JOO HENRIQUE MARTINS

INOVAO E EFICINCIA NO CONTROLE DO CRIME:

UMA ANLISE ESTRUTURAL DE SISTEMAS DE SEGURANA
PBLICA

So Paulo
2008

JOO HENRIQUE MARTINS

INOVAO E EFICINCIA NO CONTROLE DO CRIME:

UMA ANLISE ESTRUTURAL DE SISTEMAS DE SEGURANA
PBLICA

Dissertao de Mestrado em Cincia

Poltica no Departamento de Cincia
Poltica da Faculdade de Filosofia,
Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo.

Orientador:
Prof. Dr. Leandro Piquet Carneiro.

So Paulo
2008
2

JOO HENRIQUE MARTINS

Inovao e eficincia no controle do crime:

uma anlise estrutural de sistemas de Segurana Pblica.

Dissertao aprovada como requisito

parcial para a obteno do grau de
Mestre no curso de Ps-Graduao
em Cincia Poltica no Departamento
de Cincia Poltica da Faculdade de
Filosofia, Letras e Cincias Humanas
da Universidade de So Paulo.

Aprovada em
BANCA EXAMINADORA
Prof. Dr. Tlio Kahn
Cientista Poltico e Coordenador da CAP
(Coordenadoria de Anlise e Planejamento) da
Secretaria de Segurana Pblica de So Paulo.
Prof. Dr. Cludio C. Beato
Cientista Poltico e e professor adjunto do
Departamento de Sociologia da UFMG.
Prof. Dr. MATTEW TAYLOR
Cientista Poltico e professor adjunto do
Departamento de Cincia Poltica da Faculdade
de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo.

RESUMO

Esta dissertao uma anlise sobre polticas inovadoras de segurana pblica, baseadas em
estratgias de policiamento ostensivo. Realiza uma anlise sobre as referencias empricas e
tericas dessas inovaes. A partir da experincia da polcia de New York a New York Police
Departament (NYPD) nos anos 90 e 2000, conhecido como Compstat. E da literatura poltica
sobre estratgias de polcia ostensiva desenvolvida por Hermam Goldstein entre o fim dos
anos 70 e os anos 90 denominada, policiamento orientado a problemas. De onde constitui um
modelo mnimo com elementos essenciais dessa inovao. E com eles analisa quatro casos de
inovaes a partir de polcias ostensivas, ocorridos na Amrica do Sul nas dcadas 90 e 2000.
Cidade de Bogot, a partir de 1995, estado do Rio de Janeiro em 1999, estado de So Paulo a
partir de 2000 e o estado de Minas Gerais em 2004.
Concluindo com uma anlise sobre as polticas nacionais de segurana pblica e suas
deficincias e perspectivas.

Palavras chaves: segurana pblica, polcia, violncia, crime e polticas pblicas.

ABSTRACT

This dissertation is an analysis on innovative politics of public safety, based on strategies of

ostensible policing. It accomplishes an analysis on the empiric and theoretical references of
those innovations. Starting from the experience of the police of New York to New Police
Departament (NYPD) in the years 90 and 2000, known like Compstat. And of the political
literature on strategies of ostensible police developed by Hermam Goldstein between the end
of the seventies and the nineties denominated, policing guided to problems. From where
constitutes a minimum model with essential elements of that innovation. And with them it
analyzes four cases of innovations starting from ostensible police, happened in South America
in the decades 90 and 2000. City of Bogota, starting from 1995, state of Rio de Janeiro in
1999, state of So Paulo starting from 2000 and the state of Minas Gerais in 2004.
Ending with an analysis on public safety's national politics and their deficiencies and
perspectives.

Key words: public policy, police, violence, crime and public politics.

SUMRIO
1

INTRODUO

O PROBLEMA CRIMINAL MODERNO E OS

SISTEMAS DE CONTROLE DO CRIME
2.1 Ampliao da populao jovem em risco
2.2 Expanso dos mercados ilegais globais e o surto
de consumo de drogas
2.3 Inadequao dos sistemas de controle do crime
2.4 Sistemas de controle do crime
2.4.1 Sistema de Segurana pblica
2.4.2 Sistema de Justia Criminal
2.4.3 Sistema Penitencirio
2.4.4 Subsistema Ciclo de Poltica
2.5 As esferas de atuao do subsistema ciclo de polcia
2.6 Atual configurao dos subsistemas ciclos de polcia
2.7. Polcia ostensiva, a pea chave dos sistemas de
controle do crime

2
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PARADIGMAS E MODELOS INOVADORES

3.1. As peculiaridades da polcia ostensiva
3.2. Os grupos de modelos referenciais de sucesso
3.2.1. Solues de ordem gerencial da polcia ostensiva:
Programa Compstat da NYPD.
3.2.1.1 O desenho da soluo gerencial.
3.2.2 Solues baseadas em estratgias de polcia
ostensiva: o Policiamento Orientado a
Problemas e o Policiamento Comunitrio
3.2.2.1 O desenho das solues baseadas em
estratgias de polciamento ostensivo
3.3 Um modelo mnimo de inovao
3.3.1 Os elementos do modelo mnimo
3.4 Criticas e problemas na aplicao do modelo
mnimo de inovaes

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O MODELO MNIMO NA AMRICA DO SUL

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4.1 Bogot, primeira experincia sul-americana

4.2 Rio de Janeiro, primeira experincia brasileira
4.3 So Paulo, adoo parcial e adequao local
4.4 Minas Gerais, a mais nova-iorquina das experincias

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73
6

4.5 Anlise dos casos

75

A POLITICS DA POLICY DE SEGURANA PBLICA

76

5.1 A politics na policy de segurana pblica brasileira

82

CONCLUSO

95

BIBLIOGRAFIA

102

1 Introduo

Diante dos graves problemas gerados pela criminalidade contempornea, o controle do crime
se tornou item presente na pauta por polticas pblicas de vrios governos, principalmente nos
grandes centros urbanos da Europa, EUA e Amrica Latina. A emergncia do problema
produziu, nas duas ltimas dcadas, uma gerao de propostas inovadoras que romperam com
os paradigmas do setor da segurana, tributrios da viso meramente jurdica do problema e
da doutrina da segurana nacional. Estas novas alternativas e modelos de polticas tinham
como foco o controle do crime e contribuiriam para desenvolver a lgica policial moderna,
focada na gesto do trabalho de polcia, na anlise emprica das dinmicas criminais e na
utilizao de estratgias de policiamento ostensivo como principal recurso de dissuaso e
controle do crime.
O presente trabalho uma anlise sobre estas polticas inovadoras do setor da segurana. O
objetivo apresentar e discutir as caractersticas institucionais e o processo de implementao
do conjunto de inovaes que foram desenvolvidas e aplicadas em contextos urbanos sulamericanos afetados por problemas criminais graves.
As polticas de segurana e as prticas policiais foram tradicionalmente analisadas, no mbito
da cincia poltica, sobretudo como o reflexo do processo de transio para a democracia
(Pinheiro, 1998), enquanto que na sociologia observavam-se esforos de explicao para a
contnua escalada da violncia urbana (Beato,2001; Coelho,1986; Paixo,1993). Nessas
abordagens os modelos explicativos sobre as razes da violncia, estruturam-se
exclusivamente em concepes macro-estruturais sobre as dinmicas organizacionais do
Estado e das polticas pblicas, ora filiados a perspectiva estruturalista, ora as premissas
jurdico-institucionalistas. No momento logo aps a redemocratizao, o foco das abordagens
recaiu sobre o controle do arbtrio estatal. O debate realizado em torno dessa perspectiva
conduziu a uma quase ausncia do objeto principal a ser analisado, o controle do crime
(Beato,2005). Relegado a segundo plano pela prioridade dada ao tema controle e reforma da
polcia (Brodeur, 2002) e encoberto pela desproporcional importncia dada as polticas de
justia criminal, o controle do crime s passou a ser considerado como tema relevante do
setor da segurana (embora ainda em seus estgios iniciais) a partir dos anos 90, em virtude
da escalada da violncia nos centros urbanos.
Quanto implementao das polticas, o perodo da transio decada de 90 marcado por
8

dois tipos de aes: as reativas a crises sazonais, marcadas por improvisaes e medidas
paliativas de curto prazo, fruto do desconhecimento de decision makers das nuances e
especificidades do setor; e as omisso contnuas

que, segundo Hill (1997), podem ser

interpretada como um tipo de poltica para o setor, dado sua convenincia como estratgias
de manuteno do status quo.
O debate na sociedade e nas cincias sociais sobre as polticas de segurana no Brasil tendeu a
diluir a autonomia de seu objeto, enquadrando-o como uma varivel explicativa de fenmenos
mais amplos, como o processo de redemocratizao ou a modernizao do arcabouo jurdico
penal brasileiro. Exemplo e expresso desse fato so as discusses em torno dos pacotes de
segurana a serem votados no Congresso Nacional. Apresentados como soluo para a
segurana pblica e o controle do crime, a maioria das propostas apenas alteram os ritos do
processo penal, o que significa impacto sobre o sistema de justia penal (ao alterar o tempo
dos tramites processuais at o julgamento de fato). E sobre o sistema penitencirio (ao alterar
o tempo ou a forma das penas), mas que exercem pouca ou nenhuma influncia sobre o
sistema de segurana pblica, responsvel pela aplicao do principal recurso de controle do
crime, a ampliao da capacidade de dissuaso.
A aplicao da polcia comunitria outro exemplo do equvoco conceitual que paira sobre o
setor da segurana pblica no Brasil. Desenvolvida nos EUA como estratgia de
relacionamento polcia-sociedade, a polcia comunitria foi a soluo para a crescente
desconfiana e afastamento entre polcias e sociedade nascidos na utilizao da polcia na
represso aos movimentos por direitos civis na dcada de 60 e da influencia de idias
segregacionistas dentro da polcia. No Brasil ps-regime militar, o processo de transio
democrtica constituu-se num quadro adequado para a aplicao da polcia comunitria. Na
busca de um novo paradigma para o setor ela foi adotada como poltica de reforma da imagem
das polcias e relao com o pblico, o que se mostrou como uma estratgia coerente e eficaz.
No entanto, diante da presso provocada pela escalada do crime nos principais centros
urbanos do pas, ela tambm foi apresentada como poltica de controle do crime, o que causou
danos de duas ordens. Primeiro prpria doutrina de polcia comunitria, que obviamente no
demonstrou os resultados esperados no controle do crime, gerando inclusive desconfiana e
descrdito entre os policiais e comprometendo sua expanso original; e em segundo plano, no
desenvolvimento das polticas de controle do crime, pois acabou obstruindo o debate sobre as
alternativas viveis, atrasando esse debate atravs do tempo e investimentos gastos nos
esforos de implementao, monitorao e avaliao de um programa incorretamente
escolhido.
9

Nos ltimos anos trabalhos que abordam polticas de segurana a partir da sua capacidade de
controlar o crime criaram uma nova perspectiva de anlise sobre o crime e ampliaram o leque
de referncias tericas sobre o tema (Beato, 2005). Nessa perspectiva o principal referencial
terico so as concepes neo-institucionalistas sobre o Estado e as dinmicas de produo
das polticas pblicas, que trazem ao debate no s os atores e instncias do Estado, antes
ignorados pelas abordagens macro-estruturais, como tambm poderosos recursos de anlise de
problemas e de construo de modelos explicativos para subsidiar polticas. Refiro-me a
conceitos como insulamento burocrtico, influncia dos street level bureaucrats, efeitos de
path dependece, presena de veto players e estratgias de no-agenda em arenas de processo
decisrio. Tais recursos intelectuais so determinantes para a compreenso das contingncias
polticas e institucionais da arena e determinantes para que decision makers possam construir
polcias eficazes e eficientes, atravs da inovao (Marques, 1997; Sapori, 2007).
Ao focar as polticas inovadoras de segurana a partir da sua eficcia no controle do crime
pretendo utilizar o referencial terico neo-institucionalista, especificamente os recursos
analticos de mdio-alcance, que permitem a construo de um modelo explicativo da
inovao em que o tipo de estrutura organizacional e os modelos de gesto estatais podem ser
interpretados como variveis dependentes dos processos de formulao, definio e aplicao
das polticas. Com isso possvel mapear e descrever as contingncias presentes na
estrutura institucional da segurana, revelando-as nas estruturas organizacionais e nos
processos relacionados com o percurso que uma proposta inovadora cumpre para se
tornar uma poltica. Indo alm, portanto, da mera descrio de resultados de uma poltica de
sucesso. Importante destacar que a burocracia policial considerada e analisada no como
varivel dependente e sim como varivel explicativa do sucesso de polticas de controle do
crime.
Ao considerar a estrutura institucional da segurana pretendo demonstrar que a eficcia das
polticas de segurana passam necessariamente pelas contingncias produzidas pelas
peculiaridades da atividade de policiamento ostensivo e da autnoma burocracia policial. No
caso brasileiro ainda h a necessidade de superar as distores estruturais de origem jurdicoinstitucionalista do nosso sistema de segurana pblica.
A premissa inicial do trabalho de que o conhecimento (ou ignorncia) dessas contingncias
e peculiaridades, e a conseqente considerao delas no desenho das polticas, no processo de
deciso e nas estratgias de implementao, podem significar a diferena entre o sucesso e o
revs de uma poltica inovadora de controle do crime.
O trabalho apresenta um modelo de polticas inovadoras de segurana, estruturado num
10

referencial terico desenvolvido no mbito da cincia poltica norte-americana especializada

(Bayle e Skolnik, 2001; Bittner,2003; Braga, 2006; Eck&Spelman,2006;

Felson,1994;

Goldstein,1979,1990,2003; Manning,2003; Mastrofsk,2003; Sherman,2003; Silverman,2006;

Wilson, 1983) e em modelos de aplicao e gesto de polticas utilizado em polcias nas
dcadas de 90 e 2000, primeiro em cidades norte-americanas e depois em cidades europias e
latino americanas.
A primeira experincia emprica dessa perspectiva de poltica foi o conjunto de inovaes
aplicado na Polcia de Nova York no final dos anos 80, conhecido como modelo
COMPSTAT. Trata-se de um modelo de poltica que combinou gesto organizacional e
aplicao de estratgias de polcia ostensiva, desenvolvidos a partir dos seguintes princpios:
- Uso sistmico de Inteligncia policial (informao tratada), que deve ser precisa e disponvel
a todas esferas, a fim de aprimorar a interveno e tratamento dos problemas detectados;
- Rpida alocao de foras policiais, inibindo a burocracia paralisante e valorizando a cultura
de pronto-emprego das foras policiais;
- Emprego de Tticas policiais eficientes para cada tipo de problema detectado;
- Contnuo diagnstico e avaliao dos problemas criminais e do desempenho policial;
Como estratgia interna estabeleceu o incentivo a micro reformas, a descentralizao, a
aferio de resultados e o controle.
A operacionalizao desses princpios produziu um mtodo de gesto da polcia ostensiva
baseado em trs etapas ou mdulos: diagnstico multidisciplinar, planejamento assertivo e
interveno multisetorial. Que tratarei de forma parcimoniosa no corpo do trabalho. A
hiptese primria da pesquisa de que a conjugao entre os pressupostos da Teoria de
planejamento operacional denominada Policiamento Orientado a Problemas (POP),
combinada com o Modelo de controle e gesto da polcia Compstat e as adequaes ocorridas
quando aplicados em outros contextos pelo Mundo, produziu uma modelo inovador de
poltica, que utiliza estratgias de polcia ostensiva estruturadas no emprego conjugado da
inteligncia, tecnologia e gesto policiais, que denomino de Trip da Inovao. Esse
modelo consegue um controle eficaz do crime porque amplia a eficcia da dissuaso e
provoca o aumento do custo da ao criminosa (Eck, 2006; Silverman,2006).
Essa definio de objeto e alcance analtico permitem a formulao da seguinte questo de
pesquisa:
Quais as razes da eficincia das inovadoras polticas de controle do crime, baseadas em
estratgias de polcia ostensiva que tem por paradigma o modelo de gesto de polcia
ostensiva do NYPD, denominado como COMPSTAT, pressupostos da literatura de
11

Policiamento Orientado a Problema e as adequaes ocorridas quando aplicados em outros

contextos pelo Mundo?
A dissertao est organizada e dividida em quatro captulos:
O primeiro captulo dividido em dois segmentos, primeiro apresento o problema criminal
contemporneo, onde argumento sobre como as peculiaridades e sofisticaes da
criminalidade moderna elevaram o nvel de dificuldade para o seu controle, provocando
renovao e modernizao das estratgias e gesto das instituies de controle e atualizao
do referencial terico das polticas do setor. Depois apresento a configurao atual dos
sistemas de controle do crime, onde destaco duas figuras chaves para essa pesquisa: o sistema
de segurana pblica responsvel pelo controle preventivo do crime, atravs do subsistema
do ciclo de polcia que tem como principal figura a polcia ostensiva. nele onda se operam a
principal resposta ao desenvolvimento do crime, as inovaes no controle do crime, atravs
das estratgias e gesto das polcias ostensivas.
No segundo captulo, apresento uma anlise descritiva dos referenciais tericos e empricos
das inovaes de sucesso, a literatura sobre policiamento orientado a problemas, onde analiso
as razoes da sua utilizao como referencial terico e a confuso conceitual com o
policiamento comunitrio. Depois analiso os elementos do referencial emprico, os modelos
de gesto moderna da polcia ostensiva, inspiradas no programa conhecido como Compstat. E
concluo com a apresentao de um modelo normativo das inovaes, aplicveis em contextos
urbanos envolvidos com problemas criminais complexos, o modelo mnimo.
No terceiro captulo, aplico o modelo nos casos sul americanos. O pardigmtico caso de
Bogot e na seqncia apresento as experincias brasileiras, Rio de Janeiro, So Paulo e
Minas Gerias. Neles demonstro como os processos de implantao das inovaes ocorreram e
analiso os diferentes resultados apresentados.
No quarto e ltima captulo. Anliso a partir do Model Multiple Streams de Kingdon, o
processo de implementao dessas inovaes eo papela das lideranas executivas.

2 O problema criminal moderno e os sistemas de controle do crime.

12

A sociedade ocidental conheceu nos ltimos trinta anos uma criminalidade mais
complexa, ampla e mortal que qualquer outro perodo do sculo XX. Apesar da sistmica
destruio de vidas e patrimnio no ser exclusividade desse perodo a violncia cotidiana dos
grandes e mdios centros urbanos ocidentais tem caractersticas muito prprias a nossa poca.
A principal e mais importante delas o fato de no ser provocada por guerras, epidmias ou
ocupaes territoriais, mas majoritariamente por crime de morte ou contra o patrimnio
com amplo uso de armas de fogo e relacionados ao uso ou comrcio de drogas, seguidos
da expanso de crimes sexuais e de atos associativos aos crimes como os violentos atos de
desordem.
Esse quadro criminolgico forma o problema criminal contemporneo, identificado
por dois tipos de manifestaes, os indicadores criminais epidmicos e os distrbios crnicos.
Indicadores criminais epidmicas so as altas taxas de crimes violentos,
principalmente os homicdios e secundariamente os roubos e furto, que apesar de almejarem o
patrimnio representam alto risco a vida, atravs do uso de armas de fogo e de violncia fsica
ou psicolgica contra suas vtimas.
Para esse trabalho considero como indicadores criminais epidmicos as taxas de
homicdio iguais ou superiores a 10 homicdios. Taxas dessa magnitude so produto de um
tipo de fenmeno criminal indito no mundo at os anos 1970, e que se sedimentou nos anos
90 e 2000.
Para efeito de comparao, a Frana durante a ocupao nazista entre 1941 e 1945
teve taxa de homicdio de 18 por 100 mil habitantes para no-beligerentes, considerando as
morte ocorridas durante a invaso, decorrente das atividades dos nazista e da Resistncia e
dos combates relacionados a expulso dos alemes. A mdia francesa entre 1930 e 2005
uma taxa menor que 2 homicdios por 100 mil habitantes, com exceo do perodo da guerra
de independncia da Arglia, que chegou a 3 (Lvy, 2007).
Nesse contexto a Amrica Latina se destaca. Sua histria marcada pela violncia,
guerras de independncia, escravismo, guerrilhas e ditaduras. Mas nada comparado a
mortandade provocada pela violncia criminal dos ltimos 25 anos. Em 2002 morreram na
regio 140.000 pessoas, a mdia latino-americana de mortos por habitante seis vezes maior
que a mundial, a cada 4 pessoas assassinados no Mundo uma na Amrica Latina. Um estudo
de 1994 apontou que naquele ano s na Colmbia 74 mil crianas se tornaram rfos. A
Organizao Mundial de Sade (1999) declarou que na regio ao final do sculo XX, o crime

13

foi (e continua sendo) a primeira causa morte entre pessoas de 15 a 44 anos. Quanto aos
crimes patrimoniais o contexto no diferente. No mesmo ano foram registrados 28 milhes
de roubos, um a cada 1,12 segundos (Briceno-Len, 2003).
No Brasil, maior pas da regio, muitas capitais figuram entre as cidades mais
violentas do mundo, como os casos crnicos de Recife e Rio de Janeiro. Mesmo cidades com
reconhecidos avanos no controle do crime como Vitria, Belo Horizonte e So Paulo, ainda
apresentam quadros graves. Em So Paulo, que j se configura com um case internacional de
reduo de assassinatos desde 1999, mesmo em plena curva descendente ainda foi palco de
4.000 homicdios dolosos em 2007.
Os Distrbios crnicos1. Por toda a histria contempornea encontramos distrbios e
tumultos, o prprio nascimento da polcia ostensiva (Polcia Metropolitana de Londres em
1829) decorre de uma tragdia ocorrida da utilizao de um Exrcito para controlar um
distrbio civil, conhecido como o Massacre de Waterpool2. Sejam distrbios criminais, como
os provocados por gngster em Chicago/EUA na dcada de 1930, criminosos em So Paulo
em 2003 e 2006 e no Rio de Janeiro em 2007. Sejam distrbios sociais/raciais como os
corridos nos EUA, na dcada de 1960, Los Angeles em 1993 ou Paris em 2005, o que permite
diferenciar os distrbios da atualidade com os do passado e classifica-los como crnicos so
dois fatores, a maior amplitude e o nvel e potencialidade de violncia apresentado por eles
(Lane, 2003 e Monet, 2006).
Comunicao e acesso a armas so potencializores dos distrbios crnicos, rpida
alocao de participantes de distrbios so possveis em virtude do acesso as
telecomunicaes, da mesma forma a comunicao de massa possibilitam o alastramento de
pnico na populao e servem de estmulo e competio entre grupos de agressores
geograficamente distantes dos organizadores do distrbio. A banalizao do uso de armas
de fogo nesses eventos consequncia da enorme facilidade de acesso as armas de fogo,
principalmente de baixo calibre (como revlveres), dado o desenvolvimento do mercado
negro de armas3, que tratarei mais a frente.
Indicadores criminais epidmicos e distrbios crnicos, as duas expresses do
problema criminal contemporneo, produzem perdas de vidas e recursos materiais to
1 Distrbios populares de longa durao (mais de um dia) onde h grave quebra da ordem pblica, como a
destruio de bens pblicos e particulares em grande escala, espancamentos coletivos e enfrentamento coletivo e
razoavelmente eficaz contra foras estatais, incluindo ou no uso de arma de fogo.
2 Represso do exrcito britnico a manifestantes ludistas que acabou em dezenas de mortes.
3 Um revolver calibre 38 pode ser comprado por volta de US$ 100,00 nas periferias de cidades como So Paulo,
Rio de Janeiro, Nova York ou Bogot.

14

volumosos que inviabilizam o clculo preciso dos danos e perdas diretas e indiretas para a
qualidade de vida e para a economia mundial.
Seus principais protagonistas, autores e vtimas, so homens jovens, entre 15 e 25
anos, baixo nvel de escolaridade e morador das periferias das grandes metrpoles com altas
densidades demogrficas e altos ndices de mobilidade residencial. Alm do imensurvel dano
e impacto emocional que a perda violnta e no-natural desses jovens causam nas suas
famlias e comunidades, o impacto econmico do seu desaparecimento ou afastamento do
mercado de trabalho (por priso) geram importantes reflexos econmicos. Organizaes
internacionais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), afirmam que os
custo da violncia chegam a cifras de bilhes de dlares, consumindo pores considerveis
do PIB de alguns pases da Amrica Latina e Caribe, em gastos com servios mdicos,
aposentadorias precoces, diminuio da PEA, servios assistenciais diversos, incluindo o
apoio do Estado a famlias e rfos de vtimas do crime e da violncia (Briceno-Len, 2003).
A descrio do contundente e custoso, social e economicamente, problema criminal
contemporneo, sugere uma relao de causa e efeito com a modernidade econmica. Tese
defendida e difundida pela moderna literatura sociolgica da violncia, que atribui aos
processos modernizantes relacinonados a urbanizao e industrializao ocidental ps
revolues industriais as causas dos atuais sutos criminais. Considerando-os efeitos colateriais
e inflveis do progresso econmico e social da modernidade (Soares,2008).
No entanto as evidncias empricas sobre a o histria quantitativa do homicdio,
principal expresso da criminalidade violenta, apresentadas e anlisadas pelo eminente
criminlogo brasileiro Soares (2008), desautorizam essa hiptese, ainda predominante no
pensamento social brasileiro.
Desde o fim da Idade Mdia o desenvolvimento poltico, social, econmico e
tecnolgico produziu melhorias da qualidade de vida e contundente reduo da violncia
criminal durante quase 700 anos no Ocidente. Do sculo XIV a primeira metade do sculo
XX, a modernizao poltica e econmica, o que inclui os grandes fluxos mundiais de
industrializao e urbanizao, foram as razes da reduo e no do aumento da violncia
criminal (Soares, 2008).
Os EUA, primeiro grande pas ocidental a lidar com as manifestaoes do problema
criminal contemporneo, reforam a inexistncia da relao de causalidade entre indicadores
criminais epidmicos e modernidade econmica.

