Mandonismo, Coronelismo, Clientelismo: Uma Discusso Conceitual

*

Jos Murilo de Carvalho


Pode-se argumentar que o problema das relaes polticas entre o poder local e o poder nacional no
ser resolvido por meio de discusses conceituais. O que seria necessrio mais pesquisa de campo.
Historiadores, sem dvida, tenderiam a apoiar esse ponto de vista. H momentos, no entanto, em que o
acmulo de pesquisas passa a ter rendimento decrescente porque as idias comeam a girar em roda,
sem conseguir avanar devido a confuses ou imprecises conceituais. Nesses momentos convm parar
para reviso e tentar esclarecer conceitos e teorias.
Parece-me que este um desses momentos nos estudos de poder local e suas relaes com o Estado
nacional no Brasil. H impreciso e inconsistncia no uso de conceitos bsicos como mandonismo,
coronelismo, clientelismo, patrimonialismo, feudalismo. A dificuldade no certamente privilgio
brasileiro, uma vez que tais conceitos so reconhecidamente complexos. Basta, como exemplo,
mencionar a imensa literatura produzida em torno do fenmeno do clientelismo, as discusses sobre o
contedo deste conceito e as dificuldades em empreg-lo de maneira proveitosa. No caso brasileiro, no
s conceitos mais universais, como clientelismo e patrimonialismo, mas tambm noes mais
especficas, como coronelismo e mandonismo, esto a pedir uma tentativa de reviso como auxlio para
o avano da pesquisa emprica, por mais rida e inglria que seja a tarefa. o que me proponho fazer
neste artigo. A nfase ser nos conceitos de mandonismo, coronelismo e clientelismo, mas no poder
ser evitada referncia s noes correlatas de patrimonialismo e feudalismo.
Comeo com o conceito de coronelismo
1
. Desde o clssico trabalho de Victor Nunes Leal (1948), o
conceito difundiu-se amplamente no meio acadmico e aparece em vrios ttulos de livros e artigos. No
entanto, mesmo os que citam Leal como referncia, freqentemente, o empregam em sentido distinto.
O que era coronelismo na viso de Leal? Em suas prprias palavras: "o que procurei examinar foi
sobretudo o sistema. O coronel entrou na anlise por ser parte do sistema, mas o que mais me
preocupava era o sistema, a estrutura e a maneira pelas quais as relaes de poder se desenvolviam na
Primeira Repblica, a partir do municpio" (Leal, 1980:13). Nessa concepo, o coronelismo um
sistema poltico, uma complexa rede de relaes que vai desde o coronel at o presidente da Repblica,
envolvendo compromissos recprocos. O coronelismo, alm disso, datado historicamente. Na viso de
Leal, ele surge na confluncia de um fato poltico com uma conjuntura econmica. O fato poltico o
federalismo implantado pela Repblica em substituio ao centralismo imperial. O federalismo criou um
novo ator poltico com amplos poderes, o governador de estado. O antigo presidente de Provncia,
durante o Imprio, era um homem de confiana do Ministrio, no tinha poder prprio, podia a qualquer
momento ser removido, no tinha condies de construir suas bases de poder na Provncia qual era,
muitas vezes, alheio. No mximo, podia preparar sua prpria eleio para deputado ou para senador
2
.
O governador republicano, ao contrrio, era eleito pelas mquinas dos partidos nicos estaduais, era o
chefe da poltica estadual. Em torno dele se arregimentavam as oligarquias locais, das quais os coronis
eram os principais representantes. Seu poder consolidou-se aps a poltica dos estados implantada por
Campos Sales em 1898, quando este decidiu apoiar os candidatos eleitos "pela poltica dominante no
respectivo estado". Segundo Sales, era dos estados que se governava a Repblica: "A poltica dos
estados [...] a poltica nacional" (Sales, 1908:252).
A conjuntura econmica, segundo Leal, era a decadncia econmica dos fazendeiros. Esta decadncia
acarretava enfraquecimento do poder poltico dos coronis em face de seus dependentes e rivais. A
manuteno desse poder passava, ento, a exigir a presena do Estado, que expandia sua influncia na
proporo em que diminua a dos donos de terra. O coronelismo era fruto de alterao na relao de
foras entre os proprietrios rurais e o governo e significava o fortalecimento do poder do Estado antes
que o predomnio do coronel. O momento histrico em que se deu essa transformao foi a Primeira
Repblica, que durou de 1889 at 1930.
