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Argentina 40.301.927 19.884.139 20.417.788 35,02 43,06
Belize 294.385 149.124 145.261 6,67 25,00
Bolvia 9.119.152 4.510.991 4.608.161 16,92 3,70
Brasil 190.010.647 93.871.956 96.138.691 8,77 12,35
Chile 16.284.741 8.067.977 8.216.764 15,00 5,26
Colmbia 44.379.598 21.751.256 22.628.342 8,43 11,76
Costa Rica 4.133.884 2.087.267 2.046.617 38,60 *
Equador 13.755.680 6.884.469 6.871.211 25,00 *
El Salvador 6.948.073 3.382.839 3.565.234 16,67 *
Guatemala 12.728.111 6.281.356 6.446.755 8,23 *
Guiana 769.095 385.707 383.388 28,99 *
Honduras 7.483.763 3.761.676 3.722.087 23,44 *
Mxico 108.700.891 53.238.464 55.462.427 22,60 17,19
Nicargua 5.675.356 2.839.168 2.836.188 18,48 *
Panam 3.242.173 1.637.699 1.604.474 16,67 *
Paraguai 6.669.086 3.351.627 3.317.459 10,00 8,89
Peru 28.674.757 14.429.255 14.245.502 29,17 *
Suriname 470.784 233.962 236.822 25,49 *
Uruguai 3.460.607 1.684.273 1.776.334 11,11 9,68
Venezuela 26.023.528 12.877.503 13.146.025 18,56 *
* Pases com sistema unicameral.
Fonte: PESCHARD, Jacqueline. El sistema de cuotas en Amrica Latina. La aplica-
cin de las cuotas: experincia latinoamericana: Lima. International/IDEA, 2003
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A Reforma Poltica sob a Perspectiva das Mulheres
Lcia Avelar
O eleitorado brasileiro hoje de 125.987.442, sendo 60.667.810
homens, 65.148.269 mulheres e 171.363 sem informao quanto ao
sexo, segundo dados do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) em junho de
2007. E, no entanto, as mulheres tm representao poltica em torno
de 9% na Cmara dos Deputados, ou seja, so 46 para um total de 513
deputados. Nas prefeituras, elas so 416 em um total de 5.560. Em um
montante aproximado de 51.942 vereadores, as vereadoras so 6.550, ou
seja, 12,6%. Nas Assemblias Legislativas as mulheres esto em torno de
12%: elas so 123 em um total de 1.035. Enfm, a sub-representao da
mulher brasileira na poltica se encontra em todas as instncias.
Falo no s como estudiosa da participao das mulheres na pol-
tica, mas tambm por meu lado militante, que me permite sempre estar
em contato com as organizaes de mulheres e em discusso sobre como
avanar no campo da representao feminina. Neste momento, em que
o tema da reforma poltica est na agenda, temos de fazer propaganda,
criar confitos, apresentar os dados, problematizar, apontando a difcil
ascenso poltica da mulher, bem ao estilo do que fzeram os movimen-
tos de esquerda e os partidos de trabalhadores nos pases da Europa Oci-
dental na virada do sculo XIX para o sculo XX.
As instituies liberais burguesas de representao no acolhiam
o segmento dos trabalhadores. As mulheres, muito menos. Mesmo os
militantes dos partidos de esquerda diziam: Primeiro, temos de fazer
a revoluo e, depois, atender s demandas das mulheres. As conquis-
tas dos trabalhadores foram feitas progressivamente, mas as mulheres
permaneciam na esfera da invisibilidade. Por isso, este o momento de
discutir regras do sistema eleitoral que podem melhorar a entrada das
mulheres na poltica.
O sistema eleitoral brasileiro constitudo pelo sistema majorit-
rio e pelo proporcional, de lista aberta. H relativo consenso nos estu-
dos: onde se adotou o voto proporcional de lista preordenada, as mulhe-
res tiveram melhor oportunidade de ser eleitas.
146
Reforma Poltica em Questo
Grfco 1 Porcentagem de mulheres no Parlamento sistema majorit-
rio versus sistema proporcional de representao
Mulher, partidos polticos e reforma eleitoral
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5
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1945 1950 1998 1960 1970 1980 1990
Proporcional
Majorit[ario
Ano
Fonte: MATLAND, Richard. Enhancing womens political participation: legis-
lative recruitment and electoral systems. In: MNDEZ-MONTALVO, Myriam;
BALLINGTON, Julie (Ed.). Mujeres en el Parlamento. Ms all de los nmeros. Esto-
colmo: International/IDEA, 1998
Pode-se ver que no perodo entre 1945 e 1998 o sistema de repre-
sentao proporcional e de lista preordenada, como apontado no texto
de Matland, abre melhores oportunidades para a entrada da mulher na
poltica.
Tomemos um exemplo: na Argentina, durante a ditadura militar,
as mulheres se organizaram para protestar contra as torturas e o desapa-
recimento de seus flhos, maridos, parentes. Intitulavam-se as madres
de la Plaza de Mayo, e hoje so as voelitas de la Plaza de Mayo. Orga-
nizadas, elas pressionaram para que se adotasse um sistema de represen-
tao proporcional de lista preordenada, e, nessa lista, a cada trs nomes
a partir do topo, constasse o nome de uma mulher. Esse um sistema
147
A Reforma Poltica sob a Perspectiva das Mulheres
Lcia Avelar
de obrigatoriedade de posio competitiva pelo qual as mulheres garan-
tem o direito de estar nos primeiros lugares das listas de candidaturas
dos respectivos partidos. Para tanto, as mulheres argentinas foraram o
compromisso partidrio. Esse compromisso garantiu cotas com reserva
de assentos, e no apenas cotas para candidaturas. Foi isso que modif-
cou o perfl da representao poltica feminina na Argentina.
No Brasil, ns temos enormes difculdades at mesmo para conse-
guir um sistema de representao proporcional de lista fechada. Temos
acompanhado audincias pblicas na Cmara dos Deputados sobre o
sistema proporcional de lista preordenada e as demandas das mulheres,
e nelas os deputados debatem com os movimentos de mulheres, ONGs
de todo o pas. Nosso sentimento o de que os deputados esto muito
refratrios mudana das regras, porque para eles isso signifca maior
incerteza quanto sua eleio.
Os interessados no aprofundamento da questo sobre lista aberta
ou preordenada devem visitar o site da Cmara dos Deputados. Ali h um
texto do professor Antnio Octvio Cintra, estudioso dos sistemas elei-
torais e meu co-organizador, com muita honra, do livro Sistema poltico
brasileiro: uma introduo, em que reunimos textos de vrios especialistas,
como o professor Jairo Nicolau e o professor David Fleischer. O professor
Cintra recomenda, ainda, uma visita ao site do IDEA, que apresenta estu-
dos sobre os prs e os contras das listas preordenadas e abertas.
A justifcativa para a realizao de mudanas vem do fato de que
o Brasil no mais um pas rural, imagem da poca em que a lei de re-
presentao proporcional de lista aberta foi adotada, na Constituio de
1946. Lembremos que as mulheres haviam conquistado o direito poltico
de votar em 1932, quando Getlio Vargas desmobilizou o movimento da
sufragettes, dizendo: Ah! Esto demandando pelo direito ao voto? Ento
muito bem! Pois que votem. Mas, em seguida, com o Congresso fechado
entre 1937 e 1945, as mulheres s votaram efetivamente em 1946.
E as mulheres de 1946 eram muito diferentes das mulheres do
sculo XXI, porque elas quase no saam de casa para trabalhar, apre-
sentavam baixa escolaridade e no tinham a responsabilidade de dividir
148
Reforma Poltica em Questo
o oramento domstico com seu marido, como hoje. A sociedade pa-
triarcal ali estava com toda a sua fora, e as mudanas viriam lentamente
com a vida urbana, com as novas necessidades decorrentes da entrada no
mercado de trabalho.
importante lembrar que h uma proposta de mudana de regra,
do sistema proporcional de lista aberta para o de lista preordenada ou
fechada. O Projeto de Lei n. 2.679, de 2003, da Comisso Especial de
Reforma Poltica, cuja elaborao contou com a assessoria legislativa do
professor Cintra, em seu artigo 8, pargrafo 8, diz:
Do nmero de vagas resultantes das regras previstas neste artigo, cada
Partido ou Federao dever reservar o mnimo de 30 por cento e o
mximo de 70 por cento para as candidaturas de cada sexo.
Ou seja: adotando-se a lista preordenada, abrir-se-ia a possibilidade de
os movimentos de mulheres lutarem para que se adotasse a clusula da
obrigatoriedade da posio competitiva, com os nomes de mulheres em
melhores posies nas listas dos partidos. Mas difcil que essa alterao
seja aprovada, pelas discusses que temos visto nos ltimos dias. Mudar
a regra de representao de lista aberta para fechada e, ainda por cima,
adotar uma regra de que a cada trs nomes um ser de mulher so pontos
que apavoram os deputados. No querem nem ouvir falar.
Uma outra modifcao do sistema eleitoral que mudaria para me-
lhor a competitividade de todo e qualquer candidato porque todos te-
riam condies semelhantes na corrida eleitoral seria o fnanciamento
pblico de campanha. Esse ponto, juntamente com a lista preordenada,
poderia arejar o perfl da representao poltica, no sentido de incorporar
representantes de outros segmentos da sociedade que carecem de oportu-
nidades por falta de recursos para enfrentar a campanha eleitoral.
A voz geral das mulheres, a cada eleio, diz que elas no tm
dinheiro para as campanhas. E como elas no representam necessaria-
mente interesses econmicos, empresariais, nem de empreiteiras, nem
de bancos, seja o que for, esto reivindicando direitos de cidadania, de
149
A Reforma Poltica sob a Perspectiva das Mulheres
Lcia Avelar
igualdade, de eqidade, o direito a ser diferente, redistribuio em to-
dos os sentidos, reconhecimento da populao como um todo, portanto
no atraem esses fnanciamentos, como atraem os candidatos que repre-
sentam tais interesses.
Finalmente, gostaria de lembrar que no sou neutra em relao a
uma proposta de reforma poltica, porque, para mim, no h reforma
poltica neutra. Com os estudos que temos em mos, mostrando clara-
mente que h um formato do sistema eleitoral que realmente melhora a
representao poltica das mulheres, temos de concluir e estruturar nos-
sas aes no sentido de buscar a reforma nessa direo. E, quando no se
tem a perspectiva feminista, seja entre mulheres, seja entre homens, no
h interesse em olhar a reforma poltica por tal perspectiva.
Quando falamos de perspectiva feminista, sabemos do impac-
to que isso causa, porque o feminismo ainda visto como um estigma,
mesmo que tenha se tornado um dos fenmenos mais signifcativos do
sculo XX. At hoje h preconceitos enraizados em relao ao feminis-
mo, como se fosse um comportamento caracterstico de pessoas declas-
ses, o que uma atitude de descompromisso com a democratizao na
perspectiva das mulheres. Se o feminismo uma ideologia que prega a
igualdade poltica, entre outras coisas, que busca a abertura dos siste-
mas polticos para outros segmentos da sociedade, esse feminismo ter
de derrubar obstculos entre homens e mulheres. Felizmente, hoje, h
muitos homens feministas, especialmente entre os mais jovens, mais
abertos a valores e a crenas sobre igualdade, pois sabem que h, sim,
determinadas preferncias no campo das escolhas da representao po-
ltica que podem abrir o sistema eleitoral para a maior incluso tanto
das mulheres quanto dos segmentos jamais representados, porque no
h igualdade de oportunidades na corrida eleitoral.
Discutimos no Seminrio Internacional sobre Feminismo, pro-
movido pelo Departamento de Cincia Poltica da Universidade Fe-
deral de Minas Gerais em maio de 2007, a recuperao do feminis-
mo como esse conjunto de crenas e de valores que estrutura as aes
dos movimentos de mulheres. Estamos participando de uma pesquisa
150
Reforma Poltica em Questo
coordenada por alguns professores do Instituto Universitrio Europeu,
o Projeto Demos, agregando vrios pases europeus e latino-americanos.
Percebe-se que algumas prticas desenvolvidas nos movimentos sociais e
nas ONGs deveriam ser incorporadas democracia representativa.
H crticas contundentes democracia representativa, formula-
das por estudiosos e participantes desses movimentos: tal como ela se
encontra hoje, um clube da elite. E esse clube deve ser repensado quan-
to sua constituio e quanto s suas prticas, a fm de incorporar ou-
tras vozes que ajudam a produzir a riqueza do pas, na direo de maior
justia e igualdade.
Tema 3
Partidos Polticos
153
Maria Francisca Pinheiro Coelho*
O LUGAR DOS PARTIDOS
NA REFORMA POLTICA
* Maria Francisca Pinheiro Coelho Doutora em Sociologia e pesquisadora associada
do Departamento de Sociologia da UnB. autora do livro Jos Genono escolhas po-
lticas (Centauro, 2007) e co-organizadora, entre outros, de Marx morreu: viva Marx!
(Papirus, 1993); Poltica, cincia e cultura em Max Weber (Editora Universidade de
Braslia, 2000); e Poltica e valores (Editora Universidade de Braslia, 2000).
A sociedade civil no Brasil foi bastante atuante no processo de
transio do regime militar para a democracia. Com o retorno ao gover-
no civil, em 1985, o pas j tinha acumulado rica experincia de presena
dos movimentos sociais na vida pblica. No contexto da redemocrati-
zao surgiram novas formas de mobilizao e de organizao de seg-
mentos da sociedade e de categorias profssionais. Como conseqncia,
ampliou-se tambm o espectro da representao poltica, com a volta do
multipartidarismo.
Uma viso retrospectiva das ltimas dcadas demonstra que os
partidos polticos, embora tenham cumprido papel relevante na rede-
mocratizao, no acompanharam os avanos e as conquistas da socie-
dade. No poder, mostraram-se refratrios diversidade das temticas
discutidas pelos movimentos sociais e frustraram expectativas quanto
aos compromissos de campanha. Continuaram a reproduzir prticas
oligrquicas que contriburam para seu distanciamento da sociedade.
Um retrato da lacuna entre sociedade civil e Estado foi o impasse
criado em torno da reforma poltica, tema que se encontra na agenda
do Legislativo pelo menos desde a Constituio de 1988. H no Senado
154
Reforma Poltica em Questo
vrios projetos de lei e propostas de emenda constitucional aprovados
aguardando deliberao na Cmara dos Deputados. Por sua vez, o Proje-
to de Lei n 2.679/03 da Cmara, aprovado por uma Comisso Especial
de Reforma Poltica, em dezembro de 2003, e posteriormente pela Co-
misso de Constituio, Justia e Cidadania, renomeado nesta legislatura
como Projeto de Lei n 1.210/2007, comeou a ser votado em junho
ltimo, sem xito.
Apesar das difculdades em torno da aprovao da reforma pol-
tica, h elementos novos na conjuntura atual e, mais uma vez, vm de
instncias da sociedade civil, que chamam para si o debate sobre a refor-
ma, buscando meios de infuenciar o Estado. Entidades e instituies se
articulam para oferecer subsdios s discusso do problema, que por sua
natureza pertence esfera do Legislativo.
Nos ltimos dois anos, o tema ganhou espao e expresso com
a produo de documentos e propostas de entidades. Entre as contri-
buies ressaltam-se a da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), a
do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (DCES) e a da
Plataforma dos Movimentos Sociais para a Reforma do Sistema Polti-
co. Em maro de 2007, foi criada a Frente Parlamentar pela Reforma
Poltica com Participao Popular.
Ainda que no haja consenso entre as solues propostas, a posi-
o pr-reforma, tendncia tambm medida nas pesquisas de opinio.
A OAB defende uma reforma poltica ampla, que exigiria profundas
mudanas constitucionais, com alteraes no sistema de governo, com a
implantao do parlamentarismo e com a introduo do sistema distri-
tal misto a combinao entre o voto majoritrio e o voto proporcio-
nal, nas eleies para deputados federais, estaduais e vereadores.
Em relao a mudanas na legislao ordinria, o debate basica-
mente se desenvolve em torno da proposta Caiado, como fcou sendo
chamado o Projeto de Lei n 2.679/2003, que teve como relator o depu-
tado Ronaldo Caiado (PFL/DEM-GO). Mesmo que existam divergn-
cias quanto a esse projeto, observa-se que houve uma repercusso posi-
tiva nas entidades e um reconhecimento de que representa um avano,
155
O Lugar dos Partidos na Reforma Poltica
Maria Francisca Pinheiro Coelho
se comparado ao sistema vigente. Na votao desse projeto na Comisso
Especial da Reforma Poltica (votao por partido e nominal) somente
os representantes do PL, PP e PTB votaram contra.
O documento da Plataforma dos Movimentos Sociais tambm
propugna por uma reforma poltica ampla, mas defende como medida
imediata a votao desse projeto. A Plataforma precisa em seus en-
caminhamentos:
Defendemos a no-instalao de uma nova comisso especial e sim que
o relatrio da comisso da legislatura passada seja levado votao com
a nomeao de relator/a de plenrio, com o compromisso de fazer um
processo de dilogo com a sociedade civil na elaborao de novo relatrio.
Avaliamos que apesar do mencionado relatrio ser limitado e no atender
a uma reforma ampla, democrtica e participativa, esta a melhor estra-
tgia para que a reforma poltica seja votada em 2007. Reivindicamos que
ao novo relatrio sejam incorporados os eixos apresentados pela Platafor-
ma dos Movimentos Sociais para a Reforma do Sistema Poltico.
1
Os fruns da sociedade civil sobre a reforma poltica debatem as-
sim a pauta do Legislativo, consubstanciada de certa forma no contedo
mnimo do Projeto de Lei n 2.679/2003: a votao em lista partidria
preordenada, nas eleies proporcionais; o fm das coligaes em elei-
es proporcionais, com a criao de federaes partidrias; o fnancia-
mento pblico de campanha.
Reforma Poltica em Questo, seminrio promovido pela Uni-
versidade de Braslia, situa-se nesse espao importante do debate nacio-
nal. Os trs participantes da Mesa sobre Partidos Polticos, o professor
David Fleischer (UnB-Ipol), o consultor legislativo Marcelo Lacombe
(Cmara dos Deputados) e o jurista e poltico ministro Nelson Jobim
trouxeram signifcativas contribuies para a refexo sobre o sistema
partidrio brasileiro, assim como quanto ao mrito das propostas em
discusso no momento. A Mesa refetiu o clima do debate existente, as
convergncias e as divergncias entre as propostas.
2
156
Reforma Poltica em Questo
David Fleischer, especialista em partidos polticos, iniciou sua
apresentao com a seguinte indagao: Reforma poltica, quando?
E em uma meno ao longo perodo em que esta est na agenda do
Congresso Nacional, uma constatao: Reforma poltica sem fim.
Marcelo Lacombe concordou com Fleischer a respeito de que esse
tema realmente sem fim: Tento fugir dele j h algum tempo, mas
sempre sou convidado a falar e me vejo novamente envolvido no deba-
te. Nelson Jobim foi direto ao assunto: O modelo poltico atual est
esgotado.
Os trs palestrantes concordaram em um ponto: no existe um
modelo ideal de sistema partidrio, bons ou maus sistemas, mas mode-
los adequados e funcionais a cada pas. Maurice Duverger, em sua obra
Os partidos polticos, j reforava essa idia: a de que apenas anlises
prprias a cada sociedade podem determinar as fontes de seu sistema
partidrio. Mas reconhecidas essas fontes, frisava ele, deve-se ajustar o
sistema eleitoral ao modelo partidrio: O papel desses fatores nacio-
nais , decerto, muito importante; mas no se deve, em proveito deles,
minimizar, como se faz com excessiva freqncia, a influncia de um
fator geral de ordem tcnica: o sistema eleitoral.
3
As contribuies dos integrantes da Mesa concentraram-se, prin-
cipalmente, na anlise das modifcaes previstas na proposta de refor-
ma poltica que entraria em votao nos dias seguintes na Cmara dos
Deputados. Se no existe um modelo partidrio ideal, qual seria o mais
adequado ao pas? Quais os impactos da reforma poltica em questo no
sistema em vigor no pas?
David Fleischer examina os possveis impactos da reforma pol-
tica sobre os partidos polticos. Eu sou favorvel lista fexvel, mas
acho que a lista preordenada j um avano, declarou em relao ao
voto em lista partidria nas eleies proporcionais. Em seu texto, pon-
dera que se houvesse uma prvia entre todos os fliados dos partidos no
estado para defnir a lista, essa seria uma boa maneira de estimular a
vida partidria e conduzir a uma pr-mobilizao eleitoral. Considerou
tambm que as federaes partidrias, com a durao mnima de trs
157
O Lugar dos Partidos na Reforma Poltica
Maria Francisca Pinheiro Coelho
anos, permitiriam aos pequenos partidos histricos a manuteno de
sua identidade, contribuiriam para a coeso e para a fdelidade parti-
dria. Em relao ao fnanciamento pblico de campanha, avalia que
o sistema de fnanciamento misto mais adequado. Porm, para isso,
seria imprescindvel que os poderes da Justia Eleitoral fossem amplia-
dos, para fscalizar, punir, impugnar e cassar candidaturas, sem a utili-
zao de liminares na justia comum para reabilitar candidaturas.
Marcelo Lacombe v com preocupao a proposta de reforma po-
ltica em pauta porque, segundo ele, so medidas que na Amrica Latina
favorecem pases com tendncia ao hiperpresidencialismo. De acordo
com sua anlise, as democracias consolidadas permitem sempre uma fe-
xibilidade na escolha do eleitor. Se partidos fortes so necessrios para
a consolidao democrtica, antes se tem de pensar nas instituies que
favorecem a criao desses partidos. Considera que no so os sistemas
eleitorais que criam partidos fortes. Ele avalia o fnanciamento pbli-
co como uma medida que no impediria o uso ilegal de recursos nas
campanhas eleitorais. Seria uma medida impopular e no evitaria o uso
do caixa dois, na medida em que as campanhas no se enquadrassem
no marco dos recursos pblicos: Eu sei que uma proposta idealista,
utpica, mas penso que se deveria criar um incentivo, na declarao do
imposto de renda, para o fnanciamento privado, nos moldes existentes
nos Estados Unidos.
Nelson Jobim enfoca o sistema poltico brasileiro do ponto
de vista funcional. De acordo com ele, o modelo partidrio atual se
exauriu porque refora o individualismo e pune os partidos. Ele tra-
balha com uma tipologia construda com base em sua experincia po-
ltica, que mostra como na fase atual da democracia as candidaturas
individuais obscurecem as disputas interpartidrias. Seu diagnstico:
O modelo poltico se esgotou! Funcionou em 1946, quando tnha-
mos um controle das elites. Com a ampliao da participao eleito-
ral, esse modelo no funciona mais. Alerta, contudo, que no se deve
pensar em construir um sistema completo e perfeito:
158
Reforma Poltica em Questo
Temos de comear a fazer mudanas, assumindo que estamos em um
processo democrtico e por isso precisamos fazer testes. Aprova-se al-
guma coisa, ajusta-se daqui, ajusta-se dali e avana-se. a forma pela
qual podemos caminhar progressivamente no sentido de encontrar uma
frmula que se ajuste a esse processo democrtico atual.
Reformar por partes, essa a dica de quem tem experincia no as-
sunto e que no v a possibilidade de se aprovar uma reforma ampla de
uma s vez. Argumentos de especialistas avanam em relao necessi-
dade de melhorias no sistema vigente e pesam como elementos favor-
veis reforma.
No obstante as contribuies, as votaes na Cmara dos Depu-
tados foram no sentido de impedir a reforma poltica. Na primeira sesso
legislativa ordinria, realizada em 27 de junho passado, os artigos do PL
n 1.210/2007 referentes ao voto em lista preordenada dos candidatos nas
eleies proporcionais foram derrotados por 252 votos contra 181. Antes
dessa votao, uma emenda aglutinativa que defendia uma lista fexvel,
ex, como foi chamada, pois combinava o voto na legenda com o voto no
candidato, foi tambm derrotada por 240 votos contra 203.
Comparando-se essas votaes com a realizada pela Comisso Es-
pecial de Reforma Poltica, em dezembro de 2003, houve um retrocesso
nos acordos construdos, porque naquela ocasio somente os represen-
tantes do PL, do PP e do PTB votaram contra. Ainda que no recaiam
com exclusividade sobre esses partidos os males que afigem o sistema
partidrio, eles foram os mais envolvidos nos escndalos de corrupo
do primeiro governo de Luiz Incio Lula da Silva.
Como interpretar at o momento o resultado das votaes da re-
forma poltica no segundo mandato Lula? A tendncia de voto nas duas
votaes foi a mesma, com exceo do PMDB, que se dividiu na votao
da lista preordenada, ampliando a diferena contra a reforma. Como em
torno da emenda aglutinativa foi construda uma articulao mais am-
pla, na medida em que introduzia a lista fexvel, sero apreciados aqui
os votos dessa emenda.
159
O Lugar dos Partidos na Reforma Poltica
Maria Francisca Pinheiro Coelho
A diviso em relao ao voto na emenda aglutinativa no ocorreu
pelo crivo entre governistas e oposio nem pelo perfl poltico-ideo-
lgico dos partidos. O PP, o PR (fuso do PL com o Prona) e o PTB
continuaram votando por unanimidade contra a reforma, seguidos pelo
PMN, o PRB, o PSC, o PT do B e o PV, tambm por unanimidade.
A quase totalidade do PDT, do PSB e do PSDB votou contra, com ex-
ceo, pela ordem, de trs, um e dois votos. O DEM, partido de oposi-
o, liderou, junto com o PT, o voto na emenda, sendo os dois partidos
seguidos por unanimidade pelo PC do B e pelo Psol. Dois teros do
PMDB votaram favoravelmente, e o PPS se dividiu.
H que se considerar na anlise dos votos algumas variveis: o n-
dice de renovao da Cmara dos Deputados em 2006 foi de 47,6%,
sendo possvel supor que boa parte dos parlamentares no tinha posio
clara sobre a reforma; a mudana de posio, por interesses eleitorais,
do PSDB, que receou ser prejudicado no Nordeste pelo voto em lista no
PT; o recuo do PDT e do PSB, este ltimo uma das lideranas na defesa
da reforma na legislatura anterior. O presidente da Comisso Especial
da Reforma Poltica era do PSB, o deputado Alexandre Cardoso (RJ),
e um dos membros mais atuantes da Comisso era a deputada Luiza
Erundina (SP), lder da Frente Parlamentar pela Reforma Poltica com
Participao Popular.
Um exame dos votos contrrios emenda aglutinativa mostra que
faltou convico poltica e sobraram interesses particulares. Um outro
fator que tem pesado no adiamento da reforma poltica a no-interfe-
rncia do Executivo, que tem procurado manter-se afastado desse deba-
te, por considerar que essa deciso cabe eminentemente ao Legislativo.
sociedade civil restam o debate e a presso social pela reforma
poltica. Dela tambm vem a demanda ao Estado e no apenas ao Legis-
lativo pela reforma, embora reconhea ser esse o frum de votao da
matria. Ampliar os canais de discusso procurando um vnculo entre
sociedade civil e Estado tem sido o caminho das entidades nesse mo-
mento. Elas procuram estender as formas de expresso da democracia
participativa como um meio de melhorar a qualidade da representao
160
Reforma Poltica em Questo
poltica. O foco no problema concreto da reforma poltica permitiu
aproximar os dois modelos de democracia.
O apelo reformista cada vez mais crescente contra a prtica con-
servadora dos partidos espelha uma necessidade real de mudana e de
alteraes substantivas no sistema poltico. Existe um conhecimento
acumulado sobre o tema no Congresso Nacional, e projetos de solues
que podem ser acordados e negociados por meio do debate e de uma
convivncia parlamentar que situe em primeiro plano as mudanas pos-
sveis no momento e os interesses da sociedade.
No primeiro governo Lula, o problema da aprovao ou no da
reforma no se deveu impossibilidade de formao de maiorias, mas
principalmente aos problemas com a base aliada contrria reforma e
s questes conjunturais que afetaram o jogo poltico, principalmen-
te os escndalos de corrupo. Nesse segundo mandato, o problema se
tornou mais complexo em virtude da mudana de posio e do recuo de
partidos que antes eram favorveis reforma.
A reforma poltica em votao na Cmara dos Deputados uma
lei ordinria. Uma emenda constitucional requereria o qurum de dois
teros para aprovao. Mesmo sendo um projeto de lei, os efeitos da
reforma seriam signifcativos nos ajustes do sistema poltico, ao possibi-
litarem o estabelecimento de um vnculo maior entre o eleitor, seu re-
presentante e o partido poltico. A prtica das campanhas eleitorais, vol-
tadas para as candidaturas individuais, e o funcionamento parlamentar,
para os partidos, difcultam uma relao de compromisso entre o eleitor,
o representante e o partido. As contribuies dos textos desta Mesa tra-
zem subsdios importantes para a refexo sobre o lugar dos partidos na
reforma poltica e traduzem bem a complexidade do tema.
Notas
1
Plataforma dos Movimentos Sociais para a Reforma do Sistema Poltico, maro de
2007. Integram a Plataforma 24 entidades: ABONG (Associao Brasileira de
ONGs); AMB (Articulao de Mulheres Brasileiras); AMNB (Articulao de
Mulheres Negras Brasileiras); ACB (Associao dos Cartunistas do Brasil); CNE
161
O Lugar dos Partidos na Reforma Poltica
Maria Francisca Pinheiro Coelho
(Campanha Nacional pela Educao); CEAAL (Conselho Latino-Americano de
Educao); CNLB (Conselho Nacional do Laicato do Brasil); Comit da Escola
de Governo de So Paulo da Campanha em Defesa da Repblica e da Democracia;
FAOC (Frum da Amaznia Ocidental); FAOR (Frum da Amaznia Oriental);
FBO (Frum Brasil do Oramento); FES (Fundao Friedrich Ebert); Frum Mi-
neiro pela Reforma Poltica Ampla, Democrtica e Participativa; Frum de Refexo
Poltica; FNPP (Frum Nacional de Participao Popular); FNRU (Frum Nacio-
nal de Reforma Urbana); Inter-Redes Direitos e Poltica; Intervozes Coletivo
Brasil de Comunicao Social; MNDH (Movimento Nacional de Direitos Huma-
nos); Movimento Pr-Reforma Poltica com Participao Popular; Observatrio
da Cidadania; PAD (Processo de Dilogo e Articulao de Agncias Ecumnicas e
Organizaes Brasileiras); Rede Brasil sobre Instituies Financeiras Multilaterais;
REBRIP (Rede Brasileira pela Integrao dos Povos); Rede Feminista de Sade.
2
Os textos de David Fleischer e do ministro Nelson Jobim integram este livro. As
referncias s contribuies de Marcelo Lacombe baseiam-se em sua exposio na
mesa-redonda.
3
So Paulo: Zahar Editores/Editora Universidade de Braslia, 1980, p. 253.
163
David Fleischer*
REFORMA POLTICA NO BRASIL:
OS PARTIDOS POLTICOS EM QUESTO
* David Fleischer Professor Emrito no Instituto de Cincia Poltica (Ipol) na Uni-
versidade de Braslia.
Neste primeiro semestre de 2007, existem vrias propostas de re-
forma poltica (RP) na agenda do Congresso Nacional que poderiam
vir a impactar as eleies municipais em outubro de 2008, caso sejam
aprovadas dentro do prazo constitucional 30 de setembro de 2007.
Para as eleies gerais de outubro de 2010, qualquer modifcao na le-
gislao eleitoral ou partidria deveria ser aprovada at 30 de setembro
de 2009.
H entre as propostas que poderiam ser contempladas: 1) vrios
projetos de lei (PLs) e propostas de emenda constitucional (PECs) j
aprovadas pelo Senado Federal que aguardam deliberao na Cmara
dos Deputados; 2) o PL n 2.679/03, aprovado por uma comisso es-
pecial em dezembro de 2003 e mais tarde pela CCJ; 3) uma proposta
de reforma elaborada pela OAB em maro de 2007; e 4) um elenco de
propostas elaborado pelo Ministrio de Relaes Institucionais.
Possveis impactos sobre os partidos polticos?
Como a reforma poltica poderia afetar os partidos polticos?
Quais so os possveis impactos e conseqncias?
164
Reforma Poltica em Questo
1) Clusula de desempenho
Popularmente chamada de clusula de barreira, esse artifcio
usado para barrar partidos pequenos e reduzir o nmero de partidos
representados na Cmara Baixa dentro do sistema de representao pro-
porcional como da Alemanha, que usa uma barreira de 5% dos votos
vlidos para determinar quais partidos tero representao no Bundestag.
Os partidos que no conseguem alcanar esse mnimo no elegem nin-
gum, e os assentos so distribudos (proporcionalmente) entre os parti-
dos que conseguiram ultrapassar a barreira dos 5% (CASTRO, 2006).
Na eleio de outubro de 2006, estava em vigor uma barreira faz
de conta que na verdade no barrou ningum e 21 partidos elegeram
pelo menos um deputado (ver Quadro 1).
