Atrio - Piccone

De la Administracin Pblica
a la Gerencia Pblica. El por qu de

la necesidad de gestionar la transicin
Conceptos tericos y anlisis de caso,
lneas de accin implementadas en el C!"#CE$
Jorge L. Atrio Mara Sol Piccone
1

#ntroduccin 1
%os modelos de organi&acin como origen de la cultura pblica 3
El modelo cultural de la organi&acin pblica en Argentina 5
%a gestin de la transicin 6
El C!"#CE$ y la transicin 16
Consideraciones de Cierre 20
'ibliogra(a y )uentes 22
Introduccin
El presente trabajo aborda el tema del proceso de cambio en los modelos de
gestin pblica, del paradigma Burocrtico dministrati!o" al nue!o modelo #erencial",
tomando como marco conte$tual los rasgos ms caracter%sticos de las instituciones
argentinas& En este conte$to, se en'ati(ar la necesidad de contar con un pro'undo )
sostenido seguimiento de dic*o proceso de cambio, en pos del +$ito del mismo&
,a tendencia pol%tica actual, ) la de por lo menos la ltima d+cada en la -epblica
rgentina, *a dado se.ales cada !e( ms claras sobre la intencin de implementar a ni!el
nacional sistemas pro'esionales de gestin pblica, incorporando el concepto de calidad
2
en toda su cadena de !alor&
() las prcticas productivas que se sustentan en la adopcin de nuevas tecnologas necesitan
complementarse con elementos constitutivos de lo que denominamos calidad para poder ser
realmente efectivas en los eslabones superiores de la cadena de valor. () a irrupcin del
ciudadano como unidad de referencia del servicio p!blico " no la burocracia irrepresentativa
como beneficiaria primaria de la gestin p!blica ubica el tema en el campo de la gestin de la
calidad. () /0al!icino, 20011
,a 'uerte orientacin al ciudadano en la 2ue se sustentan los modernos es2uemas
de gestin establece la necesidad de pro'undos cambios& 3ara ello, e$iste )a un marco
legal
3
2ue de'ine pautas ) l%neas de accin concretas, promo!iendo el modelo gerencial,
la plani'icacin estrat+gica, la direccin por objeti!os ) otros lineamientos de similar
en!ergadura& dems, desde la 4ubsecretar%a de la #estin 3blica rgentina /4#31 se
1
Los autores desarrollan actividades en el mbito de la Gerencia de Evaluacin y Acreditacin (GEA) del Consejo
Nacional de Investigaciones Cient!icas y "#cnicas (C$NICE")% Argentina% &''()
&
*eg+n ,alvicino (&''1)% calidad es -la ca.acidad de un bien o servicio de satis!acer las necesidades e/.lcitas o
im.lcitas del usuario inmediato o +ltimo bene!iciario de ese bien% es decir% el ente (.ersona !sica o jurdica) !inal .or el
cual se justi!ica una accin y el 0ue% a su ve1% justi!ica la e/istencia del .roveedor de dic2o bien o servicio3)
4
Entre otras normativas sobre el tema se destacan la Ley &515& (art)5 inc) C) y el 6ecreto 77&8&''1)
De la Administracin Pblica a la Gerencia Pblica. El por qu de la necesidad de gestionar la transicin - Atrio-Piccone
impulsan estas iniciati!as en todos los organismos del Estado 5acional, por medio de
apo)os t+cnicos espec%'icos
6
) a tra!+s de e!entos de ni!el nacional e internacional
5
&
9
:er detalle en la ;eb de la *G<= 2tt.=88;;;)sg.)gov)ar8
5
*e destaca entre estos eventos la organi1acin .or la *G< del .rimero y segundo >*eminario Internacional sobre
,odernizacin del Estado% ?uenos Aires% $ctubre de &''@ y ,ayo de &''( res.ectivamente)
&
En este sentido, el en'o2ue planteado en este escrito sita el anlisis del tema en la
etapa de transicin entre el tradicional modelo #urocrtico $dministrativo ) el moderno
es2uema de %estin %erencial, dentro del conte$to cultural de la regin& ,a *iptesis 2ue
se desarrolla es la 2ue postula la necesidad de gestionar la transicin& 4e identi'ica
un primer momento de dic*a transicin donde surgen iniciati!as 2ue dan cuenta de un
proceso en ciernes en algunas instituciones, sobre las cuales se establece la necesidad
de a!an(ar en un segundo momento, con la incorporacin de *erramientas ) prcticas
metdicas 2ue consoliden la implementacin del nue!o modelo orientado a resultados&
En este recorrido, se presta particular atencin a la incidencia de la cultura
institucional sobre los procesos de cambio& ,a de'inicin de pol%ticas ) su implementacin
son dos instancias estrec*amente relacionadas 2ue se encuentran cru(adas por la propia
idiosincrasia de los organismos receptores de las nue!as metodolog%as& ,a consideracin
de estos aspectos de la cultura institucional es un componente de suma importancia 2ue
tambi+n debe 'ormar parte de esa gestin de la transicin&
El desarrollo del presente documento se estructura en tres partes& 3rimero, se
e$pone un bre!e anlisis sobre los modelos organi(acionales en la dministracin 3blica
con el objeto de comprender cmo se 'ueron gestando las actuales prcticas&
4eguidamente, ) en el marco del anlisis de estos modelos, se describen las
caracter%sticas principales de los tipos culturales de la dministracin 3blica 7entral de la
-epblica rgentina& 0uc*as !eces la brec*a e$istente entre el discurso moderni(ador )
la cultura organi(acional de nuestras instituciones, es el taln de 2uiles 2ue termina
soca!ando cual2uier iniciati!a capa( de alterar el status quo !igente en las actuales
estructuras organi(ati!as& 3or ello, es necesario comprender el conte$to, la *istoria ) la
situacin de co)untura sobre la cual se intenta lograr un a!ance sostenido *acia el pleno
desarrollo del 3aradigma #erencial 3blico&
,uego de este primer en'o2ue, se e$ponen una serie de conceptos tericos para
tratar de identi'icar quienes deben gestionar la transicin ) qu& deben gestionar en ella8
presentando a su !e( algunas de las principales *erramientas de gestin moderna& 4e
destacar la necesidad de contar con las capacidades t+cnicas necesarias para lle!ar
adelante un cambio de esta magnitud ) se *ar *incapi+ en la gestin de los recursos
*umanos ) en el per'il de los ni!eles gerenciales 2ue actuarn bajo la nue!a dinmica
gestin8 los cuales debern contar con *abilidades ) estilos de conduccin 2ue les
permitan, por una parte, mantener una e2uilibrada relacin con la l%nea pol%tica 2ue de'ine
las metas institucionales ), por otra, lograr los mejores resultados en la implementacin de
los programas a su cargo&
9inalmente, dentro del es2uema terico establecido en 'uncin de a2uellos planos
de anlisis a tener en cuenta en una transicin, se e$pondr a modo de ejemplo el caso
de una institucin respecto de su posible insercin en un camino orientado *acia el nue!o
modelo de gestin& s%, se identi'icarn algunas l%neas de accin 2ue podr%an establecer
las bases de un proceso de cambio en el 7onsejo 5acional de :n!estigaciones 7ient%'icas
) ;+cnicas /7<5:7E;1 de la -epblica rgentina& 3ero tambi+n se destacarn algunos
desa'%os 2ue surgen en ese a!ance *acia las pro'undas trans'ormaciones necesarias&
=e esta manera se !islumbrar la signi'icati!a importancia de incorporar modernas
prcticas de gestin& ,as metodolog%as de 3lani'icacin Estrat+gica ) la #estin para
-esultados 2ue ella implica, son *erramientas organi(adoras 2ue permiten a los ni!eles
de conduccin tener un ma)or control sobre la implementacin de sus pol%ticas& ;odo lo
cual se orienta, principalmente, a un slido logro de consensos para arribar a un ma)or )
ms claro panorama del alcance de los resultados obtenidos ) a obtener, a la !e( 2ue
permite de'inir ms acabadamente las l%neas de accin 2ue las instituciones decidan
poner en marc*a& s%, cultura institucional ) metodolog%as de gestin moderna, son
concebidos como dos perspecti!as de anlisis 2ue deben articularse 'uertemente para
conseguir el +$ito del proceso de transicin entre paradigmas&
4
Los modelos de organizacin como origen de la cultura plica
=e la misma 'orma 2ue obser!amos la necesidad de tener en cuenta la incidencia
de los tipos culturales de nuestras estructuras pblicas para la implementacin de una
gestin moderna, tambi+n es preciso conocer los grandes modelos de organi(acin
pblica 2ue 'ueron dejando su impronta en muc*as de nuestras instituciones& s% se 'ue
con'ormando una compleja trama cultural 2ue *o) deber%a en'rentar un pro'undo cambio
para poder incorporar los nue!os conceptos ) tecnolog%as de gestin& 4iguiendo la
clasi'icacin 2ue *ace 9ernnde( ;oro /2006>131
6
!eremos bre!emente algunos aspectos
2ue caracteri(an a los modelos de Estado preburocrtico ) burocrtico o racional
normati!o, con sus posteriores procesos de re'orma&
'l 'stado preburocrtico
El tipo de Estado preburocrtico prim durante gran parte del 4iglo ?:? ) su patrn
organi(ati!o era el llamado sistema de bot%n"& En palabras de 9ernnde( ;oro /20061 este
Estado era susceptible de ser secuestrado por intereses pol%ticos, econmicos o sociales
parciales ) ajenos al inter+s general de toda la sociedad" ) entre sus caracter%sticas se
destacan el clientelismo /otorgamiento de prebendas ) pri!ilegios a modo de retribucin
por la lealtad pol%tica1 ) el patrimonialismo /apropiacin de los cargos del Estado para
bene'icio de los intereses particulares del gobernante )@o de su grupo1& En este modelo el
grado de autoritarismo era ele!ado, no e$ist%a una racionali(acin t+cnica ) el l%mite entre
lo pri!ado ) lo pblico se !ol!%a di'uso&
Este modelo de Estado representaba un obstculo para el desarrollo del
capitalismo liberal ) la emergente sociedad industrial 2ue empe(aba a demandar una
determinada racionalidad t+cnica& El clientelismo ) el patrimonialismo t%picos de este
Estado empe(aron a entrar en contradiccin con las rei!indicaciones sociales de amplios
sectores de trabajadores 2ue persegu%an, entre otras cosas, el acceso igualitario a los
ser!icios del mismo& En este conte$to de democracia 'ormalmente Arepresentati!aB, de
escasa capacidad para dar respuesta a las necesidades sociales ) de ausencia de un
sistema de 'uncin pblica pro'esionali(ado, el desempe.o del Estado de!ino ine'iciente,
costoso ) con una total carencia de resultados 'a!orables para la sociedad&
s% se comen(aron a gestar las re'ormas institucionales en busca de la
re!alori(acin de conceptos tales como> e'iciencia, e'icacia, imparcialidad, *onestidad e
inter+s en los procesos de gestin pblica& El nue!o es2uema 2ue se propon%a para el
Estado 'ue el denominado paradigma racionalCnormati!o o burocrtico, objeto de estudio
del socilogo 0a$ Deber&
'l 'stado racional(normativo o burocrtico
Esta nue!a concepcin estructural del Estado se sustent en dos principios
bsicos>
1& ,a incorporacin de una 'uerte racionali(acin de la organi(acin ) del
'uncionamiento del Estado&
2& ,a distincin ) separacin entre acti!idades del Estado 2ue obedecen a una