Nessa concepo, o coronelismo , ento, um sistema poltico nacional, baseado em barganhas entre o
governo e os coronis. O governo estadual garante, para baixo, o poder do coronel sobre seus
dependentes e seus rivais, sobretudo cedendo-lhe o controle dos cargos pblicos, desde o delegado de
polcia at a professora primria. O coronel hipoteca seu apoio ao governo, sobretudo na forma de
votos. Para cima, os governadores do seu apoio ao presidente da Repblica em troca do
reconhecimento deste de seu domnio no estado. O coronelismo fase de processo mais longo de
relacionamento entre os fazendeiros e o governo. O coronelismo no existiu antes dessa fase e no
existe depois dela. Ele morreu simbolicamente quando se deu a priso dos grandes coronis baianos, em
1930. Foi definitivamente enterrado em 1937, em seguida implantao do Estado Novo e derrubada
de Flores da Cunha, o ltimo dos grandes caudilhos gachos. O prprio Leal incoerente ao sugerir um
renascimento do coronelismo embutido na tentativa dos presidentes militares de estabelecer contato
direto entre o governo federal e os municpios, passando por cima dos governadores (Leal, 1980:14). A
nova situao nada tinha a ver com a que descreveu em sua obra clssica.
Essa viso do coronelismo distingue-o da noo de mandonismo. Este talvez seja o conceito que mais se
aproxime do de caciquismo na literatura hispano-americana. Refere-se existncia local de estruturas
oligrquicas e personalizadas de poder. O mando, o potentado, o chefe, ou mesmo o coronel como
indivduo, aquele que, em funo do controle de algum recurso estratgico, em geral a posse da terra,
exerce sobre a populao um domnio pessoal e arbitrrio que a impede de ter livre acesso ao mercado
e sociedade poltica. O mandonismo no um sistema, uma caracterstica da poltica tradicional.
Existe desde o incio da colonizao e sobrevive ainda hoje em regies isoladas. A tendncia que
desaparea completamente medida que os direitos civis e polticos alcancem todos os cidados. A
histria do mandonismo confunde-se com a histria da formao da cidadania.
Na viso de Leal, o coronelismo seria um momento particular do mandonismo, exatamente aquele em
que os mandes comeam a perder fora e tm de recorrer ao governo. Mandonismo, segundo ele,
sempre existiu. uma caracterstica do coronelismo, assim como o o clientelismo. Ao referir-se ao
trabalho de Eul-Soo Pang, que define coronelismo como exerccio de poder absoluto, insiste: "no ,
evidentemente, ao meu coronelismo que se refere", e continua: "no h uma palavra no meu livro pela
qual se pudesse atribuir o status de senhor absoluto ao coronel, ou s expresses pessoais de mando do
sistema coronelista". Mais ainda: "Em nenhum momento, repito, chamei o coronel de senhor absoluto"
(idem:12-13; Pang, 1979).
Boa parte da literatura brasileira, mesmo a que se inspira em Leal, identifica coronelismo e
mandonismo. Essa literatura contribuiu, sem dvida, para esclarecer o fenmeno do mandonismo. Da
imagem simplificada do coronel como grande latifundirio isolado em sua fazenda, senhor absoluto de
gentes e coisas, emerge das novas pesquisas um quadro mais complexo em que coexistem vrios tipos
de coronis, desde latifundirios a comerciantes, mdicos e at mesmo padres. O suposto isolamento
dos potentados em seus domnios tambm revisto. Alguns estavam diretamente envolvidos no
comrcio de exportao, como os coronis baianos da Chapada Diamantina, quase todos se envolviam
na poltica estadual, alguns na poltica federal (Carone, 1971; Pang, 1979; Machado Neto et alii, 1972;
Queiroz, 1975; S, 1974; Silva, 1975; Vilaa e Albuquerque, 1965; Campos, 1975). Mas o fato de esta
literatura ter tornado sinnimos os conceitos de coronelismo e mandonismo foi negativo. Alguns autores
encontraram mesmo um coronelismo urbano (Reis, 1971), ou um coronelismo sem coronis (Banck,
1974; 1979). O conceito atinge, nesses casos, uma amplitude e uma frouxido que lhe tiram o valor
heurstico.
Outro conceito confundido com o de coronelismo o de clientelismo. Muito usado, sobretudo por autores
estrangeiros escrevendo sobre o Brasil, desde o trabalho pioneiro de Benno Galjart (1964; 1965), o
conceito de clientelismo foi sempre empregado de maneira frouxa. De modo geral, indica um tipo de
relao entre atores polticos que envolve concesso de benefcios pblicos, na forma de empregos,
benefcios fiscais, isenes, em troca de apoio poltico, sobretudo na forma de voto. Este um dos
sentidos em que o conceito usado na literatura internacional (Kaufman, 1977). Clientelismo seria um
atributo varivel de sistemas polticos macro e podem conter maior ou menor dose de clientelismo nas
relaes entre atores polticos. No h dvida de que o coronelismo, no sentido sistmico aqui proposto,
envolve relaes de troca de natureza clientelstica. Mas, de novo, ele no pode ser identificado ao
clientelismo, que um fenmeno muito mais amplo. Clientelismo assemelha-se, na amplitude de seu
uso, ao conceito de mandonismo. Ele o mandonismo visto do ponto de vista bilateral. Seu contedo
tambm varia ao longo do tempo, de acordo com os recursos controlados pelos atores polticos, em
nosso caso pelos mandes e pelo governo.
