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3\GO
3 l / t o l / J
Jos Murilo de Carvalho
A construo da
ordem
A elite poltica imperial
Teatro de sombras
A poltica imperial
7'.! edio
~
CIVILIZA O BRA SILEIRA
- -
Rio de J aneiro
2012
COPYRIGHT @ J os Murilo d~ Carvalho, 2003
CAPA
Eve/yll Grumach
PROJ ETO GRFICO
Evelyn Grumach e Joo de Souza Leite
CIP-BRASIL. CATALOGA.I,O.:":A-r.{);-';TI.
SINDICATO >J ACIONAL 1:-05 EDITORES I>E LIVROS, R]
Sumrio
NOTA 3' EDIO 7
NOTA 2" EDIO 9
C324c
r ed.
03-0228
Carvalho, jos~ Murilo de, 1939-
A construo da o:dem: a elite poltica imperial. Teatll> de
sombras: a poltica imperial/ J os Murilo de Carvalho_ - 7' ed.
_ Rio de janeiro: Civilizao Brasileira, 2012.
Apndices
Inclui bibliografia
rSBN 978-85-200-0618-4
1. Elites (Cncias sociais) - Brasil. 2. Brasil - Poltica e
governo, 1822-1889. 3. Brasil - Histria - Imprio, 1S22.
1889. I. Ttulo.
CDD - 981.04
CDU - 94(81)"\822/\889"
PARTE I
A construo da ordem
A elite poltica imperial 11
INTRODUO 13
CAPiTULO 1
Elites polticas econstruo do Estado 23
CAPiTULO 2
A elite poltica nacional: definies 49
Todos os direitos reservados. Pr,::>ibidaa reproduo, armazenamento ou
transmiss:> de partes deste livre, atravs de quaisquer nv:ios, sem prvia
autorizao::>por escrito
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Um selo da
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Rua Argentina 171 - 20921-38') - Rio de janeiro, Rj - Tel.: 2585-2000
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Impresso no Brasil
2012 .
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CAPTULO 3
Unificao da elite: uma ilha de letrados 63
CAPTULO 4
Unificao da elite: o domnio dos magistrados
CAPTULO 5
Unificao da elite: acaminho do clube 119
CAPTULO 6
A burocracia, vocao de todos 143
CAPTULO 7
J uzes, padres esoldados: os matizes da ordem
5
93
169
J OS MURI L O OE CARVAL HO
Para definir a origem provincial dos ministros adotamos os seguintes critrios:
a) emprincpio aprovncia de nascimento foi considerada provncia deorigem;
b) nos casos emque foi muito curta apermanncia na provncia de nascimento,
a provncia de origem foi considelada aquela emque o poltico viveu e fez sua
carreira poltica (assim, Vergueiro, nascido emPortugal, foi considerado paulista;
Uruguai, nascido na Frana, fluminense etc.); c) uns poucos nascidos na
Cisplatina foram considerados gachos.
10. Ver Simon Schwartzman, So Paulo e o Estado Nacional.
11. Ver Nelson Mascarenhas L age, op. cit., p. 65, eo jornal O Brasil de 23 de mar-
o de 1843.
12. Andrade Pinto, op. cit., p. 22.
13. Ver os debates nos Anais da Cmara dos De/mtados, Tomo I V, 1855, especial-
mente os discursos de Zacarias de Ges e Vasconcellos, Carro, e Bandeira de
Melo, em28 e 29 de agosto.
14. Sobre esses atritos eo gabinete Paran emgeral, ver Wanderley Pinho, Cotegipe
e seu Tempo. Primeira Fase, 1815-1867, p. 386. O projeto do governo e (o de-
bate envolviam outros problemas alm do da influncia das grandes banc<:.das,
como veremos no captulo 7.
15. Ver Eul-Soo Pang e Ron L . Seckinger, "The Mandarins of I mperial Bra'l.il",
Comparative Studies in Society alld J-listory, I X, 2(invcrno. 197 I ). p. 2I S. 244.
16. Sobre anobreza chinesa c sobre o sistema de cxamcs, ver o trah.dho de Ch.lI :g.
li Chang, The Chinese Gelltry. Studies illtheir Role in NilletN!//th (',('//t/lry
Chinese Society.
17. Sobre aadministrao local na China, ver J ohn R. W:Ht, The Districl Magis:rate
in Late Imperial China.
18. Ver Karl A. Wittfogel, Despotismo Oriental, p. 26 epassim, eChang, op. cit., p. .38.
19. Despotismo Oriental, p. 396.
20. Ver arespeito das sociedades burocrticas histricas do tipo da chinesa o clssi-
co texto de S. N. Eisenstadt, The Political Systellls of Empires.
1 42
A hurocracia, vocao de todos1
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'Vimos at aqui que uma das principais caractersticas da elite poltica impe-
'rial semelhana de outras elites de pases de capitalismo retardatrio ali
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;, frustrado, era seu estreito relacionamento comaburocracia estatal..,EmRQI
:~~., :,\\. ~l ',:, .hQU'ieS1iC distino formaL ejnstitucional..eot~,e,as..tatefa.s.. judicir.i~.,~.~\gi~
'f!~ "t.I;'~$>.:
,: . ' ~~il~: i .IIas.c,legislativas,elas muitas v.ezcssc.conundiam.,na,pessoa"dQs"executantes.
';f i 1~~~t-2 .e.a.carrcira judiciria se.tornavaparte.integrante...do..iti.nercio.qu6~1e.v.aVca.ao
I. ;~ ~,,'~ ' " d...l' I
' H i ' ~r.Congresso e.aosconselhosde.govel'no ...1)al"set"necessal'l'o" el:l'wal'''gum-es-
:~{', ,r+",pao anlise da burocracia como um..toclo.
:;;;" i , A deciso justifica-se, alm do mais, pelas afirmaes contraditrias
it', ~,; registradas na literatura sobre aburocracia eque refletem as mesmas contra-
"j!;: . f1l1
: ~~r.,/dies j mencionadas apropsito da natureza do Estado imperial. Assim
~;t~'que, num dos melhores textos de sociologia poltica produzidos durante o
w. ~ : ,:Impri o, J oaquim, Nabuco"d~~.!1,Y.ol.ve.,,~.rgwne~J k=qM~.,,~cr.a:v.ido;~ao.
'iecharal ternati vas econmicas, para,grand~U?i~X!,t,,,g,...g..9J ?!,i9,,J iy,J >e..J azia
'.Q.P.1.,que o funcionalismo pblio,.se,tornasseva",v..ocao.de..,toclos. Da o n-
':'meroexcessivo de funcionrios que com seus magros vencimentos setorna-
jvam os servos da gleba do governo, vivendo em terras do Estado, numa
.{dependncia que s aos mais fortes no quebrava o carter. Escrevendo 85
,'",.' anos mais tarde, Raymundo Faoro apresenta viso radicalmente distinta da
g~~!~ burocracia imperial. Emsua tica, tratava-se de um grupo que constitua
'i estamento e se tornara rbitro da nao e das classes sociais, regulador da
,economia eproprietrio da soberania naciona1
2
A viso deNabuco vincula-
.'.se corrente que v o Estado imperial submetido propriedade da terra,
;representada pelos latifundirios em geral, pelas oligarquias regionais, ou
:peloscls locais. Com Faoro (ou este comeles) esto os que vemno mesmo
'Estado um Leviat presidindo aos destinos de uma sociedade inerte. A n-
liseda burocracia, juntamente com a da elite, poder permitir a superao
145
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A CONSTRUO DA ORDEM
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J os MURILO DE CARVALHO
146
doestilodicotmicodeanlise mediante uma interpretao mais abrangente
e mais dialtica.
O estudodaburocracia justifica-seainda por uma razoadicional. dees-
tranhar, por exemplo, ofatode umleitor atentoecompetente chegar aofinal
das 750pginas dasegunda ediodolivrodeFaorocomdvidas wbre aque
corresponderia na realidade oestamentoburocrticodeque falaoautor
3
Ten-
taremos aqui, dentrodas conhecidas limitaes dos dados disponveis, aliar ao
esforointerpretativoesforoigual nosentidodeembasamentoemprico.
A burocracia imperial eramvrias. Dividia-setantoverticalmente, por fun-
es,comohorizontalmente, por estratificaosalarial, hierrquica esocial.Seus
vrios setores distinguiam-se pelas respectivas histrias; pelomaior oumenor
graude profissionalizao, de estruturao e de coeso; pelorecrutamento e
treinamentodeseusmembros; pelalocalizaonoorganograma doEstado; pela
natureza mais oumenos poltica de suas tarefas. As divises eram importames
porque redundavam emconflitos, qu:,sesempre com conseqncias polticas.
Pode-semesmodizer que acada fasedapoltica imperial correspondia, dentro
daburocracia, avitria deumsetor sobre ooutro, ououtros.
O quadro24 tenta fornecer imagem simplificada das divises verticais e
horizontais. Na vertical, nosetor civil, poderia ainda ser distinguida abu:,o-
cracia fiscal que era bem estruturada e mais bem paga doque outros
subsetores, mas sua impori:ncia poltica direta era menor. Na divisohori-
zontal, foi utilizada uma classificaode Guerreiro Ramos, com a exclu~o
doestratoque esseautor chama deburocracia tcnica eprofissional, por;er
praticamente inexistente
4
Trata-se, claro, de uma aproximao, sobretudo
porque aestratificao noseaplica damesma maneira aos vrios setores. O
que seria, por exemplo, osetor proletrio doclero? Embora se igualassem
em termos de salrio, um prococertamente nopoderia ser colocado no
mesmonvel de umservente. Almdisso, aslinhas divisrias tms.ignificado
distinto. As burocracias profissionalizadas, comoamilitar, aeclesistica ,~a
judiciria, definiam com maior rigidez suas fronteiras, mas para qucm con-
seguisse entrar a subida at otopoera sempre possvel. J os sctorcs mcnos
profissionalizados nodefiniam com precisoas fronteiras, mas, cm com-
pensao, apromoo aos postos mais altos era mais difcil. Por essas ra~.c~,
tome-se oquadrocomoumprimeiroesboodc classificao, sujcitoacorrc-
es e aperfeioamentos.
J OS MURILO DE CARVALHO
Comecemos pela diviso vertical. Os setores mais importantes a so, sem:
dvida, o judicirio eo militar. Magistrados emilitares, ao lado dos agentes do ,
fisco,estiveramentreosprimeiros funcionrios doEstadomoderno aseorganizar-
ememmoldes profissionais. Eforamasduasburocracias maisdesenvolvidas que
herdamos de Portugal. Acrescente-se a o clero que, embora tivesseuma situa-
o especial por pertencer simultaneamente aduas burocracias, foi tambm im-
portante recurso administrativo, almdeter tido relevante participao poltica.
Esses trs setores burocrticos foram tambm os que mais elementos
forneceram para aelite poltica. Mas no s da provinha sua importncia.
O fato deconstiturem corporaes mais ou menos estruturadas, commaior
grau de coeso interna do que os outros setores, fez com que setornassem
atores polticos coletivos com muito maior poder debarganha. Almdisso,
ea est o ponto mais importante para nossa anlise, embora fossemsetores
da mesma burocracia estatal, havia entre eles diferenas marcantes que os
colocavam freqentemente em campos polticos distintos, Sy lio' opostos.
Por essas razes, decidimos dedicar um captulo parte para seu exame
(captulo 7) e para ele remetemos o leitor.
Restam os outros setores civis da burocracia. Eram os mais 111l111l;rOSOS e
ao mesmo tcmpo os mais heterogncos e mais dlfi((;I~de cn;\cteri1.ar. No
havia a umcorpo razoavelmente profissionalizado, comexcl:":w talvel..para
aburocracia fis..:a!.Havia, certo, Ulll rgo de ellorme peso administrativo
que era o Conselho de Estado. Mas o Conselho era .\ culmil1;incia de lima
carreira antes poltica que propriamentc administrativa.
Emtermos de origem social, eram tambm os setorcs mais heterogneos.
Alguns deseus segmentos, como o dos professores deensino superior, assemc-
lhavam-se ao dos magistrados, ao qual freqcntcmcnte sesuperpunham. Ou-
tros eram hierarquizados: ao topo da carreira chegavam emgeral pessoas com
curso superior, mas nos escales inferiores e intermedirios podiam ingressar
pessoas demenores recursos, embora quasesemprecomoauxlio dosempenhos.
Mas grande aqui a falta de informao, sobretudo para os escales in-
termedirios, como o dos chefes de seo' eoficiais, que na prtica suporta-
vamo maior peso das tarefas administrativas. O setor fiscal, particularmente,
mereceria estudo mais aprofundado, inclusive para melhor avaliao da pos-
svel influncia dos escales intermedirios edos diretores na formulao de
polticas financeiras.
148
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A CONSTRUO DA ORDEM
'::"Almdas divises verticais, havia ainda importantes clivagens horizon-
'is, jindicadas no quadro 24. Retomamos amesma diviso desse quadro e
tamo
s
estabelecer a distribuio nmerica dos funcionrios pelos vrios
- atoS no quadro 25.
,: A primeira observao que salta aos olhos o grande peso daburocracia
'roletria, sobretudo no setor militar. Ela est a umtanto inflacionada por
~fermosusado diviso dicotmica devido sdificuldades encontradas emse-
"I~ararsargentos eforriis decabos, soldados emarinheiros. Mas adicotomia
'rio faz violncia realidade emtermos de diferenas hierrquicas esociais.
1: ' De qualquer modo, v-se que o proletariado formava 89% da burocracia
:. ~ilitar epouco menos de50% da burocracia civil. A metade do proletariado
:',dvil seencontrava nos arsenais da Marinha edo Exrcito.
I', Oestrato proletrio sedividia emserventes eoperrios. Asbarreiras para
~"~scensoeram semelhantes nos dois casos, mas os operrios se aproxima-
:;;vammais de uma configurao de classe e tinham melhores condies de
::-reivindicao, sobretudo os dos arsenais da Marinha e da Estrada de Ferro
I D. Pedro 1 1 . Essestrabalhadores iriam ter, na Repblica, grande importncia
,,:parao movimento operrio do Rio deJ aneiro, dando origem aos chamados
. ' ):,sindicatos amarelos, estreitamente ligados ao Estado epolticaS. No setm
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~' i~~tt notcias de greves ou movimentos reivindicatrios organizados por eles du-
,,;~: kii' . ;,I. : ~rante () Imprio.
../; No setor militar, houve as rebelies do incio da Regncia emque povo
,..:;!etropa (do Exrcito) constituam o principal ncleo insurgente, eque con-
(it triburam, juntamente com a diviso do oficialato entre brasileiros e portu-
~~,:,gueses, para adesmobilizao degrande parte do Exrcito epara suaexcluso
:~t do jogo poltico por largo perodo. Na Marinha, a rebelio veio ainda com
};' mais violncia, mas muito mais tarde, j na Repblica. Fora esses casos, a
....2massaproletria militar permanecia submetida arigorosa disciplina, que por
' i,\' f~\g' h muito tempo inclua at mesmo o castigo fsico.
'~: Logo acima do proletariado, na parte civil, estava a burocracia auxiliar
. que ocupava em torno de 39% dos funcionrios. Os salrios eram a mais
!: altos e j havia exigncias de alguma qualificao para os postulantes. Al-
;:gunsMinistrios, como o da Fazenda, ensaiavam mesmo umsistema decon-
(cursos para o preenchimento dos cargos. Almdisso, emprincpio, o limite
superior desseestrato no era intransponvel ealguns tinham apossibilidade,
149
J OS MURI LO OE CARVALHO
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A CONSTRUO DA ORDEM
'muitos cer tamente a esper ana, de chegar algum dia a uma chefia de seo.
as na pr tica poucos poder iam passar pelo filtr o, pois abur ocr acia dir etor ia I,
'.dufdos os r amos do judicir io e do cler o, pouco passava dos 5 % do total.
:ssaltima bur ocr acia er a a que se salientava pela competncia tcnica, o
ue se r efletia em par te em seus salr ios, em muitos casos mais altos dos que
s do estr ato super ior . O dir etor da Estada de Fer r o D. Pedr o lI , por exem-
'lo, tinha o maior salr io do funcionalismo imper ial, super ior ao dos minis-
i'bs de Estadq: 18COntos.
;') A bur ocr acia dir etor ial er a a antecmar a do topo da pir mide, e isso valia
'pecialmenr e par a o setor dos magistr ados. Daf, a gr ande busca da car r eir a
dicir ia nas fases iniciais do I mpr io como tr ampolim par a os postos mais
!tos, administr ativos e polticos. Osetor civil no judicir io tinha menor es
opor tunidades de chegar ao topo, pois a educao super ior er a af atr ibuto de
minor ia. A pr eocupao em conquistar ou manter posies r esultava em in-
ensa competio e emgener alizado ser vilismo. A chegada ao topo er a possfvel,
}nas a luta er a r dua e maior a necessidade do patr onato e dos empenhos. Da,
:tambm, a menor coeso desse estr ato e ausncia de atuao polftica pr pr ia
6

