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COLEO PENSANDO A SEGURANA PBLICA

Volume 3
POLTICAS PBLICAS: ANLISE E DIAGNSTICOS
Braslia - DF
Ministrio da Justa
2013
Presidenta da Repblica
Dilma Roussef
Ministro da Justa
Jos Eduardo Cardozo
Secretria Executva
Mrcia Pelegrini
Secretria Nacional de Segurana Pblica
Regina Maria Filomena De Luca Miki
Diretora do Departamento de Pesquisa, Anlise da Informao e
Desenvolvimento de Pessoal em Segurana Pblica
Isabel Seixas de Figueiredo
Diretor Nacional do Projeto BRA/04/029
Guilherme Zambarda Leonardi
COLEO PENSANDO A SEGURANA PBLICA
Volume 3
POLTICAS PBLICAS: ANLISE E DIAGNSTICOS
Organizao: Isabel Seixas de Figueiredo, Cristna Neme e Cristane do Socorro Loureiro Lima
Braslia - DF
Ministrio da Justa
2013
2013 Secretaria Nacional de Segurana Pblica
Todos os direitos reservados. permitda a reproduo total ou parcial desta obra, desde que seja citada a fonte e
no seja para venda ou qualquer fm comercial. As pesquisas apresentadas refetem as opinies dos seus autores e
no do Ministrio da Justa.
Esplanada dos Ministrios, Bloco T, Palcio da Justia Raymundo Faoro, Edifcio Sede, 5 andar, sala 500,
Braslia, DF, CEP 70.064-900.
Disponvel em htp://portal.mj.gov.br
ISBN: 978-85-85820-30-5
Tiragem: 1.000 exemplares
Impresso no Brasil
Coleo Pensando a Segurana Pblica
Edio e Distribuio
Ministrio da Justa / Secretaria Nacional de Segurana Pblica
Organizao
Isabel Seixas de Figueiredo, Cristna Neme e Cristane do Socorro Loureiro Lima
Diagramao e Projeto Grfco
Emerson Soares Batsta Rodrigues, Filipe Marinho de Brito e Robson Niedson de Medeiros
Martns
Equipe Responsvel
Coordenao:
Cristna Neme, Cristane do Socorro Loureiro Lima
Consultoras:
Lucia Eilbaum, Anna Lcia Santos da Cunha
Equipe de Apoio:
Aline Alcarde Balestra, Ana Carolina Cambeses Pareschi, Ceclia Maria de Souza Escobar, Cristane
Torisu Ramos, Edmilson Pereira Junior, Fabiano Vianna Coppieters, Hiro Kumasaka, Jeferson
Fernando Barbosa, Lydiane Maria Azevedo, Luciane Patrcio Braga de Moraes, Marina Rodrigues
Fernandes de Sousa
363.2
P769p
Poltcas pblicas: anlise e diagnstcos / organizao: Isabel
Seixas de Figueiredo, Cristna Neme e Cristane do Socorro Loureiro
Lima. Braslia: Ministrio da Justia, Secretaria Nacional de
Segurana Pblica (SENASP), 2013.
376 p. : il. (Coleo Pensando a Segurana Pblica ; v. 3)
ISBN: 978-85-85820-30-5
1. Segurana pblica, Brasil. 2. Poltca de segurana, Brasil. 3.
Segurana pblica, estatstca, Brasil. I. Figueiredo, Isabel Seixas de,
org. II. Neme, Cristna, org. III. Lima, Cristane do Socorro Loureiro,
org. IV. Brasil. Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP).

CDD
Ficha catalogrfca elaborada pela Biblioteca do Ministrio da Justa
SUMRIO
Apresentao ........................................................................................................... 07
1 - Diagnstco dos Conselhos Estaduais de Segurana Pblica e de Direitos
Humanos ............................................................................................................ 09
Universidade Federal do Rio de Janeiro
2 - Diagnstco Insttuicional da Rede de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas -
Regio Sudeste ................................................................................................. 119
Universidade Federal de Minas Gerais
3 - Programas de Polcia Comunitria no Brasil: avaliao e propostas de Polticas
Pblicas de Segurana ....................................................................................... 205
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
4 - As Poltcas Pblicas de Segurana no mbito Municipal: uma anlise comparada
das cidades de Canoas/RS e Jaboato dos Guararapes/PE .............................. 283
Pontfcia Catlica do Rio Grande do Sul e Universidade Federal de Pernambuco
APRESENTAO
O Projeto Pensando a Segurana Pblica, desenvolvido pela Secretaria Nacional de Segurana
Pblica (SENASP) em parceria com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD),
busca estabelecer parcerias para realizao de pesquisas no campo da Segurana Pblica e da Justa
Criminal, em temas considerados prioritrios para o governo federal. A metodologia se benefcia
do projeto de sucesso Pensando o Direito, realizado pela Secretaria de Assuntos Legislatvos do
Ministrio da Justa tambm em parceria com o PNUD. Alm de fomentar a execuo de pesquisas
em temas centrais no mbito da Segurana Pblica e da Justa Criminal, o Projeto visa buscar mais
informaes sobre questes centrais para as aes da Senasp e auxiliar na avaliao de projetos que
vm sendo desenvolvidos, fundamentando seu redirecionamento quando necessrio.
Esta publicao tem a fnalidade de compartlhar os resultados alcanados com o Projeto e
fomentar o debate sobre temas considerados fundamentais para as poltcas pblicas de segurana.
Este volume da Coleo Pensando a Segurana Pblica apresenta os resultados das pesquisas
relacionadas com as Poltcas Pblicas de Segurana. Um instrumento importante no panorama
democrtco so os Conselhos e a primeira pesquisa apresenta um Diagnstco sobre os Conselhos
Estaduais de Segurana e de Direitos Humanos. No contexto nacional observou-se nos ltmos anos
um avano nos programas de Polcia Comunitria, que so analisados na terceira pesquisa. Ainda
neste volume outro tema em evidncia abordado atravs do Diagnstco Insttucional da Rede
de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas, com foco na regio sudeste. E por fm uma pesquisa que
mostra as Poltcas Pblicas de Segurana no mbito municipal, atravs de uma Anlise Comparada
das Cidades de Canoas/RS e Jaboato dos Guararapes/PE.
A Senasp agradece a cada uma das insttuies parceiras e espera que esta publicao auxilie
no aprofundamento do debate de um modelo de segurana pblica mais efciente e pautado pelo
respeito aos direitos humanos.
Boa leitura!
Regina Maria Filomena de Luca Miki
Secretria Nacional de Segurana Pblica
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DIAGNSTICO DOS CONSELHOS
ESTADUAIS DE SEGURANA PBLICA E DE
DIREITOS HUMANOS
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
1
RESUMO
Este artgo apresenta os resultados da pesquisa Diagnstco dos Conselhos Estaduais de Segurana Pblica
e de Direitos Humanos, realizada pelo Ncleo de Pesquisa sobre Poltcas de Preveno da Violncia e
Acesso Justa e Educao em Direitos Humanos (NUPPVAJ), vinculado ao Ncleo Interdisciplinar de
Aes para Cidadania (NIAC) e ao Ncleo de Educao em Direitos Humanos da Universidade Federal do
Rio de Janeiro (UFRJ). Trata-se de pesquisa apoiada pelo Ministrio da Justa e o Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento (PNUD). Buscando compreender os mecanismos de partcipao e
controle social das poltcas pblicas nos dois campos temtcos que compem o objeto deste estudo,
foram levantadas informaes sobre 19 Conselhos de Direitos Humanos e sete Conselhos de Segurana
Pblica em funcionamento no pas tanto no que se refere s suas estruturas e bases normatvas quanto
ao perfl dos conselheiros integrantes e s condies de funcionamento. Igualmente, foram elencados
fatores para a inexistncia de conselhos, de ambos os setores, nas demais unidades federatvas. A partr
dos dados coletados, identfcaram-se questes centrais para a discusso sobre a dinmica conselhista de
controle e partcipao social na atuao do poder pblico. Por fm, so apresentadas proposies para o
fortalecimento de conselhos e para a democratzao da gesto pblica.
PALAVRAS-CHAVE: Conselhos Estaduais. Segurana Pblica. Direitos Humanos.
ABSTRACT
This paper presents the results of the research Assessment of Public Safety and Human Rights State Councils
in Brazil, carried out by the Center for Research of Policies for the Preventon of Violence and Access to
Justce (NUPPVAJ), associated with the Interdisciplinary Center for Citzenship Acton (NIAC) and the Center
for Human Rights Educaton (NEDH) of the Federal University of Rio de Janeiro (UFRJ). The research was
sponsored by the Brazilian Ministry of Justce and the United Natons Development Programme (UNDP).
The study focuses on democratc mechanisms of partcipaton and monitoring of public policies in both
public safety and human rights areas. In this respect, the study presents data collected in 19 councils of
human rights and 07 of public safety in operaton in the country, regarding the structures, legal basis and
operatng conditons of the councils, as well as the profle of the council members. Additonally, aspects
about the states that do not have councils functoning are studied. Based on the data collected in the study,
relevant issues were identfed to contribute to the debate about the dynamics of the councils. The study
also presents propositons to strengthen the councils for the democratzaton of public administraton.
KEYWORDS: State Councils. Public Safes. Human Rights.
1 Equipe de pesquisa: Eliana Sousa Silva (coordenadora), Miriam Krenzinger A Guindani (coordenadora), Francisco Coullanges,
Gisele Ribeiro Martns, Lucas Rangoni Cavalcante, Moniza Rizzini Ansari, Nvia Cludia Katca Melo e Silva
10
1. INTRODUO
O presente trabalho traz os resultados da pesquisa Diagnstico dos
Conselhos Estaduais de Segurana Pblica e de Direitos Humanos, objeto do
convnio
2
estabelecido entre o Ministrio da Justia/PNUD e o Ncleo de Pesquisa
sobre Polticas de Preveno da Violncia e Acesso Justia e Educao em Direitos
Humanos (NUPPVAJ) vinculado ao Ncleo Interdisciplinar de Aes para Cidadania
(NIAC) e ao Ncleo de Educao em Direitos Humanos
3
da Pr-Reitoria de Extenso da
Universidade Federal do Rio de Janeiro (PR-5/UFRJ). Nos ltimos anos, o NIAC/NEDH
desenvolveu uma srie de projetos de pesquisa no campo dos Direitos Humanos e
da Segurana Pblica
4
e, nesse contexto, a proposta de realizao de um diagnstico
dos referidos conselhos se articula com o trabalho de pesquisa e extenso que vem
sendo desenvolvido pelo Ncleo, uma vez que a identificao de suas condies
de existncia e funcionamento poder contribuir para se pensarem polticas de
fortalecimento da participao e do controle social por parte dos cidados.
importante destacar que este estudo, especificamente no que diz respeito
aos Conselhos Estaduais de Direitos Humanos, teve como referncias as orientaes
previstas no III Programa Nacional de Direitos Humanos
5
, que, ao tratar das interaes
democrtica entre Estado e sociedade civil, exorta a criao e o fortalecimento de
conselhos estaduais e municipais de Direitos Humanos, atribuindo a responsabilidade
prpria Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica (SEDH)
6
. Trata-
se de ao que se insere no objetivo de Garantia da participao e do controle social
das polticas pblicas em Direitos Humanos, em dilogo plural e transversal entre os
vrios atores sociais
7
. No mesmo sentido, aponta para a criao de mecanismos que
permitam uma ao coordenada entre os diversos conselhos de direitos, nas trs
esferas da Federao.
8
No que tange ao campo da Segurana Pblica, que se encontrava em descompasso
9

com as demais poltcas pblicas vinculadas ao campo de seguridade social e garanta dos
2 Resultado do Edital de Pesquisas Pensando a Segurana Pblica, Convocao n 001/2011, como parte do Projeto BRA/04/029
(Segurana Cidad).
3 Desde 2006, o NIAC desenvolve aes interdisciplinares de ensino, pesquisa e extenso visando promoo de aes de ensino
e pesquisa no campo da Justa e dos Direitos Humanos. Sua equipe formada por professores e pesquisadores vinculados a
programas de ps-graduao de diversas reas da UFRJ.
4 Alguns exemplos: Diagnstco situacional das redes e servios do Complexo da Mar, no campo da justa e dos direitos sociais
(2006-2008); Projeto Balco de Direitos: aes interdisciplinares e itnerantes de defesa e promoo dos Direitos Humanos (2009-
2010); Projeto Escritrio Interdisciplinar de Aes para a Cidadania: Formas Alternatvas de Resoluo de Confitos/ Projeto Pacifcar
(2009-2010); Curso de Especializao em Segurana Pblica, Cultura e Cidadania (2008-2009 e 2010-2011); Projeto de Reviso e
Atualizao do Plano Estadual de Direitos Humanos do Rio de Janeiro (2010-2011); Implantao do Ncleo Interdisciplinar de Estudo,
Pesquisa e Extenso de Educao de Direitos Humanos (2010-2011); Projeto Anlise Crtca dos Projetos de Preveno da Violncia
no Espao Escolar: estudo dos indicadores de avaliao e de resultados das aes que promovam formas alternatvas de resoluo
de confitos (desde 2010).
5 Decreto n 7.037, de 21 de dezembro de 2009. Atualizado pelo Decreto n 7.177, de 12 de maio de 2010. Programa Nacional de
Direitos Humanos (PNDH-3). Braslia, SDH/PR, 2010.
6 V. Diretriz 1, Objetvo Estratgico I, Ao Programtca b.
7 III PNDH, 2010, p. 24.
8 Diretriz 1, Objetvo Estratgico I, Ao Programtca c.
9 A Segurana Pblica, prevista no artgo 6 da Consttuio Federal de 1988 como direito social, somente aps 20 anos do processo
de redemocratzao das poltcas pblicas inicia um movimento de gesto partcipatva, em nvel federal, com poder consultvo
e deliberatvo sobre a Poltca e o Fundo Nacional, atravs do recm-criado Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP)
cujas competncias, estrutura e composio foram reestabelecidas no Decreto n 7.413/2010. E apenas em 2009 foi realizada a
1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica (CONSEG), dando origem ao movimento poltco de fortalecimento de conselhos
estaduais de Segurana Pblica. Vide o Portal da CONASP, em:
htp://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJ6A5DC21EITEMIDF8E31D52739549158A2E8A1F5958998APTBRNN.htm
Segundo Avritezr (2008), o campo de Segurana Pblica foi o ltmo mbito das poltcas pblicas a contar com insttuies
partcipatvas formas alternatvas s tradicionais insttuies representatvas, de incorporao de cidados e associaes da
sociedade civil na deliberao sobre poltcas.
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direitos, existem, como referncia, as diretrizes da 1 Conferncia Nacional de Segurana
Pblica (CONSEG). Tem-se, ainda, como parmetro, o III PNDH, que recomenda aos estados
e municpios a criao e a implementao de conselhos de segurana comunitrios
10
, com
o objetvo de consolidao de mecanismos de partcipao popular na elaborao das
poltcas pblicas de segurana
11
. Neste ponto, tambm fundamental dar destaque ao
contedo difundido na agenda poltca da SEDH
12
, no que tange s aes da Coordenao
Geral de Direitos Humanos e Segurana Pblica, que se consttuem em trs eixos: i)
controle social da atvidade policial
13
; ii) direitos humanos dos profssionais de segurana
pblica
14
; iii) supresso dos ordenamentos jurdicos brasileiros de eventuais normas
remanescentes dos perodos de exceo que afrontem os compromissos internacionais
e os preceitos consttucionais sobre Direitos Humanos
15
.
Nesse cenrio, revela-se a importncia da referida pesquisa como meio
de difuso de novos conhecimentos sobre o assunto e de ampliao de anlises
que contemplem essas temticas, pois se constituem em campos que congregam
experincias recentes e pouco exploradas .
A pesquisa relatada a seguir foi realizada entre dezembro de 2011 e julho de
2012, em duas etapas: 1) mapeamento das condies de existncia e funcionamento
(ou no) dos Conselhos Estaduais de Segurana Pblica e dos Conselhos Estaduais
de Direitos Humanos em atuao nas 27 unidades federativas do Brasil; e 2)
aprofundamento de uma experincia relativa a cada campo temtico por regio,
atravs de visitas a campo, alm dos motivos que levam sua no existncia.
No presente artigo, apresentam-se as informaes produzidas, bem como as
anlises qualificadas dessas informaes. Ao final, indicam-se proposies para o
fortalecimento da democratizao da gesto pblica e de mecanismos participativos
de controle social da atuao do poder pblico no mbito das temticas envolvidas.
2. CONSIDERAES METODOLGICAS SOBRE A
PESQUISA
A pesquisa Diagnstico dos Conselhos Estaduais de Segurana Pblica e de
Direitos Humanos teve como objetos de estudos os diagnsticos situacionais dos
Conselhos Estaduais de Segurana Pblica e dos Conselhos Estaduais de Direitos
Humanos em funcionamento no Brasil. Especificamente, compuseram as unidades
de anlise da pesquisa as dinmicas para a formulao de polticas pblicas no
campo da Segurana Pblica e dos Direitos Humanos, bem como os eixos temticos
e as estratgias de ao para a promoo dos direitos da cidadania subjacentes a
esses conselhos. Para tanto, foram observadas informaes referentes a:
I. suas competncias, atribuies, fluxo de trabalho e responsabilidades;
10 V. Diretriz 12, Objetvo Estratgico II, Ao Programtca a.
11 III PNDH, 2010, p. 111.
12 Vide: htp://www.sedh.gov.br/ue/acoes/
13 PNDH-3 Eixo IV Objetvo Estratgico 1 (III PNDH, 2010).
14 PNDH-3 Eixo IV Objetvo Estratgico III e Diretriz 21 (III PNDH, 2010).
15 Regimentos Internos das Polcias, Formao e Capacitao de acordo com o PNDH-3 Eixo Orientador IV, Diretriz 25 (III PNDH, 2010).
12
II. condies de funcionamento, estrutura (sede, nmero de funcionrios,
composio, representatvidade das insttuies/entdades, nmero de conselheiros e
respectvos cargos, equipamentos, localizao, formas de publicizao de seu trabalho),
grau de autonomia de sua atuao, aportes fnanceiros, canais de interlocuo com a
comunidade e com os rgos federais; e aes que desenvolvem (dentre os conselhos
existentes);
III. experincias insttudas dos referidos conselhos levando em conta a natureza de
sua atuao e seu modo de funcionamento, de forma a perceber se seu trabalho est
focado em acolher denncias, infuenciar na concepo e gesto das poltcas pblicas
ou ambos;
IV. capacidade dos conselhos estaduais de fscalizarem as poltcas pblicas
relacionadas a seus campos;
V. as estratgias utlizadas pelos conselhos estaduais para a prestao de contas de
seus trabalhos, bem como de comunicao com a sociedade;
VI. formas de representao de diferentes segmentos e processo de escolha dos
conselheiros.
A metodologia para a realizao do diagnstico foi construda pela equipe
de pesquisa
16
do NUPPVAJ, tomando como parmetros os elementos indicados pela
Secretaria Nacional de Segurana Pblica. Dividida em duas fases
17
, a pesquisa contou
com um processo de mapeamento detalhado, com avaliao e anlise quanttatva e
qualitatva do universo observado, atravs de uma srie de instrumentos elaborados
para a coleta e o tratamento de informaes em todas as unidades da federao; e com
pesquisas de campo, com visitas a 12 capitais
18
nas cinco regies do pas.
No perodo de realizao deste artgo, estava prevista a realizao de um Seminrio
de Avaliao sobre Conselhos Pesquisados, para a divulgao das informaes produzidas,
a ampliao das discusses levantadas e o aprofundamento das anlises desenvolvidas
pela equipe de pesquisa. Adicionalmente, as experincias pesquisadas deram origem a
um produto audiovisual voltado divulgao das informaes produzidas, assim como a
um banco de dados para a construo de indicadores e alimentao continuada.
16 A equipe de pesquisa formada e qualifcada para a execuo do projeto foi composta por: duas coordenadoras; cinco
pesquisadores (as), bolsistas de ps-graduao da UFRJ, no campo do Servio Social e do Direito; um bolsista de graduao da UFRJ;
dois supervisores(as) de pesquisa; e um assessor tcnico.
17 Na primeira fase da metodologia proposta, foram desenvolvidas aes para a produo de dados referentes a: I. perfl dos
conselheiros; II. ordenamento jurdico, normatzao, natureza e consttuio do conselho; III. linhas de atuao, procedimentos,
rotnas, atribuies, demandas insttudas e insttuintes, limites e avanos alcanados; IV. processos de gesto dos conselhos; V.
mecanismos de monitoramento e avaliao adotados em relao a Segurana Pblica e Direitos Humanos e prpria atuao dos
conselhos; VI. mecanismos de prestao de contas sociedade sobre a atuao dos conselhos; VII. condies de trabalho; e VIII.
resultados dos conselhos.
18 No mbito da segunda fase da pesquisa, foram visitados os Conselhos de Segurana Pblica de capitais escolhidas em conjunto
com os gestores do Ministrio da Justa: Fortaleza, Macei e Belm; e, dentre os Conselhos de Direitos Humanos, Par, Amazonas,
Cear, Alagoas, Esprito Santo, Minas Gerais, Paran, Distrito Federal, Gois e, subsidiariamente, Rio de Janeiro. Nessas visitas,
foram realizadas entrevistas individuais e coletvas com os integrantes dos conselhos, bem como a observao e a aplicao de
questonrios, visando qualifcar as informaes preliminares. No foi possvel, embora tenha sido inicialmente planejado no
projeto de pesquisa, visitar e aprofundar informaes acerca do funcionamento do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da
Pessoa Humana (CONDEPE), de So Paulo. Apesar das tentatvas de contato por parte da equipe de pesquisa, no foi possvel a
compatbilizao das agendas da equipe e do referido Conselho. Algumas informaes sobre o referido Conselho, no entanto, foram
obtdas apenas aps o trmino da pesquisa, quando o presente texto j havia sido concludo. Sendo assim, consideraes a respeito
das respostas fornecidas por este Conselho sero feitas, ao longo deste texto, por meio de notas de rodap. Maiores informaes a
respeito do CONDEPE podem ser obtdas atravs do site: www.condepe.org.br.
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3. MARCOS TERICO, POLTICOS E NORMATIVOS:
PRESSUPOSTOS DA PESQUISA
As reflexes desenvolvidas nesta seo se baseiam em autores que tratam
dos conselhos de direitos e gestores em diversos campos temticos de polticas
sociais, no se referindo especificamente aos Direitos Humanos ou Segurana
Pblica. Para alm desses campos ainda pouco explorados , prope-se a
compreenso do que significa a lgica dos conselhos em um contexto poltico
mais amplo.
Assim que os conselhos, como instncias de participao social na gesto
pblica, embora difundidos no Brasil, tm um histrico que remete ao cenrio
da Europa moderna e industrial
19
, constituindo demanda tanto dos setores
liberais quanto da esquerda: Pensados como instrumentos ou mecanismos de
colaborao, pelos liberais; e como vias ou possibilidades de mudanas sociais
no sentido de democratizao das relaes de poder, pela esquerda (GOHN,
2000, p. 176).
No Brasil, as origens
20
dos conselhos passam pelos Conselhos Comunitrios
e os Conselhos Populares
21
, das dcadas de 1970-80. No entanto, foi na dcada
de 1990 que, efetivamente, se constituram os conselhos deliberativos, a partir
dos campos de Sade, de Assistncia Social e dos Direitos da Criana e do
Adolescente.
De fato, no Brasil, a interao democrtica entre Estado e sociedade civil
apresenta uma configurao poltica marcada pela trajetria histrica do Pas.
Seu recente (e contnuo) processo de redemocratizao ps-regime ditatorial
autoritrio, conservador e marcado por represso poltica e arbitrariedades, a
partir de 1964 foi acompanhado por um processo de revitalizao da sociedade
civil
22
. A luta contra a ditadura constituiu fator fundamental para a construo
19 Por exemplo, os Conselhos Operrios ou Conselhos de Cidados eram originados no sistema de produo e processo de consumo
e distribuio de bens, servios e equipamentos pblicos (CYRINO, s.d.). So tambm citadas como experincias originrias dos
conselhos: a Comuna de Paris, vista como primeira experincia de autogesto operria atravs de Conselhos Populares. Ocorreu
em 1871, na Frana, onde os trabalhadores conseguiram exercer o governo; os Sovietes Russos, surgidos em So Petersburgo, em
1905, caracterizados como organismo poltco de luta pelo poder estatal num momento de crise aguda da sociedade; A Experincia
Alem, atravs de Conselhos de Fbricas, por volta de 1918 (Cyrino, s.d.).
20 H, ainda, indicatvos de razes ainda mais remotas: Em Portugal, entre os sculos XII e XV, foram criados concelhos municipais
(escrita da poca, com c), como forma poltco-administratva de Portugal, em relao s suas colnias. As Cmaras Municipais e as
Prefeituras do Brasil-Colnia foram organizadas segundo este sistema de gesto (Gohn, 2000).
21 Conforme indica Teixeira (1996): No Brasil, nas dcadas de 70/80, a questo dos conselhos se insere na agenda poltca de duas
formas. De um lado, na forma de conselhos comunitrios criados pelo poder pblico para negociar demandas dos movimentos
populares, face crescente mobilizao das populaes. [...] Essas iniciatvas surgiram como tentatva de resposta de governos eleitos
a partr de 1982 crescente mobilizao popular, buscando neutralizar a fora poltca que certas organizaes populares passaram
a ter com o agravamento da crise poltca e econmica. A outra forma de conselho tnha caracterstcas de Conselho Popular,
criado a partr dos prprios movimentos, sem uma estruturao formal e baseado em aes diretas e sem nenhum envolvimento
insttucional, a no ser os contatos com autoridades para pressionar sobre reivindicaes, com a proposta de consttuir-se em fora
poltca autnoma em relao aos partdos e ao Estado.
22 Reunindo em lutas comuns os mais diversos setores sociais: movimentos sociais de vrios tpos, sindicatos de trabalhadores,
associaes de profssionais como advogados, jornalistas , universidades, igrejas, imprensa, partdos poltcos de oposio etc.
(DAGNINO, 2002, p. 09). Neste ponto, importante registrar que a terminologia e o conceito relatvos a sociedade civil e Terceiro
Setor so objetos de intensos debates no Brasil, sendo, por vezes, utlizados restritamente e, outras vezes, abrangendo diversas
classifcaes da sociedade civil organizada: sociedades civis sem fns lucratvos; organizaes no governamentais; fundaes;
entdades assistenciais; organizaes da sociedade civil com fns pblicos; movimentos sociais etc. No mbito deste relatrio de
pesquisa, utliza-se uma concepo ampla de sociedade civil, como segmento de mobilizao social que acompanha e faz frente ao
Poder Pblico.
14
terico-poltica que identifica a noo de democracia
23
no campo da sociedade
civil, e no exclusivamente no ncleo do Estado, promovendo-se tambm uma
nova concepo de cidadania (DAGNINO, 2002).
Diante da falta de participao poltica na gesto da sociedade, tnica
de mais de duas dcadas de governo autoritrio, buscaram-se mecanismos
normativos (e constitucionais) que garantissem a possibilidade de construo
de agendas pblicas e espaos democrticos para condicionar a ao estatal.
Nesse sentido, buscou-se legitimar uma atitude poltica atravs da incluso
participativa dos cidados ento geridos.
O fim do regime ditatorial em 1985 mas cujo marco jurdico formal a
Constituio de 1988 consolidou, assim, a emergncia de uma nova sociabilidade
que proporcionou a criao de mecanismos de governo e de governabilidade
24
.
Nessa trajetria, ganha espao o lugar do cidado como partcipe da relao
poltica organizadora da prpria sociedade (LYRA, 2003). Consultas populares,
plebiscitos, oramentos participativos
25
, conferncias
26
, conselhos, entre outros,
so instrumentos constitucionalmente previstos para a legitimidade democrtica
da gesto pblica.
O texto constitucional de 1988 um marco na democratizao e no
reconhecimento dos direitos sociais. Articulada com tais princpios,
a Constituio alargou o projeto de democracia, compatibilizando
princpios da democracia representativa e da democracia participativa,
e reconhecendo a participao social como um dos elementos-chave
na organizao das polticas pblicas. De fato, com a Constituio de
1988 a participao social passa a ser valorizada no apenas quanto ao
controle do Estado, mas tambm no processo de deciso das polticas
sociais e na sua implementao, em carter complementar ao
estatal (JACCOUD et al., 2005, p. 374).
De fato, a Constituio de 1988
27
sugere espaos de participao popular e
controle social, como os conselhos gestores de polticas pblicas: Tratam-se de
canais de participao que articulam representantes da populao e membros do
poder pblico estatal em prticas que dizem respeito gesto de bens pblicos
23 Em sua acepo propriamente moderna, ocorre profunda artculao entre cidadania e democracia. (...) uma defnio sumria
e aproximatva: democracia sinnimo de soberania popular. Ou seja: podemos defni-la como a presena efetva das condies
sociais e insttucionais que possibilitam ao conjunto dos cidados a partcipao atva na formao do governo e, em consequncia,
no controle da vida social. (...) a democracia concebida como a construo coletva do espao pblico, com a plena partcipao
consciente de todos na gestao e no controle da esfera poltca. (...) Cidadania a capacidade conquistada por alguns indivduos, ou
(no caso de uma democracia efetva) por todos os indivduos, de se apropriarem dos bens socialmente criados, de atualizarem todas
as potencialidades de realizao humana abertas pela vida social em cada contexto historicamente determinado (Coutnho, 1994).
24 O termo governabilidade um neologismo que busca indicar a noo de possibilidade de governo democrtco dentro de um
cenrio complexo e diversifcado, em termos de vertentes poltcas, divergncias e pluralidades.
25 Os Oramentos Partcipatvos so espaos pblicos para deliberao sobre o oramento das administraes municipais, onde a
populao decide sobre onde e como os investmentos devem realizados. Diferentemente dos Conselhos Gestores, cuja existncia
uma exigncia legal, os Oramentos Partcipatvos derivam de escolhas poltcas dos diferentes governos municipais e estaduais
(Dagnino, 2004, p. 96).
26 De acordo com pesquisa encomendada pelo Ministrio da Justa em 2010, houve um salto na realizao de conferncias nos
dois mandatos do presidente Lula. Na amostra de 80 conferncias [realizadas desde 1988], 56 ocorreram nos ltmos sete anos [at
2010]. Cf. Conferncias nacionais alteraram modelo de democracia, afrma pesquisadora do IUPERJ. Publicado por Agncia Brasil,
em 28/03/2010. Disponvel em: htp://www.correiobraziliense.com.br/app/notcia/politca/2010/03/28/ interna_politca, 182465/
index.shtml
27 A Consttuio de 1988 apresentou grandes avanos em relao aos direitos sociais, introduziu instrumentos de democracia direta
(plebiscito, referendo e iniciatva popular), insttuiu a democracia partcipatva e abriu a possibilidade de criao de mecanismos de
controle social, como, por exemplo, os conselhos de direitos, de poltcas e de gesto de poltcas sociais especfcas (Gomes et al.,
2007, p. 82); A Consttuio brasileira de 1988, conhecida como a Consttuio Cidad, incluiu mecanismos de democracia direta e
partcipatva. Entre eles, o estabelecimento de Conselhos Gestores de Poltcas Pblicas, nos nveis municipal, estadual e federal, com
representao paritria do Estado e da sociedade civil, destnados a formular poltcas sobre questes relacionadas com a sade,
crianas e adolescentes, assistncia social, mulheres, etc. (Dagnino, 2004, p. 96).
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(GOHN, 2001, p. 7). Nesse caso, hoje os conselhos deliberativos e consultivos
de polticas pblicas apresentam-se como um dos mecanismos de democracia
participativa e representam considervel avano no que diz respeito s polticas
pblicas no Brasil. Assim mesmo, esse processo no ocorreu de forma linear,
sendo possvel identificar sua herana histrica em perodos de maior ou menor
abertura.
De todo modo, a atual Constituio brasileira estabelece o marco
normativo-formal para o debate acerca da participao social e popular na gesto
pblica, trazendo princpios que formalizam o movimento poltico iniciado nas
dcadas de 1970-80, conforme anteriormente citado, no contexto das lutas pela
democratizao do Pas (MOREI RA, 2001, p. 20)
28
.
Ainda assim, a dcada de 1990, marcada pela orientao neoliberal e por
contextos de crises sistmicas no mundo globalizado especialmente, nesse caso,
do setor pblico , tambm se configurou como cenrio de demandas sociais
crescentes pelo controle da atuao governamental e de polticas do Estado.
O perodo foi caracterizado por movimentos e foras sociais que buscaram
redefinir os formatos de se fazer poltica. Movido por questionamentos ao padro
centralizador das polticas pblicas, bem como capacidade do poder pblico
de atender s demandas sociais, aprofundou-se o discurso da participao, que
busca articular a democratizao do processo com a eficcia dos resultados
onde a primeira aparece como condio de realizao da segunda (TATAGI BA,
2002, p. 47). Paralelamente, observa-se um processo de desresponsabilizao do
poder pblico, especialmente o Poder Executivo, que passa para a sociedade civil
a execuo de suas polticas pblicas.
Monitoramento, acompanhamento, avaliao, fiscalizao e controle se
fortaleceram nos discursos de segmentos da sociedade civil. Mesmo atualmente,
no Brasil, tem-se assistido a um amplo movimento que vem construindo
importantes espaos de participao democrtica em instncias de deliberao
sobre a conduo das polticas pblicas. Trata-se de um processo ainda em curso:
a institucionalizao de mecanismos como os conselhos vem-se difundindo
progressivamente pelo pas. Na esfera federal, entre os anos de 2003 e 2011 foram
28 So diversos os dispositvos consttucionais que postulam mecanismos de partcipao da sociedade nas aes do poder pblico.
Dentre eles, vale mencionar: art. 14, I, II e III: a soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal (...) e, nos termos da
lei, mediante: I. plebiscito; referendo; iniciatva popular; art. 37, 3: A lei disciplinar as formas de partcipao do usurio na
Administrao Pblica direta e indireta; art. 194, inciso VII: Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade
social, com base nos seguintes objetvos: carter democrtco e descentralizado da gesto administratva, com a partcipao da
comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados; art. 198, III: as aes e servios de sade (...) consttuem
um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes diretrizes: partcipao da comunidade (...); arts. 204, inciso II, e 227,
7: as aes governamentais na rea da assistncia social (...) organizadas com base nas seguintes diretrizes: partcipao da
populao por meio de organizaes representatvas, na formulao das poltcas e no controle das aes; art. 206, inciso VI:
gesto democrtca do ensino pblico, na forma da lei; art. 227, 7: no atendimento dos direitos da criana e do adolescente
levar-se- em considerao o disposto no artgo 204. (V. Moreira , 2001, pp. 20-21).
16
criados 19 novos conselhos de poltcas e reformulados outros dos 16 existentes
29
.
Em contrapartda, em esferas estaduais e municipais, esses processos de
insttucionalizao dos conselhos se confguram, por vezes, localizados, descentralizados
e aparentemente descompassados geogrfca e temporalmente. De fato, embora,
durante os anos 1980, tenha havido intensa mobilizao da sociedade civil no Brasil,
atualmente a capacidade organizatva varia de acordo com a regio do pas, com o estado
e com as caracterstcas demogrfcas, econmicas e poltcas das cidades (CRTES,
2007, p. 132).
Em todos os casos, os conselhos como ferramentas insttucionais de interveno
e controle social so tratados como mecanismos resultantes de lutas coletvas pela
partcipao democrtca. Entretanto, com a induo desse mecanismo via rgos
gestores da poltca nacional, observa-se um debate sobre o processo de induo da
partcipao por parte de segmentos da sociedade civil, para fazer cumprir pro forma
os pressupostos democrtcos da nova ordem poltco-jurdica instaurada a partr
de 1988. Essa distno sintomtca, a partr da observao dos diversos nveis de
insttucionalidade e das perspectvas de sustentabilidade das poltcas partcipatvas e
descentralizadas. Nesses casos, a rotnizao da burocracia, a submisso cultural, as
condies desiguais no tocante ao acesso informao e ao saber so fortes impeditvos
de construo de espaos pblicos democrtcos (LCHMANN, 2009). Tudo isso pode
levar a baixa capilaridade e produtvidade do formato conselhista.
Atualmente, h uma srie de conselhos insttudos e em funcionamento no
Pas, em suas diversas instncias federatvas. E so identfcadas variadas formas de
classifcao quanto a seus objetos: Conselhos de Programas, Conselhos de Poltcas e
Conselhos Temtcos
30
. Outras denominaes so frequentemente afrmadas a partr de
seus modelos de insttucionalidade: Conselhos Gestores, Conselhos de Direito, Conselhos
Setoriais, Conselhos Comunitrios, Conselhos Populares, Conselhos Administratvos
31
. As
categorizaes so problematzveis. No mbito da presente pesquisa, considera-se que
os conselhos de Segurana Pblica seriam setoriais de poltcas sociais, enquanto os de
Direitos Humanos, pela prpria natureza da temtca, seriam transversais.
29 So eles: 1) Vinculados Secretaria de Direitos Humanos: Conselho Nacional de Combate Discriminao/ LGBT; Conselho de
Defesa dos Direitos da Pessoa Humana; Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Portadora de Defcincia; Conselho Nacional dos
Direitos da Criana e do Adolescente; Conselho Nacional dos Direitos do Idoso; Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Escravo;
Conselho Curador do FGTS, vinculado ao Ministrio do Trabalho; Conselho Nacional de Economia Solidria; Conselho Nacional de
Imigrao; Conselho Deliberatvo do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador); Comisso Nacional de Erradicao do Trabalho Infantl;
2) Vinculados ao Ministrio do Trabalho: Conselho Nacional de Assistncia Social vinculado ao Ministrio de Desenvolvimento Social;
Comisso Nacional de Desenvolvimento Sustentvel dos Povos e Comunidades Tradicionais; Conselho Nacional de Defesa Civil,
vinculado ao Ministrio da Integrao; Conselho da Transparncia Pblica e Combate Corrupo, vinculado Controladoria-Geral
da Unio; Conselho das Cidades, vinculado ao Ministrio das Cidades; 3) Vinculados ao Ministrio da Justa: Conselho Nacional de
Poltca Criminal e Penitenciria; Conselho Nacional de Segurana Pblica; Conselho Nacional de Poltcas sobre Drogas; Comisso
Nacional de Poltca Indigenista; 4) Vinculados ao Ministrio do Meio Ambiente: Conselho Nacional do Meio Ambiente; Conselho
Nacional de Recursos Hdricos; 5) Vinculados Presidncia da Repblica: Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social; Conselho
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional; Conselho Nacional de Juventude; Conselho Nacional de Previdncia Social, vinculado
ao Ministrio de Previdncia Social; Conselho Nacional de Poltca Cultural, vinculado ao Ministrio da Cultura; Conselho Nacional
de Promoo da Igualdade Racial, vinculado Secretaria de Poltca de Promoo da Igualdade Racial; Conselho Nacional de Sade,
vinculado ao Ministrio da Sade; Conselho Nacional de Turismo, vinculado ao Ministrio de Turismo; Conselho Nacional do Esporte,
vinculado ao Ministrio do Esporte; Conselho Nacional dos Direitos da Mulher, vinculado Secretaria de Poltcas para Mulheres;
Conselho Nacional de Educao, vinculado ao Ministrio da Educao; Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca, vinculado ao
Ministrio da Pesca e Aquicultura; Conselho Nacional de Cincia e Tecnologia, vinculado ao Ministrio de Cincia e Tecnologia;
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel, vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio.
30 V. Ibam et al., 1997.
31 V. Teixeira, 1996.
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Alm disso, h ampla diversidade de atribuies, composies e qualificaes
entre diferentes conselhos. Suas distines so tanto normativamente determinadas
quanto socialmente conformadas de acordo com a realidade local ou com as pastas
em que se inserem, ou ainda no que diz respeito a outros fatores.
De modo geral, em relao s diversas possibilidades de classificao e
distino, h pontos que norteiam uma caracterizao genrica dos conselhos
institucionalizados a partir da Constituio Brasileira de 1988, visando ao controle
social da atuao governamental. Como pressuposto da pesquisa realizada, adotou-
se uma conceituao de conselho que parte do formulado por Moreira (2001): rgo
pblico de carter deliberativo e/ou consultivo, de funes permanentes, autnomo
e de composio paritria; criado por lei ou decreto do Executivo de cada esfera de
governo; com capacidade de influenciar a vontade normativa do Estado
32
(atribuies
de carter normativo-administrativo), definindo diretrizes para a elaborao dos
planos, programas, aes e polticas sociais e dos recursos envolvidos, e contando
tambm com atribuies de controle e fiscalizao das polticas nas reas em que
se inserem.
Sobre atribuio, composio e estrutura interna, possvel, igualmente,
verificar pontos de convergncia entre as diversas experincias conselhistas
observveis. Em pesquisas bibliogrficas, autores
33
identificam como elementos
comuns aos conselhos, de modo geral: autonomia administrativa para eleger sua
mesa diretora, elaborar seu regimento interno e deliberar, de forma autnoma,
sobre seus assuntos internos; a composio plural e paritria, como mecanismo de
equilbrio nas decises ao longo do processo deliberativo; os processos decisrios
deliberativos e democrticos (no sentido dialogal de resoluo de conflitos ou
divergncias internas); critrios de escolha e representao, bem como o tempo de
mandato, determinados pela lei de criao de cada conselho; funo de conselheiro
no remunerada.
Em ltima anlise, trata-se de mecanismos de gesto poltica e administrativa,
com nfase em princpios da democracia direta, como a descentralizao e a
participao popular nos processos de deciso sobre polticas pblicas. Atravs da
emergncia e da difuso dos conselhos, observa-se a transio das possibilidades
de ao da sociedade civil e de seus campos de luta: para alm da reivindicao e
do discurso denunciativo, torna-se possvel conceber a ao direta e propositiva nos
espaos pblicos.
Assim mesmo, importante refletir sobre os limites e desafios dos conselhos
no Brasil contemporneo desde a capacidade organizativa dos movimentos
populares e grupos sociais at as caractersticas institucionais da rea temtica em
foco, da gesto governamental e da localidade geopoltica em questo.
Embora os conselhos possam colaborar para a consolidao de formas mais
democrtcas de representao de interesses, eles tm seu funcionamento
limitado e condicionado pela realidade concreta das insttuies e da cultura
poltca dos municpios [ou estados] brasileiros. [...] Mesmo levando em conta
32 Entretanto, no afastam o monoplio estatal da produo do Direito, mas sujeitam o Estado a elaborar normas de forma
compartlhada com a sociedade civil (Moreira, 2001, pp. 22-23).
33 Vide Moreira (2001, pp. 24-26) e Tatagiba (2002).
18
tais restries, pode estar havendo a formao gradual de um novo tpo de
relacionamento poltco na gesto pblica no Brasil, no qual os interesses dos
setores populares so representados formal e publicamente (CRTES, 2007, p.
132).
A instituio de conselhos bastante reconhecida como processos de
promoo e viabilidade da participao da sociedade civil na construo de polticas
pblicas. Ainda assim, h muitas crticas e questionamentos formulados que vo da
legitimidade e dos modos de escolha dos conselheiros que compem esses espaos
s vantagens/desvantagens da institucionalizao de espaos de participao. De
fato, importante refletir sobre os avanos ou retrocessos nas institucionalizaes
sistemticas de espaos de participao, no sentido de tambm representarem
certo esvaziamento do dilogo entre poder pblico e sociedade civil: determinados
avanos formais, por vezes, so contraditrios com a prtica.
(...) apesar de a prpria existncia dos conselhos j indicar uma
importante vitria na luta pela democratizao dos processos de
deciso, os estudos demonstram que tem sido muito difcil reverter, na
dinmica concreta de funcionamento dos conselhos, a centralidade e o
protagonismo do Estado na definio das polticas e das prioridades sociais
(TATAGIBA, 2002, p. 55).
Adicionalmente, no que tange aos diversos campos das poltcas sociais, h forte
crtca ausncia de insttucionalizaes para determinadas reas temtcas, como o
caso dos Direitos Humanos. Por exemplo, cita-se a longa espera para a insttuio de um
Conselho Nacional de Direitos Humanos debate que j vem ocorrendo h cerca de 17
anos no cenrio poltco federal34. Nota-se, com isso, um descompasso em relao aos
Conselhos Nacionais de Assistncia Social e ao de Sade, estruturados desde a dcada
de 1990.
Em contrapartda, internamente ao prprio campo dos Direitos Humanos, h
grande pulverizao das insttucionalizaes de reas temtcas especfcas. Por ser um
campo transversal, que abrange diversas temtcas como direitos da mulher, da criana
e do adolescente, da populao indgena e quilombola, da pessoa com defcincia etc.
em esferas estaduais e municipais, os conselhos de Direitos Humanos propriamente
ditos se confguram como residuais, diante da pluralidade de conselhos de direitos
insttucionalizados. Nesse contexto, parece que a atuao dos conselhos estaduais de
Direitos Humanos tem de dar conta das temtcas no abrangidas por outros conselhos
temtcos. o caso das questes atnentes a violaes no campo da Segurana Pblica e
no sistema prisional dos estados.
J no que se refere Segurana Pblica, na qualidade de rea setorial que
compe o objeto da pesquisa apresentada neste artigo, h ainda outros desafios e
fatores para reflexo.
34 Desde 1994, tramita no Congresso Nacional o Projeto de Lei n 4.715/94, que transformar o atual Conselho de Defesa da Pessoa
Humana em Conselho Nacional de Direitos Humanos. O atual CDPH foi, historicamente, critcado pela sociedade civil, sendo
considerado espao esvaziado. Criado por uma lei de maro de 1964 (Lei n 4.319), a instalao do CDPH s ocorreu em outubro
de 1968, mas sua atuao foi considerada limitada durante todo o perodo ditatorial repressivo: O Brasil criou, em 1964, o Conselho
de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH), dias antes do estabelecimento do regime militar. Seu pleno funcionamento s
ocorreu, no entanto, a partr da dcada de 80, com o retorno do Pas democracia. Esse conselho vem atuando regularmente, apesar
de terem sido identfcadas diversas defcincias, sobretudo na sua capacidade de incidir na formulao da poltca geral de Direitos
Humanos (Gomes, 2007, p. 221).
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Em primeiro lugar, preciso reconhecer o histrico hiato entre as
instituies responsveis pela Segurana Pblica (em especial, as
polcias) e a sociedade civil de uma maneira geral. Mesmo considerando
os esforos de aproximao entre sociedade e polcia, durante muitos
anos considerou-se que a questo da segurana era um assunto restrito
s polcias, distanciado da populao, uma vez que tal proximidade era
compreendida como sinnimo de promiscuidade ou de contaminao
das instituies policiais. Outro entendimento era o de que a Segurana
Pblica deveria ser tratada como algo secreto, circunscrito proteo das
fronteiras e da existncia de um suposto inimigo externo que precisava
ser combatido. Essa ideologia levou a um insulamento das instituies
policiais, que se mantiveram atomizadas em seu trabalho e s muito
recentemente tm vivenciado e praticado essa relao de colaborao
com a populao (PATRCIO, 2009, p. 39).
Alm do prprio descompasso j indicado
35
, a diretrizes nacionais institudas
a partir da SENASP/SUSP vm fomentando a instalao de um modelo hbrido,
por vezes ambguo, com a instalao de Gabinetes de Gesto Integradas (GGIs)
36
,
Conselhos de Segurana Pblica e Conselhos Comunitrios, nas esferas estaduais
e municipais. Os trs mecanismos na medida em que buscam efetivar formas
de gesto compartilhada, integrao de atores institucionais e de participao da
sociedade civil parecem gerar confuso em seus formatos participativos. Trata-
se de uma questo a ser considerada ao se estudar e fomentar a promoo dos
conselhos no campo da Segurana Pblica.
Por fim, diante de todo o exposto nesta seo, algumas questes referentes
s dinmicas conselhistas nos campos dos Direitos Humanos e da Segurana Pblica
so levantadas, compondo o ponto de partida da pesquisa que se relata a seguir. At
que ponto a formalizao dessas instncias de participao democratizou a gesto
pblica e o acesso a bens pblicos? Quais os resultados visveis da institucionalidade
poltica como campo estratgico de luta? Foram de fato consolidadas novas formas de
produo de polticas no Brasil? Quais os resultados dos encontros entre sociedade
civil e poder pblico? E quais so seus limites e desafios? Como se v, os conselhos
da atualidade compem um cenrio inovador. Mas tambm importante identificar
at que ponto esse cenrio se consolida e efetiva, na prtica: preciso saber at
onde a dinmica real de funcionamento dos conselhos tem permitido que esses
princpios inovadores se traduzam em prticas polticas inovadoras no mbito da
gesto dos negcios pblicos (TATAGIBA, 2002, p. 55). A expanso quantitativa dos
conselhos no significa necessariamente seu sucesso em superar os desafios que
lhes so interpostos. Esse aspecto qualitativo de anlise necessrio e, por vezes,
desalentador, como revelam relatos de experincias prticas: deficincias quanto
representatividade dos conselheiros e quanto capacidade de deliberar e impor
suas decises ao governo so frequentemente apontadas na pesquisa.
35 V. nota 15.
36 Gabinete de Gesto Integrada um frum deliberatvo e executvo, composto pelos ttulares dos rgos que operam o Sistema
nico de Segurana Pblica (SUSP), com o objetvo de operacionalizar aes para fomentar a integrao insttucional preceituada
pelo SUSP. Entre julho e agosto de 2003, o Ministrio da Justa, por meio da SENASP, celebrou com os estados e o Distrito Federal um
Protocolo de Intenes com vistas a estabelecer uma interface entre a Secretaria Nacional, as Secretarias Estaduais, a Polcia Federal
e a Polcia Rodoviria Federal e identfcar os principais focos de violncia e criminalidade, propor solues em conjunto e coordenar
a atuao dos partcipes (V. SENASP, 2010, p. 25).
20
4. SOBRE OS CONSELHOS ESTADUAIS DE SEGURANA
PBLICA
4.1. MAPEAMENTO DE CONSELHOS DE SEGURANA PBLICA
NAS UNIDADES FEDERATIVAS
Neste item, apresentam-se os dados objetvos sobre os Conselhos de Segurana
Pblica, a partr do mapeamento realizado no mbito desta pesquisa, para subsequente
anlise qualitatva. A exposio dos dados levantados na pesquisa est organizada de
modo a delinear um panorama global do universo encontrado a partr das duas fases
da pesquisa, executadas em trs momentos distntos, quais sejam: o contato inicial de
mapeamento em cada unidade federatva, o preenchimento dos instrumentos de coleta
de dados e o momento das visitas de campo.
O primeiro aspecto a ser considerado refere-se ao universo dos Conselhos
Estaduais de Segurana Pblica existentes no pas. Entre as 27 unidades federatvas do
Brasil, inicialmente havia a indicao
37
da existncia de trs Conselhos de Segurana
Pblica (Alagoas, Cear e Par). Todavia, com o desenvolvimento da pesquisa, outros
quatro estados/secretarias afrmaram conter estruturas em nvel estadual de colegiados
de deliberao nessa temtca. Foram eles: Gois, Maranho, Minas Gerais e Santa
Catarina.
Assim, desenvolve-se, a seguir, a exposio das informaes coletadas, que
compem as caracterstcas de cada experincia em curso nos trs estados mencionados,
bem como sobre as localidades onde no se verifcou a existncia de conselhos.
4.1.1. Insttucionalidade dos Conselhos Estaduais de Segurana Pblica
(CONESP):
4.1.1.1. Das Unidades Federatvas sem Conselhos
Conforme j exposto, este estudo foi realizado em duas etapas: 1) mapeamento
dos CONESPs em curso e levantamento dos fatores que contriburam para a inexistncia
dos CONESPs em vrios estados brasileiros; 2) aprofundamento de trs experincias
atravs de visitas de campo aos estados de Alagoas, Cear e Par.
Assim, atravs do mapeamento feito junto s 27 unidades da federao,
identfcou-se que 15 estados (v. Quadro 01) sancionaram, aps a Consttuio Federal
de 1988, decretos e leis que visavam criao e estruturao de Conselhos Estaduais
de Segurana Pblica. E, dos 12
38
estados/UF em que no foram identfcadas legislaes
semelhantes para a criao de conselhos cinco
39
responderam ao questonrio da
pesquisa que indagava sobre os motvos para sua inexistncia. Foram eles: Amap,
Distrito Federal, Rondnia, Roraima e Sergipe. Importante destacar que dois desses
37 Por parte da equipe do Ministrio da Justa.
38 Quais sejam: Acre, Amap, Amazonas, Distrito Federal, Mato Grosso do Sul, Paran, Pernambuco, Piau, Rondnia, Roraima,
Sergipe e So Paulo.
39 Como j indicado, foram vrias as tentatvas de levantamento dessas informaes por contato telefnico e correio virtual.
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estados Amap (AP) e Distrito Federal (DF) apresentaram legislao especfca sobre
Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica que estariam em funcionamento desde
2005 e 2007, respectvamente.
De acordo com as duas unidades federatvas (AP e DF), no haveria demanda
pela criao de CONESPs, pois os conselhos comunitrios j ocupariam o canal de
partcipao social na formulao e fscalizao das poltcas no campo da Segurana
Pblica. Esses Conselhos Comunitrios, no entanto, por apresentarem natureza diversa
40

dos objetos desta pesquisa, no sero foco das anlises aqui apresentadas.
Em consulta realizada acerca dos motvos da inexistncia de CONESPs, no foi
possvel obter informaes a esse respeito no estado de Roraima (RR), que passou, no
perodo de realizao da pesquisa, por mudanas e nomeao de novos gestores. J sobre
o estado de Rondnia (RO), explicou-se que o CONESP no teria sido implementado por
falta de interesse dos gestores, mas que, atualmente, esse tema estaria sendo estudado
pelo atual governo.
No estado do Sergipe (SE), a argumentao foi no sentdo de que a criao de
um conselho seria uma deciso que no poderia ser capitaneada pela prpria Secretaria
de Segurana Pblica e que se fazia necessrio um movimento poltco envolvendo
vrios setores da sociedade com base na noo de poltca de estado, para alm dos
interesses de uma poltca de governo. Apontou-se, ainda, a necessidade de haver maior
artculao com os rgos/departamentos da SENASP/ MJ, para que fossem promovidas
reunies tcnicas interdisciplinares, visando, assim, a uma efetva integrao e discusso
sobre a atuao do CONESP a ser implementado.
Os estados do Acre, Amazonas, Mato Grosso do Sul, Paran, Pernambuco, Piau e
So Paulo no responderam s vrias tentatvas de contato da equipe de pesquisa para
conhecer os motvos da inexistncia de CONESPs. Assim mesmo, em consultas realizadas
aos sites das secretarias de segurana dos referidos estados, bem como a partr de
pesquisas j realizadas nesse campo (PATRCIO, 2009), verifcou-se que os estados
do Amazonas, Mato Grosso do Sul, Paran, Piau e So Paulo
41
possuem Conselhos
Comunitrios de Segurana Pblica.
Dos 15 estados que promulgaram leis/decretos/regimentos sobre Conselhos de
Segurana, atualmente sete conselhos esto inatvos. Destes, cinco dos gestores (Mato
Grosso, Esprito Santo, Rio de Janeiro, Paraba e Rio Grande do Norte) responderam ao
questonrio que buscava levantar informaes sobre seu no funcionamento.
40 Sobre as experincias de Conselhos Comunitrios de Segurana no Brasil, ver Pesquisa Nacional sobre Conselhos de Segurana,
realizada por Luciane Patrcio, de 2009, publicada no site www.conseg.sp.gov.br/DownloadMidia.ashx?ID=80. Importante destacar
que o III PNDH recomenda aos estados e municpios a criao e a implementao de conselhos de segurana comunitrios, a fm de
cumprir o objetvo de consolidao de mecanismos de partcipao popular na elaborao das poltcas pblicas de segurana (III
PNDH, 2010, p. 111 Diretriz 12, Objetvo Estratgico II, Ao Programtca a).
41 No estado do Acre, a experincia identfcada por meio da pesquisa chama-se Fruns Comunitrios de Segurana Pblica.
Ademais, verifcou-se que o estado do Piau integra, junto com os estados do Amap, Maranho, Par e Tocantns, o COMEN
(Conselho de Segurana Pblica do Meio Norte), criado pela Resoluo Intergovernamental n 01, de 15 de janeiro de 1997. O
referido conselho busca possibilitar, regionalmente, o intercmbio de experincias e informaes, alm de desenvolver aes
integradas no campo da Segurana Pblica. Alm do governo federal e dos Estados-membros, integram o COMEN representantes do
Ministrio da Justa; Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP); superintendentes regionais da Polcia Federal e da Polcia
Rodoviria Federal dos estados do Meio Norte. O Conselho ainda tem como membros representantes dos governos dos estados
integrantes; secretrios de Estado de Segurana Pblica ou equivalentes; diretores gerais das Polcias Civis; comandantes gerais das
Polcias Militares e comandantes gerais dos Corpos de Bombeiros Militar. Ver mais em: htp://www.segup.pa.gov.br/?q=node/167
22
O Rio Grande do Sul (RS), por sua vez, apresentou explicaes durante a visita da
equipe de pesquisa
42
Secretaria de Segurana. Foram entrevistados o chefe de gabinete
do secretrio e o artculador do Programa de Segurana Pblica com Cidadania do Estado
do Rio Grande do Sul. Nesse estado, o CONESP teria sido criado, com base na Lei n 10.707,
em 1996, no perodo do Governo Brito (PMDB/PPS) e da gesto do secretrio de Justa e
Segurana Fernando Eichenberg. Contudo, no h registro de seu funcionamento. Segundo
os entrevistados, o CONESP/RS s teria funcionado por, aproximadamente, um ano, na
gesto do secretrio Bisol e do ento governador Olvio Dutra, do PT. Entretanto, no havia
registros precisos. Segundo relato dos entrevistados, o conselho no era efetvo, devido sua
composio por representantes dos setores das insttuies da Segurana Pblica , que o
tornou um espao de disputas corporatvas e de interesses, sem partcipao da sociedade
civil.
No momento de realizao desta pesquisa, no havia dados sufcientes para
confrmar se essas informaes eram procedentes, nem se conheciam os fatores que teriam
levado descontnuidade das atvidades. Segundo contedo da primeira entrevista realizada,
o CONESP/RS no seria reatvado, em curto prazo, por questes poltcas: reatvar-se-iam os
espaos de disputa de interesses internos, desvirtuando o papel de controle e partcipao
da sociedade civil. Por outro lado, o segundo entrevistado apresentou, dentro do referido
Programa, a proposta de reviso da lei que prev a alterao da Lei n 10.707, especialmente
na forma de composio e representao do futuro CONESP. Importante destacar que o Rio
Grande do Sul, assim como tantos outros estados (SC, PR, SP, RJ, entre outros), mantnha
tradio poltca na promoo e no apoio aos Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica.
No Mato Grosso (MT), o CONESP foi criado em 18 de junho de 1999, pelo Decreto n
227, mas foi revogado pelo Decreto n 959, de 20 de janeiro de 2012, devido necessidade
de reformulao na composio de seus membros. O conselho encontrava-se inatvo no
perodo da pesquisa. Destaca-se que, desde 2003, o GGI (Gabinete de Gesto Integrada)
43

funcionava no estado e, segundo informaes obtdas, vinha suprindo as funes inerentes
ao Conselho Estadual. Como rgo executvo e deliberatvo composto por membros da
Segurana Pblica nas esferas estadual, federal e municipal, bem como das foras armadas,
Justa e promotoria, o GGI se reuniria mensalmente para deliberar sobre assuntos relatvos
Segurana Pblica do estado de Mato Grosso.
Em relao ao Conselho Estadual de Segurana do Esprito Santo (ES), este
era denominado Conselho Consultvo da Segurana Pblica, regulamentado pela Lei
Complementar n 297/2004, e funcionou at o fnal do ano de 2010, quando foi extnto pela
Lei Complementar n 568/2010, que insttuiu o Conselho Estadual de Segurana Pblica e
Defesa Social (COESP) no fnal da gesto do governo anterior. A gesto em curso durante a
realizao da pesquisa havia detectado a necessidade de alteraes e deu incio ao processo
de reviso da referida lei para, posteriormente, efetvar a implementao do Conselho.
Em funo disso, tambm foi realizado um mapeamento junto aos municpios sobre a
existncia dos Conselhos Municipais de Segurana, sendo verifcada a existncia de vrios
tpos de conselho (Interatvo, Comunitrio, de Segurana). Segundo contedo respondido
no questonrio, pretendia-se estmular a criao de Conselhos Municipais de Segurana em
42 Durante a visita realizada no dia 11 de maio ao Rio Grande do Sul, fomos acompanhados pelo presidente do Conselho Penitencirio
do estado, que facilitou os contatos com os gestores das Secretarias de Segurana Pblica e de Justa e Direitos Humanos.
43 Ver nota 42.
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todos os municpios assim que a nova lei estadual fosse aprovada. A Lei Complementar n
568/2010 refere-se composio do Conselho, cujos membros, at o fnal da pesquisa, no
haviam sido indicados para seu devido funcionamento.
No Rio de Janeiro (RJ), o Decreto n 25.172, de 3 de janeiro de 2009, que regulamenta
os Conselhos de Segurana Pblica (CONESPRJ), veio em substtuio legislao de 1999,
conforme Quadro 1, vigente at ento. Por meio da anlise da resposta ao instrumento de
pesquisa, verifcou-se que a secretaria competente no dispunha de registros que indicassem
os motvos para nunca ter sido efetvamente implementado. Segundo apontado, como os
objetvos do CONSPERJ se confundiam com os do Gabinete de Gesto Integrada fomentado
pelo Governo Federal, a atual gesto teria optado pelo fortalecimento do GGI como ferramenta
para o processo de integrao das polcias e gesto multssetorial das poltcas de segurana
pblica do estado. Ainda assim, desde 2011, a Secretaria de Segurana Pblica do Rio de
Janeiro teria envidado esforos para criar o Conselho Estadual de Segurana Pblica, com a
partcipao de trabalhadores da segurana pblica, gestores e sociedade civil organizada.
Todavia, apontaram-se alguns impasses que vinham difcultando a contnuidade dessa
discusso, como, por exemplo, a natureza do Conselho (deliberatvo ou propositvo); a falta
de clareza das atribuies e do papel dos conselheiros da Comisso Estadual organizadora da
Conferncia Nacional de Segurana Pblica; bem como a carncia de recursos humanos da
secretaria.
O Rio Grande do Norte (RN) promulgou a Lei n 8.301, de 29 de janeiro de 2003,
mas no chegou a pr em prtca o projeto, de acordo com contedo preenchido no
questonrio de pesquisa, pelos seguintes motvos: no teria sido considerado prioridade;
teria sido considerado importante pelas gestes anteriores; falta de interpretao correta da
lei e a compreenso de que retraria a autonomia gerencial da secretaria. Contudo, a gesto
da Secretaria de Estado da Segurana Pblica e da Defesa Social, no mesmo perodo da
pesquisa, estava adotando as providncias necessrias para a atvao do Conselho Estadual
de Segurana Pblica.
O estado do Paraba (PB), atravs da Lei n 9.577, de 07 de dezembro de 2011, teria
implantado o Conselho Estadual da Segurana e da Defesa Social, durante seis meses. De
acordo com as informaes colhidas, o conselho estaria inatvo, durante a pesquisa, devido a
difculdades de artculao entre trabalhadores da segurana e sociedade civil.
A maioria dos estados com conselhos inatvos props ao Ministrio da Justa
por meio da SENASP que fossem defnidas diretrizes nacionais, com critrios objetvos
para a formulao de convnios e a realizao de fruns e conferncias sobre os CONESPs.
Igualmente, sugeriu que se promovessem conferncias, debates e estudos para discutr a
importncia, a necessidade e a viabilidade da formao de conselhos partcipatvos no
campo da segurana pblica.
A partr do exposto, observa-se uma fragilidade na base de dados e de registros que
possam subsidiar uma anlise mais criteriosa dos processos histricos que confguraram
a criao/desenvolvimento dos conselhos estaduais de segurana pblica. Alm disso,
identfcou-se uma diversidade de concepes que orientam as naturezas, composies e
representaes dos referidos conselhos. Isso denota a urgncia de um debate qualifcado,
visando defnio de diretrizes poltcas, a ser promovido entre Ministrio da Justa
24
(SENASP), Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP) e os atores estaduais envolvidos
na gesto e representao dos GGIs, Conselhos Comunitrios de Segurana, Conselhos
Municipais de Segurana Pblica e Conselhos Estaduais de Segurana Pblica. Um debate
que avance para a elaborao de parmetros mnimos quanto defnio sobre natureza,
funo e forma de composio dos respectvos mecanismos de controle e partcipao social
dessa poltca pblica.
Quadro 1: A insttucionalidade de CONESPs nas 27 unidades da federao
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AC n/c n/c n/c n/c n/c n/c
Frum e Conselho(s) Co-
munitrio(s)
AL
Conselho
Estadual de
Segurana Pblica
Lei delegada
42/2007
Gabinete do
Gov.
Membro
indicado pelo
governador
14
Deliberatvo;
integrao e
artculao dos
rgos da seg.
pblica
Fundo Estadual de Seg.
Pblica/gerido pelo gov.
estadual
AP n/c n/c n/c n/c n/c n/c Conselho(s) Comunitrio(s)
AM n/c n/c n/c n/c n/c n/c ------
BA
Inatvo- Conselho
Estadual Segurana
Pblica
Dec.
10.186/2006
Secretaria de
Estado Segu-
rana Pblica
Secretrio de
Estado/indi-
cado
13
Assessorar
o Secretrio
de Segurana
Pblica na
formulao
das poltcas e
diretrizes
Conselho(s) Comunitrio(s)
CE
Conselho Estadual
de Segurana Pbli-
ca (CONESP)
Lei 12.120/93
Desde 2007 em
funcionamento
Eleito entre os
membros do
Conselho
Defensor/
eleito pelo
conselho
14
Consultva e
fscalizadora

------
DF n/c n/c n/c n/c n/c n/c Conselho(s) Comunitrio(s)
ES
Conselho Estad-
ual de Segurana
Pblica e Defesa
Social
Lei complemen-
tar 568/2010
Secretaria de
Seg. Pblica
Secretrio
de Estado-
Vice-presi-
dente ser
escolhia pelo
conselho
31
Consultva;
propositva;
convocar
Conferencia
Estadual de
Seg. Pblica
Faz ref. Ao SUSP e PRONAS-
CI; 12 repres. Da sociedade
devem ser escolhidos at-
ravs de audincia pblica
GO
Conselho Estad-
ual de Segurana
Pblica
dec.4606/95
alterao
Regimento
Dec.5593/02
Secretaria de
Segurana
Pblica
Secretrio de
Estado
17
consultvo;
propositvo;
avaliao de
resultados
------
MA
Inatvo-Conselho
Superior de Polcia
Dec. 25184/09
Secretaria de
Segurana
Pblica
Secretrio de
Estado
9
deliberatvo
e consultvo,
fscalizador
(carter cor-
reio)
recebem jeton (1 salrio
min. por sesso)
MT
Inatvo-Conselho
de Segurana
Pblica e Cidadania
do
Estado de Mato
Grosso
Dec. 959/12
Gabinete do
Governador
Governador/
vice
9
consultvo,
normatvo e de
superviso
Sec. Executva GGI - nfase
as aes integradas com
GGI e fomentar Conselhos
Comunitrio
MS n/c n/c n/c n/c n/c n/c n/c
CONTINUA
25
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MG
Conselho de Defe-
sa Social
Lei 173/2007
Gabinete do
Gov.
Vice-gover-
nador
17
rgo consult-
vo do governo
estadual
------
PA
Conselho
Estadual de
Justa e Direitos
Humanos - integra
o Conselho de
Segurana Pblica
do Meio-Norte
Lei 5944/96;
Regimento
Interno Dec.
294/2003
------
Secretrio
especial de
Estado de Def.
Social
26
deliberatvo,
normatvo
fscalizador e
consultvo
8 representante do estados
so convocados e3 convi-
dados a partciparem do
Conselho
PB
Inatvo -
Conselho Estadual
de Segurana e
Defesa Social
(CONESDS)
Lei 9.577/2011 Gab. Governo
Governador/
vice
23
Consultva e
Deliberatva-
rgo normat-
vo, formulao
de poltcas,
controle da
execuo;
artculao.
------
PR n/c n/c n/c n/c n/c n/c Conselho(s) Comunitrio(s)
PE n/c n/c n/c n/c n/c n/c ------
PI n/c n/c n/c n/c n/c n/c
Conselho(s) Comunitri-
o(s), integra o Conselho
de Segurana Pblica do
Meio-Norte
RJ
Inatvo- Conselho
de Segurana
Pblica do RJ
(CONSPERJ)
Dec. 25.172/99
Secretaria de
Seg. Pblica
Secretrio de
Estado
17
Artculao dos
rgos pblicos
Consta Conselho(s) Comu-
nitrio(s)
RN
Inatvo- Conselho
Estadual de Segu-
rana
Lei 8.301/2003
Secretaria de
Seg. Pblica
Secretrio de
Estado
13
Deliberatvo
e responsvel
pela coor-
denao da
poltca de
Segurana
Pblica
Na mesma lei foi criado
Fundo Estadual de Seg.
Pblica/gesto Conselho
RS
Inatvo- Conselho
Estadual de Justa
e Segurana
Lei 10.707/96
Secretaria Seg.
Pblica
Secretrio de
Estado
16
Assessorar
chefe do esta-
do e Secretaria
de Segurana
Pblica
Consta Conselho(s) Comu-
nitrio(s)
RO n/c n/c n/c n/c n/c n/c
Integra o Conselho de
Segurana Pblica do
Meio-Norte
RR n/c n/c n/c n/c n/c n/c
SC
Conselho Superior
de Segurana
Pblica e Defesa do
Cidado
Lei 12.856/2003
e 2004
Secretaria de
Seg. pblica
Secretrio de
Estado
19
Assessorar
Sec. Segurana

