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PROCESOS DE LA REFORMA EDUCATIVA

La Reforma Educativa plantea la bsqueda de un futuro mejor en una sociedad


plural, incluyente, solidaria, justa, participativa, intercultural, pluricultural,
multitnica y multilinge. La Reforma intenta alcanzar una sociedad en la cual las
personas participen de manera consciente y activa en la construccin del bien
comn y en el mejoramiento de la calidad de vida de cada ser humano y la de los
Pueblos, sin discriminacin alguna por razones poltico-ideolgicas, doctrinarias y
tnicas. Se persigue una sociedad en la que los Derechos Humanos fortalezcan
los niveles de compromiso a favor del ser humano mismo, de su proyeccin social
y de un nuevo proyecto de nacin.

Esta visin orienta la definicin y el diseo del modelo curricular, lo cual tambin
repercute en el campo administrativo y organizativo de los centros escolares. Se
impulsan los cambios en los enfoques pedaggicos que promueven una forma
diferente de visualizar la relacin entre el proceso de enseanza y el de
aprendizaje con los siguientes objetivos:

Reflejar y responder a las caractersticas, necesidades y aspiraciones de un pas
multicultural, multilinge y multitnico, respetando, fortaleciendo y enriqueciendo la
identidad personal y la de sus Pueblos como sustento de la unidad en la
diversidad.
Promover una slida formacin tcnica, cientfica y humanstica como base
fundamental para la realizacin personal, el desempeo en el trabajo productivo,
el desarrollo de cada Pueblo y el desarrollo nacional.
Contribuir a la sistematizacin de la tradicin oral de las culturas de la nacin
como base para el fortalecimiento endgeno, que favorezca el crecimiento propio
y el logro de relaciones exgenas positivas y provechosas.
Conocer, rescatar, respetar, promover, crear y recrear las cualidades morales,
espirituales, ticas y estticas de los Pueblos guatemaltecos.
Fortalecer y desarrollar los valores, las actitudes de pluralismo y de respeto a la
vida, a las personas y a los Pueblos con sus diferencias individuales, sociales,
culturales, ideolgicas, religiosas y polticas, as como promover e instituir en el
seno educativo los mecanismos para ello.
Infundir el respeto y la prctica de los derechos humanos, la solidaridad, la vida
en democracia y cultura de paz, el uso responsable de la libertad y el
cumplimiento de las obligaciones, superando los intereses individuales en la
bsqueda del bien comn.
Formar una actitud crtica, creativa, propositiva y de sensibilidad social, para que
cada persona consciente de su realidad pasada y presente, participe en forma
activa, representativa y responsable en la bsqueda y aplicacin de soluciones
justas a la problemtica nacional.
Formar capacidad de apropiacin crtica y creativa del conocimiento de la ciencia
y tecnologa indgena y occidental a favor del rescate, de la preservacin del
medio ambiente y del desarrollo integral sostenible.
Reflejar y reproducir la multietnicidad del pas en la estructura del sistema
educativo, desarrollando mecanismos de participacin de los cuatro
Pueblos guatemaltecos en los diferentes niveles educativos.
Generar y llevar a la prctica nuevos modelos educativos que respondan a las
necesidades de la sociedad y su paradigma de desarrollo.

Orgenes de la reforma educativa
En el ao 1985 inici la transicin a la democracia en Guatemala. La Constitucin
de la Repblica del mismo ao estableci un sistema educativo descentralizado y
participativo, en donde se reconoce y promueve los idiomas nacionales y las
culturas indgenas. Asimismo, se estableci el derecho a la educacin de los
guatemaltecos hasta el tercero bsico. En 1991se promulg la Ley de Educacin
Nacional con la intencin de fortalecer el derecho a la educacin, promulgado ya
en la Constitucin Poltica de la Repblica de Guatemala. Los Acuerdos de Paz
Firme y Duradera firmados en 1996 otorgaron un papel predominante a la
educacin y enfatizaron en la necesidad de adecuarla a las caractersticas
multiculturales del pas y en fomentar la participacin de las familias y
comunidades en el proceso educativo.
La adaptacin de programas formales de enseanza a las necesidades de los
indgenas en los pases en vas de desarrollo es reconocida cada vez ms como
un importante objetivo en el mejoramiento de las condiciones socio econmicas y
auto determinacin de tale grupos. La educacin bilinge es considerada como
una de las soluciones para mejorar el logro educativo de los nios indgenas. La
Direccin General de Educacin Bilinge Intercultural ha sido citada
frecuentemente como un ejemplo del impacto potencial de la educacin bilinge.
El programase inici en forma piloto en 1979. Entonces el programa atenda 40
escuelas en los cuatro grupos lingsticos mayoritarios: Quich, Mam, Qeqch y
Kaqchikel. En 1985, y luego de resultados encontrados en la evaluacin del
mismo, el proyecto piloto fue transformado en programa por el Ministerio de
Educacin de Guatemala, y se transform en una direccin nacional del ministerio
en 1995. Actualmente DIGEBI atiende ms de 1400 escuelas y catorce grupos
lingsticos, en 11 departamentos y 135 municipios.
PROPSITOS
Fundamentalmente, la Transformacin Curricular propone el mejoramiento de la
calidad de la educacin y el respaldo de un Currculo elaborado con participacin
de todos los involucrados.

En este sentido se destaca:
La promocin de una formacin ciudadana que garantice en los centros
educativos experiencias que construyan una cultura de paz sobre la base de los
valores de respeto, responsabilidad, solidaridad y honestidad, en concordancia
con la democracia, el estado de derecho, los derechos humanos y, ante todo, con
la participacin orgnica de la comunidad educativa y la sociedad civil.
El desarrollo de la educacin multicultural y del enfoque intercultural para que
todas las guatemaltecas y todos los guatemaltecos reconozcan y desarrollen la
riqueza tnica, lingstica y cultural del pas.
El respeto y la promocin de las distintas identidades culturales y tnicas en el
marco del dilogo.
El fortalecimiento de la participacin de la nia y de la mujer en el sistema
educativo en el marco de las relaciones equitativas entre los gneros.
La promocin de una educacin con excelencia y adecuada a los avances de la
ciencia y la tecnologa.
El impulso a procesos educativos basados en el aprender a hacer, aprender a
conocer y pensar, aprender a ser, aprender a convivir y aprender a emprender.
La vinculacin de la educacin con el sistema productivo y el mercado laboral
conciliado con los requerimientos de una conciencia ambiental que proponga los
principios de un desarrollo personal y comunitario sostenible y viable en el
presente y en el futuro.
La Transformacin Curricular asigna nuevos papeles a los sujetos que interactan
en el hecho educativo y ampla la participacin de los mismos.
Parte de la concepcin de una institucin dinmica que interacta constantemente
con la comunidad y con sus integrantes. El centro de esta concepcin es la
persona humana con su dignidad esencial, su singularidad y su apertura a los
dems, su autonoma, su racionalidad y el uso responsable de su libertad.

