SOBRE LA PERSONALIDAD JURDICA

DEL ESTADO
LUIS LPEZ GUERRA
Universidad de Extremadura
i . INTRODUCCIN
La limitacin del poder aparece como la caracterstica esencial del moderno
Estado de Derecho. Ahora bien, no basta, para hablar de Estado de Derecho,
que tal limitacin se reduzca a formulaciones morales o religiosas: es necesario
que se trate de una limitacin jurdico-formal, expresada mediante concretas nor-
mas jurdicas.
El Derecho positivo ha empleado diversas tcnicas para llevar a cabo xma
limitacin del poder del Estado. Una de las ms utilizadas ha sido la consis-
tente en atribuir al Estado una personalidad jurdica, convirtindole en sujeto
de derechos y obligaciones y haciendo posible una relacin Estado-ciudadano
que no es slo de dominacin. Tal tcnica se generaliza a partir del siglo xix,
siendo adaptada por los ordenamientos de pases como Francia, Alemania o
Italia.
La reasuncin por nuestro pas de una situacin de normalidad constitu-
cional supone la construccin de un Estado de Derecho que garantice los puntos
bsicos de ste: formales (supremaca de la ley, separacin de poderes, legali-
dad de la Administracin) y materiales (respeto de los derechos fundamentales
del ciudadano). Y esta garanta representa en la prctica, dadas las peculiares
caractersticas del desarrollo jurdico espaol hasta la entrada en vigor de la
presente Constitucin, la necesidad de proveer los instrumentos formales que
hagan posible ese Estado de Derecho, mediante los oportunos cambios en el
ordenamiento.
De entre las diversas tcnicas a utilizar aparece hoy en primer plano la
atribucin al Estado de personalidad jurdica. Ha atrado, en efecto, la atencin
sobre el tema el tratamiento que del mismo hace la tercera edicin del Curso
de Derecho Administrativo' de los profesores Garca de Enterra y Toms-
' Las presentes lneas son en gran parte un comentario a propsito de posiciones man-
tenidas en el Curso de Derecho administrativo de E. Garca de Enterra y Toms Ramn
Fernndez en su tercera edicin (Civitas, Madrid, 1979), obra sin duda llamada a tener
Revista del Departamento de Derecho Poltico
Nm. 6. Primavera 1980
18 LUIS LPEZ GUERRA
Ramn Fernndez, que parten precisamente en sus consideraciones de una
negacin de la personalidad del Estado en el Derecho positivo espaol. En gran
parte, las lneas que siguen se dedicarn a comentar las posiciones mantenidas
en dicha obra.
En todo caso, la exposicin y defensa de la postura consistente en ne-
gar la personalidad jurdica del Estado muestra que no se trata de una con-
sideracin obvia, sino que necesita ser defendida. Pues, admitidamente, se
aparta, no slo de la posicin clsica del Derecho pblico, sino incluso de
lo que la Exposicin de Motivos de la Ley de Rgimen Jurdico de la Admi-
nistracin del Estado consideraba un principio de nuestro Derecho pblico,
es decir, que el Estado constituye una personalidad jurdica nica. Se trata,
desde luego, de una posicin doctrinal que difiere de la usual en el Derecho
poltico, y que viene avalada por dos eminentes administrativistas.
Esta ltima indicacin no es accidental. Debido a las peculiares condiciones
polticas espaolas, ha correspondido, como se ha sealado repetidas veces, a
los administrativistas el desarrollo de la doctrina del Derecho pblico, y la es-
cuela (o escuelas) de Derecho administrativo han elaborado una serie de cons-
trucciones doctrinales sin posible paralelo en la escuela (o escuelas) del Dere-
cho poltico. Ello, si bien ha sido inevitable (y, por otro lado, hay que reco-
nocer que ha permitido un notable avance del Derecho pblico en circunstancias
desfavorables), no deja de presentar ciertos problemas en la hora actual, en
que hay que construir un edificio expositivo e interpretativo de la Constitucin.
Pues las diversas perspectivas del Derecho administrativo y del Derecho poltico
no dejan de presentar como resultado visiones hasta cierto punto distintas.
Tanto el Derecho administrativo como el Derecho poltico (y hablamos aqu
de disciplinas acadmicas) se han desarrollado en nuestro pas en unas condi-
ciones especiales, que se han reflejado en sus conceptos y tcnicas. Por ello,
y para volver ms adelante al ho central de estas lneas, parece oportuno hacer
una referencia a las condiciones en que se produjo el desgajamiento del Derecho
pblico en disciplinas diversas.
I I . EL DESARROLLO DEL DERECHO PUBLICO EN ESPAA
Dejando de lado otros antecedentes, el concepto actual de Derecho pblico
surge vinculado a la consolidacin del fenmeno estatal y de la ruptura del
orden poltico medieval. Frente a un universo poltico concebido desde el punto
de vista del contrato o pacto, a imagen del Derecho privado, se impone paula-
tinamente un sistema de dominacin caracterizado por un poder real exhorbi-
tante del Derecho comn, y que utiliza principios y conceptos tomados del
Derecho pblico romano. El Derecho pblico surge, pues, como un concepto
considerable resonancia en el Derecho pblico espaol. Para una crtica sobre temas muy
cercanos a los aqu tratados, vase A. Gallego Anabitarte, Derecho pblico, Derecho cons-
titucional. Derecho administrativo, preleccin a su Programa de Derecho administrativo.
Universidad Autnoma de Madrid, 1980, pgs. 11-63. No es, desde luego, nuestro intento
llevar a cabo un anlisis del contenido total del citado Curso, tarea que sobrepasara los
lmites de este artculo.
SOBRE LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO 19
ideolgico, es decir, surge en funcin de una situacin concreta de la existencia
poltica, como una justificacin de los poderes del Prncipe, pues, como quiera
que al ejercicio de los nuevos poderes se le oponan generalmente argumentos
de carcter jurdico fundados en la santidad del Derecho establecido y de los
Derechos adquiridos, se recurri a una construccin jurdica para destrozar con
ella los supuestos ideales de la resistencia y dar carcter de perpetuidad, de
necesidad y de legalidad a situaciones todava accidentales, discutibles y desde
el punto de vista tradicional ilegales ^. Este Derecho pblico se perfila como
un todo frente al Derecho tradicional, y bajo su denominacin se acoge una
amplia gama de materias, las que hoy constituyen el tema de las disciplinas de
Derecho procesal, financiero, penal, poltico y administrativo. Cabe recordar
que la sutil vinculacin entre sus materias ha perdurado hasta nuestros das.
Y no slo en las evidentes relaciones entre Derecho administrativo, poltico y
financiero, sino tambin en relacin con otras ramas del Derecho. Valga como
ejemplo el caso de Dorado Montero (catedrtico de Derecho poltico en Gra-
nada antes de pasar a la ctedra de Derecho penal de la Universidad de Sala-
manca) ^ o el an ms relevante de Jimnez de Asa, cuya especiazacin en
Derecho penal no fue bice para su decisiva participacin en la elaboracin de
la Constitucin de 1931.
