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O papel da integrao regional para o Brasil:


universalismo, soberania e percepo das elites
The role of regional integration for Brazil: universalism,
sovereignty, autonomy and elites perception
TULLO VIGEVANI*
GUSTAVO DE MAURO FAVARON**
HAROLDO RAMANZINI JNIOR***
RODRIGO ALVES CORREIA****
Introduo

A posio do Brasil no processo de integrao regional, ao longo do tempo
e atualmente, deve ser compreendida luz de fatores estruturais e histricos da
poltica exterior. Isso nem sempre implica rigidez e impossibilidade de mudana,
mas so aspectos que devem ser considerados para a exata compreenso das
diculdades havidas. Essas no podem ser vistas, como s vezes se argumenta,
como originadas apenas em questes econmicas ou em vises no convergentes
em assuntos internacionais. Parece haver tenso entre necessidades estruturais da
integrao e atitudes e posies de importantes atores sociais e governamentais,
no apenas da diplomacia. A origem est nas atitudes de parte das elites e de
grupos de interesse que contribuem para formar a vontade do Estado.
Podemos considerar que dois conceitos muito importantes na formulao da
poltica externa, autonomia e universalismo, enraizados na sociedade e no Estado,
conuem para a construo de uma viso de insero regional que diculta o
aprofundamento do Mercosul.
H razes objetivas para explicar as diculdades havidas ao longo de vinte
anos. Uma refere-se ao desao de integrar pases em desenvolvimento, com
ARTIGO
* Professor titular da Universidade Estadual Paulista UNESP, pesquisador do Centro de Estudos de Cultura
Contempornea CEDEC e pesquisador do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientco e Tecnolgico
CNPq (vigevanit@uol.com.br).
** Mestre em Cincias Sociais pela Universidade Estadual Paulista UNESP (gustavo.favaron@gmail.com).
*** Mestrando em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo USP e pesquisador do Centro de Estudos
de Cultura Contempornea (haroldoxp@yahoo.com.br).
**** Mestre e doutorando em Cincias Sociais pela Universidade Estadual Paulista UNESP (alves.correia@
gmail.com).
Rev. Bras. Polt. Int. 51 (1): 5-27 [2008]
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signicativas assimetrias, com baixo grau de interdependncia e com tradio
de instabilidade macroeconmica. O argumento diplomtico e dos governos,
nas administraes Alfonsn, Sarney, Collor de Mello, Menem, Itamar Franco
e Cardoso, foi que a baixa institucionalizao e o carter intergovernamental
do processo seriam fatores que garantiriam avanos rpidos, prescindindo de
burocracias pesadas. A referncia negativa euro-burocracia de Bruxelas esteve
presente. A defesa do princpio da intergovernamentalidade por parte do Brasil,
no muito diferente da posio argentina, est ligada concepo do lugar do
Mercosul no conjunto das relaes internacionais do pas.
Na percepo de alguns dos formuladores de poltica exterior, a idia de
universalismo est associada s prprias caractersticas geogrcas, tnicas e
culturais do pas. Representaria, segundo Lafer (2004), a pluralidade dos interesses
do Estado e da sociedade, as anidades histricas e polticas, simbolizaria a
preocupao em diversicar ao mximo as relaes externas do pas, pluralizar,
ampliar, dilatar os canais de dilogo com o mundo.
Consideramos hiptese deste trabalho que a estrutura do Mercosul, tal
como construda em seus primeiros 15 anos, de 1991 at 2007, adequada s
percepes de parte das elites brasileiras, que teriam seus interesses atendidos nessa
estrutura existente. Esse modelo seria suciente para dar a sustentao considerada
possvel, ou a liberdade desejada, s aes internacionais do pas na Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), nas relaes com a Unio Europia (EU) e com
os Estados Unidos, tornando o pas independente dos constrangimentos de uma
Unio Alfandegria e de um Mercado Comum apoiados sobre maiores nveis
de institucionalizao. Esses maiores nveis, nessa perspectiva, condicionariam os
Estados-parte, mesmo considerando o diferencial de poder. Complementando,
argumentaremos que esse modelo de integrao seria compatvel com o
alargamento do bloco, viabilizaria a incluso de novos membros, o que acaba
por realimentar a forma intergovernamental e a baixa interao entre as polticas
nacionais nos diferentes aspectos.
Em meados dos anos 80, quando a poltica brasileira empreendeu o caminho
do estreitamento das relaes com a Argentina, a idia do universalismo no
foi abandonada, mas ganhou novo signicado. Houve a tentativa de entrelaar
interesse nacional com interesse regional do Cone Sul. No caso brasileiro,
prevaleceu a idia que o interesse nacional seria mais bem atendido num processo
de integrao abrangente. Para isso, conuram diferentes perspectivas, inclusive
empresariais. Em seguida, setores sindicais e outros grupos, inclusive intelectuais,
somaram-se. Discutiremos como esse entrelaamento parece correr o risco de
dilapidao, tanto na Argentina quanto no Brasil, limitando decisivamente as
possibilidades do Mercosul.
Ao mesmo tempo em que houve juno da idia de interesse nacional com
o regional do Mercosul, o conceito de autonomia conservou carter primordial
(GUIMARES, 12.05.2006a). Discutiremos que, numa perspectiva histrica,
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sendo a autonomia objetivo de qualquer Estado-nao, ela tem caractersticas que
se adaptam ao longo do tempo. As expresses do que autonomia variam histrica
e espacialmente, variam segundo interesses e posies de poder (FONSECA Jr.,
1998: 361). O conceito admite diferentes abordagens em funo da congurao
de um determinado perodo histrico, bem como das vises de mundo da
populao e das elites. A idia de autonomia na segunda metade dos anos 80, e
ainda para uma parte do Estado e da sociedade nos anos 90 e at hoje, signicou
autonomia frente ao mundo exterior, capacidade de deciso frente aos centros de
poder internacional, viabilizando ao Brasil determinar suas escolhas. O Mercosul
no seria visto como limitador de autonomia, ao contrrio, o compartilhamento
de interesses aumentaria as capacidades externas. Nosso objetivo ser discutir
como os dois conceitos, autonomia e universalismo, foram processados. Na nossa
perspectiva, h um movimento no sentido de estabelecer ou de restabelecer seus
signicados. Isso teria a conseqncia de desenhar uma poltica exterior pela qual
se reduz o signicado do Mercosul, sobretudo das relaes com a Argentina. Isso
contribui para explicar a crise do bloco regional e a diculdade para sua armao.
Reviso do paradigma da insero internacional:
o significado do Mercosul
Na dcada de 1980, ganhou fora a idia de repensar o modelo de
desenvolvimento econmico do pas, inclusive o seu relacionamento com o
exterior. Contribuam para isso o esgotamento do modelo de substituio de
importaes, a crise da dvida externa, a alta inao e a estagnao econmica.
A soma desses fatores abalou o padro de desenvolvimento vigente, ao cortar
o investimento externo, levando ao desinvestimento (SALLUM JR, 1999) e
diminuindo a taxa de poupana interna, para a qual o Estado tinha tido papel
importante.
