VERS UN DROIT DACCES A LINFORMATION

PUBLIQUE AU MAROC
ETUDE COMPARATIVE AVEC LES NORMES ET LES MEILLEURES
PRATIQUES DANS LE MONDE
Par Perrine Canavaggio, conservateur gnral honoraire du patrimoine
et Alexandra Balafrej, experte en communication
Prfaces:
Philippe Quau, Reprsentant de l UNESCO pour le Maghreb,
Sad Essoulami, Directeur excutif du Centre pour la libert des mdias au Moyen Orient
et en Afrique du Nord, et
Rachid Filali Meknassi, Secrtaire gnral de Transparency Maroc
Organisation
des Nations Unies
pour l'ducation,
la science et la culture
VERS UN DROIT DACCES A LINFORMATION
PUBLIQUE AU MAROC
ETUDE COMPARATIVE AVEC LES NORMES ET LES MEILLEURES
PRATIQUES DANS LE MONDE
Par Perrine Canavaggio, conservateur gnral honoraire du patrimoine
et Alexandra Balafrej, experte en communication
Prfaces:
Philippe Quau, Reprsentant de l UNESCO pour le Maghreb,
Sad Essoulami, Directeur excutif du Centre pour la libert des mdias au Moyen Orient
et en Afrique du Nord, et
Rachid Filali Meknassi, Secrtaire gnral de Transparency Maroc
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Lauteur est responsable du choix et de la prsentation des faits contenus dans le prsent
ouvrage et des opinions qui y sont exprimes, lesquelles ne sont pas ncessairement
celles de lUNESCO et nengagent pas lOrganisation. Les appellations employes
dans cette publication et la prsentation des donnes qui y gurent nimpliquent de
la part de lUNESCO aucune prise de position quant au statut juridique des pays,
territoires, villes ou zones, ou de leurs autorits, ni quant au trac de leurs frontires
ou limites.
Vers un droit daccs linformation publique au Maroc -
Etude comparative avec les normes et les meilleures pratiques dans le monde
Par Perrine Canavaggio, conservateur gnral honoraire du patrimoine, et Alexandra
Balafrej, experte en communication
Edite par Misako Ito, Conseillre pour la Communication et linformation, Bureau
de lUNESCO pour lAlgrie, le Maroc, la Mauritanie et la Tunisie
Publie par le Bureau de lUNESCO pour lAlgrie, le Maroc, la Mauritanie et la Tunisie
35, Avenue du 16 Novembre
B.P 1777 Rabat
Maroc
UNESCO 2011
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SOMMAIRE
Prfaces ....................................................................................................... 7
Introduction ............................................................................................. 15
Les avances rcentes du droit daccs linformation publique dans le
monde Par Perrine Canavaggio ............................................................. 17
Contextes international et national dans lesquels sinscrivent la I.
Convention du Conseil de lEurope sur laccs aux documents publics,
ainsi que les autres avances lgislatives majeures .................................. 19
Plusieurs gnrations de lois 1. ................................................................... 19
Les raisons de lmergence de la Convention et des autres lois progressistes 2. ...............21
Les bouleversements politiques des annes 1990 et lapparition de a.
nouvelles dmocraties ........................................................................... 22
La lutte contre limpunit et larmation du droit de savoir b. ................. 24
Le dveloppement des technologies de linformation et de la c.
communication (TIC) et lavnement des socits du savoir ................ 27
La modernisation et la dmocratisation de ladministration d. .................. 28
La lutte contre la corruption et lamlioration de la gouvernance e. ................29
La reconnaissance du droit linformation et sa promotion f.
par les organisations internationales ...................................................... 32
La demande dinformation sur lenvironnement et la promotion g.
du dveloppement durable .................................................................... 39
Les crises conomique et nancire h. ....................................................... 41
Recensement des normes et meilleures pratiques des pays pionniers II.
en matire daccs linformation publique ........................................... 44
Le droit daccs 1. ...................................................................................... 46
La garantie constitutionnelle a. ................................................................. 46
Le principe de divulgation maximale b. .................................................... 47
Le champ dapplication 2. .......................................................................... 48
Les bnciaires a. .................................................................................... 49
Les documents sur tout support b. ............................................................ 49
- 4 - - 5 -
Laccs linformation et aux documents c. .............................................. 50
Le secteur public d. ................................................................................... 51
Le secteur priv e. ..................................................................................... 52
La publication proactive des informations f. ............................................. 55
Les procdures de demande 3. .................................................................... 61
Les fonctionnaires doivent aider les demandeurs formuler leur a.
demande ............................................................................................... 62
Les dlais de rponse doivent tre aussi courts que possible b. .................. 63
Lidentication des documents doit tre facile. c. ...................................... 64
Les frais daccs aux documents publics d. ................................................ 65
Les exceptions et les refus 4. ....................................................................... 68
Les recours 5. ............................................................................................. 71
Le recours hirarchique interne a. ............................................................. 72
Le recours un organisme indpendant b. ................................................ 72
Le recours contentieux c. .......................................................................... 76
Les sanctions et protections 6. .................................................................... 76
Les sanctions a. ......................................................................................... 76
La protection juridique des sources et des lanceurs dalerte b. ................... 76
Les mesures de promotion du droit 7. ......................................................... 79
La dsignation de responsables de lapplication de la loi a. ....................... 79
La mise en place de programmes de formation des fonctionnaires b. ................80
La cration dun organisme responsable de la promotion c.
du droit linformation et de la sensibilisation du public ...................... 81
Le records management ou la gestion des documents d. ........................... 82
L valuation de lapplication de la loi e. .................................................... 85
III. Conclusion ................................................................................................. 86
Le cas du Maroc Par Alexandra Balafrej ........................................... 87
Histoire rcente de laccs linformation au Maroc I. ............................... 89
Une prise de conscience progressive la tte de lEtat 1. .............................. 89
Laccs linformation sur lhistoire du temps prsent : 2. l exprience de
lInstance Equit et Rconciliation ......................................................... 91
- 4 - - 5 -
Priorit la dfense du droit des journalistes laccs linformation 3. .............. 91
Une socit civile progressivement mobilise pour le droit daccs 4.
linformation ......................................................................................... 93
Des initiatives avortes sur le plan juridique 5. ............................................ 95
Avances et faiblesses de laccs linformation publique au Maroc II. ............. 97
Un cadre juridique lacunaire et disparate 1. ................................................. 97
Des engagements internationaux du Maroc en faveur du droit daccs a.
linformation publique gouvernementale ............................................ 97
Lavance majeure de la nouvelle Constitution de 2011 b. ........................ 98
Un cadre lgal national, frein majeur laccs linformation publique c. ............. 99
Quelques avances disparates sur le plan juridique d. .............................. 100
Le projet de loi sur le droit daccs linformation...............................110 e.
Les recours du citoyen en cas de refus daccs linformation publique..............111 f.
La communication des archives publiques : une approche par le devoir de 2.
mmoire ............................................................................................... 113
Les avances de l e-gouvernement : un impratif avant tout conomique 3. .............114
Services de dmatrialisation des procdures administratives a. .............. 115
Services facilitant laccs linformation pour les citoyens b. .................. 117
Sites Internet institutionnels du gouvernement ou des administrations c. ............ 119
Une ore dinformation publique en ligne de qualit variable d. .............122
Un impratif de bonne gouvernance des administrations : des initiatives 4.
multiples mais lecacit limite ......................................................... 124
Quelques initiatives gouvernementales notables a. ..................................124
Des services dinformation au public peu ecaces b. ..............................125
Une pratique administrative loin des standards internationaux 5. .............. 127
Des limites pratiques pour le citoyen a. ...................................................127
La perception et la pratique de laccs linformation b.
pour les demandeurs et les usagers ......................................................128
Linformation budgtaire, zone interdite pour le citoyen marocain c. ...............132
- 6 - - 7 -
Perspectives pour le Maroc III. .......................................................................133
Adopter une loi et une stratgie de mise en uvre 1.
de la loi de manire concerte ............................................................... 133
Fixer des objectifs ralistes daccs eectif linformation du domaine 2.
public gouvernemental ......................................................................... 133
Evaluer limpact des programmes favorisant laccs linformation 3. ............... 133
Permettre et favoriser lappropriation dun droit par les populations 4. ................ 134
Lutter contre les limites structurelles qui se posent lexercice du droit 5.
daccs linformation .......................................................................... 135
Amliorer la gestion et la prservation de linformation 6. ......................... 136
Former les fonctionnaires de toutes les administrations au niveau 7.
central, rgional et local ........................................................................ 137
Sources et bibliographie ..........................................................................139
- 6 - - 7 -
Prfaces
Par Philippe Quau
Reprsentant de lUNESCO pour le Maghreb
Le printemps arabe a montr au monde, dune manire clatante, laspiration
irrmissible et universelle des peuples pour la libert, la justice et la vrit. Mais
comme lhistoire la montr, cest un combat sans n. Les dmocraties, en se
construisant, et mme dans la douleur, attisent une soif toujours plus grande pour
ces valeurs immarcescibles. Elles rvlent ainsi leur vritable force aux peuples, leur
xent un horizon, et, en les confortant dans leurs droits fondamentaux, les engagent
devenir matres de leur destin. Elles les renforcent aussi dans la conviction -- ds
lors inalinable -- que les gouvernements sont leur service, et non linverse, et quils
ont une obligation absolue de transparence et de reddition des comptes vis--vis des
citoyens, de tous les citoyens. Un Etat ne peut tablir sa lgitimit dans le maintien
de lignorance, dans la corruption des lois, dans le mpris des droits.
Parmi ces droits, il y a notamment celui, consacr par la Dclaration universelle des
Droits de lHomme de 1948, dont larticle 19 garantit tous le droit de chercher,
de recevoir et de rpandre les informations et les ides par quelque moyen que ce soit
. Cette ambitieuse formule avait le mrite dembrasser un domaine immense, qui est
aussi un royaume mondial, celui des informations, des connaissances, des savoirs et des
ides accessibles publiquement. Le progrs des techniques, et notamment lapparition
dInternet, ont donn un caractre minemment concret ce qui pouvait sembler
ntre quune utopie. Mais, au-del des techniques, le progrs des consciences et du
droit ne manqua pas de mettre au premier plan la question parfaitement stratgique,
pour lesprit des dmocraties, du renforcement de laccs linformation publique et
gouvernementale.
LUNESCO joua son rle dans cette monte en puissance du droit linformation
publique en adoptant en 2003 la Recommandation sur la promotion et lusage du
multilinguisme et laccs universel au cyberespace. Cet instrument de soft law ,
annonant les prmisses dun droit mondial linformation du domaine public , vit
une premire ralisation eective et contraignante au niveau multilatral, lorsquen
2009 le Conseil de lEurope adopta la Convention sur laccs aux documents publics,
lesquels taient dnis, dune manire aussi lapidaire que proprement rvolutionnaire,
de la manire suivante : On entend par documents publics toutes informations
enregistres sous quelque forme que ce soit, rdiges ou reues et dtenues par les
autorits publiques.
- 8 - - 9 -
En politique, les pionniers ouvrent les voies. Mais souvent, les nouveaux arrivants,
bnciant de lexprience acquise, et dune meilleure apprhension des enjeux et des
perspectives, peuvent faire plusieurs bonds en avant. Les dmocraties en mergence,
dans lespoir de rformer durablement leur environnement politique et socital, ont
de facto une occasion unique daller bien plus vite et bien plus loin dans le sens de
la grande histoire, en inscrivant au cur de leur constitution des droits du citoyen
renforcs, rvalus.
Parmi ceux-ci, le droit de la libert dexpression, et celui, intimement li, le droit daccs
linformation. Pour le citoyen, pour le journaliste, pour llu, pour le parlementaire,
laccs linformation cela veut dabord dire laccs linformation publique, tant
linformation qui relve par nature du domaine public , que linformation dtenue
par le gouvernement et par toutes les agences dintrt public.
Mais les lois les meilleures ne sont rien sans la main des hommes. Dans le domaine
de laccs linformation publique, il faut veiller ce que ces lois soient eectivement
applicables, et appliques. Cest souvent l que le bt blesse. Cest l que les meilleures
intentions du monde se perdent sous le poids des inerties, des intrts spciaux, des
complicits passives ou organises. En premier lieu, il faut sassurer que toutes les
avances lgislatives pertinentes soient eectivement conrmes dans la ralit, par la
publication des ncessaires dcrets dapplication et des textes rglementaires nalisant
les conditions prcises de laccs libre et ouvert du public aux informations.
Dailleurs laccs aux informations publiques nest quune condition ncessaire, en elle-
mme non susante. Il faut encore, et surtout, que ces informations soient ables,
cohrentes, pertinentes, mises jour en permanence, facilement accessibles, dans
toutes les langues pratiques par les populations. Il faut de plus que les informations
soient librement rutilisables, par tous, et pour tous les usages que la libert de
circulation des informations permet. Il faut que les administrations publiques
aient une obligation lgale de mettre toutes les informations dont elles disposent
en libre accs, et donc quelles organisent leurs mthodes de travail pour que cette
obligation soit eectivement remplie. Il faut dailleurs que des recours soient prvus,
et des sanctions en cas de non application de la loi. Il faut enn quune vritable
stratgie daccs linformation publique soit architecture lchelle nationale, et
quelle entre en synergie avec la conception dun gouvernement vraiment ouvert ,
et non conn dans une culture du secret, une culture de lombre, propice aux petits
arrangements, et limpunit. Cest ces conditions que la mance endmique que
ressent parfois le citoyen envers ladministration, la frustration de la socit civile
face aux obstacles bureaucratiques, la colre des entrepreneurs face aux appels dore
non transparents et aux procdures obscures de passation des marchs publics, ou
encore les revendications des journalistes pour dfendre leur rle de mdiateurs et de
- 8 - - 9 -
commentateurs de linformation, pourront progressivement disparatre.
La prsente tude rappelle les avances lgislatives majeures sur le plan international,
dans le domaine de laccs linformation, et notamment lmergence des conventions
internationales comme celle du Conseil de lEurope. En seconde partie, elle recense
les meilleures normes et pratiques des pays qui ont russi rendre ce droit eectif.
Enn, elle propose un tat de lieu sur laccs linformation au Maroc travers son
histoire rcente, ses avances et faiblesses ainsi que les perspectives de chantiers.
On ne peut que se rjouir en soulignant limmense pas en avant ralis par le Maroc
dans ce domaine avec la Constitution de 2011, qui garantit dans son article 27 le
droit daccder linformation dtenue par ladministration publique, les institutions
lues et les organismes investis dune mission de service public . Si lon ajoute cela
des initiatives vritablement structurantes comme en 2007 la loi sur la cration des
Archives du Maroc, institution nationale destine grer et administrer les archives
publiques et charge dtablir les instruments de recherche et daccs aux archives, ou
encore la multiplication de sites dinformation publique oprationnels regroups par
le programme egov.ma, on peut se fliciter de lindniable prise de conscience opre
par la puissance publique quant limportance de ces questions daccs. Il reste
conrmer ces heureuses dispositions par la mise au point et ladoption dune loi,
encore dans les cartons, sur le droit daccs linformation, projet annonc en 2010
dans le cadre dun programme de lutte contre la corruption.
Pour conclure, je voudrais rappeler cette vrit rmanente. La nalit fondamentale
de ces droits, et de ces institutions, nest pas simplement laccs linformation , per
se. La vritable nalit est de rendre aux citoyens, tous les citoyens, le pouvoir de se
faire une opinion par eux-mmes sur la manire dont ils sont gouverns, et le pouvoir
dutiliser les informations publiques ainsi mises leur disposition, pour changer la
vie, leur vie.
- 10 - - 11 -
Par Sad Essoulami
Directeur excutif du Centre pour la libert des mdias au Moyen Orient et
en Afrique du Nord
Laccs linformation publique gouvernementale nest pas un luxe ou un
privilge rserv une minorit, cest un droit fondamental des citoyens reconnu
par le droit international. Il permet de savoir pourquoi, par qui, comment et quand
les dcisions publiques, tous les chelons de lEtat, sont prises et mises en uvre.
Cest aussi travers lexercice de ce droit que les citoyens peuvent contrler laction
du gouvernement, des lus ainsi que des entreprises prives qui travaillent dans le
domaine public. La reconnaissance par lEtat de ce droit signie aussi son acceptation
dtre responsable de ses actes devant les citoyens qui ont le droit de lui demander des
comptes et de juger de sa politique. Cette obligation doit tre inscrite dans la loi.
Nous avons franchi une tape importante dans la bataille pour la reconnaissance
juridique du droit daccs linformation au Maroc. Aprs plus de six ans de plaidoyer
ce droit est aujourdhui reconnu par lArticle 27 de la nouvelle Constitution marocaine
du 1er juillet 2011. Cest une victoire de la socit civile marocaine, une semi-victoire,
car nous attendons avec impatience la publication du projet de loi sur le droit daccs
linformation par le gouvernement. Nous avons exprim notre regret de ne pas
avoir t associs par le gouvernement la prparation du projet de loi ; aucune
information sur le comit interministriel responsable de ce travail nest disponible et
aucune association de la socit civile na t consulte jusqu maintenant.
La prsente publication de lUNESCO vient un moment opportun. Cest un manuel
de sensibilisation et dducation, et surtout un outil de plaidoyer an dassister tous
ceux et celles qui militent pour ce droit daccs linformation rviser le projet de loi
et proposer des amendements. Nous devrons tre prts pour que la loi ne contienne
que des exceptions minimales qui sont lgitimes dans le droit international. Les
exceptions qui ont pour objectif de protger des secrets non lgitimes ne doivent
pas prvaloir dans le texte de la loi. La rtention de linformation doit tre dans
lintrt de la scurit du public et non celle des pouvoirs et des intrts occultes.
Il est galement important que la mise disposition dinformations ne fasse lobjet
daucune demande formelle, mais dune action proactive de lEtat vers le public.
LEtat doit aussi produire linformation sur des secteurs qui sourent dun grand
dcit dinformations comme lenvironnement. Enn, et cest le point le plus
important, la culture du secret qui domine la gestion de linformation publique
doit radicalement changer. Nous voulons un Etat transparent. En consquence, les
fonctionnaires doivent tre sensibiliss limportance des archives publiques et leur
responsabilit de gardien de linformation qui doit tre considre comme un bien
public appartenant aux citoyens.
- 10 - - 11 -
Enn, je remercie lUNESCO davoir donn au CMF MENA lopportunit de
rviser cette publication et davoir aussi associ Transparency Maroc et le CMF
MENA sa publication. Je suis convaincu que nous allons en faire un usage utile
dans notre plaidoyer pour une loi dmocratique et aussi dans la formation des
groupes de la socit civile, des journalistes, des entrepreneurs, des lus nationaux et
locaux, autres groupes professionnels, politiques et syndicaux, et des fonctionnaires
qui seront appels grer les demandes dinformation des citoyens.
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Par Rachid Filali Meknassi
Secrtaire gnral de Transparency Maroc
Au rythme de la mondialisation et du dveloppement de lconomie du savoir, la libre
circulation de linformation devient une condition ncessaire pour lpanouissement
personnel, la performance conomique et la cohsion sociale. Plus de 90 pays se
sont dots au cours des deux dernires dcennies de lgislations tendant garantir
laccs le plus large du public aux donnes disponibles auprs des services publics et
dvelopper linformation revtant le caractre dintrt gnral.
Les nouvelles technologies ont fortement t sollicites cet eet an damliorer la
collecte et la conservation des documents, de faciliter la diusion des donnes et de
rduire les cots de gestion par les administrations ainsi que de leur utilisation par
les citoyens. En retour, elles ont bnci de nombreuses retombes conomiques en
termes de recherche-dveloppement, de prots et de stimulation de la comptitivit.
L encadrement normatif qui a t gnr par cette volution a pour sa part, donn jour
un Droit daccs linformation entendu comme discipline acadmique distincte
du Droit de la communication et surtout en tant que prrogative reconnue chaque
personne pour rclamer et obtenir toute linformation quelle souhaite ds lors que
son accessibilit nest pas explicitement limite par la loi. Puisant son fondement
dans larticle 19 de la Dclaration universelle des droits de lhomme, le droit
linformation constitue dsormais la substance des liberts dopinion et dexpression
tout en armant son indissociabilit avec dautres droits fondamentaux individuels
et collectifs, en tte desquels gurent le droit lgalit et la non discrimination, le
droit la participation la vie politique du pays et le droit au dveloppement.
Cette reconnaissance a pour corollaire lobligation pour lEtat de dnir un
domaine public informationnel et dorganiser son libre accs. Les mesures prises
par lEtat contraignent les services publics mettre linformation quils dtiennent
la disposition des usagers et leur confrent un rle proactif dans la collecte, la
production et la diusion des informations dintrt public. Il en dcoule forcment
une plus grande transparence dans le fonctionnement des rouages de lEtat et de ses
dmembrements, propice la reddition des comptes et la participation citoyenne.
Cest pourquoi, la reconnaissance de ce droit relve aussi de la modernisation des
services publics et de lamlioration de la gouvernance globale. On sy rfre de plus
en plus frquemment dans les rapports et documents normatifs internationaux et
rgionaux portant notamment sur lducation, la communication, les droits humains,
la culture, la dmocratie et le dveloppement durable. La convention des Nations
Unies contre la corruption a consacr, pour sa part, la reconnaissance du droit daccs
linformation comme un levier du systme national dintgrit.
Dans la rgion du Maghreb on mesure de mieux en mieux le prjudice occasionn
par les restrictions apportes la circulation de linformation dtenue par les services
- 12 - - 13 -
publics et la reconnaissance formelle de ce droit ne semble plus rencontrer dobstacles
srieux. Le travail de Transparency Maroc illustre la prise de conscience par la socit
civile de limportance de la question et laboutissement actuel de la revendication
sociale quelle a suscite depuis le dbut de son plaidoyer. En 2000, quatre mesures
prioritaires parmi les 15 que lassociation a rclames pour lutter ecacement
contre la corruption avaient trait linformation, sans toutefois quaucune mention
explicite ne soit faite ce droit. Mais ds 2003, lassociation a engag sur la base
dune tude quelle a consacre au droit daccs linformation, une grande campagne
dinformation, suivie en 2005 dun plaidoyer appuy par une proposition de loi. Au
cours des trois dernires annes, ce mouvement sest largi en direction de lAlgrie,
de la Tunisie et de la Mauritanie travers des tudes comparatives, dune session
de luniversit de la transparence et au moyen dun rseau et de la mobilisation de
lexpertise internationale pour aner les propositions de rforme et renforcer son
argumentaire politique.
Ces eorts trouvent depuis le 1er juillet 2011 leur rcompense dans larticle 27 de
la Constitution marocaine qui nonce : Les citoyennes et les citoyens ont le droit
daccder linformation dtenue par ladministration publique, les institutions lues
et les organismes investis de mission de service public. Le droit linformation ne
peut tre limit que par la loi, dans le but dassurer la protection de tout ce qui
concerne la dfense nationale, la sret intrieure et extrieure de lEtat, ainsi que la
vie prive des personnes, de prvenir latteinte aux liberts et droits fondamentaux
noncs dans la constitution et de protger les sources et des domaines dtermins
avec prcision par la loi .
Une nouvelle tape souvre dsormais pour obtenir le respect eectif de ce droit. Les
seules limites qui peuvent dsormais tre invoques pour en restreindre lexercice
doivent revtir la forme lgislative et trouver leur motivation explicite dans la
prservation de la scurit ou de la vie prive des personnes. Toutes autres entraves
lgales et rglementaires gurant dans le droit en vigueur deviennent ipso facto
inconstitutionnelles.
Il est clair cependant, que la transformation de ce principe en pratique sociale passe
par un profond changement de la culture du service public. Elle requiert forcment
des mesures daccompagnement destines relever les capacits des services,
informer le public sur la porte de ce droit, simplier les procdures et organiser
les voies de recours. Les acteurs politiques et les fonctionnaires ne doivent pas subir
les transformations requises comme une immixtion indue dans lexercice de leurs
fonctions, mais plutt y trouver lopportunit damliorer leurs performances et
dobtenir la reconnaissance de leur contribution la gouvernance publique.
Ce nest pas le moindre mrite du prsent ouvrage que de prsenter les composantes
de ce nouveau challenge mondial et dexpliquer avec talent, clart et pertinence ses
enjeux.
Introduction
Depuis des annes, lUNESCO sattache promouvoir dans le monde laccs
linformation du domaine public gouvernemental. Ses Etats membres disposent de
textes de rfrence en la matire depuis ladoption par lOrganisation, en 2003, de la
Recommandation sur la promotion et lusage du multilinguisme et laccs universel au
cyberespace et la publication en 2004 des Principes directeurs pour le dveloppement
et la promotion de linformation du domaine public gouvernemental.
De son ct, le Conseil de lEurope a ouvert en juin 2009 la signature de ses 47
Etats membres la Convention sur laccs aux documents publics qui est le premier
instrument juridique international contraignant en la matire
1
. Ce texte sinscrit dans
un long processus de reconnaissance du droit daccs linformation - ou droit de
savoir - comme un droit de lHomme fondamental.
Le prsent rapport rappelle tout dabord les tapes de ce processus ainsi que les facteurs
qui ont contribu faire merger la Convention et les avances lgislatives majeures
dans ce domaine. Dans une seconde partie, il prsente les normes et les meilleures
pratiques des pays qui ont russi rendre ce droit eectif. Enn, dans une dernire
partie, il aborde le cas particulier du Maroc en matire daccs linformation. Il
en prsente lhistoire rcente, en examine les avances et les faiblesses, et esquisse
les perspectives de chantiers qui sy dessinent, partir des normes et des meilleures
pratiques internationales.
1. La Convention entrera en vigueur quand elle aura t ratie par dix Etats membres. A ce jour (avril 2011), elle a
t signe par 11 pays et ratie par trois, la Hongrie, la Norvge et la Sude.
- 15 -
LES AVANCES RCENTES DU DROIT DACCS
LINFORMATION PUBLIQUE DANS LE MONDE
Par Perrine Canavaggio
I. CONTEXTES INTERNATIONAL ET NATIONAL DANS
LESQUELS SINSCRIVENT LA CONVENTION DU CONSEIL
DE LEUROPE SUR LACCS AUX DOCUMENTS PUBLICS,
AINSI QUE LES AUTRES AVANCES LGISLATIVES
MAJEURES
Plusieurs gnrations de lois 1.
Le mouvement en faveur de laccs aux documents publics sest traduit par plusieurs
gnrations de lois et il connat une vritable explosion depuis une dizaine dannes.
Apparu au sicle des Lumires, le droit daccs linformation a t progressivement
reconnu et mis en uvre aux XIX
me
et XX
me
sicles.
La Sude a t le premier pays ouvrir laccs aux documents publics avec la loi
sur la libert de la presse de 1766 et elle est reste longtemps le seul. La Dclaration
franaise des droits de lhomme et du citoyen de 1789 a arm dans son article 15 que
la socit a le droit de demander compte tout agent public de son administration ,
mais ce principe prometteur est rest thorique.
Deux gnrations de lgislations se sont succd :
Les premires lois ont ouvert laccs aux archives publiques pour rpondre aux
proccupations de la recherche historique. Aprs la loi franaise de 1794 qui a fait
de laccs aux archives non plus un privilge accord par le souverain quelques lus
mais un droit civique ouvert tous
2
, ce droit a t progressivement mis en uvre dans
toutes les lgislations nationales europennes, avec des dlais de communication des
documents plus ou moins longs selon les pays. Ces dlais, de 20 30 ans gnralement,
tendent se rduire pour rpondre la demande des historiens intresss par
lhistoire immdiate, des dlais plus longs restant prvus pour certaines catgories de
documents.
LUNESCO a jou un rle dterminant dans le dveloppement et la promotion de
ces lois dans le monde, notamment avec les tudes RAMP (Records and Archives
Management Programme Programme de gestion des documents et des archives)
ralises dans le cadre du Programme gnral pour lInformation (PGI), qui a prcd
le Programme Information pour tous (IFAP)
3
.
2. Larticle 37 de la loi du 7 messidor an II ouvrait la communication libre et sans frais des archives nationales tout
citoyen qui en faisait la demande : Tout citoyen pourra demander dans tous les dptscommunication des pices
quils renferment : elle leur sera donne sans frais. La pratique administrative du XIX
me
sicle a sensiblement rduit
la porte de ce principe.
3. Les tudes RAMP sont accessibles http://www.unesco.org/archives/new2010/fr/etudes_ramp.html
- 19 -
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Cest aprs la Seconde Guerre mondiale qua vritablement merg le mouvement
en faveur de laccs linformation. Ce mouvement sinspire de la Dclaration
universelle des Droits de lHomme de 1948 qui, dans son article 19, garantit tout
individu le droit de chercher, de recevoir et de rpandre, les informations et les ides
par quelque moyen que ce soit .
On peut distinguer quatre grandes catgories de lois sur laccs linformation ou aux
documents publics
4
.
La premire est celle des dix pays pionniers : la Sude (1766) na t rejointe par la
Finlande quen 1951. Les Etats-Unis se sont dots du Freedom of Information Act
(FOIA) en 1966 et la loi a t renforce en 1974 la suite des rvlations de laaire
du Watergate. Ils ont t rejoints par deux autres pays nordiques, le Danemark et
la Norvge (1970), la France et les Pays-Bas (1978), et trois anciennes possessions
britanniques, lAustralie et la Nouvelle-Zlande (1982), ainsi que le Canada (1983).
La deuxime catgorie comprend les 29 pays qui ont adopt une loi loccasion de
leur passage la dmocratie et de la rdaction dune nouvelle Constitution, aprs
leondrement du rgime sovitique et de ses satellites.
La troisime est celle des 13 pays riches et de tradition dmocratique qui lont fait
dans le cadre de leur modernisation administrative. Leurs lois sont gnralement
moins progressistes que les prcdentes.
Depuis une dizaine dannes, on assiste une vritable explosion mondiale des lois
sur laccs linformation, y compris dans des pays en dveloppement qui nont pas
connu de transition dmocratique. 13 pays avaient une loi de ce type en 1990, 70 en
avaient une et 30 une en cours dlaboration en 2008
5
. Ils sont 84 en 2010 en avoir
adopt une
6
.
Aucune organisation internationale navait pris de dispositions pour ouvrir laccs
ses documents, il y a vingt ans et elles sont nombreuses aujourdhui lavoir fait. La
Banque mondiale en est un exemple remarquable.
4. John M. Ackerman et Irma E. Sandoval-Ballesteros, Te Global Explosion of Freedom of Information Laws,
Administrative Law Review, Volume 58, Number 1, Winter 2006.
5. Toby Mendel, Libert de l information. Etude juridique comparative. Deuxime dition rvise et mise jour,
UNESCO, 2008.
6. Roger Vleugels, Overview of all 90 FOIA Countries & Territories, Fringe Special, 2009. Les chires divergent selon
quils incluent ou non les pays et les territoires.
- 20 - - 21 -
On a aussi vu apparatre rcemment, dans les pays dj dots dune loi sur laccs
linformation publique, la reconnaissance dun droit la rutilisation de cette
information. Il en rsulte que les administrations ne sont pas seulement obliges
de rpondre aux demandes dinformation mais quelles sont galement tenues de
diuser les donnes publiques quelles dtiennent, un format et dans des conditions
qui en permettent la rutilisation. Les Etats-Unis et le Royaume-Uni ont t les
premiers ouvrir ainsi laccs leurs donnes publiques sur des portails data.gov, en
2009 et 2010.
Les lois sur laccs linformation coexistent souvent avec les lois sur les archives,
et il faut que leur articulation soit claire pour viter les dicults de mise en uvre.
Aux Etats-Unis cest le FOIA qui rgit laccs aux archives publiques et il en est de
mme au Royaume-Uni, o la loi sur la libert de linformation de 2000 (Freedom
of Information Act) a remplac les dispositions sur laccs de la loi de 1958 sur les
archives publiques (Public Records Act).
La Convention du Conseil de lEurope sur laccs aux documents publics sinscrit
dans ce mouvement gnral de libralisation et vient le parachever. Elle fournit un
socle de normes minimales et cherche encourager ses Etats membres qui ne lont
pas encore fait mettre leur lgislation en conformit avec ces normes.
Des avances lgislatives majeures ont aussi t ralises au cours des dernires annes
dans certains pays.
Les raisons de lmergence de la Convention et des autres lois 2.
progressistes
Les facteurs qui ont contribu lmergence de ces textes sont nombreux et
interdpendants. Les principaux dentre eux sont les bouleversements politiques
et les avances technologiques que le monde a connus depuis vingt ans avec la n
de la Guerre Froide et le dveloppement des technologies de linformation et de
la communication. Laccs linformation publique, longtemps conu comme un
simple vecteur de modernisation de ladministration, est dsormais reconnu comme
un droit fondamental. Ce droit rpond lobligation de rendre des comptes sur leur
action (accountability), obligation laquelle sont dsormais tenus les gouvernants des
pays dmocratiques.
Laccs linformation se trouve aujourdhui au cur des stratgies dveloppes par
les organisations intergouvernementales et des actions menes par la socit civile
internationale : lutte contre limpunit, lutte contre la corruption et promotion de la
- 22 - - 23 -
bonne gouvernance, protection de lenvironnement et de la sant publique. La crise
conomique et nancire de 2008 est venue acclrer la demande de transparence.
Les bouleversements politiques des annes 1990 et lapparition de a.
nouvelles dmocraties
La deuxime vague de lgislations sur laccs linformation a suivi la dsintgration
de lempire sovitique qui a entran la n des rgimes communistes en Europe
centrale et orientale.
La chute de ces rgimes a fait apparatre des masses normes darchives des services
de renseignement et de la bureaucratie communiste rpressive quil fallait traiter et
rendre accessibles, car ils contenaient les preuves des violations des droits des citoyens.
Les 180 Kilomtres linaires

de chiers et dossiers de la STASI, la police secrte de
la Rpublique Dmocratique Allemande, en sont un exemple emblmatique, mais
on pourrait en citer dautres
7
. La question de la prservation de ces archives et de
leur accs a t alors centrale : elles ont permis dtablir de dizaines de milliers de
copies de documents prouvant les spoliations dont avaient t victimes certains
citoyens sous le rgime communiste et rendu possible leur indemnisation. Elles ont
galement permis lidentication et la mise lcart des agents compromis avec le
rgime prcdent. De nouvelles lois sur les archives ont alors t votes dans ces pays
pour rendre accessibles ces documents secrets.
Dsireux de consolider lEtat de droit en Europe postcommuniste, le Conseil de
lEurope a soutenu les politiques douverture des archives et de renforcement des
structures administratives archivistiques. Un systme national darchives publiques
solide est en eet indispensable pour assurer long terme la conservation et laccs des
documents qui prouvent lexistence des droits de lEtat et des particuliers.
Le Conseil de lEurope a adopt en 2000 la Recommandation R (2000)13 sur la politique
europenne en matire daccs aux archives qui est la premire norme intergouvernementale
dans ce domaine
8
. Elle est motive par la conviction thique que la connaissance du pass
constitue un droit de lHomme et que, dans une dmocratie, les citoyens ont droit une
prsentation impartiale de leur histoire, fonde sur les sources authentiques prserves
dans les archives. La reconnaissance de ces droits est la condition pralable la prvention
7. Le rapport du Conseil international des Archives sur les archives des services de scurit des anciens rgimes
rpressifs en donne un certain nombre dexemples. Archives of the Security Services of Former Repressive Regimes / A
report prepared for UNESCO on behalf of the International Council on Archives by Antonio Gonzalez Quintana . -
Paris : UNESCO, 1997. http://portal.unesco.org/ci/en/ev.php-URL_ID=4976&URL_DO=DO_TOPIC&URL_
SECTION=201.html.
8. https://wcd.coe.int/wcd/ViewDoc.jsp?id=366099.
- 22 - - 23 -
du retour des idologies qui ont conduit aux violations massives des droits de lHomme
qua connues le XX
me
sicle
9
.
Il est rappel dans lexpos des motifs de la Recommandation quil est communment
admis quun pays naccde pleinement la dmocratie que lorsque chacun de ses
habitants dispose de la possibilit de connatre de manire objective les lments
de son histoire et qu une meilleure connaissance de lhistoire europenne rcente
pourrait contribuer la prvention de conits.
Larticle 5 de la Recommandation arme que Laccs aux archives publiques
constitue un droit. Dans un systme politique aux valeurs dmocratiques, ce droit
doit tre reconnu tous les utilisateurs, indpendamment de leur nationalit, leur
statut ou fonction.
Lavnement des nouvelles dmocraties sest galement accompagn dans tous ces
pays de ladoption de lgislations sur la libert daccs linformation pour rpondre
laspiration des citoyens qui en avaient t privs sous les rgimes prcdents. Un des
problmes rencontrs tait la persistance de la culture du secret, hrite des rgimes
totalitaires, et le manque de responsabilisation des rouages de lEtat. Ces lois taient
une tape essentielle dans la consolidation de lEtat de droit et elles apportaient une
solution ce dcit de responsabilit. Elles visaient aussi renforcer la lgitimit des
institutions en qui les citoyens navaient plus conance. Aprs la Hongrie et lUkraine,
premiers pays postcommunistes se doter dune loi sur laccs linformation en
1992, les 22 pays issus de lex-Bloc Sovitique en ont adopt une
10
.
Le Conseil de lEurope a consacr en 2002 ce mouvement avec la Recommandation
Rec (2002)2 sur laccs aux documents publics
11
. Considrant limportance que revt,
dans une socit dmocratique pluraliste, une administration publique transparente
et la disponibilit immdiate dinformations sur les questions dintrt public , ce
texte invite les Etats membres garantir toute personne le droit daccder, sa
demande, aux documents publics dtenus par des autorits publiques.
Les choses sont alles trs vite : seuls huit des 47 pays membres du Conseil de
lEurope avaient une loi en 1989 et ils sont aujourdhui 40 avoir mis en place des
dispositifs qui correspondent pour la plupart aux normes minimales tablies par la
Convention de 2009
12
.
9. Charles Kecskemti et Ivan Szkely, Laccs aux archives, Manuel pour la mise en uvre de la Recommandation nR (2000)3
sur une politique europenne en matire de communication des archives, Editions du Conseil de lEurope, 2007, p. 12.
10. 19 pays dEurope centrale et orientale auxquels sajoutent le Tadjikistan, lOuzbkistan et lAzerbadjan.
11. Recommandation Rec (2002)2 sur laccs aux documents publics, http://www.coe.int/t/dghl/standardsetting/
media/doc/H-Inf(2003)003_fr.pdf.
12. Beyond Access: Open Government Data and the Right to Reuse, Draft for Consultation open to 30 September
2010, Access Info Europe and Open Knowledge Foundation.
- 24 - - 25 -
Des organisations internationales, comme lOrganisation pour la Scurit et la
Coopration en Europe (OSCE), et rgionales, comme le Conseil de lEurope, ont
soutenu cette dynamique. Des organisations de la socit civile et des fondations
internationales, telles que l Open Society Institute, ont galement eu un rle
dterminant.
