O COMBATE CORRUPO NO MUNDO CONTEMPORNEO E O

PAPEL DO MINISTRIO PBLICO NO BRASIL

Mrcia Noll Barboza
Procuradora da Repblica em Porta Alegre
SUMRIO
Introduo
! A "orru#o no $undo "ont%$#or&n%o' u$( )*+o *n,u*%t(nt%
1.1. As circunstncias oportunas da era global e informacional .....
1.1.1. O mundo sem lei do sistema financeiro ..........................
1.1.2. O mercado globalizado e o enfraquecimento do Estado ....
1.1.3. As assimetrias entre os mercados nacionais .......................
1.2. Algumas observaes sobre os dados disponveis ......................
-! A "orru#o no Br(+*.' d% +u(+ r(/0%+ 1*+t2r*"(+ (o $o$%nto (tu(.
2.1. As particularidades do processo de coloniza!o do "rasil .........
2.2. Os elementos recorrentes da vida s#cio$poltica brasileira% o patrimonialismo& o
clientelismo e o coronelismo ..............................
2.3. As caractersticas do momento atual ..........................................
3! O M*n*+t4r*o P56.*"o "o$o *n+t*tu*o )o"("*on(d( (o "o$6(t% d( "orru#o no
Br(+*.
3.1. 'mbito de atua!o% o necess(rio conceito de corrup!o
3.2. )orma de atua!o% refle*!o sobre a responsabilidade e a efici+ncia
3.2.1. A unidade como equilbrio entre a independ+ncia e a responsabilidade
3.2.2. A coordena!o interna e e*terna como camin,o para a efici+ncia
B*6.*o7r(8*(
INTRODUO
-abemos que a corrup!o n!o . um fen/meno novo. 0ela se nos fala em documentos
,ist#ricos& em te*tos liter(rios e em estudos da ,ist#ria& ,avendo e*emplos ocorridos nas
mais diferentes .pocas e em distintas formas de organiza!o estatal. -em embargo& por.m&
de que ten,a sempre e*istido& a corrup!o ,o1e d( causa a uma renovada apreens!o2 ela
vice1a em uma nova realidade& oferecendo mostras de que se tornou mais intensa e mais
comple*a.
3erto& a corrup!o n!o . um fen/meno de f(cil medi!o2 se dissolve quase sempre no
sil+ncio e na clandestinidade. 4!o . menos certo& contudo& que atualmente se permitem
observar elementos de um quadro de corrup!o consideravelmente agravado.
A internacionaliza!o das relaes comerciais e financeiras& a diminui!o 5ou a
elimina!o6 dos controles estatais& em especial sobre o sistema financeiro& a desestrutura!o
do socialismo mar*ista e a convers!o de um bloco de pases ao regime capitalista& a
e*pans!o da cultura do consumo e da l#gica da ma*imiza!o do lucro& a forma!o de
organizaes privadas 5empresariais6 com enorme poder econ/mico& a intensifica!o da
informa!o e da comunica!o 7 todos esses s!o fatores que constituem um novo mundo de
possibilidades para a pr(tica da corrup!o e o seu encobrimento. Em acr.scimo& somando$
se 8 constata!o desse ambiente favor(vel& est!o os dados sobre os casos de corrup!o
descobertos em numerosos pases a revelar o grau de comple*idade e de sofistica!o da
corrup!o contempornea.
E quando nos limitamos aos pases ocidentais 5includos os ocidentalizados6&
percebemos mais um elemento comum 7 n!o obstante suas diferenas em desenvolvimento
poltico& econ/mico e social 7 que se nos impe considerar. Acresce de fato que& se a
corrup!o n!o . pr#pria de um regime especfico& manifestando$se na ,ist#ria tanto em
ditaduras como em democracias& o que ,o1e se est( a verificar . a corrup!o em regimes
democr(ticos. Eis a uma perspectiva que n!o deve ser perdida para que se possa ver o
fen/meno no marco em que se insere. 9 que somente desse modo se pode compreend+$lo 7
o que em si 1( resulta :til a fim de ministrar tratamento eficaz 7& e s# assim . possvel
mane1ar os instrumentos de controle de maneira adequada& ou se1a& de acordo com as
e*ig+ncias emanadas do princpio democr(tico. ;epare$se& ali(s& como a perspectiva da
corrup!o em regimes democr(ticos desperta aten!o para o papel de determinados atores&
como a opini!o p:blica e os partidos polticos.
O presente trabal,o& no entanto& se volta para um ator do c,amado controle 1urdico&
e& n!o& para os dos controles ditos social ou poltico. 9 um trabal,o que se origina de
preocupaes respeitantes ao papel e 8 atua!o do <inist.rio =:blico no combate 8
corrup!o dos agentes p:blicos no "rasil.
Antes de adentrar esse estudo& cabe aqui observar como o "rasil constitui um caso
agudo da realidade atr(s referida& i.e.& da realidade da corrup!o contempornea. 0e fato& o
"rasil& que suportou a e*ist+ncia de pr(ticas corruptas em todas as fases de sua ,ist#ria&
,o1e e*perimenta um novo tipo de corrup!o caracterstico do mundo globalizado. -entindo
os efeitos das polticas neo$liberais adotadas com rigor nos anos 1>>?& das quais resultou&
como se sabe& a diminui!o do Estado& acompan,ada& lamentavelmente& da diminui!o e do
enfraquecimento dos controles estatais& o "rasil ,o1e apresenta casos de corrup!o que
penetram o sistema democr(tico e se entrelaam com o crime organizado.
=ode$se em raz!o disso dizer que ,( entre os brasileiros um sentimento indefinido&
vacilante acerca de sua evolu!o recente% de um lado& percebemos not(vel progresso cvico
e institucional& ,avendo sido recuperados os procedimentos democr(ticos e o respeito por
parte do Estado das liberdades fundamentais2 de outro& observamos decad+ncia moral e
social& parecendo estar comprometimento o Estado pela influ+ncia do poder econ/mico& por
esquemas e redes de corrup!o& pela infiltra!o do crime organizado& enquanto a viol+ncia
desafia a vida normal em sociedade.
Este nosso trabal,o tem um ob1etivo bastante modesto2 se limita a enfocar a corrup!o
dos agentes p:blicos 7 elemento importante do quadro acima descrito 7& bem como o papel
do <inist.rio =:blico frente ao problema. @ntenta realizar um uma an(lise crtica& e& n!o&
meramente reprodutiva a respeito da atua!o do Parquet& procurando identificar os
camin,os pelos quais ele pode concretizar as id.ias de responsabilidade e efici+ncia. =ara
tanto& o trabal,o se organiza em tr+s captulos% o primeiro oferece um panorama do
fen/meno da corrup!o no mundo contemporneo2 o segundo preocupa$se em diagnosticar
a gravidade do problema no "rasil2 e o terceiro& enfim& ap#s reunir os elementos
necess(rios& se dedica 8 an(lise da atua!o do <inist.rio =:blico brasileiro.
! A "orru#o no $undo "ont%$#or&n%o' u$( )*+o *n,u*%t(nt%
9 comum os estudos sobre a corrup!o iniciarem advertindo que ela sempre e*istiu
desde que o ,omem se organizou politicamente. Acompan,a esse tipo de advert+ncia&
normalmente& algum e*emplo ilustrativo que ,a1a sido encontrado pelo pesquisador& como
o caso narrado no poema castel,ano Rimado de Palacio& coligido por AAEBA40;O 4@ECO.
Escrito no final s.c. D@E por =E;O AO=E 0E AFAAA& o poema retrata uma sucess!o de
subornos e e*torses vividas por um cavaleiro que& tendo lutado uma batal,a com seus
,omens em favor e 8s e*pensas do rei& intenta cobrar$l,e a dvida e depara$se com uns
tantos funcion(rios intermedi(rios. 0esde logo& frente ao porteiro do pal(cio& que l,e
dificulta o acesso& o cavaleiro profere% senr, le digo yo, si quier esta vegada/ me acoged/ y
os dar una hopa que tengo empeada.
1
3laro& a afirma!o de que a Gist#ria apresenta
casos de corrup!o desde o seu incio encontra base& por e*emplo& em refer+ncias como as
de BOG4 4OO4A4& que se reporta& no livro ribes, ao ano 3.??? a.c.
2
3A;A B. );@E0;@3G& de sua
vez& menciona pr(ticas corruptas ,avidas no perodo da ;ep:blica em ;oma.
3

=arece ser& de fato& que a pr(tica de atos corruptos em torno aos centros de poder .
algo recorrente na ,ist#ria& . algo que acompan,a o ,omem em sua tra1et#ria de
organiza!o e progresso& sem 1amais o dei*ar& como se de sua sombra se tratasse.
H
Ora& tal
percep!o gera alguma ambival+ncia% ao tempo em que c,oca& faz sentir& tamb.m& como
que a fora irresistvel e imut(vel dos fatos.
<esmo admitindo certa fatalidade& considerada a natureza ,umana& mane1amos a
no!o de grau 5alto ou bai*o6 de corrup!o& i.e., de gravidade ou intensidade do problema
em determinado sistema& bem assim a id.ia de que& se n!o . possvel e*tirpar a corrup!o
1
AAEBA40;O 4@ECO& 3orrupci#n en la EspaIa democr(tica& "arcelona& Ariel& 1>>J& pp. J e ss.
2
BOG4 C. 4OO4A4 B;.& "ribes& "erKeleL& MniversitL of 3alifornia& 1>NJ& pp. 3O e ss.
3
3A;A B. );@E0;@3G& P3orruption concepts in ,istorical perspectiveQ& in A;4OA0 B. GE@0E4GE@<E;2 <@3GAEA
BOG4-CO42 E@3CO; C. AEE@4E $ eds.& =olitical corruption% a ,andbooK& 4eR "runsRicKSAondon& Cransaction
=ublis,ers& 1>>>& pp. 1N e 1>. 4esse trabal,o& o autor comenta tamb.m os famosos subornos recebidos por
)rancis "acon na condi!o de Alto <agistrado para favorecer interesses de particulares 1unto ao Cribunal
5ibid.& p. 1N6.
H
3onforme pontua AAEBA40;O 4@ECO& la corrupci!n acompaa al poder como la sombra al cuerpo 5ob. cit.& p.
J6. Outra frase eloqTente . a de AO;0 A3CO4% Po poder tende a corromper, e o poder absoluto corrompe
absolutamenteQ 5PAa correspondencia de Acton L Ureig,tonQ& 1NNJ& in EnsaLos sobre la libertad L el poder&
<adrid& @nstituto de Estudios =olticos& 1>O>& p. HNJ6. AOEVE4-CE@4& discorrendo sobre a limita!o do poder&
assevera% Rara ve", para n#o di"er $amais, o homem e%erceu um poder ilimitado com modera&#o e
comedimento 5Ceoria de la constituci#n& "arcelona& Ariel& 1>N2& p. 2N6. -obre a corrup!o na Gist#ria& ve1a$se
<A4MEA UO4WXAEW B@<94EW et alli& @nstituciones L corrupci#n en la Gistoria& Ealladolid& Mniversidad de
Ealladolid& 1>>N. 4a literatura brasileira& consulte$se <A4OEA UO4YAAEE- )E;;E@;A )@AGO& PA corrup!o como
fen/meno social e polticoQ& ;evista de 0ireito Administrativo& ;io de Baneiro& n. 1NO& 1ul.Sset. 1>>12 e BMA;EW
);E@CA-& P0o princpio da probidade administrativa e de sua m(*ima efetiva!oQ& ;evista de 0ireito
Administrativo& ;io de Baneiro& n. 2?H& abr.S1un. 1>>Z.
desse sistema& ao menos . dado control($la de modo que se1a mantida em nveis aceit(veis&
. dizer& que n!o implique& para o sistema& dano inaceit(vel. Aogo& 1ustifica$se o presente
trabal,o ante a constata!o de que a corrup!o ,o1e ostenta gravidade intoler(vel2 com
efeito& preocupa$nos a magnitude& a comple*idade e a sofistica!o da corrup!o
contempornea.
Alguns entendem que ela somente se tornou mais visvel. 3remos& no entanto& que a
corrup!o atualmente . mais intensa& aparecendo associada& em muitos casos& ao crime
organizado& sendo que ambos os fen/menos beneficiam$se dos elementos que definem a
c,amada sociedade global e informacional.
<as . verdade tamb.m que a corrup!o assumiu maior visibilidade. Cal se deve 8
instaura!o e 8 consolida!o de regimes democr(ticos& que permitem a investiga!o
5institucional e 1ornalstica6 de pr(ticas corruptas& ou se1a& que est!o estruturalmente
preparados e abertos 8 investiga!o& ainda que por vezes criem$l,e entraves.
A corrup!o contempornea no mundo ocidental .& pois& de tipo democr(tico. @sso
quer dizer que& apesar dos controles pr#prios de uma democracia& a corrup!o n!o dei*a de
avanar e pode mesmo tirar proveito das circunstncias que caracterizam a realidade
democr(tica da era global e informacional. Ee1amos& a seguir& quais s!o essas
circunstncias.
1.1. As circunstncias oportunas da era global e informacional
O final do s.culo DD se caracteriza& sem d:vida& pelo triunfo do capitalismo& com a
e*tin!o do bloco socialista e a forma!o do mercado mundial& eventos paralelos e
conectados que propiciam o revigoramento das id.ias econ/micas liberais.
O
9 o momento
da c,amada onda neo$liberal& que implica& para o Estado& diversos passos em retirada.
Z
)orma$se com isso um novo cen(rio& oportuno& como veremos& ao desenvolvimento da
criminalidade e 8 pr(tica de corrup!o. ;ecordemos os seus elementos% internacionaliza!o
e liberaliza!o das relaes comerciais e do sistema financeiro& diminui!o ou elimina!o
dos controles estatais& convers!o de um bloco de pases ao regime capitalista& e*pans!o da
O
3omo e*plica BEA4 W@EUAE;& a multinacionaliza!o e a mundializa!o do capital s!o pr#prias do modo de
produ!o capitalista& visto que& a um certo ponto do desenvolvimento das foras produtivas& tal tend+ncia
torna$se irresistvel e impar(vel. 3onforme o autor& a globaliza!o foi retardada& obstaculizada 8 .poca em
que o mundo se dividiu em Aeste e Oeste2 a queda do muro de "erlim& a desintegra!o da Mni!o -ovi.tica e a
criminaliza!o parcial 7 nos termos do autor 7 do aparato burocr(tico c,in+s significaram a libera!o para a
globaliza!o como tend+ncia que se impun,a 5Aos nuevos amos del mundo& <adrid& 0estino& 2??3& pp. 32 e
336.
Z
-egundo AM@U@ )E;;ABOA@& trata$se do triunfo do capitalismo& de um lado& e da liberal$democracia& de outro&
que& como diz o autor, parecen carecer ya de alternativas cre'bles 5PEl Estado constitucional de derec,o ,oL%
El modelo L su divergencia de la realidadQ& in =E;)E3CO A40;9- @"A[EW& 3orrupci#n L Estado de derec,o&
<adrid& Crotta& 1>>Z& p. 1O6. 3onforme observa& por.m& en el mismo momento en que la democracia liberal
celebra su victoria, parecen resquebra$arse sus elementos constitutivos y desvanecerse sus promesas. (stos
elementos y estas promesas son esencialmente dos) en primer lugar, el car*cter representativo de los
sistemas pol'ticos, o sea, su capacidad de representar a la sociedad y de reali"ar la voluntad de la mayor'a+
en segundo trmino, la su$eci!n a la ley de los poderes pblicos, el control de la legalidad de sus actuaciones
y su ,uncionali"aci!n a la tutela y a la satis,acci!n de los derechos constitucionalmente garanti"ados.
)E;;ABOA@ conclui 7 antes de passar ao e*ame do caso italiano 7 identificando a crise simultnea de dois
elementos& a democracia representativa e o Estado constitucional de direito& crise que se e%presa en la
divergencia entre el modelo normativo del (stado democr*tico de -erecho y su ,uncionamiento de hecho
5ibid.6.
cultura do consumo e da l#gica da ma*imiza!o do lucro& forma!o de grandes
organizaes 5empresariais6 com enorme poder econ/mico& intensifica!o da informa!o e
da comunica!o& entre outros.
J
4as p(ginas seguintes& e*aminamos a forma!o e a evolu!o desse cen(rio com o
ob1etivo estrito de pontuar os fatos e as circunstncias que mais diretamente influenciaram
7 e seguem influenciando 7 a pr(tica de corrup!o.
...... / mundo sem lei do sistema ,inanceiro
O sistema financeiro internacional tornou$se& nas :ltimas d.cadas& um ambiente livre
de normas ou& em diferentes termos& um ambiente em que valem apenas as normas do
poder econ/mico. =ara entender tal movimento& cumpre retroceder aos fatos ocorridos a
partir dos anos 1>J?& .poca em que surgiram as condies para a forma!o do sistema
financeiro mundial.
BEA4 0E <A@AAA;0 e*plica muito bem isso recuando ainda mais no tempo. Aembra que&
no perodo que se seguiu 8 @@ Urande Uuerra& e*istiam diversos mecanismos de controle do
sistema financeiro% regula!o do cmbio& regula!o dos cr.ditos e das ta*as de 1uros&
distin!o entre bancos de dep#sito e bancos de neg#cio& distin!o entre estabelecimentos
banc(rios e entidades financeiras& etc. O sistema financeiro se encontrava& nesse perodo&
submetido a controles e a uma poltica voltada para o desenvolvimento com endividamento.
O custo do din,eiro n!o podia ser alto& para que n!o representasse um obst(culo ao
desenvolvimento econ/mico. 4a disputa de poder entre devedores e credores& eram
vencedores os primeiros& logrando impor um sistema normativo a eles favor(vel.
N
-ignificava& como e*pe <A@AAA;0& que los bancos y las entidades ,inancieras no pod'an
crecer a su libre albedr'o, ni tampoco sacar todo el provecho que hubieran deseado. Al
contrario, los tipos de inters eran ba$os. 0os deudores, aprovechando la in,laci!n,
pudieron, incluso, bene,iciarse de tipos de inters negativos, es decir, de tipos m*s ba$os
que la in,laci!n acumulada.
>
O que modificou esse quadro foi o aparecimento& nos anos 1>J?& dos c,amados
eurod#lares& moeda norte$americana& em grande quantidade& investida fora dos Estados
Mnidos e acumulada nos bancos europeus. A emiss!o de moeda norte$americana era intensa
e& por isso& o governo dos Estados Mnidos estimulava o investimento no e*terior& evitando
que ,ouvesse uma entrada de d#lares demasiado alta no mercado interno. O que ocorreu&
ent!o& foi que os eurod#lares& estando fora da 1urisdi!o norte$americana& n!o podiam ser
controlados pelos Estados Mnidos. 0e sua parte& os governos europeus n!o e*erciam
controle sobre moeda que n!o era sua. E& assim& as entidades financeiras perceberam que&
com os eurod#lares& detin,am enorme poder e grande liberdade& situa!o ainda reforada
J
-obre essa ampla tem(tica& consulte$se& por e*emplo& <A4MEA 3A-CEAA-& A era da informa!o% economia&
sociedade e cultura& -!o =aulo& =az e Cerra& 2???& 3 v.2 -A<MEA =. GM4C@4UCO4& A terceira onda% a
democratiza!o no final do s.c. DD& -!o =aulo& Xtica& 1>>H2 BO-E=G E. -C@UA@CW& A globaliza!o e seus
malefcios% a promessa n!o cumprida de benefcios globais& -!o =aulo& )utura& 2??22 e BE));EF ;O"@4-O4& A
globaliza!o do crime& ;io de Baneiro& Ediouro& 2??1.
N
BEA4 0E <A@AAA;0& in Atlas de la criminalidad financiera% del narcotr(fico al blanqueo de capitales& <adrid&
AKal& 2??2& pp. 2? e 22.
>
@bid.& p. 22.
com o aumento do flu*o de petrod#lares nas crises do preo do petr#leo na d.cada de
1>J?.
1?

