Desenho e Funcionamento dos Mecanismos de Controle e Accountability das Agncias

Reguladoras Brasileiras: Semelhanas, Diferenas e Idiossincrasias

Autoria: Marcos Vinicius P

Resumo: Este artigo busca estudar de maneira mais detalhada o formato e o funcionamento
dos mecanismos de controle e accountability das agncias reguladoras, ressaltando suas
similaridades e distines. As observaes e constataes do trabalho permitem abrir novas
frentes de investigao para buscar explicaes para as diferenas e semelhanas encontrados.
os resultados, tais como a influncia da burocracia no processo e os contextos histrico e
poltico de cada setor. O estudo analisa a formatao prevista legalmente dos dispositivos que
proporcionam maior accountability s agncias reguladoras, como a ouvidoria, as consultas
pblicas e os conselhos, e verifica indicadores que apontem o seu funcionamento efetivo, de
forma a avaliar se a aparente uniformidade institucional dos rgos reflete-se em
uniformidade de procedimentos e de resultados. Por fim so apontados alguns impactos que o
modelo institucional das agncias reguladoras provoca na accountability do Estado brasileiro.


Introduo

A maior complexificao do Estado moderno, com a proliferao de agncias reguladoras e
executivas em diversos pases, levando ao fenmeno chamado de agencificao (POLLITTI,
2002), trs novos desafios democracia ao criar domnios contolados por burocracias tcnicas
com pouco ou nenhuma responsabilizao pblica (OSLAK, 1998). Nesse sentido, a
discusso sobre a accountability vem no sentido de dar novas dimenses democracia. Este
trabalho busca trazer essa discusso para as agncias reguladoras brasileiras, surgidas em um
contexto de mudana e de reforma do Estado brasileiro, com as privatizaes e instalao de
rgos em novos formatos institucionais.

O artigo est dividido metodologicamente da seguinte forma: primeiramente a reforma do
Estado realizada durante o governo Fernando Henrique Cardoso contextualizada
historicamente, onde ressaltam-se alguns legados importantes tais como o insulamento
burocrtico, o corporativismo e o clientelismo. A seguir uma breve relato da implantao de
agncias reguladoras no perodo 1996-2002 e as possveis motivaes para a escolha desse
formato institucional.

Os prximos itens delimitam os objetos de estudo. Apresentam-se as definies de controle e
accountability que o artigo buscar operacionalizar, assim como a limitao dos aspectos a
serem verificados no modelo bsico das agncias reguladoras brasileiras e os critrios
utilizados para a seleo dos rgos pesquisados. O artigo finalizado apresentando os
resultados encontrados e as concluses sobre as observaes verificadas.


As reformas administrativas brasileiras

As primeiras aes voltadas de maneira sistemtica em busca de profissionalizao da
burocracia brasileira foram dados na dcada de 1930 pelo varguismo. No entanto, em vez da
instaurao de um sistema meritocrtico para todo o aparato estatal e de instrumentos
democrticos de controle das estruturas burocrticas, foi criado um modelo hbrido e muitas
vezes contraditrio, no qual conviviam o clientelismo, arranjos de corporativismo estatal e o
2
insulamento de setores da burocracia em relao aos conflitos polticos (NUNES, 1997). Com
isso buscava-se contornar as relaes problemticas entre as diversas foras polticas
existentes ao mesmo tempo em que se tentava avanar na modernizao do pas. Nesta
estrutura, a responsabilizao da administrao pblica perante os cidados era foi pouco
significativa.

Os projetos de desenvolvimento e os arranjos montados no varguismo prosseguiram nas
dcadas seguintes. Na dcada de 1960, o Estado brasileiro passou pelo regime militar, que
levou, em termos de administrao pblica, a um maior insulamento da burocracia em relao
a qualquer tipo de accountability, ao mesmo momento em que ocorreu uma grande expanso
da interveno estatal.. Da se desenvolveu uma viso tecnocrtica de atuao, bem como
criaram-se fortes relaes com setores privados, sem que houvesse transparncia neste
arranjo, conformando os denominados anis burocrticos (CARDOSO, 1975).

O fim do regime militar, na dcada de 1980, trouxe de volta ao debate a democratizao do
Estado e de seu aparelho burocrtico. De fato, foram criados vrios mecanismos para a
sociedade monitorar e cobrar o Poder Pblico. Do ponto de vista da burocracia, o princpio do
mrito tornou-se, pelo menos constitucionalmente, universal. Alm do mais, formas de
accountability horizontal e vertical fortaleceram-se, e a ao burocrtica , geralmente, mais
transparente que nos perodos anteriores. Todavia, os legados do corporativismo e do
insulamento continuaram influenciando o comportamento da burocracia e seu relacionamento
com o sistema poltico e com a sociedade.