Quadro 1 Partidos versus clusula de barreira
Partido
Eleitos
em 2002
Bancada
set./2006
Eleitos
em 2006
% voto
vlido
Aplicar
barreira*
Bancada
maio/2007
PMDB 74 78 89 14,57 116 93
PT 91 81 83 15,01 108 82
PSDB 71 59 66 13,62 86 57
PFL/DEM 84 64 65 10,93 84 57
PP 49 50 41 7,15 53 42
PSB 22 27 27 6,15 35 29
PDT 21 20 24 5,21 31 23
395 513
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
PTB 26 43 22 4,72 _ 20
PL** 27 37 23 4,37 _ 41
PPS 15 15 22 3,90 _ 14
PV 5 7 13 3,61 _ 14
PC do B 12 12 13 2,13 _ 13
(continua)
165
Reforma Poltica no Brasil: os Partidos Polticos em Questo
David Fleischer
Partido
Eleitos
em 2002
Bancada
set./2006
Eleitos
em 2006
% voto
vlido
Aplicar
barreira*
Bancada
maio/2007
PSC 1 7 9 1,87 _ 7
PTC 0 1 3 0,86 _ 2
PMN 1 0 2 0,94 _ 5
PSOL 0 7 3 1,23 _ 3
PHS 0 0 2 0,47 _ 2
Prona** 6 2 2 0,97 _ 0
PAN 0 0 1 0,28 _ 5
PRB 0 0 1 0,25 _ 1
PT do B 0 0 1 0,32 _ 1
Total 513 513 513 100.00 _ 513
Notas: * Barreira de 5% barra partidos menores
** Fuso de legendas: PL + Prona PR
Em 2006, essa barreira brasileira na verdade apenas criou de-
putados de segunda classe, pois deputados de partidos que no alcan-
aram 5% dos votos vlidos teriam fcado sem uma liderana na C-
mara dos Deputados e, portanto, estariam excludos de participar de
comisses permanentes e temporrias, no podendo ser presidentes ou
relatores destas. Em funo disso, no fnal de janeiro de 2007, o STF
declarou essa barreira inconstitucional. Antes dessa deciso da Suprema
Corte, vrios partidos menores estavam preparando fuses e incorpo-
raes para superar esta barreira ex post facto e alcanar o desempenho
retroativamente:
PTB + PAN PTB (5,00%) Incorporao
PPS + PMN + PHS MD Movimento Democrtico (5,31%) Fuso
PL + Prona PR Partido da Repblica (5,34%) Fuso
Mas, com a deciso do STF, esses partidos desistiram desse artifcio.
Porm, o Prona decidiu manter a fuso com o PL para criar o Partido da
Repblica, e o partido de Enas Carneiro deixou de existir. Assim, a Cmara
Federal fcou com vinte partidos representados em fevereiro de 2007.
166
Reforma Poltica em Questo
Se a barreira de 5% tivesse o rigor da norma adotada na Ale-
manha, somente sete partidos estariam representados, como mostra o
Quadro 1: PMDB, PT, PSDB, PFL/DEM, PP, PSB e PDT. Esses parti-
dos elegeram 395 deputados em 1 de outubro de 2006, mas a aplicao
rigorosa dessa barreira teria redistribudo os outros 118 assentos con-
quistados pelas outras 14 legendas que no alcanaram os 5% dos votos
vlidos.
A questo central aqui para a democracia representativa no Brasil
alcanar a governabilidade ou a representatividade com apenas
sete partidos na Cmara Baixa ou um leque maior de representao com
21 partidos? Para o nosso presidencialismo de coalizo faz alguma di-
ferena? (ABRANCHES, 1988; AMORIM NETO; SANTOS, 1997;
LIMONGI, 2006)
O sistema de representao proporcional da Turquia usa uma
clusula de desempenho de 10%. Com esse artifcio, nas eleies gerais
de 2002, o Partido de Justia e Desenvolvimento (AKP) recebeu 34%
dos votos vlidos, mas, quando os partidos menores foram eliminados,
conquistou 55% dos assentos no Legislativo.
2) Eliminar as coligaes nas eleies proporcionais
Existem vrias propostas de simplesmente eliminar o mecanismo
de coligaes em todas as eleies proporcionais para deputado fede-
ral, estadual e vereador.
O efeito seria semelhante ao encontrado no Quadro 1 (aplicao
de uma clusula de barreira rgida de 5%): apenas sete ou oito partidos
teriam votos sufcientes para alcanar (sozinhos) o quociente eleitoral
na grande maioria dos estados (DALMORO; FLEISCHER, 2005).
Outro efeito sobre os partidos seria a provvel eliminao dos mdios e
dos pequenos, inclusive dos chamados partidos histricos (PSB, PPS,
PC do B, etc.).
167
Reforma Poltica no Brasil: os Partidos Polticos em Questo
David Fleischer
3) Federaes de partidos
Uma soluo para essa situao permitir que os pequenos
partidos histricos mantenham sua identidade, tenham uma chance
de sobreviver e ao mesmo tempo evitem a migrao partidria (troca
de legenda) o mecanismo de usar federaes de partidos em vez de
coligaes.
Essa idia foi excluda no PL n 2.679/03 em que os partidos jun-
tariam numa federao em junho/julho do ano eleitoral para organi-
zar listas fechadas a fm de eleger deputados em outubro. Mas, aps as
eleies, esses partidos (e seus deputados e suplentes) seriam obrigados
a permanecer juntos por trs anos sem trocar de legenda. Essas trocas
seriam permitidas dentro do prazo previsto de um ano antes da prxima
eleio (FLEISCHER, 2004; ARAJO, C. E. P.).
As conseqncias mais importantes seriam que os pequenos par-
tidos poderiam sobreviver dentro do guarda-chuva de uma federao,
a coeso partidria se tornaria mais forte e cada federao em tese pode-
ria se tornar uma nova legenda na prxima eleio.
4) Manter RP com a lista fechada
Essa proposta foi includa no PL n 2.679/03 em que cada par-
tido (ou federao) teria de preordenar sua lista de candidatos (para
a eleio proporcional) antes de submet-la ao registro na Justia Elei-
toral. O problema quem faria essa ordem? O diretrio nacional, a co-
misso executiva ou a conveno estadual do partido? No caso de uma
federao, representantes dos partidos confederados teriam de sentar
mesa para decidir as cotas de candidatos entre os partidos aliados e a
ordem destes na lista.
Pode ser que cada partido elabore sua respectiva lista na conven-
o estadual ou decida a incluso de nomes e a ordem destes por meio de
uma prvia entre todos os fliados do partido no estado. Esse mecanis-
mo seria uma boa maneira de estimular um maior nmero de fliaes e
168
Reforma Poltica em Questo
conduzir uma pr-mobilizao eleitoral para o partido, justamente se a
seleo de candidatos a governador e a senador tambm fosse realizada
via uma eleio prvia.
Adotar RP com a lista fechada seria uma tima oportunidade para
aproveitar a experincia argentina com a Ley de Cupos na qual o nome
de uma mulher candidata a deputada obrigatoriamente teria de constar
pelo menos na 3, 5 e 7 posies na lista ( JONES, 1996). Logo que
essa modifcao foi introduzida na Argentina no incio dos anos 1990,
a proporo de deputadas aumentou de 6% para 23% da Cmara Baixa.
Considerando que o PL n 2.679/03 continha vrias condicionali-
dades para assegurar posies mais altas na lista para os atuais deputados
(candidatos natos) pela ordem decrescente da sua votao obtida na
eleio anterior, fca a pergunta como fcaria a renovao da bancada
do partido? Esse mecanismo para favorecer os deputados antigos foi
includo nessa proposta em 2003 visando angariar mais votos para faci-
litar a aprovao dessa medida. Mas, mesmo assim, o PL n 2.679/03 foi
rejeitado por trs partidos mdios na poca (PTB, PL e PP) que perce-
beram que seriam prejudicados por terem recebido muitos migrantes
em 2003 que no seriam contemplados como candidatos natos pelo
novo partido (FLEISCHER, 2004). Basta lembrar que a renovao
(de caras novas) na Cmara dos Deputados em 2003 foi de 47,6%
usando a RP com listas abertas e coligaes das mais diversas.
5) Fidelidade partidria
Observamos anteriormente que fechar a lista e adotar federa-
es de partidos seriam medidas que contribuiriam para impor a fde-
lidade partidria ao candidato. Mesmo assim, em 2007 tramitam vrios
mecanismos (PECs) no Congresso Nacional para garantir a fdelidade
e punir quem trocar de legenda (MACIEL, E. C. B. A.; MELO, 2004;
Oliveira, A. F., 2004).
Com um prazo de fdelidade partidria de trs anos e um decurso
de prazo de um ano para trocar de partido antes da prxima eleio, a
169
Reforma Poltica no Brasil: os Partidos Polticos em Questo
David Fleischer
margem para essa migrao seria muito pequena. Por exemplo, para a
eleio de 2010, pr-candidatos (ou deputados atuais) teriam de con-
frmar sua fliao partidria at 30 de setembro de 2009 e continuar
fliados a esse partido por trs anos, at se abrir uma pequena janela
para mudar de legenda um ano antes do prximo pleito, talvez em agos-
to/setembro de 2013.
Se forem mantidas as eleies municipais defasadas (em dois
anos) das eleies gerais (para deputado), esses prazos quebrariam os
vnculos entre deputados federais e prefeituras. Tradicionalmente (no
perodo ps-1988), uns 150 deputados federais (eleitos dois anos antes)
tm se candidatado a prefeito municipal e, em mdia, uns 30 a 40 se
elegem, e um ano antes dessas eleies muitos desses deputados trocam
de legenda. Com um prazo de trs anos de fdelidade partidria para os
deputados, se forem candidatar-se a prefeito, no poderiam mudar de
legenda para enfrentar essa eleio municipal.
6) Calendrio eleitoral
Alm do problema exposto no item 5, o calendrio eleitoral tem
muito a ver com os mandatos dos cargos em questo, a saber: o mandato
do presidente deveria ser de quatro ou cinco anos? As eleies de todos
os nveis deveriam ser coincidentes? E os outros mandatos (senador, de-
putado, governador, prefeito e vereador) deveriam ser coincidentes, ou
no? A idia de aumentar o mandato do presidente para cinco anos (e
talvez o do governador e do prefeito tambm), deixando os mandatos
legislativos em quatro anos, simplesmente repetir a confuso de man-
datos defasados no perodo 1947-1965 quando o presidente e dez
governadores tinham mandatos de cinco anos e seus respectivos Legisla-
tivos de quatro anos o que produziu muito confuso.
Por exemplo, Jnio Quadros (UDN) foi eleito presidente em
1960 e tomou posse em 31 de janeiro de 1961 com um Congresso Na-
cional eleito em 1958 (com uma maioria absoluta do PSD-PTB); por-
tanto, Quadros teria de ter esperado at as eleies de outubro de 1962
170
Reforma Poltica em Questo
(mais dois anos) para tentar eleger uma maioria legislativa. No quis
esperar, tentou uma sada em agosto de 1961, provocou uma grande
crise (quase um racha militar) e permitiu ao vice-presidente Joo Gou-
lart (PTB) assumir o governo amarrado a um sistema parlamentarista
que desembocou no golpe de abril de 1964.
Contudo, alteraes no calendrio eleitoral e a coincidncia (ou
no) dos mandatos poderiam enfraquecer os partidos.
7) Sistema eleitoral
7.1 Na eleio para deputados existem trs propostas: 1) manter
a representao proporcional (com listas abertas ou fechadas); 2) adotar
o sistema distrital uninominal; ou 3) adotar o chamado sistema misto
distrital/proporcional.
7.1.1 No caso de se manter o sistema de representao proporcio-
nal, teria de haver uma deciso quanto manuteno do atual sistema com
listas abertas (e coligaes), ou mudana para listas fechadas (sem ou com
coligaes). Se forem adotadas as listas fechadas, decidir se se vo usar su-
blegendas ou no. Na lista fechada, decidir se se vai adotar uma cota mais
efcaz para as mulheres, como a Ley de Cupos na Argentina.
7.1.2 Em maro de 2007, o ex-presidente Fernando Henrique
Cardoso (PSDB) props que o Brasil adotasse o sistema majoritrio
(distrital uninominal) para eleger deputados (com um ensaio geral
para vereador em 2008). Nesse modelo, o pas seria dividido em 513
distritos e cada partido (ou coligao) lanaria UM candidato em cada
distrito, assim provocando uma disputa direta entre os partidos. Cada
partido teria de realizar uma conveno (ou uma prvia) distrital para
escolher seu candidato.
Uma questo importante a ser resolvida seria quem faria essa divi-
so distrital o TSE, o IBGE, o Congresso Nacional ou cada Assemblia
171
Reforma Poltica no Brasil: os Partidos Polticos em Questo
David Fleischer
Legislativa? Considerando que a Constituio Federal afrma que a di-
viso eleitoral do pas cabe Justia Eleitoral, provavelmente essa tarefa
seria realizada pelo TSE (talvez com o auxlio do IBGE), ou seja, o poder
da caneta.
Em princpio, em cada estado, todos os distritos deveriam ser do
mesmo tamanho em termos de populao. Por exemplo, o Estado de
So Paulo (com uma populao de 40 milhes) seria dividido em seten-
ta distritos, cada um com aproximadamente 471.500 habitantes. Um
distrito na capital abrangeria dois ou trs bairros, mas numa rea no in-
terior, com uma populao mais esparsa, talvez um distrito inclusse uns
10 a 15 municpios contguos.
Esse sistema majoritrio reduziria o nmero de candidatos a
deputado e o volume de recursos gastos nas campanhas. Tambm forta-
leceria os vnculos entre o deputado eleito e os eleitores no distrito. Po-
rm, ainda teria o problema da suplncia se um deputado tirar licena,
morrer, renunciar ou for cassado, quem assumiria o mandato? Talvez
um suplente fosse eleito junto com o deputado titular (como no caso
do Senado atualmente), ou teria de se realizar uma eleio suplementar
no distrito. Mesmo assim, essa eleio distrital para deputados (federais
e estaduais) praticamente impediria que os deputados fossem chamados
para ocupar (temporariamente) cargos executivos (estaduais ou fede-
rais) no nosso sistema de presidencialismo de coalizo.
7.1.3 Sistema eleitoral misto chamado de sistema MMP (Mi-
xed Member Proportional), h uma diviso dos assentos em duas parcelas
a serem eleitas, uma via listas fechadas e a outra via distritos uninomi-
nais. Essa diviso pode ser 50%-50% (Alemanha), 40%-60% (Mxico),
33%-67% (Lesotho), etc. H trs variaes na frmula:
1) na Alemanha, a cota proporcional fnal determinada pelos
resultados da votao em listas e desse total diminuem-se os
assentos conquistados pelo partido nos distritos, e a diferena
seria o nmero de assentos tirado das listas desse partido;
172
Reforma Poltica em Questo
2) na Nova Zelndia, as duas eleies so separadas, sem a propor-
cionalidade fnal, como na Alemanha; e
3) o eleitor tem apenas um voto dado para candidatos distritais e
esses votos so totalizados para os partidos e usados para alocar
os assentos nas listas proporcionais (Brasil, via Emenda Cons-
titucional n 26 de 1982).
A proposta para esse sistema misto no Brasil semelhante ao mo-
delo alemo, com dois votos no vinculados e uma diviso 50%-50% dos
assentos, a qual foi amplamente debatida durante a Assemblia Nacio-
nal Constituinte e nos anos 1990 (PINHEIRO FILHO, 1992).
7.2 A eleio de trs senadores por estado ocorre pela eleio
de maioria simples no Brasil, permitindo coligaes. Com um manda-
to de oito anos, temos eleies desequilibradas elegendo um sena-
dor (1990 e 1998) e quatro anos depois dois senadores (1994 e 2002).
O primeiro e o segundo suplentes so eleitos vinculados (atrelados) ao
candidato titular.
Existem vrias propostas para alterar essa situao reduzir o
mandato a quatro anos, reduzir o nmero de senadores de trs para dois
por estado e proceder eleio dos suplentes. Para que os suplentes
tambm sejam votados (recebam votos), h duas propostas: 1) adotar o
mecanismo da sublegenda (usado durante o regime militar), pelo qual
cada coligao poderia apresentar at trs candidatos, e dentro da coli-
gao vencedora o mais votado seria eleito senador titular, o segundo
mais votado, o primeiro suplente, e o terceiro seria o segundo suplente;
e 2) cada partido ou coligao teria apenas um candidato, e a maioria
simples elegeria o senador titular, e este seria substitudo pelo segundo
mais votado (de outro partido). Nessa segunda alternativa, o senador
titular nunca tiraria licena. Finalmente, h o modelo usado nos Esta-
dos Unidos onde a substituio defnitiva de um senador por eleio
suplementar.
173
Reforma Poltica no Brasil: os Partidos Polticos em Questo
David Fleischer
7.3 Cargos majoritrios (presidente, governador e prefeito)
A Constituio de 1988 explica que as eleies para presidente
e governador podem ter um segundo turno caso nenhum candidato
alcance a maioria absoluta dos votos vlidos. Nas eleies municipais,
somente existe a possibilidade de um 2 turno nas cidades com mais de
200 mil eleitores. Esses trs cargos majoritrios tm mandatos de quatro
anos, e as eleies para presidente e governador so coincidentes (1998,
2002 e 2006, por exemplo), enquanto os pleitos municipais so defasa-
dos em dois anos (1996, 2000 e 2004, por exemplo). Com a Emenda
Constitucional n 16 de 1997, esses trs cargos ganharam a possibilida-
de de uma reeleio consecutiva em 1998, 2002 e 2006 (para presidente
e governadores) e em 2000 e 2004 para prefeitos.
Quais so as propostas na agenda para 2007?
1) abolir o mecanismo de reeleio imediata;
2) voltar a coincidir as eleies municipais com as eleies gerais;
talvez com mandatos de cinco anos?
3) acabar com a exigncia da maioria absoluta;
4) suavizar a maioria absoluta, como na Argentina
com 45% dos votos eleito
44% versus 33% (2 colocado), 1 colocado eleito
43% versus 34% haver um 2 turno
5) alterar as normas para a desincompatibilizao?
6) alterar as normas para inelegibilidades?
8) Financiamento de campanhas
um assunto muito complicado. O PL n 2.679/03 visa ao fnan-
ciamento exclusivamente pblico e probe fnanciamento de fontes priva-
das. O fnanciamento pblico (para campanhas) seria calculado para os
partidos com base na proporo de votos vlidos recebidos na ltima elei-
o (R$ 7,00 por voto). Com um eleitorado estimado em 138 milhes em
174
Reforma Poltica em Questo
2010, o total a ser distribudo entre os partidos seria de R$ 966 milhes
fora os custos com o horrio gratuito (campanha eleitoral e inseres
semestrais) e o fundo partidrio (TRINDADE, F.).
Porm, se bem regulamentado e fscalizado, o sistema de fnanciamen-
to misto seria mais adequado mas com os poderes da Justia Eleitoral
ampliados para fscalizar, punir, impugnar e cassar candidaturas sem a utili-
zao de liminares na justia comum para reabilitar candidaturas.
9) Impedir o TSE de legislar sobre normas eleitorais
Este sempre foi o objetivo dos deputados e dos senadores. Em
maro de 2002, estes ficaram indignados quando o TSE imps a verti-
calizao das coligaes eleitorais (seis meses fora do prazo estipulado
no art. 16 da Constituio). Os parlamentares tentaram aprovar uma
PEC para reverter essa situao, mas somente a conseguiram em feve-
reiro de 2006. Porm, o STF decidiu que foi aprovada fora do prazo
estipulado no art. 16, e a verticalizao continuou valendo em 2006.
Pelo menos essa PEC acabou com a verticalizao no pleito de 2010.
No final de janeiro de 2007, o TSE reformou a frmula para a
distribuio do fundo partidrio, com repasses maiores para os parti-
dos menores e quantias menores para os partidos maiores. Num prazo
rapidssimo, os quatro maiores partidos (PT, PMDB, PSDB e PFL)
articularam a aprovao de uma lei complementar praticamente resta-
belecendo a frmula anterior.
Porm, ministros do TSE e do STF afirmaram que no esto
legislando normas eleitorais, mas apenas respondendo a consultas for-
muladas por partidos e parlamentares para esclarecer certas ambigi-
dades na legislao eleitoral ambigidades estas colocadas proposi-
talmente pelos parlamentares em busca de um qurum para aprovar
essas medidas.
175
Reforma Poltica no Brasil: os Partidos Polticos em Questo
David Fleischer
10) Outras modifcaes
Finalmente, h outros cinco pontos sendo considerados pelos
parlamentares que possivelmente seriam adotados na reforma poltica
alguns desses pontos com menos chances que os outros.
10.1 Plebiscitos e referendum constam na Constituio de 1988,
mas somente podem ser convocados pelo Congresso Nacional como o
plebiscito realizado em outubro de 2005 sobre a proibio da venda de
armas de fogo. As propostas objetivam tirar a exclusividade do Congres-
so, permitindo que o presidente da Repblica e/ou a iniciativa popular
possam possuir as mesmas prerrogativas. Provavelmente, o Congresso
no abriria mo dessa iniciativa. Na Sua, por exemplo, todas as deci-
ses dos Poderes Executivo e Legislativo esto sujeitas a ser revogadas
por referendum, convocado via iniciativa popular.
10. 2 Voto destituinte (recall) um mecanismo usado freqen-
temente nos Estados Unidos para revogar mandatos de deputados, sena-
dores, prefeitos e at governadores como o governador da Califrnia
em 2003. O mecanismo do voto destituinte no vivel para eleies
proporcionais, mas somente para eleies majoritrias deputado dis-
trital, senador, prefeito e governador. A questo em debate como e
por quem iniciar a convocao desse processo? Via abaixo-assinado, por
exemplo? Esse ponto tem poucas chances de ser deliberado.
10.3 Desigualdades regionais esse ponto chegou a ser deba-
tido durante a Assemblia Nacional Constituinte, contudo a chamada
periferia, temendo ser prejudicada, tinha maioria, evitou a deliberao
do assunto graas sua maioria absoluta. A questo aqui so as banca-
das estaduais mnimas (de oito deputados para os estados pequenos) e
o limite mximo (teto) para a bancada de So Paulo em setenta deputa-
dos. Em alguns casos, a populao de estados muito pequenos (Amap
e Roraima, por exemplo), proporcionalmente populao nacional,
176
Reforma Poltica em Questo
to pequena que deveria ter uma bancada de apenas um deputado fede-
ral. Enquanto isso, a populao do Estado de So Paulo equivale a uma
bancada de uns 120 deputados federais. A nica deciso que a Consti-
tuinte tomou em 1988 foi de criar o novo Estado de Tocantins (mais
oito deputados) e converter os territrios do Amap e de Roraima em
estados (quatro deputados a mais para cada um), perfazendo 16 deputa-
dos novos para a Regio Norte. Como prmio de consolao, a Cons-
tituinte achou por bem aumentar a bancada de So Paulo de sessenta
para setenta deputados. Isso signifca que a representao regional fcou
ainda mais desigual. Em 1990, So Paulo tentou eleger uma bancada de
setenta deputados, mas o TSE negou essa inteno com o argumento
de que este aumento no havia sido regulamentado ainda. Aps essa
regulamentao, fnalmente, em 1994, So Paulo conseguiu eleger seus
setenta deputados. Outra modifcao? Misso impossvel.
10.4 Voto facultativo ou obrigatrio? A tendncia na Amrica
Latina o voto obrigatrio, consistente com a idia de que o eleitora-
do ainda muito pouco esclarecido, com escolaridade baixa e pouca
conscincia poltica. Por isso, o povo tem de ser obrigado a votar
dentro do conceito de que votar um dever (SANTOS, E. A. G. C.;
SOARES, P. H.).
Quem pensa que votar um direito, que o cidado pode exercer
se quiser, a favor do voto facultativo. Nos pases onde o voto facul-
tativo (e o alistamento tambm), como nos Estados Unidos, s vezes o
comparecimento (participao) muito baixo, em torno de 40% dos
eleitores alistados, e uma proporo menor ainda para a populao apta
a votar (com mais de 18 anos).
No Brasil, o pensamento popular que com o voto facultativo, o
pobre deixaria de votar mas as pesquisas de opinio pblica mostram
outra realidade. Sim, o pobre continuaria a votar no regime facultativo e
os ricos tambm, mas quem deixaria de votar seria a classe mdia.
177
Reforma Poltica no Brasil: os Partidos Polticos em Questo
David Fleischer
O PT tinha uma proposta interessante durante a Constituinte
que o alistamento continuaria obrigatrio, mas o voto seria facultativo.
Nem assim foi aprovada em 1988, e difcilmente seria aprovada em 2007.
10.5 Aumentar o nmero de vereadores esta uma proposta
muito popular nos municpios pequenos e mdios e por essa razo
sensibiliza muitos deputados. De 2003 para 2004, o TSE simplesmen-
te tomou a regra constitucional sobre o clculo do tamanho das Cma-
ras Municipais de acordo com a populao local e a aplicou para as elei-
es de 2004. A gritaria foi geral por parte de municpios lesados, e o
Congresso aprovou uma PEC restaurando algumas das vagas perdidas.
Agora, em 2007, visando s eleies municipais de outubro de 2008, a
Cmara dos Deputados tem vrias propostas de PECs tramitando para
alterar a frmula para aumentar as Cmaras Municipais com razoveis
chances de ser aprovadas.
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191
Nelson Jobim*
O MODELO POLTICO
BRASILEIRO EST ESGOTADO
* Nelson Jobim Foi trs vezes deputado federal pelo PMDB do Rio Grande do Sul.
Um dos mandatos foi como deputado da Assemblia Nacional Constituinte (1987-
1990). Foi ministro da Justia no governo de Fernando Henrique Cardoso, minis-
tro do Supremo Tribunal Federal (STF) e presidente do Tribunal Superior Eleitoral
(TSE). Atualmente ministro da Defesa do governo de Luiz Incio Lula da Silva.
Como ponto de partida, gostaria de dizer que no acredito em sis-
temas eleitorais bons ou maus. Acredito sim em sistemas que funcionam
ou que funcionaram em determinado tempo, mas se esgotaram. No te-
nho condies de fazer uma anlise a partir de um modelo poltico aca-
bado, abstrato, ou mesmo de premissas acadmicas ou tericas. Queria
examinar empiricamente o problema brasileiro e verifcar a questo da
funcionalidade. Como funciona o nosso sistema? Deveramos mant-lo
ou no? Com base na resposta a essas questes, tento construir alterna-
tivas, se isso for necessrio.
Tentemos examinar o problema da representao proporcional,
ou seja, da eleio para a Cmara dos Deputados, Assemblias Legisla-
tivas e Cmaras de Vereadores, deixando o Senado de fora porque um
sistema majoritrio. Como se ganha a eleio para a Cmara dos Depu-
tados? Temos 27 bancadas estaduais, mas no temos uma diviso de lu-
gares na Cmara considerando proporcionalmente o eleitorado nacio-
nal. Consideram-se espaos estaduais. Alguns estados tm uma relao
de vagas mais ou menos proporcional ao nmero de eleitores, como o
192
Reforma Poltica em Questo
Rio Grande do Sul, com 31 vagas, mas outros esto muito aqum, como
So Paulo, e alguns bem acima, como Amap e Roraima.
Os partidos disputam a eleio em cada Unidade da Federao.
Como essas vagas so divididas entre os partidos de cada estado? Faz-se
o clculo do coefciente eleitoral, que consiste na diviso do nmero de
votos vlidos (votos no candidato e na legenda, excluindo-se os votos
em branco antes considerados) pelo nmero de vagas. O nmero mni-
mo de vagas oito e o teto, setenta.
Tomando o caso do Rio Grande do Sul como exemplo, vamos
admitir, para efeito de clculo, que para cada uma das 31 vagas so ne-
cessrios 200 mil votos. Para conquista de uma vaga seriam necessrios
200 mil votos, duas, 400 mil, etc. Feito isto, passa-se ento para a diviso
dessas vagas entre os partidos. Como o voto no Brasil no candidato, ele
joga tudo na disputa eleitoral sem nem mencionar o partido. Tanto isso
verdade que foi necessria uma legislao para obrigar que se colocasse
na propaganda eleitoral do candidato a legenda do partido. E quando se
obrigou a colocar a legenda, ela aparecia de forma minscula.
Vamos admitir que esse partido x que ns estamos examinando ob-
teve com a soma de votos dos seus candidatos 2 milhes de votos. Dividido
por 200 mil, foram eleitos dez candidatos, ou seja, esse partido conquistou
10 das 31 vagas. Poder conquistar mais algumas considerando os restantes,
pelo clculo das sobras. Os eleitos foram os dez candidatos que receberam
mais votos na legenda do partido, ou seja, os dez mais votados.
Nessa modelagem, os partidos vo atrs de candidatos que atraiam
votos. A partir de minha experincia nas dcadas de 1970 e 1980 no Rio
Grande do Sul, eu constru uma tipologia do perfl dos candidatos que
interessavam ao partido. Procuro mostrar que so eles que determinam
as condutas dos partidos. A linguagem que se usava na poca e que ain-
da hoje se repete : Eu voto em candidato e no em partido. Dizia-se
com orgulho essa expresso. Ento, essa foi a percepo construda pelos
eleitores, pelos candidatos e pelos partidos.
A minha tipologia continha quatro categorias de candidatos cujo
perfl bsico era: indivduos capazes de atrair e agregar votos para a soma
193
O Modelo Poltico Brasileiro Est Esgotado
Nelson Jobim
geral dos votos do partido. O primeiro tipo era constitudo por can-
didatos de categorias organizadas. Era necessrio que sassemos atrs,
por exemplo, de policiais da brigada militar. A polcia militar tem uma
coisa no Rio Grande do Sul que ns chamamos de a famlia brigadia-
na. Queramos algum dessa famlia que fosse representar os interesses
da brigada militar dentro do Parlamento. Ento, saamos atrs de um
candidato que tivesse sido presidente do clube de subtenentes e sargen-
tos. Podia ser algum comandante da polcia militar que tivesse assumi-
do uma postura populista perante a corporao. Esse candidato votado
pela corporao, para atender aos interesses dela, trazia para dentro do
partido os votos oriundos dessa corporao.
O mesmo se passava com a associao dos professores de segundo
grau, com grande representao no estado. Saamos ento atrs de profes-
sores que pudessem atrair votos. Tivemos tambm casos de auditores e
representantes de vrias outras corporaes organizadas, como a compa-
nhia estadual de energia eltrica. Atendido o quinho da cota correspon-
dente aos candidatos de categorias profssionais, passvamos a escolher
um segundo tipo de candidatos, que eram os candidatos de aparelho. Es-
ses eram aqueles que dispunham de um instrumental que lhes dava acesso
populao e lhes permitia criar uma empatia com ela.
Nessa segunda categoria de candidatos, inclumos os de mdia.
Quando o Brasil conquistou o tricampeonato mundial em 1970, os
partidos saram atrs dos cronistas esportivos. No era aquele sujeito
que irradiava o jogo, mas os comentaristas, que entravam na hora do
intervalo. Quando esse tipo caiu em desuso, os partidos foram atrs dos
candidatos assistencialistas. Pessoas que faziam programa de televiso e
prometiam cadeira de rodas, muletas, etc. Nesse estilo pode-se tambm
incluir os candidatos oriundos de programas de segurana pblica.
Um exemplo tpico de candidato de mdia foi o Antnio Brito.
Ningum no Rio Grande do Sul o conhecia. Ele morava em Braslia,
mas fcou exposto na televiso durante um perodo de tempo longo, que
o favoreceu na eleio de 1986 at o ponto de ser um dos mais votados
no Rio Grande do Sul.
194
Reforma Poltica em Questo
Na dcada de 1980, a Rede Brasil Sul de Comunicaes tinha
um programa, e ainda o tem, mas agora com outra caracterstica, que
se chamava o jornal do almoo. s 12h30, a famlia reunida assistia na
televiso ao comentrio, de 15 a 20 minutos, de Jorge Alberto Mendes
Ribeiro, que eu chamava de comentrio digestivo. Era, em geral, um
comentrio belssimo, que trazia paz, amor, tranqilidade. Jorge Alberto
foi convidado pelo ento presidente do Partido do Movimento Demo-
crtico Brasileiro (PMDB) no Rio Grande do Sul, hoje senador Pedro
Simon, para integrar a legenda, com a garantia de que nada seria exigido
dele pelo partido. H uma carta do senador selando esse compromisso.
Na poca, Jorge Alberto foi o candidato mais votado no Brasil, em ter-
mos nominais, com uma votao em torno de 330 mil votos.
Tambm nessa poca surgiu um tipo de candidato que hoje se con-
solida enormemente. Ele tinha palanque, tribuna, povo e no custava di-
nheiro. Os partidos foram busc-los. Eram os pastores evanglicos. No
foram os pastores evanglicos que entraram voluntariamente para a pol-
tica, mas os partidos que foram busc-los. Por qu? Porque eles tinham a
possibilidade de congregar os votos dos crentes e lev-los para o partido.
O terceiro tipo de candidato emergiu claramente com a reforma
tributria de 1967, os candidatos regionais. Eram as pessoas que tinham
a funo de vir ao Congresso obter investimentos pblicos. Eles vinham
obter emendas parlamentares visando a solues de problemas locais
como, por exemplo, o asfaltamento de estradas, a construo de col-
gios, a soluo de problemas de saneamento, enfm, obras pblicas que
pudessem ser transferidas para l. Esses candidatos regionais eram co-
nhecidos na poca como candidatos preferenciais dos diretrios munici-
pais dos partidos. E a campanha que se dava em torno desse personagem
era: Vote num representante da regio. Ns tnhamos um conjunto de
regies e microrregies do estado que era carente de investimentos p-
blicos, de obras pblicas, que precisava ter representantes. As chamadas
foras vivas dos municpios organizavam-se e sustentavam a necessi-
dade de se ter candidatos regionais. Mais do que se falar em partido,
dizia-se: Votem em candidatos vinculados regio.