A partir da& na disputa entre devedores e credores& venceriam os :ltimos. 0e fato& na
d.cada de 1>N?& com C,atc,er e ;eagan 7 que somente anteciparam o que era inevit(vel 7&
o movimento de liberaliza!o do sistema financeiro iria apenas num sentido% o da liberdade
total. As :nicas travas seriam os fusos ,or(rios dos mercados ao redor do planeta. A
economia n!o seria mais gerida pelo Estado& e& sim& pela ta*as de 1uros. 3omo afirma
<A@AAA;0& en veinte aos, y sin que nos hayamos dado cuenta de su gran trascendencia, se
ha producido ante nuestros o$os una autntica revoluci!n. (l (stado permanece, en
nuestra mente, investido de un poder econ!mico que ya no tiene y que no volver* a tener,
mientras que los mercados ,inancieros son para nosotros una abstracci!n, un mundo
aparte, cuando, en realidad, se han convertido simplemente en el nico mundo.
11

9& deveras& nesse sistema financeiro incontrol(vel que fluem livremente os H??
bil,es de d#lares do narcotr(fico obtidos a cada ano& segundo estimativa do programa da
O4M para o controle do tr(fico internacional de drogas.
12
Esse din,eiro& que transita em
operaes de lavagem de um canto do planeta a outro& alimenta esquemas de corrup!o das
polcias nos pases produtores e circuladores de drogas. Cal din,eiro entra tamb.m em
outros neg#cios das m(fias& que& novamente& necessitam corromper as autoridades. =or sua
vez& o din,eiro das autoridades corruptas flui para os parasos fiscais& passando novamente
por operaes de lavagem muito difceis de detectar. E os e*emplos poderiam seguir$se&
mais e mais& num e*erccio de imagina!o com base na realidade.
13

....1. / mercado globali"ado e o en,raquecimento do (stado
1?
@bid.& p. 23. BMA@O -EEA;E-& economista e 1ornalista& investigador do 3entro de Estudos sobre a Estrutura
Econ/mica da )aculdade de Economia de "uenos Aires& destaca& como fatos determinantes da virada
ocorrida& a e*tin!o do padr!o ouro& por 4i*on& em 1>J1& e a ado!o do cmbio flutuante entre as moedas no
ano de 1>J3 5El capitalismo criminal& "uenos Aires& 4orma& 2??3& p. 1JH6. -obre os efeitos de tudo isso para
a Argentina& . esclarecedor o livro de <A;3EAO WAOCOUV@AW0A e AM@- "AAAUME;& 3itibanK vs. Argentina%
,istoria de un pas en bancarrota& "uenos Aires& -udamericana& 2??3. \uanto ao conte*to internacional& .
relevante o trabal,o de );E0 "AO3]& Aos orgenes del desorden econ#mico internacional& <.*ico& )3E& 1>N>.
11
BEA4 0E <A@AAA;0& ob. cit.& p. 2>.
12
O;UA4@WAY^O 0A- 4AY_E- M4@0A-& Economic and social consequences of drug abuse and illicit trafficKing&
M403= Cec,nical -eries& 1>>J& p. 3 e ane*o @& publica!o disponvel em `RRR.unodc.orga& acesso em ?N
1an. 2??H. 4ote$se que a estimativa dos gan,os anuais do narcotr(fico n!o . tarefa f(cil& como demonstra o
referido trabal,o% -ue to the clandestine nature o, the industry, its comple%ity and greatly di,,ering
assumptions on its operations, estimates o, the turnover o, the illicit drug industry vary considerably, ,rom
about 234 .55 billion to more than 234 .,555 billion a year. 6he most ,requently ,ound ,igures in the
literature range ,rom 4755 billion to 4855 billion a year and seem to be the most reasonable estimates. /ne
29-:P estimate ,or .;;8 <see Anne% => re,lecting global illicit drug sales to consumers, gives a ,igure close
to 4?55 billion. A similar turnover @as also estimated by the =nternational :riminal Police
/rgani"ation/=nterpol 5ibid.& p. 36.
13
Estudos mostram que o din,eiro das operaes ilegais se mescla ao das legais aproveitando possibilidades
inumer(veis oferecidas pelos sistema financeiro internacional. O )<@ calculou& em 1>>Z& que a lavagem do
din,eiro proveniente do narcotr(fico movimentava tr+s vezes o valor de investimentos feitos nas bolsas dos
pases em desenvolvimento. Em 1>>J& calculou que a soma total do din,eiro lavado por ano era maior que a
dos empr.stimos banc(rios oferecidos 8 Am.rica Aatina. 3fe. Atlas de la criminalidad financiera...& pp. OH e
ss.
A emancipa!o e a liberaliza!o do sistema financeiro& atr(s descrita& viria
acompan,ada& em seguida& da liberaliza!o e da globaliza!o do mercado como um todo e&
ainda& da privatiza!o e da diminui!o das estruturas estatais. Cal seria desen,ado a partir
de 1>N? pelo c,amado P3onsenso de Vas,ingtonQ& um con1unto de acordos informais de
que participavam& al.m da ;eserva )ederal norte$americana& do "anco <undial e do )undo
<onet(rio @nternacional& grandes empresas multinacionais e grandes bancos de Aall 3treet.
3onforme destaca BEA4 W@EUAE;& foram assim estabelecidos os princpios que regeriam& o
mais amplamente possvel& as economias a partir de ent!o.
1H
=ro1etava$se& dessa forma& a
elimina!o de toda e qualquer instncia reguladora 5estatal ou de outro tipo6& a liberaliza!o
completa de todos os mercados 5de bens& de capitais& de servios& de patentes& etc.6 e a
cria!o de um mercado mundial totalmente auto$regulado. =retendia$se& pois& nada mais
nada menos& como dispara W@EUAE;& que a privatiza!o do mundo.
1O

