Carvalhinho - Direito ADM 2013

OS DOS SANTOS CARVALHO FILHO
MANUAL DE DIREITO
ADMI NI STRATI VO
REVI STA, AMPL I ADA E ATUAL I ZADA ATE 31- 12- 2013

27
a
EDIO

V I I V |
JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO
MANUAL DE DIREITO
ADMINISTRATIVO
27
a
Edio
Revista, ampliada e atualizada at 31.12.2013
SO PAULO
EDITORA ATLAS S.A. - 2014
2011 by Edi tora At l as S. A.
As 24 edi es anteri ores dest a obr a f or am publ i cadas pel a L umen
J ri s; 25. ed. 2012 ( 3 i mpr esses) ; 26. ed. 2013; 27. ed. 2014
Capa: Leonar do Her mano
Compos i o: Li no- J ato Edi t or ao Grf i ca
Dados Internaci onai s de Catal ogao na Publ i cao (CIP)
(Cmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)
Car val ho Fi l ho, J os dos Sant os
Manual de di rei to admi ni st r at i vo / J os dos Sant os Car val ho Fi l ho. -
27. ed. rev., ampl . e at ual , at 31- 12- 2013. - So Paul o : At l as, 2014.

Bi bl i ogr af i a.
I SBN 978- 85- 224- 8741- 7
I SBN 978- 85- 224- 8742- 4 (PDF)
1. Di rei to admi ni st r at i vo 2. Di rei to admi ni st rat i vo - Brasi l . I. T tul o.
12- 00839
CDU- 35
ndi ce para catl ogo si stemti co:
1. Di rei to admi ni st rat i vo 35
T ODOS OS DI REI TOS RESERVADOS - pr oi bi da a r epr oduo total
ou par ci al , de qual quer f or ma ou por qual quer mei o. A vi ol ao dos
di rei tos de aut or (Lei n
a
9. 610/98) cri me estabel eci do pel o ar t i go 184
do Cdi go Penal .
Depsi t o l egal na Bi bl i oteca Naci onal conf or me Lei n
! !
10. 994,
de 14 de dez embr o de 2004.
I mpr esso no Brasi l /Pri nfed in Brazil
Edi tora At l as S. A.
Rua Consel hei r o Nbi as, 1384
Ca mpos El si os
01203 904 So Paul o SP
011 3357 9144
at l as. com. br
A Shirlei, com amor, pelo carinho e
incentivo que sempre recebi.
A Maur ci o e Adri ana, meus filhos.
A meus pais, que plantaram a semente.
Jus gentium est quod naturalis ratio inter
omnes homines constituit.
(O di rei t o das gent es o que a razo na-
t ural const i t ui ent r e t odos os homens. )
Como a vida o maior benefcio do univer-
so e no h mendigo que no prefira a mi-
sria morte, segue-se que a transmisso
da vida, longe de ser uma ocasio de galan-
teio, a hora suprema da missa espiritual.
MACHADO DE ASSIS
SUMRIO
Nota do autor, li
Nota 27~ edio, liii
Abreviaturas e siglas, lv
1 Di rei t o Ad mi n i s t r a t i v o e Admi ni s t r a o Pbl i ca, 1
I I nt r oduo, 1
1 O Est ado, 1
2 Poder es e Funes, 2
3 Funo Admi ni st rat i va, 4
4 Federao, 5
4. 1 Caract er st i cas, 6
4.2 Aut onomi a: Capaci dade de Aut oadmi ni st r ao, 6
5 Di rei t o Admi ni st r at i vo, 7
5.1 Breve I nt r oduo, 7
5.2 Concei t o, 8
5.3 Rel aes com Out r os Ramos Jur di cos, 9
II Admi ni st r ao Pblica: Sent i dos, 11
1 Sent i do Obj et i vo, 11
2 Sent i do Subjetivo, 11
xii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
III r gos Pbl i cos, 12
1 I nt r oduo, 12
2 A Relao r go/ Pessoa, 13
2. 1 Caract er st i ca Bsica, 13
2. 2 Cri ao e Ext i no, 13
3 Teorias de Caract eri zao do rgo, 15
4 Concei t o, 15
5 Capaci dade Processual , 15
6 Classificao, 17
6.1 Qua nt o pessoa federativa, 17
6.2 Qua nt o si t uao est r ut ur al , 17
6.3 Qua nt o composi o, 17
IV Agent es Pbl i cos, 18
V Pri nc pi os Admi ni st r at i vos, 18
1 Pri nc pi os Expr essos, 19
1.1 Pri nc pi o da Legalidade, 19
1.2 Pri nc pi o da Impessoal i dade, 20
1.3 Princpio da Moral i dade, 21
1.4 Princpio da Publ i ci dade, 26
1.5 Pri nc pi o da Eficincia, 30
2 Pri nc pi os Reconheci dos, 33
2.1 Pri nc pi o da Supr emaci a do Int eresse Pbl i co, 34
2. 2 Pri nc pi o da Aut ot ut el a, 35
2. 3 Pri nc pi o da Indi sponi bi l i dade, 36
2. 4 Pri nc pi o da Cont i nui dade dos Servios Pbl i cos, 36
2. 5 Pri nc pi o da Segurana Jur di ca (Prot eo Confi ana), 37
2.6 Pri nc pi o da Precauo, 40
3 O Pri nc pi o da Razoabi l i dade, 41
4 O Pri nc pi o da Proporci onal i dade, 43
VI Smul as, 44
Smul as Vi ncul ant es, 44
2 Poderes e Deveres dos Admi ni st radores Pbl i cos, 45
I I nt r oduo, 45
II Uso e Abus o de Poder, 46
1 Uso do Poder, 46
2 Poder-Dever de Agir, 46
3 Abus o do Poder, 48
3.1 Sent i do, 48
3.2 For mas de Abuso: Excesso e Desvi o de Poder, 48
3.3 Efeitos, 49
3.4 Abus o de Poder e Ilegalidade, 50
Sumr i o x i i i
III Poderes Admi ni st r at i vos, 51
1 Concei t o, 51
2 Modal i dades, 51
2.1 Poder Di scri ci onri o, 51
SENTI DO, 51
LIMITAES AO PODER DI SCRI CI ONRI O, 52
DI SCRI CI ONARI EDADE E ARBITRARIEDADE, 53
ATIVIDADES VINCULADAS, 53
CONTROLE JUDICIAL, 53
DI SCRI CI ONARI EDADE E CONCEI TOS JUR DI COS I NDETERMI -
NADOS, 55
2.2 Poder Regul ament ar, 57
SENTI DO, 57
NATUREZA DO PODER REGULAMENTAR, 57
FORMALIZAO, 58
REGULAMENTAO TCNICA, 59
LEI E PODER REGULAMENTAR, 60
CONTROLE DOS ATOS DE REGULAMENTAO, 61
LEI PENDENTE DE REGULAMENTO, 62
REGULAMENTOS AUTNOMOS, 63
2.3 Poder de Polcia, 65
IV Deveres dos Admi ni st r ador es Pbl i cos, 65
1 Dever de Probi dade, 65
2 Dever de Prest ar Cont as, 67
3 Dever de Eficincia, 68
V Hi er ar qui a e Disciplina, 69
1 Hi erarqui a, 69
1.1 Efeitos, 69
1.2 Subor di nao e Vinculao, 70
1.3 Hi er ar qui a e Funes Est at ai s, 71
2 Di sci pl i na Funci onal , 72
2. 1 Sent i do, 72
2. 2 Di r ei t o Penal e Di rei t o Puni t i vo Funci onal , 72
ILICITUDE PENAL E ADMI NI STRATI VO- FUNCI ONAL, 72
A APLICAO DAS SANES, 73
2.3 Pr ocedi ment o de Apur ao, 74
3 Poder de Pol ci a, 75
I I nt r oduo, 75
II Sent i do Ampl o e Est ri t o, 76
xiv Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
III Concei t o, 77
IV Poder de Polcia no Di rei t o Positivo, 77
V Compet nci a, 78
VI Poder de Polcia Ori gi nri o e Del egado, 80
VII Polcia Admi ni st r at i va e Polcia Judiciria, 82
VIII Fundament os , 83
IX Fi nal i dade, 84
X mbi t o de Inci dnci a, 84
XI At uao da Admi ni st r ao, 85
1 At os Nor mat i vos e Concr et os, 85
2 Det er mi naes e Cons ent i ment os Est at ai s, 85
3 At os de Fiscalizao, 86
XII Li mi t es, 87
XIII Caract er st i cas, 87
1 Di scri ci onari edade e Vinculao, 87
2 Aut oexecut or i edade, 88
3 Coerci bi l i dade, 91
XIV Legi t i mi dade da Polcia Admi ni st rat i va, 91
1 Requi si t os Gerai s de Validade, 91
2 Pri nc pi o da Proporci onal i dade, 92
XV Sanes de Polcia, 93
XVI Smul as, 96
4 At o Admi ni st rat i vo, 97
I I nt r oduo, 97
1 Fat os Admi ni st r at i vos, 97
2 At os da Admi ni st r ao, 98
3 At os Jur di cos e At os Admi ni st rat i vos, 99
II Concei t o, 100
1 Sujeitos da Mani fest ao de Vont ade, 101
2 Regi me Jur di co de Di rei t o Pblico, 102
3 Silncio Admi ni st r at i vo, 103
III El ement os, 106
1 Compet nci a, 106
1.1 Sent i do, 106
1.2 Font e, 107
1.3 Caract er st i cas, 108
1.4 Cri t ri os Defi ni dores da Compet nci a, 108
1.5 Del egao e Avocao, 109
2 Obj et o, 110
2. 1 Sent i do, 110
Sum r i o XV
2. 2 Requi si t os de Validade, 110
2. 3 Di scri ci onari edade e Vinculao, 111
3 Forma, 111
3.1 Sent i do, 111
3.2 Requi si t o de Validade, 112
3.3 Pri nc pi o da Sol eni dade, 112
4 Mot i vo, 113
4.1 Sent i do, 113
4.2 Di scri ci onari edade e Vinculao, 114
4. 3 Mot i vo e Mot i vao, 114
4. 4 Teoria dos Mot i vos Det er mi nant es, 118
4.5 Congr unci a ent r e o Mot i vo e o Resul t ado do At o, 119
5 Fi nal i dade, 120
5.1 Sent i do, 120
5.2 Fi nal i dade e Obj et o, 121
IV Caract er st i cas, 121
1 I mper at i vi dade, 122
2 Pr esuno de Legi t i mi dade, 122
3 Aut oexecut or i edade, 123
V Mr i t o Admi ni st r at i vo, 125
1 Sent i do, 125
2 Vi ncul ao e Di scri ci onari edade, 125
3 Cont r ol e do Mri t o, 126
VI For mao e Efeitos, 127
1 Perfeio, 127
2 Eficcia, 128
3 Exequi bi l i dade, 128
4 Validade, 129
VII Classificao, 130
1 Cri t ri o dos Dest i nat r i os: At os Gerai s e Indi vi duai s, 130
2 Cri t ri o das Prerrogat i vas: At os de I mpr i o e de Gest o, 130
3 Cri t ri o da Li berdade de Ao: At os Vi ncul ados e Di scri ci onri os, 131
4 Cri t ri o da I nt er veno da Vont ade Admi ni st r at i va: At os Si mpl es, Compos -
t os e Compl exos, 131
5 Cri t ri o dos Efeitos: At os Const i t ut i vos, Decl arat ri os e Enunci at i vos, 133
6 Cri t ri o da Ret rat abi l i dade: At os Revogveis e Irrevogvei s, 133
7 Cri t ri o da Execut or i edade: At os Aut oexecut r i os e N o Aut oexecut r i os,
134
VIII Espci es, 134
1 Espci es Qua nt o For ma de Ext eri ori zao, 135
1.1 Decr et os e Regul ament os, 135
xvi Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
1.2 Resol ues, Del i beraes e Regi ment os, 137
1.3 I nst r ues, Ci rcul ares, Port ari as, Or dens de Servio, Pr ovi ment os e
Avisos, 138
1.4 Al vars, 138
1.5 Ofcios, 138
1.6 Pareceres, 139
1.7 Cer t i des, At est ados e Decl araes, 141
1.8 Despachos, 142
2 Espci es Qua nt o ao Cont edo, 142
2. 1 Licena, 142
2. 2 Per mi sso, 144
2.3 Aut ori zao, 146
2. 4 Admi sso, 148
2. 5 Aprovao, Homol ogao e Visto, 148
2. 6 At os Sanci onat ri os, 149
2. 7 At os Funci onai s, 151
IX Pr ocedi ment o Admi ni st r at i vo, 152
X Ext i no dos At os Admi ni st r at i vos, 153
1 Ext i no Nat ur al , 153
2 Ext i no Subjetiva, 153
3 Ext i no Objetiva, 153
4 Caduci dade, 154
5 Desf azi ment o Volitivo, 154
XI Inval i dao (ou Anul ao) , 155
1 Teoria das Nul i dades, 155
1.1 I nt r oduo, 155
1.2 As Nul i dades no Di rei t o Privado, 155
1.3 A Cont r ovr si a Dout ri nri a, 156
1.4 A Termi nol ogi a Adot ada, 156
2 Concei t o e Pr essupost o, 157
3 Que m Pode Invalidar, 158
4 Dever de Invalidar, 159
5 Aut ot ut el a e Cont r adi t r i o, 161
6 Efeitos, 163
7 Conval i dao, 165
XII Revogao, 167
1 Concei t o, 167
2 Pr essupost o, 168
3 Fundament o, 169
4 Or i gem, 169
5 Efeitos, 169
Sumr i o x v i i
6 Inocorrnci a, 170
7 Revogao da Revogao, 171
XIII Smul as, 172
5 Cont rat os Admi ni s t rat i vos , 173
I I nt r oduo, 173
II Cont r at os da Admi ni st r ao, 173
1 Cont r at os Pri vados da Admi ni st r ao, 174
2 Cont r at os Admi ni st r at i vos, 174
III Concei t o, 175
IV Di sci pl i na Nor mat i va, 175
1 Di sci pl i na Const i t uci onal , 175
2 Di sci pl i na Legal, 176
V Sujeitos do Cont r at o, 177
1 Cenr i o Geral, 177
2 Nor mas Especficas: Mi cr oempr esas e Empr esas de Pequeno Port e, 178
VI Caract er st i cas, 180
1 A Rel ao Cont r at ual , 180
2 A Posi o Pr eponder ant e da Admi ni st r ao, 180
3 O Sujeito Admi ni st r at i vo e o Obj et o, 181
VII Espci es, 182
1 Cont r at os de Obr as, 182
1.1 Sent i do, 182
1.2 Condi es Especficas de Cont r at ao, 182
1.3 Regi mes de Execuo, 183
2 Cont r at os de Servios, 184
2. 1 Servi os de Publ i ci dade, 186
3 Cont r at os de For neci ment o (ou Compr as ) , 187
4 Cont r at os de Concesso e de Permi sso, 188
5 Al i enaes e Locaes, 190
6 Out r as Espci es, 192
VIII Cl usul as de Privilgio, 193
1 Sent i do, 193
2 Al t er ao Uni l at eral , 194
3 Resci so Uni l at eral , 196
3.1 Mot i vos, 196
3.2 Efeitos, 197
3.3 A Exceo de Cont r at o No Cumpr i do, 197
4 Sanes Ext r acont r at uai s, 199
IX Equao Econmi co-Fi nancei ra, 199
1 Sent i do, 199
xviii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
2 Efeitos, 200
3 Reaj ust e e Reviso, 200
X Formal i zao, 202
1 I ns t r ument o, 202
2 Sol eni dades, 202
3 Cl usul as Essenci ai s, 203
4 Garant i as, 203
XI Dur ao do Cont r at o, 204
XII Prorrogao do Cont r at o, 206
XIII Renovao do Cont r at o, 207
XIV Inexecuo do Cont r at o, 207
1 I nt r oduo, 207
2 Inexecuo Cul posa, 208
3 Inexecuo Sem Cul pa, 212
3.1 Teoria da Imprevi so, 213
3.2 O Fat o do Pr nci pe, 213
3.3 Caso For t ui t o e Fora Maior, 214
XV Ext i no do Cont r at o, 215
1 Cumpr i me nt o do Obj et o, 215
2 Tr mi no do Prazo, 215
3 I mpossi bi l i dade Mat eri al ou Jurdica, 216
4 Inval i dao, 216
5 Resci so, 218
5.1 Resci so Ami gvel , 218
5.2 Resci so Judicial, 218
5.3 Resci so Admi ni st rat i va, 219
5.4 Resci so por Ar bi t r agem, 220
XVI Sanes Admi ni st r at i vas, 221
XVII Cr i mes e Penas, 224
XVIII Convni os Admi ni st r at i vos, 225
XIX Consr ci os Pbl i cos, 228
6 Li ci tao, 2 3 7
I I nt r oduo, 237
II Concei t o, 238
III Nat ur eza Jur di ca, 238
IV Di sci pl i na Nor mat i va, 239
1 Di sci pl i na Const i t uci onal , 239
2 Di sci pl i na Legal, 240
V Dest i nat r i os, 241
VI Fundament os , 243
Sumr i o xix
1 Mor al i dade Admi ni st rat i va, 243
2 Igual dade de Opor t uni dades, 244
VII Obj et o, 244
VIII Pri nc pi os, 245
1 Pri nc pi os Bsicos, 245
1.1 Pri nc pi o da Legalidade, 245
1.2 Pri nc pi os da Moral i dade e da I mpessoal i dade, 246
1.3 Pri nc pi o da Igual dade, 246
1.4 Pri nc pi o da Publ i ci dade, 247
1.5 Pri nc pi o da Probi dade Admi ni st rat i va, 247
1.6 Pri nc pi o da Vinculao ao I ns t r ument o Convocat r i o, 248
1.7 Pri nc pi o do Jul gament o Objetivo, 248
2 Pri nc pi os Correl at os, 249
IX Di spensa de Licitao, 252
1 I nt r oduo, 252
2 Cri t ri o de Valor, 254
3 Si t uaes Excepci onai s, 254
4 Gner os Perecveis e Obr as de Ar t e, 256
5 Desi nt er esse na Cont r at ao, 257
6 Ent i dades Sem Fins Lucrativos, 257
7 Di spar i dade de Pr opost as, 259
8 I nt er veno no Dom ni o Econmi co, 260
9 Compl ement ao do Obj et o, 260
10 Pessoas Admi ni st r at i vas, 261
11 Locao e Compr a de Imvel, 263
12 Negci os Int ernaci onai s, 263
13 Pesqui sa Cientfica e Tecnolgica, 264
14 Energi a Eltrica, 265
15 Transfernci a de Tecnologia, 266
16 Consr ci os Pbl i cos e Convni os de Cooperao, 267
17 Navi os, Embar caes, Aeronaves e Tropas, 267
18 Peas no Per odo de Garant i a Tcnica, 268
19 Mat eri ai s de Uso Militar, 269
20 Cat ador es de Mat eri ai s Reciclveis, 270
21 Agri cul t ura Familiar e Reforma Agrri a, 271
22 Pr odut os Est rat gi cos para o SUS, 271
23 Pr ogr ama de Ci st er nas e Acesso gua, 272
X Inexi gi bi l i dade de Licitao, 272
1 For necedor Exclusivo, 273
2 At i vi dades Art st i cas, 274
3 Servios Tcni cos Especi al i zados, 275
xx Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
XI Modal i dades, 276
1 Concorrnci a, 277
1.1 Sent i do, 277
1.2 Ti pos, 277
2 Tomada de Preos, 278
2.1 Sent i do, 278
2. 2 Regi st ros Cadast rai s, 279
3 Convi t e, 280
4 Concur so, 282
5 Leilo, 283
XII Pr ocedi ment o, 283
1 Formal i zao, 283
2 Edi t al , 284
3 Habi l i t ao, 287
4 Pr ocedi ment o Seletivo, 292
4.1 Nor mas Gerai s, 292
4.2 J ul gament o da Habi l i t ao, 293
4. 3 J ul gament o das Pr opost as, 293
4. 4 Fat ores e Cri t ri os de Jul gament o, 294
4. 5 Ti pos de Licitao, 294
4.6 Classificao, 295
5 Resul t ados e Efeitos, 296
6 Homol ogao e Adjudicao, 298
7 Regi me Di ferenci ado de Cont r at aes Pbl i cas (RDC), 300
XIII Anul ao, 301
XIV Revogao, 303
XV Recur sos Admi ni st r at i vos, 304
XVI Infraes Admi ni st r at i vas, Cr i mes e Penas, 305
XVII O Prego: Nova Modal i dade, 308
1 I nt r oduo, 308
2 mbi t o de Incidncia, 308
3 Compl ement ar i dade da Disciplina, 309
4 Facul t at i vi dade na Adoo, 310
5 Caract er st i ca Bsica e Modal i dades, 311
6 Obj et o da Cont r at ao, 312
7 Fase Int erna, 313
8 Fase Ext erna, 314
9 Convocao, 314
Sumr i o xxi
10 Sesso, 316
11 J ul gament o das Pr opost as, 317
12 Anl i se da Habi l i t ao, 318
13 Classificao Final e Recursos, 319
14 Adj udi cao e Homol ogao, 320
15 Vedaes, 320
16 Sanes, 320
17 Desf azi ment o, 321
18 Formal i zao e Cont r ol e, 321
XVIII Mi cr oempr esas e Empr esas de Pequeno Port e, 322
XIX Servi os de publ i ci dade, 325
7 Ser vi os Pbl i c os , 3 2 7
I I nt r oduo, 327
II Concei t o, 328
III Caract er st i cas, 329
1 Sujeito Est at al , 329
2 I nt er esse Col et i vo, 330
3 Regi me de Di rei t o Pbl i co, 330
IV Classificao, 331
1 Servios Del egvei s e Indelegveis, 331
2 Servios Admi ni st r at i vos e de Ut i l i dade Pblica, 332
3 Servi os Col et i vos e Si ngul ares, 332
4 Servi os Sociais e Econmi cos, 333
V Ti t ul ari dade, 334
1 Compet nci a, 334
2 Regul ament ao, 337
3 Cont r ol e, 338
VI Pri nc pi os, 338
1 Pri nc pi o da General i dade, 339
2 Pri nc pi o da Cont i nui dade, 339
3 Pri nc pi o da Eficincia, 344
4 Pri nc pi o da Modi ci dade, 344
VII Remuner ao, 344
VIII Usur i os, 348
1 Di rei t os, 349
2 Deveres, 350
IX Execuo do Servio, 351
1 Execuo Di ret a, 351
2 Execuo Indi ret a, 352
2.1 Noo, 352
xxii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
2.2 Descent ral i zao, 352
2. 2. 1 Del egao Legal, 354
2. 2. 2 Del egao Negociai: Part i cul ares em Col aborao, 354
3 Novas For mas de Prest ao dos Servios Pbl i cos, 355
3.1 Desest at i zao e Privatizao, 355
3.2 Gest o Associ ada, 359
3.3 Regi mes de Parceria, 361
3.3.1 Regi me de Convni os Admi ni st r at i vos, 362
3.3.2 Regi me dos Cont r at os de Gest o (as Or gani zaes Sociais), 362
3. 3. 3 Gest o por Col aborao (Organi zaes da Soci edade Civil de In-
t er esse Pbl i co), 366
X Smul as, 369
8 Conc e s s o e Permi s s o de Servi os Pbl i cos, 371
I I nt r oduo, 371
II Font es Nor mat i vas, 373
1 Font e Const i t uci onal , 373
2 Font e Infraconst i t uci onal , 373
III Concesso de Servios Pbl i cos (Concesso Comum) , 374
1 Modal i dades, 374
2 Concesso de Servio Pbl i co Si mpl es, 374
2.1 Concei t o, 374
2. 2 Obj et o, 375
3 Concesso de Servio Pbl i co Precedi da da Execuo de Obr a Pbl i ca, 376
3.1 Nomencl at ur a, 376
3.2 Concei t o, 377
3.3 Obj et o, 377
4 Nat ur eza Jur di ca, 378
4.1 O Car t er Cont r at ual , 378
4. 2 Concesso e Permi sso, 380
5 A Relao Cont r at ual , 381
6 A Supr emaci a do Concedent e, 381
7 A Nat ur eza do Concessi onr i o e do Concedent e, 382
8 Concesso a Empr esas Est at ai s, 382
9 Exi gnci a de Licitao, 384
9.1 O Cart er de Obri gat ori edade, 384
9.2 Modal i dade Licitatria, 385
9.3 O Edital, 385
9. 4 Cri t ri os de Jul gament o, 386
9.5 Fat ores de Desclassificao, 387
9.6 Part i ci pao de Empr esas Est at ai s, 387
Sumr i o x x i i i
10 Mut abi l i dade, 388
11 Poltica Tarifria, 389
12 Anl i se do Pact o de Concesso, 394
12. 1 Aut ori zao Legal, 394
12. 2 Cl usul as Essenci ai s, 395
12.3 A Responsabi l i dade do Concessi onr i o, 397
12. 4 Transfernci a de Encargos, 399
12. 5 Al t er ao do Concessi onr i o, 399
12. 6 Cesso de Crdi t os Operaci onai s, 400
13 Encar gos do Concedent e, 401
13. 1 Fiscalizao, 401
13. 2 I nt er veno na Propri edade Privada, 402
13. 3 Out r os Encargos Per t i nent es, 403
14 Encar gos do Concessi onri o, 403
14. 1 O Servio Adequado, 403
14. 2 Transparnci a na Execuo, 404
14. 3 As Cont r at aes do Concessi onri o, 405
15 Di r ei t os e Obri gaes dos Usur i os, 405
16 Prazo da Concesso, 408
17 I nt er veno na Concesso, 408
17. 1 Sent i do, 408
17. 2 Pr ocedi ment o, 409
18 Ext i no, 410
18. 1 Ter mo Final do Prazo, 410
18. 2 Anul ao, 411
18. 3 Resci so, 411
18. 4 Caduci dade, 412
18. 5 Encampao, 414
18. 6 Falncia e Ext i no da Concessi onri a, 415
19 Reverso, 415
20 Concesses Ant er i or es, 417
21 Cont r ol e dos Servios Concedi dos, 419
22 Concesso Fl orest al , 420
IV Per mi sso de Servios Pbl i cos, 422
1 Concei t o e Obj et o, 422
3 Di ferena ent r e Concesso e Permi sso, 423
4 A Per mi sso Condi ci onada, 425
5 Refernci as Const i t uci onai s, 426
6 Responsabi l i dade Civil, 426
xxiv Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
7 Apl i cao de Regras Idnt i cas s das Concesses, 426
8 Ext i no, 427
8.1 Ter mo Final do Prazo, 427
8.2 Anul ao, 428
8.3 Encampao, 428
8.4 Caduci dade, 429
8.5 Desf azi ment o por Iniciativa do Per mi ssi onr i o (Resci so), 429
V Concesso Especial de Servios Pbl i cos (Parcerias Pbl i co-pri vadas), 430
1 I nt r oduo, 430
2 Concei t o e Nat ur eza Jur di ca, 432
3 Modal i dades e Inci dnci a Normat i va, 433
4 Obj et o, 434
5 Caract er st i cas e Di ret ri zes, 436
6 Cl usul as Essenci ai s, No Essenci ai s e Vedaes, 438
7 Cont r apr est ao e Garant i as, 440
8 Soci edade de Pr opsi t o Especfico, 444
9 Licitaes, 445
9.2 Modal i dade e Condi es, 446
9.3 Edi t al , 447
9.4 Pr ocedi ment o, 449
VI Aut ori zao, 450
VII Smul as, 454
9 Admi ni s t rao Di ret a e Indi reta, 455
I Noes I nt r odut r i as, 455
1 Federao e Aut onomi a, 455
2 Poderes e Funes. A Funo Admi ni st rat i va, 456
3 Admi ni st r ao Pblica, 457
4 Organi zao Admi ni st rat i va: Cent ral i zao e Descent ral i zao, 457
5 Pri nc pi os Regedores da Admi ni st r ao Pblica, 458
II Admi ni st r ao Di ret a, 459
1 Concei t o, 459
2 Nat ur eza da Funo, 459
3 Abrangnci a, 460
4 Composi o, 460
5 Cont r at os de Gest o, 461
III Admi ni st r ao Indi ret a, 463
1 Concei t o, 463
2 Nat ur eza da Funo, 463
3 Abrangnci a, 464
Sumr i o x x v
4 Composi o, 464
5 Admi ni st r ao Fundaci onal , 466
6 Ent i dades Paraest at ai s, 466
7 Pri nc pi os da Admi ni st r ao Indi ret a, 468
7.1 Pri nc pi o da Reserva Legal, 468
7.2 Pri nc pi o da Especialidade, 469
7.3 Pri nc pi o do Cont r ol e, 470
8 Cat egor i as Jur di cas, 471
IV Aut ar qui as, 472
1 I nt r oduo, 472
1.1 Termi nol ogi a, 472
1.2 Aut ar qui a e Aut onomi a, 472
1.3 Aut ar qui as Inst i t uci onai s e Terri t ori ai s, 473
2 Concei t o, 473
3 Refernci as Nor mat i vas, 474
4 Per sonal i dade Jurdica, 474
5 Cri ao, Organi zao e Ext i no, 476
6 Obj et o, 476
7 Classificao, 477
7.1 Qua nt o ao Nvel Federat i vo, 477
7.2 Qua nt o ao Obj et o, 478
7.3 Qua nt o ao Regi me Jur di co (Aut arqui as de Regi me Especi al ), 482
8 Pat r i mni o, 487
9 Pessoal , 487
10 Cont r ol e Judicial, 488
11 Foro dos Litgios Judi ci ai s, 489
12 At os e Cont r at os, 490
14 Prerrogat i vas Aut rqui cas, 491
15 Agnci as Aut r qui cas Regul adoras e Execut i vas, 493
15.1 Agnci as Regul adoras, 494
15. 2 Agnci as Execut i vas, 496
16 Associ aes Pbl i cas, 498
V Empr esas Pbl i cas e Soci edades de Economi a Mi st a, 499
1 I nt r oduo, 499
2 Concei t o, 500
3 Refernci as Nor mat i vas, 501
4 Per sonal i dade Jur di ca, 501
5 Cri ao e Ext i no, 502
5.1 Subsi di ri as, 502
xxvi Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
6 Obj et o, 504
7 Regi me Jur di co, 506
7.1 Regi me Tri but ri o, 509
8 Di ferenas ent r e as Ent i dades, 511
8.1 A Const i t ui o do Capi t al , 512
8.2 A For ma Jur di ca, 513
8.3 O Foro Processual para Ent i dades Federai s, 514
10 Pessoal , 516
12 Falncia e Execuo, 520
VI Fundaes Pbl i cas, 524
1 I nt r oduo, 524
2 A Pol mi ca sobr e a Nat ur eza Jur di ca das Fundaes, 525
2.1 Concei t o no Decret o-l ei n
a
200/ 1967, 528
2. 2 O Tr at ament o da Mat ri a, 529
3 Caract er st i ca Fundament al , 529
4 Obj et o, 530
5 Cri ao e Ext i no, 531
6 Regi me Jur di co, 532
6.1 Prerrogat i vas, 532
6. 2 Privilgios Tri but ri os, 533
8 Pessoal , 534
9 Cont r ol e, 534
9.1 Cont r ol e Inst i t uci onal , 534
9.2 Cont r ol e do Mi ni st r i o Pblico, 535
9.3 Cont r ol e Judicial, 536
10 Foro dos Litgios, 536
VII Out r as Pessoas Jur di cas Vi ncul adas ao Est ado, 538
1 I nt r oduo, 538
2 Pessoas de Cooper ao Gover nament al (Servios Sociais Aut nomos ) , 538
2.1 Sent i do, 538
2. 2 Nat ur eza Jur di ca, 539
2. 3 Cri ao, 539
2. 4 Obj et o, 539
2. 5 Recur sos Fi nancei ros, 541
Sumr i o xxvii
2. 6 Ausnci a de Fins Lucrativos, 541
2. 7 Cont r ol e, 542
2.8 Out r os Aspect os do Regi me Jur di co, 542
2.9 Privilgios Tri but ri os, 546
3 Or gani zaes Col aboradoras (ou Parcei ras), 547
VIII Ant epr oj et o de Nor mas Gerais da Admi ni st r ao Pbl i ca, 548
IX Smul as, 549
10 Re s pons a bi l i da de Ci vi l do Es t a do, 551
I I nt r oduo, 551
1 Responsabi l i dade. Noo Jurdica, 551
1.1 Ti pos de Responsabi l i dade, 552
3 O Dano e a Indeni zao, 553
4 Os Sujeitos do Cenri o, 554
II Evol uo, 554
1 A I r r esponsabi l i dade do Est ado, 554
2 Teoria da Responsabi l i dade com Cul pa, 555
3 Teoria da Cul pa Admi ni st rat i va, 555
4 Teoria da Responsabi l i dade Objetiva, 556
5 Funda me nt o da Responsabi l i dade Objetiva: A Teoria do Ri sco Admi ni st r a-
tivo, 556
III Di rei t o Brasileiro, 557
1 O Cdi go Civil, 557
2 Const i t ui o Federal, 558
3 Anl i se dos El ement os Const i t uci onai s, 560
3.1 Pessoas Responsvei s, 560
3.2 Agent es do Est ado, 562
3.3 A Dupl i ci dade de Relaes Jur di cas, 563
IV Apl i cao da Responsabi l i dade Objetiva, 564
1 Pr essupost os, 564
2 nus da Prova: Inverso, 566
3 Part i ci pao do Lesado, 566
4 Fat os Imprevi s vei s, 567
5 At os de Mul t i des, 569
6 Danos de Obr a Pblica, 570
7 Condut as Omi ssi vas, 571
8 Responsabi l i dade Pri mri a e Subsidiria, 574
V At os Legislativos, 575
1 Regra Geral , 575
2 Leis I nconst i t uci onai s, 576
xxviii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
3 Leis de Efeitos Concr et os, 577
4 Omi s s o Legislativa, 578
VI At os Judi ci ai s, 579
1 At os Admi ni st r at i vos e Juri sdi ci onai s, 579
2 Condut as Dol osas, 580
3 Condut as Cul posas, 580
VII Reparao do Dano, 582
1 A Indeni zao, 582
2 Mei os de Reparao do Dano, 582
3 Prescri o, 583
4 Sujeito Passivo da Lide, 584
5 Denunci ao Lide, 586
VIII O Di rei t o de Regresso, 588
1 Sent i do, 588
2 Mei os de Sol uo, 588
3 Causa de Pedir, 589
4 I nt er esse de Agir, 589
5 Prescri o, 590
IX Smul as, 591
11 Se r vi dor e s Pbl i c os , 593
I Agent es Pbl i cos, 593
1 Sent i do, 593
2 Classificao, 594
2.1 Agent es Polticos, 594
2. 2 Agent es Part i cul ares Col aboradores, 595
2.3 Servi dores Pbl i cos, 596
3 Agent es de Fat o, 597
II Servi dores Pbl i cos, 598
1 Sent i do, 598
2 Caract er st i cas, 599
3 Classificao, 600
3.1 Servi dores Pbl i cos Civis e Mi l i t ares, 600
3.2 Servi dores Pbl i cos Comuns e Especiais, 601
3.3 Servi dores Pbl i cos Est at ut ri os, Trabal hi st as e Tempor r i os, 601
III Regi mes Jur di cos Funci onai s, 602
1 Regi me Est at ut r i o, 603
2 Regi me Trabal hi st a, 605
2. 1 Regi me de Empr ego Pblico, 606
3 Regi me Especial, 608
4 Regi me Jur di co ni co, 612
IV Or gani zao Funci onal , 614
1 Quadr o Funci onal , 614
2 Cargos, Empr egos e Funes Pbl i cas, 615
3 Classificao dos Cargos, 616
4 Cri ao, Transformao e Ext i no de Cargos, 6
5 Pr ovi ment o, 622
5.1 Ti pos de Pr ovi ment o, 623
5.2 For mas de Pr ovi ment o, 623
6 Invest i dura: Nomeao, Posse e Exerccio, 625
7 Rei ngresso, 625
8 Vacncia, 628
9 Di rei t o Adqui r i do dos Servi dores, 629
10 Cesso de Servi dores, 631
V Regi me Const i t uci onal , 632
1 Concur s o Pbl i co, 632
1.1 Sent i do, 632
1.2 Fundament o, 634
1.3 Al cance da Exigncia, 635
1.4 Inexi gi bi l i dade, 638
1.5 Concur so I nt er no, 639
1.6 Inscri o e Aprovao, 640
1.7 Validade, 645
1.8 Precednci a na Convocao, 646
1.9 Sano, 647
1.10 Resul t ado do Concur so, 647
1.11 Inval i dao do Concur so, 650
2 Acessi bi l i dade, 653
2. 1 Sent i do, 653
2. 2 Inci dnci a, 653
2. 3 Requi si t os de Acesso, 654
2. 4 Sexo e Idade, 662
2. 5 Exame Psi cot cni co, 665
2. 6 Acesso Profissional ao Idoso, 667
3 Acumul ao de Cargos e Funes, 668
3.1 Regra Geral, 668
3.2 Si t uaes de Permi ssi vi dade, 669
3.3 Efeitos, 673
3.4 I ngr esso em Nova Carreira, 674
3.5 Conval i dao Const i t uci onal , 676
4 Est abi l i dade, 676
4.1 Noo do I nst i t ut o, 676
4. 2 Est abi l i zao Const i t uci onal , 678
xxx Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
4. 3 Est gi o Probat ri o, 679
4. 4 Est abi l i dade e Efetividade, 682
4. 5 Demi sso e Exonerao, 683
4. 6 Exoner ao Conversvel em Demi sso, 686
4. 7 Servi dores Trabal hi st as, 687
4. 8 Vi t al i ci edade, 690
5 Regi me Previ denci ri o: Aposent ador i as e Penses, 691
5.1 Previ dnci a do Servidor Pblico, 691
SENTI DO, 691
REGIMES DE PREVIDNCIA, 692
CONTRI BUTI VI DADE E SOLIDARIEDADE, 695
CONTRI BUI ES E BENEFCIOS, 698
FUNDOS PREVIDENCIRIOS, 701
PREVIDNCIA COMPLEMENTAR, 701
5.2 Aposent ador i a, 705
CONCEI TO, 705
REGIME JUR DI CO, 708
MODALI DADES, 708
APOSENTADORI A DOS PROFESSORES, 713
REQUISITOS E CRITRIOS DI FERENCI ADOS ( APOSENTADORI A
ESPECIAL), 714
PROVENTOS, 715
CUMULAO DE PROVENTOS, 718
REVISO DE PROVENTOS, 721
CONTAGEM DE TEMPO, 722
DIREITO ADQUI RI DO, 724
SITUAES CONSUMADAS, 726
SITUAES TRANSITRIAS, 729
SITUAES TRANSITRIAS EM FACE DA EC N
2
20/ 1998, 730
SITUAES TRANSITRIAS EM FACE DA EC N
a
41/ 2003, 732
RENNCI A APOSENTADORI A (DESAPOSENTAO), 733
CASSAO DA APOSENTADORI A, 735
APOSENTADORI A PELO REGIME GERAL DA PREVI DNCI A SO-
CIAL, 736
5.3 Penses, 737
SENTI DO, 737
DISCIPLINA JURDICA, 738
6 Di sponi bi l i dade, 740
6.1 Sent i do, 740
6.2 Pr essupost os, 741
6.3 Inci dnci a, 742
Sumr i o xxxi
6.4 Efeitos, 743
6.5 A Ques t o dos Provent os, 743
7 Mandat o Eletivo, 745
8 Si st ema Const i t uci onal de Remuner ao, 747
8.1 Remuner ao, 747
REMUNERAO BSICA, 747
VANTAGENS PECUNIRIAS, 750
8.2 Revi so Remuner at r i a, 754
8.3 Irredut i bi l i dade, 757
8.4 I sonomi a, 759
8.5 Vi ncul ao e Teto, 760
8.6 Pagament o com At raso, 766
8.7 Pagament o a maior, 767
9 Associ ao Sindical e Di rei t o de Greve, 768
9.1 Associ ao Sindical, 768
9.2 Greve, 770
10 Di rei t os Sociais dos Servi dores, 774
VI Responsabi l i dade dos Servi dores Pbl i cos, 776
2 Responsabi l i dade Penal, 778
3 Responsabi l i dade Admi ni st rat i va, 779
4 Efeitos da Deci so Penal nas Esferas Civil e Admi ni st r at i va, 780
4. 1 Reper cusso na Esfera Civil, 780
4. 2 Reper cusso na Esfera Admi ni st rat i va, 781
4. 3 Cr i mes Funci onai s, 781
4. 4 Condenao, 781
4. 5 Absol vi o, 782
4.6 Cr i mes No Funci onai s, 783
4. 7 Condenao, 783
4.8 Absol vi o, 784
4.9 Absol vi o na Esfera Admi ni st rat i va, 784
VII Smul as, 784
12 Int erveno do Es t ado na Propri edade, 789
I I nt r oduo, 789
1 Breve Hi st ri co, 789
2 Pr opr i edade, 790
II I nt er veno do Est ado, 791
1 Sent i do, 791
2 Quadr o Nor mat i vo Const i t uci onal , 792
III Compet nci a, 792
xxxii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
IV Fundament os , 793
1 Supr emaci a do I nt er esse Pblico, 793
2 Funo Social da Propri edade, 794
V Modal i dades, 795
VI Servi do Admi ni st rat i va, 796
1 Sent i do e Nat ur eza Jur di ca, 796
2 Fundament os , 797
3 Obj et o, 798
4 For mas de Inst i t ui o, 799
5 Ext i no, 801
6 Indeni zao, 801
VII Requi si o, 803
1 Sent i do, 803
3 Obj et o e Indeni zao, 805
4 I nst i t ui o e Ext i no, 805
VIII Ocupao Temporri a, 807
1 Sent i do e Obj et o, 807
3 Modal i dades e Indeni zao, 808
4 Inst i t ui o e Ext i no, 809
IX Li mi t aes Admi ni st r at i vas, 810
1 Sent i do, 810
4 Indeni zao, 813
X Tombament o, 814
1 Sent i do, 814
2 Font e Nor mat i va, 815
3 Fundament o, 816
4 Obj et o, 817
6 Espci es, 819
7 Inst i t ui o, 820
7.1 Desf azi ment o, 822
8 Pr ocesso Admi ni st r at i vo, 823
9 Efeitos, 824
Sumr i o xxxiii
10 Cont r ol e, 826
11 Out r os I ns t r ument os Prot et i vos, 827
XI Smul as, 828
13 Desapropri ao, 829
I I nt r oduo, 829
II Concei t o, 830
III Nat ur eza Jur di ca, 831
IV Pr essupost os, 831
V Font es Nor mat i vas e Espci es, 832
VI Obj et o, 835
1 Regra Geral, 835
2 Bens Pbl i cos, 836
3 Bens de Ent i dades da Admi ni st r ao Indi ret a, 837
4 Mar gens dos Rios Navegvei s, 839
VII For ma de Aqui si o, 839
VIII Compet nci as, 840
1 Compet nci a Legislativa, 840
2 Compet nci a Decl arat ri a, 841
3 Compet nci a Execut ri a, 842
IX Dest i nao dos Bens Desapr opr i ados, 843
1 Regra Geral, 843
2 Casos Especi ai s, 844
2. 1 Desapr opr i ao por Zona, 844
2.2 Desapr opr i ao Urban st i ca, 845
2. 3 Desapr opr i ao por Int eresse Social, 846
2. 4 Desapropri ao-Confi sco, 846
X Fase Decl arat ri a, 847
1 Decl arao Expropri at ri a, 847
2 Cont edo, 847
3 Formal i zao, 849
4. 1 Cont r ol e Judicial, 850
5 Efeitos, 851
6 Caduci dade, 852
XI Fase Execut ri a, 853
1 Via Admi ni st rat i va, 853
2 Via Judi ci al , 854
XII Ao de Desapr opr i ao, 855
1 Part es, 855
2 A Pr et enso, 856
x x x i v Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
3 A Cont est ao, 857
4 I mi sso Provi sri a na Posse, 858
4.1 Per mi sso Legal, 858
4. 2 Pr essupost os, 859
4. 3 Urgnci a, 859
4. 4 Depsi t o Prvio, 860
4. 5 Levant ament o Parcial do Depsi t o, 861
5 Prova Pericial, 862
6 I nt er veno do Mi ni st r i o Pblico, 863
7 Sent ena, 864
8 Transfernci a da Propri edade, 865
XIII Indeni zao, 866
1 Regra Geral, 866
2 Si t uaes Especi ai s, 869
3 Enfi t euse, Jazi das e Di rei t o de Superfcie, 869
4 Jur os Mor at r i os e Compensat r i os, 871
4. 1 Jur os Mor at r i os, 871
4. 2 Jur os Compensat r i os, 874
4. 3 Cumul at i vi dade, 876
5 At ual i zao Monet r i a, 877
6 Honor r i os, 878
7 Di rei t os de Terceiros, 880
XIV Desi st nci a da Desapropri ao, 881
XV Desapr opr i ao Indi ret a, 882
1 Sent i do, 882
2 Fundament o, 883
3 Pr ot eo Possessri a, 884
4 Ao do Expr opr i ado, 885
4. 1 Caract eri zao, 885
4. 2 Nat ur eza e Legi t i mi dade para a Ao, 886
4. 3 Foro da Ao, 887
4. 4 Prescri o da Ao (Pret enso), 888
4. 5 Acr sci mos Indeni zat ri os, 891
4. 6 Despesas Processuai s, 893
5 Apos s ament o Admi ni st r at i vo, 894
XVI Di rei t o de Ext enso, 895
1 Sent i do, 895
2 Fundament o, 896
3 Out r os Aspect os, 897
3.1 Admi ssi bi l i dade, 897
3.2 Opor t uni dade do Exerccio do Di rei t o, 897
Sumr i o x x x v
XVII Ret r ocesso, 898
1 Noo Jur di ca, 898
2 Nat ur eza do Di rei t o, 899
3 Aspect os Especiais, 901
3.1 Tredest i nao, 901
3. 2 Demor a na Ut i l i zao do Bem, 903
3.3 Prescri o, 903
3.4 Al i enao por Acordo, 904
XVIII Desapr opr i ao Rural, 904
1 I nt r oduo, 904
2 Aspect os Especiais, 905
2. 1 Compet nci a, 905
2. 2 Funo Social Rural, 905
2. 3 Indeni zao, 906
2. 4 Inapl i cabi l i dade da Desapropri ao, 907
3 Pr ocedi ment o Expropri at ri o, 907
3.1 Pr ocedi ment o Admi ni st r at i vo, 908
3.2 Pr ocedi ment o Judicial, 910
FASES POSTULATRIA E INSTRUTRIA, 910
FASES DECISRIA E RECURSAL, 912
XIX Desapr opr i ao Confiscatria, 913
XX Desapr opr i ao Urban st i ca Sanci onat ri a, 915
XXI Smul as, 918
14 At u a o do Es t a d o no Do m n i o Ec onmi c o, 921
I I nt r oduo, 921
1 O Li beral i smo Econmi co, 921
2 Model o Int ervent i vo, 922
3 Const i t uci onal i zao Nor mat i va, 923
4 Quadr o Nor mat i vo, 924
II Or dem Econmi ca, 924
1.1 Valorizao do Trabal ho Humano, 925
1.2 Li berdade de Iniciativa, 925
2 Pri nc pi os, 926
III For mas de At uao do Est ado, 927
IV Est ado Regul ador, 927
1 Sent i do, 927
2 Nat ur eza da At uao, 928
3 Compet nci as, 929
4 Repr esso ao Abus o do Poder Econmi co, 930
xxxvi Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
4.1 Sent i do, 930
4. 2 For mas de Abus o, 931
4. 3 Trust es, Cart i s e Dumping, 932
4. 4 Nor mas e Mei os Repressi vos, 932
5 Cont r ol e do Abast eci ment o, 935
6 Tabel ament o de Preos, 936
7 Mi cr oempr esas e Empr esas de Pequeno Port e, 937
V Est ado Executor, 940
1 For mas, 940
2 Expl orao Di ret a, 941
2.1 Regra Geral, 941
3 Expl orao Indi ret a, 943
3.1 Sent i do, 943
3.2 As Empr esas do Est ado, 944
3.3 Regi me Jur di co, 945
3.4 Privilgios Fiscais, 946
VI Monopl i o Est at al , 947
1 Sent i do, 947
3 Monopl i o e Privilgio, 948
4 At i vi dades Monopol i zadas, 948
VII Smul as, 950
15 Co n t r o l e da Ad mi n i s t r a o Pbl i ca, 951
I I nt r oduo, 951
1 Cont r ol e Poltico e Cont r ol e Admi ni st r at i vo, 951
II Cont r ol e, 953
1 Sent i do, 953
2 Obj et i vo, 954
4 Classificao, 955
4.1 Qua nt o Nat ur eza do Cont rol ador, 955
4. 2 Qua nt o Ext enso do Cont rol e, 955
4. 3 Qua nt o Nat ur eza do Cont r ol e, 956
4. 4 Quant o ao mbi t o da Admi ni st r ao, 957
4.5 Quant o Opor t uni dade, 958
4.6 Quant o Iniciativa, 958
III Cont r ol e Admi ni st r at i vo, 959
1 Sent i do, 959
2 Obj et i vos, 959
Sumr i o x x x v i i
3 Mei os de Cont r ol e, 960
3.1 Cont r ol e Mi ni st eri al , 960
3.2 Hi er ar qui a Orgni ca, 960
3.3 Di r ei t o de Petio, 961
3.4 Revi so Recursal , 962
3.5 Cont r ol e Social, 962
3.6 Out r os I ns t r ument os Legais, 963
4 Recur sos Admi ni st r at i vos, 964
4. 1 Sent i do, 964
4. 2 Fundament os e Objetivo, 965
4. 3 Nat ur eza Jur di ca, 966
4. 4 Formal i zao, 966
4. 5 Classificao, 967
4.6 Espci es, 969
NOMENCLATURA USUAL, 969
REPRESENTAO, 969
RECLAMAO, 970
PEDI DO DE RECONSI DERAO, 971
REVISO, 971
4. 7 Efeitos, 972
4. 8 Exi gnci a de Garant i a, 973
4.9 Reformatio in Pejus, 975
4. 10 Exaust o da Via Admi ni st rat i va, 976
5 Coi sa Jul gada Admi ni st rat i va, 978
6 Prazos Ext i nt i vos (Prescrio Admi ni st r at i va), 979
PRAZOS EXTINTIVOS PARA OS ADMI NI STRADOS, 980
PRAZOS EXTINTIVOS PARA A ADMI NI STRAO, 981
7 Pr ocesso Admi ni st r at i vo, 982
PROCESSO E PROCEDI MENTO, 982
SISTEMATIZAO, 984
7.2 Sent i do, 985
7.3 Classificao, 985
PROCESSOS NO LITIGIOSOS, 986
PROCESSOS LITIGIOSOS, 986
7.4 Obj et o, 987
GENRI CO, 987
OBJETOS ESPECFICOS, 987
7.5 Pri nc pi os, 989
DEVI DO PROCESSO LEGAL, 989
OFICIALIDADE, 989
CONTRADI TRI O E AMPLA DEFESA, 990
x x x v i i i Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
PUBLICIDADE, 991
I NFORMALI SMO PROCEDIMENTAL, 992
VERDADE MATERIAL, 993
7.6 Processo Admi ni st r at i vo na Admi ni st r ao Federal , 994
DISCIPLINA, 994
PRI NC PI OS E CRITRIOS, 995
ASPECTOS ESPECIAIS, 995
7.7 Pr ocesso Admi ni st rat i vo-Di sci pl i nar, 999
SENTI DO E FUNDAMENTO, 999
BASE NORMATIVA, 999
OBJETO, 1000
SINDICNCIA, 1001
I NQURI TO ADMINISTRATIVO, 1002
PROCESSO DISCIPLINAR PRINCIPAL, 1003
PROCEDI MENTO, 1004
PRESCRI O I NTERCORRENTE, 1011
MEI OS SUMRIOS, 1011
8 Ar bi t r agem, 1012
9 Responsabi l i dade Admi ni st r at i va e Civil de Pessoas Jur di cas, 1014
IV Cont r ol e Legislativo, 1017
1 Sent i do e Fundament o, 1017
2 Espci es de Cont r ol e, 1017
2. 1 Cont r ol e Poltico, 1017
2. 2 Cont r ol e Fi nancei ro, 1019
SENTI DO, 1019
ABRANGNCI A, 1019
FORMAS DE CONTROLE, 1020
REAS FISCALIZADAS, 1020
NATUREZA DO CONTROLE, 1021
3 Tri bunal de Cont as, 1022
V Cont r ol e Judi ci al , 1027
1 Sent i do, 1027
SMULAS VI NCULANTES, 1028
2 Si st emas de Cont r ol e, 1031
2.1 Si st ema do Cont enci oso Admi ni st rat i vo, 1031
2. 2 Si st ema da Uni dade de Juri sdi o, 1032
3 Nat ur eza, 1033
4 Opor t uni dade, 1033
5 At os sob Cont r ol e Especial, 1034
5.1 At os Polticos, 1034
5.2 At os Legislativos Tpicos, 1035
Sum r i o x x x i x
5.3 At os Interna Corporis, 1036
6 I ns t r ument os de Cont r ol e, 1038
6.1 Mei os Inespecficos, 1038
6.2 Mei os Especficos, 1038
7 Prescri o de Aes cont r a a Fazenda Pblica, 1039
7.1 Sent i do, 1039
7.2 Font e Nor mat i va, 1039
7.3 Di r ei t os Pessoai s e Reais, 1040
7.4 I nt er r upo e Suspenso, 1042
7.5 Prescri o da Ao e Prescri o das Prest aes, 1043
7.6 Prescri o I nt er cor r ent e, 1045
7.7 Apreci ao no Processo, 1045
8 Mandado de Segurana, 1046
8.1 Concei t o, 1046
8.2 Espci es e Font es Nor mat i vas, 1047
8.3 A Tutela, 1047
8.4 I mpet r ant e, 1048
8.5 I mpet r ado, 1049
8.6 For mas de Tutela, 1051
8.7 Descabi ment o, 1051
8.8 Medi da Liminar, 1054
8.9 Compet nci a, 1055
8.10 Prazo, 1057
8.11 Sent ena e Coi sa Jul gada, 1057
8.12 Mandado de Segurana Col et i vo, 1058
IMPETRANTES, 1059
TUTELA, 1059
LIMINAR, 1059
SENTENA E COISA JULGADA, 1060
LITISPENDNCIA, 1060
8. 13 Aspect os Especiais, 1061
ATOS OMISSIVOS, 1061
NOTI FI CAO E CINCIA, 1062
MI NI STRI O PBLICO, 1062
PRI ORI DADE, 1063
HONORRI OS ADVOCATCIOS, 1063
9 Habeas Corpus, 1064
9.1 Concei t o e Font es Nor mat i vas, 1064
9.2 Pr essupost os Const i t uci onai s, 1064
9.3 Espci es, 1065
Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
9.4 Cons t r angi ment o Ilegal, 1065
10 Ao Popular, 1067
10. 1 Concei t o e Font es Nor mat i vas, 1067
10.2 Bens Tut el ados, 1067
10. 4 Legi t i mao Ativa e Passiva, 1068
10. 5 Obj et o da Ao, 1069
10.6 Liminar, 1070
11 Mandado de Inj uno, 1072
11.1 Concei t o e Font e Normat i va, 1072
11. 4 Compet nci a, 1073
11.5 Legi t i mao Ativa e Passiva, 1074
11.6 Liminar, 1075
11. 7 Deci so, 1075
12 Habeas Data, 1077
12.1 Concei t o e Font e Nor mat i va, 1077
12.2 Bem Tut el ado, 1077
12.3 Part es, 1078
12. 5 I nt er esse de Agir, 1079
12.6 Pedi do, 1080
12. 7 Pr ocedi ment o, 1080
12.8 Deci so e Recursos, 1081
13 Ao Civil Pblica, 1082
13.3 Espci es de Tutela, 1085
13.4 Part es, 1085
14 Ao de I mpr obi dade Admi ni st rat i va, 1088
14. 2 A Ques t o da Compet nci a, 1090
14.3 Sujeito Passivo, 1091
14.4 Sujeito Ativo, 1093
AGENTES PBLICOS, 1093
AGENTES POLTICOS, 1096
TERCEI ROS, 1098
Sumr i o x l i
14. 5 Ti pol ogi a de I mpr obi dade, 1099
ENRI QUECI MENTO ILCITO, 1100
DANOS AO ERRIO, 1100
VI OLAO A PRINCPIOS, 1102
ORDEM URBANSTICA, 1104
CONFLI TO DE INTERESSES, 1105
14.6 Sanes, 1105
BASE LEGAL E MODALI DADES, 1105
NATUREZA JURDICA, 1106
CONSTI TUCI ONALI DADE DA RELAO DE SANES, 1106
APLICABILIDADE, 1106
PARTICULARIDADE DAS SANES, 1109
14. 7 Pr ocedi ment os Admi ni st r at i vo e Judicial, 1116
PROCEDI MENTO ADMINISTRATIVO, 1116
PROCEDI MENTO JUDICIAL, 1119
14. 8 Prescri o, 1123
VI O Poder Pbl i co em Ju zo, 1125
1 Capaci dade Processual , 1125
2 Pessoas Federai s, 1126
3 Pessoas Est aduai s e Pessoa Di st ri t al , 1128
4 Pessoas Muni ci pai s, 1129
5 Repr esent ao Judicial, 1130
6 Part i cul ari dades Processuai s, 1131
7 Despesas Judi ci ai s, 1139
8 Pagament o dos Crdi t os de Terceiros, 1141
VII Smul as, 1148
16 Bens Pbl i cos, 1155
I I nt r oduo, 1155
1 Dom ni o Pbl i co, 1155
2 Dom ni o Emi nent e, 1156
II Concei t o, 1157
III Bens das Pessoas Admi ni st r at i vas Pri vadas, 1158
IV Classificao, 1160
1 Qua nt o Ti t ul ari dade, 1160
1.1 Bens Federai s, 1160
1.2 Bens Est aduai s e Di st ri t ai s, 1162
1.3 Bens Muni ci pai s, 1162
2 Qua nt o Dest i nao, 1162
2. 1 Bens de Uso Comum do Povo, 1163
2. 2 Bens de Uso Especial, 1163
2. 3 Bens Domi ni cai s, 1164
xlii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
3 Qua nt o Di sponi bi l i dade, 1166
3.1 Bens Indi spon vei s, 1166
3.2 Bens Pat r i moni ai s Indi spon vei s, 1166
3.3 Bens Pat r i moni ai s Di spon vei s, 1167
V Afet ao e Desafet ao, 1167
VI Regi me Jur di co, 1169
1 Al i enabi l i dade Condi ci onada, 1169
2 I mpenhor abi l i dade, 1170
3 Imprescri t i bi l i dade, 1171
4 No Oner abi l i dade, 1172
VII Aqui si o, 1173
1 I nt r oduo, 1173
2 Classificao, 1174
3 For mas de Aqui si o, 1174
3.1 Cont r at os, 1174
3. 2 Usucapi o, 1176
3.3 Desapr opr i ao, 1176
3. 4 Acesso, 1176
3. 5 Aqui si o Causa Mortis, 1177
3.6 Ar r emat ao, 1178
3.7 Adj udi cao, 1178
3.8 Resgat e na Enfi t euse, 1179
3.9 Aqui si o Ex Vi Legis, 1179
VIII Gest o dos Bens Pbl i cos, 1181
1 Sent i do, 1181
2 Us o dos Bens Pbl i cos, 1181
3 For mas de Uso, 1182
3.1 Us o Comum, 1182
3.2 Us o Especial, 1183
3.3 Us o Compar t i l hado, 1184
3.4 Cemi t r i os Pbl i cos, 1187
4 Us o Privativo, 1189
4.1 Aut or i zao de Uso, 1190
4. 2 Per mi sso de Uso, 1193
4. 3 Concesso de Uso, 1194
4. 4 Concesso de Di rei t o Real de Uso, 1197
4. 5 Concesso de Uso Especial para Fins de Moradi a, 1199
4.6 Cesso de Uso, 1204
4. 7 For mas de Di rei t o Privado, 1205
ENFITEUSE, 1206
DI REI TO DE SUPERFCIE, 1207
Sum r i o xliii
ndice remissivo, 1263
LOCAO, 1209
COMODATO, 1210
IX Al i enao, 1211
1 Consi der aes Gerai s, 1211
2 Compet nci a Nor mat i va e Regul adora, 1211
3 I ns t r ument os Comuns , 1213
3.1 Venda, 1213
3.2 Doao, 1215
3.3 Per mut a, 1216
3.4 Dao em pagament o, 1217
4 I ns t r ument os Especficos, 1218
4.1 Concesso de Dom ni o, 1218
4. 2 Invest i dura, 1219
4. 3 Incorporao, 1220
4. 4 Ret rocesso, 1220
4. 5 Legi t i mao de Posse, 1221
X Espci es de Bens Pbl i cos, 1222
1 Terras Devol ut as, 1222
2 Terrenos de Mari nha, 1225
3 Terrenos Acresci dos, 1227
4 Terrenos Reservados, 1228
5 Terras Ocupadas pel os ndi os, 1229
6 Pl at aforma Cont i nent al , 1230
7 Il has, 1230
8 Faixa de Front ei ras, 1233
9 Subsol o e Ri quezas Mi nerai s, 1234
XI guas Pbl i cas, 1235
MAR TERRITORIAL, 1237
XII Smul as, 1238
Referncias bibliogrficas, 1239
TRABALHOS DO AUTOR
I - LIVROS
Manual de Direito Administrativo, Atlas, 27. ed., 2014.
Ao Civil Pblica. Coment r i os por Art i go, Lumen Jr i s, 7. ed., 2009.
Processo Administrativo Federal, Atlas, 5. ed., 2013.
Comentrios ao Estatuto da Cidade, Atlas, 5. ed., 2013.
Consrcios Pblicos, At l as, 2. ed. 2013.
Improbidade Administrativa: Prescrio e out r os Prazos Ext i nt i vos, At l as, 2012.
II - OBRAS COLETIVAS
1. O Pri nc pi o da Efetividade e os Di rei t os Sociais Ur ban st i cos (A Efetividade dos
Direitos Sociais, obr a coletiva, coord. por Emer son Garcia, Lumen Jr i s, 2004) .
2. Pr ocesso Admi ni st r at i vo (Direito Administrativo, obr a coletiva, sri e Direito em Foco,
I mpet us, 2005, coord. por Marcel o Leonardo Tavares e Valter Shuenquener de
Ar aj o).
3. A Di scri ci onari edade: Anl i se de seu Del i neament o Jur di co (Discricionariedade Ad-
ministrativa, obr a coletiva, coord. de Emer s on Garcia, Lumen Jr i s, 2005) .
4. O Di rei t o de Pr eempo do Muni c pi o como I ns t r ument o de Poltica Ur bana. No-
vos Aspect os (Arquivos de Direito Pblico, obr a coletiva, Mt odo, 2007, org. por
Adr i ano Sant ' Anna Pedra).
5. Polticas Pbl i cas e Pr et enses Judi ci ai s Det er mi nat i vas (Polticas Pblicas: Possi-
bi l i dades e Li mi t es, obr a coletiva, coord. por Cr i st i ana Fort i ni , Jl i o Csar dos
Sant os Est eves e Mari a Tereza Fonseca Dias, Fr um, 2008) .
6. O Mi ni st r i o Pbl i co e o Combat e I mpr obi dade Admi ni st r at i va (Temas Atuais do
Ministrio Pblico, coord. por Cri st i ano Chaves de Faria, Nel son Rosenval d e Leo-
nar do Barret o Morei ra, Lumen Jri s, 2008) .
7. A Sobrevi vent e tica de Maqui avel (Corrupo, tica e Moralidade Administrativa,
coord. por Luis Manuel Fonseca Pires, Maur ci o Zockun e Renat a Por t o Adri , F-
r um, 2008) .
8. Polticas Pbl i cas e Pr et enses Det er mi nat i vas (Grandes Temas de Direito Administra-
tivo, org. por Volnei Ivo Carlin, Concei t o, 2009) .
9. Terceirizao no Set or Pbl i co: Encont r os e Des encont r os (Terceirizao na Admi-
nistrao, obr a em homenagem ao Prof. Pedro Paul o de Al mei da Dut r a, Fr um,
2009) .
xlvi Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
10. O Processo Admi ni st r at i vo de Apur ao da I mpr obi dade Admi ni st r at i va (Estudos
sobre Improbidade Administrativa em Homenagem ao Prof. J. J. Calmon de Passos, obr a
col et i va org. por Al exandr e Albagli Oliveira, Cr i st i ano Chaves e Luci ano Ghi gone,
Lumen Jr i s, 2010) .
11. I nt er esse Pbl i co: Verdades e Sofismas (Supremacia do Interesse Pblico, obr a col et i -
va, coord. por Mari a Sylvia Zanel l a di Pi et ro e Carl os Vi n ci us Alves Ri bei ro, At l as,
2010) .
12. Ao Civil Pbl i ca e Ao de I mpr obi dade Admi ni st r at i va: Uni dade ou Dual i dade?
(A Ao Civil Pblica aps 25 Anos, obr a coletiva, coord. por Edi s Mi l ar, RT, 2010) .
13. O For mal i smo Moder ado como Dogma do Processo Admi ni st r at i vo (Processo Admi-
nistrativo. Temas Polmicos da Lei n
2
9.784/99, obr a coletiva, coord. por Irene Patrcia
Nohar a e Mar co Ant ni o Praxedes de Mor aes Filho, At l as, 2011) .
14. O Es t at ut o da Ci dade (Tratado de Direito Administrativo, coord. por Adi l son Abr eu
Dallari, Carl os Valder do Nas ci ment o e Ives Gandr a Silva Mar t i ns, Saraiva, 2013) .
III - TRABALHOS PREMI ADOS
1. "O Mi ni st r i o Pbl i co no Mandado de Segurana" (monografi a pr emi ada por sua
classificao em I
a
l ugar no I
a
Concur so "Pr mi o Associ ao do Mi ni st r i o Pbl i -
co" do Est ado do Ri o de Janei r o - publ i cado na Revista de Direito da Procuradoria-
-Geral de Justia do RJ, v. 13, 1981).
2. "A Exaust o da Via Admi ni st r at i va e o Cont r ol e Juri sdi ci onal dos At os Admi ni st r a-
t i vos" (Prmi o "San Thi ago Dant as " - VI Encont r o do Mi ni st r i o Pbl i co do Rio
de Janei r o, Cabo Frio, 1985 - publ i cado na Revista de Direito da Procuradoria-Geral de
Justia, n
a
22, 1985).
3. "O Mi ni st r i o Pbl i co e o Cont r ol e do Mot i vo dos At os Admi ni st r at i vos l uz da
Const i t ui o de 1988" (Trabalho apr esent ado no XII Encont r o do Mi ni st r i o P-
blico do Ri o de Janei r o, out ubr o/ 91 - Pr mi o "Mari za Peri gaul t " pel o I
a
l ugar na
rea cvel).
IV - ARTIGOS JUR DI COS
1. O Cont enci oso Admi ni st r at i vo no Brasil (Revista de Direito da Procuradoria-Geral de
Justia do Rio de Janeiro, n
a
8, 1979).
2. A Responsabi l i dade Civil das Ent i dades Paraest at ai s (Revista de Direito da Procura-
doria-Geral de Justia, n
a
9, 1980, e Revista Juriscvel, n
a
100).
3. Da Avaliao Penal na Pena Acessri a de Perda de Funo Pbl i ca (Tese de Mest r a-
do - aprovada, UFRJ, 1981) .
4. A Ext i no dos At os Admi ni st r at i vos (Revista Juriscvel, n
s
117 - 1982, e Revista de
Direito da Procuradoria-Geral de Justia do Rio de Janeiro, n
a
16, 1982) .
Tr abal hos do Aut or xlvii
5. O Fat o Pr nci pe nos Cont r at os Admi ni st r at i vos (Revista de Direito da Procuradoria-
-Geral de Justia do Rio de Janeiro, n
9
23, 1986).
6. O Mi ni st ri o Pbl i co e o Princpio da Legalidade na Tutela dos I nt er esses Col et i -
vos e Difusos - Tese aprovada no VIII Congr esso Naci onal do Mi ni st ri o Pbl i co,
Nat al - 1990 (Revista de Direito da Procuradoria-Geral de Justia do Rio de Janeiro, n
e
32,
1990).
7. As Novas Li nhas do Regi me de Licitaes (Revista do Tribunal de Contas do RJ, n
Q
25
- set. 93, e Livro de Estudos Jurdicos, n
9
7, 1993).
8. Ext ensi bi l i dade dos Di rei t os Funci onai s aos Apos ent ados (Revista do Ministrio P-
blico do Rio de Janeiro, v. 1, 1995, e Revista do Tribunal de Contas do RJ, n
9
26, 1994).
9. Os I nt er esses Difusos e Col et i vos e o Pri nc pi o da Legal i dade (Livro de Estudos Jur-
dicos, n
e
3, 1992) .
10. Exame Psi cot cni co: nat ur eza e condi es de l egi t i mi dade (Livro de Estudos Jurdi-
cos, n
e
9, 1994) .
11. Obs er vaes s obr e o Di r ei t o Obt eno de Cer t i des (Livro de Estudos Jurdicos,
n
9
5, 1992) .
12. Responsabi l i dade Civil do Est ado por At os Legislativos (Livro de Estudos Jurdicos,
n
9
6, 1993) .
13. O Novo Pr ocesso Expr opr i at r i o par a Reforma Agrri a (Revista do Ministrio Pblico
do Rio de Janeiro, v. 2, 1995, e Livro de Estudos Jurdicos, n
Q
8, 1994) .
14. A Eficcia Relativa do Cont r ol e da Const i t uci onal i dade pel os Tri bunai s Est aduai s
(Livro de Estudos Jurdicos, n
e
10, 1995).
15. A Cont r adi o da Lei n
9
8. 987/ 95 quant o Nat ur eza da Per mi sso de Servi os P-
blicos (Revista Arquivos do Tribunal de Alada, v. 21, 1995, e Livro de Estudos Jurdicos,
n
e
11, 1995) .
16. Regi me Jur di co dos At os Admi ni st r at i vos de Confi rmao e de Subst i t ui o (Re-
vista Doutrina, v. 1, 1995, e Revista Arquivos do Tribunal de Alada, v. 24, 1996).
17. A Prescri o Judi ci al das Aes cont r a o Est ado no que Concer ne a Condut as Co-
mi ssi vas e Omi ssi vas (Revista Doutrina, v. 2, 1996).
18. Aspect os Especi ai s do Mandado de Segurana Prevent i vo (Revista Doutrina, v. 3,
1997).
19. Acumul ao de Venci ment os com Pr ovent os da Inat i vi dade (Revista Doutrina, v. 4,
1997).
20. A Nova Li mi t ao do Efeito erga omnes na Ao Civil Pblica (Revista Doutrina, v. 5,
1998).
2 1 . As Novas Agnci as Aut r qui cas di ant e da pri vat i zao e da Gl obal i zao da Eco-
nomi a (Revista Doutrina, n
9
6, 1998).
22. O Cont r ol e Aut r qui co no Processo de Desest at i zao e da Gl obal i zao da Econo-
mi a (Revista do Ministrio Pblico [RJ], n
f i
8, 1998) .
xlviii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
23. O Cont r ol e da Rel evnci a e Urgnci a nas Medi das Pr ovi sr i as (Revista Doutrina,
n
e
7, 1999, e Revista do Ministrio Pblico [RJ], n
2
9, 1999) .
24. A i nvest i dur a em Car gos em Comi sso e o Pri nc pi o da Mor al i dade (Revista Dou-
trina, n
8
8, 1999).
25. O Fut ur o Est at ut o das Empr esas Pblicas e Soci edades de Economi a Mi st a (Revis-
ta Doutrina, RJ, n
e
9, 2000, e Revista do Ministrio Pblico [RJ], n
Q
11, 2000) .
26. O Prego como Nova Modal i dade de Licitao (Revista Doutrina, n'-' 10, 2000) .
27. Regi me Especial dos Servi dores Temporri os (Revista Ibero-Americana de Direito P-
blico, v. III, 2001) .
28. Ao Civil Pblica e Inconst i t uci onal i dade Inci dent al de Lei ou At o Nor mat i vo
(Revista do Ministrio Pblico [RJ], n- 12, j ul . dez. 2000) .
29. O Di rei t o de Pr eempo do Muni c pi o como I ns t r ument o de Poltica Ur bana (Re-
vista Doutrina, n
2
12, 2001) .
30. O Cont r ol e Judicial da Concret i zao dos Concei t os Jur di cos I ndet er mi nados (Re-
vista Forense, n
a
359, 2002, e Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro,
n
2
54, 2001) .
3 1 . A Responsabi l i dade Fiscal por Despesas com Pessoal (Revista do Ministrio Pblico
do RJ, n
2
14, 2001) .
32. Personal i dade Judi ci ri a de r gos Pbl i cos (Revista da EMERJ - Escola da Magistra-
tura do RJ, n
2
19, set. 2002) .
33. Aut ori zao de Us o de Bem Pbl i co de Nat ur eza Ur ban st i ca (Revista Ibero-Ameri-
cana de Direito Pblico, n
2
VII, 2002) .
34. Aut or i zao e Per mi sso: a Necessi dade de Unificao dos I nst i t ut os (Revista do
Ministrio Pblico do RJ n
2
16, 2002; Revista Ibero-Americana de Direito Pblico, n
2
VIII,
2003) .
35. Os Bens Pbl i cos no Novo Cdi go Civil (Revista da EMERJ - Escola da Magistratura
doERJ, n
2
2 1 , 2003) .
36. Propri edade, Poltica Ur bana e Const i t ui o (Revista da EMERJ - Escola da Magistra-
tura do ERJ, n
2
23, 2003) .
37. A Desl egal i zao no Poder Nor mat i vo das Agnci as Regul ador as (Revista Interesse
Pblico, n
2
35, Not adez (RS), 2006.
38. O Novo Regi me Funci onal de Agent es Comuni t r i os de Sade e Agent es de Com-
bat e s Endemi as (Revista Gesto Pblica e Controle, Trib. Cont as do Est ado da Ba-
hia, n
2
2, 2006) .
39. Oper aes Ur banas Consor ci adas (com a Prof
4
Cri st i ana Fort i ni , Revista da Procu-
radoria-Geral do Municpio de Belo Horizonte, ano 1, n
2
1, 2008) .
40. Regul ari zao Fundi ri a: Di rei t o Fundament al na Poltica Ur bana (Revista de Direi-
to Administrativo, n
2
247, At l as, j an. / abr. 2008) .
Tr abal hos do Aut or xlix
4 1 . A Desapr opr i ao e o Pri nc pi o da Pr opor ci onal i dade (Revista do Ministrio Pbli-
co do Estado do Rio de Janeiro, n~ 28, 2008; Revista Interesse Pblico, Fr um, n
e
53,
2009) .
42. Est ado M ni mo vs. Est ado Mxi mo: o Di l ema (Cadernos de Solues Constitucionais,
Mal hei r os, n
9
3, 2008) .
43. A Concesso de Us o Especial par a Fins de Moradi a como I ns t r ume nt o de Regul a-
ri zao Fundi r i a (Direito Administrativo, obr a em home na ge m ao Prof. Franci sco
Maur o Di as, coord. por Marcos Jur uena Villela Sout o, Lumen Jr i s, 2009) .
44. Comentrios Constituio Federal de 1988 (coord. por Paul o Bonavi des, Jorge Mi r an-
da e Wal ber de Mour a Agra, coment r i os aos art s. 39 a 41 da CF, For ense, 2009) .
45. Precat ri os e Ofensa Ci dadani a (Revista do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, n- 33,
j ul . / set . 2009) .
46. A Sobrevi vent e tica de Maqui avel (Revista do Ministrio Pblico do Estado do Rio de
Janeiro, n
a
34, out . / dez. 2009) .
47. Servi dor Pbl i co: El ement os das Sanes (Informativo COAD n
e
28, 2010; RBDP -
Revista Brasileira de Direito Pblico, Fr um, n
Q
32, j an. / mar . 2011) .
48. Consel hos Naci onai s da Just i a e do Mi ni st r i o Pbl i co: Compl exi dades e Hesi t a-
es (Revista Interesse Pblico, Fr um, n
s
63, set . / out . 2010; RBDP - Revista Brasilei-
ra de Direito Pblico, Fr um, n
2
31, out . / dez. 2010; Revista do Ministrio Pblico (RJ),
n
e
36, abr. / j un. 2010) .
49. Coi sa j ul gada e cont r ol e i nci dent al de const i t uci onal i dade (RDA - Revista de Direito
Administrativo, FGV, n
s
254, mai o/ ago. 2010) .
50. A aut oexecut or i edade e a garant i a do cont r adi t r i o no pr ocesso admi ni st r at i vo
(RTDP - Revista Trimestral de Direito Pblico, n
Q
53, Mal hei r os, 2011) .
51. Resci so do cont r at o admi ni st r at i vo por i nt er esse pbl i co: mani f est ao do con-
t r at ado (ADV-COAD - Selees Jurdicas, j an. 2011) .
52. Responsabi l i dade t r abal hi st a do Est ado nos cont r at os admi ni st r at i vos (COAD -
Doutrina e Jurisprudncia - CT - Consult. Trabalhista, n
e
7, fev. 2011) .
53. Imprescri t i bi l i dade da pr et enso ressarci t ri a do Est ado e pat r i mni o pbl i co
(RBDP - Revista Brasileira de Direito Pblico, Fr um, n
B
36, j an. / mar . 2012) .
54. Di st r i bui o dos Royalties e Marco Regul at ri o (COAD - Selees Jurdicas - mar.
2012) .
55. Terceirizao no set or pbl i co: encont r os e desencont r os - Revista da Procuradoria-
-Geral do Municpio de Belo Horizonte, ano 4, n
e
8, j ul . / dez. 2011.
56. Est ado m ni mo x Est ado mxi mo: o di l ema - Revista da Procuradoria-Geral do Mu-
nicpio de Juiz de Fora, n" 1, j an. / dez. 2011.
57. Crena e descrena na reserva do possvel (Selees Jurdicas, ADV- / COAD, abr.
2013) .
NOTA DO AUTOR
Qua ndo a vi da me i ncl i nou para o Di rei t o Pblico, e especi al ment e par a o Di-
rei t o Admi ni st r at i vo, procurei , a cada dia, buscar mai s e mai s ens i nament os ent r e os
j ur i st as pt r i os e est r angei r os, par a sol uci onar as infindveis dvi das que at hoje me
vm assal t ando. E a cada di a cont i nuo apr endendo, por que a vi da e o Di rei t o so mes -
mo um et er no apr endi zado.
Mas t al vez no t enha havi do apr endi zado mai or do que o que pr ovei o das aul as
que nesses l t i mos 15 anos t enho mi ni st r ado, em facul dades e em cur sos de prepara-
o par a concur sos da rea jurdica, e do j hoje significativo exrci t o de al unos, verda-
dei ros ami gos, que sempr e me di spensar am cari nho e est mul o. A vi da sou gr at o pel o
magi st ri o; aos al unos, pel as lies que recebi.
Ent r e as vri as lies, quat r o me mar car am. Pr i mei r ament e, o acesso i nforma-
o: t odos exi gi am l i nguagem que per mi t i sse a mai s eficaz comuni cao, com excl uso
de t odo excesso ou pr eci osi smo. Depoi s, apoi avam- me no si st ema di dt i co organi za-
do, pel o qual pr ocur ei rel aci onar e exami nar os t emas de Di rei t o Admi ni st r at i vo at ra-
vs da sucesso or denada de t pi cos, i t ens e subi t ens, vi sando a facilitar o es t udo e a
anl i se dos t emas . Em t ercei ro lugar, sent i o i nt er esse que s empr e des per t ou a opi ni o
dos j ul gador es, de pr i mei r o grau e dos Tri bunai s, em rel ao a cada as s unt o est udado;
foi a et er na busca de aplicao do Di rei t o. Por fim, fui s empr e i nf or mado pel os al unos
de que faziam falta quest es concret as e pr obl emas par a que pude s s e m medi r seus
conheci ment os; pr ocur ei , por isso, ent r emear os ens i nament os t eri cos com a prt i ca
dessa forma de t r ei nament o.
lii Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Nes t a obr a procurei exat ament e ret rat ar essas lies. Al m de organizar, da forma
mai s di dt i ca possvel, os di versos t emas de Di rei t o Admi ni st r at i vo, adot ando l i ngua-
gem di ret a e objetiva, fiz acrescentar, em cada cap t ul o, um t pi co dest i nado j ur i spr u-
dnci a per t i nent e e out r o com um rol de quest es concret as, a mai or i a del as const ant es
de provas par a a Magi st rat ura, o Mi ni st ri o Pblico e out r as carrei ras j ur di cas.
Longe fiquei de qual quer pr et enso que pudes s e vi sl umbr ar defi ni t i vi dade ou
ver dade absol ut a. Ao cont rri o, t rat a-se de t r abal ho no vol t ado par a j ur i st as, mas si m
par a aquel es, es t udant es ou profi ssi onai s, que se i nt er essem pel o Di rei t o Admi ni st r a-
tivo e pel os vri os aspect os t eri cos, prt i cos e pol mi cos da disciplina, que busquei
dei xar espr ai ados pel os cap t ul os do livro.
I nsi st o em que a obr a r epr esent a um mome nt o de me us est udos. Por i sso, est ou
cer t o de que mui t os de me us at uai s pens ament os podem vir a modi fi car-se, mai or seja
o uni ver so de conheci ment os e est udos que venha a adquirir. Pi nt ei -o em cores menos
professorai s, por que s onho com que as idias nela consi gnadas pos s am ser anal i sadas,
quest i onadas, confi rmadas ou cri t i cadas. Tudo faz par t e da pr pr i a di al t i ca do Di rei t o,
razo por que receberei , humi l dement e e de corao abert o, t odas as opi ni es a res-
pei t o do que deixei r egi st r ado. Meu sonho, na verdade, d s upor t e mot i vao mai or
- cont i nuar e per segui r o objetivo que alvejei.
Si nceros agr adeci ment os a mi nhas ami gas ELIZABETH HOMSI , MARIA DE
LOURDES FRANCO DE ALENCAR, MARIA ELIZABETH CORKER, FABIANA
VI ANNA DE OLIVEIRA; a mi nha esposa, SHIRLEI RANGEL CARVALHO; e a me u
f i l ho, MAUR CI O JOS RANGEL CARVALHO, que me auxi l i aram na revi so da obra.
E a GLRIA MARIA PI NTO DE OLIVEIRA, mi nha secret ri a, que me auxi l i ou no
t r abal ho de di gi t ao.
Janei r o de 1997
JOS DOS SANTOS CARVALHO FILHO
NOTA 2 7 - EDIO I
A not a a est a 27- edi o no pode dei xar de se iniciar pel a pr of unda grat i do
do aut or aos i nmer os est udant es e est udi osos, que, gener os ament e, t m acol hi do as
idias des t e Manual.
Como r et r i bui o ao agasal ho recebi do de t odos esses l ei t ores, subsi st e nt egr o
o pr opsi t o de l hes ser em vei cul adas as pri nci pai s i nformaes sobr e a mat r i a, em
or dem a per mi t i r - l hes a vi so global e at ual dos di versos t emas que compem a obra.
O Di rei t o Admi ni st r at i vo - t odos o sabem - t em- se desenvol vi do com gr ande
vel oci dade no mu n d o j ur di co e esse fato recl ama que os est udi osos da mat r i a se
ma nt e nha m ant enados com as freqent es i novaes surgi das na rea.
Est a nova edio, como as ant eri ores, apresent a-se at ual i zada, revi st a e ampl i ada.
Consi der ando a i mpor t nci a da moder na j ur i spr udnci a t r ansmi t i da pel os Tri bunai s
Superi ores, foram menci onadas mai s de t ri nt a deci ses proferi das em 2013, que i ne-
vi t avel ment e espel ham obri gat ri a fonte de consul t a a t odos quant os mi l i t em na rea.
Al m di sso, foram obj et o de coment r i os as leis edi t adas mai s r ecent ement e
sobre a mat r i a. So elas:
- Lei n
s
12. 690, de 19. 7. 2012: di spe sobre as cooperat i vas de t r abal ho (Cap-
t ul o 6);
- Lei n
9
12. 715, de 17. 9. 2012: al t era a Lei n
2
8. 666/ 1993, cr i ando mai s um caso
de di spensa de licitao (Cap t ul o 6);
- Lei n
s
12. 813, de 16. 5. 2013: di spe sobre conflito de i nt er esses no Poder Exe-
cut i vo federal (Cap t ul os 1 e 15);
liv Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
- Lei n
e
12. 846, de P. 8. 2013: di spe sobre responsabi l i dade admi ni st r at i va e ci-
vil de pessoas j ur di cas por atos cont ra a Admi ni st rao (Cap t ul os 5, 6 e 15);
- Lei n
2
12. 862, de 17. 9. 2013: al t era a Lei n
s
11. 445/ 2007, que di spe sobr e o
s aneament o bsi co (Cap t ul o 7);
- Lei n
s
12. 873, de 24. 10. 2013: (a) cria mai s u ma hi pt ese de di spensa de li-
ci t ao (Cap t ul o 6) e (b) cria modal i dade especfica de desapr opr i ao por
zona (Cap t ul o 13).
Em vi r t ude da edi o da Lei n
9
12. 846/ 2013, foi i nser i do i t em especfico sobre
a mat r i a no Cap t ul o 15, com o i nt ui t o de anal i sar mai s det i dament e esse i mpor t ant e
di pl oma.
Por out r o l ado, foi i nseri da e coment ada a Smul a 499, do STJ (Cap t ul o 9) .
Enfim, t odas essas provi dnci as r et r at am a pr eocupao do aut or em ma nt e r a
obr a r i gor os ament e at ual i zada em favor de seus l ei t ores, at por que pr et ende, a t odo
cust o, cont i nuar cor r es pondendo sua expectativa.
A pal avra final, como sempr e, a de agr adeci ment o do aut or quer i da ami ga,
Dra. ANA MARIA BENS DE OLIVEIRA, que h t ant as e t ant as edi es o auxi l i a pr es-
t i mos ament e na revi so da obra.
JOS DOS SANTOS CARVALHO FI LHO
Janei r o de 2014
ABREVIATURAS E SIGLAS
ACO - Ao Cvel Ori gi nri a
ADI N - Ao Di r et a de I nconst i t uci onal i dade
AgR - Agr avo Regi ment al
AI - Agr avo de I ns t r ument o
ApC v - Apel ao Cvel
BDA - Boletim de Direito Administrativo
BDM - Boletim de Direito Municipal
CCv - Cmar a Cvel
CF - Const i t ui o Federal
CLT - Consol i dao das Leis Trabal hi st as
CNJ - Cons el ho Naci onal de Just i a
CNMP - Cons el ho Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i co
CP - Cdi go Penal
CPC - Cdi go de Processo Civil
CPP - Cdi go de Processo Penal
DJ - Dirio da Justia da Unio
DO - Dirio Oficial
EC - Emenda Const i t uci onal
lvi Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
El nf - Embar gos Infri ngent es
GCm - Gr upo de Cmar as
HC - Habeas Corpus
MI - Mandado de Inj uno
MP - Mi ni st r i o Pbl i co
MPv - Medi da Provi sri a
MS - Mandado de Segurana
QP - Ques t o de Or dem
Rcl - Recl amao
RDA - Revista de Direito Administrativo
RDE - Revista de Direito do Estado
RDP - Revista de Direito Pblico
RDPGERJ - Revista de Direito da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro
RE - Recur so Ext r aor di nr i o
REsp - Recur so Especial
RF - Revista Forense
RJTJSP - Revista de Jurisprudncia do Tribunal de Justia do Estado de So Paulo
RMS - Recur so em Mandado de Segurana
RO - Recur so Or di nr i o
RSTJ - Revista do Superior Tribunal de Justia
RT - Revista dos Tribunais
RTDP - Revista Trimestral de Direito Pblico
RTJ - Revista Trimestral de Jurisprudncia do STF
SLS - Suspenso de Li mi nar e de Sent ena
SS - Suspenso de Segurana
STA - Suspenso de Tutela Ant eci pada
STF - Supr emo Tri bunal Federal
STJ - Superi or Tri bunal de Just i a
TA - Tri bunal de Alada
TC v - Tur ma Cvel
TFR - Tri bunal Federal de Recursos (ext i nt o)
TJ - Tri bunal de Just i a
TRF - Tri bunal Regi onal Federal
TSE - Tri bunal Superi or Eleitoral
DIREITO ADMINISTRATIVO E
ADMINISTRAO PBLICA I
I INTRODUO
1 O Est ado
Di versos so os sent i dos do t er mo "est ado", e i sso por que di versos pode m ser
os ngul os em que pode ser enfocado.
No sent i do, por m, de soci edade poltica per manent e, a denomi nao "Es t ado"
1
surge pel a pr i mei r a vez no scul o XVI na obra O Prncipe, de Maqui avel , i ndi cando, no
ent ant o, as comuni dades formadas pel as ci dades-est ado.
Di scut em os pens ador es sobre o mome nt o em que apar eceu o Est ado, ou seja,
qual a pr ecednci a cronol gi ca: o Est ado ou a soci edade. I nf or manos DALMO DAL-
LARI que par a cert a dout r i na o Est ado, como a soci edade, s empr e exi st i u; ai nda que
m ni ma pudes s e ser, t eri a havi do uma organi zao social nos gr upos huma nos . Out r a
dout r i na d soci edade em si precednci a sobre a formao do Est ado: est e t eri a de-
corri do de necessi dade ou conveni nci as de gr upos soci ai s. Uma t ercei ra cor r ent e de
pens ament o ai nda r et ar da o nasci ment o do Est ado, i nst i t ui o que s passar i a a exi st i r
com caract er st i cas bem defi ni das.
2
A mat r i a t em seu es t udo apr of undado na Teoria Geral do Est ado, a, por t an-
t o, devendo ser desenvol vi da. O que i mpor t ant e par a o pr es ent e es t udo o fato,
1
O t e r mo vem do l at i m " s t at us " , com o s ent i do de "est ar fi rme".
2
Elementos de teoria geral do estado, p. 45.
2 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
at ual ment e i ndi scut vel , de que o Est ado um ent e per sonal i zado, apr es ent ando- s e
no apenas ext er i or ment e, nas relaes i nt ernaci onai s, como i nt er nament e, nes t e caso
como pessoa j ur di ca de di r ei t o pbl i co, capaz de adqui r i r di r ei t os e cont r ai r obri ga-
es na or dem j ur di ca.
O novo Cdi go Civil (Lei n
s
10. 406, de 10. 1. 2002), com vigor a par t i r de j anei r o
de 2003, at ual i zou o el enco de pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co, menci onando ent r e
elas as pessoas que, por ser em federativas, r epr esent am cada compar t i ment o i nt er no
do Est ado federat i vo brasi l ei ro: a Uni o, os Est ados, o Di st r i t o Federal e os Muni c pi os
(art. 41, 1 a III).
3
Di ver sament e, por m, do que ocorri a sob a gi de do Cdi go ant eri or,
o Cdi go vi gent e al ude expr essament e aos Territrios, pondo fim cont rovrsi a sobr e
o as s unt o e conf i r mando- os como pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co, conf or me j
regi st rava a dout r i na domi nant e,
4
mui t o embor a sem aut onomi a pol t i ca e sem i nt e-
grar a federao, como se infere do art . 18 da CF, que a el es no al ude. Cui da- se, c om
efeito, de mer a pessoa admi ni st r at i va descent ral i zada (para al guns com a nat ur eza de
aut ar qui a t erri t ori al ), i nt egr ant e da Uni o e regul ada por lei compl ement ar federal
(art. 18, 2
2
, CF) .
Em nosso r egi me federativo, por conseqnci a, t odos os component es da fede-
rao mat er i al i zam o Est ado, cada um del es at uando dent r o dos l i mi t es de compet n-
cia t r aados pel a Const i t ui o.
A evol uo da i nst i t ui o acabou cul mi nando no s ur gi ment o do Estado de direito,
noo que se basei a na regra de que ao me s mo t empo em que o Est ado cria o di rei t o
deve suj ei t ar-se a ele. A frmul a do rule of law pr osper ou de tal forma que no mu n d o
j ur di co oci dent al foi ela gui ndada a ver dadei r o post ul ado f undament al .
5
2 Poderes e Funes
Compe- s e o Est ado de Poderes, segment os est r ut ur ai s em que se di vi de o poder
geral e abst r at o decor r ent e de sua soberani a. Os Poderes de Est ado, como es t r ut ur as
i nt er nas dest i nadas execuo de cert as funes, foram concebi dos por Mont es qui eu
em sua clssica obr a,
6
pr egando o gr ande fi l sofo, com not vel sensi bi l i dade pol t i ca
par a a poca (scul o XVIII), que ent r e eles deveria haver necessr i o equi l bri o, de for-
ma a ser evi t ada a supr emaci a de qual quer del es sobre out r o.
3
No Cdi go r evogado, a r el ao er a pr evi st a no art . 14, I a III.
4
MI CHEL TEMER, Elementos de Direito Constitucional, Saraiva, 5. ed. , 1989, p. 100, que ci t a out r os especi a-
l i st as com a me s ma opi ni o.
5
MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, em suci nt o e i nt er essant e est udo, i nt i t ul ado As Or i gens do
est ado de di rei t o, i nforma que a expresso "Est ado de di rei t o" foi cunhada na Al emanha (Rechtsstaat), em obr a
de WELCKER, publ i cada em 1813. Sintetiza, ainda, a evol uo que teve o i nst i t ut o a part i r da ant i gi dade (RDA
168, p. 11-17).
6
De 1'esprit des lois, Pari s, 1748.
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo e Admi ni s t r ao Pbl i ca 3
Os Poderes de Est ado figuram de forma expr essa em nossa Const i t ui o: so
Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio
(art. 2
a
) .
A cada um dos Poderes de Est ado foi at r i bu da det er mi nada funo. Assi m, ao
Poder Legislativo foi comet i da a funo nor mat i va (ou l egi sl at i va); ao Execut i vo, a
funo admi ni st r at i va; e, ao Judi ci ri o, a funo j uri sdi ci onal .
Ent r et ant o, no h excl usi vi dade no exerccio das funes pel os Poder es. H,
si m, pr eponder nci a. As l i nhas defi ni doras das funes exerci das pel os Poder es t m
cart er pol t i co e fi guram na Const i t ui o. Alis, nesse sent i do que se h de ent ender
a i ndependnci a e a har moni a ent r e eles: se, de um l ado, pos s ue m sua pr pr i a est r u-
t ura, no se s ubor di nando a qual quer out r o, devem objetivar, ai nda, os fi ns col i mados
pela Const i t ui o.
Por essa r azo que os Poderes est at ai s, embor a t e nha m suas funes nor mai s
(funes tpicas), de s e mpe nha m t ambm funes que mat er i al ment e dever i am per t en-
cer a Poder di verso (funes atpicas), sempr e, bvio, que a Const i t ui o o aut or i ze.