Dautres parties du monde ont alors connu une vague de dmocratisation, et la n des
rgimes autoritaires y a t aussi consacre par le vote de nouvelles lois sur les archives
et ladoption de lois sur le droit linformation.
En Afrique du Sud, le Promotion of Access to Information Act (PAIA) de 2000, qui
est aussi une loi novatrice, a galement t adopt dans le cadre de la transition
dmocratique, en raction contre le secret que le rgime de lapartheid avait impos
comme rgle pendant 40 ans. Pour souligner que le droit linformation faisait partie
des fondements du nouveau rgime dmocratique et pluraliste, il a t inscrit dans la
nouvelle Constitution.
En Amrique Latine, le Mexique a t lun des premiers pays se doter en 2002,
loccasion de llection la prsidence dun candidat de lopposition, dune des lois les
plus avances en la matire, la loi fdrale sur la transparence et laccs linformation
publique gouvernementale (Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental).
Au Prou, la loi sur la transparence et laccs linformation publique de 2002 (Ley
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica) a t inspire par la vague de
promotion du droit linformation en Europe centrale et orientale, ainsi que par le
modle nord-amricain du FOIA
13
.
La lutte contre limpunit et larmation du droit de savoir b.
Dans le mme temps, on a assist lmergence de la notion dune justice universelle
et supranationale avec la cration de la Cour pnale internationale, en 1998, et la lutte
contre limpunit des responsables de violations des droits de lHomme est devenue
une priorit. La Confrence mondiale sur les droits de lHomme a ainsi adopt
Vienne, en juin 1993, une Dclaration et un Programme daction demandant
lONU dintensier la lutte contre limpunit
14
.
Le droit des victimes et de leurs familles la vrit et rparation a t formellement
reconnu par la Convention internationale pour la protection de toutes les personnes
contre les disparitions forces que lAssemble gnrale des Nations unies a adopte
13. ibdem.
14. http://www.unhchr.ch/huridocda/huridoca.nsf/%28symbol%29/a.conf.157.23.fr
- 24 - - 25 -
en 2006
15
. Le prambule de la Convention arme le droit de toute victime de
savoir la vrit sur les circonstances dune disparition force et de connatre le sort
de la personne disparue, ainsi que le droit la libert de recueillir, de recevoir et de
diuser des informations cette n.
Cette Convention sinscrit dans la ligne des propositions faites par le magistrat
franais Louis Joinet, rapporteur spcial de lONU sur la question de limpunit des
auteurs des violations des droits de lhomme. Le rapport nal quil a rendu en 1997
contient en annexe un Ensemble de Principes pour la protection et la promotion
des droits de lHomme par la lutte contre limpunit
16
. La Commission des droits
de lHomme des Nations Unies la approuv en 1998
17
et ces Principes ont, sa
demande, t mis jour en 2005 par la juriste amricaine Diane Orentlicher, de faon
reter lvolution de la jurisprudence internationale et de la pratique des tats
18
.
Ces Principes noncent trois droits fondamentaux auxquels dans toute socit
dmocratique, tant les individus que les collectivits devraient pouvoir prtendre : le
droit de savoir, le droit la justice et le droit rparation.
Le droit de savoir implique le droit inalinable la vrit qui est arm par le
principe n 2 : Chaque peuple a le droit inalinable de connatre la vrit sur les
vnements passs, ainsi que sur les circonstances et les raisons qui ont conduit, par
la violation massive ou systmatique des droits de lhomme, la perptration de
ces crimes. Lexercice plein et eectif du droit la vrit constitue une protection
essentielle contre le renouvellement des violations.
Le troisime principe rsulte du second : cest le devoir de mmoire qui incombe
lEtat : La connaissance par un peuple de lhistoire de son oppression appartient
son patrimoine et, comme telle, doit tre prserve par des mesures appropries au
nom du devoir incombant ltat de conserver les archives et les autres lments de
preuves se rapportant aux violations des droits de lHomme et du droit humanitaire et
de contribuer faire connatre ces violations. Ces mesures ont pour but de prserver de
15. http://www2.ohchr.org/french/law/disappearance-convention.htm. La Convention est entre en vigueur le 23
dcembre 2010.
16. Ladministration de la justice et des droits de l Homme des dtenus. Question de l impunit des auteurs des violations
des droits de l homme (civils et politiques), Rapport nal rvis tabli par M. L. Joinet, en application de la dcision
1996/119 de la Sous-commission, Commission des droits de lHomme des Nations Unies, Sous-commission de la
lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorits, E/CN.4/Sub.2/1997/20/ Rev.1, 2 octobre
1997. http://www.unhchr.ch/Huridocda/Huridoca.nsf/0/3beb2ad845c6874c8025666a003d41e2?Opendocument
17. Rsolution 1998/53 du 17 avril 1998.
18. Promotion et protection des droits de l Homme, Impunit, Rapport de lexperte indpendante charge de mettre
jour lEnsemble de principes pour la lutte contre limpunit, Diane Orentlicher, E/CN.4/2005/102, 18 fvrier 2005
et Ensemble de principes actualis pour la promotion et protection des droits de l Homme par la lutte contre l impunit,
E/CN.4/2005/102/Add.1, 8 fvrier 2005. http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G05/109/01/PDF/
G0510901.pdf?OpenElement
- 26 - - 27 -
loubli la mmoire collective, notamment pour se prmunir contre le dveloppement
de thses rvisionnistes et ngationnistes.
Le droit de savoir des victimes est consacr par le principe n4 : Les victimes, ainsi
que leur famille et leurs proches, ont le droit imprescriptible de connatre la vrit sur
les circonstances dans lesquelles ont t commises les violations, et, en cas de dcs
ou de disparition, sur le sort qui a t rserv la victime.
Cinq de ces quarante Principes sont consacrs la prservation des archives et la
possibilit dy accder qui sont les deux conditions pralables leectivit du droit
de savoir
19
.
La Commission et le Conseil des droits de lHomme ont rappel plusieurs reprises
ces Principes
20
et la Commission a charg le Haut-Commissariat aux droits de
lHomme des Nations Unies de faire une tude sur le droit la vrit. Cette tude,
ralise en 2006, conrme que le droit la vrit au sujet des violations agrantes
des droits de lHomme est un droit inalinable, reconnu dans plusieurs traits et
instruments internationaux, dans la jurisprudence nationale et internationale ; il est
troitement li lEtat de droit et aux principes de transparence, de responsabilisation
et de bonne gouvernance dans une socit dmocratique
21
.
Le rapport annuel du Haut-Commissariat prsent en 2009 la 12me session du
Conseil inclut dans sa premire partie une tude des meilleures pratiques relatives
aux archives et dossiers concernant les violations agrantes des droits de lHomme
22
.
Des stratgies visant rformer et renforcer les systmes nationaux darchives y sont
prconises, ainsi que des mesures destines prserver les dossiers des institutions
de la justice transitionnelle (tribunaux pnaux internationaux, commissions denqute
extrajudiciaires, du type commissions de vrit).
Ces Principes, conus comme des orientations destines aider les Etats mettre en
place des mesures ecaces de lutte contre limpunit, sont devenus un document de
rfrence quasi normatif pour tous les acteurs impliqus dans des processus daccords
de paix, ou de transition ou de retour vers la dmocratie. Ils constituent les quatre
piliers sur lesquels se fondent les institutions de la justice transitionnelle pour rtablir
19. Principe 15 : Mesures facilitant laccs aux archives. Principe 16 : Coopration des services darchives avec les
tribunaux et les commissions non judiciaires denqute. Principe 17 : Mesures spciques concernant les archives
caractre nominatif. Principe 18 : Mesures spciques relatives aux processus de rtablissement de la dmocratie et/
ou de la paix ou de transition vers celles-ci.
20. Rsolutions 2003/72, 2004/72 et 2005/66 de la Commission des droits de lHomme et Rsolutions 9/11 et
12/12, adoptes en 2008 et en 2009 par le Conseil des droits de lHomme.
21. Promotion et protection des droits de l Homme, Etude sur le droit la vrit, Rapport du Haut-Commissariat des
Nations Unies aux droits de lHomme, 8 fvrier 2006, E/CN.4/2006/91.
22. Le droit la vrit, Rapport annuel du Haut-Commissariat des Nations Unies aux Droits de lHomme, 21 aot
2009, A/HRC/12/19.
- 26 - - 27 -
lEtat de droit dans ce type de pays. Le Haut-Commissariat y encourage ladoption
de politiques de prservation et daccs aux archives pour permettre lapplication
eective de ce droit de savoir.
Le dveloppement des technologies de linformation et de la c.
communication (TIC) et lavnement des socits du savoir
Les avances technologiques des vingt dernires annes et la baisse des cots des
quipements informatiques ont fait merger un monde ouvert o les changes sont
devenus instantans. Lexpansion dInternet et sa gnralisation ont augment la
demande dinformation de la part du public, des entreprises et des organisations non
gouvernementales (ONG). Les ux dinformations nont dsormais plus de frontires
et les citoyens habitus accder des sources dinformation trangres sur le web
veulent les obtenir de leurs propres gouvernements. Ceux-ci sont techniquement
en mesure de rpondre cette demande grce laugmentation considrable de la
capacit de stockage et de diusion des informations au format numrique.
Ces avances technologiques ont entran des changements dans les comportements
individuels. Le fonctionnement vertical traditionnel des administrations, fond sur
le monopole de linformation par les chelons hirarchiques les plus levs, a t
remis en cause, car il ne correspond plus aux attentes de la socit. Les nouvelles
gnrations qui communiquent en rseaux ouverts sur un mode collaboratif ne sen
accommodent plus. Le phnomne Wikipedia est lexemple par excellence de ces
nouvelles modalits de partage de linformation au prot du plus grand nombre et de
lintrt gnral. Le dveloppement des logiciels libres et celui des formats ouverts
relvent de la mme philosophie. Ce fonctionnement dmocratique et participatif
de lInternet contribue changer les mentalits des utilisateurs qui ont dsormais les
moyens de devenir des acteurs part entire de la socit de linformation.
Les TIC ont favoris la monte en puissance des ONG qui se sont imposes, depuis
les annes 1990, comme de nouveaux acteurs sur la scne internationale et nationale,
et ont leur tour fait pression en faveur de laccs linformation. Le National
Security Archive aux Etats-Unis a ainsi contribu rendre eectif le FOIA en y
ayant recours systmatiquement pour obtenir la d-classication de documents du
gouvernement fdral
23
.
Les textes adopts lissue des sommets mondiaux sur la socit de lInformation
de Genve (2003) et Tunis (2005) ont rarm que laccs universel linformation
constituait un des fondements essentiels des socits du savoir inclusives et reconnu
le potentiel des TIC, condition quelles soient accessibles chacun, pour faciliter la
complte ralisation du droit linformation pour tous
24
.
23. http://www.gwu.edu/~nsarchiv/nsa/the_archive.html.
24. Dclaration de principes et Plan daction de Genve, Engagement et Agenda de Tunis pour la socit de
linformation : http://www.itu.int/wsis/index-fr.html.
- 28 - - 29 -
Le mouvement Open Government Data, n dans le monde anglo-saxon
25
, va encore
plus loin dans la demande de transparence. Il plaide pour lextension de la dimension
proactive du droit daccs linformation aux donnes brutes et aux bases de donnes
publiques. Ses promoteurs militent pour un accs des formats ouverts qui permette
la copie et le partage de ces donnes, ainsi que leur rutilisation sur dautres sites
web, des ns direntes de celles pour lesquelles elles avaient t originellement
conues
26
. Comme louverture et la rutilisation de ces ensembles de donnes ouvrent
des perspectives conomiques et commerciales trs prometteuses, des initiatives
gouvernementales sont apparues en ce sens ces dernires annes et elles tendent se
multiplier
27
.
La modernisation et la dmocratisation de ladministration d.
Cest dans le cadre dune politique de rforme administrative que la loi franaise
sur laccs aux documents administratifs avait t vote en 1978 et que les pays de
tradition dmocratique qui navaient pas de lgislation en la matire se sont mis en
adopter une partir des annes 1980.
Lobjectif tait alors dassurer une plus grande transparence dans les activits
gouvernementales, ainsi quune plus grande participation des citoyens la prise
de dcisions. La prise en compte de leurs critiques, attentes et propositions tait
vue comme un moyen de rapprocher les administrations des besoins des citoyens
et damliorer leurs relations avec les administrs
28
. Lvolution vers une logique de
service aux usagers avait pour but de les faire vritablement participer llaboration
des changements et des solutions aux problmes, et de faire prcder la dcision
dune vritable ngociation.
Les bnces de la transparence administrative sont en eet nombreux. Les lois ont
un impact positif dans le domaine politique et conomique : sur le plan politique,
les citoyens participent plus activement llaboration des politiques publiques et le
dbat public est de meilleure qualit. Les eets sur ladministration sont sensibles : la
prise de dcision des fonctionnaires est amliore, car ils se savent responsables devant
25. Les deux acteurs principaux de lOpendata sont la Sunlight Foundation aux Etats-Unis et l Open Knowledge
Foundation au Royaume-Uni.
26. Les dix principes de lOpendata sont accessibles http://sunlightfoundation.com/policy/documents/ten-open-
data-principles.
27. Beyond Access: Open Government Data and the Right to Reuse, Draft for Consultation open to 30 September
2010, Access Info Europe et Open Knowledge Foundation, http://www.access-info.org/documents/documents/
Beyond_Access_10_Aug_2010_consultationn.pdf.
28. La loi franaise de 1978 qui ouvre laccs aux documents administratifs sintitule Loi portant diverses mesures
damlioration des relations entre ladministration et le public . http://www.legifrance.gouv.fr/achTexte.do?cidTe
xte=LEGITEXT000006068643&dateTexte=20110606.
- 28 - - 29 -
le public ; les actions illgales sont plus diciles mener et la gestion publique en
bncie. La lgitimit du gouvernement et la conance des citoyens son gard en
sont renforces, ce qui facilite lapplication des politiques publiques.
Ladoption de lois sur laccs linformation a t motive par ces considrations au
Royaume-Uni. Cest un exemple intressant, car ce pays a t lun des derniers de
lUnion europenne se doter dune telle loi. Ce retard lui a permis de tirer la leon
des expriences trangres antrieures et dintroduire des dispositions progressistes
dans sa lgislation
29
.
Ce pays tait marqu par une forte culture du secret. Les structures centralises
hrites de lempire apparaissaient inadaptes au monde moderne. Des scandales
comme celui de lencphalopathie spongiforme bovine (vache folle), en 1996, avaient
augment la demande de transparence et de traabilit des dcisions de la part
de lopinion publique. Larrive au pouvoir en 1997 du parti travailliste a eu pour
consquence ladoption de cette lgislation qui faisait partie dun vaste programme de
rformes institutionnelles. Cette loi a reprsent un vritable changement de modle
administratif dans le sens dune dmocratie plus responsable et participative. Le Livre
blanc (White paper), publi en 1997 par le gouvernement pour prparer la loi, avait
dailleurs fait appel largement au public qui avait t invit participer la discussion
en envoyant ses commentaires via Internet
30
.
Le rglement (CE) n 1049/2001 du Parlement europen et du Conseil du 30 mai
2001, relatif laccs du public aux documents du Parlement europen, du Conseil et
de la Commission, participe de la mme volont de transparence et de modernisation
institutionnelle
31
.
La lutte contre la corruption et lamlioration de la gouvernance e.
La lutte contre la corruption est devenue, depuis le milieu des annes 1990, une des
priorits des organisations internationales.
Limportance de laccs linformation dtenue par les pouvoirs publics est reconnue
par les conventions internationales comme un moyen ecace de lutte contre ce
phnomne.
La Convention des Nations Unies sur la lutte contre la corruption, entre en vigueur
en 2005
32
, oblige les pays qui lont ratie prendre des mesures pour amliorer
29. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/36/contents.
30. http://www.archive.ocial-documents.co.uk/document/cabo/foi/foi.htm.
31. http://www.europarl.europa.eu/RegData/PDF/r1049_fr.pdf.
32. http://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/Publications/Convention/08-50027_F.pdf.
- 30 - - 31 -
laccs du public linformation (article 10 sur linformation du public) et a)
accrotre la transparence des processus de dcision et promouvoir la participation du
public ces processus ; b) assurer laccs eectif du public linformation (article 13
sur la participation de la socit).
Ces mesures doivent organiser la prvention, la dtection et la sanction de la
corruption, ainsi que la coopration entre les pays dans ce domaine.
LUnion Africaine a, de son ct, adopt en 2003 une Convention sur la prvention
et la lutte contre la corruption qui, dans son article 9 sur laccs linformation,
demande chaque Etat partie dadopter des mesures lgislatives pour donner eet
au droit daccs toute information qui est requise pour aider la lutte contre la
corruption.
Le droit daccs linformation fait partie des mesures de promotion de la bonne
gouvernance prnes par les grandes organisations internationales. La bonne
gouvernance est considre comme la condition ncessaire des politiques de
dveloppement et la Dclaration du Millnaire, adopte par lONU en 2000, en fait
un lment central du dveloppement et de lradication de la pauvret.
Le Programme des Nations Unies pour le dveloppement considre que le droit
linformation constitue une arme-cl pour combattre la pauvret et acclrer le
dveloppement humain et conomique. Ses programmes de gouvernance et de
lutte contre la corruption intgrent une composante sur laccs linformation.
Il soutient ladoption de lgislations dans ce domaine et linvestissement dans le
domaine des TIC. Il a publi en 2006 un Guide pour mesurer l impact des programmes
de droit l information qui en souligne les bnces et donne des indicateurs pour les
valuer
33
.
Le Fonds Montaire International encourage ses pays membres amliorer
la responsabilisation en donnant une plus grande transparence la politique
gouvernementale, conformment aux normes et aux codes reconnus au plan
international couvrant ladministration publique, le secteur nancier et les
entreprises
34
.
33. Guide to Measuring the Impact of Right to Information Programmes, http://www.undp.org/oslocentre/docs06/A%20
Guide%20to%20Measuring%20the%20Impact%20of%20Right%20to%20Information%20Programmes%20-%20
nal%20(11%2004%2006).pdf.
34. http://www.imf.org/external/np/exr/facts/fre/govf.htm.
- 30 - - 31 -
Depuis ladoption en 2007 de la stratgie sur la gouvernance et la lutte contre la
corruption, les programmes et oprations de la Banque mondiale dans les divers pays
et secteurs intgrent de plus en plus un volet sur ce thme
35
.

Le deuxime rapport annuel de lONG de lutte contre la corruption Transparency
International a t entirement consacr laccs linformation en 2003
36
. Dans son
introduction au rapport, Peter Eigen, le prsident de lONG, considre mme laccs
linformation comme peut-tre larme majeure dans la lutte contre la corruption.
A l chelon national, les pays qui se sont dots dune loi daccs linformation ont
eu souvent comme motivation principale la volont de combattre la corruption.
Cest le cas de lEstonie, qui sest dote en 1991 dune loi progressiste sur la libert
de linformation. Le consensus stait tabli pour restaurer la dmocratie, faciliter la
croissance conomique et rejoindre lUnion europenne. La transparence et la volont
de lutter contre la corruption sont apparus la fois comme une preuve de dmocratie
vis--vis de ltranger et la condition pralable linstauration de la conance des
investisseurs trangers.
Cest aussi le cas des pays dAmrique Latine :
Au Mexique, larrive au pouvoir, en 2000, dun parti dopposition, le Parti daction
nationale, aprs 70 ans de domination exclusive du Parti rvolutionnaire institutionnel,
a cr une conjoncture favorable et le soutien de la socit civile a t dterminant. Le
souhait du prsident Fox de voir le pays rejoindre des organisations comme lOCDE
ou lOrganisation mondiale du Commerce obligeait les institutions davantage
de transparence. Il a annonc, ds le dbut de son mandat en 2000, que laccs
linformation comme outil de lutte contre la corruption tait une priorit de son
agenda politique, et que la loi faisait partie dun programme global de lutte contre la
corruption.
Au Prou, la loi sur la transparence et laccs linformation publique a t vote en
2002, an de lutter contre la corruption et de promouvoir la transparence maximale
dans les activits de lEtat.
Un moyen ecace de lutte contre la corruption est le dclenchement dalerte ou
whistle blowing. Cette action consiste rvler une fraude, un abus ou toute autre
malversation dans une entreprise ou une organisation. Cette initiative, qui expose le
fonctionnaire ou lemploy lanceur dalerte des reprsailles, est reconnue et protge
par trois conventions internationales contre la corruption : la Convention des Nations
35.http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ACCUEILEXTN/NEWSFRENCH/0,,contentMDK:20
487348~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:1074931,00.html.
36. Rapport mondial sur la corruption 2003 - Laccs linformation, http://www.transparency.org/publications/gcr/gcr_2003.
- 32 - - 33 -
Unies, la Convention de lOCDE sur la lutte contre la corruption dagents publics
trangers dans les transactions commerciales internationales
37
et la Convention
interamricaine contre la corruption
38
.
Transparency International travaille au respect et au suivi de ces Conventions, ainsi
qu la promotion des lois sur laccs linformation. Lorganisation utilise ces lois
pour obtenir des documents qui lui permettent de rvler des cas de corruption et de
les prvenir. Elle a aid les lanceurs dalerte en reconnaissant les eets positifs de leurs
actions et en faisant du lobbying pour renforcer la lgislation qui les protge contre les
reprsailles. Elle a galement mis en place des lignes tlphoniques spciales qui leur
garantissent lanonymat (hotlines) et elle encourage les responsables des organisations
promouvoir ces actions dans le cadre de leur gestion des risques.
La reconnaissance du droit linformation et sa promotion par les f.
organisations internationales
Le droit daccs linformation a t progressivement arm par les organisations
internationales et rgionales, et il est dsormais reconnu comme un droit fondamental
par la jurisprudence internationale.
Les Nations Unies
Les fondements du droit linformation ont t poss par les Nations Unies ds la
premire session de leur Assemble gnrale, en 1946. La libert de linformation a
t alors reconnue comme un droit de lHomme fondamental et la pierre de touche
de toutes les liberts la dfense desquelles se consacrent les Nations Unies
39
.
(Rsolution 59(I))
Larticle 19 de la Dclaration universelle des droits de lHomme de 1948 est devenu
une obligation contraignante avec le Pacte international relatif aux droits civils et
politiques de 1966. Celui-ci dit, dans son article 19.2, que Toute personne a droit
la libert dexpression ; ce droit comprend la libert de rechercher, de recevoir et
de rpandre des informations et des ides de toute espce, sans considration de
frontires, sous une forme orale, crite, imprime ou artistique, ou par tout autre
moyen de son choix. . Et larticle 19.3 prcise que Lexercice de ces liberts
comportant des devoirs et des responsabilits peut tre soumis certaines formalits,
conditions, restrictions ou sanctions prvues par la loi.
37. http://www.oecd.org/document/20/0,3746,fr_2649_34859_2649236_1_1_1_1,00.html.
38. http://www.oas.org/juridico/fran%C3%A7ais/b-58.htm.
39. http://www.un.org/documents/ga/res/1/ares1.htm.
- 32 - - 33 -
Le Rapporteur spcial de lONU sur la promotion et la protection du droit la
libert dopinion et dexpression arme dans son rapport de 2000 que le droit
de rechercher, de recevoir et de rpandre des informations nest pas quun simple
corollaire de la libert dopinion et dexpression; cest un droit en soi.
Le rapport est accompagn dune dclaration conjointe signe du Reprsentant de
lOrganisation pour la scurit et la coopration en Europe (OSCE) charg de la libert
des mdias et du Rapporteur spcial sur la libert dexpression de lOrganisation des
tats amricains (OEA). Une liste de Principes relatifs la lgislation sur la libert
de linformation y est galement jointe
40
.
Leur dclaration conjointe de 2004 comporte un certain nombre de principes
normatifs importants relatifs laccs linformation. Elle tablit sans quivoque
que laccs linformation dtenue par les autorits publiques constitue un droit
de lHomme fondamental, auquel une lgislation densemble doit donner corps
lchelon national
41
.
Le Comit des droits de lHomme des Nations Unies a adopt en juillet 2011 une
observation gnrale sur linterprtation de larticle 19 du Pacte international relatif
aux droits civils et politiques. Cette observation, attendue depuis des annes, apporte
des clarications signicatives. Deux paragraphes sont consacrs au droit daccs
linformation: le paragraphe 18 prcise de faon explicite que larticle 19.2 comprend
le droit daccs linformation dtenue par les pouvoirs publics, ce qui inclut les
documents dtenus par un organisme public quels quen soient le format, la source
et la date. Et, le paragraphe 19 numre les principales mesures que les Etats parties
devraient prendre pour rendre ce droit eectif
42
.
LUNESCO est la seule organisation des Nations Unies avoir reu mandat de
promouvoir la libert de linformation. Lorganisation sest engage contribuer
lamlioration des politiques publiques et stratgies en faveur de laccs universel
linformation ; elle a adopt deux documents destins appuyer les politiques
nationales en faveur de laccs universel linformation : la Recommandation sur la
promotion et lusage du multilinguisme et laccs universel au cyberespace en 2003
43

40. Rapport dAbid Hussain, Rapporteur spcial sur la promotion et la protection du droit la libert dopinion
et dexpression, E/CN.4/2000/63, 18 janvier 2000. http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G00/102/59/
PDF/G0010259.pdf?OpenElement
41. http://www.cidh.oas.org/relatoria/showarticle.asp?artID=319&lID=1.
42. UN Human Rights Committee General comment n34, 21 July 2011, CCPR/C/GC/34, http://www.ccprcentre.
org/doc/ICCPR/General%20Comments/CCPR.C.GC34_AUV.pdf
43. Recommandation sur la promotion et lusage du multilinguisme et laccs universel au cyberespace, UNESCO,
2003. http://www.unesco.org/new/fr/communication-and-information/resources/ocial-documents/.
- 34 - - 35 -
et les Principes directeurs pour le dveloppement et la promotion du domaine public
gouvernemental, publis en 2004
44
.
La Recommandation consacre un chapitre au dveloppement des contenus du
domaine public :
15. Les Etats membres devraient reconnatre et faire respecter le droit daccs en ligne
universel aux documents publics et dossiers administratifs contenant linformation
intressant le citoyen dans une socit dmocratique moderne, compte dment tenu
des exigences de condentialit, de respect de la vie prive et de scurit nationale, ainsi
que des droits de proprit intellectuelle dans la mesure o ils sappliquent lutilisation
de cette information. Les organisations internationales devraient reconnatre et
promulguer le droit de chaque Etat davoir accs aux donnes essentielles relatives sa
situation sociale ou conomique.
Les organisations rgionales
Trois des principales organisations rgionales de promotion des droits de lHomme ont
reconnu formellement la libert daccs linformation publique et son corollaire,
lobligation de ladministration fournir les documents rclams : lOrganisation des
Etats amricains (OEA), lUnion africaine et le Conseil de lEurope.
LOEA sest activement engage en faveur du dveloppement du droit daccs
linformation publique et vient dlaborer et dadopter, en juin 2010, un modle
de loi interamricaine sur laccs linformation publique et un guide de mise en
uvre
45
, an de garantir ce qui est considr par la Cour inter amricaine des droits
de lHomme comme un droit fondamental.
La Commission africaine des droits de lHomme et des peuples (La Commission
africaine) a adopt en 2002, Banjul (Gambie), une Dclaration de principes sur
la libert dexpression en Afrique dont le Principe I (1) stipule que la libert
dexpression et dinformation est un droit fondamental et inalinable et un lment
indispensable de la dmocratie. Le Titre IV de la Dclaration nonce que Les
organes publics gardent linformation non pas pour eux, mais en tant que gardiens du
bien public et toute personne a le droit daccder cette information, sous rserve de
rgles dnies et tablies par la loi
46
.
La Commission africaine a adopt en novembre 2010, une rsolution sur la garantie
dune ralisation eective de laccs linformation en Afrique, par laquelle elle a
44. Paul F. Uhlir, Principes directeurs pour le dveloppement et la promotion de linformation du domaine public
gouvernemental, UNESCO, 2004, http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001373/137363fo.pdf.
45. http://www.oas.org/dil/AG-RES_2607-2010_fra.pdf.
46. http://www.achpr.org/francais/resolutions/resolution67_fr.html.
- 34 - - 35 -
autoris le rapporteur spcial sur la libert dexpression et laccs linformation
en Afrique lancer le processus dlaboration dun modle de loi sur laccs
linformation en Afrique
47
.
Le rapporteur a organis des ateliers pour discuter de ce projet de modle, informer
les Etats Parties de la Charte africaine et les autres parties prenantes, et recueillir
leurs observations. La consultation publique a t lance et le projet est accessible sur
le site web de la Commission africaine pour commentaires jusquau 15 aot 2011
48
.
La Convention de sauvegarde des droits de lHomme et des liberts fondamentales
du Conseil de lEurope arme dans son article 10 que Toute personne a droit la
libert dexpression. Ce droit comprend la libert dopinion et la libert de recevoir
ou de communiquer des informations ou des ides sans quil puisse y avoir ingrence
dautorits publiques et sans considration de frontires et elle prvoit que des
restrictions ncessaires dans une socit dmocratique peuvent y tre apportes par
la loi
49
.
Le Commonwealth a galement reconnu limportance du droit linformation ds 1980
et a nonc des principes et des directives en la matire. Il a pris des mesures concrtes
pour le promouvoir en diusant une loi type sur le droit linformation
50
.
La jurisprudence internationale
La Cour europenne des droits de lHomme a examin plusieurs reprises
des demandes daccs des informations publiques. Si elle na jamais reconnu
formellement laccs linformation publique comme un droit fondamental pour
tous, sa jurisprudence a nanmoins volu au l du temps. En ce qui concerne la
libert de la presse, la Cour a constamment considr que le public avait le droit de
recevoir des informations dintrt gnral.
En 1979, elle a reconnu dans son jugement Sunday Times c. Royaume Uni, que larticle
10 de la Convention europenne garantissait non seulement le droit de recevoir ou
de communiquer des informations ou des ides, mais aussi le droit du public tre
correctement inform
51
.
47. ACHPR/Res.167(XLVIII)2010: Resolution on Securing the Eective Realization of Access to Information in
Africa, http://www.achpr.org/english/resolutions/Resolution167_en.htm.
48. http://www.achpr.org/english/other/MODEL%20LAW%20FINAL.pdf.
49. http://conventions.coe.int/treaty/fr/treaties/html/005.htm.
50. http://www.thecommonwealth.org/shared_asp_les/uploadedles/%7BAC090445-A8AB-490B-8D4B-
F110BD2F3AB1%7D_Freedom%20of%20Information.pdf.
51. CEDH, Sunday Times contre Royaume-Uni, jugement du 26 avril 1979.
- 36 - - 37 -
En 2009, la Cour a estim, pour la premire fois, dans laaire Trsasg a
Szabadsgjogokrt c. Hongrie que larticle 10 de la Convention comprenait le droit de
recevoir des informations dtenues par les autorits publiques et que les activits dune
ONG devaient tre, comme celles de la presse, protges par la Convention. La Cour
a prcis que lorsque des autorits publiques dtiennent une information qui savre
ncessaire la tenue dun dbat public, le refus de mettre les documents concerns
la disposition des personnes qui en font la demande constitue une violation du droit
la libert dexpression et dinformation garanti par larticle 10 de la Convention
52
. Elle
a considr que lONG requrante avait t mise dans limpossibilit dexercer son
rle de chien de garde et de fournir des informations prcises et ables au public,
au mpris de larticle 10. La Cour interamricaine des droits de lHomme, de son
ct, a rendu en 2006 le premier jugement reconnaissant que laccs linformation
constituait un droit de lHomme fondamental. Elle a estim, dans le jugement
Claude Reyes y otros v Chile, que le Chili avait viol larticle 13 de la Convention
amricaine des droits de lHomme en refusant de communiquer linformation sur un
important projet dexploitation forestire
53
. La Cour a ordonn au Chili dtablir un
mcanisme juridique eectif qui garantisse le droit de chacun demander et recevoir
linformation dtenue par les administrations publiques. Elle a soulign le lien entre
le droit daccs linformation et la dmocratie : pour que les personnes publiques
puissent exercer le contrle dmocratique, il est essentiel que lEtat garantisse laccs
linformation dintrt public quil dtient
54
.
A la suite de cette dcision, le gouvernement chilien a introduit le droit linformation
dans sa Constitution (article 8) et adopt en 2008 une loi sur laccs linformation
publique.
Et, en novembre 2010, la Cour a arm dans larrt Gomes-Lund et al. (Guerrilha do
Araguaia) v. Brazil
55
que le droit la libert dexpression protg par larticle 13 de
la Convention amricaine des droits de lHomme
56
comprenait le droit daccder
linformation dtenue par lEtat. La Cour a soulign lexistence entre les Etats de la
rgion dun consensus sur limportance de laccs linformation. La Cour a conrm
le droit de chacun la vrit et particulirement celui des personnes aectes par des
violations des droits de lHomme.
52. http://merlin.obs.coe.int/iris/2009/7/article1.fr.html.
53. CIDH, Caso Claude Reyes y otros vs. Chile, Sentencia de 19 de septiembre de 2006, http://www.corteidh.or.cr/
casos.cfm?idCaso=245
54. 87: para que las personas puedan ejercer el control democrtico es esencial que el Estado garantice el acceso a
la informacin de inters pblico bajo su control.
55. http://www.opalc.org/web/images/stories/Araguaia_OEA.pdf.
56. http://www.cidh.oas.org/Basicos/French/c.convention.htm.
- 36 - - 37 -
Autres organisations intergouvernementales
LOCDE a adopt en 2008 la Recommandation relative un accs largi et une
exploitation plus ecace concernant les informations du secteur public [C(2008)36]
57
.
Elle invite les pays membres maximiser la disponibilit des informations du secteur
public en vue de leur utilisation et de leur rutilisation, en prenant louverture comme
rgle de base destine faciliter laccs et la rutilisation. laborer un rgime de
principes rgissant laccs ou prendre comme rgle de base le caractre ouvert des
informations du secteur public chaque fois que possible.
LUnion europenne a reconnu progressivement le droit daccs des citoyens
europens aux documents des institutions europennes, dans la Dclaration relative
au droit daccs linformation, annexe au Trait de Maastricht de 1992, et dans le
Trait dAmsterdam de 1997.
Le Trait de Lisbonne de 2007 la consacr comme un droit fondamental dans son
article 15 :
1. An de promouvoir une bonne gouvernance, et dassurer la participation de la
socit civile, les institutions, organes et organismes de lUnion uvrent dans le plus
grand respect possible du principe douverture.
3. Tout citoyen de lUnion et toute personne physique ou morale rsidant ou ayant
son sige statutaire dans un tat membre a un droit daccs aux documents des
institutions, organes et organismes de lUnion, quel que soit leur support, sous
rserve des principes et des conditions qui seront xs conformment au prsent
paragraphe
58
.
Le Trait a donn une valeur juridique contraignante la Charte des droits
fondamentaux, qui le mentionne explicitement dans son article 42 sur le droit daccs
aux documents :
Tout citoyen ou toute citoyenne de lUnion ou toute personne physique ou morale
rsidant ou ayant son sige statutaire dans un tat membre a un droit daccs
aux documents des institutions, organes et agences de lUnion, quel que soit leur
support
59
.
57. http://www.oecd.org/ocialdocuments/publicdisplaydocumentpdf/?cote=C(2008)36&docLanguage=Fr.
58. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12008E015:FR:HTML.
59. http://eur-lex.europa.eu/fr/treaties/dat/32007X1214/htm/C2007303FR.01000101.htm
- 38 - - 39 -
Cette tendance gnrale reconnatre le droit daccs linformation comme un
droit fondamental a t consacre par la Convention du Conseil de lEurope de 2009.
Depuis de nombreuses annes, une coopration internationale a t mene en son
sein, an que le droit daccs aux documents publics devienne une ralit travers
lEurope. Lassemble parlementaire demandait dj en 1979 au Conseil des ministres
dinviter ses Etats membres adopter une loi et une premire Recommandation N R
(81) 19 du Comit des Ministres sur laccs linformation dtenue par les autorits
publiques tait adresse en 1981 aux Etats membres. Dautres textes ont t adopts
dans les annes suivantes et cest la Recommandation Rec (2002)2 sur laccs aux
documents publics qui a t la principale source dinspiration de la Convention
60
.
Lapproche consistant laborer un instrument qui recueillerait les meilleures pratiques
existantes en matire daccs aux documents publics a t dbattue. Mais une solution
de compromis a t retenue. Le rapport qui prcde la Convention explique que le
Comit directeur pour les droits de lHomme, charg de la rdaction de la Convention,
a identi, parmi les divers systmes juridiques nationaux, un socle de dispositions de
base obligatoires qui rete ce qui gure dj dans la lgislation de nombreux pays et
qui puisse tre accept par les Etats qui nont pas encore de telles lgislations. Lesprit
de la Convention est dencourager les Parties se doter, maintenir ou renforcer
des dispositions internes qui accordent un droit daccs plus large pourvu que le socle
minimum soit mis en uvre.
Quant la rutilisation des documents et donnes publiques, les conditions
minimales en ont t tablies par la directive 2003/98/CE du Parlement europen
et du Conseil du 17 novembre 2003 concernant la rutilisation des informations du
secteur public
61
.
LUnion interparlementaire a de son ct adopt en 2009 une rsolution sur la libert
dexpression et le droit linformation
62
. Ce texte encourage les parlements qui ne
lont pas encore fait adopter ds que possible une loi sur la libert de linformation,
et souligne que les parlements des Etats disposant dj de ce cadre juridique doivent
en assurer lapplication eective.
Les organisations non gouvernementales
Les organisations non gouvernementales de promotion du droit linformation
ont jou et jouent encore un rle dterminant dans ce domaine, tant lchelon
international que national. Leur implication lors des transitions politiques en Europe
60. Voir note 12.
61. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0098:FR:HTML
62. http://www.ipu.org/conf-f/120/120-3.htm
- 38 - - 39 -
et en Amrique latine a t signale prcdemment. Ces ONG ont constitu en
2002 un rseau mondial dorganisations de promotion du droit de savoir, le Freedom
of Information Advocates Network (Foianet), qui rassemble environ 190 ONG dans
90 pays
63
.
Ces ONG ont labor et dius des principes et des normes. On peut citer
notamment :
Les neuf principes dArticle 19 sur la lgislation sur la libert de linformation,
approuvs en 2000 par les rapporteurs sur la libert dexpression de lONU, de lOEA
et de lOSCE
64
.
Les dix principes sur le droit de savoir de lOpen Society Justice Initiative, lancs en
2005 loccasion de la 3
me
Journe annuelle sur le droit de savoir
65
.
La Dclaration dAtlanta et le plan daction pour lavancement du droit daccs
linformation publique du Centre Carter de 2008, ayant pour objectif de promouvoir
ladoption, la mise en uvre, lapplication et lexercice du droit linformation
publique
66
.