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Enquato o crescimento econmico tem asceno linear desde o sculo XIX, seus
indicadores criminais do mesmo perodo apresentam uma curva em U. Sendo o incio da
trajetria a dcada de 50 do sculo XIX, a curva a transio entre os sculos XIX e XX e o
fim os indicadores criminais dos anos 60 (Lane, 2003). Portanto o perodo que coincide os
estabelecimento de indicadores criminais epidmicos simultneamente aos boom industrial,
econmico e urbano americano.
Chegamos ento a duas evidncias antagnicas. De uma lado h uma clara relao,
pela simultneadade, entre os processos de urbanizao e industrializao ps 2 Guerra
Mundial, tambm denominado de modernidade tardia. E os indicadores criminais epidmicos,
principalmente quanto a homicdios em pases subdesenvolvidos e grandes cidades norteamericanas. Do outro lado temos uma irrefutvel evidncia emprica quantitativa de que o
mesmo processo modernizante no o responsvel pelo fenmeno criminal contemporneo.
Fato que a modernizao reduziu e no produziu indicadores criminais epidmicos. Diante de
tal quadro o que explica o problema criminal contemporneo?
As pesquisas quantitativas e a anlise de Soares (2008) evidenciam que os
homicdios so fenmenos sociais estruturais, o que significa que mantm tendncias de
mudanas graduais (de asceno ou queda), padro estvel (quanto a distribuio e
frequncia) e composio interna tambm estvel (perfil das vtimas, autores e meios). Ou
seja, a anlise das sries histricas da criminalidade violenta demonstram que ela fortemente
estvel (ou estrutural), seja em pases desenvolvidos ou subdesenvolvidos, ainda que mais
duradouras nos primeiros.
Essa consistente estabilidade no significa imutabilidade, como bem alerta o
pesquisador (Soares,2008). Os indicadores de criminalidade violnta podem mudar, lenta ou
abruptamente dependendo da natureza das variveis a que est submetida, as estruturais ou
no-estruturais.
As variveis estruturais como a modernidade econmica, levaram cinco sculos
para, com industrializao e urbanizao, derrubar gradualmente os indicadores criminais.
Como exemplo, as taxas de homicdios por 100 mil habitantes de cidades como Amesterd e
Estocolmo foram de 50 e 42,5, respectivamente, no sculo XV para menos de 1 no sculo
XX. Portanto, modernidade reduz e no aumenta violncia criminal, mas o faz de maneira
lenta e gradual (Soares, 2008).
Por outro lado, as variveis no-estruturais ligadas ao dinmismo dos mercados

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ilegais, a disponibilidade de armas de fogo e a incapacidade dos sistemas de controle do

crime, provocam abruptas mudanas nas estveis tendncias da criminalidade violenta. A
cidade colombiana de Cali em apenas 11 anos fez inversamente o que Amesterd e Estocolmo
fizeram em 500 anos, saltou de uma taxa de 23 homicdios por 100 mil em 1983 para 124 em
1994. Perodo que coincide com asceno dos crteis de Cali de Pablo Escobar e consequente
da inundao de drogas e armas, concomitantemente guerra civil (Soares, 2008).
Portanto, o que explica o estabelecimento do problema criminal contemporneo,
desde os anos 60 em metrpoles americanas, e desde os anos 80, em grandes metrpoles e
regies do mundo ocidental subdesenvolvido, so variveis no-estruturais relacionadas aos
mercados ilegais, s drogas e aos sistemas de controle do crime obsoletos.

Um crescimento sbito (da criminalidade violenta) sugere fatores novos, como crescimento acelerado
do consumo de drogas e da luta por pontos de distribuio; acesso fcil a novas e potentes armas;
colapso de fatores dissuasrios, como a polcia e outros mais, ou o fim de uma guerra (SOARES,
Glucio Ari Dillon. No Matars, Desenvlvimento, desigualdade e homicdios. Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2008).

Alm dos fatores descritos h uma varivel estrutural contundentemente influente e

j consagrada na literatura criminolgica moderna o fato dos jovens serem os principais
protagonistas da criminalidade violenta, sejam como autores ou vtimas (Wilson e Herrnstin,
1998). Em todo o mundo ocidental homens jovens tem maior risco de serem assassinados que
homens de outras faixas etrias (Briceno-Len, 2003).
Na Inglaterra a British Crime Survey de 2002-2003 demonstrou que homens jovens
entre 16 e 24 anos tem 4,4 vezes mais chances de ser vtima de assassinato que homens
adultos e 7,5 vezes que os homens idosos (Viapiana, 2006). No Brasil a taxa de homicdio por
100 mil habitantes foi de 28,4 em 2002 para toda a populao, para os jovens entre 15 e 24
anos, 54,7, chegando a 118,9 no Rio de Janeiro, 103,4 em Pernambuco e 81 em So Paulo,
dentre os presos, os jovens nessa etria tambm so maioria (Viapiana, 2006 e Zaluar, 2006).
Frente ao quadro conclui-se que o problema criminal contemporneo se sustenta em
uma varivel estrutural, a presena de jovens; e trs variveis no-estruturais, a expanso dos
mercados ilegais, o surto de consumo de drogas e a indequaao dos sistemas de controle do
crime.

17

Considerando a descrio da literatura que comprova a influncia positiva das

populaes jovens sobre a incidncia de criminalidade violenta (Wilson e Herrnstin, 1998).
No adequado considerar esse fator como uma tpica varivel estrutural, que provocar
constantes e lentos efeitos sobre as taxas criminais, conforme a composio demogrfica
jovem oscile.
Sua incluso no modelo explicativo est condicionada a relao com as trs variveis
no-estruturais, ou seja, devem ser consideradas apenas as populaes jovens que convivam
em locais com forte atividade de mercados criminais, frequente consumo de drogas ou
desestruturado sistema de controle do crime. O que lhe confere um carcter semi-estrutural
ou quase no-estrutural para a varivel, rebatizada de presena de populaes jovens em
situaes de risco.
No entanto, as variveis no-estruturais no possuem o mesmo peso. Expanso de
mercados ilegais e surto de consumo de drogas so estruturas no-controladas pelo Estado,
conhecidos e definidos por constataes e estimativas baseadas nos contatos das esferas
pblicas com eles. Sendo estruturas no-controladas diretamente pelo Estado, so ao mesmo
tempo razo e parte do problema criminal contemporneo.
Por outro lado, sendo o sistemas de controle do crime a nica estrutura controlada
diretamente pelo Estado, dentre aquelas que motivam o problema criminal contemporneo,
nela que o Estado poder promover eficzes polticas pblicas quee evitem a vitimizao.
Para tanto necessrio superar a atual condio obsoleta desses sistemas, inovando e
movendo corretamente as peas dentro dos sistemas de controle do crime.

2.1 Ampliao da populao jovem em risco.

As concentraes urbanas de populaes jovens, em situaes de risco de se

tornarem vtimas ou serem cooptadas pelo crime, formam o caldo de cultura que
potencializa o problema criminal contemporneo. Por concentrarem as principais vtimas
potenciais e por ampliarem a oferta de mo de obra criminal. Como os pistoleiros do
nordeste brasileiro, os jovens desempregados da segunda e terceira gerao de imigrantes nos
18

pases desenvolvidos (como os descendentes de latino-americanos no EUA e Espanha,

argelinos na Frana e rabes na Inglaterra) ou as mulheres do Leste europeu e da Amrica
Latina destinadas a prostituio.
A expanso e dinamizao dos mercados internacionais em decorrncia da
globalizao econmica coincide com o final do processo de forte

industrializao e

urbanizao da segunda metade do sculo XX, no final dos anos anos 80.
Essa urbanizao tardia, produziu extrema concentrao populacional de jovens,
atravs da melhoria da qualidade de vida e dos intensos fluxos migratrios que produziram
impactos sociais, econmicos e espaciais determinantes nas grandes metrpoles. A principal
delas a formao dos aglomerados urbanos desordenados como as favelas, que cresceram de
forma exponencial no perodo.
Em So Paulo no ano de 1973 as favelas as habitaes de 1,2% da populao, 20
anos depois em 1990 ela saltou para 19,8%, crescendo nos anos 90 um percentual de 16,4%
ao ano (Davis, 2006).

2.2 Expanso dos mercados ilegais globais e o surto de consumo de drogas.

A dinamizao dos mercados ampliou as relaes e trocas comerciais, legais e

ilegais. Expandindo mercados criminais antes reclusos a poucos operadores e compradores,
como os mercados ilegais de drogas, armas, obras de arte, tecnologia, pirataria, pedras
preciosas, madeiras de lei, minrios e remdios. At seres vivos voltaram a ser traficados,
mulheres e crianas destinadas a prostituio, jovens homens e mulheres para o trabalhado
ilegal ou escravo, crianas para adoo, alm de rgo humanos e animais silvestres. Esse
quadro de expanso do mercado criminal movimenta parte significativa das riquezas globais,
segundo a ONU o lucro gerado pelas 4 milhes de pessoas (majoritariamente mulheres e
crianas) traficadas anualmente no planeta, est entre 7 e 10 bilhes de dlares/ano (Nam,
2005).
Esse indito, mas j sedimentado, novo mercado criminal est ancorado nas
demandas por consumo de produtos e servios ilcitos de consumidores localizados nas
grandes metrpoles americanas, capitais europias e regies prsperas de pases em
19

desenvolvimento como o estado de So Paulo, a regio metropolitana de Bueno Aires ou a

cidade de Jacarta.
Apesar da variedade de produtos e servios ilcitos ofertados, o mercado
captaneado por dois segmentos principais, drogas e armas. Segmentos do mercado ilegal
global que mais dinheiro movimentam, mesmo quando comparado com as transaes legais,
perdendo apenas para o mercado petrolfero (Nam, 2005).
Nunca o Mundo consumiu tantas drogas, segundo estimativas da United Nations
Drug Control Programme (UNDCP) na dcada de 80 a produo de cocana alcanou
produo em escala industrial o que possibilitou a drstica reduo do seu preo e facilitao
do acesso e consumo. O lucro proporcionado por esse mercado ilegal to expressivo que as
dificuldades lgisticas que poderiam inviabilizar a ampliao desse mercado foram
pulverizadas nos anos 90. O menu de narcticos e aluciongenos disponveis a qualquer
consumidor mediano de uma grande cidade mundial, esteja ele em Nova York, Porto Alegre,
Kiev, Bombai ou Tquio vai da cocana dos pases andinos sul-americanos a herona da sia
central, passando pelas anfetaminas produzidos nos laboratrios europeus (Nam, 2005 e
Glenny,2008).
Em decorrncia dessa expanso mercadolgica as apreenses internacionais de
drogas saltaram de 300 mil em 1990 para 1,4 milho em 2001, o que um dado sintomtico,
pois estima-se que a polcia apreenda apenas algo entre 5% e 15% da produo mundial
(Nam, 2005).
Estudos recentes comprovam a relao direta entre atos criminosos violentos e uso
de drogas, utilizada como estimulante e encorajador de atos criminosos como roubos, trficos
de drogas e assassinatos. Fazendo parte dos parte dos recursos necessrios para a prtica
criminal, junto com a arma de fogo (Viapina, 2006)
Armas e mtodos prprios de guerra e terrorismo foram incorporados as atividades
criminosas. Fuzis, explosivos, ataques simultneos, tortura, seqestro, so recursos e prticas
utilizadas pela criminalidade contempornea e cada vez mais freqentes nos mdios e grandes
centros urbanos mundiais.
A dinamizao do trfico de armas foi provocada principalmente pela inundao
das antigas armas soviticas no mercado negro de armas. Oriundas das desmanteladas foras
armadas dos pases do antigo bloco sovitico e da desmobilizao das guerrilhas apoiadas
pela Unio Sovitica. Permitindo tambm a ampliao da disponibilidade de mo de obra
20

criminal sofisticada, como ex-guerrilheiros das guerras civis de pases africanos e asiticos
(Angola um tpico exemplo), ex-membros das foras armadas do bloco sovitico e
mercenrios ocidentais, europeus e americanos, desempregados (Glenny, 2008).
A ampliao da oferta de armas estimulou a concorrncia com o poderoso mercado
de armas ocidentais, principalmente o desregulamentado mercado norte-americano, o que
provocou a queda do preo das armas e a facilitao ao acesso. Atravs da prpria ampliao
da disponibilidade delas, da ao dos concorrentes reduzindo preos para no perder mercado
e pelo efeito equilbrio. Que ocorre quando um desafeto, criminoso ou gangue adquire arma
de fogo ou amplia a sua capacidade blica e obriga seus desafetos ou concorrentes a
fazerem o mesmo. Para manter o equilbrio na guerra entre eles ou na disputa do mercado
criminal local.
Nesse tabuleiro criminal, onde armas e drogas so as principais peas as mfias e
organizaes criminosas, que no so exclusividade do sculo XX, tem papel destacado. Elas
ampliaram fronteiras e ganharam foras e principalmente concorrncia, com a formao das
redes criminais. Tipos de conexes criminosas menos rigdas e mais amplas que as rgidas e
hierarquizadas organizaoes mafiosas tradicionais, que por sua flexibilidade dinamiza a
gerncia desses florescentes mercados criminais. Auxiladas ainda pela difuso das
tecnologias de comunicao, so as principais responsveis pelo distrbios crnicos do
problema criminal contemporneo, que lhes facilitam a viabilidade de aes coordenadas e
simultneas, como os vistos em Paris (2005), So Paulo (2006) e em unidades prisionais
paulistas em 2001 e 2006 (Glenny, 2008).
Por fim, como base auxiliar das transaes dos expandidos mercados criminais temos
os estados prias (Nam, 2005). Figuras prpria do final do sculo XX, que unem misria,
completa desestrutura institucional, localizao geogrfica privilegiada, corrupo acentuada
e plena ao de mfias. Tranformam pases pobres em importantes entre-posto dos fluxos
mercadolgicos ilegais mundiais, alm de esconderijo para grupos criminosos e terroristas. A
trplice fronteira entre Brasil, Paraguai e Argentina um desses tpicos territrio prias.
Com evidente atividade de mercados criminais transnacionais e comprovada relao com
grupos criminosos de So Paulo (Souza, 2007).

2.3 Inadequao dos sistemas de controle do crime.

21

A Europa apesar de estar sob a influncias das mesma modernidade econmica ps

guerra no apresentou manifestaes do problema criminal contemporneo como nos EUA e
Amrica Latina, nas dcadas de 80 e 90. Apesar de contar com distrbios crnicos e alguns
indicadores criminais preocupantes, relacionados a roubo e furto, e principalmente ao
comrcio e uso de drogas (Monet, 2006).
O problema criminal contemporneo se presentou de forma muito mais danosa e
contundente nas grandes cidades americanas e nos pases latino americanos. A atuao dos
mercados ilegais, o surto de consumo de drogas e a concentrao de populaes jovens em
siuaes de risco tambm foram mais presentes nessas localidades. A razo principal para a
ineficcia das polticas de controle dessas manifestaes do problema criminal
contemporneo tambm estavam presentes nessas localidades. Seus sistemas de justia
criminal se encontrarem obsoletos e impossibilizados de produzir controle formal
(Goldstein, 2003).
Essa debilidade dos sistemas de controle do crime, em especial o da segurana
pblica tem duas origens. Reformas anti-controle formal ocorridas em decorrncia de abuso
cometido em nome do controle formal. E uma profunda desatualizao tcnico-profissional de
suas estruturas operacionais.
De fato os sistemas de controle do crime foram protagonistas de abusos nos EUA e
na Amrica Latina. Justia penal, polcias e sistemas carcerrios foram instrumentalizados e
utilizados como algozes contra opositores polticos, adversrios indesejdos, etnias
discriminadas ou minorias perseguidas. Inclusive institucionalizando e legalizando sistmicas
violaes aos direitos humanos e polticos dos individuos pertencentes a esses grupos.
Em resposta, uma onda liberalizante anti-controle formal inspirou reformas e
polticas nesses pases. Sob a alegao de resgatar e aprofundar os princpios liberias que o
caracterizavam na sua fundao, tais reformas ocorreram nos EUA nas dcadas de 60 e 70.
Em reao as atuaes muitas vezes criminosa da polcia no controle das manifestaes contra
a guerra do Vietn e principalmente na represso aos movimentos contra a segregao racista
e pelos direitos civis das dcadas de 50 e 60 (Goldstein, 2003 e Braga, 2006).
Nos pases latino americanos reformas ou polticas dessa natureza ocorreram nos
anos 80 e 90 no ps ciclo das ditaduras militares e perodo de guerrilhas, quando novamente
as polcias foram parte importante do aparelho repressor das ditaduras. Nos processos de
22

redemocratizao predominou um forte sentimento e desejo de reformas anti-controle formal

nos sistemas de controle do crime que passariam a vigor nesses regimes democrticos, entre
eles o Brasil.
No entanto, tal onda liberalizante foi alm do resgate dos sistemas de controle do
crime das mos instrumentalizadoras dos regimes e leis disvirtuantes e tornou-se um
movimento anti-controle formal. Condenando qualquer forma de controle formal e aplicao
de dissuaso a prescrio absoluta, caracterizando-os como manifestaes totalitarias e
instrumentos de cerceamento dos direitos civis. Igualando qualquer ato de promoo da
dissuaso e da ordem pblica de uma justia e polcia obdientes ao Estado Democrticos de
Direito, aos atos de represso poltica e perseguio racial de instituies instrumentalizados
por governos totalitrios, grupos polticos radicais ou legislaes segracionaistas do passado
recente.
As reformas legais e estruturais ou as polticas influenciadas por essa lgica anticontrole formal enfraqueceram os sistemas de controle do crime com aes de diversas
naturezas:
- Diminuio de penas e discriminalizao de condutas, em vez da promoo de
punio e tratamentos adequados.
- Limitaes proibitivas a aes polciais dissuasrias, em vez de regulamentao e
responsabilizao objetiva (dos abusos) do poder de polcia, sem retirar-lhes a capacidade
dissuasria.
- Complacncia com novos e antigos hbitos atentatrios a paz pblica (como
consumo de drogas, pichao, prostituio, bebedeira pblica, etc).
- Confuso entre garantia do devido processo legal com ampliao de recusos
protelatrios que neutralizam e anulam qualquer efeito punitivo das sanes penais.
Entre outras medidas que sob a inteno de democratizar os sistemas de controle do
crime, acabaram por lhes retirar a capacidade de produzir segurana e justia.
Sistemas de controle do crime e aplicao de controle formal, principalmente atravs
de dissuaso legal no so, por definio, instrumentos totalitrios ou segregacionistas. Ao
contrrio, so instrumentos institucionais criados pelo Estado e socidade modernos para
exercerem o monoplio legal do uso da fora. Sob a gide da Vontade Geral democrtica,
para garantir a liberade poltica e civil e o Estado Democrtico de Direito. Evitando e

23

coibindo que aes individuais ou coletivas atentem contra as premissas do Contrato Social
firmando, protegendo a sociedade do totalitarismo, do segragacionismo e da criminalidade
violenta.
Negar essa natureza dos sistemas de controle do crime, em especial da polcia,
negar todo o desenvolvimento do Estado republicano e liberal.
Os atuais sistemas de controle do crime ocidentais so produto do processo de
desenvolvimento e sedimentao dos direitos individuais civis e polticos, ocorridos nos dois
ltimos sculos. E que propiciaram a formao de um conjunto de principios que regem o
Estado democrtico e a administraao pblica contempornea.
Tas princpos fundamentaram o estabelecimento do devido processo legal e da
magistratura independente e laica. A sedimentao do Ministrio Pblico como garantidor e
fiscal da lei. A formao da polcia pblica e profissional. A constituio do defensor legal e o
banimento das penas de flagelo fsico e moral. O impedimento de leis racistas e
discriminatrias e a necessidade de provas materiais submetidas a critrios legais. Dentre
outras inovaes garantidora de direitos civis e polticos.
No que se refere ao controle do crime, tais princpios so positivados em um
arcabouo juridico penal garantidor dos direitos a vida, a liberdade e ao patrimnio e tornados
efetivos pelos sistemas de controle do crime, que podem ser assim divididos4: sistema de
segurana pblica, que possui a incumbncia de evitar a vitimizao e proteger os cidados;
sistema de justia criminal, que possui a incumbncia de aplicar a lei penal e evitar a
impunidade; e o sistema penitncirio que tem a destinao de controlar os presos
condenados, aplicar-lhes a punio definida pela Justia e ressocializa-los.
Portanto, assegurar o Estado democrtico de direito e as liberdade civis s possvel
quando existe um sistemas de controle do crime submetido aos limites da ordem democrtica
e com preservada e garantida capacidade dissuasria e controle sobre as condutas individuais
que infringem essa mesma ordem democrtica.
A desatualizao tcnica-profissional da estrutura operacional dos sitemas de
controle do crime foi provocada pela manuteno de uma obsoleta estrutura policial criada
em razo de um tipo de problema criminal que no existe mais. Me refiro a configurao
criminal presente nos centros urbanos ocidentais at a primeira metade do sculo XX. Quando
a organizao policial e o combate ao crime se estruturam a partir dos tipos criminais
4 Essa uma diviso funcional amparada na literatura poltica e jurdica mas definida e proposta por esse autor,
ser melhor descrita e analisada no item 2 do captulo.

24

existentes no perodo, classificados juridicamente criminalidade difusa e a criminalidade

organizada.
No primeiro grupo estavam todos os crime no-organizados. Crimes sem maior
impacto social, como roubos e furtos de menor gravidade ou homicdios contra integrantes
do mundo do crime, como prostitutas e criminosos. Alm de, ocasionalmente, mortes de
pessoas fora do contexto criminal, provocadas por divididas, questes de honra, entre outras.
No segundo grupo estavam os crimes especializados, executados por organizaes
criminosas fortemente hierarquizadas. Tais organizaes eram divididas em trs subtipos: as
mafiosas que controlavam o jogo ilcito, a prostituio, as drogas, o mercado de assassinos
profissionais e o comrcio ilegal e as estruturas e agentes corruptos do Estado; as quadrilhas
de roubos e furtos especializados, como a bancos, joalherias ou obras de arte, entre outros
produtos de valor agregado; e as organizaes de terrorismo poltico como o IRA (Irish
Republic Arm).
Para a criminalidade difusa uma polcia ostensiva limitada a vigiar ruas era o
suficiente. A simples presena ostensiva e fardada da polcia, espantava ladres e punguistas.
Delimitava as reas permitidas para malandros, desocupados e prostitutas e mantinha a
paz social. Para tanto fazia-se necessrio um policial disciplinado, atento e resistente as
condies ambientais de viglia e patrulha diria. Pr-atividade, criatividade organizacional,
interao com o ambiente ou conhecimento aprofundado sobre o problema criminal local no
eram requisitos da atividade de polcia ostensiva. No lado da polcia judiciria, os policiais
menos zelosos ou importantes eram destinados a investigar os crimes ocorridos nesse
submundo criminal.
A criminalidade organizada era tema da polcia judiciria (investigativa), que se
desenvolveu e se especializou acompanhando a demanda produzida por esse tipo de
criminalidad e.Grupos especializados em determinados tipos e grupos criminais foram
criados. Um bom policial desses grupos deveria ter completo conhecimento sobre a atividade
e a personalidade dos membros da organizao que combatia, portanto o desenvolvimento
policial foi na direo e na velocidade que o melhor do crime podia apresentar.
Em virtude dos grupos terroristas, grupos militares de investigao tambm atuaram
nesse tipo de atividade policial. Apesar de se concentrarem nas atividades de Inteligncia de
Estado (Cepik,2003).
Portanto, as lgicas jurdicas (para o crime comum e organizado) e a da segurana
25

nacional (para os crimes organizados cometidos por terroristas) dominaram os sistemas de

controle do crime e determinaram sua estrutura funcional.
Nessas lgicas tradicionais de polcia ostensiva a prtica de punir policiais
incapazes ou indisciplinados enviado-os ao trabalho operacional era comum. Assim como a
definio do planejamento logstico sem qualquer priorizao ao policiamento ostensivo.
Esse funcionamento anormal da estrutura organizacional das polcias ostensivas foi
produto da influncia das lgicas policiais tradicionais (jurdica e de segurana nacional)
sobre os prprios gestores da polcia ostensiva.
Ao atribuir pouca importncia ao policiamento ostensivo (encarado como funes de
vigia e sentinela) quanto mais longe dele mais importncia tem o policial. No sentido inverso,
quanto mais jurdica ou administrativa for a funo mais importncia tem seu ocupante.
Obviamente esse quadro leva a ineficincia do policiamento ostensivo, limitando a surtos de
eficincia produzidos pela abnegao e perseverana de alguns grupos de policiais de
patrulha. Dado o completo desestimulo institucional reinante.
Concepo intimamente ligada a perspectiva de que a ao da polcia no tem efeito
sobre a reduo do crime. Visto que o crime ele produto das mazelas sociais e econmicas, e
que s a melhoria macroeconomica e a extino das desigualdades sociais conseguiro
controla-lo.

Essa

concepo

promove

uma

unio

curiosa

entre

policiais

burocratas/bacharelescos e policias do patrulhamento tradicional na manuteno do status

quo.
Os burocratas no admitem que a polcia possa alterar contextos criminais,
posicionamento que lhes conveniente. Pois aceitar o contrrio traria luz a instituio e lhes
obrigaria a cumprir atividades operacionais, retirando-lhes o status conquistado.
Os policias de patrulha tradicionais tambm no admitem que a polcia possa alterar
o quadro criminal. Porque isso seria reconhecer sua prpria ineficincia (Beato, 2001).
Outro efeito desse contexto a promoo de unidades especiais de policiamento
como respostas as manifestaes dos problemas criminais, em vez do investimento em
unidades territoriais de policiamento ostensivo.
uma resposta tpica das lgicas jurdicas e de segurana nacional. Primeiro, como a
polcia no reduz crime, policiamento ostensivo no fundamental. Para os criminosos que

26

fujam ao controle, faz-se necessrio grupos especiais 5 para combate-los. Pois vigias e
sentinelas no so capacitados para esse tipo de problema.
Logo, grupos especiais inspirados na doutrina militar de foras especiais so
formados. Elege-se um inimigo especfico, normalmente um grupo, para o qual atribuida
extrema capacidade intelectual. Ampliando a importncia do grupo ou do criminoso de forma
a valorizar sua captura, declarando depois que o problema criminal naquela localidade foi
resolvido com a captura do poderoso grupo ou agente (Ramos e Paiva, 2007).
Essa uma estratgia para responder manifestaes locais e crnicas de ineficincias
do policiamento ostensivo tradicional. Dessa forma os gestores do resposta absolutamente
superficiais para problemas crnicos (o criminal e o interno), ao mesmo tempo em que
perpetuam um policiamento ineficiente. Com o desestmulo institucional que a ao de
grupos especiais de patrulhamento causam nos policiais de patrulha.
Para os incapacitados, corruptos ou acomodados, a certeza de que se o problema
ficar grave o grupo especial mandado. Para os policiais que se dedicam a profisso, o pior
quadro possvel. V que os recursos e treinamentos negligenciados a ele so atribudos para
um grupo especial, evidenciando que sua funo se restringe a viglia, secundria e impotente
frente a problemas criminais reais.
Os sistemas de controle do crime, enfraquecidos pelas reformas anti-controle formal
e estruturados a partir dessas concepes organizacionais antiquadas, conseguiram dar
respostas parciais aos probelmas criminais at o incio dos anos 80. Quando os processos de
inchao das metrpoles urbanas se firmaram no mundo ocidental e os indicadores criminais
epidmicos e os distrbios crnicos se estabeleceram.
Desde ento, muitas formas de organizao criminal surgiram. A letalidade e a
violncia exacerbada foram potencializadas pelo contexto de expanso dos mercados legais e
ilegais e o surto de consumo de drogas. Quadro que resultou no completo desequilbrio da
relao crime (moderno) polcia (obsoleta).
O problema criminal contemporneo explodiu as antigas bases da relao crimepolcia, junto com ela a noo tradicional de polcia ostensiva, impactando todos os sistemas
de controle do crime. Dada a sua condio de alimentador de todos os outros sistemas.
Aps a definio do problema criminal contemporneo e do impacto das reformas
anti-controle formal que causaram a obsoleta estrutura dos sistemas de controle do crime, as
5
27

questes que se impem so:

Como controlar o problema criminal contemporneo?
De quem a responsabilidade de controla-lo, se o principal recursos estatal, est
obsoleto?
As respostas paras essas questes se encontram no prprio sistema de controle de
crime. Ao longo dessas quase trs dcadas desde o estabelecimento do problema criminal
contemporneo e principalmente, depois de dcadas de reformas ou polticas anti-controle
formal. Muitos efeitos e respostas foram criadas dentro do sistema de controle do crime que
ajudam a entender quais tipos de respostas so necessrias e mais eficzes para lidar com o
problema criminal contemporneo.
Depois de um considervel tempo de maturao desses problemas, foi possvel
olhar para as estruturas burocrticas dos sistemas de controle do crime e, amaparado nos
preceitos neoinstitucionalistas, observar quais as boas repostas produzidas e quais podem
inspirar polticas para o setor.
Antes de anlisar tais respostas e possveis polticas, faz-se necessrio colocar uma
lente sobre os sistemas de controle do crime. E identificar nessa estrutura, composta por
sistemas heterogneos e assimtricos interconectados, quais os atores a serem mobilizados
para tratar o complexo e contundente problemas criminal contemporneo.