0iante disso& n!o pode ser outro o alerta do autor% 0a privati"aci!n del mundo
debilita la capacidad normativa de los estados. Pone ba$o tutela a los parlamentares y a
los gobiernos. Bac'a de sentido a la mayor'a de las elecciones y a casi todas las votaciones
populares. Priva de su poder regulador a las instituciones pblicas. 0a privati"aci!n mata
la ley. -e la Repblica, tal como la heredamos de la Revoluci!n Crancesa, ya s!lo nos
queda un espectro.
1Z
BEA4 W@EUAE;& talvez temeroso de ser considerado e*agerado& colaciona& na seqT+ncia&
afirmaes de dois tradicionais advers(rios& GA"E;<A- e 0AG;E40O;)& o primeiro vinculado
ao =artido -ocial$0emocrata alem!o& e o segundo& ao =artido Aiberal Alem!o. Ee1a$se&
primeiramente& o que assevera GA"E;<A-% Ante todo, lo que cuenta es la aceleraci!n de los
movimientos de capitales en todo el mundo y la evaluaci!n inapelable de los centros de
producci!n nacional que e,ectan los mercados ,inancieros organi"ados en una red de
escala mundial. (stos hechos e%plican la ra"!n por la cual en nuestro d'as los actores
estatales no son ya en la red mundial de intercambios los nudos que con anterioridad
impon'an una estructura de relaciones interestatales o internacionales. Doy por hoy, los
1H
3uidava$se& basicamente& de dez princpios% 16 reforma fiscal e tribut(ria em cada pas devedor& com a
diminui!o da carga de tributos que recaem sobre as rendas mais altas 5para incentivar os ricos a fazerem
investimentos6 e o aumento da base de contribuintes 5ou se1a& diminui!o das isenes concedidas aos
pobres62 26 liberaliza!o ampla e r(pida dos mercados financeiros2 36 iguala!o no trato dispensado aos
investimentos nacionais e estrangeiros& para impulsionar os :ltimos2 H6 desmantelamento do setor p:blico&
com a privatiza!o de todas as empresas de que o Estado se1a propriet(rio2 O6 desregula!o m(*ima da
economia& para garantir o livre 1ogo da concorr+ncia2 Z6 intensifica!o da prote!o 8 propriedade privada2 J6
liberaliza!o do intercmbio comercial& com a diminui!o crescente das tarifas de importa!o2 N6 promo!o
dos setores e*portadores2 >6 limita!o do d.ficit orament(rio2 e 1?6 elimina!o dos subsdios estatais 5os
pases do Cerceiro <undo que subvencionam a produ!o de alimentos para mant+$los a preos mais bai*os
devem renunciar a essa pr(tica& sendo que os gastos estatais devem priorizar as necessidades de
infraestrutura6. 3fe. BEA4 W@EUAE;& Aos nuevos amos ...& pp. Z2 e Z3. 0eve$se registrar& contudo& que BOG4
V@AA@A<-O4& alto economista do "anco <undial que cun,ou o termo Aashington :onsensus em 1>N> e
consolidou seus princpios em publica!o do ano de 1>>? 5PV,at Vas,ington means bL policL reformsQ& in
BOG4 V@AA@A<-O4 $ ed.& Aatin american ad1ustment% ,oR muc, ,as ,appenedb& Vas,ington& @nstitute of
@nternational Economics& 1>>?6& afirma que se tratava apenas de um con1unto de recomendaes para as
economias da Am.rica Aatina e que o movimento dito neoliberal das :ltimas d.cadas do s.c. DD n!o pode ser
considerado como resultante de normas estabelecidas por instituies sediadas em Vas,ington 5PV,at s,ould
t,e Vorld "anK t,inK about Vas,ington 3onsensusbQ& C,e Vorld "anK researc, observer& vol. 1O& n. 2& ago.
2???& pp. 2O1 e ss.& disponvel em `RRR.RorldbanK.orga& acesso em ?N 1an. 2??H6.
1O
BEA4 W@EUAE;& Aos nuevos amos ...& p. Z2.
1Z
@bid.& p. 11H.
estados son los que se hallan enca$ados en los mercados, y no ya las econom'as nacionales
en las ,ronteras de los estados.
1J
-egundo o autor& que alude 8 substitui!o da poltica pelo
mercado& os Estados encontram$se subordinados ao movimento dos capitais% :on,rontados
con el riesgo permanente de ver c!mo los capitales se dan a la ,uga, los gobiernos
nacionales emprenden una enloquecida carrera que les lleva a la desregulaci!n
determinada por la reducci!n de los costes, desregulaci!n de la cual resultan bene,icios
obscenos y di,erencias inauditas entre los salarios, el aumento del paro y de la
marginaci!n social para una poblaci!n pobre cada ve" m*s numerosa e importante.
1N
Observe$se& agora& como 0AG;E40O;) coincide% Para continuar siendo competitivos en los
cada ve" m*s importantes mercados mundiales clos Estadosd est*n obligados a tomar
iniciativas que generan lesiones irreversibles en la cohesi!n de las sociedades civiles 5...6.
(n el decurso de la pr!%ima dcada, la tarea urgente del primer mundo ser* por tanto
cumplir la cuadratura del c'rculo) conciliar la prosperidad, la cohesi!n social y la libertad
pol'tica.
1>
=ois bem. A receita do 3onsenso de Vas,ington& seguida por tantos pases 7 alguns
pelas circunstncias dos tempos atuais& outros por imposi!o do )undo <onet(rio
@nternacional 7 leva ao encol,imento& o que se faz sentir& . claro& na seara dos controles.
Canto o controle sobre si pr#prio quanto o controle sobre os particulares& na forma
tradicional do poder de polcia& v+em$se afetados pela insufici+ncia de pessoal e pelos maus
sal(rios& de maneira ainda mais aguda nos pases do Cerceiro <undo. 4o "rasil& por
e*emplo& os #rg!os de controle& em geral& encontram$se desaparel,ados& e a polcia
1udici(ria& em especial& ac,a$se defasada& em desvantagem frente 8 viol+ncia e ao crime
organizado. Os maus sal(rios& a par disso& favorecem a corrup!o dos policiais e dos
agentes carcereiros. 3riminosos encarcerados prosseguem atuando nas organizaes
criminosas& mantendo a comunica!o com o mundo e*terior graas a seus modernos
telefones m#veis e 8 coniv+ncia dos agentes corruptos.
Eis a um quadro lastim(vel& comum nos pases da Am.rica Aatina% a desestrutura!o
do Estado segue paralela 8 estrutura!o e ao crescimento do crime organizado& que& por sua
vez& gera corrup!o& a qual contribui para a desestrutura!o do Estado. 9 um crculo vicioso
que produz instabilidade social& manifestada& em muitos casos& como viol+ncia e
criminalidade. @sso e*plica& em parte& por que a in1ustia social verificada nesses pases&
que e*ibem grandes desigualdades& poucas vezes desemboca em revolta da popula!o. O
que acontece& ent!o& . que ricos e pobres vivem acuados pela criminalidade& os primeiros
fortemente protegidos e os :ltimos tentando sobreviver ,onestamente& enquanto os
bandidos& sem qualquer pro1eto coletivo& s!o os :nicos que se voltam contra o sistema. =ara
completar& os poucos movimentos revolucion(rios que e*istem mant+m$se atrelados ao
pro1eto mar*ista& sem& com isso& lograr o apoio da maior parte da popula!o.
3abe lembrar& por oportuno& que os pases do antigo bloco socialista igualmente
sofrem um processo de desestrutura!o do Estado& em que o crime organizado e a
corrup!o assumem propores relevantes. A brusca passagem do regime socialista ao
1J
Be;UE4 GA"E;<A-& apud BEA4 W@EUAE;& Aos nuevos amos ...& pp. 11H$11Z& que faz refer+ncia 8 tradu!o
francesa de 0ie 4ormalitft einer "erliner ;epubliK& )ranKfurt am <ain& -u,rKamp& 1>>O 5Apr.s lg9tat$
nation% Mne nouvelle constellation politique& =aris& )aLard& pp. 12>$3?6. G( publica!o espan,ola 5<(s all(
del Estado nacional& <adrid& Crotta& 1>>J6.
1N
Be;UE4 GA"E;<A-& apud BEA4 W@EUAE;& Aos nuevos amos ...& p. 11Z.
1>
;AA) 0AG;E40O;)& Q0ie \uadratur des ]reisesQ& Cransit& n. 12& 1>>Z& apud BEA4 W@EUAE;& Aos nuevos amos
...& p. 11J.
regime capitalista ocasionou& nesses pases& o surgimento de um individualismo selvagem&
ferozmente dese1oso de lucro e de consumo& que leva muitos ao banditismo& ao crime
organizado ou 8 corrup!o. Estima$se& por e*emplo& que a m(fia russa controle H?h do =@"
nacional.
2?
Ela fomenta o comportamento corrupto das autoridades& do qual dependem as
suas atividades& especialmente em mat.ria de controles e fiscaliza!o2 as pr(ticas corruptas
nesses pases& contudo& n!o ocorrem apenas a& est!o presentes tanto nas grandes operaes
de privatiza!o como nos pequenos atos administrativos cotidianos.
21

....7. As assimetrias entre os mercados nacionais
<as se no capitalismo darRinista da era global in:meros pases quedam indefesos&
outros aproveitam$se das assimetrias e*istentes entre os mercados nacionais. Assimetrias
s!o as diferenas verificadas entre sistemas& n!o s# nacionais mas tamb.m de outro tipo
5regionais& locais6& que interferem nas caractersticas do correspondente mercado. =odem
ser diferenas sociais& polticas& econ/micas& 1urdicas& culturais. Cais diferenas fazem com
que empresas transnacionais prefiram investir em alguns mercados e n!o em outros. As
assimetrias que aqui nos interessam s!o as e*istentes entre sistemas nacionais quanto 8s
normas 1urdicas ou 8s pr(ticas das autoridades p:blicas& uma vez que constituem
possibilidades utilizadas pelas empresas para fugir de determinadas restries 1urdicas e
para valer$se de atos corruptos das autoridades.
22