Enquanto o mundo assistia ascenso dos valores neoliberais, nos dois ltimos
anos do governo Sarney, foram realizados estudos sobre as relaes econmicas
internacionais, particularmente na Carteira de Comrcio Exterior (Cacex) do
Banco do Brasil, coincidindo com o desenrolar das negociaes da Rodada
Uruguai do Gatt, sobretudo a partir da Conferncia Ministerial de Montreal,
de dezembro de 1988 (PEREIRA, 1992; MELLO, 2000). Neles prevalecem
vises crticas do anterior nacional-desenvolvimentismo e o direcionamento para
uma perspectiva de maior abertura externa. Perspectiva essa que posteriormente
orientou a abertura econmica intensicada no governo Collor de Mello.
Observe-se que o incio da integrao com a Argentina (Declarao de
Iguau, novembro 1985; Programa de Integrao e Cooperao Econmica
Pice, julho 1986; os 24 Protocolos decorrentes; Tratado de Integrao,
Cooperao e Desenvolvimento, (novembro 1988) correspondeu a uma lgica
desenvolvimentista, visava estimular a emulao empresarial, para a modernizao
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e a insero competitiva no sistema econmico internacional (PEA, 1991).
O mercado interno ampliado era considerado um pressuposto. Essa fase fortaleceu
em parte das elites brasileiras, incluindo grupos empresariais e funcionrios
do Estado, a percepo de que o compartilhamento de interesses melhoraria a
insero internacional, viabilizando maior auto-estima. Mesmo no momento
do Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, que desenhou o
Mercosul e deu carter estvel e forte aliana Argentina Brasil, prevaleceu a
perspectiva intergovernamentalista. Utilizando as palavras de Moravcsik (2005:
376), ao falar hoje da Unio Europia (EU), nas relaes Argentina Brasil
sempre houve a idia de que there is, moreover, an undeniable normative attraction
to a system that preserves national democratic politics for those issues most salient
in the minds of citizens. Alguns autores consideram que a preocupao pela
estabilidade democrtica jogou papel fundamental para a integrao no Cone
Sul. Provavelmente se trate de uma forte atrao pela vida poltica nacionalmente
estabelecida, como indica Moravcsik (2005). O desenho que foi adquirindo o
Mercosul corresponderia s preferncias que se manifestam nas sociedades poltica
e civil nacionais.
No processo de reviso que se processava em rgos com o ministrio da
Fazenda, os Bancos do Brasil e Central, paulatinamente absorvida pela diplomacia
brasileira, a aproximao Brasil Argentina era vista como fundamental em
termos de poltica internacional, conquistava adeptos em parte na diplomacia
e ao mesmo tempo apresentava-se ligada estratgia do paradigma universalista
(FLECHA DE LIMA, 1989: 30-31). Ela parecia fortalecer a idia de uma melhor
presena no mundo, poltica e econmica, assim como parecia viabilizar maior
peso na formulao de regimes e nas instituies internacionais. A aliana estaria
relacionada com a capacidade em reformar diretrizes econmicas. Para alguns,
avanar no processo de integrao regional aumentaria a capacidade nas relaes
com os maiores centros de poder, particularmente com os Estados Unidos
(AMORIM e PIMENTEL, 1996). Essas diferentes perspectivas viabilizaram
que a aliana fosse partilhada tanto por setores ligados tradio nacionalista,
quanto por setores que consideravam a insero do Brasil na ordem internacional
liberal inevitvel.
Estabelece-se, dessa forma, o nexo entre a integrao regional, o Mercosul
e a aliana com a Argentina, com a preservao dos valores universalismo
e autonomia. O regionalismo no diminuiria, mas reforaria o paradigma
universalista de insero internacional brasileiro. A idia da modernizao via
internacionalizao (PRZEWORSKI, 1993), que traria reexos diretos ao
paradigma de insero internacional, nessa fase, ao longo dos anos 90, no se
chocou com o regionalismo. O conceito de regionalismo aberto foi utilizado
na perspectiva da plena insero internacional, aproveitando as vantagens de
uma rea de livre comrcio, sem criar os instrumentos necessrios para polticas
regionais de desenvolvimento e de complementaridade, portanto, sem polticas
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pblicas voltadas ao objetivo da sustentabilidade da integrao. O valor autonomia
permaneceu enraizado nas esferas da administrao e dos empresrios, agora sob
a gide de um conceito importante, elaborado, a autonomia pela integrao
(FONSECA Jr., 1998).
O valor autonomia, portanto, com o Mercosul, no foi anulado. Ele
se reapresenta sob outras formas. H preocupao pela rearmao de papel
prprio, soberano, no mundo. Manifesta-se, da mesma forma, em relao aos
pases ricos, com os quais se procura maior integrao, sem abdicar dos interesses
nacionais considerados fundamentais (CARDOSO, 2001). Paradoxalmente, nas
relaes do Brasil com o seu entorno mais prximo, o Mercosul e a Amrica do
Sul, a idia de autonomia se manifesta sob a forma de insistente revalorizao
da potencialidade de ao nacional especica, no sujeita s amarras que uma
integrao institucionalizada poderia acarretar.
A tradicional posio brasileira buscando ter um papel relevante no mundo,
no essencialmente diferente da posio argentina e do governo Menem, reete-se
no objetivo permanente de buscar um papel destacado para o Brasil. Lafer (1993a)
fala da necessidade do Brasil ter uma participao mais ativa na cena internacional.
Queremos sublinhar que aps uma fase, de 1985 em diante, em que as relaes
com a Argentina ganharam proeminncia efetiva para a estratgia internacional
do Brasil, mantendo seu grande signicado na dcada de 90, parecem agora serem
temperadas pela forte preocupao universalista de novo tipo. Uma manifestao
signicativa dessa evoluo surge no governo Itamar Franco: a iniciativa de
articular um novo projeto de integrao sul-americana. Apresentada como no
antagnica ao Cone Sul, ao contrrio, como complementar, a proposta de criao
da rea de Livre-Comrcio da Amrica do Sul (ALCSA) indica haver espao para
o surgimento de iniciativas que tero curso nos anos sucessivos, at os dias de
hoje. Sinalizam relativa atenuao do forte desejo inicial de estruturar sinergias
focalizadas no Mercosul, criando complementaridade e um sistema produtivo
integrado visando o mercado comum. Parece ter-se diludo o impulso inicial
pelo desenvolvimento em comum, mas subsiste a busca de possveis vantagens
econmicas proporcionadas pelo adensamento do intercmbio e outras.
Na perspectiva brasileira, visto retrospectivamente, o Mercosul surge
de forma claramente ambgua, o que no essencialmente diferente na parte
argentina. Colocado no topo das prioridades internacionais, no caso brasileiro,
onde a fora do universalismo permanece, ele apresentado como instrumento
muito importante, mas sempre instrumento. No haveria uma clara especicidade
da integrao, no seria um m em si mesmo. No momento da constituio do
Mercosul os governos explicitam isso:
ao rmar o Tratado de Assuno, os quatro presidentes partem da percepo
comum de que o aprofundamento do processo de integrao pode ser a chave para
uma insero mais competitiva de seus pases num mundo em que se consolidam
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grandes espaos econmicos e onde o avano tecnolgico-industrial se torna cada
vez mais crucial para as economias nacionais (Ministrio das Relaes Exteriores,
1991: 279).
A lgica instrumental vai-se armando e prevalece.
O Mercosul um processo essencialmente aberto ao exterior. No caso do
Brasil, o desenvolvimento do Mercosul parte de um amplo esforo de abertura
econmica, liberalizao comercial e melhor insero na economia mundial. O
processo de integrao no concebido como um m em si mesmo, mas como
instrumento para uma participao mais ampla no mercado global (LAMPREIA,
1995: 135).