195
O Modelo Poltico Brasileiro Est Esgotado
Nelson Jobim
Em 1986, na minha cidade, em Santa Maria, ns tivemos dois
candidatos regionais tpicos, eu e o Tarso Genro. Eu era candidato pelo
PMDB e o Tarso, candidato pelo PT. Nenhum outro candidato do
PMDB ou do PT podia entrar no municpio de Santa Maria porque as
militncias partidrias no permitiam, com a justifcativa de que no se
podiam roubar votos desses candidatos porque isso podia impedir sua
eleio. Havia uma espcie de aliana desses partidos com esse fm regio-
nal. Tanto isso verdade que no momento da campanha eleitoral, se um
candidato fora do municpio colasse propaganda eleitoral, era arrancada
pelo prprio partido. No se permitia subir em palanque de comcio
candidato de outra regio ainda que do mesmo partido.
Um quarto e ltimo tipo de candidato chamado candidato de
opinio, que aquele candidato em que o voto transitrio, depen-
dente do momento. o candidato que tem acesso populao via sua
presena nacional ou sua presena local.
Essa tipologia determina o qu? Um certo corporativismo que
acarreta uma srie de problemas. O grande desastre no Estado do Rio
Grande do Sul era quando um brigadiano se elegia deputado estadual
e o governo era do mesmo partido que o elegeu. Ele tinha de sair do
partido porque o governador, embora fosse do seu partido, no pode-
ria atender s reivindicaes pretendidas pela categoria. O candidato
ento confitava com seu partido ou com o governo. Ele ento mudava
de partido e ia para outro, seno a categoria que o havia eleito o chama-
va de traidor. Foi o que aconteceu com um candidato conhecidssimo
no estado, que foi presidente do sindicato dos eletricitrios, companhia
estadual de energia eltrica, hoje privatizada. Esse cidado circulava de
partido em partido e se elegia sempre, porque os votos eram dele e a
lealdade era com a categoria que lhe deu o voto, e no com o partido que
lhe deu a legenda.
Essa a realidade do voto no pas. So 27 Unidades Federativas
comportando-se de forma atomstica. As bancadas partidrias se orga-
nizam em frentes, que so formas pelas quais aqueles que tm alguma
coincidncia nos diversos estados da Federao em termos de origem
196
Reforma Poltica em Questo
dos votos passam a atuar. Temos ento a frente parlamentar da agricul-
tura, a frente ruralista, a frente evanglica, a frente parlamentar disso e
daquilo, todas formadas pela origem dos votos.
Os evanglicos evoluram at chegar a dominar um partido, o
Partido Liberal, o PL, hoje Partido da Repblica, o PR. Houve uma
divergncia em um determinado momento da evoluo do processo des-
ses evanglicos, principalmente com a Igreja Universal, que preferia ter
candidatos em vrios partidos.
As coalizes e as maiorias que se possam formar no Congresso
Nacional so episdicas e temticas. A negociao poltica feita te-
maticamente com um grupo A, num outro momento com um grupo
B. Essa confgurao determina o nascimento das relaes clientelistas.
Esse o problema que vivemos no pas. A questo saber como ns va-
mos resolver isso. Vamos continuar assim ou no? Espera-se que no se
adote a postura de que as solues no vo dar certo. Espera-se que no
se adote o discurso reacionrio de dizer, logo na primeira tentativa de
mudana: Isso no vai dar certo. a famosa teoria do efeito perverso:
No vou fazer isso porque no vai dar certo. Em nome de que no se
pode fazer situaes prospectivas no se deve cair na imobilidade por
meio da falcia do efeito perverso.
Ento, eu diria o seguinte: o modelo se esgotou. Esse modelo fun-
cionou em 1946, quando tnhamos uma situao estrutural de controle
das elites e um colgio eleitoral reduzido. No momento em que comea-
mos a aumentar a capacidade da representao isso se agravou em termos
de controle dos partidos e dos votos. O tipo de campanha hoje muito
diferente da do passado. Antigamente voc precisava circular junto ao
eleitor para o eleitor conhec-lo. Hoje o eleitor o v todos os dias na
televiso. Mudou o mecanismo do comcio. O comcio que se fazia era
de apresentao do candidato, hoje o comcio passou a ser nada mais do
que uma festa da militncia.
Os fnanciamentos das campanhas eleitorais so dplices. As elei-
es majoritrias so fnanciadas por meio de aes da estrutura par-
tidria. a estrutura partidria que consegue recursos para fnanciar
197
O Modelo Poltico Brasileiro Est Esgotado
Nelson Jobim
a candidatura do governador, do presidente e do senador. J nas elei-
es proporcionais quem busca o fnanciamento o prprio candidato.
O partido concentra seus recursos nas candidaturas majoritrias. E o
que acontece? Caminha-se para um processo de obteno de recursos
que est cada vez mais jogado para a ilegalidade.
Vejo como problemtico o financiamento pblico de campanha
com o modelo de hoje. Vamos admitir o seguinte: que ns faremos
um fundo no Brasil fala-se no nmero de R$ 7,00 por voto. Vamos
supor que esse fundo seja de 3 bilhes de reais, que sero divididos
pelos partidos e que o critrio de distribuio seja o nmero de votos
que os partidos obtiveram, numa mdia entre as eleies majoritrias
e as eleies proporcionais.
Com esses valores o partido tem de fnanciar a eleio nacional.
Uma parte vai para o diretrio nacional do partido e um outro subcon-
junto para os diretrios regionais. Vamos pensar que um tero fque no
diretrio nacional e dois teros vo para os diretrios regionais, os 27 es-
tados. Qual o critrio a ser utilizado para a diviso desses recursos nos
diretrios regionais? O critrio do voto? Ento signifca que aquele que
no se elegeu, que no teve voto, vai continuar no tendo voto, porque
no vai ter recurso para fazer a campanha. E aquele que se elegeu ter
chances de continuar sendo eleito porque ter sempre mais recursos.
Observem bem, esse tipo de fnanciamento pblico no funcio-
na. absolutamente invivel, porque h candidato que vai receber uma
parcela mnima de recursos e ser empurrado para a ilegalidade. Ele far
despesas, ter de encontrar um jeito de pagar e dir: Vamos fazer a des-
pesa e depois a gente resolve. Da a origem de todos esses problemas que
surgem ou que surgiram nestes ltimos tempos, e o que est emergindo
o esgotamento do sistema. A questo reconhecer que esse sistema
atual se esgotou e que precisamos pensar num outro sistema funcional
ao pas.
No adianta pensar que vamos construir um sistema completo e
perfeito. Temos de comear a fazer mudanas. Promover reformas, mas
sem esquecer que estamos em um processo democrtico. No adianta
198
Reforma Poltica em Questo
fcar pensando em casusmo, nem que quem pensa em mudar o sistema
porque quer se benefciar com ele.
Em resumo: no h outro caminho seno o debate dentro do
Congresso Nacional. Temos formas de debater esse assunto dentro do
Congresso. No devemos pretender tambm fazer uma reforma com-
pleta. Devemos trabalhar ponto a ponto. Eu no tenho nenhum proble-
ma em dizer que estou falando h trinta anos sobre a reforma poltica.
O importante que estamos tratando de um problema que ser funcio-
nal para a poltica no pas.
O problema da reforma diz respeito a toda a sociedade. No Brasil,
sempre culpamos algum, nunca assumimos nossa responsabilidade e
nossos defeitos. Sempre h algum que nos culpa e a quem culpamos.
Na poca dos militares tnhamos um inimigo comum e tudo era culpa
deles. Mas hoje diferente. Vivemos em uma democracia, e se cada um
de ns virar as costas para achar um culpado, vai encontrar um espelho e
vai ver ele mesmo. Esse o nosso problema: temos medo de avanar.
Ento, eu creio que, se o diagnstico esse, se h um esgotamento,
precisamos fazer testes. Aprova-se alguma coisa, ajusta-se daqui, ajusta-
se dali e avana-se. o meio pelo qual podemos caminhar progressiva-
mente para encontrar uma frmula que ajuste esse processo democrtico
a um mecanismo eleitoral que funcione salvo se os senhores acharem
que para ajustar o processo democrtico precisamos interromper a de-
mocracia. Foi exatamente isso que aconteceu em 1964, quando os gene-
rais pensaram exatamente dessa forma: vamos interromper a democra-
cia por um perodo para ajustar as instituies. Castelo Branco fez isso e
depois veio o golpe de Costa e Silva, e passaram-se 21 anos.
Tema 4
Reeleio e Lei de
Responsabilidade Fiscal
201
Caetano Ernesto P. de Arajo*
REELEIO E RESPONSABILIDADE FISCAL
* Caetano Ernesto P. de Arajo Professor do Departamento de Sociologia da Uni-
versidade de Braslia (UnB) e consultor legislativo do Senado Federal.
A possibilidade de reeleio dos titulares do Poder Executivo por
apenas mais um mandato completa agora dez anos de vigncia, acom-
panhada de intensa polmica sobre a convenincia de sua manuteno.
Amparadas no argumento da desigualdade das condies de campanha,
na ausncia de regra de desincompatibilizao dos candidatos reelei-
o, proliferam as propostas de retorno situao anterior, aperfeioa-
da com a ampliao dos mandatos para cinco anos.
Capacidade similar de gerar controvrsia tem demonstrado a Lei
de Responsabilidade Fiscal, nos quase sete anos que decorrem de sua
promulgao. Aqui o debate ope, em tese, defensores da sade das con-
tas pblicas queles cujo foco se volta mais para o tamanho das tarefas
no concludas do Estado. Na sua faceta mais interessante, a discusso
desdobra-se na necessidade de considerar, na avaliao dos governos,
tambm ou principalmente, critrios de responsabilidade social.
Os trabalhos apresentados por ocasio do Seminrio Reforma
Poltica em Questo, na Mesa voltada para o tema, tm alguns mritos
comuns. Numa discusso que mal se inicia, at porque as duas regras so
recentes, esses trabalhos trazem dados no considerados na literatura
anterior. Partilham, portanto, do objetivo de suprir lacunas observadas
nos poucos artigos que se propuseram at o momento a avaliao dos
primeiros resultados da operao da regra da reeleio. Finalmente, tm
202
Reforma Poltica em Questo
o mrito adicional de chegar a concluses em alguma medida discor-
dantes, situao que demanda, a meu ver, novas pesquisas em torno dos
dados que resultaro das eleies municipais de 2008.
Antes de comentar as divergncias e suas possveis razes, apre-
sentarei, brevemente, os pontos essenciais dos dois artigos.
Lcio Renn e Eduardo Leoni constatam uma situao inicial de
m governana e de irresponsabilidade econmica dos governos muni-
cipais. Seu interesse est nas causas especifcamente institucionais dessa
situao e, particularmente, no impacto das duas mudanas mais rele-
vantes nesse campo nos anos recentes: as regras da reeleio e da respon-
sabilidade fscal.
Para tanto, trabalham com dados relativos a uma amostra de 2.110
municpios, numa srie temporal que se estende de 1996 a 2004. Des-
se conjunto de dados, retiram algumas concluses iniciais. Primeiro, o
progresso da disciplina fscal no perodo, medida pela diferena entre a
receita e as despesas sobre a receita. Segundo, a diferena do ajuste pro-
duzido como efeito da Lei de Responsabilidade Fiscal. At sua vigncia,
receitas e despesas cresciam sem controle. Depois da promulgao da
lei, a receita continuou a crescer, enquanto as despesas sofreram queda.
Terceiro, a comparao entre candidatos reeleio e os demais prefei-
tos mostra um comportamento ligeiramente mais responsvel daqueles
que tentam a reeleio. Quarto, a comparao entre prefeitos no segun-
do mandato e os demais mostra, por sua vez, maior irresponsabilidade
entre os veteranos, exceto no ltimo ano de mandato.
A anlise economtrica dos dados trouxe concluses adicionais.
Mostrou um pequeno diferencial de irresponsabilidade dos prefeitos
reeleitos no seu segundo mandato, a propenso maior irresponsabili-
dade nos municpios de economia mais pujante e a importncia muito
mais acentuada da Lei de Responsabilidade Fiscal quando comparada
aos efeitos da reeleio.
Em sntese, ambas as regras teriam mostrado efcincia na con-
secuo dos objetivos que as inspiraram, o estmulo s prticas de boa
governana e responsabilidade fscal. Teriam inclusive efeitos de certa
203
Reeleio e Responsabilidade Fiscal
Caetano Ernesto P. de Arajo
forma complementares, uma vez que a Lei de Responsabilidade Fiscal
coibiria a tendncia ao comportamento oportunista dos prefeitos j
reeleitos, incapacitados para uma nova reeleio.
O trabalho de Carlos Alexandre Rocha, por sua vez, procura iden-
tifcar o peso dos diversos fatores responsveis pela eleio dos prefeitos.
Constitui uma sntese de trabalhos anteriores com preocupaes seme-
lhantes produzidos em conjunto pelo autor e por outros pesquisadores.
Analisa especifcamente o peso desses fatores para o desempenho dos
candidatos reeleio.
diferena de trabalhos anteriores, aqui o processo de reeleio
desdobrado em duas fases constitutivas: o sucesso na candidatura e o
sucesso na eleio. A separao relevante, uma vez que, na suposio de
que todo prefeito deseja a reeleio, os fatores que prejudicam a eleio
podem se fazer notar na fase anterior e inibir o lanamento de candida-
turas ou impedir sua afrmao na conveno partidria. Ou seja, esses
fatores operam um vis de seleo que transforma o conjunto dos prefei-
tos no conjunto dos candidatos reeleio.
As concluses do trabalho so claras. Relaciono algumas das mais
interessantes. Primeiro, a correlao entre aumento da despesa, ao lon-
go do mandato, e sucesso eleitoral. Segundo, a expanso da receita no
mesmo perodo est igualmente relacionada com o sucesso nas eleies.
Terceiro, as polticas pblicas que se mostraram signifcativas foram a
reduo do percentual de partos sem cobertura mdica e a quantidade
de docentes de 5 a 8 srie. Quarto, a cobertura da imprensa s mostrou
infuncia nos casos de divulgao de crime grave (apenas no que diz
respeito candidatura) e de prmios de desempenho gerencial. Quin-
to, a situao de candidatos correligionrios do presidente da Repbli-
ca mostrou relao com as possibilidades de sucesso eleitoral, relao
lgica, uma vez que deve estar vinculada possibilidade de obteno
de maiores transferncias de receita. Sexto, a existncia de um padro
regional que ope o Norte e o Nordeste ao Sul e ao Sudeste, com maior
importncia do apoio do presidente e menor importncia da divulgao
de crimes no primeiro grupo e o resultado inverso no segundo.
204
Reforma Poltica em Questo
Para fns de comparao com o trabalho anteriormente discutido,
importa ressaltar que, nesse caso, a aprovao da Lei de Responsabilida-
de Fiscal no parece haver produzido resultados signifcativos na com-
parao entre os dados de 2000 e 2004. Em ambos os casos verifcou-se
o padro que liga aumento nas receitas e nas despesas com o sucesso elei-
toral dos candidatos reeleio. O resultado contraria as concluses de
parte da literatura anterior, assim como aquelas do trabalho de Renn e
Leoni. Quais as razes dessa discrepncia?
Conforme Rocha, trs explicaes so possveis. Primeiro, o con-
trole por ele realizado do vis de seleo responsvel pelo insucesso das
candidaturas. Segundo, a defnio da categoria reeleio a partir da
reconduo do mesmo partido prefeitura e no do mesmo candidato,
adotada por alguns dos autores citados. Terceiro, a considerao da des-
pesa apenas no ltimo ano de mandato.
Em todo caso, a persistncia do modelo, mais receita, mais des-
pesa, mais sucesso atribuda a uma caracterstica do federalismo bra-
sileiro: a maior parte da receita dos municpios tem origem em transfe-
rncias, origem que no estimularia um comportamento responsvel de
gestores e de eleitores. Estes no identifcariam nos recursos transferidos
os impostos pagos, e a propenso dos gestores seria aumentar as trans-
ferncias, ao invs de racionalizar os gastos. O comportamento racional
do gestor municipal nesse sistema seria pleitear todos os recursos poss-
veis e gast-los por completo.
Como resolver essa diferena? claro que medies adicionais,
provindas das prximas eleies municipais, podem lanar luz sobre a
questo, at porque houve apenas duas eleies municipais sob a regra
da reeleio e uma na plena vigncia da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Algumas possibilidades podem ser elaboradas, dando origem a hipte-
ses frutferas. Duas direes parecem-me promissoras.
A primeira refere-se a uma maior investigao dos ciclos eleito-
rais. Gasto maior e responsabilidade fscal so compatveis num calen-
drio de gastos modifcado, com maior conteno no incio do mandato
e aumento do gasto no fnal. A constatao de Rocha no foi essa, como
205
Reeleio e Responsabilidade Fiscal
Caetano Ernesto P. de Arajo
vimos, mas vale investigar se a repetio de eleies na regra da respon-
sabilidade no induziria a uma tendncia nessa direo.
A segunda diz respeito a uma possvel tendncia ao aumento
do peso do vnculo com o presidente da Repblica nas possibilidades
de sucesso eleitoral. Afnal, gasto maior e responsabilidade social so
compatveis tambm num contexto de aumento da receita, ou seja, de
aumento das transferncias. Verifcada essa hiptese, teramos um resul-
tado inesperado da Lei de Responsabilidade Fiscal: aumentar a depen-
dncia dos municpios em relao Unio, dos prefeitos em relao ao
presidente. Prefeitos correligionrios (entendido esse termo no sentido
amplo, como integrantes dos partidos da base de apoio do governo) te-
riam maior possibilidade de reeleio e, nos intervalos entre uma e outra
eleio municipal, um estmulo maior a apoiar candidatos a deputado
federal e estadual alinhados com o governo federal.
Uma observao fnal aponta para os clculos presumidos dos
atores envolvidos nos processos de eleio, candidatos e eleitores.
A literatura citada por ambos os expositores mostra exemplos de cl-
culos atribudos aos atores, normalmente considerados auto-evidentes.
Assim, candidatos reeleio tendem ao comportamento responsvel
para evitar os dissabores de uma situao difcil no segundo mandato.
Pela mesma razo, privados desse estmulo, prefeitos j reeleitos tende-
riam a um comportamento irresponsvel no seu segundo mandato. Os
dados de Renn e Leoni mostram variaes pequenas nesse aspecto.
interessante notar que o comportamento mais responsvel observado
no ltimo ano do segundo mandato questiona, de certa maneira, o pres-
suposto da irresponsabilidade, na ausncia de controle dos eleitores ou
da lei. Afnal, por que, na ausncia de eleio, a irresponsabilidade seria
racional e, conseqentemente, esperada?
Mais importante ainda seria, a meu ver, investigar as motiva-
es dos eleitores que regem a ao dos candidatos que procuram o
sucesso. Responsabilidade fscal um valor presente no eleitorado? Em
que circunstncias? Qual a sua rentabilidade em termos de votos? Ou
seja, quando o gasto maior racional do ponto de vista do sucesso nas
206
Reforma Poltica em Questo
eleies e quando a conteno vista como tal? Os dados de Rocha
mostram uma variao no eleitorado associada educao e ao acesso
informao. Em que medida a expanso recente do acesso da populao
jovem ao ensino, que data de 1995, poder repercutir nos dados que a
eleio de 2008 vir a oferecer?
Parece claro que a polmica est em seu incio e que seu futuro
promete surpresas.
207
Introduo
Esta resenha rev as concluses de Mendes e Rocha (2004a e
2004b), Mendes (2004 e 2005) e Costa (2006) sobre as reeleies de
prefeitos em 2000 e em 2004. Todos esses trabalhos procuraram identi-
fcar os fatores que infuenciaram o sucesso ou o insucesso dos prefeitos
na tentativa de obter novo mandato. Alm de apresentar evidncias em-
pricas acerca da efcincia do processo eleitoral na seleo de gestores
pblicos, os estudos citados expuseram uma viso detalhada das eleies
para prefeito no Brasil.
Modelagem
O prefeito o principal gestor dos servios pblicos diretamente
fornecidos populao. a fgura pblica que pode ser mais facilmente
identifcada como responsvel pelos buracos e pela sujeira nas ruas, pelo
bom resultado de um novo corredor de transporte ou pela falta de vagas
nas escolas pblicas. Sua performance observada pelo eleitor com mais
facilidade que a do presidente da Repblica, que lida com assuntos com-
plexos como poltica externa e macroeconomia, ou a de parlamentares,
que no tm responsabilidade direta pela gesto de polticas pblicas.
PERFORMANCE DOS PREFEITOS E CHANCES
DE REELEIO EM 2000 E EM 2004
Carlos Alexandre A. Rocha*
* Carlos Alexandre A. Rocha Mestre em Economia pela Universidade de Braslia e
consultor legislativo do Senado Federal.
208
Reforma Poltica em Questo
Eventual constatao de que uma m (boa) performance administrativa
reduz (aumenta) a probabilidade de reeleio de um prefeito indicaria
que o processo democrtico e eleitoral do pas efciente na seleo dos
melhores dirigentes polticos.
As reeleies de prefeitos em 2000 e em 2004 ofereceram exce-
lentes condies para uma avaliao economtrica por permitirem que
a anlise se centrasse na fgura do candidato em vez na do partido, pois
nossas agremiaes polticas no tm identidades claras e as campanhas,
em geral, so pautadas por compromissos difusos, pouco relacionados
com os objetivos programticos declarados. Convm notar que, na au-
sncia do instituto da reeleio, priorizar o candidato em detrimento do
partido tambm seria bastante problemtico, pois cada poltico procura
cativar o eleitorado tanto mediante promessas e compromissos de todo
tipo como por meio de caractersticas intrnsecas de sua personalidade
(p. ex.: simpatia, humildade e solidariedade, entre outras). Nos pleitos
citados, a reeleio permitiu que esses aspectos fossem controlados.
Como as promessas e os compromissos do candidato e suas caractersti-
cas pessoais foram aprovados pelo eleitorado nas eleies anteriores (em
1996 e em 2000), pode-se supor que tiveram impacto nulo ou reduzido
sobre os novos pleitos. Isso trouxe para o primeiro plano da anlise o
desempenho do prefeito no exerccio do cargo, captado por meio de va-
riveis sobre a performance fscal e das polticas pblicas, sobre o acesso
informao do eleitorado e sobre a atuao poltica dos candidatos.
Alm do mais, as eleies municipais ocorrem com uma defasagem de
dois anos em relao aos pleitos estaduais e federais, atenuando o impac-
to dos temas nacionais sobre as questes locais.
Efetivamente, as reeleies, no contexto brasileiro, no devem ser
avaliadas por meio de anlises de painel, com seus desdobramentos ao
longo do tempo, em face da j citada debilidade programtica dos par-
tidos e da intensa movimentao dos polticos entre agremiaes. Tam-
bm por esses motivos, convm que as estimaes foquem o poltico e
no o partido. Como a reeleio permitida uma nica vez (ou seja, um
dado poltico pode participar, no mximo, de duas eleies sucessivas
209
Performance dos Prefeitos e Chances de Reeleio em 2000 e em 2004
Carlos Alexandre A. Rocha
para cargos majoritrios), isso gera apenas uma observao. Dessa for-
ma, impe-se fazer uma anlise cross-section, submetendo os resultados
s condies poltico-econmicas vigentes no momento em observao
(efeito-tempo). No se pode, alm do mais, isolar o efeito-fxo dos
municpios, o que resulta na necessidade de utilizao de variveis de
controle que traduzam caractersticas tpicas de cada municpio.
Esquematicamente, o prefeito, ao fnal do seu primeiro mandato,
tem as seguintes opes:
1. abandonar a carreira poltica;
2. candidatar-se a vereador;
3. candidatar-se reeleio;
4. fcar dois anos sem mandato espera da possibilidade de se
candidatar a outro cargo na esfera estadual ou federal.
Em todos os estudos, a ltima opo foi considerada dominada
pela terceira opo e, conseqentemente, descartada do menu, pois os
prefeitos podem, a qualquer momento, buscar outra vaga. Efetivamente,
se um poltico pretende ocupar cargos estaduais ou federais, a melhor
opo candidatar-se reeleio (terceira opo), para, dois anos mais
tarde, capitalizando as vantagens da condio de prefeito (espao na m-
dia, realizaes administrativas e alocao de recursos pblicos, entre
outras), lanar-se a outra posio. Permanecer dois anos no ostracismo,
para somente ento voltar cena poltica, em busca de cargos melhores,
no uma prtica comum.
A segunda opo, por sua vez, praticamente se equipara desis-
tncia da carreira poltica (primeira opo), pois grande a diferena de
status entre os cargos de prefeito e de vereador. Essa escolha (empirica-
mente irrelevante) indica que o mandatrio antecipou que tinha chan-
ces pequenas de reeleio e de ascenso na poltica.
Assim, a primeira e a terceira opes so as nicas relevantes: can-
didatar-se ou no a novo mandato. A hiptese bsica da presente linha
210
Reforma Poltica em Questo
de pesquisa a de que o poltico deseja a reeleio. Para obt-la, contu-
do, precisa, primeiramente, garantir sua candidatura, evitando que seu
partido indique outro candidato, com maior fora poltica ou menor
desgaste perante o eleitorado, ou que a Cmara de Vereadores ou a Jus-
tia cassem seu mandato.
O sucesso no processo de reeleio desdobra-se, portanto, em
duas etapas:
1. conseguir candidatar-se reeleio;
2. conseguir reeleger-se.
Dessa forma, o sucesso na tentativa de reeleger-se depende do
xito no esforo de tornar-se candidato. So dois processos que devem
ser pensados em conjunto, pois a m avaliao de um prefeito poder
repercutir no na disputa eleitoral propriamente dita, mas ainda duran-
te a escolha do candidato. Estatisticamente, a distribuio das variveis
explicativas para o conjunto de prefeitos que se candidatou (ou seja,
aqueles que foram bem-sucedidos na primeira etapa) no igual quela
observada para todo o universo de prefeitos, dado que a obteno da
candidatura selecionou previamente os prefeitos com maior probabili-
dade de reeleio.
Trata-se de um caso tpico de vis de seleo. Para lidar com essa
especifcidade do processo eleitoral, os estudos citados estimaram mo-
delos de escolha binria (probit) com seleo (GREENE, 1992), bem
como, em um caso, um modelo de seleo de Heckman (1979).
1
As estimativas economtricas basearam-se em informaes dis-
ponibilizadas por vrios rgos pblicos sobre a gesto das fnanas
municipais, as caractersticas sociais e geogrfcas dos municpios, o rol
de prefeitos com contas julgadas irregulares e os resultados eleitorais.
Complementarmente, usou-se a relao dos municpios que foram fna-
listas de concurso sobre qualidade na gesto pblica, bem como um rol
de notcias sobre prefeitos envolvidos (com ou sem condenao) em cri-
mes graves. Cabe ressalvar, entretanto, que nem todos esses dados foram
211
Performance dos Prefeitos e Chances de Reeleio em 2000 e em 2004
Carlos Alexandre A. Rocha
coletados para as duas eleies ou usados em todos os estudos da linha
de pesquisa considerada. O Quadro 1 sintetiza os diferentes enfoques
adotados.
Quadro 1 Enfoques
Estudo Modelos Eleio Foco
Mendes e Rocha
(2004a)
probit com seleo e de
seleo de Heckman
2000
performance fscal e
das polticas pblicas,
acesso informao e
atuao poltica
Mendes e Rocha
(2004b)
probit com seleo 2000
performance das
polticas pblicas e
acesso informao
Mendes (2004) probit com seleo 2000 performance fscal
Mendes (2005) probit com seleo 2000
performance das
polticas pblicas e
acesso informao
Costa (2006) probit com seleo 2004 performance fscal
O Quadro 2, a seu tempo, discrimina as variveis empregadas pe-
los diversos estudos.
212
Reforma Poltica em Questo
Quadro 2 Variveis
Foco Variveis reportadas Estudo
Performance
fscal mdia de
1997 a 2000 e de
2001 a 2004
Variaes mdias da despesa corrente, da
receita de transferncias correntes e da
receita tributria, bem como as variaes
de 1998, 1999 e 2000 em relao a,
respectivamente, 1997, 1998 e 1999, e as
variaes de 2002, 2003 e 2004 em relao
a, respectivamente, 2001, 2002 e 2003
Mendes (2004)
e Costa (2006)
Performance
fscal de 1998
em relao a
1997
Variaes da despesa corrente, da receita de
transferncias correntes, do resultado fscal
corrente e da receita tributria
Mendes e Rocha
(2004a)
Performance
das polticas
pblicas
Variaes mdias, de 1997 a 2000, do
percentual de partos sem cobertura pr-
natal, da quantidade de docentes da 5
a 8 sries e da mortalidade por doenas
infecciosas e parasitrias, e variaes mdias,
de 1998 a 2000, do nmero de unidades
bsicas de sade e da formao dos docentes
da 1 a 4 sries em escolas pblicas
municipais e estaduais
Mendes e Rocha
(2004a e 2004b)
e Mendes
(2005)
Acesso
informao
Condenao pelo Tribunal de Contas da
Unio (TCU), denncia por crime grave e
prmio por boa gesto
Atuao poltica
O candidato ter mudado de partido, ser
do partido do presidente, ser adversrio
do governador e ter parlamentar como
adversrio
Mendes e Rocha
(2004a)
(continua)
213
Performance dos Prefeitos e Chances de Reeleio em 2000 e em 2004
Carlos Alexandre A. Rocha
Foco Variveis reportadas Estudo
Controle
Regio geogrfca do municpio, densidade
demogrfca, taxa de crescimento
populacional (de 1991 a 2000), proporo
da populao municipal na estadual, grau
de urbanizao, ndice de Desenvolvimento
Humano (IDH), pertencer regio
metropolitana, ser capital, ser novo, ter
sido dividido, propores de sucessos do
candidato na microrregio em obter a
candidatura e em reeleger-se e desempenhos
eleitorais em 1996 e 2000
Diversos
No caso da performance fscal de 1998 em relao a 1997, esco-
lheu-se o segundo ano de mandato, por ser representativo da real in-
teno fscal do prefeito. Em 1997, as aes do novo mandatrio foram,
em alguma medida, pautadas pelo oramento elaborado por seu prede-
cessor e pelo pagamento de obrigaes assumidas pela gesto anterior.
Somente no ano seguinte, em 1998, o prefeito eleito pde praticar a
poltica fscal que considerava adequada. Nos dois anos fnais do man-
dato (1999 e 2000), as decises fscais puderam ter sido infuenciadas
pela perspectiva de reeleio. At no intuito de validar esse primeiro
entendimento, testaram-se, posteriormente, os efeitos sobre as proba-
bilidades de obteno da candidatura e de sucesso na reeleio tanto
da performance fscal mdia ao longo do mandato como das variaes
observadas em todos os anos.
Ainda sobre a modelagem usada pela linha de pesquisa em exame,
alguns estudos estratifcaram os dados segundo a regio geogrfca, o per-
centual de adultos alfabetizados e a concentrao de renda. O Quadro 3
aponta todos os estratos usados.
214
Reforma Poltica em Questo
Quadro 3 Estratos
Critrio Estratos Estudo
Regio geogrfca
Regies Norte e Nordeste versus
Regies Sul e Sudeste
Mendes e Rocha
(2004a)
Concentrao de
renda
1 e 2 quintis versus 4 e 5 quintis da
distribuio do ndice de Gini
Mendes e Rocha
(2004b)
Percentual
de adultos
alfabetizados
1 e 2 quintis versus 4 e 5 quintis da
distribuio do percentual em questo
Mendes e Rocha
(2004b) e Mendes
(2005)
Condies de vida
1 e 2 quintis versus 4 e 5 quintis da
distribuio do IDH
Mendes (2005)
Resultados
Na eleio de 2000, os 5.561 prefeitos estavam aptos a concorrer
reeleio. Na anlise da performance fscal, Mendes (2004) compilou
dados sobre 3.374 municpios (61% do total). J na eleio de 2004,
quando alguns prefeitos estavam completando o segundo mandato, en-
quanto outros concluam o primeiro, Costa (2006) apurou que 2.650
municpios possuam sries fscais completas e prefeitos em condies
de concorrer reeleio. Em decorrncia da excluso de 29 municpios
criados em 2001, cujos gastos foram julgados atpicos, trabalhou-se com
uma amostra de 2.631 observaes (47% do total). A Tabela 1 contm
a matriz de candidatura e reeleio para as eleies de 2000 e 2004 dos
municpios com sries fscais completas.
215
Performance dos Prefeitos e Chances de Reeleio em 2000 e em 2004
Carlos Alexandre A. Rocha
Tabela 1 Matriz de candidatura e reeleio dos municpios com sries
fscais completas
No Reeleito Reeleito Total
Eleio 2000 2004 2000 2004 2000 2004
No candidato 34,3% 38,7% n.a. n.a. 34,3% 38,7%
Candidato 27,3% 35,9% 38,4% 25,4% 65,7% 61,3%
Total 61,6% 74,6% 38,4% 25,4% 100,0% 100,0%
Fonte: Mendes (2004) e Costa (2006)
Nota: n.a.: no aplicvel.
Enquanto, na eleio de 2000, 65,7% dos prefeitos da amostra
candidataram-se reeleio, sendo reeleitos 38,4%, na eleio de 2004
esses percentuais caram para 61,3% e 25,4%, respectivamente. A queda
na taxa de reeleio, em especial, foi bastante acentuada (diminuio de
13 pontos percentuais).
Como costuma ocorrer em estudos economtricos, os trabalhos
de estimao indicaram que algumas das variveis empregadas so signi-
fcativas, enquanto outras no o so.