.' _Ror ,iim,.haYia,o ..topo.dapu;mide,que.no.,chegava.a,l%.de .. todo.e"funciona~.' __

":-mo"aQ..,todq.uma,s . ? 5,O. .Pe.sS9as.,.MMn~!is~.P'Qntoj,se tor namuito.dincilsepar .ar _
-"d.nW;J j~J {ao ,da,politiq'!,.,qtpgp.pa,administr ao. er ;:l.,~on1.esmo.tempo., par te.
:subs tancia Ida clite.po ltica..O.exemplo..mximo da.fuso ,estava no-Gonselhb' de
~iE.stad.o~_ql\!.=.cr a,r go,adminisl;l:aQ.vo,C,. ao,mesmo tem 1'0, pr ofundamente pol -
.Lis.:o_Coll.\clltcir os;.desell1Qar ga,dQr es,. pr csidcntes de pr ovncia, .pr ofessor es, ge-
dl.~,clc~i,un'~C.,J cPUl~lJ OS.,,:icoadoJ :.cs..c.ocupavaI ncar gos, min iste r iais,.m uitas
. "l. . ! m~lLallVOlJ 1lC nIe. t~.:i.as.,P.wa..quc .Faor o .eslava -pr ova vel mente pen-
lo& auJ u..qu4l11do LdlllJ ,.Cm,;;t.<},!l1~.I .~E?_ bur .ocr ticocontr olador do Estado.
No sc lr .lt;tV.l, no entanto, de um estamento, mas de uma elite poltica
:'for mada cm pr ocesso bastante elabor ado de tr einamento, a cujo seio se che-
gava por vr ios caminhos, os pr incipais sendo alguns setor es da bur ocr acia,
como a magistr atur a. Ao longo do per odo imper ial Outr os caminhos se abr i-
ir am alm da bur ocr 'acia, como as pr ofisses liber ais - advocacia e medicina . ,
-, o jor nalismo, o magistr io, quando no o simples favor imper ial. O~se", .
tllGa.da.,du1'aa.dessa"e.li,t@'-e6taWl;~e.m.par te".. e.xatamente.no,J ato~de-.na~ter .-
t;];utur ,a.,r gida..de..um..~estaml. ':. I. l~, . .g_e. . Q X. .,,. U! ! ~. Q , t~.. .a.,ess.ibilidade,wist-O-.,..
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J os MURILO DE CARVALHO
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Al m da divis o interna, ou tra caracters tica da hu rocracia imperial con-
tribu a para redu z ir s eu poder de control e e de direo da s ociedade. Trata-
s e da dis tribu io dos fu ncionrios pel os vrios nveis de poder - central ,
provincial e l ocal . E s s a dis tribu io acompanhava a prpria es tru tu ra do
aparato es tatal e revel ava, ao mes mo tempo, as pectos da natu rez a do E s ta-
do. A s tefotmaS. . . de. . . . 1. 8-Od. 1_. l evara. m,. . . . . ex ag eJ. ad-_. &>J; 1,tJ; al iz ao. ~p. ol tica,. e
adminis trativa, qu e-faria u m de s eu s au tor. es . diz er. m. ai~U:~rde . .l ~dadminis tta-
es jmperjais "g ~. m. ~~z 9. Len. Q. r~Ul l il ~LI}. ~'1~!3 2; ~,~~5g ~",. ~. J?~rD. ~~',
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cons . eqiincia. . des s a-es trl l tu I; a. centtal iz ada. era o-a(Ul l PJ9 cie JU; f. l . c. i911~; ~,?S, e
. . atUWi d es . adminis ttati:v. as ,_no. . a,v. el . do. . g oN. e{'. no. central . ,. s 1J,a. ,J; . ~il , ,R. tl \. ~!l . ; ; . .
.. 3 DO nv. eL. p. rovincial . e. q. u as . e. au s . . t\cia. . no. n:v. e1J. o. al .
A concentrao era u m fato. Mas h a tamb m al g u mas dis tines im-
portantes a faz er. A macrocefal ia variava de acordo com as tarefas a s erem
ex ecu tadas . Simpl ificando, pode-s e diz er qu e el a era menor no qu e diz ia res -
peito s tarefas de control e e de ex trao de recu rs os , era maior no qu e s e
referia s tarefas qu e al g u ns chamam de redis tribu io e qu e ou tros tal vez
preferis s em chamar de reprodu o. As primeiras s e concentravam nos Mi-
nis t rios da Ju s tia e do Imp rio, as s eg u ndas no da Faz enda, as terceiras nos
do Imp rio e Ag ricu l tu ra, Com rcio e Obras Pbl icas . E s qu ematicamente, a
s itu ao s e apres entava mais ou menos como indicam os qu adros 26 e 27.
V-s e pel o qu adro 26 qu e a ao coercitiva dog overno central , de u m modo
ou de ou tro, podia es tender-s e at oqu arteiro, qu e era a menor divis o ju di-
ciria corres pondente a u m conju nto mnimo de 25 cas as . Recorde-s e qu e is s o
s e tornou pos s vel aps a famos a - s eg u ndo os l l hnai~ fal l l ig er~,d,l - ki de . 3
de dez embro de 11)41, qu e reformou oCdig o dt. 1'I(l I,O~O Crl l l l l fl ,11 de 1HJ 2.
A l ei foi u m dos pontos cu l minantes do Rt'l :~res s o\' ~nl itt'l 1\ nl . l l S pu l mico foi
a retirada da maior parte dos poderes do ju iz de p.IZ ekil O e pa~~; \. 1a para os
del eg ados e s u bdel eg ados de pol cia nomeados pel o minis tro du Imp rio. Os
del eg ados e s u bdel eg ados , criados pel a reforma, tinham poder para dar bu s -
cas , prender, formar cu l pa, pronu nciar e conceder fhl na. E ram el es qu e divi-
diam os dis tritos de paz em qu arteires , nomeavam os ins petores de qu arteiro
e os es crives de paz e ainda faz iam as l is tas dos ju rados . E s s a s itu ao du rou
em s u a pl enitu de at 1871, qu ando a l ei de 1841 foi modificada no s entido de
tirar dos del eg ados as atribu ies ju dicirias , permanecendo, por m, as pol iciais .
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154
J OS MURILO DE CARVALHO
Foiac r esc entada aoquadr o a par tic ipao doExr c ito. Aps as r ebelies
inter nas que ter minar am em 1849, . noentanto, seu papel na manuteno
c otidiana da or dem inter na foir eduzido. Os ofic iais der ec r utamento tinham
pouc o poder , pois quem r ealmente dec idia er am as juntas par oquiais que
faziam oalistamento eosor teios. O Exr c ito seoc upava mais da guar da de
fr onteir as edas c olnias militar es.
A Guar da Nac ional, sim, teve papel de pr imeir o plano noc ontr ole da
populao e na c ooptao dos senhor es de ter r a. Mas ela no er a par te da
bur oc r ac ia pr opr iamente dita eser tr atada na pr xima seo.
Razoavelmente desenvolvida er a a r ede de c aptao de r ec ur sos fisc ais, a
que c or r espondia maior desenvolvimento pr ofissional elos func ionr ios do
Ministr io da Fazenda. Natur almente, a simples pr esena nointer ior de fun-
c ionr ios dofisc onosignific ava melhor distr ibuio da c ar ga fisc al. As r e-
c eitas ger ais pr ovinham emmais de70% dos impostos indir etos deimpor tao
eexpor tao, ar r ec adados nas alfndegas. Mas a pr esena desses func ionr ios
esua atividade, embor a disc r eta, c onstitua sinal impor tante da pr esena do
poder pblic o na per ifer ia dosistema poltic o.
As afir maes de Ur uguai tm validade plena noque se. r efer e. s tar efas
distr ibutivas. ligadasao desenvolvimento soc ial, pr omoo da educ ao c
da sade, eao desenvolvimento ec onmic o, C01110a c onstr uo . .de obr as
pblic as, a assist~nc iil J c nic a ec r editc ia etc . (quadr o 27). Pa(a . .r . i~J . <lr fas,
a ao. do, gOY. ~mo. . c entr al. par ava nas, c agir . ais"c las. pr o. yJ p~ia~, .f,qtl\!!~,~~s
exc ees, dosser vios. de. c or r eios. e dasjnpientes estr adas. de. ler r o. Os ni-
c os agentes dogover no c entr al nonvel loc al er am os pr oc os que, noen-
tanto, selimitavam star efas der egistr odenasc imentos, c asamentos ebitos.
A aodos pr oc os er a mais impor tante na r ea poltic o- eleitor al doque na
administr ativa. Os pr pr ios munic pios, alis, no possuam um Exec utivo
independente doLegislativo. Dafic ar a aodistr ibutiva na dependnc ia. da
inic iativa dos poder osos loc ais.
A pr edominnc ia das atividades de c ontr ole eextr ao, que se r epr odu-
ziam tambm nas pr ovnc ias, c or r espondia fasedopr oc esso de c onstr uo
doEstadoque vimos c hamando de ac umulao pr imitiva depoder , eque no
Br asil seestendeu at emtor no de 1850, quando novos pr oblemas passar am
aopr imeir o plano.
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1 56
J OS MURILO DE CARVALHO
Os Estudos Prticos sobre a Administrao das Provncias no Brasil, es-
cr i tos em 1 865 pelo vi sconde do Ur uguai , e que Tavar es Bastos chamou de
pr otesto da r eao contr a si mesma, j i ndi cavam per cepo clar a das mu-
danas emandamento. A cr i ao do Mi ni str i a da Agr i cultur a, C amr ci a e
Obr as Pbli cas em 1 860r efleti a a mesma fenmena. A pr pr i a estr utur a de
gastos .or amentr i as modi fi cau- se substanti vamente de 1 842 at 1 889. Os
gastos admi ni str ati vos passar am de 96% da total na i nci a do per ada par a
580/0na fi nal, ao passa que as gastas ecanmi cos e soci ai s passar am de 4%
par a 41 %9.
A mudana no contedo de ao estatal ex i gi a tambm tr ansfar maes
na estr utur a da Estada, cam ex pansa de sua capaci dade de "ltuao par a a
per i fer i a da si stema. O feder ali sma r epubli cana tr aduzi u um aspecto dessa
ex i gnci a par que, na I mpr i a, alm de a funci anali sma centr al se cancen-
tr ar na tapa da admi ni str aa, a funci anali sma pbli co cama umtada tam-
bmse cancentr ava na gaver no centr al. Esse aspecta r eveladar da natur eza
da si stema palti ca br asi lei r o. Par a melhor esclar ecer o ponto, for necemos
no quadr o 28 as dadas par a o Br asi l e par a as Estadas Uni das r efer entes
di str i bui o da funci anali smo pbli co pelos nvei s do gaver na.
No passumos par a os Estados Uni dos i nfor maes r efer entes ao sculo
XI X. Mas, dada a hi str i a daquele pas e sua tr adi a de nfase na gaver no
local, de supor que, se alguma di fer ena havi a, er a na senti da de aumentar
ocantr aste com oBr asi LR.o.pn.tx as.te,er :a..e.nQ.n!l~,,,me.smQ,.emJ ,9.2Q, .quan~
..,do. .QJ 3J ~i .Li ....QPi a"...h~lLanas ..Q,me~.mQ..~ ~t.e.m.aJ ~,cler ,aI . amer i cana. A..
..bur _Q~XaQa.hr .a:i i lei r a .. ,c:onti nava.. v:fima..da,,macr .ocefali a"qu.e .em"J ,.87.7'6r a'
yer .dadei .J ;am~m~,.,p.tQlgi a~ ..S e.,UI .uguai . se..,qlol.~i x aya_de ..,que a. gov6rno,ccn.
tr al,.no...p,Qssua.br aos...e..per nas,..os gove.r no.s.pr ovi nci ai s..e,muni ci pai s .esta-
vam.em,si tuao pi or . ai nda.
Tem- se enta um quadr o cur i osa. A cancentr ao palti ca e admi ni str a-
ti va, acampanhada da concentr ao de funci onr i os, fazi a com que se acen-
tuasse a vi si bi li dade do Estado no Br asi l, ao passo que UI 1 1pr ocesso i nver so
se dava nos Estados Uni dos, Na entanto, a cOI l~'elltr .l\J \().l pr oduto da
pr pr i a i ncapaci dade do Estado br asi lei r o de eS lt'lldt'r 'lI ,1 ,1 ,;'\0 ,I ll\a per i fe.
r i a do si stema, ao mesmo tempo que a desl'l'lltr altl,I I ,;'1 O;1 I 1 WI 'I LI 1 l;l i ndi cava
mai or pader de contr ole, embor a n;lOneC t'S S ;lI 'l;llI ll'llll' por p;lI 'te do gover -
na feder al.
J OS MURI LO DE CARVALHO
. A incapacidade do Estado brasileiro em chegar periferia bem ilustra-
ida pelos compromissos que se via forado a fazer com os poderes locais. No
Brasil, como nos exemplos histricos descritos por Weber, o patrimonialismo
combinava-se com tipos de administrao chamados litrgicos LO. Na ausn-
cia de suficiente capacidade controladora prpria, os governos recorriam ao
. servio gratuito de indivduos ou grupos, em geral proprietrios rurais, em
troca da confirmao ou concesso de privilgios.
.N Q.,.c<!,sp)nq.slleirQ" ! aS~,9.ci~lqJ itllr,gic.a .pqr,e,xcelncia.fo ia~.Guarda
NacionL No preciso repetir aqui o que j foi dito a respeito dessa insti-
tuio!l. Basta lembrar que seu oficialato era retirado das notabilidades lo-
cais, fazendeiros, comerciantes e capitalistas, e o contingente se compunha
de quase toda a populao masculina adulta livre. De 1831 a 1873, a Guar-
da Nacional tinha a seu cargo quase todo o policiamento local alm clecons-
tituir poderoso instrumento de controle da populao livre e pobre pelos
chefes locais. Se todo o funcionalismo pblico do I mprio no chegava, em
1877, a 80.000 pessoas, a Guarda Nacional tinha, em 1873,604.080 ho-
mens na ativa e 129.884 na reserva, o que correspondia a 17%da popula-
o masculina livre. Mesmo descontando a parte de fico que certamente
existe nesses nmeros, ser difcil exagerar a importncia da Guarda para a
manuteno da ordem locaL
Mas o compromisso entre governo e donos de term no c.ue se refere
administrao local no parava na Guarda NacionaL Servio litllrgico era
tambm desempenhado pelos delegados esubdelegados de polcia e inspeto-
res de quarteiro de que j falamos. Embora de nomeao do governo cen-
tral (delegados e subdelegados), eram remunerados apenas pelas diligncias
feitas. No de surpreender que a nomeao do governo recasse no mesmo
tipo de gente que era eleita para juiz de paz, de quem os novos funcionrios
herdaram as principais atribuies
l2
Esse fato introduz importante nuana
no que foi dito antes sobre a capacidade de controle do governo central no
nvel local. O que houve em 1841 no foi simplesmente o esmagamento do
poder local, como clamavam os liberais. Foi antes a instaurao do governo
como administrador dp conflito local, sobretudo do conflito entre podero-
sos. O juiz de paz eleito, representante de algum poderoso, tendia a entrar
em constantes atritos, no s com os funcionrios pblicos (juzes, procos,
oficiais de justia), mas tambm com outras autoridades eletivas e tambm
1 58
A CONSTRUO DA ORDEM
cpresenrantes de poderosos locais, .como os oficiais da Guarda Nacional e
: s vercadoreslJ ..AnomeaO"pelo governados delegados ecsgb.de1egados,
,ssim, como ,dos oficiais, da,Guarda, NacionaL a partir.,d.e,J 8S0vnos no
J ava.a ..hierarquia' local de,.pader,., como at mesma;~a.pretegia,ao"PQ!lR;1!,
..paderasos os' riscos -de.uma eleio. O governotrazia.par.a,a,esfera.pbU.
a.administrao do-conflit0 -privado.mas.ao-prea"demanter privado"o
do~do-po.der ...Os elementos no pertencentes camada dirigente local
.eram excludos da distribuio dos bens pblicos, inclusive da justia. O ar-
ranjo deu estabilidade ao I mprio, mas significou, ao mesmo tempo, uma
sria rcst ri;;o extenso da cidadania e, portanto, ao contedo pblico do
.' poder. O governo sc afirmava pclo reconhecimento de limites estreitos ao
ipoder do Estado.
. Y;rioo; asl'{'(!OS mcncionados antcriormcntc j sugerem que, se a buro-
cr,leia irllpcnal r!;io constitua estamento, tamhm no se pode dizer que se
adequasse ao modelo de burocracia moderna como definida por Weber. A
defini<lo, no que se refere aos funcionrios, inclui nomeao por contrato
; com base em qualificaes tcnicas; lealdade aferida pela fiel execuo dos
, deveres, com base em regras impessoais; e perspectiva de carreira. A ao
desses funcionrios, ainda segundo Weber, se assemelharia de uma mqui-
na em preciso, regularidade, eficcia, impessoalidade e predizibilidadel4. A
administrao imperial estava longe desse modelo ou tipo ideal. Vamos aqui
apenas estender mais um pouco a argumentao.
Apesar das variaes entre os diversos setores, salientando-se a maior
burocracia dos setores clssicos do judicirio, do militar e do fiscal, pode-
se dizer que, em geral, a classificao de cargos era precria, a diviso de
atribuies pouco ntida, os salrios variveis de Ministrio para Minist-
rio; no havia sido institucionalizado o sistema do mrito, e as nomeaes
e promoes eram muitas vezes feitas base do apadrinhamento ou, como
se dizia na poca, do empenho e do patronato, e no da competncia tc-
nica; as carreiras eram mal estruturadas e a aposentadoria no era genera-
lizada 15.
Testemunho pr~cioso sobre o funcionamento de uma repartio na po-
ca pode ser encontrado nas cartas de um dos mais cultos e competentes fun-
cionrios pblicos do I mprio, J oo Batista Calgeras. Calgeras entrou para
o servio pblico em 1859 como primeiro oficial do Ministrio dos Negcios
1.59
J OS MURILO DE CARVALHO
Estrangeiros e terminou a carreira como chefe de seo do Ministri0 do
Imprio, 15anos depois. Suas cartas so testemunho das intrincadas mani-
pulaes que se faziam para seconseguirem nomeaes, promoes, comis-
ses e licenas envolvendo superiores hierrquicos, polticos, amigos e at
mesmo o Imperador. A bajulao dos superiores eos cimes dos colegas de
trabalho eram traos corstantes do comportamento nas reparties. Asrela-
es com os ministros eram quase familiares. Costumava Calgeras traba-
lhar na casa de um deles
16