La disociacin tajante entre Derecho privado y pblico, y la faz unitaria
presentada por ste desaparecen, sin embargo, a raz de la progresiva instaura-
cin del rgimen liberal, que, al conceder derechos al ciudadano tambin en el
mbito pblico, hace desaparecer, o al menos reduce considerablemente, el
carcter exhorbitante del Derecho pblico frente al Derecho privado. Y al des-
aparecer la razn bsica de la distincin, comienzan tambin a aparecer disci-
plinas autnomas dentro del Derecho pblico. El Derecho pblico se ha
indicado deja de ser una disciplina jurdica con un contenido diverso, aunque
tratado unitariamente para convertirse en un mero denominador comn, que
califica a las normas que formaban el orden jurdico-pblico y a la vez expresa
el parentesco que sigue existiendo entre ellas y la identidad de intereses a que
an responden''. Y de este fenmeno de separacin resulta el desgajamiento
de dos ramas: Derecho poltico y Derecho administrativo, que se va produ-
ciendo poco a poco, en la realidad y en los planes de estudios. En el arreglo
de 1836 (del plan de 1824) an pervive en el tercer curso la asignatura de la
Facultad de Derecho Principios de Derecho pblico. En el plan de 1842,
sin embargo, ya se seala que se ensear en el tercer ao Elementos de Dere-
cho penal, de procedimiento y de Derecho administrativo, habindose desga-
jado del tronco comn la disciplina de Derecho poltico constitucional, que
se ensear en el sptimo ao de carrera. Y la paulatina disgregacin acadmica
del Derecho pblico prosigue a lo largo del siglo xix, si bien Derecho poltico
y administrativo presentan una cierta unidad. La separacin definitiva de la
^ M. Garca Pelayo, Derecho pblico, en Nueva enciplopedia jurdica, Barcelona, Seix,
1950, t. I, pg. 994.
^ Vase Pablo Lucas Verd, Curso de Derecho poltico, 2." ed., Madrid, Tecnos, 1976,
volumen I, pg. 154.
* J. A. Alejandre, Derecho del constitucionalismo y la codificacin. Universidad de Se-
villa, 1978, pg. 55.
20 LUIS LPEZ GXJERRA
ctedra de Derecho poltico y Derecho administrativo no se produce hasta
1900 ^
Tal separacin era inevitable ante las perspectivas (distintas aunque com-
plementarias en todo caso) de las dos ramas del Derecho pblico, si bien cabra
preguntarse si estaba justificada su completa separacin. Para comprender sta,
hay que recordar el crecimiento a lo largo del siglo xix de la importancia de la
Administracin Pblica, que requera, por los principios que la regulaban y
las tareas que se le encomendaban, un estudio diferenciado del de los restantes
sectores estatales, de los que se ocupaba el Derecho poltico. Pues, por razones
que han sido exhaustivamente estudiadas, la Administracin del Estado cobra
una importancia decisiva durante el siglo pasado, para el asentamiento del pre-
dominio poltico de la fuerza social dominante, la burguesa moderada, que
consolida sus posiciones durante la dcada posterior a 1845 y durante la Res-
tauracin *. Y la Administracin Pblica se configura como un sector del Estado
que entra directamente en contacto con terceros particulares, que se ocupa de
intereses concretos que pueden afectar a individuos determinados y que, a partir
de las leyes creadoras de la jurisdiccin contencioso-administrativa en 1845,
se va a encontrar especialmente protegido mediante privilegios procesales. Todo
lo cual supone que la Administracin aparezca como algo distinto al resto del
aparato estatal.
En consecuencia, en el campo del Derecho pblico (entendido en sentido
restringido y desembarazado de las materias procesal y penal, que pasan a cons-
tituir materias acadmicas independientes) se sealan, sobre todo a partir de
la citada fecha de 1845, dos direcciones. Por una parte, la que se encara con
el enfrentamiento de los intereses de la Administracin con los intereses de
los particulares administrados, considerados como intereses de individuos con-
cretos. Y, por otro lado, la direccin cientfica que se ocupa del Estado como
un todo, como entidad trascendente a los individuos que, en un momento
dado, la componen, en palabras de BatUe. Por ello, esta direccin, que cons-
tituir el Derecho poltico, se ocupa de sectores del Estado en que las rela-
ciones con terceros particulares pasan a un segundo plano, es decir, de temas
como el poder legislativo, el poder constituyente, la soberana o los fundamentos
del poder. Por su parte, la direccin administrativista se encara con el tratamien-
to de las relaciones entre la Administracin y esos intereses inmediatos afec-
tados por su accin: intereses particulares, no lo olvidemos, en una poca en
que era el liberalismo econmico (basado en la admisin del carcter prioritario
de tales intereses como clave del bienestar general) la doctrina dotninante.
Esta divisin (basada en la relacin con terceros particulares) es slo apro-
' Para la evolucin de los planes de estudio de las Facultades de Derecho vase, entre
otros, M. Garca Canales, Los planes de estudio de la carrera de Derecho. Algunas reflexio-
nes, en El primer ao de Derecho. Actas de las Jornadas de Profesores de Primer Ao de la
Facultad de Derecho de la Universidad de La Rbida, Ministerio de Educacin y Ciencia,
Madrid, 1978, pgs. 265 y sigs.; tambin el apndice nm. 1 a dicha obra. Asimismo,
M. Peset Roig, El plan Pidal de 1845 y la enseanza en las Facultades de Derecho, en
Anuario de Historia del Derecho Espaol, XL, 1970, pgs. 615-651.
' Vase J. A. Santamara Pastor, Sobre la gnesis del Derecho administrativo espaol
en el siglo XIX (1812-1845), Instituto Garca Oviedo, Universidad de Sevilla, 1973, pgi-
nas 121 y sigs. (cap. IV: La emergencia de la burguesa y el liberalismo heterodoxo).
SOBRE LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO 2 1
ximativa y, como se ha sealado ^, deja abundantes zonas acadmicas en claros-
curos. Pero fue suficiente para separar dos enfoques muy distintos, producin-
dose as la disparidad [...] entre un Derecho poltico o constitucional, pre-
ocupado por los grandes temas y la visin de conjunto, y una concepcin del
Derecho administrativo excesivamente apegada al microformalismo de las cues-
tiones procesales y procedimentales *. Y en el presente siglo, esta separacin
entre un Derecho poltico especulativo y un Derecho administrativo prc-
tico se vio favorecida por las peculiares circunstancias polticas. A partir de
1923 muy escasos fueron los aos de normalidad constitucional, y, como con-
secuencia, ni los constitucionalistas tuvieron ocasin de desarrollar una par-
te aplicada del Derecho constitucional ni los administrativistas contaron con
una base constitucional positiva digna de tal nombre que hiciera posible una
visin armnica de conjunto y la realizacin de amplias sntesis doctrinales.
En todo caso, la divergencia acadmica se fue acentuando, dndose poco
entre nosotros la figura del especialista en Derecho pblico, frecuente en otros
pases, y que se mueve tanto en el mbito del Derecho constitucional como en
el del Derecho administrativo ' . Y, como era de esperar, el mayor contacto con
la prctica jurdica de todos los das y sus problemas determin que fuera la
rama administrativa la ms desarrollada en el campo del Derecho pbUco: as
pudo indicarlo, por ejemplo, Lucas Verd, al apuntar que previsiblemente se-
ran los constitucionalistas los que, en su momento, habran de recurrir a las
construcciones de los administrativistas, y no al contrario'".
Tal podra ser el caso actual, en que la entrada en vigor de una nueva
Constitucin exige del estudioso un replanteamiento de sus esquemas (o una
creacin ex nihilo de los mismos), dirigidos tanto a la conceptualizacin y com-
prensin de la nueva normativa como a su exposicin acadmico-docente y su
previsible aplicacin prctica. No es de extraar que en esto los administra-
tivistas se adelanten a los constitucionalistas a la hora de aportar los funda-
mentos de la por crear doctrina espaola de Derecho pblico. Sin embargo,
ello presenta ciertas dificultades, derivadas precisamente de las mismas carac-
' As, Nicols Prez Serrano, Tratado de Derecho poltico, Madrid, Civitas, 1976, pg. 71.
' M. Baena del Alczar, Administracin y Administracin institucional en el Estado
espaol, Instituto de Estudios Administrativos, Madrid, 1976, pg. 77. Vanse tambin las
consideraciones al respecto de Gallego Anabitarte, op. cit., pgs. 34-36.
' Gallego, op. cit., pgs. 33 y sigs.
' Lucas Verd, op. cit., pg. 166: ...y acaso ocurrir, si se mantiene tan paradjica
situacin doctrinal, y teniendo presente la magnitud e importancia del desarrollo de la
ciencia espaola del Derecho administrativo, que el da en que se plantee en serio la juri-
dificacin del Derecho poltico, circunscribindolo al Derecho constitucional, deberemos
tener muy en cuenta las contribuciones de los administrativistas, a quienes corresponde
sin duda alguna el mrito de haber elaborado una dogmtica de nuestro Derecho pblico.
