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Farias Pinheiro y Oliveira Dias (2009) Questo Social: um conceito revisitado, in Contribuciones a las Ciencias Sociales, on-line, www.eumed.net/rev/cccss/03/fpod.htm, em 2013.04.26.
QUESTO SOCIAL: UM CONCEITO REVISITADO
Lessi Ins Farias Pinheiro (CV) Gilmara Oliveira Dias lifpinheiro@uesc.br
Resumo A questo social foi constituda em torno das transformaes econmicas, polticas e sociais ocorridas na Europa do Sculo XIX. Entretanto as transformaes societrias que vm ocorrendo nas economias capitalistas desde a dcada de 1970 tm alterado o tratamento terico da questo. Este artigo apresenta as vises de trs autores, ligados a diferentes disciplinas da rea social, com vises distintas da questo social. So abordados os trabalhos de Robert Castel, que defende que a questo social sofre modificaes ao longo do tempo, mantendo-se em essncia a mesma; Pierre Rosanvallon, que afirma que a questo social se modificou e exige uma nova postura poltica na sua soluo; e finalmente, so apresentadas algumas idias do economista Amartya Sen, que faz uma anlise do desenvolvimento econmico tratando sempre da questo social sem, no entanto, nome-la diretamente.
Palavras-chave questo social, desemprego, excluso, pobreza, desenvolvimento
1. Introduo Originalmente, a questo social foi constituda em torno das transformaes econmicas, polticas e sociais ocorridas na Europa do Sculo XIX, devidas industrializao. Inicialmente essa questo foi levantada quando com a tomada de conscincia da sociedade, ou parte dela, dos problemas decorrentes do trabalho urbano e da pauperizao como fenmeno social. Hoje a questo social a expresso das desigualdades e lutas sociais em suas mltiplas manifestaes e todos os segmentos sociais envolvidos (trabalhadores e desprotegidos) so heterogneos. O presente artigo tem o objetivo de apresentar uma breve retrospectiva da evoluo do tratamento terico da questo social por autores ligados a diferentes disciplinas da rea social. So abordados os trabalhos de trs autores que tratam da questo social de forma diferenciada. Primeiramente, o socilogo francs Robert Castel, que defende que a questo social sofreu modificaes ao longo do tempo, mantendo-se em essncia a mesma. Em segundo, apresentado o trabalho do historiador e cientista social Pierre Rosanvallon, que afirma que a questo social se modificou e exige uma nova postura poltica na sua soluo. Finalmente, so apresentadas algumas idia do economista indiano Amartya Sen que faz uma 2
anlise do desenvolvimento econmico tratando sempre da questo social sem, no entanto, cita-la diretamente.
2. Robert Castel: as metamorfoses da questo social Robert Castel, em A Metamorfose da Questo Social, faz uma anlise das transformaes histricas da sociedade capitalista, confirmando que a questo social, assim nomeada pela primeira vez em 1830, foi suscitada quando da constatao do distanciamento existente entre o crescimento econmico e o aumento da pobreza por um lado e uma ordem jurdico-poltica que reconhecia o direito dos cidados e uma ordem econmica que os negava, por outro lado. A questo foi levantada aps a Revoluo Industrial que provocou grandes transformaes econmicas, polticas e sociais na Europa do Sculo XVIII, afetando seriamente a vida das populaes. Castel caracteriza a questo social por uma inquietao quanto capacidade de manter a coeso de uma sociedade. A ameaa de ruptura apresentada por grupos cuja existncia abala a coeso do conjunto (Castell, 1998, pg. 41). Explicitando a composio de tais grupos, o autor esclarece que as populaes que dependessem de intervenes sociais seria basicamente pelo fato de serem ou no capazes de trabalhar, sendo tratados de forma distinta em funo deste critrio. A anlise parte da identificao no longo prazo de uma correlao profunda entre o lugar ocupado pelo indivduo na diviso social do trabalho e a participao nas redes de sociabilidade e nos sistemas de proteo. So construdas trs zonas a) zona de integrao, correspondente coeso social com trabalho estvel e a insero relacional slida; b) zona de excluso (desfiliao), correspondente a uma ausncia de participao em qualquer atividade produtiva e isolamento relacional; c) zona intermediria, correspondente a uma vulnerabilidade social, que conjuga trabalho precrio e fragilidade dos suportes de proximidade. As metamorfoses pelas quais a questo social passa so fruto das transformaes histricas. Entretanto, apesar das transformaes, Castel, chama ateno para o fato de que os membros das zonas ocupam posies homloga na estrutura social ao longo do tempo. Os processos que produzem essas situaes so comparveis, ou seja homlogos na dinmica diferindo nas manifestaes, sendo que a histria no linear. O social j existia na sociedade pr-industrial, uma vez