4.

Eficiencia en la provisin de servicios

Desde el punto de vista del desempeo la provisin de agua potable es el servicio
con ms baja eficiencia en trminos econmicos y financieros.
Las ineficiencias en la provisin de servicios son considerables en todos los
sectores en el Per, pero sobre todo en el servicio de agua, donde el nivel de
competencia es el ms bajo. A pesar de que en general el marco regulatorio es
adecuado, no se exige su cumplimiento. La combinacin de una competencia
deficiente con una regulacin que no se hace cumplir no crea los incentivos
necesarios para una provisin eficiente del servicio. Otros factores de ineficiencia
incluyen el mal mantenimiento del activo, la baja rendicin de cuentas y la mala
gestin.

Competencia en los sectores de la infraestructura
En el Per, la competencia es limitada por el papel dominante de las empresas
estatales (EE). En el sector del agua, a excepcin de una concesin, todos los
dems servicios son operados por EE o directamente por los municipios.
Especficamente de los 1833 distritos peruanos, 312 reciben servicios de agua y
saneamiento de 50 (EE) reguladas por el ente regulador del sector, la
Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS) mientras que
los otros 1520 reciben estos servicios directamente de las municipalidades. La EE
ms grande es el Servicio de Agua Potable y Alcantarillado de Lima (SEDAPAL),
el proveedor dominante que opera en Lima. Las otras EE son empresas
municipales pequeas a medianas. El nico operador privado, Aguas de Tumbes,
tiene una concesin para servicios de agua en la ciudad del mismo nombre.

El sector electricidad est separado verticalmente debido a una legislacin
reguladora slida, pero hay una importante concentracin horizontal. Como
resultado de las reformas adoptadas a principios de los aos noventa, el 70% de
la capacidad de generacin elctrica ahora est en manos de operadores
privados, al igual que la totalidad del sistema de transmisin de alto voltaje. Hay
dos empresas de distribucin elctrica dominantes en Lima, la capital, lo que
asegura un nivel justo de competencia: Edelnor y Luz del Sur. Juntas, atienden al
40% de los clientes regulados del Per y distribuyen al menos el 64% de la
electricidad total del mercado al por menor.
Las otras veintiuna empresas de distribucin operan fuera de Lima. Las dos ms
grandes suministran electricidad a las ciudades de Trujillo y Huancayo. Distriluz es
una empresa pblica grande del holding que consta de cuatro proveedores de
electricidad. Atiende al 33% de los clientes de electricidad regulados del pas y
realiza el 10% de las ventas de electricidad de ese mismo mercado.
Gran parte de los servicios de infraestructura son administrados por empresas
estatales. Actualmente, hay 78 EE en el Per a nivel del gobierno central de estas,
hay 24 en liquidacin; en 36 el estado tiene una participacin mayoritaria y en 18
una participacin minoritaria), 87 empresas municipales que dependen de la
Direccin Nacional de Presupuesto Pblico.

Regulacin de los servicios de infraestructura
El Per ha establecido un marco regulatorio relativamente fuerte para los servicios
de infraestructura y cada sector cuenta con un ente regulador con una capacidad
media a alta.
En el sector del agua, la instancia reguladora nacional es la Superintendencia
Nacional de Servicios de Saneamiento (SUNASS), creada por Decreto Ley 25965
en 1992. SUNASS depende directamente de la PCM y es el ente encargado de
regular las actividades de las 50 EE peruanas, pero no de los 500 municipios que
tambin proveen servicios de agua en reas remotas.
En un inicio, la SUNASS era responsable tanto de la zona urbana como la rural,
pero en ningn momento realmente implementa.

En el sector del transporte, se han promulgado leyes y decretos para fortalecer el
marco regulatorio, sobre todo para asegurar la calidad de la infraestructura y los
servicios de transporte. En 1991 se promulg el Decreto Ley 758, que fijaba
normas para fomentar la participacin privada en la infraestructura y que fue
complementado en 1996 con la creacin de un marco regulatorio para
concesiones.
Hoy el marco regulatorio cubre tres funciones centrales:
la regulacin de la privatizacin de las empresas pblicas.
la regulacin de las concesiones.
la regulacin del marco institucional y del financiamiento para promover la
participacin privada en la infraestructura.
Estas funciones son desempeadas por diferentes actores; el principal es el
Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte de Uso
Pblico (OSITRAN).

Las responsabilidades del OSITRAN incluyen:
La regulacin de empresas que proveen servicios de transporte y los contratos de
concesin, para asegurar que se tomen en cuenta los intereses del gobierno y de
los usuarios finales.
En 2000, las dos instituciones fueron fusionadas en OSINERG. En 2007, algunas
de las funciones de monitoreo y supervisin del MINEM fueron transferidas a
OSINERG y el nombre fue cambiado a OSINERGMIN.
En el sector de la electricidad, la principal instancia reguladora es el Organismo
Supervisor de la Inversin en Energa (OSINERGMIN7).