2.4 Sistemas de controle do crime.

A origem multicausal do crime aliado as suas atuais manifestaes provocaram

especializaes nos sistemas que objetivam seu controle, acarretando divises, por dimenses,
dos sistemas, e conseqentemente dos tipos de polticas pblicas de controle do crime.
Resultando em trs reas: o sistema de segurana pblica, o sistema de justia criminal e o
sistema penitencirio.
A anlise sobre as respostas dos sistemas de controle sero abordados atravs de uma
perspectiva neo-institucionalista. O que significa mover o foco da anlise para as estruturas
institucionais do Estado destinados ao controle do crime, e abordar a estrutura institucional e a

28

lgica organizacional dos sistemas de controle do crime. Destacando as especificidades da

arena e das burocracias do setor.
Esse exerccio de definio da configurao estrutural dos sistemas de controle do
crime permite compreender quais processos e atores so determinantes para a superao das
inadequaes dos sistemas. E auxilia a construo de respostas adequadas ao problema
criminal contemporneo. Ao mesmo tempo em que coloca luz sobre o alcance das polticas
do setor, especificando cada sistema, suas funes e tipo de controle que podem produzir.
Portanto, passo agora a realizar uma breve descrio dos sistemas de controle do
crime, me atendo sobre seu segmento mais importante para essa dissertao, o subciclo de
polcia.

2.4.1 Sistema de Segurana pblica.

o sistema responsvel por evitar a vitimizao e pertence integralmente ao

Executivo. composto pelas instituies que aplicam dissuaso direta na forma de
policiamento ostensivo e pelas instituies que garantem a manuteno da ordem pblica,
quando abaladas por fenmenos sociais (crimes, distrbios, etc) ou eventos naturais
(desabamentos, enchentes, etc).
Sua principal funo, o controle formal e preventivo do crime, realizado atravs da
polcia ostensiva, que atua no estmulo ao controle informal e no exerccio do controle formal
do crime. Atravs de aes preventivas ou reativas do policiamento ostensivo no mbito das
esferas de atuao do subsistema ciclo de polcia. O policiamento criminal e manuteno da
paz e ordem (Bittner, 2003).
Tambm so atores desse sistema as instituies responsveis pela atividade de
bombeiros e de defesa civil, na ao preventiva e reativo-emergencial de incndios, acidentes
e gerenciamento das crises e calamidades pblicas. Apesar de no atuarem diretamente sobre
o controle do crime, atuam na no-vitimizao, objetivo do sistema e das polticas de

29

segurana pblica.

2.4.2 Sistema de Justia Criminal.

Este sistema responsvel por aplicar a justia penal, atravs da identificao,

processo e punio legal dos criminosos. As instituies e a responsabilidade pela sua
operacionalizao so divididas entre Executivo, Ministrio Pblico e Judicirio.
Ainda que parte de seu insumo bsico seja produzido pela polcia ostensiva (ao
prender algum em flagrante delito ou registrar os crimes sem autoria) o Executivo tem
participao subsidiria nesse sistema. Atravs da prpria polcia ostensiva e da polcia
judiciria, que o Executivo controla apenas estruturalmente. Funcionalmente quem o faz o
Ministrio Pblico e o Judicirio.
Depois de recebido o registro do crime ou o criminoso preso em flagrante delito, a
polcia judiciria investiga e rene provas para o processo criminal. O Ministrio Pblico,
instaura os processos criminais e em todo o mundo democrtico ocidental (exceo ao Brasil)
comanda as investigaes. Ao judicirio cabe garante a aplicao da lei penal e determinar a
culpa, sentenciando o criminoso.

2.4.3 Sistema Penitencirio.

O terceiro e ltimo sistema de controle do crime o receptor da demanda produzida

pela eficincia dos dois outros sistemas, tem a responsabilidade de controlar os criminosos
presos, aplicar a punio e efetivar a ressocializao. Novamente responsabilidade integral
do Executivo, ainda que conte com a fiscalizao do Judicirio quanto a fidelidade da
sentena, em especial quanto ao tipo, durao e condies humanitrias de cumprimento da
pena. Inicialmente era ligado aos sistemas de justia criminal ou ao sistema de segurana
pblica. O aumento das populaes carcerrias e a complexidade das redes criminais
provocaram a emancipao desse sistema que possui necessidades e peculiaridades distintas

30

dos dois sistemas anteriores. Principalmente quanto a necessidade de controle do criminoso

durante o cumprimento da pena e quanto a preparao para sua liberdade futura.
O diagrama a seguir (figura 1) apresenta as responsabilidades, funes e atores dos sistemas
de controle do crime.
F IGURA1

Sistemas de Controle do Crime

1. Sistema de Segurana Pblica

2. Sistema Justia Criminal

3. Sistema Penitencirio

Objetivo: Evitar a vitimizao.

Atravs da conteno dos conflitos
e a desordem, da fiscalizao do
respeito as normas pblicas de
administrao e regulao.

Objetivo: Aplicar a justia

penal. Atravs da
identificao, processo e
condenao dos criminosos.

Objetivo: Controle, punio e

ressocializao dos
criminosos.

Poder Responsvel: Executivo

(funcional e estruturalmente)

Poder Responsvel: Judicirio

e Executivo (estruturalmente)

Poder Responsvel:
Executivo (estrutural e
funcionalmente), com
regulao do Judicirio.

Alm

do

controle
externo

da

polcia,

Ministrio
Pblico, como
protetor

do

interesse
pblico, possui
Atores:
- Polcia Ostensiva
- Guardas municipais
- Corpo de Bombeiros
- Ministrio Pblico*

Atores:
- Judicirio
- Ministrio Pblico
- Polcia Judiciria

Atores:
- Administrao penitenciaria
- Polcia ou guarda penitenciaria
- Juizes corregedores

ampla
capacidade

de

atuar no mbito
do

controle

preventivo do crime. Na forma de intervenes especializadas que provoquem a ao do Executivo. Essa capacidade de ao influenciada
pelo acesso a informaes do contexto criminal fornecidas pela polcia ostensiva, atravs de atuaes integradas e sistmicas.

Os sistemas de justia criminal e penitencirio, modernizam-se conforme a demanda

produzido pelo sistema de segurana pblica. Um exemplo so os efeitos provocados em tais
sistemas nos EUA ps-anos 80 e em So Paulo depois de 2000. Quando as taxas de
encarceramento, principal indicador de eficcia da dissuaso, atingiram altos nveis em pouco
espao de tempo (em torno de uma dcada). Provocando efeitos como o incio da
informatizao do judicirio e o desenvolvimento de carreiras especializadas no sistema
penitencirio.
Quadro evidencia o papel determinante que a polcia ostensiva passa a desempenhar
nesse novo contexto.

31

2.4.4 Subsistema Ciclo de Poltica.

Este subsistema no existe estruturalmente e sim funcionalmente, so as tarefas de

cada uma das polcias, que ao mesmo tempo em que alimentam os sistemas de controle do
crime as mantm conectadas. Formando o ciclo de polcia.
O ciclo de polcia fundamentado na definio funcionalista de Bobbio (Dicionrio
de Poltica, 2000) sobre as atividades policiais. Ele demonstra que a primeira grande
especializao da polcia ostensiva, a investigao criminal, provocou a separao das polcias
em dois ramos de atividade: a polcia ostensiva, denominada tambm de polcia
administrativa, e a polcia judiciria. Definindo tambm os Poderes ao quais elas esto
subordinadas, estrutural e funcionalmente:

funo da Polcia administrativa aplicar as limitaes e proibies impostas pela lei liberdade dos cidados e
dos grupos sociais, e derroga-las, caso se trate de proibies no absolutas, com autorizaes.[...] A Polcia
administrativa depende organicamente e operativamente do executivo (Governo, prefeitos, sndicos).[...] funo
da Polcia judiciria a averiguao dos delitos, sua represso para impedir que continuem, a garantia das provas e
das pessoas indiciadas autoridade judiciria, e todas as investigaes que esta julgue necessria ou teis para o
desenvolvimento da instruo. A Polcia judiciria depende organicamente do executivo e operativamente do
judicirio (BOBBIO, 2000, pg. 945).

A seqncia das funes e aes das polcias que formam o ciclo de polcia, so as
seguintes:
Seqncia da Polcia Ostensiva
1 - Identifica e intervem preventivamente em ambientes favorveis ao crime;
2- Dissuadi a preparao e a execuo do crime, atravs de policiamento ostensivo e
abordagens policiais em ambientes e situaes indutoras de crime;
3- Caso o crime ocorra, intervem imediatamente, atravs do servio de chamadas de
emergncias policias, para prender o criminoso e dar suporte a vtima;
4- Em caso de fuga do criminoso, fornece a informao do crime a polcia judiciria,
via Ministrio Pblico (exeo ao Brasil);
Seqncia da Polcia judiciria
32

5- Investiga os crimes transmitidos pela polcia ostensiva, via Ministrio Pblico, e

os crimes encontrados no curso de outras investigaes ou a partir de denncias;
6- Reuni provas para o Ministrio Pblico iniciar o processo, prende criminosos e
revela informaes e detalhes dos crimes e dos criminosos que evidenciam padres e
tendncias criminais. Utilizados pela polcia ostensiva para prevenir novas aes nos
ambientes favorveis ao crime (1 etapa).
O subsistema formado pelas funes desempenhas na base dos sistemas. As
funes policiais, e engloba integralmente o sistema de segurana pblica e a parte destinada
a investigao policial do sistema de justia criminal, reunindo as estruturas que aplicam
dissuaso direta.
As instituies que compem o subsistema e aplicam a dissuaso esto descritas a no
diagrama que ilustra a mecnica dos sistemas de controle do crime (figura 2).

Figura 2: Sistemas de Controle de Crime.

33

2.5 As esferas de atuao do subsistema ciclo de polcia

34

Trs so as esferas de atuao do subsistema ciclo de polcia no controle formal do

crime: a manuteno da paz e da ordem, o policiamento criminal e o controle regulador
(Bittner, 2003).
A manuteno da paz a maior parte do trabalho da polcia ostensiva, em torno de
80% dos atendimentos. So os problemas relacionados a brigas entre conhecidos, entre casais,
conflitos no trnsito, crianas perdidas, tumultos, entre outros em que o contexto que os
produziu no so propriamente criminais. So relacionados a desestrutura familiar e social,
alcoolismo e aspectos culturais.
O policiamento criminal refere-se aos crimes produzidos por contextos propriamente
criminais. Tais como roubos e furtos, estupros, homicdios, disputas entre criminosos em
decorrncia ao trfico de drogas, partilha de bens roubados ou eliminao de concorrente ou
desafeto, entre ouros.
Ele realizado de duas formas, pelo patrulhamento ostensivo atravs da vigilncia,
abordagens e averiguaes a pessoas, veculos e locais, ou nos confrontos e prises efetuadas
quando criminosos esto cometendo ou acabaram de cometer crimes. Onde opera o servio de
emergncias policiais, no Brasil o 190. A outra forma a investigao criminal, atividade
realizado pela polcia judiciria, que visa identificar e reunir provas contra os criminosos que
j cometeram esses crimes e que no foram presos em flagrante.
O controle regulador refere-se as funes de administrao e regulao do espao e
da ordem pblicas, normatizadas pelo direito administrativo pblico, como as infraes de
trnsito, a vigilncia sanitria ou ao sossego pblico (Bittner, 2003 e Bayle, 2001). A figura 3,
sintetiza as esferas de policiamento.

35

Figura 3: Esferas de atuao da polcia

Esferas de atuao da Polcia

Manuteno da Paz e Ordem

- D es ord em s oc ial
- C on fl it os in ter pe ss oa i s
- Inte rve n o e m di strb io s

A tor:
- P ol cia Ostensiva

Policiamento Criminal
- Con front o e ca p tu ra d e c ri m i nos os,
m om e nt os an te s , du ra nt e o u l o go ap s
o c ri m e;
- Ca pt ura de c ri min oso a t ra v s de
i nve st i ga e s ;

Atores:
- Po l c i a Os t en si va
- Po l c i a Jud ic i ri a

Controle regulador
- Contro le do t r ns i to
- Cum pr im e nto d e no rm a s da
a dm ini stra o pb lic a
- De s orde m Fs i ca

Atores:
- Pol c i a O st e ns i va *
- rg o s e spe c fi c os d a a dm . pbl i c a
(vi gil nc i a s a ni t ri a , s e c re tar ia de
t r nsi t o, et c )

* No Brasil essa funo tambm dividida entre Polcia Ostensiva e Judiciria, sendo a primeira responsvel pela aplicao de multas e a
segunda responsvel direta pela administrao da regulao do trnsito, na forma dos DETRANS (Departamentos Estaduais de Trnsito).

2.6 Atual configurao dos subsistemas ciclos de polcia.

O desenvolvimento da polcia ostensiva teve um salto qualitativo nos ltimos 20

anos. Maior que outros setores dos sistemas de controle do crime, como a polcia judiciria e
o Ministrio Pblico. Instituies que pela natureza de suas funes, mantiveram-se em
constante evoluo organizacional e tcnica, acompanhando a demanda especializada de que
tratam. Tanto a relacionada a dificuldade de detectar e prender presos mais sofisticados,
referente a polcia judiciria, quanto a de conseguir processar e condenar eficazmente tais
criminosos dentro das premissas de Estados democrticos, referente ao Ministrio Pblico e
ao Judicirio.
O fato que tais instituies, por fora das dinmicas polticas e sociais do sculo
36

XX se desenvolveram e evoluram simultaneamente aos desafios apresentados pela

criminalidade especializada. As mesmas dinmicas polticas e sociais no produziram o
mesmo tipo de presso e necessidade evolutiva sobre a polcia ostensiva.
Seus objetos, ambiente e grupos ocasionais, no figuravam como foco dos problemas
criminais, resultando numa polcia ostensiva com funo residual ao sistema de justia
criminal, limitada a tarefa de vigiar ruas e cumprir ordens judiciais. Estagnando o
desenvolvimento do sistema de segurana pblica, recuperado somente nas duas ltimas
dcadas, dado os impactos do problema criminal contemporneo (Lane, 2003).
A moderna polcia ostensiva, que possui um campo de atuao mais amplo e
generalista teve seu desenvolvimento determinado pelos processos de transformaes sociais,
polticas e econmicas ocorridos desde a segunda metade do sculo XIX na Europa Ocidental
e EUA (Mastrofski, 2002).
Em resposta aos distrbios sociais e polticos das primeiras dcadas do sculo XIX,
pouca importncia dada ao patrulhamento e da influncia poltica no comando da polcia
ocorreu a profissionalizao. Na sequncia, em resposta ao crescimento urbano, demogrfico
e dos crimes violentos nas metrpoles ocidentais depois da 2o Guerra Mundial. Desenvolveuse, amparado na tecnologia automotiva e de comunicaes, o policiamento orientada a
incidentes.
Diante do crnico distanciamento entre populao e polcia, em virtude da represso
policial aos distrbios e movimentos contestatrios, desenvolveu-se estratgias de melhora da
relao polcia-comunidade. Iniciando o policiamento em grupo e seus derivados como a
viglia de rua, at chegar a polcia comunitria, mais famoso paradigma moderno de reforma
policial.
No atual estgio evolutivo, por conta da ineficincia da polcia ostensiva em lidar
com o problema criminal contemporneo, foram desenvolvidos modelos de estratgia de
policiamento ostensivo como o policiamento orientado a problemas e modelos de gesto da
polcia ostensiva inspirados na moderna administrao pblica como o modelo Compstat
(Braga, 2006).
Os modelos de policiamento ou de gesto da polcia ostensiva desenvolvidos nesse
recente processo evolutivo tem clara influncia de reas do conhecimento como administrao
pblica moderna, cincias sociais e criminologia moderna (economica principalmente).
Diferentemente do processo evolutivo da policia judiciria, ela prpria uma resposta
37

inovadora, foi a primeira grande especializao da policia ostensiva (Monkkonen,2003). Em

virtude de seu atuao especializada, a investigao criminal, trilhou um caminho evolutivo
mais linear que a polcia ostensiva. Condicionado ao desenvolvimento do direito processual
penal e ao desenvolvimento da fsica e bioqumica forenses, no que se refere a atividade de
polcia cientfica.
O caminho evolutivo das cincias criminais, a criminologia e a criminalstica,
acompanharam essa distino de atividades entre as polcias ostensiva e judiciria. Enquanto
para a polcia ostensiva o desenvolvimento da criminologia, possibilitou o aprimoramento das
estratgias de controle preventivo. Para a polcia judiciria o desenvolvimento da
criminalstica foi mais determinante. Os saltos evolutivos da fsica e da bioqumica dos
ltimos 50 anos causaram completa transformao e evoluo nas tcnicas de percia
criminal, impactando diretamente as investigaes.
Com igual contribuio para ambos ramos de atividade policial o desenvolvimento
das tecnologias de transporte, comunicao e informao, significaram poderosos recursos no
desenvolvimento das polcias (Manning, 1992). Tais como:
- Ampliao do alcance do policiamento ostensivo, com o uso dos telefones de
emergncia, despacho via rdio e o uso de viaturas;
- Aprimoramento da gesto da polcia ostensiva, a partir da possibilidade de
tratamento de grande massas de dados, coletados por policiais e tratadas por analistas
criminolgos;
- Aprimoramento das tcnicas de investigao da polcia judiciria, com a
diminuio do risco a infiltraes atravs do uso de gravadores de imagens, som ambiental e
conversas telefnica.
Em todos os pases desenvolvimento a dupla atividade da polcia exercida por uma
mesma instituio policial, com departamentos ou sees de investigao separados e
autnomos. A regra a polcia ostensiva contar com um departamento exercendo a polcia
judiciria (investigao), com exceo ao Brasil que no possui nenhuma polcia ostensiva
com sees de investigao criminal.
H pases que dividiram a atividade de polcia judiciria em duas, a partir do critrio,
complexidade das investigaes. O modelo consagrado em todo o mundo ocidental
preconiza que:

38

- Pequenas e mdias investigaes, mais curtas, rotineiras e volumosas, so

responsabilidade das policiais territoriais, as polcia ostensiva com sees de polcia
judiciria. So os casos da New York Police Departament (NYPD) americana, da Polcia de
Segurana Pblica (PSP) e da Guarda Nacional Republicana (GNR) portuguesas, da Polcia
Nacional da Colmbia, da Gendarmeria e Polcia Nacional francesas.
- Grandes e complexas investigaes, como contra o crime organizado, corrupo ou
terrorismo, mais longas, volumosas e menos freqentes so responsabilidade das polcias
exclusivamente judicirias. o caso do Federal Bureal Investigation (FBI) americano e da
Polcia Judiciria (PJ) portuguesa, que realizam investigaes mais complexas sobre a tutela
direta do Minsitrio Pblico.
Outro modelo consagrado de polcia exclusivamnte judiciria so as americanas
agncias de polcia judiciria, nacionais ou estaduais, de atuao especializadas e restrita a
determinados ramos da atividade criminal, como o Drug Enforcement Administration (DEA)
americano, destinado ao combate do trfico de drogas.

2.7 Polcia ostensiva, a pea chave dos sistemas de controle do

crime.

Depois desse processo de alta especializao interna, destacando a polcia judiciria

da ostensiva, a evoluo organizacional focou-se na polcia ostensiva. Principalmente nos
EUA e Inglaterra a partir da dcada de 80, beros das principais inovaes. O avano das
inovaes na gesto das polcias ostensivas americanas foi produto direto do desequilbrio da
relao polcia-crime. Provocado pela desatualizao da estrutura operacional e pelas
reformas anti-controle formal dos anos 60, evidnciadas pela incapacidade de enfrentar o
problema criminal moderno nos anos 80.
O impacto dessa reao inovadora foi mais sentido no sistema de segurana pblica,
principalmente no campo de atuao da polcia ostensiva, que nos outros sistemas de controle
do crime. Exatamente por estar mais obsoleto e desatualizado.
Portanto, o desenvolvimento da polcia, apontado pela literatura (Reiss, 1992), na
verdade o desenvolvimento da polcia ostensiva, dado que a polcia judiciria seguiu caminho
39

evolutivo prprio. ( Reiss Jr, 2003).

A anlise sobre a configurao do subciclo de polcia e seu processo evolutivo
permite a concluso de que enquanto a polcia judiciria tem o individuo e os grupos
sofisticadamente organizados como foco de atuao, a polcia ostensiva tem o ambiente e os
grupos ocasionais como seu foco de atuao. Essas duas caractersticas, grande nmero de
envolvidos e forte correlao com o ambiente, fizeram da polcia ostensiva o principal
mecanismo de controle do crime.
Se a responsabilidade das instituies policiais sobre a eficcia do controle do crime
bastante evidente, a sua incapacidade em lidar com o problema criminal contemporneo
igualmente evidente. A melhora esbarrava no despreparo dos seus gestores em produzir
respostas com o nvel de complexidade as novas demandas criminais. Que em sntese
requeriam maior dissuaso com melhor qualidade (pois o crime mais sofisticado),
submetidas as regras e limites do Estado democrtico.
Depois de experincias inovadoras como a de Nova York nos anos 90 um modelo
inovador de poltica de segurana pblica a partir de estratgias de polcia ostensiva tem se
firmado como grande referencial das polticas de controle do crime. Ela rejeita a lgica
tradicional de policia ostensiva baseada no policiamento orientado a incidentes e procuram
alternativas viveis e eficazes para o controle do crime (Moore, 2003). Modelo que passarei a
anlisar a partir do prximo captulo.
Esse captulo teve o objetivo de definir o problema criminal contemporneo e
demonstrar como ele e as reformas anti-controle formal desequilibraram a relao crimepolcia. Gerando um impacto sobre os sistemas de controle do crime, em especial no
subsistema ciclo de polcia no segmento polcia ostensiva. Em virtude do nicho criminal a
que se destina controlar e de seu desenvolvimento tardio frente a polcia judiciria.
Esse impacto e presso externa provocaram respostas inovadoras da polcia
ostensiva, que sustentaram novas polticas pblicas de segurana e influenciam inclusive os
outros sistemas de controle do crime, o sistema de justia criminal e as do sistema prisional.
Portanto, se a descrio do problema criminal contemporneo e da ineficincia da
lgica tradicional de polcia ostensiva em lidar com ele, explicaram porque as inovaes
ocorrem. A descrio da mecnica operacional dos sistemas de controle do crime
explicaram onde as inovaes ocorreram e devem ocorrer, o que nos permite analisar, a
partir do prximo captulo, como e quando as inovaes ocorrem.
40

3 Paradigmas e modelos inovadores

Sendo a polcia ostensiva a principal responsvel por evitar a vitimizao, fica

evidente que a responsabilidade de formular e aplicar polticas que visem esse fim
principalmente sua. Ainda que no exclusivamente, dado que justia criminal, sistema
penitencirio e mesmo a sociedade dividem a responsabilidade pelo tratamento e reverso
desse quadro criminal.
O fato de vivermos sob a gide de contextos sociais em que predominam indicadores
criminais epidmicos e distrbios crnicos, amplia e no diminui a responsabilidade sobre
esse tipo de poltica. Insejando sobre a polcia ostensiva a obrigao de formular e aplicar
polticas eficazes e ao gestores executivos, escolher e respaldar tais polticas. Portanto, a
resposta para controlar o problema criminal contemporneo est na implementao de
polticas inovadoras de segurana pblica a partir de estratgias de polcia ostensiva.
Aceitar qualquer relativizao dessa premissa seria o mesmo que admitir que o
controle da epidmia da AIDS no Brasil foi fruto da conscientizao coletiva e no de uma
bem desenhada poltica pblica de sade.
Estruturada a patrir de medidas pragmticas diretas e complexas, como os eficientes
e contnuos diagnsticos, com a expanso e acesso aos exames gratuitos. As estratgias de
controle direto, com os programas de tratamento com coquetis retrovirais. O eficaz
planejamento de suporte ao controle direto, com a reduo do custo dos programas atravs do
desenvolvimento e fabricao do coquetel no Brasil. E a eficaz estratgica de controle indireto
e focalizado da epidmia, estruturado na oferta massificada de preservativos aos grupos e aos
praticantes de comportamentos de risco.
O problema criminal contemporneo requer o mesmo tipo de eficincia e
responsabilidade das instituies que tem por finalidade evit-lo. Seja como principal ator,
quando atua para evitar ou conter o crime, ou como coadjuvante. Quando proporciona
informaes e subsdios, que s a polcia consegue obter, para que Ministrio Pblico, esferas
41

pblicas municipais e comunidades locais possam agir. A polcia ostensiva tem funo chave
no controle do crime.
Portanto, a questo no sobre a importncia ou no do papel da polcia ostensiva no
controle do crime. Mas, sobre como ela vai exerce-lo. Se de fato est preparada e atualizada
como os desafios impem. E aqui onde se encontra o problema para a implementao de
inovaes que tenham sucesso em controlar o crime.
Segundo Braga (2006) as inovaes na polcia so respostas a crises e aos novos
dilemas produzidos pela incompatibilidade entre um novo tipo de problema criminal X um
subsistema ciclo de polcia obsoleto. O choque externo que os sistemas sofrem, produzido
pelas manifestaes de um novo problema criminal a mola propulsora da inovao.
As solues contrudas ao longo dessas quase trs dcadas de presso externa,
foram de duas naturezas. As de ordem gerenciais, destinadas a atualizar a estrutura
organziacional para administrar efetivos policiais maiores e mais submetidos a presso e
risco. E as relacionadas as estratgias operacionais da polcia ostensiva, destinadas a
desenvolver estratgicas eficzes de controle dos problemas criminais contemporneo.
Como pano de fundo dessas inovaes est a necessidade de superar as obstrues
legais, ligadas a menor preocupao punitiva da legislao penal e aos efeitos nocivos das
reformas anti-controle formal. Medidas que relegaram a atividade de policiamento ostensivo a
tarefa passiva da viglia. Mesmo considerando que parte da liberalizao penal foi revista nos
anos 80 nos EUA, ainda assim boa parte dos esforos gerenciais ocorreram para atenuar esses
efeitos e recuperar a capacidade dissuasria da polcia ostensiva.
Antes da descrio e anlise desses dois grupos de inovao importante destacar as
peculiaridades organizacionais e paradigmticas da atividade de polcia ostensiva, ela nos
auxilia a compreender como polticas de segurana pblica esto condicionadas a verdadeiros
labirintos dogmticos e culturais. A convenincia e sucesso das inovaes esto
subordinados em grande medida a considerao desses aspectos peculiares da atividade
policial, o que torna seu conhecimento e compreenso indispensveis.

