Tema del Informe:

Renovar los municipios desde su historia y sus

contradicciones: No esquivarle la cara al espejo Mayo
2000

Autor/Fuente: Bernazza, Claudia

Introduccin

Durante los Seminarios de Comunicacin Eficaz y Conduccin de grupos, como as tambin en
los encuentros iniciales de los Laboratorios de Planificacin Estratgica (1), he requerido a los
participantes -funcionarios y agentes de municipios de la provincia de Buenos Aires-, a travs de
distintas tcnicas de discusin grupal, un diagnstico de la organizacin municipal.
Dichos diagnsticos han coincidido a lo largo y a lo ancho de la provincia. La siguiente
enumeracin da cuenta de los principales problemas detectados en los municipios bonaerenses. (2).
A continuacin realizar una descripcin pormenorizada y categorizada que fue resultado de
esta indagacin. Al finalizar el diagnstico, slo subrayo algunos puntos interesantes para plantear el
cambio a nivel de la organizacin municipal. Las once categoras que surgieron y posteriormente
sirvieron para agrupar las opiniones coincidentes son las siguientes:
- Desconocimiento del plan de gobierno
- Desorganizacin procedimental
- Organigrama divorciado de los objetivos de gobierno
- Baja calidad y cantidad de servicios que se prestan. Baja productividad.
- Ausencia de trabajo en equipo.
- Problemas de recaudacin y cobrabilidad.
- Poltica de recursos humanos "de hecho"
- Escasa participacin comunitaria.
- Desaprovechamiento o mal uso del espacio fsico
- Comunicacin deficiente (interna y externa)
- Falta de planificacin

Veamos a continuacin una descripcin de los problemas de la organizacin municipal

Desconocimiento del Plan de Gobierno:
Existe un reclamo generalizado, en la planta permanente, con relacin al desconocimiento de
los objetivos. Si bien stos pueden estar expresados en diversos rganos de difusin, en los discursos
que se exponen en el HCD y en la propia conducta de los funcionarios, este reclamo parece tener que
ver con la falta de participacin en su formulacin. Igualmente, se nota cierto divorcio entre objetivos
expresados (en lo discursivo y en campaas) y acciones concretas.

2- Desorganizacin administrativa.

Se ha perdido la racionalidad administrativa -no existen procedimientos administrativos
simples y eficaces previstos en alguna norma, ni tampoco registros adecuados y al servicio de la toma
de decisiones-. Los procedimientos se realizan a travs de circuitos desordenados, que no estn
informatizados.
"Las oficinas funcionan como islas, compiten entre s".
"Nadie se quiere hacer cargo de la decisin, se prefiere pasar la pelota. Este es el reino del pase."

3- Organigrama divorciado de los objetivos de gobierno, con superposiciones y faltantes.

La estructura no obedece a una racionalidad sino a mltiples racionalidades. El organigrama
no responde a necesidades de gestin, sino a objetivos personales o a negociaciones por una mejor
retribucin, o a intereses corporativos o clientelsticos.
"Faltan manuales de descripcin de funciones o puestos, o de procedimientos."
"Ac se est hablando del achatamiento de la pirmide de los organigramas. El nuestro parece un
obelisco".
No hay acuerdo institucional acerca de los objetivos de gobierno que se persiguen:
Se tiene una sensacin contradictoria: hay demasiado personal pero falta personal. Antes que
gigantismo, se percibe un problema de distribucin y coordinacin del recurso humano.

4- Baja calidad y cantidad de servicios que se prestan. Baja productividad.

Se siente la necesidad de mejorar la relacin unidades de producto por unidades de recurso
invertidas. Se comenta la escasa recaudacin y la deficiente administracin de lo recaudado. Se
manifiesta preocupacin por la fuerte gravitacin de la masa salarial en los gastos. Se insiste en la
necesidad de mejorar la calidad de los servicios y aumentar la cantidad de poblacin cubierta por los
mismos:

5- Ausencia de trabajo en equipo.

Problemas de convivencia entre las dos lgicas del Estado (la lgica administrativa y la
poltica), por lo que no se llegan a conformar equipos tcnico polticos:

"Los burcratas son todos iguales: trabajan poco, siempre ponen trabas, lo nico que les importa es
cubrirse, viven haciendo trmites administrativos que retrasan todo, no se comprometen con el
proyecto, no estn capacitados, trabajan para XX y nos boicotean, retacean informacin, se creen
dueos de la municipalidad, su lema es 'eso no se puede hacer'..."
"Los polticos son todos iguales: son soberbios, quieren todo para ayer, no se fijan en los tiempos y
las pautas que marca la ley, traen su receta, confan en su gente y nos dejan de lado, no saben nada
del rea al que llegan, no estn capacitados, les tenemos que explicar todo, no estn nunca, estn en
otra cosa..."

