Revista de Derecho de la

Universidad Catlica de Vruparaso

XVIII (1997)
EL CONTROL DE LA ACTIVIDAD MUNICIPAL EN
LA LEY W 18.695 ORGNICA CONSTITUCIONAL
DE MUNICIPALIDADES. ANLISIS DEL CONTENIDO
Y EFICACIA DE SUS DISPOSICIONES
1. INTRODUCCIN
PATRICIO LATORRE VIVAR
Universidad Catlica de Valparaso
Las municipalidades han sido concebidas por el artculo 107, inciso segundo, de la
Constitucin Poltica de la Repblica, reiterado por el artCulo O, inciso de
la Ley N 18.695, Orgnica Constitucional de Municipalidades, corno corporaciones
autnomas de derecho pblico, con personalidad jurdica y patrimonio propios, cuyo
objeto es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar la participacin
de esta ltima en su propio progreso.
Para la consecucin de estos importantes objetivos la ley ha asignado a estos
rganos amplias funciones y las prerrogativas necesarias para satisfacer los ms
diversos requerimientos de la poblacin, an en los casos en que la atencin de los
mismos haya sido confiada a otro u otros rganos estatales. Esto resulta de manifies-
to al constatar que con arreglo a lo previsto por el artculo 4 de la Ley N 18.695,
los municipios se hallan habilitados expresamente para realizar funciones comparti-
das con otros rganos del Estado, lo que evidentemente supone que existen otros
entes que tambin poseen una atribucin para ejercerlas. Incluso la ley ha ido ms
lejos, al crear en la letra ll) de esa misma disposicin, una nonna atributiva de fun-
ciones de carcter genrico, que pennite a los municipios desarrollar cualquier otra
funcin diferente a las all enunciadas- y ciertamente distintas a las firnciones priva-
tivas contempladas en el artculo 3 de la misma ley- con la sola exigencia que esas
fimciones correspondan a actividades que sean de inters comn en el mbito local.
La ley se ha encargado, al mismo tiempo, de dotar a estas corporaciones de los
instrumentos jurdicos y financieros necesarios para ejercer adecuadamente sus co
metidos, pudiendo citarse al efecto las disposiciones establecidas en los artculos 5 y
6 de la Ley N 18.695, que contienen un cmulo de prerrogativas destinadas a hacer
posible la gestin municipal.
Paralelamente a ello, y aun cuando no significa de manera forzosa que cuenten
con todos los recursos que tan amplias firnciones puedan demandar, tambin han
sido provistas de un patrimonio integrado por ingresos relevantes y de autonoma
para la administracin de sus finanzas. Ello, confonne lo prevn los artculos 11 y
12. inciso primero. de la prccitada ley.
Frente a la realidad expuesta, surge el inters de detelminar cul es el rgimen
de control que ha concebido el legislador dentro de la Ley N' 18.695 para asegurar
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la legalidad y la oportunidad o conveniencia en el ejercicio de las competencias
otorgadas a los municipios y en la aplicacin de las atribuciones e instrumentos de
gestin previstos para este efecto.
La preocupacin que motiva el presente estudio no slo estriba en el si.brnificado
que posee por s sola la Administracin local, si se considera la nahlfaleza y el vo-
hunen cada vez mayor de las necesidades llamadas a ser satisfechas por las munici-
palidades y la envergadura de los recursos que ellas invierten anualmente con tal fin
-lo que a su turno justifica la existencia de un adecuado rgimen de control de los
actos municipales- sino que, adems, se ftmda en la constatacin que pese al inters
demostrado por el legislador en crear dicho rgimen de fiscalizacin, ste adolece de
imperfecciones que afectan su eficacia y que impiden que ctunpla debidamente el rol
que le corresponde.
n. LOS ORGANOS DE CONTROL Y SUS COMPETENCIAS
El artculo 44 de la Ley N 18.695 dispone que "Las Municipalidades sern fiscali-
zadas por la Contralora General de la Repblica, de acuerdo con su ley orgnica
constitucional, sin perjuicio de las facultades generales de fiscalizacin interna que
correspondan al alcalde, al concejo y a las mudades mmlicipales dentro dyl mbito
de su competencia."
La nonna antes transcrita establece, en consecuencia. dos clases de rgano de
control diversos: lUlO externo a las municipalidades, representado por la Contralora
General de la Repblica y otros que corresponden a lmidades internas de las mismas.
constituidos por el Alcalde, el Concejo y detenninadas reparticiones rnlU1icipales.
a. El control externo. Contralora General de l Repblica
En lo que concierne al control externo de la actividad municipal, su ejercicio es
efectuado por la Contralora General de la Repblica, con arreglo a las disposiciones
contempladas en la Ley N 10.336 Y a las nonnas previstas en los artculos 43 al 47
del prrafo 7 de la Ley N 18.695.