Outro testemunho importante o de Albino J os Barbosa de Olivei.

ra, magistrado de carreira que chegou ao Supremo Tribunal de J ustia.
Diferentemente de Cal6geras, que era estrangeiro eimps-se pelos mri-
tos pessoais, Albino, brasileiro de origens modestas, chegou ao topo da
carreira sombra de um casamento que o ligou s mais ricas famlias e
aos mais importantes polticos do Rio de J aneiro e de So Paulo, tanto
liberais como conservadores. O casamento no s6 o fez dono de fazendas
de caf, como tambm lhe facilitou promoes e transferncias vanta-
josas
J 7

A troca de favores no abrangia apenas nomeaes e promoes. Os

funcionrios envolviam-se emprticas que hoje seriam consideradas cor-
ruptas, embora continuem freqentes. Cal6geras, por exemplo, comenta
candidamente em suas cartas o fato de seu filho ter ganho alguns milha-
res de francos de comisso do governo por ter agenciado a compra de
algumas canhoneiras para o Ministrio da Marinha, cujo ministro era seu
amigo
l8

H aqui dois pontos interessantes a examinar ..~Q..pr,imcitQ.tef.e.~"aos.oo

.asp.e~tQ~J ,.p.atrimQ.n!Pt$..,em .soi,)~lt,~'"o~.oiUJ ji~,tin.9,",:lltre o.a~admoinistra' 'e a
poltica,.entte-o ..paF-tiular'.e~o"pblico~.o,$.egundo.r.efer.e:.se,.a.o."sentido."que.
essa..indistino ..possa,ter..para.a.burGGraeia, ..P~J ..__E_stado ..e,.paraa.s00i eda.
.de. Quan tG<ao.primeiro,.o ..Br.asil,no,,,er,a,.na.pGGa.-easo.exG6pcionaI,. mesmo
em.comparao, ,com. p.aseS.tQMqiJ :,r"eme.s ,.como..a.lllglatetr.a .c..os.,.Estados
Unidos. Foi nesse ltimo pas que secunhou aexpresso "sistema de espli-
os", para indicar as derrubadas de funcionrios que seseguiam s mudanas
de presidentes. Uminqurito do Congresso americano, feito em1885, mos-
trou que amaioria dos funcionrios eradesqualificada eque existiam "tantos
1 fi o
A CONSTRUO DA ORDEM
hadres noSservios pblicos que ahonestidade era aexceo". Na Inglater-
t no comeo do sculo XIX, "a patronagem eraummtodo aceito debrin-
..ra,
':'dar conhecidos, amigos, correligionrios e dependentes com um meio de
"d "19
VI a .
Mas eram diferentes o ritmo de mudana e o peso social e poltico do
~istema de patronagem. A Inglaterra iniciou, j em 1853, o esforo de
'implantao do sistema do nrito. Os Estados Unidos o fizeram em 1883
;;como Civil ServiceAct. Mais ainda, emambos os casos os esforos derefor-
';~.massefizeram por presso de grupos decidados que para tal fimseorgani-
> : zaram. Nos Estados Unidos, areforma comeou pelos municpios es mais
. tarde atingiu os nveis estadual e federal e, emboa parte, refletia o que j
o-estavasendo feito naadministrao privada graas sexperincias deTaylor,
isto , aracionalidade dasociedade industrial competitiva estava sendo leva-
da para dentro do Estado por presso da prpria sociedade. Alm disso,
embora o emprego pblico fosse usado como recurso poltico ecertamente
houvesse pretendentes para esses empregos (o presidente Garfield foi morto
.por um"disappointed office-seeker"), o dinamismo da economia americana
oferecia muitas outras alternativas ocupacionais mais atraents em termos
salariais. Aspessoas demaior iniciativa epotencialmente mais rebeldes cana-
lizavamsuas energias para o setor privado, reduzindo apresso sobre o em-
prego pblico e, portanto, diminuindo o peso que esseemprego poderia ter
como recurso poltico.
#.No,Btasil, .devido. aoJ imitado J ~qu,~.<>.cupaipI}~I ..apJ esso. era.mui to
,.)J laiQr"e.provinha.deo elementos .dinmicos qij,e..procuravam-escapar s Ii-
..mit. ~.9!i,80mundo escravista. Isto.red.1J Ad.av.aemnml:~o ~e fun~.ion;ri()s
~excessivo em.relao s tarefas delese,~igidas, dando origem s qUl:ixas
..sobre o parasitismo e o custo e~geraqo ..do funciol1;alismo. As queixas
existiam, mas sintomtico que muitos dos que denunciavam o mal ou
eram funcionrios eles mesmos, como Uruguai, ou tinham sido demiti-
dos, como Tavares Bastos, ou provavelmente estavam espera de uma
oportunidade. Esforossr-ios .para. introduzir o.sistema do mrito eraci-
~onalizal' 'aoadministrao 1'Q J oram.,feit.os .apartir de, 1.936 e,com xitos
,muitoQ.r.elativos.
Mantendo acomparao comos Estados Unidos, damos no quadro 29 a
proporo de funcionrios pblicos emrelao populao.
1 61
A CONSTRUO DA ORDEM
163
65
1907
83
33
57
79
79
64
Anos
1889
65
16
37
61
77
85
84
60
Imprio-Interior
Fazenda
ACOP-Viao
Marinha
Guerra
Estrangeiros - Relaes Exteriores
J ustia
TOTAL
Ministrios
QUADRO 30
Castos de Pessoal como Porcentagem dos Gastos Totais do Governo
Central/Federal, por Ministrio, I H89 e 1907
Fontes: Para 1889, Balano da Receita e Despesa do Imprio; para 1907, Tobias Monteiro, Funcio-
nrios e Doutores, p. 114.
Nota: A dificuldade maior com o clculo que fizemos, com base no Balano de 1889, que a verba
utilizada para pagar os empregados manuais e mecnicos est includa em despesas de material. Os
nmeros so, portamo, apenas aproximados. provvel que as porcentagens reais sejam mais altas.
Eliminando-se o Ministrio da Fazenda, cujos gastos principais eram com o
pagamento de juros e amortizaes da dvida externa, as porcentagens totais
sobem para 68% e 72%. Diante desses nmeros, podem-se entender melhor
observaes como as do visconde do Uruguai, segundo as quais a centralizao
aumentava a "chega do funcionalismo", tanto no nvel central como no provin-
cial, devorando a maior parte das rendas. Ao final do Imprio, Castro Carreira
repetia a mesma idia: "O funcionalismo um cancro que devora e aniquila as
foras do pas, prejudicial no s no aumento das despesas, como pela desorga-
nizao do servio". Tobias Monteiro, jna Repb'lica, continuou na mesma veia
protestando ontra o que chamava de casta que sugava os cofres da na02o.
O que esses crticOs no viam era o que Guerreiro Ramos chamou de
funes latentes da burocracia. Eles pensavam num modelo de burocracia
instrumental, semelhante mquina de que falava Weber. No viam que o
Outra indicao do excesso de funcionri('s era a porcentagem dos gas-
toS com pessoal nos oramentos. Esse clculo difcil, mas os dados do qua-
: dro 30 nio devem estar muito longe da realidade, pois, embora frutos de
t; tcntativa~ independentes, se mostram bastante consistentes.
1 62
Fontes: Brasil, Manoel Francisco Corteia, op. cil; para 1877, BalQ/.o da Receila e Despesa da Unido; para 1920,
Censo desseano. Estados Unidos, Hislorical S/alislics of lI1e U"ited Slates. Parapopulao, Censos de 1872, 1890,
1900,1920, para o Brasil; 1870, 1890, 1920, para os Estados Unidos. .
Nota: Onmero defuncionrios em1895deveestar subestimado porque o Balano nemsempre do numeco de
trabalhadores do servio manual emecnico. Paraclculo da relao funcionrio.populao nesseano uSamoso
Censo populacional de 1900, dividindo ao meio adiferena de popula,io el11relao ao Censo de 1890.
J OSE MURILO OE CARVALHO
QUADRO 29
Empregados Pblicos do Governo Central por Mil Habitantes,
Brasil e Estados Unidos
oquadro mostra que, no que se refere ao funcionalismo geral {' federal,
o Brasil tinha, at o final do sculo, mais empregados relativamente popu-
laiio do que os Estados Unidos. Levando-se em conta que as tarefas do go-
verno seriam muito provavelmente mais simples no Brasil, pode-se concluir
pela natureza menos instrumental da burocracia brasileira, isto , ela seria
determinada em boa parte por outras exigncias que no as estritamente vin-
culadas s necessidades do servio.
A importncia do emprego pblico como oportunidade ocupacional era
naturalmente maior nos centros urbanos, sobretudo nas capitais do Imp-
rio e das provncias, onde, em 1872, se encontravam 10% da populao,
cerca de 1 milho de pessoas. Era tambm a que a busca do emprego se
dava com maior vigor, sobretudo no Rio de J aneiro, onde boa parte das
oportunidades no comrcio era tomada por estrangeiros. Se calcularmos
que em torno de um tero do funcionalismo geral estava no Rio (cerca de
15.000 pessoas), e que, segundo o Censo de 1872, a populao masculina
livre ocupada desta cidade era de cerca de 85.000, veremos que o emprego
pblico correspondia a mais de 15% do total de empregos, um nmero
certamente muito alto.
Pas
Empregados
J:[JA Pblicos Brasil EUA Rrasil EUA Rr,lsil
(1877) (1871) (I R95) (IR91) (1920) (I ')25)
Civis 2,6 1,3 2.2 2,5 1,5 5,3
Militares 2,8 1,1 2.7 0,6 I,H 2.4
TOTAL 5,4 2,4 4,9 .l, I 3,3 7,7
(N =54.372) (N =93.225) (N =76.716) (N =195.310) (N =103.049) (N =R04.801)
I
i
1
J OS MURI L O DE CARVAL HO
funcionalismo atendia tambm necessidades que eram de natureza poltica e
social. ..A.,bur.ocracia .era..imp.o..ctante..paL a.,pr.Qver. oeu pao. para. os setores
.mdios~)J ,J :,b.anos.e..mesmo.par.a.seto tes.,proletr.ios) .era .[amb m.pode raso. ele:.
~nto..db-.Qptao.,dQ.s.,.PPtenciais..opositoL es,~oriwldos .dos setores .mdios
urbanos....e..-das alasdecadentes~d.a,gt.an.d~I lt..QP.edadc..rural. A esses elemen-
tos se refere Sylvio Romero como sendo a mendicidade envergonhada por
ser portadora de diplomas e vestir casacas: so os mdicos sem clnica, os
advogados sem clientela, os padres sem vigararias, os engenheiros sem em-
presas, os professores sem discpulos, os escritores sem leitores, os artistas
sem pblicos, os magistrados sem juizados
2l
.
.....Ahur.oaaciaimp.eriaL I }.o...exa,.est@)$;nJ 0. No estvamos num Estado feu-
dal, nem mercantilista.~m.no_ga.mquina.mQ.d~rl1a...g: ..QmW~y.!~,
pois o sistema industrial de produo que levou a racionalizao administrativa
para dentro dos modernos Estados capitalistas ainda no se estabelecera entre
ns...Mas.~da.pos.s)J !~t.m.c:i.D!,it..p..n?p'ri~.!?~~~J l~igu:r'\J .~s:y..:m~"m~uQ.s .
.para,a. administrao_como. tal .do. que..para.,O. sistema,.poltica ,oI DQ J .,lro,);:Oqo.
Podemos, a essa altura, reconstituir num quadro mais amplo o problema
da burocracia imperial, tentando integrar as posies divergentes de alguns
autores que sobre ela escreveram.
J em 1843, o jornal O Brasil falava da "grande classe dos empregados
pblicos e dos aspirantes a empregos", e das dificuldades em reduzi-I a pela
falta de oportunidades ocupacionais na agricultura, pela falta de capitais, e
no comrcio, pelo monoplio que sobre ele exerciam os estrangeiros
ll
. Mais
tarde, Nabuco feria a mesma tecla, atribuindo o fenmeno diretamente
escravido, e Rebouas, indo alm, dava como causa prinipal da grande
demanda por empregos a prpria estrutura agrria monopolista
23
. Nessas
circunstncias, quem procuraria o emprego pblico? Segundo Nabuco, o
nmero dos pretendentes podia ser calculado "pelo recenseamento dos que
sabem ler e escrever", mas apontava principalmente os ex-ricos, isto , os
descendentes de famlias fidalgas decadentes e os pobres inte1igente~ que
constituam a grande maioria dos homens de merecimento. Sylvio Romero e
Tobias Monteiro davam nfase classe mdia desempregada, sobretudo pro-
fissionais liberais, os "bacharis", como chamou ao grupo todo Gilberto
Freyre. Azevedo Amaral falava em grupos intermedirios dominados por
mestios24. O trao comum dessas caracterizaes o de pessoas em mobili-
164
A CONSTRUO OA ORDEM
,;'dade social descendente ou ascendente, as primeiras excedentes do latifn-
,i" dio escravista, as segundas que nele no puderam entrar, isto : de modo
' ; i . , geral, os marginais do sistema e seus mais provveis e capazes opositores .
I Nossa anlise mostrou que a percepo acima plausvel. O funcionalis-
::.mo no era a vocao de todos, como exagerou Nabuco, mas sim das mino-
',: rias urbanas, sobretudo de seus elementos mais educados e mais agressivos.
;; Para esses, os setores da burocracia de mais difcil acesso eram o oficialato da
~.Marinha e a magistratura. Mesmo assim, neles entravam os filhos da agricul-
ttura decadente e na magistratura se esgueiravam alguns dos "pobres inteli-
.:' gentes". Os outros setores eram mais abertos e alguns deles, o clero e o
1 Exrcito, podiam levar os pobres inteligentes at o topo da carreira. O que
