132

A contra-reforma do Estado no Brasil:

uma anlise crtica
Rodrigo Ferreira Oliveira
*




Resumo
Este estudo tem como objetivo analisar o processo de reforma do Estado no
Brasil. Trata-se de uma pesquisa de natureza exploratria, delineada por
meio de pesquisa bibliogrfica e documental. As anlises e reflexes crticas
esto apoiadas no mtodo dialtico. A bibliografia e a anlise documental
permitem afirmar que o Estado Brasileiro nos anos 1990 vivenciou um
processo de contra-reforma marcado pela expropriao de direitos,
principalmente os sociais. Esse processo est articulado ascenso do
neoliberalismo nos anos 1980, conseqncia da crise do Estado de Bem-
Estar Social na dcada de 1970.
Palavras-chave: Reforma do Estado, Neoliberalismo, Cidadania.

The counter-reform of State in Brazil: a analysis critical
Abstract
This study aims the analysis of the State Reform process taken in Brazil
trough a research of exploratory nature, delineated by bibliographical and
documental research, as well based on the critical reflections given by the
dialectic method. References and documental analysis supported the
statement that Brazilian State in the 1990s has gone through a counter-
reform process highlighted by the privation of social rights in order to the
ascension of neoliberalism in the 1980s after the crisis of the Welfare State
in the 1970s.
Key words: State Reform, Neoliberalism, Citizenship






*
RODRIGO FERREIRA OLIVEIRA Graduado em Servio Social pela Universidade Estadual de
Montes Claros Unimontes. Assistente Social da Prefeitura Municipal de Varzelndia-MG. Trabalho
orientado pela Prof doutoranda Rosenria Ferraz de Souza.


133
1. Introduo
Este artigo tem como objetivo
apresentar de forma crtica os elementos
centrais do processo de reforma do
Estado no Brasil nos anos 1990. Este
estudo tem carter exploratrio e foi
desenvolvido atravs de pesquisas
bibliogrfica e documental. Quanto
metodologia utilizada optou-se pelo
mtodo dialtico por oferecer subsdios
para uma abordagem crtica do nosso
objeto, a Reforma do Estado.
A reforma do Estado parte de um
processo global de reestruturao
capitalista iniciado aps a crise do
capital nos 1970. Com a crise do Estado
de Bem-Estar Social, expresso da crise
dos anos 1970, emerge com toda fora
nos anos 1980 o projeto neoliberal. A
resposta neoliberal a crise consistiu na
reduo do papel do Estado e ampliao
da esfera do mercado econmico.
Seguindo as tendncias internacionais, a
reforma do Estado brasileiro tem sido
conduzida sob a pauta do ajuste fiscal,
com a privatizao de empresas
pblicas e desvinculada da idia de
fortalecimento da proteo social.
Conforme Nogueira (1998), a Reforma
do Estado, tratada no governo Collor de
maneira vazia e irreal, ganhar impulso
no governo de Fernando Henrique
Cardoso, sob a influncia intelectual de
Luiz Carlos Bresser Pereira, Ministro da
Administrao Federal e Reforma do
Estado. Nesse sentido, central a
anlise do Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado (1995), expresso
institucional do projeto de reforma do
governo de Fernando Henrique Cardoso
(FHC).
O Plano traduziu as reais tendncias do
governo FHC: privatizar a economia
nacional, realizar uma reforma do
Estado centrada no funcionalismo
pblico, restringir os direitos
previdencirios conquistados
historicamente com a finalidade de
abrandar a crise fiscal do Estado e gerar
poupana para alavancar o crescimento
econmico.
2. Crise do Capital e ofensiva
neoliberal: elementos introdutrios
A reforma do Estado deve ser analisada
como parte de um processo histrico e
conjuntural de crise do capital nos anos
1970, reestruturao produtiva,
mundializao do capital e reduo do
papel Estado.
Conforme Mandel (1990, p. 10), o
padro de acumulao capitalista
baseado no modelo fordista-keynesiano
comea a dar sinais de esgotamento na
dcada de 1960, porm a
dessincronizao do ciclo industrial no
perodo 1948/68 tinha reduzido a
amplitude das recesses. A primeira
recesso generalizada no ps-guerra
aconteceu somente em 1973, tendo em
vista a existncia de uma situao de
sincronizao do ciclo industrial em
mbito internacional.
Mota (2005) aponta alguns fatores que
indicam o esgotamento do perodo de
expanso baseado no padro da
acumulao fordista-keynesiano: a
queda das taxas de lucro, as variaes
na produtividade, o endividamento
internacional e o desemprego.
A crise dos anos 1970 analisada por
Mandel (1990) como uma clssica
crise de superproduo. O autor aponta
que
Na histria do capitalismo, cada
crise de superproduo combina
traos gerais, que dizem respeito s
contradies fundamentais do
modo de produo capitalista, com
traos particulares que resultam do
momento histrico preciso no qual
ela se produz no curso do
desenvolvimento desse modo de