racionalidad netamente pol%tica /'uncin de lidera(go1 de a2uellas 2ue deben ser
ejecutadas bajo una racionalidad predominantemente t+cnica /'uncin de la
burocracia pro'esional1&
@
Las consideraciones 0ue se describen seguidamente sobre estos modelos incluyen conce.tos ms am.liamente
desarrollados .or Aulio Cesar Bernnde1 "oro en el .rimer >Seminario nternacional sobre !odernizacin del Estado%
?uenos Aires% $ctubre de &''@)
9
=ic*a racionali(acin se plasmar%a a tra!+s de mecanismos como la plani'icacin,
el establecimiento de prioridades ) de estrategias con objeti!os claros, ) todo esto dentro
de los l%mites presupuestarios& ,a programacin del presupuesto deb%a estar
Apblicamente reguladaB ) se deb%a garanti(ar la legalidad del gasto por medio de
controles institucionales& 4e establecieron normas administrati!as, de procedimiento ) de
responsabilidades en el ejercicio de la autoridad pblica& 4e dise. una estructura
jerr2uica, se adopt un sistema jur%dico especial ) un r+gimen meritocrtico de 'uncin
pblica pro'esional&
Este nue!o modelo basado en carreras administrati!as 'ormales, brindaba a los
'uncionarios t+cnicos una ma)or estabilidad pero tambi+n los situaba bajo un control
peridico de idoneidad ) desempe.o& 4in embargo, en la prctica se produjeron algunos
des!%os 2ue, ms all de la teor%a 2ue era claramente superadora respecto del paradigma
preburocrtico, *icieron 2ue se degradara signi'icati!amente la dinmica esperada con el
cambio& 4e comen(aron a identi'icar problemticas tales como la rigide( orgnica, la
in'le$ibilidad 'uncional, el aumento desmedido de 'uncionarios, la asimetr%a de
responsabilidades ) una marcada reduccin en la capacidad de respuesta del Estado
'rente a las necesidades de la ciudadan%a& =e esta manera, muc*os burcratas elud%an
los controles institucionales ) sociales pudiendo en2uistarse en reas 2ue les eran
'uncionales para el desarrollo de sus intereses particulares& El Estado racionalCnormati!o
combati 'uertemente ese secuestro e$terno" 2ue se produc%a en la etapa preburocrtica,
pero los des!%os del nue!o es2uema comen(aban a dar lugar a un nue!o tipo de
secuestro del Estado, el secuestro interno" por parte de los tecncratas&
,a imparcialidad ) objeti!idad 2ue 0a$ Deber propon%a en su modelo respecto de
los 'uncionarios pro'esionales 'ue mu) di'%cil de implementar incluso en los pa%ses ms
desarrollados& En el conte$to de los Estados latinoamericanos se encontr un marcado
consenso, desde lo normati!o, para la adopcin del es2uema burocrtico, pero los
intereses co)unturales primaron ma)oritariamente sobre cual2uier tipo de racionalidad&
,as le)es ) reglamentaciones orientadas a la puesta en marc*a del modelo tu!ieron un
escaso ni!el de implementacin& =e esta situacin surge Cen los a.os no!entaC la
iniciati!a de lle!ar adelante una serie de re'ormas 2ue, desde un discurso neoliberal,
promocionaban las bondades de una nue!a gestin empresarial pblica 'uertemente
regida por Ael mercadoB&
as )eformas del 'stado
,as 'alencias 2ue surgieron a ra%( de los d+biles procesos de implementacin del
modelo burocrtico 'ueron objeto de cr%ticas pro!enientes de distintos sectores durante los
a.os oc*enta, destacndose entre ellos la mencionada !isin economicista del
pensamiento neoliberal& ,as principales medidas re'ormistas se orientaron a la m$ima
reduccin del Estado ) a la limitacin de las regulaciones sobre el mercado al 2ue se le
traslad una importante porcin de sus acti!idades /desregulaciones, pri!ati(aciones,
terciari(acin, etc&1& ;ambi+n desde el neoliberalismo se impuls la implantacin de
t+cnicas gerenciales pri!adas sin ningn tipo de adaptacin cr%tica al conte$to de la
administracin pblica&
En de'initi!a, las re'ormas de los a.os no!enta no tu!ieron otro resultado 2ue la
pro'undi(acin de las problemticas sociales, el desempleo, la desarticulacin de las
capacidades de control estatal, la 'alta de transparencia ) la imposibilidad de competir con
el sector pri!ado& El cuadro de situacin resultante parec%a 'a!orecer ms a la
reinstalacin del Esecuestro e$ternoE, caracter%stico de la etapa preburocrtica, 2ue a
establecer las condiciones para apuntalar las debilidades de implementacin real del
es2uema racionalCnormati!o&
5
Este paso en 'also 2ue *a signi'icado para la regin latinoamericana la estricta
adopcin de la !isin neoliberal ) del mercado como nico motor del desarrollo, *a
permitido re!alori(ar la 'uncin social del Estado& Fo) se comprende 2ue el Estado
democrtico es un elemento de base para lograr un ascenso e2uilibrado, con distribucin
justa e inclusin social& ,a ausencia del Estado )a no es un escenario posible, pero
tampoco lo es la 'alta de e'iciencia ) e'icacia en su gestin& ,as actuales re'ormas
pblicas tienen 2ue !er con una nue!a concepcin de implementacin del es2uema
racionalCnormati!o& En este proceso se debe tender *acia la democrati(acin de lo
pblico, a ampliar el debate, a lograr una ma)or transparencia, a tener un Estado con ms
capacidad de respuesta, con 'le$ibilidad orgnica ) 'uncional, con pro'esionalismo,
e'iciente, e'ica( ) con amplia llegada a todos los sectores sociales, para 2ue estos a su
!e(, puedan ejercer el necesario control ciudadano sobre las estructuras estatales&
Es preciso tra(ar el camino para superar los problemas de las e$periencias
anteriores, pero el conte$to actual es complejo& Fo) en la regin en general, ) en la
-epblica rgentina en particular, e$iste una cultura pblica 2ue incorpora toda!%a 'uertes
rasgos patrimonialistas ) clientelistas, los cuales con!i!en con aspectos de un
racionalismo normati!o d+bilmente implementado& Este marco *eterog+neo con'igura una
idiosincrasia pblica 2ue no puede ob!iarse a la *ora de lle!ar adelante un proceso de
cambio& 4i lo 2ue se pretende es en'rentar la transicin *acia un es2uema orientado a una
gerencia pblica, a una gestin para resultados, es necesario tener presente las
caracter%sticas ) tipos culturales 2ue se 'ueron gestando en nuestras sociedades&
!l modelo cultural de la organizacin plica en Argentina
,a ma)or%a de los cambios organi(acionales implementados a modo de re'ormas
en la -epblica rgentina 'ueron lle!ados a cabo a partir de una !isin mecanicista,
!inculando de manera simultnea dos instancias, por un lado, la 'ormulacin de pol%ticas
pblicas ), por otro, la e$itosa implementacin de +stas& 4in embargo, entre la de'inicin
de las pol%ticas ) su aplicacin e$isten una serie de 'enmenos 2ue se pueden enmarcar
en el concepto de cultura organi(acional /9elcman, 20011
G
&
,os procesos de re'orma pblica lle!an impl%citos un conjunto de cambios en la
cultura de la organi(acin& El no considerarlos no es slo un 'actor 2ue de *ec*o incidi
en contra del +$ito de las re'ormas, sino 2ue tambi+n contribu), negati!amente, a
a'ian(ar an ms las caracter%sticas tradicionales del modelo cultural pblico& En el trabajo
reali(ado por 9elcman /20011 se elabora un diagnstico 2ue permite anali(ar los distintos
tipos culturales ) los !alores laborales 2ue se ponen en juego en la administracin pblica
central de la rgentina& partir de dic*o estudio, e'ectuado sobre un amplio sector de
personal comprendido en el 4istema 5acional de 3ro'esin dministrati!a /4:531, se
obtu!ieron las siguientes conclusiones generales&
*. 2uello 2ue ms precian ) estiman los empleados de la dministracin 3blica
7entral /371 inclu)e, en primer t+rmino, al conjunto de !alores denominados
valores laborales bsicos" 2ue tienen 2ue !er con mejora de ingresos, estabilidad
laboral, ambiente '%sico agradable ) ni!el de estr+s8 en segundo lugar, a los valores
laborales sociales" /buena relacin de trabajo con el je'e, cooperacin grupal )
tiempo libre1& Es escasa la importancia asignada a los valores de reconocimiento"
/crecimiento en la carrera, empleabilidad, !alori(acin del trabajo, ser consultado por
su superior, trabajar en una empresa importante1 ) a los valores de autorreali*acin
/2ue el trabajo de uno sea importante para la organi(acin, trabajo creati!o, 2ue el
(
En su trabajo el autor reali1a un anlisis .ro!undo sobre los conce.tos 0ue se mencionan res.ecto del modelo
argentino de cultura organi1acional .+blica% el cual se basa en un estudio de cam.o 0ue !orma .arte de una
investigacin reali1ada en el mbito de la Cniversidad de ?uenos Aires)
@
trabajo impli2ue tareas desa'iantes, libertad en el ejercicio de las tareas, 2ue el
trabajo de uno sea importante para la comunidad, dejar *uella, aprendi(aje continuo
en la reali(acin de tareas ) 2ue los objeti!os est+n claramente de'inidos1&
+. ,os tipos culturales dominantes son los modelos tradicionales, siendo la cultura
organi(acional predominantemente aptica /alto grado de rutini(acin de tareas,
donde lo ms importante es cumplir el procedimiento ) no el alcan(ar metas1 )
parcialmente paternalista /se priori(a el cuidado de las relaciones interpersonales por
sobre la orientacin a los resultados, objeti!os ) metas1&
,. E$iste una percepcin de 2ue los ni!eles de tolerancia de situaciones de
incertidumbre tienden a ser bajos, ) de distancia respecto de los mbitos en los
cuales se concentra el proceso de toma de decisiones&
-. El cambio e inno!acin organi(acional son percibidos con descon'ian(a ) en
t+rminos de transgresin, ) no como el producto de un desarrollo ) maduracin
institucional&
.. En conclusin, la 37 constituir%a un tipo de organi(acin r%gida, poco 'le$ible )
altamente burocrati(ada&
Estos son slo algunos de los aspectos destacados en el estudio de re'erencia,
pero representan un !erdadero mapa de situacin 2ue nos permite comen(ar a delinear
en 2u+ conte$to se deben implementar los modelos de gestin para resultados& ,a escasa
'le$ibilidad de la estructura de muc*as de las entidades pblicas abona an ms la
e$cesi!a burocrati(acin ) complejidad de procedimientos, sostenidos en un pronunciado
!erticalismo organi(acional& Este aspecto 2ue tambi+n aparece en el trabajo de 9elcman
es uno de los ms complejos ) di'%ciles de modi'icar, pero en las instituciones de los
Estados regionales cada !e( ms surge como necesidad el a!ance *acia una e'iciente
administracin de estructuras /Fint(e, 1HHH1& dems de estos, e$isten otros ni!eles de
anlisis respecto de las problemticas detectadas, por ejemplo, los sistemas de
remuneracin, los mecanismos de e!aluacin de los recursos *umanos ) la circulacin de
in'ormacin& 4obre este ltimo punto, un amplio margen de empleados de la 37
obser!an 2ue los ni!eles de direccin no e$presan en 'orma pblica sus objeti!os ) 2ue la