De dichas disposiciones se advierte que si bien ella ejerce sobre la actividad
l11mucipal un control de legalidad y constitucionalidad, de naturaleza jurdico y fi-
nanciero, en tnninos similares a los establecidos en el artculo 87 de la Constitucin
Poltica de la Repblica y con iguales prerrogativas que respecto de los restantes
rganos de la Administracin del Estado, ha sido privada de uno de los ms impor-
tantes instrumentos de control jurdico, cual es la toma de razn de los actos munici-
pales.
En efecto, despus de sealar el artculo 44 de la Ley N 18.695 que las mlU1ici-
palidades sern fiscalizadas por la Contralora General de la Repblica. el artculo
46 de la misma ley establece expresamente que "Las resoluciones que dicten las
municipalidades estarn exentas del trmite de toma de razn", aun cuando agrega
que en el caso que ellas versen sobre materias de personal debern ser registradas en
la Contralora General de la Repblica. Esta fonna de reemplazo de la torna de ra-
zn, no produce, sin embargo, el mismo efecto que esta ltima, toda vez que se apli-
ca a tul grupo cualitativa y cuantitativamente muy reducido de actos ffilU1icipales
dentro del universo de materias sobre las cuales pueden recaer las decisiones de la
autoridad local -los relativos a personal- quedando los restantes aSlU1tos ffitulicipales
exentos de todo control previo.
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De esta manera el control juridico de la actividad municipal, al margen de la
fiscalizacin efectuada por la va del registro reservada respecto de los actos de
personal, se lleva a cabo mediante las restantes formas de control que emplea este
rgano y especialmente, a travs de la emisin de dictmenes jurdicos, conforme a
lo preceptuado por el artculo 45 de la Ley N 18.695, Y de la inspeccin de las tuU-
dades municipales, con arreglo a las normas de la Ley N 10.336.
Respecto del control efectuado en materias de carcter financiero, ste com
prende la fiscalizacin del ingreso e inversin de los fondos, y el examen y juzga-
mientos de las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes, sean o no mone-
tarios, en iguales formas y con idnticos efectos a los que da lugar el ejercicio de
esta funcin respecto de los dems rganos estatales. Ambas labores quedan sujetas
tanto a las disposiciones de la Ley N 10.336 como a las normas contempladas en el
D.L. N 1.263, de 1975, sobre Administracin Financiera del Estado, particularmen-
te a su Ttulo V, por expresa remisin fonnulada por el artculo 43 de la Ley
18.695.
Como ltima nota distintiva de la labor fiscalizadora desarrollada por la Contra-
lora General de la Repblica, conviene consignar que ella slo consiste en tm con-
trol fonnal de juridicidad y no comprende el examen de mrito, conveniencia ni
oportunidad de los actos municipales. Esto se encuentra reconocido expresamente en
el artculo 52, inciso segtUldo, del D.L. N 1.263, de 1975, en lo que concierne al
control financiero, al sealarse que "La verificacin y evaluacin del clllllplimiento
de los fines y de la obtencin de las metas programadas para los servicios pblicos,
son funciones que competen a la Administracin del Estado y cuyo ejercicio corres-
ponde al Ejecutivo".
b. El control interno
La fiscalizacin interna ejercida por el Alcalde, el Concejo y algunas reparticiones
municipales, como a va de ilustracin acontece con la tmidad de control interno y la
unidad encargada de la administracin y finanzas, posee como caracterstica comn
que adems del control formal de juridicidad, pennite efectuar un control de efi-
ciencia y de resultados. De esta fOlma, al margen de confrontar la actividad IDtmici-
pal con el marco jurdico que la rige, a fin de determinar si aquella se encuadra o no
en ste, deben velar porque en su desarrollo ella evidencie lUla optimizacin de los
recursos y el logro de las metas propuestas.
Esta diferencia de fondo con el rol que clllllple la Contralora General de la
Repblica, brinda a estos rganos de control interno tma ventaja comparativa de
gran importancia para el adecuado crunplimiento de su labor, ya que junto a la veri-
ficacin de la juridicidad de los actos y de la actividad mtmicipal, en general, pueden
y deben constatar que se haya hecho un uso racional de los medios y que stos hayan
pemlitido alcanzar el fin pretendido con tal actividad.
