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Condutas Anticompetitivas em Indstrias de Rede:

O Caso do Porto de Santos




J os Tavares de Araujo J r.
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Outubro de 2004




Sumrio


Este parecer demonstra que a taxa para a liberao de cargas, conhecida como
THC2 (Terminal Handling Charge no.2), que cobrada pelos terminais porturios
aos recintos alfandegados do porto de Santos, constitui uma conduta anticompetitiva
tpica de indstrias de rede. Alm de apontar as falhas regulatrias que permitiram o
advento desta distoro, a anlise tambm revela que a THC2 , na verdade, um
tributo institudo por agentes privados, sem contrapartida de servios prestados.
Trata-se, portanto, de uma dupla afronta ao interesse pblico, j que impe um nus
desnecessrio ao consumidor e, ademais, interfere numa atribuio exclusiva do
Estado. Por fim, este documento responde aos argumentos que procuram justificar
aquela taxa e sugere as providncias que deveriam ser tomadas pelo CADE e pela
ANTAQ para assegurar condies legtimas de concorrncia no Porto de Santos.









1
Doutor em economia pela Universidade de Londres, consultor de Trench, Rossi e
Watanabe Advogados e scio da Ecostrat Consultores. Este texto foi preparado por
solicitao da Marimex, Despachos, Transportes e Servios Ltda.



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1. Introduo

O setor porturio uma indstria de rede onde h espao para um tipo
particular de conduta anticompetitiva que a teoria econmica denomina de problema
da extorso (the hold-up problem). No porto de Santos, este fenmeno vem se
manifestando desde o final da dcada passada nas atividades de importao, com o
advento de uma taxa para a liberao de cargas, conhecida como THC2 (Terminal
Handling Charge no.2), que cobrada pelos terminais porturios aos recintos
alfandegados. Esta taxa implica diversos prejuzos ao pas, porque vem limitando o
processo de modernizao da atividade porturia, atravs da elevao indevida do
poder de mercado do terminais e do consequente enfraquecimento de seus
competidores no setor de armazenagem, alm de impor um nus desnecessrio aos
importadores e reduzir a competitividade internacional de vrias indstrias.

Este parecer analisa os fatores que deram origem a esta distoro, bem como os
danos causados ao processo de competio no setor porturio, e aponta as medidas
necessrias sua eliminao. O texto est organizado da seguinte forma. A prxima
seo apresenta brevemente os instrumentos da teoria econmica apropriados
anlise de indstrias de rede. A seo 3 mostra que o setor porturio uma indstria
deste tipo e descreve as circunstncias geradoras de condutas anticompetitivas nessa
indstria. A seo 4 analisa a THC2, com nfase nas distores provocadas por essa
taxa nas condies de concorrncia vigentes no porto de Santos. A seo 5 resenha os
trabalhos que procuram defender a racionalidade da THC2, e revela que os
argumentos ali apresentados ignoram, no por acaso, a caracterstica fundamental da
atividade porturia, que a de constituir uma indstria de rede. Por fim, a seo 6
resume as concluses do trabalho e comenta as medidas que deveriam ser tomadas
pelo Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) e pela Agncia
Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ).



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2. Concorrncia e regulao em indstrias de rede

No passado recente, as principais inovaes introduzidas na teoria econmica
da regulao foram advindas de trabalhos dedicados anlise das peculiaridades das
indstrias de rede. Algumas referncias obrigatrias dessa literatura so os estudos de
Baumol e Sidak (1994), Beard e outros (2001), Bernheim e Willig (1996),
Economides (1998, 2003), Noam (2002), Laffont e Tirole (2001) e Vogelsang (2003).
A caracterstica fundamental de uma indstria de rede a estrita complementaridade
entre os diversos segmentos da cadeia produtiva, cujos elos estabelecem por razes
de natureza tecnolgica graus de interdependncia entre os componentes da rede
bem mais elevados do que aqueles existentes em outros tipos de indstria. Quase
todas as indstrias de rede no so, de fato, indstrias no sentido convencional, mas
atividades prestadoras de servios de infraestrutura, como gua e saneamento, energia
eltrica, telecomunicaes, gs e combustveis, ferrovias, transporte areo e portos.

A configurao de cada indstria de rede isto , o nmero de empresas
incumbentes, seus tamanhos relativos e respectivos vetores de bens e servios
ofertados depende de quatro fatores bsicos: a natureza das tecnologias vigentes, o
tamanho do mercado, as estratgias de competio das empresas incumbentes e o
estado da regulao nacional. O conjunto de tecnologias disponveis delimita os nveis
potenciais de economias de escala, escopo e densidade a serem exploradas pelas
empresas incumbentes. Os nveis efetivos de tais economias resultaro, em cada caso,
da interao entre a base tecnolgica, a dimenso do mercado e as estratgias de
competio das empresas. Em virtude destes fatores, certos segmentos da indstria
tendero eventualmente a ser operados por monopolistas nacionais ou regionais, e
certos tipos de bens e servios podero ser ofertados preponderantemente por
empresas integradas verticalmente. Entretanto, a histria de diversas indstrias de rede
mostra que estas tendncias so frequentemente revertidas atravs de estratgias
inovadoras de empresas entrantes ou incumbentes no verticalizadas. Assim, so


4
usuais situaes em que firmas especializadas em certos bens e servios competem
com empresas verticalizadas que, por sua vez, so detentoras de recursos essenciais
2

s primeiras. Em muitos casos, como na atitividade porturia, por exemplo, as
empresas verticalizadas (terminais porturios) no so provedoras de insumos s no
verticalizadas (recintos alfandegados), mas ambas participam de segmentos
interconectados de uma rede de prestao de servios, na qual as funes do recinto
alfandegado s podem ser executadas se o terminal cumprir sua tarefa.