De algum modo, como o mandonismo, o clientelismo perpassa toda a histria poltica do pas. Sua
trajetria, no entanto, diferente da do primeiro. Na medida em que o clientelismo pode mudar de
parceiros, ele pode aumentar e diminuir ao longo da histria, em vez de percorrer uma trajetria
sistematicamente decrescente como o mandonismo. Os autores que vem coronelismo no meio urbano e
em fases recentes da histria do pas esto falando simplesmente de clientelismo. As relaes
clientelsticas, nesse caso, dispensam a presena do coronel, pois ela se d entre o governo, ou polticos,
e setores pobres da populao. Deputados trocam votos por empregos e servios pblicos que
conseguem graas sua capacidade de influir sobre o Poder Executivo. Nesse sentido, possvel mesmo
dizer que o clientelismo se ampliou com o fim do coronelismo e que ele aumenta com o decrscimo do
mandonismo. medida que os chefes polticos locais perdem a capacidade de controlar os votos da
populao, eles deixam de ser parceiros interessantes para o governo, que passa a tratar com os
eleitores, transferindo para estes a relao clientelstica.
Exemplo claro dessa situao o da cidade que na dcada de 60 era dominada por duas famlias, cujo
poder se baseava simplesmente na capacidade de barganhar empregos e benefcios pblicos em troca
de votos (Carvalho, 1966). As famlias no tinham recursos prprios, como os coronis, e o fenmeno
no era sistmico, embora houvesse vnculos estaduais e federais. Por vrios anos as duas famlias
mantiveram o controle poltico da cidade, alternando-se no poder. Os resultados eleitorais eram
previstos de antemo com preciso quase matemtica. Os votos tinham dono, eram de uma ou de outra
famlia. Tratava-se de um caso exacerbado de clientelismo poltico exercido num meio
predominantemente urbano. No se tratava de coronelismo.
Temos, assim, trs conceitos relacionados, mas no sinnimos, guardando cada um sua especificidade,
alm de representarem curvas diferentes de evoluo. O coronelismo retrata-se com uma curva tipo
sino: surge, atinge o apogeu e cai num perodo de tempo relativamente curto. O mandonismo segue
uma curva sempre descendente. O clientelismo apresenta uma curva ascendente com oscilaes e uma
virada para baixo nos ltimos anos. Os trs conceitos, assim concebidos, mantm uma caracterstica
apontada com razo por Raymond Buve (1992) como essencial em uma abordagem histrica: a idia de
diacronia, de processo, de dinamismo.
Mas no se resolvem com isso os problemas relacionados com os trs conceitos. O menos polmico
deles talvez seja o de mandonismo, vamos deix-lo em paz. Quanto ao clientelismo, as divergncias so
grandes. Na literatura internacional, muitos no concordam em restringi-lo idia de atributo de um
sistema; outros querem aplic-lo apenas poltica local; outros ainda o vem como um sistema global
(Scott, 1977; Clapham, 1982; Lemarchand, 1981; Land, 1983). No seria possvel nas dimenses
deste artigo retomar a discusso desse conceito alm do uso que dele feito no Brasil. Vamos retom-lo
em conexo com as crticas ao conceito de coronelismo de Leal.
A crtica mais contundente, quase virulenta, foi feita por Paul Cammack (1979; 1982), e foi respondida
com igual contundncia por Amilcar Martins Filho (1984). Como bem observa este ltimo, o principal
alvo de Cammack a interpretao clientelstica da poltica brasileira durante a Primeira Repblica, que
ele, Cammack, identificaria com o coronelismo. Contra essa interpretao Cammack prope retomar a
viso tradicional de um sistema poltico dominado pelos proprietrios rurais cujos interesses seriam
representados pelo Estado. J vimos que coronelismo e clientelismo no se confundem e por a a crtica
erra o alvo. Martins Filho limita-se em sua resposta a salvar a abordagem clientelstica. Mas pode-se
examinar o contedo da crtica naquilo que atinge o coronelismo como sistema. O ponto central, a meu
ver, a negao, por Cammack, da validade da idia de compromisso baseada na troca dos votos
controlados pelos coronis pela delegao de poderes do governo.
Cammack nega o poder dos coronis de controlar os votos e tambm o valor do voto como mercadoria
poltica. Quanto capacidade de controle do voto, h consenso entre testemunhos da poca e
estudiosos de que ela existia. Ela se dava, como vimos, at mesmo em contextos urbanos e depois da
democratizao de 1945. Quanto ao valor do voto como mercadoria, a crtica faz sentido, a votao
pouco valia na poca. H amplas evidncias sobre fraudes escandalosas que acompanhavam o processo
eleitoral em todas as suas fases. O coronel podia controlar os votantes e manipular as atas eleitorais,
mas quem definia a apurao dos votos e reconhecia os deputados era o prprio Congresso em acordo
com o presidente da Repblica. Esse foi o acordo negociado por Campos Sales com os governadores. A
apurao final podia inverter o resultado das atas. Uma testemunha ocular do processo de
reconhecimento na Cmara em 1909 observa: "Os reconhecimentos de Gois, Rio de Janeiro e Distrito
Federal s se faro quando os chefes chegarem a acordo. Para o caso as eleies nada esto valendo"
(Vieira, 1980).