------
SP n/c n/c n/c n/c n/c n/c
H Projeto de Lei que criar
Conselho; Possui Conselhos
Comunitrios.
SE n/c n/c n/c n/c n/c n/c
TO
Conselho Estadual
de Defesa Social
e do Sistema de
Segurana Pblica
Estadual
Lei 1.365/2002
Secretaria de
Segurana
Pblica
Secretrio de
Estado
4
consultva
ao chefe do
executvo
Em 2011, criado o Fundo
Estadual de Seg. Pblica
e Conselho Fiscal/ gesto
gov. estado.
Fonte: Pesquisa Pensando a Segurana Pblica Diagnstco dos Conselhos sobre Direitos Humanos
e Segurana Pblica (2012).
26
4.1.1.2. Anlises das Legislaes e dos Regimentos sobre Conselhos Estaduais de
Segurana Pblica (atvos e inatvos)
Neste item, apresenta-se uma anlise geral das legislaes que insttuem e
regulamentam os Conselhos Estaduais de Segurana Pblica no Brasil, independentemente
do efetvo funcionamento do conselho no perodo da pesquisa. De fato, muitos foram os
estados que revelaram estar em fase de reestruturao da poltca e/ou reviso da legislao/
decreto/regimento que regulamentaria o conselho. Por isso mesmo, empreendeu-se uma
anlise que contemplasse todas as legislaes mapeadas nessa fase do estudo, em seu
aspecto formal a partr de determinadas unidades (ou categorias) de anlise:
a) Processo histrico, contnuidades e descontnuidades
Os primeiros estados que formalizaram instrumentos normatvos sobre CONESPs
foram: Cear (1993), Gois (1995, 2002), Par (1996), Rio Grande do Sul (1996) e Rio de Janeiro
(1999). Dentre os citados (apenas cinco)
44
, Cear e Gois mantveram seu funcionamento.
Nas primeiras dcadas do sculo XXI, mais dez leis e decretos foram criados nos
seguintes estados: Tocantns (2002) Maranho (2003), Santa Catarina (2003), Rio Grande do
Norte (2003), Bahia (2006), Alagoas (2007), Minas Gerais (2007), Esprito Santo (2004, 2010),
Paraba (2011) e Mato Grosso (2012). Conforme o Quadro 01 anterior, apenas Par, Alagoas,
Maranho, Santa Catarina e Minas Gerais se manteriam em funcionamento. Esprito Santo
havia revisado sua lei e estava em fase de implantao no perodo da pesquisa. Mato Grosso,
com a lei mais recente, tambm se encontraria em fase de implantao.
Importante considerar que as primeiras cinco legislaes foram criadas num contexto
poltco, na dcada de 1990, de criao de leis infraconsttucionais e, portanto, de emergncia
de vrios conselhos gestores e de direitos
45
que estavam sendo criados no campo das
poltcas sociais para atender aos princpios da democracia partcipatva, da transparncia e
do controle e partcipao social.
Nota-se que a maioria das outras legislaes foi elaborada (por decreto ou lei
estadual), depois de 2003, no Governo Lula, que passou a adotar uma poltca de induo
criao dos conselhos nacionais de poltcas pblicas
46
.
Contudo, ao se analisarem as composies e os formatos de representao
poltca dos CONESPs criados, verifca-se, com exceo do Par, a quase inexistncia de
44 A equipe de pesquisa no recebeu retorno do questonrio enviado s autoridades competentes do estado de Gois, mas, por
meio de pesquisa na internet, foi possvel verifcar a existncia de leis e veiculao de reportagens que do conta da existncia desse
conselho em determinados momentos da gesto estadual. Contudo, as autoridades entrevistadas a esse respeito desconheciam
a existncia de experincias anteriores. Por ocasio da visita a Gois, para pesquisar o Conselho de Direitos Humanos, foi possvel
conversar com um representante dos conselhos comunitrios de Segurana Pblica do Estado e com o presidente do Conselho
Estadual de Direitos Humanos, delegado de Polcia e superintendente de Direitos Humanos da Secretaria Estadual de Segurana
Pblica e Justa. Ainda assim, faz-se necessrio verifcar se o colegiado em funcionamento seria efetvamente um Conselho Estadual
de Segurana Pblica ou um Conselho Comunitrio.
45 De fato, as experincias de Conselhos Gestores de poltcas sociais multplicaram-se no Brasil na dcada de 1990 (Gohn, 2001): A
Consttuio de 1988, ao consagrar, junto com os mecanismos de representao, o princpio de partcipao direta na gesto pblica,
produziu ou inspirou o surgimento de diversas insttuies de gesto ou fscalizao de poltcas pblicas, que corporifcam essa
prtca partcipatva: as consultas populares, os conselhos gestores de poltcas pblicas, o oramento partcipatvo e as ouvidorias
(LYRA, 200, p. 1).
46 Nesse contexto, emblemtca a realizao da I Conferncia Nacional sobre Transparncia e Controle Social, em 2012, a partr de
um processo de artculao de 2010: Em 8 de dezembro de 2010, o Presidente da Repblica assinou o Decreto de Convocao da 1
Conferncia Nacional sobre Transparncia e Controle Social em atendimento demanda da sociedade para que governos, cidados,
empresas e organizaes da sociedade civil pudessem pensar e estabelecer, em conjunto, diretrizes para a efetva promoo da
transparncia pblica e do controle social (CGU, 2012, p. 5).
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canais de partcipao da sociedade civil e de controle social, fcando estes delegados
representao de seccionais da Ordem dos Advogados do Brasil (OAB). Conforme
os dados analisados, apenas as legislaes do Par, da Paraba (inatvo) e do Esprito
Santo (com lei recm-revisada) contemplam a partcipao da sociedade civil para alm
da OAB. Entretanto, observa-se nas legislaes mais recentes, como Esprito Santo e
Paraba, a preocupao do CONESP em seguir as diretrizes do SUSP e em manter uma
estrutura paritria.
b) Presidncia e Composio
Ao analisarmos o Quadro 01, anterior, possvel observar que, das 15 legislaes
que criaram os CONESPs, trs preveem que sua presidncia fcaria a cargo do governador
ou do vice. E dez legislaes conferem a presidncia aos secretrios de Estados, oriundos
das secretarias de Segurana Pblica. Verifcam-se, com esses dados, que os conselhos
que representam instncias de democratzao da gesto pblica
47
no operam, eles
prprios, a partr de processos democrtcos internos.
No estado de Alagoas, o governador teria a atribuio de indicar a presidncia,
no estando necessariamente vinculada Secretaria de Segurana Pblica. Portanto,
apenas o estado do Cear previa que a escolha da presidncia fosse feita pelos prprios
membros do conselho. No perodo pesquisado, o representante da Defensoria ocupava
a presidncia do referido colegiado. Os CONESPs do Esprito Santo e do Par, por sua vez,
garantam que a vice-presidncia fosse escolhida pelos prprios conselheiros.
A maioria das legislaes previa, no momento pesquisado, que os mandatos,
daqueles que representavam as insttuies para alm do Poder Executvo fossem de
dois anos, com a possibilidade de uma reconduo para a funo pelo mesmo perodo.
Observa-se, ainda, que a maior parte das legislaes previa a partcipao de setores
do Poder Executvo vinculados aos sistemas de justa e de segurana exceo do
CONESP do Mato Grosso (inatvo), que, em legislao recm-criada, previu somente a
partcipao do secretrio de Segurana Pblica.
Conforme j citado, entdades da sociedade civil organizada aparecem em apenas
trs CONESPs. No obstante, a OAB se faz representar em 14 legislaes das 15 existentes.
Representantes da Assembleia Legislatva e do Ministrio Pblico estavam previstos em
10 e 12 CONESPs, respectvamente. O Poder Judicirio e a Defensoria Pblica estavam
previstos em oito CONESPs. Nos Conselhos de Alagoas, Bahia, Minas Gerais e Rio Grande
do Sul, estaria prevista a indicao de pessoas pelo governador a partr de quesitos como
especialidades e notrio saber. Vale destacar que, na legislao de Minas Gerais, havia
previso para um representante da imprensa.
Esse ponto bastante sensvel na discusso sobre conselhos gestores dos mais
diversos campos. A paridade entre representantes do poder pblico e de insttuies da
sociedade civil, conforme j indicado, uma caracterstca consolidada na construo
de espaos democrtcos e partcipatvos, numa tentatva de equilibrar foras poltcas
em deliberao e possibilitar um processo decisrio transparente. Considera-se
fundamental problematzar o tratamento dispensado pelos instrumentos normatvos
47 V. Tatagiba (2002).
28
analisados, no que tange a essa questo, de modo a questonar os casos em que os
conselhos se reduziriam a uma realidade jurdico-formal
48
. Como se ver, para alm de
se afrmar que uma proporo numrica seria sufciente para a garanta dos processos
deliberatvos, fundamental refetr sobre os efeitos de uma desproporcionalidade
representatva. Mais frente, retomaremos essa discusso.
c) Quanto natureza e aos objetvos dos CONESPs
Nas legislaes analisadas verifcou-se que os estados de Alagoas, Par, Paraba,
Maranho e Rio Grande do Norte apresentavam CONESPs de natureza deliberatva
49
,
consultva
50
e fscalizadora
51
. J os conselhos da Bahia, Rio de Janeiro, Santa Catarina e
Rio Grande do Sul teriam funo apenas de assessoramento ao secretrio de segurana
e de artculao com os rgos que compem o sistema de justa e de Segurana
Pblica. Chama a ateno o fato de que os conselhos de Alagoas e Maranho teriam o
carter corretvo que permeia o papel da fscalizao, consttuindo-se em instncias
superiores s corregedorias de polcia.
Importante tambm destacar o caso de colegiados que se designam como
instncia de averiguao e sano disciplinar, como o caso de Alagoas
52
. Essa tambm
uma discusso importante. Conselhos gestores surgem, no cenrio poltco brasileiro,
justamente para tornar a gesto de poltcas pblicas uma atvidade partcipatva.
Assim, seriam colegiados integrados tambm pela sociedade civil, para que segmentos
populares e movimentos sociais tvessem garantdos os mecanismos insttucionalizados
de partcipao e cogesto
53
. Entretanto, verifca-se que h resistncia por parte dos
gestores governamentais em viabilizar essa partcipao no sentdo de fragmentar sua
autonomia poltca
54
.
4.1.2. Estrutura e Funcionamento dos Conselhos Estaduais de Segurana
Pblica
Nesta seo, so apresentados os dados obtdos pela pesquisa que se referem s
condies de estrutura e funcionamento dos Conselhos Estaduais de Segurana Pblica.
Trata-se de dados coletados a partr de um instrumento de pesquisa enviado a todos os
CONESPs mapeados.
Como j visto, entre as 27 unidades da federao, apenas 15 estados criaram
legislao sobre os CONESPs. Desses, sete estariam em funcionamento
55
. Dos sete, dois
Cear e Par responderam aos instrumentos enviados. Adicionalmente, em visita de
campo a Alagoas, foram observados, pela equipe de pesquisadores, alguns elementos
48 Os conselhos tm sido apenas uma realidade jurdico-formal, e muitas vezes um instrumento a mais nas mos dos prefeitos e
das elites, falando em nome da comunidade, como seus representantes ofciais, e no atendendo minimamente aos objetvos de
controle e fscalizao dos negcios pblicos (GOHN, 2000, p, 179).
49 Refere-se prerrogatva dos conselhos de decidir sobre as estratgias utlizadas nas poltcas pblicas de sua competncia
(CGU, 2012, p. 20).
50 Relaciona-se emisso de opinies e sugestes sobre assuntos que lhes so correlatos (CGU, 2012, p. 20).
51 Pressupe o acompanhamento e o controle dos atos pratcados pelos governantes (CGU, 2012, p. 20).
52 Dado extrado de entrevista com o representante do CONESP de Alagoas.
53 Jaccoud et al., 2005.
54 o que vem sendo constatado em diversas pesquisas neste campo: Vrios pareceres ofciais tm assinalado e reafrmado o
carter apenas consultvo dos conselhos, restringindo suas aes ao campo da opinio, da consulta e do aconselhamento, sem poder
de deciso ou deliberao (Gohn, 2000, p. 179).
55 V. seo anterior.
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referentes a esta seo que podem complementar as informaes expostas.Com isso,
detalham-se, a seguir, informaes sobre a estrutura e o funcionamento de Cear, Par
e Alagoas.
4.1.2.1. Espaos Fsicos e Estruturais
A obteno do espao-sede ou principal do Conselho se daria de formas diferentes
nos trs estados. No Cear, o espao utlizado pelo Conselho era alugado atravs de
verba repassada anualmente ao Conselho. J no Par e em Alagoas, o espao era cedido
por rgo pblico, uma vez que esses Conselhos se situavam na ou utlizavam parte da
estrutura da Secretaria de Segurana Pblica do estado, e, no primeiro caso, o prprio
secretrio era o presidente do Conselho; no segundo, era diretamente indicado por ele.
O Conselho do estado do Cear ocupava a sede desde 2008. Registra-se que seu
funcionamento tvera incio no ano anterior, em 2007 (ano de incio do funcionamento
do Conselho de Alagoas). J o Conselho do estado do Par ocupava a sede desde a sua
criao, em 1996.
Par e Cear afrmam no compartlhar a sala, tendo, assim, um espao exclusivo
para seu funcionamento. Entretanto, durante a entrevista realizada junto ao Conselho
do Cear, verifcou-se que o espao tambm abrigava reunies do Conselho Estadual da
Mulher. Avalia-se positvamente a questo da exclusividade na utlizao dos espaos,
tendo em vista a realizao qualifcada das intervenes e organizao do Conselho. No
caso alagoano, a sala de reunies cedida e utlizada em outros perodos para outros
fns. Todavia, o Conselho dispe de uma sede que seria dividida com outra insttuio,
no sendo o espao idealizado por eles em que havia a sala para o presidente e a
secretaria executva.
O conselho do Cear, que dispe de sede prpria, possui trs salas. Todavia,
observou-se que a sala de reunies era incompatvel com o nmero de conselheiros. J
no estado do Par, a sala de reunies utlizada pelo Conselho fcava dentro da estrutura
fsica da Secretaria, onde podem ocorrer outras reunies que no apenas do Conselho.
Em Alagoas, o Conselho dispunha de trs salas (espao cedido pelo Executvo estadual),
que seriam de carter temporrio.
Os conselheiros afirmaram no recorrer a outros espaos para o
desenvolvimento de suas atividades. A partir da anlise dos resultados quanti-
qualitativos obtidos por meio desta pesquisa, constatou-se que o Conselho do Cear
contava com ambiente exclusivo para a realizao de atendimentos e reunies. Por
outro lado, o Conselho do Par, que dispunha de ambiente, ainda que no exclusivo,
para o desenvolvimento de oficinas, capacitaes ou assembleias embora se tenha
verificado que esse tipo de evento no vinha sendo realizado em decorrncia de um
processo recente de reorganizao pelo qual vinham passando suas atividades. Esse
Conselho s atenderia ao pblico nas reunies ou na secretaria executiva em dias
e horrios comerciais. Quaisquer insumos ou equipamentos/estrutura necessrios
ao funcionamento do Conselho de Alagoas eram diretamente despachados pelo
gabinete do governador, no ficando a cargo do corpo tcnico do Conselho; no
existem atendimentos ao cidado comum nesse colegiado e os poucos visitantes
30
so atendidos na sala do presidente, da Secretaria Executiva. Algumas denncias
tambm seriam enviadas por correio eletrnico ou envelopes annimos. Os
funcionrios do Conselho atenderiam o requerente, filtrariam a informao e
delegariam a algum conselheiro, para dar encaminhamento demanda. Como casos
frequentes, mencionaram servidores com alguma imputao judicial, bem como
lderes comunitrios denunciando abusos policiais.
Em relao aos equipamentos dos quais dispem os Conselhos, todos
afirmaram possuir diversos itens, tais como computador, telefone, impressora e
internet de uso exclusivo. Porm, os trs Conselhos de Segurana Pblica estudados
afirmaram no possuir acesso a carro, indicando que isso poderia configurar empecilho
ao pleno desenvolvimento das aes do Conselho, uma vez que impossibilitaria o
deslocamento dos conselheiros, como nas situaes de verificao de denncias e
demais visitas.
O Conselho do estado do Cear possua um acervo exclusivo de livros e
legislao para pesquisa, enquanto o Conselho paraense ainda no dispunha de
acervo semelhante.
O Conselho do estado do Par registraria suas reunies em livro-ata e as
gravaria (com intuito de veiculao em sua pgina virtual e transmisso ao vivo).
Sobre o funcionamento e as dinmicas internas do Conselho do Cear, foi identificado
que este registra suas reunies em livro-ata. No Par, o Conselho contava com
uma secretaria executiva formada por trs pessoas, sendo duas com formao
superior e uma de nvel mdio. Ademais, haveria um estagirio em informtica. Em
Alagoas, verificou-se que a secretaria executiva era formada por, aproximadamente,
oito funcionrios comissionados, sendo uma advogada. A secretaria executiva do
Conselho do Cear era formada por dois profissionais com curso superior completo.
Os mecanismos de registro dos encaminhamentos ou decises tomadas
pelo Conselho paraense eram, geralmente, por decretos, ofcios e e-mails. Tambm
seriam utilizadas outras mdias, mas sempre com algum instrumento escrito. O
acompanhamento dos encaminhamentos, no Conselho de Alagoas, se daria por
controle dos prazos e envio de ofcios de cobrana, mas ainda seria muito rudimentar.
Por isso, havia uma iniciativa de uso de software da secretaria para o controle. Os
mecanismos de registro e acompanhamento dos encaminhamentos e/ou decises
tomadas pelo Conselho cearense seriam realizados pelos arquivamentos dos
encaminhamentos, ofcios e processos. Assim, aps um ms guardando um protocolo,
procediam a uma verificao. Segundo relatos, a Secretaria de Justia e a Secretaria
de Segurana Pblica eram os rgos mais acionados nos encaminhamentos do
Conselho.
Os Conselhos do Par e do Cear informaram contar com um plano de ao
redigido. Como atividades programadas, no Conselho paraense apresentou-se a
criao de um patronato no sistema penal que seria motor de uma das comisses
do Conselho. Como planejamentos estratgicos no Conselho alagoano, foi indicado
que o Conselho possua um plano, registrado em ata e elaborado na primeira sesso,
com as metas propostas. Procuravam uma interiorizao com reunies e encontros
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em comarcas mais distantes. Havia visitas marcadas de algumas comisses para a
fiscalizao em determinadas instituies; encontro com o presidente do Tribunal de
Justia sobre segurana individualizada de magistrados; realizao de duas reunies
e dois eventos no interior do Estado. No havia um sistema de monitoramento/
avaliao. Mas procedia-se a anlises das crticas recebidas em debates nas sesses.
O Conselho do Par envia representantes para reunies externas quando
necessrio, mas no realiza atendimento direto. E os deslocamentos seriam
custeados pela Secretaria de Segurana Pblica.
A assessoria de imprensa da Secretaria de Estado de Segurana Pblica e
Defesa Social (SEGUP) do Par participaria das reunies e asseguraria a divulgao
das aes e dos resultados do Conselho em seu stio eletrnico
56
e em eventos. De
acordo com o indicado, esse Conselho utiliza-se mais da televiso e do jornal do
que de outras mdias, como o rdio ou a internet (embora a secretaria faa uso
desse ltimo recurso com certa regularidade). No havia uma estratgia formada
de divulgao no Conselho alagoano, porm a prpria mdia procurava o Conselho
devido ressonncia de suas aes. Tampouco havia assessoria de comunicao,
mas um endereo eletrnico para comunicaes.
O Conselho do Par mantnha parcerias ou relaes insttucionais com outras
instncias do Poder Pblico, como: Poder Executvo; Ministrio Pblico; Assemblia
Legislatva; Poder Judicirio; Comisso de Direitos Humanos. Com universidades, teria
havido parcerias em nvel de pesquisa. E, com a sociedade civil, Movimento de Negros,
Centro de Defesa da Criana e do Adolescente (CEDECA), Sociedade Paraense de Direitos
Humanos, Ordem dos Advogados do Brasil, representante dos trabalhadores da rea
de Segurana. Sobre a formao de redes no Conselho de Alagoas, os entrevistados
declararam que as relaes com outras entdades se daria unicamente pela partcipao
destas na composio do Conselho exceto pela sociedade civil, que seria convidada a
partcipar das reunies e/ou eventos pertnentes.
4.1.2.2. Financiamento e Oramento
Tanto o Conselho do Cear quanto o do Par afirmaram possuir recursos
financeiros para as despesas de custeio. No estado do Cear, a quantia declarada era
de R$50 mil anuais. J no estado do Par, houve o registro de diferentes quantias nos
ltimos anos. Neste ano de 2012, o Conselho declarou ter recebido R$50 mil para as
despesas. Esse quadro evidencia maiores possibilidades de exerccio da autonomia
por parte dos referidos Conselhos.
O Conselho de Alagoas no contava com gesto de oramento, conforme
verificado por ocasio da visita da equipe de pesquisa, sendo esta de responsabilidade
do gabinete do governador. O presidente afirmou que esse formato seria uma forma
de proteo contra quaisquer possibilidades de desvios por interesses escusos. O
prprio carter voluntarista da participao dos conselheiros foi destacado no s
como trao de lisura de seus componentes, mas tambm como definidor da imagem
do Conselho.
56 Para mais informaes, acessar: htp://www.segup.pa.gov.br/?q=node/109.
32
4.1.2.3. As Perspectvas dos Conselheiros
Os dados sistematzados nesta seo, sobre o perfl dos conselheiros, se
restringem a 16 pessoas que devolveram os questonrios individuais, sendo que 15 so
do Conselho do Par e uma do Cear. Dessa forma, so limitadas as concluses a que se
podem chegar com a amostra alcanada. Ainda assim, importante delinear, de forma
sucinta, alguns dados objetvos, que se constroem no apenas a partr dos instrumentos
de coleta de dados, mas tambm a partr das observaes da equipe de pesquisa, ao
longo de todas as etapas da metodologia aplicada.
Os dados evidenciam que a prtca mais comum a da indicao como mtodo de
escolha do conselheiro, no lugar do processo de eleio. evidente a necessidade de se
ponderar que os dados aqui apresentados refetro pratcamente apenas a experincia
paraense.
Cabe ressaltar que alguns conselheiros justfcaram a indicao por serem
considerados membros natos, o que garantdo pelas legislaes de alguns Conselhos.
Esses membros so, em sua maioria, representantes de rgos estatais.
A esse respeito, os representantes da presidncia desse Conselho, quando
entrevistados, confrmaram que o processo de insero dos conselheiros se daria por
indicao de cada insttuio que o compe. Ou seja, sua composio seria formada
por membros originais (dirigentes dos rgos) e por membros eleitos pelas prprias
insttuies, em cujas deliberaes o CONESP no se insere, e acatados pelos conselheiros
j insttudos. De acordo com informao obtda em entrevista, o chefe do Poder Executvo
no teria infuncia sobre as escolhas dos conselheiros. No haveria votao dentro do
rgo, mas seus membros teriam a possibilidade de vetar o que, entretanto, nunca
ocorreu. Haveria a possibilidade de uma insttuio originria retrar o conselheiro do
cargo, o que tambm jamais teria ocorrido na prtca.
Considerando a experincia do estado de Alagoas, visitado pela equipe de
pesquisa, haveria uma possvel confrmao dessa tendncia, uma vez que, a partr das
entrevistas realizadas com alguns conselheiros alagoanos, obteve-se conhecimento de
que se encontram em situao anloga daqueles que responderam ao questonrio.
De acordo com os entrevistados no Conselho alagoano, este respondia a
demandas que, antes, fcariam a cargo do chefe do Executvo. Por isso, ele escolheria,
no mnimo, trs conselheiros e defniria a partcipao de alguns sugeridos por algumas
insttuies dentro de um leque de trs indicados
57
.
A eleio/indicao dos conselheiros do Conselho do Cear, conforme verifcado
durante a visita realizada, ocorria com a candidatura para votao aberta entre os
conselheiros, seguiria a eleio do vice-presidente e do primeiro-secretrio do Conselho.
O governo teria pouca ingerncia nesse processo.
57 Conforme previsto na lei que insttui o colegiado: a eleio dos conselheiros ocorreria da seguinte forma: os rgos indicam uma
lista trplice e o governador escolhe dentre os trs quem ocupar o cargo (apenas alguns poucos teriam indicao direta, como o
Ministrio Pblico e a Assemblia Legislatva). So trs indicaes diretas do governador; um representante da Polcia Militar, um da
Polcia Civil e um bombeiro; um representante da Secretaria de Defesa Social; um representante do Conselho Estadual de Direitos
Humanos; um representante da OAB; um representante do Ministrio Pblico; um do Judicirio; um da Defensoria Pblica; um da
Procuradoria do Estado e um representante da Assemblia Legislatva.
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Os conselheiros de Segurana Pblica, em sua maioria, no partciparam
da capacitao ou da formao como conselheiros. A predominncia na existncia
de espaos de formao talvez decorra de uma pressuposio de nveis elevados de
qualifcao profssional e acadmica dos conselheiros. No entanto, cabe reafrmar a
importncia da consolidao dos espaos de capacitao ou formao para a prtca
conselhista, como forma privilegiada para a compreenso daquele espao na busca pela
efetvao dos direitos da populao.
Entre os conselheiros que afrmaram ter sido capacitados (quatro), verifca-se
que nenhuma das formaes citadas por eles tnha como temtca especfca a atuao
no Conselho. Verifca-se que nove conselheiros revelaram receber ajuda de custo por
parte do Conselho.
Pondera-se, mais uma vez, que a maior parte das respostas advm de conselheiros
de um mesmo Conselho, comprometendo a anlise generalizada da realidade de todos
os Conselhos existentes. Levando em conta esse dado, chama a ateno o fato de se
constatar que nem todos os conselheiros, embora integrantes de um mesmo Conselho,
recebam ajuda de custo. possvel apontar como hiptese para esse fato uma eventual
falta de conhecimento a respeito dessa possibilidade de custeio de despesas.
Entre as possibilidades para a ajuda de custo, os conselheiros citaram: ajuda de
custo para deslocamento em funo das reunies e dirias. Chamou a ateno o fato de
nenhum conselheiro haver citado ajuda de custo para idas ao interior do estado.
No que se refere frequncia com que ocorrem as reunies do Conselho, registra-
se que o conselheiro do Cear afrmou que as reunies tm periodicidade mensal. Chamou
a ateno, nas demais respostas, que versam sobre a experincia no estado do Par, o
fato de no terem sido homogneas, ou seja, no h consenso absoluto em relao
periodicidade estabelecida para a realizao das reunies ordinrias desse Conselho.
Nove conselheiros afrmaram que as reunies ordinrias ocorrem quinzenalmente; dois
conselheiros indicaram que a periodicidade das reunies ordinrias mensal; outros
dois registraram que as reunies ordinrias ocorrem a cada semana; por fm, mais dois
conselheiros responderam que pode haver variaes entre duas ou trs reunies ao
ms. Registra-se que, conforme informao obtda junto presidncia desse Conselho,
as reunies ordinrias tm periodicidade quinzenal.
A maior parte dos conselheiros avalia como boa sua atuao no Conselho. Saltou
aos olhos a diversidade de formas de compreenso do que seria uma boa avaliao.
Enquanto alguns conselheiros avaliam positvamente sua atuao, tendo em vista o
elevado nmero de reunies de que partcipam, os demais a consideram boa, e no
tma, exatamente por no comparecerem a todas as reunies marcadas pelo Conselho.
Estes ltmos complementaram suas respostas com outros elementos que julgam
compor uma boa atuao: 1) fomentar debates e defender interesses relevantes para
a sociedade; 2) fazer mediao com o movimento social que representa; 3) elaborar
pareceres; 4) discutr a poltca referente segurana pblica; e 5) propor aes que
possam contribuir para a segurana pblica.
34
Como a maior parte das respostas diz respeito ao Conselho do Par, verifcou-se,
por meio delas e da visita a esse Conselho, que ele apresenta maior preocupao com
uma discusso da estrutura poltca das insttuies integrantes da poltca de segurana
pblica e com a poltca estadual em si. O mesmo no se verifcou, por exemplo, durante
a visita realizada ao Conselho do estado de Alagoas, que demonstrou maior ateno ao
recebimento e averiguao de denncias referentes segurana pblica.
A respeito das demandas que chegam ao Conselho, destacam-se, entre as
respostas oferecidas pelos conselheiros, as seguintes:
Demandas por parte de defensores de direitos humanos, principalmente na rea
de segurana pblica, denunciam as seguintes situaes: luta por posse da terra, com
vtmas; atendimento precrio nas delegacias; abuso de poder por parte dos agentes
pblicos e casos de tortura policial; precarizao do sistema penitencirio; violao dos
direitos de crianas e adolescentes; atos de racismo, homofobia, violncia de gnero
(domstca); e falta de equipamentos de segurana pblica e de preparo do agente
pblico;
Pedido de posicionamentos sobre projetos de lei que tramitam na Assembleia
Legislatva;
Demandas provenientes dos rgos que compem o sistema de segurana
pblica e da sociedade em geral;
Preveno e represso violncia e criminalidade em geral;
Presses miditcas, entre outras.
Registra-se que grande parte dos conselheiros compreende que as demandas
recebidas pelo Conselho apresentam interface com a temtca dos direitos humanos.
Questes como violaes no sistema penitencirio, precrio funcionamento das
delegacias e violncia policial, alm da violncia urbana como um todo, confguram-se
como demandas recorrentes com essa interface, a qual foi indicada pelos conselheiros
em suas respostas.
Verifcou-se, ainda, que alguns conselheiros citaram violaes de direitos civis
bsicos, ou ainda a questo das opresses a minorias como demandas recorrentes
no Conselho de Segurana Pblica. Nesse sentdo, denota-se a possibilidade de haver
interlocuo desses Conselhos com instncias de direitos humanos. Vale salientar que,
na visita a Alagoas, o debate principal de que partcipamos e a principal demanda
do Conselho tm a ver com a fscalizao das insttuies de segurana pblica, seja
administratvamente (sua forma de funcionamento), seja politcamente. O principal
desafo era a questo do sistema penitencirio.
4.1.3. Perfl dos Conselheiros de Segurana Pblica
Na visita ao Conselho de Alagoas, por exemplo, embora no tenha retornado com
os questonrios anteriormente enviados, a equipe de pesquisa presenciou uma reunio
com 14 (catorze) membros, em que apenas um era mulher. Isso ilustra a predominncia
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da atuao de homens nos conselhos de Segurana Pblica. No caso dos conselheiros
que responderam pesquisa, 68% so do sexo masculino. No caso do Cear, no
possvel esboar qualquer tpo de refexo comparatva, mas interessante observar
que o nico conselheiro que respondeu a esta pesquisa era do sexo feminino.
No tocante idade dos conselheiros que responderam pesquisa, 62,5% tnham
acima de 45 anos e, destes, a maior parte estava na faixa de 51 a 55. No se identfcou
nenhum conselheiro mais jovem entre o grupo estudado.
Sobre o nvel de escolaridade dos conselheiros entrevistados, a maioria informou
ter nvel superior (85%), e um nmero signifcatvo possua mestrado (13%). O nico
conselheiro de nvel mdio representa a sociedade civil.
A maior parte dos conselheiros que responderam aos questonrios se declarou
parda. Vale ressaltar, ainda, que as duas pessoas que se declararam negras tambm
indicaram o nvel mais baixo de escolaridade levantado ensino mdio completo. Esse
dado pode estar relacionado aos indicadores do nvel de desigualdade racial no acesso
ao ensino superior. Quanto religio, o nmero de cristos era mais expressivo, sendo
basicamente catlicos.
No que se refere profsso dos conselheiros que responderam ao questonrio,
a maioria representava a rea militar ou setores da segurana, alm de predominar a
formao no campo jurdico.
importante enfatzar que um perfl identfcado dos conselheiros de segurana
pblica estaria relacionado aos rgos policiais e, tambm, ao Poder Judicirio. Essa
anlise reforada pela identfcao dos componentes do Conselho de Alagoas. O
Conselho era, majoritariamente, composto por representantes do poder pblico, sendo
grande parte indicada por insttuies de segurana pblica. A nica representao
da sociedade civil seria a Ordem dos Advogados do Brasil. Vale ressaltar a observao
de que, no Conselho do Par, havia representao da sociedade civil e at mesmo de
movimentos sociais. Sobre o Conselho do Cear, foi possvel obter a informao, por
ocasio da visita, de que, em 2009, teria havido um pedido de uma universidade para
a ampliao do corpo representatvo teriam assento como sociedade civil somente a
Igreja Catlica, a OAB e a Associao de Prefeitos.
No que se refere ocupao principal e ao vnculo empregatcio dos conselheiros,
a maioria declarou ser estatutria, ou seja, funcionrios pblicos atuantes em diferentes
rgos dos estados. Nesse conselho, no aparece nenhum cargo comissionado. Todavia,
no Conselho do estado de Alagoas, haveria indicao, em vrios casos, por parte do
Poder Executvo, de pessoas que compunham o Conselho.
Mais de 50% dos conselheiros que responderam ao questonrio so
representantes do segmento pblico. Nesse sentdo, ao se indagar qual categoria o
conselheiro pertenceria, dois representantes da OAB se declararam representantes da
sociedade civil. Os outros representantes da sociedade civil pertencem ao Movimento
Negro, ao CDECA e Sociedade Paraense de Defesa dos Direitos Humanos.
36
Indagados sobre a experincia de partcipao em funes de representao
e atuao poltca e social anterior entrada no Conselho de Segurana Pblica, os
entrevistados declaram, em sua maioria, j ter integrado outros conselhos. Entre os 16
conselheiros que responderam ao instrumento, dois afrmaram no ter tdo nenhuma
experincia e um no respondeu. Entre os que responderam, 52 respostas foram dadas
por esses 13 conselheiros pois cada um poderia dar mais de uma. Vale notar que
existria uma grande partcipao dos conselheiros na vida partdria e, principalmente,
no cenrio do Legislatvo (Cmara de Vereadores e Assembleia Legislatva).
Grande parte dos conselheiros de Segurana Pblica, entre os que responderam
pesquisa, afrmaram ter atuao parlamentar ou poltco-partdria. Identfcou-se,
ainda, a presena de setores acadmicos.
No item especfco, os conselheiros em questo declararam partcipar de outro
conselho. Os conselhos citados foram: de Segurana Pblica, em mandato anterior; de
Direitos Humanos; de assistncia social; de igualdade racial; e de defesa dos direitos
da criana e do adolescente. Quanto ao tempo de mandato como conselheiro, alguns
j atuavam por mais de um mandato. No entanto, a maioria declarou que havia muito
tempo no partcipava.
4.2. ANLISES QUALITATIVAS
A partr dos dados apresentados na seo anterior bem como do marco terico
sistematzado na Seo III deste artgo, como referncias que norteiam a observao da realidade
mapeada , possvel desenvolver uma anlise qualifcada tanto dos modelos formais de
partcipao e controle social quanto dos formatos especfcos dos conselhos identfcados.
Ao fnal, o resultado desta anlise se torna instrumento fundamental para a refexo sobre a
democratzao da gesto pblica e os desafos de sua efetvidade e ampliao.
Para alm de informaes objetvamente coletadas, a anlise desenvolvida a seguir
se baseia, adicionalmente, nas falas e nos relatos dos atores envolvidos nos espaos de
Conselhos de Segurana Pblica: nomeadamente, os conselheiros propriamente ditos,
os presidentes dos conselhos e os gestores estaduais de Segurana Pblica.
4.2.1. Percepes Locais dos Atores Sociais que Compem os Conselhos de
Segurana Pblica
Nesta seo, sero apresentados discursos, observaes e associaes
identfcadas nas falas de atores poltcos e sociais entrevistados ao longo da pesquisa.
Para tanto, as experincias descritas seguem, em sua exposio textual, uma direo que
aborda tanto a entrevista semiestruturada com os presidentes dos conselhos quanto,
em certos casos, a dinmica com os conselheiros em reunio ordinria previamente
marcada.
No que tange entrevista, os elementos centrais investgados envolveram de
informaes de cunho tcnico-administratvo a interrogaes abertas sobre posies
poltcas, vises de mundo, ethos insttucionais e idiossincrasias que pudessem, a longo
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termo, ser analisadas no contexto de um diagnstco desses espaos poltcos. Assim,
foram objetos da investgao: se os conselhos utlizavam registros em livro-ata; se
havia regimento ou lei especfca; planos de ao; quais procedimentos norteavam os
processos eleitorais dentro dos rgos; que insttuies eram privilegiadas; qual era
o grau de injuno ou de demanda aos colegiados e de onde provinha; a frequncia
das reunies; o atendimento ao pblico; o acompanhamento contnuado das aes; os
processos de qualifcao e capacitao dos conselheiros; as agendas de lutas; as crtcas
e sugestes; as relaes insttucionais e redes estabelecidas, entre outros.
J a dinmica em grupo com os conselheiros consista em precisar valores,
ideias em disputa, fases de amadurecimento poltco, infuncias, protagonismos,
conformismos, limitaes e avanos, modi operandi partculares. Por intermdio de
questes abertas lanadas ao grupo, a equipe de pesquisa teve por objetvo colher
elementos qualitatvos, difcilmente auferidos com mtodos fechados e individualizados.
As perguntas feitas versaram sobre: a concepo de Segurana Pblica; a percepo das
intervenes mais simblicas e que mereciam ser destacadas; a relao do Conselho
com outras insttuies/colegiado; as sugestes ao Ministrio da Justa e ao CONASP.
A exposio a seguir traz as percepes dos atores ouvidos em cada unidade
federatva que conta com um Conselho de Segurana Pblica.
4.2.1.1. Conselho Estadual de Segurana Pblica do Par
O Conselho Estadual de Segurana Pblica do Par conhecido na regio e em
nvel nacional como colegiado-referncia em estrutura e organizao nos marcos de
um conselho democrtco de direito. Seu presidente foi entrevistado juntamente com o
secretrio-executvo um coronel da reserva da Polcia Militar que partcipa do conselho
desde a sua insttuio, h aproximadamente 15 anos, e que consttue fgura importante
na narratva de seu desenvolvimento. Como em outros estados, a fgura do secretrio-
executvo se apresenta como central organicidade desses fruns poltcos.
Assim, na entrevista com o presidente do conselho (que fora vice em outro perodo),
foram narrados os avanos conquistados pelas diversas gestes e a transparncia necessria
a seu funcionamento, defnindo-o como um conselho ecltco e paritrio, com discusses
acaloradas.
Sobre a consttuio do conselho, basicamente, o secretrio-executvo explicitou que
o colegiado nascera em 1996, atravs da criao do sistema de Segurana Pblica, cujo rgo
mximo deliberatvo/consultvo seria o colegiado. Os entrevistados indicaram que o conselho
surgiu aps o incidente de Eldorado dos Carajs
58
de onde teria nascido a necessidade de
sua criao. Em referncia a esse episdio de violao de direitos humanos de militantes
perpetrados por foras policiais, cuja repercusso alcanou cenrios internacionais, conforme
j indicado, o presidente do conselho indicou que Eldorado difcilmente se repetr.
58 Esse colegiado flho dos horrores ocorridos em Eldorado dos Carajs, onde a Polcia Militar paraense perpetrou um massacre
contra trabalhadores rurais do Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra episdio que adquiriu ressonncia internacional, com
a proposio de denncia do Estado Brasileiro ao Sistema Interamericano de Proteo aos Direitos Humanos. V. Massacre de
Eldorado dos Carajs completa 15 anos sem nenhum preso, de Jos Henrique Lopes. Publicado por R7 Notcias, em 17/04/2011.
Acesso em junho de 2012. Disponvel em: htp://notcias.r7.com/brasil/notcias/massacre-de-sem-terra-no-para-completa-15-anos-
sem-ninguem-preso-20110417.html
38
Segundo os entrevistados, nos 16 anos de existncia do conselho no Par, no
teria havido qualquer perodo de estagnao. Em 2011, a lei de regulamentao teria
sido alterada para receber o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico, mas no teria
contemplado a Defensoria. Assim mesmo, a incluso do Judicirio e do Ministrio Pblico
no conselho foi destacada pela importncia para seu fortalecimento.
Interrogados sobre as intervenes mais emblemtcas do conselho foi
mencionado o caso da adolescente presa em uma cela com 20 homens no interior do
Par, acompanhado pelo conselho
59
. Haveria tambm atuao junto s reas do interior
do estado, com a produo de relatrios de todas as intervenes.
Para os entrevistados, Segurana Pblica no se faria com interveno militar,
mas sim seria integrada com as demais secretarias de estado e a populao. No existria
mais a perspectva do isolamento, todas as invectvas seriam plurais e associadas, por
exemplo, a poltcas de urbanismo e iluminao pblica, meio ambiente e sade mental
(acolhimento de usurios de drogas). Neste ponto, o presidente entrevistado fez aluso
diminuio das taxas de homicdio, roubo e latrocnio no estado desde o incio dessa
gesto integrada. Segundo explica, para que uma licena na rea ambiental seja deferida,
a Secretaria de Segurana Pblica deve ser acionada para medir os impactos sobre a
populao da referida regio, como seria o caso da Usina de Belo Monte.
Segundo o discurso do secretrio-executvo, a interveno policial seria apenas
coadjuvante na poltca de Segurana Pblica. A integrao se daria desde o planejamento,
sendo este mutvel de acordo com os eventos que se sucedem. O entrevistado aludiu ao
planejamento no como algo formal, mas corriqueiro e feito por pessoas interessadas na
temtca e que se sentriam partcipantes.
Sobre as dinmicas de funcionamento do conselho, o presidente aludiu s
difculdades dos conselheiros em administrar suas atvidades para alm da atuao
no conselho , o que obstaria maior dedicao prtca conselhista. Por outro lado,
foram mencionadas as tentatvas de insero do conselho em diversas atvidades
externas, como, por exemplo, no escritrio da ONU que seria criado no Par, para o qual
foi indicada a partcipao de uma conselheira.
Indagado acerca de suas percepes sobre o espao social ocupado pelo conselho,
o presidente afrmou que pensar a Segurana Pblica sem o conselho extremamente
difcil, pois este teria a potencialidade de artcular diversas poltcas pblicas com a
poltca de segurana. Exemplifcou sua fala com um programa estadual, o PRPAZ, que
coordenaria toda a poltca pblica do Estado, principalmente nas reas vulnerveis de
forma integrada. O PRPAZ atua tanto na Universidade Federal do Par (UFPA) quanto
na Universidade Federal Rural com o auxlio de Polcia Militar, Polcia Civil, Bombeiros,
entre outros. O conselho acompanharia o andamento das poltcas, com sugestes e
questonamentos.
59 Esse caso teve repercusso em todo o Pas, em 2007. Trata-se de uma estudante de 15 anos que foi presa acusada de furto
numa delegacia do municpio de Abaetetuba, por cerca de um ms, em uma cela com 20 homens por no haver carceragem
feminina na regio. V. Adolescente fca presa em cela com 20 homens por um ms, publicado em 19/11/07, por G1, Globo.com.
Disponvel em: htp://g1.globo.com/Notcias/Brasil/0,MUL185679-5598,00.html.
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De acordo com o entrevistado, haveria interesse em descentralizar/regionalizar
as reunies para abranger reas interioranas. No mesmo sentdo, o CONESP estaria
fomentando a criao de conselhos municipais para difundir o controle social sobre a
poltca. Controle social e auxlio poltca de Segurana Pblica seriam as pedras de
toque segundo o presidente da atuao do rgo.
Sobre a composio do conselho, importante observar a fala de seu presidente,
indicando-o como paritrio, apesar de, segundo seus clculos, haver prevalncia de
atores da sociedade civil.
Sobre a formao/qualifcao dos conselheiros, assim como ocorre nos demais
colegiados observados, no Par tambm no exista nenhuma metodologia ou agenda
de capacitao. A secretaria ofereceria alguns cursos sobre temas especfcos, como
polcia comunitria, entre outros, mas os conselheiros no disporiam de tempo para
esse aprimoramento. O conselho tampouco teria realizado capacitaes externas
com usurios, com a populao em geral ou com insttuies vinculadas. O carter
interventvo/pedaggico no apareceu como proposta insttucional.
Assim mesmo, os entrevistados indicaram que j teria havido a substtuio
de conselheiro ttular, como Polcia Militar, mas sempre por iniciatva das insttuies
originrias. Da sociedade civil, foi indicada a troca da ouvidoria, que no seria membro
do conselho, mas partcipa das reunies.
A prtca de monitoramento/avaliao ainda um ponto no concretzado,
sem carter ftco o que se ver na realidade quase absoluta dos colegiados tanto de
Segurana Pblica quanto de Direitos Humanos. E a prestao de contas do conselho
seria feita por intermdio de relatrios para a SEGUP com os gastos realizados todavia,
o conselho no geria seu oramento.
Um ponto central investgado se refere ao acompanhamento a partr das
deliberaes do conselho: seriam estas acatadas pelos governos? Nesse caso, a ausncia
de mecanismos de monitoramento traz difculdades ao caso paraense. Assim mesmo,
segundo os entrevistados, os conselheiros cobravam esse retorno.
A relao com o Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP) em sua nova
fase ps 1 CONSEG, foi aguardada com otmismo e ansiedade pelo Conselho Estadual,
sobretudo considerando sua ecltca consttuio de membros eleitos, da sociedade civil
e trabalhadores da segurana pblica, alm de Gestores de Segurana Publica indicados
pelo Ministrio da Justa, numa composio paritria muito semelhante a adotada pelo
Par, desde 1996. Esse avano permitu a presuno pelos entrevistados de uma maior
valorizao e intercmbio com os Conselhos Estaduais, para discusso e formulao de
uma autntca Poltca Nacional de Segurana Publica, aplicvel indistntamente de norte
a sul do Brasil, o que at agora ainda no ocorreu.
Indagando o Secretrio Executvo do CONSEP/PA, este informou ter percebido
por ocasio se uma exposio no CONASP, o desconhecimento dos Conselheiros sobre a
existncia e trabalho dos Conselhos Regionais e Estaduais de Segurana Pblica, alm de
uma tnue sinalizao sobre a construo e insttuio do Sistema Nacional de Segurana
40
Pblica, e ainda, uma leve tendncia corporatva na defesa e interesses das entdades
que representam. Tambm destacou que se esperava um novo CONASP rgo mximo
deliberatvo nacional do Sistema Nacional de Segurana Pblica, a ser presidido pelo
Ministro da Justa, com misso insttucional de decidir sobre as poltcas e medidas
relevantes de Segurana Pblica no mbito do territrio brasileiro. Foi citado tambm
a esperana de um dilogo maior no futuro, com os Conselhos Estaduais de Segurana
Pblica e com os Conselhos Municipais (3), frmando-se uma verdadeira integrao.
Ainda os entrevistados, fzeram referncia a atuao do Gabinete de Gesto Integrada
do Par GGIE/PA, criado no Par em 2010
60
que, por integrar uma poltca nacional tem
interlocuo monitoramento e apoio da SENASP.
Por fm, questonados sobre eventuais apontamentos e proposies para o
aprimoramento da poltca de Segurana Pblica no estado, indicaram:
Integrao das poltcas pblicas com a poltca de Segurana Pblica, no modelo
do PRPAZ;
Servios de inteligncia;
Operaes (interveno na rea de segurana);
Mediao e acompanhamento das poltcas (o que faltaria ao Governo Federal);
Investmento na rea de tecnologia;
Preveno com poltcas pblicas;
Combate droga e ao trfco (o que se refetria na incidncia de homicdio e de
roubo);
Perseguio impunidade responsabilizao que geraria um comportamento
positvo;
Melhora nas condies prisionais e fechamento efetvo de carceragens;
Gesto por resultados, com a criao de indicadores e metas (diminuio de
latrocnio, roubos, assaltos etc. - Adoo do Mtodo Bre);
Reinsero social de presos: diminuir a porta de entrada e alargar a porta de sada.
4.2.1.2. Conselho Estadual de Segurana Pblica de Alagoas
As reunies do Conselho de Segurana Pblica de Alagoas eram realizadas no
centro da cidade da Capital Macei, em um prdio em frente ao da Secretaria de Direitos
Humanos
61
.
Nesse espao, a equipe de pesquisa pde observar um grupo de perfl
60 Criado no Par atravs do Decreto n 2.246, de 19 de abril de 2010, com o objetvo de identfcar os principais focos de violncia
e criminalidade no Estado, propor aes conjuntas, alm de planejar e coordenar a atuao de seus integrantes, diretamente ou de
forma delegada. V. htp://www.segup.pa.gov.br/?q=node/88.
61 O Conselho de Alagoas realiza suas reunies onde outrora se localizava o quilombo de Palmares, locus de resistncia e de cultura
negra por mais de trs sculos. A poltca circular refere-se ao endogenismo que a poltca de Segurana Pblica consolida.
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predominantemente branco. No se observou a presena de nenhum negro ou de outra
etnia; apenas um pardo. Com a presena usual de jornalistas e pessoal da imprensa
local
62
(rdio e jornais impressos), a reunio presenciada teria como pontos de pauta a
artculao dos conselheiros, pauta dos bombeiros, rebelio no sistema carcerrio, entre
outros. O primeiro ponto de pauta sigiloso seria com um representante da Vara de
Execues Penais, acerca das condies do sistema prisional
63
.
Diante desse cenri, no foi possvel realizar a dinmica planejada com os
integrantes do conselho. Assim, a equipe de pesquisa acompanhou o momento aberto
da reunio recolhendo registros audiovisuais e, quando possvel, captando breves falas
de conselheiros. A primeira parte da reunio, contudo, foi reservada aos conselheiros.
Alguns jornalistas demonstraram desconhecimento sobre as atribuies do
conselho, mas todos foram unnimes sobre o vulto social que tem alcanado e que
matrias relacionadas a decises do conselho so constantes na mdia local. A imprensa
encontrava-se presente nessa sesso do conselho para cobrir sua deciso sobre o pedido
de proteo especial requerido por um advogado que sofreu um atentado.
No segundo momento aberto da reunio, a equipe de pesquisa pde acompanhar
algumas das deliberaes realizadas como o deferimento do pedido de proteo ao
advogado citado, bem como o indeferimento a um poltco do interior, por falta de
comprovao do risco. Petes e deliberaes sobre proteo individual so de deciso
inteiramente do conselho. Durante essa experincia de observao, foi possvel visualizar
algumas concepes, valores e posturas dos conselheiros. No foram notadas grandes
disparidades de concepes, que, mesmo com heterogeneidade, no se mostraram
antagnicas naquele espao de tempo observado. O conselho tomou posies durante a
sesso acompanhada que demonstraram sua capacidade de se manter coeso e unvoco
na maior parte das questes.
Durante o intervalo e ao fnal da reunio, os pesquisadores puderam realizar
breves entrevistas individuais com alguns conselheiros embora houvesse resistncia
64

por parte de alguns, outros se mostraram solcitos.
Um representante entrevistado atribuiu ao conselho grande importncia,
valorizando suas aes. Em sua fala, indicou no questonar a partcipao de outros
atores sociais no conselho: A sociedade bem representada com as insttuies que
ali esto no haveria necessidade de partcipaes contnuas de outros setores da
sociedade, apenas de forma pontual ou interina. Alm disso, o entrevistado indicou que
no haveria interlocuo desse conselho estadual com instncias federais e municipais,
o que incluiria o Ministrio da Justa. Outro representante, por sua vez, declarou que
a existncia do conselho extremamente profcua, pois fortalece as insttuies que o
62 Posteriormente, verifcou-se que a presena da imprensa infuencia muitas condues do conselho e posturas dos conselheiros.
63 De acordo com a fala de um representante da Secretaria de Administrao Penitenciria de Alagoas acerca de possveis solues
para os problemas estruturais verifcados nas unidades por fscalizao-surpresa do conselho, as denncias iam de total precarizao
da estrutura, superlotao, falta de atendimento mdico, odontolgico, psicossocial e jurdico, at denncias de violao de outras
ordens e m qualidade da alimentao fornecida aos presos. A soluo apresentada seria terceirizar o preparo de refeies aos presos
a empresas privadas, o que sanaria as inefccias verifcadas na administrao pblica e na inabilidade dos agentes de segurana na
execuo dessa tarefa. Entretanto, mais que isso, as prises do Estado passariam administrao conjunta com empresas (seguindo
as experincias de Sergipe), embora no tenha fcado claro quem fcaria a cargo de qu e quais seriam as metas de tal insttuio
hbrida, mas, pelos discursos, no h indcios de que essa realidade tarde.
64 Por exemplo, um conselheiro se mostrou bastante receoso, dizendo que devia consultar o presidente para dar qualquer
declarao.
42
compem e supera questes intra rgos. Ainda de acordo com ele, o conselho seria
extremamente representatvo da sociedade: para ele, a OAB e a Defensoria Pblica
seriam entdades da sociedade civil e os movimentos sociais seriam chamados quando
algum fato os envolvesse. O entrevistado elogiou as aes/deliberaes do conselho,
mas apontou a falta de interlocuo com outras insttuies como universidades, outros
conselhos, acrescentando que seria interessante haver um dilogo mais amplo. O
entrevistado avaliou bem a gesto do conselho e ressaltou as reverberaes positvas
para a Polcia Militar do estado.
Durante os debates observados, percebeu-se uma preocupao com a otmizao
da mquina pblica, qualifcao do trabalho dos servidores e enxugamento de setores
considerados inefcientes ou inefcazes. O conselho, de acordo com os entrevistados,
gozaria de destacado prestgio social. A maioria dos conselheiros indicou a relevncia e o
vulto que as artculaes deliberadas vinham atngindo no desenvolvimento da poltca
pblica.
Em entrevista com o presidente do conselho, foi indicado que o conselho
permitria ao governador escapar de determinadas injunes poltcas, como prtcas
de compadrio, troca de favores, barganhas ou coeres poltcas no sentdo de
representar uma instncia de controle de prtcas arbitrrias historicamente associadas
aos cenrios poltcos. O Conselho de Segurana Pblica de Alagoas teria relao direta
com o gabinete do governador, inclusive por determinao legal.
Em sua origem, o conselho teria resultado da iniciatva de um ex-governador o
que levou o presidente entrevistado a indicar que os conselhos de Segurana Pblica,
para existrem, dependeriam da voluntariedade do chefe do Executvo estadual. Segundo
relata, o atual conselho teria sido uma iniciatva inspirada pelo Gabinete de Gesto
Integrada. Na poca, j havia um conselho formado, mas com outras funes. De acordo
com o presidente do conselho, em estados menores e menos povoados, a maioria das
iniciatvas jurdicas e legislatvas passaria pela partcipao mais decisiva do governador.
Seu poder seria mais intenso fora do centro.
De acordo com os entrevistados, o conselho respondia a demandas que,
antes, fcavam a cargo do chefe do Executvo. Por isso, este escolhia, no mnimo, trs
conselheiros e defnia a partcipao de alguns conselheiros sugeridos por algumas
insttuies dentro de um leque de trs indicados
65
.
A fora do conselho, segundo seu presidente, residiria na ilibada imagem
construda como instncia representatva. Prtcas punitvas e austeras corroborariam
muito com a aparncia social gerada. Por isso, a afrmao to incisiva do presidente
sobre a importncia da imprensa. Relatou-se que uma das caracterstcas que fortaleciam
o conselho era sua atribuio punitva e a respectva repercusso. O conselho se tornaria
o exemplo da moralidade necessria efetvao de prtcas justas e impactantes em
Alagoas, e a preocupao dos membros com a manuteno desse modelo era perceptvel.
65 Conforme previsto na lei que insttui o colegiado: a eleio dos conselheiros ocorreria da seguinte maneira: os rgos indicam
uma lista trplice e o governador escolhe dentre os trs quem ocupar o cargo (apenas alguns poucos teriam indicao direta, como
o Ministrio Pblico e a Assemblia Legislatva). So trs indicaes diretas do governador; um representante da Polcia Militar, um
da Polcia Civil e um bombeiro; um representante da Secretaria de Defesa Social; um representante do Conselho Estadual de Direitos
Humanos; um representante da OAB; um representante do Ministrio Pblico; um do Judicirio; um da Defensoria Pblica; um da
Procuradoria do Estado e um representante da Assemblia Legislatva.
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Como revelam os entrevistados, o conselho deveria ter um corpo maior para infuenciar
nas deliberaes poltcas.
Nesse contexto, o presidente tnha legitmidade diante dos demais conselheiros,
e seu mandato foi bastante elogiado por alguns membros.
Foram unnimes ao considerarem a sociedade plenamente representada pelas
insttuies que ali ocupavam assento. Por nenhum dos conselheiros foi lembrada a
questo dos movimentos sociais (que no foram sequer mencionados).
Segundo apontado pelos entrevistados, nunca teria havido um processo de
capacitao dos conselheiros, nem a oferta de qualifcao para o pblico externo, com
a indicao de causas como falta de estrutura fsica ou condies de outras naturezas
no especifcadas.
As relaes com o CONASP seriam pontuais: o presidente foi convidado em
fevereiro de 2012 pela entdade a fornecer informaes sobre o funcionamento do
conselho de Alagoas. Este considera a visita realizada muito positva, embora alegue
terem sido questonados sobre a ausncia de integrantes da sociedade civil no conselho.
Quanto relao com outros conselhos de Segurana Pblica ou de outras
poltcas, dentro e fora de Alagoas, segue-se o mesmo formato: no havia nenhum tpo
de ao/relao conjunta e coordenada. Na percepo do presidente, no havia nenhum
tpo de integrao entre o CONASP e os conselhos sequer se conhecia a existncia de
todos.
O mesmo ocorreria em relao aos colegiados municipais. Seriam poucos os
conselhos municipais existentes em Alagoas e o contato com eles tambm seria limitado.
Como sugestes coletadas, destacam-se:
A importncia de que cada estado tenha um conselho ou rgo similar para
qualifcar as poltcas pblicas. Entretanto, seria difcil criar um padro nacional de
conselhos, pois cada estado tem uma especifcidade.
A relevncia de os conselhos estaduais partciparem mais atvamente do CONASP;
a necessidade de haver fruns nacionais e de se instturem metas gerais, como seria o
caso dos conselhos de poltca fazendria;
A insttuio de uma espcie de CONASP formado pelos conselhos estaduais,
visando criar uma padronizao saudvel nas aes e nos procedimentos.
4.2.1.3. Conselho Estadual de Segurana Pblica do Cear
Durante a visita da equipe de pesquisa ao estado do Cear, o Conselho de
Segurana Pblica estava empossando seu novo presidente, na Assembleia Legislatva.
Tratava-se de um Defensor Pblico tal como sua antecessora.
44
A ex-presidente informou sobre algumas experincias de seu mandato e sobre a
trajetria do conselho. Este foi criado em 1993, mas somente tornou-se atvo em 2007,
por presses da Arquidiocese cearense e do Ministrio Pblico junto ao governo do
estado. Falou sobre alguns mandatos anteriores tecendo crtcas a essas gestes.
Em decorrncia do contexto observado, a equipe de pesquisa optou por realizar
breves entrevistas individuais.
Um conselheiro entrevistado declarou ter uma viso positva sobre o conselho.
Questonado, contextualizou a efetvao com a presso da Igreja catlica sobre o
governo, frente ao aumento da violncia no estado. Tambm fez referncia mediao
do conselho com relao a alguns confitos violentos no interior do estado e a como
a atuao do conselho teria sido bem-sucedida em sua resoluo. Ressalta-se que,
posteriormente, outros atores entrevistados apontaram tenso recorrente no interior
do estado, aludindo a casos de violao envolvendo desde explorao sexual infantl e
violncia domstca at a ao de grupos de extermnio, destacando como os mecanismos
de mediao democrtca nesses cenrios eram frgeis.
O representante entrevistado no visualizava contato muito estreito entre
o conselho e outras insttuies em nveis federal e municipal. E lamentou a falta de
partcipao dos movimentos sociais no conselho.
O discurso de posse do presidente teve incio com uma narratva sobre a trajetria
da segurana pblica nos ltmos tempos, destacando suas debilidades, e os desafos
democracia enfrentados nesse setor. Declarou ter ampla viso acerca dos espaos do
estado no que tange segurana pblica, no se restringindo a insttuies policiais
e penitencirias, mas tambm a uma gama extensa de insttuies (sade, educao,
acesso justa etc.). Apontou algumas iniciatvas de planejamento da poltca de
segurana pblica com a sociedade civil como cogestora da poltca, como, por exemplo,
projetos de preveno da violncia, entre outros. Salientou a importncia da partcipao
coletva nas esferas decisrias.
Um conselheiro enfatzou questes como superpopulao carcerria sendo
tambm parte do conselho penitencirio e remunerao adequada aos operadores de
segurana pblica.
Apontou-se que, nos ltmos quatro anos de funcionamento do conselho, teria
havido partcipao do secretrio de segurana em dois eventos e tambm apoio
reformulao do sto eletrnico. As principais tentatvas de ao recorrente do conselho
eram: sua afrmao e a divulgao junto sociedade, com a criao de Conselhos
Municipais de Segurana Pblica para a difuso de mecanismos de controle social via
colegiado, por demanda da sociedade civil.
O presidente do conselho no atuaria em dedicao exclusiva, acumulando suas
funes na Defensoria Pblica. Entretanto, no haveria acmulo/iseno de horas de
trabalho.
Quando da realizao dos atendimentos, seria feito o encaminhamento
necessrio para rgos e redes de apoio. Haveria divulgao sobre a atuao e a oferta
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de atendimento do Conselho por meio do sto eletrnico, de telefone e e-mail. A
divulgao dos resultados das aes seguiria o mesmo procedimento. E-mail e redes
sociais pela internet eram as formas mais usuais de comunicao entre o conselho e a
sociedade. No obstante, o colegiado no produzia relatrios de gesto e de atvidades.
Foi apontado que os conselheiros no haviam passado por nenhum processo
de capacitao, mas haveria uma agenda para a qualifcao. Tambm se indicou sem
maiores especifcaes a ocorrncia de eventual capacitao para o pblico externo.
No foram evidenciados processos de monitoramento e avaliao das
intervenes do conselho.
Sobre possveis contatos com o CONASP, declararam ter recebido a visita de
representantes e ter sido convidados a uma reunio em Braslia. Alm disso, afrmaram
que enviavam e recebiam informatvos, mas no teriam estabelecido uma relao
orgnica com a esfera federal. Alegaram j ter buscado conexo e contato com conselhos
estaduais de Segurana Pblica, sempre em nvel regional exceo do Par , mas
no teriam tdo xito. O conselho teria estabelecido contato com conselhos municipais,
mas no dispunha de informaes sistematzadas a esse respeito.
Como sugestes para uma poltca de fortalecimento e apoio aos Conselhos
Estaduais de Segurana Pblica, indicaram:
Maior aproximao entre a Secretaria de Segurana Pblica e o Conselho;
Aumento da intensidade de dilogo com os outros conselhos: o CONASP deveria
fortalecer as aes dos conselhos, trabalhando para a maior interlocuo entre eles;
Ajuda na consolidao dos conselhos municipais.
4.3. SNTESE DOS RESULTADOS: OS PROCESSOS DE INSTITUIO
E ATUAO DOS CONSELHOS
Como foi possvel observar, de modo geral, as representaes da sociedade civil
nos conselhos de Segurana Pblica devem ser problematzadas. Na composio dos
conselhos, verifcou-se a ausncia dos movimentos sociais, de associaes de usurios
das poltcas, organizaes no governamentais, entdades civis, entre outros.
Adicionalmente, constataram-se incertezas acerca da tpologia e da caracterizao
das insttuies e entdades inseridas nesses cenrios. Por vezes, OAB e Defensoria
Pblica e at mesmo o Ministrio Pblico so identfcados como pertencentes
sociedade civil. Em outros momentos, isso no fca claro e confgura-se uma viso hbrida,
pouco questonadora, sobre o lugar dessas insttuies, os interesses que defendem e
a autonomia de que dispem. Destarte, alguns conselheiros percebem a sociedade civil
plenamente representada em insttuies como OAB, Ministrio Pblico, Defensoria
Pblica, Polcia Militar, Polcia Civil, Bombeiros, Procuradoria-Geral da Unio.
46
sintomtca a desvalorizao de movimentos sociais nos conselhos de Segurana
Pblica. A despeito de os presidentes invocarem a necessidade de mudanas e a insero
dessas vozes no conselho, muitos conselheiros entrevistados estranharam o fato de serem
questonados sobre a falta de partcipao popular, o que pode revelar uma percepo
generalizada da segurana pblica como objeto unicamente do poder pblico e de suas
insttuies diretas em uma postura decisria vertcal. Mais que isso, a postura dos
entrevistados, de modo geral, revela pouca clareza sobre o que representa um conselho,
em termos de instncia de democratzao da gesto pblica e de controle social
66
.
Alm disso, o fato de a maioria dos Estados no ter conselhos de Segurana Pblica
67

tambm sintomtco do isolamento que a temtca recebe nos espaos pblicos. Alguns
estados, alm dos aqui referidos, engendraram formas paralelas de conselhos/colegiados
que tratam dessa pasta. Entretanto, alguns se caracterizam por estruturas diversas de
uma concepo de conselho gestor ou conselho de direitos, consistndo em fruns de
governo.
H uma percepo de segurana pblica como responsabilidade apenas de um corpo
jurdico-policial distribudo em seus mais diversos estratos (Defensoria, Promotoria...),
ou seja, de um corpo tcnico especializado e de uma poltca vertcal-estratgica na
administrao das mediaes de confitos, sobre o reconhecimento dos crimes e da pronta
aplicao/execuo das penas. Essa lgica se refete, inclusive, em outros segmentos
como, por exemplo, no campo acadmico e produtor de conhecimento, que tendem a ser
situados como rea tcnica social em uma escala hierarquicamente inferior aos setores da
rea jurdica ou policial das instncias do estado.
Outro ponto comum aos conselhos pesquisados a ausncia de capacitao e
mecanismos de qualifcao dos conselheiros no que tange a temas relatvos ao campo
da poltca pblica, controle e partcipao social. Verifca-se a percepo de que elas
seriam eletvas ou mesmo desnecessrias. Igualmente, aes e mecanismos formais de
monitoramento e avaliao das atvidades dos conselhos so inexistentes, no apenas
quanto a um controle dentro do controle, mas tambm no que se refere insttuio de
ferramentas para a prestao de contas internas e externas. O mesmo ocorre quanto a um
planejamento estratgico, para alm de um desenho de interveno inicial, com a refexo
ttca a partr de mapeamentos sociais e de consultas pblicas.
Observa-se que os conselhos conseguem manter um protocolo administratvo
mnimo para execuo interna, como produo de relatrios, registros das reunies e
planos de ao. Entretanto, h pouca profundidade em concepes, em teses atribudas
a espaos conselhistas: as devolutvas ao pblico, a publicizao da atvidade e a abertura
partcipatva.
Os processos eletvos parecem vulnerveis s presses do Poder Executvo em
alguns casos, com o crivo seleto do prprio governador normatvamente estabelecido
, dando origem a eventuais limites autonomia e pluralidade necessria ao pleno
funcionamento dos colegiados.
66 Em consonncia com o marco terico anteriormente descrito.
67 Como j indicado, foram identfcados sete conselhos estaduais de Segurana Pblica em todo o Brasil.
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Ademais, generalizada a confgurao da relao insttucional de instncias
municipais, estaduais e federais. As redes intra e inter insttucionais no so fomentadas
ou empreendidas em iniciatvas de vinculao ou propostas de ao conjuntas. Em
contrapartda, esse ponto consiste na maior demanda e proposio apresentada pelos
conselhos. Alm disso, os presidentes e conselheiros percebem lacunas na prpria relao
com o CONASP, formulando demanda por agendas temtcas nacionais e conjuntas.
O mesmo se d quanto a redes insttucionais e entre demais conselhos no
prprio cenrio estadual. signifcatva a falta de comunicao e interlocuo de espaos
construdos a partr de princpios de partcipao e controle da gesto pblica.
Com efeito, o quesito comunicao tambm foi uma constante problematzao.
Todavia, possvel marcar que o uso sistemtco de meios de comunicao restringe-se,
em boa parte, s mdias virtuais mormente pelos stos das secretarias, redes sociais e
correios eletrnicos. Televiso, rdio, jornais ou informatvos impressos so pouco acessveis
ou alcanados exceo de Alagoas, em que o fuxo unilateral identfcado depende do
interesse da mdia nas aes do conselho. Uma hiptese seria a falta de assessoria de
comunicao para os colegiados e tambm o fato de as mdias eletrnicas serem gratuitas,
enquanto as demais dependem de um projeto de interlocuo e de questes fnanceiras
e os oramentos restritos no dariam conta disso.
Por fm, destaca-se, nestas consideraes, a necessidade de formao de um
debate mais aprofundado acerca da confuso dos papis dos Conselhos Estaduais de
Segurana Pblica e dos Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica identfcados ao
longo da pesquisa, conforme relatado em seo anterior
68
.
5. SOBRE OS CONSELHOS ESTADUAIS DE DIREITOS
HUMANOS
5.1. MAPEAMENTO DE CONSELHOS DE DIREITOS HUMANOS
NAS UNIDADES FEDERATIVAS
O primeiro aspecto a ser considerado refere-se ao universo de Conselhos
Estaduais de Direitos Humanos existentes no Brasil. Das 27 unidades federatvas, 19
possuem um conselho atvo nessa rea
69
. A maior concentrao dos conselhos est na
regio nordeste, com oito estados (Pernambuco, Paraba, Alagoas, Rio Grande do Norte,
Cear, Piau, Maranho e Bahia). J a regio com menor nmero de conselhos a norte,
com trs (Amazonas, Acre e Par). O quadro a seguir lista esse cenrio:
68 V. Patrcio (2009).
69 Conforme indicado, em vinte unidades da federao, foram insttudos CEDHs, sendo 19 atvos. So eles: Acre, Alagoas,
Amazonas, Bahia, Cear, Distrito Federal, Esprito Santo, Gois, Maranho, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Par, Paraba, Paran,
Pernambuco, Piau, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte e So Paulo. Segundo consta, o CEDH de Mato Grosso, embora insttudo e
contando com instrumentos normatvos diversos (de 1987, 1996, 2002, 2009 e 2011), no momento desta pesquisa encontrava-se
inatvo.
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Quadro 02 - Conselhos de Direitos Humanos por Estado
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No intuito de tornar clara a compreenso do universo encontrado,
desenvolve-se, a seguir, a exposio das informaes coletadas no mbito desta
pesquisa, que compem as caractersticas de cada experincia em curso, bem
como as localidades que no dispem de conselho.
Inicialmente, apresentam-se as caractersticas institucionais dos conselhos
pesquisados, especialmente no que tange a seus marcos legais disponveis.
Em seguida, trazem-se informaes sobre as unidades federativas onde
no se identificou a existncia de conselhos, com a indicao dos motivos para
essa ausncia, nos casos em que tal informao foi formulada pelas instncias
governamentais. Na seo seguinte, apresentam-se dados sobre as estruturas e
o funcionamento de cada experincia estudada, para melhor compreenso da
dinmica das atividades dos conselhos em funcionamento no pas. Por fim, na
terceira seo, delineiam-se os perfis dos conselheiros, a partir de elementos
gerais do conjunto dos estados visitados. O objetivo consiste em revelar algumas
das caractersticas centrais desse grupo, permitindo ao leitor a percepo mais
aprofundada com o segmento em questo.
5.1.1. Institucionalidade dos Conselhos Estaduais de Direitos Humanos
(CEDH)
Quanto a estes, apresentam-se os princpios e as orientaes em que se
apoiam legalmente. Em tese, esses conselhos deveriam ter como referncia os
princpios e as normas federais que regulam a atuao do Conselho Nacional
de Direitos Humanos. Este, entretanto, ainda tramita como projeto de lei no
Congresso Nacional
70
. Portanto, desde j, possvel apontar a ausncia de
diretrizes nacionais que orientem a conformao de conselhos nas esferas
estaduais.
O quadro a seguir sistematiza a situao atual dos conselhos estaduais de
direitos humanos:
70 H 18 anos, o PL n 4.715/1994 visa transformar o atual Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CDDPH) em CNDH.
50
Quadro 3: A insttucionalidade de CEDHs nas 27 Unidades da Federao
UF Nome Conselho Lei, regimento e data de publicao da lei
rgo ou estrutura a qual se
vincula o Conselho
AC
Conselho Estadual dos Direitos
Humanos e da Cidadania
Decreto n 2.848 de 4 de Novembro de 2011 e
Decreto n 2.999 de 13 de Dezembro de 2011
Secretaria de Estado da
Justa e Direitos Humanos
AL
Conselho Estadual de Defesa dos
Direitos Humanos (CEDDH)
Lei n 5.974 de 9 de Dezembro de 1997
Secretaria de Estado da
Justa e Cidadania
AP No possui Conselho n/c n/c
AM
Conselho de Defesa dos Direitos da
Pessoa Humana (CEDDPH)
Decreto n. 17.855, de 28 de Maio de 1997, Decreto
n. 19.491, de 07 de dezembro de 1998 e Decreto
n 23.481, de 18 de Junho de 2003
Secretaria de Estado de
Justa e Direitos Humanos
BA
Conselho Estadual de Proteo aos
Direitos Humanos
Lei n 4.697 de 15 de julho de 1987, Lei n 6.074
de 22 de maio de 1991, Lei n 6.699 de 16 de
dezembro de 1994, Decreto n 11.111 de 27 de
Junho de 2008 e Lei n 12.054 de 07 de janeiro de
2011
Secretaria da Justa,
Cidadania e Direitos
Humanos.
CE
Conselho de Defesa dos Direitos
Humanos (CDDH)
Lei n 12.686, de 14 de maio de 1997, Lei n 13.093,
de 8 de janeiro de 2001 e Lei n 13.875, de 07 de
Fevereiro de 2007
Secretaria da Justa e
Cidadania
DF
Conselho Distrital de Promoo
e Defesa dos Direitos Humanos
(CDPDDH)
Lei n 1.175, de 29 de julho de 1996, Lei n 3.797,
de 6 de fevereiro de 2006 e Decreto n 26.833, de
19 de maio de 2006
Goza de plena e absoluta
independncia funcional, mas
vincula-se Secretaria de
Justa, Direitos Humanos e
Cidadania.
ES
Conselho Estadual dos Direitos
Humanos (CEDH)
Lei n 5.165, de 20 de dezembro de 1995 e Decreto
n 8 7 3 - S, de 8 de abril de 2011
Secretaria de Estado de
Assistncia Social, Trabalho e
Direitos Humanos
GO
Conselho Estadual de Direitos
Humanos (CEDH)
Lei n 7.216, de 16 de abril de 1999 Decreto n
5.043, de 14 de maio de 1999, Decreto n 5.044, de
14 de maio de 1999 e Decreto n 6.956, de 24 de
julho de 2009.
Secretaria da Segurana
Pblica e Justa
MA
Conselho Estadual de Defesa dos
Direitos Humanos (CEDDH)
Lei n 7.844, de 31 de janeiro de 2003, Lei n 8.559,
de 25 de dezembro de 2006, Lei n 8.868, de 25 de
agosto de 2008 e Lei n 9.340, de 28 de fevereiro
de 2011.
Secretaria de Estado dos
Direitos Humanos e Cidadania
MT
Conselho inatvo - Conselho Estadual
de Defesa dos Direitos da
Pessoa Humana (CDDPH)
Decreto n 380, de 9 de novembro de 1987, Decreto
n 1.254, de 27 de novembro de 1996, Lei n 7.817,
de 9 de Dezembro de 2002, Lei n 9.288, de 22 de
Dezembro de 2009 e Lei n 9.593, de 20 de julho
de 2011
Secretaria de Estado de
Justa e Direitos Humanos
MS
Conselho Estadual de Defesa dos
Direitos da Pessoa Humana (CEDHU)
Lei n 702 de 12 de maro de 1987 e Decreto n
11.853, de 10 de maro de 2005
Secretaria de Estado de
Trabalho e Assistncia Social
MG
Conselho Estadual de Defesa dos
Direitos Humanos (CONEDH)
Lei n 9.516, de 29 de dezembro de 1987, Decreto
n 32.880, de 11 de setembro de 1991, Decreto
n 33.385, de 21 de fevereiro de 1992, Decreto n
35.661, de 27 de junho de 1994, Decreto n 41.032,
de 5 de maio de 2000 e Decreto n 43.613, de 25 de
setembro de 2003.
Secretaria de Estado de
Desenvolvimento Social
PA
Conselho Estadual de Justa e
Direitos Humanos (CJDH)
Lei n 7.029, de 30 de julho de 2007
Secretaria de Estado de
Justa e Direitos Humanos
PB
Conselho Estadual de Direitos
Humanos (CEDH)
Lei n 5.551, de 14 de janeiro de 1992
rgo integrante da
administrao pblica do
Estado da Paraba, vinculado
aos trs poderes do Estado.
PR
Conselho Permanente de Direitos
Humanos (COPED)
Lei n 11.070, de 16 de maro de 1995
Secretaria de Estado da
Justa e da Cidadania
PE
Conselho Estadual dos Direitos
Humanos (CEDH)
Lei n 12.160, de 28 de Dezembro de 2001
Secretaria de
Desenvolvimento Social e
Direitos Humanos
PI
Conselho Estadual de Defesa de
Direitos Humanos (CEDDH)
Lei n 5.089, de 18 de outubro de 1999 e Decreto n
12.743 de 22 de agosto de 2007.
Secretaria de Justa e
Direitos Humanos
RJ
Conselho Estadual de Defesa dos
Direitos Humanos (CEDDH)
Lei Complementar n 77, de 26 de Maio de 1993,
Lei Complementar n 138, de 30 de junho de 2010 e
Decreto n 43.148 de 23 de agosto de 2011.
Secretaria de Assistncia
Social e Direitos Humanos
RN
Conselho Estadual de Direitos
Humanos e da Cidadania
Lei n. 7.098 de 16 de Dezembro de 1997 e Lei n
8.304, de 29 de Janeiro de 2003
Secretaria de Estado da
Justa e da Cidadania
RS No possui Conselho n/c n/c
RO No possui Conselho n/c n/c
RR No possui Conselho n/c n/c
SC No possui Conselho n/c n/c
SP
Conselho Estadual de Defesa dos
Direitos da Pessoa Humana
Lei n. 7.576, de 27 de novembro de 1991 e Lei
Estadual n 8.032/92
Secretaria da Justa e da
Defesa da Cidadania.
SE No possui Conselho n/c n/c
TO No possui Conselho n/c n/c
CONTINUA
51
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UF Escolha da presidncia/vice-presidncia Composio do Conselho Natureza do Conselho
AC
Escolhido, mediante votao, dentre os membros do
Conselho
16 ttulares e 16 suplentes (paritrio) Deliberatva
AL
Presidente e Vice-presidente eleitos atravs de voto
secreto. Atualmente um membro da sociedade civil.
14 membros ttulares e respectvos
suplentes
Investgatva e propositva
AP n/c n/c n/c
AM
Nomeado pelo Governador do Estado, por indicao
do Secretrio de Estado de Justa e Direitos Humanos.
Atualmente um membro da sociedade civil.
A lei prev 15 membros, mas o
Conselho registrou, atualmente, 20
membros ttulares e 20 suplentes.
Consultva e fscalizadora,
de deliberao coletva
BA Secretrio da Justa, Cidadania e Direitos Humanos 17 ttulares e 17 suplentes Consultva
CE Atualmente a Secretria da Justa e Cidadania 29, entre estes 14 so suplentes Consultva e fscalizadora
DF
Exercida alternadamente por um representante do
Poder Pblico e por um representante da sociedade
civil. Atualmente um representante da sociedade civil.
32 (paritrio) Fiscalizadora
ES Atualmente um representante da sociedade civil 32 Consultva e deliberatva.
GO
Atualmente o superintendente de Direitos Humanos
da Secretaria.
21 ttulares e 21 suplentes. No
questonrio o Conselho registrou
apenas 19 ttulares e 19 suplentes.
Consultva e normatva
MA
A presidncia e a vice-presidncia so preenchidas,
de forma alternada e rotatva, por representantes do
poder pblico e da sociedade civil organizada.
Atualmente um representante da sociedade civil.
26 (paritrio). No questonrio,
respondeu haver 15 ttulares e 14
suplentes.
Consultva, deliberatva e
normatva.
MT
Presidente e Vice-presidente escolhidos dentre seus
membros e eleitos pelos Conselheiros, em escrutnio
secreto
16 ttulares e 16 suplentes (paritrio) n/c
MS
A presidncia e a vice-presidncia do CEDHU/MS
pertencem a segmentos distntos. Os referidos cargos
so assumidos, alternadamente, por representantes
do Poder Pblico e da sociedade civil organizada.
Atualmente a presidncia assumida pela subsecretria
da Mulher e da Promoo da Cidadania.
20 ttulares e 20 suplentes (paritrio) Consultva e propositva
MG
O Presidente e o Vice-Presidente do Conselho so
escolhidos e designados pelo Governador do Estado,
dentre seus membros. Atualmente representante da
Secretaria de Desenvolvimento Social.
25 (Na resposta ao questonrio
afrmaram possui 26 ttulares e 26
suplentes)
Consultvo e deliberatvo
PA
Atualmente representante da Secretaria de Justa e
Direitos Humanos
22 (paritrio). No questonrio
afrmou ter 16 ttulares e 16
suplentes.
Avaliatva e propositva.
PB
Votao livre entre os integrantes do Conselho.
Atualmente representante da sociedade civil.
17. No questonrio houve registro
de apenas 14 membros.
PR 16
Deliberatvo, formuladora
e fscalizadora
PE
Chamado coordenador-geral, escolhido por eleio,
dentre os membros do Conselho (podendo ser membro
do Governo do Estado ou de Entdade da Sociedade
Civil)
12 ttulares e 12 suplentes Deliberatva
PI Atualmente representante da Sociedade Civil
19 ttulares e 19 suplentes. No
questonrio houve registro de
apenas 18 membros.
Consultva e propositva
RJ
O Presidente e o Vice-Presidente sero eleitos atravs
de voto por maioria absoluta, sendo alternado o cargo
de Presidncia e Vice Presidncia entre poder pblico
e sociedade civil dentro de uma mesma gesto, fcando
um ano para cada mandato, sem reconduo.
30 ttulares e 30 suplentes Consultva
RN Eleito pelos Conselheiros. 28
Investgatva e
propositva.
RS n/c n/c n/c
RO n/c n/c n/c
RR n/c n/c n/c
SC n/c n/c n/c
SP Eleito pelos Conselheiros. Entre 11 e 21 conselheiros. Investgatva e Propositva
SE n/c n/c n/c
TO n/c n/c n/c
Fonte: Pesquisa Pensando a Segurana Pblica Diagnstco dos Conselhos sobre Direitos Humanos
e Segurana Pblica (2012)
52
5.1.1.1. Das Unidades Federatvas sem Conselhos de Direitos Humanos
Conforme exposto no Quadro 02, verifca-se que sete unidades federatvas
no dispunham, at o momento da pesquisa, de Conselhos de Direitos Humanos em
funcionamento. So os seguintes estados: Amap, Rio Grande do Sul, Rondnia, Roraima,
Santa Catarina, Sergipe e Tocantns.
Destes, foram contatadas as Secretarias de Justa ou, nos casos cabveis, a
Secretaria/Departamento/Coordenadoria de Direitos Humanos. Verifcou-se, por meio
da pesquisa, que, na maioria dos estados sem conselhos, a Secretaria de Justa que
opera diretrizes ou encerra responsabilidades sobre o tema dos direitos humanos. Os
gestores de quatro
71
estados responderam ao questonrio da pesquisa que investgava
os motvos da inexistncia de CEDHs em funcionamento. Foram eles: Mato Grosso,
Sergipe, Tocantns e Amap.
Dos quatro questonrios estudados, apenas o Amap declarou realmente
no possuir lei de criao de um conselho de direitos humanos. De forma diferente
em relao aos outros dois estados, as informaes obtdas nos estados do Amap e
Sergipe indicaram que estes nunca possuram Conselhos Estaduais de Direitos Humanos.
No Amap, atribuiu-se esse fato a difculdades insttucionais vivenciadas no passado,
mas que apenas recentemente teriam sido superadas, abrindo, enfm, possibilidade
para o desenvolvimento de condies voltadas conformao de um Conselho. J em
Sergipe, segundo verifcado na resposta fornecida ao questonrio, a lei de criao teria
criado dispositvos eleitorais considerados inexequveis para as dimenses do conselho.
Entretanto, estaria em curso um movimento de alterao legislatva.
Quanto ao Mato Grosso, constatou-se que um CEDH j havia funcionado no
estado e que sua atvidade era intermitente em decorrncia de uma srie de motvos,
informados na resposta ao questonrio: fssuras/inconstncias da gesto; difculdade
em se realizarem eleies; e divergncias entre os antgos membros.
Quanto ao Rio Grande do Sul, realizamos entrevista com a gestora responsvel
pelo projeto de criao do conselho estadual previsto para ser implantado ainda este
ano. No entanto, no foram identfcados os fatores que justfcassem a inexistncia
desse conselho nas gestes anteriores. At o fnal da pesquisa, no havamos recebido
os instrumentos e documentos solicitados, o que impossibilitou a qualifcao de
informaes a respeito da no existncia do Conselho no estado.
Os gestores de Tocantns apenas apontaram para o fato de que um Conselho
estaria sendo formado, embora ainda estvesse em estgio embrionrio.
Importante destacar que Sergipe e Amap apontaram a responsabilidade do
Conselho Nacional/Secretaria Nacional de Direitos Humanos e do Ministrio da Justa
para a viabilizao dos colegiados estaduais com capacitaes e apoios logstco e
oramentrio. Tambm foi citada a necessidade de maior preparao das organizaes
da sociedade civil e do Estado.
71 Como j indicado, foram vrias as tentatvas de levantamento dessas informaes por contatos telefnicos e correio virtual.
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5.1.1.2. Anlise das Legislaes e dos Regimentos sobre Conselhos Estaduais de Direitos
Humanos
A anlise aqui exposta considera o conjunto dos documentos sobre os conselhos
estaduais de Direitos Humanos existentes, independentemente de seu efetvo
funcionamento. Em alguns estados, obteve-se a informao de que estariam em fase
de reestruturao. O estudo sistematzado a seguir aborda os seguintes aspectos: (a)
processo histrico de formao dos conselhos estaduais de Direitos Humanos, (b) a
composio, (c) a natureza e os objetvos dos CEDH.
(a) Processo de Formao dos CEDH
No que tange ao processo histrico de criao dos CEDHs no Brasil, identfcou-
se que os estados do Mato Grosso do Sul, Bahia e Minas Gerais foram os primeiros a
consttuir essa estrutura em suas unidades no ano de 1987. Na sequncia, foram criados
os de So Paulo (1991), Rio de Janeiro (1993), Esprito Santo e Paran (1995), Distrito
Federal e Mato Grosso (1996), Cear, Amazonas e Alagoas (1997), Piau (1999) e, por
ltmo, Pernambuco ( 2001), Maranho (2003), Par e Sergipe (2007), Tocantns (2008)
e Gois ( 2009).
Como pode ser observado, a dcada de 1990 concentra o maior nmero de
conselhos criados, num contexto poltco que favoreceu a emergncia desse tpo de
estrutura, a partr da promulgao da Consttuio de 1988. H, entretanto, seis estados
brasileiros que no constturam seus respectvos conselhos (Amap, Rio Grande do Sul,
Rondnia, Roraima, Santa Catarina e Sergipe). No momento da pesquisa, informaram
estar em reestruturao, apesar de j terem sido formadas as unidades do Amazonas, do
Maranho e do Tocantns. J o CEDH do Mato Grosso estava inatvo, como j assinalado.
O conjunto dos conselhos estaduais de Direitos Humanos investgado foi
consttudo a partr de leis especfcas e regimentos que normatzam seu funcionamento.
Esses documentos norteiam e devem garantr a materializao do conselho no estado,
a partr da conjuno de interesses e contexto poltco local em consonncia com outros
segmentos da sociedade.
Os CEDHs so estruturas que avanaram no sentdo de englobar os rgos
pblicos voltados s poltcas sociais, mas tambm a sociedade civil, representada por
Organizaes No Governamentais, entdades de profssionais e grupos de minorias.
(b) A composio dos Conselhos de Direitos Humanos
No que tange anlise das legislaes dos CEDHs no item composio, destaca-
se que, nos estados do Acre e de Alagoas, a presidncia seria escolhida pelos membros
do conselho atravs de votao secreta. No caso de Amazonas e Minas Gerais, a
previso de indicao pelo governador de um secretrio de Estado ligado temtca
dos Direitos Humanos. J na Bahia, Cear, Gois e Par, o(a) secretrio(a) de Justa
ocuparia a presidncia. Nas unidades federatvas do Distrito Federal, do Esprito Santo,
do Maranho e do Mato Grosso do Sul, a funo de presidente seria compartlhada e
alternada entre a sociedade civil e o poder pblico.
54
No que se refere aos demais conselheiros, a composio seria feita a partr da
confgurao de cada estado, com as nomenclaturas especfcas e/ou segmentos da
sociedade civil atuantes no estado. importante ressaltar, ainda, que a vice-presidncia
dos conselhos tende a ser escolhida pela maioria dos conselheiros ou por indicao do
presidente.
(c) A natureza e os objetvos dos CEDHs
Segundo consta em seus respectvos instrument normatvos e regulamentadores,
os conselhos do Acre, do Amazonas e do Esprito Santo tm natureza de rgos
deliberatvos, consultvos e fscalizadores, com o objetvo primordial de direcionar
poltcas pblicas. Os de Alagoas, Maranho, Minas Gerais, Distrito Federal, Cear, Bahia
e Par possuem, formalmente, carter investgatvo, propositvo, fscalizador e consultvo.
(d) Fundo de Oramento dos CEDHs
Por meio de anlise das legislaes dos Conselhos em funcionamento, verifcou-
se que a maioria est vinculada estrutura administratva das Secretarias de Direitos
Humanos ou correlatas. Somente no estado de Minas Gerais, foi identfcada uma lei,
ainda no regulamentada (Lei n 13.666, de 21/07/2000), que cria um Fundo Estadual
de Promoo dos Direitos Humanos, em que o Conselho gozaria de prerrogatva
fscalizadora e comporia o grupo coordenador do Fundo.
Embora as leis de determinados Conselhos os concebam como rgos autnomos,
apenas no regimento interno do Conselho do Amazonas identfcou-se a possibilidade
de dotao oramentria prpria. Nos demais casos, apenas os Conselhos de Alagoas e
Rio de Janeiro dispem, em suas leis, acerca do registro da necessidade de apresentao
junto Secretaria pertnente, por parte do Conselho, de proposta oramentria anual
para o desenvolvimento e a manuteno de suas atvidades. Ademais, as leis dos
Conselhos do Maranho e So Paulo so claras quanto consignao de recursos
anuais, nas dotaes do rgo responsvel pela Poltca Estadual de Direitos Humanos,
de recursos especfcos para os referidos Conselhos.
5.1.2. Estrutura e Funcionamento dos Conselhos Estaduais de Direitos
Humanos
Nesta seo, apresentam-se os dados obtdos pela pesquisa que se referem s
condies de estrutura e funcionamento dos Conselhos Estaduais de Direitos Humanos.
Trata-se de dados coletados a partr de instrumento de pesquisa enviado a todos os
CEDHs mapeados.
Ao todo, 16 questonrios foram respondidos, em um total de 19 Conselhos
identfcados, o que equivale a 84,2%. So os Conselhos dos seguintes estados: Rio de
Janeiro, Alagoas, Gois, Mato Grosso, Paran, Par, Amazonas, Braslia, Esprito Santo,
Pernambuco, Rio Grande do Norte, Piau, Paraba, Cear, Maranho e Minas Gerais
72
.
72 O Conselho do estado de So Paulo (CONDEPE) respondeu ao referido questonrio apenas aps o trmino da pesquisa. Eventuais
consideraes sobre as informaes fornecidas pelo mesmo sero realizadas, portanto, apenas por meio de notas de rodap.
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A maioria dos Conselhos (14) ocupa o espao atual de funcionamento h menos
de 10 anos. Essa informao revela que recente o processo de organizao dos
Conselhos. Embora a maioria (nove) registre possuir sala de uso exclusivo
73
, expressivo
o nmero de casos (sete) em que h compartlhamento das salas, o que tambm foi
observado por ocasio das visitas de campo aos estados de Alagoas, Esprito Santo,
Par, Cear, Paran, Rio de Janeiro e Gois. Com frequncia, so outros Conselhos que
dividem o mesmo espao
74
.
Ademais, mesmo nos casos em que o uso exclusivo, verifcou-se, no decorrer da
pesquisa, que esse fato no se confgura garanta de condies adequadas das instalaes.
Registraram-se, frequentemente, queixas relatvas, por exemplo, ao tamanho das salas,
consideradas pequenas por alguns conselheiros.
A maior parte dos Conselhos (11) declarou dispor de apenas uma sala de
funcionamento, onde diversas aes so realizadas, entre atendimento ao pblico,
atvidades administratvas e reunies
75
. Como muitos dos atendimentos se referem
a violaes de Direitos Humanos, entende-se que os Conselhos deveriam dispor de
espaos em que fosse possvel resguardar o sigilo das informaes, deixando mais
vontade aqueles que buscam o Conselho, principalmente quando se trata da realizao
de denncias. Alm disso, dez Conselhos informaram no utlizar outro ambiente alm do
espao sede ou principal
76
. Isso evidencia que aqueles Conselhos que dispem de apenas
uma sala no usufruem de espao externo para o desenvolvimento de outras atvidades,
o que pode comprometer a estruturao e a organizao do trabalho realizado pelo
Conselho. Dentre os que afrmaram utlizar outros espaos (cinco), verifcou-se, durante
as observaes de campo, que estes so acessados, geralmente, para a realizao das
reunies do Conselho.
Embora o questionrio sobre estrutura e funcionamento do Conselho
elaborado pela equipe de pesquisa dispusesse de um item acerca das condies
de uso de sala para a realizao de oficinas, capacitaes e assemblias, verificou-
se, por meio das visitas realizadas e entrevistas concedidas pelas presidncias dos
Conselhos, que a organizao desses eventos no algo comum em sua rotina.
Sobre os que responderam ter acesso sala exclusivamente para reunies
(seis)
77
, muitas vezes esse no um ambiente do prprio Conselho, podendo ser um
auditrio e/ou sala de reunies de utilizao comum entre diferentes Conselhos ou
outras atividades, como se pde notar em alguns estados visitados, como Esprito
Santo, Minas Gerais, Alagoas, Cear, Rio de Janeiro, Gois e Distrito Federal.
No item relacionado aos equipamentos utilizados pelo Conselho, a maioria
declarou ter acesso exclusivo a alguns equipamentos e recursos bsicos, tais como
computador, impressora, telefone e acesso Internet. Entretanto, ainda expressivo
o nmero de Conselhos que no contam com a mesma exclusividade, tendo de
73 O CONDEPE informou fazer uso exclusivo de seu espao de funcionamento.
74 Conselhos de diversas reas temtcas. Foram citados, entre outros: Conselho Penitencirio e Conselho Deliberatvo (CONDEL).
H casos, ainda, em que o Programa de Proteo a Vtmas e Testemunhas Ameaadas (PROVITA) partlha do espao utlizado pelo
Conselho.
75 O CONDEPE informou utlizar 3 (trs) salas no espao sede.
76 A resposta oferecida pelo CONDEPE esta questo confrma a tendncia observada.
77 O CONDEPE tambm informou dispor de sala para uso exclusivo das reunies.
56
partilhar, por exemplo, computadores, impressoras e telefones com outras equipes.
So poucos os Conselhos que tm acesso a carro (seis). Destes, nenhum
informou fazer uso exclusivo, tendo de agendar previamente sua utilizao a fim de
evitar conflitos com outras atividades para as quais est disponvel. Mais da metade
(dez) no tem acesso a esse tipo de estrutura
78
, o que foi ressaltado negativamente
por ocasio de nossas visitas aos Conselhos. Compreende-se que o acesso a esse meio
de transporte fundamental para que os conselheiros desempenhem plenamente
visitas s instituies, verificao de denncias, participao em atividades
pertinentes realizadas nas diferentes partes do estado, entre outras atividades.
Observou-se, ainda, que poucos Conselhos dispem de acervos de livros
e legislaes para fins de consultas e pesquisas sobre o prprio funcionamento e
assuntos atinentes a polticas de Direitos Humanos.
No tocante existncia de estatuto ou regimento interno, a maior parte
registrou possuir regimento interno (14 Conselhos) publicado em Dirio Oficial
79