As estimativas acerca dos efeitos da performance fscal sobre os
pleitos de 2000 e 2004 mostraram que h correlao positiva entre au-
mento da despesa e sucesso eleitoral. Isso poderia ser refexo da existn-
cia de um ciclo eleitoral, no qual os prefeitos elevam as despesas ao fnal
do mandato para mostrar aos eleitores que so competentes. Para checar
essa possibilidade, substituiu-se a variao mdia ao longo do mandato
pelas variaes anuais. Constatou-se que a expanso da despesa em to-
dos os anos do mandato est associada a maiores probabilidades de can-
didatura e de reeleio. Alm do mais, observou-se que a variao com
mais impacto no foi a do ltimo ano de mandato. Pelo contrrio, tanto
na determinao da probabilidade de obteno da candidatura, quanto
na de sucesso na reeleio, as variaes de 2000 em relao a 1999 e
de 2004 em relao a 2003 apresentaram os efeitos mais fracos. Assim,
216
Reforma Poltica em Questo
no parece que um impulso da despesa no fnal do mandato aumente as
chances eleitorais dos prefeitos, mas sim um crescimento consistente ao
longo do mandato.
Ressalte-se que as decises fscais tomadas no fnal do mandato
devem ser interpretadas com cuidado, pois pode haver um problema de
endogeneidade, no qual os gastos pblicos (que deveriam ser uma vari-
vel explicativa) so afetados pela probabilidade de reeleio (que deveria
ser a varivel explicada). Nos meses que antecedem o pleito, o prefeito
provavelmente j fez uma avaliao sobre quais so suas chances. Caso
esteja convencido de que ser vitorioso, tender a ser mais comedido na
execuo do oramento, evitando estrangular fnanceiramente o incio
do seu provvel segundo mandato.
Apurou-se, tambm, que a expanso da receita de transferncias
correntes est positivamente correlacionada s probabilidades de candi-
datura e de reeleio.
Na eleio de 2004, um prefeito que tenha reduzido a despesa
corrente mdia em 18% apresentava uma probabilidade de reeleio de
14%. Outro que a tenha aumentado em 18% possua uma probabilidade
de reeleio de 31%. Essa relao pode ser observada por intermdio do
Grfco 1.
Fonte: Costa (2006)
Grfco 1 Probabilidade de reeleio em funo da taxa mdia anual
de crescimento da despesa corrente
217
Performance dos Prefeitos e Chances de Reeleio em 2000 e em 2004
Carlos Alexandre A. Rocha
J na eleio de 2000, um prefeito que tenha diminudo a despesa
corrente mdia em 5% tinha probabilidade de reeleio de 20%. Outro,
com um aumento de 17%, possua probabilidade de reeleio de 40%.
Essa relao ilustrada pelo Grfco 2.
Fonte: Mendes (2004)
Grfco 2 Probabilidade de reeleio em funo da taxa mdia anual
de crescimento da despesa corrente
No que tange performance das polticas pblicas, a populao,
no pleito de 2000, monitorou de maneira parcial as aes dos prefeitos.
Somente duas das quatro variveis consideradas (ou seja, as variaes
mdias no percentual de partos sem cobertura pr-natal e na quantida-
de de docentes de 5 a 8 sries) revelaram-se signifcativas, afetando as
chances de obteno da candidatura.
Em relao ao acesso informao, apenas as variveis relaciona-
das a fatos amplamente divulgados pela imprensa (ou seja, denncia por
crime grave e premiao por boa gesto) afetaram signifcativamente o
processo eleitoral do ano 2000, contudo as acusaes apenas difculta-
ram a obteno da candidatura uma vez obtida, as probabilidades de
reeleio igualaram-se s dos demais prefeitos.
Quanto atuao poltica e s variveis de controle, merecem
destaque as melhores chances de reeleio, no pleito de 2000, dos
correligionrios do presidente da Repblica
2
e dos prefeitos de novos
218
Reforma Poltica em Questo
municpios. Esses resultados so condizentes com o que foi apurado
acerca da performance fscal. Os correligionrios tm, por hiptese,
maior acesso s transferncias federais, o que viabiliza a expanso das
despesas municipais. Administrar um novo municpio, por sua vez, sig-
nifca no ter dvidas acumuladas, ter transferncias asseguradas e poder
contratar funcionrios para o quadro do novo municpio.
No que tange estratifcao regional, verifcou-se um padro dife-
renciado nas Regies Norte e Nordeste em relao s Regies Sul e Sudes-
te. Nas duas primeiras, o apoio ao (e, por hiptese, do) presidente da Re-
pblica infuenciou o processo eleitoral, e os prefeitos acusados de crimes
graves no foram rejeitados pelo eleitorado. Observou-se padro inverso
nas duas ltimas, que puniram com mais rigor o prefeito acusado de crime
grave e no privilegiaram o candidato do partido do presidente. Assim, a
infuncia do presidente foi mais pronunciada nas regies mais pobres e
dependentes de recursos federais, enquanto somente nas regies onde o
eleitor mdio mais instrudo e mais bem-informado que houve resistn-
cia obteno da candidatura por prefeitos acusados de crimes graves.
Na estratifcao pelo percentual de adultos alfabetizados, o grupo
com o melhor ndice foi mais severo com seus prefeitos. As denncias
por crimes graves, que antes afetavam apenas a probabilidade de candi-
datura, passaram a infuenciar a probabilidade de reeleio. Ademais, as
condenaes pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) mostraram-se
signifcativas no grupo em questo, enquanto as premiaes por boa ges-
to tiveram maior impacto no grupo com o pior ndice. Esses resultados,
exceto no que se refere s condenaes pelo TCU, que continuaram no
signifcativas, coincidem com aqueles proporcionados pela estratifcao
pelas condies de vida.
Considerando-se a estratifcao pela concentrao de renda,
tem-se que, nos municpios menos desiguais, as denncias por crimes
infuram com mais fora na probabilidade de candidatura, e as conde-
naes pelo TCU passaram a interferir na probabilidade de reeleio,
enquanto as premiaes por boa gesto perderam importncia, embora
continuassem signifcativas.
219
Performance dos Prefeitos e Chances de Reeleio em 2000 e em 2004
Carlos Alexandre A. Rocha
Concluses
Particularmente relevante para esta resenha a comparao en-
tre os efeitos das performances fscais sobre os pleitos de 2000 e 2004.
Mendes (2004) e Costa (2006) convergem para as mesmas concluses,
ilustradas pelos Grfcos 1 e 2. A despeito da aprovao, em maio de
2000, da Lei de Responsabilidade Fiscal, persiste o padro que favorece
os prefeitos candidatos que aumentarem, ao longo do primeiro manda-
to, as despesas correntes e as receitas de transferncias correntes.
Esses resultados divergem daqueles obtidos por Meneguin e Bu-
garin (2001) e Meneguin, Bugarin e Carvalho (2005), segundo os quais
o governante que pretende reeleger-se tende a controlar os gastos p-
blicos, pois suas chances de reeleio diminuem medida que a despe-
sa per capita aumenta. Parece que h trs razes para essa divergncia:
(i) Mendes (2004) e Costa (2006) controlaram o vis de seleo deriva-
do da no-obteno da candidatura por todos os prefeitos aptos a dis-
putar a reeleio; (ii) Meneguin e Bugarin (2001) e Meneguin, Bugarin
e Carvalho (2005) defniram reeleio como sendo a permanncia de
um mesmo partido no poder, o que contraria a tradio poltica bra-
sileira; e (iii) estes ltimos autores valeram-se somente da despesa do
ano 2000 (no fnal do mandato, portanto), podendo ter incorrido no j
citado problema de endogeneidade.
Outros dois aspectos merecem destaque. Em primeiro lugar, em-
bora no se possa estabelecer, com base nos dados disponveis, uma rela-
o de causalidade, no deixa de ser sugestivo que a queda no percentual
de prefeitos reeleitos (de 38,4% para 25,4%) tenha coincidido com uma
mudana radical no perfl do grupo poltico que ocupa a Presidncia da
Repblica. uma singularidade que evoca um dos achados de Mendes
e Rocha (2004a) acerca da infuncia do chefe de Estado nas disputas
eleitorais municipais. Pode-se especular que os governantes alinhados
com o grupo poltico anterior, especialmente nas pequenas cidades, po-
dem ter tido difculdades adicionais para permanecer no cargo no novo
contexto.
220
Reforma Poltica em Questo
Em segundo lugar, embora as anlises de Mendes e Rocha (2004a
e 2004b) e Mendes (2005) sobre o papel das denncias por crimes gra-
ves sejam limitadas, interessante notar que h uma convergncia entre
as concluses desses estudos e os de Ferraz e Finan (2005) sobre como os
relatrios de auditoria elaborados pela Controladoria-Geral da Unio
sobre administraes municipais foram levados em considerao pelos
eleitores no pleito de 2004. Diferentemente, porm, do que estes lti-
mos autores pretendem, os estudos resenhados no tm a inteno de
identifcar diferenas entre as performances dos prefeitos no primeiro e,
eventual, segundo mandatos. A questo a ser respondida , ao mesmo
tempo, mais limitada e ambiciosa: descortinar por meio das campanhas
reeleitorais (portanto, de prefeitos que estejam concluindo seu pri-
meiro mandato) a dinmica subjacente ao processo eleitoral como um
todo, controlando-se, como afrmado inicialmente, as promessas e os
compromissos do candidato e suas caractersticas pessoais.
Finalizando, os resultados de Mendes (2004) e Costa (2006),
juntamente com os de Mendes e Rocha (2004a), podem ser uma con-
seqncia do modelo de federalismo fscal do pas. Os municpios so
fnanciados, principalmente, por transferncias que recebem dos gover-
nos federal e estaduais, sendo a receita tributria prpria de somenos
importncia. Esse tipo de composio da receita no estimula a respon-
sabilidade fscal nem a accountability dos gestores locais. Os eleitores
podem tanto no estabelecer uma associao clara entre os tributos que
pagam e os dispndios do governo local como no ter poder de barga-
nha para induzir o governante a administrar o oramento pblico com
prudncia. Ademais, para os muncipes e seus representantes, o compor-
tamento timo no sentido de obter o mximo possvel de recursos para
seus municpios. O prefeito com boa performance justamente aquele
que consegue captar recursos de fora. Nesse contexto, o controle das
despesas ou a reduo de eventual dfcit fscal no a estratgia mais
racional.
221
Performance dos Prefeitos e Chances de Reeleio em 2000 e em 2004
Carlos Alexandre A. Rocha
Notas
1
Subsidiariamente, Rocha (2004) estimou um modelo probit sem seleo, contem-
plando somente os efeitos da performance fscal de 1998 em relao a 1997 sobre as
probabilidades de reeleio no pleito de 2000. Embora incompleto, os achados do
aludido exerccio so similares s concluses correspondentes de Mendes e Rocha
(2004).
2
Convm frisar, porm, que o mesmo no ocorre com os correligionrios do governador.
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nvel em: <http://www.senado.gov.br/conleg/textos_discussao/texto7%20
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______. Reeleio sob informao imperfeita: evidncias para os municpios
brasileiros. Braslia: Universidade de Braslia/Departamento de Economia,
2004b (Texto para Discusso n. 313). Disponvel em: <http://www.unb.br/
face/eco/cpe/TD/313maio2004MarcoseCAlexandre.pdf>.
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MENEGUIN, F. B.; BUGARIN, M. S.; CARVALHO, A. X. de. O que leva
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2005 (Texto para Discusso n. 1.135). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.
br/pub/td/2005/td_1135.pdf>.
ROCHA, C. A. A. Mayoral fscal performance and reelection success. Washington:
Te George Washington University/Institute of Brazilian Business and Public
Management Issues, 2004 (Minerva Paper s/n). Disponvel em: <http://www.
gwu.edu/~ibi/minerva/Fall%202004/Mayoral%20Fiscal%20Performance.pdf>.
223
Introduo
Dfcit pblico, infao, irresponsabilidade fscal, paralisia de-
cisria e corrupo so marcas da governana e do gerenciamento ma-
croeconmico na Amrica Latina durante a segunda metade do sculo
XX. Esses fenmenos so resultado de diversos fatores histricos, eco-
nmicos e sociais. No desconsideramos essas explicaes de cunho so-
cioeconmico, mas o enfoque aqui so os determinantes poltico-insti-
tucionais da ocorrncia de m governana e administrao econmica
irresponsvel na Amrica Latina. Investigamos como mudanas insti-
tucionais recentes, que varreram grande parte do mundo e dramatica-
mente alteraram as bases da administrao pblica, de fato impactaram
padres de atuao do governo no que concerne a despesas e a receitas
do oramento pblico. Mais especifcamente, o objetivo avaliar o im-
pacto de mudanas poltico-institucionais recentes na disciplina fscal
dos governos.
O IMPACTO DE REFORMAS
POLTICAS RECENTES NA DISCIPLINA FISCAL
DOS MUNICPIOS BRASILEIROS
Eduardo L. Leoni*
Lcio R. Renn**
* Eduardo L. Leoni candidato a Ph.D. pela Columbia University.
** Lcio R. Renn professor adjunto do Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre
as Amricas (Ceppac), da Universidade de Braslia. Ph.D. em Cincia Poltica pela
University of Pittsburgh.
224
Reforma Poltica em Questo
Dessa forma, o objetivo principal deste estudo analisar como re-
formas poltico-institucionais recentes afetaram o funcionamento pr-
tico do sistema poltico mensurado por meio da responsabilidade fscal.
Examinamos o impacto das reformas na regra de reeleio para cargos do
Executivo e a adoo da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) na vora-
cidade defcitria dos municpios brasileiros, de 1996 a 2003. Nosso ob-
jetivo principal avaliar o impacto da LRF e da reeleio em um mesmo
modelo explicativo sobre a variao na disciplina fscal dos municpios
brasileiros para os quais h dados em srie temporal cobrindo o perodo
inteiro de anlise. Com isso, pretendemos avaliar como as duas reformas
de fato aumentaram a responsabilidade fscal dos representantes eleitos
para o Poder Executivo no nvel local, contrapondo duas vises acerca do
impacto das reformas: uma contrria e outra favorvel.
Nosso banco de dados, portanto, permite comparar dois perodos
eleitorais distintos, com regras diferentes, e avaliar como a variao no
conjunto de incentivos institucionais afetou o comportamento de prefei-
tos. Podemos comparar prefeitos que concorreram reeleio de 1996 a
2000 com os que no concorreram; podemos comparar os prefeitos ree-
leitos em seu ltimo mandato com os que concorrem reeleio em um
ambiente regulado pela LRF e podemos comparar a disciplina fscal antes
e depois das reformas. Assim sendo, o caso brasileiro oferece tambm uma
oportunidade nica de avaliar o impacto de reformas institucionais no
comportamento poltico de atores-chave do sistema.
Apesar dos signifcativos avanos feitos recentemente no estudo
tanto da LRF quanto da mudana na regra da reeleio, nosso trabalho
agrega a esse rico debate a forma como ambas as leis interagem afetan-
do o comportamento individual de polticos no nvel municipal no Bra-
sil. Por termos uma srie temporal das fnanas municipais, enfocamos
como ciclos eleitorais e como prefeitos concorrendo reeleio ou em
seu segundo mandato se comportam fscalmente. Sendo assim, combi-
namos os estudos de Menezes (2005) e Giuberti (2005) sobre o impac-
to municipal da LRF com os estudos de Nakaguma e Bender (2005) e
Meneguin e Bugarin (2001) sobre ciclos eleitorais, reeleio e LRF nos
225
O Impacto de Reformas Polticas Recentes na Disciplina Fiscal...
Eduardo L. Leoni e Lcio R. Renn
estados brasileiros. Exploramos, dessa forma, como reeleio, ciclos elei-
torais e a LRF oferecem incentivos complementares e contraditrios
para o comportamento poltico de prefeitos em uma amostra maior do
que as anteriores, explorando seu impacto nos municpios brasileiros.
Pontos positivos e negativos das reformas recentes
Tanto a LRF quanto a reeleio visam a aumentar a transparncia da
administrao pblica e a reduzir a irresponsabilidade fscal. Vale destacar
que corrupo e irresponsabilidade fscal estavam no mago da falncia do
modelo de desenvolvimento anterior, baseado em um estado interventor
(DORNBUSCH; EDWARDS, 1991).
A emenda constitucional que permitiu a reeleio para um man-
dato consecutivo para cargos no Executivo foi aprovada em 1997.
Fernando Henrique Cardoso foi o primeiro presidente a se benefciar da
mudana, j nas eleies de 1998, assim como diversos governadores na
mesma eleio, e muitos outros prefeitos nas eleies de 2000.
H diversos argumentos tericos favorveis idia da reeleio como
geradora de transparncia e controle democrtico. Para alguns, a idia de
contabilidade democrtica, de prestao de contas (accountability) em um
regime democrtico, s possvel quando h reeleio (PRZEWORKSI,
STOKES; MANIN 1999). Segundo esses autores, contabilidade demo-
crtica s existe quando eleitores tm a capacidade de premiar ou punir
seus representantes por seu desempenho no cargo. Pois bem, essa capaci-
dade de punio s possvel quando o mesmo poltico concorre para o
mesmo cargo. Quando a reeleio proibida, o mecanismo de punio do
eleitor fca reduzido. Pode-se pensar que, ao contrrio disso, caso o pol-
tico concorresse a outro cargo eletivo, haveria espao para premiao ou
punio eleitoral. Mas no h garantias de que isso ocorra, j que a ret-
rica utilizada para concorrer a outro cargo pode ser distinta e, at mesmo,
no passar por uma prestao de contas sobre seu desempenho anterior,
mas sim focar mais em propostas para o futuro. Mesmo assim, isso no en-
fraquece o argumento de que, quando existe a possibilidade de reeleio,
226
Reforma Poltica em Questo
o poltico se ver muito mais forado a prestar contas de sua atuao do
que em outras circunstncias.
Contudo, a permisso da reeleio, por si s, no garantia de res-
ponsabilidade fscal, j que ela vem acompanhada da idia de restrio
do nmero de mandatos consecutivos. Esse ponto fundamental para
entendermos o impacto ltimo da reeleio na disciplina fscal de muni-
cpios. A reforma, portanto, tem dois componentes e cria duas lgicas de
ao. Para quem concorre reeleio, o incentivo evitar dvidas e df-
cits para no herdar essa herana maldita (MENEGUIN; BUGARIN,
2001). Porm, para quem est em seu segundo e ltimo mandato, as
chances para um comportamento oportunista so maiores. Segundo essa
lgica, o aumento nos gastos pblicos que poderia existir no primeiro
mandato, quando da ausncia da permisso da reeleio, pode vir a acon-
tecer no fnal do segundo mandato. Nesse cenrio, o poltico no exerccio
de seu ltimo mandato pode sofrer de falta de capacidade administrativa,
fragilidade poltica e paralisia decisria, levando a ciclos correspondentes
de irresponsabilidade fscal e dfcit e presses infacionrias da poca em
que a reeleio era proibida. O que garante que polticos no fm de seu
segundo mandato no sero irresponsveis fscalmente?
Uma forma de solucionar esse problema foi a adoo, em 2000, de
uma proposta de lei que regulasse os gastos pblicos no Poder Executivo,
impondo punies claras para as unidades federativas que desrespeitas-
sem a lei. Essa medida, que fcou conhecida como Lei de Responsabilida-
de Fiscal, institua exatamente isso: metas para gastos pblicos e punies
para polticos que desrespeitassem as metas.
A Lei de Responsabilidade Fiscal tem o objetivo de aumentar o
controle e a transparncia dos gastos pblicos. A lei estabelece limites
para gastos com pessoal e para o dfcit pblico e uma srie de punies
correspondentes no caso de desrespeito aos limites de gasto estipulados.
Os gastos devem ser defnidos com antecedncia, na Lei Oramentria
Anual, e devem ser executados de acordo com a previso de receitas. Os
gastos defnidos no podem ser alterados no transcorrer do ano, a no
ser em casos excepcionais. Igualmente importante, a LRF obriga a uma
227
O Impacto de Reformas Polticas Recentes na Disciplina Fiscal...
Eduardo L. Leoni e Lcio R. Renn
prestao de contas peridica dos entes da Unio, em relatrios que dis-
cutem despesas e receitas. Alm disso, a lei estipula que gastos com pessoal
no podem ultrapassar 60% das despesas e que o total de endividamento
novo no limitado pelos gastos de capital. Finalmente, os entes da Unio
que desrespeitarem a lei sero punidos, tendo suas transferncias volunt-
rias e operaes de crdito bloqueadas at a regularizao de sua situao.
A lei, portanto, estabelece critrios claros para os gastos pblicos e restrin-
ge a capacidade de endividamento do Poder Executivo.
Mas ambas as mudanas tm sido criticadas no Brasil, por argu-
mentos tanto da direita quanto da esquerda no espectro poltico-ideol-
gico brasileiro. O principal argumento contra a reeleio que a regra
atual leva a um uso abusivo da mquina estatal durante as eleies para
favorecer os candidatos reeleio. Nessa viso, a regra da reeleio levaria
a um aumento nos gastos pblicos e irresponsabilidade fscal, porque
estimularia o gasto. Portanto, candidatos concorrendo reeleio, ou seja,
em seu primeiro mandato, estariam mais propensos a gastar mais do que
tm, gerando dfcit, do que candidatos que no concorrem reeleio.
J com respeito LRF, seus adversrios alegam que ela exagera-
damente engessa o poder pblico, principalmente os municpios, ao
defnir punies dramticas para aqueles que no conseguem atingir as
metas. A LRF cria uma situao na qual pode haver os recursos para serem
investidos em um municpio, onde h a demanda pelos benefcios gera-
dos pelos recursos, mas onde o investimento vetado por lei. Nesse caso,
quem realmente perde a populao, que fca impedida de ter acesso aos
benefcios que as transferncias voluntrias e as operaes de crdito tra-
riam para a localidade. Segundo essa viso, a LRF uma camisa-de-fora
para a governana local, ao impor restries excessivas ao gasto.
Ambas as crticas s duas reformas so slidas, mas elas s se sus-
tentam se, de fato, levarem a aumentos na irresponsabilidade fscal e
reduo exagerada dos gastos pblicos. O teste do impacto simult-
neo da LRF, da reeleio e de ciclos eleitorais nos gastos municipais no
Brasil ainda no foi realizado. H estudos sobre a primeira nos munic-
pios e sobre os trs nos estados, mas no dos trs nos municpios. Iremos,
228
Reforma Poltica em Questo
portanto, contribuir para a literatura sobre o impacto das mudanas re-
centes que visam a aumentar a transparncia e o controle democrtico no
Brasil ao avaliar ambas as mudanas em uma amostra maior de casos que
estudos anteriores.
Dados e estatsticas descritivas
Os estudos que se concentram no nvel nacional (PERSSON;
TABELLINI, 2005) ou estadual (MENEGUIN; BUGARIN, 2001;
NAKAGUMA; BENDER, 2005) tm problema no nmero mais limi-
tado de observaes do que em uma anlise no nvel municipal. As con-
cluses contraditrias obtidas por esses estudos, ora favorveis ora contr-
rias ao impacto da reeleio, por exemplo, podem ser resultado disso ou de
uma inobservncia do carter dual da reforma na regra da reeleio.
Alguns poucos estudos sobre o Brasil realizados no nvel muni-
cipal j avaliaram o impacto da reeleio nos gastos pblicos e na cor-
rupo (FINAN; FERRAZ, 2005). Esses autores tm uma viso muito
positiva sobre o impacto da reeleio. Contudo, eles avaliam apenas o
perodo posterior reforma. No h estudos que comparem o impacto
do ciclo eleitoral antes e depois das reformas no nvel municipal, apenas
estadual (NAKAGUMA; BENDER, 2005). Portanto, esses estudos
falham por no ter uma base inicial para comparao, anterior s refor-
mas nos municpios.
O nico estudo que contrasta os momentos antes e aps a refor-
ma, mas apenas para os estados brasileiros, chega a concluses negativas
sobre o impacto da reeleio, contradizendo os estudos de Finan e Ferraz
(2005) e de Meneguin e Bugarin (2001), que enfocam apenas o perodo
ps-reforma. Contudo, a interpretao de seus achados se mostra pouco
convincente. Segundo Nakaguma e Bender (2005), a reeleio nos esta-
dos no gera indisciplina fscal, entendida como uma defasagem entre
despesas e receitas. Afeta alguns componentes dos gastos pblicos e da
receita, gerando aumentos em ambos, mas no dfcit. Ora, aumentos
nos gastos, desde que no se traduzindo em dfcits ou dvidas, no tm
229
O Impacto de Reformas Polticas Recentes na Disciplina Fiscal...
Eduardo L. Leoni e Lcio R. Renn
necessariamente impacto negativo no funcionamento do sistema pol-
tico. Muito pelo contrrio, gastar mais, mas de forma responsvel, um
ganho para a governana em um pas onde h grandes necessidades.
Para Menezes (2005), a restrio nos gastos aps a LRF parece ser,
na verdade, um entrave trazido pela lei aos brasileiros. Contudo, Menezes
ignora o impacto da mudana na regra da reeleio. Sendo assim, cabe
perguntar se a regra da reeleio no provoca um reequilbrio nas despe-
sas e na arrecadao, que poderia ser enviesado pela LRF. A LRF, por sua
vez, no imporia restries necessrias a tendncias de comportamento
oportunista de polticos em seu segundo mandato. Nesse sentido, as duas
reformas se complementariam perfeitamente.
Com essas limitaes da literatura em mente, construmos um ban-
co de dados de painel para os municpios brasileiros de 1996 a 2004. Des-
sa forma, podemos avaliar o impacto da reforma da regra da reeleio e da
LRF na disciplina fscal dos municpios brasileiros. Utilizamos os dados
disponveis no stio do Ipeadata na internet, cuja fonte original o Finbra
Finanas do Brasil. Utilizamos dados econmicos do Ipea relativos aos
municpios e dados eleitorais do Tribunal Superior Eleitoral (TSE).
Dessa forma, podemos avaliar o impacto concomitante da refor-
ma da regra da reeleio e da LRF na disciplina fscal dos municpios
brasileiros. Utilizamos apenas uma amostra de 2.110 municpios para
os quais h dados para a srie temporal inteira. Assim, temos um ban-
co de dados balanceado, com nmero idntico de pontos temporais
para cada caso. O banco de dados, portanto, inclui dois ciclos eleitorais.
O primeiro composto pelos anos de 1997 a 2000 e o segundo de 2001 a
2003. Os prefeitos eleitos em 1996 foram os primeiros a se benefciar da
mudana na regra da reeleio, podendo concorrer novamente em 2000.
De todos os municpios (>5.000), 67% dos prefeitos eleitos em 1996
decidiram concorrer novamente em 2000. Destes, 56% foram reeleitos
(2.069 municpios). No caso, os reeleitos em 2000 passam a exercer seu
ltimo mandato de 2001 a 2004. A mudana institucional gera variaes
nos tipos de mandato exercidos pelos prefeitos. O banco de dados cap-
ta essa variao, contendo prefeitos que decidem concorrer reeleio,
230
Reforma Poltica em Questo
os que no o fazem e aqueles que esto exercendo seu segundo mandato.
Alm disso, o banco de dados distingue entre os perodos antes e depois
da implementao da LRF.
O principal problema do banco de dados a ausncia de dados para
uma parte razovel dos municpios. Nossa amostra cobre apenas 38% das
municipalidades brasileiras. Ademais, os dados ausentes no parecem ter
uma distribuio aleatria. A Figura 1 indica que as municipalidades na
nossa amostra so signifcativamente mais ricas e populosas. Os prefeitos
na nossa amostra tambm parecem ser menos propcios a se candidatar
reeleio e a ganh-la, mas essas diferenas so menores. A nossa amostra
cobre 55% da populao e 63% do produto interno brasileiro. Portanto,
embora a amostra no seja aleatria, ela corresponde a uma importante
parcela dos municpios.
A amostra inclui casos de prefeitos que tm mais autonomia de
alocao do oramento pblico, no sentido de ter maiores receitas, para
incorrer em dfcit. Como os municpios includos so grandes, com ora-
mentos signifcativos, capacidade de arrecadao e maiores presses para
despesas, a possibilidade de comportamento irresponsvel real. Muni-
cipalidades pequenas tm muito pouca capacidade de endividamento,
portanto sua incluso na amostra poderia artifcialmente infar o impacto
positivo da LRF.
231
O Impacto de Reformas Polticas Recentes na Disciplina Fiscal...
Eduardo L. Leoni e Lcio R. Renn
Figura 1 Mediana, 25 e 75 percentis das principais variveis inde-
pendentes para municpios dentro e fora da nossa amostra.
O grfco indica que os municpios da amostra so em geral
mais ricos que os de fora
Com essas caractersticas da amostra em mente, podemos partir
para uma anlise exploratria dos dados. Nossa principal varivel a inves-
tigar a disciplina fscal dos municpios. Essa varivel pode ser operacio-
nalizada de diversas formas. Nossa opo simples, dividir o supervit ou
dfcit (receita menos despesa) pela receita. A Figura 2 apresenta o valor
mdio dessa medida em todos os municpios no transcorrer do perodo.
232
Reforma Poltica em Questo
Ano
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s
c
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i
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F
i
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0.1
0.0
0.1
0.2
1998 2000 2002 2004 2006
Figura 2 Plotamos disciplina fscal por ano. Linhas interrompidas in-
dicam datas importantes no perodo: eleies (outubro de
1996 e outubro de 2000), aprovao da emenda constitucio-
nal da reeleio (junho de 1997) e da Lei de Responsabilida-
de Fiscal (maio de 2000). A disciplina fscal medida como
(arrecadaodespesa)/arrecadao. A linha escura conecta
as medianas da distribuio de cada ano, enquanto a linha
de cima conecta os 75 percentis e a de baixo os 25 percentis.
Os pontos representam os valores para cada um dos 2.110 mu-
nicpios na nossa amostra, adicionados de pequenos valores
aleatrios (jitter) para reduzir a sobreposio dos pontos
A Figura 2 mostra um inequvoco aumento na responsabilidade
fscal dos municpios brasileiros, confrmando os achados de estudos an-
teriores (MENEZES, 2005; GIUBERTI, 2005). Os anos de 1997 e 2002
apresentaram saltos signifcativos, indicando, com clareza, os impactos
da renegociao da dvida de estados e municpios e a implementao da
LRF. Essa diferena fca ainda mais clara na Figura 3, na qual se apresenta
233
O Impacto de Reformas Polticas Recentes na Disciplina Fiscal...
Eduardo L. Leoni e Lcio R. Renn
a primeira diferena da disciplina fscal. De fato, a concluso da renego-
ciao da dvida em 1997 representou uma revoluo na administrao
pblica brasileira. difcil, no entanto, avaliar se a reforma da reeleio
contribuiu para esse aumento na disciplina. A anlise economtrica que
se segue auxiliar na identifcao dos efeitos distintos desses eventos.
Ano
D
i
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F
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(
P
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D
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r
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)
0.1
0.0
0.1
0.2
2000 2002 2004 2006
Figura 3 Grfco com a primeira diferena (disciplina
i(t)
disciplina
i(t1)
)
para cada ano. Os anos de 1997 e 2002 se mostram atpicos,
conforme esperado. Os outros elementos do grfco so os
mesmos da Figura 4
Vale tambm discutir como os componentes do nosso clculo de
disciplina fscal, despesa e receita, comportaram-se no perodo. Note
que a disciplina fscal pode ser obtida de diversas formas: diminuio
das despesas, aumento nas receitas ou crescimentos e retraes de cada
um em ritmos similares. A relao entre esses dois componentes nos
234
Reforma Poltica em Questo
fornece interpretaes distintas sobre os incentivos ao comportamento
dos polticos. Portanto, a Figura 4 apresenta a receita e a despesa per
capita, condicionada por trs nveis distintos de renda per capita.
Figura 4 Logaritmo da despesa mediana per capita para cada ano.
Criamos grfcos separados para diferentes nveis de renda
Fica claro que o processo de ajuste teve dinmicas distintas antes e
depois de 2000. Antes da LRF, o ajuste se produziu por meio da aproxi-
mao das despesas com a receita, enquanto ambos cresciam dramatica-
mente. Aps a LRF, houve uma queda acentuada nos gastos, sem gran-
de variao na receita. Isso tambm confrma os resultados de Menezes
(2006), indicando que os crticos da LRF tm razo quando argumentam
que a lei serviu como uma camisa-de-fora para os prefeitos, limitando
sua capacidade de gasto e gerando supervits, e no oramentos equili-
brados, em que receita e despesa se equivalem. Em um pas que necessita
235
O Impacto de Reformas Polticas Recentes na Disciplina Fiscal...
Eduardo L. Leoni e Lcio R. Renn
de investimentos, a constrio exagerada das despesas pode vir a ser mui-
to perniciosa para a melhoria da qualidade de vida dos cidados.
Com relao reeleio, uma forma interessante de visualizar seu
impacto comparar as mdias nas nossas variveis de disciplina fscal de
polticos em condies eleitorais distintas. Podemos contrapor candida-
tos reeleio aos demais prefeitos e prefeitos em seu segundo e ltimo
mandato em relao aos demais.
As Figuras 5 e 6 mostram esses dados. Primeiro, as variaes nos
dois casos no so to distintas em magnitude quanto as dos demais, mas
h algumas diferenas interessantes. No caso dos prefeitos que concorrem
reeleio, na Figura 5, fca claro que eles so levemente mais responsveis
que os demais, mas principalmente nos primeiros anos de seu mandato,
no caso, antes da mudana na prpria regra da reeleio. Aps a regra, e
chegando a seus ltimos anos do mandato, os prefeitos se tornam igual-
mente responsveis, e as linhas para cada grupo distinto se encontram.