O Legislativo, por exempl o, al m da funo nor mat i va, exerce a funo j ur i s-
dicional qua ndo o Senado pr ocessa e j ul ga o Pr esi dent e da Repbl i ca nos cr i mes de
r esponsabi l i dade (art. 52, I, CF) ou os Mi ni st r os do Supr emo Tri bunal Federal pel os
mes mos cri mes (art. 52, II, CF) . Exerce t ambm a funo admi ni st r at i va qua ndo orga-
ni za seus servi os i nt er nos (art s. 51, IV, e 52, XIII, CF) .
O Judi ci ri o, afora sua funo tpica (funo j uri sdi ci onal ), prat i ca at os no exer-
ccio de funo nor mat i va, como na el aborao dos r egi ment os i nt er nos dos Tri bunai s
(art. 96, I, "a", CF), e de funo admi ni st rat i va, quando organi za os seus servios (art.
96, I, "a", "b", "c"; art. 96, II, "a", " b" e t c ) .
Por fim, o Poder Execut i vo, ao qual i ncumbe pr eci puament e a funo admi ni s-
trativa, de s e mpe nha t a mb m funo at pi ca normat i va, qua ndo pr oduz, por exempl o,
nor mas gerai s e abst r at as at ravs de seu poder r egul ament ar (art. 84, IV, CF) ,
7
ou,
ainda, quando edi t a medi das provi sri as (art. 62, CF) ou leis del egadas (art. 68, CF) .
Quant o funo j uri sdi ci onal , o si st ema const i t uci onal pt r i o vi gent e no deu mar-
gem a que pudes s e ser exerci da pel o Execut i vo.
8
A funo j uri sdi ci onal tpica, assi m
consi der ada aquel a por i nt er mdi o da qual conflitos de i nt er esses so resol vi dos com
o cunho de definitividade (res iudicata), pr at i cament e monopol i zada pel o Judi ci ri o, e
s em casos excepci onai s, como vi st o, e expr essament e menci onados na Const i t ui o,
ela des empenhada pel o Legi sl at i vo.
9
7
Sobr e a funo normativa do Poder Execut i vo, vi de FABRICIO MOTTA, Funo normativa da administrao
pblica, Del Rey, 2007, p. 143- 144.
8
O art . 205 da Cons t i t ui o ant er i or , r ef er i ndo- se ao contencioso administrativo, i ns i nuava a possi bi l i dade de
o Execut i vo de s e mpe nha r funo j ur i sdi ci onal . Com a Car t a vi gent e, e nt r e t a nt o, que bani u aquel a nor ma ,
r es t ou s uper ada a di s cus s o.
9
DI OGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (Contencioso administrativo, p. 23) admi t e que o Executivo exera
jurisdio sem definitividade. Ousamos discordar do ilustre professor. Para ns, o fato de existirem cont endas na
via administrativa suscetveis de deciso no implica o exerccio da funo jurisdicional tpica, esta sim, a nica que
produz a res iudicata.
Em rel ao tipicidade ou atipicidade das funes, pode suceder que det er mi na-
da funo se enquadr e, em cert o moment o, como tpica e o di rei t o posi t i vo venha a
convert -l a em atpica, e vice-versa. Exempl o el uci dat i vo ocor r eu com a edi o da Lei
n
2
11. 441, de 4. 1. 2007, que al t erou o Cdi go de Processo Civil. Invent ri o, separa-
o consensual e divrcio consensual sempr e const i t u r am funo jurisdicional atpica,
por que, a despei t o de r et r at ar em funo admi ni st rat i va, t i nham que ser pr ocessados
e finalizados pel o j ui z, ai nda que i nexi st i sse litgio ent r e os i nt er essados. A ci t ada lei,
no ent ant o, passou a admi t i r que o i nvent ri o e a par t i l ha ( quando os i nt er essados
so capazes e concor des) , bem como a separao consensual e o di vrci o consensual
( quando no h filhos menor es ou i ncapazes), pos s am ser real i zados por si mpl es es-
critura pblica em Ofcio de Not as comum, servi ndo o t t ul o par a o regi st ro pbl i co
adequado (art s. 982 e 1.124-A, do CPC, com a al t erao da Lei n
e
11. 441/ 2007) . Com
tal i novao, o que era funo jurisdicional atpica passou a caract eri zar-se como funo
administrativa tpica.
3 Funo Admi ni st rat i va
No const i t ui tarefa mui t o fcil del i near os cont or nos do que se consi der a fun-
o admi ni st r at i va. Os est udi osos t m di vergi do sobre o t ema. Todos, no ent ant o,
fazem refernci a ao pens ament o de OTTO MAYER, que, ao fi nal do scul o passado,
defendi a a aut onomi a do Di rei t o Admi ni st r at i vo em face do Di rei t o Const i t uci onal , e
afirmava: "A administrativa a atividade do Estado para realizar seus fins, debaixo da ordem
jurdica". A vi so do gr ande j ur i st a al emo most r ava que a funo admi ni st r at i va ha-
veri a de t er duas faces: a pr i mei r a relativa ao sujeito da funo (aspect o subj et i vo); a
segunda relativa aos efeitos da funo no mundo j ur di co (aspect o objetivo formal ).
Para a identificao da funo admi ni st rat i va, os aut or es se t m val i do de cri t -
ri os de t rs or dens:
1
Q
) subjetivo (ou orgnico), que d realce ao suj ei t o ou agent e da funo;
2") objetivo material, pel o qual se exami na o cont edo da at i vi dade; e
3) objetivo formal, que explica a funo pel o r egi me j ur di co em que se si t ua a
sua di sci pl i na.
Ne n h u m cri t ri o suficiente, se t omado i sol adament e. Devem el es combi nar - se
para susci t ar o preci so cont or no da funo admi ni st rat i va.
Na prt i ca, a funo admi ni st r at i va t em si do consi der ada de cart er resi dual ,
sendo, poi s, aquel a que no r epr esent a a formul ao da regra legal nem a composi o
de lides in concreto.
10
Mai s t ecni cament e pode dizer-se que funo admi ni st r at i va
aquel a exerci da pel o Est ado ou por seus del egados, subj acent ement e or dem const i -
1 0
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, Curso de direito administrativo, p. 20.
t uci onal e legal, sob r egi me de di rei t o pbl i co, com vi st as a alcanar os fins col i mados
pel a or dem j ur di ca.
1 1
Enquant o o pont o central da funo legislativa consi st e na criao do di rei t o
novo (ius novum) e o da funo j uri sdi ci onal descansa na composi o de litgios, na fun-
o admi ni st rat i va o grande alvo , de fato, a gest o dos i nt eresses col et i vos na sua mai s
variada di menso, conseqnci a das numer os as tarefas a que se deve pr opor o Est ado
moder no. Como tal gest o implica nor mal ment e a prt i ca de vri os at os e at i vi dades
alvejando det er mi nada met a, a Admi ni st rao socorre-se, com freqncia, de processos
admi ni st rat i vos como i ns t r ument o para concret i zar a funo admi ni st r at i va.
1 2
Exat ament e pel a i l i mi t ada proj eo de seus mi st er es que al guns aut or es t m
di st i ngui do governo e administrao,
13
e funo admi ni st r at i va e funo pol t i ca, caract e-
r i zando- se est a por no t er subor di nao j ur di ca di ret a, ao cont r r i o daquel a, sempr e
sujeita a regras j ur di cas s uper i or es .
1 4
No cust a, por fi m, r el embr ar que, a despei t o da r econheci da di versi dade dos
cri t ri os i dent i fi cadores da funo admi ni st rat i va, como menci onamos aci ma, o cri-
t ri o mat eri al que t em mer eci do j us t o realce ent r e os est udi osos; cui da-se de exami nar
o cont edo em si da at i vi dade, i ndependent ement e do Poder de onde pr ovenha. Em
vi rt ude dessa consi der ao que const i t uem funo materialmente administrativa ativi-
dades desenvol vi das no Poder Judi ci ri o, de que so exempl os deci ses em pr oces-
sos de j ur i sdi o vol unt r i a e o poder de polcia do j ui z nas audi nci as, ou no Poder
Legislativo, como as denomi nadas "leis de efeitos concretos", at os legislativos que, ao
invs de t r aar em nor mas gerais e abst r at as, i nt erferem na rbi t a j ur di ca de pessoas
det er mi nadas, como, por exempl o, a lei que concede pens o vitalcia vi va de ex-
- pr esi dent e.
1 5
Em rel ao a elas a idia sempr e residual: onde no h cri ao de di rei t o
novo ou sol uo de conflitos de i nt eresses na via pr pr i a (judicial), a funo exercida,
sob o aspect o mat er i al , a admi ni st rat i va.
4 Federao
Desde a Const i t ui o de 1891, quando passou a ser repbl i ca, o Brasil t em
adot ado o r egi me da federao como forma de Est ado. Hoje tal f or ma t em previ so
expressa na Const i t ui o Federal (art s. 1- e 18).
A federao, como forma de Est ado, foi i nst i t u da pel a pr i mei r a vez nos Est a-
dos Uni dos, aps a l ut a empr eendi da par a a l i bert ao das col ni as i ngl esas do j ugo
1 1
O concei t o t em por base o fi rmado por ARIC MOACYR AMARAL SANTOS no preci oso t rabal ho Funo
administrativa, no qual, alis, det al ha as opi ni es de vrios publicistas a respei t o do t ema (RDP n'
J
89, p. 165-185).
12
EURI CO, BI TENCOURT NETO. Devido procedimento equitativo e vinculao de servios pblicos delegados no
Brasil, Fr um, 2009, p. 22.
1 3
HELY LOPES MEIRELLES, Di r ei t o admi ni s t r at i vo brasi l ei ro, p. 60.
1 4
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, Curso, p. 2 1 .
1 5
EDUARDO GARCI A DE ENTERR A e TOMS- RAMN FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo,
Ci vi t as, Madr i , v. I, 10. ed. , 2000, p. 44.
bri t ni co (scul o XVIII). O federal i smo amer i cano decor r eu de pr ocesso de agregao,
t or nando- s e uni dos, n u m s Est ado, os est ados sober anos, que ant es se uni am at ra-
vs de confederao (federalismo centrpeto). No Brasil, por m, r esul t ou de pr ocesso de
segregao, uma vez que dur ant e o I mpr i o era adot ado o r egi me uni t r i o, com apenas
um ni co poder pol t i co (federalismo centrfugo).
Como bem obser va CELSO RIBEIRO BASTOS, a federao, como forma de Es-
t ado, "foi a forma mais imaginosa j inventada pelo homem para permitir a conjugao das van-
tagens da autonomia poltica com aquelas outras defluentes da existncia de um poder central".
16
De fato, se de um l ado no se rechaa o poder cent ral e sober ano, de out r o r ecebem
as par t es component es capaci dade poltica deri vada do pr ocesso de descent ral i zao.
4.1 Caractersticas
A descentralizao poltica a caract er st i ca f undament al do r egi me federat i vo.
Significa que, al m do poder cent ral , out r os crculos de poder so conferi dos a suas
r epar t i es. No Brasil, h t rs crculos de poder, t odos dot ados de aut onomi a, o que
per mi t e s ent i dades component es a escol ha de seus pr pr i os di r i gent es. Compe m
a federao brasi l ei ra a Uni o Federal, os Est ados, os Muni c pi os e o Di st r i t o Federal
(art. 18, CF) .
Afigura-se f undament al o sistema de repartio de competncias, por quant o com
base nel e que se di mens i ona o poder poltico dos ent es do Est ado Federal . Assi m,
per t encem Uni o as mat r i as de pr edomi nant e i nt er esse naci onal ; ao Est ado, as de
i nt er esse regi onal ; e ao Muni c pi o, as de i nt er esse local. Na verdade, o cri t ri o ont ol -
gico do si st ema funda-se na prevalncia do interesse da ent i dade federat i va.
1 7
Out r as caract er st i cas so a part i ci pao da vont ade dos Est ados na vont ade na-
cional, r epr esent ados no Senado Federal (art. 46, CF), e o poder de aut oconst i t ui o,
conferi do de forma expressa aos Est ados de modo a per mi t i r sej am regi dos t a mb m
por suas pr pr i as Const i t ui es (art. 25, CF). Os Muni c pi os, por sua vez, sa r am
bast ant e fortalecidos na Car t a vi gent e. Embor a no se l hes t i vesse per mi t i do t er u ma
Const i t ui o sob o aspect o formal, admi t i u- se fossem regi dos por lei orgni ca, de efei-
t os assemel hados aos que decor r em das Const i t ui es (art. 29, CF) .
1 8
4.2 Autonomia: Capacidade de Autoadministrao
A Const i t ui o Federal dei xou regi st rado expr essament e que os ent es que com-
pem a federao brasi l ei ra so dot ados de autonomia.
16
Comentrios Constituio do Brasil, v. I, p. 215.
1 7
o que t a mb m dest aca GUI LHERME PENA DE MORAES (Curso de direito constitucional, Lume n Jr i s,
2008, p. 319) .
1 8
MI CHEL TEMER, Elementos de direito constitucional, p. 64- 66. O aut or apont a ai nda e l e me nt os necess-
r i os ma nut e n o da federao: a ri gi dez const i t uci onal e a exi st nci a de r go i nc umbi do do cont r ol e da
cons t i t uci onal i dade das l ei s.
Aut onomi a, no seu sent i do t cni co-pol t i co, significa t er a ent i dade i nt egr an-
t e da federao capaci dade de aut o-organi zao, aut ogover no e aut oadmi ni s t r ao.
1 9
No pr i mei r o caso, a ent i dade pode criar seu di pl oma const i t ut i vo; no segundo, pode
organi zar seu gover no e eleger seus di ri gent es; no t ercei ro, pode ela organi zar seus
pr pr i os servi os.
E est e l t i mo aspect o que apr esent a rel evnci a par a o t ema rel at i vo Admi ni s-
t rao Pblica. Dot adas de aut onomi a e, poi s, da capaci dade de aut oadmi ni st r ao, as
ent i dades federativas t ero, por via de conseqnci a, as suas pr pr i as Admi ni st r aes,
ou seja, sua pr pr i a organi zao e seus pr pr i os servi os, i nconfund vei s com o de
out r as ent i dades.
Poder-se-, assi m, consi derar a Admi ni st r ao Pbl i ca n u m sent i do geral, con-
si der ando- se t odos os aparel hos admi ni st r at i vos de t odas as ent i dades federat i vas, e
n u m sent i do especfico, abr angendo cada pessoa da federao t omada i sol adament e.
5 Di rei t o Admi ni st rat i vo
5.1 Breve Introduo
O es t udo desse r a mo do Di rei t o recl ama, de incio, a di st i no ent r e o Di rei t o
Admi ni st r at i vo, de um l ado, e as nor mas e pri nc pi os que nel e se i nser em, de out r o.
Nor mas hoj e consi der adas como per t encent es a esse r amo s empr e exi st i ram, inclusive
ao t e mpo em que a fi gura do Est ado ai nda no se havi a const i t u do com a fi si onomi a
at ual . Com efeito, me s mo que despi dos de qual quer si st emat i zao, os or denament os
mai s ant i gos exi bi am nor mas que pr et endi am regular, conquant o t i mi dament e, a rela-
o j ur di ca ent r e o Poder e os i nt egr ant es das soci edades de modo geral.
O Di rei t o Admi ni st rat i vo, cont udo, como si st ema j ur di co de nor mas e pri nc -
pi os, s oment e veio a l ume com a i nst i t ui o do Est ado de Di rei t o, ou seja, quando o
Poder cri ador do di rei t o passou t ambm a respei t -l o. O f enmeno nasce com os movi -
ment os const i t uci onal i st as, cujo incio se deu no fi nal do scul o XVIII. At ravs do novo
si st ema, o Est ado passava a t er rgos especficos par a o exerccio da admi ni st r ao
pbl i ca e, por via de conseqnci a, foi necessri o o desenvol vi ment o do quadr o nor ma-
tivo di sci pl i nador das rel aes i nt ernas da Admi ni st r ao e das rel aes ent r e est a e os
admi ni st r ados. Por isso, pode consi derar-se que foi a part i r do scul o XIX que o mu n d o
j ur di co abri u os ol hos par a esse novo r amo j ur di co, o Di rei t o Admi ni st r at i vo.
No per odo ant eri or, o regi me vi gorant e era o das monar qui as absol ut as, em que
t odos os poder es do Est ado desaguavam nas mos do monar ca, t or nando frgeis as re-
laes ent r e o Est ado e os sdi t os. O br ocar do da poca era o cl ebre "L'Etat c'est moi",
paia i ndi car a concent r ao dos poder es excl usi vament e sob o ma nt o r eal .
2 0
Com a
1 9
WI LSON ACCI OLI , I nst i t ui es de di r ei t o const i t uci onal , p. 105.
2 0
Da se or i gi nar am out r os pos t ul ados despt i cos, c omo "t/te king can do no wrong", do s i s t ema i ngl s, ou
"le roi ne peut malfaire", do s i s t ema francs. A m xi ma s uper i or do a bs ol ut i s mo se r e s umi a na or ao l at i na:
"quod principi placuit legis habet vigorem" ("o que agrada ao rei tem fora de lei").
t eor i a da separ ao de poder es concebi da por MONTESQUI EU, o Est ado, di st r i bui ndo
seu pr pr i o poder pol t i co, per mi t i u que em sua f i gur a se r euni sse, ao me s mo t empo,
o suj ei t o at i vo e passi vo do cont rol e pbl i co. Nesse ambi ent e, foi poss vel criar nor ma s
pr pr i as par a a execuo desse cont r ol e.
2 1
5.2 Conceito
Com o desenvol vi ment o do quadr o de pri nc pi os e nor mas vol t ados at uao
do Est ado, o Di rei t o Admi ni st r at i vo se t or nou ramo autnomo dent r e as mat r i as j ur di -
cas. Como assi nal ou VEDEL, agora a comuni dade j ur di ca no mai s se defront ava com
nor mas der r ogat r i as do di rei t o pri vado, mas, ao cont rri o, sur gi am nor mas di ret a-
me nt e vocaci onadas sol uo de event uai s litgios or i undos das rel aes ent r e o Est a-
do e os admi ni st r ados, f or mando um bloco di verso do adot ado par a o di rei t o pr i vado.
2 2
Ent r et ant o, o Di rei t o Admi ni st r at i vo, como novo r amo aut nomo, pr opi ci ou
nos pa ses que o adot ar am di versos critrios como foco de seu obj et o e concei t o. Na
Frana, preval eceu a i di a de que o obj et o desse Di rei t o consi st i a nas leis r egul ador as
da Admi ni st r ao. No di rei t o italiano, a cor r ent e domi nant e o l i mi t ava aos at os do
Poder Execut i vo.
2 3
Out r os cri t ri os foram ai nda apont ados como foco do Di rei t o Ad-
mi ni st r at i vo, como o cri t ri o de regul ao dos rgos i nferi ores do Est ado e o dos ser-
vios pbl i cos. A medi da, por m, que esse r amo j ur di co se desenvol vi a, verificou-se
que sua abr angnci a se i rradi ava par a um mbi t o maior, de forma a alcanar o Es t ado
i nt er nament e e a col et i vi dade a que se dest i na.
Mui t os so os concei t os encont r ados nos aut or es moder nos de Di rei t o Admi -
ni st rat i vo. Al guns l evam em cont a apenas as at i vi dades admi ni st r at i vas em si mes mas ;
out r os preferem dar relevo aos fi ns desej ados pel o Est ado. Em nosso ent ender, por m,
o Di rei t o Admi ni st r at i vo, com a evoluo que o vem i mpul s i onando cont empor anea-
ment e, h de focar-se em doi s t i pos f undament ai s de rel aes j ur di cas: uma, de carter
interno, que exi st e ent r e as pessoas admi ni st rat i vas e ent r e os rgos que as compem;
out r a, de carter externo, que se forma ent r e o Est ado e a col et i vi dade em geral.
Desse modo, sem abdi car dos concei t os dos est udi osos, par ece- nos se pos s a
concei t uar o Di rei t o Admi ni st r at i vo como sendo o conjunto de normas e princpios que, vi-
sando sempre ao interesse pblico, regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado
e entre este e as coletividades a que devem servir.
De fato, t ant o o Di rei t o Admi ni st r at i vo que regula, por exempl o, a rel ao
ent r e a Admi ni st r ao Di ret a e as pessoas da respect i va Admi ni st r ao Indi ret a, como
2 1
No nos det er emos no hi st ri co pt r i o e est rangei ro da disciplina, e isso por que refoge ao mbi t o de nos s o
est udo. Sobre o t ema, vide OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO, Princpios gerais de direito administrati-
vo, Forense, 2. ed 1979, v. I, e MARIA SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, Direito administrativo, Atlas, 17. ed., 2004.
2 2
Derecho administrativo, Bibl. Jur d. Aguilar, Madr i , 1980, p. 40 (t rad. 6. ed. francesa por J ua n Ri ncon
J ur a do) .
2 3
Na Frana, apont am- se as obras de DUCROCQ, BATBIE e GI ANQUI NTO; na Itlia, so ci t ados RANEL-
LETTI, ZANOBI NI e MEUCCI (vide cit., HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, 29. ed.,
2004, p. 38- 39) .
t ambm a ele compet e di sci pl i nar a relao ent r e o Est ado e os par t i cul ar es part i ci -
pant es de uma licitao, ou ent r e o Est ado e a col et i vi dade, quando se concret i za o
exerccio do poder de pol ci a.
2 4
No cust a, ao fi nal dest e t pi co, l embr ar que, como ensi na DIEZ, o Di rei t o Ad-
mi ni st r at i vo apr esent a t rs caract er st i cas pri nci pai s: ( P) const i t ui um direito novo, j
que se t r at a de di sci pl i na recent e com si st emat i zao cientfica; (2-) espel ha um direito
mutvel, por que ai nda se encont r a em cont nua t r ansf or mao; e (3
a
) um direito em
formao, no se t endo, at o mome nt o, concl u do t odo o seu ciclo de abr angnci a.
2 5
5.3 Relaes com Outros Ramos Jurdicos
O es t udo moder no do Di rei t o no mai s compor t a a anl i se i sol ada e es t anque
de um r amo j ur di co. Na verdade, o Di rei t o um s; so as rel aes j ur di cas que po-
dem t er di ferent e nat ur eza. Assi m, embor a de forma suci nt a, cabvel i ndi car al gumas
l i nhas em que o Di rei t o Admi ni st r at i vo se t angenci a com out r as di sci pl i nas j ur di cas.
No ent ant o, ant es de ser em i ndi cados os pont os de cont at o ent r e as di sci pl i nas,
vale a pena r el embr ar um as s unt o sempr e coment ado: a ant i ga classificao r omana,
que admi t i a, como os doi s grandes r amos j ur di cos, o Direito Pblico e o Direito Privado.
Tal classificao est hoj e superada, como r egi st r am pr at i cament e t odos os est udi osos.
O f undament o est em que t odo r amo j ur di co cont m, de al gum modo, nor mas de
ambos os campos; significa, por t ant o, que ne nhuma di sci pl i na se afigura inflexvel
quant o nat ur eza das nor mas que a i nt egr am. Se tal f undament o ver dadei r o, no
menos o o f undament o de que, em cada Di rei t o, predominam as normas de um r amo
sobre as do out r o. E sob esse aspect o no h dvi da de que o Direito Administrativo se
insere no ramo do Direito Pblico, tal como ocorre com o Di rei t o Const i t uci onal , o Di rei t o
Penal, o Di r ei t o Processual , o Di rei t o Eleitoral e out r os. No campo do Di r ei t o Pri vado
ficam, em l t i ma i nst nci a, o Di rei t o Civil e o Di rei t o Comer ci al (ou Empresari al , se
assi m se preferi r).
A rel ao de mai or i nt i mi dade do Di rei t o Admi ni st r at i vo com o Direito Consti-
tucional. E no poder i a ser de out r a manei r a. E o Di rei t o Const i t uci onal que al i nhava
as bases e os par met r os do Di rei t o Admi ni st r at i vo; est e , na ver dade, o l ado di n-
mi co daquel e. Na Const i t ui o se encont r am os pri nc pi os da Admi ni s t r ao Pbl i ca
(art. 37) , as nor ma s sobr e servi dores pbl i cos (art s. 39 a 41) e as compet nci as do
Poder Execut i vo (art s. 84 e 85) . So menci onados, ai nda, na Lei Mai or os i nst i t ut os
da desapr opr i ao (art s. 5
L>
, XXIV, 182, A-, III, 184 e 243) , das concesses e per mi s -
ses de servi os pbl i cos (art. 175), dos cont r at os admi ni st r at i vos e l i ci t aes (art s.
37, XXI, e 22, XXVII) e da r esponsabi l i dade ext r acont r at ual do Est ado (art . 37, 6
9
) ,
ent r e out r os .
2 4
Como consi gna SAYAGUS LASO, al guns concei t os mai s se di s t i ngue m pel a f or ma do que de f undo
(Tratado de derecho administrativo, Mont evi du, 1974, v. I, p. 21) .
2 5
MANUEL MARIA DIEZ, Manual de derecho administrativo, Pl us Ultra, Buenos Ai res, 2. ed., 1980, 1.1, p. 52.
Com o Direito Processual o Di rei t o Admi ni st r at i vo se rel aci ona pel a ci r cunst nci a
de haver em ambos os r amos a fi gura do processo: embor a i nci dam al guns pr i nc pi os
pr pr i os em cada disciplina, exi st em inevitveis pont os de ligao ent r e os pr ocessos
admi ni st r at i vos e j udi ci ai s. Como exempl o, l embre-se que o di r ei t o ao cont r adi t r i o
e ampl a defesa i nci de t ant o numa como nout r a cat egori a (art. 5-, LV, CF) . Por out r o
l ado, nos pr ocessos admi ni st r at i vos de nat ur eza acusat ri a so aplicveis al guns pos -
t ul ados e nor mas do pr ocesso penal .
2 6
No que diz r espei t o ao pr ocesso civil, est e prev
al gumas nor mas que consi der am especi fi cament e o Est ado como par t e da rel ao pr o-
cessual e que, por i sso, l he out or gam al gumas prerrogat i vas (v. g., ar t s. 188 e 475, do
Cdi go de Processo Civil).
A rel ao com o Direito Penal se cons uma at ravs de vri os elos de ligao. Um
del es a previ so, no Cdi go Penal, dos cri mes cont ra a Admi ni st r ao Pbl i ca (art s.
312 a 326, Cdi go Penal) e a definio dos sujeitos passi vos desses del i t os (art. 327,
caput, e l
2
, Cdi go Penal ). A i nt er seo se d t a mb m no caso de nor mas penai s em
branco, aquel as cujo cont edo pode compl et ar-se com nor mas admi ni st r at i vas.
Tambm com o Direito Tributrio h mat r i as conexas e rel aci onadas. Uma del as
a que out or ga ao Poder Pbl i co o exerccio do poder de polcia, at i vi dade t i pi cament e
admi ni st r at i va e r emuner ada por taxas (art. 145, II, CF, e ar t s. 77 e 78, do Cdi go Tri-
but r i o Naci onal ). De out r o ngul o, t em- se que as nor mas de arrecadao t r i but r i a se
i nser em dent r o do Di rei t o Admi ni st r at i vo.
O Direito do Trabalho out r a disciplina que apr esent a al guns pont os de cont at o
com o Di rei t o Admi ni st r at i vo. Pr i mei r ament e, por que as nor mas r egul ador as da fun-
o fi scal i zadora das rel aes de t rabal ho est o i nt egr adas no Di rei t o Admi ni st r at i vo.
Depoi s, de se r econhecer que ao Est ado- Admi ni st r ao per mi t i do o r ecr ut ament o
de ser vi dor es pel o regime trabalhista, apl i cando-se pr eponder ant ement e a essa rel ao
j ur di ca as nor mas da Consol i dao das Leis do Trabal ho - CLT.
Exi st em, ai nda, rel aes ent r e o Di rei t o Admi ni st r at i vo e os Direitos Civil e Co-
mercial (ou Empresarial). Di ga-se, alis, que so i nt ensas essas rel aes. A gui sa de
exempl o, t odavi a, vale anot ar que a t eori a civilista dos at os e negci os j ur di cos e a
t eori a geral dos cont r at os se aplica supl et i vament e aos at os e cont r at os admi ni st r at i -
vos (vide, por exempl o, o art . 54, da Lei n
e
8. 666/ 1993 - o Est at ut o dos Cont r at os e
Li ci t aes). Nu ma out r a ver t ent e, dest aque- se que o Est ado pode criar empr es as p-
blicas e soci edades de economi a mi st a para a expl orao de at i vi dade econmi ca (art.
173, l
s
, CF) . A nova Lei de Falncias (Lei n'
J
11. 101, de 9. 2. 2005), a seu t ur no, exclui
do regi me fal i ment ar aquel as ent i dades admi ni st rat i vas.
Por l t i mo, de at ent ar - se par a as rel aes que al guns novos r amos j ur di cos
ma nt m com o Di rei t o Admi ni st r at i vo. Como exempl o, ci t e-se o Direito Urbanstico,
que, obj et i vando o est udo, a pesqui sa e as aes de pol t i ca ur bana, cont m nor mas
t i pi cament e de Di rei t o Admi ni st r at i vo. Poderia at me s mo di zer-se, sem recei o de
errar, que se t r at a de ver dadei r o subsi st ema do Di rei t o Admi ni st r at i vo. O Es t at ut o
2 6
No me s mo s ent i do, ODETE MEDAUAR, Direito administrativo moderno, RT, 8. ed. , 2004, p. 42.
da Ci dade (Lei n- 10. 257, de 10. 7. 2001) di spe sobr e vri os i ns t r ument os pr pr i os
desse r amo, como as licenas, as obri gaes urban st i cas, o es t udo prvi o de i mpact o
de vi zi nhana et c.
II ADMINISTRAO PBLICA: SENTIDOS
H um cons ens o ent r e os aut or es no sent i do de que a expr esso "admi ni st r ao
pbl i ca" de cer t o modo duvi dosa, expr i mi ndo mai s de um sent i do. Uma das razes
par a o fato a ext ensa gama de tarefas e at i vi dades que compem o obj et i vo do Est ado.
Out r a o pr pr i o nme r o de rgos e agent es pbl i cos i ncumbi dos de sua execuo.
Exat ament e por i sso que, par a mel hor preci sar o sent i do da expr esso, devemos
dividi-lo sob a t i ca dos execut or es da at i vi dade pbl i ca, de um l ado, e da pr pr i a ati-
vi dade, de out r o.
1 Sent i do Objetivo
O verbo administrar i ndi ca gerir, zelar, enfim uma ao di nmi ca de super vi so.
O adjetivo pblica pode significar no s algo ligado ao Poder Pbl i co, como t a mb m
col et i vi dade ou ao pbl i co em geral.
O sent i do objetivo, poi s, da expr esso - que aqui deve ser grafada com iniciais
mi ns c ul a s
2 7
- deve consi st i r na prpri a at i vi dade admi ni st r at i va exerci da pel o Est ado
por seus rgos e agent es, caract eri zando, enfim, a. funo administrativa, com os linea-
ment os que pr ocur amos regi st rar ant er i or ment e (vide i t em n
e
3) .
Trat a-se da pr pr i a gest o dos i nt er esses pbl i cos execut ada pel o Est ado, seja
at ravs da pr est ao de servi os pbl i cos, seja por sua or gani zao i nt er na, ou ai nda
pel a i nt er veno no campo pri vado, al gumas vezes at de f or ma r est r i t i va ( poder de
pol ci a). Seja qual for a hi pt ese da admi ni st r ao da coi sa pbl i ca (res publica),
i nafast vel a concl uso de que a dest i nat r i a l t i ma dessa gest o h de ser a pr pr i a
soci edade, ai nda que a at i vi dade beneficie, de forma i medi at a, o Es t ado. E que no
se pode conceber o des t i no da funo pbl i ca que no seja vol t ado aos i ndi v duos,
com vi st as a sua pr ot eo, segur ana e bem- est ar . Essa a admi ni s t r ao pbl i ca, no
sent i do obj et i vo.
2 Sent i do Subjetivo
A expr esso pode t a mb m significar o conj unt o de agent es, rgos e pessoas
j ur di cas que t e nha m a i ncumbnci a de execut ar as at i vi dades admi ni st r at i vas. Toma
-se aqui em consi der ao o sujeito da funo admi ni st rat i va, ou seja, que m a exerce de
2 7
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 79; DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, p. 30.
fato. Para di ferenci ar esse sent i do da noo anterior, deve a expr esso cont er as iniciais
mai scul as: Admi ni st r ao Pblica.
A Admi ni st r ao Pbl i ca, sob o ngul o subj et i vo, no deve ser conf undi da com
qual quer dos Poder es est r ut ur ai s do Est ado, s obr et udo o Poder Execut i vo, ao qual
se at ri bui us ual ment e a funo admi ni st r at i va. Para a perfei t a noo de sua ext ens o
necessr i o pr em rel evo a funo administrativa em si, e no o Poder em que ela
exerci da. Embor a seja o Poder Execut i vo o admi ni st r ador por excel nci a, nos Poder es
Legislativo e Judi ci ri o h numer os as tarefas que cons t i t uem at i vi dade admi ni st r at i -
va, como o caso, por exempl o, das que se referem or gani zao i nt er na dos seus
servi os e dos seus ser vi dor es. Desse modo, t odos os rgos e agent es que, em qual -
quer desses Poderes, est ej am exer cendo funo admi ni st r at i va, ser o i nt egr ant es da
Admi ni st r ao Pblica.
A Const i t ui o vi gent e, j ust o que se regi st re alis, se houve com elogivel
t cni ca ao di spor em separ ado da Admi ni st r ao Pblica (Cap t ul o VII do T t ul o III) e
dos Poder es est r ut ur ai s da Repbl i ca (Cap t ul os I, II e III do T t ul o IV).
Os rgos e agent es a que nos t emos referido i nt egr am as ent i dades est at ai s,
ou seja, aquel as que compem o si st ema federativo (Uni o, Est ados, Di st r i t o Federal
e Muni c pi os). Ent r et ant o, exi st em al gumas pessoas j ur di cas i ncumbi das por elas da
execuo da funo admi ni st r at i va. Tais pessoas t ambm se i ncl uem no sent i do de
Admi ni st r ao Pblica. So elas as aut ar qui as, soci edades de economi a mi st a, empr e-
sas pbl i cas e fundaes pbl i cas. No pr i mei r o caso t emos a Admi ni st r ao Di ret a,
responsvel pel o de s e mpe nho das at i vi dades admi ni st r at i vas de forma cent ral i zada;
no segundo se forma a Admi ni st r ao Indi ret a, exer cendo as ent i dades i nt egr ant es a
funo admi ni st r at i va descent r al i zadament e.
As referidas ent i dades, por est ar em uni das por pont os de identificao e por
out r os de di st i no, sero exami nadas em cap t ul o pr pr i o (Cap t ul o 9) , a que r eme-
t emos o leitor.
I I I RGOS PBLI COS
1 Int roduo
A noo de Est ado, como vi st o, no pode abst r ai r - se da de pes s oa j ur di ca. O
Est ado, na ver dade, consi der ado um ent e per sonal i zado, seja no mbi t o i nt er na-
ci onal , seja i nt er nament e. Qua ndo se t r at a de Federao, vi gora o pluripersonalismo,
por que al m da pessoa j ur di ca cent ral exi st em out r as i nt er nas que c ompe m o si s-
t e ma pol t i co.
Sendo uma pessoa j ur di ca, o Est ado mani fest a sua vont ade at ravs de seus
agent es, ou seja, as pessoas fsicas que per t encem a seus quadr os.
Ent r e a pessoa j ur di ca em si e os agent es, compe o Est ado um gr ande nme r o
de r epar t i es i nt er nas, necessri as sua organi zao, t o gr ande a ext enso que
alcana e t amanhas as at i vi dades a seu cargo. Tais repart i es que cons t i t uem os
rgos pblicos.
2 A Relao Orgo/ Pessoa
Pr i mi t i vament e se ent endeu que os agent es er am mandat r i os do Est ado (teoria
do mandato). No podi a pr osper ar a t eori a por que, despi do de vont ade, no poder i a o
Est ado out or gar mandat o.
Passou-se a consi der ar os agent es como r epr esent ant es do Est ado (teoria da re-
presentao). Acerbas foram t ambm as crticas a essa t eori a. Pr i mei r o, por que o Est ado
est ari a sendo consi der ado como uma pessoa incapaz, que preci sa da r epr esent ao.
Depoi s, por que se o di t o r epr esent ant e exorbi t asse de seus poder es, no se poder i a
at ri bui r r esponsabi l i dade ao Est ado, est e como r epr esent ado. A sol uo seria, evi-
dncia, i n qua e i nconveni ent e.
Por i nspi rao do j ur i st a al emo OTTO GIERKE, foi i nst i t u da a teoria do rgo, e
segundo ela a vont ade da pessoa j ur di ca deve ser at r i bu da aos rgos que a compem,
sendo eles mes mos , os rgos, compost os de agent es .
2 8
2.1 Caracterstica Bsica
A caract er st i ca f undament al da t eori a do rgo consi st e no princpio da imputao
volitiva, ou seja, a vont ade do rgo pbl i co i mput ada pessoa j ur di ca a cuja est r u-
t ur a per t ence. H, poi s, uma relao j ur di ca ext erna, ent r e a pessoa j ur di ca e out r as
pessoas, e uma rel ao i nt erna, que vincula o rgo pessoa j ur di ca a que per t ence.
A t eori a t em aplicao concret a na hi pt ese da chamada funo de fato. Desde
que a at i vi dade pr ovenha de um rgo, no t em rel evnci a o fato de t er si do exerci da
por um agent e que no t enha i nvest i dura legtima. Bast am a aparncia da i nvest i dur a e
o exerccio da at i vi dade pel o rgo: nesse caso, os efeitos da condut a vo ser i mput a-
dos pessoa j ur di ca.
2.2 Criao e Extino
Repr esent ando compar t i ment os i nt er nos da pessoa pbl i ca, os r gos pbl i -
cos no so l i vr ement e cri ados e ext i nt os pel a s vont ade da Admi ni st r ao. Tant o
a criao como a ext i no de rgos dependem de lei, e nesse sent i do di spe a vi gent e
Const i t ui o qua ndo inclui a exigncia na relao das denomi nadas "reservas legais",
mat r i as cuja di sci pl i na r eser vada lei (art. 48, XI). Ant er i or ment e era exigida lei
par a a criao, est r ut ur ao e at ri bui es dos rgos, mas com a nova r edao dada ao
di sposi t i vo pel a EC n
9
32, de 11. 9. 2001, a exi gnci a passou a al canar apenas a cri ao
2 8
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Apont a me nt os sobr e os agent es e r gos pbl i cos, p. 62- 66.
e a ext i no de rgos. Em conseqnci a, a est r ut ur ao e as at r i bui es pode m ser
pr ocessadas por decr et o do Chefe do Execut i vo, como const a, alis, no art . 84, VI, "a",
da CF, t a mb m al t er ado pel a referida Emenda.
No obst ant e, pel o evi dent e i nt eresse da Admi ni st r ao, a Car t a r eser va ao Pre-
si dent e da Repbl i ca (e, por si met ri a, aos demai s Chefes de Execut i vo) i ni ci at i va pr i -
vativa par a deflagrar o pr ocesso legislativo sobre a mat r i a (art. 61, I
a
, II, "e", CF) .
2 9
A EC n
e
32/ 2001, al t er ando est e l t i mo di sposi t i vo, fez r emi sso ao art . 84, VI, da
CF, t ambm al t er ado pel a al udi da Emenda, como vi mos, segundo o qual da compe-
t nci a do Pr esi dent e da Repbl i ca dispor, medi ant e decret o, sobre organi zao e fun-
ci onament o da Admi ni st r ao Federal, desde que no haja a ume nt o de despesa ne m
criao ou ext i no de rgos pbl i cos. Sendo assi m, so l eg t i mas a t r ansf or mao e a
r eengenhar i a de rgos pbl i cos por at o privativo do Chefe do Execut i vo (e, por t ant o,
di spensada lei) quando tais fatos admi ni st r at i vos se i ncl u r em no mer o pr ocesso de
organi zao da admi ni st r ao pbl i ca.
A nova di ret ri z const i t uci onal j t i nha o endosso de par t e da dout r i na, s egundo
a qual seria lcito que o Execut i vo criasse rgos auxi l i ares, i nferi ores ou subal t er nos,
desde que aprovei t asse os cargos j exi st ent es e t i vesse a compet nci a del egada por lei,
s omando- s e ai nda a condi o de no ser em prat i cados at os que pudes s em const r anger
a esfera j ur di ca dos par t i cul ar es.
3 0
De qual quer forma, a Const i t ui o agora parece t er
di r i mi do qual quer dvi da a respei t o dessa possi bi l i dade.
Sobre o poder de deflagrar o processo legislativo par a a criao de rgos pbl i -
cos (iniciativa reservada ou privativa), doi s aspect os mer ecem real ce. De um l ado, in-
const i t uci onal a lei sobre a mat r i a que se t enha ori gi nado da iniciativa de out r o rgo:
se a iniciativa, por exempl o, do Chefe do Poder Execut i vo, o proj et o de lei no pode
ser apr esent ado por me mbr o ou comi sso do Legi sl at i vo.
3 1
De out r o, deve ser l em-
br ado que a Const i t ui o apont a hi pt eses em que a iniciativa r eser vada at r i bu da a
rgos di versos. Assi m, al m do art. 61, I
A
, II, "e", da CF (iniciativa do Pr esi dent e
da Repbl i ca e, por si met ri a, dos demai s Chefes do Execut i vo), encont r a- se tal t i po
de iniciativa nos ar t s. 96, II, "c" e "d" (iniciativa dos Tri bunai s j udi ci r i os), e 127, 2-
(iniciativa do Mi ni st r i o Pbl i co).
No Poder Legislativo, a criao e a ext i no de r gos se s i t uam dent r o do po-
der que t m suas Casas de di spor sobre sua organi zao e f unci onament o, conf or me
previ st o nos ar t s. 51, IV (Cmar a dos Deput ados) , e 52, XIII (Senado Feder al ). Por
via de conseqnci a, no dependem de lei, mas si m de atos administrativos pr at i cados
2 9
Ambos os di sposi t i vos (art s. 48, XI, e 61, 1, II, "e", da CF) referem-se a "Mi ni st ri os e rgos da Admi -
ni st r ao Pblica", o que t r aduz n t i da i mpr opr i edade, j que os Mi ni st ri os no dei xam de qualificar-se como
grandes rgos da Admi ni st r ao. Da forma como foram redigidos, podem i nsi nuar a falsa i mpr esso de que se
cui da de i nst i t ut os di versos.
3 0
CARLOS ARI SUNDFELD, Cr i ao, es t r ut ur ao e ext i no de r gos pbl i cos - l i mi t es da lei ao decr e-
t o r egul ament ar , RDP n
2
97, p. 48, 1991.
3 1
Em tal s ent i do, deci di u o STF na ADI 3178-AP, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 27. 9. 2006 (Informativo
STF n
Q
442, set . 2006) . Ta mb m na ADI 3.751-SP, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 4. 6. 2007, foi decl ar ada
i nconst i t uci onal lei est adual paul i st a, de i ni ci at i va par l ament ar , que cri ava o CONS1P - Cons e l ho da s I ns t i -
t ui es de Pesqui sa (Informativo STF n'-' 470, j un. 2007) .
pel as respect i vas Casas. Como r et r at am pri nc pi os ext ens vei s at i nent es organi zao
funcional, tais ma nda me nt os apl i cam-se t ambm ao Legislativo de Est ados, Di st ri t o
Federal e Muni c pi os.
3 Teorias de Caracterizao do rgo
Est udi oso do t ema, CELSO ANTNI O BANDEIRA DE MELLO observa, em
sua conheci da monogr af i a,
3 2
que h t rs t eori as que pr ocur am caract eri zar os rgos
pbl i cos.
A pr i mei r a t eori a a subjetiva, e de acordo com ela os r gos pbl i cos so os pr -
pri os agent es pbl i cos. Tal pens ament o no se coaduna com a real i dade admi ni st r a-
tiva, poi s que, a ser assi m, se desapareci do o agent e, ext i nt o est ari a t a mb m o r go.
Temos ai nda a t eori a objetiva: rgos pbl i cos ser i am as uni dades funci onai s
da organi zao admi ni st r at i va. A crtica t eori a objetiva t a mb m t em procednci a:
que, pr endendo- s e apenas uni dade funcional em si, r epudi a- se o agent e, que o
ver dadei r o i ns t r ument o at ravs do qual as pessoas j ur di cas r ecebem a opor t uni dade
de quer er e agir.
A t ercei ra a t eori a ecltica, que no rechaa qual quer dos doi s el ement os - ne m
o objetivo, si gni fi cando os crculos de compet nci a, ne m o subj et i vo, l i gado aos pr -
pri os agent es pbl i cos. Tambm essa t eori a mer ece a crtica que l he feita no sent i do
de que i nci de no me s mo cont r assenso das pr i mei r as.
O pe ns a me nt o moder no resi de em caract eri zar-se o rgo pbl i co como um
c rcul o efetivo de poder que, para t or nar efetiva a vont ade do Est ado, preci sa est ar
i nt egr ado pel os agent es. Em out r as pal avras, os doi s el ement os se r ecl amam ent r e si,
mas no cons t i t uem u ma s uni dade.
3 3
4 Concei t o
Ant e a fixao dessas premi ssas, pode-se concei t uar o rgo pbl i co como o com-
par t i ment o na est r ut ur a estatal a que so comet i das funes det er mi nadas, sendo i nt e-
grado por agent es que, quando as execut am, mani fest am a prpri a vont ade do Est ado.
5 Capacidade Processual
Como crculo i nt er no de poder, o rgo em si desper sonal i zado; apenas i nt egra
a pessoa j ur di ca. A capaci dade processual at r i bu da pessoa fsica ou j ur di ca, como
3 2
Ob. e l oc. cit.
3 3
Res ume CELSO ANTNI O a sua t eori a: "Cons i der ada a que s t o nes t es t e r mos , v- se que a noo de
ofcio s upor t e l gi co da noo de agent e. Tem pr i mazi a raci onal sobr e ela. Ist o, c ont udo, no i mpede que
se t enha pr es ent e a s egui nt e r eal i dade: h doi s el ement os , o feixe de at r i bui es e o agent e, necessr i os
formao e expr es s o da vont ade do Est ado, cont udo, a mbos no f or mam u ma uni da de " (ob. cit., p. 65) .
bem averba o art . 7
S
do CPC, segundo o qual "toda pessoa que se acha no exerccio dos seus
direitos tem capacidade para estar em juzo". Sendo assi m, o rgo no pode, como regra
geral, t er capaci dade processual , ou seja, i donei dade par a fi gurar em qual quer dos p-
los de uma rel ao pr ocessual . Faltaria a pr esena do pr es s upos t o pr ocessual at i nent e
capaci dade de est ar em j u zo. Nesse sent i do j deci di u o STF
3 4
e t m deci di do os
demai s Tr i bunai s.
3 5
Di f er ent ement e se passa com relao ao mandado de segurana, mandado de
i nj uno e habeas data: em t ai s aes, o pol o passi vo i nt egr ado pel a aut or i dade (pes-
soa fsica com funo pbl i ca) que per t ence ao rgo, t endo a lei conferi do a ela a
capaci dade pr ocessual .
De al gum t empo par a c, todavia, t em evol u do a idia de conferir capaci dade
a rgos pbl i cos par a cer t os t i pos de litgio. Um desses casos o da i mpet r ao de
ma nda do de segur ana por rgos pbl i cos de nat ur eza const i t uci onal , quando se t rat a
da defesa de sua compet nci a, violada por at o de out r o r go. Em conseqnci a, par a
exemplificar, "a Assemblia Legislativa Estadual, a par de ser rgo com autonomia financeira
expressa no oramento do Estado, goza, legalmente, de independncia organizacional. E titular
de direitos subjetivos, o que lhe confere a chamada 'personalidade judiciria', que a autoriza a
defender os seus interesses em juzo. Tem, pois, capacidade processual."
36
Em out r a hi pt ese, j
se admi t i u mandado de segur ana i mpet r ado por Cmar a Muni ci pal cont r a o Prefeito
par a o fim de obri g-l o devi da prest ao de cont as ao Legislativo, t endo si do conce-
di da a segur ana.
3 7
Repi t a-se, por m, que essa excepcional per sonal i dade j udi ci ri a s aceita em
rel ao aos rgos mai s el evados do Poder Pbl i co, de enver gadur a const i t uci onal ,
quando def endem suas prerrogat i vas e compet nci as. Por out r o l ado, esse t i po de con-
flito se passa ent r e rgos da me s ma nat ureza, como o caso (talvez o mai s comum)
de litgio ent r e o Execut i vo e o Legislativo, e, como per t encem me s ma pessoa pol t i -
ca, no haveri a me s mo out r a al t ernat i va seno admi t i r-l hes, por exceo, a capaci dade
pr ocessual . O que no nos parece t ecni cament e adequado a formao de l i t i scon-
srci o ent r e o rgo e a pr pr i a pessoa a que per t ence, como j foi deci di do.
3 8
Ou a
3 4
O STF no conheceu de aes pr opos t as cont r a o CNMP - Cons el ho Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i co (Pet
3. 674, j . 4. 10. 2006) e cont r a o CNJ - Cons el ho Naci onal de Just i a ( ACO n'-' 1.660 e 1.704, j . 10. 2. 2011) ,
i ndi cando- s e a Uni o c omo par t e l eg t i ma passi va par a a lide e r e me t e ndo- s e o pr oces s o Just i a Federal
de pr i mei r o gr au.
3 5
O STJ no r econheceu a capaci dade pr ocessual de C ma r a Muni ci pal que l i t i gava cont r a o INSS a r es -
pei t o de cont r i bui es pr evi denci r i as sobr e subs di os de seus me mb r o s ( REsp 1. 109. 840-AL, Rei . Mi n.
BENEDI TO GONALVES, D] 17. 6. 2009) . Tambm: REsp 1. 164. 017-PI, Rei. Mi n. CASTRO MEI RA, em
24. 3. 2010.
3 6
TJ-BA, ApC v n" 24. 417- 7, 4
a
CCv, Rei. Des. PAULO FURTADO, j ul g. 3. 9. 1997, apud ADCOAS 8157880.
Na dout r i na, vi de HELY LOPES MEIRELLES, Mandado de Segurana, ao popular..., p. 5. Vi de t a mb m RDA
8 1 / 3 0 9 e RT 3 3 9 / 3 7 0 . I dem: TJ- GO ( Dupl o Gr au n
4. 659- 8, 3
a
CCv, Rei. Des. CHARI FE OSCAR ABRO,
j ul g. em 21. 8. 1997, apud ADCOAS n" 8. 156. 413) .
3 7
TJ-RJ, MS 2008. 004. 00067, Rei. Des. MARCOS ALCI NO DE AZEVEDO TORRES, publ . em 18. 9. 2008.
3 S
STJ ( REsp n 241. 637- BA, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. GARCIA VIEIRA, j ul g. em 17. 2. 2000, em Jurisprudncia
ST] n" 47, de fev. 2000) .
per sonal i dade j udi ci ri a at r i bu da ao rgo em si par a a defesa de sua compet nci a,
ou, se o pr obl ema di verso, a capaci dade deve ser da pessoa federativa, ai nda que a
cont rovrsi a atinja mai s especi fi cament e det er mi nado r go.
Para os conflitos ent r e rgos comuns da Admi ni st r ao, a sol uo deve t er ca-
rt er i nt er no e ser pr ocessada pel os rgos a que so subor di nados, em observnci a ao
pri nc pi o da hi er ar qui a admi ni st rat i va.
Mai s r ecent ement e, veio a di spor o Cdi go do Cons umi dor (Lei n
Q
8. 078, de
11. 9. 1990) que so l egi t i mados para pr omover a l i qui dao e execuo de i ndeni zao
"as entidades e rgos da administrao pblica, direta ou indireta, ainda que sem personalidade
jurdica, especificamente destinados defesa dos interesses e direitos protegidos por este Cdigo"
(art. 82, III).
Tal si t uao processual , diga-se por opor t uno, excepci onal e s admi ss vel ant e
expressa previ so legal.
6 Classificao
So os mai s di versos os cri t ri os adot ados para definir-se a classificao dos
rgos pbl i cos. Veremos os mai s i mpor t ant es:
6.1 Quanto pessoa federativa: de acordo com a es t r ut ur a em que est ej am i nt e-
grados, os rgos di vi dem-se em federais, estaduais, distritais e municipais.
6.2 Quanto situao estrutural: esse cri t ri o leva em cont a a si t uao do rgo
ou da es t r ut ur a est at al . Classificam-se em: ( I
a
) Diretivos, aquel es que det m
funes de comando e direo; e (2
a
) Subordinados, os i ncumbi dos das fun-
es r ot i nei r as de execuo.
3 9
6.3 Quanto composio: sob esse aspect o, podem os rgos dividir-se em singu-
lares, quando i nt egr ados por um s agent e (como a Chefia do Execut i vo; o
i nvent ar i ant e j udi ci al ), e coletivos, os mai s comuns , quando compos t os por
vri os agent es. Est es l t i mos podem subdi vi di r-se em doi s gr upos:
a) rgos de Representao Unitria: aquel es em que a ext eri ori zao da von-
t ade do di ri gent e do rgo bast ant e par a consubst anci ar a vont ade do
pr pr i o rgo. E o caso, por exempl o, de um Depar t ament o ou de uma
Coor denador i a: a mani fest ao volitiva do rgo r epr es ent ada pel a
mani fest ao volitiva do Di ret or ou do Coor denador ;
b) rgos de Representao Plrima: aquel es em que a ext eri ori zao da von-
t ade do rgo, quando se t rat a de expressar at o i ner ent e funo i nst i -
t uci onal do rgo como um t odo, emana da unani mi dade ou da mai or i a
3 9
I conheci da a cl assi fi cao de HELY LOPES MEIRELLES (Direito administrativo brasileiro, p. 66- 68) em
rgos i ndependent es , a ut nomos , s uper i or es e s ubal t er nos . Dei xamos , por m, de adot - l a ne s t e t r abal ho
por que nos par ecem i mpr eci s os os cr i t r i os di st i nt i vos ent r e as cat egor i as, venia concessa ao gr ande admi -
ni st rat i vi st a.
das vont ades dos agent es que o i nt egr am, nor mal ment e at ravs de vo-
t ao. o caso de Consel hos, Comi sses ou Tri bunai s Admi ni st r at i vos.
Como a mani fest ao do rgo r esul t a da vont ade conj ugada de seus
membr os , t m si do denomi nados de rgos colegiados.
w
Ressal t e-se, cont udo, que, se o at o de r ot i na admi ni st r at i va, a vont ade do r-
go de r epr esent ao pl r i ma ser mat eri al i zada pel a mani fest ao volitiva apenas de
seu pr esi dent e. Ademai s, se for i mpet r ado mandado de segur ana cont r a at o do rgo,
a notificao par a pr est ar i nformaes dever ser di ri gi da excl usi vament e ao agent e
que exera a sua pr esi dnci a.
4 1
IV AGENTES PBLICOS
Os agent es so o el ement o fsico da Admi ni st r ao Pbl i ca. Na verdade, no se
poder i a conceber a Admi ni st r ao sem a sua presena. Como vi st o ant er i or ment e (t -
pico III, n
s
3), no se pode abst rai r dos agent es para a proj eo da vont ade do Est ado.
Agent es pbl i cos so t odos aquel es que, a qual quer t t ul o, execut am u ma fun-
o pbl i ca como pr epost os do Est ado. So i nt egr ant es dos rgos pbl i cos, cuja von-
t ade i mput ada pessoa j ur di ca. Compem, por t ant o, a t ri l ogi a f undament al que d
o perfil da Admi ni st r ao: rgos, agent es e funes.
Em vi r t ude da vari ada fi si onomi a das relaes j ur di cas que os vi ncul am ao Es-
t ado, per mi t i mo- nos exami nar o t ema relativo aos agent es pbl i cos em local pr pr i o
(Cap t ul o XI ).
V PRINCPIOS ADMINISTRATIVOS
Pri nc pi os admi ni st r at i vos so os post ul ados f undament ai s que i nspi r am t odo
o modo de agir da Admi ni st r ao Pblica. Repr esent am cnones pr - nor mat i vos, nor -
t eando a condut a do Est ado quando no exerccio de at i vi dades admi ni st r at i vas. Bem
obser va CRETELLA J NI OR que no se pode encont r ar qual quer i nst i t ut o do Di r ei t o
Admi ni st r at i vo que no seja i nformado pel os respect i vos pr i nc pi os.
4 2
A dout r i na moder na t em- se det i do, par a a obt eno do mel hor pr ocesso de i n-
t er pr et ao, no es t udo da configurao das normas jurdicas. Segundo tal dout r i na - nel a
dest acados os ens i nament os de ROBERT ALEXY e RONALD DWORKI N -, as nor ma s
4 0
So exempl os el uci dat i vos de r gos col egi ados o Cons el ho Naci onal de Just i a (art . 103-B da CF) e o
Cons el ho Naci onal do Mi ni s t r i o Pbl i co (art. 1 3 0 A da CF) .
4 1
Essas cl assi fi caes var i am s egundo a vi so do aut or. H qu e m apenas di vi da os r gos, ne s s e aspect o,
em si ngul ar es ou col egi ados, r et r at ando o que de nomi na mos de r gos de r epr es ent ao uni t r i a ou de
r epr es ent ao pl r i ma. V. HELY LOPES MEIRELLES (Direito administrativo, cit., p. 69- 70) .
4 2
Dicionrio de direito administrativo, p. 415. Por s er em de apl i cao ao Di r ei t o Admi ni s t r at i vo, o a ut or
consi der a- os setoriais, par a di st i ngui - l os dos gerais.
j ur di cas admi t em classificao em duas cat egori as bsi cas: os princpios e as regras. As
regras so oper adas de modo di sj unt i vo, vale dizer, o conflito ent r e elas di r i mi do no
plano da validade: aplicveis ambas a uma mes ma si t uao, u ma del as apenas a regul ar,
at r i bui ndo- se out r a o cart er de nul i dade. Os pri nc pi os, ao revs, no se excl uem do
or denament o j ur di co na hi pt ese de conflito: dot ados que so de det er mi nado valor
ou razo, o conflito ent r e eles admi t e a adoo do cri t ri o da ponderao de valores (ou
ponderao de interesses), vale dizer, dever o i nt r pr et e averi guar a qual del es, na hi p-
t ese sub examine, ser at r i bu do grau de preponderncia. No h, por m, nulificao do
pri nc pi o post er gado; est e, em out r a hi pt ese e medi ant e nova ponder ao de val ores,
poder ser o pr eponder ant e, afast ando-se o out r o pri nc pi o em conf l i t o.
4 3
Adot ando- s e essa nova anlise, poder ocorrer, t a mb m em sede de Di r ei t o Ad-
mi ni st r at i vo, a col i so ent r e pri nc pi os, sobr et udo os de ndol e const i t uci onal , sendo
necessri o verificar, aps o devi do pr ocesso de ponder ao de seus val ores, qual o
pri nc pi o pr eponder ant e e, poi s, aplicvel hi pt ese concret a.
No so unni mes os aut or es quant o a t ai s pri nc pi os, mui t os del es or i gi nados
de enfoques pecul i ares Admi ni st r ao Pbl i ca e vi st os pel os est udi osos como de
mai or rel evnci a.
Por t er a Const i t ui o Federal enunci ado al guns pri nc pi os bsi cos par a a Admi -
ni st rao, vamos consi der-l os expressos para di st i ngui -l os daquel es out r os que, no o
sendo, so acei t os pel os publ i ci st as, e que denomi nar emos de reconhecidos.
1 Princpios Expressos
A Const i t ui o vi gent e, ao cont rri o das ant er i or es, dedi cou um cap t ul o Ad-
mi ni st r ao Pbl i ca (Cap t ul o VII do T t ul o III) e, no art. 37, dei xou expr essos os
pri nc pi os a ser em obser vados por t odas as pessoas admi ni st r at i vas de qual quer dos
ent es federat i vos. Convenci onamos denomi n- l os de princpios expressos exat ament e
pel a meno const i t uci onal .
Revel am eles as di ret ri zes f undament ai s da Admi ni st r ao, de modo que s se
poder consi der ar vlida a condut a admi ni st r at i va se est i ver compat vel com el es.
1.1 Princpio da Legalidade
O pri nc pi o da l egal i dade cer t ament e a di ret ri z bsica da condut a dos agent es
da Admi ni st r ao. Significa que t oda e qual quer at i vi dade admi ni st r at i va deve ser au-
t ori zada por lei. No o sendo, a at i vi dade i l ci t a.
4 4
4 3
Para mai s apr of undada anl i se da mat r i a, consul t e- se PAULO BONAVI DES (Curso de direito constitu-
cional, Mal hei r os, 9. ed. , 2000, p. 256- 265) e FBIO CORRA SOUZA DE OLI VEI RA (Por uma teoria dos
princpios. O pr i nc pi o const i t uci onal da r azoabi l i dade, Lumen Jr i s, 2002, p. 39- 45) .
4 4
SAYAGUES LASO, Tratado de derecho administrativo, v. I, p. 383: "La admi ni s t r aci n debe act uar aj ust n-
dose es t r i ct ament e a Ias regi as de der echo. Si t r ansgr ede di t as regi as, l a act i vi dad admi ni s t r at i va se vuel ve
ilcita y e ve nt ua l me nt e aparej a r esponsabi l i dad. "
Tal post ul ado, consagr ado aps scul os de evol uo poltica, t em por or i gem
mai s pr xi ma a criao do Estado de Direito, ou seja, do Est ado que deve r espei t ar as
pr pr i as leis que edi t a.
O pri nc pi o "implica subordinao completa do administrador lei. Todos os agentes
pblicos, desde o que lhe ocupe a cspide at o mais modesto deles, devem ser instrumentos de fiel
e dcil realizao das finalidades normativas".
45
Na clssica e feliz compar ao de HELY
LOPES MEIRELLES, enquant o os i ndi v duos no campo pri vado pode m fazer t udo o
que a lei no veda, o admi ni st r ador pbl i co s pode atuar onde a lei aut or i za.
4 6
E ext r emament e i mpor t ant e o efeito do pri nc pi o da l egal i dade no que diz respei -
t o aos di rei t os dos i ndi v duos. Na verdade, o pri nc pi o se reflete na conseqnci a de
que a pr pr i a garant i a desses di rei t os depende de sua exi st nci a, aut or i zando- se ent o
os i ndi v duos verificao do confront o ent r e a at i vi dade admi ni st r at i va e a lei. Uma
concl uso i narredvel : havendo di ssonnci a ent r e a condut a e a lei, dever aquel a ser
corri gi da par a el i mi nar-se a ilicitude.
No cust a l embrar, por l t i mo, que, na t eori a do Est ado moder no, h duas fun-
es est at ai s bsi cas: a de criar a lei (legislao) e a de execut ar a lei (admi ni st r ao
e j ur i sdi o). Est a l t i ma pr essupe o exerccio da pri mei ra, de modo que s se pode
conceber a at i vi dade admi ni st r at i va di ant e dos par met r os j i nst i t u dos pel a at i vi dade
l egi sferant e. Por i sso que admi ni st r ar funo subj acent e de legislar. O pri nc pi o da
l egal i dade denot a exat ament e essa relao: s l eg t i ma a at i vi dade do admi ni st r ador
pbl i co se est i ver condi zent e com o di spost o na lei.
1.2 Princpio da Impessoalidade
A referncia a esse pri nc pi o no t ext o const i t uci onal , no que t oca ao t er mo im-
pessoalidade, const i t ui u uma sur pr esa para os est udi osos, que no o empr egavam em
seus t r abal hos. Impessoal "o que no pertence a uma pessoa em especial",
47
ou seja, aqui l o
que no pode ser vol t ado especi al ment e a det er mi nadas pessoas.
O pri nc pi o objetiva a i gual dade de t r at ament o que a Admi ni st r ao deve di s-
pensar aos admi ni st r ados que se encont r em em i dnt i ca si t uao j ur di ca. Nesse pon-
t o, r epr esent a uma faceta do pri nc pi o da isonomia. Por out r o l ado, par a que haja verda-
dei ra i mpessoal i dade, deve a Admi ni st r ao vol t ar-se excl usi vament e par a o i nt er esse
pbl i co, e no par a o pri vado, vedando- se, em conseqnci a, sejam favorecidos al guns
i ndi v duos em det r i ment o de out r os e prej udi cados al guns par a favoreci ment o de ou-
t ros. Aqui reflete a aplicao do conheci do princpio da finalidade, s empr e es t ampado
na obr a dos t r at adi st as da mat ri a, segundo o qual o alvo a ser al canado pel a Admi -
ni st rao s oment e o i nt er esse pbl i co, e no se alcana o i nt er esse pbl i co se for
1 5
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, RDP n'-' 90, p. 57- 58.
46
Direito administrativo brasileiro, p. 83.
4 7
CALDAS AULETE, Dicionrio contemporneo da lngua portuguesa, v. III, p. 2667.
per segui do o i nt er esse particular, por quant o haver nesse caso s empr e uma at uao
di scr i mi nat r i a.
4 8
No se pode dei xar de fora a relao que a finalidade da condut a admi ni st r at i va
t em com a lei. "Uma atividade e um fim supem uma norma que lhes estabelea, entre ambos,
o nexo necessrio", na feliz s nt ese de CIRNE LIMA.
4 9
Como a lei em si me s ma deve
respei t ar a i sonomi a, por que a isso a Const i t ui o a obri ga (art. 5'', caput e i nci so I),
a funo admi ni st r at i va nel a baseada t a mb m dever faz-lo, sob pena de comet er - se
desvio de finalidade, que ocorre quando o admi ni st r ador se afasta do escopo que l he deve
nor t ear o compor t ament o - o i nt eresse pbl i co.
5 0
Embor a sob a expr esso "desvi o de finalidade", o pri nc pi o da i mpessoal i dade
t em pr ot eo no di r ei t o posi t i vo: o art. 2-, al nea "e", da Lei n
e
4. 717/ 1965, que regul a
a ao popul ar, comi na com a sano de i nval i dade o desvi o de fi nal i dade.
Assi m, por t ant o, deve ser encar ado o pri nc pi o da i mpessoal i dade: a Admi ni st r a-
o h de ser i mpessoal , sem t er em mi ra est e ou aquel e i ndi v duo de forma especi al .
5 1
A pr opsi t o do pri nc pi o da i mpessoal i dade e de sua mat ri z, o pri nc pi o da i so-
nomi a, opor t uno ressalvar que t m sido admi t i das excees par a sua aplicao. Uma
delas diz respei t o ao sistema de cotas, em que se prev reserva de vagas pel o critrio
t ni co-soci al par a i ngresso em i nst i t ui es de nvel superi or. O STF, f undando- se no art.
5
a
, caput, da CF, e fazendo sobrel evar a i gual dade mat eri al sobr e a formal, consi der ou
const i t uci onal tal ao afirmativa, que t r aduz poltica de i ncl uso social com o objetivo
de supl ant ar desi gual dades or i undas do processo hi st ri co do pa s, mui t o embor a os
dest i nat ri os obt enham mai or es vant agens que os demai s i nt er es s ados .
5 2
No obst ant e,
a mat r i a pr of undament e pol mi ca, havendo mui t os set or es da soci edade que no
acei t am, nesse caso, o privilgio de t r at ament o e ent endem que out r as polticas devem
ser execut adas par a a i ncl uso tnico-social - opi ni o que mer ece o nosso abono. De
out r o lado, erige-se o cri t ri o de raa como el ement o diferencial de nossa soci edade, e
no como fator de agregao, conforme seria desejvel em t er mos sociolgicos.
1.3 Princpio da Moralidade
O pr i nc pi o da mor al i dade i mpe que o admi ni s t r ador pbl i co no di s pens e os
pr ecei t os t i cos que devem est ar pr esent es em sua condut a. Deve no s averi guar
4 8
A associ ao ent r e i mpes s oal i dade e fi nal i dade abonada t a mb m por LEANDRO BORTOLETO, Direito
administrativo, J us Podi vm, 2012, p. 38.
4 9
Princpios de direito administrativo, p. 2 1 .
5 0
Em ar t i go sobr e o t ema, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO af i r ma que "l i ber dade l egal " no
Di r ei t o Admi ni s t r at i vo me r o i ns t r ume nt o par a que a Admi ni s t r ao, em si t uaes concr et as, pos s a adot ar
a pr ovi dnci a adequada, nunca, por m, com di s pens a do fi m pr evi st o na lei (RDA n'
J
172, p. 18).
5 1
JOS AFONSO DA SILVA (Direito constitucional positivo, p. 562) d s ent i do di ver so ao pr i nc pi o. Ent e nde
o gr ande publ i ci st a que est e significa " que os at os e pr ovi ment os admi ni s t r at i vos so i mput vei s no ao
funci onri o que os prat i ca, mas ao r go ou ent i dade admi ni st r at i va em n o me do qual age o f unci onr i o".
5 2
STF, ADPF 186, Rei. Mi n. Ri car do Lewandows ki , em 26. 4. 2012.
os cri t ri os de conveni nci a, opor t uni dade e j ust i a em suas aes, mas t a mb m di s-
t i ngui r o que hone s t o do que des ones t o. Acr escent amos que t al f or ma de condut a
deve exi st i r no s oment e nas rel aes ent r e a Admi ni st r ao e os admi ni s t r ados em
geral , como t a mb m i nt er nament e, ou seja, na rel ao ent r e a Admi ni s t r ao e os
agent es pbl i cos que a i nt egr am.
5 3
O art . 37 da Const i t ui o Federal t ambm a ele se referiu expr essament e, e po-
de-se dizer, s em recei o de errar, que foi bem aceito no seio da col et i vi dade, j sufocada
pel a obri gao de t er assi st i do aos des mandos de ma us admi ni st r ador es, freqent e-
me nt e na busca de seus pr pr i os i nt eresses ou de i nt er esses i nconfessvei s, r el egando
par a l t i mo pl ano os precei t os mor ai s de que no dever i am afastar-se.
O que pr et endeu o Const i t ui nt e foi exat ament e coibir essa i mor al i dade no m-
bi t o da Admi ni st r ao. Pensamos, todavia, que s oment e quando os admi ni st r ador es
est i ver em r eal ment e i mbu dos de esp ri t o pbl i co que o pr i nc pi o ser efet i vament e
obser vado. Al i s, o pri nc pi o da mor al i dade est i ndi ssoci avel ment e ligado noo do
bom admi ni st r ador , que no s oment e deve ser conhecedor da lei como dos pri nc pi os
t i cos r egent es da funo admi ni st r at i va.
5 4
A Const i t ui o referi u-se expr essament e ao pri nc pi o da mor al i dade no art . 37,
caput. Embor a o cont edo da mor al i dade seja di verso do da l egal i dade, o fato que
aquel e est nor mal ment e associ ado a est e. Em al gumas ocasi es, a i mor al i dade con-
si st i r na ofensa di ret a lei e a violar, ipsofacto, o pri nc pi o da l egal i dade. Em out r as,
resi di r no t r at ament o di scr i mi nat r i o, posi t i vo ou negat i vo, di s pens ado ao admi ni s-
t r ado; nesse caso, vul ner ado est ar t ambm o pri nc pi o da i mpessoal i dade, r equi si t o,
em l t i ma anl i se, da l egal i dade da condut a admi ni st r at i va.
5 5
A falta de mor al i dade admi ni st rat i va pode afetar vri os aspect os da at i vi dade da
Admi ni st r ao. Qua ndo a i mor al i dade consi st e em at os de i mpr obi dade, que, como r e-
gra, causam prej u zos ao erri o, o di pl oma regul ador a Lei n
a
8. 429, de 2. 6. 1992, que
prev as hi pt eses confi guradoras da falta de pr obi dade na Admi ni st r ao, bem como
est abel ece as sanes aplicveis a agent es pbl i cos e a t ercei ros, quando r esponsvei s
por esse t i po i l eg t i mo de condut a. Ao me s mo t empo, cont empl a os i ns t r ume nt os
pr ocessuai s adequados pr ot eo dos cofres pbl i cos, admi t i ndo, ent r e out r as, aes
de nat ur eza caut el ar de seqest r o e arrest o de bens e o bl oquei o de cont as bancri as
e aplicaes fi nancei ras, s em contar, l ogi cament e, a ao pri nci pal de per di ment o de
bens, aj ui zada pel o Mi ni st r i o Pbl i co ou pela pessoa de di r ei t o pbl i co i nt er essada na
r econst i t ui o de seu pat r i mni o l esado.
5 6
5 3
A r es pei t o do t ema, vej a-se o t r abal ho de SUZY ELIZABETH CAVALCANTE KOURY, A tica do servio
pblico, RDA 220, p. 183- 194, 2000.
5 4
a cor r et a obser vao de REI NALDO MOREI RA BRUNO, em seu Direito administrativo didtico, Del Rey,
2. ed. , 2008, p. 62.
5 5
No me s mo s ent i do, o excel ent e t r abal ho de JOS GUI LHERME GI ACOMUZZI , A Moralidade Administra-
tiva - histria de um conceito, RDA 2 3 0 / 2 9 1 , ano 2002, concl ui ndo pel a i nexi st nci a de mor al i dade a ut noma ,
c omo pr egam al guns es t udi os os .
5 6
Advi r t a- se que a Lei n
B
8. 429/ 92 r egul ament a o art . 37, 4
a
, CF, no qual se es t abel ecem s anes par a a
i mpr obi dade admi ni st r at i va: a s us pens o dos di r ei t os pol t i cos, a per da da funo pbl i ca, a i ndi s poni bi l i da-
de dos bens e o r es s ar ci ment o ao erri o, s em prej u zo da ao penal cab vel .
Out r o i ns t r ument o rel evant e de t ut el a j uri sdi ci onal a ao popular, cont empl ada
no art. 5
S
, LXXIII, da vi gent e Const i t ui o. Ant er i or ment e s di reci onada t ut el a do
pat r i mni o pbl i co econmi co, passou a tutelar, mai s especi fi cament e, out r os bens
j ur di cos de inegvel dest aque social, como o mei o ambi ent e, o pat r i mni o hi st ri co
e cul t ural e a mor al i dade admi ni st rat i va. Pela ao popul ar, r egul ament ada pel a Lei
n
a
4. 717, de 29. 6. 1965, qual quer cidado pode deduzi r a pr et enso de anul ar at os do
Poder Pbl i co cont ami nados de i moral i dade admi ni st rat i va. Por isso, advogamos o en-
t endi ment o de que o t radi ci onal pr essupost o da lesividade, t i do como aquel e causador
de dano efetivo ou pr es umi do ao pat r i mni o pbl i co, r est ou bast ant e mi t i gado di ant e
do novo t ext o const i t uci onal na medi da em que guarda mai or adequao t ut el a do
pat r i mni o em seu sent i do econmi co. Quando a Const i t ui o se refere a at os lesivos
moral i dade admi ni st rat i va, deve ent ender-se que a ao cabvel pel o si mpl es fato de
ofender esse pri nc pi o, i ndependent ement e de haver ou no efetiva l eso pat r i moni al .
5 7
Por fim, no se pode esquecer de t ambm citar a ao civil pblica, previ st a no
art . 129, III, da CF, como uma das funes i nst i t uci onai s do Mi ni st r i o Pbl i co, e regu-
l ament ada pel a Lei n
e
7. 347, de 24. 7. 1985, como out r o dos i ns t r ument os de pr ot eo
mor al i dade admi ni st r at i va. Est a se encont r a i nser i da no s oment e no concei t o de
pat r i mni o social como t ambm dent r e os i nt er esses di fusos, ambos referi dos naquel e
di sposi t i vo const i t uci onal .
5 8
A Lei Orgni ca do Mi ni st r i o Pbl i co (Lei n
9
8. 625, de
12. 2. 1993) consagra, com base naquel es bens j ur di cos, a defesa da mor al i dade admi -
ni st rat i va pel a ao civil pbl i ca pr omovi da pel o Mi ni st r i o Pbl i co.
5 9
E fcil observar, desse modo, que no faltam i ns t r ument os de combat e a con-
dut as e at os ofensi vos ao pri nc pi o da mor al i dade admi ni st r at i va. Cumpr e, i sso si m,
aos rgos compet ent es e aos ci dados em geral diligenciar par a que se i nval i dem
esses at os e se apl i quem aos responsvei s severas puni es, i sso, bvi o, enquant o o
fut uro no demons t r ar que os admi ni st r ador es pbl i cos e as pessoas em geral est ej am
r eal ment e mai s apegados aos val ores mor ai s que devem i nspi rar uma soci edade j us t a
e e qu ni me .
6 0
Qua nt o necessi dade de pr eser var os padr es de mor al i dade no servi o pbl i co,
j ust o subl i nhar (e t a mb m apl audi r) a di sci pl i na aprovada pel o Cons el ho Naci onal
5 7
SRGIO DE ANDRA FERREIRA, em t r abal ho sobre o pri nc pi o da mor al i dade, s us t ent a que per manece a
dplice exigncia da i nval i dade e lesividade e que "o ato invlido tem de produzir, com seu objeto, um resultado danoso"
(A moralidade na principiologia da atuao governamental, RDA 220, p. 237, 2000) . Parece-nos, cont udo, que, sob
esse aspect o, a s ci rcunst nci a de o at o ser invlido j provoca inafastvel leso, e, por consegui nt e, dano aos
bens t ut el ados pel o di sposi t i vo const i t uci onal . Nes s a ci rcunst nci a, a l eso no possui qual quer conot ao com
o sent i do patrimonial.
5 8
Sobr e a t ut el a da mor al i dade admi ni st r at i va e do pat r i mni o pbl i co, i ncl ui ndo o social, vi de REUDER
CAVALCANTE MOTTA, Tutela do patrimnio pblico e da moralidade administrativa, Fr um, 2012, p. 63- 72.
5 9
Ar t . 25, IV, " b" . Sobr e o as s unt o, vi de o nos s o Ao civil pblica - comentrios por artigo, Lumen Jr i s, RJ,
7. ed. , 2009, p. 80- 81.
6 0
Endos s a mos aqui as pal avr as de MRCI A NOLL BARBOZA, par a q u e m o pr i nc pi o da mor al i dade "se
coloca, em nos s o si st ema, c omo um super pr i nc pi o, que mani f est a a s ubs t nci a do r egi me j ur di co admi ni s -
t rat i vo, i l umi na ndo- o e r ef or ando- o" (O princpio da moralidade administrativa, Livraria do Advogado, 2002,
p. 142) .
de Just i a, em r esol uo r egul ament ador a de di sposi t i vo const i t uci onal , pel a qual fi-
cou expr es s ament e vedada a condenvel prt i ca do nepotismo, sem dvi da u ma das
r evol t ant es formas de i mpr obi dade na Admi ni st r ao.
6 1
Para t ant o, fi cou pr oi bi da a no-
meao par a cargos em comi sso ou funes gratificadas de cnj uge (ou companhei r o)
ou par ent e em l i nha di ret a ou por afinidade, at o t ercei ro grau i ncl usi ve, de me mbr os
de t r i bunai s, j ui zes e servi dores i nvest i dos em cargos de di reo ou assessor ament o,
es t endendo- s e a vedao ofensa por via obl qua, concret i zada pel o favoreci ment o re-
cproco, ou por cr uzament o (o par ent e de uma aut or i dade subor di na- se f or mal ment e
a out r a, ao passo que o par ent e dest a ocupa cargo vi ncul ado quel a).
Excet uam- se da vedao par a tais hi pt eses, claro, os casos em que a nomea-
o recai sobr e cnjuge ou par ent e que ocupam cargos efetivos por efeito de aprovao
em concur so pbl i co. Ai nda assi m, por m, no podem exercer funes com subor di -
nao di ret a ao j ui z ou aut or i dade admi ni st rat i va aos quai s est ej am vi ncul ados por
mat r i mni o, uni o est vel ou par ent esco. A nor ma proi bi t i va - opor t uno consi gnar
- pr et ende alcanar, i st o si m, par ent es que sequer i nt egr am os quadr os funci onai s,
pr opi ci ando seu i ngresso nest es, por t ant o, sem concur so pbl i co.
A vedao at i nge, da me s ma forma, a cont r at ao t empor r i a por pr azo det er -
mi nado das me s ma s pessoas (salvo quando compr ovada necessi dade t empor r i a de
excepci onal i nt er esse pbl i co, como averba o art. 37, IX, da CF, e por mei o de pr oces-
so sel et i vo), be m como a cont r at ao de pessoa j ur di ca de que sej am sci os, ger ent es
ou di r et or es os al udi dos par ent es . Ficou vedada, ai nda, a cont r at ao de pr est ao
de servi o com empr es a que t enha ent r e seus empr egados cnj uges ou par ent es de
j ui zes e de t i t ul ar es de cargos de di reo e as s es s or ament o.
6 2
Al m de est abel ecer as
pr oi bi es, a Resol uo CNJ n
s
7 fixou o pr azo de 90 dias par a pr oceder - se exone-
rao dos ser vi dor es que se encont r am nas si t uaes at ual ment e vedadas .
6 3
O Con-
sel ho, pos t er i or ment e, excl ui u das vedaes: ( I
a
) os ser vi dor es admi t i dos ant es da
Const i t ui o de 1988, qua ndo no era exigido concur so pbl i co; (2
a
) os par ent es de
j ui zes apos ent ados ou falecidos; (3
a
) quem se casou com magi st r ado aps a nomeao
par a os cargos em comi sso.
A despei t o da resi st nci a opost a por al guns set ores do Poder Judi ci ri o, o Supr e-
mo Tri bunal Federal decl arou a const i t uci onal i dade da al udi da Resol uo ao ar gumen-
t o de que se encont r a em compl et a si nt oni a com os axi omas const i t uci onai s previ st os
no art . 37 da Lei Maior, sobr et udo no que t ange aos pri nc pi os da i mpessoal i dade, efi-
6 1
Resol uo n'
J
7, de 18. 10. 2005, em r egul ament ao ao di s pos t o no art . 103-B, 4
C
, II, da CF.
6 2
Ar t . 3
a
da Res ol uo n
2
7 / 0 5 . O di sposi t i vo foi al t er ado pel a Res ol uo n 9, de 6. 12. 2005, par a o f i m
de l i mi t ar a r ef er i da vedao hi pt es e de cont r at aes f ut ur as, s e ndo obr i gat r i a tal r ef er nci a nos edi -
t ai s de l i ci t ao. Des s e mo d o , f i car am pr es er vadas as si t uaes j exi s t ent es a nt e r i or me nt e .
6 3
Li nhas s emel hant es s or a menci onadas foram t a mb m adot adas na Resol uo CNMP n" 1, de 7. 11. 2005,
do Cons el ho Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i co, que r egul ament ou o art . 130-A, 2-, II, da CF. Di t o at o foi
al t er ado pel as Resol ues n- 07/ 2006, 21/ 2007 e 37/ 2009, est a l t i ma par a adequao Smul a Vi ncul ant e
n
e
13 do STF.
cincia e i gual dade, ao me s mo t empo em que r epudi ou a t ese de ofensa ao pri nc pi o fe-
derat i vo, eis que o CNJ no us ur pou qual quer funo at r i bu da ao Poder Legi sl at i vo.
6 4
A Cor t e Supr ema, todavia, no cingiu a sua or i ent ao apenas ao Poder Judi ci -
rio. E ne m seri a razovel que o fizesse: afinal no o ni co r esponsvel por tal prt i ca.
Desse modo, consi der ou ofensiva Const i t ui o qual quer nomeao - par a cargos ou
funes de confiana, ou ai nda funes gratificadas - de cnj uge, companhei r o ou pa-
r ent e em l i nha ret a, col at eral ou por afinidade, at o t ercei ro grau, i ncl usi ve, do agen-
t e nomeant e ou de servi dor que, na me s ma pessoa j ur di ca, ocupe cargo de di reo,
chefia ou assessor ament o. A vedao est ende- se admi ni st r ao di r et a e i ndi ret a de
qual quer dos Poder es da Uni o, Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os. Nel a se inclui,
ai nda, o nepotismo transverso (ou nepotismo cruzado), ou seja, aquel e r esul t ant e de ajuste
medi ant e desi gnaes r ec pr ocas.
6 5
A det er mi nao guar da al gum radi cal i smo e cer t ament e pr ovocar al gumas in-
j ust i as, vi st o que exi st em par ent es ocupando cargos e funes de confiana dot ados
de eficincia, i nt er esse admi ni st r at i vo e esp ri t o pbl i co. No obst ant e, t ant os foram
os abusos comet i dos e os apadr i nhament os ocorri dos, e t o dens a se revel ou a i nsat i s-
fao social com esse est ado de coisas, que a reao acabou por exceder os l i mi t es em
funo dos quai s foi opost a. Essa a const at ao que, n u ma vi so sociolgica, freqen-
t ement e se encont r a. Por out r o l ado, a nor ma, tal como vei cul ada, pr ovocar al gumas
compl exi dades em sua aplicao.
Fi caram, por m, fora da proi bi o as nomeaes de par ent e par a cargos pol -
ticos, como os de Mi ni st r o ou Secret ri o Est adual ou Muni ci pal , e i sso em vi r t ude
de t er em esses cargos nat ur eza emi nent ement e poltica, diversa, por t ant o, da que ca-
ract eri za os cargos e funes de confiana em geral, os quai s t m feio ni t i dament e
administrativa. Sendo assi m, ser lcito que Gover nador nomei e i r mo par a o cargo
de Secret ri o de Est ado, ou que Prefeito nomei e sua fi l ha par a o cargo de Secret ri a
Muni ci pal de Educao.
6 6
De qual quer modo, devem ser evi t adas t ai s nomeaes, se
possvel: i ndependent ement e da nat ur eza pol t i ca dos cargos, s empr e vai pai rar uma
suspei t a de favoreci ment o i l eg t i mo.
6 7
A clara pr eocupao do governo com os par met r os da t i ca pbl i ca evidenciou
-se com a edi o da Lei n
2
12. 813, de 16. 5. 2013, que di spe sobr e o conflito de interesses
no Poder Execut i vo federal, assi m ent endi do o confront o ent r e os i nt er esses pbl i cos
e pri vados, rel aci onado a t i t ul ares (e ex-t i t ul ares) de cargos e empr egos em t rs si-
t uaes funci onai s: (a) agent es ocupant es de cargos pol t i cos ou admi ni st r at i vos de
6 4
ADC 12-MC, Rei. Mi n. CARLOS BRITTO, em 16. 2. 2006, s endo Requer ent e a AMB - Associ ao dos
Magi st r ados do Brasil, mer ecedor a de apl aus os pel a i ni ci at i va (Informativo STF n
e
416, fev. 2006) .
6 5
Smul a Vi ncul ant e n'
J
13 (D) 29. 8. 2008) .
6 6
STF, Recl. 6650- MC- Agr . / PR, Rei. Mi n. ELLEN GRACIE, em 16. 10. 2008 (Informativo STF n
524, out .
2008) .
6 7
O STF, apriori, no cons i der ou Cons el hei r o de Tri bunal de Cont as Est adual c omo agent e pol t i co, vedan-
do s ua nome a o feita pel o Gover nador do Est ado, seu i r mo (Rcl. 6702- AgR- MC/ PR, Rei. Mi n. RI CARDO
LEWANDOWSKI , em 4. 3. 2009) .
alta hi er ar qui a;
6 8
(b) agent es com acesso a i nformaes pri vi l egi adas, apt as a t r azer
vant agem econmi ca par a o agent e ou t ercei ro; (c) agent es que dei xar am seu cargo
ou empr ego, agora suj ei t os a det er mi nados i mpedi ment os concer nent es ao us o e di -
vul gao de dados pbl i cos. A condut a cont rri a aos i mpedi ment os e r est r i es da lei
pode confi gurar-se como i mpr obi dade admi ni st rat i va nos t er mos da Lei n
a
8. 429/ 1992
e como infrao funcional sujeita pena de demi sso e apur ada conf or me as regras
da Lei n
9
8. 112/ 1990 ( Est at ut o dos Servi dores Pbl i cos Federai s), i ncl usi ve quant o
responsabi l i zao do servidor. A lei - pode asseverar-se s em recei o de engano - seri a
desnecessr i a se fosse di versa a val orao tica da soci edade e, em conseqnci a, dos
servi dores pbl i cos. Adi t e-se, por fim, que a lei federal, vale dizer, aplica-se exclu-
si vament e Uni o, mui t o embor a nos demai s ent es federat i vos possa ser apur ada a
i l i ci t ude das condut as.
1.4 Princpio da Publicidade
Out r o pri nc pi o menci onado na Const i t ui o o da publ i ci dade. Indica que os
at os da Admi ni st r ao devem mer ecer a mai s ampl a di vul gao poss vel ent r e os ad-
mi ni st r ados, e i sso por que const i t ui f undament o do pri nc pi o propi ci ar-l hes a possi -
bi l i dade de cont r ol ar a l egi t i mi dade da condut a dos agent es admi ni st r at i vos. S com a
t r anspar nci a dessa condut a que poder o os i ndi v duos aqui l at ar a l egal i dade ou no
dos at os e o grau de eficincia de que se revest em.
E par a obser var esse pri nc pi o que os at os admi ni st r at i vos so publ i cados em
r gos de i mpr ens a ou afixados em det er mi nado local das r epar t i es admi ni st r at i vas,
ou, ai nda, mai s moder nament e, di vul gados por out r os mecani s mos i nt egr ant es da t ec-
nol ogi a da i nformao, como o caso da I nt er net .
O pri nc pi o da publ i ci dade pode ser concret i zado por al guns i ns t r ument os j ur -
di cos especficos, ci t ando- se ent r e eles:
1. o direito de petio, pel o qual os i ndi v duos podem dirigir-se aos rgos admi -
ni st rat i vos par a formul ar qual quer t i po de post ul ao (art. 5
e
, XXXIV, "a",
CF);
2. as certides, que, expedi das por tais rgos, r egi st r am a ver dade de fatos ad-
mi ni st r at i vos, cuja publ i ci dade per mi t e aos admi ni s t r ados a defesa de seus
di rei t os ou o escl ar eci ment o de certas si t uaes (art. 5, XXXIV, " b" , CF) ; e
3. a ao admi ni st r at i va ex officio de divulgao de informaes de i nt er esse p-
bl i co.
6 9
6 8
De acor do com o art . 2, so os cargos e empr egos : (a) de mi ni s t r os de Est ado; (b) de nat ur eza especi al
ou equi val ent es; (c) de pr es i dent e, vice e di r et or de ent i dade da Admi ni s t r ao Indi ret a; (d) em comi s s o
(DAS n vei s 5 e 6 ou equi val ent es ) .
6 9
Essa hi pt es e foi expr es s ament e pr evi st a na Lei n
a
12. 527, de 18. 11. 2011, que r egul a o acesso a infor-
maes pbl i cas.
Negado o exerccio de t ai s di rei t os, ou ai nda no vei cul ada a i nformao, ou vei-
cul ada i ncor r et ament e, evi denci ada est ar a ofensa a di rei t os de sede const i t uci onal ,
r endendo ensej o a que o prej udi cado se socorra dos i ns t r ument os const i t uci onai s par a
garant i r a r est aur ao da l egal i dade - o mandado de segur ana (art. 5
S
, LXIX, CF) e o
habeas data (art. 5
a
, LXXII, CF) .
Por out r o l ado, no se deve per der de vi st a que t odas as pessoas t m o direito
informao, ou seja, o di rei t o de receber dos rgos pbl i cos i nformaes de seu i nt e-
resse part i cul ar ou de i nt er esse coletivo, com exceo das si t uaes r esguar dadas por
sigilo. Esse o ma nda me nt o const ant e do art. 5
a
, XXXIII, da CF. Admi ni st r ao
Pbl i ca cabe dar cumpr i ment o ao di sposi t i vo, como forma de obser var o pri nc pi o da
publ i ci dade. Embor a nasci do com o t i mbr e de di rei t o i ndi vi dual , at ual ment e o di rei t o
i nformao dos rgos pbl i cos espel ha dimenso coletiva, no sent i do de que a t odos,
de um modo geral, deve assegurar-se o di r ei t o.
7 0
Compl ement ando o cont edo do al udi do di rei t o, previ u a Const i t ui o o direito
de acesso informao (art. 37, 3
a
, II, CF), por mei o do qual se deve viabilizar o acesso
dos usur i os a regi st ros admi ni st r at i vos e a i nformaes sobr e at os de governo, desde
que r espei t ados o di rei t o i nt i mi dade e vida pri vada (art. 5
a
, X, CF) e as si t uaes
legais de sigilo (art. 5
a
, XXXIII, CF).
Para dar concr et ude a t odos esses mandament os const i t uci onai s, foi pr omul ga-
da a Lei n
a
12. 527, de 18. 11. 2011 (Lei de Acesso Informao) com i nci dnci a sobr e
a Uni o, Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os, que passou a r egul ar t ant o o di rei t o
i nformao, quant o o di rei t o de acesso a regi st ros e i nformaes nos rgos pbl i cos,
7 1
aplicvel (a) a t oda a Admi ni st r ao Di ret a e Indi ret a (aut ar qui as, fundaes, empr e-
sas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a) , (b) a ent i dades sob cont r ol e di r et o ou
i ndi r et o dos ent es federativos e, no que for cabvel, (c) s ent i dades pri vadas sem
f i ns l ucrat i vos que r ecebam recursos pbl i cos do or ament o, di r et ament e ou medi ant e
cont r at os de gest o, t er mos de parceria, convni os, subvenes sociais e out r os bene-
fcios si mi l ar es.
7 2
No si st ema da Lei de Acesso, foram cont empl adas duas formas de publ i ci dade.
A pr i mei r a foi denomi nada de transparncia ativa, mar cada pel o fato de que as i nforma-
es so t r ansmi t i das ex officio pel a Admi ni st r ao, i ncl usi ve pel a refernci a nos res-
pect i vos stios el et r ni cos. A segunda chama- se transparncia passiva, car act er i zando- se
pel o pr ocedi ment o em que o i nt er essado formul a sua post ul ao ao rgo que det m
a i nf or mao.
7 3
7 0
A per t i nent e obs er vao de JOS AFONSO DA SILVA, Curso de direito constitucional positivo, Mal hei r os,
20. ed., 2002, p. 259.
7 1
A nova lei r evogou al guns di sposi t i vos da Lei n
2
8. 159/ 1991, que r egul a os ar qui vos pbl i cos, e i nt e-
gr al ment e a Lei n
2
11. 111/ 2005, que r egul ament ava a par t e final do art . 5
S
, XXXIII, da CF. A vi gnci a est
pr evi st a par a 180 di as aps a publ i cao, ocor r i da em 18. 11. 2011.
7 2
Ar t s. I
a
, par gr af o ni co, e 2
S
.
7 3
Ar t s. 6 e 10, r es pect i vament e. Regi st r e- se que as referi das expr es s es no c ons t a m da lei, ma s f i gur am
no Decr et o n
2
7. 724/ 2012, que a r egul ament ou no mbi t o do Poder Execut i vo.
A lei t raa regras sobre o acesso a i nformaes e as formas de di vul gao, exi -
gi ndo que qual quer negat i va ao di rei t o seja f undament ada, ou seja, t enha motivao
especfica, sob pena de suj ei t ar-se o responsvel a medi das di sci pl i nar es.