, no se mencionava no I mprio era o servio pblico como fonte de emprego
<para a populao pobre urbana, em parte talvez por no se considerarem
. empregados pblicos os operrios do Estado (os prprios serventes eram
'.pagos com verba de material), em parte pela pequena agressividade desses
grupos na poca. A importncia da burocracia proletria s se tornou evi-
dente mais tarde, quando o proletariado em geral surgiu na cena poltica.
Os dados tambm do fundamento idia de que o funcionalismo resul-
: tante da situao descrita era desproporcional s tarefas administrativas que
'..tinham de executar, justificando as acusaes de parasitismo, ociosidade e
. custo excessivo para o errio.
As divergncias surgem na caracterizao da burocracia ede seu poder. Num
extremo est Nabuco, para quem os funcionrios apenas mudavam de senhor:
:,escapavam de ser servos da gleba do latifndio para o ser do governo, permane-
,cendo em situao de dependncia. Em posio intermediria, Azevedo Amaral
;-v a burocracia desenvolvendo poder prprio por via do que chama de Estado
'.Poltico, em oposio ao Estado Econmico em que o grupo dirigente seria o
que controlasse o setor dinmico do processo produtivo. O Estado Poltico im-
perial, por estar desvinculado desse processo, ou a ele ligado apenas pelo setor
acanhado da propriedade agrcola, bloqueava o desenvolvimento da sociedade
industriaJ 2s. Extremando a posio, Faoro v a burocracia constituindo IIIll
.estamento e dominando por meio do Estado a nao e as classes sociais.
Vimos que no h base emprica para se falar em estamento burocrtico.
O ~orpo de funcionrios se dividia vertical e horizontalmente, no possua
estilo prprio de vida, no tinha privilgios legais, no desenvolveu meca-
1 65
J OS MURllO DE CARVALHO
NOTAS
nismos de proteo de sua homogeneidadc c autonomia. N;io se
estamentalizou a burocracia como um todo, no se cstamcntalizou a Igreja,
no se estamentalizaram os militares. Havia, sim, setores mais ou :nenos
burocratizados, mais ou menos coesos, como os magistrados, os militares, o
clero, que disputavam entre si, e em alianas com setores externos a eles,
maior peso nas decises polticas e maior parcela dos benefcios do poder.
A diferenciao interna da burocracia adquiria importncia poltica espe-
cial devido fuso parcial com a elite poltica. Vimos em captulo antcri-:)r que
na prpria Cmara havia 60% de funcionrios pblicos em 1834, 5.~% em
1850,32% em 1869, caindo para 11%em 1886. Por vrias vezes discJ tiu-se
no Congresso e na imprensa da poca a exccssiva participao de cmpregados
pblicos emcargos legislativos. Alm dc distorcer o sistema represcntativ.::>, essa
participao levava a urna ambigidade bsica da burocracia. O emprego p-
blico constitua aprincipal alternativa para os enjeitados do latifndio escn.vista,
mas, urna vez no governo, os funcionrios eaelite em geral no podiam matar
a galinha dos ovos de ouro que era a prpria agricultura de exportao base-
ada no trabalho escravo, fonte da maior parte das rendas pblicas.
..A-blJ r.9_ mfi ...e.ra.assim.mat:caQi;l.~p.~1,J I4~..GuerreiI.p.J iamo~h..~tr..!;.9.!L9.:e
,.diAl,c.a ..q"am..bigMiide>_ j_ ,Lpercebida.J amb~m,.PQr_ J P'1-q~~abuCOd:juan~
.,d(u;i"Q.ggy~mQ"aomesmo. tempo, como.s.ombra,.d.~~q~yig~p ..h.cpmQnica
J ora.capaz .dedestru:la~6 ,.f.ss?ambigi.ii.dilQemarcav,a ..tamb.m.a ..elite.po14i.
.ca,e..,a.t.ipgi.-p.corao ..do.pUS,pri2 Es~ad irpperial,.ng .. pgdeJ ].io,seJ ;_ en::endi",
.QLp~q~~,.J J .gs".UIl1iF.~.~ .li'lJ )_ u.!?G;r:cia.
A CONSTRlJ <O DA ORDEM
167
Ver ldICIITIr(} IClmos, Adlllillistrao e btratgia do Dcselll'oIt1imento, p. 300.30!l.
No .:onhccel11os nenhum estudo sobre o operariado do Estado durante o Im.
prio. Os positivistas foram talvez os primeiros a se ocupar do problema. Em
1889, Teixeira Mendes entregou a Benjamin Constant um documento aprova-
do em reunies de operrios do Estado, que estabelecia, entre outras coisas,
jornada de 7horas, descanso semanal, frias, aposentadoria etc. Ver R. Teixeira
Mendes, "A Incorporao do Proletariado na Sociedade Moderna", Igreja e
Apostolado Positivista do Brasil, nO 77 (julho, 1908). Pandi Cal6geras recla-
mou em 1918 do que achava ser um excesso de vantagens dos operrios do
Estado e se referiu a um "mal entendido socialismo de Estado". Ver Pandi
Cal6geras, Problemas de Administrao, p. 47.
'6. Para uma viso de quem viveu essas intrigas de repartio, ver Antnio Gontijo
de Carvalho, Um Ministrio Visto por Dentro. Cartas Inditas de Joo Batista
Calgeras, Alto Funcionrio do Imprio, passim.
7. Ver visconde do Uruguai, Ensaio sobre o Direito Administrativo, p. 119e 133.
g. O recrutamento militar seria melhor analisado como poder extrativo do Esta.
do. Mostramos em outro lugar como esse poder era pequeno durante o Imp-
rio. Ver, a respeito, Teatro de Sombras, primeiro captulo.
9. Ibidem, segundo captulo .
10. Ver Reinhard Bendix, Max Weber. An Intellectual Portrait, esp. p. 348-60.
11. Fernando Uricoechea, emseu livro sobre o Estado imperial, prefere referir-se
Guarda Nacional como burocracia patrimonial. Parece-nos que ela seria me-
lhor caracterizada como associao litrgica, deixando-se o patrimonial para a
administrao estatal propriamente dita. Ver Fernando Uricoechea, O Minotauro
Imperial, esp. caps. IV eV.Sobre aGuarda Nacional ver tambm J eanne Berrance
de Castro, O Povo em Armas: A Guarda Nacional, 1831-1850; e Maria
Auxiliadora Faria, A Guarda Nacional em Minas, 1831-1873.
12. Exemplo tpico o de Vassouras em 1850 onde o presidente da Cmara, os 12
juzes de paz, os trs delegados e trs subdelegados, o substituto do juiz muni-
cipal, o comandante e quatro oficiais da Guarda Nacionl eram todos ou capi-
talistas ou fazendeiros de caf. Ver Almanack Laemmert, 1850, p. 200.208.
B. Sobre o assunto, ver Thomas Holmes Flory,Judge and Jury in Imperial Brazil. The
Social and Political Dimensions of Judicial Reforms, 1822-1848, esp. capoVI.
14. Ver Rcinhard Bcndix, Max Weber, p. 423.30.
166
Uma verso modificada deste captulo foi publicada narevista Dados, 21(~979),
p.7.31.
VerJ oaquim Nabuco, O Abolicionismo, p. 164; Raymundo Faoro, Os Do'lOS do
Poder, p. 262.
Ver Francisco Iglsias, "Reviso de Raymundo Faoro", Cadernos DCP (naro,
1976), p. 136.
1.
2 .
I
3.
!
I
,I
J OSE MURILO DE CARVALHO
15. E m 1831j havia ki que exil;ia concurso para ll~rns<l dc t 1I1l,iOIl,lrIO\ 110Mi.
nistrio da Fazenda. A lei foi modificada v;nas vC/.cs- - I'rov;\vl'\ lIl.ikio das
dificuldades de aplicao. Ver Murilo Bral;a, "l'roblctll.lS dc Sele;w de Pessoal",
Revista do Servio Pblico, Ano IV, vaI. 11(maio, 1941), p. 102-113. Sobre o
assunto ver tambm J . Guilherme de Arago, "O Cargo Pblico no Sculo XIX
e o Sistema do Mrito", em Administrao e Cultura, p. 169.73.
16. Ver Antnio Gontijo de Carvalho, op. cit., passim.
17. Ver Albino J os Barbosa de Oliveira, Memrias de um Magistrado do imprio,
passim.
18. Antnio Gontijo de Carvalho, op. cit., p. 173, 186,232.
19. Ver Guerreiro Ramos, Uma Introduo ao Histrico da Organizao Racional
do Trabalho, p. 120; e Gilbert B. Siegel, "Administration, Valucs and the Merit
System in Brazil", em Robert T. Daland (ed.), Perspectives af 13razilian
Administration, vol. I, p. 3.
20. Visconde do Uruguai, Ensaio sobre o Direito Administrativo, p. 358. Liberato
de Castro Carreira, Histria Financeira e Orame"tria do Imprio do Brasil, p.
615; Tobias Monteiro, Funcionrios e Doutores, p. 5.
21. Ver Sylvio Romero, Doutrina contra Doutrina, p. XXXVIII.
22. Ver O Brasil, de 23 a 26 de setembro de 1843.
23. Ver Andr Rebouas, Agricultura Nacional. Estudos Econmicos, p. 369.
24. Ver Azevedo Arnarai, A Aventura Poltica do Brasil, cal'. VII.
25. Ibidem.
26. Sobre o conceito de dialtica da ambigidade aplicado burocracia imperial,
ver Guerreiro Ramos, Administrao e Estratgia do Desenvolvimento, p. 369;
J oaquim Nabuco, O Abolicionismo, p. 184.
168
CAPiTULO 7 J uzes, padres esoldados:
os matizes da ordem
i
l
I
i
,I
J OS MURI LO DE CARVALHO
33. Emseu livro sobre Direito Pblico, que todo eleuma defesa sistemtica do libe-
ralismo poltico e econmico, o mesmo So Vicente seviu obrigado adistinguir
entre dois tipos decidadania: o cidado simples, titular apenas dos direitos civis,
eo cidado ativo, que possua tambm os direitos polticos, sendo o voto o prin-
cipal deles. Ver Pimenta Bueno, Direito Pblico Brasileiro, p. 440.442.
34. Oliveira Vianna, Instituies Polticas Brasileiras, vol. 2, p. 411.432; e do
mesmo autor, O Idealismo da Constituio, cuja primeira edio saiu em1927.
Oliveira Vianna estava aqui criticando na realidade os liberais erepetia o que
j dissera Alberto Torres em A Organizao Nacional, que, por sua vez, se-
guia a linha de pensamento dos conservadores imperiais como Vasconcelos e
Uruguai. Curiosamente, o conceito de marginalidade lhe veio do socilogo
americano Robert Park, que se inspirou em Frederick Teggart, cuja obra era
uma crtica s teorias raciais e climticas. Ver Robert E. Park, "Human
Migration and theMarginal Man", The American Journal of Sociology, XXXIII,
6 (May, 1928), 1'.881-893.
35. Roberto Schwarz, Ao Vencedor as Batatas, p. 13.
36. Nelson Werneck Sodr, A Ideologia do Colonialismo.
37. Paulo Mercadante, A Conscincia Conservadora, especialmente cal'. 15.
Mercadante ope-se viso de Alberto Torres e Oliveira Vianna sobre o idea.
lismo emarginalismo das elites, defendendo o carter adaptado de suas idias.
38. Guerreiro Ramos, Administrao e Estratgia do Desenvolvimento, cal'. 6. Ver
tambm, do mesmo autor, "O Tema da Transplantao e as Entelquias na In-
terpretao Sociolgica do Brasil", Revista do Servio Social, XlV, 74, 1954.
39. Wanderley Guilherme dos Santos tambm atribuiu elite imperial uma clara no-
o do objetivo aatingir - o eficiente funcionamento da ordem liberal burguesa
-, havendo discordncia entre conservadores e liberais apenas sobre os meios
de lchegar. A estratgia do formalismo seria, emsua terminologia, areificao
institucional emque incorriam os liberais. Ver Ordem Burguesa, p. 50.
40. Sobre o papel do Estado no incio da industrializao na Inglaterra, ver L. A.
Clarkson, The Pre-Industrial Economy in England, 1500-1750. As queixas de
Mau esto em Irineu Evangelista de Souza, visconde de Mau, Autobiografia
(Exposio aos Credores e ao Pblico).
41. Ver Tavares Bastos, Cartas do Solitrio, p. 268, eo Apndice 1nela includo. O
livro uma defesa intransigente do livre comrcio por quem se declara "um
entusiasta frentico da Inglaterra" (415).
390
Cft,prULO 5 Eleies e partidos: o erro de
sintaxe poltica
1
Na observao de Euclides da Cunha, o Brasil exemplo nico de pas cri-
ado a partir de uma teoria poltica. Com tal fascinao por modelos (exter-
nos), no surpresa que o problema central da organizao de um sistema
poltico, qual seja o da definio de quem pode nele participar ecomo pode
participar, tenha merecido ateno constante dos polticos imperiais. parte
a mania de buscar modelos para neles enquadrar a realidade, era concreto
o problema de definir a cidadania num pas que saa de situao colonial
com alguma experincia de autogoverno apnas emnvel local. Tratava-se
realmente de construir quase do nada uma organizao que costurasse po-
liticamente o imenso arquiplago social e econmico em que consistia a
ex-colnia portuguesa. A mania e a necessidade resultaram emabundante
legislao eleitoral que buscava incessantemente conciliar a realidade com
os modelos disponveis nos pases de vida poltica mais organizada e mais
amadurecida.
Seria talvez til percorrer esta vasta legislao, mas no seria agradvel,
nem necessrio. Prefiro tent:lr extrair da legislao as preocupaes nela
subjacentes, tendo emvista principalmente osentido do debate eleitoral para
o sistema poltico como umtodo epara os partidos polticos emparticular
2