Figura 5 Comparao entre os prefeitos que concorreram reeleio
e os demais
236
Reforma Poltica em Questo
J os prefeitos em seu ltimo mandato, apresentados na Figura
6, se mostram menos responsveis fscalmente que seus outros colegas
em situaes diferentes. Os que esto em seu ltimo mandato s pas-
sam a ser mais responsveis quando se aproximam as eleies de 2002,
indicando que esses prefeitos tm grande probabilidade de concorrer a
outros cargos em um futuro prximo, por isso buscam ser mais respon-
sveis fscalmente. Essa uma hiptese que no poderemos testar apro-
priadamente aqui, j que no identifcamos os prefeitos nessa condio,
mas tpico interessante para pesquisa futura. O fato, contudo, de aps
as eleies a diferena entre prefeitos em segundo mandato e os demais
voltar ao padro anterior pode ser um indicativo desse fenmeno.
D
i
s
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s
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a
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a
Figura 6 Comparao entre os prefeitos em seu segundo e ltimo
mandato e os demais
As fguras e os dados anteriores j nos dizem muito sobre o im-
pacto das reformas polticas recentes. Contudo, essas informaes no
237
O Impacto de Reformas Polticas Recentes na Disciplina Fiscal...
Eduardo L. Leoni e Lcio R. Renn
so sufcientes para avaliar a variao existente entre municpios com
caractersticas distintas. Tambm no nos permitem verifcar como tais
variveis se relacionam entre si e o ciclo eleitoral. Voltamos nossa aten-
o, portanto, para uma anlise mais complexa, que nos permitir con-
frontar essas questes.
Anlise economtrica
Na anlise rodamos quatro modelos distintos para explicar va-
riaes na disciplina fiscal. Inclumos efeitos fixos para cada munic-
pio, no intuito de controlar por qualquer varivel que seja constante
no perodo testado, como por exemplo, a Unidade da Federao de
cada municpio.
O primeiro modelo contm apenas uma anlise dos efeitos dire-
tos das variveis com efeitos fxos para ano e municpio, sem termos de
interao. O modelo inclui uma defasagem da varivel dependente, um
indicador para prefeitos que concorrem reeleio, outro para prefeitos
reeleitos, o produto interno bruto do municpio e o tamanho de sua
populao. Note que variveis constantes em um determinado ano (por
exemplo, a vigncia ou no da Lei de Responsabilidade Fiscal) no po-
dem ser includas na anlise nesse momento.
O segundo modelo inclui termos de interao entre o PIB do mu-
nicpio e dummies, indicando a vigncia da LRF e da lei de reeleio.
O objetivo avaliar se o impacto das reformas polticas heterogneo
de acordo com o tamanho da economia do municpio. Vale lembrar que
sugerimos a idia de que municpios maiores tm mais latitude para en-
dividamento, portanto seriam mais sensveis LRF e reeleio.
Os resultados das regresses so apresentados na Figura 7. Nosso
principal achado o seguinte: os prefeitos reeleitos so mais irrespons-
veis fscalmente no segundo mandato que no primeiro. Isto , os resul-
tados confrmam nossas expectativas de que a possibilidade de reeleio
aumenta a responsabilidade fscal dos prefeitos. O tamanho do efeito
em termos percentuais, no entanto, modesto. O modelo prediz que
238
Reforma Poltica em Questo
prefeitos reeleitos gastam 1% da arrecadao a mais no segundo man-
dato. Contudo, em termos absolutos, esse valor signifca uma quantia
monetria bastante elevada.
* eff = efeitos fixos
* *
Figura 7 Resultados da anlise economtrica tendo disciplina fiscal
como varivel dependente. Todos os modelos incluem efei-
tos fixos para cada municpio. As barras de erro represen-
tam mais ou menos dois erros-padro. Portanto, quando
estas perpassam a linha tracejada, a varivel no significa-
tiva no nvel 95%
239
O Impacto de Reformas Polticas Recentes na Disciplina Fiscal...
Eduardo L. Leoni e Lcio R. Renn
Outro achado interessante trata do impacto do tamanho da eco-
nomia do municpio na disciplina fiscal. Quanto maior esta, menor
a responsabilidade fiscal dos prefeitos. Aparentemente, portanto, pre-
feitos de cidades economicamente mais poderosas tendem a ser mais
irresponsveis que prefeitos de cidades menores, talvez porque os lti-
mos tenham uma margem muito reduzida de manobra. O efeito esti-
mado que um aumento de 1% no PIB do municpio aumenta em 1%
a indisciplina fiscal. J o tamanho da populao (o poder de voto)
das cidades s atinge significncia estatstica quando os termos intera-
tivos no so includos.
Os modelos interativos, por sinal, indicam que h uma mudana
profunda nos padres dos dados aps a aprovao da Lei de Respon-
sabilidade Fiscal. A Figura 8 apresenta o efeito estimado para cada pe-
rodo: antes da emenda da reeleio (e, conseqentemente, da LRF),
aps a aprovao da emenda, mas antes da aprovao da LRF, e aps a
aprovao da LRF.
Enquanto antes da LRF o crescimento da economia implicava a
diminuio da responsabilidade fiscal, com a aprovao da lei, o cres-
cimento econmico implica uma melhora no comportamento fiscal.
Apesar deste ltimo efeito no ser significativamente diferente de zero
no nvel de 95%, ele de fato significativamente diferente do efeito do
perodo anterior. Contudo, a aprovao da lei de reeleio por si s
no pareceu mudar de maneira significativa o comportamento fiscal
dos prefeitos.
Os primeiros dois modelos, com efeitos fxos tanto para tempo
como para municpios, so mais robustos a especifcaes erradas da di-
nmica temporal.
240
Reforma Poltica em Questo
Figura 8 Efeitos do Log do PIB municipal. O modelo prediz que um
aumento de 1% no tamanho do PIB antes da LRF leva a por
volta de 1% menos disciplina fscal. Depois da LRF, o efeito
estimado positivo. A diferena de antes a depois estatis-
ticamente signifcativa. No entanto, o erro-padro no nos
permite afrmar tomando nveis convencionais de signifcn-
cia estatstica que o efeito do PIB aps a LRF positivo
A Figura 9 apresenta os efeitos estimados para cada ano. Nota-se
que muito clara uma tendncia na direo de maior responsabilida-
de fscal no perodo inteiro, com exceo do ano de 2003. No entanto,
parece tambm claro que a simples linha de tendncia (tracejada) no
parece dar conta de alguns detalhes importantes do grfco, como, por
exemplo, a enorme diferena existente entre 2001 e 2002.
241
O Impacto de Reformas Polticas Recentes na Disciplina Fiscal...
Eduardo L. Leoni e Lcio R. Renn
Figura 9 Disciplina por ano obtida pelos pontos de estimao calcula-
dos pela regresso com efeitos fxos para cada ano, contrastando
com o efeito da varivel trend apresentada na linha pontilhada
Nosso intuito nos dois ltimos modelos da Figura 7 modelar
essa variao no tempo, mas o nmero limitado de perodos nossa dis-
posio impede a incluso de muitas variveis explicativas que apresen-
tem variao somente nessa dimenso. Inclumos as variveis principais,
os indicadores marcando as vigncias da LRF e da emenda da reeleio,
como tambm indicadores para o primeiro e o quarto anos de mandato.
Conforme previsto, LRF e reeleio apresentam efeitos positivos na dis-
ciplina fscal dos prefeitos.
O efeito estimado da reeleio est entre um e dois pontos per-
centuais. O efeito da LRF, por sua vez, dez vezes maior, ao redor de
quinze pontos percentuais de disciplina! So tambm interessantes os
resultados das dummies que marcam o primeiro e quarto anos de man-
dato. Ambas tm efeito signifcativamente negativo, isto , os prefeitos
242
Reforma Poltica em Questo
so destacadamente mais responsveis nos anos dois e trs do mandato,
o que implica uma relao no linear entre tempo at a prxima eleio
e disciplina fscal.
1
Concluso e discusso
Neste trabalho testamos vrias hipteses sobre o impacto de duas
importantes reformas polticas e fscais ocorridas recentemente no Bra-
sil. Ambas as mudanas institucionais tinham como objetivo aumentar
a transparncia e o controle democrtico sobre gastos pblicos.
As concluses indicam que a possibilidade de reeleio afeta os
resultados oramentrios e de gasto dos municpios. Prefeitos so mais
responsveis em seu primeiro mandato do que no ltimo ano. Portanto,
a reeleio oferece resultados empricos positivos, enquanto a limitao
no nmero de mandatos tem efeito negativo. Esses padres confitan-
tes, oriundos da mesma mudana institucional, do a ela um efeito con-
traditrio que estudos anteriores no detectaram. Em ltima instncia,
no a reeleio que apresenta resultado negativo, mas sim a limitao
de mandatos que oferece incentivos para comportamentos irrespons-
veis fscalmente. Dissociar esses dois componentes da reforma na regra
da reeleio passa a ser importante.
Claro, h motivos bastante razoveis para restringir o nmero de
mandatos no cargo executivo. O principal deles evitar a continuidade no
cargo de uma mesma pessoa, gerando uma personalizao ainda maior do
sistema poltico. O medo que a permanncia ininterrupta no cargo res-
trinja demasiadamente a alternncia no poder e a competio entre foras
polticas distintas, colocando em risco a prpria democracia. Nesse senti-
do, algum comportamento irresponsvel mais do que tolervel em um
ltimo mandato, se o retorno for a garantia de que h rotao de pessoas
nos cargos de poder e manuteno da competio poltica.
J a Lei de Responsabilidade Fiscal apresentou resultados mui-
to impressionantes ao condicionar a disciplina fiscal de municpios.
A LRF, portanto, atenua problemas de indisciplina fiscal gerados no
243
O Impacto de Reformas Polticas Recentes na Disciplina Fiscal...
Eduardo L. Leoni e Lcio R. Renn
segundo mandato. De fato, aps a LRF, como pice de um processo de
rediscusso da dvida de estados e municpios, a disciplina fscal dos en-
tes federativos subnacionais aumentou dramaticamente. A prestao
obrigatria de contas, o estabelecimento de tetos para gastos e a previ-
so de punio para infratores afetaram de forma marcante o comporta-
mento de prefeitos.
Contudo, a LRF tambm resultou em um desequilbrio entre ar-
recadao e despesa, diminuindo gastos em reas nas quais investimen-
tos so necessrios. Em um pas com graves demandas de justia social, a
retrao em alguns desses gastos pode ser perniciosa. essa a concluso
a que chega Menezes (2006) em sua anlise detalhada do impacto da
LRF nos mais distintos tipos de gastos. importante reconhecer, no
entanto, que as condies econmicas do perodo que estudamos, como
os juros reais bastante altos, altssima carga tributria, assim como a co-
nhecida inefcincia e a corrupo nos municpios brasileiros, indicam
que a reduo de gastos provavelmente melhor que um aumento arre-
cadatrio indiscriminado.
Consideramos que o aspecto mais importante do nosso trabalho
a tentativa de estimar empiricamente o efeito de reformas institucionais
cuja continuidade no tempo vem sendo questionada. H fortes discus-
ses sobre mudanas na regra da reeleio, mesmo esta estando em vigor
h muito pouco tempo e sem que tenhamos tido ainda a possibilidade
de avaliar seu impacto apropriadamente. Um conhecimento maior so-
bre alguns dos efeitos benfcos tanto da emenda da reeleio como da
Lei de Responsabilidade Fiscal fundamental para que possamos deci-
dir sobre sua continuidade ou interrupo.
Com base nos achados deste estudo, ambas LRF e reeleio
tm efeito muito positivo no aumento da disciplina fscal de municpios
brasileiros. Dessa forma, seu efeito muito positivo para o equilbrio
das contas pblicas brasileiras. Mudar algo que est dando certo no
uma boa receita para o aprimoramento das instituies democrticas.
Assim, acabar com a reeleio e alterar a Lei de Responsabilidade Fiscal
traro mais perdas que ganhos para o sistema poltico brasileiro.
244
Reforma Poltica em Questo
Nota
1
Uma possvel explicao para este achado pode ser encontrada nas leis vigentes em
anos eleitorais. Aumentos salariais, inauguraes de obras, etc. so proibidos a partir
de seis meses antes da eleio, o que pode lanar alguns gastos para o ano seguinte.
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245
O Impacto de Reformas Polticas Recentes na Disciplina Fiscal...
Eduardo L. Leoni e Lcio R. Renn
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247
UMA ECOLOGIA DA REFORMA
POLTICA NO BRASIL DE HOJE:
GUISA DE ALGUMA CONCLUSO
Dris de Faria*
muito difcil fazer alguma previso mais consistente sobre como
o Congresso Nacional ir se comportar diante da demanda cada vez mais
intensa da sociedade brasileira por uma reforma poltica. Alguns aspec-
tos j so visveis nesse cenrio, especialmente aps a eleio do depu-
tado Arlindo Chinaglia para a presidncia da Cmara Federal, pela sua
determinao em realizar avanos nessa direo uma reforma possvel
em face da realidade da Casa que dirige, ainda que construda ponto a
ponto. De fato, uma proposta mais estruturada, sistmica, enfrentaria
muitos interesses polticos particulares e poderia implicar, alm disso,
para sua aprovao, uma emenda constitucional, o que certamente no
possibilitaria resultados imediatos.
Muitos pontos j foram votados, alguns aprovados, outros rejei-
tados, muitos transformados para se aproximarem mais de algum con-
senso. O trabalho dos deputados continua sem que possamos fazer infe-
rncias quanto ao resultado que ser alcanado, simplesmente porque os
interesses so muito variados, o cenrio muito dinmico e passvel de in-
terferncias variadas. S mesmo o tempo dir a reforma que foi possvel
* Dris de Faria Doutora em Psicologia, com ps-doutorado em Antropologia
Biolgica, professora aposentada do Departamento de Ecologia do Instituto de
Biologia da UnB. Atualmente pesquisadora associada do Centro de Educao a Dis-
tncia (Cead/UnB). Dirige o Laboratrio de Estudos do Futuro da UnB.
248
Reforma Poltica em Questo
ao pas neste momento! No entanto, h mais a considerar: o cenrio da
reforma poltica no se restringe a mudanas nas regras eleitorais. Exis-
tem relaes do sistema poltico com a administrao pblica que tam-
bm so extremamente importantes para que ocorra o aperfeioamento
institucional que o pas merece, tem o direito e deve ter. Alteraes no
sistema poltico como um todo vm se mostrando muito difceis, se no
impossveis de ocorrer. Existem muitas propostas tramitando, mas pou-
co consenso, seja emprico ou normativo como nos mostrou Lcio
Renn na introduo deste livro.
Entretanto, o Frum Reforma Poltica em Questo tambm mos-
trou que h avanos na relao entre o sistema eleitoral e a gesto pbli-
ca, como atesta a surpreendente correlao observada, a partir da insti-
tuio da reeleio, entre a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) mesmo em um contexto absolutamente casustico como foi o
que aconteceu no primeiro governo FHC e a inibio da corrupo.
Mesmo havendo impreciso quanto aos efeitos posteriores das
reformas, h indicaes de que vale a pena tentar realiz-las, ainda que
num cenrio perverso como o atual. A conseqncia dessas mudanas,
mesmo pontuais, fortalece sobremaneira o interesse e a participao po-
pular, de maneira que, na base dos poderes mais diretamente relaciona-
dos com a vida do cidado, podem ocorrer alteraes que tragam efeitos
benfcos para as prticas pblicas e para o futuro, especialmente tico,
dos nossos polticos. Assim, podemos esperar que novas modifcaes
que porventura venham a ocorrer em nosso sistema eleitoral devero
ampliar o sucesso de nossa administrao pblica. O fundamental que,
mesmo diante das difculdades oriundas de tantos e to diferentes inte-
resses no Congresso Nacional, sua direo consiga garantir o cenrio
propcio para as reformas, mesmo pontuais e gradativas, de modo que
esta instituio venha a fazer jus aos anseios da nao brasileira.
Ao longo de todo este Frum vimos o quanto a reforma poltica pa-
tina em funo de interesses particulares de seus legisladores, transitando
nas relaes custobenefcio de interesses e suas conseqncias econ-
micas ou polticas, distantes, muitas vezes, de princpios de uma tica
249
Uma Ecologia da Reforma Poltica no Brasil de Hoje
Dris de Faria
pblica. Isso nos d fortes indicaes de que seres polticos, como os
humanos, agem em conformidade com alguns princpios universais que
necessariamente no atendem aos da tica pblica.
Situaria o primeiro desses princpios como relativo a uma ecolo-
gia dos recursos envolvidos na ao poltico-partidria de modo que,
sempre, o sujeito poltico ir raciocinar e agir em convenincia com uma
relao de custo e benefcio que lhe seja favorvel. Ou seja, poucos, mui-
to poucos deles, em princpio, iriam cortar a prpria carne em prol de
avanos institucionais coletivos. Se isso nos sinaliza a improbabilidade
efetiva de uma reforma mais consistente, por outro lado nos indica, de-
fnitivamente, que fatores externos ao prprio Congresso devero estar
envolvidos, se pensarmos realmente nos aperfeioamentos que a nao
demanda. O principal deles o envolvimento decisivo da sociedade, o
que no exclui a participao dos Poderes Judicirio e Executivo. Estes
tambm esto tangenciando a tica, sendo capazes de agir em funo de
interesses prprios. Resta a possibilidade de interferncia de um terceiro
tipo de fora, seja ela vinda da imprensa ainda que com seus interesses
prprios interferindo no processo , seja do Ministrio Pblico, o gran-
de fator de avano institucional neste pas ps-constituinte.
Outro princpio que emerge desse cenrio de interesses envolvidos
numa reforma poltica poderia ser o de uma ecologia das conseqn cias
comportamentais. Ou seja, quando a impunidade a regra, ningum ir
se ater a bons comportamentos pblicos ou sociais. fundamental que
se tenha uma legislao que deixe bem claro que haver punio para os
desvios de um bom padro de servio pblico, o que, certamente, inibi-
ria o padro ruim, o mau poltico. Faz parte dessa ecologia comporta-
mental haver, alm do fm da impunidade, o fm do frum privilegiado.
A preocupao correta de buscar preservar os Poderes de sua justa prti-
ca institucional deturpou-se e transformou-se no algoz das instituies
pblicas, elevando o mau poltico at a condio de dirigente pblico,
legislador e juiz, inclusive de sua prpria causa.
Um terceiro princpio que detectamos nesses dois dias de discus-
ses sobre a reforma poltica de que h, na verdade, uma ecologia que
250
Reforma Poltica em Questo
eu chamaria de evolutiva, porque envolve a capacidade de o poltico se-
guir em seu caminho de sucessivas eleies. Vimos o quanto a reeleio
levou a uma prtica pblico-administrativa menos corrupta e mais par-
cimoniosa quanto aos gastos pblicos. Por um lado, a reeleio fxa mais
o processo na pessoa do poltico e no no processo propriamente dito,
em que um bom poltico deveria ser capaz de formar e dar oportunidade
a substitutos. Por outro, preserva os dois princpios anteriores custo
benefcio dos recursos pessoais e das conseqncias (positivas) de seus
comportamentos polticos , alm de garantir a capacidade desse pol-
tico de continuar selecionado pela sociedade eleitora para um prximo
exerccio funcional. Ou seja, quem teve um bom desempenho poltico-
administrativo poder reeleger-se.
Por fm, o ltimo princpio, demandado, muito falado, mas pou-
co praticado, o da tica pblica. Aqui o animal poltico difere-se de
qualquer outro: (ou no) capaz de agir em funo dos interesses co-
letivos para alm dos prprios interesses. Muito difcil de ser realmente
realizado, poucos polticos nesse cenrio bicameral que conhecemos so
efetivamente capazes disso. Para esses bons polticos, vale o reconheci-
mento da histria pblica de nosso pas mesmo correndo o risco de
terminarem relegados ao esquecimento , em detrimento dos prprios
interesses e ganhos mais imediatos. No fcil, reconheamos, mas
necessrio que a atual legislatura brasileira possa ser capaz de assim agir
e realizar, por fm, alguma reforma mais signifcativa no cenrio pbli-
co, eleitoral e administrativo para garantir ao povo brasileiro um futuro
melhor
Anexos
253
Dispe sobre as pesquisas eleitorais, o voto de legen-
da em listas partidrias preordenadas, a instituio
de federaes partidrias, o funcionamento parla-
mentar, a propaganda eleitoral, o fnanciamento de
campanha e as coligaes partidrias, alterando a Lei
n 4.737, de 15 de julho de 1965 (Cdigo Eleitoral),
a Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995 (Lei dos
Partidos Polticos) e a Lei n 9.504, de 30 de setem-
bro de 1997 (Lei das Eleies).
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1 Esta Lei dispe sobre as pesquisas eleitorais, o voto de legenda em
listas partidrias preordenadas, a instituio de federaes partidrias, o
funcionamento parlamentar, a propaganda eleitoral, o fnanciamento
de campanha e as coligaes partidrias, alterando a Lei n 4.737, de 15
de julho de 1965 (Cdigo Eleitoral), a Lei n 9.096, de 19 de setembro
de 1995 (Lei dos Partidos Polticos) e a Lei n 9.504, de 30 de setembro
de 1997 (Lei das Eleies).
Art. 2 Os artigos adiante enumerados da Lei n 4.737, de 15 de julho
de 1965 (Cdigo Eleitoral), passam a vigorar com a seguinte redao:
Art. 105. (REVOGADO)
ANEXO 1
PROJETO DE LEI N 1.210/2007
Congresso Nacional
254
Reforma Poltica em Questo
.............................................................................
Art. 107. Determina-se para cada partido ou federao o quociente
partidrio dividindo-se pelo quociente eleitoral o nmero de votos
vlidos dados sob a mesma legenda, desprezada a frao. (NR)
Art. 108. Estaro eleitos tantos candidatos por partido ou federao
partidria quantos o respectivo quociente partidrio indicar, na or-
dem em que foram registrados. (NR)
Art. 109. .............................................................................
I dividir-se- o nmero de votos vlidos atribudos a cada partido ou
federao pelo nmero de lugares por eles obtidos, mais um, cabendo
ao partido ou federao que apresentar a maior mdia um dos lugares a
preencher;
II .............................................................................
Pargrafo nico. O preenchimento dos lugares com que cada parti-
do ou federao partidria for contemplado far-se- segundo a or-
dem em que seus candidatos forem registrados nas respectivas listas.
(NR)
Art. 110. (REVOGADO)
Art. 111. Se nenhum partido ou federao alcanar o quociente elei-
toral, proceder-se- a nova eleio. (NR)
Art. 112. Considerar-se-o suplentes da representao partidria ou
da federao os candidatos no eleitos efetivos das listas respectivas,
na ordem em que foram registrados. (NR)
255
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
Art. 3 Fica acrescido, Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995, o art.
11-A, com a seguinte redao:
Art. 11-A Dois ou mais partidos polticos podero reunir-se em fe-
derao, a qual, aps a sua constituio e respectivo registro perante
o Tribunal Superior Eleitoral, atuar como se fosse uma nica agre-
miao partidria, inclusive no registro de candidatos e no funciona-
mento parlamentar, com a garantia da preservao da identidade e da
autonomia dos partidos que a integrarem.
1 A federao de partidos polticos dever atender, no seu conjun-
to, s exigncias do art. 13, obedecidas as seguintes regras para a sua
criao:
I s podero integrar a federao os partidos com registro defniti-
vo no Tribunal Superior Eleitoral;
II os partidos reunidos em federao devero permanecer a ela f-
liados, no mnimo, por trs anos;
III nenhuma federao poder ser constituda nos quatro meses
anteriores s eleies.
2 O descumprimento do disposto no 1 deste artigo acarretar
ao partido a perda do funcionamento parlamentar.
3 Na hiptese de desligamento de um ou mais partidos, a federa-
o continuar em funcionamento, at a eleio seguinte, desde que
nela permaneam dois ou mais partidos.
4 O pedido de registro de federao de partidos dever ser enca-
minhado ao Tribunal Superior Eleitoral acompanhado dos seguintes
documentos:
256
Reforma Poltica em Questo
I cpia da resoluo tomada pela maioria absoluta dos votos dos
rgos de deliberao nacional de cada um dos partidos integrantes
da federao;
II cpia do programa e estatuto comuns da federao constituda;
III ata da eleio do rgo de direo nacional da federao.
5 O estatuto de que trata o inciso II do 4 deste artigo defnir
as regras para composio da lista preordenada da federao para as
eleies proporcionais. (NR)
Art. 4 Os arts. 13, 39, 44 e 45 da Lei n 9.096, de 1995, passam a vigo-
rar com as seguintes alteraes:
Art. 13. Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Ca-
sas Legislativas para as quais tenha elegido representante, o partido
que, em cada eleio para a Cmara dos Deputados, obtenha o apoio
de, no mnimo, dois por cento dos votos apurados nacionalmente,
no computados os brancos e nulos, distribudos em, pelo menos,
um tero dos Estados e eleja, pelo menos, um representante em cinco
desses Estados. (NR)
.............................................................................
Art. 39. Ressalvado o disposto no art. 31, o partido poltico ou fede-
rao pode receber doaes de pessoas fsicas e jurdicas para a cons-
tituio de seus fundos, sendo vedado us-los no fnanciamento de
campanhas eleitorais. (NR)
.............................................................................
Art. 44 ..............................................................................
257
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
II na propaganda doutrinria e poltica, exceto no segundo semes-
tre dos anos em que houver eleio;
III no alistamento;
IV na criao e manuteno de instituto ou fundao de pesqui-
sa e de doutrinao e educao poltica, sendo esta aplicao de, no
mnimo, vinte por cento do total recebido, dos quais, pelo menos,
trinta por cento sero destinados s instncias partidrias dedicadas
ao estmulo e crescimento da participao poltica feminina.
.............................................................................
4 vedada a aplicao de recursos do Fundo Partidrio em cam-
panhas eleitorais. (NR)
.............................................................................
Art. 45. .............................................................................
.............................................................................
IV - promover e difundir a participao poltica das mulheres, dedi-
cando ao tema, pelo menos, vinte por cento do tempo destinado
propaganda partidria gratuita.
............................................................................. (NR)
Art. 5 Os dispositivos adiante enumerados da Lei n 9.504, de 1997,
passam a vigorar com seguinte redao:
Art. 5 Nas eleies proporcionais, contam-se como vlidos apenas
os votos dados s legendas partidrias e s de federaes. (NR)
258
Reforma Poltica em Questo
Art. 6 Podero os partidos polticos e as federaes partidrias, dentro
da mesma circunscrio, celebrar coligao somente para a eleio ma-
joritria.
.............................................................................
2 Na propaganda eleitoral, a coligao usar, obrigatoriamente,
sob sua denominao, as legendas de todos os partidos que a inte-
gram, devendo a coligao ser identifcada por nmero prprio, di-
verso dos usados para identifcar cada um dos partidos coligados.
3 .............................................................................
.............................................................................
II o pedido de registro dos candidatos deve ser subscrito pelos
Presidentes dos partidos e federaes coligados, por seus Delegados,
pela maioria dos membros dos respectivos rgos executivos de dire-
o ou por representante da coligao, na forma do inciso III;
III os partidos e federaes integrantes da coligao devem desig-
nar um representante, que ter atribuies equivalentes s de Presi-
dente de partido poltico, no trato dos interesses e na representao
da coligao, no que se refere ao processo eleitoral;
IV a coligao ser representada perante a Justia Eleitoral pela
pessoa designada na forma do inciso III ou por delegados indicados
pelos partidos ou federaes que a compem, podendo nomear at:
.............................................................................
4 A deliberao sobre coligaes caber conveno de cada
partido ou federao partidria, em mbito nacional, nas eleies
259
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
presidenciais; em mbito regional, quando se tratar de eleio federal
ou estadual; e, em mbito municipal, quando se tratar de eleio mu-
nicipal, e ser aprovada conforme dispuserem seus estatutos;
5 Na mesma oportunidade, sero estabelecidas as candidaturas
que cabero a cada partido ou federao. (NR)
.............................................................................
Art. 8 A escolha dos candidatos pelos partidos ou federaes e a
defnio da ordem em que sero registrados devem ser feitas no pe-
rodo de 10 a 30 de junho do ano em que se realizarem as eleies,
lavrando-se a respectiva ata em livro aberto e rubricado pela Justia
Eleitoral.
1 (REVOGADO)
.............................................................................
3 Obedecido o disposto no 4, o partido ou a federao organi-
zar, em mbito estadual, em conveno regional, pelo voto secreto
dos convencionais, uma lista partidria para a eleio de Deputado
Federal e outra para a de Deputado Estadual, Distrital ou de Territ-
rio; em conveno de mbito municipal, organizar uma lista parti-
dria para a eleio de Vereador.
4 A ordem de precedncia dos candidatos na lista partidria
corresponder ordem decrescente dos votos por eles obtidos na
conveno;
5 Cada convencional dispor de trs votos, sendo-lhe permitido
conferir mais de um voto ao mesmo candidato.
260
Reforma Poltica em Questo
6 Se no primeiro escrutnio no se lograr estabelecer a ordem de
precedncia da totalidade dos candidatos inscritos, os lugares rema-
nescentes sero preenchidos em escrutnios sucessivos, vedado con-
ferir mais de um voto ao mesmo candidato.
7 No caso de mais de um candidato obter a mesma votao, a pre-
cedncia ser do mais idoso.
8 Do nmero de vagas resultante das regras previstas neste artigo,
cada partido ou federao dever reservar o mnimo de trinta por
cento e o mximo de setenta por cento para as candidaturas de cada
sexo.
9 O estabelecimento da ordem de precedncia dos candidatos na
lista de federao partidria obedecer ao disposto no respectivo es-
tatuto. (NR)
.............................................................................
Art. 10. Cada partido ou federao poder registrar candidatos em
listas preordenadas para a Cmara dos Deputados, Cmara Legis-
lativa, Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais, at cento e
cinqenta por cento do nmero de lugares a preencher.
Pargrafo nico. No caso de as convenes para a escolha de candi-
datos no indicarem o nmero mximo de candidatos previsto neste
artigo, o partido ou a federao poder preencher as vagas remanes-
centes at sessenta dias antes do pleito.(NR)
.............................................................................
Art. 12. (REVOGADO).
261
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
.............................................................................
Art. 15. Aos partidos e federaes partidrias fca assegurado o direito
de manter os nmeros atribudos sua legenda na eleio anterior.
1 Os candidatos aos cargos majoritrios concorrero com o nme-
ro identifcador do partido ao qual estiverem fliados.
2 Os candidatos de coligaes, nas eleies majoritrias, sero
registrados com o nmero prprio da coligao, diverso dos usados
para identifcar cada um dos partidos coligados. (NR)
.............................................................................
Art. 17. As despesas da campanha eleitoral sero realizadas sob a
responsabilidade dos partidos e federaes, e financiadas na forma
desta Lei.
1 Em ano eleitoral, a lei oramentria respectiva e seus crditos
adicionais incluiro dotao, em rubrica prpria, destinada ao fnan-
ciamento de campanhas eleitorais, de valor equivalente ao nmero
de eleitores do Pas, multiplicado por R$ 7,00 (sete reais), tomando-
se por referncia o eleitorado existente em 31 de dezembro do ano
anterior elaborao da lei oramentria.
2 A dotao de que trata este artigo dever ser consignada ao Tri-
bunal Superior Eleitoral, no anexo da lei oramentria correspon-
dente ao Poder Judicirio.
3 O Tesouro Nacional depositar os recursos no Banco do Brasil,
em conta especial disposio do Tribunal Superior Eleitoral, at o
dia 1 de maio do ano do pleito.
262
Reforma Poltica em Questo
4 O Tribunal Superior Eleitoral far a distribuio dos recursos
aos rgos de direo nacional dos partidos polticos, dentro de dez
dias, contados da data do depsito a que se refere o 3, obedecidos
os seguintes critrios:
I um por cento, dividido igualitariamente entre todos os partidos
com estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral;
II quatorze por cento, divididos igualitariamente ente os partidos e
federaes com representao na Cmara dos Deputados;
III oitenta e cinco por cento, divididos entre os partidos e federa-
es, proporcionalmente ao nmero de representantes que elegeram,
na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados.
5 Os recursos destinados a cada partido ou federao devero apli-
car-se de acordo com os seguintes critrios:
I nas eleies presidenciais, federais e estaduais, quando o partido ou
a federao tiverem candidato prprio a Presidente da Repblica, os
diretrios nacionais dos partidos polticos e a direo nacional de cada
federao reservaro trinta por cento dos recursos para sua administra-
o direta;
II se o partido ou federao no tiver candidato prprio a Presiden-
te da Repblica, mesmo concorrendo em coligao, os respectivos
diretrios nacionais reservaro vinte por cento dos recursos para sua
administrao direta;
III nas hipteses dos incisos I e II, os diretrios nacionais dos par-
tidos ou federaes distribuiro os recursos restantes aos diretrios
regionais, sendo:
263
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
a) metade na proporo do nmero de eleitores de cada Estado, do
Distrito Federal e de cada Territrio; e
metade na proporo das bancadas dos Estados, do Distrito Federal
e dos Territrios, que o partido ou federao elegeu para a Cmara
dos Deputados.
II nas eleies municipais, os diretrios nacionais dos partidos po-
lticos ou a direo nacional de cada federao reservaro dez por
cento dos recursos para sua administrao direta e distribuiro os no-
venta por cento restantes aos diretrios regionais, conforme critrios
estabelecidos nas alneas a e b do inciso I.
