MEJORAR LA CALIDAD DE LA EDUCACIN BSICA?

LAS ESTRATEGIAS DEL BANCO MUNDIAL

Rosa Mara Torres
Incluido en: Jos Luis Coraggio y Rosa Mara Torres, La educacin segn el
Banco Mundial. Un anlisis de sus propuestas y mtodos, Mio y Dvila
Editores/CEM, Buenos Aires, 1997.
INDICE
INTRODUCCIN
I. LA URGENCIA DE LA REFORMA EDUCATIVA:
LA PERSPECTIVA DEL BANCO MUNDIAL
Un poco de historia: la trayectoria del BM en el sector educativo
El paquete de reforma educativa propuesto por el BM
II. EL "MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACIN" COMO PARADIGMA
UNA PROPUESTA FORMULADA POR ECONOMISTAS PARA SER EJECUTADA
POR EDUCADORES: EL DISCURSO ECONMICO VERSUS EL DISCURSO
PEDAGGICO
UNA PROPUESTA QUE SE PRESENTA COMO CONTUNDENTE Y UNIVERSAL,
RESPALDADA EN CONOCIMIENTO CIENTFICO Y EN LAS LECCIONES DE LA
EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Un sesgo occidental y anglosajn
Falta de mencin a las dificultades que subyacen a la informacin y a la
investigacin educativas contemporneas
Una tendencia fuerte a la (sobre)generalizacin
Un tratamiento simplista de la innovacin educativa y las "experiencias exitosas" de
reforma
Un enfoque de manual y recetario
UNA PROPUESTA QUE SE PRESENTA COMO OPCIONES POLARES:
"AVENIDAS PROMISORIAS" VERSUS "CALLEJONES SIN SALIDA"
Reforma curricular versus textos escolares?
Formacin inicial versus capacitacin en servicio?
Reducir el tamao de la clase versus ampliar el tiempo de instruccin?
Almuerzos versus desayunos escolares, programas de salud y educacin pre-
escolar?
UNA PROPUESTA QUE CONTRIBUYE A REFORZAR, ANTES QUE A
MODIFICAR, LAS TENDENCIAS PREVALECIENTES EN EL SISTEMA
EDUCATIVO Y EN LA CULTURA ESCOLAR CONVENCIONALES
El modelo educativo convencional
El modelo educativo que subyace a las propuestas del BM
BIBLIOGRAFA DE REFERENCIA
3
INTRODUCCION
1
Un banco internacional, el Banco Mundial (BM), ha pasado a ser, en los ltimos aos, el
organismo con mayor visibilidad en el panorama educativo mundial, en buena medida
pasando a ocupar el espacio tradicionalmente asignado a la UNESCO (Organizacin de
las Naciones Unidas para la Educacin, la Ciencia y la Cultura), la agencia de Naciones
Unidas especializada en educacin. El financiamiento no es el nico ni el ms importante
papel del BM en educacin. En realidad, los prstamos del BM representan apenas 0.6%
del gasto total que realizan los pases en desarrollo
2
en este sector. Puesto que, en la
perspectiva del BM, los administradores de la educacin se enfrentan a decisiones y
disyuntivas en torno a cmo mejorar la calidad (de la educacin) con medidas costo-
efectivas y que lo que buscan es orientacin para decidir en torno a opciones especficas
de inversin (Heyneman, 1995:567), el BM ha decidido pasar a cumplir esa funcin
orientadora. De este modo, un banco se ha convertido en la principal consultora educativa
para los pases en desarrollo y, concomitantemente, y a fin de sustentar dicha funcin
tcnica, en una fuente y un referente importante de investigacin educativa a nivel
mundial. En los propios trminos del BM: "En el plano internacional, el Banco es la mayor
fuente de asesoramiento en materia de poltica educacional y de fondos externos para ese
sector" (BM, 1992:7).
3


1
En este trabajo estamos adoptando como referente central para el anlisis el ltimo documento de poltica
educativa producido por el Banco Mundial, publicado en ingls en 1995 (Priorities and Strategies for Education: A
World Bank Sector Review) y en espaol en 1996 (Prioridades y estrategias para la educacin: Estudio sectorial del
Banco Mundial). Las citas textuales incluidas aqu pertenecen a la versin en espaol (BM, 1996). No obstante, en
ocasiones recurrimos a la versin original en ingls (BM, 1995) dados los problemas que tiene la traduccin de
este documento al espaol. Asimismo, cuando se justifica, recurrimos al ltimo borrador de la versin en ingls
(mimeografiado, Mayo 1995), el cual era bastante ms extenso y tena una serie de diferencias significativas
respecto de la versin final (la publicada).
Prioridades y estrategias para la educacin sintetiza los principales estudios sobre educacin publicados por el
Banco Mundial a partir de 1980, ao en que se public el ltimo documento de poltica educativa. Dichos estudios
incluyen: Education in Sub-Saharan Africa [La educacin en el Africa sub-Sahariana] (1988), Primary Education
[Educacin primaria] (1990), Vocational and Technical Education and Training [Educacin tcnica y formacin
profesional] (1991) y Higher Education [Educacin superior] (1994) -as como informes mundiales en los que se
destaca la importancia de la educacin- Poverty [La pobreza] (1990), The Challenge of Development [La tarea
acuciante del desarrollo] (1991) e Investing in Health [Invertir en salud] (1993). Al examinar distintas opciones de
poltica para los pases prestatarios del BM, el objetivo de Prioridades y estrategias para la educacin es "ayudar a
los responsables de adoptar las polticas en esos pases, especialmente a los que se ocupan del sistema de
educacin en su conjunto y a los encargados de asignar los recursos pblicos para la educacin" (BM, 1996:xii).
2
Mantendremos aqu el trmino "pases en desarrollo" o "mundo en desarrollo" - utilizado por el BM y otras
agencias internacionales - para referirnos al conjunto de pases que, en otras denominaciones, son reconocidos
como "pases subdesarrollados", "Tercer Mundo" o "el Sur". En los documentos citados aqu del BM se utiliza
tambin el trmino "pases de ingreso bajo y mediano" (dentro de los cuales se incluye actualmente a los ex-pases
socialistas en Europa y Asia) como sustituto al de "pases en desarrollo", denominacin cuya vigencia se encuentra
hoy en cuestionamiento.
3
En el caso de Amrica Latina, el BM encabeza con un importante margen la lista de financiadores externos del
sector educativo, seguido del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Entre 1990 y 1994, ambos bancos
contribuyeron a este sector un total aproximado de 2 mil millones de dlares en calidad de prstamos a los
gobiernos de la regin. Se estima que, a partir de 1991, los prstamos del BM vienen representando, en promedio,
entre 1% y 2% del gasto anual de los pases en educacin (McMeekin, 1996).
2
El BM viene no con ideas sueltas sino con una propuesta articulada -una visin y un paquete
de medidas- para mejorar el acceso, la equidad y la calidad de los sistemas escolares,
particularmente de la educacin bsica y ms especficamente de la educacin primaria, en
los pases en desarrollo. No obstante reconocerse que cada pas y situacin concreta
requieren especificidad, se trata de hecho de un "paquete" de reforma, el cual abarca un
amplio conjunto de aspectos vinculados a la educacin, desde el nivel de las polticas macro
hasta el nivel del aula de clase.
El presente trabajo pretende analizar y discutir este paquete propuesto por el BM para la
reforma de la educacin bsica en los pases en desarrollo, teniendo como referencia
principalmente -aunque no nicamente- a Amrica Latina. Sostenemos aqu que las
estrategias propuestas por el BM para el conjunto de los llamados "pases en desarrollo"
estn en buena medida pensadas desde la realidad africana (teniendo, adicionalmente, como
referencia el mundo rural) y, especficamente, del Africa sub-Sahariana, la regin ms pobre y
con los indicadores educativos ms bajos del mundo. De hecho, buena parte de las
conclusiones y recomendaciones de poltica que se hacen actualmente y que estn
contenidas en el ltimo documento sectorial (1996), estaban ya presentes en el informe del
estudio regional realizado por el BM en 1985 entre 39 pases africanos
4
. Sostenemos
asimismo que, si bien presentadas como concluyentes y como resultado de la investigacin
cientfica y las lecciones de la experiencia internacional, las polticas recomendadas por el BM
tienen debilidades serias en su conceptualizacin y fundamentacin. Sostenemos por ltimo
que dicho paquete, y el modelo educativo que subyace al "mejoramiento de la calidad de la
educacin", tal y como ste ha sido planteado y viene desarrollndose, antes que contribuir a
cambiar en el sentido esperado -mejorar la calidad y la eficiencia de la educacin y, de
manera especfica, los aprendizajes escolares en la escuela pblica y entre los sectores
sociales menos favorecidos-, est en buena medida apuntalando las tendencias
prevalecientes en el sistema escolar y la ideologa que lo sustenta, es decir, las condiciones
objetivas y subjetivas que contribuyen a producir ineficiencia, mala calidad e inequidad en el
aparato escolar. Ello debido no nicamente a la naturaleza y contenido de las propuestas en
cuanto tales sino tambin a los contextos, condiciones de recepcin, negociacin y aplicacin
de dichas polticas en los pases concretos, en un momento tambin concreto como el que
atraviesan los pases y los sistemas educativos en el mundo.
La propia experiencia de algunos de estos proyectos de reforma educativa financiados y
asesorados por el BM en pases en desarrollo muestra que, no obstante partirse de una
propuesta homognea, su puesta en prctica puede diferir de un pas a otro y mostrar incluso

4
Este fue el primer estudio regional sobre el sector educativo realizado por el BM y est contenido en el documento
"Education in Sub-Saharan Africa" (1988), el cual ha servido de referente para posteriores estudios sectoriales. Los 39
pases analizados son: Angola, Benin, Botswana, Burkina Faso, Burundi, Camern, Chad, Congo, Costa de Marfil,
Etiopa, Gabn, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Kenya, Liberia, Lesotho, Madagascar, Malawi, Mali,
Mauritania, Mauricio, Mozambique, Niger, Nigeria, Repblica Centroafricana, Ruanda, Senegal, Sierra Leona, Somalia,
Sudn, Swazilandia, Tanzania, Togo, Uganda, Zaire, Zambia y Zimbabwe.
3
"desviaciones" importantes respecto de la propuesta estndar. No slo porque cada realidad
se encarga de moldear la propuesta sino porque, de hecho, existen mrgenes en su
definicin y negociacin, mrgenes que unas contrapartes nacionales (y unos tcnicos del
BM) utilizan y otras no, y que unas estn en capacidad de contraponer con alternativas
propias y otras no.
I. LA URGENCIA DE LA REFORMA EDUCATIVA:
LA PERSPECTIVA DEL BANCO MUNDIAL
Un poco de historia: La trayectoria del Banco Mundial en el sector educativo
Aunque la visibilidad del BM en el sector educativo es ms bien reciente, ste lleva ms de 30
aos trabajando de manera directa en este sector, ampliando cada vez su radio de influencia
y accin, y cubriendo actualmente actividades de investigacin, asistencia tcnica, asesora a
gobiernos en materia de polticas educativas, as como ayuda a la movilizacin y coordinacin
de recursos externos para la educacin.
El primer crdito educativo lo concedi en 1963, a Tnez, Africa, para educacin secundaria.
Desde entonces y hasta 1990, el BM haba concedido crditos por cerca de 10 billones de
dlares, interviniendo en 375 proyectos educativos en 100 pases del mundo. Los prstamos
han cubierto todos los niveles, desde la educacin primaria hasta la post-universitaria,
incluyendo educacin vocacional y no-formal (BM, 1990b).
Es preciso decir que la posicin del BM respecto del tema educativo y de la educacin bsica,
en particular, no es ni monoltica ni fija: dentro de los documentos y estudios promovidos por
el BM (y entre los personeros y voceros de este organismo para las distintas reas, niveles y
regiones del mundo) existen diferencias importantes de enfoque, conclusiones divergentes y
hasta contradictorias, e incluso crticas a los marcos conceptuales, las metodologas y los
resultados de otros estudios publicados o citados por el BM; por otra parte, hay movimiento,
cambios e incluso virajes significativos en la trayectoria y las polticas del BM en el sector
educativo
5
.
A lo largo de las tres ltimas dcadas, en efecto, el BM ha venido modificando sus prioridades
y, por ende, sus polticas de inversin en este sector. En los aos 60, los prstamos
privilegiaron la infraestructura y la educacin secundaria, sobre todo tcnica y vocacional. En
1973, Robert Mcnamara, entonces presidente del BM, anunci un viraje radical en la poltica
de este organismo: el BM focalizara su accin en los ms pobres, atendiendo sus nece-
sidades bsicas de vivienda, salud, alimentacin, agua y educacin. En este ltimo campo,
dicho viraje se tradujo en una priorizacin de la escuela primaria como pilar de la estrategia

5
El ltimo documento sectorial (BM, 1996) pas por varios borradores y fue el resultado de una fuerte discusin dentro
del BM. Entre la penltima y la ltima versin hay modificaciones importantes y saltos significativos en varios campos
respecto de documentos anteriores del BM.
4
para "reducir la pobreza". A partir de 1970 se dio un incremento fuerte y sostenido de la inver-
sin en educacin primaria -aumentndose al mismo tiempo el papel del BM en la esfera de
la asistencia tcnica- y una reduccin de los prstamos para educacin secundaria. Dicho
nfasis sobre la escuela primaria (y el consecuente incremento de los prstamos para este
nivel) se ha visto reforzado a raz de la Conferencia Mundial sobre "Educacin para Todos",
realizada en Jomtien, Tailandia, en Marzo de 1990, convocada conjuntamente por UNESCO,
UNICEF, PNUD y BANCO MUNDIAL, la cual defini la educacin bsica como la prioridad
para la presente dcada y la educacin primaria como la "punta de lanza" en el logro de dicha
educacin bsica.
6
Segn el BM (BM, 1996), seis son los virajes fundamentales respecto del tema educativo que
se han dado dentro de ese organismo desde 1980, cuando el BM sac su primer documento
de poltica para el sector educativo:
1. Incremento significativo de los prstamos para educacin El volumen total de
prstamos para la educacin se ha triplicado y su proporcin duplicado dentro del total de
prstamos del BM.
2. Creciente importancia asignada a la educacin primaria y, ms recientemente, al
tramo inferior de la educacin secundaria Entre 1993-94 estos dos niveles (definidos
actualmente por el BM como educacin bsica) representaron la mitad de los prstamos
destinados a educacin. Al mismo tiempo se viene desincentivando la inversin en educacin
superior y promoviendo una redistribucin del gasto educativo entre niveles, a favor de la
educacin bsica, as como una poltica de recuperacin de costos a nivel superior.
3. Extensin del financiamiento a todas las regiones del mundo Mientras en los primeros
aos el financiamiento se focaliz en Africa, el Sudeste Asitico y el Medio Oriente, hoy en
da ste se extiende a todas las regiones del mundo en desarrollo.
4. Menor importancia asignada a las construcciones escolares El rubro construcciones
escolares, bastin tradicional de los prstamos del BM para el sector educativo, viene siendo
desestimulado a favor de otros insumos (textos escolares, capacitacin docente, tiempo de
instruccin, evaluacin del aprendizaje, administracin educativa, asistencia tcnica e
investigacin). Se reconoce, autocrticamente, como un error y un exceso el peso dado en el
pasado a los prstamos para infraestructura educativa (Verspoor, 1991)
7
y se propone, como
alternativa a la construccin escolar, el uso intensivo de los locales existentes a travs de
turnos mltiples y del sistema multigrado (Verspoor, 1991; BM, 1996).

6
Sobre el concepto de educacin bsica acordado en dicha Conferencia ver las notas 11 y 18 as como el Recuadro 1.
7
Entre 1970 y 1980 el BM habra ayudado a financiar la construccin de ms de 4 millones de escuelas en los pases
en desarrollo (Verspoor, 1991).
5
5. Atencin especfica a la educacin de la nia Dicho nfasis, reciente, se justifica
fundamentalmente en trminos de la nia futura mujer-madre, y de las relaciones positivas
encontradas por la investigacin entre la educacin de la madre y el bienestar de los hijos.
6. Paso de un enfoque estrecho de "proyecto" a un enfoque sectorial amplio A
diferencia de otros organismos multilaterales, el dilogo que sostiene el BM con los gobiernos
en materia educativa es un dilogo sectorial, abarcativo de todos los niveles, reas y
modalidades del sistema educativo. Esto le permite influir en cada pas sobre las decisiones
que afectan al sector en su conjunto, y no nicamente sobre una parte del mismo (por
ejemplo, la actual insistencia del BM en transferir fondos del nivel superior a los niveles
inferiores del sistema).
Como evoluciones recientes (posteriores a 1990) pueden asimismo sealarse las decisiones
de prestar ms atencin al desarrollo infantil y la educacin inicial/pre-escolar, a las
poblaciones indgenas y las minoras tnicas, y al punto de vista de la demanda (como
complemento al tradicional enfoque centrado en la oferta) educativa. La educacin de adultos
y la educacin no-formal no tienen prioridad por el momento y, segn se anuncia (BM, 1996),
sern materia de un documento especfico.
El paquete de reforma educativa propuesto por el Banco Mundial
"La difusin de la educacin ha reducido la pobreza al contribuir a que la
economas de los pases en desarrollo crezcan a ritmos sin precedentes. Sin
embargo, siguen habiendo todava muchos problemas por resolver: ampliar el
acceso en algunos pases y, en muchos otros, aumentar la equidad, mejorar la
calidad de la educacin y acelerar el ritmo de la reforma educacional. Los sistemas
actuales de financiamiento y de gestin no son con frecuencia adecuados para
hacer frente a esos problemas. El gasto pblico en educacin es muy a menudo
ineficiente y poco equitativo. Dada la competencia por obtener fondos pblicos y la
presin sobre esos fondos, se necesitan nuevas fuentes de financiamiento.
Adems, es probable que se necesiten tambin cambios en la organizacin y la
gestin de los sistemas de educacin para permitir la flexibilidad y las posibilidades
de eleccin que contribuyen a mejorar el rendimiento y las perspectivas de los
estudiantes" (BM, 1996:19).
"Asimismo, la mayora de los sistemas de educacin son administrados
directamente por el gobierno central o estatal, que dedica un esfuerzo
considerable a ocuparse de cuestiones tales como la negociacin de los salarios
de los maestros, los programas de construccin de escuelas y la reforma de los
planes de estudio. Esta administracin central, que abarca incluso los insumos de
la educacin y el medio de aprendizaje
8
, deja poco lugar para la flexibilidad que
promueve un aprendizaje efectivo en el aula" (BM, 1996:6-7).

8
Debe leerse "ambiente de aprendizaje" (learning environment), no "medio de aprendizaje".
6
Esta es la visin del BM, resumida por el propio BM, respecto de los principales problemas
que afectan actualmente a los sistemas educativos en los pases en desarrollo. Esta, en
definitiva, la problemtica que determina la necesidad de la reforma educativa, prioriza sus
componentes, y define sus estrategias.
Los sistemas educativos de los pases en desarrollo, en la percepcin del BM, tienen por
delante cuatro desafos fundamentales:
(a) acceso, el cual ha sido logrado, para el caso de la educacin primaria, en la mayor parte
de pases, restando como un desafo particularmente serio en Africa;
(b) equidad, vista fundamentalmente en relacin a los pobres, en general, y a las nias y las
minoras tnicas, en particular (la discriminacin escolar de la nia es particularmente aguda
en el Medio Oriente y en Asia del Sur);
(c) calidad, vista como un problema generalizado que afecta a todo el mundo en desarrollo; y
(d) reduccin de la brecha entre la reforma educativa y la reforma de las estructuras
econmicas, brecha que sera hoy en da ms notoria en las economas de transicin de
Europa Central y Europa del Este (BM, 1996).
En la ptica del BM, la reforma educativa -entendida esencialmente como reforma escolar- es
no slo ineludible sino urgente. Postergarla tiene serios costos econmicos, sociales y
polticos para los pases: "El atraso de la reforma puede menoscabar el crecimiento y,
recprocamente, la reforma oportuna puede reportar beneficios en trminos de crecimiento
econmico y reduccin de la pobreza, como se observa claramente en los pases de Asia
oriental que han hecho grandes inversiones en capital humano bsico tanto para hombres
como para mujeres" (BM, 1996:3).
Destacan como rasgos distintivos del actual paquete de reforma propuesto por el BM para los
pases en desarrollo:
La prioridad depositada sobre la educacin bsica
"La enseanza primaria es la base, y su finalidad fundamental es doble: producir una
poblacin alfabeta y con conocimientos bsicos de aritmtica capaz de resolver
problemas en el hogar y en el trabajo, y servir de base para la educacin ulterior" (BM,
1992:2).
"La educacin, especialmente la educacin bsica, contribuye a reducir la pobreza, al
aumentar la productividad de los pobres, reducir la fecundidad y mejorar la salud, y al
dotar a las personas de las aptitudes que necesitan para participar plenamente en la
economa y en la sociedad. De modo ms general, la educacin contribuye a fortalecer
las instituciones civiles, a crear una capacidad nacional y a promover el buen gobierno,
7
que son elementos esenciales para la implantacin de polticas econmicas y sociales
racionales" (BM, 1996:1-2)
"La definicin de educacin bsica vara segn el pas, pero normalmente abarca por
lo menos la educacin primaria y con frecuencia tambin la secundaria de primer
ciclo..." (BM, 1996:117) "La educacin bsica proporciona los conocimientos,
capacidades y actitudes esenciales para funcionar eficazmente en la sociedad. Las
competencias bsicas en esferas generales como la expresin verbal, los
conocimientos de computacin, la aptitud para comunicarse y para resolver problemas
se pueden aplicar en una amplia gama de medios laborales y pueden permitir a la
gente adquirir capacidades y conocimientos especficos para el empleo en el lugar de
trabajo. Ese nivel bsico requiere normalmente alrededor de ocho aos de instruccin"
(BM, 1996:107).
El BM viene estimulando a los pases a concentrar los recursos pblicos en la educacin
bsica, considerada elemento esencial para un desarrollo sustentable y de largo plazo as
como para aliviar la pobreza, y a la que se adjudican comparativamente los mayores
beneficios sociales y econmicos. "Las altas tasas de rentabilidad estimadas para la
educacin bsica en la mayora de pases en desarrollo son una indicacin clara de que las
inversiones destinadas a ampliar la matrcula y a mejorar la tasa de retencin en la educacin
bsica deberan tener en general la ms alta prioridad en los pases que an no han
alcanzado la educacin bsica universal" (BM, 1996:107), lo que equivale a decir en la
inmensa mayora de pases en desarrollo, incluida toda Amrica Latina.
9
Es necesario detenernos en el concepto de educacin bsica, dada la diversidad de
acepciones que tiene este trmino y sus usos diferenciados incluso dentro del propio BM (as
como entre otras agencias internacionales de cooperacin y, por supuesto, entre los pases
mismos).
En el primer estudio regional sobre el sector educativo elaborado por el BM a mediados de
los aos 80 (La educacin en el Africa sub-Sahariana), el trmino educacin bsica se
reservaba para la educacin no-formal de jvenes y adultos, y se refera a la adquisicin de
los rudimentos de la lectura, la escritura y el clculo
10
. Posteriormente, y hasta principios de
los aos 90, educacin bsica pas a ser equivalente a educacin primaria. En el ltimo
documento de poltica (1996) se llama educacin bsica a la educacin primaria ms el primer
ciclo de la educacin secundaria, estimndose que "los conocimientos, capacidades y
actitudes esenciales para funcionar eficazmente en la sociedad" (BM, 1996:107) se adquieren