in'ormacin slo se di'unde en los c%rculos de con'ian(a& En el mbito general de la
organi(acin se di!ulga nicamente a2uello 2ue re'iere a normas ) procedimientos&
3or todo esto, el modelo de cultura de organi(acin pblica en rgentina no est
e$ento de muc*os de los !icios del es2uema preburocrtico, ni de los des!%os en las
implementaciones de los conceptos del modelo racionalCnormati!o& ,os procesos de
cambio no slo deben apuntar a la implementacin de las nue!as tecnolog%as de gestin,
sino 2ue deben *acerlo dentro de este conte$to particular& 4eguramente, en una primera
!isin el ambiente resulta ad!erso, pero no es buena pol%tica dejarlo de lado& #estionar
una transicin de una dministracin 3blica *acia una #erencia 3blica 2ue sea
e'iciente ) e'ica(, 2ue bus2ue el logro de resultados, implica tambi+n acompa.ar el
cambio cultural 2ue, sin duda, debe pro!ocarse en las instituciones& ;eniendo esto
presente, entonces s% podemos comen(ar a *ablar de gestionar un !erdadero cambio de
paradigma&
La gestin de la transicin
7omo consecuencia de la con'rontacin de paradigmas !ista, nue!amente *a
cobrado rele!ancia, tanto en la teor%a como en la prctica, el tradicional problema de las
con'luencias ) di'erencias entre la conduccin pol%tica ) la gerencia pblica& ,as re'ormas
estatales suponen un nue!o rol para dirigentes pol%ticos ) para gerentes pblicos& In
nue!o Estado gerencial se est gestando8 ) para ello se re2uiere una !isin pol%tica de la
gerencia ) una orientacin *acia los resultados por parte del pol%tico&
(
'l modelo gerencial tiene su inspiracin en las transformaciones organi*acionales ocurridas en
el sector privado+ las cuales modificaron la forma burocrtico(piramidal de administracin+
fle,ibili*ando la gestin+ disminu"endo los niveles -errquicos "+ por consiguiente+ aumentando la
autonoma de decisin de los gerentes (de a. el nombre de gerencial(. /on estos cambios+ se
pas de una estructura basada en normas centrali*adas a otra sustentada en la responsabilidad
de los administradores+ avalados por los resultados efectivamente producidos. /7,=, 1HHJ1&
=e la cita pre!ia del documento del 7,= se desprende 2ue, si bien los gobiernos
no pueden ser una empresa, s% pueden tornarse ms empresariales, buscando ma)or
agilidad ) 'le$ibilidad ante los importantes cambios del conte$to en el 2ue se desarrollan
las organi(aciones& ,a gerencia pblica a la 2ue se alude no es el injerto de a2uellos
mecanismos gerenciales pri!ados de las re'ormas no!entistas, sin adaptacin t+cnica ni
consideracin de nuestra cultura pblica, es el gereciamiento de un Estado presente& Esto
signi'ica incorporar la !isin social de la 2ue adolece el mercado, a la !e( 2ue establecer
procesos 2ue sean democrticos, inclusi!os ) 2ue contemplen el complejo es2uema
cultural 2ue se *a !enido gestando a partir de los resabios de los !iejos modelos
estatales& 3or ello, en todo este proceso e$iste una etapa decisi!a para plasmar el
cambio> es la transicin la 2ue !a a lle!ar a la consolidacin del nue!o es2uema de
gestin, el de la gerencia pblica&
0obre la transicin
,as tendencias internacionales ) el mbito global en el 2ue se desarrollan las
instituciones en la actualidad, dejan cada !e( ms al descubierto las 'uertes limitaciones
2ue las r%gidas estructuras les imponen a dic*os organismos& ,a amplia di'usin de las
modernas tecnolog%as de gestin ) la necesidad de insertarse en una nue!a sociedad
basada en el conocimiento, la comunicacin, ) con una concepcin de lo pblico
'uertemente orientada al ciudadano, impulsan de manera sostenida los procesos de
cambio& Es por ello 2ue, a partir de la toma de conciencia ) de la 'irme decisin pol%tica de
adoptar nue!as prcticas de gestin, con objeti!os claros, programas de'inidos, procesos
de e!aluacin ) control, transparencia, inclusin, ) apertura a la sociedad, identi'icamos lo
2ue podr%amos denominar el punto de inicio de la transicin&
Este per%odo 2ue se e$tiende *asta la consolidacin de las nue!as prcticas,
trans'ormando muc*as de las pautas culturales t%picas de nuestras organi(aciones
pblicas, se puede di!idir en dos momentos>
i) un primer momento donde se debe priori(ar la di'usin de las nue!as
prcticas ) la bs2ueda de consensos para sumar !oluntades, donde una buena
comunicacin es de suma importancia en todos los ni!eles& Es donde surgirn las
primeras iniciati!as e implementaciones, seguramente aisladas ) con una integracin
parcial de los distintos sectores, pero comen(ando a de'inir nue!os grupos ) 'ormas
de trabajo& En este per%odo es preciso identi'icar capacidades internas ociosas para
recuperarlas, e!itando por otra parte 2ue los primeros e2uipos t+cnicos sean
percibidos como a2uellos bene'iciarios pri!ilegiados de las +lites pol%ticas del !iejo
modelo preburocrtico estatal /9ernnde( ;oro, 2006>13C161& ,as buenas
e$periencias en esta etapa son 'undamentales, tanto para consolidar el rumbo
de'inido por la l%nea pol%tica como para romper, gradualmente, con algunas
resistencias 2ue se sustentan en la descon'ian(a /9elcman, 20011 ) en todo a2uello
2ue pueda alterar ese status quo 2ue durante a.os brind un marco de supuesta
estabilidad, sin sobresaltos ni progresos& K luego,
D
ii) un segundo momento, en el 2ue se deben comen(ar a consolidar las
redes de recursos *umanos ) la articulacin de tecnolog%as& En este per%odo es
cuando a2uellas inno!aciones aisladas de la etapa pre!ia empie(an a trans'ormarse
en modos de gestin cotidiana& ,os procesos se retroalimentan ) mejoran en 'orma
continua a partir de resultados )a obtenidos& El organismo logra *acia su interior una
ma)or ) sostenida integracin, tanto *ori(ontal como !ertical8 ), *acia 'uera, e$tiende
) 'ortalece los la(os con la sociedad& ,a gestin de los recursos *umanos debe
a'ian(arse, de'iniendo reglas claras ) estableciendo las condiciones 2ue garanticen
la recon!ersin ) el progreso de las personas de manera sostenida&
,as prcticas ) *erramientas de una gerencia pblica moderna conlle!an di!ersos
mecanismos de control ) seguimiento, en su implementacin ) a lo largo de todo su
desarrollo& 5o obstante, es la transicin la etapa ms cr%tica donde pueden ocurrir des!%os
2ue entorpe(can el camino *acia los !erdaderos objeti!os moderni(adores& ,a
pro'undidad 2ue implica un cambio de paradigma de gestin no puede ser relati!i(ada, ni
ali!ianados sus impactos8 por ello, no se deben a*orrar es'uer(os 'rente a a2uellas
conductas orientadas al cambio para que nada cambie& 3ero tampoco pueden
incorporarse tecnolog%as de gestin trans!ersales, abarcati!as e inclusi!as, desde un
reducido mbito 2ue no sea capa( de llegar a una dimensin institucional amplia& Es la
dinmica de trabajo misma la 2ue se !e trans'ormada en este proceso&
,a ma)or asignacin de recursos, responsabilidades ) 'le$ibilidad de accin de la
l%nea t+cnica pro'esional, ser tan necesaria como la implementacin de mecanismos de
ingreso meritocrticos, procesos de e!aluacin ) control de gestin ) sistemas de
reconocimiento al desempe.o& s% como el desentendimiento por parte del Estado de las
'unciones de control en los no!enta 'ue uno de los principales desaciertos en la
implementacin del modelo neoliberal de mercado, no tener en cuenta estos mismos
principios en el plano intrainstitucional, ser%a tambi+n un importante 'actor de des!%o en el
camino *acia el nue!o modelo de gestin&
(...)1oda transferencia de responsabilidades de gestin implica por lo general la retencin+ "
sobre todo el fortalecimiento+ de capacidades centrali*adas de formulacin de polticas+
planificacin+ informacin+ evaluacin " control de gestin por parte de la instancia estatal que
decide dic.a transferencia.(...) /<4L,M, 20011
Esta de'inicin 2ue establece <s(laN respecto del es2uema de distribucin de
responsabilidades, de la plani'icacin, la e!aluacin ) el control en el plano estatal,
podemos tomarla como una *erramienta conceptual tambi+n aplicable a ni!el institucional,
con especial atencin en el per%odo de transicin& El giro necesario del capitalismo de
mercado *acia el capitalismo social democrtico 2ue describe el autor en su te$to,
conlle!a un cambio de modelo en las estructuras nacionales ) subnacionales 2ue debe
ser acompa.ado con un moderno concepto de gestin *acia el interior de los organismos
del Estado& 3or ello, la puesta en marc*a del nue!o paradigma gerencial pblico implica,
necesariamente, un per%odo de cambio
J
2ue tambi+n debe ser gestionado, ) es
responsabilidad de la conduccin pol%tica de las instituciones el disponer de los medios )
dar el impulso necesario para iniciar una !erdadera trans'ormacin en ese sentido&
23ui&nes gestionan la transicin4
D
*e establece un .aralelo entre este conce.to y el de!inido .or ECFN% "2omas en >La Estructura de las Gevoluciones
Cient!icasH (17@&) cuando e/.lica el .erodo de cambio entre dos .aradigmas cient!icos% y la necesidad de los
investigadores de reeducarse en la !orma de reinter.retar su mbito (ver ca.tulo I de la obra citada)) En esa lnea% a0u
se destaca la necesidad del gestor .+blico de a.render una nueva !orma de gestin% con modelos y metodologas .ro.ias
y reorientando objetivos y recursos) Este a.rendi1aje ser !undamental .ara el cambio de la cultura de los organismos)
7
El traspaso de un modelo netamente administrati!o *acia una gerencia pblica real
no debe ser meramente discursi!o& Este complejo proceso implica una trans'ormacin de
'ondo 2ue debe contar con actores ) roles espec%'icos, ) 2ue si bien puede ser lle!ado
adelante desde di'erentes l%neas de trabajo, no es con!eniente atar sus tiempos a los de
una gestin pol%tica& 4i bien la decisin pol%tica de a!an(ar en el cambio es cla!e, para
darle continuidad al proceso debe e$istir un compromiso sostenido de los cuadros
pro'esionales ) de los ni!eles de conduccin ms altos dentro de los cargos
escala'onarios& 3ara ello, debe *aber una conduccin t+cnicoCpro'esional estable e
idnea&
5ara dar viabilidad a cambios sustanciales en el r&gimen de funcionarios+ se requiere un amplio
consenso entre los actores+ decisiones sustentables " un sistema de incentivos a fin de lograr su
institucionali*acin. 6e lo contrario+ frente a la incertidumbre sobre la consistencia " persistencia
de las polticas+ la burocracia se orienta a mantener las prcticas tradicionales+ tornndose
proclive a una resistencia+ al menos pasiva+ frente a las insinuaciones de cambio (...) 's
importante disponer de criterios de evaluacin de los nuevos modos de gestin para la
administracin p!blica en la perspectiva del correspondiente conte,to cultural e institucional (...)