Se aceita, a crtica quebra um dos ps do compromisso coronelista, qual seja, a dependncia do governo
em relao aos coronis para a produo de votos. A crtica pode ser considerada vlida se os coronis
forem tomados individualmente em sua relao com os governadores. Mesmo a haveria excees, pois
certos coronis, como os da Bahia, podiam enfrentar os governadores at no terreno militar. Mas
mesmo sem recorrer a esses casos excepcionais, a idia do compromisso coronelista pode ser mantida
sem que se d ao voto peso decisivo. Se os governadores podiam prescindir da colaborao dos coronis
tomados isoladamente, o mesmo no se dava quando considerados em conjunto. A estabilidade do
sistema como um todo exigia que a maioria dos coronis apoiasse o governo, embora essa maioria
pudesse ser eventualmente trocada. As manipulaes dos resultados eleitorais sempre beneficiavam um
grupo em detrimento de outro e tinham um custo poltico. Se entravam em conflito com um nmero
significativo de coronis, os governadores se viam em posio difcil, se no insustentvel. Basta
mencionar os casos da Bahia, de Gois, do Cear e de Mato Grosso. Em todos eles, os governadores
foram desafiados, humilhados e mesmo depostos. So tambm conhecidos os casos de duplicatas de
assemblias estaduais, de bancadas federais e at mesmo de governadores. As duplicatas de
assemblias eram no mnimo embaraosas para os governadores e podiam preparar o caminho para a
interveno do governo federal, numa confirmao da natureza sistmica do coronelismo. Muitas vezes,
rebelies de coronis eram incentivadas pelo governo federal para favorecer oligarquias rivais nos
estados.
Um mnimo de estabilidade do sistema exigia algum tipo de entendimento com os coronis, ou parte
deles, sendo de importncia secundria que a contrapartida do coronel se concretizasse exclusivamente
em votos. Bastava o apoio tcito, a no rebelio. Se tudo dependesse do voto, seria de esperar uma luta
maior por seu controle, com a conseqncia de que a participao eleitoral teria atingido propores
muito maiores do que os mseros 2% ou 3% da populao. Com essa qualificao, a tese de Leal
continua de p.
Outra crtica de Cammack tem a ver com o velho debate entre classe e following, travado pela primeira
vez no Brasil entre Benno Galjart (1964; 1965) e Guerrit Huizer (1965). Cammack acusa Leal de ver os
coronis apenas como atores polticos e no como produtores, como classe social. Aqui tambm h que
distinguir. Que Leal considerava os coronis como classe dominante no pode haver dvida. O
compromisso coronelista baseava-se exatamente na decadncia econmica dessa classe. a perda de
poder econmico que leva o coronel a necessitar do apoio do governo para manter sua posio de classe
dominante. Mas verdade que a teoria formulada apenas em termos de compromisso poltico: os
coronis apiam o governador, que lhes d carta branca em seus domnios; os governadores apiam o
presidente da Repblica, este reconhece a soberania deles nos estados.
Mas, de novo, a falha, se falha h, apenas formal. Isto por duas razes. A primeira que a entrega do
controle de cargos pblicos aos coronis tem evidentemente um sentido que vai muito alm do poltico.
No preciso, por exemplo, demonstrar que o papel de um juiz de paz, de um juiz municipal, de um
delegado de polcia ou de um coletor de impostos est estreitamente vinculado sustentao dos
interesses econmicos dos donos de terra e dos grandes comerciantes. As tarefas do juiz e do delegado
eram importantes para o controle da mo-de-obra e para a competio com fazendeiros rivais. Ser
capaz de oprimir ou proteger os prprios trabalhadores ou de perseguir os trabalhadores dos rivais
fazendo uso da polcia era um trunfo importante na luta econmica. Como observou Oliveira Vianna
(1949), a justia brasileira caracterizava-se, nessa poca, pelas figuras do "juiz nosso", do" delegado
nosso", isto , era uma justia posta a servio dos interesses dos mandes. O coletor de impostos, por
seu lado, podia, pela ao, ou inao, afetar diretamente a margem de lucro dos coronis. At mesmo
uma professora primria era importante para conservar valores indispensveis sustentao do
sistema. Ignorar esses aspectos dos cargos pblicos que seria separar artificialmente o poltico do
econmico. No coronelismo, como definido por Leal, o controle do cargo pblico mais importante como
instrumento de dominao do que como empreguismo. O emprego pblico adquire importncia em si,
como fonte de renda, exatamente quando o clientelismo cresce e decresce o coronelismo.