Devido formao de estruturas monopolistas ou oligopolistas, e a rigidez
tecnolgica das relaes insumoproduto, a regulao governamental cumpre duas
funes normativas primordiais defesa do interesse pblico em indstrias de rede. A
primeira a de assegurar que as empresas do setor explorem adequadamente suas
vantagens competitivas e, desta maneira, permitam a utilizao racional dos recursos
produtivos do pas. A segunda a de eliminar o espao para condutas empresariais
oportunistas que, alm de sobrecarregar a agenda de trabalho das autoridades
antitruste, reduzem o nvel de bem estar da sociedade.

Assim, as contribuies recentes da teoria econmica da regulao trouxeram
instrumentos analticos novos para auxiliar as autoridades de regulao e defesa da
concorrncia no desempenho das funes acima referidas. Tais instrumentos
permitem estabelecer a diferena conceitual entre estratgias legtimas de competio
e condutas oportunistas, alm de identificar as circunstncias que estimulam tais
condutas e analisar as distores provocadas na economia. No plano normativo, esses
conhecimentos resultam em trs tipos de benefcios. Em primeiro lugar, facilitam a
eliminao de regulamentos suprfluos, imprecisos ou irracionais, que frequentemente
geram ineficincias no sistema produtivo. Em segundo, evidenciam as eventuais

2
A expresso recurso essencial (essential facility) abrange uma extensa gama de ativos
que, dependendo do setor, pode incluir gaseodutos, ferrovias, equipamentos porturios, base
de dados, satlites, patentes, servios de manuteno, etc.


5
lacunas dos marcos regulatrios vigentes, que podem oferecer oportunidades para
condutas oportunistas. Por fim, delimitam as funes complementares das autoridades
antitruste e de regulao no monitoramento das indstrias de rede.

Em princpio, um marco regulatrio inteiramente ajustado s caractersticas de
uma determinada indstria de rede aquele cujas normas incorporem os conceitos
referidos nos pargrafos anteriores. A qualidade desse ajuste evidentemente
efmera, posto que o progresso tcnico, o crescimento da economia e o
amadurecimento das instituies nacionais estaro constantemente redefinindo as
bases da eficincia produtiva daquela indstria e as respectivas estratgias de
competio possveis de serem implementadas ali. Alm disso, quanto mais adequado
for o marco regulatrio, mais simples ser a agenda de trabalho da autoridade
antitruste, cuja ao ficar provavelmente restrita analise de eventuais atos de
concentrao e um reduzido nmero de condutas anticompetitivas.

O combate a condutas anticompetitivas em indstrias de rede no trivial.
Frequentemente estas condutas derivam de expedientes sutis, atravs das quais certas
empresas procuram usar o poder advindo do controle sobre algum recurso essencial
para fortalecer sua posio em outros segmentos da indstria. Tais artifcios exploram,
de forma combinada, as caractersticas das tecnologias disponveis, as deficincias da
regulao vigente e as peculiaridades dos servios prestados pela rede. Os
instrumentos utilizados podem incluir a discriminao de preos, a demora intencional
na execuo de uma tarefa essencial, deteriorao dos servios prestados, ou qualquer
outro tipo de expediente que provoque a elevao dos custos dos competidores.

Em virtude desses tipos de prticas, vrios estudos sobre indstrias de rede
procuraram caracterizar rigorosamente as situaes geradoras de condutas
oportunistas, bem como os instrumentos a serem usados preferencialmente pelas
firmas envolvidas nessas iniciativas (vide Beard e outros, 2001; Economides, 1998).


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Por exemplo, um dos pontos estabelecidos nessa literatura o de que em setores onde
existem empresas verticalizadas e no verticalizadas, e estas dependem de recursos
essenciais controlados por aquelas, as primeiras sero tentadas a usar algum artifcio
para excluir as firmas no verticalizadas do mercado.
3
Para a autoridade antitruste, a
identificao do tipo particular de instrumento adotado costuma ser rdua, no s
pelas razes apontadas acima, mas tambm porque as firmas verticalizadas sempre
dispem do libi de que esto apenas elevando a eficincia de suas instalaes
produtivas, e que, portanto, o interesse pblico no est sendo afetado. Entretanto,
graas aos avanos conceituais recentes, a experincia internacional tem demonstrado
que uma analise minuciosa sobre as fontes da atual configurao da indstria onde
aquelas empresas operam revelar, inevitavelmente, as deficincias do marco
regulatrio que estaro permitindo a ocorrncia de tais eventos.


3. As condies de concorrncia e o problema da extorso

O porto de Santos uma indstria de rede onde atuam basicamente dois tipos
de firmas, os terminais porturios e os recintos alfandegados.
4
Os terminais so
empresas verticalizadas que participam dos dois mercados relevantes da atividade
porturia. O primeiro compreende os servios de carga/descarga (movimentao
vertical) e os servios em terra, incluindo as atividades entre o costado do navio e o
porto do terminal (movimentao horizontal) ou vice-versa, no caso de exportao.
O segundo mercado inclui a armazenagem alfandegada das mercadorias at o

3
Ao dificultar o acesso ao recurso essencial, a firma verticalizada tem um duplo benefcio.
No curto prazo, amplia sua fatia do mercado atravs da reduo artificial da competitividade
das empresas no verticalizadas; no longo prazo, aps a eliminao destes competidores,
consolida seu poder de mercado, e, consequentemente, expande suas margens de lucro.

4
Este trabalho analisa o funcionamento do porto de Santos apenas sob a tica das atividades
de importao, porque nelas onde ocorre a cobrana da THC2.



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momento do desembarao aduaneiro. Os recintos alfandegados independentes (i.e., os
que no detm pier de atracao) operam apenas neste segundo mercado. No porto de
Santos esto estabelecidos atualmente cinco terminais porturios e dez recintos
alfandegados independentes.