6- Problemas de recaudacin y de cobrabilidad.

Se percibe que al vecino ya no le interesa el sostenimiento del aparato burocrtico municipal.
Escasa capacidad para la cobranza de infracciones
.
7- Poltica de recursos humanos "de hecho", con reglas "no escritas" pero conocidas por
todos.

Se convive, con resignacin o apoyo subrepticio, con las reglas de juego del clientelismo
poltico y del nepotismo burocrtico (entre los funcionarios de planta, ubicacin de los propios
familiares an cuando no tengan relacin real o clientelar con el proyecto de gobierno municipal) . Se
percibe una poltica de recursos humanos injusta, que no tiene sistemas de seleccin, induccin,
capacitacin y evaluacin de desempeo o que, si los tiene, son meras formalidades.
Los burcratas que se asumen como tales expresan con ms claridad este problema, porque
se sienten los ms perjudicados por esta situacin. Al expresar sus emociones, omiten el hecho de
que su ingreso a la planta ha sido, tambin, una consecuencia del clientelismo poltico de determinado
momento.
Las remuneraciones se complementan con horas extras, viticos y bonificaciones que son
otorgadas con diferentes criterios -segn el funcionario- lo que da lugar a grandes diferencias
salariales y malestar. Esto construye un sistema de carrera de hecho.
Bajo nivel de formacin del personal. Escasa formacin poltica del funcionariado. Problemas
de adecuacin a las nuevas modalidades de trabajo. Trabajo mecanizado, que no contempla que los
empleados puedan resolver problemas y tomar decisiones con respecto a sus responsabilidades.
Histricamente, cuando se propusieron acciones formativas, stas fueron aisladas y no
respondieron a un sistema de capacitacin permanente. Entre los funcionarios de rango, hay un
consenso creciente acerca de la necesidad de capacitacin, tanto para funcionarios como para
empleados.
Entre los agentes, temor ante el desconocimiento de la posicin adoptada por el gobierno
municipal en relacin con la Ley 11685 (que regula la reestructuracin de la organizacin y abre la
posibilidad del pase a disponibilidad y el retiro voluntario). Entre los funcionarios, dudas acerca de
cmo implementarla.

8- Escasa participacin comunitaria.

Entre los agentes de planta no se percibe la falta de participacin de la sociedad en los
asuntos de gobierno. Los funcionarios, en cambio, expresan desorientacin acerca de cmo canalizar
la participacin de militantes, entidades, vecinos, sin que esto implique, inevitablemente, reclamos y
pedidos a atender en forma perentoria. La municipalidad se parece a un gran mostrador de reclamos.
Pareciera no encontrarse el camino para la fijacin de prioridades y la formulacin de polticas en
forma conjunta.
Las entidades intermedias participan a travs de dirigentes que, pareciera, "son siempre los
mismos". El cuerpo social ha dejado de participar activamente y no se encuentran los canales que
conducen a l.
El Concejo Deliberante se percibe como un espacio que tambin demanda. Sus demandas
parecieran no expresar, necesariamente, la demanda comunitaria. Parecieran, mas bien, responder a
las presiones que recibe, por su parte, el Departamento Deliberativo.

9- Desaprovechamiento o mal uso del espacio fsico.

Se observa y se tiene plena conciencia de que los espacios accesibles al pblico se dedican a
temas internos y viceversa (espacios alejados del acceso pblico se dedican al contacto con el
particular), porque, en realidad, la distribucin de espacios obedeci a juegos de poder internos y
mltiples negociaciones. Cerramientos innecesarios, que delimitan fronteras y marcan diferencias: el
espacio, como los escritorios y las mquinas, forman parte del poder burocrtico.
Densidades espacio/personal, espacio/tareas, de tipo irregular (sectores donde gran cantidad
de espacio se utiliza para realizar pocas funciones y viceversa).
El espacio fsico destinado al usuario de los servicios, al contribuyente o al pblico en general
es proporcionalmente menor al destinado al funcionariado. Dicho espacio, adems de su escasez,
presenta el problema de la incomodidad.

10- Comunicacin deficiente.

Deficiencias a nivel de Comunicaciones internas y externas.