Em segundo lugar, era raro que os interesses econmicos de classe assumissem o primeiro plano nas
lutas locais da Primeira Repblica. Em geral, isto s se dava em momentos de tentativas de criao ou
aumento de impostos pelos governos estaduais. Os interesses mais amplos dos coronis como classe
eram raramente, se jamais o foram, desafiados pelos governos ou pelos trabalhadores. No se colocava
em questo o domnio dos coronis como classe. Esta uma premissa que perpassa toda a
argumentao de Leal e de fato a torna inteligvel. O conflito assumia, assim, quase sempre,
caracterstica de disputa poltica entre coronis ou grupos de coronis, entrando os governos estaduais e
federal seja como juiz, seja como provocador, seja ainda como aliado de uma das faces. No havia
movimentos organizados de trabalhadores que pudessem colocar em xeque o domnio do senhoriato. A
nica organizao de setores dominados verificava-se nos movimentos messinicos e no cangao. Mas
messianismo e cangao atingiam o domnio da classe proprietria apenas indiretamente. Eram vtimas
fceis da represso e da cooptao, ou de ambas (Queiroz, 1977; Monteiro, 1974; Della Cava, 1970).
Leal no ignorava nem menosprezava o lado econmico em sua teoria do coronelismo. Uma de suas
inovaes em relao teoria social da poca foi exatamente fugir aos reducionismos em voga,
econmicos, sociolgicos, culturais ou psicolgicos. Sua anlise incorpora contribuies de vrias
disciplinas e as integra no conceito de sistema coronelista (Carvalho, 1980c).
Mas as divergncias no terminam a. Como a polmica entre Martins Filho e Cammack indica, esto em
jogo conceitos sociolgicos e polticos fundamentais como clientelismo, feudalismo e patrimonialismo,
representao e cooptao. Uso a polmica para entrar na discusso do emprego desses conceitos.
Martins Filho acusa Cammack de cometer uma impropriedade conceitual ao vincular patrimonialismo e
representao de interesses, ao mesmo tempo que o prprio Cammack aponta a inconsistncia da
literatura sobre o coronelismo que vincularia feudalismo e cooptao. A meu ver, pelos argumentos
expostos at agora, tanto Martins Filho como Cammack se equivocam ao colocar Nunes Leal dentro da
tradio "feudalista" que tem em Oliveira Vianna e Nestor Duarte seus mais ilustres representantes,
mais tarde seguidos por Queiroz (Oliveira Vianna, 1920; Duarte, 1939; Queiroz, 1956/57)
3
. Essa
tradio acentua o poder dos potentados rurais e suas parentelas diante do Estado desde o incio da
colonizao. Os grandes proprietrios so vistos como onipotentes dentro de seus latifndios, onde,
como disse um cronista, s precisavam importar ferro, sal, plvora e chumbo. Durante a Colnia eram
alheios, se no hostis, ao poder do governo. Aps a Independncia, passaram a controlar a poltica
nacional, submetendo o Estado a seus desgnios. A formulao mais contundente da tese feudal est em
Nestor Duarte. As capitanias hereditrias seriam, segundo este autor, instituies legitimamente feudais
e o feudalismo teria dominado os trs primeiros sculos da histria nacional. Pouco teria mudado aps a
Independncia, pois "o poder poltico se encerra nas mos dos que detm o poder econmico" (Duarte,
1939:181). A ordem privada, antagnica e hostil ao Estado como poder pblico, teria governado
soberana durante todo o perodo imperial e ainda predominaria poca em que o livro foi escrito. Para
ser tolerado pela ordem privada, o Estado, enquanto tal, omite-se e reduz suas tarefas mera coleta de
impostos. No resto, o Estado privatizado e age em funo dos interesses da classe proprietria.
Vimos que Leal, apesar da interpretao de Martins e Cammack, nega explicitamente vinculao a essa
corrente feudalista. Pode-se supor at mesmo, embora ele tenha negado a hiptese, que seu livro tenha
sido uma resposta a Nestor Duarte. Leal no nem feudalista, nem economicista, tampouco dicotmico
em sua anlise. O poder poltico no reduzido ao poder econmico, o Estado e a ordem privada no se
colocam como oposio inconcilivel. Mas, mesmo no se aplicando a crtica a Leal, a observao de
Martins Filho sobre o relacionamento inadequado dos conceitos de feudalismo e patrimonialismo aos de
cooptao e representao se sustenta e merece comentrios mais amplos.
O debate clssico na historiografia brasileira e pode-se dizer que as posies esto sendo apenas
atualizadas e aperfeioadas na produo mais recente. Ao lado do" feudalista" Nestor Duarte, h o"
patrimonialista" Raymundo Faoro, cuja tese inverte o argumento de Nestor Duarte. O Brasil seguiu a
evoluo de Portugal que desde o sculo XIV se havia livrado dos fracos traos de feudalismo e
implantado um capitalismo de Estado de natureza patrimonial. Aos poucos formou-se um estamento
burocrtico, instrumento de domnio do rei que se tornou independente do prprio rei. A colonizao foi
empreendimento capitalista-mercantilista conduzido pelo rei e por esse estamento. O estamento,
minoria dissociada da nao, que domina, dele saindo a classe poltica, a elite que governa e separa
governo e povo, Estado e nao. O capitalismo mercantilista monrquico, com seu estamento
burocrtico, bloqueou a evoluo do capitalismo industrial em Portugal e no Brasil e, portanto, tambm
a sociedade de classes e o Estado democrtico-representativo (Faoro, 1958)
4
.