Estas palabras datan de 1972 (1. edicin de la obra) y no dejan de ser profticas. Sin
embargo, no hay que olvidar que no slo han sido profesores de Derecho poltico los que
han hecho posible el nacimiento y desarrollo de la sociologa en Espaa, sino tambin que
en el plano jurdico han sido muchos tambin los estudiosos de la disciplina los que han
participado activamente en la instrumentacin del cambio constitucional incluso desde an-
tes de 1975. Pinsese en nombres como OUero, De Esteban, Snchez Agesta o Rubio Ll-
rente, para no citar ms que unos pocos.
22 LUIS LPEZ GUERRA
tersticas que presentan los orgenes y desarrollo del Derecho administrativo
acadmico al verse ste determinado por una perspectiva centrada en la re-
lacin Administracin-administrado; perspectiva prctica o procesalista si se
quiere, que, junto a ventajas evidentes, presenta tambin el problema de que
deja en un plano subordinado la situacin de aquellos otros rganos estatales
(y aqu nos acercamos al tema de estas lneas) que se sitan fuera del mundo
de los intereses particulares y su defensa procesal.
Cabe esperar que la separacin entre Derecho poltico y administrativo, tal
como se ha planteado en los claustros acadmicos, se reduzca considerablemente
y que se venga a reconocer, en palabras de Gallego Anabitarte, que no hay
Derecho constitucional y administrativo como categoras autnomas, sino sen-
cillamente lo que hay es un Derecho pblico que se ha ido elaborando desde
la formacin del Estado moderno, a principios del siglo xvi, y que est cons-
tituido por principios, conceptos, instituciones, tcnicas, etc., que estarn so-
metidas tanto a cambios y mutaciones poltico-constitucionales como a una
mutacin ms directamente relacionada con la idea de Derecho ". Ahora bien,
ello supone la utilizacin cientfica de unos conceptos y presunciones comunes
tanto a constitucionalistas como a administrativistas, lo que es an una tarea
a realizar. Las lneas que siguen pretenden nicamente, desde esta perspectiva,
plantear algunas cuestiones sobre un tema que, como es el caso de la persona-
lidad del Estado, est en la base del Derecho pblico.
I I I . EL DOGMA DE LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO
El dogma de la personalidad jurdica del Estado, que ha influido notable-
mente en la legislacin positiva de distintos pases europeos, aparece a mediados
del siglo XIX en Alemania como solucin conceptual a complejas cuestiones
polticas, centradas en el problema de la atribucin de la soberana. El pensa-
miento constitucionasta liberal, siguiendo la corriente doctrinal francesa, atri-
bua la soberana a la nacin, mientras que los publicistas del absolutismo
(Haller, Maurenbrecher, Zopfl) insistan en la atribucin de la soberana al
monarca. Y el compromiso doctrinal, capaz de hacer compatible el abandono
terico de los principios del absolutismo con la permanencia en la prctica de
muchos de los poderes del monarca, consisti en la construccin dogmtica de
la personalidad del Estado. El Estado sera el titular de la soberana, y monarca
y Parlamento seran meros rganos del Estado ^.
Todo ello supone la adopcin de una construccin jurdico-conceptual que
representa una ruptura con el pasado. En palabras de Forsthoff: La cesura
ms importante en la reciente teora alemana del Estado fue la recepcin gene-
ralizada en el segundo tercio del siglo pasado de la idea de que el Estado debe
ser considerado una persona jurdica, y que la soberana reside en el Estado
como tal persona jurdica '^. Posicin sta ampliamente desarrollada en el seno
" Gallego Anabitarte, op. ci., pg. 26.
" Sobre el tema, vase la excelente obra de R. Emerson, State and Sovereignty in
Modern Germany, New Haven, Yale University Press, 1928, pgs. 77 y sigs.
" Ernst Forsthoff, El Estado de la sociedad industrial, Madrid, lEP, 1976, pg. 13.
SOBRE LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO 2 3
del Derecho pblico y completada mediante la teora del rgano. El Estado no
puede actuar por s solo, y por ello ha de valerse de rganos, es decir, ele-
mentos de un ente, que constituyen una voluntad que debe considerarse como
del ente mismo ".
Esta concepcin aportaba notables ventajas: por una parte, aseguraba la
limitacin del poder, al atribuirlo a rganos distintos, cuyas competencias venan
fijadas por el Derecho: por otro lado, al convertir al Estado en persona jurdica,
le haca titular de derechos y deberes, transformando al menos en ciertos as-
pectos la relacin Estado-ciudadano, que de ser una relacin de dominacin
pasaba a ser una relacin jurdica que envolva derechos y deberes recprocos.
El Estado apareca, no slo como sujeto de Derecho en el mbito internacio-
nal, sino tambin en el Derecho interno.
La atribucin de personalidad jurdica al Estado ha sido ampliamente acep-
tada por la doctrina y el Derecho positivo, si bien distinguindose a veces
entre personalidad jurdica interna y personalidad jurdica externa ^'. As, el
Derecho italiano admite la personalidad jurdica del Estado: el artculo 28 de
la Constitucin se refiere a la responsabilidad civil del Estado (art. 28) y el
Cdigo Penal se refiere por su parte a los delitos contra la personalidad del
Estado '*. En Francia la doctrina admite la personalidad jurdica (personnalit
morale) del Estado: Laubadre, por ejemplo, distingue, al hablar de las personas
jurdicas administrativas, las colectividades territoriales (Estado, departamento,
comuna, villa de Pars) y las personas administrativas especiales (estableci-
mientos pblicos)". En el plano del Derecho positivo, la ley de 1899 (mo-
dificada en 1937) completando el artculo 1.384 del Code Civil viene a recono-
cer la responsabilidad civil del Estado, y la ley 625 de 5 de juHo de 1972 indica
que el Estado debe reparar el dao causado por el funcionamiento defectuoso
del servicio de la justicia '*. La personalidad jurdica del Estado se admite
tambin en la doctrina alemana''.
Desde luego, nos referimos nicamente a la personalidad como fenmeno
jurdico. No entramos aqu a considerar la personalidad social o personalidad
moral del Estado ^, sino simplemente si el ordenamiento confiere (y la doc-
trina reconoce) personalidad jurdica al Estado (en el sentido de capacidad
jurdica ms capacidad de obrar mediante rganos). Se trata nicamente de una
tcnica jurdica, pues, como ha sealado Lukic ^', las personas jurdicas son una
" Santi Romano, Fragmentos de un diccionario jurdico, Buenos Aires, Edidones Ju-
rdicas Europa-Amrica, artculo rganos, pg. 257.
'^ Paolo Biscaretti, Derecho constitucional, Madrid, Tecnos, 1973, pg. 115.
" Ibid. Vase tambin C. Mortati, Istituzioni di Diritto Fubblico, Padua, CEDAM,
tomo I, pg. 189.
" Andr de Laubadre, Traite de Droit Administratif, Pars, LGDJ, 1973, pg. 55.
" L. Trotabas, P. Isoart, Manuel de Droit Public et Administratif, Pars, LGDJ, 1978,
pgina 314.
" As, H. J. Wolff y Otto Bachof, Verwaltungsrecht, Munich, C. H. Beck, 1974, t. I,
pgina 26 y bibliografa aU citada.
Sobre este tema, G. Bidart Campos, Derecho poltico, Buenos Aires, Aguilar, 1972,
captulo V: La personalidad del Estado, pgs. 259-268.
^' R. Lukic, Theorie de l'Etat et du Droit, Pars, DaUoz, 1974, pg. 433.
24 LUIS LPEZ GUERRA
creacin social. En ltimo trmino, pues, para precisar si se ha aplicado o no
tal tcnica hay que recurrir al anlisis del ordenamiento concreto.