G( alguns anos& =@E;;E A";A<OE@3@ denunciou& em artigo publicado no 1ornal 0e
Eonde diplomatique 5edi!o de novembro de 2???6& que pases e*portadores do =rimeiro
<undo vin,am autorizando o pagamento de comisses 5leia$se subornos6 a funcion(rios
dos pases importadores& sendo a despesa com essas comisses passvel de ser deduzida de
impostos a pagar& tudo em nome da competitividade. ;elatou A";A<OE@3@ que a )rana&
enfrentando um d.ficit comercial cr/nico na d.cada de 1>J?& em raz!o da alta no preo do
petr#leo& e visando impulsionar suas e*portaes& legalizou o pagamento de comisses aos
funcion(rios dos pases importadores& no que se viu seguida por outros pases europeus&
como a Aleman,a. -ignificava que a corrup!o& desde que praticada fora do territ#rio
nacional& estava legalizada& permitindo$se at. mesmo a declara!o das despesas decorrentes
dessas comisses para fins de dedu!o de impostos.
23
2?
3fe. Atlas de la criminalidad financiera...& pp. OH e ss.
21
Ee1a$se& a esse respeito& );E0E;@3O EA;E-E& PC,e transition to t,e marKet and corruption in post$socialist
;ussiaQ& in =AMA GEFVOO0 $ ed.& =olitical corruption& O*ford& "lacKRell& 1>>J& pp. 1Z3 e ss.2 e V@AA@A< A.
<@AAE;& CACFA4A ]O-GE3G]@4A E A-E U;O0EAA40& PGoR citizens cope Rit, postcommunist officials% evidence
from focus group discussions in MKraine and t,e 3zec, ;epublicQ& in =AMA GEFVOO0 $ ed.& ob. cit.& pp. 1N1 e
ss. Ainda& sobre a participa!o das instituies financeiras suas no processo de privatiza!o das empresas
russas& confira$se BEA4 W@EUAE;& -en,ores do crime% as novas m(fias contra a democracia& -!o =aulo& ;ecord&
2??3& pp. 123 e ss.
22
3fe. BO;UE ). <AAE< -E[A& Ulobalizaci#n& comercio internacional L corrupci#n& "arcelona& Uedisa& 2???&
pp. 1J e ss. O autor se vale de estudo da O4M 53omiss!o de =reven!o ao 0elito e Bustia =enal6& que&
detectando assimetrias no mercado global& afirmou poder$se esperar que sus e,ectos crimin!genos sean m*s
altos durante la dcada de .;;5 de lo que ,ue con anterioridad. =ara a 3omiss!o& estas ra"ones sugieren que
el problema de la corrupci!n puede ser todav'a mayor ahora que antes 5O;UA4@WAY^O 0A- 4AY_E- M4@0A-&
3omiss!o de =reven!o ao 0elito e Bustia =enal& Aa acci#n de 4aciones Mnidas contra la corrupci#n L el
soborno& set. 1>>J& p. H& disponvel em `RRR.onu.orga& acesso em 13 dez. 1>>>6.
23
=@E;;E A";A<OE@3@& POb1ectifs economiques et clientelisme% les 1eu* dispendieu* de la corruption mondialeQ&
Ae monde diplomatique& banco de dados& disponvel em `RRR.monde$diplomatique.fra& acesso em ?J ago.
2??1.
Esse problema tamb.m foi denunciado pelo presidente da organiza!o Cranspar+ncia
@nternacional& =ECE; E@UE4& no discurso de lanamento do Fndice de Percep&#o da
:orrup&#o de 155..
2H
=esquisa recente da organiza!o mostra que os setores econ/micos
que mais recebem subornos s!o o de obras p:blicas& o de armamento e defesa e o de
petr#leo e g(s.
2O
O Relat!rio Anual da 6ransparGncia =nternacional de 1551 informa sobre
estudo realizado no ;eino Mnido& o =n,orme sobre :orrup&#o no :omrcio /,icial de
Armas& que resultou do trabal,o da representa!o britnica da organiza!o em coopera!o
com o governo sueco& representantes da industria b.lica& acad+micos e O4Us& concluindo$
se ,aver elementos no sentido de que a corrup!o no neg#cio oficial de armas representa
O?h de todas as operaes internacionais corruptas& sendo que o valor dos subornos pagos
pode c,egar a 1?h dos H? bil,es de d#lares ao ano implicados nesse neg#cio.
2Z
1.2. Algumas observaes sobre os dados disponveis
Encontram$se disponveis& como se v+& dados relevantes sobre a corrup!o. 9 preciso
lembrar& por.m& que ela n!o . um fen/meno de f(cil medi!o2 ela n!o .& por razes #bvias&
inclinada a registros. Aogo& n!o se poder esperar& como ressalta );A43O 3AWWOAA& que os
estudos sobre a corrup!o ven,am acompan,ados de estatsticas completas e de dados
abundantes a e*emplo do que ocorre com as transaes legais.
2J
A corrup!o& como se usa
dizer& . um fato do mundo opaco e da clandestinidade.
-em embargo disso& uma preocupa!o crescente em rela!o ao problema da
corrup!o tem gerado estudos e resultados significativos. 3umpre destacar& nesse conte*to&
o trabal,o da organiza!o n!o$governamental 6ransparGncia =nternacional& 1( atr(s
referida. )undada em 1>>3& com sede em "erlim& dedica$se especificamente 8 luta contra a
corrup!o& coletando e publicando dados& realizando an(lises& organizando confer+ncias&
inclusive para a realiza!o de acordos& acompan,ando o cumprimento destes& au*iliando
governos no encamin,amento de reformas& etc. Entre suas atividades& a mais con,ecida&
certamente& . a classifica!o dos pases por nvel de corrup!o. =ublica& a cada ano& o
Fndice de Percep&#o da :orrup&#o& no qual classifica os pases atribuindo$l,es uma
pontua!o de ? a 1?& sendo que as notas mais bai*as equivalem a um grau elevado de
corrup!o. Cal pontua!o . atribuda com base em question(rios preenc,idos por
integrantes dos diferentes pases e& ainda que se1a discutvel quanto 8 fidelidade de seu
resultado& pelas dificuldades metodol#gicas implicadas& fomenta a conscientiza!o e o
debate em torno 8 quest!o.
2N
<erece refer+ncia& por igual& a Organiza!o das 4aes Mnidas& que& ali(s& bem antes
do movimento de combate 8 corrup!o verificado a partir dos anos 1>>? 1( procurava
despertar aten!o para o problema. <anifestou$se contr(ria ao uso de pr(ticas corruptas no
com.rcio internacional com a edi!o da ;esolu!o ni 3.O1H& de 1O de dezembro de 1>JO.
2H
C;A4-=A;j43@A @4CE;4A3@O4AA& banco de dados& disponvel em `RRR.transparencL.orga& acesso em 1? ago.
2??1.
2O
A pesquisa sobre os setores econ/micos que mais recebem subornos consistiu em entrevistas feitas com N??
e*pertos em neg#cios de 1O pases considerados emergentes. 3fe. C;A4-=A;j43@A @4CE;4A3@O4AA& banco de
dados& disponvel em `RRR.transparencL.orga& acesso em ?2 1un. 2??3.
2Z
C;A4-=A;j43@A @4CE;4A3@O4AA& banco de dados& disponvel em `RRR.transparencL.orga& acesso em 1? 1un.
2??3.
2J
);A43O 3AWWOAA& 0ella corruzione, "olon,a& @l <ulino& 1>NN& p. 2?.
2N
=ara consultar o Fndice de Percep&#o da :orrup&#o de 1551, ve1a$se C;A4-=A;j43@A @4CE;4A3@O4AA& banco de
dados& disponvel em `RRR.transparencL.orga.
Go1e mant.m dois #rg!os que trabal,am na luta contra a corrup!o% o @nstituto @nter$
regional das 4aes Mnidas para @nvestigaes sobre a 0elinqT+ncia e a Bustia 5M4@3;@6&
que realiza atividades de investiga!o& capacita!o e informa!o2 e o 3entro de =reven!o
do 0elito @nternacional 53=3@6& dedicado notadamente ao crime organizado& aos crimes
financeiros& ao tr(fico de seres ,umanos e ao terrorismo.
Camb.m a Organiza!o dos Estados Americanos& o 3onsel,o da Europa& a Mni!o
Europ.ia& a Organiza!o de 3oopera!o e 0esenvolvimento Econ/mico& o )undo
<onet(rio @nternacional& o "anco <undial& entre outras entidades governamentais e n!o$
governamentais& v+m atuando em rela!o 8 corrup!o. 0esses esforos& resultam n!o
apenas te*tos normativos& mas& igualmente& estudos e*plicativos.
2>
3abe& ainda& uma :ltima observa!o% muitas vezes as informaes obtidas sobre a
corrup!o e o crime organizado& especialmente por #rg!os governamentais de intelig+ncia&
n!o podem ser reveladas ou& se reveladas& n!o s!o acompan,adas das bases de verifica!o.
-!o informaes ou percepes que se sustentam& t!o$somente& na credibilidade de quem as
comunica. Mma manifesta!o desse tipo . a de E3]A;C VE;CGE"A3G& e*$c,efe da contra$
espionagem alem!& que declarou% :om seu gigantesco poder ,inanceiro, a criminalidade
organi"ada in,luencia secretamente toda a nossa vida econHmica, a ordem social, a
administra&#o pblica e a $usti&a. (m certos casos ela impe sua lei e seus valores I
pol'tica. -essa ,orma, desaparecem gradualmente a independGncia da $usti&a, a
credibilidade da a&#o pol'tica e, a,inal, a ,un&#o protetora do (stado de direito. A
corrup&#o tornaJse um ,enHmeno aceito. / resultado a progressiva institucionali"a&#o
do crime organi"ado. 3e esta tendGncia persistir, o (stado logo se tornar* incapa" de
assegurar os direitos e liberdades civis dos cidad#os.
3?
Em conclus!o& podemos dizer que o quadro da corrup!o no mundo contemporneo
5nele considerado o papel do crime organizado6 .& ao menos& inquietante. 4!o dispomos de
um con1unto completo de dados para afirmar que a corrup!o . realmente maior& ou
mesmo& muito maior do que 1( foi no passado. 3ontudo& temos importantes elementos que
nos permitem estar seguros de que ela . muito intensa e muito sofisticada& mais sofisticada
do que 1( foi em qualquer tempo. Ela ameaa& por isso& as estruturas estatais& que se
encontram em desvantagem ante os esquemas criminais internacionais& numa realidade em
que o Estado se v+ quase derrotado por um poder econ/mico proveniente tanto de
atividades legais quanto de pr(ticas ilegais. E essa realidade . ainda mais inquietante
quando encarada de um pas como o "rasil& que& estando bastante implicado no conte*to
internacional& tem as suas particularidades e a sua ,ist#ria pr#pria em tema de corrup!o&
conforme veremos no captulo seguinte.
2>
\uanto 8 atividade normativa das organizaes internacionais& cabe ressaltar que& em seu mbito&
obtiveram$se importantes acordos internacionais visando& v.g., 8 proibi!o do pagamento de comisses a
autoridades locais por empresas e*portadoras& e& conseqTentemente& 8 elimina!o da possibilidade de
descontar tal despesa de impostos a pagar. -obre os tratados internacionais firmados com vistas ao combate
da corrup!o& ve1a$se BOA\Mk4 UO4WXAEW& 3orrupci#n L 1usticia democr(tica% introducci#n a una teora de la
funci#n 1udicial en las sociedades en cambio, <adrid& 3lamores& 2???& pp. HN e ss. Especificamente sobre a
:onven&#o =nteramericana contra a :orrup&#o& ve1a$se BO-9 A09;3@O AE@CE -A<=A@O& PA probidade na era dos
desencantos% crise e propostas de restaura!o da integridade dogm(tica da Aei N.H2>S>2Q& in BO-9 A09;3@O
AE@CE -A<=A@O et al. J orgs.& @mprobidade administrativa% 1? anos da Aei ni N.H2>S>29 "elo Gorizonte& 0el ;eL&
2??2& pp. 1ON e ss.
3?
3fe. BEA4 W@EUAE;& -en,ores do crime ...& p. 23.
-! A "orru#o no Br(+*.' d% +u(+ r(/0%+ 1*+t2r*"(+ (o $o$%nto (tu(.
\uando voltamo$nos para o caso do "rasil& que sofre de um nvel elevado de
corrup!o&
31
somos obrigados a retroceder na ,ist#ria e a buscar as razes do problema& que
vamos encontrar em nosso processo de coloniza!o. 0epois& ser( mais f(cil compreender os
elementos recorrentes da vida s#cio$poltica brasileira& como o patrimonialismo& o
clientelismo e o coronelismo& bem assim as caractersticas do momento atual.
2.1. As particularidades do processo de coloniza!o do Brasil
O processo de coloniza!o do "rasil teve& como elemento marcante& o fato de n!o
,aver consistido na realiza!o de um pro1eto de na!o% os que aportaram no "rasil n!o
tin,am nem pro1eto de na!o nem compromisso moral ou ideol#gico com qualquer
coletividade2 moral& mesmo& n!o detin,am& mas apenas o dese1o de tirar proveito das
riquezas da terra descoberta. 3omo ensina BO-9 <A;@A 0O- -A4CO-& =ortugal enfrentava
dificuldades para povoar o territ#rio conquistado& somando uma popula!o& 8 .poca do
descobrimento& de apenas um mil,!o e meio de ,abitantes. @sso e*plica& em parte& o fato de
,averem sido enviados para a col/nia os encarcerados e os degredados. ;umaram tamb.m
para o novo territ#rio os falidos& os marginalizados& enfim& aqueles que n!o tin,am
perspectivas em =ortugal. A atitude frente ao "rasil era espoliadora. \uem a c,egava
cuidava simplesmente de e*trair o que podia& remeter o produto para al.m$mar& enriquecer
deveras e proteger$se a si pr#prio.
32
O governo em =ortugal& de seu lado& interessava$se em
31
A pontua!o do "rasil no kndice de =ercepes da 3orrup!o da Cranspar+ncia @nternacional 5ano 2??26 .
H&?& 1unto com "ulg(ria& Bamaica& =eru e =ol/nia& logo abai*o e com pior classifica!o que 3osta ;ica&
Bordnia& @l,as <aurcio& 3or.ia do -ul e Ur.cia. Est!o bem classificados 5o que equivale a um nvel bai*o de
corrup!o6 pases como )inlndia 5>&J6& 0inamarca 5>&O6& 4ova Welndia 5>&O6& @slndia 5>&H6& 3ingapura
5>&36& -u.cia 5>&36& 3anad( 5>&?6. Estados Mnidos figura com J&J. =ases europeus como )rana e =ortugal
est!o a meio camin,o& empatados com Z&3. Espan,a encontra$se um pouco mel,or& com J&1& e @t(lia& um
pouco pior& com O&2. =ara mais dados& ve1a$se C;A4-=A;j43@A @4CE;4A3@O4AA& banco de dados& disponvel em
`RRR.transparencL.orga.
32
BO-9 <A;@A 0O- -A4CO-& A poltica geral do "rasil& -!o =aulo& Mniversidade de -!o =aulo& 1>N>& pp. 132 e
ss.2 e -9;U@O GA"@"& "rasil% quin,entos anos de corrup!o& =orto Alegre& -.rgio Antonio )abris& 1>>H& p. 1?. A
compara!o com o processo de coloniza!o da Am.rica do 4orte . inevit(vel. Ee1a$se& sobre isso& o que
comenta ;AF<M40O )AO;O% / inglGs ,undou na Amrica uma p*tria, o portuguGs um prolongamento do
(stado. 5...6 /s ingleses transmigrados ,ormaram sua pr!pria organi"a&#o pol'tica e administrativa,
esquecidos do superado res'duo ,eudal. 9#o os contaminou a presen&a vigilante, descon,iada e escrutadora,
do ,uncion*rio reinol) por sua conta, guardadas as tradi&es de Ksel,JgovernmentL e de respeito Is
liberdades pblicas, constru'ram as pr!prias institui&es. A =nglaterra dispunha, no momento da
transmigra&#o, de um arsenal de homens e mulheres acostumados ao duro trabalho agr'cola, sem que o
desdm do cultivo I terra pela pr!prias m#os os contaminasse, desdm aristocr*tico e ibrico 5Os donos do
poder% forma!o do patronato poltico brasileiro& -!o =aulo& Ulobo& 2??1& p. 1HO6.
manter essa realidade. =or isso n!o fomentava e at. impedia o aprimoramento cultural e
moral da gente na col/nia. O ensino n!o passava das lies b(sicas a cargo dos 1esutas2 n!o
era permitida a cria!o de faculdades. 3omo e*plicam E@3E4CE "A;;ECO e A4Cl4@O =A@<& a
metr#pole temia o surgimento de uma elite intelectualizada no "rasil que viesse a contestar
o seu domnio. <ais tarde& 1( na era do iluminismo& o governo portugu+s tentou refrear a
dissemina!o do PfrancesismoQ& termo pe1orativo com que denominava as id.ias libert(rias
do s.c. DE@@@& as quais& de efeito& tardaram a c,egar na col/nia.
33
Cal processo colonizador& que 7 como . #bvio 7 dei*ou marcas na sociedade
brasileira& foi propcio a todo tipo de delitos. \uanto 8 conduta das autoridades& sabe$se que
fraudes& negociatas& desvios e peitas eram comuns. "em retrata essa situa!o& dos c.lebres
3ermes do =adre A4Cl4@O E@E@;A, o 3erm#o do om 0adr#o% 9#o s#o s! os ladres, di" o
3anto, os que cortam bolsas, ou espreitam os que se v#o banhar, para lhes colher a roupa+
os ladres que mais pr!pria e dignamente merecem este t'tulo s#o aqueles a quem os reis
encomendam os e%rcitos e legies, ou o governo das prov'ncias, ou a administra&#o das
cidades, os quais $* com manha, $* com ,or&a, roubam e despo$am os povos. /s outros
ladres roubam um homem, estes roubam cidades e reinos+ os outros ,urtam debai%o do
risco, estes sem temor, nem perigo+ os outros, se ,urtam, s#o en,orcados, estes ,urtam e
en,orcam.
3H
@lustrativo& por igual& . o verso do poeta U;EUm;@O 0E <ACO-& que ficou con,ecido
como P"oca do @nfernoQ% 9o rasil, a ,idalguia/ no bom sangue nunca est*+/ nem no bom
procedimento) pois logo em que pode estarM/ :onsiste em muito dinheiro,/ e consiste em o
guardar)/ :ada um o guarde bem,/ para ter que gastar mal... /hN Be$a eu assombrada/
:idade t#o su$a e m*,/ avessa de todo o Eundo,/ s! direita em se entortar.
3O