9
Segn el mismo documento del BM, nicamente Europa y Asia Central, y unos pocos pases en Asia Oriental y el
Medio Oriente, han logrado una matrcula casi universal a nivel secundario. En Amrica Latina, segn datos de la
UNESCO, menos del 50% de los alumnos que ingresan al primer grado terminan la escuela primaria, una tasa de
completacin incluso ms baja que las de Africa o Asia.
10
En el glosario de dicha publicacin consta que "La educacin bsica generalmente se refiere a la instruccin en
lectura, escritura y clculo para jvenes y adultos al margen del sistema escolar" (BM, 1988:x).
8
en el aparato escolar y que dicha adquisicin requiere aproximadamente ocho aos de
instruccin.
As pues, la nocin de educacin bsica (y de educacin en general) contina centrada en la
educacin formal y en la educacin infantil. En otras palabras, educativo se equipara con
escolar y con nios. Otras esferas de lo educativo -y de la educacin bsica propiamente tal-
como la familia, la comunidad, el entorno, el trabajo, o los medios de comunicacin, quedan al
margen de las consideraciones y recomendaciones de poltica del BM. Tambin quedan
afuera la educacin de adultos, la educacin no-formal y otras formas y modalidades
educativas (por ejemplo, los sistemas de educacin religiosa, como el sistema cornico) no
reconocidas dentro de los parmetros de la educacin oficial. Esto va junto con el nfasis
depositado sobre los factores intra-escolares (la oferta) como espacio de intervencin para
mejorar el acceso, la equidad y la calidad educativas, dejndose virtualmente al margen del
anlisis y de las propuestas los factores extra-escolares (la demanda), los cuales inciden de
manera determinante en el bajo acceso, la inequidad y la mala calidad. En este sentido, ms
que en el marco de polticas educativas, los anlisis y las propuestas del BM se mueven en el
marco de las polticas escolares.
La concepcin de educacin bsica manejada por el BM se aparta de la acordada en 1990 en
la Conferencia Mundial sobre "Educacin para Todos", una de cuyas agencias patrocinadoras
y organizadoras fuera el Banco Mundial. All se propuso una "visin ampliada" de la
educacin bsica que incluye por igual a nios, jvenes y adultos, se inicia con el nacimiento
y dura toda la vida, no se reduce ni a educacin escolar ni a escuela primaria ni a un
determinado nmero de aos o niveles de estudio, sino que se define por su capacidad para
satisfacer las necesidades bsicas de aprendizaje de cada uno (ver recuadro 1).
11

11
Educacin para Todos equivale a Educacin Bsica para Todos, entendindose por educacin bsica una
educacin capaz de satisfacer las necesidades bsicas de aprendizaje de las personas, nios, jvenes y adultos.
Estas necesidades abarcan tanto las herramientas esenciales para el aprendizaje (como la lectura y la escritura, la
expresin oral, el clculo, la solucin de problemas) como los contenidos bsicos del aprendizaje (conocimientos
tericos y prcticos, valores y actitudes) necesarios para que los seres humanos puedan sobrevivir, desarrollar
plenamente sus capacidades, vivir y trabajar con dignidad, participar plenamente en el desarrollo, mejorar la calidad de
su vida, tomar decisiones fundamentadas y continuar aprendiendo. La amplitud de las necesidades bsicas de
aprendizaje y la manera de satisfacerlas varan segn cada pas y cada cultura, y cambian inevitablemente en el
transcurso del tiempo (PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990).
9
Recuadro 1
EDUCACION BASICA
VISION RESTRINGIDA
VISION AMPLIADA
(Educacin para Todos)
Se dirige a los nios. Se dirige a nios, jvenes y adultos.
Se realiza en el aparato escolar. Se realiza dentro y fuera del aparato
escolar.
Equivale a educacin primaria o a algn
nivel escolar establecido.
No se mide por el nmero de aos de
estudio, sino por lo aprendido
efectivamente.
Se garantiza a travs de la enseanza de
determinadas materias o asignaturas.
Se garantiza a travs de la satisfaccin de
necesidades bsicas de aprendizaje.
Reconoce como vlido un nico tipo de
saber: el adquirido en el aparato escolar.
Reconoce distintos tipos y fuentes de saber,
incluidos los saberes tradicionales.
Se limita a un perodo de la vida de una
persona.
Dura toda la vida y se inicia con el
nacimiento.
Es homognea, igual para todos. Es diferenciada (pues son diferentes las
necesidades bsicas de aprendizaje de los
distintos grupos y culturas).
Es esttica, se mantiene relativamente sin
cambios.
Es dinmica, cambia a lo largo del tiempo.
Es responsabilidad del Ministerio de
Educacin.
Involucra a todos los Ministerios e instancias
gubernamentales a cargo de acciones
educativas.
Se gua por enfoques y polticas sectoriales. Reclama enfoques y polticas inter-
sectoriales.
Es responsabilidad del Estado. Es responsabilidad del Estado y de toda la
sociedad y exige, por tanto, construccin de
consensos y coordinacin de acciones.
Fuentes: PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990; Torres, 1993, 1995.
El mejoramiento de la calidad (y la eficiencia) de la educacin como eje de la reforma
educativa
"La calidad de la educacin es deficiente en todos los niveles en los pases de ingreso
bajo y mediano. Los estudiantes de los pases en desarrollo tienen un nivel medio de
10
rendimiento ms bajo que el imperante en los pases industrializados, y su desempeo
muestra una variacin mucho mayor en torno a la media" (BM, 1996:3).

"La calidad de la educacin primaria en un pas debe ser juzgada a partir del
aprendizaje de todos sus nios. Mejorar la calidad de la educacin primaria implica, por
tanto, asegurar que ms nios completen la escuela primaria habiendo llegado a
dominar lo que se les ense" (Lockheed y Verspoor 1991:xvi).
Considerada "probablemente el ms importante desafo" y "el ms difcil de lograr"
12
, la
calidad se ubica en los resultados y stos se verifican en el rendimiento escolar. Este, a su
vez, se juzga a partir de los objetivos y metas planteados por el propio aparato escolar
(completar el ciclo de estudios y aprender lo que se ensea), sin entrar a cuestionar la
validez, el sentido y los modos de ensear y aprender de eso que se ensea y aprende. En
ese resultado, lo que pesa es el "valor agregado de la escolaridad", es decir, la adquisicin
de ms conocimientos y el aumento de las probabilidades de desempear una actividad
generadora de ingresos (BM, 1996:50). Dicha orientacin hacia los resultados, en la
mentalidad bancaria, significa que las prioridades de la educacin deben determinarse
mediante el anlisis econmico.
La calidad educativa, en la concepcin del BM, sera el resultado de la presencia de
determinados "insumos" que intervienen en la escolaridad. Para el caso de la escuela
primaria, se consignan nueve insumos como determinantes de un aprendizaje efectivo, en
este orden de prioridad, segn el porcentaje de estudios que revelaran una correlacin y un
efecto positivos (BM, 1996)
13
:
(1) bibliotecas;
(2) tiempo de instruccin;
(3) tareas en casa;
(4) libros de texto;
(5) conocimientos del profesor;
(6) experiencia del profesor;
(7) laboratorios;
(8) salario del profesor; y
(9) tamao de la clase.

12
En una version anterior de este documento, en ingls, se afirmaba en efecto que mejorar la calidad es "el tercero y
probablemente ms importante desafo" (adems del acceso y la equidad) y que "mejorar la calidad es tan importante como
mejorar el acceso, pero an ms difcil de lograr" (BM, 1995:xii).
13
Se menciona que tales conclusiones son el resultado de comparar estudios realizados en ms de 25 pases, pero
no se especifica cules pases. Como sntesis de dichos estudios se cita como fuente un artculo de Fuller y Clarke,
1994. (Ver la bibliografa al final).
11
De aqu deriva el BM sus conclusiones y recomendaciones a los pases en desarrollo
respecto de cules insumos priorizar en trminos de polticas y asignacin de recursos. De
este modo, al tiempo que desestimula a invertir en los tres ltimos -laboratorios, salarios
docentes, y reduccin del tamao de la clase -, aconseja invertir en los primeros y,
especficamente, en tres de ellos:
(a) incrementar el tiempo de instruccin, a travs de la prolongacin del ao escolar,
flexibilizacin y adecuacin de los horarios, y asignacin de tareas en casa;
(b) proveer libros de texto, vistos como expresin operativa del currculo y contndose con
ellos como compensadores de los bajos niveles de formacin docente. El BM aconseja a los
pases dejar la produccin y distribucin de los textos en manos del sector privado, capacitar
a los profesores en su uso, adems de elaborar guas didcticas para estos ltimos; y
(c) mejorar el conocimiento que poseen los profesores (privilegindose la capacitacin en
servicio sobre la formacin inicial y estimulndose las modalidades a distancia).
Como se ha dicho, la infraestructura ya no es considerada un insumo importante ni para el
acceso ni para la calidad
14
. A fin de minimizar costos en este rubro se recomienda:
(a) compartir costos con las familias y comunidades;
(b) uso mltiple de los locales escolares (varios turnos); y
(c) mantenimiento adecuado de la infraestructura escolar.
La prioridad sobre los aspectos financieros y administrativos de la reforma educativa
(en el contexto ms amplio de la reforma administrativa del Estado), dentro de los cuales
cobra gran importancia la descentralizacin.
15
Se proponen, especficamente:
(a) la reestructuracin orgnica de los ministerios, las instituciones intermedias y las
escuelas;
(b) el fortalecimiento de los sistemas de informacin (destacndose de manera especfica
la necesidad de recoger datos en cuatro rubros: matrcula, asistencia, insumos y costos); y
(c) la capacitacin del personal en asuntos administrativos.

14
En el documento de 1996 se afirma expresamente que "los edificios escolares no son del todo necesarios para
obtener los resultados acadmicos deseados" y se ejemplifica lo dicho con Platn y Grecia para el caso de la
antiguedad - "En efecto, la primera 'academia' de Europa fue una arboleda pblica donde enseaba Platn" (BM,
1996:64) - y con la India para el caso de los tiempos modernos -"Hoy da, el aprendizaje se logra todava en muchos
pases sin que haya edificios, como ocurre en algunas zonas rurales de la India" (BM, 1996:64)-, lo que en verdad es
una situacin bastante generalizada en el mundo en desarrollo.
15
"Existe una necesidad urgente en todos los pases de reformar la administracin de la educacin. Las reformas educativas
se encuentran bloqueadas en diversos pases debido a ineficiencias internas" (Husain, 1993:14).
12
Descentralizacin e instituciones escolares autnomas y responsables por sus
resultados Junto a un esfuerzo importante y acelerado de descentralizacin, el BM aconseja
a los gobiernos mantener a nivel central cuatro funciones para mejorar la calidad de la
educacin (BM, 1996):
(a) fijar estndares;
(b facilitar los insumos que influyen sobre el rendimiento escolar;
(c) adoptar estrategias flexibles para la adquisicin y uso de dichos insumos; y
(d) monitorear el desempeo escolar.
Para lograr la autonoma de las instituciones escolares se aconsejan medidas financieras y
administrativas. Las medidas financieras propuestas son:
(a) hacer uso de los impuestos del gobierno central y los gobiernos locales;
(b) compartir los costos con las comunidades locales;
(c) asignar donaciones a las comunidades y las escuelas sin establecer requisitos para el uso
de dichas donaciones;
(d) cobrar aranceles en la educacin superior;
(e) estimular la diversificacin de los ingresos;
(f) certificados y prstamos educativos; y
(g) financiamiento basado en resultados y calidad.
En el plano administrativo se aconseja mayor autonoma tanto para las direcciones escolares
como para los profesores: en el caso de las direcciones escolares, se propone que stas
gocen de autoridad para definir ciertos asuntos tales como asignar recursos, contratar o
despedir personal, y determinar cuestiones tales como el calendario, el horario escolar y la
lengua de instruccin, a fin de lograr un mayor ajuste a las condiciones locales; en el caso de
los profesores, se propone que stos tengan autonoma para definir las prcticas de aula
aunque dentro de ciertos lmites, lmites dados por un currculo nacional, sujeto a normas y
estndares, exmenes, evaluaciones de aprendizaje e inspectores escolares (BM, 1996).
Cabe destacar que la bsqueda de dicha autonoma escolar se centra en los factores
financieros y administrativos pero no se contemplan medidas dirigidas especficamente a la
calificacin y profesionalizacin de los recursos humanos (fundamentalmente docentes y
directores) que son quienes, en ltima instancia, hacen posible o no la autonoma de la
institucin escolar.
El llamado a una mayor participacin de los padres de familia y la comunidad en la
oferta educativa Dicha participacin, vista fundamentalmente como una condicin que
facilita el desempeo de la escuela como institucin (ms que como un factor de correccin y
como una relacin de mutuo beneficio entre escuela/familia y escuela/comunidad), se refiere
a tres mbitos:
13
(a) la contribucin econmica al sostenimiento del aparato escolar
16
;
(b) la seleccin de la escuela; y
(c) un mayor involucramiento en la gestin escolar.
La nocin de "participacin" (de la familia, de la comunidad) en educacin est fuerte -y
crecientemente- teida por el aspecto econmico.
Cuatro "riesgos" se atribuyen a dicha mayor participacin de las familias en el mbito escolar:
(a) una mayor dificultad para impulsar objetivos nacionales amplios (tales como la educacin
de la nia);
(b) incremento de la segregacin social;
(c) fomento de la inequidad (al depender cada escuela de las condiciones econmicas de la
comunidad y las familias); y
d) limitaciones derivadas de la falta de informacin y educacin de los padres (BM, 1996).
El impulso de la participacin del sector privado y los organismos no-gubernamentales
(ONGs) en el terreno educativo tanto a nivel de las decisiones como de la ejecucin.
17
Esto
se enmarca en una propuesta de diversificacin de la oferta educativa, a fin de introducir la
competencia en el terreno educativo (la competencia como mecanismo clave de la calidad).
La movilizacin y la asignacin eficaz de recursos adicionales para la educacin
primaria como temas principales del dilogo y la negociacin con los gobiernos. Las
propuestas del BM en relacin a este tema parten de una premisa central: la de que la
distribucin vigente del gasto educativo -entre niveles y dentro de cada nivel del sistema- es
desigual e inequitativa, privilegindose "los intereses de los sindicatos de maestros (en la
medida que el grueso del gasto educativo se va en salarios y su negociacin ocupa buena
parte de las energas de los gobiernos, que en los ltimos aos se ha incrementado
desproporcionadamente el nmero de maestros y reducido -en lugar de incrementado, a la
par de la matrcula escolar- la relacin maestro-alumnos, etc), los estudiantes universitarios
(en tanto en su mayora provendran de sectores medios y altos), la lite, y el gobierno central"
(BM, 1996:153). El BM propone una redefinicin del papel tradicional del Estado respecto de

16
La participacin de las comunidades en los costos es generalmente la nica excepcin a la educacin bsica
gratuita. Incluso las comunidades muy pobres suelen estar dispuestas a sufragar parte de los costos de la educacin,
especialmente a nivel primario (BM, 1996:117). El tema de la gratuidad o no de los servicios bsicos, y de la
educacin en particular, est hoy en el tapete de la discusin internacional. El principio de gratuidad de la educacin
bsica est instituido en la mayora de las constituciones y leyes educativas de los pases, y fue ratificado en la
Convencin de los Derechos del Nio (1989).
17
"... la participacin de las ONGs en el suministro de la educacin deber ser considerada otro elemento de la
descentralizacin, un complemento al papel del Estado... Es necesario propiciar un ambiente que facilite la participacin del
sector privado en la operacin de instituciones educativas, sean stas con fines de lucro o como servicio social" (Husain,
1993:14).
14
la educacin, una redefinicin de los patrones y prioridades del gasto pblico, y una
contribucin mayor de las familias y las comunidades a los costos de la educacin.
Un enfoque sectorial El modelo de diagnstico, anlisis y accin que propone el BM es un
modelo con un enfoque eminentemente sectorial (y, adems, como se ha dicho,
eminentemente escolar). En esto, otra vez, el BM se aparta de lo acordado en el marco de la
iniciativa mundial de "Educacin para Todos", uno de cuyos puntos fuertes es el acento
depositado en la necesidad de un enfoque intersectorial en el tratamiento de la educacin y
en la consecucin de la meta de la Educacin para Todos, en particular.
18
La definicin de polticas y prioridades en base al anlisis econmico El BM recomienda
hacer mayor uso del anlisis econmico en las decisiones de poltica y en la priorizacin de
los insumos instruccionales a invertir. El anlisis econmico aplicado a la educacin se centra
en la comparacin entre los beneficios y los costos, para las personas y para la sociedad en
su conjunto. Se comparan los costos de las distintas intervenciones para lograr un objetivo
educacional determinado y se mide la relacin entre los beneficios y los costos, generalmente
calculando la tasa de rentabilidad, considerando como el beneficio la mayor productividad de
la mano de obra, medida por las diferencias de salarios (BM, 1996:105).
II. EL "MEJORAMIENTO DE LA CALIDAD DE LA EDUCACION" COMO
PARADIGMA
UNA PROPUESTA FORMULADA POR ECONOMISTAS PARA SER EJECUTADA
POR EDUCADORES: EL DISCURSO ECONOMICO VERSUS EL DISCURSO
PEDAGOGICO
19
Las propuestas del BM para la educacin son propuestas hechas fundamentalmente por
economistas y desde la lgica y el anlisis econmico. La relacin costo-beneficio y la tasa
de rentabilidad constituyen las categoras centrales desde las cuales se define el quehacer
educativo, las prioridades de inversin (niveles educativos e insumos a considerarse), los
rendimientos, y la calidad misma.
El modelo educativo que nos propone el BM es esencialmente un modelo escolar, pero
adems un modelo escolar que tiene dos grandes ausentes: los maestros y la pedagoga. Un
modelo escolar configurado en torno a variables observables y cuantificables, en el cual no
caben los aspectos propiamente cualitativos, es decir, aquellos difciles de medir y que

18
Puesto que las necesidades bsicas de aprendizaje son complejas y diversas, satisfacerlas requiere estrategias y acciones
multisectoriales integrales a los esfuerzos globales de desarrollo" (Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos, Marco
de Accin, Principio de Accin 11).
19
Para un anlisis crtico de la teora econmica que subyace a las polticas educativas del BM, ver el trabajo de Jos
Luis Coraggio incluido en este mismo volumen.
15
constituyen, no obstante, la esencia de la educacin. Un modelo educativo, en fin, que tiene
poco de educativo. El rol tcnico especializado de una agencia como la UNESCO sigue,
entonces, teniendo pleno sentido y cabida.
El discurso econmico ha llegado a dominar el panorama educativo al punto que el discurso
propiamente educativo -el de la escuela y el sistema educativo, el de las relaciones y los
procesos de enseanza-aprendizaje en el aula, el de la pedagoga, el de la educacin en
cuanto tal- y sus portadores -profesores, pedagogos, especialistas en educacin y reas
afines- apenas si tienen cabida en dicho discurso y en su formulacin
20
. Tanto a nivel
nacional como internacional la poltica educativa se encuentra general y principalmente en
manos de economistas o de profesionales vinculados a la educacin desde la economa o la
sociologa ms que desde el currculo o la pedagoga. Buena parte de quienes opinan hoy
sobre lo que hay o no hay que hacer en educacin y toman decisiones importantes en este
terreno, desde el nivel local hasta el mundial, carecen del conocimiento y la experiencia
necesarios para lidiar con los campos sobre los cuales se pronuncian y deciden: la educacin
bsica, la enseanza y el aprendizaje en el aula, el aprendizaje infantil, la capacitacin
docente, el desarrollo y la reforma curricular, las polticas lingsticas, la adquisicin de la
lectura, la escritura y el clculo, la elaboracin de textos escolares y otros materiales
instruccionales, la evaluacin del aprendizaje, etc. Pocos de ellos han estado alguna vez al
frente de un aula y de un grupo de alumnos en una institucin escolar. Pocos tienen a sus
hijos en el sistema pblico para el cual se piensan y disean -supuestamente- las propuestas.
La virtual ausencia del profesorado en la definicin, discusin y toma de decisiones de poltica
educativa termina por sellar este discurso formulado por economistas para ser implementado
por educadores.
A pesar de que todas las polticas de mejoramiento y reforma dicen definirse en nombre del
aprendizaje, el mundo de la escuela, del aula y del aprendizaje permanece como una caja
negra. El conocimiento y la discusin pedaggicas son vistos como "tecnicismo", como los
detalles de la educacin, como "el rbol que no deja ver el bosque". Desde el bosque de las
macrovisiones y las macropropuestas mundiales y nacionales se asume como obvio el
esquema vertical arriba-abajo en la formulacin y aplicacin de las polticas educativas y, por
ende, el "aterrizaje" en el aula, gracias a la mediacin de leyes y normativas, currculos y
textos, disposiciones institucionales y capacitacin docente, todo lo cual se supone ser
receptado y asimilado por la institucin escolar, directivos, docentes, padres de familia y
alumnos. Dicho aterrizaje, no obstante, rara vez se ha dado en la prctica y contina siendo
un elemento crtico en los repetidos intentos de reforma educativa a nivel mundial.
La educacin pasa a ser analizada con criterios propios del mercado, la escuela es manejada
como si fuese una empresa (antes que un sistema de relaciones sociales) y los profesores