134
produo. A recesso econmica
generalizada de 1973/74 no escapa
a essa regra (MANDEL, 1990, p.
29).
Seguindo essa linha de pensamento,
coerente a afirmao de que a crise dos
anos 1970 uma crise econmica do
sistema capitalista cuja principal
expresso um colapso gerado pela
superproduo do regime fordista-
keynesiano (HARVEY, 1999;
MANDEL, 1990; MOTA, 2005).
Conforme Mandel (1990, p. 13), esta
[...] uma crise social do conjunto
da sociedade burguesa, uma crise
das relaes de produo
capitalistas e de todas as relaes
sociais burguesas, que se imbrica
com a diminuio durvel do
crescimento econmico capitalista,
acentua e agrava os efeitos das
flutuaes conjunturais da
economia, e recebe por sua vez
novos estmulos dessas flutuaes.
A crise dos anos 1970 assumiu uma
roupagem econmica haja vista a
estagnao do modo de produo
capitalista , social e poltica, uma vez
que teve rebatimentos sobre o projeto
de classe hegemnico, o da burguesia, e
a legitimidade poltica e cultural do
sistema capitalista.
Mota (2005), a exemplo de Mandel
(1990), interpreta essa crise como um
fato histrico que no possui apenas
condicionantes econmicos, mas
representou uma crise global da
sociedade burguesa.
A idia de crise global ou societal,
aqui adotada, diz respeito ao
conjunto de transformaes
econmicas, polticas, sociais,
institucionais e culturais que
interferem no processo de
reproduo social, seja no sentido
de incorporar potencialmente
elementos ameaadores da
reproduo, seja no sentido de
catalisar mudanas que permitam a
reestruturao da produo.
(MOTA, 2005, p. 88).
Para Behring (2002, p. 94), a idia de
crise significa rupturas no processo de
reproduo, que levam um intenso
perodo de criao social, com
transformaes irreversveis do modo
de produo, seja no sentido de sua
continuidade sob novas formas, seja no
sentido de sua superao.
O surgimento de um novo regime de
acumulao deve ser interpretado como
um conjunto de medidas econmicas,
polticas e sociais adotadas em
contextos de superacumulao
(HARVEY, 1999).
Diante da estagflao econmica gerada
pela crise do regime de produo e
acumulao fordista-keynesiano, era
necessrio, para a sobrevivncia do
sistema capitalista, colocar em prtica
um novo regime de acumulao e de
controle das massas operrias, retirando
dessas o poder de barganha conquistado
no perodo de vigncia do fordismo.
Nesse contexto emergem novas formas
organizacionais e de reajustamento
social e poltico, a reestruturao
produtiva.
A reestruturao produtiva no deve ser
entendida apenas como um processo de
reestruturao econmica e tecnolgica
do capital, nestes termos no seria
possvel apreender o verdadeiro sentido
da acumulao capitalista, que a
reproduo da totalidade da vida social.
um processo que tem uma dimenso
poltica, social e cultural, visto que o
capital diante de um quadro de crise se
v desafiado a engendrar uma nova
correlao de foras para a sua
sobrevivncia e reproduo. Ento, no
ocorreram mudanas apenas no
processo de produo, mas tambm na
correlao de foras entre capital e


135
trabalho e um redirecionamento do
papel do Estado.
A centralidade do processo de
reestruturao produtiva recai sobre a
necessidade de recuperao do ciclo de
reproduo do capital, no entanto foi
ausente nesse processo o
questionamento do modo de produo
capitalista (ANTUNES, 1999).
A reestruturao produtiva marca o
desenvolvimento de um novo padro de
acumulao e a palavra de ordem deste
novo padro a flexibilizao. H uma
tendncia generalizada de flexibilizar os
contratos e o mercado de trabalho, o
processo produtivo e o regime de
acumulao. Este novo padro de
acumulao tem conjugado altos ndices
de desemprego estrutural, maior
explorao do trabalhador, ganhos
modestos de salrios e a desestruturao
do poder sindical (ANTUNES, 1999).
Harvey (1999) denominou o novo
padro de acumulao flexvel, tendo
em vista a oposio direta rigidez do
regime fordista. As mudanas
produzidas traduzem-se num amplo
processo de flexibilizao dos processos
e dos mercados de trabalho, dos
produtos e padres de consumo.
A filosofia do novo modelo produzir o
mximo com o mnimo de
trabalhadores, o que s possvel
atravs da explorao mxima da fora
de trabalho aliada s novas tecnologias
e tcnicas gerenciais. A empresa enxuta
passa a ser um modelo a se seguir. As
conseqncias para a classe
trabalhadora so estarrecedoras: altos
ndices de desemprego (cuja finalidade
aumentar o exrcito industrial de
reserva); precarizao das condies de
trabalho; rompimento com a poltica
sindical ou desenvolvimento da cultura
do sindicalismo de empresa;
flexibilizao dos vnculos
empregatcios atravs da terceirizao
dos servios e dos contratos temporrios
(ANTUNES, 1999).
A base ideolgica dessa cultura poltica
foi alicerada sobre os escombros das
frustraes do movimento da classe
trabalhadora, expressas na crise do
socialismo real no Leste Europeu e do
Estado de Bem-Estar Social nos pases
desenvolvidos (MOTA, 2005).
O neoliberalismo, como doutrina
econmico-filosfica, nasceu no ps II
Guerra Mundial. As principais idias
deste projeto esto condensadas no livro
O Caminho da Servido, de Friedrich
Hayek, produzido em 1944.
Intelectuais como Milton Friedman,
Karl Popper, Ludwig Von Misses,
Walter Lipman, entre outros,
compartilhavam das mesmas idias de
Hayek. Inconformados com o modelo
keynesiano de Estado, argumentavam
que a desigualdade era um valor
positivo na verdade imprescindvel
em si , pois disso precisavam as
sociedades ocidentais (ANDERSON,
1995, p. 10).
Em sua obra O Caminho da Servido
Hayek (1994) faz uma defesa
intransigente liberdade econmica ou
de mercado, sem a qual a liberdade
poltica e social jamais existiu.
Qualquer tentativa de controle aos
mecanismos de concorrncia do
mercado atravs de sistemas
planificados era vista como um passo
para a implantao de um regime de
governo totalitrio, ou seja, ao caminho
da servido. Hayek a todo o momento
faz referncia a valores como a
liberdade e a democracia, mas a
liberdade a que ele faz referncia a
econmica, condio indispensvel
autntica liberdade, e a democracia
sinalizada apenas como um mero
princpio ornamental.