4esse verso& coligido por -9;U@O GA"@"& o poeta e*teriorizava sua vis!o da col/nia da
segunda metade do s.culo DE@@. Eivendo na "a,ia& detin,a clara percep!o daquele novo
mundo& daquela nova sociedade em que c#digo moral era nen,um.
3Z
3omo e*plana o citado
autor& ao contr(rio do que ocorreu em outros lugares& no caso espec',ico do rasil, os
coloni"adores n#o se preocuparam em construir o esto,o moral do povo2 em realidade&
conforme prossegue& n#o se preocuparam com o seu destino, enquanto na&#o.
3J
0essa
sorte& as estruturas s#cio$polticas brasileiras formaram$se viciadas& contaminadas por
elementos como o patrimonialismo& o clientelismo e o coronelismo. Em seguida& veremos
de que modo esses elementos estiveram sempre presentes na vida s#cio$poltica brasileira.
2.2. "s elementos recorrentes da vida s#cio$poltica brasileira% o patrimonialismo& o
clientelismo e o coronelismo
4o "rasil& o primeiro sistema poltico foi o das capitanias ,eredit(rias& um sistema de
tipo feudal& que implicava a privatiza!o do patrim/nio do rei. O territ#rio ,avia sido
dividido em fai*as& doadas pela 3oroa portuguesa a nobres do reino mediante o
33
E@3E4CE "A;;ECO e A4Cl4@O =A@<& Evolu!o do pensamento poltico brasileiro& -!o =aulo& Mniversidade de
-!o =aulo& 1>N>& p. H1. Ainda& sobre o tema& -9;U@O "MA;\ME 0E GOAA40A& Eis!o do paraso& -!o =aulo&
4acional& 1>Z>2 GEA@O E@A44A Gist#ria do "rasil& -!o =aulo& <el,oramentos& 1>N?& vol. @2 V@A-O4 <A;C@4-& A
,ist#ria da intelig+ncia brasileira& -!o =aulo& C.A. \ueiroz& 1>>Z& vol. @.
3H
A4Cl4@O E@E@;A& -ermes% obras completas& Erec,im& Edelbra& 1>>N& p. NO.
3O
U;EUm;@O 0E <ACO-& in -9;U@O "MA;\ME 0E GOAA40A& Antologia dos poetas brasileiros da fase colonial& -!o
=aulo& =erspectiva& 1>J>& p. ZJ.
3Z
-9;U@O GA"@"& ob. cit.& pp. > e 1?.
3J
@bid.& p. 11.
compromisso de povoar essas terras& garantir sua segurana& e*plorar suas riquezas e
promover& nelas& o culto 8 f. crist!. O donat(rio podia distribuir terras aos colonos& fundar
municpios& criar #rg!os administrativos& etc. O sistema& contudo& n!o funcionou
perfeitamente e& 1( em 1OHN& foi instalado um governo central. Assim& a sociedade brasileira
se desenvolveu de maneira descentralizada quanto 8 e*plora!o e 8 busca de riquezas e
centralizada quanto 8 observncia das ordens recebidas de =ortugal. @sso permitia a
arrecada!o de impostos& que& com o tempo& se mostrou e*cessiva e predat#ria& tal a
voracidade e a necessidade da metr#pole. =ortugal precisava manter o estamento& uma
burocracia de aristocratas que n!o trabal,ava& mas apenas vigiava e parasitava a classe
produtiva. -# ao rei& senhor dos territ#rios conquistados& era dado conciliar o com.rcio com
a grandeza moral. Os funcion(rios do rei& que compun,am o estamento& limitavam$se a
fiscalizar& a arrecadar e a consumir. 4ada produziam& a n!o ser a pr#pria runa do reino.
3N
Em semel,ante regime tradicional e patrimonialista& figurava o cargo tamb.m como
propriedade pessoal.
3>
3onforme leciona ;AF<M40O )AO;O& tratava$se de uma burocracia&
n#o no sentido moderno, como aparelhamento racional, mas da apropria&#o do cargo O o
cargo carregado de poder pr!prio, articulado com o pr'ncipe, sem a anula&#o da es,era
pr!pria de competGncia.
H?
\uanto 8 realidade na col/nia& f(cil . ver que ali vigorava tamb.m uma forma de
patrimonialismo& observando$se& claramente& a apropria!o privada do Pmbito p:blicoQ 7
se assim se pode dizer 72 mel,or% a propriedade compartil,ada da col/nia pelos donat(rios
das capitanias ,eredit(rias. Mm sistema patrimonialista n!o permite distin!o entre o
p:blico e o privado2 . um sistema de domina!o em que a riqueza vai sendo distribuda
como patrim/nio pessoal do governante. 3omumente aparece acompan,ado de uma
estrutura de relaes clientelistas& 1( que a riqueza pode ser distribuda de maneira n!o$
eqTitativa em troca de prestaes& favores ou apoio poltico.
H1
Assim era no "rasil. =atrimonialismo e clientelismo se complementavam. E essa
estrutura s#cio$poltica subsistiria mesmo ap#s a @ndepend+ncia e a moderniza!o
institucional ocorrida na seqT+ncia. <ais% seus elementos perdurariam& ainda& no decorrer
dos s.culos D@D e DD. 3omo e*plica BO-9 0E -OMWA <A;C@4-& o sistema patrimonial no
"rasil nunca foi incompatvel com uma estrutura formal moderna2 ao contr(rio& esse
sistema resistiu ao curso do tempo encoberto por uma forma de poder aparentemente
racional& mas estabelecida em favor das oligarquias.
H2
-egundo o autor& ao longo dos
3N
;AF<M40O )AO;O& ob. cit.& p. >1.
3>
<AD VE"E; definiu o patrimonialismo como uma esp.cie de domina!o baseada na tradi!o 7 que se
distingue da domina!o legal e da domina!o baseada no carisma 7& como a patriarcal& por.m mais avanada.
-egundo VE"E;& surge o patrimonialismo quando o poder dom.stico do patriarca se subdivide mediante a
atribui!o de propriedades 5e*tenses de terra e gado& por e*emplo6 a novos sen,ores. G( uma e*pans!o da
comunidade& que se torna mais comple*a e descentralizada. A domina!o e a co$rela!o de foras 5entre os
sen,ores6 descansa sobre a propriedade& ou se1a& sobre um direito pr#prio& pessoal. O patrimonialismo assume
diversas formas em toda a ,ist#ria& sendo uma delas a que VE"E; denomina patrimonialismo estamental&
variante em que os cargos Pp:blicosQ s!o ob1etos de apropria!o 5<AD VE"E;& Economia L sociedad& <.*ico&
)3E& 2??2& pp. J?Z e ss.6.
H?
;AF<M40O )AO;O& ob. cit.& p. 1?2.
H1
3fe. <A;@O 3A3@AUA@& 3lientelismo& corrupci#n L criminalidad organizada% evidencias empricas L
propuestas te#ricas a partir de los casos italianos& <adrid& 3entro de Estudios 3onstitucionales& 1>>Z& pp. 1J e
ss.
H2
BO-9 0E -OMWA <A;C@4-& P3lientelism and corruption in contemporarL "razilQ& in VAACE; A@CCAE e E0MA;0O
=O-A0A$3A;"m $ eds.& =olitical corruption in Europe and Aatin America, Aondon& @nstitute of Aatin American
-tudiesS<acmillan& 1>>Z& pp. 1>O e ss.
s.culos& o movimento do din,eiro privado para o bolso das autoridades p:blicas por meio
dos #rg!os p:blicos que estas ocupavam se combinava com o movimento inverso do
din,eiro privado das autoridades p:blicas em benefcio dos interesses privados dos
eleitores como recompensa pela lealdade poltica. 4esse movimento de riquezas privadas
por canais p:blicos ,ouve sempre uma clara confus!o entre o mbito p:blico e o privado.
H3

O sistema s#cio$poltico viciado que se constituiu no "rasil 8 .poca da col/nia
recebeu& de fato& uma roupagem moderna ap#s a @ndepend+ncia. <as isso n!o significa&
como foi dito& que a nova estrutura formal implicasse uma transforma!o substancial no
sistema. Em verdade& n!o ,ouve modifica!o na estrutura real nem na cultura poltica
vigente& as quais permitiam que se mane1asse o Estado com se propriedade privada fosse.
4o s.c. D@D& ap#s a ren:ncia de 0om =edro @& foi criada uma Uuarda 4acional& que
mais n!o era sen!o o con1unto das antigas compan,ias civis& que assumia& ent!o& uma
conforma!o militar& ,ierarquizada& passando a submeter$se ao <inist.rio da Bustia. 0esse
modo& surgiram os coronis& membros das oligarquias locais que angariaram postos de
comando na Uuarda 4acional. 0e tal maneira& enquanto o poder se centralizava& era
recon,ecida a autoridade das oligarquias locais.
HH

Esse sistema reforou& ao conceder ttulo de coronel a c,efes locais& a pessoaliza!o
da poltica& sendo o coronelismo uma vers!o brasileira do caciquismo. =atrimonialismo&
clientelismo e coronelismo aparecem& dessarte& como elementos recorrentes da vida s#cio$
poltica brasileira& resultando ela ,istoricamente marcada pelo trato da coisa p:blica
enquanto bem privado& como tamb.m pela poltica do favor. Cal realidade fomentou& ao
longo da ,ist#ria& a pr(tica de corrup!o& conforme demonstra -9;U@O GA"@" em sua obra
rasil) quinhentos anos de corrup&#o.
HO
Ee1amos& pois& como c,egou o "rasil ao final do
s.c. DD.
2.'. As caractersticas do momento atual
4as :ltimas d.cadas do s.c. DD& superada a ditadura militar& a situa!o no "rasil& em
mat.ria de corrup!o& era penosa. 3al,a reproduzir& para ilustrar& alguns trec,os de
discursos proferidos durante os debates da Assembl.ia 3onstituinte& como o do 0eputado
A0;OAA0O -C;E3] sobre a constru!o da estrada de ferro "raslia$AailndiaS<A& escndalo
suscitado 8 .poca em revista nacional% / processo de decis#o O di" a matria da revista
Be$a O para a constru&#o dessa obra se revela idGntico ao da dcada de P5, quando, sem
nenhuma discuss#o ampla e sem pro$etos srios, ,oram decididas, a portas ,echadas, obras
como a Rodovia 6ransama"Hnica, que at ho$e n#o o,erece condi&es de tra,egabilidade, e
a Cerrovia do A&o, um cemitrio de concreto, em Einas Qerais, onde ,oram enterrados 1,1
bilhes de d!lares O sem que a popula&#o brasileira tenha tomado conhecimento do que
,oi ,eito.
HZ
@gualmente ilustrativa . a fala do 0eputado A0FA-O4 <OCCA& a seguir transcrita& in
verbis% 3r. Presidente, 3ras. e 3rs. :onstituintes, no nosso Pro$eto de :onstitui&#o, no
:ap'tulo que trata da Administra&#o Pblica, tem havido uma mani,esta vontade por parte
dos 3rs. :onstituintes de estabelecer certas regras morali"adoras na Administra&#o
H3
@bid.& p. 1>O.
HH
@bid.& p. 1>N.
HO
-9;U@O GA"@"& ob. cit.& pp. 3 e ss.
HZ
A--E<"A9@A 4A3@O4AA 3O4-C@CM@4CE& Anais& Atas da H3n 8 ONn -ess!o da Assembl.ia 4acional 3onstituinte& n.
3& "raslia& 1>NJ& p. 1OZ>.
Pblica. ( quando se trata de ,uncion*rio pblico, ent#o, esta :asa tem sido dr*stica em
aplicar regras severas, at punindo, muitas ve"es, os ,uncion*rios. 9o entanto quando se
trata dos servi&os da administra&#o pblica, n#o encontro essa mesma intransigGncia. Bou
,a"er uma re,erGncia 3r. Presidente. :onsidero o R .S do art. 7T uma das coisas mais
inteligentes, apropriadas, adequadas, oportunas que h* nesse te%to. Uuando se propHs
que) KA publicidade dos atos, programas, obras, servi&os e campanhas dos !rg#os
pblicos dever* ter car*ter educativo, in,ormativo ou orienta&#o social, dela n#o podendo
constar nomes, s'mbolos ou imagens que caracteri"em promo&#o pessoal de autoridade ou
servidores pblicos.L PareceJme que este um dispositivo altamente saneador,
morali"ador, restaura a dignidade do 3ervi&o Pblico e, por isso, deve persistir. Eas
e%istem propostas de supress#o O ali*s quase todos os artigos as tGm. / que me causa
surpresa que nos ltimos dias isso se trans,ormou em um assunto polGmico, inclusive
dando motivo a que o Qovernador de 3#o Paulo, pessoalmente, tenha tele,onado para
alguns :onstituintes O e me parece que o Qovernador de Einas Qerais tambm O apelando
para que n#o dei%em constar esse dispositivo da :arta Eagna. 5...6 Ca&o, entretanto, um
apelo aos 3rs. :onstituintes para que n#o cedam, n#o transi$am, n#o se$am
condescendentes neste ponto porque estaremos dando um recuo+ estaremos permitindo que
continue essa orgia de gastos pblicos que e%iste, ho$e, no rasil, em que qualquer
administrador assume o seu cargo e n#o tem escrpulos em esban$ar o dinheiro do
contribuinte, em ,un&#o da sua promo&#o pessoal 5...6.
HJ
O processo de impeachment do =residente )E;4A40O 3OAAO; 0E <EAAO no ano de 1>>2
parecia inaugurar uma nova .poca& em que os atos de corrup!o das autoridades
enfrentariam a responsabiliza!o rigorosa do Estado de direito. O seu afastamento& por
motivo de corrup!o& apontava para um novo ,orizonte de possibilidades& prognosticando o
amadurecimento da cultura poltica ante a eleva!o do grau de consci+ncia e e*ig+ncia da
popula!o. E se os dois mandatos de )E;4A40O GE4;@\ME 3A;0O-O 51>>O$2??26 n!o se
notabilizaram pelo combate efetivo 8 corrup!o& resulta que parte dos votos n!o carreados a
seu candidato na sucess!o ressentiram$se 1ustamente da n!o$confirma!o das esperanas
ameal,adas.
4a atualidade& o sentimento& mais ou menos geral& parecer ser de uma inc/moda
ambigTidade% ao tempo em que desfrutamos uma realidade democr(tica e nos tornamos
mais conscientes e menos tolerantes quanto 8 corrup!o& e*perimentamos a sensa!o de
que ela forma parte da nossa tradi!o& encontra$se generalizada no tecido do Estado e& por
tudo isso& nada ,( que se possa fazer. Alimentam essa percep!o os freqTentes escndalos
produzidos na mdia& n!o sucedendo a mesma divulga!o das correspondentes condenaes
1udiciais quando verificadas.
4um s# dia& por e*emplo 7 1? de fevereiro de 2??3 7& foram divulgados pelos 1ornais
nacionais os seguintes casos de corrup!o% irregularidades e favorecimento de empresa em
procedimento de licita!o2 libera!o de verbas p:blicas a empres(rio com destino ao
financiamento de campan,a eleitoral2 desvio de fundos recebidos do "anco <undial2
e*tors!o e suborno em #rg!o fazend(rio2 fornecimento de sentenas favor(veis a traficantes
de droga e outros delinqTentes. Eram os escndalos do momento& que se sobrepun,am aos
escndalos anteriores& que tamb.m ,aviam substitudo outros 7 isso& . claro& desde que a
imprensa recuperara sua liberdade.
HJ
@d. Atas da 322n 8 33?n -ess!o da Assembl.ia 4acional 3onstituinte& n. 23& "raslia& 1>NN& p. 13?H?.
=or tudo o que foi dito& afirmamos que o "rasil sofre de um ndice elevado de
corrup!o& a qual& mantendo cravadas suas razes ,ist#ricas e culturais profundas& tira
proveito das atuais facilidades do mundo globalizado& caracterizando$se& o e*emplo
brasileiro& como um caso paradigm(tico de corrup!o contempornea.
3. O M*n*+t4r*o P56.*"o "o$o *n+t*tu*o )o"("*on(d( (o "o$6(t% d(
"orru#o no Br(+*.
Em cen(rio t!o desanimador como o que foi retratado p(ginas atr(s& pode$se ao
menos dizer que o "rasil det.m& a seu favor& uma institui!o vocacionada ao combate da
corrup!o% o <inist.rio =:blico. Cendo recebido seu novo perfil da 3onstitui!o de 1>NN& o
<inist.rio =:blico se define como institui&#o permanente, essencial I ,un&#o $urisdicional
do (stado, incumbindoJlhe a de,esa da ordem $ur'dica, do regime democr*tico e dos
interesses sociais e individuais indispon'veis 5art. 12J6.
Em sede de controle da corrup!o& o <inist.rio =:blico mane1a& como instrumentos
principais& a a!o penal p:blica 50ec.$Aei ni 3ZN>SH16 e a a!o de improbidade
administrativa 5Aei ni NH2>S>26. Os atos de corrup!o& de fato& constituem infra!o penal e
ato de improbidade administrativa& al.m de eventuais infraes disciplinares. O mbito de
atua!o do <inist.rio =:blico no combate 8 corrup!o . e*tenso e requer& pois& uma
defini!o do conceito de corrup!o.
'.1. (mbito de atua!o% o necessrio conceito de corrup!o
A palavra corrup&#o adv.m do termo latino corruptione, cu1o significado primeiro
era o de adultera!o& decomposi!o& putrefa!o& relativo a alimentos ou outros materiais.
Em sentido figurado& significava pervers!o& devassid!o& deprava!o& aplic(vel a pessoas&
regimes polticos& etc. 4os idiomas derivados do latim e tamb.m na lngua inglesa& o termo&
devidamente recepcionado 5e adaptado6& apareceu em estudos filos#ficos e polticos para
e*pressar pervers!o de um regime. -# mais tarde . que assumiu o significado
contemporneo de uso indevido do poder em troca de vantagens econ/micas ou de outro
tipo. Cais significados& ainda que pr#*imos& se distinguem% o primeiro alude a um regime
todo ele pervertido& comprometido2 o segundo& a determinadas pr(ticas& condutas& que
podem e*istir em maior ou menor quantidade& comprometendo ou n!o o sistema.
HN
A corrup!o como comprometimento& pervers!o do sistema poltico parece ser a
no!o encontrada 1( nos escritos dos fil#sofos cl(ssicos. 3A;A. B. );@E0;@3G demonstra que&
em =AAC^O e A;@-CmCEAE-& a corrup!o aparecia como estado geral de pervers!o de um
regime& i.e.& situa!o de desvia!o importante da forma ideal. =ara A;@-CmCEAE-& a tirania&
por e*emplo& era um estado corrupto& situa!o corrupta da monarquia.
H>