7 4
O pedi do do
i nt er essado deve i ndi car sua identificao e a especificao da i nformao sol i ci t ada
(art. 10). Em nos s o ent ender, por m, embor a seja essa a regra geral, poder a Admi ni s -
t rao, em casos excepci onai s, di spensar a exigncia, e i sso por que a pr pr i a lei admi t e
a di vul gao ex officio de i nf or maes.
7 5
No caso de i ndef er i ment o, t em o i nt er essado o
di rei t o de obt er o i nt ei r o t eor da deciso denegat ri a, por cert i do ou cpia (art. 14),
bem como de i nt er por o devi do recurso. O pr ocedi ment o t er a aplicao subsi di ri a
da Lei n- 9. 784/ 1999, que rege o pr ocesso admi ni st r at i vo federal (art. 20) .
So cont empl adas, no ent ant o, restries de acesso informao, cabveis quando a
di vul gao pus er em ri sco a segurana da soci edade ou do Est ado (art. 23) . Assi m, tais
i nformaes suj ei t am-se a uma classificao, consi deradas em t rs gr upos: ultrassecretas,
secretas e reservadas, vi gor ando as rest ri es, r espect i vament e, nos pr azos de vi nt e e
cinco, qui nze e ci nco anos, a par t i r da pr oduo do dado a ser i nf or mado.
7 6
Cabe, ai nda, sal i ent ar que, no i nt ui t o de consol i dar a garant i a de acesso, a lei
no s oment e previ u sanes di sci pl i nares a servi dores que l he of endam as di sposi es
(art. 33), como t ambm i sent ou qual quer servi dor de r esponsabi l i dade civil, penal ou
admi ni st r at i va pel a iniciativa de cientificar as aut or i dades super i or es a r espei t o de fato
que t enha i mpl i cado a prt i ca de cri mes ou at os de i mpr obi dade, de que t enha conhe-
ci ment o, me s mo que est e decorra do exerccio de cargo, empr ego ou f uno.
7 7
No que se refere aos encargos, a Const i t ui o assegur ou aos admi ni st r ados o
di rei t o de acesso, independentemente do pagamento de taxas (art. 5
2
, XXXIV, "a" e "b") .
Significa que ao Poder Pblico cabe o nus da prest ao do servio de informar, s se
admi t i ndo, em al gumas si t uaes, a cobrana ressarcitria, ou seja, aquel a que cor r espon-
de ao efetivo gast o com o mat eri al empr egado. Para o f or neci ment o de cert i do, por
exempl o, no pode ser cobrada qual quer taxa, me s mo di ssi mul adament e, mas apenas
o que r epr esent ar di spndi o para a Admi ni st r ao.
7 8
No me s mo sent i do, di sps a Lei
n
e
12. 527/ 2011 que grat ui t o o servio de busca e f or neci ment o de i nformao, res-
sal vando-se apenas as hi pt eses de r epr oduo de document os, quando poder ser co-
br ado excl usi vament e o valor necessri o ao r essar ci ment o do cust o do servio (art. 12).
O pri nc pi o da publ i ci dade, ent r et ant o, no pode dei xar de ser har moni zado
com os pri nc pi os da razoabi l i dade e da proporci onal i dade, exi gi ndo-se prt i cas ex-
cessivas por par t e da Admi ni st r ao. Nessa trilha, o STF j decl arou i nconst i t uci onal
di sposi t i vo legal que det er mi nava que at os do Execut i vo em j or nai s ou ve cul os si mi -
7 4
Ar t s . T-, 4
a
, e 11, 1", II.
7 5
Ar t . 3- , II.
7 6
Ar t s. 23 e 24.
7 7
Art . 44, que i ncl ui u o art . 126-A na Lei n 8. 112/ 1990 ( Es t at ut o federal ).
7 8
O STF j decl ar ou a i ncons t i t uci onal i dade de lei est adual que previ a t axa de s egur ana c omo f or ma di s -
s i mul ada de r e mune r a r o f or neci ment o de cer t i do (ADI 2969- AM, j . 29. 3. 2007) .
lares menci onas s em o cust o par a o erri o. Fundou- se a deci so, ai nda, no fato de que
tal exigncia poder i a ser ai nda mai s di spendi osa para a Admi ni s t r ao.
7 9
Out r a ques t o levada Cor t e foi a da l egi t i mi dade, ou no, de divulgao dos ven-
cimentos br ut os mens ai s dos servi dores, como medi da de t r anspar nci a admi ni st r at i va.
Conquant o houvesse desacor do nas i nst nci as inferiores, fi cou deci di do que o fato se
coadunava com o pri nc pi o da publ i ci dade, ressal vando-se, cont udo, a necessi dade de
figurar excl usi vament e o nome e a mat r cul a funcional do servidor, vedada a divulga-
o de out r os dados pessoai s, como CPF, RG e ender eo r esi denci al .
8 0
A Lei n- 12. 527/ 2011 no previ u cl ar ament e s emel hant e di vul gao, mas, ao
r egul ament ar a lei, foi expedi do o Decr et o n
e
7. 724, de 26. 5. 2012, que i mps a publ i -
ci dade de r emuner ao, i ncl ui ndo subs di o e vant agens pecuni r i as.
8 1
Faamos duas
observaes. Pr i mei r ament e, a nor ma r egul ament ar dest i nada apenas ao Poder Exe-
cut i vo, como, alis, fi gura no referido decret o. Em segundo lugar, ser i nconst i t uci onal
a publ i ci dade de parcel as de cunho est r i t ament e pessoal , como pens o al i ment ci a,
pl ano mdi co, pr est ao i mobi l i ri a e t c , t odas elas pr ot egi das pel o pri nc pi o da i nt i -
mi dade e da vi da pri vada (art. 5", X, CF) .
8 2
Sem embar go da ci rcunst nci a de que a publ i ci dade dos at os const i t ui a regra, o
si st ema j ur di co - repi t a-se - i nst i t ui al gumas excees, t endo em vi st a a excepci ona-
l i dade da si t uao e os riscos que event ual di vul gao poder i a acarret ar. O pr pr i o art.
5
U
, XXXIII, da CF, r esguar da o sigilo de i nformaes quando se revel a i ndi spensvel
segurana da soci edade e do Est ado. O me s mo ocorre na esfera j udi ci al : nos t er mos do
art. 93, IX, da CF, com a redao dada pel a EC n
e
45/ 2004, apesar de ser em pbl i cos
os j ul gament os, poder a lei l i mi t ar que, em cert os at os, s est ej am pr es ent es as par-
t es e seus advogados, ou, conforme a hi pt ese, apenas est es l t i mos. A Const i t ui o
pr et endeu pr ot eger o di rei t o i nt i mi dade do i nt er essado di ant e de cert os casos, consi -
der ando- o pr eval ent e sobre o pri nc pi o do i nt eresse pbl i co i nformao. Vale dizer:
a prpri a Car t a admi t i u o conflito ent r e tais pri nc pi os, i ndi cando, na ponder ao de
val ores a ser feita pel o i nt r pr et e, a pr eponder nci a do di rei t o de sigilo e i nt i mi dade
sobre o pri nc pi o geral de i nformao.
Si t uao que mer ece coment r i o diz r espei t o aos efeitos decor r ent es da falta de
publ i ci dade (mai s c omume nt e de publ i cao) de at os admi ni st r at i vos. Cui da- se de
saber se tal ausnci a se si t ua no pl ano da validade ou da eficcia. Ant er i or ment e, a dou-
t ri na era mai s inflexvel, consi der ando como i nvl i do o at o s em publ i ci dade; ou seja,
a publ i ci dade seri a requisito de validade. Moder nament e, t em- se ent endi do que cada
hi pt ese preci sa ser anal i sada separ adament e, i ncl usi ve a lei que di s ponha sobr e ela.
7 5
ADI 2472- RS, j . 11. 11. 2004.
8 0
STF, SS 3. 902, Rei. Mi n. AYRES BRUTO, j . em 9. 6. 2011. No caso, t r at ava- se de pr ovi dnci a l evada a
cabo pel o Muni c pi o de So Paul o.
8 1
Ar t . T\ % 3", VI.
8 2
No me s mo s ent i do, o t r abal ho de VI CTOR AGUI AR J ARDI M DE AMORI M, Anlise sobre a repercusso da
Lei de Acesso Informao em relao divulgao dos dados remuneratrios dos servidores pblicos ( COAD, 28/ 2012,
p. 445- 447) .
Em vrias si t uaes, a falta de publ i ci dade no ret i ra a val i dade do at o, f unci onando
como fator de eficcia: o at o vlido, mas i ni dneo para pr oduzi r efeitos j ur di cos. Se o
for, a i rregul ari dade compor t a s aneament o.
8 3
Ul t i mament e, t em- se desenvol vi do a ao admi ni st r at i va denomi nada de "cha-
mada pblica", por mei o da qual a Admi ni st r ao publ i ca edi t al com o obj et i vo de di vul -
gar a adoo de cert as provi dnci as especficas e convocar i nt er essados par a part i ci par
da iniciativa, i ndi cando, quando for o caso, os cri t ri os obj et i vos necessr i os sel eo.
o caso, ent r e out r os, da convocao de i nt er essados par a cr edenci ament o j unt o
Admi ni st r ao, ou de capaci t ao de comuni dades par a r ecebi ment o de al gum servi o
pbl i co, ou ai nda par a apr esent ao de proj et os e pr ogr amas a ser em es t udados por
rgos admi ni st r at i vos. Semel hant e i ns t r ument o espel ha, sem dvi da, a aplicao do
pri nc pi o da publ i ci dade, na medi da em que, de forma t r ans par ent e, a Admi ni st r ao
di vul ga seus obj et i vos e per mi t e que i nt er essados do set or pr i vado acor r am na medi da
de seus i nt er esses.
Por opor t uno, cabe ai nda dar dest aque ao fato de que a publ i ci dade no pode
ser empr egada como i ns t r ume nt o de pr opaganda pessoal de agent es pbl i cos. De
acor do com o art . 37, l
e
, da CF, a publ i ci dade de at os, pr ogr amas , servi os e cam-
panhas dos rgos pbl i cos t em por objetivo s oment e educar, i nf or mar e ori ent ar. E
vedado s aut or i dades que se val ham do si st ema de di vul gao de at os e fatos par a
pr omoo pessoal , mui t o embor a seja c omum referi do desvi o, n u ma demons t r ao
de egocent r i smo i ncompat vel com o regi me democr t i co. Vul nerar aquel e manda-
me nt o r epr esent a, ao me s mo t empo, ofensa aos pr i nc pi os da i mpessoal i dade e da
mor al i dade, como j t m deci di do os nossos Tri bunai s, exi gi ndo r i gor osa necessi dade
de coi bi r s emel hant es pr t i cas .
8 4
1.5 Princpio da Eficincia
A EC n
s
19/ 1998, que gui ndou ao pl ano const i t uci onal as regras rel at i vas ao
proj et o de reforma do Est ado, acrescent ou, ao caput do art. 37, out r o pri nc pi o: o da
eficincia ( denomi nado de "qual i dade do servio pr es t ado" no proj et o da Emenda) .
Com a i ncl uso, pr et endeu o Governo conferir di rei t os aos usur i os dos di versos
servios pr est ados pel a Admi ni st r ao ou por seus del egados e est abel ecer obri gaes
efetivas aos pr est ador es. No difcil perceber que a i nsero desse pri nc pi o revel a
o des cont ent ament o da soci edade di ant e de sua ant i ga i mpot nci a par a l ut ar cont r a a
deficiente pr est ao de t ant os servios pbl i cos, que i ncont vei s prej u zos j causou
aos usur i os. De fato, sendo t ai s servios pr est ados pel o Est ado ou por del egados seus,
sempr e fi caram i nacess vei s par a os usur i os os mei os efetivos par a assegur ar seus
di rei t os. Os poucos mei os exi st ent es se revel aram i nsufi ci ent es ou i ncuos par a sanar
as i rregul ari dades comet i das pel o Poder Pbl i co na execuo desses servi os.
8 3
No me s mo sent i do, WALLACE PAIVA MARTINS JNIOR, Transparncia administrativa, Saraiva, 2004, p. 48-62.
8 4
STF, RE 191. 668, 26. 4. 2011.
A i ncl uso do pri nc pi o, que passou a ser expresso na Const i t ui o, susci t ou
numer os as e acerbas crticas por part e de al guns est udi osos. Uma del as consi st e na
i mpreci so do t er mo. Ou seja: quando se pode dizer que a at i vi dade admi ni st rat i va
eficiente ou no? Por out r o lado, afirma-se ainda, de nada adi ant a a referncia expressa
na Const i t ui o se no houver por par t e da Admi ni st r ao a efetiva i nt eno de mel ho-
rar a gest o da coisa pbl i ca e dos i nt eresses da soci edade. Com efeito, ne nhum rgo
pbl i co se t or nar eficiente por t er sido a eficincia qualificada como pri nc pi o na Cons-
t i t ui o.
8 5
O que preci sa mudar, i st o sim, a ment al i dade dos gover nant es; o que pr e-
cisa haver a busca dos reais i nt eresses da coletividade e o af ast ament o dos i nt eresses
pessoai s dos admi ni st r ador es pbl i cos. Soment e assi m se poder falar em eficincia.
O ncl eo do pri nc pi o a pr ocur a de pr odut i vi dade e economi ci dade e, o que
mai s i mpor t ant e, a exi gnci a de reduzi r os desperd ci os de di nhei r o pbl i co, o que i m-
pe a execuo dos servi os pbl i cos com prest eza, perfeio e r endi ment o f unci onal .
8 6
H vri os aspect os a ser em consi der ados dent r o do pri nc pi o, como a pr odut i vi dade e
economi ci dade, qual i dade, cel eri dade e pr est eza e desbur ocr at i zao e flexibilizao,
como acent ua est udi oso sobre o as s unt o.
8 7
Incl u do em ma nda me nt o const i t uci onal , o pri nc pi o pel o me nos prev par a o
fut uro mai or opor t uni dade par a os i ndi v duos exer cer em sua real ci dadani a cont r a
t ant as falhas e omi sses do Est ado. Trata-se, na verdade, de dever const i t uci onal da
Admi ni st r ao, que no poder desrespei t -l o, sob pena de ser em r esponsabi l i zados
os agent es que der em causa violao. Diga-se, ent r et ant o, que de nada adi ant ar a
meno a tal pri nc pi o se no houver uma di sci pl i na preci sa e defi ni da sobr e os mei os
de assegur ar os di rei t os dos usur i os, a qual , diga-se por opor t uno, j h mui t o de-
veri a t er si do i nst i t u da se t i vesse sido r egul ament ado o art. 37, 3
e
, da Const i t ui o
Federal , que, me s mo ant es da al t erao i nt r oduzi da pel a menci onada Emenda Cons-
t i t uci onal , previ a expr essament e a edi o de lei par a regul ar as r ecl amaes rel at i vas
pr est ao de servi os pbl i cos. Fora da, o pri nc pi o, t ant o quant o t em si do esse
l t i mo ma nda me nt o, t ornar-se- l et ra mor t a.
Vale a pena observar, ent r et ant o, que o pri nc pi o da eficincia no al cana ape-
nas os servi os pbl i cos pr est ados di r et ament e col et i vi dade. Ao cont r r i o, deve ser
obser vado t a mb m em rel ao aos servios admi ni st r at i vos i nt er nos das pessoas fe-
derat i vas e das pessoas a elas vi ncul adas. Significa que a Admi ni st r ao deve recorrer
moder na t ecnol ogi a e aos mt odos hoje adot ados par a obt er a qual i dade t ot al da
execuo das at i vi dades a seu cargo, cri ando, inclusive, novo or ganogr ama em que se
des t aquem as funes gerenci ai s e a compet nci a dos agent es que devem exerc-l as.
Tais objetivos que ensej ar am as recent es idias a r espei t o da administrao gerencial
8 5
IVAN BARBOSA RI GOLI N br adou a r espei t o: "A i ncl uso do pr i nc pi o da efi ci nci a no t ext o cons t i t uci o-
nal foi a at i t ude mai s i nefi ci ent e da vi da dos aut or es da idia, nos l t i mos t r i nt a a nos " (O ser vi dor pbl i co
nas r ef or mas cons t i t uci onai s , Fr um, 2003, p. 26) .
8 6
FERNANDA MARI NELA, Direito administrativo, J us Podi vm, 2005, p. 4 1 .
8 7
EDUARDO AZEREDO RODRI GUES, O princpio da eficincia luz da teoria dos princpios, Lumen Jr i s,
2012, p. 91- 99.
nos Est ados moder nos (public management), segundo a qual se faz necessr i o i dent i fi car
uma gernci a pbl i ca compat vel com as necessi dades comuns da Admi ni st r ao, s em
prej u zo par a o i nt er esse pbl i co que i mpel e t oda a at i vi dade admi ni st r at i va.
8 8
A Eme nda Cons t i t uci onal n
a
45, de 8. 12. 2004 ( denomi nada de "Ref or ma do
Judi ci r i o") , acr escent ou o i nci so LXXVIII ao art . 5
2
da Cons t i t ui o, es t abel ecen-
do: "a todos, no mbito judicial e administrativo, so assegurados a razovel durao do
processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitao". O novo ma n d a me n t o ,
cuja feio a de di r ei t o f undament al , t em por cont edo o pr i nc pi o da efi ci nci a
no que se refere ao acesso j ust i a e es t ampa i negvel r eao cont r a a i nsat i sf ao
da soci edade pel a excessi va de mor a dos pr ocessos, pr at i cament e t or na ndo i ncuo
o pr i nc pi o do acesso j ust i a par a enf r ent ar l eses ou ameaas a di r ei t o (art . 5
Q
,
XXXV, CF) . Not e- s e que a nova nor ma const i t uci onal no se ci nge aos pr oces s os
j udi ci ai s, ma s t a mb m quel es que t r ami t am na via admi ni st r at i va, mui t os des t es ,
da me s ma forma, obj et o de i r r i t ant e l ent i do. N o bast a, por m, a i ncl uso do novo
ma nda me nt o; ur ge que out r as medi das sej am adot adas , em leis e r egul ament os ,
par a que a di sposi o pos s a vir a t er dens a ef et i vi dade.
8 9
Exat ament e por esse mot i vo que o art. 7- da ci t ada EC n
e
45/ 2004 det er mi nou
a i nst al ao pel o Congr esso Naci onal de comi sso especial mi st a, com o obj et i vo de
elaborar, em 180 dias da pr omul gao da Emenda, os proj et os de lei par a a r egul amen-
t ao do que nel a foi di sci pl i nado. Comi nou- se, ai nda, me s ma comi sso a obri gao
de pr omover al t eraes na legislao federal, no i nt ui t o de ampl i ar o acesso j ust i a
e t or nar mai s clere e efetiva a prest ao j uri sdi ci onal , como const i t ui ansei o de t oda
a soci edade.
9 0
At ual ment e, os publ i ci st as t m apr esent ado vrios es t udos sobr e a ques t o con-
cer nent e ao controle da observnci a do pri nc pi o da eficincia. A compl exi dade que
envol ve o t ema compreens vel : de um lado, h que se r espei t ar as di ret ri zes e pri ori -
dades dos admi ni st r ador es pbl i cos, bem como os r ecur sos fi nancei ros di spon vei s e,
de out r o, no se pode admi t i r que o pri nc pi o const i t uci onal dei xe de ser r espei t ado e
apl i cado. Os cont r ol es admi ni st r at i vo (de cart er i nt er no e pr ocessado pel os pr pr i os
rgos admi ni st r at i vos) e legislativo so r econheci dament e l eg t i mos e i ndubi t vei s
luz dos ar t s. 74 e 70 da Lei Maior, r espect i vament e. O cont r ol e j udi ci al , ent r et ant o,
sofre l i mi t aes e s pode incidir quando se t rat ar de compr ovada i l egal i dade. Como
t e m consagr ado cor r et ament e a dout r i na, "o Poder Judicirio no pode compelir a tomada
de deciso que entende ser de maior grau de eficincia", ne m i nval i dar at os admi ni st r at i vos
3 8
a cor r et a obs er vao de DANI ELA MELLO COELHO, cal cada em aut or es amer i canos mode r nos , c omo
Davi d Os bor ne e Pet er Pl ast ri k (Administrao pblica gerencial e direito administrativo, Ma nda me nt os , 2004,
p. 132) .
8 9
Sobr e a r es pons abi l i dade do Es t ado pel a vi ol ao do pr i nci pi o, vi de ANDR LUIZ NICOLITT, A durao
razovel do processo, Lumen Jr i s, 2006, p. 113- 115.
9 0
At e nde ndo ao obj et i vo da EC n
B
45, foi edi t ada a Lei n
u
11. 419, de 19. 12. 2006, que di s pe s obr e a i n-
f or mat i zao do pr oces s o j udi ci al e i nst i t ui o pr ocesso el et r ni co, t e ma s e m dvi da l i gado ao pr i nc pi o da
eficincia.
i nvocando excl usi vament e o pri nc pi o da eficincia.
9 1
Not e- se que a idia no pr et ende
excluir i nt ei r ament e o cont rol e judicial, mas si m evitar que a at uao dos j ui zes venha
a ret rat ar devi da i nt er veno no crculo de compet nci a const i t uci onal at r i bu da aos
rgos da Admi ni st r ao.
A eficincia no se confunde com a eficcia ne m com a efetividade. A eficincia
t r ansmi t e sent i do rel aci onado ao modo pel o qual se pr ocessa o de s e mpe nho da ativi-
dade admi ni st r at i va; a idia diz respei t o, por t ant o, condut a dos agent es. Por out r o
l ado, eficcia t em rel ao com os meios e instrumentos empr egados pel os agent es no
exerccio de seus mi st er es na admi ni st rao; o sent i do aqui t i pi cament e i ns t r umen-
tal. Fi nal ment e, a efetividade vol t ada par a os resultados obt i dos com as aes admi -
ni st rat i vas; sobrel eva nesse aspect o a posi t i vi dade dos obj et i vos. O desejvel que tais
qualificaes cami nhem si mul t aneament e, mas poss vel admi t i r que haja condut as
admi ni st r at i vas pr oduzi das com eficincia, embor a no t e nha m eficcia ou efetivida-
de. De out r o pr i sma, pode a condut a no ser mui t o eficiente, mas , em face da eficcia
dos mei os, acabar por ser dot ada de efetividade. At me s mo poss vel admi t i r que
condut as eficientes e eficazes acabem por no alcanar os r esul t ados desej ados; em
conseqnci a, sero despi das de efetividade.
Al guns est udi osos pr ocl amam a necessi dade de que a reforma da Admi ni st r ao
seja cons t ant e e adequada s mudanas sociais, e no apenas um fato i sol ado em busca
de i mpact o.
9 2
Se verdadei ra tal pr emi ssa, mai s i mpor t ant e se nos afigura a pr emn-
cia na mudana de pos t ur a e de consci nci a por par t e dos admi ni st r ador es pbl i cos,
pr ocesso que, i negavel ment e, passa pel a t ransformao dos bai xos padr es t i cos fa-
ci l ment e obser vados no seio de nossa soci edade. Sem dvi da, eficincia guar da est r ei t a
apr oxi mao com mor al i dade social. Em out r a ver t ent e, i mper i oso no esquecer que
a eficincia t a mb m guar da relao com out r os pri nc pi os bsi cos da Admi ni st r ao,
como o caso dos pri nc pi os da legalidade, da i mpessoal i dade, da mor al i dade e da
r azoabi l i dade.
9 3
2 Princpios Reconheci dos
Al m dos pri nc pi os expressos, a Admi ni st r ao Pbl i ca ai nda se or i ent a por
out r as di ret ri zes que t a mb m se i ncl uem em sua pri nci pi ol ogi a, e que por i sso so
da me s ma rel evnci a que aquel es. Dout r i na e j ur i spr udnci a us ual ment e a elas se
referem, o que revela a sua aceitao geral como regras de pr oceder da Admi ni st r ao.
E por esse mot i vo que os denomi namos de princpios reconhecidos, par a acent uar exat a-
ment e essa acei t ao. Vejamos tais pri nc pi os.
5 1
VLADI MI R DA ROCHA FRANA, no excel ent e t r abal ho Eficincia admi ni s t r at i va na Cons t i t ui o Fe-
deral , RDA n- 220, p. 175, 2000.
9 2
VANICE REGI NA LRIO DO VALLE, A r ef or ma admi ni s t r at i va que ai nda n o vei o: dever est at al de
f oment o ci dadani a at i va e gover nana (RDA n
Q
252, ano 2009, p. 119- 140) .
9 3
Rel at i vament e a essa rel ao, vi de ONOFRE ALVES BATISTA J NI OR, Princpio constitucional da eficincia
administrativa, Fr um, 2. ed. , 2012, p. 276- 306.
2.1 Princpio da Supremacia do Interesse Pblico
As at i vi dades admi ni st r at i vas so desenvol vi das pel o Est ado par a benef ci o da
col et i vi dade. Mes mo quando age em vista de al gum i nt er esse est at al i medi at o, o fi m
l t i mo de sua at uao deve ser vol t ado para o i nt eresse pbl i co. E se, como vi st o, no
est i ver pr esent e esse objetivo, a at uao est ar i nqui nada de desvi o de fi nal i dade.
Desse modo, no o i ndi v duo em si o dest i nat r i o da at i vi dade admi ni st r at i -
va, mas si m o gr upo social n u m t odo. Sai ndo da era do i ndi vi dual i smo exacerbado, o
Est ado passou a caract eri zar-se como o Welfare State ( Es t ado/ bem- es t ar ) , dedi cado a
at ender ao i nt er esse pbl i co. Logi cament e, as relaes sociais vo ensejar, em det er-
mi nados mome nt os , um conflito ent r e o i nt er esse pbl i co e o i nt er esse pri vado, mas ,
ocor r endo esse conflito, h de preval ecer o i nt eresse pbl i co.
Trat a-se, de fato, do pr i mado do i nt er esse pbl i co. O i ndi v duo t em que ser vi st o
como i nt egr ant e da soci edade, no podendo os seus di rei t os, em regra, ser equi par a-
dos aos di rei t os sociais. Vemos a aplicao do pri nc pi o da supr emaci a do i nt er esse
pbl i co, por exempl o, na desapropri ao, em que o i nt er esse pbl i co supl ant a o do
pr opr i et r i o; ou no poder de polcia do Est ado, por fora do qual se est abel ecem algu-
mas rest ri es s at i vi dades i ndi vi duai s.
A despei t o de no ser um concei t o exat o, aspect o que leva a dout r i na em geral
a configur-lo como conceito jurdico indeterminado, a ver dade que, dent r o da anl i se
especfica das si t uaes admi ni st rat i vas, possvel ao i nt r pr et e, luz de t odos os
el ement os do fato, identificar o que e o que no i nt er esse pbl i co. Ou seja: poss -
vel encont r ar as bal i zas do que seja i nt eresse pbl i co dent r o de suas zonas de cert eza
negat i va e de cert eza posi t i va. Por t ant o, cui da-se de concei t o determinvel.
9
'
1
Al gumas vozes se t m l evant ado at ual ment e cont r a a exi st nci a do pr i nc pi o
em foco, ar gument ando- s e no sent i do da pr i mazi a de i nt er esses pr i vados com s upor t e
em di r ei t os f undament ai s quando ocor r em det er mi nadas si t uaes espec fi cas.
9 5
N o
l hes assi st e razo, no ent ant o, nessa vi so pr et ens ament e moder ni s t a. Se evi dent e
que o si st ema j ur di co assegur a aos part i cul ares garant i as cont r a o Es t ado em cer t os
t i pos de rel ao j ur di ca, mai s evi dent e ai nda que, como regra, deva r espei t ar - se
o i nt er esse col et i vo qua ndo em confront o com o i nt er esse part i cul ar. A exi st nci a
de di r ei t os f undament ai s no exclui a densi dade do pr i nc pi o. Est e , na ver dade, o
corol ri o nat ur al do r egi me democr t i co, calcado, como por t odos sabi do, na pr epon-
der nci a das mai or i as .
9 6
A "desconstruo" do pri nc pi o espel ha u ma vi so di st or ci da e
9 1
a cor r et a obs er vao de CARLOS VI N CI US ALVES RIBEIRO, I nt er esse Pbl i co: um concei t o j ur di co
det er mi nvel , em Supremacia do Interesse Pblico, obr a colet. , At l as, 2010, p. 115.
95
Interesses pblicos v. interesses privados: desconstruindo o princpio da supremacia do interesse pblico, Lume n
Jr i s, 2005, vr i os aut or es (coord. por Dani el Sar ment o) . Al m do coor denador , a dot a m tal posi o, ent r e
out r os , Al exandr e Sant os de Ar ago e Hu mb e r t o vila.
9 6
Perfi l ham a cor r ent e da apl i cabi l i dade do pr i nc pi o, ent r e out r os , MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO
(Direito administrativo, cit., 19. ed. , 2006, p. 82- 83) , CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso de
direito administrativo, cit., 20. ed. , 2006, p. 58-61) e LCIA VALLE FI GUEI REDO (Curso de direito administra-
tivo, Mal hei r os, 7. ed., 2004, p. 66- 67) .
col oca em ri sco a pr pr i a democraci a; o pri nc pi o, i st o si m, susci t a "reconstruo", vale
dizer, adapt ao di nmi ca social, como j se afi rmou com abs ol ut o acer t o.
9 7
Com a vni a aos que perfi l ham viso opost a, r eaf i r mamos nossa convico de
que, mal gr ado t odo o esforo em cont rri o, a preval nci a do i nt er esse pbl i co in-
dissocivel do di rei t o pbl i co, est e, como ensi na SAYAGUES LASO, o r egul ador da
har moni a ent r e o Est ado e o i ndi v duo.
9 8
Sobre o t ema, j f i r mamos a segui nt e consi -
derao: "Elidir o princpio se revela invivel, eis que se cuida de axioma inarredvel em todo
tipo de relao entre corporao e indivduo. A soluo, destarte, est em ajust-lo para que os
interesses se harmonizem e os confrontos sejam evitados ou superados.""
2.2 Princpio da Autotutela
A Admi ni st r ao Pbl i ca comet e equ vocos no exerccio de sua at i vi dade, o que
no ne m um pouco est r anhvel em vi st a das ml t i pl as tarefas a seu cargo. Defron-
t ando- se com esses erros, no ent ant o, pode ela me s ma rev-l os par a r est aur ar a si-
t uao de regul ari dade. No se t r at a apenas de uma faculdade, mas t a mb m de um
dever, poi s que no se pode admi t i r que, di ant e de si t uaes i rregul ares, per manea
i ner t e e desi nt er essada. Na verdade, s r est aur ando a si t uao de r egul ar i dade que a
Admi ni st r ao obser va o pri nc pi o da legalidade, do qual a aut ot ut el a um dos mai s
i mpor t ant es corol ri os.
No preci sa, por t ant o, a Admi ni st r ao ser provocada par a o fim de rever seus
at os. Pode faz-lo de ofcio. Alis, no l he compet e apenas sanar as i rregul ari dades;
necessri o que t a mb m as previ na, evi t ando-se reflexos prej udi ci ai s aos admi ni st r ados
ou ao pr pr i o Es t a do.
1 0 0
Regi st re-se, ai nda, que a aut ot ut el a envolve doi s aspect os quant o at uao ad-
mi ni st rat i va:
1. aspect os de l egal i dade, em relao aos quai s a Admi ni st r ao, de ofcio, pr o-
cede revi so de at os ilegais; e
2. aspect os de mr i t o, em que r eexami na at os ant er i or es quant o conveni n-
cia e opor t uni dade de sua manut eno ou desf azi ment o.
A capaci dade de aut ot ut el a est hoje consagrada, sendo, i ncl usi ve, obj et o de
firme or i ent ao do Supr emo Tribunal Federal, que a ela faz refernci a nas clssicas
Smul as 346 e 4 7 3 .
1 0 1
9 7
Vale a pena exami nar o bel o t r abal ho cr t i co de ALICE GONZALEZ BORGES, Supr emaci a do i nt er esse
pbl i co: des cons t r uo ou r econst r uo?, em RDE n'-
!
3, 2006, p. 137- 153.
9 8
ENRI QUE SAYAGUES LASO, Tratado de derecho administrativo, Edi t . Dani el Mar t i ns , 4. ed., Mont evi du,
1974, v. I, p. 18.
9 9
Nos s o t r abal ho I nt er esse pbl i co: verdades e sofismas, em Supremacia do interesse pblico, ob. colet., At l as,
2010, p. 82.
1 0 0
LANDI e POTENZA, Manual e di di r i t t o ammi ni s t r at i vo, p. 588.
1 0 1
Smul a 346: "A Admi ni s t r ao Pbl i ca pode decl arar a nul i dade dos s eus pr pr i os at os . " Smul a 473:
"A admi ni s t r ao pode anul ar seus pr pr i os at os qua ndo ei vados de v ci os que os t or na m i l egai s, por que
Em nome , por m, do pr i nc pi o da segur ana j ur di ca e da est abi l i dade das
rel aes j ur di cas, vm s endo cri ados l i mi t es ao exerc ci o da aut ot ut el a pel a Ad-
mi ni s t r ao. Na ver dade, a et er na pendnci a da possi bi l i dade de r evi so dos at os
admi ni s t r at i vos revel a-se, em al guns casos, mai s noci va do que a sua per mannci a.
Por i sso me s mo, a Lei n
e
9. 784, de 29. 1. 1999, que r egul a o pr oces s o admi ni s t r at i vo
federal, consi gnou que o di r ei t o da Admi ni st r ao de anul ar at os admi ni s t r at i vos
que t e nha m i r r adi ado efei t os favorveis ao dest i nat r i o decai em ci nco anos, sal vo
compr ovada m-f (art. 54) . V-se, por t ant o, que, depoi s desse pr azo, i ncab vel se
t or na o exerc ci o de aut ot ut el a pel a Admi ni st r ao, eis que tal hi pt es e acarret a, ex
vi legis, a conver so do fato ant er i or em si t uao j ur di ca l eg t i ma.
2.3 Princpio da Indisponibilidade
Os bens e i nt er esses pbl i cos no per t encem Admi ni st r ao ne m a seus agen-
t es. Cabe- l hes apenas geri-los, conserv-l os e por eles velar em prol da coletividade,
est a si m a verdadei ra t i t ul ar dos di rei t os e i nt eresses pbl i cos.
O pri nc pi o da i ndi sponi bi l i dade enfatiza tal si t uao. A Admi ni st r ao no t em
a livre di sposi o dos bens e i nt er esses pbl i cos, por que at ua em nome de t ercei ros.
Por essa razo que os bens pbl i cos s podem ser al i enados na forma em que a lei
di spuser. Da me s ma forma, os cont r at os admi ni st r at i vos r ecl amam, como regra, que
se realize licitao par a encont r ar quem possa execut ar obr as e servi os de modo mai s
vant aj oso par a a Admi ni st r ao.
O pri nc pi o par t e, afinal, da pr emi ssa de que t odos os cui dados exi gi dos par a os
bens e i nt er esses pbl i cos t r azem benefcios para a pr pr i a col et i vi dade.
2.4 Princpio da Continuidade dos Servios Pblicos
Os servi os pbl i cos buscam at ender aos recl amos dos i ndi v duos em det er mi -
nados set or es sociais. Tais r ecl amos const i t uem mui t as vezes necessi dades pr ement es
e i nadi vei s da soci edade. A conseqnci a lgica desse fato a de que no pode m os
servios pbl i cos ser i nt er r ompi dos, devendo, ao cont rri o, t er nor mal cont i nui dade.
Ai nda que f undament al ment e ligado aos servios pbl i cos, o pri nc pi o al cana t oda e
qual quer at i vi dade admi ni st rat i va, j que o i nt eresse pbl i co no guar da adequao
com descont i nui dades e paral i saes na Admi ni s t r ao.
1 0 2
Encont r amos em mai s de um mome nt o a aplicao do pri nc pi o. Em pr i mei r o
lugar, di sps a Const i t ui o Federal que a greve dent r o da Admi ni st r ao seri a regu-
lada por lei especfica (art. 37, VII), ou seja, lei ordi nri a que t r at e especi fi cament e da
del es no se or i gi nam di r ei t os; ou revog-l os, por mot i vo de conveni nci a ou opor t uni dade, r es pei t ados os
di r ei t os adqui r i dos , e ressal vada, em t odos os casos, a apreci ao j udi ci al . "
1 0 2
A cor r et a obs er vao de RAFAEL CARVALHO REZENDE OLIVEIRA, Princpios do direito administrati-
vo, Lume n Jr i s, 2 0 1 1 , p. 141.
mat r i a (ant es da EC n
9
19/ 1998, o di sposi t i vo previ a lei compl ement ar ) . Mes mo no
set or pri vado, o Const i t ui nt e, embor a t enha r econheci do o di rei t o de greve par a os
t r abal hador es, ressal vou no art. 9
9
, I
a
: "A lei definir os servios ou atividades essenciais
e dispor sobre o atendimento das necessidades inadiveis da comunidade." Tudo i sso mos t r a a
pr eocupao de no ocasi onar sol uo de cont i nui dade nos servi os pbl i cos .
1 0 3
No di spensvel , por m, acent uar que a cont i nui dade dos servi os pbl i cos
est i nt i mament e ligada ao pri nc pi o da eficincia, hoje expr es s ament e menci onado no
art. 37, caput, da CF, por fora de al t erao i nt r oduzi da pel a EC n
9
19/ 1998, relativa
reforma do Est ado. Logi cament e, um dos aspect os da qual i dade dos servi os que no
sofram sol uo de cont i nui dade, prej udi cando os us u r i os .
1 0 4
Out r o exempl o, sempr e referido ent r e os aut or es, o dos cont r at os admi ni st r a-
t i vos. Para evitar a paral i sao das obr as e servios, vedado ao par t i cul ar cont r at ado,
dent r o de cert os l i mi t es, opor em face da Admi ni st r ao a exceo de cont r at o no
cumpr i do (exceptio non adimpleti contractus).
Na verdade, o pri nc pi o em foco guar da est rei t a per t i nnci a com o pri nc pi o da
supr emaci a do i nt er esse pbl i co. Em ambos se pr et ende que a col et i vi dade no sofra
prej u zos em razo de event ual realce a i nt eresses par t i cul ar es .
1 0 5
evi dent e que a cont i nui dade dos servios pbl i cos no pode t er cart er ab-
sol ut o, embor a deva const i t ui r a regra geral. Exi st em cert as si t uaes especficas que
excepci onam o pri nc pi o, per mi t i ndo a paral i sao t empor r i a da at i vi dade, como
o caso da necessi dade de pr oceder a reparos t cni cos ou de realizar obr as par a a ex-
panso e mel hor i a dos servi os. Por out r o lado, al guns servi os so r emuner ados por
tarifa, pagament o que se caract eri za como preo pbl i co, de cart er t i pi cament e nego-
ciai. Tais servi os, f r eqent ement e pr est ados por concessi onr i os e per mi ssi onr i os,
admi t em s us pens o no caso de i nadi mpl ement o da tarifa pel o usur i o, devendo ser
rest abel eci dos t o logo seja qui t ado o dbi t o. E o caso, par a exemplificar, dos servios
de energi a el t ri ca e us o de l i nha t el efni ca.
1 0 6
2.5 Princpio da Segurana Jurdica (Proteo Confiana)
As t eori as j ur di cas moder nas sempr e pr ocur ar am real ar a crise confl i t uosa en-
t re os pri nc pi os da l egal i dade e da est abi l i dade das rel aes j ur di cas. Se, de um lado,
no se pode rel egar o post ul ado de observnci a dos at os e condut as aos par met r os
1 0 3
Nes s e s ent i do, o s ubs t a nc i os o par ecer de MANOEL GONALVES FERREI RA FI LHO, RDA n'-' 175,
p. 152- 157.
1 0 4
Vide a pr ops i t o os coment r i os sobr e o pr i nc pi o da eficincia fei t os a nt e r i or me nt e nes t e cap t ul o.
1 0 5
Hoj e e nc ont r a mos o pr i nc pi o da cont i nui dade no pr pr i o di r ei t o posi t i vo, c omo se v no art . 22 da
Lei n
s
8. 078, de 11. 9. 1990 (Cd. do Cons umi dor ) : "Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias,
permissionrias ou sob qualquer outra forma de empreendimento, so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes,
seguro e, quanto aos essenciais, contnuos."
1 0 6
Exami nar emos esses aspect os especficos com mai or mi nci a no cap t ul o dest i nado aos servios pbl i cos
(Cap t ul o VII).
est abel eci dos na lei, de out r o preci so evitar que si t uaes j ur di cas per maneam por
t odo o t e mpo em nvel de i nst abi l i dade, o que, evi dent ement e, provoca i ncert ezas e
recei os ent r e os i ndi v duos. A prescri o e a decadnci a so fatos j ur di cos at ravs dos
quai s a or dem j ur di ca confere dest aque ao pri nc pi o da estabilidade das relaes jurdicas,
ou, como se t em denomi nado at ual ment e, ao princpio da segurana jurdica.
Como j foi subl i nhado em est udos moder nos sobre o t ema, o pri nc pi o em
t el a compor t a doi s vet or es bsi cos quant o s perspect i vas do ci dado. De um l ado,
a perspectiva de certeza, que i ndi ca o conheci ment o segur o das nor mas e at i vi dades j u-
rdicas, e, de out r o, a perspectiva de estabilidade, medi ant e a qual se di funde a i di a de
consol i dao das aes admi ni st r at i vas e se oferece a criao de novos mecani s mos de
defesa por par t e do admi ni st r ado, inclusive al guns del es, como o di rei t o adqui r i do e o
at o j ur di co perfei t o, de us o mai s const ant e no di rei t o pr i vado.
1 0 7
No di rei t o compar ado, especi al ment e no di rei t o al emo, os est udi osos se t m
dedi cado necessi dade de est abi l i zao de cert as si t uaes j ur di cas, pr i nci pal ment e
em vi r t ude do t r anscur so do t empo e da boa-f, e di st i nguem os pri nc pi os da seguran-
a jurdica e da proteo confiana. Pelo pri mei ro, confere-se rel evo ao aspecto objetivo
do concei t o, i ndi cando- se a i nafast abi l i dade da est abi l i zao j ur di ca; pel o segundo, o
realce i nci de sobre o aspecto subjetivo, e nest e se subl i nha o s ent i ment o do i ndi v duo em
rel ao a at os, inclusive e pr i nci pal ment e do Est ado, dot ados de pr esuno de l egi t i mi -
dade e com a apar nci a de l egal i dade.
1 0 8
Os pri nc pi os da segur ana j ur di ca e da pr ot eo confiana pas s ar am a const ar
de forma expr essa no art. 54, da Lei n
a
9. 784, de 29. 1. 1999, nos segui nt es t er mos : "O
direito da Administrao de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis
para os destinatrios decai em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo
comprovada m-f". A nor ma, como se pode observar, conjuga os aspect os de t empo e
boa-f, mas se dirige essenci al ment e a estabilizar rel aes j ur di cas pel a conval i dao
de at os admi ni st r at i vos i nqui nados de vcio de l egal i dade.
E cert o que a j ur i spr udnci a apont a al guns casos em que foram conval i dadas si-
t uaes j ur di cas i l eg t i mas, j ust i fi cando-se a converso pel a "teoria do fato consumado",
i st o , em cert as ocasi es mel hor seria convalidar o fato do que supr i mi - l o da or dem
j ur di ca, hi pt ese em que o t r ans t or no seria de tal modo expressi vo que chegari a ao ex-
t r emo de ofender o pri nc pi o da est abi l i dade das rel aes j ur di cas. Com a posi t i vao
do pri nc pi o, t or nou- se de mai or densi dade a sust ent ao do fato i l eg t i mo ant eri or;
por mai s que se esforassem os i nt r pr et es, a f undament ao do fato cons umado no
se afigurava mui t o convi ncent e.
1 0 9
1 0 7
RAFAEL VALIM, O Princpio da segurana jurdica no direito administrativo brasileiro, Mal hei ros, 2010, p. 91- 104.
1 0 8
Sobr e o t ema, vi de o excel ent e t r abal ho de ALMI RO DO COUTO E SILVA, "O pr i nc pi o da s egur ana
j ur di ca ( pr ot eo confi ana) no di r ei t o pbl i co brasi l ei ro e o di r ei t o da admi ni s t r ao pbl i ca de anul ar
seus pr pr i os at os admi ni s t r at i vos : o pr azo decadenci al do art. 54 da lei do pr oces s o admi ni s t r at i vo da Uni o
(Lei n" 9. 784/ 99) " , publ i cado na RDA n
a
237, p. 271- 315, 2004.
1 0 9
A cor r et a obser vao de ALMI RO DO COUTO E SILVA, cit., p. 287. O aut or cita, i ncl usi ve, a hi pt es e
de pes s oas que concl u r am cur s o superi or, me s mo havendo i r r egul ar i dades em seus cur r cul os, e que t i ve-
r am seus di pl omas val i dados. So ci t adas, i ncl usi ve, vri as deci ses j udi ci ai s em i dnt i co s ent i do.
Decorre, por t ant o, da ci t ada nor ma a clara i nt eno de sobrel evar o pri nc pi o da
pr ot eo confiana, de modo que, aps cinco anos e desde que t enha havi do boa-f,
fi ca l i mi t ado o poder de aut ot ut el a admi ni st rat i va e, em conseqnci a, no mai s pode-
r a Admi ni st r ao supr i mi r os efeitos favorveis que o at o pr oduzi u par a seu dest i na-
t ri o. Regi st re-se, a pr opsi t o, que o STF, i nvocando a Lei n
2
9. 784/ 1999, conval i dou
at o admi ni st r at i vo de t r ansposi o de carreira em favor de servidor, por quant o, embo-
ra calcado em lei s upos t ament e i nconst i t uci onal , j consol i dara a si t uao j ur di ca do
dest i nat r i o e, desse modo, mereci a pr ot eo "em homenagem ao princpio da segurana
jurdica".
110
At os de ascenso funcional t ambm foram conval i dados, vez que seu des-
fazi ment o ul t r apassou de mui t o o qi nqni o f i xado na Lei n
2
9. 784/ 1999; mai s u ma
vez foi pr ot egi da a confiana do admi ni s t r ado.
1 1 1
Em di versos out r os aspect os se t em desenvol vi do o pr i nc pi o da segur ana j u-
rdica e de seu corol ri o - o pri nc pi o da pr ot eo confi ana. No campo da r espon-
sabi l i dade civil do Est ado, por exempl o, deci di u-se que o gover no federal deveri a
i ndeni zar os prej u zos causados a empr esr i os do set or sucr oal cool ei r o em vi r t ude de
sua i nt er veno no dom ni o econmi co, f i xando preos i nferi ores aos pr opos t os por
aut ar qui a vi ncul ada ao pr pr i o governo. Reconheceu- se que, embor a lcita a i nt er-
veno, a hi pt es e est ar i a a confi gurar a r esponsabi l i dade obj et i va do Poder Pbl i co
- t udo por afront a confiana deposi t ada pel os prej udi cados em pessoa da me s ma
admi ni st r ao f eder al .
1 1 2
No campo do di rei t o posi t i vo, mer ecem citao as Leis n^ 9. 868, de 10. 11. 1999
(processo e j ul gament o de ao di ret a de i nconst i t uci onal i dade e decl arat ri a de cons-
t i t uci onal i dade), e 9. 882, de 3. 12. 1999 (processo e j ul gament o de argui o de des cum-
pr i ment o de pr ecei t o f undament al ) , nas quai s o l egi sl ador admi t e expr essament e que
a deci so nas referidas aes possa t er eficcia t o s oment e aps o t r nsi t o em j ul gado,
ou a par t i r de out r o mome nt o, "tendo em vista razes de segurana jurdica ou de excepcional
interesse social", mant endo- s e, por consegui nt e, os efeitos pr et r i t os da lei decl arada i n-
const i t uci onal e r esguar dando- se a confiana deposi t ada pel o i ndi v duo na lei edi t ada
pel os poder es pol t i cos.
1 1 3
Dout r i na moder na, calcada i ni ci al ment e no di rei t o al emo e depoi s adot ada no
di rei t o comuni t r i o eur opeu, advoga o ent endi ment o de que a t ut el a da confiana
l eg t i ma abr ange, inclusive, o poder normativo da Administrao, e no apenas os at os
de nat ur eza concr et a por ela pr oduzi dos. Cui da-se de pr ot eger expect at i vas dos i ndi -
v duos or i undas da crena de que di sci pl i nas j ur di co- admi ni st r at i vas so dot adas de
cert o grau de est abi l i dade. Semel hant e t ut el a demanda doi s r equi si t os: ( l
2
) a r upt ur a
i nesper ada da di sci pl i na vi gent e; (2
a
) a i mprevi si bi l i dade das modi fi caes. Em t ai s
hi pt eses, cabe Admi ni st r ao adot ar al gumas sol ues par a mi t i gar os efeitos das
mudanas: uma del as a excl uso do admi ni st r ado do novo r egi me j ur di co; out r a, o
1 1 0
RE 466. 546- RJ, 2
5
Tur ma, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 14. 2. 2006 (vi de Informativo STF n
Q
416,
fev. 2006) .
1 1 1
STF, MS 26393 e 26404, Rei. Mi n. CRMEN LCIA, em 29. 10. 2004.
1 1 2
RE n'-' 422. 941- DF, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, em 6. 12. 2005 (Informativo STFn'
2
412, dez.
2005) .
1 1 3
Ar t s. 27 e 11, r es pect i vament e.
annci o de medi das t r ansi t r i as ou de um per odo de vacado; out r a, ai nda, o di r ei t o do
admi ni s t r ado a u ma i ndeni zao compensat r i a pel a quebr a da confiana decor r ent e
de al t eraes em at os nor mat i vos que acredi t ava sl i dos e per manent es . cl aro que a
mat r i a ai nda est em fase de est udos e desenvol vi ment o, mas , i negavel ment e, cons-
t i t ui uma forma de pr ot eger a confiana e as expect at i vas l eg t i mas na est abi l i dade
nor mat i va, desejvel em qual quer si st ema j ur di co.
1 1 4
O desenvol vi ment o do pri nc pi o em tela denot a que a confiana t r aduz um dos
fatores mai s r el evant es de um r egi me democrt i co, no se podendo per der de vi st a
que ela que d sust ent ao ent rega dos poder es aos r epr es ent ant es el ei t os, como
j regi st rou aut or i zada dout r i na.
1 1 5
Em nosso ent ender, por m, no se pode lev-lo ao
ext r emo par a o fi m de sal vaguardar mer as expect at i vas fticas ou j ur di cas, como j
ocorre em out r os si st emas; semel hant e di reo elidiria o pr pr i o desenvol vi ment o do
Est ado e de seus proj et os em prol da col et i vi dade. O que se pr et ende que o ci dado
no seja sur pr eendi do ou agravado pela mudana i nesper ada de compor t ament o da
Admi ni st r ao, sem o m ni mo respei t o s si t uaes formadas e consol i dadas no passa-
do, ai nda que no se t e nha m convert i do em di rei t os adqui r i dos.
2.6 Princpio da Precauo
Em vi r t ude da moder na t endnci a ent r e os est udi osos de desenvol ver-se a idia
de que necessr i o evitar a cat st rofe ant es que ela ocorra, par ece- nos opor t uno t ecer
breve coment r i o sobr e o princpio da precauo,
116
que, embor a no expresso, t em si do
r econheci do como i nspi r ador das condut as admi ni st r at i vas.
Esse pos t ul ado t eve or i gem no mbi t o do di r ei t o ambi ent al , ef et i vament e foro
pr pr i o par a seu es t udo e apr of undament o. Significa que, em caso de ri sco de danos
graves e degradao ambi ent ai s, medidas preventivas devem ser adot adas de i medi at o,
ai nda que no haja cert eza cientfica absol ut a, fator est e que no pode justificar even-
t ual pr ocr ast i nao das provi dnci as pr ot et i vas .
1 1 7
Aut or i zada dout r i na, a pr opsi t o, j
dei xou consi gnado que, exi st i ndo dvi da sobre a possi bi l i dade de dano, "a soluo deve
ser favorvel ao ambiente e no ao lucro imediato" .
n s
At ual ment e, o axi oma t em si do i nvocado t a mb m para a t ut el a do interesse pbli-
co, em or dem a consi derar que, se det er mi nada ao acarret a risco par a a col et i vi dade,
deve a Admi ni st r ao adot ar pos t ur a de precauo para evi t ar que event uai s danos
acabem por concret i zar-se. Semel hant e caut el a de t odo conveni ent e na medi da em
1 1 4
A r es pei t o do t ema, vej a-se o excel ent e t r abal ho de PATRCIA BAPTISTA, A t ut el a da confi ana l eg t i ma
c omo l i mi t e ao exerc ci o do poder nor mat i vo da Admi ni st r ao Pbl i ca - a pr ot eo s expect at i vas l eg t i -
ma s dos ci dados c omo l i mi t e r et r oat i vi dade nor mat i va, em RD n
L
' 3, 2006, p. 155- 181.
1 1 5
VALTER SHUENQUENER DE ARAJO, O princpio da proteo da confiana, I mpet us , RJ, 2009, p. 244.
! l s
Pode denomi nar - s e t a mb m de "princpio da preveno", mal gr ado a r esi st nci a de al guns com rel ao a
es s a equi val nci a.
1 1 7
Esses so os el ement os que cons t am no Pri nc pi o n'
J
15 da Decl ar ao do Ri o de J anei r o na ECO/ 9 2 .
1 1 8
PAULO AFFONSO LEME MACHADO, Direito ambiental brasileiro, Mal hei r os, 5. ed. , 1995, p. 444.
que se sabe que al guns t i pos de dano, por sua gravi dade e ext enso, so i rrevers vei s
ou, no m ni mo, de dificlima reparao.
Nes s es casos, i nci de a inverso do nus da prova, exi gi ndo-se que o i nt er essado
compr ove que seu pr oj et o no t raz riscos para a col et i vi dade, cabendo Admi ni st r a-
o, em cada caso, aferir a existncia, ou no, de reais condi es de segur ana par a o
i nt er esse pbl i co.
Embor a ai nda em fase de evoluo, o pri nc pi o da pr ecauo mer ece t ot al aga-
sal ho na soci edade moder na em face de cert as aes que se t m revel ado devast ador as
par a os i ndi v duos. Aqui a pr eveno deve sobrepuj ar a correo.
3 O Princpio da Razoabilidade
Al guns aut or es moder nos t m pr ocur ado al i nhar t ambm, ent r e os pri nc pi os
da Admi ni st r ao Pblica, o denomi nado "pri nc pi o da r azoabi l i dade".
1 1 9
Em nos s o ent ender , por m, necessri o exami nar com pr eci so o sent i do des-
se pri nc pi o, sob pena de se chegar a concl uses di ssonant es dos pos t ul ados de di r ei t o
pbl i co.
Razoabilidade a qual i dade do que razovel, ou seja, aqui l o que se si t ua dent r o
de l i mi t es acei t vei s, ai nda que os j u zos de valor que pr ovocar am a condut a pos s am
di spor - se de forma um pouco di versa. Ora, o que t ot al ment e razovel par a uns
pode no o ser par a out r os . Mas, me s mo quando no o seja, de r econhecer - se que a
val orao se si t uou dent r o dos standards de acei t abi l i dade. Dent r o desse quadr o, no
pode o j ui z cont r ol ar a condut a do admi ni st r ador sob a mer a al egao de que no a
ent endeu razovel. No l he lcito subst i t ui r o j u zo de val or do admi ni s t r ador pel o
seu pr pr i o, por que a i sso se coloca o bi ce da separ ao de funes, que r ege as at i -
vi dades est at ai s. Poder, i st o si m, e at me s mo dever, cont r ol ar os aspect os rel at i vos
l egal i dade da condut a, ou seja, verificar se est o pr es ent es os r equi si t os que a lei
exige par a a val i dade dos at os admi ni st r at i vos. Esse o sent i do que os Tri bunai s t m
empr es t ado ao cont r ol e.
Desse modo, quando al guns est udi osos i ndi cam que "a razoabilidade vai se atrelar
congruncia lgica entre as situaes postas e as decises administrativas",
120
par ece- nos que
a falta da referida congr unci a viola, na verdade, o princpio da legalidade, por que, no caso,
ou h vcio nas r azes i mpul si onador as da vont ade, ou o vcio est ar no obj et o dest a.
A falta de razoabi l i dade, na hi pt ese, pur o reflexo da i nobser vnci a de r equi si t os
exi gi dos par a a val i dade da condut a. Por out r o lado, qua ndo a falta de razoabi l i dade se
calca em si t uao na qual o admi ni st r ador t enha em mi r a al gum i nt er esse particular,
1 1 9
MARIA SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO (Direito administrativo, p. 68) ; DI OGO DE FI GUEI REDO MO-
REI RA NETO (Curso); LCI A VALLE FI GUEI REDO (Curso de direito administrativo, p. 46) . Ta mb m: DA-
NI EL ANDR FERNANDES, Os princpios da razoabilidade e da ampla defesa, Lumen Jr i s, 2003.
1 2 0
LCIA VALLE FI GUEI REDO, ob. e loc. cit.
vi ol ado est ar sendo o pri nc pi o da moral i dade, ou o da i mpessoal i dade, como t i vemos
a opor t uni dade de exami nar.
Com esses el ement os, desej amos frisar que o pri nc pi o da razoabi l i dade t em que
ser obser vado pel a Admi ni st r ao medi da que sua condut a se apr esent e dent r o dos
padr es nor mai s de acei t abi l i dade. Se at uar fora desses padr es, al gum vcio est ar,
sem dvi da, cont ami nando o compor t ament o est at al . Significa dizer, por fi m, que no
pode exi st i r violao ao referido pri nc pi o quando a condut a admi ni st r at i va i nt ei ra-
ment e revest i da de l i ci t ude.
Acert ada, poi s, a noo de que o pri nc pi o da razoabi l i dade se f undament a nos
pri nc pi os da l egal i dade e da fi nal i dade, como reala CELSO ANTNI O BANDEI RA
DE MELLO, no se podendo supor que a correo judicial possa i nvadi r o mrito admi-
nistrativo, que reflete o j u zo de valorao em que se basei a o admi ni st r ador par a defi-
ni r sua condut a, i nvaso que, diga-se de passagem, t em si do r ei t er adament e r epudi ada
pel o Judi ci ri o em vi r t ude do pri nc pi o da separao de Poderes, consi gnado no art . 2-
da Lei Maior. Concl ui o emi nent e admi ni st r at i vi st a que "tal no ocorre porque a sobredita
l i berdade liberdade dent r o da lei, vale dizer, segundo as possibilidades nela comportadas",
adi t ando que "uma providncia desarrazoada, consoante dito, no pode ser havida como com-
portada pela lei. Logo, ilegal; desbordante dos limites nela admitidos".
121
Assi m, na est ei ra da dout r i na mai s aut or i zada e r echaando al gumas i nt er pr e-
t aes evi dent ement e radicais, exacerbadas e di ssonant es do si st ema const i t uci onal
vi gent e, preci so l embr ar que, quando se pr et ender i mput ar condut a admi ni st r at i va
a condi o de ofensiva ao pri nc pi o da razoabi l i dade, t er que est ar pr es ent e a idia
de que a ao efetiva e indiscutivelmente ilegal. Inexi st e, por consegui nt e, condut a legal
vul ner ador a do ci t ado pri nc pi o: ou a ao vul ner a o pr i nc pi o e ilegal, ou, se no o
ofende, h de ser qualificada como legal e i nseri da dent r o das funes nor mai s come-
t i das ao admi ni st r ador pbl i co.
Di ssent i mos, por consegui nt e, de dout r i na que advoga a el i mi nao do poder
di scri ci onri o da Admi ni st r ao di ant e da aplicao do pri nc pi o da razoabi l i dade. Se
ver dade que est e abr anda o excesso de poder admi ni st r at i vo, no menos ver dadei r o
que o admi ni st r ador cont i nua det endo o poder j ur di co de val orar condut as e deci ses,
poi s que essa a sua at ri bui o. No concor damos, poi s, com as posi es s egundo as
quai s ao Judi ci ri o seria conferi da a funo de pr at i cament e subst i t ui r o j u zo de val o-
rao l evado a cabo pel o admi ni st r ador . Trata-se de radi cal i smo que mai s compl i ca que
el uci da a aplicao do di r ei t o.
1 2 2
No cust a l embrar, por out r o lado, que o pri nc pi o da razoabi l i dade no i nci de
apenas sobr e a funo admi ni st rat i va, mas, ao cont rri o, i nci de sobr e qual quer funo
pbl i ca, i ncl usi ve a funo legislativa. Por i sso mes mo, o STF, por mai s de u ma vez, j
decl arou a i nconst i t uci onal i dade de lei por violao ao pri nc pi o, t ant o de lei f eder al ,
1 2 3
1 2 1
Cur s o de di r ei t o admi ni s t r at i vo, p. 55 (grifos do aut or ) .
1 2 2
Acerca do as s unt o, vi de FBIO CORRA SOUZA DE OLIVEIRA, em Por uma teoria dos princpios. O
princpio constitucional da razoabilidade, Lumen Jr i s, 2003, p. 121- 152.
1 2 3
No caso, o art . 91-A da Lei n
s
9. 504/ 97, com a r edao da Lei n
s
12. 034/ 09, pel o qual se exigia, ao
mo me n t o da vot ao, a apr es ent ao t ant o do doc ume nt o de i dent i fi cao com foto, qua nt o do t t ul o de elei-
t or - exi gnci a cons i der ada des medi da e i rrazovel (ADI 4. 467, Rei. Mi n. ELLEN GRACI E, em 30. 9. 2010) .
1 2 4
ADI 1. 158, Rei . Mi n. CELSO DE MELLO. No caso, lei do Es t a do do Ama z o n a s concedi a aos ser vi -
dor es a pos e nt a dos a gr at i f i cao de fri as de um t er o da r e mu n e r a o me ns a l pr e vi s t a no ar t . 1, XVII,
da Cons t i t ui o.
1 2 5
Ver a excel ent e obr a de GERMANA DE OLIVEIRA MORAES, Controle jurisdicional da administrao pbli-
ca, p. 76- 79. Segundo a aut or a, at me s mo os Tr i bunai s s upr anaci onai s , c omo o caso do Tr i bunal de Just i a
das Comuni da de s Eur opi as , adot ar am o pr i nc pi o da pr opor ci onal i dade.
1 2 6
WI LLI S SANTI AGO GUERRA FI LHO, Metodologia jurdica e interpretao constitucional, Ensaios de
teoria constitucional, For t a l e z a : UFC, 1989, a p u d GERMANA DE OLI VEI RA MORAES ( ob. ci t . , p. 7 9 ) .
quant o de lei es t adual ,
1 2 4
o que denot a que esse t i po de ofensa afeta r eal ment e o plano
de validade dos at os.
4 O Princpio da Proporci onal i dade
O pri nc pi o da pr opor ci onal i dade, que est ai nda em evol uo e t em si do aca-
t ado em al guns or denament os j ur di cos, guar da al guns pont os que o as s emel ham ao
pri nc pi o da razoabi l i dade e ent r e eles avul t a o de que obj et i vo de ambos a out or ga
ao Judi ci ri o do poder de exercer cont rol e sobre os at os dos demai s Poder es. Enquant o
o pri nc pi o da razoabi l i dade t em sua ori gem e desenvol vi ment o na el aborao j ur i s-
prudenci al angl o-saxni ca, o da pr opor ci onal i dade or i undo da Sua e da Al emanha,
t endo- se est endi do pos t er i or ment e ao Di rei t o da ust r i a, Hol anda, Blgica e out r os
pa ses e ur ope us .
1 2 5
O gr ande f undament o do pri nc pi o da pr opor ci onal i dade o excesso de poder, e
o fim a que se dest i na exat ament e o de cont er at os, deci ses e condut as de agent es
pbl i cos que ul t r apassem os l i mi t es adequados, com vistas ao obj et i vo col i mado pel a
Admi ni st r ao, ou at me s mo pel os Poderes r epr esent at i vos do Est ado. Significa que
o Poder Pbl i co, quando i nt er vm nas at i vi dades sob seu cont rol e, deve at uar por que
a si t uao recl ama r eal ment e a i nt erveno, e est a deve pr ocessar - se com equi l bri o,
sem excessos e pr opor ci onal ment e ao fim a ser at i ngi do.
Segundo a dout r i na al em, par a que a condut a est at al obser ve o pri nc pi o da
pr opor ci onal i dade, h de revest i r-se de trplice f undament o: (1) adequao, significan-
do que o mei o empr egado na at uao deve ser compat vel com o fi m col i mado; (2)
exigibilidade, por que a condut a deve ter-se por necessri a, no havendo out r o mei o
menos gravoso ou oner os o par a alcanar o fim pbl i co, ou seja, o mei o escol hi do o
que causa o menor prej u zo possvel para os i ndi v duos; (3) proporcionalidade em sentido
estrito, quando as vant agens a ser em conqui st adas super ar em as des vant agens .
1 2 6
O pri nc pi o, que grassou no Di rei t o Const i t uci onal , hoje i nci de t a mb m no Di-
rei t o Admi ni st r at i vo como forma de cont rol e da Admi ni st r ao Pblica. E necessri o,
cont udo, advert i r que, embor a o al udi do pri nc pi o possa servir como i ns t r ument o de
cont rol e da at i vi dade admi ni st rat i va, sua aplicao leva em cont a, repi t a-se, o excesso
de poder. No pode, por m, interferir no critrio di scri ci onri o de escol ha do admi ni s-
t rador pbl i co, quando est e tiver sua di sposi o mai s de uma forma lcita de atuar,
opor t uni dade em que est ar exercendo l egi t i mament e seu poder de admi ni st r ao p-
blica. Em conseqnci a, sua aplicao exige equi l bri o e comedi ment o por par t e do j ul -
gador, que dever consi derar com acui dade t odos os el ement os da hi pt ese sob aprecia-
o; se no o fizer, ele me s mo ser o agent e violador do pri nc pi o que pr et ende aplicar.
Exami nada, conquant o em s nt ese, a fi si onomi a dos pri nc pi os da razoabi l i dade
e da pr opor ci onal i dade, chega-se concl uso de que ambos cons t i t uem i ns t r umen-
t os de cont r ol e dos at os est at ai s abusi vos, seja qual for a sua nat ur eza. No pr ocesso
hi st ri co de formao desses post ul ados, por m, pode afi rmar-se que o pr i nc pi o da
razoabi l i dade nasceu com perfil her menut i co, vol t ado pr i mei r ament e par a a lgica e
a i nt er pr et ao j ur di ca e s agora adot ado para a ponder ao de out r os pri nc pi os, ao
passo que o pri nc pi o da pr opor ci onal i dade j veio a l ume com di r eci onament o obje-
t i vo, mat er i al , vi sando desde logo ao bal anceament o de val ores, como a segurana, a
j ust i a, a l i ber dade et c. Na verdade, "confluem ambos, pois, rumo ao (super) princpio da
ponder ao de val ores e bens j ur di cos, fundante do prprio Estado de Direito Democrtico
contemporneo (pluralista, cooperativo, publicamente razovel e tendente ao justo)".
127
V I S M U L A S
Smul as Vi ncul ant es
Smul a Vi ncul ant e 13: A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta,
colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor
da mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o exer-
ccio de cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de funo gratificada na administrao
pblica direta e indireta em qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios, compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a Constituio Federal.
1 2 7
o pr eci so e ns i na me nt o do i l ust r e t r i but ar i st a RI CARDO AZI Z CRETTON, em s ua excel ent e obr a Os
princpios da proporcionalidade e da razoabilidade e sua aplicao no direito tributrio ( Lumen Jr i s, 2 0 0 1 , p. 75,
grifos do aut or ) .
2
PODERES E EVERES DOS
ADMINISTRADORES PBLICOS
I INTRODUO
O Est ado, embor a se caracterize como i nst i t ui o poltica, cuja at uao pr oduz
efeitos ext er nos e i nt er nos, no pode dei xar de est ar a servi o da col et i vi dade. A evo-
l uo do Est ado demons t r a que um dos pri nci pai s mot i vos i nspi r ador es de sua exis-
t nci a j us t ament e a necessi dade de disciplinar as rel aes sociais, seja pr opi ci ando
segur ana aos i ndi v duos, seja pr eser vando a or dem pbl i ca, ou me s mo pr at i cando
at i vi dades que t r agam benefcio soci edade.
No obst ant e, i mposs vel conceber que o Est ado al cance os fins col i mados
sem a pr esena de seus agentes, est es, como vi st o no cap t ul o ant eri or, o el ement o fsi-
co e volitivo at ravs do qual at ua no mundo j ur di co.
Logi cament e, o or denament o j ur di co h de conferir a tais agent es cert as prer-
rogativas pecul i ares sua qualificao de pr epost os do Est ado, pr er r ogat i vas est as i n-
di spensvei s consecuo dos fins pbl i cos. Cons t i t uem elas os poderes administrativos.
Mas, ao me s mo t empo em que confere poder es, o or denament o j ur di co i mpe,
de out r o l ado, deveres especficos par a aquel es que, at uando em n o me do Poder Pbl i -
co, execut am as at i vi dades admi ni st r at i vas. So os deveres administrativos.
Sero esses os aspect os a ser em exami nados no pr es ent e cap t ul o. Frise-se, t o-
davia, que t ant o uns quant o out r os emanam do vari ado e difuso conj unt o nor mat i vo
aplicvel s rel aes j ur di co- admi ni st r at i vas em geral. E i mposs vel , assi m, menci on
-los a t odos, razo pel a qual nos l i mi t ar emos ao exame daquel es que caus am mai s pr o-
funda r eper cusso no mbi t o do Di rei t o Admi ni st r at i vo e que de forma mai s pr pr i a
caract eri zam a at uao dos admi ni st r ador es.
II Us o E ABUSO DE PODER
1 Uso do Poder
O poder admi ni st r at i vo r epr esent a uma prerrogat i va especial de di rei t o pbl i co
out or gada aos agent es do Est ado. Cada um desses t er a seu cargo a execuo de cert as
funes. Or a, se t ai s funes foram por lei comet i das aos agent es, devem el es exerc
-las, poi s que seu exerccio vol t ado para beneficiar a col et i vi dade. Ao faz-lo, dent r o
dos l i mi t es que a lei t raou, pode di zer-se que usar am nor mal ment e os seus poder es.
Uso do poder, por t ant o, a ut i l i zao nor mal , pel os agent es pbl i cos, das prer-
rogat i vas que a lei l hes confere.
2 Poder-Dever de Agir
Quando um poder j ur di co conferido a al gum, pode ele ser exerci t ado ou no,
j que se t r at a de mer a faculdade de agir. Essa, a regra geral. Seu f undament o est na
ci r cunst nci a de que o exerccio ou no do poder acarret a reflexos na esfera j ur di ca
do pr pr i o titular.
O me s mo no se passa no mbi t o do di rei t o pbl i co. Os poder es admi ni st r at i vos
so out or gados aos agent es do Poder Pbl i co para l hes per mi t i r at uao vol t ada aos
i nt er esses da col et i vi dade. Sendo assi m, del es emanam duas or dens de conseqnci a:
1-) so eles i rrenunci vei s;
1
e
2-) devem ser obr i gat or i ament e exercidos pel os t i t ul ar es.
Desse modo, as prerrogat i vas pbl i cas, ao me s mo t empo em que cons t i t uem
poder es par a o admi ni st r ador pbl i co, i mpem- l he o seu exerccio e l he vedam a inr-
cia, por que o reflexo dest a at i nge, em l t i ma i nst nci a, a col et i vi dade, est a a real des-
t i nat ri a de tais poder es.
Esse aspect o dpl i ce do poder admi ni st r at i vo que se denomi na de poder-dever
de agir. E aqui so i rret ocvei s as j clssicas pal avras de HELY LOPES MEIRELLES:
"Se para o particular o poder de agir uma faculdade, para o administrador pblico uma obri-
gao de atuar, desde que se apresente o ensejo de exercit-lo em benefcio da comunidade".
2
1
MANUEL MARI A DI EZ, Manual de derecho administrativo, p. 41 (t. I). Ens i na o aut or : "Son (Ias pot es t ades )
i r r enunci abl es. Pue de ocur r i r qu e el t i t ul ar Ias ej erci t e o no, per o su perdida no de pe nde de su vol unt ad. "
2
Di r ei t o admi ni s t r at i vo brasi l ei ro, p. 82- 83.
Poder es e Dever es dos Admi ni s t r ador es Pbl i cos 47
Corol ri o i mpor t ant e do poder-dever de agir a si t uao de i l egi t i mi dade de que
se revest e a i nrci a do admi ni st r ador : na medi da em que l he i ncumbe condut a comi s-
siva, a omi sso ( condut a omi ssi va) haver de confi gurar-se como ilegal. Desse modo,
o admi ni st r ado t em o di rei t o subj et i vo de exigir do admi ni st r ador omi s s o a condut a
comi ssi va i mpost a na lei, quer na via admi ni st rat i va, o que poder fazer pel o exerccio
do di rei t o de pet i o (art. 5
2
, XXXIV, "a", da CF), quer na via j udi ci al , f or mul ando na
ao pedi do de nat ur eza condenat r i a de obri gao de fazer (ou, par a out r os, pedi do
mandament al ) .
Ressal ve-se, no ent ant o, que nem t oda omi sso admi ni st r at i va se qualifica como
ilegal; est o nesse caso as omisses genricas, em relao s quai s cabe ao admi ni st r ador
avaliar a opor t uni dade pr pr i a para adot ar as provi dnci as posi t i vas.
3
Incide aqui o que a moder na dout r i na denomi na de reserva do possvel, par a i ndi -
car que, por vri os mot i vos, ne m t odas as met as gover nament ai s pode m ser alcana-
das, pr i nci pal ment e pel a cost umei r a escassez de r ecur sos fi nancei ros. Soment e di ant e
dos concr et os el ement os a ser em sopesados ao mome nt o de cumpr i r det er mi nados
empr eendi ment os que o admi ni st r ador pbl i co poder concl ui r no sent i do da possibi-
lidade de faz-lo, luz do que const i t ui a reserva administrativa dessa me s ma possi bi l i da-
de. Por lgico, no se pode obri gar a Admi ni st r ao a fazer o que se revela i mposs vel .
Em cada si t uao, t odavi a, poder a Admi ni st r ao ser i nst ada a demons t r ar tal i m-
possi bi l i dade; se est a inexistir, no t er como i nvocar em seu favor a reserva do possvel.
Ilegais, desse modo, sero as omisses especficas, ou seja, aquel as que est i ver em
ocor r endo me s mo di ant e de expressa i mposi o legal no sent i do do facere admi ni st r a-
tivo em pr azo det er mi nado,
4
ou ai nda quando, me s mo sem pr azo fixado, a Admi ni s-
t rao per manece omi ssa em per odo super i or ao aceitvel dent r o de padr es nor mai s
de t ol ernci a ou r azoabi l i dade.
5
Em tais hi pt eses, assegura-se ao i nt er essado exigir da
aut or i dade omi ssa condut a posi t i va - originria, poi s, do poder - dever de agir at r i bu do
aos admi ni st r ador es pbl i cos. Em caso de resi st nci a, assegur ado ao i nt er essado o
r ecur so via j udi ci al , na qual poder post ul ar seja o omi sso condenado ao cumpr i men-
to de obri gao de fazer, no caso, a de adot ar condut a posi t i va, i ncl usi ve par a o fim de
prat i car o at o admi ni st r at i vo de sua compet nci a.
6
Cabe l embrar, nes t e pont o, que a omi sso da Admi ni st r ao Pbl i ca pode t am-
bm ser obj et o de reclamao a ser pr opost a j unt o ao STF, quando houver cont rari e-
dade, negat i va de vi gnci a ou aplicao i ndevi da de enunci ado de s mul a vi ncul ant e,
como di spe a Lei n
2
11. 417, de 19. 12. 2006, que regul ou o art . 103-A da CF. Exige-se,
3
o caso, v. g., de pr oj et os de obr as pbl i cas, c omo hi dr el t r i cas, r ef or mas de es t r adas , cons t r uo de
es t abel eci ment os de ens i no ou hospi t al ar es, t odos c ompone nt e s de pol t i cas de admi ni s t r ao, s e m pr azo
cer t o par a i mpl ement ao.
4
o caso do art . 49, da Lei n
s
9. 784/ 1999 (pr ocesso admi ni s t r at i vo federal ), que as s i na Admi ni s t r ao o
pr azo de at 30 di as par a proferi r deci so, aps concl u da a i ns t r uo do pr oces s o admi ni s t r at i vo.
5
Para exempl i fi car, a hi pt es e em que a lei assi na pr azo cer t o par a c u mp r i me n t o de de t e r mi na da obr i -
gao por par t e do admi ni st r ador , c omo ocor r e, s vezes, na fixao de pr azo par a que a aut or i dade deci da
pedi do f or mul ado pel o admi ni s t r ado.
6
Sobre omi s s o do admi ni st r ador , vi de t a mb m Cap t ul o 4, no t pi co r ef er ent e ao si l nci o admi ni st r at i vo.
7
Re me t e mos o l ei t or ao Cap t ul o 15, no t pi co referent e ao cont r ol e j udi ci al da Admi ni s t r ao.
8
A Lei n
B
8. 429, de 2. 6. 1992, que regul a os casos de i mpr obi dade admi ni st r at i va, consi der a c omo tal o fato
de o ser vi dor "retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de oficio" (art. 11, II).
9
I dnt i ca opi ni o t e m CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso de direito administrativo, Mal hei -
ros, 15. ed. , 2003, p. 379) .
1 0
J EAN RI VERO, Dr oi t admi ni st rat i f, p. 247. Sobr e o vcio de compet nci a, as s i m se pr onunci a o aut or :
"De t odas as f or mas de i l egal i dade, a mai s grave: os agent es pbl i cos no di s pem do poder s obr e a base
e nos l i mi t es dos t ext os que fi xam as suas at r i bui es. "
ent r et ant o, que o i nt er essado t enha esgot ado ant er i or ment e as i nst nci as admi ni st r a-
tivas (art. T, caput e l
2
) .
7
Qua nt o ao agent e omi sso, poder ele ser r esponsabi l i zado civil, penal ou admi -
ni st r at i vament e, conf or me o t i po de inrcia a ele at ri bu do. Pode, i ncl usi ve, ser puni do
por des di a no respect i vo est at ut o funcional, ou, ai nda, ser r esponsabi l i zado por con-
dut a qualificada como i mpr obi dade admi ni st r at i va.
8
Caso da omi sso admi ni st r at i va
sobr evenham danos par a t ercei ros, t m est es ao i ndeni zat r i a em face da pessoa
admi ni st r at i va a que per t encer o servi dor i nert e, r es pondendo est e em ao regressi va
per ant e aquel a (art. 37, 6
2
, CF) .
9
3 Abuso do Poder
3.1 Sentido
Ne m s empr e o poder ut i l i zado de forma adequada pel os admi ni st r ador es.
Como a at uao dest es deve sujeitar-se aos par met r os legais, a condut a abusi va no
pode mer ecer acei t ao no mundo j ur di co, devendo ser corri gi da na via admi ni st r at i va
ou j udi ci al . A ut i l i zao do poder, por t ant o, deve guar dar conf or mi dade com o que a
lei di spuser.
Podemos, ent o, dizer que abuso de poder a condut a i l eg t i ma do admi ni st r a-
dor, quando at ua fora dos objetivos expressa ou i mpl i ci t ament e t r aados na lei.
3.2 Formas de Abuso: Excesso e Desvio de Poder
A condut a abusi va dos admi ni st r ador es pode decor r er de duas causas:
1-) o agent e at ua fora dos l i mi t es de sua compet nci a; e
2
a
) o agent e, embor a dent r o de sua compet nci a, afasta-se do i nt er esse pbl i co
que deve nor t ear t odo o des empenho admi ni st r at i vo.
No pr i mei r o caso, di z-se que o agent e at uou com "excesso de poder" e no segundo,
com "desvio de poder".
Excesso de poder a forma de abuso pr pr i a da at uao do agent e fora dos
l i mi t es de sua compet nci a admi ni s t r at i va.
1 0
Nesse caso, ou o agent e i nvade at r i bui -
es comet i das a out r o agent e, ou se arroga o exerc ci o de at i vi dades que a lei no
l he conferi u.
J o desvi o de poder a modal i dade de abuso em que o agent e busca alcan-
ar fi m di verso daquel e que a lei l he per mi t i u, como be m assi nal a LAUBADRE.
1 1
A finalidade da lei est sempr e vol t ada para o i nt er esse pbl i co. Se o agent e at ua em
descompasso com esse fi m, desvi a-se de seu poder e prat i ca, assi m, condut a i l eg t i ma.
Por i sso que tal vcio t ambm denomi nado de desvio de finalidade, denomi nao,
alis, adot ada na lei que di sci pl i na a ao popul ar (Lei n
B
4. 717, de 29. 6. 1965, art. 2-,
pargrafo ni co, " e " ) .
1 2
O desvi o de poder condut a mai s visvel nos at os di scri ci onri os. Decor r e desse
fato a dificuldade na obt eno da prova efetiva do desvi o, s obr et udo por que a i l egi t i mi -
dade vem di ssi mul ada sob a aparnci a da perfeita l egal i dade. Obser va a esse r espei t o
CELSO ANTNI O BANDEIRA DE MELLO: "Trata-se, pois, de um vcio particularmente
censurvel, j que se traduz em comportamento soez, insidioso. A autoridade atua embaada em
pretenso interesse pblico, ocultando dessarte seu malicioso desgnio."
13
No obst ant e, ai nda
que sem prova ost ensi va, possvel ext rai r da condut a do agent e os dados i ndi cadores
do desvi o de finalidade, sobr et udo luz do objetivo que a i ns pi r ou.
1 4
Em preci osa monografi a sobre o t ema, CRETELLA JNI OR, t a mb m r econhe-
cendo a dificuldade da prova, oferece, ent r et ant o, a noo dos sintomas denunciadores
do desvi o de poder. Chama si nt oma "qualquer trao, interno ou externo, direto, indireto ou
circunstancial que revele a distoro da vontade do agente pblico ao editar o ato, praticando-o
no por motivo de interesse pblico, mas por motivo privado".
3.3 Efeitos
Agi ndo com abuso de poder, por qual quer de suas formas, o agent e s ubmet e sua
condut a revi so, judicial ou admi ni st rat i va. O abuso de poder no pode compat i bi l i -
zar-se com as regras da legalidade, de modo que, const at ado o abuso, cabe repar-l o.
A i nval i dao da condut a abusi va pode dar-se na pr pr i a esfera admi ni st r at i va
(aut ot ut el a) ou at ravs de ao judicial, inclusive por mandado de segur ana (art. 5
a
,
LXIX, CF) . Por out r o l ado, o abuso de poder const i t ui , em cert as ci rcunst nci as, ilcito
penal , como di spe a Lei n
s
4. 898, de 9. 12. 1965, que est abel ece sanes par a o agent e
da condut a abusi va.
O c ompor t a me nt o abusi vo de aut or i dades pbl i cas s pode ser ef i cazment e
combat i do pel o i ns t r ume nt o do controle, seja qual for o Poder est at al em que seja
exerci do. A ausnci a de cont r ol e r ende ensej o prt i ca de abus o de poder ; assi m,
1 1
Manuel de dr oi t admi ni st rat i f, p. 89.
1 2
Sobr e a mat r i a, vale a pe na cons ul t ar a excel ent e monogr af i a de MARI A CUERVO SILVA E VAZ CER-
QUI NHO, O desvio de poder no ato administrativo, Revi st a dos Tr i bunai s, 1979.
1 3
O desvi o de poder, RDA 172/ 9.
1 4
Anul ao do at o admi ni s t r at i vo por desvi o de poder, p. 106.
1 5
Ar t s . 103-B, 4
a
, III e IV, e 130-A, 2
a
, II e III, CF, com a r edao da ci t ada EC n
a
4 5 / 2 0 0 4 .
1 6
Essa r el ao de gner o e espci e be m dest acada por SEABRA FAGUNDES (O controle dos atos adminis-
trativos pelo poder judicirio, p. 269) .
1 7
OTHON SI DOU, As garantias ativas dos direitos coletivos, For ense, 1977, p. 248. No me s mo s ent i do, D1-
GENES GASPARINI, ob. cit., p. 59.
1 8
Ob. cit., p. 269 (grifos do or i gi nal ).
1 9
HELY LOPES MEI RELLES (Direito administrativo brasileiro, p. 94) ; CRETELLA J NI OR (Curso de direito
administrativo, p. 321) ; SRGI O DE ANDRA FERREI RA (Direito administrativo didtico, p. 101) ; BUENO
VI DI GAL ( Mandado de Segur ana, RF n
a
139/ 43) , dent r e out r os .
par a coi bi -l o, necessr i a se t or na a cri ao de mecani s mos adequados i dent i fi cao
do abus o e de seu aut or, be m como das conseqnci as j ur di cas a que est ar suj ei t o
o r esponsvel pel a i l egal i dade. Sens vel a t ai s si t uaes, al i s, a EC 4 5 / 2 0 0 4 det er -
mi nou a i nst i t ui o de r gos especficos no combat e a abus o de poder comet i do
por i nt egr ant es do Poder Judi ci ri o e do Mi ni st r i o Pbl i co ( Cons el ho Naci onal de
Just i a e Cons el ho Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i co), admi t i ndo r ecl amaes dos i n-
t er es s ados e puni o aos r es pons vei s .
1 5
3.4 Abuso de Poder e Ilegalidade
Pela pr pr i a nat ur eza do fato em si, t odo abuso de poder se confi gura como
i l egal i dade. No se pode conceber que a condut a de um agent e, fora dos l i mi t es de sua
compet nci a ou despi da da fi nal i dade da lei, possa compat i bi l i zar-se com a l egal i dade.
E cert o que ne m t oda ilegalidade decorre de condut a abusiva; mas t odo abuso se reves-
te de i l egal i dade e, como tal, sujeita-se revi so admi ni st r at i va ou j udi ci al .
Conf or me pens ament o adot ado por vri os aut or es, a i l egal i dade gner o do
qual o abuso de poder espci e.
1 6
H aut or es, todavia, que e nt e nde m di ver sament e,
ao consi gnar que ne m t odo abuso de poder const i t ui i l egal i dade.
1 7
Com a devi da vni a a esses r enomados j uri st as, pens amos que t odo abus o de
poder r eal ment e u ma afronta ao pri nc pi o da l egal i dade. Por i sso me s mo, no se
houve o l egi sl ador const i t ui nt e com a devi da tcnica ao del i near o habeas corpus (art. 5
a
,
LXVIII), o ma nda do de segurana (art. 5
a
, LXIX) e o di rei t o de pet i o (art. 5
a
, XXXIV,
"a") , fi xando como pr es s upos t o dessas garant i as o fato de haver na condut a admi ni s-
t rat i va "i l egal i dade ou abuso de poder ", dando a falsa i mpr esso de ser em f enmenos
di versos e ensej ando a er r nea i nt erpret ao de que poder i a haver abuso de poder
legal, o que seri a inegvel contradictio in terminis.
Preci sa a lio de SEABRA FAGUNDES a r espei t o dessa al t ernat i va const i -
t uci onal , que, de r est o, r epet e a que cont i nha o art. 153, 20 e 2 1 , da Const i t ui o
de 1967: "A conceituao do abuso de poder ter carter meramente terico, por isto que, do
ponto de vista prtico do cabimento do mandado de segurana, a distino pouco importa. Sendo
o abuso de poder espcie do gnero ilegalidade, onde esta se constate caber aquele remdio, sem
embargo da classificao que se lhe possa emprestar."
18
A mel hor dout r i na adot a o me s mo
pens ament o sobre o t ema.
1 9
O poder admi ni st r at i vo, como vi st o, conferi do par a ser devi dament e ut i l i zado
e s dessa forma que se pode afirmar a pr esena da l egal i dade. Sem a ut i l i zao con-
forme a lei, o abuso de poder j amai s refugir a seu cart er de i l egal i dade.
I I I PODERES ADMINISTRATIVOS
1 Concei t o
Vi mos que s em det er mi nadas prerrogat i vas aos agent es admi ni st r at i vos no po-
deri a o Est ado alcanar os fins a que se dest i na. Essas prerrogat i vas so exat ament e os
poder es admi ni st r at i vos.
Pode-se, poi s, concei t uar os poder es admi ni st r at i vos como o conj unt o de prer-
rogat i vas de di r ei t o pbl i co que a or dem j ur di ca confere aos agent es admi ni st r at i vos
par a o fim de per mi t i r que o Est ado alcance seus fins.
2 Modal i dades
2.1 Poder Discricionrio
SENTI DO - A lei no capaz de t raar r i gi dament e t odas as condut as de um
agent e admi ni st r at i vo. Ai nda que pr ocur e definir al guns el ement os que l he r est r i ngem
a at uao, o cert o que em vrias si t uaes a prpri a lei l hes oferece a possi bi l i dade de
val orao da condut a. Nesses casos, pode o agent e avaliar a convenincia e a oportunidade
dos at os que vai prat i car na qual i dade de admi ni st r ador dos i nt er esses col et i vos.
Nessa prerrogat i va de val orao que se si t ua o poder di scri ci onri o. Poder dis-
cricionrio, por t ant o, a prerrogat i va concedi da aos agent es admi ni st r at i vos de elege-
r em, ent r e vri as condut as poss vei s, a que t r aduz mai or conveni nci a e opor t uni dade
para o i nt er esse pbl i co. Em out r as pal avras, no obst ant e a di scri ci onari edade const i -
t ua prerrogat i va da Admi ni st r ao, seu objetivo mai or o at endi ment o aos i nt er esses
da col et i vi dade.
2 0
Conveni nci a e opor t uni dade so os el ement os nucl ear es do poder di scri ci o-
nri o. A pr i mei r a i ndi ca em que condi es vai se conduzi r o agent e; a segunda diz
r espei t o ao mome nt o em que a at i vi dade deve ser pr oduzi da. Regi st re-se, por m, que
essa l i berdade de escol ha t em que se conformar com o fi m col i mado na lei, pena de
no ser at endi do o objetivo pbl i co da ao admi ni st rat i va. No obst ant e, o exerccio
da di scri ci onari edade t ant o pode concret i zar-se ao mome nt o em que o at o prat i cado,
quant o, a posteriori, ao mome nt o em que a Admi ni st r ao deci de por sua r evogao.
2 1
2 0
RITA TOURI NHO, Discricionariedade administrativa, Jur u, 2. ed., 2009, p. 127.
2 1
Nes s e exat o s ent i do, vi de STJ, RMS n
a
2 1 1 , I
a
- Tur ma, Rei. Mi n. PEDRO ACI OLI , DJ 9. 10. 1990.
Trat a-se, s em dvi da, de significativo poder par a a Admi ni st r ao. Mas no pode
ser exerci do ar bi t r ar i ament e. Conf or me t em assi nal ado aut or i zada dout r i na, o Poder
Pbl i co h de suj ei t ar-se devi da cont rapart i da, est a r epr es ent ada pel os di r ei t os fun-
dament ai s boa admi ni st r ao, assi m consi derada a admi ni st r ao t r ans par ent e, i m-
parcial, dialgica, eficiente e r espei t ador a da l egal i dade t emper ada.
2 2
Por t ant o, no se
deve cogi t ar da di scri ci onari edade como um poder absol ut o e i nt ocvel , mas si m como
uma al t ernat i va out or gada ao admi ni st r ador pbl i co par a cumpr i r os obj et i vos que
const i t uem as verdadei ras demandas dos admi ni st r ados. Fora da, haver arb t ri o e
j ust a i mpugnao por par t e da coletividade e t ambm do Judi ci ri o.
LI MI TAES AO PODER DI SCRI CI ONRI O - A moder na dout r i na, s em
exceo, t em consagr ado a l i mi t ao ao poder di scri ci onri o, possi bi l i t ando mai or con-
t rol e do Judi ci ri o sobre os at os que dele deri vem.
Um dos fatores exigidos par a a legalidade do exerccio desse poder consi st e na
adequao da condut a escol hi da pel o agent e finalidade que a lei expressa. Se a condut a
eleita dest oa da finalidade da nor ma, ela i l eg t i ma e deve mer ecer o devi do cont r ol e
judicial.
Out r o fator o da verificao dos mot i vos i nspi r ador es da condut a. Se o ageni e
no per mi t e o exame dos f undament os de fato ou de di rei t o que mobi l i zar am sua deci-
so em cert as si t uaes em que seja necessri a a sua averi guao, haver, no m ni mo,
a fundada suspei t a de m ut i l i zao do poder di scri ci onri o e de desvi o de fi nal i dade.
2 3
Tais fatores cons t i t uem mei os de evitar o i ndevi do us o da di scri ci onari edade
admi ni st r at i va e ai nda possi bi l i t am a revi so da condut a no mbi t o da pr pr i a Admi -
ni st rao ou na via j udi ci al .
O que se veda ao Judi ci ri o a aferio dos cri t ri os admi ni st r at i vos (conve-
ni nci a e opor t uni dade) firmados em conformi dade com os par met r os legais, e i sso
por que o Jui z no admi ni st r ador , no exerce basi cament e a funo admi ni st r at i va,
mas si m a j uri sdi ci onal . Haveria, sem dvida, i nvaso de funes, o que est ari a vul ne-
r ando o pri nc pi o da i ndependnci a dos Poderes (art. 2- da CF) .
As l i mi t aes at i vi dade admi ni st rat i va abr angem, inclusive, a denomi nada dis-
cricionariedade tcnica, no mbi t o da qual se at ri bui Admi ni st r ao o poder de fixar
j u zos de or dem tcnica, medi ant e o empr ego de noes e mt odos especficos das
di versas cincias ou art es. Tal poder assegur ado a al gumas agnci as r egul ador as com
emi nent e funo tcnica, como as que at uam nas reas de energi a eltrica, t el ecomu-
ni caes e expl orao de pet rl eo. Embor a se revele possvel o cont r ol e de legalida-
de nesses casos, sempr e poder haver al guma mar gem emi nent ement e di scri ci onri a,
par t i cul ar ment e quando pr esent e o i nt ui t o de auxiliar a Admi ni st r ao quant o aos
2 2
J UAREZ FREITAS, Di scr i ci onar i edade admi ni st r at i va e o di r ei t o f undament al boa admi ni s t r ao p-
blica, Mal hei r os, 2007, p. 20- 21.
2 3
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO eri ge condi o de pr i nc pi o a razoabilidade c omo e l e me nt o
de l i mi t ao di scr i ci onar i edade admi ni st r at i va, vi ncul ando- a ef et i vament e ao aspect o t el eol gi co da n o r ma
legal (Legitimidade e discricionariedade, p. 38) . No me s mo sent i do, MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO,
ob. cit., p. 68- 69) .
cri t ri os de conveni nci a e opor t uni dade, no par ecendo razovel o ent endi ment o de
que "nunca" haver espao par a a di scr i ci onar i edade.
2 4
DI SCRI CI ONARI EDADE E ARBI TRARI EDADE - A l i berdade da escol ha dos
cri t ri os de conveni nci a e opor t uni dade no se coaduna com a at uao fora dos limi-
t es da lei.