A crtica ao liberal-intergovernamentalismo produziu idias importantes no
tocante interpretao da lgica instrumental da integrao. Sandholtz e Sweet
(1998: 26) armam que a anlise da integrao europia exige considerar variveis
que no subestimem relaes que produzem resultados aceleradores do processo
de integrao. Para eles, a integrao interfere em variveis polticas. Quando isso
no acontece, preciso buscar explicaes. Em outras palavras, a integrao no
um fenmeno esttico, tem aspectos auto-propulsores, alguns os chamam de
fenmeno da bicicleta.
Nardin (1987) desenvolve conceitos teis para o nosso objetivo. Ao discutir as
formas de associao internacional, sintetiza as possibilidades em duas: associao
prtica e associao de objetivos. A associao prtica seria aquela em que as relaes
entre Estados no esto necessariamente engajadas em qualquer busca comum,
mas que, apesar disto, tm de conviver um com o outro. Portanto, a associao
instrumental. Ao contrrio, a associao de objetivos aquela em que os Estados
cooperam para o m de assegurar certas crenas, valores e interesses partilhados, que
tm objetivos comuns. O prprio Nardin mostra-se ctico quanto possibilidade
de no sistema internacional encontrarmos associao de objetivos.
O desenvolvimento do Mercosul no se apresenta uniforme. Podem-se
apontar trs fases distintas. A primeira, que antecede o primeiro mandato de
Cardoso, vai de 1991 a 1994: do Tratado de Assuno ao Protocolo de Ouro Preto,
durante esse perodo que se consolida o desenho institucional. Em seguida,
de 1995 a 1998, observa-se a continuidade da expanso comercial intra-bloco,
que alcana o seu ponto mximo. A partir de 1999, com a crise do real e sua
desvalorizao e a posterior recesso Argentina, de 2001, o Mercosul evidencia
crise, cujos desdobramentos no eram e ainda no so claros. Como iremos
argumentar, alm dos elementos conjunturais, que se expressam por seguidos
contenciosos comerciais e polticos, questes estruturais, relativas s economias
dos pases envolvidos, e valores enraizados nos Estados e nas sociedades, devem
ser considerados na busca de explicaes consistentes.
As crises econmicas, de diferentes matizes, vividas pelos pases do Mercosul
expressam esta lgica. As crises nacionais no foram momentos de ajustes no
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processo de integrao, ocasies de busca oportunidades. De fato, elas redundaram
em debilitamento da integrao e reduo do esforo de complementaridade.
As diculdades nas economias nacionais podem explicar determinadas
posies e contriburam para a atitude de grupos empresariais e de setores das
elites. Nosso ponto de vista que os elementos materiais no so por si s
explicativos. O fato de Brasil e Argentina, alternadamente, terem entre si dcits
comerciais, contribuiu para a percepo de que a integrao regional poderia ser
nociva para as economias locais. Cada vez que isso se d em determinada direo,
as posies protecionistas voltaram a brotar. No caso brasileiro, a crise argentina
de 2001 reacendeu a sempre latente e enraizada concepo de que o Mercosul
representa uma perspectiva estreita para a potencialidade econmica e poltica
brasileira. Inversamente, o supervit do Brasil, aps a desvalorizao do real de
janeiro de 1999, apontado na Argentina como uma das causas principais de
sua prpria crise do nal de 2001. A partir da, a desvalorizao do peso, aps ter
estado de 1991 a 2001 ancorado ao dlar, gerou uma queda no PIB argentino de
10,9% (KUME e PIANI, 2005), fortalecendo, do lado brasileiro, a crena de que
a instabilidade macroeconmica no oferece bases duradouras para a integrao.
A experincia do Mercosul sugere que os benefcios econmicos da integrao
so elementos necessrios, mas no sucientes para garantir continuidade e
aprofundamento. Da mesma forma, essa experincia demonstra os limites de uma
integrao fundamentada apenas em aspectos utilitrios, esses so insucientes
para garantir a dinmica, ainda que sejam condio sine qua non. A integrao
no pode ser pensada apenas enquanto projeto de poltica externa, exige forte
interseco com um projeto de poltica interna (BUENO DE MESQUITA,
2005). A percepo de que o partner estaria em situao de vantagem no que
diz respeito aos benefcios obtidos com o processo de integrao foi sempre
prejudicial continuidade dos esforos de consolidao do Mercosul. Se isso
valeu para Argentina e Brasil, o mesmo pode ser dito para Paraguai e Uruguai.
Desse modo, pode-se armar que elementos da perspectiva realista de relaes
internacionais, que prevaleceu secularmente nas relaes do Cone Sul, no
desapareceram totalmente. Isto , manteve-se no seio dos aparelhos do Estado
e em setores da sociedade a preocupao pela necessidade de incrementos nos
benefcios que no alterassem as relaes pr-existentes.
Expectativas tericas da integrao regional e o caso do Mercosul
Entre as contribuies tericas para compreender a integrao regional,
destacam-se a neofuncionalista e a intergovernamentalista. Buscaremos dialogar
criticamente com essas teorias e, ao mesmo tempo, demonstrar as particularidades
do processo de integrao do Cone Sul que estabelece tenso entre as variveis
centrais dessas teorias, formuladas no bojo do processo de integrao europeu,
ainda que lhe reconheamos, obviamente, validade geral.
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Haas (1964), que teve papel central na consolidao dos estudos e da agenda
de pesquisa sobre integrao regional, particularmente do europeu, reconsiderou
alguns pressupostos funcionalistas, condicionando-os aos impulsos polticos dos
centros decisrios. Ele apontou que a integrao regional essencialmente um
processo de transferncia de funes e lealdades dos Estados para instituies
supranacionais. Na sua percepo, a partir de determinado impulso inicial
burocrtico-estatal, que teve muita importncia para o inicio do Mercado Comum
Europeu, antes e aps o Tratado de Roma de 1957, o processo de integrao
transbordaria para a sociedade como um todo, que, por sua vez, buscaria formas
de melhor intervir e participar do processo. Num determinado momento, a
integrao ganharia uma dinmica prpria, menos dependente da vontade
poltica dos governos, e mais relacionada com as expectativas de ganhos e perdas
dos principais grupos internos dos pases envolvidos.
Ao mesmo tempo, Haas (1964) incorpora o pressuposto funcionalista
que as lealdades polticas estariam relacionadas com a ecincia de determinada
agncia, seja ela nacional ou regional. No caso do Mercosul, apesar de uma
razovel ecincia do bloco, com adensamento das relaes a partir de 1991, no
se desenvolveram agncias ao redor das quais desenvolver lealdades. Ao mesmo
tempo, a dinmica manteve-se fortemente ligada s iniciativas dos governos e
dos presidentes, o que atenuou aos poucos a expectativa dos agentes quanto
possibilidade de ganhos. O forte papel do executivo como principal agente do
processo, se conrma pelo fato da reunio semestral dos presidentes, o Conselho
do Mercosul, ser o rgo centralizador das decises, em relao ao qual convergem
todas as expectativas. Essa situao, apesar de reconhecidamente positiva para a
integrao (MALAMUD, 2000), no nal dos anos 90 e no incio do sculo XXI
torna-se um problema, sobretudo se pensarmos, como fazem os funcionalistas,
que o parmetro de sucesso sua capacidade de modicar a realidade anterior
constituio de um bloco regional, produzindo novos comportamentos.