III dos recursos recebidos pelos diretrios regionais, dez por cen-
to sero reservados para a sua administrao direta e os noventa por
cento restantes sero distribudos aos diretrios municipais, sendo:
metade na proporo do nmero de eleitores do municpio; e
metade na proporo do nmero de vereadores eleitos pelo partido
poltico ou federao, no municpio, em relao ao total de vereado-
res eleitos pelo partido poltico ou federao no Estado.(NR)
Art. 18 (REVOGADO)
Art. 19. At dez dias aps a escolha de seus candidatos em conveno, o
partido, coligao ou federao partidria constituir comits fnanceiros,
com a fnalidade de administrar os recursos de que trata o art. 17. (NR)
Art. 20. O partido, coligao ou federao partidria far a adminis-
trao fnanceira de cada campanha, usando unicamente os recursos
oramentrios previstos nesta Lei, e far a prestao de contas ao Tri-
bunal Superior Eleitoral, aos Tribunais Regionais Eleitorais ou aos
Juzes Eleitorais, conforme a circunscrio do pleito.
264
Reforma Poltica em Questo
1 Fica vedado, em campanhas eleitorais, o uso de recursos em di-
nheiro, ou estimveis em dinheiro, provenientes dos partidos e fede-
raes partidrias e de pessoas fsicas e jurdicas.
2 Os partidos polticos, as coligaes e as federaes partidrias
devero apresentar:
I quarenta e cinco dias anteriores data da eleio, a primeira pres-
tao de contas dos recursos usados na campanha at o momento da
declarao; e
II - at dez dias aps a data de realizao do pleito, a prestao de
contas complementar, relativa aos recursos despendidos posterior-
mente primeira declarao at o fm da campanha. (NR)
Art. 21. (REVOGADO)
Art. 22. obrigatrio para o partido, coligao e federao partid-
ria abrir conta bancria especfca para registrar todo o movimento
fnanceiro das campanhas.
1 Os bancos so obrigados a aceitar o pedido de abertura de conta
destinada movimentao fnanceira de campanha, sendo-lhes veda-
do condicion-la a depsito mnimo.
............................................................................. (NR)
Art. 23 (REVOGADO)
Art. 24. vedado a partido, coligao, federao partidria e can-
didato receber, direta ou indiretamente, recursos em dinheiro ou es-
timveis em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de qualquer
espcie, alm dos previstos nesta Lei.
265
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
1 A doao de pessoa fsica para campanhas eleitorais sujeita o infrator
ao pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia doada.
2 A pessoa jurdica que descumprir o disposto neste artigo estar
sujeita ao pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia
doada e proibio de participar de licitaes pblicas e de celebrar
contratos com o Poder Pblico pelo perodo de cinco anos, por de-
terminao da Justia Eleitoral, em processo no qual seja assegurada
ampla defesa.
3 O partido ou federao que infringir o disposto neste artigo esta-
r sujeito a multa no valor de trs vezes o valor recebido em doao.
4 Nas eleies majoritrias, o candidato que infringir o disposto
neste artigo estar sujeito cassao do registro ou do diploma, se
este j houver sido expedido.
5 Nas eleies proporcionais, observar-se- o seguinte:
I comprovada a responsabilidade do candidato, aplicar-se-lhe-o as
mesmas punies previstas no 4 deste artigo, sem prejuzo de sua res-
ponsabilizao por abuso de poder econmico, conforme as penas comi-
nadas no art. 23, inciso III, da Lei n 8.884, de 11 de junho de 1994;
II comprovada a responsabilidade do partido ou federao, indepen-
dentemente da aplicao da multa prevista no 3, sero cassados o re-
gistro da lista partidria ou os diplomas dos candidatos, se j expedidos.
6 Na hiptese de cassao de registro da lista partidria ou de fe-
derao, os votos que lhes foram atribudos sero nulos, devendo a
Justia Eleitoral proceder a novo clculo dos quocientes eleitoral e
partidrio. (NR)
266
Reforma Poltica em Questo
Art. 25. O partido ou federao que descumprir as normas referentes
arrecadao e aplicao de recursos fxadas nesta Lei perder o di-
reito ao recebimento da quota do Fundo Partidrio do ano seguinte,
sem prejuzo de responderem os candidatos benefcirios por abuso
do poder econmico. (NR)
Art. 25-A. A fscalizao de abuso do poder econmico, no curso
da campanha, ser exercida por uma comisso instituda pela Justia
Eleitoral, em cada circunscrio.
1 A composio, atribuies e funcionamento da comisso sero
disciplinados pelo Tribunal Superior Eleitoral.
2 Entre os membros da comisso constaro os representantes dos
partidos, federaes, coligaes e outros que a Justia Eleitoral con-
siderar necessrios.
3 Por solicitao da comisso, o rgo competente da Justia Elei-
toral poder, liminarmente, determinar a suspenso da campanha do
candidato ou da lista, nas hipteses previstas nos 4 e 5 do art. 24,
pelo prazo mximo de cinco dias, assegurada ampla defesa.
.............................................................................
Art. 27 (REVOGADO)
.............................................................................
Art. 33. .............................................................................
.............................................................................
267
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
IV plano amostral e quotas a serem usadas com respeito a sexo, ida-
de, grau de instruo, nvel econmico e rea fsica de realizao do
trabalho; intervalo de confana e margem de erro mximo admissvel;
informaes sobre base de dados usada para a confeco da amostra, a
saber: provenincia (censo, pesquisa por amostragem, ou outra moda-
lidade), entidade que produziu e o ano de coleta dos dados;
............................................................................. (NR)
Art. 33-A. As entidades e empresas especifcadas no art. 33 so obri-
gadas, a cada pesquisa, a depositar, na Justia Eleitoral, at quarenta e
oito horas aps a divulgao dos resultados, as seguintes informaes:
o percentual de entrevistas obtido em cada combinao de atributos
ou valores das variveis usadas para estratifcao da amostra, tais como
idade, sexo , escolaridade e nvel scio econmico dos entrevistados;
para pesquisas de mbito nacional, o perfl, por Estado, da amostra
usada, com as informaes da alnea a, complementadas com a re-
lao nominal dos municpios sorteados e o nmero de entrevistas
realizadas em cada um;
para pesquisas de mbito estadual, a relao nominal dos municpios
sorteados, nmero de entrevistas realizadas e nmero de pontos de
coleta de dados usados em cada um deles;
para pesquisas de mbito municipal, nmero e localizao dos pon-
tos de coleta de dados usados, nmero de entrevistas efetuadas em
cada um, e processo de seleo desses pontos;
para as pesquisas de boca de urna, alm das informaes objeto dos
itens anteriores, a distribuio das entrevistas por horrios no dia da
eleio, com especifcao de quantas entrevistas foram feitas em cada
horrio, a partir do comeo da votao, at o ltimo horrio, quais as
268
Reforma Poltica em Questo
zonas e sees eleitorais sorteadas, qual o nmero de entrevistas por
zonas e sees eleitorais e, se houver quotas, a sua especifcao por
horrios, zonas e sees eleitorais.
Pargrafo nico. O arquivo eletrnico com os dados obtidos pela
aplicao do questionrio completo registrado dever ser deposita-
do, at quarenta e oito horas aps a divulgao dos dados da pes-
quisa, nos rgos da Justia Eleitoral mencionados no 1 do art.
33, e ser de imediato posto disposio, para consulta, dos partidos,
coligaes e federaes com candidatos ao pleito.
.............................................................................
Art. 39 .............................................................................
.............................................................................
4 A realizao de comcio permitida no horrio compreendi-
do entre as oito horas e as vinte e quatro horas; espetculos do tipo
showmcio e apresentaes de natureza similar, que usem de artif-
cios visuais ou da participao de msicos, artistas e profssionais dos
meios de comunicao de massa so permitidos desde que, para efei-
to de prestao de contas, sejam contabilizados a preo de mercado,
ainda que prestados graciosamente.
.............................................................................
6 Os infratores do disposto no 4 esto sujeitos a multa equi-
valente ao dobro do que foi recebido ou estipulado, e o candidato,
partido ou federao, a cassao do respectivo registro. (NR)
.............................................................................
269
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
Art. 42. .............................................................................
.............................................................................
2 .............................................................................
I trinta por cento, entre os partidos, federaes partidrias e coliga-
es que tenham candidato a Presidente da Repblica;
II trinta por cento, entre os partidos, federaes partidrias e coli-
gaes que tenham candidato a Governador e a Senador;
III quarenta por cento, entre os partidos e federaes partidrias
que tenham candidatos a Deputado Federal, Estadual ou Distrital;
IV nas eleies municipais, metade entre os partidos, federaes
partidrias e coligaes que tenham candidato a Prefeito, e metade
entre os partidos e federaes que tenham candidatos a Vereador.
............................................................................. (NR)
.............................................................................
Art. 46. .............................................................................
.............................................................................
II nas eleies proporcionais, os debates devero ser organizados
de modo que assegurem a presena de nmero equivalente de can-
didatos de todos os partidos e federaes partidrias a um mesmo
cargo eletivo, podendo desdobrar-se em mais de um dia.
.............................................................................(NR)
270
Reforma Poltica em Questo
.............................................................................
Art. 59. .............................................................................
.............................................................................
2 (REVOGADO)
.............................................................................
Art. 60. (REVOGADO)
.............................................................................
Art. 83. .............................................................................
.............................................................................
2 Os candidatos a eleio majoritria sero identifcados pelo
nome indicado no pedido de registro, pela sigla e pelo nmero adota-
dos pelo partido, coligao ou federao a que pertencem, e devero
fgurar na ordem determinada por sorteio;
3 Para as eleies realizadas pelo sistema proporcional, a cdula
ter espaos para que o eleitor escreva a sigla ou o nmero do partido
ou da federao de sua preferncia.
............................................................................. (NR)
Art. 85. (REVOGADO)
Art. 86. (REVOGADO)
271
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
Art. 6 Os atuais detentores de mandato de Deputado Federal, Estadual e
Distrital que, at a vspera da conveno para escolha de candidatos, fze-
rem comunicao por escrito, ao rgo de direo regional, de sua inten-
o de concorrer ao pleito, , comporo a lista dos respectivos partidos ou
federaes, na ordem decrescente dos votos obtidos nas eleies de 2002,
salvo deliberao em contrrio do rgo competente do partido.
1 O ordenamento da lista a que se refere o caput obedecer aos se-
guintes critrios:
I primeiramente, na ordem decrescente da votao obtida no pleito
de 2002, os candidatos originrios, isto , os eleitos pelo prprio parti-
do ou em coligao com este, os suplentes efetivados e os suplentes que
exerceram o mandato por, pelo menos, seis meses at 31 de dezembro
de 2003;
II a seguir, os candidatos que houverem mudado de legenda partid-
ria aps o pleito de 2002, respeitada, igualmente, a ordem da votao
obtida.
2 Na hiptese de o partido ou federao no dispor de nenhum can-
didato originrio, os candidatos oriundos de outros partidos comporo
sua lista pela ordem decrescente de suas votaes no pleito de 2002.
Art. 7 Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
JUSTIFICAO
O presente projeto de lei visa a sanar alguns problemas cruciais,
de longa data apontados no sistema eleitoral brasileiro, os quais afe-
tam no apenas o comportamento dos candidatos durante as campa-
nhas, mas tambm os prprios partidos polticos. Esses problemas tm,
272
Reforma Poltica em Questo
igualmente, profundos refexos no funcionamento das Casas Legislati-
vas, dos rgos governamentais nos trs nveis de governo e, at mesmo,
no relacionamento entre os Poderes.
Entre os problemas mencionados, que requerem solues mais
urgentes, esto os seguintes:
a) a deturpao do sistema eleitoral causada pelas coligaes par-
tidrias nas eleies proporcionais;
b) a extrema personalizao do voto nas eleies proporcionais, da
qual resulta o enfraquecimento das agremiaes partidrias;
c) os crescentes custos das campanhas eleitorais, que tornam o
seu fnanciamento dependente do poder econmico;
d) a excessiva fragmentao do quadro partidrio;
e) as intensas migraes entre as legendas, cujas bancadas no Le-
gislativo oscilam substancialmente ao longo das legislaturas.
Tais aspectos esto inter-relacionados e demandam, portanto, tra-
tamento conjunto, apesar de a disciplina legal das matrias pertinentes
ocorrer em diferentes diplomas.
O sistema eleitoral proporcional, adotado em nosso pas desde o
Cdigo Eleitoral de 1932, praticado em numerosas democracias con-
temporneas, seja em forma pura, seja combinado com o sistema majo-
ritrio, em escala distrital, em sistemas mistos de vrias modalidades, os
quais se tm difundido mundialmente nos ltimos anos.
No sistema proporcional, a regra de converso de votos em ca-
deiras parlamentares estipula que se guarde a proporcionalidade entre
o tamanho da bancada que um partido conquista e o nmero de votos
por ele recebido. No Brasil, essa proporcionalidade se faz dentro dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territrios. usada a frmula do
quociente eleitoral, somente podendo ter representantes eleitos o
partido que conquistar votos que alcancem pelo menos um vez o valor
desse quociente.
273
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
A exigncia no atendida por muitos partidos, os quais, para con-
torn-la, se coligam com outros, estratgia que lhes permite superar a bar-
reira do quociente. Os votos dos partidos coligados se totalizam em nvel
de coligao e, na atribuio das cadeiras, segue-se a ordem de votao
nominal dos candidatos, como se apenas de um partido se tratasse.
A mecnica mencionada habitualmente ignorada pelo eleitor,
que sufraga um candidato, sem saber que o voto que a ele confere pode,
na verdade, vir a eleger candidato de outro partido. No raro, um candi-
dato da agremiao maior na coligao deixa de ser eleito, porque vem a
ser preterido pelo da agremiao menor. Esta, sem a coligao, no teria
alcanado o quociente.
A prtica dilui as diferenas entre os partidos, parecendo servir
apenas de expediente para burlar a barreira legal. Alm disso, a no-per-
manncia da coligao aps o pleito, no trabalho legislativo, acentua o
carter oportunista e episdico da aliana.
Da perspectiva do eleitor comum, portanto, subtrai-se inteligibi-
lidade ao sistema e, no mdio prazo, pode afetar-se a prpria legitimida-
de da representao.
Para corrigir tal distoro, estamos propondo o fm das coligaes
nas eleies proporcionais, em linha com numerosos projetos de lei que
tm tramitado tanto nesta Casa quanto no Senado Federal, entre eles o
PL n 1.562, de 1999 (PLS 178/99), de autoria do ento Senador Srgio
Machado, o PL n 669, de 1999, de autoria do Deputado Aloysio Nu-
nes Ferreira; PL n 3.367, de 2000, do Deputado Ricardo Ferrao; PL
n 7.048, de 2002, do Deputado Coriolano Sales.
Contudo, pequenas agremiaes, de carter histrico, que legiti-
mamente se propem a difundir suas idias e princpios na vida poltica,
reivindicam o direito de subsistir como tais. Com o fm das coligaes,
a frmula das federaes, sobre a qual dispe o projeto, permitir aos
pequenos partidos contornar o obstculo do quociente eleitoral, des-
de que haja o compromisso, legalmente estabelecido, de estabilidade da
aliana pelo perodo mnimo de trs anos, pois funcionaro eles como
um s partido.
274
Reforma Poltica em Questo
Outrossim, a unio de partidos em federaes permitir-lhes- sa-
tisfazer as exigncias da Lei dos Partidos no que respeita ao funciona-
mento parlamentar, uma vez que seus votos so somados como se de um
nico partido se tratasse.
A idia de federao foi lanada, inicialmente, no Senado Fede-
ral, no PL n 2.220, de 1999, de autoria do Senador Jos Agripino (PLS
n 180/99), dentro do contexto do voto proporcional vigente no Pas, que
o da lista aberta. Visa a proposio contornar a exigncia legal para o
funcionamento parlamentar contida no art. 13, da Lei n 9.096, de 1995
(Lei dos Partidos). Nesta Casa, o Deputado Virglio Guimares apresen-
tou o PL n 3.952/2000, instituindo as federaes partidrias destinadas
a permitir o registro defnitivo dos partidos dela integrantes.
Outro aspecto problemtico do sistema eleitoral brasileiro que
acima apontamos reside na personalizao do voto. Uma caracterstica
da maioria das democracias que adotam o sistema eleitoral proporcional
o voto em listas fechadas, ou seja, listas, defnidas pelos partidos antes
das eleies, em que os candidatos vm apresentados na seqncia em
que os partidos os querem eleitos. Aps as eleies, se um partido, em
razo do quociente partidrio, tem direito, por exemplo, a quinze ca-
deiras no Legislativo, elas sero ocupadas pelos quinze primeiros nomes
da lista preordenada oferecida aos eleitores.
No Brasil, optou-se por uma espcie rara de sistema proporcional,
a lista aberta, em que o voto dado ao candidato, no legenda. Ainda
que se permita o voto de legenda, ele ainda minoritrio. somado ao
total de votos conferidos aos candidatos, para efeito do clculo do quo-
ciente eleitoral.
O voto em candidato, em vez de em partido, tem sido diagnostica-
do, de longa data, inclusive por eminentes lderes polticos, como nocivo
disciplina e coeso partidrias. Na medida em que boa parcela de nossa re-
presentao poltica enfrenta o desafo eleitoral atravs de esforos e estrat-
gias individuais, inclusive no fnanciamento de campanhas, certamente seu
comportamento com relao ao partido no ter as mesmas caractersticas
que teria, caso o partido fosse relevante para a escolha dos eleitores.
275
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
Como se v, estamos diante do voto de legenda puro. Em geral, na
cdula de votao, aparecem legenda partidria e, a ttulo de ilustrao,
os primeiros nomes da lista, nunca a lista completa. Vota-se num parti-
do, no num candidato. Propostas no sentido de abandonarmos a vota-
o em candidato para a votao na lista partidria preordenada, seja em
forma pura, seja mista (no que a literatura chama sistemas de lista fex-
vel), tm sido apresentadas no Congresso: na Cmara, o PL n 2887, de
2000, de autoria do Deputado Joo Paulo; o Senado Federal aprovou o
PL n 3.428, de 2000 (PLS n 300/99), de autoria do ex-Senador Ro-
berto Requio, ao qual se apensaram nesta Casa o PL n 3.949/2000,
de autoria do Deputado Virglio Guimares, e o PL n 992/2003, de
autoria do Deputado Bonifcio de Andrada.
Trata-se de uma opo poltica, no sentido de reforar as agre-
miaes partidrias, dentro da viso de que, em sociedades de massa,
com gigantescos eleitorados, a democracia representativa s funciona
bem quando h partidos, isto , organizaes intermedirias capazes de
recrutar lderes e militantes, fazer campanhas em torno de plataformas,
atuar disciplinadamente no Legislativo e, conquistando o governo, le-
var adiante as polticas pelas quais propugnaram. O funcionamento da
democracia requer interlocutores confveis e permanentes. Os partidos
so to relevantes na moldura poltica de um pas quanto a existncia
de um marco regulatrio e jurdico estvel o para a sua economia e
sociedade.
No h falar, com a introduo do voto em lista partidria preor-
denada, em ofensa ao princpio do voto direto, clusula ptrea da Cons-
tituio. Voto direto signifca que o voto leva apurao do resultado da
eleio sem deciso intermediria. Fica excluda, por exemplo, a eleio
por meio de delegados, num colgio eleitoral. O eleitor escolhe direta-
mente o partido, o que signifca escolher um grupo de candidatos orga-
nizados em lista, os quais, eleitos na ordem em que nela se apresentam,
vo desempenhar sua funo no parlamento. No novidade ter opta-
do nosso sistema constitucional, faz muito, pela democracia por meio
dos partidos.
276
Reforma Poltica em Questo
Nossa Constituio dedica aos partidos polticos o Captulo V
Dos Partidos Polticos do Ttulo II Dos Direitos e Garantias
Fundamentais, alm de exigir, entre as condies de elegibilidade, a fi-
liao partidria, na forma da lei. Aos que argumentam que, com a sis-
temtica ora proposta, priva-se o eleitorado de um direito, que o de
votar no candidato, na pessoa, obrigando-o a votar numa coletividade,
h que lembrar que, mesmo sob a forma atual de voto em lista aberta,
o eleitor no vota no universo de concidados. Vota em candidatos fi-
liados a partidos, por estes selecionados previamente, colocados numa
lista e assim apresentados ao eleitorado. Houve, portanto, uma inter-
mediao, uma seleo prvia, feita pela agremiao, no pelo eleitor,
que no pode votar em quem quiser, a seu bel-prazer, seno apenas
num grupo de pessoas designado pelo partido.
Ademais, o voto de legenda nsito ao sistema proporcional,
sendo adotado entre ns desde a introduo deste, jamais contestada a
sua constitucionalidade.
A disposio contida no projeto visa precisamente ao reforo das
entidades partidrias. A disciplina do comportamento legislativo destas
se obtm, quase sempre, no como fruto da adeso de seus fliados a prin-
cpios ou programas, que os levam a votar na mesma direo, mas sim da
busca, por eles, de vantagens individuais. Tampouco se pode ignorar que,
tal como acontece na presente legislatura, em virtude das intensas migra-
es entre as legendas, a disciplina do partido num tempo 1 a de uma en-
tidade diversa da que se apresenta em plenrio nos tempos 2, 3, e assim por
diante, em virtude da mudana signifcativa de composio partidria.
Tal situao longe est de refetir a desejvel estabilidade institu-
cional; retrata, antes, um ambiente altamente instvel, e provavelmente
diminui o prestgio das instituies polticas, em particular o do Poder
Legislativo, perante a sociedade. Com maior estabilidade do quadro par-
tidrio, podem os partidos desempenhar uma crucial funo, a de clari-
fcar, para o eleitorado, as questes em jogo na sociedade e as propostas
de cada grupo para lidar com elas. Os partidos organizados so capazes
de fazer compromissos e cumpri-los, de interagir responsavelmente uns
277
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
com os outros nas negociaes no plano do Legislativo e na composio
dos governos de coalizo, que em nosso pas so a forma habitual de exer-
ccio do Poder Executivo. Em suma, os partidos trazem segurana vida
poltica e permitem a formao de expectativas razoveis sobre seus com-
portamentos futuros, exigncia da vida moderna para todos os agentes
responsveis no mbito pblico.
O atual sistema eleitoral no s corrosivo para os partidos, mas
tambm obstculo implantao do fnanciamento pblico de campa-
nhas eleitorais.
O problema do fnanciamento de partidos e candidaturas um
dos maiores desafos que enfrentam as democracias hodiernas. Em pas-
sado no muito distante, o trabalho eleitoral era feito, em muitos pa-
ses, com recurso militncia, quase sempre em carter voluntrio. Em
alguns pases, fazia-se a campanha de porta em porta e contato direto
com o eleitor. Os comcios tinham grande importncia. Crescentemen-
te, os meios de comunicao de massa passaram a substituir o antigo
trabalho pessoal, sobretudo devido prpria magnitude demogrfco
do eleitorado. As campanhas mudaram radicalmente de feio, com a
presena cada vez maior da mdia televisiva. As implicaes de custo
foram imediatas. Hoje em dia, as campanhas se tornaram carssimas, o
que leva necessidade de abundantes recursos fnanceiros, em geral no
disponveis para partidos e candidatos.
A necessidade de recursos suprida seja pelas contribuies priva-
das, de cidados e, sobretudo, de grandes empresas, seja pelo uso da m-
quina administrativa. Em ambos os casos, so maculadas a normalidade
e a legitimidade das eleies. Na primeira situao, gera-se dependncia
da representao com respeito aos seus fnanciadores, o que no sadio
para a vida democrtica. Na segunda, confgura-se uma deturpao do
princpio republicano, desigualando os competidores e criando-se uma
patrimonializao da coisa pblica em proveito de poucos. As democra-
cias tm apelado, por essa razo, para esquemas de fnanciamento pblico,
que, entre outras virtudes, possibilita a partidos e candidatos sem acesso a
fontes privadas competir em igualdade de condio com os demais.
278
Reforma Poltica em Questo
No entanto, o convvio entre fnanciamento pblico e privado
problemtico, porque no inibe a ao do poder econmico, razo pela
qual optamos, neste projeto, pelo fnanciamento pblico exclusivo.
O tema do fnanciamento pblico vem sendo tratado em pro-
posies apresentadas nas duas Casas do Congresso: o PL n 4.593,
de 2001 (PLS n 353/99), de autoria do ex-Senador Srgio Machado,
o PL n 671/99, de autoria do Deputado Aloysio Nunes Ferreira, o PL
n 830/99, de autoria da ex-Deputada Rita Camata, o PL n 1.577/99,
de autoria do Deputado Clementino Coelho, o PL n 1.495/99, do De-
putado Joo Paulo, o PL n 2.948/00, do Deputado Haroldo Lima.
O fnanciamento pblico exclusivo , porm, incompatvel com a
sistemtica atual do voto em lista aberta. A campanha em bases indivi-
duais, peculiar a essa modalidade, exigiria a diviso da dotao partid-
ria pelos candidatos. Os recursos se diluiriam e, certamente, teriam de
ser complementados com recursos de outras fontes, e o sistema estaria
comprometido. Com fnanciamento a partidos que apresentam listas
fechadas, a campanha eleitoral ser da agremiao como um todo. Os
programas eleitorais, os comcios, a propaganda, enfm, sero empre-
endimentos partidrios, devendo todos trabalhar pela causa comum.
O custo da campanha poder diminuir sensivelmente e mais se refora-
r a legitimidade do processo poltico. Tambm a fscalizao dos plei-
tos pela Justia Eleitoral tornar-se- muito mais simples, pois em vez
de deparar-se ela com milhares de prestaes de conta, produzidas por
milhares de candidatos, examinar um nmero reduzido delas, de res-
ponsabilidade os prprios partidos.
No menos signifcativo em nossa vida poltica tem sido o proble-
ma da fragmentao do quadro partidrio, j implicitamente menciona-
do quando falamos do tema das coligaes nas eleies proporcionais.
Diagnsticos de faz alguns anos viam como extremamente negativa a
proliferao de legendas, propiciada por normas legais demasiado per-
missivas para a criao de partidos.
Muitas democracias contemporneas so multipartidrias e
parlamentares. Sua governabilidade no comprometida, porque os
279
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
partidos se unem para a formao de gabinetes, que procuram contem-
plar as vrias agremiaes com pastas ministeriais. Na prtica, portanto,
os partidos se aproximam, passando a funcionar em bloco, seja no go-
verno, seja na oposio.
Contudo, o multipartidarismo com presidencialismo mais pro-
blemtico. So oportunas as concluses de ambiciosa pesquisa compa-
rativa sobre as instituies polticas e o desenvolvimento, que a seguir
citamos:
Tem-se afrmado serem os sistemas presidenciais sobremodo instveis
quando seu sistema partidrio altamente fracionado [...] A ausncia de
um partido majoritrio [...] tem forte impacto sobre a estabilidade das
democracias presidenciais, instveis quando nenhum partido controla
uma maioria de assentos na cmara baixa. J as perspectivas de sobrevi-
vncia das democracias parlamentares independem da existncia de um
partido majoritrio.
1
Na verdade, a maneira como o sistema presidencial brasileiro procura
superar a difculdade da fragmentao partidria, com a falta de um partido
maior de sustentao parlamentar, mediante a construo de coalizes, te-
cidas mediante forte cooptao individual de parlamentares, a qual, o mais
das vezes, a responsvel pelas intensas mudanas de partido.
Para obter um quadro partidrio menos fragmentado, as demo-
cracias contemporneas valem-se de alguns recursos. Um deles a ado-
o de uma regra de atribuio de cadeiras entre os partidos, aps as
eleies, que pode favorecer os partidos maiores (a frmula dHondt,
conhecida como das maiores mdias, tem esse efeito). Outro recurso
so as clusulas de desempenho, que fxam porcentagens mnimas do
eleitorado para que os partidos tenham representao parlamentar.
No Brasil, o art. 13 da Lei n 9.096/95 (Lei dos Partidos Polticos)
dispe que, para funcionamento parlamentar, os partidos tenham alcan-
ado pelo menos cinco por cento dos votos apurados, distribudos em,
pelo menos, um tero dos Estados, com um mnimo de dois por cento
280
Reforma Poltica em Questo
do total de cada um deles. Essa clusula, atenuada por disposies tran-
sitrias de transio, entrar em vigor na eleio de 2006.
A existncia de legendas pequenas, mas com importncia histri-
ca, que se propem a difundir suas idias e princpios, suscita uma im-
portante questo para os esforos de engenharia poltica destinados a
estreitar o leque partidrio.
At o momento, como salientado anteriormente, a mecnica das
coligaes tem dado sobrevida a essas legendas. No projeto ora apre-
sentado, prope-se a nova fgura das federaes partidrias, para que
desempenhem a mesma funo das coligaes, sem os inconvenientes
destas.
A disposio permanente do art. 13 da Lei dos Partidos, diante da
proibio das coligaes nas eleies proporcionais, parece-nos poder
ser atenuada, sem concesso, todavia, no que diz respeito ao carter na-
cional dos partidos, exigncia da Constituio Federal (art. 17, I).
Alm dos aspectos acima discutidos, outros problemas se apresen-
tam no sistema eleitoral, com refexos no sistema poltico, que possvel
corrigir. Outra defcincia de nossa organizao poltica a baixa repre-
sentao das mulheres. A experincia internacional demonstra que um
estmulo consciente, no plano institucional, dessa representao tem
dado frutos, pelo que se recomenda a ateno ao problema na presente
reforma. Alm de manter, na disposio relativa s listas preordenadas,
o percentual mnimo hoje assegurado a cada sexo, o projeto tambm
assegura, inspirando-se em propostas apresentadas pela Deputada Lu-
za Erundina, trinta por cento do total de recursos do Fundo Partidrio
destinados criao e manuteno de instituto ou fundao de pesquisa
ou de doutrinao poltica, s instncias partidrias dedicadas ao est-
mulo e crescimento da participao poltica feminina e pelo menos vin-
te por cento do tempo destinado propaganda partidria gratuita para
promover e difundir a participao poltica das mulheres.
Finalmente, o Projeto contempla aperfeioamentos no tocante s
pesquisas eleitorais, no sentido de obter maior transparncia no seu uso
durante as campanhas eleitorais.
281
Anexo 1 Projeto de Lei n 1.210/2007
Congresso Nacional
A proposio ora apresentada resulta do cuidadoso exame e apro-
veitamento de inmeras outras, oferecidas nas duas Casas do Congresso
Nacional, as quais versam sobre alguns dos temas bsicos de uma refor-
ma poltica. produto, tambm, da audincia de renomados especia-
listas nos temas tratados que atenderam ao convite da Comisso para
discuti-los conosco.
Mas, sem dvida, foi essencial para constru-la a incansvel de-
dicao e competncia de nosso Presidente, o Deputado Alexandre
Cardoso, na conduo dos trabalhos do Colegiado, durante todos esses
meses de seu funcionamento. Inestimvel foi, ainda, a contribuio de
nossos Pares, tanto os membros do Colegiado, como tambm outros
ilustres colegas interessados na reforma poltica, que, com sua presena
assdua e entusiasmo nas discusses, muito ajudaram a este Relator na
consolidao de um texto com os pontos mais relevantes e urgentes da
reforma poltica, suscetveis de tratamento articulado no plano infra-
constitucional.
Na certeza de que o projeto constitui um passo decisivo para o
aprimoramento de nossa democracia, ao atacar problemas cuja natureza
exige solues interligadas, contamos com o apoio de nossos Pares para
sua aprovao.
Nota
1
PRZEWORSKI, Adam; ALVAREZ, Michael E.; CHEIBUB, Jos Antnio;
LIMONGI, Fernando. Democracy and Development: Political Institutions and Well-
Being in the World, 1950-1990. Cambridge, UK: Cambridge University Press, 2000.
p. 128-136.
283
ANEXO 2 PROPOSTAS PARA
A REFORMA POLTICA
EXPOSIO DE MOTIVOS DA OAB
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
O Brasil sofre, h mais de um quarto de sculo, situao de ma-
rasmo econmico e desagregao social. No se trata de simples crise
episdica, mas de um estado de morbidez crnica, cujas causas so no
apenas econmicas, mas tambm polticas.
No tocante ao processo de crescimento econmico, o contraste no
poderia ser maior em relao ao perodo histrico imediatamente anterior.
Em 1930, o Brasil ocupava a 50 posio mundial, em tamanho de
riqueza nacional produzida. Tivemos ento o golpe de gnio de iniciar,
imediatamente, o processo de industrializao acelerada, que nos levou,
cinqenta anos depois, a ocupar a honrosa posio de 8 potncia mun-
dial em termos de produo nacional.
Ora, a partir de 1980 e at hoje, a mdia do crescimento econmi-
co do PIB brasileiro tem sido de 2,6% ao ano. Em termos de crescimen-
to do PIB per capita, ela foi, nesse perodo, de nada mais do que 0,6%
ao ano em mdia. Entre 1995 e 2005, segundo dados incontestveis do
FMI, o crescimento da economia brasileira fcou 17% abaixo da mdia
do crescimento mundial. Trata-se de fato indito na histria brasileira.
Ao mesmo tempo, e como conseqncia direta desse marasmo
econmico, tm-se produzido, desde 1980, graves sintomas de desagre-
gao social.
A distribuio da renda nacional, entre os que vivem do trabalho
e os que recebem rendimentos no ligados ao trabalho, modifcou-se
sensivelmente. Em 1980, essa distribuio era praticamente igual; em
284
Reforma Poltica em Questo
2005, a repartio da renda nacional em termos de remunerao de tra-
balho de todas as formas, assalariado ou no, representava apenas um
tero do total.