/Boni'acio, 20011&
Es importante destacar la situacin de los 'uncionarios en el rol de Agerente pblicoB
por2ue, contando con el apo)o pol%tico necesario, deben ser ellos los principales garantes
de este proceso de transicin& El estudio de esta relacin entre el ni!el pol%tico ) el
gerencial *a sido abordado, entre otros modelos, a partir de la teor%a del 5rincipal 7
$gente /31 /Boorsma, 1HHG1& En las organi(aciones pblicas el 3rincipal" /el pol%tico1
establece las metas ) da a los gentes" /el gerente
H
1 un presupuesto para el
cumplimiento de un conjunto de objeti!os& Estos ltimos, por su parte, tienen el poder del
conocimiento 2ue implica un espacio de discrecionalidad para escoger cursos de accin,
*acer propuestas ) tomar decisiones& Esta relacin asim+trica, en 'uncin de la
in'ormacin 2ue cada uno maneja, es la 2ue debe sustentarse en reglas claras, objeti!os
precisos ) en la bs2ueda de un e2uilibrio 2ue tienda a minimi(ar los costos de
seguimiento&
,o 2ue se destaca es la prioridad de contar con los recursos *umanos ms aptos
para lle!ar adelante con +$ito el cambio& 7onceptos tales como> pro'esionali(acin,
incenti!os, ma)or discrecionalidad en la toma de decisiones ) responsabilidad sobre los
resultados, seguimiento, control ) rendicin de cuentas8 son imprescindibles en la
con'ormacin de los cuerpos directi!os, no .a" management sin managers& Es necesario
el establecimiento de una gestin gerencial por competencias ) resultados& Esto con'igura
uno de los puntos cr%ticos de los procesos de re'orma> se deben establecer las
condiciones para la generacin de las capacidades necesarias para actuar en el nue!o
paradigma&
En el dise.o de las l%neas de accin para a!an(ar en la transicin de paradigmas,
se establece tambi+n la necesidad de poner un sostenido +n'asis en los sistemas de
gestin de -ecursos Fumanos /por ejemplo, en la correcta de'inicin de los per'iles ) las
incumbencias de los ni!eles gerenciales ) directi!os, en 'uncin de las especi'icidades de
cada cargo ) no de las personas 2ue se puedan asumir a priori como candidatos, est la
cla!e para incorporar las mejores opciones 2ue aseguren el pleno desarrollo de la
dinmica gerencial1& ,as instituciones deben establecer las condiciones ms adecuadas
para lle!ar adelante mecanismos de reclutamiento 2ue sean una !erdadera e$presin de
7
Cuando se menciona al >gerenteH o al nivel >gerencialH% se re!iere a las instancias jerr0uicas de los !uncionarios de
carrera 0ue incluyen distintos grados (direcciones% direcciones nacionales% gerencias .ro.iamente dic2as% etc))) <or otra
.arte% cuando se alude al ><rinci.alH o a la >Alta 6ireccinH% se re!iere a los m/imos niveles de conduccin .oltica de
un organismo)
1'
cambio, marcando una pro'unda di'erencia respecto de las !iejas prcticas clientelistas,
propias de la cultura preburocrtica&
'l problema es que los sistemas tradicionales de funcin p!blica o servicio civil carecen+ en
general+ de la capacidad para producir perfiles directivos en la proporcin requerida por las
reformas. 1ampoco disponen de mecanismos aptos para estimular la prctica gerencial
debidamente. 5or ello+ la profesionali*acin de los directivos se .a convertido en una prioridad
para los reformadores (8urra"9 2:::+1;:)+ " .a obligado a concentrar polticas especficas de
gestin de recursos .umanos en la fran-a superior de los sistemas de servicio civil. /,ongo,
20021
,a e$istencia de un nmero su'iciente de buenos directi!os /el gente en nuestra
aplicacin de la teor%a 31, ) la consolidacin de un modelo 2ue los produ(ca, 2ue proteja
) estimule el ejercicio de su 'uncin, ) 2ue e2uilibre adecuadamente su peso con el de los
dems actores del reparto pol%ticoCadministrati!o, son !ariables cruciales de las re'ormas
institucionales& ,a transicin de un modelo a otro es el momento para 'ormar estos
e2uipos, capacitando los recursos e$istentes para generar las competencias gerenciales
necesarias e incorporando, por los mecanismos adecuados /,ongo, 20011, a2uellos
especialistas 2ue se precisen para el desarrollo de los nue!os conceptos de gestin& Este
no es slo un acti!o necesario para la transicin entre los modelos, sino 2ue es uno de los
!alores 'undamentales para consolidar la trans'ormacin cultural 2ue conlle!an estos
cambios en las instituciones&
0obre las competencias gerenciales
,os e2uipos de conduccin 2ue lle!arn adelante el proceso moderni(ador debern
incorporar competencias gerenciales en reempla(o de las competencias directivas 2ue
caracteri(aran al paradigma de la administracin pblica& El nue!o es2uema de trabajo
trae aparejado un conjunto de acciones complejas 2ue re2uiere un lidera(go di'erente&
Entre los principales ni!eles de anlisis de estas nue!as competencias de gestin
gerencial se identi'ican
10
>
1& ,as funciones gerenciales, es decir conjuntos de acciones espec%'icas ) necesarias
para el logro de objeti!os de gestin&
2& ,os estilos gerenciales, es decir la predisposicin de comportamiento de los
gerentes pblicos&
3& ,as .abilidades gerenciales, es decir aptitudes ) destre(as necesarias para el
desempe.o gerencial&
6& ,as tecnologas de gestin, es decir instrumentos ) rutinas de gestin
estandari(ados 2ue permiten mejorar las mencionadas 'unciones, estilos )
*abilidades gerenciales&
,os estilos ) las *abilidades gerenciales son caracter%sticas del comportamiento de
los miembros de los e2uipos de gestin indi!idualmente considerados, mientras 2ue las
'unciones gerenciales son caracter%sticas del comportamiento colecti!o de los e2uipos de
gestin& Entre las 'unciones se cuentan> el desarrollo de procesos para el planeamiento
estrat+gico, la gestin de pro)ectos, de redes de actores, de competiti!idad )
producti!idad, de calidad total, de los recursos *umanos, de la inno!acin, del manejo de
la imagen institucional, de la e!aluacin de pol%ticas, del manejo de con'lictos, la auditoria
integral ) el establecimiento de un marco +tico del gerenciamiento& En conjunto, son
1'
La clasi!icacin 0ue se .resenta seguidamente corres.onde a las de!iniciones de *CFJEINFEI,% Guillermo% en el
documento elaborado sobre ><olticas <+blicas y 6esarrollo Local= com.etitividad% agendas locales% gestin munici.al
y com.etencias gerenciales .+blicas en conte/tos de moderni1acinH)
11
acti!idades 2ue deben desarrollarse con +$ito para resol!er problemas ) alcan(ar los
objeti!os de la 3ol%tica 3blica&
El tema de las competencias gerenciales es un 'actor cla!e en la gestin de la
transicin& ,a capacidad e idoneidad t+cnica de este ni!el de
conduccin /gente1 es indispensable por2ue sern ellos 2uienes
deban ele!ar a la l%nea pol%tica las propuestas ms !iables para la
implementacin de programas, buscando as% el logro de las metas
establecidas por la alta direccin /3rincipal1& 3ero, por otra parte,
tambi+n sern estos gerentes los responsables de integrar a las
l%neas medias ) al ni!el operati!o de la organi(acin, estableciendo
'luidas !%as de comunicacin ) dilogo, ) generando los espacios
necesarios para la recon!ersin de los recursos *umanos& ;anto *acia arriba como *acia
abajo en la estructura es necesario generar consensos para a!an(ar en los distintos
planos de gestin&
23u& se gestiona en la transicin4
En los ms altos ni!eles de decisin es comn encontrar consenso alrededor de la
consigna> debemos pasar del 5aradigma de la $dministracin 5!blica al de la %erencia
5!blica, pero no siempre es clara la identi'icacin de los conceptos propios de uno ) otro
es2uema8 o la interpretacin de dic*os conceptos suele di'erir entre las personas& En este
sentido, la comparacin 2ue se presenta en el siguiente cuadro pretende establecer
algunas de las di'erencias entre los principales planos de anlisis de ambos paradigmas,
con el objeto de identi'icar el qu&" se debe gestionar en la transicin&
PA/AD#G0A AD0#"#1$/A$#2! 21 PA/AD#G0A GE/E"C#A%
**
PA/AD#G0A DE AD0#"#1$/AC#!"