Enquant o at ua nos l i mi t es da lei, que admi t e a escol ha s egundo aquel es cri t -
ri os, o agent e exerce a sua funo com discricionariedade, e sua condut a se caract eri za
como i nt ei r ament e l eg t i ma.
Ocor r e que al gumas vezes o agent e, a pr et ext o de agir di scr i ci onar i ament e, se
conduz fora dos l i mi t es da lei ou em di ret a ofensa a est a. Aqui comet e arbitrariedade,
condut a i l eg t i ma e suscet vel de cont rol e de l egal i dade. Nes s e pont o se si t ua a l i nha
diferencial ent r e ambas: no h di scri ci onari edade contra legem.
ATI VI DADES VI NCULADAS - H at i vi dades admi ni st r at i vas cuja execuo
fica i nt ei r ament e definida na lei. Di spe est a sobre t odos os el ement os do at o a ser
pr at i cado pel o agent e. A est e no concedi da qual quer l i berdade quant o at i vi dade
a ser des empenhada e, por isso, deve submet er - se por i nt ei r o ao ma nda me nt o legal.
O de s e mpe nho de tal t i po de at i vi dade feito at ravs da prt i ca de atos vincula-
dos, di ver sament e do que sucede no poder di scri ci onri o, per mi ssi vo da prt i ca de atos
discricionrios. O que se di st i ngue a l i berdade de ao. Ao prat i car at os vi ncul ados,
o agent e l i mi t a-se a r epr oduzi r os el ement os da lei que os compem, s em qual quer
avaliao sobr e a conveni nci a e a opor t uni dade da condut a. O me s mo j no ocorre
quando prat i ca at os di scri ci onri os, como vi st o ant er i or ment e.
Dout r i na aut or i zada inclui, ent r e os poder es admi ni st r at i vos, o denomi nado
"poder vinculado", si t uando- o em ant agoni smo com o poder discricionrio.
25
Com a de-
vi da vni a, por m, pens amos no se t r at ar pr opr i ament e de "poder " out or gado ao
admi ni st r ador ; na ver dade, at ravs dele no se l he confere qual quer pr er r ogat i va de di -
rei t o pbl i co. Ao cont rri o, a atuao vinculada reflete uma i mposi o ao admi ni st rador,
obr i gando- o a conduzi r - se r i gor osament e em conformi dade com os par met r os legais.
Por consegui nt e, esse t i po de at uao mai s se caract eri za como restrio e seu sent i do
est be m di st ant e do que sinaliza o verdadei ro poder admi ni s t r at i vo.
2 6
Di ver sament e
ocorre, como j se viu, com o poder di scri ci onri o: nest e, o admi ni st r ador t em a prer-
rogat i va de deci di r qual a condut a mai s adequada satisfao do i nt er esse pbl i co.
CONTROLE J UDI CI AL - Todos os at os admi ni st r at i vos pode m submet er - se
apreci ao j udi ci al de sua legalidade, e esse o nat ur al corol ri o do pri nc pi o da lega-
l i dade. Em rel ao aos at os vi ncul ados, no h dvi da de que o cont r ol e de l egal i dade
a cargo do Judi ci ri o t er mui t o mai s efetividade. Com efeito, se t odos os el ement os
2 4
Com o me s mo pe ns a me nt o, CASSIO CAVALLI, no t r abal ho O cont r ol e da di scr i ci onar i edade admi ni s -
t r at i va e a di scr i ci onar i edade t cni ca (RDA n- 251, 2009, p. 61- 76) .
2 5
HELY LOPES MEI RELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 96- 97.
2 6
Com o me s mo pe ns a me nt o, MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., p. 70.
D1GENES GASPARI NI t a mb m no se refere at i vi dade vi ncul ada c omo poder admi ni s t r at i vo (Direito
administrativo, cit., p. 108- 121) .
do at o t m previ so na lei, bast ar, par a o cont rol e da l egal i dade, o confront o ent r e o
at o e a lei. Havendo adequao ent r e ambos, o at o ser vlido; se no houver, haver
vcio de l egal i dade.
2 7
No que se refere aos at os di scri ci onri os, todavia, mi st er di st i ngui r doi s aspec-
t os. Podem eles sofrer cont r ol e judicial em relao a t odos os el ement os vi ncul ados,
ou seja, aquel es sobre os quai s no t em o agent e l i berdade quant o deci so a t omar.
Assi m, se o at o pr at i cado por agent e i ncompet ent e; ou com forma di versa da que a lei
exige; ou com desvi o de finalidade; ou com o obj et o di ssonant e do mot i vo et c.
O cont r ol e judicial, ent r et ant o, no pode i r ao ext r emo de admi t i r que o j ui z
se subst i t ua ao admi ni st r ador . Vale dizer: no pode o j ui z ent r ar no t er r eno que a lei
r eser vou aos agent es da Admi ni st r ao, per qui r i ndo os cri t ri os de conveni nci a e
opor t uni dade que l he i nspi r ar am a condut a. A razo si mpl es: se o j ui z se at m ao
exame da l egal i dade dos at os, no poder quest i onar cri t ri os que a pr pr i a lei defere
ao admi ni st r ador .
Assi m, embor a louvvel a moder na inclinao dout r i nr i a de ampl i ar o cont r ol e
j udi ci al dos at os di scri ci onri os, no se poder chegar ao ext r emo de per mi t i r que o
j ui z exami ne a pr pr i a val orao admi ni st rat i va, l eg t i ma em si e at r i bu da ao admi ni s-
t r ador .
2 8
Insi st a-se, poi s, no exame do mbi t o dent r o do qual pode ser vivel a at uao
do admi ni st r ador - si t uao que se configura como a reserva do possvel, vale dizer, o
conj unt o de el ement os a ser em sopesados pel a Admi ni st r ao necessr i os concl uso
da possi bi l i dade ou no do cumpr i ment o de cert o obj et i vo.
2 9
Nesse passo, opor t uno ressal t ar a bem const ant e di scusso sobr e o controle
de polticas pblicas, como r esul t ado do desenvol vi ment o das idias de "judicializao da
poltica" (ou "politizao da justia"), segundo as quai s se admi t e o que se t em deno-
mi nado de "ativismo judicial", propi ci ando a i nt erveno do Judi ci ri o em reas t pi cas
de gest o admi ni st rat i va, em vi r t ude da reconheci da ineficincia da Admi ni st r ao.
Embor a tal ao pr ovoque r esul t ados de satisfao social, a dout r i na se t em di vi di do
quant o sua admi ssi bi l i dade e aos l i mi t es de semel hant e i nt er veno. A ver dade
que, s em embar go de ser est a admi t i da em al gumas hi pt eses, no o t em si do em ou-
t ras, o que t em causado perpl exi dade ent r e os est udi osos pel a ausnci a de par met r os
dot ados de cert a obj et i vi dade que possam indicar at onde ser lcita tal i nt erfernci a.
A mat r i a del i cada e, como de se esperar, ai nda aguar da mai or mat ur ao no que
concer ne s sol ues mai s adequadas par a solver o pr obl ema.
3 0
2 7
Sobr e o t ema, vi de LUIS MANUEL FONSECA PIRES, Controle judicial da discricionariedade administrativa,
Campus- El sevi er , 2008.
2 8
Essa a opi ni o t a mb m de ALEXANDRE C. DE ASSIS (Excesso de poder e di scr i ci onar i edade: cont r ol e
j udi ci al ), RDP 92/ 147, que r essal t a o r econheci ment o de l i ber dade di scr i ci onr i a par a a el ei o de cer t os cri -
t r i os vi st a de var i adas sol ues. Ao final, r emat a: "Neste espao, livre a Administrao para buscar a satisfao
da finalidade pblica que a lei em questo reclama."
2 9
Vi de o que di s s emos nes t e cap t ul o, no t pi co concer nent e ao poder-dever de agir.
3 0
Um desses aspect os sens vei s o das pr et ens es de c umpr i me nt o de obr i gao de fazer em face do Poder
Pbl i co. Exa mi na mos o t e ma em nos s o t r abal ho Polticas pbl i cas e pr et ens es j udi ci ai s det er mi nat i vas
(Polticas pblicas. Possibilidade de limites, obr a colet. , Fr um, 2008, p. 107- 126) . A favor do at i vi smo j udi ci al :
J OS MARI NHO PAULO J NI OR, O poder jurisdicional de administrar, Lume n Jr i s, 2007, p. 92- 93.
Assi nal e-se, no que concer ne a essa t emt i ca, que moder na dout r i na, em anl i -
se cientfica sobr e o t ema, advoga a i nt er pr et ao de que deve rechaar-se o "ativismo
judicial" disfarado em "constitucionalismo da efetividade", fi ncando est acas no sent i do de
que ao Judi ci ri o, especi al ment e, cabe des empenhar seu efetivo papel , qual seja, o da
guarda da Const i t ui o, sem que, par a t ant o, t enha que i nvadi r compet nci as const i -
t uci onai s que no l he foram r eser vadas.
3 1
Concl ui -se, desse modo, que o cont rol e judicial al canar t odos os aspectos de
legalidade dos at os admi ni st r at i vos, no podendo, t odavi a, est ender - se val orao da
condut a que a lei conferiu ao admi ni st rador. Um exempl o mos t r a bem a hi pt ese: em
vi rt ude de o Muni c pi o do Ri o de Janei ro t er al t erado par adas e i t i nerri os de cert as
l i nhas de ni bus, foi pr opost a ao cont ra tal fato, e o STJ, apr eci ando a mat r i a, de-
cidiu tratar-se de ato discricionrio, que sob o aspecto formal no apresenta nenhum defeito,
no podendo o Judicirio adentrar em suas razes de convenincia. Cor r et ament e, por t ant o,
a Egrgia Cor t e consi der ou invivel que razes me r a me nt e admi ni st r at i vas fossem
obj et o de apreci ao pel o Judi ci r i o.
3 2
Moder nament e, como j t i vemos a opor t uni dade de regi st rar, os dout r i nador es
t m consi der ado os pri nc pi os da razoabilidade e da proporcionalidade como val ores que
podem ensejar o cont r ol e da di scri ci onari edade, enf r ent ando si t uaes que, embor a
com aparnci a de l egal i dade, r et r at am verdadei ro abuso de poder. Referido cont rol e,
ent r et ant o, s pode ser exerci do luz da hi pt ese concret a, a fim de que seja verificado
se a Admi ni st r ao por t ou- se com equi l bri o no que t oca aos mei os e fi ns da condut a,
ou o fator objetivo de mot i vao no ofende al gum out r o pri nc pi o, como, por exem-
pl o, o da i gual dade, ou ai nda se a condut a era r eal ment e necessri a e gravosa sem
excesso. No tarefa si mpl es, por que a exacerbao i l eg t i ma desse t i po de cont r ol e
reflete ofensa ao pri nc pi o republ i cano da separao de Poderes, cujo axi oma funda-
ment al o do equi l bri o ent r e eles ou, como o denomi nam os const i t uci onal i st as em
geral, o pri nc pi o dos freios e cont r apesos (checks and balances).
33
DI SCRI CI ONARI EDADE E CONCEI TOS J UR DI COS I NDETERMI NA-
DOS - Al guns es t udos dout r i nr i os t m t r at ado, como uma s uni dade, a di scri ci o-
nar i edade e os concei t os j ur di cos i ndet er mi nados. Ent r et ant o, embor a haja aspect os
comuns em ambos , os aut or es moder nos mai s aut or i zados t m pr ocur ado di st i ngui r
os i nst i t ut os.
Conceitos jurdicos indeterminados so t er mos ou expr esses cont i dos em nor mas
j ur di cas, que, por no t er em exat i do em seu sent i do, per mi t em que o i nt r pr et e ou
3 1
Vale a pena at ent ar par a o excel ent e e s t udo de LEONARDO DE ARAJ O FERRAZ, Da teoria crtica,
princpio da proporcionalidade, Di ct um, 2009, p. 172/ 174.
3 2
RMS n
s
11. 050-RJ, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, j ul g. em 22. 2. 2000 (Informativo Jurisprudncia
do ST], n
a
48, fev. 2000) .
3 3
Nu m dos mai s pr of undos t r abal hos do di r ei t o pt r i o sobr e cont r ol e j ur i sdi ci onal da at i vi dade admi -
ni st r at i va, v. GERMANA DE OLIVEIRA MORAES, que, com base em e s t udos de HARTMUT MAURER,
JAVIER BERNES ( pr opor ci onal i dade) , J OHN BELL e TOMS- RAMON FERNANDEZ ( r azoabi l i dade) , i n-
dica, com det al hes, a cons t r uo t er i ca sobr e o cont r ol e da at i vi dade no vi ncul ada do Es t ado em face dos
al udi dos pr i nc pi os (Controle, cit., p. 75- 83) .
o apl i cador pos s am at ri bui r cert o significado, mut vel em funo da val orao que se
pr oceda di ant e dos pr es s upos t os da nor ma. E o que sucede com expr esses do t i po
"or dem pbl i ca", "bons cost umes", "i nt eresse pbl i co", "segur ana naci onal " e out r as
do gner o. Em pal avras di versas, referidos concei t os so aquel es "cujo mbito se apre-
senta em medida aprecivel incerto, encerrando apenas uma definio ambgua dos pressupostos
a que o legislador conecta certo efeito de direito".
3
'
1
A di scri ci onari edade no pr essupe i mpreci so de sent i do, como ocorre nos con-
cei t os j ur di cos i ndet er mi nados, mas, ao cont rri o, espel ha a si t uao j ur di ca di ant e
da qual o admi ni st r ador pode opt ar por uma dent r e vrias condut as lcitas e poss vei s.
Aqui a pr pr i a nor ma que, ao ser criada, oferece ao apl i cador a opor t uni dade de fazer
a subsuno do fato hi pt ese nor mat i va medi ant e pr ocesso de escol ha, consi der ando
necessar i ament e o fim a que se dest i na a nor ma. No , por t ant o, uma opo abs o-
l ut ament e livre, vi st o que t em como par met r o de l egi t i mi dade o objetivo col i mado
pel a nor ma. A fi si onomi a j ur di ca da di scri ci onari edade compor t a t rs el ement os: (1)
nor ma de previ so aber t a que exija compl ement o de aplicao; (2) mar gem de livre
deci so, quant o conveni nci a e opor t uni dade da condut a admi ni st r at i va; (3) pon-
derao val orat i va de i nt er esses concorrent es, com preval nci a do que mel hor at ender
ao fi m da nor ma .
3 5
A razo pel a qual t m si do confundi dos os i nst i t ut os decorre da ci r cunst nci a
de que ambos se enquadr am na at i vi dade no vi ncul ada da Admi ni st r ao, uma vez
que nel es a nor ma no exibe padr es objetivos de at uao. Mas, enquant o o concei t o
j ur di co i ndet er mi nado si t ua-se no pl ano de previso da nor ma ( ant ecedent e) , por que a
lei j est abel ece os efeitos que devem emanar do fato cor r espondent e ao pr es s upos t o
nel a cont i do, a di scri ci onari edade aloja-se na estatuio da nor ma ( conseqent e) , vi st o
que o l egi sl ador dei xa ao rgo admi ni st r at i vo o poder de ele me s mo confi gurar esses
efeitos. Nest a, por t ant o, o pr ocesso de escol ha t em mai or ampl i t ude do que o ocor-
r ent e naquel e.
3 6
Levando- se em cont a j us t ament e a ausnci a de standards de obj et i vi dade t an-
t o na di scri ci onari edade quant o na aplicao dos concei t os j ur di cos i ndet er mi nados,
sur gem como mecani s mos de cont rol e os pri nc pi os da razoabi l i dade e da pr opor ci o-
nal i dade, pel os quai s se poder evitar excesso de poder e adequao da condut a ao fi m
a que a nor ma se dest i na, como j vi st o ant er i or ment e. O cert o const at ar que a i n-
det er mi nao dos i nst i t ut os no pode conduzi r i muni dade de cont r ol e.
3 7
Em out r as
3 1
As pal avr as s o do j ur i s t a p o r t u gu s SRVULO CORREI A, a pud GERMANA DE OLI VEI RA MO-
RAES, ob. ci t . , p. 57.
3 5
GERMANA DE OLI VEI RA MORAES, ob. cit., p. 39.
3 6
Ent r e os es t udi os os do t ema, h aquel es que e nt e nde m que no h pr ocesso de escol ha nos concei t os
j ur di cos i ndet er mi nados . Concessa vertia, no par ece ver dadei r o o e nt e ndi me nt o, por que, por mai s que o
i nt r pr et e se esforce em del i mi t ar a rea de apl i cao de t ai s concei t os, s e mpr e r es t ar u ma zona de incerteza
que l hes i ma ne nt e pel a pr pr i a r azo de ser indeterminado o concei t o legal.
3 7
Para mai or a pr of unda me nt o do t ema, r e me t e mos a CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, em s ua
obr a especfica Discricionariedade e controle judicial (Mal hei ros, 2. ed., 2001) .
palavras, cabe afi rmar que a razoabi l i dade r epr esent a uma barrei ra de cont eno, ou
seja, um l i mi t e cont r a condut as i rrazovei s.
3 8
2.2 Poder Regulamentar
SENTI DO - Ao edi t ar as leis, o Poder Legislativo ne m s empr e possi bi l i t a que
sejam elas execut adas. Cumpr e, ent o, Admi ni st r ao criar os mecani s mos de com-
pl ement ao das leis i ndi spensvei s a sua efetiva apl i cabi l i dade. Essa a base do poder
regul ament ar.
Poder regul ament ar, por t ant o, a prerrogat i va conferi da Admi ni st r ao Pbl i -
ca de edi t ar at os gerais par a compl ement ar as leis e per mi t i r a sua efetiva apl i cao.
3 9
A prerrogat i va, regi st re-se, apenas para complementar a lei; no pode, poi s, a Admi ni s -
t rao alter-la a pr et ext o de est ar r egul ament ando. Se o fizer, comet er abuso de poder
regulamentar, i nvadi ndo a compet nci a do Legislativo. Por essa razo, o art. 49, V, da
CF, aut or i za o Congr esso Naci onal a sust ar at os nor mat i vos que ext r apol em os l i mi t es
do poder de r egul ament ao.
Regi st re-se, por opor t uno, que, ao des empenhar o poder r egul ament ar , a Admi -
ni st rao exerce i negavel ment e funo normativa, por quant o expede nor mas de cart er
geral e com grau de abst r ao e i mpessoal i dade, mal gr ado t e nha m elas f undament o de
val i dade na lei. Como assi nal a aut or i zada dout r i na, a funo normativa gner o no qual
se si t ua a funo legislativa, o que significa que o Est ado pode exercer aquel a s em que
t enha necessar i ament e que execut ar est a l t i ma.
4 0
E na funo nor mat i va geral que se
i nser e o poder r egul ament ar .
NATUREZA DO PODER REGULAMENTAR - Em pr i mei r o lugar, o poder
r egul ament ar r epr esent a uma prerrogat i va de di rei t o pbl i co, poi s que conferi do aos
rgos que t m a i ncumbnci a de gest o dos i nt er esses pbl i cos.
Sob o enfoque de que os at os podem ser ori gi nri os e deri vados, o poder regu-
l ament ar de nat ur eza derivada (ou secundria): s oment e exerci do luz de lei preexi s-
t ent e. J as leis cons t i t uem at os de natureza originria (ou primria), emanando di ret a-
ment e da Const i t ui o.
Nesse aspect o, i mpor t ant e observar que s se consi der a poder r egul ament ar
tpico a at uao admi ni st r at i va de compl ement ao de leis, ou at os anl ogos a elas. Da
seu cart er deri vado. H al guns casos, todavia, que a Const i t ui o aut or i za det er mi na-
dos rgos a pr oduzi r em at os que, t ant o como as leis, e ma na m di r et ament e da Car t a
e t m nat ur eza pri mri a; i nexi st e qual quer at o de nat ur eza legislativa que se si t ue em
3 8
Com razo, poi s, I RENE PATRCIA NOHARA, Limites razoabilidade nos atos administrativos, At l as, 2006,
p. 165.
3 9
Expl i ca AUGUSTO HENRI QUE WERNECK MARTI NS que a idia de "poder regulamentar" est intrinseca-
mente ligada apario histrica do Estado Liberal, de modo que a separ ao de Poder es acabou por r econhecer
ao Execut i vo a capaci dade de edi t ar nor ma s j ur di cas (Reflexes acerca do poder r e gul a me nt a r - pr opos t as
cons t i t ui nt e, RDPGERJ, 4 0 / 4 5 ) .
4 0
FABRCIO MOTTA, Funo normativa da administrao pblica, Del Rey, 2007, p. 133- 135.
pat amar ent r e a Const i t ui o e o at o de r egul ament ao, como ocorre com o poder
r egul ament ar . Serve como exempl o o art. 103-B, da CF, i nser i do pel a EC n
s
45/ 2004,
que, i nst i t ui ndo o Cons el ho Naci onal de Just i a, conferiu a esse rgo at ri bui o par a
"expedir atos regulamentares no mbito de sua competncia, ou recomendar providncias".
41
A
despei t o dos t er mos da expr esso ("atos regulamentares"), tais at os no se enquadr am
no mbi t o do ver dadei r o poder regul ament ar; como t er o por escopo r egul ament ar a
pr pr i a Const i t ui o, sero eles autnomos e de natureza primria, s i t uando- s e no me s mo
pat amar em que se alojam as leis dent r o do si st ema de hi er ar qui a nor mat i va.
FORMALI ZAO - A formalizao do poder r egul ament ar se processa, basi -
cament e, por decretos e regulamentos. Nesse sent i do que o art . 84, IV, da Const i t ui o
Federal di spe que ao Pr esi dent e da Repbl i ca compet e expedi r decr et os e r egul amen-
t os par a a fiel execuo das leis. Pelo pri nc pi o da si met r i a const i t uci onal , o me s mo
poder conferi do a out r os Chefes do Poder Execut i vo (governadores, prefei t os, i nt er-
vent or es) par a os me s mos obj et i vos.
H t a mb m at os nor mat i vos que, edi t ados por out r as aut or i dades admi ni st r at i -
vas, pode m caract eri zar-se como i nseri dos no poder r egul ament ar . E o caso de i nst r u-
es nor mat i vas, resol ues, port ari as etc. Tais at os t m f r eqent ement e um c rcul o de
aplicao mai s rest ri t o, mas, vei cul ando nor mas gerais e abst r at as par a a expl i ci t ao
das leis, no dei xam de ser, a seu modo, mei os de formal i zao do poder r egul ament ar .
Por esse mot i vo que, consi der ando nosso si st ema de hi er ar qui a nor mat i va,
podemos di zer que exi st em graus di versos de r egul ament ao conf or me o pat amar em
que se aloje o at o r egul ament ador . Os decret os e r egul ament os pode m ser consi dera-
dos como atos de regulamentao de primeiro grau; out r os at os que a eles se s ubor di nem e
que, por sua vez, os r egul ament em, evi dent ement e com mai or det al hament o, pode m
ser qualificados como atos de regulamentao de segundo grau, e assi m por di ant e. Como
exempl o de at os de r egul ament ao de segundo grau, podemos citar as instrues expe-
di das pel os Mi ni st r os de Est ado, que t m por objetivo r egul ament ar as leis, decr et os e
r egul ament os , possi bi l i t ando sua execuo.
4 2
Embor a em regra o poder r egul ament ar expresso por at os de r egul ament ao
de pr i mei r o grau seja formal i zado por decret os e r egul ament os, exi st em si t uaes es-
peciais em que a lei indicar, par a sua r egul ament ao, at o de formal i zao diversa,
embor a i dnt i co seja seu cont edo nor mat i vo e compl ement ar . Nesse caso, o que i m-
por t a r eal ment e a nat ur eza do at o: sendo nor mat i vo e vi sando a compl ement ar e mi -
nudenci ar as nor mas da lei, t er ele a nat ur eza de at o r egul ament ar de pr i mei r o grau,
pr oduzi do no exerccio do poder r egul ament ar .
4 3
4 1
I dnt i ca expr es s o foi menci onada no art . 130-A, 2, I, da CF ( t a mb m i nt r oduzi do pel a EC n
2
45/ 2004) , r el at i vament e s compet nci as do Cons el ho Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i co.
4 2
Ar t . 87, par gr af o ni co, i nc. II, da CF. Sobr e a apt i do de r egul ament ar at r i bu da a aut ar qui as r egul a-
dor as, consul t e- se o t r abal ho de PEDRO DUTRA, O poder r egul ament ar dos r gos r egul ador es , RDA 2 1 1 ,
p. 239- 256, 2000.
4 3
Exempl o i nt er es s ant e est na Lei n
2
9. 096, de 19. 9. 1995, que di spe s obr e par t i dos pol t i cos. Di t a o art .
61 da lei: O Tribunal Superior Eleitoral expedir i nst r ues para a fiel execuo desta Lei. Apes ar da compet nci a
do TSE, fcil cons t at ar que se cui da aqui da me s ma funo r egul ament ar de pr i mei r o gr au exer ci da pel o
Pr esi dent e da Repbl i ca por decr et os e r egul ament os ex vi do art . 84 da CF.
REGULAMENTAO TCNI CA - De acordo com o si st ema clssico da se-
parao de Poderes, no pode o legislador, fora dos casos expr essos na Const i t ui o,
del egar i nt egr al ment e seu poder legiferante aos rgos admi ni st r at i vos. Significa dizer
que o poder r egul ament ar l eg t i mo no pode si mul ar o exerccio da funo de legislar
decor r ent e de i ndevi da del egao or i unda do Poder Legislativo, del egao essa que
seria, na ver dade, inaceitvel r ennci a funo que a Const i t ui o l he r eser vou.
Moder nament e, cont udo, em vi rt ude da crescent e compl exi dade das at i vi dades
t cni cas da Admi ni st r ao, passou a aceitar-se nos si st emas nor mat i vos, ori gi nari a-
ment e na Frana, o f enmeno da deslegalizao, pel o qual a compet nci a par a regul ar
cert as mat r i as se t ransfere da lei (ou at o anl ogo) par a out r as font es nor mat i vas por
aut ori zao do pr pr i o legislador: a nor mat i zao sai do dom ni o da lei {domaine de la
loi) par a o dom ni o de at o r egul ament ar (domaine de 1'ordonnance).'
1
'
1
O f undament o no
difcil de conceber: i ncapaz de criar a r egul ament ao sobr e al gumas mat r i as de alta
compl exi dade tcnica, o pr pr i o Legislativo del ega ao rgo ou pessoa admi ni st r at i va
a funo especfica de i nst i t u -l a, val endo-se dos especi al i st as e t cni cos que mel hor
podem di spor sobre t ai s assunt os.
No obst ant e, i mpor t ant e ressal t ar que referida del egao no compl et a e
i nt egral . Ao cont r r i o, sujeita-se a l i mi t es. Ao exerc-la, o l egi sl ador r eser va par a si a
compet nci a par a o r egr ament o bsico, calcado nos cri t ri os pol t i cos e admi ni st r at i -
vos, t r ansf er i ndo t o s oment e a compet nci a par a a r egul ament ao t cni ca medi ant e
par met r os pr evi ament e enunci ados na lei. E o que no Di rei t o amer i cano se denomi na
delegao com parmetros (delegation with standards). Da poder afi rmar-se que a del egao
s pode cont er a di scri ci onari edade tcnica.
Trata-se de model o atual do exerccio do poder regul ament ar, cuja caract er st i ca
bsica no si mpl esment e a de compl ement ar a lei at ravs de nor mas de cont edo or-
ganizacional, mas si m de criar nor mas tcnicas no cont i das na lei, pr opor ci onando, em
conseqnci a, i novao no or denament o j ur di co. Por esse mot i vo, h est udi osos que
o denomi nam de poder regulador para di st i ngui -l o do poder r egul ament ar t radi ci onal .
4 5
Exempl os dessa forma especial do poder r egul ament ar t m si do encont r ados na
i nst i t ui o de al gumas agncias reguladoras, ent i dades aut r qui cas s quai s o l egi sl ador
t em del egado a funo de criar as nor mas t cni cas relativas a seus obj et i vos i nst i t uci o-
nai s. o caso da Agnci a Naci onal de Energi a Eltrica - ANEEL e da Agnci a Naci onal
de Tel ecomuni caes - ANATEL, em cuja compet nci a se i nsere a pr oduo de nor mas
t cni cas par a os set or es de energi a eltrica e t el ecomuni caes, obj et o de sua at uao
cont r ol ador a.
4 6
4 4
J OS MARI A PI NHEI RO MADEI RA, Administrao pblica centralizada e descentralizada, Amr i ca Jur di ca,
2001, p. 2 3 1 .
4 5
o pe ns a me nt o de J OS MARI A PI NHEI RO MADEI RA (ob. cit., p. 233) . A des pei t o da di st i no ent r e
os model os , par ece- nos no exi st i r er r oni a no empr ego da expr esso poder regulamentar par a a mbos . que
t ant o n u m c omo nout r o caso o r go admi ni s t r at i vo est c ompl e me nt a ndo a lei e pos s i bi l i t ando a sua exe-
cuo, o que, em l t i ma i nst nci a, se confi gura como obj et o do poder r egul ament ar .
4 6
Art . 2'-' da Lei n
B
9. 427, de 26. 12. 1996, e art . 19 da Lei n
a
9. 472, de 16. 7. 1997, r es pect i vament e.
LEI E PODER REGULAMENTAR - O poder r egul ament ar subj acent e lei
e pr es s upe a exi st nci a dest a. E com esse enfoque que a Const i t ui o aut or i zou o
Chefe do Execut i vo a expedi r decret os e r egul ament os: viabilizar a efetiva execuo
das leis (art. 84, IV).
Por essa razo, ao poder r egul ament ar no cabe cont r ar i ar a lei (contra legem),
pena de sofrer i nval i dao. Seu exerccio s oment e pode dar-se secundum legem, ou seja,
em conf or mi dade com o cont edo da lei e nos l i mi t es que est a i mpus er .
4 7
Decor r e da
que no podem os at os formal i zadores criar di rei t os e obri gaes, por que tal vedado
n u m dos pos t ul ados f undament ai s que nor t ei am nos s o si st ema j ur di co: "ni ngum
ser obr i gado a fazer ou dei xar de fazer al guma coi sa seno em vi r t ude de l ei " (art.
5
2
, II, CF) .
l eg t i ma, por m, a fixao de obrigaes subsidirias (ou derivadas) - di versas das
obri gaes primrias (ou originrias) cont i das na lei - nas quai s t a mb m se encont r a i m-
posi o de cert a condut a di ri gi da ao admi ni st r ado. Const i t ui , no ent ant o, r equi si t o de
val i dade de tais obri gaes sua necessri a adequao s obri gaes legais. I nobser vado
esse r equi si t o, so i nvl i das as nor mas que as pr evem e, em conseqnci a, as pr pr i as
obri gaes. Se, por exempl o, a lei concede al gum benefcio medi ant e a compr ovao
de det er mi nado fato j ur di co, pode o at o r egul ament ar i ndi car quai s document os o in-
t er essado est ar obr i gado a apresent ar. Essa obri gao pr obat r i a deri vada e l eg t i ma
por est ar ampar ada na lei. O que vedado e cl ar ament e ilegal a exi gnci a de obri -
gaes deri vadas i mper t i nent es ou desnecessri as em rel ao obri gao legal; nesse
caso, haveri a vul nerao di ret a ao pri nc pi o da pr opor ci onal i dade e ofensa i ndi r et a ao
pri nc pi o da reserva legal, previ st o, como vi mos, no art. 5
S
, II, da CF.
4 8
Por via de conseqnci a, no podem consi derar-se l eg t i mos os at os de mer a
r egul ament ao, seja qual for o nvel da aut or i dade de onde se t enha ori gi nado, que, a
pr et ext o de est abel ecer em nor mas de compl ement ao da lei, cri am di rei t os e i mpem
obri gaes aos i ndi v duos. Haver, nessa hi pt ese, i ndevi da i nt erfernci a de agent es
admi ni st r at i vos no mbi t o da funo legislativa, com flagrante ofensa ao pri nc pi o da
separ ao de Poderes i nscul pi do no art. 2- da CF.
4 9
Por i sso, de i negvel acer t o a afir-
mao de que s por lei se regula liberdade e propriedade; s por lei se impem obrigaes de
fazer ou no fazer, e s para cumprir dispositivos legais que o Executivo pode expedir decretos
e regulamentos, de modo que so i nconst i t uci onai s r egul ament os pr oduzi dos em forma
4 7
STJ, REsp n'
J
3. 667-SC, Rei. Mi n. PEDRO ACIOLI, D] 10. 9. 1990.
4 8
Com r azo, RAFAEL CARVALHO REZENDE OLIVEIRA s us t ent a que, com me nor i nt ens i dade, os re-
gul a me nt os t a mb m cr i am o Di r ei t o (A const i t uci onal i zao do di r ei t o admi ni s t r at i vo. O pr i nc pi o da j u-
ri di ci dade, a r el ei t ur a da l egal i dade admi ni st r at i va e a l egi t i mi dade das agnci as r egul ador as , Lumen Jr i s,
2009, p. 63- 64) .
4 9
Em hi pt es e na qual me r o decr et o fixava a exi gnci a de gar ant i a de i nst nci a c omo condi o de r e-
c e bi me nt o de r ecur s o, i nexi s t ent e na lei, foi proferi da pel o TRF da l
s
Regi o deci so s e gundo a qual tal
exi gnci a "no pode ser instituda por decreto, a teor da norma do art. 5, II, da Constituio, mesmo porque a norma
regulamentadora no pode extrapolar os limites impostos pela lei, que no contm semelhante formalidade" (ApC v em
MS n
s
92. 01. 19152- 9- PA, 3
a
Tur ma, unn. , Rei. Jui z FERNANDO GONALVES, publ . em P. 4. 1994, apud
COAD 65976) .
de delegaes disfaradas or i undas de leis que mer ament e t r ansf er em ao Execut i vo a
funo de di sci pl i nar o exerccio da l i berdade e da pr opr i edade das pes s oas .
5 0
CONTROLE DOS ATOS DE REGULAMENTAO - Vi sando a coibir a in-
devi da ext enso do poder regul ament ar, di sps o art. 49, V, da Const i t ui o Federal,
ser da compet nci a exclusiva do Congr esso Naci onal "sustar os atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa". Cuida
-se, como se pode observar, de cont rol e exerci do pel o Legislativo sobr e o Execut i vo no
que diz r espei t o aos l i mi t es do poder regul ament ar, com o obj et i vo de ser pr eser vada a
funo legislativa par a o Poder const i t uci onal ment e compet ent e par a exerc-la.
No que se refere ao controle judicial, preci so di st i ngui r a nat ur eza do cont edo
es t ampado no at o regul ament ar. Trat ando-se de at o r egul ament ar contra legem, ou seja,
aquel e que ext rapol e os l i mi t es da lei, vivel ser apenas o controle de legalidade r esul t an-
te do confront o do at o com a lei, ai nda que t enha cart er nor mat i vo. O Pret ri o Excelso
j teve a opor t uni dade de decidir que, "se a interpretao administrativa da lei que vier a
consubstanciar-se em decreto executivo divergir do sentido e do contedo da norma legal, que o ato
secundrio pretendeu regulamentar, quer porque tenha este se projetado ul t ra l egem, quer porque
tenha permanecido citra l egem, quer, ainda, porque tenha investido cont r a l egem, a questo
caracterizar, sempre, tpica crise de legalidade, e no de inconstitucionalidade".
51
Desse modo,
revelar-se- i nadequado o uso da ao di ret a de i nconst i t uci onal i dade, previ st a no art.
102, I, "a", da CF, a despei t o da referncia, no di sposi t i vo, a leis e atos normativos.
Se o at o regul ament ar, todavia, ofender di r et ament e a Const i t ui o, s em que
haja lei a que deva subor di nar - se, t er a qualificao de at o autnomo e, nessa hi pt ese,
poder sofrer cont r ol e de const i t uci onal i dade pel a via di ret a, ou seja, at ravs da ao
di ret a de i nconst i t uci onal i dade (art. 102, I, "a", CF), medi da que per mi t e a i mpugna-
o de leis ou at os nor mat i vos que cont r ar i em a Const i t ui o. Sendo assi m, par a que
seja vivel o cont r ol e de const i t uci onal i dade de decret o, r egul ament o ou out r o t i po de
at o admi ni st r at i vo de cunho nor mat i vo edi t ado pel o Execut i vo (o que, na verdade, no
seria pr opr i ament e forma de exerccio do poder r egul ament ar ) , doi s ser o os aspect os
de que deva revest i r-se o at o: al m de normativo (como o exige a Const i t ui o) , dever
ele ser autnomo.
52
No h dvi da, por m, de que essa i nt er pr et ao dava mar gem a que cert os at os
r egul ament ar es subor di nados r est assem sem um efetivo cont r ol e; por quant o, de um
lado, no podi am ser at acados pel a via di ret a e, de out r o, no per mi t i am concr et a defe-
5 0
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, com f undament o em PONTES DE MI RANDA (Poder r egu-
l ament ar ant e o pr i nc pi o da l egal i dade, RTDP n- 4, p. 75 ss, 1993) .
5 1
STF, ADI N n
e
996-6-DF, Pl eno, unn. , Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, publ . em DJ de 6. 5. 1994. No me s -
mo sent i do, ADI N 2. 006-DF, Pl eno, Rei. Mi n. MAUR CI O CORRA, j ul g. em P. 7 . 1 9 9 9 (Informativo STF n
a
155, publ . em D/ d e 4. 8. 1999) .
5 2
Essa a or i ent ao fi rmada pel o STF, que j deci di u: "Ao Di r et a de I ncons t i t uci onal i dade - Obj et o
- Decr et o. Uma vez ga nha ndo cont or nos de ver dadei r o at o a ut nomo, cab vel a ao di r et a de i nconst i -
t uci onal i dade" ( ADI N n
2
1. 396-3, Pl enr i o, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, Informativo STF n
s
117/ 98) . Na
deci so, o e mi ne nt e Rel at or ci t a deci so pr ecedent e com a me s ma posi o: ADI N n
Q
1.590-SR Rei. Mi n.
SEPLVEDA PERTENCE, publ . no DJ de 15. 8. 1997.
sa do di r ei t o i ndi vi dual pel a via i nci dent al , j que nest a os efeitos do at o r egul ament ar
s poder i am ser par al i sados se o i nt er essado obt i vesse a concesso de medi da caut el ar.
At ual ment e, no ent ant o, cabvel a i mpugnao di ret a pel a arguio de descumprimento
de preceito fundamental, previ st a no art. 102, 1-, da CF, e r egul ament ada pel a Lei n
e
9. 882, de 3. 12. 1999, por que aqui o cont rol e concent r ado mai s ampl o, abr angendo a
i nconst i t uci onal i dade di ret a e i ndi ret a, at os nor mat i vos aut nomos e subor di nados e
at me s mo at os concr et os. Tal ao, por t ant o, veio col mat ar a l acuna ant es exi st ent e,
per mi t i ndo o cont rol e di r et o e concent r ado sobre qual quer at o r egul ament ar , me s mo
que deri vado de l ei .
5 3
Out r a relao ent r e a lei e o poder r egul ament ar se encont r a no mandado de injun-
o, i ns t r ument o especial criado pela Const i t ui o de 1988 (art. 5
a
, LXXI). Trat ando-se
de poder, a at i vi dade de r egul ament ao se configura t ambm como dever. Desse modo,
no pode a Admi ni st r ao exi mi r-se de desempenh- l a quando necessri a aplicao
da lei. O vcio a consi st e na ausncia da norma regulamentadora. Ini ci al ment e, depoi s de
fundas divergncias ent r e seus Mi ni st ros, o STF decidiu que, no mandado de i nj uno,
lhe caberia apenas decl arar a inrcia do rgo ou agent e i ncumbi dos da r egul ament ao
da nor ma, com a finalidade de permi t i r que o i ndi v duo pudesse exercer os di rei t os e li-
ber dades const i t uci onai s de que fosse titular. Post er i or ment e, a Cor t e admi t i u a fixao
de pr azo par a que o omi sso fosse const i t u do em mor a. Em pr ocesso evol ut i vo, a Cor t e
t em admi t i do proceder i medi at a regul ament ao para o caso concret o, t or nando mai s
eficaz o ci t ado r emdi o const i t uci onal .
5 4
LEI PENDENTE DE REGULAMENTO - No raras vezes o legislador, ao i ns-
t i t ui r a lei, prev que o Poder Execut i vo deve proceder a sua r egul ament ao. Qua ndo
o l egi sl ador cont empl a essa previ so, est i mpl i ci t ament e admi t i ndo que a lei preci sa
ser compl ement ada par a mer ecer devi da e corret a aplicao. E ao Poder Execut i vo,
como regra, i ncumbe des empenhar essa funo compl ement ador a do ma nda me nt o
legal at ravs dos respect i vos at os de r egul ament ao.
A regra legal que aut or i za o Chefe do Execut i vo a r egul ament ar a lei deve neces-
sar i ament e apont ar o pr azo fi xado para ser expedi do o at o de r egul ament ao. Nesse
pr azo, a lei ai nda no se t or na exeqvel enquant o no edi t ado o respect i vo decr et o ou
r egul ament o, e i sso por que o at o regul ament ar, nessa hi pt ese, fi gura como verdadei ra
condi o suspensi va de exequi bi l i dade da lei. Significa que os efeitos da lei fi cam pen-
dent es, e s oment e quando i mpl ement ada a condi o com o advent o do referi do at o
que a lei se t or na, ent o, pass vel de apl i cabi l i dade.
5 5
5 3
Sobr e o t e ma , vi de ANDR RAMOS TAVARES, em Tratado da arguio de preceito fundamental, Sar ai va,
2 0 0 1 , p. 2 0 1 . O a ut or l e mbr a qu e a Cons t i t ui o por t ugue s a pr ev o c ont r ol e c onc e nt r a do t a mb m par a
casos de i l egal i dade.
5 4
Para mai or de t a l ha me nt o, vi de Cap t ul o 15, i t em V, no t pi co rel at i vo ao ma n d a d o de i nj uno.
5 5
Com o me s mo ent endi ment o, DI GENES GASPARINI, Poder regulamentar, Revi st a dos Tri bunai s, 2. ed.,
1982, p. 61. Caso concr et o foi deci di do, com a adoo dessa linha, pel o TRF da I
a
Reg., n a Ap C v n
0
96. 01. 52554
8, 2
1
Turma, Ju za ASSUSETE MAGALHES, D] de 9. 10. 1997 (Vide ement a no t pi co de Jur i spr udnci a) .
O Execut i vo no pode se exi mi r de r egul ament ar a lei no pr azo que l he foi assi-
nado. Cui da-se de poder - dever de agir, no se r econhecendo quel e Poder mer a facul-
dade de r egul ament ar a lei, mas si m dever de faz-lo par a propi ci ar sua execuo. Na
verdade, a omi sso r egul ament ador a i nconst i t uci onal , vi st o que, em l t i ma anl i se,
seria o me s mo que at ri bui r ao Execut i vo o poder de legislao negativa em contrrio, ou
seja, de per mi t i r que sua i nrci a t i vesse o condo de est ancar a apl i cao da lei, o que,
obvi ament e, ofenderi a a est r ut ur a de Poderes da Repbl i ca.
Com tal f undament o, se for ul t r apassado o pr azo de r egul ament ao sem a edi -
o do respect i vo decr et o ou r egul ament o, a lei deve t or nar - se exeq vel par a que a
vont ade do l egi sl ador no se afigure i ncua e et er nament e condi ci onada vont ade do
admi ni st r ador .
5 6
Nes s e caso, os t i t ul ares de di rei t os pr evi st os na lei pas s am a di spor
de ao com vi st as a obt er do Judi ci ri o deci so que l hes per mi t a exerc-l os, com o
que est ar sendo r econheci do que a lei deve ser apl i cada e obser vada. Ent r e as aes
cabveis est , como vi mos, o mandado de i nj uno, r emdi o adequado conforme a
nat ur eza do di rei t o dependent e da r egul ament ao.
A ausnci a, na lei, de fixao de pr azo par a a r egul ament ao afi gura-se-nos
i nconst i t uci onal , u ma vez que no pode o Legislativo dei xar ao excl usi vo al vedri o do
Execut i vo a prerrogat i va de s t or nar a lei exeq vel quando j ul gar conveni ent e. Pri-
mei r ament e, i nexi st e tal prerrogat i va na Const i t ui o. E depoi s tal si t uao eqi val e-
ri a a uma di sfarada del egao de poder es, o que pr oi bi do no vi gent e si st ema cons-
t i t uci onal .
REGULAMENTOS AUT NOMOS - Lavra funda di vergnci a na dout r i na so-
br e a possi bi l i dade, ou no, de o Execut i vo edi t ar os denomi nados regulamentos autno-
mos, at os dest i nados a prover sobre si t uaes no cont empl adas na l ei .
5 7
Uma pr i mei r a posi o defende sua exi st nci a no Di rei t o brasi l ei ro como decor-
r ent e dos poder es i mpl ci t os da Admi ni st r ao.
5 8
Out r os pr of essam o ent endi ment o
de que, conquant o pos s am t eor i cament e existir, os r egul ament os aut nomos no so
admi t i dos no or denament o j ur di co pt ri o, e isso por que a Car t a vi gent e, como vi st o,
at ri bui Chefia do Execut i vo o poder de edi t ar at os par a a fiel execuo das leis, razo
por que s t eri a admi t i do os regulamentos de execuo.
59
Refl et i ndo sobre o t ema, ent endemos que est a l t i ma posi o a que mel hor
se compat i bi l i za com nos s o si st ema j ur di co. Real ment e, no cons egui mos encont r ar
no vi gent e quadr o const i t uci onal respal do par a admi t i r-se a edi o de r egul ament os
5 6
a perfei t a lio de HELY LOPES MEIRELLES a r espei t o (Direito administrativo brasileiro, p. 112- 113) .
5 7
Di s t i nguem- s e os r e gul a me nt os a ut nomos dos r egul ament os del egados, adot ados em al guns s i s t emas ,
como o francs, em que a pr pr i a Cons t i t ui o per mi t e que o Legi sl at i vo del egue ao Execut i vo a di sci pl i na
de mat r i as r es er vadas lei. Tais at os no t m agasal ho em nos s o si st ema.
5 8
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, p. 112; SRGI O DE ANDRA FERREIRA, Direito
administrativo didtico, p. 62; DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, Curso de direito administrativo, p. 121.
5 9
CRETELLA JR. , Curso de direito administrativo, p. 270; DI GENES GASPARI NI , "Direito Administrativo,
p. 113; MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, p. 71; CELSO RI BEI RO BASTOS,
Curso de direito constitucional, p. 336.
aut nomos . Est mos t r a em nosso si st ema poltico que ao Execut i vo foi apenas
conferi do o poder r egul ament ar deri vado, ou seja, aquel e que pr es s upe a edi o de
lei ant er i or ment e pr omul gada, que necessi t e do seu exerccio par a viabilizar a efetiva
aplicao de suas nor mas .
Sob a gide da Const i t ui o de 1967, sust ent ava- se a exi st nci a de r egul ament os
aut nomos pel a ci rcunst nci a de se conferir ao Pr esi dent e da Repbl i ca compet nci a
par a di spor sobre a est r ut ur ao, at ri bui es e f unci onament o dos rgos da admi ni s -
t rao federal .
6 0
A vi gent e Const i t ui o, ent r et ant o, teve dico di ferent e, at r i bui ndo
compet nci a par a di spor sobr e a organi zao e o f unci onament o da admi ni st r ao fe-
deral "na forma da lei", i nsi nuando a supr esso de qual quer aut onomi a nor mat i va par a
o Pr esi dent e da Repbl i ca.
6 1
A EC n
e
32, de 11. 9. 2001, por m, modi fi cando o art . 84,
VI, da CF, excluiu aquel a expr esso e r et or nou ao si st ema da Const i t ui o anterior,
at r i bui ndo ao Pr esi dent e da Repbl i ca compet nci a par a dispor, medi ant e decret o,
sobre "organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento
de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos". Em conseqnci a, os si mpat i zant es
da admi ssi bi l i dade dos r egul ament os aut nomos poder o reforar seu ent endi ment o,
i nvocando o novo t ext o const i t uci onal .
6 2
No obst ant e, me s mo di ant e da al t erao pr ocessada na Const i t ui o, per ma-
necemos fi el ao pens ament o que expr essamos acima. Alis, a quest o dos decr et os e
r egul ament os aut nomos deve ser colocada em t er mos mai s pr eci sos. Para que sej am
caract eri zados como t ai s, necessri o que os at os pos s am criar e ext i ngui r primaria-
mente di rei t os e obri gaes, vale dizer, sem prvia lei di sci pl i nadora da mat r i a ou, se
se preferir, col mat ando l acunas legislativas. At os dessa nat ur eza no pode m exi st i r em
nosso or denament o por que a t ant o se ope o art. 5
e
, II, da CF, que fixa o post ul ado
da reserva legal para a exigibilidade de obri gaes. Para que fossem admi t i dos, seri a
i mposi t i vo que a Const i t ui o dei xasse clara, n t i da, i ndubi t vel , a vi abi l i dade j ur di ca
de sua edi o por agent es da Admi ni st r ao, como o fez, por exempl o, ao at ri bui r ao
Pr esi dent e da Repbl i ca o poder const i t uci onal de legislar at ravs de medi das provi -
sri as (art. 62, CF) . Aqui , si m, o poder legiferante direto e primrio, mas os at os so
efet i vament e legislativos, e no r egul ament ar es. Ao cont rri o, decr et os e r egul amen-
t os aut nomos es t ampar i am poder legiferante indireto e simulado, e est e no encont r a
supor t e na Const i t ui o.
Os at os de organi zao e f unci onament o da Admi ni st r ao Federal , ai nda que
t enham cont edo nor mat i vo, so mer os at os or di nat r i os, ou seja, at os que se preor-
denam basi cament e ao set or i nt er no da Admi ni st r ao par a di spor sobre seus servi os
e rgos, de modo que s refl exament e afetam a esfera j ur di ca de t ercei ros, e assi m
me s mo medi ant e i mposi es deri vadas ou subsi di ri as, mas nunca ori gi nri as. Esse
aspect o no suficiente par a convert er os at os em decret os ou r egul ament os aut no-
6 0
Ar t . 8 1 , V.
6 1
Ar t . 84, VI.
6 2
c omo pe ns a MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, Direito administrativo, cit., 19. ed., 2006, p. 104,
c onqua nt o e nt e nda o r es t abel eci ment o ocor r eu "deforma muito limitada".
mos . Na verdade, vri os out r os at os, al m do decret o, di spem sobr e a organi zao
admi ni st rat i va, como o caso de avisos mi ni st eri ai s, r esol ues, pr ovi ment os, por t a-
rias, i nst r ues, or dens de servio. A diferena apenas de hi er ar qui a do agent e res-
ponsvel pel a prt i ca do at o e da mai or ou menor ampl i t ude de seu obj et o. O cont edo
organi zaci onal , no ent ant o, o me s mo.
6 3
E mi st er, todavia, di st i ngui r os decret os e r egul ament os como at os admi ni st r a-
tivos e os decr et os or i undos do exerccio da funo pol t i ca da compet nci a do Presi -
dent e da Repbl i ca. E o caso, por exempl o, dos decret os de i nt er veno (art. 36, l
e
,
CF), de est ado de defesa (art. 136, I
a
, CF) e de est ado de stio (art. 138, CF) . Ao
cont r r i o dos at os admi ni st r at i vos, cui da-se de atos polticos e de natureza primria, nes-
se caso por que e ma na m di r et ament e da Const i t ui o, como ocorre com os r egi ment os
de Tri bunai s e r esol ues de rgos legislativos. Por tal razo, e s oment e por ela, que
se podem consi der ar aut nomos . Os at os admi ni st r at i vos, como j vi st o, pr es s upem
a exi st nci a de lei, ai nda que pr ovenham das aut or i dades mai s gr aduadas da Admi ni s-
t rao. Em conseqnci a, apenas est es, e no aquel es, que so i dneos ao exerccio
do efetivo poder r egul ament ar .
2.3 Poder de Polcia
Al m dos poder es di scri ci onri o e regul ament ar, di spem os agent es da Admi -
ni st rao do poder de polcia, que compl et a o rol das reais prerrogat i vas admi ni st r at i vas.
Como se t r at a de at i vi dade que recl ama uma srie de enfoques, tal poder ser exami -
nado em separ ado, no cap t ul o segui nt e.
IV DEVERES DOS ADMINISTRADORES PBLICOS
O di r ei t o posi t i vo no confere apenas poder es aos admi ni st r ador es pbl i cos.
Ao cont rri o, est abel ece t ambm cert os deveres que devem ser por el es cumpr i dos
par a evitar sej am r esponsabi l i zados pel o des cumpr i ment o. Dent r e t ant os deveres que
l hes so comet i dos, es t udar emos os mai s i mpor t ant es, segundo o ens i nament o dos
est udi osos.
1 Dever de Probi dade
o pr i mei r o e talvez o mai s i mpor t ant e dos deveres do admi ni st r ador pbl i co.
Sua at uao deve, em qual quer hi pt ese, paut ar - se pel os pri nc pi os da honest i dade e
mor al i dade, quer em face dos admi ni st r ados, quer em face da pr pr i a Admi ni st r ao.
6 3
MARAL J USTEN FI LHO adot ou o me s mo e nt e ndi me nt o, cons i der ando que a EC n- 32/ 2001 no
r est abel eceu o r e gul a me nt o a u t n o mo no Brasil (Curso de direito administrativo, Sarai va, 2005, p. 150- 151) .
No deve comet er favoreci ment o nem nepot i smo, cabendo- l he opt ar s empr e
pel o que mel hor servi r Admi ni st r ao. O admi ni st r ador pr obo h de escolher, por
exempl o, o part i cul ar que mel hor es condi es oferece par a cont r at ao; ou o i ndi v duo
que mai or mr i t o tiver par a exercer a funo pbl i ca. Enfim, dever ser hones t o, con-
cei t o ext ra do do ci dado mdi o.
A i mpr obi dade acarret a vri os efeitos par a o admi ni st r ador . Al m de t er s us -
pens o seus di r ei t os pol t i cos, s ubmet e- s e per da da funo pbl i ca, i ndi sponi bi l i da-
de de seus bens e obri gao de ressarci r o erri o pbl i co pel os danos que comet eu,
s em cont ar a ao penal a que t er de r esponder . Tais efeitos est o expr essos no art .
37, 4
S
, da Cons t i t ui o.
6 4
Regul ament ando esse ma nda me nt o const i t uci onal , foi edi t ada a Lei n
s
8. 429,
de 2. 6. 1992, que di spe sobre os at os de i mpr obi dade admi ni st r at i va. Est es pode m ser
caract eri zados de t rs formas:
1-) os que do ensej o a enr i queci ment o ilcito;
2-) os que ger am prej u zo ao errio; e
3
) os que of endem os pri nc pi os da Admi ni st r ao Pbl i ca.

6 5
A lei abr ange t odo e qual quer agent e pbl i co, seja qual for a si t uao que o
vi ncul e ao Poder Pbl i co, be m como aquel es que, no sendo agent es, concor r am par a
as condut as de i mpr obi dade ou del as se beneficiem. Tomando conheci ment o de at o de
i mpr obi dade pr at i cado na Admi ni st r ao, qual quer pessoa poder r epr esent ar aut o-
ri dade admi ni st r at i va ou ao Mi ni st ri o Pbl i co par a o fim de pr ovi denci ar a apur ao
do fato denunci ado. Vri as so as sanes aplicveis nas hi pt eses de i mpr obi dade,
s em prej u zo das previ st as na legislao especfica: s us pens o dos di rei t os pol t i cos,
per da da funo pbl i ca, proi bi o de cont r at ar com o Poder Pbl i co, r essar ci ment o
i nt egral do dano, per da dos bens i l i ci t ament e acresci dos ao pat r i mni o, pagament o de
mul t a civil e vedao ao r ecebi ment o de benefcios fiscais.
No que concer ne hi pt ese em que o at o de i mpr obi dade pr ovoque danos ao
erri o, compet ent e a pessoa j ur di ca i nt er essada ou o Mi ni st r i o Pbl i co par a ajuizar
ao caut el ar de seqest r o (rectius: arrest o) dos bens do agent e ou do t er cei r o par a
garant i r o r essar ci ment o aos cofres pbl i cos, como t a mb m par a pr omover a ao
pri nci pal , de ri t o ordi nri o, com o objetivo de r ecompor o erri o l esado pel a condut a
6 4
Os especi al i st as obs er vam que o di sposi t i vo nada acr escent a ao di r ei t o c omum, que j cont i nha r egr as
r epr essi vas par a enf r ent ar a i mpr obi dade admi ni st r at i va (v. CELSO RI BEI RO BASTOS, Comentrios Cons-
tituio do Brasil, v. III, t. III, p. 163; MANOEL GONALVES FERREI RA FI LHO, Comentrios Constituio
brasileira de 1988, p. 259) . A i novao, por m, consi st i u em i nser i r a i nfrao e as sanes em di sposi t i vo
const i t uci onal espec fi co.
6 5
Vide nossos coment r i os sobre a ao de i mpr obi dade no Cap t ul o 15, em t pi co pr pr i o dent r o do es-
t udo sobre o cont rol e judicial da Admi ni st rao. Vide t ambm, ent r e out r os, EMERSON GARCIA e ROG-
RIO PACHECO ALVES, Improbidade administrativa, Lumen Jri s, 2. ed., 2004; MAURO ROBERTO GOMES DE
MATTOS, O limite da improbidade administrativa, Amr i ca Jurdica, 2005; MAR1NO PAZZAGLINI FILHO, Lei de
improbidade administrativa comentada, Atlas, 2002, e WALLACE PAIVA MARTINS JNI OR, Probidade administra-
tiva, Saraiva, 2001.
mpr oba.
6 6
Trat a-se, por t ant o, de legislao especfica que bem demons t r a a necessi da-
de de ser obser vado o dever de pr obi dade na Admi ni s t r ao.
6 7
Sujeita-se a condut a i nqui nada de i moral i dade, por out r o l ado, ao popul ar
(art. 5
a
, LXXIII, CF, e Lei n
s
4. 717/ 1965) , pr opost a por qual quer ci dado, j que t i t ul ar
do di rei t o a uma admi ni st r ao l eg t i ma e adequada. Os es t at ut os funci onai s t ambm
pr evem deveres e obri gaes dos admi ni st r ador es, rel at i vos ao dever de pr obi dade.
6 8
De tal rel evo esse dever que a condut a do Pr esi dent e da Repbl i ca, quando o
afronta, confi gura cr i me de responsabi l i dade (art. 85, V, CF) .
2 Dever de Prest ar Cont as
Como encar go dos admi ni st r ador es pbl i cos a gest o de bens e i nt er esses da
col et i vi dade, decor r e da o nat ural dever, a eles comet i do, de pr est ar cont as de sua
at i vi dade. Se no mbi t o pri vado o admi ni st r ador j pr est a cont as nor mal ment e ao t i t u-
lar dos di rei t os, com mui t o mai or razo h de prest -l as aquel e que t e m a gest o dos
i nt er esses de t oda a col et i vi dade.
O dever abr ange o c rcul o i nt egral da gest o, mas , s em dvi da, na ut i l i za-
o do di nhei r o pbl i co que mai s se acent ua. O di nhei r o pbl i co, or i gi nr i o em
sua mai or par t e da cont r i bui o dos admi ni s t r ados , t em de ser ver t i do par a os f i ns
est abel eci dos em lei e por i sso me s mo que const i t ui cr i me cont r a o er r i o a mal -
ver sao dos fundos pbl i cos.
A pr est ao de cont as de admi ni st r ador es pode ser real i zada i nt er nament e, at ra-
vs dos rgos escal onados em graus hi errqui cos, ou ext er nament e. Nes s e caso, o
cont rol e de cont as feito pel o Poder Legislativo por ser ele o r go de r epr esent ao
popul ar .
6 9
No Legislativo se si t ua, or gani cament e, o Tri bunal de Cont as, que, por sua
especializao, auxi l i a o Congr esso Naci onal na verificao de cont as dos admi ni s-
t r ador es. No art . 71 da Const i t ui o Federal est o enumer adas as vri as funes do
Tri bunal de Cont as vol t adas par a o cont rol e da at i vi dade fi nancei ra dos agent es da
Admi ni st r ao. Regi st re-se, ainda, que o dever de pr est ar cont as al cana no s a Ad-
6 6
Vide ar t s. 14 a 18.
6 7
A Lei n
D
8. 429/ 1992 r evogou expr es s ament e as Leis n 3. 164, de F. 7. 1957, e 3. 502, de 21. 12. 1958, que
di s punha m sobr e a mat r i a. Por out r o l ado, a Lei n'
J
11. 107, de 6. 4. 2005, que r egul a os consrcios pblicos,
acr escent ou os i nci sos XIV e XV ao art . 10 da Lei n 8. 429/ 1992, cons i der ando i mpr obi dade c ondut a s que
i nobs er vem a l egi sl ao espec fi ca da mat r i a no caso da cel ebr ao de cont r at os par a a execuo de servi os
pbl i cos e de cont r at os de r at ei o. Sobr e a mat r i a, r e me t e mos o l ei t or ao Cap t ul o V.
6 8
Ver ar t s. 1 1 6 e 117 da Lei n
B
8. 112, de 11. 12. 1990, es t at ut o funci onal da Uni o, aut ar qui as e f undaes
pbl i cas federai s.
6 9
MANOEL GONALVES FERREI RA FI LHO l embr a, com opor t uni dade, que o papel do Legi sl at i vo nun-
ca se r e s umi u funo l egi ferant e, mas , ao revs, caract eri za-se ele c omo o poder fi nancei ro, ao qual , des de
a er a medi eval , t e m i nc umbi do as funes de aut or i zar t r i but os , cons ent i r em gast os pbl i cos e t oma r cont as
dos admi ni s t r ador es (Curso de direito constitucional, p. 138) .
mi ni st r ao cent ral i zada, mas t ambm os agent es de ent i dades a ela vi ncul adas e at
me s mo out r as pessoas que r ecebam subveno gover nament al .
7 0
O pr pr i o Pr esi dent e da Repbl i ca t em o dever de pr est ar cont as ao Congr es-
so Naci onal , referent es ao exerccio anterior, no pr azo de 60 di as aps a aber t ur a da
sesso legislativa (art. 84, XXIV, CF). o que bast a par a demons t r ar que esse dever
i ner ent e a qual quer agent e que at ue em nome dos i nt er esses col et i vos.
Anot e- se t a mb m que, pr eocupado com a necessi dade de cont r ol e da at i vi da-
de financeira da Admi ni st r ao, o Const i t ui nt e al t erou, por mei o da EC n
a
40, de
29. 5. 2003, a redao do i nci so V do art. 163, da Const i t ui o (di sposi t i vo i ncl u do
no cap t ul o das finanas pbl i cas), para consi gnar que a lei compl ement ar a que se
refere o di sposi t i vo dever dispor, ent r e out r as mat r i as, sobr e a "fiscalizao financeira
da administrao pblica direta e indireta". Trata-se, por t ant o, da possi bi l i dade de ser em
cri ados out r os i ns t r ument os de cont rol e dos rgos admi ni st r at i vos, a par dos mui t os
j exi st ent es. A i nt eno do Const i t ui nt e di gna de apl ausos pel o fim a que se pr ope,
mas , aci ma di sso, ur ge que os rgos de cont rol e, ao i mpl ement ar sua tarefa, at uem
com eficincia, val endo- se de mei os eficazes para alcanar efetividade no obj et i vo. Sem
i sso, a nor ma abst rat a, segundo pensamos, ser s i mpl es ment e i ncua.
3 Dever de Eficincia
No desconheci do que o Est ado de di rei t o at ua subj acent ement e lei e visa
alcanar det er mi nados fi ns que, de uma forma ou de out r a, t r azem benefcio coleti-
vi dade.
7 1
Desse modo, no cabvel supor que tais fi ns sej am conqui st ados sem que a
at i vi dade admi ni st r at i va se qual i fi que como eficiente.
O dever de eficincia dos admi ni st r ador es pbl i cos resi de na necessi dade de t or-
nar cada vez mai s qual i t at i va a at i vi dade admi ni st rat i va. Perfeio, cel eri dade, coor de-
nao, tcnica, t odos esses so fatores que qualificam a at i vi dade pbl i ca e pr oduzem
mai or eficincia no seu des empenho.
A eficincia, por m, no depende apenas da nat ur eza da at i vi dade. E mi st er que
os sujeitos da at i vi dade t enham qualificao compat vel com as funes a seu cargo.
Indi scut vel , poi s, o rigor com que se deve haver a Admi ni st r ao par a o r ecr ut ament o
de seus servi dores. Qua ndo est es pos s uem qualificao, escol hi dos que foram pel o si s-
t ema do mr i t o, as at i vi dades da Admi ni st r ao so exerci das com mai or efi ci nci a.
7 2
A eficincia da at i vi dade admi ni st rat i va, com efeito, pr oduz frut os e causa bene-
fcios pr pr i a col et i vi dade. Da configurar-se como dever do admi ni st r ador pbl i co.
7 0
Essa abr angnci a t e m pr evi so legal. Vide Lei n 6. 223, de 14. 7. 1975, al t er ada pel a Lei n- 6. 525, de
11. 4. 1978. O pr oces s o de fi scal i zao pel a Cmar a e Senado se i nscreve na Lei n
Q
7. 295, de 19. 12. 1984.
7 1
MANUEL MARI A DI EZ, Manual, cit., v. I, p. 28.
7 2
O Decr et o- l ei n
a
200, de 25. 2. 1967 (Reforma Admi ni st r at i va Feder al ), al i nhou ci nco pr i nc pi os funda-
me nt a i s (art . 6
S
) : pl anej ament o, coor denao, descent r al i zao, del egao de compet nci a e cont r ol e. Todos
el es, de u ma forma ou de out r a, bus cam per segui r mai or eficincia na at i vi dade admi ni s t r at i va.
Alis, a EC n
2
19/ 1998, como vi mos, acrescent ou no art. 37, caput, da CF, o pri nc pi o
da eficincia. Ai nda par a at endi ment o a esse pri nc pi o, a EC n
a
45/ 2004, como vi mos,
acr escent ando o i nci so LXXVIII ao art. 5
a
da CF, assegur ou a t odos o di r ei t o razovel
dur ao do pr ocesso e aos mei os garant i dores da cel eri dade de seu pr ocedi ment o, t udo
na t ent at i va de i nst i l ar e propi ci ar mai or eficincia no exerccio das funes comet i das
ao Poder Judi ci ri o.
V HIERARQUIA E DISCIPLINA
Hierarquia e Disciplina so si t uaes que ocor r em dent r o da es t r ut ur a funcional
da Admi ni st r ao Pblica. Pode-se me s mo afirmar que se t r at a de fatos administrativos,
por quant o r epr es ent am acont eci ment os nor mai s surgi dos no mbi t o da organi zao
admi ni st r at i va.
H aut or es que consi der am a hi er ar qui a e a di sci pl i na como poder es admi ni s-
t rat i vos - o "poder hierrquico" e o "poder disciplinar".
73
Ent endemos , cont udo, que tais
si t uaes no devem ser qualificadas r i gor osament e como "poderes"; falta-lhes a fisio-
nomi a i ner ent e s prerrogat i vas de di rei t o pbl i co que cercam os ver dadei r os poderes
administrativos. Cui da- se, como di ssemos, de fatos admi ni st r at i vos - fatos esses que se
confi guram como caract er st i cas rel aci onadas organi zao admi ni st r at i va em ger al .
7 4
No obst ant e, coment ar emos t ai s f enmenos admi ni st r at i vos nes t e cap t ul o;
que, me s mo no sendo t pi cos poder es admi ni st r at i vos, so i negavel ment e si t uaes
prpri as da at i vi dade admi ni st rat i va, das quai s emana uma sri e de efeitos j ur di cos de
di rei t o pbl i co per t i nent es organi zao da Admi ni st r ao Pblica.
1 Hi erarqui a
Hi er ar qui a o escal onament o em pl ano vertical dos rgos e agent es da Ad-
mi ni st r ao que t e m como objetivo a organi zao da funo admi ni st r at i va. E no
poder i a ser de out r o modo. Tant as so as at i vi dades a cargo da Admi ni st r ao Pbl i ca
que no se poder i a conceber sua nor mal realizao sem a organi zao, em escal as, dos
agent es e dos rgos pbl i cos. Em razo desse escal onament o fi rma-se u ma rel ao
j ur di ca ent r e os agent es, que se denomi na de relao hierrquica.
1.1 Efeitos
Do si st ema hi er r qui co na Admi ni st r ao decor r em al guns efeitos especficos.
O pr i mei r o consi st e no poder de comando de agent es super i or es sobr e out r os hi erar-
7 3
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 105- 108, e SRGI O DE ANDRA
FERREI RA, Direito administrativo didtico, cit., p. 132.
7 1
c omo par ece consi der ar DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., p. 38.
qui cament e i nferi ores. Est es, a seu t ur no, t m dever de obedincia par a com aquel es,
cabendo- l hes execut ar as tarefas em conformi dade com as det er mi naes s uper i or es .
7 5
Out r o efeito da hi er ar qui a o de fiscalizao das at i vi dades des empenhadas por
agent es de pl ano hi er r qui co inferior para a verificao de sua condut a no s ome nt e
em rel ao s nor mas legais e r egul ament ar es, como ai nda no que di sser r espei t o s
di ret ri zes fi xadas por agent es super i or es.
Decorre t ambm da hi er ar qui a o poder de reviso dos at os pr at i cados por agen-
t es de nvel hi er r qui co mai s bai xo. Se o at o cont i ver vcio de l egal i dade, ou no se
coadunar com a or i ent ao admi ni st rat i va, pode o agent e super i or rev-l o par a ajusta-
me nt o a essa or i ent ao ou par a r est aur ar a legalidade.
Por fim, deri vam do escal onament o hi errqui co a delegao e a avocao. "Del ega-
o a t ransfernci a de at ri bui es de um rgo a out r o no apar el ho admi ni st r at i vo",
como r es ume CRETELLA J R.
7 6
O poder de del egao no i r r est r i t o e, por i sso, no
at i nge cert as funes especficas at ri bu das a det er mi nados agent es; a del egao abr an-
ge funes genri cas e comuns da Admi ni st r ao. Cui da-se de fato admi ni st r at i vo que
vi sl umbr a mai or eficincia na ao dos admi ni st r ador es pbl i cos e que r ecl ama expr es-
sa definio das at ri bui es del egadas.
7 7
A avocao o fato i nverso. At ravs dela, o chefe superior pode substituir-se ao
subalterno, chamando a si (ou avocando) as questes afetas a este, salvo quando a lei s lhe
permita intervir nelas aps a deciso dada pelo subalterno.
78
Acr escent e- se que a avocao,
embor a efeito do si st ema hi errqui co, no deve ser di ssemi nada em profuso, u ma vez
que excepci ona as regras nor mai s de compet nci a admi ni st r at i va. Da seu cart er de
excepci onal i dade.
7 9
1.2 Subordinao e Vinculao
A subor di nao e a vi ncul ao const i t uem rel aes j ur di cas pecul i ares ao si s-
t e ma admi ni st r at i vo. No se confundem, por m. A pr i mei r a t em cart er interno e se
est abel ece ent r e rgos de uma mes ma pessoa admi ni st r at i va como fator decor r ent e da
7 3
cl aro que tal dever no obr i ga o agent e de nvel inferior a cumpr i r or de ns ma ni f e s t a me nt e i l egai s,
aferveis pel o i ndi v duo medi ano. Essa, al i s, a posi o adot ada pel o CP, de cujo art . 22 se ext rai , a contrario
sensu, a i nt er pr et ao de que, se a or de m do super i or mani f es t ament e ilegal, pel o fato r e s ponde no s o
aut or da or de m c omo aquel e que a cumpr i u.
'
6
Dicionrio de direito administrativo, p. 172.
7 7
Vide art s. 11 e 12, pargrafo ni co, do Decreto-lei n- 200/ 1967. Registre-se, ai nda, o fato de que a Const i -
t ui o previ u a del egao como possvel de ser di reci onada do Presi dent e da Repbl i ca para os Mi ni st r os (art.
84, pargrafo ni co).
7 8
MARCELO CAETANO, Manual de di r ei t o admi ni st r at i vo, t . I , p. 246.
7 9
Por esse mot i vo que est a bs ol ut a me nt e adequada a nor ma que t r at a da avocao na Lei n
s
9. 784,
de 29. 1. 1999, que r egul a o pr oces s o admi ni st r at i vo federal. Di spe o art . 15: "Ser permitida, em carter
excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocao temporria de competncia atribuda a rgo
hierarquicamente inferior."
hi erarqui a. A vi ncul ao, ao cont rri o, possui cart er externo e r esul t a do cont r ol e que
pessoas federativas exer cem sobre as pessoas per t encent es Admi ni st r ao Indi ret a.
, por t ant o, de subor di nao a rel ao ent r e uma Di vi so e um Depar t ament o
dent r o da Secret ari a de det er mi nado Muni c pi o, por exempl o. Mas se confi gura como
de vi ncul ao a que liga um Est ado- Membr o a uma de suas aut ar qui as ou empr esas
pbl i cas.
1.3 Hierarquia e Funes Estatais
A hi er ar qui a cabvel apenas no mbi t o da funo admi ni st r at i va. No pode-
mos , cont udo, rest ri ngi -l a ao Poder Execut i vo, por que, como j obs er vamos ant es, a
funo admi ni st r at i va se di funde ent r e t odos os rgos que a exer cem, seja qual for o
Poder que i nt egr em. Exi st em, desse modo, escalas vert i cai s em t oda a Admi ni st r ao,
ou seja, em t odos os s egment os de quai squer dos Poderes onde se des empenha a fun-
o admi ni st r at i va.
Ent r et ant o, i nexi st e hi er ar qui a ent r e os agent es que exer cem funo jurisdicional
ou legislativa, vi st o que inaplicvel o regi me de comando que a caract eri za. No que
concer ne aos pr i mei r os, prevalece o princpio da livre convico do juiz, pel o qual age est e
com i ndependnci a, "sem subor di nao j ur di ca aos t r i bunai s super i or es", como bem
sal i ent a HUMBERTO THEODORO J NI OR.
8 0
E be m ver dade que o si st ema de smulas vinculantes, i mpl ant ado no di rei t o pt r i o
pela EC n
2
45/ 2004, que acrescent ou o art. 103-A na Const i t ui o, provoca mi t i gao
quel e pri nc pi o, vez que dele ressai o precei t o de que rgos j ur i sdi ci onai s devam
exercer a funo j uri sdi ci onal em conformi dade com a or i ent ao cont i da na smul a,
o que, de cert o modo, reflete rel ao de cart er hi er r qui co. E t ant o ver dadei r o esse
aspect o que, se at o admi ni st r at i vo ou deci so judicial cont rari ar a s mul a vi ncul ant e,
ou der a est a aplicao i ndevi da, poder o i nt er essado pr omover reclamao j unt o ao
Supr emo Tri bunal Federal , como expressa o art. 103-A, 3
a
, da CF, i nser i do no t ext o
const i t uci onal pel a EC n
a
45/ 2004 (Reforma do Judi ci r i o) .
8 1
Ai nda assi m, cont udo, a
regra ser a i ndependnci a do juiz par a decidir os conflitos que l he so apr esent ados
na via j udi ci al , ou seja, a at uao com livre convenci ment o par a j ul gar .
8 2
O r egi me das
s mul as vi ncul ant es foi r egul ament ado pel a Lei n
a
11. 417, de 19. 12. 2006.
Por out r o l ado, na funo legislativa vigora o princpio da partilha das competncias
constitucionais, pecul i ar s federaes como a nossa, em funo do qual o poder legife-
r ant e j se encont r a del i neado na Const i t ui o. Assi m, no h poder de mando, por
80
Curso de direito processual civil, v. I, p. 216.
8 1
Reza, ai nda, tal ma n d a me n t o que, j ul gada pr ocedent e a r ecl amao, o efei t o ser a anul ao do at o
admi ni s t r at i vo ou a cassao da deci so j udi ci al , det er mi nando- s e que out r a seja proferi da, com ou s e m a
apl i cao da s mul a, conf or me o caso.
8 2
Regi st r e- se, por opor t uno, que as s mul a s do STF j exi st ent es ant es da r ef or ma cons t i t uci onal s ome nt e
se qual i fi caro c omo vi ncul ant es depoi s de sua conf i r mao por doi s t er os dos i nt egr ant es do me s mo Tri-
bunal e de s ua publ i cao da i mpr ens a oficial (art. 8
a
, EC n
a
4 5 / 2 0 0 4 ) .
72 Manual de Direito Administrativo Carvalho Filho
8 3
Me s mo qua ndo c ome t e m um dos cr i mes cont r a a pr pr i a Admi ni s t r ao (art s. 312 a 326 do CP) , os
ser vi dor es pbl i cos so t i dos c omo i ndi v duos c omuns que i nfri ngem a nor ma penal . Conc omi t a nt e me nt e ,
por m, es t ar o i nf r i ngi ndo t a mb m u ma nor ma admi ni st r at i va e, aqui si m, a apenao t e m car t er t i pi ca-
me nt e funci onal .
exempl o, do Legislativo federal em rel ao ao est adual quando a mat r i a suscet vel
de ser di sci pl i nada por est e. Ne m do Legislativo est adual sobre o muni ci pal , se se t r at a
de compet nci a at r i bu da ao muni c pi o. Se lei federal di spe sobre mat r i a r eser vada
ao Muni c pi o, por exempl o, no haver pr eponder nci a del a sobr e a lei muni ci pal , o
que compr ova que no h hi erarqui a. Ao cont rri o, a lei federal que ser i nconst i t u-
cional e supr i mi da do or denament o j ur di co.
2 Disciplina Funcional
2.1 Sentido
A disciplina funcional resul t a do si st ema hi errqui co. Com efeito, se aos agent es
superi ores dado o poder de fiscalizar as atividades dos de nvel inferior, deflui da o
efeito de poder em eles exigir que a condut a dest es seja adequada aos ma nda me nt os le-
gais, sob pena de, se tal no ocorrer, serem os infratores sujeitos s respect i vas sanes.
Di sci pl i na funcional, assi m, a si t uao de respei t o que os agent es da Admi ni s-
t rao devem t er par a com as nor mas que os regem, em cumpr i ment o aos deveres e
obri gaes a el es i mpost os.
2.2 Direito Penal e Direito Punitivo Funcional
Cada um desses conj unt os nor mat i vos traz precei t os i mposi t i vos de condut a e
prev sanes par a as hi pt eses de infrao. As rel aes j ur di cas por eles regul adas,
no ent ant o, apr es ent am perfil di verso. O Di rei t o Penal deri va do poder puni t i vo geral
at r i bu do ao Est ado na sua rel ao com os i ndi v duos em geral, ai nda que no exerccio
de funo pbl i ca.
8 3
J o Di rei t o puni t i vo funcional se enquadr a dent r o do Di rei t o Ad-
mi ni st r at i vo, e emana da rel ao ent r e a Admi ni st r ao Pblica e os seus servi dores,
exat ament e par a pr eser var a di sci pl i na que deve rei nar na organi zao admi ni st r at i va.
I LI CI TUDE PENAL E ADMI NI STRATI VO- FUNCI ONAL - So di versos os
ilcitos penal , civil e admi ni st r at i vo, o que vai r edundar na di versi dade t a mb m da sua
confi gurao.
No Di rei t o Penal, o legislador ut i l i zou o si st ema da rgida tipicidade, del i neando
cada condut a ilcita e a sano respectiva. O me s mo no sucede no campo disciplinar.
Aqui a lei l i mi t a-se, como regra, a enumer ar os deveres e as obri gaes funci onai s e,
ai nda, as sanes, sem, cont udo, uni -l os de forma di scri mi nada, o que afasta o si st ema
da rgida t i pi ci dade.
Nada i mpede, t odavi a, que o legislador est abel ea condut a dot ada de t i pi ci dade
especfica como caract eri zadora de ilcito admi ni st r at i vo. Nesse caso, n e n h u m pr obl e-
ma haver quant o puni bi l i dade: est a ocorrer ou no conf or me t enha ou no ocorri -
do a condut a. Mas no essa a regra do ilcito admi ni st r at i vo, como sucede em rel ao
ilicitude penal . Est a no admi t e os denomi nados tipos abertos, acei t os nor mal ment e
na esfera da Admi ni st r ao.
A APLI CAO DAS SANES - exat ament e em vi r t ude desse fato que as
formas de apenao se di st anci am uma da out r a.
No Di rei t o Penal, o j ui z aplica ao infrator a pena at r i bu da condut a tipificada
na lei, per mi t i ndo- s e ao apl i cador s oment e quantific-la ( dosi met r i a da pena) . No Di-
rei t o disciplinar, no obst ant e, tal no ocorre. De acordo com a gravi dade da condut a,
"a autoridade escolher, entre as penas legais, a que consulte ao interesse do servio e a que mais
reprima a falta cometida",
84
o que l he confere cert o poder de avaliao dos el ement os
que pr ovocar am a infrao par a aplicar a sano apr opr i ada ao fato. Em vi r t ude dessa
compet nci a, no cabe ao Judi ci ri o al t erar ou maj orar sanes apl i cadas pel o admi ni s-
trador, por que deci so desse t i po ofenderi a o pri nc pi o da separ ao de Poderes con-
sagrado na Car t a vi gent e; ao j ui z cabe t o s oment e invalid-las se const at ar hi pt ese
de i l egal i dade.
8 5
A avaliao conferi da ao admi ni st r ador para aplicar a puni o no const i t ui di s-
cri ci onari edade, como cos t uma afirmar a dout r i na t radi ci onal , e i sso por que no h
pr opr i ament e j u zo de conveni nci a e de opor t uni dade. Urge que o admi ni st r ador for-
me a sua convi co com base em t odos os el ement os do pr ocesso admi ni st r at i vo; sua
condut a, por t ant o, est vinculada a tais elementos.
86
Desse modo, deve r eduzi r - se a um
m ni mo qual quer parcel a de subj et i vi smo no que t ange ao poder puni t i vo da Admi ni s-
t rao, per mi t i ndo- se, em conseqnci a, que o Judi ci ri o apreci e o at o sanci onat r i o
pr at i cament e em sua i nt egral i dade.
Ressal ve-se, cont udo, que esse poder no vai ao ext r emo de conduzi r o agent e
apl i cador da sano ao comet i ment o de abuso, s obr et udo de desvi o de finalidade, caso
em que est ar confi gurada hi pt ese de arbi t rari edade, i ncompat vel com o pri nc pi o
da l egal i dade.
A corret a aplicao da sano deve obedecer ao princpio da adequao punitiva (ou
princpio da proporcionalidade), vale dizer, o agent e apl i cador da penal i dade deve i mpor
a sano per f ei t ament e adequada condut a infratora. Por essa razo, a obser vnci a do
referido pri nc pi o h de ser verificada caso a caso, de modo a ser em anal i sados t odos
os el ement os que cercaram o comet i ment o do ilcito funcional.
8 4
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 105.
8 5
Foi o que deci di u o STJ no MS 7. 966-DF, 3
a
Seo, Rei. Mi n. GI LSON DIPP, j ul g. em 8. 10. 2003 (Informa-
tivo Jurisprudncia do STJ n
a
187, out . 2003) .
8 6
STJ, MS 12. 927-DF, 3
a
Seo, Rei. Mi n. FELIX FISCHER, em 12. 12. 2007 (Informativo STJ n- 342, dez.
2007) .
8 7
NAGI B SLAIBI FI LHO l embr a opor t una me nt e que o devi do pr oces s o legal exi ge a par t i ci pao i gual i t -
ria do Es t ado nas r el aes com os i ndi v duos e cor r es ponde a " u m mei o de af i r mao da pr pr i a l egi t i mi dade
e de af i r mao per ant e o i ndi v duo" (Anotaes Constituio de 1988, For ense, 1989, p. 209) .
2.3 Procedimento de Apurao
A apur ao das infraes funcionais deve ser feita de forma regular, nor mal -
me nt e com as formal i dades que r endam ensejo preci sa compr ovao dos fatos, e
se admi t i ndo s empr e ampl a possi bi l i dade de defesa por par t e do servi dor acus ado da
prt i ca da infrao.
Como regra geral, a apur ao de infraes funcionais formal i zada por mei o de
pr ocesso disciplinar, cuja t r ami t ao previ st a em leis e out r as nor mas r egul ament a-
res, ger al ment e de cart er est at ut r i o. O assunt o ser mel hor desenvol vi do adi ant e,
no Cap t ul o XV, dest i nado ao cont rol e da Admi ni st r ao Pbl i ca e, especi fi cament e, na
par t e rel at i va aos pr ocessos admi ni st r at i vos. No podemos , t odavi a, dei xar de j agora
dest acar que em tais pr ocedi ment os no pode o admi ni st r ador abst rai r-se do princpio
do devido processo legal (due process oflaw), hoje i nscri t o expr es s ament e na Const i t ui o
(art. 5
e
, LIV), pel o qual o Est ado deve obedecer s pr pr i as regras que i ns t i t ui .
8 7
Por f i m, quer emos dei xar expresso que qual quer puni o funcional, me s mo de
nat ur eza leve, pr es s upe a i nst aur ao de pr ocesso admi ni st r at i vo disciplinar, no qual
se assegur e a garant i a do cont r adi t r i o e ampl a defesa ao servi dor acusado da prt i ca
de fato consi der ado pel a lei como passvel de puni o. E o que reza, de modo per emp-
t ri o, o art . 5
a
, LV, da Const i t ui o.
3
PODER DE POLCIA
I INTRODUO
No desconheci do o fato de que o Est ado deve at uar s ombr a do pri nc pi o
da supr emaci a do i nt er esse pbl i co. Significa dizer que o i nt er esse par t i cul ar h de
curvar-se di ant e do i nt er esse coletivo. E fcil i magi nar que, no fora assi m, se i mpl an-
t ari a o caos na soci edade.
Des s ume de tal post ul ado que o Di rei t o no pode dei xar de regul ar uma relao
j ur di ca pr pr i a do di rei t o pbl i co, a relao j ur di co- admi ni st r at i va. Nel a se i nst al am,
de um l ado, a Admi ni st r ao Pbl i ca e, de out r o, o admi ni st r ado, consi der ado est e
como o i ndi v duo que, de al guma forma, esteja vi ncul ado quel a, como bem acent ua
ENTRENA CUESTA.
1
Por out r o l ado, foi vi st o no cap t ul o ant ecedent e que o Est ado preci sa t er me-
cani smos pr pr i os que l he per mi t am atingir os f i ns que col i ma, mecani s mos esses
i nseri dos no di rei t o posi t i vo e qualificados como verdadei ros poderes ou pr er r ogat i vas
especi ai s de di rei t o pbl i co.
Um desses poder es r esul t a exat ament e do inafastvel confront o ent r e os i n-
t er esses pbl i co e pri vado, e nel e h a necessi dade de i mpor, s vezes, rest ri es aos
di rei t os dos i ndi v duos. E preci so ressaltar, cont udo, que t ai s benef ci os no so des-
1
Curso de derecho administrativo, p. 174. Eis o que defi ne o aut or sobr e a qual i fi cao do administrado: "Toda
per s ona pr i vada - fsica o j ur di ca - suscept i bl e de ser vi ncul ada por l os act os - nor mat i vos o no - de la Ad-
mi ni s t r aci n r eci be el nombr e de administrado."
pr oposi t ados, mas i mpresci nd vei s, "a fim de assegurar conveniente proteo aos interesses
pblicos, instrumentando os rgos que os representam para um bom, fcil, expedito e resguarda-
do desempenho de sua misso".
2
Qua ndo o Poder Pbl i co interfere na rbi t a do i nt er esse pri vado par a sal vaguar-
dar o i nt er esse pbl i co, r est r i ngi ndo di rei t os i ndi vi duai s, at ua no exerccio do poder
de pol ci a.
3
II SENTIDO AMPLO E ESTRITO
A expr esso poder de polcia compor t a dois sent i dos, um ampl o e um est r i t o. Em
sent i do ampl o, poder de polcia significa t oda e qual quer ao rest ri t i va do Est ado em
rel ao aos di rei t os i ndi vi duai s. Sobreleva nesse enfoque a funo do Poder Legisla-
tivo, i ncumbi do da criao do ius novum, e isso por que apenas as leis, or gani cament e
consi der adas, pode m del i near o perfil dos di rei t os, el ast ecendo ou r eduzi ndo o seu
cont edo. E pri nc pi o const i t uci onal o de que "ningum ser obrigado afazer ou deixar de
fazer alguma coisa seno em virtude de lei" (art. 5-, II, CF) .
Em sent i do est ri t o, o poder de polcia se configura como at i vi dade admi ni st r a-
tiva, que consubst anci a, como vi mos, verdadei ra prerrogat i va conferi da aos agent es
da Admi ni st r ao, consi st ent e no poder de rest ri ngi r e condi ci onar a l i berdade e a
pr opr i edade.
4
E nesse sent i do que foi definido por RIVERO, que deu a denomi nao
de polcia administrativa.
5
Aqui se t rat a, poi s, de at i vi dade t i pi cament e admi ni st r at i va e,
como tal, subj acent e lei, de forma que est a j preexi st e quando os admi ni st r ador es
i mpem a di sci pl i na e as rest ri es aos di rei t os. E nesse sent i do que nos concent r ar e-
mos , por que o t ema i ner ent e ao Di rei t o Admi ni st r at i vo.
6
Apenas com o i nt ui t o de evitar possveis dvi das em decorrnci a da i dent i dade
de vocbul os, vale a pena realar que no h como confundi r polcia-funo com polcia-
-corporao: aquel a a funo est at al pr opr i ament e di t a e deve ser i nt er pr et ada sob
o aspect o mat eri al , i ndi cando at i vi dade admi ni st rat i va; est a, cont udo, cor r esponde
idia de rgo admi ni st r at i vo, i nt egr ado nos si st emas de segur ana pbl i ca e i ncumbi -
do de preveni r os del i t os e as condut as ofensivas or dem pbl i ca, razo por que deve
2
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, p. 8.
3
Sobr e o poder de pol ci a, val e a pe na ver a bem el abor ada obr a de JOS MARI A PI NHEI RO MADEI RA,
Repensando o poder de polcia, Lumen Jr i s, 2000.
4
I dem, p. 349.
5
" On ent end par pol i ce admi ni s t r at i ve 1' ensembl e des i nt er vent i ons de Padmi ni s t r at i on qui t e n d e m
i mpos er la l i bre act i on des par t i cul i er s la di sci pl i ne exi ge par la vie en s oci t " (Droit administratif, p. 412) .
6
CARLOS ARI SUNDFELD pr ope o abandono da noo de poder de pol ci a e pol ci a admi ni st r at i va e sua
subst i t ui o pel a i di a de administrao ordenadora, que define como s endo a funo admi ni st r at i va exerci da
at ravs do us o do poder de aut or i dade par a a organi zao da vida pr i vada (Direito administrativo ordenador,
Mal hei r os, 1997, p. 15- 21) . Cont udo, al m de a noo t er quas e a me s ma fi si onomi a j ur di ca, difcil seri a
s ubs t i t ui r aquel as expr esses, j consagr adas no di rei t o clssico. Ademai s, o poder de pol ci a referi do em
sede const i t uci onal (art. 145, II, CF) .
Poder de Polcia 77
ser vi st a sob o aspect o subj et i vo (ou formal ).
7
A pol ci a-corporao execut a freqen-
t ement e funes de polcia admi ni st rat i va, mas a polcia-funo, ou seja, a at i vi dade
or i unda do poder de polcia, exercida por out r os rgos admi ni st r at i vos al m da
corporao policial.
I I I CONCEITO
Clssico o concei t o firmado por MARCELO CAETANO: " o modo de atuar da
autoridade administrativa que consiste em intervir no exerccio das atividades individuais sus-
cetveis de fazer perigar interesses gerais, tendo por objeto evitar que se produzam, ampliem ou
generalizem os danos sociais que a lei procura prevenir."
8
De nossa par t e, ent endemos se possa concei t uar o poder de polcia como a prer-
rogativa de direito pblico que, calcada na lei, autoriza a Administrao Pblica a restringir o uso
e o gozo da liberdade e da propriedade em favor do interesse da coletividade.
IV PODER DE POLCIA NO DIREITO POSITIVO
O poder de polcia no est r anho ao di rei t o posi t i vo. A Const i t ui o Federal
aut or i za a Uni o, os Est ados, o Di st ri t o Federal e os Muni c pi os a i nst i t u r em t axas em
razo do exerccio do poder de polcia (art. 145, II).
Por out r o l ado, di spe o art. 78 do Cdi go Tri but ri o Naci onal (Lei n
e
5. 172, de
25. 10. 1966) que se consi der a poder de polcia a "atividade da administrao pblica que,
limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou a absteno
de fato, em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes,
disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de con-
cesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito propriedade e aos
direitos individuais ou coletivos".
9
Conquant o l onge de perfeita, a concei t uao da lei ao me nos des enhou, em suas
l i nhas f undament ai s, a noo do poder de polcia, dest acando o aspect o l i gado s l i mi -
t aes que a Admi ni st r ao pode i nst i t ui r sobre os di rei t os.
Obser ve- se, cont udo, que a at i vi dade do Poder Pbl i co no exerc ci o do poder
de pol ci a aut or i za- o a exigir do i nt er essado o pagament o de taxa, conf or me expri -
me m a ci t ada di sposi o const i t uci onal e o art. 77 do Cdi go Tr i but r i o Naci onal .
Em conseqnci a, no cabvel a cobr ana de tarifa, que se caract eri za como preo
pblico, e que, di f er ent ement e daquel e t r i but o, t em nat ur eza negoci ai ou cont r at ual ,
sendo adequado, por exempl o, par a r emuner ar servi os pbl i cos econmi cos, i ncl u-
7
A di st i no, opor t una, al i s, de JOS ARTHUR DIN1Z BORGES (Direito administrativo sistematizado e sua
interdependncia com o direito constitucional, Lumen Jr i s, 2002, p. 127) .
8
Pr i nc pi os f undament ai s de di r ei t o admi ni st r at i vo, p. 339.
9
Redao dada pel o At o Compl e me nt a r n
9
3 1 , de 28. 12. 1966.
sive os execut ados por concessi onr i os e per mi ssi onr i os de servi os pbl i cos (ener-
gia, t r ans por t es , l i nhas t el efni cas e t c ) . Desse modo, ilcito que at o admi ni st r at i vo
i nst i t ua tarifa par a r emuner ar o poder de polcia, quando o cor r et o a i nst i t ui o de
t axa, a ser pr ocessada por l ei .
1 0
Da me s ma forma, par a que seja l eg t i ma a cobrana de t axa pel o Poder Pbl i co
compet ent e, necessr i o se faz que a ent i dade exera efetivamente o poder de polcia. Por
essa razo, vrias deci ses j udi ci ai s i nval i daram os at os de cobr ana de t axa qua ndo o
Poder Pbl i co no lograva demons t r ar o exerccio do poder de polcia. Se essa ativi-
dade que const i t ui o fato gerador do al udi do t r i but o, l ogi cament e i nexi st e fato ger ador
se no h o de s e mpe nho da at i vi dade que l he serve de base. Ent r et ant o, se, no ent e
pbl i co, exi st e rgo especfico e est r ut ur a i mpl ant ada, de consi der ar - se pr es umi do
o exerccio do poder de pol ci a,
1 1
podendo event ual omi sso, no ent ant o, ensej ar a
responsabi l i zao dos agent es desi di osos.