Funciones independientes:
La regulacin econmica de todos los segmentos empresariales del sector
electricidad y del transporte y la distribucin de gas natural.
El monitoreo, la supervisin y la regulacin de la provisin de los servicios
de electricidad y gas a los consumidores.
Una comparacin reciente de los entes reguladores en el sector de la electricidad
en Amrica Latina (Andres et al. 2008) muestra que OSINERGMIN tiene mejor
calificacin que las agencias de regulacin promedio en la regin, de acuerdo con
tres caractersticas: autonoma, transparencia y rendicin de cuentas.

Adems, la aplicacin del marco regulatorio es deficiente en el mbito sub
nacional, donde hay interferencia poltica de los gobiernos locales y regionales. A
nivel local

Las EE peruanas tienen un historial mixto en materia de eficiencia. Las EE ms
pequeas suelen tener un desempeo ms alto.
En el sector del agua, la competencia es ms intensa fuera de Lima y las EE a
pequea escala muestran las tasas de eficiencia ms altas. Con poca
competencia, SEDAPAL no registra los mejores ndices de eficiencia del sector a
pesar del potencial de las economas de escala.

En el sector elctrico, entre las EE que operan fuera de Lima, Distriluz trabaja en
reas con una concentracin de carga bastante elevada pero no es todo lo
eficiente que debiera ser, y las EE ms pequeas que funcionan en zonas
desfavorecidas logran un alto nivel de calidad. Distriluz no genera mayores
ganancias pero su rendimiento es suficiente para sostener sus actividades y
crecer modestamente.

La regulacin influye en el desempeo del sector de tres maneras diferentes.
En primer lugar, la sola presencia de una agencia reguladora tiene un
impacto positivo en el desempeo de los servicios bsicos.
En segundo lugar, se puede aprovechar la experiencia de las prcticas
reguladoras y reforzarlas una vez implementadas.
En tercer lugar, la buena gestin de las agencias reguladoras tambin
contribuye a la mejora de la eficiencia de los servicios pblicos.
En el Per, la presencia de una agencia reguladora en tres subsectores de la
infraestructura que gozan de independencia tcnica, financiera y administrativa es
un activo que se usa para que los proveedores de servicios peruanos rindan
cuentas.


La operacin y el mantenimiento
En el Per, la operacin y el mantenimiento no son adecuados sobre todo en los
sistemas de agua rurales y en el tratamiento de agua residuales. En el Per rural,
la falta de mantenimiento y las malas prcticas en la operacin de los sistemas
han impactado negativamente en la sostenibilidad de la infraestructura de agua
rural. En 2002, se estim que menos de un tercio de los sistemas de agua rural
eran sostenibles. A nivel nacional, ms de la mitad de los sistemas estaban
deteriorados y otro 12% seriamente daado.
Incluso en la macrorregin ms desarrollada de la costa, el 10% de los sistemas
estaban colapsando. Por otra parte, en el Per hay un dficit crtico de
infraestructura para el tratamiento de aguas residuales: en ocho regiones
Amazonas, Apurmac, Huancavelica, Hunuco, Loreto, Madre de Dios, Pasco y
Ucayali las aguas residuales no se tratan y en muchas plantas el tratamiento es
muy deficiente. Los problemas en la operacin socavan dramticamente la calidad
de los servicios en las plantas de tratamiento de aguas residuales, con todas las
consecuencias dainas imaginables en la salud pblica.

Los gastos de mantenimiento de la infraestructura de transporte son altamente
voltiles. El Per cuenta con mecanismos eficientes para el mantenimiento de los
caminos, que ahora debe racionalizar. Por ejemplo, la Resolucin Ministerial 817-
2006/MTC asigna la ms alta prioridad a la preservacin de la infraestructura
existente, pero los trabajos planificados de mantenimiento de caminos siguen
siendo muy deficientes. El presupuesto asignado a mantenimiento ha variado de
manera sustantiva en los ltimos nueve aos.

Algunas recomendaciones de polticas claves para alcanzar la eficiencia en
la provisin de la infraestructura de servicios
Asegurar un financiamiento sostenible para el mantenimiento de la
infraestructura.
Reducir las ineficiencias en la provisin de los servicios.
Involucrar a los usuarios y los actores pertinentes en el proceso de
planificacin y regulacin.
Completar la aplicacin del Plan de Accin Anticorrupcin.
Divulgar en forma sistemtica los estados financieros de las EE.
Hacer que los auditores externos de las EE sean designados por las
directivas de dichas empresas o por el FONAFE.
Ajustar mejor los estndares tcnicos con los beneficios esperados de las
inversiones en infraestructura.
Regular mejor la provisin informal de servicios y establecer incentivos para
que los operadores informales mejoren la calidad de sus servicios.