1. El Alcalde como rgano fiscalizador
Despus de expresar que el alcalde es la mxima autoridad de la municipalidad y que
en tal calidad le corresponde su direccin y administracin, el artculo 49 de la Ley
N 18.695 agrega que tambin tendr la "supervigilancia de su funcionamiento".
Lo cierto, es que esta declaracin de la ley slo vino a ratificar lo que ya haba
expresado la Ley N 18.575, Orgnka Constitucional de Bases Generales de la
Administracin del Estado, en cuyo artculo 10 previene que "Las autoridades y
jefaturas, dentro del mbito de su competencia y en los niveles que corresponda,
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ejercern un control jerrquico pennanente del funcionamiento de los organismos y
de la actuacin del personal de su dependencia" agregando, en su inciso segundo,
que "Este control se extender tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de
los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oporhmidad de las
nes."
Sin perjuicio de la disposicin transcrita, los mtculos 11 y 5" del mismo cuerpo
legal refuerzan el principio rector contenido sobre la materia en el precitado artculo
10, al establecer, el primero de ellos, que "Las autoridades y filllcionarios facultados
para elaborar planes o dictar nonnas, debern velar pennanentemente por el
plimiento de aqullos y la aplicacin de stas, dentro del mbito de sus atribuciones,
sin perjuicio de las obligaciones propias del personal de su dependencia." La
da de las nonnas, por su parte, precepta, en su inciso primero, que "Las autoridades
y fimcionarios debern velar por la eficiencia de la Administracin, procurando la
simplificacin y rapidez de los trmites y el mejor aprovechamiento de los medios
disponibles".
2. Lafuncinfiscalizadora del Concejo
Tal vez, tilla de las innovaciones de mayor relevancia introducida por la Ley N
18.695, fue el establecimiento de un Concejo como rgano fundamental dentro de la
estructura constitutiva del municipio, al cual el artculo 61 de la ley le confiri un
carcter nonnativo, resolutivo y fiscalizador.
El carcter contralor que posee el Concejo y que resulta consustancial a su esta-
blecimiento, segn se advierte de la precitada disposicin, obra como tilla suerte de
contrapeso ante la exencin del trmite de toma de razn de los actos mtillicipales.
Para comprender a cabalidad la afinnacin que precede, conviene tener presente
que las competencias fiscalizadoras del Concejo, contenidas en las letras c), d), i) y
k) del artculo 69 de la ley, penniten apreciar que ninguna autoridad o competencia
propia del mbito municipal queda excluida de esta fimcin fiscalizadora, la que es
ejercida sobre los siguientes rganos y actividades:
a) Las actuaciones del alcalde
A este respecto, la ley faculta al Concejo para fiscalizar las actuaciones del Alcalde y
formularle las observaciones que se desprendan del control efectuado, debiendo
dicho autoridad dar respuesta verbalmente o por escrito.
Es de especial inters sealar que la letra c) del artculo 69 de la Ley N 18.695,
establece que el Concejo podr poner en conocimiento directo de la Contralol'a
General de la Repblica, los actos, omisiones o resoluciones del Alcalde que sean
contrarios a la ley o a los reglamentos y denunciar a los tribunales los hechos consti-
tutivos de delito, en que aqul incurriere.
Si bien la disposicin emplea la expresin podr, no cabe duda que sta es una
fanna verbal que quiere significar la atribucin de una competencia, la que en este
caso permite al Concejo demmciar las anomalas detectadas directamente a los rga-
nos encargados de su investigacin y sancin, pero que no puede ser interpretado en
el sentido que este ente de control queda facultado discrecionalmente para que, lilla
vez comprobada la infraccin, decida si fonnula la denuncia que corresponda o no.
De esta manera, acreditada a juicio del Concejo la comisin de una anomala
que comprometa la responsabilidad administrativa o criminal del alcalde, ese rgano
est obligado a poner los hechos en conocimiento de la autoridad competente.
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b) Las actuaciones de las unidades y servicios municipales
El Concejo posee amplias atribuciones para requerir de cualquier unidad o autoridad
municipal los antecedentes que le permitan conocer y evaluar la gestin o marcha de
cada una de ellas, sin que la ley contemple limitacin o restriccin alguna.