V COMPETNCIA
A compet nci a par a exercer o poder de polcia , em pri nc pi o, da pessoa fede-
rativa qual a Const i t ui o Federal conferiu o poder de regul ar a mat r i a. Na verdade,
"os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos regulamentao e policiamento da Unio; as
matrias de interesse regional sujeitam-se s normas e polcia estadual; e os assuntos de interesse
local subordinam-se aos regulamentos edilcios e ao policiamento administrativo municipal".
12
De fato, o s i s t ema de compet nci as const i t uci onai s fi xa as l i nhas bsi cas do
poder de r egul ament ao das pessoas federativas (art s. 21, 22, 25 e 30, CF) . Exempl o
mar cant e encont r a- se na Lei n
Q
12. 587, de 3. 1. 2012 ( mobi l i dade ur bana) , que pr e-
cei t ua ser at r i bu da (a) Uni o a pr est ao, di r et ament e, ou por del egao ou gest o
associ ada, dos servios de transporte pblico i nt er est adual e i nt er naci onal de cart er ur-
bano; (b) ao Es t ado a pr est ao dos mes mos servi os col et i vos ur banos i nt er muni ci -
pai s; e (c) ao Muni c pi o a me s ma prest ao, quando se t r at ar de servi o de t r ans por t e
ur bano i nt r amuni ci pal (art s. 16 a 18). A me s ma lei, por m, admi t e a al t erao dessas
compet nci as no caso de gesto associada, em que uma pes s oa federat i va pode, por
del egao, oper ar o servi o de compet nci a de out r a.
No se pode esquecer, ent r et ant o, que as hi pt eses de poder concorrente vo ense-
jar, ipsofacto, o exerccio conj unt o do poder de polcia por pessoas de nvel federat i vo
di verso, concl uso que emana do di spost o nos art s. 22, pargrafo ni co, 23 e 24 da
Const i t ui o Federal .
1 0
O IBAMA cr i ou pr eo por mei o de por t ar i a, embor a a hi pt es e es pel has s e pa ga me nt o pel o exerc ci o do
poder de pol ci a. O STF deferi u medi da l i mi nar par a s us pender a eficcia da por t ar i a, ant e a pl ausi bi l i dade
j ur di ca da t es e me di a nt e a qual a hi pt es e seri a de t axa a ser cri ada por lei ( ADI NMC n
2
2. 247-DF, Rei. Mi n.
ILMAR GALVO, j ul g. em 13. 2. 2000; vi de Informativo STF n
2
202, de set . 2000) .
1 1
Tambm: STF RE 588. 322- RO, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 16. 6. 2010.
1 2
Poder de Polcia 79
Por consegui nt e, ser invlido o at o de polcia pr at i cado por agent e de pessoa
federativa que no t enha compet nci a const i t uci onal par a regul ar a mat r i a e, por t an-
t o, para i mpor a rest ri o.
Da me s ma forma, s pode t er-se por l eg t i mo o exerccio da at i vi dade admi -
ni st rat i va confi guradora do poder de polcia se a lei em que se fundar a condut a da
Admi ni st r ao tiver l ast ro const i t uci onal . Se a lei for i nconst i t uci onal , i l eg t i mos ser o
os at os admi ni st r at i vos que, com f undament o nela, se vol t ar em a u ma pr et ens a t ut el a
do i nt er esse pbl i co, mat eri al i zada no exerccio do poder de polcia. S h, por t ant o,
poder de polcia l eg t i mo na medi da em que l eg t i ma a lei que l he d s upor t e .
1 3
Como o si st ema de part i l ha de compet nci as const i t uci onai s envol ve t rs gr aus
federativos - o federal, o est adual e o muni ci pal -, e t endo em vi st a ai nda a demar cao
de compet nci as pri vat i vas e concor r ent es, foroso r econhecer que, dada a compl exi -
dade da mat r i a, no r ar ament e sur gem hesi t aes na dout r i na e nos Tri bunai s quant o
ent i dade compet ent e par a a execuo de cert o servi o ou par a o exerccio do poder
de polcia.
S par a exemplificar, a j ur i spr udnci a j se firmou no sent i do de que a Uni o
t em compet nci a par a regul ar horri o de at endi ment o bancr i o,
1 4
mas par a f i xar hor -
rio de f unci onament o de lojas comerci ai s compet ent e o Muni c pi o.
1 5
Por out r o l ado,
cabe Uni o, e no aos Est ados, aut ori zar e fiscalizar o f unci onament o de mqui nas
caa-n quei s, vi deobi ngos, vi deopquer e assemel hadas, at i vi dades i ncl u das no "si s-
t ema de sor t ei os" const ant e do art. 22, XX, da CF.
1 6
Por consegui nt e, i mper i oso que
o i nt r pr et e faa det i da anl i se da hi pt ese concret a de modo a adequar - se ao si st ema
t raado na Cons t i t ui o.
1 7
Avul t a not ar, ai nda, que o poder de polcia, sendo at i vi dade que, em al gumas
hi pt eses, gera compet nci a concor r ent e ent r e pessoas federat i vas, r ende ensej o sua
execuo em si st ema de cooperao calcado no r egi me de gesto associada, como o au-
t ori za o art . 241, da CF. Nessas hi pt eses, os ent es federat i vos i nt er essados fi rmaro
convni os admi ni st r at i vos e consrci os pbl i cos par a at ender em aos obj et i vos de i nt e-
r esse c omum. No caso do t r nsi t o, por exempl o, c omum a cel ebrao de t ai s aj ust es,
vi st o que h infraes sujeitas fiscalizao federal, est adual e muni ci pal , sendo, en-
t o, conveni ent e u ma at uao conj unt a para conqui st ar mai or eficincia.
1 3
O STF, c onf i r ma ndo deci s o caut el ar ant er i or , decl ar ou a i ncons t i t uci onal i dade da Lei n'-' 2. 895, de
20. 3. 1998, do Es t a do do Ri o de J anei r o, que, a bs ur da me nt e , aut or i zava a r eal i zao de c ompe t i e s de
"gai os c o mb a t e n t e s " e pr evi a o r espect i vo poder de pol ci a, f undando- s e a Cor t e em of ensa ao mei o
a mbi e nt e (ar t . 225, 1", VII, CF) e no r e pdi o t es e de qu e se t r at ar i a de c ompe t i o es por t i va (ADI
1856-RJ, j . 26. 5. 2011) .
1 4
Smul a n
a
19, do STJ
1 5
Smul a n
a
645, do STF.
1 6
STF, ADI 3.895-SP, Rei . Mi n. MENEZES DI REI TO, DJ 29. 9. 2008.
1 7
O STF cons i der ou c ompe t e nt e o Muni c pi o par a i mpor a bancos a obr i gao de i nst al ar s i s t e ma de por t a s
el et r ni cas com det ect or de met ai s e t r avament o e de vi dr os pr ova de bal as, por vi s l umbr ar a s s unt o de
i nt er esse local - s egur ana dos us ur i os , ex vi do art . 30, I , da CF (RE 240. 406, j . em 25. 11. 2003) . Tambm:
STJ, RMS 25. 988-RJ, j . e m 2. 4. 2009.
VI PODER DE POLCIA ORIGINRIO E DELEGADO
Ant e o pri nc pi o de que quem pode o mai s pode o menos , no difcil at ri bui r s
pessoas pol t i cas da federao o exerccio do poder de polcia. Afinal, se l hes i ncumbe
edi t ar as prpri as leis limitativas, de t odo coerent e que se l hes confira, em decorrnci a,
o poder de mi nudenci ar as rest ri es. Trata-se aqui do poder de polcia originrio, que al-
cana, em sent i do ampl o, as leis e os at os admi ni st rat i vos pr oveni ent es de tais pessoas.
O Est ado, por m, no age s oment e por seus agent es e rgos i nt er nos. Vri as
at i vi dades admi ni st r at i vas e servi os pbl i cos so execut ados por pessoas admi ni st r a-
tivas vi ncul adas ao Est ado. A dvi da consi st e em saber se t ai s pessoas t m i donei dade
par a exercer o poder de polcia.
E a r espost a no pode dei xar de ser positiva, conf or me pr ocl ama a dout r i na mai s
aut or i zada.
1 8
Tais ent i dades, com efeito, so o pr ol ongament o do Est ado e r ecebem
dest e o supor t e j ur di co par a o des empenho, por del egao, de funes pbl i cas a ele
comet i das.
Indi spensvel , todavia, para a validade dessa at uao que a del egao seja feita
por lei formal, ori gi nri a da funo regular do Legi sl at i vo.
1 9
Observe-se que a exi st nci a
da lei o pr essupost o de val i dade da polcia admi ni st rat i va exerci da pel a pr pr i a Ad-
mi ni st rao Di ret a e, desse modo, nada obst ari a que servi sse t ambm como respal do
da at uao de ent i dades paraest at ai s, mes mo que sejam elas dot adas de per sonal i dade
j ur di ca de di rei t o pr i vado.
2 0
O que i mport a, repi t a-se, que haja expressa del egao na
lei per t i nent e e que o del egat ri o seja ent i dade i nt egrant e da Admi ni st r ao Pbl i ca.
2 1
A r espei t o do t ema, susci t ou-se grande pol mi ca rel aci onada Guar da Muni ci -
pal, quando o Muni c pi o do Ri o de Janei ro a i nst i t ui u sob a forma de empr es a pbl i -
ca.
2 2
Com o ar gument o de que se t rat ava de pessoa j ur di ca de di rei t o pri vado, bem
como pel a ci rcunst nci a de que seus servi dores se subor di navam ao r egi me t r abal hi s-
ta, o que no l hes poder i a conferir est abi l i dade, al guns pas s ar am a defender a anul ao
das mul t as de t r nsi t o por el es aplicadas em conseqnci a da i mpossi bi l i dade j ur di ca
1 8
No me s mo sent i do, o par ecer do i l ust r e Pr ocur ador do Es t ado do RJ, Dr. EUGNI O NORONF A LO-
PES, a r espei t o da FEEMA, f undao est adual , i nvocando Hel y Lopes Mei r el l es, Jos Af onso da Silva, Ci d
Tomani k Pompe u e Paul o Af onso Leme Machado (vide Revista Direito da PGE-RJ n
Q
39, p. 281- 287, 1987) .
1 9
Por falta da pr evi so em lei formal que o STJ, por sua 2
a
Tur ma, Rel at or o Mi n. ILMAR GALVO, no
REsp n
Q
3. 745-RJ, cons i der ou ilegal mul t a apl i cada por ent i dade par aest at al , r es s al t ando o acr do: "S a lei
pode f i xar os condi ci onant es do exerc ci o da l i ber dade e da pr opr i edade" (BDM, mar. 1991, p. 202) .
2 0
Um exempl o a Fundao Dept o. Est r adas Rodagens do RJ ( DER/ RJ ) , f undao es t adual de di r ei t o
pr i vado, que exer ce poder de pol ci a fi scal i zat ri o (Lei RJ 1. 695/ 1990 e Decr. 15. 330/ 1990) .
2 1
Nesse sent i do, TACv-RJ, Ap.Civ. 3. 012, Rei. Des. MAUR CI O GONALVES DE OLIVEIRA, reg. em
13. 9. 1994 (no caso, t rat ava-se da COMLURB, soci edade de economi a mi st a vi ncul ada ao Muni c pi o do Rio
de Janei r o dest i nada col et a de lixo ur bano) . Contra: STJ, REsp 817. 534-MG, Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL
MARQUES, em 10. 11. 2009 (cuidava-se da BHTrans, soci edade de economi a mi st a vi ncul ada ao Muni c pi o de
Belo Hor i zont e, vol t ada ao cont rol e do t rnsi t o).
2 2
Anot e- s e, por m, que a Lei Compl ement ar - RJ n
a
100, de 15. 10. 2009, t r ans f or mou a cor por ao em
autarquia, dot ada, por t ant o, de per sonal i dade j ur di ca de di r ei t o pbl i co.
Poder de Polcia 81
de ser exerci do poder de polcia pela ent i dade.
2 3
A nosso ver, tal ent endi ment o refle-
t e fl agrant e desvi o de perspect i va. Inexi st e qual quer vedao const i t uci onal par a que
pessoas admi ni st r at i vas de di rei t o pri vado pos s am exercer o poder de polcia em sua
modalidade fiscalizatria. No l hes cabe - lgico - o poder de criao das nor mas rest ri -
tivas de polcia, mas , u ma vez j cri adas, como o caso das nor ma s de t r nsi t o, nada
i mpede que fi scal i zem o cumpr i ment o das rest ri es. Alis, cabe aqui observar que a
Lei n- 9. 503/ 1997 (Cdi go de Trnsi t o Brasileiro) cl ar ssi ma ao admi t i r que o agent e
da aut or i dade de t r nsi t o, a quem i ncumbe compr ovar a infrao, seja servidor civil,
estatutrio ou celetista ou, ainda, policial mi l i t ar desi gnado pel a aut or i dade de t r ns i t o.
2 4
Acer t adament e, por m, a j ur i spr udnci a mai s recent e t em j ul gado l eg t i mo o exerccio
do poder de polcia fi scal i zat ri o pela al udi da cor por ao.
2 5
Assi m, o que se preci sa averi guar o pr eenchi ment o de t r s condi es: ( I
a
) a
pessoa j ur di ca deve i nt egrar a est r ut ur a da Admi ni st r ao Indi ret a, i sso por que sem-
pr e poder t er a seu cargo a pr est ao de servio pbl i co; (2
a
) a compet nci a del egada
deve t er si do conferi da por lei; (3
a
) o poder de polcia h de rest ri ngi r-se prt i ca de
at os de nat ur eza fi scal i zat ri a, par t i ndo- se, poi s, da pr emi s s a de que as rest ri es pr ee-
xi st em e de que se cui da de funo executria, e no inovadora. Por out r o l ado, t a mb m
no col he o ar gument o de que seus agent es so empr egados regi dos pel a CLT Vri as
aut ar qui as i ncumbi das do exerccio do poder de polcia rel at i vo ao exerccio de pr o-
fi sses, como o caso, por exempl o, da OAB, t m em seu quadr o, seno t odos, mas
ao me nos par t e, de servi dores sujeitos ao r egi me cel et i st a. Seus at os, no exerccio da
funo del egada, caract eri zam-se como at os admi ni st r at i vos, o que no ne nhuma no-
vi dade no di rei t o admi ni st r at i vo. Fora da, o que r est a a est r anheza do ent endi ment o
proi bi t i vo, e em cujo foco parece haver mai or pr eocupao com aspect os formai s do
di rei t o do que com a exigncia de post ur a mai s civilizada no t r nsi t o por par t e de algu-
mas pessoas - exigncia, diga-se de passagem, not r i a em t oda a soci edade.
Nessa ques t o de t r nsi t o, cost uma- se recl amar cont r a o que se vem denomi -
nando de "indstria de multa", acusao desferida cont ra ent i dades encar r egadas da
f i scal i zao do t r nsi t o, que est ar i am apl i cando mul t as de forma abusi va par a arreca-
dao de r ecur sos. A ques t o aqui out ra. Cui da-se de abuso de poder, que preci sa ser
sever ament e r epr i mi do pel as aut or i dades compet ent es. Tal abuso, t odavi a, t ant o pode
vir de pessoas pri vadas quant o de pessoas pbl i cas i ncumbi das da funo fi scal i zadora.
Por t ant o, esse aspect o no serve para sol uci onar j ur i di cament e a ques t o post a sob en-
foque. O que se exige o cont rol e e a exempl ar puni o pel o comet i ment o de abusos,
o que, i nfel i zment e, quase nunca acont ece.
Por out r o l ado, releva dest acar que a del egao no pode ser out or gada a pes-
soas da iniciativa pri vada, desprovi das de vi ncul ao oficial com os ent es pbl i cos,
2 3
TJ-RJ, Ap. Cv. 46. 337/ 05, 1 3
a
Cam. C v. , Rei. Des. ADEMI R PAULO PI MENTEL, em 11. 10. 2006.
2 4
"Art. 280, 4". O agent e da aut or i dade de t r nsi t o c ompe t e nt e par a l avrar o aut o de i nfrao poder ser
ser vi dor civil, es t at ut r i o ou cel et i st a ou, ai nda, policial mi l i t ar des i gnado pel a aut or i dade de t r ns i t o com
j ur i sdi o s obr e a via no mbi t o de s ua compet nci a" (gr i f amos).
2 5
Vi de TJ-RJ, MS 9074, Des. GILBERTO MOREI RA, em 12. 3. 2010, e Ap Civ 36729, Des . OTVI O RO-
DRI GUES, em 3. 2. 2010.
vi st o que, por mai or que seja a parceri a que t enham com est es, j amai s ser o dot adas
da pot est ade (ius imperii) necessri a ao des empenho da at i vi dade de pol ci a.
2 6
Qua ndo a lei confere a uma ent i dade admi ni st r at i va o poder aci ma referi do, diz
-se que h na hi pt ese poder de polcia delegado. Sem embar go de al gumas resi st nci as,
como ant eci pamos, moder na dout r i na vem admi t i ndo essa del egao, com o des t aque
apenas da necessi dade de ser em observadas cert as caut el as, como (a) o i mpedi ment o
de conflito ent r e os i nt er esses pbl i co e pri vado, (b) o af ast ament o do set or econmi co
de mer cado e (c) o aci dent al i smo do poder de polcia, significando que o ent e del egado
no deve exerc-l o como essnci a i nst i t uci onal , mas si m em decor r nci a da pr pr i a
pr est ao do servi o pbl i co.
2 7
Em det er mi nadas si t uaes em que se faz necessri o o exerccio do poder de
polcia fiscalizatrio ( nor mal ment e de cart er pr event i vo), o Poder Pbl i co at ri bui a
pessoas pri vadas, por mei o de cont r at o, a operaci onal i zao mat er i al da fi scal i zao
at ravs de mqui nas especi ai s, como ocorre, por exempl o, na t r i agem em aer opor t os
par a det ect ar event ual por t e de obj et os ilcitos ou pr oi bi dos. Aqui o Est ado no se des-
pe do poder de pol ci a ne m pr ocede a qual quer del egao, mas apenas at ri bui ao exe-
cut or a tarefa de operaci onal i zar mqui nas e equi pament os , sendo- l he incabvel, por
consegui nt e, i nst i t ui r qual quer t i po de rest ri o; sua at i vi dade l i mi t a-se, com efeito,
constatao de fatos. O me s mo ocorre, alis, com a fixao de equi pament os de fiscaliza-
o de rest ri es de polcia, como os aparel hos el et rni cos ut i l i zados pel os rgos de
t r nsi t o par a a identificao de infraes por excesso de vel oci dade: ai nda que a fixao
e a manut eno de t ai s apar el hos possam ser at r i bu dos a pessoas pri vadas, o poder de
polcia cont i nua sendo da t i t ul ari dade do ent e federativo const i t uci onal ment e compe-
t ent e. Nada h de ilcito em semel hant e at ri bui o oper aci onal .
2 8
No que t oca ao exerccio de profi sso ou ofcio, cujo poder de polcia genri co
se i nscreve no art. 5
Q
, XIII, da CF, foi reconheci da a compet nci a r egul ament ador a da
OAB r el at i vament e profi sso de advogado, fato que ensej ou o j ul gament o de legiti-
mi dade do exame de ordem dos bachari s em Di rei t o, com vi st as a aferir a sua capaci t a-
o par a exercer a respect i va at i vi dade profi ssi onal .
2 9
VI I POLCIA ADMINISTRATIVA E POLCIA JUDICIRIA
Cos t uma m os est udi osos do assunt o dividir o poder de polcia em doi s seg-
ment os : a Polcia Admi ni st r at i va e a Polcia Judiciria. No obst ant e, ant es de t raar a
2 6
O STF decl ar ou a i nconst i t uci onal i dade de di sposi t i vo da Lei n
s
9. 469/ 1998, que pr evi a a del egao a
ent i dades pr i vadas do poder de fiscalizao de profi sses r egul ament adas , f undando- s e a deci so na i ndel e-
gabi l i dade do poder de pol ci a (ADI 1.717-DF, Rei. Mi n. NELSON JOBI M, publ . 28. 3. 2003) .
2 7
A r espei t o, vi de o excel ent e t r abal ho de JOS VI CENTE SANTOS DE MENDONA, Est at ai s com poder
de pol ci a: por que no?, publ . na RDA n'- 252, 2009, p. 98- 118.
2 8
No RESp 759. 759, Rei. Mi n. HUMBERTO MARTI NS, a 2
a
Tur ma do STJ (DJ 18. 9. 2006) conf i r mou, de
f or ma a bs ol ut a me nt e acer t ada, a l i ci t ude dos chamados "pardais eletrnicos", f undando- s e no fato de que o
art . 280, 1", da Lei n'
J
9. 503/ 1997 (Cdi go de Tr nsi t o Brasi l ei ro), admi t e que a i nfrao t a mb m pos s a ser
compr ovada por t ai s e qui pa me nt os , qua ndo invivel for a pr esena do agent e de t r ns i t o.
2 9
STF, RE 603. 583, j . e m 26. 10. 2011.
Poder de Polcia 83
l i nha diferencial ent r e cada um desses set ores, cabe anot ar que ambos se enquadr am
no mbi t o da funo administrativa, vale dizer, r epr es ent am at i vi dades de gest o de i n-
t er esses pbl i cos.
A Polcia Admi ni st rat i va atividade da Admi ni st r ao que se exaur e em si mes -
ma, ou seja, inicia e se compl et a no mbi t o da funo admi ni st rat i va. O me s mo no
ocorre com a Polcia Judiciria, que, embor a seja at i vi dade admi ni st rat i va, pr epar a a
at uao da funo j uri sdi ci onal penal , o que a faz regul ada pel o Cdi go de Processo Pe-
nal (arts. 4
a
ss) e execut ada por rgos de segurana (polcia civil ou mi l i t ar), ao passo
que a Polcia Admi ni st rat i va o por rgos admi ni st rat i vos de cart er mai s fiscalizador.
Out r a diferena resi de na ci rcunst nci a de que a Polcia Admi ni st r at i va i nci de
basi cament e sobre atividades dos i ndi v duos, enquant o a polcia j udi ci ri a pr eor dena- se
ao indivduo em si, ou seja, aquel e a quem se at ri bui o comet i ment o de ilcito penal .
3 0
Vejamos um exempl o: quando agent es admi ni st r at i vos es t o execut ando servi -
os de f i scal i zao em at i vi dades de comr ci o, ou em locais pr oi bi dos par a menor es ,
ou sobr e as condi es de al i ment os par a cons umo, ou ai nda em par ques f l or est ai s,
essas at i vi dades r et r at am o exerccio de Polcia Admi ni st r at i va. Se, ao cont r r i o, os
agent es est o i nvest i gando a prt i ca de cri me e, com esse obj et i vo, desenvol vem v-
rias at i vi dades necessr i as sua apur ao, como oitiva de t e s t e munha s , i nspees e
per ci as em det er mi nados locais e document os , convocao de i ndi ci ados e t c , so
essas at i vi dades caract eri zadas como Polcia Judi ci ri a, eis que, t er mi nada a apur ao,
os el ement os so envi ados ao Mi ni st r i o Pbl i co para, se for o caso, pr ovi denci ar a
pr opos i t ur a da ao penal .
Por pr et ender evitar a ocorrnci a de compor t ament os noci vos coletividade,
revest e-se a Polcia Admi ni st rat i va de carter emi nent ement e preventivo: pr et ende a Ad-
mi ni st r ao que o dano social sequer chegue a consumar - se. J a Polcia Judi ci ri a t em
nat ur eza pr edomi nant ement e repressiva, eis que se dest i na responsabi l i zao penal do
i ndi v duo. Tal di st i no, por m, no absol ut a, como t m obser vado os est udi osos. Na
verdade, os agent es da Polcia Admi ni st rat i va t ambm agem r epr essi vament e, quando,
por exempl o, i nt er di t am um est abel eci ment o comercial ou apr eendem bens obt i dos
por mei os ilcitos. Por out r o lado, os agent es de segurana t m a i ncumbnci a, freqen-
t ement e, de at uar de forma prevent i va, para o fim de ser evi t ada a prt i ca de del i t os.
3 1
VI I I FUNDAMENTOS
No que concer ne ao benef ci o r es ul t ant e do poder de pol ci a, const i t ui fun-
da me nt o dessa pr er r ogat i va do Poder Pbl i co o interesse pblico. A i nt er veno do
3 0
No me s mo sent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (Di rei t o Admi ni st r at i vo, p. 90) . A aut or a t raz pens a-
me n t o de LVARO LAZZARI NI (RJT]SP, 98/ 20) , s egundo o qual a l i nha de di ferenci ao est na ocor r nci a
ou no de ilcito penal . Com efeito, qua ndo at ua na rea do ilcito pur a me nt e admi ni s t r at i vo (prevent i va ou
r epr es s i vament e) , a Polcia Admi ni st r at i va. Qua ndo o ilcito penal pr at i cado, a Polcia Judi ci ri a que age.
3 1
CRETELLA JR. , a r espei t o, assevera: " Embor a no seja de nomi na o cor r ent e nos aut or es especi al i za-
dos , d e n o mi n a mo s polcia mista ao or ga ni s mo est at al que a c umul a ou exer ce, sucessi va ou s i mul t a ne a me nt e ,
as duas funes, a preventiva e a repressiva, c omo o caso da pol ci a br asi l ei r a em que o mesmo agente pr evi ne
e r epr i me" {RDA, 162/ 17, Polcia e poder de pol ci a).
Es t ado no cont edo dos di r ei t os i ndi vi duai s s oment e se j ust i fi ca ant e a fi nal i dade
que deve s empr e nor t ear a ao dos admi ni st r ador es pbl i cos, qual seja, o i nt er es s e
Em out r o ngul o, a prerrogat i va em si se funda na supr emaci a geral da Admi ni s -
t rao Pblica. que est a mant m, em rel ao aos admi ni st r ados, de modo i ndi st i nt o,
n t i da super i or i dade, pel o fato de satisfazer, como expr esso de um dos poder es do
Est ado, i nt er esses pbl i cos.
3 2
I X FINALIDADE
No Est ado liberal, ao me s mo t empo em que se passava a dedi car ao i ndi v duo
mai or pr ot eo em face do pr pr i o Est ado, verificaram os si st emas pol t i cos que essa
pr ot eo no se t or nar i a eficaz sem que se per mi t i sse ao Poder Pbl i co i nt ervi r nas
rel aes pri vadas, como bem regi st ra CAIO TCI TO.
3 3
Desse modo, out r a no poder i a ser a fi nal i dade dessa i nt er veno at ravs do
poder de polcia seno a de pr ot eo dos i nt eresses col et i vos, o que denot a est r ei t a
conot ao com o pr pr i o f undament o do poder, ou seja, se o i nt er esse pbl i co o
f undament o i nspi r ador dessa at uao rest ri t i va do Est ado, h de const i t ui r alvo del a
a pr ot eo do me s mo i nt er esse. Est e t em que ser ent endi do em sent i do ampl o, par a
alcanar t odo e qual quer aspect o, como o mat eri al , moral , cul t ural , ecolgico et c.
3 4
X MBITO DE INCIDNCIA
bast ant e ampl o o crculo em que se pode fazer pr es ent e o poder de polcia.
Com efeito, qual quer r a mo de at i vi dade que possa cont empl ar a pr esena do i ndi v duo
r ende ensej o i nt er veno rest ri t i va do Est ado. Em out r as pal avras, no h di rei t os
i ndi vi duai s absolutos a est a ou quel a atividade, mas ao cont r r i o, devero est ar subor -
di nados aos i nt er esses col et i vos. Da poder dizer-se que a l i berdade e a pr opr i edade
so s empr e di rei t os condicionados, vi st o que sujeitos s rest ri es necessri as a sua
adequao ao i nt er esse pbl i co.
E esse o mot i vo pel o qual se faz meno polcia de const r ues, pol ci a sani -
tria, polcia de t r nsi t o e trfego, polcia de profi sses, polcia do mei o ambi ent e
et c. Em t odos esses r amos aparece o Est ado, em sua at uao rest ri t i va de polcia, par a
a preservao do i nt er esse da comuni dade.
3 2
3 3
Poder de pol ci a e pol ci a do poder, RDA 162/ 4. Explica o gr ande j ur i st a que a expr es s o police power
i ngr essou pel a pr i mei r a vez na t er mi nol ogi a legal do j ul gament o pel a Cor t e Supr e ma dos Es t ados Uni dos ,
no caso Br own versus Mar yl and, com o sent i do de l i mi t e ao di r ei t o de pr opr i edade vi s ando adequ- l o a i n-
t er es s es da c omuni da de .
3 4
J OS MARI A PI NHEI RO MADEI RA, ob. cit., p. 15.
Poder de Polcia 85
XI ATUAO DA ADMINISTRAO
1 Atos Normat i vos e Concret os
No exerccio da atividade de polcia, pode a Admi ni st rao at uar de duas manei ras.
Em pr i mei r o lugar, pode edi t ar atos normativos, que t m como caract er st i ca o
seu cont edo genri co, abst r at o e i mpessoal , qual i fi cando-se, por consegui nt e, como
at os dot ados de ampl o crculo de abrangnci a. Nesse caso, as rest ri es so per pet r a-
das por mei o de decr et os, r egul ament os, port ari as, r esol ues, i nst r ues e out r os de
i dnt i co cont edo.
Al m desses, pode criar t ambm atos concretos,
35
est es pr eor denados a det er mi -
nados i ndi v duos pl enament e identificados, como so, por exempl o, os vei cul ados por
at os sanci onat r i os, como a mul t a, e por at os de cons ent i ment os , como as licenas e
aut or i zaes.
Se o Poder Pbl i co pr et ende regular, por exempl o, o de s e mpe nho de profisso,
ou edificaes, edi t ar at os nor mat i vos. Quando, ao revs, i nt er di t a um est abel eci -
me nt o ou concede aut ori zao par a por t e de arma, prat i ca at os concr et os.
2 Det ermi naes e Consent i ment os Est at ai s
Os denomi nados atos de polcia possuem, quant o ao obj et o que col i mam, dupl a
qualificao: ou cons t i t uem det er mi naes de or dem pbl i ca ou consubst anci am con-
s ent i ment os di spensados aos i ndi v duos.
O Poder Pbl i co est abel ece determinaes quando a vont ade admi ni st r at i va se
apr esent a i mposi t i va, de modo a gerar deveres e obri gaes aos i ndi v duos, no poden-
do est es se exi mi r de cumpr i - l os.
3 6
Os consentimentos r epr esent am a r espost a posi t i va da Admi ni st r ao Pbl i ca aos
pedi dos f or mul ados por i ndi v duos i nt er essados em exercer det er mi nada at i vi dade,
que dependa do referi do cons ent i ment o para ser consi der ada l eg t i ma. Aqui a Polcia
Admi ni st r at i va r esul t a da verificao que fazem os rgos compet ent es sobre a exis-
t nci a ou i nexi st nci a de nor mas rest ri t i vas e condi ci onador as, rel at i vas at i vi dade
pr et endi da pel o admi ni st r ado.
Tais at os de cons ent i ment o so as licenas e as autorizaes. As l i cenas so at os
vi ncul ados e, como regra, definitivos, ao passo que as aut or i zaes es pel ham at os di s-
cri ci onri os e precri os. Exempl o das pr i mei r as a licena par a const r uo; const i t ui
aut ori zao o cons ent i ment o dado a det er mi nados mor ador es par a f echament o t em-
3 5
SRGI O DE ANDRA FERREI RA de nomi na t ai s mani f est aes c omo at os de real i zao ou concr et i za-
o do Di r ei t o (ob. cit., p. 252) .
3 6
Abs t r a mo- nos da di scusso sobr e se pode m exi st i r at os de pol ci a que conf i gur am obr i gaes de fazer ou
se as or dens so apenas par a no fazer (nonfacere). No I
a
caso, HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 122)
e, no 2
a
, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (ob. cit., p. 355) . Preferi mos, ant es, real ar o car t er
i mposi t i vo dos at os de polcia, i nt i t ul ando de determinaes as i mposi es est at ai s.
por r i o de u ma r ua com vi st as realizao de festa popul ar. Out r os exempl os dest a
l t i ma cat egori a est o na Lei n
2
10. 826, de 22. 12. 2003 (o es t at ut o do des ar mament o) ,
na qual foi pr evi st o at o de aut ori zao par a compr a de ar ma de fogo (art. 4
9
, 1
9
) e
t a mb m par a o por t e (art. 10). Como at os admi ni st r at i vos que so, ser o el es est uda-
dos com mai or enfoque no cap t ul o pr pr i o.
3 7
I ns t r ument o formal de t ai s at os nor mal ment e o alvar,
3
* mas document os di-
versos podem formal i z-l os, como cart ei ras, decl araes, certificados e out r os que t e-
nha m i dnt i ca finalidade. Apenas a t t ul o de exempl o, a aut or i zao par a que se man-
t enha ar ma de fogo no i nt eri or da resi dnci a formal i zada pel o certificado de regi st ro
de ar ma de fogo, como averba o art. 5
2
da ci t ada Lei n
a
10. 826/ 03. O que i mpor t a, poi s,
no caso o cons ent i ment o que a Admi ni st r ao deseja expri mi r por s emel hant es at os.
No obst ant e, convm dest acar que a Admi ni st r ao, de forma equi vocada, t en-
t a ocasi onal ment e cobrar t axas de renovao de licena por s upos t o exerccio do poder
de polcia em at i vi dade de fi scal i zao. Tal condut a se revest e de ilegalidade, poi s que
s oment e onde a Admi ni st r ao at ua efet i vament e no exerccio do poder de polcia
que se justifica a cobrana de taxa, como, alis, est expr esso no art. 145, II, da CF. Um
desses casos de renovao ilegal de licena foi apreci ado pel o STJ, que deci di u: "H
exerccio do Poder de Polcia na concesso inicial da licena. O mesmo no ocorre na renovao
de Licena para Localizao, onde no h o que verificar, pois o estabelecimento o mesmo que
inicialmente foi licenciado. "
39
r gos e ent i dades que pr es t am servios pbl i cos por del egao suj ei t am-se
ao poder de or denament o muni ci pal quant o localizao de seus est abel eci ment os.
Urge, poi s, que se suj ei t em ao poder de polcia muni ci pal e que obt e nha m a necessri a
licena par a i nst al ao. E o caso de cart ri os not ari ai s ou de regi st ro, que, embor a su-
j ei t os fi scal i zao do Poder Judi ci ri o, s podem i nst al ar-se l egi t i mament e medi ant e
a expedi o do alvar de l i cena.
4 0
3 At os de Fiscalizao
No adi ant ari a det er o Est ado o poder de i mpor rest ri es aos i ndi v duos se no
di spusesse dos mecani s mos necessri os fi scal i zao da condut a dest es. Assi m, o po-
3 7
Vale a pe na ant eci par um i mpor t a nt e aspect o da di ferena ent r e esses at os, real ada, al i s, por DI OGO
DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO (Curso, p. 341) . " No caso da l i cena, h um di r ei t o pr eexi s t ent e at i -
vi dade ou ao us o do bem. No caso da aut or i zao, no h qual quer di r ei t o pr eexi s t ent e at i vi dade pr i vada
ou ao us o do bem: h mer as expect at i vas a consi der ar . "
3 8
N o i nc omum veri fi car-se a conf uso que se faz qua nt o ao s ent i do das l i cenas, aut or i zaes e al vars.
A di st i no, por m, clara. A l i cena e a aut or i zao so os at os admi ni s t r at i vos em si, que afinal es pel ham
a vont ade da Admi ni s t r ao em consent i r que o i ndi v duo exera cer t a at i vi dade. Al var, ent r et ant o, o
doc ume nt o, o i ns t r ume nt o de formal i zao daquel es at os. Por i sso que cor r et as so as expr es s es "al var
de l i cena" e "al var de aut or i zao". Decor r e da que t ecni cament e no h "r evogao" ou " anul ao" de
"al var"; o que se revoga ou anul a o at o de l i cena ou aut or i zao.
3 9
REs p n
2
111. 670- PE, 4
a
Tur ma, Rei. Mi n. CSAR ASFOR ROCHA, j ul g. em 14. 3. 2000 (Informativo STJ
n- 50, mar . 2000) .
4 0
TJ-RJ, ApC v 2009. 49345, Rei. Des. JESS TORRES, publ . em 13. 10. 2009.
Poder de Polcia 87
der de polcia r ecl ama do Poder Pbl i co a at uao de agent es fiscalizadores da condut a
dos i ndi v duos.
4 1
A fiscalizao apr esent a dupl o aspect o: um preventivo, at ravs do qual os agent es
da Admi ni st r ao pr ocur am i mpedi r um dano social, e um repressivo, que, em face da
t r ansgr esso da nor ma de polcia, r edunda na aplicao de u ma sano. Nes t e l t i mo
caso, inevitvel que a Admi ni st r ao, depar ando a condut a ilegal do admi ni st r ado,
i mponha- l he al guma obri gao de fazer ou de no fazer. Como exempl o, ci t e-se o caso
em que o i ndi v duo const r ui u em rea pbl i ca, t endo deci di do o STJ que "a construo
clandestina em logradouro pblico est sujeita demolio, no tendo o invasor de m-f direito
reteno, nem indenizao pelo municpio de eventuais benfeitorias".
42
XI I LIMITES
Bem averba CRETELLA JR. que "a faculdade repressiva no , entretanto, ilimitada,
estando sujeita a limites jurdicos: direitos do cidado, prerrogativas individuais e liberdades p-
blicas asseguradas na Constituio e nas leis".
43
A obser vao de t odo acert ada: h uma linha, i nsuscet vel de ser i gnorada, que
reflete a j uno ent r e o poder rest ri t i vo da Admi ni st r ao e a i nt angi bi l i dade dos di rei -
t os (l i berdade e pr opr i edade, ent r e out r os) assegur ados aos i ndi v duos. At uar aqum
dessa l i nha demar cat r i a r enunci ar i l egi t i mament e a poder es pbl i cos; agir al m del a
r epr esent a arb t ri o e abuso de Poder, por que "a pretexto do exerccio do poder de polcia,
no se pode aniquilar os mencionados direitos".'
14
XI I I CARACTERSTICAS
1 Discricionariedade e Vinculao
Rei na al guma cont rovrsi a quant o caract eri zao do poder de polcia, se vin-
cul ado ou di scr i ci onr i o.
4 5
Em nosso ent ender, por m, a mat r i a t em de ser exami nada
luz do enfoque a ser dado at uao admi ni st rat i va.
Quando t em a lei di ant e de si, a Admi ni st rao pode levar em consi derao a rea
de atividade em que vai i mpor a rest ri o em favor do i nt eresse pbl i co e, depoi s de
escolh-la, o cont edo e a di menso das l i mi t aes. E o caso, por exempl o, em que au-
4 1
MARCELO CAETANO refere-se a u ma vi gi l nci a geral, que se t r aduz na observao constante da conduta
dos indivduos nos lugares pblicos e de todas as atividades que destes decorrem, e u ma especi al , est a t r aduzi ndo- s e na
fiscalizao do des enr ol ar de cer t a at i vi dade especfica (jogos, fest as); de l ocai s onde el a exer ci da (praas,
bar es e t c ) ; ou na c ondut a de cer t as cl asses soci ai s ( mendi gos, me nor e s etc. ) (Princpios, cit., p. 352) .
4 2
REs p n 111. 670- PE, 4
a
Tur ma, Rei. Mi n. CSAR ASFOR ROCHA, j ul g. em 14. 3. 2000 (Informativo ST]
n
2
50, mar. 2000) .
4 3
Curso, cit., p. 6 0 1 .
4 4
DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, p. 118.
4 5
Vide HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 120) e CELSO ANTNI O B. DE MELLO (ob. cit., p. 360) ,
com opi ni es di a me t r a l me nt e opos t as .
t or i dades pbl i cas e nume r a m apenas al guns rios onde a pesca se t or nar proi bi da. Sem
dvi da que nesse mome nt o a Admi ni st rao age no exerccio de seu poder discricionrio.
Em ques t o que envol veu or dem do Muni c pi o par a t ransferi r a rea de ativi-
dade comerci al de camel s deficientes fsicos, o ent o TACv-RJ, r eal ando o car t er
di scri ci onri o do poder de polcia nesse aspect o, bem como o i nt er esse pbl i co que
const i t ui a fi nal i dade dos at os admi ni st rat i vos, deci di u que a aut or i zao t em nat ur eza
precria, razo por que "o direito de explorao de comrcio em determinado local no inibe a
municipalidade de alter-lo em prol da comunidade, mxime porque a autorizao traz nsita em
si o germe de sua potencial extino, ainda que com prazo certo".
46
E nessa val orao do r go
admi ni st r at i vo sobr e a conveni nci a e a opor t uni dade da t ransfernci a que est a di s-
cri ci onari edade do poder de polcia. Evi dent ement e, o que vedado Admi ni st r ao
o abuso do poder de polcia, al gumas vezes pr ocessado por excesso de poder ou por
desvi o de fi nal i dade.
O i nverso ocorre quando j est fi xada a di mens o da l i mi t ao. Nessa hi pt e-
se, a Admi ni st r ao t er de cingir-se a essa di menso, no podendo, s em al t erao da
nor ma rest ri t i va, ampl i -l a em det r i ment o dos i ndi v duos. A at uao, por via de con-
seqnci a, se caract eri zar como vinculada. No exempl o aci ma dos ri os, ser vedado
Admi ni st r ao i mpedi r a pesca (no havendo, obvi ament e, out r a rest ri o) naquel es
cursos d' gua no arrol ados como alvo das medi das rest ri t i vas de polcia.
A dout r i na t em dado nfase, com cores vivas, necessi dade de cont r ol e dos at os
de polcia, ai nda quando se t r at e de det er mi nados aspect os, pel o Poder Judi ci ri o. Tal
cont r ol e inclui os at os decor r ent es do poder di scri ci onri o par a evi t ar-se excessos ou
vi ol nci as da Admi ni st r ao em face de di rei t os i ndi vi duai s.
4 7
O que se veda ao Judi -
cirio agir como substituto do admi ni st rador, por que est ari a i nvadi ndo funes que
const i t uci onal ment e no lhes so at r i bu das.
4 8
2 Aut oexecut ori edade
Nas preci sas pal avras de DEBBASCH, a Admi ni st r ao pode t omar, sponte sua,
as provi dnci as que modi f i quem i medi at ament e a or dem j ur di ca, i mpondo desde logo
obri gaes aos part i cul ares, com vi st as ao i nt eresse col et i vo.
4 9
Pelo objetivo que a i ns-
pira, no pode fi car a Admi ni st r ao mer c do cons ent i ment o dos part i cul ares. Ao
revs, cumpr e- l he agir de i medi at o.
4 6
ApC v n'-' 8. 900/ 96- Nova I guau, 6
a
CCv, unn. , Rei. Jui z LUIZ FUX, r eg. em 23. 5. 1997 (apud AD-
COAS 8157016) .
4 7
CAI O TCI TO, a r espei t o, i ndaga: "Se a admi ni st r ao pbl i ca, em defesa do i nt er es s e geral , pol i ci a os
abus os dos par t i cul ar es e das empr es as , que m pol i ci ar os excessos do pode r ? " (Poder de pol ci a e pol ci a
do poder, RDA 162/ 6) .
4 8
Em vi r t ude do no a t e ndi me nt o por Prefei t o da det er mi nao de t ransferi r aut or i zao de f unci onamen-
t o de trailer comer ci al par a out r o local, j ui z t r abal hi st a sol i ci t ou ao Es t ado a i nt er veno do Muni c pi o, s endo
i nf or mado que er a i mposs vel a adoo de tal medi da em razo de se t r at ar de a s s unt o da compet nci a pri va-
t i va muni ci pal , da al ada do Execut i vo (vi de Parecer n
2
2 1 / 8 7 , do i l ust r e Pr ocur ador do Es t ado, Dr. SABI NO
LAMEGO DE CAMARGO, Revista de Direito da PGE-RJ n 40, p. 246- 248, 1988) .
4 9
DEBBASCH, Droit administratif, p. 260.
Poder de Polcia 89
A prerrogat i va de prat i car at os e coloc-los em i medi at a execuo, sem depen-
dnci a mani fest ao judicial, que r epr esent a a autoexecutoriedade. Tant o aut oe-
xecut r i a a rest ri o i mpost a em cart er geral, como a que se di ri ge di r et ament e ao
i ndi v duo, quando, por exempl o, comet e t r ansgr esses admi ni st r at i vas. o caso da
apr eenso de bens, i nt erdi o de est abel eci ment os e dest r ui o de al i ment os noci vos
ao cons umo pbl i co. Verificada a pr esena dos pr es s upos t os legais do at o, a Admi -
ni st rao prat i ca-o i medi at ament e e o execut a de forma i nt egral . Esse o sent i do da
aut oexecut or i edade.
Out r o pont o a consi derar o de que a aut oexecut or i edade no depende de aut o-
ri zao de qual quer out r o Poder, desde que a lei aut ori ze o admi ni st r ador a prat i car o
at o de forma i medi at a. Assi m, acert ada a deci so segundo a qual , no exerccio de poder de
polcia administrativa, no depende a Administrao da interveno de outro poder para torn-lo
efetivo.
50
Qua ndo a lei aut or i za o exerccio do poder de polcia com aut oexecut or i edade,
por que se faz necessri a a pr ot eo de det er mi nado i nt er esse col et i vo.
I mpem- s e, ai nda, duas observaes. A pr i mei r a consi st e no fato de que h at os
que no aut or i zam a i medi at a execuo pel a Admi ni st r ao, como o caso das multas,
cuja cobr ana s efet i vament e concret i zada pel a ao pr pr i a na via j udi ci al . A out r a
que a aut oexecut or i edade no deve const i t ui r obj et o de abus o de poder, de modo que
dever a prerrogat i va compat i bi l i zar-se com o pri nc pi o do devi do pr ocesso legal para
o fim de ser a Admi ni st r ao obri gada a respei t ar as nor mas l egai s.
5 1
A despei t o de a mul t a no ser aut oexecut ri a, poss vel que seu pagament o
se confi gure como condi o par a que a Admi ni st r ao pr at i que out r o at o em favor do
i nt er essado. Exige-se, cont udo, que tal condi o t enha expr essa previ so em lei. H,
aqui e ali, ent endi ment o no sent i do de que a l i berao de ve cul o alvo da penal i dade
de apr eenso por mot i vo de infrao de t r nsi t o di spense o pagament o da mul t a, e
isso sob o ar gument o de que se estaria, i ndi r et ament e, conver t endo a mul t a em puni -
o aut oexecut r i a.
5 2
No nos parece corret a tal or i ent ao. No caso, no se t r at a de
t r ansf or mao da nat ur eza da mul t a, mas si m da ci rcunst nci a de t er a lei consi der ado
a qui t ao da mul t a como condi o da prt i ca de novo at o admi ni s t r at i vo.
5 3
Se a lei fez
expr essament e a previ so, no h f undament o par a i mpugnar a exi gnci a.
5 4
5 0
TJ-SP (ApC v n'-' 165. 088- 1, 4
a
CCv, unn. , Rei. Des. ALVES BRAGA, j ul g. em 19. 3. 1992) .
5 1
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO apont a t r s hi pt es es em que se t or na poss vel a aut oexe-
cut or i edade: ( I
a
) qua ndo a lei aut or i za; (2
a
) qua ndo for ur gent e a pr ovi dnci a admi ni s t r at i va; e (3
a
) qua ndo
no houver out r a via i dnea par a r es guar dar o i nt er esse pbl i co ameaado ou of endi do (Curso, cit., p. 366) .
5 2
TJ-RJ, Dupl o Gr au Obr i g. Jur i sd. n
Q
3 1 1 / 9 8 , 9
a
Cm. C v. , Rei. Des. MARCUS TULLI US ALVES, publ . DO
17. 11. 1998. Cons i der ou- s e pr es ent e excesso de poder, por que t eri a havi do "forma dissimulada de autoexecuto-
riedade de poder que no possui a autoridade impetrada".
5 3
A Lei n
2
9. 503/ 1997 (Cdi go de Tr nsi t o Brasileiro) di spe no art . 262, 2": "A r est i t ui o dos ve cul os
apr eendi dos s ocor r er me di a nt e o pr vi o pa ga me nt o das mul t as i mpos t as , t axas e des pes as com r emoo
e est ada, al m de out r os encar gos pr evi st os na l egi sl ao espec fi ca. "
5 4
No me s mo s ent i do, v. STJ, REs p 895. 377- RS, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 11. 9. 2007
(Informativo STJ n
s
330, set . 2007) . Tambm: STJ, REsp 941. 659, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, D] 26. 6. 2008
(que r ef or mou deci so do TJ-RS), e REsp 1. 088. 532-RS, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, DJ 16. 4. 2009 (aqui
o caso er a de apr eens o do ve cul o, c omo modal i dade a ut noma de s ano) .
O que no se admi t e que o rgo de t r nsi t o i mponha o pagament o da mul t a
que ai nda no t enha si do obj et o de notificao, poi s que com est a que a sano se
t or na exigvel. Todavia, se est venci da por que o infrator no a i mpugnou opor t una-
ment e, dei xando t r anscor r er in albis o pr azo de i mpugnao, ou, se i mpugnou, seu r e-
cur so foi i mpr ovi do: nesse caso, seu pagament o pode ser nor mal ment e i mpos t o como
condi o de l i berao do ve cul o.
5 5
Hi pt ese i nt er essant e sobre o t ema, alis, foi deci di da pel o TJ-RJ. Em r azo de
est ar oper ando t r ans por t e de passagei ros sem a devi da aut or i zao legal, det er mi nado
ve cul o ( uma "van") foi obj et o de apr eenso e mul t a pel a aut or i dade de t r nsi t o. Para
l i berar o veculo, exi gi u-se do pr opr i et r i o que pagasse a mul t a. Em out r as pal avras: a
mul t a figuraria como condi o par a liberao do ve cul o. Em ma nda do de segurana,
o Tri bunal deci di u que a mul t a no aut oexecut r i a e no pode figurar como condi o
de out r o at o, a me nos que haja expressa previ so l egal .
5 6
Ora, o Cdi go de Trnsi t o,
como vi st o, prev expr essament e a hi pt ese, o que dei xa sem f undament o a deci so.
Vale a pena observar que o di rei t o posi t i vo t ambm qualifica o pagament o de
t r i but os ou cont r i bui es como condi o par a a prt i ca de out r os at os. Como exem-
pl o, pode citar-se a exi gnci a de qui t ao fi scal par a part i ci pao em pr ocedi ment os
de licitao pbl i ca.
5 7
Por t ant o, no h qual quer est r anheza em tal si t uao, devendo-
-se admi t i r que o legislador, nesses casos, no qui s per mi t i r que as mul t as i mpost as
venham a per manecer i ndef i ni dament e sem a qui t ao por par t e do infrator; afinal, se
foi apl i cada mul t a, houve fat al ment e a t r ansgr esso admi ni st r at i va.
Out r a hi pt ese que t em provocado al guma pol mi ca diz respei t o mes ma exign-
cia de pagament o de mul t as no caso de renovao de l i cenci ament o de veculos. Como
essa exigncia previ st a na lei de t rnsi t o, nenhuma razo existe para di spens-l a.
O que i mpresci nd vel que tais hi pt eses t e nha m previ so legal, no ficando,
por consegui nt e, ao me r o alvedrio da aut or i dade admi ni st r at i va. Assi m, no encon-
t r amos r essonnci a par a al gumas opi ni es que, em nome da ps eudot ut el a de di rei t os,
ope al guma resi st nci a a esse t i po de condi ci onament o previ st o em lei, i nvocando
basi cament e o ar gument o de que a mul t a de t r nsi t o penal i dade admi ni st r at i va e,
como tal, pode ser i nscri t a na dvida ativa e cobrada por pr ocesso especi al de execuo
fiscal.
5 8
Com a devi da vnia, no abonamos esse pens ament o: a uma, por que o paga-
me nt o das mul t as como condi o de novo l i cenci ament o est expr esso em lei, que
nada t em de i nconst i t uci onal ;
5 9
a duas, por que o fato de a mul t a ser suscet vel de exe-
cuo fi scal no t em qual quer relao com a exigncia de sua qui t ao ant es do licen-
5 5
Nes s e exat o s ent i do, STJ, REsp 1. 104. 775-RS, Rei. Mi n. CASTRO ME1RA, em 24. 6. 2009.
5 6
Dupl o Gr au Obr i gat r i o de Jur i sdi o n 311/ 98, 9
a
CCv, unn. , Rei. De s . MARCUS TULLI US ALVES,
publ . DO 17. 11. 1998.
5 7
O pr pr i o Cdi go Tr i but r i o Naci onal admi t e, em seu art . 205, que lei pos s a exi gi r a pr ova da qui t ao
de t r i but os , o que se f or mal i za at r avs de cer t i des negat i vas expedi das pel as aut or i dades c ompe t e nt e s .
5 8
Foi c omo deci di u a 2
a
Tur ma do STJ no REsp n
a
765. 740-RJ, Rei. Mi n. CASTRO MEI RA, em 13. 12. 2005
{Informativo ST] n
a
2 7 1 , dez. 2005) .
5 9
Ar t . 131, 2
a
e 3
a
, da Lei n
s
9. 503, de 24. 9. 1997 (Cdi go de Tr nsi t o Br asi l ei r o). Veja-se o pr i mei r o
dos di sposi t i vos: " 2
a
O ve cul o s ome nt e ser cons i der ado l i cenci ado es t ando qui t ados t odos os dbi t os
Poder de Polcia 91
ci ament o e vistoria; e, a t rs, por que o excesso de infraes, como regra, s i nt oma de
peri cul osi dade no t r nsi t o e de risco par a pedest r es e out r os mot or i st as, e nessa veri -
ficao que se si t ua o exerccio do poder de polcia pel a Admi ni st r ao - at i vi dade, na
hi pt ese, t i pi cament e prevent i va cont r a a i ndevi da prt i ca da at i vi dade pel os part i cul a-
res. Fel i zment e, t em pr edomi nado a lgica em deci ses e ent endi ment os cont r r i os .
6 0
3 Coercibilidade
Essa caract er st i ca est ampa o grau de i mper at i vi dade de que se r evest em os at os
de polcia. A Polcia Admi ni st rat i va, como nat ural , no pode curvar-se ao i nt er esse
dos admi ni st r ados de pr est ar ou no obedi nci a s i mposi es. Se a at i vi dade corres-
ponder a um poder, decor r ent e do ius imperii est at al , h de ser des empenhada de forma
a obri gar t odos a obser var em os seus comandos .
Di ga-se, por opor t uno, que i nt r nseco a essa caract er st i ca o poder que t em a
Admi ni st r ao de usar a fora, caso necessri a par a vencer event ual recal ci t rnci a. E
o que sucede, por exempl o, quando, em regi me de greve, oper r i os se apoder am manu
militari da fbrica e se r ecusam a desocup-l a na forma da lei.
XIV LEGITIMIDADE DA POLCIA ADMINISTRATIVA
1 Requi si t os Gerais de Validade
Os at os or i undos da at i vi dade de Polcia Admi ni st rat i va, par a ser em l eg t i mos,
preci sam, como ocorre com qual quer at o admi ni st rat i vo, est ar r evest i dos de t odos os
r equi si t os de val i dade.
Tais r equi si t os ser o mai s det i dament e est udados no Cap t ul o IV, dest i nado ao
at o admi ni st r at i vo. No obst ant e, e pel a per t i nnci a com o t e ma sob est udo, convm
desde j assi nal ar os pri nci pai s aspect os ligados l egi t i mi dade dos at os de polcia.
Dever o os at os de polcia ser prat i cados por agent es no exerccio regul ar de sua
competncia. E t a mb m i ndi spensvel que o at o seja pr oduzi do com a forma i mpost a
pel a lei. Out r os r equi si t os de val i dade so a. finalidade, o motivo e o objeto. Enfim, como
at o admi ni st r at i vo que , o at o de polcia ser legal ou ilegal, conf or me compat vel ou
no com os r equi si t os exi gi dos par a sua validade.
rel at i vos a t r i but os , encar gos e mul t as de t r ns i t o e ambi ent ai s , vi ncul ados ao ve cul o, i nde pe nde nt e me nt e
da r esponsabi l i dade pel as i nfraes comet i das . "
6 0
O Avi so n- 5 1 / 2 0 0 6 (DO de 19. 10. 2006) , do TJ-RJ, aprova, ent r e out r os , o Enunci ado n
a
9, que, acer t a-
dament e, di spe: " l ci t o condi ci onar a vi st or i a de ve cul o a ut omot or ao pa ga me nt o dos t r i but os , encar gos
e mul t as j venci dos, obs er vados os ver bet es 127 e 312 da s mul a de j ur i s pr udnci a do Super i or Tr i bunal de
Just i a" (t ai s ver bet es apenas exi gem a not i fi cao prvi a ant es da apl i cao da mul t a ) .
2 Princpio da Proporci onal i dade
O pri nc pi o da pr opor ci onal i dade deriva, de cert o modo, do poder de coero de
que di spe a Admi ni st r ao ao prat i car at os de polcia. Real ment e, no se pode con-
ceber que a coero seja ut i l i zada i ndevi dament e pel os agent es admi ni st r at i vos, o que
ocorreri a, por exempl o, se usada onde no houvesse necessi dade.
Em vi rt ude di sso, t em a dout r i na moder na mai s aut or i zada eri gi do cat egori a de
pri nc pi o necessri o l egi t i mi dade do at o de polcia a exi st nci a de uma l i nha propor-
cional ent r e os meios e os f i ns da at i vi dade admi ni st rat i va. Como bem obser va CELSO
ANTNI O BANDEIRA DE MELLO, preci so que a Admi ni st r ao t enha caut el a na
sua at uao, "nunca se servindo de meios mais enrgicos que os necessrios obteno do resul-
tado pretendido pela lei".
61
No havendo pr opor ci onal i dade ent r e a medi da adot ada e o fim a que se dest i -
na, i ncorrer a aut or i dade admi ni st r at i va em abuso de poder e ensej ar a i nval i dao da
medi da na via j udi ci al , i ncl usi ve at ravs de mandado de segur ana.
6 2
Na verdade, sobr am razes para esse ent endi ment o. Mas a pri nci pal , segundo
nosso ent ender, descansa no post ul ado mai or pel o qual Admi ni st r ao so conferi-
das prerrogat i vas que t m o ni co escopo de at ender aos i nt er esses coletivos, no l he
sendo lcito, t odavi a, at uar em det r i ment o dest e ou daquel e i ndi v duo, a pr et ext o de
buscar aquel es i nt er es s es .
6 3
Se a condut a admi ni st r at i va despr opor ci onal , a concl u-
so inevitvel a de que um ou al guns i ndi v duos est o sendo prej udi cados por exces-
so de poder, r evel ando- se aus ent e o verdadei ro i nt er esse col et i vo a ser per segui do e
confi gurando-se, sem dvi da, ilegalidade que mer ece correo.
Exempl o tpico, e l ament avel ment e no raro, de ofensa ao pri nc pi o da pr opor -
ci onal i dade consi st e no us o exagerado de violncia por agent es policiais encar r egados
de ma nt e r a or dem em casos de pr ot est os ou movi ment os popul ar es e de diligncias
em locais de mai or i nci dnci a de del i t os, como favelas, mor r os e out r as comuni dades .
A vi ol nci a excessiva condut a desproporci onal regul ar di l i gnci a de pr eser vao da
or dem pbl i ca, de modo que mer ece represso e responsabi l i zao dos agent es causa-
dor es da violao.
Aplica-se, da me s ma forma, o princpio em tela quando a lei prev a puni o por
mei o de multa, fixando um valor m ni mo e um valor mxi mo. O admi ni st r ador no
i nt ei r ament e livre para fixar o valor da mul t a; ao cont rri o, cabe-l he aplicar a sano em
conformi dade com a nat ur eza da infrao, exi gi ndo-se-l he, assi m, observnci a pr o-
porci onal i zao puni t i va. E mai s: compet e-l he t ambm expressar o motivo (ou justifica-
tiva) que l he i mpul si onou a mani fest ao de vont ade geradora da aplicao da mul t a.
6 4
6 1
Curso, cit., p. 367.
6 2
No me s mo s ent i do, HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 125) e MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit.,
p. 93) .
6 3
TJ/ RJ, ApC v n
a
3. 594/ 97, Rei. Des . MARTI NHO CAMPOS. No caso, a Admi ni s t r ao de u pr azo a es -
t abel eci ment o comer ci al par a pr ovi dnci as cont r a i ncndi o e ao me s mo t e mp o o i nt er di t ou, o que t r aduzi u
des pr opor o ent r e o mei o e o fim a ser al canado.
6 4
As s i m deci di u o STJ, no REsp 462. 732- PR, Rei. Mi n. HERMAN BENJAMI N, DJ 31. 8. 2009.
Poder de Polcia 93
Bem i l ust rat i vos a pr opsi t o so os di zeres de ar est o do STF, segundo o qual
"a atuao da administrao pblica, no exerccio do poder de polcia, h de ficar restrita aos
atos indispensveis eficcia da fiscalizao, voltada aos interesses da sociedade". Acr escent ou
a deci so que, se for ul t r apassada a si mpl es correo da condut a e apl i cada puni o,
devem ser assegur ados o cont r adi t r i o e a ampl a defesa, nos t er mos do art . 5
S
, LV, da
CF E concl ui u a Cor t e que "no subsiste deciso administrativa que, sem observncia do rito
imposto constitucionalmente, implique a imposio de pena de suspenso, projetada no tempo,
obstaculizando o desenvolvimento do trabalho de taxista".
65
No caso, a aut or i dade admi ni s-
trativa, al m de prat i car o at o pr opor ci onal ao gravame comet i do pel o mot or i s t a de
txi, ext r apol ou o l i mi t e i mpos t o pel o i nt er esse pbl i co, apl i cando puni o bem mai s
gravosa, fato que se confi gurou como ofensa ao pri nc pi o da pr opor ci onal i dade.
XV SANES DE POLCIA
Sano administrativa o at o puni t i vo que o or denament o j ur di co prev como re-
sul t ado de uma infrao admi ni st rat i va, suscetvel de ser apl i cado por rgos da Admi -
ni st r ao.
6 6
A infrao administrativa, por sua vez, confi gura-se como o compor t ament o
tpico, ant i j ur di co e reprovvel i dneo a ensejar a apl i cao de sano admi ni st r at i va,
no de s e mpe nho de funo admi ni st r at i va.
6 7
Se a sano r esul t a do exerccio do poder de polcia, qualificar-se- como sano
de polcia.
6
* O pr i mei r o aspect o a ser consi der ado no t ocant e s sanes de pol ci a con-
si st e na necessri a observnci a do princpio da legalidade. Significa di zer que s oment e
a lei pode i nst i t ui r t ai s sanes com a i ndi cao das condut as que pos s am const i t ui r
infraes admi ni st r at i vas. At os admi ni st r at i vos ser vem apenas como mei o de possi -
bilitar a execuo da nor ma legal sanci onat ri a, mas no podem, por si mes mos , dar
ori gem a apenaes .
6 9
As sanes espel ham a at i vi dade repressi va decor r ent e do poder de polcia. Es-
t o elas di fundi das nas di versas leis que di sci pl i nam at i vi dades suj ei t as a esse poder.
As mai s c omuns so a mul t a, a i nut i l i zao de bens pri vados, a i nt er di o de at i vi dade,
o embar go de obra, a cassao de pat ent es, a proi bi o de fabricar pr odut os et c. So
sanes, na ver dade, t odos os at os que r epr esent am a puni o apl i cada pel a Admi ni s-
t rao pel a t r ansgr esso de nor mas de polcia.
6 5
STF (RE n'
J
153540-7-SP, 2
a
Tur ma, unn. , Rei. Mi n. MARCO AURLI O, publ . DJ de 15. 9. 1995, p. 29519) .
6 6
REGIS FERNANDES DE OLIVEIRA, Infraes e sanes admi ni s t r at i vas , p. 26.
6 7
A obser vao de DANI EL FERREI RA, Teoria geral da infrao administrativa, Fr um, 2009, p. 2 3 1 .
6 8
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO classifica a sano de pol ci a c omo sano externa, em opo-
si o sano interna, pecul i ar rel ao funcional e aplicvel a ser vi dor es pbl i cos (Curso, p. 342) .
6 9
O TRF - I
a
Regi o t eve opor t uni da de de decidir, em pr ocesso no qual foi anul ada por t ar i a do IBAMA,
que "por t ar i a no i ns t r ume nt o a de qua do a, or i gi nar i ament e, pr escr ever i nfraes e s anes admi ni s t r at i -
vas, de mo d o que s ome nt e a lei, em s ent i do formal e mat er i al , pode descr ever i nfrao e i mpor penal i dades "
(ApCv 1997. 01. 009481- 4- MG, 3
a
Tur ma, Rei. Jui z CNDI DO RIBEIRO, publ . no DJ de 14. 5. 1999) .
Moder nament e t em si do feita - cor r et ament e, di ga-se de passagem - di st i no
ent r e sanes de polcia e medidas de polcia. Sanes so aquel as que es pel ham u ma pu-
ni o efet i vament e apl i cada pessoa que houver infringido a nor ma admi ni st r at i va,
ao passo que medi das so as provi dnci as admi ni st r at i vas que, embor a no r epr esen-
t ando puni o di ret a, decor r em do comet i ment o de infrao ou do ri sco em que est a
seja pr at i cada.
7 0
Em al gumas ci rcunst nci as, a mes ma condut a admi ni st r at i va pode
caract eri zar-se como uma ou out r a modal i dade, sempr e consi der ando o que a lei t i ver
pr evi st o par a enfrent ar a referida si t uao. E o caso, par a exemplificar, da i nt er di o
de est abel eci ment o: t ant o pode ser at o puni t i vo di ret o pel a prt i ca de infrao grave,
como pode ser medi da admi ni st rat i va, adot ada em face da prt i ca de infrao par a a
qual a lei previ u sano di r et a.
7 1
No se deve esquecer que as sanes devem ser apl i cadas em obser vnci a ao
devi do pr ocesso legal (due process of law), para que se obser ve o pri nc pi o da garant i a
de defesa aos acusados, i nscri t o no art . 5", LIV e LV, da CF. Se o at o sanci onat r i o
de polcia no tiver propi ci ado ao infrator a opor t uni dade de rechaar a acusao e
de pr oduzi r as provas necessri as s suas alegaes, est ar cont ami nado de vcio de
l egal i dade, devendo ser corri gi do na via admi ni st r at i va ou j udi ci al .
7 2
Como se t r at a de
pr ocesso acusat ri o, deve reconhecer-se a incidncia, por anal ogi a, de al guns axi omas
consagr ados no mbi t o do Di rei t o Penal e Processual Penal .
7 3
Em rel ao mul t a de t rnsi t o, o STJ j se pacificou no sent i do de que no r es-
pect i vo pr ocesso admi ni st r at i vo so i ndi spensvei s as not i fi caes da aut uao e da
aplicao da sano decor r ent e da infrao comet i da pel o mot or i st a: a pr i mei r a se
mat eri al i za no at o que i ndi ca os el ement os que cercam a infrao (local, dia, hor r i o
e t c ) ; a segunda consi st e no at o que cor r esponde efetiva aplicao da penal i dade.
7 4
Ent r et ant o, se houver aut uao em fl agrant e, t or na- se desnecessr i a a notificao da
infrao; nesse caso, fi ca aber t o, de i medi at o, o pr azo par a que o infrator apr esent e sua
defesa pr vi a.
7 5
Avul t a not ar, ai nda, que o pagament o da mul t a de t r nsi t o no i mpede
que o i nt er essado di scut a j udi ci al ment e o dbi t o, cabendo a repet i o do i ndbi t o se a
sano for anul ada.
7 6
7 0
O Cdi go de Tr nsi t o Brasi l ei ro, por exempl o, di st i ngue penalidades (que, l ogi cament e, o me s mo que
sanes), c omo a adver t nci a, a mul t a, a s us pens o do di r ei t o de di ri gi r et c. (art . 256, 1 a VII), de medidas admi-
nistrativas, t ai s c omo a r et eno e r emoo do ve cul o, o r ecol hi ment o da car t ei r a de habi l i t ao, a real i zao
de t es t e de dos a ge m de al cool emi a et c. (art . 2 6 9 , 1 a X) .
7 1
A di st i no t a mb m adot ada, cor r et ament e em nos s o ent ender , por FBIO MEDI NA OSRI O (Direito
administrativo sancionador, RT, 2000, p. 80- 82) .
7 2
Foi o que deci di u o TJ-RJ em hi pt es e na qual a Admi ni s t r ao, s e m a gar ant i a do cont r adi t r i o e ampl a
defesa, de t e r mi nou a i nt er di o de at i vi dade medi ant e cassao do al var de f unci onament o ( Dupl o Gr au de
Jur i sd. n
2
108/ 97, 7
a
CCv, Rei . Des . ASCLEP ADES RODRI GUES, reg. em 3. 11. 1997) .
7 3
Nes s e s ent i do, vale a pe na cons ul t ar o t r abal ho de EDI LSON PEREI RA NOBRE J NI OR, Sanes ad-
mi ni st r at i vas e pr i nc pi os de di r ei t o penal (RDA, v. 219, p. 127- 151, 2000) .
7 4
Smul a 312, STJ.
7 5
STJ, REs p 894. 279- RS, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 6. 2. 2007 (Informativo ST) n
2
309, fev. 2007) .
7 6
Vi de Smul a 434, STJ.
Poder de Polcia 95
Na esfera da Admi ni st r ao Pblica federal, di r et a ou i ndi ret a, a ao puni t i va,
quando se t r at ar do exerccio do poder de polcia, prescreve em ci nco anos cont ados
da dat a da prt i ca do at o ou, em se t r at ando de infrao pe r ma ne nt e ou cont i nuada, do
dia em que t i ver cessado. Ent r et ant o, se o fato const i t ui r cr i me, o pr azo prescri ci onal
ser o me s mo at r i bu do pel a lei penal . o que di spe a Lei n
e
9. 873, de 23. 11. 1999,
pr omul gada aps sucessi vas medi das provi sri as. Cui da-se, poi s, de prescri o cont r a
o Poder Pbl i co e a favor do infrator, de modo que, consumada, fica est e gar ant i do
cont r a qual quer sano de polcia a cargo da Admi ni st r ao.
A prescri o i nci de t ambm sobre pr ocedi ment os admi ni st r at i vos par al i sados
por mai s de t r s anos na hi pt ese em que se aguar da despacho ou j ul gament o da aut o-
ri dade admi ni st r at i va. O pr ocesso dever ser ar qui vado de ofcio ou a r equer i ment o do
i nt er essado, mas caber Admi ni st r ao apur ar a r esponsabi l i dade funcional do agen-
t e pela omi sso no referido pr azo.
7 7
A prescri o da ao puni t i va da Admi ni st r ao,
no caso das sanes de polcia, se i nt er r ompe: (a) pel a ci t ao do i ndi ci ado ou acusado,
ai nda que por edital; (b) por qual quer at o i nequ voco pel o qual se demons t r e o i nt e-
r esse admi ni st r at i vo na apur ao do fato; e (c) pel a deci so condenat r i a recorr vel .
7 8
Em consonnci a com esse quadr o nor mat i vo, j se pacificou o ent endi ment o de
que a pr et ens o da Admi ni st r ao de pr omover a execuo da mul t a por infrao am-
bi ent al prescreve em ci nco anos, cont ados a part i r do t r mi no do respect i vo pr ocesso
admi ni st r at i vo.
7 9
Vale destacar, por l t i mo, que a prescri o da pr et ens o puni t i va da Admi ni s -
t rao, r egul ada pel a Lei n
s
9. 873/ 1999, t em i nci dnci a especfica par a as infraes
rel aci onadas ao poder de polcia, sendo, por consegui nt e, inaplicvel em pr ocessos
admi ni st r at i vos funci onai s e de nat ur eza t r i but r i a.
8 0
A nova regul ao mer ece apl ausos por que, l i mi t ando a ao puni t i va da Admi -
ni st rao, prest i gi a o pri nc pi o de segurana nas rel aes j ur di cas e, assi m, confere
garant i a do i ndi v duo ou pessoa j ur di ca cont ra event uai s compor t ament os i nqui nados
de excesso de poder ou desvi o de fi nal i dade. No obst ant e, foi dest i nada exclusiva-
ment e Admi ni st r ao federal, embor a, por sua relevncia, devesse est ender - se t am-
bm s Admi ni st r aes est aduai s e muni ci pai s.
A despei t o de a prescri o qi nqenal est ar di r eci onada Admi ni st r ao Fede-
ral, cresce a t endnci a de est end- l a a t odas as mul t as, f undando- se o ent endi ment o na
aplicao i sonmi ca do Decr et o n
1
-' 20. 910/ 1932.
8 1
No nos par ece pr ocedent e o argu-
7 7
Ar t . I
a
, I
a
.
7 8
Ar t . 2
a
, 1 a III. Obs er ve- s e, por m, que a lei t a mb m di sci pl i nou os casos de s us pe ns o do pr azo pr es -
cri ci onal . Segundo o art . 3
a
, s us pe nde - s e o pr azo dur a nt e a vi gnci a dos c ompr omi s s os de cessao ou de
d e s e mp e n h o pr evi s t os na Lei n
a
8. 884/ 1994 ( que di s pe s obr e a r epr es s o ao a bus o do poder econmi co
e o CADE - Cons e l ho Admi ni s t r at i vo de Defesa Econmi ca) e do t e r mo de c ompr omi s s o pr evi st o no art .
11, 5
a
, da Lei n
a
6. 385, de 7. 12. 1976, que di s pe s obr e mer cado de val or es mobi l i r i os ( em r el ao a est e
l t i mo di pl oma, vi de t a mb m Decr et o n
B
3. 995, de 31. 10. 2001) .
7 9
Smul a 467, STJ ( 2010) .
8 0
E o que diz e xpr e s s a me nt e o art . 5
a
da lei.
8 1
STJ, REs p 1. 105. 442, Rei . Mi n. HAMI LTON CARVALHIDO, em 21. 12. 2009.
ment o: a uma, por que esse di pl oma t r at a da prescri o de pr et ens es de admi ni s t r ados
cont r a a Fazenda, e no dest a cont r a admi ni st r ados, de onde se infere ser invivel a
aplicao analgica; a duas, por que seria exigvel lei pr pr i a par a fixar o al udi do pr azo
(que, alis, j deveri a haver ) , mas , do mome nt o em que i nexi st e, caberi a aplicar-se o
Cdi go Civil, que, ao cont r r i o do que se cost uma afirmar, no regul a apenas rel aes
pri vadas, mas, em cert as ocasi es, t ambm rege rel aes de di r ei t o pbl i co, j que
mui t as de suas nor mas per t encem t eori a geral do di rei t o.
XVI S M U L A S
SUPREMO TRI BUNAL FEDERAL
Smul a 645: E competente o Municpio para fixar o horrio de funcionamento de esta-
belecimento comercial.
Smul a 646: Ofende o princpio da livre concorrncia lei municipal que impede a insta-
lao de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada rea.
SUPERI OR TRI BUNAL DE JUSTIA
Smul a 19: A fixao de horrio bancrio, para atendimento ao pblico, da competn-
cia da Unio.
Smul a 312: No processo administrativo para imposio de multa de trnsito, so neces-
srias as notificaes da autuao e da aplicao da pena decorrente da infrao.
Smul a 434: O pagamento da multa por infrao de trnsito no inibe a discusso ju-
dicial do dbito.
Smul a 467: Prescreve em cinco anos, contados do trmino do processo administrativo,
a pretenso da Administrao Pblica de promover a execuo da multa por infrao ambiental.
4
l ATO ADMINISTRATIVO
I INTRODUO
A t eori a do at o admi ni st r at i vo compe, sem qual quer dvi da, o pont o cent ral
do es t udo do Di r ei t o Admi ni st r at i vo, como, alis, opor t una me nt e anot a MARCELO
CAETANO.
1
Diz o aut or que a expr esso passou a ser ut i l i zada com freqnci a a par-
tir do incio do pr es ent e scul o, talvez enganchada idia de at o j ur di co, const i t u da
por civilistas al emes e i t al i anos no cur so do scul o ant eri or. Remat a obser vando que
a noo da expr esso t r aduz uma ao concluda, "uma vontade que se manifestou ou pelo
menos se revelou nem que seja por omisso".
2
Ant es, por m, de chegar ao at o admi ni st r at i vo
como mani fest ao da vont ade admi ni st rat i va, necessri o di st i ngui r os concei t os de
cert as fi guras com as quai s aquel e provoca al guma confuso.
1 Fatos Admi ni st rat i vos
A noo de fato administrativo no guar da relao com a de fato jurdico, encont r a-
dia no di rei t o pr i vado.
3
Fat o j ur di co significa o fato capaz de pr oduzi r efeitos na or-
dem j ur di ca, de modo que del e se or i gi nem e se ext i ngam di r ei t os (exfacto oritur ius).
1
Pri nc pi os f undament ai s de di r ei t o admi ni s t r at i vo, p. 108.
2
Ob. e l oc. cit.
3
CRETELLA J NI OR, Cur s o de di r ei t o admi ni st r at i vo, p. 134.
A idia de fato admi ni st r at i vo no t em correl ao com tal concei t o, poi s que
no leva em consi der ao a pr oduo de efeitos j ur di cos, mas , ao revs, t e m o s ent i do
de atividade material no exerccio da funo admi ni st rat i va, que visa a efeitos de or-
dem prt i ca par a a Admi ni st r ao. Exempl os de fatos admi ni st r at i vos so a apr eens o
de mer cador i as, a di sper so de mani fest ant es, a desapr opr i ao de bens pr i vados, a
r equi si o de servi os ou bens pri vados et c. Enfim, a noo i ndi ca t udo aqui l o que
r et r at a al t erao di nmi ca na Admi ni st r ao, um movi ment o na ao admi ni st r at i va.
Significa di zer que a noo de fato admi ni st r at i vo mai s ampl a que a de fato j ur di co,
u ma vez que, al m dest e, engl oba t ambm os fatos si mpl es, ou seja, aquel es que no
r eper cut em na esfera de di rei t os, mas es t ampam event o mat eri al ocor r i do no seio da
Admi ni st r ao.
Obser va com preci so SEABRA FAGUNDES que o f undament o do fato admi -
ni st rat i vo, como oper ao mat eri al , , como regra, o at o admi ni st r at i vo. Mani fest ada a
vont ade admi ni st r at i va at ravs dest e, surge como conseqnci a a ocorrnci a daquel e.
4
Ent r et ant o, o fato admi ni st r at i vo no se cons uma s empr e em vi r t ude de al gum at o
admi ni st r at i vo. As vezes, decorre de uma condut a admi ni st r at i va, ou seja, de u ma
ao da Admi ni st r ao, no formal i zada em at o admi ni st r at i vo. A s al t erao de l o-
cal de det er mi nado depar t ament o admi ni st r at i vo no se perfaz, necessar i ament e, pel a
prt i ca de at o admi ni st r at i vo; como a mudana de lugar, por m, r epr esent ou at i vi da-
de admi ni st r at i va mat eri al , poder afirmar-se que const i t ui u um fato admi ni st r at i vo.
Acrescent e-se, ai nda, que at f enmenos nat ur ai s, quando r eper cut em na esfera da
Admi ni st r ao, cons t i t uem fatos admi ni st rat i vos, como o caso, por exempl o, de um
rai o que dest ri um bem pbl i co ou de uma enchent e que i nut i l i za equi pament os per-
t encent es ao servi o pbl i co.
Em s nt ese, podemos const at ar que os fatos administrativos pode m ser voluntrios
e naturais. Os fatos admi ni st r at i vos vol unt ri os se mat er i al i zam de duas manei r as:
( P) por atos administrativos, que formal i zam a provi dnci a desej ada pel o admi ni st r ador
at ravs da mani fest ao da vont ade; (2
a
) por condutas administrativas, que refl et em os
compor t ament os e as aes admi ni st rat i vas, sejam ou no pr ecedi das de at o admi -
ni st rat i vo formal. J os fatos admi ni st r at i vos nat ur ai s so aquel es que se or i gi nam de
f enmenos da nat ur eza, cujos efeitos se refl et em na rbi t a admi ni st r at i va.
Assi m, quando se fi zer referncia a fato admi ni st r at i vo, dever est ar pr es ent e
uni cament e a noo de que ocorreu um event o di nmi co da Admi ni st r ao.
2 At os da Admi ni st rao
Na verdade, ent r e os at os da Admi ni st r ao se enquadr am at os que no se ca-
r act er i zam pr opr i ament e como at os admi ni st rat i vos, como o caso dos atos privados
da Admi ni st r ao. Exempl o: os cont r at os regi dos pel o di rei t o pri vado, como a compr a
e venda, a locao et c. No me s mo pl ano est o os atos materiais, que cor r es pondem aos
4
O Controle dos atos administrativos pelo poder judicirio, p. 93. Assinala o autor, todavia, que s vezes o fato
administrativo precede o ato: o caso da apreenso de bens, em que o agente primeiro produz a operao
material de apreender, e depois que a descreve no auto de apreenso, este sim o ato administrativo.
At o Admi ni s t r at i vo 99
fatos admi ni st r at i vos, noo vi st a acima: so eles at os da Admi ni st r ao, mas no con-
figuram at os admi ni st r at i vos t pi cos.
Al guns aut or es al udem t ambm aos atos polticos ou de governo.
5
No concorda-
mos, por m, com tal referncia, vez que ent endemos que t ai s at os est o fora das l i nhas
dos at os da Admi ni st r ao. Est es e ma na m s empr e da lei; so di r et ament e subj acent es
a est a. Aquel es al canam mai or l i berdade de ao, e r esul t am de nor mas const i t uci o-
nai s. O cart er gover nament al sobrel eva ao admi ni st r at i vo.
Por out r o l ado, como se ver adi ant e, h at os admi ni st r at i vos pr oduzi dos por
agent es de ent i dades que no i nt egr am a est r ut ur a da Admi ni st r ao Pblica, mas que
nem por isso dei xam de qualificar-se como t ai s.
6
J quando se fala em at os da Admi ni s-
trao, t em que ser l evada em consi derao a ci rcunst nci a de t er em emanado dest a.
7
3 At os Jur di cos e Atos Admi ni st rat i vos
As noes de at o j ur di co e de at o admi ni st r at i vo t m vr i os pont os c omuns .
No di r ei t o pr i vado, o at o j ur di co possui a caract er st i ca pr i mor di al de ser um ato
de vontade, com i donei dade de i nfundi r det er mi nados efei t os no mu n d o j ur di co.
"Adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos, eis, em poucas palavras, em
toda a sua extenso e profundidade, o vasto alcance dos atos jurdicos", como be m r egi st r a
WASHI NGTON DE BARROS MONTEI RO.
8
Trat a-se, poi s, de i ns t i t ut o que revel a a
pr i mazi a da vont ade.
Os el ement os est r ut ur ai s do at o j ur di co - o sujeito, o obj et o, a forma e a pr pr i a
vont ade - gar ant em sua pr esena t ambm no at o admi ni st r at i vo. Ocor r e que nest e o
sujeito e o obj et o t m qualificaes especiais: o sujeito s empr e um agent e i nvest i do
de prerrogat i vas pbl i cas, e o obj et o h de est ar pr eor denado a det er mi nado fim de
i nt er esse pbl i co. Mas no fundo ser ele um i ns t r ument o da vont ade par a a pr oduo
dos me s mos efeitos do at o j ur di co.
Temos, assi m, uma rel ao de gner o e espci e. Os at os j ur di cos so o gner o
do qual os at os admi ni st r at i vos so a espcie, o que denot a que em ambos so i dnt i -
cos os el ement os est r ut ur ai s.
O novo Cdi go Civil, i nst i t u do pel a Lei n
s
10. 406, de 10. 1. 2002, com vigor
a part i r de j anei r o de 2003, i nt r oduzi u al gumas al t eraes na di sci pl i na rel at i va aos
at os j ur di cos. Uma dessas al t eraes consi st e no fato de no mai s i ndi car-se o obj et o
da vont ade, ou seja, se a pessoa pr et ende adquirir, modificar ou ext i ngui r di rei t os e
5
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., p. 172- 173.
6
E o caso de cer t os at os pr at i cados por concessi onr i os e per mi s s i onr i os de ser vi os pbl i cos, qua ndo
r egi dos pel o di r ei t o pbl i co, fat o b e m assi nal ado por DI GENES GASPARI NI (Direito administrativo, 1992,
p. 66) .
7
Dei xamos de me nc i ona r a di ferena ent r e "at os da Admi ni s t r ao" e "at os de Admi ni s t r ao" , anot ada
por CRETELLA JR. E que est a l t i ma noo eqi val e de "fatos admi ni s t r at i vos ", s e gundo o e ns i na me nt o
do aut or, noo j vi st a a nt e r i or me nt e (Curso, cit., p. 213) .
8
Curso de direito civil, v. I, p. 175.
obri gaes, como fi gurava no art. 81 do ant i go Cdi go. De fato, o ncl eo da noo do
at o j ur di co a vont ade j ur gena, aquel a que objetiva a pr oduo de efeitos no mu n d o
j ur di co, e no a especificidade per segui da pela vont ade em rel ao aos di r ei t os e obri -
gaes (aqui si o, modi fi cao, t ransfernci a, ext i no).
Out r a i novao resi de na adoo, pel o novo Cdi go, da dout r i na al em do ne-
gcio jurdico.
9
Segundo esse pens ament o dout r i nr i o, preci so di st i ngui r o at o j ur -
dico e o negci o j ur di co. A noo cent ral do at o j ur di co r epous a na mani f est ao de
vont ade em conf or mi dade com o or denament o j ur di co, ao passo que a do negci o
j ur di co resi de na decl arao de vont ade dirigida no sent i do da obt eno de um r esul -
t ado per segui do pel o emi t ent e. O at o j ur di co, por t ant o, gner o do qual o negci o
j ur di co espci e. Toda vont ade l eg t i ma pr eor denada pr oduo de efeitos j ur di cos
const i t ui um at o j ur di co, mas h vrias mani fest aes volitivas pr oduzi das ex lege, vale
dizer, decl araes de vont ade que vi sam a uma conseqnci a j ur di ca, desej ada ou no
pel o emi t ent e. Out r as, ao cont rri o, buscam f i nal i dade j ur di ca prpri a, ou seja, u ma
conseqnci a j ur di ca al vi t rada pel o mani f est ant e. Est as, e no as ant er i or es, que
propi ci am a confi gurao de negci os j ur di cos.
1 0
O Cdi go Civil r evogado t r at ou conj unt ament e o at o e o negci o j ur di co, como
const ava do j ci t ado art. 81. O novo Cdi go, todavia, cui dou especi fi cament e do neg-
cio j ur di co (art s. 104 a 184) par a ent o estabelecer, em nor ma genri ca, que aos at os
j ur di cos lcitos, no qualificados como negci os j ur di cos, ho de aplicar-se, no que
couber, as di sposi es per t i nent es a est es l t i mos (art. 185).
Na si st emt i ca do novo Cdi go, por consegui nt e, devem os at os admi ni st r at i vos
(assi m como os at os j uri sdi ci onai s e legislativos) enquadr ar - se como at os j ur di cos,
por quant o a vont ade j ur gena ser emi t i da pel os agent es da Admi ni st r ao em confor-
mi dade com a lei, mas no poder o ser qualificados como negci os j ur di cos, por que
a emi sso volitiva decorre di r et ament e da lei, i ndependent ement e de o agent e desejar,
ou no, a finalidade a ser al canada pel o at o.
Nada obst ant e, preci so consi derar que a Admi ni st r ao Pblica, conquant o
mui t o mai s vol t ada edi o de at os j ur di cos, qualificados como at os admi ni st r at i -
vos, t a mb m pode prat i car negci os j ur di cos, conforme sucede, por exempl o, quando
cel ebra cont r at os com part i cul ares. A razo si mpl es: aqui o obj et o cont r at ual ser
r eal ment e o al vi t rado pel as par t es.
II CONCEITO
No h uni f or mi dade ent r e os aut or es quant o a um concei t o de at o admi ni st r a-
tivo, e i sso por que o concei t o deve at ender ao exat o perfil do i nst i t ut o.
Consi der amos, todavia, que t rs pont os so f undament ai s par a a caract eri zao
do at o admi ni st r at i vo. Em pr i mei r o lugar, necessri o que a vont ade emane de agent e
5
A t eor i a foi desenvol vi da nas obr as de ENNECCERUS, KIPP Y WOLF, OERTMANN e RUGGI ERO E
MAROl , e acei t a em al guns or de na me nt os moder nos .
1 0
CAI O MRI O DA SILVA PEREI RA, Instituies de direito civil, For ense, I
a
v., 1961, p. 335- 340.
da Admi ni st r ao Pbl i ca ou dot ado de prerrogat i vas dest a. Depoi s, seu cont edo h
de propi ci ar a pr oduo de efeitos j ur di cos com fim pbl i co. Por fim, deve t oda essa
categoria de at os ser regi da basi cament e pel o di rei t o pbl i co.
Quant o mani fest ao de vont ade, deve assi nal ar-se que, par a a prt i ca do at o
admi ni st rat i vo, o agent e deve est ar no exerccio da funo pbl i ca ou, ao menos , a
pr et ext o de exerc-la. Essa ext eri ori zao volitiva difere da que o agent e mani f est a nos
at os de sua vi da pri vada em geral. Por out r o lado, quando prat i ca at o admi ni st r at i vo,
a vont ade i ndi vi dual se s ubs ume na vontade administrativa, ou seja, a ext eri ori zao da
vont ade consi der ada como pr oveni ent e do rgo admi ni st r at i vo, e no do agent e
vi st o como i ndi vi dual i dade prpri a. Por isso que, como vi mos, o at o admi ni st r at i vo
um at o j ur di co, mas no um negci o j ur di co. Da ser especfico o exame dos de-
nomi nados vcios de vontade no at o admi ni st rat i vo, sendo cer t o concl ui r que "o Direito
Administrativo escolheu critrios objetivos para disciplinar a invalidao do ato administrativo,
podendo prescindir dos chamados 'vcios da vontade' existentes no Direito Privado".
11
Fi r madas t ai s pr emi ssas, podemos , ent o, concei t uar o at o admi ni st r at i vo como
sendo "a exteriorizao da vontade de agentes da Administrao Pblica ou de seus delegatrios,
nessa condio, que, sob regime de direito pblico, vise produo de efeitos jurdicos, com o fim
de atender ao interesse pblico".
12
A gui sa de escl ar eci ment o, deve regi st rar-se que o Cdi go Civil r evogado enu-
mer ava os obj et i vos especficos da mani fest ao de vont ade nos at os j ur di cos: ad-
quirir, resguardar, transferir, modificar e ext i ngui r di rei t os e obr i gaes. O Cdi go
vi gent e, por m, no mai s adot ou essa tcnica (art s. 104 a 114), e i sso em vi r t ude de
a vont ade est ar r eal ment e pr eor denada a t odo o t i po de efeitos j ur di cos, i ncl usi ve
aquel es ant er i or ment e menci onados; a idia moder na a do ato jurgeno, i st o , aquel e
i dneo pr oduo de efeitos no mundo j ur di co. A concei t uao que adot amos , desse
modo, passa a ficar em consonnci a com a nova lei, s obr et udo consi der ado o fato de
que, como vi st o, os at os admi ni st r at i vos espel ham uma cat egori a especi al dos at os
j ur di cos em geral.
As l i nhas do concei t o que f i r mamos r edundam na excl uso, como at os admi -
ni st rat i vos t pi cos, dos at os pri vados da Admi ni st r ao e dos fatos admi ni st r at i vos
no pr odut or es de eficcia jurdica, est es mer os at os mat eri ai s, como ant er i or ment e j
t i vemos a opor t uni dade de ver.
I Sujeitos da Manifestao de Vontade
No so t odas as pessoas que t m compet nci a par a prat i car at os admi ni st r a-
t i vos. Para que o at o assi m se qualifique, necessri o que o suj ei t o da mani fest ao
I I
SILVIO LUS FERREI RA DA ROCHA, em A i rrel evnci a da vont ade do agent e na t eor i a do at o admi ni s -
t r at i vo (RTDP, v. n
a
25, p. 43- 55) .
1 2
Al guns aut or es r ef er em- se a concei t o fi rmado com base em cr i t r i o subjetivo, que leva em consi der ao
o r go de onde se or i gi na a vont ade. O cri t ri o, por m, com a devi da vni a, n o t e m rel evnci a, por que
i ndi scut vel que o suj ei t o da vont ade a Admi ni s t r ao Pbl i ca ou qu e m l he faa as vezes. Da t e r mo- nos
ci ngi do ao cr i t r i o objetivo, es t e si m si gni fi cando a pr pr i a at i vi dade admi ni s t r at i va.
volitiva esteja, de al guma forma, vi ncul ado Admi ni st r ao Pblica. Por esse mot i vo
que, no concei t o, al udi mos a duas cat egori as de sujeitos dos at os admi ni st r at i vos: os
agent es da Admi ni st r ao e os del egat ri os.
Agentes da Administrao so t odos aquel es que i nt egr am a es t r ut ur a funci onal
dos rgos admi ni st r at i vos das pessoas federativas, em qual quer dos Poder es, be m
como os que per t encem aos quadr os de pessoas da Admi ni st r ao Indi ret a ( aut ar qui as,
fundaes pbl i cas, empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi s t a) . O ni co pr es-
s upos t o exigido par a sua caract eri zao que, no mbi t o de sua compet nci a, exer am
funo administrativa. Est o, poi s, excl u dos os magi st r ados e os par l ament ar es, quando
no exerccio das funes j uri sdi ci onal e legislativa, r espect i vament e; se, ent r et ant o,
est i ver em des empenhando event ual ment e funo admi ni st rat i va, t a mb m ser o qua-
lificados como agent es da Admi ni st r ao para a prt i ca de at os admi ni st r at i vos.
Os agentes delegatrios, a seu t ur no, so aquel es que, embor a no i nt egr ando a
est r ut ur a funcional da Admi ni st r ao Pblica, receberam a i ncumbnci a de exercer,
por delegao, funo admi ni st rat i va (funo delegada). Resul t a da, por consegui nt e,
que, quando est i verem r eal ment e no des empenho dessa funo, t ai s pessoas est aro
at uando na me s ma condi o dos agent es da Admi ni st rao, est ando, desse modo, apt as
pr oduo de at os admi ni st rat i vos. Est o nesse caso, par a exemplificar, os agent es
de empr esas concessi onri as e permi ssi onri as de servios pbl i cos, e t ambm os de
pessoas vi ncul adas f or mal ment e Admi ni st rao, como os servios sociais aut nomos
(SESI, SENAI et c. ). Averbe-se, por m, que, fora do exerccio da funo del egada, t ai s
agent es prat i cam negci os e at os j ur di cos prpri os das pessoas de di rei t o pri vado.