ou jornal de ampla circulao (12 Conselhos), o que aponta para um avano no
aspecto regimental de organizao interna desses Conselhos e para o exerccio
dessa dimenso de sua autonomia, tendo em vista que o contedo dos regimentos
internos expressa as diferentes maneiras atravs das quais os Conselhos atuam.
Registra-se que, embora o Conselho de Direitos Humanos de Gois tenha declarado
no possuir regimento, identificou-se sua existncia, ainda sem regulamentao, no
perodo de realizao da pesquisa, quando o referido Conselho se apresentava em
fase de reestruturao.
No que diz respeito durao do mandato dos conselheiros, unnime o perodo
de dois anos. Alguns reforaram a possibilidade de reconduo por mais dois anos.
A maior parte (13 Conselhos) conta com uma secretaria executva
80
que tem
diferentes perfs, porm geralmente so profssionais cedidos pelas secretarias. Todavia,
tendo em vista as demais informaes levantadas, entende-se que h necessidade
de mais profssionais atuando em equipes de apoio do Conselho. Em nossas visitas,
verifcou-se que comum que os Conselhos contem apenas com a Secretaria-Executva.
Chama a ateno o fato de, no Conselho de Defesa dos Direitos Humanos de Alagoas,
ter-se verifcado, por ocasio de nossa visita, que a prpria presidncia vinha cumprindo
as rotnas administratvas. Constatou-se, ainda, que, em alguns Conselhos, a atuao da
Secretaria-Executva extrapola o desenvolvimento de rotnas burocrtcas, incidindo no
contedo qualitatvo das aes desempenhadas pelo Conselho e, portanto, contribuindo
para sua efetvidade.
Questonados acerca dos recursos fnanceiros dos Conselhos, verifcou-se, com
frequncia, certa fragilidade no que tange a investmentos, quando existem (sete Conselhos)
81
.
A maior parte declarou no dispor de autonomia para utlizar essa verba, considerada
limitada, a partr da fala de alguns conselheiros e presidentes nas visitas de campo. Esse item
78 O CONDEPE tambm informou no ter acesso a carro.
79 A informao fornecida pelo CONDEPE d conta da existncia de regimento interno publicado em Dirio Ofcial.
80 O regimento interno do CONDEPE tambm prev a secretaria executva.
81 O CONDEPE tambm informou dispr de recursos fnanceiros para sua gesto.
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guarda relao direta com outro anteriormente citado, relacionado ao espao disponvel
para a realizao de atvidades do Conselho, que, no dispondo de recursos sufcientes,
acabava atuando com infraestrutura limitada. A verba atravs da qual o Conselho se mantm
normalmente est vinculada Secretaria que abriga o Conselho, o que, algumas vezes,
difculta burocratcamente a liberao de despesas de custeio para aes emergenciais,
por exemplo. Uma discusso mais especfca a esse respeito foi observada, por exemplo, na
reunio do Conselho de Defesa dos Direitos Humanos de Minas Gerais.
Percebeu-se que a maior parte dos Conselhos no dispe de oramento prprio
(nove) e tem todos os seus recursos (materiais e humanos) cedidos. Avalia-se que tal fato
reduz a autonomia do Conselho, submetendo-o estrutura governamental. Compreende-
se que o Conselho deve dispor de autonomia frente s insttuies, a fm de, efetvamente,
exercer controle social.
Dentre os Conselhos que declararam receber recursos fnanceiros diretamente, apenas
no caso de alguns foi possvel ter acesso quanta exata (os Conselhos dos estados de Esprito
Santo, Rio Grande do Norte e Maranho). Na anlise conjunta dos dados levantados, observou-
se, a partr de sua heterogeneidade, que no h padronizao de sistematzao, tendo em
vista os gastos necessrios para a gesto do trabalho do Conselho. A respeito do nmero de
conselheiros declarados pelos Conselhos, observa-se que no h homogeneidade.
No que se refere ao nmero de mandatos em que cada conselheiro atua no Conselho,
destacam-se algumas informaes. Por se tratar de um Conselho composto recentemente,
no estado do Rio de Janeiro todos os conselheiros esto em seu primeiro mandato. No Distrito
Federal, todos os conselheiros declararam estar tambm no primeiro mandato. No estado de
Alagoas, apenas quatro conselheiros esto no primeiro mandato, enquanto os demais esto
no segundo, terceiro ou at sexto mandato, conforme indicaram dois conselheiros situao
que pode ser considerada excepcional, considerando a lei que regula o funcionamento do
referido Conselho, a qual prev apenas dois anos de mandato. No Amazonas, tambm se
encontrou essa diversidade, com cinco conselheiros no primeiro mandato e seis no segundo
no foram recebidas informaes sobre os nove restantes. J no estado do Piau, quatro
conselheiros responderam estar no segundo mandato, enquanto 14 encontravam-se no
primeiro tambm no houve acesso informao sobre os demais conselheiros. No estado
do Cear, tvemos informao a respeito de 15 conselheiros, dentre os quais a maioria (14)
est no primeiro mandato e apenas um no segundo. No Conselho de Gois, obtvemos essa
informao apenas a respeito do presidente, que se encontra em seu primeiro mandato
82
.
Por ocasio de nossa visita, soubemos que h um grupo de conselheiros com experincia
anterior ao processo de reestruturao neste Conselho, que teve suas atvidades retomadas
em janeiro de 2012, aps um perodo de inatvidade, em decorrncia de uma realocao
que sofreu (situava-se na estrutura da Secretaria de Cidadania e, atualmente, funciona na
Secretaria de Segurana). No Conselho da Paraba, s foi possvel ter acesso a informaes
sobre o presidente, que indicou estar no terceiro mandato. Os Conselhos dos estados do
Mato Grosso do Sul, Paran, Esprito Santo, Pernambuco, Rio Grande do Norte, Maranho,
Par e Minas Gerais no forneceram essa informao.
82 O CONDEPE informou que a maior parte de seus conselheiros encontra-se no seu primeiro mandato.
58
5.1.2.1. Estudo quant-qualitatvo das visitas a dez Conselhos de Direitos Humanos
83
A partr da visita de campo realizada aos dez CEDHs indicados, buscou-se
extrair informaes sobre a natureza de suas atuaes, bem como sobre seu modo de
funcionamento. A respeito das demandas que chegam ao Conselho, possvel destacar:
Partcipao em fruns/eventos sobre Direitos Humanos: este item foi identfcado
em mais de cinco respostas dos conselheiros sobre o tema, o que demonstra, em
alguma medida, que o Conselho tem legitmidade reconhecida para discutr, em eventos
temtcos, questes como violao dos Direitos Humanos e para isso requisitado.
Partcipao na formulao de poltcas: compreende-se que essa deveria ser uma
das principais intervenes dos Conselhos, uma vez que a noo de controle social est
relacionada com a capacidade de monitorar e propor poltcas que deem efetvidade s
leis, no sentdo de promover a garanta dos direitos. Entretanto, essa demanda foi citada
por apenas trs dos conselheiros que responderam pesquisa.
Processo de indenizao s vtmas de tortura no perodo ditatorial: essa foi uma
atribuio identfcada especifcamente no Conselho de Minas Gerais, quando da visita.
Denncias sobre violaes de Direitos Humanos (pessoais ou de entdades):
esse item foi o principal eixo levantado como demanda. Os conselheiros citaram as
especifcidades mais recorrentes dessas violaes:
Violncia policial/ ao de grupos de extermnio;
Combate s drogas;
Segurana Pblica, de forma ampla;
Tortura em delegacias e presdios;
Confito pela terra/ reintegrao de posse/ remoes;
Violncia domstca/ violncia de gnero;
Desaparecimento de pessoas;
Homofobia;
Racismo;
Pessoas em situao de rua;
Acessibilidade;
Sade geral e mental;
83 CEDHs foram visitados nas seguintes unidades federatvas: Par, Amazonas, Cear, Alagoas, Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de
Janeiro, Paran, Distrito Federal e Gois. No foi possvel, embora tenha sido inicialmente planejado no projeto de pesquisa, visitar
e aprofundar informaes acerca do funcionamento do Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana (CONDEPE),
de So Paulo. Apesar das tentatvas de contato por parte da equipe de pesquisa, no foi possvel a compatbilizao das agendas da
equipe de pesquisa e do referido Conselho.
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Sistema socioeducatvo;
Trabalho escravo;
Denncias sobre censura;
Intolerncia religiosa;
Vtmas de tortura do perodo ditatorial;
Encaminhamento das denncias a rgos/insttuies competentes: este item
aparece tambm como demanda para os Conselhos e no s como sua competncia,
o que demonstra que algumas pessoas acessam os Conselhos em busca de formas de
melhor encaminhar suas queixas e, assim, resolver seus problemas.
Entre as violaes de Direitos Humanos citadas, a mais recorrente aquela
relacionada a violaes por parte de agentes pblicos. Esse tema foi abordado de
maneira signifcatva no s atravs das respostas aos questonrios, mas tambm nas
discusses entre os conselheiros que puderam ser acompanhadas por ocasio de nossas
idas a campo. A questo da violncia policial, da tortura em delegacias e da precariedade
do sistema penitencirio nas diversas unidades federatvas est entre as dimenses
mais abordadas das violaes por parte de agentes pblicos. No foram raras, ainda, as
ocorrncias desse tema no mbito do sistema socioeducatvo. Esse quadro revela que
a pauta dos Direitos Humanos ainda muito vinculada questo da violncia fsica e
ao debate da Segurana Pblica. Compreende-se que reduzir o debate sobre a garanta
dos Direitos Humanos questo da integridade fsica vai de encontro a uma concepo
ampliada de Direitos Humanos. Verifcou-se que essa reduo recorrente, no apenas
por parte das pessoas e/ou insttuies que procuram o Conselho, mas tambm por parte
dos prprios conselheiros, o que pode apontar, ainda, para a necessidade de priorizar
demandas mais graves, tendo em vista a recorrncia com que ainda se manifestam em
todas as unidades federatvas.
Ademais, verifcou-se que, em funo do reduzido nmero de Conselhos de
Segurana Pblica existentes no pas, h uma tendncia em se discutrem pautas que, a
princpio, estariam relacionadas Segurana Pblica, no campo dos Direitos Humanos.
Reconhece-se que a temtca dos Direitos Humanos multdimensional, e que debater
segurana pblica nesse mbito no se confgura como um problema, mas esse um
tema complexo que demanda um frum especfco de debate.
Outras especifcidades das denncias sobre violaes aos Direitos Humanos
foram citadas com frequncia ainda que de modo menos recorrente que a violncia
por parte de agentes pblicos , como aquelas relacionadas s minorias, ligadas
principalmente defesa de direitos civis, como direito de igualdade de gnero, raa,
orientao sexual, religio etc. Esse fato pode revelar que muitas violaes aos Direitos
Humanos acontecem no mbito privado das relaes sociais.
60
Tabela 1. Sobre mecanismos pelos quais chegam demandas ao Conselho
Ocorrncias Percentual
No sabe ou no respondeu 18 15,4%
Denncias pessoais (annimas ou no) 37 31,6%
Movimentos sociais/entdades da sociedade civil 12 10,3%
Imprensa 5 4,3%
Pelo poder pblico 15 12,8%
Fruns, seminrios, conferncias, outros conselhos 4 3,4%
Atravs dos conselheiros 13 11,1%
rgos de Direitos Humanos 9 7,7%
Disque 100 2 1,7%
Atravs de representaes 2 1,7%
Total 117 100%
Fonte: Pesquisa Pensando a Segurana Pblica Diagnstco dos Conselhos sobre Direitos Humanos
e Segurana Pblica (2012)
Os dados apresentados na Tabela 1 foram obtdos por meio do total de respostas
que apontavam para os mecanismos atravs dos quais as demandas chegam aos
Conselhos. Cada conselheiro poderia responder indicando mais de um mecanismo, o
que possibilitou o total de 117 ocorrncias.
As possibilidades de mecanismos expostas na tabela acima foram organizadas
aps uma tentatva de sistematzao das respostas oferecidas pelos conselheiros, que,
em si, foram muito diversas. Verifcou-se, por exemplo, um dado que no pde ser
observado com clareza por meio da tabela: o fato de que os conselheiros percebem as
demandas individuais, que chegam ao Conselho atravs de mecanismos diversos, como
as mais comuns. Isso tambm foi observado, com frequncia, por ocasio das visitas
realizadas aos Conselhos.
A esse respeito, cabe uma problematzao relacionada ao lugar a ser ocupado
pelo Conselho e suas funes, uma vez que se compreende que no deve confgurar-
se como um balco de recebimento de denncias. Ainda que fosse, observa-se que os
conselhos no dispem de estrutura humana e fsica adequada a esse fm. Os Conselhos
poderiam dar maior ateno ao aspecto comum das questes individuais que se
manifestam, oferecendo espao a uma artculao e uma interveno de dimenses
mais complexas, no conjunto da elaborao da poltca e de sua respectva fscalizao.
Cabe chamar a ateno para o fato de que diversas denncias chegam por meio
da representao conselheiros, movimentos sociais que atuam no conselho ou at
mesmo insttuies do Estado que, embora nem sempre tenham assento no Conselho,
entendem e legitmam esse espao como frum e entdade importante no campo da
defesa dos Direitos Humanos e na averiguao de denncias.
A imprensa tambm uma fonte anunciada por alguns conselheiros (cinco
ocorrncias) como forma de identfcar denncias que podem e devem ser averiguadas.
Chama a ateno o fato de haver um nmero signifcatvo de conselheiros que
no souberam responder (18 ocorrncias), seja porque tveram sua insero no Conselho
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recentemente, seja porque no conseguem ter acesso a essa informao de maneira
sistematzada.
Tabela 2. De que forma o Conselho/conselheiro incide sobre a poltca estadual de Direitos Humanos?
Opo Marcada: Sim No
Controle Social 46 34
Fiscalizao 50 30
Deliberao e controle do oramento 12 68
Acolhimento/ averiguao de denncias 60 20
Encaminhamento de denncias para rgos competentes 64 16
Defnio e elaborao do Plano Estadual de Direitos Humanos 39 41
Mobilizao da partcipao social atravs da organizao de eventos 38 42
Organizao de Conferencias Estadual de Direitos Humanos 50 30
Outra forma 4 76
Fonte: Pesquisa Pensando a Segurana Pblica Diagnstco dos Conselhos sobre Direitos Humanos
e Segurana Pblica (2012)
Para o tema tratado na Tabela 2, cada conselheiro pde responder marcando
mais de uma opo.
Os dados da pesquisa revelam que a forma de incidncia do Conselho na poltca
estadual tm-se manifestado por meio de: 1) Encaminhamento de denncias a rgos
competentes (64 respostas); 2) Acolhimento e averiguao de denncias (60 respostas); 3)
Fiscalizao (50 respostas); 4) Organizao de Conferncias Estaduais de Direitos Humanos
(50 respostas); 5) Controle Social (46 respostas), entre outras. Nesse sentdo, verifca-se que
grande parte dos conselheiros v seus conselhos atuando em diversas frentes e funes.
Chamou a ateno o fato de a opo de resposta Defnio e elaborao do
Plano Estadual de Direitos Humanos ter apresentado 39 ocorrncias, uma vez que no se
observaram, com frequncia, nas visitas de campo, aes e/ou esforos nesse sentdo. No
Conselho do estado do Rio de Janeiro, constatou-se a existncia de um planejamento no
sentdo de fazer com que o Conselho seja o principal responsvel pela concluso da reviso
do documento de implementao do Plano. Ou seja, neste, como na maior parte dos demais
Conselhos, essa ao surge muito mais como um objetvo a ser alcanado do que como uma
ao concreta j efetvada pelo Conselho.
J a questo do acolhimento e encaminhamento de denncias confgura-se como a
funo mais constante dos Conselhos. Observou-se que, em alguns casos, os conselheiros
dedicam pratcamente todos os esforos de sua atuao a essa atvidade, comprometendo
outras, como, por exemplo, a elaborao de projetos, o controle do oramento, a organizao
de eventos que debatam e possam construir poltcas de preveno violao dos Direitos
Humanos etc.
Nesse sentdo, constata-se que o entendimento que esses conselheiros tm a
respeito do Controle Social pode ser vago, uma vez que remete diretamente fscalizao da
implementao da poltca, com a elaborao e a destnao do oramento, e no somente
averiguao das denncias de violao de direitos. Alm disso, o controle social requer,
consequentemente, ampla partcipao da sociedade civil, principalmente dos movimentos
62
sociais organizados, paridade que no se verifca em todos os conselhos.
A resposta sobre o controle do oramento foi marcada por apenas 12 dos conselheiros,
o que revela no haver consenso entre eles se o Conselho deve ser um rgo fscalizador do
oramento destnado a aes relacionadas aos Direitos Humanos, ou ainda, se eles dispem,
de fato, de fora poltca para o exerccio dessa funo. Nessa perspectva, as visitas de campo
no se verifcaram consultas ao Conselho sobre a aprovao de leis nem seu poder para
consttu-las a partr das demandas sociais.
Alguns (quatro) conselheiros responderam que o Conselho incide sob outras formas
na poltca social. Entre eles, um afrmou que o Conselho produz avaliaes e pareceres.
Compreende-se que essa ao tambm tem relao com a dimenso do controle social.
Ressalta-se que o lugar que o Conselho ocupa no mbito das aes e discusses
poltcas para os Direitos Humanos tm relao direta com as atribuies que os conselheiros
compreendem desempenhar, as quais costumam estar descritas nas leis de criao. Todavia,
os Conselhos guardam especifcidades nesse aspecto, o que coloca em foco se esse seria
um assunto em que se faria necessria a produo de um consenso mais amplo, a fm de se
produzir uma orientao nacional.
Quanto s demandas verifcadas pelos conselheiros, mas que no chegam ao
Conselho, destacam-se:
Demandas do interior do estado;
Vtmas da violncia urbana, violncia na periferia;
Algumas violaes de direitos por agentes de Segurana Pblica;
Dilogo entre os conselhos (questes especfcas, gnero, idoso e infncia e
juventude, homofobia e etc.);
Criao dos Conselhos Municipais;
Explorao sexual;
Presos estrangeiros por trfcos de drogas;
Discusso sobre poltcas pblicas de maneira ampla;
Discusso sobre oramento estadual;
Possibilidade de o Conselho ter uma competncia jurdica para atuar;
Capacitao dos conselhos e conselheiros;
Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST), moradores de rua, movimento
indgena e questes do gnero;
Demandas relatvas Educao, Segurana e Sade Pblica;
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Acompanhamento dos processos abertos pelo Conselho;
Questes sobre o transporte pblico;
Mapeamento das aes de Direitos Humanos no mbito do Estado e pesquisas
acadmicas sobre o tema.
Verifcou-se que muitas demandas no chegam por falta de conhecimento da
populao sobre a existncia e papel do Conselho. Dessa forma, constatou-se pouca
visibilidade na quase totalidade dos Conselhos estudados.
Alguns conselheiros apontam a necessidade de incorporao de temas para
serem investgados e discutdos na dinmica do Conselho, temas que, muitas vezes,
no so considerados pertnentes questo especfca dos Direitos Humanos, como,
por exemplo, acesso a terras, movimento indgena, transporte e educao pblicos,
entre outros. Como j foi possvel observar, constatou-se que esses so temas pouco
apropriados pelos Conselhos, que, em sua maioria, atentam mais para as violaes de
direitos associadas violncia policial e aos sistemas de privao de liberdade, temtcas
rotneiras e frequentemente exploradas pela mdia.
Nota-se que alguns conselheiros pontuaram a respeito dos Conselhos municipais.
Verifcou-se no haver muitas aes conduzidas pelos Conselhos no sentdo de se
fomentarem a construo e o fortalecimento dos colegiados municipais, mas essa foi
uma questo recorrente, exposta como uma necessidade para a qual o Conselho Estadual
deve voltar-se. No entanto, os conselheiros apontam entraves relacionados estrutura e
abertura poltca para o cumprimento desse objetvo.
Outra questo recorrente diz respeito capacidade de o Conselho capilarizar
suas aes em todo o estado. Essa uma questo peculiar principalmente nos estados
de maiores dimenses geogrfcas. Durante visita aos estados do Amazonas e Par,
verifcou-se que a atuao de seus Conselhos se mantm restrita aos eventos ocorridos
na capital e nos arredores, uma vez que a falta de estrutura adequada para a interveno
e o acompanhamento impede a ida dos conselheiros a regies mais distantes. A esse
respeito, defende-se a necessidade de maior investmento para o desenvolvimento de
estratgias, principalmente poltcas de fnanciamento e estruturao concreta, a fm de
reduzir tais entraves. Ademais, de acordo com os conselheiros, necessrio haver maior
disponibilidade de tempo (o que guarda relao com a liberao no trabalho), o que
contribuiria para o aumento da capacidade dos Conselhos em se envolver nos eventos
desenvolvidos em todo o estado.
Alguns conselheiros manifestaram, com frequncia, a necessidade constante de
construo coletva, pelos Conselhos, de levantamentos e anlises concretas a respeito
da realidade relacionada a Direitos Humanos. Nesse sentdo, considera-se imprescindvel
o desenvolvimento de convnios e parcerias com universidades e centros de pesquisa
especializados no tema.
A respeito das funes dos conselheiros, segundo sua viso, entre as mais
recorrentes, destacam-se trs:
64
Discutr e cumprir aes voltadas para promoo dos Direitos Humanos;
Atuar nas denncias recebidas para efetvar aes contra a violao de Direitos
Humanos;
Partcipar das reunies do conselho e das comisses do mesmo.
Verifca-se que a maior parte dos conselheiros (25) afrma cumprir seus objetvos
apenas parcialmente, apontando duas razes fundamentais: 1) Em funo de o Conselho
ainda no estar totalmente estruturado; 2) Devido a entraves de tempo e fnanceiros,
falta de recursos humanos e infraestrutura (equipamentos, sede, transporte etc.), o que
remete ao problema de organizao.
Quando indagados acerca de suas atribuies pessoais e especfcas dentro do
Conselho, verifca-se uma grande variedade de respostas, destacando-se a realizao
de visitas e inspees em insttuies para averiguar denncias. Entende-se que essa
uma atribuio fundamental, uma vez que a fscalizao das insttuies promove
enfrentamento mais amplo s violaes, ao contrrio das demandas individuais.
Acredita-se ser ainda mais importante a averiguao de eventuais denncias nas
insttuies estatais, pois estas, muitas vezes, so violadoras de direitos. O cumprimento
efetvo dessa atribuio se confgura, portanto, em estratgia fundamental na luta pela
promoo dos Direitos Humanos.
Os conselheiros tveram a oportunidade, ainda, de registrar sugestes de
aprimoramento do papel do Conselho e maior efetvidade de suas aes. Dentre as
diversas questes citadas, destacam-se:
Aumento de recursos materiais (estrutura fsica e logstca) e funcionrios com
competncia especfca para atuar nos Conselhos;
Melhor capacitao e formao poltca; e
Maior assiduidade dos conselheiros.
A recorrncia dessas recomendaes vai ao encontro do que j havia sido
verifcado pela anlise dos demais dados levantados. Por outro lado, chama a ateno
o fato de no ter sido citada a necessidade de potencializao do poder deliberatvo
dos Conselhos, fator fundamental, como premissa do controle social. Acredita-se que os
Conselhos necessitem passar por processos de reestruturao, a fm de, efetvamente,
se constturem como rgos deliberatvos, consultvos e tambm com poderes para a
realizao de inspeo e avaliao das poltcas e das insttuies que as implementam.
Observa-se, com a anlise dos dados, que a prtca mais comum de escolha
dos conselheiros ocorre por meio de indicao (quatro), e no por processo de eleio
(24). Cabe ressaltar que, dentro de algumas insttuies, a realizao desse processo
mais complexa, como, por exemplo, dentro da Polcia Militar. No entanto, nas visitas de
campo, verifcou-se que esse dado se torna mais contundente, quando os conselheiros
alegam ocupar esse cargo, por dois motvos fundamentais: 1) por no haver outra
pessoa interessada (embora esse desinteresse no tenha sido constatado de maneira
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hegemnica, surgiu na fala de conselheiros, confgurando-se, portanto, em hiptese que
no deve ser desconsiderada) e/ou 2) pelo fato de essas pessoas terem um acmulo e
uma trajetria em sua profsso prximos ao tema dos Direitos Humanos.
Dentre os procedimentos de eleio direta, destacam-se:
Eleio do conselheiro da sociedade civil (procedimento mais comum observado),
realizado por meio de edital pblico, onde diversas representaes se candidatam. Por
meio deste procedimento, costuma-se eleger algumas organizaes/movimentos da
sociedade civil para ocupar os cargos destnados a esse segmento no Conselho;
Por meio de conferncia;
Eleio do representante dentro do espao de atuao/militncia (no caso de
Universidades e Movimentos Sociais);
Processo simplifcado de votao.
Observou-se que a eleio em conferncias e por meio de editais so os
procedimentos mais comuns entre os adotados para a escolha dos conselheiros
da sociedade civil. Foram constatadas, com menor frequncia, situaes em que
representantes de insttuies de Estado elegeram-se por meio de conferncia. Nesses
casos, observa-se que as universidades tm maior autonomia para utlizar esse mtodo
de escolha, diferentemente das insttuies militares, secretarias de governo e rgos
do judicirio, onde a indicao mais recorrente.
Dentre os procedimentos de indicao, pode-se observar que:
A escolha de representante do Estado feita pelo governador e/ou secretrio
costuma ter como justfcatva a proximidade com o tema e/ou trajetria militante na
rea;
O representante da Igreja Catlica, quando esta tem assento no Conselho, , com
frequncia, o arcebispo
84
;
A indicao de entdade/sindicato ou de sua diretoria, por parte dos movimentos
sociais, realizada aps reunio onde essa discusso realizada de maneira coletva;
Indicao do conselheiro por ocupar cargo de liderana (coordenao, direo,
chefa, presidncia, etc.) em sua insttuio de origem so mais comuns em insttuies
estatais, podendo ser observada, ainda, nos casos de algumas Organizaes No
Governamentais (ONGs);
Indicao pela atuao nos Movimentos Sociais com atuao no campo dos
Direitos Humanos (tem relao com a forma pela qual so indicados alguns representantes
do Estado, conforme indicado no primeiro ponto);
Indicao em funo de atuao em outros Conselhos ou comisses que tenham
lgicas de funcionamento semelhantes ou tema correlacionado;
84 Verifcou-se que representantes de outras religies aparecem com menor frequncia que aqueles da Igreja Catlica.
66
Indicao decorrente de relao de proximidade profssional com o tema;
Indicao por confana por parte de liderana insttucional, o que apresenta
relao com a lgica da falta de interesse dos demais (conforme hiptese apontada
inicialmente, onde se indica um representante em funo do desinteresse dos demais
em assumir essa representao), ou, ainda, porque o indicado representaria de maneira
mais fel os interesses dessa liderana.
Conforme j afrmado, observou-se que as indicaes so, em sua maioria, por
parte de representaes do Estado. Entre elas, a mais comum a nomeao a partr das
secretarias ou por parte do prprio governador.
No entanto, identfcaram-se casos em que a escolha de alguns representantes
por parte da sociedade civil ocorreu sem eleio, principalmente pela direo de
suas entdades representatvas. Entende-se que o mtodo de indicao deve ser
problematzado, o que atnge a necessidade de reviso de algumas legislaes que
acabam por restringir as possibilidades de representao da sociedade civil, indicando
determinados segmentos, como, por exemplo, a igreja, a Ordem dos Advogados do Brasil
(OAB) e/ou sindicatos para assumir esse espao. Assim, as direes dessas insttuies
acabam nomeando, por meio de avaliaes prprias, quem teria o perfl mais adequado
para represent-las.
Entre as motvaes observadas para algumas nomeaes, destaca-se a
recorrncia de: 1) aproximao com a temtca dos Direitos Humanos; 2) experincia
de atuao em outros Conselhos; 3) trajetria no campo da militncia pela promoo e
defesa dos Direitos Humanos; e 4) confana.
Identfca-se que a recorrncia com que ocorrem as indicaes tem relao
direta com a questo da limitao da autonomia dos Conselhos. A fm de reverter
esse quadro e promover processos mais democrtcos na escolha das insttuies e de
seus representantes, acredita-se ser necessrio investr na produo de parmetros de
atuao para os Conselhos, em que questes como requisitos e mtodos de escolha da
representao, alm dos aspectos legais, que devem ser garantdos, possam proporcionar
maior rotatvidade entre algumas insttuies que compem o Conselho.
Tabela 3. O Conselho fornece alguma ajuda de custo?
Ocorrncias Percentual
Sim 14 18%
No 65 81%
No responderam 1 1%
Total 80 100%
Fonte: Pesquisa Pensando a Segurana Pblica Diagnstco dos Conselhos sobre Direitos Humanos
e Segurana Pblica (2012)
A Tabela 3 trata da ajuda de custo ofertada aos conselheiros. Essa questo est
diretamente relacionada com o tema do fnanciamento do Conselho, o qual se mostrou
polmico, tendo em vista a notria falta de consenso entre eles. Foram recorrentes as
opinies que apontavam a necessidade de maior autonomia fnanceira do Conselho, no
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lugar da atual dependncia da Secretaria qual o Conselho est vinculado.
Foi recorrente, nas falas dos conselheiros, a crtca falta de estrutura e fnanas
para exercer a funo, com todos os dispndios demandados, principalmente quanto ao
deslocamento (os conselheiros necessitam, com frequncia, realizar visitas a municpios,
insttuies etc.). Nesse sentdo, os Conselhos localizados nos estados de maior dimenso
geogrfca apresentaram maior difculdade. Quatorze conselheiros declararam receber ajuda
de custo, das seguintes formas:
Para despesas com passagens, hospedagens e alimentao, por meio de
reembolso;
Ajuda de custo para conselheiros que moram no interior para fns de
comparecimento s reunies do Conselho;
Apenas dois conselheiros afrmaram receber remunerao, o que chamou ateno
da equipe de pesquisa. Entende-se que a remunerao para os conselheiros tende a
descaracterizar a atuao conselhista, equiparando-a a um trabalho e afastando-a de
seu carter militante ou de identfcao do tema sobre o qual trata o Conselho. Uma
alternatva possvel, tendo em vista que a atuao no Conselho exige esforos de diversas
naturezas por parte dos conselheiros, poderia ser a reduo da carga horria em suas
insttuies originrias, por exemplo.
A maior parte dos conselheiros (59 deles) afrma haver limites que difcultam a
atuao do Conselho. Em suas especifcaes, destaca-se:
Burocracia para liberao de recursos (ajuda de custo como passagens e dirias);
Impossibilidade de acesso s contas pblicas;
Falta de partcipao dos conselheiros (muitos pontos de pauta, poucas reunies
e pouco tempo dos conselheiros para cumprir suas tarefas profssionais e dedicar-se ao
conselho) que no tm dedicao exclusiva para esta atvidade;
Falta de autonomia frente o governo;
Falta de organizao, falta de um instrumento de contato entre os conselheiros;
Relao prejudicada com alguns outros rgos ou Conselhos que no se fazem
presentes quando convocados e no socializam informaes
Difculdades para intervir na poltca oramentria, baixo reconhecimento
insttucional;
Falta de vontade poltca por parte dos governantes para resolver as questes
ligadas aos Direitos Humanos;
Falta de estrutura fsica e logstca;
Equipamentos;
68
Salas (reunio e para atendimento);
Reunio feita em outras salas que no so prprias (seja da secretaria ou de
outra entdade, ex. OAB);
Condies para impresso de documentos;
Condies para os conselheiros do interior comparecerem s reunies;
Ausncia de recursos humanos;
Falta de recursos fnanceiros e autonomia fnanceira;
Falta de uma equipe tcnica;
Falta de uma sede prpria;
Local de atendimento ao pblico de difcil acesso.
Registra-se a ausncia de qualquer referncia possvel falta de reconhecimento
social e de divulgao das aes do Conselho, j que esse foi um tema amplamente debatdo
nas visitas de campo. Tampouco houve referncia a qualquer sentdo de monitoramento
e avaliao das aes do Conselho, um feedback fundamental s insttuies e prpria
sociedade que o Conselho representa.
O principal entrave apontado pelos conselheiros diz respeito questo estrutural. A
ela, relacionam-se diversas outras questes relatadas. Todavia, identfca-se que o pano de
fundo desse limite a questo da autonomia fnanceira dos Conselhos. Caso houvesse tal
autonomia, seus membros poderiam escolher a destnao dos recursos, agilizando, assim,
questes como ajuda de custo, passagens, compra de equipamentos etc. Atualmente, o
que se observa que, na maior parte dos casos, a estrutura fsica das salas de reunio e de
atendimento do Conselho (quando no a prpria sede) fca circunscrita prpria Secretaria
a que ele vinculado, caracterizando ainda mais a falta de autonomia, no s fnanceira, mas
tambm poltca. Por outro lado, a gesto direta dos recursos implicaria a necessidade de
incrementar a equipe tcnica envolvida na atuao do Conselho, para que o fator oramentrio
no fosse mais uma questo que gerasse sobrecarrega para os conselheiros. Assim, seria
preciso repensar, de maneira mais ampla, a reestruturao dos Conselhos, entendendo seu
papel social na construo de um controle social verdadeiro, com investmentos em recursos
fnanceiros e humanos.
Outro item relevante a falta de partcipao dos conselheiros, o que se pde
observar em algumas visitas de campo e tambm foi relatado por conselheiros e presidentes
de Conselho. Essa questo se justfca pela falta de tempo dos conselheiros para conciliar
seu papel profssional e sua atuao no Conselho, tema sobre o qual j se refetu neste
espao. Verifca-se, ainda, haver, por parte de alguns conselheiros, falta de motvao e
descrena na capacidade de o Conselho intervir na poltca estadual. Outra hiptese est
relacionada nomeao de conselheiros, ou sua indicao, conforme j visto, a fm de garantr
representao prevista em lei. Quando isso ocorre, pode haver nomeao de conselheiros
que no possuem nenhuma identfcao com o tema, o que contribui para seu afastamento.
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A maior parte dos conselheiros admite contar com condies inadequadas
de estrutura fsica e logstca (46 conselheiros) no Conselho. Constatou-se que alguns
conselhos no dispem de espao prprio para funcionamento, operando dentro de
secretarias ou subsecretarias, podendo haver compartlhamento de funes (o que foi
verifcado, por exemplo, no estado de Gois) e limitao da autonomia do Conselho.
Alguns conselheiros apontaram para a precariedade na estrutura de atendimento
ao pblico, que, por vezes, sequer dispe dessa via de acesso ao Conselho. Afrmaram
carecer de profssionais qualifcados para realizar esses atendimentos e organizar
administratvamente o Conselho. Para cumprir essas funes, alguns Conselhos dispem
de servidores da secretaria, o que, mais uma vez, atnge a questo da autonomia.
Observa-se que a questo da falta de oramento prprio, ou pelo menos de
aumento no fnanciamento disponvel ao Conselho, um dos principais motvos se
no o principal para a observada precariedade estrutural, que, conforme j verifcado,
interfere em sua possibilidade de atuao. Com pouco investmento, prejudica-se o
funcionamento dos Conselhos, limitando sua potencialidade em decidir acerca dos
rumos poltcos sobre os Direitos Humanos.
Cabe salientar que a avaliao da atuao do Conselho perpassa diversas questes
j discutdas. Na viso dos conselheiros, a atuao Boa (45 conselheiros) dentro dos
limites impostos aos Conselhos, que, por exemplo, e como j citado, tm difculdades
referentes a investmentos. Nesse sentdo, os conselheiros tendem a remeter o xito na
atuao s suas aes individuais, sua fora de vontade e sua militncia. No entanto,
observa-se que a estrutura e o incentvo, assim como a divulgao e a legitmao social
dos Conselhos, carecem de qualifcao.
A avaliao positva do Conselho se assemelha autoavaliao positva por parte
dos conselheiros, o que remete a uma viso limitada de suas funes e do que de fato
o controle social. Poucos foram os conselheiros que questonaram o lugar do Conselho
na elaborao, fscalizao e discusso do oramento da poltca de Direitos Humanos. O
entendimento da funo do Conselho como rgo que recebe e procede averiguao
de denncias contribui para uma avaliao positva por parte dos conselheiros, uma vez
que se verifca que, em grande medida, estas tm sido as intervenes realizadas.
Tabela 4. Sobre vnculos legais ou pessoais que o Conselho possui com:
Ocorrncias Percentual
Governador ou prefeito 20 20,8%
Secretrio 37 38,5%
Vereador ou deputado 6 6,3%
No responderam 33 34,4 %
Total 96 100%
Fonte: Pesquisa Pensando a Segurana Pblica Diagnstco dos Conselhos sobre Direitos Humanos
e Segurana Pblica (2012)
70
Como se pode observar na Tabela 4, entre todas as autoridades poltcas, aquela
com a qual o Conselho mais tem relaes o secretrio de Justa, de acordo com o
afrmado por 37 conselheiros. H situaes em que o prprio secretrio presidente do
Conselho, como observado nos estados de Cear e Bahia. No caso especfco do Cear,
por ocasio da visita de campo, os conselheiros questonaram essa vinculao, a qual
est prevista em lei
85
, impedindo a alternncia da gesto entre Estado e sociedade civil.
Embora o questonrio produzido pela equipe de pesquisa tenha buscado
qualifcar informaes a respeito das reunies ordinrias do Conselho, foi signifcatvo
o nmero de conselheiros que afrmaram realizar reunies extraordinrias, a fm de
debater questes emergenciais e/ou trabalhar uma pauta extensa cujo esgotamento
no se faz possvel em reunies ordinrias. Esse fato foi observado na quase totalidade
dos Conselhos estudados.
Como se ver, constatou-se, nas visitas de campo, que realmente a maioria dos
conselhos tem reunies ordinrias mensais (mais da metade). Em geral, a periodicidade
estabelecida por meio de votao, de acordo com o tempo que eles consideram
necessrio para aferir e acompanhar os resultados das aes ou de acordo com a
possibilidade de se encontrarem. Muitos conselheiros citaram, ainda, que os Conselhos
dispem de um calendrio de reunies, possibilitando maior organizao a partr desse
agendamento prvio.
Grande parte daqueles que no responderam (18 conselheiros) so conselheiros
recm-empossados ou suplentes que, por essa razo, no dispunham de muito domnio
sobre as rotnas do Conselho.
Tabela 5. Sobre a frequncia que o conselheiro partcipa das reunies
Ocorrncias Percentual
Sempre 22 27,5%
Quase sempre 21 26,25%
Eventualmente 3 3,75%
Nunca partcipou 2 2,5%
No respondeu 32 40%
Total 80 100%
Fonte: Pesquisa Pensando a Segurana Pblica Diagnstco dos Conselhos sobre Direitos Humanos
e Segurana Pblica (2012)
De acordo com a Tabela 5, verifca-se que dois conselheiros afrmaram nunca
ter partcipado da reunio do Conselho. Estes alegaram terem sido empossados
recentemente, por isso, at o momento de preenchimento do questonrio, no haviam
comparecido a nenhuma reunio.
85 Lei que intentam alterar para que a presidncia possa ser eleita, e no indicada.
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Grfco 01. O(A) senhor(a) partcipou de alguma capacitao/formao como conselheiro?
Fonte: Pesquisa Pensando a Segurana Pblica Diagnstco dos Conselhos sobre Direitos Humanos
e Segurana Pblica (2012)
O Grfico 1 demonstra que a maioria dos conselheiros (58) no passou por
capacitao, o que foi constatado como uma demanda anunciada por eles e pelos
presidentes dos conselhos por ocasio das visitas de campo realizadas. Verifica-
se que essa lacuna diz respeito a deficincias relativas estrutura logstico-
administrativa e de ordem oramentria dos Conselhos para o desempenho de
atividades dessa natureza. Sobre o assunto, alguns conselheiros compreendem
que tal capacitao deve ser um esforo mais abrangente, e no restrito a um
nico Conselho, dando a noo de que isso seria uma autocapacitao. Dessa
forma, a demanda dos Conselhos seria no sentido de uma capacitao externa
e abrangente, proveniente da esfera federal. Uma alternativa apontada seria a
oferta de uma estrutura para a realizao desse esforo.
Uma hiptese verificada pela equipe de pesquisa para a no realizao
das capacitaes seria o acmulo prvio dos conselheiros, tendo em vista seus
nveis de formao e experincias em espaos correlatos, o que faz com que se
considere o processo de capacitao desnecessrio ou desimportante, frente s
demais atividades que o Conselho precisa realizar.
Por outro lado, a necessidade de capacitao , com frequncia, uma
demanda verbalizada pelos conselheiros, que entendem que, ainda que tenham
nvel escolar considerado elevado, este no suficiente para o debate e o
entendimento coletivo acerca da funo e da forma de funcionamento de um
Conselho desse gnero.
72
A respeito dos conselheiros que afirmaram haver passado por capacitao,
destacam-se:
Parte deles declarou ter passado por processo de capacitao externo, ou seja,
que no foram organizadas pelo prprio Conselho, mas tnha relao com o tema dos
Direitos Humanos;
Consideraram como capacitao a realizao de cursos e extenso universitria,
assim como palestras, ou seja, um processo de capacitao mais genrico, sem abordar
especifcidades sobre o Conselho ou o tema dos Direitos Humanos propriamente;
Afrmaram, com frequncia, terem partcipado de capacitaes organizadas por
outros conselhos, como, por exemplo, sobre Sade;
Com menor frequncia, alguns conselheiros indicaram ter realizado curso de
capacitao oferecida pelo prprio Conselho, ou at mesmo pela Secretaria de Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica ou algum rgo especfco voltado para a temtca
dos Direitos Humanos;
Somente um conselheiro afrmou ter partcipado de capacitao exclusiva para
conselheiros organizados pelo Ministrio da Justa;
Com base nas informaes apresentadas, salienta-se que a demanda por
capacitao latente, no se tendo configurado como procedimento integrado
cultura de funcionamento dos Conselhos. Verificou-se que os conselheiros
acabam aprendendo como atuar no Conselho por meio de quatro formas
fundamentais: 1) na prtica cotidiana; 2) em processos de formao fora do
Conselho, acadmicos ou relacionados trajetria pessoal e/ou profissional de
seus membros; 3) em iniciativas individuais do conselheiro para a qualificao
pessoal.
5.1.2.2. Autoavaliao dos conselheiros
Verifica-se que a maior parte dos conselheiros (54) avalia como Boa sua
atuao. Apesar dessa avaliao positiva, foram recorrentes, ao longo das visitas
realizadas, queixas quanto s condies objetivas de realizao de um trabalho
de qualidade.
Dentre os conselheiros que avaliam como Boa sua atuao, nota-se que:
H um protagonismo da atuao dos conselheiros e de seus esforos
pessoais, em detrimento da estrutura fsica dos Conselhos com as quais os
conselheiros relatam diversas dificuldades, influenciando em suas prprias
atuaes;
Sendo assim, alguns conselheiros indicam que a realizao de melhorias
na estrutura potencializaria, consequentemente, suas prprias atuaes;
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comum que os conselheiros sintam que suas instituies e/ou
organizaes esto de fato representadas no Conselho;
Necessidade de realizao de formaes e capacitaes, a fim de qualificar
a atuao dos conselheiros;
frequente a avaliao positiva justificada pela ampla participao nas
diversas atividades do Conselho e fruns de debate relacionados ao tema;
Nesta mesma linha, muitos conselheiros justificaram como Boas suas
atuaes, tendo em vista a participao nas reunies e votaes, o que evidencia
uma concepo limitada a respeito das possibilidades de atuao no mbito do
Conselho, como se este tivesse, por fim ltimo, a realizao destas rotinas;
A participao nas comisses do Conselho alguns conselhos organizam-
se internamente por meio de comisses temticas - , qualifica, na viso de alguns
conselheiros, suas atuaes;
Houve situaes em que os conselheiros avaliaram como Boa sua
participao, em funo das denncias que encaminham ao Conselho;
Outros avaliam positivamente, relativizando a falta de tempo, j que no
tm a carga horria reduzida em seus trabalhos;
No caso especfico do Conselho de Minas Gerais, um conselheiro ressaltou
positivamente a conduo, por parte deste colegiado, de processos de indenizao
a vtimas de tortura no perodo da ditadura.
Grfco 02. O Conselho cumpre com suas metas/propsios?
Fonte: Pesquisa Pensando a Segurana Pblica Diagnstco dos Conselhos sobre Direitos Humanos
e Segurana Pblica (2012)
74
Como possvel observar no Grfco 2, chama a ateno o nmero de conselheiros
que no responderam a essa questo (14), que se relaciona diretamente com a viso dos
conselheiros a respeito de sua atuao e da capacidade de interveno do Conselho
nos rumos da poltca de Direitos Humanos do Estado. Como j observado, nesses
aspectos em que os conselheiros apontaram diversos entraves para sua atuao, eles
acabaram avaliando que, em meio a tais difculdades e condies objetvas de realizao
do trabalho, conseguem cumprir com as metas e os propsitos do Conselho, conforme
afrmaram 48 conselheiros.
Por outro lado, as difculdades estruturais e a falta de compromisso por parte do
governo so apontadas por alguns conselheiros, entre aqueles que consideraram que o
Conselho no cumpre seus objetvos (18 conselheiros), como a principal causa para essa
defcincia. Outros conselheiros apontaram o fato de que o Conselho est mais voltado
soluo de questes internas e burocrtcas do que de questes externas, de fato
relacionadas s questes mais amplas dos Direitos Humanos. Nesse sentdo, houve uma
fala que apontou para a necessidade de o Conselho intervir de forma mais enftca na
poltca estadual de Direitos Humanos;
Observa-se o fato de alguns conselheiros terem questonado as metas e os
propsitos do Conselho, apontando para a necessidade de requalifcao de suas
funes, de modo a garantr a democracia e discutr, ainda, a dimenso econmica
atrelada aos Direitos Humanos.
Cabe evidenciar, ainda, que alguns conselheiros consideraram como cumprimento
de metas e objetvos o atendimento s demandas recebidas pelo Conselho, o que pode
ser considerado uma viso parcial a respeito das possibilidades efetvas de atuao.
Alguns conselheiros que no responderam (14) alegaram que a entdade estava
em processo de reestruturao, uma realidade encontrada em alguns Conselhos, a qual,
inclusive, difcultou a realizao do mapeamento.
5.1.3. Perfl dos conselheiros de Direitos Humanos
Na descrio do perfl dos membros dos Conselhos de Direitos Humanos,
importante destacar que no h um padro defnido para o conjunto. No entanto, o
levantamento dos perfs predominantes dos conselheiros de Direitos Humanos traz
elementos importantes a serem analisados e problematzados e que podem contribuir
para a compreenso da confgurao interna desses rgos, para alm de seus aspectos
insttucionais e formais.
Assinala-se que, de modo geral, foi identfcado entre os conselheiros: um nmero
maior de homens, em sua maioria, brancos e pardos, e poucos negros; adultos no
jovens, e com signifcatva presena de pessoas acima de 60 anos; e, em grande parte,
trabalhadores do servio pblico. O nvel de escolaridade dos conselheiros entrevistados
foi alto, considerando que a maioria tem nvel superior, e um nmero signifcatvo
possui ps-graduao. Esse fato, contudo, no denota uma atuao necessariamente
qualifcada por parte dos conselheiros, j que essa exigiria uma formao especfca no
campo atnente temtca do Conselho em questo.
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Quanto religio, o nmero de cristos identfcados foi bastante expressivo,
composto, basicamente, por catlicos. Chama a ateno o fato de no haver um nmero
relevante de conselheiros evanglicos, apesar do crescimento de adeptos a essa religio
no Brasil
86
. importante destacar, ainda, embora em percentual menor, o quanttatvo
de pessoas que se declararam sem religio.
No item relacionado profsso dos conselheiros de Direitos Humanos, identfcou-
se que a rea jurdica seria a mais representatva desse segmento, o que parece imprimir
na composio e no funcionamento dos conselhos uma viso voltada a uma atuao
mais legalista, menos afnada com uma perspectva ampliada e crtca das realidades
sociais. A falta de profssionais de outras reas do conhecimento um indicador da
existncia de restries com outros campos de dilogos e atuao dos conselhos. No que
se refere ocupao principal e ao vnculo empregatcio, os conselheiros se declararam
funcionrios pblicos, atuantes em diferentes rgos dos estados. H, ainda, os que se
declararam trabalhadores comissionados, contratados para assumir cargos de confana.
No tocante ao segmento a que pertence o conselheiro, identfcou-se certa
heterogeneidade sobre o que seria conceitualmente sociedade civil. Na realidade, como
se ver, vrios conselhos, em estados distntos, tm formas diferentes de conceber o que
seria uma insttuio da sociedade civil. Dessa forma, a partcipao da sociedade civil,
no caso dos conselhos estudados, estaria mais restrita a entdades profssionais, como
a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) e a Igreja Catlica, que, atravs de pastorais ou
arquidioceses, tem assento nas estruturas dos conselhos. No se verifcou a existncia
de muitos representantes de movimentos de base, fruns e outras insttuies do
campo da sociedade civil strictu senso. Observou-se que nenhum conselho traduz uma
relao efetvamente paritria entre sociedade civil e Estado, o que pde ser evidenciado
tambm nas visitas de campo.
Indagados sobre a experincia prvia de partcipao em funes de representao
e atuao poltca e social anterior entrada no Conselho de Direitos Humanos de
seu estado , os entrevistados declararam, em sua maioria, j terem estado em outros
Conselhos. Sobre o que consideravam representao e partcipao poltca, apontaram
vrias possibilidades, como o trabalho no partdo poltco, no sindicato, nos movimentos
sociais, em organizaes no governamentais (ONGs), em diversos conselhos, em rgos
de categoria profssional, assim como interveno em centro de estudos e projetos de
pesquisa.
5.2. ANLISES QUALITATIVAS
A partr dos dados apresentados na seo anterior, desenvolve-se, a seguir, uma
descrio qualifcada dos modelos formais de partcipao e controle social, bem como
de formatos especfcos dos conselhos pesquisados. A anlise desenvolvida se baseia,
principalmente, em relatos, percepes, discursos e concepes identfcados dos atores
entrevistados acerca dos conselhos de Direitos Humanos conselheiros, presidentes de
conselho e gestores estaduais da rea.
86 V. Aumento de evanglicos no Brasil reduz nmero de catlicos para 64,6%. Agncia EFE. Publicado em 29/06/2012, por
G1, Globo.com. Disponvel em: htp://g1.globo.com/mundo/notcia/2012/06/aumento-de-evangelicos-no-brasil-reduz-numero-de-
catolicos-para-646.html
76
Conforme descrito em seo anterior, foram visitados dez Conselhos Estaduais
de Direitos Humanos das cinco regies do Pas, quais sejam, os referentes aos seguintes
estados: Alagoas, Cear, Esprito Santo, Minas Gerais, Par, Amazonas, Rio de Janeiro,
Paran, Gois e Distrito Federal. A exposio a seguir desenvolvida a partr de cada
Conselho visitado.
5.2.1. Percepes Locais dos Atores Sociais que Compem os Conselhos de
Direitos Humanos
Regio Norte
5.2.1.1. Conselho Estadual de Direitos Humanos do Par
Dos sete estados da Regio Norte, foram visitados o Par e o Amazonas. A escolha
decorreu da ausncia de conselhos dessa natureza na maior parte dos estados vizinhos
e do vulto geogrfco/poltco/histrico que as duas unidades representam para a regio
e a federao.
No que se refere ao Conselho Estadual de Direitos Humanos do Par, conforme
j mencionado, este foi insttudo em 2007, por iniciatva da SEJUS,
87
com a artculao
determinante do Ministrio Pblico. Seu regimento interno, contudo, somente teria
sido elaborado no ano de 2012. O Conselho era composto pelas insttuies estatais
comuns aos demais colegiados antes descritos, bem como por entdades indicadas
como sociedade civil
88
, as quais consistriam, majoritariamente, em representantes de
outros conselhos estaduais de direitos, como o do Idoso, da Criana e do Adolescente e
da Pessoa com Defcincia, entre outros.
As informaes apresentadas a seguir foram obtdas por meio de entrevistas
realizadas com representantes do Conselho e dos documentos fornecidos pela Secretaria
Executva.
Segundo informou o entrevistado, o rgo seria consultvo e deliberatvo, mas
com pouca ao efetva: funcionaria como um parecerista em alguns casos da SEJUS ou
da Secretaria de Segurana Pblica. Dessa forma, seria necessrio proceder a alteraes
legais a fm de fortalecer essa instncia colegiada. Afrmou que a populao desconhecia
a existncia do Conselho no estado, sendo este familiar apenas queles que j recorrem
aos servios do PROCON, uma vez que se situam no mesmo edifcio.
Quando realizadas fscalizaes, as deliberaes subsequentes demandariam
resposta das insttuies verifcadas como violadoras. Em geral, ao receber uma
resposta formal ao pleito, no haveria mais acompanhamento por parte do Conselho.
Apenas haveria encaminhamento na hiptese de omisso das insttuies demandadas.
Em casos tais, seriam acionados o Ministrio Pblico, as corregedorias de polcia e/ou
outras esferas cabveis.
89
87 Anteriormente, Secretaria de Justa e, no momento da pesquisa, Secretaria de Justa e Direitos Humanos.
88 Grifa-se, aqui, o termo sociedade civil, pois algumas consideraes se revelam cruciais. Como ser apresentado em outros
exemplos, o segmento sociedade civil muitas vezes indicado como qualquer forma de organizao no estatal. Como se ver
adiante, uma srie de crtcas formulada nesse contexto.
89 Nas narratvas a seguir, percebe-se que as interlocues com as insttuies so realizadas por meio de representaes nos
prprios conselhos. A suposta rede aludiria a relaes insttucionais intraconselhos.
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Foram citadas as intervenes mais emblemtcas do Conselho, as quais
ocorreriam nas seguintes reas:
Na esfera prisional;
Nas questes ligadas sade;
Na Segurana Pblica;
Superlotao de presdios, (com a ressalva de que, nestes casos, a conduo seria
responsabilidade do Judicirio);
Delegacias superlotadas (ilustra-se esta incidncia a partr do caso de uma cela
que teria sido fechada por interveno do conselho).
De acordo com o entrevistado, toda a estrutura em que opera o Conselho seria
cedida pela SEJUS e no haveria sede ou lugar fxo para as reunies. Declarou, ainda, que
essa situao no atrapalha as reunies, que acabam sendo realizadas nas insttuies
de origem dos conselheiros. Como pontos problemtcos, elencou:
Falta de ajuda de custo aos conselheiros no que tange condies materiais
mnimas de permanncia no rgo, como passagens para as reunies, transporte para o
interior, entre outros;
Necessidade de uniformizao em nvel nacional dos conselhos de Direitos
Humanos;
Necessidade de uniformizao da poltca nacional do setor.
Acerca da dinmica de funcionamento desse Conselho, vale ressaltar que o
presidente sempre seria o secretrio ou o secretrio-adjunto de Justa, enquanto o vice
seria algum indicado pela Secretaria de Justa. As 22 entdades discriminadas em lei
para compor o CEDH (em sua maioria, outros conselhos) indicariam seus representantes,
mas as entdades teriam assento fxo. Haveria uma grande rotatvidade dos conselheiros,
em decorrncia da fragilidade das prprias insttuies que representam e do fato de
as reunies serem bimestrais. A rede poltco-jurdica do Conselho se limitaria s
insttuies que o compem, no havendo formao de nenhuma esfera de apoio e
interlocuo supra/paraconselho.
O Conselho Estadual de Direitos Humanos do Par, de acordo com as informaes
fornecidas pelo entrevistado, no mantnha interlocuo com movimentos sociais, nem
esses movimentos o procuram. Alm disso, no haveria divulgao sobre as aes do
Conselho: a ata consttuiria a forma de divulgao intrargos (j que outros Conselhos
compem esse colegiado, e a troca de informaes ocorreria de forma natural).
Inexistem canais de comunicao externa.
Segundo o entrevistado, no havia capacitao dos conselheiros, ou qualquer
perspectva nesse sentdo. Entre os eventos programados, foram indicados: visita s
delegacias e manuteno de um posto avanado contra o trfco de pessoas no aeroporto.
78
Ainda segundo esse entrevistado, os conselheiros no teriam autonomia:
precisavam lutar por recursos individuais para tomar iniciatvas de fscalizao. Sua
autonomia seria apenas em relao s aes, mas no do Conselho em si, o qual, segundo
seu entendimento, deveria ser mais empoderado. Eles no haviam estabelecido relao
com outros colegiados estaduais ou com o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa
Humana, mas, como j indicado, teriam travado contato com conselhos paraenses
de outras poltcas que, inclusive, comporiam a chamada sociedade civil dentro do
Conselho, segundo a compreenso demonstrada pelos entrevistados. Segundo consta,
no haveria colegiados municipais de Direitos Humanos no Par.
No que diz respeito vinculao (subsuno) orgnica do Conselho Secretaria de
Justa, os entrevistados no apontaram questonamentos ou necessidade de mudanas.
Como proposies, os entrevistados indicaram:
Unifcao da legislao que normatza o funcionamento dos conselhos;
Elaborao de programao anual com sugestes temtcas;
Diretrizes nacionais de trabalho (roteiros orientadores).
5.2.1.2. Conselho Estadual de Direitos Humanos do Amazonas
O Conselho de Direitos Humanos do Estado do Amazonas est situado na regio
central da capital, em um prdio contguo ao da SEJUS-AM. Na visita realizada a uma
reunio do CEDH, observou-se partcipao majoritria de membros do Estado.
O CEDH era assistdo por uma funcionria, que se encarregava das funes
administratvas. Realizavam-se atendimentos ao pblico, mas no com frequncia.
Nesses casos, todo encaminhamento que se fzesse necessrio seria conduzido pelos
prprios conselheiros. As demandas seriam de diversas espcies, desde preconceito de
gnero e violncia domstca (esta, em menor quantdade) at campanhas dos outros
conselhos, como, por exemplo, a questo dos imigrantes haitanos.
Indicaram, entretanto, que no dispunham de ajuda de custo para a realizao
de suas atvidades, mas tnham uma proposta no sentdo de implementar atendimentos
itnerantes no interior do estado.
No Amazonas, tambm se identfcou grande rotatvidade de seus conselheiros.
As demandas mais signifcatvas mencionadas foram:
Cursos de capacitao e fscalizaes (para alm do sistema penal que tem sido
a agenda do conselho);
A busca de criao de parcerias com outros colegiados;
Ampliao do nmero de entdades da sociedade civil.
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Os vnculos e interlocues de entdades com o Conselho, mais uma vez,
decorreriam da presena de seus representantes no colegiado. De acordo com os
entrevistados, o CEDH trabalharia em linhas de ao, e no por meio de um plano
elaborado e tcnico.
Sobre a divulgao das aes do Conselho, no se verifcou qualquer ao
sistemtca nesse sentdo, tendo-se observado apenas que, no sto eletrnico da SEJUS,
havia informao acerca da existncia do Conselho, com e-mail prprio. Outros rgos
tambm divulgavam o CEDH.
A SEJUS havia realizado alguns cursos sobre reas afns, em focos como ECA e
outras legislaes atnentes ao tema dos Direitos Humanos, mas, em geral, no havia
capacitao dos conselheiros. Algumas capacitaes externas haviam sido realizadas
com grupos minoritrios e mais vulnerveis, mas em gestes anteriores quela em curso
durante a pesquisa.
Tambm no havia atvidades programadas pelo Conselho. Igualmente, o
monitoramento e a avaliao restringiam-se s devolutvas e aos informes trazidos nas
reunies. O Conselho se manifestaria, limitando-se abordagem mediante situaes
pontuais ou de pequenos grupos. Segundo reportado, o acompanhamento das poltcas
na rea dos Direitos Humanos se daria por um olhar transversal com outras insttuies.
Diferente do que ocorre em outros estados, de modo geral havia a possibilidade
de recebimento de ajuda de custo para reunies, mas nem todos os conselheiros optavam
por receb-la. Conforme indicado pelos entrevistados, lutava-se por uma rubrica da
Secretaria para o Conselho. Toda a infraestrutura era cedida pela SEJUS.
Alegava-se falta de projetos que pudessem estabelecer uma ponte com o
Conselho Nacional de Direitos Humanos (CNDPH), havendo apenas contatos esparsos.
Indicaram, entretanto, a necessidade de faz-lo e de hierarquizar os expedientes e a
integrao.
O Conselho travava dilogo constante com o Conselho Estadual da Assistncia
Social, do Idoso, da Criana e do Adolescente, mas no com conselhos municipais ou
estaduais de Direitos Humanos remarcando as posies fragmentrias e pontualmente
concebidas das redes interconselhos.
Como sugesto para o aprimoramento da poltca, os entrevistados apontaram:
Qualifcao sistemtca por vias superiores;
Ampliao de recursos fnanceiros para equipar as secretarias e permitr a criao
de projetos;
Melhoria da administrao/gesto dos recursos (fm da lgica do favor);
Autonomia insttucional.
80
Regio Nordeste
5.2.1.3. Conselho Estadual de Direitos Humanos do Cear
No Conselho de Direitos Humanos do Cear, o processo de escolha dos
conselheiros ocorria por indicao das prprias insttuies com assento na entdade. Os
conselheiros entrevistados propunham uma mudana na lei, de carter administratvo,
para que a presidncia deixasse de ser ocupada sempre pelo secretrio(a) de Justa
visando a um processo eleitoral , e houvesse ampliao da representao da sociedade
civil. Em entrevista realizada com um representante, constatou-se no haver efetva
paridade no Conselho, buscando-se reformulao nesse sentdo.
As principais intervenes nos ltmos quatro anos citadas pelos entrevisados
concentram-se em alguns eventos:
III Conferncia Estadual de Direitos Humanos, em 2008, que serviria de moldes
do Plano Estadual de Direitos Humanos (em construo);
Balco da cidadania (atendimento itnerante no interior por intermdio de um
nibus prprio), em 2011;
A respeito da periodicidade, as reunies do Conselho eram realizadas quinzenalmente
e os encaminhamentos eram feitos pelos prprios conselheiros na reunio.
Sobre as entdades que mantnham vnculo direto e indireto com o Conselho, as
seguintes insttuies foram consideradas pelos entrevistados:
Poder Executvo, com o qual teria uma ligao orgnica;
Ministrio Pblico, por meio de representao no conselho;
Poder Judicirio, por meio de representao no conselho (Tribunal de Justa);
Defensoria Pblica, por meio de representao no conselho;
Comisses de Direitos Humanos (da Assembleia Legislatva, OAB e Arquidiocese);
Universidades (05 insttuies);
Organizaes da sociedade civil as quais elencaram: a Igreja e a OAB.
Realizavam atendimentos ao pblico por meio da equipe da Secretaria Executva
do Conselho, na prpria SEJUS, em dias e horrios comerciais. Os atendimentos
itnerantes tambm eram feitos pelo Balco da Cidadania, de circulao bimensal, no
qual, entre outras atvidades, realizariam palestras.
A maioria das demandas dizia respeito ao sistema penal, como, por exemplo,
casos de tortura. Os resultados das intervenes do CEDH eram divulgados apenas em
mbito interno, mas havia relatrios disponibilizados no sto eletrnico da SEJUS. No
momento da pesquisa, ainda no se havia realizado a capacitao dos conselheiros
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apesar de os conselheiros terem manifestado inteno nesse sentdo.
No CEDH do Cear, no havia um plano de aes redigido. Entretanto, elencaram
como atvidades programadas o Balco da Cidadania e a perspectva de realizao de
uma nova Conferncia Estadual de Direitos Humanos.
O monitoramento/avaliao das aes do Conselho era realizado pela Secretaria
Executva, e no apenas atravs de discusses na reunio, diferentemente do que fora
observado na maior parte dos outros conselhos visitados.
Segundo declararam os entrevistados, no havia contato com Conselhos de
Direitos Humanos de outros estados, mas com de outras poltcas sim, como, por
exemplo, o Conselho Penitencirio do Cear, da pessoa com defcincia, entre outros.
De acordo com os entrevistados, o Conselho cearense mantnha uma relao
frequente com o Conselho Nacional (CNPDH) e, inclusive, j teria recebido visitas e
convites para comparecer a reunies no Distrito Federal.
Os entrevistados alegaram no haver conselhos municipais de Direitos Humanos
no estado, o que difcultava a disperso de um contedo mais qualifcado e denso no que
tange possibilidade de desenvolvimento de aes no campo da Educao em Direitos
Humanos
90
.
Entre as sugestes levantadas pelos entrevistados para fns de qualifcao das
atvidades desenvolvidas pelo Conselho, destaca-se a necessidade de:
Realizao de formao contnuada dos conselheiros;
Capacitao organizada pelo Governo Federal;
Escolha peridica de temtcas pelo Conselho Nacional, a fm de orientar as
aes desenvolvidas pelos Conselhos Estaduais e capilarizar os debates em torno da
temtca eleita;
Necessidade da criao dos conselhos municipais/regionais de Direitos Humanos.
Entre outras questes, os entrevistados salientaram a importncia da educao
em Direitos Humanos como propulsora da cidadania. Alm disso, critcaram a realidade
da violncia no Cear, afrmando que protocolado peto na OEA que versava sobre as
elevadas taxas de homicdio no estado.
A seguir, destacam-se algumas questes arguidas:
A necessidade de uma estrutura prpria;
A fonte de recursos deveria ser estendida para alm da secretaria;
Necessidade de potencializao do dilogo entre os rgos inter-estados e
internacionais;
90 A Educao em Direitos Humanos apareceu como pauta nesse colegiado. Confgura-se como uma das pouco citadas medidas
preventvas e de aporte interdisciplinar que poderiam ser de atribuio dos colegiados.
82
Garanta de reduo de carga horria de trabalho a fm de garantr dedicao dos
conselheiros atvidade do Conselho;
Pontuaram sobre a urgncia de divulgao das experincias do conselho
(preocupao com a visibilidade do mesmo) e da legislao que normatza sua existncia;
Apontaram a necessidade da alternncia da presidncia do conselho;
Sublinharam, ainda, como as maiores violaes aos Direitos Humanos no Cear:
explorao sexual comercial infantl; homicdios sem investgao (grupos de extermnio);
femicdio; pobreza.
Os entrevistados declararam que ainda era cedo para se realizarem avaliaes
mais contundentes sobre o Conselho, dado seu reduzido tempo de existncia, no perodo
de realizao da pesquisa, e esclareceram que as interlocues interinsttucionais
ocorriam apenas com os conselheiros que delas provinham. necessrio haver, segundo
apontaram, cogesto e corresponsabilidade entre o Estado e a sociedade civil.
5.2.1.4. Conselho Estadual de Direitos Humanos de Alagoas
No perodo pesquisado, o Conselho de Direitos Humanos de Alagoas apontava
a falta de verbas como uma das maiores difculdades enfrentadas. Todavia, o Conselho
tambm por falta de legitmidade social, admitda pelos entrevistados.
No se observou integrao com outros rgos que tambm atuavam na agenda
dos Direitos Humanos, como as comisses da OAB e do Ministrio Pblico. Assim, as
aes do Conselho Estadual se resumiriam ao encaminhamento de denncias que
chegam a eles.
Os conselheiros entrevistados apresentaram crtcas ao Conselho, falta de
alcance de suas aes e ao considerado descompasso cultural existente entre a realidade
da populao e as tentatvas de se desenvolverem poltcas democrtcas. Trouxeram os
aspectos histrico-culturais que colaboraram para a considerada falta de reconhecimento
dos conselhos por parte da populao. A questo cultural foi sublinhada com nfase,
discursaram sobre a falta de acesso educao formal e poltca da populao alagoana
e sobre a infuncia de um reduzido nmero de famlias que, segundo eles, detnham o
poderio poltco (uma das demandas frequentemente apresentadas ao CEDH, oriundas
do extermnio a mando, principalmente no interior).
Segundo alegaram os entrevistados, o dilogo entre o Conselho de Direitos
Humanos e as insttuies anlogas ocorria apenas quando alguma necessidade surgia.
No havia constncia ou regularidade formal/orgnica com outros rgos. Enfatzaram
a sobrecarga enfrentada pelo presidente e a concentrao de tarefas sobre sua fgura,
decorrente da prpria falta de engajamento de outros conselheiros o conselho no
dispunha de comisses.
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Regio Sudeste
5.2.1.5. Conselho Estadual de Direitos Humanos do Esprito Santo
O CEDH do Esprito Santo funcionava nas instalaes da Casa dos Direitos onde
se integrariam conselhos e os movimentos sociais, buscando construir uma referncia
para a militncia e o debate.
Em seus discursos, observou-se que os conselheiros partam de uma concepo
dos Direitos Humanos como uma conquista histrica da humanidade em seus nveis
poltcos, tcos e jurdicos. Remetam ao humanismo francs do sculo XIX e ao
marxismo, e a como ambos no so dissociveis. Falaram da necessidade de educao em
Direitos Humanos e da presso que a sociedade impunha quanto ao encarceramento em
massa e violao de outras conquistas. Mencionaram a concepo natural de Direitos
Humanos para alm das positvaes legais, trazendo a importncia da imanncia do
gnero humano para o debate.
Constava como pauta central do CEDH o debate sobre o sistema carcerrio e as
condies de vida na priso. Durante o debate do grupo focal conduzido pela equipe de
pesquisa, discutram o papel da mdia e ponderaram sobre o regime ditatorial no Brasil
e seu papel na banalizao da tortura e na perseguio aos movimentos de resistncia
e de militncia no campo dos Direitos Humanos. Ponderaram tambm sobre os espaos
de poder dos Conselhos e o fato de se concentrarem mais no campo acadmico e nas
esferas poltcas e menos no ambiente escolar e junto populao.
Os conselheiros fzeram referncia relao interinsttucional e s diferentes
correlaes de fora. Apontaram a interlocuo entre sociedade civil e gestores, avaliando
o Conselho como instrumento de politzao da sociedade. Atriburam a visibilidade
do Conselho s aes pratcadas junto s esferas federais, como tambm aos projetos
referentes Educao em Direitos Humanos e ao Plano Estadual de Direitos Humanos
em desenvolvimento
91
. Afrmaram, no entanto, que lidam com a contradio de modo
incessante e que a temtca permeada de avanos e retrocessos simultneos.
O Esprito Santo o estado da federao que j levou o Brasil duas vezes s Cortes
Internacionais
92
. Quando questonados sobre a fscalizao em insttuies de sade,
como hospitais, por exemplo, os conselheiros fzeram crtcas ao processo de internao
compulsria e declararam que o tratamento dos pacientes teria cunho religioso, o que
eles rejeitavam.
Os conselheiros entrevistados afrmaram que as aes do Conselho enfatzavam a
defesa dos direitos civis e poltcos (mas consideravam que a abrangncia deveria ser maior,
aos direitos sociais, econmicos, culturais, ambientais, entre outros). Seus relatos retrataram
experincias na atuao do Conselho que consideram positvas em diversos eixos. Ressentem-
91 Teriam se envolvido tambm na criao de um prmio para os destaques nesse campo.
92 o caso que envolve as medidas provisrias da Corte Interamericana de Direitos Humanos da Organizao dos Estados
Americanos (OEA), referentes obrigao do Estado em garantr a vida e a integridade pessoal dos adolescentes internados na
Unidade de Internao Socioeducatva (Unis) localizada no municpio de Cariacica, regio metropolitana de Vitria, no Esprito
Santo. O caso foi levado a essa corte em 2009, aps sucessivas rebelies e homicdios de adolescentes pratcados no local. V. Corte
da OEA renova determinao para que Estado brasileiro proteja a vida de adolescentes no Esprito Santo. Publicado por Justa
Global Brasil. Disponvel em: htp://global.org.br/arquivo/notcias/corte-da-oea-renova-determinacao-para-que-estado-brasileiro-
proteja-a-vida-de-adolescentes-no-espirito-santo/
84
se, porm, dos citados recordes negatvos do estado: campeo em homicdios de jovens
negros, mulheres e homossexuais, sendo a banalizao da violncia um dos maiores desafos.
Declararam que o Conselho se prope a colaborar na formulao das poltcas e em sua
consolidao junto aos rgos pblicos. Realizam contnuas visitas insttucionais a delegacias
e presdios, onde visualizam inmeras violaes, tais como:
Adolescentes dormindo algemados a grades;
Torturas;
Superlotao em celas/ contineres;
Homicdios;
Falta de higiene e m alimentao.
Os conselheiros afrmaram que seriam tomadas medidas quando percebidas as
violaes, como, por exemplo, pedidos de habeas corpus coletvo etc. Havia, tambm,
atendimentos itnerantes em diversos sentdos monitoramento, inspees, denncias
e partcipao de vrios grupos religiosos. Declararam que, na medida do possvel,
acompanhavam as denncias realizadas.
Classifcaram o Esprito Santo como um estado conservador, o que difcultaria a prtca de
aes educatvas e do Conselho. Havia a percepo especfca das diversas violaes em distntas
localidades do estado, conforme exemplo a seguir:
Vitria: violncia contra a populao LGBT;
Regio Norte: ataque s comunidades quilombolas;
Regio sul: discriminao contra ciganos;
Outros municpios no especifcados: violncia contra povos originrios.
As falas dos conselheiros asseveraram que a prtca conselhista seria mais do que
uma ao voluntria ou militante, e o Conselho seria um espao de subjetvao poltca
para muitos deles.
O processo de eleio dos conselheiros para a composio do CEDH estaria
previsto em sua lei regulamentadora, havendo edital para o processo pblico de
nomeao e indicao dos representantes.
Os entrevistados critcaram o fato de no haver liberao de horas para os
conselheiros em suas insttuies originrias, o que afetava o rendimento em ambos
os espaos ou a sobrecarrega dos conselheiros. Tambm afrmaram que no havia
capacitao sistemtca, mas que j haviam partcipado de alguns cursos ministrados
por rgos superiores. As capacitaes externas seriam sobre o sistema prisional,
socioeducatvo, poltcas e fundamentos em Direitos Humanos. A realizao da Semana
Estadual de Direitos Humanos estaria entre as atvidades programadas pelo Conselho.
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Alegaram manter contato, ainda que superfcialmente, com Conselhos de Direitos
Humanos de alguns estados do Nordeste. Em seu prprio estado, tnham proximidade
em diferentes graus com os conselhos das seguintes pastas: Criana e Adolescente,
Mulheres e Segurana Alimentar, Idoso, Penitencirio e de lcool e outras Drogas.
Afrmaram que s havia Conselho Municipal de Direitos Humanos em Vitria,
com criao ainda muito recente. No interior, mantnham certa relao com grupos
militantes, embora considerada restrita. Declararam no perceber vontade poltca por
parte das prefeituras na criao de conselhos municipais.
Como proposies para um panorama nacional, indicaram:
a necessidade de uma instncia federatva realizar uma congregao de conselhos,
mape-los e conhecer suas demandas a fm de subsidi-los;
Efetvar as poltcas de Direitos Humanos e Segurana Pblica j insttudas no
legislatvo.
Insttuir uma efetva poltca nacional de Direitos Humanos;
Orientao mais geral por parte da federao sobre as aes a serem desenvolvidas
pelos conselhos;
Unifcao e gerenciamento matriciais dos conselhos.
5.2.1.6. Conselho Estadual de Direitos Humanos de Minas Gerais
Na visita ao CEDH de Minas Gerais, a equipe de pesquisa partcipou de uma
reunio em que foi possvel observar que as percepes dos conselheiros sobre os
Direitos Humanos eram variadas: desde um repertrio consttudo por saberes jurdicos
relacionados ao direito internacional, como, por exemplo, um conjunto de normas
reguladas por tratados mundiais, at dimenses naturalistas, como justfcao para os
Direitos Humanos.
Tambm recuperaram um discurso antcapitalista
93
em suas perspectvas,
alertando para as inerentes violaes dos direitos desse modo de produo. Mencionaram
tambm os direitos dos animais e os direitos ambientais/ecolgicos.
Durante a conduo do grupo focal, demonstraram que, segundo a concepo
hegemnica do grupo, o Conselho de Direitos Humanos era considerado um guarda-
chuva, pois aborda um tema transversal a diversas reas. Assinalaram tambm que os
Direitos Humanos seriam aqueles inerentes pessoa humana viabilizados/operados pela
educao e pela tca. Ressaltaram a importncia das trocas simblicas ocorridas entre
os conselheiros e o enriquecimento dessa prtca. Para eles, o Conselho seria um lugar
propcio ao atendimento das denncias de violao (uma porta aberta para a sociedade
levar suas demandas), com ateno noo de paridade ou mesmo de uma prevalncia
da sociedade civil como algo construtvo.
93 Observou-se que as falas de muitos conselheiros revelavam a necessidade de se lutar por outra sociedade que superasse o
capitalismo, para que fosse possvel garantr verdadeiramente os direitos humanos em sua total complexidade de dimenses.
86
Nesse sentdo, problematzaram que o Conselho de Direitos Humanos teria
competncia residual frente a outras temtcas especfcas e que, nesse estado, haveria
outros conselhos com mais capacidades especfcas, como o Conselho de Igualdade
Racial, dos Idosos (dos grupos vulnerveis), entre outros. Salientaram os benefcios da
diversidade de representaes, procurando a ampliao da partcipao da sociedade
civil e da paridade: no momento da pesquisa, a proporo seria: dois teros para o
estado e um tero para a sociedade civil.
Assinalaram a importncia do Conselho quanto proposta de reparao dos
danos causados pela ditadura militar e aludiram s agresses sofridas pelos militantes,
afrmando que sua luta no era diferente do princpio que esse Conselho defendia.
O CEDH, como um conselho que considera ampla sua interveno, deveria atuar
quando os outros conselhos no dessem conta de suas respectvas aes. As aes mais
emblemtcas do Conselho foram apontadas como:
Os processos indenizatrios referentes a violaes durante o perodo ditatorial.
O crescimento do conselho;
Experincia exitosa no campo dos programas de proteo a pessoas ameaadas;
Debate que se inicia sobre o programa de preveno tortura como um marco
pessoal e prospectvo do conselho.
Um representante entrevistado comentou sobre a evoluo do CEDH e em sua
qualitatva transformao e que a sociedade j teria percebido a existncia do conselho
chamando-o partcipao em diversas ocasies.
Os conselheiros indicaram sentr a necessidade da existncia de uma rede nacional
de defesa de Direitos Humanos mais ampla e com respostas cleres s violaes.
Entre as sugestes sobre possveis intervenes por parte do Governo Federal,
elencaram:
Que os conselhos sejam mais ouvidos;
Fortalecer o acesso justa e a prtca conselhista;
Equipar melhor os conselhos (a partr de abertura de editais);
Necessidade de fomentar investmentos e apoio fnanceiro e de recursos
humanos (com maior remunerao);
Propiciar a realizao de parcerias ou convnios uma vez que se considera
precria a estrutura de funcionamento do Conselho;
Empoderamento aos conselheiros;
Fomentar e fortalecer a formao dos conselheiros (capacitao) para a prpria
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consolidao das poltcas do ministrio;
Necessidade do acmulo em pesquisas direcionadas para os conselhos em vrias
reas.;
Leitura cada vez mais social dos processos criminais e das violaes de direitos e
efetvao da justa como medida preventva.
Um entrevistado apresentou crtcas ao modo como o Conselho era visto pela
SEDESE
94
, s injunes que sofrem da pasta e rotatvidade enfrentada em seus escales
mais altos, o que interrompia as diretrizes e as prtcas desenvolvidas pelo Conselho.
O entrevistado relatou que, anteriormente, no havia partcipao da sociedade
civil e que lanaram o edital para a insero desses movimentos no CEDH. Ainda relata
que, poca, houve partcipao macia de entdades na eleio, com a entrada de
quatro, inclusive do MST, o que considera uma vitria. Aludiu, ainda, baixa adeso
de conselheiros em 2009, o que teria sido mudado gradualmente pelas aes da
Secretaria Executva. Segundo ele, haveria um problema recorrente: a difculdade de se
encontrarem conselheiros afnados com a temtca dos Direitos Humanos.
Verifcou-se que no havia programas de capacitao dos conselheiros nem
do Conselho, mas havia espaos de discusso sobre temas sensveis ao rgo, como
homofobia, direitos dos idosos, entre outros (sobretudo para o pblico interno).
Identfcou-se a difculdade de dedicao dos membros s prtcas do Conselho, o que,
em certos nveis, prejudicava suas atvidades nas insttuies originrias, devido falta
de liberao em relao sua execuo. O Conselho tnha 25 anos, e seu regimento ainda
era o mesmo desde a sua consttuio, havendo sempre primazia da atuao estatal.
A insero do Conselho, segundo o entrevistado, era estmada em 90% das aes
ligadas ao sistema penal. E, para desconstruir eventuais equvocos sobre os Direitos
Humanos, foram criadas comisses especfcas, como em Salto da Divisa (municpio do
interior onde havia confitos agrrios); tambm em relao a ocupaes de imveis pelo
MST; comisso contra a homofobia; proteo a pessoas em situao de rua e preveno
tortura etc.
A Secretaria-Executva era composta pelo secretrio e por mais cinco estagirios
de Direito, um funcionrio efetvo da SEDESE, um da Secretaria de Defesa Social, um
da Secretaria de Gesto e um terceirizado. Uma das grandes difculdades apontadas
era a considerada falta de qualifcao dos servidores, do ponto de vista tcnico. Do
espao do Conselho, outrora, decorreriam inmeros dispositvos de proteo (disque-
DH, escritrio de DH do governo do estado para acionar o Judicirio , indicao para
as ouvidorias de polcia).
Segundo os entrevistados, as aes do Conselho eram pouco divulgadas, pois
havia controle macio da mdia por outros interesses conservadores. Entretanto, foi
informado que a mdia alternatva publicava notcias sobre o Conselho. A divulgao dos
resultados tambm se daria pela internet, por e-mail e atravs das insttuies integrantes
do Conselho. Havia ainda um grupo de apoio que funcionava como capacitador.
94 Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social de Minas Gerais.
88
Ademais, foi informado que havia dois conselhos municipais de Direitos Humanos
em Minas Gerais, mas buscava-se a criao de conselhos municipais em cidades com mais
de 50 mil habitantes, com cmaras temtcas internas, como para LGBT, mulheres etc.
O entrevistado destacou algumas intervenes mais simblicas do conselho:
No caso de uma ala de presos homossexuais que foi atacada por uma equipe
especial de agentes carcerrios mas sem muito sucesso;
Ocupaes do MTST;
Tambm fala da repercusso dos casos relacionados s reparaes das vtmas
da ditadura.
Dentre as programaes do CEDH, destacou:
Reunio para apresentao pelo conselho da criao de mecanismo de preveno
tortura;
Resgate da histria dos alunos da UFMG que lutaram contra a ditadura;
Seminrio que trata da histria do conselho (planejado para setembro de 2012);
Comemorao dos 25 anos do conselho (planejado para dezembro de 2012).
Segundo indicado, o CEDH monitorava os casos por meio de um acompanhamento
quinzenal. Percebiam-se alguns refexos de sua atuao nas poltcas pblicas e na
sensibilizao dos agentes pblicos. A Secretaria seria consultada e demandaria posies
do Conselho sobre projetos de lei, por sua funo consultva.
No se mencionaram interlocues/vnculos com o Conselho de Defesa dos
Direitos da Pessoa Humana. Havia, contudo, relao com outros conselhos do estado:
idoso, defcientes, frum de conselhos de direitos da SEDESE etc. Tambm no havia
contato com Conselhos de Direitos Humanos de outros estados ou com conselhos
municipais de outras poltcas.
Mesmo com a maior parte conformada por representantes do poder pblico
executvo e judicirio, esse rgo expressa relao com a militncia.
Como proposies, foram indicados:
Regulamentao do Fundo estadual de promoo dos Direitos Humanos,
existente desde 2001: 7% da receita das loterias deveriam ir para esse fundo;
Autonomia fnanceira para facilitar o funcionamento, que o conselho
administraria;
Ouvidorias de polcia deveriam ser indicadas pelo Conselho;
Fortalecer os conselhos nos municpios (poltca de base);
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Fomento Educao em Direitos Humanos como prtca pedaggica humanista
(via escolas);
Luta contra percepes conservadoras ainda do perodo ditatorial;
Fortalecimento das redes de promoo e defesa dos Direitos Humanos;
Formao de equipe para dar suporte de atendimento aos conselhos.
5.2.1.7. Conselho Estadual de Direitos Humanos do Rio de Janeiro
Esse estado foi um dos primeiros a receber visitas no mbito desta pesquisa,
funcionando como piloto para as demais atvidades previstas. Foi realizada entrevista
com a presidente ento superintendente de Direitos Humanos, na Secretaria Estadual
de Assistncia Social e Direitos Humanos (SEASDH) , que argumentou ser o Conselho
ainda muito novo (com menos de um ano de formao) e estar em vias de organizao.
Os conselheiros afrmaram que as principais aes da entdade dizem respeito ao
enfrentamento violncia policial, com atuao por parte do Conselho, sobretudo nos
locais em que h UPPs
95
. Relataram que, nos casos de denncia de tortura ou abuso de
poder de policiais, buscavam-se testemunhas para depor e registrar ocorrncias, o que
foi considerado por uma conselheira um mrito do Conselho. Em um dos casos narrados,
em que um rapaz fora torturado por policiais militares no Pavo-Pavozinho e acusado
de criminoso, os conselheiros foram at o local e, segundo eles, conseguiram reverter
a situao: o rapaz registrou a ocorrncia na qualidade de vtma, e no de criminoso.
No mesmo sentido, uma conselheira narrou que presenciou, numa
comunidade, oito rapazes sendo espancados. Segundo relatou, quando chegou
ao local e os agressores (PMs) a viram, cessaram com as agresses e liberaram os
rapazes. Outra experincia narrada foi a audincia relativa ao Porto do Au, sobre as
remoes e violaes dos Direitos Humanos, que teria evitado uma segunda etapa
de remoes at que se resolvessem algumas questes. Atravs dessa mobilizao,
como desdobramento desse caso, firmou-se contato com mais Conselhos.
Os conselheiros afirmaram que, quando informam que esto representando
o Conselho de Direitos Humanos, instituio associada ao poder pblico, percebem
maior legitimidade. A presidente do Conselho chamou a ateno para o fato de a
formao ser de dois teros preenchidos pela sociedade civil, sendo isso considerado
um avano.
Falou-se sobre a necessidade de o tema Direitos Humanos estar presente
em todos os rgos do Estado e que o desejo do Executivo era de que este fosse
conduzido de modo transversal na administrao pblica. Um bom exemplo foi a
95 Sobre- essa indicao, vale esclarecer que, desde dezembro de 2008, vm sendo empreendidas aes de ocupao policial nas
favelas do Rio de Janeiro, atravs das Unidades de Polcia Pacifcadora (UPPs).
De acordo com discurso ofcial do Governo do Estado do Rio de Janeiro, a Unidade de Polcia Pacifcadora um novo modelo de
Segurana Pblica e de policiamento que promove a aproximao entre a populao e a polcia, aliada ao fortalecimento de poltcas
sociais nas comunidades. V. CONCEITO UPP: A POLCIA DA PAZ, publicado pela Assessoria de Comunicao da Secretaria de Estado
de Segurana Pblica. Disponvel em: htp://upprj.com/wp/?page_id=20
90
atuao da Secretaria de Ambiente, com os catadores de Gramacho
96
, juntamente
com a Secretaria de Assistncia Social e Direitos Humanos. Mas essa transversalidade
(como uma prtica) representaria um desafio.
Sobre os entraves, foi citada a situao da Segurana Pblica no Estado,
principalmente a relao entre comunidade e Segurana Pblica, sendo esta cercada
de violaes aos Direitos Humanos. Destacou-se, ainda, que seriam recorrentes as
violaes aos Direitos Humanos pelos rgos de Segurana Pblica e que a sociedade,
de maneira geral, endossa tais violaes, ao reforar que os Direitos Humanos no
valem para determinados tipos de pessoas, como, por exemplo, bandidos, para
quem mora em alguns lugares ou para quem de determinada cor, estigmatizando-
os. Os prprios governantes dariam exemplos negativos, tornando mais difcil o
trabalho de conscientizao da populao. Alegaram que o Conselho tenta equilibrar
essa situao, mas encontra dificuldade.
Foi registrado o fato de o Conselho ser recente e de no ter havido capacitao
para os conselheiros sobre a temtica, inexistindo, portanto, preparo para sua
atuao. Acrescentou-se a necessidade de se definir uma poltica estadual voltada
a um plano especfico e de haver maior incidncia de polticas pblicas. No entanto,
as atuaes mais emergenciais atrapalhariam o andamento do trabalho do Conselho
e a necessidade de visita aos demais conselhos e instituies.
Ao refletirem sobre o papel do Conselho, os entrevistados afirmaram que
acompanhariam violaes dos Direitos Humanos pelo Estado. Segundo eles, o
Estado pode ser considerado um grande violador. Identificou-se a preocupao
com a intersetorialidade e com a participao da sociedade civil e de entidades
internacionais. Seria necessria a construo de polticas pblicas como uma
obrigao do Conselho de Direitos Humanos.
Com relao sua capacidade consultiva, o Conselho se posiciona, sugerindo
ampliao no mbito dessa funo. Mas os entrevistados afirmaram que no
contavam com planejamentos estruturados pelo Conselho, at porque, no perodo
de realizao da pesquisa, ainda no havia uma metodologia consolidada. Portanto,
a atuao era sempre reativa. Consideravam que ainda no influenciavam os rumos
da poltica, em decorrncia do pouco tempo de existncia.
Os conselheiros entendiam que a criao da entidade j um sinal de avano.
No entanto, preciso avanar mais como ao, como discusso de forma coletiva.
O Conselho fazia registros das reunies em livro-ata. Na ocasio, no havia,
ainda, um secretrio-executivo nomeado, mas apenas uma pessoa que exercia essa
funo: na SEASDH, h uma Superintendncia de Conselhos Vinculados que trata de
toda a parte administrativa e de apoio a todos os Conselhos da Secretaria. Caberia
a eles providenciar toda a parte administrativa, mas relataram dificuldade para
conseguir um cargo e nomear algum definitivamente como secretrio-executivo.
96 rea de depsito de lixo, conhecida como Lixo de Gramacho. Essa rea foi fechada recentemente: Lixo de Gramacho fechado
ofcialmente no Rio de Janeiro. Publicado por Portal Terra, em 03 de junho de 2012. Disponvel em:
htp://notcias.terra.com.br/brasil/notcias/0,,OI5810900-EI8139,00-Lixao+de+Gramacho+e+fechado+ofcialmente+no+Rio+de+Jan
eiro.html
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Dois profissionais estavam diretamente envolvidos com as atividades de apoio
gesto do Conselho, pois a Superintendncia de Conselhos Vinculados garantira
uma estagiria de Direito exclusivamente para o Conselho de Direitos Humanos.
Havia tambm mais um estagirio que fornecia apoio em outros nveis. Era um
estagirio de ensino mdio, por meio de convnio firmado com a Fundao para
Infncia e Adolescncia (FIA). E a prpria Superintendncia de Conselhos Vinculados,
que possua cerca de quatro profissionais, responderia s demandas administrativas
dos Conselhos.
No que tange aos mecanismos de registro e acompanhamento dos
encaminhamentos realizados, informaram que o Conselho ainda se encontrava
em fase de definir os procedimentos atravs dos quais se desenvolveriam esses
mecanismos. At o momento, haviam sido feitos da seguinte forma: as denncias que
chegavam ao Conselho eram acolhidas, autuadas por um funcionrio, encaminhadas
para a presidente e despachadas para a comisso competente. O Conselho estava,
portanto, se organizando em comisses temticas.
A ideia para o futuro era que se abrissem processos a serem acompanhados
pelas comisses, as quais teriam seus prprios coordenadores. Os coordenadores
distribuiriam os processos para os relatores de acordo com as matrias com as
quais tinham afinidade. O relator analisaria o processo e emitiria um parecer inicial,
submetendo-o a uma comisso e levando um parecer conclusivo ao plenrio, que
deliberaria sobre aquela matria especfica.
Ainda no havia sido tomada nenhuma deciso dessa forma, mas tais deliberaes
poderiam ser tomadas atravs de uma resoluo do Conselho. Por ser um Conselho
consultvo e no deliberatvo, indicaram a necessidade, ainda, de se chegar a um consenso
sobre o que fazer com essas concluses com relao s denncias. Elas precisariam dar
suporte a poltcas. Poderiam ser publicadas resolues com base nessas concluses.
Mas, no momento da pesquisa, os processos ainda estavam em fase de formao.
No ano de 2011, foram emitdos apenas dois ofcios. Logo aps a formao e a
posse do Conselho, ocorreu a ocupao
97
da Rocinha, onde o Conselho esteve presente,
embora sem saber como atuar. Aps essa visita, a presidente expediu um ofcio,
deliberado pelo plenrio do Conselho e direcionado ao secretrio de Segurana Pblica,
manifestando-se contra a declarao de alguns comandantes da PM, que afrmavam
que os policiais poderiam, deliberadamente, entrar na casa dos moradores. Nesse ofcio,
foram citados alguns direitos que protegem os moradores desse tpo de interveno.
A priso de um conselheiro tambm demandou a atuao da entdade: ele
foi preso com uso de algemas e o Conselho tambm enviou um ofcio no sentdo
de que as algemas no devem ser utlizadas, exceto em casos excepcionais a esse
respeito, inclusive, foi divulgada uma nota aos meios de comunicao. Outra situao
j mencionada com que o Conselho se envolveu foi a do Porto do Au, que provocou a
manifestao da presidente na imprensa.
Como j exposto, a lei de criao do CEDH defne quem so os representantes do
97 Incurso das foras de Segurana Pblica, seguida da instalao de uma Unidade de Polcia Pacifcadora (UPP).
92
Conselho e estabelece que 18 pertencem sociedade civil. Para eleg-los, pensou-se em
convocar uma assembleia, mas, antes disso, foi necessrio criar uma comisso eleitoral
que tambm contasse com a partcipao da sociedade civil, para que no fosse apenas
o poder pblico selecionando, liderando o processo. Decidiu-se, portanto, realizar duas
assembleias: na primeira, defniu-se que haveria cinco representantes, quais sejam:
SEASDH, Ministrio Pblico, OAB e mais dois representantes da sociedade civil. Em
seguida, foi aberto edital para a chamada dos representantes da sociedade civil do
Conselho, com uma srie de requisitos que comprovassem sua trajetria no campo dos
Direitos Humanos. Os 18 representantes da sociedade civil foram eleitos numa segunda
assembleia. Todo o processo de composio do Conselho durou de abril a setembro de
2011. J os representantes do poder pblico seriam indicados por suas insttuies.
Uma questo importante mencionada como acompanhamento do CEDH foi
o Plano Estadual de Direitos Humanos. A presidente avaliava que o Conselho deveria
ser o rgo encarregado pela implementao do plano. Seria criada uma comisso
especialmente voltada a esse campo de ao. Havia previso de uma contribuio
por parte da ONU, por meio de capacitao dos conselheiros e contribuies para a
elaborao do Plano. As reunies ordinrias do Conselho eram mensais.
As parcerias e/ou convnios com outras insttuies, assim como com os demais
colegiados, restringem-se representao no Conselho. No havia, at a data de realizao
da pesquisa, um plano de ao redigido, nem uma organizao insttucionalizada para o
atendimento, mas as denncias chegavam secretaria e, mais especifcamente, atravs
de sua ouvidoria. Havia um e-mail prprio para a comunicao com o Conselho.
Declararam que, quando havia demandas imediatas do cidado comum, o
procedimento consista em encaminhar a insttuies competentes. Afrmaram ter uma
boa relao com a Defensoria Pblica, e o contato com os rgos de administrao da
justa seria constante.
At o momento de realizao desta pesquisa, ainda no havia divulgao sobre a
atuao e a oferta de atendimento do Conselho. Igualmente, no haviam sido divulgados
os resultados. No entanto, pretendiam dar conta dessas questes ainda no primeiro ano
de atuao do Conselho.
Afrmaram que os meios de comunicao utlizados, at o momento, haviam
sido rdio, televiso e jornal. At o perodo pesquisado, ainda no havia um relatrio
de atvidades do Conselho, nem atvidades programadas, monitoramento ou avaliao
das aes. Tampouco havia algum tpo de relatrio pblico ou publicao de prestao
de contas. O Conselho ainda no possua qualquer tpo de relao estabelecida junto a
Conselho(s) Estadual(ais) ou municipais ou qualquer informao a respeito.
Como proposies, indicaram:
O conselho precisa ser mais reconhecido como rgo autnomo que precisa de
oramento;
O conselho no deveria ser ligado a um rgo, mas sim ser totalmente
independente, com espaos e funcionrios prprios. Isso traria, por consequncia, uma
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maior compreenso, por parte das autoridades, do que um conselho.
Regio Sul
5.2.1.8. Conselho Estadual de Direitos Humanos do Paran
As reunies do Conselho eram gravadas, as atas redigidas e trazidas leitura,
e todas fcariam no sto eletrnico da Secretaria de Justa. A Secretaria-Executva era
formada por um doutor em Direito, uma assistente social, um advogado e uma assistente
administratva.
O monitoramento das aes era realizado por meio de uma tabela dos
encaminhamentos, e as resolues sobre as denncias eram cobradas, como um
mecanismo formal. Havia tambm as comisses que acompanhavam as denncias junto
aos rgos.
A eleio e a indicao dos conselheiros entrevistados ocorreram da seguinte
forma: os representantes das insttuies no governamentais fzeram uma reunio e
realizaram a escolha entre si, compondo metade do Conselho. A presidncia era sempre
exercida pelo secretrio de Justa. Os representantes do poder pblico eram indicados
por seus rgos, sem o crivo do Poder Executvo.
O conselho foi criado em 1994 e informa sempre haver buscado regularidade
em seu funcionamento e o estabelecimento de um modus operandi, mas j teria havido
momentos de refuxo decorrentes da estrutura da Secretaria. A prpria SEJUS passou
por mudanas no s de nomenclatura, mas tambm de funcionamento. Dentro da
Secretaria, a seo dos Direitos Humanos era uma coordenadoria que seria transformada
em departamento.
Os entrevistados relataram que, nos ltmos tempos, o Conselho estava bem
esvaziado, e as comisses e audincias pblicas haviam tentado alavancar as aes do
rgo. As intervenes mais emblemtcas mencionadas estavam:
Na mediao da relao dos Movimentos Sociais com a Segurana Pblica.
No companhamento de investgao/apurao de violncias contra travests.
Na interveno na luta contra grupos neonazistas.
Na questo das superpopulaes em carceragens.
No setor da Segurana Pblica desde a polcia at o sistema penal.
Os entrevistados alegaram que o ideal seria avanar em poltcas pblicas mais
propositvas, mas o fuxo de demanda seria to grande que inviabilizaria uma ao
desse tpo. Observou-se uma perspectva de trabalho intersetorial, j que existam
vrios conselhos e outras aes em curso no mesmo espao tentando trabalhar de
forma artculada (Idoso, Mulher, Pessoa com Defcincia, Poltca sobre Drogas, PPCAM
e PROVITA, Comit de Imigrantes e Refugiados, Ncleo de Enfrentamento ao Trfco de
94
Pessoas).
As reunies eram mensais e o Conselho mantnha relao com as seguintes
insttuies e instncias:
Poder Executvo;
Ministrio Pblico;
Poder Judicirio;
Comisso de Direitos Humanos da Assembleia Legislatva;
Universidades
98
;
Organizaes da sociedade civil muitas eram convocadas, para alm das que j
tem assento no conselho, como pastorais entre outras (no modelo de uma tribuna livre)
com o maior nmero de movimentos possvel.
O atendimento ao pblico abrangia o disque-denncia, denncias por e-mail e
por escrito, muitas vezes diretamente no Conselho. Havia uma comisso de recepo
das denncias, que funcionava em dias e horrios comerciais.
Os atendimentos itnerantes eram realizados por visitas tcnicas e tentatvas
de interiorizao das aes do Conselho. Haveria recursos, mas sujeitos a entraves
burocrtcos excessivos.
No caso de necessidade, os atendimentos eram encaminhados a redes de apoio. No
perodo de realizao da pesquisa, o sto eletrnico do Conselho estava em reformulao
para tornar o acesso mais simples. Ainda no havia um sistema de indicadores para a
mensurao dos resultados das aes do Conselho. Um dos entrevistados acreditava
que indicadores em matria de Direitos Humanos eram muito complexos, e a aferio,
muito subjetva. O Conselho publicizaria os resultados alcanados, mas o entrevistado
no soube precisar por meio de quais canais. Os canais de comunicao utlizados pelo
CEDH so:
Internet sto em remodelao, no havia uso de redes sociais;
TV de maneira pontual;
No utlizavam jornais, mas havia um canal do governo que capilarizava as
informaes;
Foi mencionada a elaborao de relatrios mensais para a administrao interna.
J havia sido elaborado um para a ONU e outro para o Governo Federal. Era previsto no
oramento um curso voltado a conselheiros inclusive de outros Conselhos.
Alm da realizao de conferncias, estavam programadas quatro audincias
98 O secretrio executvo era professor de direito na Universidade Federal do Paran e estaria criando um convnio com um ncleo
de prtcas jurdicas, mas no para atendimento e sim para o acompanhamento, por parte de estudantes, do conselho tanto para
o aprimoramento da insttucionalidade do rgo, quanto das comisses.
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pblicas no interior, reunies e seminrios, tambm em fruns de entdades. Os processos
de monitoramento e avaliao das aes do Conselho ainda estavam em construo no
perodo de realizao desta pesquisa, mas havia relatrios de prestao de contas.
Os entrevistados informaram que o Conselho acompanhava o desenvolvimento
das poltcas, cobrando a implementao das aes pelo governo. Declararam que no
havia uma interface orgnica com o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana.
S havia contato nas pocas de conferncias, durante as quais eles recebiam materiais
e revistas.
Afrmaram manter contatos regulares com conselhos estaduais de outras
poltcas, como o da Criana e Adolescente, por exemplo. Entretanto, no havia troca
com outros Conselhos Estaduais de Direitos Humanos. Em contrapartda, havia contato
com secretarias e departamentos de Direitos Humanos de Minas Gerais, So Paulo,
Santa Catarina, alm do Rio Grande do Sul. Afrmaram manter alguma relao com os
conselhos municipais, mas dependeriam da partcipao dos conselheiros do interior e
no havia muitos conselhos no Paran.
Como proposies para a qualifcao do trabalho do Conselho, indicaram:
Necessidade de Facilitao da comunicao entre os conselhos, capilaridade
poltco dialgica uma formulao nacional que rompesse com os entraves de
comunicao;
Melhoria das metodologias, ex: disque denncia;
Disponibilizar equipes para ajudar a pensar o acompanhamento das poltcas de
Direitos Humanos;
Necessidade de Apoio do Ministrio da Justa com indicao ou orientao de
macro questes, sentam falta de informao de que servios procurar para determinados
casos, e sobre as atribuies das insttuies;
Potencializao do com o Governo Federal sem necessidade de intermedirios,
pois as informaes acabavam se perdendo;
Criao de uma rede de conselhos estaduais.
Regio Centro-Oeste
5.2.1.9. Conselho Estadual de Direitos Humanos do Distrito Federal
O Conselho de Defesa dos Direitos Humanos do Distrito Federal, na poca de realizao
desta pesquisa, era presidido por uma pessoa jovem e sem ensino superior completo, o que
destoava dos demais perfs de presidentes identfcados nos Conselhos estudados. Tratava-se
de um assessor parlamentar, presidente do Centro de Empoderamento e Defesa dos Direitos
Humanos (CENTRODH) e presidente da Associao dos Profssionais Intrpretes e Tradutores
de Libras. Era fliado ao Partdo dos Trabalhadores (PT), atravs do qual se teria candidatado
a deputado distrital nas eleies de 2010, no tendo sido eleito.
96
O Conselho contava com uma profssional de apoio, alm da Secretaria-Executva.
Tratava-se de uma egressa do sistema penal que, por meio de um programa de incentvo
para a insero de apenados, teria a pena reduzida por meio de seu trabalho no Conselho.
A profssional havia sido demandada pelo prprio Conselho. Foi avaliado positvamente o
fato de terem a oportunidade de contribuir com a presente pesquisa. No dia da visita de
campo, contudo, muitos representantes de insttuies com assento no CEDH estavam
comparecendo pela primeira vez a uma reunio do Conselho.
Nesse colegiado, observou-se a partcipao relevante dos representantes da
sociedade civil. No foram identfcados muitos confitos ou divergncias de ideias por
ocasio do acompanhamento da reunio. Identfcou-se a preocupao no acolhimento
e acompanhamento de denncias. O Conselho informou receber muitas denncias a
respeito de violaes de direitos no sistema prisional
99
, tendo sido realizadas visitas por
conselheiros a algumas unidades.
Do ponto de vista da estrutura, foi expressa a necessidade, principalmente por
parte dos conselheiros da sociedade civil, de haver ajuda de custo. A burocracia na
utlizao do carro disponvel ao Conselho tambm foi apontada como um entrave ao
pleno acompanhamento de suas aes.
Sobre sua organizao administratva, os conselheiros declararam que faziam
registros das reunies em livro-ata.
Sobre os mecanismos de registros e acompanhamento dos encaminhamentos,
o presidente ressaltou a transparncia do ponto de vista do acesso ao cumprimento
das decises tomadas pelo Conselho, tendo em vista que estas poderiam ser facilmente
acessadas, via internet.
Informaram que o Conselho surgiu de uma demanda da sociedade organizada,
das entdades que discutem a questo dos Direitos Humanos e de diversos segmentos
especfcos. Esses grupos sentram a necessidade de contar com um espao
insttucionalizado no qual conseguissem dialogar sobre suas questes, ampliar as
discusses e resolver alguns pontos insolveis antes da existncia do Conselho. Essa
discusso teve incio em 1996, dando origem a um processo de estruturao que obteve
maior fortalecimento em 2006.
O Conselho teria contado, segundo relataram, com a partcipao de bons
conselheiros, renomados, reconhecidos na sociedade, inclusive presidentes com
legitmidade pblica. Mas, de alguma forma, teria sido desmantelado no s pelo
Estado, mas tambm pela prpria sociedade. Segundo avaliao do entrevistado, o
governo no via o Conselho de forma adequada, e o Conselho, por sua vez, no conseguia
impor-se diante disso.
Os conselheiros declararam que o colegiado tem diversas atribuies que lhe
possibilitam investgar, solicitar documentos, abertura de inqurito, procedimentos
administratvos uma srie de atribuies do poder pblico que permitam essa atuao
mais determinante.
99 Relatou-se que cerca de 50% das demandas ao CEDH no Distrito Federal viriam dos presdios, e a atuao nessa rea vinha sendo
positva.
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As principais intervenes mencionadas por representantes do Conselho nos
ltmos anos foram:
Visitas no sistema carcerrio;
A publicao de algumas resolues;
Representao ao Ministrio Pblico contra o Governo do Distrito Federal;
Reintegrao do quadro de servidores da assistncia social;
Representao contra a TV Bandeirantes solicitando a retrada de dois quadros que,
segundo eles, feriam os Direitos Humanos.
Foi sinalizada tambm a atuao do Conselho nas comunidades teraputcas (havia
denncias de violaes de direitos e a no capacitao dos profssionais que l trabalhavam).
Os representantes afrmaram que o Conselho estaria se mobilizando, no perodo de realizao
da pesquisa, para a criao de capacitaes e fscalizao desses locais.
Outra atuao forte do Conselho seria na questo das pessoas em situao de rua.
Pactuaram alguns atendimentos, via outras Secretarias tambm. Cerca de 70% das demandas
recebidas pelo conselho, de acordo com os entrevistados, seriam relacionadas ao setor
penitencirio, mas havia tambm nfase nas demandas de violncia policial e pessoas com
defcincia.
Os entrevistados declararam uma interao regular entre as insttuies
presentes no Conselho: a atuao nas demandas faria, segundo eles, com que o trabalho
fosse realizado com uma relao de proximidade. As reunies ordinrias do Conselho
ocorriam mensalmente.
Esse Conselho mantnha parcerias representatvas com algumas insttuies e
instncias, como, por exemplo, Poder Executvo; Ministrio Pblico; Poder Judicirio;
Defensoria Pblica; Comisso de Direitos Humanos; Universidade; Organizao da
Sociedade Civil; OAB, entre outras.
O Conselho no dispunha de um Plano de Ao por escrito e os tpos de
atendimentos realizados pelo Conselho variavam, predominando, segundo eles, o
recebimento de denncias e demais diligncias. Os encaminhamentos realizados a partr
dos atendimentos seriam geralmente para as seguintes insttuies: Ministrio Pblico;
Cmara Legislatva; Assistncia Social; Corregedorias; Secretaria de Segurana Pblica/
DF; Outros. No ano de 2011, foram realizados 48 encaminhamentos. A divulgao sobre
a atuao e a oferta de atendimento do Conselho ocorreria pelos seguintes meios: sto
eletrnico do Conselho; panfetos; palestras e visitas. Igualmente, os resultados eram
divulgados por sto eletrnico, Dirio Ofcial, revistas e conferncias.
Esse Conselho afrmou dispor de amplos meios de comunicao: televiso, rdio,
jornais, informatvos impressos, boletns eletrnicos, redes sociais e internet. No havia,
segundo eles, relatrios de atvidades do Conselho, mas sim de prestao de contas.
Segundo os entrevistados, at a data de desenvolvimento desta pesquisa, no teria
98
ocorrido nenhum processo de capacitao, interna ou externa, nem agendas para a
realizao dessas atvidades.
Como intervenes programadas, na ocasio, mencionaram: conferncias,
palestras, reunies e audincias pblicas.
Os entrevistados informaram que no havia dinmicas estabelecidas de
monitoramento e/ou avaliao da prpria atuao. O representante do Conselho
afrmou acompanhar se as decises tomadas seriam acolhidas e implementadas pelo
governo. Como difculdades, mencionaram no haver verba sufciente para as atvidades
do Conselho.
Um representante entrevistado alegou falta de engajamento dos conselheiros,
havendo at difculdade de se compor qurum para a realizao das reunies
especialmente por parte do poder pblico.
Como meta do CEDH mencionada por um representante, estaria a necessidade de
se ampliarem as possibilidades de protagonismo da sociedade civil. Mas os conselheiros
reconheciam falta de capacitao da sociedade civil em relao ao conhecimento de
seus direitos e, com isso, acabavam sofrendo com as violaes. O Conselho, na poca
de realizao da pesquisa, buscava a criao de uma ouvidoria para os familiares dos
presos, por conta das constantes violaes nesses espaos.
Segundo afrmaram os entrevistados, o Conselho no possua sede, nem transporte
exclusivo. Isso foi apontado como difculdade para o andamento das atvidades do rgo
e sua atuao. Tambm no havia, no perodo, nenhuma interface com o Conselho de
Defesa dos Direitos da Pessoa Humana. Os entrevistados informaram que o Conselho
possua relaes estabelecidas junto aos Conselhos Estaduais de Combate a Drogas, da
Criana e do Adolescente, das Pessoas com Defcincia e outros. No havia contato com
os conselhos municipais, nem informaes sobre os existentes.
Como proposies para a qualifcao do trabalho do Conselho, listaram:
Necessidade de realizao um monitoramento sistemtco por parte de instncias
federais, com o objetvo de garantr a aplicao de recursos e apoio dos governos locais.
Os conselheiros manifestaram desejo por maior partcipao da sociedade que
conhecessem esse espao e se fortalecessem.
5.2.1.10. Conselho Estadual de Direitos Humanos de Gois
Os entrevistados declararam que faziam registros das reunies em livro-ata.
As reunies ordinrias do Conselho ocorriam mensalmente e no havia um plano de
ao por escrito. Apenas a secretria executva estava diretamente envolvida com as
atvidades de apoio gesto do Conselho. Tratava-se de uma funcionria da Secretaria
de Justa, com graduao em Direito.
No se identfcaram mecanismos de registro e acompanhamento dos
encaminhamentos e/ou decises tomadas pelo Conselho. O presidente entrevistado
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atribuiu essa lacuna falta de estrutura do Conselho, decorrente das frequentes mudanas
da secretaria, que interferiam, no perodo da pesquisa, no pleno desenvolvimento das
aes do rgo.
importante salientar que, em 2011, o Conselho no funcionou. A reunio
que marcou a retomada das atvidades teria ocorrido em 12 de janeiro de 2012.
Sobre esse perodo de janeiro at momento da pesquisa, no era possvel apontar
resultados concretos; apenas aes anteriormente registradas, tais como os projetos de
desenvolvimento de cursos e ciclos de palestras, alm das atvidades itnerantes.
Os conselheiros eram indicados pelas insttuies de que faziam parte. O representante
entrevistado no dispunha de muitos elementos histricos que resgatassem a forma como
se teria dado a escolha das insttuies com assento no Conselho. Afrmou, no entanto, que,
com base em consulta s atas do perodo anterior de atuao do Conselho, quando este
funcionava no mbito da Secretaria de Cidadania, teria conseguido avanar.
O Conselho pretendia desenvolver, no perodo de realizao da pesquisa, por
meio de parceria com a Universidade Federal de Gois, um curso de extenso voltado aos
conselheiros e servidores da Secretaria de Segurana Pblica. Seriam 15 vagas para cada
turma (de conselheiros e servidores). Havia, ainda, a iniciatva de realizao de trabalho
em conjunto com os conselhos comunitrios de Segurana Pblica e com a Gerncia de
Integrao Polcia Comunidade. Segundo relatou o representante entrevistado, tratava-se de
um canal de interlocuo entre a sociedade e as atvidades policiais.
O objetvo desse trabalho era, aproveitando uma interveno itnerante j realizada
pela Secretaria de Cidadania, promover eventos cvicos em escolas a fm de trabalhar
questes como preveno ao uso de drogas, preveno de DSTs e Aids. Dessa forma, o
Conselho, segundo o entrevistado, poderia utlizar a rede de contatos j estabelecida
pelos CONSEGs para desenvolver suas aes. O Conselho j teria desenvolvido duas
cartlhas, com base em materiais elaborados pelo Ministrio da Justa. Esses materiais
seriam distribudos nos eventos. Tambm foi feito um trabalho preventvo no carnaval,
usando banners e vdeos por meio da imprensa local. Esse trabalho foi desenvolvido em
parceria com o Conselho Antdrogas.
Verifcou-se que as parcerias do CEDH estendiam-se para alm das representaes
no prprio Conselho, principalmente com dois setores: a Universidade, por meio dos
cursos j descritos, e as organizaes da sociedade civil a Maonaria partcipa das
aes itnerantes de preveno.
Identfcaram-se atvidades/eventos programados pelo Conselho, tais como um
ciclo de palestras na Universidade Federal de Gois, com fala de autoridades. Os temas
seriam diversos: diversidade, Direitos Humanos, violncia e criminalidade. O Conselho
no realizava, no perodo estudado, nenhum tpo de monitoramento e/ou avaliao
de sua atuao. No havia relatrios pblicos ou publicao de prestao de contas.
Ademais, no se verifcaram interfaces do Conselho com o Conselho de Defesa dos
Direitos da Pessoa Humana. O Conselho s tnha relao estabelecida com o Conselho
Estadual Antdrogas de Gois e com os conselhos municipais relatvos mesma temtca,
mas no com o de Direitos Humanos.
100
O representante entrevistado no se manifestou de maneira ampla, mas
registrou sua avaliao sobre a localizao do Conselho no mbito da Secretaria de
Justa. Segundo ele, o Conselho desenvolveria suas aes de maneira mais qualifcada
se estvesse situado no Conselho de Cidadania. Ele tnha a concepo de que atrelar
conselhos de Direitos Humanos a Secretarias de Segurana e Justa interferia na pauta
das discusses, que acabavam, segundo ele, restritas temtca da pasta. Deveria haver,
segundo seu entendimento, uma padronizao, via deliberao do Governo Federal,
sobre a localizao insttucional dos conselhos de Direitos Humanos. Toda a motvao
e a conduo do trabalho dos conselhos deveriam provir do Governo Federal, de forma
clara e sistematzada. Isso, segundo ele, evitaria a interferncia dos contextos poltcos
locais e a personifcao do trabalho em determinados atores, dentro de cada conselho.
5.3. SNTESE DOS RESULTADOS: OS PROCESSOS DE INSTITUIO
E ATUAO DOS CONSELHOS
Os CEDHs tendem a apresentam forte partcipao de organizaes da sociedade
civil especialmente por movimentos organizados, como o Movimento dos Trabalhadores
Sem-Terra, o Movimento das Pessoas em Situao de Rua; Sindicatos; movimentos de
proteo a grupos minoritrios como negros, populao LGBT, indgenas, mulheres,
pessoas com defcincia e movimentos religiosos (principalmente catlicos). Todavia, a
paridade no garantda na maior parte dos conselhos visitados.
A crtca s insttuies estatais verbalizada abertamente, e, em muitas ocasies,
perceptvel a rivalidade ou polarizao entre os diversos atores.
Observou-se a desconstruo de estgmas negatvos acerca da concepo de
Direitos Humanos em todas as dinmicas e entrevistas. Foi muito marcada a fala sobre a
necessidade de se abordar o tema Direitos Humanos no como Direitos de Bandidos.
O sistema prisional, da mesma forma que nos Conselhos de Segurana Pblica, est
constantemente presente na pauta dos conselhos, dominando a maioria dos debates.
Uma parte considervel dos conselhos afastada do conhecimento popular,
desenvolvendo atvidades com pouca visibilidade ou impacto social. Ademais, foi bastante
reforada a falta de legitmidade dos CEDHs at mesmo frente a rgos pblicos e secretarias
de Estado.
Enfatzaram-se a falta de qualifcao para o trabalho realizado, a ausncia de
procedimentos insttucionalizados, entre outras questes que demandariam maior refexo
sobre seu papel. sintomtco o fato de que muitos se confguram como ouvidorias, ou
rgos que canalizam denncias de violaes de direitos, perpetradas pelo poder pblico
passando a ser responsveis por sua resoluo ou seu enfrentamento. Esses aspectos dizem
muito sobre a confuso dos papis dos conselhos. Poucos mencionaram manter foco na
formulao de poltcas pblicas.
No se buscou identfcar, de forma aprofundada, a efetvidade e o impacto das prtcas
desses conselhos nas poltcas pblicas de cada estado e/ou a mobilizao da sociedade em
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torno das agendas apresentadas. Para tanto, faz-se necessria uma investgao com recorte
qualitatvo e com enfoque na dinmica dos contedos discutdos, alm de sua aplicabilidade.
Dessa forma, o presente trabalho investgatvo produziu e organizou um conhecimento sobre
os conselhos vigentes ou no, de modo a se pensar como poderiam ser viabilizadas poltcas de
induo pelo Governo Federal, de modo a garantr e qualifcar esses espaos de fortalecimento da
experincia democrtca no pas. Sem dvida, esse o primeiro passo para se pensar em formas
de aprofundamento e garanta legal dos conselhos no cotdiano da vida poltca em cada estado.
A partr dos dados expostos pela pesquisa, fca evidente a inexistncia de prtcas
avaliatvas e de monitoramento na quase totalidade dos colegiados investgados. Os
procedimentos tcnico-administratvos seguem um padro-base, com certa regularidade
em alguns, como registros e arquivos. No entanto, esse esforo no produz informao
ou indicadores sobre a realidade estadual, aproximando ainda mais os conselhos de uma
reparto pblica.
Os conselheiros, majoritariamente, clamam por intervenes mais diretas de
instncias do Governo Federal, o que, mais uma vez, demonstra falta de clareza sobre o
que representa um conselho: a demanda por interveno governamental de outra esfera
federatva poderia ser considerada um movimento na contramo da autonomia poltca e da
partcipao social. Trata-se, pratcamente, de um apelo por paternidade. Em contrapartda,
observa-se um processo de desresponsabilizao do poder pblico, especialmente o
Executvo, j que o CEDH responde a petcionamentos e denncias de violaes perpetradas
por ele prprio.
6. CONSIDERAES FINAIS: PROPOSIES PARA A
INDUO DE POLTICAS PBLICAS, PELO GOVERNO
FEDERAL, NO MBITO DOS CONSELHOS DE DIREITOS
HUMANOS E DE SEGURANA PBLICA
6.1. CONSIDERAES GERAIS SOBRE OS RESULTADOS: POR
UMA ANLISE DOS IMPACTOS DOS CONSELHOS ESTADUAIS
DE SEGURANA PBLICA E DE DIREITOS HUMANOS
O primeiro aspecto a ser considerado diz respeito relevncia de se tentar
produzir conhecimento, no campo dos mecanismos de partcipao da sociedade,
tomando como referncia os Conselhos Estaduais de Direitos Humanos e de Segurana
Pblica. A refexo sobre o conjunto de dados sistematzados, a partr da pesquisa em
questo, tem por objetvo chamar a ateno, partcularmente, para os pressupostos que
devem nortear a poltca pblica no mbito do efetvo funcionamento dos Conselhos
de Direitos Humanos e de Segurana Pblica. A ideia de fortalecimento de uma cultura
republicana, que considera como eixo fundamental a partcipao e a transparncia das
prtcas vigentes nesses espaos, foi o que norteou o mapeamento e a publicizao da
situao atual dessas instncias.
102
A explorao do universo dos Conselhos Estaduais de Segurana Pblica e de
Direitos Humanos, no mbito desta pesquisa, portanto, realizou-se a partr de um
planejamento metodolgico que focava na multplicidade dos atores sociais, das
estratgias normatvas, das estruturas conceituais e dos contextos sociopoltcos
envolvidos nesse campo. Para tanto, a metodologia prevista para a pesquisa se construiu
como o marco que fundamenta e sustenta a compreenso do objeto proposto por meio
de procedimentos e tcnicas no rgidos. Com isso, a adaptabilidade se confgurou como
aspecto importante para a compreenso desse cenrio, sendo elemento fundamental
em estudos de diagnstcos e mapeamentos de realidades sociais.
O principal desafo enfrentado, nesse processo, foi a mobilizao dos atores
estratgicos (especialmente, os prprios conselheiros ou gestores locais). Conforme
j indicado, foram demandadas repetdas investdas, por parte da equipe de pesquisa,
para a obteno de respostas aos instrumentos de coleta de informaes. Todavia, esse
um panorama frequente e previsvel em estudos exploratrios. Assim que, no
mbito dos resultados fnais, a equipe de pesquisa avalia que o processo de aplicao da
metodologia foi positvo. Alm dos dados objetvamente encontrados e apresentados
neste artgo , foram levantadas narratvas pessoais, situaes emblemtcas e
anlises local e conjuntural importantes para a refexo sobre o contexto brasileiro
de democratzao da gesto pblica, no campo da Segurana Pblica e dos Direitos
Humanos.
As anlises apresentadas a seguir representam refexes a serem aprofundadas
em processos contnuos de explorao desse campo e no necessariamente
consideraes conclusivas para as perguntas que nortearam a pesquisa. A proposta
que esta pesquisa subsidie um debate mais amplo e pblico; o planejamento e a
formulao das intervenes pblicas; o acompanhamento e o monitoramento de sua
implementao; reformulaes e ajustes; entre outras aes. So questes importantes
a problematzao e a anlise crtca sobre a efccia da gesto pblica e do controle
social sobre esta num contexto democrtco.
Segue, portanto, uma sntese dos resultados mais signifcatvos encontrados ao
longo desta pesquisa e narrados de forma mais detalhada e contextualizada nas sees
anteriores.
6.2. SNTESES DOS RESULTADOS MAIS RELEVANTES
As variaes dos desenhos insttucionais e das dinmicas de funcionamento
evidenciadas por esta pesquisa apontam para disparidades signifcatvas, no cenrio
dos conselhos investgados. Entre elas, formatos de composio; histrico de atuao;
diretrizes poltcas; linhas de interveno; abrangncia de atribuies; oramentos;
processo de formao e qualifcao dos conselheiros; tempo de insero e artculao
com as comunidades locais, entre outras.
Foram identfcadas diferenas signifcatvas que alm de difcultar/inviabilizar
anlises comparatvas entre as experincias consttuem elementos sintomtcos da
construo de poltcas pblicas no pas. Mesmo havendo, em certos aspectos, diretrizes
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comuns, objetvos e orientaes gerais predefnidas, signifcatva a singularidade das
experincias observadas.
Assim, destaca-se como desafo a ser enfrentado no sentdo da criao de
parmetros mnimos de estrutura e funcionamento (condies materiais, funcionais
e poltcas) para o alcance de uma uniformizao em certos nveis desejveis dos
mecanismos partcipatvos de gesto e controle social de poltcas pblicas nos campos
dos Direitos Humanos e da Segurana Pblica. Alm disso, a busca efetva pela partcipao
da sociedade e pela compreenso sobre o papel dos conselhos, como importantes
mecanismos de presso para se avanar na conquista das demandas atnentes a cada
um, ainda se confgura bastante incipiente.
A partr dos dados expostos em sees anteriores, desenvolvem-se, a seguir,
consideraes crtcas com base em categorias de anlise sobre cada campo temtco.
6.2.1. Representatvidade e Composio
A paridade na composio de conselhos entre representantes do poder
pblico e de instituies da sociedade civil caracterstica central na construo de
espaos democrticos e participativos, numa tentativa de equilibrar foras polticas
em deliberao e possibilitar um processo decisrio transparente
100
. Entretanto,
como j visto, os conselhos pesquisados no apresentam uniformidade nessa
concepo, tampouco nas composies analisadas. De acordo com essa concepo,
os Conselhos de Direitos Humanos apresentaram variaes em suas composies,
no que se refere proporo da participao da sociedade civil. Em contrapartida,
destaca-se o Conselho de Direitos Humanos do Rio de Janeiro, que, para alm do
equilbrio numrico, conta com maior quantidade de representantes da sociedade
civil do que do poder pblico.
J no campo da Segurana Pblica, a paridade numrica na composio no
foi um elemento verificado. A participao da sociedade civil e de movimentos
sociais tem sido frequentemente assimilada a entidades que no necessariamente
tm essa funo como Defensoria Pblica e Assembleias Legislativas. de se frisar
a centralidade que a Ordem dos Advogados do Brasil adquire ao participar de grande
parte dos conselhos pesquisados.
Para alm dessas constataes, preciso relativizar o discurso da paridade
reduzida a uma constatao quantitativa. certo que a desigualdade de foras
polticas tambm consiste em elemento que determina o equilbrio para a dinmica
deliberativa
101
. Dessa forma, a paridade na representao ademais da paridade na
composio se configura no equilbrio das desigualdades e na abertura de espao
para a efetiva participao, com a valorizao da pluralidade.
100 No que se refere composio dos Conselhos, seja qual for o nmero de conselheiros ou a origem das representaes defnidas
pela lei, a paridade deve ser respeitada, inclusive, como mecanismo de equilbrio nas decises durante o processo deliberatvo
(Moreira, 2001, pp. 24-26).
101 A paridade na representao dos interesses no interior dos conselhos no algo que se resolva numa regra numrica de
equivalncia; antes, um processo poltco que envolve a capacidade de construo de redes de solidariedade dentro e fora dos
conselhos, de tal forma que seja possvel reverter a tradicional prevalncia dos interesses estatais e dos seus interlocutores habituais
(Tatagiba, 2002, p. 73).
104
No que se refere representatvidade, ou seja, o componente atnente ao
exerccio da presidncia do Conselho, importante refetr sobre sua confgurao em
cada estado observado. No campo da Segurana Pblica, por exemplo, apenas no caso
do Cear, a presidncia era escolhida pelos prprios conselheiros. Nos demais estados,
a legislao insttuinte dos conselhos determina que a presidncia seja indicada pelo
governador ou vinculada a secretarias de Segurana Pblica. Quanto aos conselhos de
Direitos Humanos, nos estados da Bahia e do Cear, por exemplo, a presidncia era
exercida pelo prprio secretrio da pasta. A refexo sobre a representatvidade dos
conselhos se insere nas concepes de processos democrtcos internos prpria
estrutura dos conselhos como mecanismos de democratzao da gesto pblica.
Nesse sentdo, importante, do ponto de vista da poltca nacional, a orientao
para que, nas instncias estaduais, se procure avanar, de forma a se alinhar com
alguns dos conselhos nacionais, a exemplo do Conselho Nacional de Segurana Pblica
(CONASP), que, em sua confgurao, garante a partcipao dos trs segmentos
diretamente afetados pela poltca de Segurana Pblica, quais sejam: gestores pblicos,
trabalhadores da rea da Segurana Pblica e sociedade civil. Mais que isso, seria
fundamental se pensar em formatos legais, no momento do incremento e da induo
de poltcas de responsabilidade do Governo Federal para os estados, de pactuao para
a implementao dessas poltcas, garantndo-se o comprometmento dos governantes
para fortalecer, de forma ampla, os espaos dos conselhos de direitos. Esse deveria ser
um ponto a ser monitorado e avaliado como bom desempenho ou no do Estado.
6.2.2. Interaes Democrtcas
Ao conceber os conselhos como espaos insttucionalizados de interao
democrtca entre Estado e sociedade civil, destaca-se a verifcao de desequilbrios
signifcatvos que ultrapassam a questo quanttatva j indicada.
Composies majoritariamente marcadas por agentes estatais (incluindo-
se a presidncia), gesto fnanceira determinada por rgos estatais e conhecimento
especializado da burocracia so os elementos identfcados nesta pesquisa como
infuenciadores das dinmicas de trabalho e interaes dos conselhos. Na prtca,
em muitos casos identfcou-se uma orientao unilateral dos interesses estatais na
conduo das atvidades e na interao entre os conselheiros.
Essa constatao perpassa anlises recorrentes sobre a concentrao de poder e
a recusa do Estado em partlhar o poder de deciso. De fato, os governos tm resistdo
de forma mais ou menos acentuada dependendo da natureza do governo e do seu
projeto poltco s novas formas de fscalizao, controle e partcipao da sociedade
civil no processo de produo de poltcas pblicas
102
.
Com isso, surgem debates sobre a instrumentalizao dos conselhos, pelo poder
pblico, de dois modos: neutralizao e insttucionalizao das lutas sociais, por um
lado; e desresponsabilizao do Estado, por outro.
102 Tatagiba, 2002, p. 79.
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Com a formalizao dos espaos e mecanismos de partcipao da sociedade na
atuao governamental, estariam restritas as possibilidades alternatvas de partcipao
e contrapartcipao, no sentdo de representar a atuao da sociedade em campos no
viabilizados ou mesmo fechados pelo poder pblico: movimento de resistncia, por
excelncia. Com isso, cada vez mais, vem sendo questonado o potencial representatvo
dessas instncias partcipatvas e de controle social
103
.
De um lado, um processo de abertura de espaos pblicos partcipatvos, cujo
marco formal a Consttuio de 1988; de outro, a aposta num Estado mnimo neoliberal,
em que pesem suas responsabilidades sociais
104
. Os refexos da disputa poltca instaurada
pela confuncia dos projetos so variados, incluindo incerteza quanto ao espao da
sociedade civil e dos movimentos sociais.
Seja em termos de conceituao ou de efetvao, trata-se de um campo
repleto de dicotomias e tenses. Relaes ambguas e polarizadas manifestam-se com
frequncia nesse campo, especialmente na esfera poltca, onde os atores envolvidos
poder pblico e sociedade civil constantemente se enfrentam, numa dinmica
formada a partr da lgica da luta por direitos e do confito
105
. importante destacar que
os atores sociais envolvidos no se limitam a dois blocos: poder pblico e sociedade
civil, at porque esses grupos no so unssonos. O poder pblico, por exemplo, envolve
os Poderes Executvo, Legislatvo e Judicirio, bem como as esferas da Unio, estados
e municpios. E, como sociedade civil, concebem-se no apenas movimentos sociais e
ONGs, mas tambm a mdia, a universidade e a populao em geral, entre outros.
Em termos de concepes tericas, as temtcas envolvidas nas discusses
sobre partcipao social so cercadas de discordncias e difculdades conceituais. Essas
difculdades esto relacionadas a diferenas de compreenso de variadas unidades
de anlise, especialmente o papel da sociedade civil, bem como postura esperada
do poder pblico e as formas desejadas de partcipao social como instrumento de
aprimoramento da gesto de poltcas pblicas.
106
6.2.3. Sustentabilidade Financeira
Nessa categoria, h dois aspectos a serem ponderados: o primeiro se refere ao
suporte oramentrio para viabilizar as atvidades dos conselhos; o segundo consiste na
autonomia fnanceira dos conselheiros.
Quanto aos oramentos dos Conselhos sem mencionar a gesto de fundos
pblicos, propriamente , trata-se de questo sensvel. Conforme j indicado, a maior
parte dos conselhos pesquisados no dispe de oramento prprio e tm todos os seus
recursos (materiais e humanos) cedidos pelo rgo pblico a que se vincula formalmente.
Neste ponto, preciso problematzar os possveis efeitos dessa estrutura, no que se
refere autonomia poltca e deliberatva dos conselhos
107
. Destaca-se, em contrapartda,
o Conselho de Segurana Pblica do Cear, que conta com oramento anual defnido.
103 Azevedo et al, 2004.
104 Dagnino, 2004.
105 Idem.
106 Jaccoud et al, 2005.
107 V. Gohn, 2001.
106
Quanto ao aspecto pessoal dos componentes dos conselhos, nas diversas
experincias pesquisadas, a questo das desigualdades de condies notria,
especialmente se compararmos o caso dos agentes estatais cuja vinculao insttucional
afnada com o objetvo fnal de existncia do conselho e de representantes da
sociedade civil e de movimentos sociais que nem sempre desenvolvem essa atvidade
mediante ajuda de custo atuando, muitas vezes, por conta de compromissos com a
militncia. Neste ltmo caso, os gastos decorrentes da atuao nos conselhos podem
ser determinantes para o grau de envolvimento e dedicao, bem como no que diz
respeito ao perfl dos atores identfcados nesses espaos.
A questo ainda mais extrema no caso de atores oriundos de municpios
distantes das capitais estaduais. Nesses casos, a frequncia a reunies ordinrias, por
si, representaria um obstculo sua partcipao poltca. Alguns conselhos estudados
identfcaram esse ponto de tenso e j esboam em graus distntos a preocupao de
desconcentrar, geografcamente, as atvidades dos conselhos ou estmular as alternatvas
de partcipao a partr da descentralizao ou interiorizao
108
.
No se defende, por outro lado, que a atvidade de partcipao em conselho
seja remunerada. Entretanto, em relao a esse desafo, h necessidade de um debate
mais aprofundado, para o apontamento de eventuais alternatvas. A questo fnanceira
tem sido apontada como fator para a alta rotatvidade dos conselheiros ou a falta de
assiduidade nas discusses o que traz srias implicaes para o funcionamento do
conselho e o cumprimento de suas atribuies.
Nos dois campos temtcos pesquisados, a sustentabilidade dos conselheiros
revela-se, portanto, tema fundamental para a refexo da sustentabilidade do prprio
modelo conselhista que vem sendo difundido no pas.
6.2.4. Qualifcao e Capacitao
Outra questo observada durante a pesquisa se referia a modelos de capacitao
e formao dos conselheiros e demais atores que circundam o cenrio partcipatvo da
gesto pblica. Para alm desta pesquisa, a inexistncia de mecanismos e iniciatvas de
capacitao de conselheiros um dado recorrentemente evidenciado na avaliao de
capacidades para eventuais intervenes atvas no dilogo deliberatvo no interior dos
conselhos e da efetva partcipao
109
dos conselheiros.
Conforme j apresentado, o nvel de escolaridade dos conselheiros entrevistados
era alto: grande parte tnha nvel superior ou mesmo ps-graduao. Esse fato, entretanto,
no denota uma atuao necessariamente qualifcada por parte dos conselheiros, j
que essa exigiria uma formao especfca no campo atnente temtca do conselho
em questo. Ademais, as disparidades relatvas ao saber tcnico e experincia prtca
podem resultar em hierarquizaes que em muito infuenciam as dinmicas deliberatvas
nos conselhos. Da que os processos de capacitao e qualifcao de conselheiros tm
108 o caso, por exemplo, do que foi indicado no CONESP do Par.
109 O problema da falta de capacitao atnge de forma diferenciada os distntos atores que partcipam dos conselhos. Se o
acesso s informaes e o prprio conhecimento quanto ao funcionamento da mquina administratva colocam os conselheiros
governamentais em vantagem em relao aos representantes da sociedade civil, entre estes ltmos, as diferentes capacidades
tambm oferecem obstculos igualdade de partcipao nos processos deliberatvos (Tatagiba, 2002, p. 70).
107
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funo central no equilbrio de foras poltcas: minorar os efeitos das desigualdades
sociais no interior dos processos deliberatvos, de modo a permitr que a construo dos
acordos no esteja sujeita infuncia de fatores endgenos
110
.
Nesse caso, seria fundamental pensar um tpo de formao voltado ao
entendimento do que seria um conselho de direito, o porqu de sua existncia, qual
o papel dos conselheiros, quais critrios e qualifcao deveria ter, como trabalhar as
demandas de modo efetvo, como atuar de modo que as discusses reverberem junto
sociedade etc.
Nas visitas de campo aos conselhos de ambas as reas temtcas , foram
muitas as manifestaes de conselheiros no sentdo de que no terem uma viso geral
sobre seu papel. Igualmente, em vrios estados, verifcou-se a falta de sensibilizao de
muitos conselheiros quanto necessidade de capacitaes especfcas. Partcularmente
no que se refere aos conselhos de Segurana Pblica, onde foi identfcado alto ndice de
conselheiros com formao jurdica, isso pareceu especialmente sintomtco.
6.3. PROPOSIES PARA O FORTALECIMENTO DE CONSELHOS E A
DEMOCRATIZAO DA GESTO PBLICA
As exposies e anlises apresentadas neste artgo apontam para um cenrio
extremamente heterogneo no que se refere aos Conselhos Estaduais de Segurana
Pblica e de Direitos Humanos, no somente quanto aos aspectos locais e temporais
de cada experincia pesquisada, mas, principalmente, quanto confgurao dessas
experincias: a heterogeneidade manifesta nas incidncias poltcas, nos discursos, nas
dinmicas e nos desenhos insttucionais encontrados no universo observado.
Com raras excees, ao longo da pesquisa desenvolvida, foram encontrados
elementos que apontam baixa insttucionalidade, descontnuidade frequente e pouca
ou nenhuma interlocuo entre as experincias existentes. A distncia entre teoria e
prtca, neste caso, impe o questonamento sobre o alcance de conceitos formulados e
reproduzidos num cenrio composto por atores sociais to diversos.
Destoando do que preconizam os marcos tericos e conceituais apresentados no
incio deste artgo, e que orientaram a observao e as anlises realizadas no mbito desta
pesquisa, os conselhos investgados, em sua maioria, no se constturam como rgo
pblico de carter deliberatvo e [ou] consultvo, de funes permanentes, autnomo
e de composio paritria. Tampouco, de modo geral, infuem consttutvamente na
vontade normatva do Estado ou mesmo sujeitam o Estado a elaborar normas de
forma compartlhada com a sociedade civil
111
. Em muitos dos casos descritos, sequer se
confrma a conceituao mais genrica de um conselho, segundo a qual:
Instrumentos de um novo modelo de gesto, no qual a descentralizao
da responsabilidade pela prestao dos servios, associada ao modelo
partcipatvo, aproxima o processo decisrio do nvel de execuo, os
Conselhos devem contribuir para o controle social sobre a efetvidade e
efccia das aes, programas e servios, tanto quanto para o exerccio do
110 Tatagiba, 2002, p. 71.
111 Moreira, 2001, pp. 22-23.
108
direito consttucional de cobrar administratva ou judicialmente, mediante
representao, aos rgos competentes na conformidade da legislao
especifca, que os rgos responsveis pelas poltcas sociais cumpram os
objetvos consttucionais na conformidade das aes previstas.
112
Em outros cenrios talvez mesmo pela existncia de legislaes federais
norteadoras
113
, os espaos denominados conselhos parecem apresentar uma
confgurao mais uniforme em sua confgurao
114
. Sem entrar no mrito dos resultados
obtdos, essa percepo impe desafos sustentabilidade poltca de instncias que se
fundam na demanda por uma gesto pblica compartlhada e transparente que parece
entrar em confito com a descentralizao e a autonomia
115
poltco-administratva.
No Brasil, a estrutura organizacional das poltcas sociais vem sendo descentralizada
entre os entes federatvos desde os anos 1990
116
(ARRETCHE, 1999). A descentralizao
e a municipalizao de poltcas sociais devem ser acompanhadas de observao dos
formatos e desenhos das poltcas propostas.
No caso brasileiro um Estado federatvo, em um pas caracterizado por
expressivas desigualdades estruturais de natureza econmica, social, poltca
e de capacidade administratva de seus governos , atributos estruturais das
unidades locais de governo, tais como a capacidade fscal e administratva e a
cultura cvica local, tm um peso determinante para a descentralizao. Mas,
tais fatores no so determinantes em si. Seu peso e importncia variam de
acordo com requisitos insttucionais postos pelas poltcas a serem assumidas
pelos governos locais, tais como o legado das poltcas prvias, as regras
consttucionais e a prpria engenharia operacional de cada poltca social.
117
Numa perspectva crtca
118
, tem sido amplamente relatvizado o componente
democrtco diretamente vinculado descentralizao: compreende-se que a
descentralizao, por si s, no garante a gesto democrtca, especialmente num pas
marcado por relaes de assistencialistas e clientelistas entre comunidades locais e suas
autoridades poltcas.
(...) a nova situao autonomista [ps-1988] veio sem a construo de
incentvos coordenao e cooperao entre os entes federatvos. Como
os mais de cinco mil municpios so muito heterogneos, o mero repasse
de funes e responsabilidades pode resultar na manuteno ou piora da
desigualdade entre os cidados, no acesso aos bens e servios pblicos.
119
112 Idem.
113 A redemocratzao trouxe o fortalecimento do vis descentralizador, tanto do municipalismo como do estadualismo, mas
isso no signifcou um esvaziamento do poder central (LOPEZ, F. G. et al., 2010, p. 185). Essa observao tem levado autores a
caracterizar, no contexto poltco, a partr de uma descentralizao dirigida ou tutelada, como ilustrado no repasse de recursos do
Governo Federal s instncias locais, a implementao de poltcas sociais.
114 o caso, por exemplo, na rea da sade, com a Lei Orgnica n. 8.142/1990; da Criana e Adolescente, com o Estatuto da Criana
e do Adolescente, Lei n. 8.069/1990; e da Assistncia Social, com a Lei Orgnica n. 8.742/1993.
115 A autonomia municipal, da mesma forma que a dos Estados-membros, confgura-se pela trplice capacidade de auto-organizao
e normatzao prpria, autogoverno e autoadministrao: estados e municpios brasileiros so entes federatvos autnomos
(Arretche, 1999).
116 Sobre esse processo de descentralizao, Marta Arretche descreve: Alteraes profundas na natureza das relaes
intergovernamentais, relacionadas recuperao das bases federatvas do Estado brasileiro ao longo dos anos 80, tm impacto nas
condies sob as quais se vem realizando o processo de transferncia de atribuies na rea social. No Estado federatvo brasileiro
ps-1988, estados e municpios passaram a ser, de fato, politcamente autnomos. Isso implica que os governos interessados em
transferir atribuies de gesto de poltcas pblicas devem implementar estratgias bem-sucedidas de induo para obter a adeso
dos governos locais (Arretche, 1999, p. 112).
117 Arretche, 1999, p. 112.
118 Na viso mais otmista sobre este processo, descentralizar signifcaria maior democracia e efcincia governamental. Numa
posio mais crtca, alguns autores realam que repassar o poder s municipalidades pode gerar novas formas de clientelismo e
transferir encargos sem que os municpios estejam preparados para produzir as poltcas pblicas (Abrucio et al., 2010).
119 Lopez, F. G. et al., 2010, p. 185.
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De fato, municpios e estados tm distntos nveis de capacidade administratva,
capacidade tcnica, recursos tcnicos, equipamentos, recursos humanos e conhecimento
especializado necessrios descentralizao, carecendo da ajuda expressa de nveis
superiores de governo, a fm de modernizar sua estrutura e seus modelos de gesto
120
.
importante destacar que grandes discusses pela sociedade civil se concentram
em crtcas a esse modelo de descentralizao fragmentada entre Unio, estados e
municpios. A ausncia de uma descentralizao mais sistmica e orgnica, focada
nas relaes intergovernamentais, na coordenao federatva
121
, resulta em grandes
problemas atuais para a construo e a implementao de poltcas pblicas efetvas e
com abrangncia em todo o territrio nacional. A sobreposio de poltcas nacionais,
estaduais e municipais um elemento sintomtco, que gera, por um lado, multplicidades
de mecanismos semelhantes disponveis em determinadas regies, e a ausncia total de
mecanismos em outras. Como resultado, h grandes desigualdades regionais em termos
de distribuies de poltcas pblicas no pas
122
.
A socializao das experincias signifcatvas na rea ainda precria. So pouco
difundidos os estudos sobre o tema e diretrizes bsicas orientadoras gesto pblica,
nesse setor. Necessita-se, inicialmente, redefnir radicalmente a prpria concepo
de democratzao da gesto pblica, gesto compartlhada, partcipao popular,
controle social, entre muitos outros. Numa esfera insttucional mais ampla, importante
aprofundar o debate pblico sobre a interao entre atores estatais e da sociedade civil,
especialmente no que tange a absoro das agendas dos movimentos sociais crtcos da
rea de Direito
123
, por parte de rgos estatais.
Nesse sentdo, imperatvo o aprofundamento de um campo de saber que
contemple as especifcidades nessa rea seja atravs da esfera acadmica, seja no
domnio das organizaes da sociedade civil, seja no mbito do prprio poder pblico.
Esse aprofundamento implica, em ltma anlise, uma redefnio quanto a cada um dos
aspectos anteriormente elencados.
De fato, ao longo da presente pesquisa, diferenas estruturantes foram
observadas e descritas neste artgo. Em grande parte, essas diferenas podem ser
atribudas a especifcidades locais e dos variados atores envolvidos. Entretanto, cabe
questonar at que ponto o cenrio se consttui em uma construo poltca em resposta
a demandas sociais e com mecanismos efetvos de partcipao popular e de controle
social da gesto pblica bem como a partr de uma defnio clara dos papis a serem
desempenhados pelos mais variados atores sociais, direta ou indiretamente.
Trata-se de um debate a ser promovido a partr de uma srie de proposies
levantadas ao longo deste artgo. Principalmente, faz-se necessrio garantr certos
pressupostos a esse debate, tais como:
120 V. Arretche, 1996.
121 V. Lopez, F. G. et al., 2010.
122 V. Arretche, 1996.
123 Uma mudana cultural geral est dirigida legislao, que no vista como principal fonte do direito. No somente o
reconhecimento de outros corpos de normas que disputam o privilgio da efccia. Mas, no caso da nossa tradio, isto signifca
uma revalorizao da noo de contrato, em detrimento de relaes estatutrias. o reforo de uma perspectva individual contra
uma viso coletvista, que localizava o Estado como um agente necessrio para a efetvao do interesse pblico ou do bem comum
(Veronese, 2007, p. 17).
110
Organizao de base de dados consolidados (para publicizao nos sites do
Ministrio da Justa e da Secretria de Direitos humanos) a serem utlizados como
fonte de pesquisa, monitoramento e observao por observatrios de conselhos,
especialmente, criados nos centros de pesquisas de excelncia;
Um sistema integrado de aes interconselhos e intersetores e de interlocuo
entre esferas federatvas;
A capacitao contnuada dos atores sociais envolvidos, para qualifcao de
espaos pblicos e prtca conselhista, sobre os temas da pasta em questo e sobre a
concepo de poltca pblica, partcipao e controle social;
A construo sistmica de indicadores, com garantas de publicidade e
transparncia que viabilizem o monitoramento das prprias instncias de controle social;
Orientao poltca para reviso dos marcos legais dos conselhos, para que
se garantam a transparncia e a publicidade; composio paritria; mecanismos
democrtcos de seleo de conselheiros e das presidncias e vice-presidncias, com
mandatos intercalados entre poder pblico e sociedade civil;
Processos partcipatvos para a elaborao das leis municipais e estaduais de
criao dos conselhos precedidas de discusses amplas, por meio de fruns e consultas
pblicas;
Agenda de realizao de eventos e encontros interconselhos que promovam a
troca de experincias;
Maior difuso de iniciatvas de consultas pblicas e de ferramentas de prestao
de contas;
Apoio fnanceiro e garanta de oramento, para autonomia insttucional e
consttuio de recursos humanos necessrios seu papel social na construo de um
controle social efetvo;
autonomia administratva e independncia poltca e decisria, recebendo
apenas suporte tcnico do rgo governamental a que se vincula;
Seminrios que possam promover debate sobre conselhos: seus conceitos,
natureza e atribuies;
Campanhas nos meios de comunicao para sensibilizao da sociedade relatva
importncia dos conselhos e do papel das conselheiras e dos conselheiros;
Insttuio de comisso interestadual e intermunicipal que possa defnir e
discutr publicamente as estruturas, composies e atribuies dos conselhos, em uma
perspectva nacional assim como os desafos e entraves indicados pelos conselheiros
e levantados ao longo desta pesquisa (sustentabilidade fnanceira, dedicao de carga
horria e assiduidade dos conselheiros, regionalizao/capilarizao de atvidades no
territrio, etc.);
111
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Reestruturao dos conselhos, a fm de que se consttuam efetvamente como
rgos deliberatvos, consultvos e com poderes para realizao de inspeo, fscalizao
e avaliao das poltcas e das insttuies que as implementam;
Aes de autodivulgao, publicidade e prestao de contas sobre suas prtcas,
seus atos e suas atvidades (como, por exemplo, portais virtuais constantemente
atualizados);
Construo de canais de comunicao e partcipao dos diversos segmentos da
sociedade.
Defende-se, ainda, que a institucionalidade e a sustentabilidade do modelo
conselhista pressupem a configurao de espaos pblicos transparentes e
participativos que deem conta de: (a) operar segundo o marco da transversalidade,
da cogesto e do compartilhamento de responsabilidades; (b) assegurar o
funcionamento prtico dos mecanismos de participao e controle social; e
(d) promover gesto pblica participativa e descentralizada, com avaliao e
monitoramento permanentes.
Por fim, no que se refere a aspectos especficos de cada rea temtica
estudada, destacam-se as seguintes proposies:
Sobre o campo da Segurana Pblica, que sejam
defnidas e priorizadas politcamente as formas de partcipao efetva da
sociedade nos conselhos e nos mecanismos de construo das poltcas pblicas;
aprofundados os debates pblicos sobre as modalidades de partcipao no que
se refere aos Gabinetes de Gesto Integrada, Conselhos Comunitrios de Segurana e
Conselhos Estaduais/Municipais de Segurana Pblica;
formuladas diretrizes e fomentadas atvidades de formao e qualifcao dos
conselhos artculadas regional e nacionalmente;
fomentadas pesquisas especifcas para cada modalidade de representao;
defnidos e discutdos os papeis dos Conselhos Estaduais Penitencirios, em
artculao com os demais conselhos e modalidades de partcipao;
Sobre o campo dos Direitos Humanos, que sejam
fomentadas pesquisas no campo dos Conselhos Estaduais Penitencirios, para
analisar a grande demanda do sistema prisional identfcada aos conselhos de Direitos
Humanos;
frmados convnios e parcerias com Universidades e centros de pesquisa
especializados, para mapeamentos e anlises concretas a respeito das realidades locais
na esfera dos Direitos Humanos, com o levantamento das principais demandas locais
para;
112
formuladas diretrizes e fomentadas de atvidades de formao e qualifcao
dos conselhos artculadas regional e nacionalmente;
debatdas publicamente aes integradas e estruturantes que componham um
planejamento regional e nacional considerando este campo transversal a diversas
temtcas no mbito de poltcas e conselhos setoriais;
artculadas com demais conselhos de direitos, para a construo de poltcas
e aes transversais e intersetoriais, tais como nas reas de sade, educao, cultura,
segurana pblica, trabalho e assistncia social com especial ateno ao recorte de
gnero, raa/etnia, diversidade sexual, defcincia;
aprovado imediatamente o projeto de lei que cria o Conselho Nacional de Direitos
Humanos;
adotadas medidas educatvas pelos Conselhos Estaduais de Direitos Humanos,
que potencializem a presena de entdades da sociedade no processo de construo da
interao do poder pblico com a sociedade;
promovidos mecanismos partcipatvos para o acompanhamento do oramento
pblico (nacional, estadual e/ou municipal), aprovao das Leis de Diretrizes
Oramentrias e dos Planos Plurianuais, no que tange a temtcas de Direitos Humanos
e poltcas sociais;
realizadas de ofcinas, encontros e seminrios temtcos para ampliar e
aprofundar as discusses sobre os Direitos Humanos com a sociedade em geral, e setores
especfcos (terceiro setor, movimentos sociais, universidades e diferentes instncias do
poder pblico);
elaborados Relatrios Peridicos sobre a situao dos Direitos Humanos (no Pas,
estado ou municpio) e de cumprimento dos planos e programas publicados.
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CEDECA Centro de Defesa da Criana e do Adolescente
CEDH Conselho Estadual de Direitos Humanos
CNDPH Conselho Nacional de Defesa da Pessoa Humana
COESP Conselho Estadual de Segurana Pblica e Defesa Social (Esprito Santo)
CONDEPE Conselho Estadual de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana
CONESP Conselho Estadual de Segurana Pblica
CONESP(s) Conselho(s) Estadual(is) de Segurana Pblica
CONSEG Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica
CONSPERJ Conselhos de Segurana Pblica do Rio de Janeiro
DIUC Diviso de Integrao Universidade Comunidade
GGI Gabinete de Gesto Integrada
MJ Ministrio da Justa
MST Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra
NIAC Ncleo Interdisciplinar de Aes para Cidadania
NUPPVAJ Ncleo de Pesquisa sobre Poltcas de Preveno da Violncia e Acesso
Justa e Educao em Direitos Humanos
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
ONG Organizao no Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
OSCIP Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico
PMDB Partdo do Movimento Democrtco Brasileiro
PPCAM Programa de Proteo a Crianas e Adolescentes Ameaados de Morte
PPS Partdo Popular Socialista
PR-5/UFRJ Pr-Reitoria de Extenso da Universidade Federal do Rio de Janeiro
PRONASCI Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
PROVITA Programa de Proteo a Vtmas e Testemunhas Ameaadas
PSDB Partdo da Social Democracia Brasileira
PT Partdo dos Trabalhadores
SEASDH Secretaria de Assistncia Social e Direitos Humanos
SEDESE Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social
SEDH Secretaria de Direitos Humanos
SEGUP Secretaria de Estado de Segurana Pblica e Defesa Social do Par
SENASP Secretaria Nacional de Segurana Pblica
SUSP Sistema nico de Segurana Pblica
UF Unidade Federatva
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2
DIAGNSTICO INSTITUCIONAL DA REDE DE
ENFRENTAMENTO AO TRFICO DE PESSOAS -
REGIO SUDESTE
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS
1