Os autores que desenvolveram essa matriz terica destacam que, para
o objetivo da integrao, os atores sociais e econmicos devem participar
ativamente do processo, nele interferindo a partir de determinado ponto aps o
take off inicial, buscando pressionar e convencer as elites nacionais a transferirem
ou no parcelas de soberania para a esfera regional. Um aspecto importante a
participao, o efeito mobilizador da integrao, que, por sua vez, est ligado
satisfao de interesses. Essa situao possibilitaria o aprofundamento do processo
e facilitaria sua propagao e manuteno. O incremento da ao dos atores
sociais e econmicos e das elites faria com que aumentassem as demandas visando
o gerenciamento comum de interesses, exatamente o spillover. A espiral crescente
de interveno e integrao para regulamentao destes interesses constituiria o
motor que garantiria a continuidade da integrao. Para esta abordagem, que
implica expanso, se o impulso parar, ou seja, se a retroalimentao baseada no
movimento cessar, todo o processo poder ser colocado em risco. Essa viso da
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integrao no signica necessariamente ausncia de conitos e de diculdades,
mas transmite bem a idia da continuidade, que alguns, como dissemos, chamam
de teoria da bicicleta. Ou seja, essa perspectiva de anlise fundamentalmente
dinmica. Os nveis de integrao regional so muito diferentes, de rea de
livre comrcio a unio poltica, formas federativas ou confederativas. Nos nveis
inferiores de integrao, a idia de espiral crescente tambm importante, como
pode ser visto pelas diculdades existentes no caso da rea de Livre Comrcio da
Amrica do Norte (Nafta).
A partir de determinado momento, mesmo antes de 1998, houve uma
diminuio do interesse da sociedade e das empresas pela integrao. Isso foi
particularmente visvel no setor automotivo. As multinacionais, General Motors,
Volkswagen, Fiat, Ford, desde 1986 e mais acentuadamente no inicio da dcada de
90, planejaram produo e investimentos integrados, inclusive visando a utilizao
do Mercosul como possvel plataforma global de exportao de uma parte de seus
produtos, sobretudo caminhes e carros mdios e pequenos. A partir de metade
da dcada de 1990, mais acentuadamente a partir de 1997, com as diculdades
comerciais e polticas, a perspectiva de atuar regionalmente foi se atenuando. O que
contribuiu para aumentar a crise no bloco, pois, frente a riscos protecionistas, parte
das empresas privilegiou o mercado maior, o Brasil. No que se refere ao interesse da
opinio pblica e dos polticos, tambm foi atenuando-se.
Se, como arma Kratochwil (2006), a forma como as idias so construdas
internamente se relaciona com o quadro normativo que estabelece as diretrizes de
ao externa, ento, para o entendimento das aes externas de um pas, faz-se
necessrio analisar as normas e as regras que orientam suas escolhas. As percepes
e valores justicam e tornam aceitveis ou no determinadas aes externas. Em
outras palavras, uma forma de medir a dinmica da integrao regional reside
em vericar se as questes relativas ao partner se tornam problemas da prpria
poltica interna.
De acordo com os autores neofuncionalistas, desde Haas (1964; 1975) at
Schmitter (2003), a integrao regional s ocorre efetivamente quando os interesses
das principais elites so atendidos. Se as expectativas desses setores convergirem
com a da integrao, surgiria ento uma mobilizao que daria sustentao
ao processo. Por outro lado, caso isso no ocorra, a tendncia o retrocesso.
Portanto, aprofundamento e expanso da integrao estariam relacionados com
a capacidade dos governos em garantir a continuidade dos ganhos materiais e
simblicos para as elites, visto seu papel de ador da integrao. Da mesma forma,
a implementao de polticas que visem conter as presses dos grupos prejudicados
pelo processo de integrao so muito importantes, visto que os grupos e as elites
prejudicadas tm grande capacidade de presso, proporcionalmente maior que o
das beneciadas. Estes ltimos, os beneciados, em geral se apresentam sob forma
de interesses difusos (PASTOR e WISE, 1994). Essa perspectiva fundamental
para a nossa anlise, pois nossa hiptese, como vimos, refere-se exatamente ao
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fato de que a percepo de mundo das elites brasileiras, polticas, econmicas,
sociais, tem papel de grande signicado para explicar as diculdades estruturais
do Mercosul no sculo XXI.
A utilizao desse quadro analtico para interpretar a integrao do Cone
Sul exige reexo. Moravcsik (2005) considera que essa abordagem pouco nos diz
sobre as origens das preferncias dos Estados e sobre os resultados das barganhas
inter-estatais. O Mercosul obteve relativo sucesso em termos de crescimento do
seu intercmbio extra-bloco. Isso se expressa nos nmeros da balana comercial,
quando a evoluo do comrcio exterior total do bloco foi razoavelmente positiva,
passando de US$ 73,8 bilhes em 1990, para US$ 148,2 bilhes, em 2002,
chegando a mais de US$ 300 bilhes em 2006. O incremento percentual nas
relaes comerciais intraregionais manteve-se acima daquele total, apesar da crise
de 2001 2002. Portanto, o comrcio intraregional cresceu proporcionalmente
mais (KUME e PIANI, 2005). O Mercosul teve signicaes alm do comrcio,
gerando interesse alm desta esfera. Ainda que de forma limitada, o processo de
integrao atingiu grupos de diferentes esferas: centrais sindicais, universidades,
cultura, polticos, funcionrios, etc..
A evoluo do Mercosul permaneceu indenida ao longo da dcada
de 1990: mesmo os acontecimentos de 1999 e 2001 no trouxeram como
conseqncia um aprofundamento insuportvel da crise. No entanto, o
interesse pela integrao no cresceu a ponto de criar uma dinmica prpria,
como sugere a anlise neofuncionalista. No foi gerado impacto signicativo na
sociedade. A dinmica do bloco no levou ao incio de um efetivo processo de
institucionalizao, ainda que haja iniciativas embrionrias e parciais, como o
Tribunal Permanente de Reviso, com sede em Assuno, instalado em agosto de
2004. A lgica intergovernamental, associada a um papel importante dos governos
e das presidncias, viabilizou que fosse mantido um determinado equilbrio, que
acaba por garantir nveis de integrao de baixa intensidade. Figurativamente,
a bicicleta parece estar em equilbrio, mas parada. Para a diplomacia brasileira,
idia consolidada nas anlises dos funcionrios, seja na perspectiva liberal seja na
nacionalista, prevaleceu a conana de que os contatos entre os Estados-parte
poderiam ocorrer com um mnimo de burocratizao, priorizando a forma no
institucionalizada, ao invs de procedimentos e regras de qualquer natureza.
A lgica da baixa intensidade vale para as relaes entre os governos e entre
as esferas da sociedade civil. Aplicou-se aos rgos do Mercosul, o Conselho,
o Grupo Mercosul, os Fruns, as Comisses, os sub-grupos de trabalho. As
mediaes e as resolues dos problemas seguiram este percurso. Foram-se criando
as condies para que questes ordinrias em processos de integrao, conitos
entre setores, entre cadeias produtivas ou mesmo entre empresas, fossem levados
arbitragem daqueles que eram tidos como as instncias mais capazes e conveis
para resolver ou arbitrar problemas, ou seja, os presidentes (MALAMUD, 2000).