Avulta, por fi m, assi nal ar que os at os admi ni st r at i vos or i undos de agent es de-
l egat ri os, quando no exerccio da funo admi ni st rat i va, so consi der ados at os de
aut or i dade par a fi ns de cont r ol e de l egal i dade por mei o de aes especficas vol t adas
par a at os est at ai s, como o mandado de segurana (art. 5
e
, LXIX, CF) e a ao popul ar
(art. 5
e
, LXXIII, CF) .
2 Regime Jur di co de Direito Pblico
Not e- se que no concei t o menci onamos que os at os admi ni st r at i vos so sujeitos
a regime jurdico de direito pblico. Com efeito, na medi da em que t ai s at os pr ovm de
agent es da Admi ni st r ao e se vocaci onam ao at endi ment o do i nt er esse pbl i co, no
podem ser i nt ei r ament e regul ados pel o di rei t o pri vado, est e apr opr i ado par a os at os
j ur di cos pri vados, cujo i nt er esse preval ent e o part i cul ar.
1 3
Significa dizer que h regras e pri nc pi os j ur di cos especficos par a os at os admi -
ni st rat i vos que no i nci dem sobre at os pri vados, e isso por que aquel es se qualificam
como at os de Poder, e, como tais, devem ser dot ados de cert as prerrogat i vas especi ai s.
o caso, par a exemplificar, das nor mas que cont empl am os r equi si t os de val i dade dos
1 3
J OS CRETELLA JR. , Curso de direito administrativo, For ense, 1986, 8. ed. , p. 218; DI GENES GASPARI -
NI, Direito administrativo, cit., p. 61.
Ato Administrativo 103
at os admi ni st r at i vos, ou os pri nc pi os da legalidade est ri t a, da aut oexecut or i edade e da
pr esuno de l egi t i mi dade dos mes mos at os .
1 4
Desse modo, o regi me j ur di co de di rei t o pbl i co que rege basicamente os at os
admi ni st rat i vos, cabendo ao di rei t o pri vado faz-lo supletivamente, ou seja, em cart er
subsi di ri o e sem cont rari ar o r egr ament o fundament al especfico par a os at os pbl i cos.
No cust a obser var que no apenas o i nt er esse pbl i co concr et o, ou o i n-
t ent o de beneficiar a coletividade, que caracteriza o at o admi ni st r at i vo. Al guns at os
assemel ham- se r eal ment e a at os admi ni st rat i vos, por que, em seu cont edo, est o di -
reci onados ao at endi ment o de demandas da soci edade. Est ando, por m, ao des ampar o
do r egi me de di rei t o pbl i co, tais condut as propi ci am a prt i ca de at os me r a me nt e
pri vados; so at os de ut i l i dade pblica, mas caract eri zam-se como at os pri vados. E
o caso, por exempl o, de at os prat i cados por agent es de al gumas ent i dades de cart er
assi st enci al : me s mo vol t ados par a o pbl i co em geral, tais at os ser o pri vados, j que
essas pessoas no t m v ncul o j ur di co formal com a Admi ni st r ao, de onde se infere
que seus at os no est o subor di nados a r egi me de di rei t o pbl i co.
1 5
3 Silncio Admi ni st rat i vo
Ques t o que encerra al gumas di screpnci as ent r e os es t udi os os a que diz res-
pei t o ao silncio administrativo, i st o , omi sso da Admi ni st r ao quando l he i ncumbe
mani fest ao de cart er comi ssi vo. E o t ema relativo ao si l nci o como mani fest ao
de vont ade.
No di r ei t o pri vado, a aplicao nor mat i va sobre o silncio encont r a sol uo de-
finida. De acor do a lei civil, o silncio, como regra, i mpor t a cons ent i ment o t ci t o,
consi der ando- se os usos ou as ci rcunst nci as nor mai s. S no val er como anunci a se
a lei decl arar i ndi spensvel a mani fest ao expressa (art. 111, Cdi go Civil).
No di rei t o pbl i co, todavia, no pode ser essa a sol uo a ser adot ada. Urge
anotar, desde logo, que o silncio no revela a prt i ca de at o admi ni st r at i vo, eis que
i nexi st e mani fest ao formal de vont ade; no h, poi s, qual quer decl arao do agent e
sobre sua condut a. Ocorre, i st o si m, um fato jurdico administrativo, que, por i sso mes -
mo, h de pr oduzi r efeitos na or dem j ur di ca.
1 6
Em nos s o ent endi ment o, preci so distinguir, de um l ado, a hi pt ese em que a
lei j apont a a conseqnci a da omi sso e, de out r o, aquel a em que na lei no h qual -
quer referncia sobre o efeito que se ori gi ne do silncio.
14
LCIA VALLE FIGUEIREDO aponta vrias dessas prerrogativas especiais de direito pblico (Curso de
direito administrativo, Malheiros, 2. ed., 1995, p. 102).
15
Apenas para sublinhar a diferena: os atos de diretora de escola municipal se qualificam como atos ad-
ministrativos, em face do regime de direito pblico a que se submete o sujeito da vontade; os atos de diretor
de escola mantida por entidade religiosa privada so, como regra, atos privados. Nessa ltima hiptese esto
tambm os atos de agentes de entidades privadas quando preordenadas assistncia social de populaes
carentes.
16
No mesmo sentido, DIGENES GASPARINI, Direito administrativo, Saraiva, 4. ed., 1995, p. 539.
No pr i mei r o caso, a lei pode indicar dois efeitos: ( I
a
) o silncio i mpor t a mani -
fest ao posi t i va (anunci a t ci t a); (2
2
) o silncio i mpl i ca mani fest ao denegat r i a.
1 7
Quando o efeito r et r at a mani fest ao positiva, consi dera-se que a Admi ni st r ao pr e-
t endeu emi t i r vont ade com cart er de anunci a, de modo que o i nt er essado decer t o
t er sua pr et enso sat i sfei t a.
1 8
Expr essando a lei, por out r o l ado, que a ausnci a de
mani fest ao t em efeito denegat r i o, deve ent ender - se que a Admi ni st r ao cont r a-
ri ou o i nt er esse do admi ni st r ado, o que o habi l i t a a post ul ar a i nval i dao do at o, se
j ul gar que t em vcio de l egal i dade. Aqui a pr et enso t em cunho constitutivo, por quant o
objetiva ext i ngui r a rel ao j ur di ca decor r ent e do fato denegat r i o t ci t o.
O mai s comum, ent r et ant o, a hi pt ese em que a lei se omi t e sobre a conse-
qnci a do silncio admi ni st r at i vo. Em tal ci rcunst nci a, a omi sso pode ocorrer de
duas manei r as: ( I
a
) com a ausnci a de mani fest ao volitiva no pr azo fixado na lei;
(2-) com a demor a excessiva na prt i ca do at o quando a lei no est abel eceu pr azo,
consi der ada excessiva aquel a que refoge aos padr es de t ol erabi l i dade e razoabi l i dade.
Em s emel hant es si t uaes, o i nt er essado faz j us a uma definio por par t e da Admi -
ni st rao, val endo- se, inclusive, do di rei t o de pet i o, assegur ado no art. 5
e
, XXXIV,
"a", da vi gent e Const i t ui o.
Caso no t enha xi t o na via admi ni st rat i va para obt er mani fest ao comi ssi va
da Admi ni st r ao, no r est ar para o i nt er essado out r a al t ernat i va seno recorrer via
judicial. Di f er ent ement e do que sucede na hi pt ese em que a lei i ndi ca que a omi sso
significa denegao - hi pt ese em que se pr et ende desconst i t ui r rel ao j ur di ca -, o
i nt er essado deduzi r pedi do de nat ur eza mandamental (ou, par a al guns, condenat r i a
par a cumpr i ment o de obri gao de fazer), o qual , se for acol hi do na sent ena, i mpl i -
car a expedi o de or dem judicial aut or i dade admi ni st r at i va par a que cumpr a seu
poder - dever de agir e formalize mani fest ao volitiva expressa, sob pena de desobe-
di nci a a or dem j udi ci al .
1 9
H j ur i st as, no ent ant o, que s us t ent am que, se a Admi ni st r ao est ava vi ncul a-
da ao cont edo do at o no prat i cado (ato vi ncul ado), e t endo o i nt er essado di r ei t o ao
que post ul ar a, poder i a o j ui z supri r a ausnci a de mani f est ao.
2 0
Ous a mos di ssent i r
desse ent endi ment o, por quant o no pode o rgo j uri sdi ci onal subst i t ui r a vont ade do
rgo admi ni st r at i vo; pode, i st o sim, obrig-lo a emiti-la, se a lei o i mpuser, ar cando o
admi ni st r ador com as conseqnci as de event ual des cumpr i ment o.
2 1
17
Com o mesmo pensamento, ODETE MEDAUAR, Direito administrativo moderno, Revista dos Tribunais,
2. ed., 1998, p. 166.
18
Se a lei diz, por exemplo, que, "no se manifestando a autoridade em dez dias, considera-se aprovado o projeto",
o silncio eqivale ao ato positivo de aprovao.
19
Foi o que fez o STF em mandado de segurana impetrado pelo Estado de Minas Gerais, no qual, por fora
de conduta omissiva, assinou ao impetrado - Secretrio de Estado de Fazenda do Estado do Rio de Janeiro
- o prazo de 30 dias para julgar recurso administrativo do impetrante (MS 24.167-RJ, Rei. Min. JOAQUIM
BARBOSA, em 5.10.2006; Informativo STF n'-' 443, out. 2006).
20
a opinio de CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO (Curso de direito administrativo, Malheiros, 15.
ed., 2003, p. 380).
21
Em abono desse entendimento, DIGENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., p. 539.
Por out r o l ado, se o pedi do do i nt er essado consi st e na emi sso de vont ade gera-
dor a de at o di scri ci onri o, e a Admi ni st r ao silencia sobr e o pedi do, t em o pos t ul ant e
o me s mo di rei t o subj et i vo de exigir, na via judicial, que o j ui z det er mi ne aut or i dade
omi ssa expressa mani fest ao sobre o que foi r equer i do na via admi ni st r at i va. Note
-se que a pr et ens o do i nt er essado na ao no consi st e na pr ol ao de sent ena que
or dene ao agent e omi sso o atendimento do pedido administrativo, fato que refletiria a
subst i t ui o da vont ade do admi ni st r ador pel a do j ui z e que, por i sso me s mo, seri a
incabvel. A pr et ens o - i st o si m - a de ser o admi ni st r ador omi s s o condenado ao
cumpr i ment o de obri gao de fazer, vale dizer, ser condenado prtica do ato adminis-
trativo em si, i ndependent ement e do cont edo que nel e venha a ser vei cul ado. Cessada
a omi sso pel a pr t i ca do at o, poder ent o o i nt er essado verificar se nel e est o pr e-
sent es os r equi si t os de sua val i dade.
2 2
Por via de conseqnci a, vale a pena anot ar que a i mpugnao ao silncio ad-
mi ni st r at i vo ( omi sses admi ni st rat i vas) no se confunde com a di ri gi da i nval i dade
de at os. Por i sso que so duas as et apas a ser em percorri das pel o i nt er essado: na
pr i mei r a, busca obt er deci so que obri gue mani fest ao do agent e omi s s o (deci so
mandament al ) ; na segunda que, sanada a omi sso, o i nt er essado post ul a a anul ao
do at o, se ent ender que est cont ami nado de vcio de l egal i dade (deci so const i t ut i va) .
No que t oca, por m, s omisses genricas da Admi ni st r ao, t or nar - se- i mper i oso ve-
rificar a ocorrnci a rel aci onada reserva do possvel, como j t i vemos a opor t uni dade de
assi nal ar ant er i or ment e: caso admi ni st r at i vament e i mposs vel a consecuo de det er-
mi nado objetivo, est ar despi da de ampar o a pr et ens o no sent i do de i mpl ement - l a,
j que no se consi der a ilcito tal t i po de omi s s o.
2 3
A Lei n
Q
11. 417, de 19. 12. 2006, que r egul ament ou o art . 103-A da CF, al ude
omi sso admi ni st r at i va, est abel ecendo que se tal si t uao cont r ar i ar enunci ado de
smula vinculante, negar-l he vigncia ou espel har aplicao i ndevi da de seu cont edo,
dar ensej o pr oposi t ur a, per ant e o STF, de reclamao com vi st as ao desf azi ment o
dessa pos t ur a omi ssi va (art. 1-, I
a
e 2
e
) . A medi da vale t ant o par a omi sses como
par a at os, r ecl amando, todavia, o es got ament o da via admi ni st r at i va. A lei, por m,
i ndi ca que o acol hi ment o da recl amao provoca a anulao do at o admi ni st r at i vo, ma s
silencia sobre o efeito a ser pr oduzi do quando se t rat a de omi sso. Como no h pr o-
pr i ament e anul ao de condut a omi ssi va, nem pode o Judi ci ri o supr i r - l he a ausnci a
em vi r t ude do pri nc pi o da separao de funes, o STF, no caso de pr ocednci a da
recl amao, s poder determinar ao administrador o cumpr i ment o de at uao comi ssi va
(facere), proferi ndo, dest ar t e, deci so de cart er mandament al (ou condenat r i o det er-
mi nat i vo, como preferem al guns pr ocessual i st as).
Por l t i mo, no cust a dest acar que, dependendo da nat ur eza do si l nci o ou
omi sso admi ni st rat i va, poder o ser adot adas medi das que r e nda m ensej o r esponsa-
bilizao admi ni st r at i va, civil e penal do admi ni st r ador omi sso.
22
tambm a opinio de DIGENES GASPARINI (ob. e loc. cit.). Contra: CELSO ANTNIO BANDEIRA
DE MELLO (ob. cit., p. 380).
23
Vide Captulo 2, no tpico relativo ao poder-dever de agir.
III ELEMENTOS
Rei na gr ande cont rovrsi a sobre a nomencl at ur a a ser adot ada em rel ao aos
aspect os do at o que, se ausent es, provocam a sua i nval i dao. Al guns aut or es em-
pr egam o t er mo "elementos",
24
ao passo que out r os preferem a expr esso "requisitos de
validade".
25
Na verdade, ne m aquel e t er mo nem est a expr esso nos par ecem satisfa-
t ri os. "Elemento" significa algo que i nt egra uma det er mi nada est r ut ur a, ou seja, faz
par t e do "ser " e se apr esent a como pr essupost o de exi st nci a. "Requisito de validade",
ao revs, anunci a a exi gnci a de pr essupost os de val i dade, o que s ocorre depoi s de
verificada a exi st nci a. Ocor r e que, ent r e os cinco clssicos pr es s upos t os de val i dade
do at o admi ni st r at i vo, al guns se qualificam como el ement os (v. g., a f or ma), ao passo
que out r os t m a nat ur eza efetiva de requi si t os de val i dade (v. g., a compet nci a) .
Adot amos o t er mo "elementos", mas dei xamos consi gnada a ressal va aci ma quant o
denomi nao e efetiva nat ur eza dos component es do at o.
I ndependent ement e da t ermi nol ogi a, cont udo, o que se quer consi gnar que
t ai s el ement os cons t i t uem os pr essupost os necessri os par a a val i dade dos at os admi -
ni st r at i vos. Significa di zer que, pr at i cado o at o sem a obser vnci a de qual quer desses
pr es s upos t os (e bast a a i nobservnci a de s oment e um del es), est ar ele cont ami nado
de vcio de l egal i dade, fato que o deixar, como regra, suj ei t o anul ao.
No h t a mb m unani mi dade ent r e os est udi osos qua nt o aos el ement os do at o
admi ni st r at i vo, i dent i fi cados que so por di versos cri t ri os. Preferi mos, ent r et ant o,
por quest o di dt i ca, repet i r os el ement os menci onados pel o di r ei t o posi t i vo na lei
que regul a a ao popul ar (Lei n
Q
4. 717, de 29. 6. 1965, art . 2), cuja ausnci a provoca a
i nval i dao do at o. Abst r ai ndo- nos, embor a, de fazer anl i se mai s pr of unda sobr e tais
aspect os ( por que refugiria ao objetivo dest e t r abal ho), o cert o que o l egi sl ador no
s oment e definiu os el ement os , como ai nda lhes des enhou as l i nhas mai s mar cant es de
sua confi gurao (art. 2-, pargrafo ni co).
1 Compet nci a
1.1 Sentido
Compet nci a o crculo definido por lei dent r o do qual podem os agent es exer-
cer l egi t i mament e sua at i vi dade. Na verdade, poder-se-i a qualificar esse t i po de compe-
t nci a como administrativa, para coloc-la em pl ano di verso das compet nci as legislativa
e j uri sdi ci onal . O i nst i t ut o da compet nci a funda-se na necessi dade de diviso do t ra-
bal ho, ou seja, na necessi dade de di st ri bui r a i nt ensa quant i dade de tarefas decor r ent es
24
MARIA SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, Direito administrativo, cit., p. 154, e DIOGO DE FIGUEIREDO
MOREIRA NETO, Curso de direito administrativo, cit., p. 106.
25
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 134, e DIGENES GASPARINI, Direito
administrativo, cit., p. 68.
de cada uma das funes bsicas (legislativa, admi ni st rat i va ou j uri sdi ci onal ) ent r e os
vrios agent es do Est ado, e por esse mot i vo que o i nst i t ut o es t udado dent r o dos t r s
Poderes de Est ado, i ncumbi dos, como se sabe, do exerccio daquel as funes.
O el ement o da compet nci a admi ni st r at i va anda l ado a l ado com o da capacidade
no di r ei t o pr i vado. Capaci dade, como no des conhecemos , a i donei dade de atribuir
-se a al gum a t i t ul ar i dade de rel aes j ur di cas. No di r ei t o pbl i co h um plus em
rel ao ao di r ei t o pr i vado: naquel e se exige que, al m das condi es nor mai s neces-
sri as capaci dade, at ue o suj ei t o da vont ade dentro da esfera que a lei traou. Como o
Est ado possui , pessoa j ur di ca que , as condi es nor mai s de capaci dade, fi ca a ne-
cessi dade de averi guar a condi o especfica, vale dizer, a compet nci a admi ni st r at i va
de seu agent e.
2 6
1.2 Fonte
Sendo o Est ado i nt egr ado por gr ande quant i dade de agent es, e es t ando a seu
cargo um nme r o i ncont vel de funes, no difcil concl ui r que a compet nci a t em
que decor r er de nor ma expressa. Enquant o no di rei t o pr i vado a pr es uno mi l i t a em
favor da capaci dade, no di rei t o pbl i co a regra se i nvert e: no h pr es uno de compe-
t nci a admi ni st rat i va; est a h de ori gi nar-se de t ext o expr esso.
Sendo a funo admi ni st r at i va subj acent e lei, nest a que se encont r a, de regra,
a fonte da compet nci a admi ni st rat i va. Cons oant e o ens i nament o de t odos quant os se
dedi car am ao es t udo do t ema, a lei a fonte nor mal da compet nci a. E nel a que se en-
cont r am os l i mi t es e a di mens o das at ri bui es comet i das a pessoas admi ni st r at i vas,
rgos e agent es pbl i cos.
Mas a lei no a fonte exclusiva da compet nci a admi ni st r at i va. Para rgos e
agent es de el evada hi erarqui a, ou de finalidades especficas, pode a font e da compet n-
cia si t uar-se na pr pr i a Cons t i t ui o.
2 7
Em rel ao a rgos de menor hi erarqui a, pode a compet nci a deri var de nor mas
expressas de at os admi ni st r at i vos de organi zao. Nesse caso, ser o tais at os edi t ados
por rgos cuja compet nci a decorre de lei. Em out r as pal avras, a compet nci a prim-
ria do rgo pr ovm da lei, e a compet nci a dos segment os i nt er nos del e, de nat ur eza
secundria, pode receber definio at ravs dos at os de or gani zao.
2 8
2 6
CRETELLAJ R. , Curso, p. 284.
2 7
Exempl os des s es casos encont r am- s e nos ar t s. 84 a 87, pargrafo ni co ( compet nci a do Pr es i dent e da
Repbl i ca e dos Mi ni s t r os de Est ado, no Execut i vo) ; ar t s. 48, 49, 51 e 52 ( compet nci a do Congr es s o Na-
ci onal , C ma r a dos De put a dos e Senado Feder al ); art . 96, I e II ( compet nci a dos Tr i bunai s, no Judi ci r i o) ;
art . 71 ( compet nci a do Tri bunal de Cont a s ) .
2 8
Os aut or es no c os t uma m referi r-se a at os de or gani zao c omo f ont e s ecundr i a de compet nci a. MA-
RIA SYDVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 155) faz i nt er es s ant e r egi st r o a r espei t o, i nvocando magi s t r i o de
ALESSI (Instituciones de derecho administrativo), par a o qual e xi s t e m doi s t i pos de r g os - os que t m
i ndi vi dual i dade j ur di ca e os q u e n o a t m. Par a os pr i me i r os , a c ompe t nc i a def i ni da em lei, e pa r a
os l t i mos , por n o r ma s a dmi ni s t r a t i va s de car t er i nt e r no.
Pode fi rmar-se, assi m, a concl uso de que a compet nci a admi ni st r at i va h de
se ori gi nar de texto expresso cont i do na Const i t ui o, na lei (nesse caso, a r egr a geral) e
em nor mas admi ni st r at i vas, como, alis, bem si nt et i za CASSAGNE.
2 9
1.3 Caractersticas
Por ser i nst i t ut o de di rei t o pbl i co, que mant m est r ei t a rel ao com o pri nc pi o
da garant i a dos i ndi v duos no Est ado de Di rei t o, a compet nci a no recebe a i nci dnci a
de f i gur as nor mal ment e acei t as no campo do di rei t o pri vado.
Por isso, duas so as caract er st i cas de que se revest e. A pr i mei r a a inderrogabi-
Hdade: a compet nci a de um rgo no se t ransfere a out r o por acordo ent r e as par t es,
ou por as s ent i ment o do agent e da Admi ni st r ao. Fi xada em nor ma expressa, deve a
compet nci a ser r i gi dament e obser vada por t odos.
A segunda a improrrogabilidade: a i ncompet nci a no se t r ans muda em compe-
t nci a, ou seja, se um r go no t em compet nci a par a cert a funo, no poder vir a
t-la s uper veni ent ement e, a menos que a ant i ga nor ma defi ni dora seja al t er ada.
3 0
1.4 Critrios Definidores da Competncia
A nor ma que define a compet nci a recebe o influxo de di versos fat ores: so os
cri t ri os defi ni dores da compet nci a. Tais cri t ri os cons t i t uem fatores necessr i os
consecuo do fim l t i mo do i nst i t ut o - a organi zao e a di st r i bui o de t arefas.
A definio da compet nci a, assi m, decorre dos cri t ri os em razo da matria, da
hierarquia, do lugar e do tempo.
O cri t ri o rel at i vo matria envolve a especificidade da funo par a sua mel hor
execuo. Esse o cri t ri o que presi de criao de di versos Mi ni st r i os e Secret ari as
Est aduai s ou Muni ci pai s. Em rel ao hierarquia, o cri t ri o encerra a at ri bui o de
funes mai s compl exas ou de mai or r esponsabi l i dade aos agent es si t uados em pl ano
hi er r qui co mai s el evado.
O cri t ri o de lugar i nspi ra-se na necessi dade de descent ral i zao t erri t ori al das
at i vi dades admi ni st r at i vas. E o que sucede com as ci rcunscri es t erri t ori ai s de cert os
rgos, como as del egaci as regi onai s de al gum rgo federal. Por fi m, pode a nor ma
conferir a cer t o r go compet nci a por per odo det er mi nado. E o cri t ri o em r azo do
tempo, adot ado, por exempl o, em ocasi es de cal ami dade pbl i ca.
3 1
2 9
El acto administrativo, p. 193.
30
Na esfera da funo jurisdicional, a lei admite, em algumas ocasies, que um rgo incompetente se
converta em competente. Da a dicotomia, na teoria geral do processo, consistente na competncia absoluta
e na relativa, esta prorrogvel (v. HUMBERTO THEODORO JNIOR, ob. cit., v. I, p. 192-201).
31
MARCELO CAETANO, Princpios, p. 138.
1.5 Delegao e Avocao
Em al gumas ci rcunst nci as, pode a nor ma aut or i zar que um agent e t ransfi ra a
out r o, nor mal ment e de pl ano hi er r qui co inferior, funes que or i gi nar i ament e l he
so at r i bu das. E o f enmeno da delegao de competncia. Para que ocorra mi st er que
haja nor ma expr essa aut ori zadora, nor mal ment e de lei. Na esfera federal, di spe o art .
12 do Decret o-l ei n- 200, de 25. 2. 1967 (o est at ut o da reforma admi ni st r at i va federal),
que possvel a prt i ca da del egao de compet nci a, mas seu pargrafo ni co ressal va
que "o ato de delegao indicar com preciso a autoridade delegante, a autoridade delegada e as
atribuies objeto de delegao".
A lei pode, por out r o lado, i mpedi r que al gumas funes sej am obj et o de del e-
gao. So as funes i ndel egvei s, que, se t ransferi das, acar r et am a i nval i dade no s
do at o de t ransfernci a, como dos prat i cados em vi r t ude da i ndevi da del egao. E o
caso, por exempl o, da Lei n- 9. 784, de 29. 1. 1999, que regul a o pr ocesso admi ni st r at i vo
na Admi ni st r ao Federal , pel a qual vedada a del egao quando se t r at a de at os de
cart er nor mat i vo, de deci so de r ecur so admi ni st r at i vo ou qua ndo as mat r i as so da
compet nci a excl usi va do rgo ou da aut or i dade.
3 2
Obser ve- se, t odavi a, que o at o de del egao no ret i ra a compet nci a da aut or i -
dade del egant e, que cont i nua compet ent e cumul at i vament e com a aut or i dade del ega-
da, conforme be m assi nal a MARCELO CAETANO.
3 3
Se a aut or i dade hi er ar qui cament e superi or at rai r par a sua esfera deci sri a a pr-
tica de at o da compet nci a nat ur al de agent e com menor hi er ar qui a, dar-se- o fen-
me no i nverso, ou seja, a avocao, sem dvi da um mei o de evi t ar deci ses concor r ent es
e event ual ment e cont r adi t r i as.
3 4
A Const i t ui o Federal , no art. 84, depoi s de enumer ar os poder es do Presi -
dent e da Repbl i ca, admi t e, no pargrafo ni co, a del egao aos Mi ni st r os de Est ado
de al gumas das funes or i gi nar i ament e at ri bu das mai s alta aut or i dade do pa s. O
fato, por consegui nt e, significa que a compet nci a par a as demai s funes se confi gura
como i ndel egvel .
H out r os exempl os de modificao de compet nci a. A EC n
s
45/ 2004 (Reforma
do Judi ci ri o), i nser i ndo o inciso XIV no art. 93, da CF, passou a admi t i r que servi dores
do Judi ci ri o r ecebam delegao par a a prt i ca de at os de admi ni st r ao e at os de me r o
expedi ent e s em cart er deci sri o. Est es, alis, embor a pr at i cados dent r o do pr ocesso,
r epr es ent am mer os at os pr ocessuai s de admi ni st r ao, r azo por que o Cons t i t ui nt e
resol veu admi t i r a del egao com o objetivo de pr opor ci onar mai or cel eri dade dos fei-
t os, r et i r ando do j ui z o compr omi s s o de prat i car at os de me nor rel evnci a e evi t ando
grande per da de t empo nessa funo.
3 2
Art . 13, I a III.
3 3
Ob. cit., p. 140.
3 4
DELPI NO e DEL GI UDI CE def i nem a avocao como o fato pel o qual "o rgo superior atrai para si a
competncia para cumprir determinado ato atribudo a outro inferior". Lembr am os aut or es, com razo, que a avocao
pr essupe si st ema de hi erarqui a e i nexi st nci a de compet nci a exclusiva at r i bu da ao rgo (Elementi di diritto
amministrativo, p. 92) .
O art. 103-B, A-, III, da Const i t ui o, t ambm i nt r oduzi do pel a EC 45/ 2004,
admi t e expr es s ament e a possi bi l i dade de avocao, pel o Cons el ho Naci onal de Just i a,
de pr ocessos di sci pl i nares em curso, i nst aur ados cont r a me mbr os ou rgos do Poder
Judi ci ri o. So exempl os de modificaes de compet nci a, como se pode verificar.
Para evitar di st or o no si st ema regul ar dos at os admi ni st r at i vos, pr eci so no
per der de vi st a que t ant o a del egao como a avocao devem ser consi der adas como
figuras excepci onai s, s justificveis ant e os pr essupost os que a lei est abel ecer. Na ver-
dade, inegvel r econhecer que ambas subt r aem de agent es admi ni st r at i vos funes
nor mai s que l hes foram at r i bu das. Por esse mot i vo, i nvl i da qual quer del egao ou
avocao que, de al guma forma ou por via obl qua, objetive a supr esso das at r i bui es
do c rcul o de compet nci a dos admi ni st r ador es pbl i cos.
3 5
2 Objeto
2.1 Sentido
Obj et o, t a mb m denomi nado por al guns aut or es de contedo, a al t erao no
mundo j ur di co que o at o admi ni st r at i vo se pr ope a processar. Significa, como infor-
ma o pr pr i o t er mo, o objetivo i medi at o da vont ade ext eri ori zada pel o at o, a pr opost a,
enfim, do agent e que mani f est ou a vont ade com vistas a det er mi nado al vo.
3 6
Pode o obj et o do at o admi ni st r at i vo consi st i r na aqui si o, no r esguar do, na
t ransfernci a, na modi fi cao, na ext i no ou na decl arao de di r ei t os, conf or me o
fi m a que a vont ade se preordenar. Por exempl o: uma licena par a const r uo t em por
obj et o per mi t i r que o i nt er essado possa edificar de forma l eg t i ma; o obj et o de uma
mul t a puni r o t r ansgr essor de nor ma admi ni st rat i va; na nomeao, o obj et o admi t i r
o i ndi v duo no servi o pbl i co et c.
2.2 Requisitos de Validade
Para que o at o admi ni st r at i vo seja vlido, seu obj et o deve ser lcito. A licitude ,
poi s, o r equi si t o f undament al de val i dade do obj et o, exigvel, como nat ur al , t a mb m
par a o at o j ur di co.
3 7
O novo Cdi go Civil foi mai s preci so no que t oca a tais r equi si t os
de val i dade, exi gi ndo que, al m de lcito e possvel, o obj et o deve ser t a mb m determi-
nado ou determinvel (art. 104, II).
35
A prpria Lei n
Q
9.784/1999, citada, indica bem a restrio s figuras, estabelecendo que "ser permi-
tida, em carter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a avocao temporria de
competncia atribuda a rgo hierarquicamente inferior (art. 15)".
36
Na prtica, o objeto a resposta indagao "para que serve o ato?", o que expressa o fim imediato da
vontade (v. SRGIO DE ANDRA FERREIRA, Direito administrativo didtico, p. 96).
3 7
MARIA SYLVIA Dl PIETRO arrola como requisito a exigncia de o ato ser moral (ob. cit., p. 157).
Entendemos, porm, com o devido respeito, que tal requisito mais pertinente ao elemento da finalidade
do ato, e no ao objeto em si.
Al m de lcito, deve o obj et o ser possvel, ou seja, suscet vel de ser real i zado.
Esse o r equi si t o da possibilidade. Mas, como opor t unament e adver t e CAIO MARI O
DA SILVA PEREIRA, "a i mpossi bi l i dade h de ser absoluta, que se define quando a
pr est ao for irrealizvel por qual quer pessoa, ou i nsuscet vel de det er mi nao" .
3 8
2.3 Discricionariedade e Vinculao
A vont ade do agent e, ext eri ori zada pel o at o admi ni st r at i vo, t em que reproduzi r,
s vezes, a pr pr i a vont ade do legislador. Em out r as si t uaes, a lei que per mi t e ao
agent e que faa o del i neament o do que pr et ende com sua mani f est ao de vont ade.
Quando se t r at a de at i vi dade vinculada, o aut or do at o deve l i mi t ar-se a fixar
como obj et o dest e o me s mo que a lei pr evi ament e j est abel eceu. Aqui , pode di zer-se
que se t r at a de objeto vinculado. Como exempl o, t emos a licena par a exercer profi sso:
se o i nt er essado pr eenche t odos os requi si t os legais par a a obt eno de licena par a
exercer det er mi nada profi sso em todo o territrio nacional, esse o obj et o do at o; desse
modo, no pode o agent e, ao conced-l a, rest ri ngi r o mbi t o do exerc ci o da profi sso,
por que tal se pe em cont r ar i edade com a pr pr i a lei.
Em out r as hi pt eses, todavia, per mi t i do ao agent e t raar as l i nhas que l i mi t am
o cont edo de seu at o, medi ant e a avaliao dos el ement os que cons t i t uem cri t ri os
admi ni st r at i vos. Nes s e caso est ar emos di ant e de objeto discricionrio, e, na corret a ob-
servao de SAYAGUES LASO, const i t ui a par t e varivel do at o, s endo poss vel , desse
modo, a fixao de t er mos, condi es e modos .
3 9
Ci t e-se, como exempl o, a aut ori zao
par a f unci onament o de um circo em praa pbl i ca: pode o at o fi xar o l i mi t e mxi mo de
hor r i o em cert as ci rcunst nci as, ai nda que o i nt er essado t enha f or mul ado pedi do de
f unci onament o em hor r i o al m do que o at o veio a permi t i r; u ma out r a aut or i zao
par a o me s mo fi m, por out r o l ado, pode t or nar o hor r i o mai s el st i co, se as ci rcuns-
t nci as forem di versas e no i mpedi t i vas. So essas ci rcunst nci as que o agent e t oma
em consi der ao par a del i mi t ar a ext enso do obj et o.
3 Forma
3.1 Sentido
A forma o mei o pel o qual se exterioriza a vont ade. A vont ade, t omada de modo
isolado, resi de na ment e como el ement o de carter mer ament e ps qui co, i nt er no.
Quando se projeta, necessri o que o faa atravs da forma. Por i sso me s mo que a
forma el ement o que i nt egra a prpri a formao do at o. Sem sua presena, o at o (diga
-se qual quer at o que vise a pr oduo de efeitos) sequer compl et a o ciclo de exi st nci a.
38
Instituies, v. I, p. 344.
39
Tratado, v. I, p. 4 4 1 .
3.2 Requisito de Validade
A forma, como concepo mat eri al , no se identifica com a forma na concepo
j ur di ca.
4 0
De fato, uma coisa o at o t er forma, e out ra, diversa, o at o t er forma vlida.
Por isso, par a ser consi der ada vlida, a forma do at o deve compat i bi l i zar-se com
o que expr essament e di spe a lei ou at o equi val ent e com fora j ur di ca. Desse modo,
no bast a s i mpl es ment e a ext eri ori zao da vont ade pel o agent e admi ni st r at i vo; ur ge
que o faa nos t er mos em que a lei a est abel eceu, pena de ficar o at o i nqui nado de vcio
de l egal i dade suficiente par a provocar-l he a i nval i dao.
4 1
O aspect o relativo forma vlida t em est rei t a conexo com os procedimentos ad-
ministrativos. Cons t ant ement e, a lei i mpe que cert os at os sej am pr ecedi dos de u ma
sri e formal de at i vi dades ( o caso da licitao, por exempl o) . O at o admi ni st r at i vo
o pont o em que cul mi na a seqnci a de at os prvi os. Por t er essa nat ur eza, est ar sua
val i dade compr omet i da se no for observado t odo o pr ocedi ment o, t odo o iter que a
lei cont empl ou, obser vnci a essa, alis, que decorre do pri nc pi o do devi do pr ocesso
legal, consagr ado em t odo si st ema j ur di co moder no.
3.3 Princpio da Solenidade
Di ver sament e do que se passa no di rei t o pri vado, onde vi gora o pri nc pi o da
l i berdade das formas, no di rei t o pbl i co a regra a sol eni dade das f or mas .
4 2
E no
difcil identificar a razo da di versi dade de post ul ados. No di rei t o pr i vado preval ece o
i nt er esse pri vado, a vont ade dos i nt er essados, ao passo que no di rei t o pbl i co t oda a
at i vi dade deve est ar vol t ada par a o i nt er esse pbl i co.
4 3
Doi s so os aspect os que mer ecem anl i se no que diz r espei t o ao pri nc pi o da
sol eni dade no di rei t o pbl i co.
O pr i mei r o descansa na regra geral que deve nor t ear a ext eri ori zao dos at os.
Deve o at o ser escrito, regi st rado (ou arquivado) e publ i cado. No obst ant e, admi t e- se
que em si t uaes si ngul ares possa a vont ade admi ni st rat i va mani fest ar-se at ravs de ou-
t ros mei os, como o caso de gestos (de guardas de t rnsi t o, v. g.), palavras (atos de polcia
de segurana pblica) ou sinais (semforos ou placas de t rnsi t o). Esses mei os, por m,
i mpor t ant e que se frise, so excepcionais e at endem a si t uaes especiais.
O out r o aspect o a se consi derar o que concer ne ao silncio como mani fest ao
de vont ade, mat r i a que t em desafiado a argcia dos est udi osos. Sobre o t ema, j t ece-
40
RAFAEL BIELSA, Derecho administrativo, p. 83.
41
Essa diferena bem ressaltada por CARLOS FERNANDO URZA RAMREZ, verbis: "La forma, en
sntesis, no es el elemento de los actos administrativos en cuanto forma, sino en cuanto ' determinada for-
ma' exigida, en ciertas oportunidades, como nica manera de visualizar una determinacin administrativa"
(Requisitos dei acto administrativo, p. 99).
42
43
No Cdigo Civil, o art. 107 que consagra a liberdade das formas no direito privado: "A validade da
declarao de vontade no depender de forma especial, seno quando a lei expressamente a exigir".
mos os coment r i os per t i nent es no t pi co relativo ao concei t o de at os admi ni st r at i vos
- t pi co par a o qual r emet emos o l ei t or.
4 4
O gr ande defeito que i nci de sobre a forma do at o admi ni st r at i vo a afronta
especificidade que a lei i mpe para a ext eri ori zao da vont ade admi ni st r at i va. Se a lei
est abel ece det er mi nada forma como r evest i ment o do at o, no pode o admi ni st r ador
dei xar de observ-l a, pena de invalidao por vcio de l egal i dade.
No obst ant e, preci so reconhecer que a anl i se da adequao da forma lei
exige carga de comedi ment o e razoabi l i dade por par t e do i nt r pr et e. Em conseqnci a,
haver hi pt eses em que o vcio de forma const i t ui , em l t i ma i nst nci a, mer a i rregu-
l ari dade sanvel , sem afetar a rbi t a j ur di ca de quem quer que seja; em t ai s casos no
preci sar haver anul ao, mas si mpl es correo, o que se pode formal i zar pel o i nst i t u-
to da conval i dao do at o. Se o at o foi formal i zado por "port ari a", ao i nvs de s-lo por
"ordem de servi o", como exigia a lei, seria r emat ado exagero anul ar o at o, poi s que o
erro de denomi nao no i nt erferi u no cont edo l eg t i mo do a t o.
4 5
Em out r as hi pt eses, por m, o vcio na forma i nsanvel , por que afeta o at o em
seu pr pr i o cont edo. E o caso, por exempl o, de r esol uo que decl are det er mi nado
imvel como de ut i l i dade pbl i ca par a fins de desapr opr i ao. Como a lei exige o de-
cret o do Chefe do Execut i vo par a tal f i m (art. 6
e
, Decret o-l ei n
2
3. 365/ 1941) , aquel e
at o t e m vcio i nsanvel e, por isso, t or na- se passvel de anul ao.
Embor a se di st i nga forma e procedimento, no sent i do de que aquel a i ndi ca ape-
nas a ext eri ori zao da vont ade e est e uma seqnci a or denada de at os e at i vi dades,
cost uma- se caract eri zar os defeitos em ambos como vcios de f or ma.
4 6
o caso, por
exempl o, de por t ar i a de demi sso de servi dor estvel, sem a obser vnci a do pr ocesso
admi ni st r at i vo prvi o (art. 41, P, II, CF). Ou ai nda do at o per mi ssi vo de cont r at ao
di ret a de empr es a par a realizar obr a pbl i ca em hi pt ese na qual a lei exija o pr ocedi -
ment o l i ci t at ri o.
4 Motivo
4.1 Sentido
Toda vont ade emi t i da por agent e da Admi ni st r ao r esul t a da i mpul s o de cer-
t os fatores fticos ou j ur di cos. Significa que inaceitvel, em sede de di r ei t o pbl i co,
a prt i ca de at o admi ni st r at i vo sem que seu aut or t enha t i do, par a t ant o, r azes de fato
ou de di rei t o, r esponsvei s pel a ext roverso da vont ade.
Pode-se, poi s, concei t uar o mot i vo como a si t uao de fato ou de di r ei t o que
gera a vont ade do agent e quando prat i ca o at o admi ni st r at i vo.
4 4
Vide t pi co I I des t e cap t ul o.
4 5
Com o me s mo e nt e ndi me nt o, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso, cit., 15. ed. , p. 377) ,
que se refere "metodizao de frmulas".
4 6
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo, cit., p. 136.
4.2 Discricionariedade e Vinculao
Tendo em cont a o t i po de si t uao por fora da qual o at o pr at i cado, classifica
-se o mot i vo em motivo de direito e motivo de fato. Mot i vo de di r ei t o a si t uao de fato
el ei t a pel a nor ma legal como ensej adora da vont ade admi ni st r at i va. Mot i vo de fato a
pr pr i a si t uao de fato ocorri da no mundo emp ri co, sem descri o na nor ma legal.
Se a si t uao de fato j est del i neada na nor ma legal, ao agent e nada mai s cabe
seno prat i car o at o t o logo seja ela configurada. At ua ele como execut or da lei em vir-
t ude do pri nc pi o da l egal i dade que nort ei a a Admi ni st r ao. Caract eri zar-se-, desse
modo, a pr oduo de ato vinculado por haver est ri t a vi ncul ao do agent e lei.
Di versa a hi pt ese quando a lei no del i nei a a si t uao ftica, mas, ao cont r-
rio, t ransfere ao agent e a verificao de sua ocorrnci a at endendo a cri t ri os de cart er
admi ni st r at i vo (conveni nci a e opor t uni dade) . Nesse caso o pr pr i o agent e que elege
a si t uao ftica geradora da vont ade, per mi t i ndo, assi m, mai or l i berdade de at uao,
embor a s em af ast ament o dos pri nc pi os admi ni st r at i vos. Desvi ncul ado o agent e de
qual quer si t uao de fato previ st a na lei, sua at i vi dade revest e-se de di scri ci onari eda-
de, r edundando na prt i ca de ato discricionrio.
Observa-se, ant e tal demarcao, que um dos pont os que mar cam a di st i no
ent r e a vi ncul ao e a di scri ci onari edade resi de no mot i vo do at o.
4.3 Motivo e Motivao
A despei t o da di vergnci a que grassa ent r e al guns aut or es a pr opsi t o dos con-
cei t os de mot i vo e mot i vao, t em- se firmado a or i ent ao que os di st i ngue e pel a qual
so eles confi gurados como i nst i t ut os aut nomos .
Mot i vo, como vi mos, a si t uao de fato (al guns de nomi na m de "ci r cunst nci as
de fato") por mei o da qual deflagrada a mani fest ao de vont ade da Admi ni st r ao.
J a mot i vao, como bem si nt et i za CRETELLA JR., " a justificativa do pronunciamento
tomado",'
17
o que ocorre mai s us ual ment e em at os cuja r esol uo ou deci so pr ecedi -
da, no t ext o, dos f undament os que conduzi r am prt i ca do at o. Em out r as pal avras: a
mot i vao expr i me de modo expr esso e t ext ual t odas as si t uaes de fato que l evaram
o agent e mani fest ao da vont ade.
4 8
Trava-se gr ande di scusso a respei t o da obri gat ori edade ou no da mot i vao
nos at os admi ni st r at i vos. Al guns est udi osos ent endem que obri gat ri a; out r os, que a
47
Curso, p. 310.
48
Na clssica monografia que escreveu sobre o tema, ANTNIO CARLOS DE ARAJO CINTRA confirma
o sentido de motivao como sendo a justificativa do ato. Desenvolvendo o estudo, mostra, com base na
doutrina estrangeira (JACCARINO, MARIA RIVALTA, JUSO), que a motivao pode ser contextual ou
aliunde: na primeira a justificativa est no prprio ato; na segunda, em i nst rument o diverso. E que pode,
ainda, ser concomitante (quando firmada j unt ament e com o ato) ou sucessiva (a posteriori) (vide Motivo
e motivao do ato administrativo, p. 110).
obri gat ori edade se ci rcunscreve apenas aos at os vi ncul ados.
4 9
Pensamos, t odavi a, dife-
r ent ement e. Como a lei j pr edet er mi na t odos os el ement os do at o vi ncul ado, o exame
de l egal i dade consi st i r apenas no confront o do mot i vo do at o com o mot i vo legal. Nos
at os di scri ci onri os, ao revs, sempr e poder haver al gum subj et i vi smo e, desse modo,
mai s necessri a a mot i vao nesses at os para, em nome da t r anspar nci a, per mi t i r - se
a si ndi cabi l i dade da congr unci a ent r e sua justificativa e a real i dade ftica na qual se
i nspi rou a vont ade admi ni st r at i va.
5 0
Regi st re-se, ai nda, que aut or i zada dout r i na consi -
der a i ndi spensvel a mot i vao t ambm nos at os vi ncul ados.
5 1
O que t emos not ado em di versos dout r i nador es e deci ses j udi ci ai s que no
t em havi do u ma anl i se mai s preci sa e t cni ca a r espei t o do t ema. Al m do mai s,
f r eqent ement e se t em confundi do mot i vo e mot i vao, fazendo-se meno a est a
quando, na real i dade, se quer al udi r quel e. A confuso, a nos s o ver, se afigura i nj us-
tificvel: a Lei n
9
4. 717/ 1965, que rel aci ona os r equi si t os do at o admi ni st r at i vo, men-
ci ona "motivos" (art. 2
a
, "d" e pargrafo ni co, "d") . Os t er mos so ver dadei r ament e
si nni mos, e isso j causa de confuso; mas na expr esso legal const a o t er mo "mo-
tivos" e, por isso, a ele devemos recorrer quando est i ver mos t r at ando dos el ement os
i mpul si onador es da vont ade admi ni st rat i va.
J vi mos ser afi rmado que o at o invlido por que deveri a t er mot i vao e que,
apesar di sso, no se t eri a encont r ado a justificativa. Ora, a mot i vao no significa a
falta de justificativa, mas a falta dest a dentro do texto do ato. A si mpl es falta de j ust i -
ficativa ofenderi a a l egal i dade por falta do motivo, o que coi sa di versa, at por que o
mot i vo pode ser encont r ado fora do at o (como, por exempl o, qua ndo a justificativa
est dent r o de pr ocesso admi ni st r at i vo) . Ent endemos me s mo que, por amor preci so
e par a evitar t ant a cont rovrsi a, deveria ser abandonada a di st i no, de cart er mer a-
ment e formal, par a consi derar-se como i ndi spensvel a. justificativa do at o, seja qual for
a denomi nao que se empr egue.
Quant o ao mot i vo, dvi da no subsi st e de que r eal ment e obr i gat r i o. Sem ele,
o at o i rri t o e nul o. Inconceb vel aceitar-se o at o admi ni st r at i vo sem que se t enha
del i neado det er mi nada si t uao de fato.
No que se refere mot i vao, por m, t emos par a ns, com o r espei t o que nos
mer ecem as r espei t vei s opi ni es di ssonant es, que, como regra, a obr i gat or i edade
i nexi st e.
Fundamo- nos em que a Const i t ui o Federal no i ncl ui u (e ne m seri a lgico
incluir, s egundo nos parece) qual quer pri nc pi o pel o qual se pudes s e vi sl umbr ar tal
intentio; e o Const i t ui nt e, que pel a pr i mei r a vez assent ou regras e pri nc pi os aplicveis
Admi ni st r ao Pblica, t i nha t udo para faz-lo, de modo que, se no o fez, por que
1 9
Nes s e s ent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 158) e DI GENES GASPARI NI (ob. cit., p. 71) .
5 0
a opi ni o de OSWALDO ARANHA BANDEI RA DE MELLO, Princpios gerais de direito administrativo,
For ense, v. I, 1979, p. 523- 529. Tambm: FERNANDO GARRI DO FALLA, Tratado de derecho administrativo,
Inst . Es t di os Pol t i cos, v. I, 6. ed. , 1973, p. 532.
5 1
FLORI VALDO DUTRA DE ARAJ O, Motivao e controle do ato administrativo, Del Rey, 2. ed. , 2005,
p. 112.
no qui s erigir como pri nc pi o a obri gat ori edade de mot i vao. Ent endemos que, par a
concl ui r-se pel a obr i gat or i edade, haveri a de est ar ela expr essa em ma nda me nt o cons-
t i t uci onal , o que, na verdade, no ocorre. Ressal vamos, ent r et ant o, que t a mb m no
exi st e nor ma que vede ao legislador expressar a obr i gat or i edade. Assi m, s se poder
considerar a motivao obrigatria se houver norma legal expressa nesse sentido.
52
Decorre da que, s em a expressa meno na nor ma legal, no se pode aodada-
me nt e acusar de ilegal at o que no t enha f or mal ment e i ndi cado suas razes, at por-
que est as poder o est ar regi st radas em as s ent ament o admi ni st r at i vo di verso do at o,
acessvel a qual quer i nt er essado. Exempl o esclarecedor, no que t oca previ so legal
da mot i vao, foi dado pela r ecent e Lei n
2
9. 784, de 29. 1. 1999, r egul ador a do pr ocesso
admi ni st r at i vo na esfera federal. Segundo o art. 50 dessa lei, exi gem mot i vao, com
i ndi cao dos fatos e dos f undament os, vrios t i pos de at os admi ni st r at i vos, como os
que negam, l i mi t am ou afet am di rei t os ou i nt eresses; i mpem ou agravam deveres, en-
cargos ou sanes; deci dem processos admi ni st rat i vos de concur so ou sel eo pbl i ca;
deci dem r ecur sos admi ni st r at i vos etc. Ora, ao i ndi car os at os a ser em expr essament e
mot i vados, o l egi sl ador consi der ou, i mpl i ci t ament e, que out r os at os pr esci ndem da
mot i vao.
5 3
Concl ui -se do si st ema da lei que, se os at os nel a menci onados est i ve-
r em sem f undament ao, sero invlidos, mas o sero por i ndevi da cont r ar i edade
det er mi nao legal; de out r o l ado, os que l no const am no poder o ser t i dos por
i nvl i dos pel o s fato da ausnci a da f undament ao expressa. Poder o s-lo por ou-
t ras razes, mas no por essa. S isso demons t r a que no se pode me s mo consi der ar a
mot i vao como i ndi scr i mi nadament e obri gat ri a par a t oda e qual quer mani fest ao
volitiva da Admi ni st r ao.
Invocam al guns, em prol da t ese da obri gat ori edade, o art. 93, X, da Const i t ui o
Federal , segundo o qual "as decises administrativas dos tribunais sero motivadas e em sesso
pblica, sendo as disciplinares tomadas pelo voto da maioria absoluta de seus membros" (redao
da EC n
2
45/ 2004) . Ent endemos , com a devi da vnia, que tal f undament o no pr ocede.
E por mai s de uma razo. Em pr i mei r o lugar, mui t as dvi das pai r am sobre a i nt er pr e-
t ao da expr esso "decises administrativas". Na verdade, t ant o pode ent ender - se que se
t r at a de s i nni mo de "atos administrativos", como se pode i nt er pr et ar no sent i do de que
se cui da de at os admi ni st r at i vos decisrios, proferi dos em pr ocessos admi ni st r at i vos em
que haja conflito de i nt er esses. Est a l t i ma, alis, parece ser a mel hor i nt er pr et ao.
Sendo assi m, a obr i gat or i edade s oment e alcanaria esse t i po de at os deci sri os, mas
no aquel es out r os, da r ot i na admi ni st rat i va, que no t i vessem essa fi si onomi a.
H, ai nda, out r o aspect o. O t er mo "motivadas", const ant e do t ext o const i t uci o-
nal, t a mb m pode admi t i r mai s de um sent i do, ou seja, t ant o pode significar que as
5 2
Nes s e caso, haver de apl i car-se o pri nc pi o da l egal i dade, que, qua ndo est abel ece nor ma s expr essas,
no dei xa ma r ge m de at uao par a o admi ni st r ador . O pr obl ema que a lei nor ma l me nt e omi s s a a r espei -
t o, e nes s e mo me n t o que s ur ge a dvi da no s ent i do de ser, ou no, obr i gat r i a a f undament ao do at o.
5 3
J UAREZ FREITAS refere-se aos at os "de me r o expedi ent e, os aut odeci f r vei s pel a si ngel eza de s eus
pr es s upos t os e aquel es que c ont a m com expr essa di s pens a const i t uci onal (por exempl o, nome a o par a
car go em comi s s o" (O cont r ol e dos at os admi ni st r at i vos e os pr i nc pi os cons t i t uci onai s , Mal hei r os, 3. ed. ,
2004, p. 261) .
deci ses admi ni st r at i vas devam t er mot i vao, como pode i ndi car que devam t er mo -
t i vo. Se est e l t i mo for o sent i do, ne nhuma novi dade t er o Cons t i t ui nt e acr escent ado
clssica dout r i na, que consi dera o mot i vo como el ement o, ou, par a out r os, r equi si t o
de val i dade dos at os admi ni st r at i vos.
Por fim, i mpor t ant e dest acar que o art. 93, X, se si t ua no cap t ul o const i t u-
cional dest i nado ao Poder Judi ci ri o. Assi m, me s mo que se ent enda que o t ext o exige
de fato a mot i vao, a exigncia envolveria apenas os at os do Poder Judi ci ri o, sem
alcanar, por consegui nt e, os prat i cados no mbi t o do Poder Execut i vo.
I nsi st i mos em afi rmao que j fi zemos: no consi der amos de rel evo di st i ngui r
ent r e at os vi ncul ados ou di scri ci onri os. Parece-nos, at me s mo, que se al guma dessas
cat egori as pode di spensar a mot i vao, seria ela exat ament e a dos at os vi ncul ados,
por que nest es a si t uao de fato j t em descri o na nor ma, de modo que a val i dade
ou no do at o decorreri a de mer o confront o ent r e est e e aquel a. O me s mo no se pas-
saria com os at os di scri ci onri os. Tendo o agent e nessa hi pt ese a l i ber dade de eleger
a si t uao ftica ger ador a de sua vont ade, mai or segur ana se pr opor ci onar i a aos ad-
mi ni st r ados se fosse ela descri t a expr essament e no at o. Ent r et ant o, me s mo aqui , i ne-
xi st i ndo nor ma const i t uci onal expressa, no se pode ext rai r a i nt er pr et ao no sent i do
da obr i gat or i edade.
5 4
Sem dvi da nenhuma, preci so r econhecer que o admi ni st r ador , s empr e que
possa, deve me s mo expressar as si t uaes de fato que i mpel i r am a emi sso da vont a-
de, e a razo no difcil de conceber: quant o mai s t r ans par ent e o at o da Admi ni st r a-
o, mai or es as possi bi l i dades de seu cont rol e pel os admi ni st r ados. No obst ant e, se
essa condut a aconsel hvel , e se os admi ni st r ador es devem segui-la, no se pode ir ao
ext r emo de t -l a por obri gat ri a.
Na ver dade, h i nmer os at os or i undos da prt i ca admi ni st r at i va que, embor a
t enham mot i vo, no t m mot i vao. Sirvam como exempl o at os que denegam pedi dos
de aut ori zao ou de per mi sso (que ger am at uao di scri ci onri a), ou os at os fun-
ci onai s, como nomeao, exonerao de cargos em comi sso et c. No bojo do at o no
cons t am as r azes do Admi ni st r ador , mas no pr ocesso admi ni st r at i vo est ar o pr esen-
t es na condi o de motivo. Da ser possvel di st i ngui r duas formas de ext eri ori zao do
mot i vo: uma del as referida no pr pr i o at o, como o caso de at os que cont m inicial-
ment e as justificativas iniciadas por "considerando" (motivo contextual); out r a forma a
que se aloja fora do at o (motivo aliunde ou per relationem), como a hi pt ese de justifi-
cativas cons t ant es de pr ocessos admi ni st r at i vos ou me s mo em par ecer es prvi os que
servi ram de base par a o at o deci sr i o.
5 5
54
Decidindo hiptese relativa disponibilidade de magistrado por "interesse pblico", e agitada a questo
da motivao expressa do ato decisrio do Tribunal, o STF, pelo eminente Min. MOREIRA AD7ES, teve a
oportunidade de definir que, em face do sigilo de que se deve revestir a deciso, a motivao deve cingir-
-se apenas meno do inqurito administrativo-funcional onde os fatos mereceram apurao, sendo
mesmo "a nica motivao admissvel em escrutnio secreto" (RE n'
J
77.912, RTJ 89/ 861). O mesmo
fundamento foi repetido na deciso no MS n'
J
20.601 (RTJ 129/ 1019).
55
a correta observao de FLORIVALDO DUTRA DE ARAJO, Motivao, cit., p. 119, malgrado se tenha
referido motivao e no ao motivo.
Por out r o l ado, no lcito ao admi ni st r ador adotar, gui sa de mot i vo do at o,
f undament os genri cos e i ndefi ni dos, como, por exempl o, "interesse pblico", "critrio
administrativo", e out r os do gner o. Semel hant es justificativas de mons t r a m us ual men-
te o i nt ui t o de escamot ear as verdadei ras razes do at o, com o objetivo de exi mi -l o
do cont r ol e de l egal i dade pel a Admi ni st r ao ou pel a via j udi ci al . A di ssi mul ao dos
f undament os no o me s mo que prat i car o at o por razes de conveni nci a e opor t u-
ni dade, fatores pr pr i os dos at os di scri ci onri os. Em casos como aquel e, por t ant o, o
at o sujeita-se i nval i dao por vcio no mot i vo, r est aur ando- se, em conseqnci a,
a l egal i dade ofendi da pel a mani fest ao volitiva do admi ni st r ador . A j ur i spr udnci a,
acer t adament e, t em endos s ado essa pr ovi dnci a.
5 6
E i nt er essant e, por fim, averbar que, quando a mot i vao do at o for obri gat ri a,
por que assi m o i mpe a lei, o vcio nel e exi st ent e pode si t uar-se no el ement o forma,
desde que haja des compas s o ent r e o que a lei exige e o que const a do at o. Nesse sent i -
do, alis, a corret a lio de ANTNI O CARLOS DE ARAJO CI NTRA.
5 7
4.4 Teoria dos Motivos Determinantes
Desenvol vi da no Di rei t o francs, a t eori a dos mot i vos det er mi nant es basei a-se
no pri nc pi o de que o mot i vo do at o admi ni st rat i vo deve s empr e guar dar compat i bi -
l i dade com a si t uao de fato que gerou a mani fest ao da vont ade. E no se afigura
es t r anho que se chegue a essa concl uso: se o mot i vo se concei t ua como a pr pr i a
si t uao de fato que i mpel e a vont ade do admi ni st rador, a i nexi st nci a dessa si t uao
provoca a i nval i dao do at o.
5 8
Acert ada, poi s, a lio segundo a qual "tais motivos que determinam e justificam a
realizao do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondncia entre eles e a realidade".
59
A aplicao mai s i mpor t ant e desse pri nc pi o i nci de sobre os di scri ci onri os,
exat ament e aquel es em que se per mi t e ao agent e mai or l i berdade de aferio da con-
dut a. Mes mo que um at o admi ni st r at i vo seja di scri ci onri o, no exi gi ndo, por t ant o,
expr essa mot i vao, est a, se existir, passa a vi ncul ar o agent e aos t er mos em que foi
menci onada. Se o i nt er essado compr ovar que i nexi st e a real i dade ftica menci onada no
at o como det er mi nant e da vont ade, est ar ele i r r emedi avel ment e i nqui nado de vcio
de l egal i dade.
5 6
O STJ j anul ou at o admi ni s t r at i vo di scri ci onri o, que i ndeferi u pedi do de aut or i zao par a funci ona-
me n t o de cur sos de gr aduao e ps- gr aduao, sob o f undament o de que o at o cont i nha apenas a i ndi cao
genr i ca da cl usul a de interesse pblico (MS 9. 944-DF, I
a
Seo, Rei . Mi n. TEORI ALBI NO ZAVASCKI, em
25. 5. 2005; Informativo STJ n
q
248, mai o 2005) .
5 7
Ob. cit., p. 111.
5 8
LAUBADERE, t r at ando dos vcios no mot i vo, refere-se a duas espci es, e u ma del as e xa t a me nt e a falta
de cor r es pondnci a do mot i vo com a r eal i dade ftica ou j ur di ca. Regi st r a o aut or : "O ato administrativo pode
ser ilegal porque os motivos alegados pelo autor no existiram, na realidade, ou no tm o carter jurdico que o autor
lhes emprestou; a ilegalidade por inexistncia material ou jurdica dos motivos (considerada, ainda, erro de fato ou de
direito)" (Manuel de droit administratif p. 90) .
5 9
Veja-se um exempl o: se um servi dor r equer suas frias par a det er mi nado ms ,
pode o chefe da repart i o indeferi-las sem dei xar expr esso no at o o mot i vo; se, t oda-
via, indefere o pedi do sob a alegao de que h falta de pessoal na repart i o, e o i nt e-
r essado pr ova que, ao cont rri o, h excesso, o at o est ar viciado no mot i vo. Vale dizer:
t er havi do i ncompat i bi l i dade ent r e o mot i vo expr esso no at o e a real i dade ftica; est a
no se coaduna com o mot i vo det er mi nant e.
4.5 Congruncia entre o Motivo e o Resultado do Ato
Sendo um el ement o calcado em si t uao ant er i or prt i ca do at o, o mot i vo deve
sempr e ser aj ust ado ao r esul t ado do at o, ou seja, aos fins a que se dest i na. I mpe- se,
desse modo, uma relao de congruncia ent r e o mot i vo, de um l ado, e o obj et o e a fi-
nal i dade, de out r o. Nas corret as pal avras de MARCELO CAETANO, "os motivos devem
aparecer como premissas donde se extraia logicamente a concluso, que a deciso".
60
Encont r a- se a exigncia dessa compat i bi l i dade na pr pr i a lei. A Lei n
2
4. 717/ 1965, que regul a a ao popular, depoi s de consi derar nul os os at os que t enham
o vcio da i nexi st nci a de mot i vos (art. 2-, "d") , pr ocur a definir o que significa tal di s-
t oro: "a inexistncia dos motivos se verifica quando a matria de fato ou de direito, em que se
fundamenta o ato, materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido"
(art. 2-, pargrafo ni co, "d") .
Uma anl i se acur ada da definio legal conduz concl uso de que o l egi sl ador
agr upou sob a me s ma figura hi pt eses di versas. A i nexi st nci a dos mot i vos o que a
lei apont a quando a mat r i a de fato ou de di rei t o materialmente inexistente. A out r a hi -
pt ese ali cont empl ada como sendo vcio no mot i vo no a de i nexi st nci a de mot i vo,
mas si m a da falta de congruncia ent r e o mot i vo (est e exi st ent e) e o r esul t ado do at o,
consi st ent e est e no obj et o e na fi nal i dade.
6
'
Em s nt ese, t emos que no s a i nexi st nci a em si do mot i vo cont ami na o at o,
como t a mb m o faz a i ncongr unci a ent r e o mot i vo e o r esul t ado do at o. Al guns aut o-
res do a denomi nao de causa referida i ncongrunci a, i ndi cando o me s mo f enme-
no, ou seja, a necessi dade de haver compat i bi l i dade lgica ent r e o mot i vo e o cont edo
do a t o.
6 2
Per mi t i mo- nos, todavia, no usar o t er mo, por que, al m de t er significados
di versos e ser despi do de preci so j ur di ca, susci t a dvi das e ensej a confuso com o
el ement o motivo, do qual pode ser perfei t o si nni mo. Afinal, o mot i vo do at o no dei xa
de ser a causa que i nspi r ou sua prt i ca. Melhor, ent o, anal i sar o f enmeno como um
6 0
Princpios, p. 148.
61
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO (RDP 90/64) averba essa outra modalidade viciosa:
"Assim, mister verificar se h relao de pertinncia lgica, ou seja, de adequao em face de princpios
encampados pelo Direito, entre a situao tomada como base para a prtica do ato e a finalidade que a lei
atribui competncia exercitada." E mais adiante conclui: "Esta adequao entre o motivo e o contedo
tem como critrio avaliador, necessariamente, a finalidade."
62
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, que, por sua vez, reproduz o pensamento do jurista portu-
gus ANDR GONALVES PEREIRA (Curso, p. 187).
fato que conduz i nval i dao do at o, e isso por que, havendo a i ncongr unci a, ou o
mot i vo ou o obj et o, ou ambos , est aro i nqui nados de vcio de l egal i dade.
Um exempl o par a esclarecer: a Admi ni st r ao revoga vri as aut or i zaes de por-
t e de arma, i nvocando como mot i vo o fato de um dos aut or i zados t er se envol vi do
em bri gas. Em rel ao aos demai s, que no t i veram esse envol vi ment o, o mot i vo no
guar da compat i bi l i dade lgica com o r esul t ado do at o, qual seja, a revogao da aut or i -
zao. Desse modo, a revogao s vlida em relao quel e que per pet r ou a si t uao
ftica ger ador a do r esul t ado do at o.
A congr unci a ent r e as razes do at o e o objetivo a que se dest i na t e ma que
t em i nt r nseca apr oxi mao com os pri nc pi os da razoabi l i dade e da pr opor ci onal i -
dade, vi st o que, se ent r e as razes e o obj et o houver desaj ust e lgico, o at o est ar
i nqui nado de vcio de l egal i dade e t er vul ner ado os al udi dos pri nc pi os. Em ambos
se exige que a condut a do admi ni st r ador no refuja aos par met r os lgicos adot ados
pel as pessoas em geral, ne m que t enha como f undament os dados despr opor ci onai s ao
fim col i mado pel a nor ma que d supor t e condut a.
6 3
5 Finalidade
5.1 Sentido
Fi nal i dade o el ement o pel o qual t odo at o admi ni st r at i vo deve est ar di ri gi do ao
interesse pblico. Real ment e no se pode conceber que o admi ni st rador, como gest or de
bens e i nt er esses da col et i vi dade, possa est ar vol t ado a i nt er esses pr i vados. O i nt ui t o
de sua at i vi dade deve ser o bem comum, o at endi ment o aos r ecl amos da comuni dade,
por que essa de fato a sua funo.
J vi mos ant er i or ment e que o desr espei t o ao i nt er esse pbl i co const i t ui abu-
so de poder sob a forma de desvi o de finalidade. No se pode esquecer t a mb m que
condut a desse t i po ofende os pri nc pi os da i mpessoal i dade e da mor al i dade admi ni s-
trativa, por que, no pr i mei r o caso, enseja t r at ament o di ferenci ado a admi ni st r ados na
me s ma si t uao j ur di ca, e, no segundo, por que relega os pr ecei t os t i cos que devem
nor t ear a Admi ni st r ao. Tais pri nc pi os est o expr essos no art. 37, caput, da Const i -
t ui o Federal.
Exempl o de desvi o de finalidade aquel e em que o Est ado desapr opr i a um i m-
vel de pr opr i edade de desafet o do Chefe do Execut i vo com o fi m pr edet er mi nado de
prej udi c-l o. Ou aquel e em que se concedem vant agens apenas a servi dores apani gua-
dos. O agent e, nesse caso, afasta-se do objetivo que deve gui ar a at i vi dade admi ni st r a-
tiva, vale dizer, o i nt er esse pbl i co.
Os aut or es moder nos mos t r am a exi st nci a de um elo i ndi ssoci vel ent r e a fi na-
l i dade e a compet nci a, seja vi ncul ado ou di scri ci onri o o at o. A finalidade, r et r at ada
6 3
Sobr e os pr i nc pi os da r azoabi l i dade e da pr opor ci onal i dade, veja-se, par a no haver r epet i es i nt ei s,
o que foi di t o no Cap t ul o 1, no t pi co per t i nent e aos pr i nc pi os admi ni s t r at i vos .
pel o i nt er esse pbl i co da condut a admi ni st rat i va, no poder i a refugir ao mbi t o da
compet nci a que a lei out or gou ao agent e. Em out r as pal avras, significa que, quando
a lei define a compet nci a do agent e, a ela j vi ncul a a finalidade a ser per segui da pel o
agent e. Da a acer t ada observao de que "ocorre o desvio de poder quando a autoridade
administrativa, no uso de sua competncia, movimenta-se tendente concreo de um fim, ao qual
no se encontra vinculada, ex vi da regra de competncia".
64
Segundo al guns especi al i st as, o desvio de finalidade seri a um vcio objetivo, con-
si st i ndo no di st anci ament o ent r e o exerccio da compet nci a e a finalidade legal, e,
por tal razo, i rrel evant e se revelaria a i nt eno do agent e.
6 5
No endos s amos esse
pens ament o. Na ver dade, o fato em si de est ar a condut a apar t ada do fi m legal no
r et r at a necessar i ament e o desvi o de fi nal i dade, vez que at por er r o ou ineficincia
pode o agent e comet er ilegalidade. O desvi o pr essupe o animus, vale dizer, a i nt eno
del i berada de ofender o objetivo de i nt er esse pbl i co que l he deve nor t ear o compor t a-
ment o. Sem esse el ement o subjetivo, haver ilegalidade, mas no pr opr i ament e desvi o
de fi nal i dade.
5.2 Finalidade e Objeto
Ambos es t ampam os aspect os t el eol gi cos do at o e podem ser consi der ados
como vet or es do resultado do at o. Mas o obj et o r epr esent a o fim imediato, ou seja, o
r esul t ado pr t i co a ser al canado pela vont ade admi ni st r at i va. A finalidade, ao con-
t rri o, reflete o fim medi at o, vale dizer, o i nt er esse coletivo que deve o admi ni st r ador
persegui r.
Em r azo di sso, o obj et o varivel conf or me o r es ul t ado pr t i co bus cado pel o
agent e da Admi ni s t r ao, ao passo que a finalidade invarivel par a qual quer espci e
de at o: ser s empr e o i nt er esse pbl i co. Vej amos um exempl o: n u ma aut or i zao
par a es t aci onament o, o obj et o o de consent i r que al gum est aci one seu ve cul o;
n u ma l i cena de cons t r uo, o obj et o consent i r que al gum edi fi que; n u ma admi s -
so, o obj et o aut or i zar al gum a i ngr essar em es t abel eci ment o pbl i co. Varivel ,
poi s, o obj et o conf or me a espcie do at o. Ent r et ant o, a finalidade i nvari vel por ser
c omum a t odos el es: o interesse pblico.
IV CARACTERSTICAS
Os at os admi ni st r at i vos e ma na m de agent es dot ados de parcel a do Poder Pbl i -
co. Basta essa r azo par a que pr eci sem est ar revest i dos de cert as caract er st i cas que os
t or nem di st i nt os dos at os pri vados em geral. H aqui uma ou out r a di vergnci a quant o
a tais caract er st i cas, mas es t udar emos aquel es que t r aduzem a si ngul ar i dade do at o
admi ni st r at i vo, na opi ni o da mai or par t e dos aut or es.
6 4
MARI A CUERVO SILVA E VAZ CERQUI NHO, ob. cit., p. 60.
6 5
RAFAEL MUNHOZ DE MELLO, O desvi o de poder (RTDP n
2
40, p. 186- 214, 2002) .
1 Imperat i vi dade
I mper at i vi dade, ou coerci bi l i dade, significa que os at os admi ni st r at i vos so co-
gent es, obr i gando a t odos quant os se encont r em em seu c rcul o de i nci dnci a (ai nda
que o objetivo a ser por ele al canado cont rari e i nt er esses pr i vados), na ver dade, o
ni co alvo da Admi ni st r ao Pblica o i nt eresse pbl i co.
Com efeito, abs ur do seria que a Admi ni st r ao fi casse, a cada passo de sua
at i vi dade, mer c do i nt er esse individual, per mi t i ndo que o i nt er esse col et i vo pudes -
se est ar a ele subor di nado. O pri nc pi o da supr emaci a do i nt er esse pbl i co, como j
t i vemos opor t uni dade de examinar, justifica a coerci bi l i dade dos at os admi ni st r at i vos.
Decor r e da i mper at i vi dade o poder que t em a Admi ni st r ao de exigir o cumpr i -
me nt o do at o. No pode, por t ant o, o admi ni st r ado recusar-se a cumpr i r or dem cont i da
em at o admi ni st r at i vo quando emanada em conformi dade com a lei. A exigibilidade,
assi m, deflui da pr pr i a pecul i ari dade de ser o at o i mper at i vo.
6 6
H, verdade, cert os at os em que est ausent e o cunho coerci t i vo. E o caso dos
at os de cons ent i ment o (per mi sses, aut ori zaes), em que ao l ado do i nt er esse pbl i -
co de t odo at o h t a mb m o i nt eresse pri vado. Ent r et ant o, ai nda nel es se pode desco-
brir um resqu ci o de i mperat i vi dade, ao menos no que t oca obri gao do beneficirio
de se conduzi r exat ament e dent r o dos l i mi t es que lhe foram t r aados.
2 Presuno de Legitimidade
Os at os admi ni st r at i vos, quando edi t ados, t r azem em si a pr es uno de l egi t i mi -
dade, ou seja, a pr esuno de que nascer am em conf or mi dade com as devi das nor mas
legais, como bem anot a DI EZ.
6 7
Essa caract er st i ca no depende de lei expressa, mas
deflui da pr pr i a nat ur eza do at o admi ni st rat i vo, como at o emanado de agent e i nt e-
gr ant e da es t r ut ur a do Est ado.
Vri os so os f undament os dados a essa caract er st i ca. O f undament o prec -
puo, no ent ant o, resi de na ci rcunst nci a de que se cui da de at os emanados de agent es
det ent or es de parcel a do Poder Pblico, i mbu dos, como nat ur al , do objetivo de al-
canar o i nt er esse pbl i co que l hes compet e prot eger. Desse modo, i nconceb vel seria
admi t i r que no t i vessem a aur a de l egi t i mi dade, per mi t i ndo- se que a t odo mome nt o
sofressem al gum ent rave opost o por pessoas de i nt er esses cont r r i os. Por esse mot i vo
que se h de supor que pr esumi vel ment e est o em conf or mi dade com a lei.
6 6
H aut or es que col ocam a exi gi bi l i dade como caract er st i ca par t e ( DI GENES GASPARI NI , ob. cit.,
p. 78; CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 195; LCIA VALLE FI GUEI REDO, ob. ci t . ).
Par ece- nos, cont udo, que esse at r i but o consect r i o nat ur al da i mper at i vi dade, at por que pode haver exi -
gi bi l i dade s e m coer ci bi l i dade.
6 7
Manual, v. I, p. 224. Compl et a o grande publicista argent i no que, pr esent es os el ement os necessri os do at o,
"puede consi derarse que el act o es l eg t i mo con relacin a la ley y vlido en relacin a Ias consecuenci as que
debe produci r".
cert o que no se t r at a de pr esuno absol ut a e i nt ocvel . A hi pt ese de
pr esuno iuris tantum (ou rel at i va), sabi do que pode ceder prova em cont r r i o, no
sent i do de que o at o no se conformou s regras que l he t r aavam as l i nhas, como se
s upunha .
6 8
Efeito da pr esuno de l egi t i mi dade a aut oexecut or i edade, que, como ver emos
adi ant e, admi t e seja o at o i medi at ament e execut ado. Out r o efeito o da i nverso do
nus da prova, cabendo a quem alegar no ser o at o l eg t i mo a compr ovao da ilegali-
dade. Enqua nt o i sso no ocorrer, cont udo, o at o vai pr oduzi ndo nor ma l me nt e os seus
efeitos e sendo consi der ado vlido, seja no r evest i ment o formal, seja no seu pr pr i o
cont edo.
6 9
3 Aut oexecut ori edade
Das mai s rel evant es a caracterstica da aut oexecut or i edade. Significa ela que o
at o admi ni st rat i vo, t o logo prat i cado, pode ser i medi at ament e execut ado e seu obj et o
i medi at ament e al canado. Como bem anot a VEDEL, t em ele i donei dade de por si criar
di rei t os e obri gaes, s ubmet endo a t odos que se si t uem em sua rbi t a de i nci dnci a.
7 0
No di r ei t o pri vado, so raras as hi pt eses em que se per mi t e ao part i cul ar exe-
cut ar suas pr pr i as deci ses.
7 1
No di rei t o pbl i co, por m, admi t i da a execuo de
ofcio das deci ses admi ni st r at i vas sem i nt erveno do Poder Judi ci ri o, const r uo
hoje consagr ada ent r e os aut or es moder nos e haur i da do Di rei t o f r ancs.
7 2
A aut oexecut or i edade t em como f undament o j ur di co a necessi dade de salva-
guar dar com r api dez e eficincia o i nt er esse pbl i co, o que no ocor r er i a se a cada
mome nt o t i vesse que s ubmet er suas deci ses ao crivo do Judi ci ri o. Al m do mai s,
nada justificaria tal submi sso, uma vez que assi m como o Judi ci ri o t em a seu cargo
uma das funes est at ai s - a funo j uri sdi ci onal -, a Admi ni st r ao t a mb m t em a
i ncumbnci a de exercer funo est at al - a funo admi ni st r at i va.
Essa par t i cul ar i dade, alis, bem dest acada por GARCIA DE ENTERRI A, ao
afirmar que esses ext r aor di nr i os efeitos dos at os admi ni st r at i vos cons t i t uem verda-
6 8
Tambm: ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO, Direito administrativo, Sarai va, 2005, p. 53.
6 9
Foi c omo deci di u o ant i go Tri bunal de Al ada do RJ na Ap. Cv. 11. 947/ 90, 6
a
C m. Cvel, Rei. Jui z. SR-
GI O CAVALIERI FI LHO, r eg. em 26. 8. 1991. Vi de t a mb m: JOS SRGI O MONTE ALEGRE, Pr es uno de
l egal i dade, nus da pr ova e aut ot ut el a: o que diz a Const i t ui o?, RTDP n" 30, p. 86- 101, 2000.
70
Droit administratif, p. 173.
7 1
Exempl o da aut oexecut or i edade no di r ei t o pr i vado est na pr ot eo pos s e (art . 1.210, 1
D
, do Cdi go
Ci vi l ): "O pos s ui dor t ur bado, ou es bul hado, poder mant er - s e ou r est i t ui r - se por s ua pr pr i a fora, cont ant o
que o faa l ogo; os at os de defesa, ou de desforo, no pode m i r al m do i ndi spensvel ma nut e n o, ou
r est i t ui o da pos s e. "
7 2
A dout r i na francesa de nomi na de "privilge du pralable" a nossa aut oexecut or i edade. Para mos t r a r que
a me s ma a fisionomia j ur di ca do i ns t i t ut o, veja-se a defi ni o de RI VERO: "On designe en general par privilge
du pralable la situation ainsi faite Vadministration du fait de 1'autorit qui s'attache sa dcision pralablement
toute vrification par le juge" (Droit administratif, p. 101) .
dei ros t t ul os execut i vos, di spensando anunci a dos t r i bunai s. "No h necessidade, por-
tanto, de recorrer aos Tribunais em busca de juzo declaratrio para obter uma sentena favorvel
que sirva de ttulo a uma posterior realizao material de seus direitos." Aduz, por fim, o gran-
de j ur i st a que, desse pont o de vista, o at o admi ni st r at i vo vale como a pr pr i a sent ena
do j ui z, ai nda que seja sujeita a cont rol e por es t e.
7 3
A caracterstica da aut oexecut ori edade f r eqent ement e ut i l i zada no exerccio do
poder de polcia. Exempl os conheci dos do uso dessa prerrogat i va so os da dest rui o
de bens i mprpri os ao cons umo pbl i co e a demol i o de obr a que apr esent a risco i mi -
nent e de desabament o. Verificada a situao que provoca a execuo do at o, a aut or i dade
admi ni st rat i va de pr ont o o executa, ficando, assim, r esguar dado o i nt eresse pbl i co.
Em al gumas hi pt eses, o at o admi ni st r at i vo fi ca despi do desse at r i but o, o que
obri ga a Admi ni st r ao a recorrer ao Judi ci ri o. Ci t e-se, como exempl o, a cobr ana de
mul t a ou a desapr opr i ao. Ambas as at i vi dades i mpem que a Admi ni st r ao ajuze
a respect i va ao j udi ci al .
A vi gent e Const i t ui o i nst i t ui u l i nhas mai s rest ri t i vas aut oexecut or i edade
dos at os da Admi ni st r ao. Conf or me o di spost o no art . 5
Q
, LV, da Lei Maior, em t odo
pr ocesso admi ni st r at i vo que t enha a pr esena de l i t i gant es, ou aquel es de nat ur eza
acusat ri a, ho de ser assegur ados o cont radi t ri o e a ampl a defesa, com os mei os e r e-
cursos i ner ent es a tais garant i as. A regra, como fcil not ar, est abel ece al guns l i mi t es
ao pri nc pi o de execut or i edade, i mpedi ndo uma at uao exclusiva do admi ni st r ador .
A rest ri o, no ent ant o, no supr i me o pri nc pi o, at por que, sem ele, di fi ci l ment e
poderi a a Admi ni st r ao, em cert os moment os , concl ui r seus proj et os admi ni st r at i vos
e alcanar os objetivos que col i ma.
7 4
Em det er mi nadas si t uaes, a aut oexecut or i edade pode provocar sri os grava-
mes aos i ndi v duos, e isso por que al gumas espci es de danos pode m ser i rrevers vei s.
Esse t i po de ameaa de l eso pode ser i mpedi do pel a adoo de mecani s mos que for-
mal i zem a t ut el a prevent i va ou cautelar, previ st a, alis, no art. 5", XXXV, da CF. Dent r e
as formas caut el ares de pr ot eo, a mai s pr ocur ada pel as pessoas a medida liminar,
cont empl ada em leis que r egul am al gumas aes especficas cont r a o Poder Pbl i co.
Sendo deferida pel o j ui z, o i nt er essado l ograr obt er a s us pens o da eficcia do at o
admi ni st r at i vo, t enha si do i ni ci ada ou no. O objetivo exat ament e o de i mpedi r que a
i medi at a execuo do at o, i st o , a sua aut oexecut or i edade, acarret e a exi st nci a de le-
ses i rreparvei s ou de difcil r epar ao.
7 5
Trata-se, poi s, de mecani s mos que pr ocur am
neut r al i zar os efeitos pr pr i os dessa especial prerrogat i va dos at os admi ni st r at i vos.
7 3
GARC A DE ENTERR A e TOMS- RAMON FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo, ci t . , v. I,
p. 49.
7 4
Vide o excel ent e t r abal ho de RGI S FERNANDES DE OLIVEIRA, Execut or i edade dos at os admi ni s t r a-
t i vos, RT 684/ 44.
7 5
E o cas o da s me di da s l i mi na r e s a dmi t i da s no ma n d a d o de s e gur a n a (art . 7, Lei n
s
1 2 . 0 1 6 / 2 0 0 9 ) , na
ao popul a r (ar t . 5, 4
S
, Lei n
a
4. 717/ 1965) e na ao civil pbl i ca ( ar t s . 4
S
e 12, Lei n" 7 . 3 4 7 / 1 9 8 5 ) .
Ent r e t a nt o, i mp o r t a n t e l e mbr a r que em vr i as s i t uaes a lei i mpe de a c onc e s s o de l i mi na r e s ( ar t . 7
9
,
2
a
, Lei n
!
1 2 . 0 1 6 / 2 0 0 9 ) .
V MRITO ADMINISTRATIVO
1 Sent i do
Vi mos, ao est udar o poder di scri ci onri o da Admi ni st r ao, que em cert os at os
a lei per mi t e ao agent e proceder a uma avaliao de condut a, ponder ando os aspect os
relativos conveni nci a e opor t uni dade da prt i ca do at o. Esses aspect os que susci -
t am tal ponder ao que const i t uem o mrito administrativo.
Pode-se, ent o, consi derar mr i t o admi ni st rat i vo a avaliao da conveni nci a e
da opor t uni dade relativas ao mot i vo e ao objeto, i nspi radoras da prt i ca do at o discri-
ci onri o. Regi st re-se que no pode o agent e proceder a qual quer avaliao quant o aos
demai s el ement os do at o - a compet nci a, a finalidade e a forma, est es vi ncul ados em
qual quer hi pt ese. Mas l he lcito valorar os fatores que i nt egr am o mot i vo e que cons-
t i t uem o obj et o, com a condi o, claro, de se pr eor denar o at o ao i nt er esse pbl i co.
2 Vinculao e Discricionariedade
Quando o agent e admi ni st r at i vo est ligado lei por um elo de vi ncul ao,
seus at os no podem refugir aos par met r os por ela t r aados. O mot i vo e o obj et o do
at o j const i t ui r o el ement os que o legislador qui s expressar. Sendo assi m, o agent e
no di spor de n e n h u m poder de val orao quant o a t ai s el ement os , l i mi t ando- se a
reproduzi -l os no pr pr i o at o. A concl uso, dessa manei r a, a de que no se pode falar
em mr i t o admi ni st r at i vo em se t r at ando de at o vi ncul ado.
O cont r r i o se passa quant o aos at os di scri ci onri os. Nes t es se defere ao agent e
o poder de val orar os fatores const i t ut i vos do mot i vo e do obj et o, apr eci ando a con-
veni nci a e a opor t uni dade da condut a. Como o sent i do de mr i t o admi ni st r at i vo i m-
por t a essa val orao, out r a no pode ser a concl uso seno a de que tal figura s pode
est ar pr esent e nos at os di scr i ci onr i os.
7 6
Referida val orao de conveni nci a e opor t u-
ni dade que reflete o que moder nament e se denomi na de reserva do possvel, ou seja, o
conj unt o de el ement os que t or nam possvel est a ou aquel a ao gover nament al e, por
via de conseqnci a, o que se revela invivel de ser execut ado pel a Admi ni st r ao em
cert o mome nt o e dent r o de det er mi nadas condi es.
J t i vemos a opor t uni dade de assi nal ar que o admi ni st r ador pode fazer valora-
o de condut a t ant o na di scri ci onari edade quant o na aplicao de concei t os j ur di cos
i ndet er mi nados, i nst i t ut os que, apesar de t er em al guns pont os comuns , apr es ent am
fi si onomi a part i cul ar. Para no haver repet i es i nt ei s, consul t e- se o que di ssemos
ant er i or ment e sobre t ai s as pect os .
7 7
7 6
HELY LOPES MEI RELLES, ob. cit., p. 138.
7 7
Vide Cap t ul o 2, no t pi co rel at i vo ao poder di scr i ci onr i o. Vi de t a mb m GERMANA DE OLIVEIRA
MORAES, Controle, cit., p. 71- 73.
3 Cont rol e do Mri t o
A val orao de condut a que configura o mr i t o admi ni st r at i vo pode al t erar-se,
bas t ando par a t ant o i magi nar a mudana dos fatores de conveni nci a e opor t uni dade
sopesados pel o agent e da Admi ni st r ao. Na verdade, o que foi conveni ent e e opor t u-
no hoje par a o agent e prat i car o at o pode no s-lo amanh. O t empo, como sabemos,
provoca al t erao das l i nhas que defi nem esses cri t ri os.
Com tal nat ur eza, vemos que o agent e pode muda r sua concepo quant o
conveni nci a e opor t uni dade da condut a. Desse modo, a ele que cabe exercer esse
cont rol e, de ndol e emi nent ement e admi ni st rat i va. Como exempl o, o caso de u ma
aut ori zao par a f echament o de r ua com vistas real i zao de uma festa j uni na. Pode
a aut ori zao t er si do dada pel o per odo de uma semana segui da, por que no mome nt o
de deci di r o agent e encont r ou conveni nci a e opor t uni dade. Se, por acaso, se al t er ar em
essas condi es no mei o do per odo, compet e ao me s mo agent e desfazer o at o e can-
celar a aut or i zao. Pert enceu-l he, assi m, o cont rol e.
O Judi ci ri o, ent r et ant o, no pode i mi scui r-se nessa apreci ao, sendo- l he veda-
do exercer cont rol e j udi ci al sobre o mr i t o admi ni st r at i vo. Como bem apont a SEABRA
FAGUNDES, com apoi o em RANELLETTI, se pudes s e o j ui z faz-lo, "faria obra de ad-
ministrador, violando, dessarte, o princpio de separao e independncia dos poderes".
78
E est
de t odo acer t ado esse f undament o: se ao j ui z cabe a funo j uri sdi ci onal , na qual afere
aspect os de l egal i dade, no se l he pode per mi t i r que pr oceda a um t i po de avaliao,
pecul i ar funo admi ni st r at i va e que, na verdade, decorre da pr pr i a lei. No me s mo
sent i do, vri as deci ses de Tri bunai s j foram pr of er i das.
7 9
O pr pr i o Judi ci ri o, faa-se justia, t em obser vado o si st ema pt r i o e se ex-
pr essado por mei o da posi o que reflete a mel hor t cni ca sobr e o t ema. Assi m, j se
deci di u que "a convenincia e oportunidade do ato administrativo constitui critrio ditado pelo
poder discricionrio, o qual, desde que utilizado dentro dos permissivos legais, intangvel pelo
Poder Judicirio".
80
Em confi rmao, assent ou- se: "Abonar ou no as faltas havidas por alu-
no do Curso Especial de Formao de Oficiais insere-se no mbito do mrito do ato administrati-
vo, que no passvel de crtica pelo Judicirio, cuja misso verificar a conformao do ato com
a lei escrita."
81
Essa r eal ment e a corret a viso j ur di ca, de modo que no encont r am
r essonnci a aquel as vozes que, por seu radi cal i smo e desvi o de perspect i va, i ns i nuam
admi t i r a i nvaso do mr i t o admi ni st r at i vo pel o juiz.
O STJ dei xou a quest o em t er mos claros, assent ando que " defeso ao Poder Judi-
cirio apreciar o mrito do ato administrativo, cabendo-lhe unicamente examin-lo sob o aspecto
7 8
O cont r ol e, p. 147.
7 9
Por s ua cl areza e s nt ese, vale a pena dest acar, ent r e t ant as deci ses, a pr of er i da pel o TJ-SP: "Ato Admi -
ni st r at i vo - I nger nci a do Judi ci r i o - Li mi t ao. E pr i nc pi o de di r ei t o admi ni s t r at i vo que o cont r ol e j udi ci al
dos at os da Admi ni s t r ao l i mi t a- se or de m da l egal i dade: o Judi ci r i o no t e m poder de i nger nci a no m -
r i t o admi ni s t r at i vo dos at os do Execut i vo" (ApC v n
s
212. 259- 1- 6, 2
a
CCv, Rei. Des . WALTER MORAES,
j ul g. em 22. 11. 1994, a pud ADCOAS 147502) .
8 0
TJ-SP (ApC v n
e
234. 352- 1, 2
a
- CCv, Rei. Des. CORREI A LIMA, j ul g. em 2. 5. 1995) .
8 1
TJ-MG (ApC v n
a
142. 110- 6, 4
a
CCv, Rei. Des. BADY CURY, j ul g. em 23. 12. 1999) .
de sua legalidade, isto , se foi praticado conforme ou contrariamente lei. Esta soluo se funda
no princpio da separao dos poderes, de sorte que a verificao das razes de convenincia ou de
oportunidade dos atos administrativos escapa ao controle jurisdicional do Estado".
82
O Supr emo Tri bunal Federal corrobora essa posi o e, em hi pt ese na qual se
di scut i a expul so de est rangei ro, di sse a Cor t e que se t r at a de at o di scri ci onri o de
defesa do Est ado, sendo de compet nci a do Pr esi dent e da Repbl i ca, "a quem incumbe
julgar a convenincia ou oportunidade da decretao da medida", e que "ao Judicirio compete
to somente a apreciao formal e a constatao da existncia ou no de vcios de nulidade do ato
expulsrio, no o mrito da deciso presidencial",
83
Referidas deci ses so di gnas de apl ausos por demons t r ar em, com exat i do, o
perfil rel at i vo ao cont r ol e do mr i t o admi ni st r at i vo e r et r at am como a ques t o mer ece
ser r eal ment e enf ocada.
8 4
claro que, a pr et ext o de exercer a di scri ci onari edade, pode a Admi ni st r ao
disfarar a i l egal i dade com o mant o de l egi t i mi dade do at o, o que no r ar o acont ece.
Tal hi pt ese, ent r et ant o, sempr e poder ser anal i sada no que t oca s causas, aos mot i -
vos e fi nal i dade do at o. Concl ui ndo- se ausent es t ai s el ement os, ofendi dos est ar o os
pri nc pi os da razoabi l i dade e da proporci onal i dade, j ust i fi cando, em conseqnci a, a
i nval i dao do at o. Tais pri nc pi os, como j t i vemos a opor t uni dade de consi gnar, refle-
t em poder osos e moder nos i ns t r ument os par a enfrent ar as condut as ei vadas de abuso
de poder, pr i nci pal ment e aquel as di ssi mul adas sob a capa de l egal i dade.
8 5
VI FORMAO E EFEITOS
1 Perfeio
A formao do at o admi ni st r at i vo r epr esent a um pr ocesso que vai defi ni ndo os
ement os que o compem. Esse pr ocesso pode ser mai s ou me nos l ongo, e nel e pode
ou no i nt ervi r a vont ade do admi ni s t r ado.
8 6
O cert o que a perfei o do at o s oment e
8 2
ROMS n- 1288/ 91- SP, 4
a
Tur ma, Rei. Mi n. CSAR ASFOR ROCHA, publ . DJ 2. 5. 1994, p. 9964.
8 3
Habeas Corpus n 73. 940, Rei. Mi n. MAUR CI O CORRA, publ . DJ 29. 11. 1996, p. 47157.
8 4
J UAREZ FREITAS, com pr eci so, assi nal a: "O mr i t o (rel at i vo a j u zos de conveni nci a e de opor t uni -
dade) pode at no ser di r e t a me nt e cont r ol vel , em si, ma s o demr i t o o ser s e mpr e " (O cont r ol e dos at os
admi ni st r at i vos, cit., p. 217, grifo nos s o) .
8 5
STF, RE 365. 368- Agr / SC, Rei. Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 22. 5. 2007 {Informativo STF n
9
468,
mai o 2007) . No caso, anul ou- se a criao de 42 cargos em comi sso, por que o quadr o t ot al era de 67 servi dores,
r emanescendo apenas 25 cargos efetivos. Consi der ou- se t ambm vul nerado, al m dos ci t ados pri nc pi os, o da
moral i dade.
8 6
Em t r abal ho s obr e a f or mao, eficcia e ext i no dos at os admi ni s t r at i vos , HELY LOPES MEI RELLES
mos t r a que os de nomi na dos at os negociais ( como a l i cena e a aut or i zao) "formam-se sempre com a participa-
o do particular interessado na sua obteno" (RDA 158/ 16) . Mui t os out r os , por m, s c ont a m c om a par t i ci -
pao dos r gos admi ni s t r at i vos .
vai suceder quando se encerrar esse ciclo de formao. Ressal ve-se que perfeio no
significa aqui o que no t e m vcios; seu sent i do o de "consumao", "concl uso".
Desse modo, semel hana do at o j ur di co perfei t o (art. 5
Q
, XXXVI, CF, e art .