3.1 As peculiaridades da polcia ostensiva.

42

A atividade de polcia ostensiva caracterizado pela elevada discricionalidade da

ao policial e ao carter imediatista e perene do policiamento ostensivo. Em outras palavras,
a atividade no precisa ser provocada (lgica da ao jurdica) e no requer a ocorrncia de
um crime para agir, como ocorre com a polcia judiciria. A forma e o momento em que um
policial de patrulha atua provocam efeitos imediatos sobre o crime, inibindo ou incentivando
o criminosos.
Esse rotineiro forma e momento determinado pela estratgia de polcia ostensiva
adotada. A conduta do policial de patrulha significativamente influenciada pela confiana
que ele deposita sobre a eficcia das estratgias definidas (em relao a sua segurana) e
quanto as lideranas que a determinaram (Goldstein, 2003).
Mas nem toda estratgia de polcia ostensiva fruto de uma poltica oficial de
segurana. Ela pode ser implementada por um comandante ou mesmo patrulheiro local, fato
assegurado pela discricionalidade e risco eminente da atividade policial.
Portanto, toda poltica que se pretende eficaz precisa prever um tipo de estratgia
aplicvel, caso contrrio assume o risco de ter uma poltica interna concorrente. A partir da
estratgia aplicada nas instncias operacionais (Monjaret, 2002). Grifo meu:

[...] o termo polcia remete a um tipo particular de organizao burocrtica, que se inspira ao mesmo
tempo na pirmide das organizaes militares e no recorte funcional das administraes pblicas.
Hierarquia e disciplina parecem as palavras-chave desse universo cujas engrenagens se espera ver
funcionar de modo azeitado e cujos agentes devem marchar como um homem s sob a ordem de seus
chefes. Todavia, nada menos monoltico, mais dividido, atravessado por conflitos de poder internos e
rivalidades crnicas, nada mais difcil de controlar por sua hierarquia do que uma polcia. Pois, se a
polcia constitui de fato uma administrao, essa administrao no como as outras. [...] Outra
suposio errnea: administrao pblica, a polcia seria um servio pblico neutro, imparcial e
eqitativo, ao abrigo das paixes, das influncias e dos compromissos derivados da arena poltica. Na
realidade, a polcia est longe de ser esse instrumento inerte nas mos de governantes que agem eles
mesmos permanentemente sob o controle dos cidados ou de seus representantes. A polcia, enfim,
uma instituio singular em razo da posio central que ela ocupa no funcionamento poltico de uma
coletividade (Monjaret, 2002, pg. 248).

A discricionalidade da atividade policial somada ao constante risco a vida que um

policial de patrulha est submetido faz da policia, no mnimo, uma criteriosa selecionadora
de polticas de segurana, as quais ter que cumprir.
Portanto, as duas caractersticas da atividade, elevada discricionalidade e carter
imediatista, em conjunto com as duas caractersticas da burocracia, autonomia e constante
risco a vida, permitem que tanto o agente executor (o policial que atende uma solicitao de

43

emergncia) quanto a elite policial tenham considervel capacidade de influenciar e at

determinar polticas. Inclusive distintas daquelas determinadas pelo ator poltico que os
governa (Lipsky,1980 e Renner,2004).
Esse processo de definio ou autorizao de polticas ocorre quando os critrios
ligados a sua sobrevivncia e reproduo, atravs do espao de poder dentro do Estado, so
atendidos. Aspecto destacado por Marques (1997):

A nica certeza que podemos ter com relao as lgicas das aes estatais de que estas tentaro ser
auto-reprodutoras. As aes do Estado tentaro aumentar ou reproduzir o poder e o controle das
instituies estatais sobre a sociedade, pois esta a lgica da ao coletiva dos funcionrios do Estado
(MARQUES, 1997, pg. 80).

Quando no existem estratgias oficiais ou quando elas so imprecisas,

inaplicveis, ineficientes ou negligentes com a segurana dos policiais e com os valores da
boa cultura policial (leia-se aplicar dissuaso), elas so rapidamente burladas e substitudas
por outras que atendam aos critrios negligenciados. Redefinidas pelas burocracias policiais,
sejam elas do nvel de rua ou da elite. O fato que no existe a hiptese de vcuo de
estratgias de polcia ostensiva e por extenso das polticas de segurana pblica.

3.2 Os grupos de modelos referenciais de sucesso.

O primeiro focado na construo de solues de ordem gerencial da polcia

ostensiva. Objetiva melhorar o fluxo de informaes, desburocratizar e racionalizar
procedimentos e mobilizar policiais e recursos para o controle do crime e de atos associativos
como a desordem. Se origina nos princpios e elementos empregados no amplo processo de
inovaes aplicado na polcia ostensiva de Nova York, a New York Police Department
(NYPD) e conhecido como programa Compstat (Comparative Statistic). Processo iniciado em
1994 que alcanou grande xito e tornou-se paradigma internacional no controle do crime.
Promovendo, depois de 15 anos da experincia paradigmtica, a adoo de vrios de seus
princpios em polcias ostensivas em seus processos de inovao.
O segundo grupo se refere as solues baseadas em estratgias de polcia

44

ostensiva. Tem como foco a redefinio dos objetivos do policiamento ostensivo. So

variadas estratgias de dissuaso diretas, aplicadas exclusivamente pela polcia, ou indireta,
em que a polcia apenas inicia o processo dissuasrio, concretizado por outras agncias
pblicas ou estruturas comunitrias.
So referenciais baseados nos princpios do policiamento orientado a problemas,
principal fundamento da lgica policial moderna (Brodeur, 2002 e Moore, 2003). Literatura
desenvolvida no final dos anos 70 por Herman Goldstein e sedimentada nos anos 90, como
crtica ao policiamento orientado a incidentes e opo ao policiamento comunitrio para
aplicao como polticas de controle do crime (Goldestein, 1990 e 2003 e Brodeur, 2002).

3.2.1 Solues de ordem gerencial da polcia ostensiva: Programa Compstat

da NYPD.

Em janeiro de 1994 Rudolph W. Giuliani assumiu a prefeitura de Nova York, aps

defender uma profunda mudana na poltica de segurana da cidade que convvia desde o fim
dos anos 80 com ndices criminais epidmicos. Anos antes a Comisso Molen apurou srios
problemas na NYPD relacionados a corrupo e a ineficincia. As primeiras medidas em
reao aos problemas detectados o agravaram ainda mais. Uma ordem informal determinou
que os policiais no se metessem em problemas, o policiamento em algumas reas
simplesmente desapareceu, causando bvio aumento dos indicadores criminais (Braton,
1999).
Nova York com seus 12 milhes de habitantes possuia na dcada de 1990
indicadores criminais epidmicos semelhantes aos piores indicadores de metrpoles do
terceiro mundo. Taxa de 33 homicdios por 100mil habitantes em 1990, como comparao a
cidade do Rio de Janeiro possuia taxa de 66, So Paulo 48, Bogot 39, Braslia 31, Belo
Horizonte 12 e a Venezuela 13 (Soares, 2008 e CESEC,2008).
A polcia nova-iorquina, que contava a poca com 40 mil policiais, era o arqutipo
da polcia ostensiva tradicional. Organizao exageradamente burocrtica, centralizada e com
falta de foco operacional na reduo de crimes. Comunicao interna deficiente entre os
nveis hierrquicos, desestmulo a cooperao entre setores ou unidades, ignorncia e

45

resistncia a informaes fora da polcia.

Na esfera operacional da atividade policial, esse quadro propiciou a formao de uma
cultura da ronda ao policial (ou controle superficial do policial) em detrimento da cultura
da resoluo de problemas criminais.
Esse quadro foi produzido pela continuidade e ampliao de um modelo tradicional
de polcia ostensiva, destinado a vigilncia de problemas criminais mais simples e em
menores quantidades que os problemas criminais contemporneos, mais complexos, violentos
e corruptores. As respostas institucionais anteriores a essa desatualizao organizacional
foram tmidas e vacilantes, quando ocorriam eram em forma de aumento de efeito. Sem
qualquer avaliao sobre a alterao do paradigma organizacional e operacional da polcia
ostensiva.
A histria da polcia ostensiva e urbana moderna ocidental (Monkkein, 2003 e Lage,
2003) demonstra que a predominnica de lgicas organizacionais no-polciais, com as
ligadas a justia e a segurana nacional, relegam o policiamento ostensivo a uma tarefa
enfadonha e de segunda importnica.
Dessa forma quanto mais longe do policiamento mais importante o policial,
dedicando-se a atividade burocrtica jurdica e, no casos das chefias, mantendo a disciplina
(aparente), a presena e frequncia constante do policial de patrulha no local onde alguma
norma determine que ele deva estar, a garantia do sucesso na carreira policial (Goldstein,
2003). Da mesma forma para o sucesso na carreira para o policial de patrulha significa ficar
longe de problemas, leia-se no enfrentar o crime, como bem descreve Bratton e Andrews:

(...) A Organizao (NYPD) no exigia performace elevadas; queria apenas ficar margem dos
problemas, evitar escndalos de corrupo e conflitos na comunidade. Durante anos, dessa forma, a
chave para uma carreira de sucesso na NYPD, como em muitas mega-instituies do gnero, resumia-se a
afastar-se do risco e evitar o fracasso. Consequentemente, os polcias tornaram-se mais cautelosos
medida que subiam na hierarquia, at seus nveis mais elevados.
Um caso que um subchefe gosta de contar retrata fielmente q que ponto a estrutura policial se tornou
adversa ao risco. Em um fim de semana no final dos anos 80, quando servia como capito em Upper
Manhattan, ele chegou ao local do delito onde dois policias de patrulha tinha preso dois traficantes de
droga, um dos quais tinha tentado fugir para dentro de um apartamento. Eles os ajudou a obterem
mandados de busca para o aprtamento e para um cofre que ali encotraram e que continha drogas, dinheiro
e armas. No dia seguinte, o comandante distrital, a beira de uma ataque de raiva, recorda o subchefe,
chamou-o para o repreender aos gritos or ter solicitado um mandado: gente como voc que causa
problemas na Polcia, rugiu o comandante. Se uma coisa dessas acontece de novo, ordenou o
comandante, voc ser afastado. O subchefe resume: Eu, como capito, no era permitido encorajar
esses policiais de patrulha a fazerem o seu trabalho de polcia. A minha tarefa era a de evitar que eles
fizessem o trabalho de polcia (Bratton, 1999pg.4).

46

Esse tipo de conduta o mais expressivo efeito das reformas anti-controle formal, as
polticas e reformas baseadas nas meras obstrues a atividade dissuasria da polcia
contribuiu de forma determinante para a polcia se tornarm uma instituio extremamente
burocratizada e sem foco.
O rompimento com os paradigmas tradicionais de polcia ostensiva bem ilustrada
nessa referncia de Bratton6 (traduo prpria):

O trabalho da polcia por natureza descentralizado e discreto. O agente no terreno, o

supervisor na linha de frente, o comandante da esquadra, esses so os verdadeiros responsveis pelas
tomadas de deciso no trabalho dirio da polcia. A nica forma de controlar uma estrutura policial a
partir do seu comando geral se tiver como objetivo evitar que a polcia atue, em vez de t-la a
funcionar de forma eficaz, e durante muitos anos foi precisamente esse o objetivo da NYPD. A
organizao no exigia performances elevadas; queria apenas ficar margem dos problemas, evitar
escndalos de corrupo e conflitos na comunidade. Durante anos, dessa forma, a chave para uma
carreira de sucesso na NYPD, como em muitas outras mega-instituies do gnero, resumia-se a
afastar-se do risco e evitar o fracasso. Conseqentemente, os policiais tornaram-se mais cautelosos
medida que subiam na hierarquia, at aos seus nveis mais elevados. (...) A NYPD era uma
organizao com uma chefia nfima estrategicamente deriva. Os policiais sentiam-se, recorda um
membro do Ministrio Pblico, como se os graduados os estivessem a vigiar e no a ajud-los. A
chefia consistia em enviar sargentos por todo o lado para se assegurarem que os agentes estavam nos
seus postos. Ai do policial que l no estivesse mesmo por uma boa razo quando o sargento
aparecia com intervalos regulares para assinalar sua papeleta de ronda. A mensagem era clara: sentase a e espera que te assinem a papeleta.
(...) Na velha NYPD, os comandantes de esquadra tinham uma autoridade real muito
fictcia. No podiam efetuar uma operao anti-prostituio ou utilizar agentes civil em operaes
anti-drogas; no podiam obter mandados de busca nem conduzir buscas. Essas restries refletiam
uma profunda desconfiana em relao s esquadras, um medo de que a alguma coisa pudesse correr
terrivelmente mal e que pudesse embaraar os responsveis pelo comando (Bratton, 1999, pg. 6).

Nesse contexto degradado a segurana pblica foi o principal tema da eleio

municipal de 1993. A crise criminal provocou consenso na sociedade, mdia e foras polticas
em torno da necessidade de mudana. Durante a campanha Giuliani se pautou numa
revoluo na segurana pblica. Conquistada a cadeira de prefeito ele precisava de um
projeto contundente.
Para construir e implementar uma proposta inovadora que alterasse o quadro,
nomeou como Comissrio de Polcia, Willian J. Bratton. Policial de carreira que obteve
sucesso como chefe da polcia de Boston e da polcia de Trnsito de Nova York. Com uma
equipe formada por outros policiais, como Louis Anemome (que o sucedeu como
Comissrio), Mickel Farrell, Howard Safir e Jack Maple, uma nova poltica foi desenhada e
6 Idem.

47

aplicada, a partir de outras experincias locais. Resultaram na queda de 68% dos homicdios e
50% dos crimes em geral, entre 1994 e 1999, mantendo esse patamar at hoje (2008).

3.2.1.1 O desenho da soluo gerencial.

O processo foi estruturado a partir de medias estruturais que objetivaram redirecionar

a polcia para o combate e controle eficaz e legal do crime. Parece algo bvio e simples, mas
no o era, e possvelmente no em nenhuma polcia ostensiva do Mundo.
O modelo implantado foi sustentado por inovaes em duas direes.
A interna, a reestruturao organizacional da polcia, com o claro objetivo de
ganhar eficincia e foco. E a externa, o desenvolvimento de estratgias pr-ativas de
policiamento ostensivo, em detrimento das estratgias reativas. Sendo a interna o desafio
mais duro a ser enfrentado, como destaca Bratton7:
A reestruturao foi um desafio maior do que a criao de estratgias e se no tivssemos mudado a
forma de atuar das foras da ordem, no teria importado muito que tipo de estratgias escolhemos, dado que no
teramos sido capazes de traduzi-las na prtica.

A reestruturao organizacional foi pautada na descentralizao da anlise e

deciso sobre a resoluo dos problemas criminais, em combinao com rigoroso sistema
de prestao de contas, que focava ao mesmo tempo combater a corrupo e manter o foco na
eficincia do controle do crime.
Essas propostas foram viabilizadas atravs do(a):
Reduo dos nveis de gesto com atribuio de mais autonomia e
responsabilizao as unidades operacionais territorias, as esquadras. Mantendo a coordenao
entre elas centralizada. O que promoveu ganhos a comunicao com canais diretos entre os
nveis hierrquicos. E possibilitou a ampliao de proviso e da fiscalizao sobre recursos
financeiros, materiais e humanos destinados as unidades territoriais bsicas.
Desenvolvimento, padronizao e sistematizao da coleta e tratamento dos
dados criminais, atravs do computer statistic, o famoso programa Compstat, que acabou
emprestando o nome ao modelo. Houve a aprimoramento do sistema digital de dados
7 Bratton, W. Willian Andrews (1999).

48

criminais com o qual todo o sistema de controle sobre desempenho operacional foi
estruturado, tirando da sombracomandantes incompetentes.
Dentro da reestruturao organizacional e do desenvolvimento de estratgias prativas um processo paralelo ocorria, a utilizao da avaliao e propostas dos policiais na
definio do modelo. Comandantes de Esquadra e de Unidades, quadros mdios da direo
policial, e os Tenentes e Sargentos, comandantes operacionais e supervisores, nvel de
comando operacionais. Foram integrados ao planejamento, chamados principalmente a
apontar formas inovadoras e viveis (quanto a custo, aceitao dos policiais e eficcia contra
o crime) de resolver problemas criminais cotidianos. A partir dos seus conhecimentos sobre a
estrutura policial disponvel, o problema criminal e a cultua policial local.

Bratton liderou uma organizao que estava aberta ao talento, afirma Jack Maple, um
antigo sub-comissrio da NYPD responsvel pelas estratgias de controle do crime. Era uma
organizao baseada na incluso, onde as pessoas n tinham medo de sugerir as idias mais ousadas.
O prprio Maple era disso um exemplo. Quando era um simples Tenente da Polcia de Trnsito,
chamou a ateno de Bratton com o seu bloco de anotaes abarrotados de idias sobre como
controlar os roubos no metr, tendo a partir da subido na carreira rapidamente (Bratto, 1999 pg. 9).

A reestruturao do planejamento foi dividida em 12 grupos temticos, com

aproximadamente 500 pessoas, estimuladas a produzir inovaes na estrutura organizacional
que fossem viveis ao mundo real do policiamento. John Timoney, um chefe de
departamento a poca sintetizou essa fase com o seguinte argumento:

Fazamos as coisas de uma certa maneira porque sempre nos habituamos a faz-las assim. Tivemos
que banir a frase, Sempre nos habituamos dos nossos vocabulrios. Tivemos que comear a
perguntar, Como deveramos fazer isso? e Como poderemos faze-lo melhor? (Bratto, 1999 pg. 11).

No final de 1994 um plano de ao com 600 sugestes de diversos nvel foi

apresentado, 400 deles foram aproveitados. Dentre elas: a alterao do uniforme, com
sugestes de quem os utilizavam; modernizao do regulamento disciplinar; reformulao do
sistema de avaliao de produtividade do policial de patrulha; e a incluso dos comandantes
de esquadra entre os responsveis por assuntos internos (corregedoria), ampliando o controle
sobre os desvios.

O desenvolvimento de estratgias pr-ativas de policiamento ostensivo, foi produto

49

desses incentivos institucionais que impulsionavam o comandante territorial local a deixar de

aguardar ordens superiores para resolver problemas criminais locais. Passarem a tomar a
iniciativa, primeiro de identifica-los e depois de trata-los, sem aguardar determinao para
tanto e se valendo dos seu conhecimento sobre a localidade, capacidade e criatividade para
encontrar respostas adequadas.
Os incentivos institucionais eram de duas naturezas:
Suporte a interveno: com as estatsticas criminais digitalizadas e disponibilizadas
on line e com o poder de mando delegado pelo processo de descentralizao. Com isso os
comandantes locais possuam recursos suficientes para detectar e tratar os problemas
criminais. O que inclua modificar as escalas e a forma de atuao dos policiais, contatar e
fazer aes conjuntas com outras agncias policiais especializadas ou outras esferas pblicas
(como o MP e a prefeitura), entre outras aes.
Avaliao de desempenho: os comandantes locais deixaram de ser avaliados pela
quantidade de problemas que permitiam que chegassem a direo central. Passaram a ser
avaliados pela forma e rapidez com que conseguiam reduzir taxas criminais e pela quantidade
de problemas criminais que resolviam.
Determinante para o processo inovador, os estmulo institucional ocorreram na
forma de um rigoroso sistema de recompensa e punio ao desempenho, que refletia inclusive
na ascenso da carreira. Com o estabelecimento de um novo plano de carreira que
privilegiava o comando operacional, com as esquadras tipo A, B e C, hierarquizadas
conforme o nvel do comandante, Capito, Subinspetor e Inspetor.
Ficava evidente que a polcia privilegiava a ao operacional e eficcia no controle
do crime, critrio determinantes para as promoes. Conseqncia direta do processo de
descentralizao esse ponto foi fundamental e mudou a lgica funcional dos comandantes.
Na lgica anterior um comandante de esquadra tinha muitas chances de fracassar,
bastava uma interveno desastrada ou um escndalo de corrupo e sua promoo seria
bloqueada. A resoluo de um problema criminal, como o furto de pedestres ou veculos
numa regio central to pouco auxiliaria a ascenso na sua carreira e passaria desapercebido
para seus superiores.
Nesse contexto as funes operacionais eram menosprezadas e relegadas a segundo
plano, desempenhadas por aqueles que no conseguiram lugar melhor e exercidas da forma
mais rpida possvel, o que inclui os capites, comandantes de esquadra.
50

Com a nova lgica organizacional, a regra implcita era esconder problemas, sejam
eles derivados do crime ou da corrupo e sim resolve-los.
A mensagem que vinha da nova estrutura institucional era clara, transformar em
obsesso a produtividade policial, nmero de prises, apreenses de armas e drogas, e a
reduo dos indicadores criminais. Para tanto os incentivos institucionais iam na direo do
policiamento orientado a problemas e no rompimento com o modelo tradicional e reativo de
policiamento ostensivo.
Ao fim da implementao o programa a queda foi de 68% dos homicdios e 50% dos
crimes em geral, entre 1994 e 1999, o que fez as taxas criminais de homicdio sarem de 33
para 9 em 1999.
Dentre as principais medidas gerenciais, podem definir como aquelas que de fato
reestruturam a organizao policial e a colocaram sob a gide da obsesso pelo controle do
crime as seguintes medidas:
- Amplas punies e demisses por corrupo, incompetncia e abusos.
- Descentralizao do planejamento e da anlise criminal e unificao de reas de
policiamento.
- Responsabilizao do comando local pelo controle do crime e pela atitude dos
policiais de patrulha.
- Disponibilidade de dados criminais digitalizados e georeferenciados aos comandos
locais (Compstat).
- Critrio de ascenso da carreira condicionado a competncia na resoluo de
problemas criminais.
- Forte incentivo a dissuaso direta (prises em flagrante, apreenses de armas e
drogas, etc).
- Forte incentivo a criatividade e pr-atividade dos patrulheiros na resoluo de
problemas criminais.
- Criao de um sistema de controle de produtividade policial, gesto de recursos
metariais, financeiros e humanos e cobrana de desempenho.

51

3.2.2 Solues baseadas em estratgias de polcia ostensiva: o Policiamento

Orientado a Problemas (POP).

As soluces baseadas em estratgias de policiamento so extritamente ligadas as

peculiaridades da atividade de polcia ostensiva. Seu referencial terico, o policiamento
orientado a problemas, ao mesmo tempo um princpio filosofico norteador e modelo de
estratgias de policiamento.
O policiamento orientado a problemas uma literatura baseada em pesquisas sobre
prticas e culturas policiais (Goldestein, 1990 e 2003) que no especfica modelos prontos de
poltica (organizaes policiais possuem muitas peculiaridades) mas princpios norteadores.
Que devem inspirar tanto polticas de segurana, operadas no nvel estratgico, quanto
estratgias organizacionais e operacionais de policiamento, desenvolvidas nos nveis ttico e
operacional. Em conjunto com a literatura moderna de gesto pblica, inspirada nas teorias da
administrao progressiva (Moore, 2003 e Matias-Pereira, 2008).
O professor de Poltica e Administrao em Justia Criminal Mark Harrison Moore,
da John F. Kennedy School of Government da Universidade de Harvard em importante artigo
sobre o policiamento orientado a problemas e o policiamento comunitrio, aborda a dupla
finalidade da teoria da seguitne forma (grifos meus):

Primeiro, necessrio entender o que estes conceitos [policiamento orientado a problemas e

policiamento comunitrio] significam e como eles pretendem mudar a prtica do policiamento. Tais
conceitos so melhor entendidos no como novas idias programticas ou novos arranjos
administrativos, mas como idias que procuram redefinir o policiamento na sua totalidade, nos
seus objetivos e mtodos. Na literatura sobre administrao dos negcios, estes seriam conceitos
caracterizados como estratgias organizacionais (Andrews, 1971). Assim sendo, a fora e as
fraquezas dos conceitos devem ser consideradas, no s para alcanar os objetivos operacionais
tradicionais das foras policiais, como a reduo do crime, mas tambm para orientar o
desenvolvimento futuro dos departamentos de polcia, aumento seus apoio pblico e legitimidade.
[...] De fato, hoje em dia nenhum dos departamentos de polcia dos Estados Unidos pode ser
caracterizado exatamente como departamento de policiamento comunitrio ou policiamento voltado
para soluo de problemas. [...] a maneira como aqueles que os propem falam sobre policiamento
comunitrio e para soluo de problemas e a maneira como os praticantes os colocam em ao,
nenhuma delas sugere que os conceitos tenham sido totalmente compreendidos por qualquer programa
operacional especfico. As idias sugerem uma abordagem de policiamento muito mais geral, para
que possa ser usada como referencial para um programa operacional especfico. (MOORE, 2002,
pg. 116 e 119).