P3'%#CA
PA/AD#G0A DE GE/E"C#A P3'%#CA
!rientacin 7umplimiento de 5ormas ) 3rocedimientos ,ogro de -esultados
Criterios -egularidad Econom%a, E'icacia, E'iciencia, 3roducti!idad
Proceso Decisorio Burocrtico 3or <bjeti!os
Polticas Pblicas y
Prestaciones
Ini!ersalismo de las 3restaciones 4egmentacin de las 3restaciones
!b4eti5o de las
Prestaciones
Ini!ersalidad de la <'erta Ini!ersalidad de la 4atis'accin
Poblacin !b4eti5o <rientacin al ciudadano <rientacin al 7liente 3blico
)inanciamiento Estatal 7o'inanciacin
/ecursos )inancieros 4ubsidio a la <'erta 4ubsidio a la =emanda
0odelo #nstitucional
0onopolio Estatal, 0isiones uni'icadas,
7entralismo
3luralidad de ctores, 0isiones en 7ompetencia,
=escentrali(acin
0odelo
!rgani&acional
Burocracia 0a2uinal /#erencias 9uncionales
) =i!isionales1
3or 3ro)ectos, 3or Inidades de #estin )
-esultados& d*ocracia, 0atriciales
Gestin de la Alta
Direccin Pblica
7arrera dministrati!a #estin #erencial por 7ompetencias ) -esultados
Presupuestacin 3or 3artidas 3or 3rogramas, <bjeti!os ) -esultados
#ndicador de Accin
Estatal
#asto 3blico por 3artidas ) 9inalidades -elacin 7ostoC-esultado ) 7ostoC:mpacto
El primero de los conceptos 2ue se destaca en el cuadro, el de la orientacin, est
marcando lo 2ue se puede de'inir como el *ilo conductor 2ue rige a cada uno de estos
modelos& El logro de resultados 2ue identi'ica al modelo gerencial no implica el
incumplimiento de normas ) procedimientos8 este paradigma establece un cambio de
prioridades, de 'ormas de trabajo ) de relacin entre los actores, ubicando al cumplimiento
11
La clasi!icacin 0ue se .resenta en el cuadro se reali1a en base al detalle del documento elaborado .or
*CFJEINFEI,% GuillermoK .ara el >*eminario de "ecnologas Avan1adas de Gestin y Control de <olticas
<+blicasH)
1&
de la normati!a no como la meta 'inal, sino como un aspecto ms a tener en cuenta en el
camino *acia el logro de a2uellos& 4iempre se debe tener presente 2ue la principal
orientacin del nue!o modelo es el logro de resultados ) su impacto de cara a la
sociedad, la cual no es ajena a estos procesos de cambio ) tiene demandas espec%'icas
para con las instituciones pblicas&
En 'uncin del logro de los mismos, ) en lo 2ue puede identi'icarse como el inicio
de un cambio de dinmica en la modalidad de conduccin, muc*os organismos pblicos
argentinos *an incorporado de manera ms o menos organi(ada algunas de las nue!as
;ecnolog%as de #estin ) 7ontrol para a!an(ar en una sostenida transicin& Este *ec*o
con'igura una tendencia positi!a *acia la adopcin del nue!o modelo de gestin pblica
en todo el mbito de la dministracin 5acional&
as tecnologas de gestin " control
Estas tecnolog%as 2ue no son es2uemas de trabajo totalmente nue!os pero s% *an
su'rido un proceso de agiornamiento ) 2ue son producto de la implementacin del nue!o
paradigma, deben guiarse por conceptos distintos a los de las pautas culturales del !iejo
modelo& E$iste muc*a literatura 2ue *ace re'erencia a las mismas ) a la descripcin de
cada una de ellas en 'uncin de la implementacin del modelo gerencial& *ora bien,
situndonos en una etapa de cambio, es necesario comen(ar a incorporar algunas de
ellas, en 'orma gradual, desde el primer momento de la transicin& 3or ejemplo>
O 3,5E0:E5;< E4;-;E#:7<
O =:-E77:<5 3<- <BPE;:Q<4 @ #E4;:R5 3- -E4I,;=<4
O 9<-0I,7:<5 :5;E#-, =E 3-<#-04 K 3-<KE7;<4
O 4:4;E04 =E 7<5;-<, :5;E-5< K =E #E4;:<5& I=:;<-:&
O EQ,I7:<5 =E 3<,:;:74, 3-<#-04 K 3-<KE7;<4&
O :5=:7=<-E4 =E #E4;:R5&
O ;E75<,<#:4 =E #E4;:<5 =E -E7I-4<4 FI05<4
O ;E75<,<#:4 =E -E:5#E5:E-: =E 3-<7E4<4, :55<Q7:R5 K
-EE4;-I7;I-7:<5 :54;:;I7:<5,
5o es casual 2ue el planeamiento estrat+gico encabece esta lista, es una
tecnolog%a de gestin organi(adora 2ue tracciona la incorporacin de otras *erramientas&
3or ello, aun2ue en ningn momento se establecen ni!eles de dependencia entre estas
*erramientas, s% se identi'ica en la plani'icacin un mecanismo 2ue 'acilita la articulacin
del resto de los instrumentos de gestin& Es importante destacar 2ue esta tecnolog%a en
ningn caso altera los objeti!os ) prioridades de'inidas por los ni!eles pol%ticos, sino 2ue
establece un es2uema organi(ati!o dentro del cual esas mismas autoridades tienen la
potestad para de'inir los rumbos de la institucin& ,uego tambi+n se establece un sistema
para el registro, seguimiento ) control de las metas ) programas de'inidos& El rea
encargada de lle!ar adelante la implementacin ) seguimiento de esta metodolog%a
cumple una 'uncin netamente t+cnica, a partir de la cual deber interactuar con las
distintas instancias de toma de decisiones en el organismo& El planeamiento estrat+gico
no cambia el rol ni las 'acultades de los actores, sino 2ue pone en juego un proceso
participati!o 2ue busca establecer consensos, responsabilidades ) 'ortalecer la relacin
entre la lta =ireccin /el 3rincipal1 ) las #erencias de ni!el t+cnicoCoperati!o /el gente1&
Bajo la premisa de tener siempre presente los aspectos culturales 2ue inciden en el
proceso de cambio, la aclaracin pre!ia no es un tema menor& Es imprescindible la 'irme
decisin pol%tica de las ms altas es'eras institucionales para la puesta en juego de una
metodolog%a de planeamiento estrat+gico& 3ero, si dic*as autoridades no conciben esta
*erramienta como un elemento altamente positi!o para su gestin sino 2ue, por el
contrario, la asumen como un riesgo, estar%amos en presencia de uno de los principales
14
'actores del 'racaso re'ormista de los no!enta& Fec*a esta importante aclaracin,
podemos de'inir al planeamiento estrat+gico como>
(...) al proceso que integra la visin+ la misin " los valores compartidos de una organi*acin en
el marco de los escenarios previsibles+ para establecer los principales ob-etivos+ metas "
polticas+ as como la secuencia de las acciones " de las transformaciones requeridas para
concretarlos. /;esoro, 1HHH1
Esta plani'icacin debe estar acompa.ada ) articulada con otras *erramientas, por
ejemplo, la 6ireccin por <b-etivos> modelo 2ue propone la administracin de los recursos
pblicos centrada en el cumplimiento de las acciones estrat+gicas de'inidas en el plan de
gobierno, en un per%odo de tiempo determinado /0aNn, 20001& Este modelo permite
gestionar ) e!aluar la accin de las organi(aciones del Estado con relacin a las pol%ticas
pblicas establecidas para atender las demandas de la sociedad&
Es con!eniente utili(ar la plani'icacin estrat+gica situacional
12
como un ejercicio
sobre el cual se apo)e un modelo de gestin para resultados, por2ue permite elaborar
acciones estrat+gicas ) colocar a la gerencia operati!a bajo un arco direccional claro ) de
mediano pla(o& 3or otro lado, la aplicacin en este marco de un sistema de e!aluacin
re2uiere generalmente una adecuacin de los procesos internos, detectando
inconsistencias entre los objeti!os de la institucin ) su operacin diaria& 7omo
consecuencia, suele ser necesario re!er procedimientos, rutinas operati!as e instancias
de coordinacin entre distintas reas de una organi(acin pblica& Este conjunto de
acti!idades, conocidas usualmente como reingeniera de procesos, es el otro pilar sobre
el 2ue descansa la incorporacin de este nue!o modelo de gestin& ,a reingenier%a abre
espacios de re'le$in sistemticos, permitiendo introducir cambios en las prcticas de
trabajo a partir del anlisis de los procedimientos ) circuitos administrati!os, ) de
redise.os 2ue in!olucren mejoras de e'iciencia& En conjunto, posibilita orientar los
procesos internos al logro de los productos identi'icados como prioritarios en el 3lan
Estrat+gico&
=ada la d+bil coordinacin 2ue en muc*os casos e$iste entre la lta =ireccin ) las
gerencias t+cnico operati!as, es necesario 2ue el es'uer(o moderni(ador proponga,
desde el inicio de la transicin, una nue!a 'orma de !inculacin entre ambas, de'iniendo
responsabilidades ) compromisos mutuamente asumidos& 7on el 'in de 'ortalecer este
!%nculo, los resultados obtenidos mediante la aplicacin de la plani'icacin estrat+gica ) la
reingenier%a pueden articularse a tra!+s de los 7ompromisos de -esultados de #estin
/7-#1& =e esta manera, el modelo se *ace autosustentable en la medida 2ue e$istan
indicadores de la gestin gerencial en el marco de procesos de seguimiento ) monitoreo,
) un sistema de incenti!os 2ue premie el buen desempe.o ), rec%procamente, castigue los
incumplimientos&
s%, en l%nea con los conceptos destacados en la cita pre!ia de <& <s(laN /20011
respecto del plano nacional, obser!amos cmo *acia el interior de los organismos el
modelo de gestin orientado a resultados promue!e una 'uerte descentrali(acin en la
toma de decisiones para 2ue la administracin pueda responder a las demandas sociales
e'ica(mente, sin renunciar a la transparencia& Esto implica ma)or discrecionalidad )
responsabilidad de los ni!eles gerenciales /del gente1, lo cual 'undamenta la necesidad
de una correcta gestin de -ecursos Fumanos 2ue garantice, entre otras cosas, la
incorporacin de las capacidades necesarias, con estilos ) *abilidades de gestin a la
altura del paradigma gerencial&
a gestin de los recursos .umanos en la transicin
1&
Esta <lani!icacin Estrat#gica *ituacional% a la 0ue tambi#n alude ,arcos ,aLn en su trabajo% se re!iere a un m#todo
es.ec!ico de esta im.ortante tecnologa de gestin% cuyo .rinci.al re!erente es Carlos ,A"C*)
19
El !alor de una correcta gestin de los recursos *umanos durante la transicin
radica, entre otros aspectos, en la necesidad de materiali(ar esa 'uncin integradora del
nue!o modelo& Ina !asta bibliogra'%a 2ue re'iere a esta tecnolog%a en los organismos
pblicos plantea di'erentes en'o2ues a considerar en los procesos de cambio institucional
/Fint(e, 20021, pero el punto de coincidencia es 2ue el capital *umano es uno de los
acti!os 'undamentales para el +$ito del es2uema gerencial& Es necesario implementar una
gestin estrat+gica de los recursos *umanos
13
, en la cual podamos identi'icar los
siguientes planos de accin>
a& El diagnstico de necesidades, bs2ueda ) seleccin de los recursos *umanos&
b& ,os procesos de reclutamiento a tra!+s de sistemas meritocrticos de seleccin de personal
/3rats : 7atal ,20001&
c& ,a gestin del desarrollo de la carrera de los recursos .umanos8 entendiendo en esto los
planes de desarrollo del personal, las pol%ticas de remuneraciones, promociones, delegacin
de responsabilidades /empoSerment1, enri2uecimiento de tareas, integracin de e2uipos&
d& El gerenciamiento de la capacitacin /3ulido, 1HHH1&
e& ,a implementacin de la evaluacin de desempe=o de los recursos *umanos&
'& ,os sistemas de premios " castigos&