Alm de fatores relativos logstica, o principal motivo que confere atividade
porturia o carter de indstria de rede o fato de que a carga se torna um bem
infungvel (i.e., que no pode ser substitudo por qualquer outro) a partir do momento
em que o armador e o importador firmam o contrato de transporte martimo, e assim
permanece durante toda a sequncia de operaes at a entrega da mercadoria ao
importador. Neste contexto, a atividade porturia implica um conjunto de relaes
jurdicas e econmicas entre quatro pares de agentes econmicos: (a) exportador-
importador; (b) importador-armador; (c) armador-terminal porturio; e (d)
importador-recinto alfandegado. Os direitos e obrigaes que vigoram em cada uma
destas relaes bilaterais esto amparados por um tipo particular de contrato.

Assim, o contrato de compra e venda firmado entre o importador e o
exportador d origem a um conjunto de atividades cuja realizao demandar o
suporte de trs outros tipos de contratos:

o contrato de transporte martimo, que define o frete e as condies de
transporte;

o contrato entre o armador e o terminal porturio, referente s movimentaes
horizontal e vertical da carga;

o contrato de armazenagem entre o importador e o recinto alfandegado.



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Os nicos agentes envolvidos nesse processo que no necessitam de contratos
entre si so o terminal porturio e o recinto alfandegado, j que, embora suas
atividades sejam interdependentes, no existe qualquer tipo de vnculo jurdico ou
econmico entre esses agentes. A nica interao econmica que vigora entre eles a
da competio pelos contratos de armazenagem junto aos importadores.

Como vimos na seo anterior, indstrias de rede onde operam empresas
verticalizadas e no verticalizadas constituem ambientes que estimulam condutas
anticompetitivas por parte do primeiro tipo de empresas. No caso do setor porturio
existe um estmulo adicional, advindo do fato de que a carga um bem infungvel. Em
transaes econmicas envolvendo esse tipo de bens h sempre algum risco de que
ocorra o chamado problema da extorso (the hold-up problem), identificado por
Ronald Coase (1937) no nicio do sculo passado. Como se sabe, a oportunidade para
prticas extorsivas surge quando uma empresa realiza um investimento numa
instalao que serve exclusivamente para processar insumos produzidos por
determinado fabricante, e que se no for usada para tal finalidade o valor da instalao
se torna prximo de zero.
5


O exemplo clssico o da montadora de veculos que decide lanar um novo
modelo que contm um componente fabricado exclusivamente por um determinado
produtor de auto-peas. Se o novo modelo se tornar um sucesso de vendas, este
fabricante ser estimulado a elevar abusivamente o preo do componente, sob a
ameaa de que poder suspender o fornecimento e inviabilizar a produo do veculo.
Diante desta chantagem, a empresa montadora dispe de trs opes. A primeira

5
O problema da extorso tem sido fonte inspiradora de uma vasta literatura econmica que
atualmente abrange diversas reas, como organizao industrial (Holmstrom e Roberts, 1998;
Acemoglu e outros, 2002), comrcio internacional (Beaudry e Collard, 2004), comrcio
eletrnico (Tavares, 2002) e teoria dos contratos (Schmitz, 2001).




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renegociar os termos do contrato de fornecimento do insumo, continuar operando
com o mesmo fabricante, e aceitar uma reduo da margem de lucro nas vendas do
veculo. A segunda projetar outro modelo sem peas exclusivas, contratar novos
fornecedores, e absorver os custos no amortizados dos investimentos realizados no
modelo original. A terceira verticalizar o processo de produo, e passar a produzir
diretamente o componente.

A cobrana da THC2 uma verso radical do problema acima. Em primeiro
lugar, porque essa taxa no tem fundamento, dada a ausncia de vnculo mercantil
entre os dois agentes. Em segundo lugar, porque no instante em que o terminal recebe
a carga ele passa a ter um poder de barganha ilimitado em relao ao recinto
alfandegado, que no dispe de outra alternativa seno resgatar a mercadoria, sob
pena de descumprir o contrato firmado com o importador. Em terceiro lugar, porque,
ao contrrio do fabricante de peas, o objetivo do terminal no apenas extrair mais-
valia do recinto alfandegado, mas excluir o competidor do mercado. Por fim, porque
neste caso a verticalizao no uma escolha vivel a curto ou mdio prazo para o
recinto alfandegado, em virtude das barreiras entrada no mercado de movimentao
de cargas.

Neste contexto, cabe recordar duas perguntas. A primeira : por que os
terminais porturios estariam dispostos a manter uma conduta abusiva, a despeito do
risco de uma punio rigorosa pela autoridade antitruste? Por aqueles dois motivos
atraentes j referidos aqui: (a) no curto prazo, ampliar artificialmente suas parcelas de
mercado no setor de armazenagem atravs da eroso da competitividade dos recintos
alfandegados, tal como vem ocorrendo nos ltimos anos; e (b) no longo prazo, caso
consigam extinguir estes competidores como provvel se a THC2 for mantida
indefinidamente consolidar o poder de mercado nos dois segmentos da indstria.



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A segunda pergunta pertinente : por que este resultado to prejudicial ao
interesse pblico? Por quatro razes fundamentais j apontadas anteriormente: (a) ele
reduz a variedade de servios ofertados aos importadores; (b) impede a explorao das
vantagens competitivas que diferenciam os recintos alfandegados dos operadores
porturios; (c) desestimula o processo de modernizao do porto de Santos que vem
ocorrendo desde o incio dos anos noventa; e (d) resulta em aumento de preos ao
consumidor final dos servios de armazenagem alfandegada.