136
Conforme Bobbio (1998, p. 87-88), o
neoliberalismo
[...] uma doutrina econmica
conseqente, da qual o liberalismo
poltico apenas um modo de
realizao, nem sempre necessrio;
ou, em outros termos, uma defesa
intransigente da liberdade
econmica, da qual a liberdade
poltica apenas um corolrio.
Ningum melhor do que um dos
notveis inspiradores do atual
movimento em favor do
desmantelamento do Estado de
servios, o economista austraco
Friedrich von Hayek, insistiu sobre
a indissolubilidade de liberdade
econmica e de liberdade sem
quaisquer outros, reafirmando
assim a necessidade de distinguir
claramente o liberalismo, que tem
seu ponto de partida numa teoria
econmica, da democracia , que
uma teoria poltica, e atribuindo
liberdade individual um intrnseco e
democracia unicamente um valor
instrumental.
Sader (1995) identifica o neoliberalismo
como uma estratgia de dominao da
classe burguesa que desemboca em
relaes econmicas, sociais e
ideolgicas. No preconiza a extino
do Estado, mas sim um novo Estado,
forte para garantir as liberdades do
mercado e parco na proteo ao mundo
do trabalho.
Nos anos 80 emerge um conjunto de
polticas macroeconmicas direcionadas
para um amplo programa de reformas
estruturais dirigidas aos pases da
periferia capitalista, conhecido como
Consenso de Washington.
Conforme Mota (2005, p. 80), o
Consenso de Washington deve ser
pensado como um dos meios pelos
quais a burguesia internacional imprime
uma direo poltica de classe s
estratgias de enfrentamento da crise de
80, especialmente no que diz respeito s
reformas a serem implementadas pelos
pases perifricos. Foram utilizadas
como fator de presso as dvidas destes
pases junto s agncias financeiras
internacionais, como o Banco Mundial
e o Fundo Monetrio Internacional,
criados desde o acordo de Bretton
Woods na dcada de 1940.
Estamos diante de um movimento que
vem na contracorrente das conquistas
histricas, principalmente as sociais. a
representao da luta de classes em
torno do controle do Estado. A
burguesia se afirma como detentora do
poder poltico-econmico, propondo um
programa de reforma do Estado para
libertar o mercado das amarras do
modelo de bem-estar social e
enfraquecer os movimentos sociais,
principalmente o movimento operrio.
3. Da autocracia burguesa Nova
Repblica: crise e reforma do Estado
no Brasil
O contexto de reforma do Estado no
Brasil deve ser analisado dentro do
processo de crise do capital e ascenso
do neoliberalismo, em mbito
internacional, e no contexto histrico de
ascenso e crise do regime ditatorial no
Brasil, em mbito nacional. Dessa
forma, faremos uma breve anlise do
perodo ditatorial no sentido de
compreendermos a crise do capitalismo
brasileiro nos anos 1970.
Segundo Netto (2002), a explicao do
golpe militar de 1964
1
deve ser buscada
a partir da observncia da
particularidade da formao scio-

1
No nos aprofundaremos no estudo do perodo
ditatorial porque este no nosso objeto de
estudo, realizaremos uma breve reflexo do
perodo porque ele contm os germes do
processo de reforma do Estado no Brasil. Para
um estudo mais aprofundado da autocracia
burguesa no Brasil sugerimos Netto (2002) e
Fernandes (1975).


137
histrica do Brasil
2
, mas sem
menosprezar o contexto internacional
de contra-revolues incitadas e
financiadas pelos grandes pases
imperialistas, sob hegemonia norte-
americana.
Uma anlise detida apenas no panorama
internacional levaria fatidicamente a
uma concepo unilateral de que as
revolues se iniciam nas metrpoles
imperialistas, o que desconsideraria os
movimentos histricos e as
particularidades da formao social
brasileira (NETTO, 2002).
O Golpe de 1964 foi a soluo
encontrada pela burguesia brasileira
para assegurar seu poder de dominao
e neutralizar as foras democrtico-
populares. O Estado erigido
posteriormente revoluo de 1964 d
continuidade ao padro de heteronomia
econmica e excluso poltica das
classes populares (NETTO, 2002).
O regime poltico ps-1964 aliou-se ao
grande capital monopolista e s foras
poltico-econmicas dominantes mais
atrasadas, o que possibilitou a
promoo de uma rpida modernizao
econmica. A busca por uma rpida
acumulao financeira levou o regime a
investir em uma economia de produo
de bens de consumo durveis, a
beneficiar o capital estrangeiro e as
grandes indstrias nacionais, a
privatizar a economia, diminuir
drasticamente os salrios e estimular o
inchao do sistema financeiro. Porm, a