Trs foram, a meu ver, as preocupaes bsicas que acompanharam os esfor-

os de regulamentao eleitoral: a definio da cidadania, isto , de quem
pode votar eser votado; a garantia da representao das minorias, isto , a
preveno da itadura deumpartido ou faco; ea verdade eleitoral, isto ,
a eliminao de.influncias esprias, seja da parte do governo, seja da parte
do poder privado.
No que se refere definio da cidadania, a evoluo da legislao foi
uma involuo. Verifica-se constante econsistente movimento no sentido de
393.
TEATRO DE SOMBRAS
3 9 5
Fontes: Censo de 1872; Organizaes e Programas Ministeriais; Guerreiro Ramos. A Crise do Poder
no Brasil, p. 32.
'Exduindo a populao escrava.
10,8 (13,0)"
0 , 8
2 , 2
1,4
2 , 9
5 , 6
13,4
% da populao total
Votantes
1.097.698
117.022
290.883
294.401
833.270
1.890.524
6.200.805
. QUADRO 13
Participao Eleitoral, 1872-1945
Ano
1872
1886
1894
1906
1922
1930
1945
V;~e..qge.o .ndice. de-partiGi pao naseleies~primrias,anteriores. lei ..
.de,1881.s6rfoisuperado.em.194S" 64anosmais.tarde,.ap6s ..quatro.mudanas
de. regime, trs delas.J eitas. em nome .da. ampliao. da. cidadania. A manuten-
Cio'do'envalvimentO"'popularemnveis 'baixos.foi"umtrao"constante.daAgi-
.'ca-do sistema.poltico, ..l1lOl1r.quico. ou .republicano ....A..justi-fieativa"l,.al'a"tal"
procedimento entre'oste6ricosera- a.da qualidadedo'voto'e.~a.lisuranas.-elei~'
es.-A participao ampliada, .sobretudo.a.de analfabetoj.era<considerada'uma
das principais causas.J acorrupoeleitoral pois,. alegava~se)%faltavaca,estapo"
pulao condiesde'entendimento.e de.independneia"pal'a'''exercer:''adequa~
damente a. funo do .voto,.,C.esultando daLamanipulao.e.o"falseamento,das
eleies. Foi este () principal argumento usado durante as discusses do proje-
to que resultou na lei de 1881. O texto clssico de Francisco Belisrio Soares
de Souza a melhor exposio desta perspectiva. A discusso no Conselho de
Est,ldo, de 1878, tambm revelou unanimidade quanto manuteno do cen-
so alto. Somente um dos conselheiros foi contra a excluso dos analfabetos do
direito de votar. Mesmo J os de Alencar, o mais original pensador da poca
no que se refere ao sistema eleitoral, preocupado embora, apesar de conserva-
dor, com a ampliao da participao, inclusive para a mulher e o escravo, era
contra dar o voto ao analfabeto, por ele equiparado ao surdo-mudo, inapto
para ::onhecer o governo e exprimir sua vontade
4

Durante os debates na Cmara poucas vozes se manifestaram contra a

reduo da franquia eleitoral. Entre elas estavam as de J oaquim Nabuco,
3 94
J OS MURllO DE CARVAlfiO
rcstrinl~ir a pnrticipao, culminando o processo na lei de eleio direta de
1881. No difcil demonstrar atese. As primeiras eleies, feitas para compor
as Cortes de 1821, ainda antes da Independncia, regeram-se por legislao
inspirada na Constituio espanhola de Cdiz, de 1812, que, por sua vez, se
baseara na Constituio revolucionria francesa de 1791. Adotava-se prati-
camente o voto universal masculino. A prpria Frana voltou atrs e s ado-
tou novamente o sistema aps a revoluo de 1848. A maioria dos pases
europeus s6 iria introduzi-lo no sculo XX.
As eleies para a Constituinte brasileira j foram feiras com restri-
es cidadania: exigia-se idade mnima de 20 anos, excluam-se os assa-
lariados e os estrangeiros. A Constituio outorgada em 1824 foi alm
nas restries: elevou a idade para 25 anos, excluiu os criados e, pela
primeira vez, introduziu o critrio de renda (mnimo de Rs 100$000 ao
ano para os votantes nas eleies de primeiro grau). Toda esta legislao
foi de iniciativa do Executivo, podendo estar a a causa da crescente pre-
ocupao com a reduo do nmero de cidados ativos, segundo a ex-
presso da prpria Constituio. Mas a hiptese no se sustenta: todas as
leis posteriores foram votadas pelo Congresso e a tendncia nem por isso
se inverteu.
Assim que a primeira lei votada, a de 1846, alm de excluir as pra-
as-de-pr, matreira e ilegalmente mandou calcular a renda em prata, o
que equivalia a dobrar a quantia exigida, passando, para os votantes, de
Rs 100$000 para Rs 200$000. A medida podia justificar-se com o argu-
mento da desvalorizao da moeda pela inflao. Mas no deixava de ser
uma reforma irregular da Constituio e revelava, na melhor das hipte-
ses, preocupao em evitar a expanso do eleitorado pela deteriorao
do critrio de renda. O ponto culminante das restries veio em 1881.
Eliminou-se a eleio em dois turnos mas, ao mesmo tempo, a Cmara
liberal aprovou aproibio do voto do analfabeto e introduziu exignci-
as muito severas para verificar a renda de Rs 200$000, alm de tornar o
voto voluntrio. O assalariado no funcionrio pblico foi praticamente
excludo do direito de vot0
3

O efeito dramtico da reduo, bem como sua permanncia Repblica

ade.ntro~ podem ser avaliados pelos dados do quadro 13.
I .
Somando-se os empregados rurais aos artesos e aos empregados no
comrcio, v-se que compunham 70%do eleitorado. No caso dos votantes
vi~cul3:dos atividade rural, apenas 14dos 34proprietrios possuam ren-
397
TEA TRO DE SOMBRA S
da que pudesse ser con~iderada alta, acima de umconto de ris. Entre estes
14 estavam sem dvida os chefes polticos que tinham que manter sua ca-
pacidade de controlar os resultados das eleies e, portanto, tinham que
cultivar os votantes mesmo fora dos perodos eleitorais. A franquia relati.
vamente ampla que existia antes de 1881 (excluindo os escravos, aporcen-
tagem da populao que votava em 1872 subia para 13%, igual de 1945)
introduzia um elemento de irracional idade nos clculos econmicos dos
I proprietrios, obrigando-os, por razes de poder e prestgio, a manter um
nmero de dependentes acima das necessidades da produo. Tal situao
era mais verdadeira no Imprio do que na Repblica, pois o rodzio de
partidos no poder possibilitava o conflito entre elementos da classe pro-
prietria. Como sabido, emcaso de conflito atendncia dos contendores
de ampliar o mbito da disputa mobilizando o maior nmero possvel de
seguidores. Nas cidades o nmero de votantes de renda baixa era ainda
maior do que nas zonas rurais. Na parquia de Iraj, por exemplo, na pe-
riferia da Capital do Imprio, 87%dos votantes em 1880eram lavradores ,
pescadores, operrios, artesos, empregados. Quase a metade destes vo-
tantes (44%) era composta de analfabetos e 66% tinham renda abaixo de
400$000, isto , no podiam ser eleitores
7

A restrio .cidadania, portanto, baseava-se, deumlado, empreocupa-

..o.com. alisura do pleitoe.coma. autenticidade. da, representao e, do.ou-
tro, no..interesse econmico_dos ..grandes.proprietr.ios doubls.de.<:nefes .
polticos. Por trs do problema estava, no. entanto;. o'grande.dilema,dapolf-
..uca imperial: comotornar .. o.gov:erno mais,dependente,dosinteresses,dadasse
...propetria.J :llral.sem,,,no-entan to, deixar ,dC'.igel"'rbi tro dos.conflitos'''entre'
setores.desta"mesma. dasse:-ntes .dediscuti.r~te. pontoj.vejamoso segundo
.tema. que. perpassa o debate eleitoral ,- a,..representao,das minorias. Ele
temdiFetamente.a.ver ..como reer,ido.dilema.
A representao das minorias surgiu como preocupao, no por aca-
so, durante o perodo chamado da Conciliao, cujo ponto culminante
foi o Ministrio dirigido pel marqus de Paran (1853-1857). O ltimo
recurso s armas por parte dos liberais (a revolta da Praia de 1848) faci-
litara o domnio completo dos conservadores por meio de seu grupo mais
representativo, o dos saquaremas do Rio de J aneiro, assentados econo-
micamente na grande expanso do caf no Vale do Paraba. Entre os
/' . 0"
%
24
46
13
9
5
2
1
100
98
188
55
38
19
7
4
409
396
Proprietrios
Empregados rurais
A rtesos
Empregados no comrcio
Funcionrios pblicos
Profissionais liberais
Ignorada
Total
QUADRO 14
Ocupao dos Votantes deFormiga, MG, 1876
Ocupao
Fonte: Tltulos Eleitorais do municpio de Formiga, MG.
J os MURIL O DE CA RVA L HO
J os Bonifcio, o Moo, eSaldanha Marinho. Todos denunciavam o sofisma
dos defensores da incapacidade popular, mostrando que os verdadeiros
corruptores eram os polticos e o governo. A culpa da corrupo, segundo
Nabuco, era dos candidatos, dos cabalistas, das classes superiores. O repu-
blicano Saldanha Marinho iana mesma direo: "Tenham as sumidades po-
lticas conscincia desi econtritas confessaro que os imorais ecorrompidos
so elas. No tenho receio do voto do povo, tenho receio do corruptor"s.
A reduo do eleitorado aummnimo era tambm do interesse dos pro-
prietrios rurais. Nos debates dos congressos agrcolas de 1878, vrios agri-
cultores se pronunciaram a favor da eleio direta com exigncia de renda,
argumentando que o nvel de participao existente tornava o processo elei-
toral excessivamente oneroso para os proprietrios. pois seviamobrigados a
manter sob sua proteo grande nmero de votantes qlle no Ihninteressa-
vamcomo mo-de-obra. Segundo um fazendeiro de Minas Ccr.ls. milhares
de ociosos eram mantidos nas propriedades por intNesse eleitoral. Eramos
espoletas eleitorais6 Defato, setomarmos os dados eleitorais de 11111 l11unic.
pio do interior de Minas, veremos que grande parte dos votantes era cons.
tituda de empregados rurais ou pequenos lavradores.
J OS MURI L O OE CARVAL HO
liberais, no entanto, inclusive os da Praia, havia tambm muitos proprie-
trios de terra. Eles eram parte integrante da classe de grandes propriet-
rios rurais. Mant-los afastados do poder era introduzir um elemento de
ameaa ao sistema, era apostar na crise, seno a curto prazo, certamente
a mdio prazo.
A dissoluo da Cmara liberal de 1842jprovocara revoltas emMinas
eSo Paulo. Os lderes destas revoltas eram os mais ricos proprietrios das
duas provncias. O marqus de Paran (Honrio Hermeto Carneiro L eo)
presidira aprovncia de Pernambuco aps a derrota da Praia esentira a ne-
cessidade de promover o entendimento entre as faces rivais. Envolvido
desde jovem emlances decisivos da poltica nacional, observador atento dos
conflitos regenciais que tinham posto emperigo aestabilidade do sistema, se
no a unidade do pas, percebeu as possveis conseqncias do monoplio
do poder por parte dos conservado~'es. Decidiu quebrar este monoplio
enfrentando a perplexidde e mesmo a oposio aberta de seus amigos e
correligionrios
8

A conciliao comeou j na formao do Ministrio que i:1Cluajovens

conservadores recm-sados dos arraiais liberais, assimcomo umliberal his-
trico, L impo deAbreu. Mas oprincipal esforo deabertura ao:sliberais veio
na proposta de reforma eleitoral. Eram dois os aspectos principais da pro-
posta: a introduo do voto distrital e as incompatibilidades eleitorais. As
incompatibilidades eram tentativa de reduzir a influncia do governo nas
eleies, de evitar que aCmara fosse dominada por funcionrios pblicos,
sobretudo juzes. Discutirei este ponto mais adiante. O voto distrital tinha o
propsito claro de quebrar o monolitismo das grandes bancadas provinciais
epermitir a representao de faces locais. Para o observador de hoje, pa-
rece estranho pensar no voto distrital como meio de ampliar a representa-
o. Acontece que o voto proporcional como conhecido hoje era quase
desconhecido eno era praticado emnenhum pas
9
Almdisto, as circuns-
tncias brasileiras permitiam imaginar o resultado desejado por Par:ln;. O
voto distrital daria mais fora aos chefes locais emdetrimento (!:>schefes n3-
cionais dos partidos e em detrimento dos presidentes de provncia, permi-
tindo maior diversidade de representao e maior autenticidade dos
represef,ltantes.
3 98
TEATRO DE SOMBRAS
A batalha parlamentar foi dura, apesar de ser a Cmara unanimemente
conservadora. O projeto s foi aprovado porque Paran fez da aprovao
questo de gabinete, jogando todo o seu imenso prestgio na balana. A
votao final, 54 votos a favor e 36 contra, mostra o grau de diviso dos
deputados. Parte da oposio pode ser explicada pelo fato de que o projeto
iaalmda idia deproteger arepresentao das minorias. Na realidade, sub-
vertia aspectos mais importantes do mecanismo da representao. Alguns
deputados afirmaram que, aser aprovdo o projeto, chegariam ao Congres-
so as notabilidades de aldeia, os "tamandus", os chefes locais incapazes de
conceber etratar os grandes temas nacionais. I sto , o projeto eliminaria um
elo na cadeia de representao, eliminaria o que Zacarias de Ges chamou
de segu:1daordem, as influncias provinciais. O governo entraria emconta-
to direto com as localidades. Ou, talvez mais corretamente, como disse
Euzbio de Queiroz, eliminaria amediao dos polticos nacionais. As nota-
bilidades de aldeia, que antes eram intermedirias entre estes polticos e a
populao, passariam a representar-se semmediao, pois eram elas que es-
tavamemcontato direto COmapopulao sobre aqual exerciam forte influn-
cia10. Quebrava-se a pirmide da representao; o pas real entrava
diretam~nte na Cmara. Era isto o que queria Paran; era isto que seus
opositores temiam. Segundo eles, a representao poderia tornar-se mais
autntica mas seria umdesastre para apoltica nacional.Esta no era arepre-
sentao de minorias que interessava s elites; ela era ameaa a sua posio
de elites,
A renovao da Cmara foi grande nas primeiras eleies regidas pela
nova lei (legislatura de 1857-1860). Significativamente, cresceu muito o
nmero de padres emdicos, lideranas locais, entre os novos deputados e
suplente:; e apareceram mesmo alguns coronis da Guarda Nacional. No
14" distrito de Minas Gerais o prprio 'filho do marqus de Paran foi der-
rotado p'lr UI 1lpadre desconhecido nacionalmente. A eleio de 1856
:lt.m:OIl tal1lhl"l1lo incio da queda acentuada do nmero de funcionrios
pllhli(m I :a ( ..im.I !.1 c()incio do aumento do deprofissionais liberais. Foram
cicilm L I ns20 liherais. O impacto foi tfio grande que a lei foi alterada logo
em 1860, passando os distritos aeleger trs deputados emvez de um s. A
comisso especial da Cmara que examinou o novo projeto criticou seve-
399
J C'S MURI LO DE CARVALHO
ramente OS resultados da experincia. Segundo ela, eles contrariavam os
grandes interesses polticos do I mprio. E sentenciou: "O absolutismo dos
interesses coletivos sempre menos funesto do que o desvairamento dos
interesses individuais"!!. O marqus de Paran provavelmente teria gosta-
do dos resultados, pois combatia exatamente o que chamava de deputados
de enxurrada. Mas nem mesmo pde presidir s eleies pois_morreu em
setembro de 1856.
Permaneceu, no entanto, apreocupao com a representao das mino-
rias, desde que no fosse afetado o papel mediador das elites nacionais. Os
crculos detrs deputados vigoraram de 1860a 1875, quando foi introduzi.
do o sistema do tero, isto , do voto incompleto. Tratava-se deoutro mto-
do, praticado emoutros pases, para garantir avoz das minorias. Os votantes
sufragavam apenas dois teros da lista de eleitores a que a parquia tinha
direito. Os eleitores, por suavez, votavam emapenas dois teros do nmero
de deputados que aprovncia devia dar. A idia, naturalmente, era ade que
o tero restante ficasse para a minoria, para a oposio. O ltimo esforo
para garantir asmmorias veio comareforma daeleio direta. Mas foi curiosa
maneira de garantir aminoria, pois fazia-o pela elimina\o da maioria. Foi
voto direto, acoplado ao voto distrital. o que mai~aktou positivamente a
presena da oposio na Cmara. As consl'qn":las nq~ativas, no el1lanlO,
foram tambm grandes.
Antes de discutir estas conseqncias vejamos () Ier..:eiro tema que perse-
guia os esforos da reforma do sistema eleitoral: a influncia do governo.
Esta influncia s se tornou problema aps a consolidao dos partidos e
aps as leis de centralizao do incio da dcada de 1840. A delimitao da
identidade dos partidos Conservador e Liberal tornou a luta polftica mais
intensa e mais focada.
A primeira eleio do Segundo Reinado, dirigida pelos liberais, ficou co-
nhecida como aeleio do cacete, tal aviolncia empregada para venc-la. A
reforma do Cdigo deProcesso Criminal, feitapelos Conservadores em1841,
forneceu aos governos os instrumentos legais de influncia. Estes instrumen-
tos eram a magi~tratura, agora toda centralizada, os chefes de poltica com
seus delegados esubdelegados, ea Guarda Nacional. Com o auxlio destas
autoridades o presidente de provncia, tambm nOJ lleadopelo governo cen-
tr3:
l
, ti~ha poder suficiente para ganhar as eleies para o ministrio a que
4 o o
TEATRO DE SOMBRAS
pertencia. Durante o Primeiro ~einado ea Regncia aderrota do governo
nas eleies era a regra. At mesmo alguns ministros foram derrotados
12