La demande dinformation sur lenvironnement et la promotion du g.
dveloppement durable
Devant les consquences plantaires des enjeux cologiques et les inquitudes
croissantes suscites par la dtrioration de lenvironnement que provoque lactivit
conomique, les gouvernements ont pris conscience de la ncessit dassocier les
populations sa prservation. Celles-ci sont en eet les mieux places pour remdier
lchelon local aux problmes environnementaux, et les associations cologistes ont
fait pression pour tre associes la prise de dcisions dans ce domaine.
La Confrence des Nations Unies sur le dveloppement et lenvironnement (Sommet
de la Terre), qui sest tenue Rio de Janeiro en 1992, a t de ce point de vue une
tape dcisive.
La Dclaration signe lissue de la Confrence a, pour la premire fois, invit les
63. http://www.foiadvocates.net/
64. http://www.article19.org/pdfs/standards/righttoknow.pdf
65. http://www.foiadvocates.net/en/open-society-justice-initiative-2005
66. http://www.cartercenter.org/resources/pdfs/peace/americas/declaration_le_plan_action_atlanta_fr.pdf
- 40 - - 41 -
pays amliorer laccs linformation et la participation des citoyens
67
. Daprs
son Principe 10 : La meilleure faon de traiter les questions denvironnement est
dassurer la participation de tous les citoyens concerns, au niveau qui convient. Au
niveau national, chaque individu doit avoir dment accs aux informations relatives
lenvironnement que dtiennent les autorits publiques, y compris aux informations
relatives aux substances et activits dangereuses dans leurs collectivits, et avoir
la possibilit de participer aux processus de prise de dcision. Les Etats doivent
faciliter et encourager la sensibilisation et la participation du public en mettant les
informations la disposition de celui-ci.
En 1998, dans le cadre de lapplication de la Dclaration de Rio, les Etats membres de
la Commission conomique des Nations Unies pour lEurope (UNECE) et de lUnion
Europenne ont sign Aarhus (Danemark) un instrument juridique contraignant :
la Convention des Nations Unies sur laccs linformation, la participation du public
au processus dcisionnel et laccs la justice en matire denvironnement
68
.
Cet accord international vise amliorer linformation dlivre par les autorits
publiques vis--vis des principales donnes environnementales, favoriser la
participation du public la prise de dcisions ayant des incidences sur lenvironnement,
et tendre les conditions daccs la justice en matire de lgislation environnementale
et daccs linformation. Les autorits publiques sont tenues de communiquer les
informations sur lenvironnement quelles dtiennent ou qui sont dtenues pour leur
compte, aux personnes qui en font la demande. Ce droit est ouvert toute personne,
physique ou morale, sans que le demandeur ait justier dun intrt. Lexercice de
ce droit dire du droit daccs aux documents administratifs en ce quil prvoit des
modalits de mise en uvre particulires et des motifs de refus limits.
Cette Convention, considre comme le pilier de la dmocratie environnementale,
est entre en vigueur en 2001. Les considrations suivantes qui gurent en tte du
texte en exposent les motifs :
Considrant quan dtre en mesure de faire valoir ce droit (de vivre dans
un environnement salubre)les citoyens doivent avoir accs linformation.
Reconnaissant que, dans le domaine de lenvironnement, un meilleur accs
linformation et la participation accrue du public au processus dcisionnel permettent
de prendre de meilleures dcisions et de les appliquer plus ecacement, contribuent
sensibiliser le public aux problmes environnementaux, lui donnent la possibilit
dexprimer ses proccupations, et aident les autorits publiques tenir dment
compte de celles-ci
69
.
67. http://www.un.org/french/events/rio92/rio-fp.htm
68. http://www.unece.org/env/pp/documents/cep43f.pdf
69. Ibidem.
- 40 - - 41 -
La Convention qui imposait plus dobligations que les directives existantes sest traduite
par une directive europenne 2003/4/CE du Parlement europen et du Conseil du
28 janvier 2003, concernant linformation du public en matire denvironnement
70
.
Elle dispose notamment que toute collectivit doit donner toute linformation quelle
dtient en matire denvironnement toute personne qui la lui demande.
Le dbat sur le rle des entreprises dans la poursuite dun dveloppement durable
gagne aussi en importance sur la scne mondiale. Le secrtariat gnral des Nations
Unies a lanc en 2000 linitiative du Pacte mondial, dont le but est dassocier les
entreprises lamlioration des performances sociales et environnementales
lchelon plantaire
71
.
Les lignes directrices de lOCDE pour les entreprises multinationales promeuvent
galement le dveloppement durable
72
.
La communication de la Commission des Communauts europennes Rio - dix ans
aprs : Prparation du sommet mondial sur le dveloppement durable de 2002 contient
de plus amples informations sur la contribution potentielle des entreprises au
dveloppement durable mondial
73
.
Les organisations de consommateurs, les partisans du dveloppement durable et de
lintgration de lthique dans lconomie demandent de plus en plus souvent aux
entreprises la transparence sur les dcisions quelles prennent, sur leur motivation
et sur leur gestion, au-del des seules questions nancires ou de lutte contre la
corruption. En cas de problmes de scurit pouvant avoir un impact sur la sant,
sur lemploi, sur lenvironnement, les entreprises sont de plus en plus invites rendre
compte des consquences de leurs activits. Les modles dans lesquels les dcisions
sont prises en consultation avec des experts, sans vritable concertation, sont de plus
en critiqus. Cest dans ce contexte que le concept thique de responsabilit socitale
merge depuis quelques annes.
La nouvelle norme ISO 26000:2010, Lignes directrices relatives la responsabilit
socitale, adopte en juin 2010, la dnit comme la responsabilit dune organisation
vis--vis des impacts de ses dcisions et activits sur la socit et sur lenvironnement,
se traduisant par un comportement thique et transparent qui contribue au
dveloppement durable, la sant et au bien-tre de la socit
74
.
70. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2003:041:0026:0026:FR:PDF
71. http://www.unglobalcompact.org/Languages/french/francais1.html
72. http://www.oecd.org/document/39/0,2340,fr_2649_34889_1933102_1_1_1_1,00.html
73. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2001:0053:FIN:FR:PDF
74. http://www.iso.org/iso/catalogue_detail?csnumber=42546
- 42 - - 43 -
Les crises conomique et nancire h.
Dans les annes 2000, la crise nancire survenue aprs lclatement de la bulle
technologique a vu apparatre plusieurs scandales nanciers majeurs comme les
aaires Enron (2001) et Worldcom (2002) aux Etats-Unis et laaire Parmalat
(2003) en Europe. Pour empcher que de tels problmes ne se reproduisent lavenir
et pour redonner conance aux investisseurs, les gouvernements de plusieurs pays
ont promulgu des lois dites de scurit nancire. Aux Etats-Unis, la loi Sarbanes-
Oxley a t vote par le Congrs en 2003
75
. Elle impose aux entreprises de nouvelles
obligations favorisant la transparence et lexactitude des comptes.
La crise conomique et nancire de 2008 a branl la conance des citoyens dans
les institutions et les entreprises. Elle a fait apparatre la ncessit dune plus grande
transparence de lconomie mondiale et de la nance internationale. Cette demande
sinscrit dans le mouvement gnral en faveur du droit de savoir.
Un rseau dorganisations internationales de promotion du droit linformation,
la Global Transparency Initiative (Initiative pour la Transparence Mondiale) a fait
pression sur les institutions nancires internationales pour les obliger adopter des
rgles quivalentes celles des lois sur le droit daccs linformation publique. Elle
a lanc en 2006 une nouvelle charte internationale visant amliorer les normes de
transparence dans les institutions nancires internationales. Cette charte concerne
les organisations intergouvernementales dont les activits principales ont trait aux
nances, comme la Banque mondiale, les banques de dveloppement rgional, le
FMI et lOMC. La Charte propose une approche fonde sur les droits : celle-ci
suppose une rforme radicale des politiques actuelles de divulgation pour mettre n
au dcit dmocratique dont sourent ces institutions et assurer la clart de la prise
de dcisions et de la mise en uvre des projets
76
.
La Banque mondiale a ainsi adopt une politique remarquable douverture et rendu,
depuis le 1er juillet 2010, ses donnes accessibles avec une licence dutilisation
libre
77
.
Un des pays les plus durement touchs par la crise de 2008, lIslande, en a tir les
consquences de manire exemplaire. Ce pays est une des plus anciennes dmocraties
du monde. Cest aussi lun des plus riches et des plus galitaires, et il a connu une
spectaculaire banqueroute sous leet combin de la faillite de ses banques et
dun endettement tatique dix fois suprieur au PIB du pays. Cette dbcle sest
75. http://www2.eycom.ch/publications/items/praxis/200211/fr_19.pdf
76. Le texte franais de la charte est accessible http://www.itransparency.org/doc/charter_fr.pdf
77. http://donnees.banquemondiale.org
- 42 - - 43 -
accompagne dune profonde crise conomique et morale qui a traumatis le pays et
a eu des rpercussions trs ngatives sur son image ltranger.
LIslande a ragi en voulant la fois prvenir la rptition dune nouvelle crise,
redresser son image et devenir un modle de transparence et de justice pour le monde
entier. Le 16 juin 2010, le Parlement a adopt lunanimit l Initiative islandaise
pour la Modernisation des Mdias (Icelandic Modern Media Initiative)
78
. Cette loi vise
faire de ce pays le paradis de la transparence pour les journalistes et les ONG de
dfense des droits de lHomme, et les attirer en leur fournissant un cadre lgal trs
protecteur des liberts dexpression et dinformation.
Cette Initiative est un ensemble de dispositions juridiques labores sur la base
des meilleures lois existantes dans le monde. Elle comprend une nouvelle loi sur la
libert de linformation qui sera plus en conformit avec les normes internationales et
notamment la Convention du Conseil de lEurope, les recommandations de lOEA
et les normes du trait dAarhus. La protection des lanceurs dalerte est galement
prvue parmi les mesures annonces, ainsi que la protection de lanonymat des sources
des journalistes qui informent le public
79
.
L objectif est de renforcer la dmocratie grce au pouvoir de la transparence et de
promouvoir la position internationale du pays.
78. Icelandic Modern Media Initiative, http://immi.is/?l=en
79. Llaboration de lensemble de lIMMI va prendre environ un an. Les changements introduire dans les textes
sont en eet nombreux et complexes : au moins 13 lois se trouvent aectes et quatre ministres sont concerns.
- 44 - - 45 -
II. RECENSEMENT DES NORMES ET MEILLEURES
PRATIQUES DES PAYS PIONNIERS EN MATIRE DACCS
LINFORMATION PUBLIQUE
L eectivit du droit linformation suppose la fois lexistence dun cadre juridique
adquat et sa mise en application dans la pratique administrative quotidienne.
Lexprience prouve quil est plus facile dadopter des lois que de les mettre en uvre
et que la qualit des lois ne concide pas ncessairement avec celle des pratiques.
Sil existe des tudes comparatives des direntes lgislations
80
, il y en a moins sur les
pratiques et elles sont plus diciles apprhender
81
.
Dans de nombreux pays, les lois servent dalibi dmocratique et doutil de communication,
destin montrer que le pays est transparent, plutt quelles naccordent un vritable
accs une information de qualit. Dans certains dentre eux, elles restent lettre morte
parce quelles ne sont pas appliques correctement ou parce quelles sont ignores des
citoyens. Dans dautres, ladministration abuse des exceptions. Il y a loin de la thorie
la pratique et la ralit est souvent dcevante.
De plus, rien nest jamais acquis et la rgression dans ce domaine reste toujours
possible. De nouvelles lois sur le secret ont t adoptes dans le cadre de la lutte
anti-terroriste et ont fait reculer laccs. Les Etats-Unis ont une longue pratique
du FOIA, depuis son entre en vigueur en 1967, mais, aprs les vnements du 11
septembre 2001, la prsidence Bush a svrement rduit laccs linformation
82
. En
Afrique du Sud, un projet de loi sur la protection du secret soulve actuellement des
inquitudes
83
.
Quant aux fuites de documents orchestres par Wikileaks en novembre 2010, elles
ont eu leet inverse de lobjectif recherch. Au lieu daugmenter la transparence,
elles ont provoqu un renforcement des contrles : ladministration Obama a ainsi
demand toutes les administrations fdrales de rexaminer leurs procdures de
scurisation de linformation classie.
80. David Banisar, Freedom of Information around the World 2006. A Global Survey of Access to Government Information
Laws, Privacy International, 2006. Toby Mendel, op. cit.
81. Johann Lidberg a systmatiquement analys de relles demandes dinformation dans cinq pays.sur une base
comparative dans le cadre de sa thse lUniversit de Murdoch (Australie) : Keeping the Bastards Honest Te Promise
and Practice of Freedom of Information Legislation, http://researchrepository.murdoch.edu.au/157/2/02Whole.pdf.
LOpen Justice Initiative a galement publi en 2006 une tude pilote mene dans 14 pays, accessible http://
www.soros.org/initiatives/justice/focus/foi/articles_publications/publications/transparency_20060928/
transparency_20060928.pdf.
82. Le Prsident Obama sest au contraire engag dans une politique de transparence du gouvernement fdral ds
le dbut de son mandat.
83. http://www.info.gov.za/view/DownloadFileAction?id=118894.
- 44 - - 45 -
Le principe douverture dont se rclament les lois implique un changement radical
dans la culture bureaucratique et les mentalits dadministrations habitues depuis des
annes travailler dans le secret. Cest un point essentiel. Or, vaincre les rsistances
et linertie administratives est une des rformes les plus diciles engager. Il faut
aussi que les services disposent des moyens adquats et que leurs capacits soient
renforces
Ce changement de culture doit tre introduit, aussi bien dans les pays de tradition
dmocratique que dans les jeunes dmocraties. Certains, comme lEstonie, ont prot
de la transition pour loprer. Des pays de tradition ouverte, comme la Finlande,
ont rform leur loi pour reter les avances technologiques et socitales. Les lois
progressistes introduisent dsormais des dispositifs novateurs destins en faciliter la
mise en uvre. Les pays qui ont russi raliser ce changement de culture ont men
des politiques compltes de modernisation, de promotion et dvaluation du droit
linformation pour en accompagner lapplication.
LAngleterre est un cas exemplaire de pays qui a su passer dune culture du secret
trs enracine un rgime douverture. Le gouvernement a attach une grande
attention la mise en uvre de la loi, en dveloppant une vritable stratgie de
mise en application. Cette stratgie a t fonde sur lexamen et la comparaison des
expriences des pays trangers. Mais la loi a prvu un dlai trs long - de cinq ans
- entre son adoption (2000) et sa date dentre en application (1
er
janvier 2005). Le
dlai recommand par le guide de mise en uvre du modle de loi interamricaine
sur laccs linformation de lOEA est de deux ans maximum
84
.
Le projet de loi islandais, qui se veut ultramoderne , va tre fond sur les
recommandations mises en 2009 par le Conseil de lEurope et lOrganisation des
tats Amricains, ainsi que sur les bons lments modernes des lois sur la libert
dinformation en vigueur en Estonie, en cosse, en Angleterre, en Norvge et en
France; il sera galement en conformit avec les normes tablies par la Convention
dAarhus pour linformation environnementale.
Les domaines retenus pour prsenter les avances lgislatives et les meilleures
pratiques nationales actuelles sont ceux qui gurent dans la mthodologie dvaluation
des lgislations sur laccs linformation que se proposent de faire lorganisation Access
Info Europe
85
et le Centre for Law and Democracy
86
. Ces organisations se consacrent
la promotion et la protection du droit laccs linformation en Europe et dans le
84. Voir note 47.
85. http://www.access-info.org
86. http://www.law-democracy.org
- 46 - - 47 -
monde. Access Info a lanc la campagne de ratications de la Convention du Conseil
de lEurope et a dius en septembre 2010 un nouvel outil dvaluation qui distingue
sept domaines couverts par les lois daccs : 1) le droit daccs, 2) le champ dapplication,
3) les procdures de demande, 4) les exceptions et les refus, 5) les recours, 6) les sanctions
et les protections, et 7) les mesures promotionnelles
87
. Cet outil est encore trop rcent
pour que lon puisse avoir une ide prcise de leectivit de ces lois dans la pratique.
Les donnes recenses ci-dessous proviennent en grande partie de ltude juridique
comparative de Toby Mendel
88
et elles ont t compltes par des lments collects
par nos soins.
Le droit daccs 1.
Il doit tre garanti dans la Constitution et tre largement ouvert.
La garantie constitutionnelle a.
Les rfrences aux grands principes de transparence qui gurent souvent dans les
Constitutions sont insusantes. La mention prcise du droit daccs linformation
ou aux documents publics est indispensable. Il est ainsi protg aujourdhui comme un
droit fondamental par les Constitutions dau moins 50 pays
89
.
La Constitution nlandaise est un bon exemple
90
: elle consacre sa section 12 (2)
la libert dexpression et la publicit. Elle prcise que les documents et autres
enregistrements en possession des autorits sont publics, sauf si leur publicit est
limite par une loi pour des motifs imprieux. Chacun a le droit dobtenir des
informations sur les documents publics.
Ces principes constitutionnels doivent tre ensuite poss dans une loi. Le fait
dinclure ou de citer les lois dans la Constitution reprsente videmment une
garantie supplmentaire, car il est plus dicile de modier la Constitution quune
loi.
La Sude ore de ce point de vue une des garanties constitutionnelles les plus
anciennes et les plus fortes : la loi sur la libert de la presse gure parmi les quatre
87. Te Right to Information (RTI) Legislation Rating Methodology, Centre for Law and Democracy and Access info,
http://www.access-info.org
88. Toby Mendel, op. cit.
89. Le site Right2INFO.org donne des informations sur le cadre constitutionnel et juridique du droit linformation
dans plus de 80 pays, http://www.right2info.org.
90. version franaise : http://www.nlex./pdf/saadkaan/R9990731.PDF
- 46 - - 47 -
lois fondamentales qui composent la Constitution
91
. Larticle 1 du chapitre 2 sur
le caractre public des documents dispose que: Chaque citoyen sudois a le droit
daccder librement aux documents ociels, an dencourager la libert dchanges
dopinion et la disponibilit dune information complte. Larticle 2 prvoit que ce
droit ne peut tre rduit que sil est ncessaire de protger un des sept intrts numrs
et seulement si une loi spciale le spcie de manire stricte. Les citoyens sudois
qui communiquent aux journalistes des informations ont le droit la protection des
sources ou la protection de lanonymat, puisque les journalistes ne peuvent jamais
tre contraints de rvler leurs sources.
La Constitution mexicaine est, avec la Constitution sudoise, celle qui garantit de la
faon la plus dtaille et complte le droit linformation
92
. Un amendement de 2007
a sensiblement tendu cette protection constitutionnelle, en obligeant les 32 tats et
le District fdral rviser leurs lois antrieures et introduire, dans un dlai de deux
ans, des systmes lectroniques daccs linformation.
Le droit daccs et la loi qui doit le mettre en application sont inscrits dans la
Constitution dAfrique du Sud de 1996. Larticle 32 du Bill of Rights prcise que la
loi destine rendre ce droit eectif doit tre adopte dans les trois ans qui suivent,
ce qui a t fait
93
.
Le principe de divulgation maximale b.
La prsomption en faveur de laccs toute linformation, avec des exceptions
limites, doit gurer dans la loi ; cest ce que lassociation Article 19 appelle le principe
de divulgation maximale. Il est aussi nomm principe de publicit.
Le prambule de la Convention du Conseil de lEurope dispose ainsi que tous
les documents publics sont en principe publics et communicables, sous rserve,
seulement, de la protection dautres droits et intrts lgitimes.
Ce principe est garanti dans la Constitution mexicaine : larticle 6 arme que dans
linterprtation de ce droit le principe de la publicit maximale devra prvaloir.
La plupart des lois nationales dnissent linformation de manire assez large. Elles
prescrivent que les documents publics sont en principe accessibles et que la non
communicabilit doit tre lexception.
91. http://www.riksdagen.se/templates/R_Page____6313.aspx.
92. http://info4.juridicas.unam.mx/ijure/fed/9/.
93. http://www.info.gov.za/documents/constitution/1996/index.htm.
- 48 - - 49 -
La loi mexicaine de 2002 (Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin)
dispose en son article 2 que toute linformation dtenue par ladministration peut
tre accessible aux particuliers, et son article 6 tablit que, dans linterprtation de la
loi, il faut favoriser le principe de la transparence des organes publics
94
.
Une dclaration de principes gure parfois dans la loi, appelant une interprtation
large du droit linformation et en soulignant les bnces pour les citoyens. Une
telle dclaration est utile, car elle permet de clarier les fondements de la loi et sert
de rfrence au moment de son interprtation, quand il y a un conit entre louverture
et les intrts protger.
La loi nlandaise de 1999 (Act on the Openness of Government Activities) expose
particulirement bien en son article 3 les objectifs dune loi sur linformation :
promouvoir louverture et la bonne pratique de la gestion de linformation dans
ladministration, donner aux particuliers et aux entreprises la possibilit de contrler
lexercice de lautorit publique et lusage des ressources publiques, de se former
librement une opinion, dinuencer lexercice de lautorit publique, et de protger
leurs droits et intrts
95
.
Les objectifs de la loi estonienne de 2000 (Public Information Act) sont prsents
dans son 1 : Cette loi a pour objectif dassurer que le public et chaque personne
a la possibilit daccder linformation destine lusage public, conformment
aux principes dun Etat de droit dmocratique et social et dune socit ouverte,
et de donner au public la possibilit de contrler lexercice des responsabilits
publiques
96
.
Le champ dapplication 2.
La loi doit dsigner les bnciaires du droit linformation et prciser sa porte en
numrant les autorits qui y sont soumises. Des dispositions rcentes incitent les
pouvoirs publics pratiquer une politique proactive de publication de linformation.
94. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf.
95. Te objectives of the right of access and the duties of the authorities provided in this Act are to promote openness
and good practice on information management in government, and to provide private individuals and corporations with
an opportunity to monitor the exercise of public authority and the use of public resources, to freely form an opinion, to
inuence the exercise of public authority, and to protect their rights and interests. http://www.om./23963.htm.
96. Te purpose of this Act is to ensure that the public and every person has the opportunity to access information
intended for public use, based on the principles of a democratic and social rule of law and an open society, and to create
opportunities for the public to monitor the performance of public duties. http://ec.europa.eu/information_society/
policy/psi/docs/pdfs/implementation/ee_translation_public_information_act_consolidated_text_march%20_03.htm.
- 48 - - 49 -
Les bnciaires a.
Les lois accordent chacun le droit daccs linformation. Ce droit est ouvert
aux citoyens comme aux trangers, sans distinction de nationalit ni de rsidence.
Larticle 2 de la Convention du Conseil de lEurope arme que Chaque Partie
garantit toute personne, sans discrimination aucune, le droit daccder, sa demande,
des documents publics dtenus par des autorits publiques . Et le rapport explicatif
prcise que Le droit daccs sapplique tant aux personnes physiques que morales, sans
discrimination aucune, y compris fonde sur lorigine nationale, et mme aux trangers
vivant lextrieur du territoire dune Partie la Convention .
Les demandes nont pas tre justies par un intrt particulier.
Larticle 4 de la Convention est trs clair sur ce point : Le demandeur dun document
public nest pas tenu de donner les raisons pour lesquelles il souhaite avoir accs audit
document.
Le demandeur na pas dcliner son identit et il peut rester anonyme, mais, pour des
raisons pratiques, les administrations lui demandent de sidentier.
La loi indienne de 2005 (Right to Information Act) dispose expressment quil ne
peut pas tre demand dautres informations personnelles que celles ncessaires pour
contacter le demandeur.
Les lois nlandaise (section 13,1) et sudoise (article 14.3) autorisent pourtant
les demandes anonymes, pour assurer quil ny aura pas de reprsailles contre le
demandeur.
Les documents sur tout support b.
Les lois sappliquent tous les documents, quels que soient leur support et leur
format.
Le Comit des droits de lHomme des Nations Unies a prcis que linformation
vise par larticle 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques inclut
les documents dtenus par un organisme public, quelles que soient la faon dont
linformation est stocke, sa source et la date de production
97
.
97. UN Human Rights Committee General comment n34, paragraphe 18, CCPR/C/GC/34, http://www.
ccprcentre.org/doc/ICCPR/General%20Comments/CCPR.C.GC34_AUV.pdf
- 50 - - 51 -
La Convention du Conseil de lEurope (article 1.2. b) est claire : On entend par
documents publics toutes informations enregistres sous quelque forme que ce
soit, rdiges ou reues et dtenues par les autorits publiques.
La loi anglaise dnit le terme dinformation comme toute information enregistre
sous quelque forme que ce soit dtenue par lorganisme public au moment o la
demande est reue. Le terme dinformation ocielle (ocial information) dsigne
linformation enregistre (recorded information), telle que courriers lectroniques,
comptes rendus de runions, recherche ou rapports.
En principe le droit daccs linformation sapplique toutes les informations
dtenues par les pouvoirs publics, mais, dans certains pays, les bases de donnes ne
sont pas considres comme des documents et elles ne sont donc pas accessibles dans
le cadre de la loi ; elles sont parfois exclues, mais les lois ne sont pas toujours claires.
Les lois sappliquent aussi bien aux documents manant dune autorit publique qu
ceux reus par cette autorit et qui ont t produits par des tiers.
Les documents transfrs aux services darchives publics et conservs par leurs soins
sont couverts par la loi.
Le rapport explicatif de la Convention du Conseil de lEurope le prcise de faon
explicite dans son paragraphe 15 : La prsente Convention demeure applicable aux
documents verss dans les services darchives.
Laccs linformation et aux documents c.
Les lois anciennes se rfrent au droit daccder aux documents, mais, de plus en plus,
cest un droit plus large linformation qui est arm dans les nouvelles lois et qui est
revendiqu par les ONG, comme la Open Society Justice Initiative, Access Info et Article
19. Dans la pratique il ny a pas beaucoup de dirences entre les deux rgimes.
La terminologie de la loi indienne de 2005 rete cette tendance : elle sintitule Loi
sur le droit linformation (Right to Information Act).
Daprs la loi cossaise, le Scotland Freedom of Information Act de 2002, une personne
qui demande une information une autorit publique cossaise qui la dtient a le
droit de la recevoir
98
.
98. http://www.legislation.gov.uk/asp/2002/13/contents.
- 50 - - 51 -
Cette distinction conceptuelle entre information et documents implique dans la
pratique une augmentation de la charge de travail des administrations. Sil sagit
dinformation, lidentication des documents pertinents appartient en eet
ladministration et non au demandeur.
Les lois, cependant, nimposent pas dobligation de crer linformation si elle nexiste
pas.
Le rglement europen de 2001 noblige aucunement les institutions crer des
documents, an de rpondre une demande. Lorsque linformation demande
nest pas disponible dans un ou plusieurs documents existants, mais implique des
recherches dans des sources direntes et llaboration de documents spciques et/
ou lagrgation de donnes, la demande est considre comme dpassant clairement
le champ dapplication du rglement
99
.
La dnition donne par le rglement englobe galement les documents exclusivement
lectroniques (formats Word, PDF, HTML par exemple). La question des bases de
donnes se pose. Celles-ci ne se prsentent en eet pas comme des sries de documents,
mais comme des ensembles de donnes en volution constante. Les systmes de gestion
nancire et comptable constituent des exemples de bases de donnes ne correspondant
pas une dnition classique de document . La pratique de la Commission consiste
considrer comme document tout rapport extrait de tels systmes correspondant
leur exploitation normale.
Le secteur public d.
La plupart des lois disposent que tous les documents du secteur public peuvent faire
lobjet dune demande de communication.
En Sude, aucune agence nest exempte; mme la correspondance ocielle du
Premier Ministre est accessible.
Les services de renseignement sont parfois lobjet dexceptions au Royaume-Uni, en
Inde et au Prou, mais ils sont soumis la loi en Sude et aux Etats-Unis (CIA et
FBI).
Plutt que dexempter en gnral ce type dorganismes qui dtiennent beaucoup
dinformations ordinaires, il est recommand de nexempter que linformation sensible
quils ont en leur possession.
99. Rapport de la Commission sur la mise en uvre des principes du rglement (CE) n 1049/2001 relatif laccs
du public aux documents du Parlement europen, du Conseil et de la Commission.
- 52 - - 53 -
Il est important que le secteur public soit couvert tous les niveaux. La loi sudoise
sapplique tous les chelons de ladministration provinciale et communale. Dans les
pays fdraux comme les Etats-Unis, les pouvoirs publics locaux doivent adopter des
lois appliquer leur niveau. Certaines lois fdrales couvrent nanmoins aussi les
Etats locaux, comme en Afrique du Sud et en Inde.
La plupart du temps, en raison de la sparation des pouvoirs, seule la branche excutive
est soumise la loi et les branches lgislative et judiciaire sont exemptes.
Daprs le Comit des droits de lHomme des Nations Unies, le droit daccs
linformation sapplique aux organes publics des trois branches de lEtat et aux autres
autorits publiques, tous les niveaux, national, rgional ou local
100
.
La Convention du Conseil de lEurope englobe dans sa dnition des autorits
publiques les organes lgislatifs et les autorits judiciaires dans la mesure o ils
accomplissent des fonctions administratives (article 1(2)(a)). Elle laisse toutefois
aux Etats la possibilit dtendre cette application ces organes et autorits pour ce
qui concerne leurs autres activits.
Certaines lois rcentes ont un champ dapplication plus large et incluent le pouvoir
lgislatif.
Au Royaume-Uni, la loi sur la libert de linformation de 2000 (Freedom of Information
Act) sapplique aux autorits publiques. Les organismes publics dsigns sous ce terme
sont nombreux et 100 000 organes publics y sont soumis.
Une longue liste de 18 pages annexe la loi les numre (Schedule 1). Elle comprend :
les administrations centrales et les dpartements ministriels ; la Chambre des
Communes et la Chambre des Lords, et les Assembles du Pays de Galles et
dIrlande du Nord ;les forces armes ( lexception des forces spciales); les autorits
locales ; les services de sant, hpitaux, cabinets mdicaux, dentistes, pharmaciens et
opticiens; les coles publiques, collges et universits; les forces de police et les services
pnitentiaires ; beaucoup dautres organismes tels que les organes de rgulation et
de conseil ;les entreprises publiques ; certains organismes qui ne sont concerns que
pour certains types dinformation tels que la BBC et Channel 4
101
.
Il en est de mme en Ecosse, o la loi de 2002 stend aussi au Parlement.
100. General comment n34, paragraphes 18 et 7.
101. http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/36/contents.
- 52 - - 53 -
La loi mexicaine de 2002 a une approche nouvelle : elle vise, outre le pouvoir lgislatif
fdral, le pouvoir judiciaire fdral. Mais elle a prvu un contrle plus rigoureux
sur les organes de lexcutif et elle sest limite imposer aux pouvoirs lgislatif et
judiciaire une obligation gnrale sans entrer dans les dtails.
Au Prou, la loi sur la transparence et laccs linformation publique de 2002 vise
aussi les organismes publics des trois branches.
Les entreprises publiques sont gnralement concernes par les lois sur laccs
linformation.
Le secteur priv e.
Les assembles annuelles dactionnaires sont une occasion de rendre des comptes, mais
cette obligation ne concerne que les actionnaires. La norme ISO sur la responsabilit
sociale des entreprises appelle les entreprises plus de transparence, mais le droit
daccs linformation dtenue par le secteur priv ny gure pas.
Lobservation gnrale du Comit des droits de lHomme des Nations Unies sur
larticle 19 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques vise aussi les
organismes qui remplissent des fonctions publiques
102
.
La plupart des lois accordent laccs linformation dtenue par des organismes
privs qui exercent une autorit administrative, remplissent des fonctions publiques
ou reoivent des fonds publics.
Les lois sudoise et nord-amricaine naccordent pas de droit daccs linformation
dtenue par des entreprises prives. La loi sudoise a t amende pour couvrir les
entreprises diriges ou possdes par lEtat, mais elle ne sapplique pas au secteur
priv en gnral.
Les organismes qui exercent des fonctions de nature publique ou qui fournissent
des services contractuels des organismes publics sont viss par la loi britannique
(Section 5).
La loi nlandaise sapplique aux documents dtenus par des entreprises prives qui
accomplissent des missions publiques et exercent une autorit publique: par exemple
les organismes de retraite, les gardes forestiers et les compagnies dassurance pour ce
qui est de lassurance obligatoire.
102. General comment n34, paragraphes 18 et 7.
- 54 - - 55 -
Le Promotion of Access to Information Act dAfrique du Sud constitue une exception de
ce point de vue, puisque cette loi prvoit un accs possible aux documents du secteur
priv si le document est ncessaire pour lexercice ou la protection des droits dun
individu. (article 50. 1).
Le FOIA dAntigua et Barbuda prvoit la mme possibilit (article 16 (3)).
Daprs la loi norvgienne sur laccs du public aux documents des administrations
publiques de 1970, amende en 2003, une personne morale prive peut tre considre
comme une agence administrative, au cas o cette personne prend des dcisions
individuelles ou diuse des rglementations (article 1).
Au Danemark, la loi daccs aux documents des administrations publiques de 1985
(Access to Public Administration Files Act) concerne, outre les agences publiques, la
plupart des fournisseurs dnergie publics ou privs (article 1(2)).
Avec la tendance croissante sous-traiter des entreprises prives des fonctions
antrieurement assures par le secteur public, le droit daccder linformation
quelles dtiennent commence tre revendiqu
103
.
La loi indienne de 2005 tient compte de ce que des fonctions publiques sont
maintenant prises en charge par des acteurs privs. Elle concerne les ONG qui sont
substantiellement nances, directement ou indirectement par lEtat (article 2
(h(d)(ii)).
En Estonie, la loi de 2000 (5) sapplique tous les dtenteurs dinformation et,
outre les organes publics centraux et locaux, elle concerne les personnes morales de
droit public et de droit priv, ainsi que les personnes physiques qui remplissent des
fonctions publiques (dans le domaine de la sant, de lducation ou des services sociaux
par exemple), pour linformation concernant laccomplissement de ces fonctions.
Sont galement considres comme dtentrices dinformation soumises aux mmes
obligations : 1) les entreprises qui ont une position dominante sur le march
ou qui constituent des monopoles pour ce qui est de linformation concernant
les conditions et les prix de la fourniture de biens et services. 2) les associations
sans but lucratif, fondations et entreprises dont lEtat, un gouvernement local ou une
personne morale de droit priv est membre ou le fondateur, ou laquelle participe
lEtat, un gouvernement local ou une personne morale de droit priv, - pour ce qui
est de linformation concernant lusage des fonds provenant du budget de lEtat ou
dun gouvernement local.
103. Mazhar Siraj, Exclusion of Private Sector from Freedom of Information Laws, Journal of Alternative
Perspectives on Social Sciences 2 (1): 222.
- 54 - - 55 -
Des lois sectorielles comme les Environmental Information Regulations de 2004
qui traitent de linformation environnementale dtenue par les autorits publiques
en Angleterre, Irlande du Nord et Pays de Galles visent encore plus dorganisations
que le Freedom of Information Act, puisquelles incluent aussi certains organismes
privs
104
.
La publication proactive des informations f.
Lobligation pour les pouvoirs publics davoir une vritable politique de transparence
et de prendre linitiative de publier les informations concernant leurs activits et
leur nancement, mme en labsence de demande, est un point essentiel. Elle est
recommande par les normes internationales et elle gure dans les lois les plus
rcentes. La publication dans les bulletins ociels imprims ne sut pas et de plus
en plus de pays rendent des informations accessibles au public en ligne.
Ltude la plus complte sur ce point a t ralise pour la Banque mondiale en 2010
par Helen Darbishire
105
. Elle distingue deux modalits daccs aux informations
publiques : la communication ractive , en rponse une demande, et la publication
proactive dont linitiative appartient lautorit publique.
La publication systmatique de certaines catgories de documents, ds leur production,
prsente de nombreux avantages : elle allge la tche des administrations sollicites,
en rduisant le nombre de demandes traiter, et elle leur vite davoir rpondre
plusieurs fois aux mmes demandes. Elle amliore la gestion interne de linformation
et donc lecacit de ces administrations. Laccs linformation ne se trouve plus
limit aux usagers qui en connaissent les modalits et sont familiers des rouages
de ladministration. Cest lensemble des citoyens qui peuvent en disposer. Leur
participation aux aaires publiques sen trouve encourage puisquils peuvent accder
plus rapidement linformation sans avoir faire une demande. Cest un avantage
pour les demandeurs qui pourraient craindre des reprsailles dans les pays qui ont
connu des rgimes autoritaires ou qui sont aects par une corruption endmique.
Le Comit des droits de lHomme des Nations Unies invite les Etats parties du Pacte
international relatif aux droits civils et politiques rendre publique linformation
administrative dintrt gnral
106
.
La Convention du Conseil de lEurope encourage les politiques de publication
proactive dans son article 10 : De leur propre initiative et lorsque cela savre
104. http://www.legislation.gov.uk/uksi/2004/3391/contents/made.
105. Helen Darbishire, Proactive Transparency : Te future of the right to information ? A review of standards,
challenges and opportunies, Te World Bank Institute. http://siteresources.worldbank.org/WBI/Resources/213798-
1259011531325/6598384-1268250334206/Darbishire_Proactive_Transparency.pdf.
106. General comment n34, paragraphe 19.
- 56 - - 57 -
appropri, les autorits publiques prennent les mesures ncessaires pour mettre
disposition les documents publics quelles dtiennent dans lintrt de promouvoir
la transparence et lecacit de ladministration et pour encourager la participation
claire du public des questions dintrt gnral .
Le rapport explicatif de la Convention prcise que cette politique doit permettre
aux citoyens de se former leur propre opinion sur les autorits qui les gouvernent
et de sengager dans le processus de prise de dcision.. (Paragraphe 71).
Le rapport donne des exemples dinformations rendre publics : informations
sur leurs structures, leur personnel, leur budget, leurs activits, rgles, politiques,
dcisions, dlgations de pouvoir, informations sur le droit daccs et la procdure
pour demander des documents publics, ainsi que toutes autres informations dintrt
public. Les modalits de mise disposition du public sont prcises : Cela est
fait sur une base rgulire et dans des formats incluant lutilisation des nouvelles
technologies de linformation (par exemple dans des pages web accessibles au public)
et dans les salles de lecture ou les bibliothques publiques, an de garantir un accs
facile et gnralis . (Paragraphe 72).
Les conventions internationales sectorielles comportent des dispositions plus
dtailles : La Convention des Nations Unies sur la lutte contre la corruption oblige
les Etats parties, dans son chapitre II sur les mesures prventives, publier les
informations facilitant la transparence de ladministration publique et, notamment, la
gestion des agents publics, la passation des marchs et la gestion des nances publiques,
le fonctionnement de ladministration publique et les processus dcisionnels
107
.
La Convention dAarhus sur laccs linformation en matire denvironnement
va encore plus loin dans le dtail : elle donne la liste des catgories dinformations
rendre publiques et autorise mme le public accder directement aux bases de
donnes environnementales
108
.