DIFERENTES REFORMAS EDUCATIVAS EN LATINOAMERICA
Los autores de este trabajo nos considerbamos investigadores profesionales. No viene a cuento
relatar aqu nuestra historia laboral, pero s indicar algunos rasgos que determinan la perspectiva
desde la cual se escribe este texto. En la dcada de los 80, estbamos dedicados a la generacin
de conocimientos. Compartamos esa tarea con una serie de colegas latinoamericanos de la
Argentina y de otros pases de Amrica Latina, con quienes intercambibamos documentos y
reflexiones. Por otra parte, alternbamos las tareas de investigacin con las de formacin de
postgrado. La inmensa mayora de nosotros habamos sido excluidos de las Universidades
Nacionales por los gobiernos militares. Los autores trabajbamos en las sedes de Argentina y
Ecuador de la FLACSO (Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales), uno de los nuevos
centros de produccin y distribucin de conocimientos acerca de la sociedad y el Estado en la
regin, con caractersticas peculiares respecto de las Universidades: ausencia o escasez de
financiamiento regular para el pago de salarios, funcionamiento centrado en la ejecucin de
programas y proyectos de investigacin y de docencia, fuerte articulacin a los circuitos
internacionales de produccin de conocimientos, orientacin progresiva hacia la investigacin para
la toma de decisiones, pretensiones de pluralismo y excelencia acadmica.
Los procesos de democratizacin de Amrica del Sur trajeron para nosotros la posibilidad de
insercin en los procesos de diseo y desarrollo de polticas pblicas del sector educacin. Esta
posibilidad no fue un hecho aislado o personal. Form parte de un significativo movimiento de un
grupo relativamente numeroso de intelectuales hacia la accin. Dicho movimiento sera uno de
los tantos indicadores de la emergencia, tambin en Amrica Latina, de una nueva estructura
ocupacional, una de cuyas categoras sera la de los analistas simblicos.
Segn Brunner y Sunkel (1993) los investigadores sociales latinoamericanos o al menos un
sector de ellos formaran parte de esta emergente categora de analistas simblicos, que
estaran en ...disposicin de producir, transportar, usar y aplicar conocimientos para la
identificacin, resolucin y arbitraje de problemas; (y que tendran) la habilidad de manipular
conocimientos para el cumplimiento de esas funciones, sea por s mismos o mediante la
identificacin de otros analistas, equipos o redes que pueden disponer de esos conocimientos
(Brunner, J.J. y Sunkel, G., 1993:12).
Los analistas simblicos se diferenciaran de los funcionarios tradicionales por su conciencia
acerca de la relacin entre conocimiento y poder y su conviccin acerca de que poseen
conocimientos relevantes para el ejercicio efectivo del poder. Desde este posicionamiento, y
acostumbrados a la marginacin y al disenso, intentaran mantener una cierta distancia crtica
respecto de otros actores que tambin se insertan en el Estado, aunque con otros saberes menos
especficos en relacin a los campos o reas de accin en los que cada analista simblico se
desempea. Al mismo tiempo, procuraran establecer una lgica de interaccin con las estructuras
jerrquicas de gobierno, antes que una lgica de subordinacin u obediencia.
El mantenimiento de esta distancia crtica y el esfuerzo por horizontalizar las tomas de decisiones
no les resultaran nada sencillos ni hacia adentro, ni hacia afuera del Estado, ya que rompera con
aspectos de la cultura poltica tradicional (Coll, C., 1995), contribuyendo junto a cambios que
intentan sectores de las estructuras partidarias traccionados por la demanda social de
modernizacin del sistema poltico a contrarrestar tendencias a la hiperpartidizacin y
burocratizacin autoritaria de las prcticas gubernamentales y estatales.
Como consecuencia de algunas de las cuestiones expuestas, los analistas simblicos tenderan a
promover la construccin de polticas de Estado que perduraran ms all de las gestiones de
gobierno, no slo por una cuestin de conviccin acerca de su necesidad sino tambin y tal vez
fundamentalmente porque ese tipo de polticas seran ms convenientes para el mantenimiento y
la ampliacin de su influencia.
Tanto en el espacio de la elaboracin, conduccin y puesta en prctica de polticas educativas de
Chile, Argentina, Uruguay, Brasil, en menor medida Mxico, y, en cierto grado, otros pases, se
encuentran estos analistas simblicos. Un grupo de ellos puede ser denominado investigadores
o intelectuales reformadores. Los miembros de este subgrupo proceden de instituciones como
FLACSO y CEDEL en la Argentina, CEPAL en el Uruguay, las Fundaciones Carlos Chagas y
Getulio Vargas de Brasil y FLACSO, CIDE y PIIE en Chile. Su perfil profesional comparte ciertos
modos de encarar y de analizar los procesos de Reforma Educativa, por cierto con variantes
derivadas de la diversidad de posiciones polticas, tericas e ideolgicas.
Estos analistas simblicos construyeron su visin de los sistemas educativos y trazaron grandes
lneas para su transformacin en el contexto de un significativo crecimiento de ONGs, organismos
regionales internacionales autnomos (como FLACSO), instituciones privadas y "federaciones" de
instituciones acadmicas independientes (como CLACSO y CSUCA) que jugaron un papel
relevante en el anlisis de las estructuras y procesos sociales y polticos. En algunos pases, esta
emergencia estuvo relacionada con diversas dificultades para que las Universidades jugaran ese
papel. En Amrica del Sur, esa emergencia constituy una respuesta a la desaparicin de las
Universidades Nacionales como espacio para el ejercicio del pensamiento autnomo y de la
investigacin, derivada de las polticas de los regmenes militares autoritarios. Dichas polticas
transformaron a las Universidades Nacionales en no elegibles para las fuentes financieras del
primer mundo.
Las ONGs, organismos regionales, instituciones privadas y federaciones se beneficiaron
fuertemente de esa situacin. En primer lugar, por el flujo de recursos que recibieron, pero tambin
porque las exigencias de calidad y universalidad de algunos de sus financiadores constituyeron un
impulso adicional para una necesaria renovacin del pensamiento latinoamericano en trminos de
niveles de anlisis, paradigmas y propuestas de transformacin. La emergencia del perfil de
trabajadores simblicos, que luego se insertaron en muchos casos en los organismos estatales
como intelectuales reformadores, fue posible en este contexto.
El presente documento pretende recuperar algunas reflexiones producidas por estos
investigadores reformadores acerca de determinados aspectos de las dinmicas establecidas
para atender los desafos educativos, reconociendo en ellas algunos elementos facilitadores y
otros obstaculizadores en orden a viabilizar las reformas educativas en curso en Amrica
Latina{1}. El foco de las reflexiones sern los procesos de reforma educativa de Chile, Argentina y
Uruguay, sin por ello descartar referencias a otras en curso, como por ejemplo las de Brasil y
Repblica Dominicana.
Para eso el documento se apoya en la experiencia vivida por nosotros mismos, en comentarios y
conversaciones incidentales con mltiples colegas y en 10 entrevistas a algunos de nuestros
viejos conocidos reencontrados{2}. En el primer apartado, comenzaremos por caracterizar el
escenario educativo contemporneo como de resurgimiento de las reformas educativas. En el
segundo apartado, intentaremos especificar un aspecto comn a los contextos en que dichas
reformas tienen lugar: la pretensin de reformar al Estado. En el tercer apartado, presentaremos
algunos de los elementos obstaculizadores y facilitadores de las reformas educativas, organizados
como tensiones, desde la perspectiva de los intelectuales reformadores. Finalmente,
intentaremos presentar algunas conclusiones respecto de las culturas en pugna detrs de las
tensiones que se manifiestan en los procesos de gestin de las reformas educativas.
1. EL RESURGIR DE LAS REFORMAS EDUCATIVAS
Los sistemas educativos de la regin nunca estuvieron estticos. Despus de la ola de reformas
educativas en articulacin con las propuestas de la Alianza para el Progreso en la dcada de los
60, tuvieron lugar diversos procesos de transformacin desarrollados como resultado de ciertas
polticas pblicas orientadas a modificar algunos aspectos de su funcionamiento. Por otra parte, y
al mismo tiempo, se produjeron tambin ciertos procesos de transformacin como resultado de la
accin de los actores de la cotidianeidad educativa directores, padres, alumnos, docentes en
numerosas instituciones, que no siempre estuvieron explcita y claramente articulados a los
primeros.
Iniciadas en la dcada de los 60, existieron y persisten en Amrica Latina una serie de polticas y
estrategias efectivas en la determinacin de un cambio en las relaciones entre el centro de
conduccin de los sistemas y cada una de las instituciones que ofrecen servicios educativos. Los
procesos de descentralizacin llevados a cabo en varios pases de la regin, la municipalizacin
ensayada en otros y la desconcentracin de funciones iniciada en terceros son algunas de las
polticas y estrategias que contribuyeron a dicho cambio. Si bien estas polticas y estrategias
estuvieron discursivamente fundamentadas de muy diversa manera y tambin ejecutadas a muy
distintos ritmos y con peculiaridades propias de cada caso, en la mayor parte de ellos persiguieron
objetivos econmicofinancieros, en particular el mejoramiento del equilibrio fiscal.
Entre los procesos de transformacin producidos como resultado de la accin de los actores de la
cotidianeidad educativa, emergi una situacin diferenciada. Por un lado, en algunas instituciones
se comenz a gestar un proceso de construccin de mayor autonoma institucional, como resultado
del cual comenzaron a tomar decisiones acerca de aspectos curriculares y gestionales que en
algunos casos pueden calificarse como productoras de calidad y equidad. Por el otro, un nmero
tal vez mayor de instituciones consolid estilos de funcionamiento orientados al cumplimiento
rutinizado de actividades, con prdida del sentido de los fines, contribuyendo a su deterioro.
El resultado fue el agravamiento de algunos de los viejos problemas del sistema educativo en los
segmentos dedicados a la atencin de las poblaciones ms pobres y, a su vez, la emergencia de
otros nuevos fuertemente ligados a la fragmentacin de los sistemas como tales. Para enfrentar
esta situacin, algunos pases y administraciones descentralizadas comenzaron a ejecutar polticas
y estrategias para reorganizar o inventar ciertos dispositivos de orientacin y regulacin del
funcionamiento de los sistemas educativos. El gobierno pinochetista, por ejemplo, puso en marcha
el PER (Programa de Evaluacin del Rendimiento Escolar) y la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires elabor un nuevo Diseo Curricular.
La recuperacin de la democracia en el caso de Amrica del Sur y la generalizada aceptacin de
nuevas reglas de juego en el contexto econmico internacional, tales como la globalizacin de la
economa y el desafo de la competitividad internacional, hicieron aparecer estos esfuerzos de
polticas y estrategias parciales como absolutamente insuficientes para lograr el tipo de educacin
demandado para toda la poblacin. En consecuencia, reaparecieron en Amrica Latina los
discursos de la reforma educativa.
An cuando en varios pases como Chile y menos consecuentemente tambin en la Argentina,
Repblica Dominicana y otros estos nuevos discursos se presentan a s mismos evitando la
convocatoria a una reforma educativa, tienen en general la pretensin de reemplazar un patrn
de cambios errticos y discontinuados por otro de tipo incremental y continuo (Cox, C., 1994) y
comparten con los de la dcada de los 60 el albergar propuestas comprensivas, slo que esta vez
ms orientadas hacia la reconversin que hacia la expansin.
Muchos de los nuevos discursos parecen tener la intencin de refundar las formas a travs de las
cuales las sociedades satisfacen sus necesidades educativas. Ya no se trata de proponer la
expansin de lo existente o su mejoramiento a travs de tal o cual poltica o estrategia
(descentralizacin, municipalizacin, nuevo currculum, sistemas de evaluacin), sino de repensar
al conjunto de dispositivos discursivos, normativos e institucionales que regulan y configuran la
educacin. En cierto sentido, est en cuestin la propia existencia de los sistemas educativos
nacionales, a travs de la generacin de nuevos mecanismos de regulacin y de su nueva
configuracin que podran transformarlos en redes casi irreconocibles respecto de sus ancestros.
Un indicador de dicha intencin refundacional es la fuerte presencia en la regin de nuevas leyes
de educacin general o la adopcin de amplios planes nacionales de reforma, que incluyen
principios y propuestas organizacionales, administrativas, curriculares y pedaggico-didcticas
diferentes a las caractersticas de etapas anteriores{3}.
Numerosos autores se han encargado de investigar y de reflexionar acerca de las tendencias de
transformacin y reforma educativa{4}. Sin embargo, la produccin bibliogrfica muestra ciertas
descompensaciones. En tanto algunos aspectos estn ms considerados, otros permanecen
significativamente ausentes o apenas si ameritan un par de pginas en el marco del tratamiento de
otro conjunto de cuestiones.
En trminos generales, puede decirse que se encuentran numerosos trabajos nacionales y algunos
trabajos regionales acerca del qu, el por qu y el para qu de las transformaciones y reformas
(Vase, por ejemplo, Carnoy, M. y de Moura Castro, C. 1996 y Reimers, F., y Tiburcio, L. 1994),
pero una muy escasa produccin respecto de quines y cmo las estn llevando a cabo, con qu
facilidades y con qu dificultades.
En este ltimo orden de ideas, se encuentran algunos intentos por narrar y reflexionar acerca de la
articulacin existente y deseable entre distintos actores a la hora de producir definiciones sobre las
polticas y estrategias a seguir en el sector educacin (Vase, por ejemplo, FLACSO y otros, 1995
y Coraggio, J.L., 1995) o sobre los paradigmas propios de la administracin educativa desde
perspectivas conceptuales (Sander, B., 1996), pero muy pocos por describir y reflexionar qu es lo
que ocurre con las prcticas de los actores en la cotidianeidad del diseo y de la puesta en prctica
de las polticas educativas en los niveles superiores e intermedios de la administracin pblica.
La mayor parte de las investigaciones existentes se centran en el nivel de anlisis del sistema
educativo como un todo, de cada institucin escolar o de las aulas; no en el nivel de anlisis de la
gestin municipal, provincial o nacional. Recientemente, algunos grupos investigaron algunos
procesos especficos de la gestin pblica, tales como la incorporacin de conocimientos (Vase,
por ejemplo, Brunner, J.J. y G. Sunkel, 1993 y Briones, G. y otros, 1993), y equipos responsables
de alguna gestin intentaron recuperar lo hecho introduciendo componentes de reflexin acerca de
las concepciones y tensiones existentes en su accin (Vase, por ejemplo, Devries, O. y
colaboradores, 1993).
Pero, en realidad, la investigacin educativa y la investigacin acerca del Estado prestaron poca
atencin a las preguntas acerca del funcionamiento cotidiano del Estado en el sector educacin.
Esto resulta una seria carencia a la hora de intentar construir otro Estado, que sirva para producir
otras polticas (Gurrieri, A.1987). Parecera que, al menos en lo que hace al sector educacin, las
reflexiones y propuestas acerca de cmo construir otro Estado tienden a venir ms de la mano de
los economistas preocupados por las cuentas fiscales que de los socilogos y politlogo de la
educacin, y ni hablar de los pedagogos. Como si acaso fuera posible gestionar las reformas e
impulsar las transformaciones sistmicas que son necesarias sin reforzar las miradas y la
capacidad propositiva y gerencial respecto de ese cmo.
2. QUIN PRODUCE LAS TRANSFORMACIONES EDUCATIVAS LATINOAMERICANAS?
Los primeros estudios acerca de las transformaciones educativas latinoamericanas asuman que
eran el resultado casi directo, poco influenciado y poco intermediado por otros, de la aplicacin de
las leyes de los Poderes Legislativos a travs de las instituciones de los Poderes Ejecutivos. Los