A primeira grande reforma administrativa do perodo democrtico recente foi formulada
durante o mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. O Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado, preparado pelo ento Ministrio da Administrao Federal e da
Reforma do Estado (MARE), declarava como propsitos alterar as bases do Estado brasileiro,
a fim de melhorar seu desempenho e democratiz-lo. Para isso atividades que no fossem
consideradas essenciais deveriam ser repassadas iniciativa privada e reguladas pelo Estado,
ao mesmo tempo em que se implantaria a administrao pblica gerencial. Nessa lgica
destacavam-se a criao de agncias autnomas, divididas em reguladoras e executivas.

As principais aes previstas no plano da accountability eram a participao de usurios; a
utilizao de contratos de gesto como forma de responsabilizao por resultados; adoo de
mecanismos de controle social nos servios locais e o aumento da transparncia na
implementao das aes do governo, possibilitando seu acompanhamento e avaliao. As
noes de controle e accountability ficariam, dessa forma, estreitamente ligadas avaliao e
publicidade dos resultados e informaes dos rgos, assim como na institucionalizao de
mecanismos de participao.

Essas diretrizes esto, de alguma forma, presentes na criao das agncias reguladoras.
Devemos lembrar que, alm das linhas gerais do Plano Diretor, houve em maio de 1996 uma
recomendao do Conselho da Reforma do Estado para a Construo do Marco Legal dos
Entes Reguladores, que indicava diretrizes mais especficas para estes rgos. Todavia, no
houve processo coordenado de mudana do aparelho estatal, da reforma regulatria e das
privatizaes que gerasse uma concepo explcita da natureza e da operacionalizao do
Estado regulador (ABRANCHES, 1999). Cada rea especfica j estava discutindo a
privatizao e a regulao, e pouco dialogava com o MARE nesse sentido. Isso acabou por
tornar o processo fragmentado, sendo fortemente conduzido pelas concepes dos ministrios
e pela burocracia de cada setor, e no por uma diretriz orientadora geral.
3


A criao e implementao das agncias reguladoras

A criao do modelo regulador nos anos FHC pode ser, grosso modo, dividida em trs
geraes (SANTANA, 2002; FALCO MARTINS, 2002). Na primeira, estabelecida entre
1996 e 1997, esto as agncias reguladoras relacionadas com a privatizao e a quebra do
monoplio do Estado naqueles setores, que engloba a Agncia Nacional de Energia Eltrica
(ANEEL), a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL) e a Agncia Nacional de
Petrleo (ANP). O formato institucional, com diretores escolhidos pelo presidente, aprovados
pelo Senado e gozando de mandato fixo eram elementos fundamentais para a credibilidade
dos investidores em uma estabilidade de regras. A preocupao maior, nestes casos, era
econmica: alm da obteno de recursos para pagamento da dvida pblica, o argumento
essencial relacionava-se ausncia de recursos governamentais para investimentos nesses
setores. Nesse sentido, interessante lembrar que o desenho da ANATEL contou com a
participao de consultorias internacionais.

A segunda leva est mais relacionada busca de melhor eficincia e modernizao do
aparelho de Estado, surgindo no perodo 1999/2000. Tratava de setores mais competitivos nos
quais h se buscava resguardar o interesse dos cidados em relao a determinados setores de
mercado j existentes situao diferente da anterior, quando estava se repassando atividades
estatais para a iniciativa privada. Duas agncias fazem parte dessa gerao: a Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA) e a Agncia Nacional de Sade Suplementar
(ANS), ambas ligadas ao Ministrio da Sade. FALCO MARTINS (2002) e COSTA (2002)
indicam que o modelo de agncia reguladoras comeou a ser utilizado devido s dificuldades
para a implementao das agncias executivas previstas no Plano Diretor.

J a terceira gerao (2001/2002) apresenta uma grande mistura de finalidades e reas de
atuao. Aqui, apenas a Agncia Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT) e a Agncia
Nacional dos Transportes Aquavirios (ANTAQ) podem ser consideradas como de natureza
reguladora, pelo tipo de atividades desenvolvidas. Outros casos, como a Agncia Nacional de
guas (ANA) e a Agncia Nacional do Cinema (ANCINE), mostram a perda do referencial
de regulao de mercados. Tais experincias aproximam-se daquilo que POLLITT (2002)
classificou como mimetismo, fenmeno marcante nas reformas do Estado da dcada de 1990.
Copiavam-se simplesmente instituies em contextos e para problemas muito diferentes. Esse
mimetismo pode ser verificado no Brasil.