Comunicaciones internas:

No existe, como funcin definida, abrir y sostener canales de comunicacin permanentes
dentro de la organizacin. No se sistematiza el uso de mensajes escritos simples (memorndums,
notas internas, notas mltiples, circulares internas).
Carteleras en desuso. Cartelera de personal inexistente o en desuso.
Ordenanzas, decretos, resoluciones que no conforman una biblioteca funcional en cada
Despacho de Secretara. Desconocimiento de los agentes en general acerca de lo que expresan estos
actos administrativos y de los lineamientos y objetivos generales de gobierno. Caos de la normativa
generada (ordenanzas y decretos) que le hace perder vigor.

Comunicaciones externas:

Ausencia de sealizacin que permita ubicar rpidamente las dependencias.
Falta de planificacin de la comunicacin: afiches, carteleras, folletera u otros medios de
comunicacin que representen una imagen institucional, que se hayan convertido en canal
permanente de informacin al pblico.
No se ha definido, como funcin especfica, orientar y acompaar a los usuarios de servicios o
a los contribuyentes. La informacin al pblico es una funcin minusvalorada, por lo que la atencin
es deficiente y est signada por el mal trato entre las partes involucradas.
El poblador recibe mensajes contradictorios por parte de la organizacin municipal.
No hay sistemas de interlocucin institucionalizados (servicios de atencin al usuario, servicios
on line, etc.)

11- Falta de Planificacin. Presupuestacin con escasa o nula participacin para la
generacin de consensos.

La planta reclama que no participa de la formulacin del plan de gobierno y desconoce los
objetivos que persigue la conduccin poltica. De hecho, sospecha que este plan no existe (Ver punto
1). En este marco, tanto la conduccin intermedia como los agentes comentan la carencia de una
mnima previsibilidad de las acciones. Existe una sensacin generalizada de estar trabajando para
resolver problemas del corto plazo. Esta situacin pareciera agravarse porque, en la actualidad, las
demandas sociales al municipio superan las competencias del gobierno local.
As, el presupuesto pareciera ser un problema de la Secretara de Economa y del Contador
Municipal. El resto de las reas compiten entre s por la utilizacin de recurso y participan slo
formalmente en la presupuestacin. La participacin es forzada, se "agrandan" los nmeros para
mejorar la posicin en las negociaciones internas. La presupuestacin se percibe como un problema
del rea de Economa.

Un comentario final

Lo primero que cabe sealar es el escaso sentido autocrtico que mostraron cualesquiera de
los grupos consultados, culpndose unos a otros por las dificultades y problemas anotados: burcratas
y funcionarios sienten en algn lugar que son espectadores del caos administrativo, no estando en sus
manos el conseguir resolverlo.
De las once categoras en las que pudieron agruparse los distintos comentarios presentados,
puede adems sealarse algunas caractersticas y elementos en comn que son como claras seales
del problema:

- Carencia de una poltica clara municipal que dote al mismo de una direccionalidad.
- Carencia de planificacin estratgica y participativa con las comunidades a las que el Municipio
supone brindar un servicio.
- Carencia de metodologas innovadoras de trabajo, escaso uso del potencial humano, tecnolgico y
grupal.

En verdad este anlisis esta cruzado por un malentendido inicial: de quin es el Municipio y a
quien sirve?
Este malentendido se contina reproduciendo como un eco con nuevas y ms profundas
voces. Estos malentendidos constituyen una "pesada carga" de equvocos y malos entendidos.
Pero todo problema, en cuanto lo podemos identificar, "ponerle un nombre", se transforma
por esa misma circunstancia en un desafo, en un programa de accin.
El desafo est en remontar esta carga, pero partiendo de ella. Intentar percibirla junto con
los actores que la encarnan, cada da de uno y otro lado: ciudadanos, funcionarios y burcratas. La
otra opcin, slo genera administraciones paralelas, y esa es una vieja receta que ya demostr su
ineficacia.
Renovar los municipios, desde su historia y sus contradicciones, con la participacin de todos
sus agentes y dirigentes, puede sonar menos atractivo, pero resulta, a la larga, la nica va que lleva
a soluciones duraderas.

(1) Diagnsticos realizados en el marco de los cursos del Instituto Provincial de la Administracin
Pblica en el perodo 1996-1999 . Los datos fueron tomados en cuarenta cursos dictados en 26
municipios, con un promedio de 35 participantes. Ocho de los Municipios trabajados corresponden al
conurbano. La Provincia de Buenos Aires tiene un total de 137 Municipios.
(2) Si bien no se ha hecho una diferenciacin entre los municipios del Interior y los que conforman el
Conurbano, se puede decir, a priori, que los problemas se acentan en los distritos que pertenecen a
este ltimo.