Durante o Segundo Reinado nenhum ministrio perdeu eleies. Houve

apenas o caso de um ministro derrotado em eleio, eisto aps a reforma
de 1881.
~I ?~);cebia~se..=:.era.evidente,=.quea influncia d~goveqlo falseavl total-
wente..Q,&.~st~lJ )~ pada,.J '!lc:ntar~.'~?mesmo tempo, representava o perigo de
_per.pctuao.de,.um..pani<J ..9_nQ, p.oder...Era, portanto, do interesse, tanto dos
..quC.se~preacup.a'lamCOlI WLverdade .do.sistema,.como..dos.que ,temiam,ver-se
alijados do poder, lutar .contra tal. interferncia. Outra conseqncia, agora
indiret.a,-<ia-interferncia ..do..governo.-<lr-a;-como,j mostramos!.3, a enorme
''Presen~a.oe-.fufleionr:ios.pbliGos',' especialmente juzes, tanto. na Cmara
.como..no..s.~nadQ~.Era.constaflte"a--queixa-de'que' tal-presena .falscavao siste.
ma r.epresentati.vQ,.-na-medida"em-queo-Ex-eeutivo interferia no -Legislativo
.pm meio.qa..p.r.e.senap.ele..de.,se,us..iuncionl'ios~':'''-''
O primeiro ataque influncia do governo foi a introduo de
inelegibilidades, ou de incompatibilidades ~leitorais, na lei dos crculos do
marqus de Paran. As incompatibilidades significavam a proibio de que
funcionrios pblicos concorressem a cargos eletivos nos distritos em que
exercessem suas funes. Foram includos na proibio presidentes de pro-
vncia, secretrios provinciais, comandantes dearmas, juzes dedireito, juzes
municipais, chefes de polcia, delegados, subdelegados, inspetores de tesou-
raria etc. Como no caso dos distritos, a reao a estas restries foi muito
grande, tanto no Senado como na Cmara. O que era de esperar, pois boa
parte dos parlamentares seria afetada pelas incompatibilidades. O argumen-
to dos opositores era o dacapacidade. Os magistrados, sobretudo, julgavam-
se, e eram julgados por muitos, como os mais capazes para tratar da coisa
pblica. Ao que respondiam os defensores das incompatibilidades que para
ser deputado no era necessrio diploma eque os magistrados no represen-
tavam a verdadeira cara do pas.
O marqus venceu a tamb~. O nmero de funcionrios pblicos na
C~mara passou. adeclinar sistematicamente. A legislao posterior, tanto a
lei do tero de 1875, como ado voto direto de 1881, s veio confirmar-
eemalguns casos ampliar - as incompatibilidades de 1855. Em1875, por
exemplo, vigrios e bispos, que no I mprio eram tambm funcionrios
4 o 1
J OS MURI LO DE CARVALHO
pblicos, foram impedidos de se candidatar em suas prprias parquias e
bispados. At mesmo empresrios de obras pblicas foram incluidos na proi-
bio. Pela lei de 1881, o funcionrio que se elegesse (fora de sua jurisdi-
o) no poderia exercer seu cargo, receber salrio, ser promovido etc. Por
este lado, portanto, houve real progresso em distinguir as funes do go-
verno, em reduzir o peso do Executivo no Legislativo. A presena de fun-
cionrios pblicos na Cmara, que em 1850 era de 48%, na ltima
legislatura reduzira-se a 8%.
Mas isto no impedia que o governo continuasse a exercer influncia e a
eleger partidrios seus. Outras medidas se faziam necessrias. Algumas tinham
a ver com a qualificao dos eleitores. Feita de incio para cada eleio, pas-
sou a ser permanente aps a introduo em 1875do ttulo eleitoral. Outras
diziam respeito proibio do recrutamento militar e de movimentao de
tropas em poca eleitoral. A medida de alcance mais amplo foi a reforma do
Cdigo de Processo Criminal que tentou separar as funes da polcia eJ us-
tia. Todas estas medidas tiveram efeitos limitados. Afinal, em 1881, jogou-
se definitivamente a culpa da corrupo no votante pobre e analfabeto e ele
foi retirado de cena.
Quanto a esta soluo final, vale a pena mencionar novamente o livro
de Francisco Belisrio. Ele foi motivado pela passagem da Lei do Ventre
Livre em 1871. A lei foi aprovada contra a vontade de boa parte do Partido
Conservador, certamente contra a bancada conservadora da provncia do
Rio de J aneiro, da qual Belisrio fazia parte. A aprovao do projeto dcu-se
em boa medida graas presena de funcionrios pblicos na C;lll1ara.
Belisrio viu no caso exemplo claro de falseamento da represel1ta;'io dos
interesses dos eleitores, sobretudo dos eleitores do Partido Conscrvador;
viu uma imposio do Executivo, sustentado pelo Poder Moderador, sobre
o Legislativo e, afinal, sobre a nao poltica. Da seu ataque devastador
contra o sistema vigente de eleies. Segundo ele, o deputado era quase
sempre feitura do governo: "Ser candidato do governo o anelo de todo o
indivduo que almeja um assento no parlamento (... ] Ningum se diz can-
didato dos eleitores, do comrcio, da lavoura, desta ou daquela aspirao
nacional; mas do governo". Por outro lado, o votante prestava-se a toda
sorte de manipulao: ''A mxima parte dos votantes da eleio primria
no tem conscincia do direito que exercem, no vo urna sem solicitao,
402
TEATRO DE SOMBRAS
ou, o que pior, sem constrangimento ou paga". O votante "a turbamulta
,
ignorante, desconhecida e dependente. O votante , por via de regra, anal-
fabeto; no l, nem pode ler jornais; no freqenta clubes, nem concorre a
meetings, que os no h; de poltica s sabe do seu voto, que ou pertence
ao senhor Fulano de tal por dever de dependncia (algumas vezes tambm
por gratido), ou a quem lho paga por melhor preo, ou lhe d um cavalo,
ou roupa a ttulo de ir votar freguesia". As eleies mais regulares, segun-
do as atas, em geral so as que so feitas a bico de pena, isto , revelia do
votante
l4

Belisrio apoiava as incompatibilidades como meio de reduzir a influn-

cia do governo. Mas o ponto central de seu esforo era eliminar o votante,
era eliminar o que considerava excessiva franquia na legislao brasileira. A
cli:ninao do votante tinha como conseqncia lgica a eliminao da elei-
o indireta. A lisura ea representatividade das eleies, segundo ele, estariam
garantidas se introduzidos requisitos para o exerccio do voto (que no era
um direito), tais como o pagamento de impostos e alfabetizao, e se reduzi-
do o conflito local pela supresso da eleio primria. O voto direto tiraria
o interesse do votante, pois o candidato seria muitas vezes desconhecido e
no vinculado s disputas de poder e prestgio locais. Retirado o interesse
local retirava-se o motivo de presses e fraudes.
Perpassando toda esta discusso, s vezes de maneira implcita, estava todo
o rroblema poltico do I mprio: como entregar ao pas o governo de si
111t'~lll().Nas circllnstncias da poca isto significava como entregar aos pro-
pricLrios rllralS o governo de si mesmos, como dispensar a interveno do
poder do rei corpori ficada no Poder Moderador e, secundariamente, no Poder
Execlllivo. C0l110 fazer com que os bares aos POllCOS tornassem dispensvel
;'l n:edi,l,io do rei para resolver seus conflitos. Em termos constitucionais,
trarava-se de fazer funcionar de maneira adequada o sistema parlamentar de
governo. Estava embutida a toda a discusso a respeito das atribuies do
Poder Moderador, sobre a necessidade ou no de os ministros referendarem
os atos deste Poder, sobre as atribuies do Conselho de Estado. Estava a o
debate sobre os poderes do rei: o rei reina eno governa, na frmula de Thiers,
adotada pelos liberais, ou o rei reina, governa e administra, segundo a f6r-
mula de Guizot, adotada pelos conservadores. A formulao mais contun-
dente do dilema foi sem dvida o discurso de Nabuco de Arajo no Senado
403
, i
J OS MURILO DE CARVALHO
em 17de julho de 1868, logo aps a traumtica dissoluo do Ministrio
liberal de Zacarias e da chamada ao poder do Ministrio conservador de
Cotegipe, minoritrio na Cmara
lS
Trata-se do justamente famoso "discur-
so do sorites". Depois de criticar o Poder Moderador pela dissoluo -le-
gal mas ilegtima pelas regras do sistema parlamentar -, de denunciar uma
situao de absolutismo de fato, eleresume o sistema neste sorites: "O Poder
Moderador pode chamar aquem quiser para organizar ministrios; esta pes-
soa faz aeleio, porque h de faz-Ia; esta eleio faz a maioria. Eis a est
o sistema representativo do nosso pas!"16.
A causa principal do crculo vicioso no estava, no entanto, no Poder
Moderador, mas nas eleies. No sistema parlamentar, convocar eleies
convocar a nao, a opinio pblica, para decidir os impasses entre o
gabinete e a Cmara, entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo. O
imperador poderia at escolher presidente do Conselho de ministros em
minoria na Cmara mas, se o partido majoritrio tivesse apoio na opi-
nio pblica e se esta pudesse manifestar-se nas eleies, o gabinete con-
tinuaria em minoria na nova Cmara eteria que ser substitudo,.A~p.ema.
,p.oliticamente.quebrada ..no tri p Executiv,o.legislati vo-Dpinio..W blica
era. ainautenticidade,.das, eleies..A nu.s.er.,assim, .se,o.impeJ adQr.Rer~i.~:
ti~s.e:~.f.Ilantlgon~~ara opiniQ pblica.caracterizar,se,ia .caso clato.de
desp.ollsm-O.e...o..sistema ~ntraria ..J ;lpjq.ment~,.em. c.rise.. Se,~havia_tenso
mas.no .crise.que i)e.compreendia que..oarbtrio do Poder. Modetad0r,.
previsto na.Constituio, .tinha razes .p9.ltias que o justificavam. O
prprio imperador, alis, em seus conselhos Regente, queixava-se da
" ' dificuldade dc_afcr.iJ .aqp,inlQ .pijblica..dc.vidu...1 natureza. das. elci,c~-.
~:,~,queo forava a recorrer. a outrOS indicadores, U.ll1l0 " Il1\prl'ma e"~.J le:
'...
ranas polticas, para definir sua ao
J 7

Por mais que seclamasse contra a ilHerfernci.1do guvnntl nas eleies,

havia uma lgica de ferro no sistema que levava os partidos no poder ainter-
vir, derrotando em parte os esforos de reforma que eles prprios faziam.
Esta lgica escapa aanlises como ade Belisrio. Ou melhor, eles avpelo
lado das influncias locais. Pois estas pressionavam o governo aintervir para
garantir avitria local. O depoimento deAfonso Celso , quanto aesteponto,
esclarecedor. Segundo sua observao, apoltica era aocupao favorita dos
chefes ~ocais. Mas era a poltica do mando, do amor-prprio que no tolera
404
TEATRO DE SOMBRAS
asupremacia do contrrio. O candidato, nestas circunstncias, tornava-se um
pretexto, uminstrumento para bater os rivais. Da as presses no sentido de
que o Ministrio, por meio de seus agentes, jogasse toda ainfluncia afavor
de seus correligionrios locais18.
O que no era analisado era anecessidade que tinha o governo de inter-
vir. Embora o sistema fosse bipartidrio, os partidos no possuam solidez e
disciplina suficientes para sustentar o governo combase empequenas maio-
rias. Eram freqentes as dissidncias de carter provincial, pessoal ou ideo-
lgico. Mais comuns no Partido Liberal, o Conservador tambm no estava
imune sfraturas. A maioria governamental precisavaser amaisampla possvel
para reduzir o efeito das dissidncias. Caso contrrio, estaria o governo su-
jeito a freqentes moes de desconfiana e se colocaria no dilema de ou
renunciar aqualquer programa mais agressivo de ao, suscetvel de desper.
tar oposies, ou a pedir a dissoluo da Cmara, que poderia ser ou no
concedida pelo Poder Moderador
19