RESUMO
A compreenso da ao em rede no enfrentamento ao trfco de pessoas nas capitais da regio Sudeste
do Brasil um empreendimento complexo. Esta pesquisa recorreu a vrios mtodos para identfcar
evidncias relevantes para uma compreenso abrangente da rede de enfrentamento ao trfco de pessoas.
A inteno da pesquisa foi levar em conta uma srie de informaes de uma variedade de atores-chave
para analisar e sintetzar as evidncias coletadas. A abordagem da pesquisa consistu em: a) uma reviso
da literatura internacional e nacional existente sobre os mtodos para analisar e sintetzar dados sobre
trfco de pessoas; b) uma reviso da literatura e outras fontes de informao para identfcar bases de
dados sobre trfco de pessoas no Brasil. c) entrevista com atores-chave da rede de enfrentamento ao
trfco de pessoas nas capitais do Sudeste, incluindo profssionais da rede de represso e responsabilizao
(sistema de justa criminal), profssionais da rede de atendimento (organizaes governamentais e no
governamentais); d) questonrio insttucional com atores-chave da rede de represso e responsabilizao
e da rede de atendimento; e) solicitao de de acadmicos, especialistas e analistas de poltcas pblicas
em simpsios e encontros relacionados ao tema. Os resultados da presente pesquisa apresentam uma
oportunidade para forjar uma estratgia de longo prazo para a sistematzao das bases de dados sobre
trfco de pessoas no Brasil e propor possveis caminhos para alcanar essas metas. A consolidao de
um sistema integrado de bases de dados sobre trfco de pessoas no Brasil o primeiro passo, embora
o mais crtco, para o empoderamento dos gestores e profssionais da rede de enfrentamento ao trfco
de pessoas e para futuras inovaes no atendimento s vtmas, na represso e responsabilizao deste
crime no Brasil.
PALAVRAS-CHAVE: Trfco de pessoas. Rede de enfrentamento. Bases de dados. Brasil.
ABSTRACT
Understanding the acton network in combatng human trafcking in the capital cites of the Southeast
region of Brazil is a very complex enterprise. This research used various methods to identfy relevant
evidence for a comprehensive understanding of the acton network in combatng human trafcking. The
intenton of the research is to take into consideraton a series of informaton from a variety of key players
to analyze and synthesize the evidence collected. The approach of the research consisted in: a) Reviewing
the internatonal and natonal existng literature about methods to analyze and synthesize data about
human trafcking; b) Reviewing literature and other sources of informaton to identfy databases of human
trafcking in Brazil; c) Interviewing key players in the network of combat to human trafcking in the capital
cites of the southeast region, including professionals in the network of repression and accountability
(criminal justce system), professionals in the service network (governamental and non-governamental
organizatons); d) Insttutonal survey with key players of the repression and accountability network and
the service network;e) Requestng the presence of academic specialists and analysts of public policies to
symposiums and meetngs related to the topic. The results of this research present an opportunity to create
a long-term strategy to systematze databases of human trafcking in Brazil and to propose possible ways
to achieve these goals. The consolidaton of an integrated system of databases of human trafcking in
1 Equipe de pesquisa: Cludio Beato (coordenador), Frederico Couto Marinho, Lus Felipe Zilli, Brulio Figueiredo A. Silva, Mateus
Renn Santos, Vincius Assis Couto, Lvia Henriques, Cnta Santana, Aline Mouro, Gabriela Gomes, Luza Meira
120
Brazil is the frst step, although the most critcal, for the empowering of managers and professionalsin the
area of human trafcking combat and for future innovatons in the support to the victms, in the repression
and accountability of such crime in Brazil.
KEYWORDS: Human trafckin. Network in combatng. Databases. Brazil.
Seja voc quem for:
voc aquele ou aquela para quem
a terra slida e lquida,
voc aquele ou aquela
para quem o sol e a lua penduram-se no cu,
pois ningum mais que voc
o presente e o passado,
ningum mais que voc
a imortalidade.
Walt Whitman
2
1. CONTEXTO DA PESQUISA
1.1. APRESENTAO
A pesquisa exploratria Diagnstco Insttucional da Rede de Enfrentamento
ao Trfco de Pessoas - Regio Sudeste sobre a rede de enfrentamento ao trfco de
pessoas nas capitais dos estados da regio Sudeste do Brasil realizada pelo CRISP/Fundep
no mbito do programa Pensando a Segurana Pblica implementado e financiado
pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP) do Ministrio da Justia em
cooperao com o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) foi
iniciada em dezembro de 2011 e fnalizada em junho de 2012. A pesquisa tem como
objetvos: (i) fazer um mapeamento e diagnstco (anlise dos nveis de artculao
e integrao) das insttuies governamentais e no governamentais envolvidas no
enfrentamento (preveno, atendimento, represso e responsabilizao) ao trfco de
pessoas nas capitais dos estados da regio Sudeste; (ii) propor um mtodo de como
realizar um diagnstco sobre trfco de pessoas. Como parte do diagnstco, inclui-se
um rol de indicadores para a mensurao do fenmeno e o monitoramento e avaliao
das poltcas pblicas de enfrentamento ao trfco de pessoas.
O objeto da pesquisa consistu no levantamento da rede de enfrentamento ao
trfco de pessoas nas capitais da regio Sudeste do Brasil por meio de metodologia
quanttatva e qualitatva. O principal objetvo foi compreender o grau de artculao
e interao das organizaes governamentais e no governamentais responsveis pelo
enfrentamento ao trfco de pessoas nas capitais da regio Sudeste do Brasil. O material
levantado e analisado na pesquisa forneceram vrias evidncias para a apresentao de
uma srie de recomendaes que visam aperfeioar e aumentar o impacto da rede de
enfrentamento ao trfco de pessoas no s nas capitais pesquisadas, mas em todas as
cidades do pas que enfrentam o problema.
2 Whitman, Walt. Edio bilnge comemoratva da 1 edio de Leaves of Grass (Folhas de Relva) de 1855. Editora: Iluminuras, 2011.
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Fazer um mapeamento e diagnstco (anlise dos nveis de artculao e
integrao) das organizaes governamentais e no governamentais envolvidas no
enfrentamento (preveno, atendimento, represso e responsabilizao) ao trfco de
pessoas nas capitais dos estados da regio Sudeste;
Propor um mtodo de como realizar um diagnstco sobre trfco de pessoas.
Como parte do diagnstco, inclui-se um rol de indicadores para a mensurao do
fenmeno e o monitoramento e avaliao das poltcas pblicas de enfrentamento ao
trfco de pessoas.
O texto composto por seis partes:
1: contextualiza a pesquisa realizada nas capitais do Sudeste apresentando seu o
objeto, seu escopo, objetvos, metodologias e percurso.
2: Examinamos as metodologias, as contribuies e as limitaes das principais
bases de dados internacionais sobre trfco de pessoas no mundo. Analisamos de maneira
detalhada os padres sobre a dinmica do trfco de pessoas no mundo identfcados
pela base de dados da Organizao Internacional para Migraes (OIM) no ano de 2011.
3: Examinamos as limitaes e as potencialidades das bases de dados sobre
trfco de pessoas disponveis no Brasil. A partr da experincia acumulada no mbito
internacional e nacional, propomos um conjunto mnimo de variveis sobre trfco de
pessoas que devem ser coletadas pelas organizaes de enfrentamento no Brasil.
4: Na seo 4.1 so apresentados os resultados da pesquisa qualitatva com base
nas 56 entrevistas realizadas com 34 organizaes de atendimento, 10 de represso
e 12 de responsabilizao. Na seo 4.2 so apresentados os resultados da pesquisa
quanttatva com base nos 46 questonrios recebidos de 26 organizaes de atendimento,
9 de represso e 11 de responsabilizao. Na seo 4.1.4 so apresentados os resultados
da anlise de redes sociais a partr dos questonrios recebidos.
5: So apresentadas as principais concluses da pesquisa.
6: So apresentadas as principais recomendaes da pesquisa.
1.2. ABORDAGEM CONCEITUAL DA REDE
A condio fundamental para a defnio de um problema pblico haver
uma attude reivindicatria que obtenha xito em conseguir uma resposta estatal,
principalmente por meio de defnies legais e de dispositvos insttucionais (Gusfeld,
1981). Existe uma dimenso simblica (e eminentemente moral) que envolve qualquer
tema que seja tratado como um problema pblico. Ele , antes de tudo, algo que deve
ser transformado. Algo a respeito do qual algum tem a obrigao de tomar uma
providncia.
Essa atribuio de responsabilidade um processo histrico, cultural, econmico,
poltco, no qual o Estado tem posio privilegiada. Ele faz sentr sua presena no domnio
122
da produo e reproduo simblicas, ao ser o detentor da viso ofcial dos problemas
(Bourdieu, 1996). As poltcas pblicas tm sido criadas como resposta do Estado s
demandas que emergem da sociedade e do seu prprio interior, cuja expresso se d por
meio de um conjunto de princpios, diretrizes, objetvos e normas, de carter permanente
e abrangente, que orientam a atuao do poder pblico em uma determinada rea.
Nos ltmos 12 anos, no contexto da consolidao democrtca, a sociedade
brasileira presenciou a mobilizao de diversos setores da sociedade civil e de organizaes
no governamentais que denunciaram as violaes aos direitos humanos provocadas
pelo trfco de pessoas no pas e a necessidade de uma poltca de enfrentamento ao
problema. A denncia daquela realidade permitu o surgimento de instncias e foras
poltcas representatvas da luta pelos direitos humanos e do enfrentamento ao trfco
de pessoas no Brasil.
Na histria brasileira, leis que se destnam ao enfrentamento do trfco de
pessoas s foram outorgadas pelo Estado recentemente, com a edio do Decreto n
5.948, de 26 de outubro de 2006, que aprovou a Poltca Nacional de Enfrentamento
ao Trfco de Pessoas, e o Decreto n 6.347, de 8 de janeiro de 2008, que estabeleceu
o Plano Nacional de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas (PNETP). luz dos preceitos
internacionais (Protocolo de Palermo), o PNETP passou a regulamentar os parmetros
de atuao e garanta dos direitos humanos em relao a esse problema pblico no
Brasil.
Entre as principais inovaes do PNETP temos a abordagem artculada dos
problemas associados ao trfco (trabalho anlogo condio de escravo, misoginia,
homofobia, violncia sexual, vulnerabilidade socioeconmica, violncia contra a pessoa:
crcere privado, ameaa, tentatva de homicdio, migrao interna e imigrao).
Nessa abordagem transversal e artculada, o PNETP baseou-se em outros cinco
Planos Nacionais que tratam de assuntos afeitos ao trfco de pessoas: Plano Nacional
de Enfrentamento Violncia Sexual Infanto-Juvenil (2002); o Plano Nacional de
Erradicao do Trabalho Escravo (2003); o Plano Nacional de Poltcas para as Mulheres
(2004); o Plano Nacional de Erradicao do Trabalho Infantl e Proteo ao Trabalhador
Adolescente (2004); o Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria (2006). O
PNETP um marco na consolidao dos direitos humanos no Brasil e moldou as aes
(preveno, atendimento, represso e responsabilizao) direcionadas ao problema
e expandiu seu alcance s demais modalidades do fenmeno (trfco para fns de
explorao laboral e de remoo de rgos) que no Cdigo Penal Brasileiro, art. 231, se
restringe questo da explorao sexual.
Uma vez consolidado como um problema pblico por meio da criao de leis,
conjuntamente com a criao de organizaes pblicas e programas de ao (envolvendo
governo, sociedade e os diferentes setores das poltcas pblicas justa e segurana,
trabalho e renda, sade, assistncia social, cultura e educao), os dispositvos
insttucionais acionados para tratar dos problemas que integram o trfco de pessoas
no so uma simples resposta a uma demanda pblica. Eles tambm o defnem, de
acordo com as concepes poltcas e simblicas dos seus operadores e dos recursos
econmicos mobilizados.
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As situaes e problemas culturais, sociais, econmicos e polticos que
esses dispositivos institucionais (organizaes, programas e servios) se dispem a
regulamentar so extremamente variados e complexos, abrigando conceitos muitas
vezes subjetivos e conflitantes, alm de uma gama diversificada de atores no nvel
federal, estadual e municipal. Alm disso, o Plano Nacional de Enfrentamento ao
Trfico de Pessoas depende da adeso de mltiplos atores de diferentes setores
governamentais e da sociedade justia, segurana, trabalho e renda, sade,
assistncia social, cultura, educao, sem relaes hierrquicas formais.
Ao priorizar o estabelecimento de redes, o PNETP visa integrar aes de
mltiplos atores com interesses tambm diversos entre si que marcam um cenrio
de disputa em torno de demandas colocadas para o poder pblico. Em consonncia
com a Constituio Federal de 1988, o PNETP descentraliza a ao, sendo de
competncia no apenas da Unio, mas dos estados e dos municpios, postulando
que esta deve se dar de forma coordenada entre organizaes governamentais e no
governamentais.
A rede, enquanto aliana entre atores institucionais distintos, forma um
bloco de ao, ao mesmo tempo, poltico e operacional. As redes, como mecanismos
de gesto democrtica, compartilham o poder de deciso entre os atores, pela
interao comunicativa, transparncia das propostas, coordenao legitimada, ao
compartilhada e avaliao coletiva. O foco do trabalho em redes no um problema
imediato, isolado, mas a articulao de sujeitos/atores/foras para propiciar poder,
recursos, dispositivos para a ao, a auto-organizao e a autorreflexo do coletivo
dos atores/instituies participantes.
Nesse sentido, nossa misso no mapeamento e anlise da rede de
enfrentamento ao trfico de pessoas nas capitais do Sudeste foi identificar as variveis
que afetam o grau de consecuo dos objetivos estabelecidos pelas organizaes de
atendimento, represso e responsabilizao por meio do processo como um todo. A
sua anlise estimula a crtica a certos pontos das polticas pblicas e permite prover
aos gestores eventuais ajustes e correes.
1.3. ABORDAGEM METODOLGICA DA REDE
Esta pesquisa recorreu a vrios mtodos para identfcar evidncias relevantes
para a compreenso da rede de enfrentamento ao trfco de pessoas. A inteno da
pesquisa foi levar em conta uma srie de informaes de uma variedade de atores-chave
para analisar e sintetzar as evidncias coletadas. Essa abordagem consistu em:
reviso da literatura internacional e nacional existente sobre os mtodos para
analisar e sintetzar dados sobre trfco de pessoas;
reviso da literatura e outras fontes de informao para identfcar bases de
dados sobre trfco de pessoas no Brasil;
entrevista com atores-chave da rede de enfrentamento ao trfco de pessoas
nas capitais do Sudeste, incluindo profssionais da rede de represso e responsabilizao
124
(sistema de justa criminal) e da rede de atendimento (organizaes governamentais e
no governamentais);
aplicao de questonrio insttucional com atores-chave da rede de
enfrentamento;
solicitao de de acadmicos, especialistas e analistas de poltcas pblicas no
Simpsio Internacional para o Enfrentamento ao Trfco de Pessoas promovido pelo CNJ
entre 14 e 15 de maio/2012 em Goinia e no 7 Encontro de Travests e Transexuais da
Regio Sudeste ocorrido entre 6 e 9 de maio/2012 em Belo Horizonte.
A compreenso da ao em rede no enfrentamento ao trfico de pessoas
nas capitais da regio Sudeste do Brasil um empreendimento complexo.
Diversas estratgias metodolgicas foram utilizadas para coletar informaes que
possibilitassem uma compreenso ampla e abrangente das polticas pblicas de
enfrentamento ao trfico de pessoas nas capitais do Sudeste. Foram aplicados
questionrios institucionais e realizadas entrevistas com os gestores e operadores
das organizaes governamentais e no governamentais (preveno, atendimento,
represso e responsabilizao). Podemos classificar a insero das organizaes
pesquisadas no campo das polticas pblicas de enfrentamento ao trfico de pessoas
em dois grupos especficos: os profissionais do sistema de justia criminal e os que
atuam no atendimento s vtimas.
Alm disso, efetuamos a identificao e a solicitao de diversas fontes de
dados que nos permitissem compreender como se do os processos de coleta e de
organizao de dados pelas instituies que compem a rede de enfrentamento ao
trfico de pessoas. Foram coletadas, analisadas e sintetizadas informaes de 14
bases de dados que registram informaes sobre trfico de pessoas no Brasil. Foram
analisados dados da rede de represso (base de inquritos policiais da Polcia Federal,
da Polcia Rodoviria Federal e Polcia Civil); da rede de responsabilizao (base de
denncias do Ministrio Pblico Federal e do Ministrio do Trabalho e Emprego); e
da rede de atendimento s vtimas de trfico (Ncleos de Enfrentamento ao Trfico
de Pessoas; Postos Avanados de Atendimento Humanizado ao Migrante; Secretaria
de Polticas para as Mulheres/Disque 180; Secretaria de Direitos Humanos/Disque
100; Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome/CREAS, Secretaria de
Estado da Sade/SINAN e Secretaria de Direitos Humanos/Matriz Intersetorial). Essas
inmeras e heterogneas bases de dados sobre trfico de pessoas se estruturam
de forma estanque, no padronizada e sem possibilidade de compartilhamento de
dados. Enfim, foi um desafio acess-las, organiz-las e tentar extrair informaes
relevantes para gestores e profissionais da rede de enfrentamento.
A opo por conciliar metodologias quanttatvas (dados primrios e secundrios) e
qualitatvas (entrevistas) justfca-se pela possibilidade de ter acesso a um conjunto de dados
que permita no apenas compreender a rede de enfrentamento, mas mensurar o trfco de
pessoas nas capitais e estados da regio Sudeste a partr dos dados computados nas 14 bases
de dados pesquisadas. Buscamos tambm compreender os processos de implementao e
os impactos das poltcas pblicas voltadas ao enfrentamento do problema.
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1.3.1. Bases de dados sobre trfco de pessoas
No h pesquisa ou estudo sobre o tema do trfico de pessoas que no comece
ou termine enfatizando as deficincias das bases de dados sobre o fenmeno em
nvel local, nacional e global. Esta uma situao grave que compromete seriamente
nossa compreenso sobre as polticas pblicas, programas e servios direcionados
para o enfrentamento do trfico de pessoas. O desafio que enfrentamos hoje no
Brasil diz respeito justamente necessidade de desenvolvimento e consolidao de
bases de dados para que se possa avanar no atendimento s vtimas, na represso
e responsabilizao dos criminosos.
As implicaes dessa situao para o desenho e avaliao tanto das
polticas de segurana (represso e responsabilizao) quanto das polticas sociais
(atendimento as vtimas) so bvias. Polticas na rea so efetuadas em voo cego,
sem instrumentos e com orientao impressionista. Como consequncia, temos
uma situao permanente de impreciso sobre o volume e a variao do trfico
de pessoas, resultando em ceticismo e descrena dos profissionais responsveis
pelo atendimento s vtimas e do sistema de justia criminal. Podemos dizer, sem
dvida alguma, que dentre as diversas causas do trfico de pessoas destaca-se o
desconhecimento sobre a matria. No que diz respeito ao impacto das polticas e
programas desenhados especificamente para o enfrentamento ao trfico de pessoas,
esta situao ainda mais obscura, pois a necessidade de tais projetos to urgente
que, quaisquer que sejam os resultados alcanados, independentemente das
implicaes para o problema do trfico, consideramos como bem sucedidos.
Informao o insumo bsico para o trabalho tanto das organizaes do
sistema de justia criminal quanto das organizaes responsveis pelas polticas
sociais (governamentais e no governamentais), e a forma como elas a produzem,
organizam, disponibilizam e utilizam que determinar a natureza e efetividade
das atividades desenvolvidas. Modernos sistemas de gesto de polticas pblicas
tm como base a utilizao intensiva de informaes para fins de planejamento e
desenvolvimento de estratgias, bem como para monitoramento e avaliao de
resultados.
A abordagem da informao como um recurso organizacional ativo e
estratgico no simplesmente uma questo de superar problemas relacionados a
custos ou de evitar duplicao de esforos. Trata-se de explor-la como um recurso
que permite capacitar as agncias governamentais e no governamentais a atingir
seus objetivos de forma mais eficaz e de identificar novos cenrios de interveno.
O uso da informao para a tomada de deciso est condicionado coleta de
dados e estatstcas relevantes e pertnentes aos aspectos envolvidos na questo a ser
solucionada e no objetvo a ser alcanado. Para facilitar o uso dos dados e estatstcas
coletados, convm armazen-los de forma organizada em um sistema gerencial de modo
que possam ser recuperados e estejam disponveis sempre que se fzer necessria sua
consulta.
126
Ao se usar dados de forma no refetda, pode-se facilmente tomar decises
erradas, porque os dados podem ser incompletos; errados; podem ter vieses e podem
refetr algo temporrio. Ademais, os dados podem ser transformados em informao
desde que estes estejam estruturados; sistematzados; adquiram signifcado para o
usurio; sejam precisos e, eventualmente, sejam complementados e controlados.
Esta seo objetva realizar uma anlise comparatva entre os sistemas de
informao sobre trfco de pessoas existentes no Brasil. Tambm sero analisadas as
contribuies das experincias internacionais na produo de bases de dados sobre
trfco de pessoas com o objetvo de oferecer subsdios para o aperfeioamento das
bases de dados nacionais. Buscamos identfcar e analisar os sistemas de informaes
relatvos a trfco de pessoas das organizaes do sistema de justa criminal (represso
e responsabilizao) e das organizaes responsveis pelas poltcas pblicas de
atendimento s vtmas.
Para cumprir tais objetvos, apresentamos anlises e descries dos sistemas de
informao sobre trfco de pessoas e, tambm, a compilao de opinies dos operadores
das organizaes do sistema de justa criminal (represso e responsabilizao) e das
organizaes responsveis pelas poltcas pblicas de atendimento s vtmas sobre os
limites e potencialidades dos sistemas de informao existentes.
1.3.2. As narratvas dos profssionais
Nessa pesquisa, buscamos, na medida de nossa capacidade operacional em
funo do cronograma, representar a pluralidade das vozes das distntas organizaes
que atuam no enfrentamento ao trfco de pessoas nas capitais do Sudeste. Foram
realizadas 56 entrevistas, distribudas da seguinte forma: 34 organizaes de atendimento,
10 de represso e 12 de responsabilizao. No municpio de So Paulo/SP, foram 21
organizaes entrevistadas (13 de atendimento, 3 de represso e 5 de responsabilizao).
Na cidade do Rio de Janeiro/RJ, foram 11 entrevistas (9 organizaes de atendimento,
1 de represso e 1 de responsabilizao). Na cidade de Belo Horizonte/MG, foram 11
entrevistas (6 organizaes de atendimento, 2 de represso e 3 de responsabilizao). E
no municpio de Vitria/ES, foram feitas 13 entrevistas (6 organizaes de atendimento,
4 de represso e 3 de responsabilizao).
Como estratgia de pesquisa, tencionamos as narratvas dos profssionais das
organizaes de atendimento s vtmas, de represso e responsabilizao com o que
conhecamos sobre o tema (relatrios de pesquisa, documentos ofciais e publicaes
cientfcas) e com as histrias que eles nos contavam. Contrapusemos narratvas com o
objetvo de compreender crtcas e defesa das poltcas pblicas e as contradies que
surgiram. As estratgias narratvas dos entrevistados foram heterogneas e variaram em
funo das posies e funes exercidas: h aqueles com papeis mais poltcos, gestores
com funes administratvas e profssionais com conhecimentos mais tcnicos. De todo
modo, cada um deles tnha uma experincia a comunicar, uma opinio a enunciar, uma
crtca a fazer s poltcas pblicas de enfrentamento ao trfco de pessoas nas suas
cidades e nos seus estados.
Desta forma, consideramos que essas narratvas so uma parte importante
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da ao desses profssionais. Elas no so apenas algo que nos contam, mas aes,
estratgias de defesa e preservao de espaos de poder, justfcatvas, explicaes,
reivindicaes, demandas e crtcas aos gestores pblicos, enfm, elas expressam vises
de mundo.
Foi sobre esse fundo potencialmente conflitivo e contraditrio que
organizamos as falas em torno de algumas questes da pesquisa; foram elas: a)
traar uma viso sobre a complexidade do trfico de pessoas; b) traar uma viso
das atividades da organizao e das parcerias e conflitos com as demais organizaes
da rede; c) compreender a gesto da informao dos registros de trfico de pessoas,
seus limites e potencialidades para as polticas pblicas.
Em cada uma das capitais dos estados pesquisados, a caracterizao das
instituies que compem a rede se deu a partir da realizao de entrevistas e da
aplicao de questionrios junto aos seus integrantes. Estes, por sua vez, indicaram
outras instituies e agentes que lidam com a temtica do trfico de pessoas. Tal
estratgia metodolgica teve por objetivo abarcar o maior nmero possvel de
instituies de atendimento, preveno, represso e responsabilizao nos estados.
1.3.3. O questionrio institucional
As tabelas apresentadas no item 4.3 (A Ao em Rede segundo o Questonrio
Insttucional) foram construdas a partr do questonrio insttucional respondido pelas
organizaes pesquisadas nas capitais do Sudeste. Em cada uma das capitais dos estados
pesquisados, a caracterizao das insttuies que compem a rede se deu a partr da
realizao de entrevistas e da aplicao de questonrios junto aos seus integrantes.
Estes, por sua vez, indicaram outras insttuies e agentes que lidam com a temtca do
trfco de pessoas. Tal estratgia metodolgica teve por objetvo abarcar o maior nmero
possvel de insttuies de atendimento, preveno, represso e responsabilizao nos
estados.
Nessa pesquisa buscamos, na medida de nossa capacidade operacional em funo
do cronograma, representar a pluralidade das vozes das distntas organizaes que
atuam no enfrentamento ao trfco de pessoas nas capitais do Sudeste. Foram recebidos
46 questonrios, distribudos da seguinte forma: 26 organizaes de atendimento, 9 de
represso e 11 de responsabilizao. No municpio de So Paulo/SP foram aplicados 19
questonrios (11 de atendimento, 3 de represso e 5 de responsabilizao). Na cidade do
Rio de Janeiro/RJ foram 9 questonrios (7 organizaes de atendimento, 1 de represso
e 1 de responsabilizao). Na cidade de Belo Horizonte/MG foram 10 questonrios (5
organizaes de atendimento, 2 de represso e 3 de responsabilizao). E no municpio de
Vitria/ES foram feitos 8 questonrios (3 organizaes de atendimento, 3 de represso
e 2 de responsabilizao).
As tabelas analisadas no item 4.3 visam compreender as difculdades e entraves
vividos pelas organizaes da rede de enfrentamento ao trfco de pessoas, em anlise
complementar anlise qualitatva realizada.
128
1.3.4. A anlise de redes sociais
Dada a complexidade do tema e o objetivo principal da pesquisa, entendemos
que a anlise de redes sociais traduz se em uma metodologia adequada. A anlise de
redes , em sua origem, uma forma particular de anlise topolgica: as descries
das diferentes estruturas que podem ter uma rede e o estudo das propriedades
inerentes a cada uma.
Antes de apresentarmos a anlise, torna-se necessrio pontuar algumas
questes, principalmente no que se refere confeco da rede. A mais importante
delas que essa anlise de rede foi confeccionada levando em considerao as
informaes disponibilizadas por apenas uma parcela do universo das instituies
mapeadas. Isto se deve ao fato de no termos obtido retorno de todas as instituies
para as quais foram enviados os questionrios. Foram recebidos 46 questionrios,
distribudos da seguinte forma: 26 organizaes de atendimento, 9 de represso e 11
de responsabilizao. No municpio de So Paulo/SP foram aplicados 19 questionrios
(11 de atendimento, 3 de represso e 5 de responsabilizao). Na cidade do Rio de
Janeiro/RJ foram 9 questionrios (7 organizaes de atendimento, 1 de represso e
1 de responsabilizao). Na cidade de Belo Horizonte/MG foram 10 questionrios
(5 organizaes de atendimento, 2 de represso e 3 de responsabilizao). E no
municpio de Vitria/ES foram feitos 8 questionrios (3 organizaes de atendimento,
3 de represso e 2 de responsabilizao). A despeito do carter parcial dos dados,
a anlise de rede exposta a seguir serve como quadro ilustrativo da estrutura e
articulao da rede. Para alm do entendimento de que a anlise de rede seja uma
ferramenta metodolgica, tornam-se necessrias algumas especificaes sobre seu
uso e alcance. Comecemos pela histria da anlise de redes, segundo relato, esta se
d na antiga Prssia no sculo XVIII, e tem o matemtico Euler como protagonista.
Havia na Prssia uma cidade cortada por um rio que separava a cidade em
terrenos no contnuos. Desta forma, havia sete pontes que interligavam as reas.
A questo posta ao matemtico foi se era possvel passar pelas sete pontes sem,
entretanto, passar em qualquer uma das reas por mais de uma vez. Euler construiu
para resolver o problema que lhe posto o primeiro grafo de rede, que at hoje
usado (como mostra a figura abaixo).
Figura 1 Exemplo de Grafo de Rede
Fonte: http://en.wikipedia.org/wiki/Seven_Bridges_of_K%C3%B6nigsberg
Por meio desta anlise, o matemtco percebeu que no havia a possibilidade
de executar a tarefa, pois os pontos eram interligados por relaes mpares. Sendo
assim, no importando o trajeto, dada a estrutura de ligaes encontrada, tal fato era
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impossvel. Ou seja, a propriedade da rede impossibilitava que tal ao fosse feita.
O mais importante resultado do problema posto foi a constatao de que,
por meio da construo desses grafos, possvel fazer inferncias acerca da pro-
priedade de uma determinada rede. Em outras palavras, como nos informa o li-
vro clssico de Barabasi, Linked: grafos ou redes tm propriedades, ocultas s suas
estruturas, que limitam ou multplicam nossa capacidade de trabalhar com elas.
Essa ideia extremamente importante para entender que a construo das
redes sociais se d por meio de relaes e dinmicas internas rede. Desta forma,
diferentemente dos dados esttco e estrutural, as redes sociais tm que ser entendidas
como demonstra Wats, no livro ao invs de entender as redes como meros condutores
atravs das quais as infuncias se propagam segundo as suas prprias regras, h de se
tratar as prprias redes como uma representao direta da infuncia.
Em outros termos, o uso da metodologia de redes sociais, por muitas vezes,
tem em seu resultado produtos que no necessariamente so os esperados. Isto , ao
focar na dinmica da prpria rede, na percepo e aes dos atores que a compe, os
resultados encontrados fogem de organogramas e estruturas prvias, saindo do plano
terico ou formal, e demonstrando as relaes concretas entre atores reais.
2. AS BASES DE DADOS INTERNACIONAIS SOBRE TRFICO DE
PESSOAS
2.1. INTRODUO
O objetvo dessa seo examinar a metodologia, as contribuies e as limitaes
das bases de dados internacionais produzidas por diversas agncias sobre trfco de
pessoas no mundo. Alm de examinarmos os mtodos das diferentes bases de dados,
vamos descrever e analisar de maneira detalhada as evidncias sobre o trfco de pessoas
produzidas pela Organizao Internacional para Migraes (OIM) no ano de 2011. A
base de dados da OIM considerada a base de dados internacional mais consistente
e sistemtca, permitndo a identfcao de padres comparatvos internacionais da
dinmica do trfco de pessoas e do perfl das vtmas no mundo.
2.2. ANLISE DAS BASES DE DADOS INTERNACIONAIS: LIMITES E
POTENCIALIDADES
Desde a aprovao do Protocolo de Palermo, h um esforo no desenvolvimento
de sistemas de informao sobre o trfco de pessoas. Existem inmeras fontes de dados
3