20
Sobre esto, ver el interesante artculo de L. Ratinoff en torno a la evolucin de las retricas educativas en Amrica
Latina (ver bibliografa al final).
16
tratados como trabajadores manuales (Coraggio, 1994, 1995b, 1995c; Gimeno Sacristn,
1992). La enseanza se resume en un conjunto de insumos (inputs) que intervienen en la caja
negra del aula -el maestro siendo un insumo ms- y el aprendizaje es visto como el resultado
predecible de la presencia (y eventual combinacin) de esos insumos. Cada insumo se valora
por separado y se prioriza o no en virtud de dos cuestiones: su incidencia sobre el
aprendizaje (segn estudios empricos que mostraran tal incidencia) y su costo. Es a la luz de
estos parmetros que el BM define un conjunto de "avenidas promisorias" y "callejones sin
salida" para la reforma de la escuela primaria, priorizndose, por ejemplo, el libro de texto
(alta incidencia y bajo costo) sobre el docente (alta incidencia pero alto costo), la capacitacin
en servicio sobre la formacin inicial, o el texto nico sobre la biblioteca escolar.
Los documentos de poltica sectorial del BM, en general, dejan ver una comprensin y un
manejo sumamente precarios de lo educativo, de la teora y la investigacin acumuladas
dentro del campo, e incluso de su terminologa especfica. De hecho, es frecuente encontrar
en documentos del BM, incluido el ltimo documento sectorial, imprecisin en el manejo de (e
incluso falta de diferenciacin entre) conceptos tales como educacin y capacitacin,
enseanza y aprendizaje, educacin y aprendizaje, educacin y enseanza, educacin e
instruccin, rendimiento escolar y aprendizaje, currculo y contenidos, conocimientos y
habilidades, pedagoga y mtodos, mtodos y tcnicas, mtodos de enseanza y estilos de
enseanza, textos escolares y materiales de lectura, educacin inicial (o infantil) y educacin
pre-escolar, educacin formal, no-formal e informal, educacin de adultos, educacin no-
formal y alfabetizacin, e incluso entre educacin primaria y educacin bsica
21
. Persiste,
asimismo, la confusin corriente entre "universalizacin de la educacin primaria" y
"universalizacin del acceso a la educacin primaria", lo que ha llevado tradicionalmente a
centrar la atencin en la matrcula escolar y a subestimar y hasta ignorar la calidad de dicha
educacin, la retencin, la finalizacin del ciclo escolar, y el aprendizaje efectivo.
22
Los sucesivos anlisis sectoriales producidos por el BM continan beneficindose poco de los
avances de la investigacin educativa y del aporte de ciencias afines -la lingstica, la psico y
la sociolingstica, la antropologa, la historia- a las modernas concepciones y teoras del
aprendizaje. Prima la visin de la educacin como un campo sin especificidad, sin
antecedentes ni historia, hurfano de tradicin terica y discusin pedaggica, en el que

21
A esto se agregan, en el caso del espaol, los problemas usuales de traduccin del original en ingls. En el
documento de 1996 encontramos, por ejemplo, attitudes (actitudes) traducido como aptitudes, schooling (escolaridad)
indistintamente como aprendizaje o enseanza, learning (aprendizaje) como conocimientos, currculum como plan de
estudios, etc.
22
La afirmacin en el sentido de que "Amrica Latina y Asia oriental han logrado en general la educacin primaria
universal" (BM, 1996:5) se refiere, evidentemente, a la matrcula. En realidad, tanto Asia como Amrica Latina estn
lejos de haber logrado la universalizacin de la educacin primaria, esto es, una escuela primaria a la que no slo
ingresan todos los nios y nias sino en la que se mantienen hasta completar y aprender, en el tiempo asignado, lo
definido en el currculo de ese nivel.
17
confluyen e interactan insumos antes que personas, resultados antes que procesos,
cantidades antes que calidades.
Es en el mbito curricular y pedaggico -mbito en el que se define y juega esencialmente lo
educativo- donde se hacen ms evidentes las debilidades de los economistas y tcnicos del
BM. La propia nocin de currculo
23
que se maneja y que subyace a las propuestas de poltica
del BM, es estrecha, entendindose por currculo bsicamente contenidos (y reduciendo los
contenidos, a su vez, a materias)
24
: "El currculo determina las materias que se han de
ensear y proporciona orientacion general acerca de la frecuencia y la duracin de la
instruccin" (BM, 1996:84)
25
.
La reduccin de educacin a contenidos (la enseanza como informacin a transmitirse y el
aprendizaje como informacin a asimilarse) es la que subyace a la concepcin tradicional,
transmisiva y "bancaria" de la educacin, y es coherente con la nocin de "calidad de la
educacin" como "rendimiento escolar". Desde esta concepcin se explica tambin, en parte,
por qu puede verse al texto escolar como el portador por excelencia del currculo (es decir,
de los contenidos, de los contenidos explcitos), desconocindose el rol central que tiene el
profesor en la definicin y concrecin del currculo (incluido el "currculo oculto") en su
relacin con los alumnos dentro y fuera del aula.
El BM en general se limita a enunciar los contenidos y habilidades a incluirse en el currculo,
sin incursionar en su anlisis o en propuestas ms elaboradas acerca de sus alcances o
modalidades de enseanza. En los pocos casos en que lo hace, salta a la vista la escasa
familiaridad que los funcionarios del BM tienen respecto de estos temas y la dbil
participacin de los especialistas del propio BM en las decisiones de poltica y en la
configuracin final de los documentos. El rea de la lectura y la escritura, mencionada
recurrentemente por el BM (y dems agencias internacionales) como la necesidad bsica de
aprendizaje por excelencia y componente esencial de la educacin bsica, es un ejemplo
claro de esto. Pocos campos como el de la adquisicin escolar de la lectura y la escritura ha
generado en efecto, en los ltimos aos, un movimiento tan importante de investigacin y

23
En la version de este texto en espaol (1996), currculum aparece errneamente traducido como plan de estudios (lo
que en ingls, a su vez, correspondera a syllabus). Mantendremos, en lo que sigue, el trmino currculo.
24
En el estudio sobre el Africa sub-Sahariana puede encontrarse incluso la siguiente definicin de currculo: "Un
conjunto de cursos en un campo de estudio, los cuales a menudo constituyen un rea de especializacin en los niveles
superiores de la educacin" (BM, 1988:ix).
25
La reduccin de currculo a contenidos as como la reduccin de conocimientos y competencias a la categora de
habilidades (skills) -tambin predominante en el discurso educativo del BM- es muy propio de la tradicin educativa
norteamericana. Definiciones amplias de currculo entienden por tal no nicamente los contenidos sino adems los objetivos,
las estrategias, los mtodos y los materiales de enseanza, as como los criterios y mtodos de evaluacin de dicha
enseanza. Es decir, una concepcin amplia de currculo ve como un todo inseparable el qu se ensea y aprende
(contenidos), el cmo se ensea y aprende (relaciones, mtodos, procedimientos, prcticas), el para qu se ensea y aprende
(objetivos), y el qu y cmo se mide aquello que se aprende (evaluacin).
18
cuestionamiento a los enfoques y mtodos convencionales de enseanza, y un salto tan
grande en el conocimiento, la teora y la experimentacin pedaggicas (Ferreiro, 1979, 1989).
No obstante, las extensas bibliografas consultadas tanto para el libro con recomendaciones
para mejorar la educacin primaria (1991) como para el ltimo documento sectorial (1996),
ignoran este fenmeno. Los autores renombrados en el campo de la alfabetizacin y la
alfabetizacin infantil, en particular, incluso norteamericanos y europeos, no forman parte de
dicha bibliografa. En el documento de 1996 vemos al BM tocando (en dos prrafos) el tema
de la lectura y la escritura con una visin estrecha y atrasada, basada en la referencia a un
nico autor, poco representativo de este movimiento.
No obstante pronunciarse de manera categrica respecto de la inconveniencia de la reforma
curricular, no puede encontrarse en los documentos del BM un anlisis acerca de la
complejidad de implementar el cambio curricular (ya sea el propuesto en planes de estudio o
en libros de texto) o las diferentes alternativas y modalidades de reforma curricular. Frente a
la reforma centralizada y vertical (modalidad considerada paradigmtica), la nica opcin que
se visualiza y presenta es un "enfoque combinado (currculo elaborado centralmente pero
con flexibilidad para la adaptacin y variacin local), el cual ejemplifica con la experiencia de
dos pases: Kenya e India
26
. Lejos de las consideraciones del BM est la abundante literatura
que, tanto desde la teora como desde los intentos concretos de cambio curricular, concluye
en la enorme complejidad del cambio curricular y en la necesidad de estudiar mejor la
dinmica y los factores de dicho cambio (Bacchus et.al., 1991; Coll, 1991, 1993; Gimeno
Sacristn y Prez Gmez, 1985; Frigerio, 1991; Torres, 1993).
En tanto la definicin de currculo que maneja el BM no incluye el cmo se ensea y en tanto
las polticas educativas mismas conceden poca importancia a la pedagoga, si es poco lo que
se dice de los contenidos, es mucho menos lo que se dice de los mtodos, de las diferencias
entre ensear y aprender, de las prcticas docentes y las actividades en el aula. Cambio
curricular, en la perspectiva del BM, equivale esencialmente a cambio en los contenidos,
antes que a cambio en los modos y estilos de hacer (y evaluar lo que se hace en) educacin,
reforzndose as la tradicional separacin entre contenidos y mtodos, entre currculo y
pedagoga, y la tambin tradicional ilusin de la reforma educativa sin una transformacin
profunda de la pedagoga y la cultura escolar en sentido amplio.
27

26
Este "enfoque combinado", en verdad, est bastante generalizado -al menos en teora- en muchos pases en
desarrollo, dentro y fuera de Amrica Latina. Falta, no obstante, un anlisis y una discusin en torno a las diferentes
variantes que puede adoptar este enfoque en el eje currculo centralizado/descentralizado, as como los intentos
concretos, con sus diferencias, aciertos y fracasos.
27
En el documento de 1996 se menciona, marginalmente, que no slo importan los resultados sino tambin el cmo
se aprende. No obstante, es significativo que el argumento se presenta como "una opinin de educadores": "La calidad
de la educacin es difcil de definir y de medir. En una definicin satisfactoria deben incluirse los resultados obtenidos
por los alumnos. Adems, la mayora de los educadores incluira tambin en la definicin la naturaleza de las
experiencias educacionales que ayudan a producir esos resultados, o el ambiente pedaggico" (BM, 1996:50). En una
versin preliminar del documento en ingls la redaccin de este parrafo deca textualmente: "La mayor parte de
educadores son de la opinin de que..." (BM, 1995:24).
19
Afortunadamente, las limitaciones y vicios de este enfoque profundamente economicista de la
educacin y de la reforma educativa son motivo de creciente cuestionamiento dentro de las
propias filas del BM, incluidos algunos cuadros directivos (Heyneman, 1995):
El grueso de la investigacin econmica ha sido superflua para fines de la toma de decisiones
en el mbito educativo. Se han sobre-enfatizado las tasas de rentabilidad por niveles
educativos, y se ha sub-enfatizado la economa de la calidad de la educacin, las nuevas
asignaturas, los grupos beneficiarios, los mtodos de enseanza, y las reformas del sistema
(op. cit:559). El campo (de la economa de la educacin) en general ha sido lento para hacerse
las preguntas cuyas respuestas son necesarias para que los educadores manejen mejor los
sistemas educativos, y ha sido en cambio expedito para hacerse preguntas generadas en el
seno de la comunidad acadmica vinculada al tema econmico (op. cit:561). La economa es
ms efectiva cuando se trata de estimar las funciones de produccin y existe un nico
producto (por ejemplo, arroz), y cuando los efectos sobre la productividad son de orden fsico.
La diferencia entre un aula de clase y una plantacin agrcola es que el suelo no depende de
la motivacin. Esto implica la necesidad de ser humildes cuando se trata de discutir resultados
(op.cit:568). A los funcionarios educativos se les hace pblicamente responsables por los
errores cometidos. En general, a los economistas no (op.cit:571).
28

UNA PROPUESTA QUE SE PRESENTA COMO CONTUNDENTE Y UNIVERSAL,
RESPALDADA EN CONOCIMIENTO CIENTIFICO Y EN LAS LECCIONES DE LA
EXPERIENCIA INTERNACIONAL
Los anlisis y el paquete de propuestas que hace el BM en materia educativa aparecen
respaldados en un conjunto de estudios, buena parte de ellos promovidos y financiados por el
propio BM
29
, as como en la experiencia internacional, incluidas las lecciones que saca el BM
de su accionar de ms de tres dcadas en el sector educativo. Existen, no obstante,
debilidades y vacos importantes en la fundamentacin de dichas polticas tanto va estudios
como va experiencia, como lo destacan algunos de los trabajos promovidos por el propio BM
y lo sealan varios autores (Coraggio, 1993, 1994, 1995a, 1995b, 1995c; Heyneman, 1995;
Plank, 1994; Reimers, 1993; Samoff, 1996; Schwille, 1993; Torres, 1995, 1996).
Un sesgo occidental y anglosajn
La mayor parte de los estudios en que se fundamentan las propuestas del BM y de las
referencias bibliogrficas que se mencionan en sus publicaciones (al menos para la

28
Al escribir este artculo, Heyneman se desempeaba como jefe de la Divisin de Recursos Humanos y Polticas
Sociales en el Banco Mundial.
29
Dichos estudios se han centrado hasta el momento alrededor de tres ejes: (a) la vinculacin entre educacin y
crecimiento econmico, salud, fertilidad y reduccin de la pobreza; (b) factores que contribuyen a mejorar la calidad de
la educacin; y (c) el impacto de la educacin pre-escolar sobre el rendimiento escolar.
20
educacin bsica) se refieren al Tercer Mundo; no obstante, la mayora de dichos estudios y
publicaciones proviene de autores del Primer Mundo y de los bancos y agencias
internacionales. Son escasas las referencias a estudios provenientes de los pases en
desarrollo, publicados all y/o elaborados por especialistas trabajando en esos pases. La
bibliografa que sirve de fundamentacin a las polticas es mayoritariamente anglosajona,
ignorndose virtualmente la importante produccin en otras lenguas (espaol, francs,
portugus, etc)
30
. En el caso de Amrica Latina, especficamente, salvo pocas excepciones,
los autores de renombre en la regin y las publicaciones citadas en el mbito regional, no
forman parte del referencial bibliogrfico del BM. Existe pues un abismo entre el discurso
internacional sobre la educacin, pretendidamente universal, aportado por el BM, y el
discurso educativo producido a nivel regional y nacional. Esto es vlido no slo para Amrica
Latina sino para otras regiones del mundo.
Por otra parte, la mayora de publicaciones seleccionadas son de data reciente (aos 90 o
fines de los 80), sacrificndose en esta seleccin una visin ms dinmica, slida y analtica
del campo educativo, de su evolucin y desarrollo. La seleccin privilegia los estudios de
corte emprico, instrumental, capaces de proveer datos tiles y conclusiones tajantes sobre
temas previamente elegidos como materia de discernimiento para fines de formulacin de
polticas, sobre los estudios de carcter metodolgico, conceptual o terico, interesados en
conceptualizar, profundizar o complejizar la comprensin de un determinado tema, plantear
interrogantes, contradicciones o dilemas antes que respuestas nicas y acabadas. Por esta
va, de hecho, se deja afuera no slo a autores importantes del Tercer Mundo sino a autores
reconocidos del Primer Mundo, incluido el propio mundo anglfono. De hecho, existe un
abismo grande entre la bibliografa que manejan los crculos especializados o las revistas de
educacin en Estados Unidos, Canad o Europa, y la manejada en las publicaciones del BM.
Las propuestas de poltica que se hacen al Tercer Mundo parten del supuesto de que ste
tiene problemticas comunes, al mismo tiempo que requerimientos y comportamientos
diferentes, al menos en ciertos mbitos de lo educativo, a los del Primer Mundo.
31
No
obstante, tanto los problemas como las soluciones, y el modelo mismo de desarrollo
educativo propuesto, estn pensados fundamentalmente desde los enfoques y modelos de

30
El ltimo documento sectorial (original en ingls, 1995), y el libro que sirve de base a las propuestas para el
mejoramiento de la calidad de la educacin primaria (Lockheed y Verspoor, 1991), uno de los libros ms consultados y
citados actualmente en la literatura educativa internacional, son ejemplos claros de esto. El primero apoya sus
conclusiones y recomendaciones en 274 referencias bibliogrficas, todas ellas en ingls. El segundo incluye 446
referencias bibliogrficas, de las cuales 441 son publicaciones en ingls; las 5 restantes se dividen as: 2 en francs, 2
en espaol (ambas provenientes de Colombia y referidas a un programa financiado por el BM) y 1 en portugus. Se
ignora as de un plumazo la rica produccin que sobre la educacin y sobre la educacin bsica, en particular, existe
en estas tres lenguas.
31
Un ejemplo de esto es la afirmacin acerca de que la provisin de insumos (tales como textos y materiales
didcticos, bibliotecas, etc) tiene efecto sobre el rendimiento escolar en los pases en desarrollo, no as en los pases
industrializados. Ello justificara la fuerte inversin en insumos en el primer tipo de pases, y otro tipo de acciones,
presumiblemente ms cualitativas, en el segundo.
21
los pases industrializados
32
, aunque las propuestas se presentan por lo general ilustradas a
travs de la experiencia de otros pases en desarrollo. Adems de las obvias inconsistencias
que este doble juego trae consigo a nivel del anlisis y la propuesta, ello crea percepciones y
expectativas contradictorias en los pases prestatarios, los cuales, al tiempo que tienen
inters en conectarse con las realidades y experiencias de otros pases en desarrollo, estn
sobre todo interesados en aprender de la experiencia de los pases del Primer Mundo.
33
En
este sentido, sera til que tanto el BM como otras agencias internacionales asumieran como
parte de sus funciones poner a disposicin del Tercer Mundo informacin actualizada y
sistematizada acerca de la experiencia y los procesos de reforma educativa en los pases
centrales, no para fijar modelos de lo posible o lo deseable sino, sobre todo, para anticipar
problemas y evitar errores ya cometidos por ellos. De hecho, muchas de las estrategias que
hoy se proponen y estn ensayando en los pases en desarrollo -descentralizacin,
diversificacin curricular, autonoma de la escuela, participacin de los padres de familia en la
gestin escolar, educacin inclusiva, uso de la moderna tecnologa para fines instruccionales,
educacin a distancia, etc.- ya han sido ensayadas en los pases centrales y no siempre con
xito. Conocer de cerca estos procesos ayudara a tomar conciencia de que, en varios de
estos frentes hoy vistos como innovadores y como pasos adelante, los pases del Tercer
Mundo estn de ida mientras los del Primer Mundo estn ya de vuelta (Torres, 1995).
Falta de mencin a las dificultades que subyacen a la informacin y a la investigacin
educativas contemporneas
El "problema estadstico" es hoy ampliamente reconocido en el campo educativo: las
estadsticas disponibles no son confiables y tienen presumiblemente un importante margen de
error
34
. Por otra parte, la investigacin educativa ha llegado a un punto crtico: a partir de los
resultados disponibles no es posible concluir de manera definitiva sobre ningn tema. Es ms:
tenemos a disposicin prcticamente resultados de investigacin para todos los gustos, para
probar o para refutar casi cualquier tesis. Esto, es decir, los reconocidos problemas de

32
Los parmetros que se manejan en torno al tiempo ideal de instruccin, por ejemplo, y en base a los cuales se
determina como bajo el dedicado en buena parte de los pases en desarrollo y en Amrica Latina, en particular, vienen
generalmente fijados por pases de Europa y por Japn. Asimismo, buena parte de las investigaciones y
sistematizaciones en torno a las escuelas efectivas (y a los factores que incidiran en dicha eficacia) provienen de
pases industrializados.
33
La iniciativa de los "Nueve Pases Ms Populosos", promovida a fines de 1993 por UNESCO, UNICEF y FNUAP
como una sub-iniciativa dentro del marco de la Educacin para Todos, fue particularmente reveladora en este sentido.
Altos funcionarios de pases como Mxico o Brasil manifestaron desinters en una iniciativa que juntaba a nueve
pases en desarrollo (Bangladesh, Brasil, China, Egipto, India, Indonesia, Mxico, Nigeria y Pakistn) de los cuales, a
su juicio, poco o nada haba para aprender. Se plante, en cambio, el inters de una iniciativa en la que estuvieran
presentes Japn, Estados Unidos y algunos pases europeos.
34
Es hoy difcil encontrar que varias fuentes coincidan en los datos sobre un mismo indicador o fenmeno. Hay
diferencias a veces importantes entre los datos oficiales que se manejan a nivel nacional, dentro de cada pas, y los
que se manejan a nivel internacional. Por lo dems, hay diferencias significativas en la informacin y los datos que
manejan las agencias internacionales e incluso entre publicaciones de una misma agencia.
22
inconfiabilidad, incomparabilidad e indecibilidad que caracterizan a la informacin y a la
investigacin educativa contemporneas y, concretamente, a los estudios citados por el BM,
no se menciona o se menciona al pasar en la literatura oficial del BM. En verdad, sta debera
ser una advertencia de rigor, un requisito tanto metodolgico como tico de cualquier
exposicin orientada a influir en la toma de decisiones respecto de prioridades y estrategias
en el campo educativo
35
.
Las afirmaciones aparecen como monolticas y los resultados de investigacin como
concluyentes, evitndose resaltar la falta de evidencia e incluso la evidencia contradictoria
que muestran otras investigaciones en torno a los mismos objetos de estudio. Este es el caso
de numerosas afirmaciones que hace el BM en torno a, por ejemplo, los libros de texto (hay
estudios, incluso promovidos por el propio BM, que no muestran tal preponderancia del libro
de texto en la calidad del aprendizaje, o que sugieren una importancia diferenciada para
diversas reas de estudio, o que condicionan su impacto a la presencia de determinadas
condiciones)
36
, la capacitacin docente (estudios que muestran una correlacin positiva entre
aos de instruccin y calificacin docente y resultados de aprendizaje de los alumnos, o que
no muestran las mentadas ventajas comparativas de la capacitacin en servicio respecto de
la formacin inicial), o el tiempo de instruccin (estudios que muestran que incrementarlo no
necesariamente rendunda en mejores rendimientos escolares), etc.
37
En varios casos, por otra parte, conclusiones que se aplican a los pases en desarrollo
derivan de estudios hechos en pases desarrollados, con situaciones y contextos bastante
diferentes, sin que se explicite este hecho. Es el caso, por ejemplo, de algunas afirmaciones y
recomendaciones que se hacen en torno a la repeticin escolar, a las tareas en casa e
incluso a los textos escolares, a la formacin y a los salarios docentes, sin mencionarse que
son ms bien raros y poco consistentes los estudios empricos que, sobre estos y otros
temas, se han llevado a cabo en los pases en desarrollo.

