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Seguri dad Humana,

Prevenci n de Conf l i ct os
y Paz
Edi t ores: Franci sco Roj as Aravena Mouf i da Goucha
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Organizacin de las Naciones Unidas
para la Educacin, la Ciencia y la Cultura
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Editores Editores Editores Editores Editores
Compilacin deartculosdela reunin deexpertos
Paz, Seguridad Humana y Prevencin deConflictosen
Amrica Latina y el Caribe,
organizado por UNESCOy FLACSO-Chile
Santiago, 26-27 denoviembre2001
OrganizacindelasNacionesUnidas OrganizacindelasNacionesUnidas OrganizacindelasNacionesUnidas OrganizacindelasNacionesUnidas OrganizacindelasNacionesUnidas
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Las ideas y opiniones expresadas en esta publicacin por los participantes en la
Reunin de Expertos de UNESCO/FLACSO-Chile sobre "Paz, Seguridad Huma-
na y Prevencin de Conflictos en Amrica Latina y el Caribe" no representan
necesariamente las opiniones de UNESCO y FLACSO-Chile y en modo alguno
comprometen a estas organizaciones.
Las denominaciones empleadas en esta publicacin no implican la expresin de
alguna opinin de parte de UNESCO y FLACSO-Chile en cuanto a la condicin
legal de un pas, territorio, ciudad o regin, ni sobre sus autoridades, delimitacin
de sus fronteras o lmites.
Ninguna parte de este libro/documento, incluido el diseo de portada, puede ser
reproducida, transmitida o almacenada de manera alguna ni por algn medio, ya
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rizacin de FLACSO-Chile/UNESCO.
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Sr. Francisco Rojas Aravena Sra. Moufida Goucha
Srta. Claudia Fuentes Srta. Claudia Maresia
FLACSO-Chile Divisin de la Prospectiva, de la
Area de Relaciones Internacionales Filosofa y de las Ciencias Humanas
y Estudios Estratgicos Sector de Ciencias Sociales y Humanas
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323.4 Rojas Aravena, Francisco; Goucha, Moufida, eds.
F572 FLACSO-Chile; UNESCO
Seguridad humana, prevencin de conflictos
y paz en Amrica Latina y el Caribe. Santiago,
Chile: FLACSO-Chile, 2002
414 p. Coedicin FLACSO-Chile/UNESCO
ISBN: 956-205-166-8
SEGURIDAD CIUDADANA / SEGURIDAD REGIONAL /
PREVENCION DE CONFLICTOS/ CONFLICTOSREGIONALES/
PAZ / CONFERENCIA / AMERICA LATINA / CARIBE
Santiago, mayo 2002, UNESCO/ FLACSO-Chile.
NInscripcin N 126.179. Prohibido su reproduccin. Editado por FLACSO-Chile. Area de Rela-
ciones Internacionales y Estudios Estratgicos.
Diseo de Portada: Claudia Winther
Diagramacin: Claudia Gutirrez Grossi, FLACSO-Chile
Produccin: Marcela Zamorano, FLACSO-Chile
Impresin: Editorial Universitaria
INDICE INDICE INDICE INDICE INDICE
PRESENTACIN
Las nuevas perspectivas de la seguridad
humana en Amrica Latina y el Caribe
Moufida Goucha
Francisco Rojas Aravena 7
INTRODUCCIN
Seguridad humana: concepto emergente
de la seguridad del siglo XXI
Francisco Rojas Aravena 11
I. VISIONES GLOBALES SOBRE LA
SEGURIDAD HUMANA
Seguridad humana y vulnerabilidad mutua
Jorge Nef 29
Seguridad humana en una poca de incertidumbre:
reflexiones desde Europa
Patricio Silva 63
Paz, seguridad humana y prevencin de conflictos:
una visin desde Amrica del Norte
Hal Klepak 75
La Red de Seguridad Humana: desde Lysen a Santiago
Claudia F. Fuentes 89
II. PERSPECTIVAS REGIONALES SOBRE LA
SEGURIDAD HUMANA
Paz, seguridad humana y prevencin de conflictos
en Amrica Latina
Hugo Palma 111
Centroamrica: integracin, seguridad y crisis del
sistema regional
Luis Guillermo Sols 123
La dinmica de la seguridad humana en la regin
Andina
Arlene B. Tickner
Ann C. Mason 135
III. SEGURIDAD HUMANA: ORDEN POLITICO
Y SOCIAL
Seguridad democrtica en Guatemala: reflexiones
en torno a la construccin de un concepto de
seguridad en y para la democracia
Bernardo Arvalo de Len 149
Colombia: ms inseguridad humana, menos seguridad
regional
Juan Gabriel Tokatlian 167
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana:
algunos retos de la seguridad humana en Bolivia
Juan Ramn Quintana T. 193
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social.
Desafos de la negociacin hacia el Siglo XXI
Ral Bentez Manaut 221
IV. SEGURIDAD HUMANA:
SEGURIDAD CIUDADANA
Seguridad ciudadana en Centroamrica
Laura Chinchilla 251
Seguridad humana, percepciones y realidades
Alejandra V. Liriano 265
Seguridad humana y seguridad pblica: el global y
su influencia en el local
Jorge da Silva 281
Violencia e inseguridad en el Chile moderno
Hugo Frhling 297
V. LA AGENDA DE LA SEGURIDAD HUMANA
Seguridad humana: redefinicin y retos para
Amrica Latina y el Caribe
Miriam Kornblith 337
La seguridad humana en la regin andina
Adrin Bonilla 359
La agenda de la seguridad humana: el caso del
MERCOSUR
Ernesto Lpez 375
Chile y la seguridad humana
Juan Anbal Barra 387
DOCUMENTOS
Seguridad Humana: la persona como objetivo
privilegiado de las polticas pblicas nacionales
e internacionales
Soledad Alvear 405
Lista de expertos que participaron
En el Seminario Internacional 409
PRESENTACION. PRESENTACION. PRESENTACION. PRESENTACION. PRESENTACION.
LASNUEVASPERSPECTIVASDELASEGURIDADHUMANAENAMRICA LASNUEVASPERSPECTIVASDELASEGURIDADHUMANAENAMRICA LASNUEVASPERSPECTIVASDELASEGURIDADHUMANAENAMRICA LASNUEVASPERSPECTIVASDELASEGURIDADHUMANAENAMRICA LASNUEVASPERSPECTIVASDELASEGURIDADHUMANAENAMRICA
LATINAYELCARIBE LATINAYELCARIBE LATINAYELCARIBE LATINAYELCARIBE LATINAYELCARIBE
MOUFIDAGOUCHA MOUFIDAGOUCHA MOUFIDAGOUCHA MOUFIDAGOUCHA MOUFIDAGOUCHA
1
FRANCISCOROJASARAVENA FRANCISCOROJASARAVENA FRANCISCOROJASARAVENA FRANCISCOROJASARAVENA FRANCISCOROJASARAVENA
2
Desde comienzos de los aos noventa, la nocin de seguridad humana
est al centro de muchos debates en el sistema de las Naciones Unidas,
en organizaciones internacionales y gobiernos de las distintas regiones,
as como en el mbito acadmico e intelectual. En efecto, con el fin de la
guerra fra se tom conciencia que se multiplicaban las amenazas no
armadas a la seguridad a nivel internacional, regional, nacional y local. Se
han desplegado muchos esfuerzos, tanto tericos como prcticos para
identificar las modalidades ms propicias para afrontar estas amenazas.
El impacto conjugado del uso de la fuerza al interior de los estados, del
deterioro del medio ambiente, la agravacin de la extrema pobreza, la
propagacin de las pandemias, la explotacin de diferencias culturales y
tnicas fomentan conflictos de variada ndole que afectan a un gran n-
mero de personas, en general, las poblaciones ms vulnerables y
desprotegidas.
1. Directora de la Unidad para la Paz y las Nuevas Dimensiones de la Seguridad, UNESCO.
2. Director de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, FLACSO-Chile.
FLACSO-Chile/UNESCO
8
En el seno del sistema de las Naciones Unidas, con el Informe Mun-
dial sobre el Desarrollo humano del PNUD de 1994, dedicado a la segu-
ridad humana, se abrieron nuevas orientaciones para la accin. Esto in-
cluye las acciones adoptadas por la UNESCO en el marco de su Proyec-
to Interdisciplinario de Promocin de la Cultura de Paz, que adquirieron
particular relieve en Amrica Latina y el Caribe, sobre todo en Amrica
Central, con la participacin de los gobiernos, de las fuerzas armadas y
de segur idad, de las or ganizaciones no-guber nament ales, de los
ombudsman, entre otros. En otros pases, como en Brasil, se ha puesto
nfasis en la movilizacin de la juventud en favor de la no violencia, recu-
rriendo asimismo a la contribucin de los organismos de investigacin,
que han dado una slida base a las acciones emprendidas.
En noviembre de 2000, la UNESCO convoc una Reunin Mundial
de los Directores de las Instituciones de Investigacin y Formacin so-
bre Paz con miras a definir una agenda comn en materia de seguridad
humana y prevencin de conflictos. Una de las recomendaciones ms
importantes de dicha reunin fue la de invitar a la UNESCO a promover
enfoques regionales con miras a definir ms claramente las necesidades y
las modalidades de accin ms apropiadas, para promover conjuntamen-
te la seguridad humana y la prevencin de los conflictos en cada contex-
to regional y cultural especfico. Esto ltimo, tomando debidamente en
cuenta las orientaciones de las principales iniciativas internacionales en
materia de seguridad humana, en particular la iniciada por el gobierno de
Canad y la Red Internacional de Seguridad Humana y tambin de la
Comisin de Seguridad Humana de las Naciones Unidas.
Fue en ese marco que se celebraron dos reuniones de expertos so-
bre paz, seguridad humana y la prevencin de conflictos a nivel regional.
La primera se efectu en Pretoria en Julio del 2001 organizada por
UNESCO y el Instituto de Estudios de Seguridad de frica del Sur. Los
resultados de esta reunin estn publicados en un libro con las perspec-
tivas africanas sobre la seguridad humana. La segunda reunin regional se
realiz en Noviembre de 2001, co-organizada por UNESCO y FLACSO-
Chile y cont adems con el auspicio del Ministerio de Relaciones Exte-
riores de Chile. En este libro se presentan los artculos presentados en
este seminario con las perspectivas nacionales, latinoamericanas y
caribeas sobre este tema.
Como el lector podr comprobar, el concepto de seguridad humana
es un concepto en construccin, considerando la variedad de priorida-
des y dimensiones que hay que tomar en cuenta para lograr un enfoque
integrado de accin que responda a las necesidades, tambin de muy
variada ndole, que hay que satisfacer de manera urgente, sobre todo en
beneficio de las poblaciones ms vulnerables.
Presentacin. Las nuevas perspectivas... Moufida Goucha / Francisco Rojas Aravena
9
Tambin cabe establecer ms claramente cuales son las articulacio-
nes concretas entre la promocin de la seguridad humana, la prevencin
de conflictos y la accin en favor de los derechos humanos y de la demo-
cracia. A menudo, los cursos de accin en esos distintos campos obede-
cen a lgicas polticas, econmicas y sociales muy distintas y quizs ha
llegado el momento de crear espacios para una interaccin ms eficaz
entre ellas, en reas de elaboracin de polticas coherentes en cuya
implementacin deben colaborar todos los actores sociales sin excep-
cin.
Otro aspecto fundamental es la necesidad de disponer de una visin
a largo plazo de los procesos que pueden conducir a la emergencia de
nuevas amenazas no armadas a la paz y a la seguridad, una visin que
requiere una contribucin ms activa y conjunta tanto de las ciencias
sociales y humanas, como de las ciencias naturales, en particular en lo
que refiere a las interacciones entre el deterioro del medio ambiente y la
agravacin de la pobreza, y fundamentalmente la extrema pobreza.
Sobre la base de los resultados del Seminario de Expertos de Santia-
go de Chile, la UNESCO emprender, en 2002-2003, una nueva fase de
accin, esto es, la elaboracin de un marco regional de promocin de la
seguridad humana, con miras a integrar en dicha promocin una serie
de factores, tales como los fundamentos ticos de la seguridad humana,
los derechos humanos, la diversidad cultural y las distintas percepciones
de la seguridad a nivel regional, nacional y sobre todo local, con el fin de
propender a la proteccin de las poblaciones ms vulnerables.
La elaboracin de dicho marco se har en colaboracin con los orga-
nismos de investigacin ms activos en el campo de la promocin de la
seguridad humana en Amrica Latina y el Caribe, en primer lugar con
FLACSO-Chile, as como expertos en derechos humanos, relaciones in-
ternacionales y seguridad internacional de esta regin. En el segundo
semestre de 2002, en Montevideo, Uruguay se desarrollar una reunin
de expertos que tendrn como misin la formulacin de una propuesta
de marco regional que ser discutida, en una segunda etapa, en una Con-
ferencia regional a efectuarse en Mxico a finales de 2002. Dicho marco
regional deber ser acompaado de un plan de accin a largo plazo,
coincidiendo con la estrategia a mediano plazo de la UNESCO para 2002-
2007, en la que la promocin de la seguridad humana ocupa un lugar
destacado.
Una accin de la misma ndole se emprender para frica en 2003,
sobre la base de los resultados de la reunin de expertos co-organizada
por la UNESCO y el Instituto de Estudios de Seguridad de frica del Sur,
con sede en Pretoria. Cabe subrayar una vez ms la necesidad de asegu-
rar un mayor intercambio de buenas experiencias e informaciones entre
FLACSO-Chile/UNESCO
10
las distintas regiones, ya que en muchos casos se deben afrontar proble-
mas similares, a pesar de las diferencias histricas y en trminos de desa-
rrollo econmico y social. En ese mbito, la red SECURIPAX de la
UNESCO (www.unesco.org/securipax) est llamada a asegurar un forta-
lecimiento de la puesta en redes de los distintos organismos, en particu-
lar las instituciones de investigacin y de formacin sobre la paz y la
seguridad humana en torno a una agenda comn.
Agradecemos profundamente a los autores de los trabajos que se
presentan en este libro, a todos los participantes del seminario desarro-
llado en Santiago de Chile del cual surgi este volumen debido a la alta
calidad de las ponencias y por su muy activa participacin en los debates,
lo que posibilit producir una serie de recomendaciones. Expresamos
un especial agradecimiento a Claudia Maresia y Claudia Fuentes de
UNESCO y FLACSO-Chile respectivamente, por el trabajo de organiza-
cin de la Conferencia y las tareas de seguimiento que ella demand.
Hacemos asimismo votos para que el conjunto de las actividades en
curso contribuya a hacer de la promocin de la seguridad humana una de
las prioridades continentales, en particular para satisfacer las necesida-
des ms urgentes de las poblaciones ms vulnerables de Amrica Latina
y el Caribe.
Santiago-Pars, 22 de mayo del 2002
INTRODUCCIN. INTRODUCCIN. INTRODUCCIN. INTRODUCCIN. INTRODUCCIN.
SEGURIDADHUMANA: CONCEPTOEMERGENTEDELA SEGURIDADHUMANA: CONCEPTOEMERGENTEDELA SEGURIDADHUMANA: CONCEPTOEMERGENTEDELA SEGURIDADHUMANA: CONCEPTOEMERGENTEDELA SEGURIDADHUMANA: CONCEPTOEMERGENTEDELA
SEGURIDADDELSIGLOXXI SEGURIDADDELSIGLOXXI SEGURIDADDELSIGLOXXI SEGURIDADDELSIGLOXXI SEGURIDADDELSIGLOXXI
FRANCISCOROJASARAVENA FRANCISCOROJASARAVENA FRANCISCOROJASARAVENA FRANCISCOROJASARAVENA FRANCISCOROJASARAVENA
Amrica Latina a inicios del siglo XXI muestra importantes debilidades
para enfrentar las consecuencias del proceso de globalizacin. En la re-
gin se ha incrementado la inestabilidad y ella afecta de manera significa-
tiva a la mayora de la poblacin. Si bien en la regin se han superado los
principales temas de la seguridad clsica y Amrica Latina no ha contri-
buido de manera sustancial a la inestabilidad global, la regin est lejos de
tener polticas que promuevan la seguridad de las personas, la seguridad
humana. Ms an, el carcter intranacional de los conflictos aumenta las
vulnerabilidades de millones de latinoamericanos. Buscar un concepto
de seguridad comn para la regin es un desafo esencial a inicios del
siglo XXI, para el Grupo de Ro, para la Organizacin de Estados Ameri-
canos (OEA) y su Comisin de Seguridad Hemisfrica y para todos los
Estados de la regin. En esta tarea las organizaciones de la sociedad civil y las
instituciones acadmicas, como FLACSO, pueden jugar un importante rol.
FLACSO-Chile/UNESCO
12
El siglo XXI muestra la emergencia de nuevos actores transnacionales y
el surgimiento de actores no estatales, con importantes capacidades de
accin global. Este es un importante cambio en las relaciones internaciona-
les y en la primaca que poseen los diferentes actores en sus interacciones.
Tambin, el siglo XXI muestra, con ms fuerza que etapas anteriores, la
necesidad de resolver los problemas de millones de seres humanos que se
ven afectados por grandes y crecientes inseguridades, en el mbito polti-
co, econmico, social, sanitario, personal y cultural. Una parte importante
de la poblacin mundial evidencia grandes vulnerabilidades en un sistema
inequitativo y de creciente interdependencia regional y global. Las conse-
cuencias son que la (in)seguridad es global aunque sus manifestaciones
pueden ser diferenciadas en regiones y pases
1
.
Una aspiracin central es avanzar hacia la formacin de un nuevo
orden global capaz de ubicar a la persona humana en el centro del siste-
ma planetario y que los estados, que continuarn siendo los actores de
mayor poder relativo, puedan garantizar de manera eficiente su seguri-
dad y contribuir a superar las vulnerabilidades y las dificultades de acceso
al progreso y al desarrollo de cientos de millones de seres humanos.
Con el fin de la guerra fra y el proceso de globalizacin se
incrementaron las oportunidades de cooperacin en el sistema interna-
cional y en diversas subregiones. La revolucin en las comunicaciones, la
nueva ola de democracia a nivel mundial y el fenmeno de la globalizacin,
han contribuido a universalizar los valores y principios establecidos en la
Carta de los Derechos Humanos. Su promocin y respeto exigen ms
asociacin y mayor cooperacin
2
.
Un acercamiento a las global politics desde la perspectiva de los inte-
reses humanos, como lo desarrolla Mel Gurtov permite comparar ma-
trices valricas. Esta distincin de valores se origina en diferentes pers-
pectivas tericas
3
. La teora realista mira los fenmenos internacionales
enfatizando la conflictividad y esto significa que no se dimensiona de
manera adecuada la cooperacin entre los diferentes actores. Las vi-
siones transnacionales corporate-globalist enfatizan los aspectos eco-
1. PNUD. Informe sobre desarrollo humano 1999. (Mundializacin con rostro humano).
Mundi Prensa Libros. Madrid, 1999.
2. Sobre globalizacin vase Ulrich Beck Qu es la globalizacin?Ed. Paids. Buenos
Aires, 1998: Clvis Brigago y Gilberto Rodrigues, Globalizao a olho N.U. O Mundo
conectado. Editora Moderna. Sao Paulo. 1998; Robert O. Keohane y Joseph S. Nye Jr.,
Power and Interdependence in the Information Age. En: Foreign Affairs, Vol. 77, N 5,
Sept.-Oct., 1998, pp. 81-94 y Francisco Rojas Aravena (ed.), Globalizacin, Amrica Lati-
na y la diplomacia de cumbres. FLACSO-Chile, Santiago, 1998.
3. Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest. Lynne Rienner Publishers. Boulder,
Colorado, 1999.
Introduccin. Seguridad Humana: concepto... Francisco Rojas Aravena
13
nmicos la hegemona de un modelo de produccin y de divisin del
trabajo de carcter capitalista. Sin embargo, si bien estas reglas del jue-
go son las que establecen la preservacin general, son vistas como jue-
go suma cero frente a otros valores. En ambos casos, tanto el realismo
como el corporate globalist enfatizan, en ausencia de valores comparti-
dos, la competitividad como fundamento del conflicto y la rivalidad per-
manente.
Al mirar el mundo desde una nueva perspectiva con una proyeccin
de carcter humanista-global, los valores que se enfatizan son distintos.
La necesidad de una perspectiva ms holstica significa plantearse la pre-
gunta central quin habla por el planeta?Las relaciones internacionales,
a partir de esta pregunta, miran otros ngulos, lo que significa pensar en
las relaciones en el sistema internacional como una temtica de la gente
4
.
Con este enfoque es posible relacionar problemas diversos con nue-
vas prioridades. La principal prioridad necesariamente es la paz. Esta se
asocia directamente a lo social y justicia econmica, justicia poltica,
gobernabilidad humana y la responsabilidad comn en el balance ecolgico.
Todo lo anterior se expresa en nfasis distintos y muchas veces alter-
nativos en trminos de los valores que buscan ser alcanzados. En el si-
guiente cuadro se comparan los principales valores que impulsan quienes
apoyan las principales teoras antes referidas.
Valores alternativos en las teoras principales
Realista Globalismo Humanismo
corporativo Global
Institucional Negociacin Acceso Fiscalizacin
(Accountability)
Influencia Jerarqua Gerencia
Misin Influencia Igualdad de oportunidades
Control Consumo Descentralizacin
Normas Sistema de alianzas Capitalismo Necesidades bsicas
Hegemona Cultura global Interdependencia
Misin nacional Interdependencia Regmenes Internacionales
igualitaria
Proteccionismo Laissez-faire One world
Intervencin Integracin Derecho internacional
Estructura Mantenimiento del Mantenimiento del Transformacin del sistema
sistema sistema
Bloques de poder Orden liberal Orden global
Fuente: Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest. p. 25-26.
4. El Secretario General de la ONU, en el Informe del Milenio, busca recuperar para la
ONU el rol de representante de la gente y hablar desde nosotros los pueblos de las
Naciones Unidas.
FLACSO-Chile/UNESCO
14
En la actualidad existen condiciones para establecer una coalicin in-
ternacional, tanto de Estados como de organizaciones de la sociedad
civil, para apoyar y promover iniciativas que propendan a establecer mayor
seguridad para la persona humana y su desenvolvimiento como eje de la
seguridad internacional. Naciones Unidas esta impulsando esta perspec-
tiva. Ello fundamentalmente a travs del perfeccionamiento de un nuevo
derecho internacional, que busca asegurar la paz y la gobernabilidad y de
la promocin de incentivos positivos. En este sentido destacamos la pers-
pectiva sealada en la reunin de Lysen Innovative international
approach will be needed to address the source of insecurity, remedy the
synthoms and prevent the recurrent of threats which affect the daily
lives of million of people
5
.
Un mundo libre de temor es el objetivo que en el plano de la seguri-
dad plantea Naciones Unidas. Lograrlo conlleva reconocer una nueva
realidad internacional caracterizada por un menor peso de los conflictos
interestatales y una mayor significacin de los conflictos intraestatales.
En el informe a la Asamblea General del Milenio, preparado por el Secre-
tario General, Kofi Annan, Nosotros los pueblos
6
, se destaca que en
este tipo de guerras internas en la dcada de los noventa murieron ms
de cinco millones de personas. Tambin signific migraciones masivas,
refugiados; destruccin de infraestructura y alteraciones sobre el medio
ambiente. Todo ello vulnera los derechos humanos fundamentales de
millones de personas y dificulta la creacin de condiciones para que la
paz como derecho primordial- pueda ser la base de la construccin de
un mundo mejor.
Los anlisis de Naciones Unidas indican que los conflictos son ms
frecuentes en las regiones correspondientes a pases pobres, con lo cual
el desafo de proteger a las poblaciones ms vulnerables es an mayor.
Lo anterior plantea un dilema global, y tambin regional, sobre cules
son los mecanismos ms apropiados para alcanzar la estabilidad, la paz y
promover la cooperacin. La intervencin, si bien no se puede renunciar
plenamente a ella, ha demostrado que no es -en la mayora de las opor-
tunidades- la mejor opcin para la resolucin de conflictos. Otro tanto
ocurre con el sistema de sanciones. En ese marco, las operaciones de
mantenimiento o imposicin de la paz deben ser revisadas. En el tipo de
conflicto que aparece como ms relevante a inicios del siglo XXI, el con-
5. Chairmans Summary, A Perspective on Human Security. Lysen, Norway, May
20th, 1999.
6. ONU, Informe del Milenio del Secretario General de las Naciones Unidas, Nosotros
los pueblos. La funcin de las Naciones Unidas en el siglo XXI. En: www.un.org/spanish/
milenio/sg/report/10/05/2000.
Introduccin. Seguridad Humana: concepto... Francisco Rojas Aravena
15
trol de armas livianas adquiere una magnitud tan significativa como la del
control de armas nucleares. Todo esto marca un cambio en la percep-
cin de los principales actores internacionales respecto de las situacio-
nes de tensin y conflicto y, en un plano ms general, sobre los concep-
tos de seguridad.
El sistema internacional cambi de manera dramtica en menos de
una dcada. No solamente el desaparecimiento de la Unin Sovitica
marca lo definitorio de este cambio, sino que junto con aquello se pro-
ducen modificaciones sustantivas, que acumuladas en el tiempo se ex-
presan con particular fuerza en el contexto de posguerra fra. Desde la
perspectiva de los actores que se manifiestan en el sistema internacional
institucionalizado, los actores estatales se multiplicaron al menos por
cuatro desde el establecimiento del Organismo de las Naciones Unidas
(ONU) en 1945. Aparecieron otros actores con cada vez ms gravita-
cin en las relaciones internacionales, no solo los organismos internacio-
nales con capacidad de cambiar su entorno, sino una serie de fuerzas
t r ansnacionales expr esadas con par t icular fuer za en empr esas
transnacionales y organizaciones no gubernamentales. La aceleracin de
las comunicaciones, la revolucin tecnolgica y la globalizacin acelera-
ron los cambios. Su principal expresin es que el actor principal, el Esta-
do, posee un menor poder.
Los Estados dejaron de tener un control monoplico o poseer capa-
cidades para establecer y promover acciones en cinco reas fundamen-
tales. Los Estados dejaron de tener el control sobre: 1) Las comunicacio-
nes. Internet es el mejor ejemplo de vinculacin global sin control esta-
tal. A ello se puede agregar la radio y la televisin. 2) El desarrollo tecno-
lgico depende mucho ms de las empresas que del Estado, ello afecta
las capacidades de inversin desde tecnologa gentica y clonacin a los
desarrollos tecnolgicos para la guerra. 3) Sobre las finanzas. Las tran-
sacciones financieras fluyen en la planeta y generan crisis regionales y
globales con una muy baja capacidad de intervencin del Estado. 4) Las
inversiones. Si bien los Estados generan reaseguros sobre la inversin su
capacidad de control de las decisiones de donde invertir y de donde
sacarlas es mnima. 5) Las migraciones internacionales y la capacidad de
controlar el movimiento de personas tambin se ha reducido en todos
los Estados. 6) El mbito del comercio es en el cual la apertura es cada
vez mayor y en este tambin se evidencian las dificultades de los Estados
para establecer controles y restricciones.
Lo anterior significa que se han generado percepciones de amenaza
distintas a las tradicionales y los mecanismos de accin para enfrentarlas
en muchos casos aparecen, y son, efectivamente anticuados. El mundo
FLACSO-Chile/UNESCO
16
posee ms informacin. Las vinculaciones son mayores. Los hechos pol-
ticos y sociales en un pas o regin no le son indiferentes a quienes los
perciben al otro lado del mundo
7
. Las decisiones econmicas que se
toman en una parte del planeta, poseen consecuencias directas sobre la
evolucin y la sustentabilidad econmica en otras reas. Todo lo ante-
rior muestra cambios sustantivos en el concepto bsico de soberana y
evidencia la reduccin de las capacidades nacionales para enfrentar los
principales problemas
8
. De all que la coordinacin de polticas, el esta-
blecimientos de normas y la generacin de regmenes internacionales,
basados en valores compartidos constituya un punto esencial en el dise-
o del nuevo sistema internacional del siglo XXI. Slo la capacidad de
accin mancomunada posibilitar a los Estados recuperar capacidades
para generar, conjuntamente con otros actores, un orden legtimo capaz
de satisfacer las demandas planteadas, incluido el tema de la seguridad a
nivel planetario: construir un mundo libre de amenazas y temor.
El concepto principal que posibilita entender la seguridad en la pos-
guerra fra es el concepto de cooperacin. Este aparece en todos los
informes que sistematizan los avances e interpretan los cambios en el
mundo. Tambin su rol es relevado en las distintas visiones, tanto para la
prevencin como para la promocin de la paz y la seguridad internacio-
nales. El conjunto de perspectivas sealan que los nuevos fenmenos
que deben ser incorporados al concepto van ms all de lo militar, de all
que los elementos de cooperacin constituyan un punto fundamental. La
preocupacin y la necesidad de reconceptualizacin en este campo est
presente no slo en el mbito multilateral sino en los distintos pases del
mundo. Este debate en Estados Unidos ha tenido una gran significacin
9
.
En este marco se debe ubicar el desarrollo de las concepciones sobre la
seguridad humana.
Amrica Latina, en el perodo de guerra fra, fue percibida y se
autopercibi en un marco conceptual definido por el conflicto bipolar.
La principal amenaza era el enemigo extra-continental. Con esto se re-
7. Esto aument con el terrorismo global y el impacto de sus acciones y la lucha por
eliminarlo.
8. Roberto Bergalli y Eligio Resta (comp.), Soberana: un principio que se derrumba. Ed.
Paids, Buenos Aires, 1996.
9. Ann M. Florini y P.J. Simmons, The New Security Thinking: A Review of the North
American Literature. Rockefeller Foundation. Nueva York, 1998.
Ashton B. Carter, William J. Perry y John D. Steinbruner, A New Concept of Cooperative
Security. The Brookings Institution. Washington, D.C., 1992.
Joseph J. Romm, Defining National Security. The Nonmilitary Aspects. Council on Foreign
Relations Press. Nueva York, 1993.
Patrice M. Franco, Toward a New Security Architecture in the Americas. Center for
Strategic and International Studies. Washington, D.C., 2000.
Introduccin. Seguridad Humana: concepto... Francisco Rojas Aravena
17
afirmaban tendencias previas provenientes del perodo anterior a la se-
gunda guerra mundial. Los pases de la regin estn a inicios del siglo
XXI, inmersos en un proceso de debate y reformulacin de los concep-
tos de seguridad. Apreciamos una transicin conceptual, desde la pers-
pectiva de guerra fra que visualizaba un enemigo, expresado en acciones
impulsadas por un Estado y con un fuerte peso militar, hacia otra de
posguerra fra en la cual las amenazas son difusas y en ellas el peso de los
factores militares se ha reducido y aparecen muchas de ellas desligadas
de actores estatales, e incluso desterritorializadas.
Ms en general podemos sealar que con el fin de la guerra fra se ha
producido una revaluacin de las principales matrices tericas con las
que se evalan los fenmenos internacionales
10
. Ello permitir avanzar
hacia la conformacin de un nuevo paradigma en el cual, reconociendo
el conflicto y la confrontacin, se pueda colocar un mayor nfasis en la
cooperacin y la asociacin. Este cambio requiere de una gran voluntad
poltica de los actores centrales y formas especficas de articulacin.
El desarrollo de las teoras sobre regmenes internacionales
11
y sobre
la conformacin de bienes pblicos globales
12
adquiere una mayor signi-
ficacin e importancia. Tambin, los aportes en teoras de negociacin
13
y de instrumentos prcticos para desactivar tensiones
14
. La exploracin
terica en este campo permitir generar conocimientos adecuados para
mejorar el relacionamiento multilateral y los resultados que desde l
surjan. En particular, aquellos que tienen la fuerza para cambiar relacio-
nes en el sistema internacional
15
.
10. Michael P. Snnar y D. Neil Snarr (eds.) Global Issues. Lynne Rienner. Boulder, Colora-
do, 1998.
Barry Buzan, Ole Waever, Iaap de Wilde, Security. A New Framework for Analysis.
Lynne Rienner Boulder, Colorado, 1998.
Roberto Keohane y Joseph S. Nye Jr., Power and Interdependence in the Information
Age. En: Foreign Affairs, Vol. 77, No. 5, Sept.-Oct., 1998. pp. 81-94.
Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest. Lynne Rienner Publishers. Boulder, Colorado,
1999.
11. Stephen D. Krasner, International Regimes. Cornell University Press, 1983, 6a. Edi-
cin, 1991.
Roberto Keohane, Instituciones Internacionales y Poder Estatal. Ed. GEL, Buenos Aires,
1993.
12. Inge Kaul, Isabelle Grunberg y Marc A. Stern, Global Public Goods. UNDP/Oxford
University Press. Nueva York, 1999.
13. J. William Breslin y Jeffrey Z. Rubin, Negotiation Theory and Practice. Program on
Negotiation Books. Harvard Law School. Cambridge, Massachusetts, 1995.
Roger Fisher, Andrea Kupper Schneider, Elizabeth Borgmardt, y Brian Ganson Coping
with International Conflict. Prentice Hall Inc. Nueva Yersey, 1997.
Roger Fisher, E. Kopelman y A. Kupfer Schneider, Ms all de Maquiavelo. Herramientas
para afrontar conflictos. Ed. Granica, Buenos Aires, 1996 (versin original inglesa en
1994).
14. Michael Krepon, Michael Newbill, Khurshid Khoja, Jenny S. Drezin Global Confidence
Building, New Tools for Troubled Regions. St. Martins Press. Nueva York, 1999.
15. Stanley Hoffmann, World Disorders. Troubled Peace in the Post-cold war era. Rowman
y Littlepield Publishers, Inc. Boston, 1998.
FLACSO-Chile/UNESCO
18
La Seguridad Humana: un concepto emergente
Las nuevas vulnerabilidades demandan perspectivas holsticas. Es de-
cir, la agregacin de variables ubicada en una perspectiva con ambicin
totalizadora. Es posible articular la conceptualizacin de seguridad inter-
nacional ha inicios del siglo sobre la base de relacionar los conceptos de
seguridad internacional, seguridad estatal y seguridad humana. La forma
en que establezcamos dicha relacin permitir satisfacer de manera si-
multnea las necesidades globales, estatales y de las personas y los pue-
blos. En la medida en que se incrementan las vulnerabilidades y amenazas
en la seguridad internacional, desde all se presionar al Estado para que
tome acciones en un contexto, como el que hemos definido, en el que el
Estado posee menores recursos de poderes reales. De all que impulsar
ms mult ilat er alismo y un mult ilat er alismo cooper at ivo, o un
multilateralismo corresponsable es esencial. A su vez, cuando se produ-
cen crisis y conflictos interestatales, estos afectan a la seguridad humana
y a la estabilidad internacional. Por lo que alcanzar una estabilizacin en
las relaciones interestatales desmilitarizando los vnculos es crucial. Por
otro lado, las demandas de la seguridad humana se expresan tanto hacia
el Estado, como al sistema internacional. En la promocin de este nivel
de la seguridad la incidencia de las organizaciones de la sociedad civil es
fundamental.
Cada dimensin posee su propia lgica. En la seguridad internacional
son los aspectos globales, la mundializacin y el peso que tienen los acto-
res estatales, los organismos internacionales y actores no estatales. En
este nivel se producen las definiciones macros, y se promueven regme-
nes internacionales globales y/o regionales. La estabilidad constituye un
bien pblico a ser promovido.
La seguridad estatal corresponde a la seguridad clsica, a los aspectos
vinculados primordialmente con la soberana y los temas de fronteras. El
peso de las fuerzas militares y su balance, as como los conceptos asocia-
dos a la disuasin y la defensa se ubican en este nivel.
La seguridad humana aborda dimensiones ms locales aunque res-
pondan a grandes masas humanas. Tambin ubica temticas globales que
afectan a la humanidad, como cuestiones ambientales o pandemias. En
ambos casos corresponde a temas no abordados no tradicionalmente en
los otros dos niveles en los que es posible analizar la seguridad.
En la construccin de una visin holstica es necesario destacar que
cada nivel debe producir respuestas especficas en al menos tres reas: el
uso de la fuerza, la prevencin de conflictos y la cooperacin internacional.
Los incrementos en la seguridad en un nivel no sustituyen ni eliminan las
Introduccin. Seguridad Humana: concepto... Francisco Rojas Aravena
19
demandas en los otros. Al contrario la inseguridad en alguno de los tres
niveles afecta los otros. Desde esta perspectiva la seguridad humana apa-
rece como un tema emergente, que puede darle una mayor coherencia a
la interaccin, en el actual momento de globalizacin, a la seguridad inter-
nacional y la seguridad estatal.
La mirada que es necesario construir, con un mayor peso totalizador,
no significa la ampliacin del concepto de seguridad. La ampliacin con-
llevara a militarizar diferentes reas o securitizar todo lo importante.
Las nuevas perspectivas implican una mejor articulacin de sus niveles.
En esta etapa de posguerra fra y mundializacin es necesario destacar
cuatro elementos sustantivos: i) La seguridad internacional va ms all de
los componentes militares. ii) La seguridad internacional es transnacional,
global e interdependiente. iii) La seguridad internacional es producida
por una pluralidad de actores; el Estado dej de ser el actor exclusivo.
iv) La seguridad internacional en el siglo XXI ampla la agenda y demanda
una mayor cooperacin y asociacin.
En la triloga seguridad humana, seguridad estatal y seguridad interna-
cional los nfasis sobre cul es el factor que posee primaca pueden va-
riar segn sean los escenarios. En la inmensa mayora el peso de la articu-
lacin recaer en la seguridad estatal. Ello porque el Estado contina
siendo el principal actor internacional. Para algunas regiones geogrficas,
principalmente para Africa, un mayor centro de gravitacin pueda estar
ubicado en la seguridad internacional -y sus principales actores-. Es de-
cir, en la capacidad de reaccin del sistema internacional frente a la crisis
de gobernabilidad de los Estados frgiles o en desaparicin.
En el Informe del Milenio, se seala que el mundo avanza hacia una
nueva comprensin del concepto de seguridad. En efecto, en el docu-
mento se indica: En una poca era sinnimo de la defensa del territorio
contra ataques externos, pero las exigencias de la seguridad han hecho
que hoy en da abarque tambin la proteccin de las comunidades y los
individuos de diversos actos internos de violencia. A lo anterior agrega
la necesidad de aplicar criterios de seguridad ms centrados en el ser
humano es an mayor debido al peligro permanente que plantean para la
humanidad las armas de destruccin en masa muy en especial las armas
nucleares: su nombre mismo revela alcance y objetivos si alguna vez lle-
garan a utilizarse
16
. Lo anterior nos lleva a la necesidad de repensar y
reformular el concepto de seguridad. Se requiere construir un concepto
ms comprensivo, capaz de abordar las distintas dimensiones que afec-
tan e inciden en la vida y la muerte de los seres humanos.
16. ONU, Un mundo sin temor, Captulo IV, numeral 194 y 195.
FLACSO-Chile/UNESCO
20
Desde 1994 en el sistema multilateral comenz a desarrollarse una
conceptualizacin sobre la seguridad humana que ha ido ganando cre-
cientes espacios en los organismos multilaterales. De alguna manera se
est transformando en un punto de referencia de las tendencias princi-
pales sobre la seguridad global en el siglo XXI. En efecto, en el informe
sobre el Desarrollo Humano de 1994, el Programa de Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD) focaliz el anlisis en las nuevas dimensiones
de la seguridad humana y las defini sobre la base de dos componentes
principales: libertad respecto del miedo y libertad respecto de la necesi-
dad. El PNUD indica que estos dos componentes son parte del origen y
fundamento de Naciones Unidas. En este sentido destaca el mundo
nunca tendr seguridad contra la guerra si los hombres y las mujeres no
tienen seguridad en sus hogares ni en sus empleos. La conceptualiza-
cin conlleva una lista de amenazas que se agrupan en siete categoras,
que afectan distintos mbitos: seguridad econmica, seguridad alimentaria,
seguridad en salud, seguridad ambiental, seguridad personal, seguridad
de la comunidad, seguridad poltica
17
.
La capacidad de generar medidas de prevencin
18
constituye, por lo
tanto, el punto medular de la accin internacional y de los organismos
rectores del sistema universal y regional
19
. En este sentido, Naciones
Unidas enfrenta el desafo y la imperiosa necesidad de establecer estra-
tegias eficaces en la prevencin de conflictos de largo a corto plazo. Ms
an, el inters de Naciones Unidas es focalizar cada vez con ms fuerza
en las acciones de prevencin en el mbito de la seguridad internacional
como elemento crucial para avanzar hacia un mundo sin temor. Las
Naciones Unidas han comprobado triste y reiteradamente, en el ltimo
decenio, que las mejores intenciones del mundo no bastan para reem-
plazar la capacidad fundamental de demostrar una fuerza convincente,
sobre todo cuando se trata de una operacin compleja de mantenimien-
to de la paz
20
.
El uso de la fuerza por mandato legtimo de Naciones Unidas constitu-
ye, por lo tanto, un instrumento que se prev como sustantivo. Sin embar-
go, tal como el mismo informe seala seguidamente, la fuerza por s sola
no puede crear la paz, slo se puede crear un espacio para construirla.
17. PNUD Informe sobre el Desarrollo Humano 1994, en especial Captulo II Nuevas
dimensiones de la seguridad humana. Fondo de Cultura Econmica. Ciudad de Mxico,
1994.
18. Clingendael, Conflict Prevention and Early Warning in the Political Practice of
International Organizations . Working Paper. Netherlands Institute of International
Relations, Clingendael. La Haya, 1996.
19. Muthiah Alagappa y Takashi Inoguchi, International Security Management and the
United Nations. U.N. University Press. Tokyo, 1999.
20. ONU, Informe del grupo sobre las operaciones de paz de las Naciones Unidas (Comi-
sin Brahimi). Asamblea General/Consejo de Seguridad. Nueva York, 21 de agosto, 2000.
Introduccin. Seguridad Humana: concepto... Francisco Rojas Aravena
21
Esta afirmacin constituye el eslabn fundamental que posibilita pensar
una y otra vez en la relacin entre la paz, el uso de la fuerza y las condi-
ciones polticas. Ser la voluntad poltica, la limitacin al uso de la fuerza
en la resolucin de las disputas y el desarrollo de medidas disuasivas
eficientes las que posibiliten un mayor espacio para la poltica y para la
construccin de la paz.
La seguridad humana es un concepto amplio, que muestra las debili-
dades y vulnerabilidades del ser humano, as como sus potencialidades.
Las oportunidades de crecimiento y desarrollo estn cada vez ms liga-
das o se constituyen en fuentes de inseguridad. La interconexin global
adquiere cada da mayor significacin y relevancia. Reducir los riesgos
implica una mayor coordinacin de polticas nacionales y globales. La
experiencia de los aos recientes muestra que es esencial concordar en
el diseo y luego en el establecimiento y en la ejecucin de los regmenes
internacionales que garanticen un orden internacional consensuado. Son
los regmenes internacionales los que pueden asegurar la proteccin de
las personas. Es sobre la base del accionar de los regmenes internacio-
nales que ser factible superar vulnerabilidades. La coordinacin de pol-
ticas al interior de los regmenes internacionales, posibilitar incremen-
tar las oportunidades para un desarrollo ms equitativo. Avanzar en este
camino slo ser posible con mayor asociacin y con ms cooperacin.
Un multilateralismo cooperativo en lo global y el estado de derecho en
lo nacional, son las mejores garantas para asegurar a las personas su
desarrollo y la proteccin.
La seguridad humana puede ser analizada y percibida desde diversas
variables. El profesor Jorge Nef
21
, en el documento base del seminario
internacional Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua, nos propone al
menos cinco dimensiones: ecologa, economa, sociedad, poltica y cultura.
Cada una de estas variables puede ser visualizada en distintos niveles. Al
respecto quiero destacar su vinculacin principalmente con dos que son
cruciales: la globalizacin y el uso de la fuerza. Esto nos posibilitar focalizar
y estructurar recomendaciones de poltica en torno a un concepto en
construccin y en debate como es la seguridad humana.
21. Jorge Nef, Human Security and Mutual Vulnerability. IDRC. Ottawa, 1999. Segunda
edicin.
FLACSO-Chile/UNESCO
22
Variables Ecolgica Economa Sociedad Poltica Cultura
(Vida) (Riqueza) (Apoyo) (Poder) (Conocimiento)
Capital Capital Capital Capital Capital
ambiental econmico social poltico cultural
Efectos Sustentabilidad Prosperidad Equidad Paz Sabidura
Desastre Pobreza Inequidad Violencia Ignorancia
Globalizacin Un mundo de Lado oscuro Refugiados Gobernabilidad Identidades
efectos de la globaliza- Migraciones Regmenes Valores
asociados cin y compe- Hiper urbaniza- globales
efecto inver- tencia, ms cin Cooperacin/
nadero inequidad conflicto
Uso fuerza Bioterrorismo Crisis finan- Polarizacin Antiminas Intolerancia y
cieras Ingobernabilidad Nios en guerra Guerras religio-
e-terrorismo Rebelin Armas livianas sas
Lavado de Seguridad ciu- Desarme tradi- Identidades lo-
dinero dadana cional cales en choque
con nacionales
y globales.
La globalizacin universaliz valores tales como, derechos humanos,
democracia y mercado
22
. Esta universalizacin tiene un fuerte acento
occidental. Los procesos fundamentalmente tecnolgicos y econmicos
asociados a la globalizacin, generaron una mayor interdependencia glo-
bal con aspectos positivos y negativos (tales como un mayor comercio,
mayor difusin cientfica y ms informacin global. Tambin existe un
mayor peligro ambiental, el terrorismo adquiere dimensiones globales,
el crimen organizado es planetario y las crisis financieras no reconocen
fr ont er as). Sin inst it uciones apr opiadas gener ar est abilidad y
gobernabilidad global es difcil. En este mbito se denotan dficits impor-
tantes. A su vez, en el contexto de la globalizacin la diferenciacin y
multiplicacin de actores internacionales es cada vez mayor y ello incide
en el grado de relevancia y los recursos de poder con los que cada uno
enfrenta los procesos y busca incidir en los cursos de accin futuros. La
visin de futuro es esencial. En este marco en el actual perodo del siste-
ma internacional no estn decantadas las diversas conceptualizaciones
globales y en reas especficas como es la seguridad.
22. David Held, La Democracia y el orden global. Del Estado moderno al gobierno cos-
mopolita. Ed. Paids, Buenos Aires, 1997.
Introduccin. Seguridad Humana: concepto... Francisco Rojas Aravena
23
La seguridad humana visualiza un nuevo orden global, un mundo ni-
co, fundado en un humanismo global. Lo central es resolver las necesida-
des bsicas de la poblacin en el contexto de la globalizacin y la interde-
pendencia. Ello supone por un lado, una tendencia a la unificacin de
comportamientos, consumos y valores centrados en valores universales;
y por otra, la demanda de reconocimiento y el respeto por la diversidad
y las identidades y culturas particulares.
Sin embargo, hemos constatado que, en forma simultnea a lo ante-
rior, la globalizacin aumenta las diferencias y no resuelve por s sola, las
necesidades. Tambin la globalizacin afecta prcticas culturales e identi-
dades nacionales y locales. Todo ello en un contexto de polarizacin
econmica y social en diversas reas del planeta. La consecuencia es
ingobernabilidad local que transfiere inestabilidad al sistema global y los
subsistemas regionales. En la seguridad clsica se afirma que no existe
seguridad absoluta y que la mayor seguridad de un actor puede corres-
ponder a un mayor grado de inseguridad de otro. En el caso de la segu-
ridad humana podemos afirmar que las vulnerabilidades de unos se mani-
fiesta como vulnerabilidades de todos, una vulnerabilidad mutua. En la
regin latinoamericana esto nos demanda una mayor atencin y bsque-
da de alternativas en el conflicto colombiano.
Seguridad: perspectivas latinoamericanas
En Amrica Latina y el Caribe, evidenciamos una alta heterogeneidad
entre sus distintas regiones y pases. Sin embargo, se nos ve como re-
gin. Tenemos diferencias sustantivas y en algunos casos se incrementan.
No obstante existe una base sustancial para actuar en comn que parte
del idioma y la cultura y se expresa en intereses comunes en todos las
reas. Un dficit sustantivo est en las dificultades que posee nuestra
regin para actuar con una sola voz. Nos cuesta coordinar posiciones e
impulsar concertadamente iniciativas en el sistema planetario e incluso
en el regional. Sin accin concentrada no hay posibilidades de incidir en
el diseo de las reglas del orden global
23
. De all la significacin del
relanzamiento del Grupo de Ro.
En el mbito de la seguridad internacional, Amrica Latina puede dar
un salto cualitativo. Una decena de tendencias lo prefiguran, aunque no
lo aseguran:
1) Se ha cerrado un importante ciclo de conflictos fronterizos, en espe-
cial, entre los pases mayores.
23. Joseph S. Tulchin y Ralph H. Espach (Eds.), Latin American in the New International
System. Lynne Rienner Publisher, Boulder, Colorado, 2001.
FLACSO-Chile/UNESCO
24
2) Ha aumentado la cooperacin y la integracin subregional y de all se
vislumbran oportunidades regionales.
3) Somos, pese a la globalizacin, una regin marginal, o ms bin
perifrica en cuestiones estratgicas. Ello abre oportunidades positivas
de nuevos espacios de cooperacin.
4) Una regin desnuclearizada y libres de armas de destruccin masiva.
5) En la dcada de los 90, aprendimos que se requiere un diseo y una
arquitectura para la cooperacin internacional en seguridad.
6) Se han efectuado esfuerzos, an sin resultados, para crear nuevos
regmenes de seguridad y disear nuevos bienes pblicos en la materia.
7) Se ha desarrollado un renovado dilogo en la Diplomacia de Cum-
bres, an con un bajo nivel operacional, sin embargo, con un fuerte ca-
rcter orientador.
8) Los principales avances en la distensin y la cooperacin en materias
de seguridad, se dan en el mbito subregional.
9) La Diplomacia de Segundo Carril (track II), ha jugado un importante
papel. Esta forma de diplomacia, requiere ser promovida y ampliada.
10) A mayor segur idad int er nacional mayor focalizacin en la
gobernabilidad democrtica y en la seguridad humana.
Pese a la potencialidad de estas tendencias se evidencian dficits impor-
tantes que se requieren superar. Una meta importante es construir y
desarrollar un concepto comn sobre seguridad internacional en las
Amricas. Requerimos, como regin, de un concepto holstico, capaz de
recoger las dimensiones de la seguridad tradicional, conjuntamente, con
las nuevas amenazas e incorporar los niveles y dimensiones relativos a la
persona humana. Relevar la Paz como valor esencial es una tarea perma-
nente. Condenar el terrorismo y la violencia indiscriminada contra civi-
les es una demanda y una aspiracin que se asocia a la bsqueda de la paz.
Un concepto comn nos permitir:
Ms cooperacin, participacin y coordinacin interestatal a la vez
que se reduce la militarizacin y conflictividad de los vnculos.
Ms multilateralismo. Una mayor capacidad de asociacin y una ma-
yor corresponsabilidad de los actores frente a la agenda internacional. El
multilateralismo cooperativo expresa esta dimensin.
Una accin mas coordinada de las Organizaciones de la Sociedad Ci-
vil, y un mayor peso de la sociedad en estos temas que la afectan direc-
tamente.
Lo anterior, nos indica que la regin tiene la oportunidad para construir
un Rgimen Multilateral de Seguridad Internacional en las Amricas. Este
Introduccin. Seguridad Humana: concepto... Francisco Rojas Aravena
25
podr enfrentar las dimensiones interestatales tradicionales, la emergen-
cia de nuevas amenazas y contribuir a abrir espacios para la resolucin
de los conflictos intranacionales.
En el rgimen internacional multilateral de seguridad, el diseo y la
definicin de metas es muy significativo. Sin embargo, el elemento clave
y crucial es la voluntad poltica. Los nuevos conflictos, la presencia de
nuevos actores, la evidencias de nuevos riesgos demanda una nueva se-
guridad. Esta debe ser capaz de proveer: mecanismos de alerta tempra-
na, espacios para el dilogo poltico estratgico, conjuntamente con di-
logos informales en una diplomacia de II Carril. La revisin de la diploma-
cia coercitiva, le abre un mayor espacio a la coordinacin de polticas a
los regiones democrticas.
En definitiva, el rgimen internacional se organizar en torno a con-
ceptos comunes que posibiliten focalizar las amenazas y disear cursos
de accin concertados. Es decir, controlar las amenazas en el mbito de
la defensa, abrir espacios para el dilogo diplomtico y reducir los ries-
gos para las personas. Esto incrementar los niveles de seguridad huma-
na y con ello la seguridad clsica y la seguridad global.
I. I.
I. I. I.
VISIONESGLOBALESSOBRELA VISIONESGLOBALESSOBRELA
VISIONESGLOBALESSOBRELA VISIONESGLOBALESSOBRELA VISIONESGLOBALESSOBRELA
SEGURIDADHUMANA SEGURIDADHUMANA
SEGURIDADHUMANA SEGURIDADHUMANA SEGURIDADHUMANA
SEGURIDADHUMANAYVULNERABILIDADMUTUA SEGURIDADHUMANAYVULNERABILIDADMUTUA SEGURIDADHUMANAYVULNERABILIDADMUTUA SEGURIDADHUMANAYVULNERABILIDADMUTUA SEGURIDADHUMANAYVULNERABILIDADMUTUA
JORGENEF JORGENEF JORGENEF JORGENEF JORGENEF
1
Propsito y descripcin
El centro de inters de este trabajo se sita en la interseccin entre tres
reas problemticas que por lo general han sido tratadas en forma sepa-
rada: el fenmeno de la globalizacin
2
, la transformacin de la naturaleza
del Estado contemporneo y la crisis del desarrollo
3
. El objetivo es ofre-
cer un conjunto de proposiciones para ayudar a explicar y entender la
gnesis y evolucin del orden socioeconmico y poltico vigente, desde
una perspectiva que ane visiones estructurales e histricas, micro y
macro-analticas. Aunque el propsito ltimo de este ejercicio es facili-
tar la aproximacin al estudio de fenmenos concretos, su orientacin
ser eminentemente terica, concentrndose en el vnculo entre los fac-
tores "internos" y "externos" que afectan los procesos mencionados ms
arriba.
1. Profesor Titutar de Poltica, Desarrollo Internacional y Extensin Rural, Universidad
de Guelph, Canad.
2. Vase, Robert Cox, "Global Restructuring: Making Sense of the Changing International
Political Economy" en Richard Stubbs y Geoffrey Underhill (eds.), Political Economy and
the Changing Global Order (Toronto: McClelland & Stewart, 1994), pp. 17-44.
3. Vase nuestro trabajo" Development Crisis and State Crisis: Lessons from the Latin
American Experience", en O.P. Dwivedi y P. Pitil (eds.) Development Admnistration in
Papua-New Guinea (Boroko: ADCOL-PNG, 1991), pp. 10-33.
FLACSO-Chile/UNESCO
30
Los dos conceptos centrales en nuestro enfoque son seguridad huma-
na y vulnerabilidad mutua
4
. El primero se refiere a la creacin y manten-
cin de circunstancias propicias para la reduccin de riesgo e incertidum-
bre, permitiendo la realizacin de los que Lasswell llamase la "dignidad de
las personas" o "dignidad humana"
5
. El segundo, la vulnerabilidad mutua
6
,
se refiere a la interconexin de disfunciones, hoy da a escala global, con-
ducentes al desequilibrio y entropa entre los factores que interactan
tanto en los niveles micro como macro del orden mundial. En nuestra
opinin, una discusin sobre globalizacin, la naturaleza del Estado, o so-
bre desarrollo, sin referencia a los conceptos de seguridad humana y vul-
nerabilidad mutua, sera insuficiente para entender los procesos de cam-
bio del sistema mundial. Igualmente, un anlisis de las transformaciones
globales sin referencia a la transicin desde un sistema de destruccin
mutua asegurada (Mutual Assured Destruction: MAD) a uno de vulnerabi-
lidad mutua asegurada (MAV) no podr captar en plenitud el perodo de la
pos guerra fra, en el cual trminos como "inters nacional" y an Relacio-
nes Internacionales, relaciones Norte-Sur, o "Tercer Mundo" han perdido
capacidad heurstica.
Por varias dcadas han emergido diversos vocablos atingentes a la
"seguridad", tales como seguridad nacional
7
, seguridad pblica, seguridad
ciudadana
8
, seguridad cooperativa
9
y otros. Si bien es cierto que para un
nmero de analistas el concepto de seguridad va aparejado a la nocin
de fuerza y al atributo de violencia "legtima" y "soberana" estatales
10
,
hay una tradicin histrica de igualmente antiguo linaje que usa el trmi-
no seguridad para referirse a la reduccin de riesgos y contingencias
adversas que afectan a la llamada sociedad civil y a las personas. Esta
acepcin amplia de seguridad subyace an en las concepciones macro
4. J. Nef, Human Security and Mutual Vulnerability. The International Political Economy
of Development and Underdevelopment (Ottawa: IDRC Books, 1999) p. 13-14.
5. Harold Lasswell, Politics. Who Gets What, When and How? (Nueva York: Peter
Smith, 1950), pp. 3-25.
6. Ivan Head, On a Hinge of History: The Mutual Vulnerability of South and North
(Toronto: University of Toronto Press, 1991), passim.
7. Arturo Siat y Gregorio Iriarte, "De la seguridad nacional al trilateralismo," Cuadernos
de Cristianismo y Sociedad (Mayo 1978), pp. 17-30.
8. Vase Patricio Tudela, "Integracin regional y seguridad: desde las estrategias de de-
fensa al crimen organizado y la seguridad ciudadana", Intervencin en el Panel II "Hipte-
sis de Conflicto -Seguridad y Defensa" del Seminario "Nuevos Escenarios de los Proce-
sos de Integracin: Desafos y Realidades.", organizado por la Asociacin Chilena de
Ciencia Poltica y la Fundacin Konrad Adenauer. Santiago, 21 de Junio del 2001.
9. Vase, Francisco Rojas, "Seguridad Humana: una perspectiva acadmica desde Amri-
ca Latina", en FLACSO-Chile (Francisco Rojas et al), Chile 1999-2000. Nuevo gobierno:
desafos de la reconciliacin (Santiago: FLACSO, 2000), pp. 71-73.
10. Jorge Nef y Francisco Rojas, "Dependencia compleja y transnacionalizacin del Esta-
do en Amrica Latina", en Relaciones Internacionales N8 y 9 (Diciembre 1984), pp.
101-122.
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
31
polticas mencionadas ms arriba. Este es el caso con la nocin actuarial de
"seguro" y con las expresiones "seguridad social", "seguridad alimentaria"
11
,
"seguridad de la empresa"
12
y otros vocablos, que van aparejados a las
ideas de "derechos humanos" (de segunda y tercera generacin), desarro-
llo humano y comunidades de seguridad (security communities). No hay
duda que existen puntos de inflexin entre estos trminos, cuyas semnticas
y significaciones a menudo obedecen a diversas formas de expresin de
trminos congruentes, o que enfatizan uno u otro aspecto de la realidad.
Pero esta congruencia no debiese llevarnos al equvoco de suponer que
todos estos discursos tienen necesariamente a una matriz conceptual, -o
an ms, valrica- comn. Por el contrario, ms all de las etiquetas de una
u otra poltica pblica hay concepciones divergentes de los derechos hu-
manos, de las relaciones globales y de aquellas entre Estado y sociedad
civil, y sobre la naturaleza del Estado mismo en relacin con el sistema
regional y global. Este es particularmente el caso con la concepcin totali-
zadora de "seguridad nacional". Esta ltima privilegia una estrecha visin
de los medios para conseguir un tipo de seguridad (la defensa y lo militar)
sobre un entendimiento comprensivo y sistmico de los fines (teleologas),
contextos y consecuencias
13
.
Estructura del ensayo
Las nociones amplias y comprensivas de seguridad delineadas ms arriba
confluyen en el trmino Seguridad Humana. Examinaremos brevemente
sus orgenes, evolucin, las diversas contribuciones tericas en que se
basa, sus dimensiones analticas y sus implicaciones en trminos de op-
ciones de polticas pblicas. Hay algunos que trazan el origen del concep-
to a nuestro trabajo con la Comisin Presidencial del CIID/IDRC en el
Canad en 1988 y las publicaciones del libro de Ivan Head, On a Hinge
of History
14
(1992) y Nef, Human Security and Mutual Vulnerability
15
11. J. Nef y J. Vanderkop, Food Systems and Food Security in Latin America and the
Caribbean: Politics, Ideology and Technology, (Guelph: Centre for Food Security Research,
1989) pp. 1-5.
12. Concepto usado por Henri Fayol en Administracin industrial y general (1916), para
referirse a una de las 6 funciones de la empresa: aquella que tiene por objeto proteger el
patrimonio, los bienes, la salud y la integridad de la empresa.
13. Jean-Louis Weil, Joseph Comblin and Judge Senese, "The Repressive State: The Brazilian
National Security Doctrine and Latin America" en LARU Studies (Toronto: Latin American
Research Unit, LARU, 1979), pp. 36-73.)
14. Ivan Head, On a Hinge of History. The Mutual Vulnerability of South and North
(Toronto: University of Toronto Press, 1991), pp. 1, 95-97, 185-186.
15. J. Nef, Human Security and Mutual Vulnerability. The Political Economy of Global
Relations (Ottawa: IDRC Books, 1999)
FLACSO-Chile/UNESCO
32
(1995), que en la dcada de los noventa de alguna manera influyesen
en la formulacin de poltica exterior canadiense por el entonces Minis-
tro de Asuntos Exteriores, Lloyd Axworthy
16
. Sin embargo, es altamente
probable que sus basamentos tericos se remonten a anteriores traba-
jos, incluidas las conceptualizaciones de Harold Lasswell sobre dignidad
humana, las obras de Kenneth Boulding y a la llamada Economa Poltica
Internacional
17
, en especial las contribuciones de Johan Galtung
18
y Robert
Cox
19
. En todo caso, el marco conceptual de la seguridad humana ha
aflorado recientemente en las matrices de poltica exterior de un grupo
de 12 pases que incluye a Chile
20
. Curiosamente, es un concepto que es
aparentemente poco entendido, ms all de su atraccin semntica.
El ensayo interpretativo que desarrollaremos a continuacin est es-
tructurado en torno a una serie de temas interrelacionados -medio am-
biente, economa, sociedad, poltica y cultura- desde una perspectiva glo-
bal. Primero, se presentar una visin general tanto descriptiva como te-
rica del orden mundial pos guerra fra vista desde el prisma de la economa
poltica del desarrollo y el subdesarrollo. Se enfatizarn los enfoques es-
tructurales e histricos que explican la naturaleza del dicho orden
21
, y la
limitacin de dichos enfoques para formular hiptesis tanto de valor
heurstico como orientadas a polticas pblicas. A continuacin se explo-
rarn las nociones de vulnerabilidad mutua y seguridad (e inseguridad)
humana como alternativas analticas, explicativas, y normativas del nuevo
orden mundial. La presentacin comprender un anlisis de las races his-
tricas y de las circunstancias estructurales-ambientales, econmicas, so-
ciales, polticas y culturales del orden mundial y del desarrollo y subdesa-
rrollo globales. Finalmente, se intentar una sntesis conceptual para abor-
16. Un bosquejo del concepto de seguridad humana, como base de poltica exterior se
encuentra en Government of Canada, Department of Foreign Affairs and International
Trade (DFAIT), "Statement, Notes for an Address by the Hounorable Lloyd Axworthy,
Minister of Foreign Affairs to the G-8 Foreign Ministers Meeting" 9 de Junio 1999, <http:/
/198.103.104.95/human-rights/statement-e.asp>
17. Martin Staniland. What is Political Economy? A Study of Social Theory and
Underdevelopment (New Haven: Yale University Press, 1985), pp. 1-9.
18. Johan Galtung, The True Worlds. A Transnational Perspective (Nueva York: Free
Press, 1980), pp. 1-39, 107-178, 255-303, 305-340.
19. Robert Cox, Production, Power, and World Order. Social Forces in the Making of
History (Nueva York: Columbia University Press, 1987) pp. 1-35, 407-415.
20. La red de seguridad humana inclua en 1999 a 12 pases -Austria, Canad, Chile,
Grecia, Irlanda, Jordania, Holanda, Mali, Noruega, Eslovenia, Tailandia y Suiza-- coordina-
dos por encuentros ministeriales. Ver F. Rojas, "Seguridad Humana...", en FLACSO, Chile
1999-2000.., pp. 66-67.
21. Una visin general de las varias posturas tericas se encuentra en Jan Black,
Development in Thery and Practice. Paradigms and Paradoxes, ( Boulder, Co.: Westview,
1999), pp. 1-39.
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
33
dar el fenmeno del cambio sistmico a la luz de los factores histricos y
estructurales mencionados ms arriba y que ponen a prueba la capacidad
heurstica del paradigma de Seguridad Humana. En particular, se examina-
rn las continuidades y discontinuidades epistemolgicas, ideolgicas y
conceptuales (y de modelo de polticas pblicas) con otros paradigmas de
"seguridad", como la seguridad nacional, la seguridad pblica, la seguridad
cooperativa, y la seguridad ciudadana, entre otros.
El nuevo orden mundial y la semntica de la seguridad y el
desarrollo
Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial, las nociones de seguridad y
desarrollo han sido los ejes teleolgicos del sistema mundial y de las
polticas exteriores de las grandes potencias. Dicha seguridad ha tendido
por lo general a referirse a los aspectos militares de las relaciones entre
pases o entre grupos sociales dentro de un pas. Aunque, como seal-
semos ms arriba, el vocablo seguridad se ha usado ampliamente, y des-
de un comienzo, en el sentido de disminucin de riesgos, incertidumbre
y contingencias negativas, la mayor parte de la literatura en Ciencia Pol-
tica de los ltimos 40 aos le ha asignado una connotacin restringida
22
.
Esta ltima se relaciona con el control de la violencia por medio de la
fuerza (o violencia desde "arriba"), como en la llamada seguridad nacio-
nal. La palabra desarrollo, por otra parte, se ha hecho sinnimo con las
nociones de progreso y calidad de vida de la poblacin. Sus orgenes se
remontan a la idea Agustiniana de movimiento providencial ascendente y
a su secularizacin trminos progreso, evolucin y modernidad
23
.
El desarrollo como contrainsurgencia
El uso corriente del trmino desarrollo se inicia a partir del Plan Marshall
y del programa del Punto Cuarto del Presidente Harry Truman
24
. Ha
sido entendido como un proceso de crecimiento econmico inducido,
con abundante ayuda financiera y tecnolgica exterior y cuyo resultado
es un cambio social progresivo y contnuo, que culmina en el fortaleci-
miento de una democracia occidental estable. Es esencial destacar este
22. Vase la observacin de F. Rojas, op. cit pp. 59-66.
23. Helio Jaguaribe, Economic and Political Development: A Theoretical Approach and a
Brazilian Case Study (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1968), pp. 4-12.
24. Michael Mason, Development and Disorder. A History of the Third World Since
1945, (Toronto: Between the Lines, 1997), pp. 16-23.
FLACSO-Chile/UNESCO
34
aspecto poltico del desarrollo, ya que desde los comienzos de la guerra
fra (y la preocupacin por la seguridad militar), se entendi el desarrollo
como una alternativa "suave" a la insurgencia
25
. Su contrapartida "dura"
era la fuerza militar. La Alianza para el Progreso fue una cristalizacin
muy clara de estas ideas. El desarrollo aparece aqu tanto como una
condicin, cuanto un correlato de la seguridad -nacional, hemisfrica o
global-desde la perspectiva occidental.
De lo dicho ms arriba se desprende que ambos trminos (seguridad y
desarrollo) han estado inextricablemente ligados a una cosmovisin
etnocntrica, en especial norteamericana, con mltiples redefiniciones, de-
rivadas y retro-alimentadas por cuatro dcadas de investigacin acadmi-
ca. Este paradigma "ortodoxo" se basaba en tres supuestos bsicos, que en
su conjunto constituan la piedra angular del discurso desarrollista. Uno
era que la difusin y modernizacin eran las resultantes de la cooperacin
y asistencia tcnica internacional. El otro era una visin Keynesiana del
Estado -el Estado Administrativo y la administracin para el desarrollo.
Esto es, que el Estado era el principal motor del desarrollo inducido, por
medio de la planificacin. Estas ideas motrices de la Primera Dcada del
Desarrollo de las Naciones Unidas, se plasmaron en los diversos progra-
mas del sistema internacional multilateral, (en el PNUD, o la CEPAL), y de
asistencia bilateral, como la Agencia para el Desarrollo Internacional de
Estados Unidos (USAID) o la Agencia Canadiense para el Desarrollo In-
ternacional (CIDA/ACDI). Sucesivas revisiones de la experiencia acumula-
da en las varias "dcadas del desarrollo", como los informes Pearson, Brandt,
Brundtland o Nyerere
26
, implicaron ajustes a los supuestos y direcciones
del desar r ollo inducido, en t r minos de objet ivos compar t idos,
sustentabilidad ambiental e interdependencia. Sin embargo, los dos su-
puestos centrales mencionados ms arriba se mantuvieron.
Lo que tambin se mantuvo como supuesto fundamental fue la no-
cin de que haba un sistema internacional cuyos dos ejes culturales y
estructurales eran la divisin entre Oriente y Occidente, y entre Norte
y Sur. Esto es, que haba a lo menos dos modelos de desarrollo posibles:
el capitalismo y el socialismo, con diversas opciones y permutaciones y
25. J. Nef y O.P. Dwivedi, Development Theory and Administration: A Fence Around
an Empty Lot?, Indian Journal of Public Administration Vol. XXVII No. 1 (1981), pp. 42-
66,68.
26. Para un anlisis de las ltimas tres dcadas del desarrollo de las Naciones Unidas
(1961-1991), vase Commission on International Development, Lester Pearson, Chair-
man, Partners in Development; Report. (Nueva York: Praeger, 1969); Willi Brandt, North-
South: A Program for Survival Informe de la comisin independiente sobre el desarrollo
internacional, bajo la presidencia de Willi Brandt (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1980);
World Commission on Environment and Development (The Brundtland Commission),
Our Common Future (Nueva York: Oxford University Press, 1987), pp. 118-146; The
South Commission (Julius Nyerere, Chairman, The Challenge to the South: The Report
of the South Commission (Oxford: Oxford University Press, 1990).
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
35
que exista un "Tercer Mundo" (o "Sur") de pases pobres o subdesarro-
llados esencialmente no-alineados frente al creciente conflicto de la gue-
rra fra. El presidente Kennedy expres muy claramente que el desarro-
llo y la revolucin constituan opciones opuestas al inaugurar la Alianza
para el Progreso, cuando dijo que aquellos que hacen el cambio social
imposible en el corto plazo, hacen la revolucin inevitable en el largo
plazo.
En consecuencia, el desarrollo es visto como una forma de evitar el
cambio revolucionario y como una opcin de poltica exterior para los
estados que buscan fortalecer su posicin defensiva en lo diplomtico y
militar. l se hace parte integral de una poltica exterior "realista"
27
hacia
pases perifricos, en un contexto de bipolarismo econmico, ideolgi-
co y militar. Dicho realismo constituy un paradigma con pretensin
hegemnica en la comunidad acadmica y poltico-militar Occidental. En
l, la bsqueda del inters nacional, definido como la preservacin de los
intereses territoriales y extraterritoriales de la elite en el poder (o "inte-
rs pblico") se logra a travs de acciones diplomticas y militares, con-
figurando alianzas y contra-alianzas orientadas a mantener la paz, o equi-
librio entre estados.
La teora de la balanza de poder tiene su referente emprico en el
sistema pragmtico de alianzas dinsticas entre las monarquas de Euro-
pa con posterioridad al Tratado de Westfalia (1649) en los Siglos XVII y
XVIII. En una situacin bipolar como la de la guerra fra, con su paraguas
nuclear disuasivo, las alianzas son fundamentalmente rgidas y altamente
ideolgicas, por lo que la bsqueda de control de regiones perifricas se
presume esencial para la preservacin del orden mundial. Desde esta
ptica, las interacciones entre los actores estn sobredeterminadas por
consideraciones estratgico-militares y geopolticas, en las que las rela-
ciones conflictivas tienden a predominar sobre formas cooperativas. Es
ms, la cooperacin entre aliados y la ayuda exterior (llamada coopera-
cin internacional) es un instrumento de poltica exterior en un escena-
rio de conflicto global bipolar. Pero la balanza de poder, bajo un sistema
de disuasin nuclear y rgidos lineamientos ideolgicos, resulta ms bien
en una balanza de terror que de poder, en la que la sobre reaccin y el
escalamiento del conflicto puede llevar a un holocausto nuclear
28
.
27. Hans Morgenthau, Politics Among Nations. The Struggle for Power and Peace, Sexta
Edicin, (Nueva York: Knopf, 1985), pp. 185-240.
28. John Herz, International Politics in the Atomic Age (Nueva York: Columbia University
Press, 1962), passim. Stanley Hoffman, Gulliver's Troubles; Or the Setting of American
Foreign Policy (Nueva York: Council of Foreign Relations, Mcgraw-Hill , 1968), pp. 3-21.
FLACSO-Chile/UNESCO
36
Bipolarismo y seguridad nacional
Un efecto inesperado del bipolarismo rgido fue que se configur un
sistema internacional complejo en el que el empate global de las super-
potencias dio lugar a formas incipientes de policentrismo y an a mani-
festaciones de multipolarismo transfigurado
29
. Por un lado, las polticas
exteriores y de defensa que se sustentaban en un marco realista, fueron
cambiando. Se pas desde una postura de escudo nuclear con respuesta
masiva (massive retaliation) a una prescripcin de respuesta flexible (flexi-
ble response), que privilegiaba la utilizacin de instrumentos de fuerza
no nucleares, como cuerpos especiales y accin cvica
30
.
Este nicho conceptual de "respuesta flexible" tiene particular relevan-
cia para Amrica Latina. Cuando la misin original del Tratado Interame-
ricano de Asistencia Recproca (TIAR) de proveer una alianza militar
interamericana para contrarrestar un enemigo externo (la URSS) se fue
haciendo menos creble, surgieron otras tareas
31
"profilcticas" como
mantener el orden interno y los intereses de la potencia hegemnica.
Las doctrinas de contrainsurgencia y en especial la llamada "doctrina de
seguridad nacional" constituyen las frmula justificatorias de dichas ta-
reas . Aunque articulada originalmente en el ejrcito Francs durante las
guerras de Indochina y en especial Argelia, la doctrina recibi un aporte
significativo de las experiencias de Sir Robert Thompson durante la in-
surgencia en Birmania y Malasia y la contribucin norteamericana en Viet-
nam (Bernard Fall). Su marco conceptual ms amplio se encontraba en
las doctrinas geopolticas de Kjellen y Haushoffer con posterioridad a la
primera posguerra. Estas nociones influyeron muy directamente en las
ideas de espacio vital y del Estado como organismo de la Alemania nazi y
en las enseanzas en las academias militares del Cono Sur. Aunque el
trmino "doctrina de seguridad nacional" fue asociado primeramente en
Amrica Latina con el Centro de Altos Estudios Militares de Brasil en los
29. Hoffman, "The Acceptability of Military Force", en Force in Modern Societies: Its
Place in International Politics (London: Adelphi Papers No. 102).
30. William Bar ber y Neale Ronning, Int er nal Secur it y and Milit ar y Power :
Counterinsurgency and Civic Action in Latin America (Columbus: Ohio State University
Press, 1966).
31. Siat e Iriarte, loc.cit.
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
37
aos 60
32
, la principal influencia en el resto de los pases se dio a travs
de los cursos de contrainsurgencia en la Escuela de las Amricas, en la
Zona del Canal de Panam y de los centros de entrenamiento de Fuerzas
Especiales en Estados Unidos
33
. La idea de Seguridad Nacional se convir-
ti en el "software" cultural predominante en los ejrcitos y planificado-
res estratgicos de las Amricas, en particular durante el perodo de las
dictaduras militares, entre mediados de los '60 (Brasil 1964) y fines de
los '80 (Chile 1989). Esta ideologa cambio radicalmente la misin pri-
mordial de los ejrcitos, desde la defensa territorial contra un enemigo
externo -como lo plantease el realismo "clsico"- a la lucha mancomuna-
da contra un enemigo interno: la sociedad civil.
Concretamente, la doctrina de seguridad nacional (o ms propiamen-
te seguridad militar) es un subconjunto deontolgico-prescriptivo, e ideo-
lgico, que se asienta en una variante del realismo -hegemnico y perif-
rico- en el cual la preocupacin por el "orden" y lo militar es la directiva
primaria. De hecho, proclama la soberana de los organismos castrenses
y de sus intereses institucionales, como los intereses "nacionales" por
encima de otras consideraciones, supedita otros objetivos nacionales
(como educacin o desarrollo) a las necesidades de la defensa y presu-
pone la mutualidad de intereses entre el complejo militar-industrial del
"Norte" y sus aliados en el Sur. Ms importante an, se asienta en una
nocin maniquea de "amigo-enemigo", en la cual, como se indicase ms
arriba, la principal amenaza proviene de un "enemigo interno". La gran
diferencia entre la prctica de la doctrina entre el centro y la periferia es
que en el primero la doctrina postula una fuerte soberana territorial
(con un enemigo fundamentalmente externo), mientras que en la perife-
ria, la soberana esta supeditada a los intereses congruentes entre fuer-
zas armadas locales y potencia dominante. Pese al fin del conflicto Oriente-
Occidente, la doctrina ha persistido en los programas de estudio de los
organismos de "seguridad". El peligro y el "enemigo", tanto interno como
32. La doctrina do segurana en Brasil tuvo en un comienzo una connotacin amplia, en
cuanto a una visin Neo-Bismarckiana del desarrollo y del "destino manifiesto " del pas
en cuanto a potencia. En cambio, su contrapartida estadounidense (que influy directa-
mente a los militares del Cono Sur, Centroamrica, y el resto de Latinoamrica) estaba
ms bien limitada a un mnimo de accin cvica, en el sentido de "community development"
para prevenir insurgencia. El experimento peruano con Velasco Alvarado, tena atisbos
desarrollistas y populistas, pero esta postura de militarismo desarrollista fue poco co-
mn, limitndose a breves perodos en Ecuador bajo Rodrguez Lara y Panam, bajo
Omar Torrijos.
33. Por ejemplo, vase USArmy Special Warfare School, Counterinsurgency Planning
Guide, Special Text No. 31-176 (North Carolina: May 1964)
FLACSO-Chile/UNESCO
38
externo, no son ya directamente el comunismo o la insurgencia, sino
que el narcotrfico, el terrorismo, o el narco-terrorismo. La prescrip-
cin sigue siendo, la misma de antes: un estado de seguridad nacional
para proteger a la sociedad, an contra si misma.
Paralelamente a la seguridad nacional, surgieron otros cuerpos
doctrinarios complementarios, como las doctrinas o programas de Se-
guridad Pblica. Aunque centrados ms en funciones "policiales" de se-
guridad internas (o de alcance medio) y en los conflictos de baja intensi-
dad, una buena parte de estas doctrinas -propiciadas a travs de la Aca-
demia Internacional de Polica, la Agencia para el Desarrollo Internacio-
nal (AID) y la CIA- postulan un peligro insurgente, "terrorista" y criminal,
de guerra interna. La Seguridad Pblica fue un nexo entre la Seguridad
Nacional y su fijacin en las guerrillas "comunistas", apoyadas por Cuba y
la URSS, y las campaas contra el "narcoterrorismo" de los aos noven-
ta. A diferencia de la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN), los progra-
mas de seguridad pblica, se basan en la criminalizacin del peligro y en la
modernizacin y equipamiento de las fuerzas policiales.
En los aos siguientes a la cada del muro de Berln y la cesacin de la
insurgencia centroamericana, la Seguridad Nacional y el que Juan Bosch
llamase "Pentagonismo"
34
perdieron mucha de su fuerza en cuanto a doc-
trina oficial, tanto en Estados Unidos como en Latinoamrica, especial-
mente con las transiciones hacia democracias "de baja intensidad"
35
. No-
ciones como el libre comercio, asentadas en el neoliberalismo, y al triun-
fo de la faccin Trilateralista en Washington, dieron surgimiento a otras
concepciones tericas, cuyos lineamientos ya se bosquejaban a partir de
mediados de la dcada de los 70.
Estas visiones, que pretendan explicar y dar directrices de polticas
fueron sin duda influidas por la incapacidad del bipolarismo como meca-
nismo de manejo de conflicto y por la creciente ineficiencia de las pres-
cripciones de Seguridad Nacional para mantener el status quo, desde
Vietnam a Latinoamrica. Ms importante, las nuevas conceptualizaciones
reflejaron una dramtica expansin de la tecnologa, el comercio y los
sistemas de gestin global. De hecho el policentrismo emergente que
vaticinase Stanley Hoffman
36
en los sesenta no se manifest necesaria-
mente en el resurgimiento de mltiples polos nacionales (en Europa,
34. Juan Bosch, El Pentagonismo, substituto del imperialismo (Madrid: Guadiaga, 1968),
passim.
35. Barry Gil , Joel Rocamora y Richard Wilson, Low Intensity Democracy: Political
Power in the New World Order (Londres: Pluto Press, 1993), pp. 3-34.
36. Hoffman, "Restraints and Choices in American Foreign Policy", Daedalus (Otoo
1962), pp. 692-694. Una elaboracin ms extendida de estas ideas se encuentra en su
obra Gulliver's Troubles..., loc. cit.
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
39
Asia y el Medio Oriente), sino que en un conglomerado complejo con
numerosos centros de poder funcionales
37
, en un contexto de economa
global. El capitalismo transnacional paulatinamente reemplaz al capita-
lismo nacional Keynesiano y al socialismo, no slo en el Occidente y su
periferia, sino que en lo que otrora fuese el mundo de los llamados "so-
cialismos reales".
Interdependencia compleja y teora de regmenes
Este nuevo contexto plante un desafio al paradigma realista dominante.
Las dinmicas del orden global, no podan ya explicarse slo con referen-
cia al "inters nacional" territorial y a los condicionamientos derivados
de la balanza de poder. Es en este contexto que surge el paradigma de
interdependencia compleja de Robert Keohane y Joseph Nye
38
, como un
modelo heurstico para explicar las relaciones complejas entre regme-
nes fundamentalmente econmicos, que el mundo experimentase a par-
tir de mediados de los aos setenta.
El cambio de perspectiva analtica no fue necesariamente una "revolu-
cin" epistemolgica en el sentido usado por Thomas Kuhn
39
, sino que
se dio con paralelismos y soluciones de continuidad entre el realismo a la
Morgenthau y la interdependencia compleja -o teora de regmenes. En
la gran mayora de los departamentos de Ciencia Poltica y programas de
Estudios Internacionales, el realismo continu siendo el discurso predo-
minante, con una incipiente orientacin hacia al "nueva" economa polti-
ca internacional de corte neoliberal. Esto no quiere decir que el realismo
de guerra fra desapareciese, an con el fin del conflicto Oriente-Occi-
dente. Como matriz conceptual es an la perspectiva preferida en pro-
gramas de Seguridad Nacional en universidades y en especial de centros
vinculados a los sectores de defensa. Vista en retrospectiva, la teora de
regmenes no fue slo una respuesta al agotamiento heurstico del realis-
mo conservador, sino que muy directa y explcitamente una respuesta
desde el Norte a las concepciones dependentistas generadas en el Ter-
cer Mundo, especialmente Amrica Latina
40
. Lo interesante del modelo
37. David Blake y Robert Walters, The Politics of Global Economic Relations (Nueva
York: Prentice-Hall, 1976), pp. 1-10; tambin Joan Spero, The Politics of International
Economic Relations (Nueva York: St. Martin's Press, 1977)
38. Robert Keohane y Joseph Nye, Power and Interdependence: World Politics in
Transition (Boston: Little, Brown & Co., 1975).
39. Thomas Kuhn, The Structure of Scientific Revolutions 2nd Edition (Chicago: Chicago
University Press, 1970), pp. 15-17.
40. Keohane y Nye, ibid. pp. viii-10, 1-37.
FLACSO-Chile/UNESCO
40
de interdependencia compleja es que -a diferencia del realismo- plantea
una solucin de continuidad entre poltica "interna" y "externa". La vi-
sin ortodoxa de la Ciencia Poltica estadounidense conceba un orden
poltico nacional en el que el estado teleolgico "normal" era el consen-
so, mientras que en mbito internacional lo normal se perciba como un
estado de naturaleza Hobbesiano, sin reglas ni regmenes, otros que la
bsqueda del "inters nacional".
Teora crtica: dependencia, sistema mundial, y
vulnerabilidad mutua
Sin embargo, tal continuidad entre sistema internacional y orden interno
se daba en la economa poltica de raigambre crtica (Marxista, socialista
y anarquista), en cual las teoras de dependencia se afincaban. Esto es, el
conflicto entre estados era una continuacin del conflicto entre grupos
sociales dentro del Estado. La ms conocida de estas nociones es la tesis
del imperialismo, tanto en la versin de Hobson como la de Lenin. Por
su parte, la llamada "teora de la dependencia"
41
, cuyos orgenes se atri-
buyen, entre otros, al estructuralismo de la CEPAL y a las elaboracio-
nes posteriores de Cardoso, Faletto y Frank, nunca fue una teora unifi-
cada. Tampoco fue explcita y fundamentalmente un paradigma de las
relaciones internacionales. Mas bien, la dependencia constituy un con-
junto de formulaciones sociolgicas y econmicas que trataban de expli-
car el subdesarrollo latinoamericano desde una perspectiva de centro-
periferia. Esta visin, sin duda acarreaba implicaciones profundas para
comprender la relacin entre subdesarrollo, marginalidad, inestabilidad
y penetracin.
Desde esta ptica, las ideas dependentistas minaban substantivamente
las concepciones etnocntricas predominantes sobre el desarrollo (la
"modernizacin"), las relaciones hemisfricas, y las polticas exteriores.
Al cuestionar la ortodoxia acadmica desde el Sur, los dependentistas
adquiran un tinte "subversivo". El cuestionamiento de la idea "radical" de
la dependencia (as como del realismo "conservador") constituy un
objetivo importante de la teora de regmenes, como lo indicasen expl-
citamente sus propios autores. Pocas propuestas tericas, fuera de la
tesis del imperialismo, han sido tan vilipendiadas como la dependencia.
Por otro lado, ha habido pocas conceptualizaciones que hayan remecido
41. Ver Jan Black, Development in Theory and Practice. Paradigms and Paradoxes, Se-
gunda Edicin (Boulder, Co.: Westview Press, 1999), pp. 28-29.
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
41
los cimientos intelectuales del establishment Occidental como lo hiciese
la idea de dependencia. En forma significativa, las tesis dependentistas
influyeron decisivamente en las teoras del sistema mundial (world
systems) de Galtung y Wallerstein, la llamada "teora global" de Cox,
Rosenau y Gill y nuestras propias conceptualizaciones de "dependencia
compleja" (Nef y Rojas 1983)
42
e inseguridad humana y vulnerabilidad
mutua. (1995, 1999).
Seguridad humana
43
El paradigma de seguridad humana se asienta en la nocin de vulnerabili-
dad mutua. Esto es, que en un sistema global interconectado, la fortaleza
o solidez del conjunto -incluyendo sus componentes ms desarrollados
y aparentemente mejor protegidos- estn condicionados, paradojalmente,
por sus eslabones ms dbiles. Esto es, mientras exista vulnerabilidad e
inseguridad extrema en algunos sectores del conjunto, todos somos, en
cierta medida vulnerables. De este modo, el tema central de la seguridad
humana es la reduccin del riesgo colectivo (y compartido), por medio
de anlisis, decisiones, prevencin y acciones que disminuyan, ms all de
sus expresiones sintomticas, las causas y circunstancias de la inseguri-
dad.
La definicin de seguridad usada en este trabajo se basa en la proba-
bilidad la reduccin de riesgo y de vulnerabilidad: esto es, la disminucin
y control de la inseguridad. Esta definicin enfatiza la prevencin de las
causas de la inseguridad, por sobre los medios tcnicos para contener
sus sntomas. El tipo de inseguridad que nos interesa en particular es la
que afecta a la gran mayora de la poblacin, especialmente aquellos sec-
tores susceptibles a una mayor vulnerabilidad y exposicin a factores de
riesgo. Es posible sugerir que la seguridad (o reduccin de riesgo) en los
niveles ms macro del sistema global, caeteris paribus, depende del logro
de la seguridad en los niveles ms micro. Igualmente, la seguridad sub-
sistmica esta afectada en forma recproca por la seguridad del conjunto.
El logro de homeostasis sostenida (y sostenible), esto es la mantencin
del sistema, depende de una reduccin significativa y continua de riesgos
e inseguridades en todos los niveles.
Terminada la ilusin protectiva del paraguas nuclear, y del "Estado de
seguridad nacional", aparece claro que la seguridad real de las personas no
42. Nef y Rojas, loc. cit.
43. Esta seccin resume y elabora sobre nuestros trabajos en 1995 y 1999, Primera y
Segunda Edicin de Human Security and Mutual Vulnerability.
FLACSO-Chile/UNESCO
42
depende primordialmente de la posesin de instrumentos ofensivo-defen-
sivos (fuerzas militares) convencionales o de otra especie. Ms bien, la
seguridad depende de diagnsticos y prescripciones -ya sea preventivas o
"curativas"- capaces de minimizar los riesgos en forma sistmica. Dichos
modos de anlisis y polticas se refieren primordialmente en las causas de
la inseguridad, y a las interacciones entre niveles micro y macro de facto-
res mltiples, interactuantes y dinmicos en las esferas ecolgicas, econ-
micas, sociales, polticas y culturales.
Situaciones como la epidemia de SIDA y otras amenazas a la salud
44
,
el deterioro del medio ambiente, la progresin de las crisis econmico-
financieras globales, el narcotrfico, la expansin y propagacin de con-
flictos locales, la hambruna, los desplazamientos poblacionales catastr-
ficos y el terrorismo, son peligros reales e inminentes para los cuales los
paradigmas tradicionales no funcionan. Todas estas amenazas se arras-
tran desde antes del fin de la guerra fra. Lo nuevo es que el conflicto
bipolar entre Oriente y Occidente que provey una suerte de cmara de
contencin de dichos problemas globales se desintegr como matriz ideo-
lgico-cultural y material en 1989. Este giro dramtico, trajo tambin la
desaparicin del eje Norte-Sur.
La configuracin emergente fue la de un nuevo bipolarismo funcional.
El conflicto ahora se da entre un mundo aparentemente seguro, de aque-
llos que en cualquier latitud, acceden a los beneficios de la modernidad y
la globalizacin y el "otro" mundo de la periferia. Este ultimo esta cons-
tituido por la gran masa de las poblaciones en frica, Asia, el Medio
Oriente, Amrica Latina, y la creciente mayora del ex mundo socialista,
y an de Norteamrica y Europa Occidental que han sido marginados de
los beneficios de la modernidad, pero que tiene que vivir con sus efectos
disfuncionales. La problemtica emergente presenta un nmero de ca-
ractersticas comunes.
a) En primer lugar, el problema de la inseguridad creciente es transnacional,
en lo que fronteras y soberanas pierden importancia. Frente a ellos,
bilateralismo y poder hegemnico tienden a ser inoperantes y los meca-
nismos multilaterales existentes, pese a ser esenciales, son an inadecua-
dos. Sin embargo, el encarar dichos problemas requiere de accin con-
certada, de prevencin, y de la configuracin de comunidades de seguri-
dad (security communities) cada vez ms amplias.
44. Ver, nuestro trabajo "Health Security and Insecurity in Latin America and the
Caribbean", Ponencia presentada al foro Macalester International Round Table 2001,
entre el 11 al 14 de Octubre 2001. A publicarse como The Body: Meditations on Global
Health (St. Paul, Minn.: Macalester College, 2002).
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
43
b) En segundo lugar, la inseguridad es el resultado de amenazas comple-
jas a la seguridad de todos. En ellas se entremezclan sistmicamente va-
riables ambientales, econmicas, sociales, polticas y culturales que no
pueden encararse con las consabidas herramientas econmicas (por ejem-
plo asistencia tcnica o inversin extranjera) y militares (contrainsurgencia,
operaciones de baja intensidad).
c) En tercer lugar las nuevas amenazas a la seguridad tiene un carcter
fractal, en el que disfunciones a nivel micro (locales) tiene repercusiones
macro, y viceversa. Es por lo anterior, que la Seguridad Humana es una
poltica de Estado, basada en al cooperacin internacional multilateral, el
anlisis, planificacin y accin multi-sectorial, cuyas orientaciones son a
la vez, preventivas y pro-activas.
La seguridad de las personas no se agota, y en el hecho se distorsiona,
con una perspectiva exclusiva de uso de fuerza o de "modernizacion"
econmica o tecnolgica: una "ingeniera social" o deontologa puramen-
te militar, econmica, o tecnocrtica. Desde tal ptica, las causas (y las
"preguntas") tienden a confundirse con las prescripciones (o "respuestas
tcnicas") y los intereses institucionales que propugnan tales respuestas.
Es ms, como ha podido constatarse en la experiencia de Amrica Latina
desde los aos 60, la prescripcin ha tenido que ver bastante con la
gnesis y reproduccin del "problema".