Respecto al procedimiento a seguir frente a la comprobacin de irregularidades
cometidas por las unidades o autoridades fiscalizadas y ante el vaco que se aprecia
sobre esta materia, pareciera procedente que el Concejo ponga los antecedentes en
conocimiento del alcalde para que sea ste quien efecte las denuncias que corres-
pondan y slo en caso de que ello no acontezca, debera aplicarse igual procedimien-
to que el sealado en el caso anterior.
c) Las entidades o terceros que reciban aportes del municipio
Dc acuerdo a 10 previsto por el artculo 5, letra g). de la Ley N 18.695, las munici-
palidades cuentan con la prerrogativa de otorgar subvenciones o aportes a las perso-
nas jurdicas de carcter pblico o privado, sin fin de lucro, que cumplan las exi-
gencias que all se describen,
Pues bien, estas transferencias de recursos en favor de terceros, particularmente
cuando son de carcter permanente en el tiempo y/o involucran egresos municipales
de importancia para el patrimonio de la corporacin, deben ser objeto de fiscaliza-
cin a fin de comprobar el empleo que de ellos se haga en el objeto que haya seryido
de fundamento para su otorgamiento.
d) El cumplimiento de los planes y programas de inversiones municipales y la
ejecucin del presupuesto municipal
A travs del ejercicio de esta funcin fiscalizadora, el Concejo posee una de las
herramientas de control de mayor importancia, especialmente desde el ptrnto de vista
prctico, para asegurar no slo la correcta inversin de los fondos y recursos muni-
cipales, regionales y sectoriales, sino que, adems, para verificar el logro de las
polticas, planes y programas trazados por el municipio para perodos de corto y
mediano plazo.
Debe recordarse que es el propio Concejo quien, con arreglo a lo contemplado
en el artculo 69, letra b), en relacin a lo dispuesto por el artculo 58, letra a), de la
Ley N 18.695, debe aprobar el presupuesto municipal y los respectivos programas
dc inversin, as como los presupuestos de salud y educacin.
Por otra parte, es preciso tener en cuenta que en virtud de la modificacin intro-
ducida a la Ley N 18.695 por la Ley N 19.388, la fonnulacin del presupuesto
municipal obliga a incluir anexos informativos que contengan los proyectos y recur-
sos que se llevarn a cabo durante el respectivo ejercicio y cuyo financiamiento no
derive de recursos generados por el propio municipio, tales como los provenientes
del Fondo Nacional de Desarrollo Regional, de Inversiones Sectoriales de Asigna-
cin Regional, de fondos sectoriales y de instituciones nacionales o internacionales,
cualquiera que stas sean.
Ahora bien, cuando se trata de la ejecucin del presupuesto municipal, el artcu-
lo 70 de la Ley N 18.695 obliga al Concejo a examinar trimestralmente el programa
de ingresos y gastos y a introducir las modificaciones correctivas a que hubiere lu-
gar, a proposicin del alcalde. Por su parte, cuando la inversin corresponde a pro-
yectos o programas inanciados con recursos de fuentes externas al municipio, el
artculo 58 obliga a infonnar al Concejo trimestralmente acerca de su estado de
avance y el flujo de ingresos y gastos de los mismos.
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Lo expresado es suficiente para observar que el ejercicio de la flll1cin fIscaliza-
dora otorgada al Concejo reviste gran importancia dentro del contexto de las compe-
tencias asignadas a este ltimo, an comparndola con sus funciones resolutivas y
aqullas que el artculo 61 denomina como normativas, lo que permite sostener que,
a diferencia de lo que acontece con el alcalde, el Consejo fue concebido por el legis-
lador como un rgano fiscalizador por esencia.
Es necesario sealar que el ejercicio de esta funcin, en cuanto aparece entrega-
da por la ley al Concejo, esto es, a W1 rgano propiamente tal y no a sus integrantes
individualmente considerados, debe ser materializada a travs de ooa decisin
adoptada como cuerpo colegiado, en sala legalmente constituida y cumpliendo los
qunun para sesionar y adoptar acuerdos, que prev el artculo 75 de la ley.
No obsta a lo anterior, la circunstancia que el artculo 76 de la Ley N 18.695
haya dispuesto, en lo pertinente, que "todo concejal tiene derecho a ser informado
plenamente por el alcalde o quien haga sus veces, de todo lo relacionado con la
marcha y funcionamiento de la corporacin", puesto que esta prerrogativa slo tiene
por finalidad servir de base al ejercicio de las funciones normativas, resolutivas y
fiscalizadoras del Concejo, cuya materializacin tiene lugar a travs de la nica
forma en que este rgano puede manifestar su voluntad, vale decir, a travs de
acuerdos adoptados corno rgano, con las formalidades y qunun legales.
3. Las Unidades Municipales de Control interno'
A travs del articulado de la Ley N 18.695 se encuentran diversas manifestaciones
de una labor de control confiada a unidades insertas en la estructura intema de los
municipios.