52

Na citao que encerra a abordagem da questo da dupla finalidade da teoria do

policiamento orientado a problemas Moore (2002) a aborda em conjunto com a teoria de
policiamento comunitrio. Isso ocorre porque ambos so apresentados como opes
modernas ao conceito tradicional de policiamento ostensivo, o policiamento orientado a
incidentes (Moore, 2003).
A maior parte da literatura poltica e sociolgica americana e europia apresentam
ambos conceitos em conjunto, no como um nico modelo mas como opes modernas ao
policiamento ostensivo tradicional. Com a devida diferenciao de caractersticas e
finalidades. A proximidade entre os dois conceitos tem suscitado constantes confuses no
emprego dos conceitos, principalmente na arena brasileira de segurana pblica, razo pela
qual merecem uma abordagem especfica.
Bayle e Skolnick (2001), precursores da polcia comunitria, destacam que a
principal finalidade da teoria a melhoria da relao polcia-sociedade e o controle da
violncia e abusos policiais, evidenciando que a reforma policial e a ampliao da sensao de
segurana, e no o controle do crime, so seus objetivos.
Goldestein (1990 e 2003), idealizador do policiamento orientado a problemas,
destaca por sua vez que o POP tem como finalidade o controle do crime. Atravs de rpidos
diagnsticos de problemas criminais e da promoo de dissuaso com intervenes diretas
(programas de policiamento) e indiretas (envolvendo comunidade e outras agncias pblicas).
Portanto, enquanto o policiamento comunitrio promove reformas e controle policial, o
policiamento orientado a problemas promove controle do crime (Brodeur, 2002).
Em decorrncia das distintas finalidades as direes de aplicao dos conceitos
tambm so distintos. O policiamento orientado a problemas uma interveno da polcia
sobre a comunidade. Estimula alteraes em ambientes e comportamento que favoream um
problema criminal, sua direo de dentro (da polcia) para fora (comunidade).
O policiamento comunitrio uma interveno da sociedade e governos sobre a
polcia ostensiva. Estimula mudanas comportamentais dos polcias de patrulha de forma a
aproxim-los da comunidade e a produzir sensao de segurana local, sua direo de fora
(comunidade/governo) para dentro (polcia).
Quando polticas de controle do crime aplicadas em localidades com os tpicos
problemas criminais contemporneos so formuladas a partir desse equvoco conceitual, alm
53

de no resolver os problemas a que se destinou, produzir efeitos desastrosos. Tanto para a

polcia comunitria quanto para o policiamento orientado a problemas.
Com o fracasso da poltica a responsabilidade recair sobre a teoria de polcia
comunitria ou a falta de empenho dos policias que implementavam a poltica. Nos dois casos
os efeitos sero o abandono poltico do modelo, a ampliao da resistncia a inovaes por
parte dos policiais de patrulha e o descrdito da doutrina de policiamento comunitrio.
Eck e Spelmam citados por Brodeur (2002) explicam que os modelos de polcia
comunitria sofreram vrios revezes no incio das primeiras experincias exatamente por
serem adotado como estratgia de controle do crime e no de reforma policial. As tpicas
atividades de dissuaso direta aplicadas pela polcia ostensiva no controle formal do crime,
como a valorizao da priso de criminosos, no so privilegiadas por programas de
policiamento comunitrio, ao contrario do policiamento orientado a problemas. Isso acarreta
quedas nos indicadores operacionais e ampliam resistncias culturais dos policiais a
estratgias alternativas ao policiamento tradicional, orientado a incidentes.
A no considerao dessas contingncias relacionadas interpretao dos policias de
patrulha (os burocratas em nvel de rua), foram as causas do fracasso de muitas polticas de
segurana nos anos 70 e 80 nos EUA. Que se basearam num tipo de polcia comunitria,
inspirado no policiamento em grupo dos anos 60, que ignorava critrios bsicos do
policiamento ostensivo como aplicabilidade, utilidade e segurana na ao (Goldstein, 2003 e
Brodeur, 2002).
Para o policiamento orientado a problemas o dano ocorre quando tais polticas,
empregadas como se fossem inspiradas por ele, no alcanam efeito dissuasrio. Dessa forma
relegado ao ostracismo, como poltica de controle do crime, em virtude do pfio
desempenho de seu substituto indevido. Ao priorizar estratgias de controle informal o
policiamento comunitrio no produz melhoria no desempenho policial, como o aumento do
nmero de prises, foco das reais polticas de controle do crime, apesar de produzir melhoria
na imagem da polcia e na reduo da violncia policial, como destaca Brodeur (2002):

[...] h um elemento do policiamento comunitrio que pode estabelecer, de maneira mais

fundamental, a dissonncia em relao ao policiamento orientado para soluo de problemas.
Goldestein (1979, p.237) faz referncia a uma avaliao de um porta-voz da polcia sobre o uso de
oficiais como chamariz [decoy] para capturar criminosos em reas de alta criminalidade. De acordo
com o porta-voz, o maior valor do programa foi seu impacto positivo sobre a imagem da polcia
dentro da comunidade. Goldstein observa com grande ironia o efeito sobre os assaltos foi bem
menos claro, concluindo ento que esses departamento de polcia era mais uma vtima da sndrome

54

dos meios sobre os fins.(BRODEUR, 2002, pg. 69)

A sndrome dos meios sobre os fins a principal crtica de Goldstein, citado por
Brodeur (2002), a polcia comunitria, para ele o no foco na reduo do crime. Na verdade
at uma auto-crtica, dado que num primeiro momento o policiamento orientado a problemas
foi apresentado por ele mesmo como uma modalidade da polcia comunitria. Goldestein
argumenta que os programas de policiamento comunitrio tem como meta a reduo da
tenso entre a polcia e a comunidade. E possui no engajamento desta a medida de sucesso e
critrio de avaliao, na forma do nmero de encontros com a comunidade, dado sua
configurao de estratgia de relaes pblicas (Brodeur, 2002).
Enquanto que a medida de sucesso do policiamento orientado a problemas a
reduo de indicadores criminais.
A falta de interesse do pensamento social brasileiro e o conseqente tratamento
superficial desse tema e literatura tm perpetuado esse tipo de confuso conceitual no pas.
A polcia comunitria apresentada como soluo a todos os males da segurana
pblica, confundindo a finalidade e as particularidades do conceito e ignorando as especificas
necessidades para sua aplicao. Uma evidncia dessa confuso conceitual e poltica a
defesa da sua implementao nas polcias judicirias estaduais (SENASP, 2005). Difcil
imaginar o que seria isso.
O policiamento comunitrio tem como princpio basilar a proximidade entre policial
e comunidade, o policial comunitrio deve conhecer e ser reconhecido pelos membros da
comunidade atravs de constante presena e auxilio a ela. Diante disso, como um investigador
que cumpra corretamente os princpios do policiamento comunitrio ir investigar atos
cometidos por membros da comunidade?
Tarefas elementares de qualquer investigao como conseguir informaes sobre
atos ocorridos dentro ou por membros da comunidade, sejam atravs de medida simples como
o questionamentos a pessoas da localidade ou complexas como uma infiltrao legal, estaro
inviabilizadas quando o investigador um bom policial comunitrio. Conhecido e
reconhecido por todos, situao que alerta e auxilia o criminoso investigado a se precaver e
enganar o popular investigador comunitrio.

55

3.2.2.1 O desenho das solues baseadas em estratgias de polciamento

ostensivo.

A defesa da gesto local e especializada ganhou fora com as comparaes entre

estilos diferentes de estratgias de policiamento ostensivo, quando departamentos policiais
americanos de mesmo tamanho e contexto criminal passaram a produzir resultados diferentes.
Essa diferena de desempenho foi atribuda a utilizao de estratgias de policiamento mais
pragmticas de alguns departamento. Que conseguiam tanto a superao das contingncias
relacionadas a percepo dos policiais sobre as polticas (pois aplicavam medidas de controle
formal, como valorizao da abordagem e da priso) quanto o satisfatrio controle do crime
(Brodeur, 2002).
Eles conseguiam isso de forma direta, com o aumento da possibilidade de priso em
virtude da presena policial, e indireta, com a percepo de que a desordem estava sendo
combatida O que evidencia que o exerccio do controle formal pela dissuaso aplicada pela
polcia ostensiva potencializa o controle informal do crime (Wilson e Boland, 1978 e
Sampson e Cohen, 1988).
O policiamento orientado a problemas resultado de uma profunda pesquisa sobre
prticas e estratgias dessa natureza, baseadas na cultura operacional das policiais ostensivas.
Alm das falhas do policiamento orientado a incidentes, onde a superao do modelo
tradicional ocorreu em virtude da ineficincia em lidar com os problemas criminais
contemporneos (Goldestein 1990 e 2003).
Ao organizar um modelo alternativo Goldestein (1990) considerou fundamentos da
cultura policial como a valorizao de aes pr-ativas (abordagens e prises) aproveitando e
aprimorando prticas policiais j existentes. Adequando-as aos pressupostos de um Estado
Democrtico, ampliando seu alcance e incluindo-as no rool de prticas oficiais, modelo de
ao com o qual a polcia instru e determina que seus patrulheiros utilizam nas atividades
dirias.
Com isso padronizou a ao pr-ativa em contraponto a ao passiva tradicional e a
motivada pelas reformas anti-controle formal, que restringia o policial de patrulha a
permanecer disciplinadamente nos locais determinados de forma inerte, aguardando
chamados telefnicos de emergncia.
Este o ponto determinante da teoria, voltar a estrutura e a organizao policial para
56

o controle do crime atravs da rpida identificao e resoluo dos problemas criminais.

Ao redefinir a estrutura organizacional para o controle do crime, atravs do foco
sobre o problema criminal, o policiamento orientado a problemas potencializa a dissuaso
com a ampliao da presena policial atravs da interao com o ambiente e as pessoas. O que
limita a possibilidade de anonimato dos criminosos que atuam naquele ambiente e amplia o
conhecimento do policial sobre o local, emanando uma poderosa mensagem na localidade: a
polcia est atenta para o que acontece aqui.
Por tambm ter na relao com a comunidade uma prtica estimulada, inicialmente o
policiamento orientado a problemas foi interpretado como um tipo de policiamento
comunitrio. No entanto, essa relao tem sentido diferente. Enquanto no policiamento
comunitrio a relao com a comunidade finalidade, no policiamento orientado a problemas
ela meio. Utilizado em uma das etapas do POP, a deteco do problema criminal e parte de
outra, as intervenes indiretas. Quanto mais rpida for a deteco de um problema criminal
menor o custo (humano e material) de tratamento.
Essa premissa justifica a adoo de sistemas ou procedimentos destinados ao
diagnstico contnuo de uma comunidade, operacionalizados atravs do domnio
informacional da polcia ostensiva sobre a localidade. O que significa que os policias de
patrulha necessitam interpretar corretamente cada alterao do ambiente e comportamento da
sua populao. Tarefa que requer constante presena na localidade e contanto com as pessoas
que vivem ou freqentam.
O foco nos problemas criminais no significa ater-se a origem dos problemas, algo
menos profundo que isso e menos superficial que a abordagem do policiamento orietado a
incidentes, que considera um problema criminal restrito a solicitao de emergncia. O que se
propem algo mais estrutural, que considere no diagnstico do problema criminal elementos
do ambiente e do contexto em que o crime ou a desordem ocorram, realizando uma avalio
situacional (Brodeur, 2002). O que exige atividade intelectual especializada, conhecimento de
criminologia moderna, acesso a dados criminais e principalmente, anlises criminais
contnuas e sistmicas (Moore, 2003).
Como referencial auxiliar na formulao de tticas e estratgias com esse objetivo
temos o policiamento de desordem, prtica aplicada pela NYPD depois das reformas
gerenciais e popularmente conhecida como Tolerncia Zero (Braga, 2006). Ela foca a
responsabilizao individual ou pblica de atos ou situaes de desordem fisca ou social.

57

Como pichaes, bebedeiras pblicas (principalmente de menores), locais de consumo de

drogas, presena de imveis abandonados como casas e terrenos, crianas de rua, entre outros.
Tem como marco terico a teoria de janelas quebradas (Broken Windows) de James Q. Wilson
e Georhe Kelling (1982). A apressada utilizao dos efeitos desse programa aplicado em
Nova York por segmentos conservadores (direita) tanto americanos quanto latino americana,
acabaram por polemiza-lo no pelas suas caractersitcas mas por aquilo que representava
politicamente, reduzindo sua contribuio (Soares, 2008).
A teoria das janelas quebradas defende que os atos de desordem ou pequenos delitos
se tornaro crimes mais graves se no combatidos, o que questionvel, dada a premissa
determinista e ausncia de comprovaes empricas consistentes (Soares, 2008). No entanto,
atos de desordem e pequenos delitos so atos correlacionados e at preditores de crimes.
Amparando-se na ecologia criminal pode-se afirmar que indicam locais j permissveis ao
crime e portanto indicam, com mais clareza e menos risco, onde a ao dissuasria deve
focar. Visto serem fenmenos mais amplos, frequentes e menos danosos que crimes. Em
suma, atos de desordem podem indicar ambientes vulnerveis ou j afetados por problemas
criminais mais graves e portanto requerem ao dissuasria direta. Quando a perpectiva do
policiamento orientado a problemas predomina na polcia ostensiva.
Descritos e anlisados o referencial terico das aes tticas e operacionais vamos a
elas. O desenvolvimento de estratgias pra-ativas de policimaento ostensivo baseado num
processo que conta com a deteco do problemas, a formulao da internveno e aplicao
da internveno. Padronizado pelo policiamento orientado a problemas atravs de um
acrnimo, o SARA: Scanning, Analysis, Responce e Assesment, que formatei em trs etapas:
1 - Deteco rpida e precisa do problema criminal.
Um sistema de coleta e disponibulizao de dados criminais digitais fundamental
para consecuo de eficientes diagnsticos e anlises dos problemas criminais. Mais que a
disponibilidade de dados eles precisam ser rpidamente coletados e ofertadas no formato
adequado para a anlise criminal e ao planejamento operacional. A categoria de roubos no
diz muito sobre como analisar e combater esse problemas, mas o roubo de carro estacionados,
de carros parados em um semforo, de motos pequenas, de caminho ou carretas, de
pedestres, no quintal das residncias ou dentro delas, constituem diferentes problemas
criminais e requerem estratgias absolutamente distintas de planejamento e controle.
2 - Planejamento realista e local.

58

Estruturadas na rpida deteco e diagnstico do problema criminal local, um

adequado sistema de planejamento necessita de descentralizao de decises operacionais.
Alm da considerao e valorizao do conhecimento e da criatividade policiais na
formulao das solues para os problemas, visto serem os policiais locais conhecedores das
peculiaridades dos ambientes e dos problemas criminais locais, e dos limites estruturais da
ao policial, seja ela direta ou indireta.
3 - Interveno segura e adequada.
A implementao de intervenes ocorre atravs de dissuaso direta com programas
de policiamento da prpria unidade territorial ou com a o auxlio de outras unidades vizinhas,
especializadas ou mesmo outras polcias. A dissuaso indireta ocorre com aes coordenadas
com outras agncias pblicas, organizaes no governamentais ou comunitrias. Em casos
como abandono ou maus tratos de crianas, casas e terrenos abandonados sendo utilizados
como rea de consumo de drogas e estupros, barulho excessivo, pontos de prostiuio e jogos,
bares irregulares, vendendo bebidas a menores ou funcionando em horrios proibidos, entre
outras situaes.
Pouco utilizado (principalmente na Amrica Latina) a avaliao de resultados para
cada tipo de problema criminal resolvido, criando modelos de tratamento, quando os
resultados forem satisfatrios de fundamental importncia, aponta a teoria. Pois aprimora as
internvenes futuras. Problemas criminais sempre so desafios considerveis, reunir o
mximo de informao e recursos anliticos para enfrenta-lo sempre melhor. O fato da
cultura policial imediatista outra barreira a ser superada por esse procedimento.

3. Um modelo mnimo de inovao.

H uma clara relao entre os dois tipos de solues apresentadas no captulo.

Enquanto as solues gerenciais reorganizam a estrutura voltando-a ao controle do crime, as
solues baseadas em estrategias de policiamento operacionalizam e maximizam o suporte
criado pelas solues gerenciais. De forma a conseguirem rpida deteco e eficaz
interveno nos problemas criminais que promovam vitimizao, valendo-se principalmente
de informao e tecnologia. Como descreve Brodeur ao citar comentrios de Herman
59

Goldstein em entrevista para a Law Enforcement News em 1997 (grifo meu):

Na sua nfase sobre um enfoque mais analtico dos problemas que a polcia enfrenta, Herman
Goldstein chama nossa ateno para o fato de que o policiamento orientado para a soluo de
problema depende de informaes, conhecimento e especializao. Que a coleta, processamento,
anlise e disseminao de informaes estaro no centro do policiamento no futuro, isso tem sido
reconhecido pelos policiais precursores em sua estratgia de Compstat e por pesquisadores como
Albert Reiss (1992) e Peter Manning (1992). A polcia especializada pode apontar o caminho para o
futuro (BRODEUR, 2002, pg. 79).

Tambem Moore (2002) ao abordar os referenciais da moderna polcia ostensiva,

evidencia a formatao de um modelo moderno baseado nos dois tipos de solues anlisadas
no captulo. As solues gerenciais, que do suporte ao desenvolvimento de solues
baseadas em estratgias de policiamento (grifos meus).

[...] os conceitos de policiamento comunitrio e de policiamento para soluo de problemas [...]

podem ser considerados mais como novas estratgias organizacionais dos departamentos de polcia,
procurando redefinir sua misso, seus principais mtodos de operao e seus arranjos administrativos
mais importantes. A esse respeito, so idias mais semelhantes s que surgiram na literatura sobre
administrao do setor privado, do que a qualquer das tradies de estudos detalhados sobre a polcia
[...].
Uma parte importante dessa literatura preocupa-se em definir (e redefinir) os objetivos de uma
organizao e em desenvolver possveis capacidades organizacionais, em vista das demandas do
ambiente e das oportunidades existentes (Andrews, 1971). A realizao desta tarefa assinalada pelo
desenvolvimento de algo chamado de estratgia organizacional.
Uma estratgia organizacional uma declarao de objetivos a serem alcanados por uma
determinada organizao, juntamente com planos detalhados para se chegar a eles. tambm uma
descrio dos principais valores que animam os esforos da organizao e regulam as relaes
administrativas internas e as relaes externas com os clientes. Justifica-se a estratgia como um todo,
explicando por que, em vista dos atuais desafios e oportunidades que cercam a organizao, um
determinado curso de ao benfico e factvel (MOORE, 2002, pg. 120).

Partindo da definio de Moore, um modelo mnimo de inovao se apresenta a a

partir de duas premissas:
1o Foco na identificando e tratamento de problemas criminais, como misso da
organizao policial.
2o Priorizao do policiamento ostensivo, como principal recurso da organizao
policial.

As duas premissas colocam como objetivo principal das polticas inovadoras a

60

prpria finalidade dos sistemas de segurana publica, a no vitimizao. Que substitui, como
objetivo das polticas de segurana pblica, o cumprimento da lei processual penal, quando
do predomnio da lgica jurdica, e a guerra (interna ou externa) quando do predomnio da
lgica de segurana nacional.
Ao alterar o objetivo da poltica para a no vitimizao, o modelo minmo de
inovao elege o policial de patrulha como principal operador do sistema de controle do
crime e redefini a estrutura organizacional.
O principal efeito dessa atualizao de objetivo e redefinicao da estrutura a
mudana de foco da administrao interna, deixando de ser um fim em si mesma, para
proporcionar suporte ao policiamento ostensivo. Atravs do gerenciamento adequado dos
recursos informacionais, humanos e materiais de forma a atender as premissas do
policiamento orientado a problemas.
Com isso as funes operacionais do policiamento ostensivo se tornam as principais
dentro da organizao, antes consideradas secundrias frente as funes burocrticas.
Principalmente as ligados ao bacharelismo interno (ligado ao direito administrativo). Mesma
conseqncia quanto a logstica dos recursos materiais, que passam a priorizar o policiamento
ostensivo.
A substituio da tradicional organizao burocrtica e corporativista por modernos
modelos de gesto pblica ocorre atravs de mudanas organizacionais e administrativas
inspiradas pelas finalidades do policiamento orientado a problemas e adequadas a polcia
ostensiva.
Aps alguns erros e muitos acertos ocorridos nas experincias empricas de tipo
Compstat, dois elementos se firmaram no processo de inovao interna, a reestruturao
organizacional e o desenvolvimentos das estratgias proa-ativas de policiamento ostensivo.
Constituindo os elementos do modelo minimo de inovao que atende o objetivo da no
vitimizao atravs da identificao precoce das manifestaes do problema criminal
contemporneo, do planejamento e criao de procedimentos e estratgias de policiamento
eficazes e do suporte adequado a ao do sistema de justia criminal (Moore, 2002).

3.1 Os elementos do modelo mnimo.

61

Portanto, o modelo mnimo formado por elementos que resgatam a capacidade

dissuasria da estrutura policial atravs da reestrutura organizacional da polcia ostensiva e do
desenvolvimento de estratgias pr-ativas de policiamento ostensivo. So cinco esses
elementos: o suporte informacional a gesto e ao planejamento operacional; a
descentralizao da gesto e do planejamento operacional; o estmulos institucionais a
eficincia policial; as estratgias de dissuaso direta; e as estratgias de dissuaso indireta.
Que passo a descrever e analisar.

1 ) Suporte informacional a gesto e ao planejamento operacional.

So medidas que visam disponibilizar aos principais tomador de decises
operacionais, os comandantes de unidade territoriais, dados e informaes criminais
quantitativos, qualitativos e espaciais sobre sua rea. Alm de sistemas com cadastro de
criminosos, veculos, armas e dados scio-econmicos de maneira rpida e perene. Para as
instncias superiores o acesso a essas informaes permite acompanhar o desempenho das
unidade territoriais e traar metas de desempenho operacional para seus subordinados, que
no devem ser confundidas com metas criminais. Metas devem ser determinadas sobre o
quanto a polcia trabalha (nmero de abordagens, revistas, horas de patrulhamento, prises,
etc) e quanto ela produz (nmero de prises de criminosos, apreenso de drogas e armas, etc)
quando deparada com determinado problema criminal. Portanto a partir de indicadores
operacionais e no indicadores criminais, que devem ser utilizados para detectar e medir
problemas criminais aos quais a ao da polcia deve ser mobilizada.
Importante destacar que h uma deturpao desse princpio com a adoo de metas
de reduo de indicadores criminais como critrio de eficincia. O que deve ser controlado e
medido a capacidade de disgnosticar problemas criminais e efetivamente enfrenta-los e
contra-los. Indicadores criminais tambm podem subir ou descer por outras variveis locais
que no a polcia, portanto atrelar indicadores de desempenho a eles muitas vezes punir
bons policiais ou privilegiar maus policiais.

2 ) Descentralizao da gesto e do planejamento operacional.

62

Esse um elemento fundamental, atribuir ao comandante territorial do nvel mais

prximo ao problema criminal a responsabilidade e os recursos necessrios para seu controle.
O problema criminal contemporneo universal pode-se detectar indicadores criminais
epidmicos em toda uma cidade, estado ou pas, mas sua resoluo local. A anlise de uma
incidncia local de um problema criminal deve desfragmenta-lo de forma a localizar quais
variveis so determinantes para sua manuteno. E com seus recusos de dissuaso direta e
indireta, tambm locais, intervir e controla-lo. Mesmo se o problema estiver acima das
capacidades operacionais do gestor da segurana local, ser ele quem acionar meios
superiores (regionais ou macroregionais) para a ao local.
o gestor local que tem o domnio informacional sobre as peculiaridades da regio e
dos seus policiais. So eles que podem identificar que tipo de programa de policiamento
mais adequado e mesmo quais os policiais mais aptos e eficzes para determinados problemas
criminais.
Dois instrumentos so determinantes para a descentralizao da gesto e do
planejamento operacional fazerem seus efeitos serem sentidos.
A definio de unidades territoriais estar submetida a critrios relacioandos a
incidncia de problemas criminais, as reas criminais, e ao tamanho da populao.
E a delegao de poderes gerenciais ao comandante local, o que inclui gesto do
pessoal, do planejamento operacional e participao do controle disciplinar. Todos eles sob
forte controle do comando central, atravs de indicadores sobre desempenho operacional e
resoluo de problemas crimnais, como critrio de liberao de recursos, progresso na
carreira e acesso as decises de mdio e longo prazo, assuntos do prximo elemento.
Alm dos critrios criminolgicos e demogrficos as unidades territorias devem,
coincidir ou estar contidas em unidades territorias do sistema de justia criminal (Justia e
Minsitrio Pblico) e unidades da polcia judiciria, quando houver. Deve ainda, se possvel,
coincidir com circunscries de prefeituras ou subdivises administrativas, sejam elas
municipais, estaduais ou provinciais e nacionais, o que facilita aes de dissuaso indireta.

3 ) Estmulos institucionais a eficincia policial.

63

So mudanas na estrutura organizacional que transmitem uma clara mensagem aos

comandantes e polciais de patrulha: qualquer outra lgica existente anteriormente na
instituio foi substtuida pela promoo contnua e obsessiva do controle do crime.
Tais estmulos devem ser estruturas em dois grupos de medidas: combate sistmico a
corrupo, a incompetncia e ao abuso; e sujeio da asceno na carreira a critrios objetivos
sobre eficincia no controle do crime e na gesto do policiamento.
A mensagem fica mais objetiva: Para mater-se policial no seja corrupto,
incompetente ou abusivo. Para progredir na carreira apresente competncia e criatividade ao
lidar e resolver problemas criminais. Essas mensagens deve ser claras e contundentes.
Na questo do controle no pode haver vacilos, o menor sinal de desvio deve ser
respondido com afastamento e investigao, respeitando o devido processo legal. a coluna
central da inovao. Corruptos, incompetentes e abusivos so os principais inimigos da
inovao da polcia ostensiva, antes mesmos dos criminosos. Eles emperram e vampirisam
a estrutura, sempre prontos a boicotar as inovaes, que os retira das confortveis zonas de
conforto (ilegais). Nos primeiros anos do programa de inovaoes em Nova York, quase 40%
do efetivo foi demitido ou afastado por corrupo e incompetncia. Na Filadlfia programa
similar afastou 20% do efetivo pelos mesmos motivos (Soares, 2008).
Os critrios de antigidade para promoo devem ser respeitados, mas devem ser
condicionados a competncia na resoluo de problemas, isso inibe a acomodao nos cargos
e a mera espera do tempo como esforo na carreira. Alm de promover novas geraes de
empreendedores comprometidos com a eficincia. Comandantes que queiram ser promovidos
e chegar aos maiores cargos, devem se cercar de auxiliares competntes e criativos frente a
problemas criminais. Funcionando inclusive como um mecanismo interno de seleo
natural. Quando chegarem a cpula, os gestores executivos da segurana teram opes de
bons gestores para serem escolhidos como comandantes. Mas o incio desse processo s
ocorre quando h o envolvimento decidido e claro de uma liderana executiva inovadora
avalisado as inovaes.
Um terceiro e ltima grupo de estmulo institucional so os fornecimentos de
recursos humanos, materiais e financeiros (diretos e indiretos) polcia ostensiva. Os coloquei
como terceiro item porque apesar de produzirem efeitos estimuladores para a eficincia, no
so determiantes como as questes do controle e da carreira.
Maior salrio, mas polciais, equipamentos e dinheiro para as unidades territoriais
64

so fundamentais para operacionalizar muitas das medidas dissuasrias, mas sem controle
claro e sem condicionamento das promoes a eficincia tem efeitos limitados e breves. O
contrrio produz efeitos mais estruturais e duradouros, pois o controle evita os desvios (forma
de no produzir dissuaso) e a questo da carreira atenua a questo salarial para os nveis de
comando e gerncia, que por sua vez mantram a base sobre controle e minimamente
produzindo eficcia. Obviamente inovaes que visem de fato controlar o problema criminal
contemporneo utilizar todos os grupos de estmulos institucionais.

4 ) Estratgias de dissuaso direta.

So os diversos tipos de estratgias desenvolvidas pelas polcias ostensivas para lidar
com o problema criminal comtemporneo, foram desenvolvidas a partir de experincias locais
das polcias ostensivas ao lidarem com suas expresses dos problemas criminais. Objetivam
conjugar eficincia dissuasria, proteo as vtimas, policiais e criminsos e adequao aos
marcos legais. Formam um menu de opes aos comandantes de policiamento local (e no a
gestores executivos da segurana) a serem utilizados conforme a configurao do problema
criminal se apresente.
H dois tipos de recursos, os programas de policiamento ostensivo ordinrio,
subordinados ao comandante territorial local e estruturado como programas de policiamento.
E os programas destiandos ao policiamento ostensivo especial, subordinados a comandos
centrais e/ou regionais que podem ser acionados pelos comandantes locais ou seus
representantes operacionais, assim que situaes criminais especiais se estabelecerem
(criminosos com refns, ocorrncias com explosivo, ocorrncia em reas no-convencionais
como matas, etc). Ou como suporte ao patrulhamento ostensivo ordinrio, dada a instalao
de um novo problema criminal (guerra entre gangues, surtos de distrbios, etc), mediante
avaliao do comando central ou regional.
Os programas de policiamento ostensivo ordinrio constituem-se das patrulhas de
dois policiais em viaturas, patrlhas a p, patrulhas em motos, policiamento a cavalo ou com
ces, policiamento escolar, policiamento com equipes tticas, policiamento velado, entre
outros. Alm do emprego de recursos fisicos dissuasrios, como a criao de um posto
policial, a colao de um supedme policial ou ainda uma camra de video-monitaremento,
todos eles integrados a uma estratgia especifica de controle do problema criminal detectado.
Os programas de policiamento ostensivo especial constituem-se de unidades policiais
65

destinadas originalmente ao controle de distrbios civis a p, a cavalo ou com ces, as

unidades de policiamento de choque. E as unidades de tticas especiais, tipo SWAT, com
atiradores de elite, especialistas em explosivos, ocorrncias com refens e equipes de atuao
em matas.
A dissuaso direta responsabilidade do policiamento ostensivo ordinrio e do
comandante local. A estrutura organizacional deve prove-lo desse nvel de atuao
operacional com informaes e autonomia gerencial, alm de proporcionar suporte
(policiamento ostensivo especial) quando o problema criminal assim o requer.