A crise das papeleras, a partir de 2005, mostra a debilidade dos mecanismos
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regionais, onde se recorre a arbitragens extra-regionais. A montagem de um
tecido de relaes que operacionalizasse a integrao no avanou. Isso viabilizou
que interesses setoriais, corporativos, regionais pudessem ter grande visibilidade.
Permitindo uma nova espiral que viria a fortalecer as perspectivas nacionais, como
se mostrou ao nal dos governos Menem e Cardoso, nos governos De La Rua,
tambm depois, nas presidncias Kirchner e Lula da Silva. Vaz (2002) considera
que desde o Cronograma de Las Leas, de 1992, criaram-se pressupostos, que se
demonstraram denitivos, para a natureza intergovernamental das negociaes e
do prprio Mercosul.
Nas teorias de integrao regional, o papel dos Estados e das elites est
entrelaado com a disponibilidade da sociedade em geral. O Mercosul, num certo
sentido, tem caractersticas especcas. No invalida a armao a respeito do
entrelaamento, mas acentua um fato que difcil encontrar em outros processos
de integrao. O Mercosul foi impulsionado pelos chefes de Estado, no caso
do Brasil, amparado pela diplomacia, em alguns casos com apoio de grupos do
ministrio da Fazenda, com a ausncia de presses ou de demandas por cooperao
por parte das elites e dos grupos de interesse. Alguns setores empresariais no
despontar da cooperao Argentina Brasil, a partir de 1986, aderiram com
interesse, mas no mantiveram a fora de sustentao ao longo do tempo.
No ncleo do Estado brasileiro no se desconhecem as implicaes do
formato intergovernamental da integrao. Surgem sinais de haver ao menos
preocupao pelos limites colocados, j que o baixo nvel de institucionalizao
parece ter sido o resduo natural dessa estratgia adotada. Cardoso escreveu:
Creio que estamos chegando ao limite do que possvel fazer antes de dar um
passo maior no sentido da institucionalizao (CARDOSO e SOARES, 1998:
266). A vericao dos limites e as importantes implicaes para a estratgia
internacional do Brasil no so desconhecidas. Lima (2007) mostra que h uma
real eroso da coalizo domstica em relao ao que classica como patrimnio da
poltica exterior do Brasil, a aliana estratgica com a Argentina e o Mercosul. Ao
mesmo tempo, mostra como essa poltica havia sido o resultado da convergncia
de setores favorveis abertura econmica e setores desenvolvimentistas. Aps
uma trajetria de vinte anos, pode-se armar que os setores que compuseram a
coalizo no souberam produzir polticas sucientes de integrao. Ao contrrio,
em razo de interesses econmicos e polticos, no quiseram dar-lhe o suporte
necessrio. A escassez de recursos simblicos e nanceiros investidos conrma a
concluso: em 2006, 15 anos depois do Tratado de Assuno, implementa-se o
Fundo de Convergncia Estrutural, com recursos de US$ 100 milhes, visando
atenuar as conseqncias desfavorveis da integrao nos Estados menores,
Paraguai e Uruguai.
Frente a isso, os sinais de preocupao pelos limites colocados pelo formato
da integrao, se sucedem, mas no parecem sucientes para superar as debilidades
estruturais. O presidente Lula da Silva parece aproximar-se da questo: O
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Mercosul tem diante de si o desao de reinventar-se e atender s expectativas
de todos os seus membros. Temos de desenhar mecanismos que equacionem em
denitivo as assimetrias, inclusive com o aporte de novos recursos. (SILVA, 2006).
Sabemos que na sociedade brasileira essa perspectiva no apenas no consensual,
enfrenta resistncias reais. Em 2005, a Assemblia Legislativa do Rio Grande do
Sul, em evidente ato inconstitucional, votou o bloqueio da importao de arroz
do Uruguai em razo dos prejuzos advindos aos produtores riograndenses.
Segundo Moravcsik (1994), a coordenao poltica negociada, ou seja, a
estrutura organizacional baseada em baixo enraizamento institucional e em
negociaes diretas entre os governos envolvidos, num processo de integrao
regional poderia servir como uma forma de controle do processo por parte dos
participantes. Isso serviria como um incentivo aos pases menores para aceitarem
participar de um bloco assimtrico e, ao mesmo tempo, para os pases maiores
aceitarem a idia de cooperao, na medida em que os riscos da integrao
seriam menores com a perda mnima de soberania. No caso do Mercosul, vistas
as assimetrias de poder, inclusive sob o ponto de vista econmico, o liberal
intergovernamentalismo poderia parecer instrumento explicativo dos limites
que estamos discutindo. Essa explicao importante, diramos decisiva, como
vimos para a parte brasileira, para explicar a integrao de Argentina e Brasil, mas
tambm para explicar a adeso do Uruguai logo depois do Tratado de novembro
de 1988, e do Paraguai em 1990.
Um paradoxo que surge da aplicao do liberal intergovernamentalismo
ao Mercosul, resulta da tendncia histrica dos processos de integrao. Esses
processos, mesmo quando so reas de livre comrcio ou outras formas de baixa
intensidade, tendencialmente criam alguma forma de institucionalizao para
coordenar seu funcionamento ou para outros ns, como acontece em qualquer
organizao internacional. Um processo de integrao regional tende a ultrapassar
o objetivo inicial ao desencadear alteraes nos Estados participantes em razo do
movimento inicial (MATLARY, 1994). No caso do Brasil, o enraizamento dos
conceitos de autonomia e universalismo consegue contrarrestar essa tendncia.
Com isso, explicar-se-ia a irregularidade terica, a diculdade de analisar o
Mercosul de acordo com as teorias consolidadas.
O liberal intergovernamentalismo considera a interdependncia como uma
condio necessria e motivadora da integrao. Mesmo com o desenvolvimento
da integrao, os constrangimentos resultantes da cada vez maior interdependncia
no afetariam a condio dos Estados de controlar as principais decises referentes
integrao e a outras aes internacionais. No caso do Mercosul, a relao entre
interdependncia e integrao no ocorreu da forma como defendida por esses
autores.
A inicial motivao poltica, com o desdobramento econmico adquirido,
no teve o flego que tanto o intergovernamentalismo quanto o funcionalismo
apresentam como conseqncia inevitvel da integrao. Tambm a idia de
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coleo de contratos, contribuindo para ampliar o grau de interdependncia entre
os membros e reforando a legitimidade do processo, no se conrma totalmente.
Assim, as duas correntes tericas no so aplicveis plenamente, nem podem ser
totalmente refutadas com base nos dados concretos do processo de integrao no
Cone Sul.
No caso do Brasil, parece ter havido uma deliberada vontade, como veremos
adiante, no sentido de evitar ultrapassar os compromissos iniciais ou mesmo
os seguintes, que se mantiveram na trilha da prudncia. Ao mesmo tempo, a
integrao regional foi considerada como necessria para alcanar credibilidade.
Talvez, a integrao tenha sido utilizada de forma seletiva. til em parte na
resistncia s negociaes para a Alca e com a Unio Europia, no necessria
para as negociaes na OMC ou mesmo na ONU.
