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DENOMINAO DE BENS PBLICOS ADMINISTRADOS
PELOS PODERES EXECUTIVO E JUDICIRIO. ATO
LEGISLATIVO INCONSTITUCIONAL, POR USURPAO
DE COMPETNCIA, A TEOR DO ART. 2 DA LEI MAIOR,
QUE CONSAGRA A SEPARAO E INDEPENDNCIA
DOS PODERES
Kley Ozon Monfort Couri Raad
2005
Denominao de bens pblicos
administrados pelos Poderes Executivo
e Judicirio. Ato legislativo
inconstitucional, por usurpao de
competncia, a teor do art. 2 da Lei
Maior, que consagra a separao e
independncia dos Poderes.
KLEY OZON MONFORT COURI RAAD
Consultora Legislativa da rea I
Direito Constitucional, Eleitoral, Municipal, Direito Administrativo, Processo
Legislativo e Poder Judicirio
JUNHO/2005
Kley Ozon Monfort Couri Raad 2
Denominao de bens pblicos administrados pelos Poderes Executivo e Judicirio Nota Tcnica
2005 Cmara dos Deputados.
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que citadas a autora e a Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados. So vedadas a venda, a
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da Cmara dos Deputados.
Cmara dos Deputados
Praa 3 Poderes
Consultoria Legislativa
Anexo III - Trreo
Braslia - DF
Kley Ozon Monfort Couri Raad 3
Denominao de bens pblicos administrados pelos Poderes Executivo e Judicirio Nota Tcnica
Denominao de bens pblicos administrados
pelos Poderes Executivo e Judicirio. Ato
legislativo inconstitucional, por usurpao de
competncia, a teor do art. 2 da Lei Maior, que
consagra a separao e independncia dos
Poderes.
1. Tendo j elaborado inmeros trabalhos sobre a denominao de
bens pblicos administrados pelo Poder Judicirio (denominao de Fruns, entre outros)
e pelo Poder Executivo (aeroportos, rodovias, escolas pblicas, estdios desportivos,
hospitais, ruas, parques etc.) sempre concluindo pela inconstitucionalidade de projetos de lei
que a isso objetivavam, fui surpreendida pelos fatos que seguem.
Inicialmente, porm, devo enfatizar as razes pelas quais assim
conclua, antes mesmo que a COMISSO DE CONSTITUIO E JUSTIA E DE
REDAO houvesse assentado entendimento uniforme sobre a questo.
Para mim a inconstitucionalidade residia e ainda reside no
cnon constitucional consagrado no art. 2 da Lei Maior, segundo o qual
So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o
Executivo e o Judicirio.
Ora, atribuir-se, por lei ato legislativo denominao a bem
pblico administrado por Poder, que no o Legislativo, , sem sombra de dvida, evidente
violao da independncia dos Poderes, por isso que foram rechaados, em mltiplas
oportunidades, PLs que pretendiam atribuir denominao a edifcios-sede de Fruns, da
competncia do Poder Judicirio estadual, de ruas e praas, da competncia do Poder
Executivo local, isto , do Municpio respectivo, e assim por diante.
2. A COMISSO DE CONSTITUIO E JUSTIA E DE
REDAO havia editado, em 1 de dezembro de 1994, a smula n 3 de suas reiteradas
deliberaes, do seguinte teor:
Matria: Denominao de rodovia e de logradouro pblico
1. ENTENDIMENTO:
Projeto de lei que d denominao a rodovia ou logradouro
pblico inconstitucional e injurdico.
2. FUNDAMENTO:
2.1. art. 61, 1, II, e, da Constituio Federal
2.2. 1 e inciso II, do art. 164, do Regimento Interno
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Denominao de bens pblicos administrados pelos Poderes Executivo e Judicirio Nota Tcnica
3. PRECEDENTES:
3.1. Projetos de lei ns. 3.068/92, 3.870-A/93, 1475/91 e
2655-A/92
Declarados prejudicados, de ofcio, pelo Presidente da
CCJR, em reunio realizada em 22/09/93 (17 Reunio
Ordinria de 1993).