gobiernos generaban polticas educativas inspiradas en las leyes. Dichas polticas modificaban la
realidad, produciendo transformaciones.
Hace ya tiempo se sabe que en las transformaciones educativas como en cualquier otra
transformacin social intervienen los discursos y las prcticas de mltiples actores. En este
sentido, puede afirmarse que el propio diseo de las polticas educativas est fuertemente
determinado por los intereses, las representaciones y las prcticas de numerosos actores en
diversos escenarios y no slo por la actividad del Congreso y su resultado normativo. Pero,
adems, esos escenarios, representaciones y prcticas estn inscriptas en un campo que
determina sus posibilidades, y al cual por supuesto ellas mismas codeterminan.
Sin embargo, y pese a tal multiplicidad de presencias, parecera que en todos los pases de
Amrica Latina son los Estados Nacionales quienes estn propiciando, articulando, liderando y
determinando en mayor medida los procesos de nueva regulacin y configuracin de los sistemas
educativos en forma sostenida a travs del tiempo. Los empresarios, los gremialistas y otros
actores ejercitan en el sector ms an que los polticos que cclicamente proponen reformas
un comportamiento errtico y discontinuado: en ciertos momentos, se preocupan y ocupan de la
educacin y, en otros prolongados, se despreocupan o delegan las iniciativas en los Estados
Nacionales.
Esto parece corroborar una hiptesis relativamente reciente de acuerdo a la cual era intil discutir
si el Estado deba o no intervenir en las transformaciones latinoamericanas, porque de hecho lo
hara (Gurrieri, A., 1987).
El debate deba desplazarse hacia otras dos cuestiones. La primera consista en revisar qu
polticas deba llevar a cabo el Estado y la segunda en revisar cmo deba transformarse a s
mismo para poder cumplir con su nuevo contrato.
En relacin a la primera cuestin, las sociedades latinoamericanas deban llegar a nuevos
consensos respecto de cules eran las tareas que dejaban en manos de los Estados y cules las
que asumiran a travs de sus otras instituciones. La segunda mitad de la dcada de los 80 y el
primer quinquenio de los 90 parece haber sido el tiempo para avanzar en el logro de un cierto
protoconsenso en relacin con estas cuestiones. Amplias corrientes de opinin y los grupos
hegemnicos dentro de los partidos de gobierno parecen haber coincidido en la necesidad de
cambiar el foco de las prioridades respecto de las tareas que, de acuerdo a este nuevo contrato,
quedaran en manos de los Estados nacionales. La prestacin directa de los servicios educativos,
sin haber sido enajenada de los Estados, fue ms clara y abiertamente visualizada como una
responsabilidad a compartir con la sociedad. En cambio, la convocatoria a la concertacin, la
informacin y evaluacin, la compensacin de diferencias y la promocin de la innovacin y
transformacin pedaggica, fueron enfatizadas como funciones a cumplir desde los Estados.
(Tedesco, J.C., 1987; Braslavsky, C., 1991 y Filmus, D., 1996).
En principio, esto parece haber significado una opcin entre dos alternativas. Pero estas
alternativas no son las mismas que se plantearon hace treinta aos. Ya no se tratara de optar
entre Estado Docente o Estado Subsidiario, sino entre Estado Prescindente y Estado Promotor. En
tanto el primero se constituira en recaudador y financiador de las fuerzas del mercado, el segundo
se constituira en regulador y configurador de un nuevo sistema educativo.
La opcin por el Estado Prescindente habra sido consistente con atribuirle una funcin de
regulacin mnima, que le habra exigido focalizar la atencin en las demandas por educacin y
en los resultados esperados del proceso educativo, desde una perspectiva de reactualizacin de la
modernidad sin preocupacin por sus caras oscuras (Giddens, A., 1994), representadas en el
caso educativo por el desgranamiento, la repeticin, el fracaso escolar y la segmentacin.
La opcin por el Estado Promotor reclama que se focalice la atencin en los marcos de referencia
y en los sistemas y procesos necesarios para atender las necesidades educativas, desde una
perspectiva de actualizacin de la modernidad transitada por la preocupacin ms o menos
consecuente por superar sus caras oscuras.
Por eso presta atencin al conjunto de funciones enunciadas ms arriba incluyendo entre ellas a la
promocin de la innovacin y transformacin pedaggica, ciertamente omitida en todo planteo que
se oriente a construir un Estado prescindente.
Pero resulta que el sector educacin de la red institucional del Estado fue creado cuando el mismo
deba asumir protagnica y predominantemente la funcin de prestacin directa de los servicios.
En consecuencia, la nueva concepcin acerca de la funcin de los Estados exiga una fuerte
revisin acerca de su propia organizacin, sus perfiles profesionales, su relacin con los
establecimientos educativos y otra serie de cuestiones. Exiga que el sector educacin de los
Estados latinoamericanos no slo fuera capaz de alimentar un proceso de nueva regulacin y
configuracin de los sistemas educativos, sino que fuera al mismo tiempo capaz de
repensarse y de volver a regularse y a configurarse a s mismo.
En sntesis, se tratara de pasar de la vieja concepcin del Estado docente, propia del siglo XIX
latinoamericano, a una nueva de sociedad educadora. Pero reconociendo que aquello slo puede
convertirse en realidad gracias a un activo papel de los Estados Nacionales, ahora concebidos
como promotores que articulan concertaciones para definir polticas, informan y compensan
solidariamente y que, al mismo tiempo que asumen esas tareas, se reorganizan a s mismos para
poder definir polticas y cumplirlas ms eficaz y eficientemente.
Las reformas educativas de los 90 pudieron iniciarse en Amrica Latina gracias al imperativo de la
necesidad y con una alta cuota de voluntarismo. En muchos casos, dicha iniciacin se realiz
como veremos ms adelante con algo ms de detalle a travs del montaje de estructuras
paralelas a las de las plantas funcionales permanentes de los Ministerios.
En esas condiciones de precariedad, se han dado pasos significativos para pasar de una
planificacin centrada en el Plan Libro a una planificacin situacional y operacional (Matus, C.,
1987); o de acciones centradas exclusivamente en la coyuntura y en los medios, a otras que
intentan equilibrar coyuntura con mediano y largo plazo y poner los medios al servicio de la
resolucin de los problemas educativos de la gente.
Sin embargo, es posible dudar de que esos pasos hayan iniciado en todos los pases un proceso
irreversible de reforma del sector educacin de los Estados Nacionales y es probable que sean
todava absolutamente insuficientes para sostener una transformacin modernizadora y equitativa
de los sistemas educativos. Las afirmaciones precedentes pueden considerarse inscritas en una
suerte de escepticismo optimista. Seguramente llamar la atencin leer esta asociacin de
trminos. La misma intenta reflejar, por un lado, la deteccin de mltiples seales acerca de las
limitaciones existentes en la dinmica de los Estados Nacionales para cumplir con las asignadas
funciones de regulacin necesaria pero, por el otro, la conviccin de que si esas limitaciones se
detectan y se encaran, es posible superarlas. Si esto no fuera as, seguramente las posiciones
neoliberales, que en este momento no tienen en el sector educacin la penetracin que algunos
crticos de las polticas educativas latinoamericanas le adscriben, avanzaran con sus alternativas:
destruccin de la educacin pblica, generalizacin del voucher, anulacin de marcos curriculares
compartidos.
La posibilidad de configuracin de un sector educativo dentro del Estado que asuma las funciones
mencionadas no depende, sin embargo, exclusivamente de lo que ocurra consigo mismo sino, en
medida importante, de lo que ocurra con todo el Estado, proceso que, por otra parte, las
tendencias del sector educacin contribuirn a codeterminar. Por eso es importante examinar lo
que se podra llamar la solucin dominante a los problemas existentes relacionados con la
configuracin y el tamao del Estado, en primer lugar el tema de la reforma del mismo (Cosse, G.,
1994).
Tal como est siendo propuesta o implementada en la mayor parte de los pases de Amrica
Latina, la principal estrategia para la reforma del Estado consiste en la reduccin de su tamao,
sus roles de empresario y de prestacin de servicios, as como de sus funciones de regulacin y
orientacin. La misma confunde dos niveles totalmente distintos de estatalidad. El primero, refiere
a lo que podra ser sintetizado como la hiperdimensin burocrtica: muchos ms funcionarios que
los necesarios, clientelismo, ineficiencia, corrupcin, lentitud, opacidad, carcter
indiscriminadamente subsidiador del Estado, amplitud del sector empresarial pblico, etc. El
segundo, consiste en el papel regulador y orientador, planificador del Estado (Cosse,cit.).
De tal modo, cuando se habla de reforma del Estado se alude indistinta y ambiguamente al
tamao y a la funcin. El sobredimensionamiento excluyente de la estrategia de reducir la
hiperdimensin estatal est implcitamente articulada a la desvalorizacin del papel regulador y
orientador del Estado y a la valoracin del mercado como organizador del desarrollo. Explcita o
ms a menudo implcitamente, subyace la concepcin de que la crisis fiscal que recorre el
mundo es atribuible bsicamente a que el Estado est sobre cargado por un espiral
estructuralmente ascendente de demandas imposibles de satisfacer que llevan, tarde o temprano,
a una situacin de ingobernabilidad. Por lo tanto, la nica y suficiente solucin sera achicar el
Estado y privatizar los servicios pblicos.
Lo primero a sealar es que a menudo an en trabajos acadmicos valiosos al analizar las
razones del fracaso en el largo plazo de la capacidad de reproduccin expansiva del Estado de
Bienestar, o de su devenir en Estado de Malestar (Bustelo, E., 1993), se anota como una de las
razones centrales todos los vicios antes mencionados y otros de la burocracia pblica. Sin
embargo, parece necesario distinguir dos niveles de tal cuestin. Por cierto, se sabe que las
organizaciones complejas, y especialmente las organizaciones pblicas, tienden a garantizar su
reproduccin si fuera preciso definiendo nuevos fines institucionales o reformulando los que le
son dados desde los niveles polticos de decisin. Tambin se sabe que la burocracia pblica
tiende a estructurar un conjunto de mecanismos de autoproteccin, entre los cuales la complejidad
de los procedimientos y la opacidad de la informacin que maneja tienen una gran importancia
(Oszlak, 1984, Crozier y Friedberg, 1990). Finalmente, se han registrado mltiples situaciones en
las cuales las organizaciones burocrticas o tcnicas tienen fuertes restricciones para adaptarse a
cambios en las polticas por el efecto de arrastre de lgicas y culturas institucionales construidas
histricamente (Cosse, 1991).Todo esto es cierto.
Pero sera errneo adjudicar los problemas del aparato estatal slo a la dimensin explicativa
mencionada. Esta aproximacin implicara eximir al sistema poltico de la responsabilidad por tales
males. Por el contrario y es muy relevante que rara vez aparezca mencionado buena y
decisiva parte de esos problemas pueden ser imputados a lo que el sistema poltico hizo y hace de
la administracin pblica. Veamos dos ejemplos.
El gigantismo de la planta de funcionarios estatales se debe fundamentalmente a que los
gobiernos usaron a la administracin pblica para dar empleo, que no era generado por el sistema
productivo. Adems, ese uso se hizo en el marco de estrategias clientelares de reproduccin
poltica. Se debe tambin a la baja capacidad de la sociedad para controlar al Estado en los
perodos preautoritarios.
La ineficiencia del Estado puede asociarse sin dificultades a distintos factores que operan en
niveles diversos. La ineficiencia de las empresas pblicas puede imputarse, entre otras cosas, a la
poltica de tarifas subsidiadas para los trabajadores y las empresas que volvi inviables
polticas de mantenimiento razonables y de reinversin tecnolgica. Tambin a la poltica de tierra
arrasada de las nuevas autoridades, a veces de otro partido y a veces del mismo. Cuando
cambian los mandos polticos, cambian tambin los equipos asesores, los tcnicos, las prioridades
y, a menudo, las polticas. Por otra parte, importantes sectores sociales y espacios del sistema
acadmico sancionan a excepcin de algunos pases, como tal vez Chile la participacin en
organizaciones del Estado de personalidades independientes, por considerar que la misma implica
un aval partidario. En consecuencia, se generan crculos viciosos como resultado de los cuales hay
ms polticas de gobierno que polticas de Estado.
Por lo tanto, el sistema poltico tiende a introducir factores de partidizacin, irracionalidad y
arbitrariedad en la burocracia pblica, sin mencionar los vaivenes de los regmenes desde la
democracia al autoritarismo y viceversa, donde la arbitrariedad e incertidumbre es an mayor. Por
eso, reiteramos que, en gran parte, la administracin pblica es y probablemente continuar
siendo el resultado de lo que el sistema poltico hizo y hace de ella, adems de otros factores
histricos. Por ejemplo, no pocas veces polticas de jubilaciones anticipadas, indemnizaciones, etc.
orientadas a reducir el gasto en personal, producen un vaciamiento de los mejores cuadros
profesionales, que tienen oportunidades alternativas en el sector privado o el extranjero; o
paradojalmente, como ha sucedido en Argentina, muchos de ellos salen de la planta y reingresan
como contratados porque despus de todo alguien calificado tiene que hacer algunas cosas. Lo
paradjico de esta situacin es que reingresando al Estado de esta manera resultan
significativamente ms costosos porque sus honorarios comienzan a regularse por un mercado
que comienza a reconocer a quienes tienen altas competencias profesionales como trabajadores
simblicos y a remunerarlos en consecuencia.
De todos modos, algunos de los movimientos mencionados pueden resultar convenientes desde
dos perspectivas. La primera consiste en el avance de una racionalidad meritocrtica y la segunda
en la reduccin del volumen global del gasto. Condicin para que estas dos ventajas comparativas
valgan la pena sera que realmente se inscriban en un proceso de reforma estructural del Estado
hacia un perfil de promotor altamente eficiente en el logro de los principios de calidad y equidad de
los servicios.
La reforma de las lgicas de funcionamiento del Estado implica abordar cuestiones como aumentar
los grados de libertad de los diversos segmentos institucionales en la ejecucin de polticas y en
temas como la fijacin de salarios y reclutamiento de personal, reduccin de reglamentos que
regulan los gastos y especialmente los controles ex-ante, presupuestos por perodos de dos o tres
aos y mayor flexibilidad en los movimientos entre partidas, procedimientos rigurosos de seleccin
de personal profesional, contratos de entre dos y cuatro aos, etc. (Cf. Crozier,1992).
Si se observan los ejes centrales de lo que se ha dado en llamar la reforma del Estado se
advierte que varios de estos problemas no estn siendo considerados con suficiente energa{5}. El
esfuerzo principal ya se ha dicho se dirige por lo general a reducir la estructura estatal, los
gastos de operacin y la planta de funcionarios. Es por lo menos discutible que esto por s slo
produzca efectos importantes en trminos de la eficiencia y la transparencia del Estado para
cumplir sus objetivos, cualquiera que estos sean.
Sin embargo, en la ltima dcada emergieron en este cuadro por lo menos dos innovaciones
relevantes. Las mismas se asocian a la duracin y a la composicin de los elencos de conduccin
del sector educacin.
Los elencos de conduccin del sector educacin, al menos en Argentina, Brasil y Chile
posautoritarismo, tienden a durar ms tiempo en sus cargos que los precedentes. En Chile, hay
equipos que ya han durado 8 aos. En Uruguay cuyo gobierno de la educacin consiste en un
rgano colectivo y colegiado elegido con intervencin del Parlamento han permanecido
consejeros despus del cambio de gobierno de Lacalle a Sanguinetti. En Argentina y Brasil, o en