que uma sociedade ordenada era ameaada pela presso exercida pelos que nela no encontram o seu lugar. Castel remete a uma chamada Teoria da Desvantagem, no sentido amplo do termo. Os clientes da potenciais da assistncia seriam representados por uma parcela da populao isenta de trabalhar. Estes seriam reconhecidos devido a um ncleo de situaes de dependncia reconhecidas que os incapacitava de se enquadrar ordem do trabalho devido a deficincias fsicas, psquicas manifestas devido a idade, doena e que poderiam se estender a situaes familiares desastrosas. Desde o sculo XIV, existiam intervenes pblicas que prestavam assistncia aos indigentes e cuidavam da ordem pblica. Castel chama de social-assistencial, s intervenes pblicas 3
atravs das quais o Estado agia como fiador da organizao e do trabalho e regulador da mobilidade laboral. Os destinatrios dessa assistncia diferiam pelo fato de poderem ou no trabalhar e o tratamento que lhes dado substancialmente distinto. A diferena da questo social na fase do capitalismo industrial para o anterior diz respeito ao surgimento de novos atores e novos conflitos. A questo social torna-se a questo de qual lugar os contingentes mais dessocializados podem ocupar na sociedade industrial, colocando com muita propriedade que a questo social se pes explicitamente s margens da sociedade mas questiona o conjunto da sociedade (Castel, 1995, p. 34). Neste sentido, a resposta questo ser o conjunto dos dispositivos montados para promover sua integrao (Castel, 1998, p. 31). Assim sendo, o lugar do social visto entre organizao poltica e o sistema econmico, deixando clara a necessidade de construir sistemas de regulao no-mercantil com o objetivo de tentar preencher esse espao. Neste ponto, surge a questo do papel que o Estado chamado a desempenhar. Castel chama de Estado social interveno do Estado na interseo do mercado e do trabalho. No ps-guerra, a articulao do econmico e do social parecia ter encontrado uma soluo satisfatria o bastante para que fosse considerada definitiva. O modo de gesto poltica associou as sociedades privada e social, o desenvolvimento econmico e a conquista dos direitos sociais, o mercado e o Estado. Neste contexto se instalou o Estado social, cuja interveno se desdobrou em trs direes: a garantia da proteo social generalizada, a manuteno do equilbrio macroeconmico e a busca de um compromisso entre os diferentes implicados no processo de crescimento. Trata-se da instaurao de uma regulao circular onde o [...] Estado dirige a economia. Constri uma correspondncia entre objetivos econmicos, objetivos polticos, objetivos sociais. Circularidade de uma regulao que pesa sobre o econmico para promover o social e que faz o social o meio de tirar de apuros a economia quando esta se abate (Castel, 1998, p. 487) Globalmente as performances da sociedade salarial pareciam suprimir o dficit de integrao do incio da sociedade industrial. A mesma montagem que combinava desenvolvimento econmico e regulaes estatais atuou em outros domnios, como educao, sade pblica, planejamento dos recursos, urbanismo e planejamento para as famlias. Quando a questo social parecia dissolver-se a trajetria foi interrompida. Sem tratar diretamente das causas da crise que se instalou no incio da dcada de 1970, o abalo afeta em primeiro lugar o emprego. A sua principal manifestao o surgimento do desemprego de massa e, no menos importante, a precarizao do trabalho. Aps dcadas de quase pleno-emprego, com a generalizao da proteo surgem, novamente, os inteis para o mundo, ou seja, pessoas e grupos que se tornam supranumerrios, diante das alteraes das competncias econmicas e sociais. Trata-se de um contingente sem fora de presso, ou potencial de luta, que no existe socialmente, por no fazerem nada de socialmente til. No sentido, claro, de que existir socialmente equivaleria a ter, efetivamente, um lugar na sociedade... ao mesmo tempo, eles esto bem presentes e isso o problema, pois so numerosos demais (Castel, 1998, p. 33). 4
Neste ponto, est a profunda metamorfose relativa questo social anterior. Se, inicialmente, a questo era como fazer um ator social subordinado, dependente, tornar-se um sujeito social, agora a questo amenizar esta presena, torn-la discreta at apag-la. Castel, afirma, que trata-se de uma nova problemtica, mas no de outra problematizao. Sob a tica de Castel, a sociedade atual encontra-se numa bifurcao: aceitar uma sociedade inteiramente submetida s exigncias do mercado ou construir uma figura do Estado social capaz de atender ao novo desafio. A aceitao da primeira opo representaria o desmoronamento da sociedade salarial. J a segunda opo representaria uma redefinio do pacto social, um pacto de solidariedade, um pacto de trabalho, enfim um pacto de cidadania.