MUELLER e PEREIRA (2002: 66) elencam quatro possveis motivaes para a criao de
agncias reguladoras: (1) a busca de flexibilidade administrativa alm da existente na
estrutura do servio pblico; (2) dar incentivos aos reguladores para que eles se especializem
e diminuam as incertezas dos resultados de cada setor; (3) a busca de blame-shifting,
transferindo parcialmente agncia a culpa por medidas politicamente impopulares em
determinado setor; e por fim (4) a necessidade de credibilidade regulatria, ou seja, a
estabilidade das regras insulando-as de aes oportunistas ou polticos eleitos. Seguindo essa
tipologia, as agncias de primeira gerao esto mais claramente relacionadas com a quarta
motivao, enquanto as de segunda do maior nfase s duas primeiras. A terceira gerao
apresenta uma mistura mais complexa de motivaes.

Assim temos uma diversidade de rgos que atuam em reas e com tipos de regulao
distintas, desde a regulao econmica, a social e inclusive o incentivo, o que escapa do
4
conceito de regulao. Assume-se aqui a distino normalmente estabelecida entre regulao
econmica que refere-se a preos, tarifas, condies de entrada e sada em mercados e a
regulao social relativa a temas como sade e segurana (MEIER, 1985: 3).

As agncias reguladoras criadas durante o mandato de Fernando Henrique foram:

Tabela 1: Relao das Agncias Reguladoras
Agncia Ministrio relacionado Lei de criao
Decreto de
instalao
tipo de regulao
ANA - Agncia Nacional de
guas
Meio Ambiente
9.984, de
17/07/2000
3.692, de
19/12/2000
social (ambiental)
ANATEL - Agncia Nacional
de Telecomunicaes
Comunicaes
9.472, de
16/07/1997
2.338, de
07/10/1997
econmica
ANEEL - Agncia Nacional
de Energia Eltrica
Minas e Energia
9.427, de
26/12/1996
2.335, de
06/10/1997
econmica
ANCINE - Agncia Nacional
do Cinema
Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior
MP 2.228, de
06/09/2001
- social (incentivo)
ANP - Agncia Nacional do
Petrleo
Minas e Energia
9.478, de
06/08/1997
2.455, de
14/01/1998
econmica
ANS - Agncia Nacional de
Sade Suplementar
Sade
9.961, de
28/01/2000
3.327, de
05/01/2000
econmica e
social
ANTAQ - Agncia Nacional
de Transportes Aquticos
Transportes
10.233, de
05/06/2001
4.122, de
13/02/2002
econmica
ANTT - Agncia Nacional de
Transportes Terrestres
Transportes
10.233, de
05/06/2001
4.130 de
13/02/2002
econmica
ANVISA - Agncia Nacional
de Vigilncia Sanitria
Sade
9.782, de
26/01/1999
- social

importante lembrar que algumas leis de criao foram alteradas por medidas provisrias,
como o caso da ANS, ANVISA, ANTT e ANTAQ. A medida provisria de criao da
ANCINE foi alterada pela Lei n 10.454, de 13/05/2002. Houve ainda alteraes por outros
dispositvos legais, tais como a Lei n 9.986, de 18/07/2000, que alterou a gesto de recursos
humanos das agncias criadas anteriormente sua promulgao.


Definies de controle e accountability e possveis mecanismos

Uma burocracia completamente autnoma, como todo poder auto-referenciado, traz riscos
sociedade e democracia. A discusso ganha novos contornos com os processos de reforma
do Estado, nos quais uma das principais marcas foi o repasse da execuo de atividades antes
estatais a entes privados e, neste contexto, instrumentos de accountability precisaram ser
repensados para esta nova realidade. Alm disso, cada vez mais controle e a accountability do
Estado so inseridos num contexto de ampliao dos espaos democrticos, que precisa
chegar aos cidados (CLAD, 2000).