Le changement dappellation de certaines lois sur linformation exprime cette
volont de promouvoir une gouvernance ouverte. En Finlande, la loi sur la publicit
des documents ociels de 1951 (Act on Publicity of Ocial Documents) a t
remplace en 1999 par la loi sur louverture des activits gouvernementales (Act
on the Openness of Government Activities). Depuis les amendements de 2007, la loi
amricaine sur la libert de linformation (Freedom of Information Act) sintitule
loi sur une administration ouverte (Open Government Act).
107. http://www.unodc.org/pdf/crime/convention_corruption/signing/Convention_f.pdf.
108. Helen Darbishire op. cit. Un rsum de ces mesures gure en annexe B, p. 43 et 44.
- 56 - - 57 -
La loi franaise du 17 juillet 1978 a t lune des premires avoir des dispositions
proactives de fait : son article 7 prvoit ainsi que Font lobjet dune publication les
directives, les instructions, les circulaires, ainsi que les notes et rponses ministrielles
qui comportent une interprtation du droit positif ou une description des procdures
administratives. Les administrations..peuvent en outre rendre publics les autres
documents administratifs quelles produisent ou reoivent
109
.
La loi mexicaine prvoit dans son article 7 une large obligation de publier par Internet
17 catgories dinformations. Sont viss les oprations gnrales de lorganisme, les
services oerts, les procdures, les programmes de subventions, les contrats conclus, les
rapports tablis et les possibilits de participation. Larticle 12 prcise que les organes
publics doivent publier des informations concernant les montants et les bnciaires
de toutes les ressources publiques dont ils sont responsables. Larticle 9 de la loi
oblige mme les organismes publics mettre un ordinateur la disposition du public,
ainsi quune imprimante, et de leur apporter une aide technique si ncessaire. Ces
informations sont accessibles partir dun portail centralis, le Portail des obligations
de transparence (Portal de obligaciones de transparencia)
110
.
La loi pruvienne prvoit aussi des dispositions trs dtailles sur la publication
proactive des informations publiques, notamment nancires. Les 14 articles du Titre
IV sont entirement consacrs la transparence de la gestion des nances publiques
et ils donnent une liste dtaille de linformation sur les nances publiques que lEtat
doit publier.
La loi britannique ne donne pas la liste des informations que chaque autorit publique
est tenue de publier. La section 19 prvoit que cest chaque autorit dlaborer, publier
et mettre en place un programme de publication (Publication Scheme) prcisant les
catgories dinformations quil rendra publiques. Ce programme doit tre approuv
par le Commissaire linformation (Information Commissioner). Les services du
Commissaire linformation (ICO) ont labor un modle de programme de
publication que toutes les autorits publiques ont d adopter avant le 1
er
janvier 2009.
La cohrence et lharmonisation des plans de publication des direntes autorits se
trouvent ainsi assures.
Ce programme type prcise sept catgories dinformation publier rgulirement et
il est accessible sur le site de lICO
111
. Ces informations concernent lorganisation de
lautorit publique, sa localisation et les contacts, ses statuts juridiques ; linformation
109. http://www.legifrance.gouv.fr/achTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006068643&dateTexte=20110610.
110. http://www.portaltransparencia.gob.mx/pot/.
111.http://www.ico.gov.uk/upload/documents/library/freedom_of_information/detailed_specialist_guides/
generic_scheme_v1.0.pdf.
- 58 - - 59 -
nancire sur les dpenses et revenus projets et rels, les appels dore et les contrats ;
linformation sur les stratgies et les ralisations, les plans, inspections, contrles et
rvisions ; les propositions et dcisions de politiques, les processus de dcision, les
critres et les procdures internes, et les consultations ; linformation sur les stratgies
et les ralisations et les performances, les plans, inspections, contrles ; les protocoles
sur laccomplissement de leurs fonctions et responsabilits ; les listes et registres ayant
trait leurs fonctions ; la description des services proposs
112
.
Toutes ces informations sont accessibles sur les sites web de chaque organisme.
La loi estonienne de 2000 donne, au 28, une liste de 32 catgories dinformations qui
doivent tre rendues publiques : statistiques criminelles et conomiques, statuts et
organigrammes des agences, description des postes des fonctionnaires avec leur adresse
lectronique, qualications et niveaux de salaire, informations concernant la sant, projets
de budget et budgets, informations sur ltat de lenvironnement et projets de lois et
rglements, y compris leurs notes explicatives. Ils doivent aussi assurer que linformation
nest pas prime, inexacte ou trompeuse.
La loi oblige aussi les autorits publiques avoir une politique proactive de
publication et lEstonie a systmatiquement dvelopp ladministration lectronique
(e-government) : le 31 rend obligatoire la tenue jour de sites web pour la publication
des informations numres ci-dessus pour les administrations gouvernementales
y compris la chancellerie, le bureau du Prsident de la Rpublique, les services de
lAuditeur dEtat, ltat-major des forces de la Dfense, les agences gouvernementales
et les personnes morales de droit public. Le 33 prvoit le libre accs par Internet
au rseau de communication des donnes (data communication network) dans les
bibliothques publiques.
Une autre bonne pratique est formalise par la loi slovne de 2003 (Access to Public
Information Act). Elle prvoit de publier toute linformation publique qui a t
demande au moins trois fois (article 10.1.6).
Aux Etats-Unis et au Mexique, la loi prvoit que toute information qui a t
communique et qui est susceptible de faire lobjet dune nouvelle demande doit tre
rendue accessible par voie lectronique.
La loi bulgare de 2000 (Access to Public Information Act) a une disposition novatrice :
elle exige que les organes publics publient toute information qui pourrait prvenir
une menace pour la vie, la sant, la scurit ou les biens des citoyens, ou qui sert
lintrt gnral (article14.(2))
113
.
112. How to Operate a Publication Scheme, http://www.ico.gov.uk/upload/documents/library/freedom_of_
information/detailed_specialist_guides/how_to_operate_a_publication_scheme_v4.pdf.
113. http://www.aip-bg.org/library/laws/apia.htm.
- 58 - - 59 -
La loi kirghize de 2007 est la seule poser le principe de laccs des citoyens aux
runions publiques des organes excutifs et lorganiser (articles 26-29).
Cette disposition, qui va dans le sens de la promotion du droit linformation constitue un
des neuf Principes de lassociation Article 19
114
. Elle gure aux Etats-Unis dans le Government
in the Sunshine Act de 1976
115
et dans des lois spciques des Etats.
Au-del de laccs, la question de la rutilisation de ces informations se pose.
La directive europenne n2003/98/CE du 17 novembre 2003 concernant la
rutilisation des informations du secteur public a t prise pour amliorer les
possibilits de rutilisation des documents dtenus par des organismes du secteur
public des tats membres, des ns commerciales ou non commerciales, autres que
lobjectif initial de la mission de service public pour lequel les documents ont t
produits
116
. Elle xe un ensemble minimal de rgles concernant la rutilisation de ces
documents et les moyens pratiques destins la faciliter. Si possible, les documents
sont mis la disposition du public sous forme lectronique. Les donnes caractre
personnel et celles qui relvent des secrets protgs sont videmment exclues.
Lobjectif est de favoriser le bon fonctionnement du march intrieur et le
dveloppement satisfaisant de la socit de linformation dans la Communaut. Il
est espr que lexploitation du potentiel de ces documents contribue la croissance
conomique et la cration demplois.
Les initiatives du mme type sont en train de se multiplier dans le monde et les pays
anglo-saxons sont des prcurseurs.
Le 8 dcembre 2009, conformment aux engagements du Prsident Obama qui a fait
de la transparence une priorit
117
, la directive amricaine sur un gouvernement ouvert
(Open Government Directive) a invit chaque administration fdrale prendre des
mesures immdiates pour amliorer la transparence, ainsi que la participation et la
collaboration du public ses activits
118
. Ces mesures sont tout fait conformes aux
principes de divulgation maximale et de publication proactive de linformation. Elles
ont notamment consist mettre en ligne de nouvelles donnes publiques dintrt
gnral, en format ouvert, sur les sites ministriels et sur le portail du gouvernement
fdral : http://www.data.gov
119
.
114. Principe n 7: Ouverture des runions au public. Les runions des organismes publics devraient tre publiques.
115. http://www.gsa.gov/portal/content/102416.
116. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0098:FR:HTML.
117. Il a dius un mmorandum sur lamlioration de la transparence du gouvernement fdral, le 21 janvier 2009,
le jour de sa prise de fonctions.
118. http://www.whitehouse.gov/open/documents/open-government-directive.
119. Le portail, lanc en mai 2009, comprenait alors 47 ensembles de donnes dorigine fdrale (datasets) et il en a
plus de 270 000 aujourdhui (avril 2011).
- 60 - - 61 -
Le Royaume Uni sest galement engag, en janvier 2010, dans un processus
douverture avec le portail de publication des donnes publiques du gouvernement
britannique qui contient prs de 6000 jeux de donnes : http://data.gov.uk.
En France, un portail unique interministriel de donnes publiques, quivalent des
portails amricain et anglais, a t cr par le dcret du 21 fvrier 2011. Ce portail,
baptis ETALAB, orira un unique point daccs aux informations publiques
rutilisables. Il est annonc pour dcembre 2011
120
.
La directive europenne de 2003 a t transpose en droit franais par une ordonnance
du 6 juin 2005
121
. La directive posait le principe de la libert de rutilisation des
informations, des ns commerciales ou non. Elle ne contenait aucune obligation
dautoriser la rutilisation de documents et laissait la dcision dautoriser ou non la
rutilisation lapprciation des tats membres ou de lorganisme du secteur public
concerns.
Lordonnance franaise est alle plus loin et en a fait un droit. Elle fait une distinction
entre documents administratifs et informations publiques. Elle amnage une libert
daccs aux documents administratifs et un droit de rutilisation des informations
publiques
122
.
Depuis le 1er juillet 2010, la Banque mondiale a lanc sa nouvelle politique daccs
linformation qui rend la majorit de ses documents accessibles au public. La Banque
mondiale a galement ouvert laccs ses bases de donnes
123
. Celles-ci sont utilisables
gratuitement par le biais dune licence ouverte et elles sont accessibles en multi-
formats et sans exclusivit. Le nouveau dispositif rend publique toute information
dtenue par la Banque mondiale qui ne gure pas sur une liste dexceptions prtablie.
Cette rforme majeure est considre par la communaut du dveloppement comme
la nouvelle norme devant guider les autres organisations internationales en matire
daccs linformation
124
.
120. http://blog.etalab.gouv.fr/pages/Qui_sommes_nous_--4930142.html.
121. Lordonnance n2005-650 du 6 juin 2005 relative la libert daccs aux documents administratifs et la
rutilisation des informations publiques modie et complte la loi du 17 juillet 1978.
122. Les donnes publiques. Guide juridique & pratique, Agence des initiatives conomiques, dcembre 2010, http://
www.aecom.org/Vous-informer/Juridique-TIC/Guides-juridiques/Les-donnees-publiques-decembre-2010.
123. http://data.worldbank.org/.
124.http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/ACCUEILEXTN/NEWSFRENCH/0,,contentMDK:2
2635465~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:1074931,00.html.
- 60 - - 61 -
Les procdures de demande 3.
Les modalits dexercice du droit daccs doivent tre claires et simples. Les lois
prvoient que chacun a le droit de faire une demande sans avoir la justier. Le
demandeur doit seulement donner les prcisions ncessaires lidentication
de linformation. La demande peut tre soumise par nimporte quel moyen de
communication. Il ny a pas besoin de formulaire spcique.
Le Comit des droits de lHomme des Nations Unies invite les Etats parties du
Pacte international relatif aux droits civils et politiques prendre toutes les mesures
possibles pour assurer un accs facile, rapide, eectif et pratique linformation
125
.
Daprs larticle 4.3 de la Convention du Conseil de lEurope, les formalits
concernant les demandes se limitent ce qui est indispensable pour pouvoir traiter
la demande.
La loi estonienne permet ainsi que la demande soit faite oralement, par tlphone,
ou par crit, mais elle prvoit quelle peut tre exige par crit si linformation fournie
oralement est insusante ( 13).
Certains pays reconnaissent aux demandeurs le droit de choisir le format quils
prfrent pour accder linformation, y compris le format lectronique quand cest
possible.
La Convention du Conseil de lEurope le prvoit dans son article 6.1: Lorsque
laccs un document public a t accord, le demandeur a le droit de choisir de consulter
loriginal ou une copie, ou den recevoir une copie dans la forme ou le format disponibles
de son choix, sauf si cette prfrence nest pas raisonnable.
Toutefois le droit daccs est gnralement limit aux formats existants et les
administrations ne sont pas tenues de numriser linformation.
Daprs la directive europenne de 2003 sur la rutilisation des informations du secteur
public (Chapitre III, article 5 1), Les organismes du secteur public mettent leurs
documents la disposition du public dans tout format ou toute langue prexistants, si
possible et sil y a lieu sous forme lectronique. Aucune obligation nest faite aux organismes
du secteur public de crer ou dadapter des documents pour rpondre la demande ni
de fournir des extraits de documents, lorsque cela entrane des eorts disproportionns
dpassant le stade de la simple manipulation.
125. General comment n34, paragraphe 19.
- 62 - - 63 -
Mais dans les considrations de la directive il est dit qu an de faciliter la rutilisation,
les organismes du secteur public devraient mettre leurs documents disposition dans
un format qui, dans la mesure du possible et sil y a lieu, nest pas li lutilisation dun
logiciel spcique.
La directive nord amricaine de dcembre 2009 sur lOpen Government invite les
dpartements ministriels et les agences prendre des mesures pour rendre, si possible,
linformation disponible sous des formats ouverts, exploitables par ordinateur
126
.
Les fonctionnaires doivent aider les demandeurs formuler leur demande a.
Il sagit dune norme mergente qui gure dans la Convention du Conseil de lEurope
larticle 5.1
Le rapport explicatif de la Convention prcise que lautorit publique devra dployer
des eorts raisonnables pour aider le demandeur identier le document public
pertinent. Cela signie que le demandeur nest pas oblig davoir identi pralablement
le document demand. Le demandeur devrait formuler sa demande avec susamment
de clart pour permettre un fonctionnaire qui a t form didentier le document
demand. Lautorit a une certaine marge dapprciation pour dterminer dans
quelle mesure il est raisonnable de fournir une aide. Cette aide est particulirement
importante lorsque le demandeur est handicap, illettr ou un tranger matrisant mal
ou pas la langue. (Paragraphes 44 et 45).
La loi anglaise rend cette assistance obligatoire. La section 16 de la loi oblige les
autorits publiques apporter des conseils et une assistance raisonnables.
Cest une disposition qui se trouve aussi dans la loi estonienne au 15 (2) :
Les responsables et les employs des dtenteurs dinformations doivent aider les
personnes qui font des demandes dinformation de toutes les manires possibles
durant le processus de la demande et lidentication de linformation ncessaire aux
personnes qui font des demandes dinformation, la localisation et les moyens les plus
appropris dy accder.
La loi estonienne va encore plus loin puisquelle prvoit que Sils ne peuvent satisfaire
la demande, ils ont lobligation dadresser le demandeur la personne comptente
ou de lui transmettre rapidement (dans les 5 jours) la demande, en informant le
demandeur de cette transmission. (15 (3) et 21).
126. Voir note 119.
- 62 - - 63 -
La Convention du Conseil de lEurope dispose nanmoins quune demande peut tre
refuse si elle est trop vague pour permettre lidentication du document recherch
ou si elle est manifestement draisonnable : une autorit publique peut refuser de
traiter une demande daccs un document public pour deux motifs : soit parce que,
nonobstant laide accorde par lautorit publique, la demande reste trop vague pour
permettre lidentication du document public recherch, soit parce que la demande
est manifestement draisonnable (par exemple, si la demande exige un eort de
recherche ou dexamen disproportionn). Lorsque la demande est manifestement
abusive (par exemple, demandes systmatiques et en nombre dans le but dentraver
le travail dune administration, demandes rptes du mme document dans un laps
de temps trs court par le mme demandeur), elle peut galement tre refuse
(paragraphe 52).
Les dlais de rponse doivent tre aussi courts que possible b.
La meilleure pratique consiste rpondre immdiatement ou le plus vite possible.
La Sude est exemplaire de ce point de vue. La loi sur la libert de la presse dispose
quune demande de copies dinformation doit tre traite aussi vite que possible
(Chapitre 2, article 12). Une des grandes forces du systme sudois est la jurisprudence
de lOmbudsman et des tribunaux administratifs qui, au l des ans, ont interprt
cette expression en heures et jours plutt quen semaines. Le fonctionnaire doit ainsi
traiter la demande immdiatement, si elle est limite, et en un jour ou deux si elle est
plus importante. La demande est prioritaire par rapport aux autres tches en cours.
La loi estonienne dispose dans ses principes gnraux (2) que laccs linformation
doit tre assur pour chacun de la manire la plus rapide et la plus facile possible. Il
est prcis au 18 (1) quune demande doit tre traite rapidement et, au plus tard,
dans les 5 jours ouvrables.
Le dlai moyen en Europe est de 14 jours ouvrables et nexcde pas un mois: 14
jours en Finlande et 20 au Royaume-Uni. Il est de 20 jours aux Etats-Unis.
Les demandes de documents facilement disponibles sont videmment plus rapides
traiter que celles qui exigent des recherches plus approfondies, et des dlais plus longs
sont prvus dans ce cas. Le demandeur doit tre inform rapidement de ce retard et
des raisons qui le justient. Le rglement europen prvoit que le dlai de rponse
de 15 jours peut tre prolong de 15 jours ouvrables, dans des cas dment justis
(art 7.3).En Estonie, le dlai de 5 jours peut tre port 15 jours si lidentication de
linformation prend beaucoup de temps.
- 64 - - 65 -
Au Royaume-Uni, si lorganisme public veut se donner un temps de rexion pour
dcider si la divulgation des informations exemptes serait dans lintrt public, il
peut bncier dun dlai raisonnable pour donner une rponse nale.
Certains pays, comme lInde ou lAzerbadjan, prvoient des dlais plus courts de 48
heures quand linformation est ncessaire pour protger la vie ou la libert .
Aux Etats-Unis, linformation doit tre fournie dans les dix jours, en cas de
besoins imprieux (menace pour la vie et la scurit) ou sil existe un besoin
urgent dinformer le public sur une activit gouvernementale.
Dans de nombreux pays, labsence de rponse dans les dlais impartis est considre
comme un refus tacite.
Pour les demandes de rutilisation des informations du secteur public, la directive
europenne de 2003 prvoit des dlais de rponse raisonnables qui correspondent
ceux qui sont applicables aux demandes daccs aux documents.
Lidentication des documents doit tre facile c.
Cest un des points que le projet de loi islandais
127
veut amliorer. Il est essentiel
de trouver facilement le document recherch. Il est donc recommand davoir un
registre accessible par Internet qui donne la liste des documents dtenus par les
administrations, et pas seulement celle des documents produits. Il est souhaitable
que la recherche puisse tre faite par thme et par sujet, sans que le demandeur ait
connatre lexistence dun document.
En Sude et aux Etats-Unis, la loi oblige les administrations tenir un registre jour
de tous les documents courants et archivs. Ce registre est public et il sert souvent de
point de dpart pour localiser les documents.
Le rglement europen de 2001 a galement prvu la tenue dun registre lectronique
des documents (article 11). Pour chaque document rpertori, le registre contient
un ou plusieurs numros de rfrence, le sujet, le titre ou une brve description du
contenu, ainsi que les dates de rception ou dlaboration et denregistrement. Pour
les documents rendus directement accessibles, un hyperlien permet daccder au texte
intgral.
Un autre exemple innovant est le Mexique. Un excellent systme lectronique de
classement des demandes dinformation y a t mis en place. Il permet au public de
127. Voir note 82.
- 64 - - 65 -
voir toutes les demandes qui ont t faites ainsi que les rponses des administrations
correspondantes, lexception bien entendu des demandes concernant des donnes
personnelles. Le systme de demandes dinformation (Sistema de Solicitudes de
Informacin ou SISI
128
) permet aux demandeurs de faire une recherche sur le sujet
qui les intresse, de voir si une demande analogue a t satisfaite et de formuler
leur demande en consquence. Chaque demande reoit un numro qui permet au
demandeur de suivre tout moment ltat davancement de sa demande. Une fois que
ladministration a rpondu, le document demand est mis en ligne et accessible au
public
129
. La transparence du systme facilite la tenue de statistiques et la ralisation
de toutes sortes dtudes possibles
La directive europenne de 2003 reconnat limportance des rpertoires pour les
demandeurs et invite les Etats membres (15) encourager la cration de rpertoires
des documents disponibles, accessibles en ligne sil y a lieu, de manire promouvoir
et faciliter les demandes de rutilisation ; (23) veiller ce que des dispositions
pratiques soient en place pour aider les rutilisateurs dans leur recherche de documents
disponibles des ns de rutilisation. Des listes, accessibles de prfrence en ligne, des
principaux documents et des portails lis des listes de ressources dcentralises
sont des exemples de ces dispositions pratiques
130
.
En France, parmi les rgles minimales respecter pour accompagner louverture
des donnes publiques, gure lobligation pour les administrations qui produisent
ou dtiennent des informations publiques de tenir la disposition des usagers un
rpertoire des principaux documents dans lesquels ces informations gurent. (article
17 de la loi du 17 juillet 1978). Le rpertoire prcise, pour chacun des documents
recenss, son titre exact, son objet, la date de sa cration, les conditions de sa
rutilisation et, le cas chant, la date et lobjet de ses mises jour. Lorsque lautorit
administrative dispose dun site internet, elle rend le rpertoire accessible en ligne.
Les frais daccs aux documents publics d.
Cest un point trs important. Car lexprience passe a montr - en Australie par
exemple
131
- que si la loi et ses textes dapplication ne xent pas de frais maximum,
beaucoup dagences demandent des frais excessifs pour dissuader les demandeurs.
128. http://ssipson.esonora.gob.mx/Solicitudes/.
129. Kate Doyle, Jesse Franzblau et Emilene Martnez-Morales, FOI in Practice: Analysis of the Mexican FOI System,
Te National Security Archive, 20 mars 2008, http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB247/index.htm.
130. http://ec.europa.eu/information_society/policy/psi/docs/pdfs/directive/psi_directive_en.pdf.
131. Lidberg, op. cit.
- 66 - - 67 -
Le Comit des droits de lHomme des Nations Unies prcise que les frais ne
doivent pas constituer un obstacle draisonnable laccs linformation
132
.
Daprs larticle 7 de la Convention du Conseil de lEurope, Lexamen dun document
public dans les locaux dune autorit publique est gratuit. Cela ninterdit pas aux
Parties de xer le prix des services eectus cet gard par les archives et les muses.
La dlivrance dune copie du document public peut tre facture au demandeur,
un prix raisonnable qui ne saurait excder le cot rel des frais de reproduction et de
distribution. Les tarifs sont publis.
La Constitution mexicaine garantit la gratuit de laccs linformation publique et aux
donnes personnelles (article 6). Mais, comme dans la plupart des pays, des frais peuvent
y tre perus pour couvrir les cots de photocopie et denvoi.
La meilleure pratique est celle qui consiste xer clairement ces frais, de faon
centralise, plutt que de les laisser lapprciation des direntes administrations.
Ils doivent tre limits aux cots rels de la fourniture de linformation et ne pas tenir
compte du temps pass la rechercher : ainsi, en Sude le demandeur na payer que
les cots de la reproduction.
Des dispenses de frais doivent tre prvues dans lintrt gnral ; la loi estonienne
lenvisage si le demandeur a besoin de cette information pour la recherche ou pour
exercer ses droits et liberts ou remplir ses obligations et si la personne na pas les
moyens de payer ( 26).
En France, les principes des modalits dexercice du droit daccs aux documents
administratifs sont xs par larticle 4 de la loi du 17 juillet 1978 :
Laccs aux documents administratifs sexerce, au choix du demandeur et dans la
limite des possibilits techniques de ladministration, soit par consultation gratuite
sur place, soit par courrier lectronique et sans frais lorsque le document est
disponible sous forme lectronique, soit, sous rserve que la reproduction ne nuise
pas la conservation du document, par la dlivrance dune copie sur un support
identique celui utilis par ladministration ou compatible avec celui-ci et aux frais
du demandeur, sans que ces frais puissent excder le cot de cette reproduction.
Larticle 35 du dcret de 2005 relatif la libert daccs aux documents administratifs
et la rutilisation des informations publiques prcise que des frais correspondant
au cot de reproduction et, le cas chant, denvoi de celui-ci peuvent tre mis la
132. General comment n34 paragraphe 19.
- 66 - - 67 -
charge du demandeur. Pour le calcul de ces frais sont pris en compte, lexclusion des
charges de personnel rsultant du temps consacr la recherche, la reproduction et
lenvoi du document, le cot du support fourni au demandeur, le cot damortissement
et de fonctionnement du matriel utilis pour la reproduction du document ainsi
que le cot daranchissement selon les modalits denvoi postal choisies par le
demandeur.
Aux Etats-Unis, le FOIA consacre une section entire aux frais que les agences
peuvent faire payer pour rechercher et donner copie de linformation. Dans
la majorit des cas, la communication est gratuite. Chaque agence doit donner
ses tarifs et clairement dire que les frais doivent tre aussi bas que possible. La
distinction est faite entre 1) linformation recherche des ns commerciales,
auquel cas des frais plus levs peuvent tre demands, qui incluent le temps pass
rechercher les documents et les examiner, et 2) linformation recherche des
ns non commerciales, telles que scientiques, ducatives et journalistiques. Dans
ce cas, seuls les frais de reproduction doivent tre pays et les cent premires pages
sont gratuites. La troisime catgorie comprend les autres demandeurs qui on
ne fait payer que la recherche des documents et la reproduction. Mais les deux
premires heures de recherche et les cent premires pages reproduites sont gratuites ;
ensuite le tarif est actuellement de 10 cents par page. De plus, il est prcis que
lagence nest pas autorise exiger le paiement de ces frais lavance. Tout est fait
pour encourager les agences faire payer les frais les plus bas.
Au Royaume-Uni, la plupart des demandes sont gratuites et on ne fait payer que les
frais de photocopies ou dacheminement par courrier postal. Toutefois, dans le cas o
la divulgation est payante, un plafond de 600 a t x pour les requtes eectues
auprs du gouvernement central et un plafond de 450 pour les requtes envoyes
tous les autres organismes publics. Le demandeur peut recevoir linformation
sous forme de copie ou de rsum, ou il peut tre autoris consulter les dossiers la
contenant. Il peut aussi la recevoir en braille, au format audio ou traduite dans une
autre langue.
La loi indienne de 2005 prvoit la gratuit au cas o ladministration na pas t en
mesure de rpondre dans les dlais prvus.
Quant la rutilisation des informations publiques, elle peut donner lieu
redevance.
Daprs larticle 6 de la directive europenne de 2003, la rtribution pour la
rutilisation de documents publics ne peut pas dpasser leur cot de collecte,
de production, de reproduction et de diusion. Les Etats membres sont invits
- 68 - - 69 -
encourager les organismes du secteur public qui autorisent la rutilisation de
documents et donnes publics utiliser des licences types de rutilisation (article 8). La
directive prvoit aussi que les tats membres ou les organismes du secteur public
peuvent appliquer des tarifs infrieurs, voire pratiquer la gratuit totale.
En France, le principe de la libert de rutilisation des donnes publiques est reconnu,
mais pas celui de leur gratuit. Chaque autorit a le choix de dcider si la rutilisation
des informations quelle dtient donnera lieu ou non la perception dune redevance.
Les autorits qui dcident de percevoir une redevance doivent dlivrer une licence
de rutilisation. Pour la xation du montant de la redevance, ladministration tient
compte des cots de mise disposition des informations, notamment, le cas chant,
du cot du traitement permettant de rendre les informations anonymes
133
.
La lgitimit de faire payer la rutilisation des donnes publiques qui ont t cres
sur fonds publics et donc dj payes par les contribuables est conteste par le
mouvement Opendata. Ses partisans considrent que soumettre la rutilisation des
donnes publiques une licence payante est contraire aux principes douverture dont
ce mouvement se rclame
134
.
Les exceptions et les refus 4.
Cest un domaine complexe o le risque dinterprtation abusive est grand.
Linterprtation des exceptions est en eet une opration dlicate qui peut entraner des
drives. Il faut trouver un quilibre entre le droit daccs et les intrts protger.
Les meilleures lois prvoient que louverture doit tre la rgle et le secret lexception.
Il est lgitime que les lois reconnaissent des exceptions pour protger la vie prive
et les intrts suprieurs de lEtat, mais celles-ci doivent tre numres de faon
limitative et leur interprtation doit tre restrictive.
Les intrts couverts sont gnralement les mmes et seule la formulation change. La
Convention du Conseil de lEurope en numre 12 et le rglement europen 9.
Deux catgories dintrts doivent tre protges :
1) les intrts publics : les premiers intrts protger se rapportent aux activits
souveraines ou rgaliennes de lEtat : la dfense nationale, les relations internationales,
la scurit ou lordre public et les politiques montaire, nancire et conomique.
133. http://www.cada.fr/fr/reutilisation/frame.htm.
134. Voir note 28.
- 68 - - 69 -
Le second groupe dexceptions couvre linformation concernant les poursuites
judiciaires, la conduite des enqutes, inspections et contrles, et llaboration
des dcisions du gouvernement. La Convention du Conseil de lEurope y ajoute
lenvironnement, pour tre en conformit avec la Convention dAarhus.
2) les intrts privs qui sont de trois sortes : les intrts professionnels et le secret des
aaires, les intrts commerciaux, et les donnes personnelles.
Les communications avec la famille rgnante et sa maison, ou le Chef dEtat, sont
parfois galement incluses parmi les limitations possibles. Cest le cas au Royaume-
Uni et la Convention du Conseil de lEurope en prvoit la possibilit.
Ces exceptions ou exemptions peuvent tre xes par la loi sur laccs linformation
ou par des lois spciques. En Sude, la question des exceptions est rgle par le Secrecy
Act, qui est une simple loi, entre en vigueur le 30 Juin 2009
135
.
Le rapport explicatif de la Convention du Conseil de lEurope prcise que la
notion de scurit nationale doit tre utilise avec modration. Elle ne devrait pas
tre utilise mauvais escient pour protger des informations qui pourraient rvler
des violations des droits de lHomme, la corruption au sein de lautorit publique, des
erreurs administratives, ou une information qui est simplement embarrassante pour des
fonctionnaires ou des autorits publiques. (Paragraphe 23)
Des techniques ont t mises au point pour limiter le pouvoir discrtionnaire de
ladministration dans lapprciation de ces exceptions. Elles sinspirent du principe de
proportionnalit et cherchent tablir un quilibre entre les intrts en comptition :
lintrt dun accs du public aux documents et lintrt protg par la limitation
(balancing test).
Le test du prjudice ou dvaluation des risques (harm test) value le dommage que
pourrait produire la communication du document. Si celle-ci ne porte aucun prjudice
lun des intrts protgs, le document devrait tre accessible.
Le test de lintrt public consiste examiner si lintrt public exige de maintenir
lexception, plutt que de divulguer les informations. Si laccs du public un
document peut porter prjudice lun de ces intrts, le document devrait malgr
tout tre communiqu si lintrt du public y avoir accs lemporte sur lintrt
protg.
135. http://www.sweden.gov.se/content/1/c6/13/13/97/aa5c1d4c.pdf.
- 70 - - 71 -
Ces dispositifs font partie des avances des lois rcentes et du rglement europen.
Le rapport explicatif de la Convention du Conseil de lEurope les prvoit aussi.
(Paragraphes 36 et 37).
La loi britannique est moins progressiste de ce point de vue car elle prvoit un
test dintrt public mais en dispense certaines exceptions dites absolues . Elle
comprend en eet deux types dexemptions : les exemptions absolues , numres
en section 2 (3), qui ne peuvent tre remises en cause et pour lesquelles il nest pas
prvu dvaluation de lintrt public, et les exemptions assorties de conditions
pour lesquelles un test dintrt public peut tre ralis.
Si lexemption est assortie de conditions , lorganisme public peut dcider de
communiquer un document si lintrt public de sa divulgation lemporte sur lintrt
protger. La mise en balance de lintrt public dune divulgation avec lintrt
protger est un exercice dicile et des guides ont t publis par le Commissaire
lInformation pour aider les administrations pratiquer ces tests. Mais les ministres
ont toujours la possibilit de dcider en dernire instance de garder linformation
secrte (chapitre 36, pt 1, par. 53).
Certaines lois, latino-amricaines notamment, prvoient quil y a des intrts
suprieurs et absolus qui ne peuvent pas faire lobjet dune exception.
La loi mexicaine a ainsi une disposition trs innovante : aprs la liste des exemptions
de larticle 14, le texte dit que: linformation peut ne pas tre classie quand la
recherche de violations graves de droits de lHomme fondamentaux ou de crimes
contre lhumanit est en jeu.
De mme, larticle 12 de la loi uruguayenne de 2008 prvoit quaucune des rserves
ne pourra tre invoque quand linformation demande se rapporte des violations
des droits de lHomme ou est pertinente pour rechercher, prvenir ou viter des
violations de ces droits.
La loi indienne de 2005 dispose galement que lexception couvrant les services
de renseignement et de scurit ne sapplique pas linformation concernant les
allgations de corruption ou de violations des droits de lHomme. (Article 24 (1)).
Larticle 36 de la loi estonienne interdit la classication de certaines informations
qui concernent notamment les sondages, les statistiques, ltat de lenvironnement,
la protection des consommateurs, le travail des dtenteurs dinformation, ainsi que
les informations qui risqueraient de porter atteinte leur rputation. Normalement,
quand seule une partie dun document est protge par une exception, le reste doit
tre accessible.
- 70 - - 71 -
Cette disposition gure explicitement dans larticle 6.2 de la Convention du Conseil
de lEurope : Si une limitation sapplique une partie des informations contenues
dans un document public, lautorit publique devrait nanmoins communiquer les
autres informations contenues dans le document. Toute occultation devrait tre
clairement prcise. Toutefois, laccs peut tre refus si la version expurge du
document sollicit est trompeuse ou vide de sens, ou si mettre disposition ce qui
reste du document est une charge manifestement draisonnable pour lautorit.
La loi norvgienne prcise au 8 que si la personne qui a demand examiner le
document est autorise nen voir que certaines parties, sa communication peut tre
faite par la fourniture dextraits.
La loi doit aussi contenir une clause limitant la dure de protection des intrts publics
une priode raisonnable. Par exemple, le caractre condentiel dinformations
relatives la scurit nationale doit tre lev, une fois dissipe la menace particulire
ayant motiv pareille mesure.
Daprs larticle 4.7 du rglement europen, les exceptions peuvent sappliquer
pendant une priode maximale de trente ans. Dans le cas de documents sensibles
ou relevant des exceptions concernant la vie prive ou les intrts commerciaux, les
exceptions peuvent, si ncessaire, continuer de sappliquer au-del de cette priode.
La loi mexicaine prvoit que les exemptions ne sappliquent que pendant 12 ans.
Les lois saccordent refuser de donner suite aux demandes abusives : nombre et
volume excessifs de documents, caractre systmatique et rptitif de la demande,
volont de mettre ladministration dans limpossibilit matrielle de traiter la
demande etc.
Quant labsence de rponse (ou silence) de ladministration, elle est considre
comme un refus.
Les recours 5.
En cas de refus, ladministration doit justier sa dcision en prcisant lexception
invoque pour motiver le refus et elle doit expliquer en quoi la divulgation porterait
prjudice aux intrts publics ou privs protgs par cette exception. Elle doit aussi
informer le demandeur des procdures dappel appropries.
Le Comit des droits de lHomme des Nations Unies a prcis dans son observation
gnrale que les autorits doivent fournir les raisons de tout refus et que des dispositions
doivent permettre de faire appel en cas de refus ou dabsence de rponse
136
.
136. General comment n34 paragraphe 19.
- 72 - - 73 -
Daprs larticle 6 de la Convention du Conseil de lEurope Lautorit publique qui
refuse laccs tout ou partie dun document public donne les raisons sur lesquelles se
fonde le refus. Le demandeur a le droit de recevoir, sur demande, la justication crite
du refus de cette autorit publique. Il doit toujours avoir accs une procdure de
rvision rapide et peu coteuse.
Il existe trois types de recours: le recours hirarchique, le recours un organisme
indpendant, et le recours judiciaire.
Le recours hirarchique interne a.
Certaines lois prvoient que les citoyens peuvent faire un recours administratif
hirarchique auprs de ladministration qui leur a oppos un refus.
Le rglement europen prvoit explicitement un recours administratif interne contre
toute dcision refusant laccs un document (considrant 13 et articles 7 et 8).
Ce recours, appel demande conrmative, prend la forme dun renouvellement de la
demande initiale en vue dobtenir une rvision de la position de linstitution. Toute
dcision ngative informe le demandeur de la possibilit dintroduire une demande
conrmative dans un dlai de 15 jours ouvrables aprs rception.
La loi anglaise dispose quen cas de refus le demandeur doit obligatoirement faire
appel, en premier recours, un organe hirarchiquement suprieur. Si le demandeur
nest pas satisfait de la rponse obtenue, il peut demander lautorit publique ce
quelle fasse lobjet dune rvision en interne. Un responsable qui na pas t impliqu
dans la dcision initiale doit alors sen charger et informer des rsultats dans un dlai
de 20 jours ouvrables.
Mais lexprience a prouv en France tout au moins - que les administrations ne
veulent pas se djuger et maintiennent souvent leur refus.
Le recours un organisme indpendant b.
Pour cette raison, de plus en plus de lois mettent en place un organisme indpendant,
du type mdiateur, commission ou commissaire linformation, pour examiner les
refus et faire connaitre la loi. Les experts reconnaissent que cest le meilleur systme,
car ces organes sont plus facilement accessibles et moins coteux pour le public que
les tribunaux, et il permet aussi de rduire la charge de travail des tribunaux.
Ces organismes peuvent tre rattachs au Parlement, ou au Premier Ministre, ou
compltement indpendants. Les membres doivent tre dsigns sans interfrence
- 72 - - 73 -
politique et leur budget approuv par le Parlement, de sorte que leur indpendance
nancire soit garantie.
Au Canada, le Commissaire linformation occupe sa charge, titre inamovible,
pour un mandat de sept ans, sauf rvocation motive par le gouverneur en conseil sur
adresse du Snat et de la Chambre des communes
137
.
Ces organismes ont en gnral trois fonctions : 1) ils rvisent au cas par cas les
demandes et dveloppent ainsi une expertise spcialise, ce que les recours internes ne
permettent pas; 2) leur spcialisation les amne tablir et actualiser en permanence
des critres et des normes qui servent ensuite guider les administrations dans leurs
dcisions ; 3) la centralisation des recours les met aussi en mesure dexercer un contrle
sur la politique daccs et de lvaluer rgulirement.
Il existe des variantes de ces organismes, selon quils assurent ou non la protection des
donnes personnelles et selon les pouvoirs dont ils disposent.