otros pases como Repblica Dominicana, la duracin de los equipos nacionales como tales ha
sido bastante ms breve, pero los profesionales formados y eficientes han tendido a mantenerse
en el sector, reemplazando lentamente a los funcionarios menos formados y menos eficientes. En
la Repblica Dominicana, permanecen numerosos equipos profesionales despus del cambio de
gobierno del Presidente Joaqun Balaguer y de la asuncin de Leonel Fernndez. Los elencos de
aproximadamente un 20% de las provincias argentinas y de algunos estados brasileos tambin
tienden a mantenerse en sus cargos, al menos durante un perodo electoral, pero tambin cuando
se reeligen gobernadores, lo que sucede con cierta frecuencia. Esto es, sin duda, un factor de
estabilidad en el desarrollo de polticas y una condicin necesaria (aunque no suficiente) para que
las polticas pblicas instrumenten una intervencin estatal con objetivos de al menos mediano
plazo{6}.
La composicin de los equipos de conduccin del sector educacin se ha modificado
considerablemente. Si bien en cada uno de los casos nacionales existen particularidades
importantes, en todos ellos participan tal como se anticipara en la presentacin ciertos perfiles
de trabajadores simblicos. Investigadores que han hecho su itinerario en instituciones
acadmicas dinmicas o en organismos internacionales deciden por s mismos ingresar a la
poltica a travs de cargos electivos o son convocados por gobiernos de distinto perfil poltico e
ideolgico (Alfonsn, Menem, Sanguinetti, Aylwin, Frei, Borja, Balaguer, Fernndez, etc.) como
Ministros, Secretarios, Directores de Programas, etc. Un ejemplo de esto por fuera del sector
educacin lo constituye el nombramiento de Domingo Cavallo al frente del Ministerio de Economa
de la Argentina, quien convoca a un nmero importante de funcionarios provenientes de otro
circuito de instituciones acadmicas giles; por ejemplo el IERAL, de la Fundacin Mediterrnea,
nutrido por egresados de Universidades norteamericanas de alto prestigio.
Alguno, como Fernando Henrique Cardoso, realiza una carrera poltica que termina en la
Presidencia. En lo que a la convocatoria para puestos ejecutivos se refiere, no se tratara siempre
con esto necesariamente de una estrategia de mejorar la capacidad profesional instalada en el
aparato estatal an cuando se combine con otras de efecto parcial, sino fundamentalmente de
algo as como incrustar en los niveles de decisin a estos ex-acadmicos o funcionarios
internacionales, otorgndoles mrgenes relativamente significativos de libertad y de recursos.
Conviven en esos espacios con colegas reclutados meritocrticamente de otros espacios, tales
como escuelas innovadoras, la propia poltica y estructuras intermedias de gestin. Lo hacen
tambin en muchos pases con otros reclutados de acuerdo a una lgica clientelar o corporativa,
de acuerdo a viejas prcticas que no han dejado de existir y de ser exigidas{7}.
Sin embargo, y pese a todo, la innovacin no deja de ser importante en trminos de las tradiciones
de reclutamiento de los equipos ejecutivos del sector educacin, habitualmente procedentes de
leales grupos partidarios. Ms, en general, podra sealarse que esta persistente tendencia a la
incorporacin de trabajadores simblicos en particular de los investigadores o pedagogos
reformadores puede visualizarse como una forma poco tradicional y, por lo tanto, innovadora de
renovacin en los partidos. Sobre una tradicin en la que era frecuente que para tener cargos en el
sistema decisional pblico se privilegiaran la lealtad, el esfuerzo y la antigedad partidaria, se
sobreimprime la prctica de premiar la produccin y la imaginacin intelectual y pedaggica. Esto
implica, adems, abrir un espacio a la innovacin y a la creatividad que se supone estos
nuevos actores pueden generar.
Por otra parte, esta innovacin no deja de introducir, junto a las nuevas oportunidades, nuevos
conflictos y tensiones, que tienen en cada pas y sector sus especificidades. En un contexto donde
el discurso hegemnico de una parte significativa de los grupos de poder asimila reforma con
achicamiento del Estado, prestando poca atencin a la necesidad de que exista un nuevo Estado
con nuevas y fortalecidas funciones o al cambio en las lgicas de funcionamiento del mismo
aparece paradojalmente esta nueva realidad. Se establece un protoconsenso social respecto
de las nuevas funciones que el estado Nacional tiene que cumplir en el sector y un nmero nada
desdeable de intelectuales pasan de focalizar su trabajo en la explicacin a la accin,
transformndose en trabajadores simblicos que en una adecuada articulacin con otros
pueden contribuir a gestar a ese Estado con sus nuevas funciones como un actor clave de los
procesos de reforma educativa para una transformacin democratizadora. Desde ese nuevo rol,
discriminan una cantidad de obstculos pero tambin una serie de elementos facilitadores de las
reformas y las transformaciones educativas.
3. CMO SE PRODUCEN LAS REFORMAS EDUCATIVAS DE LOS 90?
Nadie puede hoy dudar que realmente en Amrica Latina existen los procesos de transformacin y
de reforma educativa a los que se ha hecho referencia en pginas anteriores. La presencia de un
proceso de transformacin y de reforma al interior de las instituciones estatales encargadas de
impulsarlas son, en cambio, ms all de las dos caractersticas sealadas mayor continuidad y
cambio de perfil de los equipos de gobierno menos evidentes. Sin embargo, esas dos
caractersticas, combinadas con la necesidad de rendir cuentas, siempre presente en las
sociedades democrticas, y con el hecho de que haya "algo para hacer"{8}, han ido configurando
ciertas tensiones en el accionar de las instituciones encargadas de conducir las reformas
educativas, que de resolverse satisfactoriamente pueden constituir la iniciacin de una
dinmica de innovacin permanente en el seno del aparato estatal.
Dichas tensiones pueden reconstruirse a partir de identificar aspectos en conflicto que no deberan
asumirse como dilemas. Esto quiere decir que el estilo de gestin a construir debera asumir que
existe el problema de compatibilizar, articular o armonizar cuestiones que permanentemente
parecen colisionar. De la efectiva articulacin de esas cuestiones puede depender la viabilidad de
las reformas y su impacto para direccionar y articular las transformaciones. Por eso cada una de
las tensiones encierra un desafo, cuyo mayor o menor grado de superacin condicionar en
alguna medida el tipo de reforma y de transformacin educativa que tendr lugar en cada pas. "La
reforma no es un objeto que pueda ser instalado en un lugar determinado, ni tiene propiedades
esenciales que estn esperando ser descubiertas" (Popkewitz, Th., 1995:41), sino el resultado de
la particular dinmica que establecen los actores en torno a las cuestiones de la agenda.
3.1. Las tensiones acerca de la funcin de la educacin
En una investigacin acerca de la conduccin educativa al comienzo de la reconstruccin de la
democracia en Amrica del Sur, llevada a cabo en uno de los pases de la regin, se caracteriz a
la misma como de desjerarquizacin cognitiva (Braslavsky, C. y Tiramonti, G. 1990). El estilo de
gestin calificado de ese modo consista en que los actores responsables del diseo, la ejecucin y
evaluacin de las polticas educativas tendan a atribuirse funciones vagas e indeterminadas,
desvinculadas de los procesos de transmisin de conocimientos.
Las gestiones de desjerarquizacin cognitiva se asociaban a lo que se dio en llamar vaciamiento
de contenidos significativos de las escuelas y colegios y a una visin de la democracia como un
conjunto de reglas de juego vinculadas fundamentalmente a la participacin de los actores y no a
la eficacia de dicha participacin en orden al mejoramiento de la calidad de vida. Desde esa visin,
era consistente que en las primeras etapas de la recuperacin democrtica en Amrica del Sur se
prestara ms atencin a las modificaciones en las pautas o reglamentos de convivencia, por
ejemplo en los casos argentino y uruguayo y en algunos estados del Brasil, que a las cuestiones
asociadas a la distribucin y enriquecimiento de saberes.
Por otra parte, dichas gestiones perciban tambin los estragos causados en la educacin por el
empeoramiento de las condiciones de vida y de trabajo de significativos sectores de la poblacin.
En consecuencia, visualizaban claramente la necesidad de garantizar oportunidades educativas
equivalentes a partir de la compensacin de diferencias, a travs de programas estatales que
proveyeran a los alumnos de sectores populares de aquellos elementos imprescindibles para
participar de procesos educativos razonablemente exitosos: tiles, libros, cuadernos, etc. En dicho
marco se entiende que, en algunos pases, como por ejemplo durante el primer gobierno de la
recuperacin democrtica chilena, se prestara especial atencin al diseo de programas
compensatorios.
Los avances en las elaboraciones conceptuales de la sociologa crtica de la educacin y del
cognoscitivismo pedaggico, por un lado, y el primer plano alcanzado en la opinin pblica por las
teoras acerca de la sociedad del conocimiento, por el otro, contribuyeron a resignificar el contrato
del sistema educativo y de las escuelas con los contenidos y, en particular, con el conocimiento.
Este nuevo contexto ideolgico oblig a un cambio en los nfasis de las gestiones educativas que,
poco a poco, fueron ubicando en el centro de sus preocupaciones al conocimiento. Probablemente
sea este cambio el que est en la base de la convocatoria a los intelectuales reformadores y de
la disposicin para asumir responsabilidades conjuntamente con ellos.
A pesar de esto, y probablemente en beneficio de un equilibrio en la bsqueda de los objetivos de
calidad y eficiencia con los de equidad y eficacia, la rejerarquizacin cognitiva por parte de las
gestiones educativas coexiste con la presencia de otra serie de preocupaciones tales como la
compensacin de diferencias. A la hora de decidir y ejecutar las polticas educativas, la
compatibilizacin de estas cuestiones, generalmente enfatizadas por diferentes sectores de la
gestin, es uno de los desafos a enfrentar.
3.2. Las tensiones entre consenso social y eficiencia
Se ha propuesto aqu que la rejerarquizacin del conocimiento como elemento central de las
reformas de los 90, y como una de las columnas vertebrales que orienta los procesos de seleccin
y la actuacin de los funcionarios del sector, deviene de la existencia de un fuerte consenso social
acerca de la importancia del conocimiento. Pero, ms all de esta cuestin de alto nivel de
abstraccin, el grado de consenso societal acerca de la necesidad de la reforma educativa es
diferente en los distintos pases de Amrica Latina. El mismo determina, por un lado, una parte
importante de la viabilidad de las reformas as como de su alcance y, por el otro, el tipo de
acciones a las cuales deber ser afectada una porcin significativa de la energa institucional.
En efecto, en los casos en los que no hay un consenso fuerte en el conjunto de los actores
estatales y extraestatales que intervienen en el escenario educativo, es necesario consumir un
volumen importante de energa institucional y de tiempo en la conquista de los montos necesarios
de presupuesto educativo y en el manejo de las tensiones, las fricciones y los conflictos implicados
en cada rea objeto de polticas.
Es posible que, en este momento, Chile sea el pas donde existan ms altos niveles de consenso
respecto de la necesidad de polticas educativas orientadas desde el Estado para transformar la
educacin y de la orientacin de esas polticas, as como de su carcter prioritario en el conjunto
del gasto pblico. Esto sumado a las comparativamente ms favorables tendencias
econmicas facilita la conquista de porcentajes relevantes del presupuesto para esta finalidad y
disminuye la energa puesta en arduos debates con actores extraestatales claves en la educacin
de casi todos los pases de la regin (por ejemplo, la Iglesia Catlica), as como de segmentos de
otras reas del Estado y del gobierno.
En el caso uruguayo, la falta de un fuerte consenso explcito acerca de la necesidad de producir un
cambio educativo impuso a las propias autoridades del sector, al comienzo del segundo gobierno
de Sanguinetti, la necesidad de hacer campaa pblicamente para que el Parlamento aumentara
los recursos para la educacin que estaban previstos en el Proyecto de Presupuesto del Poder
Ejecutivo.
En Argentina, la ausencia de consenso entre la jerarqua de la Iglesia Catlica y los sectores afines
a la educacin laica, as como la pretensin de sectores de la primera de imponer una orientacin
fundamentalista a los contenidos curriculares , impuso a las autoridades del sector de este pas la
necesidad de destinar durante casi un ao un volumen significativo de energa a numerosos
debates pblicos y privados y a un sinfn de negociaciones para encontrar formulaciones que
pudieran ser razonablemente aceptadas por parte importante de los sectores involucrados y
afectados por la reforma educativa.
La segunda dimensin en lo relativo a la implementacin consiste en que muchas veces los
gremios hay excepciones altamente significativas, como por ejemplo la Asociacin Dominicana
de Profesores han sido opositores o crticos no constructivos de los procesos de reforma{9}. Por
lo general, esa oposicin responde a que los procesos de reforma implican en algn momento un
cambio en las reglas de juego histricas del sistema educativo (la inamovilidad de los cargos, la
antigedad como criterio central de premio salarial, la exigencia de capacitacin, el cambio en el
sistema de acreditacin de la situacin de enfermedad, etc). Algunos de estos puntos, en particular
el primero, son fuertemente temidos en contextos de desocupacin e inestabilidad laboral
creciente, caractersticos de numerosos pases de la regin.
Revertir esa situacin es extremadamente difcil en un contexto de desconfianza derivado de la
constante presin por profundizar el ajuste fiscal y requiere, adems, de tiempos de los que a
veces en la bsqueda de resultados rpidos se cree no disponer. Persiguiendo una supuestamente
posible eficiencia inmediata se omite insistir en la bsqueda de consensos con actores
significativos de la cotidianeidad escolar, con lo cual en ocasiones se pierden oportunidades de
construir condiciones para una real eficacia a travs de procesos menos rpidos pero, a la larga,
tambin ms eficientes.
Obtener equilibrios razonables entre la construccin de consensos y la ejecucin eficiente de las
polticas educativas es el segundo de los desafos a encarar. El mismo se asocia adems a otro
grupo de tensiones. Se trata de las que existen entre la tentacin de los Estados nacionales de
volver a ejecutar por s y la necesidad de lograr la movilizacin de una gran diversidad de actores
en los procesos de transformacin educativa.
3.3. Las tensiones entre ejecutar y dinamizar e instrumentar
La cuestin de la construccin de consensos en el marco de la transformacin educativa no se
agota con el logro de acuerdos respecto de qu hacer o de qu ensear, sino que abarca todos los
aspectos vinculados a las tomas de decisiones y a la ejecucin de las polticas educativas.
Supuesto el logro de un acuerdo respecto del hecho de que los sistemas educativos existen en
funcin de un contrato social que les impone la distribucin y generacin de condiciones para la
reproduccin y acrecentamiento de conocimientos, en el marco de ciertos modos de hacer propios
de la modernidad y de valores democrticos compartidos, y la existencia de consensos
relativamente amplios respecto de qu quiere decir ese contrato, es necesario construir
efectivamente el lugar del nuevo Estado en el escenario educativo, en el medio del conjunto de
actores que se articulan al mismo acuerdo.
En las ltimas dcadas, dicho conjunto de actores se ha diversificado y cada uno de ellos ha
crecido en protagonismo. En muchos pases, el sector privado ha crecido. Las municipalidades
tienden a involucrarse ms fuertemente en el sector. En el caso de los pases federales, los
Estados o provincias adquirieron una mayor presencia.
Por otra parte, el proceso de recuperacin de una funcin para el Estado Nacional parece generar,
en un primer momento, una necesidad de ejecucin directa de acciones hacia los establecimientos