HN
9 interessante como o dicion(rio da lngua portuguesa 9ovo Aurlio traz& e*atamente& enquanto acepes da
palavra, o que seriam seus tr+s momentos evolutivos% .. Ato ou e,eito de corromper+ decomposi&#o,
putre,a&#o. 1. Cig. -evassid#o, deprava&#o, pervers#o. 7. Cig. 3uborno, peita 54ovo Aur.lio% o dicion(rio da
lngua portuguesa, 4ova )ronteira& 2??26.
H>
3A;A. B. );@E0;@3G& P3orruption concepts in ,istorical perspectiveQ& in A;4OA0 B. GE@0E4GE@<E;2 <@3GAEA
BOG4-CO42 E@3CO; C. AEE@4E $ eds.& ob. cit.& pp. 1J e 1N. ;ecorde$se que A;@-CmCEAE- definia a tirania como
estado corrupto da monarquia& a oligarquia como estado corrupto da aristocracia e a democracia como estado
4os te*tos dos fil#sofos modernos& a palavra corrup&#o assumia um significado
an(logo. )oi empregada por <A\M@AEEA& <O4CE-\M@EM e ;OM--EAM no sentido cl(ssico de
doena generalizada do corpo poltico.
O?
Entretanto& como observa 3A;A. B. );@E0;@3G& em
;OM--EAM surgiram elementos pr#prios do conceito contemporneo& v.g., a preocupa!o em
torno ao abuso de poder% o abuso de poder, que o constitucionalismo est* primariamente
preocupado em evitar por meio da aplica&#o do imprio do direito aos servidores pblicos
<(stado de direito> est* no cora&#o da corrup&#o.
O1
Atualmente& o uso mais difundido do termo coincide com o terceiro significado atr(s
e*aminado& ou se1a& com o de pr(tica& conduta& a!o corrupta. "asta& de acordo com esse
significado& um s# ato corrupto para que se possa falar em corrup!o. 9 o significado que
permite empregar& por e*emplo& as locues corrup&#o generali"ada ou n'veis <alto/bai%o>
de corrup&#o& comumente utilizadas na literatura especializada& na imprensa e na sociedade
em geral. Entre os estudiosos do tema& parece ,aver um acordo quanto a esse significado
ou& pelo menos& uma opini!o ma1oritariamente vigorante.
O2
4!o quer dizer que& nos limites
de tal significado& n!o e*istam dissenses. Antes pelo contr(rio. -omente a compila!o de
A;4OA0 B. GE@0E4GE@<E;& <@3GAEA BOG4-CO4 e E@3CO; C. AEE@4E 7 Political corruption) a
handbooV O& uma publica!o de mais de mil p(ginas com estudos de v(rias disciplinas& nos
oferece uma diversidade de conceitos. A introdu!o da obra& por sua vez& apresenta uma
classifica!o de tais conceitos que se tornou bastante con,ecida. =rope agrup($los em tr+s
modelos& conforme eles este1am centrados i6 nos deveres dos agentes p:blicos& ii6 nas
relaes entre oferta e demanda ou iii6 na id.ia de interesse p:blico.
O3

Mm conceito bastante citado e acatado& que se costuma enquadrar no primeiro
modelo& . o de BO-E=G -. 4FE. =ara o autor& corrup!o . a conduta praticada em desrespeito
aos deveres formais da fun!o p:blica em troca de benefcios particulares 5para si ou para
terceiro6 econ/micos ou de status, ou em descumprimento de normas orientadas a evitar
influ+ncias particulares.
OH
corrupto da rep:blica 5=oltica& <adrid& Alianza& 2??3& p. 13?6.
O?
4ote$se como . tamb.m nesse sentido que o termo aparece& em 1JN>& na 0eclara!o Mniversal dos 0ireitos
do Gomem e do 3idad!o% /s representantes do povo ,rancGs, reunidos em Assemblia 9acional, tendo em
vista que a ignorWncia, o esquecimento ou o despre"o dos direitos do homem s#o as nicas causas dos males
pblicos e da corrup&#o dos Qovernos, resolveram declarar solenemente os direitos naturais, inalien*veis e
sagrados do homem 50es reprsentants du peuple ,ran&ais, constitus en Assemble nationale, considrant
que lXignorance, lXoubli ou le mpris des droits de lXhomme sont les seules causes des malheurs publics et de
la corruption des gouvernements, ont rsolu dXe%poser, dans une dclaration solennelle, les droits naturels,
inalinables et sacrs de lXhomme6.
O1
3A;A. B. );@E0;@3G& ob. cit.& p. 2?. 3onfira$se a observa!o do autor% 6he abuse o, po@er, @hich
constitucionalism is primarily concerned @ith preventing through the application o, the rule o, la@ to public
o,,icers <Rechtstaat>, is at the heart o, corruption. Esse aspecto . afirmado tamb.m por A;4OA0 B.
GE@0E4GE@<E;& <@3GAEA BOG4-CO4 e E@3CO; C. AEE@4& PCerms& concepts and definitions% an introductionQ& in
A;4OA0 B. GE@0E4GE@<E;& <@3GAEA BOG4-CO4 e E@3CO; C. AEE@4 7 eds.& ob. cit.& pp. 3 e ss.
O2
-obre a controv.rsia surgida entre alguns autores ap#s o caso Aatergate em raz!o da reabilita!o do
significado cl(ssico de corrup!o& ve1a$se A;4OA0 B. GE@0E4GE@<E;& <@3GAEA BOG4-CO4 e E@3CO; C. AEE@4&
PCerms& concepts and definitions...& pp. Z e ss.
O3
@bid.& pp. 3 e ss.
OH
Ee1a$se como formula% :orruption is behavior @hich deviates ,rom the ,ormal duties o, a public role
because or privateJregarding <personal, close ,amily, private clique> pecuniary or status gains+ or violates
rules against the e%ercise or certain types or privateJregarding in,luence 5BO-E=G -. 4FE& P3orruption and
political development% a cost$benefit analLsisQ& in A;4OA0 B. GE@0E4GE@<E;& <@3GAEA BOG4-CO4 e E@3CO; C.
AEE@4 $ eds.& ob.cit.& p. >ZZ6.
Mm conceito do segundo tipo . o de BA3O" EA4 ]AAEE;E4& que define corrup!o como
pr(tica de um agente p:blico que considera o seu ofcio como um neg#cio& cu1a renda ele
tende a ma*imizar. O taman,o dessa renda n!o depende& assim& de uma avalia!o .tica
sobre a utilidade do ofcio para o bem comum& mas de uma situa!o de mercado e do
talento para buscar o ponto de m(*imo gan,o na curva da demanda p:blica.
OO
=or fim& um conceito do terceiro tipo nos apresenta 3A;A );@E0;@3G& para quem a
corrup!o se caracteriza quando um detentor de poder que est( encarregado de certas
tarefas 5um funcion(rio6 . levado& em troca de recompensas econ/micas ou de outro tipo& a
praticar atos que favorecem quem prov+ a recompensa e que lesam o interesse do grupo ou
da organiza!o 8 qual o funcion(rio pertence& mais especificamente& o governo.
OZ

Cal classifica!o& contudo& n!o . a :nica possvel. Alguns analistas preferem utilizar&
como crit.rio diferenciador dos conceitos& o parmetro normativo violado com a pr(tica do
ato corrupto. \uestionam& desse modo& sobre a norma que deve ser violada para que ,a1a
corrup!o. Aqui surgem& tamb.m& tr+s modelos% o da legalidade& o do interesse coletivo e o
da opini!o p:blica.
OJ

<uito bem. -e aplicamos esse crit.rio aos conceitos e*emplificados 5os conceitos i& ii
e iii6& conclumos que o primeiro se a1usta ao parmetro da legalidade 5deveres dos agentes
p:blicos6 e o terceiro ao do interesse coletivo ou tamb.m ao da opini!o p:blica. B( o
segundo& por n!o adotar& aparentemente& um enfoque normativo& estaria fora da presente
classifica!o.
ON
=ode$se desde logo constatar que& no debate cientfico& se utiliza o termo corrup&#o,
mais comumente& no sentido de corrup!o p:blica 5political corruption& como preferem os
norte$americanos6. @sso ocorre por igual& de forma mais ou menos generalizada& nos meios
de comunica!o e na pr#pria sociedade 5. o que se verifica& por e*emplo& no "rasil6.
O conceito de corrup!o deve partir& necessariamente& de um determinado uso da
palavra2 mas o problema . estabelecer o conte*to de uso a ser considerado% o social& o
1ornalstico& o cientficob =ensamos que& por figurar a corrup!o como um fen/meno e um
OO
Ee1a$se% 6hus @e @ill conceive o, corruption in terms o, a civil servant @ho regards his public o,,ice as a
business, the income o, @hich he @ill, in the e%treme case, seeV to ma%imi"e. 6he o,,ice then becomes a
Kma%imi"ing unitL. 6he si"e o, his income then does not depend on an ethical evaluation o, his use,ulness ,or
the common good but precisely upon the marVet situation and his talents ,or ,inding the point o, ma%imal
gain on the publicYs demand curve 5BA3O" EA4 ]AAEE;E4&