3. Pierre Rosanvallon: a nova questo social Pierre Rosanvallon, em La nueva cuestion social Repensar el Estado de providncia, mostra que a transformaes contemporneas fizeram surgir uma nova questo social. No incio da dcada de 1970, o crescimento do desemprego e o aparecimento de novas formas de pobreza nos remetem antigas categorias de explorao. O surgimento de uma nova questo social traduzido pela inadaptao dos mtodos antigos de gesto social. Rosanvallon faz, tambm, a anlise histrica dos sistemas seguradores, segundo a qual a questo social foi introduzida no final do sculo XIX, para dar conta das disfunes da sociedade industrial nascente. Os benefcios do crescimento econmico e das conquistas das lutas sociais haviam transformado profundamente a vida dos trabalhadores, com desenvolvimento do Estado de Providncia que quase eliminou a antiga insegurana e o temor do futuro. A nova questo social se coloca a partir de novos fenmenos de excluso social, num cenrio em que entra em crise o Estado Providncia. A crise, diagnosticada desde o final da dcada de 1970, teve um influxo no incio da dcada de 1990 e apresenta trs dimenses: a) financeira, uma vez que os gastos so maiores que o ingresso de recursos; b) ideolgica, devido a falta de eficcia do Estado empresrio para enfrentar as questes sociais; c) filosfica, pela desintegrao dos princpios que organizam a solidariedade e da concepo tradicional de direitos sociais. O autor argumenta que, com o desemprego em massa e de longa durao, necessrio o retorno ao enfoque filosfico e mais poltico, vinculando o Estado de Providncia, a mesma matria do contrato social. Para Rosanvallon afirma que ara a reconstituio do Estado Providncia necessrio fazer ressurgir os sentimentos morais experimentados em meio guerra, resgatando com isso a sensibilizao e a mobilizao da populao em torno do Estado Cvico e do Estado Nao. Nossas sociedades se tornaram moralmente cada vez mais esquizofrnicas, deixando coexistir pacificamente a compaixo sincera frente a misria do mundo e a defesa feroz dos direito adquiridos (Rosanvallon, 1995, pg 72) 5
Assim sendo, a preservao do Estado de Providncia exige refazer a nao, na sua perspectiva cvica, enquanto espao de redistribuio e reconhecimento de uma dvida social mtua, sendo dada nfase maior na reconstituio da nao social do que na nao econmica. Caso isto no acontea, a desagregao do Estado de Providncia combinada com o crescimento da excluso social se juntaro de forma implacvel. As vias a serem exploradas so estreitas, se por um lado a sociedade de indenizao passiva encontrou os seu limites, por outro impossvel voltar formulas abandonadas a sculos, como oficinas de caridade, Workhouses ou controle social dos pobres. Ser necessrio avanar para uma zona intermediria, situada entre a lgica de indenizao e a garantia de emprego, ou seja, de insero. Neste sentido, a noo de insero se deriva da conscincia da necessidade de superar um ponto de vista meramente jurdico na apreenso das relaes de obrigao social. Neste ponto o autor faz a anlise de algumas novas polticas sociais que esto sendo levadas a cabo na Frana, com a renda mnima de insero, e nos Estados Unidos, em torno da idia do Workfare. A expresso workfare foi lanada nos anos 80 nos crculos conservadores americanos, a idia consistia em que aquele que recebia ajuda pblica deveria trocar por trabalho, uma vez que o grande problema do Estado de Providncia seria a sua permissividade. Rosanvallon, afirma que para analisar o social tem-se que recorrer cada vez mais a histria individual antes que a sociolgica. Para ele, no tem sentido tratar de apreender os excludos como uma categoria, o que deve ser levado em conta o processo de excluso. Neste enfoque mais individualizado do social, que se apresenta atualmente, se mesclam o novo e o antigo, e, neste sentido, necessrio repensar a igualdade de oportunidades. Para ser justo o Estado de Providncia