En otras palabras, la prctica de la contrainsurgencia o las recetas
econmicas se transforman en una profeca auto cumplida, agudizando
va teraputica, las races profundas del conflicto social y de la crisis
socioeconmica que pretenden resolver. La seguridad nacional (o de
Estado) se transforma en una causa principal de la inseguridad de la na-
cin (la poblacin) y en un vehculo reproductor de la violencia. Una
postura militar sin un contenido sustantivo de amplia cobertura es gene-
ralmente intil, salvo para agravar disfunciones. Lo mismo ocurre con el
consabido impacto subdesarrollante de numerosas polticas de desarro-
llo.
Esto no quiere decir que no haya un rol idneo (y an tico) para la
defensa y el uso de la fuerza, especialmente si esta es legitimada, sancio-
nada y responsabilizada en la sociedad. Igualmente, efectivas estrategias
de desarrollo inducido pueden reducir significativamente la inseguridad
humana. La fuerza es sin duda un instrumento tctico-poltico esencial
de ultima ratio, pero requiere circunscribirse a un anlisis y planificacin
estratgicas muy cuidadoso y comprensivo. El crecimiento econmico
tiene sentido en la medida que reduce y no incrementa la desigualdad y
la inseguridad de las personas, es sustentable en trminos ambientales, y
FLACSO-Chile/UNESCO
44
se orienta primordialmente a la satisfaccin de necesidades de la pobla-
cin. En la prctica, la seguridad nacional en Amrica Latina fue una doc-
trina justificatoria de los intereses hegemnicos (polticos y econmi-
cos) del centro y de los sectores locales que instrumentalizaban tal segu-
ridad. Algo semejante ocurri con los programas de seguridad pblica y
policial que complementaban o instrumentalizaban la seguridad "nacio-
nal". Por su parte, un anlisis de las polticas econmicas, tanto keynesianas
como neoliberales sugiere que, lejos de incrementar la seguridad del
empleo, mejorar los niveles de vida, reducir la pobreza y crear condicio-
nes para un desarrollo sustentable, el resultado neto ha sido un incre-
mento significativo de la inseguridad.
Por eso, se hace imperiosa la necesidad de un marco de referencia
integrador que posibilite el anlisis y la formulacin de polticas pblicas
desde un punto de vista distinto del de los pases centrales. Esta bsque-
da de una perspectiva "diferente", y con un fundamento tico
45
, no solo
se limita a las naciones perifricas. Si examinamos el marco de las polti-
cas exteriores de Canad o Noruega, se puede observar la bsqueda de
una perspectiva integradora acorde con su posicin internacional, y en
solucin de continuidad con otras polticas como las ambientales, de
derechos humanos y de apoyo a iniciativas multilaterales. Ni el realismo,
ni su variante perifrica de seguridad nacional (y de seguridad pblica), ni
la interdependencia compleja facilitan tal visin estratgica. Tampoco
reflejan las mltiples interacciones y circunstancias tecnolgicas, econ-
micas e ideolgicas de un mundo de unipolarismo difuso, como el que ha
emergido a partir del fin de la guerra fra.
La seguridad humana parte de la idea que en los sistemas sociales -a
diferencia de sus referentes naturales, electrnicos o mecnicos- los pro-
cesos de auto-correccin no son automticos. Ms bien, la capacidad de
correccin (homeostasis), o su opuesto (la entropa) tienen mucho que
ver con la capacidad o incapacidad de aprender
46
. De all que tanto la
seguridad como el desarrollo se hayan hecho consubstanciales a las no-
ciones de planificacin estratgica y anlisis sistmico. En consecuencia,
la inseguridad, igual que la seguridad, es una resultante del juego entre
(a) un contexto cambiante, (b) una cultura que da sentido y propsito al
sistema, (c) un conjunto de estructuras, instrumentos y dispositivos (re-
cursos, personas, lneas de comunicacin), (d) procesos por medio de
45. Mel Gurtov, Global Politics in the Human Interest (Boulder Co., 1999) pp. 25-26,
citado en Rojas, op. cit. p. 60.
46. Vase, Humberto Maturana y F. Varela, Autopoiesis and Cognition: The Realization
of the Cognitive (Boston, Mass: T.Reidel Publisher, 1980), passim.
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
45
los cuales las estructuras actan en la consecucin de propsitos y, (e)
los efectos de las acciones emprendidas sobre el contexto, la cultura y
las estructuras.
Aunque la inseguridad es un efecto compuesto de mltiples factores,
es posible analticamente discernir cinco dimensiones substantivas, y
subsistmicas, interrelacionadas. La primera es la dimensin ecolgica,
que se refiere al ambiente natural y biofsico en el cual la actividad
socioeconmica, poltica y cultural se desenvuelve. La segunda es la di-
mensin econmica: que se refiere a la creacin y distribucin de rique-
za, a partir de los recursos extrados del medio ambiente y su transfor-
macin en procesos de produccin y distribucin. La tercera dimensin
es de orden social: las estructuras y procesos de interaccin entre per-
sonas y las redes de relacin, jerrquicas o funcionales que facilitan la
cohesin y la convivencia. La cuarta dimensin es poltica: las relaciones,
estructuras y procesos que tienen que ver con el manejo de conflicto
entre grupos sociales, por medio de la creacin y distribucin de poder
en el orden socioeconmico. Finalmente, pero no en orden de impor-
tancia decreciente, esta la dimensin cultural, que tiene que ver con la
construccin y representacin simblica, valrica e instrumental del or-
den socioeconmico y poltico y de su entorno natural.
Sustantivamente, la seguridad humana implica un entrelazamiento de
estas dimensiones, centradas en la "dignidad humana"
47
a la que hicise-
mos referencia. Esta ltima es, en trminos muy generales sinnima con
la nocin de derechos humanos, especialmente aquellos de segunda y
tercera generacin. Los subsistemas mencionados ms arriba se vinculan
entre ellos por medio de "puentes": recursos naturales entre ecologa y
economa, fuerzas sociales entre economa y sociedad, mediadores y
alianzas entre la sociedad y la poltica, e ideologas conectando la poltica
con la cultura.
Las interrelaciones antes mencionadas entre contexto, cultura, es-
tructura y procesos, en los ordenes ecolgicos, econmicos, sociales,
polticos y culturales, podra representarse en forma esquemtica en la
siguiente matriz:
47. Harold Lasswell, loc.cit.
FLACSO-Chile/UNESCO
46
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Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
47
Una perspectiva global
Un concepto central en el estudio de la seguridad humana es la nocin
macro analtica de "sistema mundial"
49
. Este constructo comprende un con-
junto de caractersticas histricas, estructurales y funcionales que permi-
ten estudiar y reformular situaciones y coyunturas globales concretas,
irrespectivamente del tipo de configuracin, o polaridad, del orden vigen-
te. Un sistema mundial puede ser multipolar, bipolar o unipolar, con diver-
sas mutaciones y atributos particulares y con mltiples dinmicas de conti-
nuidad y cambio. Dicho sistema es tambin susceptible de estudiarse en
relacin con varios niveles relacionados: global, regional, nacional,
subnacional, local y personal. Un trmino bastante extendido hoy da es el
vocablo "global"
50
, descriptivo de la estrecha relacin entre los niveles ms
micro y macro del sistema -lo local se hace global y viceversa-. La seguri-
dad y la inseguridad estn vinculadas en todos los niveles del sistema. La
seguridad micro es afectada por la inseguridad macro y la seguridad del
conjunto tiende a ser afectada por la inseguridad en los micro-niveles.
El sistema mundial actual est constituido por un padrn integrado
de produccin y distribucin, y de poder, globales cuyas bases se esta-
bleciesen en el Siglo XVII, pero cuya expansin y consolidacin ha sido
un fenmeno acelerado desde mediados del Siglo XIX, y an ms desde
la segunda posguerra. Su dinmica comprende procesos y estructuras de
intercambio desiguales y asimtricas entre un "centro" desarrollado, semi-
periferias y periferias empobrecidas, en la cual las posibilidades de desa-
rrollo y subdesarrollo estn interrelacionadas, pero no sobredetermi-
nadas, histrica y funcionalmente. La tesis de la vulnerabilidad mutua
plantea que en un sistema interpenetrado, no hay irreversibilidad de de-
sarrollo, ni proteccin "garantizada" no slo en la periferia, pero que los
centros, se han hecho crecientemente vulnerables en la medida que la
inseguridad aumenta en al periferia.
Centros y periferias
Por mucho tiempo, las nociones de centro, periferia, as como las de
intercambios desiguales se aplicaron exclusivamente a unidades geogr-
49. Vanse, entre otros, los trabajos de Johan Galtung, The True Worlds: A Transnational
Perspective (Nueva York: Free Press, 1980); tambin Emmanuel Wallerstein, The Modern
World System II (Nueva York: Academic Books, 1980)
50. Vase Arturo Escobar "Discourse and Power in Development: Michel Foucault and
the Relevance of his Work to the Third World", Alternatives Vol X (Winter 1984-85),
pp. 370-400.
FLACSO-Chile/UNESCO
48
ficas -pases, regiones o los llamados "mundos" del desarrollo (Primer,
Segundo y Tercer mundos). Se hablaba de estratificacin internacional,
con referencia a unidades geogrficas que se suponan para efectos del
anlisis, como esencialmente homogneas. Esta metodologa se aplic
igualmente al estudio del desarrollo nacional y de las relaciones interna-
cionales, tanto realistas como dependentistas. La unidad de anlisis bsi-
ca era la nacin, o el pas; otras entidades se asuman comprendidas en
los compartimentos nacionales. Con un alto nivel de abstraccin se ar-
gumenta, por ejemplo, que la seguridad colectiva de una poblacin es
sinnima con seguridad nacional, definida por la elite gobernante, o por
las instituciones de la defensa. No obstante, el problema es que estas
abstracciones no pueden reflejar adecuadamente los actores concretos -
individuos, grupos, clases, etc.- que habitan un espacio y tiempo determi-
nados. Desarrollo, subdesarrollo, pobreza, enfermedades y otras formas
de insegur idad son condiciones exper iment adas por gent e, no
agregaciones abstractas que definen la totalidad de un territorio. Por lo
tanto, la conceptualizacin de centros y periferias, aunque valida en su
conjunto, requiere redefinicin y afinamiento.
Para nosotros, el centro est constituido por los sectores de lite
que, en cualquier regin del globo, estn integrados transnacionalmente,
reciben los beneficios del desarrollo y la modernidad y experimentan, o
pueden adquirir, por lo general una ilusin de seguridad. La periferia esta
conformada por aquellos que en cualquier nacin estn marginados de
los beneficios del orden vigente, y experimentan vulnerabilidades agu-
das, pero que se encuentran generalmente integrados involuntariamente
en un sistema de intercambio desigual. Esta visin integrada de procesos
y estructuras, ms all de compartimentos estancos etiquetados a priori,
evita una aplicacin simplista y mecnica, tanto de la estratificacin como
de la dependencia, o de la falacia neofuncional de la "globalizacin" y la
interdependencia compleja.
Los trminos pases desarrollados y subdesarrollados, ricos y pobres,
oscurecen el hecho de que en cualquier sociedad concreta existe un grado
significativo de integracin transnacional de las elites y una efectiva
marginalizacin y explotacin de la mayora de la poblacin
51
. De este
modo es posible analizar la lgica que subyace a las relaciones entre cen-
tros, semi-periferias y periferias como parte de una sola estructura y pro-
cesos presentes y en el perodo largo
52
.
51. Osvaldo Sunkel "Transnational Capitalism and National Disintegration in Latin America"
Social and Economic Studies, Vol. 22, No. 1 (Marzo 1973), pp. 140-150.
52. Para una definicin del largo ciclo histrico, ver Fernand Braudel, "History and the
Social Sciences: The longue dure" en Braudel, (ed.) On History (Chicago: Chicago
University Press, 1980), pp. 25-54.
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
49
Regmenes
Un sistema mundial presupone la existencia de regmenes, o mecanis-
mos de gobierno y manejo de conflicto, estructuras decisorias, reglas e
influencia. A diferencia del concepto de organizaciones internacionales,
que implica la existencia de mecanismos de gobierno y normas altamen-
te diferenciados y formalmente sancionados, el rgimen se refiere a los
arreglos actualmente existentes para el manejo de conjuntos de proble-
mas. Son subsistemas del sistema global ms amplio. Algunos son alta-
mente institucionalizados, como el rea econmica-financiera (la Orga-
nizacin Mundial del Comercio, el Banco Mundial o el Fondo Monetario
Internacional), con jurisdicciones definidas y altos grados de centralidad.
Otros poseen una estructura tenue y sin una lnea jerrquica clara. En
general los regmenes varan en trminos de efectividad en el manejo de
los problemas que caen en su rbita de dominio. Para efectos de nuestro
modelo de anlisis, es necesario examinar las relaciones entre los reg-
menes de los cinco subsistemas mencionados ms arriba (ecologa, eco-
noma, sociedad, poltica y cultura), en sus niveles globales, regionales,
nacionales, subnacionales, locales, y personales.
Poder y gobierno
Un aspecto emprico importante en el anlisis de regmenes concretos
es detectar quien gobierna, ya que en las estructuras polticas reales el
poder no es siempre formal ni transparente. El poder -la capacidad de un
actor o grupo de actores de inducir obediencia en otros actores, que no
se hubiesen comportado as de no mediar dicha induccin
53
- es un ele-
mento central del sistema mundial y de sus regmenes constitutivos. Tam-
bin lo es la ausencia de poder. Esto es, la seguridad e inseguridad siem-
pre estn referidas a la poltica y el poder, pero este poder es dinmico,
relacional, multidimensional, y asume muchsimas formas. Dicho poder
implica una relacin fluida y cambiante entre fines ("para que") y medios
("por medio de que"), y es mucho ms que la suma total de las capacida-
des, o la proporcin de los recursos que puedan cometerse para lograr
un objetivo por parte de un actor o una alianza. Al final, la efectividad del
poder solo puede ser evaluada en una ecuacin tri-variable, expresada
en trminos de los resultados alcanzados, vis--vis los objetivos perse-
guidos y los recursos utilizados. En este sentido, la autoridad, en trmi-
53. Robert Dahl, Modern Political Analysis (Englewood Cliffs: Prentice-Hall, 1963), pp. 1-
35.
FLACSO-Chile/UNESCO
50
nos Weberianos de poder legitimado, requiriendo un grado mnimo de
coercin (o alternativamente recompensas) constituye un elemento efi-
ciente y efectivo de gobierno en cualquier rgimen. La habilidad de go-
bernar (la palabra Inglesa governance) siempre implica el efectivo mane-
jo del conflicto, tanto por parte de quienes ejercen el poder, como por
parte de los gobernados.
Poder y meta poder
Un segundo aspecto importante en el anlisis de regmenes es la distin-
cin entre poder y "control relacional", o meta poder
54
. Este ultimo se
refiere a la habilidad de algn actor o actores de afectar el resultado de
las decisiones, indecisiones, acciones e inacciones, en un rgimen dado,
por medio del control de las reglas del juego. La idea de meta poder se
asocia con tres concepciones fundamentales en el anlisis poltico. Una
es la conceptualizacin Weberiana de la legitimacin mencionada ms
arriba, ya sea sobre las bases de la tradicin, el carisma, o el clculo legal-
racional. La otra formulacin es la nocin Gramsciana de hegemona
55
.
La tercera es la observacin hecha por Michel Crozier en cuanto a la
relacin entre poder e incertidumbre
56
. Pocos actores poseen en algn
momento legitimidad suficiente, o pueden articular un discurso hegem-
nico, o establecer un control significativo sobre las fuentes de incerti-
dumbre. Por lo general, aquellos que pueden determinar el resultado de
una interaccin, ya sea en el sistema global, en un subsistema funcional, o
en cualquiera de sus niveles son los sectores de elite en el centro del
orden domestico y global. Es precisamente esta habilidad de ejercer po-
der sobre el poder que define el rol principal de las elites del "centro" en
el sistema global.
Seguridad Humana y Democracia
Como indicsemos ms arriba, la seguridad y la inseguridad pueden ver-
se en relacin con cinco reas problemticas: el medio ambiente, la eco-
54. See Thomas Baumgartner, Walter Buckley, Tom Burns y Robert Schuster, "Metapower
and the Structuring of Social Hierarchies" en Tom Burns y Walter Buckley (eds.) Power
and Control: Social Structures and their Transformation (Beverly Hills: Sage, 1976), pp.
224-225.
55. Una discusin sistemtica de las ideas de Antonio Gramsci se puede ver en Robert
Cox, "Gramsci, Hegemony and International Relations. An Essay on Method" Millennium:
Journal of International Studies Vol. 12, No. 2 (1984), pp. 162-175.
56. Michel Crozier, The Bureaucratic Phenomenon (Chicago: the University of Chicago
Press, 1964), passim.
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
51
noma, la sociedad, la poltica y la cultura. Aunque todas estas dimensio-
nes en sus niveles micro y macro son esenciales en la realizacin de la
"dignidad humana", la dimensin poltica juega el rol principal. Es en la
esfera de lo poltico que los derechos ambientales, econmicos, sociales
y culturales pueden ser salvaguardados. La poltica, en cuanto a distribu-
cin de cosas valiosas y necesarias por medio de decisiones de autori-
dad, constituye el principio organizador de la vida en comunidad. Sin ella,
las otras "seguridades" seran imposibles.
En este sentido, el consenso y la democracia -tanto substantiva, como
en cuanto a proceso y norma- son consubstanciales a la seguridad polti-
ca. El proceso poltico implica un flujo contnuo de manejo (y resolucin)
de conflictos entre tres contradicciones simultneas. La primera es en-
tre capacidades econmicas y aspiraciones sociales. La segunda es entre
aquellos que obtienen la mayor parte del excedente (o lites) y el resto
de la poblacin ("masas"). La tercera contradiccin ocurre entre la capa-
cidad de autogobierno (autonoma) y la subordinacin o dependencia a
otras unidades
57
. Sin embargo, la posibilidad de que un sistema poltico
pueda enfrentar crisis y proveer seguridad para sus miembros, depende
menos de su base econmica o an de su autonoma, que de la capacidad
colectivamente aprendida para manejar el conflicto. En otras palabras, la
seguridad poltica es una funcin del buen gobierno (governance). Al
contrario, un aumento de la inseguridad poltica, ms all de situaciones
de escasez extrema y perdida de autonoma, tender a depender de un
modo de manejo de conflicto inefectivo e ilegtimo.
Amenazas a la seguridad humana
Las principales amenazas a la seguridad surgen como una consecuencia
directa de las disfunciones internas de regmenes ambientales, econmi-
cos, sociales, polticos y culturales que afectan tanto los espacios doms-
ticos como globales. Estos espacios estn estrechamente relacionados,
de manera que las disfunciones en un subsistema tienden a reproducirse
en otros subsistemas conexos. Vale decir, la vulnerabilidad mutua est
constituida de disfunciones yuxtapuestas que se vinculan en circuitos de
causalidad mltiple.
En un conglomerado complejo, frgil y altamente asimtrico, como
es el sistema internacional contemporneo, las crisis son altamente im-
predecibles, fractales y con amplias repercusiones. A partir de 1989, la
rpida desintegracin de formas asociativas que se dieron durante la guerra
57. J. Nef, "Stalemate and Repression in the Southern Cone. An Interpretative Synopsis"
New Scholar No. 8 (Otoo 1983), pp. 372-373.
FLACSO-Chile/UNESCO
52
fra, como el bloque Euro-Orient al (el Trat ado de Varsovia y el
COMECON), el Movimiento No-Alineado, y el propio "Tercer Mundo",
ha dejado un vaco sistmico. Tambin ha limitado el espacio de media-
cin para "poderes" intermedios.
Esta tendencia se expresa en dos direcciones. Una es el surgimiento
de bloques econmicos fuertes, como la Comunidad Europea, el bloque
asitico, el NAFTA, y el MERCOSUR. La otra es una cada aparente del
podero industrial de Estados Unidos, frente a Europa y Japn. Pero este
"poli centrismo" es engaoso, ya que la supremaca militar y financiera
estadounidense es formidable. Susan Strange ha usado el termino "poder
estructural", para referirse a este meta poder sobre una constelacin de
intereses globales que incluyen a las elites del Norte y del Sur
58
.
La nueva inseguridad es la resultante de la convergencia de numero-
sos fact or es. Dicha conjuncin se expr esa en disfunciones
interrelacionadas en los mbitos ecolgicos, econmicos, sociales, pol-
ticos y culturales. Analizaremos brevemente estos temas utilizando la
matriz conceptual de seguridad humana y vulnerabilidad mutua bosque-
jada en la primera parte de este ensayo.
a. La crisis ambiental
59
La existencia de una crisis ambiental global ha sido un lugar comn por
muchos aos. Tambin es indiscutible que es un problema a escala
planetaria cuyos orgenes son fundamentalmente humanos y no "natura-
les", aunque sus resultados se expresan en un deterioro dramtico del
entorno biofsico. Tales efectos nocivos en la biosfera implican una larga
lista de disfunciones que se refuerzan entre ellas, en una suerte de crcu-
lo vicioso, al centro del cual hay polticas y modelos de desarrollo.
Por ejemplo, la deforestacin resultante de la explotacin extrema
de los bosques, reduce la capa vegetal, daa la variabilidad gentica, y
fomenta la erosin aluvial y la desertificacin. El debilitamiento de la capa
de ozono en la atmsfera superior, debida principalmente al uso de
flurocarbonos industriales, tiene efectos nocivos en la cadena alimenticia
de los ocanos y presenta graves peligros de radiacin para el reino
animal. La contaminacin atmosfrica resultante de las emisiones de car-
bonos y sulfuros, ambos productos de la industrializacin y de la expan-
sin automotriz, crea enormes problemas de salud. A partir de estas
emisiones, se genera lluvia cida, la que amenaza la vida lacustre, y con-
58. Susan Strange, "The Future of the American Empire", Journal of International Affairs,
Vol. 42 No. 1, (1988), pp. 1-17.
59. Vase Rodney White, North, South and the Environmental Crisis (Toronto: Toronto
University Press, 1993), pp. 22-38, 98-1000, 146.
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
53
tribuye a la defoliacin. Dicha lluvia, es una fuente importante en la con-
taminacin masiva de fuentes de agua. Combinada con la descarga de
materias fecales e industriales en ros y lagos, la acidulidad pone en peli-
gro las reservas hdricas, ya severamente afectadas por sequas y otras
formas de escasez extrema. En un contexto de perdida de bosques y
especies vegetales, tanto la sequa como los comportamientos climticos
extremos se entrelazan con desastres sociopolticos (guerras y migra-
ciones forzosas), que exacerban la degradacin, erosin y desertificacin
de los suelos. La resultante prdida de superficie cultivable contribuye
en buena medida a la inseguridad alimentaria, aunque esta ltima es a
menudo gatillada y condicionada por comportamientos econmicos y
polticos. A su vez, la contaminacin y dao a los mares y ocanos, resul-
tantes del uso continuado de la hidrsfera como alcantarilla global, la
industrializacin, los conflictos blicos, la sobre-explotacin, y acciden-
tes martimos, han llevado a todo el sistema biocenico a un punto criti-
co.
Una resultante es un estado medioambiental catastrfico en la salud
de la biosfera, tanto vegetal como animal. El deterioro ambiental se en-
trelaza con otros factores del bio-sistema, como micro-organismos, ge-
nerando enfermedades y epidemias que ponen en peligro la vida y bien-
estar de las personas. La cadena de disfunciones no termina aqu. Existen
serias amenazas a la variabilidad gentica que emanan de la manipulacin
y la apropiacin de genes naturales, lo que conlleva cadenas de vulnera-
bilidad crecientes. Existen tambin los peligros de la llamada "Revolucin
Verde"
60
en el agro, derivados del uso masivo de variedades hbridas,
fertilizantes, pesticidas y grandes cantidades de energa y recursos hi-
drulicos, para no mencionar los peligros potencialmente ms serios de
la revolucin bio-tecnolgica. Finalmente, esta la acumulacin exponencial
de desperdicios nocivos relativos a la vida "moderna" en basurales,
vertederos, descargas de contaminantes en cursos de agua y en la at-
msfera.
b. La crisis econmica
Virtualmente en solucin de continuidad -y acusacin mltiple- con el
problema ambiental, la crisis econmica refleja una creciente incapaci-
dad de los sistemas de produccin, comercio y finanzas para solucionar
60. Frederick Buttel, Martin Kenney y Jack Kloppenburg, "From Green Revolution to
Biorevolution: Some Observations on the Changing Technological Bases of Economic
Transformations in the Third World", Economic Development and Cultural Change,
Vol. 34, No. 1 (Octubre 1985, pp. 37-38).
FLACSO-Chile/UNESCO
54
las lacras ms graves de pobreza, desempleo e inequidad. Un punto de
referencia esencial es que la pobreza ha tendido no solo a persistir, si no
que, contrariamente a visiones basadas en al idea de "goteo por grave-
dad", ha tendido a expandirse
61
. Otro punto relacionado se refiere a la
crisis de crecimiento
62
. En las ltimas dcadas ha habido a nivel mundial
una reduccin de las tasas de crecimiento que se han usado para "medir"
la riqueza mundial. Pero an en los casos excepcionales de crecimiento
relativo, ha habido una tendencia generalizada hacia una distribucin re-
gresiva del ingreso
63
. Esto ha ido acompaado por una larga crisis de la
deuda externa
64
, combinada con una cada importante (o deterioro) de
los trminos de intercambio. A esto hay que agregar los impactos del
"lado oscuro de la competitividad": la generalizada perdida del empleo
que acompaa tanto a perodos recesivos como expansivos, en el cual la
competitividad provee la justificacin para despidos en gran escala.
c. La crisis social
La crisis social ha ido aparejada con las crisis econmicas y ambientales,
en una cadena de deterioro ambiental, pobreza, desintegracin social y
marginalidad. La disminucin de las capacidades y excedentes en medio
de una distribucin regresiva ha tendido a crear un desbalance entre
poblacin y recursos. En tal sentido, pareciese que una gran parte de la
poblacin se hiciese relativa, y an en algunos casos, absolutamente re-
dundante, frente a las capacidades requeridas para su reproduccin y
subsistencia. Un resultado de la "sobrepoblacin relativa" es la migra-
cin, ya sea del campo a la ciudad, de la "periferia" al "centro", o simple-
mente en bsqueda de espacios de sobrevivencia negados por guerras,
hambrunas o falta de oportunidades. Un aspecto de estos desplazamien-
tos ha sido, el flujo creciente de refugiados
65
, huyendo de zonas de peli-
gro poltico, ambiental y econmico, cuyo efecto neto es crear situacio-
nes de creciente inestabilidad y mayor vulnerabilidad, a escala local, re-
gional y planetaria.
61. Ver Wayne Ellwood, The No-Nonsense Guide to Globalization (Toronto: Between
the Lines, 2001), p. 101. El coeficiente entre ricos y pobres aument de una diferencia de
ingresos de 30 a 1 en 1960, a 74 a 1 en 1997.
62. La tasa de crecimiento per cpita a nivel mundial cay de un promedio de 3.2 %anual
en 1960-70, a 1.6 en 1970-80, a 1.1 en 1980-90, a una tasa negativa de -1.9 en 1990-92.
Las cifras desde 1998 son an peores.
63. Ellwood, loc. cit.
64. IDRC, The Global Cash Crunch. An Examination of Debt and Development, Searching
Series No. 5, (Ottawa: IDRC, 1991), pp. 3-31.
65. Vase, UNHCR, The State of the Word's Refugees. Fifty Yaears of Humanitarian
Action (Nueva York: Oxford University Press, 2000), pp. 275-287.
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
55
A esto hay que agregar dos fenmenos estrechamente vinculados.
Uno es la hiper- urbanizacin; el otro es la declinacin y cada de las
comunidades. El primero dice relacin con el crecimiento acelerado de
megalpolis y grandes centros urbanos, generalmente incapaces de sos-
tener y de servir a un influjo poblacional creciente. Este proceso va acom-
paado por un deterioro significativo del medio ambiente, de la calidad
de vida y de la seguridad de las personas. En relacin con lo anterior, la
declinacin y eventual "muerte" de las comunidades y de las relaciones
primarias, produce el quiebre del capital y cadenas sociales de apoyo y
mantencin. Las condiciones de anoma y desintegracin, conducentes a
la atomizacin social, perdida de significado y violencia criminal e
interpersonal se hacen persistentes, creando una presin an mayor por
abandonar las localidades e incrementar los flujos hacia urbes inhspitas.
d. La crisis poltica
Como indicsemos ms arriba, la poltica desempea un rol estructurador
en los diferentes ordenes -ecolgicos, socioeconmicos y culturales- y
niveles (micro y macro) en cuanto a sus mecanismos y regmenes de
gestin y el manejo de conflicto. Detrs de las diversas crisis de los
subsist emas mencionados aqu hay un sin nmer o de conflict os
inmanejables. Dos tendencias generales confluyen en la crisis poltica
contempornea. Uno es la transformacin del sistema de poder global,
resultante del fin de la guerra fra. Otro es una profunda alteracin de los
estados como mecanismos de resolucin de conflictos y de tomas de
decisiones soberanas por actos de autoridad. Esta confluencia se mani-
fiesta especficamente en cinco tendencias disfuncionales.
La primera es la expansin, aparentemente incontenible -en frica,
Asia, el Medio Oriente y Amrica Latina- del conflicto sub nacional, de
"baja intensidad" y de guerras internas
66
, derivadas del quiebre de reg-
menes polticos. Esto, a pesar de un supuesto "triunfo de la democra-
cia"
67
. La segunda tendencia es la presencia generalizada de formas ex-
tremas de violencia, como el terrorismo, y su contrapartida, el contra-
terrorismo. La tercera es la declinacin del orden legal, expresada en
una creciente criminalidad y en la criminalizacin del conflicto social. La
cuarta tendencia es una quiebre generalizado de la sociedad civil y el
66. Ver UNHCR, The State of World Refugeespp. 185-273.
67. Francis Fukuyama,"The End of History?", The National Interest No. 16 (verano 1989,
pp. 3-18; tambin "Liberal Democracy as a Global Phenomenon" PS: Political Science and
Politics (December 1991), p. 660.
FLACSO-Chile/UNESCO
56
orden poltico (republicano o no), derivado de la presencia avasalladora
de polticas neoliberales
68
y de estados "sndicos de quiebra"
69
, cuya mi-
sin es manejar su propia bancarrota. Contra este trasfondo, exacerba-
do por un recrudecimiento del conflicto agudo, han reaparecido varie-
dades autoritarias, como un incipiente neofascismo y otras modalidades
represivas.
e. La crisis cultural
Finalmente, aunque no en orden de importancia decreciente, hay una
crisis cultural generalizada. La cultura, aqu entendida como el "software"
de una civilizacin, esta constituida por un conjunto de prcticas
deontolgicas, detrs de las cuales hay "visiones" de estados deseables
(utopas) e indeseables (distopias) y un sistema de valores (axiologa)
Este ultimo es generalmente internalizado y transmitido por las prcticas
sociales ya mencionadas. En un mundo interconectado por redes de co-
municacin altamente concentradas, homogneas y unidireccionales, ha
surgido un discurso sinttico o "cultural" cuyo sello dominante ha sido,
ms que un choque de civilizaciones
70
, una crisis de civilizacin y "moder-
nidad" a escala planetaria.
Detrs de esta crisis de civilizacin se entrelaza un conjunto de ten-
dencias disfuncionales, con retroalimentacin positiva y poca capacidad
autogeneradora. En primer lugar existe una hegemona altamente cons-
truida y generalizada de la economa neoclsica y sus corolarios econ-
micos, sociales y polticos. En segundo lugar, el monismo ideolgico re-
sultante de dicha hegemona ha ido aparejado con un cierre de la mente
y una predisposicin mecanicista a desplazar cualquier forma de pensa-
miento critico. Esto induce una crisis de ideas y de conocimiento y, prin-
cipalmente acarrea una descomposicin de las instituciones educaciona-
les donde el "software cultural" se genera, modifica y reproduce. En lu-
gar de reflexin regeneradora, surge una suerte de incrementalismo
acrtico y "pragmatismo imprctico"; esto es, "lo prctico" elevado al
68. Vase nuestro trabajo con Wilder Robles, "Globalization, Neoliberalism and the
State of Underdevelopment in the New Periphery", Journal of Developing Societies, Vol.
16, No. 1, pp. 27-69.
69. Para una caracterizacin del "estado sindico de quiebras" (receiver state) en Amrica
Latina, ver J. Nef, "Normalization, Popular Struggles and the Receiver State", Chapter 12
en Jan Black (Ed.), Latin America. Its Problems and its Promise, Segunda Edicin (Boulder:
Westview, 1991), pp. 197-216.
70. Samuel Huntington, "The Clash of Civilizations?", Foreign Affairs, Vol. 72, No. 3, pp.
22-49.
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
57
nivel de dogma. Esta postura es congruente con un abandono de la idea
de poltica como actividad creadora y con una preeminencia de tcni-
cas y procedimientos deontolgicos sin contenido tico. En esto, los
medios reemplazan a los fines y terminan definiendo los contenidos de la
accin. El resultado es que se pierde la capacidad de aprender y de
autocorregir, reproduciendo en cambio, los factores conducentes a la
crisis.
Conclusiones
La exploracin llevada a cabo en este ensayo interpretativo ha tratado
de clarificar los conceptos de seguridad humana y vulnerabilidad mutua y
su aplicacin dentro de un nuevo paradigma para explicar y entender la
globalizacin y sus efectos. Estos ltimos se referan a tres reas proble-
mticas ntimamente vinculadas: a) las relaciones internacionales, b) la
naturaleza del Estado y sus opciones de polticas pblicas, c) y los proce-
sos de desarrollo. En general, los modelos analticos convencionales rea-
listas (con su corolario de seguridad nacional) y de interdependencia
compleja (este ltimo sustentado por un paradigma neoliberal), son in-
suficientes para entender el predicamento especial de los pases del "Sur".
Igualmente, las alternativas "deontolgicas" de poltica exterior que se
bosquejan a partir de estos modelos, presentan severas limitantes
operacionales y an de naturaleza tica
71
.
Seguridad Humana y otras "seguridades"
La seguridad humana pretende integrar en un esquema de anlisis e in-
tervencin comprensivo los factores "humanitarios" (derechos huma-
nos, salud, medio ambiente, democracia, seguridad alimentaria), con con-
sideraciones ms tradicionales de "Estado" (como la "defensa"), pero
ubicando en una matriz sistmica. Lejos de excluir la idea de defensa, ella
presenta una visin compleja y estratgica que trasciende a la nocin de
sistema cerrado de "seguridad nacional", incorporando factores causales
de inseguridad, ms all del tratamiento lineal de sus sntomas. Las nece-
sidades de defensa no se agotan con la seguridad nacional. Un aspecto
especifico muy ilustrativo, dice relacin con el tema tan dramticamente
71. Rosalind Irwin, "Linking Ethics and Security", en Irwin (ed.) Ethics and Security in
Canadian Foreign Policy (Vancouver: University of British Columbia Press, 2001), pp. 3-
13.
FLACSO-Chile/UNESCO
58
omnipresente hoy da: el terrorismo. De hecho, nuestro trabajo sobre el
problema de la inseguridad tiene un linaje histrico. Este se remonta a
nuestros estudios sobre la "patologa social" de la violencia represiva
(1974)
72
, el terrorismo y el contra-terrorismo (1978-1989)
73
, la tica y la
tecnologa (1988-1989)
74
la inseguridad alimentaria (1989), culminando en
nuestro ensayo sobre la vulnerabilidad mutua (1995, 1999), un conjunto
de artculos sobre seguridad humana y globalizacin (1998-2001)
75
y sobre
inseguridad y salud (2001)
76
.
72. Vase nuestro ensayo "The Politics of Repression: The Social Pathology of the Chilean
Military", Latin American Perspectives, Vol. 1, No. 2 (Verano 1974), pp. 58-77.
73. Vase nuestros trabajos: "Panorama general de la violencia y las ideologas en Amri-
ca Latina" en Augusto Varas (ed.) Jaque a la Democracia: Orden Internacional y Violencia
Poltica (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1990), pp. 53-68; "El fenmeno
terrorista: una perspectiva global y algunas consideraciones empricas y tericas" (con
E.A. Cebotarev) en Augusto Varas Ibid., pp. 69-8; "The Spiral of Violence: Insurgency and
Counter-Insurgency in Peru", (with J. Vanderkop), North/South. Canadian Journal of
Latin American and Caribbean Studies, Vol. 13, No. 26, (Fall 1989), pp. 53-77, "Terroris-
mo y poltica: algunas consideraciones bsicas", en Augusto Varas (comp.), Paz, Desarme
y Desarrollo en Amrica Latina, (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1987),
pp. 131-114; "Peru-oprr og statslig modoffensiv", (with J. Vanderkop), in Christian Thune,
(ed.), Konflicternes Verden 1987 (Copenhagen: Century Schoolbooks, 1988), pp. 80-94;
"Violence and Ideology en Latin American Politics: An Overview", en Marcel Daneau
(ed.), Violence et conflits en Amrique latine (Quebec: Centre quebecois de relations
internationales, 1985), pp. 5-34; "Peru's 'Shining Path'", (con J. Atlin), International
Perspectives (July-August 1985), pp. 25-28; "Terrorismo: Poltica del Miedo," Relaciones
Internacionales, No. 7 (October 1984) pp. 77-86; "The Terrorist Weapon: An Appraisal",
(con David Moore), Laurentian University Review (October 1981), Vol. 14, No. 1, pp.
27-39; "Some Thoughts on Contemporary Terrorism: Domestic and International
Perspectives," en J. Carson, (ed.), Terrorism in Theory and Practice, (Toronto: The Atlantic
Council of Canada, 1978), pp. 4-21. Tambin tres artculos periodsticos: "Symbolic Politics",
New Internationalist, No. 160, (June 1986), pp. 8-9;"Importing State Terrorism", The
Nation, Vol. 231, No. 2, (July 12, 1980), pp. 54-56; "Reign of Terror", Weekend Magazi-
ne, (articulo principal), May 5, 1979, pp. 4- 12.
74. Critical Choices! con J. Vanderkop, y H. Wiseman, co-editores, (Toronto: Wall & Thompson,
1990); Ethics and Technology, con J. Vanderkop y H. Wiseman, co-editores (Toronto: Wall &
Thompson, 1989); tambin "Science, Technology and Underdevelopment: A Conceptual Approach",
con O.P. Dwivedi y J. Vanderkop, Canadian Journal of Development Studies, Vol. XI, No. 2,
(Diciembre 1990), pp. 223-240.
75. Ver "The Ethics of Mutual Vulnerability: A Developmental Perspective for Foreign
Policy", in Rosalind Irwin (ed.), Ethics and Security in Canadian Foreign Policy (Vancouver:
UBC Press), pp. 17-37;"Human Security: Perspectives for Human Resources and Policy
Management," in Our Fragile World. Challenges and Opportunities for Sustainable
Development, texto conjunto a Encyclopedia of Life Support Systems, (Paris: EOLSS-
UNESCO), en prensa; "Los Procesos de Integracin y la Globalizacin", Diplomacia, No.
82 (Enero-Marzo 2000), pp. 11-17; "Globalization, Neoliberalism and the State of
Underdevelopment in the New Periphery" (con Wilder Robles), Journal of Developing
Societies, Vol.XVI, Fascicule 1 (Leiden: Brill, 2000), pp.27-48;"A New Paradigm for
Interamerican Relations," in Francisco Rojas Aravena and Paz Buttedahl (eds.), Open
Regionalism: Strengthening the Net. Perspective from APEC Countries, (Santiago and
Vancouver: FLACSO and VIA), pp. 73-95.
76. Nef "Health Security" loc.cit.
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
59
Con respecto a las continuidades epistemolgicas, ideolgicas, y es-
pecialmente conceptuales entre la seguridad nacional, la seguridad pbli-
ca, la seguridad ciudadana, la seguridad cooperativa y la seguridad huma-
na, hay puntos significativos de contacto. Por ejemplo, hay una suerte de
contnuo entre la seguridad pblica y el modelo ms "liberal" de seguri-
dad ciudadana, y, a su vez, este ultimo posee cierto grado de isomorfis-
mo y congruencia con algunos aspectos de la seguridad humana (vg. la
seguridad personal) Como dijsemos ms arriba, hay una fuerte corres-
pondencia entre los Public Safety Programs (programas de seguridad
pblica) de los aos 60 y 70 y la seguridad nacional. Por su parte, la
seguridad cooperativa ofrece una posibilidad de multilateralizacin de
las doctrinas de defensa, incluida la seguridad nacional, siendo un factor
instrumental en un esquema de seguridad humana.
Existen tambin profundas discontinuidades. La seguridad humana, a
diferencia de la seguridad nacional, enfatiza el estudio de las causas de la
violencia y plantea la necesidad de controlar esta ltima atacando sus
orgenes y factores de reproduccin, no solo sus manifestaciones. No
excluye una accin de fuerza, pero requiere que la fuerza, como ultimo
recurso este limitada en forma sistmica por parmetros racionales y
ticos. Si bien es cierto que hay puntos de contacto entre la seguridad
humana y la seguridad ciudadana
77
, un conjunto de deontologas asocia-
das a esta ltima -como la nocin de "tolerancia cero"- en nuestra opi-
nin, solo reproducen una frmula o ideologa de "law and order", de
sectores de la extrema derecha estadounidense, fuera y dentro de los
organismos policiales. Aqu, la "contra-criminalidad" y el vigilantismo -
como el "contra-terrorismo"- presentan tantos o ms problemas de se-
guridad para las personas que la criminalidad o el terrorismo a los que se
contraponen. Presentan una amenaza real a la libertad, a los derechos
humanos y a la misma seguridad de las personas. Algo parecido puede
ocurrir con la seguridad cooperativa, especialmente cuando esta se limi-
ta a lo puramente militar y justifica la mantencin de sistemas represivos,
legitimados ahora por la cooperacin internacional. No hay duda que la
seguridad cooperativa es un imperativo para la mantencin de la paz
regional y la limitacin de la violencia. En esto, pueden ser instrumentos
de seguridad humana. Pero para serlo estos mecanismos requieren de
un encauzamiento en procesos dinmicos de paz, desarme y desarrollo.
77. Tudela, loc. cit.
FLACSO-Chile/UNESCO
60
Seguridad Humana, Terrorismo y la "Nueva" Guerra Fra
78
Lo dicho hasta aqu requiere ser analizado a la luz de los dramticos
acontecimientos del 11 de Septiembre. Por un lado, los ataques al World
Trade Center y al Pentgono recalcaron en forma inequvoca que todos,
aun aquellos actores ms poderosos, son vulnerables. Por otro lado, la
accin terrorista cuidadosamente planeada y ejecutada indica claramen-
te que los conflictos locales y regionales en reas perifricas tienen
implicaciones directas en los centros de poder global, y por ende, en
todo el sistema mundial. Ms profundas an son las consecuencias y re-
acciones a los sucesos en el mundo Occidental. En el plano econmico,
Norteamrica y la economa mundial en su conjunto fueron severamen-
te lesionadas por el ambiente de extrema incertidumbre.
En un clima polt ico dominado por una ment alidad react iva y
sobredeterminado por la lgica espiral de la violencia y el miedo, han
reaparecido voces que vuelven a plantear que la nica seguridad posible
es la que emana de una visin doctrinaria "dura". Esto implica la consabi-
da parafernalia prescriptiva de contra-terrorismo y de seguridad nacio-
nal. Visto desde un ngulo critico, la respuesta al ultraje extremo presen-
ta las dificultades inherentes a la aplicacin de una metodologa militar
relativamente convencional al tratamiento sintomtico de un problema
estructural con races profundas. Es ms, las instrumentalidades de inte-
ligencia, prevencin, disuasin y castigo que se propugnan son funda-
mentalmente las mismas que fueron ineficaces para impedir la tragedia.
Slo que ahora se sugiere que la "solucin" al problema es hacer ms de
lo mismo y con mayor intensidad.
La prescripcin ortodoxa represiva tiende a minar precisamente las
bases de una sociedad abierta (lo que es un claro objetivo de toda accin
terrorista desde "afuera"), facilitando en tal sentido la erosin de los
vnculos de legitimidad y apertura del orden poltico. Ms grave an es
78. Esta breve seccin, incluida a solicitud de FLACSO-Chile con posterioridad al envo
de este documento, se basa en un numero de nuestros trabajos sobre el tema del terro-
rismo, los cuales sentaron las bases del paradigma de seguridad humana. Estos incluyen
"El fenmeno terrorista: una perspectiva global y algunas consideraciones empricas y
tericas" (con E.A. Cebotarev) en Augusto Varas (ed.) Jaque a la Democracia: Orden
Internacional y Violencia Poltica (Buenos Aires: Grupo Editor Latinoamericano, 1990),
pp. 69-89; "Terrorismo y poltica: algunas consideraciones bsicas", en Augusto Varas
(comp.), Paz, Desarme y Desarrollo en Amrica Latina, (Buenos Aires: Grupo Editor
Latinoamericano, 1987), pp. 131-114; "Symbolic Politics", New Internationalist, No. 160,
(Junio 1986), pp. 8-9; "Terrorismo: Poltica del Miedo," Relaciones Internacionales, No. 7
(Octubre 1984) pp. 77-86; "The Terrorist Weapon: An Appraisal", (con David Moore),
Laurentian University Review (October 1981), Vol. 14, No. 1, pp. 27-39; "Reign of Te-
rror", Weekend Magazine, Mayo 5, 1979, pp. 4- 12; "Some Thoughts on Contemporary
Terrorism: Domestic and International Perspectives," en J. Carson, (ed.), Terrorism in
Theory and Practice, (Toronto: The Atlantic Council of Canada, 1978), pp. 4-21.
Seguridad Humana y vulnerabilidad mutua Jorge Nef
61
que, en la euforia punitiva se ignoran las causas y circunstancias estructu-
rales e histricas de las diferentes formas de terrorismo contempor-
neo, prefirindose en su lugar un enfoque "tcnico", aplicable a todo
terrorismo. Muchas de las polticas que fomentaron diversos terroris-
mos -desde aquellos "insurgentes" a los "de estado"- tienden a olvidarse
y pasarse por alto, crendose as condiciones para la reproduccin de
nuevas y quizs ms virulentas formas de violencia.
Ahora ms que nunca se hace necesario reflexionar desde un punto
de vista sistmico e integrador, que permita analizar las condiciones, los
factores estructurales, los aceleradores y los elementos precipitadores
que llevan a la cristalizacin de actos terroristas. Pero tambin se hace
imperioso actuar en forma racional y efectiva, atacando y previniendo las
causas del flagelo, no solo sus manifestaciones. Es esta perspectiva com-
prensiva precisamente la que es facilitada por las nociones de seguridad
humana y vulnerabilidad mutua. El terrorismo transnacional es un pro-
blema de todos, que requiere accin internacional, multilateral y concer-
tada en muchos niveles y mbitos, desarrollando una comunidad de se-
guridad, fundada sobre intereses comunes y un sistema valrico compar-
tido. Slo as, las acciones terroristas, provengan de quien provengan,
pueden per cibir se como una dist opia inacept able. Una polt ica
antiterrorista efectiva, ms all de maniquesmos hipcritas y de doble
estndares, tiene que fundarse en el entendimiento de que los actos
configuran el crimen y que el "t errorismo" no es una definicin
acomodaticia para descalificar a quien sea el adversario de turno.
Algunas implicaciones de poltica exterior
79
Lo anterior nos lleva tocar el tema de la seguridad humana como poltica
exterior. La formulacin e implementacin de una poltica exterior efec-
tiva y racional requieren de sistemas analticos y operacionales que faci-
liten y fortalezcan la capacidad decisoria de quienes tienen que entender
y anticipar procesos globales, regionales y bilaterales. Tales modelos de
investigacin y accin deben ser capaces de enfatizar consideraciones
substantivas y ticas en la determinacin de objetivos (teleologas y esta-
dos deseados/indeseados, al largo, mediano y corto plazo), por encima
de conductas meramente reactivas, mecnicas y supuestamente "tcni-
cas". De hecho, los instrumentos de poltica (incluidas las doctrinas "de
moda") son adjetivos a dichas teleologas. No slo existe una relacin
79. Nef, en Irwin, op. cit., pp. 34-35.
FLACSO-Chile/UNESCO
62
estrecha entre fines y medios, sino que los fines de las polticas publicas
estn ntimamente relacionados, y es necesario verlos en forma sistmica.
No hay una clara distincin entre poltica exterior y domstica, as como
tampoco hay diversas ticas. Los esquemas de poltica deben ofrecer,
por lo tanto, un enfoque integrativo, relacionando los niveles micro y
macro de las polticas pblicas. Las consideraciones valricas, no consti-
tuyen en tales esquemas una decoracin esttica o "buenas" relaciones
publicas para legitimar decisiones o nadar con la corriente. Por el con-
trario, una tica basada en valores, circunstancias y consecuencias es el
pilar bsico de una poltica exterior efectiva y con responsabilizacin
pblica; una poltica que vincule la seguridad del pas con la seguridad
global y regional en un mundo mutualmente vulnerable. Un marco de
referencia tico debe ser capaz de reemplazar la bancarrota del seudo
pragmatismo de la lgica lineal de mercado o la hipocresa de ambivalente
de la vieja -y nueva-guerra fra. Es este sentido, una teora global centra-
da en al seguridad humana puede ofrecer un aparato conceptual explci-
to y transparente para anticipar los dilemas que enfrentan quienes to-
man decisiones y para la ciudadana que es afectada por dichas decisio-
nes
80
. Un modo de ver el mundo como el propuesto puede tambin
ofrecer un enfoque multidisciplinario y estratgico para evaluar las deci-
siones y acciones en un contexto de seguridad cambiante, pero con
condicionamientos democrticos.
80. Vase Rosalind Irwin"Linking Ethics and Security in Canadian Foreign Policy", en
Irwin (ed.), op. cit., pp. 3-7.
SEGURIDADHUMANAENUNAPOCADEINCERTIDUMBRE: SEGURIDADHUMANAENUNAPOCADEINCERTIDUMBRE: SEGURIDADHUMANAENUNAPOCADEINCERTIDUMBRE: SEGURIDADHUMANAENUNAPOCADEINCERTIDUMBRE: SEGURIDADHUMANAENUNAPOCADEINCERTIDUMBRE:
REFLEXIONESDESDEEUROPA REFLEXIONESDESDEEUROPA REFLEXIONESDESDEEUROPA REFLEXIONESDESDEEUROPA REFLEXIONESDESDEEUROPA
PATRICIOSILVA PATRICIOSILVA PATRICIOSILVA PATRICIOSILVA PATRICIOSILVA
1
Introduccin
A partir de los dramticos sucesos del 11 de setiembre en Estados Uni-
dos, el concepto de seguridad en Occidente ha quedado prcticamente
reducido, al menos hasta el momento, a una decidida lucha en contra del
terrorismo internacional. De esta manera, la concepcin clsica de segu-
ridad, en donde se subraya los intereses supremos de los estados y se
privilegia el uso de los instrumentos blicos, ha recobrado desde enton-
ces una fuerza inusitada. Una de las muchas interrogantes que han sur-
gido con relacin al nuevo escenario internacional que se ha generado
tras los atentados de Nueva York y Washington, es la referente al im-
pacto que esto tendr sobre el concepto de seguridad humana al media-
1. Catedrtico en Historia Contempornea de Amrica Latina, Instituto de Estudios
Latinoamericanos, Universidad de Leiden, Holanda.
FLACSO-Chile/UNESCO
64
mediano y largo plazo. Constituye el 11 de setiembre un golpe mortal al
creciente apoyo que haba recibido esta nueva concepcin de seguridad
desde mediados de los aos ochenta por parte de organismos interna-
cionales, instituciones de ayuda al desarrollo y la comunidad acadmica?
O al contrario, conducir, finalmente, la experiencia del 11 de setiem-
bre al refortalecimiento de los esfuerzos tendientes a expandir la seguri-
dad humana en el mundo para intentar evitar sucesos similares en los
prximos aos?
En este artculo analizo tanto los avances como las dificultades que ha
tenido la aceptacin del concepto de seguridad humana en Europa a
partir de comienzos de la dcada de los 90. Para este cometido, me
referir especficamente al caso holands, en donde las agencias de ayu-
da al desarrollo parecieran haber adoptado una posicin intermedia res-
pecto a su apoyo de esta nueva concepcin de seguridad humana. Este
posicionamiento ms bien ambiguo, sera un reflejo de las muchas
contradicciones y conflictos de intereses burocrtico-institucionales e
ideolgicos que suscita la adopcin de polticas acordes a este principio.
La seguridad humana: el problema conceptual
Antes de iniciar el anlisis de la forma en que ha ido siendo integrado el
principio de la Seguridad Humana en el marco de la poltica exterior
holandesa en general y su cooperacin internacional en particular, es
necesario, aunque sea brevemente, prestar atencin al problema de cla-
ridad conceptual que aqueja a dicho concepto. El asunto de las definicio-
nes no solo es relevante desde una perspectiva estrictamente acadmi-
ca. En mi opinin, la poco claridad existente respecto al contenido y
lmites de este concepto constituye, en si mismo, un factor importante -
si bien no determinante - al momento de intentar explicar el notorio
escepticismo y a veces abierto rechazo que aun produce este concepto
entre funcionarios encargados de la poltica de cooperacin en pases
europeos. La falta de claridad de este concepto genera adems inseguri-
dad y ansiedad entre los diversos departamentos y funcionarios quienes
no pueden pronosticar claramente si la eventual adopcin de dicho con-
cepto ir finalmente en beneficio o en detrimento de sus intereses
institucionales. Por ejemplo, si ubicamos la burocracia que atiende ms
bien temas y asuntos estrictamente estratgico-militares frente a la bu-
rocracia dedicada netamente a asuntos del desarrollo, se puede obser-
var que ambos tienen la esperanza que el fortalecimiento del concepto
de seguridad humana lleve a la penetracin del mbito contrario. Es de-
Seguridad Humana en una poca de incertidumbre:... Patricio Silva
65
cir, en el mejor escenario, los encargados de temas militares esperan
poder meter sus temas concernientes a la seguridad en la cooperacin
al desarrollo, mientras que esta ltima estamento burocrtico aspira a
sensibilizar a los sectores de seguridad clsicos con asuntos relaciona-
dos al desarrollo social y a la lucha contra la pobreza. Sin embargo, en la
eventualidad de un escenario adverso, ambos estamentos temen ser gra-
dualmente penetrados o colonizados por las agendas estratgicas del
otro.
Una de las crticas ms recurrentes al concepto de seguridad humana,
es la que se refiere a la conexin de este concepto a una lista prctica-
mente ilimitada de temticas, que segn algunos autores lo hara casi
inoperable. Owen y Arneil (1999: 1), por ejemplo, han catalogado este
concepto como amorfo y carente de claridad. Y efectivamente, no se
puede negar que la agenda de seguridad humana es muy amplia. En el
famoso informe anual del PNUD de 1994, Nuevas Dimensiones de la
Seguridad Humana, se hace referencia al concepto de seguridad humana
en los terrenos de la seguridad del empleo, el ingreso, la salud, el medio
ambiente, la seguridad respecto al delito y la violencia comn. Dicho
informe finaliza haciendo un llamado a la bsqueda de un nuevo paradig-
ma del desarrollo que coloque al ser humano en el centro del desarro-
llo, considere el crecimiento econmico como un medio y no como un
fin, proteja las oportunidades de vida de las futuras generaciones al igual
que las generaciones actuales y respete los sistemas naturales de los que
dependen todos los seres humanos (PNUD, 1994).
En el informe sobre desarrollo humano del PNUD de 2000, Los de-
rechos humanos y el desarrollo humano, el concepto de seguridad hu-
mana es localizado en el contexto ms amplio de desarrollo humano y al
nivel de seguridad personal y seguridad comunitaria. Adems se indican
siete libertades inherentes a los mbitos del desarrollo humano y los
derechos humanos. A saber, la libertad de discriminacin en pro de la
igualdad; libertad de la necesidad, para contar con un nivel de vida de-
cente; libertad de desarrollar la potencialidad de cada ser humano; liber-
tad de temor, sin amenazas a la seguridad personal; libertad de la injusti-
cia; libertad de participacin, expresin y asociacin; libertad de trabajo
decente, sin explotacin (PNUD, 2000: 31).
Por su parte MacLean (2000: 2) enumera una serie de campos con-
cernientes a la seguridad humana, entre los que incluye acceso a los
elementos bsicos para la vida; proteccin del individuo del crimen y
terrorismo; enfermedades sociales; corrupcin poltica; migracin masi-
va; desarrollo poltico, econmico y democrtico; sustentabilidad am-
biental y esfuerzos para reducir la contaminacin.
FLACSO-Chile/UNESCO
66
De esta manera, concuerdo plenamente con Rojas (2000: 5) cuando
seala que la amplitud de los temas integrados en la agenda de la seguri-
dad humana dificulta marcadamente la generacin de polticas capaces
de producir un impacto substantivo que conlleve finalmente a un cambio
notorio en la esfera internacional. Rojas propone colocar el uso de la
fuerza como el elemento articulador del concepto de seguridad humana
de manera de otorgarle un mayor grado de consistencia y coherencia.
Junto a esto l subraya la necesidad de enfocar simultneamente el con-
cepto de seguridad humana desde una perspectiva regional, nacional y
global.
Un asunto que se encuentra relacionado a las aprehensiones que exis-
ten en las burocracias de la cooperacin internacional y la comunidad de
la defensa es la cuestin de como se relacionan las concepciones tradi-
cionales de seguridad vis--vis el concepto de la seguridad humana: son
dos asuntos que avanzan en forma paralela o se est buscando el logro
de una convergencia entres ambas concepciones de la seguridad en el
mundo? Rojas (2000: 5) pareciera inclinarse ms bien por la segunda
tendencia, al indicar que el concepto de seguridad se encontrara en una
fase de transicin. Como l seala correctamente, durante la guerra fra
dominaron conceptos de seguridad enfocados en la perspectiva estatal o
aquellas ramificaciones hacia la seguridad internacional vinculadas a la
seguridad estatal y la militarizacin de dichas relaciones. En opinin de
Rojas el proceso de convergencia no sera un fenmeno natural, sino
que requerira de una accin intelectual e institucional en esa direccin.
En otras palabras, este posible sincretismo conceptual (y prctico, en
trminos de polticas de estado) es visto como algo positivo y necesario.
Rojas formula esta idea en los siguientes trminos: En el perodo de la
guerra fra ha aparecido con fuerza la dimensin de la seguridad humana
como un concepto articulador clave en el mundo en transicin. Muchas
veces ambas perspectivas han aparecido como contradictorias aunque
ambas deberan tener un foco y fin ltimo al ser humano. El desafo inte-
lectual que a la vez es institucional y operativo es cmo ligar y establecer
una concatenacin conceptual desde la seguridad humana hacia la seguri-
dad internacional, pasando por la seguridad estatal (2000: 3).
Maclean (1998: 270) subraya que tanto la seguridad estatal como la
humana son objetivos complementarios que se necesitan mutuamente.
As, si bien la seguridad del Estado no implica automticamente la satis-
faccin de la seguridad de los individuos, la seguridad del Estado pasa
necesariamente por la entrega de un trato justo y humano a la poblacin,
la satisfaccin de sus necesidades bsicas y garantizar la integridad fsica y
moral de la gente. Pero en direccin inversa un Estado-nacin debe
Seguridad Humana en una poca de incertidumbre:... Patricio Silva
67
asegurarse primeramente a si mismo y su territorio antes que se pueda
abocar a tareas dirigidas a aumentar el bienestar individual y societal,
mejorar la calidad de la vida y resguardar los intereses sociales de la
poblacin. Sin embargo, Maclean advierte que si bien la seguridad del
estado constituye una condicin necesaria para la seguridad humana, de
esto de ninguna manera se desprende que una vez que los estados han
logrado su seguridad, la gente tambin se encuentre y se sienta segura.
Lo anterior estara indicando que ambos tipos de seguridad (tanto esta-
tal como humana) representaran objetivos esenciales para tratar de ase-
gurar la paz de una forma duradera en regiones que histricamente han
sido azotadas por guerras de todo tipo y violaciones de los derechos
humanos. En este sentido, me parece muy adecuada la postura de Thakur
(1999: 58) quien subraya que el concepto de seguridad humana no re-
presenta un reemplazo de la conceptualizacin clsica de la seguridad,
sino ms bien se estara dando lo que l llama una coexistencia pluralista
en donde la concepcin de la seguridad humana se agrega a las concep-
ciones de seguridad ya existentes.
La seguridad humana y la poltica exterior holandesa
En los ltimos aos la gradual aceptacin y adopcin del concepto de segu-
ridad humana en polticas internacionales y de cooperacin por parte de
los diversos estados de la comunidad europea ha sido muy desigual. Por
un lado las naciones escandinavas -y en especial Noruega- han ido bastante
lejos en la aplicacin de este principio como eje rector de su poltica inter-
nacional, mientras naciones como Inglaterra han largamente seguido privi-
legiando las consideraciones y enfoques militar-estratgicos clsicos, den-
tro del marco de la organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN).
Obviamente que estos posicionamientos disimiles, en la escala que va de la
seguridad estatatal-territorial a la de la seguridad humana, responden tan-
to a tradiciones histricas diferentes como a la existencia de una perspec-
tiva distinta respecto al rol poltico-militar que se autoasignan los pases en
Europa y en el resto del mundo.
Como ya se indic en la introduccin, los Pases Bajos han adoptado
ms bien una posicin intermedia en donde si bien se ha otorgado cada
vez ms atencin y espacio al concepto de la seguridad humana, la tradi-
cional orientacin atlntica de Holanda -pas que se autodefine como
una potencia intermedia- ha impedido hasta el momento que este nue-
vo concepto se convierta en un eje privilegiado de la poltica exterior y/
o de la poltica de cooperacin internacional. De esta manera, las es-
FLACSO-Chile/UNESCO
68
trategias de seguridad de la OTAN siguen dominando las polticas de
seguridad de los Pases Bajos. En la perspectiva holandesa, la alianza de la
OTAN, junto al proceso de integracin europea, son instrumentos in-
dispensables para salvaguardar la paz y la seguridad en Europa. Holanda
apoya activamente el fortalecimiento del rol de la Unin Europea en la
formulacin de polticas exteriores y de defensa, a la vez que participa
resueltamente en la formulacin de una identidad europea en los terre-
nos de seguridad y defensa dentro del marco de la OTAN. Los Pases
Bajos gastan el 1,6 por ciento del producto nacional bruto en defensa,
con un nfasis creciente en la realizacin de operaciones de manteni-
miento de paz en diversas zonas en conflicto en el mundo.
Otros aspectos importantes que a menudo se pasan por alto en los
anlisis sobre las actitudes de las autoridades europeas ante el concepto
de la seguridad humana son, por una parte, la naturaleza poltico-ideol-
gica de los gobiernos de turno (i.e. la orientacin poltica de las coalicio-
nes gubernamentales) y por otro, el tipo de estructuras institucionales
especficas con que cuenta cada nacin. Si bien muchos aspectos de las
polticas exteriores y de la ayuda al desarrollo corresponden a concep-
ciones y proyectos nacionales de largo plazo, en mi opinin los dos as-
pectos recin nombrados pueden tener, en ciertos casos, un peso espe-
cfico importante. Este es al menos el caso de Holanda. En dicho pas, la
cooperacin internacional (organizado en el Directorado General de
Cooperacin Internacional, DGIS) forma parte del Ministerio de Asun-
tos Exteriores, que posee dos ministros. El ministro de relaciones exte-
riores est principalmente encargado de las relaciones internacionales
tradicionales y de los asuntos concernientes a la seguridad europea y
transatlntica. Para los temas de defensa y seguridad es asistido por el
instituto Clingendael de La Haya, un think-tank que rene a un equipo
selecto de expertos en estos terrenos y que representan el pensamiento
de la OTAN.
El Directorado General de Cooperacin Internacional, DGIS, se en-
cuentra en el edificio del Ministerio de Relaciones Exteriores. DGISest a
cargo de un ministro sin cartera que provee anualmente ayuda al desarro-
llo a pases del Tercer Mundo por una cantidad cercana a los 3.5 billones
de dlares (correspondiente al 0,8 por ciento del producto nacional bru-
to). En trminos absolutos, solo Japn, Estados Unidos, Alemania y Francia
gastan ms recursos que Holanda en ayuda al desarrollo.
Ahora bien, el ministro de relaciones exteriores posee tradicional-
mente mucho ms peso poltico -tanto al interior del gabinete como
dentro de la escena europea e internacional- que el ministro de coope-
racin internacional. Esta diferencia se refleja, entre otras cosas, en la
Seguridad Humana en una poca de incertidumbre:... Patricio Silva
69
preponderancia de la agenda de defensa y seguridad por sobre la de la
ayuda al desarrollo en la poltica exterior holandesa.
El act ual gobier no holands est const it uido en t or no a una
idiosincrtica alianza entre socialdemcratas y liberales; la llamada coali-
cin prpura (por el color que da la alianza entre rojos y azules). La
poltica exterior est en manos del liberal Jozias van Aartsen, mientras
que la ayuda del desarrollo est bajo la responsabilidad de la ministra
socialdemcrata Evelien Herfkens. Esta ex funcionaria del Banco Mun-
dial, ha abandonado en gran medida la tradicional lnea seguida por aos
por la cooperacin holandesa, centrada en el apoyo focalizado de inicia-
tivas provenientes de los sectores ms marginados en pases en desarro-
llo (minoras tnicas, mujeres, nios, ancianos, inmigrantes, campesinos,
etc.) para combatir la pobreza. En aos recientes, la ministra Herfkens se
ha alineado a los postulados del llamado consenso de Washington, esti-
mulando la adopcin de polticas librecambistas y neoliberales por parte
de los pases beneficiarios de la ayuda holandesa. De esta manera, se ha
pasado a privilegiar marcadamente las reformas financieras y econmi-
cas, a la vez que se ha condicionado la ayuda al desarrollo al buen manejo
(buen gobierno) de las arcas fiscales y la efectividad de las polticas fisca-
les en dichos pases. Junto a esto, se ha estimulado la ayuda multilateral a
travs de instituciones como el Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional, para el financiamiento de las reformas econmicas y el
apoyo a las balanzas de pago de las naciones en desarrollo.
En 1999, el gobierno holands decidi poner fin a las lneas de coope-
racin bilateral con cerca de un centenar de pases, para pasar a concen-
trarse a la entrega de ayuda bilateral a una lista de 17 pases (ms 4 pases
en forma temporal) que, segn la ministra de cooperacin internacional,
se caracterizaran por poseer un buen gobierno (good governance)
2
.
Si bien Holanda es miembro de la Red de Seguridad Humana
3
y ha
participado en todas las reuniones internacionales que se han realizado
hasta el momento en el marco de esta iniciativa, podemos comprobar
que el concepto de seguridad humana no ha sido plenamente integrado
en el vocabulario y en los documentos producidos en los ltimos aos
por la cancillera y la cooperacin internacional holandesas
4
.
2. Esta lista incluye a Bangladesh, Bolivia, Burkina Faso, Egipto, Eritrea, Etiopa, Eritrea
Ghana, India, Indonesia, Mali, Macedonia, Mozambique, Nicaragua, regiones palestinas,
Sudfrica, Sri Lanka, Tanzania, Uganda, Vietnam, Yemen y Zambia.
3. En la que adems participan Austria, Canad, Chile, Grecia, Irlanda, Jordania, Mali,
Noruega, Eslovania, Sudfrica, Suiza y Tailandia.
4. Esto me lo confirm un funcionario de la cancillera holandesa quien lament esta
realidad ya que en su opinin, la larga tradicin humanitaria de Holanda haca a este pas
como el candidato natural para jugar un rol destacado en el concierto europeo en la
defensa de la seguridad humana como principio y como piedra angular de la poltica
exterior.
FLACSO-Chile/UNESCO
70
Ahora bien, lo paradojal del caso holands es que a pesar de evadir al
mximo el uso del concepto de seguridad humana en sus documentos
oficiales, en la prctica, Holanda siempre ha sido -y sigue siendo, a pesar
de los cambios introducidos por la ministra Herfkens- uno de los princi-
pales pases de la comunidad internacional que ha dado un apoyo subs-
tancial y constante en la mayora de los terrenos que abarca el concepto
de la seguridad humana. As vemos que Holanda ha jugado siempre un
rol destacado en la lucha por la defensa de los derechos humanos y la
vigencia del derecho internacional humanitario. A esto se agregan los
esfuerzos de este pas por mitigar la extrema pobreza en pases en desa-
rrollo y mejorar la seguridad personal de mujeres, nios y ancianos y de
otros sectores en situacin precaria. En el terreno de la agenda concreta
que han surgido de la Red de Seguridad Humana (ver Flacso, 2001), los
Pases Bajos ya lleva aos cooperando activamente tanto en instancias
internacionales como en pases beneficiarios en asuntos tales como la
eliminacin de minas antipersonales en regiones de post-conflicto; el
control de armas livianas; entregando ayuda tanto a travs de agencias
internacionales (UNICEF, UNHCHR, etc.) usado como va organismos
no gubernamentales locales y en forma directa para mejorar las condi-
ciones de vida y la seguridad de los nios en conflictos armados
5
. Por
otro lado, Holanda siempre ha reconocido en la prctica la existencia de
los llamados actores no estatales (ONGs, organismos humanitarios, el
sector privado, etc.) y los ha considerado como partners privilegiados
en la canalizacin de su ayuda al desarrollo.
Ante todo esto, persiste la pregunta del porqu de la negativa holan-
desa en adoptar en el discurso oficial la terminologa de la seguridad
humana, siendo que en la prctica ha desarrollado una poltica exterior y
de cooperacin internacional que est muy cerca de los objetivos que
persigue la agenda de seguridad humana. Por el momento, solo podemos
especular sobre los motivos que originan esta paradoja. En primer lugar,
podra estar relacionado a la naturaleza de la coalicin poltica que go-
bierna en Holanda. El concepto de seguridad humana podra ser vista
por los sectores liberales como muy progresista o incluso izquierdista,
y por lo tanto la evasin de este concepto podra responder a la necesi-
dad de mantener la estabilidad al interior del gabinete en general y de las
relaciones entre socialdemcratas y liberales en la cancillera en particu-
lar. En segundo lugar, la negativa de la ministra Herfkens de darle un
lugar ms privilegiado al concepto de seguridad humana tambin podra
5. Vase para un listado general de los terrenos en que Holanda presta ayuda activa en el
contexto mundial el portal del ministerio de asuntos exteriores holands: www.minbuza.nl
Seguridad Humana en una poca de incertidumbre:... Patricio Silva
71
encontrarse relacionado a sus marcados esfuerzos por diferenciarse
substancialmente de la lnea seguida por su predecesor, el carismtico
socialdemcrata Jan Pronk, quien siempre estuvo ms a tono con las
agendas defendidas por organismos especializados de las Naciones Uni-
das y por representantes de las naciones en desarrollo en general. Este
factor nos lleva a una tercera posible explicacin de la paradoja. A saber,
los esfuerzos de Herfkens por aplicar los principios del Consenso de
Washington en su poltica de cooperacin internacional la han puesto a
menudo en posiciones diametralmente opuestas a organismos tales como
el PNUD, al que generalmente se le reconoce la paternidad o al menos
su decidido rol jugado en la proliferacin del concepto de seguridad hu-
mana en el debate sobre seguridad y desarrollo.
Comentarios finales
Los dramticos acontecimientos del 11 de setiembre pasado produjeron
una fuerte reaccin de solidaridad y unidad del pueblo holands para con
el pueblo norteamericano. El primer ministro holands, Wim Kok, se
sum resueltamente a la cruzada occidental en contra del terrorismo
internacional. Sin embargo, al cabo de unas semanas -cuando las fuertes
emociones iniciales ya se haban templado un poco y cuando ya se haca
evidente que no se haba producido la temida ola de atentados tanto en
Estados Unidos como en Europa- el gobierno holands comenz a adoptar
una posicin ante la guerra en Afganistn en donde se subrayaba la ayuda
humanitaria, lo cual qued sellada tras la visita de Kok a Pakistn en
donde prometi todo tipo de ayuda a los refugiados afganos en ese veci-
no pas.
Los sucesos del 11 de setiembre han producido un marcado cambio
en la manera en que los pases occidentales han empezado a enfocar las
emergencias financieras y de todo tipo que han surgido o se han agrava-
do visiblemente desde esa fecha. El Estado ha comenzado a asumir un rol
ms activo en todos los terrenos, comenzando con Estados Unidos y en
el resto de los pases occidentales. Si bien es an muy temprano para
predecir si este fenmeno de la reactivacin del rol del Estado (lo cual
ciertamente se encuentra en directa contradiccin con los postulados
del consenso de Washington) ser solo pasajero o adquirir un carcter
ms permanente, s permite suponer que tambin en los pases en desa-
rrollo se gestarn fuertes presiones internas para abandonar los progra-
mas de ajustes estructurales y as pasar a refortalecer el rol econmico,
poltico y sobre todo social del Estado en esas naciones. En la eventuali-
FLACSO-Chile/UNESCO
72
dad de que esto suceda, se hace entonces factible que las naciones do-
nantes reduzcan su nfasis en la realizacin de reformas econmicas y
financieras en los pases recipientes, y pasen cada vez ms a subrayar la
necesidad de estabilidad poltica, fortaleciendo el objetivo de satisfacer
las necesidades bsicas de la poblacin. Todo esto, representara un es-
fuerzo para evitar la gestacin de extremismos religiosos y de todo tipo
que se generen en el seno de amplios sectores marginales y que pudie-
ran poner nuevamente al mundo al borde del colapso. El Afganistn post-
talibn se convertir posiblemente en un test case mundial en donde
posiblemente, tras el uso masivo de la fuerza militar que destruy al
ant iguo rgimen, esperamos que los pases occident ales pasen a
implementar en la prctica la agenda de la seguridad humana, para aten-
der las urgentes necesidades de este atormentado pueblo de la Asia
Central.
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PAZ, SEGURIDADHUMANAYPREVENCINDECONFLICTOS: PAZ, SEGURIDADHUMANAYPREVENCINDECONFLICTOS: PAZ, SEGURIDADHUMANAYPREVENCINDECONFLICTOS: PAZ, SEGURIDADHUMANAYPREVENCINDECONFLICTOS: PAZ, SEGURIDADHUMANAYPREVENCINDECONFLICTOS:
UNA UNA UNA UNA UNAVISINDESDEAMRICADELNORTE VISINDESDEAMRICADELNORTE VISINDESDEAMRICADELNORTE VISINDESDEAMRICADELNORTE VISINDESDEAMRICADELNORTE
HALKLEPAK HALKLEPAK HALKLEPAK HALKLEPAK HALKLEPAK
1
Introduccin
Probablemente no sea exagerado decir que desde los sucesos del 11 de
septiembre, el lugar que ocupa el debate acerca de la seguridad humana
como concepto, en la bsqueda de la paz y la prevencin de conflictos en
Amrica Latina y el Caribe, ha experimentado un cambio radical. Sin
embargo, casi con absoluta certeza podemos tambin afirmar que es
demasiado prematuro saber qu rumbo tomar dicho cambio, aun cuan-
do podamos aventurar algunas conjeturas con cierta base acerca de cul
podra ser dicho rumbo. Antes de la tragedia de Nueva York, los desa-
fos planteados por la envergadura y alcance potencial del concepto ya
atraan la atencin de gobiernos y acadmicos. No obstante se debe
decir que gran parte de la atencin generada, al menos entre los actores
gubernamentales, se manifestaba como una preocupacin entre los en-
cargados de tomar decisiones acerca de las implicancias de aceptar el
concepto como una base para la accin.
1. Profesor de Estudios Estratgicos. Royal Military College of Canada
FLACSO-Chile/UNESCO
76
Probablemente, una accin de este tipo se considera demasiado am-
plia, poco clara y amorfa como para ser abordada por estados reales que
enfrentan problemas tambin reales de seguridad interna y externa, tra-
dicionales y no tradicionales. Adems muchos muestran preocupacin
en el sentido de que los costos que comprende el tomar en serio los
desafos de una configuracin de ese tipo para un mtodo acerca de la
seguridad seran astronmicos y demandara una enorme carga para to-
dos los pases, pero especialmente para los estados desarrollados a quie-
nes se les pedira que asumieran la mayor parte de dicho peso.
Cuando se plane esta conferencia y se realizaron los eventos rela-
cionados con ella, no tenamos la sombra del impacto de los ataques
terroristas al centro de Nueva York, que han dominado nuestras vidas
durante casi los ltimos tres meses. Sin embargo, no es posible seguir
considerando las cuestiones que nos preocupan sin tener estos sucesos
en mente, ya que han llegado a dominar en mltiples formas los pensa-
mientos que tenemos acerca de toda la gama de temas relacionados con
esta conferencia, esto es, paz, seguridad humana y prevencin de conflic-
tos.
En este ensayo intentar demostrar cmo dos pases de Amrica del
Norte, Estados Unidos y Canad, han considerado el concepto de la
seguridad humana en trminos de su impacto sobre la paz y prevencin
de conflictos en Amrica Latina y el Caribe
2
. Luego de ello, se incluir
una evaluacin de la forma en que esta visin se ha visto afectada desde
el 11 de septiembre, aun cuando se debe reconocer que todava se estn
produciendo cambios y que no se ha pensado mucho en el tema de la
seguridad humana, como resultado de la excesiva atencin que se le ha
dado a los sucesos del 11 de septiembre y a otros temas. Finalmente,
ser posible sugerir formas en lo que respecta a la seguridad humana
hacia el futuro, desde la perspectiva, una vez ms, de los dos pases de
Amrica del Norte.
Concepto de la seguridad humana en Amrica del Norte
En primer lugar es importante recalcar que si bien Estados Unidos y
Canad, comparten gran parte de su visin de la seguridad hemisfrica e
internacional, tambin difieren en medida importante. Si bien esta ca-
racterstica de su poltica exterior y de defensa no es tan dominante
2. Para los objetivos de este ensayo, se considerar que Amrica del Norte incluye slo
Canad y Estados Unidos, no Mxico. Esto se debe a que esta conferencia cuenta con la
presencia de oradores mexicanos, quienes pueden tratar en mejor forma que yo la for-
ma de pensar de dicho pas acerca de la seguridad humana.
Paz, Seguridad Humana y prevencin de conflictos:... Hal Klepak
77
como lo era cuando Canad an era miembro autnomo del Imperio
Britnico, o como lo fue durante el perodo de la guerra fra y antes de
que Canad se uniera finalmente en 1990 a la Organizacin de Estados
Americanos, todava sigue siendo una caracterstica de importancia. Ahora
bien, si en el presente contexto, la convergencia en relacin con las vi-
siones sobre seguridad es especialmente obvia en el continente america-
no, y en Amrica Latina y el Caribe en particular, no es cierto que los
dos pases consideren a la seguridad en esta regin en exactamente la
misma forma.
La seguridad humana ha sido un buen ejemplo de lo anterior. Gobier-
nos, o al menos ministros de relaciones exteriores, razonablemente
activistas en Canad han desarrollado y le han dado cuerpo al concepto
concebido por las Naciones Unidas, con la abierta hostilidad de parte de
Estados Unidos en las primeras etapas. Esto corresponde esencialmente
al resultado del pensamiento de Lloyd Axworthy, Canciller entre 1996 y
2000, un ministro descrito por un especialista como "alguien que ambi-
ciona que Canad tenga un rol ms destacado ...". Este observador con-
tina diciendo de Axworthy: "Su estilo es espontneo, el centro de sus
intereses se desplaza frecuentemente y espera respuestas rpidas y co-
operadoras del aparato burocrtico"
3
. Este concepto ha tardado mucho
ms en ser aprehendido por Estados Unidos, mientras que Canad se ha
convertido rpidamente en casi un artculo de fe.
Si bien en Ottawa a este concepto se le ha dado un nfasis menor de
parte del nuevo ministro, John Manley, desde su nombramiento en el
otoo de 2000, no cabe duda que contina siendo un elemento impor-
tante en la poltica exterior y de defensa de Canad. De hecho, proba-
blemente no resulte aventurado decir que el enfoque del nuevo ministro
ha cambiado desde los ataques terroristas de septiembre. Antes de eso,
en los primeros meses en su cargo, Manley pareca seguir con las priori-
dades anteriores del gabinete de desarrollo comercial e industrial, de-
mostrando poca pasin por los asuntos de seguridad y problemas polti-
cos ms amplios.
Sin embargo, desde septiembre, el papel esencial de los asuntos de
seguridad para Canad y su principal vecino ha garantizado que las prefe-
rencias personales hayan tenido que ceder ante los dramticos sucesos,
3. Cranford Pratt, DFAITs Takeover Bid of CIDA: the Institutional Future of the Canadian
International Development Agency, Canadian Foreign Policy, V, (invierno de 1998),
pginas 1-13, pgina 6.
FLACSO-Chile/UNESCO
78
a los cuales la poltica exterior de Canad ha sido arrastrada. El tiempo
del ministro ha sido destinado en gran medida a estudiar los expedientes
de seguridad que dejan ante l. Esto ha ocurrido no slo en el rea del
contra-terrorismo, sino tambin en otras esferas de gran importancia
para Canad, como la inmigracin ilegal, el sistema de defensa contra
misiles anti-balsticos de Estados Unidos, los vnculos entre el terroris-
mo y el narcotrfico en Amrica Latina y otros lugares y mucho ms.
Quizs no sea necesario decir que tales sutilezas apenas se encuentran
presentes en Estados Unidos en este momento. De hecho, no existe un
debate real en relacin con el tema. Probablemente pase mucho tiempo
antes de que un debate de ese tipo vuelva a estar presente.
Se propone no destinar mucho tiempo en este ensayo al contexto
posterior a septiembre, ya que ello ser abordado en una gran cantidad
de ensayos. No obstante, resulta valioso intentar entregar el contexto
norteamericano para el desarrollo de la seguridad humana como con-
cepto, as como decir algo acerca de su nacimiento en el mundo de la
poltica exterior canadiense, para luego pasar a ver su incorporacin al
concepto que existe en Estados Unidos.
La seguridad en Canad y la idea de la seguridad humana
De muchas formas, el desarrollo de nuevas ideas acerca de la seguridad
humana es bastante compatible con las tradiciones de la poltica exterior
de Canad, que se remonta quizs a ms de medio siglo. En medio del
ruidoso y negativo sentimiento pro-imperial, el Primer Ministro Lester
B. Pearson fue an ms all en el desarrollo de las ideas acerca del man-
tenimiento de la paz moderno que no fueron necesariamente bien reci-
bidas por los canadienses en el momento de la Crisis del canal de Suez
de 1956 y los eventos posteriores,
Pearson discuti con los que lo criticaban, especialmente en las fuer-
zas armadas, que el nico peligro para la supervivencia directa de Canad
durante la guerra fra fue la amenaza de un intercambio de armas nuclea-
res entre las dos superpotencias, ubicadas de manera inconveniente pero
inmediatamente al norte y sur de Canad. Fuera dicho pas blanco o no,
sera destruido por un intercambio de ese tipo. Por ende, a Ottawa le
competa hacer todo lo que estuviera de su parte por asegurar que las
guerras pequeas o "pequeos incendios" se mantuvieran de esa forma y
no atrajeran una atencin excesiva de las superpotencias de manera que
pudiera cernirse la amenaza de una guerra entre ellas.
Paz, Seguridad Humana y prevencin de conflictos:... Hal Klepak
79
Mientras segua siendo un miembro leal de la Alianza Atlntica, el
mantenimiento de la paz como elemento directo y significativo de la
defensa nacional gan terreno y popularidad de manera consistente, como
algo distintivo de Canad y constituyendo el aporte de dicho pas a la
seguridad colectiva y paz internacional. Con el tiempo, muchos de los
aliados de Canad comenzaron a reconocer que los esfuerzos del pas
en el campo del mantenimiento de la paz podran producir resultados
reales y positivos, an de la OTAN en general y no nicamente para los
de Canad.
Muchos otros elementos originales del pensamiento canadiense acerca
de la seguridad internacional saltaron a la palestra en los aos cincuenta,
sesenta, setenta y ochenta, en los campos del control de armas y desar-
me. Una vez ms, el principio bsico del enfoque canadiense se enraiz
en el pensamiento directo sobre seguridad y se relacion con el grado
de exposicin en que casi con toda certeza se encontrara Canad si
tuviera lugar una guerra nuclear
4
. En las conversaciones sostenidas en
Europa para una Reduccin Equilibrada y Mutua de Fuerzas, Medidas de
Creacin de Confianza y Seguridad, conversaciones para la reduccin de
fuerzas nucleares y una serie de otros foros, a menudo se consider que
la poltica canadiense era original, mientras otros aliados encontraban
que era excesivamente idealista.
A fines de los aos 80, los defensores de la poltica exterior canadien-
se, al igual que muchos de los acadmicos que trabajaban en el campo de
la seguridad, participaban en el desarrollo de un tipo de pensamiento
acerca de asuntos de seguridad y defensa que posteriormente dara como
resultado la idea de la seguridad cooperativa. Para septiembre de 1990,
el Ministro de Relaciones Exteriores de Canad Joe Clark pudo formular
la seguridad cooperativa de la siguiente forma:
Su enfoque es global al procurar comprometer a los adversarios y
actores que no tienen ideas afines, as como amigos putativos
Hace nfasis en la necesidad de ir ms all del modo de pensar disuasivo,
centrndose en la seguridad como un concepto amplio que incorpora
una gama de elementos militares y no militares
Concibe un enfoque ms gradual para el desarrollo de instituciones
multilaterales; y
Es un concepto flexible y reconoce el valor de la contribucin que
efectan los acuerdos de equilibrio de poder existentes a la seguridad
regional, los que deben ser mantenidos para poder trabajar con y a
4. Los detalles acerca de este enfoque y de la forma de pensar que est detrs del mismo
se analizan en el ensayo de Albert Legault y Michel Fortmann, Une diplomatie de lespoir:
le Canada et le dsarmement 1945-1988, Qubec, Prensa de la Universit Laval, 1989.
FLACSO-Chile/UNESCO
80
t r avs de ellos, per mit iendo de est a for ma el desar r ollo del
multilateralismo en la creacin de procesos ms informales, flexibles y
ad hoc, as como en la creacin de vnculos bilaterales establecidos,
hasta que las condiciones para un multilateralismo institucionalizado se
vuelvan ms favorables
5
.
Aqu se estaba diciendo gran parte de lo que se poda afirmar acerca de la
seguridad comn o compartida. Todo comenz con la idea de considerar
que el otro Estado (o incluso grupo) tena derecho a su propia seguridad,
as como uno tena derecho al suyo y que actuar para fortalecer la seguri-
dad de uno a travs de medios que reducan la seguridad de otros, podra
fcilmente terminar forzando a los rivales a tomar acciones que reduciran
nuestra propia seguridad. En consecuencia, la seguridad de un Estado esta-
ba vinculada a la seguridad de otros, sean stos sus vecinos, rivales o tan
slo miembros preocupados de la comunidad internacional.
El camino qued pavimentado para hacer ms concreta esta forma de
pensamiento, en formas que se relacionaban con el avance que se vea en
gran parte del mundo en la creacin de medidas de confianza. Adems, fue
posible hablar de incluir el impacto que tienen los movimientos estratgi-
cos de un pas en los rivales antes de aceptar dichos movimiento en el
entendimiento de que las amenazas a la propia seguridad de un pas po-
dran, dentro del nuevo orden de cosas, tener lugar tanto a causa de la
debilidad como de las fortalezas de otros. Dicha forma de pensar no era ni
tradicional ni aceptada con facilidad por el pensamiento conservador so-
bre seguridad y defensa que tan a menudo constituye la norma a este
respecto. No obstante, gan terreno rpidamente en los aos que siguie-
ron al fin de la guerra fra, cuando la era de estados fracasados, conflictos
tnicos, separatismos violentos y otros tantos, vinieron a poner en dificul-
tades el sistema internacional.
La seguridad humana en Canad
Fue en este contexto que Axworthy desarroll gran parte del pensamien-
to que dio como resultado no slo el concepto de la seguridad humana,
sino que tradujo dicho concepto a una poltica gubernamental. El nuevo
orden mundial de Bush pareca solamente un nuevo desorden y el minis-
tro llam a tener una nueva forma de pensar para abordar estos asuntos.
5. David Dewitt y David Leyton-Brown, Canadas International Security Policy, en
David Dewitt y David Leyton-Brown (editores), Canadas International Security Policy,
Scarborough (Canad), Prentice Hall, 1995, pginas 1-27, pgina 14.
Paz, Seguridad Humana y prevencin de conflictos:... Hal Klepak
81
Se iniciaron una serie de estudios dentro y fuera del Ministerio de
Relaciones Exteriores, con vistas a aclarar el pensamiento. Sin embargo,
lo que se estaba desarrollando era un concepto de seguridad que, sin
abandonar la importancia del Estado como centro del sistema interna-
cional, iba ms all del mismo trasladando al individuo hacia un papel ms
importante en las ideas sobre seguridad. Si bien reconoca el papel y, de
hecho, el valor del Estado y su seguridad, el pensamiento sobre la segu-
ridad humana comenz a plasmarse en torno a las siguientes ideas:
Que el fin de la guerra fra permita hacer ms visibles las necesidades
del individuo en el rea de la seguridad
Que se puede seguir protegiendo los intereses del Estado y, a la vez,
prestar ms atencin a las necesidades del individuo
Que los principales problemas despus de la guerra fra son sociales y
econmicos y no exclusivamente aquellos relacionados con la defensa
tradicional
Que los problemas que se relacionan con el individuo tienden a nece-
sitar ser repensados, antes que encontrar soluciones en contextos
ms tradicionales y centrados en el Estado.
Esta serie de reflexiones condujo a una cantidad cada vez ms impresio-
nante de trabajo terico y ms prctico de lo que podran ser las mayo-
res fortalezas de la seguridad en relacin con estas nuevas tendencias y
pensamientos acerca de ellas. Al poner un nfasis cada vez mayor en
asuntos no militares y como si eso fuera poco, en asuntos no estatales,
fue posible hablar ms y ms de temas como:
La seguridad ciudadana en medio de la explosin delictual en las ciu-
dades y, en alguna medida, incluso en las regiones rurales
Problemas de seguridad para los sectores acomodados junto con el
colapso de la seguridad para los sectores mas desposedos
Problemas de salud que traspasan fronteras y matan o que simple-
mente se erigen como amenazas para el sentido de seguridad de la
gente comn
Problemas de derechos humanos y abusos de los mismos
Acceso a las necesidades bsicas de educacin, servicios sociales, vi-
vienda y servicios mdicos sin los cuales no tiene mucho sentido ha-
blar acerca de si alguien se siente seguro o no
Necesidades relacionadas con lo que parece ser un aumento en el
nmero e intensidad de los desastres naturales.
FLACSO-Chile/UNESCO
82
De este modo, preocupaciones que rara vez se trataban en el pasado, en
el contexto tradicional de la seguridad centrada en el Estado, salieron a
la luz, o al menos recibieron un reconocimiento cada vez mayor en cuan-
to a que eran pertinentes y encontraron un legtimo lugar en las discu-
siones sobre seguridad. Al agregar las ideas sobre seguridad comn y
cooperativa, esto signific ampliar el significado de la seguridad en rela-
cin a cmo haba sido concebido en el sistema estatal moderno. Ade-
ms, pareci demandar un esfuerzo importante de parte del Estado y
reacciones de los niveles inferiores con el fin de tratar los desafos de
estos asuntos no tradicionales que ahora se debatan de mejor grado a
nivel internacional.
Est dems decir que esta nueva forma de pensamiento slo podra
presentarse en una situacin donde exista un potencial muy reducido de
conflictos dentro del sistema inter-estados, y que slo podra tener lugar
en Canad, a causa de la menor importancia de los esquemas tradiciona-
les de tensiones en el sistema internacional y un mayor inters por res-
ponder a las amenazas y desafos que por largo tiempo fueron considera-
dos irrelevantes en detrimento de asuntos de seguridad ms amplios de
acuerdo al prisma del Estado.
Se debe decir que primero el ministerio de defensa, y de hecho mu-
chos del Ministerio de Relaciones Exteriores, difcilmente tomaron en
serio el auge de esta nueva forma de pensamiento. Mientras algunos
consideran que el mismo es slo idealismo no relacionado con hechos
reales, ya que no podra reemplazar la seguridad del estado real como
prioridad, otros consideraron que los costos de tomarlo en serio eran
prohibitivos, cualquiera fuera el valor inherente de la idea.
Los primeros argumentaban que seguan existiendo inseguridades re-
lacionadas con el estado y que ellas demandaban la prioridad continua
que haban disfrutado antes del fin de la guerra fra. Los que pensaban de
esa forma habitualmente no negaban la necesidad de tratar otros asun-
tos de seguridad e incluso problemas nuevos. Sin embargo, ellos crean
que estos asuntos eran de tal envergadura y estaban ubicados de manera
tan inadecuada en el acpite seguridad de las preocupaciones del Estado,
que no podran ser reducidos a una medida en la que fuera posible tra-
tarlos de la forma debida dentro de una determinada estructura de segu-
ridad, al menos en cualquier tipo de estructura de seguridad que pudiera
concebirse en ese tiempo.
Los segundos insistan en la idea de que incluso con la mejor buena
voluntad del mundo, no podra haber un intento serio por tratar todo el
alcance de los problemas incluidos en la seguridad humana sin un cambio
total en las actitudes internacionales hacia el desarrollo econmico, so-
cial e incluso poltico. Ellos argumentaban que los costos de realizar un
Paz, Seguridad Humana y prevencin de conflictos:... Hal Klepak
83
esfuerzo efectivo que tuviera alguna posibilidad de avance significativo en
estas reas de preocupacin humana, seran tan grandes que frenara
dichas iniciativas. Slo una reorientacin total de las relaciones interna-
cionales en base a un cambio radical y profundo, y no slo en Canad, en
las actitudes relacionadas con la solidaridad con la comunidad interna-
cional, podra - segn su opinin - proporcionar un medio poltico apro-
piado para sostener un esfuerzo de ese tipo.