educativos. En los pases donde ellos no estn a cargo de la prestacin directa de los servicios,
por ejemplo en la Argentina, el primer impulso consiste en reinventar acciones que beneficien
directamente a las escuelas, evitando la intermediacin de las administraciones provinciales. Se
trata de buscar una conexin inmediata entre los organismos del Estado Nacional y cada una de
las unidades escolares. Esta bsqueda es alentada fundamentalmente desde algunos funcionarios
de extraccin y con roles predominantemente polticos, probablemente porque las acciones
directas con las escuelas aparezcan como aquellas que pueden ser ejecutadas ms rpidamente,
an antes de que se avance en consensos para las polticas nacionales de mediano y largo plazo,
y al mismo tiempo como aquellas que permiten una ms rpida capitalizacin electoral.
Esa generacin de polticas de ejecucin directa tiene muchas facetas. Permite, efectivamente,
dinamizar con relativa rapidez a un conjunto de establecimientos y actores. Pero, al mismo tiempo,
puede iniciar un foco de resistencia por parte de aquellos otros actores administraciones
provinciales, directores que haban sido depositarios de poder en anteriores procesos de
delegacin del mismo al calor de la enajenacin de responsabilidades por parte de los Estados en
perodos previos. Por otro lado, aparecera como contradictoria en relacin con las propuestas de
descentralizacin y de fortalecimiento de la autonoma de las instituciones educativas.
Como alternativa a la ejecucin directa en los establecimientos educativos se propone que el
Estado nacional dinamice e instrumente a todos los otros actores del escenario educativo, lo cual
quiere decir que asuma realmente las funciones mencionadas ms arriba a travs de acciones de
investigacin y desarrollo, de capacitacin de funcionarios intermedios y de asesoramiento. Esta
alternativa es promovida en mayor medida por aquellos funcionarios con mayor trayectoria en la
investigacin y en la capacitacin, entre ellos por la mayor parte de los intelectuales reformadores
y en algunos casos por funcionarios con experiencia en espacios descentralizados o en
gestiones estaduales o provinciales, que mantienen una doble perspectiva: la del rol que ocupan
en los organismos centrales y la del rol que ocupaban en la conduccin estadual o provincial. Otros
funcionarios de origen estadual o provincial demoraran, en cambio, un cierto tiempo hasta percibir
la diferencia en las posibilidades de uno u otro rol, y tenderan a intentar recrear el tipo de
actividades que desempeaban exitosamente en sus lugares de origen, sin avizorar otro tipo de
constelacin para los nuevos Estados nacionales.
El desafo consiste, en este caso, en seleccionar adecuadamente algunos programas y reas para
la intervencin directa, pero concertada con otros actores, sin que esto inhiba o distraiga de la
necesidad principal de dinamizar e instrumentar al conjunto de los actores que intervienen en los
procesos de transformacin. Todo ello, tratando de que las acciones de intervencin directa sirvan
para dar satisfaccin al contexto de referencia de las autoridades polticas, cumpliendo los
requisitos de calidad acadmica que exigen los contextos de referencia de los trabajadores
simblicos y de seguridad jurdica y administrativa que concitan la satisfaccin de las plantas
permanentes.
A partir de lo desarrollado hasta aqu, se puede percibir que las tensiones mencionadas, junto a
otras, tienen que ver con los variados contextos de referencia hacia los cuales tienden puentes la
diversidad de actores que coexisten y cooperan en los procesos de gestin de las reformas
educativas.
3.4. Las tensiones derivadas de la conexin con diferentes contextos de referencia
En efecto, y planteado muy esquemticamente, mientras que los funcionarios con responsabilidad
poltica (Ministros, Secretarios, etc.) tienen como su principal contexto de referencia al gobierno y al
sistema poltico, los intelectuales insertados en otras funciones del Estado tienen como su principal
contexto de referencia al sistema acadmico y al sector de la opinin pblica, integrado por sus
antiguos lectores. Los pedagogos reformadores tienen como su marco de referencia a las escuelas
y a los estratos intermedios de la conduccin. Los funcionarios de larga trayectoria en la
administracin pblica y el segmento administrativo en general suelen tener como principal
contexto de referencia al sistema normativo.
Una de las primeras cuestiones que llaman la atencin a los analistas simblicos cuando
interactan con los funcionarios de origen o al menos de larga trayectoria poltica, es el
anlisis de todo lo que se les propone desde la perspectiva del Gabinete y del Presidente
respectivo. Estos nuevos miembros de las gestiones educativas, en ocasiones, tienen la sensacin
de que las reformas educativas se producen para 10 o 12 personas, cuyas evaluaciones de las
tendencias y de los hechos, a veces, tienen ms peso a la hora de ponderar las polticas a seguir
que las de cualquier otro grupo o sector que las da a conocer a travs de la prensa independiente.
Por otra parte, uno de los principales puntos que sienten que les es discutida desde los perfiles de
origen ms poltico es su baja disposicin a la negociacin de principios, en aras a la viabilidad de
los proyectos.
Por ltimo, el hecho de que el principal contexto de referencia de los funcionarios de las reas
administrativas y contables y de muchos docentes devenidos en tcnicos{10} sea el sistema de
reglas y rutinas procedimentales, hace que prefieran seguir las normas, aunque stas impidan,
retarden o dificulten la ejecucin de las polticas. Una consecuencia frecuente de esta conocida
lgica de la burocracia pblica radica en la enajenacin de responsabilidades por los resultados.
De acuerdo al testimonio de varios de los entrevistados en distintos pases, los funcionarios de las
plantas permanentes de los Ministerios siempre hay excepciones suelen no sentirse
responsables por el resultado de sus acciones, sino slo por el cumplimiento de las normas; en
tanto los funcionarios de origen poltico o intelectual, tienden a preferir violar o cambiar las normas,
antes que arriesgar el resultado de las polticas o la misma puesta en prctica de los proyectos.
Por otra parte, los contextos de referencia de los funcionarios polticos y burocrticos hacen que ni
unos ni otros tiendan a utilizar los resultados provenientes de las investigaciones empricas ni de la
comparacin internacional. Para los primeros, son ms importantes las opiniones del sentido
comn instalado en su contexto de referencia. Para los segundos, la consistencia de las
propuestas con lo preexistente. Pero, en tanto los primeros tienen ms flexibilidad para introducir
nuevas fuentes de informacin y maneras de analizarla, los segundos tienden a resistirlas como
forma de acrecentar el monopolio que ejercen sobre la informacin existente, su forma de
presentarse, sus mtodos de produccin, etc. Perciben que, en tanto no se ample el espectro de
informacin disponible en un determinado momento, su fuente de poder permanecer inalterada.
Por otra parte, su control acerca de normas, procedimientos y rutinas, procurando que los otros
actores estatales permanezcan en la incertidumbre, define un segundo nivel de ejercicio de poder
(Crozier, M., y E. Friedberg, cit. y Oszlak, O., 1984).
A su vez, los intelectuales reformadores tienden a producir nueva informacin, a relacionar las
variables que la configuran de nuevas maneras, en fin, a producir nuevo conocimiento. Con todo
esto perturban a la estructura administrativa-contable y a los mandos medios tradicionales y
generan expectativas en ocasiones excesivas respecto de los productos y procesos que
pueden proveer, ya que la informacin sin adecuados procesamientos polticos, estratgicos y
administrativos no es nunca por s sola un insumo suficiente para garantizar ninguna gestin. Los
intelectuales, por su parte, a veces carecen de sentido de la empata con los polticos, sus
urgencias y sus problemas de manejo de restricciones o condicionamientos generados en el
sistema gubernamental o poltico.
En este caso, el desafo consiste en compatibilizar las valencias hacia los distintos contextos de
referencia, en diversificar las fuentes de informacin y en consecuencia de poder. Esto no siempre
es sencillo, particularmente porque atender a estas cuestiones implica un manejo sumamente
complejo de tiempos diferentes.
3.5. Las tensiones entre los tiempos polticos, profesionales y burocrticos
Una nueva mirada sobre el proceso de decisiones especfico de las reformas educativas
latinoamericanas de la dcada de los 90 permite especificar algunas de las ideas centrales
generadas en la teora de las decisiones pblicas. A menudo, los procesos de decisiones son
visualizados como una secuencia en trminos de identificacin de problemas, generacin de stos
como una cuestin pblica, ingreso a la agenda de decisiones mediante un complejo juego de
diversos actores pblicos y privados, y decisin. Sin embargo, esa nueva mirada sugiere que los
procesos no son tan lineales y que hay diversos itinerarios para llegar a la decisin, y luego al
proceso de implementacin, de acuerdo al contenido sustancial de la misma y a la trama especfica
de actores que se configura en cada caso. A veces, los costos no monetarios (tiempo, energa,
negociaciones, etc.) son tan altos y/o compleja la red de actores pblicos o privados a
involucrar para que la decisin tenga el consenso o respaldo suficiente, que finalmente la decisin
no se toma, o se la toma cuando ya ha pasado la mejor coyuntura para hacerlo.
Esto implica que se requiere de un buen acoplamiento entre los niveles polticos y tcnico-
profesional para no consumir energa poltica y profesional intilmente y para encontrar los mejores
itinerarios para cada proceso decisional.
Una de las principales tensiones para conseguir dicho acoplamiento parece radicar en la existencia
de cuatro tipos de tiempos cuyas lgicas son distintas: los tiempos polticos, los tiempos tcnico-
profesionales, los tiempos burocrticos y los tiempos pedaggicos.
Los tiempos polticos se definen a partir de los objetivos y tcticas del Gobierno o del Ministro de
Educacin en el contexto de las relaciones de fuerzas polticas, las necesidades de consolidar o
establecer posiciones en funcin de las acciones de otros actores polticos o de tensiones
generadas con actores corporativos. Por otra parte, los tiempos polticos se rigen por calendarios
externos a los procesos de reforma y transformacin educativa y estn asociados a las agendas
electorales.
Los tiempos tcnico-profesionales se definen como el recorrido requerido para construir
determinado producto del conocimiento convincente por el aval emprico y argumentativo que
pueda acompaarlo, dndole mayor legitimidad y consistencia. Este recorrido tiene aparentemente
poco que ver con las agendas electorales o, ms genricamente, con los tiempos polticos. Sin
embargo, su falta de acoplamiento a ella, por ejemplo a travs de la ausencia de etapas
autocontenidas que coincidan con la previsin de cambios en los elencos gubernamentales, puede
llevar a perder grandes inversiones de tiempo y de dinero, por la incapacidad de demostrar ante los
nuevos elencos la necesidad y viabilidad de continuar con ciertas polticas y estrategias.
Los tiempos burocrticos se definen como el recorrido requerido para cumplir con todos los pasos
definidos por las normas, sin correr riesgos administrativos ni jurdicos. En una investigacin ya
citada (Braslavsky, C. y Tiramonti, G. 1990) se pudo detectar que el miedo al sumario tiene una
fuerte presencia entre los funcionarios de carrera. En el contexto de ajuste estructural existente en
la Argentina, por ejemplo, dicho temor se acrecienta hasta orientar un gran conjunto de acciones
hacia el inmovilismo. Cuando las alianzas poltico-tcnicas son slidas y perdurables en el tiempo,
es posible conquistar a importantes sectores de la administracin y utilizar su saber acerca de las
normas y procedimientos, en tanto que lo que suele suceder es que otro sector se siente
marginado de los procesos desencadenados, deserta o termina agrupado en suertes de bolsones
de ineficiencia que se transforman en receptores de funcionarios refractarios a los cambios.
Los tiempos pedaggicos se definen por el recorrido que requieren los actores de la cotidianeidad
escolar para procesar y resignificar las polticas educativas y utilizar los marcos de referencia,
sistemas e informaciones emergentes de la dinamizacin del Estado, para una nueva configuracin
del sistema educativo y para promover en su seno procesos de genuina innovacin que vayan ms
all del cumplimiento formal de nuevas normas y requisitos. Son generalmente los ms largos de
todos y los menos contemplados en los procesos decisionales de los Estados.
El desafo de compatibilizar los tiempos polticos, los tiempos tcnicos, los tiempos burocrticos y
los pedaggicos es una de las cuestiones que requiere mayor inversin de tiempo y de energa
institucional. En ocasiones, los requerimientos de inversin son tan altos que se evitan y las
decisiones no se toman. En otros casos, las decisiones se toman sin realizar dicha inversin. Ms
an, se toma una cantidad de decisiones superiores a la capacidad tcnica de ejecutar todo lo
necesario para acercarlas a las escuelas y para utilizarlas en beneficio de una mejor cotidianeidad
educativa. Como parecera que el nmero de decisiones que se pueden implementar en un cierto
perodo de tiempo es limitado, la consecuencia de esta segunda alternativa es que se terminan
demorando o volviendo ineficientes a todas o a gran parte de ellas.
3.6. Las tensiones entre el cumplimiento de las normas y la accin
Al inicio de la dcada de los 90, las instituciones orientadas hacia la definicin y ejecucin de
polticas pblicas en el sector educacin se regan por una serie de rutinas y procedimientos
burocrticos generados en dcadas anteriores, y poco modificados. Dichas rutinas y
procedimientos fueron creados en relacin con sistemas educativos poco expandidos, Estados
solventes y relativamente giles y sociedades poco capaces de satisfacer necesidades educativas
sin el concurso de esos Estados. Consistan en numerosas etapas y controles previos para la
ejecucin del presupuesto, partidas presupuestales muy rgidas que permitan pocos movimientos
de compensacin, el criterio impuesto por los Ministerios de Economa de que lo que no se gasta
en un ejercicio se pierde y de que lo que se ahorra va a rentas generales, la existencia de
reglamentaciones que slo conocen quienes las aplican, con lo cual los ejecutores nunca saben
bien cuales son las reglas de juego, etc.
La primera dificultad que toda esta maraa de cuestiones ofrece a los nuevos funcionarios de
origen poltico, acadmico o pedaggico, es que pocas veces alguien les explica algo. En ninguno
de los organismos de decisin y ejecucin de polticas educativas con los que se ha tomado
contacto existe el procedimiento del briefing, al estilo de los organismos internacionales, o una
pasanta previa como en los pases europeos. Concientes de la necesidad de superar esta
situacin, algunas gestiones han iniciado la prctica de esperar a sus sucesores o de acercarse a
sus predecesores con el propsito de realizar un traspaso ordenado de gestiones. Sin embargo,
muchas veces ha ocurrido que quienes realizaron el perodo de conocimiento previo a la toma de
posesin del cargo resultan no ser confirmados a la hora de asumirlo, o que quienes estn
finalizando la gestin terminan llevndose a sus casas una parte significativa de la informacin y de
la documentacin ms relevante.
De todos modos, con el tiempo, la mayor parte de los funcionarios de origen poltico o acadmico
que persisten en sus funciones, encuentran la forma de funcionar con la maraa burocrtica, en
casos de baja productividad, o de eludirla, en casos de alta productividad. Las peculiaridades en la
forma de lograr eficiencia con el contexto normativo existente dependen fuertemente de cada caso
nacional.
Entre las formas de eludirla, se encuentran el recurso al financiamiento externo o en ms de un
caso la lisa y llana violacin de las normas de acuerdo al principio de que lo que importa es que