Destacan, entre ellas, la tmidad encargada del control propiamente tal, y la uni-
dad a cargo de la administracin y finanzas, ambas reguladas en los artculos 25 y
23, respectivamente, de la precitada ley.
La primera de ellas, aparece establecida con la finalidad de que ejerza en forma
directa y exclusiva lilla tarea fiscalizadora de la actividad municipa1.
As 10 demuestra la descripcin de funciones que efecta el artculo 25 de la ley,
el cual comprende las siguientes tareas:
a) realizar la auditorla operativa interna de la municipalidad con el objeto expre-
so de fiscalizar la legalidad de sus actuaciones.
b) controlar la ejecucin financiera y presupuestaria mlmicipal, y
c) representar al alcalde los actos municipales, cuando los estime ilegales.
No cabe duda, entonces, que a esta unidad municipal le ha sido asignado un rol
contralor de gran amplitud, el que incluye velar tanto por la juridicidad de los actos
mooicipales como por la eficacia de los mismos.
Sin embargo, y pese a la trascendencia de la labor llamada a cumplir por esta
unidad de fiscalizacin, particularmente frente a la ausencia de control mediante el
trmite de toma de razn de que adolecen los actos municipales, el legislador org-
nico municipal no hizo forzosa la creacin de este contralor municipal interno, para
todos los municipios.
En efecto, de acuerdo a lo previsto por los artculos 14 y 15 de la ley W 18.695,
slo las municipalidades de comlll1as dems de 100.000 habitantes estn obligadas a
incluir en su organizacin interna a la unidad de control. Tratndose de municipios
de comunas con tma poblacin igualo inferior a esa cifra. la ley nicamente permite,
pero no hace forzoso, que las respectivas corporaciones la creen.
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Las razones que pudo haber tenido en cuenta el legislador para adoptar la deci-
sin indicada, no alcanzan a justificar el hecho que en un importante nmero de
municipios el rgimen de fi scalizacin de la actividad municipal se vea fuertemente
debilitado.
Asimismo, no altera lo expresado, la circunstancia que la jurisprudencia de la
Contralora General de la Repbl ica haya establecido que an tratndose de mtmici-
pi os de comunas de poblacin igualo iruerior a 100.000 habitantes, la funcin de
control debe ser asumida por algW1a unidad tnW1icipal , toda vez que, al margen del
cuestionamiento que merece el fundamento y alcance de esa decisin, en estos
eventos la eficacia de la labor fi scalizadora quedar supeditada a la mayor o menor
importancia y volumen de las funciones con las cuales sea refundida.
En cuanto dice relacin, ahora, con la fiscali zacin ejercida por la unidad encar-
gada de la administracin y finanzas, cabe sealar que es vlida igual critica que la
formulada a propsito de la unidad de control, pues.to que la ley slo hace obligato-
ria su creacin cuando se trate de municipios que correspondan a comunas sobre
100.000 habitantes.
Adicionalmente a ello. y en los casos en que su establecimiento es obligatorio,
esta unidad ejerce dos tareas de control : una con moti vo de la visacin de los decre-
tos que ordenan pagos y la otra, en relacin a la gestin financiera de las empresas
municipales. Ambas comprenden mbitos reducidos de la actividad municipal, aun
cuando no cabe duda que la sealada en primer rnnino debera pennitir un adecua-
do control de la programacin y nivel de gastos de estas corporaciones.
111 . LA EFICACIA DEL CONTROL EN EL AMBITO MUNICIPAL
La descripcin de los rganos a cuyo cargo se halla confiada la funcin fiscaHzadora
de la actividad municipal, ll eva a preguntarse si la fonna en que ellos se encuentran
estructurados y las competencias y prerrogativas que al efecto les han sido asignadas,
resultan adecuadas y suficientes para lograr que ella se desarrolle en confonnidad al
marco normativo que la rige o para que obtenga el reestablecimiento de la jurisdic-
cin quebrantada, segn se trate de un control preventivo o a posteriori de los actos
originados en el funcionamiento de los mwcipios.
Es, por consiguiente, eficaz el contralor municipal en la forma en que se en-
cuentra consagrado por las di sposiciones de la ley N 18.695?
La respuesta admit e diversos enfoques, segn sean los elementos de conviccin
que se consideren para dicho efecto. Sin embargo, utilizando los mismos parmetros
que han servido de base para el presente anli sis. es posible advertir determinadas
debilidades jurdicas que inci den en las competencias de los rganos fiscali zadores y
que obstan a un ms ptimo funcionamiento de los mi smos.