Les commissions daccs aux documents administratifs (CADA) franaise, italienne
et portugaise ne sont comptentes que pour les documents et ne garantissent pas la
protection des donnes personnelles.
La France est lun des premiers pays stre dots de deux autorits administratives
indpendantes en 1978 : la Commission Informatique et Liberts (CNIL) assure la
protection des donnes personnelles et a un pouvoir juridictionnel ; la Commission
daccs aux documents administratifs (CADA) est un organe collgial lger qui facilite
laccs aux documents administratifs et aux archives publiques, et son rle nest que
consultatif. La CADA doit tre obligatoirement saisie par le demandeur avant tout
recours devant le juge administratif. Elle met un avis favorable ou dfavorable la
communication du document. Mme en cas davis favorable, ladministration peut
conrmer son refus. Les avis de la CADA non suivis reprsentent 13% des cas
138
.
La CADA italienne, contrairement la franaise, a un vrai pouvoir de dcision et
peut ordonner une administration de communiquer un document, mais elle na pas
de pouvoir de sanction ni de contrainte
139
.
La transposition en droit franais de la directive de 2003 sur la rutilisation des
donnes publiques a tendu en 2005 le champ de comptences de la CADA et lui a
137. Site web du secrtariat du Conseil du Trsor du Canada : http://www.tbs-sct.gc.ca/ve/oaal-fra.asp.
138. http://www.cada.fr/fr/rapport/Rapport2009.pdf.
139. Constanze Lademann, Etude de droit compar sur l accs aux documents administratifs, juillet 2010. CADA, p. 6,
http://www.cada.fr/fr/acces/droit_compare.pdf.
- 74 - - 75 -
confr le statut dautorit administrative indpendante. En cas de mconnaissance
des rgles de rutilisation des informations publiques, larticle 18 de la loi du 17
juillet 1978, modi par lordonnance du 6 juin 2005, cone la CADA le pouvoir
diniger des sanctions administratives, pouvant aller jusqu une amende de 300 000
euros.
Dans un nombre croissant de pays, cest la mme autorit qui assure la fois lexamen
des recours en cas de refus de communication dun document et la protection des
donnes personnelles. Cest le cas du Commissaire lInformation britannique
(Information Commissioner) et du Commissaire fdral allemand la protection des
donnes et du droit linformation (Bundesbeauftragte fr den Datenschutz und die
Informationsfreiheit).
Au Royaume-Uni, le Data Protection Commissionner, tabli par le Data Protection Act
de 1998, a t fusionn avec le nouveau Commissaire linformation. Ce choix sest
avr avantageux lusage, car il facilite la cohrence dans linterprtation des deux
lois. Ce modle a t transplant ensuite en Estonie, en Slovnie et en Allemagne
Le Commissaire linformation est indpendant du gouvernement. Dsign
ociellement par la Reine, il est plac sous la responsabilit directe du Parlement.
Outre la loi sur la protection des donnes de 1998 (Data Protection Act), il est
galement responsable de lapplication de la rglementation sur les informations
environnementales de 2004 (Environmental Information Regulations) et de la
rglementation sur la vie prive et les communications lectroniques de 2003 (Privacy
and Electronic Communications Regulations)
140
.
Le Commissaire ne considre gnralement les plaintes quune fois que la procdure
de rvision en interne dune autorit publique a t suivie. Quand il reoit une plainte,
il a le pouvoir denquter sur la manire dont lautorit a trait la demande et sur la
rponse apporte. Il peut lui donner lordre de communiquer le document. Il doit
mettre un avis sur la dcision, si les dispositions de la loi nont pas t appliques. Si
lorganisme ne prend pas les mesures exiges de lui par le Commissaire, celui-ci peut
le faire savoir aux tribunaux.
Le Commissaire britannique dispose de moyens nanciers et humains plus importants
que la CADA. Il rend des dcisions juridiquement contraignantes et peut imposer
des amendes en cas de non application de sa dcision, tandis que la CADA met de
simples avis que ladministration est seulement invite suivre. Le mcanisme de
rvision est donc plus ecace.
140. http://www.ico.gov.uk/.
- 74 - - 75 -
Le Royaume Uni sest dot dun systme trs complet, puisquil existe galement un
tribunal spcialis, habilit examiner les recours de niveau suprieur. Si le demandeur
ou lorganisme public ne sont pas daccord avec la dcision du Commissaire
lInformation, ils peuvent encore faire appel au Tribunal de lInformation, remplac
en 2007 par le tribunal de 1
er
niveau comptent pour tous les droits de linformation
(First Tiers Tribunal (Information Rights). Ce tribunal peut maintenir la dcision,
la remplacer par une autre ou la rejeter, mais les ministres ont le droit de sopposer
aux dcisions du tribunal leur demandant de rendre accessible un document quils
souhaitent garder secret.
Un systme quivalent existe en Ecosse.
Il ny avait pas dorganisme spcial aux Etats-Unis jusqu une date rcente, et
chaque agence fdrale disposait dun bureau qui aidait au rglement des litiges.
Les contestations en cas de refus daccs maintenu aprs un recours administratif
pralable pouvaient tre juges par les tribunaux (Federal District Courts). Le FOIA
amend en 2007 a cr un Bureau des services dinformation du Gouvernement
(Oce of Government Information Services ou OGIS) au sein des Archives nationales
amricaines, la National Archives and Records Administration ; il a commenc tre
oprationnel en septembre 2009.
LOGIS, quali par le Congrs dOmbudsman fdral du FOIA, dispose de sept
experts en droit de linformation. Il a pour mission dassurer une bonne application
de la loi et de lamliorer en faisant des recommandations au Congrs. Il aide les
demandeurs et soutient les agents chargs de son application. Il doit galement
rsoudre les conits entre demandeurs et agences en orant sa mdiation.
La Banque mondiale a galement mis en place un Comit dappel indpendant dans
le cadre de sa nouvelle politique daccs linformation. Il est charg dexaminer, en
seconde et dernire instance, les recours des demandeurs qui se sont vu refuser laccs
une information sur ses activits
141
.
En raison de leur longue tradition de transparence, la Sude et la Finlande nont
pas dorganisme spcial. En cas de refus le demandeur sadresse lOmbusdsman
du parlement. Celui-ci na quun simple pouvoir consultatif mais il est nanmoins
inuent. Le recours judiciaire reste toujours possible.
141. http://go.worldbank.org/GD9366XF30.
- 76 - - 77 -
Le recours contentieux c.
Les citoyens ont toujours la possibilit de faire un recours contentieux devant un
tribunal en dernier recours. En France, ils ne sont recevables que si la CADA a t
saisie auparavant. Le demandeur dispose dun dlai de deux mois pour saisir le juge.
Le juge peut demander ladministration mise en cause la production de tous les
documents ncessaires laaire, notamment les documents dont la communication
a t refuse. Il prononce lannulation de la dcision de refus de communication,
sil lestime illgale. Il peut aussi, la demande du requrant, et selon les motifs
justiant lannulation, enjoindre ladministration, ventuellement sous astreinte, de
communiquer le document.
Ces recours sont vus en Sude comme une question dintrt gnral dont le cot ne
doit pas empcher lexamen. Cest un des points forts du rgime sudois.
Les sanctions et protections 6.
Les sanctions a.
Des sanctions doivent tre imposes ceux qui agissent dlibrment contre le droit
linformation, notamment ceux qui dtruisent linformation sans autorisation.
La loi britannique prvoit une amende pour toute personne qui, loccasion dune
demande dinformation, modie, dgrade, bloque, eace, dtruit ou dissimule un
document dtenu par une autorit publique, dans lintention dempcher celle-ci de
divulguer tout ou partie de linformation (section 77).
En cas de violation des rgles de rutilisation des informations publiques, la CADA
franaise peut infliger une amende dun montant maximal de 150 000 (300 000
en cas de rcidive dans un dlai de 5 ans), lorsque la rutilisation a t faite en
mconnaissance de lobligation de dtention dune licence ou de ses prescriptions ou
bien lorsque les donnes publiques ont t altres sans autorisation administrative.
La protection juridique des sources et des lanceurs dalerte b.
Linformation ne provient pas uniquement des documents. Un rgime de lois daccs
linformation qui fonctionne bien ne suppose pas seulement que les documents
soient librement accessibles, mais aussi que soit assure la protection des droits de
ceux qui fournissent linformation et de ceux qui, de bonne foi, rvlent linformation
sur des malversations, les lanceurs dalerte ou whistleblowers. Ce sont eux qui ont t
- 76 - - 77 -
lorigine de la dcouverte des risques de lamiante, du nuclaire, de la vache folle, et
de bien dautres problmes cologiques et sanitaires.
Certaines lgislations sur laccs linformation ont des dispositifs qui encouragent
les lanceurs dalerte.
La loi sudoise sur la libert de la presse protge les lanceurs dalerte et les sources des
journalistes (Chapitre 3). Les citoyens sudois qui leur fournissent des informations
ont droit la protection des sources (kllskydd) ou la protection de lanonymat
(anonymitetsskydd). Les fonctionnaires savent que cest leur employeur qui sera pnalis
en cas de fuite, et non eux-mmes. Ils ne risquent pas de perdre leur emploi ni de
subir des reprsailles. Le lanceur dalerte sudois est en outre protg par le fait que le
journaliste est tenu de ne pas rvler sa source, sous peine damende et de prison. Il ne
peut tre contraint la rvler quen cas datteinte la scurit nationale, de trahison,
ou si la source a rompu laccord de condentialit.
La loi ougandaise sur laccs linformation de 2005 (Access to Information Act) est une
des rares accorder une protection spcique pour les lanceurs dalerte. La section
45 protge les fonctionnaires, pourvu quils aient agi de bonne foi, et la section 44
prvoit que ceux qui rendent publiques des informations sur les comportements
illicites ou les risques srieux pour la sant, la scurit ou lenvironnement nencourent
aucune sanction juridique ou administrative. Les comportements illicites incluent
une infraction pnale, le non respect dune obligation lgale, une erreur judiciaire, un
acte de corruption, une malversation ou la mauvaise administration. Cette protection
fait gnralement lobjet de lois spciques qui viennent complter les lois sur laccs
linformation.
En Afrique du Sud, une loi spciale, le Protected Disclosures Act
142
, complte sur ce
point le Promotion of Access to Information Act.
Au Royaume-Uni, ce nest pas le FOIA mais le Public Interest Disclosure Act qui
protge, depuis 1998, les lanceurs dalerte du licenciement et des pressions. Cette
lgislation sapplique tous les employs, salaris ou non, du public et du priv, et
concerne un grand nombre de situations - de la ngligence jusquaux risques pour la
sant, la scurit ou lenvironnement.
La loi belge du 7 avril 2005 sur la protection des sources des journalistes est un
modle
143
. Les journalistes ont le droit de taire leurs sources dinformation. Bncient
galement de la protection de leurs sources les collaborateurs de rdaction, cest--dire
142. http://www.dac.gov.za/acts/Protected%20Disclosures%20Act.pdf.
143. http://www.osce.org/node/19932.
- 78 - - 79 -
toute personne qui, par lexercice de sa fonction, est amene prendre connaissance
dinformations permettant didentier une source et ce, travers la collecte, le
traitement ditorial, la production ou la diusion de ces mmes informations, sauf
sur requte dun juge.
Au Canada, la loi de 2005 sur la protection des fonctionnaires divulgateurs dactes
rprhensibles
144
assure aux employs du secteur public fdral un processus sr et
condentiel de divulgation dactes rprhensibles graves dans le milieu de travail,
et elle les protge des mesures de reprsailles. Les employs disposent de trois
moyens de communication srs et condentiels pour faire une divulgation protge.
Au sein de leur organisation, ils peuvent sadresser leur superviseur ou lagent
suprieur comptent en matire de divulgation dactes rprhensibles. Ils peuvent
aussi sadresser un tiers indpendant, le commissaire lintgrit du secteur public,
notamment si leur organisation na pas dagent suprieur comptent en matire de
divulgation dactes rprhensibles.
Aux Etats-Unis, des lois protgent les lanceurs dalerte de reprsailles de la part de
leurs employeurs, publics ou privs. La loi Sarbanes-Oxley protge les employs du
priv qui fournissent des preuves de fraude (section 806) et le Whistleblower Protection
Act de 1994 les agents publics. La protection varie selon le domaine et parfois lEtat
dans lequel se produit le cas.
Le False Claims Act de 1863, renforc en 2009 par le Fraud Enforcement and
Recovery Act, est une loi fdrale qui accorde des protections et des incitations
ceux qui signalent des fraudes diriges contre ladministration. Elle prvoit par
exemple des garanties demploi qui leur conservent leur anciennet et leur salaire,
et elle leur accorde 15 30% des sommes rcupres, en tant que compensation et
encouragement la divulgation de la fraude.
Aucune loi fdrale nassure la protection des sources des journalistes, mais certains
tats en ont adopt une. Cest le cas de la Californie, avec la California Shield Law de
1935, qui a t incorpore la Constitution en 1980.
Le Free Speech Protection Act de juillet 2010 sattaque au libel tourism ou tourisme
de la diamation . Cette pratique consiste intenter des poursuites en diamation
dans des pays trangers ayant de faibles protections en la matire. La loi empche
les tribunaux relevant du gouvernement fdral des tats-Unis de reconnatre les
jugements des tribunaux trangers qui ne sont pas conformes aux protections que la
Constitution amricaine accorde la libre expression.
144. http://laws-lois.justice.gc.ca/fra/lois/P-31.9/page-1.html.
- 78 - - 79 -
Les mesures de promotion du droit 7.
Cest un point cl, et ces mesures sont une des conditions de leectivit du droit.
Elles ne gurent gnralement pas dans la loi ou y sont voques de faon succincte.
A dfaut des lois, ce sont les codes de pratique qui exposent les direntes mesures
prendre dans la mise en uvre de la loi au quotidien.
Les principes mmes de laccs aux documents et de la transparence sont mis en
question, si les ressources appropries ne sont pas prvues. Il faut dabord que les moyens
nanciers, humains et matriels (quipements informatiques et photocopieuses)
soient accords de faon continue aux administrations qui sont imposes des tches
nouvelles.
Au Royaume-Uni, le FOIA prvoit ainsi lallocation de crdits pour assurer sa bonne
application (section 85). Et le guide de mise en uvre du modle de loi interamricaine
de lOEA donne mme une liste dtaille des lignes budgtaires prvoir (chapitre 4).
Lapplication de la loi pose aussi des problmes structurels et culturels qui sont diciles
rsoudre. Passer dun rgime de secret une gouvernance ouverte ne simprovise pas.
Le gouvernement doit la fois prendre des mesures institutionnelles pour permettre
dinstruire les demandes et vaincre la rsistance des fonctionnaires en faisant voluer les
mentalits. Il doit aussi promouvoir la loi auprs du grand public et lui faire connatre
ses droits et les moyens de les exercer.
Les mesures suivantes doivent tre prises simultanment :
La dsignation de responsables de lapplication de la loi a.
Lapplication de la loi suppose que linfrastructure ncessaire soit mise en place pour faciliter
laccs. Certaines lois prescrivent que des fonctionnaires spciques sont responsables du
traitement des demandes dans chaque organisme couvert par la loi.
Ainsi, lOpen Government Act amricain, qui a amend le FOIA en 2007, oblige
chaque agence amricaine designer un Chief FOIA Ocer un niveau lev de
responsabilit (senior ocial) ; celui ci dsigne un ou plusieurs FOIA Public liaisons
qui sont responsables de lapplication eective de la loi dans lagence. La Section 10
de la loi donne une liste dtaille des direntes tches du responsable en chef de la
loi qui est charg de la responsabilit de la conformit ecace et approprie de la
loi dans lensemble de lagence . Il doit en contrler lapplication et recommander
au directeur de lagence les ajustements ncessaires pour en amliorer lapplication en
matire de pratiques administratives et politiques, et en matire de personnel et de
- 80 - - 81 -
nancement. Les FOIA Public Liaisons sont responsables de la rduction des dlais et
de laugmentation de la transparence. La liste de tous les responsables et des agents
de liaison gure sur les sites web du ministre de la Justice. Des salles de lecture
doivent aussi tre prvues dans les agences pour permettre au public de consulter les
documents.
Des mesures de ce type ne gurent pas ncessairement dans la loi, mais sont arrtes
par les rglements dapplication ou les guides de pratiques.
En France, le dcret du 30 dcembre 2005 relatif la libert daccs aux documents
administratifs et la rutilisation des informations publiques a x les conditions
dans lesquelles les administrations sont tenues de dsigner une personne responsable
de laccs aux documents et des questions relatives la rutilisation des informations
publiques (PRADA)
145
. Leur liste et leurs coordonnes gurent sur le site web de la
CADA et des administrations concernes.
Au Royaume-Uni, le Code de pratique de 2004 prescrit par la section 45 de la loi,
requiert la fourniture dune adresse et dun numro de tlphone vers lequel diriger la
demande : si possible ceux dune personne nommment dsigne.
La mise en place de programmes de formation des fonctionnaires b.
Il ne faut pas seulement prvoir les moyens ncessaires en personnel et en matriel,
mais galement assurer la formation et linformation des personnes concernes.
Or, laccs aux documents est une activit transversale qui touche un grand nombre
de personnes travaillant au sein des institutions. Dans la phase initiale de la mise
en uvre, il est recommand dinformer galement lensemble des fonctionnaires
des consquences et bnces du nouveau droit daccs. Les valeurs dmocratiques
que sont lintgrit, la transparence et la responsabilit, doivent leur tre inculques
car elles ne sont pas innes. La formation initiale et continue de ceux qui ont la
charge dappliquer la loi constitue une priorit. Ils doivent apprendre assurer leurs
nouvelles responsabilits concernant le traitement des demandes et des recours, ainsi
qu appliquer la loi et linterprter. Cette formation doit tre continue, car, au fur et
mesure de lapplication de la loi, les problmes et les solutions voluent.
Le Code de pratique britannique charge les autorits publiques de veiller ce que
les fonctionnaires soient bien forms. Les organismes les plus importants doivent se
doter dun personnel de rfrence disposant de lexpertise susante pour donner des
conseils aux autres membres du personnel si ncessaire.
145. http://www.legifrance.gouv.fr/achTexte.do?cidTexte=LEGITEXT000006053066&dateTexte=20110613.
- 80 - - 81 -
Les pays disposant dune tradition ancienne de transparence ont galement cherch
la renforcer par des eorts de formation. En Finlande, la rforme de la loi en 1999
a t accompagne dun important plan de formation des fonctionnaires, pour tenir
compte des nouvelles possibilits oertes par les TIC.
La cration dun organisme responsable de la promotion du droit c.
linformation et de la sensibilisation du public
Lexprience a montr quil tait important, au dbut de la mise en uvre de la loi, de
la promouvoir activement, tant auprs du grand public que des administrations. Les
lois qui traitent de la question de la promotion en chargent lorganisme qui instruit
les recours. Ce sont ceux dont le rle a t prcdemment voqu : CADA, ICO,
OGIS.
Leur mission consiste la fois informer les demandeurs sur leurs droits et aider les
organismes publics sacquitter de leurs obligations en la matire. Ils doivent lancer
des campagnes de sensibilisation du public et assurer ou mettre en place les actions
de formation mentionnes ci-dessus.
Le Royaume-Uni a fait un eort considrable dans ce domaine. Cest le
Commissaire linformation qui remplit cette mission en faisant adopter par
les organismes publics les programmes de publication prcdemment exposs.
Les sites web des organismes ont une rubrique prsentant au public la manire
de procder leur demande. LICO fait de la promotion pour faire mieux
connatre la loi et son fonctionnement. Il publie des informations et des conseils
pour encourager les organisations adopter de bonnes pratiques et permettre
aux particuliers de comprendre leurs droits. Il a un excellent site qui donne des
conseils pratiques, tant aux demandeurs quaux organisations publiques
146
.
La loi mexicaine de 2002 a oblig le gouvernement crer un Institut fdral pour
laccs linformation publique (Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica ou
IFAI), an de veiller lapplication de la loi. Cet institut contrle tous les aspects du
processus de linformation. Il aide les agences tablir leurs critres de classication
et leur fournit formation et soutien technique sur la manire de rendre publiques les
informations et de rpondre aux demandes. Il donne aux demandeurs des conseils sur
la faon de trouver les informations et de faire une demande, et il traite les recours.
Il assure aussi la formation des fonctionnaires et lducation des citoyens, et il publie
un guide daccs aux documents fdraux. Il invite les administrations se doter de
guides des usagers
147
.
146. http://www.ico.gov.uk/.
147. http://www.ifai.org.mx/.
- 82 - - 83 -
La loi de ltat de Sinaloa,
148
au Mexique, contient des dispositions nettement plus
progressistes que la loi fdrale. Lune delles mrite dtre signale, car elle oblige
lEtat duquer les citoyens sur leur nouveau droit linformation. Cette obligation
est dcrite au chapitre III, De la promotion dune culture de louverture . Les
organismes publics sont tenus de former leurs fonctionnaires au droit linformation
et lHabeas Data
149
. Les programmes scolaires et universitaires doivent inclure une
formation limportance de ces droits dans une socit dmocratique.
La Rpublique de Trinit et Tobago a galement accord beaucoup dattention la
formation et la sensibilisation du public aux droits que lui ouvrait la loi sur le droit
linformation de 1999
150
.
Le d. records management
151
ou la gestion des documents
Leectivit de la loi dpend aussi beaucoup de la qualit de la gestion des documents
et des donnes. Cest souvent un obstacle, car les administrations considrent quil
sagit dune tche secondaire et ne savent pas ce quelles dtiennent. Or pour rpondre
rapidement une demande dinformation, il faut savoir si elle existe, la localiser et la
retrouver. De plus, les documents concerns par la loi sont sur de multiples supports
dont la gestion exige des procdures darchivage spciques : dossiers et notes,
encore sur papier, mais de plus en plus lectroniques, courriels, documents sonores ou
audiovisuels, photographies, CD, plans, chantillons, etc.
Un bon systme de cration, description, indexation, limination et archivage des
documents doit tre mis en place et il doit tre conforme aux normes minimales
152
.
Le recours gnralis llectronique et la dmatrialisation croissante des procdures
administratives ont augment les risques de perte massive de donnes juridiques
et stratgiques. Larchivage lectronique permet de contrler le cycle de vie de
linformation, depuis sa cration jusqu sa slection pour conservation dnitive
ou son limination. Il a pour objectif de garantir lintgrit et lauthenticit des
documents en assurant la traabilit de toutes les interventions qui les aectent. Dans
un environnement technologique en mutation constante, des programmes appropris
de transfert et de sauvegarde priodiques doivent galement tre mis en place pour
148. Ley de Acceso a la Informacin Pblica, http://www.laipsinaloa.gob.mx/
149. LHabeas Data permet aux citoyens latino-amricains davoir accs leurs donnes personnelles et de les
corriger ventuellement.
150. Voir le dtail de ces mesures dans le rapport sur le Maroc note page 116.
151. Le records management est traduit par gestion de larchivage par la Commission franaise de terminologie et
de nologie. Dans dautres pays francophones on parle de gestion des documents.
152. Des normes internationales existent dans ce domaine. La norme ISO 15489 tablit les principes et constitue
un guide pratique pour le records management.
- 82 - - 83 -
assurer la prennit de ces informations lectroniques. Ces procdures doivent tre
organises ds la cration des informations et ds la conception des applications.
Larchivage lectronique est complexe et coteux mais il sagit dun investissement
indispensable.
Aux Etats-Unis, la loi de 1950 sur les documents fdraux (Federal Records Act)
amende xe les obligations des agences en matire de records management et en
cone le contrle la National Archives & Records Administration. LArchiviste des
Etats-Unis qui en est le responsable a tmoign devant une commission snatoriale,
en mars 2010, dans le cadre des nouvelles mesures douverture des donnes publiques.
Il a arm quun bon records management tait le fondement dune administration
transparente et responsable et que le succs long terme de l Open Government
Initiative dpendait de la capacit de chaque agence fdrale grer ses documents
de manire ecace
153
.
Le ministre britannique de la Justice (Lord Chancellor)a, conformment aux
dispositions de la section 46 de la loi, publi un code de pratique qui donne des
indications aux organismes publics sur la tenue, la gestion et la destruction de leurs
dossiers et documents, pour leur permettre de rpondre aux nouvelles obligations
imposes par la loi
154
.
Ce code traite aussi du versement des archives dintrt historique aux Archives
nationales. Les Archives nationales collaborent avec le ministre et diusent des
directives pratiques permettant aux organismes de grer leurs documents, aussi bien
traditionnels qulectroniques. Le site web du Commissaire linformation britannique
contient aussi des conseils pratiques dtaills en matire de records management. La
loi sapplique la fois aux documents courants (records) et aux archives historiques, ce
qui donne un droit daccs complet tous les documents, quel que soit leur ge.
La loi cossaise impose aussi aux ministres ltablissement dun code de pratique
pour la conservation, la gestion et la destruction des documents (article 61). Pour
aider les organismes publics mettre en place des dispositifs conformes cet article
du code, le Public Records Oce a dius un plan daction type, tabli en collaboration
avec le groupe charg de la mise en uvre de la loi
155
.
153. http://blogs.archives.gov/records-express/?p=586.
154. Lord Chancellors Code of Practice on the management of records issued under section46 of the Freedom of
Information Act 2000. Ministry of Justice, Te National Archives. http://www.justice.gov.uk/guidance/docs/foi-
section46-code-of-practice.pdf.
155. Freedom of Information (Scotland) Act 2002, Code of Practice on Records Management, 2003,
http://www.scotland.gov.uk/Resource/Doc/1066/0003775.pdf.
- 84 - - 85 -
La loi estonienne consacre son 58 aux procdures de gestion des documents.
(1) Le Gouvernement de la Rpublique tablira les bases des procdures de gestion
des documents des agences publiques, tatiques et locales, ainsi que des personnes
morales de droit public avant le 1er mars 2001. (2) Les dtenteurs dinformations
mettront leurs procdures de gestion des documents en conformit avec cette loi
pour le 1er juin 2001.
Le chapitre 5 de la loi nlandaise est consacr aux devoirs des autorits de
promouvoir laccs et les bonnes pratiques dans la gestion de linformation. Il est
notamment demand que les autorits assurent la qualit, la protection et la scurit
des donnes.
Au Mexique, la Constitution dispose en son article 6 que les documents doivent
tre prservs dans des archives administratives tenues jour. Cest lIFAI qui est
charg de dnir les normes et de veiller leur application.
La loi canadienne de 1983 prvoit que le ministre dsign pour la mise en uvre de la
loi est responsable du contrle des modalits de tenue et de gestion des documents
relevant des institutions fdrales.
La loi indienne de 2005 prcise en 4(1)(a) les obligations des autorits publiques en
la matire : chacune doit maintenir ses documents dment catalogus et indexs de
faon faciliter le droit linformationet assurer que tous les documents qui peuvent
tre informatiss le soient dans un dlai raisonnable, en fonction de la disponibilit
des ressources, et soient rendus accessibles par un rseau qui couvre tout le pays.
Le modle de loi interamricaine sur laccs linformation publique que vient dadopter
lOrganisation des Etats Amricains est galement remarquable de ce point de vue.
Il consacre un paragraphe (33) au records management et prcise que l[organisme
responsable des archives] doit laborer, en coordination avec le Commissaire
linformation, un systme de gestion des documents qui sera obligatoire pour toutes les
autorits publiques. Et le guide de mise en uvre qui accompagne ce modle de loi
consacre un chapitre ladoption dune politique de gestion ecace de linformation et
aux avantages qui en rsultent. Celle-ci recommande llaboration dun plan darchivage,
comportant les dates de conservation et dlimination des documents, conformment
aux normes en vigueur. La formation des fonctionnaires dans ce domaine gure parmi
les mesures prescrites.
- 84 - - 85 -
Lvaluation de lapplication de la loi e.
Les eorts de mise en uvre de la loi doivent tre contrls et valus de faon
permanente pour tre amliors. Les lois prvoient la publication de rapports mensuels
ou au moins annuels, ainsi que la prsentation au Parlement dun rapport par la
commission ou lagence charge du droit linformation. Les informations doivent
tre donnes par les organismes publics, et regroupes dans un rapport annuel dont
la diusion doit tre la plus large possible. Elles doivent donner des statistiques sur
le nombre de demandes reues, le nombre de celles qui ont t satisfaites et refuses,
les motifs des refus et les dlais de rponse. Elles doivent aussi signaler les dicults
rencontres par les administrations dans leur traitement.
Au Royaume-Uni, par exemple, le ministre de la Justice doit publier un rapport
annuel sur la mise en uvre de la loi. Le Commissaire linformation doit rendre
compte annuellement et ponctuellement au Parlement
156
.
Aux Etats-Unis, un site web spcial a t cr au ministre de la Justice,
conformment au FOIA. Chaque ministre et agence fdrale doit tablir un
rapport sur le traitement des demandes daccs et l Attorney General doit rendre
accessible chacun de ces rapports sur le site et envoyer son propre rapport consolid
au Congrs.
Larticle 39 de la loi mexicaine oblige lIFAI prsenter chaque anne au Congrs un
rapport comprenant au minimum les informations suivantes : nombre de demandes
adresses chaque administration et rsultat, dlai de rponse, nombre et rsultat
des cas examins par lInstitut, tat des recours ports devant les organes de contrle
interne, et dicults rencontres dans lapplication de la loi
157
.
En France, la loi de 1978 ne comporte aucune obligation de ce type. La CADA publie
un rapport annuel dactivits dtaill, ainsi quun recueil semestriel de ses principaux
avis et conseils. Ces publications sont toutes accessibles sur son site web
158
.
156. Le rapport 2008 et les statistiques trimestrielles 2009 sont disponibles sur le site http://www.justice.gov.uk/
publications/freedomonformationquarterly-archive.htm.
157. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/244.pdf.
158. http://www.cada.fr/fr/rapport/frame.htm
Les enjeux soulevs par laccs linformation publique dpassent aujourdhui
la question de la transparence et de la responsabilisation des pouvoirs publics.
Les possibilits techniques de rutilisation des donnes publiques ouvrent des
perspectives commerciales et conomiques prometteuses et les gouvernements
commencent raliser le potentiel que reprsentent les gisements de donnes
numriques quils dtiennent lchelon national et local. Le mouvement nen est
qu ses dbuts mais il est inluctable.
- 86 -
III. CONCLUSION
LE CAS DU MAROC
Par Alexandra Balafrej
I. HISTOIRE RCENTE DE LACCS LINFORMATION
AU MAROC
Une prise de conscience progressive la tte de lEtat 1.
Ds 1993, le roi Hassan II dclarait, dans un discours prononc lors du premier
colloque national sur linformation : Linformation, aujourdhui, fait partie des droits
du citoyen et par consquent elle est une partie intgrante des droits des socits. ()
Nous poursuivrons au maximum nos eorts pour permettre aux mdias de sacquitter
pleinement de leur rle dinformation et faire en sorte que les citoyens puissent jouir
de ce droit . Le passage de ce discours consacre, au sommet de lEtat marocain, le
principe du droit daccs aux sources dinformation comme le souligne la Loi n
21-94 relative au statut des journalistes professionnels
159
de 1995, qui reprend cette
dclaration du Souverain dans lexpos de ses motifs.
Depuis, on a assist au Maroc de multiples dclarations dintention et expressions
de la volont du gouvernement dinscrire laccs linformation dans son agenda.
En 1998, le gouvernement dAbderrahmane Youssou adopte un Pacte de bonne
gestion
160
qui propose de faire de linformation du citoyen un lment central de
la rforme de ladministration marocaine. Ce Pacte a alors pour objectif de jeter
les bases dune administration moderne, ecace, conome et lcoute de son
environnement . Ce Pacte se dnit comme un moyen dune meilleure satisfaction
des besoins des citoyens et un facteur favorisant le rtablissement de la conance
entre ladministration et la socit . Dans son troisime axe, Lengagement de
ladministration communiquer, se concerter et tre rceptive , le Pacte stipule
que laccueil, linformation et lcoute des citoyens devront dsormais constituer une
proccupation centrale des services publics . De fait, les principes du Pacte nont pas
t pleinement assimils par les reprsentants de la fonction publique (cf. section 2.5).
En 2002, le Ministre de la fonction publique et de la rforme administrative organise
un colloque national sur ladministration
161
qui prsente un diagnostic clair sur les
dcits que prsentent les relations de ladministration avec les citoyens. Les experts
sollicits, tous fonctionnaires de diverses administrations, relvent entre autres
labsence dune approche globale daccueil et dinformation des usagers ; la faible
capacit des administrations fournir des donnes exactes, compltes et prcises sur
159. Dahir n 1-95-9 du 22 ramadan 1415 (22 fvrier 1995) portant promulgation de la loi n 21-94 relative au statut
des journalistes professionnels
160. Gouvernement du Maroc. Le Pacte de Bonne Gestion, 1998. Cf. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/
documents/CAFRAD/UNPAN004116.pdf
161. Colloque National sur ladministration marocaine face aux ds de lan 2010. 7 et 8 mai 2002.
- 89 -
- 90 - - 91 -
les prestations de services fournies aux usagers ; le peu dintrt accord aux demandes
de renseignements exprimes par les citoyens ; linsusance des moyens permettant
lusager dexiger de ladministration la transparence, la clart et le respect de la
Loi et plus gnralement la mance que nourrit le citoyen marocain lgard de
ladministration.
Dans le cadre de la Stratgie e-Maroc, un Comit Stratgique pour le Dveloppement
des Technologies de lInformation est constitu en 1997 et reconduit en 2004 sous
la prsidence du Ministre dlgu auprs du Premier Ministre charg des aaires
conomiques et gnrales. Le milieu des annes 2000 voit ainsi lapparition des
premiers programmes nationaux de-gouvernement visant notamment faciliter la
relation entre ladministration et le citoyen. Cest le cas du programme Idarati (2005-
2008) Pour une administration lectronique intgre et citoyenne .
En fvrier 2009, le Ministre de la communication annonce la cration dune
commission de la communication gouvernementale charge dinformer lopinion
publique nationale et internationale, sur les chantiers et les rformes que connat
le Maroc. Il arme alors que : le public marocain a le droit dtre au courant des
rsultats de laction gouvernementale , sans cependant prciser ce que droit recouvre
par rapport au droit daccs linformation publique tel quil est aujourdhui envisag
par le droit international.
Ces exemples ne font quillustrer le faisceau dinitiatives que le Maroc a connu dans son
histoire rcente en faveur dune plus grande divulgation de linformation du domaine
public. Cette tendance sillustre notamment par des textes de lois qui constituent des
avances, souvent sectorielles, en faveur du droit daccs linformation publique.
Elle sillustre galement par des plans ambitieux de-gouvernement et par une srie
dinitiatives ponctuelles prises par les administrations.
Pour autant, si la volont politique est exprime et illustre par certaines de ces
initiatives, notamment sur le registre du respect et du dveloppement des droits de
lHomme (Instance Equit et Rconciliation, Instance Centrale de Prvention de la
Corruption) et avec linscription rcente du droit daccs linformation publique
dans la nouvelle Constitution, lapproche de laccs linformation reste parcellaire et
les eorts semblent trop disperss pour savrer ce jour pleinement ecaces.
Le prsent rapport, aprs avoir list les grands acteurs qui se sont mobiliss, dans
lhistoire rcente du Maroc en faveur de laccs linformation publique (axe de la
lutte pour les droits de lhomme, pour la libert dexpression, action de la socit
civile), sattachera faire un tat des lieux et montrer les avances et les faiblesses de
laccs linformation du domaine public gouvernemental, tant sur le plan du cadre
juridique, que dans lapproche que le Maroc fait de la question des archives ou du
- 90 - - 91 -
e-gouvernement, ou encore dans ses pratiques administratives et de gouvernance. Le
rapport proposera ensuite de tracer un certain nombre de perspectives pour le Maroc
de demain en matire daccs linformation publique et administrative.
Laccs linformation sur lhistoire du temps prsent : lexprien- 2.
ce de lInstance Equit et Rconciliation
Dans lhistoire rcente du Maroc, laccs la vrit sur les violations des droits de
lHomme commises par lEtat entre 1956, anne de lindpendance, et 1999, anne
de lintronisation du roi Mohammed VI, reprsente un moment historique dans
laccs linformation du public sur le pass du Royaume et la faon dont lEtat a
gr la question des droits et des liberts publiques.
Lorsque, la n des annes 1980 et au dbut des annes 1990, plusieurs centaines de
prisonniers politiques sont librs, que des exils rentrent au pays et que le roi Hassan
II dcrte une amnistie, la grande majorit des Marocains dcouvrent lexistence
de lieux de dtention secrets et de terreur comme Tazmamart et Kelaat Mgouna.
En rponse la pression internationale et nationale des dfenseurs marocains des
droits humains, est instaur en 1990 le Conseil Consultatif des Droits de lHomme
(CCDH) devenu en 2011 Conseil National des Droits de lHomme (CNDH).
Mais cest seulement en 2004, avec la cration de lInstance Equit et Rconciliation
(IER)
162
, charge denquter sur les violations, que le Maroc reconnat le droit la
vrit et la mmoire sur les annes de plomb .
En dpit de ses limites et insusances
163
, largement dnonces par les mdias et la
socit civile, lIER a constitu une exprience unique dans lhistoire du Maroc et
du monde arabo-musulman et cest par langle des recommandations de lIER, de
lhistoire du temps prsent et de la mmoire que la question des archives et de leur
communication au public est encore aborde au Maroc aujourdhui.
Priorit la dfense du droit des journalistes laccs linformation 3.
Une certaine quivoque rgne encore dans le monde des mdias qui voient souvent le
droit daccs linformation comme celui de laccs la nouvelle, aux informations
(al akhbar, dans le sens des news en anglais) et comme un droit tant celui avant
tout, si ce nest exclusivement, des journalistes et non comme un droit humain qui
concerne tous les citoyens et que les mdias se doivent de promouvoir.
162. Cre par Dahir Royal du 12 avril 2004.
163. Voir notamment : CMF MENA. Plaidoyer pour le droit daccs linformation au Maroc, novembre 2005. Section
4.1 Laccs linformation sur les graves violations des droits de lhomme: LInstance Equit et Rconciliation . Entre
autre limites, lIER na pas eu accs toutes les archives scuritaires ni interroger certains responsables publics cls.
- 92 - - 93 -
Le Syndicat National de la Presse Marocaine (SNPM) sest ainsi mobilis depuis le
dbut des annes 2000 en faveur du droit daccs aux informations et aux actualits
pour les journalistes, revendiquant dans le cadre de la rforme du Code de la presse
le droit des journalistes dobtenir les informations de diverses sources, de les analyser
et de les commenter, de les traiter et de les publier. Le Syndicat a ociellement
demand plusieurs reprises ladoption dun texte de loi garantissant le droit daccs
linformation
164
.