g& ,a gestin de los mecanismos de desvinculacin /outplacement1&
En la articulacin de estas *erramientas con otros procesos de gestin es necesario,
por ejemplo, 2ue tanto los mecanismos de premios como los de castigos sean claros, 2ue
est+n establecidos a priori ) sean conocidos por todo el personal& ,a implementacin de
premios es un buen est%mulo para lograr ad*esiones a los nue!os modelos de gestin&
3ara esto, una !e( ms se establece una directa relacin con los procesos de
plani'icacin estrat+gica, donde se de'inen claramente programas, objeti!os, prioridades )
reas responsables8 en 'uncin de los cuales se puede implementar un sistema de
premios pre!isible ) sostenido en el tiempo& =e esta manera es 'actible aplicar una
importante *erramienta de gestin en el marco del modelo gerencial, e!itando generar el
e'ecto contrario 2ue pudiera pro!ocar la 'alta de transparencia,
'mplee indicadores simples que puedan ser claramente comunicados " vinc!lelos con
incentivos claros. $seg!rese que las medidas de desempe=o sean aplicables " coloque el foco
todo lo que pueda en resultados+ ms que en productos. )elacinelos de entrada con incentivos
" premios " no despu&s que conclu"a el a=o de gestin.()
1>
,a gestin de los -ecursos Fumanos, con todas las particularidades 2ue ello
implica, no es un tema sencillo por las regulaciones generales 2ue e$isten para todo el
mbito pblico& ,a normati!a 2ue de'ine las relaciones del Estado como empleador
e$cede Cla ma)or%a de las !ecesC el alcance de las instituciones para adecuarlas a su
situacin& 5o obstante, el cumplir con las pautas legales establecidas a ni!el general no
impide 2ue en cada caso se apli2uen e'icientes mecanismos de seleccin, e!aluacin,
capacitacin e incenti!os 2ue promue!an el desarrollo del capital *umano& En esta l%nea,
e$isten algunos organismos 2ue demostraron 2ue el cumplimiento de las normati!as
puede ser 'ortalecido con el uso de nue!as *erramientas /por ejemplo, la implementacin
de premios por desempe.o1& Tui(s, el desa'%o de las instituciones *o) se oriente a la
incorporacin de estos instrumentos en 'orma metdica ) continua, ) con una adecuada
articulacin 2ue con'igure una slida gestin de los recursos *umanos&
$rticulando las .erramientas de gestin en la transicin
14
En el te/to de ,anuel :illoria ,EN6IE"A% "El Desarrollo de los #ecursos $umanos en las Administraciones
Pblicas% ?arcelona% &''4K se reali1a una com.aracin detallada sobre el modelo de gestin de recursos 2umanos del
.aradigma burocrtico vs) el modelo de gestin estrat#gica)
19
EA,EN*EM% Ao2n ,) "Acuerdos de Desempe%o &rientados a #esultados' una (erramienta cla)e para establecer
e*pectati)as claras) En este documento el autor describe e/.eriencias sobre los .rocesos de institucionali1acin de
estos acuerdos de desem.eNo) La cita se reali1a en base a una traduccin comentada reali1ada .or $scar $s1laL)
15
3re!iamente se describi la 3lani'icacin Estrat+gica como una tecnolog%a de
gestin organi(adora 2ue !a dando lugar a la introduccin de muc*as otras permitiendo
construir 'scenarios, establecer <b-etivos para implementar una %estin para
)esultados, de'inir ?ndicadores para lle!ar adelante los procesos de 'valuacin " /ontrol
e identi'icar necesidades de incorporacin ) capacitacin de personal para una correcta
%estin de los )ecursos @umanos& *ora bien, sin estas otras *erramientas la
3lani'icacin Estrat+gica no se podr%a desarrollar completamente& 3or otra parte,
mencionamos a la -eingenier%a de 3rocesos ) a la #estin Estrat+gica de -ecursos
Fumanos como 'undamentales para el +$ito del modelo gerencial, pero no son los nicos&
7on similar rele!ancia se debe considerar la #estin de la :nno!acin, circunscripta
dentro del =ise.o ) #estin de 4istemas, 3rocesos ) <peraciones, en general, e
incorporando en particular a las modernas tecnolog%as in'ormticas para el manejo de la
in'ormacin&
En base a las consideraciones pre!ias, es 2ue se !uel!e necesaria la articulacin
de unas ) otras, teniendo siempre presente las metas institucionales para organi(ar las
*erramientas de gestin en 'uncin de ellas& 4e debe e!itar el uso generali(ado de slo
alguna de las tecnolog%as de gestin, )a 2ue ello, por un lado, podr%a pro!ocar un des!%o
de las metas originales, asumiendo errneamente 2ue el objeti!o 'inal es la implantacin
de la *erramienta8 por otro, se podr%a distorsionar el alcance de una meta al someter su
desarrollo a las caracter%sticas ) limitaciones de una *erramienta en particular& < peor
an, tambi+n e$iste el riesgo de alterar prioridades o posponer l%neas de accin por2ue
una *erramienta espec%'ica no o'rece una buena solucin, U si la !nica .erramienta que
utili*amos es un martillo+ todos los problemas se convierten en clavos C & 3or esto, es
imprescindible la complementacin de las distintas *erramientas ), sobre todo, la
participacin ) el compromiso de la lta =ireccin ) de los ni!eles gerenciales en conjunto
para lograr la ma)or e'iciencia ) e'icacia en su uso&
9inalmente, en esta articulacin e2uilibrada de las *erramientas de gestin,
tampoco deben estar ausentes las consideraciones acerca los aspectos culturales propios
de las instituciones& Esto no signi'ica de manera alguna el lle!ar adelante
implementaciones de tipo sui generis ni la alteracin de los re2uisitos ) especi'icidades de
las distintas metodolog%as, sino tener en cuenta la mejor 'orma de incorporarlas& 4i es
posible, de manera consensuada ) adaptando los tiempos de manera conjunta con
2uienes deben asimilar los cambios&
a actitud reticente " desconfiada .acia el cambio queda evidenciada en las respuestas de los
empleados. $ saber+ apro,imadamente el A:B considera que no e,iste facilidad para cambiar la
manera de .acer las cosas+ que en general no estn preparados para responder a los cambios+
lo cual queda corroborado por la resistencia interna que enfrentan los intentos de innovacin. 6e
esta manera+ se e,plica la ba-a tendencia a imaginar cambios+ la falta de inquietud para aprender
cmo enfrentar lo nuevo " la preferencia destacada por los empleados respecto de la adopcin
de cambios institucionales en forma gradual. Pensemos "ue el gradualismo puede ser
perciido por el sentido comn de la gente como sinnimo de ma#or control # menor
sorpresa$ # en consecuencia e"ui%alente de ma#or seguridad.
1A
/9elcman, 20011
Ina implementacin gradual 2ue no altere la metodolog%a de trabajo propuesta,
seguramente modi'icar los cronogramas preestablecidos8 pero si esto implica a!an(ar en
un proceso consensuado ) con el compromiso de a2uellos cuadros de la estructura de la
planta institucional, el bene'icio a largo pla(o ser muc*o ma)or ) tambi+n se lograr una
signi'icati!a baja en la resistencia al cambio& 0uc*as !eces el tiempo de las personas no
se condice con el pre!isto en los es2uemas de trabajo regidos bajo el en'o2ue
mecanicista, pero tener en cuenta esta !ariable ) ajustar los pro)ectos en 'uncin de la
misma, es parte de una gestin 2ue no ignora la perspecti!a cultural& Esto signi'ica sumar
15
El subrayado es a criterio de los autores)
1@
!oluntades 2ue se di'erencia radicalmente de una imposicin 2ue, si no pone en riesgo
todo el proceso de trans'ormacin, se encamina por una !%a de cambio muc*o ms
compleja&
!l &'(I&!) # la transicin
*+
Basndonos en el encuadre planteado, tanto desde la perspecti!a cultural de las
organi(aciones como en 'uncin del qu&+ qui&nes ) cmo U*erramientas )
competenciasC se debe gestionar una transicin, presentaremos el caso de una institucin
en particular, el 7onsejo 5acional de :n!estigaciones 7ient%'icas ) ;+cnicas /7<5:7E;1
de la -epblica rgentina, respecto de su situacin 'rente a un cambio de modelo de
gestin&
7omo gran parte de los organismos pblicos argentinos el 7<5:7E; se !io
sometido a importantes re'ormas en los a.os no!enta /7<5:7E;, 2006>561& ,a co)untura
pol%tica ) los recursos disponibles a 'ines de esa d+cada no permitieron reali(ar las
pro'undas trans'ormaciones 2ue se tornaban cada !e( ms necesarias& Fo) el conte$to
*a cambiado& partir de un sostenido crecimiento presupuestario del organismo ) una
ma)or mo!ilidad de sus recursos *umanos /descongelamiento de !acantes1 ) 'inancieros,
se abre un escenario 'a!orable para en'rentar los desa'%os 2ue implican a!an(ar en el
cambio&
En este sentido, un primer paso es conocer cules son las condiciones de inicio
con las 2ue se cuenta& El 7<5:7E; posee una caracter%stica importante> tener una
conduccin representati!a de su comunidad& 5o es un tema menor 2ue el m$imo cuerpo
colegiado sea elegido en 'orma directa ) democrtica por los miembros de la carrera
cient%'ica de todo el pa%s& Este rasgo, propio de un modelo posburocrtico
descentrali(ado, asegura la inclusin de los intereses de 2uienes son los primeros
destinatarios de la gestin, sus in!estigadores, ) por medio de ellos ) de su tarea
cient%'ica, el resto de los sectores sociales& ,a representacin pol%tica en el organismo se
sita en la 'igura de su 3residente, 2ue es designado en 'orma directa por el 3oder
Ejecuti!o 5acional, garanti(ando as% un e2uilibrio en la ms alta instancia de conduccin&
dems, el mecanismo de reno!aciones parciales bianuales del =irectorio )a se
encuentra consolidado a tra!+s del ejercicio ininterrumpido de esta metodolog%a 2ue se
puso en prctica *ace )a una d+cada& Este *ec*o 'ortalece an ms las condiciones de
base para poder a!an(ar en re'ormas de ma)or pro'undidad& 3or otra parte, a estas
condiciones de inicio se suma 2ue, en el m$imo ni!el de conduccin, e$iste una clara
conciencia acerca de la necesidad de incorporar modernas tecnolog%as de gestin
/7<5:7E;, 2006>1631, esto da cuenta de la decisin pol%tica de a!an(ar en la transicin&
=e esta manera se establece un conte$to propicio para impulsar cambios estructurales en
el 7<5:7E;, entre los cuales identi'icamos los siguientes a!ances ) los desa'%os 2ue ellos
implican&
A. a estructura orgnica de la ?nstitucin> la administracin de estructuras /Fint(e, 1HHH1
es un tema crucial para el desarrollo de la dinmica ) la *ori(ontali(acin necesaria en la
implementacin de la modalidad de trabajo del paradigma gerencial& En este sentido el
7<5:7E; *a logrado un important%simo a!ance& En el mes de abril de 200G se aprob
una nue!a estructura orgnica /=ecreto 3E5 5V 310@0G1 orientada a subsanar los
problemas 2ue durante muc*o tiempo actuaron en detrimento de la 'le$ibilidad ) agilidad
2ue impulsa a los modelos de Agestin para resultadosB& dems de estos cambios en la
estructura de la sede administrati!a central del 7<5:7E;, se inclu)e la reorgani(acin