5 ) Estratgias de dissuaso indireta.

Um sistema adequado de monitorao dos problemas criminais, combinado a
autonomia e capacidade gerencial consegue cobrir na quase totalidade as ameaas presentes
em um ambiente. Contudo, no consegue intervir em todas as ameaas isoladamente, atravs
de seus recusos dissuasrios diretos, dada a natureza dos problemas e as limitaes dos seus
recursos.
A interveno no maior nmero possvel de ameaas s possvel com estruturadas
estratgias de dissuaso indireta, que consiste numa mobilizao mais ampla de atores que
interveiam no ambiente regulando-o e retomando-o do crime e da desordem. Evidenciando
para criminosos ou desordeiros que a ameaa foi percebida e coibida, numa clara ao
dissuasria.
Esse tipo de estratgia construda atravs de parcerias e convncios com agncias
pblicas, as principais delas so o Ministrio Pblico e as prefeituras, em especial as reas de
regulao do espao pblico, a assistncia social e a sade pblica. O foco a interveno em
problemas relacionados a
- Conflitos familiares e sociais, como crianas de rua, violncia domstica, etc.
- Incentivos ambientais ao crime, como terrenos e casas anbandonados, etc.
- Falta de regulamentao do espao pblico, como bares irregulares, barulho,
camels, entre outros. Com predomnio de atos de desordem nele, jogos de azar, prostituio,
etc.
Elemento fundamental nesse tipo de estratgia dissuasria o Ministrio Pblico,
como garantidor do interesse pblico e fiscal da lei o MP pode elevar o carcter dessas
66

intervenes de assistncia social para obrigaes legais. Penalizando inclusive a falta de

amparo de pais a crianas e o descuido de bens de particulares que favoream ao crime. E
mesmo criminalizando a asuncia do Estado, obrigando prefeituras, estado e unio a agirem
e corrigerem faltas que impulsionam problemas criminais.
Organizaes no-governamentais ou associaes comunitrios tambm so
parceiras nesse tipo de estratgia dissuasria, desde que munidas de convnios legas com
entes pblicos.
Mesmo na ao indireta quando outros orgo pblicos, como o Minisitrio Pblico e
as prefeituras, ou estruturas no-governamentais ou comunitrias, como albergues, lares de
proteo a criana e associaes de bairro so acionadas, a polcia ostensiva determinante
para o controle do crime.
Primeiro porque s ela, atravs da contnua monitorao dos problemas criminais,
pode identificar e informar outras esferas a sedimentao de problemas criminais. Depois
porque a identificao e excluso do anonimato de um praticante de desordem uma ao
produtiva para a dissuaso. Pois indica ao praticante de desordem que a polcia domina o
ambiente e est atenta aos atos de desordem e crime. Ato que tambm viabiliza a ao da
esfera comunitria e as regras sociais de controle, levando os autores ao constrangimento da
penalidade comunitria. Isso quando a comunidade tem condies de influenciar o
comportamento desviante (como utilizar drogas ou quebrar orelhes) do seu membro.
A dissuaso indireta representa ainda uma importante inovao operacional do
policiamento orientado a problemas, ao conseguir resolver problemas criminais, com a devida
promoo de dissuaso, sem estar restrito a lei penal (como est a atividade de polcia
judiciria), atravs da articulao com outras agncias pblicas.

4. Criticas e problemas na aplicao do modelo mnimo de inovaes.

67

O processo de inovao tem nas resistncias internas e externas uma inusitada

aliana entre policiais conservadores e burocratas e militantes dos direitos civis e humanos,
unidos pelas critcas as inovaes.
Os primeiros as fazem por entenderem as inovaes desnecessrias. Provem
principalmente dos sindicatos policiais que defendem (ou defendiam) o policiamento por
incidentes e respostas rpida e eficaz apenas a crimes relevantes. Ancoram-se na inrcia e na
defesa corporativista como uma forma de estratgia de sobrevivncia institucional. Na NYPD
eles boicotavam as inovaes por entenderem que ela responsabilizava os policiais pela
crise de segurana, quando na verdade o problema era econmico e social (Bratton, 1998).
O segundo grupo, os militantes dos direitos civis, as fazem por entenderem as
inovaes repressiva em demasiado advogam modelos de controle da polcia, como o
policiamento comunitario, no lugar do controle do crime (AI, 2005 e Lemle, 2006).
Alm dessas resistncias de ordem conceitual temos as inadequaes freqentes no
processo de aplicao do modelo de inovao, tais como:
1o - Repetio de prticas em vez de princpios e dos elementos de forma
adaptatva.
As polticas locais foram desenhadas de forma a adequar tais elementos as
peculiaridades institucionais das suas polcias ostensivas e ao contexto ambiental dos seus
problemas criminais contemporneos e no a mera reproduo dos programas ou mesmo dos
elementos do modelo mnimo. Diferena sutil que explica a distncia entre o sucesso e o
fracasso de vrias experincias inovadoras (Brodeur, 2002 e Braga, 2006).
2o - Substituio dos meios pelos fins.
A aptido de operadores de tecnologia informacional e geoespacial costuma eclipsar
a verdadeira necessidade para anlise e planejamento das intervenes. Conhecimento e
capacidade gerencial sobre a unidade policial territorial e talento e conhecimento
criminolgico, terico e sobre o crime local. (Beato,1999). Outro engano recorrente a mera
adequao de modelos de administrao privada sem coneco com os referenciais tericos e
empricos, como o policiamento orientado a problemas ou mesmo o conhecimento das
peculiaridades da atividade e da estrutura policial ostensiva.
3o - Utilizao de parte do processo como todo o processo de inovao.
68

Esta relacionada a confuso conceitual e a anlise superfisional, muitas vezes

jornalsticas dos programas e referenciais tericos envolvidos nos processos de inovao. Tais
como os rtulos, Tolerncia Zero, Janelas quebradas e o prprio Compstat, que na verdade se
trata do sistemas de dados criminais digitais e no o programa de inovao.
4o - Falta de nfase no controle interno.
O controle externo no um elemento destacado do modelo mnimo mas est
inserido em vrios elementos. Principalmente quanto a gesto e responsabilizao local
produzida pela descentralizao da gesto operacional, ou seja, integra a reestruturao
organizacional. O controle do abuso policial tambm est presente entre os critrios de
desempenho dos comandantes para fins de promoo, alm da superviso de uma
corregedoria atuante.
Depois da aplicao das inovaes em Nova York dois notrios casos de violncia
polcial ocorreram, em 1998 Abner Louima um imigrante haitiano foi torturado em uma
esquadra no Broklin. No ano seguinte, Amadou Deiallo, tambm imigrante (africano) foi
assassinado com 42 tiros por integrantes da NYDP, ambos casos desencadearam distrbios e
causaram grande comoo social.
Qualquer polcia do Mundo est sujeita a erros e abusos de seus membros, no
entanto, polcias envolvidos nesses tipos de casos devem ser afastados e processados, com a
conformao dos fatos presos e/ou demitidos. Seus casos devem se tornar objeto de estudo
para treinamento e preveno de novos abusos e erros similares. o que qualquer organizao
policiais sria faz frente a erros e abusos como esses, seja qual for a poltica de segurana
pblica em vigor. Foi o que ocorreu na NYPD com os polciais envolvidos. O que no afetou
(e no deve afetar) o programa de inovao.

Como descrito no h modelo propriamente dito, mas uma reunio de elementos

estruturando um modelo mnimo de inovao. Presentes no processo inovador de Nova York
e inspirado pelo referenciais tericos que apresentei. Uma vez aplicados em Nova York esses
elementos vem se reproduzindo de forma livre e adaptativa em cada polcia ostensiva e
contexto organizacional que encontram. Essa dinmica produziu uma espcie de efeito
domin que influncia prximas experincias, a partir dos casos de sucesso e insucesso.
Alterando o modelo inicial (uma das razes por no assumi-lo como um modelo completo)
onde o que se mantm constante so os elementos do modelo minmo, composto por
69

medidas de reestruturao organizacional da polcia ostensiva e de desenvolvimento das

estratgias pr-ativas de policiamento ostensivo.
No final do primeiro captulo afirmei que a anlise dos problemas criminais
contemporneo e da mecnica operacional dos sistemas de controle do crime permitiam
definir porque e onde as inovaes ocorreram ou deveriam ocorrer.
Neste captulo analisei como essas inovaes ocorreram. Identificando e
abordando os referenciais que estruturam as solues criadas e chegando at a definio do
modelo mnimo de inovaes viveis. Com o qual pretendo, a partir do prximo captulo,
demonstrar se esses elementos esto presentes nos processos inovadores ocorridos nos
sistemas de segurana pblica e nas polcias ostesnivas sul americanas, em especial as
brasileiras.

4. O modelo mnimo na Amrica do Sul.

70

Passarei a analisar quatro casos de polticas de segurana pblica (ou tentativas)

baseadas em estratgias de polcia ostensiva, que objetivaram implementar um conjunto de
medidas semelhantes aquele que defino como modelo mnimo de inovao, nas dcadas de 90
e 2000 na Amrica do Sul.
Os casos no so aleatrios, seguem uma sequncia cronolgica, primeiro a
experincia paradigmtica da cidade de Bogot, na Colmbia, primeira grande experincia
dessa gerao de inovaes na regio, em 1995, logo aps a experincia novaiorquina.
Na seqncia tratarei das experincias brasileiras, comeando pelo estado do Rio de
Janeiro, uma das regies brasileiras mais afetadas pelo problema criminal contemporneo e
um dos principais casos de negligncia com a polcia ostensiva, a Polcia Militar. Foi a
primeira experincia nacional de adoo de polticas de segurana pblica com elementos do
modelo mnimo j em 1999.
Depois analiso os casos de So Paulo e Minas Gerais que contam com as maiores
polcias ostensivas do pas e que iniciaram nos anos de 2000 e 2004, respectivamente, a
implementao de projetos inovadores com a presena de alguns dos elementos do modelo
mnimo. E conseguiram importantes avanos, principalemente no caso de So Paulo.
O objetivo observar a presena dos elementos do modelo mnimo nas polticas
inovadoras e identificar possveis influncias de uma experincia sobre a outra, desde Nova
York. E observar o processo de adoo dessas inovaes. Considerando a conhecida
autonomia e vedao das polcias ostensivas as influncias externas, mesmo que de outras
polcias, duas so as hipteses.
1 - As inovaes se viabilizaram quanto mais itens dos elementos do modelo
mnimo utilizaram adaptadamente.
2 - A disseminao de polticas com os elementos do modelo mnimo tiveram a
influncia de um caso sobre o outro, pois esto prximo e com contextos criminais e
estruturais (quanto a polcia) semelhantes.
Passo a breve e sinttica descrio dos casos.

4.1 - Bogot, primeira experincia sul-americana.

71

Pouca coisa poderia piorar para Bogot em 1993. Possuia uma taxas de homicdio de
80 por 100mil habitantes, lidava com o terrorismo das guerilhas FARC, ELN e das AUC. Sua
polcia ostensiva, a Polcia Nacional tinha graves problemas com corrupo, abusos e
violaes, e apresentava elevada falta de eficincia e controle sobre a gesto. Descrdito com
a populao e predominio da lgica de segurana nacional na sua organizao interna. A
profissionalizao da polcia s ocorreu em 1991 com a reforma que excluiu as polcias
municipais e colocou a Polcia Nacional sob comandos territorias menores e similares as reas
dos principais municpios. O que permitiu a participao dos prefeitos nas polticas de
segurana.
Essa alterao propiciou a iniciao da liderana do executivo municipal nas
polticas de segurana pblica a partir de 1994 com a eleio de Antanas Mokus e do seu
subsecretrio de segurana, o socilogo Hugo Acero Velsquez. Poltica e liderana executiva
municipal que perduram at hoje, depois de cinco mandatos. Velsquez permaneceu no cargo
em trs mandatos, de 1995 a 2003. Tornando-se uma poltica de Estado e derrubando as taxas
de homicdio para 16 homcidos por 100mil habitantes 2004.
A reforma da Polcia Nacional, precipitada por uma crise deflagrada por um estupro
de uma menina de 3 anos em um quartel da PN, modificou a estrutura policial,
descentralizando as unidades de comando e planejamento. O planejamento foi aprimorado
com a criao do Sistema Unificado de Informacin de Violncia y Delinqncia (SUIVD)
que permitia a formao de uma banco de dados amplos sobre os crimes. Incluindo todas as
unidades de inteligncia e registro de crimes, indo do Exrcito a Promotoria, passando
obviamente pela polcia ostensiva.
Investimentos em equipamentos subiram de US$ 5 milhes em 1994 para US$ 24
milhes anuais em 2004, compondo entre 1995 e 2003, US$ 120 milhes.
A expulso de 10% do efetivo policial por corrupo, a implementao de programas
de formao e aprimoramento de policiais e o investimento em equipamentos e tecnologia,
aumentou a segurana para os policiais atuarem na ampliao da dissuaso que foi muito
incentivada.
Vrias medidas restritivas foram aplicadas pelos governos federal, estadual e
municipal, como as proibies e restries ao porte de arma de fogo. Programas de
recolhimento de pessoas que cometem desordens com o da UPJ (Unidade Permanente de
72

Justia) foram disseminados. Assim como programas de fechamento de bar e lei seca,
urbanizao radical de favelas e bairros deteriorados. Proibio de passageiro nas
motocicletas e de motociclistas sem colete com identificao (principal forma de ao dos
assassinos) e proibio de menores das ruas aps as 23 horas.
Medidas que deram suporte a ao de dissuaso da polcia. E permitiram que
ganhasse o respaldo, reconhecimento e respeito da populao, tendo a confiana na polcia
ostensiva ampliado de 17% em 1992 para 75% em 2004.

4.2 Rio de Janeiro, primeira experincia brasileira.

Em 1994 o Rio de Janeiro, com 14 milhes de habitantes, possuia uma taxa de

homicdio de 80 por 100mil habitantes, alm da presena de gangues criminais organizadas
em atividade nos presdios e pleno domnio territorial de comunidades na periferia. Na dcada
de 2000 manteve uma mdia anual em torno de 50 homicdio por 100mil habitantes (Costa,
2004).
A lgica tradicional foi objeto de tentativas de reforma desde a dcada de 80 no
governo Brizola, medidas de controle da polcia foram aplicadas a partir de restries a
atividade de dissuaso. Justificadas pela violncia policial que o governo estadual entendeu
como prioridade, tais como: proibio de operaes de fiscalizao (popularmente conhecidas
como blitze), proibio de operaes em favelas e restries as prises em flagrante realizadas
pela Polcia Militar (Costa, 2004).
Essas medidas restritivas foram retiradas pelo governo posterior de Moreira Franco
que retomou as prticas tradicional. No incio da dcada de 90 um novo governo Brizola,
retoma as restries aplicadas no primeiro governo e implementa uma inovao, os programas
de policiamento comunitrio, pioneiro no Brasil.
Diante do absoluto descontrole do crime, a ECO-92 se vale da ao do Exrcito na
cidade do Rio de Janeiro para conseguir um nvel aceitvel de segurana durante a
conferncia. A atuao do Exrcito passa a se tornar um novo paradigma de uma das lgicas
tradicionais que dominam a segurana pblica, a segurana nacional. Medida repetida dois
anos depois na Operao Rio, que ao longo de 3 meses de atuao (nov/94 a jan/95) no
73

apresentou resultados satisfatrios tambm no controle do crime. Principalmente nos

homicdios.
Em 1998 Antony Garotinho eleito governador e nomeia o General do Exrcito Jos
Siqueira como Secretrio de Segurana Pblica e Luiz Eduardo Soares como Subsecretrio de
Pesquisa e Cidadania. Durante a campanha Garotinho junto com a ONG Viva Rio e o grupo
do Luiz Eduardo Soares escreveram um livro em que apresentavam teses para uma poltica de
segurana (Costa,2004):
- Independentemente das causas da criminalidade violenta, preciso enfrent-la
imediatamente com polticas pblicas consistentes que envolvam a modernizao tecnolgica
e gerencial e a moralizao das instituies policiais;
- Com base na experincia internacional, essas polticas pblicas no so
incompatveis com o respeito aos direitos humanos;
- As polticas de segurana pblica so parte importante do controle social, mas no
so seu nico mecanismo.
Alm dessas teses a lgica tradicional de segurana nacional se fazia presente pela
experincoa adquirida com a ECO-92 e a Operao Rio em 1994/1995. Entre os oficiais
generais do Exrcito no Rio de Janeiro. E que contava com simpatia e presso da sociedade e
mdia para mudanas na segurana pblica nesse sentido.
A principal medida de dissuaso direta, a delegacia legal, no tinha relao com a
polcia ostensiva e constitua-se de pesados investimentos tecnolgicos na modernizao e
racionalizao da burocarica cartorria das delegacias (Soares,2000).
O antroplogo Luiz Eduardo Soares construiu boa parte da proposta de poltica
inovadora ao mesmo tempo em que a projetou nos meios polticos, acadmicos e de
comunicao como uma opo vivel e exeqvel. Vencendo propostas conservadoras durante
a campanha e depois de vencida, assumindo um posto na cpula da segurana pblica. No
entanto, pouco da proposta inicial de reformas foi efetivada. Primeiramente porque o
governador Garotinho no avalizou a poltica inovadora na sua plenitude, preferiu assumir
uma postura pendular, ora acenando aos reformistas ora aos conservadores, atrelados a lgica
tradicional de polcia e segurana pblica, ligada a segurana nacional. Preferiu se agarrar a
estabilidade conservadora a se arriscar nas inovaes (Soares,2000). Encerrando-se em abril
de 2000 com a demisso de Luiz Eduardo Soares.

74

Do projeto inicial houve concretizao parcial das delegacias legais e e forma

completa da Fundao do Instituto de Segurana Pblica, que passou a tratar os dados
criminais.

4. 3 So Paulo, adoo parcial e adequao local.

O estado de So Paulo com 43 milhes de habitantes (37 a poca das primeiras

inovaes) apresentou a maior queda de homicdios no menor espao de tempo dentre as
experincias aqui descritas.
Queda de 75% dos homicdios entre 1999 e 2007, com taxa de 11 homicdios por
100 mil habitantes em 2007, com perspectiva de um digito para 2008. Nos crimes violentos
a queda foi de 30% no mesmo perodo.
As inovaes em So Paulo iniciaram por dois problemas simultneos, primeiro pela
presena de indicadores criminais epidmicos por toda a dcada de 90. Somente em 1999 a
taxa de homicdio foi de 35,3 por 100mil habitantes e de crimes violentos de 430 por 100 mil
habitantes.
Os distrbios crnicos de natureza criminal, tambm se fizeram presente, como a
mega-rebelio nos presdios em 2001, e os ataques simultneos as foras policiais, prdios
pblicos e ao sistema de transporte. Ocorridos em 2003 e 2006, produzidos por gangues
criminais organizadas.
As inovaes foram iniciadas em 1999, com a criao do banco de dados de boletins
de ocorrncia digitalizados, o Infocrim, em decorrncia dessa medida foi possvel realizar a
compatibilizao de reas entre Companhias da PM e Delegacias da Polcia Civil. Medidas no
mbito da secretaria de segurana pblica do estado que permitiram a descentralizao do
planejamento operacional na PM, com dados criminais locais, disponibilizado via intranet. As
Companhias PM podiam realizar seu planejamento.
A partir desse momento uma srie de inovaes foram desenvolvidas e aplicadas
pela PMESP, eles so de trs naturezas: a reestruturao organizacional, o principal, o suporte
tcnico ao policiamento e novas estratgias de policiamento.

75

Quanto a reestruturao organizacional: novo critrio de distribuio de efetivo

(Matrizes organizacionais) que considerava populao (fixa e flutuante) e indicadores
criminais e redefinio de reas de Batalhes e Cias conforme esse critrio. Criao das AISP
(reas de interesse da segurana pblica) em locais com concentrao de crimes. Ampliao
do efetivo com a substituio de policiais em trabalhos burocrticos por policiais militares
temporrios e retirada dos policiais militares da segurana de penitencirias pela guarda
penitenciria da SAP (treinada pela PM).
Quanto ao suporte tcnico ao policiamento, ocorreram inovaes intelectuais, como a
definio de um mtodo de abordagem e confronto armado que diminui o risco ao policial e
diminui risco de erros e abusos, o Mtodo Giraldi. Reconhecido pelas Naes Unidas como
prtica policial adequada aos princpios dos direitos humanos. E a formao dos
Procedimentos Operacionais Padro (POPs), manuais de tcnicas de policiamento e contato
com o pblico. Adoo dos Relatrios sobre Averiguao de Indcios de Infrao
Administrativa (RAIIA) que permitem o registro de atos de desordem social e fsica que no
constituem crime mas que merecem interveno da autoridade municipal.
E ocorreram ainda inovaes tecnolgicas, alm do Infocrim, os chamados sistemas
inteligentes: o Copom On line, que disponibiliza as informaes sobre as chamadas ao servio
de emergncia (190) de forma quantitativa e espacial. O SIOPM, que evidencia todas
informaes sobre os atendimentos feitos pela PM e o FOTOCRIM, um banco de dados
digital de fotos e dados de criminosos. Sendo este um bom exemplo da renovao
paradigmtica desse processo de inovao. Pois ele originado nos antigos bancos de dados
da Inteligncia criminal da PMESP, feitos em cartolina e com dados das prises e fotos de
criminosos, antes restritos a analistas do Estado Maior da PM, agora disponvel a todos
comandantes locais da PM.
Quanto as novas estratgias de policiamento destacam-se a criao do policiamento
com uso de motos em grandes corredores da capital, o ROCAM. O Policiamento Escolar, a
padronizao e expanso das Foras Tticas nos Batalhes, equipes de patrulhamento
ostensivo mais equipadas e treinadas para intervenes em problemas criminais de gravidade
e risco a populao (tiroteios, roubos a banco, etc) e as Operaes Saturao por Tropas
Especiais (OSTE). Utilizao das unidades de policiamento de choque para o patrulhamento
intensivo de regies com altos ndices criminais.
Os efeitos dessas inovaes foram o contundente aumento de criminosos presos,
saltando de 56 mil em 1994 para 140 mil em 2006, sendo a PMESP responsvel por 85%
76

dessas prises.

4.4 Minas Gerais, a mais nova-iorquina das experincias.

Em 2004 o estado de Minas Gerais apresentava uma taxas de homicdio de 52 por

100mil habitantes, dois anos depois h uma interrupo dessa evoluo, com queda de 13%
da criminalidade violenta e 16% nos homicdios em Belo Horizonte, entre 2003 e 2006.
Em 2002 a eleio de Acio Neves e a adoo de um amplo programa de
reformulao da gesto pblica, atravs da definio de um planejamento estratgico para seu
mandado pressionou todos setores a apresentarem diagnsticos confiveis e tcnicos e
propostas de tratamento dos problemas apontados. Na segurana pblica, que ganhou
unificao de comando com a definio de uma secretaria de defesa social que englobou todas
instituies de segurana. Um diagnstico baseado em pesquisas do CRISP e da Funo Joo
Pinheiro foi realizado e apresentou propostas de tratamento no sentido da modernizao da
gesto do policiamento ostensivo. Nos termos da primeira experincia de 2001-2002, no
tocante a polcia ostensiva.
Mudanas estruturais ocorreram somente em 2004 com a implementao de uma
poltica de segurana com variadas inovaes que influenciaram fortemente o policiamento
ostensivo. Sendo a principal delas a verso adaptada e local do sistema de anlise criminal e
gesto da polcia ostensiva do modelo Compstat de Nova York, o programa Integrao e
Gesto em Segurana Pblica (IGESP), que tambm conta com a participao da polcia
judiciria.
Dentre as semelhanas destacam-se o processo de diagnstico mais profundo e a
cobrana sistemtica de desempenho na resoluo de problemas criminais dos comandantes e
delegados das reas Integradas de Segurana Pblica (AISP) da capital mineira. Do suporte e
incentivo a ele, as melhores reas de Integrao de Segurana Pblica recebem premiao em
dinheiro para investimentos na sua Companhia e Delegacia. E do incentivo as estratgias
inovadoras que promovam dissuaso direta ou indireta com as parcerias com diferenas
agncias pblicas e comunidade. Que possuem cadeira cativa nas reunies de avaliao
atravs de representantes acadmicos, do Ministrio Pblico, da Justia e Defesa Civil, alm
77

da comunidade e da secretaria de defesa social. Ocorreram ainda investimento de R$ 75

milhes em equipamentos entre 2005 e 2006 e R$ 200 mil em investimento como prmio para
as trs melhores AISP do ano, atravs do IGESP.
A principal diferena do modelo nova-iorquino o fato de no ocorrerem cobranas
e humilhaes pblicas que os chefes de distritos americanos com desempenhos medocres
sofreram no inicio do programa. A transferncia de comandantes por incompetncia tambm
no freqente, mas possvel.
Na dissuaso direta sua maior inovao foi a formao do GEPAR, Grupamento
Policial Especializado em reas de Risco, destinado a atuar em reas com altos indicadores
de homicdios e foco do porjeto Fica Vivo, de dissuaso indireta. Outras inovaes presentes
na poltica provocaram impactos positivos no policiamento ostensivo. Dentre elas destacamse a formao do Centro Integrado de Atendimento e Despacho (Ciad), que unifica as
chamadas de emergncia da PM, Bombeiros e Defesa Civil. A instalao de 72 cmaras no
centro de Belo Horizonte para uso da PM. A unificao dos boletins de ocorrncia,
diminuindo o tempo gasto da PM em atividades cartoriais de registro de ocorrncias.
Disponibilizao a PM do banco de dados de carros, pessoas e armas da Polcia Civil,
agilizando as consultas. E a unificao das reas de competncias das polcias, o que permitiu
a responsabilizao conjunta sobre os problemas criminais locais e a utilizao de dados
criminais locais.
Alm dessas medidas que incidem diretamente sobre o desempenho do policiamento
ostensivo e a criao de estratgias pr-ativas, outras medidas estruturais foram
implementadas. Como a ampliao de efetivo e os de incentivo ao controle informal do crime
como o programa Fica Vivo, Mediao de Conflitos e Juventude e Polcia; e de controle e
tratamento de egressos, como a Central de Acompanhamento de Penas Alternativas (CEAPA)
e o programa Reintegrao Social do Egresso.

5. Anlise dos casos.

A fim de auxiliar o processo de anlise destaquei aspectos de cada uma dos casos
78

descritos que se ligam aos cinco elementos do modelo mnimo, sua observao junto a
descrio de cada uma das inovaes permitem a anlise que da sequnica.

1 ) Suporte informacional a gesto e ao planejamento operacional.