que informam estmatvas globais do nmero de vtmas de trfco de pessoas. Essas
estmatvas frequentemente so parciais e contraditrias, contendo dados coletados
3 Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNDOC), Organizao Internacional do Trabalho (OIT), Alto Comissariado das
Naes Unidas para Refugiados (UNHCR), Organizao Internacional sobre Migraes (OIM), Fundo de Desenvolvimento das Naes
Unidas para a Mulher (UNIFEM), Fundo das Naes Unidas para Crianas (UNICEF) e Departamento de Estado dos Estados Unidos
(US State).
130
em anos diferentes e/ou ausncia de dados para determinados perodos. Essa baixa
confabilidade dos dados sobre o nmero de vtmas de trfco nos pases pode indicar
a pouca importncia conferida ao tema. Mesmo quando os dados so coletados, o seu
uso pode implicar srias limitaes para anlises comparatvas devido s diferenas nos
critrios da populao-alvo, da modalidade de trfco e da cobertura da coleta (trfco
interno ou transnacional), podendo signifcar coisas diferentes em diferentes regies.
Como destacado no relatrio (GAO, 2006) a ausncia nas defnies da
padronizao dos registros, dos instrumentos de mensurao e de uma metodologia
torna as comparaes entre pases extremamente arriscadas. A Unesco
4
desenvolve um
projeto denominado Estatstcas sobre o Trfco de Pessoas, em que realiza uma reviso
das bases de dados e dos registros existentes sobre o trfco. O objetvo rastrear a
origem dos nmeros citados pelas diversas fontes, identfcando a metodologia pela qual
estes nmeros foram calculados e avaliar a sua validade. O objetvo esclarecer as bases
sobre as quais as estmatvas do nmero de pessoas trafcadas so derivadas, separando
mitos do conhecimento acumulado sobre o trfco de pessoas. A iniciatva da UNESCO
representa um avano na construo de estatstcas confveis sobre os nmeros de
vtmas de trfco de pessoas no mundo. Um dos resultados esperados pelo projeto seria
clarifcar e distnguir o que sabemos, o que acreditamos, o que no sabemos sobre o
trfco de pessoas.
A tabela 1 rene o conhecimento bsico sobre o estado da arte das bases de
dados internacionais sobre o trfco de pessoas. Existem vrias estmatvas da escala do
trfco de pessoas em nvel global. A Organizao Internacional do Trabalho (OIT) estma
que 2.440.000 pessoas so trafcadas internamente e entre os pases anualmente.
O Departamento de Estado dos Estados Unidos estma que entre 600.000 e 800.000
pessoas so vtmas do trfco transnacional. As bases de dados produzem informaes
sobre diferentes aspectos do trfco de pessoas, uma vez que cada organizao foca e
analisa o problema, baseada em suas prerrogatvas e misses insttucionais.
Apesar de as bases de dados usarem metodologias diferentes para a coleta e
anlise dos dados e das inmeras limitaes quanto as estmatvas globais, emerge
um consenso sobre o trfco de pessoas: a maior parte das estmatvas apontam
que as vtmas so trafcadas para explorao sexual, sendo que as mulheres adultas
consttuem a maioria das vtmas. Entretanto, estas estmatvas do trfco global de
pessoas so questonveis. O rigor e a exatdo das estmatvas so questonados por
uma srie de fragilidades e inconsistncias metodolgicas, alm da ausncia de dados e
das discrepncias numricas entre as bases de dados. Os registros dos pases geralmente
no esto disponveis, quando existem, no so confveis ou no so comparveis. Todas
essas fragilidades e limitaes metodolgicas geram uma discrepncia considervel
entre o nmero de casos observados (vtmas assistdas) e as estmatvas nacionais e
globais das vtmas trafcadas.
4 UNESCO Bangkok. Trafcking Statstcs Project. htp://www.unescobkk.org/
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Quadro 1. Bases de dados internacionais sobre trfco de pessoas: metodologias, limites e potencialidades
Agncia/Ano
Foco da abor-
dagem
Critrio de
coleta
Estmatva Modalidade Mtodo da Estmatva
Escritrio das
Naes Unidas
sobre Drogas e
Crime (UNDOC)
/ 2008
Padres e
tendncias
entre pases e
regies
Trfco Trans-
nacional
No apresenta es-
tmatvas prprias.
Analisa estatst-
cas e relatrios
de organizaes
governamentais,
ONGs, pesquisas
e mdias de 155
pases.
87% Sexual
28% Laboral
Coleta e analisa estatst-
cas e registros de inciden-
tes de trfco de pessoas.
No entanto, se os inciden-
tes de trfco envolvem
cinco ou quinhentas
vtmas, isso irrelevante
para a metodologia adota-
da pelo UNDOC.
Organizao
Internacional do
Trabalho (OIT) /
2008
Estmatva glo-
bal de vtmas
Trfco Inter-
no e Transna-
cional
2.440.000 pessoas
trafcadas
43% Sexual
32% Laboral
25% Mista:
Sexual e
Laboral
Usa o mtodo de captura
/ recaptura baseado
nos casos reportados. O
mtodo de extrapolao
baseia-se em pressupos-
tos e observaes que
ainda no foram testados
e validados de forma
rigorosa.
Organizao In-
ternacional para
Migraes (OIM)
/ 2000 a 2011
Vtmas
atendidas nas
72 misses da
OIM em 89
pases
Trfco Inter-
no e Transna-
cional
20.000 casos de
vtmas atendidas
entre: 2000 e
2011
(*) Dados referen-
tes a 5.498 vtmas
atendidas em
2011.
53% Laboral
- 27% Sexual,
5% mista: se-
xual e laboral
7% mista:
remoo
de rgos e
casamento
forado.
5% mendicn-
cia, 3% sem
informao
(*)
Coleta dados das vtmas
assistdas nos pases onde
h misses da OIM. A
abordagem restrita a um
nmero limitado de pases
e regies, no possvel
extrapolar e estmar o
nmero de pessoas traf-
cadas de um pas a partr
do nmero de vtmas
assistdas.
Alto Comissaria-
do das Naes
Unidas para
Refugiados/2008
(UNHCR)
Estmatva glo-
bal de vtmas
Trfco Inter-
no e Transna-
cional
Entre 800.000
(U.S. Depart-
ment of State) e
2.440.000 (estma-
tva/ OIT) pessoas
trafcadas
Sexual: No
h informao
Laboral: No
h informao
No h estmatvas exatas
do nmero de vtmas
trafcadas.
Fundo de
Desenvolvimen-
to das Naes
Unidas para a
Mulher/2009
(UNIFEM)
Indetermi-
nado
Indetermi-
nado
Entre 500.000 e
2.000.000 pessoas
trafcadas
Sexual: No
h informao
Laboral: No
h informao
No h estmatvas exatas
do nmero de mulheres
trafcadas.
Fundo das Na-
es Unidas para
Crianas/2005
(UNICEF)
Estmatva glo-
bal de vtmas
Trfco Inter-
no e Transna-
cional
No h estmat-
vas do nmero de
crianas e adoles-
centes trafcados
Sexual: No
h informao
Laboral: No
h informao
No h estmatvas exatas
do nmero de crianas e
adolescentes trafcados.
Departamento de
Estado dos Esta-
dos Unidos/2008
Estmatva glo-
bal de vtmas
Trfco Trans-
nacional
Entre 600.000 e
800.000 pessoas
trafcadas
66% Sexual
34% Laboral
Usa a Simulao de Monte
Carlo para estmar o
risco de ser trafcado. A
estmatva depende de
vrios critrios quanttat-
vos (como sexo e idade),
negligenciando critrios
qualitatvos (redes e fuxos
de migrao e fatores
culturais).
Fonte: ADAPTADO da UNESCO: disponvel em: www. unescobkk.org & do Relatrio da IOM: Case Data
on Human Trafcking: Global Figures & Trends, 2012.
132
As principais limitaes metodolgicas identificadas nas bases de dados das
organizaes internacionais responsveis pelo enfrentamento ao trfco so: (I) as me-
todologias de estmao do nmero de vtmas so obscuras e no so acessveis; (II) as
estmatvas produzidas referem-se ao perodo de um ano, e no podem ser utlizadas em
anlises de sries temporais para determinar o aumento, decrscimo ou estabilidade do
trfco de pessoas; (III) o foco na modalidade de trfco para fns de explorao sexual,
na prtca, leva tendncia de negligenciar outras modalidades (explorao laboral, re-
moo de rgos etc.) e outros perfs de vtmas (homens), o que resulta em maior sub-
notfcao; (IV) da mesma forma, a focalizao no trfco transnacional reduz a ateno
sobre os casos de trfco interno gerando maior subnotfcao; e (V) o maior desafo
metodolgico para o clculo acurado do nmero total de vtmas fazer a passagem
entre os casos notfcados e no notfcados de trfco. Essa abordagem fragmentada
impossibilita uma compreenso acurada do fenmeno e no colabora para a avaliao
da efetvidade e efccia dos programas e das poltcas de enfrentamento ao trfco de
pessoas.Conclumos que as principais organizaes internacionais que dispem de bases
de dados globais e responsveis pelo enfrentamento ao trfco de pessoas, em funo
das inconsistncias metodolgicas e de constrangimentos insttucionais, ainda no de-
senvolveram um mecanismo efetvo e seguro para estmar o nmero de vtmas ou para
cruzar informaes e produzir anlises sobre o trfco a partr das diversas bases de da-
dos disponveis.
A seguir, analisamos os dados coletados pela Organizao Internacional para
as Migraes (OIM) em 89 pases em 2011 relatvos dinmica do trfco de pessoas
e ao perfl das vtmas atendidas. As informaes so coletadas e armazenadas em
uma base de dados global denominada Mdulo de Combate ao Trfco
5
que rene
aproximadamente 20.000 casos individuais de vtmas de trfco atendidas
6
no perodo
entre 2000 e 2011. A base de dados construda
7
pela OIM consiste na base de dados
mais sistemtca e rigorosa sobre o perfl das vtmas e a dinmica do trfco nos
pases investgados. As informaes dos 20.000 casos individuais de vtmas de trfco
atendidos nos 89 pases onde a OIM atua podem ser desagregadas por ano, sexo, idade,
nacionalidade, modalidade de trfco, dinmica do processo de migrao, da explorao
e dos meios ilcitos empregados e tpo de assistncia prestada s vtmas. H informaes
sobre a durao de episdios especfcos de trfco, sobre a durao da permanncia no
pas de destno antes da abordagem da OIM, bem como informaes sobre a rede de
recrutadores e trafcantes e sua relao com as vtmas. Alm disso, os dados podem ser
analisados na perspectva origem, trnsito e destno no nvel, local, regional e global.
Entretanto, fundamental compreender o contexto da produo dos registros da
base de dados da OIM, seus alcances e limites. Os dados s refetem os casos assistdos
pelas misses da OIM. A interpretao isolada dos dados no produz um retrato acurado
do trfco de pessoas em um determinado pas ou regio. Uma proporo das misses no
5 Os registros so coletados e armazenados em uma base de dados global denominada: MIMOSA (Migrant Management Operatonal
System Applicaton). Nela esto informaes biogrfcas e demogrfcas sobre os migrantes necessrias para os diversos atendimentos
e servios prestados pela OIM, como: assistncia para retorno voluntrio, acomodao, assistncia mdica, treinamento educacional
e vocacional, assistncia fnanceira, assistncia legal e assistncia para emprego.
6 A OIM prov uma srie de atendimentos s vtmas de trfco de pessoas, os principais tpos de atendimento consistem em:
assistncia para retorno voluntrio, acomodao, assistncia mdica, treinamento educacional e vocacional, assistncia fnanceira,
assistncia legal, assistncia para emprego e monitoramento aos casos atendidos.
7 Para mais informaes sobre a base de dados da OIM ver: Surtees, R. & Craggs, S. Beneath the surface. Methodological issues in
research and data collecton with trafcked persons, Geneva: IOM & Washington D. C. NEXUS, 2010.
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alimenta regularmente o Mdulo de Combate ao Trfco da base da OIM, o que resulta
em perda de registros. O relatrio anual
8
do Escritrio de Monitoramento e Combate ao
Trfco de Pessoas do Departamento de Estado dos Estados Unidos baseia-se nos dados
do Mdulo de Combate ao Trfco da OIM. Em 2012, a OIM elaborou um estudo com o
objetvo de mensurar comparatvamente os atendimentos diretos prestados s vtmas
de trfco de pessoas no ano de 2011 em 72 misses pelo mundo, reunindo informaes
de 89 pases da frica
9
, sia
10
, Europa
11
, Oriente Mdio
12
e do Contnente Americano
13
.
O grfco 1 apresenta uma descrio do perfl das 5.498 vtmas de trfco de
pessoas atendidas pelas misses da OIM em 89 pases em 2011. Tal descrio informa
que 64% foram vtmas de trfco transnacional, 62% so do sexo feminino, 62% so
adultos e 36% tm idade inferior a 18 anos. Quanto modalidade do trfco de pessoas,
53% foram vtmas para fns de explorao laboral, 27% para fns de explorao sexual,
7% para fns de remoo de rgos e casamento forado, 5% para fns de mendicncia e
5% para fns de explorao sexual e laboral.
Grfco 1. Dinmica do trfco de pessoas e perfl das vtmas atendidas pela OIM: 2011. N = 5.498
Fonte: IOM-2011 Case Data on Human Trafcking: Global Figures & Trends, 2012.
Quanto nacionalidade das vtmas de trfco de pessoas, o perfl das pessoas
atendidas pelas misses da OIM revela, conforme o grfco 2, grande concentrao de
vtmas de nacionalidade ucraniana e haitana, seguida por vtmas do Ymen, Laos,
Uzbequisto, Camboja, Quirguisto, Afeganisto, Belarus e Etpia.
8 Ver: 2012 Trafcking in Persons Reporto f the U.S. Department of State disponvel em:
9 A OIM prestou assistncia direta a 303 vtmas de trfco de pessoas em 14 pases da regio africana em 2011: Angola, Djibout,
Etpia, Gana, Qunia, Mali, Maurcio, Nigria, Senegal, frica do Sul, Tanznia, Uganda, Zambia, Zimbabu.
10 A OIM prestou assistncia direta a 1909 vtmas de trfco de pessoas em 27 pases da regio asitca em 2011: sia Central:
Afeganisto, Bangladesh, ndia, Casaquisto, Quirgiquisto, Nepal, Paquisto, Sri Lanka, Tadiquisto,Turcomenisto, Uzbequisto;
Sudeste Asitco e regio do Pacfco: Camboja, Indonsia, Japo, Laos, Malsia, Filipinas, Tailndia, Timor Leste e Vietn.
11 A OIM prestou assistncia direta a 1606 vtmas de trfco de pessoas em 33 pases da regio da Europa em 2011: Albnia, ustria,
Azerbaijo, Belarus, Blgica, Bulgria, Republica Checa, Dinamarca, Estnia, Finlndia, Frana, Gergia, Alemanha, Grcia, Hungria,
Irlanda, Itlia, Kosovo, Litunia, Moldvia, Montenegro, Holanda, Noruega, Polnia, Portugal, Romnia, Srvia, Eslovquia, Espanha,
Sua, Turquia, Reino Unido, Ucrnia.
12 A OIM prestou assistncia direta a 696 vtmas de trfco de pessoas em 7 pases da regio do Oriente Mdia em 2011: Egito,
Iraque, Jordnia, Lbano, Marrocos, Sria, Yemen.
13 A OIM prestou assistncia direta a 984 vtmas de trfco de pessoas em 15 pases da Amrica do Sul e do Norte 2011: Argentna,
Bolvia, Chile, Colmbia, Costa Rica, Republica Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Hait, Mxico, Nicargua, Peru, Regio
do Caribe e Estados Unidos.
134
Grfco 2. Nacionalidade das vtmas de trfco atendidas pela OIM: 2011. N = 5.498
Fonte: IOM-2011 Case Data on Human Trafcking: Global Figures & Trends, 2012.
Quanto ao pas de destno das vtmas de trfco de pessoas, o perfl das pessoas
atendidas pelas misses da OIM revela (grfco 3) grande concentrao de vtmas que
seriam trafcadas para a Rssia e Hait, seguidos pelo Ymen, Tailndia, Casaquisto,
Afganisto, Indonsia, Polnia, Egito e Turquia.
Grfco 3. Pas de destno das vtmas atendidas pela OIM: 2011. N = 5.498
Fonte: IOM-2011 Case Data on Human Trafcking: Global Figures & Trends, 2012.
O grfco 4 apresenta uma descrio do perfl das 984 vtmas de trfco de pessoas
atendidas pelas misses da OIM em 15 pases do Contnente Americano em 2011. Tal
descrio informa que 70% foram vtmas de trfco interno, 58% so do sexo feminino,
apenas 19% so adultos e 81% so menores (pessoas com idade inferior a 18 anos). Quanto
modalidade do trfco de pessoas, 80% foram vtmas de trfco para fns de explorao
laboral, 10% para fns de explorao sexual e o restante agrega casos de mendicncia,
misto de explorao laboral e sexual, misto de explorao laboral e outros tpos.
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Grfco 4. Dinmica do trfco de pessoas e perfl das vtmas no Contnente Americano: 2011. N = 984
Fonte: IOM-2011 Case Data on Human Trafcking: Global Figures & Trends, 2012.
Quanto nacionalidade das vtmas de trfco de pessoas oriundas do Contnente
Americano, os dados da OIM revelam grande concentrao de vtmas de nacionalidade
haitana, seguida por dois grupos de pases: no primeiro, composto por Guatemala,
El Salvador, Colmbia, Bolvia, Brasil e Argentna, a incidncia maior (entre 17 e 48
vtmas); e no segundo composto por Repblica Dominicana, Mxico, Peru, Equador,
Guiana, Paraguai e Venezuela, a incidncia menor (entre 2 e 10 vtmas).
Grfco 5. Nacionalidade das vtmas de trfco de pessoas do Contnente Americano: 2011. N = 984
Fonte: IOM-2011 Case Data on Human Trafficking: Global Figures & Trends, 2012.
136
Quanto ao pas de destino das vtimas de trfico de pessoas, os dados da
OIM revelam grande concentrao de vtimas que foram ou seriam traficadas para
o Haiti, seguido por dois grupos de pases: no primeiro, composto por Estados
Unidos, Argentina, Repblica Dominicana, Guatemala e El Salvador, a incidncia
maior (entre 18 e 71 vtimas); e no segundo, composto por Costa Rica, Nicargua,
Mxico, Jamaica, Peru, Colmbia, Equador, Guiana e Brasil, a incidncia menor
(entre 1 e 7).
Grfco 6. Pas de destino das vtimas de trfico de pessoas no Continente Americano: 2011. N = 5.498
Fonte: IOM-2011 Case Data on Human Trafcking: Global Figures & Trends, 2012.
O grfico 7 apresenta uma descrio do perfil das 1.606 vtimas de trfico
de pessoas em 33 pases da regio da Europa em 2011. Tal descrio informa que
79% foram vtimas de trfico transnacional, 63% so do sexo feminino, 81% so
adultos. Quanto modalidade do trfico de pessoas, 48% foram vtimas de trfico
para fins de explorao laboral, 40% para fins de explorao sexual e o restante
agrega casos de mendicncia, misto de explorao laboral e sexual e para fins de
atividades criminosas.
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Grfco 7. Dinmica do trfico de pessoas e perfil das vtimas atendidas pela OIM na Europa: 2011. N = 1606

Fonte: IOM-2011 Case Data on Human Trafcking: Global Figures & Trends, 2012.
O grfco 8 apresenta uma descrio do perfl das 1.909 vtmas de trfco de
pessoas atendidas pelas misses da OIM em 27 pases da regio da sia em 2011. Tal
descrio informa que 78% foram vtmas de trfco transnacional, 67% so do sexo
feminino, 70% so adultos. Quanto modalidade do trfco de pessoas, 49% foram
vtmas de trfco para fns de explorao laboral, 33% para fns de explorao sexual e o
restante agrega casos de mendicncia, misto de explorao laboral e sexual, para fns de
atvidades criminosas, explorao laboral e outros tpos.
Grfco 8. Dinmica do trfico de pessoas e perfil das vtimas atendidas pela OIM na sia: 2011. N = 1909
Fonte: IOM-2011 Case Data on Human Trafcking: Global Figures & Trends, 2012.
138
O grfico 9 apresenta uma descrio do perfil das 696 vtimas de trfico de
pessoas atendidas pelas misses da Organizao Internacional para as Migraes
em 7 pases da regio do Oriente Mdio em 2011. Tal descrio informa que 44%
foram vtimas de trfico transnacional, 55% so do sexo feminino, 59% so adultos.
Quanto modalidade do trfico de pessoas, 41% foram vtimas de trfico para
fins de explorao laboral, 15% para fins de explorao sexual e o restante agrega
casos de mendicncia, para fins de atividades criminosas, misto de explorao
laboral e sexual e outros tipos.
Grfco 9. Dinmica do trfico de pessoas e perfil das vtimas atendidas pela OIM no Oriente Mdio: 2011. N = 696
Fonte: IOM-2011 Case Data on Human Trafcking: Global Figures & Trends, 2012.
O grfico 10 apresenta uma descrio do perfil das 303 vtimas de trfico
de pessoas atendidas pelas misses da OIM em 14 pases da frica em 2011. Tal
descrio informa que 58% foram vtimas de trfico transnacional, 54% so do sexo
feminino, 51% so adultos. Quanto modalidade do trfico de pessoas, 41% foram
vtimas de trfico para fins de explorao laboral, 13% para fins de explorao sexual
e o restante agrega casos de mendicncia, misto de explorao laboral e sexual, para
fins de atividades criminosas e outros tipos.
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Grfco 10. Dinmica do trfico de pessoas e perfil das vtimas atendidas pela OIM na frica: 2011. N = 303
Fonte: IOM-2011 Case Data on Human Trafcking: Global Figures & Trends, 2012.
2.2. CONCLUSO
A base de dados da Organizao Internacional para as Migraes (OIM)
sistemtca e tem sido aprimorada ao longo dos ltmos anos. Apesar de se limitar aos
pases onde a OIM atua diretamente, promovendo assistncia s vtmas de trfco e ter
uma histria relatvamente curta, (12 anos), ela a nica que contm dados diretamente
obtdos das vtmas trafcadas. Essa abordagem apresenta uma srie de vantagens, tais
como: evita generalizaes e estmatvas pouco rigorosas e com baixa confabilidade;
as estatstcas produzidas podem ser utlizadas em anlises de sries temporais para
determinar o aumento, decrscimo ou estabilidade do trfco de pessoas; no h uma
focalizao em uma modalidade de trfco, o que reduz a subnotfcao; como tambm
no h uma focalizao no trfco transnacional, o que novamente reduz a subnotfcao.
A abordagem da OIM, de coleta de dados diretamente das pessoas trafcadas,
uma fonte de informaes riqussima e central para os esforos de compreender
e enfrentar o trfco de pessoas no nvel local, regional e global. Essa abordagem
permite esclarecer questes obscuras e de difcil resoluo, como: os fatores de risco
e as situaes de vulnerabilidade
14
, as necessidades especfcas dos diferentes grupos
trafcados (homens, mulheres, transgneros, adolescentes e crianas), as dimenses
de gnero e raa do trfco, o rastreamento das vtmas que foram re-trafcadas, e as
dinmicas da migrao, dos meios ilcitos e da explorao que envolvem o trfco de
pessoas.
14 O Protocolo de Palermo no defne quais as situaes que podem ser consideradas de vulnerabilidade ao trfco de pessoas.
140
3. AS BASES DE DADOS NACIONAIS SOBRE TRFICO DE
PESSOAS
A situao faz lembrar a histria de cinco cegos tentando descrever um
elefante. Cada um toca o animal em diferentes partes: a tromba, as presas,
o fanco enorme e spero, as pernas atarracadas e o rabo. Cada um fornece
uma descrio completamente diferente do que sente, e ningum sozinho
consegue descrever adequadamente o que o elefante realmente .
(Cwikel e Hoban 2005, p. 315)
3.1. INTRODUO
O objetivo dessa seo examinar as limitaes dos sistemas de
produo de dados e informaes sobre trfico de pessoas no Brasil, bem como
as potencialidades oferecidas pelas informaes disponveis. Em vez de tomar
os registros administrativos e as estatsticas oficiais de trfico de pessoas como
pressuposies no problematizadas, procuramos discuti-los como resultado do
embate de processos polticos, ideolgicos e burocrticos que se constitui a partir da
agenda e objetivos das organizaes governamentais e no governamentais voltadas
para o enfrentamento ao trfico de pessoas.
As estatsticas so parte dos mecanismos e da tecnologia de poder do Estado
moderno e so utilizadas no processo de controle da populao (Foucault, 1987).
Esse novo modelo de Estado transforma a populao em fim e instrumento de
governo e preocupa-se em geri-la em profundidade. Preocupa-se com dispositivos
de vigilncia e disciplina da populao. Ou seja, a produo de estatsticas sobre
qualquer assunto o resultado de um projeto de poder com vistas a intervir e
controlar a realidade social.
Os sistemas de produo de registros administrativos e de estatsticas oficiais
de criminalidade so usados regularmente para retratar os nveis de violncia
e de regulao da ordem pblica. As interpretaes e discursos de senso comum
referentes s estatsticas, muitas vezes, tomam os nmeros por representaes
exatas e absolutas da realidade, contribuindo, desse modo, para consolidar a noo
de que se trata de dados objetivos, cientficos, desinteressados e neutros. Desta
forma, um dos grandes problemas da contabilidade de comportamentos ilegais se
refere abrangncia das estatsticas oficiais e aos problemas de subnotificao.
Assim, tal como analisado por Kitsuse e Cicourel (1963), a produo de um relatrio
estatstico no se refere a todos os fatos acontecidos, mas responde a categorias
escolhidas: o que as estatsticas refletem so as contingncias organizacionais que
condicionam a aplicao de determinadas leis a determinadas condutas por meio
da interpretao, das decises e atuaes do pessoal encarregado de aplicar a lei
(Kitsuse e Cicourel, 1963, p. 137). Com isto, os autores mostraram que no s influem
os critrios legais nos registros dos crimes, como tambm critrios ideolgicos,
organizacionais e polticos. As estatsticas oficiais de criminalidade esto sujeitas
a uma srie de limites de validade e confiabilidade, pois refletem o processo social
de notificao de crimes, o que traz vieses e distores para o universo dos crimes
141
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conhecidos oficialmente (Coelho, 1978; Paixo, 1983). Outro grande problema
refletido no nosso conhecimento dos comportamentos ilegais captados por meio da
contagem de registros administrativos e das estatsticas oficiais o fato de que estas
informaes refletem, alm da percepo dos atores que coletam ou processam as
informaes, os percursos institucionais a eles associados, seja na coleta, agregao,
consistncia, processamento ou produo de relatrios estatsticos. A consequncia
disso que estes registros iro refletir os valores, atitudes, crenas destes atores e
de suas instituies (Coelho, 1978; Paixo, 1983).
Dessa maneira, ao discutirmos a forma como so produzidos os registros
administrativos e as estatsticas oficiais, a primeira preocupao diz respeito ao que
estes dados podem nos informar e quilo que eles omitem. Os dados no devem ser
analisados como se representassem um retrato fiel da contabilidade do crime, mas
apenas um retrato dos crimes oficialmente detectados. Os padres e tendncias
detectados dos comportamentos ilegais a partir dos registros administrativos e
das estatsticas oficiais de crimes so o resultado de um processo que implica a
atribuio de vieses e significados prprios das organizaes governamentais e
no governamentais (sujeitas a limites operacionais, presses polticas e cruzadas
morais, podendo dirigir sua atuao mais sobre alguns grupos do que outros),
retratando no s a criminalidade, mas tambm as etapas de funcionamento dessas
organizaes (Paixo, 1983).
Nessa pesquisa, os nmeros de atendimentos, denncias, inquritos,
indiciamentos e condenaes relativos ao trfico de pessoas sero analisados por
meio dos registros administrativos e das estatsticas oficiais contabilizados pelas
organizaes da rede de enfrentamento ao trfico de pessoas. A despeito de todos
os problemas identificados na produo das estatsticas oficiais, elas informam como
as agncias de controle (governamentais e no governamentais) respondem ao
problema pblico do trfico de pessoas. Assim, trata-se de informaes que refletem
a atuao dessas agncias de controle, sua forma particular de tratar o fenmeno,
expressando limites que refletem, entre outras questes, seu prprio campo de
atuao. As estatsticas oficiais so reveladoras das prticas e interpretaes dos
profissionais das agncias de controle sobre distintas moralidades e os usos da
legislao.
Essas reflexes resultam do trabalho que buscamos realizar, movidos
pelo interesse de contar com dados provenientes das organizaes da rede de
enfrentamento ao trfico de pessoas no Brasil. A opo por trabalhar com a produo
de dados referentes ao trfico de pessoas a partir de uma anlise quantitativa
possibilitaria uma percepo acerca das formas de resposta das organizaes da
rede de enfrentamento ao trfico de pessoas luz do Plano Nacional.
Dessa forma, no foi possvel gerar uma base de dados comparveis,
devido s diferenas dos registros quanto sua natureza, a seu alcance territorial
e ao perodo. No foi possvel considerar reas relativamente semelhantes para
efetuarmos comparaes.
142
3.2 ANLISE DAS BASES DE DADOS NACIONAIS: LIMITES E
POTENCIALIDADES
As polticas pblicas de enfrentamento ao trfico de pessoas no Brasil no
tm uma histria contada em nmeros, justamente porque se trata de uma poltica
em construo. O relatrio final da pesquisa sobre Trfico de Mulheres, Crianas e
Adolescentes para fins de Explorao Sexual Comercial Brasil, publicado em 2002,
enfatiza as limitaes dos registros oficiais que impossibilitam a contabilidade do
nmero de vtimas de trfico de pessoas no pas, em funo da fragilidade das
redes de notificao e de armazenamento de dados, sobretudo no que concerne
prestao de informaes precisas e decisivas para o enfrentamento da questo
(Pestraf, 2002, p. 208). Assim, no existem dados sobre as diversas modalidades de
trfico de pessoas que possam ser comparados entre as regies e estados do pas.
Ainda no foram criados indicadores a partir dos quais pudssemos
comparar sua variao e sua relao com decises polticas, aplicao de recursos
etc. H pesquisas anteriores (Gueraldi e Dias; 2012; ICMPD, 2011; REDLACGAATW,
2008; SNJ/MJ, 2009; SNJ/MJ, 2007; SNJ/MJ, 2005a; SNJ/MJ, 2005b; SNJ/MJ, 2004;
PESTRAF/BRASIL, 2002) sobre narrativas de violaes de direitos humanos e relatos
de experincias das vtimas de trfico de pessoas, bem como sobre a atuao das
organizaes no enfrentamento ao trfico de pessoas, e fizemos uso intensivo
destas. Mas sobre a rede de enfrentamento ao trfico de pessoas na regio Sudeste
no h muito. H tambm nmeros de denncias, de atendimento s vtimas, de
operaes, inquritos, aes penais e de condenaes produzidos por diversas
organizaes governamentais e no governamentais. possvel, por exemplo,
quantificar o nmero de inquritos e condenaes, entre outros, por estado do
Sudeste. No entanto, conforme avanou a pesquisa - principalmente as entrevistas
com os operadores da rede de enfrentamento -, percebemos que os nmeros esto
desorganizados, isto , no h uniformidade na montagem das bases de dados e que
os prprios nmeros continham uma amplitude e ambiguidade que dificultava o seu
uso. No h uniformidade na montagem das bases o que impossibilita o cruzamento
das informaes coletadas (mesmo que por metodologias dspares), anlise de sries
temporais, e anlises comparativas entre regies, estados e municpios.
Longe de ser uma caracterstica exclusiva das organizaes de enfrentamento
ao trfico de pessoas, os problemas das estatsticas oficiais de segurana pblica
e justia criminal, tais como subnotificao, dados precrios, dispersos e de difcil
comparao temporal e espacial, so uma constante no Brasil (Coelho, 1978; Paixo,
1983; FJP, 1988; Kahn, 2000; Beato 2005). Para olh-las mais de perto, examinamos
as limitaes dos sistemas de produo de dados e informaes sobre trfico de
pessoas no Brasil, bem como as potencialidades oferecidas pelas informaes
disponveis.
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Quadro 3. Variveis existentes para captao de informaes sobre trfico de pessoas nas bases de dados nacionais
Insttuio responsvel Variveis existentes para captao de informaes sobre trfco de pessoas
Ncleo de Enfrenta-
mento ao Trfco de
Pessoas
Perfl vtma
(sexo, idade, raa, cidade/pas de residncia, encaminhamentos)
Modalidade de trfco
(sexual, laboral, remoo de rgos)
Posto Avanado de
Atendimento Humani-
zado ao Migrante
Perfl vtma
(sexo, idade, raa, cidade/pas de residncia, encaminhamentos)
Modalidade de trfco
(sexual, laboral, remoo de rgos)
Censo SUAS/CREAS
Perfl vtma
(sexo, idade, raa, cidade/pas de residncia, encaminhamentos)
Modalidade de trfco (sexual)
Secretarias Estaduais
de Sade (SINAN)
Perfl vtma
(sexo, idade, raa, escolaridade, ocupao, cidade/pas de residncia, encami-
nhamentos)
Perfl autor agresso
(sexo, idade, raa, vnculo com a vtma)
Modalidade de trfco (sexual)
Central de Atendi-
mento s Mulheres -
Disque 180
Nmero de denncias por ano e regio
Modalidade de trfco (sexual)
Disque Denncia Na-
cional - Disque 100
Nmero de denncias por ano e regio
Modalidade de trfco (sexual)
Matriz Inter-setorial
de Enfrentamento
Explorao Sexual de
Crianas e Adolescen-
tes
Nmero de registros de explorao sexual por ano, municpio, estado e regio
Modalidade de trfco (sexual)
Polcia Rodoviria
Federal
Nmero de trechos (rodovias federais) de explorao sexual por ano, estado e regio
Modalidade de trfco (sexual)
Polcia Federal
Perfl vtma (idade: adulto, criana e adolescente)
Perfl acusados (sexo, nacionalidade)
Nmero de inquritos e indiciamentos de trfco de pessoas por ano, estado e
regio
Modalidade de trfco (sexual, laboral, remoo de rgos)
Dinmica do trfco (interno, transnacional)
Polcia Civil do Estado
de So Paulo
Perfl vtma (idade: adulto, criana e adolescente)
Perfl acusados (sexo, nacionalidade)
Nmero de inquritos e indiciamentos de trfco de pessoas por ano, estado e regio
Modalidade de trfco (sexual, laboral, remoo de rgos)
Dinmica do trfco (interno, transnacional)
Ministrio Pblico
Federal
Nmero de condenaes e aes penais de trfco de pessoas por ano, estado e regio
Modalidade de trfco (sexual, laboral, remoo de rgos)
Dinmica do trfco (interno, transnacional)
Ministrio do Trabalho
e Emprego
Nmero de registros de trabalho escravo por ano, municpio, estado e regio
Modalidade de trfco (laboral)
Dinmica do trfco (interno, transnacional)
Perfl vtma (idade: adulto, criana e adolescente)
Perfl acusados (ramo de atvidade)
146
Quadro 4. Base de dados do Ministrio da Sade (SINAN)
Organizao /
rea de atua-
o
Cobertura:
espacial e
temporal /
Modalidade
Perfl das vtmas
Perfl
dos
acusa-
dos
Din-
mica do
trfco:
processo
de Mi-
grao
*
,
Meios
Ilcitos
**

e Explo-
rao
***
Governamental
/ Atendimento
Territrio
nacional
Nmero
de atendi-
mentos de
trfco de
pessoas
Informaes
sobre idade da
vtma
Municpios de ori-
gem das vtmas
S.I. S.I.
Ministrio da
Sade / (Siste-
ma de Informa-
o de Agravos
de Notifcao
(SINAN)
01/08/2006
a 01/2011

Total SP
(31)
2009 (9);
2010 (8);
2011 (13);
2012 (S.I.)

Total MG
(17)
2009 (3);
2010 (4);
2011 (6);
2012 (4)

Total ES:
(5)
2009 (1);
2010 (1);
2011 (2);
2012 (1)

Total RJ:
(S.I.)
2009 (S.I.)
2010 (S.I.)
2011 (S.I.)
2012 (S.I.)

SP
1 a 4 anos (5)
5 a 9 anos (2)
10 a 14 anos (5)
15 a 19 anos (3)
20 a 29 anos (6)
30 a 39 anos (5)
40 a 49 anos (1)
60 a 69 anos (1)


MG
1 a 4 anos (1)
10 a 14 anos (3)
15 a 19 anos (2)
20 a 29 anos (7)
30 a 39 anos (2)
60 a 69 anos (1)


Sem Informao:


Raa,Educao e
Ocupao

Municpios de SP (4):
Campinas, Diadema,
Guarulhos e So
Paulo

Municpios de MG
(12):
Belo Horizonte,
Betm,
Bom Despacho,
Capelinha, Capim
Branco, Conceio
dos Ouros,
Governador Vala-
dares, Juiz de Fora,
Manhuau, Ribeiro
das Neves, Santo
Antnio do Monte e
Urucuia

Municpios do ES: (3)
Cariacica, Guarapari
e Serra.

Municpios do RJ:
(S.I.)
O componente
I (Violncias)
passou a ser
compulsrio
apenas a partr
de 1/2011
Trfco de
mulheres,
adolescentes
e crianas
para fns de
explorao
sexual
Secretaria
de Estado da
Sade Centro
de Vigilncia
Epidemiol-
gica Ncleo
Estadual de
Acidentes e
Violncias
Unidade de
registro: atendi-
mento
* As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
** As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude, engano,
abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o consentmento para
uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
*** As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras.
S.I. Sem Informao.
A Secretaria de Estado da Sade um rgo pblico estadual e que mantm em
seus arquivos uma ampla base de dados de sade, dentre os quais se inclui um mdulo
de violncia e acidentes. comum que dados de insttuies da rea da sade disponham
de informaes consistentes e confveis sobre crime. Em especfco, casos de trfco de
pessoas atendidos pelo sistema de sade estadual so monitorados pelo SINAN. Mais
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recentemente (2011), alm do trfco de pessoas, outras violncias passaram a ter um
registro compulsrio, o que gera registros de maior qualidade estatstca. Desde 2006,
existem registros de trfco de pessoas disponibilizados pelo SINAN.
No geral, so poucas as informaes disponibilizadas sobre os casos de trfco
de pessoas. Existem informaes do nmero de casos, do nmero de atendimentos
prestados s vtmas, das idades das mesmas e dos municpios de origem. Dentre os
estados da regio Sudeste, So Paulo se destaca pela maior quantdade de registros de
vtmas de trfco atendidas, apresentando acrscimo no perodo, atngindo em 2011 o
total de 13 registros. No foram repassados pela Secretaria Estadual de Sade do Rio de
Janeiro os dados computados de trfco de pessoas no SINAN.
Quanto idade das vtmas de trfco atendidas nos servios de sade, h
uma concentrao nas pessoas adultas com idade entre 20 e 39 anos. H uma grande
variao nos municpios de origem das vtmas no estado de Minas Gerais, que inclui
a capital, bem como outras cidades de mdio e pequeno porte. Em So Paulo, esto
presentes quatro cidades, inclusive da regio metropolitana do estado, enquanto, no
Esprito Santo, a cidade de Vitria no apresentou quaisquer registros de atendimento
s vtmas de trfco de pessoas.
Aqum destas informaes a respeito de vtmas, so inexistentes quaisquer
dados sobre os acusados, ou informaes adicionais sobre as ocorrncias do trfco de
pessoas. evidente que o sistema de sade, por seus objetvos de atendimento, bem
mais adequado coleta de informaes sobre as vtmas que requerem atendimento
mdico do que dos outros elementos envolvidos no trfco de pessoas. A estes, outras
fontes podem ser mais adequadas.
Figura 2 Registros dos atendimentos as vtmas de trfco nos servios de sade nos estados do Sudeste
Fonte: Secretaria de Estado da Sade Centro de Vigilncia Epidemiolgica SINAN
148
O mapa acima apresenta os casos de trfco de pessoas computados no SINAN na
regio Sudeste. cones maiores indicam nmero maior de atendimentos, que variam de
31(So Paulo) at 5 (Esprito Santo). Especifcamente para os dados do SINAN, so ofertadas
informaes apenas de atendimentos realizados, sendo esta a varivel aplicada na construo
do mapa.
Quadro 5. Base de dados da Secretaria de Poltcas para as Mulheres (Disque 180)
Organizao /rea de
atuao
Cobertura: espacial
e temporal /
Modalidade
Perfl das vtmas
Perfl dos
acusados
Dinmica
do trfco:
processo de
Migrao
*
,
Meios
Ilcitos
**
e
Explorao
***
Governamental / Aten-
dimento
Central de Atendimento
s Mulheres -
Disque 180
(Secretaria de Poltcas
para as Mulheres)
Unidade de registro:
denncia e pedido de
informao
Todo o territrio
nacional, 24 horas e
gratuito
04/2005 a 04/2011
Trfco de pessoas
(mulheres) para
fns de explorao
sexual
Nmero de
denncias de
trfco de
mulheres
Brasil:
2008 (30)
2009 (34)
2010 (73)
2011 (13)
Nmero de
pedidos de
informao
sobre trfco de
mulheres
Brasil:
2008 (17)
2009 (30)
2010 (44)
2011 (19)
Sem
informaes
Sem
informaes
Fonte: Central de Atendimento s Mulheres (Disque 180) - Secretaria de Poltcas para as Mulheres
* As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
** As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude,
engano, abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o
consentmento para uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
*** As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras.
O Disque 180 uma central de atendimento de atendimento de denncias por
telefone com cobertura em todo territrio nacional. Trata-se de um servio gratuito, mantdo
pela Secretaria de Poltcas para as Mulheres, a partr do qual se espera que cidados, vtmas
ou testemunhas, entrem em contato, provendo o mximo de informao sobre ocorrncias
a serem encaminhadas e apuradas por rgos competentes. Alm de atender e encaminhar,
os funcionrios do Disque 180 tambm mantm uma base de dados das denncias recebidas.
No existem informaes sobre a apurao destas denncias - atribuio esta de outros
rgos -, mas os dados dispem de quantdade signifcatva de informaes a respeito desta
primeira etapa: do recebimento das informaes de casos de trfco de pessoas em potencial.
As informaes disponveis tambm so limitadas apenas ao trfco de mulheres. Esto
disponveis dados do nmero de denncias recebidas de trfco de mulheres e quantdade
de pedidos de informao, ambos com srie a partr de 2008, e com frequncias variando
entre algumas dezenas (com mximo em 2008) de denncias e pedidos de informao. O
Disque 180 tambm presta informaes gerais e preventvas a respeito do trfco de pessoas
a qualquer cidado que o requisite.
30 As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
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Quadro 6 Base de dados da Secretaria dos Direitos Humanos (Disque 100)
Organizao /
rea de atuao
Governamental / Atendimento
Disque Denncia Nacional - Disque 100
(Secretaria dos Direitos Humanos - SDH)
Unidade de registro: denncia
Cobertura: espacial e
temporal /Modalidade

Todo o territrio nacional, 24 horas e gratuito
2005 a 2009
Trfco de pessoas (adolescentes e crianas) para fns de explorao
sexual
A partr de 11/2011 o atendimento oferecido nos Consulados brasi-
leiros em Portugal, Espanha e Itlia
Perfl das vtmas
Nmero de casos registrados
Denncias de Trfco de Crianas e Adolescentes 2005 a 2009: Total
Brasil: (381)
Total Sudeste: (114)
Total por estado: RJ: (39); SP: (36); MG: (28); ES: (11)
Distribuio percentual do total de denncias do Disque 100:
0,66% = Trfco de crianas e adolescentes
1,57% = Pornografa
38,56%= Explorao sexual
59,21% = Abuso sexual
Perfl dos acusados Sem informaes
Dinmica do trfco: pro-
cesso de Migrao
*
, Meios
Ilcitos
**
e Explorao
***
Sem informaes
Fonte: Disque Denncia Nacional (Disque 100) - Secretaria dos Direitos Humanos (SDH)
*As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
**As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude,
engano, abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o
consentmento para uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
***As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras
A Secretaria de Direitos Humanos (SDH) mantm em seus quadros insttucionais
o Disque Denncia Nacional - Disque 100. um servio semelhante ao Disque 180,
descrito anteriormente, com o diferencial de possuir foco em crianas e adolescentes
(em oposio s mulheres no anterior).
Novamente, os dados disponveis consistem apenas em denncias levadas ao
conhecimento do Disque 100 por meio de cidados interessados. Informaes de etapas
posteriores a denncia, dentre apuraes, denncias, atendimentos e condenaes no
so contemplados entre os dados deste servio, uma vez que so de responsabilidade de
outras insttuies do poder executvo, judicirio e ONGs em geral.
33 As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
34 As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude, engano,
abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o consentmento para
uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
35 As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras.
150
So dados de 2005 a 2009, para todo o territrio nacional, nos quais
possvel identificar a quantidade de denncias de trfico de crianas e adolescentes
para o Disque 100 em cada estado da federao, e para o Brasil como um todo.
O Rio de Janeiro, para esta fonte em especfico, o estado onde foi registrado
maior nmero de casos deste tipo. Outras denncias tambm presentes nos dados
do Disque 100 incluem pornografia, explorao sexual e principalmente casos de
abuso sexual, sendo estes quase 60% das denncias encaminhadas instituio.
Trfico de crianas e adolescentes corresponde a percentual inferior a 1% das
denncias recebidas.
Figura 3. Registros das denncias de trfico de pessoas no Disque 100
Fonte: Disque Denncia Nacional (Disque 100) - Secretaria dos Direitos Humanos (SDH)
O mapa acima descreve a distribuio espacial das denncias recebidas
pelo Disque 100 nacional, entre 2005 e 2009. Segundo os registros computados
pelo Disque 100, as frequncias so aproximadamente constantes entre os trs
maiores estados da regio Sudeste, e significativamente inferior para o Esprito
Santo, que tambm apresenta menor populao. Por ser um sistema nacional de
denncias, e pela qualidade dos registros internos da instituio, todos os estados
foram representados no mapa.
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Quadro 7. Base de Dados da Polcia Federal
Organizao /rea de atuao
Governamental / Represso
Polcia Federal
Diviso de Direitos Humanos
Responsvel por investgar o trfco internacional de pessoas e o trf-
co interno, desde que envolva mais de um Estado da Federao.
Unidade de registro: inqurito e indiciamento
Cobertura: espacial e temporal
/Modalidade
Todo o territrio nacional 1999 a 2011
Trfco Interno e Internacional de pessoas para fns de explorao
sexual, laboral e remoo de rgos
Foram realizadas 22 operaes de combate ao trfco de pessoas no
perodo.
Perfl das vtmas Sem informaes
Perfl dos acusados
Total de Inquritos no Brasil: 565; Internacional: 475 (84%); Interno: 13 (2%);
Criana e Adolescente: 77 (14%)

Indiciados por sexo: 401 mulheres;351 homens
Nacionalidade dos Indiciados: Brasil (591);Espanha (38);Portugal (17);
Alemanha (15)
Itlia (8)
Perfl dos acusados
Total de inquritos por Venda ou trfco de menores:Brasil: 77;Sudeste: 18
Por estado:MG (9);SP (3);RJ (3);ES (3)
Total de indiciamentos por Venda ou trfco de menores:Brasil:
221;Sudeste: 84
Por estado: MG (37);SP (9);RJ (34);ES (4)
Perfl dos acusados
Total de inquritos por Trfco Internacional de pessoas: Brasil: 475;
Sudeste: 137
Por estado: MG (48); SP (39); RJ (36); ES (14)
Total de indiciamentos por Trfco Internacional de pessoas:Brasil:
721;Sudeste: 193
Por estado: MG (71) ;SP (59) ;ES (44); RJ (19)
Perfl dos acusados
Total de inquritos por Trfco Interno de pessoas: Brasil: 13;Sudeste: 3
Por estado: MG (1); SP (3); RJ (0); ES (0)
Total de indiciamentos por Trfco Interno de pessoas: Brasil: 31;
Sudeste: 19
Por estado: SP (17); MG (2); RJ (0); ES (0)
Dinmica do trfco: processo
de Migrao
*
, Meios Ilcitos
**
e
Explorao
***
Sem informao
Fonte: Polcia Federal
*As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
**As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude,
engano, abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o
consentmento para uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
***As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras.
Das fontes de dados secundrios consultadas, a Polcia Federal a que dispe de
informaes de maior perodo histrico, com quase vinte anos de abrangncia, entre 1999 e
2011, o que indica ser, no mnimo, este o perodo que a insttuio trata da temtca do Trfco
de Pessoas. So de responsabilidade da Polcia Federal as atribuies executvas relatvas a
trfcos internacionais de pessoas, bem como de eventos que envolvam mais de um estado
da federao, em todo territrio nacional.
152
A base de dados a respeito do Trfco de Pessoas da Polcia Federal possui uma amplitude
maior que grande parte das outras insttuies descritas. Primeiro, como j demonstrado,
por cobrir perodo maior. Segundo, por tratar do trfco de forma mais abrangente, sem foco
especfco apenas em crianas ou mulheres. Por fm, h maior quantdade de informaes
disponveis, para alm de dados das vtmas, como informaes sobre acusados e detalhes
acerca da dinmica do trfco.
A partr destes dados, possvel observar que as operaes realizadas pela PF na
temtca resultaram em 444 inquritos instaurados entre 1999 e 2011. Mais de 40% destes
concentram-se na regio Sudeste, onde So Paulo o estado mais representatvo, com um
total de 76 inquritos instaurados. Desta forma, os inquritos resultaram em 752 indiciamentos
(distribudos normalmente entre os anos com o mximo em 2005), com 401 mulheres e
351 homens indiciados no total. Do universo de indiciamentos, quase 30% foram relatvos
especifcamente a trfco de crianas e adolescentes e apenas 4% a trfco interno de pessoas.
O restante se distribui entre indiciamentos de trfco internacional de pessoas (66%), sendo
este o foco das aes da Polcia Federal - ou as ocorrncias possuem maior probabilidade de
identfcar.
Os indiciados so majoritariamente brasileiros (591), apesar de haver tambm
outras nacionalidades presentes na amostra, composta principalmente de espanhis (38),
portugueses (17), alemes (15) e italianos (8).
Por fm, so dispostos dados acerca das sedes das unidades da Polcia Federal
responsveis por cada inqurito. Na regio Sudeste, as das cidades de Vitria, Uberlndia e
So Paulo foram as que concentraram mais processos, totalizando 113.
A partr das investgaes realizadas foi tambm possvel a Polcia Federal identfcar
rotas internacionais aplicadas ao trfco de pessoas em uma ou mais ocorrncias. Em todas,
o Brasil origem de pessoas trafcadas que, por sua vez, so enviadas a diversos pases da
Europa, como Itlia, Sua, Espanha, Portugal e Alemanha.
De forma geral, os dados disponibilizados pela Polcia Federal eram os que contnham
maior quantdade de informaes, com dados a respeito no apenas da dinmica do trfco
de pessoas, mas, principalmente, de caracterstcas dos indiciados, descritos segundo sexo,
idade e as caracterstcas das ocorrncias envolvidas. Na tabela acima, foram compilados
apenas os dados de maior relevncia, e que servissem para ilustrar esta fonte de informaes.
A diversidade dos dados da Polcia Federal permite a elaborao de instrumentos de
visualizao mais informatvos. Na fgura 4 para alm do tamanho absoluto da fgura, que
representa o total de indiciamentos relacionados a trfco de pessoas, foi produzido um
grfco demonstratvo da distribuio relatva das modalidades de trfco identfcadas. O
Rio de Janeiro, por exemplo, no foi representado com quaisquer indiciamentos por trfco
interno, e apresenta, comparatvamente a outros estados da regio, proporo bem superior
de indiciamento por trfco de crianas e adolescentes.
O mapa ainda faz notria a sub-representao do trfco interno dentre os
indiciamentos produzidos pela PF, uma vez que foram realizados apenas em So Paulo, dentre
todos os estados da regio Sudeste, e mesmo neste estado representa minoria, se comparado
a indiciamentos por trfco internacional.
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Figura 4. Registros dos indiciamentos por trfco de pessoas na Polcia Federal
Fonte: Sistema Nacional de Informaes Criminais/ Polcia Federal
Figura 5. Registros dos inquritos por trfco de pessoas na Polcia Federal
Fonte: Sistema Nacional de Informaes Criminais/ Polcia Federal
Inquritos da PF seguem um comportamento distnto dos indiciamentos,
sobretudo porque pode haver mais de um indiciado a cada inqurito. Novamente, para
este segundo mapa, observa-se proeminncia do trfco internacional, em detrimento
de outras modalidades, nas operaes da insttuio, especialmente se comparado ao
154
nmero de inquritos de trfco interno. Este pode ser um indicador de que ocorrncias
de trfco de pessoas so majoritariamente internacionais. Mas tal afrmatva limitada,
frente incapacidade da Polcia Federal, ou de qualquer insttuio do poder pblico,
de identfcar a quantdade real de delitos desta natureza. Desta forma, as estatstcas
apresentadas podem ilustrar bem mais um foco da Polcia Federal no trfco internacional,
ou uma maior facilidade de identfcao destes casos, por suas caracterstcas especfcas.
Quadro 8. Base de Dados da Polcia Rodoviria Federal
Organizao /
rea de atuao
Governamental / Represso

Polcia Rodoviria Federal
Responsvel por investgar o trfco de pessoas nas rodovias federais

5 Mapeamento de Pontos Vulnerveis Explorao Sexual de Crianas e
Adolescentes nas Rodovias Federais Brasileiras Mapeamento 2011-2012

Childhood Brasil

Organizao Internacional do Trabalho

Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica

Unidade de registro: trecho com incidncia de explorao sexual de crianas
e adolescentes
Cobertura: espacial e
temporal /
Modalidade
Todo o territrio nacional;
2011 2012
Registros de pontos vulnerveis explorao sexual de crianas e adoles-
centes nas estradas federais do pas que podem apresentar indcios de
trfco para fns de explorao sexual de crianas e adolescentes em mbito
nacional e internacional.
Perfl das vtmas Sem informaes
Perfl dos acusados Sem informaes
Dinmica do trfco:
processo de Migrao
13
,
Meios Ilcitos
14
e Explo-
rao
15
Nmero de pontos vulnerveis Explorao Sexual de Crianas e Adoles-
centes:

Total Brasil: (1.776); Crtco: 691; Alto risco: 480; Mdio risco: 349; Baixo risco: 256;

Total Sudeste: (358);Crtco: 88; Alto risco: 95; Mdio risco: 94; Baixo risco:
81
Dinmica do trfco:
processo de Migrao
*
,
Meios Ilcitos
**
e Explora-
o
***
Nmero de pontos vulnerveis Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes:

Total por estado:
MG (252): Crtco: 57; Alto risco: 67; Mdio risco: 67;Baixo risco: 60

RJ (48): Crtco: 6; Alto risco: 9; Mdio risco: 17; Baixo risco: 16

ES (34): Crtco: 13; Alto risco: 12; Mdio risco: 5; Baixo risco: 4

SP (24) : Crtco: 12; Alto risco: 7; Mdio risco:4 ; Baixo risco: 1
*As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
**As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude,
engano, abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o
consentmento para uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
***As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras.
A Polcia Rodoviria Federal (PRF) possui ao sobre o trfco de pessoas limitada s
ocorrncias em rodovias federais. Como uma atvidade que exige trnsito, deslocamento de
vtmas de um ponto a outro, evidente que esta limitao territorial no implica ausncia
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de objeto para trabalho, mas sim que outras etapas destas ocorrncias ocorrem em paralelo
s atribuies desta insttuio.
Como insttuio federal, os dados disponveis pela PRF so de abrangncia nacional,
desde o ano de 2000 at a presente data, e tem por foco a explorao sexual de crianas e
adolescentes que podem englobar casos de trfco para fns de explorao sexual. Os casos
identfcados e registrados pela Polcia Rodoviria Federal podem apontar indcios de trfco
de crianas e adolescentes nas rodovias federais em mbito nacional e internacional.
A forma de coleta de dados, bem como as informaes disponveis por esta
insttuio, incomum, comparatvamente a outros rgos descritos. So enviados diversos
questonrios a todos os postos que dispem de policiais rodovirios destacados. Estes, por
sua vez, so requisitados a preencher o questonrio segundo sua experincia e percepes
das reas onde realizam suas atvidades profssionais cotdianas. Uma vez registradas,
as respostas dos policiais so todas compiladas, e a partr delas so formados diversos
indicadores, aplicados na descrio das distntas regies cobertas.
Um destes indicadores explicita pontos vulnerveis tais como a explorao sexual
de crianas e adolescentes. No Brasil, dos 1.776 territrios avaliados, quase 40% so
considerados crtcos a este respeito, proporo esta signifcatvamente superior a da regio
Sudeste, de 25%. Somados, os dois pontos mais altos da escala de gravidade aplicada pela
Polcia Rodoviria (crtco e alto risco) correspondem a 66% das regies avaliadas no
Brasil, comparado a 55% da regio Sudeste. Estes dados demonstram o grau de risco de
explorao sexual de menores associado a regies de trnsito rodovirio, no Brasil como um
todo, mas tambm em grau muito signifcatvo na regio Sudeste.
Figura 6. Pontos vulnerveis a explorao sexual de crianas e adolescentes registrados pela Polcia
Rodoviria Federal
Fonte: Polcia Rodoviria Federal
156
O mapa acima indica simultaneamente a quantdade de pontos identfcados pela Polcia
Rodoviria Federal nos estados do Sudeste e a distribuio da frequncia de cada qualifcao dos
pontos, que variam de baixo risco at a classifcao de risco mxima denominada de crtco.
Por possurem malhas rodovirias federais de distntos tamanhos, uma maior frequncia
de pontos crtcos no necessariamente ilustra uma situao de maior proporo de trfco de
pessoas. O grfco de barras de Minas Gerais, por exemplo, apresenta tamanho bem superior ao de
outros estados por possuir tambm maior nmero de pontos avaliados. Destes, uma quantdade
tambm superior so de pontos crtcos (em vermelho), mas que representam partcipao
relatva (percentual) no total de pontos inferior a dos estados de So Paulo e do Esprito Santo.
Nestes ltmos, uma quantdade muito pequena de localidades foram qualifcadas pelos policiais
como de baixo risco, sendo a maior parte dos pontos considerados crtcos (So Paulo), e de alto
risco (Esprito Santo). Dos estados descritos, Minais Gerais foi o que apresentou uma distribuio
relatva de pontos mais uniforme, com quantdades muito semelhantes de pontos crtcos, de
alto, mdio e baixo risco. Segundo estes indicadores da PRF, as rodovias federais do estado do Rio
de Janeiro so as de menor densidade de vulnerabilidade, uma vez que a maior parte dos pontos
avaliados de baixo ou mdio risco.
Como insttuio federal, os dados disponveis Ministrio do Trabalho e Emprego so
de abrangncia nacional, desde o ano de 2002 at a presente data, e tem por foco os casos
de trabalhadores (adolescentes e adultos) identfcados em situao anloga de escravido
e podem englobar casos de trfco para fns de explorao laboral rural e urbana. Os casos
identfcados e registrados pelo setor de fscalizao do Ministrio do Trabalho e Emprego podem
apontar indcios de trfco de adolescentes e adultos para fns de explorao laboral rural e
urbana em mbito nacional e internacional. A partr do sistema de informao do Ministrio,
possvel desenvolver investgaes sobre o trfco de pessoas para fns de explorao laboral
rural e urbana em todo o territrio nacional entre os anos de 2002 a 2011. O banco de dados
abrangente no tpo e quantdade de registros em relao explorao laboral. possvel verifcar
o nmero de municpios com denuncias de trabalho escravo e o nmero total de denncias, bem
como o nmero de trabalhadores que foi libertado por idade, divido entre adultos, adolescentes
e crianas, e a listagem dos municpios onde houve trabalhadores libertados. Todas estas
informaes so passveis de agregao para o Brasil por regies ou por estado da Federao.
Foi registrado um total de mais de 37 mil trabalhados libertos, sem indicar para presena
especfca de trfco de pessoas. Destes, cerca de 750 so crianas e adolescentes. Na regio
Sudeste, Minas Gerais o estado com mais libertos, com aproximadamente 40% dos 5.200 casos
da regio Sudeste.
Existem ainda registros sobre os municpios com presena de trabalho escravo, que
somam, para o Brasil, 1376. Cerca de 10% so da regio Sudeste, dos quais Minas Gerais possui
maior partcipao. A lista de municpios onde houve trabalhadores libertos extensa. A lista de
todos os municpios da regio Sudeste est transcrita na tabela anterior e inclui cidades de todos
os portes, desde capitais, como o Rio de Janeiro, at Bonfnpolis de Minas, com pouco menos de
6 mil habitantes (IBGE/ 2010).
Por fm, tambm passvel de coleta o nmero de denncias de trabalho escravo (no
necessariamente associadas a trfco de pessoas) para cada estado da federao. Novamente,
Minas Gerais apresenta maior frequncia absoluta, com 85 do total de 117 no Sudeste.
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Quadro 9. Base de dados do Ministrio do Trabalho e Emprego/SIT
Organizao /rea de
atuao
No Governamental / Responsabilizao

Ministrio do Trabalho e Emprego - MTE

Secretaria de Inspeo do Trabalho - SIT

Departamento de Fiscalizao do Trabalho - DEFIT

Diviso de Fiscalizao para Erradicao do Trabalho Escravo - DETRAE

Unidade de registro: denncia - trabalhador libertado
Cobertura: espacial e tem-
poral/Modalidade
Todo o territrio nacional

2002 - 2011

Registros de casos de trabalho escravo de adolescentes e adultos que
podem indicar indcios de trfco para fns de explorao laboral rural e
urbana de adolescentes e adultos
Perfl das vtmas Sem informaes
Perfl dos acusados Sem informaes
Dinmica do trfco: pro-
cesso de Migrao
*
, Meios
Ilcitos
**
e Explorao
***
Nmero de municpios com denncias de trabalho escravo:

Total Brasil: (1376);

Total Sudeste: (137): MG: (70); SP: (30); ES: (19); RJ: (18)
Nmero de denncias de trabalho escravo:

Total Brasil: (2145);

Total Sudeste: (117): MG: (85); SP: (37); ES: (21); RJ: (35)
Nmero de trabalhadores libertados por idade

Total Brasil (37.284): Adultos (36.538); Adolescentes/crianas(745)

Total Sudeste (5.242): Total MG (2249); Total RJ (1301); Total ES (990);

Total SP (702);
Dinmica do trfco: pro-
cesso de Migrao
*
, Meios
Ilcitos
**
e Explorao
***
Municpios onde as vtmas foram libertadas

Municpios de MG (51): Araguari, Bonfnpolis de Minas, Brumadinho,
Burits, Buritzeiro, Campos Gerais, Cambu, Capinpolis, Canpolis, Cs-
sia, Carmo do Rio Claro, Santa Luzia, Chiador, Claudio, Crrego Danta, Cur-
velo, Diamantna, Divinpolis, Delta, Estva, Frutal, Guaransia, Iturama,
Jequitnhonha, Joo Pinheiro, Juiz de Fora, Juvenilia, Limeira do Oeste,
Luz, Machado, Manga, Nova Blem, Oliveira, Paracatu, Paraguau,Patos
de Minas, Patrocnio, Pedra Azul, Pintpolis, Pocrane, Santa F de Minas,
So Gotardo, So Joo do Manhuau, So Romo, Simonsia, So Roque
de Minas, So Sebasto do Paraso, Trs Pontas, Uberaba, Uberlndia,
Una.