3.2. Projeto de lei n 3.357-A/92
Declarado prejudicado, de ofcio, pelo Presidente da
CCJR, em reunio realizada em 27/10/93 (20 Reunio
Ordinria de 1993 Ofcio n D 493/93-CCJR).
3.3. Projeto de lei n 541/91
Declarado prejudicado, de ofcio, pelo Presidente da
CCJR, em 29/09/91. Ofcio n P 155/91 CCJR.
Sala das Comisses, em 01 de dezembro de 1994.
Deputado JOS THOMAZ NON
Presidente
3. Inobstante isto, a Consultoria Legislativa foi acionada pelo ento
Presidente da Comisso de Constituio e Justia e de Redao, Deputado JOS ANIBAL,
para dirimir conflito entre a smula n 3 e a Lei n 6.682 de 27 de agosto de 1979, em
expediente que reproduzo:
Em 01 de dezembro de 1994 foi editada a Smula n 03 de Jurisprudncia,
cuja cpia segue anexo, fulcrada em decises reiteradas da Comisso, concludentes pela
inconstitucionalidade e injuridicidade de projeto de lei que atribui denominao a rodovia
ou logradouro pblicos.
Nota-se, entretanto, que, embora baseada em pareceres tcnicos da mais alta
monta, elaborados por membros da Comisso na poca, carece a mesma de
fundamentao jurdica prpria.
Em contraposio a esse entendimento, segue em anexo cpia da Lei n
6.682/79, que fundamenta orientao seguida pelo Ministrio dos Transportes, uma vez
que exige prescrio legal para a denominao de rodovia ou logradouro pblico.
Por isso, venho, por meio deste, solicitar a V.S. a elaborao de estudo sobre o
assunto, a fim de que se possa colher subsdios para a viabilizao tcnico-jurdica da
Smula, em face da lei supracitada.
Veio, ento, a lume, a 10 de julho de 1998, parecer da ilustre
Consultora, Dra. SUELY PLETZ NEDER, em que consigna, vestibulamente, no ser
acertado o fundamento legal da referida smula, eis que no tm aplicabilidade espcie,
por ser de todo estranhos matria sobre a qual versa a deciso por ela traduzida, os artigos
constitucional e regimental dados como seu suporte:
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Denominao de bens pblicos administrados pelos Poderes Executivo e Judicirio Nota Tcnica
Art. 61, 1, II, e, da Constituio Federal:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer
membro ou comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional, ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais
Superiores, ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos
previstos nesta Constituio.
1 So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis
que:
(...)
II disponham sobre:
(...)
e) criao, estruturao e atribuies dos Ministrios e rgos da administrao
pblica.
(...)
Art. 164, 1 e inciso II, do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados:
Art. 164. O Presidente da Cmara ou de Comisso, de ofcio ou mediante
provocao de qualquer Deputado, declarar prejudicada matria pendente de deliberao:
(...)
II em virtude de prejulgamento pelo Plenrio ou Comisso, em outra
deliberao.
1 Em qualquer caso, a declarao de prejudicialidade ser feita perante a
Cmara ou Comisso, sendo o despacho publicado no Dirio do Congresso Nacional.
(...)
Em seguida Sua Senhoria afirmou
Por oportuno, ademais, destaca-se que em sede constitucional inexiste qualquer
vedao nominao de rodovia ou logradouro pblico. Ao contrrio, a sua licitude
assegurada pela Lei n 6.682, de 27/08/79, que, embora editada antes de promulgao
da CF de 1988, foi por ela recepcionada, pois, no colide com seus princpios ou regras.
certo que essa autorizao legal no incondicionada, tanto assim que os
artigos 1 e 2 da lei citada estabelecem os requisitos a serem observados para que seja
atribuda denominao queles bens pblicos.
para concluir:
Assim sendo, por entendermos inexistente qualquer eiva de inconstitucionalidade
ou injuridicidade em projeto de lei que pretenda dar rodovia ou a logradouro pblico
denominao tema, ademais, passvel de ser tratado por iniciativa parlamentar,
refugindo aos de competncia privativa do Presidente da Repblica, deixamos de
relacionar os fundamentos jurdicos capazes de sustentar a smula dessa Comisso de
Constituio e Justia e de Redao, tal qual o solicitado.