Les mdias, le SNPM et un certain nombre dorganisations de dfense des droits de
lHomme se sont particulirement mobiliss en faveur du droit daccs linformation
pour les journalistes sous langle de la libert dexpression et de la presse loccasion
de laaire du journal Al Watan Al n. Cet hebdomadaire avait publi en 2007 un
dossier relevant du secret-dfense avec des documents condentiels provenant
des services de scurit
165
. Son directeur, Abderrahim Ariri, avait t condamn
alors six mois de prison avec sursis, et le journaliste Mustapha Hormatalla huit
mois de prison ferme, passs sept mois de prison ferme aprs appel en septembre
2007. Il avait t incarcr aprs le rejet de son pourvoi en cassation en fvrier 2008
pour purger un reliquat de cinq mois de prison. Les huit militaires impliqus dans
laaire avaient pour leur part t condamns par le tribunal permanent des Forces
Armes Royales (FAR) des peines allant de six mois cinq ans de prison ferme
pour divulgation du secret professionnel et atteinte la scurit extrieure de
lEtat . Au-del de la libert de la presse, le droit daccs linformation a t un
thme fdrateur pour la socit civile autour de cette aaire. Le secrtaire gnral
du SNPM, Youns Moujahid, avait alors dclar que le droit daccs linformation
devait tre trait avec diligence pour mieux organiser et clarier la relation entre
les journalistes et les direntes administrations . Concentre sur la dfense des
deux journalistes de Al Watan Al n, la socit civile marocaine ne stait lpoque
pas massivement mobilise en faveur de la protection des sources de linformation,
savoir les militaires qui avaient divulgu les informations dites condentielles.
164. En mai 2003, loccasion de la journe mondiale de la presse, le SNPM avait soulign dans un communiqu
que labsence de texte dapplication du principe du droit dinformation qui gure dans la loi fondamentale du
journaliste professionnel et dans le Code de la Presse, assure aux administrations et institutions publiques toute
latitude pour dissimuler des donnes et informations, susceptibles de favoriser lmergence dune opinion publique
claire sur le cours des vnements. Le plaidoyer du SNPM en faveur dune loi garantissant laccs linformation
a t renouvel plusieurs reprises (cf. par exemple le Rapport sur la libert de la presse au Maroc (2004/mai 2006) :
http://www.snpm.ma/adetail.asp?codelangue=23&info=940
165. Al Watan Alan, Les rapports secrets derrire ltat dalerte au Maroc (en arabe), juillet 2007
- 92 - - 93 -
La question de la dfense et de la protection des sources dinformation
166
na dailleurs
pas t historiquement au cur des revendications des mdias marocains
167
. La cause
des lanceurs dalerte (whistleblowers en anglais) ces individus qui ont connaissance
dinformations quils considrent comme menaant la socit ou lenvironnement,
ou dinformations sur des faits de corruption et qui dcident de les porter la
connaissance du public par des instances ocielles, des ONG ou par les mdias,
parfois contre lavis de leur hirarchie nest pas encore prioritaire dans lagenda des
mdias marocains
168
.
Une socit civile progressivement mobilise pour le droit daccs 4.
linformation
Bien que le nombre dorganisations de la socit civile marocaine qui inscrivent la
dfense du droit laccs linformation dans leur agenda soit limit et bien que lon
note un certain dcit de connaissance des militants associatifs sur cette thmatique,
le Maroc connat depuis quelques annes un mouvement civil en faveur de lexercice
du droit daccs du citoyen linformation administrative et du domaine public
gouvernemental. Les principaux acteurs de ce mouvement, tous mus par leurs propres
agendas et objectifs, sont lists ci-dessous.
LAssociation marocaine de lutte contre la corruption Transparency Maroc
169

aborde laccs linformation sous langle de la lutte contre la corruption et de la
transparence. Cr en 2007, son Observatoire de la Corruption et du Dveloppement
de la Transparence au Maroc a entre autres pour missions de renforcer le droit
daccs linformation et raliser un suivi du phnomne de la corruption . Laccs
linformation est depuis 2006 lun des axes stratgiques de lassociation qui bncie
sur cette thmatique de lappui de lAmbassade des Pays Bas, de lUNESCO et de la
Fondation Friedrich Ebert. Transparency Maroc a ainsi organis en dcembre 2009
une srie dateliers sur le droit daccs linformation avec les professionnels des
Technologies de lInformation et de la Communication (TIC), avec les professionnels
des mdias et avec les services administratifs publics qui ont dbouch en janvier
2010 sur la publication dun rapport sous forme de Plaidoyer pour le droit daccs
166. Le Code de la presse de 2002 ne stipule pas expressment la garantie de la protection des sources
dinformation.
167. Bien avant laaire Al Watan, laaire du capitaine Mustapha Adib, condamn en 2000 cinq ans de prison
pour avoir dnonc la corruption dans larme marocaine (sa peine avait t rduite deux ans et demi en appel aprs
que la Cour Suprme eut cass le premier jugement) avait montr la vulnrabilit de ces lanceurs dalerte au Maroc.
168. Le parlement marocain a t saisi en juin 2011 dun projet de loi pour la protection des tmoins
de la corruption. Ce texte est jug insuffisant par la socit civile. Cf. notamment Transparency Maroc :
http://www.transparencymaroc.ma/uploads/communiques/Fr/70.pdf
169. http://www.transparencymaroc.ma
- 94 - - 95 -
linformation
170
. En dcembre 2010, Transparency Maroc a organis Rabat,
avec le soutien de lUNESCO et en prsence de reprsentants du Ministre de la
modernisation des secteurs publics, un atelier de travail de deux jours consacrs au
projet de loi sur le droit daccs linformation et aux documents administratifs .
Le Center for Media Freedom in Middle East and North Africa (CMF MENA), un
centre indpendant de recherche et de plaidoyer pour la libert des mdias et le droit
linformation dans la rgion du Moyen-Orient et en Afrique du Nord, se consacre
depuis sa cration (1998) la question du droit daccs linformation. Son premier
Plaidoyer pour le droit daccs l information au Maroc de 2005 a jet les jalons dune
srie de recherches et dactions sur laccs linformation pour dirents groupes
de la socit marocaine : les mdias, les entreprises prives, les consommateurs,
les parlementaires, tout en sintressant des domaines spciques comme laccs
linformation environnementale ou les archives publiques. Le CMF MENA
prside par ailleurs le Rseau arabe pour la libert de linformation (AFOINET)
qui regroupe une dizaine dorganisations engages dans la promotion et la dfense
du droit daccs linformation dans leurs pays (Maroc, Jordanie, Egypte, Bahren,
Liban et Palestine). Ce Rseau a institu en mai 2010 Casablanca le premier comit
des journalistes arabes pour le droit linformation.
Lassociation Adala ( Justice, en arabe), coordonnatrice du mmorandum pour la
rforme de la justice sign en avril 2009 par dix ONG marocaines
171
soutient leort
de sensibilisation conduit sur laccs linformation et a organis en mai 2007
Marrakech une confrence nationale sur le thme droit daccs aux informations :
loi, administration et justice . Ont particip cette confrence des juges, des avocats,
des reprsentants des mdias, des parlementaires et des universitaires.
Dj en mai 2005, le CMF MENA, le Syndicat national de la presse marocaine
(SNPM), Transparency Maroc, lOrganisation marocaine des droits de lhomme
(OMDH) staient constitus en coalition pour dfendre le droit et lexercice de laccs
linformation. Plus rcemment, un certain nombre de ces acteurs se sont organiss
en rseau. Le Rseau marocain de droit linformation a t cr le 3 mai 2010
loccasion de la Journe mondiale de la libert de la presse Casablanca, linitiative
de CMF MENA et de Transparency Maroc. Quelques autres associations ont assist
la runion et sont devenues membres de facto ; il sagit notamment de Adala, de
170. Transparency Maroc - Unesco Rabat, Jamal Eddine-Naji. Plaidoyer pour le droit daccs l information. Rapport
de consultations sectorielles. Plate - Forme de plaidoyer, janvier 2010.
171. LAssociation des Barreaux, la Ligue marocaine de dfense des droits de lHomme, lAssociation marocaine
des droits humains, lOrganisation marocaine des droits de lHomme, lAssociation marocaine de lutte contre la
corruption, le Forum marocain pour la vrit et la justice, lAssociation Adala, lAssociation marocaine pour la dfense
de lindpendance de la justice, Amnesty International- Maroc et lObservatoire marocain des prisons.
- 94 - - 95 -
lOrganisation pour les Liberts de linformation, du Centre Marocain des droits de
lHomme, de lAssociation Al Ghad, de la Fdration nationale des associations de
dfense des consommateurs et dautres associations caractre local. Il nexiste pas
ce jour de protocole daccord ou de plan daction du rseau qui travaille pour linstant
de manire informelle, CMF MENA en assurant le secrtariat.
Dans lensemble, les organisations de la socit civile engages dans la promotion de
laccs linformation ont revendiqu que le droit daccs linformation soit inscrit
dans la Constitution
172
et que le Maroc adopte une loi spcique garantissant ce droit
en retenant le principe de la divulgation maximale .
Des initiatives avortes sur le plan juridique 5.
La dernire dcennie a vu un certain nombre dinitiatives visant rformer le cadre
juridique contraignant que connat le Maroc sur le droit et lexercice de laccs
linformation du citoyen.
Suite aux Assises de ladministration de 1999 et la volont du gouvernement
dalternance de Abderrahmane Youssou de moderniser ladministration marocaine,
un comit ministriel a t charg de travailler sur un projet damendement de
larticle 18 du statut gnral de la fonction publique (cf. section 2.1.2). Ce projet na
jamais abouti.
En 2006, le Groupe parlementaire de lUnion Socialiste des Forces Populaires
(USFP), a prpar une proposition de loi relative au droit daccs linformation. Ce
projet na pas t dpos auprs du Secrtariat gnral du Parlement et na pas t
port lordre du jour en raison du contrle du gouvernement sur lagenda du travail
lgislatif et na de ce fait pas abouti.
Les parlementaires marocains ont vot la rsolution de lUnion interparlementaire de
2009 sur la libert dexpression et le droit linformation et qui rappelle limportance
du droit daccs des citoyens linformation
173
mais aucune mesure lgislative na t
prise en consquence.
Plus rcemment, le dialogue national Mdias et socit qui a eu lieu en 2010 a
t loccasion pour les associations et les partis politiques participants dappeler
ladoption dune loi sur le droit daccs linformation (Istiqlal, PJD, RNI, USFP) et de
172. Transparency Maroc - UNESCO Rabat, Jamal Eddine-Naji. Plaidoyer pour le droit daccs l information.
Rapport de consultations sectorielles. Plate - Forme de plaidoyer, janvier 2010
173. Rsolution adopte par la 120
me
Assemble de lUIP, Addis-Abeba, 10 avril 2009, http://www.ipu.org/conf-
f/120/120-3.htm
- 96 - - 97 -
recommander la constitutionnalisation de ce droit (PJD, RNI)
174
. Le Rassemblement
National des Indpendants (RNI) recommande galement le dveloppement de la
politique e-gov, la formation des fonctionnaires et linitiation de campagnes de
sensibilisation ladresse du public, an de lencourager utiliser ce droit . Le Parti
Justice et Dveloppement (PJD) souligne que le droit linformation contribue
forger la pluralit et appelle explicitement la constitutionnalisation de ce droit.
LUnion Socialiste des Forces Populaires (USFP) insiste quant elle sur la mise
en uvre pratique du droit linformation, qui suppose un travail parallle au
niveau de larchivage, de la modernisation des administrations et la gnralisation
de lutilisation des systmes dinformation . LIstiqlal inscrit la question dune loi
sur laccs linformation dans une volont plus gnrale dlaborer un code lgal
uni sur lexercice informationnel , avec un amendement du code de la presse et
une approche globale des lois qui concernent linformation et les mdias ( code de
la presse, loi sur laccs linformation, loi sur le statut du journaliste professionnel,
loi fondant les institutions publiques dinformation - SNRT, MAP, etc. ). Le
Parti Authenticit et Modernit, pour sa part, naborde pas la question de laccs
linformation dans son memorandum.
A ce jour, le gouvernement dclare travailler sur son propre projet de loi sur la
question. Mais aucune information na t diuse sur le comit mis en place pour
prparer ce projet de loi.
174. Voir les memoranda remis par les cinq partis politiques loccasion du dialogue national Mdias et socit sur
le site de la plateforme Mdias et socit , http://mediasociete.net/index.php?option=com_docman&task=cat_
view&gid=57&Itemid=77&lang=fr
- 96 - - 97 -
II. AVANCES ET FAIBLESSES DE LACCS LINFORMATION
PUBLIQUE AU MAROC
Un cadre juridique lacunaire et disparate 1.
Le cadre juridique marocain montre combien la situation du droit daccs
linformation est singulire et htrogne au Maroc. Malgr un nouveau cadre
constitutionnel, certains textes demeurent de relles entraves lexercice de ce droit
alors que dautres, rpondant des impratifs et des objectifs sectoriels ou trs
spciques, organisent laccs linformation de manire parcellaire et disparate.
Ces textes constituent autant dinitiatives sur lesquelles le Maroc pourrait capitaliser
lavenir, en sachant que le gouvernement prpare un projet de loi sur laccs
linformation publique.
Des engagements internationaux du Maroc en faveur du droit daccs a.
linformation publique gouvernementale
Le Maroc a rati un certain nombre de conventions internationales qui ont des
dispositions en faveur du droit laccs linformation.
Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques, entr en vigueur en 1976,
a t rati par le Maroc en 1979
175
; il fait tat dans son article 19 du droit la libert
dexpression qui comprend la libert de rechercher, de recevoir et de rpandre des
informations et des ides de toute espce, sans considration de frontires, sous une
forme orale, crite, imprime ou artistique, ou par tout autre moyen de son choix ,
tout en prcisant que ce droit peut tre soumis certaines restrictions qui doivent
toutefois tre expressment xes par la loi (respect des droits ou de la rputation
dautrui; sauvegarde de la scurit nationale, de lordre public, de la sant ou de la
moralit publiques).
Le Maroc a galement rati la Convention des Nations Unies contre la corruption en
mai 2007. Son article 9 plaide pour la diusion publique dinformations concernant
les procdures de passation des marchs et les marchs, y compris dinformations sur
les appels dores et dinformations pertinentes sur lattribution des marchs . Plus
particulirement, son article 10 stipule que lEtat doit prendre les mesures ncessaires
pour accrotre la transparence de son administration publique, y compris en ce qui
concerne son organisation, son fonctionnement et ses processus dcisionnels sil y a
175. A noter toutefois que le Maroc na pas rati le Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif
aux droits civils et politiques.
- 98 - - 99 -
lieu. Ceci peut prendre plusieurs formes, notamment: a) ladoption de procdures
ou de rglements permettant aux usagers dobtenir, sil y a lieu, des informations
sur lorganisation, le fonctionnement et les processus dcisionnels de ladministration
publique, ainsi que, compte dment tenu de la protection de la vie prive et des
donnes personnelles, sur les dcisions et actes juridiques qui les concernent ; b) La
simplication, sil y a lieu, des procdures administratives an de faciliter laccs des
usagers aux autorits de dcision comptentes ; et c) La publication dinformations,
y compris ventuellement de rapports priodiques sur les risques de corruption au
sein de ladministration publique. Enn, larticle 13 de la Convention prvoit que
lEtat sengage notamment assurer laccs eectif du public linformation et
respecter, promouvoir et protger la libert de rechercher, de recevoir, de publier et
de diuser des informations concernant la corruption.
Lavance majeure de la nouvelle Constitution de 2011 b.
En 2011, le Maroc a fait un grand pas en faveur du droit daccs linformation
publique. Alors que la Constitution de 1996 proclamait la libert dopinion et
dexpression sans voquer ce droit
176
, la nouvelle Constitution, adopte par rfrendum
le 1er juillet 2011, consacre dans son Titre II Liberts et droits fondamentaux ,
pour les citoyennes et les citoyens le droit daccder linformation dtenue par
ladministration publique, les institutions lues et les organismes investis dune
mission de service public. (Article 27). En ce qui concerne les limitations de ce
droit, la Constitution renvoie la loi en mentionnant tout ce qui concerne la
dfense nationale, la sret intrieure et extrieure de ltat, ainsi que la vie prive
des personnes et latteinte aux droits et liberts
177
.
Linscription du droit daccs linformation publique dans la Constitution dun
Etat constitue lune des plus importantes garanties en faveur de lexercice de ce
droit et la base pour la rforme indirecte de tout un cadre lgislatif national. La
nouvelle Constitution de 2011 reprsente ainsi une avance majeure pour la dfense
et lexercice du droit daccs linformation publique au Maroc et ouvre la porte
une rforme profonde du cadre lgal national qui constitue pour une partie un frein
majeur lexercice de ce droit.
176. Constitution du Royaume du 13 septembre 1996, Article 9.
177. Constitution de 2011, Article 27 : Les citoyennes et les citoyens ont le droit daccder linformation dtenue
par ladministration publique, les institutions lues et les organismes investis dune mission de service public. Le droit
linformation ne peut tre limit que par la loi, dans le but dassurer la protection de tout ce qui concerne la dfense
nationale, la sret intrieure et extrieure de ltat, ainsi que la vie prive des personnes, de prvenir latteinte aux
droits et liberts noncs dans la prsente Constitution et de protger des sources et des domaines expressment
dtermins par la loi.
- 98 - - 99 -
Un cadre lgal national, frein majeur laccs linformation publique c.
Code pnal et secret professionnel
Le Code pnal constitue un premier obstacle laccs linformation pour les
citoyens. Il nexiste pas, dans le Code pnal
178
, de dispositions sanctionnant clairement
et explicitement les fonctionnaires dune manire gnrale pour non respect du secret
professionnel, mais une srie darticles peuvent faire penser que certaines dispositions
sur le secret professionnel sappliquent aux fonctionnaires.
Larticle 446 punit demprisonnement et dune amende les reprsentants du corps
mdical mais aussi toutes autres personnes dpositaires, par tat ou profession ou
par fonctions permanentes ou temporaires qui rvlent des secrets quon leur
cone ; lexception des avortements et des faits dlictueux et [des] actes de
mauvais traitement ou de privations perptrs contre des mineurs, femmes ou entre
poux, qui doivent du fait de leur nature tre divulgus aux autorits. Lesprit gnral
de cet article peut sappliquer aux fonctionnaires.
Larticle 181 prvoit par ailleurs que, pour la dfense de la sret de lEtat, tout
Marocain qui livre un secret de la dfense nationale est coupable de trahison et
puni de mort . Cette disposition, tout comme les articles 187 et 192, formuls en
gnral, ne concernent pas spciquement les fonctionnaires mais sappliquent tous
les Marocains. Sont galement punis demprisonnement et dune amende ceux qui
divulguent des secrets de lentreprise (article 447 du Code Pnal).
Ces secrets de la Dfense nationale sont dnis de manire extensive dans larticle
187 comme les renseignements dordre militaires, diplomatiques, conomiques ou
industriels . Et de prciser que ces informations ne doivent tre connu[e]s que des
personnes qualies pour les dtenir, et doivent, dans lintrt de la dfense nationale,
tre tenu[e]s secrets lgard de toute autre personne. Laccs ces informations,
quelles quelles soient prcisment, et leur divulgation sont donc punis.
Statut gnral de la fonction publique
Bien au-del du Code pnal, le droit administratif marocain pose comme principe
gnral linterdiction faite aux fonctionnaires et agents publics de fournir des
informations ou transmettre des pices ou documents administratifs autrui. Cette
rgle sappuie sur le fameux article 18 du dahir du 24 fvrier 1958 portant Statut gnral
de la fonction publique qui stipule lobligation de discrtion professionnelle , avec
une interdiction formelle de communiquer des documents administratifs aux tiers :
178. Dahir du 26 novembre 1962
- 100 - - 101 -
Indpendamment des rgles institues dans le Code pnal en matire de secret
professionnel, tout fonctionnaire est li par lobligation de discrtion professionnelle
pour tout ce qui concerne les faits et informations dont il a connaissance dans lexercice
ou loccasion de lexercice de ses fonctions.
Tout dtournement, toute communication contraire au rglement de pices ou
documents de service des tiers sont formellement interdits. En dehors des cas prvus
par les rgles en vigueur, seule lautorit du ministre dont dpend le fonctionnaire
peut dlier celui-ci de cette obligation de discrtion ou le relever de linterdiction
dicte ci-dessus.
Quelle que soit la pratique, et au-del du secret professionnel stipul dans le Code
pnal, cette rgle peut toujours tre invoque pour refuser quiconque laccs
linformation et aux documents administratifs, sauf dans les cas prvus par voie
rglementaire. Elle impose une obligation de dissimulation professionnelle tendue
en interdisant de rapporter, ne serait-ce quoralement, ce qui se passe au sein de
ladministration. Larticle 18 stipule en outre quun fonctionnaire nest libr de son
obligation de condentialit, que par dcision du Ministre auquel il est rattach,
lexception des cas prvus par les rgles en vigueur . La production dinformation
ou de document devient ainsi lexception.
Quelques avances disparates sur le plan juridique d.
Toutefois, on note quelques avances, ici et l, sur le plan juridique, en faveur de la
publication de linformation publique du domaine gouvernemental et de son accs
pour les citoyens. Il ne sagit pas dune volont unie de faire progresser laccs
linformation publique mais bien de brches ouvertes dans le droit qui permettent
aux citoyens ou un certains groupes de population (entrepreneurs, mdias) dobtenir
certaines informations ou donnes dans certains domaines (lhabitat et lamnagement,
lenvironnement, les lections, etc.).
Le cas quivoque du Code de la Presse
La rforme du Code de la Presse de 2002
179
a inclus un amendement qui stipule que
Les citoyens ont droit linformation et que tous les mdias ont le droit daccder
aux sources dinformation et de se procurer les informations de sources diverses,
sauf si lesdites informations sont condentielles en vertu de la loi. (Article 1). Trs
gnrales, ces dispositions ne dnissent pas le droit du citoyen linformation, ni les
179. Dahir n 1-02-207 du 25 Rejeb 1423 (3 octobre 2002) portant promulgation de la loi n77-00 modiant
et compltant le Dahir n1-58-378 du 3 Joumada I 1378 (15 novembre 1958) formant code de la Presse et de
ldition -2003.
- 100 - - 101 -
ventuelles obligations ou le rle de lEtat ou des pouvoirs publics dans lexercice de
ce droit pour les citoyens ou les mdias. Sil ne prcise pas quelle doit tre la source
de cette information, cet article reste cependant le seul de la lgislation marocaine qui
reconnaisse aux citoyens le droit linformation, sans plus de prcision.
Des lois qui nimposent pas le partage de linformation publique
mais le rendent possible
De manire gnrale, la loi marocaine nimpose pas la publication des rapports des
institutions et entits publiques, ni ceux du Parlement. Elle laisse le choix de la
publication aux entits concernes, ou linitiative du roi.
Par exemple, la loi sur le fonctionnement des commissions denqutes parlementaires
180

stipule dans son article 18 que La chambre concerne peut dcider que le contenu du
rapport de la commission fera lobjet dun dbat en sance publique ou sera examin
lors dune sance huis clos. Elle peut galement dcider que le contenu du rapport fera
lobjet dune publication partielle ou totale au Bulletin ociel . Dans les faits, on constate
que la publication des rapports des commissions denqute parlementaire est tout fait
discrtionnaire : certains sont publis, dautres pas
181
.
Le droit la consultation et la publicit de certains documents
administratifs
Certains textes lgaux ou rglementaires organisent un droit spcial laccs et la
consultation de documents administratifs et ce dans un certain nombre de domaines :
il sagit essentiellement des registres de commerce, dinformations de la conservation
foncire, dinformations concernant le domaine de lhabitat et lamnagement et les
listes lectorales.
Publicit du registre du commerce
La loi n 15-95 formant code de commerce dispose que toute personne peut se faire
dlivrer une copie ou un extrait certi des inscriptions qui sont portes au registre
180. Dahir n 1-95-224 du 6 rejeb 1416 (29 novembre 1995) portant promulgation de la loi organique n 5-95
relative aux modalits de fonctionnement des commissions denqutes parlementaires.
181. Dans son rapport sur laccs linformation au Maroc de dcembre 2009, Transparency Maroc prcise sur ce
point que le Parlement (sous ses deux chambres) a publi les rapports des commissions denqute pour les aaires
dites du CIH ( parlement 2001) et CNSS (chambre des conseillers 2002) , mais que le Parlement (chambre des
dputs) na toujours pas publi []son rapport de commission denqute sur les vnements de Sidi Ifni, malgr
lachvement de ses travaux en juillet 2008 . Plus rcemment la commission denqute sur les vnements du camp
de Gdeim Izik et de la ville de Layoune de novembre 2010, a prsent, le 12 janvier 2011, son rapport sur ces
vnements, lors dune sance plnire la Chambre des reprsentants.
- 102 - - 103 -
du commerce () (article 29) et que le registre central du commerce est public
(article 32) en prvoyant que sa consultation ne peut avoir lieu quen prsence du
prpos la tenue de ce registre.
Publicit des demandes de cration dtablissements industriels ou
commerciaux
Certains textes trs anciens imposent la publicit de certaines informations publiques.
Ainsi lorsquune personne formule une demande dautorisation de cration dun
tablissement industriel ou commercial, le dahir du 3 chaoual 1332 (25 aot 1914)
portant rglementation des tablissements insalubres, incommodes ou dangereux
182

prvoit que lautorit comptente ouvre une enqute publique, dans un dlai de 15
jours partir de la rception de la demande, par le biais dun arrt qui indique la
nature et limportance de ltablissement projet, le nom du demandeur, ainsi que tous
les renseignements qui peuvent intresser le public . Lautorit dsigne par ailleurs
le lieu o le dossier de laaire doit rester dpos la disposition des intresss
qui peuvent faire part de leurs observations (article 6). Aprs clture de lenqute,
lautorit administrative dispose de deux mois pour accorder lautorisation (article 7),
et a la possibilit de la refuser par une dcision qui doit tre motive (article 8).
Publicit des appels dores dans le cadre des marchs publics
Dans ses motifs, le dcret n 2.06.388 du 5 fvrier 2007 xant les conditions et les
formes de passation des marchs publics
183
exprime la dtermination des pouvoirs
publics dinscrire de manire irrversible la passation des marchs de lEtat dans une
logique de respect des principes de libert daccs la commande publique, dgalit
de traitement des candidats, de transparence et de simplication des procdures.
182. Bulletin ociel n 97 du 07/09/1914 (7 septembre 1914)
183. Dcret n 2-06-388 du 16 moharrem 1428 (5 fvrier 2007) xant les conditions et les formes
de passation des marchs de lEtat ainsi que certaines rgles relatives leur gestion et leur contrle.
Bulletin Ociel n 5518 du 19 avril 2007. Ce dcret a pour objectifs explicites :
le renforcement des rgles encourageant le libre jeu de la concurrence en favorisant une comptition -
plus large entre les soumissionnaires ;
la mise en place doutils permettant de garantir la transparence dans la prparation, la passation et -
lexcution des marchs ;
ladoption du principe dgalit de traitement des soumissionnaires dans toutes les phases de passation -
des marchs ;
lobligation pour le matre douvrage dassurer tous les concurrents linformation adquate et -
quitable dans les direntes phases des procdures de passation des marchs ;
le renforcement des rgles de la dontologie administrative et de la moralisation en introduisant des -
mesures de nature rduire les possibilits de recours des pratiques de fraude ou de corruption ;
La dmatrialisation des procdures et lobligation faite aux matres douvrages de publier certaines -
informations et documents sur le portail lectronique des marchs de lEtat ;
linstitution de voies de recours et de rglement lamiable des litiges portant sur la passation des marchs. -
- 102 - - 103 -
Le dcret stipule notamment dans son article 20 que ladministration a une obligation de
publication de tous les appels dores ouverts et ce par leur publication sur deux journaux
diusion nationale (lun en langue arabe et lautre en langue trangre), de mme que sur le
portail Internet des marchs dEtat. La publication dans le bulletin ociel des annonces
lgales, judiciaires et administratives, par des publications spcialises ou par tout autre
moyen de publicit notamment par voie lectronique est possible mais pas obligatoire.
Ladministration a par ailleurs lobligation de rpondre aux demandes dinformations
formule par tout concurrent (article 21) ; et, par quit, tout claircissement ou
renseignement fourni par le matre douvrage un concurrent, la demande de ce dernier,
doit tre communiqu aux autres concurrents ayant retir le dossier dappel dores.
Publicit des enqutes dans le domaine de lhabitat
Pour les zones rurales, en application de larticle 3 du dahir du 25 juin 1960
184
relatif
au dveloppement des agglomrations rurales, les projets de plan damnagement
font lobjet dune enqute publique dun mois, pendant lequel le public peut le
consulter et mettre ses observations. La diusion du projet est assure par des avis
achs dans les locaux de lautorit administrative locale concerne. Le projet et
les remarques du public sont prsents au conseil rural qui est consult avant que
le plan ne soit homologu par arrt du Gouverneur. Cet arrt, approuv par le
Ministre de lintrieur, est publi au Bulletin ociel et au sige de lautorit locale. Il
vaut dclaration dutilit publique des travaux et oprations publiques ncessaires
la ralisation du plan.
Pour les zones urbaines, la loi n 12-90 relative lurbanisme
185
prvoit dans son article
25 que tout projet de plan damnagement donne lieu une enqute publique dun
mois paralllement ltude du projet par le conseil de la commune concerne. Le
prsident du Conseil communal assure la publication de lavis de lenqute publique
et met le projet damnagement la disposition du public. Le Conseil tudie les
observations et le projet damnagement avant de le transmettre ladministration
comptente.
Publicit de lacte dclaratif dintrt public en vue de lexpropriation
Larticle 8 de la loi n 7-81 relative lexpropriation pour cause dutilit publique et
loccupation temporaire de 1982
186
prvoit que lacte dclaratif dutilit publique soit
184. Dahir n1.60.063 du 30 hija 1379 (25 juin 1960) relatif au dveloppement des agglomrations
rurales (Bulletin Ociel du 8 juillet 1960).
185. Dahir n 1-92-31 du 15 hija 1412 (17 juin 1992) portant promulgation de la loi n 12-90 relative
lurbanisme.
186. Dahir n 1-81-254 du 11 rejeb 1402 (6 mai 1982) portant promulgation de la loi n 7-81 relative
lexpropriation pour cause dutilit publique et loccupation temporaire.
- 104 - - 105 -
rendu public au Bulletin ociel, dans un ou plusieurs journaux autoriss percevoir
les annonces lgales, et par achage intgral dans les bureaux de la commune du
lieu de situation de la zone frappe dexpropriation . Ces dispositions permettent
toute personne concerne, propritaire, locataire ou tout ayant droit sur les biens
susceptibles dexpropriation, de faire part de ses observations et de protger ses droits.
Labsence de publication entrane le refus du transfert de proprit.
Publication de la situation foncire
Toute personne peut connatre la situation foncire dun bien foncier avant de sen
porter acqureur, en vue de porter plainte devant la justice ou pour toute autre raison
et ce en vertu de larticle 61 du dahir de 1913 relatif la conservation foncire
187
qui
stipule que Le conservateur est tenu de dlivrer, lorsquil en est requis, un tat
gnral ou spcial des mentions inscrites sur le livre foncier et copie ou extrait des
actes dposs () .
Publicit des listes lectorales
La loi n9-97 formant Code Electoral (modie et complte en mars 2007) qui
organise les lections comporte des dispositions qui imposent aux pouvoirs publics
la publication des listes lectorales et linformation du public par le biais davis
achs aux portes des administrations, ou diuss dans les mdias (articles 12, 22, 31).
Sur la question des lections et de la transparence du nancement de la vie politique
marocaine, on note toutefois que le Code lectoral noblige que les candidats aux
lections lgislatives prsenter une liste de leurs dpenses la Commission de
vrication, et noblige pas la Commission publier son rapport. LInstance centrale
de prvention de la corruption (ICPC) a dailleurs attir lattention, dans son rapport
publi en juillet 2010
188
, sur le fait que la loi sur les partis politiques ne prvoit pas
lobligation de publier les documents dposs par les partis la Cour des comptes.
La communication des archives publiques
La loi n69-99 relative aux archives
189
de 2007 a cr un tablissement public
187. Dahir du 9 ramadan 1331 (12 aot 1913) sur limmatriculation des immeubles. Bulletin Ociel
du 12 septembre 1913.
188. Instance centrale de prvention de la corruption, Rapport annuel 2009 : http://www.icpc.ma/
Documentation%20site/Rapport%20ar/Rapport%20annuel%202009.pdf. Rsum en franais : http://
www.icpc.ma/Documentation%20site/Rapport%20fr/r%C3%A9sum%C3%A9%20du%20rapport%20
ICPC%20Fr.pdf (document intgral)
189. Dahir n 1-07-167 du 19 kaada 1428 portant promulgation de la loi n 69-99 relative aux archives.
(B.O. n 5588 du 20 dcembre 2007).
- 104 - - 105 -
dnomm Archives du Maroc , dot de la personnalit morale et de lautonomie
nancire (Article 26 de la loi) dont les services sont tenus de collecter, dinventorier,
de classer et de mettre la disposition du public les archives dnitives (Article 12).
Larticle 27 de cette loi prcise en outre que linstitution Archives du Maroc est
charge dtablir et publier les instruments de recherche en vue de faciliter laccs
aux archives .
Cette loi, historique dans le sens o elle cre enn pour le Maroc une institution
centrale devant grer et administrer les archives publiques, constitue aussi une avance
pour laccs linformation publique puisquelle stipule qu Archives du Maroc est
institue dans le but de mettre les archives disposition du public. Historiquement,
bien des pays du monde ont entam leur poursuite du droit daccs linformation
publique gouvernementale par des lois ouvrant laccs aux archives publiques, posant
cet accs comme un droit civique. Cette loi ancre ainsi le Maroc dans le mouvement en
faveur de laccs aux documents publics.
Bien sr, la loi pose des limites laccs des archives par le public. Elles touchent aux
dlais de communication des archives et la nature des documents. Dans sa section
II De la communication des archives publiques , la loi de 2007, aprs avoir rappel
quun fonctionnaire charg de la collecte ou de la conservation darchives est tenu au
secret professionnel en ce qui concerne tout document qui ne peut tre lgalement mis
la disposition du public , pose pour principes que les documents qui, de par leur
nature, ont vocation tre communiqus au public ou ceux quune loi spciale rend
communicables dans les conditions quelle xe peuvent tre consults, sans dlai, par
toute personne qui en fait la demande (Article 15). Les archives publiques sont ainsi
librement communicables au public lexpiration dun dlai de trente ans (Article 16),
sauf pour un certain nombre de catgories de documents. Le dlai est en eet port
cent ans, compter de la date de naissance de lintress, pour les documents comportant
des renseignements individuels caractre mdical et pour les minutes et rpertoires des
notaires et des adouls, les registres de ltat civil et de lenregistrement. Il est port 60 ans
pour les documents dont la communication porterait atteinte au secret de la dfense
nationale ; la continuit de la politique extrieure du Maroc ; la sret de lEtat,
la scurit publique ou la scurit des personnes ; aux procdures juridictionnelles et
aux oprations prliminaires de telles procdures ; lintimit de la vie prive . Ce
dlai de 60 ans sapplique aussi aux documents contenant des informations sur la vie
personnelle et familiale et, dune manire gnrale, aux faits et comportements dordre
priv, collects dans le cadre des enqutes statistiques des services publics . (Article 17)
Point important, les archives publiques relatives lhistoire militaire et leur accs ne
sont pas rgis par la loi de 2007
190
.
190. Les archives publiques relatives lhistoire militaire demeurent rgies, quant leur identication, classement,
conservation et communication, par les dispositions du dahir n 1-99-266 du 28 moharrem 1424 (3 mai 2000)
portant cration de la commission marocaine dhistoire militaire.
- 106 - - 107 -
Toutefois, la loi rserve Archives du Maroc la latitude dautoriser des ns de
recherches scientiques et aprs accord de ladministration dorigine, la consultation
darchives publiques sans toutefois porter atteinte au secret de la dfense nationale,
de sret de lEtat ou de la vie prive (Article 18)
Dans les faits, la cration eective d Archives du Maroc aura attendu la n mai 2011
avec la nomination de Jama Baida sa tte. Pour que linstitution soit oprationnelle,
la loi n69-99 doit tre complte par un ensemble de dcrets dapplication et de textes
rglementaires, notamment sur les modalits de communication des archives publiques
aux usagers (Article 21 de la loi). Un premier dcret a t promulgu en mai 2009
191
sur la
composition et lorganisation du conseil dadministration de la future institution. Il stipule
notamment que le conseil dadministration est prsid par le Premier Ministre et que ses
membres sont issus des autorits gouvernementales reprsentant notamment les ministres
de la culture, des aaires trangres, de lintrieur, des nances, de la justice, des aaires
islamiques, de la modernisation des secteurs publics, de la communication et du secrtariat
gnral du gouvernement. Le Conseil National des Droits de lHomme (CNDH, ex-
CCDH), charg du suivi de la mise en uvre des recommandations de lInstance Equit et
Rconciliation (IER), travers son Programme daccompagnement aux recommandations
de lInstance Equit et Rconciliation en matire dArchives, dHistoire et de Mmoire
appuiera la mise en place oprationnelle d Archives du Maroc an dorganiser, selon les
dispositions de la loi sur les archives de 2007, laccs ces archives.
En fait, il est intressant de noter que la cration darchives nationales marocaines et
la ncessit de mettre ces archives la disposition du public ont merg dun travail
que le Maroc a eectu sur son pass et notamment dun examen, dans le cadre de
lIER, des violations graves des droits de lHomme qui se sont produites entre 1956
et 1999.
Aujourdhui, la question de lensemble des archives publiques au-del des archives
concernant les violations des droits de lHomme entre 1956 et 1999, il sagit de toutes
les archives dtenues par la Bibliothque Nationale du Royaume du Maroc, mais aussi
par tous les ministres, toutes les administrations et tous les tablissements publics et
oces du Royaume et de leur accs par le public constitue un vaste chantier pour
le Royaume. En appelant, lors de linauguration ocielle de linstitution le 27 mai
2011, la cration dune journe nationale des Archives, le directeur d Archives du
Maroc a rappel combien une prise de conscience collective et une sensibilisation
limportance des archives dans la construction dun Etat moderne et dmocratique
taient ncessaires.
191. Dcret n2-08-543 du 25 joumada aoula 1430 (21 mai 2009) sur les membres du conseil dadministration
d Archives du Maroc .
. (2009 21) 1430 25 2 08 543
- 106 - - 107 -
Laccs linformation environnementale
Le Maroc a adhr la Convention de Rio de 1992 connue sous le nom dAgenda 21
et qui dans son Principe 10 stipule que chaque individu doit avoir dment accs aux
informations relatives lenvironnement que dtiennent les autorits publiques
192
.