sea moral y no que sea legal. Esto hace que parte importante del nuevo funcionariado se sienta
permanentemente en situacin de libertad condicional, porque tiene ms computadoras de las
que legalmente podra haber comprado, porque financi viajes con fondos de viticos o porque no
realiz las convocatorias con el tiempo y las formas predeterminados. En el caso uruguayo, por
ejemplo, donde la corrupcin es muy inferior a la existente en pases como la Argentina o la
Repblica Dominicana, algn caso de ejercicio de este tipo de libertades fue fuertemente castigado
por la justicia en algn perodo anterior, en tanto nunca se sancionaron casos de inaccin.
Para los funcionarios de origen acadmico o poltico esto implica que en ciertas circunstancias
corren adems riesgos de imagen, en contextos en los cuales a la opinin pblica le puede resultar
difcil discriminar si un incumplimiento normativo est motivado en la bsqueda de eficiencia o
equidad o en la de beneficios personales, partidarios o grupales reidos con la tica{11}.
Adems de los riesgos jurdicos y de imagen que se corren, la persistencia de normas de
procedimiento inadecuadas para una gestin eficiente es una fuente permanente de
perturbaciones, tensiones y, en definitiva, de distraccin de energa institucional que en algunas
situaciones puede representar costos monetarios y no monetarios importantes. A menudo, esta
cuestin acta sobre la friccin entre el tiempo poltico y el tiempo profesional, prolongando al
ltimo y aumentando el clivaje entre ambos, por cierto, con un agravante.
En realidad, de los cuatro tiempos que se entrecruzan en los procesos de gestin de las polticas
educativas el poltico, el profesional, el burocrtico y el pedaggico el nico programable es el
profesional. El poltico no lo es por depender de variables externas al mbito institucional
educativo, el burocrtico porque los profesionales, y a menudo tambin los funcionarios polticos,
trabajan en la incertidumbre respecto de las restricciones burocrticas, y el pedaggico porque en
l intervienen variedad de actores con sus respectivas y dismiles subjetividades. Sin embargo, los
profesionales y los polticos son los nicos que tienen el inters y eventualmente el poder para
remover esas restricciones burocrticas, cuestin que logran en algunos pases, como Chile, con
ms velocidad que en otros.
De todos modos, se debe reconocer que en todos los casos las gestiones a cargo de las reformas
educativas de los 90 estn logrando que predomine el polo de la ejecucin por sobre el polo de las
restricciones normativas. El riesgo mayor que esto implica en un contexto de baja renovacin de
las normas y desde el objetivo de facilitar las reformas es una suerte de omnipotencia por el hacer,
que implica un fuerte desgaste y cierto acostumbramiento al desprecio normativo, altamente
inapropiado en los contextos de corrupcin existentes en numerosos pases de la regin. En
efecto, la sospecha de la opinin pblica a la que se ha hecho referencia es fundada, en tanto as
como se violan normas para ejecutar las reformas se pueden violar para lograr beneficios
personales no pertinentes, para traficar influencias o, en el peor de los casos y en algunos pases,
lisa y llanamente para robar.
Por eso, el desafo consiste, en este caso, en redefinir todos los procedimientos y mtodos para
establecerlos ms giles, transparentes y pertinentes para una ejecucin descentralizada de
programas y proyectos con control de resultados y auditorias ms que con minuciosos controles
previos de pasos imposibles de cumplir , tales como relatado para el caso uruguayo la
provisin de nmeros de cdulas de cientos de encuestadores informada como requisito luego de
realizada la tarea y para que cada uno de ellos cobrara unos pocos dlares.
3.7. Las tensiones entre la necesidad, la disponibilidad y la utilizacin de competencias y
conocimientos
Todos los investigadores reformadores y buena parte de los dems trabajadores simblicos
ocupados en el sector educacin de los Estados Latinoamericanos coinciden en sealar la
necesidad de contar ellos mismos y sus colegas y miembros de equipos con una serie de
competencias profesionales que pocos han desarrollado: polivalencia, audacia para enfrentar
desafos, apertura multicultural y capacidad de discernimiento para transferir experiencias de otros
pases y contextos, dominio de idiomas extranjeros, capacidad para comunicar proyectos y
resultados a diferentes pblicos y con distintos lenguajes, percepcin de la necesidad y
consecuencia en la presupuestacin de toda nueva iniciativa, disposicin y habilidad para negociar,
entrenamiento para trabajar en equipos multidisciplinarios y capacidad de diseo, seguimiento y
monitoreo de procesos complejos.
Coinciden tambin en sealar que esas capacidades no se aprenden a travs de ningn estudio
sistemtico ni tampoco a travs de la experiencia en el desempeo de funciones pblicas, tal
como se ejercan hasta hace muy poco tiempo.
Por otra parte, los pocos estudios que existen acerca de la utilizacin de resultados de
investigaciones en la generacin y puesta en prctica de polticas educativas sealan que son
escasas las investigaciones que se utilizan entre los pedagogos y los polticos. Esto se debe, entre
otras razones, a que las que se producen se diseminan entre productores y no entre potenciales
usuarios o a que tienen otros propsitos y no pese a lo declarado el de orientar la toma de
decisiones.
En realidad, la baja utilizacin de resultados de investigacin entre algunos de los actores de las
reformas puede asociarse a un problema mucho mayor, como es la relacin entre la accin y la
investigacin en el campo de la educacin. La misma es sumamente conflictiva y contradictoria
(Vase por ejemplo Briones, G., y otros, 1993). Quienes estn en la accin suelen desarrollar cierta
tendencia refractaria hacia la utilizacin de cierto tipo de resultados de investigacin, que
sostengan una crtica abierta hacia su prctica y sus resultados. Este fenmeno muy conocido y
resaltado cuando se tratan temas relacionados con la docencia, por ejemplo no es ajeno a los
decisores de polticas pblicas, en especial a quienes tienen otros contextos de referencia que no
son el acadmico. Por otra parte, quienes en el contexto de la posibilidad de movimiento hacia la
accin han decidido permanecer en la investigacin acadmica suelen sostener en ms de un caso
nacional como lo seala Csar Coll en la cita transcripta al comenzar este texto y Jos Joaqun
Brunner en la obra tambin citada su supuesto monopolio de la capacidad crtica. Esto tensiona
hacia la estructuracin de un crculo vicioso de disociacin entre producciones de tipo acadmico y
producciones orientadas por la necesidad de desarrollo o realizadas al calor mismo de ese
desarrollo, con las inevitables consecuencias de empobrecimiento de ambas.
En general, parecera que en la gestin pblica existen ms conocimientos de los que se utilizan
pero, as y todo, los que se utilizan no son suficientes, ya que suelen tener ciertos sesgos
benevolentes en relacin a la multiplicidad de miradas posibles y sobre todo no bastan para
desarrollar las competencias necesarias para un ejercicio ms eficaz y eficiente de la funcin
pblica.
En ocasiones, se intenta cubrir ese vaco con cursos, seminarios y otro tipo de espacios formativos
homlogos a los espacios del mundo acadmico. Esta estrategia parecera ser inapropiada para
promover la formacin de las competencias necesarias, algunas de las cuales tienen ms que ver
con la disponibilidad de una slida formacin general y con una fuerte circulacin en distintos
contextos y tipos de instituciones incluidas las unidades de prestacin de servicios educativos
que con aprendizajes profesionales especficos que puedan ser realizados en tal o cual carrera
universitaria o curso de capacitacin.
El desafo en este caso parecera ser la apertura hacia otros escenarios, en particular hacia redes
de instituciones educativas exitosas de otros pases del mundo y hacia espacios acadmicos
proclives a regenerar y sostener una produccin acadmica teniendo en la mira el mejoramiento
incremental de decisiones sin perder por ello su distancia respecto de las polticas en curso , el
fortalecimiento de los equipos como tales y la construccin en los equipos de las competencias de
las 19 que individualmente pocos funcionarios pblicos disponen y pueden disponer en el corto
plazo. La introduccin en los espacios de gestin de polticas pblicas de prcticas de referato,
lecturas crticas, seminarios de anlisis de caso y relatos de experiencias est comenzando a
visualizarse como indispensable para el mejoramiento de la gestin de las reformas. El uso de
bases de datos y la participacin en redes de intercambio es cada vez ms frecuente. El
intercambio regional es actualmente muy fluido y los prstamos de desarrollos ajenos, que
permiten evitar errores y anticipar mejoras en los procesos, tambin{12}.
3.8. Las tensiones en los equipos de trabajo: acerca de la bsqueda de profesionalismo en un
contexto de ajuste fiscal
La insercin de nuevos elencos de conduccin para las reformas educativas en el seno de los
Ministerios de Educacin o de los organismos equivalentes ha asumido diferentes modalidades,
entre las cuales se pueden distinguir dos que, en ningn caso, existen en forma pura.
La primera consiste en conformar un equipo para que opere en un espacio institucional propio, con
autonoma y ligado slo al mximo nivel ministerial. Este equipo no slo produce decisiones, sino
que se hace cargo tambin de su implementacin, articulndose directamente con las unidades de
gestin del sistema educativo. La insercin del equipo en las estructuras administrativas y tcnicas
de planta es, cuando ocurre, un proceso posterior y gradual en el cual el equipo reformador ya ha
adquirido legitimidad intra y extra sistema educativo. De alguna manera, la inflexin de la
transformacin educativa producida por las polticas y estrategias pinochetistas hacia una reforma
educativa democratizadora se realiz en Chile a travs de este camino.
La segunda situacin consiste en que los equipos reformadores se insertan en la estructura de
lnea y quedan, por lo tanto, muy directamente envueltos en las rutinas, los procedimientos, los
controles para el gasto, los mecanismos de monopolio de informacin para retener poder, las
restricciones en la organizacin del presupuesto, las negociaciones para obtener consenso, la
atencin a las relaciones clientelares de los algunos funcionarios de origen partidario, etc. Con
variantes, este es el camino seguido en la etapa actual de las reformas educativas argentina y
uruguaya.
Pero, adems, en el caso argentino y por lo menos tambin en el dominicano, para atraer a
profesionales competitivos se cre una planta de funcionarios no permanentes, contratados, que
son remunerados de acuerdo a los parmetros del mercado educativo privado y de la consultora
internacional. Esto produjo un fuerte mecanismo de diferenciacin interna entre los funcionarios de
planta y los contratados, que genera innumerables tensiones que requieren de una gestin
permanente y desgastante que, por otra parte, no puede contrarrestar el retiro progresivo de
colaboracin que termina produciendo el personal de planta.
En el caso uruguayo, en cambio, la estrechez del mercado profesional, la existencia de una cultura
ms igualitarista y la mayor capacidad de negociacin con los bancos prestadores, permiti evitar
la creacin de una planta de funcionarios contratados, utilizando el mecanismo de pago de un plus
salarial a quienes asumieran cargos de responsabilidad gerencial en los organismos regulares de
conduccin del sistema.
Ninguna de estas modalidades asegura la continuidad de los equipos tcnico-profesionales a lo
largo del tiempo. Si se van los funcionarios polticos, las plantas de funcionarios contratados corren
serios riesgos. Si se agotan los crditos externos, los mecanismos compensadores quedan sin
recursos. Por otra parte, en ningn caso se ha logrado contrarrestar el creciente fenmeno del
multiempleo. En los trabajadores de planta, debido a sus bajos ingresos; en los funcionarios
contratados, por el temor a la prdida del trabajo; yen los empleados pblicos de menor eficiencia,
porque al retribuirse en mayor medida la eficiencia y lo producido, sus ingresos son muy bajos,
pero por diferentes razones no se los despide y se les toleran numerosos incumplimientos. Esta
tolerancia se debe a una serie de razones: evitar ms conflictos en contextos donde el propio
diseo e introduccin de cambios los generan suficientemente como para sumar otros con el
entorno ms inmediato, aprovechar cierto tipo de conocimientos acerca del quehacer en los
Ministerios que slo ellos poseen, comprensin por su situacin personal en contextos de
crecientes exigencias de competitividad y recesin cuando son personas de cierta edad, etc. En el
caso de los nuevos trabajadores simblicos, el multiempleo se debe a que el mercado es muy
demandante y ofrece oportunidades atractivas y a que en ningn momento se sienten totalmente
partcipes de las organizaciones estatales que integran. Su inters por conservar referentes
externos a la accin cotidiana y su experiencia previa de expulsiones y cesantas los llevan a
resguardar contactos a travs de trabajos eventuales.
El desafo consiste en construir alternativas de contratacin laboral que permitan superar
inamovilidades previas e inconducentes pero, al mismo tiempo, encontrar mecanismos ms
efectivos para romper inercias y garantizar cierta continuidad a los funcionarios de alta capacidad
tcnica y productividad, preservndolos de los avatares del clientelismo.
En la Argentina, y en otros pases, se comenz a utilizar el mecanismo de concursos para cubrir
cargos jerrquicos con remuneraciones razonables para competir con el mercado privado y de
consultora internacional. Sin embargo, estos concursos contienen numerosos vicios y los
nombramientos de ellos derivados tienen una estabilidad muy relativa, ya que si se cambian las
denominaciones de los cargos, automticamente los funcionarios cesan en sus funciones
ejecutivas y pierden un muy alto porcentaje de sus remuneraciones, hasta dejarlas por debajo de la
competitividad del mercado.
CAMBIOS EN LOS DIFERENTES ENFOQUES EDUCATIVOS DEBIDO A LA
REFORMA EDUCATIVA
La reforma educativa es un proceso y consiste en la continua aplicacin y
reorientacin del sistema educativo, para que lleve sus beneficios a todos los
sectores, para crear en las personas una capacidad de reflexin crtica que les
permita advertir su circunstancia individual y el papel que desempean en la
colectividad.
Por la inquietud de resolver algunas interrogantes, se toma como referencia la
pregunta:Cules cambios surgieron en la Administracin de los centros
educativos, a partir de la Reforma Educativa?; y para resolver, se propone
un objetivo general que es: informar a la comunidad Docente sobre los cambios
administrativos surgidos a partir de la Reforma Educativa, a travs de la
presentacin de un cuadro comparativo para fortalecer su conocimiento. As
contribuir a mejorar la demanda educativa de una manera ms equitativa, tica y
humanstica.
Los temas que se desarrollan son: La Reforma
Educativa, Administracin Educativa, El papel de los Supervisores y Directores en
la Reforma Educativa, Ejes de la Reforma Educativa, Retos que enfrentan los
Administradores en la Educacin actual, Qu incidencia tiene el convenio 169 OIT
en la Administracin Educativa y el Marco legal que ostenta la investigacin.
Por tal motivo, se realiz una encuesta a los Supervisores Departamentales,
Directores de los establecimientos y Docentes, sobre su conocimiento en los
cambios generados debido a La Reforma Educativa; la cual arroj los siguientes
resultados, los supervisores educativos responde que todos los docentes y
directores a su cargo si utilizan los cambios en la reforma educativa incluso sin
darse cuenta de ello ya que el de planificar por competencia es nueva y es parte
de la reforma educativa, los directores dicen que sus docentes si conocen los
distintos cambios en la reforma educativa mientras los docentes el 50% de los
encuestados nos dice desconocer los cambios administrativos en la reforma
educativa porque ellos no realizan dichas actividades.