De hecho, los cnicos (realistas?) incluso dentro de Canad argu-
mentaron que mientras Canad era sin lugar a dudas el lder en la nueva
forma de pensamiento acerca de las necesidades de los pases en desa-
rrollo y que esto era especialmente cierto en el campo de la seguridad,
incluso en Canad no exista la intencin de efectuar los cambios que
implicaban el enfoque de la seguridad humana en campos tan esenciales
como el acceso a los mercados de las naciones industrializadas del Nor-
te, libertad de movimiento de la mano de obra y otras reformas que eran
vitales con el fin de efectuar avances reales en esta rea. Dichos analistas
crean que la discusin de la idea de la seguridad humana era de hecho
intil, ya que creaba expectativas de cambios importantes que no po-
dran alcanzarse en el actual contexto de las relaciones internacionales,
incluso mucho despus de la guerra fra.
No obstante lo anterior, y especialmente con el abierto escepticismo
del Ministerio de Defensa Nacional, Axworthy fue capaz de vender su
visin en tal medida que dos aos despus de su llegada a la cartera de
relaciones exteriores, se convirti en un puntal importante de la poltica
exterior y de defensa de Canad. Esto lo logr sin necesidad de transar
los principios de su enfoque. Por supuesto que algunos vinieron con la
esperanza de mitigar las crticas sobre defensa y otras y de hacerles ver
el lado positivo, en el sentido de que no constituan una amenaza a sus
necesidades de poltica real para el futuro. Sin embargo, el centro de
este enfoque en las necesidades individuales y colectivas por sobre las
del estado, no cambi, aun cuando todava estaba muy lejos de ser clara-
mente definido.
El Ministerio de Relaciones Exteriores de Canad cit a una serie de
reuniones para discutir el concepto e invit a realizar tanto un anlisis
externo como en Canad mismo acerca de qu podra significar real-
mente, a nivel mundial y en una serie de regiones del mundo, y fijar as
los problemas principales. Las estructuras burocrticas dentro del Minis-
terio de Relaciones Exteriores pronto asumieron la tarea oficial de ven-
der la idea lo ms ampliamente posible. A pesar de su escepticismo, el
ministerio de defensa tuvo que sumarse a la lnea oficial en los puntos en
que se trataba de la seguridad humana.
FLACSO-Chile/UNESCO
84
Estados Unidos y la Seguridad Humana
Cuando recin llegaron las ideas sobre seguridad humana a Washington
desde la frontera norte, ellas fueron desechadas de plano. Si la oposicin
entre los realistas en Canad haba sido fuerte, fue an ms intensa en
Estados Unidos. Sin embargo, la oposicin, que por supuesto era ms
firme aqu, segua encontrndose bsicamente en las mismas dos corrien-
tes de pensamiento.
La corriente dominante del pensamiento estratgico en Estados Uni-
dos encontraba muy poco atractiva la idea. Si bien en general se recono-
ca que haba muchos elementos nuevos de la escena de la seguridad
internacional que haban estado presentes en el mundo de la guerra fra,
los pensadores estadounidenses adoptaron la tendencia de no creer que
el impulso de la seguridad humana fuera lgico o aceptable. Si bien la
reaccin no fue absolutamente monoltica y algunos elementos sobre el
control de armas y las comunidades pro-desarrollo s tuvieron algunas
cosas favorables que decir respecto de la seguridad humana, no obstante
es cierto que la mayora de los pensadores se rieron de la idea y al
principio le prestaron escasa atencin.
Tal como sucedi en Canad, pero en forma an ms intensa en Esta-
dos Unidos, muchos otros slo sintieron que la seguridad humana era
algo ilusorio como constructo para la accin internacional. Los que crean
esto - que eran bastantes - tendieron a argumentar que no haba ningn
tipo de base para creer que la comunidad internacional hubiera evolu-
cionado despus de la guerra fra a un grado tal en que estuviera prepa-
rada para hacer los sacrificios reales e importantes necesarios para llevar
adelante el programa de desarrollo internacional que dichas ideas reque-
ran.
En foros bilaterales y multilaterales, Washington - educadamente pero
con firmeza - sugiri que el enfoque necesitaba un trabajo ms serio
antes de asumirlo como una sugerencia real para reformar los enfoques
sobre seguridad. De hecho, diplomticos canadienses tendieron a sen-
tirse desconcertados por los analistas estadounidenses en medio de lo
que a menudo consideraban slo otro eslabn de la larga cadena de
ideas impracticables y "romnticas" de los canadienses sobre seguridad
internacional. Cuando las expresiones de dicha forma de pensamiento
comenzaron a asumir la forma de apoyo a la prohibicin de minas terres-
tres anti-personales y oposicin a la defensa contra misiles balsticos, la
corriente de pensamiento predominante en Estados Unidos pareci aun
menos impresionada por esta idea, e incluso la encontr, en cierta for-
ma, divertida.
Paz, Seguridad Humana y prevencin de conflictos:... Hal Klepak
85
A pesar de esto, con el tiempo la posicin de Estados Unidos se
abland. Los diplomticos canadienses y oficiales militares advirtieron un
leve cambio, pero finalmente claramente perceptible, en la actitud esta-
dounidense hacia la seguridad humana. Si bien se demor en incorporar-
se al discurso estadounidense mismo, s tuvo lugar una evolucin a medi-
da que los oficiales y acadmicos de Estados Unidos vieron la pertinencia
de al menos algunos de los principios de este enfoque. Los elementos
claramente individuales y no tradicionales del contexto de gran parte del
conflicto relacionado con abuso de narcticos, crimen internacional, in-
migracin ilegal, salud y etnias, y otros conflictos modernos, obligaron a
adoptar un enfoque ms receptivo a al menos la idea de considerar la
seguridad humana como til en algunas importantes reas de preocupa-
cin.
En los meses anteriores al 11 de septiembre, aument la tendencia a
la aceptacin. Si bien la mayora an se mantena firme en lo relacionado
con la dificultades inherentes a un enfoque que pareca sugerir al menos
un intento de asumir los fastidiosos problemas de la pobreza y la des-
igualdad, el resto pareca creer que vala la pena pensar en ello y no
desecharlo por completo.
11 de septiembre y todo lo relacionado con ello
Entonces lleg el 11 de septiembre y tal como sucedi con casi todo lo
dems, sucedi tambin con la seguridad humana: todo pareci caer en
el olvido a favor del tema del momento, es decir, el contra-terrorismo, y
si bien esto no es en absoluto sorprendente a causa del horror y alcance
del impacto de los sucesos de ese da, no se puede desconocer que al
menos algunos de los principios de la seguridad humana estaban conteni-
dos en ellos.
La seguridad humana afirmaba que slo tratando las causas basales
del descontento se podra entregar seguridad real dentro del complejo
contexto de la seguridad de comienzos del nuevo milenio. Las necesida-
des humanas de esperanza, progreso econmico y social y formas de
aprovechar sus oportunidades legtimas sin temor, podan vincularse f-
cilmente con los desesperados sentimientos de los terroristas que creen
que sus demandas de justicia y cambio han sido permanente y brutal-
mente ignoradas por una comunidad internacional donde slo se tratan
la seguridad y otras necesidades de los poderosos, mientras los dbiles
son abandonados a su suerte.
FLACSO-Chile/UNESCO
86
Un lxico aparentemente nuevo explot en la escena internacional
de la seguridad que a veces evoca el pasado y a veces hace referencia de
manera clara a una situacin nueva. Entre los trminos nuevos se inclua
"guerra asimtrica", "defensa de la patria", "controles a la inmigracin" y
una serie de trminos que evolucionaban rpidamente y que confundan
a los expertos y nefitos por igual. Probablemente, el individuo se senta
amenazado en forma ms personal, al menos en Estados Unidos y el
mundo occidental, que en cualquier otro momento de la historia mo-
derna. Aun as, la respuesta a dichas necesidades deba estar centrada en
el Estado, como siempre, e incluir la coleccin de recursos tradicionales
del Estado, esto es, militares, policiales, judiciales, de inmigracin, etc.,
con los que haban sido tratadas dichas amenazas en el pasado.
Conclusin
Es an demasiado pronto como para poder ver a dnde nos llevarn los
recientes sucesos en lo que respecta a la seguridad humana. El gobierno
canadiense espera que las ventajas que ofrece el enfoque resistirn la
prueba del tiempo y sern reconocidas como tiles por parte de Estados
Unidos y otros pases, incluso en la terrible situacin actual. No obstan-
te, en Estados Unidos contina habiendo poca reflexin sobre esta for-
ma de pensamiento.
Canad cree que las respuestas de Estados Unidos a la crisis terroris-
ta estn bien fundadas tal como van. Ottawa estara de acuerdo en que
es vital hacer las dos cosas que Estados Unidos propone: encontrar y
castigar a los terroristas que son responsables de los ataques del 11 de
septiembre, desmantelando sus redes terroristas, y, a la vez, tomar ac-
ciones con vistas a reducir la vulnerabilidad de nuestras sociedades a
dichos ataques en el futuro por medio de una mejor defensa contra el
ataque. Sin embargo, Canad tiene la intencin de agregar un tercer pilar
a la reaccin, en la que se debera participar, esto es, las iniciativas diplo-
mticas y polticas necesarias para eliminar los argumentos de aquellos
que sostienen que los mtodos terroristas son los nicos que potencial-
mente pueden producir cambios en aquellas reas donde se perciben
injusticias.
Por el momento, esta forma de pensar no es bienvenida en Washing-
ton y no existe garanta alguna de que alguna vez lo sea, pero la divergen-
cia en los puntos de vista de ambos pases es clara. Los estadounidenses
hablan de "guerra al terrorismo", mientras los canadienses evitan este
trmino como se evita una plaga. En lugar de ello, en Canad la discusin
Paz, Seguridad Humana y prevencin de conflictos:... Hal Klepak
87
es acerca de la "campaa contra el terrorismo", lo que es una cosa abso-
lutamente distinta. El trmino "campaa", reconoce otras dimensiones
ms osadas y humanas se podra decir, a los cuestiones que enfrentamos.
El trmino "guerra" simplifica los problemas.
La crisis actual en Canad, a pesar de la simpata simplemente abru-
madora y sin precedentes por Estados Unidos presentes en la clase po-
ltica de Canad, refleja de muchas formas el tipo de pensamiento que ha
dado origen a las ideas sobre seguridad humana y a la seguridad humana
misma. El manejo de este concepto en Estados Unidos expresa la super-
vivencia de ideas muy diferentes acerca de la forma de tratar los nuevos
desafos en materia de seguridad.
Aun queda por ver si se producir polinizacin cruzada entre los dos
enfoques o no. Por el momento parece haber pocas seales de ello, si es
que las hay, pero hay algunas y el impacto de los ataques puede estimular
alguna nueva forma de pensar en Estados Unidos acerca del tema, que
puede llevar a que las dos visiones se acerquen mucho ms. Sin embargo,
esto est an lejos de ser algo seguro.
LAREDDESEGURIDADHUMANA: DESDELYSENASANTIAGO LAREDDESEGURIDADHUMANA: DESDELYSENASANTIAGO LAREDDESEGURIDADHUMANA: DESDELYSENASANTIAGO LAREDDESEGURIDADHUMANA: DESDELYSENASANTIAGO LAREDDESEGURIDADHUMANA: DESDELYSENASANTIAGO
CLAUDIAF. FUENTES CLAUDIAF. FUENTES CLAUDIAF. FUENTES CLAUDIAF. FUENTES CLAUDIAF. FUENTES
1
La Red de Seguridad Humana surgi de un acuerdo bilateral entre Cana-
d y Noruega -firmado en la isla de Lysen en 1998- cuyo objetivo era
conformar una asociacin de pases con el propsito de promover un
nuevo concepto de seguridad centrado en las personas. La primera re-
unin de la Red de Seguridad Humana se realiz en 1999, constituyn-
dose como un grupo de pases de pensamiento afn que a travs de
mecanismos informales y flexibles buscan generar puntos de consenso y
promover acciones prcticas en este mbito.
En la actualidad la red est compuesta por trece pases: Austria, Ca-
nad
2
, Chile, Grecia, Irlanda, Jordania, Mali, Pases Bajos, Noruega,
Eslovenia, Sudfrica, Suiza y Tailandia. Segn lo establecido en la Declara-
cin de Lysen, los Ministros de Relaciones Exteriores de los pases que
conforman esta asociacin acordaron generar un espacio para consultas
y accin concertada sobre la base de reuniones ministeriales al menos
una vez al ao, equipos ministeriales para implementar iniciativas minis-
1. Investigadora de FLACSO- Chile
2. http://www.dfait-maeci.gc.ca
FLACSO-Chile/UNESCO
90
teriales conjuntas y reuniones paralelas a las conferencias tradicionales
3
.
Desde sus inicios, la Red de Seguridad Humana ha efectuado cuatro
reuniones ministeriales, en Bergen y Lysen, Noruega (1999); en Lucer-
na, Suiza (2000); en Petra, Jordania (2001); y en Santiago, Chile (2002).
La prxima reunin ministerial se realizar en mayo de 2003 en Graz,
Austria.
Los pases integrantes de la red han invitado a participar en sus sesio-
nes de trabajo a representantes de las Naciones Unidas
4
, acadmicos
5
, y
Organizaciones No Gubernamentales de distintos continentes con el
objetivo de establecer un concepto y un plan de accin en torno a la
seguridad humana. Estas organizaciones han participado en calidad de
asociados en las diferentes reuniones ministeriales y preparatorias y han
efectuado importantes aportes a travs de artculos e investigaciones
realizadas con los gobiernos y organismos internacionales. Entre las en-
tidades participantes en las reuniones puede citarse a la Federacin In-
ternacional de la Cruz Roja y Creciente Roja, Campaa Internacional
para Prohibir las Minas Antipersonales, Coalicin para detener el uso de
nios soldados, Red de Accin Internacional de Armas pequeas, entre
otras.
En las cuatro reuniones ministeriales realizadas, los cancilleres han
buscado afinar diagnsticos y percepciones con el objetivo de construir
un pensamiento comn en torno a un concepto de seguridad que sita
a la persona humana y su proteccin como eje articulador de la paz
internacional. En ese sentido, es importante destacar que los pases
miembros de la red entienden que la seguridad humana no substituye a
la seguridad convencional, sino que ms bien la complementa, agregn-
dole un elemento: la preocupacin prioritaria el bienestar de las perso-
nas, de la ciudadana y la sociedad civil
6
.
La Declaracin del Primer Encuentro Ministerial seala que la seguri-
dad humana "significa seres humanos libres de graves amenazas a los
derechos humanos, la seguridad y la vida de las personas La seguridad
humana se ha convertido en nueva forma de medicin de la seguridad
3. Juan Anbal Barra, "Chile y la Seguridad Humana", documento del seminario interna-
cional "Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos", Santiago, Noviembre 2001.
4. http://www.unesco.org/securipax
5. Ver artculo de Francisco Rojas Aravena, "Seguridad Humana una Perspectiva Acad-
mica desde Amrica Latina", en Nuevo Gobierno: Desafos de la Reconciliacin. Chile
1999-2000, FLACSO-Chile, 2000.
6. Heraldo Muoz, Discurso del Subsecretario de Relaciones Exteriores de Chile en el
seminario internacional, "Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos, Santiago,
Noviembre 2001.
La Red de Seguridad Humana: desde Lysen a Santiago Claudia F. Fuentes
91
global y una nueva agenda de accin global"
7
. Por su parte, el resumen
ejecutivo de la segunda reunin es ms especfico en cuanto a las varia-
bles o dimensiones que componen a la seguridad humana: "Los Ministros
y representantes de la Red de Seguridad Humana reafirman su compro-
miso con el fortalecimiento de la seguridad humana desde el punto de
vista de la creacin de un mundo ms humano donde las personas pue-
dan vivir con seguridad y dignidad, libres del temor y la necesidad, y con
igualdad de oportunidades para desarrollar sus capacidades humanas al
mximo"
8
.
Ms all de las declaraciones emitidas en las reuniones ministeriales
en torno al concepto de seguridad humana y al conjunto de principios
que adscriben sus miembros, hay que precisar que al interior de la red
existe un debate sobre el grado de amplitud que debe tener este con-
cepto. En este sentido, una de las tareas prioritarias de esta asociacin
de pases ser trabajar en la definicin del concepto de seguridad huma-
na, delinear sus fronteras y establecer los vnculos con otras temticas,
en particular, con el desarrollo humano.
Junto con el desafo de definir conceptualmente la seguridad humana,
la red deber seguir trabajando en el establecimiento de su agenda y en
la generacin de acciones concretas que sean capaces de generar polti-
cas que tengan impacto en el contexto internacional. Desde sus inicios,
la red ha trabajado en una agenda de seguridad humana que ha incluido
temas de carcter muy amplio: minas antipersonales, armas livianas, Tri-
bunal Penal Internacional, actores no estatales en conflictos armados,
educacin para la paz, desarrollo sustentable, operaciones de paz, entre
otros.
Es importante destacar que la Red ha logrado llamar la atencin so-
bre algunos temas a nivel internacional, en particular, en lo vinculado con
la cooperacin internacional en la campaa para eliminar minas terres-
tres a travs de la Convencin de Ottawa. Sin embargo, esta amplitud
de temas, que en parte responde a la diversidad de los pases integrantes
de la red, ha dificultado el desarrollo de acciones concretas para la ac-
cin colectiva en el mbito internacional.
A continuacin se describen las principales temticas abordadas en
las cuatro reuniones de la Red de Seguridad Humana y se concluye con
algunas reflexiones en torno al desarrollo de la Red y su accionar a nivel
internacional.
7. Chairmans Summary, First Ministerial Meeting, Lysen(1999)
8. Chairmans Summary, Second Ministerial Meeting, Lucerne (2000).
FLACSO-Chile/UNESCO
92
Lysen, Noruega (1999)
9
La primera reunin ministerial sobre seguridad humana se realiz en
Lysen el 19 y 20 de mayo de 1999. Al encuentro asistieron represen-
tantes de los gobiernos de Austria, Canad, Chile, Irlanda, Jordania, Pa-
ses Bajos, Eslovenia, Suiza, Tailandia y Noruega. Sudfrica particip en
calidad de observador.
En esta primera reunin, se analiz el concepto de seguridad humana,
sus alcances, y las temticas que componen la agenda de seguridad hu-
mana. El resumen ejecutivo de la reunin titulado "Una perspectiva so-
bre Seguridad Humana", brinda un marco conceptual al trmino. Segn
el informe, seguridad humana significa seres humanos libres de graves
amenazas a los derechos humanos, la seguridad o la vida de las personas.
Se precisa que la seguridad y el desarrollo humano son conceptos que
se r efuer zan mut uament e, ya que apunt an a dos objet ivos
interrelacionados: desterrar el temor y desterrar la necesidad.
Los participantes de la primera reunin ministerial establecieron tres
aspectos fundamentales para el desarrollo de la seguridad humana:
Un compromiso con los Derechos Humanos y el Derecho Interna-
cional Humanitario como base fundamental para el desarrollo de la
seguridad humana. En este sentido, la seguridad humana se promueve
mediante la proteccin y promocin de los derechos humanos, el
imperio de la ley, instituciones democrticas, una cultura de paz y la
resolucin pacfica de conflictos.
Las organizaciones internacionales creadas por los Estados para cons-
truir un ordenamiento mundial justo y pacfico, por sobre todas las
Naciones Unidas, en su rol internacional como mantenedor de paz y
seguridad de acuerdo a lo establecido en su Carta fundamental, deben
servir a la necesidades de seguridad de las personas.
Promover el desarrollo humano sustentable, a travs de la mitigacin
de la extrema pobreza, brindndole los servicios bsicos esenciales a
todos, con la meta de un desarrollo centrado en las personas.
El informe de la reunin de Lysen destaca que si bien el objetivo de
mejorar la seguridad de las personas es ampliamente compartido, las
amenazas a la seguridad humana varan en las diferentes regiones del
mundo, as como los recursos disponibles. En ese sentido, el documen-
to seala la necesidad de establecer un marco de cooperacin flexible y
acciones concretas para promover la seguridad humana. Al respecto,
9. Chairmans Summary,Lysen, 1999.
La Red de Seguridad Humana: desde Lysen a Santiago Claudia F. Fuentes
93
los ministros y representantes de los gobiernos establecieron una agen-
da para la promocin de la seguridad humana, identificando desafos y
propuestas.
La Agenda de Lysen
Minas Antipersonales: Prohibir el empleo y extraer las minas de te-
rrenos contaminados a travs de los siguientes mecanismos:
Fortalecer el Trabajo en conjunto tanto con los pases involucrados
como a nivel global, a travs de la ONU.
Promocin de la ratificacin y universalizacin de la Convencin, par-
ticularmente a nivel regional.
Promocin de alianzas con organismos no gubernamentales
Facilitar la accin coordinada en situaciones de emergencias humani-
tarias en los casos en que el empleo de minas antipersonales impida el
regreso de refugiados.
Armas Livianas: coordinar esfuerzos para controlar la multiplicacin
de armas livianas, lo que incluye:
Promocin de la accin nacional, regional e internacional, focalizndose
tanto en el trfico ilcito como lcito de armamentos.
Fortalecer el trabajo del Panel Gubernamental de Expertos en Armas
Livianas de las Naciones Unidas y apoyar la decisin de la Asamblea
General para realizar una conferencia internacional acerca de este
tema.
Dar la bienvenida a todos elementos de entendimiento comn en
esta materia, desde la reunin de Oslo el 13-14 de Julio 1998 hasta la
Conferencia sobre Desarme para el Desarrollo Sostenible que tuvo
lugar en Bruselas entre el 12 y el 13 de Octubre 1998.
Buscar soluciones a este problema a travs de las Naciones Unidas,
negociaciones regionales y subregionales en conjunto con la sociedad
civil.
Nios en Conflictos Armados: Identificar las necesidades especfi-
cas de los nios en conflictos armados, lo que incluye:
Asegurar que los programas de ayuda humanitaria y desarrollo sea-
len las necesidades de los nios en conflictos armados y apoyar, cuan-
do sea necesario, el trabajo de las agencias de la ONU como UNICEF,
UNHCHR, adems de los organismos gubernamentales y no guberna-
mentales que trabajen en esta rea.
FLACSO-Chile/UNESCO
94
Contribuir al seguimiento de los compromisos adoptados por los go-
biernos y otras partes involucradas en conflictos ante el Representan-
te Especial del Secretario General de las Naciones Unidas para Nios
en Conflictos Armados.
Promover la implementacin de los estndares existentes, en particu-
lar de la Convencin de los Derechos del Nio, y trabajar en la adop-
cin del Protocolo Opcional en cuanto a la situacin de los nios en
conflictos armados.
Impulsar el reconocimiento e implementacin de estos estndares en
las fuerzas armadas o grupos armados
Promover la participacin en actividades que contribuyan a crear co-
nocimiento pblico y entendimiento de este tema en los pases miem-
bros de la red y en los que en la actualidad enfrentan un conflicto.
Reconocer que la participacin de nios en conflictos armados puede
ser considerada como una de las peores formas de trabajo infantil; as
como trabajar para la eliminacin y prohibicin inmediata de esta for-
ma de trabajo infantil, y la adopcin de instrumentos internacionales
en esta materia.
Promover medidas para facilitar la integracin en la sociedad de nios
que han trabajado como soldados.
Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos: For-
talecer la implementacin y adhesin al Derecho Internacional Humani-
tario y Derechos Humanos a travs de:
Cooperacin para asegurar que la 27 Conferencia de la Cruz Roja
tenga xito en revitalizar el compromiso para con el Derecho Huma-
nitario Internacional en concordancia con las Convenciones de Gine-
bra y sus protocolos.
Monitorear la implementacin del Derecho Internacional Humanita-
rio y de derechos humanos, especialmente en situaciones de violacin
sistemtica de los derechos humanos.
Promover el reconocimiento e implementacin de las reglas del De-
recho Internacional Humanitario en fuerzas armadas y grupos arma-
dos.
Trabajar en conjunto para la implementacin y promocin del entre-
namiento en derechos humanos para las fuerzas de mantenimiento de
paz y personal relacionado.
Promover la educacin en derechos humanos
La Red de Seguridad Humana: desde Lysen a Santiago Claudia F. Fuentes
95
Corte Penal Internacional (CPI): Buscar la rpida ratificacin e
implementacin del Estatuto de Roma para establecer la CPI.
Explotacin de los Nios: Fortalecer la cooperacin en la lucha con-
tra la explotacin sexual de los nios.
Seguridad del Personal Humanitario: Incluye la identificacin de
medidas concretas para proteger al personal humanitario y la promo-
cin de la Convencin de las Naciones Unidas en cuanto a la seguridad
del personal de la ONU y asociados.
Prevencin de Conflictos: Fortalecer la capacidad de la ONU y de
organismos regionales para desarrollar estrategias de cooperacin en la
prevencin de conflictos.
Crimen organizado transnacional: Trabajar en conjunto para desa-
rrollar un marco dentro del sistema de la ONU para combatir el crimen
organizado transnacional, en particular con la negociacin de la Conven-
cin de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Interna-
cional y sus protocolos.
Recursos para el Desarrollo:
Intentar llegar a la meta para las asignaciones de Asistencia Oficial
para el Desarrollo (AOD) propuesta en la Cumbre de Mundial para el
Desarrollo en Copenhague, la que llega al 0,7% del PNB de cada pas.
Revisar el progreso de la iniciativa 20/ 20, la que propone que los
pases en desarrollo reserven al menos un 20% de sus presupuestos
para cuestiones de prioritarias de desarrollo humano y que los pases
donantes aumenten tambin en un 20% la ayuda en esta rea.
Lucerna, Suiza (2000)
10
La segunda reunin de la red de seguridad humana se realiz en Lucerna
el 11- 12 de Mayo de 2000. Adems de lo once pases participantes en la
primera reunin, se sumaron delegados de Grecia y Mali, dando as ori-
gen a la composicin actual de 13 pases que conforman la Red de Segu-
ridad Humana.
10. Chairmans Summary, Lucerne, 2000.
FLACSO-Chile/UNESCO
96
En esta oportunidad los ministros y representantes de los pases miem-
bros, reafirmaron su compromiso con el fortalecimiento de la seguridad
humana y reconocieron la importancia y la necesidad de trabajar en con-
junto con las organizaciones no gubernamentales (ONGs) para lograr
este objetivo. En cuanto a la agenda, se desarrollaron principalmente dos
puntos: Armas pequeas y Livianas; y el rol de los actores no estatales en
la seguridad humana.
Entre los compromisos adquiridos por los ministros y representan-
tes de los pases asistentes a la reunin destacan los siguientes puntos:
Trabajar en conjunto e individualmente para combatir la pobreza y
contribuir al desarrollo humano sostenible. En particular, lograr un
crecimiento sostenido del ingreso lo que requiere, entre otras cosas,
invertir en educacin y salud.
Promover el respeto por los Derechos Humanos, el Derecho Inter-
nacional Humanitario y la gobernabilidad. Reconocieron la necesidad
de fomentar una cultura de paz, incluyendo la resolucin pacfica de
conflictos, el control de los instrumentos de violencia y a terminar
con la impunidad en los casos de violaciones a los Derechos Humanos
y al Derecho Internacional Humanitario.
Impulsar consensos en el tema de seguridad humana a nivel global y
promover perspectivas regionales y marcos flexibles de cooperacin.
Profundizar los contactos entre los miembros de la red, otros Esta-
dos y ONGs para fomentar el tema de la seguridad humana en foros
internacionales y regionales, particularmente en la ONU, as como en
el marco de instituciones financieras internacionales. En este sentido,
reconocieron que es necesario generar recursos de diferentes fuen-
tes como los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil.
Con respecto a la necesidad de desarrollar alianzas con las ONGs, los
representantes enfatizaron que las organizaciones no gubernamentales
son act ores no est at ales esenciales para desarrollar, const ruir e
implementar la seguridad humana. Reconocieron la invaluable experien-
cia, energa y compromiso de parte de las ONGs para progresar en dife-
rentes temas primordiales para la seguridad de las personas. Los repre-
sentantes se comprometieron a fomentar el trabajo en conjunto entre
los gobiernos y la sociedad civil en el tema de la seguridad humana.
La Agenda de Lucerna
Armas pequeas y livianas: Los representantes de los gobiernos per-
tenecientes a la red de seguridad humana hicieron un llamado a la comu-
La Red de Seguridad Humana: desde Lysen a Santiago Claudia F. Fuentes
97
nidad internacional para que se adopte un plan de accin para prevenir la
acumulacin y propagacin desestabilizadora de las armas pequeas y
livianas y el trfico ilcito de estos armamentos.
En ese sentido, reconocieron la importancia de la Conferencia Inter-
nacional de las Naciones Unidas sobre Trfico Ilcito de Armas Peque-
as y Ligeras a realizarse en el 2001. Destacaron tambin algunos puntos
que deberan ser considerados en esta conferencia:
Prevenir la acumulacin y propagacin desestabilizadora y transferen-
cias de armas pequeas y combatir el trfico ilcito de armas median-
te el marcado y registro de los armamentos.
Controlar la manufactura ilegal y la transferencia de armas pequeas,
incluyendo las actividades de los comerciantes (brokers), y reducir los
flujos de armas pequeas a las zonas en conflicto.
Fortalecer la cooperacin internacional y el intercambio de informa-
cin entre los gobiernos, autoridades judiciales, y mejorar la transpa-
rencia en estas actividades.
Asistir en la recoleccin, transferencias y destruccin de armas ilcitas
o excesivas.
Actores no estatales: El informe de la segunda reunin seala que el
trmino actores no estatales incluye diversos grupos: Organizaciones no
Gubernamentales (ONGs), organizaciones humanitarias, grupos arma-
dos y el sector privado. Destaca adems, la importancia de los actores
no estatales en la seguridad de las personas y la necesidad de fortalecer
el dilogo entre los diferentes grupos involucrados.
Los representantes de los gobiernos prestaron especial atencin a
los grupos armados, precisando que stos juegan un rol importante en la
seguridad de las personas, especialmente en zonas de conflicto. Se recal-
c que la seguridad de la poblacin, incluyendo la de los trabajados hu-
manitarios se podra fortalecer si todos los actores, incluyendo los gru-
pos armados, respetaran la legislacin internacional vigente y sus princi-
pios. En este sentido, los ministros y representantes de los gobiernos
expresaron su apoyo a la publicacin de un manual de grupos armados a
nivel mundial, con el objetivo de crear una base de datos con informa-
cin acerca de los objetivos, historia, capacidades militares, financiamiento
y otros antecedentes de los grupos armados.
Otros temas:
Se incorpora un tema nuevo a la agenda, el concepto de "corporate
citinzenship". Es decir, la forma mediante la cual las pequeas y medianas
FLACSO-Chile/UNESCO
98
empresas y multinacionales pueden contribuir a promover la seguridad
de las personas. Al respecto se valor la iniciativa del "Global Impact"
por parte del Secretario General de las Naciones Unidas.
El tema educacin en derechos humanos tambin se incorpora a la
agenda de la seguridad humana. Al respecto, los ministros y represen-
tantes de los gobiernos acordaron trabajar en conjunto para fortalecer
la seguridad humana a travs de la educacin en derechos humanos a
nivel nacional, regional y global, en el marco del Decenio de las Naciones
Unidas para la educacin en la esfera de los Derechos Humanos.
Finalmente, el resumen de la II Conferencia en Lucerna incluye algu-
nos temas que fueron planteados con anterioridad en la primera re-
unin ministerial de la red en Noruega: nios afectados por la guerra y
proteccin de civiles en conflictos armados; la creacin de la Corte Pe-
nal Internacional; fortalecer la prevencin de conflictos, y la prohibicin
del empleo y erradicacin de minas antipersonales.
Petra, Jordania (2001)
11
La tercera reunin ministerial de la red de seguridad humana se llev a
cabo en Petra entre el 11 y el 12 de mayo 2001. Al encuentro asistieron
ministros y representantes de los gobiernos integrantes de la red de
seguridad, as como expertos de la sociedad civil. Los asistentes reitera-
ron su intencin de centrar la temtica de la red en la proteccin de las
personas contra la violencia y la promocin de una agenda internacional
orientada a este objetivo
En esta reunin se analizaron temas relacionados al desarrollo y la
seguridad humana; la solucin y prevencin de conflictos; la necesidad
de fortalecer las misiones de paz de la ONU; y la inseguridad de los nios
debido a las situaciones de violencia a las que se ven expuestos.
La agenda de Petra
Seguridad humana y desarrollo:
Los representantes de los gobiernos reconocieron que la seguridad hu-
mana y el desar r ollo humano son concept os complejos e
interrelacionados. En algunos casos la falta de desarrollo es una de las
principales razones de inseguridad de las personas, especialmente para
los grupos marginados de la sociedad. Como ejemplo, el documento
11. Chairmans Summary Petra 2001.
La Red de Seguridad Humana: desde Lysen a Santiago Claudia F. Fuentes
99
seala algunas fuentes de inseguridad humana como la falta de acceso
para cubrir algunas necesidades bsicas de alimento, salud y educacin.
Desde esta perspectiva, los asistentes a la reunin precisaron que es
necesario trabajar en forma concertada y urgente en la promocin del
desarrollo humano como una forma de atacar las causas o races de la
inseguridad de las personas.
Por otra parte, se indic que la violencia o las amenazas de violencia
es un impedimento importante para la promocin del desarrollo, ya que
previene a los individuos a invertir en el desarrollo econmico y social
de sus comunidades. Al respecto, el resumen de la reunin de Petra
seala que la promocin de la seguridad humana brinda una perspectiva
centrada en las personas con el objetivo de liberarlas del temor y la
violencia, la cual enfatiza la forma en que los diferentes grupos de la
sociedad (mujeres, nios, minoras y grupos excluidos) son especial-
mente vulnerables a la violencia, incluyendo la violencia domstica. En
este sentido, los asistentes reconocieron la necesidad de desarrollar
polticas de desarrollo que tomen en cuenta estas vulnerabilidades.
Por ltimo, los asistentes sealaron que la relacin entre desarrollo
humano y la seguridad de las personas se ve especialmente graficada con
la pandemia de SIDA/VIH, ya que sta afecta desde los individuos hasta
las comunidades e incluso a la capacidad de las instituciones del Estado.
ndice de Seguridad humana:
Los ministros y representantes de los gobiernos reconocieron la impor-
tancia de desarrollar indicadores de seguridad humana, similares a los ya
existentes en el rea de desarrollo humano, mediante el anlisis de las
causas y consecuencias de la inseguridad humana. Se propuso que los
miembros de la Red de Seguridad Humana en conjunto con expertos de
ONGs, universidades y organizaciones internacionales, participen en la
confeccin de un ndice de seguridad humana.
Operaciones de paz y seguridad humana:
Los participantes hicieron hincapi en la necesidad de encontrar los re-
cursos necesarios para promover una accin temprana y eficaz en la
prevencin de conflictos, as como en el fortalecimiento de las operacio-
nes de paz llevadas a cabo por las Naciones Unidas y la mantencin de la
paz posterior a los conflictos a travs de medidas que promuevan el
desarrollo de las capacidades locales.
Al respecto, se seal la importancia de tomar en cuenta los siguien-
tes puntos:
FLACSO-Chile/UNESCO
100
Reconocer la especificidad de cada operacin de paz, de acuerdo a
las diferentes zonas de conflicto
Trabajar con expertos locales y civiles antes de evaluar la necesidad
de desplegar capacidades militares
Incorporar una dimensin de gnero a las operaciones de manteni-
miento de paz.
Nios y seguridad humana:
El informe de la reunin en Petra destaca que la seguridad de los nios
no slo requiere de proteccin contra la violencia fsica en el contexto
de guerra, sino tambin la incorporacin de otras variables como: nece-
sidades sicolgicas, el fortalecimiento de las relaciones con la comuni-
dad y oportunidades para su desarrollo personal.
Con relacin a los nios afectados por la guerra, los ministros y re-
presentantes de los gobiernos destacaron la importancia de:
Asegurar que la seguridad de los nios sea incluida como un factor
importante en los procesos de paz y de reconstruccin.
Impulsar programas y estrategias que incluyan los derechos de los
nios en la asistencia humanitaria, programas de desarrollo y coope-
racin, y las iniciativas de seguridad y paz.
Crear conciencia acerca de los derechos de los nios y de sus necesi-
dades especficas. Especial atencin se puso a la situacin de los nios
en la zona del medio oriente, particularmente en los territorios
Palestinos.
Respetar el Derecho Internacional Humanitario, el que incluye provi-
siones con relacin a la asistencia y proteccin de los nios.
Otros temas:
El tema del VIH/SIDA se incluy en la agenda de seguridad humana de la
tercera reunin como una pandemia que afecta la seguridad de las per-
sonas y el desarrollo social y econmico de los pases, particularmente
en frica y Asia. Los asistentes recalcaron la necesidad de impulsar es-
trategias de salud y acceso a los medicamentos requeridos.
Los ministros y representantes de los gobiernos sealaron la impor-
tancia de incluir una dimensin de gnero en la seguridad humana. En
este sentido, destacaron la necesidad de incorporar indicadores de g-
nero como violencia en contra de las mujeres y el respeto por los dere-
chos humanos de las mujeres. Recalcaron que las mujeres son actores
fundamentales en el proceso de construccin de la paz. El tema de edu-
cacin en derechos humanos se volvi a sindicar como fundamental en la
promocin de la seguridad de las personas.
La Red de Seguridad Humana: desde Lysen a Santiago Claudia F. Fuentes
101
Por otra parte, los asistentes reafirmaron el compromiso adoptado
en la reunin de Lucerna en relacin a trabajar en un plan de accin para
prevenir la acumulacin y proliferacin de armas pequeas y livianas.
Finalment e, se dio la bienvenida a la pgina Web
(www.humansecuritynetwork.org) de la Red de Seguridad Humana, la
que tiene como objetivo proveer un espacio electrnico de intercambio,
consulta y coordinacin de las actividades de los miembros de la red.
Santiago, Chile (2002)
12
La cuarta Reunin Ministerial de la Red de Seguridad Humana tuvo lugar
el 2 y 3 de julio de 2002 en Santiago y cont con la presencia de Minis-
tros, Secretarios de Estado y enviados especiales de todos los pases
participantes de la Red.
En esta oportunidad los Ministros y representantes de gobierno
enfatizaron que los atentados terroristas del 11 de septiembre en Esta-
dos Unidos han influido profundamente en el actual escenario interna-
cional, alterando el sentido de seguridad de las personas en todo el mun-
do. Al respecto, hicieron notar la Declaracin de la Red de Seguridad
Humana (Nueva York, 12 de noviembre de 2002) respecto a este tema
y renovaron al compromiso de los gobiernos de la Red de apoyar los
esfuerzos internacionales para erradicar el terrorismo mediante una mejor
comprensin de las fuentes de inseguridad mundial.
Los participantes reiteraron tambin la importancia de promover la
seguridad de las personas y comunidades frente a las nuevas amenazas
con el objetivo de "construir un mundo sin temores y necesidades"
13
. Al
mismo tiempo, se destac la importancia de garantizar el funcionamien-
to eficaz del sistema internacional de proteccin y promocin de los
Derechos Humanos, a nivel de las Naciones Unidas y de organizaciones
regionales.
La agenda de Santiago
La Cuarta Reunin Ministerial de la Red se desarroll de acuerdo con la
agenda que coordin el gobierno de Chile en calidad de Secretara Pro
Tmpore. Dicha agenda incluy una revisin general de las materias con-
sideradas o iniciativas adoptadas por la Red en los tres encuentros pre-
12. Chairmans Summary Santiago, 2002.
13. Hacia la construccin de un mundo sin temores y necesidades, Resumen de la
Presidencia, IV Reunin Ministerial de la Red de Seguridad Humana, Santiago de Chile,
julio de 2002.
FLACSO-Chile/UNESCO
102
vios. Entre stos destacan: prevencin de conflictos; grupos armados no
estatales; proteccin de civiles; ONG y conflictos armados; Derecho
Internacional Humanitario y personal humanitario en situaciones de con-
flicto; minas antipersonal; armas pequeas; infancia y seguridad humana;
empresariado y seguridad humana; VIH/SIDA; recursos para el desarro-
llo; crimen transnacional organizado; y mujer, paz y seguridad.
Adems, la agenda estuvo orientada hacia un anlisis ms profundo so-
bre tres temas: la seguridad humana en las polticas pblicas; educacin
en materia de Derechos Humanos y Derecho Humanitario, centrada en
la seguridad humana; y la medicin de la seguridad humana a travs de un
ndice.
La dimensin de la seguridad humana en las polticas pblicas
de seguridad
El resumen de la presidencia de la reunin establece que la seguridad
pblica comprende una amplia gama de temas, como delito y corrup-
cin, terrorismo, instituciones penales, autoridades policiales y judicia-
les, polica civil, incluido el sector de la seguridad privada. En este con-
texto y teniendo en cuenta los problemas de seguridad e inseguridad
desde la dimensin de la seguridad humana, se someti a consideracin
de los pases las siguientes recomendaciones:
Apoyar la modernizacin de las fuerzas policiales y pblicas y prestar
atencin a las directrices y normas que rigen a las empresas de segu-
ridad privadas.
Promover la capacitacin del personal, en especial compartiendo las
prcticas idneas entre pases y contextos.
Promover la comunicacin entre los miembros de la Red de Seguri-
dad Humana sobre temas relacionados con la seguridad pblica,
Promover el uso de mecanismos de control, por ejemplo, respecto a
la discriminacin por parte de la polica.
Apoyar un plan piloto cuyo objetivo sea adoptar medidas alternativas
al momento de hacer frente a los problemas de la droga sobre la base
del concepto de seguridad humana.
Promover el anlisis del sistema penitenciario y su funcin en la segu-
ridad pblica en el largo plazo y en desarrollo de comunidades en que
exista seguridad.
Respaldar el anlisis del papel que desempea la forma en que se per-
cibe la inseguridad, como parte de los conceptos de seguridad huma-
na, con especial nfasis en la funcin de los medios de comunicacin.
La Red de Seguridad Humana: desde Lysen a Santiago Claudia F. Fuentes
103
Respaldar la modernizacin de las fuerzas militares y el incremento de
la cooperacin entre los pases de la Red de Seguridad Humana en el
mbito de la reforma del sector de seguridad.
Educacin en materia de Derechos Humanos y Derecho
Internacional
El informe de la reunin precisa que para promover la educacin en
derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario es necesario
considerar las siguientes recomendaciones:
Abordar la educacin en derechos humanos y Derecho Internacional
Humanitario desde una perspectiva global, holstica y transdisciplinaria,
lo que incluye a gobiernos, organizaciones intergubernamentales, el
mundo acadmico y la sociedad civil. Promover la coordinacin de los
programas de educacin en derechos humanos a nivel nacional.
Respaldar la investigacin sobre los vnculos entre educacin en dere-
chos humanos y seguridad humana.
Las medidas destinadas a promover la educacin sobre derechos hu-
manos pueden considerarse como respaldo para la creacin de una
cultura global de los derechos humanos, en el que se promueva el
aprendizaje participativo a nivel de bases como un elemento de vital
importancia.
Al implementar normas legales, los siguientes elementos merecen es-
pecial atencin:
- Capacitacin del personal militar y policial en normas de derechos
humanos y en Derecho Internacional Humanitario.
- Incorporacin de la educacin en derechos humanos a los siste-
mas de educacin formales e informales, incluidas escuelas y universi-
dades.
- Iniciativas en pro de una amplia difusin, en particular mediante el
uso de los medios de comunicacin social.
Promover el Derecho Internacional Humanitario como continuacin
de los primeros compromisos de la Red de Seguridad Humana en
materias polticas.
Adoptar una estrategia de largo plazo y activadora para dar prioridad
a las polticas de educacin.
Promover instrumentos pertinentes, tales como la Declaracin del
Movimiento de los Pueblos para la Educacin en Derechos Humanos,
a fin de fortalecer asociaciones entre gobiernos, organismos interna-
cionales y todos los actores de la sociedad civil.
FLACSO-Chile/UNESCO
104
Medicin de la Seguridad Humana: ndice de Seguridad
Humana
Los Ministros y representantes de gobierno sealaron que la medicin
de la seguridad humana es una tarea compleja pero necesaria para el
accionar de la Red. La sesin sostuvo que se requieren datos confiables
para cualquier proyeccin cuyo objetivo sea la prevencin de conflictos,
y se reconoci que lo importante respecto al uso de antecedentes al
estudiar la seguridad humana es mantener la capacidad de apreciar las
tendencias, lo que finalmente permite a los gobiernos adoptar medidas
para mejorar la seguridad de las personas. Durante la reunin se acord
considerar las siguientes recomendaciones:
Repaldar, metodolgicamente, la investigacin permanente de los ele-
mentos de la seguridad humana y, en particular, promover las investi-
gaciones pertinentes en distintos contextos regionales. Promover pro-
yectos para establecer y mantener bases de datos confiables sobre las
causas de inseguridad.
Considerar el uso de mediciones ms amplias de la seguridad humana,
pero de manera que los esfuerzos de la Red de Seguridad Humana se
centren en una o dos materias comprendidas en la agenda, con el
objeto de lograr efectos internacionales.
Promover la creacin de un informe sobre seguridad humana con el
objeto de obtener datos confiables que permitan el desarrollo de una
efectiva formulacin de polticas.
La agenda de la Red de Seguridad Humana
El anlisis de las agendas de las cuatro reuniones de la Red de Seguridad
Humana ya realizadas y de la que est prevista en Austria muestra algu-
nas continuidades a lo largo de estos encuentros, as como nfasis im-
portantes sobre algunos temas en determinados momentos.
En el siguiente cuadro se resumen los principales temas abordados en
los encuentros de la Red. Tres temas han adquirido mayor relevancia y
han estado presentes en cada una de las reuniones ministeriales: la pro-
hibicin del empleo y la extraccin de minas antipersonales de los terre-
nos minados; el control de la multiplicacin de armas pequeas y livianas;
y nios en conflictos armados.
La Red de Seguridad Humana: desde Lysen a Santiago Claudia F. Fuentes
105
Las agendas de las Reuniones Ministeriales de la RSH 1999-2002
Lysen 1999 Lucerna 2000 Petra 2001 Santiago 2002
-Minas antipersonales -Armas pequeas -Desarrollo y -Indice de seguri-
-Armas pequeas y y livianas seguridad humana dad humana
livianas -Actores no esta- -Operaciones de -Educacin en De-
-Nios en conflictos tales (grupos ar- Paz rechos Humanos
armados mados) -Nios en conflictos -Seguridad pblica
-Derechos Humanos y -Corporate armados y seguridad humana
Derecho Internacional citizenship -Indice de Seguri-
Humanitario -Educacin en De- dad Humana
-Corte Penal Interna- rechos Humanos -VIH/SIDA
cional -Nios en conflic- -Gnero y seguri-
-Operaciones de Paz tos armados dad humana
-Prevencin de conflictos-Prevencin de -Armas pequeas
-Crimen organizado conflictos y livianas
transnacional -Corte Penal In-
-Recursos para el ternacional
desarrollo -Minas antipersona-
les
-Proteccin de civi-
les en conflictos
armados
Fuente: Chairmans Summary, Lysen, 1999; Chairmans Summary, Lucerne, 2000; Chairmans
Summary Petra 2001, Chairmans Summary Santiago, 2002.
La erradicacin de las minas antipersonales ha sido un tpico recurrente
en todos los encuentros ministeriales, particularmente, en Lysen. La
Red de Seguridad Humana ha jugado un importante papel a nivel inter-
nacional a travs de la campaa para eliminar minas terrestres por medio
de la promocin de la ratificacin de la Convencin de Ottawa.
Por otra parte, el tema del trfico de armas pequeas y livianas ha
sido motivo de preocupacin permanente por parte de esta asociacin
de pases debido a su presencia en conflictos internos y guerras civiles.
Esto es particularmente evidente en Amrica Latina donde el trfico ile-
gal de armas se vincula con el narcotrfico, los movimientos guerrilleros
y la creciente violencia perpetrada por bandas y grupos paramilitares. Es
por este motivo que los pases de la Red de Seguridad Humana participa-
ron en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Trfico Ilcito de
Armas Pequeas y Ligeras en Todos sus Aspectos que se realiz en julio
de 2001 y emitieron una declaracin conjunta en la cual efectuaron un
llamado a la comunidad internacional para que se adopte el plan de ac-
cin emanado de la conferencia con el objetivo de prevenir la acumula-
cin y propagacin de armas pequeas y ligeras y el trfico de estos
FLACSO-Chile/UNESCO
106
armamentos. En esta declaracin se seala adems la necesidad de forta-
lecer la cooperacin internacional y el intercambio de informacin entre
los diferentes gobiernos con el fin de promover la transparencia en esta
materia.
Los nios en conflictos armados es otro de los tpicos permanentes
de la Red de Seguridad Humana y fue debatido en forma ms especfica
en la primera y la tercera reunin ministerial. Dos temas han sido parti-
cularmente relevantes: Primero, la promocin de la ratificacin de la
Convencin de los Derechos del Nio, y de su Protocolo Opcional so-
bre la Participacin de Nios en Conflictos Armados y del Protocolo
Opcional sobre el Trfico de Nios, Prostitucin Infantil y Pornografa
Infantil. Segundo, la necesidad de que la comunidad internacional impulse
programas y estrategias que incluyan los derechos de los nios en la
asistencia humanitaria, programas de desarrollo y cooperacin y en las
iniciativas de paz.
Junto con estos tres temas que cruzan la agenda de todas las reunio-
nes de la Red de Seguridad Humana efectuadas a partir de 1999, es
posible identificar algunas materias que han estado presentes en forma
especial en algunos encuentros: Derechos Humanos y Derecho Huma-
nitario; actores no estatales; seguridad humana y desarrollo.
En la primera reunin en Lysen se destac la necesidad de fortale-
cer la implementacin y adhesin al Derecho Humanitario en concor-
dancia con las convenciones de Ginebra y sus Protocolos. En este senti-
do, la declaracin de Lysen seala el compromiso de los pases miem-
bros para con los Derechos Humanos y el Derecho Humanitario como
base fundamental para el desarrollo de la seguridad humana. En este
marco, en la Cuarta Reunin de Santiago se abord el tema de la educa-
cin en materia de derechos humanos y el Derecho Internacional Hu-
manitario y se acord promover programas para vincular la educacin
en derechos humanos a la seguridad humana, as como la adopcin de
una estrategia a largo plazo para dar prioridad a las polticas de educa-
cin.
En el segundo encuentro en Lucerna, Suiza, se debati sobre la nece-
sidad de incorporar el tema de los actores no estatales en la agenda de la
seguridad humana. Esto ltimo, en el entendido que en el nuevo contex-
to internacional existen una gran variedad de actores y que stos esta-
blecen relaciones complejas entre s. Los asistentes a la reunin presta-
ron especial atencin a los grupos armados y a la necesidad de que stos
respeten la legislacin internacional vigente y sus principios con el obje-
tivo de fortalecer la seguridad de la poblacin, particularmente en zonas
de conflicto.
La Red de Seguridad Humana: desde Lysen a Santiago Claudia F. Fuentes
107
El vnculo entre seguridad humana y desarrollo fue uno de los temas
fundamentales del ltimo encuentro de la Red en Petra, Jordania. Los
participantes de la reunin sealaron que ambos conceptos estn
interrelacionados por lo que estimaron necesario trabajar en forma con-
certada en la promocin del desarrollo humano como una forma de
atacar las causas de la inseguridad de las personas. Sin embargo, este es
uno de los temas ms complejos en trminos de la agenda de la seguri-
dad humana, ya que se vincula directamente con la necesidad de definir
la amplitud del concepto de seguridad humana, proceso que est an en
debate al interior de la Red. La propuesta que surge de la reunin de
Santiago de elaborar un ndice o un informe sobre seguridad humana
con el objetivo de identificar parmetros iniciales que reflejen las princi-
pales causas de inseguridad de las personas es, sin duda, un buen punto
de partida para disear una efectiva formulacin de polticas por parte
de los pases miembros de la Red de Seguridad Humana.
Finalmente, an cuando se constatan algunas continuidades temti-
cas en la agenda de seguridad humana es importante destacar que la red
ha venido trabajando con una multiplicidad de temas, hecho que le ha
dificultado desarrollar acciones efectivas a nivel internacional. Por otra
parte, como lo seal anteriormente cuando se coloc el foco en las
acciones para promover la Convencin de Ottawa se alcanz un gran
xito. En este sentido, entre las principales tareas que deber abordar
esta red de pases en los prximos aos destaca el profundizar el anli-
sis de los temas considerados centrales en materia de seguridad humana;
fortalecer los lazos y el trabajo en conjunto con la sociedad civil y el
sector acadmico; y avanzar en fortalecimiento de la perspectiva de la
seguridad humana tanto en el mbito domstico como a nivel interna-
cional a travs de las diversas instancias multilaterales en las que partici-
pan los pases miembros. Uno de los principales desafos de la Red de
Seguridad Humana es poder constituirse como el principal referente in-
ternacional de preocupacin por los problemas ms inmediatos y urgen-
tes de los ciudadanos del mundo.
II. II.
II. II. II.
PERSPECTIVASREGIONALESSOBRE PERSPECTIVASREGIONALESSOBRE
PERSPECTIVASREGIONALESSOBRE PERSPECTIVASREGIONALESSOBRE PERSPECTIVASREGIONALESSOBRE
LASEGURIDADHUMANA LASEGURIDADHUMANA
LASEGURIDADHUMANA LASEGURIDADHUMANA LASEGURIDADHUMANA
PAZ, SEGURIDADHUMANAYPREVENCINDECONFLICTOSEN PAZ, SEGURIDADHUMANAYPREVENCINDECONFLICTOSEN PAZ, SEGURIDADHUMANAYPREVENCINDECONFLICTOSEN PAZ, SEGURIDADHUMANAYPREVENCINDECONFLICTOSEN PAZ, SEGURIDADHUMANAYPREVENCINDECONFLICTOSEN
AMRICALATINA AMRICALATINA AMRICALATINA AMRICALATINA AMRICALATINA
HUGOPALMA HUGOPALMA HUGOPALMA HUGOPALMA HUGOPALMA
1
Paz
Un diccionario bsico de trminos filosficos
2
, nos recuerda que la paz
No se limita a la ausencia de guerra. La concordia y el entendimiento
entre los hombres no pueden lograrse ms que con un proyecto cultu-
ral, poltico... San Agustn la entenda como La tranquilidad en el or-
den. Habitualmente, se le asocia a la realizacin de la Justicia, definida
como virtud cardinal, se manifiesta por el respeto del derecho del
otro (dar a cada uno lo que le es debido)valor bsico para la moral y la
poltica
La ms novedosa aproximacin en la materia, es el concepto de Cult u-
r a de Paz, or iginalment e plant eado por el r eligioso per uano Felipe
1. Investigador de CEPEI-Per.
2. Diccionario de Trminos Filosficos. Francois Robert. Acento Editorial. Madrid 1994.
FLACSO-Chile/UNESCO
112
MacGregor, desarrollado con encomiable entusiasmo por Federico Ma-
yor, Director General de UNESCO y eventualmente asumido por la
Asamblea General de Naciones Unidas. Consiste, segn su Res. 52/113
en valores, actitudes y conductas que plasman y suscitan a la vez
interacciones e intercambios sociales basados en principios de libertad,
justicia y democracia, todos los derechos humanos, la tolerancia y la
solidaridad, que rechazan la violencia y procuran prevenir los conflictos
tratando de atacar sus causas para solucionar los problemas mediante el
dilogo la negociacin y que garantizan a todos el pleno ejercicio de
todos los derechos y proporcionan los medios para participar plena-
mente en el proceso de desarrollo de su sociedad.
El concepto de la Cultura de Paz no debe ser banalizado por
invocaciones genricas. En la Conferencia General de la UNESCO, Oc-
tubre de 1997, al tratar de dicha cuestin manifest: Para que los pases
sean crebles no bastan protestas o declaraciones, sino que deben de-
mostrarlo con criterios que no tienen nada de misterioso. En lo interno,
la creacin de condiciones para el funcionamiento efectivo de socieda-
des libres, democrticas y pacficas. Hacia el exterior, el respeto a los
principios y dispositivos del derecho internacional, el cumplimiento de
los tratados, la educacin para la paz, la autntica buena voluntad y la
bsqueda sincera de la cooperacin.
En consecuencia, las afirmaciones de estar a favor de la paz, debern
acompaarse en el mbito internacional del cumplimiento de las condi-
ciones sealadas y, en el interior de los pases, de inequvocas demostra-
ciones de respeto a los derechos humanos, uso legtimo del poder pol-
tico o financiero, lucha contra la violencia familiar, la discriminacin, la
exclusin y por la participacin de todos en el desarrollo.
En dos palabras, para alcanzar y consolidar la paz, es indispensable
que en los mbitos internos y externos de nuestra aldea global, la demo-
cracia y el derecho, conceptos inseparables y condiciones de la paz, en-
cuentren la manera de realizarse. Nunca como hoy ha sido tan clara la
conciencia de su necesidad histrica, tan especficos los compromisos
asumidos ni tan apremiante el deseo de los pueblos por hacerlos reali-
dad.
Concepto de Seguridad
Dependiendo de la amplitud que se asigne al concepto de seguridad, el
nmero de amenazas puede ser restringido o amplio. Una visin estre-
cha de la seguridad restringe el rol militar a la defensa de la soberana y al
Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos... Hugo Palma
113
rechazo de agresiones directas contra el Estado pues en principio, las
amenazas a la seguridad, deben ser contrarrestadas por la defensa o
sea la posibilidad del empleo de la fuerza militar. Otros problemas re-
quieren distinto tipo de respuestas. Sin embargo, la Declaracin de
Bariloche de Ministros de Defensa de las Amricas de octubre 1966,
parece adherir a la tendencia a la ampliacin del nmero de amenazas
y considera como tales, adems de las anteriores, a asuntos como:
marginalidad de grandes sectores, la produccin y el trfico de drogas,
terrorismo, crimen organizado, violaciones a los derechos humanos.
Otros consideran tambin amenazas a temas como: migraciones irregu-
lares, medio ambiente, falta o debilidad de instituciones democrticas,
at r aso t cnico y cient fico, explosin demogr fica, r acismo,
fundamentalismo poltico o religioso, subversin, etc.
Estos problemas suscitan inquietud y afectan el normal discurrir de la
vida poltica econmica y social pero no se advierte cules seran las
respuestas, si dentro de conceptualizaciones amplias de seguridad o
de seguridad integral se les consideran amenazas y como tales, asuntos
que interesan a los sistemas de defensa, vale decir de la posibilidad del
empleo de la fuerza que constituye el ltimo recurso de la seguridad. En
efecto, hay cierta tendencia a militarizar las respuestas, lo que implica
creciente participacin del sector de defensa y de los militares en asun-
tos que son ajenos a su naturaleza y funciones, incluyendo polticas de
desarrollo.
De otro lado, debe entenderse que las nuevas amenazas o amena-
zas no militares hacen parte de una agenda desarrollo-subdesarrollo en
la cual los problemas originados en los pases pobres no solamente com-
prometeran su seguridad sino tambin la regional y mundial. Esta ame-
naza del Sur es ambigua y preocupante pues refiere a problemas que
provienen del propio continente, no interesan a todos de la misma ma-
nera y los generadores de amenaza no son, como en el caso clsico, los
Estados sino grupos de personas o situaciones polticas, econmicas o
sociales.
En el mundo globalizado, se advierten situaciones conflictivas descen-
tralizadas que corresponden a varios tipos. Hay una violencia urbana no
poltica relacionada la estructura social como el caso de Johannesburg,
Ro de Janeiro y otras ciudades. Hay una violencia poltica insurgente o
subversiva como los casos de Sendero Luminoso, las FARC de Colombia
y una serie de movimientos en el Medio Oriente, Filipinas y otros luga-
res. Otra forma de violencia poltica est vinculada al delito en los casos
de trfico de armas y lavado de dinero. La relacin del crimen interna-
cional organizado con el incremento de criminalidad local es evidente en
FLACSO-Chile/UNESCO
114
estos casos. En casi todas esas ocasiones se producen violaciones ms o
menos masivas de los derechos humanos.
Para terminar de complicar el panorama, despus de los atentados
terroristas en Nueva York del 11 de septiembre, se habla con total natu-
ralidad de un conflicto de civilizaciones segn el pensamiento de Samuel
Hungtinton, que enfrentara al mundo islmico con occidente. Indepen-
dientemente de la inconveniencia de admitir este tipo de planteamiento,
cabe tener muy en cuenta la peligrosidad de las actuales circunstancias.
La conflictividad estructurada de alta previsibilidad de la guerra fra ha
sido reemplazada por una conflictividad desestructurada de escasa
previsibilidad. Por otra parte, del concepto clsico de seguridad de los
Estados se est pasando a examinar preocupaciones sobre la seguridad
de las personas. Esto incluye los nuevos conceptos de seguridad humana,
seguridad democrtica y varios otros como seguridad cooperativa o se-
guridad compartida. De la clsica disuasin, los Estados ms progresistas
pasan a considerar la cooperacin y la integracin como elementos cen-
trales de sus sistemas de seguridad.
Seguridad Hemisfrica
Tambin en el mbito interamericano, la OEA ha venido asumiendo el
concepto de Cultura de Paz, acompandolo de la necesidad de promo-
verla mediante la educacin. Esta debe basarse en lo propios principios
de la Organizacin, especialmente los que conciernen el logro de un
orden de paz y justicia, el fortalecimiento de la cooperacin, el cumpli-
miento de las obligaciones derivadas de los tratados, la solucin pacfica
de las controversias, el no uso o amenaza del uso de la fuerza, la no
intervencin y la defensa de la soberana e integridad territorial de los
miembros, todo ello con la condicin y en el marco del sistema demo-
crtico.
La situacin de paz externa en el hemisferio, la ausencia de amenazas
extra continentales de tipo clsico y la generalizacin de los gobiernos
democrticos crean un ambiente propicio para la nueva consideracin
del significado de la seguridad para los Estados, las sociedades y las per-
sonas. Sin embargo, no es fcil encontrar parmetros para la seguridad
en una asociacin donde los intereses diferentes se traducen en una
asimetra evidente. Uno de los miembros tiene intereses y compromisos
estratgicos globales y a los dems preocupa bsicamente su situacin
interna y el entorno inmediato, sin carecer por ello de inters en la
seguridad hemisfrica.
Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos... Hugo Palma
115
El nuevo tratamiento de estas cuestiones se inici en 1991 al trmino
de la guerra fra. La Comisin de Seguridad Hemisfrica es el foro oficial
donde los gobiernos se expresan en estos temas. Sus resultados an no
compiten con los entendimientos en las reas militares. En efecto, algunos
pases tienen dificultades con el Tratado Interamericano de Asistencia
Recproca TIAR, la Junta y el Colegio Interamericanos de Defensa, que
subsisten a pesar de estar polticamente superados por el fin de la guerra
fra. Debera disearse un esquema hemisfrico de seguridad que contem-
ple las preocupaciones de todos los pases. La Conferencia Especial sobre
Seguridad Hemisfrica, prevista para el 2004 debera ser una buena opor-
tunidad para culminar este propsito. Sin embargo, los pases latinoameri-
canos son renuentes a examinar entre ellos criterios para el tratamiento
ms informado y equilibrado de los temas de seguridad hemisfrica.
En la Comisin Especial de Seguridad Hemisfrica se examinan medi-
das de fomento de la confianza y la seguridad, nueva conceptualizacin de
seguridad, aspectos institucionales, transparencia en las adquisiciones mili-
tares, etc. Se han celebrado varias conferencias de Ministros de Defensa
de las Amricas. Continan las ya tradicionales conferencias de coman-
dantes generales de las fuerzas armadas. La mayora de las actividades son
militares y si bien el mejoramiento de las relaciones castrenses es conve-
niente, ello no es sinnimo de mayor seguridad para todos los pases.
Un sistema de seguridad hemisfrica democrtica y cooperativa que
aspire a consolidar la paz, debe centrarse en la cooperacin y la integra-
cin sin amenazar la soberana e independencia de ningn Estado. Inclui-
r medidas de confianza mutua, control y limitacin de armamentos,
desarme, institucionalidad de la seguridad hemisfrica, adecuada partici-
pacin de Estados Unidos y tratamiento consecuente en la OEA y en
Naciones Unidas. Consecuentemente, no se trata de crear una alianza
militar ni un sistema de defensa centrado en torno a la posibilidad del
empleo de la fuerza militar, sino un sistema de seguridad basado en la
cooperacin.
Seguridad en Amrica Latina
Sin seguridad no hay viabilidad nacional y los ciudadanos quedan
desprotegidos frente a antiguas y nuevas amenazas, externas e internas.
Sin embargo, en la realidad latinoamericana el tema es socialmente des-
conocido, acadmicamente marginal y polticamente escamoteado. Como
son evidentes su significacin y urgencia, que no reciba mayor atencin
es parte de las paradojas latinoamericanas.
FLACSO-Chile/UNESCO
116
Ha habido muy poco pensamiento latinoamericano en materias de
seguridad y defensa, fuera de las visiones geopolticas especialmente apre-
ciadas durante los gobiernos militares, que llevaron a mayores gastos y
adquisiciones y tambin a riesgos de conflicto. No hay un pblico intere-
sado en cuestiones de desarme. Los partidos polticos solamente tienen
vagas referencias a la paz y la amistad y el desarrollo aunados a la necesi-
dad de mantener un sistema de defensa adecuado, concepto que, in-
clusive en sus aspectos ms genricos, pocos pases han presentado. Los
militares se consideran autorizados a definir visiones de seguridad y de-
fensa, en parte por default de la sociedad y los polticos.
La regin se deleita en un discurso sobre los elementos comunes de
la identidad que no se han traducido en accin en el campo de la seguri-
dad y menos an en el de la defensa. Los avances en materia de coopera-
cin poltica y de integracin regional, no se extienden automticamente
al mbito militar. Numerosas declaraciones y entendimientos polticos
en materia de seguridad, fomento de confianza, reduccin de armamen-
tos y gastos militares y temas afines, simplemente no son llevados a la
prctica. Preocupa la ausencia, hasta hace poco, de mayores propuestas
en materia de armas y desarme.
El tratamiento que se ha dado a los temas de seguridad entre pases
latinoamericanos es esencialmente bilateral. Es relativamente poco lo
que se ha hecho en materia sub-regional y por regional se entiende el
mbito interamericano donde hay evidente asimetra en estas y otras
materias. Es curioso que se traten en ese marco asuntos que los vecinos
no consiguen tratar entre ellos. Los conceptos de seguridad cooperati-
va, seguridad compartida y defensa no ofensiva deben merecer mayor
inters de la regin.
El problema histrico, que no ha concluido, es el de la gobernabilidad
de sociedades complejas en Estados dbiles, donde las fuerzas armadas
han aparecido siempre como la institucin ms slida, con grados de
autonoma que bordean la independencia y se han considerado dotadas
de una misin trascendente. En tales condiciones, la cuestin no es la de
una subordinacin constitucional de las fuerzas al gobierno, que en la
prctica no ha funcionado, sino las posibilidades de establecer una efec-
tiva conduccin democrtica de las fuerzas armadas.
Para ello, la aproximacin hacia la seguridad democrtica tendr que
basarse en elementos como el Estado de Derecho, la aproximacin de
las polticas de defensa a las polticas exteriores, el examen de las autn-
ticas necesidades nacionales de seguridad, la prioridad al fortalecimiento
de las instituciones de la democracia, la superacin de ambigedades en
las relaciones civiles militares, la responsable formulacin de roles y mi-
Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos... Hugo Palma
117
siones para las fuerzas armadas, los despliegues militares no ofensivos la
cabal observancia de los derechos humanos, la no utilizacin de las fuer-
zas armadas para fines polticos partidarios, la atencin a las condiciones
econmicas que supone que nuestros pases no retomarn los niveles de
gasto militar que alcanzaron hace pocos aos y, finalmente, la educacin
para la paz.
Amrica Latina, si se le compara con otras regiones, parece una re-
gin relativamente estable y segura. Solamente subsiste una situacin
remanente de la guerra fra y, en general, hay paz internacional y algunos
problemas an no resueltos probablemente carecen de potencial de con-
flicto armado. Paradjicamente, Amrica latina es tambin una zona su-
mamente violenta debida a factores como subversin y terrorismo, pro-
duccin y trfico de drogas, delincuencia comn nacional y transnacional,
enorme presencia ilegal de armas individuales y preocupa su volatilidad
poltica por la relativa fragilidad de las nuevas democracias y de algunas
de las antiguas.
En el caso de Amrica Latina, tambin ser necesario reconceptualizar
la seguridad como la preservacin y consolidacin del sistema democr-
tico. La defensa, como posibilidad de recurrir legtimamente al empleo
de las fuerzas armadas, deber concentrarse en las tareas que tienen que
hacer con su misma razn de ser: la proteccin frente a la agresin ar-
mada extranjera o a la amenaza armada interna contra el sistema demo-
crtico, la participacin en las operaciones de mantenimiento de la paz
de las Naciones Unidas y en el sistema de defensa civil en caso de desas-
tres naturales. En derecho internacional los usos legtimos de la fuerza
estn claramente definidos y, en consecuencia, los instrumentos para
ello o sea las fuerzas armadas no pueden tener objetivos equvocos como
alcanzar los objetivos nacionales.
La democracia aumentara las posibilidades de paz y seguridad, con
fuerzas militares menores o menos costosas, pero respaldadas por la
sociedad, a partir de conceptualizaciones de seguridad que incluyan defi-
niciones apropiadas de roles y misiones para tales fuerzas. Esta definicin
implica una manera diferente de percibir y conceptualizar las amenazas.
Tal definicin debe ser polticamente formulada, lo que implica que la
seguridad y defensa sean efectivamente tratadas como polticas de Esta-
do y objeto de inters pblico, examen acadmico, debate parlamenta-
rio y decisiones polticas. Los responsables polticos, incluyendo el Con-
sejo de Ministros, deben tener responsabilidades concretas en la defini-
cin de visiones estratgicas y tambin en la formacin, composicin,
equipamiento, despliegue y utilizacin de las fuerzas armadas. Es as como
funciona en las sociedades democrticas.
FLACSO-Chile/UNESCO
118
La seguridad de la regin debe construirse sobre bases jurdicas y
condiciones polticas y producir confianza real. Estas bases pueden ser:
1) Generales, hemisfricos o latinoamericanos como el Tratado de
Tlatelolco que ha permitido crear una Zona Libre de Armas Nucleares
que permite a la regin disfrutar de la ausencia total de tales armas, el
proceso general de democratizacin en toda la regin que ha sucedido a
los regmenes militares que incrementaron las fuerzas, los gastos milita-
res y las adquisiciones de armas y priorizaron esquemas geopolticos
con opciones de conflicto abierto que crecan permanentemente; y el
sistema interamericano y sus obligaciones legales respecto al manteni-
miento de la paz y la solucin pacfica de las controversias y sirve como
un foro para la consideracin de asuntos de seguridad internacional
2) Subregionales como los esfuerzos centroamericanos en el Tratado
Marco para la Seguridad Democrtica que contienen significativas MFC
y dispositivos para la consolidacin de los regmenes democrticos, el
respeto de los derechos humanos, el control civil de los militares, etc.;
andinos como la Declaracin de Ayacucho que represent un esfuerzo
histrico, la de Galpagos en 1989 donde se adoptaron resoluciones
respecto a materias de seguridad y fomento de la confianza, Cartagena
r elat iva al r echazo a t odas las ar mas de dest r uccin masiva.
Adicionalmente, los Presidentes aprobaron los lineamientos de una pol-
tica exterior comn, el reforzamiento del carcter poltico del proceso y
regmenes de fomento de la confianza y la seguridad; Cono Sur donde las
posibilidades de conflicto entre Argentina y Brasil y Argentina y Chile
han sido superadas, los dos ltimos pases solicitaron a CEPAL una me-
todologa para la comparabilidad de sus gastos militares que estn por
poner en aplicacin. Finalmente, los Presidentes del MERCOSUR y de
Bolivia y Chile proclamaron al rea como una Zona de Paz y libre de
armas qumicas o bacteriolgicas. El Grupo de Ro ha alcanzado tambin
entendimientos en materia de seguridad y MFC.
3) Bilaterales, con un nmero sustantivo de acuerdos sobre MFC entre va-
rios pares de pases, con diferentes niveles de sofisticacin y cumplimiento
Seguridad Humana
El concepto de seguridad humana es clave en el mundo de hoy y hace
parte del sistema democrtico. Aunque enunciado recientemente, esta-
ba implcito en planteamientos de seguridad en las sociedades ms de-
mocrticas y progresistas. Ha sido poltica y acadmicamente promovi-
do por Canad y tratado en la OEA.
Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos... Hugo Palma
119
El concepto se desarrolla a partir de la modificacin de la naturaleza
del conflicto que es ahora esencialmente interno y no tanto entre Esta-
dos; y tambin de la globalizacin que da lugar a nuevas formas de violen-
cia y crimen transnacional que comprometen la seguridad individual de
las personas y de las naciones. La visin de la seguridad humana cuestio-
na que pueda haber un Estado seguro con ciudadanos inseguros pues la
seguridad del Estado no es una finalidad en s misma, disociada de la
seguridad de las personas. En esto coincide con la revalorizacin de la
persona que se traduce en entender el Estado al servicio de las personas
y no al revs.
La seguridad humana tiene dos aspectos bsicos que se refieren a
problemas crnicos como hambre, enfermedad y represin; pero tam-
bin a perturbaciones abruptas de la vida diaria. En el segundo caso se
trata de catstrofes naturales o graves crisis que pueden conducir a tra-
gedias humanas. De esta suerte, la seguridad humana puede verse ame-
nazada por problemas de tipo econmico, alimentario, de salud, seguri-
dad personal, ambiental, comunitario o cultural y poltico, integrando
necesariamente elementos de desarrollo para el logro de la paz social.
La seguridad humana no debe considerarse contradictoria con la se-
guridad de los Estados. Se trata ms bien de una manera distinta y supe-
rior de interpretarla mediante la reorientacin del nfasis hacia las nece-
sidades de seguridad de las personas, sin perder de vista que precisan
tambin una garanta de seguridad frente, por ejemplo, a la eventualidad
de un ataque externo, pero sin agotarse en ello. En su aspecto operativo
deber referirse a asuntos como los derechos humanos y libertades fun-
damentales, el creciente trfico y utilizacin de armas pequeas, la pro-
duccin y trfico ilcito de drogas, las minas antipersonal, la corrupcin y
la impunidad, la violencia generalizada y la facilitacin del logro del desa-
rrollo humano.
La viabilidad del concepto depende del insustituible sustento poltico
de la democracia. En la Asamblea General de la OEA en Windsor, el
Canciller de Canad seal: Todos nuestros ciudadanos deben tener la
posibilidad de vivir en sociedades que reflejen sus intereses, satisfagan
sus legtimas aspiraciones y garanticen una participacin efectiva en la
vida poltica, econmica y social de nuestros pases. Esta es la piedra
angular de la seguridad humana. Por su parte, el Jefe de la Delegacin
de Estados Unidos consider que el concepto apunta a la dignidad y
valor inherentes al individuo, principio del que derivan las libertades y
derechos relativos a democracia, derechos humanos y responsabilidad
del Estado de proteger a sus ciudadanos. Se pregunt: Por dnde co-
menzamos a definir la seguridad y humana?En una palabra: democracia.
FLACSO-Chile/UNESCO
120
Las instituciones democrticas fuertes proveen el nico cimiento slido
de la compleja arquitectura de la seguridad humana. Al fortalecer las
instituciones de justicia y democracia y mejorar el buen ejercicio del
gobierno, protegemos los derechos humanos, mejoramos la seguridad
pblica y hacemos posible el logro de una vida mejor para todos nues-
tros ciudadanos.
Solucin Pacfica de Controversias
Algunos piensan que los conflictos no ocurren porque la disuasin
funciona. No obstante, hay otras razones por las cuales no proliferan los
conflictos clsicos: el peso del derecho internacional, la relacin costo-
beneficio ya que el conflicto puede ser un psimo negocio, la mayor
interdependencia econmica, el crecimiento de la institucionalidad de-
mocrtica, el posible deterioro de la imagen internacional y las presiones
internacionales contrarias al conflicto.
El considerable nmero de problemas y diferencias internacionales que
se resuelven pacficamente de acuerdo a derecho, pasa por completo des-
apercibido frente a las diferencias que llevan al conflicto que reciben, con-
trariamente, enorme publicidad. La relativa ausencia de conflictos clsicos
entre Estados no se debe pues a la falta de problemas ni, necesariamente,
a la eficacia de la disuasin.
Para dejar atrs las hiptesis de conflicto y los aprestos blicos es
preciso la estricta observancia del derecho internacional y cumplimiento
de los compromisos asumidos, solucin pacfica de las diferencias y no
uso de la fuerza; concertacin poltica y consulta diplomtica; integra-
cin econmica, social y cultural, polticas y medidas de fomento de la
confianza; acuerdos de desarrollo fronterizo conjunto; comisiones de
vecindad; vinculacin y cooperacin militar; y, finalmente, diseo de
lineamientos de seguridad cooperativa en funcin de las necesidades de
los Estados medianos y pequeos, y de las subregionales y regionales.
En el plano interno se requiere elementos como: estado de derecho,
decisiones polticas, superacin de ambigedades en las relaciones civiles-
militares, adecuada formulacin de roles y misiones para las fuerzas arma-
das, cabal observancia del respeto a los derechos humanos, no utilizacin
de la fuerza armada para fines polticos partidarios, no recuperacin de los
niveles de gasto militar alcanzados hace aos y educacin para la paz. Se
requiere tambin un cambio cualitativo en la manera como los liderazgos
polticos, social y acadmico entienden sus responsabilidades en materia
de paz, seguridad y desarrollo.
Paz, Seguridad Humana y Prevencin de Conflictos... Hugo Palma
121
En nuevas condiciones de seguridad puede ser necesario redimensionar
y reorganizar las fuerzas armadas, que deben mantenerse esencialmente
profesionales, evitndose cualquier deformacin de roles que puedan
llevar a su crecimiento indefinido. Las fuerzas armadas del futuro deben
ser profesionales, modernas, eficaces y adaptables a nuevos roles y mi-
siones pero ello no significa que deban ser desmesuradas o excesiva-
mente costosas
Para los pases latinoamericanos y caribeos, la posesin de grandes
fuerzas militares no garantiza la seguridad ni el bienestar y ms bien,
deben adoptar visiones estratgicas que promuevan la estabilidad de to-
dos los pases. Para esto ser necesario desarrollar y profundizar las
medidas de seguridad y confianza; mantener los acuerdos sobre las ar-
mas que no deben poseerse y, si posible, ampliar su nmero; mantener
el equilibrio estratgico relativo; desarrollar el estudio, comparacin,
comprensin mutua y compatibilizacin de las doctrinas estratgicas. El
planeamiento estratgico-militar deber hacerse a partir de una base
disuasivo-defensiva, lo que supone doctrina, instruccin, armamento,
equipo, logstica, aptos para disuadir y no capaces de proyectar fuerza
militar fuera del propio territorio; as como descartar la posibilidad de
fuerzas supranacionales.
En consecuencia, gobiernos, instituciones y sectores sociales pueden
considerar la pronta aplicacin de propuestas para la mayor difusin de
informaciones sobre asuntos de seguridad y defensa y la formacin de
civiles, el tratamiento de estos temas a nivel bilateral y en grupos como la
CAN, el MERCOSUR y el Grupo de Ro, darles tratamiento poltico como
asuntos de Estado y no exclusivamente del gobierno o militares, apoyar al
Centro Regional de Desarme y Desarrollo de las Naciones Unidas y pro-
mover la realizacin de estudios e investigaciones con participacin civil al
interior de los pases y entre ellos.
A partir de la paz internacional que se disfruta, la tarea en la actuali-
dad es avanzar hacia formas de seguridad externa e interna que sean
democrticas, polticamente definidas, socialmente apoyadas y econmi-
camente menos costosas. Amrica Latina y especialmente Amrica del
Sur tienen, como pocas regiones en desarrollo, la posibilidad de alcanzar
mayor seguridad, desarrollo y bienestar para sus poblaciones. Transfor-
mar esa posibilidad en realidad es responsabilidad esencialmente polti-
ca, pero tambin acadmica y social.
CENTROAMRICA: INTEGRACIN, SEGURIDADYCRISISDELSISTEMA CENTROAMRICA: INTEGRACIN, SEGURIDADYCRISISDELSISTEMA CENTROAMRICA: INTEGRACIN, SEGURIDADYCRISISDELSISTEMA CENTROAMRICA: INTEGRACIN, SEGURIDADYCRISISDELSISTEMA CENTROAMRICA: INTEGRACIN, SEGURIDADYCRISISDELSISTEMA
REGIONAL REGIONAL REGIONAL REGIONAL REGIONAL
LUISGUILLERMOSOLSRIVERA LUISGUILLERMOSOLSRIVERA LUISGUILLERMOSOLSRIVERA LUISGUILLERMOSOLSRIVERA LUISGUILLERMOSOLSRIVERA
1
Introduccin
Las dramticas transformaciones del sistema internacional en los ltimos
tres lustros han alterado de manera definitiva el curso de la historia cen-
troamericana. Esto no es una exageracin. La Centroamrica autoritaria
e intervenida de los aos ochenta, dio paso, gracias a las negociaciones
de paz, a una donde la razn y el pluralismo que se han asentado de
manera gradual. Tras centenares de miles de muertos, los pueblos del
Istmo parecieran haber optado por un orden regional nuevo, construido
en torno al signo de la normalidad democrtica, cuyo objetivo final es
alcanzar el desarrollo con justicia para el mayor nmero.
1. Profesor catedrtico de Historia y Ciencias Polticas y Vicedecano de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad de Costa Rica. Director del programa de Conflicto,
Cooperacin y Medio Ambiente en Centroamrica de la Fundacin para la Paz y la
Democracia (FUNPADEM).
FLACSO-Chile/UNESCO
124
La integracin centroamericana es un imperativo de los tiempos. La
experiencia del Mercado Comn Centroamericano en los aos sesenta
demostr, desde entonces y hasta la hora actual, que dicha integracin
es rentable y sobre todo capaz de generar riqueza para la regin en su
conjunto. Cierto que durante este perodo algunos pases se beneficia-
ron ms que otros, y que los dividendos de la modernidad no permearon
a la sociedad civil. Sin embargo haba factores incontrastables -como el
predominio de dictaduras militares o de gobiernos civiles antidemocrticos
en la mayora de los pases del Istmo- que inhibieron esos procesos. An
as, la ganancia neta fue evidente en los altos ndices de crecimiento eco-
nmico que Centroamrica experiment entre 1959, ao en que se fir-
m el Tratado General de Integracin Econmica, y 1969 en que una
guerra entre Honduras y El Salvador lo paraliz. Gracias a esta experien-
cia de una dcada, aprendimos que integrar es una forma de progresar
2
.
El proceso de paz que culmin en la firma de los acuerdos de Esquipulas
II adicion a las lecciones aprendidas de la integracin econmica otra
no menos importante, integrar tambin es una forma de pacificar. Gra-
cias a esa experiencia Centroamrica reconoci la importancia de garan-
tizar, construir y defender, un espacio comn tambin en materia polti-
ca, en la arena de la democracia. All estaba la oportunidad de darle un
nuevo rumbo, de refundar, un verdadero sistema de integracin regio-
nal
3
.
La integracin que Centroamrica necesita y desea ha pasado en es-
tos aos de creciente -aunque todava insuficiente- normalidad demo-
crtica, de ser una aspiracin ideolgica anclada en los principios libera-
les del siglo XIX, a convertirse en una verdadera necesidad estratgica,
sin la cual no ser posible vincularse al mundo de las relaciones globales
del siglo XXI.
Paz, Democracia y Desarrollo
El Plan de Paz de 1987 se construy en torno a una triloga virtuosa: paz,
democracia y desarrollo. Estos conceptos encerraban, ms que una posi-
cin doctrinaria, la conviccin de los presidentes centroamericanos de
ese entonces, de que el futuro del Istmo dependera -en el largo plazo-
de una combinacin de al menos cuatro factores principales: a) estabili-
dad social; b) legitimidad poltica; c) crecimiento econmico y d) respeto
2. Victor Bulmer-Thomas.
3. Luis Guillermo Sols en Sols y Naranjo.
Centroamrica: integracin, seguridad y crisis... Luis Guillermo Sols
125
a la autodeterminacin de los pueblos. Todos estos factores, de ms
est decirlo, slo tendran posibilidad de ser exitosos, en un entorno
internacional solidario con Centroamrica
4
El xito del Plan de Paz y su complejo desarrollo en los siguientes siete
aos demostr la pertinencia de aquella aproximacin. En efecto, los ceses
de fuego condujeron a las elecciones libres y limpias y stas, a su vez, a un
proceso gradual de institucionalizacin democrtica que incluy, de mane-
ra significativa, la reduccin del tamao de las Fuerzas Armadas y su suje-
cin a autoridades civiles, electas constitucionalmente. El mejoramiento
en las condiciones polticas reactiv la produccin y la inversin externa, y
esto permiti mejorar los ndices de empleo y elevar el crecimiento del
PIB. En el plano regional, los gobiernos resolvieron darle nuevo bro al
proceso de integracin con la creacin del Sistema de la Integracin Cen-
troamericana (SICA) en 1991. Para finales de 1996, cuando se concluye-
ron las negociaciones de paz en Guatemala, todo pareca indicar que
Centroamrica haba cambiado inexorablemente para bien
5
.
Las expectativas generadas por la normalizacin poltica, sin embar-
go, no fueron concretadas con la rapidez o la profundidad esperadas en
ninguno de los pases. El progreso mayor, sin duda, se produjo en el
terreno electoral, pero ms all de este campo los avances han sido
lentos y harto limitados
6
.
Sin entrar en detalles, baste con sealar las cuatro disfunciones prin-
cipales que explican los lmit es del desar r ollo democr t ico en
Centroamrica en los ltimos tres lustros.
1. Debilidad del Estado de Derecho
7
: las nuevas democracias cen-
troamericanas han sido incapaces de consolidar las instituciones demo-
crticas, las cuales siguen adoleciendo de la fortaleza y arraigo necesa-
rios para garantizar la existencia de un verdadero -y efectivo- Estado de
Derecho. Esto es particularmente cierto en lo tocante a la administra-
cin de justicia y a la independencia entre los poderes del Estado.
4. Luis Gmo. Solis, "Esquipulas: una experiencia centroamericana en resolucin pacfica
de conflictos", en Amrica Central: del conflicto a la negociacin y el consenso, San Jos:
UPAZlPAR, 1999.
5. Luis Gmo. Sols. Centroamrica 2020: los desafos de sus relaciones externas, Hamburgo:
Instituto de Estudios lberoamericanos, 2000.
6. Vase Proyecto Estado de la Nacin, Estado de la Regin en Desarrollo Humano
Sostenible, San Jos: PNUD, 1999.
7. Estos problemas ya eran detectables a principios de los aos 1990 y se han profundi-
zado. Vase Rgine Steichen (comp.), Democracia y democratizacin en Centroamrica,
San Jos: Editorial Universidad de Costa Rica, 1993.
FLACSO-Chile/UNESCO
126
2. Impermeabilidad de las estructuras de dominacin
8
: ha sido
muy difcil penetrar y confrontar de manera exitosa, los viejos esquemas
de dominacin del pasado. Con excepcin de los avances logrados por
el FMLN en El Salvador, en los dems pases de la regin el poder no ha
dejado de ser detentado por los sectores polticos y econmicos ms
tradicionales, entre los que se cuenta, en el caso de Nicaragua, a la
dirigencia histrica del FSLN. Estos sectores, coyunturalmente aliados
entre s, han inhibido el desarrollo de fuerzas polticas alternativas surgi-
das desde la sociedad civil por medio, entre otras maquinaciones, de
legislacin electoral discriminatoria o prcticas polticas desleales.
3. Inequidad econmica y social
9
: el predominio de modelos eco-
nmicos altamente excluyentes, han hecho que durante la ltima dcada
los ndices de pobreza hayan aumentado de manera sostenida. La dismi-
nucin de la inversin real en educacin, salud y vivienda social; el au-
mento del desempleo y el subempleo; el empeoramiento en la condicin
econmica de las mujeres jefes de familia y la enorme vulnerabilidad de
las poblaciones centroamericanas ante los desastres naturales, han baja-
do de manera significativa la calidad de vida y aumentado los niveles de
violencia, tanto pblica como domstica. Esto tiene un impacto directo
en la calidad de la democracia, la cual no puede ser ptima en un entor-
no signado por la injusticia y la mala distribucin del ingreso.
4. Corrupcin e impunidad
10
: ningn pas centroamericano ha esta-
do exento de gravsimos problemas de corrupcin, tanto pblica como
privada. Este fenmeno, que no siendo nuevo ha adquirido proporcio-
nes dramticas a medida que se han abierto ms y ms los canales de
informacin ciudadana, constituye un permanente desafo a la credibili-
dad de las instituciones democrticas. Esta escandalosa corrupcin es
tanto mas ofensiva en cuanto se produce en un marco de casi absoluta
impunidad y en ausencia de una cultura de rendicin de cuentas. Ade-
ms, es agudizada por la existencia de poderosas redes de crimen inter-
nacional organizado que han penetrado las estructuras policiales y milita-
res de toda el rea.
8. Constantino Urcuyo (ed), Partidos polticos y gobernabilidad en Amrica Central, San
Jos: PNUD, 1997. Tambin Carlos E. Ramos y Carlos Briones, Gas lites, San Salvador:
FLACSO/USAID, 1999.
9. Estado de la Regin en Desarrollo Humano Ibid.
10. Sobre la corrupcin y sus mecanismos vase a Mike Collier, Political Corruption in
the Caribbean Basin: a comparative analysis of Jamaica and Costa Rica, Miami: Florida
International University, 2000.
Centroamrica: integracin, seguridad y crisis... Luis Guillermo Sols
127
Tensiones renovadas
La situacin en Centroamrica tambin es preocupante en otro sentido.
Desde 1997 el proceso de integracin regional sufre de una parlisis
progresiva; parlisis que se ha producido, para mayor, alarma, en medio
de un resurgimiento de aejos conflictos limtrofes en todas las fronte-
ras del rea. Semejante coyuntura, agravada por un deterioro generaliza-
do en los escenarios domsticos de los pases miembros del Sistema de
la Integracin Centroamericana (SICA), ha interrumpido el dilogo pol-
tico entre los gobiernos de la regin y en al menos un caso -entre Nica-
ragua y Honduras- ha lesionado gravemente los trminos de intercam-
bio comercial del Mercado Comn.
Abundan los incidentes que han agudizado las tensiones regionales.
En su fase ms contempornea, las tensiones han surgido de manera
prominente de dos fuentes: el diferendo fronterizo entre Honduras y
Colombia con Nicaragua en torno a la delimitacin de sus aguas territo-
riales en el Mar Caribe; y la firma de la Declaracin Trinacional del 2 de
mayo del 2000 entre Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Como res-
puesta a ste ltimo cnclave, que los hondureos consideraron como
un acto dirigido a aislarles en el conjunto regional, el Ministerio de Rela-
ciones Exteriores de Honduras emiti un comunicado en el que recha-
zaba los acuerdos supuestamente lesivos contra su soberana. A princi-
pios de agosto de 2001 las autoridades hondureas anunciaron la expul-
sin de dos supuestos "espas" salvadoreos que ejercan como conseje-
ros militares en la Embajada de su pas en Tegucigalpa.
El 27 de agosto de 2001 la situacin empeor tras la reunin bilateral
entre los mandatarios de El Salvador y Nicaragua en la cual, segn los
trminos de la declaracin conjunta emitida tras el encuentro, se desco-
nocieron tcitamente los derechos otorgados por la Corte Internacio-
nal de Justicia a Honduras de tener mar territorial, plataforma continen-
tal y zona econmica exclusiva a partir de la porcin central de la lnea
de cierre del Golfo de Fonseca en el Ocano Pacfico. Una vez ms Hon-
duras consider esta reunin como un acto poco amigable que profun-
dizaba los malos entendidos resultantes del encuentro trilateral del mes
de mayo.
Ms al sur mientras tanto, las relaciones entre Nicaragua y Costa Rica
siguen complicadas. El diferendo entre ambos Estados por la libre nave-
gacin en el ro San Juan no se ha resuelto. Lejos de ello, se ha complica-
do debido a una inslita decisin de la Sala Constitucional de Costa Rica
la cual impone al gobierno de este pas una interpretacin del Tratado
Caas-Jerez con Nicaragua (firmado en 1858) que en la prctica limita
FLACSO-Chile/UNESCO
128
mucho las opciones de negociacin entre los dos Estados. Peor an, la
revelacin de que el gobierno costarricense ha incluido una partida pre-
supuestaria de $1 milln de dlares en previsin de una eventual deman-
da contra Nicaragua en la Corte Internacional de Justicia en La Haya en
el ao 2002, ha producido un estallido nacionalista en Nicaragua, cuyas
autoridades han renovado las amenazas -ya concretadas en el caso de
Honduras- de imponer un "impuesto patritico" a los productos costa-
rricenses que ingresen a territorio nicaragense, incluidos aquellos cuyo
destino final es el resto de Mercado Comn Centroamericano.