PC,e concept of corruptionQ& in A;4OA0 B.
GE@0E4GE@<E;2 <@3GAEA BOG4-CO42 E@3CO; C. AEE@4E $ eds.& ob. cit.& p. 2Z6.
OZ
3onfira$se o te*to do autor% 6he pattern o, corruption may there,ore be said to e%ist @henever a po@er
holder @ho is charged @ith doing certain things, that is a responsible ,unctionary or o,,ice holder, is by
monetary or other re@ards, such as the e%pectation o, a $ob in the ,uture, induced to taVe actions @hich ,avor
@hoever provides the re@ard and thereby damage the group or organi"ation to @hich the ,unctionary
belongs, more speci,ically the government 53A;A. B. );@E0;@3G& ob. cit.& p. 1O6.
OJ
<@3GAEA BOG4-CO4& =olitical corruption and public policL in America, "elmont& "rooKsS3ole =ublis,ing
3ompanL& 1>N2& p. JN.
ON
A;4OA0 B. GE@0E4GE@<E;2 <@3GAEA BOG4-CO42 E@3CO; C. AEE@4E tamb.m questionam o parmetro normativo de
cada conceito. <as n!o parece #bvio aos autores que os deveres dos agentes p:blicos se1am determinados
1uridicamente. @ndagam sobre o parmetro normativo tanto em rela!o ao primeiro conceito como em rela!o
ao terceiro& ventilando a possibilidade de esse parmetro ser estabelecido pelo direito& pela elite poltica ou
pela opini!o p:blica. @nclusive fazem a mesma pergunta quanto ao segundo conceito 5o conceito de tipo
econ/mico6. Observe$se% -e,initions couched in terms o, marVet theory appear to bypass this problem, but in
,act they do not. 6hey too imply that some@here there is an authority that distinguishes bet@een the rules
applicable to public o,,icials and those applicable to businessmen operating in the ,ree marVet, or that there
are certain characteristics that distinguish a KblacV marVetL ,rom the ,ree marVet 5PCerms& concepts and
definitions...& p. 116.
problema de grande interesse em todos esses conte*tos& cu1os discursos se entremesclam&
deve$se partir de um uso mais ou menos generalizado na sociedade& entendida esta como
um todo& . dizer& como totalidade politicamente organizada. Assim& corrup&#o& empregada
sem ad1etivo& designa em princpio corrup!o p:blica. O que as 3i+ncias -ociais podem
acrescentar& num segundo nvel de an(lise& . uma ad1etiva!o capaz de indicar os diferentes
conte*tos das pr(ticas corruptas 5corrup!o administrativa& corrup!o poltica& corrup!o
1udicial6& mostrando ainda que elas ocorrerem tamb.m no conte*to das relaes privadas
5corrup!o p:blica& corrup!o privada6. Cal ad1etiva!o ou classifica!o permite c,egar a
graus satisfat#rios de clareza no debate. Ademais& propicia& em um estudo ou debate
1urdico& que se manuseie os diferentes tratamentos correspondentes a cada conte*to. 4ote$
se& alias& que o tratamento 1urdico da corrup!o n!o dispensa um conceito proveniente das
3i+ncias -ociais& 1( que n!o e*iste conceito 1urdico capaz de abarcar a corrup!o como
fen/meno& certamente mais amplo que infra!o administrativa& infra!o poltica ou infra!o
penal.
Acreditamos que . necess(rio& antes de e*aminar os conte*tos em que a corrup!o se
verifica& delinear uma f#rmula geral que alcance inclusive a corrup!o privada 5mesmo que
nosso foco se1a a corrup!o p:blica e que utilizemos o termo corrup&#o& quando n!o
ad1etivado& no sentido de corrup!o p:blica6. Cal f#rmula& modelo geral& se de fato resulta
aplic(vel 8 corrup!o privada& n!o s# demonstrar( a e*ist+ncia de um elemento comum
entre corrup!o p:blica e corrup!o privada 5que permitir(& ali(s& falar em corrup!o
privada6& mas tamb.m a possibilidade de escapar 8 discuss!o atr(s referida& uma vez que se
poder( descartar v(rios dos conceitos ent!o reproduzidos.
A figura analtica capaz de estruturar essa f#rmula .& sem d:vida& a de sistema
normativo relevante& oferecida por E;4E-CO UA;Wm4 EAA09-. Crata$se de uma categoria
formal que pode ser preenc,ida com diferentes sistemas normativos% 1urdicos& religiosos&
desportivos& corporativos& etc.
O>
Codo ato de corrup!o est( inserido em um sistema
normativo 5sistema normativo ao ato relevante6& que prev+ as funes de determinados
atores& 8s quais correspondem parcelas de poder. O elemento ,un&#o& aqui& . nosso& e o
inclumos porque e*plicita a id.ia de dever assumido. A esse dever sempre corresponde
algum poder& mesmo que pequeno& como o de n!o e*ecutar& simplesmente& a fun!o e o
dever assumidos 5. o caso& por e*emplo& de um goleiro que propositalmente n!o defende o
gol6.
A no!o de dever assumido equivale 8 de dever posicional& utilizada por alguns
autores.
Z?
UA;Wm4 EAA09- a emprega para demonstrar que quem pratica um ato corrupto
viola um dever que assumiu ao aceitar determinada posi!o em um sistema social. O autor
recorre& nesse ponto& aos conceitos de moral natural e moral adquirida& que& entretanto&
preferimos n!o utilizar.
Z1
=rimeiro porque vemos toda moral como adquirida& mediante
O>
Ee1a$se como o autor e*plica% (l concepto de corrupci!n est* l!gicamente vinculado con el de sistema
normativo. 9o es posible hablar de corrupci!n sin hacer re,erencia simult*neamente al marco normativo
dentro del cual se produce el acto o la actividad cali,icada de corrupta. 0lamar al sistema normativo con
respecto al cual un acto o una actividad es cali,icado<a> de corrupto<a> Ksistema normativo relevanteL. <...>
entender por sistema normativo relevante todo con$unto de reglas que Oen cada caso concretoO regulan una
pr*ctica social. (n ese sentido, puede hablarse, por e$emplo, de sistemas normativos religiosos, $ur'dicos,
pol'ticos, econ!micos, deportivos, etc. (sto signi,ica recha"ar la concepci!n habitual segn la cual el
,en!meno de la corrupci!n es eminentemente pol'tico 5E;4E-CO UA;Wm4 EAA09-& ob.cit.& p. H26.
Z?
O termo . de <@3GAEA =G@A@=-& P"riberLQ, Et,ics, vol. >H& p. Z21$3Z.
Z1
UA;Wm4 EAA09- afirma que los deberes posicionales deben ser distinguidos de los llamados deberes
naturales. Zstos valen para todos y con respecto a todos los individuos, sin que importe el papel social que
processos de aprendizagem2 segundo porque mane1amos& neste momento& uma categoria
normativa formal 5sistema normativo relevante6. =or conseguinte& cabe afirmar que o ator
que pratica um ato corrupto est( violando um con$unto de normas e um dever assumidos
5adquiridos6 e n!o uma moral adquirida.
Cemos presente& . claro& que a corrup!o& em qualquer sistema normativo& leva
implicado um rec,ao moral. ;ecordamos& ali(s& que a moral . um sistema normativo
abarcante& que& de certa forma& sub1uga todos os outros sistemas normativos% em qualquer
conte*to se termina por indagar se algo . correto ou 1usto.
Z2
<as o fato . que o rec,ao
moral em rela!o 8 corrup!o 5e o elemento moral de sua defini!o6 adv.m da percep!o
da pr(tica corrupta como deslealdade& trai!o. A deslealdade se manifesta como trai!o do
interesse em favor do qual foi constituda a fun!o& tendo esta sido violada em prol de um
interesse particular do detentor da fun!o& isto .& em troca& e a se completa o quadro
rec,a(vel& de vantagens econ/micas ou de outro tipo.
Z3

Aogo& a corrup!o pode ser definida como pr(tica desconforme a uma fun!o e ao
correspondente dever posicional 8 luz do sistema normativo relevante& pr(tica na qual se
verifica a utiliza!o da fun!o e do poder que dela deriva em prol de interesses esp:rios&
assim considerados por n!o serem os interesses daqueles em favor de quem a fun!o foi
instituda& sendo que esses interesses esp:rios se materializam normalmente em vantagens
econ/micas& podendo ser de outra natureza.
Os elementos desse conceito s!o% a6 sistema normativo relevante& que pode ser
1urdico& religioso& desportivo& corporativo& etc.2 b6 ,un&#o& determinada pelo sistema
normativo relevante e que implica um dever assumido e um correspondente poder2 c6
conduta in,racional& consistente na viola!o do sistema normativo relevante naquilo que ele
diz sobre a fun!o2 d6 vantagem particular& que pode ser para si ou para terceira pessoa 5ou
para um partido poltico6 e que quase sempre tem natureza econ/mica mas pode ser de
outro tipo.
ZH

Cal conceito parece abarcar toda uma variedade de condutas tipificadas pelo direito
penal& como corrup!o passiva& corrup!o ativa& concuss!o& prevarica!o& peculato&
ellos desempeen. -e estos deberes se ocupa la Kmoral naturalL. (m cambio, aqullos se adquieren a travs
de algn acto voluntario en virtud del cual alguien acepta asumir un papel dentro de un sistema normativo+
su *mbito de valide" est* delimitado por las reglas que de,inen la posici!n respectiva. 0a moral que se ocupa
de los deberes posicionales suele ser llamada Kmoral adquiridaL 5ob.cit.& p. HO6.
Z2
3A;AO- -A4C@AUO 4@4O fala no imperialismo do discurso moral sobre os demais discursos normativos% :omo
se di$o al principio, nuestra cultura moderna ha acoplado un pr*ctica discursiva a la moral positiva, que
sirve como modo de reproducci!n y de cr'tica de esa moral positiva. 0o que se trat! de de,ender en este
cap'tulo es que el discurso moral de la modernidad tiene un car*cter KimperialistaL que impide la
subsistencia de discursos $usti,icat!rios insulares. 0o que se pretendi! demostrar respecto del derecho
tambin es aplicable a las religiones, a los $uegos, a la prudencia y a la econom'a. (l nico espacio que
queda para que discursos pr*cticos di,erentes al moral generen ra"ones que $usti,iquen acciones y decisiones
es el espacio que ese discurso moral de$e libre, sea porque se mueva en una dimensi!n di,erente, o porque
de,ina un *rea de indi,erencia, o porque sea aplicable algn principio de,endible en el discurso moral y que
permita la $usti,icaci!n propia de algn subdiscurso 50erec,o moral L poltica% una revisi#n de la teora del
derec,o, "arcelona& Ariel& 1>>H& pp. J> e N?6.
Z3
-!o v(rios os autores que incluem o elemento deslealdade ao definir a corrup!o. Ee1a$se& por e*emplo&
E;4E-CO UA;Wm4 EAA09-& ob.cit.& p. HH2 AA)O4-O -A"X4 UO0OF& El marco 1urdico de la corrupci#n, <adrid&
3ivitas& 1>>1& pp. 13 e ss.2 BOA\Mk4 UO4WXAEW& ob.cit.& pp. >O6.
ZH
<esmo que o rol de pr(ticas corruptas includo nos pactos internacionais contra a corrup!o n!o se1a
conducente e suficiente 8 elabora!o de um conceito 1urdico de corrup!o& vale a pena advertir que o
conceito acima formulado . perfeitamente compatvel& por e*emplo& com as condutas arroladas na 3onven!o
@nteramericana contra a 3orrup!o 5ve1a$se o Ane*o @6.
advocacia administrativa2 bem assim condutas previstas em outros subsistemas 1urdicos&
tais como enriquecimento ilcito& improbidade administrativa& infraes administrativas
disciplinares& etc. A corrup!o& enquanto fen/meno& abrange ainda a lavagem de din,eiro e
a evas!o de divisas como condutas assess#rias. 3onforme e*plica A4CO4@O EE;3GE;
4OUME;A& la corrupci!n no es un delicto sino m*s bien un concepto que engloba toda una
cultura delictiva ligada a ciertos ,actores determinantes, tales como la globali"aci!n, el
riesgo, la econom'a, entre otros.
ZO

'.2. )orma de atua!o% uma refle*!o sobre a responsabilidade e a efici+ncia
O <inist.rio =:blico& com a edi!o da 3onstitui!o de 1>NN& se define como
institui!o permanente& essencial 8 fun!o 1urisdicional do Estado& incumbindo$l,e a defesa
da ordem 1urdica& do regime democr(tico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis 5art. 12J6. Cal significa& em primeiro lugar& que o <inist.rio =:blico& embora
n!o figure constitucionalmente na estrutura de nen,um dos =oderes 5dei*ou de aparecer
vinculado ao E*ecutivo e n!o se acoplou nem ao Budici(rio nem ao Aegislativo6& .
institui!o que& por permanente& compe o arcabouo& a ossatura estatal brasileira. Apenas a
atividade que desempen,a . definida como essencial 8 fun!o 1urisdicional2 significa& pois&
em segundo lugar& que s# funcionalmente 5e n!o organicamente6 ac,a$se o <inist.rio
=:blico ligado ao =oder Budici(rio.
ZZ
Em terceiro lugar& e*trai$se do art. 12J que& tendo sido
cometida ao <inist.rio =:blico a defesa da ordem 1urdica& do regime democr(tico e dos
interesses sociais e individuais indisponveis& a ele toca a prote!o de nada menos que o
Estado de direito& o Estado democr(tico e os direitos mais fundamentais.
A atribui!o de semel,ante miss!o a uma entidade aut/noma& desvinculada de
qualquer dos =oderes& parece denotar uma desconfiana em rela!o ao bom funcionamento
do anterior sistema de controles recprocos entre os =oderes. E& considerada tamb.m a
pouca maturidade poltica e eleitoral da popula!o brasileira 7 em algumas situaes& a
indig+ncia faminta mesmo 7& que poderia inviabilizar o controle social pelas urnas&
atribuiu$se a uma entidade p:blica& o <inist.rio =:blico& a miss!o de controle do Estado.
4!o se pode& bem por isso& dei*ar ecoar as vozes aborrecidas com tal novidade2 os abusos
eventualmente praticados por agentes do <inist.rio =:blico est!o su1eitos a corre!o pelos
instrumentos e*istentes.
A voca!o do <inist.rio =:blico para o controle do Estado resulta evidente& em
acr.scimo& da ado!o do princpio da independ+ncia2 no "rasil& s!o princpios institucionais
do <inist.rio =:blico a unidade& a indivisibilidade e a independ+ncia funcional 5art. 12J& o
1i& da 3;)"6. 0esde logo& a n!o$ado!o do princpio da ,ierarquia& vigente no sistema
franc+s& em que o "rasil se inspirou em muitos momentos de sua ,ist#ria& conduz ao
e*erccio independente e eficaz do controle do Estado& n!o ,avendo autoridade que possa
interferir na atua!o do agente ministerial. O controle de sua atua!o verifica$se ante o
ZO
A4CO4@O EE;3GE; 4OUME;A& P@ntroducci#nQ& in E0MA;0O A. )A"@X4 3A=A;;m- $ coord.& ob.cit.& p. 13.
ZZ
Go1e encontra$se superada ou& pelo menos& destituda de interesse a discuss!o sobre o status de quarto poder
atribudo ao <inist.rio =:blico por alguns autores ap#s a edi!o da 3onstitui!o. ;#tulos a parte& o que
interessa& de fato& ningu.m discute% a autonomia funcional e administrativa 5inclusive orament(ria6 da
institui!o& como dispe o art. 12J& o 2i& da 3;)". Em verdade& parece predominar& atualmente& a opini!o de
que o <inist.rio =:blico no "rasil . uma institui&#o autHnoma& e*terna 8s estruturas dos tr+s =oderes&
entendimento que leva implicado uma reconsidera!o da teoria tradicional de <ontesquieu. -obre o ponto&
ve1a$se E<E;-O4 UA;3@A& <inist.rio =:blico% Organiza!o& atribuies e regime Burdico& ;io de Baneiro&
Aumen Buris& 2??3& p. 3>.
=oder Budici(rio no momento em que l,e submete iniciativas processuais ou quando .
impetrado mandado de segurana contra o agente do parquet em raz!o de ato
administrativo abusivo. 0emais& recai sobre tal agente o controle interno de natureza
disciplinar.
4esse quadro& entretanto& emergem pouco ntidos alguns pontos. O primeiro deles diz
respeito ao necess(rio equilbrio entre os princpios da independ+ncia e da
responsabilidade2 o segundo& ao da coordena!o e*terna e interna como imperativo de
efici+ncia.
7.1... A unidade como equil'brio entre a independGncia e a responsabilidade
A partir da 3arta constitucional de 1>NN& o <inist.rio =:blico brasileiro orientou$se
para a realiza!o de sua miss!o e o e*erccio de suas atribuies& algumas delas 1(
e*plicitadas no art. 12> da 3onstitui!o& outras posteriormente definidas na Aei
3omplementar ni JOS>3& atinente ao <inist.rio =:blico da Mni!o& e na Aei N.Z2OS>3&
correspondente aos <inist.rios =:blicos dos Estados. ;estaram e*pressos tamb.m& em tal
legisla!o& os poderes& ou se1a& os meios de que dispem os agentes do parquet para
efetivar suas atribuies& v.g., o poder de requisitar documentos e informaes a entes
p:blicos e privados& o de requisitar a instaura!o de procedimentos administrativos& o de
e*pedir recomendaes& etc. Os agentes do <inist.rio =:blico re:nem& assim& importantes
instrumentos de atua!o& que aliam ao princpio da independ+ncia recon,ecido pela 3arta& a
qual& ali(s& l,es equiparou& em prerrogativas e vedaes& aos membros da magistratura. 4a
seqT+ncia desses acontecimentos& o <inist.rio =:blico da Mni!o e os <inist.rios =:blicos
dos Estados realizaram diversos concursos tendo por ob1etivo estruturar a carreira de modo
a dar conta da tarefa recebida. 0isso resultou a forma!o de um corpo de agentes dispostos
a realizar com e*cel+ncia o seu mister& um quadro de 1ovens cultivados no revivescer da
democracia& sob os auspcios do rol de direitos agitados pela nova 3arta.
A natureza ,umana& por.m& n!o . perfeita& como se usa dizer. E ningu.m est( a
cogitar 7 imagina$se 7 que o <inist.rio =:blico se1a detentor da c,ave para a reden!o do
Estado brasileiro. 0e mais a mais& n!o pode ,aver& em regime que se queira democr(tico&
poder que n!o se submeta a controle. O conceito de democracia& de democracia
constitucional& traz consigo a no!o de que todo poder est( su1eito a controle. 3omo afirma
<A4MEA A;AUm4& ba$o las diversas ,ormas <parlamentaria, $udicial, social, etc.> del control
del poder y ba$o las diversas ,acetas <,reno, vigilancia, revisi!n, inspecci!n, etc.> que tal
control puede revestir, late una idea comn) hacer e,ectivo el principio de la limitaci!n del
poder 7 e tudo isso como forma de garantir& remata o autor& la vigencia de la soberan'a
nacional.
ZJ
Em cone*!o com o que se acaba de dizer& est( o conceito de responsabilidade dos
poderes p:blicos e dos agentes detentores de poder.
ZN
U@M-E==E 0@ )E0E;@3O& e*aminando o
caso do <inist.rio =:blico na @t(lia& manifesta preocupa!o com o necess(rio equilbrio
entre os princpios da independ+ncia e da responsabilidade& este& como diz& derivado do
princpio democr(tico. E*plicita o autor que& no ordenamento italiano& o princpio da
obrigatoriedade da a!o penal& alegado contrapeso 8 independ+ncia dos membros do
<inist.rio =:blico& n!o conduz 8 elimina!o da discricionariedade em suas m!os. 4a
realidade& o princpio da obrigatoriedade se revela uma fic!o& uma id.ia norteadora que
ZJ
<A4MEA A;AUm4& 3onstituci#n L 3ontrol del =oder& "uenos Aires& 3iudad Argentina& 1>>O& p. J1.
ZN
3fe. E0MA;0O UA;3kA 0E E4CE;;kA Aa lengua de los derec,os& <adrid& 3ivitas& 2??1& pp. 13J e ss.
1amais se concretiza. O amplo campo de aprecia!o& investiga!o e atua!o representa& para
o agente do <inist.rio =:blico& uma e*cessiva elasticidade que o princpio da
obrigatoriedade n!o logra abarcar.
Z>