Para competir com os terminais, os recintos alfandegados oferecem uma srie
de servios diferenciados ao importador. De fato, em virtude das barreiras entrada
no mercado de movimentao de cargas, no resta a essas empresas outra estratgia de
sobrevivncia seno a contnua busca de solues inovadoras. A Marimex, por
exemplo, introduziu o sistema de cobrana pro rata dia da armazenagem e no por
perodos mnimos, como fazem os concorrentes. Seu servio de atendimento funciona
24 horas por dia, possui instalaes especiais para cargas de alto risco, oferece
solues para a entrega da mercadoria ajustadas s necessidades do cliente, e planeja
suas atividades de forma a minimizar o tempo despendido com o desembarao
aduaneiro. Para a Marimex, assim como os demais recintos alfandegados, a abolio
da THC2 implicar uma reduo de custos que fortalecer a competitividade da
empresa de vrias formas, permitindo a ampliao da pauta de servios ofertados e a
explorao de economias de escala, bem como a reduo de preos, em benefcio do
consumidor final.

A presena mais atuante dos recintos alfandegados dinamizar o atual processo
de modernizao do porto. Apesar do desenvolvimento registrado nos ltimos onze
anos, a qualidade e a variedade dos servios de logstica oferecidos pelo porto de
Santos ainda esto distantes da fronteira tecnolgica internacional (ver Goebel, 2002).
O avano do processo de modernizao beneficiar amplamente o comrcio exterior
brasileiro, reduzindo os custos de importao e elevando a competitividade das


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indstrias exportadoras, encurtando os ciclos de produo, baixando os custos de
distribuio, e facilitando a entrega das mercadorias ao consumidor final.

A literatura econmica referida na seo anterior sugere uma lista de solues
alternativas para lidar com prticas anticompetitivas de firmas verticalizadas que
operam em indstrias de rede.
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Quando a integrao vertical no gera economias de
escala, escopo ou densidade, e serve apenas para sustentar o poder de mercado
daquelas firmas, a melhor opo simplesmente proibir a verticalizao. Quando tais
economias existem, mas as empresas no verticalizadas oferecem benefcios
adicionais ao consumidor, a soluo mais sensata requer uma articulao estreita entre
regulao e poltica de concorrncia. Por um lado, o marco regulatrio deve conter
normas claras que assegurem a sobrevivncia dos dois tipos de firmas no mercado.
Por outro, a autoridade antitruste deve punir de forma expedita qualquer desvio em
relao aos padres de conduta definidos pelo rgo regulador. Somente naqueles
casos em que a superioridade das firmas verticalizadas for inequvoca, o marco
regulatrio dever permitir sua presena exclusiva no mercado.

No caso do porto de Santos, a soluo regulatria mais adequada se enquadra
no segundo grupo da lista acima referida, j que a configurao mais eficiente implica
a presena dos dois tipos de firmas. Contudo, a necessria articulao entre regulao
e defesa da concorrncia ainda est por acontecer. Por um lado, o atual marco
regulatrio contm lacunas que permitem atos extorsivos como a cobrana da THC2,
e, por outro, o CADE ainda no se manifestou sobre a ilegalidade desta prtica.





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Para uma descrio detalhada dessas recomendaes, ver OECD 2001.



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4. A THC2 e suas consequncias perversas

A cobrana da THC2 originou-se da conjugao de dois eventos que marcaram
a evoluo da atividade porturia brasileira nos ltimos 20 anos: o surgimento dos
recintos alfandegados antes da privatizao dos portos e a criao da ANTAQ aps
assinatura dos contratos de arrendamento dos terminais porturios com a Cia. Docas
do Estado de So Paulo (CODESP).

Os primeiros recintos alfandegados comearam a operar em 1985, a partir de
uma providncia do governo federal que visava enfrentar, ainda que parcialmente, a
monumental ineficincia dos portos brasileiros naquela poca, fruto de uma
regulamentao estatizante em vigor no pas desde os anos 30 do sculo passado. At
1985, todas as atividades de carga, descarga e armazenagem de mercadorias no porto
de Santos eram monoplio da CODESP, controlada pela Unio Federal. Com a
instituio dos recintos alfandegados, o governo permitiu que a iniciativa privada
passasse a oferecer aos importadores os servios de armazenagem e desembarao
aduaneiro. Nos anos seguintes, tal medida promoveu considerveis redues nos
custos de importao e nos tempos de espera dos importadores para a entrega das
mercadorias, alm de aprimorar a qualidade dos servios de armazenagem, sobretudo
nos aspectos relativos segurana da carga.

Uma contrapartida bvia desses benefcios foi a queda acelerada de receitas da
CODESP com armazenagem. Para enfrentar a competio neste mercado, teria sido
imprescindvel CODESP promover uma reestruturao radical nos seus padres
operacionais, visando aproxim-los daqueles que estavam sendo praticados pelo setor
privado. Diante dos obstculos institucionais e polticos para implementar uma
estratgia deste tipo, a empresa optou por uma soluo mais simples, que foi a de
recorrer aos privilgios conferidos por sua condio de monopolista legal, com poder
de criar novas tarifas atravs da antiga Portobrs e do Ministrio dos Transportes.


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Assim, as receitas de armazenagem da CODESP foram parcialmente recuperadas a
partir de 14.07.89, atravs de uma portaria que instituiu a chamada taxa M.20 com a
seguinte redao: pelo servio de liberao de contineres destinados aos terminais
retroporturios alfandegados (TRAs), conforme os documentos (conhecimentos
martimos) relacionados na respectiva declarao de transferncia, por continer.
(ANTAQ, 2003, p. 15).

A taxa M.20, assim como diversas outras taxas cobradas pela CODESP,
desapareceu aps a privatizao dos terminais porturios, visto que os armadores
passaram a remunerar todas as atividades da operao porturia (movimentaes
horizontal e vertical) por meio da taxa intitulada THC (inicialmente THC/Capatazia).
A THC corresponde aos servios de capatazia que, conforme definidos na lei
8630/93, Art. 57, 3, I compreendem: a atividade de movimentao de mercadorias
nas instalaes de uso pblico, compreendendo o recebimento, conferncia, transporte
interno, abertura de volumes para a conferncia aduaneira, manipulao, arrumao e
entrega, bem como o carregamento e descarga de embarcaes, quando efetuados por
aparelhamento porturio.