Todo esto ocurre, lamentablemente, al tiempo que se conocen pavo-
rosas noticias sobre hambrunas en el Oriente de Guatemala y el Norte
de Nicaragua. Estas tragedias, que en el primer caso han .cobrado 43
vctimas mortales y que en el segundo continan siendo calificadas por el
Presidente Arnoldo Alemn como "patraas" de sus enemigos polticos,
constituyen un contundente recordatorio de que la democracia est le-
jos de haberse consolidado en Centroamrica.
Por otra parte, los militares centroamericanos tambin se estn reci-
clando. Atrs quedaron los das de las tropas de asalto y los batallones
contrainsurgentes; atrs las estrategias de tierra arrasada y los paradigmas
derivados de la Doctrina de Seguridad Nacional. Hoy las Fuerzas Arma-
das son las firmes aliadas de la proteccin del medio ambiente, persiguen
"especies invasoras" -no guerrilleros- y se han convertido a la causa de la
Seguridad Humana como parte de una nueva definicin de sus roles y
funciones en una sociedad democrtica. Al menos as se entiende de los
resultados de la conferencia "Mejorando la Cooperacin entre Seguri-
dad y Medio Ambiente para Amrica Central y el Caribe", auspiciada por
el Comando Sur de Estados Unidos en San Jos de Costa Rica hace dos
semanas.
Es paradjico que este "reverdecer" castrense se produzca gracias al
esfuerzo de los civiles por desmilitarizar el concepto de seguridad. En
efecto, tras la prfida dcada de los aos ochenta y con el advenimiento
democrtico, Amrica Latina fue testigo del surgimiento de toda una
gama de nuevas definiciones que iban desde la "seguridad cooperativa",
"seguridad integral" y "seguridad alternativa" del Cono Sur, hasta la "se-
guridad democrtica" del Sistema de la Integracin Centroamericana, o
la "seguridad humana" del PNUD.
El resultado de esta "mlange" es el militar-ecologista o el militar-
desastrlogo; en cualquier caso, el militar con patente de corso, que se
siente autorizado para participar de manera activa en el manejo de todos
los campos del desarrollo sostenible. Lo que se concibi hace quince
aos como la desmilitarizacin del concepto de seguridad, hoy amenaza
Centroamrica: integracin, seguridad y crisis... Luis Guillermo Sols
129
ms bien con llevarnos a la militarizacin del resto de la agenda de pol-
ticas pblicas en Centroamrica.
Frente a esta preocupante nueva tendencia se han levantado las vo-
ces de quienes, de ser inevitable, la presencia de las Fuerzas Armadas en
temas atpicos a las tareas propias de la defensa nacional, debera limitar-
se a tareas de apoyo en coyunturas de emergencia humanitaria o desas-
tres naturales, siempre en una posicin subordinada a las autoridades
civiles. Esta posicin, en el caso de Centroamrica se afirma an ms al
constatarse la existencia de un contingente militar trinacional dedicado
por le momento a la mitigacin de desastres naturales con apoyo de
Estados Unidos, y dependiente directo del comando conjunto de la Aso-
ciacin de Jefes de Ejrcito de Centroamrica, no de las instituciones
regionales civiles especializadas en el tema.
El "reverdecimiento" de los militares centroamericanos, ms all de
cualquier especulacin conspirativa, constituye un desafo importante para
toda la regin, y constituye una advertencia sobre el estado de las demo-
cracias en el rea.
Pocos creen posible que estalle la guerra entre los pases centroame-
ricanos. De hecho, esa posibilidad resultara inmensamente jocosa si no
fuera por el extraordinario sufrimiento que padecen los pueblos de la
regin. No obstante ello, an si no hay guerra entre los Estados, resulta
escalofriante constatar la vulnerabilidad del proceso de integracin y la
negligente conduccin que de ste han hecho los gobiernos del rea.
Ante esas realidades y frente a un panorama de desesperante abandono
de las instancias oficiales del Sistema de la Integracin Centroamericana
(SICA), es difcil ser optimistas.
Centroamrica frente a los problemas globales de
seguridad
Los presidentes de Centroamrica han acordado sumarse a los esfuer-
zos mundiales contra el terrorismo. Reunidos en Honduras el 22 de
setiembre de 2001, los jefes de Estado y el representante del Primer
Ministro de Belice reiteraron su voluntad de luchar contra este flagelo
por medio del "intercambio de informacin concerniente a posibles ac-
tos terroristas ...el reforzamiento de la seguridad en las fronteras, puer-
tos y aeropuertos de la regin ...la coordinacin de acciones que impidan
que el territorio centroamericano sea utilizado por grupos terroristas
...y fortalecer la legislacin penal para que se tipifique como delito la
asociacin con grupos o personas terroristas", entre otros. Asimismo
FLACSO-Chile/UNESCO
130
ratificaron el patrocinio de sus gobiernos a la convocatoria de la OEA
para dar tratamiento al tema del terrorismo como amenaza a la demo-
cracia y la seguridad hemisfricas, en el marco del TIAR.
La declaracin de los presidentes, profusamente divulgada en campos
pagados en los medios de comunicacin del Istmo, tambin incluye una
manifestacin de solidaridad con el pueblo y gobierno de Estados Uni-
dos, y una adhesin a la tesis de que la coyuntura actual "(...) debe ser
manejada en forma tal que permita mantener y aumentar la tolerancia y
las buenas relaciones entre diferentes culturas, religiones, etnias y nacio-
nes"
11
.
En relacin con las eventuales acciones militares que Estados Unidos
emprenda en su campaa contra la denominada "primera guerra del siglo
XXI" por el Presidente Bush, los centroamericanos fueron deliberada-
mente ambiguos: subrayaron su "firme decisin de colaborar y apoyar la
adopcin y ejecucin de medidas orientadas a sancionar a los responsa-
bles", pero tambin de hacerlo "(...) de acuerdo con las normas del dere-
cho internacional". Con ese fin, y para concretar las acciones anunciadas,
los presidentes convocaron reuniones de la Comisin de Seguridad, de
los Directores de Polica Nacional y de la Conferencia de las Fuerzas
Armadas Centroamericanas (CEFAC).
Ms all del simbolismo retrico de esta declaracin frente a los aten-
tados terroristas de Nueva York y Washington, D.C., hay en las manifes-
taciones de los presidentes centroamericanos, dos referencias ominosas
que no deben pasar inadvertidas. La primera, es una imprecisa exigencia
a "(...) todas aquellas organizaciones polticas que mantienen relaciones
con estructuras terroristas que las suspendan inmediatamente. Estas re-
laciones -agregan los mandatarios- pretenden legitimar el terrorismo in-
ternacional y pueden llevar al uso del territorio centroamericano como
punto de apoyo de acciones terroristas". La segunda es una "fuerte con-
dena "(...) a cualquier vnculo entre grupos o sectores de la regin cen-
troamericana con el terrorismo internacional".
Semejante lenguaje pareciera estar dirigido, aunque no se mencionan
por su nombre, a las organizaciones que en los aos ochenta se encon-
traban alzadas en armas contra los gobiernos de El Salvador y Guatemala
o que, como era el caso del Frente Sandinista de Liberacin Nacional
(FSLN), gobernaba Nicaragua. En aquella poca se acusaba a esos grupos
de mantener nexos con organizaciones terroristas como la ETA, el ERI,
las FARC, o al-Fatah militar, as como con pases supuestamente favore-
cedores de dichos grupos, Sudn, Libia, y Corea del Norte entre otros.
11. Declaracin "Centroamrica Unida contra el Terrorismo!", en La Nacin, 24 de
setiembre de 2001, p. 17.
Centroamrica: integracin, seguridad y crisis... Luis Guillermo Sols
131
De hecho, en declaraciones pblicas el 1 de octubre de 2001, el Presi-
dente de Nicaragua denunci el peligro que constituan para Nicaragua
las ms de 2500 naturalizaciones otorgadas por el gobierno del ex Presi-
dente Daniel Ortega a ciudadanos extranjeros durante su administra-
cin (1981-1990)
12
.
El problema es que, en la actualidad, los antiguos insurgentes centro-
americanos y el FSLN, se han convertido en vigorosos partidos polticos
que, en al menos dos casos, El Salvador y Nicaragua, podran llegar al
poder en el corto plazo. Frente a tal coyuntura, las declaraciones presi-
denciales resultan, en el mejor de los casos, preocupantes y en el peor
de ellos amenazantes. Evidencian, como ya se prevea, el peligro de utili-
zar el concepto "terrorismo" con fines ulteriores que en nada favorecen
la causa comn contra su accionar en el mundo.
Observaciones finales
Los pases del Istmo centroamericano constituyen, en su conjunto, un
bloque comercial y econmico de alguna significacin en el Hemisferio.
Combinado, su producto interno bruto alcanz en 1999 los $58.000
millones de dlares, con exportaciones que sumaron los $13.000 millo-
nes de dlares y un ingreso per cpita de $1700 dlares anuales
13
. En
este sentido, las perspectivas de la regin -si se lograran resolver los
enormes problemas sociales y de gobernabilidad que la aquejan- debe-
ran ser positivas.
Por el contrario, los pases de la regin individualmente considera-
dos, difcilmente podran competir en un mundo de mercados globales.
Esto, que es cierto incluso para aquellos Estados con mayor desarrollo
relativo (Panam y Costa Rica), resulta todava ms dramtico en el caso
de Nicaragua y Honduras, cuya viabilidad en el mediano y largo plazo son
ms que cuestionables en las actuales circunstancias. De all la importan-
cia de que el proceso de integracin se consolide y ample.
La alta dependencia de Centroamrica con su entorno internacional,
por otra parte, constituye uno de las caractersticas ms dominantes en
la historia de la regin. Aunque dicha dependencia, en la poca ms re-
ciente, se ha centrado en la presencia incontrastable de Estados Unidos
como potencia hegemnica, lo cierto es que Centroamrica tambin es
muy vulnerable a su entorno geopoltico inmediato, incluyendo los pa-
ses ms grandes de la Cuenca del Caribe.
12. En La Nacin, lunes 1 de octubre de 2001, p.14 A
13. Consultores Econmicos y Financieros (CEFSA), Informe Econmico, 1999.
FLACSO-Chile/UNESCO
132
Esta sensibilidad a los factores externos, que siendo econmica tam-
bin se expresa en el mbito poltico y de seguridad, constituye uno de
los desafos ms importantes para el Istmo en las prximas dcadas.
Por lo tanto la integracin no debe ser un ejercicio nostlgico y ret-
rico, economicista y hasta reaccionario. Nostlgico y retrico, en tanto
pretenda la proclamacin a golpe de tambor de una Federacin Centro-
americana construida en torno a democracias ingobernables. Economicista
si su mbito de accin se limitara al crecimiento econmico o al estable-
cimiento de sofisticados "corredores logsticos" que garantizan la vincu-
lacin con el mundo, pero que no toman en cuenta que el crecimiento
slo puede sostenerse por medio de sociedades polticamente estables
e inclusivas. Reaccionario, si no hubiera una sujecin efectiva de las Fuer-
zas Armadas al poder civil, si no hubiera pleno respeto a todos los Dere-
chos Humanos y el reconocimiento explcito de que la integracin por s
misma ni resuelve todos los problemas, ni garantiza la realizacin de
todas las aspiraciones de desarrollo y seguridad humana de los pueblos
de la regin.
La integracin centroamericana debe verse, por el contrario, como
un proceso gradual y progresivo, firmemente anclado en los compromi-
sos de los Estados miembros del SICA pero tambin de la sociedad civil
regionalmente organizada. Ello, en un contexto de creciente democrati-
zacin, de regmenes cada vez ms equitativos, productivos, responsa-
bles en el uso y proteccin de los recursos naturales, cada vez ms orien-
tados hacia el bienestar y la solidaridad.
Sera totalmente injusto y equivocado, pues, desestimar los grandes
avances experimentados por Centroamrica en el mbito poltico en la
ltima dcada. Pese a sus grandes deficiencias, la democracia representa-
tiva se ha ido asentando poco a poco en un Istmo en cuya historia siem-
pre predomin la dictadura militar, la represin y la violencia. Este es un
gran logro especialmente si se comparan los avances en Centroamrica
con la situacin imperante en otras partes del mundo que tambin expe-
rimentaron, en la dcada de 1980, conflictos armados internos exacer-
bados por las tensiones de la guerra fra.
En este sentido, habra que esperar que las cosas puedan avanzar para
mejor y para que ello sea posible, habr que prestar atencin a algunas
tendencias.
En primer trmino es imperativo que los gobiernos centroamerica-
nos redoblen sus esfuerzos en contra de la pobreza y la exclusin social.
Ninguna democracia funciona en medio de la injusticia y el hambre. El
pluralismo no florece en un entorno de miseria. La leccin histrica ms
importante que Centroamrica debi haber aprendido de la crisis polti
Centroamrica: integracin, seguridad y crisis... Luis Guillermo Sols
133
co militar de los aos 1980, es que la pobreza lleva a la violencia. Si
Centroamrica no es capaz de mejorar la calidad de vida de sus gentes,
terminar dilapidando el capital democrtico tan costosamente adquiri-
do durante los ltimos tres lustros
14
.
En segundo lugar, es fundamental que se evite la tentacin autoritaria.
El aumento de la inquietud social en Centroamrica y la debilidad del Esta-
do de Derecho ya sealada, conforman un caldo de cultivo ideal para revi-
vir las opciones represivas a las cuales las lites tradicionales son tan
proclives. Si bien disminuidas y relativamente no deliberantes, las Fuerzas
Armadas de Centroamrica todava constituyen poderosos polos econ-
micos y polticos que se resisten a asumir un papel subordinado ante los
lderes civiles de la regin
15
. Por su parte, las lites polticas insisten en
calificar cada vez con mayor frecuencia, la situacin de sus pases como
"ingobernable", definicin que podra llevar a la bsqueda de salidas de
hecho o, en todo caso, a la bsqueda de estrategias de "mano dura" que
lejos de contener la turbulencia social, podran aumentarla.
En tercer lugar, aunque por el momento un esfuerzo de esta magni-
tud luzca complejo e intil, hay que seguir apostando en favor del Siste-
ma de Integracin Centroamericana (SICA). Independientemente de la
debilidad y falta de capacidad manifiesta de la Secretara General del SICA,
y ms all del evidente desprestigio del resto de la institucionalidad re-
gional (con salvadas excepciones que incluyen, de manera prominente, a
la SIECA), lo cierto es que resultar imposible reactivar muchas de las
tendencias virtuosas de la regin sin este instrumento fundamental.
Finalmente, es menester ampliar los mrgenes para la participacin
de las sociedades civiles en los procesos de decisiones. Es lugar comn
decir que la democracia representativa debe evolucionar hacia una de-
mocracia participativa, en la cual la delegacin tradicional de soberana
se acompae con niveles crecientes de accin ciudadana tanto en el pla-
no nacional, como tambin y especialmente en el plano local. Es indu-
dable que la actual conformacin de los rganos democrticos repre-
sentativos en toda Centroamrica (incluido del CC-SICA por supuesto),
ni garantiza la representacin popular ni satisface las aspiraciones ciuda-
danas. Para ampliar la participacin habr que descentralizar an ms al
Estado en el territorio (por medio de un fortalecimiento de los gobier-
nos locales), as como mejorar los mecanismos de contralora ciudadana
y de rendicin de cuentas.
14. Jorge Nowalski. Asimetras econmicas, laborales y sociales en Centroamrica: desa-
fos y oportunidades, San Jos: CIDH, 2001.
15. Arnoldo Brenes y Kevin Casas, Soldados cono empresarios: los negocios de los
militares en Centroamrica, San Jos: Fundacin Arias/COSUDE, 1999.
FLACSO-Chile/UNESCO
134
Ante este panorama no siempre optimista, se vuelve imperativo afirmar
que los problemas de la democracia slo se resuelven con ms democra-
cia, no menos. Cualquier intento a contrario la debilita y, en ltima ins-
tancia, la mata. Centroamrica ya opt por la democracia como destino
histrico, ahora lo que falta es construirla con las acciones de cada da.
LADINMICADELASEGURIDADHUMANAENLAREGINANDINA LADINMICADELASEGURIDADHUMANAENLAREGINANDINA LADINMICADELASEGURIDADHUMANAENLAREGINANDINA LADINMICADELASEGURIDADHUMANAENLAREGINANDINA LADINMICADELASEGURIDADHUMANAENLAREGINANDINA
ARLENEB. TICKNER ARLENEB. TICKNER ARLENEB. TICKNER ARLENEB. TICKNER ARLENEB. TICKNER
1
ANNC. MASO ANNC. MASO ANNC. MASO ANNC. MASO ANNC. MASON NN NN
2
Introduccin
La regin Andina se ha convertido en el epicentro de la inestabilidad en
el hemisferio, caracterizndose cada vez ms por niveles ascendentes de
violencia y descontento social, subversin armada, criminalidad, trfico
de drogas, pobreza y privaciones, corrupcin e ingobernabilidad. Si bien
existe un amplio consenso de que la principal causa de esta situacin es
la crisis colombiana, un anlisis de este tipo en base a un solo estado es
incompleto desde el punto de vista conceptual y emprico. El concentrarse
en la forma en que el problema interno de Colombia amenaza su propia
seguridad nacional y el de sus vecinos, es, ciertamente, una parte
importante de la historia. No obstante, un enfoque de este tipo pasa por
1. Directora, Centro de Estudios Internacionales, Universidad de los Andes, Bogot,
Colombia.
2. Directora, Departamento de Ciencia Poltica, Universidad de los Andes, Bogot,
Colombia.
FLACSO-Chile/UNESCO
136
alto la naturaleza compleja en cuanto a relaciones y dimensiones mltiples
de la difcil situacin posterior a la guerra fra. El entrelazamiento de los
dominios de la seguridad nacional e internacional exige una perspectiva
ms holstica e interdependiente de la dinmica de la seguridad dentro
de la regin Andina. Adems, el alto perfil de la crisis colombiana ha
desplazado la atencin de otros sucesos que representan tambin riesgos
reales para la seguridad de la regin Andina y para sus habitantes en
particular.
Existe un reconocimiento cada vez mayor de que la problemtica de
la seguridad a nivel mundial comprende una amplia gama de referentes
de seguridad, esto es, las personas, las comunidades locales, sub-regionales
e indgenas, la sociedad civil, los actores polticos, sociales y econmicos
sub-nacionales y los grupos transnacionales, entre otros (Barry, Waever
y de Wilde, 1998). En este sentido, los recientes debates acerca de la
seguridad humana son especialmente pertinentes, puesto que han tenido
un efecto profundo sobre la forma en que los analistas y profesionales
examinan los problemas de seguridad, as como en la identificacin de
los temas considerados como problemas de seguridad importantes en el
contexto mundial. Si bien las definiciones tradicionales centradas en los
estados se limitan a la forma de manejar las amenazas externas para el
estado, el colocar al individuo en el epicentro de las discusiones sobre
seguridad ... automticamente hace mucho ms amplia la pregunta acerca
de `en qu aspectos hay que tener seguridad, ya que los individuos estn
amenazados por una gama de problemas mucho ms amplia que el estado
o la sociedad (Terrif, Croft, James y Morgan 1999: 179). La seguridad
humana comprende tambin ... ms que la supervivencia fsica y las
amenazas para ella ... y, a la vez, plantea ... el aspecto de la dimensin
positiva de la seguridad y las polticas de seguridad (McSweeney 1999:92).
En consecuencia, el enfoque de seguridad humana sugiere que la
prevencin de amenazas a nivel mundial, cuando las personas constituyen
el referente principal de la seguridad, requiere una definicin proactiva
de este problema.
Desde el trmino de la guerra fra han surgido precedentes jurdicos
importantes que destacan un cambio hacia el reconocimiento internacional
de los individuos y comunidades humanas como sujetos legtimos de
leyes y reglamentaciones internacionales (Gurtov 1999). Adems del
surgimiento de la idea de intervencin humanitaria en el sistema de las
Naciones Unidas, la creciente institucionalizacin de las normas sobre
derechos humanos universales, la propuesta de crear el Tribunal Criminal
Internacional y la expansin de los vnculos directos entre los individuos
y grupos sociales pequeos con organizaciones internacionales, entre
Seguridad Humana: visin desde Per Arlene B. Tickner / Ann C. Mason
137
otras, dan testimonio de la supremaca de las estructuras de seguridad
humana en las prcticas globales.
En este ensayo, intentaremos entregar un anlisis preliminar de los
factores que afectan la dinmica de la seguridad en la regin Andina.
Nuestro anlisis parte de la suposicin de que el estado no es la unidad
de anlisis exclusiva ni la ms apropiada para explorar los complejos
problemas de seguridad en juego en esta regin.
La dinmica de la seguridad en la Regin Andina
La dinmica de seguridad de la regin Andina se manifiesta de dos formas
fundamentales: (1) caractersticas que son compartidas por los estados y
sociedades regionales y que determinan las formas en que interactan, y
(2) procesos que se esparcen por toda la regin, independientemente de
las fronteras que definen los respectivos territorios. Ambos tipos de
problemas de seguridad dependen mucho uno del otro y afectan a una
amplia variedad de sujetos, especialmente y por sobre todo, al individuo.
Entre las caractersticas comunes que exhiben los pases de la regin, se
cuentan la debilidad de los gobiernos/deconsolidacin democrtica;
recesin/crisis econmica; corrupcin; y la presencia de agent es
transnacionales a nivel mundial. El conflicto en Colombia, la poltica de
Estados Unidos hacia la regin Andina y el comercio de armas y drogas,
as como dimensiones ms positivas de la seguridad, apuntan a prevenir
dichas amenazas, que pot encialment e incluyen a los agent es
transnacionales a nivel mundial y los movimientos de resistencia social.
Debilidad de los gobiernos / deconsolidacin democrtica
Existe un amplio consenso que desde principios de la dcada de los 90,
Ecuador, Colombia, Per y Venezuela han estado sometidos a diversos
grados de debilidad en sus estructuras de gobierno (Mason 2000) y que
la eficacia y credibilidad de sus instituciones polticas se ha tambin
debilitado. En la regin Andina, la crisis de credibilidad y legitimidad de
las instituciones polticas, como los poderes legislativo, ejecutivo y judicial
y los partidos polticos tradicionales, junto con una creciente impugnacin
a la naturaleza de las reglas polticas del juego, han tendido a minar la
expresin institucional del Estado, lo que ha t enido como consecuencia
un debilit amient o del Est ado an mayor
3
.
3. Para un anlisis amplio de los estados fuertes y dbiles, ver Buzan (1991)
FLACSO-Chile/UNESCO
138
Independiente de las causas basales y manifestaciones especficas de la
crisis poltica en Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela, en todos
estos pases se cuestiona la calidad de las instituciones democrticas.
Como resultado de ello, los actores sociales se ven forzados cada vez
ms a salirse de los canales institucionales formales, para poder formular
demandas, buscar justicia y resolver conflictos en este intransigente
escenario democrtico.
Corrupcin
Si bien el alcance de la corrupcin es universal, normalmente se le asocia,
entre otros aspectos, con la mala calidad de las instituciones pblicas, los
bajos niveles de competencia, la desigualdad social, la falta de aceptacin
de las autoridades gubernamentales y la libertad de prensa limitada
(Lambsdorff 1999). En todos estos pases de la regin Andina, la
corrupcin se encuentra muy esparcida. Adems de los factores recin
mencionados, esta situacin tambin se explica por la persistencia de
pr ct icas inst it ucionalizadas, como el client elismo, la falt a de
responsabilidad vert ical y horizont al, el det erioro general de las
instituciones polticas, la debilidad del estado y la presencia de redes
criminales transnacionales, particularmente las organizaciones de trfico
de drogas. Los pases mencionados se encuentran entre los ms corruptos
de Amrica Latina y el mundo segn el ndice de Percepcin de
Corrupcin de Transparencia Internacional de 2001. En una escala de
cero (altamente corrupto) a diez (altamente limpio), Per recibi una
clasificacin de 4.1 (que lo coloca en el lugar 44 entre 91 pases), Colombia
3.8 (lugar 50), Venezuela 2.8 (lugar 69), Ecuador 2.3 (lugar 79) y Bolivia
2.0 (lugar 84).
Recesin / crisis econmica
A partir de la dcada de 1990, las recesiones y crisis econmicas se han
convertido en lugar comn en la regin Andina. Esta situacin ha estado
asociada principalmente (con la excepcin de Venezuela) con la puesta
en prctica de reformas neoliberales y con la incapacidad de la mayora
de los pases de insertarse de manera eficaz en el mercado mundial.
Aparte de Per, en la dcada pasada todos los pases en cuestin
experimentaron tasas anuales de crecimiento por debajo del promedio
latinoamericano. Los descensos en el producto interno bruto durante
este perodo fueron tambin muy marcados en los casos de Ecuador,
Colombia y Venezuela (Banco Mundial 2000). Si embargo, ms importante
Seguridad Humana: visin desde Per Arlene B. Tickner / Ann C. Mason
139
incluso que esto es que los resultados de la reforma estructural en
trminos sociales y distributivos son tambin sombros. Una de sus
consecuencias ha sido el aumento del desempleo, sub-empleo y empleo
en el sector informal, lo que se une a un descenso en los salarios reales
(Smith y Korzeniewicz 1997). Las medidas en cuanto a reformas tambin
han dado lugar a alarmantes niveles de pobreza y desigualdad: ms del
50% de la poblacin de la regin Andina vive bajo el nivel de pobreza.
Presencia de actores transnacionales
La creciente influencia y alcance cada vez mayor de las instituciones
internacionales, sistemas multilaterales y leyes mundiales que reflejan un
desplazamiento a nivel mundial desde el estado hacia mecanismos de
gobierno mundial afectan directamente la dinmica de la regin en la
regin andina. No slo se prioriza a menudo la seguridad humana por
sobre la seguridad nacional, sino que la globalizacin de la seguridad
significa ahora que los problemas humanitarios en los estados andinos
continan considerndose una preocupacin legtima de la comunidad
internacional y que la responsabilidad por brindar seguridad incluye en la
actualidad a representantes de toda la sociedad civil. Esta transformacin
en el paradigma de la seguridad ha dado como resultado que las crisis de
derechos humanos durante la ltima dcada en Colombia y Per hayan
adquirido tanta notoriedad pblica, al igual que el conocimiento de la
enorme cantidad de personas desplazadas que cruzan las fronteras
internacionales regularmente, los extraordinarios niveles de violencia
criminal y el levantamiento de plataformas de derechos indgenas en los
Andes. A su vez, el creciente inters externo por la regin ayuda a explicar
el notorio aumento de representantes del sistema de Naciones Unidas,
organizaciones internacionales, estructuras regionales, coaliciones de
defensa transnacionales y ONGs nacionales e internacionales, que trabajan
en problemas de derechos humanos.
La fusin de todas las economas nacionales de la regin en una sola
estructura econmica global ha dado tambin lugar a un papel cada vez
ms regulador de las instituciones econmicas multilaterales, como la
OMC, el Banco Mundial y el FMI, los que han puesto en prctica paquetes
de reformas estructurales en Colombia, Ecuador, Per y Venezuela. El
triunfo de las economas neoclsicas en la periferia (Biersteker 1992)
pone de manifiesto el enorme peso que han adquirido los determinantes
de nivel del sistema en el diseo de la estrategia econmica a nivel local,
mientras, a la vez, reducen la autonoma de los actores del estado y la
sociedad en el desarrollo de estrategias autctonas para hacer frente a
los problemas internos.
FLACSO-Chile/UNESCO
140
El conflicto colombiano
La intensificacin del conflicto armado en Colombia desde mediados de
los 90, ha hecho aumentar la preocupacin en los pases vecinos, as
como en Estados Unidos, por el probable efecto de extensin de esta
crisis, principalmente en trminos de inestabilidad e inseguridad nacional
y regional. Luego de la aprobacin de parte de Estados Unidos del paquete
de ayuda a Colombia a mediados del ao 2000, la militarizacin de las
fronteras de pases vecinos en Venezuela, Per y Ecuador (adems de
Brasil y Panam) se intensific de manera alarmante. El objeto es
confrontar las incursiones de la guerrilla y el flujo de cultivo de drogas,
as como de personas desplazadas, que se ha comenzado a producir como
consecuencia de la implementacin de esfuerzos masivos por fumigar los
cult ivos de dr ogas en el sur de Colombia. Clar ament e dichas
preocupaciones no son infundadas. En Venezuela, el secuestro y extorsin
de los habitantes de la zona fronteriza entre Colombia y Venezuela se ha
convertido en una prctica comn, mientras los actores armados se
desplazan libremente entre los dos pases. Los secuestros, las incursiones
de la guerrilla y grupos paramilitares, as como el flujo de cultivos ilcitos
y de personas desplazadas que huyen de la violencia hacia Ecuador, han
acentuado an ms el carcter permeable de la zona fronteriza con su
vecina Colombia. Estos breves ejemplos ilustran la naturaleza cada vez
ms transnacional de la crisis colombiana, as como la participacin de
referentes no gubernamentales, como las poblaciones de inmigrantes y
grupos armados.
Poltica estadounidense hacia la regin Andina
Las diversas formas en que se ha tratado el problemas de las drogas
ilcit as en pases como Colombia, Per y Bolivia, se der ivan
fundamentalmente del enfoque adoptado por Estados Unidos en relacin
con este problema (Tickner 2000). La definicin del trfico de drogas
como asunto de seguridad nacional en Estados Unidos, implica que exista
la tendencia a posponer otros objetivos de largo plazo, entre los que se
incluye el fortalecimiento de las instituciones democrticas, la defensa
de los derechos humanos, la reduccin de la pobreza y la preservacin
del medio ambiente, en beneficio del problema de los narcticos. Adems,
la lgica de guerra contra las drogas de Estados Unidos no hace una
diferencia clara en los campesinos que cultivan coca y las organizaciones
que trafican coca, y ambos son catalogados como criminales por igual.
Como resultado de ello, el problema fundamental de la subsistencia
Seguridad Humana: visin desde Per Arlene B. Tickner / Ann C. Mason
141
econmica, cultural y social que enfrentan los actores sociales marginales
que participan del cultivo de la coca, es, en el mejor de los casos, un
objetivo secundario dentro de las estrategias nacionales de control de la
droga en estos pases. Si bien en toda la regin se han puesto en prctica
esfuerzos de desarrollo alternativos, no se prev un pronto xito en
sustitutos viables y sostenibles del cultivo de coca, tal como lo demuestran
las recurrentes protestas sociales en la regiones que cultivan coca en
Bolivia y Colombia. Finalmente, las estrategias antinarcticos de Estados
Unidos en los pases de la regin Andina que hacen nfasis en la
erradicacin de cultivos han fracasado de manera lamentable en cuanto
a poder reducir el suministro de drogas ilcitas en el mercado de Estados
Unidos. Lo que ha sucedido es que los cultivos ilcitos simplemente han
cambiado de ubicacin (de un pas a otro o entre regiones dentro de un
pas), generando nuevas formas de anoma entre los pases.
El creciente papel de las fuerzas militares en la regin ha tenido tambin
el efecto de subordinar los patrones de seguridad locales a los imperativos
de seguridad de Estados Unidos. La presencia militar en Colombia se ha
extendido a Ecuador luego de un acuerdo que facilita el uso de la base de
la fuerza area de Manta como centro operativo de avanzada (FOL por
sus siglas en ingls) para misiones de reconocimiento antinarcticos. Las
repercusiones de esta situacin tienen varios aspectos e incluyen el
agravamiento de las tensiones locales, as como la imposicin de los
intereses en seguridad nacional de Estados Unidos por sobre las
preocupaciones regionales.
Comercio de armas y drogas
Una parte importante del cultivo, procesamiento y trfico de drogas
ilcitas se concentra en los pases de la regin Andina, mientras que los
flujos de armas cruzan toda la regin. Los efectos de ambos mercados
negros en trminos de su capacidad para aumentar la corrupcin, privatizar
la seguridad y socavar la autoridad del gobierno, son bien conocidos. Si
bien el comercio de armas ilcitas en Amrica Latina ha sido alimentado
principalmente por la droga y las actividades insurgentes relacionadas, l
tambin suministra armas a organizaciones criminales comunes, creando
de esta forma una dinmica extremadamente compleja que comprende
una amplia var iedad de act or es t r ansnacionales en r elaciones
multidimensionales y sumamente interdependientes. La explosin de la
actividad criminal (y poltica) transnacional en la regin durante la ltima
dcada se ha visto facilitada por transformaciones normalmente asociadas
a la globalizacin, entre las cuales se puede mencionar una economa
FLACSO-Chile/UNESCO
142
global cada vez ms fluida, revoluciones en las comunicaciones y el
transporte y reduccin en la soberana de los estados. Como resultado
de ello, las operaciones transnacionales traspasan las fronteras territoriales
como si ellas no existieran, exhibiendo a la vez una enorme capacidad
para movilizar recursos en respuesta a las oportunidades de ganancias
que se perciben (Serrano 2000: 90-91). Dichas organizaciones o redes se
establecen en escenarios que cuentan con estados dbiles y/o gobiernos
ilegtimos que proporcionan condiciones favorables para sus actividades
ilegales, debido a los elevados niveles de corruptibilidad, as como a causa
de las restricciones para ejercer las funciones tradicionales, como la
administracin de la seguridad y control de fronteras.
Las transacciones de armas por drogas que incluyen una amplia gama
de actores estatales y no estatales se han convertido en un hecho cada
vez ms comn en la r egin Andina. En el caso colombiano, el
desmantelamiento de los carteles de Medelln y Cali a mediados de los
90 cre un vaco que fue llenado en parte por la creciente participacin
de la FARC y los grupos paramilitares en diversos aspectos del comercio
de drogas entre 1994 y 1998. Desde esa poca, los ingresos provenientes
de la droga se han convertido en una fuente importante de financiamiento
de las actividades armadas de ambos grupos (Rangel 2000). En el caso de
la FARC, adems de sospecharse de sus vnculos con organizaciones
terroristas y de trfico de drogas internacionales, como el cartel de Flix
Arellano de Mxico y el IRA, existe abrumadora evidencia acerca de los
vnculos de esta organizacin con la mafia rusa, la cual se ha ido
involucrando cada vez ms en operaciones mundiales que comprenden
armas, drogas y lavado de dinero (Bagley 2001:3).
Una red de contrabandistas que oper entre 1999 y 2000 inclua
grandes envos de armas provenientes del mercado negro ruso a cambio
de la cocana proporcionada por la FARC para ser vendida en Europa. En
Jordania, pas que se utiliza para reaprovisionarse de combustible en ambas
direcciones, normalmente se soborna con cocana a funcionarios
corruptos del gobierno. Adems, se descubri que el barn de la droga
en Brasil, Luiz Fernando Da Costa (alias Fernandinho), capturado en
Colombia a principios del 2001, desempeaba un papel importante como
intermediario en estas transacciones (Bagley 2001: 11-12). El ahora
tristemente clebre escndalo de trfico de armas entre Per y Jordania
de mediados del ao 2000, en el que se descubri que el Director Nacional
de Inteligencia Vladimiro Montesinos haba estado tambin involucrado
en la venta de armas a la FARC, nubla an ms este escenario.
Seguridad Humana: visin desde Per Arlene B. Tickner / Ann C. Mason
143
Movimientos de resistencia social
Los desafos que plant ean los movimient os sociales a nuest r o
entendimiento de la dinmica de la seguridad en la regin Andina
transciende el impacto inmediato de la protesta popular dentro del
escenario especfico de cada pas. La influencia del movimiento social se
relaciona especficamente con: (1) el papel de la globalizacin y la reforma
neoliberal en la transformacin de los espacios donde tiene lugar la
protesta y la resistencia; (2) la promocin de vnculos transnacionales
entre los actores sociales; y (3) el grado en que estos procesos socavan
las nociones de territorio (Alvarez, Dagnino y Escobar 1998).
A mediados de los 90 fuimos testigos de un aumento de la actividad
de los movimientos sociales en toda Amrica Latina, especialmente en
respuesta a los efectos negativos que se perciban producidos por el
neoliberalismo y la globalizacin en los pases de la regin, as como por
la falta de respuesta de las autoridades pblicas a la difcil situacin de los
sectores ms bajos de la sociedad (Seoane y Taddei 2001). Si bien los
movimient os r ur ales Zapat ist a y Sin Tier r a en Mxico y Br asil,
respectivamente, se convirtieron en dos de las manifestaciones ms visibles
de resistencia, tambin aument de manera considerable la protesta
popular, encabezada especialmente por movimientos campesinos e
indgenas de los pases andinos. Por ejemplo, en las zonas productoras
de coca de Bolivia, Colombia y Per, a menudo la resistencia social ha
estado asociada con la poltica antinarcticos de Estados Unidos. En el
caso de Bolivia, las bien organizadas asociaciones de productores de coca
de la zona de Chapare se han opuesto de manera sistemtica a los
esfuerzos del gobierno por eliminar la produccin de coca con protestas
nacionales masivas desde principios de los 90. Entre 1996 y 1997, los
esfuerzos de fumigacin sin precedentes en el sur de Colombia tambin
provocaron violentas protestas sociales en los departamentos de
Putumayo, Caquet, Cauca y, principalmente, Guaviare, que a su vez
permitieron que las FARC fortalecieran su base social de apoyo entre
los campesinos comprometidos en el cultivo de la coca (Vargas 1999).
Frecuentemente, este tipo de escenarios se presenta en toda la regin
Andina y expresa una variedad de demandas que van desde mejoras en
los salarios, aumento de precios para los productos agrcolas hasta acceso
a los servicios pblicos, entre otros.
En pases como Ecuador, Bolivia y Per (y en menor medida Colom-
bia), las diferencias de clases que subyacen en las protestas sociales se
hacen an ms complejas a causa de las divisiones tnicas inherentes de
estas sociedades. Por ejemplo, la Confederacin de las Nacionalidades
FLACSO-Chile/UNESCO
144
Indgenas del Ecuador (CONAIE), es uno de los movimientos indgenas
mejor organizados de toda Amrica Latina. El levantamiento de enero
del 2000 que produjo la destitucin del presidente ecuatoriano Jamil
Mahaud fue orquestado por grupos indgenas dirigidos por la CONAIE,
junto a miembros de las fuerzas armadas. A estos sigui una serie de
protestas indgenas en masa que llevaron a la paralizacin de Ecuador en
varias oportunidades durante el 2000 y 2001.
Conclusiones
El anlisis que se presenta en este ensayo ha puesto de manifiesto el
hecho de que la dinmica de seguridad que opera en la regin Andina
incluye una gama muy amplia de referentes, que van desde el estado
hasta el individuo. Sin embargo, la regin, estados, grupos sociales e
individuos de la regin Andina no slo experimentan diversos tipos de
seguridad, sino que las amenazas a un dominio de la seguridad pueden
dar como resultado una mayor vulnerabilidad de otro dominio. Esto es
especialmente evidente en el caso de la seguridad del estado y de los
individuos. Como se mencionara anteriormente, una de las caractersticas
comunes que comparten los pases de la regin Andina, es la debilidad
del Estado. Segn Brian Job (1992: 17-18), la falta de legitimidad
caracterstica de los estados dbiles conduce a un dilema de inseguridad
que frecuentemente pasa por alto la seguridad de los ciudadanos. Debido
a que se objeta la naturaleza del estado, la nocin de amenaza se deriva
principalmente de las amenazas internas a la propia existencia del Estado.
En consecuencia, el instinto del estado por la auto-preservacin reduce
su capacidad institucional en cuanto a proporcionar seguridad y bienestar
para la poblacin en general, lo que lleva a una mayor vulnerabilidad de la
sociedad en su conjunto.
Uno de los mayores obstculos a la incorporacin amplia del concepto
de seguridad humana a nivel de polticas en la regin Andina, es la
suposicin comn que se deriva principalmente del dilema de inseguridad
de que la seguridad de los individuos es de alguna forma contraproductiva
para, antes que complementaria de, la seguridad del estado. Una
interpretacin ms amplia y proactiva de la nocin de seguridad misma,
como la que hemos postulado en este anlisis, tendr que recorrer un
largo camino para superar esta falsa dicotoma.
Seguridad Humana: visin desde Per Arlene B. Tickner / Ann C. Mason
145
Bibliografa
Alvarez, Sonia E., Evelina Dagnino, Arturo Escobar, 1998. Introduction:
The Cultural and the Political in Latin American Social Movements,
en Sonia E.Alvarez, Evelina Dagnino, Arturo Escobar, eds., Culture of
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III. III.
III. III. III.
SEGURIDADHUMANA: SEGURIDADHUMANA:
SEGURIDADHUMANA: SEGURIDADHUMANA: SEGURIDADHUMANA:
ORDENPOLTICOYSOCIAL ORDENPOLTICOYSOCIAL
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1
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2
I
Para Centroamrica en general, y para Guatemala en particular, las
consideraciones en torno a la necesidad de conceptos de seguridad
centrados en la persona humana no son materia de especulacin terica,
sino tema inevitable de la agenda pblica de pases que intentan escapar
a ciclos de violencia poltica y violacin sistemtica de los derechos
humanos. Los conflictos polticos de la segunda mitad del siglo XX dejaron
en las sociedades centroamericanas una cauda de destruccin y muerte
que han hecho evidente la necesidad de construir nuevas concepciones
1. Esta ponencia est basada en el artculo De la Teora a la Prctica: Reflexiones sobre
la Seguridad Democrtica, que aparece en Arvalo de Len, Bernardo; Gonzlez, Patricia;
y Vela, Manolo, Seguridad Democrtica en Guatemala: Desafos de la Transformacin,
FLACSO-Guatemala, 2002.
2. Coordinador Area de Estudios de Seguridad, FLACSO-Guatemala
FLACSO-Chile/UNESCO
150
de seguridad que eviten la aberracin de estados que, en aras de una
segur idad ent endida como super vivencia de un or den polt ico
determinado, sacrifican la seguridad de sus ciudadanos. Consecuen-
temente, la revisin de las concepciones de seguridad nacional y regional
ha sido punto en la Agenda de los procesos de pacificacin y democra-
tizacin que tuvieron lugar durante las ltimas dcadas del siglo pasado.
A nivel regional, el reconocimiento de la inoperancia de los marcos
tradicionales de la seguridad en el nuevo contexto poltico del istmo dio
lugar al esfuerzo por establecer en Centroamrica una regin de ..paz,
libertad, democracia y desarrollo... Este esfuerzo se desarroll en el
marco del nuevo proceso de integracin regional que los pases del istmo
emprendieron tras el exitoso proceso de pacificacin y democratizacin
de Esqupulas. Como un intento consciente de establecer un referente
conceptual comn que sirviera de respaldo regional a los procesos de
democratizacin nacionales, y de la misma manera como las antiguas
est r uct ur as de segur idad r egional ser van a las est r at egias
contrainsurgentes de los estados autoritarios, este esfuerzo condujo a la
suscripcin, en 1993, del Tratado Marco de Seguridad Democrtica
(TMSD) en Centroamrica. La nueva orientacin democrtica de la
gestin estatal de la seguridad queda claramente establecida en su parte
preambular:
El Modelo Centroamericano de Seguridad Democrtica tiene su razn
de ser en el respeto, promocin y tutela de todos los derechos humanos,
por lo que sus disposiciones garantizan la seguridad de los Estados
centroamericanos y sus habitantes, mediante la creacin de condiciones
que les permitan su desarrollo personal, familiar y social en paz, libertad
y democracia. Se sustenta en el fortalecimiento del poder civil, el
pluralismo poltico, la libertad econmica, la superacin de la pobreza y
la pobreza extrema, la promocin del desarrollo sostenible, la proteccin
del consumidor, del medio ambiente y del patrimonio cultural; la
erradicacin de la violencia, la corrupcin, la impunidad, el terrorismo, la
narcoactividad y el trfico de armas; el establecimiento de un balance
razonable de fuerzas que tome en cuenta la situacin interna de cada
Est ado y las necesidades de cooperacin ent re t odos los pases
centroamericanos para garantizar su seguridad
En el caso de Guatemala, el esfuerzo por redefinir los conceptos de
seguridad que rigen la accin del estado en la materia se recogi en el
proceso de negociaciones polticas que pusieron fin en 1996 a ms de
t res dcadas de enfrent amient o armado int erno. El Acuerdo de
Fortalecimiento del Poder Civil (AFPC) y Funcin del Ejrcito en una
Democracia, parte integral del conjunto de los Acuerdos de Paz, incorpor
una referencia explcita a la necesidad de nuevos marcos conceptuales
Seguridad democrtica en Guatemala: reflexiones... Bernardo Arvalo de Len
151
para la seguridad, desarrollando un concepto de Seguridad Integral que
las partes signatarias se comprometieron a instituir como principio rector
de la poltica de seguridad del estado guatemalteco, que se define as:
La seguridad es un concepto ms amplio que no se limita a la proteccin
contra amenazas armadas externas, a cargo del Ejrcito, o a la proteccin
contra las amenazas al orden pblico y a la seguridad interna, a cargo de
la Polica Nacional Civil. El conjunto de los Acuerdos de Paz de Guatemala
plantea que la paz firme y duradera requiere el respeto de los derechos
humanos, y al carcter multitnico, pluricultural y multilinge de la Nacin
guatemalteca, el desarrollo econmico del pas con justicia social, la
participacin social, la conciliacin de intereses y el fortalecimiento de la
institucionalidad democrtica..... Dentro de este concepto, la seguridad
ciudadana y la seguridad del estado son inseparables del pleno ejercicio
de los ciudadanos de sus derechos y deberes polticos, econmicos,
sociales y culturales. Los desequilibrios sociales y econmicos, la pobreza
y la pobreza extrema, la discriminacin social y poltica, la corrupcin,
entre otros, constituyen factores de riesgo y amenazas directas para la
convivencia democrtica, la paz social y, por ende, el orden constitucional
democrtico
Aunque con distinto calificativo -democrtica o integral- y con algunos
matices distintos, la intencin de ambos esfuerzos es la misma: establecer
un nuevo referente conceptual para la accin de seguridad de estados
democrticos. Un nuevo concepto que se sustenta en dos principios
bsicos: en primer lugar, la conviccin de que en un rgimen democrtico
los intereses de seguridad del estado no pueden entrar en contradiccin,
ni subordinar, los intereses de seguridad de las personas. En segundo
lugar, que las condiciones de seguridad que la persona humana requiere
par a su desar r ollo y que al est ado le cor r esponde pr ocur ar en
cumplimiento de sus funciones bsicas, no se limitan a los temas poltico-
militares tradicionales ni a las cuestiones de orden pblico, sino que
incorporan al conjunto de temas polticos, econmicos y sociales que
aseguran una vida libre de riesgos y preocupaciones.
Este nfasis es producto directo de la experiencia de sociedades
sometidas a las arbitrariedades de regmenes polticos para los que, ante
la imposibilidad de desarrollar bases de legitimidad dado su carcter
excluyente y autoritario, el principal recurso para el mantenimiento del
orden pblico y para su propia existencia era el poder coercitivo del
Estado. Cuando las contradicciones implcitas en el establecimiento de
un orden poltico que subordinaba los intereses del conjunto de la
sociedad a los de algunos de sus sectores daban lugar al surgimiento de
acciones contestatarias algunas de las cuales asuman el carcter de
movimientos insurreccionales- el estado volcaba este poder en contra
FLACSO-Chile/UNESCO
152
de sus propios ciudadanos, con consecuencias a veces trgicas. La
seguridad de las personas sacrificada ante la seguridad del Estado.
Evidentemente, esta contraposicin de intereses entre sociedad e
instituciones polticas es imposible en un rgimen democrtico, cuya
gobernabilidad descansa en la legitimidad que le otorgan los ciudadanos
a un orden poltico en sus diferentes expresiones legales e institucionales.
Desde este punto de vista, el establecimiento de regmenes democrticos
sera suficiente para transformar sustantivamente los marcos conceptuales
de la seguridad: la lgica de los valores y principios democrticos,
introyectada en los actores polticos y sociales, permeara las polticas
correspondientes. Sin embargo, en los procesos de consolidacin
democrtica, el establecimiento de regmenes electorales y el desarrollo
de una legislacin adecuada son una de las etapas imprescindible pero
no suficiente- en un proceso de largo aliento que conlleva modificaciones
actitudinales y estructurales que no se pueden gestar por decreto.
Especialmente en el caso de sociedades que acceden por primera vez -o
tras un largo perodo autoritario- a la vida democrtica, como la
guatemalteca, el alcance de las transformaciones abarca aspectos de
cultura poltica cuyo cambio nunca es fcil ni rpido. En el nterin, en el
contexto de una institucionalidad formal democrtica pueden persistir
ncleos de valores, actores, actitudes, percepciones e instituciones cuya
orientacin responda a elementos residuales autoritarios.
II
La seguridad es uno de los mbitos de poltica pblica en donde existe
una susceptibilidad mayor a la concentracin de elementos residuales de
esta naturaleza. La centralidad del aparato de seguridad del estado en la
gestin autoritaria y la consecuente necesidad de establecer un claro
control doctrinario sobre la funcin, generaron un complejo conceptual-
institucional que no se adapta plenamente de manera espontnea a una
lgica democrtica. No porque necesariamente exista una intencin
explcita de resistencia, sino porque ante la ausencia de claras alternativas
conceptuales y operativas, las antiguas lgicas mantienen su vigencia por
simple inercia institucional.
Desde este punto de vista, los desarrollos conceptuales en torno a la
seguridad consignados en el TMSD y en el AFPC son de importancia
cardinal. El rescate de la persona humana como objetivo ltimo de la
accin de seguridad del Estado, y la consecuente ampliacin de la agenda
para incorporar amenazas a la seguridad de las personas anteriormente
Seguridad democrtica en Guatemala: reflexiones... Bernardo Arvalo de Len
153
relegadas o simplemente ignoradas, constituyen el cimiento imprescindible
de una renovada gestin de la problemtica de seguridad por parte del
est ado. Per o son slo un cimient o, que sin la cor r espondient e
construccin institucional leyes, instituciones, mecanismos operativos-
no bastan para extirpar los elementos autoritarios residuales, ni
consecuentemente- incidir de manera real en las condiciones de seguridad
de la poblacin del pas.
Dos son los obstculos que en el caso guatemalteco habr que superar
en dicho esfuerzo de construccin institucional: el deslinde conceptual
entre la seguridad y el desarrollo que resulta de la incorporacin de
nuevos temas a la agenda de seguridad, y la debilidad de la capacidad
estatal para disear e implementar polticas pblicas, que tiene su
explicacin en la naturaleza del proceso de consolidacin democrtica.
En el primer caso, es evidente que la incorporacin a la nueva agenda
de seguridad de temticas como el desarrollo sostenible, la pobreza y la
pobreza extrema, la proteccin al patrimonio cultural (TMSD), o los
desequilibrios sociales y econmicos, la discriminacin social y poltica, y
la corrupcin (AFPC), genera una superposicin entre las agendas de
seguridad y de desarrollo que no es resuelta en ninguno de los dos
acuerdos. Ms all de la declaracin poltica de los nuevos principios y
orientaciones, los acuerdos no establecen mecanismos institucionales
operat ivos que permit an deslindar clarament e ambos mbit os, y
consecuentemente, concentran el esfuerzo de polticas en rganos de
seguridad dedicados a las temticas tradicionales: defensa, seguridad in-
terior, orden pblico. Consecuentemente, la intencionalidad de generar
una gestin pblica de la seguridad distinta, amplia e integradora, queda
trunca. La dificultad de trascender el mbito declarativo genera vaguedad
e incertidumbre en torno a la agenda de seguridad, y limita las posibilidades
de que la poltica sectorial recoja el espritu amplio e integral de la
declaracin poltica: en el mejor de los casos, principios bsicos de vigencia
y proteccin a los derechos humanos se incorporan en las normativas de
los aparatos de seguridad (lo que por s solo, cabe mencionar, es un
avance importante) pero siempre dentro del mbito de las temticas de
seguridad tradicionales.
En el segundo caso, cabe recordar que el proceso de consolidacin
democrtica en Guatemala se lleva a cabo en un contexto marcado por
dos rasgos crticos: un estado dbil institucionalmente, con serias
limitaciones en materia de recursos humanos y materiales, y una clase
poltica que en su mayora tiene dificultades para trascender actitudes
clientelares y electoreras ancladas en la democracia de fechada de los
regmenes autoritarios. Esta situacin dificulta la gestacin de polticas
FLACSO-Chile/UNESCO
154
pblicas claras, coherentes, dotadas de una temporalidad de mediano y
largo plazo que trascienda gestiones personales, y que expresen la claridad
conceptual, la voluntad poltica, y la habilidad operativa que requiere
cualquier gestin pblica en contextos de construccin institucional. En
el caso de la seguridad, esta necesidad es crtica no slo en la medida en
que la ausencia de una clara poltica sectorial permite la permanencia de
elementos residuales autoritarios que se pueden manifestar en distintos
aspectos de la gestin pblica correspondiente, sino en tanto que la
persistencia de estructuras institucionales no renovadas a fondo plantea
una amenaza potencial a los esfuerzos de consolidacin del rgimen
democrtico.
En efecto, la persistencia de una cultura poltica mayormente autoritaria
en todos los niveles de la sociedad plantea el riesgo del recurso por
parte de actores estatales o de la sociedad civil- a soluciones rpidas, de
fuerza, muy propias de los imaginarios autoritarios, ante situaciones de
crisis poltica o de seguridad. Resultado de las debilidades estructurales
del estado guatemalteco para cumplir de acuerdo a las expectativas de la
poblacin las funciones bsicas de desarrollo, proteccin e integracin,
las instituciones estatales encuentran problemas para legitimarse a ojos
pblicos. Esta combinacin de expectativas insatisfechas y legitimidad
precaria genera problemas de gobernabilidad que se expresan, por una
parte, en expresiones anmicas como el defenestramiento de funcionarios
edilicios y los linchamientos, y por la otra, a demandas de corte autoritario
como la militarizacin de la seguridad pblica, o la invitacin ms o menos
velada a la intervencin militar en la crisis poltica del momento.
En escenarios de esta naturaleza, la reforma de las instituciones del sector
seguridad de acuerdo a los nuevos marcos conceptuales sirve no slo a
una mejor gestin sectorial sino que contribuye directamente a las
posibilidades de consolidacin poltica. Despus de todo, la mejor garanta
para la seguridad humana se encuentra en el mantenimiento del marco
de libertades y derechos de la democracia.
III
El reto central para Guatemala es, por lo tanto, lograr traducir los
principios declarativos de la seguridad democrtica o integral en una
poltica clara, dotada de los instrumentos que le permitan una plena
operatividad en la gestin de la seguridad. Y para estos efectos, debe
comenzarse deslindando claramente la agenda de la seguridad de la del
desarrollo.
Seguridad democrtica en Guatemala: reflexiones... Bernardo Arvalo de Len
155
Evidentemente, el primer objetivo debe ser establecer claramente a
qu nos referimos mediante el concepto seguridad, especialmente ante
el surgimiento de versiones alternativas o con calificativos similares pero
no necesariamente idnticos, que han dado lugar a ambigedades y
confusiones.
En este sentido, la primera observacin debe referirse a la opcin
entre una concepcin restringida de seguridad y una concepcin amplia.
Esta distincin establece dos extremos en un continuum que va desde la
concepcin de segur idad cent r ada en pr oblemas est r at gicos
internacionales de carcter polticomilitar, que limita la agenda de
seguridad a las amenazas a la integridad territorial y la soberana poltica,
hasta la concepcin de seguridad que incorpora las distintas condiciones
polticas, econmicas, sociales y culturales necesarias para garantizar el
bienestar de las personas y la sociedad. Dentro de este continuum, cada
estado identifica un concepto especfico, expresado en un modelo legal
institucional operativo, que responda a las condiciones especficas de
su contexto general: poltico, social, econmico, internacional, etc.
En el caso guatemalteco ha sido necesaria la adopcin de un concepto
amplio de seguridad que incorpora en su agenda una serie de elementos
de riesgo a las condiciones de bienestar econmico, poltico y social de
la sociedad guatemalteca. Ms all de su valor retrico, esta reformulacin
es necesar ia en t r minos de cont r ar r est ar las int er pr et aciones
estatocntricas y militaristas que han sido gestadas en el marco del Estado
contrainsurgente, y restablecer clara e inequvocamente que el bien a
defender por la accin de seguridad del Estado es, prioritariamente, la
persona humana. Sin embargo, en un contexto de subdesarrollo como el
de nuestro pas, esta ampliacin implica casi superponer la agenda de la
seguridad a la del desarrollo.
Como r esult ado de la incapacidad hist r ica del est ado par a
implementar por falta de voluntad poltica o por falta de medios
materiales e inmateriales- polticas pblicas eficaces que atiendan a las
necesidades de bienestar de la poblacin, las condiciones de vida del pas
son tales que capas mayoritarias de la poblacin se encuentran expuestas
de manera cotidiana a riesgos que erosionan severamente sus niveles de
bienestar: niveles de morbilidad y mortalidad, de desnutricin y hambre,
de desempleo y pobreza, de violencia comn y de crimen organizado, de
degradacin ambiental y contaminacin, entre otras. La superacin de
estas vulnerabilidades en la vida de la sociedad es la tarea central de las
autoridades polticas de un estado en vas de desarrollo: polticas de
salud para resolver la problemtica de la morbilidad y la mortalidad;
polticas econmicas y financieras, agrcolas y laborales, de empleo y de
FLACSO-Chile/UNESCO
156
seguridad social, para atender los problemas de pobreza y desempleo,
etc. Consecuentemente, establecer que la tarea de la seguridad es la
creacin de condiciones para la superacin de los distintos riesgos que
amenazan la calidad de vida de la poblacin, es crear una superposicin
completa entre los mbitos del desarrollo y de la seguridad: una misma
agenda.
En efecto, esta situacin es claramente negativa tanto como para la
problemtica del desarrollo como para la problemtica de la seguridad.
Para la primera, la conceptualizacin de la solucin a las vulnerabilidades
generadas por el subdesarrollo como problemas de seguridad dificulta el
proceso de diseo e institucionalizacin de polticas pblicas. Dado que
el mbito de la seguridad es fcilmente identificable con el mbito de la
emergencia o urgencia, y que las situaciones de emergencia requieren
medidas extraordinarias, la superposicin de desarrollo y seguridad implica
asignar al desarrollo las caractersticas de situacin de excepcin implcitas
en toda emergencia. Y es evidente la inconveniencia de situar amplios
temas de la agenda pblica del pas en los mbitos de la excepcionalidad,
especialmente cuando los bajos niveles de institucionalizacin poltica y
la persistencia de elementos de cultura poltica autoritaria conllevan la
ausencia de adecuadas estructuras de control pblico y auditora social.
Muy fcil y rpidamente, puede caerse en situaciones en las que las
condiciones excepcionales de la problemtica del desarrollo justifiquen
la suspensin de la nueva normativa democrtica en aras de la eficacia y
la seguridad. Desde la vigencia de normas jurdicas de debido proceso o
directrices administrativas sobre administracin de recursos, hasta la de
garantas polticas colectivas o individuales, el efecto de la rutinizacin de
la excepcionalidad como mecanismo de gobierno es fatal para la
consolidacin del Estado democrtico de derecho.
Por otra parte, la ubicacin de un tema dentro de la agenda de
seguridad implica su priorizacin dentro de la agenda poltica del Estado,
lo que se manifiesta en la movilizacin de recursos extraordinarios para
atender de manera inmediata un problema que se constituye en amenaza.
Desde esta perspectiva, la identidad entre desarrollo y seguridad sera
positiva toda vez que servira para priorizar la importancia de resolver
las condiciones de subdesarrollo y rezago poltico, econmico y social
prevalecientes. Sin embargo, si la agenda de seguridad se superpone con
la del desarrollo si toda situacin de vulnerabilidad de la poblacin se
categoriza como amenaza- el efecto es la priorizacin del conjunto de
polticas del estado, con lo que la idea misma de priorizacin, en tanto
que mecanismo para la movilizacin de recursos materiales e inmateriales,
pierde sentido. Si todo es urgente, nada lo es: el efecto de la agenda de
Seguridad democrtica en Guatemala: reflexiones... Bernardo Arvalo de Len
157
seguridad como mecanismo para la movilizacin extraordinaria de
recursos es, consecuentemente, nulo.
Finalmente, la identificacin de la agenda del desarrollo con la agenda
de seguridad nos coloca, aunque con orgenes diametralmente opuestos,
en un marco conceptual peligrosamente cercano al de la Doctrina de
Seguridad Nacional que aliment las concepciones de seguridad del Estado
contrainsurgente. En efecto, para dicha doctrina, la poltica el conjunto
de acciones estatales en las distintas reas de la vida nacional- constitua
un elemento dentro de la estrategia por la que el Estado deba perseguir
la concrecin de las metas derivadas de su concepcin de la Nacin
como proyecto metahistrico y en el marco de una concepcin defensiva:
los Objetivos Nacionales Permanentes. La seguridad se converta en la
meta suprema del Estado. La necesidad de garantizar la seguridad de
dichos objetivos implicaba, en la prctica, la subordinacin de la poltica
como una herramienta ms en la estrategia del estado que tena como su
ms importante motor intereses de seguridad estatal que, a menudo,
estaban contrapuestos a los intereses de seguridad de la poblacin en su
conjunto.
La identificacin de los objetivos de la poltica de desarrollo como
objetivos de la poltica de seguridad, desde la perspectiva de la seguridad
democrtica, tendra efectos parecidos. Aunque ya no como derivacin
de un proyecto metahistrico, sino como expresin de un pacto poltico
democrtico; y no con las estructuras polticas del estado como eje de la
problemtica, sino con la persona humana y la sociedad como foco de
atencin, la identificacin del desarrollo como objetivo de seguridad
implicara la subordinacin de uno el desarrollo- a la otra la seguridad-
. Esta subordinacin se dara por efecto de las connotaciones de urgencia
y emergencia asociadas a la problemtica de seguridad: el costo implcito
en las situaciones de esta naturaleza obliga a medidas de excepcin que
relegan los procedimientos regulares. Nuevamente, en contextos en los
que la implantacin de los valores democrticos es an precaria, esta
subordinacin puede dar lugar a acciones que, en ltima instancia, terminen
por atentar contra los intereses de consolidacin del sistema democrtico.
De all la necesidad de establecer una clara distincin entre los trminos
seguridad y desarrollo que rescate la especificidad conceptual y operativa
de cada uno de ellos, en inters de la consolidacin de un estado
democrtico de derecho.
Para estos efectos, un primer elemento es la distincin entre seguridad
positiva y seguridad negativa. Seguridad positiva es la capacidad para
continuar o mantener una relacin positiva. Seguridad negativa implica la
capacidad de cortar o detener una relacin negativa. Ubicndonos en el
FLACSO-Chile/UNESCO
158
marco conceptual del concepto de Seguridad Democrtica o de Seguridad
integral, seguridad positiva es la capacidad del Estado de generar
condiciones que mitiguen las vulnerabilidades que afectan a la sociedad y
que atentan contra el bienestar general. Su lgica es la de la identificacin
de las oportunidades y potencialidades que permitan maximizar los
recursos materiales e inmateriales de los que se dispone: en esto consiste
la relacin positiva. Seguridad negativa es la capacidad del estado de
contener o detener las amenazas especficas que atenten contra dichas
condiciones y que afecten el estado de bienestar de la sociedad. Su lgica
es la de la identificacin de riesgos y amenazas que atenten contra los
esfuerzos de generacin del bienestar: en esto consiste la relacin negativa.
Para ambos conceptos el punto de referencia debe ser no una situacin
ideal de seguridad bienestar sino, evidentemente, la situacin especfica
de vulnerabilidad a la que se encuentra expuesta la poblacin en un
momento dado. En otras palabras, es sobre la base de las condiciones de
vida reales y no potenciales de una poblacin, y sobre el carcter real y
no ideal de sta, que deben identificarse los riesgos y amenazas existentes.
Si bien en cuanto a la seguridad positiva la superposicin de mbitos
de seguridad y desarrollo no se resuelve, en lo referente a la seguridad
negativa la confusin desaparece. En efecto, la accin de las polticas de
desarrollo del estado es positiva por definicin, en cuanto a que procura
generar condiciones de bienestar para la poblacin. An cuando el objetivo
de algunas de las polticas pblicas pueda identificarse como el combate
a un flagelo especfico la pobreza extrema, o la mortalidad infantil, por
ejemplo- su sentido es desarrollar una relacin positiva que permita
superar la vulnerabilidad existente. Desde esta perspectiva, una poltica
de Seguridad Positiva sera, en pases cuyas condiciones de desarrollo
exponen a la poblacin a una amplia gama de vulnerabilidades, casi idntica
a la poltica de desarrollo.
En contraste, una condicin de seguridad negativa est dada por las
amenazas que se ciernen sobre las condiciones de bienestar de la
poblacin. En consecuencia, la accin del estado en la materia debera
identificar las relaciones negativas que actan contra las vulnerabilidades
existentes riesgos y amenazas- y definir medidas para contrarrestarlas.
La poltica estatal en la materia sera, por lo tanto, distinta de la poltica
de desarrollo en la medida en que no atiende la generacin de condiciones
de bienestar, sino a la contencin de riesgos o amenazas a ste.
Una nueva distincin nos permitir circunscribir an ms efectivamente
el mbito de los temas de seguridad: la diferencia entre las situaciones o
condiciones de seguridad, y las de inseguridad. Condiciones de seguridad
son aquellas en las que la existencia de riesgos o amenazas al bienestar
Seguridad democrtica en Guatemala: reflexiones... Bernardo Arvalo de Len
159
son estabilizadas, neutralizadas o contrarrestadas, a menudo mediante la
accin estatal. Condiciones de inseguridad son aquellas en las que existen
riesgos o amenazas contra los que no se dispone de contra-medidas
adecuadas. De manera que lo que califica la existencia de una situacin
de seguridad o inseguridad no es la existencia de un riesgo o una amenaza
mucho menos de vulnerabilidades, que en tanto que condiciones dadas
son el punto de partida del anlisis- sino la presencia o ausencia de una
poltica efectiva destinada a contenerla o detenerla.
Si aplicamos desde esta perspectiva la distincin hecha entre seguridad
positiva y negativa, la seguridad positiva procura la generacin de
condiciones de segur idad desar r ollando medidas par a eliminar
efectivamente las vulnerabilidades, los riesgos y las amenazas a la que la
sociedad y sus instituciones se encuentran expuestos. Nuevamente, la
superposicin con el desarrollo es completa. De hecho, la seguridad
positiva sera aquella parcela del desarrollo que atiende a situaciones de
vulnerabilidad que afectan el bienestar de la sociedad y sus instituciones.
Para dar un ejemplo, las polticas de salud materno-infantil, en la medida
en que procuran reducir los ndices de mortalidad y morbilidad de
importantes sectores de la poblacin una vulnerabilidad evidente- seran
a la vez tema parte de una poltica de seguridad positiva, y por lo tanto
de la poltica de desarrollo.
La seguridad negativa, en contraste, procura contrarrestar todos
aquellos riesgos o amenazas que, en un momento dado, rebasan la
capacidad del Estado para proteger la condicin de seguridad de la
sociedad y sus instituciones. Su relacin con el desarrollo sera, por lo
tanto, complementaria: en las polticas para el desarrollo se encontraran
todos aquellos temas para los cuales se implementan medidas que, en la
procuracin de una relacin positiva, promueven condiciones de
seguridad. En las polt icas para resolver la seguridad negat iva se
incorporaran aquellos temas para los que las polticas implementadas en
el marco de las polticas de desarrollo no tienen previstas medidas
adecuadas.
Para efectos prcticos, el trmino seguridad democrtica o integral
debera usarse exclusivamente para indicar la condicin de bienestar que
se genera gracias a la accin de desarrollo del estado, designando como
polticas de desarrollo a las medidas especficas destinadas a procurarla.
El trmino de polticas de seguridad debera confinarse al conjunto de
acciones destinadas a contrarrestar los riesgos y amenazas que se ciernen
sobre las condiciones de vulnerabilidad de la sociedad y sus instituciones.
El paso siguiente consistira en establecer claramente que temas
pertenecen a cada uno de estos mbitos de polticas. La especificidad de
FLACSO-Chile/UNESCO
160
una poltica de seguridad se manifiesta de manera inequvoca en la lista
de temas o problemas que busca abordar y resolver: esto es lo que
normalmente se conoce como la Agenda de Seguridad de un pas. A
partir de los parmetros que ya hemos establecido, podramos caracterizar
la Agenda de Seguridad como la serie de amenazas y riesgos al bienestar
de las personas, la sociedad y sus instituciones polticas, cuyo efecto es
necesario controlar y contrarrestar, y que no estn previstas en las
polticas de desarrollo. En efecto, esta distincin nos permite separar
entre situaciones de riesgo que el estado busca solucionar mediante la
procuracin de condiciones de seguridad positiva en el marco de sus
polticas pblicas regulares, de aquellas que resultan de amenazas contra
las que no se cuenta con medidas concretas y que escapan al mbito de
stas. De hecho, es en esta rea en la que se concentra el reto de la
definicin de nuevos conceptos de seguridad operativos.
Cabe recordar que uno de los peligros de la ampliacin del concepto
de seguridad es la confusin entre los mbitos de la poltica de seguridad
y la poltica de desarrollo. En la medida en que el trmino seguridad
implica a menudo un nivel de movilizacin estatal que implica condiciones
de excepcin, es evidente que uno de los objetivos debe ser reducir al
mnimo posible la serie de temas que son abordados en el marco de una
agenda de seguridad. Especialmente cuando, como hemos sealado,
dentro de esta agenda deben situarse los temas para los cuales el estado
no posee una respuesta institucional prevista y/o adecuada. De hecho,
uno de los objetivos de la accin pblica debe ser la normalizacin de
los temas de seguridad: trasladar problemas o temas del mbito de
emergencia y excepcin de las polticas de seguridad, a las de regularidad
y normatividad de las polticas de desarrollo. Esto sera ndice de la medida
en que la accin estatal es efectiva en la neutralizacin de las distintas
amenazas y en el desarrollo de polticas destinadas a generar condiciones
de seguridad positiva. El objetivo de la poltica de seguridad del estado
debe ser, por lo tanto, mantener reducido al mnimo posible el nmero
de problemas que son atendidos desde la Agenda de Seguridad, as como
el tiempo en que un problema emergente es atendido en el marco de las
polticas de seguridad. Pero en todo caso, el mantenimiento de una agenda
de seguridad reducida comienza por la definicin de los criterios bajo los
cuales una situacin de riesgo o una amenaza califica para ser incorporada
al rgimen de urgencia y excepcin implcito en la Agenda.
Tradicionalmente, los temas que se incorporan en las agendas de
seguridad son aquellos ligados a la problemtica de la supervivencia;
aquellos cuya existencia plantean una amenaza existencial al estado que
justifica la utilizacin de medidas extraordinarias para enfrentarlo.
Seguridad democrtica en Guatemala: reflexiones... Bernardo Arvalo de Len
161
Adaptando una categorizacin establecida para problemas de la seguridad
internacional al mbito de la problemtica de la seguridad democrtica,
podramos establecer tentativamente los siguientes niveles:
a. Problemas Existenciales: aquellos que amenazan a corto plazo la
supervivencia del estado o alguno de sus componentes sociedad,
territorio, sistema poltico;
b. Problemas Vitales: aquellos que amenazan a largo plazo la viabilidad
del estado o alguno de sus componentes;
c. Problemas Mayores: aquellos que de no ser corregidos efectivamente
por el estado, pueden convertirse en vitales; y
d. Problemas Menores: aquellos que afectan el bienestar de la poblacin
pero que en trminos de su magnitud, su mbito o sus efectos, no
constituyen una amenaza mayor.
Evident ement e, los niveles de problemas mayores y menores no
corresponden al nivel de urgencia y excepcionalidad de la agenda de
seguridad, sino al de las condiciones de seguridad positiva que deben
generarse mediante las polticas de desarrollo. Este es precisamente el
reto del desarrollo nacional: si no se atienden, las condiciones de
salubridad del pas para usar slo un ejemplo - pueden deteriorarse al
grado en que amenace la supervivencia de la poblacin, la estabilidad
poltica, la viabilidad econmica, etc. Pero su atencin debe procurarse
en la relacin positiva que entre problema y solucin se genera en las
polt icas pblicas especficas que el est ado debe desar r ollar en
cumplimient o de sus funciones bsicas, y no en el mbit o de
excepcionalidad de la agenda de seguridad. La pobreza no es un tema
para la agenda de seguridad; no lo son tampoco el desempleo, la
insalubridad, la desnutricin, la degradacin ambiental. No porque no
sean temas de suyo importantes, o incluso, vitales a nivel individual
como la insalubridad o la desnutricin-, sino porque en situaciones de
subdesarrollo como las de nuestro pas, estas son condiciones dadas que
deben ser resueltas en el marco de las polticas pblicas regulares.
Igualmente los problemas de carcter vital. Aunque evidentemente la
magnitud que stos plantean los convierten en una amenaza a la viabilidad
del estado, en la medida en que se plantean como problemas cuyo efecto
se plantea a largo plazo, es evidente que carecen del sentido de emergencia
que justifica el recurso a la excepcionalidad implcito en los temas de una
agenda de seguridad. Consecuentemente, los problemas vitales, cualquiera
que sea su gravedad, deben resolverse en el marco de las polticas regulares
del estado: es decir, corresponde a las autoridades gubernamentales
incluirlos dentro de los objetivos de las polticas pblicas regulares, con
FLACSO-Chile/UNESCO
162
el propsito de controlarlos para, en primer lugar evitar que se constituyan
en una amenaza existencial, y a continuacin, contrarrestarlos y superarlos.
De hecho, la capacidad estatal es un elemento central en la definicin de
la naturaleza de un problema: la ausencia o ineficiencia de medidas estatales
adecuadas convierte un problema mayor en uno vital o incluso existencial.
Y a la inversa, una eficiente poltica de seguridad reduce un problema
existencial en uno vital, y una adecuada poltica pblica puede reducirlo
incluso a problema mayor o menor.
Es evidente, por lo tanto, que los temas de una agenda de seguridad
son aquellos de carcter existencial que no puede ser atendidos en el
marco de las polticas regulares del estado. Pero, Qu califica a un
pr oblema par a que sea incluido en los t r minos de ur gencia y
excepcionalidad con que se debe manejar una agenda de seguridad?En
las perspectivas tradicionales de seguridad, y especialmente desde la
perspectiva de la seguridad internacional, la respuesta se limitaba al campo
de poltico-militar: las amenazas militares a la integridad territorial o la
soberana nacional. De hecho, el contexto poltico internacional de la
segunda mitad del siglo XX condujo a una concentracin de los mbitos
de la seguridad a los estrictamente poltico-militares. Pero en el marco
de una definicin amplia e integral como la de la Seguridad Democrtica
Cmo identificar las amenazas existenciales o vitales que, en los distintos
mbitos, amenazan a la persona humana, a la sociedad o a sus instituciones
polticas?Hay amenazas existenciales o vitales en el mbito econmico?
Cules son?Y en lo social, lo poltico, lo ambiental, etc.?Para poder
empezar a bosquejar una respuesta a estas preguntas, debemos establecer
dos conceptos bsicos: securitizacin y umbral.
Securitizacin es la accin de proyectar la poltica ms all de las reglas
establecidas, enmarcando un tema como un correspondiente a un tipo
especial de poltica o por encima de la poltica. Este concepto descansa
en la concepcin de que cualquier tema pblico puede ser ubicado en un
espectro que va de lo no poltico (aquello que no atrae la atencin estatal
ni se vuelve en tema de debate y decisin pblica) a lo poltico ( aquello
que cae en el mbito de las polticas pblicas, requiriendo decisiones y/o
asignacin de recursos por parte de niveles gubernamentales) a lo
securitizado (aquello que constituye una amenaza existencia o vital y por
lo tanto requiere medidas de emergencia que exceden los lmites del
procedimiento poltico regular). Dentro de los mbitos en los que le
corresponde actuar (los dos ltimos) el estado se conduce mediante
medidas especficas: en el mbito de lo poltico, mediante la poltica y
agenda del desarrollo, que es la suma de las polticas pblicas en los
Seguridad democrtica en Guatemala: reflexiones... Bernardo Arvalo de Len
163
distintos sectores; en el mbito de los securitizado, por la poltica y agenda
de seguridad.
La securitizacin efectiva de un tema implica tres etapas bsicas: a. La
identificacin de una amenaza existencial; b. La identificacin de una accin
de emergencia; y c. la liberacin de dicha accin de las limitaciones
establecidas en el marco normativo regular. Existen mbitos en los que,
por el tipo de amenaza su recurrencia, su persistencia, su alcance-, la
sensacin de urgencia y excepcionalidad se institucionaliza, entendiendo
este trmino por el proceso mediante el cual la amenaza se rutiniza en
un marco jurdico-institucional preciso. El caso ms obvio es el de las
amenazas militares: an como amenazas potenciales, el alcance de una
agresin militar elicita las percepciones de seguridad y excepcionalidad
que conducen a securitizar el tema de la defensa nacional a priori. De
igual manera, el mbito del combate a las distintas formas de criminalidad
comn y organizada- que afectan a la sociedad, involucra las medidas de
urgencia y excepcionalidad que colocan a la seguridad pblica de manera
permanente en la agenda de seguridad del estado. Finalmente, el alcance
de dest r uccin asociado a det er minados fenmenos nat ur ales
(terremotos, inundaciones, erupciones volcnicas, etc.) y el tipo de
respuesta necesario para enfrentar sus efectos implica tambin que su
atencin por parte del estado se desarrolla normalmente desde el mbito
de las polticas de urgencia.
Sin embargo, desde la perspectiva de una agenda ampliada, existen
una serie de mbitos que normalmente son evacuados dentro de las
polticas pblicas regulares pero que en determinadas circunstancias
pueden pasar a constituirse en amenazas existenciales. Este es el caso de
securitizacin ad-hoc, en el que la securitizacin de un tema especfico -
en lo social, en lo ambiental, en lo poltico - a partir de las connotaciones
crticas que asume en determinado momento puede trasladarlo del mbito
de las polticas institucionales regulares al mbito de las polticas de
seguridad. Para estos casos, el concepto de umbral adquiere una
importancia cardinal.
Umbral es el concepto que define el lmite a partir del cual un tema pasa
de ser atendido en el marco de las polticas institucionales regulares del
estado, al de las polticas de seguridad: de la agenda del desarrollo a la
agenda de seguridad. Es el vano que debe ser atravesado en y por el
proceso de securitizacin. En los temas en que la securitizacin est
institucionalizada, el concepto de umbral es inoperante: la totalidad del
tema es evacuado, de manera regular, en el marco de excepcionalidad y
urgencia de las polticas de seguridad. En aquellos que normalmente son
atendidos en las polticas pblicas regulares, sin embargo, la importancia
FLACSO-Chile/UNESCO
164
del paso de un tema de uno a otro mbito, y de quien lo decide, es
crucial. Implica la existencia de criterios adecuados a cada mbito, as
como de agentes institucionales claramente identificados que asumen la
responsabilidad de securitizar el tema.
La importancia de identificar claramente a los responsables institucionales
deriva de la imposibilidad de establecer a priori el umbral para cada tema. En
primer lugar, porque la naturaleza especfica de la temtica -poltica, social,
econmica, ambiental- impide establecer criterios genricos de aplicacin
universal: el umbral que justifica trasladar un tema econmico de la agenda
de las polticas pblicas regulares a las de la seguridad puede ser tan alto que
hace muy improbable su aplicacin; pero en el caso de un tema poltico
ligado a la gobernabilidad democrtica el umbral puede ser relativamente
bajo. En segundo lugar, porque el carcter de amenaza existencial no deriva
tanto de la naturaleza misma de un hecho especfico, sino de las percepciones
que en los distintos actores sociales se desarrollan con respecto al mismo.
La seguridad como construccin social es un proceso resultante de la
intersubjetividad dada entre los actores relevantes, en un momento preciso:
que es y que no es amenaza existencial no se descubre; se define.
IV
Evidentemente, el proceso de construccin institucional que se requiere
para poder alcanzar un manejo de las polticas de seguridad y de desarrollo
como mbitos de accin pblica distintos pero integrados alrededor de
un concepto unificador de seguridad democrtica o integral, no ser fcil.
Los esfuerzos de construccin institucional presentan serios problemas
para un pas que an sufre las consecuencias de una crisis poltica larga,
compleja y violenta, que ha minado sus recursos polticos, econmicos,
sociales y humanos. No se trata de un problema que aqueje al sector de
seguridad de manera exclusiva, sino que afecta a la capacidad general del
estado de generar polticas coherentes que le permitan superar sus
actuales condiciones de debilidad y que, consecuentemente, limitan su
capacidad para enfrentar los riesgos y mitigar las vulnerabilidades a las
que se encuentra sometida su poblacin por efecto de niveles de
desarrollo humano vergonzosamente bajos.
Sin embargo, el camino est abierto. Tanto el TMSD y el AFPC
constituyen referentes conceptuales tiles cuyo desarrollo en polticas
adecuadas puede mejorar sustantivamente la capacidad de gestin del
estado en la materia. El afinamiento conceptual del trmino, el deslinde
efect ivo ent re agendas, la inst it ucionalizacin de los mecanismos
Seguridad democrtica en Guatemala: reflexiones... Bernardo Arvalo de Len
165
operativos, y el desarrollo de la gestin pblica en el marco de los
principios de responsabilidad y transparencia que requiere la democracia,
son las etapas necesarias para lograr que las nuevas concepciones de
seguridad trasciendan el mbito declarativo y se traduzcan en una gestin
pblica centrada en la persona humana y fundada en valores democrticos.
COLOMBIA: MSINSEGURIDADHUMANA, COLOMBIA: MSINSEGURIDADHUMANA, COLOMBIA: MSINSEGURIDADHUMANA, COLOMBIA: MSINSEGURIDADHUMANA, COLOMBIA: MSINSEGURIDADHUMANA,
MENOSSEGURIDADREGIONAL MENOSSEGURIDADREGIONAL MENOSSEGURIDADREGIONAL MENOSSEGURIDADREGIONAL MENOSSEGURIDADREGIONAL
JUANGABRIELTOKATLIAN JUANGABRIELTOKATLIAN JUANGABRIELTOKATLIAN JUANGABRIELTOKATLIAN JUANGABRIELTOKATLIAN
1
Introduccin
La regin andina atraviesa hoy una honda crisis de impredecibles conse-
cuencias: Colombia es apenas la punta del iceberg de un enorme tmpa-
no de problemas acumulados en su manifestacin y postergados en su
solucin. De hecho, los Andes se han convertido, desde los noventa y en
el comienzo del siglo XXI, en el mayor foco de inestabilidad e inquietud
continental. En materia poltica, se destacan el autogolpe de Alberto
Fujimori en Per, la cada constitucional de Carlos A. Prez en Venezue-
la, la salida poltica de Abdal Bucaram en Ecuador, el cuasi-desplome de
Ernesto Samper en Colombia y la llegada al poder del exgolpista, Hugo
Banzer, en Bolivia. El descalabro social que llev al derrocamiento de
fact o de Jamil Mahuad en Ecuador, la ambicin aut orit aria de la
cleptocracia establecida por Fujimori en Per, la delicada incertidumbre
institucional generada por Hugo Chavez en Venezuela, los crecientes
1. Director de Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales del Departamento de Huma-
nidades de la Universidad de San Andrs (Victoria, Argentina).
FLACSO-Chile/UNESCO
168
inconvenientes de todo orden que vive Bolivia, la explosiva situacin que
confronta Andrs Pastrana en Colombia, son indicadores elocuentes de
que los Andes estn viviendo un torbellino.
En materia militar, el mayor enfrentamiento limtrofe del hemisferio
se dio entre Ecuador y Per, y la frontera ms tensa del continente es, en
la actualidad, la de Colombia y Venezuela. En el tema de los derechos
humanos, y en comparacin con cualquier otra regin de Amrica, la
zona andina es aquella en la que ms sistemticamente se violan; siendo
Colombia y Per los casos ms dramticos. En la cuestin de las drogas,
los Andes concentran el cultivo, procesamiento y trfico de coca del
continente y las cinco naciones (junto con Mxico) son los actores cla-
ves en el negocio ilcito de los narcticos. En materia de corrupcin, en
el rea se encuentran algunos de los pases con los mayores niveles en el
mundo; destacndose los casos de Bolivia, Ecuador y Venezuela.
En el tema ambiental, los pases andinos muestran altos y preocupantes
grados de degradacin; en especial del espacio amaznico que compar-
ten con Brasil. En trminos socio-econmicos, todas las naciones andinas
exhiben alarmantes ndices de desempleo, marginalidad, pobreza e inse-
guridad con bajos indicadores de calidad de vida, escaso y voltil creci-
miento, fuerte concentracin del ingreso y exigua inversin. En los cinco
pases por igual, aunque con variaciones, se exacerb en la ltima dcada
el desmoronamiento parcial del Estado.
Adicionalmente, en el escenario de la pos-guerra fra, es en la regin
andina (particularmente en Ecuador, Per y Venezuela) en donde los
militares han guardado ms incidencia poltica y gravitacin corporativa.
Asimismo, la Comunidad Andina de Naciones (CAN) est cada da ms
replegada. Por ltimo, el mundo andino es cada vez ms dependiente de
Washington en lo material y poltico y cada vez ms distante del Cono
Sur en lo cultural y diplomtico. La esfera de influencia
2
de Estados Uni-
dos se est desplazando de su tradicional mare nostrum-la amplia Cuen-
ca del Caribe-y se proyecta con ms fuerza en el vrtice andino del con-
tinente sudamericano.
Resumiendo, toda la regin andina sufre simultneamente agudos pro-
blemas de diversa naturaleza. Las muestras de conflictividad social en el
rea tienden a acrecentarse y es patente la incapacidad de los regmenes
democrticos de procesar seculares demandas ciudadanas insatisfechas.
En ese contexto, el caso de Colombia es indudablemente el ms catas-
trfico. Colombia sobresale en la dimensin de su crisis, aunque no es
2. Sobre la nocin de esfera de influencia en la poltica internacional vase, entre otros,
Paul E. Keal, "Contemporary Understanding about Spheres of Influence", en Review of
International Studies, Vol. 9, No.3, 1983.
Colombia: un asunto de seguridad nacional Juan Gabriel Tokatlian
169
un ejemplo aislado y solitario: los Andes viven en condiciones de
ingobernabilidad; lo cual presagia peligrosos cataclismos institucionales.
As entonces, el tratamiento a la crisis de Colombia servir potencial-
mente de modelo de intervencin externa en los asuntos internos del
hemisferio. Asimismo, all se pondr en juego cmo y cunto aporta
nuestra rea (Amrica Latina), regin (Sudamrica) o zona (Cono Sur) a
la resolucin de ese caso. El ejemplo ms difcil -Colombia- debe ser
abordado y no evitado: slo as se podr observar si la diplomacia de
nuestros pases ha madurado suficientemente para enfrentar con mayor
autonoma relativa los desafos del nuevo siglo.
La naturaleza de la guerra
El conflicto armado en Colombia puede ser analizado desde distintas pers-
pectivas. En este caso subrayo dos miradas: una desde el Estado y la otra
desde la guerra misma. Para un creciente nmero de analistas nacionales y
extranjeros el pas andino viene padeciendo el derrumbe del Estado, com-
parable al que precipit al experiencia conocida como la Violencia, pero
ms peculiar y complejo. Segn la expresin acuada por Oquist sobre el
"colapso parcial del Estado" colombiano en los cuarenta y cincuenta las
"articulaciones concretas"-internas y no exgenas- que lo caracterizaron
fueron: 1) la "quiebra de la instituciones polticas establecidas"; 2) la "perdi-
da de la legitimidad del Estado"; 3) las "contradicciones dentro del aparato
armado del Estado"; y 4) la "ausencia fsica del Estado"
3
. Salvo por el tercer
factor, y a pesar de las reformas introducidas en la Constitucin de 1991,
los otros indicadores emergieron con fuerza desde mediados de los se-
tenta y se vienen consolidando a principios del siglo XXI.
Si adoptamos una definicin ms reciente de Estado en colapso-collapsed
state-ste se caracteriza por la implosin de las estructuras de autoridad y
legitimidad
4
. Aparece entonces un fenmeno de ingobernabilidad produc-
to de la articulacin entre fuerzas internas y presiones externas. Guerra y
crimen simultneos en el plano interno conjugados con Plan Colombia e
Iniciativa Andina concurrentes en el plano externo constituyen una combi-
nacin letal. A mi entender, Colombia, que no es un caso indito o excep-
cional, se dirige hacia esa condicin de colapso.
3. Vase, Paul Oquist, Violencia, conflicto y poltica en Colombia, Bogot: Biblioteca Ban-
co popular, 1978.
4. Vanse, entre otros, I. William Zartman (ed.), Collapsed States: The Disintegration and
Restoration of Legitimate Authority, Boulder. Lynne Rienner Publishers, 1995 y William
Reno, "Economic Motivations of Warfare in Collapsed States", en National Strategy Forum
Review, Invierno 2000.
FLACSO-Chile/UNESCO
170
Ello conducir, ms temprano que tarde, a que el pas sea testigo de un
Estado fracasado -un failed state-, es decir; incapaz de proteger a sus indivi-
duos y las comunidades de la fuerzas que amenazan su seguridad existencial
5
.
En ese sentido, Colombia no tiene un Estado anrquico (ausencia completa
de gobierno central) pero s vive en la actualidad una mezcla de Estado
fantasma (ejerce la autoridad en algunas reas limitadas y en otras es inexis-
tente) y Estado anmico (sus energas se consumen combatiendo diversas
modalidades de grupos armados).
Cabe recordar, en este contexto, que de acuerdo a uno de los infor-
mes principales de la trascendente United States Commission on National
Security/21st Century, co-liderada por Gary Hart y Warren Rudman,
Estados Unidos debe establecer prioridades ante la eventualidad de una
expansin del fenmeno de los failed states. As asevera que:
"Not every such problem must be primarily a U.S. responsability,
particularly in a world where other powers are amassing significant wealth
and human resources. There are countries whose domestic stability is,
for differing reasons, of major importance to U.S. interests (such as
Mexico, Colombia, Rusia, and Saudi Arabia). Without prejudging the
likelihood of domestic upheaval, these countries should be a priority
focus of U.S. planning in a manner appropriate to the respective cases.
For cases of lesser priority, the United States should help the international
community develop innovative mechanisms to manage the problems of
failed states".
Siguiendo a los expertos que han definido distintas formas de Estado con
aguda inestabilidad interna, Colombia no tiene un Estado anrquico (au-
sencia completa de gobierno central) pero est cerca de transformarse
en un Estado fracasado, es decir; incapaz de proteger a sus individuos y
las comunidades de la fuerzas que amenazan su seguridad existencial.
Parece claro que el pas no vive una revolucin poltica y popular, ni una
rebelin ciudadana y justiciera contra un Estado robusto y dominante.
Estamos ms bien frente a una revuelta amorfa e intemperante de una
compleja amalgama de sectores emergentes, inconformes, excluidos y
olvidados. Revuelta que es canalizada, parcial y contradictoriamente, por
poderosos grupos armados que, a pesar de carecer de un proyecto
unvoco, afirman su influencia social, su control territorial y su proyec-
5. Sobre el fenmeno de los failed states vanse, entre otros, Robert H. Dorf,
"Democratization and Failed States: The Challenge of Ungovernability", en Parameters,
Verano 1996; Jean-Germain Gros, "Towards a Taxonomy of Failed States in the New
World Order: Decaying Somalia, Liberia, Rwanda, and Haiti", en Third World Quarterly,
Vol. 17, No. 3, 1996; Richard J. Norton y James F. Miskel, "Spotting Trouble Identifying
Faltering and Failing States", en Naval War College Review, Primavera 1997; Susan L.
Woodward, "Failed States: Warlordism and Tribal Warfare", en Naval War College
Review, Primavera 1999 y Daniel Threr, "The Failed State and International Law", en
International Review of the Red Cross, No. 836, Diciembre 1999.
Colombia: un asunto de seguridad nacional Juan Gabriel Tokatlian
171
cin poltica en medio del colapso inacabado del Estado y de la agona de la
sociedad desarmada. Se trata de una agitacin violenta y difusa, impulsada
por igual por movimientos guerrilleros, mafias organizadas y bandas reac-
cionarias, que parecen tener la suficiente fuerza para acorralar al Estado
pero que no poseen la capacidad de construir una nueva autoridad.
La perspectiva de balance que caracteriza a la reflexin en torno a la
legitimidad no parece til en este caso. No hay un proyecto homogneo
que crece en legitimidad mientras otro decrece, compensando as una
situacin de alzas y bajas en trminos de lo que es legtimo e ilegtimo.
No hay una elite tradicional, reinante e ilustrada, ni un contrapoder com-
pacto, vigoroso y civilizador. Asistimos ms bien a legitimidades degra-
dadas; tanto de las existentes como de las desafiantes. Estamos en pre-
sencia del peligrosos fracaso del Estado de derecho pero un horizonte
alterno prximo con capacidad para establecer el orden, la paz y el bien-
estar est ausente. De all que lo que predomine sea la mezcla de guerra
poltica, violencia criminal y violacin humanitaria.
Este conflicto es cada vez es ms intrincado; lo cual no significa, sin em-
bargo, que sea indescifrable. En esa direccin, es pertinente resaltar algunas
tendencias ntidas. La guerra irregular que ha predominado por dcadas en
Colombia tiene cada vez ms espacios de manifestacin donde se viene
transformando en guerra civil, con bandos fuertemente armados liderando
proyectos ideolgicos polarizados y bases de sustentacin social propias.