Municpios de SP (27): Americana, Araraquara, Arealva, Barueri, Bom
Retro, Charqueada, Engenheiro Coelho, Gara, Icm, Igarapava,Ituverava,
Laranja Paulista, Mogi-Guau, Moji-Mirim, Monte Aprazvel, Nova Cam-
pinas, Pratnia, Monte Mor, Orindiva, Pederneiras, Piracicaba, Piraju,
Pirassununga, Ribeiro Preto, So Carlos, So Paulo, Sertozinho

Municpios do ES: (11): Alegre, Brejetuba, Conceio da Barra, Jaguar,
Linhares, Marechal Floriano, Pancas, Pedro Canrio, So Gabriel de Palha,
So Mateus e Vila Velha
Municpios do RJ: (10): Arama, Bom Jardim, Campos dos Goytacazes,
Paracambi, Rio de Janeiro, So Francisco Itabapoana,Duas Barras, Santo
Antnio de Pdua, Bom Jardim
*As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
**As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude,
engano, abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o
consentmento para uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
***As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras
158
Figura 7. Nmeros de trabalhadores libertados pela Diviso de Fiscalizao para Erradicao do
Trabalho Escravo
Fonte: Ministrio do Trabalho e Emprego - MTE
O mapa ilustra as frequncias absolutas de trabalhadores libertos registrados
pelo Ministrio do Trabalho e Emprego para cada estado da regio Sudeste. cones
maiores representam mais trabalhadores.
Quadro 10. Base de dados do Ministrio Pblico Federal
Organizao /rea de
atuao
Governamental / Responsabilizao
Ministrio Pblico Federal (Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado)
Unidade de registro: processo judicial
Cobertura: espacial e tem-
poral /
Modalidade
Todo o territrio nacional
2002 a 2011
Trfco de pessoas para fns de explorao sexual, laboral (urbana e rural)
e remoo de rgos
Perfl das vtmas Sem informaes
Perfl dos acusados Sem informaes
Dinmica do trfco: pro-
cesso de Migrao
*
, Meios
Ilcitos
**
e Explorao
***
Nmero de condenaes por trfco de pessoas:
Total Brasil: (211)
Total por ano: 2002 (15); 2003 (24); 2004 (31); 2005 (37); 2006 (38); 2007
(38) ;2008 (28)
Total Sudeste: (74)
Total por estado: SP (29); MG (28); RJ (17); ES (S.I.)
Dinmica do trfco: pro-
cesso de Migrao
*
, Meios
Ilcitos
**
e Explorao
***
Nmero de aes penais pblicas por trfco de pessoas para fns de
explorao sexual:
Total Brasil: (177)
Total Sudeste: (34)
Total por estado: SP (13); MG (12); RJ (12); ES (2)
Dinmica do trfco: pro-
cesso de Migrao
*
, Meios
Ilcitos
**
e Explorao
***
Nmero de aes penais pblicas por trfco de pessoas fns de explora-
o laboral:
Total Brasil: (2722);
Total Sudeste: (290);
Total por estado: SP (121); MG (112); RJ (50); ES (7)
Dinmica do trfco: pro-
cesso de Migrao
*
, Meios
Ilcitos
***
e Explorao
***
Nmero de aes penais pblicas por trfco de pessoas para remoo de
rgos
Total Brasil: (12)
Total Sudeste: (9)
Total por estado: SP (5); MG (4); RJ (0); ES (0.)
*As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
**As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude,
engano, abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o
consentmento para uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
***As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras
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A Procuradoria Federal dos Direitos do Cidado foi criada para exercer a
funo do Ministrio Pblico Federal de zelar pelo efetivo respeito dos poderes
pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta
Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia.
48

O Ministrio Pblico Federal (MPF), por meio da Procuradoria Federal dos
Direitos do Cidado, disponibiliza dados de todo territrio nacional sobre o trfico
de pessoas para fins de explorao sexual, laboral e remoo de rgos. Esses
dados variam de 2002 a 2008 e, assim como outras bases, suas informaes se
restringem dinmica do trfico. Por meio dos dados do MPF possvel analisar
o nmero de condenaes por trfico de pessoas no pas, por regio e por estado
ao longo do perodo.
O nmero de aes penais pblicas por trfico de pessoas para fins de
explorao sexual, assim como o nmero de condenaes por trfico de pessoas
para fins de explorao sexual e remoo de rgos so passves de serem
analisadas pelo total do Brasil, Sudeste e por estado. A maior defasagem do
banco de dados est em no conter informaes sobre a vtima, o acusado e a
dinmica do trfico de pessoas. Alm disso, no possui dados sobre o estado do
Esprito Santo. Seria interessante que os dados disponveis fossem atualizados
at o ano de 2012 e que todas as informaes fossem disponveis por ano.
Como demonstra a figura, independente do estado, mais de 75% das aes
penais pblicas conduzidas pelo Ministrio Pblico Federal a respeito do Trfico
de Pessoas esto associadas explorao laboral. O restante se divide entre
aes relativas explorao laboral (cerca de 10 em cada estado, a exceo do
Esprito Santo), e remoo de rgos, casos estes bem mais raros. So Paulo e
Minas Gerais so os estados com maior quantidade de aes penais conduzidas
nesta temtica pelo Ministrio Pblico Federal.
Aqum do Esprito Santo, para o qual o Ministrio Pblico Federal no dispe
de registros, todos os outros estados da regio Sudeste registram entre 17 (no Rio de
Janeiro) e 29 (em So Paulo) condenaes por trfco de pessoas entre 2002 e 2011.
48 Retrado de htp://pfdc.pgr.mpf.gov.br/insttucional/a-procuradoria-federal/apresentacao-1
160
Figura 8 Nmeros de Aes Penais por Trfico de Pessoas - Ministrio Pblico Federal
Fonte: Ministrio Pblico Federal
Figura 9 Nmeros de Condenaes por Trfico de Pessoas - Ministrio Pblico Federal
Fonte: Ministrio Pblico Federal
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Quadro 11. Base de dados da Polcia Civil
Organizao /
rea de atuao
Governamental / Represso

1 Delegacia de Represso aos Crimes contra a Liberdade Pessoal da Diviso de
Proteo Pessoa (DHPP) da Polcia Civil do Estado de So Paulo

Unidade de registro: inqurito e indiciamento
Cobertura: espacial
e temporal /
Modalidade
Municpio de So Paulo

1999 a 03/2008

Trfco de Pessoas para fns de explorao laboral urbana e para fns de explora-
o sexual

18 Inquritos policiais por auto de priso em fagrante delito encaminhados
justa.

Total de 233 vtmas

12 Inquritos de trfco de pessoas para fns de explorao laboral

6 Inquritos de trfco de pessoas para fns de explorao sexual
Perfl das vtmas
(explorao sexual)
90 vtmas de trfco de pessoas para fns de explorao sexual

Todas as vtmas so mulheres (adultas e adolescentes).

Idade: varia entre 17 e 37anos.

Regio de origem das vtmas: Sudeste: (54); Nordeste: (28); Centro-Oeste: (6);
Norte: (3); Sul: (3)
Perfl das vtmas
(explorao laboral)
143 vtmas de trfco de pessoas para fns de explorao laboral 93 homens e 50
mulheres.

Idade: sem informao.

Pas de origem das vtmas: Bolvia (67); Paraguai (76)
Perfl dos acusados
23 pessoas indiciadas por trfco de pessoas para fns de explorao sexual, 9
homens e 14 mulheres

14 pessoas indiciadas por trfco de pessoas para fns de explorao laboral,
todos homens.

9 bolivianos, 4 coreanos e 1 paraguaio.
Dinmica do trfco: processo
de Migrao
*
, Meios Ilcitos
**
e
Explorao
***
O valor cobrado pelos programas sexuais varia de R$30,00 a R$100,00 pelo
perodo de 30 minutos.

Valores cobrados das vtmas de explorao sexual diria de alojamento (mora-
dia): R$10,00

Diria para alimentao: R$5,00

Utlizao do telefone (por minuto):R$2,00
Dinmica do trfco: processo
de Migrao
*
, Meios Ilcitos
***
e
Explorao
***
O valor pago por pea confeccionada varia de R$0,80 a R$3,00

Do valor pago por pea dois teros fcam com o dono da ofcina como desconto
referente a manuteno do alojamento e da alimentao.

O trabalhador recebe apenas 1/3 do valor pago por cada pea.

As peas feitas eram vendidas nas lojas por R$49,90 e R$69,90.
Regime de trabalho varia de 10 a 15 horas dirias.
*As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
**As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude,
engano, abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o
consentmento para uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
***As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras
162
O banco de dados da 1 Delegacia de Represso aos Crimes contra a Liberdade
Pessoal de So Paulo o mais completo entre os demonstrados nesta pesquisa. Os dados
so referentes apenas ao municpio de So Paulo, esto disponveis entre os anos de 1999 a
maro de 2008 e se trata de trfco de pessoas para fns de explorao sexual e laboral urbana.
Ao todo a delegacia instaurou 18 Inquritos policiais por auto de priso em fagrante delito
encaminhados justa, totalizando em 223 vtmas, 12 inquritos de trfco de pessoas para
fns de explorao laboral e 6 inquritos para fns de explorao sexual.
H diferenas entre as vtmas de explorao sexual e laboral. No primeiro caso, todas
so mulheres, jovens e se originam de outras unidades da Federao. No entanto, entre as
vtmas de explorao laboral, a maioria composta por homens, originrios de Bolvia e
Paraguai, mas no h informaes sobre a idade. A partr dos inquritos sobre o trfco de
pessoas tambm possvel a anlise do perfl dos acusados: entre os indiciados por trfco
de pessoas para fns de explorao sexual as mulheres eram a maioria; e entre os indiciados
por trfco de pessoa para fns de explorao laboral, todos eram homens estrangeiros.
Alm dessas informaes, tambm esto disponveis dados sobre a dinmica do
trfco, ou seja, o processo de migrao, os meios ilcitos e a explorao. Pode-se verifcar
que as vtmas tnham que pagar grandes valores para moradia e alimentao em relao aos
valores que eram ganhos pelo seu trabalho.
Quadro 12. Base de dados da Matriz Inter-setorial de Enfrentamento Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes
Organizao /
rea de atua-
o
Governamental / Atendimento
Matriz Inter-setorial de Enfrentamento Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
Organizadoras: Maria Lcia P. Leal; Maria de Ftma P. Leal; Maria Auxiliadora Csar
Violes/SER/UnB
Unidade de registro: denncias do Disque 100
Ano de publicao: 2011
Cobertura:
espacial
e temporal /
Modalidade
Todo o territrio nacional /2004 a 2010
Nmero de registros de Explorao Sexual (prosttuio, pornografa, trfco para fns sexuais e
turismo sexual) de Crianas e Adolescentes
Cruzamento de dados: da PRF, CPMI, Pestraf e Disque 100
Perfl das
vtmas
Sem informaes
Perfl dos acu-
sados
Sem informaes
Dinmica
do trfco:
processo de
Migrao
*
,
Meios Ilcitos
**

e Explorao
***
Total de municpios com registro de Explorao Sexual no perodo 2005 a 2010: 2.930 municpios.
Municpios faixas de fronteira: 173; Municpios linha de fronteira: 46; Cidades gmeas: 18; Cidades
sede da Copa de 2014: 12
Total de registros de Explorao Sexual: Brasil: 27.644; Sudeste: 3.743;
Por estados: RJ: (1616); SP: (964); MG: (706); ES: (457)
Municpios com maiores registros de Explorao Sexual por estado:
RJ: Rio de Janeiro (888); Duque de Caxias (140); Nova Iguau (131); So Gonalo (106); Campos dos
Goytacazes (59); Niteri (54); Mag (53).
SP: So Paulo (685); Guarulhos (71); Campinas (62); Sorocaba (48); Osasco (56); So Jos dos
Campos (42).
MG: Belo Horizonte (263); Uberlndia (79); Juiz de Fora (74); Montes Claros (73); Governador Vala-
dares (48); Uberaba (42); Ipatnga (41); Sete Lagoas (40).
ES: Vila Velha (119); Cariacica (115); Vitria (83); Serra (82); Cachoeira do Itapemirim (58); Guarapa-
ri (38).
Fonte: Secretaria dos Direitos Humanos
*As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
**As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude,
engano, abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o
consentmento para uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
***As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras
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A Matriz disponvel para essa pesquisa foi publicada no ano de 2011 e possui
dados de 2004 a 2010. Nela constam registros de explorao sexual apenas de
crianas e adolescentes, agregando inmeros crimes de maneira indistnta, tais como:
prosttuio, pornografa, trfco para fns sexuais e turismo sexual. De 2005 a 2010,
foram computados registros de explorao sexual em 2.930 municpios brasileiros.
possvel analisar a distribuio por regio e por estado. A anlise da Matriz fcaria mais
abrangente e complexa se houvesse dados do perfl dos acusados e, principalmente,
sobre a dinmica do trfco. Isso permitria anlises espaciais comparatvas entre os
estados, discriminando as diversas modalidades de migrao, coero e explorao.
Figura 10. Nmeros de registros de explorao sexual de crianas e adolescentes Matriz Intersetorial
Fonte: Ministrio Pblico Federal
A Matriz Intersetorial de Enfrentamento Explorao Sexual Comercial de
Crianas e Adolescentes compila dados do Disque 100 e da Polcia Rodoviria Federal em
uma nica fonte de registros de explorao sexual nacional. um total de 3743 registros
na regio Sudeste, dos quais a maior parte (1616) se concentra no estado do Rio de
Janeiro. Este dado contraditrio com coletados junto s fontes da Matriz. Nos dados do
Disque 100, apenas o Esprito Santo apresenta nmero de denncias inferior ao carioca,
sendo So Paulo e Minas os estados com maior incidncia. Os registros da PRF apontam
que o Rio de Janeiro o estado com menor proporo de pontos crtcos explorao
sexual nas rodovias federais.
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Quadro 13. Base de dados do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (CREAS)
Organizao /
rea de atuao
Governamental / Atendimento
Censo SUAS/CREAS
(Secretaria Nacional de Assistncia Social Ministrio do Desenvolvi-
mento Social e Combate Fome)
Unidade de registro: atendimento
Ano de publicao: 2011
Cobertura: espacial
e temporal / Modalidade
Segundo o Censo SUAS/2009 existam 1200 Centros de Referncia Espe-
cializados de Assistncia Social (CREAS) presentes em 1.099 municpios
em todos os 26 estados e no Distrito Federal.
2009
Trfco de pessoas para fns de explorao sexual
Perfl das vtmas
Nmero de atendimentos de adultos em situao de trfco para fns de
explorao sexual no pas: 256
Nmero de atendimentos de crianas e adolescentes em situao de
trfco para fns de explorao sexual no pas: 351
Perfl dos acusados Sem informaes
Dinmica do trfco: pro-
cesso de Migrao
*
, Meios
Ilcitos
**
e Explorao
***
No informao dos atendimentos relatvos ao trfco de pessoas por
estado ou por regio do pas.
Total de municpios com CREAS no Sudeste: 293
Total de CREAS no Sudeste: 335
Total de CREAS por estado: MG: (124); SP: (113); RJ: (55); ES: (43)v
Fonte: Secretaria Nacional de Assistncia Social Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
*As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
**As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude,
engano, abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o
consentmento para uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
***As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras
O Censo SUAS/CREAS foi criado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome para fortalecer o Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) e monitorar
os servios e atendimentos socioassistenciais.
O documento utlizado nessa pesquisa relata os dados coletados em 2009
sobre os Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS), sendo ele
uma unidade pblica municipal que oferece atendimento a indivduos e famlias que
se encontram em situao de risco pessoal ou social. Essa coleta de dados contnua
importante para a identfcao de grupos em situao de vulnerabilidade, ou situaes
crtcas em insumos, processos ou resultados de uma determinada ao.
Os dados apresentados se referem a 1.200 CREAS presentes em 1.099 municpios
em todos os Estados mais o Distrito Federal. No Sudeste, h 293 municpios com CREAS,
distribudos pelos quatro estados da regio. So Paulo e Minas Gerais so os estados que
mais possuem CREAS na regio.
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Em relao ao trfico de pessoas para fins de explorao sexual, as informaes
coletadas so apenas sobre o perfil das vtimas. De uma forma geral, em todos os
CREAS houve 256 registros de atendimentos de pessoas em situao de trfico para
fins de explorao sexual e 351 atendimentos de crianas e adolescentes em situao
de trfico para fins de explorao sexual.
Deve-se destacar que essas informaes sobre os atendimentos no podem
ser desagregadas por regio, estado ou municpio do pas; as anlises foram
realizadas de forma agregada para todos os CREAS. Alm disso, o banco no possui
informaes sobre o perfil dos acusados e a dinmica do trfico, como o processo de
migrao, os meios de coero e o processo de explorao.
Quadro 14. Base de dados do Posto Avanado de Atendimento Humanizado ao Migrante/So Paulo
Organizao /
rea de atuao
Governamental / Atendimento
Posto Avanado de Atendimento Humanizado ao Migrante Guarulhos
(Secretaria de Assistncia Social da Prefeitura Municipal de Guarulhos)
Unidade de registro: atendimento
Ano de divulgao: 2011
Cobertura: espacial
e temporal / Modalidade
Aeroporto Internacional de So Paulo
2011
Trfco de pessoas para fns de explorao sexual, laboral e remoo de
rgos
Perfl das vtmas
Total de atendimentos de possveis vtmas de trfco de pessoas: 20
Modalidade: explorao sexual: 14; explorao laboral: 5; remoo de
rgos: 1
Sexo: Mulheres: 8; Transgneros: 7 e homens: 5
Idade: adultos: 17; Adolescentes: 3
Raa: Parda: 10; Branca: 8; Preta: 2
Naturalidade: RJ: (1); SP: (1); MG: (1); ES: (1)
Nacionalidade: Brasil (17); Bolvia (2) e Peru (1)
Perfl dos acusados Sem informaes
Dinmica do trfco: pro-
cesso de Migrao
*
, Meios
Ilcitos
**
e Explorao
***
Sem informaes
*As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
**As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude,
engano, abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o
consentmento para uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
***As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras
Foram atendidas 20 possveis vtmas de trfco de pessoas, das quais 14 (70%)
foram identfcadas para fns de explorao sexual. O restante se distribui entre explorao
laboral (5 ocorrncias) e 1 caso de remoo de rgos. Considerando o sexo das vtmas,
no total so 8 mulheres, 7 transgneros (categoria especfca a esta fonte de dados) e 5
homens, corroborando que as vtmas de explorao sexual, o tpo de trfco de pessoas
mais identfcado, so, no geral, mulheres e transgneros. Das 20 vtmas, 17 so adultos
166
e 3 adolescentes, que tambm correspondem a uma faixa de idade maior. Relatvo
raa, a maior parte parda (10 deles), em frequncia semelhante aos brancos (8 vtmas)
e, em quantdade bem inferior, pretos (2). Os dados sobre a nacionalidade das vtmas
indicam que o Centro trata indivduos de qualquer nacionalidade, apesar de serem os
brasileiros seu principal pblico de pessoas potencialmente trafcadas, com 85% das
ocorrncias. O restante se distribui entre bolivianos, com 2 registros, e peruanos, com 1
registro. Todos os atendidos com suspeita de trfco de pessoas so latno-americanos.
Quadro 15. Base de dados do Posto Avanado de Atendimento Humanizado ao Migrante/ Rio de Janeiro
Organizao /
rea de atuao
Governamental / Atendimento
O Posto Avanado de Atendimento Humanizado ao Migrante (PAAHM - Tom
Jobim)
Guarda Municipal do Rio de Janeiro (GM - Rio)
Unidade de registro: atendimento
Ano de divulgao: 2012
Cobertura: espacial
e temporal /
Modalidade
Aeroporto Internacional Antnio Carlos Jobim
2010 a 2011
Trfco internacional de pessoas
Perfl das vtmas
Total de atendimentos de possveis vtimas de trfico de pessoas em 2010: 0
Total de atendimentos de possveis vtmas de trfco de pessoas em 2011: 12
Perfl dos acusados Sem informaes
Dinmica do trfco:
processo de Migra-
o
*
, Meios Ilcitos
**

e Explorao
***
Sem informaes
Fonte: Guarda Municipal do Rio de Janeiro
*As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
**As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude,
engano, abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o
consentmento para uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
***As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras
O Posto Avanado de Atendimento Humanizado ao Migrante (PAAHM) no
Aeroporto Internacional Antnio Carlos Jobim uma instituio com caractersticas
anlogas a sua verso em So Paulo. Trata-se de um aparato institucional voltado
ao atendimento de migrantes deportados e no admitidos que regressam ao Brasil
via aeroporto internacional. Apesar das semelhanas, a forma de disposio dos
dados deste posto se faz de forma significativamente distinta, sobretudo no que
se refere ao trfico de pessoas. No possvel, a partir do relatrio disponibilizado
pela instituio, distinguir caractersticas dos atendidos com indcios de trfico de
pessoas de dados de outros migrantes. So descritas informaes de sexo, pas de
origem, grau de instruo, status migratrio, idade e orientao de gnero, mas
todas agregadas, de modo que no possvel distinguir estes mesmos dados para as
12 possveis vtimas em 2012.
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Quadro 16. Base de dados do Ncleo de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas /So Paulo
Organizao /
rea de atuao
Governamental / Atendimento
Ncleo de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas do Estado de So Paulo
(Secretaria Estadual)
Unidade de registro: atendimento
Relatrio: Ao
Ano de divulgao: 2011
Cobertura: espacial
e temporal /Modalidade
Estado de So Paulo
2009 a 2012
Trfco de pessoas para fns de explorao sexual, laboral e remoo de
rgos
Nmero total de atendimentos no perodo:302
Por modalidade de trfco:
Explorao Laboral:156; 2009:13; 2010:50; 2011: 60; 2012:33
Explorao sexual:145; 2009:8; 2010:16; 2011:119; 2012:2
Remoo de rgos:1; 2009:0; 2010:1; 2011:0; 2012:0
Perfl das vtmas
Idade das vtmas: 0 a 11 anos: 18; 12 a 17 anos: 11; 18 a 59 anos: 271;
Identdade de gnero: Travest / Transexual:115; Masculino: 93;Femini-
no: 87
Perfl dos acusados Sem informaes
Dinmica Sem informaes
Dinmica do trfco: pro-
cesso de Migrao
*
, Meios
Ilcitos
**
e Explorao
***
Sem informaes
Fonte: Ncleo de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas /So Paulo
*As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
**As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude,
engano, abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o
consentmento para uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
***As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras
Foram atendidas 302 possveis vtmas de trfco de pessoas no Ncleo de
Enfrentamento ao Trfco de Pessoas (NETP) do Estado de So Paulo, das quais 156
(52%) foram identfcadas para fns de explorao laboral e 145 (48%) para fns de
explorao sexual. H apenas um caso de trfco para remoo de rgos. Considerando
a identdade de gnero das vtmas, a maioria so transgneros (115), seguidos pelas
pessoas do sexo masculino (93) e pelas pessoas do sexo feminino (87). Quanto idade
das vtmas atendidas, 90% so adultos (271), 6% so crianas e 4% so adolescentes.
168
Quadro 17. Base de dados do Ncleo de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas /Rio de Janeiro
Organizao /
rea de atuao
Governamental / Atendimento
Ncleo de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas do Estado do Rio de Janeiro
(Secretaria Estadual)
Unidade de registro: atendimento
Ano de divulgao: 2011
Cobertura: espacial
e temporal /Modalidade
Estado do Rio de Janeiro
2011
Trfco de pessoas para fns de explorao sexual, laboral e remoo de
rgos
Perfl das vtmas
Nmero total de atendimentos em 2011:12
Por modalidade de trfco: Explorao Laboral:6; Explorao sexual:4; Re-
moo de rgos:0; Sem informao: 2
Idade das vtmas: 12 a 17 anos: 4; 18 a 59 anos: 8
Identdade de gnero: Sem informao
Perfl dos acusados Sem informao
Dinmica do trfco: pro-
cesso de Migrao
*
,
Meios Ilcitos
**
e Explora-
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Sem informao
*As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
**As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude,
engano, abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o
consentmento para uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
***As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras
Foram atendidas 12 possveis vtmas de trfco de pessoas no Ncleo de
Enfrentamento ao Trfco de Pessoas (NETP) do Estado do Rio de Janeiro, das quais 6
(50%) foram identfcadas para fns de explorao laboral e 4 (33%) para fns de explorao
sexual. No houve casos de trfco para remoo de rgos. Considerando a idade das
vtmas atendidas, 67% so adultos (8) e 33% so adolescentes.
3.3. CONCLUSO
A epgrafe deste captulo a sntese das evidncias produzidas nesta seo.
O levantamento, reviso e crtca de uma srie de organizaes que produzem
informaes sobre trfco de pessoas no Brasil mostram um nmero considervel de
informaes disposio. Contudo, a heterogeneidade das classifcaes das informaes,
a inexistncia de um marco legal nacional sobre os critrios de preenchimento e
organizao dos dados, as informaes no geradas com fnalidade de monitoramento
e avaliao e produzidas segundo a lgica interna de cada organizao, impossibilitam a
construo de diagnstcos robustos e a identfcao de padres temporais e espaciais
do trfco de pessoas em nvel local, estadual e nacional.
As informaes dos inquritos policiais das bases de dados da Polcia Federal,
da Polcia Rodoviria Federal e da Polcia Civil, indicam a tendncia do crime de trfco,
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sobretudo quando cobrem um perodo relatvamente longo, conseguindo detectar a
evoluo e os movimentos do fenmeno durante determinado perodo. Alm disso,
trazem informaes relevantes sobre o perfl das vtmas e dos acusados e da dinmica
do trfco de pessoas (rotas, meios de coero e de explorao).
A base de dados do Ministrio Pblico Federal agrega informaes cruciais
sobre os criminosos (aliciadores, recrutadores e trafcantes), indicando a tendncia
das condenaes alm de informar sobre a dinmica da explorao e do processo de
migrao.
As informaes da base de dados do Ministrio do Trabalho e Emprego apontam a
evoluo temporal e a incidncia espacial dos crimes de trabalho em condies anlogas
a escravo no Brasil. So informaes riqussimas que permitem analisar os fuxos entre
estados e cidades e dento de cada estado do Brasil.
A base de dados dos Postos Avanados de Atendimento Humanizado ao Migrante
e dos Ncleos de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas agrega informaes riqussimas
diretamente das vtmas e possveis vtmas de trfco. Os sistemas de informao da
Secretaria de Direitos Humanos, da Secretaria de Poltcas para as Mulheres, os CREAS
e os servios de sade tambm capturam informaes diretamente com as vtmas e
podem complementar as informaes coletadas e sistematzadas pelos Postos e Ncleos.
Todas as bases de dados das organizaes pesquisadas produzem um nmero
considervel de informaes sobre o trfco de pessoas em nvel local, estadual e
nacional. Essas informaes ajudam a compreender o perfl das vtmas, as situaes de
vulnerabilidade ao trfco de pessoas, o perfl dos aliciadores, recrutadores e trafcantes
e os processos de migrao, coero e explorao. Entretanto as bases de dados so
isoladas e estanques. Ainda no possvel integr-las a um sistema de informaes de
nvel estadual ou nacional. No possvel responder, empiricamente, s indagaes
mais simples e elementares acerca do volume, da magnitude e da variao temporal e
espacial do trfco de pessoas nas capitais, nos estados e nas regies do Brasil.
evidente que ainda no foi explorado por completo o potencial de coleta de
informaes de cada uma das fontes. Neste aspecto, resta a questo de se saber o que
perguntar, o que e como registrar. A resposta consiste na criao de uma fonte nica
de dados, nas quais uma mesma ocorrncia de trfco de pessoas tenha caracterstcas
registradas por diversas insttuies, e que estas sejam automatcamente compiladas
em um instrumento de fcil consulta. Cada rgo alimentaria a base com as informaes
que lhe so competentes, mas todos em uma mesma base de dados e com acesso a
todas as informaes. Desta forma, novas intervenes seriam mais facilmente avaliadas,
atendimentos j disporiam de informaes sobre as vtmas, e at dados mais complexos,
como reincidncia na vitmizao - ou na realizao de trfco de pessoas -, seriam
passveis de clculo e monitoramento, fundamental para inovaes e o aperfeioamento
das poltcas pblicas de enfrentamento ao problema.
O compartlhamento de informaes uma prtca fundamental para o
aprimoramento das poltcas pblicas. As tecnologias computacionais disponveis
recentemente foram crtcas para a capacidade de armazenamento, compartlhamento
170
e uso prtco das informaes. Elas permitem trocas entre distntas organizaes como
justa, ministrio pblico, agncias policiais em nvel federal e estadual, sade, assistncia
social, servios de atendimento s vtmas de trfco municipais e estaduais. Uma base
de dados nacional sobre trfco de pessoas com compartlhamento de informaes
uma viso ambiciosa que precisa alcanar mltplas abordagens e todos os nveis de
governo e suas ramifcaes dentro da estrutura organizacional.
A partr das experincias das bases de dados internacionais e nacionais sobre
trfco de pessoas, da anlise das suas contribuies e fragilidades, recomendamos, antes
como uma proposta inicial do que uma lista conclusiva, um conjunto mnimo de variveis
para serem coletadas sobre o trfco de pessoas pelas organizaes responsveis pelas
poltcas de enfrentamento no Brasil.
Quadro 18. Proposio de um conjunto mnimo de variveis sobre trfco de pessoas
Organizao /
rea de atuao
XXX/XXX
Unidade de registro: xxx
Ano de divulgao: 2013
Cobertura: espacial
e temporal /
Modalidade
Nacional
2000-2012
Trfco de pessoas para fns de explorao sexual, para explorao laboral (rural e
urbana); remoo de rgos e outras modalidades (casamento servil, adoo, prtca
de crimes, etc...)
Perfl das vtmas
Nmero do caso, Nome, Data de registro do caso, Sexo, Data de nascimento ou Idade,
Nacionalidade, Pas de residncia, estado/cidade de origem, Status marital, Nmero
de filhos, Escolaridade, Renda familiar, Razes para a migrao, Idade no recruta-
mento, Relao da vtma com o aliciador/ recrutador/trafcante, Status legal no pas
de destno, Pas/cidade/data de incio e trmino do atendimento, tpo de assistncia
recebida, encaminhamento para outros servios.
Perfl dos acusados
Nmero do caso, Nome, Data de registro do caso, Sexo, Data de nascimento ou Ida-
de, Nacionalidade, Pas de residncia, estado/cidade de origem, Escolaridade, Renda
familiar, Funo na indstria do trfco
Processo de Migrao
*
Meios de recrutamento, meios de transporte, rotas de viagem, fronteiras atra-
vessadas (estaduais, nacionais), uso de documentos, formas de coero durante o
transporte/viagem
Dinmica dos Meios
Ilcitos
**
Formas de coero, abuso e violncia segundo setor econmico, segundo as modali-
dades de trfco e segundo os processos de Migrao e de Explorao.
Corrupo de funcionrios pblicos:
Polcia, Fiscais do setor de Trabalho, Assistncia Social, Sade, Servios de migrao,
etc.....
Processo de Explora-
o
***
Tipo de explorao: segundo setor econmico, segundo o modus operandi: formas
de explorao: na atvidade, na moradia, na alimentao, no acesso a servios e bens;
periodicidade: semanal/mensal
data de incio e trmino da explorao, meios de fuga/sada da explorao.
Nmero de vtmas envolvidas.
* As diferentes fases do processo de migrao: recrutamento, transporte, transferncia, alojamento, acolhimento e rotas.
** As diferentes formas de meios ilcitos: ameaa, uso da fora, outras formas de coero, rapto, crcere privado, fraude, engano,
abuso de poder, abuso de situao de vulnerabilidade, dar ou receber pagamentos ou benefcios para obter o consentmento para
uma pessoa ter controle sobre outra, em alguma fase do processo de migrao.
*** As diferentes modalidades de explorao: explorao da prosttuio, outras formas de explorao sexual, trabalho escravo,
servido por dvida, remoo de rgos e tecidos humanos, adoo ilegal entre outras.
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4. A AO EM REDE NO ENFRENTAMENTO AO TRFICO
DE PESSOAS
4.1. OS DIFERENTES RITMOS DAS POLTICAS PBLICAS DE
ENFRENTAMENTO AO TRFICO DE PESSOAS NO SUDESTE
O levantamento feito junto rede de enfrentamento ao trfco de pessoas
nas capitais dos estados do Sudeste, o trabalho de campo e a anlise dos resultados,
possibilitaram a identfcao de estgios distntos das poltcas pblicas de enfrentamento
do trfco de pessoas entre os estados. O marco legal e insttucional das poltcas pblicas
de enfrentamento ao trfco de pessoas apresenta ritmos distntos entre as unidades
do Sudeste. Ou seja, as evidncias produzidas pela pesquisa revelam que cada estado
apresenta um desenvolvimento prprio da sua poltca pblica de enfrentamento ao
trfco de pessoas.
Desta forma, optamos por apresentar um Diagrama real do marco legal e
insttucional de cada estado no lugar de um modelo ideal. O diagrama 1, apresentado
a seguir, revela que o marco legal e insttucional das poltcas pblicas de enfrentamento
ao trfco de pessoas no estado de So Paulo est mais avanado quando comparamos
aos demais estados do Sudeste.
A comparao dos nveis de artculao e integrao da rede de insttuies
responsveis pelo enfrentamento (preveno, atendimento, represso e
responsabilizao) ao trfco de pessoas nas capitais dos estados do Sudeste
relevante, pois cada capital da regio consttui um exemplo partcular do movimento de
nacionalizao das diretrizes e normatvas do PNETP, ainda que em ritmos diferenciados,
sujeitos a retrocessos. Alm disso, a comparao macro e a anlise em nvel local no
esto em oposio, pelo contrrio, so complementares.
A contextualizao do marco legal e insttucional da rede de enfrentamento ao
trfco de pessoas nas capitais do Sudeste feita neste captulo onde so apresentados
os diferentes estgios da poltca pblica de enfrentamento ao trfco de pessoas em
cada capital. A anlise do marco legal e insttucional da rede em nvel local baliza e
explica os resultados da anlise comparatva entre as capitais; por exemplo, em relao
aos nveis de artculao da rede e de implementao das bases de dados.
A anlise comparatva nos auxilia a situar a experincia da rede de enfrentamento
ao trfco de pessoas no Sudeste e ilustratva das variaes do PNETP segundo os
contextos locais e estaduais, contribuindo para a refexo da resposta insttucional em
cada estado do pas sobre o problema pblico do trfco de pessoas.
O estado de So Paulo conta com: um (1) Comit Interinsttucional Estadual
de Preveno e Enfrentamento ao Trfco de Pessoas; doze (12) Comits Regionais
de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas; um (1) Ncleo de Enfrentamento ao Trfco
de Pessoas, um (1) Posto Avanado de Atendimento Humanizado ao Migrante, alm
do Decreto n 54.101, 12/3/2009 de So Paulo, que insttui o Programa Estadual de
Preveno e Enfrentamento ao Trfco de Pessoas (PEPETP) e a Portaria DGP 20, de
172
29/4/2005, que insttui a investgao do trfco interno de pessoas na cidade de So
Paulo pela 1 Delegacia de Represso aos Crimes contra a Liberdade Pessoal da Diviso
de Proteo Pessoa (DHPP) da Polcia Civil do Estado de So Paulo.
O estado do Rio de Janeiro conta com: um (1) Comit Interinsttucional Estadual
de Preveno e Enfrentamento ao Trfco de Pessoas; um (1) Ncleo de Enfrentamento
ao Trfco de Pessoas e um (1) Posto Avanado de Atendimento Humanizado ao Migrante.
O estado de Minas Gerais conta com o Programa de Enfrentamento ao Trfco de
Pessoas, criado em dezembro de 2011, e prev a criao de um Ncleo de Enfrentamento
ao Trfco de Pessoas at dezembro de 2012, e um Posto Avanado de Atendimento
Humanizado ao Migrante at dezembro de 2013.
O estado do Esprito Santo ainda no conta com nenhuma estrutura legal e
organizacional especfca voltada para o enfrentamento ao trfco de pessoas at o
presente momento.
As setas do modelo indicam sentdo e direo das linhas de infuncia e autoridade
em relao aos processos de tomada de deciso dentro do sistema insttucional de
implementao do Plano Nacional de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas. No pice
do modelo, temos o nvel dos valores dos pressupostos cognitvos gerais, ou seja, antes
de tudo, a recente legislao internacional e nacional tm sentdo de existr porque se
acredita que ela pode trazer melhorias para a vida do pblico ao qual destnada. uma
crena na Declarao Universal dos Direitos Humanos. Tanto a legislao internacional
quanto a legislao nacional baseiam-se nas diretrizes centrais da Declarao Universal
dos Direitos Humanos de que todos os seres humanos tm igual direito liberdade e
equidade. Passando do nvel das crenas e das leis internacionais e nacionais sobre
o trfco de pessoas, chegamos ao nvel da estrutura insttucional que faz parte dos
esforos federais, estaduais e municipais de levar adiante tais ideais para torn-los
realidade palpvel. Vemos que diversos nveis organizacionais so atravessados at se
atngir a realidade do pblico-alvo que se tem por objetvo transformar.
No plano federal, a Secretaria Nacional de Justa/Ministrio da Justa, a Secretaria
de Direitos Humanos e a Secretaria de Poltcas para as Mulheres so responsveis pela
elaborao e coordenao da Poltca e do Plano Nacional de Enfrentamento ao Trfco
de Pessoas. No mbito estadual, o Ncleo de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas tem
por atribuio legal gerenciar e executar a Poltca Estadual de Enfrentamento ao Trfco
de Pessoas, ao passo que o Comit Estadual e os Comits Regionais so cmaras de
apoio institucional e monitoramento da execuo das polticas pblicas. Finalmente, o
Posto Avanado de Atendimento Humanizado atua no atendimento, encaminhamento e
acompanhamento das vtmas de trfco de pessoas e das potenciais vtmas com direitos
violados.
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Diagrama 1 - Marco legal e insttucional das poltcas pblicas focadas no trfco de pessoas: So Paulo
Nvel dos Valores Crenas e pressupostos cognitvos a respeito dos direitos humanos

Nvel da Legislao Internacional


Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional.
Protocolo Adicional a Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional, relatvo ao Combate ao Trfco de Migrantes por Via Terrestre,
Martma e Area.
Protocolo Adicional Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional Relatvo Preveno, Represso e Punio do Trfco de Pessoas, em
Especial Mulheres e Crianas.

Nvel da Legislao Nacional


Ratfcao do Protocolo de Palermo (Decreto n 5.017, 12/3/2004)
Poltca Nacional Enfrentamento ao Trfco de Pessoas (Decreto n 5.948,
26/10/2006)
Plano Nacional Enfrentamento ao Trfco de Pessoas (Decreto n 6.347, 8/1/2008)
Cdigo Penal: Art. 231, que tpifca o trfco internacional de pessoa, Lei n 12.015/2009;
Art.231 A, o qual tpifca o trfco interno de pessoa; Art.149, reduo do trabalhador
a condio anloga de escravo; Art.206: aliciamento para fm de emigrao, Lei n
8.683/1993; Art.239: venda ou trfco de menores, Lei n 8.069/1990. Art. 15 Lei 9.434
de 4/2/1997: probe a comercializao e o trfco de rgos intervivos e o post mortem.

Nvel Macro-organizacional
(Executvo e Legislatvo Federal)
Secretaria Nacional de Justa/Ministrio da Justa (Executvo e Legislatvo Federal)
Secretaria de Direitos Humanos,
Secretaria Especial de Poltcas para as Mulheres
Sistema de Justa Criminal

Nvel organizacional intermedirio


(Executvo e Legislatvo Estadual)
1 Ncleo de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas (NETPs)
12 Comits Interinsttucionais de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas
Decreto n 54.101, 12/3/2009 de So Paulo, insttui o Programa Estadualde Pre-
veno e Enfrentamento ao Trfco de Pessoas (PEPETP)
Portaria DGP 20, de 29/4/2005 insttui a investgao do trfco interno de pessoas
na cidade de So Paulo, pela 1 Delegacia de Represso aos Crimes contra a Liberdade
Pessoal da Diviso de Proteo Pessoa (DHPP) da Polcia Civil do Estado de So Paulo.
Escritrio de Preveno e Enfrentamento ao Trfco de Pessoas da Secretaria de Justa e da
Defesa da Cidadania do Estado de So Paulo.
Sistema de Justa Criminal

Nvel organizacional local
(Executvo e Legislatvo Municipal)
1 Posto Avanado de Atendimento Humanizado ao Migrante
Organizaes No Governamentais

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Diagrama 2 - Marco legal e insttucional das poltcas pblicas focadas no trfco de pessoas: Rio de Janeiro
Nvel dos Valores Crenas e pressupostos cognitvos a respeito dos direitos humanos

Nvel da Legislao Internacional


Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU, 10/12/1948.
Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional.
Protocolo Adicional a Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional, relatvo ao Combate ao Trfco de Migrantes por Via Terrestre,
Martma e Area.
Protocolo Adicional Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional Relatvo Preveno, Represso e Punio do Trfco de Pessoas, em
Especial Mulheres e Crianas.

Nvel da leis
Cdigo Penal: Art. 231, que tpifca o trfco internacional de pessoa para fm de ex-
plorao sexual, Lei n 12.015 de 2009; Art.231 A, o qual tpifca o trfco interno de pes-
soa para fm de explorao sexual; Art.149: reduo do trabalhador a condio anloga
de escravo; Art.206: aliciamento para fm de emigrao, Lei n 8.683 de 1993.
Arts. 240, 241, 243 e 244 do ECA defnem crimes sexuais contra crianas e adolescentes
Decreto n 5.948, 26/10/2006 aprova a Poltca Nacional ETP
Decreto n 6.347, 8/1/2008 aprova o Plano Nacional ETP (PNETP)

Nvel Macro-organizacional
(Executvo e Legislatvo Federal)
Secretaria Nacional de Justa/Ministrio da Justa (Executvo e Legislatvo Federal)
Secretaria de Direitos Humanos,
Secretaria Especial de Poltcas para as Mulheres
Sistema de Justa Criminal

Nvel organizacional intermedirio


(Executvo e Legislatvo Estadual)
1 Ncleo de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas (NETPs)
1 Comit Estadual de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas (criado em maio de 2012)

Sistema de Justa Criminal

Nvel organizacional local
(Executvo e Legislatvo Municipal)
1 Posto Avanado de Atendimento Humanizado ao Migrante
Organizaes No Governamentais

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Diagrama 3 - Marco legal e insttucional das poltcas pblicas focadas no trfco de pessoas: Minas Gerais
Nvel dos Valores Crenas e pressupostos cognitvos a respeito dos direitos humanos

Nvel da Legislao Internacional


Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU, 10/12/1948.
Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional.
Protocolo Adicional a Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional, relatvo ao Combate ao Trfco de Migrantes por Via Terrestre,
Martma e Area.
Protocolo Adicional Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional Relatvo Preveno, Represso e Punio do Trfco de Pessoas, em
Especial Mulheres e Crianas.

Nvel da leis
Cdigo Penal: Art. 231, que tpifca o trfco internacional de pessoa para fm de ex-
plorao sexual, Lei n 12.015 de 2009; Art.231 A, o qual tpifca o trfco interno de pes-
soa para fm de explorao sexual; Art.149: reduo do trabalhador a condio anloga
de escravo; Art.206: aliciamento para fm de emigrao, Lei n 8.683 de 1993.
Arts. 240, 241, 243 e 244 do ECA defnem crimes sexuais contra crianas e adolescentes
Decreto n 5.948, 26/10/2006 aprova a Poltca Nacional ETP
Decreto n 6.347, 8/1/2008 aprova o Plano Nacional ETP (PNETP)

Nvel Macro-organizacional
(Executvo e Legislatvo Federal)
Secretaria Nacional de Justa/Ministrio da Justa (Executvo e Legislatvo Federal)
Secretaria de Direitos Humanos,
Secretaria Especial de Poltcas para as Mulheres
Sistema de Justa Criminal

Nvel organizacional intermedirio


(Executvo e Legislatvo Estadual)
1 Programa de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas (dezembro/2011)
Previso de criao do Ncleo de Enfrentamento ao Trfico de Pessoas (at dezembro de 2012)

Sistema de Justa Criminal

Nvel organizacional local
(Executvo e Legislatvo Municipal)
Previso de criao do Posto Avanado de Atendimento Humanizado ao Migrante
(Executvo e Legislatvo Municipal) no aeroporto
Internacional Tancredo Neves (at dezembro de 2013)
Organizaes No Governamentais

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Diagrama 4 - Marco legal e insttucional das poltcas pblicas focadas no trfco de pessoas: Esprito Santo
Nvel dos Valores Crenas e pressupostos cognitvos a respeito dos direitos humanos

Nvel da Legislao Internacional


Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU, 10/12/1948.
Declarao Universal dos Direitos Humanos da ONU, 10/12/1948.
Sistema Universal de Proteo aos Direitos Humanos:
1) Pacto sobre Direitos Civis e Poltcos; 2) Pacto sobre Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais; 3) Conveno contra Todas as Formas de Discriminao Racial; 4)
Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra a
Mulher; 5) Conveno contra Todas as Formas de Tortura, T r a t a me n t o
Cruel e Desumano; 6) Conveno Internacional sobre os Direitos da Criana; 7)
Conveno Internacional sobre os Direitos do Trabalhador Migrante e suas Famlias.
Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado Transnacional.
Protocolo Adicional a Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional, relatvo ao Combate ao Trfco de Migrantes por Via Terrestre,
Martma e Area.
Protocolo Adicional Conveno das Naes Unidas contra o Crime Organizado
Transnacional Relatvo Preveno, Represso e Punio do Trfco de Pessoas, em
Especial Mulheres e Crianas.

Nvel da leis
Cdigo Penal: Art. 231, que tpifca o trfco internacional de pessoa para fm de ex-
plorao sexual, Lei n 12.015 de 2009; Art.231 A, o qual tpifca o trfco interno de pes-
soa para fm de explorao sexual; Art.149: reduo do trabalhador a condio anloga
de escravo; Art.206: aliciamento para fm de emigrao, Lei n 8.683 de 1993.
Arts. 240, 241, 243 e 244 do ECA defnem crimes sexuais contra crianas e adolescentes
Decreto n 5.948, 26/10/2006 aprova a Poltca Nacional ETP
Decreto n 6.347, 8/1/2008 aprova o Plano Nacional ETP (PNETP)

Nvel Macro-organizacional
(Executvo e Legislatvo Federal)
Secretaria Nacional de Justa/Ministrio da Justa (Executvo e Legislatvo Federal)
Secretaria de Direitos Humanos,
Secretaria Especial de Poltcas para as Mulheres
Sistema de Justa Criminal

Nvel organizacional intermedirio


(Executvo e Legislatvo Estadual)
Sistema de Justa Criminal

Nvel organizacional local
(Executvo e Legislatvo Municipal)
Previso de criao do Posto Avanado de Atendimento Humanizado ao Migrante
(Executvo e Legislatvo Municipal) no aeroporto
Internacional Tancredo Neves (at dezembro de 2013)
Organizaes No Governamentais

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4.2. A AO EM REDE SEGUNDO AS NARRATIVAS DOS
PROFISSIONAIS
A questo da invisibilidade do trfco de pessoas perpassa todo o debate travado pela
pluralidade de organizaes de atendimento, de represso e de responsabilizao nas quatro
capitais do Sudeste. A invisibilidade do trfco de pessoas se estende aos registros ofciais,
aos registros das Organizaes No Governamentais (ONGs), a cobertura da mdia at o
desconhecimento da opinio pblica. H uma espcie de crculo vicioso na medida em que o
fenmeno no reportado, logo, no registrado e, se no registrado, consequentemente,
no existe. Esse circuito vicioso atravessa as narratvas dos profssionais responsveis pelo
atendimento s vtmas, pela represso e responsabilizao, sobre as parcerias entre as
organizaes da rede, bem como sobre a gesto dos registros produzidos. Alm da ausncia
de diagnstcos e de padres no plano macro, a escassez de conhecimento sobre o trfco
prejudica a identfcao de casos concretos na rotna dos profssionais da rede.
Muito da discusso sobre as modalidades de trfco de pessoas, sobre sua variao
temporal (aumento, reduo ou estabilidade) e espacial (incidncia, concentrao e
deslocamento, fuxos), bem como o desdobramento de aes e poltcas pblicas de
enfrentamento esto diretamente relacionados a uma questo fundamental: a visibilidade
do fenmeno. Desta forma, a dimenso da visibilidade e o nvel de conhecimento dos
profssionais da rede governamental e das ONGs e da sociedade foram abordados nas
entrevistas.
Muitas foram as consideraes sobre estas questes nas quatro cidades pesquisadas.
A maioria dos entrevistados alegou que a pouca visibilidade, para alm do sub-registro,
relaciona-se com questes morais, especialmente quando se trata do trfco para fns de
explorao sexual. Defendem, por isso, que o fenmeno do trfco de pessoas pouco visvel,
no apenas em funo do desconhecimento de sua ocorrncia, mas tambm devido a um
ingrediente moral. E que esses casos de trfco de pessoas, quando vm tona, aparecem
sempre sob um vis de reprovao, condenando, implicitamente, a vtma pela prtca da
prosttuio.
Se ns que trabalhamos diretamente com isso, j temos pouca informao,
imagina a sociedade em geral...E, s vezes, quando tem, tem de uma maneira
errada, tpo: ah, voc acha que ela achava realmente que ia pro exterior pra ser
garonete? Voc acha que ela no sabia que ia se prosttuir, ser puta? (Organizao
de atendimento/ MG)
(...) eu no sei se vem aumentando, acho que vem aumentando os casos, mas
que um tema invisvel, ainda . Mas t com um canal de denncia maior. Ento,
a gente ainda no sabe se os casos aumentam ou se as denncias que esto
sendo mais direcionadas. (...) eu acho que tem muito a ver com o nosso trabalho,
o trabalho de quem da rea que faz esse trabalho de preveno. Porque quanto
mais voc fala, mais as pessoas vo ver que existe, e que elas tem a obrigao de
denunciar, e que o trfco pode acontecer em qualquer bar da esquina. Eu acho
que isso importante, essa visibilidade que a gente d atravs desse trabalho que
a gente faz, que um trabalho de formiguinha, mas que tem que ser feito, n?
(Organizao de atendimento/ RJ)
O objeto de conhecimento, ele submerso, ele no vem tona. A preocupao
com a criminalidade violenta, com arma de fogo, esse o carro chefe. Faa
seus levantamentos l na (...) proteo pessoa, quantos desaparecimentos
so registrados por ano pela policia de SP: passa dos 15, 20 mil. No fnal do ano,
178
alguns milhares de casos de pessoas que desapareceram, de outra banda voc
tem todo o problema de identfcao de cadveres de gente que sepultada
como indigente, como desconhecido. Ento, voc tem um manancial de pessoas
desaparecidas, outras sendo encontradas e, nesse meio campo, o trfico de
pessoas fica submerso.
Se voc pega qualquer pesquisa de trfco de pessoas, a primeira exigncia, at
do prprio Protocolo de Palermo, anlise de inteligncia, anlise de vnculos,
banco de dados, rotas, perfis e tal. Seno voc fica sempre naquela PESTRAF do
incio da dcada de 2000, trabalhando com aquelas rotas de ento, e o crime
mutante, migra pra l e pra c. S a Polcia Rodoviria Federal mapeou quase
1.200 pontos em estradas de explorao sexual de crianas e adolescentes no
Brasil. Ento, isso tudo precisa ser mapeado. respondendo quelas perguntas
de pesquisador: quem, onde, quando, por qu.
Ento, se voc no conhece o fenmeno, todas as aes que forem feitas com
relao a eles sero pontuais ou cosmtcas. Precisa dar esse fenmeno a
conhecer os profssionais e ter um conhecimento, um banco de dados relacional
que permita conhecer isso a. (Organizao de represso/ SP)
Desde o incio de funcionamento do posto. claro que no incio a gente no tnha
tantas questes quanto essas. Ento, os dados vo aparecer diferente do incio e
agora. No incio de 2010, a gente no vai ter uma riqueza de dados como a gente
tem agora. O que a gente sente difculdade o tratamento desses dados. A gente
tem o dado bruto, mas no tem o tratamento estatstco desses dados. E a prpria
SNJ no exige, no impe que a gesto do municpio transmita esses dados de
tempos em tempos. (Organizao de atendimento/ SP)
[Sobre o trfco para fns de explorao laboral] eu nunca ouvi falar nem na
mdia, nem em pesquisas e estudos, nem nos registros policiais, nada. A rede
no consegue captar. E eu disse pra voc que uma das possibilidades que eu acho
, primeiro, a Sndrome de Estocolmo: a vtma no se sentr violada e ajudar o
explorador. E a outra questo tambm que eu vejo que eu acho que a rede
do trfco deve ser muito forte. Ela profssional. Pra eu citar pra voc, eu t
nisso desde 2005, e eu citei pra voc uma investgao da PF que desmontou
no aeroporto que ia levando... (...) Ento tem site, que chama Felinas da Ilha, se
voc quiser entrar. um site de meninas que fazem programa. E eu vou falar uma
coisa pra voc, eu no sou polcia, mas eu tenho certeza que ali, pelas fotos, tem
meninas menores de dezoito anos. (...) E esse site tambm tem uma captao
de meninas l no sul da Bahia. Ento assim, se eu que sou estudiosa, no sou
policial, eu vejo essas coisas, porque que a polcia no desbanca? Talvez seja um
desconhecimento da rede pra no encaminhar pra ns. Como eu disse pra voc,
no podemos negar, porque aqui uma cidade de porto, que tem aeroporto,
ento chegam muitos marinheiros. Ento a gente sabe que isso deve acontecer,
sim. (...) (Organizao Atendimento/ ES).
Vrios entrevistados reforaram a correlao da pouca visibilidade do fenmeno com
o sub-registro. Na opinio dos entrevistados nas capitais do Sudeste, uma vez que o trfco de
pessoas no revelado (estatstcamente) como algo que efetvamente ocorre, acaba no se
colocando como um problema para a sociedade e uma prioridade para as poltcas pblicas
federais, principalmente as estaduais e municipais. Outra questo associada o pblico afetado:
as vtmas de trfco costumam ser pessoas excludas e marginalizadas, no despertando o
interesse e a mobilizao da opinio pblica e dos meios de comunicao.
Um ponto de igual importncia que a baixa visibilidade estatstca, poltca e
social do trfco de pessoas exige uma ampla e contnua capacitao dos profssionais para
a identfcao dos casos de trfco de pessoas, pois as vtmas, na maioria das vezes, tm
resistncia em reconhecer que seus direitos foram violados e, alm disso, encontram-se em
situao de vulnerabilidade por ameaas, opresso e violncia.
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Mas o que eu poderia dizer...pra essa sub-notfcao diminuir, que sejam
campanhas televisivas, porque a imagem fala muito, de como identfcar o incio
de um convite que pode terminar mal, seja pra um trabalho, uma proposta
de ganho inexplicvel, uma boa campanha talvez ajuda muito at pra que as
pessoas se atentem. Eu acredito que possa ser o comeo. E a mais capacitao
pros servidores e pros disques direitos humanos, que so portas de entrada. A
gente precisa capacitar, talvez, as pessoas que colhem essas denncias pra saber
direcionar isso, e assim a gente possa, talvez, auferir, descobrir como que essa
rede t ou no funcionando. (Organizao de represso/ MG)
Elas acham que os profssionais, que as insttuies iro julg-las porque se elas
entraram nisso foi porque visavam dinheiro, por ganncia. Ento elas tm muito
medo da censura, do preconceito. Aqui ns investmos muito na equipe pra no
julgar, pra no fazer nenhum pr-julgamento, ns falamos sempre no tenha
clich; a experincia de uma no a experincia de outra. No existe manual de
atendimento, existe capacidade de escutar sem julgamento, respeitar o contexto
cultural daquela pessoa, deixar que ela confe e que ela fale e s quebrar o sigilo
se for algo pra proteo a vida e sendo informado a ela que ser quebrado por
essa razo.(Organizao de atendimento/ RJ)
Mas ns temos casos, sim, de mulheres. Muitas no falam e as que falam querem
que tenha um sigilo tambm, como o caso da H. Ela relatou pra mim. E uma
coisa que a gente no costuma divulgar, elas pedem muito sigilo, igual estupro,
elas raramente chegam porque sofreram estupro, elas chegam dizendo que
sofreram outro tpo de violncia. A dependendo da confabilidade adquirida do
processo teraputco que elas revelam as prtcas e as violncias sexuais. E eu
percebo que no trfco de mulheres isso muito mais forte, elas no se sentem
frmes porque elas tm muito medo do julgamento alheio. (Organizao de
represso/ ES)
Olha, a maioria dos casos no so denunciados, no so compreendidos, no tm
notfcao. Os boletns de ocorrncia, o histrico de trfco, mas ele aparece
como crcere privado, aparece como estupro de vulnervel. O histrico todo de
trfco. No estou dizendo que uma coisa exclui a outra, estou dizendo que o
trfco interno no aparece. O trfco interno no aparece. Os agentes pblicos
de fronteira acham que atravessar o rio pra ir l, pro outro lado no trafco
internacional. Eles dizem: por que trfco internacional? Qual o problema de
se prosttuir do outro lado? a mesma coisa, s atravessar o rio. A gente tem a
obrigao de enxergar que ali est acontecendo um crime internacional, sabe?
muito difcil e ento. (Organizao atendimento/ SP)
Vrios entrevistados destacaram a invisibilidade do trfco de pessoas entre os
profssionais e as organizaes que compem a rede de enfrentamento. Apontam que alm
do desconhecimento quanto ao tema, muitos profssionais possuem uma viso permeada
de preconceitos. O que vai ao encontro do j indicado contedo moral existente por detrs
da visibilidade.
A gente tambm fazia um pequeno levantamento da rede, a rede local desses
municpios. E a a gente conseguia perceber, quando a gente tava fazendo a
sistematzao desse levantamento, a grande difculdade do reconhecimento
do que o trfco. Ento, os prprios profssionais que atuam com crianas
e adolescentes nos municpios, eles tm grandes difculdades de reconhecer
o qu que trfco. (...) bastante hierrquico, n? O abuso eles conhecem
mais, a explorao, menos, e o trfco, quase nada.E a quando voc, nesse
levantamento, n, a gente perguntava se a pessoa conhecia, sabia conceituar
trfco, o qu que era trfco, conceituar explorao e abuso sexual. E a a
gente conseguiu perceber, quando a gente tava fazendo a sistematzao desse
levantamento, a grande difculdade do reconhecimento do que o trfco.
Ento, os prprios profssionais que atuam com crianas e adolescentes nos
municpios, eles tm difculdade de reconhecer o qu que trfco. Usando
assim, a maioria considera trfco como sendo alguma coisa fora do Brasil,
180
mais internacional do que regional, podendo ser regional...(Organizao de
atendimento/ RJ)
A questo da remoo de rgos a modalidade mais obscura de todas,
que a gente no tem informao, no tem dado nenhum. J difcil a gente
contabilizar e tratar dos casos de explorao sexual, quanto mais de rgos. A
gente atende muitas mulheres aqui que trabalharam na prosttuio, mas que
no permitem, por mais que a equipe tente aprofundar o atendimento, elas
no do dados. Provavelmente trabalharam na prosttuio e podem ter sido
vtmas, tambm. Elas tm todo um receio de falar que trabalharam como
prosttuta e que caram na rede de trfco. A gente precisa mesmo de dar
condies o mximo possvel pra essa pessoa se sentr confortvel e isso no
vai garantr, eu compreendo que a autonomia da pessoa falar ou no depende
dela. Por mais que a gente possa oferecer as condies, mas eu acho que as
condies tm que ser oferecidas, o espao tem que ter a equipe que acolhe,
a gente tem que oferecer o mnimo de condies pra ela de acolhimento
pra ela se sentr vontade, ter toda confana de poder falar. (Organizao de
atendimento/ SP)
As limitaes e potencialidades da gesto da informao dos registros dos casos
de trfco de pessoas que chegam s organizaes do sistema de justa criminal e de
atendimento foi um tema recorrente para a maioria dos entrevistados nas capitais
pesquisadas. O acesso e a disponibilidade de informaes, dados e estatstcas sobre
o trfco de pessoas um dos grandes problemas encontrados por quem trabalha no
atendimento s vtmas, bem como na represso e responsabilizao. um aspecto
estratgico, j que possibilita quantfcar, dimensionar, compreender os fatores
econmicos, culturais e legais envolvidos, a fm de subsidiar as poltcas pblicas.
A maioria das organizaes no governamentais, por sua vez, registra e armazena
os atendimentos, mas no possui meios sistematzados para tal. Esses registros so
feitos de forma manual por meio de boletns de ocorrncia, relatrios e pronturios
de atendimento. Ou seja, no h formulrios padronizados e digitalizados para o
levantamento e anlise dos dados. Evidentemente, deve-se ter em mente o que vem
sendo demonstrado ao longo da pesquisa: as estatstcas no retratam a realidade,
no podendo, pois, ser tomadas, seguramente, como representatvas da realidade do
fenmeno.
No existe, no Brasil, at onde eu sei, nenhum instrumento que permita que
voc tenha dados fis, eu no conheo. Os dados que eu tenho retratam a
realidade de trfco de pessoas no Rio de Janeiro? No, em hiptese alguma.
Os dados que eu tenho so dos atendimentos que a gente faz, das pessoas
que nos solicitam, que procuram ajuda. (Organizao de atendimento/ RJ)
A primeira coisa mapear. Questonar os departamentos de polcia, todo
local que t tendo explorao e abuso sexual e explorao laboral. E capacitar
esses policiais da ponta pra eles abrirem os ouvidos e os olhos pra todas as
vezes que virem uma pessoa angariando (...). Isso que t pulverizado, que
so dados, porque no so compartlhados, mas que os policiais da ponta
possuem, mas que depois eles vo retornar pra ns e ns vamos transformar
isso em informao, pra a sim eles serem tratados de forma estratgica e
avaliados pra ver se ponto de trfco de ser humano pra ir formar poltcas
de enfrentamento (...). E por isso que te falo: ns precisamos trabalhar de
forma integrada com a Polcia Federal, porque a Polcia Federal no tem esses
dados. (Organizao de represso/ MG)
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Existe um buraco entre a legislao brasileira, o Protocolo de Palermo, a
autonomia das mulheres que a gente vem debatendo, e deve haver uma
mudana importante dentro do Cdigo Penal e incluir outras formas de
trfco, pois fca muito centrado na explorao sexual. A gente tem dezenas de
trfcos, explorao de mo de obra que aqui em So Paulo, nossa! E mais para
o interior do Brasil voc v outros tpos de explorao, no s de brasileiros,
mas tambm de bolivianos, colombianos, haitanos. Isso ns vimos muito
no projeto Fronteiras: haitanos carregando navio em troca de um prato de
comida. Porque [estavam em] situao irregular, [estavam] sendo explorados
por brasileiros. Mulheres bolivianas trabalhando pra agentes pblicos em
troca de comida tambm. A gente viu coisas assim absurdas, tambm. O Brasil
pas de origem e destno. Isso importante que a gente saiba, tanto pessoas
saem daqui como tambm so aliciadas para vim para c. (Organizao de
atendimento/ SP)
Questonados sobre a percepo de qual seria a modalidade de trfco de pessoas
mais frequente no seu mbito de atuao, a maioria dos entrevistados afrmou ser o trfco de
pessoas para fns de explorao sexual. Esta modalidade foi citada por todos os entrevistados
como a mais comum no que se refere ao trfco internacional de pessoas.
Eu conheo uma pessoa que tem uma agncia de turismo na Sua e ela falou que
vendem pacotes turstcos, sai o avio s de homens pra Porto Seguro, pra ter o
prazer sexual com meninas de 11, 12 anos de idade. A, dependendo da pessoa,
leva a menina pra Alemanha, pra no sei aonde, chega l vai.., tem um turismo
sexual muito forte aqui no Brasil tambm. (organizao de atendimento/ MG)
Aqui nesta cidade tnha um cara que ele vinha de Portugal, eu conheci, e ele vinha
fcava uns 15 dias e neste perodo ele levava uma mdia de 20 a 30 pessoas para
se prosttuir em Portugal, tanto moas como rapazes, eles iam com promessas
mirabolantes e no era nada disso, o trfco de voc querer um sonho e colocar
a sua casa, pegar a escritura da sua me e entregar para um monte de caras,
fazer a divida e dizer depois eu recupero, ento uma quadrilha. (organizao de
atendimento/ MG)
Neste dia eu estava no consulado geral do Brasil, quando uma das lideres,
a pessoa que mais briga pelo trfco de pessoas na Sua , ela recebeu um
telefonema de uma senhora falando de uma garota de 18 anos que ela tnha ido
para Zurique com um suo e a promessa era para trabalhar e estudar e chegou l
o cara pegou o passaporte dela querendo que ela se prosttusse e ela no queria,
chorando e nos fomos at l, era um resgate. (organizao de atendimento/ MG)
Mais explorao sexual por ser at uma regio litornea, turstca. Ento sexual...
laboral nem tanto. (organizao de atendimento/ RJ)
Noventa e nove por cento do trfco explorao sexual. (organizao de
atendimento/ RJ)
Noventa por cento dos casos, eu acredito, de prosttuio, de trfco humano
pra fns de explorao sexual. Ento... tem, com certeza essa questo do trabalho
escravo e da... dos rgos tambm, mercado de rgos. Mas acho que a maioria
pra explorao, at porque eu li um artgo que afrma que as brasileiras so as
primeiras l na linha de encomendas, praticamente, no mercado internacional
de trfico. Ento tem, assim, eu no sei como t agora, mas... eu no ouvi nada
depois do carnaval, mas parece que no carnaval ia receber... o Brasil ia receber
bastante olheiros de agncias do exterior, que viriam pras escolas de samba,
tentar agenciar modelos pro exterior como fachada pra possibilitar o trfco
(Organizao de preveno e atendimento/ ES)