Por eUo, al hablar del Estado como persona jurdica nos ceimos a una
particular acepcin (sobre la que volveremos ms adelante) del trmino Estado,
es decir, lo que se ha llamado el Estado-aparato, el complejo de rganos estatales
con una subjetividad unitaria de poderes y deberes que se pone frente a los
ciudadanos y otras personas jurdicas, pblicas y privadas. Se trata obviamente
de un concepto artificial (o artificioso) frente a la concepcin natural del
Estado como comunidad o como ordenamiento. Pero es tambin una concepcin
til, tanto para limitar como, complementariamente, para garantizar los derechos
del ciudadano: la ventaja de esta definicin (...) es doble: por una parte pre-
cisa y limita los poderes de los rganos; por otra, destaca, enfrente de los
rganos de gobierno, el grupo de los miembros del Estado, que son a la vez
subditos y ciudadanos en posesin de libertades .
No es sta la nica tcnica posible para garantizar la limitacin del po-
der. Prueba de ello es que el ordenamiento britnico desconoce, como es
bien sabido, la personalidad jurdica del Estado. En el sistema jurdico bri-
tnico el mantenimiento de frmulas tradicionales ha configurado a la Corona
como una persona jurdica: En la evolucin constitucional britnica, desde
los tiempos lejanos de la minora de edad de Enrique III, se ha venido afirman-
do la distincin entre el rey, persona fsica titular de la Corona, y el rey-insti-
tucin, o, en otros trminos, entre rey y Corona ^. La Corona se identifica
con nuestro concepto de Estado-aparato y jurdicamente viene a definirse como
una Corporation sol, una corporacin formada en cada momento por un nico
titular que es imperecedero al ser sustituido automticamente por su sucesor,
sin solucin de continuidad. Es la Corona quien ejerce formalmente el poder
legislativo (the Crown in Parliament), ejecutivo (the Crown in s Council)
y judicial (Royal Courts of Justtce) ^. Otra cosa es que la prctica sea radical-
mente distinta, como es sabido, gracias a la evolucin poltica britnica. Sin
embargo, la regulacin formal (Corona como persona jurdica que acta me-
diante su Consejo, etc.) ha influido notablemente en la configuracin de la
institucin monrquica fuera del contexto britnico ^.
^ M. Hauriou, Principios de Derecho pblico y constitucional, Madrid, Reus, s. f., p-
gina 526. Hauriou, dentro de su particular perspectiva, se refiere al Estado como un
cuerpo constituido con personalidad moral.
^ Vase Giambattista Rizzo, La responsabilit regia e le deposizioni dei Re inglesi,
Miln, Giuffre, 1939, pg. 235.
^ R. M. Punnet, British Government and Polifics, Londres, Heinemmann, 1971, pg 257:
La Corona es la personificacin del Estado y la suprema autoridad jurdica en Gran Bre-
taa. R. W. M. Dias, Jurisprudence, Londres, Butterworths, 1976, pgs. 341-344.
^ Vase O. Hood Phillips, Constitutional and Administrative Law, Londres, Sweet and
Maxwell, 1978, pgs. 'i.-'il; Dias, op. cit., pg. 118. Vase al respecto el captulo La Ge-
rona en J. de Esteban y L. Lpez Guerra (directores). El rgimen constitucional espaol,
Barcelona, Labor, t. II, de prxima aparicin.
SOBRE LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO 2 5
I V. LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO
EN EL DERECHO Y LA DOCTRINA ESPAOLES
Las condiciones polticas y jurdicas espaolas han originado en nuestro
pas una corriente doctrinal que, apoyndose en el Derecho positivo, viene a
negar el dogma de la personalidad jurdica del Estado, basndose en que el
ordenamiento positivo espaol parece haber preferido conceder personalidad
jurdica en Derecho interno a la Administracin del Estado. Se aduce para ello
tanto la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado como la Ley
Santamara de Paredes de 1888 ^; y en consecuencia se viene a construir un
sistema conceptual que niega la personalidad jurdica del Estado, que queda
reducido a mero complejo orgnico. Pero tal perspectiva, que tiene ima
serie de antecedentes jurdicos e ideolgicos, no deja de plantear problemas
a la luz de la Constitucin de 1978.
Se indica, en efecto, que, frente a lo que podramos Uamar sistema conti-
nental, el rgimen jurdico espaol ha preferido seguir otro camino: la atribucin
de personalidad jurdica no al Estado, sino a la Administracin del Estado.
La Ley Santamara de Paredes de 1888, en su artculo 4, introduce el tema,
al indicar que se consideran de ndole civil y de la competencia de la juris-
diccin ordinaria las cuestiones en las que el Derecho vulnerado sea de carcter
civil y tambin aquellas que emanen de actos en que la Administracin haya
obrado como persona jurdica, o sea, como sujeto de derechos y obligaciones.
Y la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado, texto refundido
de 26 de julio de 1957, corrobora ms explcitamente que la Administracin
del Estado (...) acta, para el cumplimiento de sus fines, con personalidad
jurdica nica.
Cabe preguntarse sobre la adecuacin de esta concepcin a la normativa
constitucional espaola tras 1978. Al ser el Derecho administrativo un Dere-
cho, como se ha indicado, transido de politicidad, se hace necesario inquirir
como precaucin mnima ante cada norma administrativa cules son los supues-
tos polticos de que parte y cules pueden ser sus previsibles consecuencias po-
lticas. Pues la disociacin acadmica entre Derecho administrativo y Derecho
constitucional no debe hacer perder de vista la unidad intrnseca del Derecho
pblico y la correspondencia de las tcnicas jurdicas con los principios pol-
ticos que las inspiran. Puede resultar, por tanto, conveniente precisar el tras-
fondo poltico de las dos leyes de que tratamos, la de 1888 y la LRJAE de
1957, y lo que ambas suponen para la comprensin de la personalidad de la
Administracin.
La ley de 1888 aparece en una fase ya avanzada de la creacin de un sis-
tema jurdico-administrativo en nuestro pas, sistema que, en sus lneas esen-
ciales, se inici a partir de 1845 y que se consolida durante la Restauracin.
^ Y a la hora de escribirse estas lneas, en el artculo 36 del Proyecto de Ley Orgnica
del Gobierno, de la Administracin del Estado y de la Funcin Pblica, en fase de discusin
por las Cortes: La Administracin del Estado organizada jerrquicamente tiene personali-
dad jurdica para el cumplimiento de sus fines...
26 LUIS LPEZ GUERRA
En ambos casos nos hallamos ante la vigencia poltica del principio doctrina-
rio, que, como es sabido, atribuye la soberana conjuntamente a las Cortes y
al rey. Pues, en efecto, en la pugna poltica del siglo xix entre la idea de la
soberana real y la correspondiente de la soberana nacional la frmula doctri-
naria fue la adoptada como un compromiso por las Constituciones de ms
larga duracin de nuestra historia, la moderada de 1845 y la doctrinaria de 1876.
Reducase tal frmula a un compromiso pragmtico entre la Corona, a la que
se reconoce como titular del poder ejecutivo, y una burguesa sui generis, a la
que se concede un cierto poder poltico, ya que su representacin, el Parla-
mento, dispona junto con el rey del poder legislativo ".
Esta solucin responda a una posicin conservadora que reflejaba el juego
de intereses del momento. En un ambiente ideolgicamente liberal, de admisin
de la separacin entre Estado y sociedad, el poder ejecutivo (esto es, la Corona)
apareca como el autntico representante del Estado, frente a un Parlamento
que no sera propiamente rgano del Estado, sino representante de la socie-
dad^. Hay que recordar que no aparecan entonces diferenciados la Corona,
el Gobierno y la Administracin: el rey tiene la potestad de hacer ejecutar
las leyes (art. 50 de la Constitucin de 1876), expide decretos, reglamentos
e instrucciones (art. 54), confiere empleos civiles y nombra y separa libremente
a los ministros (art. 54). Y frente a ese poder ejecutivo que constitua el Estado
por antonomasia, se concede a la burguesa el control de un Parlamento que,
gracias a lo que hoy llamaramos reserva de ley, garantiza a los ciudadanos
un conjunto de libertades.