A demonstrao do que foi dito acima est no fato deque, mesmo com
as grandes maiorias partidrias, 11das 17legislaturas do Segundo Reina-
do foram dissolvidas, isto , 65% do total. Destas onze dissolues, dez
foram feitas aps consulta ao Conselho de Estado eemtrs casos apenas o
imperador contrariou o voto do Conselho. Mais ainda, seis dissolues
resultaram de mudana prvia de partido no poder. Destas seis, o impera-
dor s admitiu interferncia direta sua em duas. Isto , emtodas as disso-
lues sduas sedeveram ao que poderia ser considerado prtica absolutista
do imperador (embora legal). Emtodos os outros casos havia conflitos do
Ministrio com a Cmara ou com o Senad0
20
Houve mesmo ocasies em
que cmaras unnimes de um partido foram dissolvidas apedido do presi-
dente do Conselho do mesmo partido. Tal foi o caso do ministrio Rio
Branco (1871-1875). A Cmara era unanimemente conservadora, mas di-
vidiu-se inexoravelmente emtorno da proposta de libertar o ventre escra-
vo. Outra dissoluo de Cmara unnime por presidente do Conselho do
mesmo partido foi em 1881, mas a razo' a foi apressar a experincia da
eleio direta ..
A precariedade da sustentao dos governos ficaainda mais clara seob-
servarmos que todas as cmaras eleitas aps aintroduo do voto direto fo-
ramdissolvidas, enenhuma por interferncia direta do imperador. A primeira
405
407
TEATRO DE SOMBRAS
QUADRO 15
Representao de Minorias nas Legislaturas do Segundo Reinado
Legislatura Sistema Eleitoral
Representao
%
Dissoluo
Partidria
lR42
Indireto provincial
Liberal
66
Dissolvida por M.
Conservador 44
Conservador
184.3/44' Idem
Liberal
O
Dissolvida por M.
Conservador
100
Liberal
1845/7 Idem
Liberal
92
No dissolvida
, .
Conservador
8
~i 1848 Idem
Liberal
85
Dissolvida por M.
ft
"
Conservador
. ~'
15
Conservador
. Y i r '
1850/52 Idem
Liberal
0,9
No dissolvida
, : : 4~
Conservador 99,1
' }. ~i -
1853/56 Idem
Liberal
" ; ; 11.
O
No dissolvida
i r
Conservador 100
1857/60
Indireto distrital
Liberal
17
No dissolvida
de umdeputado
Conservador
83 .r
1861/63
Indireto distrital
Liberal
20
Dissolvida por M.
"
. '!
de ttt'S deputados
Conservador . : : I R O
Cons. dissidente
~i
IR(,4/(,(,"
Ide/li
UI,. Histricos 39
No dissolvida
~
P . P rogressista { , O
Conservador
1
~,
18(,7/6R
IdcllI
Lib. Histricos 17
Dissolvida por M.
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I~ P rogressista 74
Conservador
Conservador 9
aJ
I '/l,('9172'
IdclI1
Liberal
O Dissolvida por M. ~.
~;
Conservador 100
Conservador
~
1872/75 Idem
Liberal
7 No dissolvida
I;
Conservador 93
1877/78
Indireto provincial
Liberal
13 Dissolvida por M.
~{
voto incompleto (tero)
Conservador 87 Liberal
~'
1878/81 Idem
Liberal
100 . Dissolvida por M.
li
Conservador
O Liberal
"
1881/84 Direto por distrito
Liberal
61 Dissolvida por M.
~! de umdeputado
Conservador 39 Liberal
("
~
1885 Idem
Liberal
54 Dissolvida por M.
~". Conservador 44
Conservador
I,
Republicano
2
1886/89 Idem
Liberal
18 Dissolvida por M.
f, t
Conservador 82 Liberal
.~
l~
Fonte: BarodeJ a~ari,Organizaes e.P!ogr~mas Ministeriais. Estafontes6dadistribuiodos ~:
deputadospor partidosapartir daelelaodireta. P araasoutrasvalemo-nosdecomentaristasda
poca,especialmenteJ . M. P ereiradaSilva,Memrias do meu Tempo.
: : : ress.a~eleie~houveabste~odosliber.aisemprotestopeladissoluodaCmaraanterior.
. Dl~lsa<: > ap~oxlmada. P . daSIlvaf~la. emCamara" quaseunnime" .Mashaviagrandeconilitoentre
lIberaiShistncoseconservadoresdiSSidentes (progressistas). O predomfnionumricoeradosltimos.
406
J OS MURILO DE CARVALHO
delas (1881-84), liberal, aprovou moo de desconfiana ao Ministrio Dantas
por causa do projeto dos sexagenrios e foi dissolvida. A segunda (1885),
liberal, votou novamente moo de desconfiana a Dantas pela mesma ra-
zo, caindo ento o Ministrio. O novo Ministrio liberal (Saraiva), depois
de aprovar o projeto dos sexagenrios na Cmara retirou-se por no poder
aprov-lo no Senado. O imperador foi levado a chamar os conservadores
que, naturalmente, no tinham o apoio da Cmara, seguindo-se nova disso-
luo. Finalmente, a Cmara conservadora de 1886/89, aps aprovar o pro-
jeto de abolio da escravido, no deu mais sustentao ao governo
abolicionista de J oo Alfredo. O imperador chamou Ouro P reto (liberal),
que dissolveu aCmara. A maior instabilidade das situaes aps o voto direto
tem sem dvida a ver com certo xito que teve ele em garantir representa-
es maiores para a oposio. Assim a minoria conservadora na primeira
legislatura pelo voto direto era de 39% dos deputados. Na segunda, a mino-
ria conservadora foi ainda maior, 44%, e a minoria liberal na legislatura se-
guinte foi de 18%. Neste tipo de situao, qualquer diviso : 1amaioria podia
provocar coalizo com aminoria ecolocar em xeque o Ministrio. No per odo
ps-eleio direta o grande fator de diviso era a abolio, que atingia os
dois partidos (ver quadro 15para informao sobre a reprcscl1ta; io d; ts
minorias no Segundo Reinado).
P ()de~s~g~~,Lq,u~ .a" .i,ntc.rf..,r: ,Q.}.il.A.Q ..P .9.9,~~,Mo.dcrado: ; : . favo reei a a11tcs
que...dificultava.a ..repr.esentao.cla.minoria,.,na..medida em.q ue.tornava' tem-
. p.o.rr.i.a..a.4t: rrmp" d..~).1.m>.dos,partidos ..,!: : La.y,~r.dqd~,}; : xB~ta, .9.y~.p<?ssibi Iitava a
~~rnci~,.do.,b,ip.a,r.~~!; isl11o. Em sua ausncia, dificilmente haveria possibi-
lidade de conflito regulado. Ou o conflito seria extralegal ou seria suprimi-
do mediante arranjos de dominao como o que se desenvolveu na Repblica
Velha com a. criao dos partidos nicos estaduais. Fosse a Constituio au-
tenticamente parlamentarista, o sorites de Nabuco seria escrito mais ou me-
nos como segue: " O P oder Moderador, como de seu dever, chama para
organizar o Ministrio o chefe da maioria; o chefe faz as eleies porque
tem que faz-Ias; a eleio reproduz maioria anterior. Eis a o sistema re-
presentativo do nosso pa s!" Isto , seria a perpetuao de um grupo, ou
partido, no poder, entremeada de revoltas egolpes de Estado. Era este, alis,
o panorama comum na Amrica Latina, to temido e to desprezado pelos
pol ticos imperiais.
J OS MURILO DE CARVALHO
Qual era aimportncia dos partidos polticos neste sistema? Tinham eles
alguma importncia? J discutimos emoutro lugar o problema dadiferencia-
o social dos partidos e de sua ideologia
21
Resumindo, defendemos atese
de que os dois grandes partidos monrquicos constituam coalizes distin-
tas. O Partido Conservador era aliana da burocracia com o grande comr.
cio e a grande lavoura de exportao; o Partido Liberal era aliana de
profissionais liberais urbanos comaagricultura demercado interno edereas
mais recentes de colonizao. Tal composio dava ao PartidQ Conservador
tendncia defesa da centralizao poltica, mas dividia-o quando setratava
de reformas sociais. Neste ltimo caso, o setor burocrtico, incluindo a a
alta cpula da elite poltica, tendia aser mais reformista, sendo freado pelo
outro lado da coalizo. A questo da escravido foi o exemplo mais claro de
diviso. O Partido Liberal padecia de doena semelhante. Os profissionais
urbanos puxavam a ideologia do partido para a descentralizao e para a
reforma social. O setor agrrio concordava com a descentralizao, de vez
que dependia menos de medidas do governo central para proteger suas ati-
vidades econmicas do que o setor exportador, mas opunha-se s reformas
sociais. A diviso ficou clara nas questes da escravido, da eleio direta e
da regulamentao da propriedade da terra.
Teria havido influncia mtua entre o sistema eleitoral eo sistema parti-
drio? A pergunta no de fcil resposta. Os partidos se formaram de ma-
neira espontnea durante o perodo emque vigorava a eleio indireta por
provncia, e em que estava suspensa a atribuio do Poder Moderador de
dissolver aCmara. Isto sedeu entre 1837 e 1840, quando o regresso sepa-
rou os conservadores dos moderados da Regncia. A seguir houve vrias ai.
teraes no sistema partidrio. De incio uma exacerbao da luta partidria
terminada em revolta armada dos liberais do sul (1842). A derrota no cam-
po de batalha foi seguida, no entanto, quase imediatamente, de anistia eda
volta dos liberais ao poder (1844). Foi, ento, avez dos liberais do norte se
revoltarem, abrindo caminho para o domnio total dos conservadores que
durou de 1848 a 1862. Seguiu-se um perodo de realinhamento partidrio,
de formao da Ligaou Partido Progressista, COll1po~todl' libl'ral~histriws
e conservadores dissidentes. O realinhamento durou at 1M/,H , quando o
imperador chamou de volta os conservadores por rale~que tinham a ver
com a onduo da guerra contra o Paraguai. 111~trl\:osc progressistas se
408
TEATRO DE SOMBRAS
reagruparam emnovo Partido Liberal; os mais radic:lis formaram em1870 o
Partido Republicano. Esta situao perdurou at o final do Imprio: dois
partidos dominantes eum terceiro com baixa capacidade de competio.
Teveo voto distrital de 1855 aver com o fimdo domnio conservador?
O quadro 15mostra que houve aumento da representao dos liberais aps
areforma, como era desejo deParan. A primeira legislatura (1857/60) apre-
sentou um ndice de 67% de renovao em relao anterior. O prprio
imperador observou, arespeito da lei de 1855, que da por diante houve na
Cmara minorias eno apenas patrulhas da oposi0
22
A eleio seguinte,
por distritos detrs deputados, teve impacto ainda maior. Voltaram Cma-
ravrios liberais histricos, salientando-se entre elesolendrio Tefilo Ottoni,
eleito por Minas Gerais epelo Rio deJ aneiro. Suacampanha no Rio arras-
tou, pela primeira vez, opovo s ruas sob o smbolo do leno branco. Segun-
do Nabuco, a eleio de 1860 assinalou poca em nossa histria poltica,
pois comelarecomeou aencher amar democrtica que estivera emvazan-
te desde 1837. A vitria liberal no Rio foi particularmente significativa, pois
a estavam os pesos pesados do velho Partido Conservador. A repercusso,
ainda segundo Nabuco, teria sido imensa em todo o pas, um verdadeiro
furaco poltic0
23