35
En el documento de 1996, el asunto es tratado dentro de un recuadro bajo el ttulo "La pobreza de los datos sobre
educacin", el cual est centrado, con todo, en la inconfiabilidad de la informacin estadstica. Se afirma aqu que "los
datos y las investigaciones sobre educacin son generalmente insuficientes para la vigilancia (monitoring), la adopcin
de polticas, y la asignacin de recursos" (BM, 1996:56). Esa afirmacin y el reconocimiento de este hecho no impiden
que se usen los datos estadsticos y los resultados de investigacin disponibles como si fuesen suficientes para
plantear opciones y tomar decisiones de poltica y aignacin de recursos con la seguridad y el detalle que caracterizan
a las recomendaciones del BM.
36
Dos ejemplos. (1) Un estudio realizado en Tailandia (Lockheed y Longford, 1989) a fin de examinar los factores que
inciden en incrementos en el rendimiento escolar en Matemticas en el octavo grado, encontr que los altos
rendimientos en esta materia estaban asociados, en este orden, con: una mayor proporcin de profesores calificados
para ensear la materia, un currculo mejorado, y uso frecuente de libros de texto por parte de los profesores. (2) Un
estudio realizado en el Nordeste brasileo (Harbison y Hanusheck, 1994), y frecuentemente citado en la literatura
reciente del BM, encontr que los libros de texto tenan una importancia estadsticamente insignificante e incluso
negativa en el rendimiento escolar. No obstante, los autores no estn dispuestos a darse por vencidos (Plank,
1995:6). Negando la evidencia emprica, los autores concluyen que sabemos (sic) por otras fuentes que el texto
escolar es un componente poderoso del desempeo educativo (Harbison y Hanushek, 1994:161, citado en Plank,
1995).
37
Ver, por ejemplo, Reimers, 1993.
23
En general, no se explicita en las publicaciones del BM la metodologa utilizada para la
revisin de la literatura en que se apoyan conclusiones y recomendaciones.
Una tendencia fuerte a la (sobre)generalizacin
Tienden a afirmarse como universales (y a entenderse como homogneamente aplicables)
una serie de postulados que en verdad son el resultado de unos pocos estudios realizados en
pases y situaciones muy especficos. Es el caso, por ejemplo, de las afirmaciones acerca de
los insumos fundamentales que ejercen influencia positiva sobre el aprendizaje -conocimiento
de la materia por parte del profesor, mayor tiempo de instruccin, provisin de textos
escolares y materiales instruccionales-, en torno a todos los cuales hay de hecho evidencias
contradictorias. Igual que hay estudios para mostrar que el incremento de das y horas en el
calendario escolar est relacionado positivamente con un mejor rendimiento, hay estudios -
tanto en pases en desarrollo como en pases desarrollados- que muestran que tal relacin no
se da necesariamente o que se da en determinados casos o para determinadas asignaturas.
Varias afirmaciones acerca de los tipos de capacitacin y los conocimientos y fuentes de
conocimiento de los profesores en relacin al rendimiento de sus alumnos estn respaldados
en estudios realizados en cuatro pases (Brasil, Pakistn, India e Indonesia), partiendo de
marcos tericos y metodologas diferentes. Hay afirmaciones fuertes, como la siguiente, que
se plantean como un hecho comprobado y como una ley universal: "En los pases de ingreso
bajo y mediano, las caractersticas de la escuela y del aula explican slo alrededor del 40% de
las diferencias de rendimiento; el resto debe atribuirse a caractersticas individuales y
familiares que normalmente no se prestan a intervenciones a nivel de la escuela" (BM,
1996:89). Esta afirmacin, no obstante, aparece respaldada en cuatro publicaciones que dan
cuenta de realidades muy diversas y que se refieren, en general, a programas de educacin
inicial y pre-escolar.
La fundamentacin emprica que se provee para muchos puntos no queda explicitada o es
extremadamente dbil. Para apuntalar un argumento o una opcin de poltica se recurre
frecuentemente a uno o ms ejemplos de proyectos o de experiencias que muestran que
dicha opcin fue adoptada y result efectiva (o inefectiva, segn interese) en pases
seleccionados, pero no se describe el contexto -econmico, social, histrico, cultural,
institucional, etc- y las condiciones especficas que explican el xito (o fracaso) de tal o cual
intervencin.
Ms all de los ejemplos concretos, es discutible la posibilidad de hacer generalizaciones
vlidas para el llamado "Tercer Mundo", caracterizado por un conglomerado muy diverso de
pases, internamente muy diferenciados y polarizados en lo econmico, lo social y lo cultural,
con segmentos y sectores que comparten caractersticas del Primer Mundo. La propia divisin
del mundo en regiones geogrficas es arbitraria: pases africanos o asiticos pueden tener
mucho ms en comn con algunos pases latinoamericanos (o del Primer Mundo) que con
otros de su propia regin. No existe una opcin vlida de poltica educativa para el Brasil o la
24
India como un todo, pases-mosaico en los que se condensan probablemente todos los
mundos y realidades posibles. Pero no slo Brasil o la India -fcilmente identificables como
prototipos de la heterogeneidad- sino casi cualquier pas en desarrollo tiene una
heterogeneidad semejante. La vocacin por la generalizacin -tan cara a las visiones y
polticas del BM y de los organismos internacionales en general- descansa
desafortunadamente, en gran medida, en un desconocimiento y una falta de sensibilidad
hacia la cultura como dimensin clave e ineludible de la educacin y de la poltica educativa.
En buena medida, en el mbito de las agencias internacionales, es la realidad africana (y la
realidad rural) la que sirve de paradigma para el conjunto del mundo en desarrollo. De
hecho, los elementos esenciales del diagnstico y el paquete de recomendaciones que hoy
ofrece el BM a los pases en desarrollo estn ya contenidos en el estudio sobre el Africa sub-
Sahariana realizado en 1985. Ya aqu, y para estos pases, se recomendaban las estrategias
que hoy constituyen el eje del paquete BM para la reforma educativa tales como: prioridad a
la educacin primaria, aumento de la proporcin profesor-alumnos, centralidad del libro de
texto, turnos mltiples en las escuelas, multigrado, reclutamiento selectivo de los profesores y
reduccin de sus salarios (o bien uso ms intensivo de su trabajo organizando dobles turnos
en las escuelas), remuneracin en base a los resultados del desempeo docente,
capacitacin en servicio, etc. Ya entonces, hace ms de una dcada, por otra parte, se
mencionaban "evidencias fuertes" de investigacin para fundamentar estas y otras
recomendaciones de poltica.
Un tratamiento simplista de la innovacin educativa y las "experiencias exitosas" de
reforma
Las "reformas exitosas", los "programas innovadores", las "buenas prcticas", las "escuelas
efectivas" -tpicamente presentadas, en las publicaciones educativas del BM y otros
organismos internacionales, en recuadros (boxes) que se intercalan a lo largo del texto a fin
de "traer la realidad" al papel y ejemplificar la bondad de determinadas opciones de poltica-
aparecen por lo general desnudas de contexto, sin trayectoria ni movimiento, descritas a partir
de sus aspectos ms exteriores y superficiales, exentas de problemas o limitaciones.
Difcilmente se encuentra en dichas descripciones una visin de lo que ocurre efectivamente
dentro del programa o la institucin en cuestin y, mucho menos, la dinmica en la escuela o
el aula de clase, incluso en los casos de innovaciones consideradas tales en el plano
especficamente pedaggico. Los aspectos organizativos de la transformacin y la reforma
educativas, a menudo factores crticos de su xito o fracaso, generalmente estn ausentes
tanto del diagnstico como de la propuesta.
Antes que analizar los factores que explican, en cada caso, las virtudes o debilidades de
determinada opcin o intervencin, se opta por la afirmacin fcil y el denominador comn
que facilite la posibilidad de la generalizacin. Los llamados "Tigres Asiticos" se presentan
como modelo ideal -ejemplo de voluntad y tenacidad en el logro de objetivos ambiciosos,
incluido el educativo- sin atencin a la especificidad e irreplicabilidad (histrica, cultural, etc)
25
de tales procesos, particularmente en realidades muy diferentes como pueden ser la
latinoamericana o africana. Como ejemplos contemporneos de reformas educativas exitosas
(o bien iniciadas) se mencionan, en un mismo prrafo, los casos de Bolivia, Repblica
Dominicana, Ghana, Guinea, India, Jordania, Mauricio, Mozambique, Romania y Tailandia.
Estos casos compartiran, como factor explicativo del "xito", el hecho de que "los interesados
han participado en la elaboracin y aplicacin de las reformas" (BM, 1996:155),
fundamentalmente a travs de consultas pblicas, en las que se destacara la participacin de
los sindicatos de maestros. Un conocimiento directo de cualquiera de estos procesos, muy
diferentes entre s y sumamente complejos, pondra en cuestionamiento no slo la simpleza
sino la validez y el sentido de tales afirmaciones.
Las "experiencias exitosas", en el contexto de los documentos de poltica, cumplen una
funcin clara: antes que explicar la dinmica y mostrar la complejidad y la especificidad de los
procesos reales de innovacin y reforma educativa (lo que sera consecuente con la
bsqueda de cientificidad que el BM pretende aplicar a la fundamentacin de sus polticas va
estudios empricos), se trata de convencer a quien lee y, sobre todo, a quien toma decisiones
de poltica, acerca de los pros y los lados positivos de aquello que se propone. Esto lleva
necesariamente a la simplificacin, el ocultamiento e incluso la distorsin. As, conociendo el
camino complejo y tortuoso, con altos y bajos, e incluso con retrocesos importantes, que
generalmente recorren la innovacin y la reforma educativa, stas tienden a aparecer sin
historia, recortadas y congeladas en un presente elegido como el momento ideal de su
realizacin; conociendo los bajos niveles de supervivencia que tienen por lo general las
experiencias innovadoras, se obvia mencionar su encuadre temporal (cundo se inici el
programa, persiste o no, etc); conociendo la crnica dificultad mostrada por las innovaciones
para extenderse y generalizarse as como la ausencia de evaluacin de sus resultados e
impacto, suele obviarse la mencin de nmeros (coberturas, poblacin atendida, etc);
conociendo, finalmente, el costo de muchas de estas innovaciones, difcilmente se
encuentran referencias a costos.
38
Lo "innovador" tiende a darse automticamente por
"exitoso" y el "xito" se ve reido con la presencia de problemas.
La visin simplista y superficial de la innovacin y la reforma educativa y, por ltimo, de lo que
"funciona" o "no funciona" en educacin, no es privativa del BM. Por el contrario, parece
arraigada en la lgica de trabajo de las agencias internacionales y de los Ministerios de

38
Podran citarse numerosos ejemplos al respecto. Puede ser til tomar al menos dos, recurrentemente mencionados y
ampliamente citados en la literatura internacional del BM: el programa "Escuela Nueva" de Colombia, y el actual
proceso de reforma educativa en Chile, ambos modelizados y mencionados como ejemplos exitosos de esta regin del
mundo. "Escuela Nueva" tiende a ser presentada ms como un modelo a seguir que como un programa vivo, con ms
de veinte aos de vida, y que conoce las limitaciones, debilidades y contradicciones propias de todo proceso real y de
una innovacin educativa que pasa de proyecto piloto a poltica nacional (Torres, 1991). El "otro lado" de las reformas
introducidas en Chile, analizado por los propios investigadores chilenos (entre otros, Espnola, 1989), muestra que ni
la privatizacin ni la descentralizacin dejan en este pas un saldo claro como para ser "modelizado"; por el contrario,
el caso chileno parece un caso sumamente interesante para analizar los efectos perversos del mercado y los efectos
no buscados -e incluso contrarios- que pueden tener polticas y medidas destinadas a "mejorar la calidad de la
educacin" va los incentivos de la competencia.
26
Educacin en general. No obstante, dicho manejo por parte de un organismo internacional y
del BM, especficamente, cobra perfiles diferentes al ser convertida la innovacin en una
herramienta ms de un marketing que "vende" polticas y propuestas "listas para usar" a nivel
internacional, y cuyo mercado directo es el mundo en desarrollo. Como se afirma
(Schiefelbein, 1995:26), "un paso positivo en la reforma de la educacin y de la investigacin
sera la discusin a fondo de las experiencias exitosas".
Un enfoque de manual y recetario
En general, y a pesar de tratarse de temas y decisiones sumamente complejas,
reconocidamente requeridos de mayor estudio y anlisis, en particular para el caso de los
pases en desarrollo, el BM "hace pocas confesiones de ignorancia" (Schwille, 1993:491) en
sus propuestas de poltica.
39
Antes que dejar planteadas preguntas, requerimientos y lneas
de investigacin a futuro, estados del arte del conocimiento que dejen entrever la fragilidad en
que se mueven todava la informacin y la teora en educacin, todo parece tener una
respuesta, una recomendacin precisa, un mapa claro de opciones y prioridades. Quien no
maneja el tema educativo ni sigue de cerca su desarrollo terico y prctico -situacin
caracterstica de la mayor parte de decisores de poltica en este campo, y a quienes apunta
precisamente el discurso y las propuestas del BM- puede tener la impresin de que todo en el
mundo de la educacin est debidamente pensado, investigado y resuelto.
Contando con este perfil de lector poco educado en la cuestin educativa, ms que un
anlisis y una presentacin de opciones posibles de poltica frente a una variedad posible de
objetivos, situaciones y contextos, se recurre al listado ordenado de tareas y a esquemas
simplistas de oposiciones blanco/negro (e.g. centralizado versus descentralizado, profesores
versus textos, currculo prescrito versus currculo efectivo, capacitacin versus salario
docente, formacin inicial versus capacitacin en servicio, educacin presencial versus
educacin a distancia, desayuno escolar versus almuerzo escolar, etc).
UNA PROPUESTA QUE DICOTOMIZA LAS OPCIONES DE POLITICA:
"CALLEJ ONES SIN SALIDA" VERSUS "AVENIDAS PROMISORIAS"
40

39
En Prioridades y estrategias para la educacin , el nico campo sobre el cual se admitan resultados no
concluyentes es el de la educacin secundaria vocacional: "La baja rentabilidad de la enseanza secundaria profesional
indica que una inversin adicional en las condiciones actuales sera ineficiente. Pero ello no significa necesariamente
que la reduccin del nmero de plazas sea la poltica correcta. Tal conclusin de poltica requiere confirmacin
adicional" (BM, 1995:64. Nuestro subrayado). No obstante, esta ltima frase fue eliminada de la versin final del
documento (1996).
40
Las propuestas del BM que aqu se analizan estn desarrolladas en: Marlaine Lockheed y Adrian Verspoor,
Improving Primary Education in Developing Countries [El mejoramiento de la educacin primaria en los pases
en desarrollo], Banco Mundial, Washington, D.C., 1991.
27
A partir de una serie de estudios, buena parte de ellos promovidos por el BM, as como de su
propia historia de inversin en el sector educativo, el BM extrae una serie de conclusiones
acerca de lo que no funciona (CALLEJONES SIN SALIDA) y lo que funciona (AVENIDAS
PROMISORIAS) en materia de educacin primaria en los pases en desarrollo, y las propone
a estos como opciones de poltica (ver recuadro 2).
28
Recuadro 2
RECOMENDACIONES DEL BANCO MUNDIAL
PARA MEJORAR LA EDUCACION PRIMARIA
CALLEJONES SIN SALIDA AVENIDAS PROMISORIAS
Ajustar el currculo propuesto (planes y
programas de estudio)
Mejorar el currculo efectivo (textos
escolares)
Instalar computadoras en el aula Proveer libros de texto y guas didcticas
para los profesores
Reducir el tamao de la clase Establecer, mantener y controlar un tiempo
fijo de instruccin
Largos programas iniciales de formacin
docente
Formacin docente en servicio (programas
cortos, visitas e intercambios, educacin a
distancia, etc.)
Uso de la radio interactiva como sistema de
enseanza en el aula (como complemento o
sustituto al docente)
Uso de materiales programados (con
indicaciones detalladas)
Almuerzos escolares Complemento nutricional a travs de
desayuno escolar y/o de pequeos lunches
Identificar y tratar otros problemas de salud
(infecciones parasitarias, visin y audicin).
Educacin pre-escolar (particularmente para
los sectores menos favorecidos).
Fuente: Lockheed y Verspoor, 1991.
Adems de que, como se discuta antes, es cuestionable la posibilidad de sacar conclusiones
y generalizar propuestas para el "mundo en desarrollo" y a partir de la frgil informacin
educativa disponible, es claro que ninguna decisin de poltica se presenta en la realidad
como una opcin polar, sino ms bien como un amplio men de posibilidades y matices.
Por otra parte, como tambin se discutiera antes, los "insumos educativos" no pueden verse
aisladamente, sino en su interrelacin dinmica. No es solo la presencia o predominancia de
un determinado insumo la que hace la diferencia entre la buena y la mala enseanza, sino la
calidad misma de dichos insumos (hay textos malos y buenos, capacitacin docente mala y
29
buena, etc) y su modo particular de relacionarse y complementarse entre s: el texto escolar
sin capacitacin docente suele ser una inversin intil; la capacitacin docente, en ausencia
de una revisin integral del estatus y la condicin de la profesin docente, slo contribuye a
acentuar el xodo y la rotacin de los maestros dispuestos a buscar un empleo mejor; ampliar
el tiempo de instruccin puede no resultar en un mejor rendimiento escolar si se mantienen
intocados el currculo y la pedagoga; etctera.
Funcionarios y asesores del propio BM (por ejemplo, Heyneman, 1995; Heneveld, 1995)
plantean que es equivocado distinguir insumos individuales y tratar de medir el impacto de
cada uno de ellos por separado en los procesos y resultados de enseanza y aprendizaje. La
explicacin de una mala enseanza, un aprendizaje deficiente y una educacin de baja
calidad y, concomitantemente, el logro de una buena enseanza, un aprendizaje satisfactorio
y una educacin de calidad, van mucho ms all de la presencia, predominancia o
combinacin adecuada de determinados insumos.
REFORMA CURRICULAR VERSUS TEXTOS ESCOLARES?
"Los textos escolares son la ms importante -si no la nica- definicin del currculo
en la mayora de pases en desarrollo [...] La mayor parte de reformas curriculares
intentan modificar el currculo prescrito concentrndose en los cursos que se
imparten y en el nmero de horas oficialmente asignadas a los mismos. Tales
cambios en el currculo prescrito son pequeos, ineficaces, y encuentran la
resistencia de los padres de familia y los profesores" (Lockheed y Verspoor,
1991:46-47).
Frente a las debilidades y fracasos de muchos intentos de reforma curricular, el BM nos
propone un nuevo sesgo y un nuevo posible callejn sin salida: la prioridad del libro de texto.
Si la dcada de los 70 fue la dcada de la infraestructura, es posible que la dcada de los 90
sea recordada como la dcada del texto escolar.
El BM nos enfrenta a una falsa disyuntiva entre currculo prescrito (tambin llamado oficial,
propuesto, programado, normado, o escrito, y usualmente plasmado en planes y programas
de estudio) y currculo efectivo (el efectivamente realizado en el aula de clase, tambin
denominado currculo real o currculo en accin). A partir de su propia experiencia de
financiamiento, el BM desaconseja las reformas curriculares empeadas en modificar el
currculo prescrito, aduciendo su complejidad, el hecho de que generan demasiadas
expectativas y de que, finalmente, no se traducen en mejoras en el aula (BM, 1979; Verspoor,
1991; Lockheed y Verspoor, 1991). En su lugar, aconseja mejorar los textos escolares,
considerados el currculo efectivo en tanto en stos se condensan los contenidos y se
orientan las actividades que guan tanto a alumnos como a maestros. Como resultado de este
anlisis, el BM viene incrementando notoriamente la asignacin presupuestaria para el rubro
30
textos escolares dentro de sus proyectos de mejoramiento de la calidad
41
. En buena parte de
los pases prestatarios del BM, los textos y otros materiales instruccionales viene siendo el
segundo y hasta el primer rubro en importancia en la asignacin de fondos dentro de los
proyectos financiados por el BM, en muchos casos con una gran diferencia respecto de la
capacitacin docente, la cual tiene usualmente el tercer (e incluso cuarto) lugar de prioridad.
El peso del texto escolar parece ir en aumento.
Hay varias cuestiones a discutir en relacin a la disyuntiva planteada y a sus supuestos:
El modelo de reforma curricular que subyace al anlisis y las propuestas del BM es el de la
reforma centralizada, parcial e ineficaz que ha primado en el pasado. No obstante, como lo
muestran algunos intentos recientes de reforma educativa, existen actualmente condiciones
para una crtica y una superacin de ese modelo convencional de reforma. La reforma
curricular no tiene por qu ser diseada de manera centralizada, elitista y vertical, y sus
contenidos definidos de manera homognea y prescriptiva para toda una nacin. La tradicin
de la reforma-paquete elaborada centralmente y en el hermetismo por un pequeo grupo de
especialistas, ha mostrado sus debilidades y lmites, y rara vez ha llegado a modificar
prcticas y resultados en el aula de clase. Pero esto no lleva a desconocer la objetiva
necesidad de una reforma curricular sino a revisar el modelo y a hacerla de otro modo.
Lo que se plantea hoy en da es no slo la necesidad de un nuevo currculo sino de una
nueva manera de pensar, disear y hacer currculo, con modalidades ms participativas y
buscando el consenso social; superando la visin fragmentaria, parcial y cortoplacista de los
intentos de reforma curricular realizados en el pasado, centrados en los contenidos y en
operaciones superficiales de adicin o eliminacin, sin una comprensin del currculo como
totalidad y sin una visin de largo plazo; entendiendo que la reforma curricular no es un
documento ni un decreto ni un hecho meramente escolar sino un proceso social, de cambio
cultural, sumamente complejo y largo que, como tal, exige trabajar en varios frentes y a varios
niveles, y, sobre todo, entendiendo que no hay posibilidad de llevar a la prctica una reforma
curricular sin poner en el centro al profesorado, no slo como capacitando y ejecutor, sino
como protagonista de la propuesta y del proceso mismo de cambio (Torres 1993,1995,
1996)
42
.