Em Bogot, o SUIVD proveu de dados criminais e operacionais os comandantes
locais do policiamento.
Em So Paulo esses recursos foram providos pelos Sistemas Inteligentes (Infocrim,
Fotocrim, Copom ON Line, SIOPM e PRODESP) progressivamente desde 1999.
Minas Gerais pioneiro nesse tipo de sistema e apesar de no contar com um sistema
que cubra todo o Estado, as 25 regioes da capital e as maiores cidade que possuem o IGESP
possuem sistemas de informaoes criminais georefrenciados de dados.
O Rio de Janeiro possui um avanado sistema de georeferenciamento de dados
criminais no Instituo de Segurana Pblico desde 2000, alimentado em boa parte pelas
Delegacias Legais, no entanto no est disponvel aos comandantes locais do polciamento
ostensivo.

2 ) Descentralizao da gesto e do planejamento operacional.

Em Bogot, a descentralizao do planejamento e da anlise criminal e
responsabilizao do comando local pelo controle do crime e pela atitude dos policiais de
patrulha foi definida pelo prpria estrutura legal da Polcia Nacional.
Em So Paulo e Minas Gerias houve grande progresso nessa rea com unificao de
reas territoriais com a circunscries com a polcia civil e definies da unidades territorias
de policiamento, as Cias PM, atravs de critrios demogrficos e criminolgicos no caso de
So Paulo e na formao AISP no caso mineiro.
No Rio de Janeiro no ocorreram iniciativas nesse sentido.

3 ) Estmulos institucionais a eficincia policial.

Dentre os casos apenas Bogot estruturou um programa especfico anti-corrupo e
abuso policais.

79

Quanto ao atrelamento de promoes a eficincia policial, novamente apenas Bogot

promoveu reformas nesse sentido, ainda que timidas.
Salrios foram bastante recuperados considervelmente em Bogot e timidamente em
So Paulo e Minas Gerais, no Rio de Janeiro no houve qualquer iniciativa nesse sentido.
Quanto recursos, ocorreram forte investimentos em Bogot e So Paulo, desde o
nicio dos programas, em Minas Gerais e Rio de Janeiro os investimentos so mais recentes.

4 ) Estratgias de dissuaso direta.

Em Bogot o fortalecimento da Polcia Nacional facilitou as aes de dissuaso
direta com as proibies de bares e a proibio do porte de armas, do garupa nas motocicletas
em determinadas localidades e horrios.
Em So Paulo uma srie de inciativas promoveram de forma contundente a dissuaso
direta, atrves dos programas de policiamento como o desenvolvimento do Mtodo Giraldi de
treinamento e procedimento policial dissuasrio, os programa ROCAM (policiamento com
motos no corredores principais), a padronizao das Foras Tticas nas Cias PM, o
aprimoramento do patrulhamento ordinrio com uso de pistolas .40, coletes balsitcos, radios
comunicadores digitais e treinamento anual.
Em Minas Gerais ocorreram fortes investimentos na formao policial e a formao
de unidade de policiamento ostensivo mveis para reas mais problemticas, o GEPAR.
No Rio de Janeiro no ocorreras medidas nesse sentido.

5 ) Estratgias de dissuaso indireta.

Em Bogot a descenralizao promoveu uma inovao no comando executivo,
divindo a liderana poltica entre o governador e o prefeito, o que facilitou as aes de
dissuaso indireta como programas como o recolhimento de pessoas que cometem desordens
da UPJ (Unidade Permanente de Justia).
Em Minas Gerias parcerias entre Polcia Militar, prefeituras e ONG permitiram
grandes avanos no controle de homicdios e desordem reas com grande incidncia de
problemas criminais atravs dos programas Fica Vivo.
Em So Paulo ocorreram iniciativas pontuais como no Jardim ngela em aes
80

contra o homicdio, mas nenhuma proposta estrutural envolvendo a Polcia Militar e outras
esferas pblicas, no-governamentais ou comunitrias.
No Rio de Janeiro h boas iniciativas como a o Projeto Uer, mas que carecem da
ao da Polcia Militar como parceira.

A idia inicial era restringir a anlise as iniciativas dos trs maiores estados
brasileiros, primeiro porque o objetivo era analisar os casos a partir dos elementos do modelo
minno e identificar influncias. Alm de testar a hiptese de que o sucesso foi maior para
aqueles que mais elementos utilizaram e melhor os adaptou a seu contexto organizacional e
realidade criminal.
Alm dessa questo a inteno era analisar as inovaes atravs da polcia ostensiva,
seria difcil analisar casos em que as polticas e as polcias estivessem em dimenso diferente
dos outros casos. Dado que as polticas de segurana pblica e as polcias ostensivas
brasileiras, as Polcias Militares, so estaduais e a maioria das polcias ostensivas sul
americanas so nacionais ou municipais.
No entanto, um caso chamou a ateno pela frequncia com que aparecia, como
referncia terica de projetos de inovao e mesmo emprica para alguns gestores executivos
envolvidos com o processo de deciso e implementao das inovaes nos trs casos
brasileiros, o caso da cidade de Bogot . A influncia sobre as iniciativas brasileiras j seria
motivo suficiente para inclu-la no trabalho, mas haviam outros.
Na Amrica Latina foi a primeira adequao de sucesso dos elementos do modelo
mnimo, menos de dois anos depois das primeiras experincias de Nova York, Bogot com
seus 8 milhes de habitantes j estruturava e iniciava seu programa de inovaes.
Nas cincias sociais brasileiras ela derrubou alguns mitos que pairavam na rea.
Parcela importante das cincias sociais brasileira que anlisa crime, insiste em reduzir o tema
crime a um subtema da epistemologia da violncia. Baseando as abordagens apenas em
anlises macroestruturais (Soares, 2008). Para essa perspectiva no h crime e sim violncia,
e a polcia ostensiva s considerada como varivel explicativa da violncia, nunca como
varivel dependente para a queda do crime, principalmente se sua organizao for militar e
no municipal.
Em Bogot a principal instituio policial, a Polcia Nacional militar e como o

81

nome revela, nacional. Dentre tantas outras inciativas uma das responsveis diretas pela
queda dos indicadores criminais, atravs da ampliao da dissuaso direta. E o mais
contundente, tais inovaes ocorreram num pas latino americano, mais pobre que o Brasil e
assolado por dcadas de guerra civil, derrubando a idia de que a segurana pblica s
apresentaria melhora com o fim da excluso e refundamento das polcias. De uma vez s
quatro mitos pulverizados: sem mudanas estruturais no h queda da criminalidade; na
Amrica Latina as inovaes tipo americanas no funcionam; polcia no reduz crime no
mximo, deixa de produzi-lo; e o ltimo, exclusivamente brasileiro. Uma polcia com
organizao militar (como a imensa maioria das polcias ostensivas do ocidente) no se
adequa a regimes democrticos muito menos apresenta eficincia no controle do crime
(Pinheiro, 1991).

Retomando as hipteses traadas no incio do captulo:

1 - As inovaes se viabilizaram quanto mais itens dos elementos do modelo
mnimo utilizaram adaptadamente?
Dentre os quatro casos dois extremos se formaram, de um lado Bogot adotou e
adaptou a maioria dos elementos do modelo mnimo. Enquanto o Rio de Janeiro foi vacilante
em abandonar medidas ligadas as lgicas da segurana nacional ou simplesmente ficou
paralisado na inrcia que predomina as polticas de segurana naquele estado e em boa parte
do Brasil.
So Paulo e Minas Gerais ficaram no meio termo, o primeiro apesar de avanas
muito na adoo de suporte informacional (1 elemento) e na descentralizao da gesto e
planejamento (2 elemento) pouco ou nada fez quanto aos estmulos institucionais (3
elemento). Principalemte quanto o atrelamento da carreira a eficincia e o combate estrutural
da corrupo.
Minas Gerais, teve desempenho semelhante. Adotou estruturadas medidas de suporte
informacional e de descentralizao com o IGESP, e avanou mais quanto aos estmulos
institucionais, como a premiao as melhores AISP. Apesar de no tocar na questo da
corrupo e da carreira, de forma estrutural. No entanto so medidas mais recentes e menos
amplas (concentram-se nas regies metropolitanas) que as adotadas em So Paulo.
No tocante as medidas de incentivo as estratgias de dissuaso direta (4 elemento)
Bogot e So Paulo destacam-se, aes contnuas e estruturadas na retomada de reas
82

dominadas pelo crime e das narco-guerrilhas, foram a pedra anular do avano em Bogot.
Deve-se considerar a participao do Exrcito colombiano nessas aes, o que demostra a
gravidade do quadro e o que no diminui a importncia da Polcia Nacional em manter a
conquista. Em So Paulo os programas de policiamento sustentaram o enorme crescimento do
nmero de prises realizados no estado o que levou So Paulo a possui hoje 40% da
populao carcerria do pas, sendo a Polcia Militar responsvel por 85% dessas prises.
Minas Gerais inicia um processo de adoo de programas de policiamento como o
PPA e o GEPAR, mas que ainda no apresentaram impacto signficativo nos nmeros de
prises. No Rio de Janeiro, no perodo da anlise no houve qualquer estratgica de dissuaso
direta.
Quanto as medidas estruturais de dissuasao indireta (5 elemento), Bogot e Minas
Gerias se destacam. A primeira tem inumeros convnios com outras agncias pblicas e
comunitrias para aes como as do UPJ (Unidade Permanente de Justia) que recebe pessoas
identificados com atos de desordens. Em Minas Gerais h o premiado e j referncia
programa Fica Vivo, no tratamento de problemas criminais relacionado a homicdios. So
medidas que contam com suporte informacional e parceira com as policias ostensivas,
conforme preve o modelo.
So Paulo apresentou apenas programs pontuais como os do Jd. ngela e o tambm
premiado programa de reduo de Diadema, mas que se constituem aes no-estruturais de
dissuaso indireta, iniciadas por lideranas executivas e comunitris muncipais e locais.
O Rio de Janeiro conta com programas dessa natureza como o Programa Uer de
acolhimento de menores em situaes de risco. No entanto, no h conexo algumas com o
suporte informacional ou parceria da polcia ostensiva.
Portanto, pode-se concluir que quanto mais elementos do modelo mnimo
estruturados e incorporados as rotinas operacionais das polcias ostensivas, mais sucesso e
avanos no controle do crime.

2 - A disseminao de polticas com os elementos do modelo mnimo tiveram a

influncia de um caso sobre o outro, pois esto prximo e com contextos criminais e
estruturais (quanto a polcia) semelhantes.
bastante evidente a influncia de Nova York sobre todos os casos, Bogot inspirou

83

seus desenho de polticas claramente nas prticas novaiorquinas descritas no modelo mnimo.
Em So Paulo, por determinao do ento governador Mario Covas uma comisso
realizou um visita-tcnica nas experincias de Nova York em 1998, no incio do seu governo.
Liderada pelo futuro secretrio de segurana, Marcos Vincio Petrelluzzi, assessores do
governador, policiais civis e militares, entre eles o futuro Comandante Geral da PM, Rui
Csar Melo.
Minas Gerais, teve algumas visitas tcnicas semelhantes a de So Paulo. E o IGESP
claramente uma cpia do modelo de gerenciamento da NYPD, chegando a imitar o layot
arquitetonico das salas de reunies. No Rio de Janeiro, o maior idealizador do programa, Luiz
Eduardo Soares, se inspirou em vrios instrumentos criados em Nova York.
Bogot tambm exerce influncia sobre as polticas brasileiros, muitos gestores
executivos foram e continuam indo at a Colmbia conhecer e se inspirar nas suas
experincias. No entanto, a influncia de uma polcia ostensiva brasileira sobre outra no to
clara, diria at que no existe.
A dinmica: problema + crise x ameaa intitucional = respostas internas parece ter
mais sentido para explicar as inovaes brasileiras.
So Paulo e Minas Gerais evidenciam bem esse quadro, so estados vizinhos,
possuem polcias ostensivas tradicionais (PMESP e PMMG) e com bom relacionamento
institucional. Foram abaladas por problemas e crises e ameaas institucionais relacionadas a
mesma natureza de problemas e na mesma poca, e ainda assim, construram respostas por
caminhos distintos e em momentos distintos.
Em 1997 uma grave crise institucional abalou a PMESP, provocada por uma
operao ilegal realizada por polcia militares na Favela Naval em Diadema, no ano 1997.
Onde imagens de um cinegrafista escondido registraram abusos e crimes de toda ordem como
assassinato, agresses e corrupo praticados pelos policiais.
Poucos meses depois uma indita e ilegal greve de policiais militares em Belo
Horizonte resultou na morte de um Cabo PM que defendia o Palcio Tiradentes da invaso de
uma manifestao de policiais militares. Uma grave crise interna se estabeleceu e
potencializou a crise vinda de So Paulo, com o caso Favela Naval. E que propulsou a
apresentao de uma Emenda a Constituio, de iniciativa do Governador de So Paulo Mario
Covas, extinguindo as policias militares.

84

Com a ao de fortes lobbys das policias militares no Congresso Nacional a PEC

paralisada, mas a ameaa e crise continuam. Como respostas inovao so planejadas.
Com a reeleio de Mario Covas, e a percepo de que a PEC de unificao das
polcias no sairia por presso das duas instituies, e com a permanncia dos indicadores
criminais epidmicos, o governo aplica um plano B. Passa a promover inovaes proposta
pelo grupo que formulou seu projeto de campanha para a segurana pblica e que conheceu a
experincia de Nova York. Atravs da liderana de Marcos Vinicius Petreluzzi sucedido
depois por Saulo de Abreu Castro e principalmente pelo Comandante Geral da PM Rui Csar
Melo, que demandou inovaes a seus quadros especializados.
As propostas saram principalmente da PM, onde o Cel. PM Rui Csar determinou ao
Estado Maior que elaborassem propostas de inovao. Estudos foram produzidos e as
propostas se fixam principalmente na reestruturao organizacional, baseadas na lgica
militar de administrao de pessoal e logstica. E no desenvolvimento de bancos de dados
criminais digitais, baseado nos centro de processamento de dados da PM. Especialistas de
quatro unidades da PMESP construram e desenvolveram essas inovaes: a 1o Seo do
Estado Maior (Recursos Humanos), a 2o Seo do Estado Maior (Inteligncia), a 3o Seo do
Estado Maior (Planejamento) e o CPD (Centro de Processamento de Dados da PM).
As inovaes no estadode Minas Gerais e na PMMG seguiram um caminho muito
prprio dentre as experincias nacionais. Primeiro porque elas no foram pressionadas,
inicialmente, por indicadores criminais epidmicos como em So Paulo. At 2000 as taxas de
homicdio do Estado no ultrapassavam um dgito e a capital Belo Horizonte era a sexta
menos violenta entre todas as capitais brasileiras.
Em decorrncia da crise institucional no final dos anos 90, vrias medidas inovadoras
foram produzidas a principal delas foi o indito convenio firmado entre a PMMG e a UFMG.
Atravs da Fundao Joo Pinheiro e do CRISP, que passaram a interagir com os oficiais da
PMMG produzindo parcerias no mbito operacional. Com a universidade desenvolvendo
mtodos e tecnologias de anlise conforme a necessidade e contextos apresentados pelos
policiais militares, sendo o principal deles o Projeto MAPA. Integrante do Programa Polcia
de Resultados desenvolvido na capital mineira entre Janeiro de 2001 e Outubro de 2002.
Projeto que resultou em quedas significativas nos indicadores criminais da cidade, mas foi
abandona aps troca de comando (Beato, 2005). A parceria que evoluiu para outros projetos
relacionados a formao e desenvolvimento da gesto do policiamento ostensivo na capital,
Belo Horizonte.
85

Importante efeito desse primeiro surto de crises foi o incio de uma parceria entre
PMMG e UFMG, atravs do Centro de Estudos de Criminalidade e Segurana Pblica da
Universidade Federal de Minas Gerais (Crisp), fruto de um bom relacionamento entre essas
duas instituies, diferentemente do resto do pas, como So Paulo e Rio de Janeiro.
Ocorreram muitas avanos e recuos nesse processo de interao, academia e policias
militares ensinaram e apreenderam, mas o estreitamento das relaes entre oficialidade e
universidade produziram interessantes inovaes na gesto do policiamento ostensivo.
Pincipalmente no campo da anlise criminal, com a difuso de princpios da criminologia
moderna e de recursos tecnolgicos no tratamento de grandes massas de dados criminais.
Como o georeferenciamento e a modernizao no sistema de formao de Oficiais (Coronel,
Tenente-Coronel, Major, Capito e Tenentes) e Praas (Subtenente, Sargentos, Cabo e
Soldado) da PM mineira.
Essa relao produziu um capital de conhecimento sobre polcia na universidade e
ampliou as opes tcnicas e de anlise para os oficiais da PM que formulou projetos como o
MAPA. Com forte influncia dos princpios apregoadas pela experincia nova-iorquina sobre
gesto e eficincia da polcia ostensiva. E est na base do atual processo de inovaes,
iniciados em 2004 com o desenvolviendo das AISP, do IGESP, do Fica Vivo e do GEPAR.
No Rio de Janeiro, um aspecto determinante para o fracasso da inovao foi a
ausncia de polcia na elaborao do projeto. Apesar de considerar experincias policias
externas, New York foi a principal influencia externa (Soares conheceu e estudou as
inovaes) o projeto no se adequava as realidades organizacionais e culturais locais. Apesar
de contribuies de ex-comandantes ou de policiais que se tornaram polticos o projeto no
contava com medidas que iam ao encontro de demandas internas ou mesmo que
aproveitassem aspectos da boa cultura policial, era muito estranho e impositivo, aos maus (o
que sempre deve ser) e aos bons policiais.
O fato que diante da falta de apoio poltico, das limitaes oramentrias, da falta
de conexo com a demanda social (controle do crime) e principalmente da falta de contato e
presena de lideranas policiais autnticas e comprometidas, a iniciativa no prosperou.

Nunca demais lembrar que o modelo mnimo das inovaes resultado no s de

uma experincia que apresentou bons resulados no controle do crime, mas principalmente que
resgatou o conceito positivo da dissuaso. Atravs do referencial terico do policiamento
86

orientado a problemas, e recuperou a capacidade dissuasria das polcias ostensivas atravs

dos cinco elementos de

reestruturao organizacional e de incentivo as estratgias de

policiamento ostensivo. Renegados pelas reformas e polticas anti-controle formal.

No Brasil o processo de redemocratizao que teve reformas legislativas anticontrole formal restritas ao processo penal (razo de boa parte da impunidade vigente). Viu
uma srie de polticas de segurana pblica anti-controle formal serem utilizadas para conter
os abusos policiais, mas que foram absolutamente danosos para o efetivo controle do crime. O
caso carioca do incio dos anos 90 quando o governador Brizola proibiu a polcia ostesniva de
patrulhar comunidade o mais flagrante exemplo desse tipo de poltica de segurana,
primria e danosa. bastante evidente que a corrupo e os abusos necessitavam de respostas,
mas igualmente evidente que tais respostas no so feitas pela mera substituio de um
modelo faldo por nenhum outro, condio que perdura at hoje em muitas localidades.
As polticas de inovao que conseguiram algum avano, Bogot, So Paulo e
secundariamente Minas Gerais, escolheram um claro objetivo, recuperar a capacidade
dissuasria de suas polcias. Exatamente o que o modelo mnimo objetiva. E isso s pode ser
construido a partir das polcias ostensivas, como tambm o modelo mnimo defende.
Apesar dos caminhos distintos, obdientes as suas histrias e peculiaridades, as
polcias ostensivas brasileiras que conseguiram algum sucesso na inovao, So Paulo e
Minas Gerais, seguiram comportamento mdio das burocracias policiais. Quando acoados
por presso externa, respondem com propostas formuladas internamente, com nenhuma ou
pouca influncia externa. O que os leva a um conjunto de medidas muito semelhante aos
elementos do modelo mnimo.
A PMESP ancorou-se na sua estrutura interna, a PMMG construiu solues com
parcerias em que confiava. Apesar dos caminhos diferentes, ambas conduziram as inovaes e
as sujeitaram a aprovao interna (elite burocratica) antes do respaldo da liderana executiva.
No Rio de Janeiro, o projeto inovador elaborado em 1999 tinha um problema
estrutural determinante, no veio nem foi aprovado pela PMERJ. No me atenho aqui se
isso ocorreu por falta de opes das lideranas polticas inovadoras ou por deliberada escolha,
o fato que sem envolvimento da polcia ostensiva no h inovao, tipo modelo mnimo.
Chego ao fim desse captulo fazendo a seguinte afirmao:
O modelo mnimo no um modelo a ser imposto como nica forma de sucesso nas
polticas de controle do crime. Mas quando inovaes srias que objetivem controlar o crime
87

a partir da recuperao da capacidade dissuasria de suas polcias ostensivas. Muito

provavelmente formularam projetos em que os elementos do modelo mnimo estaro
presentes, dado que foram testados e consagrados como medidas eficintes e aceitas pelas
burocracias polciais.

5. A politics da policy de segurana pblica.

A concluso do captulo anterior parece sugerir que no h necessidade de politics na

policy de segurana pblica, quando baseadas na recuperao da capacidade dissuasria das
polcias ostensivas.
Pelo contrrio, as polticas de controle do crime dessa natureza so absolutamente

88

dependentes de uma liderana executiva atuante. No s no processo de implementao mas

principalmente, na sua sedimentao como poltica de Estado, ao incorporar-se a lgica
policial local.
Esse tipo de poltica inovadora incomoda poderosos segmentos internos da polcia:
corruptos, incompetentes, burocratas-bacharelescos, burocratas-cerimonialistas e os abusivos
sero prejudicados pela luz que o mote do controle do crime trz as instituies policiais.
Sempre que possvel tentaro desmobiliz-la. Sendo a polcia uma burocracia fechada e
autonoma, processos corrosivos como estes podem ocorrer sem que a liderana executiva e
mesmo lideranas policias percebam. A nica forma de evita-la manter o curso e o fluxo das
inovaes sob constante presso positiva, cobrando novas iniciativas eficazes para velhos e
novos problemas criminais, que natureza se apresentaro. Me refiro a demandas por
constantes estimativas de risco, planos de conteno de crises, cenrios criminolgicos
possveis, etc.
Dessa forma a liderana executiva mantm a burocracia policial sobre presso
constante, produzindo inovaes e fomentando geraes de burocratas policiais inovadores e
pr-ativos. Ao mesmo tempo em que se mantem preparado para as sazonais surpresas e crises
de segurana, pelo rool de alternativas viveis atualizados. Alm de promover uma elite
policial destinada a pensar em problemas criminais e apresentar solues viveis.
Descobrir quais as melhores alternativas e lideranas policiais para manter problemas
monitorados e com capacidade para implementar solues viveis, s depois das crises
instaladas no costuma ser um estratgia tima. Crises na segurana pblica costumam fazer
vtimas fatais e promover relfexos contundentes sobre a sociedade e consequentemente sobre
governos.
Portanto, o papel da liderana executiva estar atenta aos fluxos de problemas e
principalmente aos fluxos de solues disponveis e viveis, alm de escolher lideranas
policiais competentes e inovadoras.
Fluxos de problemas e solues em mudanas (ou inovaes) de polticas pblicas
so temas tratados no modelo terico de Multiple Streams de John Kingdon (1993), que
analisa como e quando um problema, e a idia de soluo dele, passam a fazer parte da pauta
de polticas de um governo.
O modelo foca os dois estgios pr-decisrios do processo de polticas pblicas. A
formao da agenda (agenda-setting) e as alternativas para a formulao das polticas (policy
89

formulation). Necessrios para explicar o processo de mudana e implementao da inovao

e que permitem identificar os motivos do sucesso e insucesso das inovaes. A partir da
anlise da composio dos fluxos (strems) aos quais as mudanas esto condicionadas.
Ao analisar as polticas de transporte e sade do governo federal americano o autor
identifica que em momentos crticos os trs tipos de fluxos decisrios, os strems, inicialmente
independentes, convergem e permitem alteraes da agenda. O que significa oportunidade de
implantao da inovao. So eles:
- Fluxo de problemas (Problems streams);
- Fluxo de solues ou alternativas (Policies streams);
- Fluxo da poltica (Politics streams)
Esse processo se inicia com a promoo da importncia do problema e do setor,.
Quando sai da agenda governamental, onde se encontram os problemas de interesse do gestor,
ou da agenda especializada, onde se encontram os setores mais vulnerveis na tica do
governo. E entra na agenda decisional quando passa a recebem tratamento diferenciado e
integrar o subgrupo de problemas e setores que so objeto de maior interesse e preocupao
do corpo analtico do gestor. Que contam com medidas semi-prontas (viveis e
razoavelmente eficazes) para serem adotadas e transformadas em polticas. A gravidade do
problema e a disponibilidade de medidas semi-prontas determinam a entrada na agenda
decisional.
Depois da definio da agenda decisional, a mudana fica condicionada a
convergncia dos fluxos decisrios: um contexto favorvel, um novo projeto disponvel e um
momento poltico adequado, e a oportunidade de mudana que deve contar com um
patrocinador eficaz.
Com o modelo de Kingdon no possvel explicar a formulao, implementao e
formao das inovaes que resultaram no modelo mnimo, Kingdon ignora as dinmicas
intra-burocrticas que produziram o modelo mnimo.
No entanto, exatamente por se ater apenas as dinmicas macro-polticas envolvidas
com a adoo de novas polticas pblicas, incluindo as inovaes. Justifica-se o uso do
modelo de Multiple Streams para explicar a importncia da liderana executiva na
implementao do modelo mnimo inovador, principalmene quanto ao momento e forma
dessa mudana.