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Denominao de bens pblicos administrados pelos Poderes Executivo e Judicirio Nota Tcnica
4. Posteriormente tomei conhecimento da seguinte situao.
O Deputado MICHEL TEMER, ento Presidente da Cmara, em
expediente datado de 2 de julho de 1997, dirigiu-se ao Deputado SEVERINO
CAVALCANTI, devolvendo-lhe, nos termos do art. 137, 1, II, b, do Regimento Interno, o
Projeto de Lei n 3.282, de 1997, de sua autoria, pretendendo dar BR-232 a denominao de
Rodovia Frei Damio, que no poderia ter seguimento, porquanto a matria era considerada
inconstitucional e injurdica, em face da smula n 03 da Comisso de Constituio e
Justia e de Redao. O mesmo expediente sugeria que a pretenso fosse deduzida sob a
forma de indicao, como previsto no art. 113 do RI.
Inconformado, ingressou o parlamentar com recurso, que tomou o n
178/87, com base no art. 137, 2 do RI, a ser submetido ao Plenrio, alinhavando, quanto
ao mrito, em resumo, os seguintes argumentos, como consta do relatrio do parecer ao
recurso:
1) que no existe regra regimental autorizando a formulao de
smulas, pelas comisses, com carter vinculante sobre outros rgos da Casa;
2) que matria da natureza da tratada no projeto no pode ser considerada
evidentemente inconstitucional, j que evidente apenas aquilo que no pode ser
compreendido de modo diverso, o que no foi o caso de pelo menos um precedente verificado
na CCJR, o do PL n 6030/90, de idntica natureza, o qual, mesmo aps a edio da
smula, recebeu parecer pela constitucionalidade; e 3) que, alm da falta de evidncia da
inconstitucionalidade, a iniciativa parlamentar de projetos dessa natureza seria, ao
contrrio, perfeitamente adequada Constituio Federal, no interferindo com a
competncia privativa do Presidente da Repblica para iniciar projeto de lei versando
sobre atribuies dos Ministrios e rgos da administrao pblica, eis que legislar
sobre atribuies significa regular essa matria, seja mediante a criao, a modificao ou
a extino do respectivo direito normativo no respeitante a competncias, prerrogativas,
poderes, e no, legislar preceito de contedo administrativo como o que se contm numa lei
que, como no caso, d nome a uma obra pblica, para distingu-la com determinado
designativo.
Submetido o recurso previamente CCJR, teve a relat-lo o ento
Deputado NILSON GIBSON, que se manifestou favoravelmente em parecer que no
chegou a ser apreciado pela Comisso.
Designado novo Relator, o Deputado NELSON OTOCH, solicitou
a elaborao de parecer pela improcedncia do pleito, minutado pela ilustre Consultora
MARIA DIOGENILDA DE ALMEIDA VILELA, que, paralelamente, produziu
informao tcnica, em que declara por dever de ofcio ser oportuno prestar os
esclarecimentos conforme transcrevo:
a) A Presidncia da CCJR, em julho de 1998, encomendou estudo
Consultoria Legislativa acerca de conflito entre a Smula da Jurisprudncia n 3 e o art.
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Denominao de bens pblicos administrados pelos Poderes Executivo e Judicirio Nota Tcnica
2 da Lei n 6.682, de 27 de agosto de 1979, que Dispe sobre a denominao de vias
e estaes terminais do Plano Nacional de Viao, e d outras providncias.
b) A razo do conflito estaria consubstanciada, basicamente, no art. 2 da
referida lei, que diz: Mediante lei especial, e observada a regra estabelecida no artigo
anterior, uma estao terminal, obra de arte ou trecho de via poder ter, supletivamente, a
designao de um fato histrico ou de nome de pessoa falecida que haja prestado relevante
servio nao ou humanidade.
c) Colhem-se do parecer da lavra da Consultora Legislativa, Suely Pletz
Neder, ento elaborado em cumprimento quela solicitao, os seguintes argumentos:
V-se, portanto, que os dispositivos mencionados pela Smula CCJR n
03 so de todo estranhos matria sobre a qual versa a deciso por ela
traduzida.