Asimismo, la guerra poltica tiene crecientemente visos de una guerra
criminal. Cada vez ms los actores armados van degradando su perfil polti-
co, van abandonando prcticas sustentadas en principios y van asumiendo
comportamientos delincuenciales. Adems, el conflicto colombiano es ms
que la sumatoria de dispares y contradictorias guerras locales; el pas viene
atravesado una guerra nacional, es decir; las disputas no se circunscriben a
una racionalidad slo regional, sino que adquieren la lgica de una confron-
tacin extendida a lo largo y ancho de la nacin. En ese contexto, mientras
continan y exacerban los enfrentamientos rurales en ms zonas del pas, se
ha ido instalando la contienda en nuevos mbitos urbanos.
Paralelamente, la guerra en Colombia dej de ser domstica. El pau-
latino, preciso y persistente involucramiento de Estados Unidos en el
conflicto interno ha convertido al pas en epicentro de una guerra de
baja intensidad cada vez ms internacionalizada Por ltimo, la guerra co-
lombiana ya no es limitada en trminos de vctimas, participantes arma-
dos y alcance. Los datos no pueden ser ms elocuentes
6
.
6. Todos los datos ac referidos provienen de informes pblicos colombianos e interna-
cionales. Las cifras proceden de documentos oficiales de entidades como la Procuradura,
la Fiscala, la Defensora del Pueblo, la Cancillera as como de organizaciones no guberna-
mentales colombianas como Fundacin Pas Libre y la Comisin Andina de Juristas y de
instituciones como Amnesty International, Human Rights Watch, entre varias.
FLACSO-Chile/UNESCO
172
Durante la ltima dcada, la violencia poltica se expres con casi 10
muertos por da. Aproximadamente 120 municipios (el 12%del total) est
totalmente destruido por las guerrillas. Slo en el bienio 1998-2000 ocu-
rrieron ms de 500 masacres (asesinato colectivo de cuatro o ms perso-
nas indefensas), en su gran mayora cometidas por el paramilitarismo. Des-
de los ochenta, el nmero de desaparecidos por motivos polticos supera
4.000; solamente en 2000 se produjeron 743 desapariciones. Entre 1995 y
2000, se han llevado a cabo unos 12.000 secuestros a manos de los actores
armados, de la criminalidad comn y hasta de los cuerpos de seguridad del
Estado. En toda la dcada del noventa, la cifra de homicidios super los
250.000. Desde 1996 se ha manifestado un xodo al exterior de casi 350.000
colombianos. En los ltimos tres lustros se ha producido el desplazamien-
to interno forzado de ms de 1.800.000 de personas. Entre asesinados,
mutilados, secuestrados, desplazados y reclutados, ms de 1.000.000 de
nios son vctimas de la guerra. La gran mayora de estos hechos queda
impune. Por todo lo anterior, la guerra colombiana ha producido, produce
y seguir produciendo una angustiosa y desbordada inseguridad humana
que afecta, principalmente, a la poblacin civil no combatiente.
Esta cambiante, complicada y crtica conflictividad en Colombia ha ido
alentando una injerencia estadounidense en los asuntos del pas. No hay
unanimidad en Estados Unidos, ni un consenso definitivo entre ese pas y
Amrica Latina, sobre la mejor salida del conflicto armado colombiano. S
hay relativo acuerdo en cambio sobre los potenciales efectos continenta-
les negativos, en particular entre los pases vecinos, de la situacin por la
que atraviesa el pas andino.
Washington, con un tcito consentimiento latinoamericano evidente
en el notorio silencio regional, ha ido desplegando una modalidad indita
de intervencin indirecta en el caso colombiano. Por un lado, se observa
el intervencionismo de viejo cuo, tpico de la guerra fra: como en su
momento en El Salvador, ahora Estados Unidos apoya militarmente (asis-
tencia, armas, entrenamiento, informacin, etc.) a un pas afectado por
una guerra interna cada vez ms cruenta. La mayor importancia geopoltica
de Colombia, su dimensin territorial, demogrfica y econmica y la
combinacin de diferentes amenazas (narcotrfico, crimen organizado,
guerrilla, terrorismo, paramilitarismo) han contribuido a que la ayuda
estadounidense a Bogot se torne masiva y creciente.
Por otro lado, se advierte el intervencionismo de nuevo tipo pos-
guerra fra: presin y apoyo (segn el caso) a los pases limtrofes para
crear un "cordn sanitario" diplomtico y militar alrededor de Colom-
bia, por una parte, y desarrollo de planes de contingencia para un poten-
cial uso mayor de la fuerza con la eventual participacin de pases amigos
de Washington, por otra parte.
Colombia: un asunto de seguridad nacional Juan Gabriel Tokatlian
173
Este modelo dual viene perfeccionndose en los ltimos aos y tiene
varios componentes. Entre ellos cabe destacar el aumento de la ayuda de
seguridad a Colombia; la elevacin del perfil de Colombia como "pas-
problema" en el plano hemisfrico e internacional; el crecimiento de una
diplomacia regional destinada a movilizar a los pases del rea en estrate-
gias de contencin del fenmeno colombiano; y el incremento de una
retrica oficial unificada en torno a la presencia de una amenaza
"narcoguerrillera" inexorable en Colombia.
Potencialmente, este nuevo intervencionismo en Colombia podra
adoptar tres formas. Primero, la "intervencin por imposicin": contra la
voluntad de los colombianos y a pesar de los esfuerzos de negociacin
interna, Washington concreta una coalicin ad hoc que decide involucrarse
militarmente en el pas andino para establecer un nuevo "orden". Segun-
do, la "intervencin por desercin": el Estado colombiano no puede con-
tener el conflicto armado interno ni garantizar la soberana nacional; lo
cual sirve de excusa para que Washington encabece una coalicin inter-
ventora temporal hasta fortalecer el poder establecido en Bogot. Y
tercero, una "intervencin por invitacin": un gobierno electo solicita
colaboracin externa ante la imposibilidad de preservar, de modo aut-
nomo, el orden interno, la unidad nacional y la institucionalidad demo-
crtica. As, militares colombianos ms fuerzas extranjeras dirigidas por
Estados Unidos y compuestas por varios pases del hemisferio, actuaran
conjuntamente con la esperanza de evitar una implosin nacional. Aun-
que hoy despierten un justificado rechazo, no habra que desechar la
probabilidad poltica de que alguno de estos escenarios se contemple
seriamente; siendo el ltimo el menos improbable.
En breve, la naturaleza degradada de la guerra colombiana sumada al
intervensionismo estadounidense en Colombia han pasado a constituir-
se en un grave problema de seguridad regional a pesar de que los pases
latinoamericanos, en general, parecen impvidos frente a esa explosiva
combinacin de fenmenos.
El Plan Colombia de Estados Unidos
Ya se encuentra en ejecucin la multimillonaria asistencia de seguridad
de Estados Unidos a Colombia: en 2000 el Congreso en Washington
autoriz US$ 1.319,1 millones para responder a una guerra interna com-
pleja y degradada. El componente B del denominado "Plan Colombia"
- plan diseado en 1999 en la Casa de Nario por sugerencia de la Casa
FLACSO-Chile/UNESCO
174
Blanca- se aplicar luego de un intenso debate en Washington, una tenue
discusin en Bogot y un preocupante mutismo en el hemisferio.
El "Plan Colombia" de US$ 7.500 millones del gobierno de Andrs
Pastrana tiene, hasta ahora, tres piezas. El componente A es interno, es
el ms cuantioso y tiene por objeto reducir los efectos negativos de la
crisis que vive el pas mediante medidas de acercamiento del Estado ha-
cia las reas ms afectadas por la violencia. Esta suerte de Plan A dentro
del macro "Plan Colombia" apunta a fortalecer la presencia institucional
en el territorio nacional. En su diseo est implcita la idea de la "zanaho-
ria": la pacificacin por va del contacto estatal con la comunidad y por
medio de una salida negociada.
El Plan B es la ayuda de Estados Unidos; Washington ofrece ms de lo
mismo, pero en ms corto tiempo y para otro destinatario. En efecto,
entre 1989 y 1999, Colombia recibi US$ 1.388 millones en asistencia
antidrogas y de seguridad
7
. Ahora, el pas recibir un monto similar, pero
en 2 aos, y el receptor principal ser el ejrcito y no la polica como lo
fue en la dcada de los noventa. Se trata del "garrote"-complemento de
la "zanahoria". La lgica subyacente es que slo ms poder de fuego y
ms despliegue espacial de las fuerzas armadas, pueden equilibrar el cre-
ciente podero territorial de la guerrilla y la enorme influencia regional
del narcotrfico. Si en los ltimos 10 aos, con todos los recursos de
seguridad estadounidenses brindados a Colombia se elev como nunca
antes la violencia de todo tipo, la violacin de los derechos humanos y el
desquiciamiento de la guerra, nada augura que en el prximo bienio no
se agudicen esos mismos problemas
8
.
7. Las cifras de la asistencia estadounidense a Colombia pueden analizarse en Nina M.
Serafino, "Colombia: U.S. Assistance and Current Legislation", en CRSReport to Congress,
Junio 13, 2001.
8. Al final del gobierno del Presidente Virgilio Barco (1986-1990) y ante el crecimiento
del fenmeno de las drogas y de la violencia que le es propia, el mandatario present el
Programa Especial de Cooperacin (PEC) de US$ 1.774 millones. El propsito principal
del PEC era fortalecer el Estado colombiano y lograr el apoyo de las naciones ms desa-
rrolladas en la lucha anti-narcticos. El pas aportaba el 33.2%(US$ 590 millones) y a la
comunidad internacional se le solicitaba el 66.8%(US$ 1.184 millones). Estados Unidos
respondi con su tradicional combinacin de "garrote" y "zanahoria" por un lado, y con
la retrica de la co-responsabilidad de la oferta y demanda, por el otro. El entonces
secretario de Defensa de la administracin Bush padre, Richard Cheney, despleg en
enero de 1990 un "bloqueo martimo" a Colombia, despus de la invasin a Panam.
Asimismo como se indic, entre 1989 y 1999, Washington le brind a Bogot US$ 1.388
millones en asistencia contra las drogas y de seguridad. Paralelamente, en 1991 el Con-
greso de Estados Unidos aprob una Ley de Preferencias Comerciales Andinas (ATPA)
por 10 aos para alentar el crecimiento de la economa legal por sobre la ilegal. A su vez,
el entonces Zar Anti-Drogas, William Bennett prometa un combate decisivo contra las
drogas, aunque en los noventa Estados Unidos apenas dedic, en promedio, el 32%de su
presupuesto a la reduccin de la demanda. Europa, por su lado, aprob en 1990 un
acotado Sistema General de Preferencias-Andino por 4 aos renovable. Latinoamrica
no hizo mucho por el pas, slo la Argentina de Carlos Menem se sum a represin
anti-drogas mediante la entrega de dos aviones Pucar. Colombia, por su lado, sigui
Colombia: un asunto de seguridad nacional Juan Gabriel Tokatlian
175
El "Plan Colombia" de Estados Unidos tiene unos componentes pre-
cisos. El paquete especfico para Colombia llega a US$ 860,3 millones.
De ese total, la asistencia militar asciende a US$ 519,2 millones y la ayu-
da policial alcanza a US$ 123,1 millones. En ese sentido, se trata de for-
talecer a las fuerzas armadas (tres nuevos batallones para operar en el
sur del pas; 16 helicpteros Blackhawk y 30 helicpteros UH-1H Huey;
y mejores instrumentos de combate y comunicacin) para que efectiva-
mente asuman una postura ms ofensiva en la guerra y de mejorar la
capacidad de la polica en el combate contra las drogas (2 helicpteros
Blackhawk y 12 helicpteros UH-1H Huey; entrenamiento para labores
de fumigacin; etc.). Otras categoras contempladas son: desarrollo al-
ternativo (US$ 68,5 millones), ayuda a los desplazados (US$ 37,5 millo-
nes), derechos humanos (US$ 51 millones), reforma judicial (US$ 13
millones), aplicacin de la ley (US$ 45 millones) y paz (US$ 3 millones).
El resto del paquete de US$ 1.319,1 millones -es decir, US$ 458,8 millo-
nes- se desagrega en dos grandes categoras: ayuda a otros pases veci-
nos de Colombia (US$ 180 millones) y recursos a ser usados directa-
mente por autoridades estadounidenses (US$ 278,8 millones). Respec-
sigui aplicando la extradicin hasta que fue prohibida constitucionalmente: 15 naciona-
les fueron enviados a Estados Unidos durante 1989-1990. El pas erradic casi 220.000
hectreas de cultivos ilcitos entre 1990 y 1998. Adems, los dos carteles de Medelln y
Cal fueron perseguidos y desmantelados. Pero el Estado no se fortaleci. Por el contra-
rio se debilit an ms: creci la violencia, la violacin de los derechos humanos y el
poder de todos los actores armados. A raz de la resurgida amenaza generada por el
fenmeno de las drogas y del indito podero insurgente, Colombia volvi a lanzar un
SOSa la comunidad internacional con el objetivo, nuevamente, de fortificar el Estado. El
Plan Colombia de la administracin del Presidente Andrs Pastrana (1998-2002) es cua-
tro veces ms abultado que el PEC; ahora el pas aporta el 53%de los US$ 7.500 millones
del Plan y las naciones ms industrializadas el 47%restante. Estados Unidos respondi
con su propio Plan Colombia de US$ 1.319 millones. Por su parte, el aporte europeo,
como ha sido usual, es mucho menor. La contribucin latinoamericana es inexistente; ni
siquiera propone una mirada ms lcida. El nuevo gobierno de George W. Bush y Richard
Cheney dise la Iniciativa Andina de US$ 882 millones como continuidad del Plan
Colombia. El Congreso estadounidense, a su vez, vuelve a discutir la prolongacin del
ATPA, mientras el presupuesto nacional e internacional anti-drogas de 2002 contempla
slo un 31%de los US$ 19.200 millones para la reduccin de la demanda. Adicionalmente,
el nuevo Zar Anti-Drogas, John Walters, quien fuera la mano derecha de Bennett, surge
como un cruzado renovado en la "guerra contra las drogas". Colombia ha vuelto a aplicar
la extradicin reinstaurada luego de una reforma constitucional. Slo entre 1999-2000 el
pas erradic aproximadamente 105.000 hectreas de cultivos ilcitos. La lucha contra
ms de 200 redes sofisticadas, pero menos visibles, de narcotraficantes contina. Sin
embargo, el colapso estatal parece menos lejano. Colombia est experimentando el eterno
retorno de una estrategia fallida, algo que ya muchos reconocen en privado pero disimu-
lan en pblico, tanto en el pas como en el exterior. Estados Unidos ha forzado sobre su
propia sociedad y sobre Colombia un crculo vicioso, no virtuoso, en la superacin del
problema de las drogas: hoy el negocio mundial de los narcticos es ms lucrativo, viru-
lento, extendido y reaccionario que hace una dcada.
FLACSO-Chile/UNESCO
176
to a esta ltima categora, US$ 276,8 millones son para el Departamento
de Defensa (mejoramiento de las bases de Ecuador, Aruba y Curacao;
programas de inteligencia rutinarios y clasificados; equipamiento de ra-
dares, entre otros). Si se descompone el total general del paquete en sus
diversas piezas, destinatarios y propsitos se tiene que aproximadamen-
te un 75% se orienta al fortalecimiento blico en la ya longeva e ineficaz
"guerra contra las drogas"; guerra que cada vez ms toma el carcter de
"lucha anti-narcoguerrillera" en la nomenclatura de Washington.
El Plan C es el aporte europeo a la paz. Esta porcin del "Plan Colom-
bia" representa la contribucin al mejoramiento de las condiciones so-
ciales en las regiones donde el Estado ha estado menos presente. Europa
no tiende a resolver nada, sino a compensar los costos de polticas erra-
das, particularmente las inducidas por Washington. Este componente no
es nuevo: Europa siempre ha prometido "otro" aporte -lo hizo desde
1990 mediante un acotado Sistema de Preferencias Andino/Drogas-, "otra"
mirada- la de la co-responsabilidad en materia de drogas -y "otro" espri-
tu- a favor de los derechos humanos y la paz dialogada. Y, como en otros
momentos, no hay mucho que esperar de esas promesas; siempre son
superadas por las acciones. La contribucin estatal europea ha sido ms
simblica que prctica. La Mesa de Donantes reunida en Madrid en julio
de 2000 lo corrobor: slo Espaa (US$ 100 millones) y Noruega (US$
20 millones) comprometieron recursos para el "Plan Colombia". Meses
ms tarde la Unin Europea decidi aportar 105 millones de euros para
el perodo 2000-2006 como forma de apoyo institucional al proceso de
paz y con el fin de alcanzar la defensa de los derechos humanos, la pro-
teccin ambiental y la sustitucin de cultivos ilcitos. La gravitacin diplo-
mtica, material y estratgica europea ha sido, es y ser mucho menor a
la de Washington.
En ese contexto, Colombia parece necesitar con urgencia un Plan D:
uno capaz de resolver seriamente, y no slo contener en el corto plazo,
la guerra que padece. Ese Plan D debera ser convenido por los colom-
bianos y contar con el apoyo de los latinoamericanos. Colombia necesita
una Contadora perentoriamente. Una Contadora que revalorice la ne-
gociacin y el compromiso por sobre las armas y las promesas. Una
Contadora que se impulse desde el Cono Sur y que revierta el silencio
de Latinoamrica y la parlisis de Sudamrica.
Un Plan D poltico es imperioso porque ni la masiva asistencia militar
estadounidense ni la distante participacin europea prometen superar la
situacin existente. La Contadora para Colombia necesita, a su vez, tras-
cender el plano estatal: es indispensable una alianza de la sociedad civil
colombiana no armada, de actores polticos y sociales gravitantes lati-
Colombia: un asunto de seguridad nacional Juan Gabriel Tokatlian
177
noamericanos, de sectores democrticos en Estados Unidos y de grupos
progresistas europeos. Ello bien podra repolitizar la crisis en Colombia:
volver a politizar el comportamiento del Estado y la conducta de la gue-
rrilla. Esta opcin, an no genuinamente ensayada, puede facilitar una
potencial salida a una desoladora guerra.
Clinton y Colombia
Es incuestionable que el conflicto armado en Colombia tiene una rele-
vante dimensin internacional. Las posibilidades de paz y guerra se ven
condicionadas por aspectos externos (consumo creciente de drogas en
las naciones ms industrializadas; provisin masiva y clandestina de ar-
mas; la poltica exterior de Estados Unidos; el auge del crimen organiza-
do transnacional, la incertidumbre institucional en toda el rea andina,
los roces recurrentes con los pases vecinos), mientras el drama humani-
tario interno tiene cada vez mayor impacto regional y resonancia mun-
dial. Sin embargo, subrayar la magnitud de la tragedia colombiana no
puede conducir a justificar algn tipo de injerencia militar, pero s debe
motivar una mesurada intervencin poltica. Colombia necesita una nue-
va Contadora, es decir; un amplio apoyo diplomtico con liderazgo de
Sudamrica y a favor de una solucin poltica negociada.
La urgencia de una Contadora para Colombia se debe evaluar en el
marco de una situacin estratgica novedosa en la zona. En ese sentido, la
presencia de William Clinton en Cartagena a finales de agosto de 2000 en
el contexto de una visita de 10 horas a Colombia simboliz el cruce de una
delgada lnea: Estados Unidos pretendi asegurar su esfera de influencia
ms all de la Cuenca del Caribe. La breve visita a Colombia del Presidente
de Estados Unidos fue inmensamente significativa. El encuentro entre
William Clinton y Andrs Pastrana sell una situacin, ms que una rela-
cin individual, estratgica que inaugura un momento novedoso en las
relaciones interamericanas. En efecto, esta corta cumbre encerr mlti-
ples mensajes para distintas audiencias bajo un teln de fondo comn: el
caso Colombia est definitivamente politizado y all se dirime una compleja
lucha por el poder que trasciende los bordes de esa nacin.
En trminos de su poltica interna, el Presidente Clinton ubic el con-
flicto colombiano y su efecto para la seguridad de Estados Unidos en un
lugar de alta visibilidad pblica; mostr que es capaz de aplicar la mano
dura en la "guerra contra las drogas"; intent fijar una poltica de Estado
(bipartidista, integral y de largo alcance) frente al caso colombiano y
busc aplacar a los que ven en el trato a Colombia el inicio de un nuevo
FLACSO-Chile/UNESCO
178
Vietnam. En trminos de las relaciones entre Washington y Bogot, la
visita fortaleci a Pastrana en la coyuntura interna pero le restringi su
margen de maniobra externo en el mediano plazo; implic un fuerte
golpe poltico contra la guerrilla; y legitim una creciente incidencia de
Estados Unidos en los asuntos colombianos.
En trminos regionales, el viaje reafirm la preferencia por el
unilateralismo de Estados Unidos en materia hemisfrica; entorpeci la
cumbre de presidentes sudamericanos organizada por Brasil en esa po-
ca; contribuy a la identificacin de Colombia como el mayor problema
de seguridad en el rea; y reforz la creciente militarizacin andina y
amaznica para contener las consecuencias de la crisis colombiana.
Ahora bien, lo fundamental es que Washington ya domina su mare
nostrum caribeo y que ahora busca un control efectivo en los Andes,
en esa "tierra nuestra" de Sudamrica
9
. As, la definicin de alianzas y
equilibrios zonales es clave. Estados Unidos fuerza un cordn sanitario
alrededor de Colombia con el concurso resignado de Panam y Ecuador
y el respaldo ambivalente de Per. Panam, estrecho aliado de Estados
Unidos, ha armado sus lmites. Ecuador, que vive una delicada situacin
interna y ha escogido la dolarizacin de su economa, acepta de facto el
Plan Colombia de Washington porque obtiene US$ 81,3 millones: US$
20 millones para labores antidrogas y US$ 61,3 para el mejoramiento del
sistema de radares del aeropuerto Eloy Alfaro.
Entre los pases pequeos ms cercanos a Colombia, Estados Unidos
cuenta con respaldo implcito o explcito. Por ejemplo, Nicaragua, veci-
no martimo de Colombia, aprovecha el contexto para avanzar sus recla-
mos sobre el Archipilago de San Andrs y Providencia, de soberana
colombiana, pero donde se producen marginales brotes secesionistas.
Jamaica, Honduras, Hait, Costa Rica y Repblica Dominicana -cada vez
ms afectados por el narcotrfico-, vecinos martimos de Colombia no
cuestionan ni el Plan Colombia ni la militarizacin del gran Caribe impul-
sada por Washington con el argumento de la lucha contra las drogas.
Hacia el norte de Colombia, en las reas menos inmediatas, la perspecti-
va no parece tampoco consoladora. Algunas islas del Caribe se han ali-
neado con Estados Unidos: Washington brindar, dentro del Plan Co-
lombia, US$ 10,3 millones y US$ 43,9 millones para el mejoramiento de
los sistemas de radar de los aeropuertos Reina Beatrix en Aruba y Hato
International en Curacao, respectivamente. Cuba, por su lado, viene ju-
9. Es pertinente recordar que de las 39 ocasiones en que Estados Unidos us sus fuerzas
armadas en nuestro continente durante el siglo XX, en 38 oportunidades lo hizo en la
Cuenca del Caribe y solo una (en 1986 en Bolivia a travs de la Operacin Blast Furnace)
en Sudamrica. Al respecto vase, Richard F. Grimmett, "Instances of Use of United
States Armed Forces Abroad, 1798-1999", en CRSReport for Congress, Mayo 17, 1999.
Colombia: un asunto de seguridad nacional Juan Gabriel Tokatlian
179
gando un papel discreto y constructivo: Castro ha propiciado una acti-
tud de dilogo dentro del ELN y trata de usar su menguado ascendiente
sobre las FARC para que eviten llevar a Colombia al desastre. Mxico,
por su lado, oscila entre el respaldo y el distanciamiento: en los aos
recientes la diplomacia mexicana ha buscado deslindarse de Colombia y
as mostrar, con la mirada puesta en Washington, la diferencia entre
ambos en materia de drogas y de insurgencias.
Hacia el sur de Colombia, Bolivia (que recibir US$ 110 millones del
Plan Colombia y para quien Clinton solicit la condonacin total de su
deuda externa de US$ 4.500 millones), en silencio, acompaa a Estados
Unidos. Chile permanece expectante, sin condenar categricamente a
Washington y apoyando, de hecho, el Plan Colombia. La diplomacia de
Argentina flucta entre la asepsia y el escepticismo; formalmente respal-
da la paz, pero no hace mucho por Colombia ni censura a Estados Uni-
das. El sur del Cono Sur est geogrficamente distante de la situacin
colombiana y polticamente menos inclinada a criticar con vehemencia a
Washington. Sus intereses inmediatos tradicionales no parecen estar en
juego, pero eso es un error estratgico maysculo. Se viene precipitan-
do una gran inestabilidad en el mundo andino en general que ms tem-
prano que tarde afectar la regin en su conjunto.
En Sudamrica, asimismo, las posturas de Brasil y Venezuela, aunque
por motivos no exactamente idnticos, convergen cada vez ms. Vene-
zuela ha fortificado sus lmites con Colombia. Fricciones complejas e
incidentes recurrentes alimentan una situacin delicada en la que se con-
jugan un histrico litigio en el Golfo de Venezuela, recientes manifesta-
ciones separatistas en departamentos colombianos como Norte de
Santander y Vichada y el "espritu bolivariano" que comparten el Presi-
dente Hugo Chvez
10
y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colom-
10. Por lo general, los revolucionarios y las revoluciones aspiran a propagarse ms all del
marco especfico de una nacin. El ideal revolucionario tiende a ser grandioso en su forma,
su contenido y su alcance. Inicialmente, la Revolucin Francesa naci con una pasin de
trascendencia universal. En sus comienzos, la Revolucin Bolchevique tuvo el anhelo de
difundirse por el mundo, ms all de las fronteras rusas. En un tiempo ms cercano y en un
mbito ms hemisfrico, la Revolucin Peronista en la Argentina de los 40s, la Revolucin
Cubana despus de 1959 y la Revolucin Sandinista en los 70s, imaginaron proyectarse
allende los linderos nacionales. Estas y muchas otras revoluciones fueron actos fundacionales:
se trataba de establecer un nuevo orden poltico interno. Todas las revoluciones preten-
den expandirse hacia las vecindades y hasta las lejanas. Sin embargo, ms temprano que
tarde los revolucionarios entienden que la supervivencia de la revolucin nacional depen-
de, entre otras, de asegurar sensatamente el poder interno y limitar su irradiacin azarosa
en el exterior. En la Venezuela actual se est producido la Revolucin Bolivariana de Hugo
Chvez a travs de una suerte de democracia plebiscitaria. Como todo fenmeno revolu-
cionario, implica la aparicin de un nuevo protagonista social con pretensin de plena
hegemona. Se trata, en el mejor de los sentidos, de la mayor gesta revolucionaria plebeya
de los Andes en dcadas; liderada por un caudillo populista y heterodoxo y protegida
pretorianamente por las fuerzas militares. El proyecto chavista profetiza abiertamente su
sueo de difusin en el corazn andino de Sudamrica. Amrica Latina y Estados Unidos
tienen el desafo de no reproducir en el caso de Venezuela la experiencia de aislamiento y
acoso al que se someti a Cuba. El fenmeno Chvez debe ser primero entendido y luego
moderado; ni la agresin ni el marginamiento sern alternativas favorables a la estabilidad y
el pluralismo venezolanos en el mediano y largo plazo.
FLACSO-Chile/UNESCO
180
bia, FARC. En el caso de Caracas, pesan hoy tanto los mltiples proble-
mas fronterizos, como el peligro de un efecto domin en medio de una
situacin venezolana convulsionada y un deseo de distanciarse de Was-
hington en varios frentes.
Brasil ha incrementado sus dispositivos militares fronterizos de ma-
nera notable. Una frontera porosa sirve a guerrilleros y narcotraficantes
por igual, mientras una creciente presencia de asesores estadounidenses
en Colombia pone en seria alerta al pas: si se quiere expresar metafri-
camente, narcos y boinas verdes por igual son percibidos como amena-
zas para un pas que histricamente ha tenido sus fronteras delimitadas
sin dificultades y sin peligros inminentes. No hay que olvidar, a su vez, la
enorme expansin del narcotrfico en Brasil: all hay claras manifestacio-
nes de ms consumo de drogas, ms rutas de transporte, ms descubri-
miento de cultivos ilcitos, ms violencia urbana ligada al crimen organi-
zado, etc.
Cabe subrayar, sin embargo, que Colombia no es Vietnam ni El Salva-
dor. La intervencin militar directa de Estados Unidos no est en el
horizonte inmediato. S crece y se complejiza la intervencin militar indi-
recta de Estados Unidos acompaada de un gradual cerco diplomtico-
militar en torno a Colombia. Pero los colombianos y las colombianas no
armados no necesitan del paradigma Vietnam ni el del Salvador; Colom-
bia requiere una nueva Contadora que resuelva polticamente la guerra
interna en ese pas.
Bush y Bogot
Los nombramientos de la administracin del Presidente George W. Bush
que tienen que ver con aspectos claves de la poltica internacional y
hemisfrica ponen a Colombia en alerta y colocan a Latinoamrica en
una situacin de necesaria reflexin. El perfil de varios funcionarios con
significativa influencia en la conducta exterior de Washington despierta
inquietud y genera incertidumbre. Sus personalidades, antecedentes u
opiniones auguran retroceso en materia de paz y sugieren ambigedad
en materia de narcotrfico. Contradiccin y tozudez se entremezclan en
todos ellos; y esto incidir confusamente en los vnculos oficiales bilate-
rales y dificultar la solucin de los problemas vitales de Colombia. Lo
anterior puede, a su turno, exacerbar negativamente las relaciones
interamericanas y entorpecer los avances hemisfricos en trminos de
negociaciones comerciales.
El espectro de prominentes tomadores de decisin puede dividirse
en seis categoras. Por un lado estn los cruzados como John Ashcroft
Colombia: un asunto de seguridad nacional Juan Gabriel Tokatlian
181
(Secretario de Justicia), Asa Hutchinson (Director de la DEA) y John
Walters (Zar anti-Drogas) que constituyen una especie de extremistas
morales que desearn que Colombia libre una "guerra contra las drogas"
hasta que caiga el ltimo colombiano. Por otro lado estn los recalci-
trantes como John Negroponte (Embajador ante la ONU), Otto Reich
(Subsecretario para Asuntos Hemisfricos del Departamento de Esta-
do) y Roger Noriega (Embajador ante la OEA). Los dos primeros cuen-
tan con un pasado signado por una ardorosa y clandestina promocin de
los contras nicaragenses y por un reconocido irrespeto hacia los dere-
chos humanos. El nico mrito de Noriega es que ha sido la mano dere-
cha del ultra-conservador legislador republicano por Carolina del Nor-
te, Jesse Helms, quien encabez hasta mayo de 2001 la poderosa Comi-
sin de Asuntos Exteriores del Senado.
De igual forma, sobresalen los disfuncionales como Paul ONeill (Se-
cretario de Tesoro) y Richard Armitage (Subsecretario de Estado) cuyas
conductas pueden afectar la seriedad de la lucha internacional contra las
drogas. En efecto, a comienzos de 2001 ONeill dej pasmados a los
principales socios de Estados Unidos, mancomunados en la Organiza-
cin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos, al afirmar que
Washington no apoyar ms el esfuerzo de los miembros de la OCDE
para combatir los "parasos fiscales" que, como se sabe, son los grandes
epicentros del lavado de narcodlares. Segn distintas fuentes tiempo
atrs Armitage -quien estuvo vinculado a la CIA en los 70s y al Departa-
mento de Defensa en los 80s- propuso el uso de herona para debilitar la
capacidad de combate de los comunistas en Indochina y Afganistn.
De otra parte, estn los ortodoxos como Condoleeza Rice (Conse-
jera Nacional de Seguridad) y Paula Dobriansky (Subsecretaria para Asun-
tos Globales del Departamento de Estado) que conservan un enfoque
marcado por la guerra fra y centrado en Rusia y China: Colombia ser
crecientemente percibida en clave geopoltica y en trminos de una do-
ble ofensiva ideolgica (marxista) y criminal (mafiosa) para socavar el
podero de Estados Unidos. Tambin estn los halcones, como Donald
Rumsfeld (Secretario de Defensa) y Paul Wolfowitz (Subsecretario de
Defensa) quienes procuran afianzar la unipolaridad estadounidense a
cualquier precio y parecen concebir una regionalizacin del tratamiento
del caso colombiano con visos ms militares que diplomticos. Por ulti-
mo, hay que subrayar a los guerreros como Richard Cheney (Vicepresi-
dente) quien en su condicin de legislador fue un acrrimo defensor de
Oliver North y la operacin Irn-contras y luego, como Secretario de
Defensa de George Bush padre, fue el arquitecto del "bloqueo marti-
mo" de Colombia en enero de 1990. En este escenario, el Secretario de
FLACSO-Chile/UNESCO
182
Estado Colin Powell aparece, al menos al principio de la administracin
de George W. Bush, como el menos belicoso y el ms moderado. Sin
embargo, no hay que confundirse pues todos son bastante parecidos:
poseen estructuras mentales y cdigos referenciales ms propios de la
guerra fra que de la globalizacin; son, en el fondo, ms ideolgicos que
pragmticos; se ubican, en general, mucho ms a la derecha que al cen-
tro; parecen ms proclives a la mano dura que a la ponderacin; se tien-
tan ms con la ominosa amenaza a la fuerza que con la prudente diplo-
macia; miran al mundo con un prisma realista clsico y no con un lente
generoso idealista; procuran la primaca econmica, la suficiencia militar
y la unilateralidad poltica de Estados Unidos en detrimento de un esque-
ma multipolar balanceado, multilateral y estable.
El futuro de los lazos colombo-estadounidenses estar condicionado
por los balances de poder y las estrategias de accin de estos actores y
sus respectivas burocracias. En ese sentido, el horizonte no se vislumbra
muy promisorio. El efecto combinado de las polticas de Washington
hacia Bogot y de la situacin colombiana y andina sobre el sistema
interamericano es notorio: un futuro con creciente guerra y abundantes
drogas slo ocasionar ms violacin de los derechos humanos, ms
desplazados, ms militarizacin, ms degradacin ambiental, ms corrup-
cin y ms narcotrfico, as como menos inversin, menos estabilidad,
menos gobernabilidad, menos seguridad y menos crecimient o en
Sudamrica.
De all que se hace fundamental hacer un seguimiento sistemtico de
la poltica de Washington hacia Bogot. La administracin del Presidente
Bush present en 2001 a consideracin del congreso de su pas la Inicia-
tiva Andina de lucha contra las drogas por valor de US$ 882,3 millones.
Esta iniciativa, que se redujo a US$ 731 millones de dlares a principios
de 2002 como resultado de los cambios introducidos en la Cmara de
Representantes y en el Senado, combina algo de "zanahoria" (US$ 291
millones en ayuda econmica y social) y bastante "garrote" (US$ 440
millones en asistencia anti-narcticos y de seguridad) y refleja una conti-
nuidad entre el actual gobierno y el del Presidente Bill Clinton, en trmi-
nos de un involucramiento indirecto pero contundente en la crisis co-
lombiana.
La nueva estrategia republicana tiene tres propsitos fundamentales:
consolidar la dimensin blica-ofensiva del Plan Colombia versin Was-
hington, "norteamericanizar" la guerra contra las drogas en el norte de
Sudamrica, y fijar un cordn sanitario diplomtico-militar en torno a
Colombia: un asunto de seguridad nacional Juan Gabriel Tokatlian
183
Colombia
11
. Por un lado, muestra la persistente preocupacin y el claro
inters estadounidenses por fortalecer la capacidad militar del Estado
11. Resulta fundamental comprender la base conceptual que gua la guerra contra las
drogas impulsada por Washington. Para ello es preciso detenerse en la racionalidad, y no
en la retrica, de Estados Unidos. En este tema Washington se orienta por cuatro su-
puestos: primero, asume que la demanda depende de la oferta, por lo tanto, busca repri-
mir los centros de cultivo, produccin, procesamiento y trfico de narcticos. Segundo,
asume que un tratamiento punitivo en los polos de provisin de drogas es ms efectivo
en trminos de efectos (metas y logros) y de recursos (asistencia y presupuesto). Para el
balance costo/beneficio de Washington resulta ms ventajoso concentrar los esfuerzos
antinarcticos en los ncleos de oferta. Tercero, asume que los efectos de una mayor
erradicacin de cultivos ilcitos sern mltiples para los pases productores. Entre otros,
subraya la reduccin del precio del cultivo ilcito en las zonas de produccin, la disminu-
cin del poder de los traficantes, y la contencin de la violencia generada por el narcotrfico.
Y cuarto, asume que los efectos de una mayor erradicacin de cultivos ilcitos sern de
tres tipos para los pases consumidores: menor disponibilidad, mayor precio y menos
potencial de pureza de las drogas. Con base en estos supuestos es pertinente evaluar
entonces los resultados de la poltica basada en esta racionalidad. En ese sentido cabe
sealar que Colombia experiment la fumigacin de cultivos ilcitos con paraquat a fina-
les de la administracin del Presidente Julio Csar Turbay (1978-1982). Colombia acele-
r la fumigacin masiva durante la administracin del Presidente Belisario Betancur (1982-
1986), aplicando el glifosato para la marihuana y usando el garlon-4 para la coca. Colom-
bia continu la erradicacin qumica y forzada de marihuana y coca durante la administra-
cin del Presidente Virgilio Barco (1986-1990). Colombia reforz la fumigacin de mari-
huana y coca e inici la destruccin con glifosato de la amapola durante la administracin
del Presidente Csar Gaviria (1990-1994). Colombia bati todos las marcas histricas
nacionales e internacionales en materia de erradicacin qumica y manual de cultivos
ilcitos durante la administracin del Presidente Ernesto Samper (1994-1998) y ensay
herbicidas ms txicos como el imazapyr y el tebuthiuron. Slo en 1998, el gobierno
Samper (hasta agosto) y la administracin del Presidente Andrs Pastrana (1998-2002)
fumigaron 66.083 hectreas de coca y 2.931 hectreas de amapola, y destruyeron de
modo manual 3.126 hectreas de coca, 181 hectreas de amapola y 18 hectreas de
marihuana. El actual gobierno destruy aproximadamente 90.000 hectreas de coca en-
tre 1999 y 2000. Finalmente, desde 2000 Washington ha venido presionando a Bogot
para aplicar un peligroso hongo, el fusarium oxysporum, en el proceso de erradicacin
forzosa en Colombia. A pesar de estos esfuerzos, los efectos de la represin qumica de
los cultivos ilcitos han sido pauprrimos. En efecto; en 1981 Colombia tena 25.000
hectreas plantadas de marihuana y coca. En marzo de 2001 el informe anual del depar-
tamento de Estado de Estados Unidos sobre drogas-International Narcotics Report--,
indic que en Colombia existan 138.000 hectreas cultivadas, slo de coca. En 1990 la
produccin de herona era insignificante; en 1996 el pas ya produca 63 toneladas mtri-
cas, y hoy Colombia ha superado a Mxico como principal abastecedor hemisfrico de
herona. Mientras en 1998 la produccin colombiana de cocana fue de 435 toneladas
mtricas, en 1999 alcanzaba las 520 toneladas mtricas y en 200 lleg a 580 toneladas
mtricas. En los ochentas Colombia tena una clase criminal emergente; hoy vive las
consecuencias de una narcocriminalidad acaudalada, violenta y desafiante. Pero la situa-
cin colombiana no es excepcional y extravagante. A pesar de aos de erradicacin
forzada y qumica de plantaciones ilcitas en el mundo, el ltimo informe de la Oficina de
las Naciones Unidas para el Control de Drogas y la Prevencin del Crimen-Global Illicit
Drug Trends 2000-el cultivo de coca pas de 240.000 hectreas en 1987 a 270.000
hectreas en 1999, y el de amapola, de 211.000 en 1988 a 217.000 en 1999. Mientras
tanto, en la dcada del noventa, 120 pases comunicaron la existencia de cultivos de
cannabis en sus territorios. En 1999, la produccin global de herona lleg a 580 tonela-
das mtricas, la de cocana a aproximadamente 1.000 y la de marihuana fue cercana a las
30.000 toneladas. A esta situacin se agregan las cifras de los principales mercados de
consumo. En 1981, en Estados Unidos el precio por gramo de la cocana fue de US$ 191
y la pureza de 40%, mientras en 1999 el precio lleg a US$ 44 y la pureza a 70%. En 1981,
el precio por gramo de herona fue de US$ 1.200 y la pureza de 5%, mientras en 1999 el
precio lleg a US$ 318 y la pureza a 25%. En Europa, paralelamente, en 1999 el precio
FLACSO-Chile/UNESCO
184
colombiano. Por el otro, pretende profundizar en el rea alrededor de
Colombia una poltica punitiva comn contra las drogas basada en un
prohibicionismo militante: el paquete prohibicionista completo tiende a
incluir -como ya lo hizo en los casos de Colombia y Mxico--exigencias
para una mayor criminalizacin, militarizacin, fumigacin, interdiccin y
extradicin. Finalmente, busca cooptar a los aliados (Panam, Ecuador y
Bolivia) de Washington, convencer a los ambiguos (Per) frente al Plan
Colombia y presionar a los oponentes (Brasil y Venezuela) de la estrate-
gia estadounidense frente al narcotrfico y la insurgencia, en la genera-
cin de un crculo de contencin y coercin en torno a Colombia.
Un anlisis de los montos, proporciones y destinatarios de la Iniciati-
va Andina corrobora lo afirmado. Colombia es el mayor receptor de la
misma con US$ 439 millones, desagregado en US$ 164 millones (37.3%)
en ayuda econmica y social y US$ 275 (62.7%) en asistencia anti-narc-
ticos y de seguridad. Adicional a lo que recibir Colombia como parte de
aquella iniciativa, Bogot recibir US$ 218.9 en ayuda militar y policiva
como parte de distintos componentes del presupuesto estadounidense
en materia de defensa y lucha contra las drogas. De all que el pas reci-
bir para 2003 un monto total de US$ 657, 9 millones en asistencia esta-
dounidense (US$ 493,9 millones para el "garrote" y US$ 164 millones en
"zanahoria")
12
.
del gramo de cocana fue de US$ 90 dlares y el de herona, US$ 98. En 2000, se
consiguieron en Estados Unidos y Europa ms drogas, de mejor calidad y a menor precio.
En trminos de demanda, la situacin europea muestra signos preocupantes de ascenso,
al tiempo que en Estados Unidos no ha mostrado avances definitivos ya que an hay casi
14 millones de consumidores. En ese pas, la tasa de crecimiento de los consumidores
jvenes de cocana muestra un alza alarmante desde 1997. Y el consumo de marihuana
entre los jvenes, que haba bajado a finales de los ochenta, se increment notablemente
entre 1992-95 y contina alto en la actualidad. Concomitantemente, en Estados Unidos
en 1990 el total de arrestos vinculados al fenmeno de las drogas (consumo, venta,
distribucin, manufactura, etc.) fue de 1.089.500, mientras que en 1996 creci a 1.128.647.
En 1990, el total de prisioneros federales encarcelados por delitos ligados al fenmeno
de los narcticos fue de 53.5%, mientras en 1995 se elev a 59.9%. Hoy Estados Unidos
tiene, en comparacin con los pases ms industrializados del mundo, la mayor poblacin
de personas encarceladas por delitos relacionados con el fenmeno de las drogas. En
sntesis, Colombia ya fumig suficientemente su territorio con sustancias nocivas para la
salud de su poblacin y la preservacin de su medio ambiente, mientras la demanda de
drogas de los ciudadanos en Estados Unidos sigue en auge y el consumo de narcticos en
Europa crece. Una nueva erradicacin qumica promete ser ms de lo mismo: una victo-
ria prrica que no resuelve la esencia del negocio de las drogas. Las consecuencias sern
tambin las mismas; los costos ms altos de la prohibicin los seguirn pagando los
colombianos y los dividendos de la lucrativa empresa seguirn lavndose en los bancos
de Estados Unidos, el Caribe, Suiza y Mnaco, entre otros.
12. Para estos datos consultar la informacin del Center for International Policy como
parte de su Colombia Project (http://www.ciponline.org/colombia)
Colombia: un asunto de seguridad nacional Juan Gabriel Tokatlian
185
La Iniciativa Andina contempla adems US$ 292 millones para los
vecinos del pas, varios de los cuales ya reciben US$ 222,3 millones de
los US$ 1.319 millones del Plan Colombia en marcha. Per, que haba
mantenido durante el gobierno de Fujimori una poltica ambivalente frente
a la crisis colombiana -criticaba al Presidente Andrs Pastrana por haber
iniciado un proceso de dilogo con las FARC y, simultneamente, le ven-
da armas a esa guerrilla a travs de las prcticas corruptas de Vladimiro
Montesinos, el hombre predilecto de la CIA por aos- recibir US$ 135
millones. Bolivia, que viene apoyando el Plan Colombia, obtendr US$
91 millones. Ecuador, que ha aceptado dcilmente la poltica anti-drogas
de Estados Unidos en la zona, obtendr US$ 37 millones de la Iniciativa
Andina. Panam, que no ha cuestionado seriamente el Plan Colombia y
que constituye el eslabn ms dbil de la cada vez ms internacionalizada
guerra colombiana, recibir US$ 9 millones.
Los dos pases ms renuentes a acompaar a Washington en su estra-
tegia frente a Colombia; Brasil y Venezuela, recibirn US$ 20 millones. El
primero obtendr US$ 12 nicamente en asistencia anti-narcticos y de
seguridad. Los US$ 8 millones que recibir Venezuela se destinarn a la
asistencia anti-drogas y de seguridad.
La Iniciativa Andina entonces refuerza el Plan Colombia, afianza una
visin que concentra la represin del lucrativo negocio de las drogas en
los polos de cultivo, procesamiento y trfico, y fortalece un cerco poten-
cialmente interventor en torno a Colombia ante la eventualidad de una
descontrolada implosin interna.
En este contexto, una previsible poltica de Estados Unidos hacia
Colombia podra contener dos fases o dos componentes no necesaria-
mente excluyentes. El gobierno Bush puede politizar aun ms el caso
colombiano: considerar, por ejemplo, que la autntica amenaza del pas
se deriva de una insurgencia econmica, territorial y militarmente fuerte
y no slo del narcotrfico y la criminalidad organizada. De hecho, todo
se entrelazara y confundira; guerrilla, terrorismo, narcocriminalidad
organizada seran, relativamente, lo mismo. Adems, podra presionar al
gobierno del Presidente Andrs Pastrana para que frene el dialogo pol-
tico con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, y se
concentre en su combate militar. A cambio, Estados Unidos promete
ms asistencia militar, tcnica y de inteligencia. Para no aparecer sabo-
teando la paz en Colombia, Washington consiente el comienzo de con-
versaciones con un debilitado Ejrcito de Liberacin Nacional, ELN. En
breve, esta fase primera es barata: los colombianos se disparan por un
lado y dialogan por el otro, mientras Estados Unidos interviene indirec-
tamente con ms asistencia blica pero sin bajas militares propia.
FLACSO-Chile/UNESCO
186
Si ese componente de la estrategia para Colombia fracasa comenza-
ra el diseo de una segunda fase ms vasta. En este caso, creceran las
manifestaciones intervencionistas. Ello se iniciara con un uso mas sofis-
ticado de la tecnologa militar y de interdiccin: ensayo de nuevas armas
(como se vio en Irak, Bosnia y Kosovo); fumigaciones masivas de cultivos
ilcitos; apresamiento de guerrilleros, narcotraficantes y paramilitares en
terceros pases, altamar o fronteras porosas del pas (Panam y Ecuador,
preferentemente); ms presencia de mercenarios camuflados como com-
paas de seguridad privada (como ya lo contempla el "Plan Colombia"
de Estados Unidos); incremento de entrenadores en el terreno, etc. De
modo gradual, se va legitimando una intromisin mayor y ms militar en
los asuntos colombianos. Y para ello, Washington necesitar concretar
una coalicin ad hoc latinoamericana que acompae su estrategia.
Despus del 11 de septiembre
El infame ataque terrorista del 11 de septiembre de 2001 contra las
torres gemelas del World Trade Center en New York y contra el Pent-
gono en Washington marca el fin de una era en la poltica mundial y
anuncia el comienzo de una nueva etapa en las relaciones internaciona-
les. En forma trgica y simblica la posguerra fra lleg a su fin. Ese hiato
de tan slo una dcada entre la prolongada guerra fra y un futuro esque-
ma que se atisba, termin de forma inquietante.
Inmediatamente George W. Bush inform sobre el inicio de una "nueva
guerra", cuyas caractersticas principales sern su naturaleza no conven-
cional, su extensin prolongada, casi ilimitada, su alcance planetario y su
propsito aniquilador. En esa presentacin -que se concret en el con-
traataque sobre Afganistn-dos aspectos deben ser subrayados: prime-
ro, desaparece la perspectiva de un prximo "da despus de la guerra"
en el que los vencedores proclaman la victoria y se disponen a estructu-
rar un nuevo orden. Por ser Washington, y no el Consejo de Seguridad
de la ONU, quien comunic el comienzo de la "guerra contra el terroris-
mo", Estados Unidos se reserva la potestad de avisar al mundo cundo el
objetivo de la confrontacin blica se habr alcanzado. En este sentido,
cabe anotar que aquellos pases que actan bajo una racionalidad utilitaria,
buscando presuntos dividendos por su apoyo a Estados Unidos, se equi-
vocan: la conviccin y no el oportunismo ser la que eventualmente sea
retribuida cuando llegue el elusivo fin del terrorismo.
Segundo, con su argumento Bush borr la distincin entre guerra y
paz. Si la confrontacin contra el terrorismo es ilimitada en el tiempo y la
Colombia: un asunto de seguridad nacional Juan Gabriel Tokatlian
187
geografa, la paz se diluye en la constante de la guerra. Entraramos en-
tonces en un perodo de Paz Caliente. La guerra fra entre dos superpo-
tencias, Estados Unidos y la Unin Sovitica, tuvo reglas de juego preci-
sas y baja probabilidad de convertirse en un conflicto directo y masivo.
La Paz Caliente entre mltiples estados, grupos transnacionales ilegales y
fuerzas contestatarias que recurren a la violencia indiscriminada, carece
de reglas de juego y tiene alta probabilidad de producir un nmero ilimi-
tado de vctimas.
La invocacin a la "guerra contra el terrorismo" internacional requiere
preguntarse cmo enfrentar una contienda no tradicional. El fenmeno
terrorista expresa la existencia de un conflicto asimtrico en el que, para-
djicamente, las mayores ventajas las tiene el actor menos poderoso; ste
escoge el instrumento, el lugar, el momento y el objetivo de su accin de
fuerza. Estados Unidos, como muchos otros pases, venan coexistiendo
con esta condicin asimtrica. De hecho, la estrategia contra el terroris-
mo internacional que practic Washington durante tres lustros se inserta-
ba en la compleja dinmica de la asimetra. El arquitecto de esa estrategia
fue el padre del actual presidente de Estados Unidos, George Bush, quien
en su calidad de vicepresidente del gobierno de Ronald Reagan, dirigi, en
1985, la Task Force on Combating Terrorism. Las conclusiones de su in-
forme guiaron las poltica pblicas de Estados Unidos desde 1986 hasta
septiembre de 2001. Sus cuatro principios fundamentales eran: el terroris-
mo constitua una "amenaza potencial a la seguridad nacional" estadouni-
dense; los estados que diesen refugio al terrorismo deberan sufrir las
"consecuencias" de esa decisin; Washington no hara "ninguna conce-
sin" al terrorismo; y el gobierno de Estados Unidos lo combatira "sin
sacrificar las libertades bsicas ni poner en peligro principios democrti-
cos".
Despus de los atentados del 11 de septiembre el modo de hacer
frente al conflicto asimtrico ha pasado a ser el centro de la polmica
mundial. Hoy sobresalen dos alternativas. Un modelo, que hoy parece
privilegiar la administracin Bush hijo, es aquel que pretende alcanzar
una simetra con el oponente. El propsito elemental es hacer impracti-
cable el terrorismo internacional, ahora redefinido como una amenaza
letal a la seguridad nacional. Esta aspiracin implica que el ms poderoso
se torne tan prfido como el ms dbil. No se trata slo de mejorar la
capacidad de hacer buena inteligencia, incrementar la cooperacin mun-
dial en la lucha anti-terrorista, aplicar ms sanciones contra los estados
que amparan el terrorismo internacional y producir el ostracismo de los
que estimulan a los grupos terroristas. Se trata, adems, de reducir las
libertades pblicas en aras de una eventual mayor seguridad, de legitimar
FLACSO-Chile/UNESCO
188
los asesinatos clandestinos y el aniquilamiento anticipado de sospecho-
sos de terrorismo, de desconocer normas de derecho internacional en
materia de derechos humanos y de privatizar el combate contra grupos
terroristas. La consecuencia previsible sera un recorte de la democracia
dentro y fuera de Estados Unidos. Ser el Huntington de las "Olas de la
Democracia" y no el del "Choque de Civilizaciones" el que habr estado
acertado: los avances democrticos pueden frenarse y an revertirse. La
"tercera ola de la democracia" de la que hablara Huntington se desvane-
cer en las arenas de la "guerra contra el terrorismo".
Un segundo modelo que se ha contemplado entre especialistas euro-
peos, por ejemplo, apuntara a superar la asimetra en un plazo ms am-
plio, no inmediato, y por medios no exclusivamente represivos. En este
caso se tratara de hacer improbable, innecesario e ilegtimo al terroris-
mo. Para ello se requiere disuasin, desarrollo y dilogo. La disuasin
militar y policial corresponde obviamente al mbito del Estado e implica
ms prevencin, ms inteligencia y ms sofisticacin. El efecto de la
disuasin es hacer improbable el comportamiento terrorista.
El desarrollo poltico, social y econmico involucra al Estado y tambin
al sector privado: si se desea hacer innecesario al terrorismo hay que me-
jorar las condiciones concretas de vida de millones de personas, tanto en
el mundo rabe como en la periferia, as como alcanzar una respuesta justa
a la causa especfica de los palestinos. Finalmente, el dilogo compete al
terreno de lo no estatal; de las organizaciones no gubernamentales, los
partidos, las iglesias, los jvenes, entre muchos otros. Es urgente mayor
cercana y comunicacin entre culturas, religiones y civilizaciones para ha-
cer ilegtimo el recurso al terrorismo. La consecuencia potencial de esta
alternativa podra ser su reduccin gradual y efectiva en el marco de un
moderado proceso democratizador de mayor alcance global.
Ahora bien, cualquiera sea el modelo que impere para tratar los con-
flict os asimt ricos, el escenario est rat gico de Colombia cambi
drsticamente despus del 11 de septiembre. Colombia pas a ser el
principal referente de inseguridad hemisfrica. Y los colombianos ten-
drn cada vez menos tiempo para definir su conflicto armado en trmi-
nos polticos y ms presiones para redefinirlo en trminos criminales. O
se preserva un espacio bsico para reiniciar una negociacin notable-
mente distinta con una guerrilla de origen marxista que preserva su con-
dicin de interlocutor poltico o se consolidan las condiciones para im-
pulsar una confrontacin esencialmente militar contra el enemigo terro-
rista de cualquier signo ideolgico.
En el terreno externo los lmites y alcances de una y otra opcin en
Colombia estarn dados por tres fenmenos. Primero, habr que obser-
Colombia: un asunto de seguridad nacional Juan Gabriel Tokatlian
189
var los resultados finales de la accin militar de Estados Unidos en
Afganistn. Es probable que adems de un ataque masivo con gran des-
pliegue tecnolgico asistamos a una nueva modalidad de confrontacin
armada que combine elementos de guerra convencional y de guerra de
guerrillas en el marco de una operacin prolongada. Si este ejercicio de
fuerza resulta exitoso en cuanto a los objetivos alcanzados -desarticulacin
de enclaves terroristas- y en relacin con la legit imidad lograda -su
proporcionalidad y precisin reciben un amplio respaldo mundial-, su
ensayo en otros pases identificados como territorios frtiles para el
terrorismo ser muy posible.
Segundo, habr que analizar con detenimiento los debates en Was-
hington en torno al Plan Colombia luego de la primera fase de contraata-
que contra el terrorismo internacional iniciada por Estados Unidos. En
ese sentido, no es improbable que el Plan Colombia abandone su natura-
leza de plan anti-drogas, de acuerdo a lo solicitado por el ejecutivo y lo
aprobado por el legislativo en 2000, y se transforme en un plan anti-
terrorista cuyo propsito ms explcito sea combatir a las Fuerzas Ar-
madas Revolucionarias de Colombia y al Ejrcito de Liberacin Nacio-
nal, e incluso a las ultraderechistas Autodefensas Unidas de Colombia
(AUC).
Tercero, habr que evaluar el uso del TIAR revivido por la resolucin
de la OEA del 21 de Septiembre en apoyo a Estados Unidos. Se debe
meditar mucho sobre el renacimiento inesperado de este tratado de
1947, en especial en torno a sus artculos 3 y 6 sobre lo que el rgano
de Consulta considere como un ataque contra los miembros del sistema
interamericano de defensa y sobre las agresiones a un Estado que no son
un ataque armado, que podran ser eventualmente invocados en el caso
de un agravamiento incontrolado de la crisis colombiana.
En ese sentido, se presentan dos cuestiones. Por un lado, si Colombia
no avanza en la resolucin de su conflicto armado, el pas quedar defini-
tivamente supeditado a fuerzas y factores externos ajenos a su control.
Por otro lado, si Sudamrica mantiene el desdn actual frente al caso
colombiano, la lgica implacable de la "guerra contra el terrorismo" en el
corazn del subcontinente.
De Filipinas a Colombia?
Siempre que se produce la ruptura de un proceso negociador que
involucra un conflicto armado por el poder, pierde la poblacin civil no
combatiente y se imponen los duros de uno y otro bando. El ejemplo
israel-palestino es elocuente. El caso de Colombia no es una excepcin.
FLACSO-Chile/UNESCO
190
En este vrtice de Sudamrica el fin del dilogo gobierno-FARC en fe-
brero de 2002 significa que ha llegado la hora de los halcones. Nadie
piensa como sentarse a negociar otra vez, sino como profundizar la gue-
rra.
Por un lado, segmentos del establecimiento, un sector de la clase
poltica, las fuerzas armadas y el paramilitarismo. Por el otro, los grupos
ms intransigentes de la guerrilla reafirman sus posturas guerreristas.
Una fraccin de la elite-en especial, los ganaderos, los latifundistas y los
"nuevos ricos" del narcotrfico -siente que no es hora de reformas so-
ciales sino de llevar al pas a una cruzada anti-insurgente. Una parte de la
clase poltica- el liberalismo ligado al candidato presidencial Alvaro Uribe
y el conservatismo ms ortodoxo, por ejemplo- parece apostar a una
poltica de ms mano dura. El grueso de las fuerzas armadas pensar que
con el apoyo blico masivo de Washington y ante la fatiga ciudadana
frente a un proceso de dilogo que no produjo avances en tres aos,
tendrn ahora s el suficiente respaldo interno y externo y contarn con
la necesaria autonoma poltica, para derrotar a la "subversin comunis-
ta". El paramilitarismo percibir que nadie les pondr freno y que tienen
una chequera en blanco para no slo contener a la guerrilla, sino para
revertir su influencia regional por medio de ms masacres y asesinatos
atroces.
La guerrilla, a su vez, incrementar las prcticas menos "revoluciona-
rias": crecer el secuestro de civiles, el chantaje a empresas localizadas
en su rea de influencia, el recurso al negocio de las drogas y el ataque
indiscriminado a centros urbanos. En ese contexto, la guerra en Colom-
bia tendr cada vez menos principios, al tiempo que la paz se posterga
para cuando todos los bandos estn exhaustos o ms deslegitimados.
En ese contexto el papel de Estados Unidos es crucial. Al colapsar el
proceso de negociacin en Colombia entre el gobierno del Presidente
Andrs Pastrana y las FARC, se plantean distintos escenarios alternati-
vos para entender hacia donde se dirige el conflicto armado colombiano
y cual sera la poltica de Washington al respecto. Para algunos, la imagen
ms probable es la de Vietnam: Estados Unidos directamente involucrado
en la guerra interna de un pas sudamericano. Para otros, la imagen posi-
ble es la de El Salvador: Washington ofrece ayuda masiva e interviene
indirectamente en la crisis del pas. Aun para otros la imagen concebible
es la de Rwanda: "seores de la guerra" (warlords) envueltos en un con-
flicto atroz y una injerencia tarda de Estados Unidos por motivos huma-
nitarios.
Esas imgenes podran ser verosmiles pero se insertan en una mirada
tpica de la prolongada guerra fra o de la breve posguerra fra; no con-
Colombia: un asunto de seguridad nacional Juan Gabriel Tokatlian
191
templan los cambios acontecidos en la poltica exterior y de defensa de
Estados Unidos despus del 11 de septiembre de 2001. De ahora en ms
la guerra colombiana se identificar, para Washington, en el marco del
combate mundial contra el terrorismo. En ese sentido, el mejor smil de
Colombia no es Afganistn sino que quizs sea Filipinas.
La "guerra contra el terrorismo" iniciada con energa contra Afganistn
y liderada cada vez ms solitariamente por Estados Unidos, tiene hoy en
Filipinas un nuevo escenario de confrontacin. Los presidentes George
W. Bush y Gloria Arroyo acordaron el envo de 650 soldados estadouni-
denses para apoyar a las fuerzas armadas filipinas en su lucha contra el
movimiento armado Abu Sayyaf ("Espada de Dios" en rabe).
Del compromiso blico directo de Washington en la poltica anti-
insurgente filipina cabe subrayar cinco caractersticas. Primera, se identi-
fica a Abu Sayyaf como estrechamente ligado al terrorismo internacio-
nal; en este caso con fuertes conexiones con Al Qaeda. Segunda, Abu
Sayyaf recurre usualmente al secuestro, incluso de ciudadanos estado-
unidenses. Ter cer a, el enfr ent amient o milit ar se concent r ar
geogrficamente en el sur del pas. Cuarta, las acciones a desplegar por el
contingente estadounidense no implicarn el combate contra el Moro
Islamic Liberation Front y del National Democratic Front segn indic el
gobierno filipino. Y quinta, Estados Unidos proveer US$ 100 millones
para crear una fuerza especial anti-terrorista filipina.
El caso colombiano en el que el Plan Colombia de Washington auto-
r iza la pr esencia de hast a 500 asesor es est adounidenses y la
subcontratacin de empresas de seguridad privada (antiguamente cono-
cidas como mercenarios), exhibe caractersticas prcticas y simblicas
muy semejantes. Primera, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Co-
lombia son presentadas ms frecuentemente como un movimiento con
nexos con el terrorismo internacional; por ejemplo con el IRA, entre
otros. Segunda, las FARC son el grupo que ms efecta secuestros. Ter-
cera, las FARC controlan han abandonado ahora la zona de distensin
otorgada por el gobierno en 1998 pero controlan, de facto, el sur del
pas desde hace lustros. Cuarta, un avance de las negociaciones con el
Ejrcito de Liberacin Nacional podra llevar al gobierno colombiano a
no solicitar ayuda militar directa de Washington para combatir este
movimiento y as centralizar el enfrentamiento contra las FARC. Y quin-
ta, la Casa Blanca acaba de solicitar al Congreso una asistencia de US$ 98
millones para que tropas estadounidenses entrenen a las fuerzas arma-
das colombianas en la proteccin de la infraestructura del pas.
Ante esas similitudes, las preguntas evidentes giran alrededor de quin
ser la Gloria Arroyo colombiana; cules sern las implicaciones diplo-
FLACSO-Chile/UNESCO
192
mticas de un mayor involucramiento militar directo de Estados Unidos
en Colombia; qu significa esta situacin en trminos de la despolitizacin
del conflicto armado y la subsiguiente criminalizacin definitiva de las
FARC; y si las fueras armadas nacionales se convertirn en la retaguardia
de un contingente armado estadounidense.
A modo de breve reflexin final
En breve, para que Colombia no se convierta en un laboratorio de ensa-
yo de modalidades de intervencin militar, nuestros pases -en especial,
los de Sudamrica- deben asumir un papel protagnico en la resolucin
de la crisis colombiana por la va diplomtica. El pas hoy merece y nece-
sita el tipo de la solidaridad poltica hacia Centroamrica que prevaleci
en Contadora y no de la soberbia militar que despleg la Organizacin
del Tratado del Atlntico Norte en Kosovo ni de elucubraciones que
lleven a invocar en Tratado Interamericano de Asistencia Recproca y
mucho menos la probabilidad de que los sectores ms recalcitrantes en
Washington instalen un escenario adicional de la "guerra contra el terro-
rismo" en Amrica del Sur. Eso slo augura ms inseguridad humana en
Colombia y menos seguridad regional en el rea.
POBREZA, CONFLICTOSOCIALEINSEGURIDADCIUDADANA: POBREZA, CONFLICTOSOCIALEINSEGURIDADCIUDADANA: POBREZA, CONFLICTOSOCIALEINSEGURIDADCIUDADANA: POBREZA, CONFLICTOSOCIALEINSEGURIDADCIUDADANA: POBREZA, CONFLICTOSOCIALEINSEGURIDADCIUDADANA:
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JUANRAMNQUINTANAT JUANRAMNQUINTANAT JUANRAMNQUINTANAT JUANRAMNQUINTANAT JUANRAMNQUINTANAT.
1
Introduccin
En el presente trabajo se reflexiona sobre las condiciones de pobreza en
las que vive la sociedad boliviana as como los factores que impiden avan-
zar en la solucin de esta problemtica estructural e histrica. Tambin
se analizan los discretos resultados logrados al respecto en un contexto
de consolidacin democrtica y de modernizacin estatal, por ahora in-
suficientes y en cuestionamiento. Una de las constataciones ms impor-
tantes es la carencia de una poltica estatal para enfrentar integralmente
la pobreza as como la ausencia de un pacto social que afirme la legitimi-
dad del Estado en el despliegue de sus estrategias.
1. Socilogo. Miembro de la Coordinadora Nacional de Historia y del Programa de Estu-
dios Estratgicos de Bolivia. Trabaja en el rea de estudios sobre las instituciones de
seguridad y defensa y conflicto social.
FLACSO-Chile/UNESCO
194
Si bien la pobreza puede constituir una condicin necesaria para esti-
mular un clima de violencia, inseguridad y conflicto, no es menos cierto
que existen otros factores relevantes que conviene tomar en cuenta,
como por ejemplo, los patrones socio-culturales e histricos irresueltos,
la calidad de la gobernabilidad democrtica y sus efectos en la opinin
pblica as como aquellas variables externas de difcil control para una
economa nacional precaria y no integrada, poco competitiva y con un
enorme dficit en su modernizacin tecnolgica.
Uno de los efectos derivados de las desventajosas condiciones es-
tructurales en las que vive el pas desde hace muchos tiempo es el refe-
rido a la crisis de la seguridad ciudadana. Sin desconocer su origen en las
precarias condiciones de vida, el bajo grado de integracin social y la
prdida de capital social en una economa de libre mercado, el hecho
objetivo es que el Estado est perdiendo dramticamente su capacidad
para ejercer el monopolio legtimo de la fuerza pblica. El aumento de
violencia, criminalidad, autoproteccin social as como el incremento de
la seguridad privada y un acceso alarmante de poblaciones marginales a
la justicia privada, explican la prdida de legitimidad, eficacia y capacidad
de respuesta de las instituciones judiciales y policiales creadas para pro-
teger a los ciudadanos. En este contexto, uno de los mayores problemas
que enfrenta la sociedad es su inermidad ante el delito propiciado en
parte por el colapso del modelo estatal de seguridad y en particular por
la crnica incapacidad de la polica para prevenir, controlar y reprimir las
acciones delictivas.
Enfoques sobre la situacin de la pobreza en Bolivia
La pobreza es uno de los problemas ms complejos que la sociedad bo-
liviana enfrenta en este principio de siglo. Este fenmeno que todava no
ha sido encarado con propuestas de solucin estatal en correspondencia
con su magnitud social y econmica, constituye un elemento de pertur-
bacin crtica para la gobernabilidad democrtica y el desarrollo huma-
no. De igual manera, forma parte del complejo de factores que provoca
condiciones asimtricas en el proceso de integracin, adems de pro-
yectar una sombra de incertidumbre en el contexto de la estabilidad y
seguridad regional.
La situacin de la pobreza ha sido objeto de numerosos anlisis e
investigaciones a travs de los cuales se continua intentando identificar
su causalidad. stas, han avanzado desde enfoques unilaterales que asu-
men este fenmeno a partir de la insuficiencia del ingreso (lnea de po-
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramn Quintana
195
breza) pasando por factores multicausales vinculados con la educacin
(tasas de analfabetismo y escolaridad diferenciadas), carencias de acceso
a los servicios bsicos (vivienda apropiada, salud, agua potable y sanea-
miento bsico). Otros trabajos toman en cuenta criterios relacionados
con privaciones ms generales como la falta de oportunidades para lo-
grar una mayor participacin ciudadana
2
.
Desde la perspectiva gubernamental, la pobreza en Bolivia es consi-
derada como la expresin de la falta de oportunidades para obtener
recursos que permitan satisfacer las necesidades bsicas, sobre todo,
garantizar el acceso a un nivel mnimo de consumo y servicios bsicos.
Consecuentemente, sus causas estaran relacionadas con factores eco-
nmicos, sociales y cult ur ales. Est a, se asocia a la inest abilidad
macroeconmica, las bajas tasas de crecimiento y el aumento de la des-
igualdad. En este contexto, una economa inestable reduce el ingreso de
los pobres y las bajas tasas de crecimiento disminuyen oportunidades de
empleo.
Algunos expertos en el tema sostienen que existen tres factores que
han condicionado la falta de desarrollo y la alta pobreza prevalente en
Bolivia: las condiciones geofsicas, la organizacin social y las polticas
econmicas
3
. Esta lnea de trabajo sostiene que adems de la crisis y
agotamiento del modelo econmico estatal de los 80s, sumado a los
efectos perversos generados por las reformas estructurales que se apli-
caron desde 1985, se encuentra el problema del desarrollo econmico y
su disparidad, explicadas en gran medida por variables geogrficas. La
principal conclusin a la que se arriba es que, adems del insuficiente
desarrollo econmico y la desigual distribucin del ingreso y oportuni-
dades, la alta pobreza est bsicamente asociada a los bajos rendimien-
tos en inversin resultantes del modesto rendimiento de la agricultura y
del trabajo. Se considera que la distribucin de la poblacin, su mayor
concentracin en el rea rural pero al mismo tiempo su limitado aporte
al PIB as como el bajo grado de desarrollo tecnolgico, el problema de
la posesin y la erosin de la tierra impiden mejorar la productividad.
Asimismo, las fuertes pendientes y la precariedad de la fertilidad de los
suelos, atentan severamente contra el desarrollo agropecuario en el pas
4
.
De un modo general, las causas de la pobreza en Bolivia estaran aso-
ciadas a: 1) patrn de desarrollo socio-econmico de tipo concentrador
2. VV.AA. Las polticas sobre la pobreza en Bolivia. Dimensin, polticas y resultados
(1985-1999). Instituto PRISMA, La Paz, 2000.
3. Cfr. Morales, Anaya Rolando. Bolivia. Poltica econmica, geografa y pobreza. Univer-
sidad Andina Simn Bolvar, La Paz, 2000.
4. Cfr. Morales, op. cit.
FLACSO-Chile/UNESCO
196
y excluyente, motorizado por las exportaciones de recursos primarios
inmodificados durante ms de un siglo, 2) persistencia histrica de no-
ciones abrigadas por las clases dominantes en sentido de que el territo-
rio nacional contienen una gran abundancia de recursos naturales pero
que en la realidad ocurre lo contrario, 3) presencia de obstculos fsicos
e institucionales que dificultan la incorporacin de tecnologas producti-
vas capaces de aumentar sostenidamente los niveles de productividad de
la agricultura en la zona occidental del pas
5
. No obstante los numerosos
estudios, hasta hoy no se cuenta con indicadores confiables y concerta-
dos para la medicin del fenmeno.
Ms all de las mltiples y complejas causas que ocasionan las preca-
rias condiciones de vida de la poblacin, lo cierto es que Bolivia ocupa
uno de los ltimos lugares en la escala del Desarrollo Humano en Am-
rica Latina. Se encuentra por encima de Hait y en similares condiciones
que Honduras, Guatemala y el Salvador. Con un ingreso promedio anual
por habitante de US$925, una mayora de los bolivianos viven por deba-
jo de la lnea de pobreza. Sin embargo, aunque no es un consuelo, el pas
ostenta menores niveles de desigualdad en la distribucin del ingreso
que la mayora de los pases latinoamericanos. Dos terceras partes de la
poblacin est catalogada como pobre y ms de dos tercios dispone de
un ingreso diario inferior a los US$2 por persona. Por otra parte, alrede-
dor de un tercio de la poblacin se encuentra en condiciones de pobreza
crnica mientras que el siguiente tercio muestra sntomas de deterioro
de sus niveles de ingreso o empleo.
El pas se encuentra en una situacin mucho ms crtica comparada
con las dcadas de los 60 (s) y 70 (s). Pese a ello se han producido
algunos avances importantes. En las tres ltimas dcadas mejoraron los
indicadores de desarrollo humano. Junto a otros 34 pases del mundo,
de acuerdo al Informe de Desarrollo Humano del PNUD (1998), Bolivia
ha pasado de un nivel bajo de desarrollo a uno medio. La esperanza de
vida aument de 42.7 aos a 59.7, el analfabetismo baj de 43% a 18% y
el ingreso per cpita respecto de la paridad adquisitiva del dlar aumen-
t de 650 a US$1.142
6
.
Uno de los mayores obstculos para encarar la pobreza es la inexis-
tencia de una poltica de Estado. Desde 1985, los gobiernos han
focalizado diversas estrategias que no han tenido el suficiente impacto
como para revertir los indicadores sociales. Por otra parte, sin un anli-
sis adecuado, debido a la falta de estadsticas y de informacin confiable
5. Cfr. Las polticas sobre la pobreza, idem.
6. Cfr. Desarrollo Humano en Bolivia 1988. Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo, PNUD, La Paz, 1998
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramn Quintana
197
que debier a guiar la definicin de dicha polt ica, se siguier on
disciplinadamente recomendaciones de la cooperacin internacional. Los
enfoques de esta ltima han sido tan heterogneos como las errticas
propuestas gubernamentales.
En los ltimos cuatro aos, se ha insistido en aplicar una drstica
poltica de reduccin de la deuda externa con el objetivo de renegociar
los trminos, plazos y volumen de recursos nacionales que fluyen anual-
mente hacia la comunidad financiera internacional. Esta estrategia tam-
bin fue empleada para darle continuidad al modelo econmico de libre
mercado puesto que el impacto de la crisis de comienzos de los 80,
caracterizada por la hiperinflacin y la cada de precios de la minera, a la
que sum la crisis del sector externo, contrajo drsticamente la inver-
sin social. Para compensar el costo del ajuste, la poltica de estabiliza-
cin y las reformas estatales, los gobiernos promovieron polticas socia-
les en base a la creacin de Fondos de Emergencia (FSE), Fondos de
Inversin Social (FIS) y Fondos de Desarrollo Campesino (FDC). Actual-
mente funciona un Directorio Unico de Fondos (DUF) con el objetivo
de impulsar la descentralizacin de la inversin pblica y los recursos de
la cooperacin por lneas de pobreza. El DUF agrupa a los fondos regio-
nales y nacionales de inversin social. Como sostienen algunos estudios,
pese a la promocin de la inversin social como compensacin por el
ajuste, la pobreza no fue atacada en sus races estructurales y si bien el
salario se recuper, ste no logr alcanzar los niveles de las dcadas
precedentes.
La creacin de los fondos mereci el apoyo de organismos financieron
internacionales pero a su vez motiv cuestionamientos. Uno de ellos
seala que la falta de coordinacin de los fondos con los sectores socia-
les, as como la distribucin de los ingresos, no alcanz el xito deseado
porque no estuvo dirigido a los sectores vulnerables. La crtica ms seve-
ra fue que en lugar de intentar compensar los efectos del ajuste se debe-
ra proteger los ingresos de los ms pobres
7
.
A partir del cuestionamiento previo, desde comienzos de la dcada
de los 90, las polticas de lucha contra la pobreza concentraron su aten-
cin en poblaciones vulnerables (focalizacin), particularmente en el
binomio madre-nio. Tambin se orient la inversin en aquellos sec-
tores sociales de mayor incidencia en las condiciones de reproduccin
de la poblacin y considerados los ms importantes para la reduccin de
la pobreza: educacin y salud. En esta dcada aument sustancialmente
la inversin social respecto a la dcada de los 80
8
.
7. Cfr. Morales, op. cit.
8. Idem
FLACSO-Chile/UNESCO
198
Si bien las reformas de primera generacin lograron estabilizar la eco-
noma (1985-1993), reducir el dficit fiscal y aislar al Estado de activida-
des empresariales, para dar paso a la iniciativa privada, las de segunda
generacin (1993-1997) apuntaron a la modernizacin del pas mediante
la promocin del crecimiento cuyo centro de gravedad se concentr en
la poltica de capitalizacin. De igual manera, se intent corregir los
desequilibr ios r egionales y la inver sin inequit at iva mediant e la
redistribucin de los ingresos a travs de la Ley de Participacin Popular.
Para este efecto se crearon 312 municipios, los mismos que iniciaron un
agresivo proceso de inversin social. Complementariamente, se asign a
municipios y pr efect ur as la r esponsabilidad de administ r ar
descentralizadamente la reforma educativa y las polticas de salud y segu-
ridad social. Junto a estas reformas, se intent llevar a cabo una novedosa
poltica de subsidio para personas mayores a los 65 aos a travs del
BONOSOL (Bono Solidario). Estos recursos provienen de la distribu-
cin de utilidades que tericamete deberan generar las administradoras
de los fondos de pensiones (AFP).
No obstante lo avanzado, el gobierno que asumi el poder en 1997
introdujo un conjunto de modificaciones al programa de modernizacin
del Estado. Dise un nuevo proyecto gubernamental para luchar contra
la pobreza sustentado en cuatro pilares: Oportunidad, para promover el
desarrollo econmico. Esto incluye el fortalecimiento del sistema financie-
ro, sistemas de regulacin, microcrdito, comercio exterior, infraestruc-
tura vial y energa rural. Dignidad como estrategia para luchar contra el
narcotrfico en cuatro frentes: desarrollo alternativo, interdiccin, erradi-
cacin de la hoja de coca y prevencin del consumo. Institucionalidad con
el objetivo el fortalecer la gobernabilidad, el acceso y la modernizacin de
la justicia y lucha contra la corrupcin. Finalmente, equidad, como el con-
junto de acciones estratgicas para promover el desarrollo social y huma-
no. Incluye un fuerte impulso a la educacin, salud, saneamiento bsico,
desarrollo rural, servicios y enfoque de gnero.
La catastrfica administracin gubernamental del presidente Banzer
(1997-2001) ech por tierra los planes de lucha contra la pobreza. Con-
trariamente, el pas se vio envuelto en uno de los ciclos histricos de
conflicto social ms turbulentos de las ltimas dcadas, motivado por la
crisis de gobernabilidad, corrupcin e ineptitud de la burocracia estatal.
El nico xito logrado en los cuatro aos de gestin, antes de la renuncia
de Banzer, fue la lucha contra las drogas.
Pese a todas las dificultades que enfrentaron los gobiernos democr-
ticos, la inversin social en educacin y salud mejor cualitativamente
con relacin a las dcadas de los 60 y 70. Respecto al PIB, la educacin
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramn Quintana
199
aument del 3.7% al 4.5% y la salud, del 1.8% al 3.1%. Las tasas de analfa-
betismo disminuyeron del 36.8% en 1976, al 20% en 1992 y 15.9% en
1996 respectivamente. Los indicadores globales de salud tambin expe-
rimentaron mejoras considerables. La tasa de mortalidad infantil dismi-
nuy de un nivel de 150 por mil en 1976 a 67 por mil en 1998. De igual
modo, la cobertura de vacunas en nios de 10 a 13 aos subi en ms de
10 puntos porcentuales. La atencin institucional del embarazo y parto
mejor del 52.5% al 69%
9
. En cuanto a los indicadores de la vivienda,
stos no han sufrido modificaciones sustanciales. La cobertura de servi-
cios elctricos en el rea rural es muy baja y casi una tercera parte de la
poblacin accede a fuentes de agua no potable. Una tercera parte de la
poblacin no tiene acceso a un radio receptor para mantenerse informa-
do. Por cierto, la brecha digital en el pas es dramtica.
Los reportes del gobierno (UDAPE), para el ao 1997, a nivel nacio-
nal, sostienen que cerca del 59% de los hogares se encontraba por deba-
jo de la lnea de pobreza y un 32% no tena ingresos ni siquiera para
cubrir una canasta bsica de alimentos. En el rea urbana, la pobreza
disminuy del 49% al 47% y la extrema pobreza se redujo del 22% al
20%. En cambio en el rea rural, el porcentaje de hogares en condiciones
de pobreza y extrema pobreza no se ha modificado entre 1993 y 1997.
La pobreza afecta al 76% de la poblacin y la extrema pobreza al 50%
10
.
En marzo del ao 2.001, el gobierno present a la cooperacin inter-
nacional la Estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP) con el
objetivo de lograr una drstica disminucin de la deuda externa (Iniciati-
va de Reduccin de Deuda Adicionales a la Iniciativa Para Pases Pobres
Altamente Endeudados, HIPC I y II) con los pases acreedores, alivio que
permitir reinvertir recursos en el desarrollo. Los acuerdos logrados
con la comunidad internacional permitirn invertir ms de 1.500 millo-
nes de dlares en los prximos 15 aos. Un segundo componente de la
estrategia est vinculada al esfuerzo interno, particularmente al manteni-
miento del equilibrio fiscal. Complementariamente, se estn aplicando
polticas de institucionalizacin en sectores de recaudacin de impues-
tos y control de contrabando, as como en el rgimen impositivo. El
tercer componente de la estrategia tiene que ver con el acceso a merca-
dos, mejora de la competitividad, lucha contra la corrupcin y fortaleci-
miento de los poderes pblicos, particularmente el Sistema Judicial.
9. Cfr. ENDSA, 1998, INE.
10. Cfr. Bolivia: perspectiva econmica y social 2000-2.10. UDAPDE, Cuadernos de Fu-
turo N10. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), La Paz, Bolivia,
2000.
FLACSO-Chile/UNESCO
200
La estrategia Boliviana de Reduccin de la Pobreza (EBRP), tiene como
sopor t e legal la Ley del Dilogo Nacional, inst r ument o pblico
consensuado con actores sociales, polticos y agentes econmicos a tra-
vs de mesas de dilogo.
Esta Ley define los criterios de distribucin de los recursos prove-
nientes de la HIPC II, determina los procedimientos de aplicacin de la
poltica de compensacin, establece mecanismos de control social e ins-
tituye la realizacin peridica de mesas de Dilogo Nacional. Esto lti-
mo, como mecanismo permanente y dinmico de participacin social,
evaluacin de la estrategia y verificacin de su impacto en la reduccin
de la pobreza. Los ejes sobre los que girar esta estrategia giran en torno
a la descentralizacin, fortalecimiento institucional, desarrollo producti-
vo e inversin social. El instrumento de ejecucin sern los 312 munici-
pios del pas, cuyo centro de gravedad se orientar al desarrollo de su
capacidad productiva, infraestructura, inversin en salud, vivienda y edu-
cacin as como la aplicacin de polticas de medioambiente. El gobierno
ha previsto invertir 4.149 millones de dlares entre el ao 2001 y 2006.
En suma, se ha establecido la necesidad de invertir recursos en la
ampliacin de oportunidades de empleo e ingreso de la poblacin pobre,
desarrollo de capacidades productivas y aumento de la seguridad y pro-
teccin de los pobres. De igual manera, est previsto mejorar el nivel de
participacin social, sostener polticas transversales y reforzar la capaci-
dad institucional.
Existen diversas propuestas para superar las actuales condiciones de
la pobreza en Bolivia en correspondencia con la heterogeniedad de los
diagnsticos sociales. Estas pueden resumirse en tres grandes lneas: la
lnea gubernamental propone: 1) ampliar las oportunidades de ingreso y
empleo, 2) elevar los ndices de los pobres, 3) reducir la vulnerabilidad y,
4) promover la participacin
11
.
La comunidad acadmica sostiene que se debe: 1) orientar los esfuer-
zos hacia un crecimiento sostenido de la economa estableciendo el ac-
ceso a los mercados de los pases desarrollados, ejecutar acciones para
resolver el problema martimo y desarrollar una estrategia sistemtica
orientada a optimizar los mecanismos de integracin regional, 2) Trans-
formar el sistema de propiedad rural del rea andina, 3) reconsiderar las
capacidades productivas del altiplano, 4) concentrarse en los focos de
pobreza dura mediante acciones multisectoriales y dirigir esfuerzos
hacia programas de migracin, 5) evaluar programas de infraestructura
escolar y de salud para optimizar su uso, 6) poner nfasis en la califica-
11. UDAPE, Bolivia: prospectiva, op. cit.
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramn Quintana
201
cin de los servicios de educacin y salud, acelerar la Reforma Educativa,
7) realizar seguimiento riguroso al programa de alivio a la deuda, 8) eli-
minar la injerencia poltica en las instituciones y programas de desarro-
llo, 9) mejorar las estadsticas sociales como poltica de Estado y apoyar
la investigacin independiente
12
. Finalmente, expertos independientes su-
gieren que es imperativo combinar pobreza y desarrollo. Para este efec-
to proponen: 1) fomentar el crecimiento econmico y acceso a puestos
de trabajo, facilitar tierras de buena calidad, acceso al crdito, tecnologa
y mercados expandiendo la infraestructura productiva, 2) en el campo
del desarrollo humano, expandir la demanda y oferta de educacin, sa-
lud, agua, saneamiento ambiental con enfoques de equidad y eficiencia,
3) promover el desarrollo de la ciudadana, la participacin popular, com-
batir la discriminacin cultural y de gnero y mejorar el rendimiento
estatal. En cuanto a las polticas econmicas, aumentar los rendimientos
de la inversin, redefinir el gasto pblico y fomentar la competitividad.
Como polticas pblicas, defender el medio ambiente, garantizar la igual-
dad de oportunidades para acceder al empleo productivo y servicios
bsicos, fortalecer las gestiones municipales y mejorar la administracin
de justicia
13
.
Trabajos de campo de naturaleza ms cualitativa, en consulta directa
con la gente, efectuados con apoyo del Banco Mundial, ofrecen un pano-
rama ms amplio sobre el problema de la pobreza
14
. La gente cree que
los problemas de pobreza, calidad de vida y bienestar estn estrecha-
mente vinculados con el concepto de bienestar, prioridades sociales,
funcionamiento de las instituciones y la precaria situacin de las muje-
res. Los consultados consideran que la cuestin econmica es la causa
necesaria pero no suficiente para explicar la mala situacin y su malestar.
De igual modo, la poblacin del rea urbana asocia el bienestar a la segu-
ridad del empleo mientras que en el campo se da ms nfasis a producir
lo suficiente. Existe una fuerte demanda de justicia que se expresa en un
discurso de unidad y no exclusin. Se asume que la exclusin de las
comunidades, particularmente rurales es una condicin que propicia la
vulnerabilidad y por ello, se cree que las posibilidades de vivir en comu-
nidad es una condicin bsica para su seguridad. En cuanto a la supera-
cin de la pobreza, se admite la necesidad de combinar el esfuerzo indi-
vidual, la ayuda externa y un entorno favorable. El trabajo de la gente no
es suficiente para salir del crculo vicioso y por ello consideran que hace
12. VV.AA. Las polticas sobre la pobreza, op. cit.
13. Cfr. Anaya, op. cit.
14. Cfr. Consultando con los pobres. Reporte de sntesis nacional. Banco Mundial, La
Paz, 2000
FLACSO-Chile/UNESCO
202
falta acumular condiciones transgeneracionales ya que la pobreza no se
resuelve en el corto plazo. En cuanto a las causas de la pobreza la gente
seala que ste fenmeno obedece a un conjunto complejo de factores
reforzados mutuamente.
La gente tambin afirma que actualmente se vive peor que antes y
aunque existen mejores condiciones para educarse y tener servicios de
salud, esto no es suficiente porque impera la necesidad de trabajar en
familia. Se percibe a las instituciones pblicas carecen de legitimidad ade-
ms de actuar con discriminacin. Ante la exclusin que manifiesta el
Estado la gente prefiere refugiarse en la familia y fortalecer los lazos
comunitarios. Ciertamente, la cuestin de gnero es capital en el pro-
blema de la pobreza. Ultimamente la mujer ha adquirido ms responsabi-
lidades, fundamentalmente en el trabajo, pero inversamente se beneficia
menos que los hombres. Se percibe un aumento dramtico de la violen-
cia domstica y la familia no es propiamente el mejor lugar para garanti-
zar su seguridad y la de sus hijos.
Obstculos y potencialidades para el desarrollo y la
seguridad humana
15
Actualmente Bolivia enfrenta un complejo escenario de conflicto social,
econmico, poltico y cultural acumulado histricamente. Las consecuen-
cias perversas de la pobreza constituyen los factores ms crticos que
frenan los esfuerzos para avanzar hacia el desarrollo y la seguridad huma-
na. Al parecer, ni la Revolucin Nacional de 1952, que t rast oc
significativamente las viejas estructuras poscoloniales, ni las reformas
estructurales aplicadas desde 1985, fueron suficientes para mejorar
cualitativamente los niveles de desarrollo. Los estudios efectuados por
las Naciones Unidas sobre Desarrollo Humano en Bolivia ofrecen un
panorama ilustrativo acerca de las dificultades que existen para alcanzar
estndares razonables de crecimiento y seguridad humana.
La realidad actual ofrece un conjunto de paradojas irresueltas. La per-
cepcin social sobre el desarrollo humano est concentrada en una fuer-
te demanda de modernidad pero carece de un liderazgo poltico susten-
tado en valores asociados al bien pblico Se exige mayor integracin
social pero no existe igualdad de oportunidades. La demanda de empleo
digno se produce en un contexto de recesin, niveles salariales bajos y
15. Este acpite ha sido redactado sobre la base del Informe sobre Desarrollo Humano
del PNUD-Bolivia, 1998.
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramn Quintana
203
flexibilidad laboral. Se reclama un mejor funcionamiento de la estructura
burocrtica del Estado pero su funcionamiento est anclado a prcticas
corruptas, clientelares y sobre un terreno jurdicamente flexible y delez-
nable. El sentimiento de frustracin nacional es elevado y sus efectos
alientan apuestas hacia tentaciones gubernamentales conservadoras,
mucho ms, cuando la sensacin de inseguridad ciudadana, violencia y
desorden pblico contrastan con respuestas estatales errticas
16
. En este
contexto se pronuncian, de acuerdo a los trabajos del Programa de Na-
ciones Unidas para el Desarrollo, tres obstculos fundamentales: las bre-
chas sociales, debilidad institucional y el factor de competitividad
17
.
Respecto a la brecha social, los informes seala que pese a los avan-
ces logrados en los ltimos 20 aos, se mantienen las diferencias en los
indicadores de desarrollo entre el campo y los ncleos urbanos. El fen-
meno recurrente es que mientras ms pobre es el departamento la bre-
cha campo ciudad es mayor. De igual manera, la desigualdad por gnero
sigue mostrando que las mujeres tienen los niveles de Desarrollo Huma-
no (DH) ms bajos que los hombres. Uno de los indicadores constantes
es el nivel de ingresos: por cada salario que recibe el hombre, la mujer
recibe un tercio menos en promedio. Las diferencias en el desarrollo
por provincia se mantiene constante. El Indicador de Desarrollo Huma-
no (IDH) entre la regiones andinas y las orientales en muchos casos es
abismal. Algunas provincias del oriente reflejan un nivel de desarrollo
similar al promedio de pases desarrollados mientras que las provincias
andinas se aproximan a los pases ms pobres del Africa.
Esta asimetra social interfiere, y en muchos casos crea obstculos a
la movilidad social. El ascenso social y el prestigio pblico es central para
promover el desarrollo humano. En este sentido, las diferencias en el
desarrollo regional, provincial, por gnero e ingresos contribuye a gene-
rar una cultura de intolerancia. La persistencia de la discriminacin cons-
tituye un obstculo que impide modificar la situacin social y econmica
de la gente. Aunque no se tienen registros rigurosos, al parecer, los
sectores sociales menos desarrollados albergan mayores sentimientos
de frustracin y fatalidad. La dificultad para acceder a recursos tambin
parece reforzar la intolerancia. Cuanto menos recursos disponen las re-
giones, los municipios y las comunidades, las posibilidades para el dilogo
son ms limitadas. De ah que el conflicto social no slo se activa por los
obstculos para acceder a las fuentes de recursos sino tambin por la
frustracin que genera el incumplimiento de los acuerdos negociados.
16. Cfr. Seligson, Mitchell A. La cultura poltica de la democracia boliviana. Universidad
de Pitsburgh y Encuestas & Estudios, La Paz, 1998 y 2000.
17. Cfr. Informe de Desarrollo Humano de Bolivia, 1998, op. cit.
FLACSO-Chile/UNESCO
204
Como seala el informe del PNUD, cerrar las brechas exige entre otras
cosas, que la gente perciba y se movilice para superarlas
18
.