182
Um dos pontos-chave da investgao a anlise das interaes entre as organizaes
e a construo e confgurao da rede de enfrentamento ao trfco de pessoas. Um dos
desafos de uma poltca de enfrentamento refere-se ao quanto os agentes responsveis
por trabalhos de represso, responsabilizao, preveno e atendimento encontram-se em
comum acordo sobre como atender s demandas da sociedade no que se refere ateno a
este fenmeno. Para verifcar as possveis difculdades e desafos da atuao em rede destas
insttuies, foram analisadas em que medida as insttuies trabalham em parceria entre si,
bem como possveis pontos frgeis ou entraves realizao adequada deste trabalho.
Os problemas, confitos e desafos do trabalho em rede so questes frequentes
nas poltcas pblicas. Um dos maiores consensos na literatura sobre implementao de
poltcas pblicas repousa na difculdade de se obter ao coordenada entre agncias de um
campo especfco, e, principalmente, entre agncias de diferentes setores (justa, ministrio
pblico, polcia, trabalho, assistncia social e sade), pertencentes a nveis distntos de
governabilidade (esfera federal, estadual e municipal), sendo, na maioria das vezes, agncias
autnomas envolvidas no esforo de implementao. O problema partcularmente agudo
no caso de legislaes federais, que dependem de organizaes dos estados e municpios
para execuo de um programa concebido para uma realidade to heterognea quanto a
do Brasil.
Um dos atributos mais importantes de uma legislao o grau em que integra,
hierarquicamente, as agncias que executam a poltca. Na medida em que a rede (preveno,
atendimento, represso e responsabilizao ao trfco de pessoas) estver frouxamente
integrada, haver um nvel elevado de confito e uma variao considervel no grau de
concordncia entre os operadores que implementam a poltca sobre como responder s
demandas no mbito estadual e municipal.
Depende muito de vontade poltca dos municpios tambm, dos prefeitos, da
educao dos municpios, dos agentes pblicos, do CREAS. Muitos CREAS e
CRAS no tm estrutura nenhuma para atender nada, para compreender nada.
Tambm os Conselhos Tutelares, que so as insttuies, os Conselhos Tutelares
e CRAS so insttuies que esto presentes em muitos municpios. Por exemplo,
o Conselho Tutelar est presente em 98% dos municpios brasileiros. Do ponto
de vista do enfrentamento ao trfco interno de criana e adolescente, esses
agentes teriam que ter capacitaes permanentes, permanentes. Outra coisa,
eles mudam, eles cumprem mandatos, outra turma entra, tem que fazer nova
capacitao. (Organizao de atendimento e preveno/ RJ)
P: E essa metodologia que voc comentou deles, isso foi incorporado ao trabalho
do posto ou vocs, hoje, tm dinmicas prprias? Como que ?
E: Ento, o trabalho da ASBRAD, ele funcionava basicamente na rea restrita que
recebendo os brasileiros que esto voltando no desembarque internacional.
Ns atuvamos l dentro e o posto funcionava numa sala de atendimento de
retaguarda. Ento a gente trabalha diferente agora. A metodologia deles orienta
a gente nas questes que eles propem na nossa identfcao das vtmas. Mas
a gente trabalha um pouquinho diferente, porque a gente atua principalmente
aqui no posto. Ento, o posto a gente quer que esteja sempre aberto e sirva de
referncia. A gente atuou na rea restrita tambm, hoje a gente j no tem mais
acesso.
E: A gente teve alguns contratempos com a PF, teve uma situao com uma funcionria
nossa e a gente tambm... O posto atuou em alguns casos de pedido de refgio de
estrangeiros que estavam dentro do conector interno do aeroporto, ento isso desgastou
um pouco a relao de alguns funcionrios do posto com um delegado. Ento a gente teve
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algumas questes delicadas com a PF, que entendeu que a gente estaria atrapalhando o
trabalho deles. A, por conta desses episdios que aconteceram em novembro do ano
passado, em fevereiro desse ano, o Ministrio pediu que a gente devolvesse as nossas
credenciais, os nossos crachs que do acesso rea restrita.
Pra gente por que importante trabalhar l? Primeiro pra gente conseguir atender os
pedidos que nos so enviados, seja via consulado, seja via ONGs, quando a pessoa t l
dentro, pra gente mais fcil identificar e abordar do que esperar ela sair aqui na rea
comum do aeroporto e ela poderia se perder e a gente no conseguir encontrar e conversar
com essa pessoa. E quando a gente t acompanhando, as vtimas esto retornando pra
casa, a gente faz esse acompanhamento at a hora do embarque, at mesmo quando
a pessoa t entrando na aeronave; pra gente importante ter esse acesso no embarque
e no desembarque. E a gente hoje t sem, mas estamos reaproximando de novo da PF.
Enfim, a gente t de novo se reaproximando da PF e deixando claro pra eles o nosso papel,
pra saber que ns somos parceiros; a gente no quer competir e no quer atrapalhar
de jeito nenhum. Essa questo dos refugiados uma questo delicada, uma questo
que envolve PF, Ministrio das Relaes Interiores, a maneira como os estrangeiros que
chegam no Brasil so recepcionados. (Organizao de atendimento e preveno / SP)
O abrigamento foi apontado como problema comum a todas as insttuies que realizam
o atendimento e encaminhamento das vtmas. No h um local especifcamente destnado para
esse pblico, apenas abrigos para populao de rua ou tratamento de usurios de entorpecentes.
H tambm a difculdade quando se trata de travests e transexuais, pois h abrigos que so
exclusivamente masculinos ou femininos, logo surge a difculdade de incluir essas pessoas.
E a, onde a gente vai abrigar a travesti? No existe nenhum abrigo, que eu saiba, no Brasil
inteiro, que seja destinado aos transgneros, no tem. Abrigo feminino, a legislao no
permite. Tem que ser abrigo masculino, porque o homem na identidade masculino. Ento
vamos pro abrigo masculino. A, o que aconteceu nesse caso especfico? A gente chegou
no abrigo masculino, noventa e oito abrigados. Quando chegou l com uma travesti todo
mundo eeeehhhhhh. A no pode ficar aqui, no vai ficar aqui. D at vergonha de falar
qual foi a soluo encontrada. Ela dormiu no banco do aeroporto. Porque num tinha outra
soluo, no tinha o que fazer. Ento abrigo, [ um] calcanhar de Aquiles. (Organizao de
atendimento e preveno / RJ)
Alm da falta de abrigos, dentre as insttuies de atendimento entrevistadas, mais da
metade apontou como difculdade do atendimento vtma o suporte do governo por meio de
seus servios de proteo social. Como consequncia, as insttuies acabam contando muito
mais com a ajuda das ONGs, ou outras organizaes, at mesmo internacionais, do que com o
aparato governamental.
Como eu falei, acho que o trabalho tem estes pontos frgeis por falta da estrutura do
governo e as instituies acabam fazendo o trabalho com o que tm disposio, ento
eu vejo que ainda tem muitos conflitos [com a] falta de informao, mas no culpa das
instituies, pois um trabalho difcil de fazer, mais por conta do governo mesmo que
no pe disposio o aparato que tem. (Organizao de atendimento e preveno / RJ)
O que eu acho relevante e importante, hoje, e que, talvez, falte pra um combate mais efetivo
nisso, a comunicao com os rgos de preveno mesmo e os rgos assistenciais, a
vtima, porque a gente carente. (Organizao de represso/ MG)
O que eu percebo, de forma emprica, so trabalhos isolados, e a competncia, a nvel
estadual, ela est pulverizada nas unidades policiais, e muitas vezes eles trabalham uma
modalidade criminosa, e o trfico t submerso. (Organizao de represso/ MG)
184
4.3. A ao em rede segundo o questonrio insttucional
Os limites e as potencialidades da ao em rede no enfrentamento ao trfco
de pessoas nas capitais do Sudeste podem ser abordados por meio da mensurao de
alguns tpicos relatvos gesto informacional e ao planejamento das atvidades das
organizaes.
Tabela 29 Tratamento e uso das informaes segundo a rede de enfrentamento ao trfco de pessoas
Tratamento e uso das informaes
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A forma de registro dos casos digital 70,0 38,0 54,0
Os registros so feitos de forma padronizada 64,0 52,0 58,0
O arquivamento dos registros feito de forma organizada 62,0 54,0 58,0
Utliza os registros para fazer estatstca 61,0 46,0 53,5
Realiza entrada de banco de dados nacional ou estadual 20,0 5,0 10,0
Utliza as informaes registradas para planejar suas aes 70,0 55,0 62,5
Utliza dados de outras insttuies 53,0 38,0 45,5
Quanto gesto da informao coletada e armazenada sobre trfco de pessoas
pelas organizaes governamentais e no governamentais responsveis pelas poltcas de
enfrentamento ao fenmeno, no h uma poltca bem defnida de accountability
73
entre
as organizaes pesquisadas. O registro digital das informaes armazenadas (das vtmas, dos
acusados e da dinmica do trfco) realizado por apenas 70% das organizaes governamentais.
Para 30% das organizaes governamentais, a forma de registro das informaes sobre trfco de
pessoas no digital. Esse percentual sobe para 60% entre as organizaes no governamentais.
Cerca de dois teros das organizaes governamentais informaram que as informaes relatvas
aos casos de trfco ainda no so padronizadas. Entre as organizaes no governamentais esse
percentual sobe para 48%. O arquivamento das informaes coletadas sobre trfco de pessoas
no feito de forma organizada por 38% das organizaes governamentais, enquanto que entre
as ONGs apenas 54% responderam que o arquivamento dos registros sobre trfco de pessoas
organizado.
Apenas 61% das agncias governamentais informaram que fazem estatstcas para
anlises quanttatvas sobre o trfco de pessoas a partr dos registros produzidos. Entre as ONGs
o percentual cai para 46%. Quanto ao fornecimento dos registros produzidos pelas organizaes
pesquisadas para bancos de dados estaduais ou nacionais sobre trfco de pessoas apenas 20%
das organizaes governamentais informaram que repassam seus dados para esta fnalidade.
Nenhuma organizao no governamental informou que repassa seus registros sobre trfco de
pessoas para bancos de dados estaduais ou nacionais. Cerca de 30% das agncias governamentais
no fazem qualquer planejamento de suas atvidades a partr das informaes registradas sobre
trfco de pessoas. Entre as ONGs esse percentual chega a 45%. Quase a metade das agncias
73 O termo accountability entendido como a attude das organizaes governamentais e de interesse pblico em prestar contas
sociedade, permitndo que o servio pblico, bem como os servidores pblicos, possam ser responsabilizados por suas omisses
ou aes errneas.
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governamentais no utliza dados sobre trfco de pessoas produzidas por outras organizaes.
O percentual de ONGs que no recorre a dados sobre o trfco de pessoas produzidas por outras
organizaes de 62%.
Quanto s difculdades enfrentadas pelas organizaes governamentais e as no
governamentais da rede de enfrentamento ao trfco de pessoas nas capitais do Sudeste, houve
grande heterogeneidade entre os problemas apontados. Foi solicitada a cada organizao
pesquisada que informasse as trs principais difculdades para desenvolver aes de
enfrentamento ao trfco de pessoas. Estas foram agregadas na tabela seguinte.
Tabela 30 Principais difculdades apontadas pela rede de enfrentamento ao trfco de pessoas
Difculdades
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Defcincias do marco legal 39,0 22,0 31,0
Falta de recursos materiais 76,0 66,0 71,0
Falta de recursos humanos 47,0 39,0 43,0
Complexidade para identfcar casos de trfco de pessoas 43,0 64,0 53,5
Falta de insttuies especializadas de atendimento 58,0 64,0 61,0
Inexistncia de dados/informaes acessveis 53,0 60,0 57,0
Baixa mobilizao/partcipao da populao 48,0 38,0 43,0
Baixa conscientzao das vtmas dos seus direitos 58,0 48,0 53,0
Capacitao insufciente dos agentes pblicos 44,0 58,0 51,0
Baixa artculao entre agncias governamentais e ONGs 34,0 58,0 46,0
Baixa efcincia das agncias governamentais de represso aos acusados 29,0 56,0 43,0
Baixa efcincia das ONGs no atendimento as vtmas 41,0 12,0 26,5

Entre as difculdades centrais citadas, a mais recorrente tanto entre as organizaes
governamentais quanto entre as ONGs foi a falta de recursos materiais. 76% dos responden-
tes entre as organizaes governamentais, e cerca de 2/3 das organizaes no governamen-
tais declararam ser esta a principal difculdade para o desenvolvimento de suas atvidades.
Outra difculdade comum foi a falta de recursos humanos, ou seja, profssionais capacitados
no tema (citada por 47% das organizaes governamentais e 39% entre as ONGs). A escassez
de servios e programas especializados para o atendimento s vtmas de trfco de pessoas
tambm um srio problema, segundo 58% dos entrevistados das organizaes governa-
mentais e 64% das ONGs.
Alm da falta de recursos materiais e humanos e da ausncia de servios e programas
especializados nas capitais do Sudeste, outro problema citado foram as defcincias legais e
normatvas. Esta uma categoria que descreve problemas identfcados nas leis, ou falta de
diretrizes claras para as organizaes no trato dos casos de trfco de pessoas. A inexistncia
de dados e informaes acessveis sobre o nmero de casos, a variao temporal e espacial
dos casos e os padres de coero e explorao das vtmas no nvel local, estadual e nacional;
tambm foram citados como problemas que difcultam a ao das organizaes por mais da
metade dos entrevistados tanto das ONGs quanto das organizaes governamentais.
186
A inexistncia de dados e diagnstcos sistemtcos e consistentes em nvel
local, estadual e nacional sobre o trfco de pessoas pode estar associada a outras
difculdades apontadas pelos entrevistados, tais como: a baixa mobilizao e partcipao
da populao, apontada por 48% organizaes governamentais e 38% das ONGs; a
capacitao insufciente dos agentes pblicos sobre o tema, para 44% das organizaes
governamentais e 58% das ONGs; a baixa artculao entre agncias governamentais
e ONGs, segundo 34% das agncias pblicas e 58% das ONGs; a baixa efcincia das
agncias governamentais de represso aos acusados e baixa efcincia das ONGs no
atendimento s vtmas.
4.4. A AO EM REDE SEGUNDO A ANLISE DE REDES SOCIAIS
Os grafos representados a seguir foram construdos a partr de dados relacionais,
em detrimento de dados estanques e tradicionais. Ou seja, os dados relacionais foram
construdos a partr das interaes explicitamente expostas no questonrio, no que
se refere manuteno e prtca de aes interinsttucionais de enfrentamento
ao trfco de pessoas. Nestes grafos, cada ponto (tambm conhecido como ndulo)
a representao de uma insttuio. E cada linha que liga os ndulos representa a
existncia de uma interao entre eles. Por sua vez, cada seta na ponta das linhas indica
a direo da relao estabelecida. Setas duplas informam que as insttuies citaram-se
mutuamente.
Os grafos (Figs. 11, 12, 13, 14 e 15) apresentam as redes tendo como unidade de
anlise uma medida de centralidade denominada . Tal medida mensura a potencialidade
das intermediaes que cada ator mantm em relao aos outros. Dessa forma,
possvel descobrir quais so os principais atores da rede no que diz respeito ao fuxo
de informaes e, consequentemente, de poder. A medida de centralidade pode ser
expressa pela seguinte frmula:
Freemans Approach
Os atores representados pelos maiores ndulos so aqueles que possuem
a melhor possibilidade de reter ou de divulgar as informaes. Para alm da anlise,
procurando uma melhor visualizao e entendimento da rede, diferenciamos os ndulos
em seu formato e cor.
O formato diferenciado informar que tipo de trabalho a instituio oferece.
Cabe lembrar que, em consonncia com as outras sees do relatrio, essa
classificao se dar levando em considerao a atividade principal que oferecida
pela instituio, visto que algumas instituies oferecem mais de um tipo de trabalho
no combate ao trfico de pessoas. Assim, todas as vezes que houver um ndulo
com um formato de crculo significa que a entidade prioritariamente se dedica
ao atendimento e a preveno; quando o ndulo for um tringulo, a instituio
prioritariamente voltada represso. Do mesmo modo, quando h um formato
quadrangular, a instituio tem como papel principal a responsabilizao. Por fim, o
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formato quadrangular tendo uma cruz em seu centro simboliza que a instituio tem
como papel principal a gesto poltica.
Se o formato serve para diferenciar o tpo de trabalho exercido, as cores
diferenciam os estados nos quais essas insttuies esto localizadas. Dado que a
pesquisa compreende as insttuies localizadas na regio Sudeste do Brasil, as cores das
insttuies citadas nas redes se do por cinco variaes elencadas da seguinte forma:
amarelo para o estado do Esprito Santo; verde para Minas Gerais; vermelho para So
Paulo; e azul para o Rio de Janeiro. H ainda uma quinta cor (cinza) que representa
as insttuies que so supraestaduais, ou insttuies lotadas em regies que no
pertencem a um dos quatro estados e/ou insttuies, sem informaes de localidade.
O primeiro grafo (Figura 11) apresentado foi construdo por meio da informao
acerca das relaes entre as organizaes que compem a rede. Deste modo, medimos
aqui quais so as insttuies mais centrais no que se refere a ter relaes com outras
insttuies.
Cabe, entretanto, lembrar que o clculo para tal resultado no se d apenas pela
contagem do nmero de citaes. Repetndo a informao supracitada, nesta anlise
de rede no estamos tratando dos dados estanque, ou seja, os dados so relacionais,
portanto, ser citado por um ndulo perifrico ou por um ndulo central tem importncia
diferente para o clculo.
Ao mensurarmos as principais relaes entre insttuies, observamos que as
insttuies centrais (ou seja, tdas como principais parceiras) so as insttuies que tm,
de modo geral, como eixo principal de trabalho a Gesto Poltca e de Responsabilizao.
O principal ndulo (insttuio) da rede o Ministrio da Justa, citado por insttuies
de todos os estados. O Ministrio Pblico Estadual de So Paulo a segunda insttuio
de maior centralidade na rede, entretanto, observa-se que a insttuio possui relao
apenas com insttuies do seu estado, algo j esperado dada a limitao geogrfca da
atuao estabelecida por lei. No to esperada a constatao de no haver relaes
diretas interestaduais (a exceo a parceria da ONG BAE situada em Minas Gerais com a
ONG Preveno Madalenas situada no Rio de Janeiro). Desta forma, o que encontramos
nesta rede so atores pontuais, que no possuem uma territorialidade dentro de um
estado especfco, servindo de ponte nas relaes entre os estados.
Como mencionado, os cinco primeiros grafos tero como clculo da rede a
questo da centralidade dos ndulos. Desta forma, a Figura 12 nos mostra uma segunda
rede mensurando o efeito da centralidade. Entretanto, se a Figura 11 mostrava como as
insttuies se relacionavam no quesito principais parceiros, na Figura 12 o motvo das
relaes da rede o apoio fnanceiro para o enfrentamento do trfco de pessoas.
Ao observamos a Figura 12, percebemos de imediato que a rede construda
com poucos ndulos (insttuies) em comparao a Figura 11. Ao mesmo tempo,
encontramos um maior nmero de insttuies isoladas no canto esquerdo da fgura. Isto
signifca que menos insttuies esto se relacionando quando a questo fnanceira,
em comparao questo de parcerias na execuo de projeto de enfretamento (algo
esperado). Entretanto, embora fosse esperado ter uma rede menos densa, no eram
188
esperados tantos ndulos sem ter nenhum tpo de relao.
Visto que h poucas insttuies fnanceiramente fomentadoras de aes de
enfrentamento ao trfco de pessoas, uma boa rede relacional esperada seria aquela
em que poucos ndulos seriam citados por muitas insttuies. Isso signifcaria que as
poucas insttuies capazes de redistribuir recursos estariam fazendo de forma mais
distributva, ou seja, haveria uma melhor distribuio dos recursos entre as insttuies.
Desta forma, os ndulos isolados nos informam que no h ajuda fnanceira feita quela
insttuio no que se refere ao enfrentamento ao trfco de pessoas.
Dois pontos sobressaem na anlise, o primeiro a constatao que todas
as insttuies do estado do Esprito Santo declaram no possuir ajuda de outras
insttuies. O segundo ponto que as principais fomentadoras de recursos fnanceiros
so insttuies federais.
O terceiro tpo de relao investgada para a construo de uma rede foi a
questo de como as insttuies envolvidas no enfretamento ao trfco de pessoas se
relacionavam para obter apoio tcnico para o trabalho. Neste quesito observamos na
Figura 13 uma rede mais densa que a rede anterior, embora ainda haja muitas insttuies
que no possuem nenhum tpo de relao no que se refere a um apoio tcnico.
O interessante desta rede que h um maior nmero de subgrupos dentro da
mesma rede. Isto , h um fuxo de informao tcnica na rede, mas, da mesma forma,
h uma reteno deste apoio tcnico, visto que existe um maior nmero de insttuies
no ligadas rede principal. Tal fenmeno cria clulas dentro da rede, nas quais as
informaes tcnicas de cada clula no so capazes de serem retransmitdas para a
rede como um todo.
Outro fator de importncia que a rede no centrada em um ndulo apenas. Ou
seja, observam-se dois ndulos que possuem graus de centralidades parecidos e so os
principais responsveis pelo apoio tcnico da rede. O que a torna ainda mais interessante
que esses dois ndulos (fonte de apoio tcnico) possuem eixos de atuao principal
diferentes. Sendo assim, em teoria, os ndulos principais so capazes de abranger uma
gama maior de demanda tcnica.
Contnuando com a concepo de mensurar os ganhos tcnicos das insttuies
por meio das inter-relaes na rede, o quarto grafo (Figura 14) constri a rede por meio
das relaes consttudas quando a questo obter informaes sobre o trfco de
pessoas.
Neste quesito, observamos que a rede possui poucas insttuies isoladas em
subgrupos o que garante que a informao seja melhor distribuda. Encontramos como
protagonista na rede, pela primeira vez, uma insttuio que tem como eixo principal o
atendimento e preveno, a saber, o Ncleo de Enfretamento ao Trfco de Pessoas do
estado de So Paulo.
De todas as redes descritas essa a nica na qual temos uma insttuio situada
em um determinado estado como um dos principais ndulos. Outro protagonista nesta
rede o Ministrio da Justa, ator que, como supracitado, principal ndulo da rede de
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enfretamento em diversos quesitos.
O penltmo grafo (Figura 15) que possui como elemento de anlise a medida
de centralidade um grafo que na verdade no pode ser traduzido - assim como os
anteriores - em relaes entre as insttuies. Isto se deve ao tpo de questo que foi
posta aos respondentes. Ao invs de perguntarmos sobre as possveis relaes, foi
questonado sobre quais seriam as insttuies referncias no enfretamento ao trfco
de pessoas. Tal questo nos produziu um grafo em que podemos ter uma ideia sobre a
importncia que as insttuies de enfretamento ao trfco possuem na tca das prprias
insttuies, embora no necessariamente possuam algum tpo de relao entre elas.
Neste painel observamos mais uma vez o protagonismo do Ministrio da Justa como
a grande referncia na rede, sendo citado por insttuies de todos os estados, exceto o
estado de Esprito Santo.
No ltmo grafo (Figura 16), por sua vez, a anlise no se d mais pela medida
de centralidade dos ndulos, mas sim por meio de uma medida de buracos estruturais.
Por meio desta medida possvel verifcar o nvel de que cada ndulo possui na rede. A
averiguao nos informa o quanto os contatos so redundantes de um ndulo para outro.
Consequentemente, quanto mais a rede permeada por relaes, maior densidade ela
possui. A ideia por trs deste tpo de grafo que quanto maior forem os ndulos, maior
o nvel de relaes entre as insttuies. E quanto maior o nvel, menos buracos
estruturais a rede possui. A medida pode ser expressa por meio da seguinte frmula:
BurtsAprproach
Para os objetvos da presente pesquisa, ter buracos estruturais signifca ter
uma rede de enfrentamento ao trfco de pessoas enfraquecida e centrada em alguns
atores pontuais. A Fig. 6 mostra que h muitos buracos estruturais na rede mapeada. Os
buracos estruturais indicam ainda que, dado o tamanho dos ndulos do grafo, a rede
parece possuir caracterstcas de baixa efetvidade e baixa efccia.
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Figura 11 Centralidade nas parcerias na Rede de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas
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Figura 12 Centralidade no apoio fnanceiro na Rede de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas
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Figura 13 Centralidade no Apoio Tcnico na Rede de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas
193
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Figura 14 Centralidade na obteno de informaes na Rede de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas
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Figura 15 Centralidade das organizaes de referncia da Rede de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas
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Figura 16 Dependncia na ao em Rede no Enfrentamento ao Trfco de Pessoas
196
5. CONCLUSO
O contexto poltco moldado pelo Plano Nacional de Enfrentamento ao Trfco de
Pessoas que vigorou entre 2008 e 2010 criou um ambiente propcio em que uma srie
de organizaes desenvolveram bases de dados sobre trfco de pessoas no Brasil. As
evidncias identfcadas e analisadas na pesquisa enfatzam os limites e as potencialidades
das informaes produzidas pelas diferentes organizaes de atendimento, represso e
responsabilizao nos nveis local, estadual e nacional no pas.
As contribuies das experincias internacionais na produo de bases de dados
sobre trfco de pessoas oferecem subsdios para o aperfeioamento das diferentes bases
de dados nacionais. O levantamento, anlise e as recomendaes relatvas s quatorze
bases de dados sobre trfco de pessoas existentes no Brasil (Ncleo de Enfrentamento
ao Trfco de Pessoas/ SP, Posto Avanado de Atendimento Humanizado ao Migrante/
SP, Ncleo de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas/ RJ, Posto Avanado de Atendimento
Humanizado ao Migrante/ RJ, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate a
Fome/Censo SUAS/CREAS, Ministrio da Sade - SINAN, Secretaria de Poltcas para as
Mulheres/ Disque 180, Secretaria dos Direitos Humanos/ Disque Denncia Nacional -
Disque 100, Secretaria dos Direitos Humanos/ Matriz Intersetorial de Enfrentamento
Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes, Polcia Rodoviria Federal, Polcia
Federal, Polcia Civil do Estado de So Paulo, Ministrio Pblico Federal e Ministrio do
Trabalho e Emprego) revelam um potencial analtco amplo e promissor. Como cada base
de dados contm muitas variveis com possvel relevncia, as possibilidades de anlise
combinatria so imensas.
As narratvas dos atores-chave entrevistados nas capitais do Sudeste enfatzam
os efeitos perversos da invisibilidade do trfco de pessoas em toda a poltca pblica de
enfrentamento implementada no Brasil. As narratvas so positvas quanto relevncia
das bases de dados, as necessidades de aperfeioamento e ajustes e seu futuro impacto
nas poltcas de atendimento s vtmas e de represso aos criminosos. Os resultados
dos questonrios e da anlise de redes sociais revelam os impactos das bases de dados
pouco sistemtcas e pouco confveis na ao em rede no enfrentamento ao trfco de
pessoas no pas. Alm da fragilidade das bases de dados, existem outros fatores que
afetam a ao em rede no enfrentamento ao trfco de pessoas no Brasil, tais como:
a ausncia de monitoramento e avaliao das poltcas de enfrentamento a fm de
avaliar os resultados dos projetos e o funcionamento dos processos implementados;
a capacitao insufciente dos agentes pblicos; a baixa mobilizao/partcipao da
populao; a frouxa artculao entre agncias governamentais e ONGs; a inefcincia
das agncias governamentais na represso aos criminosos, a fragilidade do sistema de
atendimento s vtmas, a ausncia de campanhas ant-trfco direcionadas para diversos
pblicos-alvo em seus respectvos contextos sociais.
Uma base de dados nacional sobre trfco de pessoas com compartlhamento de
informaes uma viso ambiciosa que precisa alcanar mltplas abordagens e todos
os nveis de governo e suas ramifcaes dentro da estrutura organizacional.
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6. RECOMENDAES
A compreenso da ao em rede no enfrentamento ao trfco de pessoas no Brasil
um empreendimento complexo e no se restringe ao diagnstco sobre mecanismos
de gesto, bases de dados e sistemas de informao. As difculdades e obstculos
encontrados na ao em rede se devem a inmeros fatores, dentre eles, a ausncia de
uma cultura de problemas pblicos de segurana relacionados s violaes aos direitos
humanos. A concepo dos profssionais das organizaes estatais - especialmente de
represso -, de uma poltca pblica de enfrentamento ao trfco de pessoas tratada
muitas vezes como algo irreal e no factvel. H um clima de cetcismo e crtca por parte
das organizaes de represso, apesar dos sinais de constantes avanos nas aes da
rede de enfrentamento ao trfco de pessoas. As difculdades e obstculos tm origem
e formatos variados, podendo ser de natureza poltca, organizacional, metodolgica ou
pessoal. As distntas naturezas das resistncias (poltca, organizacional, metodolgica ou
pessoal) esto embasadas numa concepo tradicional e limitada de segurana pblica,
que privilegia o combate ao trfco de drogas. Assim, nessa concepo tradicional, os
recursos devem ser direcionados prioritariamente na represso ao trfco de drogas
ilegais e de armas.
Os avanos e os resultados da ao em rede no enfrentamento ao trfco de
pessoas no Brasil no dependem apenas de novos mecanismos de gesto, sistemas de
informao e ferramentas de anlise. Devem-se, sobretudo, ao comprometmento e
a adeso poltca e organizacional de todas as insttuies responsveis pelas poltcas
pblicas no plano federal, estadual e municipal.
O escopo e os resultados da presente pesquisa focam na relevncia de bases
de dados qualifcados para a elaborao de diagnstcos consistentes sobre as diversas
modalidades de trfco de pessoas e o planejamento e a avaliao das poltcas pblicas
de enfrentamento ao trfco de pessoas no Brasil.
Os resultados apresentam uma oportunidade para forjar uma estratgia de
longo prazo para a sistematzao das informaes sobre trfco de pessoas no Brasil e
propor possveis caminhos para alcanar essas metas. A consolidao de um sistema de
informaes sobre trfco de pessoas no Brasil o primeiro passo, embora o mais crtco,
para o empoderamento dos profssionais da rede e para futuras inovaes nas poltcas
pblicas de enfrentamento ao trfco de pessoas.
O diagnstco dos sistemas de informao sobre trfco de pessoas de abrangncia
nacional e estadual apontou, dentre outros problemas: 1) falta de normatzao e
padronizao das variveis dos sistemas; 2) difculdades de acesso informao; 3)
difculdade de compatbilizar e compartlhar informaes.
O diagnstco dos sistemas de informao sobre trfco de pessoas,
principalmente no tocante s difculdades vivenciadas pelos profssionais da rede de
atendimento, represso e responsabilizao na implementao das poltcas pblicas de
enfrentamento, apontou uma srie de situaes que devem ser evitadas ou minimizadas,
a fm de um bom funcionamento de sistemas de informao, quais sejam: 1) captura
manual de dados por falta de informatzao do sistema, o que gera trabalho via mltplos
198
instrumentos de coleta; 2) falta de normatzao e padronizao das variveis dos
sistemas; 3) a implementao de sistemas que carecem de integrao e de padronizao
para representar e compartlhar informaes; 4) difculdades de acesso informao; 5)
a ausncia de documentao dos sistemas de informao, como manuais de instruo
para coleta de dados, defnio do fuxo de informaes e manuais de operao dos
sistemas; 6) a presena de diferentes verses dos utlizados nos sistemas de informao
e a introduo de mudanas operacionais no acompanhadas de explicaes necessrias
para sua compreenso.
Assim, a experincia de implantao de um sistema de informao nos sugere
que ela deve ser acompanhada no mnimo de: (a) documento padro para captao
de dados; (b) manuais de instruo para coletas de dados; (c) manuais de operao do
sistema; (d) embasamento legal para funcionamento do sistema (leis e portarias); (e)
capacitao de recursos humanos para operao do sistema; (g) defnio de fuxos de
documentos e informaes; (f) defnio de indicadores de monitoramento e avaliao.
Neste sentdo, deixamos aqui um rol de orientaes que podem contrubuir para
um futuro Sistema de Informao sobre Trfco de Pessoas. Este um perodo possvel
para a implementao dessas recomendaes:
2012
Defnio de recursos oramentrios para construir sistemas de informao
adequados;
Conscientzao dos gestores e profssionais dos Ncleos de Enfrentamento ao
Trfco de Pessoas e dos Postos Avanados de Atendimento Humanizado ao Migrante
quanto importncia da utlizao de informaes de qualidade para planejar e avaliar
o trabalho realizado;
Capacitao dos gestores e profssionais dos NETPs e dos PAAHMs para o uso
da informao no processo de monitoramento e avaliao das poltcas pblicas de
atendimento s vtmas de trfco de pessoas, ou seja, produzir informaes para os usos
necessrios pela rede de enfrentamento;
Normatzao e padronizao das variveis dos sistemas de informao dos
NETPs e dos PAAHMs;
Embasamento legal para funcionamento do sistema de informao (leis e
portarias);
Transformao dos sistemas de informao j existentes dos NETPs e dos
PAAHMs em informaes que possibilitem avaliar e acompanhar o desenvolvimento
das aes;
Democratzao dos dados monopolizados pelos NETPs e PAAHMs possibilitando
anlises situacionais adequadas, planejamento e execuo das aes pela rede de enfrentamento;
Estabelecimento de modo contnuo e permanente da qualifcao de indicadores
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para avaliao das poltcas de atendimento s vtmas de trfco de pessoas.
2013 / 2014
Defnio de recursos oramentrios para construir um sistema de informao
adequado em mbito nacional;
Discusso da concepo dos sistemas de informao sobre trfco de pessoas
de mbito nacional com as trs esferas de governo, cabendo a cada uma destas a
responsabilidade pela defnio, estruturao e execuo dos subsistemas necessrios
ao desempenho das atribuies de sua responsabilidade, observando a compatbilizao
em um sistema nacional;
Conscientzao dos gestores e profssionais das organizaes governamentais
responsveis pelo atendimento s vtmas: Secretaria de Poltcas para as Mulheres/
Disque 180, Secretaria de Direitos Humanos/Disque 100, Ministrio do Trabalho e
Emprego/SIT, Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome/CREAS, Ministrio
da Sade/SINAN; pela represso: Polcia Federal, Polcia Rodoviria Federal, Polcia Civil;
e responsabilizao: Ministrio Pblico Federal, Ministrio Pblico Estadual, Ministrio
Pblico do Trabalho;
Capacitao dos gestores e profssionais para o uso da informao no processo
de monitoramento e avaliao das poltcas pblicas de atendimento, represso e
responsabilizao, ou seja, produzir informaes para os usos necessrios pela rede de
enfrentamento, represso e responsabilizao.
Normatzao e padronizao das variveis dos sistemas de informao
das organizaes governamentais responsveis pelo atendimento, represso e
responsabilizao;
Embasamento legal para funcionamento do sistema de informao (leis e
portarias);
Transformao dos sistemas de informao j existentes: Disque 180; Disque
100; SIT; CREAS, SINAN, base de inquritos policiais (Polcia Federal, Polcia Rodoviria
Federal e Polcia Civil) e base de denncias (Ministrio Pblico Federal, Ministrio Pblico
Estadual e Ministrio Pblico do Trabalho) em informaes que possibilitem avaliar e
acompanhar o desenvolvimento das aes;
Democratzao dos dados monopolizados pelo Disque 180, Disque 100, SIT,
CREAS, SINAN, base de inquritos policiais (Polcia Federal, Polcia Rodoviria Federal e
Polcia Civil) e base de denncias (Ministrio Pblico Federal, Ministrio Pblico Estadual
e Ministrio Pblico do Trabalho), possibilitando anlises situacionais adequadas,
planejamento e execuo das aes pela rede de enfrentamento;
Estabelecimento de modo contnuo e permanente da qualifcao de indicadores
para avaliao das poltcas de atendimento as vtmas, represso e responsabilizao ao
trfco de pessoas.
200
REFERNCIAS
BOURDIEU, P. Esprito de Estado: Gnese e estrutura do campo burocrtco. In: Razes
prtcas. Campinas: Papirus, 1996.
BRASIL. Decreto N. 5.948, de 26 de outubro de 2006. Aprova a Poltca Nacional de
Enfrentamento ao Trfco de Pessoas e insttui Grupo de Trabalho Interministerial com o
objetvo de elaborar proposta do Plano Nacional de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas
PNETP.
BRASIL. Decreto N. 6.347, de 8 de janeiro de 2008. Aprova o Plano Nacional de
Enfrentamento ao Trfco de Pessoas - PNETP e insttui Grupo Assessor de Avaliao e
Disseminao do referido Plano.
BRASIL. Ministrio da Justa. Plano Nacional de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas
(PNETP). Secretaria Nacional de Justa Braslia: Ministrio da Justa, 2008.
BRASIL. Ministrio da Justa. Poltca Nacional de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas.
Secretaria Nacional de Justa. 2. ed. Braslia: Ministrio da Justa, 2008.
BRASIL. Ministrio da Justa. Relatrio: indcios de trfco de pessoas no universo de
deportadas e No admitdas que regressam ao Brasil via o aeroporto de Guarulhos.
Braslia: Secretaria Nacional de Justa/ Ministrio da Justa, 2006.
BRASIL. Ministrio da Justa. Secretaria Nacional de Justa. Coordenao tcnica:
Colares, Marcos. I Diagnstco sobre o trfco de seres humanos: So Paulo, Rio de
Janeiro, Gois e Cear. Braslia: Secretaria Nacional de Justa/ Ministrio da Justa,
2004.
BRASIL. Ministrio da Justa. Secretaria Nacional de Justa. Indcios de trfco de pessoas
no universo de deportadas e no admitdas que regressam ao Brasil via o aeroporto de
Guarulhos. Coordenao tcnica: Piscitelli, Adriana. Secretaria Nacional de Justa/ MJ;
Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crime (UNODC), 2005 a.
BRASIL. Ministrio da Justa. Secretaria Nacional de Justa. Pesquisa e diagnstco do
trfco de pessoas para fns de explorao sexual e de trabalho no Estado de Pernambuco.
Coordenao: Ncleo de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas de Pernambuco.
Coordenao da Pesquisa: Vasconcelos, Karina N.. Secretaria Nacional de Justa/ MJ;
Secretaria Nacional de Segurana Pblica/ MJ; Escritrio das Naes Unidas contra
drogas e Crime (UNODC); Governo do Estado de Pernambuco: 2009.
BRASIL. Ministrio da Justa. Secretaria Nacional de Justa. Trfco de Seres Humanos no
Estado do Rio Grande do Sul. Coordenao tcnica: Silva, Jacqueline Oliveira, Secretaria
Nacional de Justa/ MJ; Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crime (UNODC):
2005 b.
BRASIL. Ministrio da Justa. Secretaria Nacional de Justa. Trfco internacional de
pessoas e trfco de migrantes entre deportados e no admitdos que regressam ao
Brasil via aeroporto internacional de So Paulo. Coordenao tcnica: Piscitelli, Adriana.
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SIGLAS
ASBRAD Associao Brasileira de Defesa da Mulher, da Infncia e da Juventude
BICE Bureau Internatonal Catholique de lEnfance
CAMI Centro de Apoio ao Migrante
CESE - Coordenadoria Ecumncia de Servios
CDHIC - Centro de Direitos Humanos e Cidadania dos Imigrante
CHAME - Centro Humanitrio de Apoio mulher
CONEDH - Conselho Estadual de Defesa dos Direitos Humanos
CREAS - Centro de Referncia Especializada em Assistncia Social
DPE - Defensoria Pblica do Estado
DPU Defensoria Pblica da Unio
ECPAT End Child Prosttuton, Child Pornography and Trafcking of Children for sexual
purposes
FUNAI Fundao Nacional do ndio
GAATW Global Alliance Against Trafc in Women
GELEDS Insttuto da Mulher Negra
IBISS-CO - Insttuto Brasileiro de Inovaes Pr-Sociedade Saudvel-Centro Oeste
ICE - Agncia Americana de Imigrao
ICMPD Internatonal Centre for Migraton Policy Development
IEDC - Insttuto de Estados Direito e Cidadania
ILADH Insttuto Latno-americano de Direitos Humanos
INFRAERO -Empresa Brasileira Infraestrutura Aeroporturia
JOCUM Jovens com uma Misso
MCTP Movimento Contra o Trfco de Pessoas
MP - Ministrio Pblico (estadual)
MPF - Ministrio Pblico Federal
MPT Ministrio Pblico do Trabalho
MTE Ministrio do Trabalho e Emprego
NETP Ncleo de Enfrentamento ao Trfco de Pessoas
OIT Organizao Internacional do Trabalho
ONG BAE - Organizao No Governamental Brasileira de Apoio ao Emigrante
ONU Mulheres Organizao das Naes Unidas para as Mulheres
PAAHM - Posto Avanado de Atendimento Humanizado ao Migrante
PC - Polcia Civil
PF - Polcia Federal
PRF Polcia Rodoviria Federal
PRONASCI Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
REDESAP - Rede Nacional De Identfcao e Localizao de Crianas e Adolescentes
Desaparecidos
SDH/PR - Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica
SEDESE Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social
SEDS Secretaria de Estado de Defesa Social
SENASP Secretaria Nacional de Segurana Pblica
SPM/PR Secretaria de Poltcas para Mulheres da Presidncia da Repblica
TRAMA Consrcio Trama do Rio de Janeiro
UNICAMP-PAGU - Ncleo de Estudos de Gnero Pagu da Unicamp
UNODC Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime
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PROGRAMAS DE POLCIA
COMUNITRIA NO BRASIL:
avaliao de propostas de Poltcas Pblicas de Segurana
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
1
RESUMO
O objeto desta pesquisa so os programas de policiamento comunitrio vigentes em Estados Brasileiros
que realizaram a capacitao de profssionais da rea de segurana pblica orientada pela flosofa e
estratgia organizacional de polcia comunitria. Ou seja, pretendemos avaliar a implementao do Acordo
de Cooperao Tcnica estabelecido em 2008 entre o Brasil e o Japo por meio da SENASP, da Polcia
Militar do Estado de So Paulo, da Agncia de Cooperao Internacional do Japo (JICA) e da Agncia
Brasileira de Cooperao Tcnica (ABC/MRE), cujo objetvo foi realizar a capacitao de profssionais da
rea de segurana pblica orientada pela flosofa e estratgia organizacional de polcia comunitria
Sistema Koban. O policiamento comunitrio se nos revela como uma forma de produzir uma nova imagem
do trabalho policial que valoriza a discricionariedade, responsabilidade e criatvidade do policial em seu
trabalho junto s coletvidades locais. Pareceu-nos, tambm, um trao da especifcidade brasileira da
polcia comunitria um quadro de confronto entre o crime organizado, as populaes locais e a presena
dos policiais, confgurando possibilidades determinadas pelas opes poltcas acerca do modo de policiar
na sociedade brasileira. No horizonte das possibilidades do processo civilizatrio da sociedade brasileira
no sculo XXI, parece-nos plausvel concluir que a polcia comunitria consttui um espao de lutas pelo
reconhecimento dos direitos dos cidados e cidads, assim como dos direitos de reconhecimento social
dos membros das organizaes de segurana. A concluso fnal deste trabalho de que existe na sociedade
brasileira do sculo XXI a confgurao de outro modo de policiar, o qual poderia reconhecer as prtcas
histricas de polcia comunitria, para ento plasmar um novo modo de policiar, o qual poderamos
denominar de Polcia Cidad, enquanto uma contribuio da sociedade brasileira transformao das
sociedades contemporneas no sentdo de um bem viver em paz.
PALAVRAS-CHAVE: Polcia Comunitria. Polcia Cidad. Koban.
ABSTRACT
The object of this research is the existng community policing programs in Brazilian states. We intend to
evaluate the implementaton of the Agreement on Technical Cooperaton established in 2008 between
Brazil and Japan through SENASP, comprehending the Military Police of So Paulo, the Internatonal
Cooperaton Agency of Japan (JICA) and the Brazilian Agency for Cooperaton technique (ABC / MRE),
whose objectve was to carry out the training of professionals in public safety-driven philosophy and
organizatonal strategy of community policing - Koban System.Community policing is revealed to us as
a way to produce a new image of police work that values discreton, responsibility and creatvity of the
police in its work with the local communites. It seemed, too, a trait specifcity of the Brazilian community
policing framework of confrontaton between organized crime, local populatons and the presence of
the police, setng up certain possibilites for policy optons on how to police in Brazilian society. On the
horizon of possibilites of the civilizing process of Brazilian society in the XXI century, it seems plausible to
conclude that community policing is an area of struggle for recogniton of the rights of citzens, as well as
recogniton of the rights of members of the social security organizatons. Brazilian society of the twenty-
frst century is aiming at building another mode of policing, which would recognize the historical practces
of community policing, then to shape a new way of policing, which we might call the Citzen Police as a
contributon to the transformaton of Brazilian society of contemporary societes towards a good and
peaceful life.
KEYWORDS: Community policin. Citzen Police. Koban..
1 Equipe de pesquisa: Jos Vicente Tavares dos Santos (coordenador), Alex Niche Teixeira, Lgia Mori Madeira, Letcia Maria
Schabbach, Marcelo Otoni Durante, Melissa de Matos Pimenta, Rochele Fellini Fachineto
206
1. INTRODUO
1.1. OBJETO DA PESQUISA
O objeto desta pesquisa so os programas de policiamento comunitrio vigentes
em Estados Brasileiros que realizaram a capacitao de profssionais da rea de segurana
pblica orientada pela flosofa e estratgia organizacional de polcia comunitria. Ou seja,
pretendemos avaliar a implementao do Acordo de Cooperao Tcnica estabelecido
em 2008 entre o Brasil e o Japo por meio da SENASP, da Polcia Militar do Estado de So
Paulo, da Agncia de Cooperao Internacional do Japo (JICA) e da Agncia Brasileira de
Cooperao Tcnica (ABC/MRE), cujo objetvo foi realizar a capacitao de profssionais
da rea de segurana pblica orientada pela flosofa e estratgia organizacional de
polcia comunitria Sistema Koban.
1.2. POLCIA COMUNITRIA E FORMAO POLICIAL
O policiamento comunitrio
Qualquer pessoa que seja profssional de segurana pblica, professor ou
instrutor de formao policial, pesquisador do ofcio de polcia, conhece a abaixo citada
defnio de polcia comunitria, formulada por Trojanowicz e Bucqueroux
2
, ensinada
nos cursos de formao profssional das Academias de Polcia brasileiras e reproduzida
nos vrios manuais voltados ao assunto:
A polcia comunitria uma flosofa de policiamento personalizado de servio
completo, onde o mesmo policial patrulha e trabalha na mesma rea numa
base permanente, a partr de um local descentralizado, trabalhando numa
parceria preventva dos cidados para identfcar e resolver os problemas.
(TROJANOWICZ; BUCQUEROUX, 1994, p. 10. grifos nossos).
O policiamento comunitrio (POC) representa uma alternatva ao modelo
tradicional de polcia. Este ltmo caracteriza-se por: uma attude reatva pratcada aps
os incidentes, uma abordagem focada sobre os sintomas dos problemas de segurana
ao invs de suas causas e pela posio isolada da polcia, no integrada e distante da
populao.
Enquanto flosofa, o POC para ser implementado em sua plenitude requer
mudanas tanto em termos administratvos - novas estruturas, mtodos e ttcas
operacionais funcionando de forma integrada - quanto em termos simblicos, ou seja,
novos valores, representaes e prtcas inscritas na cultura organizacional da polcia.
Aps estudar vrias experincias internacionais sobre polcia comunitria, David
Bayley
3
destacou quatro elementos sempre presentes:
a) Consulta a polcia elabora mecanismos para discutr com a populao os
2 TROJANOWICZ, Robert; BUCQUEROUX, Bonnie. Policiamento comunitrio: como comear? Rio de Janeiro: PMERJ, 1994.
3 BAYLEY, David. Police for the future. Oxford University Press, 1994, p. 105-115; BAYLEY, David. What works in policing. Oxford
University Press, 1998. Citado em: FERRET, J; OCQUETEAU, F. Evaluer la police de proximit. Paris: La Documentatn Franaise,
1998. Mimeo.
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problemas que exigem ateno policial, para estabelecer prioridades e tentar resolv-
los.
b) Adaptao representa maior fexibilidade dentro da abordagem policial dos
diversos problemas. O policiamento comunitrio descentraliza o processo decisional, de
maneira a poder desenvolver solues propcias aos problemas especfcos locais.
c) Mobilizao envolve as atvidades e iniciatvas que a polcia empreende para
obter a colaborao da populao, buscando a promoo da segurana e o tratamento
dos problemas sociais relacionados com a criminalidade. A se inserem, tambm, as
parcerias e contatos como outros rgos pblicos.
d) Resoluo de problemas no POC a polcia age de forma proatva e antecipada,
de forma a analisar e reagir s causas das repetdas demandas pela sua interveno.
Monjardet
4
, por sua vez, destaca que a polcia comunitria antes de tudo a
vontade de renovar as relaes entre a populao e a polcia, fazendo das expectatvas,
demandas e necessidades exprimidas pela populao no distrito ou vizinhana, o
princpio que hierarquiza as prioridades. As orientaes estratgicas do policiamento
comunitrio baseiam-se, conforme o autor, em quatro eixos:
Descentralizao organizacional e orientao das patrulhas para favorecer a
comunicao entre a populao e a polcia.
Aes focadas sobre a resoluo de problemas.
Ateno da polcia s prioridades da populao quando da determinao dos
problemas locais e da estratgia apropriada.
Reconhecimento de que a segurana e a qualidade de vida no so funes
exclusivamente policiais, mas devem ser coproduzidas com os habitantes, as associaes
locais devem estar implicadas nos programas de preveno.
Em sntese, de acordo com a literatura sobre o tema
5
, so cinco os pilares da
policia comunitria que, integrados, consttuem-se em condio essencial ao seu
desenvolvimento:
A orientao externa da organizao policial no sentdo de que a polcia
encontra-se dentro da sociedade, dela faz parte, e s pode agir efcazmente se buscar a
integrao presena, permanncia e troca com a comunidade. A polcia presta servio
orientado para as necessidades e as expectatvas dos benefcirios de sua funo.
Orientao pela resoluo dos problemas identfcao e anlise dos principais
problemas e das causas possveis dos confitos na comunidade. A resoluo de problemas
objetva: a) eliminar o problema, b) diminuir a sua incidncia, diminuir a sua gravidade e a
extenso de suas consequncias, encaminh-lo para um servio pblico mais apropriado
e melhorar as condies de vida da comunidade. Atravs de uma abordagem planifcada
4 MONJARDET, D. Ce que fait la policie. Sociologie de la force publique. Paris: Editons La Dcouverte, 1996. P. 251-254. Citado em:
FERRET, J; OCQUETEAU, F. Evaluer la police de proximit. Paris: La Documentatn Franaise, 1998. Mimeo.
5 FERRET, J; OCQUETEAU, F. Evaluer la police de proximit. Paris: La Documentatn Franaise, 1998. Mimeo.
208
e refexiva, usam-se metodologias tais como o Mtodo SARA (scanning, analysis,
response, assessment).
Parceria a segurana e a qualidade de vida so tarefas de todos, atravs de
responsabilidades compartlhadas. Destaca-se o carter integrado de todos os esforos,
dos parceiros externos (autoridades judiciais e policiais, administrao pblica, mdia,
organizaes sociais, populao, grupos vulnerveis) e internos (sees e servios
policiais, mesmo quando no entrem diretamente em contato com a populao).
Responsabilizao (accountability) necessidade de a polcia prestar contas de
sua atuao aos atores envolvidos, transformando a populao de ator passivo a atvo
dentro da funo social de segurana e qualidade de vida do seu local de moradia.
Empoderamento, delegao e gesto partcipatva signifca a criao de
possibilidades, tanto para os policiais quanto para os diversos grupos da populao, de
tratar conjuntamente os problemas de segurana e de qualidade de vida, implicando
tanto na democratzao interna da polcia quanto no empoderamento dos diversos
grupos da populao.
Segundo os pesquisadores sobre o POC, para que tais princpios ocorram
necessrio um enquadramento legal, uma formao profssional e uma cultura policial
que priorize os direitos humanos. Do lado das comunidades, so importantes os
mecanismos e as estruturas de organizao e de partcipao, a partr das quais elas
possam dialogar com a polcia, de forma democrtca.
Em adendo ao acima apresentado, a fala de David Bayley, refora a ideia de que o
Community oriented policing(COP) e o Problem Oriented Policing (POP) consttuem-
se nos dois elementos principais do policiamento comunitrio.
Eu desist de falar em policiamento comunitrio. Aproximadamente h um
ano, a Organizao das Naes Unidas me pediu para escrever seu documento
sobre o policiamento comunitrio e como implement-lo. Escrevi, mas ao
fnal, disse: por que no paramos de falar em policiamento comunitrio?
Por que no falamos de policiamento efetvo, de policiamento inteligente?
Policiamento inteligente signifca que possvel reduzir o problema da
criminalidade se voc tem o pblico do seu lado. simples assim. E como
se faz isso? Voc presta ao pblico o servio que o pblico pede a voc que
preste. Esse agora meu mantra. (David Bayley, entrevista a Elisabeth Leeds
6
)
Mas essencial um equilbrio entre os dois modelos, pois, como enfatzam
Trojanowicz e Bucqueroux
7
: todo policiamento comunitrio envolve a soluo de problemas,
mas nem todo o policiamento orientado para o problema policiamento comunitrio.
Em geral, as pesquisas internacionais mostram que o COP j est consolidado e
tem o seu valor reconhecido, especialmente por reforar a orientao externa da polcia,
melhorar a relao com a populao, aumentar o compromisso com os problemas
relatvos segurana e qualidade de vida e assumir a resoluo de problemas. Ao mesmo
tempo, so pontuados fatores relacionados s difculdades na sua implementao: a) a
6 David Bayley. Somente respeitando o pblico a polcia vai ser efcaz na preveno do crime. Entrevista a Elizabeth Leeds. Revista
Brasileira de Segurana Pblica, v. 1, n. 1, p. 120-129. (Traduo de Liana de Paula).
7 TROJANOWICZ, R.; BUCQUEROUX, B. Community Policing: a comparatve perspectve. Cincinnat: OH, Anderson Publishing, 1990,
p. 17. Citado em: FERRET, J; OCQUETEAU, F. Op. Cit.
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comunidade no partcipa devido ao sentmento de desespero, ao medo dos grupos
criminosos urbanos, desconfana e desarmonia para com a polcia; b) o interesse
pessoal dos diferentes grupos; c) conservadorismo e forte resistncia mudana da
cultura policial
8
.
Mesquita Neto
9
tambm repertoria difculdades consolidao do modelo,
citando os estudos j clssicos sobre polcia comunitria:
a cultura tradicional da polcia, centrada na pronta resposta diante do crime e da
desordem e no uso da fora para manter a lei e a ordem e garantr a segurana pblica;
a expectatva ou a demanda da sociedade por essa polcia tradicional e reatva;
o corporatvismo dos policiais, expresso principalmente atravs das suas associaes
profssionais, que temem a eroso do monoplio da polcia na rea da segurana pblica e o
aumento de responsabilizao dos profssionais perante a sociedade;
a limitao de recursos que a polcia dispe para se dedicar ao atendimento
de ocorrncias, a investgao criminal e a organizao e mobilizao da comunidade,
especialmente se a demanda pelo atendimento de ocorrncias e investgao criminal
grande;
a falta de capacidade das organizaes policiais de monitorar e avaliar o prprio
trabalho e fazer escolhas entre tpos diferentes de policiamento, levando em considerao
sua efccia, efcincia e legitmidade;
as divises e confitos entre os policiais da direo e os da ponta da linha, entre
policiais experientes e os policiais novos e, no caso do Brasil, uma difculdade adicional seria
o confito entre policiais militares e civis;
as divises e confitos entre a polcia e outros setores da administrao pblica;
as divises e confitos entre grupos e classes sociais no interior da comunidade.
Diante dessas dificuldades, o autor salienta que h o risco de oposio e
resistncia s experincias e inovaes visando implementao do policiamento
comunitrio, dentro e fora da polcia. E tambm o risco de que o policiamento
comunitrio venha a ser implantado como mais uma atividade especializada,
atribuda a unidades e a profissionais especializados, pouco integrados s unidades
responsveis pelo patrulhamento, atendimento a ocorrncias e investigao criminal.
Alm disto, o menor valor atribudo s atividades de policiamento comunitrio em
relao ao trabalho tradicional de polcia, para as quais h menos recursos, tempo e
profissionais qualificados.
Muitas vezes, o policiamento comunitrio desenvolvido atravs de projetos
ou atvidades isoladas e desartculadas, em que se destacam policiais de certa forma
vocacionados, sejam ofciais ou praas, realizando um trabalho que valorizado pelas
8 FERRET, J; OCQUETEAU, F. Op. Cit.
9 MESQUITA NETO, Paulo de. Policiamento Comunitrio e Preveno do Crime: a viso dos coronis da Brigada Militar. So Paulo em
Perspectva, So Paulo, v. 18, n. 1, p. 103-110, 2004.
210
comunidades, embora sem contnuidade com as contnuas transferncias de posto.
Entrevista realizada pela autora deste texto com liderana comunitria de Porto Alegre
ilustra esta situao, encontrada em muitas comunidades perifricas:
Exista um trabalho de polcia comunitria no incio, mas agora vemos pouco.
Eram volantes. A Major saiu e o que assumiu tem aparecido pouco. (entrevista
com coordenadora do Ncleo de Justa Comunitria do Bairro Bom Jesus, em
Porto Alegre, 2011.)
1.3. POLCIA COMUNITRIA EM PERSPECTIVA COMPARADA
A Polcia Comunitria tem seus primeiros registros no mundo com o modelo ingls,
atravs da criao de uma fora regular para a preservao da ordem pblica, cabendo ao
ento Ministro do Interior Robert Peel, em 1829, a organizao da Polcia Metropolitana
de Londres, que de incio comunitarizao da polcia
10
.
A Resoluo n 34/169 da ONU, de 17 de dezembro de 1979, um marco ao
policiamento comunitrio ou democrtco, ao prescrever que qualquer rgo do sistema
de justa penal deve ser representatvo da comunidade em seu conjunto, responder
s suas necessidades e ser responsvel perante ela. A resoluo tambm estpulou trs
princpios bsicos: representatvidade, responsabilidade e responsividade.
As experincias recentes mais conhecidas de polcia comunitria so as dos Estados
Unidos, Canad, Europa, Japo
11
.
a) Estados Unidos a partr de 1992, por decorrncia da excessiva violncia e alta
corrupo policial, o governo Bill Clinton destnou recursos da ordem de US$ 8 bilhes
ao treinamento, tecnologia e aproximao com a comunidade, dentro de programa
chamado de Policiamento Comunitrio. Foi criado um organismo denominado COPS
Community Oriented Police Services vinculado ao Departamento de Justa, com
a misso de reformular as polcias estaduais e municipais, introduzindo programas
comunitrios, motvando a partcipao do cidado e estmulando a valorizao do servio
policial. Tambm foram criadas inmeras organizaes no governamentais com objetvo
de, alm de coordenar os gastos dos recursos com a polcia, desenvolver estudos para o
aprimoramento da flosofa de polcia comunitria em todo o territrio americano. Nesse
pas todas as iniciatvas em Polcia Comunitria so analisadas e difundidas, as melhores
ganham prmios e so citadas pelo Congresso Americano. Alguns programas comunitrios
desenvolvidos: Broken Windows Program, Police Oriented Problem Solving.
b) Canad A polcia comunitria canadense teve seus primeiros passos h
aproximadamente 30 anos, quando o descrdito obrigou as autoridades e a populao a
adotarem providncias para a reverso do quadro de insatsfao. A implantao durou oito
anos e demandou medidas de natureza administratva, operacional, mas, principalmente, a
mudana na flosofa de trabalho com nova formao aos policiais. As cidades so divididas
em distritos policiais e os distritos em pequenas vizinhanas. Transmite-se populao a
10 BRENDLER, Edson Luiz C.; REIS, Valmir Jos do. Polcia comunitria e cidad: uma cincia humana e social. In: FRIEDRICH, Dalvo W;
COSTA, Marli Marlene M. da; SILVA, Gedeon Pinto da (coord.). Justa Restauratva na prxis das polcias militares: uma anlise sobre
as poltcas de segurana s vtmas em situao da violncia. Curitba: Multdeia, 2009. p. 23-34.
11 Com base em: BRASIL. MINISTRIO DA JUSTICA. Curso Nacional de Promotor de Polcia Comunitria. 2 ed. Braslia/DF, SENASP,
2008.
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ideia de que a polcia est sempre perto, sendo que em alguns bairros o policial circula de
bicicleta.
c) Polcia de Proximidade na Europa os princpios so os mesmos do POC, a essncia
trabalhar prximo comunidade, buscando identfcar o servio policial e atuando de
forma preventva, antecipando-se aos fatos.
d) Japo um dos mais antgos processos de policiamento comunitrio (criado
em 1879), onde trabalham 40% dos policiais fardados. Ele abrange uma ampla rede de
cerca de 15.000 bases comunitrias de segurana, que funcionam 24 horas por dia: os
CHUZAISHOS e os KOBANS, ambos construdos pelas prefeituras das cidades e subordinados
s sedes dos distritos policiais. Nos Chuzaishos os policiais so instalados em uma casa,
juntamente com sua famlia. O policial trabalha no horrio do expediente, executando
fardado as suas rondas; em sua ausncia, a sua esposa poder auxiliar em suas atvidades,
atendendo ao rdio, telefone, telex e as pessoas, mas sem vinculo empregatcio, isto
possibilita ao marido o recebimento de uma vantagem salarial. Instalados em reas de
maior necessidade policial, os Kobans so prdios de um ou dois andares, equipados com
recursos de comunicaes e informtca, onde trabalham equipes compostas por trs ou
quatro policiais que cobrem as 24 horas dirias em um sistema de rodzio. No interior h
sempre uma equipe de um ou dois policiais para atendimento ao pblico, rdio e telex; os
demais desenvolvem atvidades de patrulhamento a p, de bicicleta ou de motocicleta.
Cada policial controla detalhadamente uma pequena rea e realiza visitas comunitrias. O
policiamento comunitrio japons envolve, ainda, reunies com conselhos comunitrios.
No Brasil, as inovaes em termos de polcia comunitria comearam a acontecer
durante a transio para a democracia, na dcada de 1980. Um dos precursores foi o
Coronel Carlos Magno Nazareth Cerqueira da PM/RJ.
As primeiras cidades a adotarem o modelo (com o ttulo de polcia interatva)
foram as de Guau e Alegre no Esprito Santo, em 1988, locais com grande ndice de
criminalidade. Aps um trabalho conjunto envolvendo polcia e comunidade, foram
obtdos bons resultados.
Seguem as experincias realizadas na cidade do Rio de Janeiro, inicialmente nos
primeiros anos da dcada de 1990 (em Copacabana), e no Estado de So Paulo, no fnal
da dcada de 1990. Em Minas Gerais, o policiamento comunitrio comeou em Belo
Horizonte em 1993.
Conforme Diniz e Zacchi
12
foi a partr de meados da dcada de 1990 do sculo
passado que comearam a proliferar os programas de policiamento comunitrio nos
estados. Com a criao do Fundo Nacional de Segurana Pblica, em 2000, estas aes
passaram a ser contempladas por rubrica prpria de fnanciamento, via recursos federais.
No obstante estes avanos, os autores critcam o carter restrito dos programas de polcia
comunitria quanto reduzida partcipao do efetvo policial e a inexistncia ou no
funcionamento das instncias de partcipao social, como os conselhos de segurana.
12 MUNIZ, Jaqueline; ZACCHI, Jos Marcelo. Avanos, Frustraes e Desafos para uma Poltca Progressista, Democrtca e Efetva de
Segurana no Brasil. In: Santago Escobar et. al. (org.). Seguridad Ciudadana: Concepciones y poltcas. Caracas: Fundao Friedrich
Ebert Stfung/Nueva Sociedad. 2005. p. 85-147. [meio eletrnico].
212
1.4. FORMAO POLICIAL EM DIREITOS HUMANOS E POLCIA
COMUNITRIA
A introduo da disciplina de Direitos Humanos ou com denominao similar,
nos cursos de formao e de especializao de policiais, surgiu da necessidade de as
insttuies de segurana pblica adaptarem-se aos novos tempos democrtcos, ao
propiciarem a aprendizagem das mltplas e complexas habilidades requeridas dos
profssionais. De fato, as denncias de infrao aos direitos humanos feitas por pessoas
que estavam sob custdia da polcia, as presses sociais para a extno de rgos que
desrespeitavam os direitos vida e integridade fsica, foravam, no mnimo, uma
discusso acerca da necessidade de se alterarem profundamente conceitos, contedos
programtcos, tcnicas e prtcas policiais.
No bojo desse processo, vrios analistas comearam a enfatzar a necessidade
de alteraes na formao e na capacitao profssional, dentre eles Paulo Mesquita
Neto, para quem o desempenho satsfatrio no depende apenas dos mecanismos de
controle externos ou internos, mas de uma capacitao profssional necessria para o
desempenho das suas funes com o uso mnimo da fora fsica
13
. De fato, tornou-se
imperiosa a reviso dos currculos dos cursos de formao policial, com a introduo de
disciplinas voltadas para a rea social.
Em 1996, com o 1 Programa Nacional de Direitos Humanos, passou a ser
recomendada, em curto prazo, a incluso de matria especfca sobre os direitos
humanos e a cidadania nos cursos das academias estaduais de ensino policial.
Recentemente, novas iniciatvas do poder pblico e da sociedade civil surgiram
para romper com paradigmas ainda vigentes no ensino e estabelecer novos conceitos de
trabalho policial
14
. Destaca-se, neste sentdo, o estabelecimento, em 2003, da Matriz
Curricular Nacional para a Formao em Segurana Pblica
15
, que foi elaborada pela
Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP), aps um perodo de debate entre
os rgos envolvidos com o ensino policial de todos os estados brasileiros. Reformulada
em 2008, a Matriz Curricular Nacional hoje referncia para a formao policial de todo
o pas, ao uniformizar as aes formatvas e priorizar os direitos humanos nos currculos,
destacando a sua especifcidade e transversalidade.
Alm dos direitos humanos, outro tema prioritrio nesta nova agenda
governamental de formao policial, a polcia comunitria, o qual foi paulatnamente
inserido dentro das academias nos cursos de formao profssionais e/ou de curta
distncia; e fora das Academias de Polcia, nas modalidades presencial e distncia, nos
cursos de especializao organizados pelas insttuies de ensino superior partcipantes
da Rede Nacional de Altos Estudos em Segurana Pblica (RENAESP), nos cursos
realizados em parcerias com universidades e organizaes no governamentais, alm de
capacitaes especfcas organizadas pela SENASP, como o Curso Nacional de Promotor
de Polcia Comunitria.
13 MESQUITA NETO, P. Violncia policial no Brasil: abordagens tericas e prtcas de controle. In: PANDOLFI, D. C. et al. (org.)
Cidadania, justa e violncia. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1999. p. 147.
14 PONCIONI, Paula. Tendncias e desafos na formao profssional do policial no Brasil. Revista Brasileira de Segurana Pblica
(online), ano 1, edio 1, p. 22-31, 2007.
22 Consultar a este respeito o site do Ministrio da Justa: <htp://www.mj.gov.br>.
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Tais aes ampliaram as oportunidades de qualifcao do policial, como
reconhece esta policial entrevistada pela autora deste texto:
O policial com os tempos vem adquirindo conhecimento que antes no era
possvel alcanar, somente alguns tnham a possibilidade de sair da cidade e
realizar cursos na capital, mas atualmente existem cursos distncia como os
da SENASP, que possibilitam a vida da gente. (entrevista de pesquisa n 31)
As mudanas no ensino policial integram um movimento amplo de reestruturao
da segurana pblica em nvel federal, iniciado em meados da dcada de 1990. Elaborado
no 1 governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-1998), o 1 Plano Nacional de
Direitos Humanos foi executado efetvamente na 2 gesto do presidente, em 2000.
Seguiram-se duas inovaes insttucionais: a criao da Secretaria Nacional de Direitos
Humanos (1997) e da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (1998).
Um Plano Nacional voltado especifcamente para a Segurana Pblica (e no para
os Direitos Humanos) foi arquitetado no 1 governo de Lula (2003-2005), cujo programa
bsico previa a criao do Sistema Unifcado de Segurana Pblica (SUSP). Nessa gesto
foram implantados outros programas, tais como: os Conselhos de Segurana Pblica (nas
trs esferas governamentais), poltca especfca para gerenciar dados e anlises sobre
a violncia e o crime, aes voltadas s crianas e adolescentes, ateno s vtmas,
erradicao do trabalho infantl e escravo, programa de renda mnima, incentvo s
penas alternatvas, reforma das polcias e do sistema judicirio.
O Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI)
representa a grande inovao do 2 governo de Lula (2006-2010), contemplando aes
de preveno, controle e represso da violncia, e contendo os seguintes eixos: Poltcas
Sociais de Incluso, Valorizao Profssional, Modernizao do Sistema de Segurana
Pblica, Reestruturao do Sistema Prisional.
Todavia, conforme salienta Paula Poncioni
16
(2007), apesar das iniciatvas de
reforma da polcia brasileira, at o momento no foram avaliados os resultados das
inovaes no ensino policial quanto sua efcincia, efccia e impacto em alterar
prtcas e procedimentos dominantes, como o caso da formao/promoo em direitos
humanos e em policiamento comunitrio.
O mantra a que se referia David Bayley na entrevista antes citada era o do
policiamento inteligente implicado no policiamento comunitrio, este incluindo a
orientao pela resoluo dos problemas. Um dos elementos centrais deste modelo a
responsabilizao, a prestao de contas das aes realizadas perante a sociedade.
Neste sentdo, a palavra de ordem para pesquisadores e gestores da rea da
segurana pblica , hoje, a necessidade de serem avaliados os programas, projetos
e aes de policiamento comunitrio efetvamente implantados em cada estado ou
municpio brasileiro; bem como as prtcas educatvas voltadas ao profssional de
segurana pblica, especialmente aquelas relacionadas com direitos humanos e com os
princpios e estratgicas comunitrias de policiamento. Tarefa qual Bayley j havia feito
referncia em 2007:
16 PONCIONI, Paula. Op. cit.
214
Temos que falar mais sobre policiamento inteligente, e o policiamento
inteligente leva ao policiamento com respeito, e o policiamento com respeito
requer accountability. Essas duas questes caminham juntas porque so
inteligentes, e como sabemos se so inteligentes no Brasil? Vamos descobrir.
17

2. RESULTADOS DA PESQUISA
18
2.1. AVALIAO DA QUALIDADE DOS CURSOS DE POLCIA
COMUNITRIA: PERFIL QUANTITATIVO
2.1.1. Bahia
O curso de operador de Polcia Comunitria na Bahia foi majoritariamente bem
avaliado. Dos 10 itens avaliados, 6 tveram maior volume de respostas concentrados nas
categorias atendeu a expectatva e superou as expectatvas. Os itens melhor avaliados
foram o curso propiciou a integrao entre os alunos e o curso propiciou a discusso
e refexo do tema entre os alunos. Os itens pior avaliados foram o curso transmitu os
conhecimentos necessrios para o desenvolvimento da flosofa de polcia comunitria
em minha insttuio e as matrias do curso atenderam as expectatvas dos alunos.
17 David Bayley. Somente respeitando o pblico a polcia vai ser efcaz na preveno do crime. Entrevista a Elizabeth Leeds. Op. Cit.
18 A METODOLOGIA DA PESQUISA: Ao fnal das atvidades em campo, 198 profssionais de segurana pblica que atuam nos
Estados de Alagoas, Bahia, Gois, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio de Janeiro, So Paulo, Rio Grande do Sul e Distrito Federal
haviam sido entrevistados ou partcipado de discusses em grupo focal. Todos preencheram uma fcha de cadastro e assinaram um
termo de consentmento livre e esclarecido de partcipao na pesquisa, onde foi esclarecido o objetvo do projeto e garantda a
preservao do anonimato das contribuies ao trabalho. A fcha de cadastro possibilitou a elaborao de um banco de dados dos
partcipantes, obtendo-se assim um perfl geral dos profssionais de segurana pblica que tveram formao e capacitao em Polcia
Comunitria nas diversas modalidades de Promotor, Multplicador, Gestor e Operador. O desenho de pesquisa para cada Estado
objetvou, em primeiro lugar, conhecer a organizao insttucional dos programas de formao e capacitao em polcia comunitria
de cada localidade. Para isso, buscou-se entrevistar os profssionais que exerciam funes de diretores ou coordenadores de polcia
comunitria nos seus Estados. Em segundo lugar, objetvou-se conhecer as experincias dos partcipantes dos cursos de Promotor,
Multplicador, Gestor e Operador de Polcia Comunitria da SENASP, realizados em cada Estado, e os partcipantes dos cursos
de Multplicador Internacional de Polcia Comunitria em So Paulo (Sistema KOBAN), bem como os profssionais que fzeram o
treinamento no Sistema KOBAN no Japo. Para isso buscou-se separar os partcipantes, sempre que possvel, segundo a modalidade
de curso que fzeram e segundo a insttuio a que pertenciam (Polcia Militar, Polcia Civil, Guarda Civil Municipal, Bombeiros),
sempre respeitando a hierarquia interna da corporao, separando os grupos de ofciais dos grupos de praas e sargentos, no caso
da Polcia Militar.
- Estratgias metodolgicas utlizadas
A opo por realizar entrevistas com profssionais que ocupavam funes de diretoria e coordenao de equipes visou privilegiar a
posio desses profssionais, direcionando o roteiro para o levantamento mais amplo possvel das informaes acerca do histrico,
organizao interna, experincia prtca, cursos, difculdades enfrentadas e outros assuntos que os responsveis por essas divises
especifcamente voltadas para a Polcia Comunitria em seus Estados se encontravam em melhor posio para responder. Em alguns
casos, mais de um membro das diretorias e coordenadorias estveram presentes e a mesma dinmica de entrevista semiestruturada
for obedecida. A opo pela tcnica de grupo focal, por sua vez, visou aproximar profssionais que tvessem passado pelos mesmos
cursos de formao e pudessem assim, compartlhar suas experincias em relao ao curso, multplicao dos conceitos de polcia
comunitria por meio de atvidades de instruo, palestras e seminrios, bem como suas atvidades cotdianas de polcia comunitria
nas unidades onde estavam lotados.
Grupos focais consttuem uma tcnica de pesquisa qualitatva em que uma discusso sobre determinados tpicos conduzida
com um grupo de pessoas, cujo objetvo compreender como essas pessoas pensam a respeito de um assunto, a partr interao
entre os partcipantes. Cada grupo conduzido com um nmero de pessoas que pode variar entre 3 at 12 ou mais partcipantes,
dependendo do contexto. A discusso normalmente coordenada por um moderador treinado, que conhece o desenho do estudo e
procura estmular os partcipantes a compartlharem suas experincias, ideias e opinies. O que distngue essa tcnica da entrevista
individual que os membros do grupo infuenciam uns aos outros ao responder aos comentrios dos demais. Isso possibilita
aprofundar a refexo acerca do tema em foco. Outro aspecto distntvo que a identfcao entre os partcipantes, que geralmente
partlham alguma caracterstca (social, econmica ou ento pertencem mesma insttuio ou tveram uma experincia semelhante)
o que contribui para estmular a verbalizao de vivncias, ideias, opinies e valores que o pesquisador deseja observar naquele
grupo em especial. Em alguns Estados foi possvel formar grupos de discusso de membros da sociedade civil, nomeadamente
os representantes de Conselhos Comunitrios de Segurana CONSEGs. Finalmente, procurou-se, sempre que possvel, visitar as
Bases Comunitrias de Segurana onde as aes de polcia comunitria j estavam se desenvolvendo, a fm de levantar as condies
das instalaes, a consttuio das equipes, a organizao das atvidades, os principais projetos em andamento, as difculdades
encontradas, as experincias junto s comunidades, entre outros aspectos.
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Grfco1 - Resultado da Avaliao do Curso de Operador de Polcia Comunitria Bahia (2011)
Fonte: SENASP/MJ
O curso de gestor de Polcia Comunitria na Bahia foi majoritariamente
bem avaliado. Todos os itens avaliados tiveram maior volume de respostas
concentrados nas categorias atendeu a expectativa e superou as expectativas.
Os itens melhor avaliados foram o curso propiciou a integrao entre os alunos
e o curso propiciou a discusso e reflexo do tema entre os alunos. Os itens
pior avaliados foram o curso transmitiu os conhecimentos necessrios para o
desenvolvimento da filosofia de polcia comunitria em minha instituio e as
condies de suporte administrativo atenderam as expectativas dos alunos.
Grfco 2 - Resultado da Avaliao do Curso de Gestor de Polcia Comunitria Bahia (2011)
Fonte: SENASP/MJ
2.1.2. Distrito Federal
O curso de operador de Polcia Comunitria no Distrito Federal foi majoritariamente
bem avaliado. Todos os itens avaliados tveram maior volume de respostas concentrados nas
categorias atendeu a expectatva e superou as expectatvas. Os itens melhor avaliados foram as
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instalaes foram adequadas para o desenvolvimento do curso e o curso propiciou a discusso
e refexo do tema entre os alunos. Os itens pior avaliados foram as matrias em seu conjunto
foram bem escolhidas e o curso propiciou conhecer as experincias de outras insttuies policiais
e contribuiu para o aprimoramento do que penso sobre polcia comunitria.
Grfco 3 - Resultado da Avaliao do Curso de Operador de Polcia Comunitria Distrito Federal (2011)
Fonte: SENASP/MJ
O curso de gestor de Polcia Comunitria no Distrito Federal foi majoritariamente
bem avaliado. Todos os itens avaliados tveram maior volume de respostas concentrados nas
categorias atendeu a expectatva e superou as expectatvas. Os itens melhor avaliados foram
as condies de suporte administratvo atenderam as expectatvas e as instalaes foram
adequadas para o desenvolvimento do curso. Os itens pior avaliados foram o curso propiciou
conhecer as experincias de outras insttuies policiais e contribuiu para o aprimoramento
do que penso sobre polcia comunitria e as questes sobre relao polcia-comunidade
foram esclarecedoras durante o transcorrer do curso.
Grfco 4 - Resultado da Avaliao do Curso de Gestor de Polcia Comunitria Distrito Federal (2011)
Fonte: SENASP/MJ
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2.1.3. Esprito Santo
O curso de operador de Polcia Comunitria no Esprito Santo foi majoritariamente
bem avaliado. Dos 10 itens avaliados, 7 tveram maior volume de respostas concentrados
nas categorias atendeu a expectatva e superou as expectatvas. Os itens melhor avaliados
foram: as matrias em seu conjunto foram bem escolhidas, o curso propiciou a integrao
entre os alunos e o curso propiciou a discusso e refexo do tema entre os alunos. Os
itens pior avaliados foram: as matrias do curso atenderam as expectatvas dos alunos e
as condies de suporte administratvo atenderam as expectatvas dos alunos.
Tabela 1 - Resultado da Avaliao dos Cursos de Operador e Gestor de Polcia Comunitria Esprito Santo (2011)
Itens Avaliados - Cursos Operador e Gestor
Nota Mdia*
Operador Gestor
1. As Matrias do Curso atenderam as expectatvas dos alunos 3,84 3,55
2. O curso propiciou a integrao entre os alunos 4,31 4,3
3. O curso transmitu os conhecimentos necessrios para o desenvolvimento
da flosofa de polcia comunitria em minha instruo
4,1 4,39
4. O curso propiciou conhecer as experincias das insttuies policiais e con-
tribuiu para o aprimoramento do que penso sobre polcia comunitria
4,28 4,07
5. Os assuntos foram desenvolvidos de forma objetva 4,07 4,31
6. As questes sobre a relao polcia - comunidade foram esclarecidas du-
rante o transcorrer do curso
4,26 4,1
7. As matrias em seu conjunto foram bem escolhidas 4,31 4,15
8. As instalaes foram adequadas para o desenvolvimento do curso 2,78 4,02
9. O curso propiciou a discusso e refexo do tema entre os alunos 4,52 4,44
10. As condies de suporte administratvo atenderam as expectatvas 3,94 4,13
Fonte: SENASP/MJ
* Mdia tendo como parmetro: 1- No atendeu a expectatva, 2 - Precisa melhorar, 3 - Satsfatrio, 4 -
Atendeu a expectatva e 5 - Superou a expectatva.
O curso de gestor de Polcia Comunitria no Esprito Santo foi majoritariamente
bem avaliado. Dos 10 itens avaliados, 9 tveram maior volume de respostas concentrados
nas categorias atendeu a expectatva e superou as expectatvas. Os itens melhor
avaliados foram o curso propiciou a discusso e refexo do tema entre os alunos e o
curso transmitu os conhecimentos necessrios para o desenvolvimento da flosofa de
polcia comunitria em minha insttuio. Os itens pior avaliados foram as instalaes
foram adequadas para o desenvolvimento do curso e as matrias do curso atenderam as
expectatvas dos alunos.
2.1.4. Alagoas
O curso de operador de Polcia Comunitria em Alagoas foi majoritariamente bem
avaliado. Dos 10 itens avaliados, 9 tveram maior volume de respostas concentrados nas
categorias atendeu a expectatva e superou as expectatvas. Os itens melhor avaliados
foram: as instalaes foram as questes sobre relao polcia e comunidade foram
esclarecedoras durante o transcorrer do curso e o curso propiciou a integrao entre
218
os alunos. Os itens pior avaliados foram o curso propiciou conhecer as experincias das
insttuies policiais e contribuiu para o aprimoramento do que penso sobre polcia
comunitria.
O curso de gestor de Polcia Comunitria em Alagoas foi majoritariamente bem
avaliado. Dos 10 itens avaliados, 7 tveram maior volume de respostas concentrados nas
categorias atendeu a expectatva e superou as expectatvas. Os itens melhor avaliados
foram o curso propiciou a integrao entre os alunos e as questes sobre relao polcia
e comunidade foram esclarecedoras durante o transcorrer do curso. Os itens pior
avaliados foram: as condies de suporte administratvo atenderam as expectatvas e as
matrias do curso atenderam as expectatvas.
Grfco 5 - Resultado da Avaliao do Curso de Operador de Polcia Comunitria Alagoas (2011)
Grfco 6 - Resultado da Avaliao do Curso de Gestor de Polcia Comunitria Alagoas (2011)