Apesar de ter sido abolida, a taxa M.20 veio servir de pretexto para que os
terminais porturios institussem a THC2. Entretanto, este expediente s se tornou
vivel devido a uma deficincia importante no processo de privatizao dos portos
brasileiros, que foi implementado sem o amparo de um marco regulatrio adequado
para o setor. Esta falha s comeou a ser corrigida em 2001, com a criao da
ANTAQ. Embora a sequncia de eventos seja conhecida, til recordar as principais
etapas: Com base nos princpios estabelecidos pela lei 8630/93 para o processo de
privatizao, a CODESP lanou em 1995 o Programa de Arrendamentos e Parcerias
no Porto de Santos (PROAPS), e nos anos seguintes promoveu a licitao dos
terminais. Atravs deste processo os atuais operadores de terminais assinaram com a


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CODESP contratos de arrendamento cujos prazos variam de 20 a 25 anos, renovveis
por igual perodo.

Conforme constatou a Superintendncia de Portos da ANTAQ: O que se
depreende da anlise dos contratos de arrendamento celebrados no Porto de Santos
que as preocupaes centrais da CODESP, poca, estavam voltadas primordialmente
para a definio de metas de movimentao de mercadorias, de realizao de
investimentos pelos futuros arrendatrios, bem como de arrecadao de recursos para-
fiscais via leilo. As preocupaes geradas por restries oramentrias
preponderaram sobre as de natureza regulatria e de eventuais mecanismos de defesa
da concorrncia. (ANTAQ, 2003, p. 11)

Por se tratar de uma indstria de rede, onde h fortes estmulos ao surgimento
de prticas anticompetitivas como a cobrana da THC2, era indispensvel que o
lanamento do PROAPS tivesse sido precedido de um marco regulatrio que
especificasse rigorosamente as regras de competio nos portos brasileiros. Tal como
requerido em qualquer setor regulado, a legislao nacional deveria descrever as
funes, a personalidade jurdica, os padres de conduta no mercado, bem como
demais direitos e obrigaes de todos os agentes econmicos envolvidos na atividade
porturia. Ademais, para assegurar a aplicao expedita das normas vigentes, o
monitoramento do processo de competio precisaria conter mecanismos formais de
cooperao entre a agncia reguladora e as autoridades antitruste.

Como nada disso aconteceu, os terminais porturios encontraram as condies
ideais para restabelecer um mecanismo similar antiga taxa da CODESP, agora
denominada de THC2. Embora a M.20 fosse polmica, no cabem dvidas quanto ao
seu amparo legal, porque a CODESP, na qualidade de empresa pblica, tinha acesso a
uma prerrogativa exclusiva do Estado, que o poder de instituir contribuies
compulsrias. A THC2, no entanto, constitui um adicional tarifa de importao


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editado por agentes privados, posto que uma despesa sem contrapartida de servios
prestados. Portanto, se luz da teoria econmica essa taxa representa um caso limite
do problema da extorso, sob a tica do direito ela pode ser descrita como uma
interferncia indevida nas atribues do Estado.

Para apurar essas irregularidades, em agosto de 1999, a Secretaria de Direito
Econmico (SDE) do Ministrio da J ustia instaurou o processo administrativo no.
08012.007443/99-17 contra os terminais do porto de Santos. Durante a fase de
instruo do processo, os argumentos que os representados usaram em suas defesas
tornaram evidentes no s as falhas regulatrias acima apontadas, como tambm o
carter esprio da THC2. Na verdade, diante da impossibilidade de reconhecer que se
tratava de uma contribuio compulsria, cada terminal porturio procurou justificar
sua conduta a partir de fundamentos particulares.

De acordo com a Santos Brasil, por exemplo, (fls. 236 e seguintes) o contrato
de arrendamento firmado com a CODESP permite a cobrana pelos servios
complementares de movimentao de contineres, que efetivamente so prestados. A
Libra (fls. 389 e seguintes) no menciona o contrato de arrendamento, mas indica uma
longa lista de servios que supostamente seriam oferecidos aos recintos alfandegados.
Entretanto, o conjunto de tarefas ali referido bem distinto daquele apresentado pela
Santos Brasil. J a Usiminas (fls. 152 e seguintes) fornece uma terceira lista e alega
problemas de logstica no considerados pelos demais representados.

A Superintendncia de Portos da ANTAQ avaliou detalhadamente os
argumentos acima e chegou seguinte concluso: Assim, em todos os terminais de
contineres do Porto de Santos, as rotinas operacionais de descarga de contineres do
navio com entrega aos recintos alfandegados independentes no acarretam
prestao de servios adicionais ou incidncia de custos adicionais para os
operadores porturios, mas sim prestao de servios e incidncia de custos sempre


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menores ou, no mximo, equivalentes, comparativamente s rotinas de descarga com
entrega aos recintos alfandegados dos operadores-arrendatrios, razo pela qual a
cobrana em exame considerada indevida (ANTAQ, 2003, p. 24) (Grifos meus).
Em outro trecho do mesmo documento, a ANTAQ chama a ateno para aspectos que
corroboram a anlise desenvolvida no presente trabalho: Infere-se assim que est
ocorrendo uma disputa pelo mercado de armazenagem alfandegada, pretendendo os
operadores porturios, com a tarifa adicional, encarecer, dificultar ou inviabilizar a
prestao dos servios de armazenagem pelos concorrentes. (ib., p. 12)

Algumas consequncias econmicas dos eventos relatados nos pargrafos
anteriores podem ser observadas na tabela 1, que descreve as mudanas radicais
ocorridas no mercado de armazenagem no porto de Santos no perodo 19972003. Em
1997, por exemplo, os quatro principais recintos alfandegados daquele porto eram
Columbia, Deicmar, Localfrio e Mesquita. Em conjunto estas empresas armazenaram
72,4% das cargas desembarcadas no porto naquele ano. Tal parcela declinou
sistematicamente nos anos seguintes, tendo ficado reduzida a apenas 22,6% em 2003.
De fato, os nicos recintos que conseguiram a despeito das condies adversas
elevar suas parcelas de mercado nesse perodo foram a Marimex e a Termares.