2
Para Netto (2002) alguns fatores como o
desenvolvimento do capitalismo sem uma
oposio s expresses do atraso e s velhas
prticas coloniais, mas absorvendo o passado de
forma funcional, um processo de socializao
da poltica inconcluso, sendo as massas
populares neutralizadas, e um Estado que atuou
historicamente como vetor de desestruturao
da sociedade civil, de forma a coibir a emerso
de projetos democrticos alternativos so o fio
condutor da formao scio-histrica brasileira.
modernizao econmica, feita sob o
interesse do capital monopolista,
acarretou um pesado nus sociedade
brasileira e acabou por jogar o pas,
aps um curto ciclo expansivo (1967-
73), em uma grave crise inflacionria e
recessiva que se arrastou por toda a
dcada de 1980 (NOGUEIRA, 1998).
A crise do milagre econmico que na
percepo de Netto (2002) foi um
entrecruzamento entre a crise cclica do
capital de propores internacionais e a
crise estrutural do capitalismo brasileiro
se transformou numa crise poltica e
de legitimidade do regime ditatorial.
Ante o avano das foras democrticas,
outrora neutralizadas pelo terror e pela
coero da ditadura, a transio poltica
para um regime democrtico foi
inevitvel.
Esses fatores contriburam para
processo de transio democrtica, que
culminou na eleio indireta via
Colgio Eleitoral de Tancredo Neves
para a Presidncia da Repblica em
1985, que faleceu antes de tomar posse,
assumindo o cargo o seu vice, Jos
Sarney.
Na percepo de Nogueira (1998), a
transio democrtica no ocorreu
concomitantemente e nem propiciou a
reforma poltica e a construo de um
novo regime, embora tenha eliminado o
arcabouo institucional e as prticas do
regime ditatorial e delineado uma
Constituio com inclinaes
democrticas e sociais.
Sob clara inspirao neoliberal, Collor
adotou uma srie de medidas
econmicas que tencionavam reverter o
grave quadro inflacionrio que se
arrastava desde os anos 1980. Dessa
forma, prope uma reforma econmica
que assumiria a forma de um ultimato:
para derrubar a inflao, tudo seria
admissvel, at mesmo a ignorncia das


138
leis do pas e o abuso na utilizao das
constitucionais medidas provisrias
(NOGUEIRA, 1998, p.131).
Em resumo, as medidas econmicas do
Governo Collor visavam:
a) alavancagem do processo de
privatizao das empresas
nacionais; b) abertura econmica
para capitais estrangeiros; c)
retomada do processo inflacionrio;
d) minimizao dos gastos pblicos
governamentais na rea social,
entre outras caractersticas, o que
aponta seu perfeito alinhamento
com as indicaes feitas pelos
organismos internacionais
(COUTO, 2004, p. 146-147).
A Era Collor chegou ao fim dois anos
aps a sua posse, mais precisamente em
1992, atravs de um impeachment
poltico, fato indito na histria
republicana do Brasil. Este governo foi
marcado por escndalos, corrupo e
isolamento poltico. Identificamos que
Collor no conseguiu recuperar a
legitimidade governamental abalada
desde o perodo ditatorial, aprofundou
ainda mais a crise poltica por que
passava o pas desde os fins dos anos
1970.
A partir de uma coalizo centro-direita
liderada pelo PSDB e PFL foi eleito
Presidente da Repblica nas eleies de
1994 o socilogo Fernando Henrique
Cardoso. FHC buscou consolidar o
legado deixado por Itamar Franco,
expressos pelas metas do Plano Real
3
,

3
As metas do Plano Real, criado no governo de
Itamar Franco e consolidado no governo de
Fernando Henrique Cardoso, eram:
estabilidade de preos, incorporando
alternativas de crescimento do mercado, bem
como investimentos e avanos tecnolgicos
setorizados; modernizao como redefinio da
estrutura produtiva nacional, tendo como
referncia as novas tecnologias disponveis no
mercado internacional; integrao econmica no
cenrio globalizado; e, por fim,
cujo fim ltimo era a estabilizar a
economia nacional.
Contudo, ressalta Nogueira (1998), o
fim da inflao no foi acompanhado
pelo desenvolvimento da economia
nacional, ou seja, no se avanou
expressivamente no que diz respeito
modernizao da infra-estrutura
econmica. O quadro econmico e a
grande margem de apoio poltico e
social do governo FHC no impetraram
resultados significativos sobre os
indicadores sociais. Tudo parece
travado pela forte concentrao de
energias na estabilidade monetria e
numa fileira de reformas e ajustes
extrados do receiturio das agncias
financeiras internacionais, portanto
revestidos de uma pretensa validade
universal (Ibidem, p. 173).
O governo de FHC priorizou o
controle da inflao e a manuteno da
estabilidade da moeda e encaminhou,
como plataforma poltica, a necessidade
de reformar o Estado, prioridades
vinculadas ao paradigma terico
neoliberal (COUTO, 2004, p. 148).
O governo de Fernando Henrique
Cardoso mostrou-se um adepto do
projeto poltico-econmico capitaneado
pelo grande capital financeiro
internacional. Em seu governo colocou
em pauta os preceitos neoliberais.
Ideologia que se esfora no plano
macroeconmico para superpor o
mercado ao Estado, a esfera privada
esfera pblica.
[...] Trata-se de uma ideologia que
opera quase por ameaas: no
teramos mais histria, j que hoje
tudo estaria ao sabor do mercado e

desregulamentao do setor produtivo pblico,
redefinindo seu papel como administrador de
polticas macroeconmicas e de produo de
bens sociais e de polticas sociais
compensatrias (REIS E PRATES apud
COUTO, 2004, p. 147).