41
Antes de 1978, menos del 10% de los proyectos financiados por el BM incluian un componente de textos escolares,
representando este rubro 3% de los prstamos al sector educativo. Para 1990, el porcentaje de proyectos con un
componente de textos escolares haba subido al 66%, y el presupuesto destinado a los mismos se haba duplicado
(Verspoor, 1991; BM, 1996).
42
Procesos contemporneos de reforma educativa en varios pases hispanos muestran, de hecho, algunos de estos
elementos. Las reformas iniciadas en Argentina, Bolivia, Ecuador, Espaa o Repblica Dominicana, aunque con
diferencias muy importantes entre ellas, han abierto espacios de consulta, informacin y discusin pblica en torno a
la definicin del nuevo currculo para la educacin bsica. En estas y otras reformas, no obstante, el taln de Aquiles
sigue siendo el mismo: el dbil rol asignado al profesorado en la definicin y discusin de la reforma.
31
La visin de un currculo y una reforma curricular concebidos de manera ms participativa
est planteada en los documentos de Conferencia sobre Educacin para Todos", en los que
se insta a los pases a organizar mecanismos de participacin y consulta nacional y local para
la identificacin y definicin de las "necesidades bsicas de aprendizaje" de nios, jvenes y
adultos (PNUD/UNESCO/UNICEF/BANCO MUNDIAL, 1990)
43
. No es sta, sin embargo, la
visin y la propuesta del BM. A la luz del pragmatismo y el anlisis econmico, el texto escolar
aparece como una va ms fcil y rpida que un proceso sostenido de participacin,
informacin, discusin y elaboracin social como el que requerira una reforma curricular
efectiva. Expresamente recomienda el BM la elaboracin y desarrollo del currculo como una
tarea a ser conservada a nivel central o regional, sin participacin local y sin formar parte del
paquete de funciones delegadas por la descentralizacin.
La propuesta de privilegiar el texto escolar se basa en dos tesis centrales: (a) que los
textos escolares -"en la mayora de pases en desarrollo"- constituyen en s mismos el
currculo efectivo, y (b) que se trata de un insumo de bajo costo y alta incidencia sobre la
calidad de la educacin y el rendimiento escolar
44
. En ambos casos, lo que est en juego,
explcita o implcitamente, es otra falsa opcin: textos escolares versus profesores.
Currculo efectivo es aquel que se realiza en el aula, con o sin la mediacin de textos
escolares, y depende fundamentalmente de las decisiones que toma el maestro (es el
maestro quien decide incluso utilizar o no un texto, cundo y cmo usarlo). En este sentido, la
manera ms segura y directa de incidir sobre el currculo es incidir sobre los docentes, su
formacin y sus condiciones de trabajo. Aunque no se trata de optar entre el maestro y el
texto, pues ambos son fundamentales para el aprendizaje, es el texto el que debe estar en
funcin del maestro, y no a la inversa. Los textos, al fin y al cabo, son solamente
herramientas; los maestros son agentes y sujetos activos y deliberantes de la enseanza.
La idea del texto escolar como currculo efectivo descansa en la concepcin de un texto
programado, cerrado, normativo, autocontenido, que orienta paso a paso la enseanza y
ofrece tanto al profesor como a los alumnos todas las respuestas. Este tipo de texto, si bien
pensado para y bienvenido por el maestro con escasa formacin y experiencia, homogeneiza
a los docentes y perpeta la clsica (y creciente) dependencia del maestro con respecto al
libro de texto, asignndoles un rol de meros manipuladores de textos y manuales, y limitando
de hecho su formacin y avance. La necesidad de un currculo abierto y flexible, herramienta

43
El Marco de Accin de la Conferencia dice textualmente: "El primer paso consiste en identificar -preferentemente a
travs de un proceso participativo y activo que involucre a los grupos y a la comunidad- los sistemas tradicionales de
enseanza que existen en la sociedad, y la demanda real por servicios de educacin bsica, expresados ya en
trminos de escolarizacin formal o de programas de educacin no-formal" (Principios de Accin, nmero 10).
44
Es importante resaltar que la afirmacin acerca de que el texto escolar constituye el insumo ms importante y costo-
efectivo para mejorar la calidad de la educacin primaria en los pases en desarrollo fue acuada inicialmente en el
estudio hecho por el BM en el Africa sub-Sahariana (1988), la regin con los ndices ms bajos de textos (y materiales
didcticos en general) por alumno.
32
de (auto)formacin antes que camisa de fuerza para los profesores (Contreras, 1990), es, por
ello, un reclamo y una bsqueda contempornea
45
, coherente con el "rol protagnico", la
"autonoma profesional" y el "nuevo perfil docente" que proclama el moderno discurso
educativo y que avizoran quienes estudian y hacen propuestas para la educacin en el siglo
XXI. Un docente capaz de ayudar a sus alumnos a desarrollar la creatividad, la receptividad al
cambio y la innovacin, versatilidad en el conocimiento, anticipacin y adaptabilidad a
situaciones cambiantes, capacidad de discernimiento, actitud crtica, identificacin y solucin
de problemas, etc, requiere, como mnimo, haber aprendido y estar en capacidad de manejar
l mismo esas habilidades en su ejercicio profesional (Torres, 1996).
Por otra parte, los textos no pueden verse al margen de un currculo propuesto; deben
enmarcarse y responder a un determinado currculo que d coherencia (nacional, regional,
local) a la poltica educativa. Trabajar los textos escolares con independencia del currculo
vigente (o en revisin) en un pas implica promover un todava mayor desquiciamiento interno
del sistema escolar -un Departamento de Currculo y un Departamento de Textos Escolares,
uno de Formacin Docente y otro de elaboracin de Guas Didcticas para los profesores,
equipo curricular y pedaggico trabajando sin contacto entre s, todo lo cual ya est de hecho
operando en varios pases- y, lo que es ms grave, una invasin y un negocio sin control de
las editoriales privadas de libros de texto, que son las que a menudo terminan definiendo la
orientacin y el carcter de la reforma (Coll, 1993; Ochoa, 1990).
Si bien hacer una reforma curricular es asunto complejo, proveer a las escuelas de buenos
textos escolares no es asunto sencillo, como lo reconocen los propios tcnicos del BM:
"Trasladar las especificaciones de un currculo a la elaboracin de buenos textos
escolares es algo que requiere un conocimiento experto considerable. Un texto escolar
debe tener el nivel apropiado de contenido y de dificultad lectora; ser consistente en el
enfoque, el mtodo y la exposicin; estar adecuadamente secuenciado; motivar a los
alumnos; y, finalmente, estar diseado de manera que pueda ser utilizado por profesores
poco calificados y, al mismo tiempo, permitir a los buenos profesores ir ms all del texto
(...) En el mundo entero, pocos individuos poseen la competencia que se requiere para
elaborar buenos libros de texto. La mayora de stos son, por eso, escritos por comits de
expertos. Mejorar el contenido de los libros de texto es una gran promesa en el
mejoramiento del aprendizaje de los nios en los pases en desarrollo" (Lockheed y
Verspoor, 1991:47). Esos "pocos individuos" capaces de elaborar libros de texto de calidad
no estn precisamente concentrados en el Tercer Mundo, con lo que la opcin por el texto
escolar como opcin privilegiada de reforma curricular termina a menudo siendo una opcin

45
Este es el caso de la reforma espaola, que apost a un currculo relativamente abierto (el Diseo Curricular Base
slo incluye contenidos, procedimientos y actitudes, por etapas), dejando a las regiones y a las propias instituciones y
equipos escolares una parte importante de la elaboracin del currculo. Esta apuesta por la autonoma escolar se
apoyaba en la decisin de dar prioridad, dentro de la reforma, a la formacin y capacitacin docentes. En cualquier
caso, la tensin entre lo deseable y lo posible est instalada. Como era previsible, muchos profesores -producto de un
modelo de relacin con el docente en el que todo viene "dado" desde arriba- empezaron a reclamar al currculo mayor
definicin. (Ver, al respecto: Coll, 1993; Carretero, 1995).
33
por la contratacin de expertos internacionales o la importacin de libros extranjeros antes
que por estimular y fortalecer las capacidades nacionales de produccin de buen material
escolar, dentro de una visin de mediano y largo plazo
46
.
La propia experiencia del BM es reveladora de la complejidad y el sinnmero de problemas
encontrados en los proyectos de textos escolares y las lecciones aprendidas en este terreno
(Verspoor, 1991): mala calidad material y pedaggica de los libros; inadecuados sistemas de
distribucin; incapacidad para mantener un ritmo sostenido de produccin; procedimientos
inadecuados para la compra de papel; falta de coordinacin entre la preparacin de los
programas de estudio y los textos; falta de sincronizacin entre la publicacin de los nuevos
textos escolares y la formacin de los maestros; e incapacidad de establecer instituciones que
sigan produciendo libros de buena calidad una vez terminado el proyecto. De los 9 proyectos
analizados en detalle en los aos fiscales 1965 a 1977, slo 3 dejaron sistemas de provisin
de textos en funcionamiento (op.cit.:14). Por otra parte, la situacin de libros y otros
materiales didcticos que, una vez producidos, quedan sin distribuirse, o que, una vez
distribuidos, quedan intocados, es muy comn y contnuamente repetida en todo el mundo.
47
Discusin aparte merecen las aseveraciones acerca de la centralidad del libro de texto en la
mejora de la calidad de la educacin y en el rendimiento escolar (y, en el otro extremo, sobre
el impacto menor del factor docente y, en particular, del salario y la formacin inicial). Por un
lado, como ya se ha sealado, y si se toma la investigacin emprica como parmetro para
dirimir la validez o no de determinadas opciones de poltica, existen estudios -varios de ellos
promovidos por el propio BM- que desdicen o, cuando menos, relativizan las afirmaciones
tanto respecto del libro de texto como del factor docente en el aprendizaje y el rendimiento
escolar. Por otro lado, estudios, tambin algunos de ellos promovidos y citados por el BM
(Farrell y Heyneman, 1989), sugieren que en la calidad del aprendizaje incide no nicamente
la accesibilidad, sino la cantidad y variedad del material de lectura
48
.

46
De hecho, adems de que estos y otros elementos constan en la prescriptiva, muchos proyectos de "mejoramiento
de la calidad de la educacin" financiados por el BM y que contienen un componente de textos escolares, han sido
concebidos de este modo. Adems, proyectos que inicialmente contemplaban la produccin nacional de textos han
redefinido el proyecto y optado por importarlos (ste es, por ejemplo, el caso del proyecto EB/PRODEC en el Ecuador).
47
Vale la pena destacar, al respecto, un proyecto financiado por el BM en Mxico, el PARE (Programa para Abatir el
Rezago Educativo), un programa compensatorio de educacin primaria iniciado en 1991 para atender a los cuatro
estados ms pobres del pas y el cual cubre 13.600 escuelas. El proyecto distribuy una cantidad y una variedad
inusual de materiales: adems de los materiales convencionales (cuadernos, lpices, papelera, pizarrones), se
distribuyeron diccionarios, mapas, globos terrqueos, cuerpos geomtricos, lminas, afiches, rompecabezas, juegos
de mesa, instrumentos musicales y manuales para la elaboracin de materiales didcticos. Una evaluacin cualitativa
del programa realizada en 1994 en escuelas indgenas revel que a pesar de la variedad de materiales didcticos de
que actualmente disponen, an son pocos los maestros que los aprovechan para apoyar la enseanza (Ezpeleta y
Weiss, 1994). La descripcin resulta familiar y se repite una y otra vez en innumerables programas educativos en todo
el mundo, pero la leccin parece continuar sin aprenderse.
48
La propia diferenciacin entre libro de texto y material de lectura es difcil de encontrar en la literatura del BM, en
la medida en que el libro de texto tiende a ser visto como el prototipo tanto del libro como del material de lectura en
general. En el documento de 1996 se da, en este sentido, un avance, al reconocerse que "los materiales de lectura
complementarios son particularmente importantes para mejorar el nivel de lectura" (BM, 1996:8).
34
La importancia de la biblioteca, por comparacin con el libro de texto nico, queda establecida
en el propio anlisis comparativo de Farrell y Heyneman: al comparar la disponibilidad de
libros en varios pases, los autores concluyen que la presencia de uno o de muchos libros
determina estilos y calidades muy distintos de enseanza y aprendizaje, desde los
aprendizajes memorsticos y pasivos hasta el dominio de habilidades cognitivas y el
desarrollo de hbitos autogenerados de estudio (ver recuadro 3). A pesar de que, segn el
esquema de priorizacin de insumos para la enseanza primaria manejado por el BM, la
biblioteca ocupa el primer lugar, es el libro de texto -no la biblioteca- el que pasa al primer
lugar en las recomendaciones del BM a los pases en desarrollo.
Recuadro 3
Gasto en libros de texto y nmero de libros por alumno
como indicador de la calidad de la educacin

COSTO ANUAL NUMERO DE LIBROS
POR ALUMNO
ESTILOS/
RESULTADOS DE
APRENDIZAJE
PAISES
US $ 1 1 por aula memorizacin Uganda/Hait
US $ 3 1 por alumno buena exposicin a la
informacin
China
US $ 40 varios por aula dominio de habilidades
cognitivas
Malasia
US $ 200 40 por alumno hbitos de estudio
auto-generado
Estados Unidos
Fuente: Farrell y Heyneman, 1989.
En definitiva, no es posible obviar la cuestin curricular ni darle tratamiento marginal o salidas
"fciles", de corto plazo, en nombre del pragmatismo. Es preciso insistir que:
La reforma educativa pasa, esencialmente, por la reforma curricular: a menos que se
actualicen y modifiquen los qu y los cmo de la enseanza y el aprendizaje, es decir, las
relaciones y prcticas concretas en el aula, todo lo dems -la reforma administrativa, legal,
institucional- no tiene sentido.
Reformar el currculo implica trabajar tanto a nivel del currculo propuesto como del
currculo efectivo, de manera integrada y de un modo distinto al que ha predominado en
ambos casos en el pasado.
Modificar el currculo efectivo implica trabajar con todos los elementos que intervienen en
el proceso de enseanza-aprendizaje: los docentes, los textos y materiales educativos, el
35
espacio escolar, el tiempo de estudio, los modos de gestin escolar, etc. Lugar preponderante
dentro de esos elementos ocupa el profesor.
Modificar el currculo efectivo implica trabajar tanto dentro como fuera del aparato escolar:
padres de familia, comunidades y sociedad toda.
FORMACION INICIAL VERSUS CAPACITACION EN SERVICIO?
49
Los maestros ms eficaces parecen ser los que tienen un buen conocimiento de
la materia y un amplio repertorio de tcnicas de enseanza. La estrategia ms
eficaz para asegurar que los maestros tengan un conocimiento adecuado de la
asignatura es contratar profesionales con formacin suficiente y conocimientos
demostrados durante la evaluacin del desempeo. Esta estrategia se aplica para
los maestros de enseanza secundaria y superior, pero es rara en el nivel primario.
La capacitacin en el servicio para mejorar el conocimiento de las asignaturas por
parte de los maestros y las prcticas pedaggicas conexas es especialmente
eficaz cuando est directamente vinculada a la prctica en el aula y es impartida
por el jefe de docentes" (BM, 1996:8).
50
"En general, la capacitacin en servicio es ms determinante en el desempeo del alumno
que la formacin inicial (Lockheed y Verspoor, 1991:134).
El tema docente, en general, es un tema con el cual el BM -y la sociedad toda en el momento
actual- se siente incmodo y sobre el cual mantiene posiciones ambiguas, inconsistentes e
incluso contradictorias. Los maestros tienden a ser vistos fundamentalmente como sindicato,
y sindicato magisterial evoca automticamente reivindicacin salarial, corporativismo,
intransigencia, huelga, cuando no llana corrupcin y maniobra poltica
51
. Los maestros (y sus
sindicatos) son vistos como un problema antes que como un recurso, como un "insumo"
educativo necesario pero costoso, complejo y difcil de manejar. Los maestros mismos, y no
slo su formacin, tienden de hecho a ser vistos como un "callejn sin salida".

49
Usaremos aqu formacin para referirnos al proceso global y permanente de preparacin profesional del profesorado,
y capacitacin para referirnos a las modalidades en servicio.
50
La expresin el jefe de docentes (headteacher) es la traduccin que corresponde al director de la escuela.
51
"Los maestros son por lo general el grupo ms grande de empleados pblicos civiles en los pases en desarrollo.
Debido a que el financiamiento y la administracin de la educacin estn normalmente a cargo del gobierno central, los
sindicatos de maestros son importantes protagonistas del mbito poltico nacional. Por ejemplo, en Amrica Latina,
Europa oriental y algunos pases del Asia, han llegado a establecer sus propios partidos polticos o han formado
alianzas con partidos que representan a los movimientos sindicales. Cuando los gobiernos no llegan a un acuerdo con
los poderosos sindicatos centrales con respecto a las condiciones de empleo de los maestros, la accin colectiva puede
perturbar la educacin y a veces culminar en una parlisis poltica, como ha ocurrido en Bolivia, el Per y otros pases
en los ltimos aos" (BM, 1996:153). Esta es la visin resumida del BM respecto del conflicto docente, conflicto que ve
acentuado en Amrica Latina.
36
Dentro del tema docente, dos cuestiones son particularmente espinosas: el salario y la
formacin/capacitacin. A pesar de que el BM tiene visiones y propuestas para estos dos
mbitos, y estudios que le permiten fundamentar la no prioridad de la inversin en los
mismos, hay de hecho discusin, posiciones diversas y cambios importantes en el discurso
del BM respecto de estos y otros temas relacionados con el magisterio.
Puede encontrarse, en efecto, en la trayectoria reciente del BM, un avance desde posiciones
negadoras del impacto de la formacin docente sobre la calidad de la educacin y el
rendimiento escolar (apoyadas en un conjunto de estudios que mostraran tal ausencia de
impacto) a un cada vez mayor reconocimiento de que el saber de los docentes es un factor
determinante en dicho rendimiento e incluso al reconocimiento de que los estudios
disponibles en torno a la relacin formacin docente-rendimiento escolar no muestran un
patrn claro. No obstante, la formacin/capacitacin docente ocupa un lugar marginal dentro
de las prioridades y estrategias propuestas por el BM a los pases en desarrollo, en
comparacin con la infraestructura, la reforma institucional y la provisin de textos escolares.
La tendencia a reducir el rubro formacin/capacitacin docente dentro de los prstamos del
BM, ha venido junto con la decisin de priorizar los programas de capacitacin en servicio en
desmedro de los de formacin inicial.
52
Por otra parte, la formacin/capacitacin docente contina vindose de manera aislada, sin
atender a los cambios que sera preciso introducir en otras esferas a fin de hacer de la
inversin en capacitacin una inversin til y costo-efectiva. De hecho, dada las condiciones
vigentes, la capacitacin a menudo se convierte en un trampoln para encontrar un empleo
mejor o abandonar la profesin. Este es, hoy en da, un efecto perverso que enfrentan
precisamente los programas de capacitacin ms exitosos
53
.
A mediados de los aos 80, un estudio encargado por el BM (Haddad, 1985) conclua que los
programas de formacin docente inicial financiados por este organismo no estaban teniendo
los resultados esperados en trminos de la relacin costo-beneficio.
54
En aos recientes,
diversos estudios confirman que docentes con ms aos de estudio y calificaciones no
necesariamente logran mejores rendimientos en sus alumnos. Sobre esta base, el BM viene
desaconsejando a los gobiernos invertir en la formacin inicial de los docentes y priorizar la

52
Entre 1990-1994 los prstamos del BM para formacin docente representaban aproximadamente un 9% del total de los
prstamos para el sector educativo en los pases en desarrollo, porcentaje que se redujo al 7% a partir de 1994, la mayor
parte del cual est destinado a financiar programas de capacitacin en servicio. Asimismo, mientras que a inicios de los aos
70, 49% de los proyectos financiados por el BM incluan un componente de formacin inicial y 35% un componente de
capacitacin en servicio, a inicios de los aos 90 dichos porcentajes equivalan a 39% y 65% respectivamente (BM, 1996).
53
Este efecto se describe, por ejemplo, para el caso del Programa de las 900 Escuelas, en Chile (Filp, 1994).
54
Segn se registra en dicho informe, entre 1963 y 1984, el BM estaba involucrado financieramente en 110 instituciones de
formacin para maestros de enseanza primaria en el conjunto de los pases en desarrollo.
37
capacitacin en servicio, considerada ms costo-efectiva que aquella
55
- y recomienda para
ambas explorar las modalidades a distancia, consideradas ms costo-efectivas que las
modalidades presenciales.
En verdad, formacin inicial y en servicio son etapas diferenciadas de un mismo proceso de
aprendizaje, profesionalizacin y actualizacin permanentes del oficio docente. Tratndose de
un rol tan complejo y de tanta responsabilidad como la enseanza, y atendiendo al objetivo
del mejoramiento de la calidad de la educacin, no es dable optar: ambas son necesarias y se
complementan. Pero, adems, en los hechos, formacin inicial y capacitacin en servicio
vienen enfrentando problemas y debilidades similares. No existe a la fecha informacin
concluyente respecto de las aducidas ventajas comparativas de la segunda en trminos de
costos y eficacia. Descripciones y evaluaciones de programas de capacitacin en servicio en
el mundo entero ponen al descubierto, a menudo, los mismos vicios y debilidades atribuidos a
los programas de formacin inicial (teoricismo, falta de vinculacin con la prctica,
fragmentacin del currculo, mtodos bancarios y autoritarios de enseanza, ausencia de
participacin de los profesores en la definicin del programa, etc) y algunos vicios y
debilidades propios (tiempo limitado, falta de sistematicidad y continuidad, cursos y charlas
sueltos, feria de crditos, multiplicidad de instituciones y agentes involucrados en una oferta a
menudo sin control, etc).
Separando, tambin para el caso de la formacin docente, contenidos y mtodos, los
documentos del BM afirman que el conocimiento de la materia tiene ms peso sobre el
rendimiento de los alumnos que el conocimiento pedaggico, este ltimo reducido, como
vemos, a un problema de manejo de "un amplio repertorio de tcnicas de enseanza". En
verdad, ambos saberes son necesarios, complementarios e inseparables en una buena
enseanza: el de las asignaturas (el qu se ensea) y el pedaggico (el cmo se ensea).
Pero adems, como sugieren estudios -varios de ellos realizados en Amrica Latina-, la
actitud y las expectativas del profesor pueden llegar a ser ms determinantes que su dominio
de la materia o de la enseanza, sobre el aprendizaje y el rendimiento del alumno
56
.