Le Maroc a aussi adopt, en fvrier 2010 Bali, lagenda du Programme des Nations
Unies pour lEnvironnement (PNUE) portant notamment sur les directives
pour llaboration dune lgislation nationale sur laccs linformation . Le
Maroc ne dispose pourtant pas ce jour de lgislation sur laccs linformation
environnementale. Un projet de loi dans ce sens serait en prparation au sein du
Secrtariat gnral du gouvernement depuis avril 2008 mais naurait pas t dius
aux membres du gouvernement et na pas t prsent au public lors des dbats sur la
Charte de lenvironnement
193
.
Trs rcemment, dans les Valeurs et Principes du projet de Charte de lenvironnement
et du dveloppement durable
194
un article est consacr laccs linformation
(article 11). Il stipule que laccs linformation environnementale dtenue par
toute personne doit tre respect pour assurer laccomplissement des objectifs de la
prsente Charte.
Il sagirait donc de permettre laccs linformation environnementale an notamment
de rarmer que la prservation de lenvironnement doit tre une proccupation
permanente de tous les Marocains dans le processus de dveloppement durable du
Royaume et dnir en consquence les responsabilits individuelles et collectives
de tous les Marocains (Prambule). Toutefois, la dnition de linformation
environnementale reste vague et la Charte reste silencieuse sur les moyens mis en uvre
pour respecter laccs cette information.
Nanmoins, on peut considrer la prsence de cet article, trs court, dans la Charte
comme une avance de la considration de laccs linformation publique dans un
secteur prcis, celui de la protection de lenvironnement.
192. Dclaration de Rio sur lEnvironnement et le Dveloppement, Confrence des Nations Unies sur
lenvironnement et le dveloppement Rio de Janeiro, Brsil, 3-14 juin 1992.
193. Cf. aussi le rapport du CMF MENA Le Droit dAccs l Information Environnementale au Maroc :
Le Maroc, de par son statut avanc avec lUnion europenne, et aussi dans le cadre du trait du Libre
change avec les USA, sest par ailleurs engag respecter le droit des citoyens laccs linformation
environnementale et les associer la prise de dcision publique dans ce domaine.
194. La Charte nest ce jour par signe. Elle devait ltre le 22 avril 2010, jour de la clbration de la
Journe de la Terre, mais sa signature a t pour linstant reporte.
- 108 - - 109 -
La loi sur la protection des donnes personnelles, une motivation
avant tout conomique
Sans avoir adopt de loi sur le droit daccs linformation, le Maroc a dj lgifr
sur les limitations de ce droit et sur la protection des intrts privs, en particulier la
protection des donnes personnelles.
Dj en 1968, la loi sur les tudes statistiques
195
stipulait dans son Article 8 que les
renseignements individuels gurant sur les questionnaires et qui ont trait la vie
personnelle et familiale et, dune manire gnrale, aux faits et comportements dordre
priv ne peuvent tre lobjet daucune communication de la part du service dpositaire.
En outre, les renseignements individuels dordre conomique et nancier obtenus
au moyen de questionnaires revtus du visa ne peuvent, en aucun cas, tre utiliss
des ns de contrle ou de sanctions scales ou conomiques. Cette loi prvoit
par ailleurs que les agents des services publics amens conduire ou consulter des
enqutes statistiques sont astreints au secret professionnel sous peine des sanctions
prvues larticle 446 du code pnal . Toutefois le dcret royal de 1968 ne donnait
pas une personne physique le droit daccder aux donnes que ladministration
dtient sur sa vie personnelle ou familiale pour les vrier ou les corriger, tout comme
elle ne permettait pas lindividu de savoir comment ces donnes taient conserves
ou utilises par ladministration.
Plus rcemment, le Maroc a adopt la loi 09-08 relative la protection des personnes
physiques lgard du traitement des donnes caractre personnel
196
prsente par
le ministre du Commerce, de lIndustrie et des Nouvelles technologies et adopte
en 2009.
Calque sur le modle franais, cette loi rglemente essentiellement quatre aspects
de la gestion des donnes personnelles : le droit pour le citoyen dtre inform de la
collecte ; le droit de refuser de donner des informations et de savoir lusage quil en
sera fait ; la possibilit daccder aux informations pour sassurer de leur intgrit et
de rectier les informations qui savrent fausses ; et le droit l oubli, cest--dire
la destruction de certaines informations qui nont pas rester stockes indniment
dans une base de donnes.
Certains domaines chappent cependant cette loi : la dfense nationale, les
donnes collectes dans le cadre de la lutte contre le terrorisme ou la criminalit et
celles qui concernent la scurit intrieure et extrieure de lEtat en gnral.
195. Dcret Royal portant loi n 370-67 du 10 Joumada I 1388 (5 aot 1968) relatif aux tudes
statistiques. Bulletin Ociel n 2 .911 du 14 aot 1968.
196. Bulletin Ociel n5714 5 mars 2009.
- 108 - - 109 -
A linstar de la Commission nationale dinformatique et de liberts franaise
(CNIL), la loi prvoit dans son Chapitre IV la cration auprs du Premier
Ministre dune Commission nationale de contrle de la protection des donnes
caractre personnel, compose dun prsident et de six membres, charge
dinformer toutes les personnes concernes de leurs droits et obligations, de
donner ses avis au gouvernement, parlement et autorits comptentes et de
recevoir les plaintes des personnes concernes. Contrairement la CNIL
dont les membres sont lus, ses membres sont nomms par le Roi (article 32).
La commission nest pas comptente sur les domaines qui chappent la loi
(dfense nationale, terrorisme, scurit nationale, etc.).
La mise en application de cette loi, calque sur le modle franais, constitue un d
(respect des dlais impartis par la loi en particulier). En place depuis octobre 2010,
la commission a notamment pour projet de crer des comits ad hoc par secteurs
dactivit et de recruter des agents de contrle.
Cette loi, en gestation depuis 2000 avec dautres textes relatifs au commerce
lectronique sur la protection des messages de donnes et sur la signature lectronique,
a t adopte dans le cadre dune mise niveau de larsenal lgislatif du Maroc qui
bncie du statut avanc auprs de lUnion Europenne mais aussi et surtout pour
satisfaire les exigences dordre conomique, des investisseurs trangers oprant dans
le secteur de loshoring et refusant de traiter avec le Maroc sil nadoptait pas une
lgislation qui protge les donnes des personnes. Toutefois les champs dapplication
de cette loi dpassent le simple cadre de la protection des donnes personnelles
exploites par des socits trangres qui auraient dlocalis leurs services au Maroc.
Elle peut sappliquer des domaines aussi varis que les donnes mdicales, les
donnes bancaires, etc. Citons titre dexemple que la Banque Centrale du Maroc,
Bank Al-Maghrib, a sign en 2008, avant ladoption de la loi, un contrat de service
dlgu de centrale des risques avec une socit amricaine
197
. Cette socit assure la
collecte et le traitement des donnes sur les engagements consentis par la clientle
des banques et organismes de nancement (personnes physiques et morales) et
partage ainsi, sans autorisation pralable des intresss, des informations concernant
des personnes physiques avec des tablissements nanciers pour les informer dans
leur processus doctroi de crdits. Sur ce dossier, Bank Al-Maghrib, comme toutes les
institutions actives dans le traitement de donnes caractre personnel, a, selon les
dispositions transitoires de la loi (article 67), deux ans, partir de la parution de la loi
au Bulletin Ociel, pour rgulariser sa situation.
197. Experian, via sa liale Experian Maroc : http://www.experian.co.ma
- 110 - - 111 -
Lobligation pour ladministration de justier ses dcisions, et
notamment les refus de communiquer des informations
La loi n03.01 de 2002 sur lobligation de la motivation des dcisions administratives
198
dispose que les administrations de lEtat, les collectivits locales et leurs
groupements, les tablissements publics et les organismes chargs de la gestion
dun service public sont tenus, sous peine dillgalit, de motiver les dcisions
administratives individuelles [] lorsquelles sont dfavorables aux intresss.
Cette motivation doit tre crite et comporter lnonc des considrations de
droit et de fait qui constituent le fondement de la dcision. Cette loi oblige
donc les administrations et tablissements publics justier les dcisions prises
lencontre des droits et intrts des citoyens. Elle permet chaque citoyen, sil
sestime ls par une dcision administrative, de demander ladministration en
question sa justication par crit. La loi impose quune dcision administrative
individuelle dfavorable prcise les considrations qui ont conduit la dcision ;
labsence de rfrence aux considrations dans le corps de la dcision entrane
lannulation de cette dcision (cf. recours possibles section 4), ce qui a tendance
pousser ladministration la rexion avant la prise de dcision, et en assurer
une prsentation la plus conforme possible la lgislation. Ce texte sapplique aux
dcisions concernant les demandes dinformation publiques faites par les citoyens
et va dans le sens dune justication dun quelconque refus de communication de
linformation publique.

Le projet de loi sur le droit daccs linformation e.
En octobre 2010, le gouvernement marocain a annonc son intention dlaborer une
loi sur le droit daccs linformation dans le cadre dun programme moyen terme
(2010-2012) de lutte contre la corruption dans les administrations publiques. Un
comit interministriel aurait t charg de prparer un projet de loi dj depuis n
2009.
Certaines organisations de la socit civile, telles que le CMF-MENA
199
, tout en
exprimant leur satisfaction sur la prparation de ce projet de loi, ont attir lattention
sur labsence dinformations sur le comit charg de prparer le projet de loi, sur le
198. Dahir n 1-02-202 du 12 joumada I 1423 portant promulgation de la loi n 03-01 relative
lobligation de la motivation des dcisions administratives manant des administrations publiques, des
collectivits locales et des tablissements publics. (B.O du 15 aot 2002).
199. Communiqu du CMF MENA du 7 dcembre 2010. 5 annes de plaidoyer du CMF MENA
pour le droit daccs linformation au Maroc. Le gouvernement marocain accepte enn de prparer
un projet de loi
- 110 - - 111 -
fait que la socit civile ntait pas associe llaboration de ce projet, et sur labsence
de calendrier pour la nalisation du projet.
Les 10 et 11 dcembre 2010, Transparency Maroc a organis Rabat, avec le soutien
de lUNESCO et en prsence de reprsentants du Ministre de la modernisation
des secteurs publics, un atelier de travail sur le droit daccs linformation qui a
dbouch sur un certain nombre de propositions et recommandations relatives une
loi sur le droit daccs linformation et aux documents administratifs .
A ce jour, rien ne ltre encore sur lavance du projet de loi marocain.
Les recours du citoyen en cas de refus daccs linformation f.
publique
200
En cas de refus de la part dune administration de dlivrer une information publique,
le citoyen marocain ne dispose que de solutions contraignantes la fois en termes de
temps et de ressources elles supposent de recourir aux services dun avocat pour en
appeler la justice administrative, soit pour annulation, soit par rfr.
Le recours en annulation dune dcision administrative
Lorsque ladministration refuse une demande individuelle daccder une
information ou la consultation de documents administratifs, lindividu peut faire
un recours en annulation en application de larticle 23 de la loi instituant les
tribunaux administratifs
201
. Il est en eet possible de requrir auprs de la juridiction
administrative comptente lannulation de toute dcision administrative constituant
un excs de pouvoir , soit en raison de lincomptence de lautorit qui la prise,
soit pour vice de forme, dtournement de pouvoir, dfaut de motif ou violation de la
loi (article 20). En vertu de la loi n 03-01 relative lobligation de la motivation des
dcisions administratives manant des administrations publiques, des collectivits
locales et des tablissements publics
202
, labsence de justication par ladministration
peut sure pour demander lannulation. Et dans le cadre de son instruction, le juge
administratif dispose de moyens permettant dobliger ladministration rvler les
informations demandes, et les pices dont la consultation est souhaite. Lannulation
200. Lanalyse des recours prsente ici est inspire du rapport publi par Transparency Maroc. Le droit
daccs l information : Cas du Maroc. 2009 - document en arabe :
201. Dahir n 1-91-225 (22 rebia I 1414) portant promulgation de la loi n 41-90 instituant des tribunaux
administratifs (B.O. 3 novembre 1993).
202. Dahir n 1-02-202 du 12 joumada I 1423 portant promulgation de la loi n 03-01 relative lobligation de
la motivation des dcisions administratives manant des administrations publiques, des collectivits locales et des
tablissements publics. (B.O du 15 aot 2002)
- 112 - - 113 -
dune dcision administrative de rejeter la demande de transmission dinformation
ou de documents impose que ladministration excute le jugement et procde la
remise des informations et documents la personne concerne. Cependant, en cas
de refus de ladministration, il ny a pas dautre voie pour le citoyen que de recourir
nouveau la justice pour porter plainte pour une compensation du dommage subi du
fait de ce refus, la condition de pouvoir dmontrer lexistence de dommages.
Le recours en rfr
Paralllement au recours en annulation, il est possible davoir recours au tribunal
des rfrs. En application des articles 7 et 19 de la loi instituant les tribunaux
administratifs
203
, le prsident du tribunal administratif exerce les comptences
stipules larticle 148 du Code de Procdure Civile
204
dont les rgles sappliquent aux
tribunaux administratifs et il peut ordonner de mener, sur demande, une interrogation
ou dobtenir des informations et des documents retenus par ladministration.
Le recours au mdiateur
Neuf jours aprs le discours du 9 mars 2011, linstitution du mdiateur, Al Wassit, a
remplac le Diwan al Madhalim
205
an de moderniser linstitution en harmonie
avec les standards internationaux . Charg dassurer la protection des droits des usagers
des services publics, Al Wassit se distingue du Diwan al Madhalim notamment par
le fait quil disposera de dlgus spciaux dont un charg de faciliter laccs aux
informations administratives (article 19) et de mdiateurs rgionaux pour plus de
proximit avec les citoyens. Linstitution du mdiateur pourra proposer des poursuites
disciplinaires lencontre de ladministration ou saisir le parquet en cas de faute dun
fonctionnaire ; elle engagera des dmarches de mdiation et de conciliation ; et elle
constituera une force de proposition pour simplier les procdures et renforcer les
principes de bonne gouvernance dans la gestion des services publics. Par ailleurs,
on note que, contrairement au rapport annuel du Diwan Al Madhalim, dont la
publication tait soumise la discrtion du Roi et pouvait tre partielle, le rapport
dAl Wassit est publi au Bulletin ociel et dius grande chelle (article 37),
203. Dahir n 1-91-225 (22 rebia I 1414) portant promulgation de la loi n 41-90 instituant des
tribunaux administratifs (B.O. 3 novembre 1993). Article 7 : Les rgles du code de procdure civile sont
applicables devant les tribunaux administratifs ; Article 19 : Le prsident du tribunal administratif ou
la personne dlgue par lui est comptent, en tant que juge des rfrs et des ordonnances sur requte,
pour connatre des demandes provisoires et conservatoires.
204. Dahir portant loi n 1-74-447 (11 ramadan 1394) approuvant le texte du Code de procdure civile
(B.O. 30 septembre 1974).
205. La nouvelle institution a t tablie par le Dahir No 1-11-25 du Rabi II 1432 (17 mars 2011) portant cration
de lInstitution du Mdiateur.
- 112 - - 113 -
sans quaucune restriction ne soit prvue.
Si, comme pour Diwan al Madhalim, le dahir portant cration de linstitution du
mdiateur lui interdit dinstruire des plaintes pour lesquelles la justice est saisie, la
rvision dune dcision de justice irrvocable et les questions relevant des comptences
du Conseil national des droits de lHomme lex-Conseil Consultatif des Droits de
lHomme - (article 6), il nen reste pas moins que la nouvelle institution repose sur
une approche plus active et transparente et suscite beaucoup despoirs en matire
dquit et de justice pour les citoyens marocains.
La communication des archives publiques : une approche par le 2.
devoir de mmoire
Dans le cadre du processus de rglement des violations passes des droits humains
entre 1956 et 1999, le Maroc a cr en 2004 lInstance Equit et Rconciliation (IER)
qui a formul, au terme de son mandat, un certain nombre de recommandations
visant garantir la non rptition de ces violations. Parmi ses recommandations,
elle a notamment inscrit la prservation des archives de lIER et des archives
publiques
206
.
Si certains ont pu voir dans la priode des 23 mois durant laquelle lIER a travaill une
parenthse politique qui aurait pu constituer une occasion pour le Maroc dadopter
une loi globale sur laccs linformation publique, lapproche est reste centre sur
la communication des archives. La rexion ayant men ladoption de la loi sur les
archives de 2007 qui institue Archives du Maroc est dailleurs en grande partie
le fruit des recommandations de lIER. Et cest par langle de lHistoire du temps
prsent et de la mmoire que la question des archives et de leur communication au
public est aborde au Maroc actuellement.
Ainsi, le Conseil Consultatif des Droits de lHomme (CCDH) aujourdhui Conseil
National des Droits de lHomme (CNDH) aux prrogatives largies par le Dahir n1-
11-19 du 25 rabii 1432 (1
er
mars 2011) , charg du suivi de la mise en uvre des
recommandations de lIER, aprs avoir engag les actions relatives lindemnisation
individuelle des victimes et les actions concernant la rparation communautaire, sest
engag dans un Programme daccompagnement aux recommandations de lInstance
Equit et Rconciliation en matire dArchives, dHistoire et de Mmoire , dit
IER2. Ce programme, dune dure de quatre ans (2010-2014), est intgralement
nanc par lUnion Europenne dans le cadre de linstrument europen de voisinage
et de partenariat, sur un budget de 8 millions deuros. Il est mis en uvre, selon des
206. Recommandations de lIER: http://www.ier.ma/article.php3?id_article=1433
- 114 - - 115 -
principes participatifs (organisation de tables thmatiques avec les acteurs concerns)
et de prise en compte de la question du genre, par une section dappui au Programme
qui a t constitue en aot 2010 (quipe de cinq personnes).
Outre les volets Histoire (appui lenseignement de lHistoire du temps prsent :
cration dun Master lUniversit Mohammed V ; tudes et recherches ; production
de supports de communication et de vulgarisation) et Mmoire (hommages aux
victimes ; activits musographiques, etc.), le programme mis en uvre par le CNDH
repose sur un important volet Archives. Sur cet axe, le CNDH doit non seulement
examiner les archives existantes de lIER (conserves pour la plupart dans les locaux
du CNDH Rabat) en les inventoriant, les organisant, les numrisant pour les verser
linstitution Archives du Maroc , appuyer la valorisation des archives de la priode
1956-1999
207
, mais aussi, bien au-del des archives de cette priode, appuyer la mise
en place oprationnelle et contribuer lquipement d Archives du Maroc .
Cela passe notamment, pour le CNDH, par un accompagnement du Ministre de
la culture dans la cration de linstitution
208
: travail sur les dcrets dapplication de
la loi sur les archives de 2007, conduite dtudes, appui organisationnel, appui une
stratgie nationale de conservation des archives, cration de manuels des procdures,
formation des cadres du Ministre de la culture, jumelage avec des institutions
darchives europennes, etc. Ce travail en est encore ses dbuts et devrait sachever
au plus tard en 2014, date annonce pour la n du Programme IER2.
Les avances de le-gouvernement : un impratif avant tout 3.
conomique
Dans ses eorts de modernisation de son administration et de ses services publics, le
Maroc a investi dans les annes 2000 dans plusieurs programmes de-gouvernement.
Ces eorts se sont dploys notamment dans le cadre du programme national
e-gouvernement Idarati (en franais mon administration ) entre 2005 et 2008,
auquel a succd le programme egov.ma 2008-2013 qui sinscrit dans le Plan Maroc
Numeric 2013.
Le programme egov.ma actuel (www.egov.ma) ache pour objectif principal dorir
les services publics de faon intgre, transparente, scurise, continue et ecace, an
daccompagner la transformation de la socit marocaine en socit de linformation .
207. La mise disposition des archives de lIER et du CNDH par Archives du Maroc se fera selon
les dispositions de la loi de 2007.
208. Une convention dassistance et de partenariat entre le CCDH et le Ministre de la Culture a dailleurs t
signe dans ce sens le 15 septembre 2010 :
- 114 - - 115 -
Il annonce 89 projets et services dploys lhorizon 2013, avec un investissement
global de 2 milliards de dirhams. Ces services sont dclins pour trois cibles : les
citoyens, les entreprises et ladministration elle-mme.
Paralllement de nombreux services dinformatisation et de gestion lectronique
internes aux services de lEtat (gestion de la paie, des ressources humaines, des
dpenses publiques), lessentiel des services de-gouvernement oerts ont pour
objectif de dmatrialiser les procdures administratives, alors quune autre catgorie
de services, moins nombreux, facilitent laccs linformation administrative pour les
citoyens.
Services de dmatrialisation des procdures administratives a.
LEtat marocain investit particulirement dans des services de dmatrialisation des
procdures administratives (obtention de formulaires en ligne, procdures et dpt
de dossiers en ligne, etc.).
Services dj oprationnels
Pour les citoyens et les entreprises :
- Le portail www.service-public.ma a pour vocation dinformer sur les procdures,
et les dmarches administratives disponibles en ligne ; il met disposition 197
formulaires administratifs et explique les dmarches entreprendre pour environ
70 procdures administratives courantes. Il ore galement une base de donnes
juridique en ligne qui aurait t consulte 18 700 fois en 2010. On aurait compt
galement 769 000 utilisations en 2010 de la fonction simulation des salaires.
Aprs deux tentatives dix jours dintervalle, il sest avr que le service Poser
une question
209
par email du portail ntait pas fonctionnel : aucune rponse,
pourtant annonce comme tant donne dans un dlai maximum de quatre jours,
na en eet reue nos demandes dinformations administratives.
- www.tgr.gov.ma ore un service de paiement des taxes locales en ligne (taxe
dhabitation, services communaux, taxe professionnelle). 4 500 rglements
auraient t eectus en ligne ce jour.
Pour les citoyens :
Le site - www.passeport.ma informe sur les procdures dobtention du passeport
biomtrique (mis en circulation en avril 2010) et permet de saisir et de suivre sa
demande de passeport. Le dlai de dlivrance partir du dpt de la demande serait
de 5 jours en moyenne.
209. http://www.service-public.ma/Templates/Faq_Poser.aspx
- 116 - - 117 -
Depuis 2008, 1 170 000 assurs, employs du secteur public, peuvent suivre les -
remboursements de leurs dossiers de maladie en ligne sur le site de la Caisse
Nationale des Organismes de la Prvoyance Sociale (www.cnops.org.ma).
Les portails de la Caisse Marocaine des Retraites ( - www.cmr.gov.ma) et du
Rgime Collectif dAllocation Retraite (www.rcar.ma) permettent dobtenir des
attestations de pensions, la situation des cotisations et deectuer des dmarches
administratives distance, avec des rclamations qui seraient traites pour 80%
dentre elles en moins de cinq jours.
Pour les entreprises :
BADR -
210
, portail de ddouanement des marchandises, prend en charge la totalit
des procdures douanires.
Le site de la Caisse Interprofessionnelle Marocaine de Retraite, - www.cimr.
ma, permet aux entreprises deectuer des tl-dclarations des salaires et le
tlpaiement des cotisations.
Les entreprises peuvent dclarer et payer limpt sur les socits et la TVA en ligne -
sur www.tax.gov.ma; prs de 2 000 entreprises y auraient eu recours en 2010.
La dclaration et le tlpaiement des cotisations sociales en ligne est possible -
pour les entreprises alies la CNSS sur le site www.damancom.ma : 24 500
entreprises en seraient dj utilisatrices.
-
Services prvus par le plan e-gov.ma
Pour les citoyens :
Linformatisation des procdures des bureaux dtat civil et la constitution -
progressive du registre national lectronique de ltat civil, pilotes par le Ministre
de lIntrieur, sont prvues pour dcembre 2013. La numrisation des actes dtat
civil lchelle nationale est prvue pour n 2011.
Les demandes de certicat de mariage et de nationalit devraient pouvoir tre -
faites de manire lectronique en juin 2011. Tout comme les demandes dextrait de
casier judiciaire (pour dcembre 2011), ainsi que la dmatrialisation des relations
avec les auxiliaires de justice (dcembre 2011).
La mise en ligne des services consulaires (traitement des demandes dtat civil, -
nationalit, actes adoulaires, certicats et attestations des Marocains rsidant
ltranger, etc.) sur www.consulat.ma est prvue pour fvrier 2012. Le site devrait
donner la possibilit de prendre rendez-vous, de commander et de payer en ligne
des services consulaires. Le site est dj oprationnel depuis janvier 2010 et est en
cours de dploiement au niveau des consulats.
210. Source : http://www.egov.ma/Miseeneuvre/Pages/Cataloguedesprojets.aspx
- 116 - - 117 -
Linscription en ligne dans les tablissements universitaires prvue par le plan -
egov.ma pour dcembre 2010 ntait pas eective lheure de la rdaction du
prsent rapport.
Pour les entreprises :
La dmatrialisation des dclarations et du paiement de limpt sur le revenu est -
prvue par le Ministre de lEconomie et des Finances pour dcembre 2011 sur le
site www.tax.gov.ma.
La dmatrialisation du processus de cration dentreprise (certicat ngatif, -
enregistrement des actes, inscription au registre du commerce, etc.) avec une
plateforme lectronique de cration dentreprise en ligne est prvue pour le
premier semestre 2012 (pour la cration des SARL).
La soumission en ligne aux appels dores publics, les enchres et achats -
groups devraient tre disponibles au premier semestre 2011 sur le site www.
marchspublics.gov.ma.
La mise en uvre du systme informatique portuaire EDI et du guichet unique -
portuaire PortNet visant mettre disposition de la communaut portuaire une
base de donnes centralise et mutualiser linformation lie lescale est en cours
de ralisation par lAgence Nationale des Ports et devrait tre oprationnelle pour
septembre 2011.
La dmatrialisation du dpt de brevets et de marques pour la proprit -
industrielle par lOce Marocain de la Proprit Industrielle et Commerciale est
annonce pour dcembre 2011.
Services facilitant laccs linformation pour les citoyens b.
Moins nombreux que les services de dmatrialisation, des services qui facilitent
laccs linformation pour les citoyens et les entreprises mergent galement.
Services dj oprationnels
Lanc en 2006, - Maroc.ma, le Portail national du Maroc , est un portail qui
donne des informations institutionnelles de base : activits royales, institutions
(liste des membres du gouvernement), informations pratiques, grands chantiers
du Royaume, informations gnrales pour les investisseurs, etc.
Le site - www.listeselectorales.ma permet au citoyen de vrier son inscription sur les
listes lectorales et de localiser son bureau de vote.
Le site - www.marchspublics.gov.ma est une plateforme de consultation des appels
dores publics qui a pour mission dinformer les entreprises, de renforcer la mise
en concurrence et la transparence du processus dachat public. Il a pour vocation,
terme, de dmatrialiser la soumission des ores techniques et nancires.
- 118 - - 119 -
Le portail juridique et judiciaire du Ministre de la Justice - 211 met disposition
un certain nombre de textes juridiques, lois, circulaires, conventions, de guides de
procdures, de revues ou de statistiques sur les questions juridiques au Maroc.
Des bornes de consultation des droits seraient, daprs le site egov.ma, disponibles -
dans les tribunaux depuis septembre 2010. En fait, ce nest vraiment le cas que
dans certains tribunaux et cours dappel de commerce (en particulier la cour
dappel de Casablanca).
Le portail de lenseignement suprieur ( - http://www.enssup.gov.ma), permettant
aux tudiants de sinformer sur lore universitaire, les inscriptions, etc. avec
une inscription en ligne dans les universits, suppos selon le plan egov.
ma tre oprationnel, ne lest que de manire trs partiel. A la rdaction du
prsent rapport, la plupart des fonctions recherche ou dannuaire du portail
pour les facults et coles ou encore le corps enseignant sont inactives ou non
disponibles. De mme, un site sur les bourses scolaires et prts tudiants pilot
par le Ministre de lEducation Nationale, de lEnseignement Suprieur, de
la Formation des Cadres et de la Recherche Scientique est annonc comme
oprationnel dans le catalogue des projets du egov.ma mais est rest introuvable.
Services prvus par le plan e-gov.ma
Il est annonc que la consultation en ligne du registre de commerce sera rendue -
possible par lOce Marocain de la Proprit Industrielle et Commerciale en juin
2011.
Un portail de la sant serait en cours de ralisation pour informer les citoyens sur -
lore de soins par rgion et type de soins, et permettant la prise de rendez-vous
en ligne.
La mise disposition sur Internet des bibliothques publiques et acadmiques du -
Royaume est ache comme une ambition du plan e-gov.ma, avec une chance
xe dcembre 2013, mais aucune entit responsable ne semble dsigne.
De mme, la collecte et la diusion des donnes statistiques sur le Maroc en -
gnral est ache comme une ambition, avec une chance dcembre 2013,
mais aucune entit responsable ne semble ociellement dsigne non plus.
Cest le cas galement du Portail du consommateur annonc pour juin 2012 -
mais sans que le projet nait encore t aect une entit responsable
212
.
On le voit, les initiatives e-gov marocaines sont plus concrtes et avances quant
il sagit de la dmatrialisation des procdures, en particulier pour la cible des
entreprises, que dans le partage de linformation publique.
211. http://adala.justice.gov.ma/FR/home.aspx
212. Source : http://www.egov.ma/Miseeneuvre/Pages/Cataloguedesprojets.aspx
- 118 - - 119 -
Sites Internet institutionnels du gouvernement ou des administrations c.
Ministres
Les Ministres suivants disposent de sites Internet :
Primature - - www.pm.gov.ma (en arabe seulement)
Ministre des Aaires Etrangres et de la Coopration - - http://www.maec.gov.ma
Ministre de la justice : - www.justice.gov.ma
Ministre des Habous et des aaires islamiques : - www.habous.gov.ma
Secrtariat gnral du gouvernement : - www.sgg.gov.ma
Ministre charg des relations avec le parlement : - www.mcrp.gov.ma
Ministre des nances : - www.nances.gov.ma
Ministre de lquipement et des transports : - www.mtpnet.gov.ma
Ministre de lHabitat, de lUrbanisme et de lAmnagement de lEspace : - www.
mhu.gov.ma
Ministre du tourisme : - www.tourisme.gov.ma
Secrtariat dEtat auprs du Ministre du tourisme et de lartisanat, charg de -
lartisanat : www.artesnet.gov.ma
Ministre de lnergie, des mines, de leau et de lenvironnement : - www.mem.gov.ma
Secrtariat dEtat charg de leau : - www.water.gov.ma
Ministre de la sant : - www.sante.gov.ma
Ministre de la jeunesse et des sports : - www.mjs.gov.ma
Dpartement de la Pche (Ministre de lAgriculture et de la Pche Maritime) : -
www.mpm.gov.ma
Ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la -
formation des cadres : www.men.gov.ma; avec des sous-sites : Dpartement de
lalphabtisation et de lducation non formelle : www.alpha.gov.ma et Direction
de la formation des cadres www.dfc.gov.ma; Dpartement de lenseignement
suprieur : http://www.enssup.gov.ma
Ministre de lemploi et de la formation professionnelle : - www.emploi.gov.ma
Ministre de lIndustrie, du Commerce et des Nouvelles Technologies : - http://www.
technologies.gov.ma et www.mcinet.gov.ma
Ministre du commerce extrieur : - www.mce.gov.ma
Ministre du Dveloppement Social, de la Famille et de la Solidarit : - www.social.
gov.ma
Ministre de la culture : - www.minculture.gov.ma
Ministre des aaires conomiques et gnrales : - www.aaires-generales.gov.ma
Ministre de la modernisation des secteurs publics : - www.mmsp.gov.ma
Ministre charg de la communaut marocaine rsidente ltranger : - www.
marocainsdumonde.gov.ma
- 120 - - 121 -
Certes, les sites de ministres sont nombreux. Mais une tude prcise et rgulirement
actualise mriterait dtre conduite pour valuer la qualit de lensemble des sites des
ministres partir dune srie dindicateurs objectifs (types de contenu, accessibilit,
ergonomie, actualisation, etc.)
213
. On note que les instances responsables de le-
gouvernement nont jamais publi dvaluations de ce genre ou denqutes auprs des
internautes marocains pour savoir comment ces sites sont utiliss et sils correspondent
aux attentes des citoyens. En labsence dune telle tude et le temps imparti la
prsente mission ne le permettant pas, nous nous contenterons de quelques remarques
sur certains de ces sites, slectionns et examins au hasard.
On note dabord que certains ministres nont pas de site : cest le cas des Ministres
de lIntrieur, de la dfense et de lagriculture (qui possde plusieurs url, mais
non fonctionnelles : www.madrpm.gov.ma ou www.agriculture.gov.ma ; mais le
Dpartement de la Pche a son site). Ensuite, on remarque labsence dhomognit
tant dans lergonomie des sites que dans les types de contenus en ligne.
Alors que certains ministres soignent linformation partage sur leur site
(actualisation, services en ligne, documentation rcente, etc.), comme le Ministre de
lconomie et des nances, trs riche en informations, le Ministre de lquipement
et des transports ou le Ministre charg de la communaut marocaine rsidente
ltranger, dautres sont rudimentaires ou carrment en construction (Dpartement
de lenvironnement : www.minenv.gov.ma). Surtout, on note un manque de pertinence
ou dorganisation des informations partages et labsence dactualisation.
Par exemple, le site du Ministre de la Justice (www.justice.gov.ma) est rput riche
en informations, mais dat. A titre indicatif, les deux seules tudes mises en ligne sur
ce site datent de 1999 et de 2005. Linformation y reste limite : la rubrique Vos
droits , centrale pour le citoyen, est limite au Code de la famille. Le Ministre
propose cependant des sous-sites intressants tels que e-plainte, un centre de suivi et
danalyse des requtes (http://www.justice.gov.ma/plaintes/index.aspx) et ADALA
MAROC Portail Juridique et Judiciaire du Ministre de la Justice du Maroc (http://
adala.justice.gov.ma), mettant disposition un grand nombre de ressources et de
textes juridiques. Le site propose un Annuaire des sites web des Tribunaux
214
(cours
dappel, tribunaux de commerce, de premire instance, etc.), ville par ville. Mais
beaucoup dentre eux, quelques exceptions prs, ne sont en fait que des coquilles
vides (page daccueil fonctionnelle mais liens inactifs, rubriques vides ou introuvables
213. Une premire tude de ce type a t eectue en 2005. Il sagit dun test dvaluation conduit par le CMF
MENA sur dix sites de ministres partir de 19 indicateurs. Cf. CMF MENA. Plaidoyer pour le droit daccs
l information au Maroc, novembre 2005. En 2006, le cabinet Kalyopsis a conduit une tude danalyse de 57 sites
Internet de ladministration marocaine. Cette tude na pas t rendue publique.
214. http://www.justice.gov.ma/fr/OrganisationJudiciaire/rubriques.aspx?_idr=8
- 120 - - 121 -
ou encore information date) ; certains de ces sites (ex : Tribunaux de commerce de
Casablanca : www.tccasablanca.ma, mais aussi de Tanger, Marrakech et Agadir) ne
sont mme pas accessibles.
Autre exemple, choisi au hasard, le site du Ministre des Habous et des Aaires
Islamiques (www.habous.gov.ma) nest pas actualis. La plupart des informations
disponibles datent de 2008 voire de 2007 ; de nombreuses rubriques ou sous-rubriques
sont vides. Les informations les plus rcentes trouves sur le site concernent les appels
dores, dont le dernier en date de juin 2010.
Agences et autres institutions publiques
Bien dautres institutions publiques, autres que les ministres agences, oces,
caisses, etc. disposent de sites Internet. Il est impossible de les lister de manire
exhaustive dans ce rapport. En voici quelques uns titre dexemple :
Parlement marocain : - http://www.parlement.ma (nombreuses rubriques
inactives, tant en franaise quen arabe)
Administration des Douanes et Impts Indirects : -
http://www.douane.gov.ma
Oce des changes : - http://www.oc.gov.ma
Centre National pour la Recherche Scientique et Technique : - www.cnr.ac.ma
Agence Nationale de Promotion de lEmploi et des Comptences : - http://www.
anapec.org
Conseil National des Droits de lHomme : - www.cndh.org.ma
Caisse nationale de la scurit social - e : http://www.damancom.ma
Caisse nationale des organismes de Prvoyance sociale : - http://www.cnops.org.ma
Agence nationale de lassurance maladie : - http://www.assurancemaladie.ma
Initiative Nationale pour le Dveloppement Humain : - http://www.indh.gov.ma
Poste Maroc (Barid Al Maghrib) : - http://www.bam.net.ma
Agence nationale de rglementation des tlcommunications : - http://www.anrt.net.ma
Agence Nationale Pour la Promotion des Petites et Moyennes Entreprises : -
http://www.anpme.ma
Les collectivits locales et administrations au niveau rgional font galement des
eorts pour se doter de sites Internet dinformations dordre institutionnel (ex :
Portails de certaines communes urbaines telles Fs
215
ou Sal
216
; certaines Acadmies
215. http://www.communedefes.ma/commune/pages/commune/index_c.html
216. http://www.villedesale.ma
- 122 - - 123 -
rgionales de lducation et de la formation telle que celle de Fs Boulemane
217
; sites
de conseils rgionaux comme pour la rgion du Souss Massa Dra
218
ou de Tanger
Ttouan
219
, etc.).
On note galement, titre dexemple, le site Internet au prot des usagers de
larrondissement urbain Sidi El Bernoussi Casablanca : http://www.bernoussi.ma
Financ conjointement par lUNESCO et lISESCO et dvelopp par le CMF
MENA, ce projet pilote a t ociellement lanc en 2006 dans le but damliorer la
communication entre larrondissement et les citoyens tout en renforant dune part, la
transparence et la responsabilisation des lus, cadres et employs de larrondissement
et dautre part, laccs des citoyens linformation dtenue par leur arrondissement
pour faciliter leur participation la conception et la mise en uvre des projets les
concernant. Aucune valuation de lusage rel du site par les administrs de Sidi El
Bernoussi na t conduite jusqu prsent, mais la rdaction du prsent rapport,
le site montrait quil tait actualis de manire relativement rgulire ; la dernire
actualisation datant de janvier 2011.
Sur lensemble de ces sites fonction rgionale ou locale galement, une enqute dtaille
partir dune grille danalyse commune mriterait dtre engage, tant par les pouvoirs
publics eux-mmes que par les organisations de la socit civile.
Une ore dinformation publique en ligne de qualit variable d.
Bien sr, lintgration de le-gov dans le plan daction gouvernementale de lutte
contre la corruption
220
, louverture dun portail national, la mise en ligne de sites
lectroniques de plusieurs ministres et institutions publiques et lexistence dun
plan de-gouvernement ambitieux sont des volutions importantes enregistres ces
dernires annes dans laccs linformation administrative pour les citoyens, par le
biais de lInternet.
217. http://www.aref-fesboulemane.ma
218. http://www.regionsmd.com
219. http://www.visitetanger.com
220. Exemple rcent dans ce domaine, lInstance Centrale de Prvention de la Corruption (ICPC) et ses
partenaires (le Ministre de lIndustrie du Commerce et des Nouvelles Technologies travers, lAgence
Nationale, de Promotion des Petites et Moyennes Entreprises (ANPME), la Confdration Gnrale
des Entreprises du Maroc (CGEM), le Ministre de la Justice, le Ministre des Aaires Economiques et
Gnrales (MAEG)), ont lanc, avec lappui de la Coopration technique allemande (GTZ), le premier
portail de dnonciation de la corruption au Maroc : www.stopcorruption.ma.