139
o mercado, ao se revelar capaz de
autocorrigir espontaneamente,
tornaria suprflua a interveno da
vontade humana, de sujeitos
coletivos ou mesmo de
individualidades humanas
(NOGUEIRA, 1998, p. 176).
O projeto reformista do governo de
FHC ganhar corpo institucional a partir
da elaborao do Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (1995).
O Plano constitui um conjunto de
esforos constitucionais para a reforma
do Estado.
4. O Plano Diretor da reforma do
aparelho do Estado no Brasil
A idia de racionalizao da
administrao pblica no Brasil no
recente, j estava presente na primeira
reforma da administrao pblica nos
anos 1930. Com a implantao do
Departamento Administrativo do
Servio Pblico (DASP) em 1937
4

inseriu os princpios da administrao
burocrtica clssica no Brasil. Porm, a
perspectiva reformadora do DASP no
se concretizou, ou seja, dele no
produziu uma administrao pblica
moderna, gil e eficiente
5
(MARE,
1995; NOGUEIRA, 1998).
A primeira tentativa de reforma
gerencial da administrao pblica
ocorreu em 1967, por meio do Decreto
n 200. Este decreto representou
Uma tentativa de superao da
rigidez burocrtica, podendo ser
considerada como o primeiro
momento da administrao

4
H uma divergncia de datas no que se refere
implantao do DASP no Brasil, Nogueira
(1998) afirma que este foi criado em 1937, j
Bresser Pereira (2001) assinala que foi em 1936.
5
O DASP funcionou como um rgo de
modernizao administrativa e foi influenciado
por teorias tidas como renovadoras naquele
perodo, como as tcnicas da administrao
cientfica de Taylor e a burocracia nos moldes
weberianos.
gerencial no Brasil. Colocou-se
toda a nfase na descentralizao,
mediante a autonomia da
administrao indireta, a partir do
pressuposto da rigidez da
administrao direta e da maior
eficincia da administrao
descentralizada. O decreto-lei
promoveu a transferncia das
atividades de produo de bens e
servios para autarquias, fundaes,
empresas pblicas e sociedades de
economia mista, consagrando e
racionalizando uma situao que j
se delineava na prtica (BRESSER
PEREIRA, 2001b, p. 244).
Conforme Bresser Pereira (2001b), o
Decreto-lei n 200, entretanto, contribui
para a sobrevivncia e perpetuao de
prticas patrimonialistas, j que deixou
brechas para a contratao de
funcionrios sem a realizao de
concurso pblico. Nesses termos, a
reforma administrativa proposta pelo
Decreto n 200 fracassou e ficou pela
metade. Para o referido autor, a situao
da administrao pblica ficou ainda
mais grave aps a crise do modelo
ditatorial, uma vez que a burocracia
passou a ser relacionada ao modelo
autoritrio de governo em estgio de
degenerao .
Conforme informaes contidas no
Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado (1995), estabelecida a Nova
Repblica a reao dos dois primeiros
governos democrticos no Brasil em
relao crise financeira que assolava o
mundo foi ignor-la, no houve
empenho em rever a forma de
interveno estatal.
As estratgias adotadas para retomar o
desenvolvimento econmico foram o
aumento do gasto pblico e a elevao
forada dos salrios reais. Esta
interveno teve como conseqncia o
fracasso do Plano Cruzado, concebido
por Bresser Pereira (2001b, p. 245)