55
Se dan tres ejemplos respecto del impacto de la capacitacin en servicio: el programa Escuela Nueva de Colombia,
un estudio para el caso de la enseanza de las ciencias en Filipinas, y para el caso de las matemticas en Bostwana.
Curiosamente, en el caso de Escuela Nueva, al mismo tiempo que el BM destaca este modelo de capacitacin como
efectivo, advierte una y otra vez que se trata de un modelo costoso (lo que atribuye al sistema multigrado en general):
"El costo total de la enseanza simultnea (multigrado) es ms alto que el de los sistemas de enseanza de un solo
grado, debido a que es preciso impartir capacitacin especial a los maestros, y a que se necesitan guas de estudio y
materiales didcticos especiales. En Colombia, esas necesidades aumentan los costos unitarios entre 5% y 10% con
respecto a los costos de la enseanza de grado nico, en gran parte debido a que la formacin de los maestros es tres
veces ms cara" (BM, 1996:67). Como vemos, el propio BM no es consecuente en el manejo del concepto de costo-
efectividad. Frente a un programa que, siendo efectivo, es al mismo tiempo ms costoso que el programa no efectivo,
los analistas del BM aparentemente no saben qu hacer.
56
Ninguno de estos estudios es conocido (o al menos recuperado y mencionado) por los tcnicos y analistas del BM.
Las caractersticas personales de los docentes no constituyen un factor considerado "insumo" en el proceso de
enseanza.
38
Las modalides a distancia (sobre todo a travs de radio, pero tambin de correspondencia y
televisin) se recomiendan como una alternativa ms costo-efectiva para la formacin
docente que las modalidades presenciales y/o residenciales. No obstante, la educacin a
distancia es todava una va poco explorada en el mbito de la educacin bsica, tanto para
fines instruccionales en el aula (Perraton, 1994) como para la formacin de maestros en los
pases en desarrollo.
No existe suficiente informacin disponible para afirmar los supuestos costos menores e
iguales (o mejores) rendimientos de las modalidades de capacitacin a distancia por
comparacin con las presenciales. Los escasos estudios comparativos disponibles arrojan
conclusiones que no son concluyentes y que incluso son contradictorias entre s (Klees, 1994;
Nielsen y Tatto, 1991; Tatto et.al., 1991; Torres, 1996). De hecho, programas de capacitacin
docente a distancia que vienen siendo divulgados y promocionados en los boxes de la
literatura internacional, a menudo no tienen la misma acogida en el interior de sus propios
pases
57
.
Existe actualmente consenso en el sentido de que la formacin docente est atravesando una
grave crisis, y que las instituciones tradicionales oferentes de tal formacin, tanto a nivel
secundario como terciario, requieren cambios de fondo. El nfasis puesto sobre la
capacitacin en servicio y el discrdito pblico y creciente de la formacin inicial en los
ltimos aos han sido, por supuesto, factores que han contribuido de manera activa a dicha
crisis. No obstante, igual que para el caso de la reforma curricular, la solucin no radica en
descartar lo que no funciona -sea la reforma educativa, la formacin docente o, por ltimo, el
sistema escolar en su conjunto- sino en identificar por qu no funciona e introducir,
consecuentemente, los cambios necesarios para que funcione.
Evidentemente, no es la formacin inicial la que est en crisis y hay que renovar sino el
modelo de formacin docente, tanto inicial como en servicio, que ha venido primando y que
ha mostrado claramente su ineficiencia e ineficacia (ver Recuadro 3).

57
Puede ser el caso, por ejemplo, del programa "Salto al Futuro", en Brasil, el cual ha sido objeto de varios boxes en
publicaciones de los organismos internacionales en los ltimos aos. No obstante, la descripcon que all se hace y la
que puede encontrarse en la documentacin del programa no coincide siempre con la percepcin que tienen muchos
profesores y directores de escuela que conocen y han participado en el programa en Brasil.
39
Recuadro 3
EL MODELO DE FORMACION DOCENTE QUE NO HA FUNCIONADO
cada nueva poltica, plan o proyecto parte
de cero
(se ignoran y desestiman los antecedentes, el
conocimiento y la experiencia acumulados)
piensa la formacin como una necesidad
mayoritaria y principalmente de los
docentes
(no del conjunto de los recursos humanos
vinculados al sistema educativo: directores,
supervisores, personal central)
ve la formacin aislada de otras
dimensiones del oficio docente
(salarios, condiciones laborales, aspectos
organizativos, etc)
ignora las condiciones reales del
magisterio
(motivaciones, inquietudes, conocimientos,
tiempo y recursos disponibles, etc)
es vertical, viendo a los maestros
nicamente en un rol pasivo de receptores
y capacitandos
(no consulta ni busca la participacin activa del
profesorado para la definicin y el diseo del
plan)
apela a incentivos y motivaciones
externas
(tales como puntajes, ascenso, escalafn,
antes que al objetivo mismo del aprendizaje y
la profesionalizacin docentes)
se dirige a profesores individuales (no a grupos o equipos de trabajo, o a la
escuela como institucin)
se realiza fuera del lugar de trabajo (tpicamente, se saca al maestro de su
escuela, en lugar de llevar la capacitacin a la
escuela)
es puntual y asistemtica (no est inserta en un esquema de formacin y
actualizacin contnuas del magisterio)
se centra en el evento -curso, seminario,
conferencia, taller- como la modalidad
privilegiada y hasta nica de formacin
(desconociendo o viendo como secundarias
otras modalidades: intercambio horizontal
entre maestros, trabajo en grupos, pasantas,
autestudio, educacin a distancia, etc)
disocia gestin administrativa y gestin
pedaggica
(los maestros son capacitados en lo segundo y
los directores/supervisores en lo primero, sin
reconocer la necesidad de un enfoque integral
para todos)
disocia contenidos y mtodos (saber la
materia y saber ensear) y privilegia los
contenidos
(ignorando la necesaria complementariedad de
ambos saberes y la especificidad del saber
pedaggico en el perfil y la prctica docentes)
est centrada en el punto de vista de la
enseanza
(antes que en el punto de vista del
aprendizaje)
40
ignora el conocimiento y la experiencia
previa de los profesores
(en lugar de partir de ellos para construir sobre
ellos)
est orientada a corregir y mostrar
debilidades
(antes que a valorar y reforzar fortalezas)
es academicista y teoricista, centrada en
el libro
(niega la prctica docente como espacio y
materia prima para el aprendizaje)
se basa en el modelo de enseanza
frontal y transmisiva
(la enseanza como transmisin de
informacin y el aprendizaje como recepcin
pasiva de dicha informacin)
es fundamentalmente incoherente y
contrario al modelo pedaggico que se
propone a los maestros para su propia
prctica en el aula
(se les habla de enseanza activa,
participacin, desarrollo del pensamiento
crtico, creatividad, etc., que no experimentan
en su propio proceso de formacin)
Fuente: Torres, 1996.
La importancia del sistema escolar y de la educacin secundaria, en particular, como fuente
principal de educacin general, es destacada en el ltimo documento sectorial a propsito de
la formacin docente. Est, por un lado, la constatacin emprica de que los maestros tienden
a comportarse en el aula ms segn lo que observaron y experimentaron cuando alumnos, en
su paso por el aparato escolar, que segn lo que aprendieron en la escuela normal o la
facultad universitaria. Est, asimismo, la constatacin de que, frente a un aparato escolar
deficiente, tanto la formacin inicial como la capacitacin en servicio pasan a tener una
funcin meramente compensatoria y remedial. En este sentido, un buen sistema educativo
formal y, en particular, una buena enseanza secundaria, constituyen la mejor y ms segura
inversin en formacin docente.
Reconocida la importancia del conocimiento general en el desempeo docente y la
importancia del sistema escolar en la provisin de dicho conocimiento general, la propuesta
del BM para el reclutamiento y la formacin docentes es: (a) asegurar una enseanza
secundaria de buena calidad; (b) complementar dicha educacin general con una corta
formacin inicial centrada en los aspectos pedaggicos
58
; y (c) contratar a los maestros sobre
la base de conocimientos y competencias probadas, con criterios y procedimientos similares a
los utilizados para contratar a los profesores universitarios. Los puntos (b) y (c) estaban ya

58
El razonamiento es el siguiente: "La formacin inicial consiste en educacin general y capacitacin pedaggica. Esta
combinacin la vuelve costosa, sobre todo dado el tiempo que se invierte en la educacin general... Esta educacin
general -el conocimiento de las materias- puede ser provista en la enseanza secundaria a un costo menor, entre 7 y
25 veces ms barato que la formacin inicial. La capacitacin pedaggica, por el contrario, es muy apropiada para las
instituciones de formacin docente. Para los profesores de la escuela primaria, por tanto, la va ms costo-efectivo es
una educacin secundaria seguida de cursos cortos de formacin inicial centrados en la capacitacin pedaggica" (BM,
1995:134). La parte medular de este texto fue eliminada en la versin final del documento, de modo que utilizamos
aqu la versin preliminar, mimeografiada, en ingls (Mayo, 1995).
41
presentes en las recomendaciones hechas por el BM a mediados de la dcada de los 80 a los
pases africanos. Obviamente, atraer este perfil de docente y en nmero suficiente implica un
viraje radical de los parmetros sobre los cuales viene operando el sistema educativo y la
profesin docente, y supone, entre otros, revisar drsticamente los salarios docentes y los
criterios para su definicin. De hecho, la falta de atencin a la cuestin salarial ha sido
destacada por los mismos funcionarios del BM (Verspoor, 1991) como un factor decisivo en el
fracaso de los programas de formacin docente, y acuada como una leccin aprendida en
el pasado.
59
No obstante, el BM se limita, en este punto, a insistir en sus posiciones -la
necesidad de vincular el salario al desempeo docente, este ltimo medido a travs del
rendimiento de los alumnos- pero se desentiende del anlisis de la viabilidad y los costos de
esta propuesta.
El tema salarial, estrechamente vinculado a la calidad docente, constituye el tema ms
soslyado y resbaladizo de toda la argumentacin. El BM viene insistiendo en que el
incremento del salario docente no tiene incidencia sobre el rendimiento escolar. El argumento
-falaz, en tanto ningn insumo por s mismo, y de manera aislada, tiene efecto sobre dicho
rendimiento- ha sido llevado al lmite, siendo la no revisin de los salarios en muchos casos
condicin en la negociacin de los prstamos del BM con los pases
60
.
Entrampado en la defensa de sus opciones de poltica y en sus esquemas limitados de costo-
beneficio, y a la vez enfrentado a los desarrollos prcticos de esas polticas en los pases
prestatarios as como a la incesante produccin de anlisis y estudios (con tonos y
conclusiones mucho ms variados que lo que una propuesta que se pretende universal est
en capacidad de aceptar y asimilar), el BM ha llegado a un punto crtico en el que se ve
forzado a revisar algunas de sus posiciones: no es posible seguir sosteniendo que la
capacitacin en servicio es ms efectiva cuando, al mismo tiempo, se reconoce que sta es
slo una estrategia remedial frente a un mal sistema escolar y una mala (o inexistente)
formacin inicial, y que es sta la que garantiza el dominio de contenidos, variable

59
Un hecho que explica los resultados poco satisfactorios obtenidos por algunos grandes proyectos (de formacin
docente) fue la negligencia para analizar de manera adecuada los problemas de la oferta y la demanda de nuevos
docentes. Las proyecciones acerca de los requerimientos de maestros rara vez tuvieron en cuenta variaciones
regionales y de gnero en la demanda de maestros, o cmo los salarios docentes competitivos se comparan con los
salarios de otras profesiones en cuanto a la posibilidad de atraer y retener a los ms calificados (...) Profesores que
tienen muy poca educacin y capacitacin no pueden realizar una enseanza eficaz; en cambio, los que tienen
calificaciones acadmicas altas suelen tener grandes aspiraciones, las mismas que difcilmente sern satisfechas con
los incentivos existentes o con el prestigio social de la profesin docente (...) Por eso, es importante analizar
cuidadosamente los equilibrios entre eficiencia econmica y eficacia educativa en el diseo de los programas de
formacin docente (Verspoor, 1991:11).
60
En el caso de Amrica Latina, el deterioro salarial de los maestros es grande y notorio, reconocindose que, durante
la ltima dcada, y en el contexto de las polticas de ajuste del FMI, "la variable de ajuste ha sido el salario docente"
(Schiefelbein y Tedesco, 1995:10). Schiefelbein (1995:24-25) por su lado advierte que "el aumento de los salarios de
los profesores slo mejorar la calidad de la educacin en el largo plazo porque el mismo personal continuar
enseando y an no aparecen sistemas exitosos de incentivos". Tanto mayor razn, entonces, para tomar las medidas
necesarias cuanto antes pues, como a su vez advierte Tedesco, "el largo plazo es urgente".
42
fundamental en el desempeo docente; o seguir planteando la formacin docente en trminos
de la disyuntiva inicial/en servicio, cuando se reconoce que es el propio sistema escolar (y su
mejoramiento) la fuente ms segura de una educacin general slida de los maestros; o
proponer nuevos parmetros de reclutamiento docente -los mejores, los ms competentes-
pretendiendo soslayar la cuestin salarial y la cuestin profesional que van junto con ese
perfil docente. No es posible seguir afirmando, en definitiva, que es posible mejorar la calidad
de la educacin sin mejorar sustancialmente la calidad de los docentes, lo que a su vez lleva
a reconocer la inseparabilidad entre calidad profesional y calidad de vida.
REDUCIR EL TAMAO DE LA CLASE VERSUS AMPLIAR EL TIEMPO DE
INSTRUCCION?
"Las escuelas de los pases de ingreso bajo y mediano podran ahorrar costos y
mejorar el aprendizaje aumentando el coeficiente profesor-alumnos. Utilizaran as
menos maestros y podran asignar los recursos a otros insumos que mejoran el
rendimiento, como los libros de texto y la formacin en servicio de los maestros"
(BM, 1996:64).
El tamao de la clase
Segn estudios manejados por el BM, el tamao de la clase (nmero de alumnos por
maestro) no incide -o tiene una incidencia poco significativa- sobre el rendimiento escolar: por
encima de los 20 alumnos por aula, se afirma, no hace diferencia si son 30, 50 o ms. Sobre
esta base, el BM aconseja a los pases en desarrollo no empearse en reducir el tamao de
la clase -tendencia que ha venido dndose en los ltimos aos
61
- y, por el contrario,
incrementar la proporcin maestro-alumnos a fin de bajar costos y utilizar esos recursos en
libros de texto y capacitacin en servicio.
La afirmacin (y las recomendaciones que se derivan de ella) acerca del tamao de la clase
es una de las afirmaciones ms contundentes y repetidas por el BM, al mismo tiempo que una
de las ms polmicas y una de las que ms agita los nimos en los crculos de educadores.
Sin duda, porque contradice la sabidura tradicional -valorada y llevada a la prctica en la
mayora de pases industrializados- que afirma que, mientras ms grande el grupo de
alumnos, peores (no mejores) son las condiciones para el aprendizaje
62
. Sin duda, tambin,
porque el "no hace diferencia" no tiene en cuenta la perspectiva del maestro y de la
enseanza. Schiefelbein (1995), por su lado, agrega el argumento pedaggico que le falta a

61
Segn datos de la UNESCO, y a excepcin de Asia del Sur, el nmero de alumnos por maestro tanto en primaria
como en secundaria vendra disminuyendo en todo el mundo.
62
Para ejemplificar que incluso con grupos numerosos (50 alumnos o ms) se puede trabajar bien se mencionan
tpicamente los casos de Corea y Japn. Se evade mencionar, en cambio, la realidad escolar de pases como Estados
Unidos, donde los grupos son reducidos (30 alumnos o menos) y todo intento de agrandarlos es visto como una
amenaza al sistema, a la calidad de la enseanza y el aprendizaje.
43
la tesis llana y puramente numrica del BM: sostiene que un grupo numeroso de alumnos es
manejable a condicin de que se modifique el modelo frontal de enseanza, es decir, el
modelo convencional del maestro frente al grupo dirigiendo y controlando todas las
actividades, sustituyndolo por un modelo de enseanza activa en que el rol del maestro sea
ms de facilitador que de instructor (trabajo en pequeos grupos, materiales auto-
instruccionales, etc)
63
.
Como es evidente, la medida de incrementar la proporcin maestro-alumnos, aplicada de
manera uniforme a los sistemas escolares de los pases en desarrollo, provocara un todava
mayor deterioro de la calidad, considerando no slo que hay pases (y zonas dentro de esos
pases) con un altsimo nmero de alumnos por maestro, sino que son precisamente los
niveles y grados ms bajos de la pirmide educativa -aquellos donde se concentran la
repeticin y la desercin- los que tienen los grupos ms numerosos, los docentes menos
capacitados y con menor experiencia, y las condiciones generales, en fin, ms precarias.
Ejemplificar con tres pases -Bangladesh, Malawi y Namibia- la situacin de "ms de 60
alumnos por maestro en los dos primeros grados" (BM, 1996:64) es ignorar la realidad
escolar de los pases del Tercer Mundo, en los que tal situacin es bastante comn en el
sistema pblico (y crecientemente, en el privado) y desconocer que son precisamente los
pases y zonas ms pobres y con indicadores educativos ms alarmantes los que tienen las
aulas ms abarrotadas. Ampliar el tamao del grupo en estos primeros grados, dadas las
condiciones prevalecientes y la dbil perspectiva de un cambio pedaggico e institucional
profundo como el que se requerira, es propiciar niveles an mayores de repeticin, desercin
y fracaso escolar
64
.
Si las afirmaciones acerca del tamao de la clase son discutibles, no es menos discutible el
sentido y el objetivo de dicho "ahorro": aulas ms congestionadas a cambio de algo ms de
libros de texto y capacitacin en servicio de los maestros, ambos en el mejor de los casos
destinados a ayudar a stos a manejar o aliviar el trabajo con un grupo numeroso. Toda la
argumentacin, por ltimo, cae en el vaco cuando el propio BM reconoce, a rengln seguido,
que "en la prctica, esos ahorros rara vez se asignan a otros insumos" (BM, 1996:64).
Es evidente la necesidad de racionalizar la distribucin de alumnos por aula y de maestros
dentro del sistema escolar. No obstante, esto no pasa por una poltica homognea y universal
de incremento del tamao del grupo de alumnos, ni nicamente por este tipo de medida, ni su
puesta en marcha por la expedicin de un reglamento a nivel central o por la simple
activacin de medidas administrativas. En unos casos (pases, zonas, sectores, niveles y
grados, tipos de maestro, currculo, etc) puede ser necesario aumentar el nmero de alumnos

63
El modelo alternativo que propone el autor est inspirado en el modelo multigrado del programa Escuela Nueva de
Colombia (ver Schiefelbein, 1991).
64
Cabe recordar que, en Amrica Latina, segn estimaciones de UNESCO-OREALC, cerca de la mitad de los alumnos
que ingresan al primer grado repiten el ao.
44
por aula, en otros reducirlo. Conociendo la vocacin de los sistemas y las autoridades
educacionales por las medidas centralizadas, verticales y homogneas, sin atencin a lo
diverso y sin sentido de la compensacin, antes que fijar estndares y medidas con
pretensin de universalidad, sera til ayudar a autoridades centrales y locales a establecer
criterios claros respecto de cundo operar de un modo u otro (aumentar o reducir el tamao
del grupo de alumnos) y bajo qu condiciones, y trabajar con los docentes en la comprensin
de sta y otras medidas que afectan su trabajo cotidiano. Claramente, sera necesario
establecer medidas diferenciales y atencin especial a los primeros grados de la escuela, lo
que incluye estrategias especficas para evitar o reducir la repeticin, factor que, en s mismo,
es el gran contribuidor al abultamiento de las aulas, particularmente en los primeros grados.
El tiempo de instruccin
"La cantidad de tiempo efectivo dedicado al aprendizaje est relacionada
sistemticamente con los resultados. Los estudiantes de los pases de ingreso
bajo y mediano tienen menos horas de instruccin en el aula que los de los pases
de la OCDE, como consecuencia del ao escolar ms corto, de los cierres
imprevistos de las escuelas, de las ausencias de maestros y alumnos y de
perturbaciones diversas" (BM, 1996:8).
El tiempo destinado a la instruccin dentro del aparato escolar es una de las variables que
diferencia notoriamente a los sistemas escolares de los pases industrializados de los en
desarrollo: buena parte de estos ltimos estaran por debajo del promedio mundial estimado
de 880 horas de instruccin escolar al ao, mientras que varios pases industrializados
tendran hasta 1200 horas
65
. Como medidas concretas para incrementar el tiempo de
instruccin recomienda el BM:
(a) prolongar la duracin del ao escolar;
(b) fijar horarios flexibles para acomodarse a las necesidades locales, de los alumnos y sus
familias; y
(c) asignar tareas en casa.
En cuanto al rol de quienes hacen la poltica educativa, se recomienda seguimiento y control
para asegurar que:
(a) las escuelas funcionen efectivamente en los perodos establecidos;
(b) los profesores asistan regularmente a clases;
(c) se eviten distracciones en asuntos administrativos o visitas frecuentes; y

65
Para el caso de Amrica Latina se estima un promedio de 640 horas por ao (160 das, 4 horas diarias) y se afirma
que en el sector rural esto puede reducirse a 300 horas por ao (100 das de clase de 3 horas diarias). Se estima,
asimismo, que slo la mitad del tiempo disponible se dedica a la instruccin propiamente tal. En conclusin, se afirma
que "los alumnos de esta regin slo tendran un tercio del tiempo que tienen para estudiar los alumnos en Europa"
(Schiefelbein y Tedesco, 1995:90-91).
45
(d) se tomen medidas para asegurar el funcionamiento regular de las escuelas en
emergencias climticas (Lockheed y Verspoor, 1991).
En particular, se destaca como un problema la variable "ausentismo docente" -atribuida a
"trabajos adicionales", "baja moral ocasionada por las deficientes instalaciones y la falta de
textos escolares", as como a la "falta de responsabilidad por los resultados"-, frente a lo cual
se aconsejan incentivos para estimular la asistencia de los maestros y una vigilancia ms
cercana de la misma por parte de las comunidades y las autoridades educacionales.
Tanto el diagnstico de los problemas como las estrategias que se derivan de ste para
resolver dichos problemas pecan de simples. Como es evidente, incrementar el tiempo
efectivo de enseanza requiere medidas e intervenciones complejas y sistmicas, tanto intra
como extra-escolares. Factores no slo institucionales sino histricos y culturales estn detrs
de la configuracin del actual estado de cosas. Prolongar el ao escolar -para aproximarse
mnimamente a los estndares europeos planteados como referente- implica una verdadera
revolucin en todos los rdenes, que afecta a todas las esferas de la sociedad.
66
A menos
que se adopten medidas integrales en todos esos rdenes (institucional, laboral, salarial,
curricular, pedaggico, cultural, etc) nada asegura que ms tiempo oficialmente normado
redunde efectivamente en ms tiempo de instruccin y en un mejor uso del mismo. Sin una
reforma profunda del currculo, los mtodos y los estilos de enseanza, ms tiempo de
instruccin puede significar nicamente ms de lo mismo. No es tanto en la cantidad como en
la calidad de las interacciones que se dan en el aparato escolar y en el aula, especficamente,
que se juega la posibilidad de una aprendizaje relevante y efectivo.
De hecho, los sistemas educativos vienen estirndose en el mundo entero: por un lado, se
agregan aos de estudio a ambos extremos del sistema (expansin de la educacin inicial y
pre-escolar, as como niveles adicionales de especializacin post-enseanza universitaria);
por otro lado, el incremento de los aos dedicados a la enseanza bsica (o a la franja
definida, en cada caso, como obligatoria) es una tendencia clara en los ltimos aos: muchos
pases vienen ampliando dicha franja considerada bsica de 5 6 a 8, 9 y hasta 10 aos, as
como incorporando la educacin pre-escolar a esa franja obligatoria o como un grado 0. No
hay evidencia todava, sin embargo, de que dicha expansin haya trado cambios positivos en
la cantidad y/o calidad de los aprendizajes
67
.