pre!ista para sus 7entros e :nstitutos de in!estigacin en todo el pa%s, tendiente a la
1@
La a.licacin del caso del C$NICE"% en el marco terico establecido .or los autores% es una .ers.ectiva crtico
analtica de los mismos 0ue no necesariamente re!leja una .ostura institucional)
1(
di'erenciacin de las tareas netamente cient%'icas respecto de las 'unciones de gestin
administrati!a& Este cambio implica tambi+n una 'uerte descentrali(acin de muc*as de
las responsabilidades ) acti!idades 2ue *o) se aglutinan en la sede central&
!l desa,o ser poner en marc*a esta nue!a estructura incorporando otras
tecnolog%as de gestin& 3or ejemplo, ser preciso utili(ar mecanismos de
reclutamiento meritocrticos tratando as% de no caer nue!amente en los sistemas de
Apatrona(goB o de Acon'ian(aB /3rats : 7atal ,20001 2ue no son capaces de garanti(ar
la transparencia, el acceso de las mejores capacidades en 'uncin del per'il de cada
cargo ) los mecanismos de control necesarios en el nue!o modelo&
-. a disponibilidad p!blica de informacin institucional> a 'ines del a.o 2005 se public el
banco de indicadores institucional, iniciati!a 2ue contribu) a estrec*ar la(os con la
sociedad ) a demostrar transparencia en la gestin& En la descripcin de las re'ormas de
los a.os no!enta comen(amos a identi'icar la necesidad de un Estado presente, con
procesos 2ue tendieran a la democrati(acin de lo pblico ) con una amplia llegada a
todos los sectores& In elemento necesario para la apertura institucional 2ue implica este
tipo de procesos, es brindar in'ormacin para el ejercicio de un e'iciente control
ciudadano& di'erencia de a.os anteriores, *o) el 7<5:7E; presenta en 'orma pblica
una !asta in'ormacin respecto de sus recursos *umanos ) 'inancieros /insumos1, de los
productos 2ue resultan de su 2ue*acer cient%'ico /patentes ) produccin cient%'ica1, as%
como de otros parmetros 2ue describen temas de inter+s social /indicadores de g+nero1&
!l desa,o 2ue se plantea en este caso es la consolidacin de esta iniciati!a para
garanti(ar la continuidad ) la calidad de la in'ormacin 2ue se brinda& 4i bien e$iste
un rea responsable de la centrali(acin ) elaboracin de las mediciones, el
mantenimiento del banco de indicadores debe ser concebido como un compromiso
conjunto& Es necesario 'ormali(ar los procedimientos a tra!+s de los cuales cada
sector pueda proponer las mejores medidas respecto de sus procesos de gestin,
las series comparati!as ms adecuadas para !er la e!olucin en el tiempo, de'inir la
metodolog%a de clculo ms apropiada, establecer la periodicidad para su
actuali(acin ) poner a disponibilidad del rea correspondiente la in'ormacin
necesaria /en tiempo ) 'orma1 para garanti(ar la actuali(acin del banco de
indicadores del organismo&
&. a generacin de capacidades internas> en este aspecto se identi'ica una respuesta
positi!a del organismo 'rente a las iniciati!as particulares de capacitacin de su personal&
En los ltimos a.os se *a brindado apo)o, tanto econmico como de 'le$ibilidad *oraria,
para el desarrollo de estudios de grado, posgrado ) especiali(aciones acad+micas, como
as% tambi+n para la asistencia a e!entos& En algunas reas ms t+cnicas, como en la
in'ormtica, se *a podido a!an(ar an ms, con'ormando e2uipos 2ue *an logrado
transmitir el conocimiento ad2uirido& Esto signi'ic cumplir una 'uncin capacitadora ) de
inclusin desde la misma planta de recursos *umanos del organismo, a la !e( 2ue se
alineaba el desarrollo de capacidades en 'uncin de un objeti!o institucional&
!l desa,o en esta l%nea ser la implementacin de un gerenciamiento de la
capacitacin /3ulido, 1HHH1 2ue sea integral ) sostenido en el tiempo& 4obre todo en
los ni!eles de conduccin, el a!ance en la transicin en materia de generacin de
capacidades implica, necesariamente, la identi'icacin de los problemas
institucionales a resol!er ) la correcta de'inicin de los objeti!os a alcan(ar por los
sujetos a ser capacitados& ,os sistemas meritocrticos de ingresos garanti(an las
capacidades respecto del per'il del cargo a ocupar, pero el gerenciamiento de la
capacitacin es un proceso dinmico 2ue debe mantener !igente en todo momento
la correspondencia entre la 'ormacin de los agentes ) las necesidades ) prioridades
1D
cambiantes de las instituciones& El cliente, 2uien demanda, no es el 'uncionario
pblico, sino la institucin para la 2ue trabaja&
.. a incorporacin de modernas prcticas " tecnologas de gestin> desde este en'o2ue
se destaca la implementacin a partir del a.o 2003 de !arios sistemas in'ormticos
/$dministracin de 0ubsidios+ 6atos de )ecursos @umanos+ /ertificacin de 0ervicios "
'valuacin1, a tra!+s de los cuales no slo se introdujo una nue!a *erramienta t+cnica,
sino 2ue tambi+n se reali( un pro'undo anlisis de los procesos de gestin relacionados&
Esto tambi+n redund positi!amente en una ma)or comunicacin con la comunidad
cient%'ica ) con sus centros e institutos en el pa%s, mejorando la disponibilidad ) calidad de
la in'ormacin 2ue circula entre los mismos& =entro de estos a!ances se destaca el
pro)ecto 2ue, en 2005, encar la reingenier%a de todo el proceso 2ue gestiona el ingreso )
las e!aluaciones acad+micas del personal cient%'ico de la institucin& Esta iniciati!a *a
logrado articular !arias de las tecnolog%as de gestin, adems de utili(ar prcticas 2ue
representan una !erdadera e$presin de trabajo *ori(ontal, con metas de'inidas,
asignacin de recursos espec%'icos, con tiempos preestablecidos ) con resultados
concretos ) medibles& ,a dinmica general del proceso tambi+n contribu) a la
consolidacin de una nue!a tecnolog%a in'ormtica incorporada al organismo poco tiempo
atrs& =e esta manera, la institucin se comien(a a insertar en la senda tra(ada por la
dministracin 5acional en pos del a!ance *acia el desarrollo del #obierno Electrnico&
!l desa,o en la continuidad de este proceso puede ser interpretado, al menos,
desde la perspecti!a de dos l%neas de accin>
1) 3or una parte, es necesario a'ian(ar los mecanismos 2ue permitan reali(ar una
mejora continua de estos procesos, e!itando as% la obsolescencia de sus desarrollos&
4e deben de'inir indicadores 2ue den cuenta de los resultados en esta primera
implementacin ) establecer mecanismos de seguimiento ) control& Es esperable
2ue cada sector in!olucrado realice su e!aluacin de manera 'ormal, identi'icando
des!%os ) elaborando propuestas de mejoras para 2ue, luego de un anlisis integral,
surjan las necesidades de cambios ) la de'inicin de nue!as metas& ;ambi+n es
con!eniente dar paso a otros instrumentos de gestin 2ue mejoren la per'ormance
de lo implementado en aspectos en los 2ue la in'ormati(acin no tiene alcance /si la
!nica .erramienta que utili*amos es un martillo1& 4eguramente en la dinmica de
trabajo del personal ) de los cient%'icos /e!aluadores1, en los cronogramas ) en los
procedimientos, se podr encontrar una !%a para seguir 'ortaleciendo los
mecanismos de ingreso ) e!aluacin&
2& En otro sentido, es necesario poder administrar las nue!as oportunidades 2ue
de!ienen de estas inno!aciones sin perder de !ista la acti!idad central de la gestin&
l intentar abordar todas las l%neas de trabajo 2ue surgen se corre el riesgo de caer
en la centrali(acin, a2uella misma de la 2ue se trata de salir en el nue!o modelo de
gestin& 3or ejemplo, a partir de la puesta en produccin del nue!o sistema de
e!aluacin el organismo incorpor, ) lo seguir *aciendo, un important%simo acer!o
documental /publicaciones cient%'icas1& Esto abre la oportunidad de brindar un
!erdadero ser!icio a la sociedad a tra!+s de bibliotecas !irtuales, de catlogos en
l%nea o de otras iniciati!as de similar en!ergadura 2ue logren una ma)or insercin del
7<5:7E; en la comunidad& 3ara ello es 'undamental una gestin t+cnica e$perta en
bibliometr%a, lo cual no es una 'uncin central de la sede administrati!a del
organismo& l respecto, la descentrali(acin de esta tarea *acia otra estructura
especiali(ada en el tema, e$terna o bajo la rbita de la institucin /7entro rgentino
de :n'ormacin 7ient%'ica ) ;ecnolgica U 7:7);1, podr%a ser una opcin 2ue logre
ma$imi(ar el bene'icio de esta !entaja comparati!a deri!ada del sistema
implementado, apro!ec*ando a su !e( las capacidades )a e$istentes& 3or otra parte,
17
esto tambi+n implicar%a 2ue la misma mejora en la gestin interna le de!uel!a al
usuario e$terno un !alor agregado 2ue antes, sin el sistema, no ten%a& Esta ser%a una
!erdadera inno!acin 2ue compense los es'uer(os 2ue muc*as !eces conlle!an los
cambios de metodolog%a para los usuarios /7<5:7E;, 2006>1J21&
!. os estmulos al desempe=o> el organismo otorg en el per%odo 2006 un premio al
desempe.o relacionado con el pro)ecto de reingenier%a del proceso de gestin )
e!aluacin acad+mica descripto& 7omo consecuencia directa de esta implementacin 2ue
logr coordinar !arias *erramientas propias del nue!o modelo, el directorio del 7<5:7E;
decidi entregar este reconocimiento a un conjunto acotado de su planta& En este caso
e$isti una iniciati!a concreta con resultados palpables, ) 2uienes decidieron dar este
est%mulo al desempe.o conoc%an en 'orma clara 2u+ ) a 2ui+n estaban premiando& ,a
implementacin de este tipo de *erramientas es una de las grandes deudas de nuestro
sistema pblico, los r%gidos es2uemas salariales no suelen 'acilitar su aplicacin, en ello
tambi+n radica la importancia de este logro& El 7<5:7E; *a demostrado 2ue puede
ponerla en prctica&
!l desa,o 2ue se plantea en este caso es, en primer t+rmino, en cuanto a la
continuidad de la iniciati!a& 5o ser%a un elemento positi!o a la !ista del resto de la
planta de recursos *umanos 2ue una !e( otorgado este reconocimiento, a un grupo
espec%'ico del personal, se dejara de utili(ar esta metodolog%a& Esto podr%a ser
percibido como un rasgo del !iejo modelo preburocrtico 2ue le 2uitar%a legitimidad al
uso de la *erramienta& 3or otra parte, una !e( garanti(ada la continuidad, es
importante 'ortalecer aspectos tales como la di!ulgacin de las l%neas prioritarias de
trabajo ) la igualdad de posibilidades de todos los sectores para sumarse a ellas, a
partir de las cuales, con un desempe.o destacado real, cual2uier agente tenga
oportunidad de acceder a este tipo de reconocimiento& Ina !e( ms se !uel!e cr%tico
el *ec*o de tener presente los aspectos culturales, en este caso el establecimiento
de reglas claras ) la amplia di'usin pre!ia /posibilidad para sumarse1 ) posterior /a
2ui+n se premi ) por 2u+1, sern aspectos 'undamentales para garanti(ar la
transparencia necesaria en el uso de esta *erramienta& (ver cita de CamensD"+ p.1>).