Alm disso, os montantes de rendas transferidas indevidamente aos terminais
atravs da THC2 podem ser calculados facilmente, multiplicando-se os valores dessa
taxa pela quantidade de contineres armazenados em cada recinto independente. Com
base nos dados da Alfndega do porto de Santos, observa-se que entre janeiro de 2001
e agosto de 2003, o total transferido foi de aproximadamente 34 milhes de reais, ou
seja, cerca de um milho de reais por ms. Como vimos anteriormente, este valor vem
elevando artificialmente os lucros dos terminais, reduzindo a competitividade dos
recintos e encarecendo desnecessariamente os custos das indstrias importadoras.
Embora alguns recintos tenham conseguido superar esta desvantagem atravs de
esforos inovadores, certamente esta capacidade de resistir no ser duradora.


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Tabela 1

Mercado de Armazenagem no Porto de Santos: 19972003

Percentagens

Ano
Firma
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

Terminais Porturios
Santos Brasil
Libra
Usiminas
Tecondi
Recintos Alfandegados
Marimex
Columbia
Deicmar
Localfrio
Mesquita
Eudmarco
Integral
Rodrimar
*

Termares
Transbasa
Bandeirantes
Total

0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
100,0
6,9
11,1
20,5
17,8
23,0
5,9
7,5
2,6
2,0
2.7
0,0
100,0
1,2
0,0
0,0
1,2
0,0
98,8
10,7
8,9
18,5
14,6
20,7
6,3
5,5
4,2
4,7
4,7
0,0
100,0
19,1
7,9
7,8
3,4
0,0
80,9
12,8
6,9
14,4
7,9
15,0
5,4
4,8
5,6
2,8
5,3
0,0
100,0
33,8
14,8
13,6
5,3
0,1
66,2
13,6
5,1
10,7
6,7
10,6
4,0
3,8
4,8
3,0
3,9
0,0
100,0

36,2
17,2
11,8
4,3
2,9
63,8
12,5
5,5
10,6
6,4
10,1
2,5
3,5
4,7
4,7
3,3
0,0
100,0

44,1
23,5
11,5
3,4
5,7
55,9
12,4
4,1
8,1
5,6
9,1
2,4
3,1
3,3
4,5
2,1
1,2
100,0
47,1
23,8
12,5
3,9
6,9
52,9
13,0
4,2
5,9
5,2
7,3
1,9
2,5
3,3
5,3
2,1
2,2
100,0

Fonte: Alfndega do Porto de Santos


*
Atualmente a Rodrimar tambm opera como Terminal atravs do cais pblico.


18
5. As tentativas de justificar uma conduta indefensvel

Desde a instaurao do processo administrativo at a presente data, o Prof.
Mrio Luiz Possas escreveu na qualidade de consultor dos advogados que
representam a Santos Brasil trs pareceres procurando justificar a existncia da
THC2 (ver Possas, 2001, 2002 e 2004). Dada a dificuldade de apoiar um tributo
criado por agentes privados, e defender uma conduta que visa excluir competidores do
mercado, Possas adotou uma linha de argumentao baseada em dois artifcios. O
primeiro consiste em abstrair as caractersticas centrais do processo de competio no
setor porturio. O segundo o de sugerir um conjunto de fatos estilizados que
procuram simular questes destitudas de qualquer fundamento, como veremos a
seguir.

Assim, em todos os pareceres, Possas ignora que a atividade porturia uma
indstria de rede, e trata o setor como se ali imperasse a livre competio e cujo
mercado fosse similar a tantos outros, como o de porcas e parafusos, balas e pirulitos,
adereos de fantasias para o carnaval, sabes e velas, etc. Em indstrias deste tipo no
h espao para condutas anticompetitivas, e a nica estratgia de sobrevivncia vivel
a busca da eficincia econmica, salvo naquelas circunstncias em que o governo
decide proteger seus apaniguados. Desta maneira, a expresso indstria de rede no
aparece uma nica vez em qualquer dos pareceres, e tampouco so mencionados os
princpios estabelecidos na vasta literatura citada na segunda seo do presente
trabalho. At mesmo o velho problema da extorso que inspirou inovaes
conceituais em diversas reas da teoria econmica ignorado.

Uma vez eliminadas as caractersticas fundamentais do setor porturio
brasileiro, isto , uma indstria de rede na qual as empresas verticalizadas praticam
atos abusivos em virtude de falhas regulatrias, Possas trata de construir, no seu
primeiro parecer, trs fatos estilizados para demonstrar que a THC2 no seria uma


19
conduta anticompetitiva. O primeiro fato sugere que a discusso sobre a THC2
irrelevante, j que, a seu juzo, os recintos alfandegados deveriam ser extintos porque
so empresas ultrapassadas que no oferecem servios atrativos ao importador.
7


Como os importadores insistem em discordar desta avaliao, e continuam
utilizando os recintos alfandegados, Possas introduz um segundo fato estilizado para
insinuar que a sobrevivncia dessas empresas no mercado de armazenagem seria
fraudulenta, porque estariam oferecendo algum tipo de servio escuso.
8
Embora ele s
insinue a existncia de fraudes e no elabore o ponto, volta a mencion-lo
superficialmente nos pareceres seguintes. ocioso, portanto, contest-lo, mesmo
porque ele no relata o tipo de delito que estaria ocorrendo. Cabe apenas registrar essa
tentativa difamatria como um dos fatos estilizados prprios da linha de
argumentao referida no incio desta seo.