Apesar de existirem reas superpostas entre controle e accountability, podemos estabelecer
uma diferenciao operacional bsica entre os termos. Para o controle assumimos a definio
de DAHL & LINDBLOM, 1971, que o consideram como a capacidade de um ator em fazer
que outro atenda s demandas daquele, pela imposio de restries, penalidades e incentivos.
A accountability um conceito mais amplo, que inclui a existncia de condies para os
cidados participarem da definio e avaliao das polticas pblicas, premiando ou punindo
os responsveis (CLAD, 2000). Nessas condies devem constar a disponibilidade de
5
informaes sobre a atuao dos governos e seus resultados, bem como a existncia de
instituies que permitam contestar as aes do Poder Pblico. Assim, controle e
accountability no so sinnimos, sendo o primeiro um dos componentes do segundo, embora
sejam, num regime democrtico, indissociavelmente ligado, porque no h efetivao da
accountability sem a utilizao de instrumentos institucionais de controle.

A discusso tambm passa pela definio de trs aspectos fundamentais: o objeto sobre o qual
se exercem, quem o exerce e como o faz. Dentro de um sistema poltico presidencialista como
o brasileiro, com a diviso institucional de poderes, controle e accountability devem ser
forosamente baseados na interao entre os diversos atores, os Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio. Alm disso inclui-se a sociedade civil, que em um contexto de
regulao pode ser dividida entre os grupos econmicos regulados e os grupos sociais no-
econmicos, que, segundo MAJONE (1999), tem ganhado destaque no estado regulador.
Contudo, deve ficar claro que quaisquer que sejam os mecanismos, eles devem ser rastreveis,
direta ou indiretamente, aos cidados, senhores ltimos da legitimidade em um regime
democrtico.

Neste estudo nos concentramos na avaliao dos mecanismos de disponibilizao de
informao e de participao de diversas agncias reguladoras. Tais mecanismos
proporcionam tanto aos cidados quanto aos polticos, agentes eleitos pelos cidados,
condies de aferir o comportamento e os resultados da ao dos rgos. O controle pode se
dar por diversas vias tais como judiciais, polticas, constrangimentos, etc e por isso no foi
includo no escopo deste trabalho.

Desenho institucional bsico das agncias reguladoras brasileiras

Parte da literatura sobre as agncias reguladoras federais trata os rgos como se houvesse um
modelo claro e definido sobre a configurao institucional das mesmas. De fato, algumas
caractersticas comuns gerais podem ser destacadas, como na tabela 2 abaixo:

Tabela 2: Desenho Institucional e Autonomia das Agncias
Autonomia e estabilidade dos dirigentes
Mandatos fixos e no-coincidentes
Estabilidade dos dirigentes
Aprovao pelo Poder Legislativo, mediante argio
Pr-requisitos quanto qualificao dos dirigentes
Independncia financeira, funcional e gerencial
Autarquia especial sem subordinao hierrquica
ltima instncia de recurso no mbito administrativo
Delegao normativa (poder de emitir portarias)
Poder de instruir e julgar processos
Poder de arbitragem
Oramento prprio
Quadro de pessoal prprio
Transparncia
Ouvidoria com mandato
Publicidade de todos os atos e atas de deciso
Representao dos usurios e empresas
Procedural
Justificativa por escrito de cada voto e deciso dos dirigentes
Audincias pblicas
Diretoria com deciso colegiada
Fonte: MELO, 2002: 256
6

Apesar de no haver uma orientao de como deveria ser a configurao do Estado regulador
aps a privatizao e a concesso de servios pblicos, nem diretrizes orientadoras articuladas
para o desenho institucional das agncias reguladoras, houve, de modo geral, uma
uniformizao desses rgos. primeira vista essa uniformidade chama a ateno, pois
tratam-se de reas com trajetrias, configuraes polticas e problemas peculiares, portanto
seria de se esperar uma maior diversidade institucional, na linha indicada por MUELLER e
PEREIRA (2002).

Por exemplo, em relao ao ambiente poltico em que uma agncia governamental pode estar
inserida devido aos grupos que sero afetados pela sua ao, WILSON (1989) define
simplificadamente quatro contextos. No primeiro caso h um grupo dominante favorvel aos
objetivos da agncia, resultando em uma poltica clientelista em que a maioria dos benefcios
de um programa vo para um pequeno grupo, mas os custos so dispersos por um grupo
grande de atores. No segundo caso h um grupo dominante hostil aos objetivos da agncia, o
que a leva a ter uma poltica empreendedora, buscando apoio de grupos sociais ou de polticos
para poder realizar a sua misso. O terceiro contexto surge quando h equilbrio entre dois ou
mais grupos rivais em conflito em relao aos objetivos da agncia, o que ajudaria a manter
um grau de autonomia e discricionariedade da agncia. Por fim, em algumas reas os
interesses podem ser fragmentados pelo fato de tanto benefcios como custos terem baixo
valor per capita, o que faz com que no existam grupos continuamente organizados, levando,
necessidade de uma ao poltica que aglutine interesses e foras dispersos.