Por otra parte, es menester llamar la atencin sobre la circunstancia que la ma-
yor o menor eficacia de tUl sistema de control no slo viene dado por la amplitud de
funciones, prerrogati vas y facultades de que est investido el respectivo rgano de
control, sino tambin, por la existencia de un adecuado rgimen de funcionamiento
del ente fiscalizador que garantice el cumplimi ento de su cometido. Dicho rgimen
debe asegurar, entre otros aspectos, que la tarea fi scalizadora no slo descanse en
meras normas atributivas de competencia sino que adems responda al ejercicio de
un deber u obligacin exigible jurdicamente. el que, en cuanto tal , debe prever las
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responsabilidades y la manera de hacerlas efectivas, para el caso de que aquel sea
incumplido.
En cuanto concierne a los derechos que presenta el marco de competencias de
los entes de fiscalizacin objeto de este estudio, es necesario destacar, primeramente.
que la eirclUlStancia de haberse privado a la Contralora General de la Repblica de
ejercer el control de los actos municipales a travs de la toma de razn, constituye tul
factor que ciertamente influye de manera negativa sobre la eficacia de la gestin
desarrollada por ella y que, adems, gravita fuertemente en los resultados de conjun-
to de los rganos que participan en la fiscalizacin de los municipios. Esto, debido a
que es precisamente en la Contralora General de la Repblica en donde descansa el
peso de la fiscalizacin que se ejerce sobre la autoridad local, derivada de su rol de
ente contralor de todos los rganos de la Administracin del Estado y de la indepen-
dencia que posee frente a estos ltimos, lo que la hace aparecer como la nica ver-
daderamente obligada a desarrollar una fiscalizacin penuanente y sistemtica de la
actividad de los mw1icipios, a diferencia de los restantes entes de control, vale decir,
los de carcter interno, para quienes la funcin de control es desarrollada segn sus
capacidades y medios, en trminos ms cercanos al ejercicio de una prerrogativa que
una obligacin.
De esta forma, resulta inconcuso sealar que la inexistencia de este control pre-
ventivo de jwidicidad permite que importantes actos de la administracin
muchos de los cuales generan efectos directos e inmediatos para la poblacin, como
acontece a va de ilustracin con las Ordenanzas Locales, entren en vigencia sin
haber sido objeto de un control normativo, ya que, es preciso recordar, la interven-
cin del contralor interno no es forzosamente preventivo y adems, est sujeta a
determinados factores derivados de la estructura de cada municipio y de los recursos
hlUllanos de que dispone, entre otros.
Por otro lado, la ausencia del control preventivo de que adolece la fiscalizacin
que efecta la Contralora General de la Repblica, con excepcin de los actos que
versen sobre materias de personal, restringe la actuacin de esta ltima a un control a
posteriori, el que en la mayora de los casos impide reestablecer la juridicidad del
acto viciado, sea por haber agotado sus efectos o por la complejidad de las relacio-
nes jurdicas creadas a consecuencia de su dictacin y aplicacin, las que en muchos
casos resultan inalterables por haber generado derechos para terceros.
En tales casos, el Organo de Control se ve limitado a hacer efectivas las respon-
sabilidades funcionarias involucradas, pero sin que pueda evitar las consecuencias
perjudiciales que el acto haya podido producir para el funcionamiento del municipio,
a diferencia de 10 que habra acontecido de haber podido ejercer tul control preventi-
vo.
Si bien se ha previsto que una futura ley orgnica constitucional de la Contralo-
ra General de la Repblica, cuya dictacin se funda en lo previsto por el artculo 88
de la Constitucin Poltica de la Repblica, debera superar esta situacin incorpo-
rando los actos de la administracin local al control que ella ejerce a travs de la
toma de razn, mientras ello no acontezca, el rgimen de fiscalizacin de los muni-
cipios seguir expuesto a tul vaco que compromete directamente el funcionamiento
de estas corporaciones.
En el mismo sentido en anlisis y en cuanto dice relacin con los rganos encar-
gados de efectuar el control interno de la gestin municipal -vale decir, el alcalde, el
Concejo y determinadas unidades municipales- cabe expresar que la labor fiscaliza-
dora llamada a ser ejercida tanto por el Alcalde como por el Concejo no puede me-
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recer reparo alguno y por el contrario, hallndose ambos dotados de amplias
tencias y prerrogativas para velar por la juridicidad, as como por la conveniencia y
oportunidad del ejercicio de todas las ftmciones y atribuciones municipales, habra
necesariamente que concluir que la ley les ha proporcionado W1 marco legal que
privilegia el desarrollo de esta funcin y que debera asegurar la ms plena eficacia
de sus resultados.