Uma linha intermediria entre Duarte e Faoro seguida por Fernando Uricoechea (1978). Partindo de
slida base weberiana, Uricoechea interpreta o Brasil imperial com o auxlio do tipo ideal de burocracia
patrimonial. Os dois termos so em parte conflitantes, desde que burocracia tomada no sentido
weberiano de racionalizao e modernizao da mquina do Estado, enquanto o patrimonial tem a ver
com uma forma de dominao tradicional ligada expanso do poder pessoal do monarca.
exatamente no conflito dialtico entre os dois fenmenos que o autor v a natureza da poltica brasileira
desde a Colnia: um misto de crescente burocratizao e de decrescente prebendalizao ou
patrimonialismo. Estado e senhoriato estabeleceram relao dinmica de complementao e
antagonismo. O Estado portugus, e depois o brasileiro, no possuam recursos humanos e materiais
suficientes para administrar a Colnia e, posteriormente, o pas independente. Fazia-se necessrio o
recurso ao poder privado na forma de servios litrgicos, cujo exemplo principal foi a Guarda Nacional.
Por seu lado, o senhoriato no conseguiu desenvolver formas de solidariedade corporativa capazes de
possibilitar o enfrentamento do monarca, enquanto a economia escravista no lhes permitia a
consolidao estamental que caracterizou o feudalismo ocidental. A idia de compromisso foge ao
dualismo de Faoro e tambm ao reducionismo de Nestor Duarte, aproximando-se da abordagem de Leal.
Anlise matizada tambm a de Simon Schwartzman (1970). Partindo das mesmas distines
weberianas, trabalhadas por Bendix (Weber, 1964; Bendix, 1962), de feudalismo e patrimonialismo e de
suas ligaes com as formas polticas modernas, Schwartzman distingue evolues diferentes nas
regies brasileiras. A principal delas tem a ver com o estilo patrimonial-cooptativo caracterstico do
Nordeste e de Minas Gerais e o estilo feudal-representativo prprio de So Paulo. Em Minas, a economia
mineradora, marcada por forte presena da administrao colonial, e a subseqente decadncia
econmica durante o Imprio teriam levado a provncia e depois o estado dependncia do poder
central, ao desenvolvimento do clientelismo e da cooptao como forma de relacionamento poltico. Em
contraste, a tradio de independncia dos bandeirantes paulistas durante a Colnia e a pujana
econmica trazida pelo caf levaram essa parte do pas a desenvolver uma relao de maior autonomia
em relao ao poder federal, baseada na representao dos interesses da elite local. O contraste entre
os dois estilos seria, na viso de Schwartzman, uma das principais chaves para entender o enigma
brasileiro.
Com relao s trs ltimas posies, elas podem ser contestadas em termos empricos. A existncia do
onipotente estamento burocrtico de Faoro de difcil comprovao emprica. Outros trabalhos sobre a
burocracia imperial mostram um quadro fragmentado, antes que unificado (Carvalho, 1980a). O prprio
estudo de Uricoechea postula uma relao distinta entre burocracia e senhoriato rural, o mesmo
acontecendo com recente trabalho de Graham (1990). A tese de Schwartzman sobre a poltica de
representao de interesses de So Paulo contestada por estudos do corporativismo dos industriais
paulistas na dcada de 30 (Costa, 1991). No entanto, do ponto de vista terico e conceitual ambos so
consistentes. A terminologia empregada segue com razovel preciso os tipos ideais weberianos e
mantm coerncia em relao s conseqncias tericas derivadas desses tipos para a evoluo poltica
do pas. Isto , da postulao do patrimonialismo deriva um estilo poltico baseado na cooptao, no
clientelismo, no populismo, no corporativismo de Estado. Ao reverso, da postulao do feudalismo, da
independncia do senhoriato rural em relao ao Estado, deriva um estilo poltico baseado na
representao de interesses, nos partidos, na ideologia.