A virada foi to grande que nas eleies seguintes o Partido Conservador

foi quase totalmente alijado, dominando aCmara uma combinao decon-
servadores dissidentes com liberais histricos.
Por outro lado, aps a reverso de 1868, houve, sob o mesmo sistema
eleitoral de 1860, uma Cmara unnime e outra com apenas 7% de repre-
sentao da oposio. No caso da unanimidade, elaseexplica emboa parte
pela absteno eleitoral dos liberais. Esta absteno funcionou ainda emai.
gumas provncias na eleio seguinte. Mas sem dvida o esforo maior do
Ministrio emgarantir resultados favorveis derrotou emparte os efeitos da
legislao eleitoral. Quer-nos parecer, no entanto, que o voto distrital, seja
de um, sejade trs deputados por distrito, teve o efeito desejado por Paran
de renovar arepresentao eabrir apossibilidade de'maior presena daopo-
sio. Num primeiro momento - distrito de um deputado - a renovao
foi maior no sentido de eleger pessoas no pertencentes aos quadros nacio-
nais dos partidos. Emum segundo momento - distritos de trs deputados
- os polticos nacionais retomaram o controle mas commaior possibilidade
409
J OS MURI L O DE CARVAL HO
decirculao entre eles. Assim, o efeito inicial de enfraquecer os partidos foi
amenizado, embora no totalmente anulado. Como jargnmentamos, estes
efeitos do voto distrital no so os que so hoje geralmente aele atribudos.
Mas explicam-se pelas circunstncias da poca, emespecial pela fragmenta-
o do mercado poltico, isto , pela grande fora do localismo. Os partidos
nacionais no tinham organizao suficiente para enquadrar os chefes locais.
Da a maior incerteza introduzida pelo voto distrital, a maior possibilidade
deaparecimento decandidaturas rebeldes, ousimplesmente no perfeitamen-
te entrosadas com os chefes nacionais dos partidos.
Defato, foi grande amudana efetuada entre 1855 e1868. O velho Partido
Conservador saiu quase totalmente da cena poltica, depois de t-I ,)dominado
sozinho por maisdedez anos. Emseulugar apareceram osliberais histricos, de
volta do ostracismo, eos conservadores dissidentes. Estabeleceu-se intensa tro-
cadeposies partidrias, especialmente entre jovens lideranas. Os futuros l-
deres do novo Partido L iberal que seformou aps acrisede 1R68 saramquase
todos das fileirasconservadoras durante apausa daconciliao. Sobo nome de
L igaou Partido Progressistaabrigavam-se asmaisvariadas posies. O domnio
parlamentar da L igaera falsa aparncia. Na realidade, a Cmara ligueira no
dava estabilidade a nenhum ministrio. O perodo entre 1862 e 1868 foi o de
maior instabilidade ministerial do I mprio. Nada menos que seis ministrios
subiramecaram, emmdia umpor ano. Umdeles (Zacarias, 1862) durou ape-
nastrs dias. E isto empoca deguerra externa, quando o Poder Moderador se
esforava por manter as administraes pelo maior perodo de tempo possvel
para no prejudicar o esforo blico.
A brusca mudana de 1868 teve efeitos importantes. De um lado, que-
brou a dinmica partidria que sedesenvolvia eque poderia a mdio prazo
ter levado a novo tipo de bipartidismo, agora no de liberais econservado-
res, mas de liberais eprogressistas. Tal evoluo poderia ter tido como con-
seqncia tornar o sistema como um todo mais sensvel s presses por
reformas polticas esociais semquebra do pluralismo partidrio eda prtica
parlamentar. De outro lado, acabou com ainst~bilidade eaindefinio par-
tidrias ao trazer devolta os antigos conservadores eao provocar com isto o
reagrupamento de liberais eprogressistas emtorno do novo Partido L iberal.
Retomou-se deste modo, de imediato, um bipartidismo de contornos bem
definidos mas com pendor para o conservadorismo.
. '
410
TEATRO DE SOMBRAS
A eleio direta ea volta do voto distrital vieram consolidar os resulta-
,i.J s e 1868. () bipartidismo voltou a funcionar de maneira regular. Os ba-
res alimentaram sua capacidade de autogoverno em relao ao Poder
Moderador. Mas, ao faz-lo mediante a reduo da participao poltica,
imperfeita embora ela fosse, aumentaram tambm a capacidade de resistn-
cia s reformas sociais, sobretudo reforma do elemento servil, para usar a
eufemstica expresso da poca. Em1871, ogoverno, apoiado pelo rei, pde
vcncer a resistncia da Cmara conservadora e passar a lei da liberdade do
vcntre. Em 18R4, o gabinete Dantas sofreu moo de desconfiana na C-
m.lr<ldOlllin<ldapelos liberais ao tentar p<lssaro projeto dos sexagenrios. A
nnva Cimara voltou ainda mais conservadora e de novo derrotou Dantas
que :eve de retirar-se. O projeto s foi <lprovado graas combinao de um
gPVetllO liheral (S;lraiva), que o aprovou 11<1 Cmara, seguido por outro con-
scrvauor (Cotcgipc), que o fez passar no Scnado .Era..ntida_adistneia-cnt-f'e..
a reprcscmao c aopiniopblica.que;.pela 'primeira~vez;~.o.rgani~ava. e'se
faziav.is vcl nomo vimento ..abolicionista ..A.presso.,.imper.ial.~m.favor.. d-a.
abolj o..final_coincidia.Gom~-a.opinio_pblica,...embo~.oss0.,intoopFetilda.
como. indevida.interferncia,no .processo parlamentar,..a.mesma...acUS;loJ {'lita
CCl 1871..I ronicamcntc,.Q .rei,..no..caso, a.princesa,."Cstava~a&,lado~;a:.(.)p.in.i.~.o
do..POv.o,.. perdendo,com.isto .I egitimidadejuntoaoS"par.tidos.e", elite'pol.ti~a...
Este outro ngulo emque sepode ver o impasse do sistema imperial: a
contradio entre o real eo formal, entre o poltico eo social. J vimos apri-
meira contradio pelo lado das eleies. Valea pena expandi-la um pouco
pe20lado correlato dos partidos. Embora no regulados por lei alguma, os
pa::tidos eram altamente valorizados como instrumentos indispensveis boa
prtica do regime parlamentar. Muitos ataques poltica de conciliao de
Paran baseavam-se no argumento de que ela enfraquecia os partidos, seno
osprostitua. Foi esta, por exemplo, aposio do conservador J os deAlencar.
Mas foi tambm a do progressista Nabuco de Arajo, assim como foi a de
Tavares Bastos, o mais articulado terico do liberalismo do Segundo Reina-
do:
4
O principal acusado pela fraqueza dos partidos era; como sempre, o rei.
Ao Poder Moderador, emespecial, atribuam-se as dificuldades de consolida-
o dos partidos. Aqui tambm as acusaes vmdesde futuros republicanos
como Saldanha Marinho atconservadores impenitentes como Ferreira Vianna.
Esteltimo, testemunha do fimdo I mprio, viviaafustigar opoder pessoal, o
41 1
'"
J OS MURI LO DE CARVALHO
./
-; ~
o - : r ; : " '" OI
~r ...~'.. '. '.;':':
iI ~perialismo, co~o sedizia, emseus discursos na Cmara. Publicou umpan-
fleto intitulad<?A Co nfer .ncifl.qgs pivino s, emque Pedro li, por ele jantes
chamado de Csar caricato, aparecia ao lado de Nero eoutro tirano contan-
do-lhes, em tom paternal, como conseguira governar sem uso de violncia,
apenas com aarma da corrupo. Sobre os partidos diz: " Dividi-os [os sdi-
tos] empartidos; servi-me de um para destruir o outro, equando o vencido
estava quase morto, levantava-o para reduzir no mesmo estado o vencedor.
Eram ferozes! svezes fingia querer concili~lospara os confundir ecorrom-
per mais" 2S. Acusava-se o rei de manipular os partidos, de arbitrariamente
cham-los ao poder edele ape-los, de desrespeitar seus programas polticos,
atribuindo, por exemplo, aos conservadores a tarefa de votar reformas libe-
rais, deaproxim-los esepar-los para confundi-los, dejogar aslideranas umas
contra as outras. A prpria idia de conciliao foi atribuda ao imperador,
que deste modo buscaria desmoralizar os partidos eenfraquec-los.
Semdvida, inverses polticas semque interviesse questo parlamentar
no eram prtica que servisse ao fortalecimento dos partidos. Mas o que os
crticos no percebiam que, nas condies brasileiras da poca, pelo modo
como sefaziamaseleies, eelas eramfeitas sobadireo dos partidos, note-
se, o exerccio do Poder Moderador alternando as situaes polticas era o
que garantia no s acompetio partidria, mas aprpria sobrevivncia dos
partidos nacionais eseu enraizamento na populao, almde difundir o va-
lor das regras dacompetio democrtica. Este lado da questo s setornou
claro aps a implantao da Repblica. Desaparecido o Poder Moderador,
desaparecido o fator de arbitragem entre asvrias faces polticas, desapa-
recido ogarantidor daalternncia dos partidos no poder, o resultado foi sim-
plesmente o fim dos partidos nacionais e a implantao de partidos nicos
nos estados. A prpria imagem do partido poltico setransformou. De algo
positivo, o partido passou a ser visto como fator de diviso, como perigo
para atranqilidade poltica, como ameaa boa conduo do governo. Com
acerto apoltica deCampos SaBesfoi analisada como tentativa dereconstituir
na figura do presidente alguns aspectos do Poder Moderador a fimde dar
estabilidade poltica republicana
26
. Ele no conseguiu, no entanto, fazer
aquilo pelo qual o Poder Moderador era criticado: tornar possvel a
alternncia dos partidos, e, portanto, sua pluralidade. A Repblica foi
an~ipar~ido, como o I mprio fora pr-partido.
41 2
TEATRO DE SOMBRAS
Nada mais contundente do que acrtica deAlberto SaBesao sistema re-
publicano, feita em 1901, quando seu irmo Campos SaBes, o criador da
p~ltica dos estado~, ocupava apresidncia. Segundo Alberto SaBes, aRep-
bhca empouco mais de dez anos setinha convertido na mais completa dita-
dura poltica. A ditadura do presidente era pior do que aditadura do Poder
Moderador. O velho sorites de Nabuco, segundo Alberto SaBes, podia ser
re~ormulado para aRepblica nos seguintes termos: " O presidente da Rep-
bhca faz os governadores, os governadores fazem as eleies e as eleies
fazemo presidente da Repblica" . Os partidos desaparecem totalmente nes-
ta engrenagem. Tornam-se meros instrumentos dos governos estaduais
27
.
O drama - ou tragicomdia - do I mprio foi que alegalidade (oPoder
Moderador .do rei) foi combatida como ilegtima pelas elites e pelos parti-
dos, mas o foi com medidas que acabavam por tornar os partidos eas elites
ilegtimos do ponto de vista da nao. Como vimos, a reduo do arbtrio
do Poder Moderador pelas leis eleitorais epelo fortalecimento dclspartidos
redundou emmaior conservadorismo poltico, emmaior afastamento entre
o poder e a nao. A tentativa de transformar emrealidade a fico parla-
mentar acabou por transformar emfico arepresentatividade dos partidos.
J os Bonifcio, o Moo, denunciou asituao emfrase retrica ao estilo da
" '
epoca, mas nempor I Stomenos verdadeira. A eliminao dos analfabetos em
18~1~e to~o o movime.nto de excluso de votantes, foram por ele assim
deflmdos: Esta soberama de letrados umerro de sintaxe poltica" 28. Cria-
va-se uma orao poltica semsujeito, umgoverno representativo sempovo.
NOTAS
1. Estecaptulo teveorigemempalestra feitano I nstituto Tancredo Neves, em
Brasflia.
2. Darci maior nfase discussodaseleies,poisospartidosjf~ramdiscutidos
emcaptulodeA Co nstr uo da Or dem. A legislaoeleitoral do I mprioest
includanareediofeitapelo Senado Federal daobradeFranciscoBelisrio
SoaresdeSouza, citadaabaixo. VertambmEdgar Costa, A Legislao Eleito - .
r al Br asileir a.
41 3
TEA TRO DE SOM BRA S
1 1 . Anais da Cmara dos Deputados, 1860, p. 144.
12. A s eleies da Regncia ficaram conhecidas pelo aspecto quase sempre tumul-
tuado de que se revestiam. O decreto de 1824 no previa a qualificao e1eito-
LII .Interior .1vorao. A mesa escrutinadora era formada por aclamao da
.1SSClllhlhl dos votantes e decidia na hora sobre a qualificao dos votantes e
sohre a v.llldade dos votos. Pode-se imaginar a confuso que resultava deste
proccdllllcllln. A s clcies eram decididas, literalmente, no grito.
I,.l. Ver A CIJ/lSII'll'do da Ordem, capo 4.
14. Francisco Belisrio, O Sistema Eleitoral, p. 6, 19,33.
15. A queda de Zacarias teve motivos complexos. O motivo imediato foi a diver-
gncia entre ele e o imperador a propsito da escolha de um senador (Torres
Homem). Pela Constituio, o imperador podia escolher livremente um nome
da lista trplice. Zacarias defendia a necessidade de serem os atos do Poder
M oderador referendados pelos ministros e no aceitou a indicao, pedindo,
em conseqncia, demisso. M eses antes, porm, tinha havido conflito entre
Zacarias e Caxias, comandante das tropas brasileiras no Paraguai. Caxias era
ligado aos conservadores. O Conselho de Estado, chamado apronunciar-se sobre
quem deveria ser demitido, se o general, se o M inistrio, votou na maioria pela
sada do general. Ironicamente, foi Nabuco o primeiro conselheiro a votar pela
sada do M inistrio, aps cinco votos contra Caxias, inclusive de conservado-
res. O que mais surpreendente que votou pela sada do M inistrio dizendo
explicitamente que isto implicaria mudana de partido no governo. Seu enfti-
co protesto contra a volta dos conservadores foi tambm um protesto contra si
mesmo.
16. Joaquim Nabuco, Um Estadista, p. 663. Os textos clssicos do debate sobre o
Poder M oderador so os do visconde do Uruguai, Ensaio sobre o Direito Admi-
nistrativo; de Zacarias de Ges e Vasconcelos, Da Natureza e Limites do Poder
Moderador; e de Braz Florentino Henriques de Souza, Do Poder Moderador.
Ensaio de Direito Constitucional contendo A nlise do Tit. V, capo I da Consti-
tuio Poltica do Brasil. Este ltimo resposta direta ao livro de Zcarias.
17. D. Pedro 1 1 , Conselhos Regente.
18. Manso Celso, Oito !lnos de Parlamento. Poder Pessoal de D. Pedro lI, p. 19-21.
19. Este ponto ficou muito claro na interveno do deputado Joo da Silva Carro
durante os debates de 1855 sobre a lei dos crculos. Anais da Cmara dos De-
putados, 1855, tomo LV,p. 276-277.
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JOS M URILO DE CA RVA LHO
3. A lei de 1881 era extremamente minuciosa quanto aos procedimentos de COm-
provao de renda. No se admitia, ao contrrio das leis anteriores, a declara-
o de empregador. A renda era demonstrada pela posse de hens de raiz, de
aes de indstrias, pelo exerccio de atividade comercial, ?elo pagamento de
impostos, pelo exerccio de certos empregos phlicos e de algumas pOLI\:aspro-
fisses como guarda-livros, corretores, administradores de fbricas ctc. Em 1882,
houve pequena liberalizao na lei: a idade mnima exigida para o voto (oi re-
duzida de 25 para 21 anos.
4. Francisco Belisrio Soares de Souza, O Sistema Eleitoral no Imprio; Senado
Federal, Atas do Conselho de Estado, especialmente vaI. 10, p. 137.167; J. de
A lencar, Systema Representativo, p. 90.
5. Joaquim Nabuco, Discursos Parlamentares, seleo e prefcio de Gilberto Freyre,
p. 59-88; a citao de Saldanha M arinho est em Jos Honrio Rodrigues,
Conciliao e Reforma no Brasil, p. 158-159.
6. Congresso Agrcola, Coleo de Docummtos, discu rso de Jos Csar de M oraes
Carneiro, de M ar de Espanha, M G, na sesso de 9 de julho; Trabalhos do Con-
gresso Agr(cola do Recife em Outubro de 1878, especialmente discurso de A n-
tnio Coelho Rodrigues, no dia 6 de outubro. O custo das eleies para os
proprietrios tambm mencionado em Francisco Belisrio. O Sistema Elei-
toral, p. 40.
7. List<ldos Cidados Qualificados Votantes da Parquia de Ir.1j, A rquivo Geral
da Cidade do Rio de Janeiro, 66-4-6, 15/1/1880. A s porcentagens foram calcu-
ladas com base em amostra aleatria de 154 votantes de um total de 922.
8. Sobre o M inistrio Paran, ver a anlise detida de Joaquim Nabuco em Um Es-
tadista do Imprio, p. 153-189. Um dos jovens e promissores polticos recruta.
dos por Paran era Nabuco de A rajo, pai de Joaquim Nabuco.
9. A representao proporcional como a conhecemos hoje foi aplicada pela pri-
meira vez na Sua em 1891. No Brasil a primeira proposta nesta direo foi
feita em 1848 por Incio de Barros Barreto. A proposta mals elaborada e origi-
nai se deve a Jos de A lencar em seu Systema Representativo, especialmente
captulo V. A novidade de A lencar em relao ao sistema vigente era introduzir o
o voto individual e no por listas e torn-lo o mais representativo possvel da
variedade de opinies partidrias. Em relao ao sistema atual, sua proposta se
distingue por manter o sistema indireto de votao.
10. Anais da Cmara dos Deputados, tomo Iv, p. 271;Jornal do Commercio, 7/8/1855.
414 41 5
J OS MURI L O DE CARVAL tlO
20. Para uma anlise das dissolues muito critica da posio do imperador, ver
Visconde deSouzaCarvalho, Histria das Dissolues da Cmara dos Deputados.
21. A Construo da Ordem, capo8. Ver tambm, sobre aideologia dos partidos, A.
Brasiliense, Os Programas dos Partidos e o 2 Imprio.
22. J oaquim Nabuco, Um Estadista, p. 311.
23. Ibidem, p. 365.
24. J os deAlencar, Pgina da Actualidade - Os Partidos; A. C. Tavares Bastos, Os
Males do Presente e as Esperanas do Futuro. Pelolado liberal, ver tambmTito
Franco de Almeida, O Conselheiro Francisco Jos Furtado. Pedro 11 fez vrias
;. '. anotaes aesta obra, discordando das interpretaes do autor.
~.) Ferreira Vianna, "A Conferncia dos Divinos", em R. Magalhes J nior, Trs
Panfletrios do Segundo Reinado, p. 272.
26. A anlise da poltic;-.de Campos Sallescomo tentativa de recriar as funes do
Poder Moderador est emRenato L essa, Inveno Republicana: Campos Sales,
as Bases e a Decadncia da Primeira Repblica. Proposta explcita deincorporar
o Poder Moderador Presidncia estemBorgesdeMedeiros, O Poder Modera-
dor na Repblica Presidencial (Umanteprojeto da Constituio Brasileira).
27. Alberto Sales, "Balano Poltico. Necessidade de uma Reforma Constitucio-
nal", emAntnio Paim (org.), Plataforma Poltica do Positivismo Ilustrado,
p. 65-66. O texto original de Alberto Sales foi publicado em O Estado de S.
Paulo, de 18/7 e 26/7/1901.
28. Citado por Srgio Buarque de Holanda, Histria Geral da Civilizao Brasilei.
ra, tomo 11,voi. 5., p. 205.
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Concluso
Teatro de sombras
Na concluso de A Construo da Ordem, recorremos expresso de Guer-
reiro Ramos, dialtica da ambigidade, para caracterizar a dinmica das re-
laes entre a burocracia imperial e os proprietrios rurais. Ao longo do
presente texto buscamos amrliar a discusso sobre o contedo desta expres-
so, primeira vista tambm ambgua e imprecisa. Os captulos sobre o or-
amento, poltica de terras e abolio aprofundaram a anlise das relaes
ambguas entre o Estado e os proprietrios, entre o rei e os bares. Os cap-
tulos seguintes estenderam a anlise para os aspectos ideolgicos e
institucionais da ambigidade. Tanto as idiase. valores ql1epJ :cp,orolnavam
entrea. elite, como.,as instituies iI llplantadasp.Qr.e.st.I nsma.,elite..manti .
.nham relao tensa deajustee,desajust~G@m ,arealidacle'6GGial-cl@"pa&:.~uma.
sociedade .escravo(lratagGvernada'i'ol'.instituies,"0erais'~1'68eRtativaS',
uma sociedade agrria eanalfabeta dirigida porumaelite"Cosmepeiita"voita-
da para.o.modelo. euwpeu ..de.civ.ilizao.
A ambigidade penetrava as prprias instituies. A Constituio confe-
ria arepresentao da Nao ao mesmo tempo ao rei eao Parlamento, edava
ao rei o controle do poder neutro (moderador) segundo o esquema de Ben-
jamin Constant. O imperador podia assim, legalmente, competir com o Par-
lamento pela representaao da nao e achar-se em condies de melhor
refletir a opinio pblica do que a assemblia eleita. A face absolutista da
Constituio permitia ao rei arbitrar os conflitos dos grupos dominantes, uma
das grandes necessidades polticas do sistema, mas, ao mesmo tempo, permi-
tia-lhe tambm contrariar os interesses desses grupos. A representao
burkiana da nao exercida pelo rei, isto , a representao que pretendia
atender ao interesse geral, podia conflitar, e muitas vezes conflitava, com a
representao dos interesses feita pelo Parlamento e pelos partidos forma-
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