6
2
, 1-, Lei de I nt r oduo s Nor mas do Di rei t o Brasileiro), pode di zer-se que os at os
admi ni st r at i vos podem ser perfeitos ou imperfeitos, confi gurando-se os pr i mei r os quan-
do encer r ado seu ciclo de formao, e os l t i mos, quando ai nda em cur so o pr ocesso
const i t ut i vo. O at o admi ni st r at i vo perfei t o as s ume a garant i a at r i bu da ao at o j ur di co
perfei t o, i mpedi ndo seja at i ngi do por efeito ret roat i vo da lei.
2 Eficcia
Eficcia a i donei dade que t em o at o admi ni st r at i vo par a pr oduzi r seus efei-
t os. Em out r as pal avras, significa que o at o est pr ont o par a at i ngi r o fim a que foi
dest i nado. Se o at o compl et ou seu ciclo de formao, podemos consi der-l o eficaz, e
i sso ai nda que dependa de t er mo ou condi o fut uros par a ser execut ado. O t er mo e a
condi o, como ver emos adi ant e, podem const i t ui r bi ces oper at i vi dade do at o, mas
ne m por isso descaract eri zam sua eficcia.
Como bem averba SRGIO DE ANDRA FERREIRA, a eficcia compor t a t rs
t i pos de di menso: temporal, que leva em consi derao o per odo da pr oduo de efeitos
(h at os de eficcia i nst ant nea e at os de eficcia dur adour a) ; espacial, que consi der a
o mbi t o de i nci dnci a dos efeitos (ex.: um at o de per mi s s o ori gi nri o do Muni c pi o
s pr oduz efeitos no c rcul o t erri t ori al dest e); e subjetiva, at i nent e aos i ndi v duos que
est ar o sob sujeio do a t o.
8 7
Sob a t i ca ora em est udo, podemos ent o di zer que os at os admi ni st r at i vos po-
dem ser eficazes ou ineficazes, aquel es com apt i do para pr oduzi r em seus efeitos, e est es
quando ai nda no di spem dessa possi bi l i dade. O cert o, cont udo, que o pr es s upos t o
da eficcia a existncia do at o; sem esse pr essupost o, no h que se falar em eficcia
ou ineficcia.
8 8
3 Exequibilidade
Conf undi da s vezes com a eficcia, a exequi bi l i dade t em, ent r et ant o, sent i do
di verso. Significa ela a efetiva di sponi bi l i dade que t em a Admi ni st r ao para dar opera-
t i vi dade ao at o, ou seja, execut -l o em t oda a i nt ei reza. Desse modo, um at o admi ni s-
t rat i vo pode t er eficcia, mas no t er ai nda exequi bi l i dade. Exempl o: uma aut or i zao
8 7
Ob. cit., p. 97- 99.
8 8
RI CARDO MARCONDES MARTI NS, Efeitos dos vcios do ato administrativo, Mal hei r os, 2008, p. 138.
dada em dezembr o par a comear em j anei ro do ano pr xi mo eficaz naquel e ms , mas
s se t or nar exeq vel nest e l t i mo.
8 9
Consi der ando, assi m, o aspect o da operat i vi dade dos at os, t emos que pode m ser
eles exeqveis ou inexequveis. No pr i mei r o caso j so i nt ei r ament e oper ant es, ou seja,
j exi st e a di sponi bi l i dade par a coloc-los em execuo. Essa di sponi bi l i dade, como se
viu, i nexi st e nos l t i mos.
4 Validade
Validade a si t uao j ur di ca que r esul t a da conf or mi dade do at o com a lei ou
com out r o at o de grau mai s el evado. Se o at o no se compat i bi l i za com a nor ma supe-
rior, a si t uao, ao cont rri o, de i nval i dade.
Nessa tica, por t ant o, os at os podem ser vlidos ou invlidos. Aquel es so prat i -
cados com adequao s nor mas que os regem, ao passo que est es t m al guma di sso-
nnci a em rel ao s mes mas nor mas .
Part e da dout r i na admi t e os chamados at os i nexi st ent es, em que est ausent e
um dos el ement os qual i fi cadores do at o admi ni st r at i vo, como, por exempl o, o at o
que no se ori gi na de um agent e da Admi ni st r ao. No obst ant e, so r i gor osament e
i dnt i cos os efeitos que deri vam do at o invlido ou i nexi st ent e, de modo que no h
i mpor t nci a prt i ca na di st i no.
9 0
E de i nt er esse par a o Di rei t o Admi ni st r at i vo verificar a relao entre a validade,
a eficcia e a exequibilidade. A pr i mei r a hi pt ese a dos at os vlidos, eficazes e exeqveis:
aqui os at os no s foram edi t ados conforme a lei, como t a mb m j t m apt i do e efeti-
va possi bi l i dade de ser em concret i zados. Mas um at o pode ser vlido, eficaz e inexequvel
quando, embor a compat vel com a lei e apt o em t ese a pr oduzi r efeitos, sujeita sua ope-
rat i vi dade a t er mo ou condi o futura. Pode, ai nda, ser vlido e ineficaz (e l ogi cament e
t a mb m inexequvel): o at o congr uent e com a nor ma legal, mas ai nda no compl et ou
seu ciclo de formao e, por isso, no t em ai nda i donei dade par a ser concr et i zado ( o
caso dos at os que a dout r i na denomi na de atos complexos ou compostos). E poss vel , da
me s ma forma, que o at o seja invlido, eficaz e exeqvel: nessa hi pt ese, o at o foi edi t ado
em desconf or mi dade com a lei, mas j i dneo a pr oduzi r efeitos e pode efet i vament e
produzi -l os (incide aqui a pr esuno de l egi t i mi dade dos at os admi ni st r at i vos) . Se for
invlido, eficaz e inexequvel, o at o, desconforme lei, embor a compl et ament e formado,
est suj ei t o a t er mo ou condi o futura, no sendo, poi s, oper ant e ai nda. Por l t i mo,
poder ser invlido e ineficaz (e t ambm fat al ment e inexequvel): nesse caso o at o, al m
de cont r ar i ar a nor ma legal, sequer compl et ou seu ciclo de formao e, nat ur al ment e,
no t em condi es de ser execut ado.
9 1
8 9
I nt er es s ant e compar ao des s a hi pt es e feita por HELY LOPES MEI RELLES em r el ao s ent ena
pe nde nt e de r ecur so, que, ant es de t r ansi t ar em j ul gado, eficaz por t er i donei dade par a pr oduzi r efei t os,
mas ai nda i nexequ vel por no t er t r ans i t ado em j ul gado (ob. cit., p. 142) .
9 0
9 1
Obs er vaes si mi l ar es a r es pei t o so be m anot adas por CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO,
Curso, p. 176.
VI I CLASSIFICAO
A classificao dos at os admi ni st r at i vos
9 2
sofre i mens a vari ao em vi r t ude da
di versi dade de cri t ri os adot ados para fi rm-l a. Sero apr esent ados nes t a obr a os cri-
t ri os que, adot ados pel a mai or i a dos aut or es, t r azem efetiva ut i l i dade prt i ca par a o
es t udo dos at os admi ni st r at i vos.
1 Critrio dos Dest i nat ri os: Atos Gerais e Individuais
Atos gerais, t a mb m denomi nados de nor mat i vos, so aquel es que r egul am u ma
quant i dade i ndet er mi nada de pessoas que se encont r am na me s ma si t uao j ur di ca.
Exempl o: os r egul ament os, as i nst r ues nor mat i vas et c.
9 3
Atos individuais ( t ambm denomi nados concretos) so os que se pr eor denam a
regul ar si t uaes j ur di cas concret as, vale dizer, t m dest i nat r i os i ndi vi dual i zados,
defi ni dos, me s mo col et i vament e. Exempl o: uma licena par a const r uo; um decr et o
expr opr i at r i o. Ao cont r r i o dos at os nor mat i vos, podem el es ser i mpugnados di ret a-
ment e pel os i nt er essados quant o legalidade, quer na via admi ni st r at i va, quer at ravs
da via judicial.
2 Critrio das Prerrogat i vas: Atos de Impri o e de Gest o
A di st i no ent r e essas cat egori as de at os ant i ga, or i gi nando- se do Di rei t o
francs. A despei t o de f r eqent ement e criticada, t em si do s empr e t razi da t ona pel a
dout r i na.
Atos de imprio so os que se caract eri zam pel o poder de coero decor r ent e do
poder de i mpr i o (ius imperii), no i nt er vi ndo a vont ade dos admi ni st r ados par a sua
prt i ca. Como exempl o, os at os de polcia (apreenso de bens, embar go de obr a) , os
decr et os de r egul ament ao et c.
O Est ado, ent r et ant o, at ua no me s mo pl ano j ur di co dos part i cul ares quando se
vol t a par a a gest o da coisa pbl i ca (ius gestionis). Nessa hi pt ese, prat i ca atos de gesto,
i nt er vi ndo f r eqent ement e a vont ade de part i cul ares. Exempl o: os negci os cont r a-
t uai s (aqui si o ou al i enao de bens) . No t endo a coerci bi l i dade dos at os de i mpr i o,
os at os de gest o r ecl amam na mai ori a das vezes sol ues negoci adas, no di spondo o
Est ado da garant i a da uni l at eral i dade que caracteriza sua at uao.
9 2
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, ob. cit., p. 113.
9 3
Os at os gerai s ou nor mat i vos so consi der ados c omo de nat ur eza l egi sl at i va, por t r azer em em si os
as pect os de gener al i dade, abst r ao e i mpessoal i dade. Submet em- s e, por i sso, em al guns casos, ao cont r ol e
concent r ado da const i t uci onal i dade, c omo deflui do art . 102, I, "a", da CF.
3 Critrio da Liberdade de Ao: Atos Vinculados e
Discricionrios
No Cap t ul o II, dest i nado aos poder es da Admi ni st r ao, pr ocur amos demar car
as l i nhas que di st i nguem a at i vi dade vi ncul ada da di scri ci onri a. Vol t amos di st i no,
agora vol t ada aos at os que defi nem os dois gr andes t i pos de condut a dos agent es ad-
mi ni st r at i vos, condut as essas que refletem mai or ou me nor l i ber dade de ao.
Atos vinculados, como o prpri o adjetivo demonst r a, so aquel es que o agent e
prat i ca r epr oduzi ndo os el ement os que a lei pr evi ament e est abel ece. Ao agent e, nesses
casos, no dada l i berdade de apreciao da condut a, por que se limita, na verdade, a
repassar par a o at o o comando est at u do na lei. Isso i ndi ca que nesse t i po de at os no
h qual quer subj et i vi smo ou valorao, mas apenas a averi guao de conformi dade en-
t re o at o e a lei. Exempl o de um at o vi ncul ado: a licena para exercer profi sso regul a-
ment ada em lei. Os el ement os para o deferi ment o desse at o j se encont r am na lei, de
modo que ao agent e caber apenas verificar se quem o reivindica pr eenche os requi si t os
exigidos e, em caso posi t i vo, dever conferir a licena sem qual quer out r a i ndagao.
Di ver s ament e sucede nos atos discricionrios. Nes t es pr pr i a a lei que aut or i za
o agent e a pr oceder a uma avaliao de condut a, obvi ament e t oma ndo em consi der a-
o a inafastvel fi nal i dade do at o. A val orao i nci di r sobr e o mot i vo e o obj et o do
at o, de modo que est e, na at i vi dade di scri ci onri a, r esul t a es s enci al ment e da liber-
dade de escol ha ent r e al t er nat i vas i gual ment e j ust as, t r aduzi ndo, por t ant o, um cer t o
grau de s ubj et i vi s mo.
9 4
Salienta, t odavi a, moder na dout r i na que os at os di scri ci onri os no es t ampam
uma l i berdade absol ut a de agir par a o admi ni st rador. A avaliao que se per mi t e ao ad-
mi ni st r ador fazer t em que est ar em conformi dade com o fim legal, ou seja, aquel e alvo
que a lei, expr essa ou i mpl i ci t ament e, busca alcanar. No havendo tal conf or mi dade,
o at o no l i ci t ament e pr oduzi do, poi s que est ar vul ner ando o pr i nc pi o da legalida-
de, hoje eri gi do cat egori a de pri nc pi o admi ni st r at i vo (art. 37, CF) .
4 Critrio da Int erveno da Vontade Admi ni st rat i va: At os
Simples, Compost os e Complexos
A vont ade admi ni st r at i va pode ext eri ori zar-se de forma una ou ml t i pl a. O obje-
tivo pr opos t o pel a Admi ni st r ao pode ser al canado at ravs de pr ocesso de formao
do at o em que i nt er venha uma ni ca ou vrias mani fest aes admi ni st r at i vas. E nesse
aspect o que enf ocamos o pr esent e cri t ri o classificatrio.
9 4
Em pr eci oso t r abal ho s obr e o poder di scr i ci onr i o em rel ao a conceitos indeterminados ( como, v. g., "i n-
t er esse pbl i co", "or dem pbl i ca" e t c ) , EROS ROBERTO GRAU af i r ma que, di ver s ament e daquel e poder,
onde h l i ber dade de el ei o ent r e al t er nat i vas poss vei s, par a aquel as hi pt es es s h u ma sol uo j ust a,
lio, al i s, mi ni s t r ada por GARCI A DE ENTERR A (RDP 9 3 / 4 2 ) .
Se o at o emana da vont ade de um s rgo ou agent e admi ni st r at i vo, classificar-
-se- como ato simples, e quant o a esse t i po no di vergem os aut or es.
O pr obl ema sur ge quando se t em que caract eri zar os at os cujo pr ocesso de for-
mao recl ama a i nt er veno da vont ade de mai s de um rgo ou agent e admi ni s -
t rat i vo. Apesar das di vergnci as, parece-nos que se pos s am subdi vi di r t ai s at os em
complexos e compostos.
Atos complexos so aquel es cuja vont ade final da Admi ni st r ao exige a i nt er ven-
o de agent es ou rgos di versos, havendo cert a aut onomi a, ou cont edo pr pr i o,
em cada uma das mani fest aes. Exempl o: a i nvest i dur a do Mi ni st r o do STF se inicia
pel a escol ha do Pr esi dent e da Repblica; passa, aps, pel a aferio do Senado Federal;
e cul mi na com a nomeao (art. 101, pargrafo ni co, CF) .
J os atos compostos no se compem de vont ades aut nomas , embor a ml t i pl as.
H, na ver dade, uma s vont ade aut noma, ou seja, de cont edo pr pr i o. As demai s
so me r a me nt e i nst r ument ai s, por que se l i mi t am verificao de l egi t i mi dade do at o
de cont edo pr pr i o. Exempl o: um at o de aut ori zao suj ei t o a out r o at o confi rmat -
rio, um vi s t o.
9 5
No que t oca aos efeitos, t emos que os at os que t r aduzem a vont ade fi nal da
Admi ni st r ao s podem ser consi der ados perfeitos e acabados quando se cons uma a
l t i ma das vont ades const i t ut i vas de seu ciclo. Embor a, nos at os compost os, u ma das
vont ades j t enha cont edo aut nomo, i ndi cando logo o objetivo da Admi ni st r ao, a
out r a vai configurar-se, apesar de mer ament e i nst r ument al , como ver dadei r a condi o
de eficcia.
Em nosso ent ender, as noes de at o compl exo e compos t o dever i am mer ecer
novo enfoque anal t i co. O i mpor t ant e nessa anl i se deve ser a di st i no ent r e a vontade
final e as vontades-meio. A vont ade final que vai r esul t ar de t odas as mani fest aes
ocorri das no cur so da formao do at o. E por esse mot i vo que o at o a que cor r esponder
a vont ade fi nal da Admi ni st r ao s vai ser t i do como perfei t o e acabado qua ndo t o-
das as vont ades- mei o t i ver em i nt er vi ndo. Logi cament e que cada vont ade- mei o vai ser
r et r at ada n u m det er mi nado at o prat i cado por agent e admi ni st r at i vo. Est es at os- mei o
devero ser apreci ados por si mes mos . Vejamos um exempl o prt i co: s uponha- s e a
prt i ca de at o compos t o - uma aut ori zao - que recl ame duas vont ades, uma de con-
t edo a ut nomo (a pr i mei r a) e a out r a i nst r ument al (o visto da aut or i dade super i or ) .
A aut ori zao em si s at o perfei t o e acabado quando os doi s agent es t i ver em mani -
fest ado sua vont ade. Isso, cont udo, no i mpede o exame i ndi vi dual dos at os- mei o, e
nesse exame poder-se- verificar cada um dos el ement os component es , como a com-
pet nci a, a forma et c.
9 5
Para r egi st r ar - se a di ver gnci a dos aut or es , convm assi nal ar que SRGI O DE ANDRA FERREI RA
no acei t a os at os c ompos t os nes s a classificao (Direito administrativo didtico). DI GENES GASPARI NI
(ob. cit.) e CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Elementos) a el es n o f azem r ef er nci a. MARI A
SYLVIA Dl PI ETRO (Direito administrativo) os di s t i ngue, ma s o e xe mpl o qu e d de at o c o mp o s t o (a n o -
me a o do Pr oc ur a dor - Ge r a l da Repbl i ca, s e ndo pr ecedi da de apr ovao do Se na do, c onf or me ar t . 128,
I
a
, CF) par ece s i t uar - s e e nt r e os at os c ompl e xos .
Se medi t ar mos com ser eni dade, ver emos que no o ato que compl exo ou com-
post o; a vont ade-fi m da Admi ni st r ao que exige vrios atos no pr ocesso de formao
da vont ade final. Est a que r esul t a de pr ocesso compl exo, e no o at o em si. Melhor,
ent o, fi rmar a concl uso de que h cert as vont ades admi ni st r at i vas que s oment e con-
s uma m seu ciclo de formao se mai s de um at o- mei o for pr at i cado em tal pr ocesso.
em rel ao a est e, e s a est e, que se poder falar em complexidade ou composio.
96
Por fim, opor t uno dest acar que a vont ade dos rgos col egi ados se confi gura
como ato simples coletivo. E que as vont ades formadoras so interna corporis e se di ssol -
vem no pr ocesso de formao, de modo que apenas u ma a vont ade que se proj et a no
mundo j ur di co.
5 Critrio dos Efeitos: Atos Const i t ut i vos, Decl arat ri os e
Enunci at i vos
Esse cri t ri o leva em consi derao o t i po de efeitos que os at os admi ni st r at i vos
podem produzi r. Podem ser const i t ut i vos, decl arat ri os e enunci at i vos.
Atos constitutivos so aquel es que al t eram uma rel ao j ur di ca, cri ando, modi fi -
cando ou ext i ngui ndo di r ei t os. Exempl o: a aut ori zao, a sano disciplinar, o at o de
revogao.
Atos declaratrios so os que apenas decl aram si t uao pr eexi st ent e, ci t ando- se,
como exempl o, o at o que decl ara que cert a const r uo provoca ri scos i nt egr i dade
fsica dos t r ans eunt es , ou o at o que const at a i rregul ari dade admi ni st r at i va em r go
Por fim, t emos os atos enunciativos, cuja caract er st i ca a de i ndi car em j u zos de
valor, dependendo, por t ant o, de out r os at os de cart er deci sri o. O exempl o t pi co
o dos par ecer es. Di ga-se, alis, que t ai s at os no so consi der ados como t pi cos at os
admi ni st r at i vos por al guns aut or es.
6 Critrio da Ret rat abi l i dade: Atos Revogveis e
Irrevogveis
Dest aca-se esse cri t ri o em funo da cessao ou no de efeitos no que t oca
i nci dnci a sobre a r bi t a j ur di ca de t ercei ros. Da poder afi rmar-se que, sob esse cri-
t ri o, os at os pode m ser revogveis ou irrevogveis.
So irrevogveis os at os que a Admi ni st r ao no mai s pode ret i rar do mu n d o
j ur di co por r azes admi ni st r at i vas ligadas a sua conveni nci a e opor t uni dade. Como
exempl o, uma licena par a exercer profi sso. Na ver dade, h casos especficos que i m-
9 6
Es t uda mos l onga me nt e esse a s s unt o no t r abal ho Regi me j ur di co dos at os admi ni s t r at i vos de conf i r ma-
o e de s ubs t i t ui o (Doutrina, v. I, p. 196- 205) .
1 , 7
A r i gor , a a pl i c a o em si da mu l t a a t o a u t o e x e c u t r i o . Os ef ei t os p e c u n i r i o s q u e do a t o r e-
s u l t a m q u e n o p o d e m s er c o n s u ma d o s d i r e t a me n t e pe l os r g os a d mi n i s t r a t i v o s , ma s , a o r e v s ,
d e p e n d e r o de ao j udi c i a l .
pedem a revogao, mas, por sua pert i nnci a, sero eles exami nados opor t una me nt e
no t pi co rel at i vo revogao dos at os admi ni st r at i vos (t pi co XII dest e cap t ul o) .
Ao cont rri o, os atos revogveis so os que a Admi ni st r ao est livre par a expun-
gir do mu n d o j ur di co, fazendo cessar os seus efeitos, em decor r nci a de um cri t ri o
me r a me nt e admi ni st r at i vo. Nesse caso, t ai s at os no chegar am a conferir di r ei t o s ub-
j et i vo aos dest i nat r i os, no sent i do de t er em os seus efeitos mant i dos . Exempl o: uma
aut ori zao par a est aci onament o de veculo no pt i o de um pr di o pbl i co.
Como ens i nam os especi al i st as na mat ri a, a r egr a a revogabi l i dade dos at os
admi ni st r at i vos, vale dizer, a possi bi l i dade de dei xar com a Admi ni st r ao o poder de
avaliar, de forma discricionria, quando um at o deve perdurar, ou qua ndo h i nt er esse
de supr i mi - l o do uni ver so j ur di co.
7 Critrio da Execut ori edade: Atos Aut oexecut ri os e
No Aut oexecut ri os
O t e ma j mer eceu exame no t pi co relativo aut oexecut or i edade, como ca-
ract er st i ca dos at os admi ni st r at i vos. Sua repet i o aqui t em r azes de or dem apenas
didtica, eis que es t amos t r at ando da classificao dos at os qua ndo h vri os enfoques.
E um del es o de ser em aut oexecut r i os ou no.
Nesse aspect o, podem os at os ser autoexecutrios ou no autoexecutrios. Os pri -
mei r os so a regra geral e t m a i donei dade j ur di ca de ser em pos t os em i medi at a
execuo t o logo pr at i cados pel a Admi ni st r ao. No dependem, assi m, de qual quer
aut ori zao prvia, i ncl usi ve do Judi ci ri o. Si t uam- se a os at os de organi zao admi -
ni st rat i va, como as i nst r ues, port ari as e circulares, ent r e out r os.
Out r os at os, t odavi a, no t m esse condo. A Admi ni st r ao s pode execut
-los por via i ndi ret a, r ecor r endo ao Poder Judi ci ri o. E o caso da mul t a: depoi s de apli-
cada, s pode ser cobr ada do t r ansgr essor por via j udi ci al .
9 7
VI I I ESPCIES
Como a Admi ni st r ao Pbl i ca t em a seu cargo numer os as at ri bui es, di versos
so os at os admi ni st r at i vos que seus agent es prat i cam. E preci so di st i ngui r, ent r et an-
t o, os aspect os formal e mat er i al de tais at os. Para al guns at os adot ada uma nome n-
cl at ura especfica no que se refere ao nomen iuris ext er no, formal, aquel e pel o qual
conheci do no mundo j ur di co. No h de confundi r-se, por m, o nome do at o sob esses
aspect os com o seu cont edo, vale dizer, a mens agem que veicula, a ext eri ori zac
mat eri al , enfim, da pr opost a que o aut or do at o pr et endeu ext ernar.
por essa not r i a di st i no que, quant o s espci es, devem os at os ser agru-
pados sob o aspect o formal , de um l ado, e sob o aspect o mat er i al (ou seu cont edo) ,
de out r o.
No obs t ant e, cabe anot ar que al guns est udi osos s uger em u ma classificao
dos at os admi ni st r at i vos consi der ando especi fi cament e as suas espcies (ou modalida-
des), i nde pe nde nt e me nt e do aspect o mat er i al ou formal que os caract eri ze. E conheci -
da, por exempl o, a classificao apont ada por HELY LOPES MEI RELLES,
9 8
que prev
os segui nt es agr upament os de at os: (a) normativos (de comando geral e abst r at o) ;
(b) ordinatrios ( or denam o f unci onament o da admi ni st r ao) ; (c) negociais ( encer r am
uma decl arao da Admi ni st r ao conj ugada com a vont ade do par t i cul ar ) ; (d) enun-
ciativos ( enunci am si t uao exi st ent e, sem mani fest ao mat er i al da Admi ni st r ao) ;
(e) punitivos ( cont m u ma sano apl i cada a i nfrat ores de nor ma s admi ni s t r at i vas ) .
9 9
Conquant o seja til t odo o esforo de si st emat i zao que envol va a mat r i a,
par ece- nos que a di t a classificao apr esent a al gumas si t uaes que a desfi guram, caso
se leve em cont a o preci so enquadr ament o dos at os. Al guns decretos, por exempl o,
enquadr am- s e r eal ment e na cat egori a de atos normativos, mas out r os exi st em, de car-
t er i ndi vi dual , que se s i t uam como ordinatrios. Portarias, instrues, ordens de servio, a
seu t ur no, se classificam como ordinatrios, mas, dependendo de seu cont edo, podem
caract eri zar-se ni t i dament e como normativos. Os at os negociais, como licenas e autoriza-
es, no per dem sua fisionomia de at os ordinatrios, j que t a mb m or denam a ativi-
dade admi ni st r at i va. Fei t o esse reparo, deve regi st rar-se que se t r at a de classificao
f r eqent ement e adot ada, mot i vo por que nos parece til menci on- l a aos l ei t ores.
1 Espcies Quant o Forma de Exteriorizao
1.1 Decretos e Regulamentos
Os decr et os so at os que pr ovm da mani fest ao de vont ade pri vat i va dos Che-
fes do Execut i vo, o que os t or na r esul t ant es de compet nci a admi ni st r at i va especfica.
A Const i t ui o Federal al ude a eles no art. 84, IV, como forma pel a qual o Pr esi dent e
da Repbl i ca d cur so fi el execuo das l ei s .
1 0 0
De acordo com o art . 87, pargrafo
ni co, I, da CF, cabe aos Mi ni st r os (e Secret ri os, nos Est ados e Muni c pi os) referendar
os decret os, s egundo a correl ao ent r e o cont edo dos at os e a rea de compet nci a
a seu cargo. Cui da- se de at os compost os, que r ecl amam a mani f est ao de ambas as
aut or i dades, frmul a or i unda do pr pr i o t ext o const i t uci onal .
9 8
Direito administrativo brasileiro, Mal hei r os, 29. ed. , 2004, p. 176- 195.
9 9
Adot a ndo a me s ma classificao, DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, Curso de direito adminis-
trativo, For ense, 7. ed. , 1989, p. 121- 124.
1 0 0
As Cons t i t ui es es t aduai s e as Lei s Or gni cas muni ci pai s , a dot a ndo a me s ma s i s t emt i ca da Cons t i t ui -
o Federal pel a t eor i a do par al el i s mo pri nci pi ol gi co, at r i buem a Gover nador es e Prefei t os a compet nci a
par a expedi r decr et os . Na Cons t i t ui o do Es t ado do Ri o de Janei r o, por exempl o, a compet nci a est no art .
145, IV, e na Lei Or gni ca do Muni c pi o do Ri o de Janei r o, no art . 107, IV.
Dependendo do cont edo, podemos classific-los em decret os gerais e individuais:
aquel es t m cart er nor mat i vo e t raam regras gerais; est es t m dest i nat r i os espec -
ficos, i ndi vi dual i zados. Exempl o de um decret o geral: o decret o que r egul ament a uma
lei. Exempl o de um decret o individual: o decret o de nomeao de servi dor pbl i co.
A dout r i na cos t uma classificar os decret os em decretos regulamentares (ou de execu-
o), vol t ados par a a compl ement ao e det al hament o das leis, e decretos autnomos (ou
independentes), dest i nados a supri r l acunas da lei. Teori cament e, no h dvi da quant o
a essa di st i no; bast a ver sua dest i nao. Cont udo, se cer t o que os decr et os regul a-
ment ar es so acol hi dos expr essament e pel o or denament o j ur di co pt r i o, os decr et os
aut nomos , como j vi mos, susci t am al gumas perpl exi dades quant o sua exi st nci a
di ant e da Const i t ui o: h que m os ent enda viveis, mas h t a mb m aquel es que os
j ul gam no acol hi dos pel o di rei t o posi t i vo vi gent e.
1 0 1
O decr et o geral , por sua nat ur eza, at o de que se socorre o Chefe do Execut i vo
par a r egul ament ar as leis, ou seja, para expedi r nor mas admi ni st r at i vas necessr i as a
que a lei possa ser execut ada. Trata-se, por t ant o, de at i vi dade de cart er admi ni st r at i -
vo.
1 0 2
Embor a no possa subst i t ui r a lei, l eg t i mo que o legislador, aps criar a nor ma
bsica, at r i bua ao decr et o a funo de al t erar f ut ur ament e cri t ri os e ndi ces obj et i vos.
Tem-se denomi nado tal pr ocesso de deslegalizao.
103
Quant o aos regulamentos, lcito afirmar que, consi der ando o seu aspect o for-
mal e orgni co, devem ser qualificados como at os admi ni st r at i vos, mui t o embor a se
apr es ent em cercados de pecul i ari dades especficas. O art . 84, IV, da CF, a el es se refere
de forma expressa, ao conferir ao Pr esi dent e da Repbl i ca compet nci a pri vat i va par a
"[...] expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo" (execuo das leis, di ga-se de
pas s agem) .
A despei t o de ser em ext eri ori zados at ravs de forma prpri a, cons t i t uem apn-
di ces de out r os at os, mai s c omume nt e de decret os ( embor a ne m s empr e) . Esses at os
que os col ocam em vi gnci a.
1 0 4
Trata-se, no ent ant o, de at os di versos - um o regu-
l ament o e out r o o at o admi ni st r at i vo que o pe em vigor no mu n d o j ur di co. No que
concer ne funo r egul ament ador a, no ent ant o, o obj et o (ou cont edo) de decr et os
r egul ament ar es e r egul ament os most r a- se i dnt i co, i st o , dest i nam- se aos me s mos
fi ns. Observe-se, por m, que, pel a di versi dade de obj et os, so at os di st i nt os o decr et o
1 0 1
Para no r epet i r mat r i a, vej a-se o que di s s emos a r espei t o no Cap t ul o 2, no t pi co pe r t i ne nt e ao Poder
Regul ament ar .
1 0 2
Deve- se regi st rar, a be m da ver dade, que o car t er admi ni st r at i vo decor r e do exame do at o sob o as pect o
or gni co (o r go de que emana) e formal (pr ocesso de cri ao i dnt i co ao dos demai s at os admi ni s t r at i vos ) .
N o obs t ant e, sob o aspect o mat er i al ou subst anci al , pode m os decr et os ser cons i der ados c omo t e ndo car-
t er l egi sl at i vo ou nor mat i vo, eis que pr oj et am nor mas gerai s, abs t r at as e i mpes s oai s .
103
v S T F > A D I
4 568, j . em 3. 11. 2011. Nes s e j ul gado foi consi der ada const i t uci onal a Lei n'-' 12. 382/ 2011,
que pr evi u o val or do s al r i o- m ni mo e del egou a decr et os pr esi denci ai s a funo de s ua al t er ao em al guns
anos s ubs e que nt e s .
1 0 4
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasi l ei ro, cit., p. 163. Regi st r e- se apenas que o s a udo-
so j ur i s t a i nf or ma que os r egul ament os so at os "postos em vigncia por decreto", qua ndo, na ver dade, out r os
at os t a mb m pode m t er essa funo (r esol uo, por t ar i a e t c ) .
r egul ament ar e o decr et o que pe o r egul ament o em vigor: aquel e visa funo re-
gul ament ar, enquant o est e se dedi ca t o s oment e a conferir vi gnci a ao r egul ament o.
Doi s so os aspect os que di st i nguem os decr et os e os r egul ament os: ( l
e
) os
decr et os t m fora j ur gena prpri a, ou seja, vi goram por si me s mos como at os i nde-
pendent es, ao passo que os r egul ament os so at os dependent es e, por i sso, no t m
fora pr pr i a que os i mpul si one para a vigncia; (2
a
) os decr et os pode m ser nor ma-
tivos (como o caso dos decret os de execuo) ou i ndi vi duai s; os r egul ament os, ao
cont rri o, s se pr oj et am como at os nor mat i vos.
1.2 Resolues, Deliberaes e Regimentos
Resolues so at os, nor mat i vos ou i ndi vi duai s, emanados de aut or i dades de ele-
vado escalo admi ni st r at i vo, como, por exempl o, Mi ni st r os e Secret ri os de Est ado ou
Muni c pi o, ou de al gumas pessoas admi ni st rat i vas ligadas ao Gover no. Cons t i t uem
mat r i a das r esol ues t odas as que se i nser em na compet nci a especfica dos agent es
ou pessoas j ur di cas responsvei s por sua expedi o.
Tais r esol ues so t pi cos at os admi ni st r at i vos, t endo, por t ant o, natureza de-
rivada; pr es s upem s empr e a exi st nci a de lei ou out r o at o legislativo a que est ej am
subordinadas. Dest ar t e, no se conf undem com as r esol ues pr evi st as no t ext o cons-
t i t uci onal , como o caso das rel aci onadas no art. 59, VII, que i nt egr am o pr ocesso
legislativo. Trat a-se de atos autnomos e de natureza primria, no se conf i gur ando como
at os admi ni st r at i vos pr opr i ament e di t os .
1 0 5
E a me s ma hi pt ese, alis, cont empl ada
no art . 5
a
, 2
a
, da EC n
a
45/ 2004 (Reforma do Judi ci ri o), s egundo o qual caber ao
Consel ho Naci onal de Just i a, enquant o no sobrevi er o Est at ut o da Magi st r at ur a, a
edi o de resoluo par a di sci pl i nar o f unci onament o do rgo e definir as at ri bui es
do Mi ni s t r o- Cor r egedor .
1 0 6
'
1 0 7
Deliberaes so at os or i undos, em regra, de rgos col egi ados, como consel hos,
comi sses, t r i bunai s admi ni st r at i vos etc. Nor mal ment e, r epr es ent am a vont ade ma-
j ori t ri a de seus component es e se caract eri zam como at os si mpl es col et i vos, como
t i vemos a opor t uni dade de assi nal ar ao t rat ar da classificao dos at os sob o cri t ri o da
i nt er veno da vont ade est at al .
Out r a cat egori a de at os a dos regimentos, tpicos dos rgos col egi ados, cuja
funo resi de em demons t r ar sua organi zao e seu f unci onament o. A semel hana do
que ocorre com os regulamentos, tais at os fi cam, em regra, subor di nados a um at o de
1 0 5
Se gundo PONTES DE MI RANDA, " s o at os do Se na do Feder al ou do Co n gr e s s o Naci onal qu e i n-
d e p e n d e m de s ano e t m as r egr as j ur di cas de el abor ao c onf or me o Re gi me n t o i n t e r n o ou o Regi -
me n t o Co mu m" (Comentrios Constituio de 1967, t . III, p. 142) . Tr at am el as n o r ma l me n t e de ma t r i a
de i nt e r e s s e di r e t o da s Ca s a s Legi sl at i vas ( MANOEL GONALVES FERREI RA FI LHO, Cu r s o de di r ei t o
cons t i t uci onal , p. 186) .
106
A
Resol uo CNJ n
s
2, de 16. 8. 2005, publ . no DO de 23. 8. 2005, apr ovou o r e gi me nt o i nt e r no do r go,
no qual se apr es ent a s ua e s t r ut ur a e or gani zao.
1 0 7
Out r os exempl os de r es ol ues de nat ur eza pr i mr i a est o nos ar t s. 155, 2-, IV, e 68, 2
Q
, da CF.
1 0 8
ODETE MEDAUAR, Direito administrativo didtico, Revi st a dos Tr i bunai s, 8. ed. , 2004, p. 170.
1 0 9
CRETELLAJ R. , Dicionrio, p. 34.
aprovao, nor mal ment e emanado do agent e que presi de o rgo. Por exempl o: r es o-
l uo que aprova um r egi ment o. Not e-se, cont udo, que o r egi ment o, como conj unt o
de regras, se ori gi na, no mai s das vezes, da vont ade unni me ou da mai or i a dos me m-
br os do rgo, ao passo que o at o de aprovao, como vem ens i nando a dout r i na, t e m
apenas a funo de servi r de i ns t r ument o par a sua formal i zao e ent r ada em vi gor .
1 0 8
1.3 Instrues, Circulares, Portarias, Ordens de Servio, Provimentos
e Avisos
Todos esses at os ser vem para que a Admi ni st r ao or gani ze sua at i vi dade e seus
rgos, e, por essa razo, so denomi nados por al guns aut or es de ordinatrios. Apesar
de auxi l i arem a Admi ni st r ao a definir mel hor sua organi zao i nt erna, a ver dade
que, na prt i ca, encont r amos mui t os del es os t ent ando cart er nor mat i vo, fato que
provoca a i mposi o de regras gerais e abst r at as.
O si st ema legislativo pt r i o no adot ou o pr ocesso de codificao admi ni st r a-
tiva, de modo que cada pessoa federativa, cada pessoa admi ni st r at i va ou at rgos
aut nomos di spem sobr e quem vai expedi r esses at os e qual ser seu cont edo. As
t ent at i vas que os est udi osos encet ar am para di st i ngui -l os t m si do infrutferas, poi s
que gr ande a vari ao que sofrem no que se refere a seu cont edo e compet nci a
dos agent es. Ent endemos , por m, que na prt i ca admi ni st r at i va at ual i rrel evant e
di st i ngui -l os. Rel evant e pr i mei r ament e ent end- l os como i ns t r ument os de organi -
zao da Admi ni st r ao. Depoi s, verificar se, em cada caso, foi compet ent e o agent e
que os prat i cou; se est o pr esent es seus requi si t os de val i dade; e qual o pr opsi t o do
admi ni st r ador . E, sobr et udo, se obser vam o pri nc pi o da l egal i dade.
1.4 Alvars
Al var o i ns t r ument o formal expedi do pela Admi ni st r ao, que, at ravs dele,
expr essa aqui escnci a no sent i do de ser desenvol vi da cert a at i vi dade pel o part i cul ar.
Seu cont edo o cons ent i ment o dado pel o Est ado, e por i sso se fala em alvar de au-
t ori zao, alvar de licena et c.
Embor a se cos t ume di zer que os alvars podem ser precrios ou definitivos,
109
par ece- nos que a pr ecar i edade ou a definitividade so at r i but os da aut or i zao ou da
licena que est o em seu bojo, de modo que s por ext enso de sent i do so classifica-
dos daquel a forma.
1.5 Ofcios
So atos formais, de i nt ensa utilizao na rot i na admi ni st rat i va, at ravs dos quai s
as aut ori dades admi ni st rat i vas se comuni cam ent re si ou com t ercei ros. Podem cont er
solicitaes, i mposi es, recomendaes ou mer as i nformaes. Sendo veculo de comu-
nicao, os ofcios t m grande i mport nci a, sob o aspect o formal, na via admi ni st rat i va.
1.6 Pareceres
Os par ecer es cons ubs t anci am opi ni es, pont os de vi st a de al guns agent es ad-
mi ni st r at i vos sobr e mat r i a s ubmet i da sua apreci ao. Em al guns casos, a Admi -
ni st r ao no est obr i gada a formal i z-l os par a a pr t i ca de det er mi nado at o; di z-se,
ent o, que o par ecer facultativo. Quando emi t i do "por solicitao de rgo ativo ou
de controle, em virtude de preceito normativo que prescreve a sua solicitao, como preliminar
emanao do ato que lhe prprio", di r-se- obrigatrio.
110
Nes s a hi pt es e, o par ecer
i nt egra o pr ocesso de formao do at o, de modo que sua ausnci a ofende o el ement o
formal , i nqui nando- o, assi m, de vcio de l egal i dade.
Refl et i ndo um j u zo de valor, uma opi ni o pessoal do pareceri st a, o par ecer no
vi ncul a a aut or i dade que t em compet nci a decisria, ou seja, aquel a a que m cabe pr at i -
car o at o admi ni st r at i vo final. Trata-se de at os di versos - o par ecer e o at o que o aprova
ou rejeita. Como t ai s at os t m cont edos ant agni cos, o agent e que opi na nunca po-
der ser o que deci de.
De t udo i sso r esul t a que o agent e que emi t e o par ecer no pode ser consi der ado
sol i dar i ament e r esponsvel com o agent e que pr oduzi u o at o admi ni st r at i vo fi nal , de-
ci di ndo pel a aprovao do parecer. A r esponsabi l i dade do par ecer i st a pel o fato de t er
suger i do mal s oment e l he pode ser at ri bu da se houver compr ovao i ndi scut vel de
que agiu dol os ament e, vale dizer, com o i nt ui t o pr edet er mi nado de comet er i mpr obi -
dade admi ni st r at i va. Semel hant e comprovao, ent r et ant o, no di mana do parecer em
si, mas , ao revs, const i t ui nus daquel e que i mpugna a val i dade do at o em funo da
condut a de seu aut or .
1 1 1
No nos parece corret o, por t ant o, atribuir, a priori, r esponsabi l i dade sol i dri a
a servi dores par ecer i st as quando opi nam, sobre o aspect o formal ou subst anci al (em
t ese), pel a aprovao ou ratificao de cont r at os e convni os, tal como exi gi do no art.
38 da Lei n- 8. 666/ 1993 ( Est at ut o dos Cont r at os e Licitaes), e i sso por que o cont e-
do dos aj ust es depende de out r as aut or i dades admi ni st r at i vas, e no dos par ecer i st as.
Essa r esponsabi l i dade no pode ser at r i bu da por pr esuno e s se l egi t i ma no caso
de condut a dol osa, como j afi rmado, ou por erro grossei ro i nj ust i fi cvel .
1 1 2
Da j ul -
gar mos di gna de apl ausos nor ma legal que afaste a pr esuno de r es pons abi l i dade.
1 1 3
1 1 0
OSWALDO ARANHA BANDEI RA DE MELLO, Princpios, v. I, p. 575.
1 1 1
Foi c omo deci di u o STF no MS 24. 073-DF, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, D] de 31. 10. 2003. Ressalve
-se apenas que o acr do i nvocou o f undament o de que o par ecer no ser i a at o admi ni s t r at i vo, o que, con-
cessa venia, const i t ui equ voco. Embor a seja at o de nat ur eza opi nat i va, o par ecer no dei xa, s por i sso, de
confi gurar-se c omo at o admi ni s t r at i vo.
1 1 2
O STF, por m, e ndos s ou or de m do TCU que, em pr ocesso admi ni s t r at i vo, de t e r mi na r a a audi nci a de
pr ocur ador es federai s (MS 24584- DE Rei. Mi n. MARCO AURLI O, em 9. 8. 2007; Informativo STF n
e
475,
ago. 2007) . O mel hor di r ei t o, a nos s o ver, est eve com os vot os venci dos dos Mi n. EROS GRAU, GILMAR
MENDES e CRMEN LCIA. Em a bono de nos s a opi ni o: TJ-RJ, Ap. Cv. 4 5 4 2 1 / 2 0 0 6 , 15
a
C.Cv., Rei. Des.
J OS PI MENTEL MARQUES, em 9. 1. 2007.
1 1 3
A Lei Est adual (RJ) n
s
5. 427, de P. 4. 2009, que r egul a o pr oces s o admi ni s t r at i vo est adual , di spe: "A
divergncia de opinies na atividade consultiva no acarretar a responsabilidade pessoal do agente, ressalvada a hiptese
de erro grosseiro ou m-f" (art . 38, 3
2
) .
Cos t uma a dout r i na fazer referncia aos pareceres vinculantes, assi m concei t ua-
dos aquel es que i mpedem a aut or i dade decisria de adot ar out r a concl uso que no
seja a do at o opi nat i vo, ressal vando-se, cont udo, que se t r at a de r egi me de exceo
e, por i sso me s mo, s sendo admi t i dos se a lei o exigir expr es s ament e.
1 1 4
Em nos s o
ent ender, por m, h um desvio de qualificao jurdica nesses at os: par ecer es so at os
opi nat i vos, de modo que, se o opi nament o do pareceri st a vi ncul a out r a aut or i dade,
o cont edo do at o t i pi cament e decisrio, e no me r a me nt e opinativo, como de sua
nat ur eza. Em suma: o pareceri st a acaba t endo a vest i ment a de aut or i dade deci sri a,
cabendo ao agent e vi ncul ado papel mer ament e secundr i o e subser vi ent e concl uso
do pareceri st a. Cui da-se, poi s, de esdr xul a i nverso de status j ur di co. No obst ant e, a
admi t i r - se s emel hant e cat egori a, seria coerent e at ri bui r ao aut or do parecer vi ncul ant e
r esponsabi l i dade solidria, em funo de seu poder de deci so, compar t i l hado com a
aut or i dade vi ncul ada.
1 1 5
Sem embar go da anomal i a, a Lei n
f i
9. 784/ 1999, que regul a o pr ocesso admi -
ni st rat i vo federal, prev esse t i po de parecer e est abel ece que, se for vi ncul ant e, o pr o-
cesso fica par al i sado e, caso no o seja, poder pr ossegui r .
1 1 6
A nosso ver, o l egi sl ador
confundi u parecer vinculante com parecer obrigatrio: est e si m que, se ausent e, deveri a
ensejar a paral i sao do processo, e no o opi nament o vi ncul ant e.
Quando o at o deci sri o se l i mi t a a aprovar o parecer, fica est e i nt egr ado naquel e
como razo de decidir, ou seja, cor r esponde ao mot i vo do at o. Se, ao revs, o at o de-
ci sri o define a quest o de modo cont rri o ao parecer, dever a aut or i dade expressar
f or mal ment e as razes que a l evaram a decidir de modo cont r r i o ao opi nament o do
parecer, sob pena de ser consi der ado abuso de poder o at o que praticar, j us t ament e por
no r ender ensej o verificao de sua legalidade.
Por fim, convm dar uma palavra sobre os denomi nados pareceres normativos,
no mui t o r ar os na Admi ni st r ao. A t er mi nol ogi a levaria a um par adoxo, poi s que
um j u zo de valor no pode revest i r-se do cunho de nor mat i vi dade. Ocor r e que, s
vezes, o parecer esgot a, de forma profunda e est udada, o t r at ament o a ser di spensado
a det er mi nada quest o. Concor dando com esse t r at ament o, det er mi nada aut or i dade
deci sri a resolve, ent o, est end- l o a t odas as demai s hi pt eses i dnt i cas que vi erem
a ocorrer, passando, assi m, a r epr esent ar uma orientao geral par a os r gos admi ni s-
t rat i vos. Not e- se, t odavi a, que s em a aprovao formal da aut or i dade deci sri a e s em
sua i ndi cao de que o t r at ament o deve ser est endi do aos demai s rgos, o par ecer no
poder i a t er t ai s efeitos. O que se observa que a nor mat i vi dade no pr opr i ament e do
parecer, mas da sol uo que deu a det er mi nada quest o, devi dament e apr ovada pel a
aut or i dade compet ent e.
1 1 4
OSWALDO ARANHA BANDEI RA DE MELLO, Princpios gerais, cit., v. I, p. 576.
1 1 5
Nes s e s ent i do deci di u o STF, no MS 24631-DF, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 9. 8. 2007 {Informa-
tivo STF n
a
475, ago. 2007) .
1 1 6
Ar t . 42, I
a
e 2
a
.
1.7 Certides, Atestados e Declaraes
So esses at os classificados como declaratrios,
117
por que seu cont edo expr essa
a exi st nci a de cert o fato j ur di co. Nos atestados e declaraes, os agent es admi ni st r at i -
vos do f, por sua pr pr i a condi o, da exi st nci a desse fato. o caso, por exempl o,
do at est ado de vaci na ou de resi dnci a. Out r o exempl o a Decl arao de Nasci do
Vivo-DNV, quando expedi da por profissional de sade servi dor pbl i co.
1 1 8
As certides t a mb m compr ovam a exi st nci a de fatos, mas se di st i nguem dos
pr i mei r os pel a ci rcunst nci a de r epr esent ar em a r epr oduo do que j est formal i zado
nos regi st ros pbl i cos. Como exempl o, a cert i do de nasci ment o, a cert i do de dados
funcionais do servi dor et c.
No se pode esquecer que as cert i des revel am a expr esso do pri nc pi o da pu-
blicidade na Admi ni st r ao (art. 37, caput, da CF) e sua obt eno confi gura-se como
um dos di rei t os f undament ai s dos i ndi v duos par a a defesa de di rei t os e escl areci men-
t os de si t uaes de i nt er esse pessoal (art. 5-, XXXIV, "b", da CF) . Ser vem t a mb m
par a document ar o exerccio do di rei t o de acesso s i nformaes const ant es de rgos
pbl i cos, assegur ado pel o art. 5
a
, XXXIII, da CF.
1 1 9
Os Tri bunai s no t m, com al gumas excees, consi der ado o di r ei t o a cert i des
como i l i mi t ado, r est r i ngi ndo- o quando se confi gurem compor t ament os abusi vos do
i ndi v duo.
1 2 0
Di ga-se, por opor t uno, que a Lei n
a
9. 051, de 18. 5. 1995, embor a t enha
fixado o pr azo de 15 dias par a a expedi o de cert i des na Admi ni st r ao Di r et a ou
Indi ret a, i nst i t ui u l i mi t ao ao precei t o const i t uci onal , exi gi ndo que no r equer i ment o
da cert i do o i nt er essado i ndi que os fi ns e as razes do pedi do (art. 2
a
) .
Semel hant e exigncia, cont udo, a despei t o de no ser cont empl ada na Const i -
t ui o, deve ser i nt er pr et ada como necessri a par a evitar abusos no exerccio do di rei -
to cert i do. No ent ant o, a i nt er pr et ao mer ece t emper ament os . Se a i nformao
pessoal e diz r espei t o uni cament e ao pr pr i o i nt er essado, di spensvel e irrazovel se
t or na a exigncia. Ademai s, a Lei de Acesso (Lei n
a
12. 527/ 2011) pr ot ege as i nforma-
es pessoai s cont r a t ercei ros e, por isso, l hes r est r i ngem o acesso (art. 6
a
, III). Avul t a
notar, ai nda, que o me s mo di pl oma veda quai squer exi gnci as rel at i vas aos mot i vos do
pedi do quando se t r at a de i nformaes de i nt er esse pbl i co (art. 10, 3
a
) , e, se o faz
em rel ao a est as, com mai s razo t er que faz-lo no que concer ne s i nformaes de
i nt er esse pri vado r equer i das pel o pr pr i o i nt er essado. Cons equent ement e, a exi gnci a
1 1 7
Em edi es ant er i or es, cons i der vamos t ai s at os como enunciativos, em at eno dout r i na cl ssi ca. Me-
l hor r ef l et i ndo, pa s s a mos a t -l os c omo declaratrios, por que nel es o agent e pbl i co declara si t uao j ur di ca.
Assi m, r es er vamos a pr i mei r a cat egor i a par a os at os em que o agent e expr i me j u zo de val or - caso espec fi co
dos par ecer es, c omo a c e nt ua mos ant er i or ment e.
1 1 8
Essa decl ar ao foi i ns t i t u da pel a Lei n
s
12. 662, de 5. 6. 2012, par a vi gorar at a l avr at ur a do a s s e nt o do
r egi st r o de nas ci ment o, e deve ser f i r mada pel o profi ssi onal de s ade r esponsvel pel o a c o mp a n h a me n t o da
gest ao, do par t o ou do r ecm- nas ci do.
1 1 9
Vide Lei n
a
12. 527/ 2011 (art . 14).
1 2 0
Nes s e s ent i do, ApC v n'-' 4 5 0 / 8 5 , TJ-MS, 2 7 / 2 / 1 9 8 6 , e MS n
a
15, TJ-BA, de 27. 11. 1987, Sesso Pl ena.
de apont ar mot i vo e fi ns, cont i da na Lei n
e
9. 051/ 95, s preval ece qua ndo o r equer ent e
post ul a a cert i do sobre fatos e si t uaes at i nent es a t ercei ros.
Al guns desses at os de cart er decl arat ri o r ecebem denomi nao pr pr i a em
vi r t ude de sua si t uao especfica. E o caso da apostila, que r et r at a o at o menci onado
em regi st ros funci onai s par a compr ovar a exi st nci a de cert a si t uao j ur di ca que
envolve o servi dor pbl i co. Essa comprovao encerra pr esuno iuris tantura da veraci-
dade do fato e s compor t a supr esso ou al t erao medi ant e prova efetiva em cont r r i o
a ser pr oduzi da pel a Admi ni st r ao.
1.8 Despachos
Despachos so at os admi ni st r at i vos prat i cados no cur so de um pr ocesso admi -
ni st rat i vo. Logi cament e, o t er mo se origina do Di rei t o Processual , que, i ncl usi ve, os
prev como forma especfica de mani fest ao j uri sdi ci onal (art. 162 e 3
S
do CPC) . No
campo do Di rei t o Admi ni st r at i vo, cont udo, o sent i do mai s ampl o, por que abr ange
no s as i nt er venes r ot i nei r as dos agent es, mas t a mb m al gumas mani fest aes
de cart er deci sri o. Como tais mani fest aes no t m t er mi nol ogi a especfica, fi cou
convenci onado cham- l as de despachos.
2 Espcies Quant o ao Cont edo
2.1 Licena
Podemos definir a licena como o at o vi ncul ado por mei o do qual a Admi ni s-
t rao confere ao i nt er essado cons ent i ment o para o de s e mpe nho de cert a at i vi dade.
1 2
No so t odas as at i vi dades que r ecl amam a licena do Poder Pbl i co. H, no ent ant o,
al gumas at i vi dades que o i ndi v duo s pode exercer de f or ma l eg t i ma se obt i ver o ne-
cessri o at o admi ni st r at i vo de licena. Atravs da licena, o Poder Pbl i co exerce seu
poder de polcia fi scal i zat ri o, verificando, em cada caso, se exi st em, ou no, bi ces
legais ou admi ni st r at i vos par a o des empenho da at i vi dade rei vi ndi cada.
Embor a sejam est udadas em t pi cos separados, a licena, a per mi sso e a aut o-
ri zao enquadr am- se, por suas pecul i ari dades, na cat egori a dos atos de consentimento
estatal. Podem encont r ar - se t rs aspect os que apr oxi mam as espci es dessa cat egori a:
( l
s
) t odos decor r em de anunci a do Poder Pbl i co par a que o i nt er essado des empe-
nhe a at i vi dade; (2
9
) nunca so conferidos ex officio: dependem s empr e de pedi do dos
i nt er essados; (3
S
) so sempr e necessri os para l egi t i mar a at i vi dade a ser execut ada
pel o i nt er essado.
Aut or i zada dout r i na denomi na os at os de cons ent i ment o est at al de atos nego-
ciais, por que r et r at am a conjugao de vont ades por par t e da Admi ni st r ao e do i n-
t er essado - expr esso or i unda de "atti amministrativi negoziali", cunhada pel a dout r i na
1 2 1
ARMANDO DE OLI VEI RA MARI NHO e ZAI RO LARA FILHO, Programa de direito administrativo, p. 99.
i t al i ana. '
2 2
No a ut i l i zamos, por m, por duas razes. Pr i mei r ament e, no vi sl umbr a-
mos pr opr i ament e um negcio jurdico no caso; h, i st o si m, um i nt er essado que pede
o cons ent i ment o, de um l ado, e, de out r o, a Admi ni st r ao, que concede ou nega o
cons ent i ment o. Al m di sso, a mes ma dout r i na i nsere, na al udi da cat egori a, at os como
a aprovao, o visto e a homologao, em rel ao aos quai s no se identifica sequer a con-
j ugao de vont ades que caract eri za um negci o j ur di co.
1 2 3
Trs so os aspect os de relevo que devem ser exami nados em rel ao licena.
O pr i mei r o del es a sua nat ur eza. Trata-se de at o vinculado, por que o agent e no pos -
sui qual quer l i berdade quant o avaliao de sua condut a. Se o i nt er essado pr eenche
os r equi si t os legais par a a concesso da licena, t em ele di rei t o a obt -l a, e, se houver
denegao, admi ss vel ser at me s mo mandado de segur ana par a super ar o abuso
(art. 5
e
, LXIX, CF) .
O segundo fator que mer ece exame resi de na iniciativa. O Poder Pbl i co no
age ex officio par a out or gar licenas. Depende sempr e da deflagrao pr ocessada pel o
i nt er essado, que solicita o consent i ment o.
Por fim, deve ser real ado que o di rei t o subj et i vo do i ndi v duo at i vi dade que
pr et ende des empenhar no se confunde com o des empenho em si. O di r ei t o pr eexi st e
licena, mas o de s e mpe nho da at i vi dade s oment e se l egi t i ma se o Poder Pbl i co ex-
pr i mi r o seu cons ent i ment o pel a licena. Por essa razo que deve o at o t er nat ur eza
declaratria, como assi nal a MARIA SYLVIA Dl PIETRO com pr eci s o.
1 2 4
Mui t o conhe-
cidas so as licenas par a const rui r, de localizao de est abel eci ment o e par a exercer
profi sso r egul ament ada em lei.
Sendo a licena um at o vi ncul ado, deveria ela t er s empr e o cart er de definitivi-
dade. At os vi ncul ados so definitivos, ou seja, uma vez consi gnado em lei o di rei t o
at i vi dade desej ada pel o admi ni st r ado, a licena, r econhecendo- l he a possi bi l i dade de
exerccio desse di rei t o, no mai s pode ser desfeita por at o post er i or da Admi ni st r ao,
salvo quando a pr pr i a lei est abel ece pr azo par a a eficcia da licena. Se a lei no o faz,
a licena ser definitiva.
Todavia, no que t ange licena par a const rui r, dout r i na e j ur i s pr udnci a a t m
consi der ado como me r a facul dade de agir e, por consegui nt e, suscet vel de r evogao
e nqua nt o no i ni ci ada a obr a licenciada, r essal vando- se ao pr ej udi cado o di r ei t o
i ndeni zao pel os pr ej u zos c a us a dos .
1 2 5
O STF j conf i r mou, por mai s de u ma vez,
esse e nt e ndi me nt o. Nu ma das vezes, dei xou as s ent ado que, "antes de iniciada a obra,
a licena para construir pode ser revogada por convenincia da administrao pblica, sem que
1 2 2
HELY LOPES MEI RELLES, com base em UMBERTO FRAGOLA, F. R MASTROPASQUA E GUI DO
ZANOBI NI (ob. cit., p. 169) .
1 2 3
HELY LOPES MEI RELLES, ob. e loc. cit.
1 2 4
Ob. cit., p. 173.
1 2 5
Nes s e s ent i do, HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 180) e SRGI O DE ANDRA FERREI RA, que se
refere, no caso, hi pt es e de revogabilida.de com indenizao (ob. cit., p. 113) .
valha o argumento do direito adquirido".
126
Recent ement e, r edi s cut i do o t ema, a Cor t e
r ei t er ou essa or i ent ao, aver bando que "no fere direito adquirido deciso que, no curso
de processamento de pedido de licena de construo em projeto de loteamento, estabelece novas
regras de ocupao do solo".
127
Em que pese ser pacfico o ent endi ment o, par ece- nos, no m ni mo, es t r anho e
i ncompat vel com o i nst i t ut o da licena e de seu cart er de at o vi ncul ado e definitivo.
Ademai s, s empr e se assegura, na hi pt ese em quest o, i ndeni zao ao prej udi cado,
o que no se coaduna com a fi gura da revogao dos at os admi ni st r at i vos. Por essa
razo, h aut or i zada dout r i na que prefere ver nesses casos ver dadei r a desapropriao
do direito, est e si m i nst i t ut o que se compadece com o dever i ndeni zat r i o at r i bu do ao
Poder Pbl i co.
1 2 8
2.2 Permisso
Permi sso o at o admi ni st r at i vo di scri ci onri o e precri o pel o qual a Admi ni s-
t rao consent e que o part i cul ar execut e servio de ut i l i dade pbl i ca ou ut i l i ze priva-
t i vament e bem pbl i co. Como regra, a per mi sso at o di scri ci onri o e precri o, no
sent i do de que o admi ni st r ador pode sopesar cri t ri os admi ni st r at i vos par a expedi-la,
de um l ado, e de out r o no ser conferido ao per mi ssi onr i o o di rei t o cont i nui da-
de do que foi per mi t i do, de modo que poder o cons ent i ment o ser pos t er i or ment e
revogado s em i ndeni zao ao pr ej udi cado.
1 2 9
Convm observar, t odavi a, que esse o
sent i do clssico do at o de per mi sso, mas at ual ment e exi st em i nmer as rest ri es e
modi fi caes do i nst i t ut o no si st ema nor mat i vo vi gent e.
A precari edade, alis, ficou expressa na di sci pl i na relativa per mi sso de servi-
o pbl i co. Com efeito, a Lei n
a
8. 987, de 13. 2. 1995, ao definir o i nst i t ut o, afirma que
ele r et r at a uma del egao, a t t ul o precri o, da pr est ao de servi os pbl i cos (art. 2
a
,
IV). Essa caract er st i ca i ndi ca uma posi o favorvel da Admi ni st r ao Pbl i ca na rela-
o j ur di ca, j que o t i t ul ar da per mi sso no poder opor - se vont ade admi ni st r at i va
de ext i ngui r o at o.
E verdade, t odavi a, que no at ual si st ema const i t uci onal (art. 175) e na discipli-
na fi xada na menci onada lei a per mi sso de servios pbl i cos h de ser pr ecedi da de
1 2 6
RE n
2
105. 634, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. FRANCI SCO REZEK, publ . D] 8. 11. 1985. Em r el ao ao t ema, h
pr ecedent e: RE n 85. 002, 2
S
Tur ma, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES (RTJ 7 9 / 1 0 1 6 ) .
1 2 7
RE n
a
212. 780- RJ, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. ILMAR GALVO, j ul g. em 27. 4. 1999 (vi de Informativo STF n
:
147, mai o 1999. Regi st r e- se que nes s a deci so o e mi ne nt e Rel at or menci ona c omo pr ecedent e o ci t ado RE
n'-' 85. 002, publ . na RTJ 79/ 1016.
1 2 8
LCIA VALLE FI GUEI REDO (Disciplina urbanstica da propriedade, p. 85- 91) . A t ese, e mbor a i nc omum,
par ece- nos mai s coer ent e com o s i s t ema j ur di co do que a de r evogabi l i dade com i ndeni zao.
1 2 9
O Cdi go de Trnsi t o Brasileiro, i nst i t u do pel a Lei n'-' 9. 503, de 23. 9. 1997, pr ev o que de nomi na de "Per-
mi s s o par a Di ri gi r" conferi da quel e que for apr ovado no exame de habi l i t ao, t endo a val i dade de um ano,
per odo aps o qual ser out or gada a cart ei ra definitiva (art. 148, 2
5
) . Apesar da denomi nao, no se t r at a
de "per mi sso", mas si m de licena, por que o at o vi ncul ado e a ele t em di r ei t o o i ndi v duo que pr eenche as
condi es fixadas no Cdi go. A pr ovi sor i edade de sua eficcia no l he ret i ra a nat ur eza de licena, e t ant o i sso
ver dadei r o que a cassao do at o s oment e se l egi t i ma se ocorrer al gum dos fatos que a lei expr es s ament e prev.
licitao, o que, l ogi cament e, r eduz em mui t o o mbi t o da pr ecar i edade do at o. que,
se a escol ha do per mi ssi onr i o r esul t a de pr ocedi ment o l i ci t at ri o formal , no pode
o per mi t ent e, a seu excl usi vo j u zo, dar fim ao at o, salvo se houver i nt er esse pbl i co
devi dament e j ust i fi cado.
Embor a seja, de regra, i nt ei r ament e discricionria, e nesse caso pode ser chama-
da de simples ou incondicionada, a per mi sso poder ser condicionada ( t ambm chamada
de contratual),
130
quando o pr pr i o Poder Pblico criar aut ol i mi t aes, que podem se
referir a prazo, razes de revogao, garant i as aos per mi ssi onr i os et c. Nes s as hi p-
t eses, a di scri ci onari edade admi ni st r at i va sofrer mi t i gao, poi s que a l i ber dade de
at uao por par t e do admi ni st r ador esbar r ar nas condi es que ele pr pr i o est abel e-
ceu. Exempl o: se u ma det er mi nada per mi sso de us o de bem pbl i co out or gada sem
qual quer condi o, a Admi ni st r ao livre par a revog-la. Se, t odavi a, gar ant i do o
pr azo m ni mo de um ano, a Admi ni st r ao t er que r espei t ar tal pr azo, pena de, no o
fazendo, possi bi l i t ar que o per mi ssi onr i o post ul e a r epar ao de seus prej u zos pel a
ext i no ant eci pada.
Al m da per mi s s o par a execuo de servios pbl i cos, pode ela consent i r o uso,
por particular, de um bem pbl i co. Chamar-se-, nessa hi pt ese, de per mi s s o de us o
de bem pbl i co, t ema que, por sua pert i nnci a, ser desenvol vi do no cap t ul o dedi cado
ao dom ni o pbl i co, no t pi co relativo ao uso dos bens pbl i cos (vide Cap t ul o XVI).
i mpor t ant e registrar, a pr opsi t o do t ema, que a clssica per mi s s o de servi os
pbl i cos, como at o admi ni st r at i vo, desapareceu do si st ema. Ant er i or ment e, er am ad-
mi t i das, com formas bem definidas, duas modal i dades de pr est ao de servi os pbl i -
cos: uma at ravs da concesso de servios pbl i cos, com a nat ur eza j ur di ca de contrato
administrativo; out r a, por mei o da per mi sso de servios pbl i cos, com a fisionomia
de ato administrativo. Ent r et ant o, a Lei n
a
8. 987/ 1995, referi ndo-se per mi s s o de
servios pbl i cos, conferi u-l he nat ur eza j ur di ca cont r at ual , consi der ando- a contrato de
adeso,
131
i sso com base no pr pr i o art. 175, pargrafo ni co, i nc. I, da CF, que j dei -
xara dvi das em seu enunci ado, por t r ansmi t i r a idia de que a per mi sso de servios
pbl i cos se revest i ri a de forma cont rat ual i zada.
A nova pos t ur a legal, por t ant o, descar t ou a per mi s s o de servi os pbl i cos
como at o admi ni st r at i vo, da forma clssica como era consi der ada. Al i s, com o t ra-
t a me nt o est abel eci do na lei, f i ca difcil saber, em t er mos at uai s, quai s as l i nhas di -
ferenci ai s efetivas que demar car i am a di ferena ent r e a concesso e a per mi s s o de
servi os pbl i c os .
1 3 2
Di ant e de t udo i sso, r eduzi u- se a um m ni mo de ext enso o uni ver so de at os
admi ni st r at i vos de per mi sso. Podemos dizer, sem medo de errar, que, er r adi cados os
at os admi ni st r at i vos de per mi sso de servios pblicos, r est ar am apenas os at os de per-
mi sso de uso de bens pblicos, cuja di sci pl i na no al canada ne m pel o art . 175 da CF
1 3 0
1 3 1
Ar t . 40.
1 3 2
O pr pr i o STF, em di s cus s o s obr e o t ema, deci di u, por aper t ada mai or i a, que no mai s exi st e di ferena
concei t uai ent r e a conces s o e a per mi s s o de servi os pbl i cos ( ADI N n 1.491-DF, Rei . Mi n. CARLOS
VELLOSO) . Vej am-se os coment r i os a s er em feitos no Cap t ul o VIII.
ne m pel a Lei n
Q
8. 987/ 1995. O es t udo sobre essa per mi sso ser apr esent ado, como j
foi di t o, no Cap t ul o XVI, dest i nado aos bens pbl i cos.
Em s nt ese, e par a no nos afast armos da di dt i ca da obra, podemos consi der ar
como admi ss vei s duas modal i dades de per mi sso: (1) a per mi s s o de us o de bens
pbl i cos, qualificado como at o admi ni st r at i vo uni l at eral , di scri ci onri o e pr ecr i o (po-
dendo, cont udo, ser condicionada, como vi mos); (2) a per mi s s o de servi os pbl i cos,
com a nat ur eza legal de cont r at o admi ni st rat i vo, bilateral e r esul t ant e de at i vi dade
vi ncul ada do admi ni st r ador em vi r t ude da exigncia nor mal de licitao par a a escol ha
do cont r at ado.
1 3 3
No obst ant e, a EC n
9
49/ 2006 susci t ou inegvel per pl exi dade ao i nt r oduzi r as
al neas "b" e "c" no i nci so XXIII do art. 21 da CF. Ao excepci onar o monopl i o federal
sobr e at i vi dades nucl eares, os di sposi t i vos enunci ar am: "b) sob regime de permisso, so
autorizadas a comercializao e a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos mdicos, agr-
colas e industriais" e "c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo, comercializao e
utilizao de radioistopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas".
Como faci l ment e se pode observar, o cons ent i ment o federal t er por foco as
at i vi dades de comerci al i zao, pr oduo e utilizao, t odas nor mal ment e obj et o dos
at os de licena ou autorizao, j que no se t r at a de servi o pbl i co pr opr i ament e di t o,
est e si m, pass vel de cons ent i ment o por concesso ou per mi sso. Da me s ma forma,
nada h r el at i vament e ao us o de bens pbl i cos, o que, como vi mos, t a mb m poder i a
ser obj et o do at o de per mi sso. Trata-se, na verdade, de at i vi dade pri vada, de cart er
econmi co ( embor a sob severo cont rol e do governo federal), par a cujo cons ent i ment o
no a per mi sso o i ns t r ument o adequado.
Assi m sendo, par ece- nos que o Const i t ui nt e provocou i mperdovel confuso no
que t oca ao j t o confuso si st ema de consent i ment os est at ai s. Sem embar go do t er mo
"per mi sso", o cons ent i ment o na hi pt ese deve ser formal i zado por ato administrativo
(licena ou aut or i zao), e no por contrato administrativo, como o seri a se se cui dasse
da at ual per mi sso de servi o pbl i co, tal como regul ada no di rei t o posi t i vo. Por out r o
l ado, o "r egi me" a que se referem os di sposi t i vos ser aquel e que a lei r egul ament ador a
definir par a a prt i ca do at o de consent i ment o, o que, alis, j ocorre, como regra, com
as at i vi dades suj ei t as s l i cenas e aut or i zaes.
1 3 4
2.3 Autorizao
Aut ori zao o at o admi ni st r at i vo pel o qual a Admi ni st r ao consent e que o
part i cul ar exera at i vi dade ou ut i l i ze bem pbl i co no seu pr pr i o i nt er esse. E at o di s-
cri ci onri o e precri o, caract er st i cas, por t ant o, i dnt i cas s da per mi sso.
1 3 3
Apenas para mostrar a confuso que reina atualmente quanto caracterizao do instituto, a Lei n-
9.472, de 16.7.1997, que dispe sobre o sistema de telecomunicaes, alude permisso como ato adminis-
trativo discricionrio e precrio (art. 118), contrariando, pois, a configurao prevista na Lei n
2
8.987/1995.
1 3 4
Pelas dificuldades oriundas da aplicao dos atos de consentimento estatal, cuja variao de espcie
mais confunde do que elucida, talvez se possa no futuro adotar uma s denominao para os institutos da
licena, permisso e autorizao, buscando-se na respectiva lei o regime jurdico aplicvel na espcie, como
ocorre em alguns sistemas estrangeiros, inclusive no direito italiano.
necessri a a aut ori zao quando a at i vi dade sol i ci t ada pel o part i cul ar no
pode ser exerci da l egi t i mament e sem o cons ent i ment o do Es t a do.
1 3 5
No exerccio de
seu poder de polcia, por m, o Poder Pbl i co d o seu cons ent i ment o no que se refere
ao des empenho da at i vi dade, quando no encont r a prej u zo par a o i nt er esse pbl i co.
Exempl os de aut ori zao: aut ori zao par a est aci onament o de ve cul os part i cul ares
em t er r eno pbl i co; aut ori zao para por t e de ar ma; aut or i zao par a f echament o de
r ua por u ma noi t e par a a realizao de festa comuni t r i a; a aut or i zao par a oper ar
di st ri bui o de sinais de t el evi so a c a bo
1 3 6
et c.
No que t oca aut or i zao par a us o de bem pbl i co, r epet i mos o que di s s emos
quant o per mi s s o: o t e ma ser exami nado no Cap t ul o XVI, rel at i vo ao dom ni o
pbl i co.
A Const i t ui o Federal fez referncia s aut ori zaes. So elas menci onadas na
Cart a par a a pesqui sa e lavra de recursos mi ner ai s e par a o apr ovei t ament o dos pot en-
ciais de energi a hi drul i ca (art. 176, pargrafo ni co), e t a mb m par a cert as at i vi dades
especi ai s de compet nci a da Uni o Federal (art. 21, i nci so XI I ) .
1 3 7
Apesar da clssica configurao do at o de aut ori zao, de vez em qua ndo surge
no or denament o j ur di co nor ma que di spensa ao at o caract eri zao di versa, i nst i t ui n-
do indesejvel confuso na mat ri a. E o caso da Lei n
9
9. 472/ 1997 - di sci pl i nadora
do si st ema de t el ecomuni caes -, em cujo art. 131, l
9
, a aut or i zao de servi o
de t el ecomuni caes qualificada como at o vi ncul ado, refugi ndo, por t ant o, nor mal
nat ur eza do a t o.
1 3 8
Tal i novao em nada cont ri bui par a a anl i se cientfica do di rei t o
e, ao revs, s serve par a provocar t ol as pol mi cas em i nt r pr et es mai s desavi sados.
Em vi r t ude do advent o da Lei n
9
10. 826, de 22. 12. 2003 - denomi nada de Esta-
tuto do Desarmamento -, par ece- nos opor t uno t ecer breve consi der ao sobr e o por t e de
arma, clssico exempl o de at o admi ni st r at i vo de aut ori zao. Com f undament o no art.
22, i nci so XXI, da CF, segundo o qual a Uni o t em compet nci a pri vat i va par a legislar
sobre mat er i al blico, a referida lei at ri bui u Polcia Federal compet nci a admi ni st r a-
tiva par a a expedi o do at o de aut ori zao para o por t e de ar ma de fogo, mas condi -
ci onou a out or ga expedi o prvia de out r o at o de aut ori zao, de compet nci a do SI-
NARM - Si st ema Naci onal de Ar mas, rgo i nt egr ant e do Mi ni st r i o da Just i a, par a a
compr a e regi st ro da ar ma (art. 4
e
, l
9
) .
1 3 9
No obst ant e deva o i nt er essado pr eencher
cert os r equi si t os pr evi st os na lei para a aut ori zao de por t e (art. 10, l
9
) , el ement os
1 3 5
MARIA SYLVIA Dl PIETRO, ob. cit., p. 172.
1 3 6
Este ltimo foi reconhecido pelo STF como ato de autorizao, de natureza precria e de carter discri-
cionrio, sujeito apreciao de convenincia e oportunidade pela Administrao federal (RMS 22.665, Rei.
Min. NELSON JOBIM; vide Informativo STF n
e
434, ago. 2006).
1 3 7
MARIA SYLVIA Dl PIETRO considera esta como uma terceira modalidade, a autorizao de servio
pblico (ob. cit., p. 172). Com a devida vnia, entendemos que o art. 21, XII, da CF, prev para a execuo
de servios pblicos a concesso e a permisso, tambm mencionadas no dispositivo. E que as atividades ali
constantes podem ser do interesse somente privado, hiptese em que, a sim, o ato ser de autorizao. Ver
a respeito JOS AFONSO DA SILVA (Curso de direito constitucional positivo, p. 430).
1 3 8
A distoro foi bem observada por DINOR MUSETTI GROTTI em seu trabalho Regime jurdico das
telecomunicaes, publicado na RDA 224 (ano 2001), p. 183-196.
1 3 9
Ressalve-se, ent ret ant o, que a lei admitiu a celebrao de convnios entre o Ministrio da Justia
(rectius: Unio Federal) com Estados e Distrito Federal para o cumpri ment o de suas normas (art. 22).
esses que so vi ncul ados par a a Admi ni st r ao, o at o di scri ci onri o, vi st o que a el a
caber, em l t i ma i nst nci a, avaliar os cri t ri os de conveni nci a e opor t uni dade par a
a out or ga, ai nda que cumpr i dos aquel es requi si t os pel o i nt er essado. Significa, poi s,
que i nexi st e prvi o di rei t o subj et i vo posse e ao por t e de ar ma, a no ser nos casos
expr es s ament e l i st ados na lei regul adora (art. 6
a
) ; o di rei t o, em conseqnci a, nasce
com o at o admi ni st r at i vo de aut ori zao.
Merece coment r i o, ai nda, um out r o aspect o rel at i vo aut or i zao. O di rei t o
posi t i vo cont empl a at os de cons ent i ment o est at al a que d a denomi nao de concesso.
o caso do art. 176, I
a
, da CF, que prev a concesso de lavra em mat r i a de r ecur sos
mi ner ai s, e do art . 223, da CF, que admi t e a "concesso [...] para o servio de radiodifuso
sonora e de sons e imagens". Conquant o t enha si do empr egado o t er mo "concesso", tais
i ns t r ument os no t m a fi si onomi a de cont r at os admi ni st r at i vos, como so as con-
cesses em geral, mas si m de mer os at os admi ni st r at i vos - especi fi cament e at os de
autorizao. Esse descompasso ent r e denomi nao e nat ur eza de i nst i t ut os provoca in-
desejvel confuso ent r e os oper ador es do di rei t o e i negavel ment e cont r apr oducent e
par a a cincia j ur di ca. Da a i mpor t nci a de perqui ri r-se o cont edo e a nat ur eza do
i nst i t ut o, e no apenas a sua forma ou denomi nao.
1 4 0
2.4 Admisso
Admi sso o at o admi ni st r at i vo que confere ao i ndi v duo, desde que pr eencha
os r equi si t os legais, o di rei t o de receber o servio pbl i co desenvol vi do em det er-
mi nado est abel eci ment o oficial. E o caso da admi sso em escol as, uni ver si dades ou
hospi t ai s pbl i cos.
Trata-se de at o vi ncul ado. Pr eenchendo os r equi si t os que a lei fixou, o i ndi v duo
faz j us ao servi o pr est ado em tais est abel eci ment os, no t endo o admi ni st r ador , as-
si m, qual quer l i berdade na avaliao de sua condut a. Negado o di rei t o, pode o prej udi -
cado socorrer-se da via judicial, inclusive at ravs do ma nda do de segurana, se provar
a l i qui dez e cert eza de seu di rei t o (art. 5
9
, LXIX, CF) .
2.5 Aprovao, Homologao e Visto
Agr upamos nest e t pi co a aprovao, a homol ogao e o vi st o por que t m eles
um denomi nador comum: ne nhum del es exi st e i sol adament e, mas , ao revs, pr essu-
pe m s empr e a exi st nci a de out r o at o admi ni st r at i vo.
A aprovao a mani fest ao di scri ci onri a do admi ni st r ador a r espei t o de out r o
at o. Pode ser prvia ou posterior. A Const i t ui o Federal prev hi pt ese de aut ori zao
prvi a no art . 52, III: o Senado se mani fest a ant es da nomeao de al guns me mbr os da
Magi st r at ur a, Gover nador de Territrio etc. J no art. 49, IV, est exempl o de aprova-
De s s e mo d o , s er pos s vel a del egao a t ai s e nt e s f eder at i vos da f uno de expedi r at os de a ut or i z a o
de por t e e de pos s e de a r ma .
1 4 0
A nat ur eza dos ci t ados i ns t r ume nt os mai s el uci dat i va nos di pl omas r egul ador es , r es pect i vament e o
Decr et o- l ei n
e
227, de 28. 2. 1967 (Cdi go de Mi ner ao) , em seu art . 2-, I, e a Lei n
q
4. 117, de 27. 8. 1962
(Cdi go Brasi l ei ro de Tel ecomuni caes) , em seu art . 34, I
o
.
o a posteriori: o Congr esso se mani fest a aps a decret ao do est ado de defesa e da
i nt erveno f eder al .
1 4 1
A homologao, a seu t ur no, const i t ui mani fest ao vi ncul ada, ou seja, pr at i cado
o at o, o agent e por ela responsvel no t em qual quer mar gem de avaliao quant o
conveni nci a e opor t uni dade da condut a. Ou bem pr ocede homol ogao, se tiver
havi do l egal i dade, ou no o faz em caso cont rri o. Al m do aspect o da vi ncul ao do
agent e, a homol ogao t raz ai nda out r a di st i no em rel ao aprovao: cont rari a-
ment e a est a, a homol ogao s pode ser pr oduzi da a posteriori.
142
H dout r i na que
admi t e a homol ogao par a exame da legalidade e t a mb m da conveni nci a.
1 4 3
No nos
parece lgico, com a devi da vnia, o exame di scri ci onri o da conveni nci a no at o ho-
mol ogat r i o, poi s que, se assi m fosse, ne nhuma diferena haveri a em rel ao ao at o de
aprovao post eri or. Apesar di sso, h casos em que a lei, embor a de f or ma i mprpri a,
r eal ment e per mi t e ao agent e homol ogador aferio de l egal i dade e de conveni nci a
admi ni st r at i va. E o caso da homol ogao na l i ci t ao.
1 4 4
O visto at o que se l i mi t a verificao da l egi t i mi dade formal de out r o at o. Mas
pode t a mb m ser apenas at o de cincia em rel ao a out r o. Seja como for, o vi st o
condi o de eficcia do at o que o exige. Exempl o: um at o de A di ri gi do a C t em que ser
encami nhado com o vi st o de B.
Embor a nos t enhamos referido homol ogao, aprovao e vi st o, ent endemos
mai s apr opr i ado falar-se em atos de confirmao, em que mai s i mpor t ant e que a t er mi no-
logia do at o a verificao de que a vont ade final da Admi ni st r ao s ser t i da como
vlida e eficaz com a pr esena da l eg t i ma mani fest ao volitiva confi rmat ri a da par t e
de al guns agent es. Uma anl i se det i da do t ema h de revelar que um agent e, quando
homol oga, aprova ou ape o seu vi st o, est em qual quer caso confirmando a vont ade
do at o ant eri or, confi rmao essa necessri a por fora da nor ma legal ou r egul ament ar
aplicvel. Trat a-se de hi pt eses, como j r egi st r amos, em que a lei exige a formal i zao
de procedimento par a alcanar a vontade-fim da Admi ni st r ao; t odos os at os do pr ocedi -
ment o, inclusive os de confi rmao, const i t uem as vontades-meio admi ni st r at i vas.
2.6 Atos Sancionatrios
At os sanci onat r i os so as puni es aplicadas quel es que t r ansgr i dem nor mas
admi ni st r at i vas. Como di versas so as reas em que i nci dem, pode- se di zer que as
sanes so agrupvei s em duas cat egori as: sanes internas e externas. As pr i mei r as so
aplicadas em decor r nci a do regi me funcional do servi dor pbl i co, e como exempl o
podemos apont ar as penal i dades previ st as nos est at ut os funci onai s: advert nci a, sus-
1 4 1
HELY LOPES MEI RELLES admi t e que a apr ovao possa ser vi ncul ada (ob. cit., p. 172) . Per mi t i mo-
- nos, por m, com o r es pei t o que nos mer ece o i nsuper vel publ i ci st a, qual i fi c-l a c omo t i pi cament e di scri -
ci onri a, na est ei r a, al i s, da dout r i na domi na nt e (D. GASPARINI, ob. cit., p. 86) ; CELSO A. BANDEI RA
DE MELLO (ob. cit., p. 210) ; LCIA VALLE FI GUEI REDO, (ob. cit., p. 101) .
1 4 2
Com i dnt i ca opi ni o, DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., p. 8 1 , e MARI A SYLVIA
ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., p. 174.
1 4 3
a opi ni o de HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 173.
, 4 4
O exempl o de MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., p. 175.
penso, demi s s o et c. As sanes ext ernas decor r em da rel ao Admi ni st r ao- admi -
ni st r ado e i nci dem quando o i ndi v duo infringe a nor ma admi ni st r at i va. So exempl os
a mul t a de t r nsi t o, a mul t a t ri but ri a, a apr eenso de bens, a i nt er di o de at i vi dade,
o f echament o de est abel eci ment os etc.
H doi s aspect os que mer ecem observao quant o a t ai s at os. O pr i mei r o con-
si st e na exi gnci a de est ar em eles previ st os na lei, e ne m poder i a ser di ferent e, vi st o
que, no sendo assi m, o i ndi v duo no t eri a a menor segur ana cont r a os at os da Ad-
mi ni st r ao. Trat a-se, na verdade, de corol ri o do pri nc pi o do devi do pr ocesso legal
(dueprocess oflaw) (art. 5
2
, LIV, CF) .
A pr opsi t o, vale dest acar que o di rei t o posi t i vo j previ u o at o sanci onat -
ri o de pr i so admi ni s t r at i va;
1 4 5
a par t i r da vi gent e Const i t ui o, t odavi a, s emel hant e
sano no mai s pde subsi st i r em vi r t ude de os r espect i vos ma nda me nt os no t e-
r em si do r ecepci onados pel o art . 5
e
, LXI e LXVII, da CF, como j havi a cor r et ament e
as s ent ado o STJ.
1 4 6
Di ant e di sso, no mai s podem ser cri adas nor ma s que prevej am
sano daquel a na t ur e z a .
1 4 7
Averbe-se que as Const i t ui es ant eri ores aut or i zavam a pr i so por or dem da
"autoridade competente".
148
A Cart a vi gent e, cont udo, al ude a "autoridade judiciria compe-
tente" (art. 5
a
, LXI), excl ui ndo, por t ant o, a l egi t i mi dade da pr i so or denada por aut o-
ri dade admi ni st r at i va, salvo nas duas excees previ st as na pr pr i a Const i t ui o: (1-)
t r ansgr esses mi l i t ares (art. 5
a
, LXI); e (2
a
) det eno por fora de est ado de stio, em
que h suspenso de cert as garant i as const i t uci onai s (art. 138 c/ c art . 139, II, CF) .
1 4 9
Cons equent ement e, no foram t ambm recepci onadas pel a vi gent e Const i t ui o as
di sposi es da Lei n
a
6. 815, de 19. 8. 1980 (Est at ut o dos Est r angei r os) , que pr evi am a
possi bi l i dade de pr i so por or dem do Mi ni st r o da Just i a, exi gi ndo-se at ual ment e que
a pri so seja pr ecedi da de or dem j udi ci al .
1 5 0
O segundo aspect o que, como regra, o admi ni st r ador t er o encargo de con-
si derar vri os fatores par a be m observar o regi me de adequao da sano infrao
comet i da, a me nos que a lei pr evi ament e defina essa correl ao, como bem anot a SA-
YAGUES LASO.
1 5 1
Em out r as pal avras: freqent e, como j vi mos, que a lei rel aci one
as condut as ilcitas n u m di sposi t i vo e as sanes em out r o; quando a lei adot a tal cri-
1 4 5
Er a o caso do art . 35, do Decr et o- l ei n
s
7. 661 de 1945 - a ant i ga lei de falncias -, qua ndo o falido des -
cumpr i a as obr i gaes i mpos t as qua ndo da decr et ao da falncia (art . 34) .
1 4 6
Smul a 280: "O art . 35 do Decr et o- l ei n
a
7. 661/ 1945, que est abel ece a pr i s o admi ni st r at i va, foi r evo-
gado pel os i nci sos LXI e LXVII do art . 5'-' da Cons t i t ui o Federal de 1988. "
1 4 7
A Lei n
Q
11. 101, de 9. 2. 2005 (a nova lei de fal nci as), por m, s upr i mi u em bom mo me n t o a anomal i a,
cons i der ando agor a que o falido, na hi pt ese, comet e cr i me de desobedi nci a (art . 104, par gr af o ni co) .
As s i nal ando a al t er ao, veja-se FBIO ULHOA COELHO (Comentrios nova lei de falncias e de recuperao
de empresas. Saraiva, 2005, p. 284) .
1 4 8
Cons t i t ui o de 1891 (art . 72, 13); de 1934 (art. 113, i nc. 21) ; de 1937 (art. 122, i nc. 11); de 1946
(art . 141, 20) ; de 1967 (art . 150, 12); e EC ti- 1/ 1969 (art. 153, 12).
1 4 9
CELSO RI BEI RO BASTOS e YVES GANDRA MARTI NS, Comentrios Constituio do Brasil, cit., 2
a
v.,
1989, p. 292; J. CRETELLAJR. , Comentrios, cit., v. I, p. 556.
1 5 0
Ar t s . 61 ( depor t ao de est r angei r o) , 69 (expul so) e 81 ( ext r adi o) .
151
Tratado de derecho administrativo, v. I, p. 426. Di z o gr ande aut or ur uguai o: "En el ej erci ci o de sus pot es t a-
des s anci onador as l a admi ni s t r aci n act a con ci ert a di screci onal i dad, al go m s ampl i a que l a de l a j ust i ci a
penal . Pero con frecuenci a l a ley l i mi t a y aun excl uye esa di scr eci onal i dad. "
t ri o, o admi ni st r ador deve aplicar a sano de forma corret a, adequando- a condut a
luz de t odos os el ement os que a cercam. Quando, ao cont rri o, a lei j apont a a sano
especfica par a det er mi nada condut a (si st ema adot ado pel o di r ei t o penal ) , a tarefa do
admi ni st r ador me nos compl exa, vi st o que no l he cabe seno aplicar a sano previ s-
t a na lei, uma vez compr ovada a condut a infratora.
No que t ange aos at os sanci onat ri os, um fato cer t o e i ncont est vel : sanes
decor r em de infraes. Est as cor r espondem s condut as que i nfri ngem nor mas admi -
ni st rat i vas. Conf i gur ando- se como condut as ilcitas, so mer ecedor as de reao da
or dem j ur di ca; a reao mat eri al i za-se por mei o das sanes (ou puni es, ou at os pu-
ni t i vos). Di f er ent ement e, por m, dos ilcitos penai s, a cons umao da infrao admi -
ni st rat i va no demanda a pr esena dos graus de cul pabi l i dade exi gi dos naquel a esfera.
Assi m, a t r ansgr esso se cons uma pel a condut a mobi l i zada por si mpl es voluntariedade,
ou seja, pel a si mpl es vont ade de adot ar o c ompor t a me nt o.
1 5 2
Tendo em vi st a a nat ur eza pecul i ar dos at os sanci onat r i os, cabe anot ar que
sua aplicao r equer a observnci a de al guns pri nc pi os admi ni st r at i vos. Um del es o
princpio da legalidade, pel o qual s pode incidir a sano se houver expr essa previ so na
lei (e no em si mpl es at o admi ni st r at i vo) . Out r o o princpio do contraditrio e ampla de-
fesa, que confere ao infrator a opor t uni dade de rechaar a acusao de comet i ment o da
infrao e provar as suas al egaes. Exigvel t a mb m o princpio da proporcionalidade,
at ravs do qual o admi ni st r ador t em o nus de adequar o at o sanci onat r i o infrao
comet i da, sendo- l he vedado, poi s, agravar ou at enuar despr opor ci onal ment e a sano.
Qua nt o ao princpio do devido processo legal, a ele j nos referi mos: sua i nci dnci a gar ant e
ao i nfrat or seja obser vado r i gor osament e t odo o pr ocedi ment o cont empl ado na lei
par a susci t ar a puni o. Sust ent a- se t ambm a observnci a do princpio da motivao,
assegur ando- se ao i nt er essado o conheci ment o das r azes que conduzi r am prt i ca
do at o puni t i vo.
1 5 3
Por l t i mo, compor t a di st i ngui r (como j o fizemos ant er i or ment e) os at os ad-
mi ni st r at i vos que espel ham sanes daquel es out r os que confi guram mer as providncias
(ou medidas) operacionais administrativas: enquant o aquel as refl et em a reao j ur di ca
pel a t r ansgr esso de nor ma admi ni st rat i va, ou seja, uma efetiva puni o, est as l t i mas
i ndi cam apenas a adoo das provi dnci as que i ncumbem Admi ni st r ao par a o fim
de sol uci onar cert as si t uaes si ngul ares, como o caso da r emoo de bens e pessoas,
do embar go t empor r i o de obra, da i nt erdi o de local e t c .
1 5 4
2.7 Atos Funcionais
Embor a no sej am cat egori zados como espcies di st i nt as de at os admi ni st r at i vos
pel os aut or es em geral, ent endemos que os atos funcionais so t pi cos at os admi ni st r a-
tivos, possui ndo apenas a caracterstica de serem ori gi nados da rel ao funcional ent r e
1 5 2
No me s mo s ent i do, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso, cit., 20. ed. , 2006, p. 805) e
DANI EL FERREI RA (Sanes administrativas, Mal hei r os, 2 0 0 1 , p. 64- 65) . Contra ( exi gi ndo cul pabi l i dade) :
FBIO MEDI NA OSRI O, Direito administrativo sancionador, Revi st a dos Tr i bunai s, 2000, p. 312 ss.
1 5 3
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., 20. ed. , p. 808.
1 5 4
Vide o Cap t ul o 3, no t pi co per t i nent e s sanes de polcia.
a Admi ni st r ao e seu servidor, mor ment e a relao est at ut ri a. Si t uam- se ent r e t ai s
at os os de nomeao, de aposent adori a, de transferncia, de pr omoo, de concesso de
frias e licenas e, enfim, t odos os que t m previ so nos est at ut os funcionais, i ncl usi ve
os sanci onat ri os, como t i vemos a opor t uni dade de verificar no t pi co ant eri or.
Mes mo t endo tal si ngul ari dade, qual seja, de pr ovi r em de rel ao j ur di ca espe-
cfica, apl i cam-se a eles t odos os pri nc pi os concer nent es Admi ni st r ao e exi ge-se
que nel es se obser vem os r equi si t os de validade r ecl amados de t odos os demai s at os
admi ni st r at i vos. So dot ados t ambm dos mes mos at r i but os. No h, desse modo,
razo par a no inclu-los nas espci es de at os admi ni st r at i vos, embor a const i t ui ndo
cat egori a prpri a.
Conf or me j anot amos ant er i or ment e, mui t os dos at os funci onai s so averba-
dos nos pr ont ur i os dos servi dores pbl i cos por mei o de apostilas, que, na ver dade,
const i t uem i ns t r ument o de comprovao dos al udi dos at os. Al i s, o apostilamento de
cert os at os funci onai s r et r at a di rei t o subj et i vo do servi dor quando a lei expr essament e
o exige. Nesse caso, a at uao do admi ni st r ador vinculada, devendo at er-se ao que a
lei di spuser.
IX PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO
Procedimento administrativo a seqnci a de at i vi dades da Admi ni st r ao, i nt er-
ligadas ent r e si, que visa a alcanar det er mi nado efeito final previ st o em lei. Trata-se,
poi s, de at i vi dade cont nua, no i nst ant nea, em que os at os e oper aes se col ocam
em or denada sucesso com a pr opost a de chegar-se a um fi m pr edet er mi nado. No cur-
so do pr ocedi ment o, vri as at i vi dades so levadas a efeito, i ncl usi ve a prt i ca de al guns
at os admi ni st r at i vos i nt er medi r i os.