Todo ello conduca no slo al predominio del poder ejecutivo, sino tambin
a reforzar su identificacin con el Estado. Pues no se ocultaba a las clases diri-
gentes en la poca moderada y en la Restauracin que la tarea de construir
un Estado eficaz pasaba por la potenciacin del poder ejecutivo o, si se quiere,
del complejo Corona-Administracin. Lo que vena a coincidir con la tesis mo-
derada (consistente en rechazar la concepcin radical de la soberana nacional,
que supona el predominio del Parlamento) y que representaba una negativa
a convertir al monarca en un mero rgano del Estado. Pues si bien se reco-
noca una esfera de poder al Parlamento (esencialmente un poder colegislador),
la Corona segua siendo titular de un poder propio derivado de la constitucin
interna y reconocido por la Constitucin formal, sin ms lmites que los im-
puestos por sta. Lo que se corresponda con las perspectivas conservadoras
(sealadas, por ejemplo, por Santamara Pastor) de los creadores de la Admi-
nistracin espaola: Olivan, Posada Herrera el gran elector. Santamara de
Paredes, etc. ^. Y, dentro de esta concepcin del poder propio de la Corona,
de la conviccin del papel esencial que corresponda al poder ejecutivo, no es
de extraar la equiparacin de Estado a Administracin. A la hora de con-
ceder personalidad jurdica al poder pblico resultaba congruente con las pers-
pectivas ideolgicas de que se parta conferrsela a la Administracin (es decir,
" Para una amplia visin del tema, vase L. Daz del Corral, El liberalismo doctrinario,
Madrid, lEP, 1973.
^' Vase al respecto las consideraciones de Luis Morell Ocafia en Apuntes de Derecho
administrativo, vol. I, Universidad de Extremadura, 1979, t. I, pg. 4.
" Santamara Pastor, op. cit., pgs. 130-131.
SOBRE LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO 2 7
al poder ejecutivo), dejando en una nebulosa jurdica al Estado. As se evitaba
el molesto reconocimiento de la Corona, el Gobierno y la Administracin como
rganos del Estado [que sera un todo que los englobara], reconocimiento
que no encajara con la visin doctrinaria.
Hay que recordar al respecto que la creacin de la Administracin espaola
no fue fruto de una tarea lenta de muchos decenios, sino fruto ms bien de la
decisin voluntarista de un reducido grupo de individuos: El Derecho adminis-
trativo francs es en gran parte obra del Consejo del Estado en su enjuicia-
miento cotidiano de las controversias jurisdiccionales entre la Administracin
y los particulares; el Derecho administrativo espaol, al menos en su primer
impulso, es fruto de una lite que est incursa en la tarea de reforma del Es-
tado ^. Y esta lite estaba dispuesta a garantizar una cierta libertad y seguridad
al ciudadano particular frente a la Administracin mediante la introduccin
de la jurisdiccin contencioso-administrativa. Pero no lo estaba a reducir al
poder ejecutivo a mero rgano del Estado. La concesin de personalidad jur-
dica nicamente a la Administracin refleja la conviccin de la reduccin del
Estado a ella, dejando en una nebulosa jurdica a un Parlamento que en el fondo
no se consideraba cosa del Estado, sino de la sociedad. Predominaba as una
concepcin procesalista del Derecho pblico, ms atenta a proveer un punto
procesal de imputacin que garantizase la salvaguardia de los intereses particu-
lares afectados que a fijar los lmites y funciones de los diversos rganos del
Estado. Cabe recordar que el reinado de Alfonso XIII vino a mostrar en la
prctica que el poder propio de la Corona no era una expresin vaca. La
Corona no era un rgano del Estado con competencias delimitadas, como se
demostr en 1923.
Tras el breve parntesis republicano (el menos indicado para reconstruir
la estructura administrativa), el nuevo rgimen no era obviamente el caldo
de cultivo ms adecuado para Uevar a cabo un proceso de limitacin del poder
de los rganos estatales concebidos como rganos de una persona jurdica.
Para comenzar, las leyes de 30 de enero de 1938 y de 8 de agosto de 1939
(en vigor hasta 1975) suponan la unin de los poderes legislativo y ejecutivo
en el jefe del Estado, al mismo tiempo jefe del Gobierno. Por otra parte, la
creacin de Cortes de nueva planta en 1942 no represent tampoco una mejora
en este sentido, ya que la ley de 17 de julio de 1942 vena a definir a las Cortes
como mero instrumento de colaboracin en la funcin legislativa, funcin
que, como indicaba expresamente el prembulo de la ley, se atribua al jefe del
Estado. Correspondientemente, el artculo 1 reduca a las recin creadas Cortes
a un papel de preparacin y elaboracin de las leyes sin perjuicio de la sancin
que corresponde al jefe del Estado, entendindose evidentemente el trmino
sancin en el sentido de declaracin de la voluntad estatal creadora de De-
recho, declaracin que corresponda nicamente al jefe del Estado.
Tal era el teln de fondo poltico sobre el que se elabor la Ley de Rgimen
Jurdico de la Administracin del Estado. Hay que tener en cuenta, sin embargo,
que, siguindose la tradicin anterior, la renuncia a la limitacin del poder
mediante la tcnica de la personificacin del Estado no supona la absoluta
"' Morell, op. cit., pg. 14.
2 8 LUIS LPEZ GUERRA
indefensin de los intereses particulares de los ciudadanos frente a la Admi-
nistracin, en cuanto que no entrasen en inmediato conficto con el sistema
poltico establecido: en un lento proceso se restableci la jurisdiccin conten-
cioso-administrativa (Ley de 18 de marzo de 1944 y LJ) y se orden jurdica-
mente a la Administracin mediante la LRJAE.
Pero la inspiracin poltica subyacente en este proceso no era precisamente
la de limitar el poder poltico. La exposicin de motivos de la LRJAE se re-
fiere explcitamente al proceso institucional realizado a partir de 1936, del
que la Ley sera un nuevo paso; y se refiere tambin al respeto en su integri-
dad de las atribuciones y prerrogativas del jefe del Estado.
Ello es importante si consideramos que el artculo 1 de la Ley confiere
personalidad jurdica a la Administracin pblica. Bien es verdad que la citada
exposicin de motivos reconoce que la ley asegura la efectividad del principio
de nuestro Derecho pblico, segn el cual el Estado constituye una nica
persona jurdica. Pero ya indicamos la tendencia, heredada del siglo xix, de
identificar Estado y Administracin; y, a efectos prcticos, dada la inexistencia
de un poder legislativo distinto del ejecutivo al elaborarse la LRJAE, la
personalidad de la Administracin equivala a la personalidad del Estado, ya
que las Cortes no eran el poder legislativo, sino un mero organismo asesor
reconducible a todos los efectos a un apndice del poder ejecutivo (que tambin
era el legislativo, de acuerdo con las leyes de 1938, 1939 y 1942 antes citadas).
V. PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO Y CONSTITUCIN
La evolucin poltica espaola y la correspondiente limitacin del po-
der han venido a alterar fundamentalmente este esquema originario. Y con
respecto a la situacin posterior a la Constitucin de 1978 no cabe ya
llevar a cabo la ecuacin consistente en postular que Administracin es
igual a Estado. Entre los diversos poderes del Estado, el poder legislativo se
independiza del ejecutivo: el Parlamento deja de ser mero instrumento de
colaboracin. Por otro lado, la aparicin de otra institucin, la Corona, exige
una explicacin que, debido a las caractersticas que la Constitucin confiere
a la misma, la diferencie tanto del modelo britnico como del modelo de las
monarquas del continente europeo''.