Esta descripcin, 2ue no pretende ser e$*austi!a, !a delineando algunos de los
caminos por los 2ue est a!an(ando el organismo& spectos tales como los con!enios de
!inculacin con el sector producti!o ) la insercin de recursos *umanos /in!estigadores )
becarios1 en empresas, son tambi+n parmetros 2ue nos permiten identi'icar una clara
prioridad en la bs2ueda de resultados 2ue satis'agan a ese cliente p!blico 2ue el
paradigma gerencial tiene como poblacin objeti!o&
partir de todo esto podemos establecer 2ue *o) el /<E?/'1 est en la
transicin .acia un modelo de gestin gerencial p!blico& =entro del es2uema terico
propuesto en este trabajo ubicamos al organismo en el primer momento de la transicin,
dando sus primeros pasos& 4in embargo, el germen de a2uellas redes de recursos
*umanos ) de la articulacin de *erramientas de gestin moderna necesarias para
adentrarse en el segundo momento+ est presente& 3ara a!an(ar en esta senda es
preciso en'rentar los desa'%os, teniendo siempre en cuenta los aspectos culturales )
prestando especial atencin para e!itar los des!%os 2ue podr%an producirse en esta etapa&
4eguramente, una *erramienta como la plani'icacin estrat+gica ser el medio 2ue le
permita a la institucin articular las distintas instancias de gestin para establecer metas,
de'inir ) reali(ar el seguimiento de programas institucionales, consolidar iniciati!as en
curso ) generar otras 2ue sean inno!adoras, e introducir prcticas de trabajo modernas
2ue tornen ms gil ) e'iciente a su estructura& s%, desde una perspecti!a
intrainstitucional, se establecern procesos modernos ) de ma)or inclusin, ), desde un
en'o2ue ms global, se lograr una ma)or integracin *acia la comunidad, a la !e( de
&'
coad)u!ar a las pol%ticas de desarrollo establecidas por el gobierno nacional
1G
para el
rea, articulando programas ) l%neas de accin con los objeti!os de desarrollo a ni!el pa%s&
&onsideraciones de cierre
partir de la descripcin de los rasgos caracter%sticos de los modelos de
administracin del Estado /preburocrtico ) racionalCnormati!o1 ) de los posteriores
procesos de re'orma, se identi'icaron los !alores principales 2ue impulsaron estos
es2uemas de gestin, caracteri(ando as% la compleja trama cultural 2ue *o) se encuentra
'uertemente arraigada en los organismos de la regin& Esta 'isonom%a propia de nuestras
instituciones pblicas es un 'actor 2ue no suele ser tenido en cuenta en los procesos de
cambio, generando de esta 'orma un clima ad!erso para las pro'undas trans'ormaciones
2ue implica el a!ance *acia un modelo de gerencia pblica& Es a2u% donde comien(a a
tomar rele!ancia la necesidad de gestionar la transicin"&
El anlisis de los tipos culturales de las instituciones pblicas argentinas 2ue
describe el estudio del 9elcman /20011 nos permiti adentrarnos an ms en los ni!eles
de prioridad acerca de nuestros !alores laborales, de reconocimiento ) autorreali(acin
2ue, junto a las 'ormas paternalistas ) dominantes de muc*os de los cuadros de
conduccin actuales, con'iguran esa conducta pblica aptica, distante ), a !eces,
descon'iada ante los cambios& 3or ello, a la *ora de presentar las distintas *erramientas
de gestin moderna 2ue deben incorporarse en la transicin de paradigmas, 'ue la gestin
de recursos *umanos uno de los planos sobre el 2ue se puso ma)or +n'asis&
En el anlisis de esta etapa de cambio se identi'icaron dos momentos, uno inicial
donde surgen iniciati!as ms o menos organi(adas pero con una clara decisin pol%tica de
a!an(ar *acia el nue!o modelo& K un segundo momento, donde se articulan las modernas
*erramientas de gestin, se 'ortalecen las redes de recursos *umanos, se implementan
metodolog%as de trabajo en 'orma continua ) se orientan las distintas l%neas de accin
*acia la consolidacin del nue!o es2uema& =e a*% se estableci la importancia de
identi'icar claramente qu& ) qui&n debe gestionar el proceso, as% como el detalle de las
principales *erramientas 2ue, en 'orma gradual, deben comen(ar a incorporarse, siempre
desde una perspecti!a de inclusin&
3lanteados los principales conceptos 2ue caracteri(an este proceso de cambio se
identi'icaron, en el caso del 7<5:7E;, algunas l%neas de accin 2ue nos permitieron
situar al organismo en lo 2ue denominamos el Aprimer momentoB de la transicin& 4e
establece un posicionamiento de la institucin en un conte$to propicio para comen(ar a
'ortalecer las condiciones del modelo de gestin gerencial pblico, e!idenciado entre otras
cosas en la presencia de una 'irme decisin pol%tica de lle!ar adelante pro'undas
trans'ormaciones ) en una conduccin representati!a de la comunidad cient%'ica&
Entre las pautas 2ue dan cuenta de un a!ance *acia el nue!o paradigma se
identi'ica la 'ormali(acin de una estructura ms *ori(ontal 2ue la !igente ) con ma)or
adecuacin a una dinmica de gestin gil, descentrali(ando 'unciones )
responsabilidades& ,a apertura *acia la sociedad 2ue implica la di'usin de un banco de
indicadores, con in'ormacin sensible respecto de los insumos ) productos institucionales,
es otra iniciati!a 2ue se orienta *acia el 'ortalecimiento del control ciudadano necesario en
el nue!o modelo& Facia dentro de la propia estructura, el apo)o a la capacitacin ) al
desarrollo de su personal es tambi+n un importante 'actor 2ue, a la *ora de 'ormar
e2uipos t+cnicos para implementaciones ms complejas, tiene buenos 'rutos& Entre estas
iniciati!as, 'ue la reingenier%a de uno de los principales procesos de gestin institucional,
la e!aluacin cient%'ica, la 2ue le permiti al organismo consolidar el uso de una
*erramienta in'ormtica 2ue, en 'orma paulatina, se 'ue incorporando en el ltimo lustro&
9inalmente, como deri!acin de este e$itoso proceso, se identi'ic un primer
1(
<lan >?icentenarioH% a.robado a !ines del aNo &''@ .or el Gabinete Cient!ico "ecnolgico (GAC"EC) .ara el
.erodo &''@O&'1')
&1
acercamiento a lo 2ue signi'ica la incorporacin de un mecanismo de gestin 2ue premie
los desempe.os destacados&
Estas l%neas de accin, 2ue sumadas a la creciente !inculacin con el sector
producti!o representan se.ales positi!as para un cambio de modelo, tambi+n ponen al
7<5:7E; 'rente a desa'%os 2ue deber gestionar para un sostenido a!ance en la
transicin& lgunos de ellos tienen 2ue !er con la puesta en marc*a de su nue!a
estructura a tra!+s de sistemas meritocrticos 2ue e!iten cual2uier tipo de desconfian*a
en el entorno8 ) la consolidacin ) compromiso sostenido de todas la reas en la
sistemati(acin de los procesos 2ue generan in'ormacin de la gestin, tanto para su uso
interno como para su publicacin& 3or otra parte, tambi+n surge la necesidad de a!an(ar
en un sostenido gerenciamiento de la capacitacin en 'uncin de las necesidades ) metas
institucionales, ) en el 'ortalecimiento de las iniciati!as en marc*a estableciendo procesos
de mejora continua, articulando distintas *erramientas en pos de los objeti!os del
organismo, apro!ec*ando las nue!as oportunidades ) e!itando la centrali(acin de
'unciones no cr%ticas&
=esde el plano terico, a la *ora de identi'icar a los principales re'erentes para
lle!ar adelante la transicin, se *i(o *incapi+ en los ni!eles de mando ms altos dentro
del segmento de la conduccin t+cnica ) pro'esional> la gerencia /gente1& =esde el
en'o2ue institucional del 7<5:7E;, ser tambi+n este ni!el el 2ue deba ser capa( de
en'rentar los desa'%os )a 2ue sern ellos 2uienes ele!en propuestas *acia los superiores
/3rincipal1 ) 2uienes implementen l%neas de trabajo integradoras de la planta de recursos
*umanos& ;ambi+n sern 2uienes desarrollen programas teniendo en cuenta los tiempos
) necesidades de las personas& 3or ello, cobran especial rele!ancia las competencias
gerenciales, tanto los estilos como las *abilidades de estos conductores deben ponerse
en 'uncin de los pro)ectos institucionales ) no en conseguir un mejor posicionamiento
para un determinado sector&
En este aspecto es aplicable la 'igura del Agerente ecuali(adorB 2ue de'ine Bianor
4cel(a 7a!alcanti /20061 en su 'uncin de compensador de distorsiones ) modelador de
decisiones /decision s*aper1, para garanti(ar la !iabilidad de las pautas de'inidas por la
l%nea pol%tica& ,as condiciones del entorno en el camino *acia una gerencia pblica no
siempre son las ms auspiciosas, en la transicin *a) 2ue insertar nue!as 'ormas de
gestin mientras se con!i!e con las !iejas estructuras ) prcticas, pero es posible *acerlo&
8uc.os administradores p!blicos pasan por el sector p!blico " de-an un rastro. 2/mo se
e,plica4 /on las mismas estructuras+ no solamente las estructuras administrativas sino tambi&n
las estructuras sociales+ culturales+ las cuestiones de corrupcin+ de clientelismo+ de nepotismo+
de patrimonialismo. /4cel(a 7a!alcanti , 20061
7omo lo obser!a el autor en su obra, es necesario bajar al campo por2ue e$isten
e$periencias e$itosas, pero estos procesos deben ser entendidos como de Aconstruccin )
reconstruccin cotidianaB& En la transicin se debe comen(ar a gestionar esta
construccin, sumando !oluntades en todos los ni!eles se lograr un !erdadero cambio
de modelo ) de la cultura de las instituciones, modi'icando no slo la metodolog%a para el
desarrollo de sus acti!idades, sino tambi+n la deslucida imagen 2ue muc*as !eces tienen
los miembros de s% mismos& Es preciso desterrar a2uella !isin mecanicista 2ue supon%a
2ue a partir de la 'ormulacin de una pol%tica el +$ito de su implementacin estaba
prcticamente garanti(ado& =e esta manera, los resultados de cara a la sociedad no sern
slo los e'ectos parciales de pol%ticas de ma)or asignacin de recursos, sino la resultante
de una slida gestin gerencial moderna, inclusi!a, pro'esional, transparente, pre!isible )
sostenible en el tiempo&
-iliogra,a # ,uentes
&&
BONIFACIO, Jos AlbertoK"Pol+ticos, -uncionarios . gerentes' el inters pblico en la
encruci/ada, :I Congreso Internacional del CLA6 sobre la Ge!orma del Estado y la
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Caracas% mayo de 177()
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a.robado en su sesin del da 19 de octubre de 177D .or el Consejo 6irectivo)
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organismo) Edicin Nacional (Editora P Im.resora)% ?uenos Aires% &''@)
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?uenos Aires% &''@)
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Lisboa% &''&)
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cla)e para establecer e*pectati)as claras% traduccin comentada .or $scar $s1laL)
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LONO, Fr"+ciscoK "nstitucionalizar la Gerencia Pblica' #etos . Di-icultades. <onencia
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LONO, Fr"+ciscoK "0a #e-orma del Ser)icio 5i)il en las Democracias A)anzadas' !rito con
6le*ibilidad% Instituto de Gestin y 6ireccin <+blica de E*A6E% ?arcelona% &''1)
MA(.N, M"rcos PedroK "El !odelo de Gestin por #esultados en los &rganismos de la
Administracin Pblica 4acional% documento .resentado en el : Congreso Internacional del
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MENDIETA, M"+!el /illori"K "El Desarrollo de los #ecursos $umanos en las Administraciones
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PULIDO, Noe-1% "0as trans-ormaciones necesarias en la capacitacin de los ser)idores pblicos
para un Estado en trans-ormacin' el proceso de identi-icacin de las necesidades prioritarias de
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Latinoamericano de Administracin .ara el 6esarrollo R CLA6% 1777)
SCEL%A CA/ALCANTI, Bi"+orK "El Gerente Ecualizador' Estrategias para el Sector Pblico%
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locales% gestin munici.al y com.etencias gerenciales .+blicas en conte/tos de moderni1acinH)
SC&2EIN&EIM, !iller-oK documento de trabajo elaborado .ara el >*eminario de "ecnologas
Avan1adas de Gestin y Control de <olticas <+blicasH)
TESORO, Jos L!isK >"rans.arencia <+blica y "ecnologas de Gestin) La :iabilidad de *istemas
con "rans.arencia Inmanente en la Administracin <+blicaH% .ublicacin de la 6ireccin Nacional
de Estudios y 6ocumentacin del Instituto Nacional de la Administracin <+blica (INA<)% *erie II%
Estado y *ociedad Nro) 44% ?uenos Aires% 1777)
&9

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