90

No Multiple Streams toda nova poltica comea com o estabelecimento de um

problema na sua rea. O Problem Strem se expressa atravs de indicadores (motivo externo);
eventos, crises e smbolos (motivo externo); ou Feedback das aes governamentais (motivo
interno). Os estabelecimento do problema criminal contemporneo atendentem plenamente
esses pressupostos.
Na sequncia Kingdon prev que cabe ao gestor poltico apenas escolher dentre as
alternativas de poltica j formuladas e diponveis a nova poltica, o Policy Strem. Na verdade,
na segurana pblica, ele precisa ter determinado a busca de alternativas ou pelos menos
avalizado os projetos apresentados, montando uma agenda decisional para solues ordinrias
e em tempos de crises.
Como a construo do modelo mnimo prev um policy comunities policial com
poucas influncias externas, as alternativas precisam de determinao superior (partindo da
liderana executiva) para o seu desenvolvimento. Um adequada liderana executiva deve
promover a formao de um policy comunities policial, protege-la e pressiona-la por
produtividade. Com ela ou atravs dela ele conseguir, manter-se informado sobre os riscos
possveis a segurana, formar um rool de alternativas possveis e viveis e ainda identificar
quadros para seu staf.
Importante destacar que essa policy comunities deve ser ampla suficiente para prever
o maior nmero possvel de problemas e elaborar nmero correspondente de solues. Mas
deve contar com um ncleo duro pequeno e flexvel o suficiente para assessorar a liderana
executivo nas situaes, momentos e lugares que forem necessrios, provendo-o de solues
estruturais como o modelo mnimo de inovao a solues pontuais, como o saneamento de
uma crise.
O Political Stream o momento da definio e aprovao dessa inovao. Segundo o
modelo de Kingdon, ocorre quando o clima ou humor nacional (national moodino) est
favorvel. Atravs da ao de grupos de presso ou por mudanas dentro do governo
(turnover) ou em decorrnca de eleies. A assuno de um novo governo e secretriado o
momento ideal da implementao da inovao, foi assim com Giuliane, Mokus, Covas (2
mandato) e Acio.
Em seguida com a confluncia dos strems (coupling), aberta a janela de
oportunidade (policy windows), onde a prpria liderana executiva deve funcionar como o
policy entrepreneurs. Promovendo a inovao apresentada ou determinando para que seja

91

projetada e apresentada, retomando ao Policy Strem. Utilizando os recursos financeiros e o

acesso ao processo decisrio como motivao a inovao.
A liderana executiva no deve formular polticas ou tomar decises operacionais,
assim como a liderana policial. O que o primeiro deve fazer provocar apresentao de
alternativas inovadoras e escolher a mais adequada dentre elas. Sendo as atribuies do
segundo, mover e liderar a polcia para formular as opes apresentadas e implementar a
opo escolhida. Formulao de inovaes e decises operacionais ficam a cargos dos nveis
mdios e baixos da gesto da polcia ostensiva. Preparados tecnicamente e possuidores de
conhecimentos criminolgicos e gerenciais especificos as localidades dos quais as lideranas
(executiva e policial) no possuem.
A determinao para inovaes poder ser feita por excluso, com a liderana
rejeitando projetos baseadas em ultrapassadas prticas policiais. Em suma um gestor poltico
deve rejeitar modelos inspirados nas lgicas jurdicas e de segurana nacional para a polcia
ostensiva, como estratgia para promover as propostas inspiradas pelas lgicas modernas.
Esse o fundamental papel da liderana executiva da segurana, emitir uma clara e
contundente ordem: apresente solues novas, eficiente e no tradicionais, para o
problema criminal e todos os quadros possveis nos prximos perodos.
Quando essa elementar regra foi respeitada nos processos de inovao, os
resultados foram positivos, Nova York, Bogot e So Paulo so evidncias emprica disso.
Para o contrrio tambm h evidncias.
Dominique Monjaret (2002) em sua anlise sobre o fracasso dos processos
inovadores implementados na Frana, em vrias fases durante as dcadas de 80/90 e incio de
2000, estabelece trs condies bsicas para o sucesso de inovaes na segurana pblica, que
coincidem com os Strems de Kingdon : a ordem do prncipe, a demanda e a inciativa dos
polciais (grifos e contedo dos colchetes so meus):

O que se formaliza sociologicamente que toda polcia movida, posta em ao praticamente, como
se viu analisando os ofcios policiais, por trs fontes: a ordem do prncipe [fluxo poltico]; as
chamadas, demandas, queixas do pblico [fluxo de problemas]; e a iniciativa dos policiais [fluxo das
solues]. A essas trs fontes empricas correspondem trs princpios de ao, denominados desse
modo a adio de um ator e de suas prioridades, ou lgicas de ao; a autoridade do poder, a demanda
social de polcia, o interesse profissional. O princpio de ao ligado ao poder a prioridade
atribuda a ordem pblica, condio elementar de sua perenidade. O princpio de ao ligado
profisso a luta contra a criminalidade (a caa aos vagabundos), vocao nuns, interesse de
todos (sistema de remuneraes materiais e simblicas). Enfim, o princpio de ao ligado
demanda social a segurana pblica [no vitimizao] e o servio de urgncia: sentimento de

92

segurana, tranqilidade pblica e socorro nas situao de perigo (MONJARET, 2002, pg. 267)

Na sequencia da anlise da fracassada experincia francesa. Monjaret (2002)

evidencia o problema em se adotar respostas estranhas a polcia, que no tem como objetivo a
no vitimizao e principalmente, que ignoram os elementos do modelo mnimo de inovao,
em especial a promoo da dissuaso, direta ou indireta.

Basta enumerar esses princpios de ao distintos para constatar que no h entre eles harmonia
preestabelecida. Em termos de alocaes de recursos, de prioridades operacionais, de critrios de
eficcia, eles so concorrentes. Alocar 14 mil policias nas CRS [Tropa de Choque da Polcia
Nacional], colocar um mesmo nmero a menos na segurana urbana [patrulhamento ostensivo].
Buscar taxas de elucidao recordes serve muito pouco vtima, que teria preferido sem dvida
uma preveno ou uma dissuaso efetivas. Comumente, os guardas da paz preferem ao a
servir de sentinela (garde statique) diante dos edifcios pblicos etc. Esses trs princpios esto
sempre em tenso. Uma poltica policial sempre o produto de um compromisso, mais um menos
estvel, entre os trs princpios de ao. Por hiptese, o compromisso empregado vai depender dos
recursos de que a cada um dispem na instituio ou sobre ela e, concretamente, do poder de que
investido em relao instituio policial. (MONJARET, 2002, pg. 268).

Portanto, a importncia da liderana executiva a adequada ordem do prncipe.

S possvel quando lideranas executivas so conhecedoras das peculiaridades do setor, o que
faz da qualificao da liderana executiva uma questo central das inovaes.
Pode afirmar inclusive que este o fator determinante da liderana dos pases anglosaxes na construo de polticas eficientes de segurana pblica e no desenvolvimento
organizacional e funcional da polcia ostensiva. Fruto da proximidade e relao entre
universidade e polcia existente nesses pases. Relao iniciada ainda nas primeiras dcadas
do sculo XX e que se materializou na formao de Institutos de Criminologia e num sem
nmero de estudos sobre polcia e crime. Em universidade como Oxford e Harvard, e na
importncia que a academia e a polcia lhes confere (Bayle, 2001).
Credibilidade nascida da atuao integrada com a burocracia policial, com
acadmicos estudando a polcia por dentro e a universidade contando com policiais como
professores e pesquisadores. Resultando em contribuies determinantes para a formao das
futuras geraes de policiais, pesquisadores de crime e polcia e de policy makers da
segurana. Tradio que produziu inclusive um presidente americano, Theodor Roosevelt que
foi Comissrio de polcia em Nova York (Bayle,2001 e Sapori, 2007).
As principais contribuio acadmica na qualificao dos gestores e lideranas

93

executivas da segurana pblica so atravs da criminologia e na gesto pblicas das

estruturas polcias.
A literatura criminolgica passou por um grande desenvolvimento nas trs ltimas
dcadas, esse desenvolvimento introduziu, de forma definitiva, variveis microsistmicas do
contexto criminal nos modelos explicativos sobre as motivaes criminais. Principalmente
aqueles baseados na ecologia criminal e na escolha racional. Sob forte influncia dos ditames
da Escola de Chicago e das cincias economicas, teorias como a ecologia social, interao
social e estrutura de incentivos e escolha racional. Transformaram a criminologia ao
introduzirem noes de desordem e desorganizao social aos postulados criminolgicos
desde nos anos 60 (Beato, 2001 e Brodeur, 2002). Atravs de pesquisas empricas realizadas
por criminlogos americanos e ingleses.
Um significativo exemplo de como essa contribuio ocorre pode ser apresentado
atravs da teoria da desorganizao social (Sampson & Groves, 1989). De matriz ecolgica,
ela defende que existe uma relao determinante entre desordem e crime. Tal relao pode ser
detectada pela inferncia na estrutura scio-demogrfica do local e da eficcia coletiva entre
os membros da comunidade local. Logo para essa literatura os sistemas sociais, quanto ao
objeto crime, so as redes comunitrias de familiares, vizinhos e amigos. Os valores que esse
sistema expressa so determinantes para desestimular um jovem membro de envolver-se com
o crime. Esse envolvimento pode ser entendido (no exclusivamente, mas significativamente)
como uma das conseqncias da substituio ou anulao desses valores, manifestos na
quebra da coeso social local.
Essa abordagem possibilita uma vantagem analtica fundamental aos gestores e
lideranas executivas da segurana pblica. Pois permite identificar e aferir a importncia de
variveis locais especficas que influenciam ambientes quanto ao estmulo/desestmulo ao
crime. Possibilitando que o servio de informaes colete dados que permitam ao gestor agir
ao detectar uma dinmica criminal instalada (Manning, 2003). Da compreenso sobre a
composio e dinmica dos problemas criminais e da sua correlao com o ambiente
possvel estabelecer o planejamento e intervenes mais assertivas e eficazes.
Essa a fronteira do conhecimento sobre crime e polticas que visem seu controle,
onde se encontra a moderna bibliografia criminolgica e de polticas de segurana.
De outro lado, o desenvolvimento de modernos modelos de gesto pblica com a
incorporao, pelas burocracias policiais, de princpios e modelos privados de gesto tem

94

auxiliado o avano da gesto da polcia ostensiva. Atravs de programas como gesto

progressiva (adequada a lgica policial) e reengenharias institucionais, fundamentais para um
planejamento mais assertivo (Bratton,1998). Assim como a utilizao de estratgias que
envolvam outras agncias pblicas e sociedade, atuando a partir da lgica de redes
institucionais (Marques,2006).

4.1 A politics da policy de segurana pblica brasileira.

No Brasil a maioria das lideranas executivas ignoram a finalidade das polticas de

segurana pblica (evitar a vitimizao), ou simplismente as confundem com as da justia
criminal (impedir a impunidade e aplicar justia penal). Principalmente quando os gestores
so oriundos do sistema de justia criminal ou das foras armadas e carecem do tipo de
qualificao descrita anteriormente.
O setor jurdico se fixou como o principal receptor da ao estatal na tentativa de
regular as falhas da segurana pblica no Brasil. Juizados especiais, por exemplo, so
apresentados como medidas de segurana pblica. No entanto, ainda que tenham reflexos
sobre a ao das polcias ostensiva seu efeito principal o desafogar do sistema judicirio e
no a melhorara a capacidade dissuasria da polcia ostensiva. Portanto medida inovadora
de justia criminal e no de segurana pblica. No mesmo sentido vo as propostas dos
sindicatos das polcias judicirias. Que reivindicam status jurdico para as carreiras policias
que defendem e apresentam-nas sociedade no como reivindicao corporativista dos
delegados de polcia civil, mas como poltica de segurana pblica salvacionista8.
Nessa perspectiva, a polcia ostensiva est restrita funo de vigiar e age de
maneira exclusivamente reativa. Sem maiores preocupaes com o planejamento do controle
do crime e limitada a funo de vigiar ruas e edificaes. Dado que o controle do crime
misso do poder judicirio.
Se de um lado o paradigma jurdico no fornece condies para o desenvolvimento
de polticas eficazes de controle do crime, em virtude da limitada polcia ostensiva que o
modelo prev. Por outro, a primeira alternativa moderna a se fixar, a polcia comunitria, na
8 PEC 546/05, requer status e vencimentos jurdicos para a carreira de delegado de polcia apresentado pela carreira como a salvao para
a segurana pblica (Folha de SP, 18/11/07).

95

verdade no uma alternativa de poltica de controle do crime, como j descrito. Apesar de

fundamental e necessria, inclusive para a eficcia das polticas de controle do crime, mas no
no lugar das polticas de controle do crime (Brodeur, 2002 e Goldestein, 2002).
Alm da falta de viso estrutural do sistema de segurana pblica nossos gestores da
segurana pouco conhecem sobre crime e sobre as possibilidade de seu controle,
desenvolvidas pela criminologia moderna e pela gesto pblica aplicada a polcia ostensiva.
Mas na politics onde est nosso maior problema. O perodo de sedimentao da
nova configurao do problema criminal coincidiu com nosso processo de redemocratizao,
o que adicionou ao processo um item de dificuldade na construo de um novo paradigma
organizacional e operacional para o subsistema ciclo de polcia. Braga (2006) ao analisar as
inovaes policiais e destacar as crises que motivaram os processos invoadores. Aponta que
os EUA precisaram de dois tipos de perodos crticos que mobilizaram tais inovaes, um de
origem poltica, na dcada de 60, e outro de origem criminal, nas dcadas de 80 e 90.
O quadro brasileiro parece que juntou esses dois tipos de crises num mesmo perodo
nos anos 80. Quando a redemocratizao coincindiu com o estabelecimento dos indicadores
criminais epidmicos nos grandes centros urbanos.
Por definio, regimes autoritrios se valem dos sistemas de controle formal, sejam
polcias, judicirio, receita federal, ou outras instituies, para manter a nova ordem imposta.
No foi diferente no Brasil. O subsistema e principalmente as polcias ostensivas, aqui
Polcias Militares, foram fortemente identificadas com o regime militar, ao serem empregadas
na represso aos atos e manifestaes pblicas contrrias ao regime.
Atravs da temtica da redemocratizao e com o foco sobre a segurana pblica e as
Polcias Militares o perodo marcado pela produo de polticas anti-controle formal. Que
objetivaram controlar a polcia, em vez do crime. Tais polticas detinham forte simpatia de
segmentos da sociedade civil, em especial da classe mdia urbana e acadmica. Em
decorrncia dos traumas originados na instrumentalizao dessas instituies no regime
militar. Era a nossa crise poltica, indicada por Braga.
As polticas anti-controle formal, focadas na reforma da polcia e da epistemologia da
violncia, rivalizavam com as polticas filiadas as perspectivas anteriores, ligadas a lgica de

segurana nacional ou jurdica, com uma polcia ostensiva de tipo vigia-sentinela.

Um ficcional debate se estabeleceu, polarizando a arena a segurana entre polticas
preventivas e repressivas. Sugerindo que lideranas executivas da segurana pblica
96

devessem escolher um dos lados e aplicar polticas exclusivamente filiadas as suas

perspectivas.
As preventiva seriam as de anti-controle formal, com polticas restritas ao controle
social informal, preceitos morais, educao, famlia, comunidade, entre outras. Am da defesa
da polcia comunitria como estatgia de controle do crime. Nessa perspectiva encontram-se
as propostas de formas alternativas de policiamento, como uso somente de armas no-letais.
Polticas de tratamento de usurios de drogas, leis penais alternativas como prestao de
servios pblicos ou multa em vez de encarceramento, programas sociais de incluso como
polticas de segurana, entre outros.
As repressiva seriam as ligadas exclusivamente ao controle formal. Atravs de
programas de policiamento que aumentam a eficincia da polcia em evitar crimes, prender
criminosos e mant-los presos. Nessa perspectiva encontram-se as demandas por mais efetivo
policial, leis penais mais rgidas e penas mais longas, investimentos em equipamentos de
vigilncia, em aumento de efetivos policiais e de presdios.
Me refiro a esse debate como ficcional porque essa diviso no ideolgica e no
cientifica. Como evidenciado pelas inovaes de sucesso, quando polticas de segurana
pblica responsveis e estruturadas a partir da polcia ostensiva, implementam aes
combinadas dessas duas naturezas.
O primeiro efeito negativo desse debate ficcional, foi o comprometimento do
desenvolvimento do pensamento social brasileiro sobre o setor.
A prpria noo de polcia se fixou no imaginrio das pessoas, acadmicos inclusive,
como restrito a atividade de polcia judiciria. Esse equvoco conceitual acabou sedimentando
a percepo de que polcia sinnimo de investigao criminal e portanto, restrita as polticas
de justia criminal. Enquanto a atividade de polcia ostensiva foi estigmatizada como uma
atividade menos importante, rgo de apoio dos militares (Exrcito) e limitada a tarefa
mecnica e pouco qualificada de vigiar as ruas. Confundindo as arenas de segurana pblica e
justia criminal, e at a de defesa nacional.
O segundo efeito foi a ausncia no debate de temas relacionados ao controle do
crime, como a eficincia das polticas e das polcias ostensivas, que em termos objetivos
significa produzir e ampliar a dissuaso de forma vivel e perene. Produzindo questes
verdadeiras para o debate, tais como:
- Como construir estratgias e procedimentos de polcia ostensiva que amplie a
97

dissuaso, dentro dos limites legais?

- Como realizar dissuaso eficaz sem impacto considervel sobre o oramento
pblico, tornando-a proibitiva? Como um simples aumento de efetivo, que causa inclusive
complexas conseqncias previdencirias.
Tais questes simplesmente esto fora ou na periferia do debate sobre segurana
pblica. Ainda hoje as Polcias Militares sofrem reflexos dessa rotulao ideolgica ao regime
militar. Que no se expressam mais na propositura de novas emendas a Constituio para sua
eliminao, mas na negao do efeito positivo e dos avanos na gesto e no controle do crime
promovidos por elas.
O caso de So Paulo revelador. Muito escrito sobre os casos de reduo de
homicdios de Nova York e Bogot, polticos de variadas concepes ideolgicas e partidos
visitam essas cidades para conhec-los. Mas quase nada citado ou observado nos esforos
empregados pela Polcia Militar paulista na reduo de homicdios.
So Paulo j se constituiu com um dos maiores cases de reduo de homicdios do
Ocidente. Maior inclusive que as duas cidades citadas, primeiro porque foi mais expressivo
(78 %) e em menos tempo (8 anos) e depois porque seus efeitos ocorreram sobre todo o
estado de So Paulo e no em apenas uma cidade. Ainda que a PMESP no seja a nica
responsvel por esse desempenho, suas inovaes foram fundamentais para essa queda, assim
como foram as das policiais de Nova York e Bogot para suas cidades.
O fato de haver pouca ateno da universidade e da mdia sobre esse avanos, aliado
ao desinteresse das lideranas executivas da segurana (governadores e secretrios) colocam
em risco os avanos j conquistados. Inovaes institucionais so custosas e exigem
renovao procedimental e geracional constante (o crime sempre dinmico e aprende com
os obstculos).
Por se tratarem de uma renovao paradigmtica, vivem sob fogo serrado dos
setores resistentes dentro das policias ostensivas. Partes da burocracia policial, ligadas as
lgicas tradicionais de polcia ostensiva que vem tais inovaes como ameaas as suas
zonas de conforto e influncia.
Aqueles segmentos do pensamento social brasileiro que se limitam a promover
denncias e advogar por reformas policiais como poltica de segurana e que ignoram as
eficazes inovaes produzidas pelas burocracias policiais inovadoras. Acabam por fortalecer
as burocracias adeptas das lgicas tradicionais de polcia ostensiva to comabtida por eles.
98

Que apregoam uma polcia ostensiva inerte e vigilante e que se valem da inrcia da elite
policial, da poltica e da academia para manter tudo como sempre foi e ser.
Evidncia desse quadro so as polticas pblicas de segurana estruturada pelo
Governo Federal como resposta as contnuas crises da segurana. Como esse verdadeiro
debate no realizado, o governo federal, nas quatro ltimas gestes, mesmo contando com
lideranas bem intensionadas. Quando precisou apresentar solues factveis para crises
instaladas, recorreu a polticas ligadas as antigas lgicas tradicionais.
Os dois recursos que predominaram desde o primeiro governo FHC so claros
exemplo desse antagonismo: o acionamento de unidades especiais como os Pra-quedistas do
Exrcito e os Fuzileiros Navais da Marinha das Foras Armadas e a formao da Fora
Nacional, um aglomerado (inconstitucional) de unidade de Choque das Polcias Militares
estaduais.
Ambas so tpicas opes da lgica tradicional de polcia ostensiva de segurana
nacional, onde aes pontuais e circunstanciais de unidades especiais de polcia ostensiva
fazem as vezes de unidades de policiamento ostensivo ordinrio.
Esse tipo de medida muito sintomtico do nosso contexto de constantes crises de
segurana pblica e pobres reflexoes e opes de alternativas.
Medidas como essas perpetuam a manuteno de um status quo onde as lidernas
executivas e as elites policais incompetentes podem continuar negligenciando o policiamento
ostesnivo ordinrio. Mantendo policiais de patrulha como vigias e sentinelas despreparados,
para nas crises, serem socorridos por pequenos grupos de unidades de policiamento ostensivo
especiais. Que receberam a ateno, o investimento e o treinamento negligenciado as
unidades territoriais de policiamento ostensivo ordinrio.
O uso de unidades especiais como estratgia de conteno de graves distrbios
crnicos de natureza criminal ou social, ou mesmo em locais com rpidos crescimento de
indicadores criminais epidmicos onde o policiamento ostensivo no foi negligenciado, uma
estratgia vlida e distinta do que trato aqui. Neste caso as unidades especiais seriam
utilizadas dentro da sua destinao original. Apoiar unidades do policiamento ostensivo que
foram atingidas por manifestaes do problema criminal contemporneo maiores do que
regularmente se apresentam. Portanto, uma estratgia de conteno e gerenciamento de
crise, no uma poltica pblica de segurana, como o emprego da Fora Nacional e das Foras
Armadas tem sido empregados em crises programas e esperadas.
99

Essa estratgia de utilizar unidades especiais em substituio a um policiamento

ostensivo territorial falido uma estratgia que consegue com que todos envolvidos percam.
O policiamento ostensivo ordinrio, porque relegado ao menosprezo completo. As unidades
especiais que deixam de atuar nas suas funes primordiais as quais foram adestradas e
equipadas. A populao que nunca ver seus problemas criminais tratados e controlados,
vivendo de ciclos rotineiros de crises, seguidos de remediaes inteis de ocupaes e
desocupaes territoriais por unidades especiais.
Em ltima medida at as prprios lideranas executivas que utilizam essa estratgia
de poltica perdem. Ao manterem em suspenso um problema criminal sem resoluo e sob a
constante ameaa de uma nova crise abalar seus planos polticos, caso a sociedade amplie o
debate ou se canse da incompetente estratgia predominante. Sem dvida nenhuma o nico a
ganhar so os criminosos que se adequam facilmente a tais medidas paliativas e vo
estruturando seu negcio criminal. Considerando as sazonais e curtas obstrues aos seus
mercados criminais, talvez at incluindo-o como itens de custo esperado, incidindo na
necessidade de ampliao dos benefcios para manter sua margem de lucro criminal.
A sada desse labirinto de superficialidade s possvel com qualificados e lcidas
lideranas executivas da segurana. Que assumam a responsabilidade do problema e com
inteligncia e habilidade fomentem inovaes eficzes, motive e pressione as elites policiais a
manterem-se na fronteira do conhecimento sobre o controle do crime.
Em suma, esse quadro de problemas resultado da permanncia das interpretaes
equivocadas e do superficial conhecimento que temos hoje sobre as dinmicas polticas e
institucionais relacionadas ao processo de construo e sedimentao das polticas de controle
do crime. Que Beato resumiu precisamente da seguinte forma:

As implicaes dessa situao (a ignorncia sobre a segurana pblica) para o desenho e avaliao
de polticas de segurana so bvias. Polticas na rea da criminalidade e justia so efetuadas em
vo cego, sem instrumentos e com orientao puramente impressionista. Como conseqncia temos
uma situao de incremento acentuado das taxas de criminalidade, do aumento do medo e da
percepo de risco das populaes nos grandes centros urbanos. O ceticismo e descrena diante da
aparente impossibilidade de se obter resultados est naturalizando os fenmenos da criminalidade
e violncia, como se estivssemos inevitavelmente destinados a conviver com o medo e a insegurana.
Podemos dizer, sem dvida alguma, que dentre as diversas causas de crime destaca-se a nossa
ignorncia sobre a matria. (Beato, 2005, pg. 5)

Entendo que a maneira mais adequada dessa mudana ocorrer trazendo luz aos
processos e dinmicas intra-burocrticas que produziram bons resultados. Atravs de
100

produo acadmica especfica que informe e forme os futuros policy decion da segurana
pblica. Essa dissertao pretende oferecer uma pequena contribuio nesse sentido.

Concluso
Sobre a magnitude do problema criminal contemporno no Brasil j foi dito e escrito
quase tudo que seria possvel faz-lo. Reportagens com dramas pessoas e coletivos, teses,
livros, seminrios e muitas... muitas anlisese critcas j foram traadas. Contra governos,
contra o capitalismo selvagem, contra a sociedade de consumo, contra a juventude alienada e
principalmente contra as repressivas, racistas, discrimitrias e totalitrias polcias brasileiras,
principalmente quanto as Polcias Militares. Apontados todos eles, em conjunto ou
separadamente como os responsveis pelo quadro catastrfico de insegurana que vivemos.
Sobre as solues h muitas opes tambm. Cultura da paz, maior salrio para os
polciais, teatro em favela, policiamento comunitrio, mais equipamentos, transformao de
carreiras polciais em jurdicas, Exrcito nas ruas, mais viaturas, dentre tantas outras.
No entanto, difcil encontrar conexo entre problemas teorizados e solues
formuladas. Mais dificil ainda encontrar avaliaes pragmticas sobre resultados. Nada

101

complexo, questes simples como houve queda da crime? Menos pessoas morreram no
perodo com esse programa? J seria o suficiente.
Solues so criadas a partir de impressionismo, como bem descreveu Beato. Por
pessoas em posies chaves na gesto pblica ou prximas a elas, muitos policiais inclusive.
E quando o prxima crise estourar, so sacadas das gavetas para solucionar de vez o problema
criminal.
Nos bancos escolares da FFLCH ouvi certa vez uma frase feita sobre polticas
pblicas, que sintetiza bem a pobreza de propostas na arena da segurana pblica brasileira.
Era mais ou menos assim: Uma proposta de poltica que tenha formulao terica, sem
evidncia emprica, no proposta de poltica e sim postulado de boas (ou ms) intenes. Ao
contrrio, uma proposta baseada em observaes empricas, sem qualquer formulao terica
tambm no proposta da poltica, mas efeito mecnico da inrcia, logo se esvair.
J hora desse medonho modelo de polticas de crises terminar.
As experincias inovadoras provaram e comprovaram que quando aplicada simples
dinmica pragmticas na polcia ostensiva, baseadas no problema soluo estruturada
avaliao dos resultados, resultados positivos se fizeram presentes. Estruturados a partir da
boa teorica acadmica inspirada e auxiliando a experincia empirica policial.
No entanto, a arena conturbada. At chegar a efetivao desses processo a que se
burlar, percepes estruturalistas sobre o crime que tiram importncia da polcia ostensiva e
atrapalham o real foco dos problemas. Resistncias e boicotes internos, daqueles que esto
confortavelmente acomodados com o estado anomia das foras policais ou ganhos
diretamente com o crime, atravs da corrupo livremente exercida.
Como descrevi, essa aliana de oportunidade s superada com a efetiva ao da
liderana executiva, promovendo e protegendo segmentos policiais comprometidos com a
construo de polticas pragmticas e eficzes. A resposta construda de dentro pra fora, mas
o nascimento e a viabilidade ocorre de fora para dentro da polcia ostensiva.
Conhecimento aprofundado do problema, clareza e preciso nos referencias terico e
pragmatismo operacional de uma burocracia comprometida, aliada a uma qualificada e
consciente liderana executiva, constroem eficientes polticas de segurana pblica.
O modelo mnimo de inovao produto da conjuno da maioria desses fatores.
Mas a arena das polticas pblicas de segurana no deve ficar a espera da reunio natural

102

desses fatores, deve construir mecanismos que facilitem a sedimentao de processo

evolutivo. Atravs de um espao referencial onde se possa buscar referencias, produzir o
debate profcuo e influenciar na formao de novas lideranas e gestores da segurana
pblica. Onde os conhecimentos policiais empricos, as teorias criminolgicas e os postulados
sobre gesto pblica eficiente possam se comunicar e formar o arcabouo cientfico das
polticas de segurana pblica.
Mas essa mais uma esperana que uma proposta. Pois o que temo de fato uma
lista sobre o que no fazer, baseada nos erros das polticas do passado e uma ainda pequena
lista sobre o possvel fazer. Como proposta de boas experincias inovadoras que com
inteligncia e vontade superaram graves manifestaes do problema criminal contemporneo.
Essa dissertao teve o propstio de contribuir com a arena da segurana pblica, atravs da
anlise de algumas itens dessa, ainda pequena mas profcua, lista de solues viveis e
possveis.

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