El fin de la identificacin entre Administracin y Estado ha forzado a la
doctrina del Derecho pblico a explicar la personificacin de la Administracin
pblica, a expensas de la personificacin del Estado. En efecto, tal explicacin,
partiendo de la perspectiva que hemos llamado procesalista del Derecho admi-
nistrativo, se ha basado en la negacin expresa de la personalidad jurdica del
Estado, rechazando as el punto terico de partida que en el Derecho pblico
de otros pases constituye la personalidad jurdica estatal. La opinin de la
" L. Lpez Guerra, La Corona, op. cit.
SOBRE LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO 2 9
personalidad jurdica de la Administracin se ha afirmado es el final del
singular proceso de sustantivacin del Derecho administrativo espaol ^.
Esta opinin (aunque se ha considerado a veces como minoritaria) ha
encontrado notables defensores entre los administrativistas: Baena, por ejemplo,
concibe al Estado como un vasto complejo organizativo que por medio del
Derecho se parcela en personificaciones '^. Pero hasta el momento tal punto
de vista administrativista sobre el Estado, desde una ptica procesalista, ha
encontrado su ms explcita exposicin en la obra repetidamente citada en estas
pginas de Garca de Enterra y T. R. Fernndez, obra que desarrolla expresa-
mente una teora jurdica del Estado en base al Derecho positivo actual, par-
tiendo del dogma de la personalidad de la Administracin y la no personalidad
jurdica del Estado en el plano interno.
La perspectiva de Enterra y T. R. Fernndez, que ya haba sido apuntada
en obras anteriores ^, es de considerable complejidad, y nos remitimos a la
lectura de su obra para una total comprensin. Arriesgndonos a un resumen,
sus puntos esenciales al respecto seran:
La personalidad del Estado en su conjunto es slo admisible en el
seno de la comunidad de los Estados (...) Desde el punto de vista del
ordenamiento interno no aparece en cambio esa personalidad un tanto
mstica del Estado, sino slo la personalidad propiamente jurdica de
uno de sus elementos: la Administracin pblica (pg. 24).
El Parlamento, ms que rgano del Estado, es un rgano del pueblo,
autntico titular de 'la propiedad del poder' (pg. 26).
El juez, por su parte, tampoco es un rgano del Estado, sino del De-
recho. Es viva vox iuris, directamente vinculada al Derecho, sin inser-
tarse jerrquicamente en su funcin sentenciadora en ninguna orga-
nizacin... (pg. 26).
El Estado, pues, se muestra como un compositum orgnico: pero al confe-
rirse personalidad jurdica solamente a la Administracin (uno de sus elemen-
^ Gallego Anabitarte, op. cit., pg. 5&: Se comprende que la tesis de la personalidad
jurdica de la Administracin manifestada por una corriente desde luego minoritaria,
pero no del Estado, cuyos rganos judiciales y legislativos quedan desconectados al no haber
un concepto unitario de Estado imposibilita totalmente el mtodo y la tesis mantenidos
en el texto, cuya ms grfica expresin es la cita de JeUinek. La opinin de la personalidad
jurdica de la Administracin es el final del singular proceso de sustantivacin del De-
recho administrativo espaol. El texto a que se refiere es su Freleccin..., y la cita de
Jellinek la que hace el autor en la misma pgina: ... Porque cada vez est ms claro en mi
mente que la solucin correcta de cuestiones de Derecho estatal hasta en sus ms pequeos
detalles depende de la concepcin que se tenga de la esencia del Estado.
'' El Estado espaol creo debe verse como un vasto complejo organizativo que por
medio del Derecho se parcela en personificaciones cuyos ltimos flecos son las personas
jurdicas privadas estatales. La Administracin central del Estado es la ms importante
de las organizaciones incluidas en el Estado en su conjunto, pero en modo alguno la nica.
Es claro que el Estado espaol incluye (...) organizaciones no personificadas como las
Cortes espaolas y los Tribunales de Justicia... (Baena, op. cit., pg. 264).
" As, E. Garca de Enterra, Verso un concetto di Diritto Administrativo como diritto
statutario, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, nm. 10, 1960, pgs. 317 y sigs.
3 0 LUIS LPEZ GUERRA
tos) se vuelve de nuevo [en la tradicin administrativista ya expuesta] a la
identificacin prctica entre Estado y Administracin en el mbito jurdico.
Esta construccin, a la que no cabe por menos de considerar original y am-
biciosa, sirve desde luego, como muestra el resto de la obra en cuestin, para
presentar una visin coherente del Derecho administrativo que conduce a una
base terica para la defensa de los derechos del administrado desde una pers-
pectiva genuinamente liberal y democrtica. Pero al tiempo, y respondiendo
a la ya mencionada disociacin entre Derecho administrativo y Derecho cons-
titucional, coloca en primer lugar la defensa de intereses particulares eventual-
mente afectados, y por ello no deja de plantear problemas desde el punto de
vista del Derecho constitucional, que trata de interpretar el ordenamiento
teniendo en cuenta la proteccin de intereses colectivos no vinculados a un
individuo concreto, y sobre todo desde el punto de vista de la limitacin del
poder. Y no slo eso, sino que cabe adems cuestionarse la adecuacin de la
mencionada teora al ordenamiento constitucional.
El primer interrogante que se plantea es el de la naturaleza jurdica de los
entes no personificados: Cortes, jueces. Corona. La concepcin clsica resuelve
el problema considerndolos rganos de la persona jurdica estatal, encerran-
do as sus competencias dentro de las prescripciones constitucionales, sin que
cuenten con ningn poder no propio del Estado o independiente de l.
Frente a la personalidad de la Administracin, Garca de Enterra y
T. R. Fernndez consideran en primer lugar al Parlamento rgano del pueblo,
no del Estado. Pero esta concepcin (propia, como vimos, de la contraposicin
doctrinaria pueblo-Estado) es difc de aceptar, porque la relacin pueblo-
Parlamento es de representacin y no se trata de una relacin de organicidad.
El Parlamento representa al pueblo dentro de los lmites previstos por la
Constitucin. Pero no es un rgano del pueblo, ya que ste puede actuar di-
rectamente (referndum constitucional, por ejemplo), incluso contradiciendo
una decisin parlamentaria: situacin sta impensable en la relacin entre una
persona jurdica y sus rganos. Otra cosa es que el Parlamento sea un rgano
del Estado con carcter representativo. Y ello no es una distincin bizantina,
pues afecta a la propia comprensin del Parlamento, que no es la nica forma
de actuar de un ente incapaz de actuar por s mismo (el pueblo) como supon-
dra la relacin de organicidad, sino ms bien un representante del pueblo
en los casos previstos por la Constitucin, independientemente de que el pueblo
pueda actuar por s mismo. Se trata, en suma, de diferenciar la soberana po-
pular de la soberana parlamentaria.
Pero an ms. La negacin de la personalidad jurdica del Estado supone
serias dificultades a la hora de explicar las relaciones jurdicas de las Cortes
con terceros particulares. Es un hecho que las Cortes establecen relaciones de
este tipo, por ejemplo, contratos de ejecucin de obras. A la hora de analizar
tales relaciones, la explicacin ms simple es la consistente en considerar que
se trata de relaciones entre el particular y el Estado, que acta mediante imo
de sus rganos distinto de la Administracin pblica. De lo contrario habra
que suponer bien que el Parlamento tiene personalidad jurdica propia, bien
que en realidad el Parlamento no tiene capacidad de obligarse, siendo sus
aparentes actos de relacin contractual con particulares, en realidad, actos de la
SOBRE LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO 3 1
Administracin, que sera el ente que efectivamente contratase, para afectar
despus ciertos bienes a los fines requeridos por la actividad parlamentaria.