A mesma coerncia no se d com outros trabalhos sobre o tema. J vimos a crtica de Martins Filho a
Cammack relativa a esse ponto. Dentro da lgica weberiana, a concluso da existncia de um sistema
representativo dos interesses dos proprietrios rurais deveria vir da premissa feudalista de Nestor
Duarte, criticada por Cammack. Insistir na fraqueza do senhoriato rural perante o Estado e da deduzir a
existncia de um Estado representativo desse mesmo senhoriato parece, de fato, algo estranho. Foge
no s lgica weberiana mas tambm anlise marxista. Na formulao de Marx, sem que aqui dele
divirja Weber, o modo capitalista de produo, base da poltica de representao de interesses, evolui do
modo feudal de produo. Como observa J. P. Nettl (1968), no foi por acaso que Marx deixou de
enfatizar o Estado para se concentrar nas classes ao se transferir da Alemanha para a Inglaterra, onde a
transio se deu de modo exemplar. O Partido Comunista do Brasil estava sendo coerente, embora no
necessariamente lcido, ao insistir na tese do feudalismo brasileiro, do qual se evoluiria para o
capitalismo e da para o socialismo. Nem mesmo o dissidente marxista Caio Prado Jr. negava a
seqncia, apenas achava que o pas j era h muito capitalista e estava, portanto, pronto para o
socialismo, sem ter de passar antes pela revoluo burguesa
5
. Nesse campo, a diferena entre Marx e
Weber com relao anlise da evoluo das sociedades ocidentais est no fato de que o primeiro se
concentra na seqncia feudalismo-capitalismo, ao passo que Weber admite tambm, mesmo no
Ocidente, a alternativa derivada do patrimonialismo. Marx relega a ltima possibilidade ao modo asitico
de produo (Marx, 1971).
Outro autor que tambm usa os conceitos de maneira pouco consistente Richard Graham (1990;
1994). Em sua bem pesquisada obra sobre a sociedade brasileira durante o Imprio, que traz vrias
contribuies importantes, Graham retoma a tese da hegemonia e o predomnio dos senhores de terra
sobre o Estado. A vida dos gabinetes, segundo Graham, dependia tanto, se no mais, dos lderes locais
do que o oposto. Como para esse autor qualquer concepo de Estado que no implique a dominao de
uma classe abstrao terica ou, pelo menos, inaplicvel ao Brasil, s lhe resta postular o domnio da
poltica imperial pela classe dominante rural (Graham, 1994:536). At a tudo bem. Como vimos, esta
a tese de Nestor Duarte e Queiroz. O problema conceitual surge quando Graham trabalha o tempo todo
com a noo de clientelismo, de relaes patro-cliente. O clientelismo seria a marca caracterstica do
sistema poltico imperial: "Pode-se, pois, afirmar que o elemento decisivo da poltica brasileira no sculo
XIX [...] foi o clientelismo" (idem:544). Ora, qualquer noo de clientelismo implica troca entre atores
de poder desigual. No caso do clientelismo poltico, tanto no de representao como no de controle, ou
burocrtico, para usar distino feita por Clapham (1982), o Estado a parte mais poderosa. ele quem
distribui benefcios pblicos em troca de votos ou de qualquer outro tipo de apoio de que necessite. O
senhoriato rural seria a clientela do Estado. No certamente esta a viso de Graham sobre a relao
de poderes. Seria mais lgico para ele considerar o Estado como clientela do senhoriato. Mas no h
nada em seu texto justificando essa reviravolta no conceito de clientelismo. Outra alternativa seria
retornar tese de Nestor Duarte, deixando de lado sua prpria evidncia sobre prticas clientelsticas.
A viso patrimonial de Uricoechea implica reconhecer maior poder ao senhoriato rural do que a
abordagem clientelista-classista de Graham. Na relao patrimonial, o Estado vai alm da simples
distribuio de empregos pblicos em troca de apoio. Ele se v forado a delegar boa parte da
administrao local, se no toda ela, aos donos de terra. Na formulao de Bendix, h "compromissos
entre as foras opostas que do aos chefes locais completa autoridade sobre seus dependentes, na
medida em que isto compatvel com os interesses fiscais e militares do governante" (Bendix,
1962:356). O servio litrgico desses particulares exercido gratuitamente, no constituindo, portanto,
uma tarefa burocrtica do Estado.
No Imprio, a Guarda Nacional foi a grande instituio patrimonial que ligou proprietrios rurais ao
governo. Ela no foi criada por proprietrios, nem era uma associao que os representasse. Foi criada
pelo governo durante a Regncia, inicialmente para fazer face aos distrbios urbanos desencadeados
aps a abdicao do imperador e sua inspirao era a guarda francesa, uma organizao burguesa
(Castro, 1977). Posteriormente que foi sendo transformada no grande mecanismo patrimonial de
cooptao dos proprietrios rurais. Da os muitos conflitos entre seus oficiais e outras autoridades do
governo ou eletivas, como juzes municipais, juzes de paz e padres, conflitos estes analisados por
Thomas Flory (1981). Os oficiais da Guarda no apenas serviam gratuitamente como pagavam pelas
patentes e freqentemente fardavam as tropas com recursos do prprio bolso. A escolha democrtica
dos oficiais, por eleio, foi aos poucos sendo eliminada para que a distribuio de patentes de oficiais
correspondesse o melhor possvel hierarquia social e econmica. Em contrapartida, a Guarda colocava
nas mos do senhoriato o controle da populao local.