O terceiro fato estilizado o de afirmar que existiriam transaes
comerciais obrigatrias entre o terminal e o recinto alfandegado.

Assim, Possas
parece ignorar que numa economia de mercado no h lugar para este tipo de
transaes, j que toda relao econmica entre agentes privados necessariamente
voluntria, e sempre contratual. Numa sociedade civilizada, o nico agente que tem

7
Segundo Possas (2001), os recintos alfandegados representam uma herana da ineficincia
do sistema porturio, quando os servios de armazenagem eram caros e precrios [...]. A
partir do momento em que os terminais porturios (caso do TECON) so privatizados, e os
novos operadores porturios privados passam a prestar um servio eficiente, confivel e
competitivo [...] os TRAs deixam de ter razo de ser e atratividade econmica para o
importador. (p. 12) (Grifo meu)

8
De acordo com o autor desta aleivosia: ... causa espcie justamente que os market shares
da SB no estejam aumentando, ainda que por razes distintas das alegadas pelos TRAs ou
seja, no porque a SB seja mais competitiva artificialmente (via supostas prticas
discriminatrias), mas porque ela o naturalmente. Estabilidade de participaes de mercado
em circunstncia como esta o que motivou a Secretaria da Receita Federal, em sua
Instruo Normativa no. 52 de 08.05.2001, destinada coibio de fraudes aduaneiras
cometidas nas importaes, ... (Ib., p. 28) (Itlicos no original; grifo meu)



20
poder para impor obrigaes financeiras aos demais o Estado, como se sabe. De
fato, como ensinou Giuliano Amato (1997) de forma eloquente, o direito antitruste
surgiu no s para defender o processo de competio lato sensu, mas sobretudo para
preservar este fundamento essencial do capitalismo, que a liberdade de contrato.
Portanto, caso o terminal porturio prestasse algum servio ao recinto alfandegado,
bvio que essa transao seria precedida de um acordo contratual. A seo 3 deste
trabalho mostrou que tal contrato no existe porque as relaes entre estes dois
agentes no formam um mercado, mas constituem, to somente, uma interconeco de
uma indstria de rede.
9


No segundo parecer, Possas (2002) retoma os mesmos argumentos, desta vez
para responder ao parecer de Paulo Corra (2002), que descreveu, corretamente, a
THC2 como um expediente para elevar os custos dos competidores. Os tpicos
discutidos nas sees anteriores do presente trabalho fornecem diversas evidncias
para sustentar os argumentos de Corra, que foram, ademais, convalidados
enfaticamente pela Nota Informativa no. 06/2003 da Superintendncia de Portos da
ANTAQ. Possas, entretanto, em seu paracer de 2004, no reconsiderou suas crticas a
Corra luz da manifestao do rgo regulador.

O terceiro parecer visa atualizar os dados sobre o caso e fazer uma avaliao
final da existncia ou no de efeito prejudicial concorrncia na cobrana da taxa em
questo. Curiosamente, embora o parecer seja posterior nota da Superintendncia

9
No entanto, segundo Possas: Existe, portanto, uma relao econmica vertical entre os
dois mercados relevantes, na medida em que a realizao das atividades de movimentao
de contineres que disponibiliza as mercadorias a serem armazenadas nos recintos
alfandegados. Alm disso, caso o operador porturio que movimenta os contineres no
realize ele prprio a armazenagem, cria-se obrigatriamente uma transao comercial
entre este e um recinto alfandegado, j que o primeiro dever prestar ao segundo um certo
montante de servios para que os contineres possam ser movimentados e transferidos para a
rea de armazenagem, servios esses que devem ser adequadamente remunerados. (Ib. p. 18)
(Itlicos no original, grifo meu)



21
de Portos da ANTAQ, Possas no comenta a manifestao da agncia reguladora.
Evitando polemizar com a autoridade, ele apenas reafirma seus pontos de vista, como
se essa atitude bastasse para refutar os dispositivos da lei dos portos, a avaliao
tcnica contida na nota e os princpios bsicos da teoria econmica. Assim, ao
contrrio do que determina o Art. 57 da lei 8630/93, ele continua arguindo que a
THC2 tem por base servios efetivamente prestados aos Ras (p. 2), como se a lei
no explicitasse que a capatazia inclui todas as operaes relativas movimentao
horizontal e vertical de contineres, sendo que tais atividades, como vimos
anteriormente, so remuneradas por meio da THC paga pelo armador ao terminal
porturio. Ignorando a avaliao da Superintendncia de Portos da ANTAQ, ele
repete, com base em dados privativos do seu cliente, a Santos Brasil, que existem
custos adicionais incorridos pela SB na prestao dos servios especficos de
atendimento aos Ras para entrega dos contineres desembarcados a estes destinados.
(p. 20) Mas, segundo ele, esses dados no podem ser de conhecimento pblico:
Infelizmente, por razes de confidencialidade, no foi possvel disponibiliz-los no
presente Parecer, mas a empresa certamente poder faz-lo para os rgos de defesa
da concorrncia sob garantia de sigilo. Portanto, de um lado temos um documento
pblico do rgo regulador, de outro temos a crtica de Possas baseada em alegados
dados confidenciais.