140
como [...] um plano inicialmente bem
concebido que foi transformado em
mais um clssico caso de ciclo
populista.
Em meados da dcada de 1990, no
governo de Fernando Henrique
Cardoso, a idia de reformar o Estado
ganha fora. A reforma proposta tinha
como objetivos, a curto prazo,
promover o ajuste fiscal, principalmente
nos estados federados e nos municpios,
e, a mdio prazo, transformar a
administrao pblica brasileira em
uma administrao gerencial.
A emenda constitucional da reforma
administrativa do Estado foi remetida
ao Congresso Nacional em agosto de
1995. emenda seguiu-se a publicao
do Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado.
O receiturio do Plano Diretor alude
como inadiveis para a estruturao do
Estado brasileiro
(1) o ajustamento fiscal duradouro;
(2) reformas econmicas orientadas
para o mercado, que,
acompanhadas de uma poltica
industrial e tecnolgica, garantam a
concorrncia interna e criem as
condies para o enfrentamento da
competio internacional; (3) a
reforma da previdncia social; (4) a
inovao dos instrumentos de
poltica social, proporcionando
maior abrangncia e promovendo
melhor qualidade para os servios
sociais; e (5) a reforma do aparelho
do Estado, com vistas a aumentar
sua governana, ou seja, sua
capacidade de implementar de
forma eficiente polticas pblicas
(MARE, 1995, p. 11).
H que se fazer uma importante
distino entre reforma do Estado e
reforma do aparelho do Estado, a
primeira tem dimenses polticas,
econmicas e sociais, enquanto a
segunda diz respeito a um conjunto de
medidas com a finalidade de tornar a
administrao pblica mais eficiente,
nos moldes da administrao gerencial
(BRESSER PEREIRA, 2001a).
O Plano Diretor toma como base para as
propostas contidas em seu texto o
diagnstico da administrao pblica
brasileira. O real objetivo deste
diagnstico foi identificar o retrocesso
que teria sido causado pela Constituio
de 1988, que, na viso dos redatores no
Plano, reduziu a capacidade operacional
do aparelho do Estado brasileiro.
Conforme os autores deste documento,
aps a promulgao da Constituio
Federal de 1988 houve um
encarecimento expressivo do custeio da
mquina pblica. O crescimento dos
gastos foi mais expressivo nas esferas
estadual e municipal, pois passaram a
receber uma parcela maior da
arrecadao tributria. A Constituio
de 1988 estaria, ento, fundamentada no
formalismo, no excesso de normas e na
rigidez de procedimentos.
O diagnstico da mquina
administrativa brasileira contida no
Plano Diretor identificou trs problemas
centrais: a) um problema de ordem
institucional-legal, que diz respeito aos
desafios de ordem legal para o alcance
de uma maior eficincia no aparelho do
Estado; b) um problema de dimenso
cultural, referente convivncia de
valores patrimonialistas e burocrticos
com os modernos princpios gerenciais
na administrao pblica brasileira; e c)
um problema de dimenso gerencial ou
de gesto, relacionado s prticas
administrativas.
O diagnstico mostra que para uma
reforma consistente do aparelho do
Estado necessita-se, hoje, mais que
um mero rearranjo de estruturas. A
superao das formas tradicionais
de ao estatal implica
descentralizar e redesenhar


141
estruturas, dotando-as de
inteligncia e flexibilidade, e
sobretudo desenvolver modelos
gerenciais para o setor pblico
capazes de gerar resultados
(MARE, 1995, p. 40).
No campo administrativo o Plano
Diretor tem como objetivos a superao
dos princpios e prticas
patrimonialistas e burocrticas
arraigadas na administrao pblica
brasileira e implantar uma
administrao gerencial com a
finalidade de aumentar a governana
estatal. A administrao pblica
gerencial pode ser definida por alguns
aspectos particulares como:
[...] orientada para o cidado e
para a obteno de resultados;
pressupe que os polticos e os
funcionrios pblicos so
merecedores de grau limitado de
confiana; como estratgia, serve-
se da descentralizao e do
incentivo criatividade e
inovao; e utiliza o contrato de
gesto como instrumento de
controle dos gestores pblicos
(BRESSER PEREIRA, 2001a, p.
28).
A reforma prev, tambm, a diminuio
da rea de abrangncia da ao estatal,
de forma a limitar a ao do Estado
apenas s reas que lhes so prprias.
Assim, a reforma tem como objetivo
transferir para o setor pblico no-
estatal os servios no-exclusivos, por
meio de um amplo programa de
publicizao que prev a transformao
de fundaes pblicas em organizaes
sociais
6
, e para o mercado privado a

6
Conforme Bresser Pereira (2001b, p. 263) as
organizaes sociais so entidades que
celebram um contrato de gesto com o Poder
Executivo e contam com autorizao do
Parlamento para participar do oramento
pblico. A organizao social no , na verdade,
um tipo de entidade pblica no-estatal, mas
produo de bens e servios, atravs do
processo de privatizao das empresas
estatais.
O Plano apresenta uma estratgia de
transio balizada em trs dimenses: a)
dimenso institucional-legal, refere-se
necessidade de reformas constitucionais
atravs de emendas constitucionais e
legislao infraconstitucional para
eliminar os principais entraves jurdico-
legais construo de uma
administrao eficiente, ou seja,
gerencial; b) dimenso cultural, est
centrada na introduo de uma nova
cultura administrativa no Brasil,
transformando assim uma cultura
burocrtica em gerencial; e, c)
dimenso da gesto, est relacionada a
implementao de novas prticas
gerenciais na administrao pblica
brasileira (MARE, 1995).
no contexto das emendas
constitucionais que se localiza a
proposta de reforma da Previdncia
Social. O Plano prev o fim das
aposentadorias integrais e precoces e a
substituio do conceito de tempo de
servio por tempo de contribuio. E,
ainda, d um breve incentivo a
contratao de um sistema de
aposentadoria complementar via fundos
privados.
preciso esclarecer que a proposta de
reforma do sistema previdencirio tem
como objetivo reduzir a previdncia
pblica e fomentar o crescimento da
previdncia privada ou complementar.
Atravs da privatizao da previdncia
pblica possvel gerar poupana para
financiar o crescimento econmico
(CABRAL, 2004; JAMES, 2001). O
programa reformista sobrepe o
crescimento econmico ao iderio de
justia social.

uma qualidade dessas entidades, declarada pelo
Estado.