O rendimento mdio do trabalhador brasileiro, segundo da-
dos divulgados pelo Dieese e pelo Seade, caiu 33% entre 1995 e 2005.
O IPEA calculou que o desemprego formal no pas aumentou 80%, en-
tre 1992 e 2004. A situao piorou sensivelmente nos ltimos 6 anos,
relativamente classe mdia. Calculou-se recentemente, com base em
registros do Caged (Cadastro Geral de Empregados e Desempregados o
Ministrio do Trabalho), que a renda mdia dos que recebem remune-
rao acima de 3 salrios mnimos, descresceu 46% entre 2000 e 2006,
com o desemprego de quase 2 milhes de trabalhadores.
Contamos hoje com uma massa de desempregados formais da or-
dem de 8 milhes de trabalhadores. Ora, quando se leva em conta o
fato brutal de que a informalidade no emprego j atinge 60% da PEA,
percebe-se o grau de desagregao a que est sendo submetida a socie-
dade brasileira.
De pouco vale, nessas condies, argir que houve um inegvel
melhoria da condio de renda das classes E e D (faixa de at 2 sal-
rios mnimos), durante o mandato do atual Presidente da Repblica.
Tal fato se deu, como ningum pode negar, em grande parte, por efeito
da poltica de assistncia social. Continua sem soluo adequada o fato
inescapvel de que, todos os anos, cerca de dois milhes e trezentos mil
brasileiros entram no mercado de trabalho demandando emprego.
Segundo quadro revelado pela PME (Pesquisa Mensal de Empre-
go) do IBGE, 23% da populao entre 16 e 24 anos no estudam nem
trabalham.
As causas dessa patologia social
Elas so de ordem econmica e de natureza poltica, como acima
assinalado, e ambas coincidem com uma insero subordinada do Brasil
no quadro da globalizao capitalista atual.
285
Anexo 2 Propostas para a Reforma Poltica
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
O primeiro impacto da reordenao da economia num sentido
globalizante, sofrido pelo nosso pas nos ltimos 25 anos, deu-se no
setor industrial. A indstria instalada nos pases do primeiro mundo,
no tendo condies de continuar a aumentar sistematicamente a sua
produo com base no consumo interno, imps ( bem o termo) uma
abertura dos mercados dos pases da periferia.
Tal fato traduziu-se pela adoo, um pouco em toda parte, de um
conjunto de polticas apregoadas como de revigorao do liberalismo.
Foram elas: a privatizao de empresas estatais, a revogao das regras de
proteo das empresas nacionais em concorrncia com as estrangeiras, a
liberalizao do fuxo de capitais e do sistema cambial.
O Brasil cumpriu subordinadamente a sua parte nesse terreno,
produzindo-se, em termos macroeconmicos, um fenmeno de desin-
dustrializao precoce. o que explica o extraordinrio contraste entre
a pujana excepcional da economia brasileira nos 50 anos decorridos
entre 1930 e 1980, e o marasmo econmico dos ltimos 26 anos.
O segundo impacto do processo de globalizao econmica foi o
advento da hegemonia do capitalismo fnanceiro em todo o mundo, a
partir dos anos 90 do sculo passado.
As atividades de produo foram rapidamente substitudas pela
prtica sistemtica de operaes especulativas, no s no mercado acio-
nrio tradicional, como ainda em mercados novos, ditos de ndices, sem
qualquer ligao com a produo econmica.
O resultado que as empresas industriais se descapitalizam, e os
empresrios passam a desviar recursos da produo, para aplicaes f-
nanceiras. No ltimo decnio, as emisses lquidas de aes foram em
mdia negativas, tanto nos Estados Unidos, quanto na Europa.
As aes so artifcialmente valorizadas em Bolsa, no s pela
farta distribuio de dividendos, mas tambm mediante operaes de
resgate e compra, pelas empresas, de suas prprias aes, assim como
pela emisso macia de opes de compra (stock options), distribudas
generosamente aos administradores.
286
Reforma Poltica em Questo
Para tanto, obviamente necessrio aumentar ao mximo os ati-
vos lquidos e abandonar os programas de investimento. O que implica,
como fcil imaginar, o sacrifcio de todo o futuro da empresa, com a
demisso em massa dos trabalhadores.
No Brasil, entre 1995 e 2005, como mostrou o IPEA, a taxa m-
dia de investimento global (pblico e privado) em relao ao PIB, foi de
19,5%, contra 22,7% na ndia, 23,3% no Chile, 32,0% na Coria do Sul
e 35,3% na China. Com isso, o nosso crescimento econmico, durante
toda essa dcada, foi de longe o pior na comparao com esses pases.
E por que razo apresentamos esse resultado ultra-medocre? Por-
que sucumbimos, servilmente, desde o incio dos anos 90 do sculo pas-
sado, ao fascnio de uma poltica de endividamento pblico sufocante.
A reserva de quase 9% do PIB, todos os anos, ao servio da dvida pbli-
ca, impede no s os investimentos em infra-estrutura (energia, trans-
portes, comunicaes, pesquisa cientfca e tecnolgica), como tambm
em polticas sociais de amparo educao, sade, previdncia social,
entre outras. E sem essas polticas no h desenvolvimento nacional.
A esses fatores patognicos de ordem econmica, deve-se acres-
centar um conjunto de causas diretamente ligadas ao sistema poltico,
a saber:
1. A persistente marginalizao do povo, impedido de tomar diretamen-
te as grandes decises polticas, no s na esfera nacional, mas tambm
no plano local;
2. Uma representao popular falseada, que acabou criando um pequeno
mundo poltico irresponsvel, cada vez mais distanciado da realidade
social;
3. A incapacidade institucional do Estado brasileiro de elaborar e condu-
zir programas de ao de longo prazo, com base num projeto de desen-
volvimento nacional.
287
Anexo 2 Propostas para a Reforma Poltica
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
As diretrizes fxadas pelo Conselho Federal da OAB no Frum da
Cidadania para a Reforma Poltica
A Ordem dos Advogados do Brasil tem em vista, como no pode-
ria deixar de ser, os objetivos fundamentais da nossa Repblica, procla-
mados no art. 3 da Constituio Federal:
1. Construir uma sociedade livre, justa e solidria;
2. Garantir o desenvolvimento nacional;
3. Erradicar a pobreza e a marginalizao, e reduzir as desigualdades so-
ciais e regionais;
4. Promover o bem de todos, sem preconceitos ou discriminaes de
qualquer espcie.
Para tanto, classifcou as propostas de reforma em trs captulos,
correspondentes aos trs grandes defeitos do nosso sistema poltico, aci-
ma apontados: a efetivao da soberania popular, com integral prote-
o dos direitos humanos; a correo substancial das normas eleitorais
e partidrias; e a reforma do Estado, com a reorganizao dos Poderes
Pblicos.
Em sua sesso plenria de 10 de dezembro ltimo, o Conselho Fe-
deral deliberou sobre as duas primeiras sries de propostas apensadas a
esta Exposio de Motivos -, reservando-se para discutir e decidir aque-
las concernentes reforma do Estado em sua prxima sesso plenria,
no incio de 2007.
288
Reforma Poltica em Questo
REFORMA POLTICA
Propostas Aprovadas na Sesso Plenria de 10.12.2006
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
I
Efetivao da Soberania Popular e Proteo dos Direitos Humanos
1) A OAB espera seja aprovado no Congresso Nacional, sem mais de-
longas, um dos dois Projetos de Lei, por ela apresentados: o PL
n 4.718/2004, na Cmara dos Deputados, ou o PL n 001/2006, no
Senado Federal, projetos esses que procuram tornar efetivas as mani-
festaes da soberania popular consagradas no art. 14 da Constituio
Federal, fazendo com que o plebiscito e o referendo, tal como sufrgio
eleitoral, no dependam, para o seu exerccio, de deciso do Congresso
Nacional, bem como reforando a iniciativa popular legislativa.
2) Em consonncia com o esprito dessas propostas legislativas, prope-
se a supresso do inciso XV do art. 49 da Constituio Federal ( da
competncia exclusiva do Congresso Nacional autorizar referendo e
convocar plebiscito), determinando-se que plebiscitos e referendos,
uma vez preenchidos os seus pressupostos formais, sejam convocados
pela Justia Eleitoral.
3) Prope-se, igualmente, a retomada da Proposta de Emenda Constitu-
cional n 002/1999, apresentada Cmara dos Deputados pela Depu-
tada Luza Erundina e outros, modifcando a redao do art. 61, 2,
da Constituio Federal, para permitir que os projetos de lei de inicia-
tiva popular possam ser apresentados por meio por cento do eleito-
rado nacional, ou por confederao sindical ou entidade de classe de
mbito nacional, que representem este nmero, individualmente, ou
por meio de associao a outras;
4) Deve ser revogado o 3 do art. 5 da Constituio Federal, pelo
qual os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos
que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois
turnos, por trs quintos dos votos dos respectivos membros, sero
289
Anexo 2 Propostas para a Reforma Poltica
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
equivalentes s emendas constitucionais. Essa norma, introduzida na
Constituio pela Emenda Constitucional n 45, de 2004, incom-
patvel com o entendimento universal sobre a vigncia de Direitos
Humanos, alm de confitar com o disposto no 2 do mesmo art.
5. Defnitivamente, a Constituio no pode pairar acima do sistema
internacional de Direitos Humanos.
5) Prope-se, por fm, a introduo na Constituio Federal, tal como
ocorre em algumas Constituies Estaduais, da iniciativa popular em
matria constitucional.
II
Reformas Partidria e Eleitoral
Sistema Partidrio
O objetivo, aqui, no criar pela lei partidos fortes e autnticos
o que seria puramente artifcial , mas minorar, tanto quanto possvel, a
predominncia do caciquismo interno, da instrumentalizao dos parti-
dos pelo poder econmico privado, da disputa negocial por posies de
poder e do oportunismo indiividualista. Propem-se, com esse objetivo,
as seguintes medidas mnimas:
1) Proibio de o parlamentar eleito mudar de partido, a partir da data da
eleio e durante toda a legislatura (alterar a redao do art. 26 da Lei
n 9.096/2005).
2) Proibio de os partidos receberem doaes, devendo manter-se exclu-
sivamente com as contribuies de seus fliados e os recursos do Fundo
Partidrio (mudana do Cdigo Eleitoral).
Sistema Eleitoral
1) Financiamento das campanhas eleitorais (alterao do Cdigo Eleitoral).
Prope-se aqui adotar, basicamente, o sistema francs.
290
Reforma Poltica em Questo
A Justia Eleitoral ter o poder de fxar um limite mximo de des-
pesas de campanha dos candidatos, em cada eleio, bem como de
pagar, a ttulo de reembolso, uma quantia determinada, varivel
conforme a eleio, a cada candidato cujo patrimnio e cuja renda
tributvel no sejam superiores a determinado montante, desde
que o candidato tenha recebido, na eleio, pelo menos 5% (cinco
por cento) da totalidade dos votos vlidos no distrito.
A Justia Eleitoral fxar, para cada eleio, o montante mxi-
mo de doaes que cada candidato est autorizado a receber.
A infrao a essas disposies impedir o candidato eleito de
tomar posse no cargo e, se j tiver sido empossado, acarretar a
perda do mandato.
2) Revogao popular de mandatos eletivos (recall): j objeto da Propos-
ta de Emenda Constitucional n 0073/2005, oriunda da Ordem dos
Advogados do Brasil e em tramitao no Senado Federal.
3) Inelegibilidades.
O prazo de inelegibilidade do Governador e Vice-Governador
de Estado e do Distrito Federal, do Prefeito e Vice-Prefeito,
que perderem seus cargos eletivos por infringncia a disposi-
tivo da Constituio Estadual, da Lei Orgnica do Distrito
Federal ou da Lei Orgnica do Municpio, deve ser contado a
partir do trnsito em julgado da deciso condenatria e no a
partir do trmino do mandato para o qual tenham sido eleitos
(alterar o disposto no art. 1, I, alnea c da Lei Complementar
n 64, de 1990).
O mesmo dies a quo deve ser estabelecido para os que tenham
contra sua pessoa representao julgada procedente pela Justi-
a Eleitoral, transitada em julgado, em processo de apurao
de abuso do poder econmico ou poltico (alterar a Lei Com-
plementar n 64, de 1990, art. 1, I, alnea d).
4) Verticalizao (regra a ser inscrita no Cdigo Eleitoral).
Com a entrada em vigor da Emenda Constitucional n 52, de 8 de mar-
o de 2006, que deu nova redao ao 1 do art. 17 da Constituio
291
Anexo 2 Propostas para a Reforma Poltica
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
Federal, admitindo que os partidos polticos faam coligaes eleito-
rais, sem obrigatoriedade de vinculao entre as candidaturas de m-
bito nacional, estadual, distrital ou municipal, indispensvel, como
medida de elementar coerncia, quebrar a verticalizao partidria no
tempo de ocupao do rdio e da televiso pelos partidos polticos, nas
eleies estaduais, distritais e municipais. Ou seja, o tempo de ocupa-
o gratuita de rdio e de televiso, nessas eleies, ser computado
com base na distribuio de cadeiras entre os partidos em cada Casa
Legislativa, estadual, distrital ou municipal.
5) Coligaes partidrias (regra a ser inscrita no Cdigo Eleitoral, por-
que no confita com a norma geral do art. 17, 1, da Constituio
Federal, com a redao dada pela Emenda n 52).
Elas devem ser abolidas nas eleies proporcionais (para a composio
da Cmara dos Deputados, das Assemblias Legislativas dos Estados,
da Cmara Legislativa do Distrito Federal e das Cmaras Municipais),
a fm de se evitar que os votos dos eleitores sejam computados promis-
cuamente para todos os partidos da coligao, o que fere o princpio da
votao proporcional.
6) Prestao de contas de campanha eleitoral.
Prope-se seja dado apoio ao Projeto de Lei n 391, de 2005, elabora-
do por comisso de juristas presidida pelo ento Presidente do Tribu-
nal Superior Eleitoral, Ministro Carlos Mrio Velloso.
7) Eleio e durao do mandato dos Senadores (mudana constitucional):
O mandato dos Senadores passa a ser de quatro anos.
Devem ser abolidos os suplentes de Senador.
8) Prope-se seja dado apoio ao Projeto de Lei do Senado n 389, de
2006, que d nova redao ao Ttulo IV do Cdigo Eleitoral, relativo
s disposies penais e processuais penais, projeto esse oriundo dos tra-
balhos de uma comisso de juristas presidida pela ento Presidente do
Tribunal Superior Eleitoral, Ministro Carlos Mrio Velloso.
* * *
292
Reforma Poltica em Questo
MANIFESTO AO CONGRESSO NACIONAL
Por uma Reforma Poltica ampla, sria e democrtica
Nenhum homem nesta terra republico, nem zela ou trata do
bem comum, seno cada um do bem particular. Assim julgou Frei Vi-
cente do Salvador na terceira dcada do sculo XVII, ao observar o des-
caso com que os primeiros colonizadores usavam e abusavam de nossa
terra, s para a desfrutarem e a deixarem destruda.
Assim haveremos ns de julgar ainda hoje, ao observarmos o per-
sistente desleixo dos governantes quanto ao futuro do Pas ?
A triste verdade que o Brasil entrou, h um quarto de sculo, em
estado de recesso econmica e crescente desigualdade social.
Entre 1950 e 1980, soubemos aproveitar os 30 anos gloriosos do
ps-guerra, apresentando a mais elevada taxa de crescimento econmi-
co do mundo. Mas a partir de 1980 e at hoje, a economia brasileira est
praticamente estagnada, fato sem precedentes em toda a nossa Histria.
Entre 1995 e 2005, segundo dados do Fundo Monetrio Internacional,
a mdia de crescimento econmico do nosso pas fcou 17 pontos per-
centuais abaixo da mdia mundial.
Nesse mesmo perodo de um quarto de sculo, a desigualdade en-
tre os que vivem exclusivamente do seu trabalho e os que vivem nica
ou preponderantemente de renda tem se acentuado. A remunerao do
conjunto dos trabalhadores, a qual correspondia metade da renda na-
cional em 1980, caiu para um tero dela nos dias atuais. O Pas j tem 8
milhes de desempregados, sem contar a multido dos subempregados
ou dos j totalmente excludos do mercado do trabalho; o que explica,
em grande parte, a onda de violncia e banditismo que se alastra por
todo o territrio nacional.
Enquanto isso, a poltica de acentuado endividamento pblico,
aplicada sem descontinuar pelos sucessivos governos, desde 1995, pro-
duz insuportvel aumento da carga tributria e acentua o marasmo eco-
nmico e a desigualdade social.
293
Anexo 2 Propostas para a Reforma Poltica
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
Em tais condies, inadivel, antes que o Pas mergulhe def-
nitivamente em um estado de irreversvel desintegrao social, que se
promova uma unio nacional para a reforma das nossas instituies,
costumes e praticas polticas, no sentido republicano da supremacia ab-
soluta do bem comum do povo sobre todo e qualquer interesse prprio
de partido, grupo, setor ou corporao.
As Entidades que esta subscrevem propem, com essa fnalidade,
sejam tomadas, sem maior tardana, as seguintes decises polticas:
1) O desbloqueio e a ampliao dos instrumentos de democracia dire-
ta e participativa, consagrados no art. 14 da Constituio Federal
como manifestaes intangveis da soberania popular juntamente
com o sufrgio eleitoral, a saber, o plebiscito, o referendo e a inicia-
tiva popular;
2) A correo das graves distores do sistema de representao popular,
notadamente a irresponsabilidade dos eleitos perante os seus eleito-
res, o abuso de poder econmico durante as campanhas eleitorais e
a acentuada desigualdade na representao do povo brasileiro, uno e
indivisvel, na Cmara dos Deputados;
3) A reforma da organizao dos Poderes Pblicos, a fm de dar ao Estado
brasileiro a necessria capacidade para projetar o futuro do pas e pla-
nejar o desenvolvimento nacional.
Braslia, 2 de maro de 2007.
Cezar Britto
Presidente do Conselho Federal da OAB
294
Reforma Poltica em Questo
Entidades
Agere Cooperao em Advocacy
ABI Associao Brasileira de Imprensa
Abong Associao Brasileira de ONGs
Associao de Juzes para a Democracia
Campanha Nacional pelo Direito Educao
Cebes Centro Brasileiro de Estudos em Sade
Centro Cultural de Braslia
Centro Dandara de Promotoras Legais Oopulares
CFEMEA Centro Feminista de Estudos e Assessoria
Ciesp Centro das Indstrias do Estado de So Paulo
CPT Comisso Pastoral da Terra
Comit Feminino Suprapartidrio pela Reforma Poltica
CNBB Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
Conselho de Leigos da Arquidiocese de So Paulo
Conselho de Leigos da Regio Episcopal Ipiranga
CFOAB Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
Conic Conselho Nacional de Igrejas Cristas do Brasil
CNLB Conselho Nacional do Laicato do Brasil
Conselho Nacional do Laicato do Brasil Regional Sul 1
Fase Solidariedade e Educao
Fora Sindical
Frum da Cidadania de Santos SP
FNPP Frum Nacional de Participao Popular
Ibrades Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Social
Inesc Instituto de Estudos Socioeconmicos
Polis Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais
Instituto da Memria do Povo Cearense
Instituto Ipanema
Instituto So Paulo de Cidadania e Poltica
MOC Movimento de Organizao Comunitria
More Movimento de Resistncia Ecolgica
295
Anexo 2 Propostas para a Reforma Poltica
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil
MST Movimento dos Trabalhadores Sem Terra
MEP Movimento Evanglico Progressista
Movimento Nacional Pr-Reforma Poltica com Participao Popular
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
Sociedade Brasileira de Engenheiros Florestais
Terra de Direitos
* * *
297
ANEXO 3 PARECER DO CONSELHO DE
DESENVOLVIMENTO ECONMICO E
SOCIAL SOBRE REFORMA POLTICA
Presidncia da Repblica
Secretaria de Relaes Institucionais SRI
CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO
E SOCIAL CDES
Parecer do Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social sobre Reforma Poltica
Braslia, julho de 2007
Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica,
O Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social CDES apre-
senta a Vossa Excelncia parecer sobre a necessidade e oportunidade de
aprimorar nosso sistema poltico, fortalecendo os partidos brasileiros,
aumentando o grau de representatividade dos mandatos e, sobretudo,
assegurando a efccia da soberania popular no sistema democrtico.
O CDES considera que um processo de reforma poltica contribui es-
truturalmente para o desenvolvimento do Pas e o aperfeioamento de
nossa democracia, em relao a qual muito j se avanou.
O CDES tem pautado suas anlises e contribuies pela centralidade do
processo de desenvolvimento com eqidade, baseando-se na crena no
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
298
Reforma Poltica em Questo
compartilhamento de responsabilidades entre governo e atores sociais
para a reduo das desigualdades e da excluso social, respeitando as
diversidades, e no incentivo participao poltica dos cidados.
Nesse sentido, o Conselho ressaltou, desde 2005, a importncia de de-
bater e contribuir com idias sobre a reforma poltica, considerada pri-
mordial, urgente e prioritria para que o Pas siga rumo ao desenvolvi-
mento democrtico e sustentado.
H um entendimento de o espao de deciso Congresso Nacional, mas
que ao conjunto da sociedade cabe debater, buscar esclarecimentos e ex-
pressar seus posicionamentos diante da necessidade e das possibilidades
de mudana na organizao poltica brasileira.
O CDES reuniu, alm de Conselheiros e Conselheiras, especialistas, e
autoridades para debater o tema, ao longo de 2006 e no Seminrio Re-
forma Poltica, realizado em junho passado, e nesse processo reconhe-
cemos possibilidades e limitaes existentes para se promover a reforma
poltica desejada.
Acreditamos, no entanto, que necessrio e possvel fazer as alteraes
demandadas pelo momento poltico atual e que o envolvimento do go-
verno, em especial de Vossa Excelncia, um fator extremamente positivo
para fazer avanar o processo e aprofundar a mobilizao da sociedade.
Consideramos fundamental que o conjunto da sociedade seja perma-
nentemente informada e chamada a discutir o funcionamento do sis-
tema poltico, as conseqncias de cada regra existente e das possveis
mudanas, seja por meio do sistema educacional, seja por meio das or-
ganizaes e movimentos sociais ou at mesmo pela prpria imprensa, a
quem cabe o papel de esclarecer os cidados.
As alteraes recomendadas pelo CDES contemplam trs eixos polti-
cos fundamentais: o do aperfeioamento da democracia representativa,
299
Anexo 3 Parecer do Conselho de Desenvolvimento...
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
o do fortalecimento da democracia direta e participativa, e o das rela-
es entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo no processo ora-
mentrio.
Ciente das dificuldades e limitaes conjunturais e estruturais, mas
firmemente convicto sobre o desejo do aprimoramento do sistema po-
ltico brasileiro, o CDES encaminha a Vossa Excelncia as seguintes
recomendaes:
1. Reafrmar a prioridade de avanar no processo de reforma po-
ltica como um caminho para aperfeioar as relaes entre Es-
tado e Sociedade e solucionar os graves problemas enfrentados
pelos poderes constitudos;
2. Considerar que o tema da reforma poltica diz respeito ao con-
junto da sociedade aos poderes constitudos e que cabe, por-
tanto, tambm ao governo, e ao Presidente da Repblica em
particular, a iniciativa em relao a ele;
3. Considerar que um dos objetivos desse processo de reforma
poltica encontrar mecanismos efcazes para minimizar os
problemas de corrupo poltica e de desigualdade de oportu-
nidades entre partidos e candidatos, em funo das diferenas
de poder econmico, de gnero e etnia, assim como ampliar o
papel da sociedade civil no processo democrtico;
4. Considerar que a reforma poltica necessria deve buscar al-
teraes no sistema partidrio e nos processos eleitorais, con-
templando a democratizao dos processos internos aos par-
tidos para seleo de lideranas e candidatos; aperfeioando
as regras sobre formao de coligaes, migrao partidria,
eleio de suplncia, imunidades e foro privilegiado; clusula
de barreira, e fnanciamento de campanha.
300
Reforma Poltica em Questo
5. Considerar que a reforma poltica necessria deve envolver
tambm a regulamentao dos mecanismos inscritos no artigo
14 da Constituio Federal, como plebiscito, referendo, inicia-
tiva popular, e consulta popular para revogao de mandatos.
De acordo com os debates realizados pelo CDES e as infor-
maes aportadas, ainda h muito espao para a ampliao da
participao popular na democracia brasileira.
6. Considerar que a reforma poltica necessria deve abranger o
aperfeioamento da relao entre o Poder Executivo e o Le-
gislativo no que se refere ao processo de elaborao e execu-
o do oramento para aumentar a transparncia e reduzir as
vulnerabilidades que levam a distores na aplicao dos re-
cursos pblicos que so, em ltima instncia, arrecadados da
prpria sociedade. Para isso, necessrio aperfeioar as regras
de elaborao, de processamento legislativo, e de execuo do
Oramento, de modo a promover a democratizao no uso dos
recursos fscais e para-fscais; a criao de mecanismos de par-
ticipao e de controle social, com amplo acesso s informa-
es em todo o ciclo oramentrio na Unio, estados e munic-
pios, e nas regras para apresentao de emendas parlamentares.
Alteraes na composio da Comisso Mista de Oramento
precisam, tambm, ser consideradas.
7. Considerar que os cidados e cidads brasileiras devem co-
nhecer e expressar seu posicionamento sobre a reforma e que
a participao de Vossa Excelncia como agente mobilizador
fundamental para fortalecer o debate e reduzir a distncia en-
tre o que se discute no Parlamento e o que a sociedade deseja.
O CDES, cada liderana que dele participa, compromete-se a manter
vivo o debate, contribuindo para que o conjunto da sociedade se apro-
prie do tema e possa se posicionar sobre ele, de modo que este processo
301
Anexo 3 Parecer do Conselho de Desenvolvimento...
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
seja contnuo e no se esgote apenas nas decises mais recentes do Con-
gresso Nacional. Entendemos que este tema deve ser constantemente
debatido pelos cidados e cidads, de forma que o sistema poltico refi-
ta o desejado pelo conjunto da sociedade brasileira.
O CDES se dispe a acompanhar, com especial ateno, o processo de
Reforma Poltica, que precisa tomar novo impulso daqui para frente
com a incisiva participao de Vossa Excelncia. Reitera sua convico
de que a Reforma Poltica, reconhecidas as atribuies constitucionais
do Congresso Nacional, se constitui em tema a ser debatido por toda a
sociedade, e precisa ser defnido em funo dos seus anseios de aperfei-
oamento e consolidao da democracia, para favorecer o desenvolvi-
mento eqitativo para benefcio de toda a populao brasileira.
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
Braslia, 17 de julho de 2007
22 reunio Plenria do CDES
303
APRESENTAO
O documento Plataforma da Reforma do Sistema Poltico foi
construdo a partir de debates realizados por pessoas, organizaes, re-
des e movimentos de todo Brasil em mbitos locais, estaduais, regionais
e em um seminrio nacional, que reuniu representaes de todos os es-
tados brasileiros em So Paulo em novembro de 2006.
Em constante construo, a Plataforma fruto deste processo e
no quer sinalizar que estamos fnalizando os debates, mas sim sistema-
tizando os acmulos que tivemos at o presente momento.
Neste sentido, continua em construo e quer dialogar com as
diversas iniciativas que tratam deste tema, principalmente com o Con-
gresso Nacional, espao em que se vai aprovar a reforma poltica.
O presente documento um resumo desta Plataforma, que tem
como objetivo introduzir o debate e as questes que esto em jogo na
disputa por uma reforma poltica ampla, democrtica e participativa.
EM QUESTO, UMA OUTRA REFORMA POLTICA
A reforma poltica, em que pese os distintos momentos do debate
tanto no Congresso, quanto no Governo Federal como na mdia, tem
um marco comum: a nfase quando no a reduo exclusiva do debate
numa reforma da legislao eleitoral e dos partidos.
ANEXO 4 PLATAFORMA DOS
MOVIMENTOS SOCIAIS PARA A REFORMA
DO SISTEMA POLTICO NO BRASIL
SNTESE
1
304
Reforma Poltica em Questo
A construo de uma sociedade democrtica, no entanto, est
inserida em um contexto mais amplo, que diz respeito a mudanas no
prprio sistema poltico, na cultura poltica e no prprio Estado. As
constataes de que os objetivos da Carta Constitucional no tm sido
alcanados plenamente e de que seus avanos caminham a passos curtos
se convertem em incentivos mobilizao a fm de aprimorar as regras
do sistema poltico.
para reivindicar esta outra reforma que movimentos sociais,
redes, fruns e Organizaes No Governamentais frente delas o
Frum Nacional de Participao Popular vm construindo, desde
2005, uma proposta de Reforma Poltica para o Brasil. Esse documento,
denominado Plataforma exige uma reforma ampla que expanda a demo-
cracia em cinco diferentes eixos: I. Fortalecimento da democracia dire-
ta, II. Fortalecimento da democracia participativa, III. Aprimoramento
da democracia representativa: sistema eleitoral e partidos polticos, IV.
Democratizao da informao e da comunicao e IV. Transparncia
no poder judicirio.
Em relao democracia direta, imprescindvel a defnio de
uma nova regulamentao das formas de manifestao da soberania
popular expressas na Constituio Federal (plebiscito, referendo e ini-
ciativa popular). A atual no s restringe a participao, como a dif-
culta. A ampliao das regras sobre plebiscito e referendo necessria
para que a participao popular nas decises polticas seja efetiva e no
meramente simblica.
Os inmeros espaos de participao, em especial os Conselhos
de polticas e as Conferncias no dialogam entre si e muito menos ten-
cionam o atual sistema poltico representativo. A participao popular
nesses espaos majoritariamente uma participao consultiva, setoria-
lizada, reproduzindo a fragmentao existente nas polticas pblicas e o
distanciamento das decises econmicas referente alocao de recur-
sos pblicos. Para o aperfeioamento da democracia participativa, acre-
ditamos ser necessrio construir um sistema integrado de participao
popular.
305
Anexo 4 Plataforma dos Movimentos Sociais para
a Reforma do Sistema Poltico no Brasil
Apesar de defendermos que a reforma poltica diz respeito no
somente aos processos eleitorais ou aos partidos, mas sim a todos os
processos decisrios, portanto, de poder, entendemos como necessrio
o aperfeioamento da democracia representativa, que implica mudan-
as no sistema eleitoral e partidrio, possibilitando acesso igualitrio
a homens e mulheres representao popular no poder legislativo e
executivo.
preciso afrmar tambm que sociedade e comunicao demo-
crticas so indissociveis. Pertencem ao mesmo universo e sua relao
no pode ser dissolvida. Se a comunicao exerce um papel fundamental
para a realizao plena da cidadania e da democracia brasileira, a de-
mocratizao da comunicao representa condio fundamental para o
efetivo exerccio da soberania popular.
O Poder Judicirio o poder que a populao tem mais difculda-
des em acessar. Os profssionais do Poder Judicirio so concursados ou
exercem cargos de confana. No esto sujeitos a nenhum tipo de con-
trole social ou participao da populao, Por isso, precisamos construir
mecanismos de participao e controle social sobre o Poder Judicirio,
para que cumpra o papel regulador das relaes sociais, econmicas e
polticas.
Tambm foco dessa plataforma o respeito s diversidades, ga-
rantindo voz e poder poltico a grandes parcelas da sociedade brasileira
que sempre foram excludas pela desigualdade econmica e social, pela
violncia e pela mdia conservadora e reprodutora do sistema opressor e
excludente, a exemplo de negros(as), mulheres e povos indgenas.
Sem negar a necessidade de um Estado efciente na defesa do inte-
resse pblico e com ampla participao popular, essa plataforma se ope
necessariamente ao paradigma do Estado mnimo. Ope-se tambm s
formas tradicionais de fazer poltica, na medida em que prope uma
reforma poltica que radicalize a democracia, que enfrente as desigual-
dades e a excluso, que promova a diversidade e a participao cidad.
Uma reforma que amplie as possibilidades de setores excludos do po-
der, enfm, de todos/as os/as despossudos/as de direitos.
306
Reforma Poltica em Questo
A Plataforma para uma Reforma Poltica para o Brasil, com os
cinco eixos de ao, circulou o pas em seminrios e encontros regionais
para ampla consulta e debate nacional em redes, fruns, movimentos
sociais, populares e sindicais. Sua verso completa se encontra na pgina
www.participacaopopular.org.br.
Nossa inteno agora de que os resultados deste ciclo de debates
consolidados neste documento subsidie o novo Congresso Nacional
e sociedade no debate sobre a reforma poltica e sejam considerados num
processo que responda de fato ao interesse pblico.
CONCEPO, OBJETIVOS E PRINCPIOS
Democracia muito mais que o direito de votar e ser votado. preci-
so democratizar a vida social, as relaes entre homens e mulheres, crianas
e adultos, jovens e idosos, na vida privada e na esfera pblica, as relaes de
poder no mbito da sociedade civil. Portanto, mais que apenas um siste-
ma poltico formal e a relao entre Estado e sociedade. tambm a forma
como as pessoas se relacionam e se organizam. A Reforma Poltica que de-
fendemos visa radicalizar a democracia para enfrentar as desigualdades e a
excluso, promover a diversidade, fomentar a participao cidad.
Isto signifca uma reforma que amplie as possibilidades de partici-
pao poltica, capaz de incluir e processar os projetos de transformao
social que segmentos historicamente excludos dos espaos de poder,
como mulheres, afro descendentes, homossexuais, indgenas, jovens,
pessoas com defcincia, idosos e despossudos de direitos de uma ma-
neira geral trazem para o debate pblico.