El segundo obstculo reside en el nivel de competitividad. Sensible-
mente la capacidad competitiva ofrece un panorama crtico. En el ltimo
reporte del Foro Econmico Mundial, Bolivia ocupa el ltimo lugar entre
75 pases. En este campo existe un absoluto desequilibrio entre activos y
pasivos. Los pasivos que tiene el pas estn asociados al bajo crecimiento
del PIB y la produccin industrial, el bajo coeficiente de la deuda pblica,
la pobre infraestructura caminera, reducida capacidad de innovacin tec-
nolgica, alto desempleo y un dficit acumulado en la educacin. Si cru-
zamos los factores de competitividad por departamento o municipio ten-
dremos los mismos resultados negativos. Estadsticamente, en Bolivia
existe una baja correlacin entre competitividad y desarrollo humano.
La competitividad, de la que hoy es imposible sustraerse, dada la fuer-
za de la globalizacin y los procesos de integracin comercial regional,
exigen una profunda transformacin en la educacin y formacin de re-
cursos humanos. Al mismo tiempo, es fundamental construir una estruc-
tura institucional eficiente que garantice no slo la inversin sino tam-
bin potencie las capacidades productivas de la sociedad.
El tercer factor es el institucional. Est probado que esta variable
acta de manera interdependiente con el desarrollo humano. Sin una
cultura institucional estable y sostenible, sin polticas pblicas estata-
les y con un bajo grado de participacin ciudadana en las decisiones
pblicas, es poco probable avanzar en la construccin de condiciones
competitivas. El pas requiere modificar cualitativamente su cultura de-
mocrtica, particularmente mejorar su capital social. Es decir, requiere
elevar el nivel de la disponibilidad de la sociedad para participar activa-
mente en un proyecto comn. Es fundamental que la democracia se trans-
forme en un bien pblico de sentido comn. Para ello se requiere mayor
ejercicio de las libertades y la ciudadana, una enorme capacidad de
concertacin y fundamentalmente, potenciar los mecanismos de nego-
ciacin y solucin alternativa de conflictos y controversias.
Desafortunadamente, la crisis econmica tiende a romper el tejido
familiar y comunitario introduciendo dosis de frustracin y desencanto
social. Junto al capital social, es necesario alentar mecanismos proactivos
para incentivar la confianza social, la igualdad y la tolerancia. Sociedades
como la nuestra no aprovechan adecuadamente las oportunidades de la
diversidad cultural y tnica. Contrariamente, sta se convierte en un
factor adicional de conflicto dada la intolerancia y la discriminacin sub-
18. Cfr. Informe de Desarrollo, op. cit.
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramn Quintana
205
sistente en las esferas del poder urbano y rural. Al respecto, el peso del
registro colonial en nuestra sociedad, proclive a marcar territorio, su-
brayar las diferencias tnicas y la exclusin, no ha logrado superarse,
aunque existen avances importantes al respecto.
La institucionalidad constituye uno de los mayores problemas que
deben superar las elites polticas. Al respecto, los partidos continan
reeditando viejas prcticas clientelares y patrimoniales. El incumplimien-
to de las promesas electorales, el funcionamiento inadecuado del poder
legislativo y la prdida del equilibrio e independencia de los poderes p-
blicos abonan la frustracin y el desencanto por la democracia. De igual
modo, el blindaje partidario frente a hechos ilcitos obstruyen el camino
a la justicia, corrompe los valores pblicos y socializan prcticas de impu-
nidad, adems de vaciar el sentido tico e igualitario que ofrece la ley.
Frente a esta trada de obstculos, la educacin constituye una de las
estrategias ms importantes para salir del tnel. Esta debiera ser conce-
bida como uno de los caminos plausibles para mejorar la inclusividad de
la gente, optimizar la capacidad productiva y fomentar la participacin y
representacin ciudadana en la esfera del poder pblico.
No obstante la limitaciones sealadas, la sociedad boliviana mantiene
enormes expectativas para modificar su bajo grado de desarrollo huma-
no. Como sostiene el informe del PNUD, la cuestin de la subjetividad
es clave para entablar un proceso de interdependencia proactiva con el
desarrollo humano
19
. Superar la construccin histrica de la subjetividad
pesimista es uno de los mayores retos que tienen los gobiernos en el
futuro. Al respecto, Bolivia cuenta con activos socioculturales que pue-
den contribuir a mejorar la situacin. La capacidad de organizacin que
ofrece la comunidad boliviana, particularmente la andina, para movilizar-
se y demandar responsabilidad al poder pblico es uno de estos activos.
Una gran parte de la poblacin est inscrita en alguna organizacin social
desde la cual se hace trabajo o se moviliza para diversos fines. La sensibi-
lidad hacia el dilogo y la bsqueda de concertacin, pese a las manifesta-
ciones de violencia y desorden social, es otro activo capital con el que
cuentan los bolivianos. Pese a las dificultades econmicas, polticas y so-
ciales, la comunidad mantiene un alto grado de sociabilidad y confianza
en los otros.
Si algo caracteriza a la comunidad boliviana es su tendencia a la vida
en comunidad. Como pocas sociedades, se admite que la vida comunita-
ria constituye una estrategia relevante para superar colectivamente difi-
cultades derivadas de la frustracin y la pobreza. La valoracin del dilo-
19. Cfr. Informe de Desarrollo, op. cit.
FLACSO-Chile/UNESCO
206
go como camino para resolver conflictos es otro de los atributos desde
el cual es posible avanzar hacia el desarrollo. Sin tender puentes al dilo-
go la pobreza tiene menos posibilidad de ser superada. El dilogo y el
deseo de ser escuchado contribuye a resolver problemas, disear estra-
tegias, interpelar la concentracin del poder y poner lmites a su orienta-
cin autoritaria. Finalmente, la comunidad valora enormemente las posi-
bilidades de resolver la pobreza a escala local. Su capacidad de moviliza-
cin y de participacin en organizaciones sociales sustenta esta afirma-
cin. La gente cree que la pobreza puede ser superada cuando la comu-
nidad se organiza en pequeos ncleos con participacin de las autorida-
des pblicas.
Gobernabilidad democrtica y conflicto social:
del equilibrio inestable al conflicto como constante
Casi dos dcadas no han sido suficientes para forjar un clima de
gobernabilidad democrtica, consolidacin y construccin de un nuevo
pacto estatal en Bolivia. El pasado inestable sigue proyectando su som-
bra en el presente. El conflicto entre Estado y sociedad se ha transfor-
mado en una constante que con el paso del tiempo erosiona los valores
democrticos y las aspiraciones sociales.
El pas exhibe una situacin de enorme vulnerabilidad y fragilidad
institucional. Al mismo, tiempo la calidad de vida de la gente no parece
mejorar. Tanto es as que en los momentos de mayor crisis poltica y
social, la iglesia catlica y mediadores no estatales como la Asamblea
Permanente de Derechos Humanos (APDH), relevan la capacidad nego-
ciadora del gobierno. La sociedad boliviana se encuentran en uno de los
momentos de mayor disponibilidad hacia el conflicto dadas las frustra-
ciones acumuladas desde su creacin repblica. Esta situacin se nutre y
est interferida por la fuerza de la globalizacin y el predominio de un
modelo econmico liberal que desnuda el atraso estructural de una so-
ciedad precariamente integrada. Si bien, los conflictos entre Estado y
sociedad ya no llevan el signo de la destruccin mutua o la lgica de
guerra, ello no significa que sus costos econmicos y humanos sean me-
nores a los del pasado. Por el contrario, la recurrencia, intensidad y ex-
pansin del conflicto social en Bolivia, en proporcin a su economa,
capacidad productiva e infraestructura, tiene consecuencias irreversibles.
Esto, aleja an ms la posibilidad de mejorar las condiciones de desarro-
llo y seguridad humana.
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramn Quintana
207
Por cierto, los desafos que se deben enfrentar para prevenir un ma-
yor nivel de violencia y conflicto son ciertamente descomunales. En el
mbito del Estado, su modernizacin e institucionalizacin, reformas ad-
ministrativas, lucha contra la corrupcin y eficacia del servicio pblico.
En el plano social, distribucin de la tierra, manejo ms soberano de los
recursos naturales, superar la exclusin social y ampliar la participacin
ciudadana en decisiones pblicas. De igual manera, es esencial transfor-
mar el patrn reactivo y represivo que tradicionalmente asumen los go-
biernos como respuesta frente a los conflictos sociales.
La percepcin general de la poblacin asocia la inercia y profundizacin
de la pobreza con el fracaso del modelo econmico de libre mercado.
De igual modo, cuestiona el monopolio y privatizacin de los recursos
naturales bajo gestin de empresas extranjeras a quienes atribuye como
nico objetivo el saqueo del patrimonio nacional. El pesimismo y la sen-
sacin de fatalidad social tendra, segn los expertos, varias explicacio-
nes causales, pero fundamentalmente dos: primero, que las reformas
estructurales se aplicaron en un contexto socio-cultural poco predis-
puesto al cambio y carente de consenso. Segundo, que las medidas eco-
nmicas adoptadas sirvieron para obtener estabilidad pero no para ge-
nerar desarrollo y crecimiento econmico. En este contexto, el sistema
poltico constituira un mediador perverso para que las brechas sociales
se amplen beneficiando a una minora privilegiada.
Aunque todava no se ha explorado lo suficiente para hacer correla-
ciones entre modelo econmico y transformacin de los patrones de
conflicto en Bolivia, diversos analistas sostienen que las races de la vio-
lencia devienen de un largo proceso de acumulacin histrica poscolonial
irresuelta, profundizada y reactualizada con la aplicacin del modelo de
libre mercado
20
.
Si bien, la sociedad boliviana mantuvo un alto grado de tolerancia a las
reformas econmicas aplicadas desde 1985, en espera de mejorar sus
condiciones y calidad de vida, lo cierto es que su sacrificio no tuvo las
compensaciones esperadas. El umbral de resistencia social se desplom
el ao 2000. Este ao, el pas experiment uno de los ciclos de mayor
conflicto y violencia social que puso en jaque la democracia. Diversos
factores influyeron para que esta situacin llegara a lmites impredeci-
bles. Dos hechos marcan este punto de inflexin en la historia del pas en
los ltimas dos dcadas: la llamada guerra del agua (Cochabamba, abril,
2000) y el mayor bloqueo de caminos registrado desde 1979, llamado
tambin la guerra de las pulgas (altiplano andino, septiembre/octubre
2000).
20. Cfr. Alb, Xabier y Barrios Ral. (Editores) Violencias encubiertas en Bolivia. Volu-
men I y II. Ediciones CIPCA, Aruwiyiri, La Paz, 1992.
FLACSO-Chile/UNESCO
208
En el primer evento conflictivo, diversos sectores sociales de la ciu-
dad de Cochabamba, en alianza con poblaciones peri-urbanas y rurales,
vinculadas a la demanda de gestin comunitaria del agua, provocaron
una de las mayores movilizaciones sociales del siglo XX. La privatizacin
de este recurso y el alza de las tarifas para el riego y el consumo humano
constituyeron los detonantes de los enfrentamientos con las fuerzas del
orden. En un contexto de Estado de Sitio, la movilizacin militar-policial
provoc varias vctimas y centenares de heridos, adems de revelar con-
ductas anticonstitucionales por parte de las fuerzas del orden que dieron
lugar a la aparicin de francotiradores militares que dispararon contra
la poblacin indefensa.
El segundo evento estuvo signado por una de los ms prolongados y
obstinados bloqueos campesinos de carreteras que vinculan el altiplano y
los valles con la ciudad de La Paz. La capital poltica y econmica ms
importante del pas fue cercada por miles de indgenas que estrangularon y
paralizaron el abastecimiento de insumos bsicos a ms de un milln de
habitantes. Los bloqueos, protagonizados por el movimiento indgena
aymar, fuerza poltica y social cuyas races rebeldes se inscriben en el siglo
XVII, plantearon la creacin de un Estado Indgena. Estas movilizacin
conmocion al pas, pero al mismo tiempo produjo una de las mayores
espirales de violencia, muerte y destruccin de infraestructura caminera
21
.
Ambos hechos sealan una ruptura y el corolario en el patrn tradi-
cional de conflicto en el pas. Esto es, el desplazamiento del protagonismo
poltico centrado en el movimiento minero por la insurgencia del movi-
miento indgena y campesino. Los mineros, bajo el secante centralismo
sindical, dominaron el escenario poltico desde 1952 hasta fines de este
siglo. Actualmente, los campesinos constituyen la nueva fuerza poltica
que articula gran parte de las demandas sociales cuyo peso poltico inclu-
ye al poderoso movimiento cocalero del Chapare. A este desplazamien-
to en la correlacin de fuerzas sociales se corresponde la incorporacin
de un discurso radical que convoca a la derrota del Estado neoliberal,
oligrquico, racista y excluyente. Este movimiento social renovado pro-
pone erigir un nuevo Estado sustentado en el respeto a la identidad
cultural, la democracia participativa indgena, la gestin autogestionaria
de los recursos naturales y la reconstruccin de formas democrticas y
comunitarias de produccin
22
. En efecto, el movimiento campesino plan-
21. Algunos estudiosos de la poltica han coincidido en sealar que la dimensin y las
caractersticas de estos conflictos marcan el agotamiento del modelo econmico liberal
administrado por un sistema poltico incompetente y corrupto. En efecto, estos estalli-
dos sociales vinieron a coronar la profunda crisis de gobernabilidad, sustentada en acuer-
dos y pactos interpartidarios prricos, con partidos polticos ms preocupados de blindar
sus conductas de impunidad. Cfr. Cortz, Rger y otros.
22. Cfr. Garca, Linera.
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramn Quintana
209
tea la reconstruccin de un horizonte histrico, fuertemente vinculado
al pasado, cuya sinergia simblica auspicia su movilizacin y ordena es-
trategias de resistencia en torno a un discurso radical anticolonial.
Junto a la emergencia campesina, han cobrado fuerza movimientos
indgenas del oriente, Amazonia y Chaco as como el recientemente or-
ganizado Movimiento de los Sin Tierra. No cabe duda, que los campesi-
nos del altiplano y los cocaleros del Chapare y los Yungas constituyen la
nueva fuerza interpelante y movilizadora que ha puesto en jaque al siste-
ma poltico boliviano. Esto mismo ha producido un desplazamiento en la
geografa de los conflictos. Se han configurado nuevos territorios de
movilizacin y resistencia que obligan al gobierno a efectuar extraordi-
narios desplazamiento de las fuerzas del orden.
La fuerza de las movilizaciones han impuesto nuevas formas de nego-
ciacin y manejo del territorio en conflicto. Ahora es el gobierno el que
asiste a los escenarios de negociacin en los territorios ocupados por el
movimiento campesino. De esta forma, se estn reelaborando nuevos
cdigos de lucha que han desnudado la fragilidad del Estado y sus admi-
nistradores gubernamentales de turno. El movimiento campesino-ind-
gena ha logrado dislocar la negociacin civilizatoria, establecida hist-
ricamente en la ciudad y en los dominios del poder hegemnico trasla-
dndola hacia el campo. Este es un hecho singular, puesto que rompe
con toda la tradicin de mediacin y clientelismo poltico. Ahora son las
bases las que discuten directamente con los ministros, siendo los diri-
gentes, meros mediadores de las demandas. Esta nueva gramtica de
negociacin ha incorporado de manera relevante el papel de las mujeres,
cuya presencia aunque constante en la historia del sindicalismo y movi-
miento social, permaneci invisible hasta ahora.
La negociacin introdujo componentes de control social. Estas se lle-
van a cabo bajo la vigilia de la comunidad para evitar manipulaciones. Esta
nueva forma de manejar los conflictos y la negociacin desde la base social
es una expresin del alto grado de desconfianza y resistencia frente al
recurrente engao gubernamental. A su vez, constituye una actitud de
negacin a la tradicional prctica de cooptacin de dirigentes sindicales.
Por cierto, las estrategias de lucha de los nuevos movimientos socia-
les se han transformado radicalmente. Estos han optado por una suerte
de retorno eficaz al pasado de resistencia indgena, sino tambin de eman-
cipacin de ese pasado. La mayor estrategia y arma de lucha es sin duda
el bloqueo de las carreteras, que en Bolivia, dadas sus dramticas limita-
ciones, tiene un impacto catastrfico en la economa. Esta estrategia ha
transformado el poder y contrapeso del movimiento campesino oblign-
dolo a transitar por distintas estrategias de organizacin y resistencia. En
FLACSO-Chile/UNESCO
210
este contexto, la huelga minera, la principal estrategia de lucha poltica
del movimiento obrero parece haber ingresado a su ocaso.
No cabe duda que el nuevo patrn de conflicto articula demandas no
slo de inclusin social sino tambin de modernizacin, recuperacin de
la identidad tnica, respeto a los derechos indgenas y tolerancia a la
diversidad cultural. En el mbito urbano, se demanda el restablecimiento
de las conquistas sociales, la recuperacin de la autoridad estatal frente a
la empresa privada y las transnacionales. Esencialmente el derecho a la
propiedad de la tierra para poblaciones migrantes, adems del mejora-
miento de la economa para dar ocupacin a la poblacin que trabaja en
el mundo de la informalidad.
En general, la demandas se concentran en torno a la solucin a los
problemas de la pobreza, rectificacin del olvido del gobierno, solucin
al atraso econmico, desempleo, lucha contra la corrupcin y resisten-
cia a la privatizacin de los bienes pblicos
23
. Se cuestiona enrgicamente
la gestin gubernamental y su desempeo, esto es, su crisis de eficacia y
legitimidad. Si bien los conflictos encierran posiciones maximalistas, de-
trs de ellos existen convencimientos razonables. En general, la gente
cree que el conflicto no es el camino ideal para gestionar demandas,
pero es el nico que le permite lograr algo. No es ptimo pero es efec-
tivo. Esto nos sugiere que el propio gobierno y el Estado se convierten
en inductores de los conflictos sociales.
En cuanto al itinerario del conflicto, ste se desarrolla en un crculo
vicioso: protesta/indiferencia, movilizacin/subestimacin, intensificacin
de la movilizacin/negociacin apresurada para concluir en una resolu-
cin espria. De hecho, una parte significativa del conflicto tiene su ori-
gen en el incumplimiento de las promesas gubernamentales
24
.
Si bien los conflictos se han transformado en una constante, en trmi-
nos generales, a los bolivianos les preocupa profundamente la democra-
cia como posibilidad de igualdad, de afirmacin de sus derechos y opor-
tunidades y como opcin para la construccin de ciudadana. De igual
manera, el destino del pas como unidad. Rechazan agresivamente la eco-
noma de mercado. Todo ello ha provocado una suerte de disponibilidad
conflictiva en la sociedad atizada recurrentemente por los defectos del
sistema poltico.
23. Cfr. Encuesta Nacional sobre Conflictos Sociales en Bolivia. Observatorio de conflic-
tos. Unidad de Anlisis de Polticas de Defensa. La Paz, 2001.
24. Cfr. Laserna, Roberto. David vs. Goliat en Cochabamba: los derechos del agua, el
neoliberalismo y la renovacin de la propuesta social en Bolivia. Revista Tinkazos, La Paz,
N8, 2001.
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramn Quintana
211
El panorama conflictivo que se ha descrito coincide con los primeros
diagnsticos efectuados a mediados de la dcada de los 90 respecto al
clima de violencia e inseguridad humana. Al respecto, este informe sea-
laba que los problemas de sociabilidad que enfrentan los bolivianos se
podran agrupar en cinco tendencias: 1) Reconocimiento de escasos
mecanismos de integracin social y persistencia de fuertes tendencias de
exclusin respecto a la dinmica del desarrollo que afecta a los grupos
ms vulnerables, 2) Fuerte pesimismo arraigado en la mayora de la po-
blacin acerca de su posibilidad individual y colectiva para mejorar su
situacin, 3) Reconocimiento de una lgica cultural nacional restringida
en cuanto a su capacidad para adaptarse al cambio moderno, 4) Crecien-
t e ilegit imidad de las inst it uciones est at ales, caract erizada por el
clientelismo, la cooptacin, ineficiencia, impunidad y crisis de credibili-
dad, y 5) Inexistencia de canales de comunicacin entre el Estado y la
sociedad y en la sociedad misma
25
.
En suma, la sociedad boliviana enfrenta una crisis de gobernabilidad
democrtica, tanto como capacidad poltica para impulsar y legitimar el
cambio como para gestionarlo. Es esta crisis la que alienta el conflicto y
reduce la oportunidad del dilogo y el consenso para forjar un proyecto
nacional de desarrollo. En este contexto, crece la incertidumbre, la sen-
sacin de desamparo, la vulnerabilidad e inseguridad de la gente.
La conducta estatal ante el conflicto tambin ha sufrido modificacio-
nes. Estas, se han orientado hacia una tendencia reactiva/represiva ms
que hacia la prevencin de conflictos. De hecho, los gobiernos no han
logrado comprender la transformacin de los patrones de conflicto, peor
an, la emergencia de una nueva cultura de conflicto que envuelve ac-
tualmente a la sociedad boliviana. La actitud gubernamental para fomen-
tar el dilogo est signado por una recurrente lgica de superioridad y
falta de capacidad preventiva. En los ltimos aos, el gobierno ha perdi-
do la capacidad de convocatoria y legitimidad propositiva para superar
los conflictos. En su reemplazo las partes acuden a terceros como las
instituciones de derechos humanos y la iglesia catlica que actan como
mediadores eficaces. Los gobiernos han optado reactivamente por ad-
ministrar dos armas polticas: la represin contra el movimiento social y
el Estado de Sitio. Paradjicamente ninguna de ellas tiene resultados ra-
zonables. Hasta hoy, no existe ningn gobierno que se haya eximido en
el uso del Estado de Excepcin. Pero an, no existe gobierno democr-
tico en el que las violaciones a los Derechos Humanos no sea una cons-
tante asociada al empleo irracional de la fuerza pblica.
25. La seguridad humana en Bolivia. Percepciones polticas, sociales y econmicas de los
bolivianos de hoy. PRONAGOB-PNUD-ILDIS, La Paz, 1996.
FLACSO-Chile/UNESCO
212
La seguridad ciudadana y la reaccin estatal en jaque
Pese a que no existen estudios comparativos que correlacionen pobreza y
violencia e inseguridad, se ha tendido en los ltimos aos a asociar ambos
fenmenos con las debilidades estructurales heredadas por el pas desde
hace mucho tiempo. La opinin de los expertos continua siendo ambigua.
Algunos de ellos se han inclinado a combinar explicaciones deterministas
como causas estructurales de la violencia con modalidades de violencia
institucional y conflictividad social producidas por la debilidad del Estado.
Ciertamente, Bolivia es un pas que ofrece un complejo cuadro de
paradojas a inicios del siglo. Una de ellas reside en la modernizacin de
su poltica econmica, anclada en un horizonte de apertura liberal, con-
viviendo con prcticas polticas clientelares, corruptas e impunes. El bajo
grado de institucionalidad democrtica, el crecimiento de la inequidad y
la pobreza y la amplia esfera de la exclusin social contrasta con un mo-
derado crecimiento y estabilidad econmica, sustentado en la construc-
cin de pactos polticos que han dado lugar a la continuidad del ciclo
democrtico ms largo del siglo XX.
Como sostiene Mayorga, la situacin es contradictoria. El desarrollo
de la democracia ha significado avances institucionales del sistema polti-
co, electoral y de las relaciones civiles-militares y sin embargo, no se ha
superado la nefasta herencia de una tradicin en la cual predominaron la
ausencia de garantas constitucionales fundamentales para el ejercicio de
la ciudadana y la violacin de los derechos humanos
26
. Existe pues una
suerte de densidad sociolgica que hace poco clara la correlacin entre
factores econmicos, polticos y sociales con el crecimiento de la delin-
cuencia y la inseguridad. De hecho, los ltimos aos se han registrado
cambios cualitativos en diversas dimensiones de la realidad nacional: ur-
banizacin acelerada, tasas de desempleo altas, entorno social conflicti-
vo, desagregacin de las redes del narcotrfico, aumento de la desigual-
dad social y crisis del sistema poltico, adems del debilitamiento del
rgimen jurdico a pesar de su modernizacin. A ello se suma el impacto
de la crisis econmica internacional que contrasta con el bajo grado de
insercin externa del pas. Es en este contexto en el que analizaremos la
situacin de la seguridad ciudadana considerando a sta como la pre-
ocupacin por la calidad de vida y la dignidad humana en trminos de
libertad, acceso al mercado y oportunidades sociales
27
.
26. Cfr. Mayorga, R. Antonio. Democracia y seguridad ciudadana e instituciones del or-
den pblico. Ponencia presentada al Foro de Gobernabilidad y Desarrollo Humano,
PRONAGOB-PNUD, La Paz, 25 de marzo de 1997.
27. Cfr. Arriagada, Irma y Godoy, Lorena. Seguridad ciudadana y violencia en Amrica
Latina: diagnstico y polticas en los aos 90. CEPAL, Serie Polticas Sociales, Santiago de
Chile, agosto 1999, p.9.
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramn Quintana
213
Uno de los fenmenos ms visibles de la ltima dcada es la prdida
de capacidad estatal en el manejo y administracin del monopolio de la
fuerza pblica as como la deficiente administracin de la justicia. La co-
rrupcin policial que ha derivado en la mayor crisis institucional del pre-
sente siglo, el surgimiento de grupos armados, la privatizacin de la segu-
ridad, la ineficiencia de los organismos judiciales as como el crecimiento
exponencial de la justicia privada constituyen datos elocuentes de este
fenmeno.
En los ltimos aos, observamos un crecimiento sostenido de las dis-
tintas formas de violencia e inseguridad. De acuerdo a los datos del Ins-
tituto Nacional de Estadstica
28
, proporcionado por la Polica Nacional,
los casos registrados por ao segn tipo de delito, faltas, sucesos y auxi-
lio han aumentado vertiginosamente no slo en nmero sino tambin en
intensidad. Los delitos comunes se incrementaron de 68.853 en 1995 a
100.145 en 1999, las faltas y contravenciones de 58.776 a 82.118 y los
casos de auxilio de 16.896 a 22.481. Siguiendo con esta misma fuente,
observamos que los delitos contra la propiedad registraron un aumento
en ms del 87% entre 1995 y 1998. Uno de los datos que ms llama la
atencin es sin duda el nmero creciente de personas detenidas por
distintos delitos. En 1995, se registraron 68.231 personas frente a las
168.839 personas detenidas en 1999. Del total de casos policiales regis-
trados entre 1995 y 1998, en promedio, el 64.2% constituyen delitos
contra la propiedad. De stos, tambin en promedio en el mismo rango
de tiempo, el robo y el hurto constituye el 68.6% frente al 42% durante
la dcada de los 80s.
Los disturbios civiles, muchos de ellos con lamentables vctimas, regis-
tra variaciones comprensibles debido fundamentalmente a las diferencias
en el estilo de gobierno, ejecucin de polticas estatales as como a la
capacidad de gestin y resolucin de conflictos. No obstante, estos lti-
mos se han modificado de manera dramtica como consecuencia de la
agudizacin de la pobreza y la crisis de gobernabilidad. En promedio, entre
1995 y 1998, se han registrado casi 3.000 eventos conflictivos por ao
29
.
El robo de vehculos es uno de fenmenos ms crticos en la esfera de
la criminalidad. Este delito aument en los ltimos seis aos en una pro-
porcin mayor al 100%. No obstante, se debe mantener cierta cautela con
este dato puesto que las encuestas de percepcin sobre seguridad ciuda-
dana registra informacin mucho ms grave como se ver ms adelante.
28. Cfr. Estadsticas policiales. Delincuencia, violencia y disturbios civiles. Instituto Nacional
de Estadstica, 1995-1999, La Paz, Bolivia.
29. De acuerdo a los registros del INE se asume con disturbios civiles a eventos como
huelgas, manifestaciones pblicas, ampliados, tumultos, paros y bloqueos. Cfr. INE, op. cit.
FLACSO-Chile/UNESCO
214
La situacin de la seguridad ciudadana tiende a agudizarse cuando se
compara las denuncias presentadas por las personas y la capacidad de
resolucin por parte de la justicia y la polica. Prcticamente, ambas ins-
tituciones no lograr resolver ni el 40% de los casos denunciados. Este
enorme dficit, sumado a la desconfianza de la poblacin por la actua-
cin judicial y policial fuertemente penetrada por la corrupcin, alienta
en la poblacin prcticas de justicia privada. En los ltimos cinco aos el
linchamiento de personas aument significativamente. Entre 1992 y 1996
se registraron 12 linchamientos en el pas. El ao 2001 esta cifra escal a
37 linchamientos, 8 de ellos fallidos. La mayor parte de estos hechos se
registraron en los barrios perifricos de las ciudades promovidos por la
impotencia y desazn de la gente que ve amenazado su precario patri-
monio material. Como seala Rivera, los ajusticiamientos por mano
propia viene a constituir una especie de deslegitimacin de las normas
jurdicas y procesales existentes, una accin que la poblacin implementa
al sentirse vulnerable e insegura frente a la incapacidad de los organis-
mos judiciales y policiales
30
.
La crisis de la seguridad ciudadana, particularmente el colapso
institucional de la polica frente a la delincuencia ha motivado el surgi-
miento de decenas de empresas de seguridad privadas. Estas ltimas,
junto a la creacin de policas municipales, agencias de investigacin pri-
vadas, organizacin de comunidades de vigilantes y patrullas comunita-
rias de serenazgo, estn colocando en jaque la autoridad del Estado res-
pecto a su funcin capital que es la de proveer seguridad a la poblacin.
Los ltimos gobiernos se han visto impotentes ante el crecimiento del
crimen organizado y la delincuencia comn. Como respuesta asumieron
la decisin de militarizar, no slo la seguridad ciudadana, sino tambin la
lucha contra las drogas y el control del contrabando
31
.
Por cierto, el origen del aumento de la violencia y la delincuencia es
multicausal. Por ello, conviene considerar algunos aspectos que tienen
influencia directa con esta problemtica. En primer lugar, la sociedad
boliviana, como la mayora de las sociedades de la regin, est expuesta
a la internacionalizacin del crimen cuyas expresiones ms objetivas es-
tn concentradas en el narcotrfico, rfico de armas, asaltos armados a
bancos e instituciones financieras privadas, secuestro y prostitucin. En
el caso boliviano, resulta de particular importancia su ubicacin geogr-
fica, situacin que coloca al pas en condicin de puente transitorio y de
30. Cfr. Rivera, V. Fredy. Violencia y seguridad ciudadana. Revista Iconos, N7, FLACSO,
Ecuador.
31. Cfr. Quintana, T. Juan R. Gobernabilidad y Fuerzas Armadas en Bolivia. Comisin
Andina de Juristas, Lima, Per, agosto de 2001
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramn Quintana
215
refugio temporal a bandas delictivas internacionales. A su vez, otorga
posibilidades de actuacin y una verstil capacidad de desplazamiento
entre la regin andina y los pases del MERCOSUR. Las investigaciones
de inteligencia han demostrado que la migracin criminal opera simult-
neamente con tcticas verticales (nivel domstico) y horizontalmente
(nivel transnacional) con gran eficacia, particularmente en asaltos arma-
dos, trfico de droga, armas y vehculos.
En segundo lugar, el desarrollo de redes delictivas domsticas vincu-
ladas a organizaciones extranjeras han demostrado el uso de sofisticados
sistemas de informacin, tecnologa e inteligencia delictiva que en mu-
chos casos neutralizan la capacidad preventiva del Estado. En tercer lu-
gar, los altos niveles de corrupcin y la ineficiencia e incompetencia po-
licial alienta la comisin de delitos adems de la dbil administracin
judicial para sancionar y encarcelar delincuentes. En cuarto lugar, la inexis-
tencia de polticas de Estado en materia de seguridad ciudadana disminu-
ye la capacidad de reaccin social contra el delito. La suma de estos y
otros factores contribuyen a crear un clima de constante inseguridad en
la poblacin.
El impacto de la violencia y la inseguridad tiende a ser cada vez mayor
en la opinin pblica, particularmente por la cobertura cotidiana que
brindan los medios de comunicacin social. Empero, conviene tomar
nota que los niveles de percepcin sobre el crecimiento substancial de la
delincuencia, medida por encuestas de victimacin en 1995 y 2001, rati-
fican la gravedad del problema. De acuerdo a la opinin de la gente, en
los ltimos 6 aos, los delitos contra la propiedad de los vehculos creci
de manera alarmante. Por ejemplo, el robo total de vehculos creci en
422%, el robo parcial 335% y el dao malicioso en 225%
32
. La encuesta
seala que efectivamente, la criminalidad en vehculos se cuatriplic en
los casos ms extremos, se triplic en otros y se duplic en delitos be-
nignos. Por otra parte el ndice de repeticin de delitos en este campo
aument en este mismo rango de tiempo en un 11%.
Los datos de la encuesta sealan que la geografa del delito tambin
sufri modificaciones. Si en 1995 la delincuencia concentraba su accin
en reas especficas, el ao 2001 la gente opina que el riesgo es igual en
cualquier lugar de las ciudades. Esto hace suponer que todas las ciudades
son peligrosas y que ningn lugar est libre de riesgo.
La percepcin sobre los delitos en domicilios, particularmente los
robos se han incrementado en un 27% en el ltimo quinquenio. Si bien
32. Cfr. As piensan los bolivianos N76. Encuesta Nacional sobre delincuencia y crimi-
nalidad. Encuestas y Estudios, agosto de 2001, volumen II.
FLACSO-Chile/UNESCO
216
los robos no han crecido en la misma magnitud que los delitos contra
vehculos, lo cierto es que el riesgo de robo en domicilios se ha extendi-
do a todas las clases sociales cuyo ndice de repeticin es del 11%. Uno
de los datos ms crticos es sin duda el robo a las personas con violencia.
El incremento de este tipo de crimen ha escalado al 82% en el mismo
rango de tiempo.
De acuerdo a los resultados de la encuesta, la delincuencia a nivel de
las personas se ubica en un punto intermedio. No tiene la gravedad de lo
sucedido con los vehculos en estos seis ltimos aos, pero es mucho
ms de lo que ha sucedido en domicilios. La propia preferencia de los
delincuentes era asaltar a las personas de escasos recursos. Hoy da la
selectividad delincuencial prcticamente ha desaparecido. Mientras en
1995, la tendencia era a robar a personas de mayor edad y mujeres, es
decir a personas indefensas, actualmente el criterio selectivo no cuenta
porque todas las personas son susceptibles de asalto y robo. De igual
manera, la geografa del delito contra las personas se ha extendido a
todas las ciudades. En cuanto al nmero y calidad de los delincuentes, la
tendencia seala que stos se han reducido en nmero en relacin a los
6 aos anteriores. Los delincuentes operan en menor nmero pero con
niveles de violencia mayores. En cuanto a los instrumentos de la delin-
cuencia existe un cambio dramtico: se usa ms armas de fuego que hace
seis aos, adems de la diversificacin del arsenal delictivo.
Los delitos sexuales son los que ms han aumentado en este rango de
tiempo. El acoso sexual contra las mujeres es el que ha registrado un
aumento del 87% con un ndice de repeticin del 20%. La tendencia res-
pecto a los delincuentes y a los lugares donde se cometen los hechos es
la misma de los ltimos aos: son las personas ms cercanas la que
t ransgreden en lugares conocidos. De igual manera, la violencia
intrafamiliar ha registrado un ndice alarmante que supera el 135% de
aumento.
La baja credibilidad de la justicia y la ineficiencia y corrupcin policial
continua alentando la resistencia social a denunciar los delitos. Si bien es
cierto que entre 1995 y el ao 2001 aument del 12 al 18 el porcentaje
de personas que denunciaron a las autoridades, el 82% y 88 % se abstuvo
de hacerlo por distintas razones, principalmente, por las sealadas lneas
arriba.
La sensacin de inseguridad ha aumentado de modo preocupante. El
grado de libertad para caminar por las calles ha disminuido del 57% al
48% en los ltimos aos y la confianza en la polica ha decado notable-
mente. El 95% de la gente opina que el trabajo de la polica es malo y
regular mientras que slo un 5% cree que es bueno. Frente a eta situa-
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramn Quintana
217
cin el 12% de las personas afirman que han adquirido un arma mientras
que el 5% ha contratado algn seguro contra robos.
Por cierto, ante la percepcin crtica de inseguridad, la ciudadana tiende
a confiar ms en la justicia privada. El 35%de las personas consultadas a nivel
nacional opina que est de acuerdo en que los vecinos hagan justicia por
propia mano. En esta misma direccin, el aumento en la aplicacin de la pena
de muerte ha crecido proporcionalmente en relacin a la desconfianza y la
incredulidad de la ley. En 1995 slo el 54%apoyaba la pena de muerte, el ao
2001 el 67%de la gente est de acuerdo con este procedimiento.
Finalmente, uno de los factores que es gravitante para explicar el
clima de inseguridad ciudadana es sin duda la cuestin policial. En Bolivia,
esta problemtica tiene una importancia vital puesto que el comporta-
miento institucional de la polica en los ltimos aos ha ratificado el enor-
me riesgo que constituye no slo para la seguridad de la ciudadana sino
tambin para la propia gobernabilidad democrtica. Sin excepcin, todas
las encuestas de opinin pblica, sealan a la polica como la institucin
ms corrupta del pas. De igual manera, durante la ltima dcada, los
informes de la Defensora del Pueblo, organizaciones civiles de derechos
humanos y Parlamento, demostraron que es la institucin estatal que
ms violaciones comete contra los derechos humanos. Junto a los parti-
dos polticos y al parlamento, la polica nacional ocupa el primer lugar
entre las instituciones pblicas y privadas de menor confianza social. Las
encuestas reiteran su desprestigio as como la incapacidad profesional
para resolver problemas de la ciudadana
33
.
La polica en Bolivia acusa un sntoma terminal de descomposicin
orgnica, signado por problemas de desorden e ineficacia institucional
acumulados, sin ninguna solucin de Estado, durante el ltimo medio
siglo. Paradjicamente, luego de casi dos dcadas de democracia y refor-
mas estatales, al igual que las Fuerzas Armadas, continan al margen de
los proyectos de reforma y modernizacin institucional.
Existen diversas explicaciones respecto a la crisis policial
34
. Entre ellas
debemos destacar las siguientes: 1) este fenmeno forma parte de una
crisis mayor generada por la modernizacin estatal y factores asociados
a procesos de internacionalizacin del crimen organizado, 2) expresa la
caducidad del sistema poltico cuya lgica prebendal y clientelar subsume
la institucin del orden pblico. Esto explica la existencia de pactos de
complicidad y blindaje recproco entre sistema poltico y polica que du-
rante mucho tiempo nutri un proceso irresuelto de politizacin inter-
33. Cfr. As piensan los bolivianos. Encuestas y Estudios, 1990-2001, La Paz, Bolivia.
34. Cfr. Quintana, T. Juan Ramn. Polica y democracia. Los laberintos de la inseguridad
ciudadana en Bolivia. Proyecto de investigacin, Programa de Investigacin Estratgica en
Bolivia (PIEB), La Paz, 2001.
FLACSO-Chile/UNESCO
218
na, 3) extrema burocratizacin orientada esencialmente a dotarse de
prerrogativas y privilegios econmicos extralegales a expensas del cum-
plimiento de su misin constitucional. Esto incluye la recaudacin de
recursos legales e ilcitos que retroalimentan enclaves de corrupcin sin
control gubernamental ni parlamentario, 4) debilidad institucional crni-
ca expresada en la fragmentacin de su capital corporativo cuya tenden-
cia hacia la deliberacin poltica y discrecionalidad en la aplicacin de
normas est alentada por la carencia de valores ticos y el vaco de
lider azgo inst it ucional, 5) cor r upcin descomunal r eflejada
recurrentemente a travs de la asociacin delictiva y pactada entre poli-
cas y delincuentes, 6) extravo crnico de su mandato de servicio pbli-
co que deriva en su desprofesionalizacin, 7) militarizacin de su estruc-
tura, valores, doctrina, organizacin y funciones institucionales, 8) auto-
noma institucional que coloca a la polica por encima del Estado de De-
recho.
Finalmente, la carencia de una moderna Poltica de Estado en materia
de seguridad pblica ha impedido forjar proyectos de modernizacin y
profesionalizacin institucional, bsicos para recuperar la autoridad del
Estado frente a la autonoma policial. De igual manera, la ineficacia e
incompetencia institucional forma parte del agotamiento tanto del mo-
delo policial como de la lgica de seguridad del Estado. En democracia
no se logr modificar las pautas tradicionales de actuacin ni introducir
un nuevo cdigo tico en la polica que permitiera conciliar Estado de
Derecho con derechos ciudadanos.
La ausencia de una poltica de Estado en materia de seguridad ciuda-
dana prolonga su tradicional inercia operativa cuyo colapso es evidente
ante la sofisticacin acelerada de la delincuencia. Contrario a la necesi-
dad de redisear una nueva institucin para responder a la complejidad
del delito nacional e internacional, continua vigente una organizacin
burocratizada, con escasos recursos, inteligencia deficiente, precarie-
dad tecnolgica y limitada formacin de su capital humano. Todo ello,
coloca a los miembros de la polica en una situacin insostenible de in-
vulnerabilidad. Los ltimos aos aument el nmero de bajas policiales
en el cumplimiento de su deber.
En suma, la deficitaria actuacin policial sostenida en una arquitectura
institucional inadecuada, constituye un reflejo de la crisis del modelo de
seguridad pblica anclada en una lgica estatal todava autoritaria e infor-
mal de reproduccin de poder, ms que en el predominio del Estado de
Derecho. De la misma manera, la crisis policial expresa el agotamiento
del sistema poltico con el que mantiene relaciones carnales ininterrum-
pidas desde hace ms de medio siglo.
Pobreza, conflicto social e inseguridad ciudadana: ... Juan Ramn Quintana
219
Conclusiones
La pobreza estructural en la que vive inmersa la sociedad boliviana, por
el momento sin posibilidades plausibles de solucin, requiere de una
Poltica de Estado, pero al mismo tiempo de la construccin de un nuevo
pacto social. La democracia y el proceso de consolidacin son sin duda
factores esenciales para la estabilidad poltica y el crecimiento econmi-
co. No obstante, ello requiere una profunda modificacin en los patro-
nes culturales y educativos de gestin, negociacin y solucin alternativa
de conflictos en el campo social. Desterrar las prcticas clientelares, el
bajo rendimiento de la gestin pblica y la currupcin en la burocracia
del Estado, pero al mismo tiempo, reconstruir la autoridad jurdica del
Estado y el monopolio legtimo de la fuerza pblica, constituyen otros
desafos no menos importantes. Complementariamente, evitar la ruptu-
ra del tejido comunitario y el deterioro del capital social, frente a la
vorgine aparentemente imparable del libre mercado y la globalizacin,
implica la movilizacin de los ciudadanos y su potenciamiento cvico para
imaginar y disear salidas alternativas al desequilibrio irracional entre
capital y trabajo.
CHIAPAS: CRISISYRUPTURADELACOHESINSOCIAL. CHIAPAS: CRISISYRUPTURADELACOHESINSOCIAL. CHIAPAS: CRISISYRUPTURADELACOHESINSOCIAL. CHIAPAS: CRISISYRUPTURADELACOHESINSOCIAL. CHIAPAS: CRISISYRUPTURADELACOHESINSOCIAL.
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1
RALBENTEZMANAUT RALBENTEZMANAUT RALBENTEZMANAUT RALBENTEZMANAUT RALBENTEZMANAUT
2
La ruptura de la cohesin social y poltica
En este ensayo se analiza la crisis de Chiapas desde la perspectiva de un
proceso muy largo de crisis social y poltica, que desemboc en la ruptu-
ra del tejido societal y la cohesin preexistente entre las comunidades.
Esta ruptura de la cohesin social tiene un alto impacto en el nivel pol-
tico, por lo que se traspas el espacio regional para convertirse en una
crisis nacional.
En Chiapas la estructura social vigente desde la poca colonial, y que
se reestructur durante el siglo XIX, se logr adaptar al rgimen de la
revolucin durante el siglo XX, manteniendo el poder agrario como eje
1. El presente ensayo es una reflexin acadmica personal. No incorpora ni representa
opinin institucional.
2. Investigador del Centro de Investigaciones sobre Amrica del Norte. UNAM-Mxico.
FLACSO-Chile/UNESCO
222
de la dominacin poltica. Las reformas sociales de la revolucin mexica-
na se implementaron sin modificar las estructuras histricas, por lo que
no lograron evitar la polarizacin y radicalizacin del conflicto poltico.
Poco a poco, desde los aos setenta, se fue deterirando el orden poltico
y se da la lenta emergencia de los indgenas y campesinos como sujetos
que demandan transformaciones de la estructura de dominacin. Nume-
rosos factores coinciden para que la crisis del orden semifeudal de domi-
nacin se transforme en una rptura radical de las relaciones polticas.
Entre estos elementos est la influencia de las insurrecciones en
Centroamrica; la aparicin de actividad pastoral alternativa a la tradi-
cional, realizada tanto por grupos pertenecientes a las iglesias protestan-
tes, como a la teologa de la liberacin; la experiencia exitosa de crea-
cin de una base social de apoyo por parte de un grupo armado que se
consideraba sin actividad guerrillera, logrando el respaldo a este grupo
por sostener como eje de su lucha las demandas de las poblaciones ind-
genas, poniendo las reivindicaciones de autonoma, la recuperacin de
las tradiciones culturales y el planteamiento para que se modifique la
Constitucin mexicana para aceptar la pluralidad tnica, el respeto al
derecho consuetudinario, y educacin en lenguas indgenas como ele-
mento central para la negociacin.
La ruptura de la cohesin social en las comunidades indgenas
chiapanecas se sostuvo en el agotamiento de un regimen de dominacin
casi feudal. Emergi la protesta de amplios sectores indgenas y campesi-
nos desde los aos setenta, provocando una reaccin defensiva de parte
de los grupos locales de propietarios, apoyados por las estructuras de
poder estatales y federales. El resultado de ello se plasm en la insurgen-
cia indgena que emergi en enero de 1994 en Chiapas, encabezada por
el Ejrcito Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN).
Debido a que la crisis de Chiapas responde a la inviabilidad un modelo de
dominacin poltica, social y econmica, donde se rompieron las relacio-
nes entre los sectores dominantes chiapanecos apoyados por el Estado
mexicano, y las comunidades indgenas, la solucin a esta crisis se debe
dar mediante la reconstruccin o construccin de un nuevo tejido so-
cial, que encuentre nuevos mecanismos de cohesin social y poltica de
las comunidades.
En el presente ensayo se sostiene la hiptesis que el gobierno de
Mxico, a partir de 1994, trata de contener a las fuerzas insurgentes y las
comunidades y grupos que las apoyan a travs de una estrategia de aproxi-
macin indirecta, basada en polticas sociales para buscar el aislamiento
de los respaldos polticos, sociales e internacionales que ha logrado cons-
truir la insurgencia encabezada por el EZLN. Esta estrategia de conten-
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social. Desafos... Ral Bentez Manaut
223
cin no fue exitosa entre 1994 y el ao 2000. Tambin se observa un
despliegue militar de saturacin de fuerzas para disuadir, a fin de que
sea evidente que la estrategia militar del EZLN sea asumida como una
posibilidad imposible de ser empleada, debido a la gran diferencia entre
la correlacin de fuerzas existente entre ambas partes.
Otro de los mecanismos de contencin y reconstruccin de la co-
hesin social, hasta el momento fracasado, ha sido el dilogo con el
grupo insurgente, buscando su desarme e insercin en la vida poltica,
estrategia que tampoco ha sido exitosa durante seis aos. En otras pala-
bras, ha habido cese al fuego, dilogo y negociaciones empantanadas,
pero no se ha logrado la negociacin decisiva que logre la satisfaccin de
demandas del EZLN y las comunidades que lo apoyan para que se trans-
forme de fuerza militar en movimiento social y poltico. Se observa el
fracaso del dilogo, pero sin reanudacin de los combates militares, lo
que genera una gradual y ascendente descomposicin de la estabilidad
poltica, provocando graves hechos de violencia poltica que aceleran la
crisis de la cohesin social, as como el deterioro a niveles sin preceden-
tes del estado de Derecho. El indicador ms importante son las violacio-
nes a los derechos humanos, cuya mxima expresin fue la masacre de
Acteal de diciembre de 1997, siendo los principales responsables las fuer-
zas locales de seguridad (policas y funcionarios del gobierno local).
En el nivel militar, las fuerzas armadas mexicanas recibieron las rde-
nes de enfrentar al EZLN de forma directa durante el 1 y el 12 de enero
de 1994, y entre el 9 y el 6 de marzo 1995. De forma casi permanente, el
ejrcito desarrolla un despliegue disuasivo de fuerzas en el Estado de
Chiapas, sin poder enfrentar de forma directa al EZLN. Se pasa a conso-
lidar un esquema de disuasin y contencin indirecta como elemento
central para explicar el despliegue militar en Chiapas. Lo anterior se debe
a que no existen condiciones polticas para poder emplear al ejrcito de
forma directa. Las polticas gubernamentales hacia Chiapas no han logra-
do sostenerse en un consenso suficiente en la elite poltica mexicana
(ahora dividida en tres partidos principales: el Partido Revolucionario
Institucional -PRI-, el Partido Accin Nacional -PAN-, y el Partido de la
Revolucin Democrtica -PRD-), la sociedad civil, y a nivel internacional.
Por su parte, el EZLN ha construido, principalmente entre 1994 y
1996, una red de apoyos que se convierte en su principal estrategia de
defensa. El EZLN ha logrado transmitir la imagen de que es una guerrilla
cuya principal arma es la fuerza moral, representando a los indgenas
mexicanos. Tiene respaldos en segmentos importantes de la elite polti-
ca mexicana (bsicamente en el PRD) y en la sociedad civil. Igualmente, a
nivel internacional existen redes de solidaridad muy amplias, principal-
FLACSO-Chile/UNESCO
224
mente en Estados Unidos, Canad y Europa, bsicamente organizadas a
travs de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs).
Hay un consenso en el seno de la elite poltica mexicana y la sociedad
civil, por buscar la solucin por la va del dilogo y la negociacin. Este
planteamiento tambin se observa a nivel internacional, desde la mxima
autoridad de la ONU, expresada por su Secretario General, las distintas
ramas del gobierno de Estados Unidos, y numerosos gobiernos y ONGs
europeas.
En sntesis, es muy poco probable una salida militar del conflicto, por
lo cual el ejrcito debe restringir su despliegue de fuerzas a misiones de
demost racin de fuerzas (disuasin), cont rol de comunicaciones
(patrullajes en carreteras y caminos), vigilancia de instalaciones estrat-
gicas y fronteras. El actual Estado mexicano no tiene la legitimidad sufi-
ciente para poder emplear acciones militares directas
3
.
El monopolio del Estado para usar la fuerza.
La debilidad del gobierno mexicano y el fracaso de la
Revolucin Mexicana
Segn Max Weber, el Estado moderno es aquella comunidad humana
que en el interior de un determinado territorio reclama para s (con
xito) el monopolio de la coaccin fsica legtima
4
, por lo que es el nico
que puede, legal y polticamente, usar la fuerza en una sociedad. Este
precepto terico no se aplica a las reas rurales de Mxico.
En Mxico, producto del fracaso del reparto agrario y las polticas
sociales de los regmenes de la revolucin, se ha vuelto a plantear la
revuelta campesina e indgena como uno de los elementos determinan-
tes de la conflictividad social y poltica. El fracaso del Estado ha derivado
en la generalizacin de los sistemas de autodefensa, como mecanismo
para proteger propiedades y dirimir los conflictos polticos. Esto se ha
generalizado en las regiones ms atrasadas del pas. Por ello, se ha des-
atado una gran ola de violencia entre campesinos y propietarios de tie-
rras en muchos Estados desde los aos setenta, principalmente en Chiapas
y Guerrero. En otras palabras, la cohesin social rural, que se considera-
ba uno de los ms importantes elementos de las polticas de la Revolu-
cin Mexicana, ha entrado en una crisis terminal. Chiapas es el Estado
3. El cambio de partido en el gobierno, mediante el triunfo de Vicente Fox el 2 de julio del
2000, encabezando una alianza de partidos cuyo eje es el PAN no invalida la hiptesis de
que la crisis de Chiapas slo puede resolverse por la va poltica-negociada.
4. Max Weber Economa y Sociedad, Vol. II, Mxico, fondo de Cultura Econmica, 1977,
p. 1056.
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social. Desafos... Ral Bentez Manaut
225
que registra los mayores ndices de pobreza de Mxico, mayor porcen-
taje de poblacin indgena como parte de la poblacin total, y menor
capacidad del Estado para hacer efectivas polticas sociales de combate a
la pobreza. Igualmente, el estado de Derecho es prcticamente inexis-
tente en Chiapas. Los indgenas y campesinos no tienen acceso a la justi-
cia
5
. Por ello, el gobierno federal mexicano ha fracasado en imponer el
estado de Derecho en Chiapas, por lo que se han desarrollado sistemas
de imparticin de justicia basados en la autodefensa. El Estado mexicano,
de forma recurrente, ha tolerado que los sistemas de justicia estn do-
minados por las clases propietarias locales, por lo que se produjo una
lenta ruptura del tejido social tradicional, sin aparecer mecanismos alter-
nativos basados en instituciones estatales eficientes y modernas, por lo
que la fuerza militar (activa y disuasiva) es el mecanismo de proyeccin
del Estado mexicano.
Histricamente, la reforma agraria como producto de las leyes de la
Revolucin Mexicana, no ha tenido el impacto suficiente para lograr la
satisfaccin de las necesidades de la poblacin campesina e indgena. Esto
gener la concentracin de la propiedad de la tierra y la marginacin y
pobreza extrema de la gran mayora de la poblacin campesina-indge-
na
6
. Como indicador del nivel de atraso, un documento del gobierno
analizando la estructura educativa en Chiapas menciona:
En 1940, por ejemplo, cerca del 45.9%de la poblacin de la Repblica
Mexicana saba leer y escribir, mientras que en el Estado de Chiapas lo
haca menos del 23.8%. Para 1980 se tiene que, en la Repblica Mexicana
poco ms del 80%saba leer y escribir, en Chiapas lo haca el 63.8%. Para
ste ao, Chiapas presenta los niveles de alfabetizacin existentes en 1950
en la Repblica Mexicana
7
.
A la par, el mismo estudio menciona que slo el 11% de la poblacin
tiene acceso a los servicios institucionales de salud
8
. En calidad de servi-
cios con que cuentan las viviendas, mientras que a nivel nacional el 70%
de la poblacin cuenta con agua potable, en Chiapas slo cuenta con ese
servicio el 43%, bajando en la Selva Lacandona al 23.5% y en el norte el
33.4%
9
, siendo estas las zonas donde mayor presencia tiene el EZLN.
5. Jos Ramn Cosso, Jos Fernando Franco y Jos Roldn Derechos y cultura indgena.
Los dilemas del debate jurdico, Miguel Angel Porra, Mxico, 1998. Ver tambin Magda-
lena Gmez Chiapas: el estado de Derecho y la legitimidad, y Jos Roldn Xopa La
crisis de Chiapas: desafos para el Derecho, en Cynthia Arnson y Ral Bentez Manaut
Chiapas. Los desafos de la paz, ITAM-Miguel Angel Porra-Wilson Center, Mxico, 2000.
6. Thomas Benjamin A Rich Land, A Poor People. Politics and Society in Modern Chiapas,
University of New Mexico Press, Albuquerque, 1989.
7. Consejo Nacional de Poblacin Estudio Sociodemogrfico del Estado de Chiapas,
CONAPO, Secretara de Gobernacin, Mxico, 1985, p. 68.
8. Idem., p. 68.
9. Idem. p. 72.
FLACSO-Chile/UNESCO
226
Analizando estos problemas de calidad de vida de la poblacin indge-
na, el estudio menciona:
Lo indgena en s no representa un problema, pero trae asociado graves
atrasos que repercuten en sus niveles de vida, por ejemplo: slo el 8%
tiene agua entubada, el 100%no tiene drenaje, el 100%no consume
leche, el 90%no consume carne, y el 75%no consume huevo; su alimen-
tacin se reduce al maz y al frijol, que en la mayora de los casos es
insuficiente
10
.
La informacin disponible para 1995 seala que estas condiciones no se
han modificado, y por el contrario, han empeorado. Por ejemplo, del
100% de la poblacin, slo 14.46 es derechohabiente del Instituto Mexi-
cano del Seguro Social o el Instituto de Salud de los Trabajadores del
Estado (ISSSTE)
11
. El resto slo cuenta con la cobertura de la Secretara
de Salud, o las dependencias que paralelamente tienen programas de
salud, como la Secretara de Desarrollo Social o las fuerzas armadas. En
el Estado existen slo 12, 721 mdicos, para atender a 3.5 millones de
personas (1 mdico por cada 235 habitantes). Con relacin al analfabe-
tismo, este abarca al 27 % de la poblacin, siendo el ms elevado del
pas
12
.
Estas estadsticas describen el nivel de vida de la poblacin de Chiapas,
siendo similar a las condiciones que se dieron en Centroamrica en los
aos setenta, cuando los movimientos armados expandieron su activi-
dad. Por ello, se puede afirmar que la revolucin mexicana fracas en
Chiapas.
Los conflictos sociales, polticos y la violencia.
La guerrilla renace
Los conflictos polticos derivados de la lucha por la tierra son la modali-
dad predominante en Chiapas. Los terratenientes defienden sus propie-
dades a travs de guardias blancas armadas, y los campesinos e indge-
nas proceden a la invasin de propiedades. Ambas partes emplean la
violencia y ninguna recurre a la ley. De esta forma, se fueron generalizan-
do durante los aos ochenta las condiciones para el estallido de peque-
as guerras civiles en la mayor parte del Estado, por la violencia pro-
ducto de esta lucha por la tierra. La autodefensa y la justicia por propia
mano se convirti en la modalidad de lucha entre propietarios y campe-
sinos e indgenas. En el caso de los propietarios, proteger sus grandes
10. Idem. p. 78.
11. INEGI Anuario Estadstico del Estado de Chiapas, INEGI, Mxico, 1997, p. 196.
12. Idem. p. 237.
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social. Desafos... Ral Bentez Manaut
227
propiedades a travs de guardias blancas, y en el caso de los campesinos
e indgenas, la toma violenta de propiedades debido a que la Secretara
de la Reforma Agraria no efectuaba las entregas de tierras
13
.
El Estado federal mexicano mostr gran incapacidad para imponer la
ley y evitar la polarizacin social, poltica y posteriormente militar en
Chiapas. O sea, no pudo mantener el paradigma de Max Weber: el mo-
nopolio de la violencia legtima
14
.
Por otro lado, la disgregacin y debilidad de los grupos armados de iz-
quierda que hubo en Mxico en los aos sesenta y setenta permiti afirmar
a la gran mayora de los analistas que en Mxico era imposible que se diera
una rebelin similar a la Centroamrica en los ochenta. Adems, por sus
tcticas y estrategias no podan aspirar a tomar el poder o lograr articularse
a los movimientos populares: En un pas urbano y extenso como Mxico,
ningn movimiento guerrillero rural y localizado poda triunfar
15
.
Por lo anterior, se consideraba que en Mxico no se podan reproducir
situaciones como las de Guatemala, Nicaragua, El Salvador, Colombia o Per.
Entre 1977 (ao de emisin de la reforma poltica y la amnista, que reinsert
a los combatientes de las guerrillas a la vida legal) y 1994 (aparicin pblica
del EZLN) no hubo ninguna forma de actividad guerrillera importante, por
lo que su contencin por parte del ejrcito y los aparatos de seguridad del
gobierno federal se puede considerar exitosa entre esos aos.
El 1 de enero de 1994 un grupo desconocido que se organiz en la
casi total clandestinidad realiza la toma de San Cristbal de las Casas y
seis poblados, en el Estado de Chiapas
16
. El EZLN naci de la antigua
guerrilla de las FLN
17
. Como tal, segn sus propios voceros, el 17 de
noviembre de 1993 haban cumplido diez aos de vida
18
, por lo que sus
acciones se haban desarrollado en el total silencio (o sea, lo que en el
lenguaje guerrillero significa fase de acumulacin de fuerzas polticas y
13. Juan Gonzlez Esponda y Elizabeth Plito Barrios Notas para comprender el origen
de la rebelin zapatista, en Chiapas, Vol. 1, Instituto de Investigaciones Econmicas,
UNAM, Mxico, 1995.
14. Implausible Deniability. State Responsibility for Rural Violence in Mexico, Human
Rigths Watch/Americas, New York, 1997.
15. Jorge Castaeda La utopa desarmada. Intrigas, dilemas y promesa de la izquierda en
Amrica Latina, Mxico, Joaqun Mortz, 1993, p. 104.
16. La literatura sobre la crisis de Chiapas es extensa. Ver: Elaine Katzenberger First
World. Ha, Ha, Ha, San Francisco, City Lights Books, 1995; EZLN. Documentos y Co-
municados, Vol. 1, Mxico, ERA, 1995; EZLN. Documentos y Comunicados, Vol. 2, Mxico,
ERA, 1996; Carlos Tello Daz La Rebelin de las Caadas, Mxico, Cal y Arena, 1995;
Chiapas, 4 volmenes, Mxico, Instituto de Investigaciones Econmicas, UNAM, 1995,
1996, 1997.
17. Carlos Tello La Rebelin de las Caadas, op. cit. pp. 60-85.
18. Aniversario de la formacin del EZLN, 19 de noviembre de 1994, en EZLN. Docu-
mentos y Comunicados, Vol. 2, p. 131.
FLACSO-Chile/UNESCO
228
militares). Era la primera vez en la historia contempornea de Mxico
que una guerrilla lograba generar una simpata y un liderazgo poltico real
en sectores importantes de poblacin, pues se estima que sus simpati-
zantes y militantes superan los dos mil
19
, y el rea de influencia poltica
supera ms de 200,000 pobladores indgenas. El propio ejrcito mexica-
no estim en 5,000 los combatientes del EZLN al inicio del conflicto
20
.
La gran mayora de las interpretaciones sealan la aparicin del EZLN en
Chiapas como producto de dos circunstancias que coinciden en el tiempo
21
.
Por un lado, estructuras econmicas, sociales y polticas muy simila-
res a las de Centroamrica, donde el Estado mexicano no ha podido
expresarse y desarrollar sus instituciones, donde los liderazgos polticos
son controlados por una lite de caciques y terratenientes, y no existen
estructuras imparciales y reales de imparticin de justicia. Lo anterior
fue acumulando conflictos y tensiones por la tierra, y emergieron, desde
los aos setenta, pero principalmente durante los ochenta, gran cantidad
de movimientos campesinos e indgenas autnomos, respondiendo las
autoridades con grandes dosis de represin. Esto fue polarizando la si-
tuacin social y poltica, acelerndose la descomposicin socio-poltica
de forma similar a la observada en Centroamrica. Los sectores domi-
nantes pasaron a desarrollar estructuras de autodefensa, y en el caso
del movimiento indgena y campesino se procedi a la radicalizacin de
sus acciones (principalmente ocupacin de propiedades rurales). Este
ejercicio privado de la justicia en ambos polos del conflicto desvanecie-
ron las ya de por s debilitadas estructuras de imparticin de justicia y
policiacas. O sea, se feudalizaron las zonas rurales de Chiapas
22
.
Por otro lado, lograron insertarse con xito liderazgos polticos radica-
les, que lograron encabezar movimientos campesinos e indgenas que lu-
chaban contra el poder de las clases dominantes locales, y poco a poco se
fue gestando lo que hacia 1993 fue articulndose en el EZLN. El vnculo
entre los movimientos indgenas y campesinos con el EZLN se convirti
en una alianza estratgica
23
. A este movimiento se agregaron los liderazgos
19. Slo en la marcha realizada a la ciudad de Mxico en septiembre de 1997, asistieron
representantes de 1,111 comunidades indgenas, como militantes del EZLN. La Jornada,
Mxico, 14 de septiembre de 1997.
20. La Jornada, Mxico, 7 de enero de 1994.
21. La interpretacin del ejrcito sobre el alzamiento zapatista puede verse en Revista
del ejrcito y fuerza area mexicanos, Epoca III, Ao 88, Mxico, SEDENA, enero-febre-
ro de 1994.
22. Neil Harvey Rebellion in Chiapas: Rural Reforms and Popular Struggle Third World
Quarterly, Vol. 16, No. 1, 1995. Ver tambin Jan de Vos Races histricas de la crisis
chiapaneca, en Cynthia Arnson y Ral Bentez Manaut Chiapas. Los desafos de la paz,
op. cit.
23. Donna Lee Van Cott Defiant Again: Indigenous Peoples and Latin American Security,
Washington, Institute for National Strategic Studies, National Defense University, October
1996, p. 65.
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social. Desafos... Ral Bentez Manaut
229
religiosos conocidos como telogos de la liberacin, gestndose un po-
der alternativo
24
. As, en Chiapas se configur una dualidad de poderes
entre los grupos tradicionales que ocuparon de forma permanente las
estructuras locales del PRI y el gobierno estatal, apoyados por el gobierno
federal mexicano, y el emergente poder autnomo que poco a poco se
organiz en torno al EZLN. Son dos proyectos antagnicos sin puntos de
conciliacin, lo que deriv en la extrema violencia.
La declaracin de guerra al ejrcito y las fases del
conflicto
El EZLN en un inicio le declar la guerra al gobierno y ejrcito federal:
emitimos la presente (declaracin de guerra) al ejrcito federal mexica-
no, pilar bsico de la dictadura que padecemos, monopolizada por el
partido en el poder y encabezada por el ejecutivo federal que hoy detenta
su jefe mximo e ilegtimo, Carlos Salinas de Gortari, y ordena sus fuer-
zas militares hacia la ciudad de Mxico: ...avanzar hacia la capital del pas
venciendo al ejrcito federal mexicano
25
.
Estas demandas originales, proyectadas en el nivel nacional, muy rpi-
damente cambian para focalizarse en las propias de las comunidades in-
dgenas. La aceptacin al cese del fuego propuesta por el gobierno fede-
ral cambia el objetivo -llegar a la ciudad de Mxico-, y legtima a un
poder que el EZLN haba considerado ilegtimo, a partir del dilogo
entablado con el gobierno. En el pliego de 34 demandas que hace el
EZLN al gobierno el 3 de marzo de 1994 ya todas sus peticiones se
focalizan en necesidades de la poblacin campesina e indgena de Chiapas
26
.
Posteriormente, el EZLN da un viraje estratgico, renuncia a tomar
el poder y rechaza volver a actuar militarmente. Centra su discurso a
proyectar la representatividad de la poblacin indgena de Mxico y sus
demandas. Hacia ese esfuerzo enfoca sus mensajes y comunicados, con
lo que evita ser considerado un enemigo militar y logra obtener im-
portantes apoyos que imposibilitan al ejrcito poder actuar contra l.
Por ejemplo, en diciembre de 1995 seala:
24. Carlos Bravo, Samuel Ruz, Pablo Latap y Andrs Aubry Chiapas: el evangelio de los
pobres. Iglesia, justicia y verdad, Mxico, Espasa-Calpe Mexicana, 1994.
25. Declaracin de la Selva Lacandona, 2 de enero de 1994, en EZLN. Documentos y
Comunicados, Vol. 1, op. cit., p.34.
26. EZLN. Pliego de demandas. 3 de marzo de 1994, en EZLN. Documentos y Comu-
nicados, Vol. 1, op. cit., pp. 178-185.
FLACSO-Chile/UNESCO
230
El EZLN tiene un compromiso pblico con el pueblo de Mxico para
insistir en el camino del dilogo y la negociacin buscando una salida
poltica a la guerra iniciada en 1994. No hay ninguna intencin ni prepa-
rativos guerreros del EZLN con miras a acciones ofensivas en contra de
las fuerzas del supremo gobierno o de las posiciones que ocupan, ni
pretende el EZLN alterar de manera alguna la situacin local, regional o
nacional (...) Nos estamos preparando para la paz, no para la guerra
27
.
A partir de lo anterior, las fases del conflicto chiapaneco son:
1) Guerra. Del 1 al 11 de enero de 1994. Se caracteriza por la ofensiva
del EZLN y la respuesta defensiva activa del ejrcito -contencin activa-
militar-. El saldo militar de esta fase es de 152 muertos.
2) Cese de fuego y primer dilogo. Del 12 de enero de 1994 al 8 de
febrero de 1995. Esta fase se caracteriza por dos subperodos: el dilogo
entre el Comit Clandestino Revolucionario Indgena del EZLN (CCRI-
EZLN) y la Comisin para la Paz y la Reconciliacin de Chiapas (comi-
sin encabezada por el comisionado Manuel Camacho, con la media-
cin del obispo Samuel Ruz). Se sesion entre enero y junio de 1994,
fecha en que el EZLN rechaza la propuesta de paz del gobierno, emite la
Segunda Declaracin de la Selva Lacandona y convoca a la sociedad
civil
28
. A partir de este momento hubo un cese de fuego sin comunica-
cin oficial entre el gobierno y el EZLN hasta el 8 de febrero de 1995.
Samuel Ruz establece en noviembre de 1994 la Comisin Nacional de
Intermediacin (CONAI).
3) 9 de febrero de 1995 al 6 de marzo de 1995. Segunda fase militar del
conflicto. Orden de captura contra el subcomandante Marcos (identifi-
cado por el gobierno como Rafael Sebastin Guillen Vicente) hasta la
discusin y aprobacin por el Congreso de la Unin de la Ley para el
dilogo, la conciliacin y la paz digna en Chiapas. La operacin militar
contra el EZLN se denomin Operacin Arco Iris, y en teora se cap-
turara al subcomandante Marcos en 5 das
29
.
4) Inicio de la segunda fase del dilogo entre el EZLN y el gobierno. Se
establecen dos instancias de mediacin: la CONAI y la Comisin del
Congreso de la Unin para la Paz (COCOPA). La primera es encabezada
por Samuel Ruz y la segunda por una comisin de senadores y diputados
del PRI, PRD, PAN y PT.
27. Comunicado, 23 de diciembre de 1995, EZLN. Documentos y Comunicados, Vol.
3, ERA, Mxico, 1997, p. 67.
28. EZLN. Segunda Declaracin de la Selva Lacandona. 12 de junio de 1994, en EZLN.
Documentos y Comunicados, Vol. 1, op. cit., pp. 269-278.
29. Andrs Oppenheimer Mxico: en la frontera del caos, op. cit. p. 251. Este autor
seala que esta operacin es uno de los fracasos militares del ejrcito: Pero la opera-
cin Arco Iris fue un fracaso total: Marcos haba logrado huir de su cuartel poco antes del
ataque del ejrcito. P. 256.
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social. Desafos... Ral Bentez Manaut
231
Esta fase de dilogo-negociacin culmina con la aprobacin en la mesa de
negociaciones de los Acuerdos de Larrinzar, el 16 de febrero de 1996
30
.
5) Enfriamiento del dilogo y negociacin sin enfrentamiento militar. Marzo
de 1996 a diciembre de 1997. El gobierno no incorpora -a travs de los
representantes del partido oficial- los Acuerdos de Larrinzar en los
debates del Congreso de la Unin. Ello supondra efectuar reformas a la
Constitucin, principalmente en lo referente a la autonoma de los pue-
blos indgenas, o sea, el reconocimiento de que Mxico no es una na-
cin homognea tnica y culturalmente
31
.
6) Ruptura de comunicacin, desmantelamiento de la CONAI y no di-
logo. De enero de 1998 al ao 2000
32
. En esta fase, como producto de la
Crisis de Acteal, que llev a la renuncia del Secretario de Gobernacin
Emilio Chauffet, y a un gran cuestionamiento nacional e internacional al
gobierno por violaciones a los derechos humanos. Se responsabiliza le-
galmente a los cuerpos de seguridad del Estado de Chiapas.
7) El cambio de gobierno, los intentos de negociacin y la caravana
zapatista. Del 1 de diciembre del ao 2000 a la fecha. El gobierno confor-
ma una nueva comisin de negociacin, desmilitariza las reas de conflic-
to y permite la ealizacin de la caravana zapatista. El Congreso de la
Unin acepta la comparecencia de los representantes zapatistas en el
Congreso. El EZLN se vuelve a replegar a las montaas.
La negociacin sin salida
El debate sobre la negociacin se centra en cambios a la constitucin para
reconocer a los pueblos indios. El escritor Carlos Montemayor seala:
La lucha de los pueblos indios tiene que ser para transformar el Estado,
que sera el nivel de la Constitucin y para transformar la relacin con los
gobiernos regionales. Los pueblos indios tienen que tener muy claro cun-
do estn luchando contra el gobierno de una regin, cundo estn ante el
gobierno de todo el pas, y cundo se plantean cmo debe ser el pas
entero como Estado
33
.
30. Acuerdos sobre derechos y cultura indgena a que llegaron las delegaciones del
EZLN y el gobierno federal en la primera parte de la plenaria resolutiva de los Dilogos
de San Andrs Sacamchen, en Chiapas, Vol. 2, Instituto de Investigaciones Econmicas,
op. cit. 1996.
31. Luis Hernndez Navarro Entre la memoria y el olvido: guerrillas, movimiento indge-
na y reformas legales en la hora del EZLN, en Chiapas, Vol. 4, Instituto de Investigacio-
nes Econmicas, op. cit. 1997.
32. Este anlisis abarca hasta octubre del ao 2000.
33. Carlos Montemayor Reconocimiento jurdico a los pueblos indios, presentacin
ante la Segunda Asamblea del Congreso Nacional Indgena, Mxico, 14 y 15 de septiem-
bre de 1997. En Coyuntura, No. 83, Mxico, Noviembre-Diciembre de 1987, p. 18.
FLACSO-Chile/UNESCO
232
Esta posicin abre un debate polarizado. Por un lado, se afirma que no pue-
de haber leyes de excepcin para ningn individuo o grupo en Mxico (filo-
sofa liberal de las constituciones mexicanas de 1824, 1857 y 1917), y que
todos los ciudadanos son iguales en derechos y obligaciones, estando en
peligro la integridad territorial mexicana
34
. Por otro lado, se sostiene que
deben abrirse espacios constitucionales para las comunidades indgenas
35
.
Este debate condiciona la negociacin entre el EZLN y el gobierno. Las
resistencias a cambiar la Constitucin no son slo polticas, sino filosficas,
debido a que hay un rechazo a cuestionar las bases de la unidad nacional y
la cohesin social que ella supone
36
. Esto se debe a la preeminencia de un
concepto de seguridad nacional clsico, que se ve amenazado por la posibi-
lidad de fragmentaciones territoriales o bolsones de autonoma
37
.
La negociacin entre el gobierno y el EZLN presenta una crisis desde
diversos puntos de vista:
1) El formato de mediacin. La frmula a travs de un comisionado de
paz (1994) fracas, y se cambi a una delegacin gubernamental (1995 a
1997), teniendo como partes comunicadoras entre el EZLN y el gobier-
no a la CONAI y la COCOPA. Mesa de cuatro partes.
2) De lo militar a lo poltico-comunitario o feudalizacin. A partir de
1995, se traslada el eje del conflicto, de un enfrentamiento militar entre
el EZLN y el ejrcito -actualmente casi imposible-, a la generalizacin de
la violencia entre las comunidades, -principalmente en el norte de Chiapas-
, entre simpatizantes del EZLN y del PRI. Esta fase tiene su mxima ex-
presin con la matanza de 45 indgenas en Chenalh el 22 de diciembre
de 1997, siendo responsables grupos paramilitares dirigidos por militan-
tes del PRI
38
. El gobierno federal abandona la iniciativa poltica, y se tras-
lada el esfuerzo de contencin del EZLN a las lites polticas locales
39
(lo que significa una feudalizacin de la seguridad). Esta estrategia se
basa en la accin de hostigamiento de grupos paramilitares contra sim-
patizantes zapatistas. Numerosas fuentes de informacin sealan que
existen siete de estos grupos (versin chiapaneca de los escuadrones
de la muerte guatemaltecos o salvadoreos de la dcada de los setenta
34. Jos Manuel Villalpando Csar Los Acuerdos de San Andrs Larrinzar: retorno al
pasado-problemas a futuro, Instituto de la Integracin Latinoamericana, Mxico, 1998.
35. Jorge A. Vargas NAFTA, the Chiapas Rebellion, and the Emergence of Mexican Ethnic
Law, California Western International Law Journal, Vol. 25, Fall 1994, Number 1.
36. Felipe Vicencio Alvarez El reconocimiento del otro, condicin para una reforma justa,
en Autonoma y derechos de los pueblos indios, Cmara de Diputados, Mxico, 1998.
37. Donna Lee Van Cott Defiant Again: Indigenous Peoples and Latin American Security,
op. cit. pp. 65-87.
38. Reforma, La Jornada, Mxico, 24 de diciembre de 1997. Ver el artculo Aseguran que
grupos pristas dan entrenamiento paramilitar a jvenes, La Jornada, Mxico, 17 de junio
de 1997, p. 5.
39. Claudia Guerrero Una guerra paralela, Reforma, Mxico, 8 de diciembre de 1997, p.
4-A.
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social. Desafos... Ral Bentez Manaut
233
e inicios de los ochenta) y desde 1995 han causado la muerte de ms de
1,500 indgenas y el desplazamiento de sus comunidades de origen de
ms de 10,000
40
. La estrategia de feudalizar el campo busca que afloren
las contradicciones en las comunidades indgenas, a partir de enfrentar a
campesinos e indgenas, unos contra otros, por problemas de religin,
tierras, herencias, etctera. Esto, lgicamente incrementa la violencia,
debilita an ms la vigencia de la ley y en sntesis, fortalece a las fuerzas
feudales y vuelve dbil al gobierno federal
41
.
3) El ejrcito como actor central. El ejrcito en dos breves ocasiones
encabeza el esfuerzo de contencin del EZLN: entre el 1 y el 11 de
enero de 1994, y entre el 9 de febrero y el 5 de marzo de 1995. El resto
del conflicto el ejrcito es una fuerza pasiva de contencin, desarrollan-
do un importante despliegue disuasivo de fuerzas (entre 20,000 y 40,000
soldados, segn el momento) que compromete a ms del 20 por ciento
de sus efectivos en Chiapas de forma semipermanente.
4) La imposibilidad de las frmulas militares. Tanto el ejrcito como el
EZLN estn impedidos para actuar militarmente. Durante el conflicto, el
gobierno de Salinas (enero-noviembre de 1994) y posteriormente el de
Zedillo (a partir de diciembre de 1994) han encontrado un gran rechazo
nacional e internacional en los momentos de tensin (enero de 1994 y
febrero de 1995) para emplear la fuerza militar. En cambio, las iniciativas
de dilogo le otorgan legitimidad a la estrategia gubernamental.
5) La fuerza moral, escudo del EZLN
42
. Para el EZLN, la proyeccin
nacional e internacional de su discurso se basa en la fuerza moral, la
representacin de los indgenas y la lucha por una causa noble y buena.
Esto lgicamente tambin hace inviable el uso directo de las armas. Por
ello, el EZLN se convierte en una guerrilla armada que no puede usar las
armas. El EZLN ha logrado desplegar un ejrcito invisible de militantes
o guerreros de la red internacionales que le da fuerza poltica
43
, ante la
40. Exterminio en Chiapas, Proceso, No. 1104, Mxico, 28 de diciembre de 1997, pp.
6-17. Los siete grupos paramilitares son: Paz y Justicia, Los Chinchulines, Mscara
Roja, Alianza Fray Bartolom de los Llanos, Movimiento Insurgente Revolucionario
Antizapatista (MIRA), Los Degolladores, y Fuerzas Armadas del Pueblo. El grupo
responsable de la matanza de Chenalh el 22 de diciembre de 1997 es Mscara Roja,
encabezado por el alcalde prista del municipio de Chenalh. Fuentes de la CONAI sea-
lan que entre 1995 y 1997 se desplazaron 11,443 indgenas. La Jornada, Mxico, 31 de
diciembre de 1997, p. 1.
41. Roger Bartra Violencias indgenas, La Jornada Semanal, Mxico, 31 de agosto de
1997. Bartra es uno de los ms reconocidos antroplogos de Mxico.
42. Fuerza moral en el sentido que le da Clausewitz en una guerra: Fuerza moral es el
espritu que impregna toda la guerra (...) el estado de nimo y otras cualidades morales
de un ejrcito, de un general, o de un gobierno, la opinin pblica en las regiones donde
se desarrolla la guerra, el efecto moral de una victoria o una derrota. Carl von Clausewitz
De la Guerra, 3 tomos, Digenes, Mxico, 1973. Tomo 1, p. 155.
43. David Ronfeldt y Armando Martnez Comentarios sobre la guerra de red zapatista,
en Sergio Aguayo y John Bailey (coordinadores) Las seguridades de Mxico y los Estados
Unidos en un momento de transicin, Mxico, siglo XXI, 1997, p. 343.
FLACSO-Chile/UNESCO
234
precariedad de su capacidad militar. Ante este nuevo tipo de combatien-
tes, el ejrcito mexicano no puede actuar, debido a que est organizado
para combatir en una guerra convencional o guerras irregulares tipo
guerrilla propias de la era de la guerra fra. Sin embargo, el principal
impacto en el ejrcito es que por vez primera desde mediados de los
aos setenta, se acusa a la fuerza armada de efectuar violaciones a los
derechos humanos contra poblacin civil
44
.
Ante esta crisis de las negociaciones de paz, la sociedad civil mexicana,
en una encuesta de opinin de agosto de 1998, menciona lo siguiente
45
:
Preguntas: No Si No sabe
1.- El gobierno ha hecho su mayor esfuerzo
para lograr la paz? 57% 35% 8%
2.- El EZLN ha hecho su mayor esfuerzo para
lograr la paz? 49% 41% 41%
3.- El ejrcito ha sido til para preservar la paz? 52% 42% 6%
4.- El gobierno ha sido congruente
entre lo que dice y lo que hace? 60% 22% 18%
5.- El ejrcito ha tratado con respeto
a las comunidades indgenas? 61% 25% 14%
6.- El ejrcito ha permitido o fomentado
la formacin de grupos paramilitares? 45% 28% 27%
7.- El ejrcito representa un peligro
para las comunidades indgenas? 55% 34% 11%
8.- Considera que el ejrcito debe
retirarse de las comunidades indgenas? 56% 32% 12%.
9.- La presencia del EZLN es til
para facilitar el proceso de negociacin? 42% 40% 18%
10.- El EZLN representa legtimamente a los indgenas? 44% 40% 16%
11.- Quines son los responsables de la masacre
de Acteal? gob. federal 45%,
gob. estatal 10.5%,
paramilitares del PRI 13.9%,
EZLN 10.6%,
Iglesia catlica 4.8%,
No sabe 12.4%.
44. Human Rights Watch/Americas Mexico, The New Year Rebellion: Violations of Human
Rights and Humanitarian Law During the Armed Revolt in Chiapas, Vol. 6, No. 3, Was-
hington, March 1, 1994. Amnesty International Mexico Disappearances: A Black Hole
in the Protection of Human Rights, Amnesty International Report, AMR 41/05/98, London,
7 May, 1998.
45. Percepcin de la sociedad mexicana sobre el conflicto de Chiapas, Perfil de la
Jornada, 19 de agosto de 1998. Encuesta realizada por la Fundacin Rosenblueth. La
muestra es de 4,854 personas mayores de 18 aos, levantada en la va pblica en 23
Estados.
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social. Desafos... Ral Bentez Manaut
235
En sntesis, la opinin pblica de Mxico registra opiniones contradicto-
rias respecto de la crisis de Chiapas, el EZLN tiene mejor imagen que el
gobierno sobre su voluntad para buscar la paz, y la poblacin opina
mayoritariamente en favor del retiro del ejrcito.
En otras palabras, el EZLN es el primer movimiento armado en Mxi-
co, despus del movimiento de los Cristeros en los aos treinta, que
cuenta con base social, adems de que logr construir legitimidad para
sus demandas en sectores de la sociedad civil nacional e incluso interna-
cional. Por el nico camino para lograr pacificar a Chiapas es el de la
negociacin poltica.
Anlisis estratgico-militar
En trminos polticos, tanto el ejrcito como el EZLN han ganado por
no emplear las armas. El ejrcito obtiene reconocimiento y legitimidad
nacional e internacional, por subordinarse al mando civil y no imponer
las salidas militares
46
. El EZLN demuestra que no es fundamentalista,
que acepta el cese de fuego y prefiere el dilogo con el gobierno, a ac-
tuar de forma similar a otros grupos armados latinoamericanos. En este
sentido el EZLN obtiene un reconocimiento parecido al FMLN de El
Salvador y la URNG de Guatemala
47
, cuando accedieron al dilogo y
negociacin con sus respectivos gobiernos, se reinsertaron a la vida legal
y poltica y desmantelaron sus efectivos militares. Por ello, tanto para el
ejrcito como para el EZLN, las armas son para disuadir, no para dis-
parar y el ser una guerrilla que no combate es su elemento principal de
legitimidad.
En Mxico hay una gran especulacin sobre la existencia de ms gru-
pos armados. Desde el estallido de la crisis en Chiapas se habla de nume-
rosos grupos que se reorganizan en la clandestinidad. Un grupo de ex-
guerrilleros de los aos setenta, que integran el Centro de Investigacio-
nes Histricas de los Movimientos Armados (CIHMA) sostienen que hay
al menos 14 grupos armados, que operan principalmente en Puebla,
46. Stephen Wager & Donald Schulz The Awakening: the Zapatista Revolt and Its
Implications for Civil Military Relations and the Future of Mexico, Carlisle Barracks, U.S.
Army War College, 1995.
47. Frente Farabundo Mart para la Liberacin Nacional (FMLN), firm la paz con el
gobierno de El Salvador el 16 de enero de 1992, y Unidad Revolucionaria Nacional
Guatemalteca (URNG), firm la paz con el gobierno guatemalteco el 29 de diciembre de
1996.
FLACSO-Chile/UNESCO
236
Hidalgo, Chiapas, Oaxaca, Veracruz y Guerrero. Asimismo, el CIHMA
sostiene que hubo 500 bajas entre oficiales de gobierno y soldados y
guerrilleros entre 1994 y 1997
48
. Dada la dispersin de estos grupos y la
incertidumbre de su existencia, la accin del ejrcito y los cuerpos de
seguridad del Estado, estructurados principalmente en la Secretara de
Gobernacin, es defensiva, preventiva y de inteligencia.
En junio de 1996 apareci el Ejrcito Popular Revolucionario (EPR) en
el Estado de Guerrero
49
. La fecha de su constitucin coincidi con el pri-
mer aniversario de la Matanza de Aguas Blancas, cuando fuerzas policiacas
militarizadas del gobierno del Estado de Guerrero asesinaron a 17 cam-
pesinos pertenecientes a la Organizacin Campesina de la sierra del Sur
(OCSS)
50
. El EPR acta en una de las regiones ms violentas de Mxico, y
donde los caciques locales, integrados a travs de familias
51
, controlan
las estructuras econmicas, sociales y polticas
52
. Las reas principales de
accin del EPR son los estados de Guerrero y Oaxaca. Sus antecedentes
estn en los grupos armados de los aos setenta (principalmente el
PROCUP) y el cambio de nombre responde a una fusin de 14 grupos
clandestinos dispersos. Para el EPR, el Estado y el sistema poltico mexica-
no no han cambiado, no existe un verdadero proceso de democratizacin,
y por ello es viable desarrollar la guerra de guerrillas. El EPR ha demostra-
do contar con comandos en el Estado de Mxico, Hidalgo, Chiapas, Gue-
rrero y Oaxaca. En estos dos ltimos estados sus fuerzas tienen bases
rurales en poblacin indgena y campesina, y el resto son comandos urba-
nos
53
. Las bases de apoyo popular del EPR son muy reducidas en compara-
cin con las del EZLN y no tienen ningn respaldo en la sociedad civil.
48. La Jornada y Reforma, Mxico, 2 de diciembre de 1997. Entre la nomenclatura revo-
lucionaria de los noventa, segn el CIHMA, se han constituido los siguientes grupos: en
el Estado de Guerrero, el Comando Armado Revolucionario del Sur, Ejrcito de Ajusti-
ciamiento Genaro Vzquez, Ejrcito Insurgente de Chilpancingo, Ejrcito de Liberacin
del Sur, Ejrcito de Liberacin de la Sierra del Sur, y las Fuerzas Armadas Clandestinas de
Liberacin Nacional. En Oaxaca operan el Comando Clandestino Indgena de Liberacin
Nacional y las Fuerzas Armadas Clandestinas de Liberacin Nacional. En Baja California,
Chihuahua y Sonora el Ejrcito Revolucionario Insurgente Popular.
49. Mexicos New Guerrilla Eruption, World Press Review, November 1996, pp. 16-17.
50. La matanza de Aguas Blancas, cometida el 28 de junio de 1995, fue investigada por la
Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y numerosas instituciones interna-
cionales y nacionales de defensa de los derechos humanos. La conclusin fue que hubo
una responsabilidad total del gobierno del Estado de Guerrero. Esto llev al encarcela-
miento de los policas responsables y la renuncia del gobernador. La polarizacin poltica
llev a la radicalizacin de numerosos movimientos campesinos y a sus crecientes vncu-
los con lo que despus se integrara en el EPR. Ver Clamor de justicia en el segundo
aniversario de Aguas Blancas, La Jornada, 28 de junio de 1997, p. 3.
51. La familia de caciques ms poderosa de Guerrero es la de Rubn Figueroa. En ste caso es
muy similar la estructura de poder a travs de las familias, entre Guerrero y Sicilia, en Italia.
52. Armando Bartra Guerrero Bronco: campesinos, ciudadanos y guerrilleros en la Cos-
ta Grande, Mxico, Ediciones Sin Filtro, 1996.
53. Esto lo analizamos en detalle en Ral Bentez Manaut Guerrilla. Civilizarse o morir,
Enfoque-Reforma, Mxico, 5 de enero de 1997.
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social. Desafos... Ral Bentez Manaut
237
La estrategia del gobierno para hacer frente repite las acciones em-
prendidas contra las guerrillas de los aos setenta: contrainsurgencia rural,
siendo el ejrcito el que tiene la iniciativa, y los cuerpos de seguridad
para detectar los ncleos urbanos. No se vislumbra frente al EPR ningn
tipo de dilogo o negociacin. Segn la revista Proceso, hasta diciembre
de 1996 el EPR operaba en 17 estados y haba causado 26 bajas a solda-
dos y policas
54
. Para el EPR la estrategia de guerra se justifica, pues a
pesar de las elecciones del 6 de julio de 1997, consideran que an no
existe democracia en Mxico:
Es difcil creer que hemos llegado al final del camino de la democracia
cuando suceden este tipo de injusticias en nuestro Mxico, es difcil pensar
que la democracia ha empezado a caminar por nuestra Patria cuando la
mayora del pueblo es testigo y vctima de la corrupcin, demagogia, ex-
plotacin, injusticia y opresin
55
.
La contencin de los grupos armados en Mxico es responsabilidad princi-
palmente de tres instituciones del gobierno federal: la Secretara de Gober-
nacin (responsable de asegurar el orden interno y los servicios de inteligen-
cia civiles), la Procuradura General de la Repblica (PGR) (responsable de
hacer cumplir la ley) y la Secretara de la Defensa Nacional, que participa
cuando son rebasados los cuerpos de seguridad y policas, con base en los
ordenamientos de la constitucin y de su plan de defensa DN2.
Sin embargo, en Mxico, el empleo directo de las fuerzas armadas siem-
pre ha sido objeto de controversia. En los aos recientes, desde el movi-
miento estudiantil de 1968 el ejrcito ha tratado de mantenerse al margen
en el control de los disturbios de origen poltico, y la PGR es una institu-
cin colapsada e ineficaz. Por ello, la Secretara de Gobernacin asume en
la mayora de las ocasiones la responsabilidad para buscar soluciones ne-
gociadas a los conflictos.
En los aos setenta, el ejrcito pudo contener con una estrategia
clsica de contrainsurgencia a los grupos guerrilleros rurales, principal-
mente al Partido de los Pobres, en el Estado de Guerrero. En los noven-
ta, ante la aparicin del EZLN, la estrategia de contencin es indirecta, y
ante el resto de los grupos armados es directa (bsicamente para enfren-
tar al EPR). Hacia el ao 2000, numerosas fuentes de informacin men-
cionan que existen hasta 16 grupos armados, pero slo 4 de ellos han
demostrado tener capacidad militar: el EZLN, el EPR, el ERPI y las FARP
56
.
54. Proceso, No. 1098, Mxico, 16 de noviembre de 1997, p. 22-28. Proceso sostiene
que son datos de inteligencia militar.
55. Comunicado del EPR sobre las elecciones del 6 de julio de 1997, Reforma, Mxico,
27 de julio de 1997.
56. El ERPI es Ejrcito Revolucionario del Pueblo Insurgente, y las FARP son las Fuerza
Armadas Revolucionarias del Pueblo. Las FARP, durante el ao 2000, han realizado acti-
vidades en la ciudad de Mxico.
FLACSO-Chile/UNESCO
238
Las fuer zas ar madas se pr epar an desde 1994 en moder na
contrainsurgencia a pesar de que su estrategia es de disuasin
57
. En
Chiapas, como un anlisis militar norteamericano apunta, la modera-
cin en la respuesta del gobierno fue una reaccin a la popularidad cre-
ciente y legitimidad de los zapatistas
58
.
Por ello, se pas de la respuesta directa (a travs del empleo del ejr-
cito), a la indirecta, buscando la negociacin. La presencia de extranjeros
en comunidades indgenas de Chiapas es un obstculo real a cualquier
accin militar, o ataques perpetrados por los grupos paramilitares locales,
por ello cumplen una funcin de proteccin de las comunidades.