Autonomia, Universalismo e a posio brasileira no Mercosul
A diplomacia brasileira teve papel signicativo no modelo de integrao
construdo ao longo dos anos, caracterizado pela baixa institucionalizao e por
sua essncia basicamente intergovernamental. Papel central, mas no nico. No
Brasil, essa posio foi, ainda que passivamente, compartilhada pelo conjunto
do governo nacional em diferentes administraes, em sua esfera poltica e
burocrtica, pelos empresrios, pelo Congresso, pelos governadores do estados,
etc.. Como arma Vaz (2002: 223),
se essa posio era a do Brasil, no essencialmente diferente era a Argentina. Para o
Brasil, dado seu peso majoritrio no bloco, no interessava a cesso de soberania a
uma instncia supranacional, em que teria diluda a capacidade de forjar decises e de
preservar seus interesses em relao ao bloco, cuja importncia para o pas extrapolava
o domnio comercial. Para a Argentina, a cesso de soberania, em matria de poltica
econmica e comercial implicava perder, denitivamente, a capacidade de exercer
algum grau de liberdade na conduo da poltica comercial, que era precisamente o
que o governo argentino buscava resguardar naquele momento.
Para Mariano (2007: 194), no caso do Brasil, trata-se de um efetivo
padro de comportamento baseado na busca de autonomia enquanto princpio
fundamental e do desenvolvimento enquanto objetivo central.
Em pesquisas desenvolvidas (CEDEC e PUC/SP, 2002; CEDEC, UNESP,
PUC/SP E FGV/SP, 2004), pudemos medir o baixo ndice de adaptao e de
sensibilidade dos governos estaduais e municipais no Brasil s questes internacionais
e da integrao. Comprovamos que as elites polticas e administrativas regionais no
consideram essas questes como atinentes prpria ao de governo. Isso tem forte
implicao para a poltica nacional, reetindo-se na representao parlamentar,
levando ao no entrelaamento de temas com clara repercusso para a integrao
regional, com temas nacionais, como, por exemplo, a reforma scal. Isso fortalece
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uma tendncia pela qual o Brasil buscaria sempre as formas intergovernamentais,
com isso buscando manter bom grau de autonomia.
Pinheiro (2000: 326-327) considera que o grau de comprometimento
que o Estado brasileiro assume nas questes internacionais varia conforme seus
recursos de poder. A postura do Brasil no entorno geogrco seria pautada
por uma lgica de ganhos, de usufruto das vantagens oriundas de relativa
assimetria. Ao passo que a atuao multilateral seria lastreada numa lgica de
ganhos absolutos na busca de manuteno da autonomia e da possibilidade de
exerccio do universalismo. Assim,
o institucionalismo pragmtico supe que e trabalha no sentido de quanto
maior a presena brasileira no sistema internacional atravs de instituies, maior
o acesso ao desenvolvimento e autonomia de ao. Ocorre que, tendo a busca de
autonomia maior peso na diplomacia brasileira que a busca de justia, se admite que
aquela possa ser buscada tanto mediante arranjos de cooperao com alto grau de
institucionalizao, quanto por outros, cujo grau de institucionalizao mantido
propositalmente baixo a m de garantir a posio de liderana do pas.
Para a autora, isso permite conciliar as naturezas hobbesiana e grociana,
reforando o institucionalismo, viabilizando a adeso a normas e a regras. O
tratamento graduado e varivel tem nalidades instrumentais. Desse modo,
possvel no quadro de um subsistema de poder alcanar maior autonomia e,
ao mesmo tempo, reforar com a ao multilateral a prpria voz no sistema
universal.
Nas atas das reunies do Grupo Mercado Comum, nos anos iniciais,
surgem sinais que, embora no tenham tido conseqncias efetivas, devem
ser interpretados como dirigidos a favorecer formas de integrao onde h
superposio entre interesse nacional, Projeto Nacional e integrao, permitindo
a autonomia, mas sem status privilegiado. Por exemplo, em 1992, o Grupo
aprovava agenda de ministros da Economia e presidentes de Bancos Centrais em
que deveria ser tratada a situao econmica e a anlise da convergncia das
polticas econmicas nacionais (GRUPO MERCADO COMUM, 1992: 18).
No entanto, a partir de 1996 e 1997, perodo em que se combinaram problemas
comerciais especcos com signicativos desencontros relativos insero
internacional, ganham peso no Brasil os setores que na Federao das Indstrias do
Estado de So Paulo (FIESP), na Confederao Nacional da Indstria (CNI), nas
entidades representativas do agribusiness, entre altos funcionrios, na imprensa,
tm a percepo de que o Mercosul estreitaria a capacidade universalista do pas.
Contribuem para esta inexo razes objetivas, que no so objetivo de nossa
anlise: o avano das negociaes para a criao da Alca, as negociaes para
o incio de uma nova Rodada na OMC, o comeo da discusso sobre o papel
dos BRICs (Brasil, Rssia, ndia, China). Estas negociaes ou orientaes no
necessariamente deveriam enfraquecer o Mercosul. Mas isso acabou acontecendo
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pois, como vimos, a idia da integrao nunca chegou a ser assimilada com a
devida profundidade no conjunto das elites brasileiras.
A potencial perspectiva de ganhos de escala em termos econmicos e
comerciais, estimulou a concentrao de esforos na busca de acesso aos maiores
mercados, levou retomada dos temas da autonomia e do universalismo, que
nunca foram abandonados, agora com um sentido restritivo em relao ao
Mercosul. O argumento maior utilizado foi a necessidade de garantir liberdade
para agir no sistema internacional. Apenas a relao com a Unio Europia parece
evoluir em sentido diferente, vista a deciso da Unio de negociar com o Mercosul,
no separadamente com cada pas.
Neste incio de sculo XXI, os governos Kirchner e Lula da Silva no
apresentam sinais ideolgicos muito diferentes, no entanto, isso no viabilizou
o aprofundamento do Mercosul, ainda que tenha viabilizado polticas comuns
em casos especcos. A concordncia entre os dois governos em alguns temas,
demonstra certas identidades, mas no sucientes para sustentar formas de
integrao com aes de cooperao que aprofundem de modo irreversvel o
processo. No quadro de referncia conceitual do Estado brasileiro existe essa
preocupao, mas no consegue tornar-se realidade.
A pedra angular [da integrao regional] a relao bilateral com a Argentina.
A grande convergncia entre os pontos de vista dos presidentes Lula e Kirchner,
nas questes mais urgentes que enfrentamos, foi expressa no Consenso de Buenos
Aires, adotado em outubro de 2003. Esse documento reete nossa aspirao em
comum pelo crescimento econmico unido justia social, e manifesta nossa
determinao de transformar o bloco comercial Mercosul (...) em um catalisador
para a construo de um futuro compartilhado (AMORIM, 2004: 158).
Em situaes especcas as referncias conceituais produzem resultados
comuns. Na Cpula de Chefes de Estado das Amricas, em Mar del Plata, em
2005, houve coincidncia na ao visando o adiamento sine die das negociaes
da Alca, contrariando o que parecia ser o interesse, ao menos de uma parte, da
administrao norte-americana.