66
La prolongacin del ao o de la jornada escolar est actualmente estudindose o intentndose en varios pases del
Tercer Mundo, con muchos problemas y a menudo en medio de resistencia, crtica, hostilidad, paros, huelgas y hasta
enfrentamientos violentos con las autoridades. El tiempo de instruccin se revela como una variable que afecta de
manera sensible los intereses tanto de profesores como de alumnos, y, en esa medida, como un factor que une,
convoca y moviliza a estos dos sectores tradicionalmente en disputa.
67
El caso de Kenya puede servir para la reflexin: la modificacin de la estructura del sistema educativo (esquema hoy
conocido como 8-4-4) a fin de ampliar la etapa de educacin bsica, se acompa al mismo tiempo de un aumento en
el nmero de materias. De este modo, mayor tiempo disponible ha significado en la prctica sobrecarga del currculo y
de la labor de los profesores. La enseanza en horas extras se ha convertido en una prctica masiva y extendida en el
pas, con la consecuente profundizacin de la inequidad, en la medida que slo pueden tomar clases extras quienes
pueden financiarlas.
46
Flexibilizar calendarios y horarios para adecuarse a las condiciones locales y a las
necesidades de los alumnos, los padres de familia y los propios maestros, ha mostrado ser
una medida tan obvia como difcil de instrumentar dentro del sistema escolar. No en vano una
de las caractersticas que suelen atribuirse a los llamados "enfoques no-formales" de
educacin primaria es precisamente el hecho de que estos programas y escuelas establecen
calendarios y horarios flexibles, capaces de tener en cuenta la realidad cotidiana en cuyo
centro opera la escuela: la pobreza, el trabajo infantil, las enfermedades, las distancias, las
tareas agrcolas, la migracin temporal, etc
68
.
La asignacin de tareas en casa no es, para los especialistas en educacin, el tema y la
solucin fcil que puede parecer a quien contabiliza tarea en casa simplemente como
prolongacin del tiempo escolar. En verdad, definir la tarea adecuada (ajustada a lo enseado
en clase, a las posibilidades del alumno, su familia y medio cultural) y dosificar el tiempo
requerido/deseable para hacerla en casa, es asunto complejo, parte de la competencia
profesional de un maestro con formacin y experiencia. Antes que factor de refuerzo y
compensacin, la tarea escolar pasa ser a menudo, sobre todo para los alumnos de sectores
pobres (falta de tiempo, condiciones y recursos para hacer la tarea, padres analfabetos o sin
tiempo o capacidad para ayudar), un obstculo ms y un factor que precipita la desercin
69
.
Aumentar oficialmente el nmero de das u horas de clase al ao no necesariamente
garantiza un uso efectivo y productivo de ese tiempo. Evidencias de varios pases indican
que, en muchos casos, el tiempo real de enseanza-aprendizaje no llega ni al 50% del tiempo
disponible. En esto inciden factores diversos que tienen que ver no nicamente con la buena
o mala disposicin de los profesores, sino con factores estructurales del modelo educativo
vigente y con la propia creciente sobrecarga de funciones y tareas atribuidas al aparato
escolar y a los profesores, en particular (comedor escolar, organizacin comunitaria, censos,
campaas, colaboracin en tareas cvicas, de salud, nutricin, medio ambiente, etc),
restando de ese modo tiempo y dedicacin a las tareas propiamente pedaggicas.
Por el otro lado, hay evidencia de que programas "no-formales" de educacin primaria bien
estructurados y con supervisin estrecha, como el BRAC en Bangladesh o el Shiksha Karmi
en Rajasthan, India, logran ms en trminos de aprendizaje y rendimiento escolar en 2 3

68
Estas "escuelas no-formales" o "programas no-formales" de educacin primaria han empezado a proliferar en varias
partes del mundo y estn particularmente extendidos en Asia, donde el trabajo infantil contina impidiendo a millones
de nios -y, sobre todo, nias- matricularse en la escuela y permanecer en ella. El ao escolar suele ser ms
prolongado y el horario diario ms reducido (2 3 horas diarias, en un horario definido junto con los padres y la
comunidad). Uno de los programas de este tipo ms conocido internacionalmente en la actualidad est a cargo de un
organismo no-gubernamental -el BRAC- en Bangladesh. Sobre este tipo de programas ver UNICEF, 1993.
69
Estudios citados en la misma literatura del BM muestran, por el contrario, que el tiempo de trabajo en la propia
escuela puede ser el factor ms importante de xito escolar para nios provenientes de sectores pobres. Es el caso de
un estudio realizado en Indonesia en 1981 (Suryadi, Green y Windham, citado en: Lockheed y Verspoor, 1991).
47
horas diarias de clases, con un uso efectivo del tiempo, que las escuelas regulares con
horario extendido dentro del sistema formal (Ahmed, et.al., 1993; Methi y Jain, 1994).
En la prctica, el establecimiento de turnos mltiples y uso mltiple del local que viene
recomendando el BM como una manera de minimizar costos de construccin y optimizar el
uso del trabajo de los profesores, significa reducir tiempo de instruccin, antes que
aumentarlo. Este es un ejemplo claro de cmo dos recomendaciones de poltica tienen
efectos contrarios y se anulan una a otra.
El tema del ausentismo docente, poco estudiado, tiene aristas diversas y complejas que no
pueden resolverse simplemente con medidas de control o coercin (por parte de la autoridad
central, el supervisor, los padres de familia o la comunidad). En el ausentismo docente
inciden tanto factores relacionados con la situacin personal y laboral de los maestros
(enfermedades, varios trabajos para complementar el salario, distancias y dificultades de
movilidad, etc) como factores relacionados con las reglas y trabas burocrticas impuestas por
la propia administracin escolar (penosos mecanismos para el cobro de salarios, capacitacin
fuera del lugar de trabajo, etc). La feminizacin del oficio docente a nivel primario, en el caso
de Amrica Latina, resultado entre otros del propio decaimiento de la docencia como una
opcin profesional y salarial atractiva, constituye en s mismo un factor fundamental de
ausentismo, en tanto implica haber elegido un perfil especfico de docente (mujeres, mujeres
de escasos ingresos, mujeres amas de casa, mujeres que se embarazan, dan a luz, tienen y
atienden hijos) sin haber asumido, concomitantemente, las consecuencias de tal opcin y las
medidas necesarias para combatir el ausentismo (guarderas infantiles, mecanismos efectivos
de suplencia o de trabajo en equipo, apoyo emocional, trabajo a nivel de la escuela y la
familia para revisar los roles tradicionales masculino y femenino). En otras palabras, son las
propias condiciones en que se desarrolla el oficio docente las que promueven el
ausentismo
70
.
La forma ms expresiva y devastadora de ausentismo docente ha pasado a ser la huelga, a la
que vienen recurriendo las organizaciones magisteriales en todo el mundo. En Amrica
Latina, la huelga -en ocasiones de dos, tres y hasta cuatro meses de duracin- ha llegado a

70
Los resultados arrojados por una encuesta sobre Condiciones de Trabajo y Salud de los Docentes realizado por la
Confederacin de Trabajadores de la Educacin (CTERA) en 1995 en Argentina, aporta luces en este sentido. La
encuesta, aplicada a 3455 docentes de 336 escuelas urbanas y rurales de nueve provincias, lleg, entre otras, a las
siguientes conclusiones: 41% de los maestros dedica ms de 16 horas semanales a tareas escolares fuera de la
escuela; en las aulas se desarrollan actividades extrapedaggicas: 29.5% limpia, otro tanto realiza tareas
administrativas y atiende problemas de la comunidad, y la mitad recauda recursos para el establecimiento; los
problemas de salud ms comunes (considerados "enfermedades profesionales") son las vrices y los problemas de
voz; 25% tiene problemas de prdida de memoria; 37.9% est angustiado; 49% dice estar permanentemente nervioso;
27% tiene insomnio; 38.9% experimenta dificultades para concentrarse; entre las mujeres (mayoritarias en la profesin
y en la muestra, 87.5%) hay problema ginecolgicos agudos: 24.5% de las maestras perdi un embarazo (86%
concurri enferma a trabajar); 14.5% tuvo parto prematuro; 15.5% tuvo hijos por debajo del peso ideal (80% de ellas
concurri a trabajar sintindose mal); 80% de los maestros concurre a las escuelas a pesar de estar enfermo (En:
Pgina/12, "Argentina: pas de riesgo", Buenos Aires, 1 Septiembre 1995).
48
constituirse en un hecho corriente en la mayora de pases. Frente a esta realidad, empearse
por aumentar unos cuantos das y horas de clase al ao por vas que ignoren las razones que
activan el mecanismo de la huelga, es como intentar parar la hemorragia con una bandita
adhesiva. El "ahorro" en salarios y condiciones aceptables de trabajo de los docentes tiene un
costo muy alto no slo en trminos del tiempo disponible para la enseanza y el aprendizaje
sino, fundamentalmente, en su calidad.
ALMUERZOS VERSUS DESAYUNOS ESCOLARES, PROGRAMAS DE SALUD Y
EDUCACION PRE-ESCOLAR?
"La principal fuente de capacidad y motivacin para aprender de los nios es la
familia, a travs de las dotes genticas y del suministro directo de nutrientes, de
atencin de la salud y de estmulo. Para los nios cuyas familias no pueden
suministrar los insumos necesarios, los programas preescolares y escolares de
salud y nutricin pueden servir de sustitutos (BM, 1996:82).
"Muchos gobiernos mantienen grandes y costosos programas de alimentacin
escolar. Se puede mejorar la relacin costo-beneficio de esos programas
destinndolos especficamente a los pobres, ofreciendo desayunos y refrigerios
antes de las clases en lugar de una comida ms grande ms adelante en la
jornada, y seleccionando alimentos enriquecidos con alto contenido de
micronutrientes esenciales (BM, 1996:84).
El BM agrupa en cinco los tipos de insumos que intervienen en el aprendizaje (BM, 1966):
(a) la motivacin y la capacidad para aprender de los alumnos;
(b) el contenido a aprender;
(c) el maestro;
(d) el tiempo de aprendizaje; y
(e) las herramientas necesarias para ensear y aprender.
El primer factor tiene que ver con la "educabilidad". Al aplicarse a los alumnos de sectores
pobres, se proponen medidas de "discriminacin positiva" hacia dichos sectores. A fin de
mejorar la motivacin y capacidad de aprender de estos alumnos se aconsejan intervenciones
en tres reas: nutricin (no a travs de almuerzos sino de desayunos o pequeos lunches
escolares); salud (se recomienda priorizar las infecciones parasitarias y los problemas de
visin y audicin, considerados los problemas ms comunes y con incidencia directa sobre la
asistencia y la capacidad para aprender) y la educacin pre-escolar (como una estrategia
para compensar las desventajas de partida de los alumnos provenientes de familias pobres).
El desayuno escolar se recomienda sobre el almuerzo escolar en razn de un clculo de
costo-beneficio: cuesta menos y atiende el hambre de corto plazo, es decir, la que se
experimenta durante el perodo que se permanece en la escuela; el almuerzo cuesta ms y
excede lo propiamente educativo, hacindose cargo del hambre de largo plazo, lo que sera
49
una manera de transferir ingresos a los sectores pobres y mejorar globalmente sus
condiciones de vida
71
. El razonamiento aqu, como en lo dems, responde a una visin
sectorial y localizada (bsqueda de impacto especfico sobre el rendimiento escolar) y a una
lgica economicista (eficiencia en el gasto) que no necesariamente coincide con los
requerimientos del proceso educativo y sus agentes. Ni qu hablar de los aspectos subjetivos
y los sentimientos de discriminacin (negativa, no positiva) que tal subsidio alimenticio para
pobres puede generar entre muchos alumnos pobres y sus familias.
72

Desarrollo infantil y educacin inicial
"A fin de lograr una alta tasa de matrcula y un rendimiento sostenido, el gasto a
nivel primario tal vez se deba complementar adems con gastos destinados
especficamente al desarrollo preescolar de los nios provenientes de familias
pobres" (BM, 1996:123).
La nocin de educacin bsica acordada dentro de la iniciativa mundial de Educacin para
Todos especifica que la educacin bsica se inicia con el nacimiento; as, el desarrollo infantil
y la educacin de la primera infancia son vistos como parte fundamental y a la vez cimiento
de dicha educacin bsica. El BM -una de las cuatro agencias internacionales que promovi,
suscribi y viene dando seguimiento a dicha iniciativa a nivel mundial- se aparta de esta
nocin y retorna a la ideologa escolarizante tradicional: la educacin bsica (lase: los
aprendizajes significativos) se inicia con la escuela; la educacin inicial no forma parte de la
de educacin bsica; la educacin inicial se resume en la educacin pre-escolar; la
educacin pre-escolar es un apndice y una prolongacin hacia abajo del aparato escolar,
una estrategia preventiva del fracaso escolar (ms que habilitadora del xito escolar) y, en
esa medida, costo-efectiva (ahorradora de recursos que, de otro modo, se invertiran en
repeticin y desercin). As, la justificacin y la lgica de la educacin inicial y pre-escolar
pasa a estar determinada no por la lgica del nio y sus necesidades, sino por la lgica de la
institucin escolar y sus necesidades. En otras palabras, la funcin de todo lo que el nio es,
aprende y sabe antes de entrar a la escuela aparece reducido a educacin pre-escolar, y la
educacin pre-escolar misma queda reducida a una nica funcin: preparar a los nios -y, en

71
Cada vez ms, los pobres ven en la escuela ya no slo un lugar donde se aprende sino un lugar donde se resuelven
algunos problemas fundamentales de la supervivencia: comida, atencin mdica y/o dental, en ocasiones vestido, etc.
(Garca Huidobro y Ziga, 1990)
72
Visitas a escuelas inscritas en proyectos o programas de discriminacin positiva o de focalizacin en la pobreza
en diversos pases de Amrica Latina dejan con frecuencia ver este aspecto. El complemento nutricional, cuando se
ofrece, incluye muchas veces una clasificacin ad-hoc de los alumnos y sus familias de acuerdo a su nivel de ingresos
y necesidad. Adicionalmente, una serie de arreglos especiales -bonos, marcas en el uniforme, horarios, espacios,
colas- permiten identificar con precisin a los alumnos ms pobres de la escuela. Son los propios alumnos y/o
profesores los que, en la conversacin, sacan a relucir el tema: a pesar de ser muy pobres, hay padres de familia que
se niegan a que sus hijos reciban la colacin o coman en el comedor escolar, vistos como escaparates pblicos de la
pobreza. La dignidad de los pobres es variable que, evidentemente, no entra en las consideraciones del anisis
econmico.
50
particular, a los nios pobres- para ir a la escuela y adaptarse mejor a ella. La calidad y
eficacia de dicha educacin pre-escolar se valora y mide, as, en funcin del desempeo y el
rendimiento escolares posteriores.
Esta visin es no slo un paso atrs respecto de la visin ampliada de educacin bsica
propuesta en Jomtien sino una negacin de la teora y las experiencias ms avanzadas en el
campo del desarrollo infantil y la educacin inicial. La primera infancia no es una pre-etapa
sino la etapa ms importante en el desarrollo cognitivo, afectivo y motriz de toda persona y el
cimiento de todo aprendizaje posterior. En la concepcin tradicional de la educacin pre-
escolar, que es la que subyace a las propuestas del BM, sigue de hecho presente la idea de
que es el nio el que tiene que prepararse para ir a la escuela y adaptarse a ella, y no la
escuela la que tiene que prepararse para recibir a los nios y adaptarse a sus necesidades,
posibilidades e intereses.
UNA PROPUESTA QUE CONTRIBUYE A REFORZAR, ANTES QUE A MODIFICAR,
LAS TENDENCIAS PREVALECIENTES EN EL SISTEMA EDUCATIVO Y EN LA
CULTURA ESCOLAR CONVENCIONALES
Tanto por su concepcin como por su implementacin, antes que contribuir a mejorar la
calidad, la equidad y la eficiencia del sistema educativo, el paquete BM est ayudando a los
pases en desarrollo a reforzar y a invertir en la reproduccin ampliada -oculta quizs bajo
nuevo ropaje y modernas terminologas- del modelo educativo convencional.
El modelo educativo convencional
73
Reduce educacin a escuela: asume que la poltica educativa se resume en la poltica
escolar, que el sistema educativo es la nica fuente de aprendizaje, que la educacin bsica
(esto es: la satisfaccin de las necesidades bsicas de aprendizaje de nios, jvenes y
adultos) se resuelve dentro de las aulas, desconocindose el papel de la familia, el entorno, el
juego, el trabajo, la experiencia, los medios de comunicacin, como espacios educativos tanto
o ms importantes que el aparato escolar.
Tiene una visin eminentemente sectorial de la educacin, entendida como monopolio de
un Ministerio del ramo, sin conexin con otros sectores que a la vez determinan y son
determinados por lo educativo: salud, nutricin, produccin, economa, empleo, etc.
Carece de una visin sistmica, esto es, una visin del sistema educativo como un
sistema; prima la fragmentacin y desarticulacin entre los diferentes niveles (educacin

73
La caracterizacin que hacemos a continuacin del modelo educativo convencional est desplegada en muchos de
los artculos periodsticos que publico semanalmente en el diario El Comercio, de Quito, desde 1990, y que estn
compilados en Auladentro (1992) y Los achaques de la educacin (1995). Ver la bibliografa final. Un tercer tomo est
en preparacin.
51
inicial, primaria, secundaria, universitaria); se pretende incidir sobre factores aislados -lo
administrativo, lo legal, los textos, la capacitacin docente, etc- sin entender que el cambio
educativo es un cambio sistmico.
Est permeado por una visin dicotmica de la realidad y de las opciones de poltica
educativa: cantidad/calidad, educacin de nios/de adultos, educacin bsica/superior, lo
administrativo/lo pedaggico, contenidos/mtodos, formacin inicial/capacitacin en servicio,
oferta/demanda, centralizado/descentralizado, etc. A menudo, la innnovacin y el cambio
educativos consisten en movimientos pendulares, es decir, en el paso al opuesto, antes que
en un mejor balance de lo que -errneamente- se visualizan como polos siendo de hecho
aspectos de un mismo proceso.
Se mueve en el inmediatismo y trabaja para el corto plazo, atado a los tiempos de la
poltica ms que sensible a los tiempos de la educacin, sin visin de futuro y sin una
estrategia de cambio planificado y sostenido que vaya ms all de cada perodo de gobierno
o cada administracin.
Es vertical y autoritario, centralizado en la toma de decisiones, sin tradicin de informacin
al pblico ni transparencia en el uso de los recursos. No incluye polticas o estrategias de
informacin, comunicacin y debate social en torno a la educacin, a los resultados del
sistema escolar o a las polticas adoptadas.
Privilegia la cantidad sobre la calidad, los resultados sobre los procesos, el cunto se
aprende sobre el qu, cmo y para qu se aprende. La matrcula escolar constituye el
indicador por excelencia (e incluso a ste se reduce la comprensin de lo que significa
"universalizar la enseanza primaria"), mientras se presta escasa o ninguna atencin a la
retencin, y el aprendizaje efectivo. La educacin se mide y valora por el nmero de
certificados y/o aos de instruccin, no por lo aprendido efectivamente.
Al disociar oferta y demanda educativas, se concentra en la oferta (los factores intra-
escolares) desentendindose de la demanda (los padres de familia, las comunidades, la
sociedad toda) y desconociendo la importancia de calificar dicha demanda (informacin
pblica, educacin de padres, capacitacin de lderes comunitarios, etc) como factor
indispensable para el logro de una participacin sustantiva, un sistema escolar fuerte y una
educacin de calidad.
Al disociar lo pedaggico y lo administrativo, privilegia este ltimo. Subordina el modelo
pedaggico al modelo administrativo, asumiendo que cambios en el segundo traern cambios
en el primero.
52
Prioriza la inversin en las cosas (construcciones, materiales, mobiliario, etc) sobre la
inversin en las personas (salarios, formacin, actualizacin permanente y promocin de los
recursos humanos del sector educativo).
Est basado en el supuesto de la homogeneidad (todos son ciudadanos, todos son
profesores, todos son nios, todos los alumnos de un grado son de la misma edad y por tanto
son iguales, etc) y disea, consecuentemente, polticas y medidas homogneas para toda la
poblacin. Est inhabilitado para reconocer la diversidad, aceptarla y manejarla, desde el
nivel de la poltica nacional hasta el nivel del aula de clase.
No diferencia enseanza y aprendizaje: asume que lo que se ensea se aprende, que el
no-aprendizaje tiene nicamente que ver con el alumno ("problemas de aprendizaje"), y que
modificaciones en la enseanza producen automticamente modificaciones en el aprendizaje.
Ve la educacin como un proceso de transmisin, asimilacin y acumulacin de
informacin/contenidos (enciclopedismo), provistos por un profesor y un texto escolar, antes
que como un proceso de construccin y apropiacin de conocimientos, habilidades, valores y
actitudes que tiene lugar no nicamente en la escuela ni nicamente a partir del profesor y el
texto.
Est basado en un modelo transmisivo y bancario de enseanza, en el que ensear
equivale a hablar y aprender a escuchar. Dicho modelo se aplica tanto a los alumnos como a
los profesores en su formacin y capacitacin docente. Unos y otros -alumnos y profesores-
tienen un papel intelectual pasivo, el profesor cada vez ms dependiente de un libro de texto
con orientaciones minuciosas y cada vez ms alienado de las decisiones que afectan su
trabajo cotidianamente.
Ha mostrado una gran incomprensin y negligencia en el manejo de la cuestin docente,
las condiciones de vida y de trabajo de los docentes, su perfil profesional y su formacin
contnua, desconociendo que los maestros son los actores fundamentales del quehacer
educativo y factor principal en la calidad y el cambio en educacin. Relega al docente a un rol
secundario y pasivo; no contempla la participacin y consulta del magisterio como una
condicin fundamental del diseo, ejecucin y eficacia de las polticas y, en particular, de la
reforma educativa; tiene una visin cortoplacista y estrecha de la formacin docente, y
concibe la capacitacin como un problema de adecuacin de los docentes a fines y objetivos
pre-establecidos; privilegia en el docente su conocimiento y actualizacin en contenidos,
desestimando su formacin pedaggica.
Muestra marcada preferencia, al momento de disear polticas y estrategias, por las vas
rpidas y fciles, con ms potencial de rdito poltico, sin atencin a su eficacia y
sustentabilidad (el decreto o la medida legal como sustituto al trabajo sostenido de
comunicacin, explicacin y persuasin; la reforma elaborada en el pequeo crculo de
53
especialistas por comparacin a la elaborada con la participacin docente y la consulta social;
producir y repartir materiales en lugar de capacitar maestros, etc).
Ve la participacin de los padres de familia y la comunidad de manera unilateral y
restringida (sin intervencin en asuntos tcnicos, curriculares, etc), y centrada usualmente en
los aspectos monetarios. La retrica participativa no se acompaa de vas y medios de
informacin y capacitacin para hacerla efectiva.