Fonte: SENASP/MJ
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2.1.5. Mato Grosso
O curso de operador de Polcia Comunitria no Mato Grosso foi majoritariamente bem
avaliado. Todos os itens avaliados tveram maior volume de respostas concentrados nas categorias
atendeu a expectatva e superou as expectatvas. Os itens melhor avaliados foram as condies
de suporte administratvo atenderam as expectatvas e as instalaes foram adequadas para o
desenvolvimento do curso. Os itens pior avaliados foram os assuntos foram desenvolvidos de
forma objetva e o curso transmitu o conhecimento necessrio para o desenvolvimento de
flosofa de polcia comunitria em minha insttuio.
O curso de gestor de Polcia Comunitria no Mato Grosso foi majoritariamente bem
avaliado. Todos os itens avaliados tveram maior volume de respostas concentrados nas
categorias atendeu a expectatva e superou as expectatvas. Os itens melhor avaliados
foram as instalaes foram adequadas para o desenvolvimento do curso, os assuntos foram
desenvolvidos de forma objetva e as questes sobre relao polcia e comunidade foram
esclarecedoras durante o transcorrer do curso. Os itens pior avaliados foram as matrias do
curso atenderam as expectatvas dos alunos e o curso propiciou a discusso e refexo dos
temas entre os alunos.
Tabela 2 - Resultado da Avaliao dos Cursos de Operador e Gestor de Polcia Comunitria Mato Grosso (2011)
Itens Avaliados - Cursos Operador e Gestor
Nota Mdia*
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1. As Matrias do Curso atenderam as expectatvas dos alunos 4,74 4,68
2. O curso propiciou a integrao entre os alunos 4,78 4,73
3. O curso transmitu os conhecimentos necessrios para o desenvolvimento da flosofa de polcia
comunitria em minha instruo
4,67 4,7
4. O curso propiciou conhecer as experincias das insttuies policiais e contribuiu para o aprimo-
ramento do que penso sobre polcia comunitria
4,8 4,75
5. Os assuntos foram desenvolvidos de forma objetva 4,5 4,78
6. As questes sobre a relao polcia - comunidade foram esclarecidas durante o transcorrer do
curso
4,76 4,78
7. As matrias em seu conjunto foram bem escolhidas 4,72 4,76
8. As instalaes foram adequadas para o desenvolvimento do curso 4,93 4,93
9. O curso propiciou a discusso e refexo do tema entre os alunos 4,77 4,68
10. As condies de suporte administratvo atenderam as expectatvas 4,86 4,74
Fonte: SENASP/MJ
* Mdia tendo como parmetro: 1- No atendeu a expectatva, 2 - Precisa melhorar, 3 - Satsfatrio, 4 - Atendeu a
expectatva e 5 - Superou a expectatva.
2.1.6. Mato Grosso do Sul
O curso de operador de Polcia Comunitria no Mato Grosso do Sul foi majoritariamente
bem avaliado. Dos 10 itens avaliados, 9 tveram maior volume de respostas concentrados nas
categorias atendeu a expectatva e superou as expectatvas. Os itens melhor avaliados foram o
curso propiciou a discusso e refexo do tema entre os alunos e as matrias do curso atenderam
as expectatvas dos alunos. Os itens pior avaliados foram: as condies de suporte administratvo
atenderam as expectatvas e as instalaes foram adequadas para o desenvolvimento do curso.
220
Grfco 7 - Resultado da Avaliao do Curso de Operador de Polcia Comunitria Mato Grosso do Sul (2011)
Grfco 8 - Resultado da Avaliao do Curso de Gestor de Polcia Comunitria Mato Grosso do Sul (2011
Fonte: SENASP/MJ
O curso de gestor de Polcia Comunitria no Mato Grosso do Sul foi
majoritariamente bem avaliado. Dos 10 itens avaliados, 9 tiveram maior volume
de respostas concentrados nas categorias atendeu a expectativa e superou as
expectativas. Os itens melhor avaliados foram: as matrias do curso atenderam as
expectativas dos alunos e o curso propiciou a discusso e reflexo do tema entre
os alunos. Os itens pior avaliados foram o curso propiciou conhecer as experincias
das instituies policiais e contribuiu para o aprimoramento do que penso sobre
polcia comunitria e as instalaes foram adequadas para o desenvolvimento do
curso.
2.1.7. Par
Os cursos de operador e o curso de gestor de Polcia Comunitria no Par
foram majoritariamente bem avaliados. Dos 10 itens avaliados, 9 tiveram maior
volume de respostas concentrados nas categorias atendeu a expectativa e superou
as expectativas. Os itens melhor avaliados foram os assuntos foram desenvolvidos
de forma objetiva e o curso transmitiu os conhecimentos necessrios para o
desenvolvimento da filosofia de polcia comunitria em minha instituio. Os itens
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pior avaliados foram o curso propiciou conhecer as experincias das instituies
policiais e contribuiu para o aprimoramento do que penso sobre polcia comunitria
e as matrias em seu conjunto foram bem escolhidas.
Grfco 9 - Resultado da Avaliao do Curso de Operador de Polcia Comunitria Par (2011)
Fonte: SENASP/MJ
2.1.8. Rio Grande do Sul
O curso de gestor de Polcia Comunitria do Rio Grande do Sul foi majoritariamente
bem avaliado. Dos 10 itens avaliados, 9 tveram maior volume de respostas concentrados
nas categorias atendeu a expectatva e superou as expectatvas. Os itens melhor
avaliados foram o curso propiciou a integrao entre os alunos e o curso propiciou a
refexo e discusso do tema entre os alunos. Os itens pior avaliados foram: as condies
de suporte administratvo atenderam as expectatvas e o curso propiciou conhecer as
experincias das insttuies policiais e contribuiu para o aprimoramento do que penso
sobre polcia comunitria.
Grfco 10 - Resultado da Avaliao do Curso de Gestor de Polcia Comunitria Rio Grande do Sul (2011)
Fonte: SENASP/MJ
222
2.1.9. So Paulo
O curso de operador de Polcia Comunitria em So Paulo foi majoritariamente bem
avaliado. Dos 10 itens avaliados, 8 tveram maior volume de respostas concentrados nas
categorias atendeu a expectatva e superou as expectatvas. Os itens melhor avaliados foram
o curso propiciou a integrao entre os alunos e o curso propiciou a refexo e discusso do
tema entre os alunos. Os itens pior avaliados foram: as instalaes foram adequadas para
o desenvolvimento do curso e o curso propiciou conhecer as experincias das insttuies
policiais e contribuiu para o aprimoramento do que penso sobre polcia comunitria.
Grfco 11 - Resultado da Avaliao do Curso de Operador de Polcia Comunitria So Paulo (2011)
Fonte: SENASP/MJ
Grfco 12 - Resultado da Avaliao do Curso de Gestor de Polcia Comunitria So Paulo (2011)
Fonte: SENASP/MJ
O curso de gestor de Polcia Comunitria em so Paulo foi majoritariamente bem avaliado.
Todos os itens avaliados tveram maior volume de respostas concentrados nas categorias atendeu
a expectatva e superou as expectatvas. Os itens melhor avaliados foram o curso propiciou a
integrao entre os alunos e as questes sobre relao polcia e comunidade foram esclarecedoras
durante o transcorrer do curso. Os itens pior avaliados foram: as condies de suporte administratvo
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atenderam as expectatvas, as instalaes foram adequadas para o desenvolvimento do curso e o
curso propiciou conhecer as experincias das insttuies policiais e contribuiu para o aprimoramento
do que penso sobre polcia comunitria.
Apresentamos a seguir uma partcularidade do caso de So Paulo, onde encontramos
tambm uma srie de avaliaes de cursos de multplicador de Polcia Comunitria. A srie
construda a partr das mdias das avaliaes dos 4 anos analisados evidencia que a avaliao
do curso vem caindo a cada ano, estando inclusive abaixo da categoria atendeu a expectatva
no ano de 2011.
Tabela 3 - Resultado da Avaliao do Curso de Multiplicador de Polcia Comunitria So Paulo (2008 a 2011)
Itens Avaliados - Cursos Multplicador
Nota Mdia*
2008 2009 2010 2011
1. As Matrias do Curso atenderam as expectatvas dos alunos 4,2 4,1 3,9 4,0
2. O curso propiciou a integrao entre os alunos 4,6 4,7 4,4 4,7
3. O curso transmitu os conhecimentos necessrios para o desenvolvi-
mento da flosofa de polcia comunitria em minha instruo
4,5 4,4 4,3 4,2
4. O curso propiciou conhecer as experincias das insttuies policiais e
contribuiu para o aprimoramento do que penso sobre polcia comunitria
2,9 1,4 2,5 2,6
5. Os assuntos foram desenvolvidos de forma objetva 4,4 3,8 3,9 3,6
6. As questes sobre a relao polcia - comunidade foram esclarecidas
durante o transcorrer do curso
4,2 4,1 4,3 4,2
7. As matrias em seu conjunto foram bem escolhidas 4,5 3,9 3,8 3,9
8. As instalaes foram adequadas para o desenvolvimento do curso 4,2 4,4 4,5 3,2
9. O curso propiciou a discusso e refexo do tema entre os alunos 4,8 4,6 4,2 4,3
10. As condies de suporte administratvo atenderam as expectatvas 4,2 4,5 4,6 3,6
Mdia Geral 4,2 4,0 4,0 3,8
Fonte: SENASP/MJ
* Mdia tendo como parmetro: 1- No atendeu a expectatva, 2 - Precisa melhorar, 3 - Satsfatrio, 4 -
Atendeu a expectatva e 5 - Superou a expectatva.
2.2. PERFIL DOS ENTREVISTADOS NA PESQUISA
2.2.1. Idade
Grande parte dos entrevistados tem entre 30 e 40 anos (46%). O conjunto de pessoas
com mais de 40 anos compreende 40% dos entrevistados e os 14% restantes tm menos de
30 anos. Levando em conta o perfl etrio dos profssionais dos rgos estaduais de segurana
pblica
19
verifcamos que o perfl daqueles que entrevistamos comparatvamente mais
velho que o perfl etrio dos policiais militares e parecido ao perfl dos policiais civis.
2.2.2. Sexo
Dentre as 198 pessoas entrevistadas, 78% so do sexo masculino e 22% do
sexo feminino. Este resultado bastante prximo ao perfil de gnero das organizaes
estaduais de segurana pblica no Brasil, onde 86% do efetivo das polcias militares
19 PM: at 30 (25%) / 30 a 40 (45%) / acima 40 (30%) - PC: at 30 (15%) / 30 a 40 (41%) / acima 40 (44%) Fonte: SENASP/MJ(2007)
224
so do gnero masculino e 74% do efetivo das polcias civis so do gnero masculino.
Encontramos uma participao maior de homens no Rio Grande do Sul, Gois e Mato
Grosso e uma participao equnime de homens e mulheres no Distrito Federal.
2.2.3. Patente
Entre os policiais militares entrevistados, predominaram os capites, tenentes e
sargentos e, entre os policiais civis, predominou os agentes de polcia. Do total de 149
policiais militares entrevistados, encontramos apenas 2 coronis e 3 tenentes coronis.
Entre os 19 policiais civis entrevistados, encontramos 5 delegados.
2.2.4. Local de Atuao Profssional
Um fenmeno importante de ser afrmado quando avaliamos o local de
atuao dos profssionais entrevistados que tvemos como referncia basicamente os
profssionais que atuam nas cidades grandes, principalmente as capitais das Unidades
da federao entrevistadas. Isto pode trazer impactos profundos nas anlises realizadas.
2.2.5. Ano de Realizao do Curso de Polcia Comunitria
A maior parte dos entrevistados realizou o curso de Polcia Comunitria em 2011,
cerca de 30% dos entrevistados. Tivemos ainda um volume signifcatvo de profssionais que
realizou o curso entre 2008 e 2010, totalizando metade dos profssionais entrevistados.
2.2.6. Modalidade do Curso de Polcia Comunitria Realizado
Metade dos profssionais entrevistados fzeram cursos de multplicador (52%).
Outro grupo signifcatvo fez o curso de promotor de Polcia Comunitria (35%) e um
pequeno grupo fez o curso de gestor e operador (14%). Vale salientar, portanto, que em
nossas entrevistas predominou a opinio de multplicadores e promotores e no dos
gestores e operadores, que so quem executa as aes na prtca.
Modalidade do Curso de Polcia Comunitria realizado pelos Entrevistados
UF
Nmero de Alunos por Curso
Gestor e operador Multplicador Promotor Total
AL 0 12 9 21
BA 1 11 8 20
DF 1 5 8 14
GO 1 12 13 26
MS 6 10 122 28
MT 15 18 12 45
RJ 0 8 2 10
RS 3 17 5 25
SP 1 11 0 12
Total 28 104 69 201
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2.2.7. Tempo de Experincia Profssional
Cerca de 8% dos entrevistados afrmaram que no tnham nenhuma experincia
profssional com segurana pblica quando fzeram o curso de policia comunitria.
Dentre os que tnham experincia profssional ao fazer o curso de polcia comunitria,
37% tnham at 9 anos de experincia, 34% tnham entre 10 e 19 anos de experincia e
21% possuiam mais de 19 anos de experincia profssional. Esta anlise nos mostra uma
concentrao da realizao de cursos de polcia comunitria entre os profssionais mais
novos.
Quando questonados a respeito do tempo de experincia profssional no momento
da realizao da entrevista, verifcamos que lidamos principalmente com profssionais
com experincia profssional mdia (38%), entre 10 e 19 anos, e com profssionais
com bastante experincia profssional (35%), acima de 19 anos. Ao compararmos com
o perfl de experincia dos profssionais dos rgos estaduais de segurana pblica
20

identfcamos que nossos entrevistados foram pessoas mais experientes.
Grfco 13 - Tempo de Experincia Profssional dos Entrevistados Atualmente Segundo Unidade da
Federao (2012)
Fonte: SENASP/MJ
2.2.8. Grau de Instruo
Apenas 16% dos entrevistados possuam nvel educacional inferior ao curso
superior incompleto, evidenciando que nossas entrevistas tveram acesso a uma viso
da realidade bastante especifca em relao atuao dos rgos de segurana pblica.
Vale salientar que apenas 30% dos policiais militares no Brasil tem grau de instruo com
superior incompleto para cima e apenas 40% dos policiais civis no Brasil tem grau de
instruo com superior incompleto para cima.
20 PM: at 9 (37%) / 10 a 19 (45%) / acima 19 (18%) - PC: at 9 (33%) / 10 a 19 (41%) / acima 19 (26%) Fonte: SENASP/MJ(2007)
226
Grfco 14 - Perfl Educacional dos Entrevistados Segundo Unidade da Federao (2012)
Fonte: SENASP/MJ
2.2.9. Renda
O perfl da renda dos entrevistados mostrou ser bastante elevado, destoando da renda
dos profssionais de segurana pblica de modo geral. Encontramos 64% dos entrevistados
recebendo acima de R$ 4.000, enquanto entre os policiais militares no Brasil este percentual
de 17% e entre os policiais civis no Brasil este percentual de 27%.
Grfco 15 - Perfl da Renda dos Entrevistados Segundo Unidade da Federao (2012)
Fonte: SENASP/MJ
2.2.10. Tempo de Atuao na Polcia Comunitria
Grande parte dos entrevistados sempre atuou na polcia comunitria (69%).
No entanto, cabe salientar que 14% dos entrevistados afrmaram que nunca atuaram
efetvamente na rea de polcia comunitria.
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Grfco 16 - Atuao dos entrevistados na polcia comunitria
Fonte: SENASP/MJ
Dentre aqueles que atuam na polcia comunitria, a maior parte (36%) afrmou
que atua h pouco tempo, menos de 2 anos. Outros 33% afrmaram que atuam na
polcia comunitria entre 2 e 5 anos e os 31% restantes afrmaram que atuam na polcia
comunitria a mais de 5 anos.
Grfco 17 - Tempo de Atuao dos Entrevistados na Polcia Comunitria Segundo Unidade da Federao (2012)
Fonte: SENASP/MJ
2.2.11. Jornada de Trabalho na Polcia Comunitria
Quando questonados a respeito da jornada de trabalho na rea de polcia
comunitria, cerca de 20% afrmaram que atuam em tempo integral na polcia comunitria,
evidenciando a adoo desta estratgia de policiamento como uma flosofa. Dentre
228
aqueles que especifcaram a quantdade de horas trabalhadas, tvemos 26% afrmando
que atuam at 10 horas por semana, 20% afrmando que atuam entre 12 e 30 horas por
semana, 24% afrmando que atuam 40 horas por semana e 10% afrmando que atuam
entre 41 e 80 horas por semana.
2.2.12. Exclusividade de Atuao na Polcia Comunitria
Identfcamos de forma generalizada que a atuao exclusiva em policiamento
comunitrio algo pratcamente inexistente. Do total de profssionais entrevistados, 76%
afrmaram que realizam outras atvidades fora do policiamento comunitrio. Alagoas e
Bahia se destacaram por ter os maiores percentuais de policiais dedicados exclusivamente
a policia comunitria e Distrito Federal e Rio Grande do Sul se destacaram por ter os
menores percentuais de profssionais dedicados exclusivamente a policia comunitria.
Grfco 18 - Exclusividade da Atuao dos Entrevistados em Atvidade de Polcia Comunitria segundo
Unidade da Federao (2012)
Fonte: SENASP/MJ
2.3. POLCIA COMUNITRIA: FILOSOFIA E PRTICAS DO
POLICIAMENTO
Podemos discernir alguns elementos fundamentais do processo de disseminao
de uma flosofa de polcia comunitria e de efetvao de prtcas de policiamento
comunitrio.
2.3.1. A flosofa da polcia comunitria
Na percepo dos agentes sociais envolvidos, h uma diferena entre polcia comunitria,
defnida como uma flosofa, e o policiamento comunitrio, o conjunto de atvidades para efetvar
os valores da polcia comunitria, diversos do policiamento convencional:
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Esta questo de policiamento comunitrio, eu acho que uma flosofa que
veio realmente para modifcar conforme a policia trabalha atualmente; eu
acho que uma nova dinmica, uma nova cara que a policia esta recebendo,
principalmente com relao comunidade (Grupo focal Alagoas).
Essa poltca de valorizao do policial em termo profssional e estrutural, em
termo psicolgico, de instruo, de estar sempre renovando os conhecimentos,
tem tudo a ver com a flosofa dos princpios bsicos de implementao de
uma base de polcia comunitria. Porque o policial comunitrio, ele um
policial legal (Grupo Focal Bahia).
Nos tnhamos uma defnio do projeto, mas quando veio em nvel nacional,
com a SENASP, at que enfm tem uma viso prtca da flosofa. Quando a
SENASP abraa a policia comunitria como flosofa e estratgia organizacional,
isso d uma credibilidade e uma fora maior flosofa (Grupo Focal Bahia).
Policiamento comunitrio a ao de voc exercer a flosofa de polcia
comunitria! Quem faz policiamento comunitrio so os profssionais de
segurana pblica. Polcia comunitria tem a responsabilidade de toda a
sociedade, que o artgo 144: responsabilidade de todos (Grupo focal Mato
Grosso do Sul).
E o que ns trouxemos isso: essa flosofa de policiamento de proximidade
porque essa questo, a polcia comunitria, a polcia comunitria, toda
polcia na sua essncia comunitria porque ela voltada a atender os
interesses da comunidade. O que essa flosofa de policiamento comunitrio
buscado l no Japo traz novos parmetros pra que a gente possa trabalhar
uma aproximao com a comunidade (Grupo focal Rio Grande do Sul).
Dentre os itens desta flosofa, emerge a resoluo de confitos como uma tctca,
ainda pouco presente em outras modalidades de policiamento:
Essa ferramenta que flosofa de polcia comunitria me permitu ampliar
os horizontes para resoluo de confitos, na resoluo de crimes. Que
porventura isso se tornou, assim, uma bandeira dentro da insttuio, porque
so poucos os delegados que se arvoram nesse trabalho de aproximao da
comunidade (Grupo Focal Mato Grosso).
E entender que a polcia comunitria, ou o policiamento comunitrio,
uma questo de paixo, de dedicao, de quebra de paradigmas, de nova
mentalidade, de um policial ser motvado a ser um pedagogo e ensinar
cidadania. No encarar o cidado como um rival, mas como um parceiro. No
cidado, a polcia com confana, como parceira. Isso s acontece despertando
essa paixo do policial (Grupo focal da Bahia).
Ao que tudo parece, houve mltplas experincias de policiamento comunitrio
anteriores aos cursos sobre o Sistema KOBAN no Brasil, muitas sem a denominao,
outras malogradas. O importante que se fzeram presentes elementos consttutvos da
flosofa da polcia comunitria.
No uma coisa que no nova, a questo de polcia comunitria. O Carlos
Nazareth Cerqueira, na dcada de 1980, ele j falava; Nazareth Cerqueira foi
um Coronel nosso da Polcia Militar do Rio de Janeiro; ele falava de polcia
comunitria na dcada de 1980, incio da dcada de 1980. O pessoal achava
graa daquilo ali. Hoje olha s como est se falando em polcia comunitria no
Brasil (Grupo focal Rio de Janeiro).
H muitos anos, dentro do estado do Rio Grande do Sul, se enfrenta a
realidade de forma diferente. Em cada uma das regies do estado so
transmitdos programas diferentes para localidades diversas. Os programas
no so programas padro. Cada local utliza uma frmula para desenvolver
230
um programa ou projeto na comunidade, que nada mais , do que, planejar
as aes. O que seria mais efcaz, nesse caso, ouvir a prpria comunidade e
saber qual so as rotnas dela. Isso somaria aos mecanismos que ns temos,
como boletns de ocorrncias, matria de trabalhos, cursos e comunicao
de dados. Todos ns somos dignos de uma boa ideia do que a polcia
comunitria (Grupo Focal Rio Grande do Sul).
Tambm na Bahia j foram registradas experincias anteriores com elementos da
flosofa da polcia comunitria:
A gente tnha isso em 1995 no PROPOCID: o manual fala em seis linhas gerais
de ao: integrao com a comunidade, reengenharia da unidade; voc
transforma a unidade do policial e tambm faz o desmembramento das suas
partes que so as companhias e pelotes dos batalhes onde cada um vai ter a
sua responsabilidade territorial e vai estar com sua base operacional l dentro
do territrio; a integrao com a comunidade, ns temos o desenvolvimento
contnuo, ncleo da memria, motvao, a gesto do compromisso (Grupo
focal na Bahia).
2.3.2. As transformaes na organizao policial
Para efetvar o policiamento comunitrio seriam necessrias vrias transformaes
nas organizaes policiais e em suas prtcas. Em primeiro lugar, a integrao dos
servios de segurana pblica. Porm, apareceram nos relatos inmeras difculdades,
seja por uma modifcao parcial, seja pelo aparecimento de resistncias inovao. A
hierarquia nas polcias militares ainda muito rgida, com resistncias em descentralizar
o comando e delegar autoridade aos policiais menos graduados.
O tema da fragmentao dos trabalhos em segurana pblica adquira outra
possibilidade, a integrao das organizaes para realizar o policiamento comunitrio,
at mesmo contra a concepo de que se trataria apenas de uma dimenso da polcia
militar:
Eu sou civil, o pessoal da militar tem uma experincia de rua muito grande, pois
eles trabalham com isso, o pessoal da civil j e mais a parte investgatva, apesar
de que um s vezes adentra na funo do outro; ento, no curso de policiamento
comunitrio a maior virtude essa, de voc unir foras e ver coronel discutndo
um trabalho com um soldado de igual para igual, e claro que com respeito com
tca com tudo, quebrar um pouco aquela questo hierrquica, um conjunto,
uma equipe, a fexibilidade tem que ser maior (Grupo Focal Alagoas).
O que a gente sente falta hoje trabalhar de forma mais artculada com as outras
foras de segurana, porque a gente v que hoje o policiamento comunitrio
muito aliado fgura da polcia militar. E policiamento comunitrio no s isso.
Deveria ter a artculao das outras foras (Grupo Focal Alagoas).
A novidade tem sido a incorporao das guardas municipais no policiamento
comunitrio, uma dimenso crescente, haja visto o aumento da criao dessas organizaes
de segurana pblica em nvel municipal:
Sou da guarda municipal do Rio de Janeiro, 19 anos de Guarda Municipal. Ento
era um grupamento que trabalhava com a flosofa de polcia comunitria, e ns
chegamos a ter oito bases na cidade do Rio de Janeiro, cobrindo desde a ilha de
Paquet at o bairro de Sepetba, ou seja, do extremo leste ao extremo oeste da
cidade do Rio de Janeiro. (Grupo focal Rio de Janeiro)
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2.3.3. Avaliar a capacitao de profssionais da rea de segurana pblica
orientada pela flosofa e estratgia organizacional de polcia comunitria: a
Educao para a Polcia Comunitria
Uma terceira dimenso diz respeito especifcidade da educao segundo a
flosofa da polcia comunitria.
Na Academia de Polcia, no se ensinava essa flosofa de polcia comunitria.
As polcias eram preparadas para a guerra. A gente fazia cursos para briga
mesmo. Treinamento militar, mesmo, tpo exrcito. A polcia era treinada para
a guerra. Hoje a polcia comunitria, o curso da polcia comunitria, ela visa
mudar que o policial e o agente de polcia, o agente de segurana pblica em
si, no vou falar s de polcia. Ele treinado para ser um policial pedaggico,
um policial que tenha uma identdade. Onde a sociedade que precisar dele vai
ter o telefone dele, vai poder contat-lo, vai confar nele (Grupo focal Mato
Grosso).
Como efeito da difuso da flosofa de polcia comunitria, aparece uma
comparao com o ensino tradicional, sendo o policial comunitrio formado como
um generalista, com treinamento complementar especifco, enquanto que a formao
convencional se orientava por outros valores:
O material que chegou da SENASP, o livro de polcia comunitria, traz
contedos variados, direitos humanos, mediao de confitos, gesto na
segurana publica, algumas matrias dessas so matrias bsicas na formao
de policia, seja civil ou militar, outras matrias so diferenciadas; ento, a
importncia que damos a esses materiais e a diversidade de disciplina dentro
do curso que foca varias reas tanto para aquele individuo que vai agir como
policial, como para o lder comunitrio ter uma viso do que policia, do que
e direitos humanos. A diversidade do material e muito importante (Grupo
focal Alagoas)
Parece haver um efeito da flosofa e das prtcas comunitrias na prpria
confgurao das prtcas de si dos policiais, reforando sua confgurao:
Por isso que tem aquele curso l, que at acredito que a maioria aqui quer
que seja o mais longo possvel, 10, um ano, pra que acontea a transio,
acontea o rito de passagem que a pessoa deixe de ser um cidado civil
e passe a ser um policial militar que mais adiante vai aplicar a lei, a regra,
fora de preconceitos, porque seno acontecer isso as arbitrariedades que o
tenente falou vo acontecer. Mas a gente nunca pode esquecer que o policial
humano, nunca deixou de s-lo (Grupo focal no Rio Grande do Sul).
No caso da Polcia Civil, ressaltam a carncia de formao em mediao de
confitos na Academia:
Pela forma de conversar com a comunidade, no existe treinamento na
academia e nos bancos de informao pra se conversar, para se fazer a
mediao de confito, tudo o que a gente aprende pegar a ocorrncia e levar
para delegacia (Grupo focal em Alagoas).
Repete-se essa lacuna nas Academias da Polcia Militar, embora com mudanas
recentes:
Na minha formao de ofcial, eu no tve policiamento comunitrio, mas tve
depois. Hoje, j tem. Ento estamos chegando a um nvel bom de informao
na base, s que quem tem mais de 20 anos na polcia no viu o processo
de polcia comunitria. No estudou polcia comunitria, no sabe as teorias
232
que esto envolvidas, no sabe qual a abrangncia da polcia comunitria.
Se eu chegar a um recm-formado e perguntar o que polcia comunitria,
ele vai saber o que . Vai saber lhe dizer. Vai saber conversar sobre polcia
comunitria (Grupo Focal na Bahia)
Outro elemento importante uma nova experincia no Rio de Janeiro de seleo
de professores para o ensino de polcia comunitria, em suas vrias dimenses:
Esse sistema novo de banco de talentos, antes de voc ir para sala de aula,
voc tem um curso de uma semana para adquirir e seguir a mesma linha,
para que todos os professores saibam qual a flosofa. A flosofa essa.
Ento vamos guiar e seguir um caminho. Bem diferente do que antes. Os
professores no se conheciam, no sabiam quem dava aula. Eu acho que
uma proposta que se vingar vai para um bom caminho (Grupo focal Rio de
Janeiro).
2.3.4. A relao com a comunidade
Para efetvar o policiamento comunitrio, necessrio organizar a preveno do
crime tendo como base a comunidade, sendo a atvidade policial considerada como um
servio disposio das comunidades:
Essa forma que se fala, de se v o policial comunitrio talvez a grande
mudana, a grande vantagem do curso foi exatamente essa, porque como
ns fazamos o policiamento comunitrio h 15 anos, sempre existu essa
questo da proximidade, essa questo de tratar as pessoas como gostariam
de ser tratadas, buscar essa aproximao da comunidade. Antgamente, o que
ns teramos que fazer? A Brigada Militar que queria resolver o problema
da comunidade, que buscava todos os problemas pra lidar, pra tentar
resolver. Hoje no, hoje atravs dessa flosofa de Polcia Comunitria que
nos permite perceber que toda a comunidade tem que estar inserida nesse
processo. E a Brigada Militar no vai resolver o problema sozinha, o problema
da comunidade. Ento precisa dizer que haja a partcipao de todos os
rgos comunitrios.
Trata-se de aumentar a responsabilizao das comunidades locais, seja mediante
os Conselhos Comunitrios de Segurana, existentes em algumas cidades e regies,
seja atravs da integrao dos atores sociais envolvidos na construo da segurana,
principalmente representantes das coletvidades locais.
Acredito que o policiamento comunitrio tem que ser feito por todos
os policiais. Todo o policial de alguma forma eu entendo que ele deva ser
comunitrio em algum momento, at mesmo porque, em algum momento
mesmo o policial comunitrio vai ter que agir de uma forma repressiva, ou
de uma forma preventva. Quando eu entendo que todo o policial tem que
ser treinado pra ser comunitrio, aquele policial ele tem que estar preparado
para atuar comunitariamente, ou seja, enxergar um segmento comunitrio e
atender ele de uma forma comunitria. O policiamento comunitrio vai ser
uma coisa cultural, no vai ser uma coisa pessoal do bairro, vai ser uma coisa
da insttuio. Ento tem que mudar culturalmente( Grupo focal Rio Grande
do Sul).
A organizao de Conselhos Comunitrios de Segurana est presente em vrios
Estados como So Paulo, Rio Grande do Sul e Bahia demonstrando a relao entre os
servios policiais e as populaes:
Ento, se reuniram aproximadamente 40 conselhos e nasceu a Central dos
Conselhos que rene alguns conselhos que, inclusive, tm a dinmica do
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trabalho social. Porque existem os conselhos comunitrios de segurana
pblica. Ento se tornou Conselho Comunitrio de Segurana Pblica e Social.
Ou seja, hoje ns entendemos que o trabalho comunitrio, ele passa a ser um
instrumento de aliana entre a Polcia Civil e a Polcia Militar. Mas acreditamos
que o trabalho que a Polcia Militar hoje perpassa junto com os Conselhos, ele
tem sido, assim, muito proveitoso e um reformulador de ideias e at mesmo
de nimo para a gente( Grupo focal da Bahia).
Em vrios Estados, a localizao pode ocorrer tanto em reas urbanas quanto em
reas rurais, guardadas as especifcidades:
Fiz o curso de multplicadores em 2010 e tambm fz um em 2003; alm
do curso de multplicador, fz tambm, entrando nessa rea especfca,
montando o policiamento de quarteiro na cidade e tambm o policiamento
comunitrio rural que pega a rea do interior do municpio (Grupo focal no
Rio Grande do Sul).
H experincias de policiamento orientado para a soluo de problemas:
um efeito impressionante de multplicao essa ideia de que a polcia esta
atva, de que est preocupada, est voltada para o bairro, est interessada
nos problemas do bairro; sabe, assim isso tem surtdo de imediato, a curto
prazo e mdio prazo, resultados muito positvos em termos de reduo de
criminalidade. No ainda de soluo dos problemas, mas j h uma sensao
inicial que h uma nova proposta e que essa nova proposta ela muito
comprometda com a comunidade. Isso faz com que as pessoas se sintam
mais partcipatvas e em razo disso o crime acaba retraindo. O desinteresse
natural do Estado no existe mais. Quando tu mostras interesse, mostras a
possibilidade de interveno e nessa possibilidade o criminoso se sente um
pouco enfraquecido, bastante enfraquecido (Grupo focal do Rio Grande do
Sul).
Houve uma experincia na Brigada Militar, o PROERD Programa de Erradicao
das Drogas, tambm repetdo em outras unidades da Federao, o qual contm
elementos de polcia comunitria:
Eu vejo com muito otmismo, por que eu tambm fao parte do PROERD, um
programa que comeou l em 98, a tranco e barrancos e sem efetvo, sem
ningum. O projeto d resultados e 93% das crianas do PROERD jamais se
envolveram com qualquer tpo de ocorrncia policial, nunca se envolveram
com o trfco. bacana o PROERD, esta sendo um programa sensacional e
agora esta sendo reconhecido e efetvado pela policia comunitria. Depende
de ns querermos buscar esse tpo de objetvo junto com a sociedade e junto
com o governo, para mostrar para eles como ns mostramos com o Proerd,
que esse modelo de servio comunitrio que vai se implantar nesse estado
(Grupo Focal Rio Grande do Sul).
A perspectva que se defne a interao entre vrios atores sociais para efetvar
o policiamento comunitrio:
Mas se ns pensarmos na flosofa do policiamento comunitrio, do programa
do policiamento comunitrio, ele tem vrios atores que so atores protagonistas,
porque no h um mais do que o outro, dentro dessa flosofa. Podemos pensar
a, a Polcia Civil, a Polcia Militar, os prprios conselhos. Se no h um vcio de
origem na formulao de origem deste programa, o curso j deveria contemplar
a interlocuo entre esses atores (Grupo focal da Bahia).
O que essa reunio mensal comunitria de segurana? Ns tnhamos que
buscar uma soluo para mobilizar os cidados, a comunidade local. Para
os problemas de segurana pblica, ns devemos bater nesta tecla que a
234
segurana pblica dever do Estado, mas direito e responsabilidade de todos;
e quando fala em direito inclusive um direito at do prprio policial, ele est
de folga, pois ele merece um servio de segurana pblica, ou bombeiro ou
policial civil, de qualidade. Bom, enfm, a ideia da reunio mensal comunitria
de segurana que todas as foras vivas atuantes daquela comunidade
possam se reunir para discutr problemas de segurana pblica (Grupo Focal
em Gois).
3. CULTURA POLICIAL E REPRESENTAES SOBRE
POLCIA COMUNITRIA
A anlise dos diferentes discursos emitdos nas entrevistas, discusses em grupo
focal e visitas a bases policiais nos nove Estados contemplados pela pesquisa representou
um grande desafo diante da pluralidade de questes e problemtcas que emergem
da fala dos profssionais de segurana pblica que partciparam da etapa qualitatva do
projeto. Embora tenham sido encontradas, com bastante frequncia, regularidades nas
interpretaes sobre o conceito e a prtca de polcia comunitria, difcil relacionar
essas interpretaes a uma insttuio em partcular (Polcia Militar, Polcia Civil,
por exemplo) ou a um Estado no qual foi feita a coleta de dados em campo. No se
pretende, portanto, discutr a ideia de polcia comunitria atrelada a uma corporao ou
a uma localidade especfca, especialmente porque no se trata de uma abordagem de
pesquisa que se pretende representatva, quer da Polcia Militar, quer das insttuies
de Gois, do Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro ou outro Estado. No limite, essas falas
indicam tendncias, um conjunto de ideias e representaes que, dentro de algumas
perspectvas, so compartlhadas e podem assim ser comparadas.
Nesse sentdo, importante enfatzar que, dentro dos limites que a abordagem
de pesquisa adotada permite, no possvel afrmar que esse conjunto de ideias
corresponde realidade do pensamento dos profssionais de segurana pblica no
Brasil. No mximo, exprimem certas interpretaes em comum aos profssionais que
tveram alguma formao ou capacitao em policiamento comunitrio, atuando ou
no em suas localidades com aes entendidas como de polcia comunitria. Embora
o discurso da polcia militar tenha prevalecido no desenho da pesquisa, o que o uni
a experincia de terem partcipado de cursos e treinamentos nos quais um contedo
terico (e algumas vezes prtco) tem sido disseminado e apreendido das mais variadas
formas. justamente sobre a apreenso desse contedo e as interpretaes que ele
possibilita, a partr de elementos tericos e experincias de coloc-los em prtca, que
esta anlise se debrua.
3.1. CULTURA POLICIAL E MUDANA DE PARADIGMA
A primeira questo a chamar a ateno a percepo, em pratcamente todos
os Estados visitados, de que a introduo da flosofa de polcia comunitria nos
cursos de formao bsica, estgios de aperfeioamento e cursos de especializao
(nomeadamente os de Promotor, Multplicador, Gestor e Operador), bem como aes
concretas nas atvidades de polcia, trouxe uma enorme mudana tanto na viso do que
a polcia e quais so suas atribuies, como nos modos de faz-lo. Essa mudana
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percebida de forma to impactante que muitos profssionais se referem a ela como uma
mudana de paradigma.
Essa transformao evidenciada, sobretudo, nos discursos e, ainda que de
formas limitadas, nas prtcas de policiamento, podendo ser percebida nas referncias a
um passado comum da polcia, nomeadamente a militar. O passado comum a que muitos
partcipantes se referem remete a um modelo de polcia extremamente militarizado,
com formao e treinamento em prtcas muito prximas ou idntcas s do Exrcito
brasileiro, caracterizada pelo aquartelamento do efetvo, treinamento em tcnicas de
combate e guerrilha, aes estratgicas pautadas por ttcas de guerra, voltadas para
um inimigo interno, o crime ou a criminalidade, o bandido.
As polcias eram preparadas para a guerra. A gente fazia cursos para briga
mesmo. Treinamento militar, mesmo, tpo exrcito. A polcia era treinada para
a guerra. () eu fui doutrinado que tnha que ser um guerreiro, que tnha
que vir para a rua e combater o crime. O negcio que combatente s sabe
combater!(Grupo focal com Policiais Militares, MS).
Sem contar a polcia da poca, hoje a gente reclama, mas na poca totalmente
desestruturada, at a formao era dos policiais a formao era pratcamente
do exrcito militar. (Grupo focal com Policiais Militares, MT).
Em algumas falas, esse passado comum associado ditadura militar (1964-1985),
perodo da histria brasileira ao qual se atribui a origem desse modelo de polcia voltado
para a guerra. Alguns comandantes e ofciais superiores mais velhos evidenciaram essa
viso utlizando exemplos da sua prpria formao, explicitando a diferena em relao
aos cursos da sua poca e os de hoje, cuja orientao considerada bastante diversa.
No sei se seria uma dicotomia, mas tem que ... mexe um pouco com a mente
de alguns policiais mais antgos, que vieram da poca da ditadura ou s vezes
no passou pela ditadura, mas pegou resqucios dela () (Entrevista com
policial militar, GO).
interessante salientar que muitos partcipantes indicaram a prevalncia desse
modelo de polcia militarizado - associado violncia e arbitrariedade e voltado para
os interesses do Estado - no apenas nas expectatvas e concepes de profssionais
mais antgos, mas tambm em jovens ingressantes nas foras policiais. Nesse sentdo,
argumentam que no se trata de uma viso exclusiva corporao, mas uma concepo
disseminada na sociedade, da qual toda polcia faz parte.
Hoje em dia voc pergunta pra muitas pessoas, por que voc quer ser policial?
E ele diz que quer ser por que ele quer ter uma arma, por que ele quer prender
o povo, por que ele quer dar tapa na cara do povo. (Grupo focal com policiais
militares, AL).
Tais vises so atribudas disseminao de uma imagem do policial militar
bastante caracterstca, associada a fguras emblemtcas como o personagem de
blockbusters norte-americanos Rambo, que reforam a percepo da atvidade de polcia
como uma atvidade de combate, de guerra, individualizada na fgura de um heri.
() ento assim no falha no curso de formao aquela questo de cultura que
tem n, aquela motvao que o policial acha que vai entrar na polcia vai colocar
uma farda uma arma e vai virar Rambo (Grupo focal com policiais militares, MS).
236
() o policial normalmente, sobretudo no incio da carreira, ele acredita que
ele autossufciente, ele se sente mesmo um super-heri, igual o de flme,
um robocop. (Grupo focal com policiais militares, GO).
Esse modelo teria contribudo, por um lado, para que se criasse enorme
distanciamento entre o efetvo da polcia e a populao (marcada pela distno entre
os estatutos de militar e de civil) e, por outro, para que as formas de atuao tpicas
da polcia se pautassem por aes enrgicas, coercitvas e violentas. O distanciamento
estabelecido pela condio de militar em oposio de civil proibia qualquer forma
de relacionamento com o cidado comum, denominado paisano no jargo da polcia
militar. Nessa tca, qualquer forma de aproximao era considerada irregular e passvel
de punio.
Eu sou do tempo, ns somos do tempo, em que ns ramos proibidos de
conversar em horrio de servio, estava no nosso regulamento, eu inclusive
j fui advertdo, por que acidentalmente estava conversando com o cidado
e o comandante passou... e no meu quartel aconteceu de gente fcar detdo
no fnal de semana, no pode sair, preso dentro do quartel, por qu? Porque
estava conversando. Fato real, documentado, punido em fcha, t na anotao
dele pra sempre l. (Grupo focal com policiais militares, GO).
A flosofa militar de distncia n, de quartel, () o policial militar era punido
inclusive se falasse com algum na rua, vocs sabem disso. Eu vivi essa
realidade no interior h uns anos atrs que era isso. Policial militar tnha
que andar com a mo pra trs e no podia falar com ningum. Se ele fosse
encontrado por um superior, passasse na rua e estava um policial militar
conversando com algum ele era punido por isso. (Grupo focal com policiais
civis, RS).
A desconfana em relao ao cidado comum fundamentava-se na ideia de que
as atribuies de polcia, e o treinamento especfco a que a corporao era submetda,
a tornavam no apenas a insttuio detentora legtma do exerccio da violncia, como
tambm especialista em questes de segurana pblica, no se admitndo a hiptese de
que a populao civil pudesse ter contato com o espao de domnio do militar (o quartel)
ou interferir nas decises de comando, interpretada como um desvio na atribuio de
autoridade. Em outras palavras, a interdio da partcipao da populao nas decises
de segurana pblica era baseada na ideia de que o conhecimento era exclusivo das
foras de segurana nos seus diversos nveis e corporaes, e qualquer interferncia era
vista como mandar na autoridade no assunto.
Hum...Conselho comunitrio?! Esquea isso! Isso no tem futuro no... Esse
negcio de civil dentro do quartel no vai dar certo, no () Como se dizia
A polcia vai abrir os quartis. No! O civil no vai entrar aqui, no! Porque
no dia que ele entrar aqui, ele vai correr! Porque aqui ele no entra. (Grupo
focal com policiais militares, BA).
() tem alguns comandantes que ainda resistem muito a isso porque eles
acham que uma interferncia inadmissvel que a comunidade interfra
no planejamento de polcia. () O chavo paisana no mete a mo no
policiamento e nem vem pro meu quartel e o policiamento comunitrio
s vezes encontra resistncia por causa disso. (Grupo focal com policiais
multplicadores, RS).
As atribuies de polcia nessa perspectva esto muito claras: aplicar a lei, com uso da
fora quando necessrio, realizar fagrantes, cumprir mandados de priso, apreender armas,
drogas, adolescentes infratores, trocar tros com bandidos, partcipar de operaes ttcas e
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especiais, fazer abordagens na rua, no caso da Polcia Militar e investgar e resolver crimes,
no caso da Polcia Civil. Todas essas atvidades, entendidas como fundamentais na represso
ao crime, so quantfcveis e passveis de mensurao, comparao e avaliao, o que d
a dimenso do trabalho de polcia, trabalho esse pautado pela lgica da produtvidade em
nmeros (de apreenses, prises, fagrantes, etc.).
Essa lgica at interessante. Porque, por exemplo, eles tentaram fazer
um ranking nas () comunidades conforme o nmero de apreenses. (P: E
quando tver ausncia de crime?). Quer dizer que voc no est trabalhando.
Se houver ausncia de crime, voc no est trabalhando. Ento, por exemplo,
quantos DVDs de tantos ambulantes eu apreendi no centro. normal. (Grupo
focal com Policiais Militares, RJ).
Essas caracterstcas fazem parte de uma cultura organizacional que, na viso
de muitos partcipantes, precisa ser mudada em favor de uma nova cultura, uma nova
forma de pensar e fazer polcia. nesse espao crtco que se insere o discurso em favor
da polcia comunitria, o qual aparece como alternatva a um modelo considerado
ultrapassado. No caso de So Paulo, o esgotamento desse modelo foi atribudo
reao da opinio pblica aos eventos amplamente divulgados pela mdia do massacre
de detentos ocorrido no presdio do Carandiru, em 1992, e do episdio dramtco de
abordagem policial malsucedida ocorrido na Favela Naval, no municpio de Diadema,
em 1997, que teriam manchado a imagem da polcia e levado a uma verdadeira
crise insttucional. Segundo os entrevistados em So Paulo, a Polcia Militar chegou a
ser ameaada de extno, o que levou necessidade de se repensar as estratgias e
prtcas utlizadas, abrindo espao para a introduo da flosofa de polcia comunitria,
cuja principal referncia no Brasil eram as aes de polcia partcipatvo-interatva no
estado do Esprito Santo. A crtca ao modelo tradicional ou antgo marcada por
falas de forte rejeio a essa imagem da polcia associada violncia e truculncia.
nessa profunda repulsa que se situa a mudana de paradigma:
Ento, uma coisa totalmente voltada para a violncia. At hoje o pessoal
lembra, at hoje todo mundo lembra dessa polcia que era repressiva, que
feria os Direitos Humanos na maioria das vezes, n?! (Grupo focal com
Policiais Militares, MS).
Eles no esto capacitados para fazer nada. E s brutalidade, no que diz
respeito a ir l e valorizar o Auto de Resistncia. Ento, esse paradigma que
eu estou me referindo. Porque hoje cmodo se valorizar isso. Uma polcia
reatva, e no nem uma polcia reatva, uma polcia monstruosa. (Grupo
focal com Policiais Militares, BA).
A defesa da flosofa de polcia comunitria, entretanto, no de modo algum
algo unnime. Pelo contrrio, esse discurso aparece na fala dos entrevistados, que so
profssionais com formao em polcia comunitria, mediado pela percepo de fortes
resistncias, tanto dentro das insttuies de segurana pblica, como das comunidades
onde atuam. A resistncia emerge justamente da prevalncia da chamada cultura
organizacional, cujo modelo de referncia militarizado, hierrquico, distanciando o
profssional do civil. possvel perceber, entretanto, resistncias originadas de percepes
muito diferentes do que a flosofa de polcia comunitria e o fazer policiamento
comunitrio. Os dados obtdos por meio da presente pesquisa, contudo, s permitem
perceber as representaes sobre polcia comunitria do ponto de vista dos profssionais
que passaram por uma mudana de concepo atravs dos cursos de formao e
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especializao, e no dos profssionais que no tveram contato com esse contedo.
Esse vis deve ser levado em considerao, uma vez que se trata de um discurso do
discurso. Porm, relevante que ele tenha emergido nas entrevistas e discusses em
grupo focal, pois aponta para difculdades, tanto no entendimento do que a flosofa
de polcia comunitria como na disseminao e aplicao de conceitos e prtcas nas
atvidades de polcia atualmente, enfrentadas tanto pelos rgos que estabelecem e
coordenam os cursos de capacitao como pelos promotores e multplicadores que
atuam como instrutores em suas diversas corporaes (Polcia Militar, Civil, Guarda
Municipal, Bombeiros, reas tcnicas etc.).
3.2. REPRESENTAES SOBRE POLCIA COMUNITRIA
As representaes sobre polcia comunitria discutdas nesta parte se referem,
primeiramente, ao discurso do discurso acima referido, isto , s referncias a que os
profssionais entrevistados fzeram das falas de resistncia flosofa que espelham
entendimentos considerados preconceituosos e at mesmo pejoratvos. Em seguida,
sero trabalhadas as representaes dos partcipantes da pesquisa acerca da flosofa de
polcia comunitria propriamente dita.
Na viso dos entrevistados, o preconceito fruto da incompreenso e da falta
de clareza acerca do que polcia comunitria e suas atribuies. Essas representaes
podem ser mais bem entendidas quando o modelo tradicional de polcia tomado
como referncia. Embora sejam representaes atribudas a outro interlocutor, que no
entende o que polcia comunitria, no devem ser descartadas na medida em que
elas fazem parte da experincia de profssionais que atuam como multplicadores em
suas insttuies.
Essas representaes fazem parte do discurso dos colegas que no exercem
atvidades de polcia comunitria, que no concordam com as ideias disseminadas nos
cursos de formao e capacitao ou ainda, que encontram difculdades na sua aplicao
e evidenciam crtcas forma como vem sendo operacionalizada nas vrias foras de
segurana pblica no Brasil. Tambm consttuem vises crtcas das primeiras iniciatvas
de se implantar a polcia comunitria nos Estados, tendo em conta que esse processo
vem ocorrendo de forma gradual, pontuada por reveses, e de maneira nem sempre
consensual, h pelo menos quinze anos.
A primeira ideia a ser destacada a de que polcia comunitria no polcia,
pois as atvidades desenvolvidas dentro dessa proposta no so reconhecidas como
trabalho de polcia, quer por serem diferentes do modelo tradicional, quer por serem
associadas a outras atribuies de poder pblico, como por exemplo, a assistncia social.
() s vezes um policial nosso que trabalha no policiamento tradicional, ele
cria um estgma da base que ele muitas vezes no quer apoiar, por que ele
acha que a base no t fazendo um trabalho de polcia, ela t fazendo um
trabalho de assistncia social, ou burocrtco, ento s vezes ele no quer
passar ali pra no dar apoio, pra no tomar parte naquele servio. (Grupo
focal com Policiais Militares, AL).

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Segundo, destaca-se a ideia de que a polcia comunitria outra polcia, um
destacamento dentro da Polcia Militar especializado em algumas atvidades no
reconhecidas como atvidades de polcia tradicional (abordar, prender, patrulhar, por
exemplo).
Cabe enfatzar, em relao a essa ideia, a importncia dada pelos entrevistados
diferena entre polcia comunitria e policiamento comunitrio. Embora ambos os termos
possam ser utlizados alternadamente para signifcar a mesma coisa, interessante destacar
que, em todos os Estados visitados, diversos entrevistados fzeram questo de frisar que
polcia comunitria uma flosofa que ultrapassa a insttuio de polcia, pois uma forma
de atuao, um mtodo de trabalho que no envolve apenas a polcia militar, mas todas
as foras de segurana pblica, o governo (em todas as suas esferas) e a sociedade em geral.
Essa concepo aproxima-se do conceito terico de flosofa de polcia comunitria, na
medida em que outras instncias so artculadas na atuao em segurana pblica, de modo
que as responsabilidades so distribudas.
J o policiamento comunitrio uma forma especfca de se fazer polcia, dotado de
especifcidades que o diferenciam de outras modalidades de policiamento, denominadas
operacional, ttco, tradicional, entre outras acepes. Esse consenso, contudo, termina
na diferena entre flosofa e prtca, que sero retomadas mais adiante no texto.
Em relao polcia comunitria ainda, vale ressaltar que, em todos os Estados
visitados os partcipantes explicitaram que, depois de terem contato com o contedo terico
da flosofa nos cursos, perceberam que j faziam polcia comunitria antes ou sempre se
fez polcia comunitria no Brasil. Essas prtcas remetem experincias anteriores, como as
rondas diurnas a p em dupla, nos centros de cidades como Rio de Janeiro e So Paulo, onde
esses policiais eram conhecidos como Cosme e Damio e Pedro e Paulo, em Porto Alegre,
que foram deixadas de lado durante a ditadura militar.
algo muito maior, macro! Envolve tanto eu, profssional de segurana, quanto
voc, representante de uma insttuio de ensino, representante da imprensa,
ns juntos! Agora, policiamento comunitrio a ao de voc exercer a flosofa
de polcia comunitria! Quem faz policiamento comunitrio so os profssionais
de segurana pblica. Polcia comunitria, no. Polcia comunitria tem a
responsabilidade de toda a sociedade, que o artgo 144: responsabilidade de
todos. (Entrevista com Policial Militar, MS).
A ideia de que ao fazer polcia comunitria, no se est fazendo trabalho de polcia
tem a ver, em parte, com a maneira pela qual o conceito foi inicialmente percebido, nas
primeiras experincias identfcadas como polcia comunitria. Isso fcou bastante claro em
So Paulo, onde a mudana de orientao dentro da Polcia Militar se deu a partr de uma
crise insttucional e foi imposta de cima para baixo. Essa mudana foi operada na troca
de smbolos, distntvos e fardas, e na nfase sobre uma postura fortemente voltada para
a defesa dos direitos humanos do cidado. Interpretada de forma radical, num primeiro
momento, essa ideia foi veiculada de modo equivocado, gerando enorme preconceito,
especialmente em relao ao tratamento dado ao infrator.
Tudo o que fazamos era prender, passou a ser considerado algo
errado. Como no podamos mais prender, passamos a ver Polcia
Comunitria e Direitos Humanos como proteger os bandidos.
(Grupo focal com Policiais Militares, SP).
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A percepo de que direitos humanos coisa para proteger bandido apareceu
em outros Estados e tem sido uma resistncia recorrente nos cursos de formao e
capacitao em polcia comunitria.
() alguns tm uma resistncia muito grande especifcamente na questo dos
direitos humanos, a no eu no concordo eu acho que no deveria existr
porque tm aquela viso arcaica de achar que a questo dos direitos humanos
proteger o bandido. (Grupo focal com Policiais Militares, AL).
As primeiras iniciatvas de polcia comunitria, anteriores introduo do
modelo KOBAN, tambm levaram a distores de entendimento, devido s estratgias
inicialmente adotadas. Isso fcou claro especialmente no caso de So Paulo, onde num
segundo momento da insttucionalizao da polcia comunitria, passou-se a operar
apenas com bases fxas, mas ainda no existam procedimentos estabelecidos para o
trabalho cotdiano nessas bases. Como a guarnio no podia abandonar o posto e, por
essa razo, fcava impedida de exercer sua primeira funo de polcia (nomeadamente,
o atendimento de ocorrncias), essa proposta passou a ser vista com maus olhos, tanto
pela insttuio, como pela populao. Isso no aconteceu somente em So Paulo, mas
em outros Estados onde tambm foi adotada a iniciatva de distribuir postos ou bases
policiais em localidades com altos ndices de criminalidade.
() ele [o cidado] ia reportar uma agresso que ele sofreu l no PPM [posto
de polcia militar], e o PM diz que ele no pode sair de l, eu no posso sair
daqui. No posso abandonar o posto. E crime no nosso cdigo penal a,
abandona o posto. Abandonar o posto crime grave. [risos] (Grupo focal com
Policiais Militares, GO).
Uma das principais consequncias disto, apontadas pelos entrevistados, foi a
prtca recorrente de lotar nos postos e bases policiais considerados problemtcos, com
histrico de abusos e/ou indisciplina, ou inefcientes no chamado trabalho operacional.
Aqueles que no eram bons para prender eram enviados para as bases comunitrias,
porm, como no havia uma padronizao das atvidades a serem exercidas, criou-se a
ideia de que esse policial no faz nada e, consequentemente, a polcia comunitria
no polcia, porque no prende ningum.
Normalmente esse escolhido o que no bom operacionalmente. Ele no
serve pra prender ningum, um estorvo. A vai fazer polcia comunitria.
(Grupo focal com Policiais Militares, GO).
Essas prtcas contriburam para a emergncia de um conjunto de representaes
detratoras sobre polcia comunitria que contnuam prevalecendo nas diferentes
insttuies. Nesse sentdo interessante destacar a existncia, em todos os Estados
visitados, de eptetos pejoratvos para discriminar o policial comunitrio do policial
tradicional. Esses eptetos podem ser explicados quando colocados em contraposio s
representaes do modelo tradicional de se fazer polcia, j explicitado anteriormente,
fundamentado em uma formao para a guerra e o combate.
Em todos os Estados visitados os participantes fizeram referncias a
denominaes utilizadas por colegas das suas corporaes para se referir ao policial
comunitrio, tido como um policial frouxo, light, florzinha (porque ofereceria
flores ao cidado em vez de abord-lo), fricho (em oposio ao quentucho,
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que atua no operacional), que passa a mo na cabea do bandido, entre outros
adjetivos.
() nos outros estados acontecia isso o pessoal que era tdo como da rea
operacional ali era a maior discriminao pra quem trabalhava na base
comunitria, ah trabalha na base comunitria ah meu deus aquela coisinha
mansa, ento assim no conhece, no conhecia. A partr do momento que
voc passa a ter o curso como era rosinha, coisa assim, no curtu, baby look.
(Grupo focal com Policiais Militares, AL).
Geralmente, esses eptetos so utlizados no diminutvo e se situam em
oposio ao policial tradicional, ligado s atvidades ttcas, operacionais, ostensivas,
consideradas trabalho de polcia de fato. Em alguns Estados foi possvel identfcar
denominaes especfcas para essa representao de policial que so dicotmicas em
relao ao policial comunitrio, como por exemplo, o termo estvado, utlizado em
Gois:
Estvado o cara mais operacional, o que chega primeiro na ocorrncia, o
que pula o muro primeiro, ele no fca perguntando no, ele vai em frente. O
C. um cara estvado. Ento no era o policial bonzinho, o legalzinho, era o...
sempre se destacou mais o cara operacional, por qu? o cara que executa,
que faz. Vai ter que fazer, ele faz. (Grupo focal com Policiais Militares, GO)
interessante observar que as representaes de polcia ligadas ao modelo
guerreiro, feroz, voltado para o combate, possuem claramente uma avaliao
positva. Esses profssionais, que atuam nas divises especializadas e so treinados para
atuar em situaes complexas, de alto risco, que envolvem a aplicao de estratgias
mais elaboradas de ao e exigem coragem e sangue-frio, so tdos como exemplos de
bons policiais, admirados no interior das suas corporaes.
Eu tenho o entendimento que existem trs nveis de policial, trs nveis de
policial que o pessoal encontra. O policial simples, o policial mdio, e o policial
de represso. Eu me considero policial mdio, por qu? Porque eu no consigo
fazer o que certos policiais fazem. Eu admiro os meus colegas, tenho considerao
enorme e luto por eles para que eles sejam valorizados, e so os policiais que
fazem o servio repressivo. (Grupo focal com Policiais Militares, MT)
A cultura policial brasileira enaltece as tropas de choque, deu at pra ver no flme
Tropa de Elite n, as tropas especiais, que uma cultura norte-americana, uma
cultura at europeia de enaltecer essas policias especiais, que so realmente
policiais fabulosos, quase super-homens () (Grupo focal com Policiais Militares,
RS)
Atualmente, o prestgio desses profssionais tem sido utlizado de forma
estratgica para conferir legitmidade tanto flosofa como s prtcas de polcia
comunitria. Policiais com grande experincia em operaes ttcas so selecionados
para fazer cursos de especializao e se tornarem multplicadores. Em diversos casos, so
colocados como comandantes de bases comunitrias de segurana a fm de adquirirem
experincia prtca e corroborarem o discurso que busca consolidar a polcia comunitria
como flosofa a ser adotada nessa mudana de paradigma.
Mas o que os entrevistados entendem por polcia comunitria? Ao analisar
os contedos eliciados nas entrevistas e discusses em grupo focal, o pesquisador se
depara com uma mirade de representaes as mais diversas, o que leva a questonar,
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por um lado, se efetvamente h um consenso sobre o conceito e a prtca e, por outro
lado, se os diferentes cursos de formao e capacitao tm sido realmente efcazes
em disseminar uma concepo comum entre os Estados. Ao que tudo indica, possvel
perceber interpretaes diferentes com base em experincias locais de polcia, na forma
como essas concepes tm sido apreendidas por profssionais de insttuies distntas
e, especialmente, pelos diferentes grupos hierrquicos no interior das corporaes.
Em primeiro lugar, preciso destacar a ideia que polcia comunitria consttui
uma mudana insttucional no sentdo de modernizar a polcia. Muitas vezes, essa
mudana entendida como abraar uma flosofa que, sendo uma teoria ou tese,
quase uma utopia, j que uma teoria algo que est no mundo das ideias e prtca algo
inteiramente diferente.
() porque quando agente pensa em flosofa no adianta a gente achar que
no deixa de ser um pouco de utopia tambm, n queridos? (Grupo focal com
Policiais Militares, GO).
A insistncia no componente terico associado ideia de flosofa parece indicar
certa incredulidade de que essa flosofa realmente possa ser implantada no Brasil.
Com efeito, em todos os Estados visitados os partcipantes falaram da necessidade
de se adaptar o modelo de polcia comunitria, nomeadamente o sistema KOBAN,
realidade do Brasil. Esse discurso mais enftco no caso dos profssionais que fzeram o
treinamento no Japo e tveram contato com a cultura e a estrutura policial japonesa.
Essa a diferena para o sistema Koban. A polcia do Japo uma polcia
completa. Ento fcil, fca muito fcil trabalhar. Agora quando voc pensa
em nvel de Brasil, nossa... No quero dizer aberrao, mas essa disparidade
to grande fca muito difcil nosso trabalho. Porque o trabalho preventvo
vai at certo ponto, mas quando o trabalho preventvo falha tem que ter o
trabalho reatvo. S que a no est na mo de quem faz a preveno. (Grupo
focal com Policiais Militares, RJ).
Voc est me entendendo? Ns no temos, no estamos naqueles dois
quilmetros [referindo-se rea de abrangncia do KOBAN no modelo
japons], ns achamos muito limitado e que no a nossa realidade. Porque
a gente tem que adequar de acordo com a nossa realidade, que no a
realidade do Japo, que no a realidade de So Paulo, que no a realidade
do Par... (Entrevista com Policial Militar, MS).
Embora as representaes sobre polcia comunitria apresentem pontos
em comum na fala dos partcipantes, possvel perceber variaes signifcatvas nas
ideias apresentadas, especialmente no que diz respeito ao propsito de uma polcia
comunitria. Essas variaes fcam evidentes quando se tomam como referncia os
conceitos tericos que defnem a flosofa (Cf. SKOLNICK, Jerome H. & BAYLEY, 2002 e
SENASP, 2007). possvel observar que algumas representaes se encontram mais
prximas dessas defnies, enquanto outras se afastam, seguindo outra orientao.
Entre as que mais se aproximam esto as que exprimem a concepo de que
o cidado parceiro da polcia e, por essa razo, deve resolver junto os problemas
de segurana enfrentados em suas comunidades. Para isso, tanto cidados,
como policiais, devem desenvolver atitudes proativas. Isso implica dois aspectos
importantes: primeiro, a necessidade de descentralizar o comando das iniciativas,
que so assumidas pelos comandantes de base; segundo, uma mudana radical
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na forma como se pensa o contexto de ao do policial de rua, nomeadamente as
praas.
P1: Inclusive, a flosofa da polcia comunitria faz com que o policial pense,
tome deciso, no fque esperando pelo superior...
P2: Esse o paradigma que quebrado dia-a-dia, por que o cabo e o soldado
no so pra pensar, pra executar... A hoje a gente cobra isso dele, tem
que planejar, tem que pensar, tem que executar. (Grupo focal com Policiais
Militares, AL).
Outro aspecto importante a orientao das aes para a comunidade, no
sentdo de atender s suas necessidades, o que coloca o cidado como o objeto das
aes de polcia comunitria, antes do infrator/criminoso. possvel perceber a uma
tentatva de reforar valores como a defesa dos direitos do cidado, a preservao da
vida (e tambm da liberdade e do patrimnio), previstos na Consttuio Brasileira.
() o papel hoje do cidado, alis, do policial, do agente de segurana pblica
defender os direitos do cidado, defender os direitos do cidado. (Grupo
focal com Policiais Militares, GO).
Nesse sentdo, observa-se um entendimento de que uma polcia verdadeiramente
cidad direciona seus esforos em busca da melhoria da qualidade de vida da comunidade,
por meio do atendimento de situaes sociais (confitos, problemas de infraestrutura
urbana, projetos sociais) que no consttuem ocorrncias criminais, mas podem vir a se
desenvolver em atos violentos e/ou delituosos.
E a gente v polcia comunitria como algo muito mais profundo, n, v
a questo do saneamento, a questo do transporte, a questo de lazer, de
esporte, tudo isso. (Grupo focal com Policiais Civis, RS).
() no baixar ndices de criminalidade e sim melhorar a qualidade de vida,
ento esse vnculo produz efeito nesse sentdo, de melhorar a qualidade de
vida pra quem vive na comunidade. (Grupo focal com Policiais Militares, GO).
interessante que essa flosofa de polcia, face s desigualdades sociais
vivenciadas no Brasil, situao de enorme carncia em que vive grande parte da
populao, especialmente nas periferias das capitais, onde foi realizada a pesquisa, seja
vista como uma questo humanitria, que vai alm da defesa dos direitos humanos. Ao
se colocar no lugar do outro, muitos profssionais manifestam o ensejo de orientar suas
aes no sentdo da transformao social, mais do que o foco nas aes de segurana
pblica. Expresses como ajudar o prximo e misso sugerem que a atvidade
de polcia comunitria tem sido apropriada como um espao de desenvolvimento de
prtcas assistenciais, possivelmente fundamentadas em valores cristos que enfatzam
a importncia da paixo e da dedicao no trabalho social que visa a ajudar o
marginalizado, o pobre, o desttudo, a vencer a sua condio socioeconmica. Embora
a orientao religiosa dos partcipantes no tenha sido objeto especfco desta pesquisa,
em diversos momentos foi possvel perceber indicaes de que muitas das aes
entendidas como aes de polcia comunitria possuem um vis religioso, como bem
percebeu uma das pesquisadoras:
P1: () essa vaidade do ser humano que no tem conhecimento das coisas,
voltando pra minha rea j falta de Jesus no corao falta de Deus.
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Moderadora: Se bem que todo o policial que eu entrevisto faz referncia, faz
referncia religiosa isso uma caracterstca?
P2: Isso um perfl. (Grupo focal com Policiais Militares, MT).
Talvez esse seja um aspecto relevante a ser aprofundado em outros estudos, uma
vez que d sentdo a muitas aes desenvolvidas nas bases comunitrias, nomeadamente
projetos sociais que no tm como objetvo direto a soluo de problemas de segurana
pblica. Quando questonados a esse respeito, entretanto, alguns partcipantes
justfcam que essas aes - como, por exemplo, organizar atvidades para crianas em
datas comemoratvas (distribuio de ovos de Pscoa, de panetones no Natal, gincanas,
festas juninas) - tm como propsito aproximar a polcia da comunidade. Segundo os
partcipantes, as visitas com objetvo de conhecer os membros da comunidade e prestar
apoio s vtmas de crimes no so sufcientes para desenvolver essa aproximao. Por
essa razo, a organizao desse tpo de eventos tem sido vista como algo muito mais
efcaz para quebrar o gelo em relao comunidade, rompendo tabus de que a polcia
uma insttuio truculenta, violenta e que intmida o cidado.
A aproximao com o cidado considerada fundamental para que exista
parceria no planejamento das aes de segurana voltadas para a comunidade. Para que
essa parceria exista, preciso estabelecer uma integrao, comunicao ou contato
maior.. Isso tambm implica numauma mudana signifcatva no modo de se relacionar
com a populao civil, quando se leva em considerao o modelo de aquartelamento
explicitado anteriormente. Nessa perspectva, entende-se polcia comunitria como
uma inverso de prtcas tradicionais de manter distncia, de tratar com frieza e rigor.
certeza que a grande parcela da razo de isso a e a nossa mudana de
postura, por que antes ns ramos agressivos, ns ramos impessoais
demais, chegava no local, como a gente no se relacionava com ningum, se
tem registro de alguma coisa aqui, todo mundo na parede, descia a mo na
nuca do cara, aquele negcio... (Grupo focal com Policiais Militares, GO).
A mudana de postura, desde a forma de abordagem, linguagem utilizada,
at a disponibilidade para fazer visitas domiciliares previstas entre as aes de
polcia comunitria, tambm interpretada como ao de polcia comunitria.
Nessa perspectiva, a representao que mais se afasta do modelo terico, uma vez
que entendida como tratar bem o cidado e uma questo de educao. Porm,
vale ressaltar que a cortesia no trato com a populao tem sido tomada, por vrios
instrutores de cursos de formao, como um exemplo de que os policiais que atuam
no operacional e participam das aes tticas e repressivas, tambm fazem polcia
comunitria, pois seguem a norma de realizar abordagens de forma respeitosa no
caso do bom cidado. Esse argumento se coaduna com uma importante estratgia
que vem sendo adotada para legitimar e dar suporte implementao da filosofia: a
de que toda a corporao, nomeadamente a militar, tambm faz polcia comunitria,
mesmo que no atue nas bases, no realize visitas domiciliares, tampouco desenvolva
projetos sociais, pois adotaria procedimentos padronizados, pautados pelo respeito
aos direitos humanos, em todas as suas aes.
Tendo em vista as profundas mudanas exigidas no processo de disseminao
da flosofa, na prxima seo discutremos as ideias eliciadas em torno do perfl do
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profssional que se ocupar das aes de polcia comunitria, um importante aspecto
que emergiu nas discusses em grupo e nas entrevistas.
3.3. O PERFIL DO POLICIAL COMUNITRIO
No Japo, o processo de formao do policial que ingressa nas foras de segurana
implica um estgio obrigatrio de dois anos em um KOBAN, a fm de que o profssional
se familiarize e desenvolva as competncias necessrias para o exerccio das atvidades
de polcia comunitria. Alm disso, a cada mudana de estgio ou promoo na carreira,
esse profssional retorna ao KOBAN para mais dois anos de atvidade, o que signifca que
todos os profssionais, independente da especializao que venham a seguir dentro da
corporao, necessariamente atuam em bases comunitrias.
No Brasil, a inexistncia de um sistema consolidado em torno de postos ou bases
fxas em ampla escala nos Estados impossibilita que esse procedimento seja seguido nos
processos de formao das foras policiais. Nesse sentdo, o contato com as experincias
vigentes tem se dado nos estgios prtcos dos cursos de capacitao, realizados em
So Paulo e noutros Estados quando h bases comunitrias em operao. Contudo, o que
chamou a ateno durante a pesquisa foi o fato de os partcipantes indicarem claramente
que haveria um perfl de profssional mais adequado para trabalhar em aes de polcia
comunitria do que outros. Esse perfl implica uma srie de caracterstcas que tornariam
esse profssional mais bem qualifcado para atuar junto comunidade do que outros.
interessante que esse perfl comunitrio sempre comparado ao do profssional que se
destaca no trabalho operacional. Desse modo, embora as coordenadorias e diretorias
de polcia comunitria, assim como os profssionais que atuam como multplicadores,
defendam a importncia dessa flosofa ser incorporada integralmente pelas insttuies,
primeira vista nem todos os agentes possuem o pendor necessrio para exercer um
bom trabalho de polcia comunitria.
As principais caracterstcas do policial com o perfl desejado para atuar nessa
rea so, principalmente, habilidades de comunicao e interao social, alm de
iniciatva e pr-atvidade. Isso envolve boa educao, polidez, cortesia. Porm, ter essas
capacidades no sufciente, preciso ter verdadeira inclinao, pratcamente uma
paixo pelo trabalho, que envolve lidar com pessoas, comunidades carentes, minorias
e diferenas sociais.
Qual o perfl desse policial? Simptco, aberto ao dilogo, vai t com sorriso
no rosto, no preconceituoso, disposto a brincar desde com adolescentes at
com lsbicas e gays, n, muito aberto esse dilogo, eu noto que eles pem
muito as mulheres nessas... (Grupo focal com Policiais Civis, RS).
Ento tem aquele policial que gosta de dar palestra, que tem capacidade
oratria; tem aquele que tem um lado psiclogo, que gosta de ouvir. Ento,
so caractersticas individuais. (Grupo focal com Policiais Militares, MS).
A ideia de que preciso ter paixo remete, novamente, percepo de
polcia comunitria como misso (como se esses policiais fossem missionrios no
esforo de efetivamente produzir mudanas qualitativas nas condies sociais de
comunidades carentes), diante de dificuldades e obstculos enfrentados no trabalho
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de aproximao com o cidado, de articular estratgias e solues junto sociedade
civil e os rgos pblicos, assumindo prerrogativas quem no so necessariamente
atribudas polcia. esse o sentido de ajuda ao prximo que se encontra em
situao de vulnerabilidade social, o marginalizado e carente.
Todavia, a atuao como polcia comunitria frequentemente apresentada
como um conjunto de mudanas de atitudes muito institucionalizadas, mas que no
significam deixar de lado totalmente um saber e um fazer policial tradicional.
Esses discursos reforam a percepo de que a polcia comunitria ainda no
inteiramente compreendida como trabalho de polcia e que a incorporao dessa
filosofia no significa o fim de todo um conhecimento j constitudo.
O perfil, vamos dizer, algum que seja operacional, no perca sua
operacionalidade, algum que goste de se relacionar com o pblico ()
(Grupo focal com Policiais Militares, AL)
()a policia comunitria, no vou dizer que no ele vai deixar de ser policia,
de maneira nem uma, ele vai fazer o papel de policia como qualquer
outra, mas de um modo diferente, a policia comunitria tem que puxar a
sociedade pra ela. (Grupo focal com Policiais Militares, MT).
() Mas o policial comunitrio ele comunitrio. Mas se tiver que prender
ele vai prender, tiver que algemar, vai algemar tipo assim. (Grupo focal
com Policiais Militares, MS).
3.4. SEGURANA PBLICA/SEGURANA CIDAD
A despeito das representaes acerca do que o policiamento comunitrio,
em oposio a um policiamento tradicional, sendo o primeiro fundamentado numa
filosofia de polcia comunitria, cabe destacar, por fim, como estas representaes
evidenciam uma mudana na percepo dos participantes desta pesquisa, que
caminha para o entendimento da necessidade de pensar uma segurana comunitria
e cidad.
Essa mudana pode ser observada, em primeiro lugar, pela percepo de que
o tema da segurana no envolve apenas a polcia ou no apenas uma atribuio
do policial, que passa a ser visto como mais um dos atores desse processo, no o
nico.
Que antgamente a gente chegava com aquela arrogncia n? Eu sei de
tudo. Segurana pblica sou eu que domino, eu que sei, e no o que
est previsto na consttuio. Segurana pblica dever do estado, direito e
responsabilidade de todo mundo. A gente tem que colocar isso em prtca.
(Grupo focal com Policiais Militares, RJ).
Estou tentando sempre buscar, aprender n para fazer um trabalho melhor de
segurana comunitria. Eu na minha viso eu acho que segurana comunitria
isso ai comea l da barriga at a pessoa morrer, eu acho que segurana
isso ai. Sempre sabendo e orientando as pessoas que quem faz a segurana
da gente ns mesmos. (Membro CONSEG, DF).
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Ah, furto em residncias: reuniram fabricantes de portas, janelas, vidros
pra que fzessem mecanismos mais resistentes aos furtos, ou seja, eles so
pontuais e eles atuam, porque assim , no a polcia a nica exclusiva
responsvel pela segurana pblica. Toda a sociedade civil responsvel. E
uma questo que eu acho que o ponto nevrlgico no Brasil a questo
da legitmidade democrtca dessas aes de segurana pblica. (Grupo focal
com Policiais Militares, RS).
Tais discursos evidenciam a disseminao de novos sentdos acerca do tema da
segurana pblica, que passa a ser entendida no mais como tema exclusivo das polcias
ou do policial, envolvendo reas da sade, educao, saneamento bsico, redes de
solidariedade local, controle social informal, parcerias entre a sociedade, poder pblico
e insttuies de segurana pblica que possam garantr melhor qualidade de vida s
pessoas.
(...) ns somos muito unidos todas as lideranas as diversas lideranas. Ento
quando voc vai falar em segurana voc no falar especifcamente s sobre
segurana, voc tem que falar em sade em educao e vrias outras, um
circulo n. Que so os crculos principais pra uma cidade poder andar. E a, a
gente tem muito contato, a gente tem contato como do transporte ao conselho
tutelar ao conselho de sade.(Grupo focal com membros de CONSEG, DF) .
Que fala em segurana s pede segurana, segurana e segurana. Mas
segurana abrange um punhado de coisas ns temos que ver a criana o pai
e a me, ns temos que sentr a comunidade e nesse ouvir a comunidade a
gente vai melhorando as coisas vai implementando quais so as necessidades.
(Grupo focal com Policiais Militares, MT).
Entretanto, ao mesmo tempo em que manifestam a percepo de que h
necessidade do envolvimento de mais atores neste processo, os partcipantes tambm
expressam que esse mesmo envolvimento tem sido bastante diferenciado, tendo em
vista que alguns setores e rgos pblicos deixam de fazer a sua parte nesse processo no
qual tambm esto imbricados, fazendo com que a polcia acabe tendo que solucionar
demandas sob as quais no tem atribuio.
Uma srie de motvos faz com que nosso trabalho falhe n?! No seja
sufcientemente adequada nossa realidade. A entra a falta do Estado, a
necessidade do cidado saber que os outros rgos tambm so responsveis
por segurana pblica. (Grupo focal com Policiais Militares, MT).
A polcia comunitria tambm, por parte de alguns comandantes, ela vem
se transformando numa polcia assistencialista, hoje em dia a gente j est
virando num mdico, num construtor, a gente constri, () a gente faz servio
de ambulncia, a gente vai l na policlnica cobrar do mdico porque que
ele no atendeu l o cidado, coisas que no deveria a gente fazer, a gente
poderia at promover essas aes, mas a gente mesmo fazer acho que no
deveria (...).
A gente t deixando de fazer o servio de polcia, mesmo que seja polcia
comunitria, para fazer servio de outras insttuies, servios que no... ()
a polcia no tnha se envolver com isso desta forma, eu acho. (Grupo focal
com Policiais Militares, MT).
Desta forma, h um entendimento que a segurana um tema que no cabe
s polcia e, ao mesmo tempo, que ainda h um envolvimento muito pequeno
de outros setores. Nesse sentido, foi possvel identificar tambm um discurso que
enfatiza a necessidade de ampliar essa noo de policiamento comunitrio, pois
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entendem que o termo policiamento traz consigo uma imagem muito forte de
polcia, reforando, portanto, que esta uma ao que cabe s foras policiais.
(...) essa interao maravilhosa uma interao fantstica que a gente
observa nesse curso de promotor e ai uma observao que eu fao
trocar em vez de falar em polcia comunitria por segurana comunitria
porque eu acho que envolve todo mundo o artigo 144 da constituio diz
que a segurana dever do Estado e...(Entrevista com Policial Militar, DF).
Ento esse o desafio, primeiro todos: a polcia civil, o corpo de bombeiros
e a polcia militar tm que entender o que polcia comunitria. Alis, eu
gosto mais do termo segurana comunitria, porque quando a gente fala
polcia comunitria parece que s polcia que comunitria, mas quando
a gente fala segurana comunitria engloba tambm a guarda municipal e
o corpo de bombeiros (Entrevista com Policial Militar, GO).
Os participantes manifestam certa inquietao com o termo policiamento
comunitrio, justamente por ele remeter a uma atividade prpria da polcia militar
que se vincula muito ideia de policiamento ostensivo. Este um posicionamento
que expressa tambm essa mudana nas percepes sobre a segurana pblica, na
medida em que apontam para uma ampliao do problema. Polcia comunitria no
envolve apenas a polcia, da a proposta de utilizar outro conceito que possa dar
conta dessa multiplicidade: a ideia de uma segurana comunitria que contemple os
diversos atores implicados nesse processo e as diferentes reas que possam contribuir
para melhor qualidade de vida das pessoas e, assim, garantir uma sociedade mais
segura.
Por fim, diferenas no entendimento das atribuies de polcia em suas
diversas modalidades de atuao foram debatidas nos grupos de policiais militares e
nas poucas ocasies em que membros de outras instituies foram entrevistados. H
uma discusso importante acerca das possibilidades de implementao dessa filosofia
na Polcia Civil, inclusive no que diz respeito orientao dos cursos de formao e
capacitao realizados nos Estados e em So Paulo, devido ao entendimento de que
o policiamento preventivo prerrogativa da Polcia Militar e, por essa razo, no
caberia introduzir polcia comunitria na Polcia Civil. Embora haja divergncias em
relao a essa questo quem teria mais perfil para atuar dentro dessa filosofia, o
policial que atua no preventivo, ou no repressivo, ou em ambas as frentes no
se pretende aqui desenvolver essa reflexo. Evidentemente, as representaes sobre
polcia comunitria no se esgotam nessa anlise, mas um estudo mais aprofundado
e sistemtico ultrapassaria os limites deste texto e os propsitos deste relatrio,
permanecendo como sugestes para futuros estudos.
Esse conjunto de relatos descreve, portanto, um modelo de polcia cuja
principal atribuio era a manuteno da ordem pblica por meio de aes entendidas
como estratgicas e especializadas, atribuda a um corpo de agentes especficos,
formados para atuarem de forma repressiva. O termo represso aparece na maior
parte das discusses e entrevistas como uma das mais importantes atribuies da
polcia, por vezes colocada em oposio atividade de preveno ao crime.
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4. ESTRATGIAS
Com base nos dados coletados, podemos dividir as estratgias com relao aos
projetos de policiamento comunitrio em trs nveis distntos.
Com relao ao nvel nacional, ou seja, a poltca pblica que traz em si a
orientao fundamental do projeto de policiamento comunitrio, a estratgia adotada e
difundida pela SENASP d maior visibilidade e suporte para a implementao nos estados.
Atravs da organizao de encontros de coordenadores estaduais, a SENASP demonstra
um maior suporte para que eles argumentem dentro de suas insttuies. H uma
percepo, por parte dos entrevistados, de similitude entre os problemas enfrentados
por cada unidade policial em termos de resistncia e do preconceito. Percebe-se,
ainda, que quando constatam problemas, os envolvidos no projeto retornam SENASP,
em razo de sua credibilidade. Foi evidenciado, igualmente, que a SENASP, como um
rgo nacional, orientador da poltca nacional de segurana pblica, j traz consigo uma
doutrina, qual seja, fazer do policiamento ostensivo uma forma de preveno: mesmo
essa ao reatva ela preventva para prevenir contra o agravamento daquela situao
e tambm para garantr que o estado coercitvo se faa presente como inibidor de outras
prtcas. Ento preveno (Entrevista, policial militar, BA).
Foi possvel perceber a ocorrncia de difculdades com relao forma com a qual
as coordenaes impactam na desmotvao dos policiais, o que, estaria relacionado
falta de estratgias de avaliao e execuo do policiamento comunitrio nos diferentes
contextos locais. A falta de fscalizao tambm apontada como fator de desmotvao
para a corporao.
Ainda no que se refere ao macro de estratgias, salienta-se a ocorrncia de uma
estratgia de valorizao do contedo de policiamento comunitrio pela valorizao
das questes nas provas, conforme foi possvel observar em alguns estados. Para que o
policial seja promovido e suba de cargo, ele tem de prestar uma prova de conhecimentos
especfcos, sobre o local onde atua e o mtodo de policiamento comunitrio, como
evidencia a fala a seguir.
O praa ele obrigado a conhecer o pobre, por que pra ele ser promovido ele
tem de fazer prova, um concurso. Na verdade as promoes dos praas (...)
por concurso, e a a matria que tem mais peso l a de polcia comunitria.
Agora a nossa proposta que todos os 14 procedimentos do pop, tenha o
dobro. Valorizar mais. Essa proposta t pra ser aprovada. Cada questo do
pop valia 2,5 pontos. Ns estamos baixando todas as demais pontuaes da
prova pra dois e aumentando as dez questes especfcas, que so subjetvas,
ento ai dar a acho 4 ou 5... so quatro, ento 4 vezes dez vai dar 40 questes
de V ou F sobre o nosso modelo, o nosso procedimento operacional padro,
10 valendo o dobro, 4 pontos. Dobramos o valor dessas questes pra motvar
ainda mais esse conhecimento da doutrina e dos processos, do nosso modelo,
da nossa estratgia. (Grupo focalm GO)
Num segundo nvel, agora com relao polcia, possvel perceber a realidade
das estratgias da ao policial, agora no plano da prtca e da ao dos seus agentes. A
rigor, a principal estratgia de atuao da policia civil nas bases comunitrias atravs
dos policiais civis e sua ao nas comunidades. Foi destacado, em algumas experincias,
um trabalho virtual em redes sociais como o Orkut, a fm de investgar a criminalidade
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em espaos virtuais. A forma de atuao dos policias comunitrios traz em si uma
estratgia de conquista de reconhecimento perante a comunidade onde atuam, atravs
da valorizao do policiamento comunitrio. A principal medida integrar a populao
ao processo decisrio.
Quando a comunidade partcipa, por que tambm tem essa barreira por
parte da comunidade... Eles j to com uma viso totalmente diferente de
antgamente, por que antgamente a culpa era s da polcia, a polcia no
fazia, a polcia no tava, a polcia no tnha viatura... Hoje com essa prestao
de contas, a gente fala das tantas abordagens que a gente realiza, as visitas
comunitrias so realizadas, policiais que prendem ou fagrante que fazem,
onde que vai... o que que a polcia civil fez ou deixou de fazer. (Grupo focal,
GO)
Ao mesmo tempo, porm, o policiamento comunitrio no deixa de utlizar-se
dos meios tradicionais dos grupos das insttuies policiais, quando h uma percepo
ofciosa de sua necessidade, em algum caso.
Se precisar de uma estratgia maior ai a policia militar tem o Bope tem outros
segmentos dentro das insttuies para colaborarem, para que ele trabalhe
dependendo do nvel de emprego de fora que foi necessrio com calma
tranquilidade. Diferente da coisa do Rio de Janeiro que tava muito tempo
dominada pela criminalidade e a criminalidade