CALIDAD EDUCATIVA Y LAS ESTRATEGIAS QUE LA PROPICIAN
Los sistemas educativos estn en crisis no es nueva y muchos hacen mencin a
que no se cuestionan sus bases, limitndose a retoques en la misma estructura,
en los mismos supuestos que la sustentan, lo cual tendra como resultado
reformas superficiales que se desvanecen rpidamente. En este marco, los retos
de la educacin, que Bauman define en la modernidad lquida, son un claro
ejemplo de retoques en las estructuras, producto de un tipo de educacin que no
hurga en los puntales conceptuales y morales profundos de su cultura.

En este punto, hemos de recordar que la modernidad lquida da cuenta de una
tica de naturaleza relativista y acomodaticia, que vara en funcin de los valores
dominantes de la economa, as como los lquidos se moldean en los distintos
recipientes donde se les vierte. Desde aqu, el consumo ya no guardara relacin
con la satisfaccin de necesidades, sino que se justificara solo por su capacidad
de generar placer. Es una sociedad de hoy y ahora; una sociedad que desea, no
una comunidad que espera (Bauman), una sociedad que se mueve por la fuerza
de la emancipacin de la mano opresora de la historia, de todo lo que permanece
en el tiempo. Esta realidad derrite los slidos, surgiendo como condicin el flujo, la
levedad, la movilidad, la inconstancia y genera, finalmente, una realidad compleja
y muy difcil de ser sintetizada por la educacin. Al respecto, Bauman seala:
Las pautas y configuraciones ya no estn determinadas, y sus mandatos se
contradicen, de manera que cada una de esas pautas y configuraciones ha sido
despojada de su poder coercitivo o estimulante. Y, adems su naturaleza ha
cambiado, por lo cual ha sido reclasificada en consecuencia: como tem del
inventario de tareas individuales.