No queremos a incluso nesta ordem que a est. Queremos
mudar esta ordem. E a Reforma do Sistema Poltico um elemento-
chave na crtica s relaes que estruturam este sistema.
Por isso, defendemos uma reforma que promova uma real trans-
formao no quadro de elementos estruturantes do atual sistema pol-
tico brasileiro, como: patriarcado, patrimonialismo, oligarquia, nepotis-
mo, clientelismo, personalismo e corrupo.
307
Anexo 4 Plataforma dos Movimentos Sociais para
a Reforma do Sistema Poltico no Brasil
Esta transformao deve estar alicerada nos princpios de igual-
dade, diversidade, justia, liberdade, participao, transparncia e contro-
le social.
RESUMO DAS PROPOSTAS
Eixo 1
Fortalecimento da democracia direta
Regulamentao e ampliao dos mecanismos de democracia
direta previstos na Constituio Federal: plebiscitos, referen-
dos e iniciativa popular;
Instituio nos estados e municpios de mecanismos de
aplicao dos instrumentos de plebiscito, referendos e iniciati-
va popular;
Realizao de plebiscitos e referendos para acordos interna-
cionais;
Realizao de plebiscitos e referendos para emisso de ttulos
pblicos, privatizaes e terceirizaes dos servios pbicos es-
senciais;
Criao de uma poltica de fnanciamento pblico e de contro-
le das doaes privadas nas campanhas de formao de opinio
nos processos de referendos e plebiscitos;
Construo de uma poltica pblica de educao para a cida-
dania, oferecendo condies para que a sociedade possa infuir
efetivamente sobre as polticas pblicas;
Revogao popular de mandatos eletivos tanto no executivo
quanto no legislativo;
Realizao de referendo sobre a Reforma Poltica aprovada
pelo Congresso Nacional;
Direito a recorrer ao Poder Judicirio para que o Estado use os
mecanismos de democracia direta.
308
Reforma Poltica em Questo
Eixo 2
Fortalecimento da democracia participativa
Participao da sociedade na defnio das prioridades de pau-
ta do Congresso Nacional e demais Cmaras legislativas;
Criao de mecanismos de participao, deliberao e contro-
le social das polticas econmicas e de desenvolvimento:
criao de mecanismos de participao e controle social nas
decises do Banco Central, CMN Conselho Monetrio
Nacional e no COFIEX Comisso de Financiamento
Externo;
estabelecimentos de mecanismos de dilogo desde a reali-
dade local para a aplicao de recursos pra-fscais (recursos
pblicos que esto fora do oramento federal) administra-
dos pelo BNDES, Caixa-Econmica, Banco do Brasil, Ban-
co do Nordeste e Banco da Amaznia;
Criao de mecanismos de participao e de controle social
do ciclo oramentrio (formulao/defnio, execuo,
avaliao/monitoramento e reviso) nos mbitos da Unio,
estados e municpios (poder executivo);
Reformulao das Regras de Tramitao do Oramento no
Poder Legislativo: fm das emendas individuais dos parla-
mentares;
Acesso universal s informaes oramentrias na Unio,
estados e municpios;
Continuidade de planos e programas das polticas publicas
deliberados no mbito de conselhos e conferncias, que te-
nham comprovada a sua efetividade;
Estabelecimento de princpios gerais para nortear a criao
de todos os conselhos de polticas pblicas;
Criao de mecanismos de dialogo e de interlocuo dos
diferentes espaos de participao e controle social.
309
Anexo 4 Plataforma dos Movimentos Sociais para
a Reforma do Sistema Poltico no Brasil
Eixo 3
Aprimoramento da democracia representativa: sistema eleitoral e
partidos polticos
Financiamento pblico exclusivo de campanhas;
Manuteno dos partidos polticos exclusivamente atravs de
contribuies de fliados, defnidas em convenes partidrias,
e dos fundos partidrios;
Destinao do tempo de propaganda partidria para aes
afrmativas;
Uso de recursos do fundo partidrio para a educao poltica e
aes afrmativas;
Implantao da Fidelidade Partidria;
Voto de legenda em listas partidrias preordenadas;
Possibilidade de criao de federaes partidrias;
Fim da clusula de barreira;
Prazo de fliao de um ano antes da realizao da eleio ou
dois anos, caso j tenha sido fliado a outro partido;
Fim da reeleio para todos os cargos executivos com amplia-
o dos mandatos;
Limites de dois mandatos eletivos consecutivos;
Proibio de o/a candidato/a disputar novas eleies antes do
trmino do mandato para o qual foi eleito, tanto no executivo
como no legislativo;
Indicao do nome do Suplente de Senador/a conste da cdula
eleitoral (urna eletrnica) e que seja submetido a voto;
Fim das votaes secretas nos legislativos, em qualquer caso;
Fim da imunidade parlamentar a no ser exclusivamente ao di-
reito de opinio e denncia;
Fim do direito a foro privilegiado a no ser no que se refere ao
estrito exerccio do mandato ou do cargo;
Organizao dos debates eleitorais pela Justia Eleitoral e
transmisso facultada aos meios de comunicao;
310
Reforma Poltica em Questo
Fim da publicao de pesquisas s vsperas do pleito (prazo de
uma semana antes das eleies para veiculao);
Proibio de contratao de cabos eleitorais nas campanhas;
Fim do Nepotismo direto ou cruzado em todo o setor pblico,
e sua classifcao como crime no Cdigo Penal;
Fim do sigilo bancrio, patrimonial e fscal de candidatos/as,
representantes e ocupantes de altos cargos dos Poderes Execu-
tivo, Legislativo, Judicirio e Ministrio Pblico;
Proibio de que detentores de mandatos e familiares mante-
nham vnculos administrativos de direo ou de propriedade
com entidades ou empresas que prestem servios ao Estado,
sob pena de perda de mandato;
Exigncia de concursos pblicos para preenchimento de car-
gos pblicos nos trs poderes, delimitando claramente os cargos
de confana;
Exigncia de concurso pblico para a escolha dos ministros
dos Tribunais de Contas;
Criao, com participao da sociedade civil, de Conselho Na-
cional de regulamentao do processo eleitoral, tirando este
poder do TSE;
Criao de rgo executivo eleitoral independente;
Criao de rgo fscalizador do processo eleitoral composto
pelos Partidos e organizaes da sociedade civil, com dotao
oramentria prpria;
Manuteno do TSE com a funo judiciria. Que seus juzes
no sejam os mesmos de instncias superiores, para evitar que
recursos contra suas decises voltem a cair nas suas prprias
mos ou nas mos de seus pares;
Estabelecimento de cotas especfcas para representantes ind-
genas nos legislativos federal, estaduais e municipais; estabele-
cimento de regras prprias adequadas realidade sociocultural
dos povos indgenas.
311
Anexo 4 Plataforma dos Movimentos Sociais para
a Reforma do Sistema Poltico no Brasil
Eixo 4
Democratizao da informao e da comunicao
Criao do Sistema Pblico de comunicao conforme prev
o Art. 223 da Constituio Federal de 1988, complementar-
mente aos sistemas privado e estatal;
Incentivo aos mecanismos de controle pblico sobre os meios
de comunicao;
Valorizao das rdios e TVs comunitrias;
Isonomia e fscalizao de propagandas ofciais pagas em
meios de comunicao privados;
Criao de poltica publica de incentivo ao uso de sofware li-
vre e o livre acesso banda larga via radiofreqncia;
Direito de antena para as organizaes da sociedade civil.
Eixo 5
Transparncia no Poder Judicirio
Exigncia de concursos pblicos para acesso as funes/cargos
do Poder Judicirio;
Fim do STF (Supremo Tribunal Federal) e criao de um Tri-
bunal Constitucional como nica instncia acima do Superior
Tribunal de Justia;
Obrigatoriedade de criao de Defensorias pblicas municipais;
Criao de corregedorias populares com a participao da socie-
dade civil para avaliar e fscalizar a ao do poder judicirio;
Demisso de Juzes/as e promotores/as quando comprovado
caso de corrupo, venda de sentenas, trfco de infuncias
ou vnculo com grupos criminosos;
Criao e/ou ampliao dos sistemas de informao do Judicirio.
312
Reforma Poltica em Questo
ORGANIZAES PARTICIPANTES
Participaram do processo de construo da plataforma as seguin-
tes organizaes, redes e movimentos
2
reunidos hoje na Mobilizao
por uma Reforma Poltica ampla, democrtica e participativa:
ABONG (Associao Brasileira de ONGs)
AMB (Articulao de Mulheres Brasileiras)
AMNB (Articulao de Mulheres Negras Brasileiras)
ACB (Associao dos Cartunistas do Brasil)
CNE (Campanha Nacional pela Educao)
CEAAL (Conselho Latino-Americano de Educao)
CNLB (Conselho Nacional do Laicato do Brasil)
Comit da Escola de Governo de So Paulo da Campanha em
Defesa da Repblica e da Democracia
FAOC (Frum da Amaznia Ocidental)
FAOR (Frum da Amaznia Oriental)
FBO (Frum Brasil do Oramento)
FES (Fundao Friedrich Ebert)
Frum Mineiro pela Reforma Poltica Ampla, Democrtica e
Participativa
Frum de Refexo Poltica
FNPP (Frum Nacional de Participao Popular)
FNRU (Frum Nacional da Reforma Urbana)
Inter-Redes Direitos e Poltica
Intervozes Coletivo Brasil de Comunicao Social
Movimento Pr-Reforma Poltica com Participao Popular
MNDH (Movimento Nacional de Direitos Humanos)
Observatrio da Cidadania
PAD (Processo de Dilogo e Articulao de Agncias Ecum-
nicas e Organizaes Brasileiras)
Rede Brasil sobre Instituies Financeiras Multilaterais
313
Anexo 4 Plataforma dos Movimentos Sociais para
a Reforma do Sistema Poltico no Brasil
REBRIP (Rede Brasileira pela Integrao dos Povos)
Rede Feminista de Sade
Notas
1
Os originais da Plataforma esto disponveis em www.participacaopopular.org.br.
2
Cada rede/frum/movimento rene em suas bases centenas de grupos e organizaes.
315
...Quem no se interessa pela poltica no se interessa pela vida...
Ulysses Guimares, 4 de maro de 1985.
Apresentao
Verdades & mentiras
A Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB) dirige esta car-
tilha s pessoas de boa-f, como voc. Pessoas que observam a poltica
com ateno e interesse. E que, s vezes, fcam indignadas ao ler ou ouvir
notcias sobre o dia-a-dia do pas. Respeitamos seu direito de crtica,
mas acreditamos que voc o exercer com mais responsabilidade se tiver
mais informaes a respeito dos partidos, dos polticos e da reforma po-
ltica que est em discusso no Congresso Nacional. Nosso desejo que
voc separe, sem confundir, causas e efeitos, verdades e mentiras. Assim,
voc poder participar do debate com iseno, segurana e honestidade.
E, no menos importante, poder falar sobre o assunto em seu bairro,
com sua comunidade. Contribua para o fortalecimento da democracia
fazendo parte dessa discusso.
ANEXO 5 REFORMA POLTICA:
CONHECENDO, VOC PODE SER
O JUIZ DESSA QUESTO
Associao dos Magistrados Brasileiros
316
Reforma Poltica em Questo
Reforma poltica
Perguntas & respostas
Por que to difcil mudar?
Qualquer um de ns sabe que s falar em mudana, s pensar em re-
forma, para todo mundo fcar com medo. Medo de ser enganado. Medo
de tudo piorar. Medo do dia de amanh.
Acontece com todo mundo?
Sim, a verdade que todo mundo quer fcar no seu canto, sossegado...
Sem mudar coisa nenhuma. Sem fazer reforma nenhuma.
E se o assunto entra em nossa cabea e no sai mais de jeito nenhum?
Se o assunto srio e diz respeito a todo mundo, a gente tem de largar
mo de ser medroso e comear a discutir com outras pessoas, a pensar em
um jeito de resolver. Principalmente se o caso mexer com os mais pobres,
com aqueles que precisam de ajuda para pr arroz e feijo no prato.
A reforma poltica diz respeito a quem no tem casa,
comida ou aposentadoria?
Diz respeito a todo mundo. Pobre, rico e remediado. Ela afeta os direitos
e a vida de todo mundo. Isso ocorre porque o sistema de poder no Brasil
democrtico, vem do povo. O povo escolhe, por meio do voto, os re-
presentantes, que so os vereadores e vereadoras, deputados e deputadas
estaduais e federais, alm de senadores e senadoras. Por meio do voto, o
povo tambm elege prefeitos, prefeitas, governadores, governadoras e o
presidente da Repblica. Esses representantes eleitos pelo voto que go-
vernam em nome do povo. Os cargos de prefeito, governador e presiden-
te da Repblica so escolhidos por eleio majoritria. Isso signifca que,
mesmo que sejam muitos os candidatos, s o que tiver mais votos ser
eleito. Tambm assim nas eleies para o Senado. Para os cargos de vere-
ador, deputado estadual e deputado federal a escolha pelo sistema pro-
porcional: a gente vota no candidato, mas as vagas so preenchidas pelos
317
Anexo 5 Reforma Poltica: Conhecendo, Voc Pode Ser o Juiz dessa Questo
Associao dos Magistrados Brasileiros
partidos proporcionalmente aos votos recebidos por todos os candidatos
do partido. Quanto mais votos o partido tiver, mais gente ele elege. Assim,
o partido que receber mais votos vai ocupar o maior nmero de vagas.
Por que achamos que no mandamos nem na casa da gente?
A gente vota, escolhe os representantes e eles vo tomar, em nome da
gente, as decises sobre a nossa cidade, o nosso estado e o nosso pas.
O voto o instrumento do cidado para ter infuncia na vida do pas.
Todas as decises sobre confitos sociais, econmicos e de interesses pas-
sam pelas instituies representativas do povo, que so as Cmaras de
Vereadores, Assemblias Legislativas, Cmara dos Deputados, Senado
Federal e Presidncia da Repblica. Nessas instituies, esto no coman-
do os representantes eleitos pelo povo, vale dizer, escolhidos pela gente.
por isso que todo mundo vota?
Tem gente que s vota porque obrigado pela lei. Em 30 pases, incluin-
do o Brasil, o voto obrigatrio. So obrigatrios o comparecimento s
urnas e o registro como eleitor. S que ningum deve votar s porque
obrigado. Deve votar porque assim que a gente exerce o direito de es-
colher os candidatos que vo nos representar. assim que a gente exerce
o nosso direito de cidado.
No tem muita mentira na poltica?
uma tristeza, mas tem muita mentira em tudo o que lugar deste
mundo. Tem muita gente que mente. Tem gente que engana. Que fala
uma coisa e faz outra. Que promete e no cumpre. Ao mesmo tempo,
tem muita gente honesta, que quer fazer a diferena. Por isso, preciso
estar atento para separar o joio do trigo.
O que possvel fazer contra a mentira e a enganao?
Quem pode nos salvar?
Essa responsabilidade da gente mesmo. S voc pode defender voc.
Na poltica e na vida. Aqui e em qualquer lugar do mundo. E s tem um
318
Reforma Poltica em Questo
jeito de fazer isso: procurando se informar, buscando as informaes.
Lute para saber de tudo. Tenha pacincia de ouvir as notcias. Acompa-
nhe o que acontece. Verifque as declaraes, conhea os seus direitos
e os seus deveres. Preste ateno nas propostas mais adequadas para o
desenvolvimento de sua cidade e o do nosso pas.
Por que h tanta desconfana nos partidos e nos polticos?
A grande maioria das pessoas critica porque est sem esperana. A ver-
dade que a impunidade no pas deixa a populao desanimada. Todo
mundo fca descrente quando acha que tem gente fazendo coisa errada,
sem pagar pelos erros. E muita gente fca at deprimida quando pensa
que o Estado brasileiro no pune os crimes de corrupo como deveria.
Mas cuidado, porque tem tambm aqueles que criticam o Congresso de
m-f porque acham que vo se dar bem se os polticos forem mal. E ou-
tros criticam porque no conseguem entender o que est acontecendo.
No compreendem que as instituies polticas refetem a sociedade.
Ser que um dia vamos acreditar de novo?
Depende de todos ns. A reforma poltica pode representar um passo
rumo a uma sociedade mais madura, mais tica, mais vigilante e menos
tolerante com desvios e distores. Por isso, temos de reformar o siste-
ma eleitoral e partidrio e aperfeioar as instituies representativas. As
Cmaras de Vereadores, as Assemblias Legislativas, a Cmara dos De-
putados, o Senado Federal, a Presidncia da Repblica, os governos esta-
duais e as prefeituras so espaos do cidado. E, como espaos pblicos,
devem fazer por merecer o respeito e o reconhecimento da populao.
Quem vai ganhar e quem vai perder com a reforma poltica?
As mudanas no so contra ningum, elas so a favor da democracia.
Hoje, a desconfana da sociedade em relao aos polticos afasta o ci-
dado da vida partidria e pe a democracia em risco. O debate sobre
a reforma poltica pode ajudar a populao a superar idias preconce-
bidas sobre o mundo da poltica. Ao mesmo tempo, pode permitir que
319
Anexo 5 Reforma Poltica: Conhecendo, Voc Pode Ser o Juiz dessa Questo
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o Congresso consiga se modernizar, corrigir eventuais distores e dar
transparncia ao processo eleitoral e ao quadro partidrio do pas. Para ir
alm do voto. Para restabelecer sua relao de confana com as pessoas.
Os partidos polticos vo mudar?
A reforma poltica a chance de todo mundo mudar para melhor. Hoje,
muitos no se lembram mais em quem votaram, e os prprios eleitos no
sabem quem foram seus eleitores. A gente deve mudar isso. Deve assumir
o compromisso de escolher com mais calma, de acompanhar o candidato
depois de eleito. Temos de prestar ateno nos partidos e nos candidatos.
Os partidos so muito importantes. A democracia representativa que ado-
tamos partidria, quer dizer: a vontade do povo se manifesta por meio
dos partidos polticos. Sem partido poltico ningum pode candidatar-se
a cargo eletivo. O partido o veculo de acesso ao mandato, ao poder.
Ser que os polticos vo se entender sobre a reforma?
Se o problema incomoda todo mundo, ele tem de ser discutido. A gente
sabe (e os polticos mais ainda) que o Brasil s vai fcar bem quando ten-
tar entender seus problemas e assumir o desafo de escolher o caminho
adequado para super-los.
Como comear a reforma poltica?
A existncia de problemas no sistema poltico o ponto de partida de
todas as discusses. O que reformar? Sobre esse ponto ainda no h
consenso: cada poltico defende uma reforma diferente. O que se pode
dizer, depois da leitura das vrias propostas, que a maioria das pessoas
envolvidas no debate apia a luta por um sistema poltico efetivamente
representativo. Um sistema que tenha cada vez mais a participao das
pessoas. Onde o povo se sinta representado nas decises polticas.
Quem decide se aprova ou no a reforma poltica?
A reforma ser votada no Congresso Nacional, pelos deputados e sena-
dores. Funciona assim: o Congresso Nacional tem duas Casas: a Cmara
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Reforma Poltica em Questo
dos Deputados e o Senado Federal, que trabalham em conjunto para
fazer as leis. No Senado, tem 81 senadores representando os estados,
sendo trs para cada Unidade da Federao (2 estados e um Distrito
Federal). A Cmara conta com 513 deputados, que representam a po-
pulao dos estados e do Distrito Federal.
Quais as propostas da reforma?
O Senado aprovou e enviou para a Cmara trs projetos: o que estabe-
lece fnanciamento pblico para as campanhas eleitorais, o que exige
fdelidade partidria e o que estabelece o fm das coligaes nas eleies
proporcionais. A Cmara nomeou uma comisso para estudar as mu-
danas, e todo o sistema eleitoral e partidrio foi debatido. Os pontos
que centralizaram o debate foram a votao em lista, o fnanciamento
pblico de campanha, a fdelidade partidria, o fm do voto secreto nas
sesses da Cmara e do Senado, a eleio de suplente para senador, o
voto distrital, a clusula de barreira e o fm das coligaes em eleies
proporcionais. Continue lendo para entender cada uma das propostas.
Propostas da reforma poltica
Voto em lista
O que
Vimos que, no sistema proporcional, a gente vota no candidato, mas as
vagas so preenchidas pelos partidos polticos que tenham recebido mais
votos. Dentro de cada partido, eles distribuem as cadeiras aos candidatos
mais votados. No sistema chamado voto em lista, que valeria para verea-
dores e deputados, o eleitor no vota no candidato. Vota s no partido, e
o partido que faz e aprova a lista com os nomes de seus candidatos.
O que muda
O eleitor passa a prestar mais ateno nas propostas dos partidos que
nos candidatos.
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Anexo 5 Reforma Poltica: Conhecendo, Voc Pode Ser o Juiz dessa Questo
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Os prs
Fora os polticos a se engajarem mais na vida partidria, na tentativa
de encabear a lista.
Partidos fcam mais fortes porque o eleitor vai fazer opo partidria.
Campanhas podem fcar mais baratas porque o candidato se elege
sem publicidade pessoal cara.
Fiscalizao e controle de gastos eleitorais pela Justia Eleitoral sero
facilitados porque contas de listas partidrias sero em nmero menor.
Os contras
Eleitor perde o poder de escolher seu candidato, o que torna mais fr-
gil o vnculo dos representantes com aqueles a quem representam.
Poder econmico continua forte porque poder comprar lugares na lista.
Caciques partidrios podem preencher a lista com familiares e apadri-
nhados, sem dar vez a novos lderes.
Defnio das listas pode causar guerra partidria.
Financiamento pblico
O que
Alm do Fundo Partidrio, o dinheiro que os partidos recebem hoje
do Estado para se manter, os contribuintes passam a bancar tambm as
campanhas eleitorais.
O que muda
Doaes privadas passam a ser proibidas, e a competio poder fcar
mais equilibrada. Acredita-se que os candidatos deixaro de fazer caixa
dois. Mas no existe garantia disso.
Os prs
Partidos e candidatos fcam menos dependentes dos fnanciadores privados.
Possvel reduo da infuncia do poder econmico nas eleies.
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Reforma Poltica em Questo
Se empresa (pessoa jurdica) no vota, no pode comprar cadeiras no
Congresso.
Transparncia dos gastos eleitorais os recursos repassados aos parti-
dos sero conhecidos.
Reduo dos custos de campanha teoricamente, s ser possvel gas-
tar recursos da Unio.
Os contras
Financiamento eleitoral com dinheiro pblico no resolve desvios de
conduta e corrupo.
No h nenhuma garantia de fm do caixa dois, logo, o fnanciamento
pblico no acaba com a infuncia do poder econmico nas eleies.
Doaes ilegais vo continuar a ser feitas por baixo do pano, uma vez
que recursos pblicos difcilmente sero sufcientes para pagar as con-
tas das campanhas.
Proibio de qualquer outra fonte de fnanciamento poder resultar
numa legislao de fachada.
Proposta pode sofrer forte rejeio do eleitorado.
Fim das coligaes nas eleies proporcionais
O que
Eleies proporcionais so para deputados estaduais, deputados federais
e vereadores. E eleies majoritrias so para presidente da Repblica,
governadores, senadores e prefeitos. Pelo sistema proporcional, as vagas
so distribudas conforme a quantidade de votos de cada partido pol-
tico. A coligao, tambm chamada de aliana partidria, o mtodo
usado pelos partidos para juntar foras, somar os votos e, assim, eleger
mais gente.
O que muda
A medida poder atingir em cheio os pequenos partidos, que normalmente
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Anexo 5 Reforma Poltica: Conhecendo, Voc Pode Ser o Juiz dessa Questo
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precisam se coligar para eleger representantes.S grandes partidos sero
benefciados.
Os prs
Partidos tero de formar quadros. Cada partido, em funo do veto s
coligaes, ser forado a buscar, por meio de argumentos doutrinrios
e das suas posies polticas, mais quadros para a disputa eleitoral. S
assim vai ter votos para permanecer no cenrio poltico.
O fm das coligaes dar a real dimenso eleitoral dos partidos.
Os contras
Agremiaes partidrias que representam minorias, mas tm fraca ex-
presso eleitoral, devem fcar alijadas de representao.
Fidelidade partidria
O que
A palavra fdelidade quer dizer dever de lealdade. Quem for fliado a
um partido deve ser leal ao seu programa. Na reforma poltica, a fdeli-
dade exigida. A proposta aprovada no Senado determina que, para ser
candidato, o poltico precisa estar fliado ao mesmo partido h pelo me-
nos trs anos. Hoje, esse prazo de apenas um ano. Alm desse projeto,
est em tramitao proposta de emenda constitucional estabelecendo
que parlamentar que mudar de partido perde o mandato.
O que muda
O parlamentar que trocar de partido no poder concorrer ao mandato
na eleio seguinte porque no ter como cumprir a exigncia obrigat-
ria da fliao partidria.
Os prs
O troca-troca entre partidos vai ter de acabar.
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Reforma Poltica em Questo
A fdelidade respeita a vontade que o eleitor expressa na urna. Ele
vota no candidato levando em conta o partido e rejeita as mudanas
constantes, que hoje so permitidas porque no h legislao sobre o
assunto.
A fdelidade faz justia aos partidos. Os parlamentares dependem dos
partidos, so eleitos em funo dos totais de votos das legendas. Dos
513 eleitos para a Cmara em 200, um grupo de 32 alcanou o nmero
de votos necessrios, o chamado quociente eleitoral, para a eleio iso-
lada de deputado federal. A maioria (que equivale a 94% do total) con-
quistou a vaga graas ao desempenho dos partidos e/ou coligaes.
Os contras
No foi feita, no Brasil, a discusso de quem ou a quem compete o
direito do mandato: se ao parlamentar, ao partido, ou ao eleitor.
A fdelidade partidria no pode se constituir em uma camisa-de-fora
usada contra o parlamentar, que, em determinado instante, pode no
ter mais condies de convivncia em seu partido.
A fdelidade pode aumentar o autoritarismo dos dirigentes partidrios
e prejudicar a democracia interna dos partidos.
Clusula de barreira
O que
Existem 29 partidos polticos registrados no Tribunal Superior Eleitoral
(TSE). A chamada clusula de barreira determina restries na partilha
do fundo partidrio e no horrio pblico de propaganda eleitoral para
o partido que no obtiver 5% dos votos para deputado federal em todo
o pas e/ou 2% dos votos para deputado em pelo menos nove unidades
da Federao. Alm da diminuio da propaganda e dos recursos fnan-
ceiros, os pequenos partidos tambm no tero pleno funcionamento
parlamentar, fcando impedidos de indicar lderes ou nomear integran-
tes para comisses.
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Anexo 5 Reforma Poltica: Conhecendo, Voc Pode Ser o Juiz dessa Questo
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O que muda
O Fundo Partidrio constitudo basicamente de dinheiro de arreca-
dao tributria. Os recursos so distribudos entre as diversas legen-
das a partir de critrios proporcionais. Os partidos que ultrapassarem a
clusula de barreira devero dividir 99% do Fundo, enquanto os outros
tero de repartir entre eles o 1% restante.
Os prs
A disperso partidria favorece a existncia de legendas de aluguel, que
visam apenas benefcio prprio e criam obstculos para a formao de
maiorias slidas em votaes de questes relevantes.
S a representao popular slida justifca a existncia de um partido
poltico.
A clusula de barreira delega ao eleitor, de forma correta, o destino dos
partidos polticos. No h nada de errado com a deciso de vincular a
existncia dos partidos conquista de votos.
Os contras
A atuao partidria em causa prpria tambm est presente nos gran-
des partidos.
Os pequenos partidos garantem espao s minorias e muitos deles so
efetivamente representativos.
Fim do voto secreto no Congresso
O que
o fim das votaes secretas no Congresso. A Cmara dos Deputados
aprovou emenda constitucional estabelecendo a mudana. A medida
vale para as eleies da Mesa Diretora da Cmara e do Senado, para
a votao de vetos presidenciais, para a cassao de mandato e a in-
dicao de embaixadores. A proposta ainda depende de votao no
Senado.
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Reforma Poltica em Questo
O que muda
A cassao de mandato, por exemplo, hoje decidida sem que se saiba
como cada parlamentar se posicionou.
Os prs
Eleitor fcar sabendo como cada parlamentar votou.
Acordos para evitar punies a parlamentares processados pelo Conse-
lho de tica no devero prosperar com o voto aberto.
Os contras
preciso proteger o direito de o parlamentar votar de acordo com sua
conscincia, sem presso da opinio pblica. A opinio pblica nem
sempre est certa.
O voto deve ser aberto apenas na cassao de mandato. Nas demais si-
tuaes deve ser fechado para que haja independncia do parlamentar
em relao ao governo e ao poder econmico.
Voto facultativo para o povo
O que
a possibilidade que tem o cidado de comparecer, ou no, votao.
Ope-se ao voto obrigatrio, adotado no Brasil.
O que muda
Acaba a punio para o eleitor que no votar.
Os prs
O voto tem de ser facultativo porque o Estado no manda na cons-
cincia das pessoas para impor sua vontade at mesmo para obrig-las
a exercer sua cidadania.
O voto exclusivamente um direito, e no um dever. O cidado no
pode receber penalidades impostas pelo Estado se, voluntariamente,
no quiser votar.
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Anexo 5 Reforma Poltica: Conhecendo, Voc Pode Ser o Juiz dessa Questo
Associao dos Magistrados Brasileiros
Os contras
A obrigatoriedade do voto no constitui nus para o pas, e o constran-
gimento ao eleitor mnimo, comparado aos benefcios que oferece ao
processo poltico-eleitoral.
O voto obrigatrio aumenta a responsabilidade social e confere di-
menso histrica ao cidado.
Ao votar, o cidado assume papel ativo na determinao do destino da
coletividade a que pertence, infuindo nas prioridades da administra-
o pblica.
A omisso do eleitor pode tornar ainda mais grave o atraso socioeco-
nmico das reas pobres do pas.
Eleio de suplentes de senador
O que
Cada senador eleito com dois substitutos (suplentes). O voto nos dois
suplentes chamado de voto cego porque os candidatos so desconhe-
cidos e no aparecem na campanha eleitoral. Tambm no h critrio
para a escolha do candidato. So indicados parentes do candidato a sena-
dor ou fnanciadores da campanha. Nesse ltimo caso, podem prevalecer
interesses esprios, como acordos para a diviso do tempo do mandato.
Resultado: o eleitor no se pronuncia diretamente sobre os nomes dos
candidatos a suplentes, mas acaba surpreendido pela presena deles no
plenrio do Senado.
O que muda
As propostas so:
a) Transformar em suplentes os candidatos ao Senado que receberam me-
nos votos.
b) Criar uma candidatura especfca para o cargo de suplente.
c) Possibilitar nova eleio para senador em caso de substituies pro-
longadas.
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Reforma Poltica em Questo
Os prs
O sistema atual garante vaga no Senado para suplentes que no tm
votao alguma. O eleitor vota no candidato ao Senado e no no
suplente.
Os contras
Os suplentes pertencem ao partido ou coligao dos titulares eleitos
e comungam das mesmas idias dos titulares que foram respaldadas
pelos eleitores.
Mudana do sistema eleitoral
O que
Adoo do voto distrital. O voto distrital um sistema pelo qual o
eleitor no tem a liberdade de votar em qualquer candidato. Pode vo-
tar apenas nos candidatos inscritos pelo seu distrito. Dizem que ele
funciona melhor nos pases que tm somente dois partidos polticos
(bipartidarismo). No Brasil, a criao de partidos polticos livre. Ou
seja, aqui vigora o pluripartidarismo.
Como fca
O pas dividido em pequenas circunscries, e cada uma delas elege
um candidato. Vence aquele que obtiver mais votos.
Os prs
A grande vantagem do voto distrital que ele permite um alto grau de
controle, fscalizao e infuncia do eleitor sobre o deputado eleito.
O parlamentar presta contas periodicamente aos eleitores do seu dis-
trito.
O voto distrital produz amplas maiorias e, ainda que artifcialmen-
te, ele favorece a governabilidade e a estabilidade na ao governa-
mental.
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Os contras
A grande desvantagem do voto distrital que ele acaba favorecendo os
grandes partidos e conduzindo o pas para o bipartidarismo.
O sistema no garante espao para as minorias, que acabam sem repre-
sentao poltica no Congresso.
Nas Cmaras de Vereadores, onde h proximidade dos eleitores com
seus representantes, no se verifcam as vantagens apontadas no voto
distrital, que seriam: alto grau de controle, de fscalizao e de infun-
cia do eleitor sobre os eleitos.
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Reforma Poltica em Questo
Trs publicaes recentes de alta qualidade so dedicadas ao tema da reforma
poltica:
BENEVIDES, Maria Victoria; VANUCHI, Paulo; KERCHE, Fbio (Org.).
Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Editora Perseu Abramo, 2003.
SOARES, Glucio; RENN, Lcio (Org.). Reforma poltica: lies da hist-
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AVRITZER, Leonardo; ANASTSIA, Ftima (Org.). Reforma poltica no
Brasil. Belo Horizonte: Ed. UFMG, 2006.
Nota da Associao dos Magistrados Brasileiros
Esta publicao interessa a voc, trabalhador, senhora, dona de casa, a voc,
funcionrio pblico, a voc, estudante, e a todos que sonham com um Brasil
mais justo, mais tico e mais democrtico.
Permitidas a divulgao e a reproduo dos textos desta cartilha, desde que
citada a fonte.
Este livro foi composto na famlia Garamond
e impresso em off-set sobre papel AP-75 g/m
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