No caso brasileiro, as diculdades da integrao no podem ser atribudas
apenas ao governo. H na sociedade interesse reduzido, em alguns casos
abertamente contrrio, pelo Mercosul e por seu possvel aprofundamento. Por
exemplo, encontro realizado em novembro de 2004, que reuniu empresrios de
diversos segmentos e entidades como FIESP, Abicalados (Associao Brasileira
dos Fabricantes de Calados), Eletros (Associao Nacional dos Fabricantes de
Produtos Eletroeletrnicos) e AEB (Associao Brasileira de Comrcio Exterior)
demonstrou ser razovel a adversidade ao bloco regional. As discusses giraram
em torno da idia da defesa de um passo atrs em relao ao Mercosul: h entre
empresrios uma intensa discusso sobre a necessidade de retroceder de uma unio
alfandegria, imperfeita e perfurada, para uma rea de livre comrcio. Segundo os
representantes daquelas entidades, o Mercosul seria uma ncora que seguraria o
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Brasil nas negociaes internacionais, dicultando acordos bilaterais com Estados
Unidos e Unio Europia (Valor Econmico, 16.11.2004).
As anlises que resultam das preocupaes empresariais conrmam essa
tendncia reduo do signicado da integrao para o Brasil. Nota-se nelas
interesse em reduzir o papel que o Mercosul tem para a poltica exterior e como
referncia para parte da estratgia econmica e comercial internacional. Os valores
da autonomia e do universalismo sobressaem.
Estudar a poltica de integrao regional do ponto de vista brasileiro, implica
compreender o papel do ministrio das Relaes Exteriores e as formulaes dos
funcionrios. Isso explica porque a continuidade da postura do pas em relao
ao Mercosul, uma razovel estabilidade na conduo do processo, juntamente
com a incorporao dos bloqueios que surgem paralelamente de um padro de
poltica externa e do interesse/desinteresse da sociedade civil e das foras polticas.
A soma desses fatores tem conseqncias aparentemente paradoxais: por um
lado, viabiliza certa estabilidade, por outro, juntamente com as conseqncias da
prevalncia presidencial, diculta exatamente o desencadeamento do fenmeno
do spillover, para os funcionalistas considerado determinante da armao da
integrao. Ao mesmo tempo, tampouco se fortalecem na medida necessria os
laos intergovernamentais. No caso brasileiro, a baixa interveno do Congresso,
em geral a aprovao sem maiores discusses dos projetos do governo, acaba
dicultando a porosidade das idias. Quando na sociedade desenvolvem-se outros
interesses e posies, apresentam-se no sob a forma de propostas, mas emergem
como resistncias. No caso do Mercosul, a posio do governo, visando uma
continuidade de baixa intensidade, parece atender a mdia das expectativas e das
necessidades das elites brasileiras, dentro e fora do Estado.
Motivaes da poltica brasileira em relao supranacionalidade
Devemos considerar que os conceitos de autonomia e de universalismo
presentes em parte das elites e na memria institucional do ministrio das
Relaes Exteriores, colocam questionamentos ao Mercosul. Wendt (1994: 386),
recolhendo idias de Ruggie (1993), arma que identidade coletiva no essencial
nem equivalente a uma instituio multilateral mas fornece um fundamento
importante para ela por fortalecer a expectativa de ao com base em princpios de
conduta compartilhados e em reciprocidade difusa. Cabe, portanto, armar que
a debilidade dos grupos epistmicos pr-integrao, viabilizou o fortalecimento
de outros que, mesmo no contrrios a ela, passaram a valorizar idias, projetos,
interesses que nela no conuam e no a fortaleciam. A percepo, que
verdadeira, de que, na medida em que se projeta maior aprofundamento do bloco,
h perda de soberania e de autonomia na relao do Brasil com o mundo, nunca
desapareceu e acabou sendo um componente importante da ao do Estado e
da sociedade. Conseqentemente, rejeita-se uma opo que parece limitar a
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movimentao internacional do Brasil e ser contrria ao universalismo: resulta
uma posio que estabelece limites ao Mercosul. Lima (1994; 2003) arma que o
padro brasileiro em relao ao Mercosul tem sido semelhante ao tido em outros
aspectos de poltica externa, contrrio ao aprofundamento da institucionalizao,
prevalecendo a aspirao em converter o pas em ator internacional relevante
e a crena, especularmente presente na Argentina, em especicidade frente aos
demais pases latino-americanos. As elites brasileiras tm sido educadas nessa
cultura poltica.
Para o objetivo que nos propomos, de discutir as razes estruturais da poltica
brasileira de integrao, interessante mostrar a racionalidade, segundo um ponto
de vista, da posio de defesa dos princpios de autonomia e de soberania. Pierson
(1998) considera que os governos nacionais, quando delegam determinadas
funes s instituies ou a rgos comunitrios regionais, com o tempo tendem a
perder o controle do processo de integrao para essas instituies. As instituies
ou rgos regionais abririam espao para novos atores domsticos participarem do
processo decisrio, sem a intermediao dos governos, fato que tenderia a fortalec-
las e a fornecer-lhes novas fontes de legitimidade. Uma vez alcanada, por essa
instituio ou rgo, certa autoridade no processo de integrao, torna-se difcil
para os governos faz-lo recuar, viabilizando a recuperao do poder original dos
Estados-parte. O custo dessa ao de recuperao, de certa forma, inviabilizaria
a sua concretizao. Gradualmente, a dinmica decisria da integrao tende
a adquirir mais autonomia em relao aos Estados nacionais. Assim, pode-se
entender a baixa disposio brasileira quanto ao fortalecimento institucional do
bloco, que se traduz na defesa constante do intergovernamentalismo, j que o
Estado, pelas razes discutidas, parece no conceber a possibilidade de perder o
controle do processo. Como analisa Schmitter (2003) para a Unio Europia,
o nvel de convencimento e de consenso para trilhar caminhos que mudam
convices enraizadas complexo, no apenas demorado.
A estrutura do bloco, denida pelo Tratado de Assuno de 1991, concentra
o poder decisrio e a governabilidade no Conselho do Mercado Comum
(CMC), que conta com os presidentes e os ministros das relaes exteriores e
da economia, atribuindo ao Grupo Mercado Comum (GMC), composto pelos
vices ministros das relaes exteriores ou sub-secretrios, a direo executiva
da integrao. Essa engenharia institucional mostrou-se, por um lado, ecaz,
mas, por outro, inadequada para permitir o desenvolvimento de um corpo que
pudesse acumular anidades.
Um Mercosul mais institucionalizado parece no atender os interesses de
parte considervel das elites, de grupos sociais, econmicos e regionais, de setores
polticos, que consideram ter suas necessidades atendidas na atual estrutura.
Redimensionados os objetivos, permanece o interesse em aumentar o comrcio
e, em alguns casos, aumentar o investimento transfronteirio, como o caso
da Petrobras, do Banco Ita, Bunge, Gerdau, AmBev e de outras empresas. Ao
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mesmo tempo, o bloco permanece tendo signicado em algumas circunstncias.
til para uma parte das relaes com os Estados Unidos, tem importncia nas
relaes com a Unio Europia, parcialmente no caso da OMC e em algumas
negociaes com pases emergentes, particularmente nos casos de dialogo bloco
a bloco. No entanto, evita-se a tomada de posies que para alguns limitariam
as possibilidades abertas pela maior autonomia e pelo maior universalismo.
Conseqentemente, O grande obstculo, no Brasil e na Argentina, para um
efetivo investimento no projeto Mercosul a ambigidade com que, para alm
da retrica do discurso pr-integrao, diversos setores das duas sociedades e dos
dois governos avaliam o bloco (GONALVES e LYRA, 2003: 14).