no pode ser um distribuidor de subsdios e uma administrador de regras universais. A eficcia das polticas sociais impe considerar os indivduos na sua singularidade. A meta dar a cada um os meios para que modifique a sua vida, supere a ruptura, neste modelo do direito processual, a equidade quer dizer o direito igual a um tratamento equivalente. O objeto do direito no um subsdio mas sim uma relao social. Finalizando, o futuro do Estado de Providncia no est traado, precisa ser repensado, o que se confunde com a vida democrtica. O progresso social que durante muito tempo foi identificado apenas com o reduo das desigualdades econmicas se enriqueceu e complexificou. Es preciso adoptar una visin ms exigente de la igualdad, que tenga en cuenta otros factores de diferenciacin entre los hombres y las mujeres: los datos generacionales, las desvantajas de la naturaleza, las trayectorias. Este paso a una forma complejada de la igualdade se acompaa com un enfoque ampliado de la equidad. Una prctica argumentada y publicamente discutida de la justicia debe sustituir a una visin estrechamente jurdica de la igualdad de derechos o a una concepcin puramente mecnica de la redistribucion (Rosanvallon, 1995, pg 213). A redefinio do progresso que leva a fundao de um novo Estado de Providncia ativo conduz a proposio de uma nova cultura poltica tambm, ou seja uma nova era social correspondente a uma nova era poltica. 6
4. Amartya Sen: as oportunidades sociais O economista indiano Amartya Sen, em Desenvolvimento como liberdade, apresenta uma inovadora discusso sobre o desenvolvimento econmico, que devolve a discusso sobre o desenvolvimento a dimenso tico-poltica dos problemas econmicos. A questo social e as suas expresses, esto sempre presentes, de forma original e sem ser diretamente nomeadas. A tese de Sen parte da afirmao de que o desenvolvimento pode ser visto como um processo de expanso das liberdades reais que as pessoas desfrutam. A nfase nas liberdades humanas contrasta com vises restritas onde o desenvolvimento apresentado apenas como crescimento do produto, aumento das rendas pessoais, industrializao, avano tecnolgico ou modernizao social. O crescimento do Produto Nacional Bruto (PNB) e das rendas apresentado como um meio de expandir as liberdades, no como um fim em si. Nesta abordagem a expanso da liberdade considerada o fim primordial (papel constitutivo) e o principal meio do desenvolvimento (papel instrumental). O papel constitutivo refere-se as liberdades substantivas, e neste sentido a utilidade da riqueza est nas liberdades substantivas que ela ajuda a obter. As liberdades substantivas incluem capacidades elementares, como ter condies de evitar privaes (fome, subnutrio e morbidez evitvel), bem como as liberdades associadas ao saber ter participao poltica e liberdade de expresso. Fica claro que o desenvolvimento como liberdade no se restringe apenas eliminao das privaes materiais, mas tambm das privaes polticas e de direitos civis bsicos. A outra considerao diz respeito ao papel instrumental que as liberdades podem ter ao contribuir para o progresso econmico. Sob a tica de Sen, a eficcia da liberdade , que remete condio de agente das pessoas, como instrumento reside no fato de que diferentes tipos de liberdade apresentam inter-relaes entre si, sendo que um tipo de liberdade pode contribuir para promover liberdades de outros tipos. O autor trabalha especificamente cinco tipos de liberdades instrumentais, so elas: a) liberdade poltica - referente s escolhas que as pessoas tm para determinar que deve governar e com que princpios deve faze-lo, incluindo a liberdade de fiscalizar, criticar e se expressar politicamente. Trata-se de direitos polticos associados ao sentido mais abrangente da democracia, abarcando inclusive oportunidades de dilogo poltico. b) facilidades econmicas - referentes s oportunidades que o indivduo tem para utilizar recursos econmicos com finalidade de consumo, produo ou troca. So levadas em conta consideraes distributivas em adio s agregativas, ou seja, o modo como as rendas adicionais geradas so distribudas. c) oportunidades sociais - referentes a disposies que a sociedade estabelece nas reas de sade, educao. Essas facilidades so importantes no s para a vida privada, mas para uma participao mais efetiva na vida econmica e poltica. d) garantias de transparncia - referentes ao modo como as pessoas lidam umas com as outras, supondo o que lhes oferecido e o que podem obter. Estas garantias tm um papel 7