A construo das agncias reguladoras de cada rea teve dinmica e motivaes prprias. Os
problemas do setor, os desejos e negociaes dos representantes polticos, a existncia de
grupos e interesses organizados afetam a configurao institucional e as regras que uma
agncia pode estar submetida. A argumentao desse trabalho vai no sentido de mostrar que
essa uniformidade , em grande medida, aparente e esconde diferenas significativas no
funcionamento das agncias. Assim, a diversidade dos setores j estaria incorporada no
funcionamento, mais que no desenho, das agncias, o que matiza a argumentao de
MUELLER & PEREIRA (2002: 68) no sentido de que as diferenas entre os reguladores
sero provocadas depois da sua instalao devido ao dos atores polticos, sociais e
econmicos envolvidos em cada setor.


Seleo dos objetos de pesquisa

Para a avaliao foi selecionada uma amostra das agncias existentes. De forma a mostrar que
mesmo com atuaes similares os rgos podem assumir diferenas significativas, foram
selecionadas agncias que tivessem atuaes em domnios similares e sujeitas a configuraes
assemelhadas de interesses. Dessa forma selecionamos agncias que atuassem no
estabelecimento de padres e referncias tcnicas para as empresas reguladas,
proporcionassem intervenes econmicas no mercado que afetassem diretamente a alocao
de renda dos stakeholders no setor (tais como tarifas, reajustes e concorrncia) e cujos objetos
de regulao afetassem diretamente os usurios finais, os cidados, de forma que estes
tivessem interesse em monitorar as agncias.

Assim, com exceo da ANCINE, todas as agncias atuam no estabelecimento de padres
tcnicos a serem seguidos pelos regulados, o que exclui essa instituio. O estabelecimento de
padres tcnicos afeta a lucratividade das empresas, que certamente tero que investir para
7
atend-los, mas o critrio adotado de atuao econmica exclui a ANA e a ANVISA da
avaliao. J pelo critrio de afetar diretamente os usurios finais, exclumos a ANP e a
ANTAQ
i
.

Dessa forma, avaliamos quatro agncias: ANATEL, ANEEL, ANS e ANTT. Essa amostra
apresenta duas peculiaridades interessantes: as agncias so de diferentes geraes (com
exceo da ANATEL e ANEEL) e so vinculadas a ministrios distintos. A primeira
caracterstica permite inferir se houve algum processo de aprendizado ou mimetismo na
concepo dos rgos, como indicado pela literatura. Por sua vez, a segunda permite verificar
se os rgos concebidos por diferentes burocracias setoriais podem ter assumido
conformaes institucionais diversas.

Para a comparao tomamos como base os requisitos apontados por MELO (2002), constantes
da tabela 2 deste trabalho. Esses itens referem-se diretamente configurao institucional das
agncias e tambm sua accountability, visto que proporcionam alguma condio para que os
stakeholders possam monitorar os rgos e eventualmente impor-lhes constrangimentos ou
recompensas. O formato desses incentivos no objeto desse trabalho.

Para exemplificar a importncia desses dispositivos podemos verificar algumas situaes. A
realizao de consultas pblicas, com a disponibilizao das manifestaes enviadas pelos
diversos atores e a avaliao da agncia sobre as mesmas permite esclarecer os conflitos de
posio entre eles e constrange a discricionariedade da agncia. A disponibilidade de atas e
relatrios aumenta a informao disponvel, que pode ser usada at judicialmente por atores
que se sentirem prejudicados pelas decises do rgo.

No primeiro momento, verificamos a existncia daqueles requisitos nas leis de criao, nos
decretos de implantao e nos regulamentos internos das agncias selecionadas, assim como a
sua configurao.

Em uma segunda etapa procuramos indicadores do funcionamento desses mecanismos, de
forma a clarificar possveis diferenas operacionais entre as agncias estudadas. Foram
pesquisados os sites das agncias para a verificao da realizao de consultas pblicas,
disponibilidade de documentos, relatrios, entre outros. Foram includos alguns fatores no
listados por MELO (2002), mas relevantes para a prestao de contas dos rgos, como os
contratos de gesto e os relatrios administrativos e setoriais eventualmente disponveis.