Entiende la formulacin de polticas como un eterno partir de cero, sin visin retrospectiva,
sin recuperar la experiencia y la investigacin disponibles, e incluso sin atencin a las
condiciones reales y especficas (polticas, sociales, culturales, organizativas) de
implementacin. El "fracaso" de determinada poltica o programa, en esa medida, es atribuido
a la falta de voluntad o a la incapacidad de quienes implementan (generalmente, los
maestros) antes que a errores en la concepcin y diseo de las polticas.
El modelo educativo que subyace a las propuestas del BM
El paquete propuesto por el BM refuerza estas tendencias negativas presentes en el modelo
educativo convencional no nicamente porque comparte, en su formulacin, muchas de estas
caractersticas, sino adems porque su puesta en prctica en situaciones concretas produce
a menudo esos resultados. De hecho, el camino recorrido por las polticas y proyectos de
"mejoramiento de la calidad de la educacin" en muchos pases en desarrollo permite ya
apreciar algunas de las debilidades y contradicciones del modelo BM en accin.
El BM afirma que su rol es poner al alcance de los pases un men de opciones de poltica
para que stos seleccionen las opciones ms adecuadas a sus necesidades. No obstante, la
variacin en el men se limita a la posibilidad de que cada pas decida acerca de cmo
combinar los insumos educativos que el BM escoge, jerarquiza y prioriza de acuerdo a una
particular concepcin y posicin respecto de lo educativo: Para que el aprendizaje sea eficaz,
la combinacin de insumos inevitablemente vara de un pas a otro y de una institucin a otra,
de conformidad con las condiciones locales (BM, 1996:64). De hecho, el paquete BM es un
paquete homogeneizador y prescriptivo por excelencia. Esto, unido a menudo a una
recepcin acrtica por parte de las contrapartes nacionales y los pases prestatarios, resulta
en la adopcin de enfoques, polticas, programas y proyectos similares e incluso idnticos en
todo el mundo, an entre realidades y contextos muy diferentes. Si bien el BM habla de
adaptacin y flexibilidad, no todos sus tcnicos tienen la capacidad para aceptarla o para
promoverla responsablemente entre sus asesorados en cada pas. Frecuentemente, por otra
parte, el tcnico se ve limitado por una poltica institucional mucho ms rgida y prescriptiva
que lo que puede admitir el discurso escrito
74
.

74
Un ejemplo que puede resultar emblemtico es el caso de la reforma argentina. El proceso de Transformacin
Educativa en marcha en este pas (el cual incluye una transformacin tanto del modelo de gestin como del modelo
curricular y pedaggico vigente) opt expresamente por el trmino "transformacin" y no por el de "mejoramiento de la
calidad" o incluso "reforma". Quienes negociaron el proyecto con el BM tuvieron dificultades para hacer valer dicha
54
Una de las lecciones que saca el BM de su trabajo en el sector educativo en 51 pases
(Verspoor, 1991) es que "la experiencia educativa es propia de cada lugar", que "no es fcil
transferir las innovaciones" y que "la experimentacin y la adaptacin locales son esenciales".
No obstante, la prctica contradice a menudo estas aseveraciones. Las "experiencias
innovadoras" seleccionadas como tales tienden a modelizarse rpidamente y con facilidad (a
menudo sin siquiera haber superado la fase de experimentacin), y a presentarse como
soluciones ahistricas y descontextuadas, aplicables a cualquier realidad. Por otro lado, de la
innovacin se espera que prenda, se extienda y muestre resultados en tiempos rcord. El
propio BM y las agencias internacionales en general presionan en este sentido -"llevar la
innovacin a escala"- apremiados por mostrar nmeros y cumplir metas, irrespetndose a
menudo los ritmos y las condiciones de viabilidad de tal expansin y sacrificando, en el
intento, no slo la calidad del proceso sino la supervivencia misma de la innovacin en cuanto
tal.
Se ha repetido que una efectiva descentralizacin requiere estructuras centrales fuertes
(Tedesco, 1991, 1995) y el propio BM reconoce como condicin de xito de la reforma (y de
una descentralizacin eficaz) el fortalecimiento inicial de las instituciones centrales. Lo que
viene dndose, en verdad, es un debilitamiento de dichas instituciones e incluso, en algunos
pases, un vaciamiento y un desmantelamiento de los Ministerios de Educacin, en buena
medida como resultado tanto directo como indirecto del paquete BM/FMI. En muchos pases
de Amrica Latina, Africa y Asia, los proyectos financiados por el BM (y por otros bancos y
agencias internacionales) han partido de la creacin de unidades ejecutoras ad-hoc, a
menudo ubicadas fuera del Ministerio de Educacin, para disear y ejecutar dichos proyectos
de mejoramiento de la calidad. Esto, que responde a la premisa de que es difcil operar el
cambio desde adentro de las estructuras convencionales, est trayendo como resultado un
dislocamiento y una fragmentacin an mayores de la poltica educativa dentro de cada pas,
propicindose la creacin de dos (y hasta tres y cuatro: uno por banco, por agencia o por
proyecto) ministerios de educacin paralelos: el "viejo" o "tradicional", asociado a la
educacin ineficiente y de mala calidad, marcado por la inercia, la burocracia, los salarios
bajos y en moneda local, y el "moderno", encargado de la innovacin educativa, con personal
recin contratado y buenos salarios, frecuentemente en dlares. En unos pocos pases se ha
logrado una imbricacin de ambos ministerios (aunque esto no necesariamente implica una
imbricacin de polticas); en la mayora de casos no slo se mantiene el paralelismo sino que
se profundizan las diferencias entre el Ministerio de la Educacin y el Ministerio de su
Mejoramiento. Las debilidades y profundas contradicciones de este mecanismo de "cambio
desde afuera" son evidentes. Como se seala en un documento sectorial del Per, elaborado
conjuntamente por los propios tcnicos del Ministerio de Educacin (MED) y del BM: "La
experiencia de tres dcadas ensea que no se puede implementar con xito una reforma si no

opcin. Los tcnicos del BM insistieron en el nombre genrico de "Proyecto de Mejoramiento de la Calidad de la
Educacin", que es el que viene aplicndose al conjunto de pases en la regin y otras partes del mundo.
55
se involucra desde el comienzo a la antigua estructura. La prctica de crear estructuras
paralelas como vehculo para la implantacin de reformas ha terminado por hacer del MED
una organizacin carente de visin estratgica y sin poder para implementar una reforma a
nivel nacional" (Per, 1994:iii).
Los efectos positivos esperados de la descentralizacin educativa, en general, an no estn a
la vista, quizs, entre otras cosas, dado que, como empiezan a destacar varios autores (por
ejemplo, Espnola, 1994; Arnove, 1996), el afn descentralizador parece estar ms inspirado
en una lgica econmica y poltica (reduccin de costos, reduccin del papel y la
responsabilidad del Estado en la oferta educativa, redistribucin de cuotas de poder,
debilitamiento y hasta desmantelamiento de los sindicatos docentes) que en un empeo
genuino por resolver los problemas de la educacin. Un anlisis de la experiencia de
descentralizacin educativa en la dcada de los 80 en cuatro pases latinoamericanos -
Argentina, Colombia, Chile y Mxico- concluye que dicha descentralizacin (a) no gener
recursos adicionales para la educacin, (b) no fue un factor importante en el incremento de la
matrcula y en el logro de una mayor eficiencia interna del sistema educativo, (c) no mejor la
calidad de la educacin, y (d) no arroj resultados claros en trminos del objetivo de reducir la
inequidad (Prawda, 1993). Hay quienes, tambin analizando la experiencia latinoamericana
reciente, argumentan que "estas polticas (descentralizadoras) no han propiciado un marco
para que los distintos actores se encuentren y lleguen a un consenso en torno a las
prioridades educativas, sino que ms bien han propiciado el enfrentamiento entre ellos"
(Arnove, 1996:28).
La falta de una visin sistmica de lo educativo se hace evidente en la propia lgica que
aplica el BM para argumentar en favor de la priorizacin de la educacin bsica, y de la
educacin primaria en particular, en relacin a otros niveles del sistema educativo: "A medida
que el sistema de educacin bsica aumenta su alcance y su eficacia, se puede dedicar ms
atencin a la enseanza secundaria de segundo ciclo y a la enseanza superior" (BM,
1996:152). Dicha lgica ascendente -slo los pases que tienen virtualmente asegurado el
acceso universal a la escuela primaria deberan ocuparse de la secundaria, y slo los que
han resuelto este nivel ocuparse de la universitaria- desconoce la interrelacin y la sinergia
entre los distintos niveles del sistema. Incluso desde una perspectiva meramente sectorial,
una buena enseanza secundaria y una buena universidad son, de hecho, condicin de
calidad de la propia educacin bsica, en tanto en esos niveles se forman los profesores y/o
los profesores de los profesores que tienen a su cargo la educacin bsica. Por lo dems,
desde la ptica global del desarrollo de estos pases, descuidar o postergar hoy el desarrollo
y el mejoramiento de los niveles educativos superiores, la formacin de profesionales y
tcnicos competentes, el desarrollo de la investigacin, la ciencia y la tecnologa, equivale a
condenarlos al eterno subdesarrollo y dependencia. No en vano la discusin en torno al
sentido de la "prioridad sobre la educacin bsica" fue un tema arduamente debatido en las
conferencias regionales que precedieron a la Conferencia Mundial de Educacin para
56
Todos (1990), insistindose -particularmente en Amrica Latina y Africa- en la necesidad de
ver la educacin bsica "no como techo sino como piso"
75
.
Participacin, alianzas y consenso social vienen siendo crecientemente destacados en el
discurso nacional e internacional sobre la educacin. En el documento sectorial de 1996
vemos al BM afirmando que una mayor participacin social y la construccin de un amplio
consenso nacional son condicin de viabilidad de la reforma educativa: Las reformas de la
educacin, cualquiera sea su mrito tcnico, no se afianzarn a menos que sean poltica y
socialmente aceptables (BM, 1996:153). No obstante, la relacin del BM con los gobiernos y
la negociacin de los prstamos destinados a la reforma educativa no se atienen a esta
lgica. Tpicamente, polticas y proyectos financiados por el BM en los pases en desarrollo
son discutidos y negociados en el hermetismo, a nivel de cpulas, sin informacin y mucho
menos discusin, participacin o bsqueda de consenso social. Prstamos y proyectos se
definen a puerta cerrada, y su documentacin se mantiene celosamente protegida del acceso
pblico. La "transparencia" y la "rendicin de cuentas" que el BM aconseja a los gobiernos y a
los sistemas escolares como caractersticas de una gestin educativa moderna y eficiente, no
se aplican a sus propios estilos de gestin. Siendo hoy en da el actor internacional ms
influyente en la formulacin de la poltica educativa en los pases en desarrollo, el BM es al
mismo tiempo el ms opaco y el menos visible en la escena pblica dentro de cada pas
76
.
Las tensiones entre lo "barato" y lo "mejor" -lo ms efectivo, sustentable, estratgico, etc- son
enormes y fuente permanente de ambigedades y contradicciones tanto en el discurso como
en la realidad. As, mientras que por un lado se reconoce que es esencial iniciar la instruccin
en lengua materna, por otro lado se advierte que "la produccin de libros de texto en los
idiomas nativos puede aumentar los costos de la educacin" (BM, 1996:87). La estrategia
recomendada en el sentido de propiciar o incrementar la contribucin econmica de las
familias y las comunidades a la educacin de sus hijos, a fin de minimizar costos de
infraestructura, entra de hecho en conflicto con el principio y la bsqueda expresa de mayor
equidad en el servicio educativo. El uso intensivo de los locales escolares a travs de varios
turnos, destinado a bajar costos, termina inevitablemente en jornadas reducidas de
instruccin, reduccin considerada por el propio BM nociva y contraria al logro del
mejoramiento de la calidad. El "ahorro" en profesores contribuye a los malos rendimientos
escolares, el ausentismo docente y el abandono de la docencia por parte de los mejores

75
La expresin fue acuada en la Reunin Latinoamericana de Consulta de la Conferencia Mundial sobre "Educacin
para Todos", realizada en Quito a fines de 1989, e incorporada al informe final de dicha reunin.
76
La Consulta Nacional "Ecuador Siglo XXI" realizada en el Ecuador en 1992 seleccion seis temas de consulta
(educacin y trabajo, rol del Estado y la sociedad civil en la educacin, multiculturalidad, calidad y eficiencia en
educacin, orientacin y propuestas globales, y educacin y necesidades bsicas). La propuesta de someter a
discusin pblica, como parte de la consulta, los proyectos de mejoramiento de la calidad financiados
respectivamente por el BID y el BM, el segundo en negociacin en los mismos momentos de preparacin de la
Consulta, fue rechazada por los encargados en ese momento de la direccin de dichos proyectos y de la organizacin
de la consulta.
57
profesores, paros y huelgas que terminan mermando drsticamente el tiempo de instruccin,
tiempo cuya ampliacin es recomendada por el BM como una va segura para mejorar la
calidad de la educacin. El "ahorro" en salarios y formacin docente, en definitiva, termina
invirtindose en tratar a duras penas de mejorar la calidad de una educacin que sera de
mejor calidad si contara con un recurso humano calificado y bien remunerado.
En la perspectiva del BM, la formulacin de polticas consiste en la identificacin y aplicacin
de las polticas tcnicamente "correctas", lo que lleva a restar importancia a las condiciones
reales y especficas (polticas, sociales, culturales, organizativas) de implementacin, salvo
por las condiciones econmicas, las nicas realmente tenidas en cuenta. En esa medida, en
el eje xito/fracaso, el "fracaso" de determinada poltica o programa resulta indefectiblemente
colocado del lado de la ejecucin (falta de voluntad o incapacidad, generalmente de los
maestros) antes que del lado del diagnstico y la propuesta por parte de tcnicos y asesores
de organismos nacionales e internacionales. El diseo y la formulacin de polticas
educativas, por lo dems, son vistas como patrimonio de cpulas tanto a nivel nacional como
internacional. En esa medida, tambin la reforma educativa propuesta por el BM es el modelo
clsico de reforma vertical, de arriba hacia abajo. Lo que se delega y descentraliza son, en
verdad, decisiones tomadas; lo que queda para decidir a nivel intermedio y local son las
posibles adaptaciones y variaciones de esas decisiones tomadas a nivel central.
No debera pues asombrar la distancia que usualmente media entre la reforma propuesta y la
reforma en accin. De hecho, ms all del acuerdo y la aceptacin formales, destaca a
menudo la falta de atencin a las recomendaciones formuladas por el BM. As, por ejemplo, el
estudio realizado en el Africa sub-Sahariana en 1985 conclua en la necesidad de aumentar
el tamao de la clase evitando as la contratacin de nuevos maestros, todo ello en la
perspectiva de revertir el decrecimiento de la matrcula que ya vena observndose como
tendencia clara. No obstante, segn el propio BM, entre 1985 y 1990 el nmero de maestros
increment en Africa en 24% mientras la matrcula escolar, en lugar de crecer, continu
disminuyendo en un 3% (BM, 1996). En el caso de Amrica Latina, la continuada formulacin
de polticas educativas sin atencin a los resultados de investigacin -y, en particular, a los
que maneja y presenta el BM- es mencionada como una de las causas que impide mejorar la
calidad y reducir la inequidad en los sistemas educativos. Tambin aqu se destaca la falta de
atencin a la recomendacin de aumentar (o no reducir) la proporcin maestro-alumnos, en la
perspectiva de racionalizar el sistema y ahorrar recursos para aumentar los salarios docentes
(Schiefelbein, 1995)
77
.
Otro ejemplo palpable es el tema de la infraestructura. No obstante el viraje de poltica del BM
en el sentido de restar importancia a la construccin escolar, sta contina siendo un
componente central en las polticas educativas nacionales de muchos pases e incluso en

77
En Amrica Latina, entre 1980 y 1989 la proporcin maestro-alumnos se redujo de 29 a 26. Esto se dio junto con una
reduccin del porcentaje del PIB destinado a educacin y con una reduccin de los salarios docentes mayor a la de
otros sectores pblicos (Schiefelbein y Tedesco, 1995).
58
buena parte de los proyectos de mejoramiento de la calidad financiados por el BM. No es raro
encontrar que la distribucin de montos y prioridades siga correspondiendo, en este orden, a
construccin escolar, textos y materiales escolares, y capacitacin docente
78
. El atractivo de
la construccin (rditos polticos y econmicos) es aparentemente demasiado grande como
para competir con la lgica de la eficiencia tcnica.
Sin duda con conocimiento amplio y directo del asunto, el BM concluye que la reforma
educativa -en los trminos en que sta es propuesta por el BM- est al alcance de los pases
en desarrollo, y que las medidas necesarias "no suelen adoptarse debido al peso de los
gastos en educacin y de las prcticas de administracin existentes, y de los intereses
creados vinculados con ellos" (BM, 1996:7). En otras palabras, el principal obstculo a la
reforma no es ni econmico ni tcnico sino poltico y, por ltimo, cultural.
"La educacin tiene un intenso contenido poltico porque afecta a la mayora de
ciudadanos y a todos los niveles de gobierno, es casi siempre el componente ms
grande del gasto pblico y recibe subsidios estatales que tienden a favorecer a la
lite. Los sistemas prevalecientes de gastos y administracin suelen proteger los
intereses de los sindicatos de maestros, los estudiantes universitarios, la lite y el
gobierno central en desmedro de los padres, las comunidades y los pobres". (BM,
1996:153)
Cabra agregar que los "intereses creados" no son patrimonio exclusivo de los pases y los
gobiernos sino que cruzan a todos los actores que hacen al sector educativo de un pas,
incluyendo a los organismos no-gubernamentales nacionales y a los organismos
internacionales que intervienen e influyen en las decisiones de poltica educativa en los
pases en desarrollo. El propio BM, por supuesto, es todo menos un actor neutro,
representante de la racionalidad cientfica y la eficiencia tcnica. Es, fundamentalmente, un
banco, un banco mundial, y es a partir de esa identidad que define (y es preciso analizar) su
rol tcnico.
En cualquier caso, es esa la realidad de partida con la cual y a pesar de la cual es preciso
trabajar para hacer de la educacin -de una educacin diferente- una realidad para todos. La
reforma educativa -acceso, calidad, eficiencia, equidad- pasa por, y es a la vez condicin de,
una transformacin profunda en todos los rdenes de la sociedad. A pesar de su propio
diagnstico, el paquete de polticas y estrategias planteadas por el BM no apunta en esa
direccin. El "mejoramiento" de la educacin como consigna no puede ser sino una consigna
para el corto plazo, el primer paso de una estrategia destinada a esa transformacin de fondo
que reclaman los sistemas educativos y la educacin de los pases en desarrollo.

78
Este es el caso, por ejemplo, de varios proyectos financiados por el BM en diferentes estados del Brasil. El CEM
(Centro Educativo Matriz), en el proyecto EB/PRODEC financiado por el BM en el Ecuador, inicialmente pensado como
un concepto y un modelo de gestin, pas a priorizar el CEM fsico (las licitaciones de contratos de construccin
estimaban el valor de cada local en 400 mil a 600 mil dlares).
59
De hecho, las prioridades dictadas por la lgica econmica parecen no coincidir con las
prioridades que supondra la construccin de un modelo educativo genuinamente centrado en
la calidad y la equidad, genuinamente comprometido con el aprendizaje y con su
mejoramiento. Esto supone un enfoque sistmico de lo educativo, una visin de largo plazo,
una estrategia de cambio mucho ms radical que lo que el BM parece dispuesto a sustentar y
respaldar. Esto supone revertir, antes que reforzar, las prioridades y los nfasis
tradicionalmente asignados dentro del sector educativo, poner la escuela efectivamente en el
centro, partir de ella ms que "aterrizar" en ella, contar con los maestros como los
interlocutores y los actores privilegiados de la reforma educativa
79
.
Por lo pronto, estudios y evaluaciones de rendimiento escolar realizados en tiempos recientes
en las diferentes regiones del mundo (Carron y Govinda, 1995; Debl y Carron, 1993; De
Grauwe y Bernard, 1995; Filp, 1994; Gatti, 1994; Heneveld, 1995; Lorfing y Govinda, 1995;
Prawda, 1993; Wright y Govinda, 1994) indican que las polticas, estrategias y proyectos
destinados a mejorar la calidad de la educacin, varios de ellos puestos en marcha a fines de
la dcada de los 80, an no se traducen en un mejoramiento de la calidad del aprendizaje,
terreno en el cual habr de juzgarse, por ltimo, su validez y su eficacia.

79
El siguiente testimonio de la Secretaria General de la CTERA (Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la
Repblica Argentina) sintetiza con lucidez, a nuestro juicio, lo que es el sentir de millones de maestros y maestras hoy
en da, cuando menos en Amrica Latina: "Yo quiero una teora que se adapte a la realidad. No quiero que la realidad
se adapte a una teora elaborada en un escritorio. Quiero la capacidad de un ministerio de interpretar la realidad que
viven los docentes argentinos y la escuela argentina y ofrecer una propuesta en base a esa realidad para llegar a la
transformacin necesaria del sistema educativo. Los docentes queremos cambiar la escuela. Pero queremos ser
partcipes de ese cambio. No queremos ser ejecutores de un cambio decidido sin la menor participacin de los
trabajadores de la educacin ni de las organizaciones que representan a los trabajadores. (...) Lo que los maestros
tienen hoy es una mezcla de temor, preocupacin e inseguridad (...) Y parte de esta incertidumbre hace que los
maestros ingresen a la escuela o a la capacitacin con ms miedo que certezas sobre la funcin que tienen que cumplir
dentro de la escuela" (Marta Maffei, en: Novedades Educativas, N 57, Buenos Aires, Septiembre 1995).
60
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