instrumental importante como inibidores da corrupo, da irresponsabilidade financeira e transaes ilcitas. e) segurana protetora - referente a disposies necessrias para proporcionar uma rede de segurana social. Trata-se de disposies institucionais fixas, como seguro desemprego, suplementos de renda, distribuio de alimentos em crises de fome coletiva e outras situaes. As liberdades instrumentais trabalhadas aumentam diretamente as capacidades das pessoas e complementam-se mutuamente, sendo importante apreender as interligaes nas deliberaes sobre poltica de desenvolvimento, o que facilmente apreendido quanto aos direitos de transaes econmicas, conforme salientado por Sen. O fato de que o direito s transaes econmicas tende a ser um grande motor do crescimento econmico tem sido amplamente aceito. Mas muitas outras relaes permanecem pouco reconhecidas, e precisam ser mais plenamente compreendidas na anlise das polticas. O crescimento econmico pode ajudar no s elevando rendas privadas, mas tambm possibilitando ao Estado financiar a seguridade social e a interveno governamental ativa. Portanto, a contribuio do crescimento econmico tem de ser julgada no apenas pelo aumento de rendas privadas, mas tambm pela expanso de servios sociais(incluindo, em muitos casos, redes de segurana social) que o crescimento econmico pode possibilitar (Sen, 2000, pg.57). Sen, enfoca, ainda, o impacto que as disposies sociais tm sobre a liberdade para sobreviver, que pode ser muito forte e influenciado por relaes instrumentais bem diversas. comum verem-se argumentos de que essa no uma considerao separada do crescimento econmico, uma vez que existiria uma relao estreita entre nveis de renda per capita e longevidade. Entretanto, essa relao estatstica requer uma anlise mais aprofundada, para se descartar a relevncia das disposies sociais. Para tanto, o autor utiliza estudos recentes, elaborados por Sudhir Anand e Martin Ravallion, que fizeram comparaes entre pases em que a expectativa de vida tem uma correlao positiva com o PNB per capita . A concluso do estudo de que esta relao funciona sobretudo por meio do impacto do PNB sobre a renda dos pobres e sobre os gastos pblicos com servios de sade em especial. Assim sendo, importante salientar que o impacto do crescimento econmico depende em grande medida da maneira como os seus frutos so aproveitados. Neste ponto, Sen compara os efeitos do crescimento em economias como Coria do Sul e Taiwan com os efeitos em economias como do Brasil, ndia e Paquisto. Sucessos ocorridos no Leste Asitico, devido nfase na educao elementar e na assistncia bsica sade, alm de concluso de reformas agrrias contrasta com as outras economias analisadas, como a do Brasil, que apresentaram um crescimento do PNB per capta quase comparvel, mas tambm tm uma longa histria de grave desigualdade social, desemprego e descaso com o servio pblico de sade (Sen, 2000, p. 62). Sen argumenta que a resoluo de problemas sociais como a pobreza e a mortalidade pode ser obtida por dois tipos de processos distintos, segundo a mediao: processos mediados pelo crescimento e mediados pelo custeio pblico. No primeiro tipo de processo, a soluo 8