Consideraes finais
Na tentativa de extrair concluses da anlise que zemos das razes da posio
brasileira frente ao Mercosul, devemos ter em conta que as naturais aspiraes
protagnicas e universalistas das elites do pas implicam a necessidade de estar
livre para agir com desenvoltura no cenrio internacional, sem acordos restritivos
no mbito regional e sem os condicionamentos que derivariam das necessrias
concesses aos scios de menor poder. A integrao regional no rejeitada, ao
contrrio, considerada benca, mas sem os custos do que Burges (2005) chama
cooperative economic growth. Nossa anlise sugere de forma clara no existir
adequada densidade na sociedade brasileira que estimule o aprofundamento
da integrao. Consideramos que, por mais que o Mercosul gure no alto das
prioridades do Estado, do governo, do ministrio das Relaes Exteriores, de
fato, h hesitao em arcar com os custos e enfrentar as assimetrias existentes.
O sistema poltico brasileiro, a representao parlamentar, a pobreza em muitas
regies e localidades, contribui para isso.
A expanso combinada com o baixo comprometimento governamental, no
sentido de trabalhar as assimetrias existentes, levou a uma integrao que no
pode ser muito ambiciosa quanto ao seu grau de aprofundamento. Ao mesmo,
o limite dado por uma unio alfandegria que no se consolida e as diculdades
inerentes na gesto das novas demandas oriundas desta situao, podem tornar
a integrao pouco atraente para os governos e importantes setores domsticos
envolvidos, criando uma situao de impasse que levaria ao fortalecimento
de foras desintegradoras, que por sinal parece ser o estgio atual do bloco
(MARIANO, 2007: 194).
No Brasil h baixa sensibilidade para o tema regional, o que se explica pela
atratividade que num pas continental tm as questes internas. Na Argentina,
para o bem ou para o mal, o Brasil um tema: assunto cotidiano, matria
permanente de imprensa. No Brasil, em contrapartida, a Argentina desperta
muito menor interesse, salvo em momentos de crise aguda (GONALVES e
LYRA, 2003: 21).
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Para a sociedade brasileira, para suas elites, entender as perspectivas do
Mercosul tem a ver com o debate sobre o futuro da posio do Brasil no mundo.
Como discutimos, coloca-se a necessidade de denir melhor se a integrao
deve ser considerada til e importante. Se a resposta positiva, trata-se de
vericar a disponibilidade de assumir os custos dela. Supondo-se a necessidade
de paymaster (MATTLI, 1999) na integrao, nesse caso o papel caberia ao
Brasil. Isso obrigaria a um novo desenvolvimento analtico: a capacidade ou
no de desempenhar esse papel. Para pases pobres, h limites objetivos, pagar
os custos pode estar acima da capacidade de faz-lo. Mattli (1999) arma que
o papel de paymaster no se relaciona apenas com a economia, mas tambm
tem a ver com outros parmetros, como a delegao de algumas funes para
instituies comunitrias, o que signica aceitar e conar na integrao regional,
considerando-a parte da prpria poltica interna. Algumas medidas, como a
criao do Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul (FOCEM), com
aproximadamente US$ 100 milhes, estariam na perspectiva de fortalecer a
integrao, do mesmo modo que a criao do Parlamento do Mercosul, em
substituio Comisso Parlamentar Conjunta. Mas a pequena dimenso das
aes, econmicas e polticas, parece conrmar a anlise que desenvolvemos no
sentido que no bloco do Cone Sul no surgem os pressupostos da integrao
que tanto funcionalistas quanto intergovernamentalistas identicaram, com
interpretaes conitantes, na Unio Europia. Diferentemente da anlise de
Burges (2005), provavelmente no se trate do interesse, at certo ponto, egosta
do Brasil, que visaria uma liderana sem contrapartida para os pases envolvidos,
mas de diculdades estruturais, de fundo, econmicas e polticas.
Um eventual retrocesso do Mercosul na direo de uma rea de livre-
comrcio, que vimos ser posio defendida por setores sociais signicativos no
Brasil, na nossa perspectiva signicaria, ao contrario do que uma determinada
leitura do universalismo supe, enfraquecimento do poder de barganha do pas e
do Mercosul no sistema internacional. Maior institucionalizao do bloco, como
discutimos, traria custos para o Brasil, mas fundamental tambm considerar
os custos da no institucionalizao, alm dos nus decorrentes da situao de
indenio, existente ao menos desde 1997, talvez inata ao processo.
Da anlise que desenvolvemos, decorre a necessidade de acordos que
viabilizem medidas comprometidas com algum grau de supranacionalidade,
ou seja, aes, regras, normas que garantam aprofundamento do bloco. Isso
implica o reprocessamento de conceitos fundadores da poltica brasileira,
autonomia e universalismo, de modo a que possam absorver os princpios da
integrao, inclusive a idia de associao de objetivos (NARDIN, 1987). Isso
implica a criao e o estmulo de uma cultura de valorizao de ganhos de longo
prazo e alguma aceitao de custos no curto prazo. Se o Mercosul, como os
documentos armam, base da estratgia de insero internacional do Brasil,
necessrio que essa base alcance nveis razoveis de armao. Do mesmo
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modo, as relaes com a Argentina, as nicas armadas como estratgicas nos
documentos da Repblica.
Polticas industriais setoriais de integrao, aes de apoio a cadeias produtivas
regionais, o aperfeioamento de instrumentos institucionais, pensados ainda nos
anos 80, quando assinados os 24 protocolos setoriais no mbito do Programa
de Integrao e Cooperao Econmica (Pice) de 1986, permitiriam atenuar as
assimetrias e uma lgica que tende a favorecer a alocao de recursos onde h
maiores potencialidades de mercado. Isso exige mudar o sistema decisrio, em
outros termos, fortalecer a normatividade e a regulao por meio de rgos aptos
e legtimos. Discutimos neste texto que essas perspectivas encontram diculdades
de enraizamento na sociedade brasileira em razo de interesses e de concepes de
mundo das elites, da sociedade e do Estado.
Recebido em 15 de novembro de 2007
Aprovado em 30 de abril de 2008
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O PAPEL DA INTEGRAO REGIONAL PARA O BRASIL: UNIVERSALISMO, SOBERANIA E PERCEPO DAS ELITES
Resumo
O objetivo deste trabalho analisar o significado do Mercosul para a poltica exterior do
Brasil. Para isso, discutiremos as percepes das elites brasileiras em relao ao processo
de integrao regional. A defesa do princpio da intergovernamentalidade est ligada
concepo do lugar do Mercosul nas relaes internacionais do pas. A grande valorizao
de princpios como o do universalismo e o de soberania acaba afetando o aprofundamento
da integrao. A hiptese deste trabalho que a estrutura do Mercosul seria condizente
com as percepes de parte das elites brasileiras. Argumentaremos que a estrutura atual
insuficiente para garantir a dinmica da integrao.
Abstract
The aim of this article is to analyse the role of Mercosur for the Brazilian foreign policy.
We will discuss the perception of the Brazilian elites concerning the regional integration
process. The defense of the principle of intergovernmentalism is related to the conception
of Mercosurs place in the set of Brazilian international relations. The huge valuation of
some principles, as universalism and sovereignty, ends up by affecting the deepening of
integration. The hypothesis of this paper is that the Mercosur structure would be related
with part of Brazilian elites perceptions. Our argument is that the current structure is
insufficient to guarantee the dynamics of the integration.
Palavras Chave: Autonomia, Universalismo, Poltica Externa Brasileira, Mercosul.
Key words: Autonomy, Universalism, Brazilian Foreign Policy, Mercosur.