Por oportuno, ademais, destaca-se que em sede constitucional inexiste
qualquer vedao nominao de rodovia ou logradouro pblico. Ao contrrio,
sua licitude assegurada pela Lei n 6.682, de 27/08/79, que, embora editada
antes da promulgao da CF de 1988, foi por ela recepcionada, pois, no colide
com seus princpios ou regras.
certo que essa autorizao legal no incondicionada, tanto assim que
os artigos 1 e 2 da lei citada estabelecem os requisitos a serem observados para
que seja atribuda denominao queles bens pblicos.
Assim sendo, por entendermos inexistente qualquer eiva de
inconstitucionalidade ou injuridicidade em projeto de lei que pretenda dar
rodovia ou a logradouro pblico denominao tema ademais, passvel de ser
tratado por iniciativa parlamentar, refugindo aos de competncia privativa do
Presidente da Repblica, deixamos de relacionar os fundamentos jurdicos
capazes de sustentar a smula dessa Comisso de Constituio e Justia e de
Redao, tal qual o solicitado.
d) As concluses acima foram acatadas pela CCJR. Refletindo o novo
entendimento, a Lei n 9.875, de 25 de novembro de 1999, originria do Poder
Legislativo. Denomina Rodovia Ulysses Guimares a BR-282.
5. Tendo j, por diversas ocasies, como inicialmente esclareci, me
manifestado pela inconstitucionalidade de projetos de lei com propostas no mesmo
sentido dos ora versados, julgo ser importante trazer colocao outros elementos.
6. preciso ter presente, antes de mais nada, que o tema
denominao de bens pblicos, quer de uso comum (como praias, praas, parques,
ruas, avenidas, rodovias, ferrovias, aeroportos, estaes de metr, rodovirias,
ferrovirias e, eventualmente, outros), quanto os de uso especial (como edifcios-sede do
Poder Judicirio, auditrios, bibliotecas, anexos, plenrios, salas e alas ocupadas por
rgos do Poder Legislativo) h de ter como bssola a Constituio Federal,
sobretudo seus princpios reitores, como o do art. 2, e no as disposies usadas como
supedneo da smula n 3.
Kley Ozon Monfort Couri Raad 8
Denominao de bens pblicos administrados pelos Poderes Executivo e Judicirio Nota Tcnica
O cnon da SEPARAO DOS PODERES, alm de prestigiado
pelo art. 2
So Poderes da Unio, indepentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e
o Judicirio
foi erigido como clusula ptrea, no art. 60, 4, III, tolhendo qualquer investida de
modificao da Constituio, ainda que s meramente tendente a abol-la.
7. Note-se que a smula, multiplamente referida, tinha por epgrafe:
a denominao de rodovia e de logradouro pblico.
A sua revogao, ao que se deduz da leitura dos pronunciamentos
indigitados, se deve Lei n 6.682, de 27 de agosto de 1979, cujo art. 2 faz depender a
denominao de lei especial.
Penso, com a mxima venia, que a confuso se instalou e, em breve,
pairar o caos, no se repensando imediatamente o assunto.
Continua de p o princpio da separao dos Poderes, positivado
no art. 2 do Texto Supremo e ele que rege, como atrs sublinhei, a temtica em toda a sua
extenso.
Como dito e redito, a providncia de eliminao da smula foi
determinada pela existncia de lei (inconstitucional) que disciplina, apud ementa, a
atribuio de denominao s vias e estaes terminais do Plano Nacional de Viao.
H ainda outras, que se tisnam, tambm, de inconstitucionalidade,
mas das quais no se falou, talvez por pejo: a Lei n 1909, de 21 de julho de 1958, sobre a
denominao dos aeroportos e aerdromos nacionais e a Lei n 7.565, de 19 de
dezembro de 1986, cujo art. 22, pargrafo nico, estatui que a lista de aeroportos
internacionais ser publicada pela autoridade aeronutica brasileira, e suas denominaes
podero ser modificadas mediante lei federal, quando houver necessidade tcnica dessa
alterao.
8. A suposta revogao da smula no teria, por conseqncia,
sentido quanto aos logradouros pblicos, em relao aos quais nenhuma lei h regendo sua
denominao, at por que se sujeitam ineludivelmente competncia municipal (art. 30, I,
da CF), o que comprometeria duplamente projeto de lei federal que viesse a faz-lo.