Resultados e observaes

Os resultados esto apresentados em trs tabelas separadas. Na primeira elencamos a previso
dos requisitos previstos no modelo geral das agncias nas leis e decretos. A segunda apresenta
indicadores qualitativos e quantitativos de funcionamento desses dispositivos.

Tabela 3: Previso Legal de dispositivos previstos no modelo bsico das agncias reguladoras
Dispositivo ANATEL ANEEL ANS ANTT
Diretoria
colegiada
5 membros aprovados
pelo Senado;
mandatos no-
coincidentes de 5 anos
(L)
5 membros aprovados
pelo Senado;
mandatos no-
coincidentes de 4 anos
(L)
At 5 membros
aprovados pelo
Senado; mandatos
no-coincidentes de 3
anos (L)
5 membros aprovados
pelo Senado;
mandatos no-
coincidentes de 4 anos
(L)
8
Disponibilidade
de atas do
Conselho
Diretor
Obrigatria (L) As reunies podero
ser pblicas, a critrio
da diretoria (D)
No consta Obrigatria (L)
Conselhos Conselho Consultivo:
12 membros com
mandato de 3 anos (L)
No previsto Cmara de Sade
Suplementar: 34
membros (L)
No previsto
Ouvidoria Nomeado pelo
Presidente da
Repblica, mandato
de 2 anos. Obrigao
de produzir relatrios
semestrais (L)
Exercida por um dos
diretores (L)
Lei prev existncia;
mandato, nomeao
pelo Presidente da
Repblica e produo
de relatrios so
definidos pelo
Decreto
Nomeado pelo
presidente da
Repblica, mandato
de 3 anos (L)
Realizao de
consultas e
audincias
pblicas
Minutas de atos
normativos devem ser
submetidas e crticas e
sugestes devem ficar
disponveis (L)
Para processo
decisrio que afetar
direitos dos agentes
econmicos ou
consumidores (L)
Poder ser realizada a
critrio da diretoria
(D)
Para processo
decisrio que afetar
direitos dos agentes
econmicos ou
consumidores (L)
Contrato de
gesto
No previsto Previsto (L) Previsto, o
descumprimento pode
acarretar demisso do
diretor-presidente (L)
No previsto
(L) Previsto na Lei especfica; (D) Previsto no Decreto Especfico

Na tabela foram descartados os itens referentes "Independncia financeira, funcional e
gerencial", dado que eles so idnticos s agncias estudadas e esto todos previstos na Lei.
As decises do Conselho Diretor so colegiadas e tomadas por maioria.

Aqui j pode-se notar algumas diferenas entre os rgos. A ANATEL possui maior
formalizao legal de seus procedimentos que as demais agncias. A legislao das agncias
ligadas regulao de concesses e infra-estrutura (ANATEL, ANEEL e ANTT) mais
rgida em relao procedimentos de transparncia, como consultas pblicas e
disponibilidade de atas, assim como os seus diretores possuem mandatos mais longos. A
configurao institucional da ANS possui maior flexibilidade do ponto de vista da
interferncia do Poder Executivo, j que, alm da possibilidade de demisso pelo
descumprimento do contrato de gesto, itens como a ouvidoria e a realizao de consultas
pblicas esto previstos apenas no decreto, que um instrumento legal menos estvel.

necessrio um estudo aprofundado para determinar as causas dessas diferenas, mas o fato
de se tratarem de setores privatizados ou concedidos parece ter sido um fator determinante,
dada a necessidade de credibilidade regulatria.

A construo da tabela de indicadores merece uma explicao detalhada, pois foram tomadas
algumas medidas para permitir a comparao e as concluses derivadas.

Tabela 4: Indicadores do funcionamento das agncias
Indicador ANATEL ANEEL ANS ANTT
Ms e ano de instalao
(decreto)
out/1997 out/1997 jan/2001 fev/2002
Disponibilidade de atas do
Conselho Diretor
sim sim sim no
Relatrios administrativos sim sim sim no encontrado
9
Relatrios com avaliaes
do setor regulado
alguns indicadores no
relatrio
administrativo
dados espalhados
em diversos
relatrios
no
sim, por tipo de
servio regulado
Mdia de reunies anuais
do Conselho Consultivo
10 no aplicvel 6 no aplicvel
Ouvidoria
houve vacncia? sim no sim no disponvel
atribuies avalia criticamente a
agncia; o pblico
possui outro canal
atendimento ao
pblico
atendimento ao
pblico
atendimento ao
pblico, efetua
crticas e sugestes
relatrios disponveis
4, o ltimo de
dezembro/2003
apenas dados
estatsticos
estatsticas de
atendimento de
2003
1, de 2003
Emisso de regulamentos
Total 392 306 162 102
resolues regulatrias
373 220 132 101
Consultas e audincias pblicas
total realizado 421 175 26
Sobre regulamentos 386 117 20 26
ndice consulta/
regulamento (%)
103,5 53,2 15,2 25,7
Manifestaes enviadas s consultas e audincias
ntegras disponveis
sim sim no
sim, consolidadas
em um relatrio
Resposta da agncia poucos casos, muitas
vezes com atraso
eventualmente no
sim, consolidadas
em um relatrio