Pues bien, en la situacin actual espaola todo parece indicar que ni el
Parlamento posee personalidad jurdica propia ni, por otra parte, necesita que
acte por l la Administracin en relacin con terceros particulares. Podemos
citar aqu (a falta de un reglamento de rgimen interior de las Cortes) una
descripcin de cmo actan las Cortes al respecto: En Espaa la Cmara
(se refiere a la poca en que las Cortes eran unicamerales) puede efectuar direc-
tamente contratos, con cargo a su propio presupuesto, sin intervencin de
ningn servicio de la Administracin pblica ni, en general, de ninguna auto-
ridad extra-parlamentaria. La elaboracin de las clusulas de los contratos co-
rresponde a los funcionarios de las Cortes competentes en la materia, y el con-
trol financiero de las operaciones contractuales incumbe igualmente a los servi-
cios parlamentarios''.
Por lo que se refiere al juez, considerarlo un rgano del Derecho (y cabe
interrogarse aqu sobre el significado que se da al trmino rgano), sera
evidentemente adecuado en el contexto del common law, en que la creacin
judicial del Derecho es lo comn y la legislacin mediante statutes parlamen-
tarios se considera en teora excepcional y por ello sujeta a una interpretacin
restrictiva. Pero precisamente la tradicin europeo-continental en que se incar-
dina el ordenamiento espaol parte de la sumisin del juez a la ley parlamen-
taria (en Espaa desde principios del siglo xix), hay que recordar que la Cons-
titucin espaola sustrae a los jueces incluso la competencia para pronunciarse
sobre la constitucionalidad de las leyes, eliminando as incluso lo que podra
denominarse creacin negativa de Derecho, ya que el control de la constitu-
cionalidad se encomienda expresamente a un rgano del Estado, el Tribunal
Constitucional, independiente de los dems rganos constitucionales (art. 1.
LOTC), que slo muy minoritariamente est compuesto por miembros desig-
nados por el Consejo General del Poder Judicial (dos de entre doce). Por ello,
la tradicin jurdica nacional, el principio de legalidad y el de jerarqua norma-
tiva vienen a mostrar al juez como un rgano del Estado que aplica el Derecho
y que slo crea Derecho en casos muy determinados.
La negacin de la personalidad jurdica del Estado plantea tambin dificul-
tades en cuanto a la naturaleza de la institucin monrquica. La Constitucin
espaola no mantiene, ni siquiera en un plano meramente formal, la posicin
tradicional del rey como co-soberano, de acuerdo con el principio doctrinario.
La soberana nacional reside en el pueblo espaol, y el rey se configura como
jefe del Estado, desvinculndose de l incluso (en forma innovadora en el cons-
titucionalismo monrquico) ^ no slo el poder legislativo y judicial, sino el
mismo poder ejecutivo, ya que la funcin ejecutiva se atribuye taxativamente
' ' Jos Luis Yuste Grijalba, Le rgime juridique des contrats du Varlement, en Infor-
mations Constitutionnelles et Farlamentaires, 1972, pgs. 91-128. El prrafo citado corres-
ponde a la pg. 95.
^ Vase Santiago Vrela, La Constitucin espaola en el marco del Derecho constitu-
cional comparado, en Lecturas sobre la Constitucin espaola, coordinada por T. R. Fer-
nndez, Madrid, UNED, 1978, pgs. 25 y 26.
32 LUIS LPEZ GUERRA
al Gobierno (art. 97 de la Constitucin). La desaparicin de todo fondo de
poder viene a convertir al rey en un rgano ms del Estado, al que se atribuyen
funciones por la Constitucin (simblica, arbitral y moderadora) ^.
La admisin de la personalidad jurdica del Estado vendra a eliminar estas
dificultades tericas a la hora de exponer acadmicamente la naturaleza y si-
tuacin de entes no personificados, como la Corona, las Cortes o los Tribu-
nales, mostrndoles como rganos de la persona jurdica estatal, que sera
algo ms que un mero complejo orgnico. Pero adems hay que considerar
que tal reconocimiento puede suponer un criterio interpretativo limitador del
poder a la hora de determinar la competencia de los diversos rganos en puntos
no claramente regulados por la Constitucin. Eventuales conflictos constitucio-
nales entre Corona, Parlamento y jueces podran verse ms fcilmente resuel-
tos si consideramos a estas instituciones como rganos estatales con compe-
tencias derivadas de la Constitucin y, por tanto, desprovistas de poderes aut-
nomos surgidos de un presunto carcter de rgano del pueblo, rgano del
Derecho o trustee del pueblo. Parece que jurdicamente la posicin del Par-
lamento, Corona y jueces ha de determinarse en relacin al Estado y no en re-
lacin a realidades extrajurdicas.
VL EL CONCEPTO DE ESTADO EN LA CONSTITUCIN
Una consideracin atenta de la Constitucin no muestra que exista dificultad
a la hora de atribuir al Estado personalidad jurdica en el Derecho interno.
Ahora bien, la Constitucin utiliza el trmino Estado en una pluralidad de
sentidos, y por ello se hace necesario diferenciar las diversas acepciones cons-
titucionales del trmino. Consideramos adecuado utilizar para ello la distincin
establecida por la doctrina italiana entre Estado-ordenamiento, Estado-aparato
y Estado-comunidad.
El concepto Estado-ordenamiento se refiere al Estado como totalidad uni-
taria de elementos y de relaciones asociadas que se desenvuelven en el mbito
estatal y que se muestran unitariamente hacia el exterior. El Estado en el sen-
tido de Estado-aparato o Estado-Gobierno se refiere al conjunto de organiza-
ciones que ejercen el poder supremo (y que si forman un todo personificado
" Pinsese, por ejemplo, en los problemas que plantea el artculo 8 de la Constitucin
(Las Fuerzas Armadas... tienen como misin defender el ordenamiento constitucional) en
relacin con el artculo 62, apartado h) (Corresponde al rey el mando supremo de las
Fuerzas Armadas). Si en lugar de considerar al rey como rgano del Estado-persona jurdica
se le considera como poder propio vis a vis el pueblo (representado en el Parlamento)
y el Derecho (aplicado por los jueces), nada nos impedir admitir que la Constitucin
admite que se le considere como verdadero Hter der Verfassung. Hay que recordar que
una interpretacin similar respecto al papel de las Fuerzas Armadas (prescindiendo desde
luego de la Corona) es la que se ha utilizado a menudo en pases como la Repblica Argen-
tina para justificar la intervencin militar. Vase al respecto la tesis doctoral de L. Schiffrin,
Dictadura y Constitucin (Madrid, Facultad de Detedio, 1979), pgs. 166 y sigs. (Poder
militar y teora jurdica). Pero si se considera al rey como mero rgano del Estado con
competencias especficamente delimitadas, cobra sentido la previsin constitucional de que
el rey ejerce las funciones que le atribuye expresamente la Constitucin y las leyes. Y entre
ellas no se encuentra la de actuar como protector de la Constitucin.
SOBRE LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO 3 3
se denomina Estado-persona). Finalmente, la designacin Estado-comunidad
se refiere al conjunto de sujetos, distintos del Estado-aparato, con organizacin
propia para el ejercicio de los poderes de autonoma de que son titulares ^.
Pues bien, la Constitucin espaola utiliza el trmino Estado refirindose a las
tres acepciones.
a) Por lo que respecta al sentido ms amplio, el de Estado-ordenamiento,
considerado como un todo complejo que comprende diversos elementos (terri-
torio, poblacin, poder. Derecho) y que se pone como sujeto en el orden
internacional, la Constitucin ofrece varios ejemplos de este uso del trmino:
Espaa se constituye en Estado social y democrtico de Derecho...
(art. 1).
El Estado podr concertar tratados... (art. 11.3).
La prestacin del consentimiento del Estado para obligarse mediante
tratados o convenios... (art. 94.1).
Tratados o convenios que afecten a la integridad territorial del Es-
tado... (art. 94.1c).