9. De outra maneira, durante a vigncia da smula, por que nela no
includos, poderia ser tido como constitucional projeto de lei conferindo ou modificando
nomes de aeroportos, em face da disciplina legal existente, e de outros bens administrados
pela Unio como, por exemplo, escolas, hospitais, estdios desportivos e tantos mais, cuja
denominao no foi tangida por previso legal. Estaria, por acaso, aberto o caminho para
Kley Ozon Monfort Couri Raad 9
Denominao de bens pblicos administrados pelos Poderes Executivo e Judicirio Nota Tcnica
dar nome a tais bens, tanto antes, como durante e depois da smula?! Interpretao que
levaria ao absurdo seria a que admitisse, agora, a constitucionalidade de uns e o prejuzo dos
demais.
10. Por outro ngulo, a revogao da smula, a meu sentir, no
significa ter o vazio o condo de transformar em constitucional o que sempre foi
inconstitucional e assim tem de ser proclamado.
Considero que, acima de tudo, h que se aplicar a CONSTITUIO,
a lei maior, a lei das leis, a ser tomada superiormente. O primeiro cotejo a ser feito, quando
da anlise de proposies, com ela e, se patenteada divergncia, todos os demais requisitos
arrolados no art. 32, IV, a, do Regimento Interno (legalidade, juridicidade, regimentalidade e
tcnica legislativa) restam prejudicados.
11. Por derradeiro, com todo o respeito pelos que possam pensar
diferentemente, expendo tambm meu entendimento contrrio tese defensria de que,
enquanto no declarada pelo Supremo Tribunal Federal a inconstitucionalidade de uma lei,
deve ela ser cumprida, inclusive pelo Poder incumbido pela Constituio de elaborar as leis,
o Legislativo.
Justifica-se essa posio pelas razes retro expostas.
Diga-se, en passant, que o produto do Poder Legislativo, atribuindo
denominao a bens pblicos, no pode sequer ser considerado lei, em sentido estrito, pois
que no detm a abstrao e a generalidade, caractersticas imprescindveis. , na verdade,
lei somente em carter formal, lei de efeito concreto, que de lei s tem mesmo o nome,
transitando mais no campo do ato administrativo material, pois que se esgota no
momento exato em que editada.
Se lei eivada de inconstitucionalidade, ainda no retirada do
comrcio jurdico, pretender projetar-se em outra, que nela se apia, contaminando-a, deve a
COMISSO DE CONSTITUIO E JUSTIA E DE CIDADANIA, durante a sua
tramitao, denunciar o vcio que macula a proposio, impedindo que prossiga no iter
procedimental. esse o comportamento que a ela se impe.
12. Sintetizando: a circunstncia de ter sido retirada, da smula das
deliberaes reiteradas da CCJC, a de n 3 por sinal incompleta e mal fundamentada,
gerando mais dvidas do que o almejado, que era a simplificao e agilizao da apreciao
de projetos no impede se configure a violao do art. 2 da CF (SEPARAO DOS
PODERES) por proposies que postulam atribuir (por lei) denominaes a bens pblicos
administrados por outros Poderes, reconhecendo-se a inconstitucionalidade das vigentes
leis que menosprezam aquele princpio, de magnitude tal que alado a categoria de clusula
Kley Ozon Monfort Couri Raad 10
Denominao de bens pblicos administrados pelos Poderes Executivo e Judicirio Nota Tcnica
ptrea (art. 60, 4, III).
Tal postura legislativa importa flagrante usurpao de Poder, que no
se admite ignorar.
13. A reiterada edio de leis, atribuindo denominao a bens
pblicos marginalizando a Constituio Federal (art. 2), no convalida em constitucional o
que claramente inconstitucional.
Seria o mesmo que, por influncia de repeties inconseqentes,
transmudar-se a cambaxirra em condor, o rei dos ares.
14. A meu ver a revogao da smula no tem o poder de
vincular entendimento dos senhores parlamentares que do fato se pudesse extrair, da por
que continuo considerando corretos os pronunciamentos que venho externando nas minutas
que tenho elaborado, e que continuarei a defender perante os Deputados Relatores de
proposies de igual jaez.