En los aos noventa, el presupuesto de las fuerzas armadas se ha
incrementado para fortalecer sus capacidades de combate. Entre 1990 y
1996, el porcentaje del gasto militar respecto del gasto de gobierno pas
de 1.96% al 6.16%
59
. Igualmente, el nmero de hombres en armas se ha
incrementado de forma considerable. Entre 1986 y 1995, pas de 169,
746 (ejrcito y fuerza area 129, 695 y armada 40,051), a 225,200 (ejr-
cito y fuerza area 172,072, y armada 53,128)
60
. Hacia el ao de 1999 se
calcula el incremento a 232 mil hombres en armas, de los cules entre 20
mil y 40 mil se despliegan en Chiapas
61
.
Este aumento de los recursos de las fuerzas armadas responde no
slo a la posibilidad de que se tengan que emplear de forma directa en
Chiapas, sino tambin a reforzar sus capacidades en la guerra contra el
narcotrfico y a las crecientes responsabilidades en reforzar los cuerpos
de seguridad pblica, la vigilancia de la frontera y las instalaciones estra-
tgicas de PEMEX y la CFE
62
.
57. A nivel tctico, el ejrcito mexicano edit el Manuel de Guerra Irregular, para
dotar a sus integrantes de elementos conceptuales y prcticos para combatir a las guerri-
llas. Ver SEDENA Manual de Guerra Irregular. Tomo I. Operaciones de Guerrilla, Mxi-
co, 1998, y SEDENA Manual de Guerra Irregular. Tomo II. Operaciones de contraguerrilla
o restauracin del orden, Mxico, 1998.
58. Major Antony Ierardi & Major Casey Wardynski The Zapatista Rebellion in Chiapas,
Military Review, Vol. LXXIV, October 1994, No. 10, p. 74.
59. Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico Cuenta de la Hacienda Pblica Federal,
Mxico, SHCP, 1991 y 1997.
60. Poder Ejecutivo Federal Segundo Informe de Gobierno. Anexo., 1 de septiembre de 1996,
Mxico, 1996.
61. Esto lo analizamos en Ral Bentez Manaut Las fuerzas armadas mexicanas a fin de
siglo, en Fuerzas Armadas y Sociedad, Ao 15, No. 1, FLACSO, Santiago de Chile,
enero-marzo 2000.
62. Esto fue muy importante cuando el ejrcito se responsabiliz de controlar los man-
dos de la polica de la ciudad de Mxico, entre mayo de 1996, y diciembre de 1997.
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social. Desafos... Ral Bentez Manaut
239
Otra importante misin del ejrcito en apoyo indirecto a la conten-
cin disuasiva del EZLN, es el desarrollo de numerosas actividades que
se pueden catalogar como Accin Cvica. Estas consisten en realizar
actividades de apoyo a sectores marginales (comunidades indgenas) de
vacunacin, dentales, construccin de caminos rurales, distribucin de
alimentos bsicos, etctera. Esta accin cvica se inserta en la definicin
clsica de la teora de la contrainsurgencia, o sea, ganar las mentes y
corazones de la poblacin, o sacar al pez del agua, que es intentar
mermar el liderazgo de la guerrilla entre la poblacin.
Sin lugar a dudas, la crisis de Chiapas llev al ejrcito a efectuar su
ms profunda reforma organizacional, que es la creacin de los Grupos
Aeromviles de Fuerzas Especiales (GAFEs), que se ubican en las 12
regiones y las 44 zonas militares. Segn sea la regin o zona militar, son
el factor fundamental de contencin o del narcotrfico o de los movi-
mientos armados
63
.
En lo que respecta a los programas de cooperacin binacional entre
Mxico y Estados Unidos, este pas ha sido una de las claves para impulsar
la modernizacin y profesionalizacin del ejrcito
64
. En los programas de
asistencia militar, los que se focalizan a travs del International Military
Education and Training (IMET), Mxico fue el pas ms beneficiado de toda
Amrica Latina en 1996 y 1997 (221 estudiantes en 1996 y 192 en 1997).
A ello hay que agregar la asistencia de mexicanos a las escuelas de educa-
cin en espaol, donde la presencia de Mxico fue la ms numerosa de
todo de Amrica Latina. A la Escuela de las Amricas asistieron en 1996,
149 estudiantes mexicanos, y en 1997 asistieron 305. A la Academia
Interamericana de la Fuerza Area asistieron 141 en 1996, y 260 en 1997.
En 1998 se entrenaron 1,085 estudiantes en cursos militares y policiacos,
y el presupuesto para ayuda fue de 26 millones de dlares. Este presupues-
to disminuy en 1999 a 21 millones de dlares. Sin embargo, en los presu-
puestos requeridos de asistencia, continan solicitndose importantes can-
tidades para apoyar el entrenamiento de militares mexicanos en la Escuela
de Las Amricas y la Academia Interamericana de la Fuerza Area
65
.
63. Son una versin adaptada a la realidad mexicana de los batallones cazadores del
ejrcito salvadoreo, creados a mediados de los aos ochenta para enfrentar al FMLN.
Los cazadores consistieron en pequeos batallones de alta movilidad, bien entrenados,
con mejor capacidad de penetracin en zonas controladas por la guerrilla, y tambin con
entrenamiento en inteligencia.
64. Adam Isacson & Joy Olson Just the Facts. A civilians guide to U.S. defense and security
assistance to Latin American and the Caribbean, Latin America Working Group, Was-
hington, 1998, pp. 189-190.
65. Adam Isacson & Joy Olson Just the Facts.1999 Edition. A civilians guide to U.S.
defense and security assistance to Latin American and the Caribbean, Latin America
Working Group, Washington, 1999, pp. 90-91.
FLACSO-Chile/UNESCO
240
Por ejemplo, en la justificacin ante el Congreso para solicitar fondos de
ayuda al exterior para el ao 2001, en el caso de Mxico se menciona que:
Estados Unidos tiene inters en el buen gobierno, aplicacin de la ley y
estabilidad regional, por medio de la evolucin de las capacidades de los
militares mexicanos respecto a los derechos humanos. Para el ao fiscal
2001, los fondos del IMET otorgarn entrenamiento profesional y tcni-
co en reas de preocupacin mutua, como son las capacidades de co-
mando militar, capacidades tcnicas, derechos humanos, administracin
de recursos, y habilidades de manejo del idioma ingls. La efectividad del
IMET se medir en parte por la promocin de oficiales entrenados en
Estados Unidos y personal civil en posiciones de liderazgo y comando,
incrementando la interoperatibilidad y la cooperacin en operaciones
conjuntas, y la efectividad en misiones contra las drogas y otras que
ayuden a fortalecer la aplicacin de la ley
66
.
La asistencia otorgada a Mxico fue de las ms cuantiosas de la otorgada a
los pases latinoamericanos, despus de la entregada a Colombia. La coope-
racin se focaliza de forma importante en los programas contra el narcotrfico,
pero tambin los cursos de las academias incluyen entrenamiento en guerra
irregular. El nfasis en el respeto a los derechos humanos tiene que ver con
la crisis de Chiapas.
Este incremento del presupuesto, los hombres en armas y la asisten-
cia militar de Estados Unidos han llevado a algunos analistas a hablar de
militarizacin
67
. Se afirma lo anterior debido a que se observa un ma-
yor despliegue de tropas en carreteras as como los caminos que condu-
cen a las comunidades rurales; la transferencia de responsabilidades de
otros cuerpos de seguridad y policiacos al ejrcito, as como la ocupa-
cin de oficiales de las fuerzas armadas en cuerpos de seguridad; y el
incremento de los hombres y presupuesto
68
.
Uno de los elementos que hacen muy difcil el empleo directo de las
fuerzas armadas en el conflicto chiapaneco es la modalidad de estrategias
y tcticas empleadas por cada parte. Si tomamos como referente terico
el esquema de Alvin Toffler
69
, acerca de que existen tres grandes civiliza-
ciones con su correspondiente forma de hacer la guerra, vemos que el
EZLN combina formas militares de la primera civilizacin agraria (su base
militar son indgenas, motivados poltica e ideolgicamente, pero sin en-
66. U.S. Department of State Congressional Budget Justification for Foreign Operations,
fiscal Year 2001, March 15, 2000, p. 29.
67. Graham H. Turbiville Jr. Law Enforcement and the Mexican Armed Forces: New
Internal Security Missions Challenge the Military , Law Intensity Conflict & Law
Enforcement, Vol. 6, No. 2, Autumm 1997.
68. Idem. pp. 69-70.
69. Alvin & Heidi Toffler War and Anti-war, Little Brown Press, Boston, 1993.
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social. Desafos... Ral Bentez Manaut
241
trenamiento militar ni armamento moderno), y de la tercera civilizacin
tecnolgica (el empleo de las comunicaciones modernas y redes de soli-
daridad internacionales), mientras que las fuerzas armadas mexicanas estn
entrenadas y capacitadas para guerras de la segunda civilizacin (conflic-
tos entre Estados-Nacin) y enfrentar insurgencias con ideologas, es-
trategias y tcticas desarrolladas durante la guerra fra (como los movi-
mientos armados de los setenta o el EPR).
Por ello, tanto para el ejrcito como para el EZLN, debido a formas
diferentes de entender la estrategia militar, y sostener su fuerza en dife-
rentes elementos (el EZLN en fuerza moral y en la movilizacin de
indgenas, sin armamento, y el ejrcito mexicano en fuerza material y
el respaldo del resto del aparato del Estado, con los recursos materiales,
humanos y en equipo abrumadoramente superiores) hacen muy difcil
que cualquiera de las dos fuerzas pueda enfrentar con xito a su contra-
rio. Por ello, se traslada la principal arena de combate a lo poltico.
Uno de los elementos estratgicos ms importantes presentes en el
conflicto chiapaneco, es la presencia, como actores indirectos, de nume-
rosas ONGs que respaldan al EZLN, principalmente las defensoras de
derechos humanos. Esta variable, presente en muchos conflictos en otras
partes del mundo, se puede considerar un actor no convencional pero
muy importante que paraliza al ejrcito mexicano para poder actuar de
forma directa. Se ha vuelto un escudo virtual defensivo y una proyeccin
de sus demandas hacia otros pases
70
. Igualmente, muchas de estas ONGs,
entre ellas gran cantidad vinculadas a partidos polticos y organizaciones
religiosas europeas, desarrollan un activismo que se vuelve vital para el
EZLN, y ante el cual el gobierno mexicano o las fuerzas armadas, poco o
nada pueden hacer (excepto aplicar la ley de migracin)
71
. Igualmente
este respaldo al EZLN se proyecta a travs de personajes importantes
de la vida poltica e incluso artstica internacional.
Cuatro escenarios
La parlisis de la negociacin desde 1996 ha llevado a los actores
sustantivos en el conflicto, gobierno y EZLN, a un callejn sin salida. Hay
fuerzas sociales y polticas que se oponen a una solucin negociada al
conflicto, principalmente los sectores terratenientes en Chiapas, y hay
muchos sectores a favor de la negociacin (en el resto del pas).
70. Margaret Keck & Kathryn Sikkink Activist Beyond Borders. Advocacy Networks in
International Politics, Cornell University Press, Ithaca and London, 1998.
71. Los primeros meses de 1998 el gobierno de Mxico expuls a grupos de activistas
pro-zapatistas, generando gran controversia esta accin. Se expuls a 145 italianos du-
rante el mes de marzo.
FLACSO-Chile/UNESCO
242
Debido a lo anterior, los escenarios del conflicto son los siguientes:
1) La prolongacin de la situacin de impassel, dejando a las fuerzas loca-
les (el gobierno del Estado de Chiapas y sus cuerpos de seguridad y a los
terratenientes) el esfuerzo de la contencin directa. Esta salida conlle-
va una catstrofe humanitaria creciente, por violaciones a los derechos
humanos, conflictos entre las comunidades por motivos de tierras o re-
ligiosos, y refugiados por causa de estos conflictos (actualmente hay 10,000
desplazados). El gobierno de Ernesto Zedillo tiene como estrategia el
desgaste del EZLN, y el EZLN busca sobrevivir hasta el fin del gobier-
no de Zedillo en diciembre del ao 2000. Esta opcin provoca la
feudalizacin del conflicto, la generalizacin de los sistemas de
autodefensa en cada parte (terratenientes y campesinos e indgenas), y
la descomposicin de la gobernabilidad y estabilidad en el Estado. El sal-
do de esta estrategia es la aparicin de pequeas guerras civiles en las
comunidades, y constantes enfrentamientos y tensiones entre los cuer-
pos locales de seguridad y los movimientos campesinos e indgenas. Ambas
partes sostienen posiciones duras, el gobierno no acepta modificar la
Constitucin (si se aplicarn los Acuerdos de Larranzar), y el EZLN no
dialoga si no se cumplen dichos acuerdos
72
. La consecuencia de esta op-
cin es la presencia permanente de las fuerzas armadas y de su labor
disuasiva. Ante este escenario hay una ausencia casi completa del estado
de Derecho y de las instituciones de imparticin de justicia.
2) Reanudacin de enfrentamientos militares. Este es el ms poco pro-
bable de los escenarios. Con el triunfo electoral de Vicente Fox el 2 de
julio del ao 2000, este escenario es an ms lejano. Si el EZLN realizara
alguna ofensiva militar, perdera todo lo que ha ganado a nivel nacional e
internacional en respaldos polticos y hasta econmicos. En palabras de
Clausewitz, perdera la fuerza moral y la legitimidad. En el caso del go-
bierno, emplear a las fuerzas armadas ha sido constantemente negado
por el presidente Zedillo y los ms altos mandos militares. Vicente Fox
tambin ha sealado el rechazo a emplear el ejrcito como opcin. Para
la opcin militar el gobierno mexicano no tendra respaldos ni en el
Congreso, ni en la sociedad civil (la mayora de los grupos de presin,
como los empresarios o el clero, se oponen a una salida militar) ni en el
extranjero. Estados Unidos ha sido enftico en mencionar que la salida
es la solucin negociada. El embajador de ese pas, Jeffrey Davidow, se-
al ante la pregunta de Qu quiere Estados Unidos para Chiapas? lo
siguiente: Quiere que sea una paz negociada, sin violencia
73
. El principal
72. Un anlisis de los Acuerdos de Larranzar vese en Luis Hernndez Navarro Chiapas.
La nueva Lucha India, TALASA, Madrid, 1998.
73. Entrevista de Maria Elena Medina al Embajador Davidow, Reforma, Mxico, 6 de
agosto de 1988, p. 10A.
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social. Desafos... Ral Bentez Manaut
243
obstculo para el gobierno y las fuerzas armadas ante una salida militar,
sera la probabilidad de violacin de derechos humanos de poblacin
civil (se estima que en una guerra de contrainsurgencia, por cada comba-
tiente guerrillero mueren entre 5 y 10 inocentes). Otro elemento que
hace difcil una salida militar es una probable prolongacin del conflicto
(que una operacin de rpido despliegue no logre sus objetivos), que se
disperse la insurgencia y sea muy difcil detectarla y enfrentarla, y que la
reaccin del EZLN sea oponiendo una guerra de resistencia, con el
peligro de mesianizacin en un sentido indigenista.
3) La negociacin nacional empantanada. Se reconoce la necesidad de
una salida a travs de la negociacin, pero no se implementa ninguna
frmula novedosa para ello, que pueda romper el impasse que se vive
desde 1996. Esta opcin ha sido postergada por ausencia de voluntad
poltica y dureza en las posiciones de cada parte. En el gobierno se han
implementado diversas frmulas de negociacin contradictorias entre s
y con ofertas diferentes hacia el EZLN. En mayo de 1994 se ofreci al
EZLN un paquete de medidas donde se hablaba incluso de autonoma
poltica y administrativa
74
. Posteriormente, en febrero de 1996 se firma-
ron los Acuerdos de San Andrs Larranzar. Una vez firmados el gobier-
no dio marcha atrs y se neg a discutirlos en el Congreso de la Unin
(Cmaras de Diputados y Senadores), y despus se desconocieron las
instancias de mediacin existentes, acusndolas de parcialidad (lo que
provoc el auto-desmantelamiento de la CONAI en 1998). Por parte
del gobierno ha habido cinco distintos Comisionados de Paz o mediado-
res, con distinto nivel de liderazgo y capacidad de convocatoria
75
. Tam-
bin se han aplicado dos frmulas de mediacin diferentes: la primera
fue a travs de un Comisionado de Paz (1994), y la segunda a travs de
una Comisin de la Secretara de Gobernacin (1995-2000). Las mesas
de negociacin a su vez han tenido dos formatos: tripartita durante 1994
(gobierno, EZLN y mediador), y cuatripartita de 1995 a 1996 (gobierno,
EZLN, CONAI y COCOPA). Entre febrero de 1996 y 1998, despus de
la firma de los Acuerdos de San Andrs Larranzar, el conflicto se centra
entre su negacin y modificacin (posicin del gobierno) o su cumpli-
miento total (EZLN), lo que ha provocado la parlisis del proceso de
negociacin. Por parte del EZLN ha habido dos formas de participar en
la negociacin, a travs del subcomandante Marcos y condicionando la
negociacin a la mediacin de Samuel Ruz (1994), y posteriormente a
74. Durante el perodo en que Manuel Camacho fue el negociador del gobierno federal.
75. Manuel Camacho, Jorge Madrazo, Marco Antonio Bernal, Pedro Joaqun Coldwell y
Emilio Rabasa.
FLACSO-Chile/UNESCO
244
travs de la comisin del Comit Clandestino Revolucionario Indgena
(CCRI) con la mediacin de la CONAI. El EZLN considera la negocia-
cin concluida en los Acuerdos de Larranzar, y sostiene que se debe
pasar a su ejecucin. Ante este impasse en el dilogo y la negociacin, el
debate se vuelve a centrar en la modalidad de mediacin y en la legitimi-
dad de los mediadores, pues el EZLN ha desconocido los mediadores
del gobierno, por ejemplo, con Emilio Rabasa no se llev a cabo ninguna
reunin de dilogo.
4) Nuevas formas de mediacin. Despus de la crisis producto de la
masacre de Acteal de diciembre de 1997, desde principios de 1998 se ha
hablado de formas nuevas en el formato de la mediacin, para que se
pueda reanudar el dilogo congelado desde 1996. Se han centrado en
cuatro propuestas para reconstruir la mediacin: 1) La propuesta guber-
namental de continuar con la modalidad del mediador de la Secretara
de Gobernacin, y que ste logre un dilogo directo, sin intermedia-
rios, con el EZLN. Este esquema es rechazado por el EZLN, debido a
que no le tiene confianza al gobierno; 2) un esquema de nueva media-
cin, a travs de notables mexicanos, que con la confianza tanto del
EZLN como del gobierno, puedan lograr la comunicacin entre los dos y
se pueda reiniciar la negociacin; 3) A travs de la mediacin internacio-
nal. Esta frmula puede implementarse a travs de notables -se mencio-
n con insistencia la posibilidad de Premios Nobel latinoamericanos-, o
la mediacin institucional de la Organizacin de las Naciones Unidas
(ONU)
76
. Esta tercera forma de mediacin es rechazada por el gobierno
mexicano, por considerar que se atentara contra la soberana nacional y
los principios de poltica exterior, y por que implicara un reconocimien-
to a la incapacidad de los recursos internos. El presidente Zedillo seal
al respecto: Los mexicanos no necesitamos ni aceptamos la tutela ex-
tranjera para dirimir nuestras diferencias ni para solucionar nuestros pro-
blemas
77
. El EZLN ha guardado silencio ante esta posibilidad, lo que es
interpretado por los analistas como una aceptacin implcita; 4) La con-
figuracin de una mediacin nueva, encabezada por representantes del
nuevo gobierno electo el 2 de julio del 2000, debido a que Vicente Fox,
en la etapa final de su campaa electoral, se comprometi a aceptar los
acuerdos de Larrinzar para discutirlos en el Congreso. El equipo de
transicin de Vicente Fox nombr en julio de 2000 al miembro del PAN,
Luis H. Alvarez, quien haba participado en la COCOPA, como respon-
76. Ral Bentez Manaut Chiapas: la bandera nacional contra la ONU, Milenio, Mxico,
No. 48, 27 de julio de 1998, pp. 32-33.
77. Ernesto Zedillo Cuarto Informe de Gobierno, 1 de septiembre de 1998, Noveda-
des, Mxico, 2 de septiembre de 1998, p. A-10.
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social. Desafos... Ral Bentez Manaut
245
sable de construir una nueva modalidad de mediacin hacia Chiapas. El
primer paso de este nuevo esfuerzo es la bsqueda de contactos con la
dirigencia del EZLN
78
.
Reflexin final
De estas cuatro opciones, las tres primeras han mostrado una ineficacia
que crecientemente descompone la estabilidad del Estado: no se puede
seguir con la estrategia de desgaste mutuo, pues todos los actores
involucrados han visto debilitada su imagen porque no se ha construido
una mediacin efectiva: gobierno, ejrcito, EZLN, clero, Congreso de la
Unin, etctera. Con las distintas opciones implementadas entre 1994 y
el ao 2000, no se ha logrado encontrar una frmula de mediacin efi-
caz. La salida militar es la ms peligrosa, pues tensionara la situacin de
Chiapas y tendra impactos negativos con gran capacidad expansiva: cri-
sis de derechos humanos, crisis poltica, deterioro de la legitimidad e
imagen de los actores (gobierno, fuerzas armadas, EZLN), y sera difcil
que a travs de la guerra, alguna de las dos partes, EZLN y las fuerzas
armadas, ganaran algo aplicando estrategias militares. La salida militar es
la ms poco probable de todas. En todo caso, la salida militar, para ambas
partes, slo resolvera una dimensin del conflicto, dejando latente los
componentes sociales y polticos del mismo.
Por otro lado, la apariencia de negociacin, como se puede calificar
al perodo que va de 1996 al 2000, lleg a un lmite. El intento de dilogo
mediante un comisionado nombrado por la secretara de Gobernacin,
no logr ni siquiera una comunicacin mnima con el EZLN, y los inten-
tos de los otros actores involucrados en el conflicto: clero (a travs de
CONAI), poder legislativo (a travs de COCOPA), gobierno del Estado
(a travs de sus cuerpos de seguridad y grupos paramilitares), tampoco
han podido encontrar una frmula alternativa. La razn de este fracaso
es la falta de voluntad poltica para volver a negociar los acuerdos de
Larrinzar, tal como fueron firmados en 1996, como base del reinicio del
dilogo y la negociacin (pues es la condicin mnima que antepone el
EZLN para volver a entablar comunicacin).
78. Solucin en Chiapas, prioridad de Vicente Fox, Milenio Diario, Mxico, 18 de julio
de 2000; Reunin entre Fox y EZLN, prioridad de Luis Alvarez, La Jornada, Mxico, p.
4; Quince minutos para pacificar Chiapas, El Pas Digital, Madrid, 15 de julio de 2000.
FLACSO-Chile/UNESCO
246
Por lo anterior, la reconstruccin del dilogo y su transformacin en
negociacin se vuelve el nico camino para encontrar salidas a la crisis
de Chiapas. En ese sentido el Estado mexicano, ahora en proceso de
acelerada democratizacin, debe reconstruir las formulas de dilogo y
negociacin con el EZLN. Slo una negociacin poltica podra recons-
truir la cohesin social en las comunidades alzadas en armas en Chiapas,
pues la solucin militar, si bien podra restaurar el estado de derecho, no
podra reconstituir la armonia social en las comunidades.
El nuevo gobierno, encabezado por Vicente Fox el 1 de diciembre del
ao 2000, sostuvo la posibilidad de abrir espacios de comunicacin nuevos
y de distensin con el EZLN. La estrategia se bas en tres elementos: a)
desmilitarizar las regiones indgenas de Chiapas, slo dejando los destaca-
mentos del ejrcito, fuerza area y armada en Chiapas dedicados a la pro-
teccin de la frontera e instalacones estratgicas; b) impulsar la Ley indge-
na; c) abrir el espacio de tolerancia y distensin, permitiendo la caravana
zapatista en febrero y marzo de 2001, e invitando a la dirigencia del EZLN
a un dilogo directo con el presidente.
Esta estrategia fue vigente durante el primer semestre del 2001. El EZLN
tuvo un ascenso en su popularidad muy notable desde inicios del ao, con
el envio de la caravana a la ciudad de Mxico
79
. Sin embargo, el climax de
esta movilizacin poltica se da con el mensaje de los comandantes del
EZLN en el Congreso. El debate entre el gobierno y el EZLN se da en el
contenido de la Ley Indgena, donde el EZLN sostiene el cumplimiento sin
modificaciones de los Acuerdos de San Andrs Larrainzar, fimados en 1996,
y el gobierno plantea la modificcin de dichos acuerdos mediante una pro-
puesta de Ley tomando en cuenta la problemtica indgena al conjunto de
las tnias que habitan en el pas
80
. La Ley indgena propuesta por el gobier-
no fue aprobada en 18 estados, rechazada en 9 y est pendiente en 4
estados. Sin embargo en Chiapas, Guerrero, Hidalgo y Oaxaca, donde hay
altos porcentajes de poblacin indgena, fue rechazada.
79. La caravana zapatista comenz el 24 de febrero de 2001 con un discurso del
subcomandante Marcos en San Cristbal de Las Casas. El discurso de la comandante
Ester en el Congreso de la Unin se dio el 28 de marzo; se regresaron a Chiapas el 2 de
marzo.
80. La Ley indgena se voto en la Cmara de Diputados el 28 de abril de 2001. En total
votaron a favor 385 diputados, en contra 60, hubo 2 abstenciones y estuvieron ausentes
53 diputados. La Camara de Diputados est intgrada por 500 diputados. Con esta ley
comenz el proceso de aprobacin legislativa por los congresos de los Estados. Final-
mente, se aprob por la mayora de los congresos locales el 14 de agosto. Es de hacer
notar que en general votaron a favor los diputados del PRI y PAN, y en contra los del
PRD, ms cercanos a la posicin del EZLN. Es notable sealar que en Chiapas no fue
aprobada la ley. Las organizaciones proindigenistas y polticas cercanas al PRD y EZLN
sealan que est ley no favorece el proceso de paz.
Chiapas: crisis y ruptura de la cohesin social. Desafos... Ral Bentez Manaut
247
Al no tomarse la Ley Indgena con base en los acuerdos de San An-
drs, el EZLN no procedi a la negociacin con el gobierno del presi-
dente Fox ni con la comisin de negociciacin, regresando sus dirigentes
a las montaas de Chiapas. De forma indita, el EZLN perdi la oportu-
nidad que le abri el gobierno de poder transitar libremente por el pas,
presentar una ponencia en el Congreso y rechazar una entrevista con el
presidente. El repliegue a la selva ha significado el regreso a la estrategia
trazada entre 1996 y 2000 de resistencia, esperando mejores condicio-
nes polticas. Mientras tanto, desde abril del 2001 la movilizacin zapatista
se apaga y deja de aparecer como tema de poltica nacional. La contra-
diccin del EZLN entre una estrategia prolongada de presin social y
que se aprobara la ley con base en los acuerdos de San Andrs Larrainzar,
lleva al EZLN al aislamiento.
Finalmente, es de hacer notar que las consecuencias de los aconteci-
mientos del 11 de septiembre del 2001, tras los atentados terroristas en
Estados Unidos, se ha incrementado un clima de rechazo a cualquier tipo
de actividad poltica que implique el uso de la violencia o la amenaza de
su empleo. Esto podra aislar al EZLN, debido a que no aprovech el
momento poltico que se abri con la caravana para poder estar presen-
te haciendo presin poltica legislativa.
Por todo lo anterior, el escenario que se vislumbra es a la prolonga-
cin del conflicto, aunque difcilmente se incrementarn las tensiones. O
sea, el conflicto se manejara con base en un impasse prolongado.
IV. IV.
IV. IV. IV.
SEGURIDADHUMANA: SEGURIDADHUMANA:
SEGURIDADHUMANA: SEGURIDADHUMANA: SEGURIDADHUMANA:
SEGURIDADCIUDADANA SEGURIDADCIUDADANA
SEGURIDADCIUDADANA SEGURIDADCIUDADANA SEGURIDADCIUDADANA
SEGURIDADCIUDADANAENCENTROAMRICA SEGURIDADCIUDADANAENCENTROAMRICA SEGURIDADCIUDADANAENCENTROAMRICA SEGURIDADCIUDADANAENCENTROAMRICA SEGURIDADCIUDADANAENCENTROAMRICA
LAURACHINCHILLAM. LAURACHINCHILLAM. LAURACHINCHILLAM. LAURACHINCHILLAM. LAURACHINCHILLAM.
1
Caractersticas de la inseguridad ciudadana
El problema criminal
En enero de 1992 se firmaron los Acuerdos de Paz que pusieron fin a
doce aos de guerra civil en El Salvador, la cual arroj un promedio de
6.250 muertes anuales. Luego de esos acuerdos; sin embargo, la violen-
cia no disminuy, sino que, simplemente se desplaz, rebelndose, aho-
ra, como violencia delictual. Se estima que para el perodo 1994 a 1997,
este pas tuvo tasas anuales de homicidios ms altas que el promedio
anual de muertes violentas ocurridas durante el conflicto blico
2
.
De manera similar a El Salvador, Guatemala muestra un grave problema
de criminalidad con unas de las ms altas tasas de homicidios y secuestros
del mundo; y aunque en menores dimensiones, pero con t endencias
hacia el crecimiento, se encuentran el resto de los pases de la regin.
As lo confirman algunos de los indicadores sobre el comportamiento
delictivo de estos pases, como lo son las tasas de delitos y los ndices de
victimizacin.
1. Ex Ministra de Seguridad Pblica de Costa Rica.
2. Dilogo Centroamericano por la Seguridad y la Desmilitarizacin, El Salvador-Violen-
cia en: Dilogo Centroamericano, No. 30, San Jos, Fundacin Arias para la Paz y el
Desarrollo Humano, mayo de 1998.
FLACSO-Chile/UNESCO
252
Para aquellos pases con est adst icas criminales relat ivament e
confiables, se observa una tendencia sostenida hacia el crecimiento de la
criminalidad, y particularmente de la criminalidad violenta delitos con-
tra la persona-. As por ejemplo, en Costa Rica, entre 1987 y 1997, mien-
tras que la tasa de delitos contra la propiedad creci en un 40.5%, la tasa
de los delitos contra la persona lo hizo en un 79%
3
, o sea casi el doble de
lo que crecieron los delitos contra el patrimonio. En Nicaragua el con-
traste es an mayor, puesto que los delitos contra la propiedad se
incrementaron, entre 1991 y 1997, en un 39.7% y los

delitos contra la
persona en un 61.4%
4
. La situacin de Panam es tambin ilustrativa, ya
que, mientras que los delitos contra la propiedad crecen entre 1991 y
1995 en tan solo un 4.3%, los delitos contra la vida lo hacen un 55.9%
5
.
Las tasas de muertes violentas en la mayor parte de los pases de la
regin con la excepcin de Costa Rica- son elevadas, segn se observa en
el Cuadro 1.
Cuadro 1
Centroamrica: muertes violentas por 100.000
Centroamrica, 1994-1998
Pas 1994 1995 1996 1997 1998
Guatemala 69.8 68.3 66.9 75.2 76.9
El Salvador 164.5 149.7 139.0 145.1 82.4
Honduras 38.2 36.8 37.2 41.0 40.7
Nicaragua 16.5 15.6 15.6 15.0 13.3
Costa Rica 5.3 5.2 5.2 5.7 5.8
Fuente: Charles T. Call, Sustainable Development in Central America: The Challenges of Violence,
Injustice and Insecurity. CA 2020, Working Papers No. 8.
Si se complementan las estadsticas delictivas con las encuestas de victimizacin
realizadas en aos recientes, se observa que en la mayora de los pases
centroamericanos la delincuencia afecta a ms del 20%de su poblacin
(Grfico 1).
3. Poder Judicial, Departamento de Planificacin, Anuario de Estadsticas del Organismo
de Investigacin Judicial. 1991-1997, San Jos, Costa Rica.
4. Ministerio de Gobernacin, Polica Nacional, Compendio Estadstico 1991-1995, y
Anuario Estadstico 1997, Managua, Nicaragua.
5. Polica Nacional, Direccin de Planeamiento, Estadsticas 1991 - 1995, Panam
Seguridad ciudadana en Centroamrica Laura Chinchilla
253
Fuente: Fuente: Fuente: Fuente: Fuente: ProgramadelasNacionesUnidasparael Desarrollo(PNUD). BarmetroCentroamericano. EncuestadeOpinin
Pblica1997. SanJos: PNUD, 1997.
La sensacin de inseguridad en la poblacin
Un componente importante de la seguridad ciudadana, es el relativo a la
sensacin de inseguridad, entendida sta como la percepcin que tiene
el ciudadano sobre su situacin personal, la de su localidad o su pas en
relacin con la criminalidad. Sobre este particular, y a partir de las
encuestas realizadas que han procurado medir el sentimiento de
inseguridad, se puede afirmar que, en trminos generales, los ciudadanos
centroamericanos valoran su situacin y la del pas como insegura (ver
Cuadro 2).

Grfico 1
Centroamrica: tasas de victimizacin
20
33
41
16
29
16
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panam
FLACSO-Chile/UNESCO
254
Cuadro 2
Centroamrica: percepcin sobre el nivel de inseguridad. 1998
(porcentaje)
Pas Ciudadanos que consideran su pas inseguro o muy
inseguro
Guatemala 65.7
El Salvador 82.7
Honduras 72.1
Nicaragua 86.0
Costa Rica 66.1
Fuente: Elaboracin propia a partir de los resultados de la encuesta realizada en Villa Nueva
(Guatemala), Ilobasco (El Salvador), Choluteca (Honduras), Masaya (Nicaragua) y Pavas (Costa
Rica). En: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Proyecto Seguridad Ciudadana en
Centroamrica, Seguridad ciudadana en Centroamrica: diagnsticos sobre la situacin,
San Jos, IIDH, 2000, p.30
Principales factores asociados a la inseguridad
Partiendo de la complejidad que supone el anlisis de la criminalidad
desde el punto de vista de su gnesis, y ante la escasa de investigacin
aplicada en la materia en Centroamrica, resultara pretencioso ser ca-
tegrico sobre la relacin directa entre ciertos factores y el crecimiento
de la criminalidad en la regin. Sin embargo, existen un conjunto de ele-
mentos que de manera reiterada tienden a ser asociados con algunas de
las formas violentas en que se manifiesta la problemtica criminal en
estos pases. Entre stos factores se encuentran los siguientes: el dete-
rioro de las condiciones socioeconmicas de la poblacin, las secuelas
de los conflictos armados, la creciente presencia del crimen organizado
y ciertos patrones de comportamiento asociados al consumo de sustan-
cias psicoactivas, especialmente el alcohol.
La relacin entre el deterioro de las condiciones de vida sociales y
econmicas de amplios sectores de la poblacin centroamericana y el
incremento de la violencia delictiva, es una tesis que cada vez adquiere
mayor fuerza explicativa, particularmente en lo que respecta al fenme-
no de la delincuencia juvenil
6
. As por ejemplo, se estima que en
Centroamrica un 18.9% de los nios entre los 7 y los 12 aos, y un
59.7% de los jvenes entre 13 y 18 aos no accedieron a la educacin
6. Sobre el posible impacto de variables sociales, tales como la desercin escolar, ver
tambin los estudios realizados para Argentina, en: Smulovitz, Inseguridad ciudadana,
1998.
Seguridad ciudadana en Centroamrica Laura Chinchilla
255
durante 1997
7
, situacin que propicia la participacin de este sector
poblacional dentro de las bandas delictivas. Algunos autores han ido ms
all, correlacionando positivamente la cada en los niveles de consumo
de la poblacin centroamericana con el incremento de los delitos contra
la propiedad
8
.
Cuando se menciona el impacto del conflicto armado sobre los ac-
tuales niveles de violencia, se hace a partir de la constatacin de tres
situaciones derivadas del mismo: la prevalencia de patrones de conducta
propios de sociedades de postguerra basados en el conflicto y la violen-
cia
9
; los fallidos procesos de desmovilizacin de miembros de los ejrci-
tos regulares e irregulares que incentivaron su participacin en activida-
des delictivas
10
; y una amplia circulacin de armas de fuego a las que la
poblacin civil tiene un fcil acceso mediante transacciones en el mer-
cado negro.
Sobre la relacin entre delincuencia y crimen organizado el vnculo se
tiende a establecer fundamentalmente a travs del narcotrfico y de las
actividades derivadas del mismo. Como resulta evidente, Centroamrica
se encuentra ubicada entre los principales pases productores de drogas
y los mayores mercados de consumo de las mismas, lo que ha hecho de
esta regin el puente natural del trasiego de sustancias psicotrpicas. El
trasiego de drogas por la regin ha propiciado el establecimiento de
redes locales especializadas en el transporte, bodegaje y embalaje, las
cuales, al recibir el pago en especie han estimulado la expansin del
consumo de drogas al interior de los pases centroamericanos y el desa-
rrollo de estructuras criminales encargadas de la venta y que operan con
mtodos violentos
11
. As por ejemplo, se considera que el surgimiento
de las bandas organizadas en Guatemala en los ltimos diez aos est
ligado a la actividad de distribucin, en el mercado local, de la droga que
queda en el pas como remanente del trasiego internacional
12
.
Adicionalmente, la narcoactividad ha estimulado un conjunto de acti-
vidades ilcitas tales como el trfico de armas de fuego, de automviles
robados, el lavado de dinero, etc., todo lo cual ha conllevado a la consti-
tucin de estructuras delictivas cuyos mtodos de operacin tienden a
7. Proyecto Estado de la Regin, Op.cit., 1999, p.168.
8. Carranza, Op. cit., 1997, p. 23-49.
9. Cruz, Op.cit., 1997, p. 980.
10. Segn declaraciones brindadas en 1995 por un ex Subinspector de la Polica Nacional
Civil la mayor parte de las bandas organizadas de delicuentes que operan en El Salvador
estn compuestas por miembros que pertenecieron a las Fuerzas Armadas o al FMLN.
Alarcn, La perspectiva policial, en: Carranza, Op. cit.,1997 p. 339.
11. La situacin centroamericana en torno al impacto de la narcoactividad sobre el cri-
men organizado y la violencia presenta algunas similitudes con los pases del Caribe. Ver:
Maingot, Internationalized crime, 1999.
12. Observatoire Gopolitique des Drogues, Geopoltica, 1997, p.230.
FLACSO-Chile/UNESCO
256
ser ms violentos y sofisticados. Un ejemplo de esta situacin, es el caso
de la costa atlntica de Nicaragua en donde un importante circulante de
armas ilegales y el incremento en la trfico de drogas, ha estimulado un
comercio de trueque de armas por drogas
13
. En general para la regin
centroamericana, se considera que diversos factores asociados al incre-
mento en el consumo y distribucin de drogas entre la poblacin, parti-
cularmente la poblacin juvenil, han creado una nueva subcultura de
delincuentes
14
.
Finalmente, se deben destacar otros factores que, sumado a las circuns-
tancias sealadas, tienden a agravar la situacin de violencia que vive la re-
gin. Nos referimos a las pautas de elevado consumo de sustancias
psicoactivas, especialmente el licor. Un estudio recientemente realizado en
Costa Rica, determin que cerca de un 60%de las muertes violentas ocurri-
das en un lapso de seis aos se haban producido estando la vctima o el
ofensor bajo los efectos del alcohol
15
.
La agenda de la seguridad pblica
Pese a las manifestaciones ciudadanas sobre la diversidad de las medidas
a ser aplicadas, los gobiernos de la regin han promovido una agenda de
seguridad mas bien restrictiva enfatizando la respuesta represivo-penal y
policial, dirigida a aplacar la sensacin de inseguridad y a obtener rditos
inmediatos.
De la seguridad nacional a la seguridad pblica
Las actuales agendas de seguridad pblica de los pases centroamerica-
nos, presentan avances conceptuales significativos si las comparamos a
las que prevalecan en los aos previos a la dcada de los ochentas. De
una agenda centrada en el concepto de seguridad nacional, se ha pasado
a una regida por la nocin de seguridad pblica, con acciones diferencia-
das y asignando tambin distintos niveles de protagonismo a los actores
institucionales que participan en la formulacin y aplicacin de tales agen-
das.
La doctrina de la seguridad nacional condicion una agenda pblica
cuya preocupacin central fue controlar aquellas manifestaciones polticas
y sociales disidentes que amenazaban el orden establecido; invisibiliz
la frontera entre seguridad interna y externa, asumiendo que la primera
13. Ibid, p.232.
14. IDEC XVI, 1998.
15. Miranda, Guido, y Luis del Valle, La violencia en Costa Rica: visin desde la salud
pblica, Aportes para el Anlisis del Desarrollo Humano Sostenible, No. 6, Marzo, 2000,
Proyecto Estado de la Nacin.
Seguridad ciudadana en Centroamrica Laura Chinchilla
257
era una simple continuacin de la segunda; y deposit la formulacin y
conduccin de las acciones relativas a la seguridad en manos de las
Fuerzas Armadas, militariz la polica y debilit la independencia de la
administracin de justicia.
Al ingresar Centroamrica a la segunda mitad de los aos ochenta, se
inicia un proceso de reconciliacin a nivel nacional y regional que culmina
con los acuerdos de Esquipulas II y la ejecucin del Procedimiento para
Establecer una Paz Firme y Duradera en la Regin
16
, que hicieron posible
la pacificacin, en un primer momento, de Nicaragua y El Salvador, y en
un segundo momento de Guatemala. El clima de distensin que tales
procesos generaron en el istmo, acentuado por el marco internacional
de la finalizacin del mundo bipolar, permiti el abandono del concepto
de seguridad nacional y la transicin hacia una nocin de seguridad pblica
que ha configurado una nueva agenda en la materia.
Caractersticas y limitaciones de la actual agenda de seguridad
pblica
Las nuevas agendas gubernamentales en la materia se podran caracterizar
por los siguientes rasgos: una nocin de la seguridad pblica que privilegia
los problemas de delincuencia -comn y organizada- y de orden pblico;
el impulso privilegiado de medidas de carcter represivo ms que
preventivo; y una aproximacin sectorial ms que integral a la solucin
del problema de inseguridad, centrada en la gestin del sector de justicia
penal y polica.
En relacin con la nocin de seguridad pblica, debemos sealar que
la misma tiende a ser asimilada de manera estricta a los conceptos de
criminalidad y orden pblico; entendiendo por lo primero a todo el
conjunto de infracciones a la ley penal, y por lo segundo a aquellos actos
que, sin ser sancionados penalmente, constituyen alteraciones a la vida
en sociedad y, por lo tanto, son sancionables por la va administrativa.
En lo que respecta a la gnesis de los problemas de criminalidad y de
orden pblico, los mismos se suelen asociar ms a disfuncionalidades de
los individuos que a desajustes del sistema. Tienden as a prevalecer
nociones tales como peligrosidad social y conducta desviada, en el
tratamiento que se le da al delincuente, sea este adulto o menor. Aunque
es importante reconocer tambin avances en la materia como lo
demuestran las legislaciones que se vienen aprobando en la regin en
16. Para anlisis sobre los contenidos del acuerdo de Esquipulas II ver: Rojas A. Francisco
y Luis Gmo. Sols, Sbditos o aliados? La poltica exterior de Estados Unidos y
Centroamrica. Flacso, San Jos, 1988.
FLACSO-Chile/UNESCO
258
materia de menores infractores, las cuales se basan en la doctrina de la
proteccin integral promovida por la Convencin Internacional de los
Derechos del Nio de 1989 (CIDN)
17
.
Estas nociones en torno a la seguridad pblica, han inducido a un
tratamiento de los problemas de delincuencia y de orden pblico que
privilegia la intervencin para mitigar los efectos de ciertas manifestaciones
criminales y descuida la prevencin para neutralizar las causas que
pr ovocan dichas manifest aciones. Igualment e, el abor daje de la
problemtica no es integral sino que se promueve una intervencin
sectorial, recargndose el peso de la intervencin en los sectores de
justicia penal y policial.
Adicionalmente, el nfasis en la intervencin policial y jurdico-penal, se
produce en un momento en que tales instituciones han debido enfrentar
importantes procesos de reforma, la mayor parte de las cules an no
estn consolidadas. As por ejemplo, la mayor parte de las reformas a los
Cdigos Penales y Procesal Penal, as como a la legislacin asociada a la
violencia domstica y a la delincuencia juvenil, han sido aprobadas en la
dcada de los noventa.
Los cambios que ha experimentado la justicia penal de la regin han
sido tanto a nivel normativo como de gestin. En materia procesal penal,
del tradicional modelo inquisitivo se ha pasado a un modelo de naturaleza
mas bien acusatorio o mixto
18
; y se han aprobado nueva legislacin que
regula la materia de menores infractores, inspirada en la doctrina de la
proteccin integral que promueve la CIDN
19
. Paralelamente, se han
implementado programas de capacitacin, se han fortalecido los sistemas
de carrera judicial, y se han realizado inversiones, principalmente originada
en el sector de la cooperacin internacional, en materia de informatizacin
y equipamiento de despachos judiciales.
Igualmente importante ha sido la reforma que han experimentado las
policas centroamericanas. En todos los pases centroamericanos se han
aprobado leyes especficas en materia policial que le adjudican a la polica
17. Ver: Proyecto Regional de Justicia del PNUD, Acceso a la justicia en Centroamrica:
Nias, nios y adolescentes infractores de la ley penal, San Jos, Imprenta LIL, 2000.
18. Las caractersticas bsicas del nuevo modelo son: el fortalecimiento del papel del
Ministerio Pblico, tanto durante la etapa de instruccin, como durante la realizacin del
juicio mismo; un mayor respeto y tutela de las garantas procesales; la reduccin de los
plazos procesales; la reduccin de los supuestos para la prisin preventiva y la introduccin
de alternativas a la persecucin penal; una mayor participacin de la vctima en el proceso;
y la oralidad y publicidad en todas las etapas del proceso.
19. Nos referimos a la Ley del Menor Infractor de El Salvador de 1995; a la Ley de Justicia
Penal Juvenil de Costa Rica de 1996; al Cdigo de la Niez y la Juventud de Guatemala de
1996; al Cdigo de la Niez y la Adolescencia de Honduras de 1996; al Cdigo de la
Niez y la Adolescencia de Nicaragua de 1998; y al Rgimen Especial de Responsabilidad
Penal para la Adolescencia de Panam de 1999. As como a otro conjunto de legislacin
en materia de violencia intrafamiliar.
Seguridad ciudadana en Centroamrica Laura Chinchilla
259
una carcter civil, y establecen los principios de actuacin que han de
orientar la carrera policial. Los procesos de desmilitarizacin y de
profesionalizacin se han visto reforzados con cambios en los programas
de capacitacin y entrenamiento, los cuales enfatizan el respeto a los
valores cvicos y democrticos, as como en aspecto tcnico-jurdicos.
La reforma de los sistemas penales y policiales del istmo, se han visto,
reforzados con algunos instrumentos de naturaleza regional (ver Cuadro
3), los cuales, o bien han venido a fortalecer una doctrina democrtica
de seguridad
20
, o bien han procurado mejorar los niveles de cooperacin
de las autoridades judiciales y policiales en materia de crimen organizado.
Cuadro 3
Centroamrica: Instrumentos regionales en materia de seguridad
Instrumento Fecha de
promulgacin
Declaracin Conjunta Constitutiva de la Asociacin de Jefes de
Polica de Centroamrica Julio de 1992
Tratado de asistencia legal mutua en asuntos penales Octubre de 1993
Convenio constitutivo de la Comisin Centroamericana
Permanente para la Erradicacin de la Produccin, Trfico,
Consumo y Uso Ilcito de Estupefacientes y Sustancias
Psicotrpicas Octubre de 1993
Tratado Centroamericano sobre Recuperacin y Devolucin
de Vehculos Hurtados, Robados y Apropiados o Retenidos
Ilcita o Indebidamente
a) Tratado Marco de Seguridad Democrtica Diciembre de 1995
Convenio Constitutivo del Instituto Superior Centroamericano
de Estudios Superiores de Polica Julio de 1996
Convenio Centroamericano para la Prevencin y la Represin
de los Delitos de Lavado de dinero y de activos, relacionados
con el Trfico Ilcito de Drogas y Delitos Conexos Julio de 1997
20. Tal es el caso del Tratado Marco de Seguridad Democrtica, cuya doctrina de seguridad
destaca los siguientes aspectos: la seguridad es una condicin para el desarrollo, que resulta
de la conjugacin de una multiplicidad de factores, entre ellos la supremaca y el fortalecimiento
del poder civil, el balance razonable de fuerzas, la seguridad de las personas y de sus bienes, la
superacin de la pobreza y de la pobreza extrema, la promocin del desarrollo sostenible, la
proteccin del medio ambiente, la erradicacin de la violencia, la corrupcin, la impunidad, el
terrorismo, la narcoactividad y el trfico de armas-; la seguridad no resulta de un ejercicio
que emprende el Estado frente a la sociedad civil para la defensa a ultranza de una estabilidad
entendida como statu quo, sino que surge de la interaccin libre y pacfica entre gobernantes
y gobernados; se establece la diferencia entre seguridad ciudadana (Ttulo II) y seguridad
regional (Ttulo III) y con ello se delimitan las obligaciones asignadas a las FF.AA, las cuales se
restringen a aspectos como la protecin de la integridad territorial, el balance razonable de
fuerzas, el control de armamentos y la seguridad colectiva de los Estados de la regin.
FLACSO-Chile/UNESCO
260
Sin embargo, pese a la amplitud de las reformas impulsadas en materia
jurdico-penal y policial, las mismas se observan an dbiles para contener,
en el marco del respecto a la garantas procesales y al Estado de Derecho,
el problema criminal que experimenta la regin. Esta situacin genera
entre la poblacin una sensacin de impunidad y debilita la credibilidad
en las instituciones de control social. As por ejemplo, el sondeo realizado
por el Bar met r o Cent r oamer icano indicaba la poca confianza
prevaleciente entre la poblacin de la regin hacia el Poder Judicial y la
polica (ver Cuadro 4).
Cuadro 4
Centroamrica: Nivel de desconfianza en el Poder Judicial y la
Polica, 1997
(porcentajes)
Pas Poder Judicial Polica
Guatemala 50.6 59.5
El Salvador 31.0 33.0
Honduras 50.0 48.6
Nicaragua 50.5 45.9
Costa Rica 26.9 37.3
Panam 60.3 41.8
Fuente: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Proyecto de Gobernabilidad
Democrtica en Centroamrica. Barmetro Centroamericano. Encuesta de Opinin Pblica 1997.
En respuestas a las presiones sociales, los gobiernos han promovido otro
tipo de medidas en materia de control social, que contraran el espritu
de las reformas impulsadas a nivel penal y policial enunciadas con ante-
rioridad, y que amenazan con revivir elementos de la vieja doctrina de
seguridad nacional.
La ms comn de dichas medidas es proponer reformas a los Cdigos
Penales ya sea para introducir nuevos tipos o para incrementar la pena
privativa de libertad, o bien aplicar por parte de los jueces las mximas
condenas. As por ejemplo, en Costa Rica se pas de una pena mxima
de prisin de 25 aos a 50 aos; en El Salvador se ha presentado ante el
Congreso la discusin sobre la habilitacin de la pena de muerte; y en
Honduras se discute tambin en el Congreso una iniciativa enviada por
el Poder Ejecutivo de instaurar la cadena perpetua. Por su parte Guatemala
ha aplicado la pena de muerte con amplia publicidad en los ltimos meses.
Seguridad ciudadana en Centroamrica Laura Chinchilla
261
Otra medida recurrente ha sido la incursin de las Fuerzas Armadas
en las funciones policivas. La intromisin ms frecuente de las institucio-
nes castrenses se ha dado en el campo del patrullaje, tal y como lo
ejemplifican el Plan Guardin, ideado en El Salvador en 1995, el Plan
Cordillera, implementado en Guatemala en 1997
21
, y los patrullajes con-
juntos en Honduras a lo largo de 1998.
Adicionalmente, se est recurriendo a operativos policiales de lim-
pieza social mediante la ejecucin de redadas como en el caso de Costa
Rica
22
, a la imposicin del toque de queda como medida para neutra-
lizar las pandillas juveniles como en el caso de Honduras
23
, o a extre-
mos tales como la realizacin de ejecuciones extrajudiciales de miem-
bros de bandas juveniles, rateros y nios de la calle en Guatemala, en las
que se involucra a grupos de autodefensa que, segn denuncia de orga-
nismos de derechos humanos y de la prensa nacional, trabajan en com-
plicidad con algunos miembros de las fuerzas de seguridad
24
.
La reaccin ciudadana ante el delito
La elevada sensacin de inseguridad prevaleciente entre la poblacin cen-
troamericana, junto con los bajos niveles de credibilidad en las institucio-
nes de control social, han generado una reaccin social que se caracteriza
por la tendencia a la bsqueda de respuestas en el plano privado y la exi-
gencia a los gobiernos de la adopcin de medidas de naturaleza represiva.
En el plano personal y comunitario, destaca la adopcin de medidas
para protegerse de la delincuencia, tales como la instalacin de
dispositivos de seguridad en la vivienda rejas, alarmas, perros, etc.-, la
adquisicin de armas de fuego; la contratacin de vigilancia privada; y la
organizacin de comits vecinales
25
.
Adems, se observan tendencias hacia el uso de la fuerza y la violencia
para la resolucin de problemas de naturaleza criminal por parte de la
21. El Plan Guardin se dise inicialmente para el patrullaje por parte del ejrcito en
zonas rurales, mientras se iba extendiendo la cobertura de la recin creada Polica Na-
cional Civil; sin embargo, luego se extendi a zonas urbanas y tales acciones constituyen
hoy una prctica recurrente. El Plan Cordillera fue diseado para brindar cobertura a lo
largo de ciertas vas de circulacin mediante patrullajes conjuntos entre el ejrcito y la
polica. Ver: La seguridad, en, Siglo XXI, 1997, p.5.
22. Pese a que tal tipo de prctica fue declarada insconstitucional, a partir de junio de
1998 la prensa local ha informado sobre la realizacin de diversas redadas.
23. En setiembre de 1998, la Alcalda de Tegucigalpa emiti una ordenanza segn la cual
se impide que menores de 18 aos permanezcan en lugares pblicos despus de las 11
p.m, so pena de arresto e imposicin de multa.
24. Sobre este aspecto informa de manera profusa, Amnista Internacional, Informe,1997.
25. En: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Proyecto Seguridad Ciudadana
en Centroamrica, Seguridad ciudadana en Centroamrica: diagnsticos sobre la situa-
cin, San Jos, IIDH, 2000, p.31
FLACSO-Chile/UNESCO
262
poblacin. La ms clara manifestacin de dichas tendencias, es la cada
vez ms frecuente utilizacin de mecanismos de sancin popular como
los linchamientos para perseguir y castigar a presuntos delincuentes.
Aunque existen recuentos de este tipo de acciones en todos los pases
de la regin, el caso ms delicado lo presenta Guatemala en donde en el
trmino de un ao (enero de 1997 a febrero de 1998) se registraron
alrededor de 90 linchamientos populares; demostrndose que en algu-
nos de los casos las vctimas no haban estado relacionadas con el delito
que los ciudadanos les achacaban.
En lo que respecta a la intervencin estatal, la poblacin tiende a
legitimar formas de intervencin frente al delito de naturaleza represiva,
aunque hace tambin un llamado a las autoridades en torno a la adop-
cin de medidas de prevencin y de naturaleza socioeconmica (ver
Cuadro 5).
Cuadro 5
Centroamrica: polticas estatales avaladas por los ciudadanos
(porcentajes)
Medida Guatemala El Salvador Honduras Nicaragua Costa
Rica
Aumentar penas 21 47 26 10 45
Construir crceles 4 7 8 5 8
Aumentar policas 18 9 17 17 7
Programas de
prevencin 6 9 4 6 31
Programas de
rehabilitacin 6 13 7 6 2
Mejorar
condiciones
econmicas 29 13 35 51 5
Fuente: Elaboracin propia a partir de los resultados de la encuesta realizada en Villa Nueva
(Guatemala), Ilobasco (El Salvador), Choluteca (Honduras), Masaya (Nicaragua) y Pavas (Costa
Rica). En: Instituto Interamericano de Derechos Humanos. Proyecto Seguridad Ciudadana en
Centroamrica, Seguridad ciudadana en Centroamrica: diagnsticos sobre la situacin, San Jos,
IIDH, 2000, p.38
Seguridad ciudadana en Centroamrica Laura Chinchilla
263
A modo de conclusin
Centroamrica ha experimentado avances significativos en lo que res-
pecta a su agenda de seguridad si comparamos los aos anteriores a la
dcada de los ochentas y el perodo posterior a la misma. De una agenda
centrada en la preocupacin por la protesta social y la insurreccin arma-
da e inspirada por la doctrina de la seguridad nacional, se pas a otra que
fija su atencin en la violencia delictual. Se han impulsado acciones ten-
dientes a solidificar el estado de derecho mediante reformas a la justicia
penal y la polica y se han incrementado los niveles de cooperacin entre
pases mediante la promocin de instrumentos de naturaleza regional.
Sin embargo, las agendas pblicas de seguridad que prevalecen en el
mbito nacional, presentan an serias limitaciones conceptuales lo que,
aunado a un importante deterioro de la criminalidad y a una fuerte alarma
social frente al delito, generan acciones poco efectivas, y hasta contrapro-
ducentes para la estabilidad democrtica.
Si Centroamrica desea mejorar los niveles de inseguridad que afectan
a su poblacin sin poner en riesgo los procesos de consolidacin
democrtica y de fortalecimiento del Estado de Derecho, deber adoptar
dentro de la nueva agenda una propuesta integral en materia de seguridad
que considere las siguientes premisas:
El fin ltimo de una poltica de seguridad es garantizar el pleno goce
de los derechos y garantas de los ciudadanos, por lo que la protec-
cin de los mismos debe darse con total apego a las reglas de un
Estado de Derecho.
Las causas de la inseguridad ciudadana son mltiples y complejas por
lo que se requiere de una intervencin interinstitucional, debidamen-
te coordinada y a partir de la identificacin de objetivos comunes.
La inseguridad ciudadana es un proceso con mltiples etapas y mani-
festaciones, por lo que la intervencin deber promoverse en los di-
ferentes frentes: prevencin del delito social, situacional, comunita-
ria-; sancin y represin; rehabilitacin y reparacin.
La inseguridad ciudadana se manifiesta en formas diversas y concretas
segn el contexto especfico, por lo que resulta recomendable el im-
pulso de esquemas de descentralizacin en el diseo y ejecucin de
acciones, promoviendo la participacin de las instancias locales de
poder y de las comunidades organizadas.
SEGURIDADHUMANA, PERCEPCIONESYREALIDADES SEGURIDADHUMANA, PERCEPCIONESYREALIDADES SEGURIDADHUMANA, PERCEPCIONESYREALIDADES SEGURIDADHUMANA, PERCEPCIONESYREALIDADES SEGURIDADHUMANA, PERCEPCIONESYREALIDADES
ALEJANDRAV. LIRIANO ALEJANDRAV. LIRIANO ALEJANDRAV. LIRIANO ALEJANDRAV. LIRIANO ALEJANDRAV. LIRIANO
1
Introduccin
Para muchos analistas los atentados perpetrados contra los edificios del
Centro Mundial de Comercio y el Pentgono en Estados Unidos ha
retrotrado al mundo a la situacin imperante durante la guerra fra. Otros
reconocen en estos eventos y las acciones militares que los mismos han
provocado el inicio de una nueva etapa en las relaciones internacionales
globales.
Lo cierto es que dichos eventos parecen desvanecer la fascinacin
sentida por actores estatales y no gubernamentales en torno a que con
el fin de la guerra fra y de la confrontacin bipolar era previsible un
mundo ms estable, con menos tensiones globales. Un mundo en el que
las agendas sociales y del desarrollo sustituiran en gran medida las agen-
das y presupuestos militares.
La guerra asimtrica que se realiza en Afganistn, la integracin de
coaliciones militares conformadas por nuevos y viejos aliados, en torno a
un objetivo militar y la campaa internacional antiterrorista que comien-
za a tomar forma, nos colocan frente a una redefinicin de las agendas de
seguridad internacionales y locales.
1. Politloga e internacionalista dominicana. Coordinadora del Area de Seguridad y Rela-
ciones Internacionales de la FLACSO - Repblica Dominicana.
FLACSO-Chile/UNESCO
266
En este nuevo escenario en el que terrorismo "proceda de donde
proceda", pasa a constiturse en la principal amenaza a la seguridad y
estabilidad mundial surge la siguiente interrogante, dnde queda la Se-
guridad Humana?
Al respecto, durante su reciente participacin en el 56
avo
Perodo
Ordinario de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas,
los Jefes de Estado y de Gobierno de Amrica Latina y el Caribe al con-
denar enrgicamente los atentados terroristas y declarar su apoyo in-
cuestionable a la lucha contra este flagelo emprendida por Estados Uni-
dos, demandaron no olvidar la agenda pendiente en la regin, refirindo-
se fundamentalmente a la lucha contra la pobreza, el narcotrfico y sus
delitos conexos y los problemas del desarrollo, entre otros.
En las actuales circunstancias internacionales es pertinente iniciar un
debate que asuma los problemas y necesidades de la seguridad humana,
la paz y la prevencin de conflictos desde la ptica de avanzar en la
resolucin de la tensiones existentes entre seguridad global, definida en
trminos fundamentalmente militares y la seguridad humana entendida
como condicin y consecuencia del desarrollo humano. La guerra con-
tra Afganistn ha puesto de manifiesto con crudeza el impacto del uso de
armas de gran poder destructivo frente a comunidades y poblaciones
recludas en condiciones de pobreza extrema. Los aviones de combate
lanzan bombas pero tambin alimentos para una poblacin atrapada en-
tre el fundamentalismo desquiciado de los gobernantes locales y el
fundamentalismo de una accin militar que busca un objetivo difuso, no
localizado.
Seguridad Humana un concepto complejo
El Informe de Desarrollo Humano de 1994 realizado por el Programa de
las Naciones Unidas para el Desarrollo fue certero en identificar las "Nue-
vas Dimensiones de la Seguridad Humana". Lo realiza en un momento de
cambios paradigmticos en el sistema internacional, de rupturas de mo-
delos de desarrollo, de actuacin de nuevas fuerzas y actores con una
multiplicidad de motivaciones (polticas, ideolgicas, religiosas, econ-
micas, sociales, delictivas, tecnolgicas y culturales) a nivel nacional, re-
gional e internacional
2
y de la irrupcin a gran escala de amenazas no
tradicionales a la seguridad global como el terrorismo, narcotrfico, cri-
men organizado, migraciones masivas, actos de genocidio, desastres pro-
vocados por fenmenos naturales, etc.
2. Cf. Villanueva Ayn Mirian: La Seguridad Humana: una ampliacin del concepto de
seguridad global?en Argentina Global No.3, Octubre-Diciembre 2000.
El Caribe y la Seguridad Ciudadana Alejandra V. Liriano
267
La definicin de una Seguridad Humana centrada en el ser humano.
Preocupada por la forma en que la gente vive y respira en sociedad, la
libertad con que puede ejercer diversas opciones, el grado de acceso al
mercado y a las oportunidades sociales y a la vida en conflicto o en paz
3
,
nos sita en un marco de anlisis de naturaleza compleja, pues nos refie-
re a un trmino de "caracter multidimensional, de orden polivante, de
contenido antropocntrico, universal, interdependiente, preventivo, de-
mocrtico, global, local integrativo y de connotaciones cualitativas y cuan-
titativas"
4
.
La Seguridad Humana, al efecto, responde a una matriz en la que
convergen dos factores, por un lado una percepcin de inseguridad y un
estado de satisfaccin de necesidades y por otro, la creacin de condi-
ciones y de un entorno de certidumbre que hagan posible "la participa-
cin, la cooperacin, la confianza y tambin el procesamiento de los
conflictos"
5
.
Con ello se destaca que no basta el aumento de las oportunidades
orientadas a las personas, tales como ingresos, longevidad, educacin, si
no estn en un entorno social que permita acceder a ellas y disfrutarlas.
En sociedades cada vez ms interdependientes el vnculo entre segu-
ridad internacional, estatal y humana es creciente. El nfasis sobre cul
es el factor que posee primaca puede variar segn sean los escenarios.
Para algunos autores el eje alrededor del cual se realiza dicha articula-
cin sigue siendo el Estado. "El Estado en tanto contina siendo el prin-
cipal actor internacional y el que posee los mayores recursos en cuanto
al uso de la fuerza. Asimismo, porque las demandas que se generan
desde la sociedad civil, expresadas como demanda en seguridad humana
se efectan al Estado. Es ste quien debe dar satisfaccin a dichas de-
mandas. A su vez, la inestabilidad internacional busca ser superada gene-
rando alternativas en marcos multilaterales en los cuales los Estados son
el actor que genera recomendaciones y resoluciones"
6
.
Es interesante el argumento anterior en tanto devuelve la centralidad
al actor estatal respecto a las posibilidades de implementacin de estra-
tegias a favor de la seguridad humana. Sin desconocer el rol que actores
no estatales de naturaleza local e internacional han ocupado en la pro-
3. PNUD, Informe Mundial de Desarrollo Humano, 1994.c
4. Cf, Mirian Villanueva Ayn, o.c.
5. De la Seguridad Humana en la modernidad. El Desarrollo Humano en Chile, 1998.
6. Rojas Aravena, Francisco. "Seguridad Humana: una perspectiva acadmica desde Am-
rica Latina". Documento publicado en Nuevo Gobierno: desafos de la reconcilicin.
Anuario FLACSO-Chile 2000.
FLACSO-Chile/UNESCO
268
mocin de la seguridad humana en diversos planos, no menos cierto es
que las medidas necesarias para dotar a las personas de condiciones que
garanticen su seguridad econmica, poltica, ambiental, alimentaria, en
salud y personal, no puede realizarse si no es con polticas redistributivas
cuyo papel ms que al mercado corresponde cumplir al Estado.
Como sabemos, tendencias globalizadoras han venido cuestionando la
relevancia del Estado en la construccin social. Hoy, sin embargo y a
partir de las experiencias concretas de crisis del modelo estatal de corte
neoliberal, dicha visin inicia un camino de reconstruccin. En este con-
texto se hace necesario repensar su papel en la construccin de la seguri-
dad humana y las dimensiones en las que el Estado deber intervenir con
eficacia en su generacin.
En el flujo contnuo entre lo global y lo local, entre la seguridad inter-
nacional y la seguridad ciudadana se definen agendas que intentan res-
ponder a necesidades especficas de la gente. Las cifras mundiales nos
hablan de un mundo global ms inseguro, de un mundo en riesgo. " 1,300
millones de personas carecen de lo indispensable y viven en extrema
pobreza con menos de un dolar de ingresos al da, 3.000 millones se
hallan en la pobreza y tienen que subsistir con menos de dos dlares
diarios. 1,300 millones carecen de agua potable, 3,000 millones no tienen
instalaciones sanitarias bsicas y 2,000 millones estn privadas de servi-
cios elctricos
7
.
Al interior de muchos pases, el incremento de la inseguridad motiva-
da, en algunos casos por insurrecciones activas, terrorismo poltico, ac-
ciones ligadas al crimen organizado, gobiernos represivos, atentan con-
tra la existencia misma de los Estados al perder stos espacios de con-
trol poltico y territorial, lo que incrementa el nmero de personas des-
plazadas de sus lugares de orgen y obligados a convertirse en refugiados
permanentes dentro de sus propios territorios.
Como bien seala el Documento de la Comisin Carnegie sobre "La
Prevencin de Conflictos Violentos"
8
...la gente no puede prosperar en
un entorno donde crea que su supervivencia corre peligro. Las amenazas
provenientes del incremento de la produccin y uso de armas nucleares;
de armas qumicas y biolgicas, del uso indiscriminado de armas livianas
conviven con las inseguridades vinculadas a la injusticia social, la inequidad
y la falta de oportunidades as como la violacin de los Derechos Huma-
nos.
7. Kliksberg Bernardo y Tomassini L. "Capital social y cultura: claves estratgicas para el
desarrollo". BID, Universidad de Maryland, Fondo de Cultura Econmica. Argentina,
2000.
8. La Prevencin de Conflictos Violentos. Informe de la Comisin Carnegie sobre la
Prevencin de Conflictos Violentos. Carnegie Fundation, Nueva York,1997.
El Caribe y la Seguridad Ciudadana Alejandra V. Liriano
269
Modernizacin, exclusin y construccin de seguridades
En el marco del debate sobre Seguridad Humana en Amrica Latina y
el Caribe es importante integrar la cuestin de las percepciones que
tiene la gente en torno a su seguridad. Considerar cmo percibe la gente
su inseguridad a partir de las condiciones materiales y sociales de su
existencia.
No es evidente la existencia de una relacin de causalidad entre vio-
lencia y pobreza. Para algunos, no se puede afirmar que all donde tienen
lugar condiciones de pobreza extrema la ocurrencia de conflictos y de
eventos violentos tiene una mayor probabilidad. Pues, para ellos, de ser
esto cierto tendramos irrupciones permanentes de conflictos violentos
en muchos pases africanos o el caso de Hait en nuestro propio hemis-
ferio, afectados por un progresivo resquebrajamiento del aparato esta-
tal. Esta sera una relacin demasiado simplista frente a un problema
complejo como el de la inseguridad humana.
A pesar de lo anterior crece cada vez ms el consenso en torno al
efecto del crecimiento de la inequidad, y la exclusin social en la genera-
cin y profundizacin de condiciones que tienden a favorecer la ocu-
rrencia de eventos que amenazan la seguridad de las personas, la violen-
cia includa. No se trata simplemente de la pobreza, sino, de cmo ella
es percibida por los sujetos en un contexto de creciente desigualdad de
oportunidades y exclusin social en sociedades que, al mismo tiempo,
los incluyen ( slo) simblicamente en su horizonte de desarrollo, gene-
rando en ellos una importante revolucin de las expectativas.
Violencia e inseguridad ciudadana
En un estudio de percepcin de inseguridad ciudadana realizado por la
FLACSO-Repblica Dominicana en dos sectores urbanos de la ciudad de
Santo Domingo, la poblacin asoci el incremento de la delincuencia y la
criminalidad a la falta de futuro para las poblaciones ms jvenes, que
son convocados a vivir la ilusin de los beneficios de la modernizacin,
sin a su vez disponer de los recursos y capacidades para tal acceso.
A modo de ilustracin presentamos algunos resultados relevantes de
dicho estudio:
FLACSO-Chile/UNESCO
270
Sobre los barrios seleccionados.
Los Alcarrizos. Comunidad situada en la zona noroeste de la Ciudad de
Santo Domingo, especficamente en el trayecto de la Autopista Duarte
va fundamental en el transporte terrestre hacia la zona norte del pais.
Con el tiempo y a pesar de las caractersticas del terreno, dos facto-
res fueron determinantes en el crecimiento de Los Alcarrizos, a saber:
los grandes desplazamientos de poblacin que se producen en nuestro
pas del campo a la ciudad y la reubicacin de damnificados de desastres
naturales, as como tambin de los desalojos de terrenos de propiedad
privada y del Estado Dominicano que se producen en otras zonas de la
ciudad de Santo Domingo.
El crecimiento abrupto de Los Alcarrizos en los ltimos diez aos
origina la aparicin de nuevos barrios, sobre todo en lo que correspon-
de al rea norte de Pueblo Nuevo. Para citar algunos de los mismos
podemos hablar de Nuevo Amanecer, Horizonte y Nazareno. Estos lti-
mos conjugan en su contexto elementos tan singulares que los hacen
foco de inters particular de nuestra investigacin, pues en los mismos
convergen de manera sustancial, caractersticas muy marcadas del am-
biente rural as como tambin del urbano, creando situaciones que faci-
litan los elementos fundamentales para el desarrollo de verdaderas ame-
nazas a la seguridad en sentido general y en particular para la seguridad
ciudadana.
En trminos institucionales Los Alcarrizos, ms que un barrio ha pa-
sado a ser una zona en la periferia de la Ciudad de Santo Domingo com-
puesta por ms de quince barrios, cuenta con bancos, tiendas de diver-
sos gneros, una delegacin del Ayuntamiento del Distrito Nacional, igle-
sias, tanto catlicas como protestantes, juntas de vecinos, una zona fran-
ca industrial, escuelas primarias y liceos y dos dotaciones policiales o
destacamentos.
El otro barrio, Gualey localizado en la zona norte de la ciudad de
Santo Domingo tiene est limitado al norte por el ro Ozama, al sur por
la calle Oscar Santana, al Este por la ave. Francisco del Rosario Snchez.
Como otros barrios localizados en la zona norte de la ciudad de Santo
Domingo, acusa caractersticas socio-demogrficas y econmicas que lo
situn dentro de los conglomerados de pobreza del pas. De acuerdo a
cifras presentadas en el Mapa de la pobreza elaborado por la Oficina
Nacional de Planificacin, ONAPLAN, en 1997, Gualey ocupa el tercer
lugar entre los diez barrios ms pobres del Distrito Nacional con un 54.4
% de hogares pobres, solo superado por Damingo Savio (Los Guandulez)
y la Zurza.
El Caribe y la Seguridad Ciudadana Alejandra V. Liriano
271
Junto a otros barrios del Distrito Nacional Gualey reproduce los ni-
veles de pobreza considerados como tendencia general para la Repbli-
ca Dominicana. Con una tasa de desempleo de un 36% de la poblacin
pobre y un 43.5% de la gente en extrema pobreza. Siendo el grupo ms
afectado la poblacin joven entre 15 y 19 aos. En relacin a Gualey, el
Informe de la Oficina Nacional de Planificacin (ONAPLAN) en su in-
forme sobre Focalizacin de la Pobreza en la Repblica Dominicana, 1997,
seala que este barrio tiene un 58.5% de hogares pobres, ms de la mitad
de los hogares, colocndose el 49.3% de los mosmos en la Categora II
de hogares pobres. Las caractersticas de este grupo de hogares son las
siguientes: El nivel socioeconmico de estos barrios es "medio" y "bajo",
teniendo una mediana de ingreso familiar de RD$751, superando la lnea
de indigencia, pero por debajo de la lnea de pobreza (RD$850., aproxi-
madamente el costo de la canasta bsica de consumo. Los mismos
presentan una cantidad significativa de necesidades bsicas insatisfechas
9
.
De acuerdo al informe de Desarrollo Humano presentado por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD, en la Rep-
blica Dominicana ms de dos millones de ciudadanos (25.8% de la pobla-
cin) viven en hogares con ingresos per cpita inferiores a la lnea de
pobreza de US$60 mensuales. A nivel general, los estudios de desarro-
llo humano revelan a su vez el bajo nivel educativo. La incidencia de la
pobreza en los hogares con jefatura sin ningn nivel educativo asciende a
un 37.8% de la poblacin
10
.
Caractersticas generales de la poblacin
El estudio de percepcin de inseguridad ciudadana en los barrios de
Gualey y los Alcarrizos, se aplic a una muestra de seiscientas (600)
personas, trescientas (300) en el barrio Gualey y 300 en Los Alcarrizos.
De la poblacin total el 49.6% son hombres y el 49.8 % son mujeres. Es
al mismo tiempo una poblacin fundamentalmente joven, el 63.1% est
en un rango de edad que no sobrepasa los 39 aos.
El 40.0% de los encuestados/as en ambos barrios est comprendida
entre 0-29 aos. De 30 a 50 aos son el 23.1%, mientras el 30% tienen 50
o ms aos. Debemos destacar que se trata de una poblacin joven.
Este dato es relevante a los fines del estudio en tanto los resultados
expresan no slo la percepcin de una poblacin eminentemente joven,
9. ONAPLAN, Informe "Focalizacin de la Pobreza en la Repblica Domincana". No.11,
Diciembre 1997.
10. Desarrollo Humano en la Repblica Dominicana, PNUD 2001.
FLACSO-Chile/UNESCO
272
sino tambin las expectativas de una poblacin que se ve afectada por las
medidas de orden pblico implementadas para controlar la delincuencia
y criminalidad.
El cuanto a los niveles de escolaridad alcanzado por la poblacin es el
siguiente: el 31.6% de la muestra tiene estudios primarios incompletos,
mientras el 25.6% de los mismos han realizado estudios de bachillerato
pero tambin incompletos. Slo un 12.2% haba realizado la primaria
completa, mientras un 13.3% haba finalizado sus estudios de bachillera-
to.
La situacin laboral de los encuestados/as se manifiesta como sigue:
el 30.7% de los entrevistados/as son amas de casas, seguido por un 14.7%
de trabajadores del sector privado y un 10.9 % de desocupados mientras
el 8.4%se dedica a actividades informales. Solo un 7.3%de los encuestados
trabaja en el sector pblico. Primando fundamentalmente las actividades
tcnicas independiente un 7.1%y los trabajadores ocasionales o chiriperos
un 6.0%.
Con respecto al ingreso de la familia el rango mayor lo ocupan aque-
llos pobladores/as comprendidos entre 3,701 a 5,000.un 23.6% del total
de encuestados. La proporcin de los que alcanzan un ingreso familiar
de hasta 2,500 pesos mensuales es de 23.1%. Esta cifra remite a una
poblacin de estos barrios que vive sobre el lmite de la pobreza. Un
19.3%de los encuestados recibe ingresos familiares entre 6,7601 a 13,200
.
Inseguridad y pobreza: un vnculo no siempre claro
El anlisis de la inseguridad ciudadana alude a dos dimensiones. Una, la
objetiva, que contempla los hechos de violencia y criminalidad conoci-
dos y reportados en los medios de comunicacin o que integran las
cifras negras de los reportes policiales y judiciales, y otra, la dimensin
subjetiva expresada, en las vivencias y sentimientos personales que tie-
nen los pobladores respecto de hechos, situaciones y acontecimientos
violentos que pudieran o no afectarles directamente.
La dimensin subjetiva, no obstante la complejidad que supone su
abordaje, tiene una importancia central en la configuracin del fenme-
no de la inseguridad y en la reproduccin del miedo a la delincuencia. El
crecimiento de esta valoracin de inseguridad tiende a convertirse en un
problema importante para los ciudadanos/as, tanto en la medida en que
puede ser un obstculo para la convivencia pacfica y la solidaridad ciuda-
dana, como en el sentido de que dicha percepcin puede hacer que la
poblacin demande una mayor represin de la escalada u ola de violen-
El Caribe y la Seguridad Ciudadana Alejandra V. Liriano
273
cia y justifique de alguna manera los excesos e ignore la importancia del
respeto a los derechos humanos.
Un componente importante en la seguridad ciudadana es el relativo a
la sensacin de inseguridad, entendida sta como la percepcin que tie-
ne el ciudadano/a sobre su situacin personal, la del barrio o su pas en
relacin con la criminalidad
11
. Sobre este particular el estudio realizado
arroj que la poblacin percibe la situacin de inseguridad como grave y
muy grave. Los porcentajes son los siguientes: Un 69.2% de los ciudada-
nos y ciudadanas encuestados considera la inseguridad como grave y
muy grave. Mientras slo un 25.8% ve la misma como normal.
Al analizar por separado las cifras observamos que para el barrio de
Gualey el 80.7% de los encuestados perciben la situacin como muy
grave y grave, frente a un 17.6% que la percibe normal.
Estos valores cambian en los pobladores de los Alcarrizos para quie-
nes la percepcin de inseguridad es ms bien de grave a normal. Un
41.6% de los encuestados considera la inseguridad como grave, mientras
para el 34.3% la situacin es normal y slo un 15.7% considera la misma
como muy grave.
11. Chinchilla Laura, "Seguridad Ciudadana en Centroamrica". Seminario "Paz, Seguri-
dad Humana y Prevencin de Conflictos en Amrica Latina y el Caribe". Santiago de
Chile, noviembre 2001.
Cmo ve la seguridad en su barrio
0
10
20
30
40
50
Muy grave Grave Normal Sin problemas
Gualey Alcarrizos
FLACSO-Chile/UNESCO
274
Comportamiento del delito en los barrios
Esta percepcin de inseguridad como muy grave y grave est asociada a
los patrones de comportamiento de las actividades delictivas en los am-
bos barrios. La inseguridad es muy grave porque los actos delictivos en
los barrios estn creciendo. El 46.6% de la poblacin consider que el
delito crece. Esta percepcin no es igual en ambos barrios. En Gualey el
51.5% de los encuestados consider que las actividades delictivas han
crecido en los ltimos aos, mientras que en Los Alcarrizos solo 41.6%
considera que ha crecido.
Sin embargo, las tasas de los que consideran que el delito ha decreci-
do son significativamente altas. Un 35.4% de los encuestados/as en Los
Alcarrizos y un 31.6% en Gualey sealan que el delito ha decrecido.
Estamos frente a una paradoja, por un lado la poblacin percibe que
los niveles de inseguridad y los actos delictivos han aumentado en su
territorio, pero al mismo tiempo un nmero importante de los poblado
res sealan que el delito ha decrecido. Esta complejidad nos remite al
barrio como un complejo de redes sociales, donde las personas se cono-
cen y al conocerse establecen relaciones que dificultan la identificacin
de actos como delictivos
12
. En el barrio conviven los delincuentes con
los no delincuentes. Aunque muchas personas estn en contra de los
hechos delicuenciales sin embargo conviven con ellos y hasta llegan a
desarrollar estrategias de sobrevivencia a partir de las mismas activida-
des delictivas. Esta convivencia llega en muchos casos a los propios or-
ganismos encargados de velar por el orden pblico
A pesar de las complejas redes sociales existentes en los barrios, no
es menos cierto que la poblacin se ve atemorizada por el incremento
de hechos de violencia y delicuenciales ocurridos en su territorio, pero
sobre todo por la impunidad que rodea a aquellos que cometen dichos
actos. Expresiones como: "No se habla, no se dice, porque lo agarran
pero lo sueltan enseguida"
13
expresan el grado de desconfianza en los
mecanismos policiales y sistemas judiciales como medios de control de
la delincuencia y la criminalidad.
La impunidad se convierte as en una de las principales causas de la
criminalidad. Al referirse a un estudio realizado en Chile, Ibaez sea-
l
14
" existe la impresin de que gran parte de la delincuencia de San-
tiago queda en la impunidad; son numerosas las personas ofendidas que
no denuncian las infracciones de que han sido vctimas, por considerar
que son completamente intiles o ineficaces las molestias".
12. Entrevista a la antroploga Tahira Vargas.
13. Entrevista a dirigente barrial de Gualey.
14. Adolfo Ibaez, Contribucin al Estudio del Aumento de la Delincuencia en Chile,
1940, citado por Fruhling Hugo, oc.2001.
El Caribe y la Seguridad Ciudadana Alejandra V. Liriano
275
Principales hechos delictivos que afectan los barrios
La informacin recogida en torno a la percepcin de la poblacin de
cuales son las situaciones violentas y/ o delictivas que afectan a su barrio
arrojan valores importantes para analizar la inseguridad en los mismos.
El trfico y consumo de drogas. El 90.9% de los encuestados seal
el consumo de drogas como el principal problema de violencia y com-
portamiento delictivo que afecta ambos barrios, seguido por un 87.4%
que considera al trfico de drogas.
Robo de viviendas. El tercer hecho delictivo ms frecuente es el
robo a viviendas. Un 48.4% de los encuestados en ambos barrios seal
que el robo a viviendas es la actividad delictiva ms frecuente.
Las muertes a personas ocupa el cuarto lugar con un 47.9%.
Mientras los asaltos con armas de fuego ocupan con un 41.9% el
quinto lugar entre las actividades delictivas ms frecuente en estos ba-
rrios.
Aunque es difcil tipificarla como un delito en igual escala que los
anteriores, el 35.3% de los encuestados sealaron que la prostitucin es
un delito frecuente.
De igual manera el 27.4% seal los asaltos ocasionados por grupos
de bandas como delitos frecuentes en los barrios.
Finalmente, un 18.1% identific las agresiones fsicas como frecuen-
tes.
Hay variaciones importantes en los datos suministrados por los po-
bladores de Gualey y Alcarrizos respecto a las actividades delictivas. Ex-
cluyendo la relativa al trfico y consumo de drogas que alcanza para
ambos barrios una proporcin alta: En Gualey un 88.6% y un 87.5% de
los encuestados mientras en los Alcarrizos alcanz el 92.2% y 89.0%.
Es importante analizar las percepciones desagregadas en ambos ba-
rrios. Respecto del trfico y consumo de drogas los niveles son igualmen-
te altos para cada barrio. En Gualey un 88.6%seal el consumo de estu-
pefacientes mientras un 87.5% se refiri al trfico de drogas. Por su parte
en los Alcarrizos el 92.2% se refiri al consumo y el 89.0%al trfico de
drogas respectivamente.
Se ha incrementado la percepcin de que muchos de los asaltos ocu-
rridos en los barrios estudiados tienen su origen en bandas organizadas,
muchas veces vinculadas al narcotrfico. Al respecto los resultados arro-
jan que un 41.8% de los encuestados en Gualey destacaron los asaltos de
las bandas como acciones delictivas frecuentes en los mismos. En el caso
de los Alcarrizos la situacin difiere pues slo un 19.9% de los entrevis-
tados consider los asaltos de las bandas como frecuentes.
FLACSO-Chile/UNESCO
276
En los ltimos aos redes de narcotraficantes suramericanos han uti-
lizado el territorio de la Repblica Dominicana como trnsito hacia Esta-
dos Unidos. El incremento de las actividades vinculadas al trfico de es-
tupefacientes, su localizacin, aunque no exclusivamente, en barrios
populosos y marginados, la utilizacin cada vez mayor de nios en activi-
dades de entrega de "mercancas" ha devenido en la asociacin entre
narcotrfico y criminalidad.
Crece la percepcin en la opinin pblica de que existe una relacin
de causalidad entre el trfico y consumo de drogas y el aumento de la
criminalidad. De acuerdo a cifras suministradas por la Direccin Gene-
ral de Control de Drogas (DNCD) durante el ao 2001 unos 325 meno-
res de 17 aos fueron sometidos a la justicia involucrados en trfico,
venta y consumo de drogas. En el 2000 el nmero fue de 267 menores
15
.
El accionar de las bandas y sus luchas por delimitacin de espacios
territoriales no es un problema nuevo, ni est exclusivamente asociado
al trfico y consumo de drogas. En la cultura popular y en las relaciones
sociales que establecen los sectores populares el control del territorio
tiene mucho peso. Las disputas territoriales tienen que ver en muchos
casos con venganzas, reivindicacin de la masculinidad y del "honor". Sin
embargo, de ms en ms con el auge de las drogas, el control del territo-
rio se convierte en una alternativa econmica. Se mezcla la pobreza con
las alternativas econmicas que est planteando el negocio de las drogas.
El barrio se hace ms violento, ms inseguro en la medida que se
establecen zonas controladas por grupos ligados al trfico de drogas.
Esta percepcin de que el barrio es totalmente peligroso es sostenida
ms por los sectores externos al barrio que por los propios residentes.
Sin embargo, no es un secreto de que "hay zonas donde ni la gente ni la
polica se atreve a entrar"
16
.
En torno al territorio se tejen complejas redes sociales que promueven
intercambios de todo tipo y que dificultan a su vez, el control de las activida-
des delictivas y criminales. Nos referimos a las redes de inter-cambio. En el
barrio se intercambia dinero, favores, servicios, territorios o delimitacin
territorial y funciones. A travs de estos mecanismos las personas vinculadas
a la delincuencia tiene una relacin con el resto del barrio. Todo el mundo
sabe quien vende la droga, quien la consume. A su vez, el que vende la droga
utiliza a otras personas, no necesariamente a favor de este trfico, para guar-
dar mercanca, pues ello le reporta beneficios econmicos.
15. Declaraciones del vocero de la Direccin General de Control de Drogas Jacobo
Mateo Moquete, aparecidas en el peridico El Caribe, 3 de enero 2002.
16. Entrevista a dirigente del barrio de Gualey.
El Caribe y la Seguridad Ciudadana Alejandra V. Liriano
277
Temor e inseguridad ciudadana
El barrio sigue siendo un espacio en el que se puede vivir, sin embargo los
entrevistados no dejaron de expresar temor de ser agredido, asaltado en
su persona o vivienda. As lo demuestran los resultados de las preguntas
sobre lo que es la seguridad. Las respuestas ofrecidas pueden agruparse en
cuatro grandes bloques: Las relativas a la seguridad en su vivienda. Para los
encuestados el estar protegido en su casa, sin temor a ser asaltado o roba-
do, el poder dejar las puertas abiertas de su hogar sin que pase nada, en
vivir en una casa tranquila. Las referidas a su seguridad en las vas y lugares
pblicos. Sus expectativas en torno a la seguridad en las calles son tambin
relevantes. Poder caminar por las calles sin temor a ser asaltado o robado
se repite con insistencia en las respuestas de los ciudadanos /as. Aquellas
referidas a la seguridad y proteccin de las autoridades y finalmente las
vinculadas a condiciones socioeconmicas y polticas.
Seguridad subjetiva y prensa
Existe la opinin generalizada de que en muchos casos los medios de
comunicacin de masas son responsables de la percepcin del creci-
miento de los actos de violencia o delincuenciales , sin que la misma se
corresponda con la realidad. Estos medios al dar una cobertura impor-
tante y privilegiada a los hechos de violencia estimulan un clima de alar-
ma pblica, sensacionalismo en las imgenes y reiteracin de la ineficacia
de las medidas de control de la delincuencia y la criminalidad
17
.
Muchos asumen como propias las informaciones ofrecidas a travs
de los medios de comunicacin social en torno al crecimiento o no de
hechos criminales, sin que puedan ser sometidos a comprobacin algu-
na. Se ha destacado en mltiples ocasiones el papel que pueden jugar las
fuentes de informacin en la construccin de la dimensin subjetiva de la
inseguridad. A su vez el relato y los comentarios de terceras personas
pueden dar lugar al fenmeno del rumor con sus consecuencias negati-
vas en la opinin pblica por la falta de precisin en la informacin
18
.
En el perodo en que se realiza este estudio de percepcin diferentes sec-
tores sociales de la Repblica Dominicana manifestaron pblicamente su pre-
ocupacin por el incremento de la violencia y la criminalidad. La referencia a la
17. Luis Vial, La inseguridad ciudadana y la participacin, en Correa Enrique y No
Marcela. "Nociones de una Ciudadana que Crece" , FLACSO Chile, 1998.
18. Rosa del Olmo, o.c.
FLACSO-Chile/UNESCO
278
presencia de una ola de delincuencia y violencia, jams vista en el pas, llegando
a la utilizacin del secuestro, eran algunas de las preocupaciones evidenciadas
por sectores gubernamentales, eclesiales y de la sociedad civil
19
.
Al ser entrevistados en torno a si los medios de comunicacin refle-
jan la situacin de inseguridad que viven los barrios el 61.5% consider
que si la refleja, en tanto un 34.5% consider que no reflejan la realidad.
Gillermo Sunkel seala que los cambios en las preocupaciones de la
poblacin tienen una estrecha relacin con cambios a nivel de los me-
dios, en un intento de re-sintonizacin con las nuevas preocupaciones
de los pblicos masivos, donde la violencia tiene una posicin de primera
importancia, en el contexto de una dinmica de mercado
20
.
Hay que admitir que el estado de la opinin pblica expresa una pre-
ocupacin fundamentada en un auge real en la incidencia delicuencial y
criminal, pero insistimos, la falta de estadsticas confiables impide valorar
las tendencias de ese crecimiento, ubicar la delincuencia no como fen-
menos aislados, sino como part e del t ejido social donde operan
disfuncionalidades.
La Ciudadana como vctima
Como ha sido sealado, en nuestro pas no tenemos cifras actualizadas
ni confiables de los organismos estatales responsables de las polticas de
seguridad y justicia que nos puedan servir de referencia para establecer
tipificaciones, tendencias de crecimiento o no, localizaciones y otras re-
ferencias necesarias para tener un punto de partida histrico en cuanto
a lo que es el comportamiento de la tasa de victimizacin y su relacin
con el comportamiento del tipo de delito.
En este estudio, cuyo marco general est enfocado a abordar la per-
cepcin de seguridad ciudadana en barrios especficos de la ciudad de
Santo Domingo, no podemos pasar por alto la necesidad de establecer
ndices de victimizacin, ya que los mismos constituyen los condicionantes
por excelencia del escenario est udiado y en sent ido prct ico, la
victimizacin es la referencia, en trminos de experiencia vivida, ms
inmediata con que cuenta el ciudadano comn y por tanto la condicionante
ms directa en su percepcin del delito.
19. Cf. Evanglicos muestran su preocupacin por creciente ola de violencia, Peridico
Hoy 6 de agosto de 2001, artculo a la firma de Hilda Feliz. En ese mismo orden, el
artculo de R. Gonzlez del Periodico Hoy de fecha 6 de agosto seala los pronuncia-
mientos del Dr. Csar Mella, asesor mdico del poder ejecutivo al referirse a la necesi-
dad de lanzar una cruzada, un gran jornada en contra de la violencia y de los crmenes".
20. Sunkel, Guillermo " Medios de comunicacin y violencia en la transicin chilena",
Santiago de Chile 1992, citado por Vial Luis, o.c.
El Caribe y la Seguridad Ciudadana Alejandra V. Liriano
279
Para algunos especialistas en el tema de la seguridad ciudadana el
concepto de vctima se genera a partir de los temores fundamentados en
consideraciones reales que pueden llevar al ciudadano a inhibirse en el
ejercicio y usufructo de sus derechos como tal, por la existencia de pe-
ligros y amenazas al entrar en contacto con un determinado ambiente
pblico; para otros autores la vctima se origina en el dao causado a las
personas fsicas o morales, como a sus propiedades, pertenencias y otros
atributos, lo cual implica un contacto directo entre vctima y victimario.