El Gobierno dirige (...) la defensa del Estado (art. 97).
b) La Constitucin utiliza tambin el concepto de Estado en el sentido
indicado de Estado-comunidad, es decir, como el conjunto de entes que, inte-
grando el hecho social y jurdico del Estado, se distinguen de los poderes su-
premos de ste. As, el artculo 137 indica que El Estado se organiza territo-
rialmente en municipios, en provincias y en las comunidades autnomas que
se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonoma para la gestin de
sus respectivos intereses. En efecto, aqu el Estado aparece como un compo-
situm de entidades territoriales a las que la Constitucin atribuye directa o in-
directamente la personalidad jurdica propia y que se configuran como distin-
tas de los poderes centrales del Estado.
c) Pero, con notable diferencia, la gran mayora de las alusiones consti-
tucionales al Estado se enmarcan dentro de la concepcin del Estado-aparato,
es decir, el conjunto de instituciones que integran y ejercitan el poder supre-
mo, en una imagen del Estado como poder central distinto tanto del complejo
concepto, de ndole sociolgica, del Estado-ordenamiento como del Estado-
comunidad integrado por municipios, provincias y comunidades autnomas.
El uso del trmino Estado en su tercera acepcin de Estado-aparato es repetido
y mayoritario. Pues no slo habla la Constitucin de rganos del Estado (como
el jefe del Estado, artculo 56; o el Consejo de Estado, artculo 107, o el fiscal
general del Estado, artculo 124), sino tambin de competencias y obligacio-
nes del Estado. As, el Estado indica expresamente la Constitucin deber
indemnizar ciertos daos: Los daos causados por error judicial, as como los
que sean consecuencia del funcionamiento anormal de la Administracin de
Justicia, darn derecho a una indemnizacin a cargo del Estado (art. 121).
Se refiere tambin la Constitucin a los presupuestos del Estado (art. 134),
" Mortati, op. cit., pg. 46.
3
34 LUIS LPEZ GUERRA
a la deuda pblica del Estado (art. 136) o a la cuenta general del Estado
(art. 136.1).
Y junto al Estado como sujeto de obligaciones aparece el Estado sujeto
de competencias. En este sentido, se utiliza el trmino para delimitar las es-
feras estatal (entendida como la referida al Estado-aparato) y de municipios,
provincias, etc., y sobre todo de las comunidades autnomas (esfera del Estado-
comunidad). As, el artculo 133: La potestad originaria para establecer los
tributos corresponde exclusivamente al Estado mediante ley.
Pero es sobre todo en el captulo I I I del ttulo VII (De las comunidades
autnomas) donde se hace evidente este uso repetido de la acepcin restringida
del trmino como Estado-aparato, o Estado-poderes centrales, frente al Es-
tado-comunidad. As, el artculo 147 indica que el Estado reconocer y ampa-
rar los Estatutos de las comunidades autnomas. Y especialmente son los ar-
tculos 148 y 149 los que recalcan la concepcin restringida del Estado como
Estado-aparato, al diferenciar netamente, y cara al ordenamiento interno, las
competencias del Estado y las competencias de las comunidades autnomas,
diferenciacin que aparece a lo largo de todo el captulo y que resulta incluso
en la diferenciacin entre Administracin del Estado y Administracin propia
de las comunidades (art. 154).
Dentro, pues, de esta concepcin restringida (distinta de la ms amplia
del Estado como hecho social), el Estado aparece como un sujeto de obliga-
ciones y competencias en el mbito interno, obligaciones y competencias que
se atribuyen a sus rganos frente a ciudadanos y entidades no estatales. Y hay
que destacar que tales competencias y obligaciones no se predican, sin embarg,
directamente de la Administracin pblica, a la que, como ha sealado T. R. Fer-
nndez, uno de los autores del Curso de Derecho administrativo repetidamente
mencionado, la Constitucin no considera explcitamente persona jurdica^'.
VI L CONCLUSIONES
A lo largo de estas notas sobre un aspecto parcial de la obra de Garca
de Enterra y T. R. Fernndez hemos tratado de mostrar que la atribucin
de personalidad jurdica es simplemente una tcnica de Derecho positivo. A di-
ferencia de la persona fsica, identificable en la mentalidad moderna inme-
diatamente con el ser humano, no hay personas jurdicas per se, sino slo debido
al reconocimiento o atribucin de personalidad por parte del ordenamiento.
No ha sido pues objeto de estas lneas discutir la personalidad jurdica de la
Administracin, reconocida en el artculo 1 de la LRJAE y en el proyecto de
ley orgnica del Gobierno y de la Administracin, que se halla en proceso
de discusin por las Cortes a la hora de redactarse el presente comentario.
Ms bien se ha intentado apuntar (en base al tema de la personalidad del Estado
y de la Administracin) la necesidad de superar la dicotoma existente entre
las perspectivas del Derecho administrativo y del Derecho constitucional al
' ' T. R. Fernndez, La organizacin territorial del Estado y la Administracin pblica en
la nueva Constitucin en Lecturas..., op. cit., pg, 359.
SOBRE LA PERSONALIDAD JURDICA DEL ESTADO 3 5
enfocar los fenmenos del tus puhlicum. Para ello parece imprescindible co-
menzar a fijar con cierta precisin los conceptos clave a utiHzar por la doctrina
iuspublicista, conceptos que han de ser construidos en gran parte a partir del
presente ordenamiento constitucional. Y en este sentido no cabe evidentemente
aferrarse a una concepcin eminentemente procesalista que se centre en la de-
fensa de intereses privados. Pues, si bien es verdad que la defensa de estos in-
tereses es condicin inexcusable del Estado de Derecho, la comprensin de ste
exige tener en cuenta, con una perspectiva publicstica, aquellas relaciones
jurdicas que van ms all del binomio ciudadano-Administracin, relaciones
que han de ser analizadas con instrumentos conceptuales precisos.
No creemos por ello que la posicin doctrinal consistente en negar como
punto de partida la personalidad jurdica interna del Estado (es decir, en el
sentido indicado de Estado-aparato) suponga una base firme para esta tarea,
tanto por razones doctrinales como por razones prcticas. Desde el punto de
vista doctrinal, porque ello supone obligar al estudioso a utilizar conceptos
de difcil precisin, como rgano del pueblo u rgano del Derecho, para
referirse a la naturaleza de instituciones como el Parlamento o los jueces (para
no hablar de la dificultad de conceptualizar la naturaleza de la Corona), con las
naturales consecuencias a la hora de delimitar competencias y de fijar el con-
tenido de relaciones que (como en el caso de las comunidades autnomas frente
al Estado) son verdaderas relaciones jurdicas. Y, desde el punto de vista
prctico, la citada negacin de la personalidad estatal supone una serie de dudas
y dificultades en lo que se refiere a la regulacin o la puesta en marcha de las
actividades de instituciones que, como las Cortes, la Corona o la Administracin
de Justicia pueden llegar a entablar en ocasiones relaciones jurdicas con terce-
ros particulares, pero que, al no estar integradas en la Administracin del Es-
tado, no se hallaran cubiertas con el manto de la personalidad.
Partir, por el contrario, de la personalidad del Estado como base doctrinal
(admitida por otra parte, como dijimos, por la exposicin de motivos de la Ley
de Rgimen Jurdico de la Administracin) supondra, en nuestra opinin,
consecuencias ms fructferas a la hora de comprender, sistematizar y quiz in-
terpretar en la prctica las disposiciones de nuestro Derecho pblico en esta
hora de cambio. La Constitucin creemos haber mostrado ofrece suficientes
fundamentos para ello, y an ms, hace difcil una interpretacin contraria,
sin que por otra parte exista contradiccin a ningn nivel entre considerar a la
Administracin rgano de la persona jurdica estatal y, al tiempo, aceptar que
est dotada ella misma de personalidad jurdica, ya que la atribucin de per-
sonalidad a un rgano no es una nocin nueva en Derecho pblico'"'. Ello
permitira conjugar la necesidad de contar con un punto de imputacin a la
hora de defender los intereses del ciudadano particular (necesidad de tipo
procesal) con la exigencia de comprender a la Administracin como parte de
una entidad estatal de nivel superior.
" Mortati, op. cit., pgs. 203 y sigs.