A compilao das resolues e audincias exigiu cuidados especiais. As agncias possuem
padres e nomenclaturas diferenciadas na emisso dos atos normativos, assim como o mesmo
tipo de ato pode incluir desde resolues sobre mtodos de clculo de tarifas at a nomeao
de gerentes internos.

Para as resolues, foram primeiramente compilados os atos que as prprias agncias
consideravam como regulatrios, ou seja, pudessem afetar de alguma forma a dinmica do
mercado regulado, atingindo diretamente os interesses dos regulados e dos cidados, tais
como o estabelecimento de padres de qualidade, metodologias de clculos de preos, direitos
e deveres dos atores, etc. Dessa forma os stakeholders teriam interesse em se manifestar antes
da deciso da agncia. Os atos foram analisados e excluram-se aqueles que se referiam: a
aes administrativas operacionais (designao de cargos, regras de aquisio de bens,
administrao de recursos humanos...); alteraes no regimento ou na estrutura de comisses
internas da agncia e que estipulavam metas ou medidas especficas para apenas uma empresa
regulada. Esse ltimo caso justifica-se pois a agncia poderia fazer isso por meio de apenas
um ou de vrios atos. Esses atos foram chamados na tabela de resolues regulatrias.

As consultas e audincias pblicas seguiram o mesmo padro de compilao. Tambm foram
excludas as consultas que tratavam da apurao da qualidade de servios prestados ou
cumprimento de metas pelas empresas reguladas especficas, pois o interesse mais
concentrado e poderia falsear o ndice de consultas/resolues
ii
.

O ndice consultas/resolues permite avaliar a transparncia das agncias na sua tomada de
deciso, principalmente se combinado com a disponibilidade da ntegra das manifestaes e
da resposta da agncia s mesmas. Aqui j podemos notar uma diferena significativa:
10
enquanto a ANATEL realiza audincias de forma corriqueira (como previsto na sua Lei), as
outras agncias j no fazem isso com freqncia. O caso da ANS o mais grave: alm de ser
um procedimento raro, a agncia no d transparncia ao processo. ANEEL e ANTT possuem
ndices intermedirios que podem ser motivados pela natureza das resolues emitidas, pois
elas podem no ser do interesse de um nmero elevado de stakeholders. necessria uma
avaliao mais aprofundada da natureza substantiva das resolues para esclarecer esse ponto.
A disponibilidade de relatrios tambm mostra o compromisso com a transparncia, que nesse
caso razoavelmente assemelhado entre os rgos. Aqui tambm necessria uma avaliao
aprofundada sobre a qualidade da informao.

A ouvidoria apresenta diferenas, principalmente no que se refere ANEEL. Nesta agncia o
ouvidor um ombudsman, enquanto nas demais trata-se de uma canal de contato com o
pblico. As vacncias e o atraso dos relatrios aponta deficincias desse mecanismo em
termos de prestao de contas sociedade.

Os Conselhos Consultivos existentes na ANATEL e na ANS merecem uma observao mais
detalhada. Na primeira trata-se de um frum para o qual os diretores prestam contas de aes
da agncia para a realizao de debates, sem que necessariamente influencie os rumos da
ANATEL. Para a ANS, a Cmara de Sade Suplementar (CSS), como pode ser verificado
pelas atas disponveis, um rgo onde freqentemente so discutidas as normas qua a
agncia emitir. Isso transforma a CSS em um frum quase deliberativo, onde os atores se
enfrentam em torno de posies assumidas como em uma disputa poltica. possvel que isso
tenha sido herdado dos debates e fruns que marcaram historicamente o setor
iii
. Nesse caso a
ANS pode estar agindo numa forma de corporativismo burocrtico, preocupando-se emprestar
contas apenas aos atores representados na CSS, o que explicaria o baixo nmero de consultas
pblicas.