H, entretanto, uma novidade neste terceiro parecer. Ali o autor finalmente
reconhece que o processo de competio no setor de portos no exatamente similar
ao de indstrias como a de porcas e parafusos, em virtude da presena de empresas
com distintos graus de integrao vertical. Mas como ele se recusa a aceitar que se
trata de uma indstria de rede, e para eludir a manifestao evidente do problema da
extorso, ele impelido a uma sequncia de proposies absurdas. Em primeiro lugar
existiria, segundo Possas, uma relao comercial entre o terminal e o recinto
alfandegado que no uma relao de mercado. Logo, como no h mercado, no se
pode dizer que o terminal seja detentor de algum poder mercado! Contudo, pensando


22
melhor, dir o autor, no possvel rejeitar a hiptese de venham a surgir prticas
anticompetitivas neste mercado (que no existe).
10


Finalmente, resta um comentrio adicional ao fato estilizado mais frequente
nos trs pareceres: o de que os terminais no teriam poder de mercado para impor
prticas abusivas. Por definio, um segmento indstrial (o de movimentao de
cargas) onde operam apenas cinco firmas constitui um oligoplio. No caso particular,
trata-se de um oligoplio protegido por barreiras institucionais entrada. Portanto,
evidente que existe poder de mercado. Contudo, o fator que d origem conduta
anticompetitiva neste caso no o poder de mercado lato sensu dos terminais, mas a
manifestao do problema da extorso no instante da entrega da carga, um bem
infungvel que est sendo transacionado entre um exportador e um importador atravs
de uma indstria de rede. Logo, inquestionvel o carter distorsivo deste fenmeno,
conforme mostrou a quarta seo deste parecer.

6. Concluso

Aps examinar detalhadamente as alegaes relativas cobrana da THC2, a
Nota Informativa no. 06/2003 da Superintendncia de Portos da ANTAQ concluiu que
qualquer taxa cobrada pelos terminais aos recintos alfandegados ser sempre indevida,
por quatro motivos:

10
Segundo Possas (2004), Do ponto de vista econmico, a relao comercial estabelecida
entre os agentes que operam no (i) mercado de movimentao de contineres e no (ii)
mercado de armazenagem alfandegada de mercadorias transportadas em contineres uma
relao econmica vertical [...]. Por outro lado, vale ressaltar que esta mesma relao
comercial vertical os servios de acesso s cargas conteinerizadas no , a rigor, uma
relao de mercado, [...]. Segue-se da que incorreto classific-la como um mercado, e
portanto o OP como detentor de poder mercado ou de posio dominante, menos ainda
como monopolista em tal mercado. De qualquer forma, inegvel que, dada a integrao
vertical dos Ops entre os dois mercados relevantes, teoricamente possvel a existncia de
condies estruturais e de incentivos adoo de prticas restritivas verticais por parte
destes [...]. (p. 9) (Itlicos no original; grifos meus)


23

(a) a movimentao das cargas a partir do convs ou dos pores do navio at o porto
do terminal porturio, incluindo a respectiva entrega, j paga pelo armador ou
transportador porturio, por meio de valor estabelecido em contrato com base no
custo mdio das operaes;

(b) a despesa assumida pelo armador ou transportador martimo com a
movimentao das cargas a partir do costado do navio at o porto do terminal
porturio, incluindo a respectiva entrega, j repassada ao importador por meio da
taxa chamada THC, estabelecida tambm com base no custo mdio das operaes;

(c) no existe prestao pelo operador porturio aos recintos alfandegados
independentes de qualquer servio adicional aos que so prestados na entrega das
cargas diretamente ao importador ou consignatrio ou ao recinto alfandegado do
operador-arrendatrio;

(d) ainda que existisse prestao de servio adicional pelo operador porturio, a
cobrana no poderia ser feita aos recintos alfandegados independentes, mas ao
armador ou transportador martimo, que, no caso, que contrata os servios de
movimentao das cargas, incluindo a respectiva entrega. (p.27)

Na mesma linha, tanto a SDE como a Procuradoria do Cade concluram que a
THC2 constitui uma conduta anticompetitiva que tem provocado distores srias no
setor porturio. Por isto, recomendaram ao CADE a abolio desta prtica e a
condenao dos terminais por infrao ordem econmica, com base nos artigos 20 e
21 da lei 8884/94.

O presente parecer mostrou que as concluses dos rgos de regulao e defesa
da concorrncia esto solidamente amparadas pela teoria econmica, e tambm
revelou que, alm da manifestao do CADE, importante corrigir as falhas


24
regulatrias que deram origem a esta distoro, cujo custo mensal para os recintos
alfandegados da ordem de um milho de reais, que so apropriados indevidamente
pelos terminais. Neste sentido, trs providncias seriam oportunas. A primeira seria
uma resoluo da ANTAQ que especificasse, luz dos princpios gerais determinados
pela lei 8630/93, os papis, direitos e obrigaes de todos os agentes econmicos que
participam da atividade porturia. A segunda seria ajustar os contratos firmados entre
a CODESP e os terminais s normas definidas pela resoluo anterior. A terceira seria
ampliar a transparncia das condies de concorrncia no mercado de armazenagem,
publicando regularmente na pgina internet da ANTAQ dados sobre a evoluo desse
mercado, com indicadores de desempenho das firmas incumbentes, perfil dos servios
prestados, comparaes internacionais, ndices de produtividade e custos pagos pelos
importadores.

As atuais condies de concorrncia no porto de Santos constituem um caso
paradigmtico sobre a interao entre regulao e defesa da concorrncia. Como
vimos na seo 2, um marco regulatrio adequado s caractersticas do setor regulado
simplifica o trabalho da autoridade antitruste, cuja interveno s ser necessria em
raros eventos. Esta diviso de tarefas eleva, pelas razes ali apontadas, a eficcia
conjunta dos rgos de regulao e defesa da concorrncia na preservao do interesse
pblico. Entretanto, quanto esta situao ideal no se verifica, e a autoridade
antitruste levada a coibir prticas oriundas de falhas regulatrias, isto no significa
que a lei de concorrncia esteja sendo aplicada indevidamente, absorvendo funes
que caberiam agncia reguladora. Em qualquer situao, o papel de regulador de
ltima instncia da economia compete autoridade antitruste, cuja responsabilidade
permanente impor o cumprimento da lei de concorrncia, independentemente da
origem das condutas anticompetitivas. A rigor, justamente na ausncia de regulao
apropriada que a interveno dos rgos de defesa da concorrncia se torna
indispensvel. Este certamente o caso da cobrana da THC2 no porto de Santos.


25



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