Tratndose. sin embargo, de las unidades internas del municipio, a las cuales la
ley ha asignado la realizacin de labores de control , debe sealarse que la realidad es
diversa a la expresada precedenlemente, tanto por no existir reglas claras y expresas
que hagan forzoso su establecimiento en todos los muni cipios, sin atender a las ca-
ractersticas de las comunas en donde ellos se encuentren instalados, como especial-
mente, debido a la inexistencia de normas estatutarias que aseguren la independencia
de quienes intervengan en el ejercicio de esta funcin. Esta circunstancia y la suje-
cin de los funcionarios municipales que participan en labores de control a las mis-
mas nonnas sobre destinacin y remocin que el resto del personal, evidentemente
obran corno elementos inhibitorios y afectan la eficacia de esta actividad.
Pero, al margen de lo anterior y tal como se ha manifestado, el funcionamiento y
el logro de los objetivos propios de un sistema de control no slo dependen de la
mayor o menor cantidad de competencias y de los instrumentos juridcos puestos a
disposicin de los entes encargados de materializarlos, toda vez que tambin ejerce
una influencia determinante la regulacin que 'enmarque el cumplimiento de este
cometido por parte de quienes estn llamados a su realizacin y que comprometa su
responsabilidad, pennitiendo que ella se haga efectiva, en caso de inobservancia.
Sobre este aspecto, es preciso destacar que las disposiciones que regulan al
alcalde y al Concejo en el ejercicio de sus funciones y dentro de ellas, la concernien-
te a la fiscalizacin de la actividad municipal. evidencian un tratamiento que no
asegura el mejor cumplimiento de la funcin de control que la ley les ha asignado.
En lo relativo al alcalde, el artculo 34 de la Ley N 18.695, despus de declarar
que posee el carcter de funcionario municipal, agrega que no obstante ello, slo se
le aplicarn las disposiciones relativas a los deberes y derechos y a la responsabili-
dad administrativa. Por su parte, el artculo 118, inciso tercero, del Estatuto Admi-
nistrativo para Funcionarios Municipales, dispone que "Tratndose del alcalde su
responsabilidad administrativa se har efectiva en confonnidad al artculo 76, letra
b) de la Ley N" 18.695".
Como se aprecia, la ley ha establecido que el alcalde posee la naruraleza de
funcionario municipal y que est sujeto tanto a los derechos como a los deberes que
en esa condicin le corresponden, por lo que le son aplicables las obligaciones con-
templadas en el artculo 58 del mencionado Estatuto y por cierto, las consagradas
especialmente para l y los jefes de unidades en el artculo 6 l del mismo cuerpo
legal , entre las que cabe destacar el deber de ejercer un control de legalidad y efica-
cia pennanente sobre las reparticiones y personal. adems de velar, tambin en for-
ma continua, por el cwnplimiento de los planes y programas, sin perjuicio de las
obligaciones de los funcionarios de su dependencia.
No obstante lo sealado, el articulo 76, letra b) de la Ley N 18.695, que regula-
ba la prerrogativa de los Consejos de Desarrollo Comunal de proponer a los Conse-
jos Regionales de Desarrollo la remocin de los alcaldes, fue derogado por la Ley N
19. 130 sin que se haya llenado a la fecha el vaco legal que dicha abrogacin produ-
jo. De esta forma, los alcaldes poseen responsabilidad administrativa, pero no existe
el organismo con potestad para hacerla efectiva.
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No altera lo expresado. el hecho que entre las causales de cesacin en el cargo
de alcalde, el anculo 53, letra e) de la Ley N" 18.695 incluya la "remocin por im-
pedimento grave o nmable abandono de sus deberes", ya que el vado que afecta al
artculo 118 del referido Estatuto Administrativo y la ausencia de W1a remi sin ex-
presa a esta disposicin, impide concluir que esa sea la va de aplicacin de la res-
ponsabilidad administrativa por infraccin a las obligaciones que se examinan. As,
al parecer, lo ha entendido la propia jurisprudencia emanada de los Tribunales
Electorales Regionales al conocer de denuncias [onnuladas en contra de los alcaldes
por la causal antes indicada' . Esta situacin se ve agravada por el hecho que de
eOlonnidad a lo dispuesto por el anieulo 53 de la Ley N" 18.695, la declaracin de
la causal de cesacin en el cargo de alcalde. que establece la letra b) del mismo art-
culo, nicamente puede tener lugar a requerimiento de un concejal. lo que impide a
la Contralora General de la Repblica solicitar del respectivo Tribunal Electoral
Regional la aplicacin de ese tipo de medidas.