Concluses e observaes finais

Apesar de haver um modelo bsico que permeia as agncias reguladoras, um equvoco partir
do pressuposto que, a despeito dos contextos polticos e histricos das burocracias e dos
setores, o formato institucional e de regras tenha levado as agncias a se comportarem da
mesma forma. A implantao de um modelo institucional no leva necessariamente a
resultados semelhantes, como pode ser inferido dos resultados do presente estudo.

Vrios motivos que podem ter levado as agncias a mostrarem tais diferenas. Entre eles esto
a prpria histria da burocracia setorial, os atores polticos e sociais envolvidos, a existncia
de crises ou fatos marcantes, aes de lideranas fortes, os interesses daqueles que
formataram as agncias, entre outros. Um estudo que busque a explicao da formatao e
dos resultados de um rgo burocrtico deve, necessariamente, partir de uma avaliao
histrica que contextualize o setor e mapeie os atores relevantes.

Ainda que no isso no fosse um objetivo declarado, o formato das agncias reguladoras
acabou por proporcionar maior accountability dos rgos em relao burocracia que atuava
anteriormente nos setores, o que vai na mesma direo da concluses apresentadas por Mark
THATCHER (2002) em relao ao reguladores europeus. Isso se constitui uma inovao
relevante no setor pblico. A disponibilidade de relatrios, a realizao de consultas pblicas
abertas, acesso s atas com as decises so novidades que poderiam ser incorporadas por
outros rgos da burocracia estatal e que, de certa forma, estavam previstos na proposta do
11
Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado, pois ampliam a prestao de contas, a
participao dos cidados, a explicitao de conflitos de interesses e a responsabilizao.
Esses pontos so a essncia da accountability e da ampliao dos espaos democrticos do
Estado moderno.

Ainda necessrio refinar e complementar as observaes utilizadas neste estudo, porm os
dados apontam para duas concluses principais: o formato institucional, incluindo-se as
regras, no garante resultados iguais se aplicados em contextos diferentes; contudo, o formato
e as regras interferem no comportamento da burocracia e dos atores de cada setor, permitindo
a ampliao da accountability e do espao democrtico. Pode-se tirar lies interessantes
sobre o funcionamento das agncias reguladoras para o aperfeioamento do Estado brasileiro.



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Sites consultados

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ANEEL: www.aneel.gov.br
ANS: www.ans.gov.br
ANTT: www.antt.gov.br
Cmara dos Deputados: www.camara.gov.br
Presidncia da Repblica: www.planalto.gov.br
Senado Federal: www.senado.gov.br


i
A ANP monitora a qualidade de combustveis distribudos nos postos. Contudo essa a nica atuao dela que
afeta o usurio final e uma das atividades que recebe menos recursos da agncia se comparadas a outras como
a concesso de licenas de explorao.
ii
ANS: foram emitidas 162 resolues, mas foram descontadas 13 referentes a mudanas no regimento interno e
17 com decises consideradas administrativas. ANEEL: foram excludas da contagem 47 audincias referentes
processos de reviso tarifria, 5 audincias sobre a qualidade do servio de empresas e 6 sobre a realizao de
convnios com empresas estaduais. Resolues: subtraram-se as alteraes no regimento interno (3) e as
administrativas/operacionais (7). Tambm foram excludas as que estipulavam metas de indicadores de
qualidade individual de enregia (76), pois no houve consultas pblicas individuais e essa ao poderia ter sido
realizada com apenas 1 resoluo. No site da ANEEL no foi possvel efetuar a pesquisa sobre resolues que j
foram revogadas, o que pode ter levar a subestimao do total de resolues emitidas. ANTT: A agncia separa
as resolues consideradas regulatrias das demais, mas no d nenhuma denominao especfica para esse tipo
de ato. Foi excluda uma resoluo que tratava de alteraes no regimento interno. ANATEL: Nos dados de
resolues foram excludas as que se referiam a temas administrativos operacionais (8), alteraes no regimento
interno (2) ou na composio das comisses internas da agncia (9). Foram includas 6 smulas normativas. Nas
consultas foram subtradas as que trataram de questes administrativas operacionais (2), alteraes no regimento
interno (3) e as referentes a averiguao da qualidade de prestao de servio e de atendimento de metas das
operadoras (30).
iii
A Cmara de Sade Suplementar era parte do Consu Conselho Nacional de Sade Suplementar, cuja
composio foi alterada ao longo do tempo.