- 122 - - 123 -
A lchelle internationale, le Maroc tait en 2010 126
e
sur 192 pays membres dans
le classement des Nations Unies sur le-gouvernement
221
, gagnant 14 places par
rapport 2008. Le Maroc reste ainsi, lchelle rgionale, derrire la Tunisie (66
e
),
lEgypte (86
e
), la Lybie (114
e
), mais passe devant lAlgrie (131
e
). La progression est
notable par rapport la plupart des pays de la rgion qui stagnent ou reculent dans
le classement. Mais on est loin des bonds enregistrs par lEgypte qui avait gagn 61
places entre 2005 et 2008 et plus rcemment par la Tunisie qui gagne 58 places en
deux ans.
En fait, lorsque lon regarde de plus prs lore dinformations en ligne produite par les
institutions publiques marocaines on constate bien souvent une qualit des contenus,
une accessibilit et des fonctionnalits limites pour lutilisateur (cf. section 2.5.2 sur
la perception par les usagers). Certains sites sont peu, voire jamais, actualiss. On note
labsence de stratgie ou de vision globale sur les objectifs que tous ces sites doivent
poursuivre, en particulier en matire dinformations pour les citoyens.
Une circulaire provenant de la Primature avait t transmise tous les ministres
imposant un canevas de rubriquage des sites (appele Charte de modlisation
structurelle dans le programme Idarati de 2005) pour que les sites ministriels
rpondent un certain nombre de critres de cohrence et de standards de qualit
et orent un corpus minimum dinformation aux utilisateurs. Dans les faits, cette
circulaire na jamais t applique. Ainsi, le Maroc na aucun modle de site ou de portail
pour ses administrations et aucun texte noblige les entits administratives se doter
dun site Internet. Les mesures daccompagnement du personnel des administrations
dans leur ducation et leur encouragement partager de linformation via les sites
Internet de leurs institutions sont rduites. Et lon note un manque de cohrence
dans la dmarche e-gov entre les direntes entits publiques et de grandes disparits
entre les administrations sur ce terrain.
On peut voir cependant dans le fait que le plan egov.ma soit dsormais pilot par un
Comit interministriel e-gouvernement, dit CIGOV, qui runit des responsables
ministriels de haut niveau (secrtaires gnraux) et quil repose sur un systme de
suivi et dvaluation avec un certain nombre dindicateurs prdtermins le signe
dune volont de mise en cohrence et de coordination renforce de la dmarche
gouvernementale sur la question de le-gov.
Quoi quil en soit ce jour, laccs linformation publique ne constitue pas lobjectif
premier de la dmarche e-gov du gouvernement marocain qui semble sinscrire en
221. United Nations, United Nations e-Government Survey 2010 - Leveraging e-government at a time of nancial
and economic crisis, New York, 2010, page 63. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/un/
unpan038851.pdf
- 124 - - 125 -
priorit dans une dmarche de modernisation des administrations, de rduction des
cots dans la production et le partage de linformation et de dmatrialisation des
procdures administratives
222
.
Selon une enqute mene en 2008 par le CMF MENA
223
auprs de 300 entreprises
marocaines, 56% des entreprises pensent que les sites Internet des administrations,
dans ltat de leur proposition et contenu actuels, ne sont pas utiles
Enn, daprs le Rapport de l atelier avec les professionnels des Technologies de
l Information et de la Communication (TIC) de Transparency Maroc
224
de dcembre
2009, les professionnels des Technologies de lInformation et de la Communications
eux-mmes, sensibles au plus haut point cet outil dinformation publique, se
dclarent proccups notamment par : les indniables limites et labsence de
garantie de transparence qui caractrisent lexistant de le-gouvernement au Maroc
et le peu de qualit et dutilit de linformation produite par les pouvoirs publics
via le-gouvernement. Par ailleurs, certains acteurs du secteur notent que les pouvoirs
publics impliquent trs peu le tissu conomique local marocain dans la conception et
la mise en uvre de ces nouveaux services de le-gov.
Un impratif de bonne gouvernance des administrations : des ini- 4.
tiatives multiples mais lecacit limite
Quelques initiatives gouvernementales notables a.
A linitiative du Secrtariat gnral du gouvernement, une procdure de publication
par voie lectronique des projets de textes lgislatifs et rglementaires relatifs aux
secteurs noncs dans le cadre de laccord de libre-change sign entre les Etats-
Unis et le Maroc est entre en vigueur n 2009 selon les termes du dcret du 21 mai
222. En tmoigne, par exemple, la remise du prix e-mtiaz , organise annuellement depuis 2005 (sauf
en 2009) par le Ministre de la modernisation des secteurs publics qui a pour objectif dencourager les
initiatives russies dans le domaine des services lectroniques publics .Le prix e-mtiaz 2010 a t dcern
trois projets qui relvent davantage de la dmatrialisation de certains procdures administratives ou de
linformatisation des administrations que dune facilitation de laccs linformation pour les citoyens. Ces
trois projets sont : le Systme de gestion du passeport biomtrique marocain, du Ministre de lIntrieur ;
le Systme de Gestion Intgre de la Dpense, de la Trsorerie Gnrale du Royaume -Ministre de
lEconomie et des Finances ; et le Service Tldclaration et tlpaiement de lImpt sur les socits, de
la Direction Gnrale des Impts -Ministre de lEconomie et des Finances. Pour les rsultats des prix
e-mtiaz entre 2005 et 2008, consulter http://www.mmsp.gov.ma/fr/decline.aspx?m=4&r=9.
223. CMF MENA. Entreprises prives et accs l information publique au Maroc, 2008.
224. Transparency Maroc - UNESCO Rabat. Projet pour la promotion de laccs linformation. Rapport de
latelier avec les professionnels des Technologies de lInformation et de la Communication (TIC), dcembre 2009.
- 124 - - 125 -
2009
225
. Les projets de texte concerns par cette publication sont ceux qui touchent au
commerce des biens et des services, aux mesures commerciales, aux marchs publics,
linvestissement, au commerce lectronique, aux droits de la proprit intellectuelle,
lenvironnement et au droit du travail. Ils sont ainsi publis sur le site Internet du
Secrtariat gnral du gouvernement et soumis aux commentaires des administrations
ou personnes intresses
226
. Ces commentaires doivent tre galement publis. Dans
les faits, certaines instances rapportent que tous les textes relatifs aux secteurs lists
dans le dcret ne sont pas publis sur le site et que, contrairement ce que prvoit
larticle 7 du dcret, les services initiateurs des projets de texte ne rpondent pas sur
les commentaires donns sur les projets. Enn, les commentaires recueillis ne seraient
que peu voire pas pris en compte dans les deuximes moutures des textes
227
.
Autres exemples dinitiatives gouvernementales intressantes sur laccs linformation
publique, rapportes par Transparency Maroc, le Ministre de la modernisation
des secteurs publics a rcemment initi, sous lautorit du Premier ministre,
une commission runissant dix ministres autour dun plan d actions urgentes
transversales et sectorielles en matire dinformation du public ; le Ministre de la
sant se pencherait actuellement, entre autres, sur un projet dinformation du public et de lutte
contre la corruption, relatif au systme de sant et dore de soins
228
.
On note enn que le projet de rgionalisation avance retient laccs linformation
par les collectivits territoriales elles-mmes comme une priorit pour la bonne
gouvernance au niveau rgional. Le rapport
229
remis au Roi Mohammed VI en mars
2011 recommande notamment lamlioration du systme national dinformation
statistique. Il sagit l de recommandations dordre gnral, les conditions daccs
linformation publique par les collectivits devant tre dni[es] par le
gouvernement .
Des services dinformation au public peu ecaces b.
Au niveau des administrations et tablissements publics, on note galement quil existe
de nombreux centres dinformation et de documentation. Citons, titre dexemples
225. Dcret n2-08-229 du 25 joumada I 1430 (21 mai 2009) instituant une procdure de publication des
projets de textes lgislatifs et rglementaires (http://www.sgg.gov.ma/projets_com/dec_proj_fr.pdf )
226.Voir : http://www.sgg.gov.ma/commentaire_fr.aspx?id=1102
227. A titre dexemple, Transparency Maroc a ragi au projet de dcret relatif sur marchs publics qui a t publi sur le site
du Secrtariat Gnral du Gouvernement, en particulier sur la ncessit dinstaurer un systme de recours indpendant et
spcialis, sur la limitation du pouvoir discrtionnaire des matres douvrage et sur le renforcement de la responsabilit et du
contrle. Dbut janvier 2011, le journal Les Echos a publi une information selon laquelle une deuxime mouture du projet
na pas tenu compte des remarques dposes sur le site du Secrtariat gnral du gouvernement.
228. Transparency Maroc et Unesco, Projet pour la promotion de l accs l information - Rapport de l atelier de dcideurs
centraux et responsables de dpartements gouvernementaux et dadministrations publiques, dcembre 2009.
229. Rapport sur la rgionalisation avance/Livre I : Conception gnrale Page 22 18. Systme dinformation.
- 126 - - 127 -
les centres de documentation de ministres tels que le Ministre du Commerce
extrieur, ou celui du ministre de lconomie et des nances dont une partie du fonds
documentaire est accessible par Internet (http://cdm.nances.gov.ma). Ou encore le
centre de documentation de lInstitut National dAdministration Sanitaire (INAS)
qui dpend du Ministre de la sant ; ouvert au public, ce centre a pour mission de
rpondre aux besoins en information documentaire de tout utilisateur intress par
la sant.
Toutefois, ces centres dinformations sont mconnus et peu utiliss par le public.
Aucune tude srieuse sur la frquentation de ces centres, ou le nombre de
sollicitations dinformations quils reoivent nest disponible. Mais, lorsque lon
interroge les publics qui pourraient tre intresss par ces centres, on se rend compte
de leur sous-utilisation.
Citons dans ce sens lexemple du centre de documentation de la Chambre de
Commerce, dIndustrie et de Services de Casablanca. Lenqute du CMF-MENA
Entreprises prives et accs l information publique au Maroc
230
montre que moins
de 10% des 300 entreprises interroges ont dj utilis les services de la Chambre
de Commerce, dIndustrie et de Services de Casablanca et en grande majorit par
manque dinformation sur les services oerts par la Chambre. La plupart dentre elles
ignorent lexistence mme dun centre de documentation et dinformation au sein de
la Chambre. De mme, seules 8% des entreprises interroges ont recours au service
dinformation de la Confdration Gnrale des Entreprises du Maroc (CGEM).
Par ailleurs, on a not ces dernires annes la disparition progressive des cellules
de rception des plaintes des citoyens au sein des ministres dont les missions
ont t distribues voire disperses dans divers services, en particulier au niveau
des services de linspection gnrale davantage tourne vers la vie en interne de
ladministration que vers linformation et la satisfaction du citoyen dans ses relations
avec ladministration
231
.
Il existe un nombre considrable de centres dinformations tlphoniques pour
les administrations marocaines. Une liste en est dresse sur le site www.service-
public.ma
232
.
Alors que certains de ces centres dappels sont parfaitement fonctionnels (ex : Centre
dappels de lAgence Nationale de la Conservation Foncire, du Cadastre et de la
230. CMF MENA. Entreprises prives et accs linformation publique au Maroc, 2008
231. Voir sur ce point Transparency Maroc - Unesco Rabat, Jamal Eddine-Naji. Plaidoyer pour le droit
daccs linformation. Rapport de consultations sectorielles. Plate - Forme de plaidoyer, janvier 2010, p. 68.
232. Liste des centres dappels : http://www.service-public.ma/Annuaire/LiensUtiles.aspx?Type=3
- 126 - - 127 -
Cartographie : 0800002929 ; Centre dappels de lAdministration des Douanes
et Impts Indirects : 0801007000), dautres ne rpondent pas (Centre dappels du
Ministre du Tourisme : 0802000004 ; Centre dappels du Haut Commissariat
aux Eaux et Forts et la Lutte contre la Dsertication : 0800000880) ou leurs
numros ne sont simplement pas attribus (Service dinformation mokawalati :
0801001210 ; Centre dappel kounouz biladi de lOce National Marocain du
Tourisme : 0801002020 ; Centre dappel de la commune urbaine de Mohammedia :
0800002550). Par ailleurs, presque aucun de ces centres dappel nest disponible aprs
15h. Exemple parlant, le numro des procdures administratives communiqu par
le Ministre de la modernisation des secteurs publics (0802003737) ne rpond que
pisodiquement.
Une pratique administrative loin des standards internationaux 5.
Des limites pratiques pour le citoyen a.
Dans les faits laccs linformation administrative pour le citoyen marocain est une
entreprise dicile, un parcours sem dembches.
Dans de nombreuses administrations, on dplore la dtrioration, labandon voire
labsence darchives. Labsence dun systme darchives performant constitue un
obstacle majeur laccs du citoyen linformation du domaine public, en particulier
aux donnes personnelles qui le concerne, comme les informations dtenues par les
rgimes de retraite, la conservation foncire ou encore la fonction publique. Bien
souvent, la tenue des archives repose sur la mmoire dun fonctionnaire, un individu
susceptible de quitter ladministration concerne tout moment, sans quil y ait de
systme ou de procdures de conservation et de consultation des archives neutre et
ecace. Au-del des archives, on note galement un dcit au sein des administrations
en matire de gestion de linformation gnre ou stocke par ladministration elle-
mme.
Ensuite, la plupart des administrations semblent ne pas disposer, ou seulement
de manire incomplte, de directives et de procdures (notes internes, circulaires,
textes rglementaires, etc.) concernant le partage dinformations avec le public,
ce qui nencourage pas les fonctionnaires divulguer les informations, mme les
plus ocielles voire banales. De fait et historiquement, au-del mme du cadre
juridique contraignant (voir section 2.1.2) la culture du secret et de la condentialit
outrance, longuement ancre dans la pratique, empche dans une large mesure
ladministration marocaine de remplir sa mission dinformation du citoyen. Dans
de nombreux cas, cest un dcit en ressources humaines qualies et formes la
conservation et la divulgation de linformation ainsi que labsence de systme de
communication et dinformation interne qui sont en cause.
- 128 - - 129 -
Lensemble de ces limites laccs linformation dans la pratique administrative
sont releves par les hauts responsables et gestionnaires dadministrations centrales
eux-mmes, notamment dans une consultation qui a t conduite par Transparency
Maroc avec lUNESCO en 2010
233
.
Concrtement, ces dcits et dysfonctionnements constituent des obstacles structurels majeurs
laccs linformation par le public et la mise en uvre de toute politique publique qui
pourrait tre mise en place en la matire, mme en prsence dune loi, appele de ses vux par
la socit civile, sur le droit daccs linformation au Maroc.
La perception et la pratique de laccs linformation pour les b.
demandeurs et les usagers
Dans les faits, des groupes importants de la socit marocaine sourent dune grande
opacit de ladministration en matire dinformation. Cest le cas notamment des
journalistes, des entreprises prives, ou des parlementaires, comme lont montr
certaines enqutes menes auprs de ces groupes par le Center for Media Freedom
Middle East and North Africa (CMF-MENA).
Entreprises
Une enqute ralise par le CMF-MENA
234
auprs de 300 entreprises marocaines
oprant dans sept secteurs conomiques (BTP, textile, nergie, technologies de
linformation, nances et assurances, agroalimentaire et tourisme) en dcembre 2008
a montr que plus de 91% des entreprises prives trouvent que les informations quelles
reoivent des ministres et des administrations ne sont pas compltes, pas actualises
(77,3%), quelles sont inutiles (70%), non ables (50,3%) et non exploitables (48,7%).
En qute essentiellement dinformations sur des statistiques et sur la politique scale,
prs de 22 % des entreprises interroges dclarent avoir du mal identier la source
administrative de linformation.
En mme temps, on constate une mconnaissance par les milieux des entreprises
en gnral des sources dinformation qui sont mises leur disposition par les
administrations et on constate que les entreprises marocaines sont encore peu
organises en matire de recherche et de veille informationnelle : 74% des entreprises
interroges ont dclar ne pas possder de service spcialis dans la collecte et le
traitement de linformation et prs de 77% dclarent ne pas tre abonnes des
publications spcialises concernant leurs secteurs dactivits. Alors qutre membre
233. Transparency Maroc - Unesco Rabat, Jamal Eddine-Naji. Plaidoyer pour le droit daccs
linformation. Rapport de consultations sectorielles. Plate - Forme de plaidoyer, janvier 2010, pp. 64-70.
234. CMF MENA. Entreprises prives et accs linformation publique au Maroc, 2008.
- 128 - - 129 -
dune association professionnelle peut faciliter lentreprise laccs linformation,
lenqute a rvl que 265 entreprises sur les 300 enqutes ne sont pas membres
dune association professionnelle, soit prs de 89%. Dailleurs 91% des entreprises
interroges nutilisent pas les services dinformations de la Confdration gnrale
des entreprises marocaines (CGEM).
Il est noter que la grande majorit (91%) des entreprises pensent que ladministration
ne pratique ni discrimination ni favoritisme en matire de diusion de linformation.
Les 9% restants invoquent limportance du relationnel, la discrimination entre les
PME et les grandes entreprises et le monnayage de linformation.
En revanche, sur les 60% des entreprises interroges qui rpondent des appels
dores publics, plus de 40% dentre elles estiment que les appels dores publics ne
sont pas transparents, mettant en cause la corruption (39%), le favoritisme (33%) ou
le formalisme (28%).
Enn, prs de 30% des entreprises interroges dclarent avoir eu recours la loi de
2003 sur la justication du refus de linformation par ladministration
235
. Et prs de
93% des entreprises dclarent que ladministration ne fournit pas de justication
crite en cas de refus de linformation.
Mdias
Laccs linformation administrative par les reprsentants des mdias, dont le relais
de linformation auprs du public est pourtant le mtier, nest dans les faits pas plus
ais.
Dj en 2000, selon une tude prpare par le Syndicat National de la Presse
Marocaine
236
, prs de 68% des journalistes dclaraient trouver des dicults pour
accder linformation publique.
Des rsultats qui ont t conrms par une tude plus rcente. Lenqute du CMF
MENA sur laccs linformation administrative et les mdias, conduite en 2007
237

auprs de 200 journalistes professionnels a montr la dicile relation que les mdias
entretiennent avec ladministration marocaine en matire daccs linformation :
235. Dahir n. 1-02-2002 du 23 juillet 2003 en application de la loi 01-03. Bulletin Ociel n5029 du
12 aot 2003.
236. Mohamed Said et Youns Moujahid, Le mtier de journaliste au Maroc, tude quantitative, Rabat,
juillet 2000.
237. CMF MENA. Secrets dEtat : administration et journalistes au Maroc, Le d du droit l information,
Rapport dune enqute, mai 2007.
- 130 - - 131 -
57% des 200 journalistes sonds ont dclar que les sites Internet des ministres ne
sont pas utiles pour leur travail, du fait en particulier de leur manque dactualisation
ou de abilit et dune information qui serait dj diuse par les mdias publics.
34% des journalistes pensent que les chargs de communication des ministres ne
sont pas accessibles ni coopratifs, et 42 % dclarent quils le sont parfois, dnonant
leur manque dautonomie, leur partialit, et le fait quils sont souvent eux-mmes mal
informs sur les activits de leur ministre.
Consommateurs
Dans un autre rapport
238
datant de 2010, le CMF MENA constate linsusance du
systme public dinformation pour les consommateurs : absence dune entit unique
de collecte et de diusion de linformation, absence dun systme dalerte, faiblesse
dans la mise en uvre des lois dj existantes, absence de protection, surtout au
niveau des secteurs informels etc.
Tout en pointant les faiblesses des associations de protection des consommateurs, le
rapport montre que les oprateurs conomiques connaissent mal leurs obligations et leurs
responsabilits sur leur devoir dinformation des consommateurs, en rapport notamment
avec la protection de leur sant et de leur scurit.
Parlementaires
Plus surprenant, dans une autre enqute conduite entre mars et avril 2010 auprs dun
chantillon de 150 parlementaires sur laccs linformation pour les parlementaires
239
,
le CMF MENA a montr combien la pratique en matire de demande et de rception
dinformations et de documents auprs du gouvernement et des administrations par
les parlementaires tait dfaillante.
Sur les 150 parlementaires interrogs :
35% ont soulign que le pouvoir excutif et les administrations publiques ne -
leur fournissaient pas les documents et informations dont ils avaient besoin pour
accomplir leur travail.
46% de ceux qui ont dclar que lexcutif leur fournissait des informations, ont -
dclar que le gouvernement ne respectait pas les dlais imposs par la loi pour
ses rponses, attribuant ces retards soit une ngligence (43%), soit un manque
238. CMF MENA, Plaidoyer pour le Droit du Consommateur l Information au Maroc - Obligation de
l Etat, responsabilit des professionnels et rle des associations, mars 2010
239. CMF MENA, 2010 ,
- 130 - - 131 -
de communication de la part du gouvernement (43%), soit la condentialit des
informations demandes (14%).
46% des parlementaires ont dclar quil existe des documents et des informations -
que le gouvernement refuse de divulguer du fait de leur caractre condentiel ou
secret. Ces documents sont soit lis au secret professionnel prvu dans la loi sur
la fonction publique, soit larme, la scurit ou la question du Sahara, soit aux
questions relatives aux aaires trangres, aux budgets du palais, de larme ou de
certaines institutions qui ne sont pas supervises par le Parlement.
49% des parlementaires ont arm que les autorits ocielles ne leur fournissaient -
pas de justications pour le refus de fournir la documentation et linformation
requises. Et quand le refus est justi, cest gnralement verbalement et non pas
par crit comme le stipule le rglement.
Enn, 65% des parlementaires ont dclar que les rponses fournies par le pouvoir -
excutif leurs questions ne contiennent pas les informations et les donnes dont
ils ont besoin.
On note que les chambres parlementaires ont par ailleurs des commissions permanentes
sectorielles au sein desquelles sont examines toutes les questions dintrt public ainsi
que les nouvelles lois proposes par le gouvernement ou les groupes parlementaires
mais que les dbats et les informations dlivres lors des runions de ces commissions
permanentes sont secrets et non ouverts au public ou la presse.

Avec les questions orales poses au gouvernement de manire hebdomadaire en sance
publique, la publicit des questions et des rponses devrait donner aux citoyens un
accs linformation sur les politiques publiques dans une certaine transparence. En
fait, le gouvernement dispose dun dlai de 20 jours pour rpondre aux questions des
dputs, ce qui diminue sensiblement la porte dun tel change entre les reprsentants
du peuple et ceux du gouvernement.
Enn, le recours possible la cration de commissions denqute parlementaire
(article 42 de la Constitution
240
) peut reprsenter un levier important dans laccs
linformation pour le public sur des dossiers spciques. Leurs travaux sont secrets,
et leur dure est limite. La commission a le droit de convoquer toute personne
physique susceptible dclairer ses membres sur lobjet de lenqute.
Toutefois le champ dinvestigation des commissions denqute ne peut concerner la
dfense nationale, la sret intrieure et extrieure de lEtat, les relations du Maroc avec
240. Constitution. Article 42 : Outre les commissions permanentes mentionnes lalina prcdent,
peuvent tre cres linitiative du Roi ou la demande de la majorit des membres de lune des deux
Chambres, au sein de chacune des deux Chambres, des commissions denqute formes pour recueillir
les lments dinformation sur des faits dtermins et soumettre leurs conclusions celle-ci. .
- 132 - - 133 -
un pays tranger . Et surtout leur mise en uvre est reste limite. En plus de trente
ans, la Chambre des reprsentants na constitu que quatre commissions denqute et
la Chambre des conseillers une seule
241
. Une sixime commission parlementaire sest
rcemment constitue sur les vnements survenus au Sahara Occidental suite au
dmantlement le 8 novembre 2010 du camp Gdim Izik prs de Layoune.
Linformation budgtaire, zone interdite pour le citoyen marocain c.
Le Maroc est class 69
e
parmi 85 pays valus sur laccs des citoyens
linformation budgtaire pertinente, selon lindice du budget ouvert (IBO)
2009 qui vise mesurer le degr de transparence et laccessibilit des citoyens
linformation budgtaire pertinente et qui a t rendu public par Transparency
Maroc en octobre 2010
242
. En dautres termes, il est trs dicile pour le citoyen
marocain de savoir combien dpense lEtat par an, comment sont rparties ces
dpenses et sur la base de quels critres.
Le Maroc fait ainsi partie de lavant dernier groupe de pays qui fournissent une
information minimale leurs citoyens. Tout en maintenant son rang au classement
mondial par rapport 2008, et se plaant tout juste devant des pays comme le Ymen,
le Soudan, lArabie Saoudite, lAlgrie et lIrak, le Maroc (score de 28%) est en recul
par rapport dautres pays arabes comme la Jordanie (50%), lEgypte (49%) ou
le Liban (32%). En eet, le gouvernement marocain ne publie pas de dclaration
pralable au budget, ni de rapport de mi-anne, ni de rapport daudit. Le Parlement
marocain ne disposerait pas, daprs Transparency Maroc, de pouvoir susant pour
amender la proposition budgtaire de lexcutif au dbut de lanne et la loi nautorise
pas le public tre prsent durant la prsentation et la discussion du budget. Quant
la Cour des Comptes, elle ne serait pas susamment indpendante de lexcutif, ne
ferait pas de suivi des mesures de redressement prnes par ses rapports daudit et ne
disposerait pas de canaux de communication avec les citoyens.
Cette restriction de laccs linformation budgtaire entrave la capacit du public,
des mdias, des chercheurs et de la socit civile exiger que les dcideurs rendent des
comptes et soient redevables et responsables devant les citoyens. Elle cre galement
des opportunits pour que les gouvernements dissimulent les dpenses impopulaires,
inutiles ou lies la corruption.
241. Commissions denqute de la Chambre des reprsentants : 1979 sur une fraude dans les diplmes
de baccalaurat ; 1991 : sur les vnements de Fs et Tanger ; 1996 : sur la drogue au Maroc ; 2001 sur
laaire du CIH. Commission denqute de la Chambre des Conseillers en 2001 sur la Caisse nationale
de scurit sociale (CNSS).
242. Etude complte disponible sur www.openbudgetindex.org. Pour le Maroc, consulter :
http://internationalbudget.org/les/OBI2010-Morocco.pdf
- 132 - - 133 -
III. PERSPECTIVES POUR LE MAROC
On le voit par cet tat des lieux de laccs linformation administrative, le Maroc,
en dpit dun certain nombre de faiblesses importantes, a connu dans ce domaine
des avances et des initiatives intressantes, souvent mues par dirents agendas ou
objectifs sectoriels, que le Royaume devra traduire en une vision cohrente et une
stratgie coordonne de laccs linformation et sur lesquels il devra capitaliser
lavenir.
Adopter une loi et une stratgie de mise en uvre de la loi de ma- 1.
nire concerte
La prparation du projet de loi sur le droit daccs linformation, si elle se faisait
de manire concerte avec toutes les parties prenantes, en particulier avec les
organisations de la socit civile qui font de laccs linformation administrative
une priorit dans leur agenda, pourrait permettre ladoption dune loi qui rponde au
mieux aux exigences de la socit marocaine actuelle.
Surtout, et bien au-del de ladoption de la loi, les eorts et la mobilisation de tous
les acteurs sont dcisifs pour appliquer et mettre en uvre cette loi, tant auprs des
citoyens que des administrations elles-mmes. Egalement au-del de ladoption de la
loi elle-mme, et la suite de la rforme constitutionnelle, une rvision de lensemble
de larsenal juridique qui met en jeu de prs ou de loin le devenir et lexercice du droit
daccs linformation du domaine public gouvernemental simposera de fait.
Fixer des objectifs ralistes daccs eectif linformation du do- 2.
maine public gouvernemental
Le passage dune culture du secret et de rtention de linformation une culture du
partage de linformation et de la transparence publique ne peut se faire du jour au
lendemain, mme si la volont politique est forte et clairement arme. Cest pour-
quoi, toute stratgie globale de promotion de laccs linformation publique doit
reposer sur des objectifs ralistes et borns dans le temps. A chaque chance, un suivi
et une valuation indpendante et impartiale des avances opres et des ds restant
surmonter doit tre eectue avant de xer de nouveaux objectifs.
Evaluer limpact des programmes favorisant laccs linformation 3.
Une progression par paliers, telle que dcrite ci-dessus, impose dvaluer limpact
des actions gouvernementales et des administrations en faveur dun meilleur accs
- 134 - - 135 -
du public linformation administrative. Ces actions, qui doivent sinscrire dans
une stratgie globale et concerte, doivent faire lobjet dun suivi rgulier, fond sur
des indicateurs prcis et dnis eux-mmes de manire concerte. Les rsultats de
ces tudes dimpact, par exemple les tudes dusage des services dinformation ou de
le-gouvernement, doivent eux-mmes tre rendus publics pour informer le processus
de dcision tant au niveau des autorits publiques que des forces vives de la socit
marocaine pour qui laccs linformation est fondamental.
Ce type dtudes dimpact ne peut en aucun cas reposer uniquement sur des
indicateurs quantitatifs unidirectionnels (la mise disposition par les administrations
dun nombre donn de services dinformation ou de services Internet
243
). Bien que
ces indicateurs soient pertinents, ils doivent tre associs des indicateurs plus
qualitatifs sur lusage rel et eectif que les populations font de ces services et sur
les conditions eectives daccs linformation administrative.
La socit civile a dailleurs un rle crucial jouer dans lvaluation des programmes,
et des services mis en place par les pouvoirs publics pour permettre laccs
linformation administrative. A ce titre, Transparency Maroc et lAssociation des
Professionnels des Technologies de lInformation (APEBI) envisagent de collaborer
pour laborer un index des sources disponibles sur le domaine informationnel
public et un indice dvaluation des sites Web de le-gouvernement
244
. Ce type
dinitiative, si elle a pour objectif de crer une mulation entre les administrations,
de proposer une critique constructive de lore dinformations et de stimuler la
divulgation de linformation publique de manire proactive, est encourager et
pourra constituer une ressource de rfrence importante tant pour ladministration
que pour le citoyen.
Permettre et favoriser lappropriation dun droit par les 4.
populations
Pour que laccs linformation administrative soit eectif pour tous, les citoyens
doivent tre conscients de leur droit, dsormais constitutionnel, daccder cette
information. Un travail de sensibilisation et de conscientisation des populations
elles-mmes sur ce droit daccder linformation constitue un chantier considrable
pour les pouvoirs publics marocains, mais aussi pour les mdias qui doivent jouer
leur rle de promoteurs de ce droit , et pour la socit civile qui devra au niveau
243. Voir sur ce point les indicateurs de performance , au nombre limit, retenus pour la stratgie Maroc
Numeric 2013 : nombre de services transactionnels en ligne, pourcentage des entreprises utilisant des
services transactionnels, audience des sites .ma (http://www.egov.ma/Pages/IndicateurseGov.aspx).)
244. Transparency Maroc - Unesco Rabat. Plaidoyer pour le droit daccs l information - Rapport de
consultations sectorielles, Plate - Forme de plaidoyer, Janvier 2010, p. 84.
- 134 - - 135 -
national, rgional et local faire de laccs linformation un thme mobilisateur
et accompagner les populations dans lexercice de ce droit. Mme lorsque le cadre
juridique est favorable, le niveau dexigence du citoyen est dterminant dans la capacit
eective quil a accder linformation publique et dans la qualit de linformation
quil obtient.
Le travail de sensibilisation sur ce droit et son appropriation par les populations
peuvent emprunter des voies diverses, avec de vritables campagnes de communication
et des programmes dducation au public sur ses droits
245
.
Enn, on la vu, les services publics dinformation (centres de documentation,
services en ligne) sont souvent mconnus des intresss et sous-utiliss. Un travail
de communication sur lexistence mme de ces services permettrait de capitaliser sur
les eorts dj entrepris par lEtat marocain et ses diverses administrations. Pour y
parvenir, linformation qui y est partage se doit dtre pertinente, accessible (langue,
format), actualise et gratuite.
Lutter contre les limites structurelles qui se posent lexercice du 5.
droit daccs linformation
Lanalphabtisme constitue un obstacle majeur dans laccs linformation publique
pour les populations au Maroc, dont peine plus de la moiti des adultes est
alphabte (56,4% dadultes et 76,6% de jeunes alphabtes
246
daprs les chires 2008
de lUNESCO).
Concernant les canaux de diusion de linformation, si le march de lInternet
marocain enregistre chaque anne de fortes progressions (croissance du parc dabonns
de 56,7% en 2009), en valeur absolue le Maroc ne comptait n 2009 quenviron
245. Voir sur ce point par exemple lexprience mene depuis 2001 dans lEtat cariben Trinit-et-
Tobago sur la mise en uvre de la loi sur le droit linformation avec des programmes dducation du
public sur ses droits, des agents des services publics au sujet de leurs responsabilits, lorganisation de
confrences pour les hauts fonctionnaires, un site Web diusant de linformation sur ce droit, un manuel
sur CD pour les services publics, des brochures expliquant la loi aux mnages, achemines par la poste,
des programmes de vulgarisation la radio et la tlvision, des annonces et articles dans les journaux
sur divers aspects de la loi et des aches ciblant le grand public (sur ses droits et ses responsabilits)
ainsi que les dirigeants et agents des services publics (sur leurs responsabilits), des caravanes du droit
linformation sillonnant le pays, etc. Cit dans Transparency Maroc - Unesco Rabat. Plaidoyer pour le
droit daccs l information - Rapport de consultations sectorielles, Plate - Forme de plaidoyer, Janvier 2010.
246. Source : UNESCO -
ht t p: //st at s. ui s. unesco. org/unesco/Tabl eVi ewer/document . aspx?Repor t Id=121&IF_
Language=fra&BR_Country=5040
- 136 - - 137 -
1 187 000 abonns aux services Internet avec un taux de pntration de 3,81%
247
.
Et lon sait que lInternet est un outil de communication utilis en priorit par les
populations jeunes et en milieu urbain.
La question du multilinguisme, sil est un facteur de richesse culturelle, pose
galement un d dans lexercice du droit daccs linformation pour les
populations. La diusion de linformation du domaine public doit tout moment
et dans tous les secteurs prendre en compte labsence duniformit dans la pratique
des langues arabe, amazigh et franaise par les populations et une adaptation la
langue pratique par les usagers de linformation doit constituer une proccupation
permanente des administrations et des instances publiques.
Ds lors, et en dautres termes, multiplier les sites Internet, orant exclusivement
des supports crits (absence de podcasts vido et audio) et de surcrot en langue
franaise seulement peut satisfaire les besoins en information dune part de la
population mais ne peut aucunement constituer la stratgie unique pour favoriser
un accs large des populations linformation publique.
Dautres canaux de communications (services daccueil direct des populations,
des horaires adapts leurs besoins, avec des fonctionnaires forms laccueil et
la communication ; communication de proximit ; mdias audiovisuels, etc.) sont
sans doute privilgier. Les canaux de divulgation de linformation doivent ds lors,
secteur par secteur tre attentivement tudis et adapts. Et surtout, la progression de
lexercice du droit daccs linformation ira de pair au Maroc avec une progression
de lalphabtisation en gnral et de lalphabtisation numrique en particulier.
Amliorer la gestion et la prservation de linformation 6.
Un systme national darchives et de gestion de linformation publique solide est
indispensable lexercice du droit daccs linformation et la protection des droits
des particuliers.
Ladoption dune stratgie nationale des archives publiques, devant relever des plus
hautes autorits de lEtat, dans le cadre de lapplication de la loi de 2007 sur les
archives et de la cration eective de la future institution Archives du Maroc, est une
tape jalon incontournable
247. Source : Agence Nationale de Rgulation des Tlcommunications. Rapport annuel 2009
(31/08/2010) : http://www.anrt.net.ma/fr/admin/download/upload/le_fr2034.pdf. La croissance du
parc dabonns lInternet est lie lexplosion de lore Internet sans l 3G qui domine dsormais le
march Internet marocain avec une part de prs de 60% du parc global n 2009.
- 136 - - 137 -
Cela suppose notamment :
La cration dun rseau national dArchives qui couvre les dirents chelons -
administratifs : Archives du Maroc, Archives rgionales, Archives municipales
pour les principales villes du pays.
Laectation ces administrations des quipements et moyens matriels et -
humains ncessaires.
Le recensement des archives existantes dans les administrations centrales et -
locales ; lidentication des archives qui prsentent une utilit administrative et
le transfert de celles qui ont un intrt historique dans linstitution charge de
leur conservation dnitive lchelon national (Archives du Maroc) et local
(Archives rgionales et municipales); llimination des documents inutiles ; la
numrisation des documents les plus utiliss.
La mise en place de procdures de gestion des archives courantes avec ladoption -
dun plan darchivage par administration prcisant entre autres les dates de
conservation et dlimination des documents. Ce systme de gestion des
documents doit tre obligatoire pour toutes les administrations.
La dsignation de correspondants archives un niveau lev de la hirarchie et -
la formation du personnel dans chaque administration lutilisation du systme
de gestion.
La mise en uvre de mesures facilitant laccs des citoyens aux archives transfres -
dans linstitution charge de la conservation: facilit daccs aux inventaires,
rapidit, gratuit (sauf cots de reproduction).
Au-del du travail conduit sur les archives, cest toute la gestion de la production, du
stockage et du partage de linformation en interne qui doit tre rvise et amliore au
sein de chaque administration, et dote des quipements et ressources appropris.
Former les fonctionnaires de toutes les administrations au niveau 7.
central, rgional et local
Un travail de sensibilisation des fonctionnaires sur leur mission de service au public,
et dinformation du public est une priorit, tous les chelons de ladministration. Ils
doivent tre forms tant la gestion de linformation et des archives courantes, qu la
communication avec les journalistes et au partage de linformation avec les citoyens de
manire gnrale. Cela suppose notamment la mise en place de vritables programmes
dducation des agents des services publics au sujet de leurs responsabilits vis--vis
du public.
- 138 - - 139 -
Le recrutement et la mise en place (voire le renforcement quand les postes sont
existants) de rseaux solides de chargs de communication au sein des administrations
centrales et locales est un pralable. Ce sont eux qui seront chargs de lapplication de
la loi et de suivre les demandes daccs linformation. Ces chargs de communication
doivent constituer des interlocuteurs crdibles notamment auprs des mdias ; pour
tre eux-mmes bien informs, ils doivent occuper une place stratgique au sein de
lorganisation et ils doivent tre mandats pour prendre la parole.
- 138 - - 139 -
Sources et bibliographie
248
John M. Ackerman et Irma E. Sandoval-Ballesteros, Te Global Explosion -
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Bureau de l'UNESCO pour l'Algrie,
le Maroc, la Mauritanie et la Tunisie
35, Av. du 16 Novembre
B.P. 1777, Rabat, Maroc
rabat@unesco.org
http://rabat.unesco.org