4o ordenamento brasileiro& e*iste& sem d:vida& ditame capaz de limitar os e*cessos
da independ+ncia. Crata$se do princpio da unidade& erigido& 1untamente com o da
indivisibilidade e o da independ+ncia& a norma reitora do <inist.rio =:blico& insculpido que
foi& ao lado desses outros& no art. 12J& o 1i& da 3;)". -# n!o l,e foi dada& talvez& a devida
aten!o& se1a por parte dos membros do <inist.rio =:blico& se1a por parte da doutrina& que
ainda n!o l,e e*plorou suficientemente o conte:do.
O princpio da unidade deve ser entendido em co$rela!o com o da independ+ncia e
n!o s# com o da indivisibilidade& como 8s vezes se faz. O princpio da unidade& frente ao da
independ+ncia& resulta por limit($lo& denegando$l,e pretens!o a grau absoluto. 3omo
afianou VAU4E; UO4YAAEE-& -ubprocurador$Ueral da ;ep:blica& na condi!o de membro
do 3onsel,o -uperior do <inist.rio =:blico )ederal& a independ+ncia funcional garantia
contra presses e%!genas, e%atamente aquelas que, no passado, serviram para
desmorali"ar, em muitos casos, o Einistrio Pblico. Pensar de modo contr*rio
privilegiar, n#o a =nstitui&#o e os motivos mesmos de sua e%istGncia, mas a pessoa do
Procurador, o cargo, a representa&#o do cargo, o aspecto ,ormal do mesmo, o simb!lico e
n#o o real, o isolado e n#o o coletivo, o indiv'duo enquanto autoridade e n#o o ,im e a
e,ic*cia ltima das a&es da =nstitui&#o para toda a sociedade.
J?

A unidade do <inist.rio =:blico . o que l,e permite assegurar uma atua!o adequada
no interesse direto da sociedade. A unidade& de fato& pode e deve evitar a individualiza!o e
a pessoaliza!o na forma de atuar do agente ministerial. <as& para que isso acontea& .
preciso que o <inist.rio =:blico mesmo recon,ea no princpio da unidade o significado e
a relevncia que det.m. Mnidade significa atua!o una& atua!o de todos como se fossem
um s#& com uma s# vontade& orientados para a realiza!o de uma mesma finalidade& que . a
finalidade da institui!o& e& n!o& as finalidades pr#prias& pessoais do agente ministerial&
eleitas individualmente& quer egostas ou altrustas. 3omo remarca BO-9 E0MA;0O -A"O =AE-&
o Einistrio Pblico, depois da :onstitui&#o de .;TT, !rg#o constitucional
independente, que deve estar a servi&o do cidad#o. 3e o constituinte lhe atribuiu tantas
incumbGncias e lhe con,eriu poderes e prerrogativas, ,GJlo com a e%pectativa de que a
institui&#o se$a realmente instrumento do povo na de,esa de seus direitos, at mesmo
contra o Poder Pblico.
J1
4esse conte*to& pois& a independ+ncia se insere para garantir a
consecu!o da finalidade da institui!o. A independ+ncia . instrumental2 n!o se 1ustifica
em si mesma. Ali(s& perde raz!o de e*istir quando . invocada por agente ministerial contra
a opini!o dominante de seus pares.
A esta altura do raciocnio& . necess(rio recon,ecer que a atua!o do <inist.rio
=:blico implica consider(veis doses de discricionariedade. 4o sistema brasileiro& o agente
do parquet est( quase sempre ante uma tarefa e*tensa& ,a1a vista os diferentes tipos de
atribuies bem como os variados campos de atua!o a ele conferidos. Assim . que&
Z>
U@M-E==E 0@ )E0E;@3O &PAa independencia del <inist.rio )iscal L el principio democr(tico de la
responsabilidad en @talia% An(lisis de un caso an#malo desde una perspectiva comparadaQ& ;evista del =oder
Budicial& <adrid& n. HN& 1>NJ.
J?
VAU4E; UO4YAAEE- em trec,o de voto proferido no =roc. ni ?N1???$?1.???2S>>$?2& apreciado pelo
3onsel,o -uperior do <inist.rio =:blico )ederal em sess!o 8 data de 3 de agosto de 1>>>.
J1
BO-9 E0MA;0O -A"O =AE-& O <inist.rio =:blico na 3onstru!o do Estado 0emocr(tico de 0ireito& "raslia&
"raslia Burdica& 2??3& p. 2?2.
comumente& v+$se obrigado a definir prioridades& a estabelecer planos de a!o. Ora& em o
fazendo& o agente e*erce poder de escol,a& o qual necessariamente se deve su1eitar a algum
tipo de controle.
J2
-abe$se que a legitimidade de sua atua!o decorre da pr#pria
3onstitui!o. 3ontudo& a legitima&#o depende de uma contnua adequa!o de sua atua!o
aos interesses da sociedade. Cal adequa!o& em ,omenagem ao princpio da unidade& deve
ser ob1eto da coordena!o interna da institui!o. =assamos em seguida a esse ponto& a ele
acrescentando o da coordena!o e*terna.
7.1.1. A coordena&#o interna e e%terna como caminho para a e,iciGncia
Eimos tratando no t#pico anterior a respeito do equilbrio entre os princpios da
independ+ncia e da responsabilidade& equilbrio que propusemos encontrar na id.ia de
unidade& sendo o princpio da unidade mesmo um contrapeso ao da independ+ncia. 4o
final& referimos a necessidade de coordena!o interna da institui!o como maneira de
proporcionar a concretiza!o da unidade. A seguir verificaremos que a coordena!o interna
tamb.m se impe como maneira de realizar o standard efici+ncia.
Em alguns ramos ou unidades do <inist.rio =:blico s!o estabelecidas& por e*emplo&
agendas de atua!o& que nada mais s!o que planos de a!o adotados ap#s longas discusses
em que s!o estabelecidas as prioridades de a!o. Cal modelo de coordena!o afigura$se
ideal na medida em que& por um lado& respeita a independ+ncia funcional& permitindo a
todos manifestar sua opini!o e intentar e*ercer o convencimento mediante argumenta!o2
por outro& favorece a unidade& que& . claro& fica a depender de a agenda definida ser
respeitada. \uanto a isso& ali(s& cabe repetir que a independ+ncia . um instrumento em
favor da plena realiza!o das finalidades da institui!o 7 se compreendida 1unto 8 unidade 7
& e n!o das finalidades pr#prias do agente ministerial& de modo que agenda estabelecida .
para ser respeitada.
-obre importar 8 unidade& o estabelecimento de agendas ou planos de a!o releva&
tamb.m& para a efici+ncia. Em mat.ria de controle da corrup!o& considerada a realidade
estonteante do mundo global e informacional& em que& como vimos& a corrup!o e o crime
organizado vice1am& o <inist.rio =:blico tem de ser eficiente. 0o contr(rio& n!o estar(& por
#bvio& a realizar a miss!o que l,e foi atribuda. 3onforme esclarece <AWW@AA@& o <inist.rio
=:blico . advogado de partido O o partido dos interesses sociais e individuais
indispon'veis.
J3
3omo advers(rio& ele tem& em sede de corrup!o& organizadas quadril,as e&
para a sua defesa& e*celentes advogados. O <inist.rio =:blico& em conclus!o& deve ser
eficiente& sob pena de a sua atua!o n!o legitimar$se. 3omo diz AM3@A4O )EA0E4-& o que se
e*ige . um e,etivo O e n#o apenas ret!rico O reconhecimento de que a atua&#o do
Einistrio Pblico deve e%teriori"arJse de maneira altamente concertada e inevitavelmente
vinculada I sua ,inalidade constitucional.
JH
J2
\uer nos parecer que n!o . s# no "rasil que o <inist.rio =:blico det.m discricionariedade. A atua!o do
<inist.rio =:blico& mesmo su1eita ao princpio da legalidade& como normalmente est(& sempre implica algum
grau de discricionariedade& conforme tamb.m se verifica em rela!o 8 Administra!o =:blica num mundo
cada vez mais comple*o. @gualmente o =oder Budici(rio& como vimos& e*erce alguma discricionariedade.
-obre a discuss!o em torno a esse tema& confira$se o trabal,o de )E;4A40O ;EF <A;Ck4EW& PUobierno&
Administraci#n de Busticia L <inist.rio )iscalQ& \uadernos de 0erec,o =:blico& n. 1Z& 2??2.
J3
GMUO 4@U;O <AWW@AA@ ;egime 1urdico do <inist.rio =:blico& -!o =aulo& -araiva& 1>>3& p. 2O.
JH
AM3@A4O )EA0E4-& Cutela penal de interesses difusos e crimes do colarin,o branco& =orto Alegre& Aivraria do
Advogado& 2??2& p. 2O2.
A efici+ncia do <inist.rio =:blico est( a depender& por igual& de um outro tipo de
coordena!o& a coordena!o e*terna com os #rg!os de fiscaliza!o. 4este ponto& a refle*!o
n!o toca apenas ao <inist.rio =:blico& ela cabe& tamb.m& aos #rg!os estatais com os quais
ele se relaciona. @n:meras vezes o agente ministerial necessita de informaes& de
documentos& de servios t.cnicos especializados& e n!o . incomum deparar$se com a m(
vontade dos #rg!os requisitados. O atendimento& seguidamente& . lento& e a comunica!o&
burocratizada. Ora& os envolvidos nessa comunica!o& todos agentes do Estado que somos&
n!o nos damos conta de que& perdendo a batal,a para a corrup!o e o crime organizado& o
Estado se deslegitima e& 1unto a ele& os nossos cargos mesmos.
Mm poder estatal somente se 1ustifica quando serve ao atendimento das finalidades
estabelecidas na 3onstitui!o. 0a estar o poder que foi conferido ao <inist.rio =:blico
su1eito a uma contnua 1ustifica!o e 8 necessidade de legitima!o. 0a mesma forma&
tamb.m o poder atribudo a outros entes p:blicos se submete a legitima!o. =or isso& a
conduta dos agentes estatais no combate 8 corrup!o n!o pode ser sen!o coordenada e
orientada 8 consecu!o efetiva de resultados ,(beis a evitar a deslegitima!o do pr#prio
Estado numa .poca em que vai sendo derrotado pela economia e pelo mercado. AM3@A4O
)EA0E4-& reparando nos rudos e nas dificuldades de comunica!o e*istentes entre os #rg!os
de controle& em plena era informacional& constata que& ao en,rentamento da criminalidade
digitali"ada, ainda nos damos ao lu%o de utili"ar mtodos anal!gicos, arcaicos e
burocr*ticos de comunica&#o, s! compat'veis com a poca em que o crime se redu"ia
Iquela at*vica hip!tese marcada pelo ep'teto) Ka bolsa ou a vidaL.
JO
JO
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