142
As emendas constitucionais e a
legislao infraconstitucional, contidas
no Plano Diretor, dizem respeito
criao de mecanismos de demisso e
contratao de funcionrios pblicos e,
de modo geral, flexibilizao das
relaes trabalhistas no setor pblico.
Ressalta-se que historicamente a
flexibilizao vem acompanhada pela
precarizao. Esta palavra traduz bem
os ideais do neoliberalismo e da
reestruturao produtiva, que se referem
reduo da segurana do trabalhador
no emprego.
A centralidade do Plano Diretor
promover a transio de uma
administrao burocrtica para uma
administrao gerencial, como se essa
transio fosse o elixir da salvao para
os problemas enfrentados pelo Estado e
pela economia brasileira.
A reforma do Estado estabelecida pelo
Plano Diretor representou um ataque a
Constituio de 1988, principalmente ao
princpio da Seguridade Social e ao
funcionalismo pblico. Construiu-se
uma idia de reforma sustentada em
orientaes econmicas, com funes
do Estado sendo transferidas para o
mercado, principalmente as mais
rentveis, e reduo dos direitos sociais
com a reforma previdenciria, pois ao
se incentivar os planos de previdncia
complementar (privados) transforma-se
direitos em mercadorias.
5. Apontamentos crticos ao Projeto
de Reforma do Estado brasileiro: o
debate contra-hegemnico
Os crticos da reforma do Estado no
Brasil argumentam que, da forma como
vem sendo direcionada, esta uma
verso brasileira de uma estratgia de
insero passiva e forada na dinmica
internacional e representa uma escolha
poltico-econmica regressiva
(BEHRING, 2003; MOTA, 2005;
FILGUEIRAS, 2006).
Conforme Behring (2003, p. 198) [...]
esta opo implicou uma forte
destruio dos avanos, mesmo que
limitados, sobretudo se vistos pela tica
do trabalho, dos processos de
modernizao conservadora que
marcaram a histria do Brasil.
Para esta autora a expresso reforma do
Estado tem um sentido totalmente
ideolgico. Tratar-se-ia, ao contrrio de
uma contra-reforma do Estado. Pois o
discurso do programa de reforma se
fundamenta apenas em elementos
fiscais. O discurso de preocupao com
a proteo social presente nos planos e
emendas constitucionais que do
embasamento legal reforma mais
parece uma pintura para deix-la mais
aceitvel socialmente.
Conforme Filgueiras (2006, p. 196),
[...] a retirada do Estado de setores
estratgicos da atividade
econmica, juntamente com o
agravamento de sua fragilidade
financeira, a reduo de sua
capacidade de investimento e a
perda de autonomia da poltica
econmica, enfraqueceu-lhe a
possibilidade de planejar, regular e
induzir o sistema econmico. O
crescimento acelerado da dvida
pblica com encargos financeiros
elevadssimos , juntamente com a
livre mobilidade dos fluxos de
capitais, parte central da
subordinao da poltica
macroeconmica aos interesses do
capital financeiro, ao mesmo tempo
em que redefiniu a presena dos
interesses das distintas classes e
fraes de classe no interior do
Estado.
Para Behring (2003), o processo de
privatizao significou uma profunda
desnacionalizao do parque industrial
de base nacional e o aniquilamento de


143
alguns setores intermedirios, sem, em
contrapartida, diminuir um real se quer
das dvidas externa e interna.
7

Na interpretao de Dain e Soares
(1998), a Reforma do Estado
implementada no Brasil, diante de uma
anlise mais cuidadosa e densa, tem se
mostrado insuficiente e consoante com
o modelo de Estado mnimo defendido
pelas correntes neoliberais, o que afasta
a sociedade brasileira de um modelo de
proteo social universal, sem com isso
gerar um ajuste, mesmo que a curto
prazo, nas contas pblicas.
Conforme Nogueira (1998), a reforma
do Estado no Brasil foi comprometida
pelo ambiente poltico-social em que foi
projetada, era ntida a precariedade dos
sujeitos reformadores e a presena de
uma intensa campanha de
desqualificao do Estado e da esfera
pblica, cuja imagem foi comprometida
pelos anos de ditadura. O contedo
desta campanha, bem como sua
inspirao neoliberal e as graves
imperfeies histricas do Estado
brasileiro acabavam por desvirtuar o
plano dos valores, levando crticas,
percepes e estratgias pouco
construtivas.
As medidas reformistas adotadas para a
modernizao do Estado representam
procedimentos evasivos, ou melhor,
subterfgios que no apontam os
problemas centrais ou as solues