En nuestro contexto, esto significa que no basta con diagnosticar la inse-
guridad; hay que ponerla en relacin con la seguridad de las personas como
horizonte normativo y condicin de xito duradero de una sociedad plena-
mente moderna
21
.
La seguridad humana se convierte as en una construccin social per-
manente en el campo de las oportunidades y amenazas
22
, tanto nacional
como internacionalmente. Desde esta perspectiva la creacin de "me-
canismos sociales de seguridad no solo debern apuntar a la limitacin
de las amenazas, va la diplomacia preventiva, la limitacin de armamen-
tos, el control de grupos terroristas y de redes de crimen organizado,
sino tambin a la promocin de normas y prcticas al interior de los
Estados que permitan desarrollar recursos y potencialidades econmi-
cas, y de esta manera evitar y prevenir conflictos y promover prcticas
de buen gobierno.
Hemos querido recorrer las posibilidades y oportunidades del com-
plejo concepto de seguridad humana en el marco de escenarios de con-
flictos globales, donde parece tener lugar una vuelta a la respuesta emi-
nentemente militar a eventos de naturaleza poltica. Hablar de seguri-
dad humana en contextos de rearticulacin de estrategias nacionales e
internacionales dirigidas a la ampliacin de los espacios de control Esta-
tal de los individuos, va las acciones de inteligencia que requiere la lucha
internacional contra el terrorismo
23
.
21. Cf. De la Seguridad Humana en la Modernidad. o.c.
22. Ibid.
23. El estudio de Percepcin de Inseguridad Ciudadana en dos barrios de Santo Domingo
fue realizado por Alejandra Liriano y Daniel Pou. Una versin completa se encuentra en
imprenta en los actuales momentos.
SEGURIDADHUMANAYSEGURIDADPBLICA: ELGLOBAL SEGURIDADHUMANAYSEGURIDADPBLICA: ELGLOBAL SEGURIDADHUMANAYSEGURIDADPBLICA: ELGLOBAL SEGURIDADHUMANAYSEGURIDADPBLICA: ELGLOBAL SEGURIDADHUMANAYSEGURIDADPBLICA: ELGLOBAL
YSUINFLUENCIAENELLOCAL YSUINFLUENCIAENELLOCAL YSUINFLUENCIAENELLOCAL YSUINFLUENCIAENELLOCAL YSUINFLUENCIAENELLOCAL
JORGEDASILVA JORGEDASILVA JORGEDASILVA JORGEDASILVA JORGEDASILVA
1
Introduccin
Se ha vuelto comn la escena en que se ven nios empuando fusiles de
ltima generacin en conflictos armados. Hace unos aos, me qued im-
presionado con una imagen en la televisin: un nio africano, de unos doce
o trece aos, esculido, las ropas civiles desgarradas, con un reluciente
fusil en las manos. En Amrica Latina y el Caribe, adems de la lucha arma-
da en situaciones de guerrilla, es tambin comn que se vean adolescentes
empuando fusiles de origen europeo o norteamericano en la pelea de
bandas por el control del trfico de drogas en barrios pobres de la perife-
ria. Hay que sealar que, sea en el mbito internacional sea en el mbito
local, la eleccin de la fuerza estatal como medio privilegiado de resolver
las disputas ha producido ms vctimas entre los civiles que entre los com-
batientes involucrados en las mismas. Esto se aplica incluso a la manera
como se ha concebido el empleo de la polica en la lucha contra las drogas
en diferentes ciudades de Latinoamrica. Se emplea a la polica como una
fuerza de combate, y se ve a los traficantes (reales o imaginarios) como
combatientes enemigos. Con esto, mueren traficantes en confrontacio-
nes de las bandas; mueren traficantes por la accin de la polica; mueren
1. Investigador FLACSO-Brasil.
FLACSO-Chile/UNESCO
282
policas; mueren mujeres y nios indefensos a causa de balas perdidas. Hay
que preguntar: Cmo podemos nosotros vivir en un mundo en que los
recursos financieros que faltan para mitigar el hambre de los nios y
adolescentes sobren para ponerles en las manos armas con las que van a
matar o morir?Qu seguridad se puede proporcionar a los nios con
hambre en el mundo, sobre todo en los pases pobres de frica, Asia y
Latinoamrica?Qu seguridad puede tener el ciudadano en contra la
contaminacin de los ros de su ciudad o villa?Qu seguridad existe en
contra de los efectos de la direccin temeraria o corrupta de los recur-
sos por parte de los gobernantes de su pas, de su provincia o distrito?
Qu seguridad tiene un ciudadano en contra del efecto del consumo de
drogas por l mismo?Qu seguridad tiene un ciudadano que no consu-
me drogas contra los efectos de la represin militarizada a ellas?
En este texto el punto central es mostrar que el paradigma de seguri-
dad que ha guiado las relaciones entre los Estados-naciones en el sistema
internacional, lo cual sigue orientado para cuestiones econmicas, de
poder y la fuerza de las armas, es el mismo que ha conducido las acciones
en el rea de la seguridad publica al interior de los pases, sobre todo en
los de la periferia. Esto se vincula con el rechazo a soluciones multilaterales,
rechazo este que ha marcado las decisiones de las grandes potencias en
el nivel internacional.
Inicialmente desarrollo el concepto de seguridad humana y su
aplicabilidad a problemas locales, en un mundo en que la articulacin
entre el global y lo local se hace independiente de fronteras geogrficas
y de decisiones aisladas. Por ejemplo, el problema de las drogas y la
cuestin de las armas de fuego. No es posible luchar contra las drogas
como si fuera un problema local simplemente; y no se puede enfrentar lo
que consideramos un problema, o sea, la proliferacin de armas de fuego
en nuestras ciudades, sin tener en cuenta que los productores interna-
cionales y los beneficiarios de este comercio, legal e ilegal, hacen de todo
por dicha proliferacin. En la seccin siguiente, se presenta un anlisis de
los efectos negativos de la aplicacin del paradigma de seguridad interna-
cional al interior de los pases de Amrica Latina y el Caribe. Se propone
que, en la lucha en contra la violencia urbana y la criminalidad local, se
adopte la perspectiva de la seguridad humana, como han propuesto las
Naciones Unidas y otros organismos supranacionales y de la sociedad
civil.
Seguridad Humana y Seguridad Pblica: el global... Jorge da Silva
283
Seguridad Humana: Concepto
El concepto de seguridad humana se ha construido en el contexto de las
relaciones internacionales. Es cierto que concepciones humanitarias, desde
un punto de vista filosfico y religioso, han estado presentes en el mun-
do desde la antigedad. Pero en trminos formales, el humanitarismo
metodolgico, que pone al humano en el centro de las preocupaciones
polticas, como seala Rojas
2
, ha sido una fuente esencial del derecho
internacional desde hace 500 aos, aun previo a la paz de Westfalia,
donde se estableci el orden interestatal de 1648. El humanitarismo no
ha tenido fuerza suficiente para cumplir en la plenitud su objetivo de
poner al ser humano en el centro de las relaciones sociales, sea entre
naciones sea al interior de las mismas. Se puede decir entonces que el
humanitarismo se ha desarrollado como teora, pero sus efectos no han
ido mucho all de tratados y convenciones. Desgraciadamente, en el
siglo XXI la seguridad sigue siendo buscada teniendo como referencia el
poder y la fuerza de las armas.
Las consecuencias destructivas de la lgica de desarrollo y seguridad
tradicionales se pueden constatar en el Informe sobre el Estado de la
Poblacin Mundial 2001
3
, del Fondo de Las Naciones Unidas sobre Po-
blaciones. El Informe da cuenta, de manera objetiva, de las amenazas
globales, principalmente las relativas al ambiente y a las abismantes
disparidades a que est expuesta la poblacin mundial (6.1 billones de
personas; el doble de la poblacin de 1960):
POBREZA Y AMBIENTE. A pesar de la elevada actividad econmica,
estimada hoy en ms de 30 trillones de dlares anuales, cerca de 1.2
billn de personas viven con menos de un dlar al da. Cerca de 60 por
ciento de los 4.4 billones de personas en los pases en desarrollo no
tienen servicios de saneamiento bsico; casi un tercio no tiene acceso a
agua limpia; un cuarto no tiene habitacin adecuada; 20 por ciento no
tienen acceso a servicios de salud modernos; y 20 por ciento de los
nios no pasaran del quinto grado en la escuela
Los problemas planteados anteriormente continan desafiando la
gobernabilidad global, an vinculada con cuestiones de poder. Ms
que la seguridad humana de las poblaciones, parece que importa ms la
seguridad del Estado. Prevalece la ptica (neo)liberal, segn la cual el
2. Cf. Rojas Aravena, Francisco. Seguridad Humana: Uma Perspectiva Acadmica desde
Amrica Latina. In: Nuevo Gobierno: desafos de la reconciliacin. Anuario FLACSO-
Chile, 2000.
3. Cf. The State of the World Population 2001. United Nations Population Fund -
UNFPA, 2001.
FLACSO-Chile/UNESCO
284
desarrollo econmico de un pas sera la precondicin para el desarrollo
humano y el bienestar de sus ciudadanos. Con eso se justifica la miseria
de pases y pueblos. Con eso tambin se justifican las desigualdades in-
mensas dentro de pases con buen desempeo econmico, pero con
grupos humanos viviendo en condiciones de pobreza extrema iguales a
las que viven pueblos de pases muy pobres en trminos econmicos.
La economa va bien pero el pueblo va mal, dijo cierta vez un presiden-
te brasileo, expresando la idea de que primero es preciso crecer eco-
nmicamente para despus repartirse el pastel.
As es que el concepto de seguridad humana abre una nueva perspec-
tiva para naciones y pueblos, sobre todo para los pobres del mundo
entero. Se espera que las relaciones sociales en el mbito internacional o
local sean marcadas por polticas gubernamentales que reflejen la deci-
sin de poner a los seres humanos en el centro. Se espera que los es-
fuerzos de los humanitaristas no se pierdan, y que la idea de seguridad
humana se imponga por sobre la idea de seguridad buscada con las ar-
mas, en el inters de Estado. En la pos-modernidad, el antiguo precepto
latino si vis pacem para bellum se ha probado, una vez ms, constituir
una falacia de los belicistas y armamentistas.
En el caso especfico de la lucha contra la violencia urbana en el rea
de la seguridad pblica, se debe evitar que la misma se haga como si
estuviramos en una guerra, con las comunidades pobres transformadas
en teatros de operaciones, como hemos visto en nuestras ciudades. Este
punto es de gran importancia en el caso de Amrica Latina, una regin
fuertemente marcada por la creencia en soluciones militares para pro-
blemas sociales. Como seala Rico (1997: 25, 26, 61)
4
:
Este sistema se agudiza con las caractersticas castrenses que adquieren
los estados de Amrica Latina a finales del siglo XIX. [...] En materia
policial, las caractersticas castrenses del siglo precedente se profundizan
en las primeras dcadas del siglo XX. [...] Entre los diversos obstculos
con que se enfrenta el proceso de democratizacin en Amrica Latina,
los ms significativos son el militarismo, la crisis econmica, la deuda
externa, las consecuencias sociales del ajuste estructural, la permanencia
de los esquemas y actitudes tradicionales, los extremismos (de derecha
y de izquierda), la supervivencia de la guerrilla, la burocracia partidista, la
corrupcin y el narcotrfico.
La formalizacin del concepto se dio con la publicacin del Informe de
Desarrollo Humano de 1994, del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), el cual tuvo como tema central la seguridad hu-
mana, basada en otro concepto, el de desarrollo sustentable, que tiene
como fundamento el universalismo del derecho a la vida:
4. Con respecto a la militarizacin de la seguridad pblica, ver tambin: Da Silva (1996).
Seguridad Humana y Seguridad Pblica: el global... Jorge da Silva
285
Ni la vida de una persona vale ms que la de otra. En su nacimiento,
ningn nio debe ser condenado a una vida corta o miserable solo por
haber nacido en la clase errada, en el pas errado o con sexo erra-
do.
5
Si uno pone al ser humano en el centro de sus preocupaciones, los desa-
fos que se encuentran son, por lo tanto, de distinta naturaleza. El foco
cambia de seguridad territorial para seguridad de las personas en cual-
quier parte del mundo, sin consideraciones de raza, origen, clase, reli-
gin, cultura, concepcin de mundo, etc. El valor supremo es el humano,
considerndose iguales un nio rico de un rico pas y un hambriento nio
de una nacin de la periferia. En realidad, un proyecto con tales conte-
nidos humanitarios suena como una utopa. A quienes piensan as, se les
debe dar alguna razn. Pero primero hay que tener en cuenta que, en la
coyuntura mundial de hoy, esta no es una cuestin solamente humanita-
ria, sino de seguridad y supervivencia de todos, de ricos y pobres, sea en
el mbito internacional o local.
En realidad, la nueva concepcin de seguridad aparece con los infor-
mes sobre Desarrollo Humano, que se empezaron a publicar en 1990. El
Informe de 1990 introdujo nuevos indicadores de desarrollo, adems de
los econmicos. Desde ah, se consider importante medir la calidad de
vida de las personas alrededor del mundo. Ahora, el principal indicador
es el ndice de Desarrollo Humano (IDH), utilizado no slo para compa-
rar la calidad de vida entre los diferentes pases, sino tambin entre gru-
pos humanos al interior de los mismos. El ndice expresa las condiciones
de las personas con base en variables tales como producto interno neto
per capita (y el poder real de compra); expectativa de vida, tazas de
escolaridad, e incluye preocupaciones con la seguridad alimenticia, las
violaciones de los derechos humanos, la proporcin entre gastos milita-
res y sociales, el acceso a agua potable, la desigualdad entre sexos, la
incidencia del VIH/SIDA, el acceso a peridicos y telfonos, la disponibi-
lidad de hospitales y mdicos, la seguridad en contra el crimen, las dro-
gas etc. En resumen, el eje del ndice es la preocupacin con las amena-
zas a la condicin humana. Como tambin seal Regehr (1999):
El punto cuando se destaca al humano en la seguridad humana es res-
tablecer el equilibrio del discurso de la seguridad, lo cual ha puesto de-
masiada atencin en la seguridad del Estado, con poca atencin en la
seguridad de las personas dentro de las fronteras del pas. Mientras que
la seguridad y el comportamiento de los pases son obviamente centrales
5. Relatrio de Desenvolvimento Humano 1994 PNUD. Lisboa: Tricontinental Editora.
FLACSO-Chile/UNESCO
286
a la seguridad de las personas, el excesivo foco en la soberana, la es-
tructura del estado, la defensa militar del territorio y, en muchos casos,
en la supervivencia del rgimen, viene con frecuencia en perjuicio de, y
con poca atencin a, la seguridad, bienestar o incolumidad de las perso-
nas .
Aunque elaborado teniendo como foco la seguridad del sistema interna-
cional, el cuadro a continuacin (MacLean, s.d.:3) es de gran utilidad en el
establecimiento de la distincin entre las dimensiones de lo que se pue-
de llamar de seguridad publica tradicional y seguridad pblica huma-
na.
Dimensiones de la seguridad tradicional y de la seguridad humana
DIMENSIN SEGURIDAD TRADICIONAL SEGURIDAD HUMANA
Espacialidad Territorialmente soberana No orientada espacialmente
Foco Estado Comunidad y individuo
Asunto Diplomtico y militar Socio-poltico, socio-
econmico, ambiental
Padrones de Institucionalizados No institucionalizados
control
Toma de decisin Formal (poltica) Informal (intuitiva)
Amenaza potencial Violencia estructural Violencia no estructural
Respuestas Diplomtica y militar Cientfica, tecnolgica;
gobierno multilateral.
Mi punto, como ya lo he mencionado, es que la lgica que ha orientado
la seguridad en el mbito internacional ha sido la misma que ha orientado
las decisiones locales en la lucha contra el crimen y la violencia, lgica
basada principalmente en el principio del uso de la violencia legtima por
parte del Estado, como lo explic Weber (1991) en Los tres tipos pu-
ros de dominacin legtima. La consecuencia es que la seguridad pblica
no ha tenido como foco a las personas. Incluso cuando se toma en cuen-
ta a las personas, sus valores humanos han sido diferenciados por cues-
tiones de raza, sexo, riqueza etc. Si uno analiza el cuadro arriba teniendo
en mente la seguridad pblica y la lucha contra la violencia urbana, se
dar cuenta que las dimensiones de la seguridad humana a escala inter-
nacional son aplicables, en la plenitud, a la seguridad pblica en nivel local
y comunitario. Esto queda muy claro si se hace un anlisis de los efectos
de la concepcin tradicional de seguridad en el rea de la seguridad p-
blica.
Seguridad Humana y Seguridad Pblica: el global... Jorge da Silva
287
El paradigma tradicional de seguridad y sus efectos en la
seguridad pblica
Tras los ataques al World Trade Center y al Pentgono, la red de televi-
sin CNN inmediatamente acu la expresin Americas New War
(Nueva Guerra de Amrica), y poco despus, War Against Terror
(Guerra al Terror). En medio a la conmocin mundial, una nueva
guerra fue efectivamente declarada por el presidente George W. Bush.
Es curioso, mientras tanto, que de una posicin reconocidamente unila-
teral (y de aislamiento), segn la cual, en realidad, los problemas del
mundo slo seran importantes si interesaran directamente a Estados
Unidos
6
, el presidente Bush se puso a presionar los pases del planeta a
unirse a Estados Unidos para enfrentar a un problema que, desde all por
adelante, l consideraba ser de todos. Este punto es especialmente im-
portante porque desde hace mucho tiempo las Naciones Unidas y otros
organismos humanitarios supranacionales han luchado por polticas
multilaterales y por la cooperacin; y para que se cambie el centro de las
preocupaciones de la sociedad mundial, a fin de que se establezca una
agenda que pusiese a la persona humana en el centro de las polticas
internacionales, nacionales y locales. La lucha de esas organizaciones se
ha concentrado en el esfuerzo para que se de prioridad a temas como
control de armas de fuego, proliferacin de minas antipersonales ,
nios empleados como soldados , el hambre y la pobreza en el mun-
do, la contaminacin, los derechos humanos, el racismo, entre
otros. Sin embargo de la retrica humanitaria de los discursos oficiales,
la realidad es que la seguridad sigue teniendo como foco lo econmico,
el territorio, el poder etc., y teniendo como instrumento privilegiado de
accin la fuerza de las armas. Segn nos da cuenta MacLean (Op. cit.), a
inicios del siglo XX la proporcin de muertos e incapacitados en los
conflictos militares era de 90 por ciento de soldados para 10 por ciento
de civiles; al final del siglo, la proporcin se invirti: 10 por ciento de
soldados para 90 por ciento de civiles. El hecho que un pas haga una
guerra sin prdida de soldados (en relacin con el enemigo) se ha con-
memorado como un gran avance.
6. En el peridico El Clarn, en la edicin de 18 de agosto de 2001, se puede leer:
Rechazo de Bush al Multilateralismo. Desde cuando asumi en febrero pasado, el pre-
sidente George Bush ha rechazado todo tratado internacional, usando siempre el mismo
pretexto: son fatalmente defectuosos. Hasta ahora, el gobierno de Bush ha rechazado la
Convencin sobre Armamento Biolgico de 1972; el Tratado de Misiles Antibalsticos,
del mismo ao; la ratificacin de tres iniciativas favorecidas por Clinton: el Protocolo de
Kioto, el Tribunal Criminal Internacional y la Prohibicin de Ensayos Nucleares, firmada
por el demcrata pero no ratificada. Tambin, en julio de 2001, Estados Unidos e Israel
abandonaran, unilateralmente, la Conferencia contra el Racismo y la Intolerancia, de
Durban, frica del Sur.
FLACSO-Chile/UNESCO
288
Despus de los actos terroristas del 11 de septiembre, en todas par-
te se empez a hablar de Tercera Guerra Mundial, como si estuviramos
hablando de una guerra tradicional, entre naciones. No es as. Estados
Unidos lidera una guerra no convencional, asimtrica como dicen unos,
pero una guerra contra grupos terroristas con clulas en diferentes e
inciertos pases. En una ecuacin maniquesta, se han presentado dos
nicas alternativas a los pases del mundo: o se consideran vctimas del
terror, reales o potenciales, o son considerados sospechosos por no
acompaar incondicionalmente a Estados Unidos en la lucha del bien
contra el mal. En su declaracin de guerra, el presidente Bush advirti
que no se aceptaran posiciones de neutralidad poltica, de pases en que
los extremismos religiosos, tnicos o ideolgicos no sean un gran pro-
blema. As, o se escoge la condicin de pas vctima del terror, junto a
Estados Unidos, Inglaterra, Francia, Espaa, o la condicin de pas sos-
pechoso de practicar o apoyar al terrorismo, junto de Afganistn y quin
sabe?.
Una grave consecuencia de ese maniquesmo es la tendencia a que en
las naciones de la periferia sea para que no haya duda en cuanto a su
dedicacin al centro, sea por una compulsin a la mmica aparezcan
personas viendo fantasmas por todos lados, o an, por razones insonda-
bles, apelando para el infalible recurso del alarmismo, con eso descu-
briendo conspiraciones y odios donde hasta entonces ellos no existan,
y eligiendo enemigos por la apariencia u origen, resucitando a Cesare
Lombroso.
No cabe duda que el terrorismo es una prctica abominable, afirma-
cin de la cual solamente los terroristas y quienes los apoyan podrn
disentir. Esto es una cosa. Otra muy diferente es no dimensionar las
responsabilidades relativas de los pases en la lucha contra el terrorismo,
y adoptar procedimientos tambin condenables.
Como lo seal anteriormente este trabajo se relaciona con el efecto
de estos factores en la seguridad pblica de las ciudades latinoamerica-
nas. En este sentido, no se trataba de la Tercera Guerra Mundial, sino la
Quinta. La Tercera ha sido la War on Communism (Guerra al Comu-
nismo); y la Cuarta ha sido la War on Drugs (Guerra a las Drogas),
ambas declaradas por pases del centro. Y ahora la Quinta, War Against
Terror, dentro del mismo modelo de distribucin de tareas que ha ca-
racterizado la Tercera y la Cuarta. La pauta que se ha dado a los pases,
pueblos y personas para que orienten sus acciones, incluso en el mbito
interno, se contiene en una palabra: war.
Con respecto, al nuevo conflicto, tal vez sea oportuno traer a la me-
moria algunos datos que, aparentemente obvios, han pasado a lo largo
de las discusiones. Durante la guerra al comunismo, en el perodo de la
Seguridad Humana y Seguridad Pblica: el global... Jorge da Silva
289
llamada guerra fra (la Tercera), asistimos a una distribucin curiosa de
tareas. Mientras nosotros en Latinoamrica dbamos alas a la imagina-
cin sobre mgicos e indefectibles botones que, presuntamente, Estados
Unidos y la Unin Sovitica tenan listos para cualquier emergencia y
los cuales podran ser accionados a cualquier momento (botones que,
parece, no fueran accionados ni en Nueva York ni en Washington)
estbamos en una guerra caliente, matndonos en Brasil, Argentina,
Chile, El Salvador y en otros lugares (excepto dentro de los pases que
haban declarado la guerra fra). Durante la guerra a las drogas, estu-
vimos, y an estamos, asistiendo a la matanza de jvenes en las grandes
ciudades de los pases del margen, muchas veces con armas producidas
en Europa y Estados Unidos, mientras tengamos que hacer todo esfuer-
zo para que las drogas no lleguen a los consumidores europeos y norte-
americanos. Creo que tal vez necesitamos reflejar un poco ms sobre el
hecho que pases como Colombia y Brasil, por ejemplo, sean campeones
de muertes (de colombianos y brasileos) relacionadas a la guerra a las
drogas.
En la guerra al terror, por lo tanto, se necesita que los pases de
Amrica Latina y el Caribe establecer su propia pauta (y no que sean
pautados), y a los ciudadanos e instituciones de esos pases que no
sobredimensionen eventuales problemas a causa de la ola del momento.
Ms que eso: es importante que se est atento a los oportunistas, com-
petentes en la amplificacin del miedo con el propsito de crear un
nuevo mercado, en torno del cual se produzcan aparatos electrnicos,
intriga, burocracias estatales de inteligencia, tropas antiterrorismo, tesis
acadmicas y especialistas en terrorismo.
Sin entrar en el mrito de las motivaciones que llevan extremistas
suicidas a practicar actos tan tenebrosos contra seres humanos inocen-
tes, como el 11 de septiembre (darles rtulos de fanticos y locos es
muy poco para explicar el fenmeno), y teniendo en cuenta algunas pre-
cauciones, como las indicadas anteriormente, es deber moral de todos
los pases y ciudadanos del mundo solidarizarse con el pueblo norteame-
ricano, y ayudar en la lucha contra el terrorismo, lo que no significa
embarcarse de ojos cerrados, de nuevo, en la guerra global.
Dentro del cuadro de negatividad que se observa hoy en el mundo,
con las guerras, la miseria, la opresin y todo ms, parece que la nueva
coyuntura mundial no incluye al unilateralismo que ha caracterizado las
acciones de los pases centrales. Hasta el 11 de septiembre, la seguridad
humana par eca ser una aspir acin solament e de per sist ent es
humanitaristas y de aquellos pueblos expuestos al sufrimiento. Se trata-
ba en verdad de una utopa. Desde entonces, mientras tanto, hay que
FLACSO-Chile/UNESCO
290
reconocer que lo que est en juego es la supervivencia de todos, incluso
de los ricos. Como que por una conspiracin de la historia, se presenta
una oportunidad real de llegarse al multilateralismo cooperativo. Lo cu-
rioso es que eso se da por un camino jams imaginado.
Hay que tener esperanza y luchar. Que la doctrina de la seguridad
humana prospere no solo en el mbito mundial, sino tambin dentro de
los espacios nacionales y locales. Teniendo la seguridad humana como
centro de nuestras preocupaciones, mucho se podr hacer en el rea de
la seguridad publica. La verdad, como se ha visto, es que, tambin en esta
rea, se opera con foco en el territorio (espacio) y en el patrimonio, y el
medio privilegiado que se ha utilizado es la fuerza del Estado, con los
seres humanos en tercer plano. As, creo que ha quedado claro que, en
una ciudad cualquiera de Amrica Latina, actuar en contra la violencia
urbana como si la misma fuera un problema aislado del global, es decir,
un problema que se pudiera solucionar con la polica, ha tenido el efecto
perverso de ampliar la violencia. Ms que todo, el efecto de ampliar la
discriminacin, a base de quienes son los peligrosos y quienes no lo
son; de quienes son los buenos y quienes son los malos de la socie-
dad. La ntima relacin entre el global y lo local en cuestiones de seguri-
dad se puede deducir de las palabras de Ramrez-Ocampo, comentando
los efectos de la guerra fra en Amrica Latina (2001: 179)
7
:
[...] esa falsificada seguridad planetaria implicaba en muchas latitudes la
accin arbitraria y premeditada del poder de los gobernantes frente a
sus habitantes, muchas veces vistos como enemigos internos y, por lo
tanto, como agentes de peligrosidad para los intereses de la seguridad
nacional, tributados ellos a los dominios del Este o el Oeste.
As es que en la guerra al comunismo el concepto de seguridad inter-
nacional impuso la adhesin de regmenes y gobiernos, dentro de sus
territorios, a la racionalidad impuesta por las grandes potencias, con las
consecuencias que t odos conocemos y que Ramrez-Ocampo ha
enfatizado. Segn lo sealado anteriormente, no podemos incurrir en el
error una vez ms.
7. Sobre la discriminacin de los peligrosos, tambin: Da Silva (1998: 51 62).
Seguridad Humana y Seguridad Pblica: el global... Jorge da Silva
291
Violencia Urbana y Seguridad Pblica Humana
En el rea de la seguridad pblica, la preocupacin central es el orden
pblico, la violencia y el crimen en el mbito local. Uno de los desafos
que se imponen a quienes son encargados de conducir el sector en nues-
tras ciudades y nuestros pases es hacerlo en el marco de los derechos
humanos. As, no me parece posible hablar de la violencia sin que antes
se hagan algunas consideraciones sobre lo que significa luchar por valo-
res humanos en pases adelantados, y lo que significa luchar por dichos
valores en Amrica Latina, regin an fuertemente marcada por el auto-
ritarismo y la jerarqua social. Ms que todo, hay que tener en cuenta la
paradoja de que los derechos humanos en el mundo hayan histrica-
mente seguido rutas distintas: en pases como Inglaterra, Francia, Espaa
y Portugal, en direccin a ms derechos; y en pases de frica, Asia y
Amrica Latina, en direccin a menos derechos. Y lo que es ms impor-
tante, las conquistas de los ciudadanos en los pases centrales de Europa
ocurrieran en el mismo tiempo que dichos pases imponan su domina-
cin y opresin, y hacan que los pueblos colonizados no pudieran po-
seer los ms elementales derechos: a la libertad, a la individualidad, a su
cultura, a su religin, a sus formas propias de vida, e incluso a la vida.
Hoy, en muchos pases de Amrica Latina an estamos preocupados con
derechos de primera generacin para la mayora del pueblo, luchando en
contra la desigualdad, la pobreza, la opresin y la violencia estatal.
En resumen, en la bsqueda por los derechos humanos en Amrica
Latina, en primer lugar, hay que tener claro lo siguiente: desde un punto
de vista formal, los derechos de todos son declarados en la Constitucin
y las leyes, pero las condiciones materiales, es decir, la historia de la
regin, las cuestiones de poder y econmicas, impiden que sean garanti-
zados universalmente. Operar en la seguridad publica sin hacer caso de
que en nuestros pases hay una gran distancia entre lo formal y lo infor-
mal es contribuir para profundizar el foso; es una manera perversa, aun-
que no intencional, de expiar las culpas de las lites polticas y dejar las
cosas como siempre fueron. En consecuencia, uno puede decir que en la
mayora de nuestros pases la expresin mantener el orden significa
luchar por mantener la jerarqua, el autoritarismo y la exclusin.
Cuando se habla de la militarizacin de la seguridad pblica en pases de
Amrica Latina, uno debe reconocer que no se est hablando de una elec-
cin aislada. Se trata en realidad de la aplicacin del tradicional modelo de
orden buscado con la fuerza militar, lo que explica la presencia de militares
de las fuerzas armadas en la direccin de las actividades de seguridad pbli-
ca, y mismo dentro de la propia polica. La idea de enemigo interno, de
raids militarizados contra traficantes de comunidades pobres; las opera-
FLACSO-Chile/UNESCO
292
ciones de cerco, todo tiene origen en la concepcin de seguridad sin foco
en los seres humanos.
Si uno combina los problemas ligados a la proliferacin de armas livia-
nas en el mundo con los de la lgica militarista de la llamada guerra a las
drogas, se comprende lo que ocurre en muchas ciudades de Amrica
Latina en relacin con la violencia urbana. Por ejemplo, solo en Ro de
Janeiro, de acuerdo con las estadsticas de la Secretara de Seguridad
Pblica del Estado, la polica ha aprehendido 72.274 armas de fuego en
los ltimos diez aos, y el nmero de aprehensiones sigue aumentando.
En 1991, fueran aprehendidas 3.958 armas; en 1995, 5.115 armas; en
1999, 9.502 armas; en 2000, 10.332; y en 2001 se proyecta una cifra de
ms de 12 mil armas. Solo en los ltimos tres aos, la polica aprehendi
362 fusiles, 123 metralletas y 1.171 granadas de mano. Lo anterior mues-
tra que no es posible ofrecer seguridad a las personas solamente con el
empleo de la polica. Factores globales, como el inters de la industria
mundial de armas, el poder econmico del narcotrfico a nivel mundial,
las conexiones del crimen con el sistema financiero internacional, afec-
tan directamente las decisiones locales.
Sin considerar estos factores, y creyendo en la fuerza de la polica, se
establece un crculo vicioso alrededor de la equivocada visin de ms
de lo mismo. En este contexto, la propia polica puede contribuir al
calentamiento del mercado de armas y drogas
8
, adems de convertirse
en factor de aumento de la violencia, como ha sealado Zaffaroni (1988:
5-8) en un libro de sugestivo ttulo: Criminologa: Aproximacin desde
un Margen. Este autor sostiene que hay dos tipos principales de respues-
ta en estas situaciones: respuestas que no cuestionan el poder; y res-
puestas que cuestionan el poder. Zaffaroni sugiere que se cuestione el
papel ejercido por el sistema penal como estructura de poder en los
pases de Amrica Latina. Las respuestas que no cuestionan el poder son
las que no consideran la hiptesis del aparato penal constituirse en ele-
mento condicionante del crimen y de la violencia, punto en el cual Zaffaroni
est de acuerdo con Lpez-Rey (1981). Este ltimo describi lo que
llam las cinco principales condicionantes del crimen: el poder, el de-
sarrollo, la desigualdad, la condicin humana, y el sistema penal. Despus
de sealar algunas caractersticas del sistema en Amrica Latina, como
su funcionamiento selectivo, elitista, clasista, racista y su ntima asocia-
cin con el poder, Zaffaroni concluye sealando:
8. Se estima que el comercio mundial de drogas es de aproximadamente 500 billones de
dlares anuales, ms que la industria internacional de petrleo y dos veces la industria
automovilstica (Cf. ESTUDO: 2000: 8).
Seguridad Humana y Seguridad Pblica: el global... Jorge da Silva
293
Todo esto nos demuestra que en nuestro margen es necesario un sa-
ber que nos permita explicar qu son nuestros sistemas penales, cmo
operan, que efectos producen, por qu y cmo se nos ocultan estos
efectos, qu vnculo mantienen con el resto del control social y del po-
der , qu alt er nat ivas exist en a est a r ealidad y cmo se pueden
instrumentar.
He presentado anteriormente las cifras de aprehensiones de armas en el
Estado de Ro de Janeiro, pero no mencion que en el mismo perodo de
diez aos, o mejor, de 1991 hasta septiembre de 2001, 75.829 personas
fueron asesinadas en el Estado, la mayora jvenes pobres de la periferia.
Tampoco seal que el nmero de adolescentes aprehendidos por el
sistema penal ha aumentado consistentemente en el mismo perodo. En
1991, aprehendieron 203 menores; en 1995, 631; en 1996, 1.385 meno-
res; en 1999, 1.634; en 2000, 1.594
9
.
As, si uno considera el problema de la proliferacin de armas de
fuego, la complejidad del narcotrfico internacional, la forma que se ha
adoptado en muchos lugares para luchar contra las drogas (por ejemplo,
con el encarcelamiento de jvenes), y los nmeros de la matanza, se
comprende mejor lo que Zaffaroni intenta demostrar. En este sentido,
en el inters de todos los ciudadanos, lo mejor es escoger el camino de
la seguridad pblica humana.
Conclusin
La perspectiva tradicional de seguridad, es decir, la idea de seguridad
basada en nociones tales como soberana, poder militar y econmi-
co, ha causado mucho sufrimiento en el mundo, como se mencion
anteriormente. El concepto de seguridad humana, poniendo el ser
humano en el centro de las preocupaciones de la gobernabilidad
global y de los gobiernos locales, se constituye en un imperativo de
la civilizacin. Esto supone la adhesin de todos los pases del mun-
do, principalmente de las grandes potencias, puesto que su objetivo
es poner trmino a las amenazas a la humanidad y a las personas en
sus casas, en su trabajo, en su vida cotidiana.
Mi punto, como mencion al inicio, es la aplicacin del concepto
de seguridad humana a la seguridad pblica. Pienso haber demostra-
do que la lgica de la seguridad internacional ha afectado negativa-
mente las decisiones locales en cuestiones como el mantenimiento
del orden pblico y la lucha contra el crimen y la violencia urbana.
9. Datos del Juicio de la Infancia y la Juventud de la Ciudad de Ro de Janeiro.
FLACSO-Chile/UNESCO
294
Hice referencia a los problemas de la seguridad pblica en ciudades
de Amrica Latina y a la forma como se ha concebido la forma de
enfrentarlos. Claro est, por supuesto, que la preocupacin del poder
pblico ha sido principalmente con el patrimonio y con sus propios inte-
reses, es decir, los intereses de la seguridad nacional. Dejando de lado
cuestiones fundamentales, se piensa que con el empleo de la polica sim-
plemente se va a poner fin a la violencia y el crimen, como si ella fuera un
ejrcito luchando en contra enemigos declarados. Con esta visin, se
pone a la polica en una relacin de causa y efecto con la violencia. Si la
violencia no disminuye, se imagina que hay necesidad de ms polica, o
que la polica no est entrenada adecuadamente. Se decide, entonces,
aumentar los efectivos de la polica y entrenarla. De nuevo, si la violencia
no disminuye, se imagina que hay necesidad de an ms polica y ms
entrenamiento. Bueno, primero hay que tener en cuenta que estamos
hablando de dos cosas distintas. Uno es el ideal de tener una polica que
respete a los ciudadanos, una polica bien calificada y trabajando
profesionalmente; otra cosa es imaginar que una polica as organizada es
el medio por excelencia para poner fin a la violencia, como ha sido la
tnica de los discursos de gobernantes, policas, periodistas y an de
acadmicos. Con eso, se olvidan cuestiones fundamentales, como, por
ejemplo, los efectos de la globalizacin en Amrica Latina y en nuestras
ciudades, el desempleo, la pobreza, el analfabetismo y, hay que repetir,
los intereses financieros en el comercio y el trafico internacional de dro-
gas y armas.
Despus del 11 de septiembre, parece que las grandes potencias es-
tn un poco ms dispuestas a adherir al multilateralismo cooperativo. En
provecho de la seguridad pblica en las ciudades de Amrica Latina y el
Caribe, se impone que se generen acciones en dos frentes: a) a escala
internacional, en un gran esfuerzo para el control de fuego y la conten-
cin de su proliferacin en el mundo, lo que solo se puede hacer bajo el
liderazgo de Estados Unidos; y b) en el mbito interno, que nuestros
pases hagan su propia agenda, teniendo en cuenta los problemas y prio-
ridades locales. La adhesin a la lucha contra el terror y a las drogas es
un deber, pero no puede darse en perjuicio de problemas que ms direc-
tamente afectan nuestras poblaciones, como el hambre, la desigualdad, y
la matanza de nuestros jvenes. Es necesario preguntarse: Por qu con-
tinuamos en el combate militarizado a las drogas en los barrios pobres
de nuestras ciudades, solo para ver ms y ms muertes sin sentido de
miles de jvenes?
No cabe duda que, con el concepto de seguridad humana al centro
de las decisiones polticas en el rea de la seguridad pblica en nuestras
Seguridad Humana y Seguridad Pblica: el global... Jorge da Silva
295
ciudades, encontraremos alternativas ms racionales para solucionar los
problemas que nos afligen en particular. El concepto a desarrollar es el
de seguridad pblica humana, y la palabra clave es PAZ.
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VIOLENCIAEINSEGURIDADENELCHILEMODERNO VIOLENCIAEINSEGURIDADENELCHILEMODERNO VIOLENCIAEINSEGURIDADENELCHILEMODERNO VIOLENCIAEINSEGURIDADENELCHILEMODERNO VIOLENCIAEINSEGURIDADENELCHILEMODERNO
1
HUGOFRHLINGE. HUGOFRHLINGE. HUGOFRHLINGE. HUGOFRHLINGE. HUGOFRHLINGE.
2
Introduccin
El tema de la violencia es particularmente relevante para el anlisis de los
factores que afectan la seguridad de las personas. Todo sistema social
requiere para funcionar adecuadamente de la produccin de certezas,
de seguridades, de reconocimientos y expectativas recprocas satisfe-
chas en un grado razonable. La falta de tales certezas compromete la
estabilidad social y la psicolgica de los individuos.
El cambio social crea nuevos factores de inseguridad o disuelve la
trascendencia de los antiguos. La transicin de una sociedad rural a otra
urbana y de una economa con elevada intervencin estatal a una de libre
mercado son dos ejemplos de cambios que modifican las reas de certe-
1. Este trabajo debe mucho a la colaboracin de la asistente de investigacin Azun Candina.
2. Abogado, Doctor en Derecho, Coordinador Area de Seguridad Ciudadana, CED.
FLACSO-Chile/UNESCO
298
zas, haciendo desaparecer algunas, pero creando a la vez otras nuevas.
Al mismo tiempo, esas transformaciones sociales provocan modificacio-
nes en los mecanismos de seguridad existentes, o sea, en las polticas o
medidas dirigidas a enfrentar los factores causantes de inseguridad.
Este trabajo constituye un anlisis de las modificaciones experimenta-
das a partir de 1930 por la percepcin de inseguridad motivada por el
crimen y la violencia poltica en nuestro pas. En l se alude por tanto, a
expresiones de violencia interpersonal e intergrupal.
En el anlisis del delito violento como factor causante de inseguridad,
resulta necesario asumir que su realidad es histrica, lo que nos permite
comprender su incidencia real en la vida moderna.
En el caso de nuestro pas, hasta pocas recientes ciertos hechos
delictivos y de violencia eran aceptados tradicionalmente como norma-
les y considerados aceptables dentro de ciertos lmites, dadas las rela-
ciones de poder que existan al interior del hogar. Es el caso de la violen-
cia contra la mujer, muy extendida tradicionalmente en el Chile rural y
urbano y que, sin embargo, fue asumida por dcadas como una situacin
de hecho de connotaciones muy diversas a lo delictual y que tampoco
era causante de temor colectivo (Tinsman, 1995:111-146).
La interpretacin del crimen por parte de la ciudadana tambin es
afectada por el contexto histrico. La historia de la humanidad muestra
la existencia de peridicas manifestaciones de temores colectivos impu-
tables a circunstancias diversas (catstrofes naturales, epidemias, conflic-
tos militares, violencia poltica, desempleo e incremento sbito del cri-
men). Naturalmente que el predominio o no de alguna de estas causales
de inseguridad en la percepcin de las personas depende en parte de su
gravedad y de la vulnerabilidad que sienten los ciudadanos frente a ellas.
En otras palabras, el temor colectivo se ve acrecentado ante la sensacin
de que los mecanismos sociales existentes son incapaces de prevenir la
ocurrencia de hechos que amenazan la seguridad personal (Rico y Salas,
1998:13).
No pretendemos aqu medir el crecimiento o disminucin de la inse-
guridad causada por el crimen, en la medida en que tal medicin histri-
ca se ve limitada por la inexistencia de estadsticas confiables y por el
hecho de que un porcentaje significativo de los hechos delictivos perma-
nece en la penumbra. Mucho menos factible todava es establecer la evo-
lucin del temor al crimen, ya que ste nicamente se ha medido a tra-
vs de encuestas en aos recientes. Lo que s deseamos es precisar las
modalidades de evolucin del delito como causa de inseguridad y su
relacin con las percepciones predominantes en el pas. Asimismo, de-
seamos referirnos a los mecanismos de seguridad que se recomiendan y
adoptan para lidiar con el delito en distintas pocas histricas.
Violencia e inseguridad en el Chile moderno Hugo Frhling
299
El temor ante el delito comn o la violencia no son recientes en la histo-
ria nacional. Con el proceso de urbanizacin se asientan formas de cri-
minalidad que son tpicas de las grandes ciudades, pero cuya incidencia
mayor parece haberse centrado en los sectores populares. La respuesta
del Estado y de los particulares frente a ese proceso fue una mezcla de
polticas destinadas a promover la estabilidad del hogar y acciones que
aumentaran las atribuciones del sistema de justicia penal.
En los aos setenta comienzan a asentarse nuevos padrones de crimi-
nalidad violenta y de violencia poltica marcados por el aumento de ro-
bos y la aparicin de grupos que cometen delitos comunes con fines
polticos. La preocupacin ciudadana se ve absorta por el incremento
significativo de la movilizacin poltica.
En la dcada de los ochenta y noventa crece en el pas el temor difuso
al crimen, caracterizado porque los ciudadanos tienen temor en general
al fenmeno delictivo, el que es incentivado por el incremento de los
delitos contra la propiedad y por el hecho que estos se cometen en
muchos casos mediante el uso de armas.
La violencia criminal adquiere un carcter crecientemente racional e
instrumental, en funcin de objetivos adquisitivos, mientras que disminu-
ye la que es producto de los impulsos irracionales y los conflictos
interpersonales. El temor se agudiza tambin por la percepcin muy fuerte
de que el sistema de justicia penal est en crisis. Lo que caracteriza el
perodo es la difusin del temor ante el crimen y su identificacin con el
asalto a mano armada. Por otra parte, las propuestas destinadas a
enfrentarlo se dirigen bsicamente a modernizar el sistema judicial y
policial.
No se divisan razones para pensar que ese temor vaya a amainar a
futuro. Ciertos factores de riesgo propios de sociedades que enfrentan
la delincuencia tales como el consumo de drogas, la prevalencia de una
cultura adquisitiva e individualista se mantendrn presentes. Por otra
parte, los mecanismos que promuevan soluciones ms profundas a la
problemtica hasta ahora parecen no haber sido utilizados.
Delito y violencia. Antecedentes histricos
Esta seccin abarca el perodo que comienza en la dcada de los aos
treinta y termina en la segunda mitad de los aos ochenta. La hemos
dividido en dos partes. La primera pone nfasis en la representacin
social y percepcin respecto de la delincuencia comn hasta 1964, mien-
tras que la segunda se refiere a la irrupcin de la violencia poltica como
FLACSO-Chile/UNESCO
300
producto del proceso de movilizacin poltica iniciado en la segunda mi-
tad de los aos sesenta. La divisin cronolgica permite analizar las fuen-
tes del temor a la violencia durante la vigencia del llamado Estado de
compromiso en Chile y luego durante el proceso de instalacin del libe-
ralismo social y econmico en el marco de un gobierno fuertemente
autoritario.
Violencia Rural
El delito y la violencia en Chile no surgen con el proceso de urbaniza-
cin. Ellos incidan fuertemente en la experiencia de quienes migraban
de las zonas rurales cercanas al Valle Central a comienzos de este siglo.
Haba quienes sostenan que la causa de esos movimientos de poblacin
se encontraba en las malas condiciones de vida de los inquilinos. Otros ,
en cambio, sostenan que la principal razn se encontraba en el bandole-
rismo y la inseguridad en los campos (Arteaga, 1995:183). No puede
olvidarse a este respecto, que el bandolerismo rural constituy un pro-
blema de gran trascendencia con posterioridad al trmino de la Guerra
del Pacfico. La literatura histrica recoge declaraciones en el sentido
que el bandolerismo recorra organizada e impunemente los campos,
asustando a la poblacin (Maldonado, 1990:9).
Con el fin de asegurar el xito del proceso colonizador del Sur, en el
que se encontraban involucrados inmigrantes extranjeros, en 1884 se
form un Cuerpo de Gendarmes de las Colonias a cargo de mantener
el orden en Arauco, Malleco, Cautn, Valdivia y Llanquihue. Este cuerpo
fue finalmente disuelto y reemplazado en 1902 por un escuadrn de
Gendarmes con efectivos del ejrcito que cumpla la misma funcin de
resguardo (Aguila y Maldonado,1996: 76).
La vida diaria campesina era escenario de frecuentes hechos de vio-
lencia fsica, aunque no fueran el producto del accionar de delincuentes
profesionales. Los hombres en la hacienda estaban ligados al trabajo pro-
ductivo, mientras que las mujeres realizaban las tareas domsticas. La ven-
ta de comida y alcohol en sus casas, y la instalacin de cantinas o ramadas
constitua una manera adicional de obtener ingresos para la familia, o de
subsistencia para mujeres solas.
Los estudios sobre causas criminales demuestran que los asaltos y
rias al interior de esas propiedades eran frecuentes, motivados usual-
mente por el excesivo consumo de alcohol y culminando en lesiones
graves u homicidios (Arteaga, 1995: 184-187). Sin embargo, tal y como
sucedera en las ciudades, estos hechos se producen slo entre los es-
tratos populares del campo.
Violencia e inseguridad en el Chile moderno Hugo Frhling
301
El rpido proceso de urbanizacin iniciado en el siglo XIX y que se acele-
ra en las primeras dcadas de este siglo, traslada las imgenes y expresiones
de la violencia a un contexto distinto: el urbano y en especial el de la ciudad
de Santiago
3
.
Las Representaciones de la Violencia Delictual Urbana
(1930 - 1964)
En los aos que siguen a la crisis econmica de los aos treinta, la litera-
tura especializada de la poca da cuenta de una preocupacin por el
aumento de la delincuencia, constatada empricamente a travs del in-
cremento de las causas criminales ingresadas a los juzgados. El empresa-
rio Adolfo Ibez, en un trabajo presentado a la Conferencia Rotaria de
Puerto Varas, en 1940, sostiene :
El presente estudio, el esfuerzo que significa inmiscuirse en campo tan
ajeno al autor, quiere ser una contribucin a la obra inmensa de salvar
siquiera algunos de los miles de desgraciados que la delincuencia est
triturando cada ao en nuestro pas. Cogido por la impresin de vidas
deshechas por el delito; por la compasin de las familias aniquiladas; por
el horror de los crmenes nefastos, fui entrando en el estudio estadstico
de la espantosa epidemia... (Ibez, 1940:4).
Las cifras que da a conocer el autor son elocuentes: las causas criminales
ingresadas a los juzgados habran sido 88 mil en 1930, 67 mil al ao
siguiente, para alcanzar 141.000 causas el ao 1937. (Ibez, 1940:20). El
autor no es del todo riguroso en la definicin de los delitos a los que se
refiere. Sin embargo, sostiene que si se consideran los procesos por los
delitos principales- estafas, homicidios, hurtos, incendios, lesiones, ro-
bos - estos habran aumentado en 4.335 entre 1938 y 1939 (Ibez, 1940:
21).
Ibez asevera que el trmino medio anual de encarcelados por ro-
bos, hurtos, estafas, lesiones y homicidios alcanz a 17.838 en el quin-
quenio 1922-26, baj a 12.256 entre 1927 y 1931, para subir a 24.956
entre 1936 y 1938 (Ibez, 1940:29). A su vez, afirma que la cantidad de
reos por cien mil habitantes dobla la cifra de pases europeos como Ita-
lia, Francia e Inglaterra.
3. En 1930 un 51,6%de los 4.287.445 chilenos residan en zonas rurales, mientras que la
poblacin urbana alcanzaba al 49,4%. En 1940 la poblacin urbana haba pasado a ser el
52,5%y en 1952 el 60,2%. En 1970 ya era el 75,2%. Ver Censos Nacionales de Vivienda
y Poblacin, 1952, 1960 y 1970.
FLACSO-Chile/UNESCO
302
Las manifestaciones de profunda preocupacin por la delincuencia
continuaron durante los aos cincuenta. As lo atestigua, como lo vere-
mos, la discusin en el Senado del proyecto de ley que estableca los
estados antisociales. Esta haba sido una iniciativa del gobierno de Gabriel
Gonzlez Videla destinada a enfrentar los asaltos con violencia o intimi-
dacin, denominados cogoterismo
4
.
Cuatro aos despus, en 1958, el criminlogo Israel Drapkin critica la
lnea editorial de la prensa del momento que pone excesivo nfasis en el
aumento de la criminalidad y en la impunidad del delito, en la necesidad
de aumentar las penas e incrementar las fuerzas policiales, sin argumen-
tos serios(Drapkin 1958:119-125). Ello es expresivo de que la temtica
delincuencial se mantiene vigente como tema de debate nacional al acer-
carse los aos sesenta.
Estudios de los aos cuarenta sostienen que en la delincuencia inci-
den razones mdicas y de herencia , sociales y econmicas, las que a su
vez influyen en las condiciones morales en que viven y se reproducen los
sectores de pobres urbanos.
Salvador Allende, en su tesis de grado, sostiene que existe una evi-
dente influencia de las taras hereditarias y enfermedades degenerativas
en la etiologa de la delincuencia. Para ello se basa en estudios europeos
que demostraran la influencia de la epilepsia en la gnesis del delito.
Sostiene, asimismo, que otros factores etiolgicos son el alcoholismo, la
tuberculosis , las enfermedades venreas y la toxicomana (Allende, 1933:
12). Es por ello que en sus conclusiones recomienda enfrentar la delin-
cuencia a travs de medidas educativas y de salud pblica: ampliando y
difundiendo las escuelas experimentales para dbiles mentales, creando
y organizando a lo largo de todo el pas los servicios de higiene mental y
estableciendo servicios mdico-criminolgicos en penitenciarias y cr-
celes (Allende, 1933:18).
Como resulta evidente, los anlisis de la poca no pueden pasar por
alto los factores sociales y econmicos que predisponen al delito. Aqu
nuevamente se visualizan factores que han seguido repitindose en dca-
das posteriores. Desde luego, se seala como un factor que acelera la
delincuencia en la segunda mitad de los aos treinta a la crisis econmica
con sus secuelas de desocupacin, miseria y relajacin moral. Pero ense-
guida se alude a otras causas menos relacionadas con el ciclo econmico
y mucho ms con las transformaciones que experimenta la sociedad.
As, un primer elemento causante del aumento de la delincuencia es
el proceso de urbanizacin. Como sostiene Abraham Meersohn en una
4. Discurso del senador Pedro Alvarez, sesin ordinaria del 2 de Junio de 1954. Actas de
sesin ordinaria del Senado, 1954,Tomo I, p. 294.
Violencia e inseguridad en el Chile moderno Hugo Frhling
303
excelente tesis de prueba, el medio urbano es donde con mayor fre-
cuencia se cometen delitos debido a la mayor densidad poblacional, al
marcado contraste entre la riqueza de unos y la pobreza de otros, a la
abundancia de antros de vicio y corrupcin, as como a la inestabilidad
laboral (Meersohn, 1940: 9-15).
Un segundo factor de riesgo social es el de la desorganizacin familiar
acelerada por el llamado industrialismo que desplaza la produccin pri-
vada y modifica el sistema de vida familiar. Ahora los padres deben bus-
car su sustento fuera del hogar, dejando a los hijos al cuidado de las
madres y a veces de extraos. Ello repercute en la formacin moral del
nio, de la cual depende que ste no se convierta en un delincuente
precoz primero, y profesional ms tarde (Meersohn, 1940:22, 23).
La expresin ms devastadora de la desorganizacin familiar son los
menores abandonados, situacin que segn Meersohn trae consigo el
mayor grado de peligrosidad. Los menores abandonados nutren las filas
de vagos y mendigos. El autor sostiene que son alrededor de 4.000 los
mendigos de Santiago y alrededor de 6.000 los que vagan por la ciudad
sin dedicarse a actividad fija. Ellos constituyen delincuentes ocasionales.
Meersohn afirma que los vagos y mendigos seran ms perversos y
viciosos que los propios delincuentes habituales (Meersohn, 1940:31).
En esta materia el anlisis de Meersohn se relaciona con la opinin
ilustrada predominante en el siglo anterior, el XIX. El bajo pueblo vive en
un medio social vicioso o pervertido, lo que incide en la falta de una
formacin moral: el cuadro es de familias mal constituidas, padres alco-
hlicos, con hijos ilegtimos que terminan prostituyndose o convirtin-
dose en vagos y mendigos. Salvador Allende, en su tesis para optar al
ttulo de mdico se refiere a los mal-vivientes quienes representaran
una etapa de transicin entre la honestidad y el delito. Como tales, la ley
no los alcanza pero es preciso que la sociedad se defienda de ellos, y que
los proteja ya que all se preparan los elementos de contagio para la
delincuencia futura (Allende,1933:16).
Vagos y mendigos son, sin embargo, la expresin ms extrema del
problema de la indisciplina social y la falta de laboriosidad que constitu-
yen un importante germen de delincuencia. Adolfo Ibez, a quien ya nos
referimos, sostiene que la causa de la delincuencia no se encuentra en
los bajos salarios, y que los obreros y empleados viviran mejor si supie-
ran invertir bien sus sueldos y jornales, ya que les gusta comprar y fre-
cuentemente desperdician malamente el dinero, bebiendo o jugando
(Ibez, 1940:36).
El factor de riesgo que recibe mayor atencin durante esos aos es el
alcoholismo. El elevado consumo de alcohol en el pas queda demostra-
FLACSO-Chile/UNESCO
304
do por el hecho de que el 55,7% del total de ingresos a los estableci-
mientos penales corresponda a casos de ebriedad . De acuerdo con un
estudio del doctor Luis Cubillos sobre Delincuencia, Problema Biolgi-
co-Social y Legal citado por Meersohn, alrededor de 70 a 75% de los
homicidas chilenos tienen antecedentes de alcohlicos (Meersohn
1940:73). El mismo autor sostiene que las estadsticas del Servicio de
Investigaciones y del Instituto de Criminologa indican que la ebriedad
fue causa en un alto porcentaje de los casos de los delitos ms violentos,
como el homicidio, las lesiones y las violaciones.
Por ltimo, al igual que en dcadas posteriores se considera con fre-
cuencia que una de las principales causas de la criminalidad es su impuni-
dad. Ibez cita un discurso del Presidente de la Repblica en el que se
expresa que la mayor parte de los delitos cometidos en la ciudad de
Santiago quedan sin sancin, y repite:
Desde hace aos, existe la impresin de que gran parte de la delincuen-
cia en Santiago queda en la impunidad; son numerosas las personas ofen-
didas que no denuncian las infracciones de que han sido vctimas, por
considerar que son completamente intiles o ineficaces las molestias
(Ibez, 1940:25).
El autor concuerda plenamente con este punto de vista y expresa que la
causa directa del aumento de la delincuencia se encuentra en la indisci-
plina, fomentada por la impunidad.
De los textos examinados resalta la imagen del delincuente como
perteneciente a las clases bajas, viviendo en un medio en el que imperan
la violencia, el alcoholismo y la disolucin social. Se trata de un delin-
cuente individual, que en ocasiones acta acompaado de cmplices y
protegido por encubridores. No acta a travs de la asociacin perma-
nente con otros. Pero cules son los delitos ms preocupantes?
De los trabajos de Allende y Meersohn resaltan los delitos llamados
violentos contra las personas, como homicidios y lesiones. El primero
llega a afirmar que la criminalidad en Chile es por esencia de naturaleza
homicida (Allende 1933:18). Ibaez se refiere en cambio a la epidemia de
los robos, que en barrios populares constituyen el tpico cogoteo. To-
dos a su vez, se refieren a delitos que carecen de gravedad en s mismos
aunque puedan provocar temor en la poblacin y fomentar el desorden
social: vagancia, mendicidad y alcoholismo. Se ve avalada esa percepcin
por los datos estadsticos?
Violencia e inseguridad en el Chile moderno Hugo Frhling
305
La Realidad de la Delincuencia (1930 - 1964)
Como es sabido, las estadsticas policiales sobre delincuencia constitu-
yen un mero antecedente de la realidad, pero en ningn caso un reflejo
fiel de la misma, debido al porcentaje de hechos delictuales que no se
denuncian o que no son registrados por la polica. En el caso chileno
contamos con estadsticas publicadas sobre denuncias hechas a Carabi-
neros slo desde 1948. A su vez, la Polica de Investigaciones registra las
rdenes de investigar por diversos delitos slo a partir de 1944. Se cuenta
con informacin relativa a las aprehensiones realizadas por Carabineros
durante todo el perodo, aunque stas son ms bien un reflejo de la
actividad policial.
La informacin existente, da cuenta de una importante presencia de
los delitos contra las personas durante los aos cubiertos por las esta-
dsticas. En efecto, entre 1944 y 1949 se constata la tasa de homicidios
ms alta del perodo, que alcanza en 1947 a 10,72 homicidios por 100.000
habitantes. Tasas cercanas slo volvern a presentarse entre 1970 y 1973.
Es claro, sin embargo, que a partir de 1950 la tasa de homicidios investi-
gados por la Polica de Investigaciones se encuentra en declinacin. En el
caso de las denuncias por lesiones, stas se mantienen en altos niveles
durante el perodo 1948-1972, declinando en forma precipitada con pos-
terioridad. Sin otra informacin adicional resulta difcil interpretar estas
cifras. Sin embargo, si efectivamente un porcentaje significativo de homi-
cidios y lesiones ocurren como consecuencia de rias ocasionadas por el
alcohol, resulta natural que el paulatino aumento del ingreso de los sec-
tores populares y de su nivel educativo se refleje en un menor nmero
de casos.
Durante el perodo las tasas de denuncias por robos y hurtos mantie-
nen estabilidad y alguna tendencia a la disminucin. En suma, la natural
impresin psicolgica que crean los hechos de sangre y el hecho que
estos tengan altas tasas durante el perodo se conjugan para consolidar
la imagen pblica que es el hecho de sangre ocurrido predominantemen-
te entre personas del sector popular el que representa a la violencia
delictual durante este perodo.
Las Polticas de Seguridad
La inseguridad durante el perodo es enfrentada fundamentalmente a
travs de polticas estatales que aumentan la discrecionalidad y drasticidad
del sistema penal y que buscan promover la estabilidad de la familia leg-
FLACSO-Chile/UNESCO
306
tima y el control del consumo alcohlico. Todo ello en consonancia con
el diagnstico previo de que el desorden familiar y el excesivo consumo
de alcohol contribuan a la expansin del delito.
La expresin ms evidente de la mayor discrecionalidad policial es el
progresivo crecimiento de las detenciones por sospecha realizadas por
Carabineros, que se unen a detenciones por vagancia y mendicidad que
normalmente no terminan en condenas y que llegan a ser muy numero-
sas durante los aos treinta y cuarenta. Sostengo que se trata de un
aumento de la discrecionalidad policial porque no nos referimos a la
sospecha de haber cometido un delito concreto, sino que a la sospecha
de tener malos designios. En consecuencia, la detencin por sospecha
constituye un sistema de control dirigido a personas pertenecientes a las
capas populares a las que se define como peligrosas. Tal como se des-
prende del anexo N5, las detenciones por sospecha constituan el 11,8%
del total de detenciones en 1930, para pasar a ser el 35,2% del total de
detenciones en 1964. En 1930 se detuvo a 18.612 personas por sospe-
chas, mientras que en 1964 se detuvo a 173.288 por la misma razn.
El intento ms claro por aumentar la discrecionalidad del sistema de
justicia penal para enfrentar la delincuencia es la dictacin de la Ley 11.625
de Estados Antisociales, aprobada el 4 de Octubre de 1954 para enfren-
tar el delito de robo con violencia. Esta Ley, entre otras cosas, consagra
un criterio peligrosista en la legislacin penal definiendo estados
antisociales en los que incurriran determinadas personas que constitui-
ran un peligro para la sociedad por hallarse en situaciones que son caldo
de cultivo de delincuentes, por lo que ms tarde cometeran delitos. La
nueva Ley se diriga en contra de los homosexuales, los toxicmanos, los
vagos, los ebrios, los que falsearan su identidad, entre otros. Respecto
de ellos se planteaban en su artculo tercero medidas tales como la in-
ternacin en casas de trabajo agrcola, la obligacin de residir en lugar
determinado, caucin de conducta, etc. Estas medidas de seguridad se
adoptaran luego de un proceso judicial abreviado ante un juez. Como se
ve, aqu se aplicaban medidas restrictivas a la libertad personal sin la
necesidad de probar la comisin de un delito concreto. Esta parte de la
ley no se aplic por la no dictacin de su reglamento, pero en los hechos
permaneci vigente hasta 1994 en que fue derogada por la Ley 19.313.
La misma Ley 11.625 de Estados Antisociales introdujo una serie de
drsticas enmiendas a las penas aplicables a robos y hurtos. En su artcu-
lo 47 modific el artculo 450 del Cdigo Penal, prescribiendo que los
robos y hurtos del ttulo IX de dicho Cdigo se castigaran como consu-
mados desde que se encontraran en grado de tentativa. Con esto des-
apareca la pena aplicable a robos o hurtos en grado de tentativa o frus-
Violencia e inseguridad en el Chile moderno Hugo Frhling
307
trados. A su vez, el artculo 450 de la Ley en su segundo inciso elev a la
categora de delito independiente la comisin de robos o hurtos con uso
de armas. Las penas aplicables eran gravsimas y llegaban al presidio per-
petuo. La citada norma jurdica establece, adems, que los mayores de
18 aos que participaran en delitos de robo y hurtos con menores de
esa edad seran castigados siempre como autores, aunque slo hubieran
sido cmplices. Las sanciones as definidas fueron temperadas posterior-
mente por la Ley 13.303 de 1959
5
.
Adicionalmente, las polticas respecto de la estabilidad de la familia
legtima y de prevencin del consumo de alcohol buscaban actuar sobre
factores de riesgo que creaban condiciones para el aumento de la violen-
cia delictual. Entre estos se encontraban los hijos ilegtimos abandona-
dos, la indisciplina y el alcoholismo en los sectores populares.
La promocin de la familia legtima fue impulsada fundamentalmente
a travs de actividades de promocin y legislativas. La Ley facilit las
condiciones para el reconocimiento de hijos ilegtimos, previniendo de
este modo, como se crea en esa poca que estos evolucionaran hacia el
abandono, la vagancia y la delincuencia. Es as como la Ley 4808 de 1930,
impuso a los Oficiales del Registro Civil la obligacin de manifestar a
quienes iban a contraer matrimonio que podan legitimar en ese mo-
mento a los hijos comunes. Ello llev a legitimar a casi 19.000 hijos ileg-
timos por ao durante el perodo 1933-1937 (Meersohn, 1940:35).
La legislacin previsional reconoci tambin algunos privilegios para
los trabajadores casados, los que no se reconocieron para los solteros.
Es as como la ley de medicina preventiva aprobada en 1938 concedi a
los trabajadores casados y viudos un subsidio equivalente al 75% de su
salario si se ausentaban por enfermedad. Los solteros, reciban slo el
50%.
A partir de 1952 se aprob el pago de asignacin familiar para los
obreros, los que podan ser cancelados nicamente por hijos reconoci-
dos. Las prestaciones que proporcionaba la Caja del Seguro Obligatorio
slo procedan si los hijos eran reconocidos.
Los esfuerzos preventivos y represivos para disminuir el consumo de
alcohol no le iban en zaga a los que se hacan para promover la estabili-
dad familiar. Al alcoholismo se le atribuan en la poca fuertes prdidas
econmicas, adems de ser un inductor de los crmenes ms violentos.
La Ley de Alcoholes vigente en los aos treinta y cuarenta gravaba pesa-
damente a las nuevas vias que se plantaran , salvo a aquellas cuya pro-
duccin se destinara al consumo de la uva como producto, o a la fabrica-
5. Ver Burgos, Jorge : 26 y ss.
FLACSO-Chile/UNESCO
308
cin de pisco para la exportacin. Se haca obligatoria la enseanza en
todos los colegios de nociones de fisiologa que demostraran las conse-
cuencias del abuso de la bebida, se penaba adicionalmente a los que se
encontraran en manifiesto estado de embriaguez en la va pblica.
El conjunto de medidas legislativas, preventivas y represivas a las que nos
hemos referido, nos permiten aseverar que durante el perodo existe un
modelo de medidas de seguridad, consistente en que stas combinan
acciones represivas con otras de carcter preventivo y promocional rea-
lizadas siempre por el Estado. El instrumento utilizado es siempre el
sistema legal que acta a travs de sanciones o premios y gratificaciones.
El Estado es fuertemente regulatorio y no vacila en renegar de princi-
pios liberal-democrticos con el fin de responder a criterios peligrosistas
para enfrentar a los malvivientes. Tanto la ley penal como las medidas
sociales buscan consolidar una sociedad basada en un sistema familiar
fuerte y en un trabajador disciplinado. La evidencia de la poca sugiere,
sin embargo, que estos mecanismos de seguridad no obedecen a una
poltica criminal diseada cientficamente. Por otra parte, muchas de las
medidas puestas en prctica quedan en parte en el papel, como es el
caso de las campaas masivas de prevencin del alcoholismo.
La Violencia Poltica
La segunda mitad de los aos sesenta marca el inicio de nuevos padrones
de violencia poltica que si bien no son siempre estrictamente nuevos,
alcanzan niveles de intensidad desconocidos y culminan con la instala-
cin de un gobierno militar en 1973. Con ello, la preocupacin por la
delincuencia comn se atena.
Las cifras oficiales de delincuencia comn demuestran fluctuaciones
que no son muy serias en lo referente a robos . La tasa de denuncias por
robos era de 223,4 por cien mil en 1964 y pasa a ser de 284,2 por cien
mil en 1980. El incremento verdaderamente significativo y explosivo se
producir ms adelante, en las dcadas de los ochenta y noventa. La tasa
ms alta de denuncias con anterioridad a 1982 se produce en 1972. Los
hurtos, en cambio, sufren una baja constante. En lo referente a homici-
dios consignados por la Polica de Investigaciones, estos experimentan
una fuerte alza en los aos 1970 a 1973, para estabilizarse luego en nive-
les que pueden considerarse normales para todo el perodo.
Lo que constituye el signo distintivo de este subperodo es el creci-
miento de la violencia originada en propsitos poltico sociales y que
muchas veces se expresa a travs de acciones colectivas, constituyendo
una manifestacin de violencia intergrupal. A partir de 1967 es posible
Violencia e inseguridad en el Chile moderno Hugo Frhling
309
constatar un marcado aumento de los hechos de violencia, en parte de-
bido a la aparicin de nuevos actores sociales, como el movimiento cam-
pesino, poblador y de estudiantes.
Un reciente estudio sobre las causas de las violaciones a los derechos
humanos en Chile, calculada sobre la base de informacin periodstica,
que mientras en 1966 se registraron 37 hechos de violencia de carcter
poltico y social, en 1967 subieron a 89, en 1968 hubo 71, en 1969 se
registraron 151 y en 1970 hubo 219 (Frhling, 1999: 28). El nmero de
hechos de violencia experimenta un alza durante el gobierno de Salvador
Allende (1970-1973) y adems la composicin de dicha violencia se alte-
r sustantivamente. En efecto, pasaron a predominar hechos de violen-
cia calificados como terroristas, las tomas de terrenos, fundos e indus-
trias y las confrontaciones callejeras (Frhling, 1999:48). Otro estudio
que abarca el perodo 1947-1987 llega a la conclusin que el promedio
de hechos de violencia popular ocurridos durante el perodo presiden-
cial de Gabriel Gonzlez Videla (1947-1952) fue de 12,5 hechos, durante
Carlos Ibaez del Campo (1952-1958) fue de 10,6, durante Jorge
Alessandri Rodrguez (1958-1964) fue de 18,6, de 31,5 bajo Eduardo Frei
Montalva (1964-1970) y de 63,0 bajo Salvador Allende Gossens (1970-
1973) (Salazar, 1990: 132).
Estos conflictos intergrupales ocurran no slo en las grandes ciuda-
des, sino que se generalizaron enormemente en la zona rural. En 1967 el
nmero de conflictos rurales producto de huelgas y tomas lleg a 702,
en 1968 baj a 674, en 1969 subi a 1.275, en 1970 a 2.036 y en 1971 a
3.036 (De Vylder, 1976:204).
Bajo el gobierno de Allende el nivel de la confrontacin poltica subi
a niveles mucho mayores y en la oposicin pasaron a conformarse secto-
res que tambin realizaban actos de violencia y sabotaje. En una encuesta
realizada en Septiembre de 1972, un 83% de los entrevistados declara-
ban que en Chile se viva un clima de violencia, mientras que slo un 17%
declaraba que ello no era efectivo
6
.
El inicio del gobierno militar abri paso a la expansin de nuevas
formas de violencia poltica. Desde luego la represiva, producto del pro-
psito de desarticular a los partidos y grupos de oposicin y al accionar
armado de los grupos de oposicin al gobierno militar que comienzan a
actuar a fines de los aos setenta y que alcanzan su apogeo durante los
ochenta.
En materia de represin gubernamental el ao en que sta es ms
intensa es 1973, en que el informe de la Comisin de Verdad y Reconci-
liacin consigna 1.264 homicidios y desapariciones, que en muchos casos
afectan a delincuentes comunes. Posteriormente, el accionar de las fuer-
zas de seguridad gubernamentales se mantiene alto pero es ms selecti-
FLACSO-Chile/UNESCO
310
vo: 1974, 1975 y 1976 son los aos en que se registra un mayor nmero
de muertos y de desaparecidos, pero que resulta ms bajo que en 1973.
Naturalmente que a estos hechos se suman las detenciones por motivos
polticos, y el exilio de numerosos militantes de izquierda.
A fines de los aos setenta comienzan a actuar tambin organizaciones
armadas de la izquierda, las que realizan acciones de propaganda armada,
atentados explosivos contra bienes inmuebles, robos a mano armada y
atentados selectivos en contra de funcionarios militares y policiales. En
efecto, los aos en que se produce un mayor nmero de acciones son
1984, 1986, 1987 y 1988 (Frhling, y Waiser, 1995:112-113).
El conjunto de hechos a los que venimos aludiendo se dan en un
cont ext o econmico y social de pr ofundas t r ansfor maciones
socioeconmicas, caracterizado por la disminucin del tamao del Esta-
do y la privatizacin de empresas estatales. El pas se ve afectado por dos
fuertes recesiones : el ao 1975 y los aos 1982 -83. Todo ello condicio-
na altas tasas de desempleo durante largos aos, inestabilidad en el em-
pleo y lento crecimiento del producto. Una periodista definira el senti-
miento subjetivo de la poblacin, como de temor. Este temor tendra
diversas fuentes y no nicamente la probabilidad de ser afectado por la
violencia fsica. Ms an, algunos de esos temores podran explicar que el
orden poltico autoritario se considerara deseable y adecuado para pre-
venir precisamente los hechos que provocaban inseguridad. Patricia
Politzer se expresaba as respecto de la serie de entrevistas de vida que
realizara para obtener diversas visiones sobre la primera dcada del go-
bierno militar:
A medida que fue pasando el tiempo y fui escarbando en el corazn de
gente tan heterognea como un sacerdote, un militar, una militante co-
munista y un empleado de banco, comenc a percibir que el miedo era
un elemento comn a casi todos. Sus historias son tan distintas como
pueden serlo las vivencias de un Chicago Boy, de un minero del cobre,
de una voluntaria de la Secretara de la Mujer o de la madre de un dete-
nido-desaparecido. Sin embargo, en algn momento de la conversacin,
el temor surgi en forma ms o menos explcita y con razones ms o
menos fundadas. En algunos, era miedo a los militares; en otros, a la
cesanta; en el siguiente a la pobreza, al soplonaje, a la represin, al co-
munismo, a los marxistas, al caos, a la violencia o al terrorismo. Cada
uno tena el suyo (Politzer, 1985:10).
Con la llegada de la crisis econmica en 1982, aumenta la inseguridad
ciudadana y se multiplican los robos, que alcanzan en 1986 la hasta en
6. Revista Ercilla 13 a 19 de Septiembre de 1972, p. 11. Citado en: Valenzuela, Arturo. El
Quiebre de la Democracia en Chile. FLACSO. Santiago, 1988. Pgina. 188.
Violencia e inseguridad en el Chile moderno Hugo Frhling
311
tonces indita tasa de 581,5 denuncias por cada cien mil habitantes. Las
cifras de la Polica de Investigaciones de Chile indican que los robos con
violencia que le corresponde investigar aumentan en un 77% entre 1980
y 1986 (Blanco, Frhling y Guzmn, 1995).
Si bien algunos textos se refieren al aumento de la delincuencia (Jacob,
1984:47-48), lo cierto es que el fenmeno no logra el mismo impacto
que posteriormente tendr el incremento de la delincuencia bajo el rgi-
men democrtico. Las explicaciones para ello pueden ser distintas. Aqu
simplemente proponemos una: desde luego, el incremento de la violen-
cia delictual de los aos ochenta coincide con un ambiente de preocupa-
ciones cargado por la crisis econmica, el aumento del desempleo, el
incremento del terrorismo y de la polarizacin poltica. Ello oculta un
poco en el debate pblico y en la cobertura de prensa el fenmeno del
crecimiento de la delincuencia comn.
Ahora bien, el crecimiento de la accin represiva del gobierno y de
las actuaciones de los grupos armados concitan preocupacin y temor,
pero provocan bajos niveles de incertidumbre. En efecto, la actuacin gu-
bernamental es en trminos generales selectiva y se dirige en contra de
blancos relativamente definidos. Lo mismo sucede con las acciones terro-
ristas, las que slo en contadas ocasiones afectan a terceros no involucrados
en el conflicto poltico central. Algo distinto ocurre en la actualidad res-
pecto del temor a la delincuencia.
Delito y violencia en la actualidad
Con el restablecimiento democrtico, el temor al crimen comn ha pa-
sado a impregnar al conjunto de la sociedad, convirtindose en un tema
de discusin obligada y que ocupa un espacio preferente en las noticias
transmitidas por los medios de comunicacin. An ms importante, el
propsito de calmar la ansiedad ciudadana ha llevado a poner en prctica
un conjunto de medidas tendientes a enfrentar el sentimiento de insegu-
ridad colectivo y las nuevas caractersticas de la delincuencia.
Las Percepciones de la Violencia Urbana
Desde la instalacin de un rgimen democrtico en 1990, se nota una
fuerte percepcin de que la delincuencia ha crecido, que no se encuen-
tra bajo control y que el Gobierno debiera hacer ms por enfrentar el
fenmeno.
FLACSO-Chile/UNESCO
312
Tabla N 1
Prioridad otorgada por los chilenos a la delincuencia.
Aos 1989-1995
7
Temas Marzo Marzo Abril Junio Diciembre Noviembre
Delincuencia 21,5 64,0 62,7 56,4 40,0 35,0
Salud 46,3 38,8 44,1 49,2 50,0 38,0
Pobreza 30,9 26,0 32,2 39,0 50,0 48,0
Educacin 39,3 26,9 26,6 31,9 29,0 29,0
Sueldos 45,6 36,6 32,9 27,9 26,0 27,0
Empleo 44,5 27,3 28,5 23,4 30,0 30,0
Vivienda 19,0 22,2 20,2 19,0 20,0 17,0
Terrorismo 14,6 10,0 7,3 4,0
Protestas,
desrdenes 10,4 3,7 5,5 4,0 2,0
Fuente: Encuestas realizadas por CEP-Adimark (1989-1993) y por CEP (1994-1995).
Como se ve, a partir de 1990 la delincuencia se convierte en uno de los
tres temas considerados prioritarios por los chilenos. Ello, en desmedro
del terrorismo, las protestas y desrdenes, que progresivamente van
perdiendo significacin en la opinin de la poblacin en la medida en que
se trata de fenmenos cada vez ms aislados.
Tanto la tabla N1 como la N2 reflejan fluctuaciones en trminos de
la preocupacin ciudadana y la prioridad que le asignan al t ema
delincuencial. Sin embargo, stas parecen deberse a la relevancia o vio-
lencia de los hechos que describe la prensa, ms que a modificaciones en
la realidad de la delincuencia.
T TT TTabla N2
Evaluacin de la labor gubernamental en diversas materias
8
Temas Abril 1992 Junio 1993 Noviembre 1995
Educacin 63,1 49,9 61,0
Terrorismo 26,1 25,0 *****
Salud 41,0 21,5 41,0
Pobreza 28,7 18,4 29,0
Delincuencia 20,5 13,7 30,0
Fuente: Encuestas realizadas por CEP-Adimark (1992-1993) y CEP (1995)
7. La pregunta presentaba a los encuestados una lista de problemas. Se les peda que
indicaran los tres problemas ms importantes a los que el gobierno debera dedicar
mayor esfuerzo. El porcentaje de la tabla indica la proporcin de encuestados que inclu-
y el tema correspondiente dentro de los tres mencionados.
8. La encuesta peda evaluar la labor del gobierno con nota entre 1 (muy malo) y 7
(excelente). El porcentaje representa la proporcin de entrevistados que valor con
notas 5, 6 7 los temas indicados.
Violencia e inseguridad en el Chile moderno Hugo Frhling
313
De la encuesta se desprende que la evaluacin de la labor gubernamental
en materia de delincuencia es consistentemente una de las ms bajas en
las tres encuestas aludidas.
En 1993, 1996 y 1997 la firma ADIMARK en asociacin con el Centro
de Estudios Pblicos primero, y con la Fundacin Paz Ciudadana des-
pus, realiz encuestas centradas en el tema de la delincuencia.
Estas encuestas, realizadas en las mayores ciudades del pas, arrojaron
consistentemente un alto temor a la delincuencia, los robos y asaltos.
En Marzo de 1997, un 68,6% de los encuestados consider que la
cantidad de delincuencia era mayor que en el ao previo. Asimismo, un
84,2% de los encuestados consider que la delincuencia era ms violenta
que un ao antes.
Un porcentaje mayoritario de los entrevistados declar, a su vez, que
crea que la delincuencia aumentara en el futuro
9
. Las cifras de 1997 son
algo menores que en 1996, pero son significativamente mayores que en
1993. Este mayor temor no se modifica de acuerdo con la informacin
que arrojan las propias encuestas respecto de los porcentajes de entre-
vistados que han sido vctimas de algunas modalidades del robo durante
el ao previo
10
.
Una reciente encuesta de ADIMARK, realizada para Paz Ciudadana
en la comuna de Santiago, en 1996, revela que un 92,4% de sus residen-
tes piensa que podra ser objeto de un robo o asalto, un 44,2% de una
violacin o agresin sexual, y un 35,7% de un homicidio.
Sin embargo, un 0% de los habitantes del hogar de los entrevistados
haban sido vctimas de homicidio en los doce meses previos, y slo 0,5%
haba sido objeto de violacin u otra forma de agresin sexual .
La encuesta realizada por ADIMARK en 1993 estratifica las respues-
tas de acuerdo con el nivel socioeconmico, la posicin poltica y el
gnero de los entrevistados. Resulta significativo que los porcentajes de
quienes piensan que la delincuencia es ms numerosa y violenta que en el
pasado se correlacione positivamente con la edad y la posicin poltica
conservadora. Si bien en todas las edades se manifiesta el temor, ste es
significativamente mayor entre los mayores de 55 aos y los que tienen
posiciones polticas de derecha.
9. Delincuencia y Opinin Pblica (1997) Fundacin Paz Ciudadana y ADIMARK.
10. En la encuesta realizada en Marzo de 1996 un 73,5%de los entrevistados asever que
la delincuencia era mayor que el ao previo, mientras que en Marzo de 1993 slo un
58,5%sostena lo mismo. En 1996 un 67,8%sostena que la delincuencia aumentara,
mientras que en Marzo de 1993 tal porcentaje llegaba a 37,9%. Sin embargo, las diferen-
cias en los porcentajes de entrevistados que haban sido victimizados en ambos aos
eran mnimas. Los robos sin violencia sufridos por los entrevistados en 1996 eran mayo-
res que los declarados en 1993. Pero los robos con violencia fsica en lugares pblicos
eran mayores en 1993 (14,7%contra 12,4%).
FLACSO-Chile/UNESCO
314
El aumento de la percepcin de violencia ha coartado significativamente
la libertad de movimiento de las personas. Las tres encuestas arrojan
porcentajes mayoritarios de personas que han dejado de ir a ciertos
lugares, que han dejado de salir a ciertas horas y que han reforzado la
seguridad de sus casas.
Antes de analizar en mayor detalle las modificaciones que ha experi-
mentado el temor hacia la delincuencia, nos concentraremos en el exa-
men de la realidad de la delincuencia. Para ello nos concentraremos tan-
to en las cifras oficiales de denuncias a la polica, como en los resultados
de una encuesta de victimizacin realizada durante 1997 por el PNUD
en el marco de este proyecto.
La Realidad de la delincuencia
Las tasas de denuncias registradas por Carabineros reflejan una consis-
tente tendencia al crecimiento de los robos a partir de 1982, los que
alcanzan su punto ms alto en 1991, en que la tasa de denuncias llega a
614,2 por cien mil. Ese incremento es sin duda muy importante, ya que
en 1980 era de slo 284,2 por cien mil.
Desde 1991 esa cifra disminuye, aunque sigue estando muy por enci-
ma de las tasas histricas. Vuelve a experimentar un crecimiento, sin
embargo, en 1997 y 1998. A primera vista esta tasa de robos es muy alta
a nivel internacional, pero las comparaciones son difciles, porque nues-
tra definicin de robos incluye actos que en otros pases recibiran otra
calificacin jurdica.
El nico otro delito que experimenta al parecer un crecimiento sustan-
cial es el referido al trfico de estupefacientes. Los aprehendidos por dicho
delito pasaron de 254 en 1977 a 10.119 en 1992, segn datos de Carabine-
ros de Chile
11
.
Al interior de los robos existen dos aspectos fundamentales que con-
viene tomar en cuenta. El primero es que entre los aos 1980 y 1992 se
detecta un fuerte crecimiento de los robos con violencia o intimidacin,
los que segn cifras de la Polica de Investigaciones experimentan un
incremento de 66,5 % (Blanco, Frhling y Guzmn: anexos). Ms impor-
tante que este crecimiento es el hecho que la modalidad de estos asaltos
se ha modificado sustantivamente en aos recientes. En efecto, se detec-
tan bandas de asaltantes que actan armados en contra de bancos, enti
11. Cabe indicar que los casos de trfico de drogas no se denuncian porque no existe una
vctima propiamente tal, como sucede con el robo, por ejemplo.
Violencia e inseguridad en el Chile moderno Hugo Frhling
315
dades financieras y establecimientos comerciales, utilizando tcticas que
en el pasado eran monopolio de los grupos armados de carcter polti-
co
12
. Asimismo, la prensa da cuenta con cierta frecuencia de la ocurren-
cia de asaltos armados a hogares, lo que, sin duda, constituye un factor
que produce fuerte temor en la poblacin.
Un segundo factor de importancia es que el aumento de denuncias
por robo crece significativamente en las comunas ms ricas de la Regin
Metropolitana. En el caso de Vitacura alcanza en 1992 a 3.214 denuncias
por cien mil habitantes, en Las Condes a 2735,8 por cien mil y en Provi-
dencia a 5.237,1 por cien mil habitantes en ese ao. Los delitos contra la
propiedad aumentan en rangos significativamente mayores durante esos
aos en las comunas ms pudientes, mientras que los delitos contra las
personas son ms numerosos en las comunas populares. El incremento
del temor en los sectores ms influyentes del pas ha permeado, sin duda,
a los medios de comunicacin y a la opinin general del pas, contribu-
yendo al sentimiento colectivo.
Este aumento de la percepcin de temor frente a la delincuencia puso
de relieve el deterioro de los medios policiales y judiciales frente a los
nuevos desafos. Un ndice de ello ha sido la disminucin en la relacin
nmero de habitantes por polica que se desprende de las dotaciones
mximas fijadas por ley.
Tabla N 3
Nmero de habitantes por polica segn dotacin
mxima asignada por ley
Ao Poblacin Carabineros Investigaciones Total Hab/Policas
1933 4.420.363 17.713 1.631 19.344 228,51
1941 5.094.495 18.713 2.954 21.667 235,13
1954 8.183.524 18.771 2.060 20.831 392,85
1963 8.183.524 20.930 2.424 23.354 350,41
1968 9.134.462 22.000 2.554 24.554 372,02
1975 10.336.560 22.482 6.514 28.996 356,48
1984 11.855.655 28.341 6.514 34.855 340,14
1990 13.099.513 30.341 6.514 36.855 355,43
1994 13.994.355 36.759 6.514 43.273 323,40
Fuente: Recopilacin de Leyes y Decretos. Contralora General de la Repblica 1932-1994,
Estimaciones y Proyecciones de Poblacin 1950-2050. INE-CELADE, 1996.
12. Vase por ejemplo: Banda de Asaltantes Usaba Tcticas Subversivas. La Epoca, 10
de Julio de 1997. Pgina 20.
FLACSO-Chile/UNESCO
316
Frente a la nueva situacin creada, las polticas de seguridad y los meca-
nismos de seguridad privados han experimentado una transformacin
sustantiva.
Sin embargo, tanto en lo relativo a las circunstancias en que siente
temor la poblacin, como en lo relativo a su satisfaccin con la protec-
cin policial, existen importantes diferencias entre estratos sociales. Los
sectores que se sienten ms vulnerables son, sin duda, los sectores de
ingresos bajos y medios.
Tabla N 4
Situaciones de Temor y Satisfaccin con la
Proteccin Policial, por Estrato Socioeconmico
Estrato Socioeconmico
Alto Medio Bajo
Experimenta mayor temor:
- Al regreso a casa de noche 48,3 62,7 66,6
- Cuando sale de su casa al trabajo 32,8 56,6 63,3
- Dentro de su casa en la noche 25,5 30,9 34
Satisfaccin con la proteccin policial:
- Satisfecho 48,9 36,5 35,6
- Insatisfecho 24,8 44,7 45,5
- Ms o menos 26,3 18,8 18,8
Fuente: Centro de Estudios Pblicos (1993)
Las razones para este temor surgen de la percepcin de que muchos de
quienes se encuentran en situacin de riesgo social consumen adems
drogas y alcohol, por lo que estn sometidos a formas importantes de
descontrol.
Los estudios existentes asumen (aunque todava no est probado em-
pricamente) que existe una estrecha asociacin entre el consumo de
pasta base en los sectores poblacionales de Santiago y la aparicin de
nuevas formas de violencia y delincuencia (Bengoa, Jos:14). El consumo
de pasta base contribuye a la desintegracin de la familia de extraccin
popular y adems al aumento de la violencia, rompiendo definitivamente
con toda forma de integracin social.
Violencia e inseguridad en el Chile moderno Hugo Frhling
317
La sociloga Doris Cooper, sostiene al respecto, que los asaltos a
mano armada a domicilios, que han aumentado en aos recientes, son
cometidos en general por delincuentes que no son profesionales y que
consumen drogas y alcohol. De all la violencia con la que actan (Cooper,
1992: 53).
La representacin social de la violencia urbana en la actualidad est
entonces fuertemente asociada a la delincuencia comn y en particular,
al delito de robo con violencia. Quienes escriben o comentan respecto
de la delincuencia tienden a visualizar al robo con violencia como la ex-
presin ms peligrosa y recurrente de la violencia urbana. Esto coincide,
como veremos, con las cifras indicativas provenientes de las estadsticas
policiales.
Parte del temor expresado por la poblacin proviene asimismo del
crecimiento desmesurado de la ciudad de Santiago y de la profundizacin
de los padrones de segregacin social que la caracterizan. La Poltica
Nacional de Desarrollo Urbano promulgada en 1979 elimin la norma
sobre lmites urbanos, abriendo la posibilidad de incorporar al uso
urbano casi 65.000 hectreas, lo que contribuy notablemente a hacer
ms difcil el patrullaje policial de la ciudad, incentiv el surgimiento de
nuevos barrios en los que los vecinos no se conocan y posibilit las
polticas de erradicaciones.
Estas se realizaron entre 1979 y 1985 y consistieron en que alrede-
dor de 30 mil familias que habitaban en campamentos localizados en la
zona Oriente de la ciudad fueron erradicadas e incorporadas a progra-
mas de vivienda social en la periferia de bajos ingresos (Sabatini:4). Este
proceso de concentracin de la pobreza en reas carentes muchas veces
de los servicios bsicos imprescindibles, y que obligaba a largos viajes de
sus habitantes para conseguir trabajo, tuvo efectos negativos en trmi-
nos de concentrar patologas sociales en estas comunas receptoras de
masivos contingentes de pobres urbanos (Sabatini, 1997:15).
Informes de funcionarios municipales de las comunas receptoras de
er r adicados y escr it os en los aos ochent a, dan cuent a que las
erradicaciones tuvieron un fuerte impacto negativo sobre la seguridad
de personas y bienes. En muchos casos, las nuevas poblaciones concen-
tran experiencias de desorden social y de delincuencia (Frhling y Sandoval,
1997:267). Nuestra hiptesis, no comprobada, es que los cambios expe-
rimentados por la ciudad tuvieron dos efectos: primero, las experiencias
sociales se volvieron ms impersonales y transitorias, por lo que se difi-
cultaron los mecanismos de control social. Asimismo, el proceso de con-
centracin de la pobreza en zonas geogrficas especficas aumenta la
posibilidad para que exista una masa crtica y para que se consoliden
subculturas que rechazan el sistema legal.
FLACSO-Chile/UNESCO
318
La percepcin de temor ha significado en primer lugar un aumento
significativo del gasto privado en seguridad, que se ha traducido en una
fuerte demanda por servicios de seguridad privados, alarmas y seguros.
De la misma manera se ha incrementado el gasto pblico en policas,
pero tambin en el sistema de justicia penal en su conjunto: Juzgados del
Crimen, policas, Servicio Nacional de Menores y Gendarmera. Las po-
lticas pblicas destinadas a enfrentar la inseguridad ciudadana han pasa-
do a constituir un rea de permanente preocupacin gubernamental.
Hasta ahora, los programas destinados a estimular la participacin ciuda-
dana, realizados por la Secretaria General de Gobierno, son pequeos.
La encuesta de ADIMARK y Paz Ciudadana realizada en 1996 consul-
taba a los entrevistados por el tipo de conductas adoptadas para enfren-
tar el temor al crimen. Las mayores preferencias se expresan por con-
ductas evitativas y por la adquisicin de medios fsicos tendientes a re-
forzar la seguridad de las casas
13
. Ello se manifiesta en el aumento de la
demanda por productos de seguridad y servicios privados de seguridad.
Un anlisis sobre el costo de la delincuencia de 1994, sostiene que en ese
ao se gastaron $66.840.000 en servicios de vigilancia, $7.737.000 en
seguros de robo con fractura y que se vendieron $14.449.000 en pro-
ductos de seguridad nacionales (Fundacin Paz Ciudadana, 1994).
El aumento de la demanda por proteccin ha llevado a algunos auto-
res a proponer una mayor desregulacin del sector privado para la pro-
visin de unidades adicionales de s