No se resumia Guarda Nacional o ingrediente patrimonial do sistema imperial. Os delegados,
delegados substitutos, subdelegados e subdelegados substitutos de polcia, criados em 1841, eram
tambm autoridades patrimoniais, uma vez que exerciam servios pblicos gratuitamente. O mesmo
pode ser dito dos inspetores de quarteiro, que eram nomeados pelos delegados. Praticamente toda
tarefa coercitiva do Estado no nvel local era delegada aos proprietrios. Algumas tarefas extrativas,
como a coleta de certos impostos, eram tambm contratadas com particulares. O patrimonialismo
gerava situaes extremas como a de um municpio de Minas Gerais onde os servios patrimoniais,
assim como os cargos eletivos de juiz de paz, vereador e senador estavam nas mos de uma s famlia.
Treze pessoas ligadas por laos de parentesco ocupavam quase todos os postos, algumas acumulavam
cargos eletivos e patrimoniais, como o de vereador e os de comandante da Guarda Nacional e
subdelegado (ver A Reforma, 26/10/1869, p. 3). O Estado utilizava ainda os servios da Igreja para
executar suas tarefas: todos os registros de nascimento, de casamento, de morte eram feitos pelo clero
e reconhecidos pelo Estado. Durante boa parte do perodo imperial, os padres tinham tambm papel
importante nas eleies, que eram realizadas dentro das igrejas. Eles foram tambm encarregados de
informar ao governo sobre a existncia de terras pblicas nos municpios, quando da aplicao da lei de
terras de 1850.
A grande divergncia que essa abordagem tem com a de Graham, que nela a iniciativa do Estado. A
Guarda era uma organizao criada pelo governo e controlada pelo ministro da Justia; os cargos de
delegado e subdelegado de polcia foram criados para esvaziar as funes dos juzes de paz, autoridades
eletivas. Na medida em que os proprietrios rurais controlavam a eleio dos juzes de paz, o
esvaziamento do poder destes em benefcio de uma autoridade patrimonial era uma perda de poder para
aqueles. Os proprietrios nunca se organizaram em estamento como no feudalismo, nem em partidos
polticos
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. Organizaes de proprietrios surgiram apenas s vsperas da passagem da lei que libertou o
ventre escravo (Pang, 1981). Sintomaticamente, essas organizaes reagiam contra uma ao do
governo que consideravam radicalmente contrria a seus interesses. O prprio imperador foi por eles
acusado de traio nacional por favorecer a medida abolicionista.
A tendncia era claramente no sentido de reduzir, at a eliminao, os resduos patrimoniais da
administrao em favor da burocracia do Estado. Inmeros conflitos surgidos em funo do
comportamento das autoridades patrimoniais, como os delegados e oficiais da Guarda, comearam j no
Imprio a ser resolvidos pelo recurso a autoridades burocrticas, como os juzes de direito e oficiais da
polcia. Na Repblica, as tarefas de manuteno da ordem passaram todas para a burocracia, na medida
em que delegados se tornaram funcionrios pblicos e os estados aumentaram rapidamente o efetivo de
suas polcias militares que substituram a Guarda na sua funo original. A Igreja tambm foi separada
do Estado, tendo sido institudo o registro civil. O coronelismo surgiu nesse momento, com o recuo do
patrimonialismo e o avano da burocracia.
A essa altura, pode-se voltar pergunta inicial e procurar saber se toda essa discusso conceitual no
intil disputa acadmica. Sem propsito de querer introduzir rigidez desnecessria, espero ter mostrado
a vantagem que teria para a pesquisa maior preciso na definio de conceitos bsicos. Mais ainda,
espero ter indicado que na seleo e uso dos conceitos aqui discutidos esto embutidas vises
macrossociais distintas da evoluo histrica do pas e das caractersticas do Brasil de hoje. A literatura
tem demonstrado amplamente, por exemplo, a relao entre patrimonialismo, corporativismo e
autoritarismo (Schwartzman, 1977); a complementaridade entre clientelismo e corporativismo
(Kaufman, 1977); a aliana entre clientelismo e populismo (Diniz, 1982). A terminologia usada para
discutir o poder local na Colnia, no Imprio, ou na Primeira Repblica, reflete vises do Brasil de hoje,
ou mesmo vises mais gerais sobre as leis e tendncias das trajetrias das sociedades.
O importante em todo o debate no discutir se existiu ou se existe dominao. Ningum nega isto. O
problema detectar a natureza da dominao. Faz enorme diferena se ela procede de um movimento
centrado na dinmica do conflito de classes gerado na sociedade de mercado que surgiu da
transformao do feudalismo na moderna sociedade industrial, via contratualismo, representao de
interesses, partidos polticos, liberalismo poltico; ou se ela se funda na expanso lenta do poder do
Estado que aos poucos penetra na sociedade e engloba as classes via patrimonialismo, clientelismo,
coronelismo, populismo, corporativismo. esta diferena que faz com que o Brasil e a Amrica Latina
no sejam os Estados Unidos ou a Europa, que sejam o Outro Ocidente, na feliz expresso de Jos G.
Merquior
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(Recebido para publicao em outubro de 1996)