Por lo tanto, vivimos una realidad caracterizada por la impaciencia, donde el
tiempo es un recurso valiossimo, donde la espera se ha trasformado en un
estigma de inferioridad, por lo cual toda accin busca hacer desaparecer el
espacio de tiempo que separa el deseo de su satisfaccin (Bauman).

En este marco, este autor considera que la educacin tendra que plantearse
algunos retos: El primero, el desafo de enfrentar el sndrome de la impaciencia,
donde el tiempo es una faena, donde lo duradero es una carga y solo se busca el
goce breve de las cosas. Este reto solo adquiere sentido en el contexto de una
educacin cimentada en un tiempo de espera, de formacin, de preparacin para
un mundo que est afuera y en el cual se deben insertar las nuevas generaciones.

Una educacin anclada en la oferta de entregar un producto duradero, que
certifique que se ha aprehendido el conocimiento acumulado y construido por
otras personas. Una educacin asociada a la fabricacin de productos, tal y como
lo advierte Arendt. Una educacin que concibe la separacin del mundo infantil del
adulto, al cual solo se puede acceder mediante la presentacin de salvoconductos
o certificados expendidos por las instituciones educativas.

Un segundo reto mencionado por Bauman es el que plantea la desenfrenada
variabilidad de las representaciones de la realidad y del mundo, el contante
cambio que desafa la verdad del conocimiento originando un estado de
permanente sorpresa. En este mundo toda la sabidura y el conocimiento de
cmo hacer algo puede envejecer rpidamente y agotar sbitamente la ventaja
que alguna vez ofreci. Un desafo que solo se entiende si admitimos al
conocimiento cientfico como base de la educacin, es decir, un conocimiento
definido como descontextualizado, aprehensible, acumulable y universal.
En esta misma lnea, Bauman plantea el reto de la memoria, desafo que se
origina en la cualidad de no duradero, de cambio permanente de la modernidad
lquida, surgiendo la memoria como algo ineficaz. Por tanto, el reto de la
educacin consistira en hacer frente al desecho de la memoria en el proyecto de
vida de las personas, quienes han dejado de utilizarla gracias a la creciente oferta
de servicios (tecnologas) que asumen la tarea de memorizar.

Por ltimo, (Bauman) seala el reto de la diferencia, es decir, la exigencia de ser
uno mismo o una misma y no ser como las dems personas, pues contar con los
mismos conocimientos y aptitudes ya exhibidos por otros constituira una
desventaja. Un reto que es pertinente si la educacin privilegia contenidos
culturales, valores, creencias y formas de ser universales, es decir, una educacin
que deja fuera la diferencia, as como los bagajes culturales contextuales y
locales, por tanto, el reto definido por Bauman adquiere sentido en una educacin
etnocntrica.

Este ejercicio de deconstruccin parece relevante para poder enfrentar con altura
de miras las mltiples reformas educativas que invaden nuestros escenarios, pues
explicita la necesidad de definir de qu tipo de educacin se habla, situacin
legtima mientras estas no traten de imponerse como universales.

En definitiva, debemos plantearnos una deconstruccin que no olvide que la tarea
educativa es quien por ahora puede rearmar moralmente al hombre y a la
sociedad, y asegurar as a nuestra especie una subsistencia digna ms all de
nuestro tiempo. (Colom, Prez y Vsquez).

Re-fundacin de la tarea educativa
Si concordamos en que las reformas educativas se enfocan usualmente en
retoques a las estructuras, sin tomar en cuenta los supuestos culturales ms
profundos, entenderemos que desde ah se origina necesariamente una educacin
colonizadora, una educacin ajena a las maneras de ser de muchas comunidades
y grupos humanos. En esta lnea, nos planteamos la re-fundacin de una tarea
educativa que considere algunos discursos orientadores, entre ellos:

La pluralidad en la cotidianidad y desde la cotidianidad
Pluralidad entendida como una educacin que se convierta en lo que Arendt
(1993) imaginaba como un espacio de aparicin o un espacio de accin de las
tramas de los asuntos humanos y de las relaciones generadas por ellos; si la
educacin y, por ende, sus instituciones no albergaran verdaderas personas, el
mundo no sera un artificio humano, sino un montn de cosas sin relacin al que
cada individuo aislado estara en libertad de aadir un objeto ms; los asuntos
humanos seran tan flotantes, ftiles y vanos. Esta idea inscribe a los seres
humanos en instancias deliberativas para su devenir visible en los espacios
pblicos, de manera de estabilizar, generacin tras generacin lo humano de
nuestro ser.

En otras palabras, se busca generar una vida buena que se asocie a un buen
saber, el cual se re-cree en nuestra aparicin en el espacio pblico, en el estar,
actuar y hablar con otros y otras como agentes ticos y epistmicos, en el
desarrollo de proyectos comunes y sustentables que involucren, entre otras cosas,
el uso racional de los recursos. Por todo esto, se debe buscar una frmula que
mantenga el equilibrio entre la educacin para adentro que demandan los grupos
o comunidades que han estado subordinados y una educacin hacia afuera que
reciba las herramientas del mundo moderno para poder abrir oportunidades
(Hopenhayn).

Esta frmula podra hacer frente a la sistemtica accin educativa que interrumpe
las estrategias de resistencia socio-culturales de las comunidades excluidas o
subordinadas. Situacin que se evidencia cuando las prcticas educativas impiden
la cohabitacin de los miembros de la comunidad. Dichas estrategias de
resistencia comprenden que la vida en todas sus extensiones es local, en tiempo y
espacio, la sujecin de la globalidad es tambin local, donde la cotidianidad es un
campo privilegiado de lucha para un proyecto sustentable de vida mejor.

Para la educacin situada en el mundo, desde su propio mundo, lo cotidiano se
convierte en la red de sntesis de espacios otros, de las determinaciones
globales y el sentido comn del da a da, pasando a ser oportunidades nicas de
protagonismo personal y colectivo (De Sousa Santos).

Desde esta perspectiva, la escuela al igual que otros estamentos, debera
apoyar dinmicas de resistencia, posibilitando la re-creacin de una identidad
colectiva, para as ser un verdadero espacio pblico de aparicin. En este
contexto, los agentes educativos deberan tomar conciencia de la validez de los
saberes, tradiciones, prcticas y luchas de los agentes de sus comunidades; en el
entendido de que si han logrado con cierto xito erosionar, deformar y hacer
olvidar los bagajes culturales locales, podran, con la misma eficacia, revertir la
situacin.


EL PLAN ESTRATGICO DE EDUCACIN 2012-2016
Ha sido formulado a partir de las polticas educativas emanadas del Consejo
Nacional de Educacin, de las estrategias integrales de la Agenda del Cambio
2012-2016 y el diagnstico situacional del estado de la educacin de Guatemala
que refleja la magnitud de los problemas, pero tambin la oportunidad de
transformaciones.
El Plan contempla cinco lneas estratgicas como la base fundamental para la
implementacin de las polticas, las cuales se describen a continuacin:
1. MEJORAR LA GESTIN DEL AULA EMPODERANDO A LAS
COMUNIDADES
Apoyar a los directores de escuela
Motivar y fortalecer la participacin de padres de familia
Contar con una administracin descentralizada de programas de apoyo
Implementar la infraestructura escolar
2. FORTALECER LAS CAPACIDADES DE LOS MAESTROS
Renovar la formacin inicial
Garantizar la profesionalizacin y actualizacin del docente en servicio
Acompaar a los maestros y profesores en la implementacin del Curriculum
Nacional Base
3. RESPONDER A LAS NECESIDADES DE COBERTURA Y CALIDAD
Ampliar cobertura de preprimaria especialmente preprimaria bilinge y nivel
medio10
Ministerio de Educacin
Estrategia para una educacin de calidad para la niez y juventud guatemalteca
Implementar el Curriculum Nacional Base
Concretar esfuerzos en los primeros grados de primaria especialmente en el rea
rural
Convertir la lectoescritura en una prioridad nacional
Implementar la educacin bilinge intercultural como un modelo integral
Atender a estudiantes con capacidades diferentes
Explorar nuevas modalidades educativas e incorporar en el aula, el uso de las
tecnologas de informacin y comunicacin
Fortalecer el enfoque de destrezas para el trabajo en la educacin de jvenes,
iniciando en el ciclo de educacin bsica
Fortalecer el desarrollo de destrezas en areas especificas: arte y deporte
Desarrollar competencias bsicas para la vida
4. RENDICIN DE CUENTAS, UN CAMBIO DE CULTURA
Ejecutar el presupuesto con transparencia, probidad, racionalidad y calidad
Evaluar y monitorear las actividades para una mejora continua en los resultados
Involucrar a la comunidad educativa en la rendicin de cuentas
Asegurar la participacin de la comunidad educativa en la verificacin de los
compromisos de la escuela a travs de la auditoria social
Para fines del presente documento nos vamos a concentrar en las medidas de
implementacin de la estrategia nmero 2: Fortalecer las capacidades de los
maestros.