7
Conforme Filgueiras (2006, p. 195) o
processo de desregulamentao com a quebra
dos monoplios estatais em vrios setores da
economia juntamente com o processo de
privatizao das empresas pblicas, reduziu
bastante a presena do Estado nas atividades
diretamente produtivas, fortalecendo grupos
privados nacionais e estrangeiros dando
origem a oligoplios privados, redefinindo a
fora relativa dos diversos grupos econmicos e
enfraquecendo grupos polticos regionais
tradicionais; alm de permitir demisses em
massa e enfraquecer os sindicatos.
necessrias modernizao e
viabilizao econmico-financeira do
Estado nacional. A reforma [...]
escolhe como bode expiatrio, o gasto
fiscal, e como vilo, o funcionalismo
pblico, na verdade partes essenciais de
qualquer processo de Reforma (DAIN
e SOARES, 1998, p. 72).
Em nome da purificao tica, da
modernidade e da eficincia, os
ataques acabavam por atingir as
instituies e a prpria poltica,
aprofundando as separaes entre
cidado e o Estado e transformando
o ajuste de contas com as prticas
do velho patrimonialismo em mero
espetculo de mocinhos e bandidos,
sem maiores desdobramentos
virtuosos (NOGUEIRA, 1998, p.
170).
Dain e Soares (1998) ressaltam que os
documentos que do corpo institucional
a esse programa tm uma conotao
meramente administrativa, desviando
do caminho de uma verdadeira reforma
do Estado, haja vista a ausncia de uma
preocupao com os problemas de
fundo, como o padro de financiamento
do Estado e a sua capacidade de
minimizar as profundas desigualdades
sociais e econmicas do pas por meio
das polticas pblicas de distribuio de
renda. A centralidade da reforma
localiza-se na substituio da
administrao burocrtica pela
gerencial, direcionando os problemas do
Estado e sua soluo para a mudana de
padro na administrao pblica.
Conforme Nogueira (1998), h uma
notvel mudana de linguagem da
reforma do Estado e da Administrao
pblica no governo de Fernando
Henrique Cardoso, uma tentativa de
demarcar uma linha divisria entre seu
programa de governo, pretensamente
social-democrtico, e o projeto
neoliberal de reforma. A nova
linguagem adotada no se orientava


144
mais por uma perspectiva quantitativa,
primava aparentemente pela idia de
dignificao da funo pblica e pela
implantao de uma administrao
pblica gerencial no pas.
[...] A orientao mais geral,
porm, continua tingida pelas cores
do neoliberalismo: descentralizar a
gesto, transferir atribuies para a
sociedade e para o terceiro setor,
reduzir o dficit pblico. Fala-se
pouco, por exemplo, sobre o padro
de regulao e coordenao estatal
que acompanhar a reforma do
Estado. A reconstruo do Estado
tem sido sobretudo desconstruo,
fazendo com que perspectivas
indicadas pelo governo fiquem
suspensas no ar e atravessadas por
uma certa ambigidade (Ibidem, p.
174).
Dain e Soares (1998) apontam que a
reforma do Estado no Brasil est
estruturada sob falsas premissas, o que
tem levado, consequentemente, a falsas
respostas. O maior exemplo desta
situao foi a responsabilizao dos
funcionrios pblicos pelas mazelas
histricas do aparelho do Estado, o que
tem focado as propostas de reforma
excepcionalmente sobre o
funcionalismo pblico.
As autoras interpretam como um fato
contraditrio a criao de um Ministrio
de Administrao e Reforma do Estado,
ou seja, uma nova burocracia para
reformar e desburocratizar a si mesma.
6. Consideraes finais
O governo de Fernando Henrique
Cardoso colocou em prtica no Brasil o
projeto macroeconmico capitaneado
pelas agncias financeiras
internacionais, promovendo reformas
constitucionais orientadas pela
ideologia neoliberal que representaram
um ataque a seguridade social
proclamada pela Constituio de 1988.
O programa reformista implementado
pelo governo de Fernando Henrique
Cardoso baseou-se em uma escolha pelo
projeto neoliberal, primou pela
privatizao dos bens pblicos e
reduo do papel do Estado. Os
funcionrios pblicos foram escolhidos
como viles da ptria e a reforma da
administrao pblica como a soluo
para os problemas e imperfeies
histricas do Estado brasileiro. O Plano
Diretor da Reforma do Estado fomentou
a depreciao do setor pblico e
superdimensionou o mercado
financeiro.
A reforma previdenciria, da forma
como foi conduzida, representou a
cruzada dos setores conservadores e das
agncias financeiras internacionais para
privatizar o sistema previdencirio
atravs da reduo da previdncia
pblica e supervalorizao da
previdncia complementar. O que
caracteriza uma transgresso ao pacto
social, baseado nos princpios da
seguridade social, firmado na
Constituio de 1988. A reforma no
fortaleceu a seguridade social e nem
buscou unificar as trs polticas pblicas
que a compe (sade, previdncia e
assistncia social).
Diante de tais elementos crticos,
defendemos que esse processo no se
trata de uma reforma, mas de uma
contra-reforma do Estado Behring
(2003). Conforme Granemann (2004, p.
30), a contra-reforma pode ser
entendida como um conjunto de
alteraes regressivas nos direitos do
mundo do trabalho. As contra-reformas,
em geral, alteram os marcos legais
rebaixados j alcanados em
determinado momento pela luta de
classe em um dado pas.
Neste contexto de contra-reforma, de
rompimento e solapamento dos direitos
sociais em nome de uma insero


145
forada na ordem financeira
internacional, se faz necessria uma
sociedade civil atuante e capaz de
propor um projeto alternativo de
mudana compatvel com os princpios
da justia social.
Para Vzquez (2006, p. 305-306)
preciso construir uma alternativa
poltica ao injusto mundo do
capitalismo neoliberal, sendo esta
desafiada a unir o que se encontra
desmembrada neste mundo, a poltica e
a moral. Por conseguinte, trata-se de
uma alternativa possvel e realizvel,
porque a histria, que feita pelos
homens, no chegou nem pode chegar
ao fim.

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