desencadeada pelo crescimento econmico rpido, devendo ter uma base ampla e ser economicamente abrangente. Neste caso, seria importante ter uma forte orientao para o emprego e utilizar a prosperidade para a expanso de servios sociais relevantes, como sade, educao e segurana social. Quanto ao processo mediado pelo custeio pblico no incompatvel com pases pobres. A soluo estaria nos preos e custos relativos baixos, importantes para determinar o quanto um pas pode gastar. A viabilidade do processo deve-se ao fato de os servios sociais relevantes serem altamente trabalho-intensivo, barato devido aos baixos salrios nos pases pobres. Uma economia pode ter menos dinheiro para despender em servios de sade e educao, mas tambm precisa gastar menos dinheiro para fornecer os mesmos servios, que nos pases mais ricos custariam muito mais (Sen, 2000, pg. 65). O autor lembra, que h interesse em dar nfase a essas disposies sociais sem esperar primeiro se transformar num pas rico, uma vez que educao e os servios de sade so, tambm produtivos para o crescimento. A anlise feita pelo economista trata da questo social sem nome-la diretamente. Entretanto, ao longo de vrios captulos do seu livro so tratadas diretamente inmeras manifestaes da questo social, como por exemplo a pobreza. Sen faz uma original anlise sobre a pobreza, que vista como privao de capacidades bsicas e no apenas uma baixo nvel de renda pobreza absoluta - critrio tradicional para identificar a pobreza. A perspectiva da pobreza como privao de capacidades no envolve nenhuma negao da perspectiva sensata de que a renda baixa claramente uma das causas principais da pobreza, pois a falta de renda pode ser uma razo primordial da privao de capacidades de uma pessoa (Sen, 2000, pg. 109). Fica claro que, a perspectiva da capacidade melhora o entendimento da natureza e das causas da pobreza e privao ao desviar o foco da ateno dos meios, que seria a renda, para os fins que as pessoas buscam e as liberdades que podem alcanar. Quanto pobreza relativa , Sen acrescenta que a privao relativa de rendas pode causar pobreza absoluta de capacidades. Ser relativamente pobre num pas rico pode representar desvantagem de capacidade, mesmo se a renda absoluta for alta para os padres mundiais. Assim, em pases ricos necessrio mais renda para obter o mesmo funcionamento social . Sob esta tica, o enfoque do combate pobreza se altera, tornando-se perigoso ver a pobreza apenas sob a tica da privao de renda e a partir da justificar os investimentos em educao e servios de sade, afirmando que so meios para reduzir a pobreza. Trata-se de confundir os fins com os meios Na perspectiva da privao de capacidades, a questo se coloca na expanso das capacidades, uma vez que se leva em conta a pobreza e a privao da vida que as pessoas podem levar e as liberdades que elas tm na verdade.
5. Consideraes finais Todos os envolvidos com o trabalho na rea social so profundamente atingidos pelas alteraes da questo social, que consequentemente modificam o cenrio social como um todo, assim como pelas suas novas expresses: a agudizao da pobreza, o aumento da violncia, o envelhecimento da populao, as questes de gnero, e assim por diante. 9
Sem a pretenso de ter apreendido todas as idias colocadas pelos trs autores este artigo teve como ambio fazer uma pequena resenha das principais idias dos trs estudiosos que esto se propondo a repensar o conceito de questo social. As retrospectiva apresentadas expe as diferentes maneiras de identificar a questo social, bem como de fazer o seu enfrentamento. Nos trs olhares sobre o social ficam claras algumas semelhanas. Primeiramente, o olhar para a histria, no para uma histria cronolgica, mas sim para uma histria como movimento ou como processo de transformao. Em segundo lugar, coincide a idia de que o acelerado processo de transformao societal provocou alteraes na questo social. Uma terceira semelhana se d na afirmao da centralidade do trabalho no processo de insero dos excludos no bojo desta revisitada questo social.
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