Respecto del Concejo, por su parte, la realidad de fondo no es diferente a la
analizada a propsito del alcalde, allil cuando ella se funda en la propia naturaleza de
los miembros de ese rgano. quienes no estn afectos a la responsabilidad adminis-
trativa por no ser fW1cionarios mWlicipales. sin perjuicio de series aplicables las
disposiciones sobre responsabilidad civil y penal que rige a ese personal. DI! esta
fonna, los concejales que infrinjan su deber de fiscalizar los actos de la respectiva
corporacin no pueden incurrir en responsabilidad por dicho motivo, salvo las impli-
cancias de orden patrimonial o criminal que pudieren afectarles por incumplir tal
obligacin, no procediendo tampoco aplicarles una causal de cesacin en el cargo
por este mismo motivo. por no hallarse prevista tal posibilidad en el artculo 66 de la
Ley W 18.695, que rige esta materia.
IV. CONCLUSIONES
El anlisis del rgimen de control de la actividad municipal, dentro del marco fijado
por la Ley N 18.695, demuestra una especial preocupacin del legislador por esta-
blecer canales de fiscalizacin suficientes y orgnicamente adecuados en armona
con el volumen e importancia de los cometidos confiados a la autoridad local. Ello
se hace ms evidente al interior de estas corporaciones. en donde la ley ha asignado
mciones de control a diversos rganos, uno de los cuales, el Concejo, ha sido con-
cebido claramente como un ente fiscalizador de la actividad municipal, sin perjuicio
de ejercer un rol decisivo en la toma de decisiones y en la marcha y gestin del mu-
nicipio.
Con todo, la estructura orgnica en que descansa este control no es suficiente
para garantizar la juridicidad y la conveniencia y/o oportunidad de los actos emana
dos de estas corporaciones; en otros tm1inos, no pcnnite asegurar la eficacia de
dicha fiscalizacin, por cuanto los lmites impuestos por la ley a la actuacin de uno
de estos entes. la Contralora General de la Repblica, y los vacos y debilidades que
presenta el rgimen de funcionamiento de los rganos de fiscalizacin interna -
alcalde, Concejo y reparticiones municipales- afectan, sin lugar a dudas, la obtencin
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A este respecto, es de inters tener presente el artculo "Sentido del concepto de Notable
abandono de deberes, para los efectos de remocin de Uf! Alcalde, del autor Jos
FERNNDEZ RICHARD, publicado en Gaceta Jurdica, ai\o 1996, julio, N 193, pg. 17.
del fin propio de todo sistema de control: la observancia del marco jurdico estable-
cido y el logro de las metas propuestas.
En este sentido, la exclusin de los actos municipales del trmite de toma de
razn, importa una omisin que debe ser subsanada, sustituyndose de esta manera
el rol que hoy desempea la Contralora General de la Repblica por uno que privi-
legie el control preventivo de tales actos.
De igual fonna, los defectos que evidencia el rgimen de funcionamiento de los
rganos de control interno exigen una iniciativa legal que eruniende las actuales
disposiciones, a fin de obligar al alcalde y al Concejo a desempear la funcin fisca-
lizadora que se les ha entregado, cuya inaccin compromete la eficacia del conjunto
de estos rganos.
Para dicho efecto, es preciso perfeccionar sus responsabilidades, causales de
cesacin en las respectivas funciones y los procedimientos para hacerlas efectivas,
otorgando una participacin ms activa a la Contralora General de la Repblica en
el conocimiento y denuncia ante las autoridades competentes de las infracciones en
que incurran ambos rganos en el ejercicio de este cometido.
En lo tocante a la contralora interna, sta slo podr desarrollar una labor ade-
cuada en la medida que posea un estatuto que asegw-e su constitucin y funciona-
miento y que garantice la necesaria independencia de gestin y de resultados.
Las innovaciones que se proponen resultan esenciales para que las competencias
confiadas a los municipios se desarrollen con pt'eno resguardo y sujecin al marco
jurdico que las rige y a los principios informadores de la funcin pblica, tenindo-
se especialmente en cuenta al formular dicha estimacin el creciente, y en algunos
casos excesivo, cmulo de tareas encomendadas por la ley a estas corporaciones y la
expedicin con que la mayora de ellas exigen ser satisfechas.
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