J us t ament e pel o fato de o pr ocedi ment o ser const i t u do pel a prt i ca de vri os
at os e at i vi dades, no s oment e de admi ni st r ador es pbl i cos como t a mb m de admi -
ni st r ados e t ercei ros, sua formalizao se consuma, em geral, at ravs de processo adminis-
trativo, est e i ndi cat i vo das rel aes j ur di cas ent r e os par t i ci pant es do pr ocedi ment o,
t endo, poi s, verdadei ra nat ur eza teleolgica e val endo como i ns t r ument o par a al canar
o objetivo final da Admi ni st r ao.
Quando a lei o exige, o pr ocedi ment o regul ar condi o de eficcia e val i dade
do at o f i nal . Nor ma l me nt e const i t u do de fases, de modo que em cada u ma dest as
pode haver a verificao da legalidade. No deixa de t er aplicao aqui o pri nc pi o do
devi do pr ocesso legal, em face da obri gat ori edade que t em a Admi ni st r ao de obser-
var o que di spe a lei a r es pei t o.
1 5 5
Moder na dout r i na, com base no di rei t o eur opeu, t em desenvol vi do os es t udos
sobre a procedimentalizao da atividade administrativa, como o cami nho que a Admi ni s -
t rao deve per cor r er par a alcanar os seus fi ns, sob o comando de al guns par met r os
nor mat i vos que vi ncul am agent es e i nt er essados. Por i nt er mdi o dos pr ocedi ment os
GUI DO LANDI e GI USEPPE POTENZA, Manuale de diritto amministrativo, Giuffr, Mi l o, 1978, p. 239.
admi ni st r at i vos, fecha-se o crculo aut ori t ri o da ao est at al , desenvol ve-se a coopera-
o admi ni st r at i va e se l hes at ri bui a mar ca de veculo de democr at i zao e de i nser o
do ci dado no sei o do Es t a do.
1 5 6
X EXTINO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Como bem assi nal a DORI S PICCININI GARCI A,
1 5 7
a ext i no do at o admi -
ni st rat i vo deveri a ser aquel a que r esul t asse do cumpr i ment o de seus efeitos. Aduz,
ent r et ant o, que no se pode dei xar de reconhecer que h out r as formas anmalas pel as
quai s ocorre a ext i no. Vejamos, si st emat i cament e, tais pr ocessos de ext i no, com a
ressal va de que vari am eles, embor a no de modo profundo, ent r e os aut or es .
Ci nco so as formas de ext i no dos at os admi ni st r at i vos.
1 Extino Nat ural
aquel a que decorre do cumpr i ment o nor mal dos efeitos do at o. Se ne nhum
out r o efeito vai resul t ar do at o, est e se ext i ngue nat ur al ment e. Exempl o: a dest r ui o
de mercadori a nociva ao cons umo pbl i co; o at o cumpr i u seu objetivo, ext i ngui ndo- se
nat ur al ment e. Out r o exempl o: uma aut ori zao por pr azo cert o par a exerccio de ativi-
dade; sobr evi ndo o t er mo ad quem, h a ext i no nat ural do a t o.
1 5 8
2 Ext i no Subjetiva
Ocor r e com o desapar eci ment o do sujeito que se benefi ci ou do at o. o caso de
uma per mi sso. Sendo o at o de regra intransfervel, a mor t e do per mi ssi onr i o ext i n-
gue o at o por falta do el ement o subj et i vo.
3 Extino Objetiva
O obj et o dos at os um dos seus el ement os essenci ai s. Desse modo, se depoi s
de prat i cado o at o desapar ece seu objeto, ocorre a ext i no objetiva. Exempl o: a i nt er-
di o de est abel eci ment o; se o est abel eci ment o vem a desapar ecer ou ser definitiva-
ment e desat i vado, o obj et o do at o se ext i ngue e, com ele, o pr pr i o at o.
1 5 6
LUISA CRI STI NA PI NTO E NETTO, Participao administrativa procedimental, Fr um, 2009, p. 37- 41.
1 5 7
Teori a dei decai mi ent o de l os act os admi ni st r at i vos, Jur di ca, Chi l e, 1968, p. 11.
1 5 8
Em s ent i do l at o, est a l t i ma hi pt es e poder i a enquadr ar - s e na f or ma ext i nt i va da caducidade. Reser va-
mos , por m, par a es t a perfil espec fi co, c omo se ver em t pi co a segui r.
4 Caduci dade
H caduci dade "quando a retirada funda-se no advento de nova legislao que impede a
permanncia da situao anteriormente consentida".
159
Caduci dade aqui significa a per da de efeitos j ur di cos em vi r t ude de nor ma j ur -
dica super veni ent e cont r r i a quel a que respal dava a prt i ca do at o. O at o, que passa
a fi car em ant agoni s mo com a nova nor ma, ext i ngue-se. Exempl o: uma per mi s s o
par a us o de um bem pbl i co; se, super veni ent ement e, edi t ada lei que pr o be tal
uso privativo por part i cul ares, o at o anterior, de nat ur eza precri a, sofre caduci dade,
ext i ngui ndo- se.
5 Desfazi ment o Volitivo
As formas ant er i or es de ext i no dos at os admi ni st r at i vos ocor r em i ndepen-
dent ement e de mani fest ao de vont ade. No ent ant o, os at os pode m ext i ngui r-se pel a
edi o de out r os at os, razo por que, nessas hi pt eses, a ext i no decor r er da mani -
festao de vont ade do admi ni st r ador .
So t r s as formas de desf azi ment o volitivo do at o admi ni st r at i vo: a invalidao
(ou anulao), a revogao e a cassao. As duas pr i mei r as sero exami nadas em t pi cos
par t e, logo a seguir, e i sso por que apr esent am al gumas si ngul ar i dades mer ecedor as
de anl i se especial.
A cassao a forma ext i nt i va que se aplica qua ndo o benefi ci ri o de det er mi -
nado at o des cumpr e condi es que per mi t em a manut eno do at o e de seus efeitos.
Duas so suas caract er st i cas: a pr i mei r a resi de no fato de que se t r at a de at o vincula-
do, j que o agent e s pode cassar o at o ant eri or nas hi pt eses pr evi ament e fi xadas na
lei ou em out r a nor ma similar. A segunda diz r espei t o sua nat ur eza j ur di ca: t r at a- se
de at o sanci onat r i o, que pune aquel e que dei xou de cumpr i r as condi es par a a sub-
si st nci a do at o. Exempl o: cassao de licena par a exercer cert a profi sso; ocorri do
um dos fatos que a lei consi der a gerador da cassao, pode ser edi t ado o respect i vo at o.
Hi pt ese i nt er essant e de cassao foi a previ st a na Lei n
s
10. 826/ 2003 - o est a-
t ut o do des ar mament o. Diz a lei que a aut ori zao de por t e de ar ma "perder automa-
ticamente sua eficcia" se o por t ador for det i do ou abor dado em est ado de embr i aguez
ou sob o efeito de subst nci as qu mi cas ou al uci ngenas (art. 10, 2-). Em que pese a
expr esso adot ada na lei, a ocorrnci a dos supor t es fticos nel a pr evi st os r ende ensej o
r eal ment e cassao do at o de aut ori zao, dada a sua evi dent e nat ur eza puni t i va. Da
cassao - i st o si m - que resul t ar a per da aut omt i ca da eficcia da aut or i zao.
Exami nemos , ent o, as duas out r as formas de ext i no do at o em decorrnci a da
vont ade mani f est ada em at o super veni ent e: a invalidao e a revogao.
1 5 9
DIGENES GASPARINI, ob. cit., p. 82.
XI INVALIDAO (OU ANULAO)
1 Teoria das Nul i dades
1.1 Introduo
Se no di r ei t o pr i vado a t eor i a das nul i dades j susci t a t ant as dvi das, pode- s e
i magi nar no Di r ei t o Admi ni st r at i vo as ques t es que del a r es s aem. Opor t una a ob-
servao de SEABPvA FAGUNDES no sent i do de que "a deficincia e a falta de sistema-
tizao dos textos de Direito Administrativo embaraam a construo da teoria das nulidades
dos atos da Administrao Pblica".
160
De acor do com o aut or, necessr i o r ecor r er
aos di sposi t i vos da l egi sl ao civil, embor a r econhea a di fi cul dade de adapt - l os
aos at os admi ni s t r at i vos , por que, e nqua nt o os at os j ur di cos pr i vados envol vem, de
regra, i nt er esses pr i vados, nos at os admi ni st r at i vos h ml t i pl os i nt er esses, e sobr e-
t udo o i nt er es s e pbl i co.
1.2 As Nulidades no Direito Privado
As nul i dades no di rei t o pri vado obedecem a um si st ema di cot mi co, compos t o
da nulidade e da anulabilidade, a pr i mei r a figurando no art. 166 e a segunda no art . 171,
do vi gent e Cdi go Civil. Na verdade, no se pode, em t ese, conceber gradao de v-
cios, mas, como acer t adament e observa CELSO ANTNI O BANDEIRA DE MELLO,
"a ordem normativa pode repelir com intensidade varivel atos praticados em desobedincia s
disposies jurdicas, estabelecendo destarte uma gradao no repdio a eles".
161
E exat ament e a di ferena quant o ao r epdi o que conduz classificao de at os
nul os e at os anul vei s. No desnecessri o, por m, l embr ar que a mai or ou me nor
gravi dade do vcio r esul t a de exclusiva consi derao do legislador, que emi t e, de fato,
um j u zo de valor. Por i sso, ent endeu ele que um at o j ur di co que i nobser va forma
fixada em lei t em mai or gravame que um at o prat i cado com vcio de cons ent i ment o,
como o erro, e t ant o isso verdadei ro que no pr i mei r o caso o at o nul o (art. 166, IV,
do novo Cdi go) e, no segundo, o at o anul vel (art. 171, II, Cdi go Civil).
So duas as diferenas bsi cas ent r e a nul i dade e a anul abi l i dade. Pr i mei r amen-
te, a nul i dade no admi t e convalidao, ao passo que na anul abi l i dade ela poss vel .
Quant o a esse aspect o, o Cdi go Civil per empt r i o, pr ocl amando: "O negcio jurdico
nulo no suscetvel de confirmao, nem convalesce pelo decurso do tempo" (art. 169). Al m
di sso, o j ui z pode decr et ar ex officio a nul i dade ou medi ant e al egao de qual quer i nt e-
r essado ou do Mi ni st r i o Pbl i co, ao passo que a anul abi l i dade s pode ser apreci ada
se houver provocao da par t e i nt er essada (art s. 168 e 177 do Cdi go vi gent e).
O controle, p. 46.
Ob. cit., p. 226.
1.3 A Controvrsia Doutrinria
A adapt abi l i dade ou no da t eori a das nul i dades ao Di rei t o Admi ni st r at i vo pr o-
vocou funda ciso na dout r i na, di vi di ndo-a em dois pl os di versos e ant agni cos.
De um lado, a t eori a monista, segundo a qual inaplicvel a di cot omi a das nul i -
dades ao Di rei t o Admi ni st r at i vo. Para esses aut or es, o at o nul o ou vl i do, de forma
que a exi st nci a de vcio de l egal i dade pr oduz t odos os efeitos que nat ur al ment e ema-
nam de um at o nul o.
1 6 2
De out r o est a t eor i a dualista, prest i gi ada por aquel es que ent endem que os at os
admi ni st r at i vos podem ser nul os ou anul vei s, de acordo com a mai or ou me nor gra-
vi dade do vcio. Para est es, como evi dent e, possvel que o Di rei t o Admi ni st r at i vo
conviva com os efeitos no s da nul i dade como t ambm da anul abi l i dade, inclusive,
nes t e l t i mo caso, com o efeito da convalidao de at os def ei t uos os .
1 6 3
Na dout r i na est rangei ra, encont r amos i nmer os adept os da dout r i na dualista,
como CASSAGNE, MARCELO CAETANO, GUI DO e POTENZA, RENATO ALESSI etc.
Per mi t i mo- nos perfilhar a dout r i na dual i st a, embor a no pos s amos dei xar de
assi nal ar um aspect o que nos parece fundament al . E que a regra geral deve ser a da
nul i dade, consi der ando- se assi m graves os vcios que i nqui nam o at o, e s oment e por
exceo pode dar-se a conval i dao de at o viciado, t i do como anul vel . Sem dvi da o
i nt er esse pbl i co que rege os at os admi ni st rat i vos, e tais i nt er esses so i ndi spon vei s
como regra. Apenas quando no houver reflexo dos efeitos do at o viciado na esfera
j ur di ca de t ercei ros que se poder admi t i r seja conval i dado; a no ser assi m, foroso
seria aceitar que a i nval i dade possa pr oduzi r efeitos vl i dos .
1 6 4
1.4 A Terminologia Adotada
Embor a mui t os dos aut ores se refiram "anulao" dos at os admi ni st rat i vos, de-
ci di mos adot ar o t er mo "invalidao", segui ndo, alis, a posi o de CELSO ANTNI O
BANDEIRA DE MELLO, para significar qual quer desconformi dade do at o com as nor-
mas regul adoras, evi t ando-se, desse modo, que a referncia "anul ao" cause a i nsi -
nuao de que t rat a de processo de desfecho apenas da anul abi l i dade, e no da nul i dade.
Quando nos referi rmos, por t ant o, invalidao, empr es t ar emos ao i nst i t ut o sen-
t i do ampl o, abr angendo a nul i dade e a anul abi l i dade, e dando realce ao fator que nos
parece deveras rel evant e - a existncia de vcio i nqui nando al gum dos el ement os do at o.
1 6 2
Perfi l ham esse p e n s a me n t o HELY LOPES MEIRELLES, DI GENES GASPARINI, REGI S FERNANDES
DE OLIVEIRA, SRGI O FERRAZ (est es doi s l t i mos ci t ados por D. GASPARINI, ob. cit., p. 103) .
1 6 3
Adot a m esse e nt e ndi me nt o CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, OSWALDO ARANHA BAN-
DEI RA DE MELLO, SEABRA FAGUNDES, CRETELLA J NI OR, SRGI O DE ANDRA FERREI RA, L-
CIA VALLE FI GUEI REDO, ent r e out r os .
1 6 4
A mat r i a sobr e a i nval i dao dos at os admi ni st r at i vos est l onge de ser paci fi cada. De qua l que r modo,
i nt er es s ant e cons ul t ar o t r abal ho de HERALDO GARCIA VITTA, At os admi ni s t r at i vos . I nval i daes. Cl as-
sificao (RDA 2 1 1 , p. 257- 272, 2000) , em que o aut or t ece al gumas cons i der aes t a mb m s obr e os de no-
mi na dos atos inexistentes.
No se pode per der de vista, por l t i mo, que a i nval i dao forma de ext i no
dos at os admi ni st r at i vos por mani fest ao volitiva, mani fest ao essa cont i da no at o
super veni ent e responsvel pel a supr esso do ant eri or.
2 Conceito e Pressupost o
Fi r madas as l i nhas que caract eri zam a invalidao, podemos concei t u-l a como
sendo a forma de desf azi ment o do at o admi ni st r at i vo em vi r t ude da exi st nci a de vcio
de l egal i dade.
O pr es s upos t o da i nval i dao exat ament e a pr esena do vcio de l egal i dade.
Como j exami namos , o at o admi ni st r at i vo preci sa observar seus r equi si t os de valida-
de para que possa pr oduzi r nor mal ment e os seus efeitos. Sem el es, o at o no poder
t er a eficcia desej ada pel o admi ni st rador. Por i sso que par a se pr ocessar a invali-
dao do at o i mpresci nd vel que esteja ausent e um desses r equi si t os. A pr esena
dest es t or na o at o vl i do e i dneo pr oduo de efeitos, no havendo a necessi dade
do desf azi ment o.
O vcio no el ement o competncia decorre da i nadequao ent r e a condut a e as
at ri bui es do agent e. E o caso em que o agent e prat i ca at o que refoge ao c rcul o de
suas at ri bui es (excesso de poder ) . Como exempl o, ci t e-se a prt i ca de at o por agent e
subor di nado, cuja mat r i a da compet nci a de super i or hi er r qui co.
No el ement o finalidade, o vcio consi st e na prt i ca de at o di r eci onado a i nt er es-
ses pri vados, e no ao i nt er esse pbl i co, como seri a o cor r et o (desvi o de fi nal i dade).
Ocor r e tal vcio, por exempl o, quando, ent r e vri os i nt er essados, o agent e confere
aut ori zao apenas quel e a quem pr et ende beneficiar. Aqui h a vi ol ao t ambm do
pri nc pi o da i mpessoal i dade.
O vcio deforma pr ovm do at o que i nobser va ou omi t e o mei o de ext eri ori zao
exigido par a o at o, ou que no at ende ao pr ocedi ment o previ st o em lei como necess-
rio deci so que a Admi ni st r ao deseja t omar. Para exemplificar, veja-se a hi pt ese
em que a lei exija a j ust i fi cao do at o e o agent e a omi t e qua ndo de s ua prt i ca. Da
mes ma forma, confi gura-se como vcio no referido el ement o a puni o sumr i a de
servi dor pbl i co, s em que se t enha i nst aur ado o necessri o pr ocesso di sci pl i nar com a
garant i a da ampl a defesa e do cont radi t ri o.
No que t oca ao el ement o motivo, o vcio pode ocorrer de t rs modos , mui t o
embor a a Lei n
9
4. 717/ 1965 s se refira i nexi st nci a dos mot i vos (art. 2
S
, pargrafo
ni co, " d" ) : ( l
e
) i nexi st nci a de f undament o par a o a t o;
1 6 5
(2
U
) f undament o falso, vale
dizer, i ncompat vel com a verdade real; (3
Q
) f undament o desconexo com o objetivo
pr et endi do pel a Admi ni st r ao. Se o agent e prat i ca o at o s em qual quer razo, h vcio
no el ement o "mot i vo". O me s mo sucede se basei a sua mani fest ao de vont ade em
fato que no exi st i u, como, v. g., se o at o de cassao de uma licena pr oduzi do com
1 6 5
Esse v ci o cor r es ponde i nexi st nci a de nor ma j ur di ca, vcio a pont a do por al guns es t udi os os ( I RENE
PATRCIA NOHARA, O motivo no ato administrativo, At l as, 2004, p. 45) .
base em det er mi nado event o que no ocorreu. Exempl o da t ercei ra modal i dade desse
vcio aquel e em que o agent e apr esent a justificativa que no se coaduna com o obj e-
tivo col i mado pel o at o.
Por fi m, o vcio no objeto consi st e, basi cament e, na prt i ca de at o dot ado de con-
t edo di verso do que a lei aut ori za ou det er mi na. H vcio se o obj et o ilcito, i mpos -
svel ou i ndet er mi nvel . Como exempl o, cite-se a hi pt ese em que o at o per mi t e que o
i ndi v duo exera at i vi dade proi bi da, como a aut ori zao par a menor es em local vedado
sua presena. Em sede puni t i va, h vcio no obj et o quando o agent e, di ant e do fato
previ st o na lei, aplica ao i ndi v duo sano mai s grave que a adequada par a o fato. Ou-
t r o exempl o: um decr et o expropri at ri o sem a i ndi cao do be m a ser desapr opr i ado.
3 Quem Pode Invalidar
I nqui nado o at o de vcio de legalidade, pode ele ser i nval i dado pel o Judi ci ri o ou
pel a pr pr i a Admi ni st r ao.
Di st i ngui ndo- se a funo j uri sdi ci onal das demai s funes pel o fato de defron-
t ar-se com si t uao de dvi da ou conflito e de enfrent ar t ai s si t uaes medi ant e a apli-
cao da lei in concreto, claro que ela adequada para di ri mi r event ual conflito ent r e o
at o admi ni st r at i vo e a lei, e por isso, alis, que, como bem obser va GABINO FRAGA,
confi gura-se como forma de garant i a aos i ndi v duos .
1 6 6
Desse modo, di scut i da n u ma
ao judicial a val i dade de um at o admi ni st r at i vo e verificando o j ui z a ausnci a de um
dos r equi si t os de val i dade, profere deci so i nval i dando o at o. Ao faz-lo, pr ocede
ret i rada do at o de dent r o do mundo j ur di co.
O or denament o j ur di co const i t uci onal indica hi pt eses em que se pode en-
cont r ar o supor t e da garant i a de ser levado ao Judi ci ri o ques t i onament o sobr e at os
admi ni st r at i vos ilegais: o mandado de segurana (art. 5
2
, LXIX); a ao popul ar (art.
5
S
, LXIII); a ao civil pbl i ca (art. 129, III); e, sobr et udo, o pri nc pi o que assegur a o
r ecur so ao Judi ci ri o quando haja l eso ou ameaa ao di rei t o do i ndi v duo, consagr ado
no art . 5
2
, XXXV
Al m dessas clssicas formas de i mpugnao, o art. 103-A, da CF (i nt r oduzi -
do pel a EC n
2
45/ 2004) , i nst i t ui u o regi me das smulas vinculantes, com o i nt ui t o de
aperfeioar e acelerar o exerccio da funo judicial, e nel e t a mb m se encont r a i ns-
t r ume nt o de anul ao de at os admi ni st r at i vos. O di sposi t i vo foi r egul ament ado pel a
Lei n
Q
11. 417, de 19. 12. 2006, e nesse di pl oma est previ st a a reclamao ao STF par a
formalizar o pedi do de anul ao de at os admi ni st r at i vos que cont r ar i em enunci ado de
s mul a vi ncul ant e, ou l he neguem vigncia, ou, ainda, o apl i quem i ndevi dament e, sem
prej u zo do empr ego de out r os mei os de i mpugnao (art. 7
2
) . Embor a a recl amao
exija como r equi si t o de admi ssi bi l i dade o es got ament o das vias admi ni st r at i vas (art.
7
a
, l
9
) , o cer t o que, j ul gada pr ocedent e, ensej ar a anulao do ato administrativo di -
r et ament e pel o STF (art. 7
a
, 2
a
) . Trata-se, por consegui nt e, de novo i ns t r ument o de
i nval i dao de at os admi ni st r at i vos.
Der echo admi ni s t r at i vo, p. 5 1 .
Por out r o l ado, a Admi ni st r ao pode invalidar seus pr pr i os at os. Dot ada do
poder de autotutela, no s oment e pode, mas t ambm deve faz-lo (com as ressal vas que
adi ant e sero vi st as), expungi ndo at o que, embor a pr oveni ent e da mani fest ao de
vont ade de al gum de seus agent es, cont enha vcio de l egal i dade.
1 6 7
O f undament o dessa iniciativa resi de no princpio da legalidade (art. 37, caput,
CF) . De fato, o admi ni st r ador no est ari a obser vando o pri nc pi o se, di ant e de um at o
admi ni st r at i vo viciado, no decl arasse a anomal i a at ravs de sua i nval i dao. Essa
a razo por que, nas corret as pal avras de MIGUEL REALE, a i nval i dao confi gura-se
como "um ato de tutela jurdica, de defesa da ordem legal constituda, ou, por outras palavras,
um ato que sob certo prisma pode ser considerado negativo, visto no ter o efeito de produzir
conseqncias novas na rbita administrativa, mas antes a de reinstaurar o st at u quo a nt e " .
1 6 8
Em concl uso, t emos duas formas poss vei s de i nval i dao: u ma pr ocessada
pel o Judi ci ri o e out r a pel a pr pr i a Admi ni st r ao. Di ga-se, ai nda, que essa dupl a via
j mer eceu consagr ao j unt o ao Supr emo Tribunal Federal em suas conheci das S-
mul as, as de n2? 346 e 473. Acrescent e-se, por fim, que a i nval i dao por qual quer das
referidas vias at i nge t odo t i po de at os admi ni st r at i vos com vcio de l egal i dade.
1 6 9
A pr opsi t o, cabe subl i nhar que, em decorrnci a do pr i nc pi o da separ ao de
Poderes, o Legislativo no pode desconst i t ui r, por lei, at os do Poder Execut i vo, quan-
do est es t e nha m si do pr at i cados dent r o das compet nci as cons t i t uci onal ment e reser-
vadas ao Chefe desse Poder. "Essa prtica legislativa, quando efetivada, subverte a funo
primria da lei, transgride o princpio da diviso funcional do poder, representa comportamento
heterodoxo da instituio parlamentar e importa em atuao 'ultra vires' do Poder Legislativo",
como j se deci di u i r r epar avel ment e, par a demons t r ar a exorbi t nci a do Legislativo no
que t oca s suas prerrogat i vas const i t uci onai s.
1 7 0
4 Dever de Invalidar
No que se refere anul ao, surge a quest o de saber se h por par t e da Admi -
ni st rao o dever ou a faculdade de anul ar o at o admi ni st rat i vo com vcio de legalidade.
A mat r i a pol mi ca: par a uns, haver sempr e a obri gat ori edade de faz-lo, f undando-
-se o ent endi ment o no pri nc pi o da l egal i dade;
1 7 1
par a out r os, a Admi ni st r ao t er a
faculdade de opt ar pel a invalidao do at o ou por sua manut eno, nesse caso se houver
preval nci a do pri nc pi o do i nt eresse pbl i co sobre o da i nval i dao dos a t os .
1 7 2
1 6 7
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 179.
168 Revogao e a nul a me nt o do at o admi ni s t r at i vo, p. 32.
1 6 9
Obs e r va mos que es t o i ncl u dos t a mb m os at os di scr i ci onr i os, ao cont r r i o do que pe ns a m al guns .
Da me s ma f or ma que os vi ncul ados, t ai s at os devem obser var os r equi si t os exi gi dos par a sua val i dade. Ape-
nas no que t oca ao j u zo de val or ao concedi do ao admi ni s t r ador que s ome nt e se c o n s u ma o cont r ol e de
l egal i dade qua ndo est el e c ont a mi na do de al gum vcio.
1 7 0
STF, ED- RE 427. 574, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, em 13. 12. 2011.
1 7 1
1 7 2
RGI S FERNANDES DE OLI VEI RA, Ato administrativo, p. 124; SEABRA FAGUNDES, Controle, cit. ,
p. 52; TOSHI O MUKAI , Direito administrativo sistematizado, p. 229.
Em nos s o ent endi ment o, ne nhuma das duas cor r ent es est i nt ei r ament e corre-
ta: ne m h s empr e o dever de invalidar o at o, ne m pode o admi ni st r ador at uar discri-
ci onar i ament e, opt ando pel a invalidao ou manut eno do at o.
A mel hor posi o consi st e em consi derar-se como regra geral aquel a s egundo
a qual , em face de at o cont ami nado por vcio de legalidade, o admi ni st r ador deve real
ment e anul -l o. A Admi ni st r ao at ua sob a di reo do pri nc pi o da l egal i dade (art.
37, CF), de modo que, se o at o ilegal, cumpr e pr oceder sua anul ao par a o fim de
r est aur ar a l egal i dade malferida. No possvel, em pri nc pi o, conciliar a exi gnci a da
l egal i dade dos at os com a compl acnci a do admi ni st r ador pbl i co em dei x-l o no mu n -
do j ur di co pr oduzi ndo nor mal ment e seus efeitos; tal omi sso ofende l i t er al ment e o
pri nc pi o da l egal i dade.
Ent r et ant o, se essa deve ser a regra geral, h que se r econhecer que, em cert as
ci rcunst nci as especi ai s, poder o surgi r si t uaes que acabem por conduzi r a Admi ni s-
t rao a mant er o at o i nvl i do. Nesses casos, por m, no haver escol ha di scri ci onri a
par a o admi ni st r ador , mas a ni ca condut a j ur i di cament e vivel t er que ser a de no
invalidar o at o e deix-lo subsi st i r e pr oduzi r seus efeitos.
Tais si t uaes consi st em em verdadei ras limitaes ao dever de i nval i dao dos
at os e podem apr esent ar - se sob duas formas: (1) o decur so do t empo; (2) consol i dao
dos efeitos pr oduzi dos .
1 7 3
O decur so do t empo, como sabi do, est abi l i za cert as si t ua-
es fticas, t r ansf or mando- as em si t uaes j ur di cas. Apar ecem aqui as hi pt eses da
prescri o e da decadnci a par a resguardar o pri nc pi o da est abi l i dade das rel aes
j ur di cas. Desse modo, se o at o invlido e se t or na ul t r apassado o pr azo adequado
para invalid-lo, ocorre a decadnci a,
1 7 4
como adi ant e ver emos, e o at o deve per mane-
cer como es t ava.
1 7 5
Haver l i mi t ao, ai nda, quando as conseqnci as j ur di cas do at o ger ar em tal
consol i dao ftica que a manut eno do at o at ender mai s ao i nt er esse pbl i co do
que a i nval i dao. "Com base em tais atos certas situaes tero sido instauradas e na dinmica
da realidade podem converter-se em situaes merecedoras de proteo, seja porque encontra-
ro em seu apoio alguma regra especfica, seja porque estaro abrigadas por algum princpio de
Direito."
116
Essas si ngul ares si t uaes que const i t uem o que al guns aut or es denomi -
na m de "teoria do fato consumado" dent r o do Di rei t o Admi ni s t r at i vo.
1 7 7
1 7 3
Adot a mos aqui o e ns i na me nt o de WEI DA ZANCANER em seu excel ent e t r abal ho Da convalidao e da
invalidao dos atos administrativos, p. 60- 62.
1 7 4
Ant e r i or me nt e al ud amos prescrio, mas nova reflexo sobr e o t e ma nos convenceu t r at ar - se de deca-
dncia. o que r esul t a, i ncl usi ve, do art . 54 da Lei n 9. 784/ 1992 ("O direito da Administrao de anular os atos
administrativos [...] decai em cinco anos [...]"). Cab vel , poi s, nos par ece a cor r eo.
1 7 5
Re l e mbr a mos aqui , por opor t uno, o excel ent e exempl o de i modi fi cabi l i dade de at o admi ni s t r at i vo pel o
decur s o do t e mpo, ofereci do pel o STF no RE n
s
466. 546-RJ, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em
14. 2. 2006 (Informativo STF n
a
416, fev. 2006) , deci so j menci onada no Cap t ul o I, no i t em r el at i vo ao
pr i nc pi o da s egur ana j ur di ca.
1 7 6
WEI DA ZANCANER, ob. cit., p. 61.
1 7 7
Cons ul t e- s e a r espei t o o r ecent e e be m el abor ado t r abal ho Pri nc pi os do fato c ons uma do no di r ei t o
admi ni s t r at i vo, de MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS (RDA 220, p. 195- 208, 2000) .
Nesses casos, de se consi derar o sur gi ment o de inafastvel barrei ra ao dever
de invalidar da Admi ni st r ao, cert o que o exerccio desse dever provocari a agravos
mai or es ao Di rei t o do que aceitar a subsi st nci a do at o e de seus efeitos na or dem
j ur di ca.
1 7 8
Not a- se, por consegui nt e, a preval nci a do pri nc pi o do i nt er esse pbl i co
sobre o da l egal i dade est ri t a. At ual ment e, como j obser vamos, a dout r i na moder na
t em consi der ado aplicvel t ambm o princpio da segurana jurdica (na ver dade i nseri do
no pri nc pi o do i nt er esse pbl i co), em or dem a i mpedi r que si t uaes j ur di cas per-
maneam et er nament e em grau de i nst abi l i dade, ger ando t emor es e i ncert ezas par a as
pessoas e par a o pr pr i o Es t ado.
1 7 9
5 Aut ot ut el a e Cont radi t ri o
At ravs da prerrogat i va da aut ot ut el a, como j vi mos ant er i or ment e, poss vel
que a Admi ni st r ao reveja seus prpri os at os, podendo a revi so ser ampl a, par a al-
canar aspect os de l egal i dade e de m r i t o.
1 8 0
Trata-se, com efeito, de pri nc pi o admi ni s-
t rat i vo, i ner ent e ao poder - dever geral de vigilncia que a Admi ni st r ao deve exercer
sobre os at os que prat i ca e sobre os bens confiados sua guar da. Decor r e da que "falha
a Administrao quando, compelida a exercer a autotutela, deixa de exerc-la".
181
A aut ot ut el a se caract eri za pela iniciativa de ao at r i bu da aos pr pr i os rgos
admi ni st r at i vos. Em out r as pal avras, significa que, se for necessr i o rever det er mi nado
at o ou condut a, a Admi ni st r ao poder faz-lo ex officio, us ando sua aut oexecut o-
ri edade, s em que dependa necessar i ament e de que al gum o solicite. Tr at ando- se de
at o com vcio de l egal i dade, o admi ni st r ador t oma a iniciativa de anul -l o; caso seja
necessr i o rever at o ou condut a vlidos, por m no mai s conveni ent es ou opor t unos
quant o a sua subsi st nci a, a Admi ni st r ao provi denci a a revogao. Essa s empr e foi a
clssica dout r i na sobre o t ema.
Moder nament e, no ent ant o, t em pr osper ado o pe ns a me nt o de que, em cert as
ci rcunst nci as, no pode ser exerci da a aut ot ut el a de ofcio em t oda a sua pl eni t ude. A
or i ent ao que se vai expandi ndo encont r a i nspi rao nos moder nos i ns t r ument os de-
mocrt i cos e na necessi dade de af ast ament o de al gumas condut as aut or i t r i as e ilegais
de que se val eram, dur ant e det er mi nado per odo, os rgos admi ni st r at i vos. Trata-se,
no que concer ne ao poder admi ni st rat i vo, de "severa restrio ao poder de autotutela de seus
atos, de que desfruta a Administrao Pblica".
182
1 7 8
Os Tribunais tm sido sensveis a tais situaes, embora com a ressalva de serem excepcionais. Como
exemplo, cite-se a deciso do TRF da 5
a
Regio, na AMS n
a
694-RN, I
a
Turma, Rei. Juiz FRANCISCO FAL-
CO, publ. 19.4.1991.
1 7 9
A respeito do assunto, remetemos o leitor ao Captulo I, tpico V, no item referente ao princpio sob
enfoque.
1 8 0
Smulas 346 e 473 do STF.
1 8 1
CRETELLA JNIOR, Dicionrio de direito administrativo, p. 89.
1 8 2
ADILSON ABREU DALLARI, Os poderes administrativos e as relaes jurdico-administrativas, RTDP
n
5
24, p. 68-69, 1998.
Adot a- se tal ori ent ao, por exempl o, em al guns casos de anul ao de at os ad-
mi ni st r at i vos, quando est i ver em em j ogo i nt eresses de pessoas, cont r r i os ao desfazi -
me nt o do at o. Para per mi t i r mel hor avaliao da condut a admi ni st r at i va a ser adot ada,
t em- se exigido que se confira aos i nt er essados o di rei t o ao cont r adi t r i o, out or gando-
-se-l hes o poder de oferecerem as alegaes necessri as a f undament ar seu i nt er esse
e sua pr et enso, no caso o i nt er esse manut eno do at o. Na ver dade, como bem
acent ua ADI LSON DALLARI, "no se aniquila essa prerrogativa; apenas se condiciona a vali-
dade da desconstituio de ato anteriormente praticado justificao cabal da legitimidade dessa
mudana de entendimento, arcando a Administrao Pblica com o nus da prova".
183
O STF j t eve a opor t uni dade de decidir que, quando forem afet ados i nt er esses
i ndi vi duai s, "a anulao no prescinde da observncia do contraditrio, ou seja, da instaura-
o de processo administrativo que enseja a audio daqueles que tero modificada situao j
alcanada".
184
Obser va- se dos di zeres do ar est o t er si do consi der ada i ndevi da a anu-
lao de at o admi ni st r at i vo por falta de opor t uni dade conferi da aos i nt er essados, de
cont r adi t ar e rechaar os mot i vos que j ust i fi caram a condut a i nval i dat ri a. Desconsi -
der ada foi, ent o, a aut ot ut el a ex officio da Admi ni s t r ao.
1 8 5
Essa irreversvel t endnci a denot a o pr opsi t o de i mpedi r deci ses i medi at as
e abusi vas da Admi ni st r ao, sem que o i nt er essado sequer t enha opor t uni dade de
defender-se e rechaar as razes admi ni st rat i vas. Por esse mot i vo, j se pr ops, no
pr pr i o STF, a compl ement ao de sua Smul a 473, de modo a menci onar , in fine, a
ressal va "garantidos, em todos os casos, o devido processo legal administrativo e a apreciao
judicial".
186
Real ment e, a consol i dao do pri nc pi o do devi do pr ocesso legal provocou
a mi t i gao da Smul a 473 do STF, que at ual ment e j no mai s t em cart er a bs ol ut o.
1 8 7
O di rei t o posi t i vo j apr esent a, a seu t ur no, hi pt ese de exi gnci a de cont r a-
di t r i o ant es do desf azi ment o de at os. Exempl o el uci dat i vo se encont r a na Lei n-
8. 666/ 1993, que est abel ece a exigncia do cont radi t ri o ant es do at o admi ni st r at i vo
de desf azi ment o do pr ocesso de l i ci t ao.
1 8 8
Inspi ra o di sposi t i vo a opor t uni dade de
mani fest ao dos i nt er essados na manut eno da licitao e o exame das r azes que
conduzem a Admi ni st r ao a per pet r ar o desfazi ment o.
E preci so, por fi m, advert i r que ne nhuma hi pt ese deve ser obj et o de general i -
zao i ndi scri mi nada. O exerccio da aut ot ut el a admi ni st r at i va ex officio, quer de legali-
1 8 3
Ob. e loc. cit.
1 8 4
RE n" 158.543-9-RS, 2
a
Turma, maioria, Rei. Min. MARCO AURLIO, publ. DJ 6.10.1995.
1 8 5
O STF reafirmou esse entendimento no RE (AgRg) 210.916-RS, 2
S
Turma, Rei. Min. NRI DA SILVEI-
RA, julg. em 19.3.2002 (Informativo STF n
a
262, abr. 2002), reformando, inclusive, acrdo do TJ-RS, que
entendeu ser desnecessrio instaurar processo administrativo na hiptese. Tambm: STF, AI 587.487-RJ, I
a
Turma, Rei. Min. MARCO AURLIO, em 31.5.2007 (Informativo STF n
a
469, jun. 2007).
1 8 6
A sugesto foi da Min. CRMEN LCIA, no voto proferido no RE 594.296-MG, j. em 21.9.2011.
1 8 7
No mesmo sentido: STJ, RMS 26.261, Rei. Min. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, em 7.2.2012.
1 8 8
Art. 49, 3
a
: "No caso de desfazimento do processo licitatrio, ficam assegurados o contraditrio e a
ampla defesa."
dade, quer de mr i t o, o corol ri o regul ar e nat ur al dos poder es da Admi ni st r ao, de
modo que, a pri nc pi o, poder o ser anul ados e revogados at os por iniciativa do Poder
Pbl i co. Por i sso no se deve si mpl esment e consi derar descar t ado o poder de aut oexe-
cut or i edade admi ni st at i va. Em casos especiais, por m, como os vi st os aci ma, devero
ser obser vados o cont r adi t r i o e a ampl a defesa ant es de t omada a deci so admi ni st r a-
tiva. Tais casos, no ent ant o, devem ser vi st os dent r o do ngul o de excepci onal i dade.
Acert ada, por t ant o, a deci so que est at ui u: "O contraditrio e a ampla defesa, garan-
tias proclamadas no art. 5 -, LV, da CF, devem ser observados, no h dvida, como regra geral,
mas no absoluta, sob pena de ficar desamparado em muitos casos o interesse pblico, quando,
ento, impe-se a prevalncia da autoexecutoriedade de que gozam os atos administrativos, rele-
gando-se para fase posterior o direito de defesa".
189
6 Efeitos
A i nval i dao oper a ex tunc, vale dizer, "fulmina o que j ocorreu, no sentido de que se
negam hoje os efeitos de ontem".
190
E conheci do o pri nc pi o s egundo o qual os at os nul os
no se conval i dam ne m pel o decur so do t empo. Sendo assi m, a decr et ao da invalida-
de de um at o admi ni st r at i vo vai alcanar o mome nt o me s mo de sua edi o.
Isso significa o desf azi ment o de t odas as rel aes j ur di cas que se or i gi nar am
do at o i nvl i do, com o que as par t es que nel as figuraram ho de r et or nar ao statu quo
ante. Para evitar a violao do di rei t o de t ercei ros, que de n e n h u ma forma cont r i bu r am
par a a i nval i dao do at o, r esguar dam- se tais di rei t os da esfera de i nci dnci a do desfa-
zi ment o, desde que, claro, se t enham conduzi do com boa- f .
1 9 1
preci so no esquecer que o at o nul o, por t er vcio i nsanvel , no pode r edun-
dar na criao de qual quer di rei t o. O STF, de modo per empt r i o, j s umul ou que a
Admi ni st r ao pode anul ar seus pr pr i os at os ilegais, porque deles no se originam direi-
tos.
192
Coer ent e com tal ent endi ment o, o STJ, deci di ndo ques t o que envol vi a o t ema,
consi gnou que o ato nulo nunca ser sanado e nem terceiros podem reclamar direitos que o ato
ilegtimo no poderia gerar.
193
Por via de conseqnci a, so i nt ei r ament e dest i t u dos de a mpa r o legal os pedi -
dos f or mul ados Admi ni st r ao ou ao Judi ci ri o por al guns i nt er essados, no sent i do
de l hes ser em est endi dos, por equi dade, os efeitos de at o admi ni st r at i vo nul o ant e-
rior. A i l egal i dade no pode ser s upor t e de ext enso par a out r as i l egal i dades, ne m
1 8 9
TJ-SP (ApC v n
B
179. 373- 1, 8
a
CCv, unn. , Rei. Des. ANTNI O MARSON, j ul g. em 24. 11. 1992) .
1 9 0
1 9 1
Exempl o cl ssi co o de um agent e col et or de t r i but os com i nves t i dur a i l eg t i ma. I nval i dada a i nves-
t i dur a, pr oduz i ndo efei t os em rel ao ao ser vi dor e Admi ni s t r ao, n e m por i sso se dei xar de val i dar a
qui t ao obt i da por cont r i bui nt es pel o pa ga me nt o de i mpos t os feito quel e servi dor.
1 9 2
Smul a 473.
1 9 3
REsp n
B
367-0-RJ, 2
a
Tur ma, unn. , Rei. Mi n. J OS DE JESUS FILHO, publ . D) 8. 3. 1993 ( apud ADCOAS
140127) .
encont r a eco em qual quer aspect o da equi dade. O que pr eci so, i st o si m, sanar
a i l egal i dade, cor r i gi ndo- a at ravs da anul ao do at o e r est abel ecendo a necessr i a
si t uao de l egal i dade.
Quant o prescri o, consi dera grande par t e da dout r i na que ela i nci de em re-
lao aos at os admi ni st r at i vos i nvl i dos. Ent ende- se que o interesse pblico que decor r e
do pri nc pi o da est abi l i dade das rel aes j ur di cas t o rel evant e quant o a necessi dade
de r est abel eci ment o da l egal i dade dos at os admi ni st r at i vos, de forma que deve o at o
per manecer seja qual for o vcio de que esteja i nqui nado.
1 9 4
Em t ai s casos, oper a- se a
prescri o das aes pessoai s em cinco a nos .
1 9 5
O novo Cdi go Civil no adot ou a si st emt i ca de est abel ecer pr azos genri cos
di versos par a di rei t os pessoai s e r eai s ;
1 9 6
a regra geral, par a di rei t o de qual quer nat u-
reza, a de que a prescri o ocorre em dez anos, quando a lei no t enha est abel eci do
pr azo me nor (art. 205) . A nul i dade do negci o j ur di co no pode ser confi rmada, ne m
conval esce pel o decur so do t empo (art. 169), o que no aplicvel aos at os admi ni s-
t rat i vos, conforme vi st o aci ma. Em relao aos negci os j ur di cos anul vei s, o pr azo
de decadnci a par a post ul ar sua anul ao de quat r o anos (art. 178); ser, por m,
de doi s anos quando a lei qualificar cert o at o de anul vel , sem est abel ecer pr azo de-
cadencial pr pr i o (art. 179). No obst ant e, a mat r i a relativa prescri o da ao
anul at r i a (decadnci a do pl ei t o anul at ri o, no novo si st ema) de at os admi ni st r at i vos
anul vei s cont i nua sendo qi nqenal , vez que regi da por legislao especial (Dec. n
L
'
20. 910/ 1932 e Decret o-l ei n- 4. 597/ 1942) , aplicvel na hi pt ese de di rei t os pessoai s
de admi ni st r ados cont r a a Fazenda Pblica.
Em sede admi ni st rat i va, a Lei n" 9. 784, de 29. 1. 1999, que di spe sobre o pr o-
cesso admi ni st r at i vo na Admi ni st r ao Federal, t ambm l i mi t ou a ao admi ni st r at i va
de anul ao de at os admi ni st r at i vos, est abel ecendo que o di rei t o da Admi ni st r ao de
anul ar at os que t enham pr oduzi do efeitos favorveis par a os dest i nat r i os decai em
ci nco anos, cont ados da dat a da prt i ca do at o, ressalvada, ent r et ant o, a ocorrnci a de
compr ovada m- f .
1 9 7
Idnt i co precei t o foi adot ado no Est ado do Ri o de Janei r o pel a
Lei Est adual n
e
3. 870, de 24. 6. 2002.
Em rel ao ao novo pr azo, h ent endi ment o no sent i do de que o t er mo a quo de
sua cont agem ocorre a par t i r da dat a da publ i cao da lei nova - no pl ano federal, a Lei
n
9
9. 784/ 1999 - quando se t r at a de at os admi ni st r at i vos pr at i cados em dat a ant er i or
sua vi gnci a.
1 9 8
Ent endemos , por m, de forma di versa, e por mai s de u ma r azo. A
uma, por que a lei nada di sps a r espei t o e, a duas, por que os pr azos ant er i or es no
1 5 4
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 189. A me s ma posi o adot ada por DI GENES GASPARI NI
(ob. cit., p. 105) e DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO (ob. cit., p. 171) .
1 9 5
Decr et o n
s
20. 910, de 6. 1. 1932, e Decret o-l ei n
B
4. 597, de 19. 8. 1942.
1 9 6
O Cdi go a nt e r i or fixava a pr es cr i o das aes r eai s em 10 anos , e nt r e pr e s e nt e s , e 15 a nos , e nt r e
a us e nt e s (ar t . 177) .
1 9 7
"Art. 54. Esse pr azo ext i nt i vo caract eri za-se como decadncia, eis que o di r ei t o des cons t i t ui o do at o
t em pr azo de t e r mi na do par a ser exer ci do. "
1 9 8
STJ, 3
5
Seo, Rei. Mi n. J OS ARNALDO DA FONSECA, j ul g. em 14. 9. 2005 (Informativo STJ n= 260,
set . 2005) .
podem ser s i mpl es ment e i gnor ados. Assi m, deve apl i car-se, por anal ogi a, o di spost o
no art . 2. 028, do Cdi go Civil, que no prev qual quer incio de prazo a par t i r de sua
vigncia; refere-se apenas aos prazos a ser em obs er vados .
1 9 9
Se o pr azo da lei ant er i or
era super i or a ci nco anos (prazo at ual ) e j havia t r anscor r i do mai s da met ade, aque-
le o pr azo a ser consi der ado; se o t empo decor r i do era inferior met ade, consi der ar -
-se- o novo pr azo. De qual quer modo, o t er mo a quo ser s empr e o da vigncia do ato
suj ei t o anul ao.
Essa nos parece a sol uo que si mpl esment e no pe uma p de cal no t e mpo j
decor r i do a par t i r da prt i ca do at o, o que provocari a gravame par a o i nt e r e s s a do.
2 0 0
'
2 0 1
Para evitar tal gr avame que ous amos dissentir, com a devi da vni a, do ent endi ment o
segundo o qual , t endo havi do m-f do beneficirio ou da Admi ni st r ao, o pr azo seria
o me s mo de ci nco anos, i ni ci ando-se, por m, a cont agem a par t i r da cincia do at o
l esi vo.
2 0 2
Semel hant e sol uo faria per dur ar a si t uao de i nsegur ana, pr ej udi cando o
admi ni st r ado qua ndo a m-f se ori gi nasse da prpri a Admi ni st r ao. Por out r o l ado,
at condut as de m-f so al canadas pel os i nst i t ut os ext i nt i vos, embor a devam s-l o
por prazos mai or es, como o caso dos previ st os no Cdi go Civil em compar ao com
o qi nqenal pr evi st o na Lei n
e
9. 784/ 1999.
7 Convalidao
A convalidao ( t ambm denomi nada por al guns aut or es de aperfeioamento ou
sanatrio) o pr ocesso de que se vale a Admi ni st r ao par a aprovei t ar at os admi ni s-
t rat i vos com vcios supervei s, de forma a confi rm-l os no t odo ou em par t e. S
admi ss vel o i nst i t ut o da conval i dao para a dout r i na dual i st a, que acei t a pos s am os
at os admi ni st r at i vos ser nul os ou anul vei s.
O i nst i t ut o da conval i dao t em a me s ma pr emi ssa pel a qual se demar ca a dife-
rena ent r e vcios sanvei s e i nsanvei s, exi st ent e no di rei t o pr i vado. A gr ande vant a-
gem em sua acei t ao no Di rei t o Admi ni st r at i vo a de poder aprovei t ar-se at os admi -
ni st rat i vos que t e nha m vcios sanvei s, o que f r eqent ement e pr oduz efeitos prt i cos
no exerccio da funo admi ni st rat i va. Por essa razo, o at o que conval i da t em efeitos
ex tunc, u ma vez que ret roage, em seus efeitos, ao mome nt o em que foi pr at i cado o at o
or i gi nr i o.
2 0 3
1 9 9
"Ser o os da lei ant er i or os pr azos, qua ndo r eduzi dos por est e Cdi go, e, se na dat a de s ua ent r ada em
vigor, j houver t r ans cor r i do mai s da me t a de do t e mpo est abel eci do na lei r evogada. "
2 0 0
Para exempl i fi car: se o pr azo ant er i or par a anul ar o at o er a de 20 anos e j havi am t r ans cor r i do 11 anos,
o i nt er es s ado t er ai nda 9 anos par a faz-lo; se j houve s s e m t r ans cor r i do apenas 2 anos, haver i a de aplicar
-se o novo pr azo (ci nco anos ) , t e ndo o i nt er es s ado 3 anos ai nda ant es da decadnci a.
2 0 1
Ant e r i or me nt e , t nha mos a dat a da vi gnci a dos at os c omo t e r mo inicial da cont agem. Re pe ns a ndo o
t ema, pas s amos a cons i der ar a dat a da vi gnci a do novo Cdi go Civil em vi r t ude do pr i nc pi o da s egur ana
j ur di ca. Nes s e s ent i do, al i s, deci di u a 4
S
Tur ma do STJ, no REsp n
s
698. 195- DF, Rei. Mi n. J ORGE SCAR-
TEZZI NI , em 4. 5. 2006 (Informativo STJ n
s
283, mai o 2006) .
2 0 2
E c omo pe ns a J UAREZ FREITAS, O controle dos atos administrativos, cit., p. 267.
2 0 3
LCIA VALLE FI GUEI REDO, ob. cit., p. 146.
H t r s formas de conval i dao. A pr i mei r a a ratificao. Na defi ni o de
MARCELO CAETANO, " o acto administrativo pelo qual o rgo competente decide sanar
um acto invlido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia".
2M
A aut or i da-
de que deve ratificar pode ser a me s ma que prat i cou o at o ant er i or ou um s uper i or
hi er r qui co, mas o i mpor t ant e que a lei l he haja conferi do essa compet nci a espec -
f i ca.
2 0 5
Exempl o: um at o com vcio de forma pode ser pos t er i or ment e rat i fi cado com
a adoo da forma legal. O me s mo se d em al guns casos de vcio de compet nci a.
2 0 6
Segundo a mai or i a dos aut or es, a ratificao apr opr i ada par a conval i dar at os i nqui -
nados de vcios extrnsecos, como a compet nci a e a forma, no se apl i cando, cont udo,
ao mot i vo, ao obj et o e fi nal i dade.
A segunda a reforma. Essa forma de apr ovei t ament o admi t e que novo at o supr i -
ma a par t e i nvl i da do at o anterior, mant endo sua par t e vlida. Exempl o: at o ant er i or
concedi a licena e frias a um servidor; se se verifica depoi s que no t i nha di rei t o
licena, prat i ca-se novo at o r et i r ando essa par t e do at o ant er i or e se ratifica a par t e
relativa s frias.
A l t i ma a converso, que se assemel ha reforma. Por mei o del a a Admi ni st r a-
o, depoi s de ret i rar a par t e invlida do at o anterior, pr ocessa a sua subst i t ui o por
uma nova par t e, de modo que o novo at o passa a cont er a par t e vlida ant er i or e u ma
nova part e, nasci da est a com o at o de apr ovei t ament o.
2 0 7
Exempl o: um at o pr omoveu
A e B por mer eci ment o e ant i gi dade, respect i vament e; verificando aps que no deve-
ria ser B mas C o pr omovi do por ant i gi dade, prat i ca novo at o ma nt e ndo a pr omoo
de A (que no t eve vcio) e i nser e a de C, r et i r ando a de B, por ser est a i nvl i da.
2 0 8
Ne m t odos os vcios do at o per mi t em seja est e conval i dado. Os vcios i nsan-
veis i mpedem o apr ovei t ament o do at o, ao passo que os vcios sanvei s possi bi l i t am a
conval i dao. So conval i dvei s os at os que t enham vcio de compet nci a e de forma,
nest a i ncl ui ndo- se os aspect os formais dos pr ocedi ment os admi ni s t r at i vos .
2 0 9
Tambm
poss vel conval i dar at os com vcio no objeto, ou cont edo, mas apenas quando se
t r at ar de cont edo pl r i mo, ou seja, quando a vont ade admi ni st r at i va se pr eor denar a
mai s de uma provi dnci a admi ni st r at i va no me s mo at o: aqui ser vivel supr i mi r ou
2 0 4
Manual de direito administrativo, v. I, p. 557.
2 0 5
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA PI NTO, ob. cit., p. 170.
2 0 6
Exempl o el uci dat i vo de conval i dao nessa hi pt es e foi deci di do pel o STJ no REsp 1. 348. 472, Mi n.
HUMBERTO MARTI NS, em 21. 5. 2013.
2 0 7
Not e- s e que a reforma e a converso afet am o el ement o objeto do at o - no qual pode ocor r er vcio extrnseco;
no ent ant o, no h conval i dao do elemento viciado, mas si m s ua s upr es s o ou s ubs t i t ui o.
2 0 8
N o h una ni mi da de na dout r i na ne m qua nt o t er mi nol ogi a n e m qua nt o s f or mas de aper f ei oament o
do at o. Al i s, mui t o opor t uno subl i nhar , nesse passo, que esse t e ma no mer eceu ai nda, por par t e dos
es t udi os os de di r ei t o pbl i co, o necessr i o apr of undament o. De qual quer modo, a dot a mos os t er mos , as
f or mas e r espect i vos pr es s upos t os menci onados por MARCELO CAETANO (Manual, v. I, p. 556- 560) . N o
obs t ant e, cons i der amos que a Pr of essor a WEI DA ZANCANER aut or a de um dos mai s pr of undos es t udos
sobr e o t ema, em sua obr a Da convalidao e da invalidao dos atos administrativos. Vale acr escent ar , por m, que
a Lei RJ n
B
5. 427, de I
a
. 4. 2009, que r egul a o pr ocesso admi ni st r at i vo no Est ado, r ef er i u- se e xpr e s s a me nt e s
t r s cat egor i as de conval i dao que me nc i ona mos no t ext o (art . 52, par gr af o ni co, I e II).
2 0 9
Com a me s ma opi ni o, WEI DA ZANCANER, ob. cit., p. 68.
al t erar al guma provi dnci a e aprovei t ar o at o quant o s demai s provi dnci as, no at i n-
gidas por qual quer v ci o.
2 1 0
Vcios i nsanvei s t or nam os at os i nconval i dvei s. Assi m,
invivel ser a conval i dao de at os com vcios no mot i vo, no obj et o ( quando ni co) ,
na finalidade e na falta de congr unci a ent r e o mot i vo e o r esul t ado do at o.
Assi m como sucede na invalidao, podem ocorrer limitaes ao poder de con-
validar, ai nda quando sanvei s os vcios do at o. Cons t i t uem barrei ras conval i dao:
(1) a i mpugnao do i nt er essado, expr essament e ou por r esi st nci a quant o ao cum-
pr i ment o dos efeitos; (2) o decur so do t empo, com a ocorrnci a da prescri o, razo
i dnt i ca, alis, que t a mb m i mpede a i nval i dao.
2 1 1
Nor mal ment e, as leis que t r at am das rel aes de di rei t o pbl i co si l enci am sobre
o i nst i t ut o da conval i dao. Ent r et ant o, i ndi cando elogivel avano, de mons t r a do pel a
expressi vi dade no t r at o do assunt o, a Lei n
e
9. 784, de 29. 1. 1999, r egul ador a do pr oces-
so admi ni st r at i vo na esfera federal, cont empl ou a conval i dao, ao l ado da anul ao e
da revogao, aver bando que a Admi ni st r ao pode declar-la qua ndo forem sanvei s
os vcios e no sobrevi er prej u zo ao i nt eresse pbl i co ou a t er cei r os .
2 1 2
A i mpor t nci a
da nor ma legal, embor a i nci dent e apenas sobre a Admi ni st r ao Federal , i ncont es-
tvel, uma vez que denunci a a opo do legislador pt r i o em admi t i r expr es s ament e
a conval i dao e o cons eqent e apr ovei t ament o de at os cont ami nados de vcios san-
veis, fato que compr ova t er ele t ambm perfi l hado a t ese dual i st a no que t oca t eori a
das nul i dades nos at os admi ni st r at i vos.
XI I REVOGAO
1 Conceito
o i ns t r ument o j ur di co at ravs do qual a Admi ni st r ao Pbl i ca pr omove a
ret i rada de um at o admi ni st r at i vo por razes de conveni nci a e opor t uni dade.
Trat a-se de um poder i ner ent e Admi ni st r ao. Ao me s mo t e mpo em que l he
cabe sopesar os el ement os de conveni nci a e opor t uni dade par a a prt i ca de cert os
at os, caber-l he- t a mb m fazer a mes ma avaliao par a ret i r-l os do mu n d o j ur di co.
Na verdade, no se poder i a me s mo conceber que al guns at os admi ni st r at i vos per du-
r assem i nf i ni t ament e no uni ver so j ur di co, cont r ar i ando cri t ri os admi ni st r at i vos no-
vos, os quai s, embor a super veni ent es, passem a refletir a i magem do i nt er esse pbl i co
a ser pr ot egi do.
2 1 0
Advirta-se, contudo, que, se o objeto ou contedo do ato for nico, no haver como san-lo: a correo
ser necessria por ato de anulao. A hiptese de viabilidade no foi prevista por WEIDA ZANCANER,
que considerou o vcio no objeto como insanvel e o ato inconvalidvel, sem fazer a distino mencio-
nada (ob. cit., p. 75).
2 1 1
WEIDA ZANCANER, ob. cit., p. 60, na primeira das limitaes com apoio em CELSO ANTNIO
BANDEIRA DE MELLO.
2 1 2
Eis os termos do art. 55 da lei: "Em deciso na qual se evidencie no acarretarem leso ao interesse
pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela
prpria Administrao."
168 Ma nua l de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
A revogao vem exat ament e ao encont r o da necessi dade que t em a Admi ni s t r a-
o de aj ust ar os at os admi ni st r at i vos s real i dades que vo sur gi ndo em decor r nci a
da al t erao das rel aes sociais.
Na dout r i na est rangei ra, al guns aut or es admi t em doi s t i pos de revogao, u ma
por mot i vos de l egal i dade e out r a por mot i vos de conveni nci a e opor t uni dade; na
pri mei ra, a ret i rada do at o t em como f undament o o vcio de l egal i dade no at o, ao
passo que nest a l t i ma o mot i vo seria o i nt er esse da Admi ni s t r ao.
2 1 3
No obst ant e,
no esse o si st ema adot ado pel a general i dade dos est udi osos pt r i os. Para vcios de
legalidade, o i ns t r ument o pr pr i o de s aneament o a anul ao; a revogao se dest i na
r et i r ada do at o por razes emi nent ement e admi ni st r at i vas, r esguar dado, claro, o
di rei t o adqui r i do.
2 1 4
Trat a-se, por consegui nt e, de i nst i t ut os com mar cas bem di st i nt as,
o que no ocorre nos si st emas que adot am a revogao por vcio de l egal i dade.
2 Pr essupost o
O pr es s upos t o da revogao o interesse pblico, di mens i onado pel a Admi ni st r a-
o. Cabendo a est a del i near o sent i do do i nt er esse pbl i co, por que sua funo bsi ca
a de gerir os bens e i nt er esses da coletividade, como vi mos, vai buscar em cada caso
os el ement os que o confi guram, de modo que, al t eradas as condi es ant er i or es que
per mi t i r am a prt i ca do at o, no raro pr omove a sua ret i rada do mu n d o j ur di co.
No di mens i onament o dessas condi es, a Admi ni st r ao leva em cont a a conve-
ni nci a e a opor t uni dade de mant er o at o ou de expungi -l o do acervo j ur di co. E o po-
der pr pr i o de adequar a condut a admi ni st rat i va a novas si t uaes. Como bem regi st ra
REALE, "nesse pr ocesso ativo ou positivo de realizao de fins pr pr i os, a revogao dos
at os admi ni st r at i vos pel o Est ado i nsere-se como um mome nt o nat ur al : r epr esent a um
elo no fluir nor mal da ao admi ni st r at i va",
2 1 5
lio que evi denci a cl ar ament e a colora-
o do i nst i t ut o da revogao como forma de agir posi t i va da Admi ni st r ao.
Vejamos um exempl o prt i co: um at o de aut ori zao par a ext rai r arei a de rio foi
pr at i cado quando r ei navam condi es fticas que no vi ol avam o i nt er esse pbl i co.
Suponha- se, por m, que, pos t er i or ment e, a at i vi dade consent i da venha a cri ar mal e-
fcios par a a nat ur eza. Nesse caso, os novos cri t ri os admi ni st r at i vos cer t ament e vo
conduzi r revogao daquel a aut ori zao. Esses novos cri t ri os de conveni nci a e
opor t uni dade que r epr esent am o i nt eresse pbl i co j ust i fi cador da revogao, ou seja,
o seu pr es s upos t o.
2 1 3
GARC A DE ENTERR A e TOMS- RAMN FERNNDEZ, Curso de derecho administrativo, cit., v. I,
p. 645. O j ur i s t a es panhol al ude "revocaci n por mot i vos de l egal i dad" e "revocaci n por mot i vos de
opor t uni dad" .
2 1 4
ODETE MEDAUAR (Direito administrativo moderno, Revi st a dos Tr i bunai s, 2. ed., 1998, p. 175) ; LCI A
VALLE FI GUEI REDO (Curso de direito administrativo, Mal hei r os, 2. ed. , 1995, p. 159); HELY LOPES MEI -
RELLES (Direito administrativo brasileiro, cit., p. 184), dent r e out r os .
2 1 5
MI GUEL REALE, ob. cit., p. 31 (grifos do aut or ) .
3 Fundament o
E o poder discricionrio da Admi ni st r ao que const i t ui o f undament o do i nst i -
t ut o da revogao. A respei t o, de anot ar-se que a Admi ni st r ao di spe de tal poder
"para rever a sua atividade interna e encaminh-la adequadamente realizao de seus fins
especficos".
216
Di mana desse f undament o que h uma correl ao ent r e a di scri ci onari edade
que i nspi ra a cri ao do at o e a que conduz sua revogao. dizer: como regra, so
suscet vei s de revogao os at os di scri ci onri os. Si mpl es a razo: como est es foram
pr at i cados luz de cert as condies de fato, per t i nent es conveni nci a e opor t uni da-
de, al t eradas tais condi es, pode ser revogado o at o. Haver, como ver emos adi ant e,
excees a essa regra, mas nem por isso podemos dei xar de consi der-l a aplicvel
mai or i a dos casos.
4 Ori gem
Ao cont r r i o da invalidao, que pode ser efetivada pel o Judi ci ri o ou pel a pr -
pria Admi ni st r ao no exerccio de sua prerrogat i va de aut ot ut el a, a revogao s pode
ser pr ocessada pel a Admi ni st r ao, e isso por que vedado ao Judi ci ri o apreci ar os
cri t ri os de conveni nci a e opor t uni dade admi ni s t r at i vas .
2 1 7
E que, no si st ema pt ri o, prevalece o si st ema da repart i o de funes est at ai s,
de modo que, se fosse lcito ao Jui z proceder val orao daquel es cri t ri os, est ari a ele
exer cendo funo admi ni st rat i va, e no j uri sdi ci onal , est a a funo que const i t uci onal -
me nt e lhe compet e. Sendo a revogao um i nst i t ut o que t r aduz val orao admi ni st r a-
tiva, no pode ser comet i da seno Admi ni st r ao Pblica.
O que o Jui z pode verificar, e isso coisa diversa, a val i dade ou no do at o de
revogao. Mas nessa hi pt ese est ar exercendo nor mal ment e sua funo j uri sdi ci o-
nal, que consi st e no exame da adequao dos casos litigiosos concr et os lei.
5 Efeitos
Para bem ent ender os efeitos do at o revogador, preci so t er em me nt e que sua
i nci dnci a abr ange os at os vlidos, at os que, a despei t o di sso, pr eci sam ser r et i r ados do
uni verso j ur di co. A hi pt ese de cont er o at o vcios de l egal i dade leva no revogao,
mas i nval i dao ou anul ao, como vi st o ant er i or ment e.
Ora, se o at o revogado t i nha validade, o at o de revogao s pode pr oduzi r
efeitos ex nunc, ou seja, a part i r de sua vigncia, de modo que os efeitos pr oduzi dos
pel o at o r evogado devem ser i nt ei r ament e r espei t ados. At ua par a o fut uro, "mantendo
2 1 6
2 1 7
intangidos os efeitos passados e produzidos do ato revogado", como cor r et ament e averba es-
t udi oso sobre o a s s unt o.
2 1 8
Nes s e pont o, mi st er dest acar que o at o revogado, apesar de no mai s se si t uar
na esfera de i nt er esse da Admi ni st r ao, era despr ovi do de vcios, ou seja, t r at ava- se
de at o legal. Or a, o at o j ur di co perfei t o no pode ser at i ngi do pel a lei nova, gar an-
t i do que est pel o pr i nc pi o da i rret roat i vi dade das l ei s .
2 1 9
Se est a sal vo da pr pr i a
lei, com mui t o mai or r azo o est ar de at os admi ni st r at i vos s uper veni ent es . De t udo
ressai a concl uso de que os efeitos do at o r evogado no pode m ser at i ngi dos pel o
at o revogador.
6 Inocorrnci a
O poder de revogao da Admi ni st r ao Pblica no i l i mi t ado. Ao cont rri o,
exi st em det er mi nadas si t uaes j ur di cas que no r endem ensej o revogao, em al-
guns casos por fora da pr pr i a nat ur eza do at o anterior, em out r os pel os efeitos que
pr oduzi u na or dem j ur di ca.
So i nsuscet vei s, poi s, de revogao:
1. os at os que exaur i r am os seus efeitos (exempl o: um at o que deferiu frias ao
servi dor; se est e j gozou as frias, o at o de def er i ment o j exaur i u os seus
efei t os);
2. os at os vi ncul ados, por que em relao a est es o admi ni st r ador no t e m li-
ber dade de at uao (exempl o: um at o de licena par a exercer profi sso re-
gul ament ada em lei no pode ser ret i rado do mu n d o j ur di co por n e n h u m
cri t ri o admi ni st r at i vo escol hi do pel a Admi ni s t r ao) ;
2 2 0
3. os at os que ger am di rei t os adqui ri dos, gar ant i dos por pr ecei t o const i t u-
cional (art. 5
e
, XXXVI, CF) (exempl o: o at o de conceder aposent ador i a ao
servidor, depoi s de t er est e pr eenchi do o l apso t empor al par a a fruio do
benefcio);
4. os at os i nt egrat i vos de um pr ocedi ment o admi ni st r at i vo, pel a si mpl es razo
de que se oper a a pr ecl uso do at o ant er i or pel a prt i ca do at o sucessi vo
(exempl o: no pode ser revogado o at o de adj udi cao na licitao quando j
cel ebrado o respect i vo cont r at o) ;
2 2 1
e
5. os denomi nados meros atos administrativos, como os par ecer es, cer t i des e
at est ados.
2 1 8
WALTER CAMPAZ, Revogao dos at os admi ni st r at i vos, p. 79. Com felicidade, assi nal a ai nda o aut or :
"a r evogao el i mi na, no at o r evogado, a possi bi l i dade de ser font e de efei t os j ur di cos " (ob. e l oc. ci t . ).
2 1 9
Ar t . 5
a
, XXXVI, da CF.
2 2 0
Ressal va- se apenas o caso da l i cena par a const r uo, qua ndo a obr a no foi ai nda i ni ci ada. Veja-se o que
di s s emos a r es pei t o ao e s t uda r mos ant er i or ment e o at o de licena.
2 2 1
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 224.
At o Admi ni s t r at i vo 1 7 1
H dout r i nador es que i ncl uem ent r e os at os i rrevogvei s aquel es em que j se
t enha exaur i do a compet nci a rel at i vament e ao obj et o do at o, exempl i fi cando com o
at o que, t endo si do obj et o de recurso, est sob apreci ao de aut or i dade hi errqui ca
de nvel mai s el evado, o que dei xari a a aut or i dade que pr at i cou o at o sem compet nci a
par a a r evogao.
2 2 2
Assi m, ent r et ant o, no nos parece. Se o aut or, di f er ent ement e do
que decidira, resol ve revog-l o depoi s da i nt erposi o do r ecur so, nada i mpede que
o faa, poi s que o r ecur so no t em o condo de supr i mi r - l he a compet nci a legal. O
efeito ser apenas o de resul t ar prej udi cado o r ecur so em vi r t ude do at endi ment o da
pr et enso recursal .
7 Revogao da Revogao
A ques t o aqui consi st e em saber se pode haver revogao de um out r o at o
ant er i or de revogao. Em t er mos prt i cos: havia o at o A, que foi r evogado pel o at o B;
agora, com o at o C, a Admi ni st r ao desi st e de B e quer reat i var o cont edo do at o A.
O t ema deve ser anal i sado sob dois aspect os. Ant es, por m, preci so no es-
quecer que o at o de revogao de cart er definitivo, ou seja, exaur e- se t o logo at i nge
o seu objetivo, que o de fazer cessar a eficcia do at o revogado. Com o at o revogador,
assi m, desaparece do mu n d o j ur di co o at o revogado.
O pr obl ema surge quando a Admi ni st r ao se ar r epende da revogao, pr et en-
dendo o r et or no do at o revogado para que ressurj am os seus efeitos. Nesse caso, como
bem averba DI GENES GASPARINI, a s revogao no t er o efeito de r epr i st i nar o
at o revogado, por que a isso se ope o art. 2-, 3
a
, da Lei de I nt r oduo s Nor mas do
Di rei t o Brasileiro, conquant o dest i nada a nor ma s leis revogada e r evogador a.
2 2 3
Na
verdade, no se pode mai s conceber que o at o revogado, expungi do do uni ver so j ur di -
co, r essusci t e pel a s mani fest ao de desi st nci a do at o revogador. Esse o pr i mei r o
aspect o a ser consi der ado.
O s egundo ocor r e qua ndo a Admi ni st r ao quer me s mo r es t aur ar a vi gnci a
do at o r evogado e, no pr pr i o at o em que se ar r epende da revogao, expr essa seu
i nt ent o, de f or ma cabal e i ndubi t vel . Nesse caso, o efeito di f er ent e, e i sso por que
n u m s at o a Admi ni s t r ao faz cessar os efei t os da revogao e mani f est a expr es-
s ament e a s ua vont ade no s ent i do de revi gorar o at o r evogado. Na pr t i ca, nasce um
novo ato administrativo com doi s cap t ul os: um rel at i vo desi st nci a da r evogao e
out r o cons i s t i ndo no me s mo obj et o que t i nha o at o r evogado. Essa hi pt es e no se
afigura i l egal .
2 2 4
2 2 2
MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., p. 188.
2 2 3
Ob. cit., p. 102.
2 2 4
DI GENES GASPARI NI l embr a exempl os el uci dat i vos em que o Admi ni s t r ador , par a di ssi par poss vei s
dvi das, faz expressar, nos at os que r evogam at os r evogador es, a i ndi cao de que es t o r e s t a ur a ndo est e
ou aquel e at o (ob. e l oc. ci t . ) . Par ece- nos bas t ant e pr ude nt e que o Admi ni s t r ador o faa, par a de mons t r a r
que se t r at a de at o novo.
Ressal t e-se apenas, par a no dei xar dvi das, que o t ercei ro at o, que foi o que
r es t aur ou o cont edo do at o revogado (est e, o pr i mei r o dos at os pr at i cados) , t e m o
cart er de ato novo e, por tal mot i vo, no podem ser aprovei t ados os efeitos ant er i or es,
que so aquel es pr oduzi dos no per odo em que vigorava o at o r evogador (o s egundo
dos at os pr at i cados); que com esse at o - at o de revogao - cessar am os efeitos do
pr i mei r o at o. O que o t ercei ro at o faz t o s oment e adot ar, a partir de sua vigncia, o
me s mo cont edo que t i nha o pr i mei r o at o e, cons equent ement e, os me s mos efeitos
que er am del e decor r ent es. A vigncia, cont udo, no al cana o per odo em que vi gora-
va o at o de revogao do pr i mei r o dos at os .
2 2 5
XI I I SMULAS
Smul a 346: A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
Smul a 473: A Administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios
que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de con-
venincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial.
Smul a 280: O art. 35 do Decreto-lei n- 7.661/1945, que estabelece a priso adminis-
trativa, foi revogado pelos incisos LXI e LXVII do art. 5 da Constituio Federal de 1988.
2 2 5
Opi ni o di ver sa sobr e o a s s unt o t e m CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso, p. 222) , par a
qu e m no t er cei r o at o est i mpl ci t o "o alcance de repristimar a situao original". Ressal va apenas que os efei t os
desej ados devem se i ni ci ar a par t i r da l t i ma revogao.
5
CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
I INTRODUO
I nst i t ut o dest i nado livre mani fest ao da vont ade, os cont r at os so conheci dos
desde t empos i memor i ai s, mui t o embor a, como evi dent e, sem o det al hament o sobre
os aspect os de cont edo e de formal i zao que a hi st ri a j ur di ca t em apr esent ado.
Com a noo mai s moder na da personi fi cao do Est ado, cri st al i zou-se a idia
da possi bi l i dade j ur di ca de ser em fi rmados pact os bi l at erai s, fi gurando ele como uma
das par t es na rel ao obri gaci onal . Logi cament e, t ai s compr omi s s os ne m deveri am, de
um l ado, ser des nat ur ados a pont o de per der sua caract er st i ca prpri a, ne m deveri am,
por out r o, ser de tal modo livres que pudes s em abst rai r-se das condi es especi ai s que
cercam a figura do Est ado.
De qual quer modo, o subst r at o bsico dos cont r at os o acor do de vont ades com
objetivo det er mi nado, pel o qual as pessoas se compr omet em a honr ar as obri gaes
aj ust adas. Com o Est ado no se passa di f er ent ement e. Sendo pessoa j ur di ca e, por t an-
t o, apt a a adqui ri r di rei t os e cont rai r obri gaes, t em a l i nha j ur di ca necessr i a que l he
per mi t e f i gur ar como sujeito de cont r at os.
II CONTRATOS DA ADMINISTRAO
Toda vez que o Est ado- Admi ni st r ao fi rma compr omi s s os rec procos com t er-
ceiros, cel ebra um cont r at o. So esses cont r at os que se convenci onou denomi nar de
1
1
No me s mo s ent i do: STF, ADI 916-MT, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 2. 2. 2009.
3
CRETELLA J NI OR, Curso, p. 374.
4
Como o p o r t u n a me n t e r el embr a MARI A SYLVIA Dl PIETRO, o ni vel ament o j ur di co ent r e o Es t ado e
o par t i cul ar t em que ser i nt er pr et ado cum grano salis, por que a figurao pol t i co-j ur di ca do pr i mei r o t er
s e mpr e al gumas exi gnci as formai s e mat er i ai s pecul i ar es (ob. cit., p. 189) .
5
A j us t a adver t nci a de CAI O TCI TO (ob. cit., p. 292) .
contratos da Administrao, caract eri zados pel o fato de que a Admi ni st r ao Pbl i ca fi-
gur a n u m dos pl os da rel ao cont r at ual .
Not a- se que a expr esso t em sent i do ampl o e visa a alcanar t odos os aj ust es bi-
l at erai s firmados pel a Admi ni st r ao.
1
Desse modo, a noo cor r esponde a um gnero.
Cabe sal i ent ar que a contratao em geral, seja qual for a sua modal i dade, carac-
t eri za-se i ndi scut i vel ment e como atividade administrativa, cuja execuo r esul t a de cri t -
rios de conveni nci a e de opor t uni dade privativos da Admi ni st r ao Pblica. Por isso,
afigura-se i nconst i t uci onal qual quer lei ou nor ma de Const i t ui o Est adual que condi -
cione a cel ebrao de cont r at os da Admi ni st rao prvia aut ori zao do Poder Legis-
lativo ou de regi st ro prvi o no Tribunal de Cont as. Na verdade, nor ma nesse sent i do
est ari a conferi ndo a esse Poder at ri bui o que a Const i t ui o Federal no l he out or ga.
2
1 Cont r at os Privados da Admi ni st rao
A pr i mei r a das espci es dos cont r at os dessa cat egori a a dos contratos privados
da Administrao, r egul ados pel o Di rei t o Civil ou Empr esar i al .
3
E evi dent e que, quando a Admi ni st r ao fi rma cont r at os r egul ados pel o di rei t o
pri vado, si t ua-se no me s mo pl ano j ur di co da out r a par t e, no l he sendo at ri bu da,
como regra, qual quer vant agem especial que refuja s l i nhas do s i s t ema cont r at ual
c omum. Na ver dade, consi dera-se que, nesse caso, a Admi ni st r ao age no seu ius ges-
tionis, com o que sua si t uao j ur di ca mui t o se apr oxi ma da do part i cul ar.
4
Seja como for, o i mpor t ant e reconhecer a exi st nci a de cont r at os dessa nat u-
reza firmados pel o Est ado, "tendo-se apenas de considerar a capacidade do contratante em
funo das correspondentes normas administrativas, tal como ocorrer em geral com as pessoas
jurdicas".
5
So cont r at os de di rei t o pri vado da Admi ni st r ao, por exempl o, a compr a e
venda, a doao, a per mut a e out r os do gnero.
2 Cont rat os Admi ni st rat i vos
Os cont r at os admi ni st r at i vos t ambm const i t uem espci e do gner o contratos da
Administrao, mas t m nor mas regul adoras di versas das que di sci pl i nam os cont r at os
pri vados fi rmados pel o Est ado.
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 175
Sendo cont r at os t pi cos da Admi ni st r ao, sofrem a i nci dnci a de nor mas es-
peciais de di rei t o pbl i co, s se l hes apl i cando supletivamente as nor mas de di rei t o
pri vado, como est expr esso na l ei .
6
Em l t i ma anl i se, o regime jurdico que mar ca a
diferena ent r e os cont r at os admi ni st r at i vos e os cont r at os pri vados da Admi ni st r ao.
Nesse pont o, de t oda a conveni nci a observar que ne m o aspect o subjetivo
nem o objetivo ser vem como el ement o diferencial. Significa que s o fato de ser o Est a-
do sujeito na rel ao cont r at ual no serve, i sol adament e, par a caract eri zar o cont r at o
como admi ni st r at i vo. O me s mo se diga quant o ao obj et o: que no s os cont r at os
admi ni st r at i vos, como t ambm os cont r at os pri vados da Admi ni st r ao, ho de ter,
fat al ment e, um objetivo que t r aduza i nt er esse pbl i co. Assi m, t ai s el ement os t m que
ser sempr e conj ugados com o regi me j ur di co, est e si m o el ement o mar cant e e diferen-
cial dos cont r at os admi ni st r at i vos.
I I I CONCEITO
Vrios so os conceitos de cont rat o admi ni st rat i vo formul ados pel a dout ri na, al-
guns deles dest acando det er mi nado el ement o, e out r os acent uando el ement os di versos.
De forma si mpl es, por m, pode- se concei t uar o cont r at o admi ni st r at i vo como o
ajuste firmado entre a Administrao Pblica e um particular, regulado basicamente pelo direito
pblico, e tendo por objeto uma atividade que, de alguma forma, traduza interesse pblico.
IV DISCIPLINA NORMATIVA
1 Disciplina Const i t uci onal
Di ver sament e da Const i t ui o anterior, que silenciava sobr e o as s unt o, a vigen-
te est abel ece desde logo a compet nci a legislativa par a di spor sobr e cont r at os. O t ext o
const i t uci onal no especifica o t i po de cont rat o, referi ndo-se apenas "cont r at ao",
o que evi dent ement e abr ange t odos os t i pos de cont r at os.
Reza o art . 22, XXVII, da Const i t ui o Federal, com a r edao da EC n
e
19/ 1998,
compet i r pr i vat i vament e Uni o Federal legislar sobre "normas gerais de licitao e con-
tratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas efunda-
cionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecendo o disposto no art. 37, XXI,
e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1 , III".
No di rei t o ant eri or, em face da omi sso do t ext o const i t uci onal , al guns j ur i st as
cont est avam a compet nci a da Uni o para di spor sobre o as s unt o em rel ao a Est a-
dos e Muni c pi os. Ant e o t ext o vi gent e, cont udo, foi di ssi pada qual quer dvi da sobre
a mat r i a.
7
6
Art . 54 da Lei n 8. 666, de 21. 6. 1993.
7
MANOEL GONALVES FERREI RA FILHO, Comentrios Constituio Brasileira de 1988, v. I, p. 183.
i mpor t ant e anot ar, todavia, que a referida compet nci a se l i mi t a edi o de
normas gerais, e, sendo assi m, s demai s ent i dades da federao foi conferi da a com-
pet nci a par a edi t ar nor mas especficas. Na verdade, ne m s empr e t e m si do fcil i den-
tificar quando um di sposi t i vo encerra norma geral ou especfica, e talvez por essa r azo
mui t os Est ados e Muni c pi os adot am a Lei n
9
8. 666/ 1993, dei xando, poi s, de criar
nor mas especficas, par a evi t ar o risco de event uai s i mpugnaes. A pr opsi t o, j foi
decl arada i nconst i t uci onal lei de uni dade federativa que vedava a cont r at ao de pes -
soas j ur di cas, em cujos cont r at os de mo de obra se di scr i mi navam pessoas com o
nome i ncl u do nos servi os de pr ot eo ao crdi t o, f undando- se a deci so no fato de
que, sendo nor ma geral, a compet nci a seria privativa da Uni o.
8
Em compensao, foi j ul gada const i t uci onal Lei Orgni ca de Muni c pi o, na qual
se vedava que agent es pol t i cos (Prefeito, Vice-Prefeito e Vereadores), ocupant es de
cargos em comi sso e funo de confiana, bem como seus par ent es, f i r massem con-
t r at o com o ent e muni ci pal , per dur ando a vedao at seis mes es aps o fim do exer-
ccio dessas funes. Fundou- s e o j ul gado no fato de que, se Uni o compet e edi t ar
as nor mas gerais (art. 22, XXVII, CF), h de inferir-se da a per mi ssi vi dade par a que
os demai s ent es federat i vos i nst i t uam nor mas especficas, i ncl usi ve aquel as, como no
caso, de evi dent e compat i bi l i dade com os pri nc pi os da i mpessoal i dade e da mor al i da-
de admi ni st r at i va.
9
Por out r o l ado, mui t as objees t m si do l evant adas em rel ao a al guns di spo-
sitivos da lei federal, os quai s, segundo o ent endi ment o de di versos est udi osos, no
cont m regras gerais, mas si m especficas. De fato, se o di sposi t i vo da lei federal cont i -
ver nor ma especfica, est ar fat al ment e em cont r ar i edade com a Const i t ui o Federal ,
e, em conseqnci a, macul ado de vcio de i nconst i t uci onal i dade.
1 0
2 Disciplina Legal
Os cont r at os admi ni st r at i vos so regul ados basi cament e pel a Lei n
2
8. 666, de
21. 6. 1993, que j sofreu al gumas al t eraes post er i or es. Ent r e est as, sobressai a Lei
n
s
8. 883, de 8. 6. 1994, por t er i nt r oduzi do um gr ande nme r o de regras de cont edo
bem di verso das que vi goravam i ni ci al ment e. Nessa mat r i a, alis, t em- se me s mo a
i mpr esso de que o l egi sl ador ai nda no definiu, vez por t odas, o quadr o j ur di co que
deseja ver apl i cvel .
1 1
8
STF, ADI 3. 670-DF, Rei. Mi n. SEPLVEDA PERTENCE, 2. 4. 2007 (Informativo STF 462, abr. 2007) . No
caso, t r at ava- se da Lei n
s
3. 705/ 2005, do Di st r i t o Federal .
9
Foi c omo deci di u o STF no RE 423. 560, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 29. 5. 2012.
1 0
O STF, al i s, j t eve a opor t uni dade de deci di r a esse r espei t o. Na ADI N n 927- 3- RS ( Medi da Caut el ar ) .
Rel at or o e mi ne nt e Mi n. CARLOS VELLOSO, a Cor t e, e mbor a por mai or i a de vot os, deci di u que o art . 17, 1,
"b" e "c", II e I
a
, da Lei n
Q
8. 666/ 1993, que regul a a al i enao de bens da Admi ni s t r ao, fi xando al gumas
r est r i es, s poder i a ser i nt er pr et ado, par a ser cons i der ado const i t uci onal , no s ent i do de se t r at ar de bens
da Uni o, mas no dos Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os. Sendo assi m, t er i am essas ent i dades c ompe -
t nci a par a tal di sci pl i na, eis que pr pr i a de nor mas especficas.
1 1
A Lei n'-' 9. 648, de 27. 5. 1998 (ant ecedi da pela MP 1. 531/ 1998 e out r as ant eri ores), t ambm i nt r oduzi u al-
gumas al t eraes na Lei n'
J
8. 666/ 1993. Post eri orment e, foi edi t ada a Lei n- 9. 854, de 27. 10. 1999, que t ambm
pr ocedeu a al gumas al t eraes.
Contratos Administrativos 177
Em vi r t ude de condensar as nor mas e pri nc pi os f undament ai s sobre os con-
t r at os admi ni st r at i vos e t a mb m sobre as licitaes, a Lei n
e
8. 666/ 1993 passou a ser
conheci da como o Estatuto dos Contratos e Licitaes Pblicas. Post er i or ment e, foi edi t ada
a Lei Compl ement ar n
Q
123, de 14. 12. 2006 ( Est at ut o da Mi cr oempr esa e da Empr esa
de Pequeno Port e), na qual foram cri adas al gumas regras especi ai s par a t ai s cat egori as
de empr esas.
Al gumas si ngul ar i dades mar cam os cont r at os de servios de publicidade. Para deli-
ne-l as, foi pr omul gada a Lei n
Q
12. 232, de 29. 4. 2010, sendo que suas regras preval e-
cem sobre as nor mas gerais do Est at ut o e, desse modo, a est e cabe apl i cao subsi di -
ria, ou seja, naqui l o que no cont rari ar as nor mas da lei mai s nova.
Vi sando a megaevent os esport i vos i nt ernaci onai s, como a Copa do Mundo de
2014, a Copa das Confederaes de 2013 e os Jogos Ol mpi cos de 2016, bem como
cont r at ao de obr as e servios de i nfraest rut ura em det er mi nados aer opor t os, foi
edi t ada a Lei n
e
12. 462, de 5. 8. 2011, que i nst i t ui u o Regi me Di ferenci ado de Cont r a-
t aes Pbl i cas - RDC, al t er ando al gumas regras do Est at ut o concer nent es a cont r at os
e licitaes pbl i cas. Nessa mat ri a, poi s, o Est at ut o t er aplicao subsi di ri a.
No cust a rel embrar, por m, que, al m do Est at ut o, out r as leis r egul ador as dos
cont r at os admi ni st r at i vos foram pr omul gadas por Est ados e Muni c pi os, di s pondo
no sobr e regras gerai s, mas si m sobr e regras especficas s eficazes nos r espect i vos
t er r i t r i os.
opor t uno acent uar, da me s ma forma, que as nor mas cont i das na Lei n
a
8. 666/ 1993 se caract eri zam como especficas, consi der ando os cont r at os em geral, e
isso por que di sci pl i nam u ma cat egori a prpri a do gner o. Subsi di ar i ament e, por t ant o,
apl i cam-se aos cont r at os admi ni st r at i vos as nor mas gerais sobre cont r at os, cont em-
pl adas no Cdi go Ci vi l .
1 2
No obst ant e, tais nor mas classificam-se como gerais, quando
consi der adas em confront o com as leis ci t adas acima, est as r egendo aspect os par t i cu-
lares da mat r i a.
V SUJEITOS DO CONTRATO
1 Cenri o Geral
Na rel ao j ur di ca dos cont r at os admi ni st rat i vos, est de um l ado a Admi ni st r a-
o, par t e contratante (art. 6
e
, XIV, do Est at ut o) , e de out r o a pessoa fsica ou j ur di ca
que firma o ajuste, o contratado (art. 6
B
, XV).
No ser comum, mas, em t ese, possvel que ambos os suj ei t os do cont r at o se-
j am pessoas admi ni st r at i vas, e nesse caso ser ele admi ni st r at i vo em razo da pr pr i a
nat ur eza dos pact uant es .
1 3
Obser vamos, por m, que esse t i po de cont r at o t em r egi me
12
CARLOS PINTO COELHO MOTTA, Aplicao do Cdigo Civil s licitaes e contratos, Del Rey, 2004, p. 14-22.
13
HELY LOPES MEIRELLES (Direito Administrativo brasileiro, cit., p. 195). Contra: DIGENES GASPARI-
NI, Direito Administrativo, cit., p. 382.
pr pr i o em que no i nci dem al guns post ul ados dos cont r at os admi ni st r at i vos, como o
da supr emaci a de u ma das par t es. Ademai s, a conj ugao de vont ades admi ni st r at i vas
nesse caso mai s se assemel ha rel ao j ur di ca exi st ent e nos convnios, que t r aduzem
i nt er esses comuns e paral el os, do que relao cont r at ual .
O sent i do de Admi ni st r ao compor t a no s a Admi ni st r ao Di r et a como a
Indi ret a, de modo que, al m das pessoas federativas, podem ser par t es do cont r at o ad-
mi ni st r at i vo as ent i dades a elas vi ncul adas, caso das aut ar qui as, soci edades de econo-
mi a mi st a, empr es as pbl i cas e fundaes pbl i cas. Al m dessas pessoas, a lei i ncl ui u
na concepo de Admi ni st r ao Pbl i ca out r as ent i dades que sofrem cont r ol e di r et o
ou i ndi r et o da Uni o, Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os, fato que i ndi ca t er o
l egi sl ador fixado mbi t o bem largo par a o sent i do da expr esso Administrao Pblica.
1
'
1
Como a lei no fez di st i no a respei t o, consi dera-se que me s mo as pessoas
admi ni st r at i vas que execut am at i vi dades econmi cas devem cel ebrar seus cont r at os
sob a i nci dnci a das regras do Est at ut o, fazendo j us, por t ant o, aos vri os pri vi l gi os
nor mal ment e at r i bu dos s pessoas que pr est am servios pbl i cos, e i sso por mai s
paradoxal que possa parecer, vi st o que tais ent i dades so pessoas de di rei t o pr i vado.
1 5
Advi rt a-se, por m, que a EC n- 19/ 1998, al t er ando o art. 173, 1
Q
, da CF, previ u
lei especfica par a regul ar os cont r at os e licitaes de empr es as pbl i cas e soci edades
de economi a mi st a, obser vados, por m, os pri nc pi os gerais sobre a mat r i a. Com o
advent o dessa lei, al guns di sposi t i vos da Lei n
2
8. 666/ 1993 dei xaro de apl i car-se a es-
sas ent i dades. Alis, a me s ma Emenda, al t erando o art. 22, XXVII, da CF, dei xou cl aro
que Uni o caber edi t ar doi s est at ut os di versos: um par a a Admi ni st r ao Di ret a,
Aut r qui ca e Fundaci onal e pessoas sob cont rol e di r et o ou i ndi r et o do Poder Pbl i co e
out r o par a as empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a.
2 Nor mas Especficas: Mi croempresas e Empresas de
Pequeno Port e
No T t ul o VII, dedi cado Or dem Econmi ca e Fi nancei ra, a Const i t ui o por
duas vezes se referiu s microempresas e empresas de pequeno porte. Pr i mei r ament e no art.
170, IX, foi i ncl u do como pri nc pi o o tratamento favorecido a tais empr esas, quando
const i t u das sob as leis brasi l ei ras e com sede e admi ni st r ao no pa s. Depoi s, o art .
179 det er mi nou que os ent es federativos, como i ncent i vo, l hes di s pens as s em trata-
mento jurdico diferenciado medi ant e a simplificao, r eduo ou el i mi nao, conf or me
o caso, de suas obri gaes admi ni st rat i vas, t ri but ri as, previ denci ri as e credi t ci as. O
Const i t ui nt e, na mat ri a, foi sensvel ao i mpor t ant e papel des empenhado na economi a
por t ai s empr esas, bem como necessi dade de el i mi nar ou r eduzi r exi gnci as bur ocr -
ticas desnecessri as, l evando-as economi a informal ou cl andest i ni dade.
1 6
1 4
Ar t . V-, par gr af o ni co, do Es t at ut o.
1 5
Nes s e s ent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, em Temas polmicos sobre licitaes e contratos, p. 2 1 .
1 6
CELSO RI BEI RO BASTOS, Comentrios, cit., 1" v., p. 187- 188.
Com l ast ro em tais mandament os , foi edi t ada a LC n
9
123, de 14. 12. 2006, que
i nst i t ui u o Es t at ut o Naci onal da Mi cr oempr esa e da Empr esa de Pequeno Por t e,
1 7
nel e
sendo fixadas di versas nor mas especficas sobre aquel as obr i gaes.
1 8
Na par t e rel at i -
va s obri gaes admi ni st r at i vas, foram cri adas nor mas especficas sobre cont r at os e
licitaes pbl i cas, der r ogador as de al gumas nor mas genri cas da Lei n
Q
8. 666/ 1993,
e sobre elas faremos a segui r breves observaes que nos par ecem per t i nent es ao con-
t r at o em seu aspect o subj et i vo, ou seja, s si t uaes em que t ai s empr es as sej am su-
j ei t os do cont r at o. No cap t ul o segui nt e, abor dar emos as especi fi ci dades rel aci onadas
s licitaes.
No cust a l embrar, ent r et ant o, que o art. 179 da CF t em cart er de exceo no
que diz r espei t o ao t r at ament o favorecido e di ferenci ado a ser di spensado quel as em-
pr esas e, por tal mot i vo, h de preval ecer no confront o com o art. 37, XXI, que, em t er-
mos de regra geral, assegur a i gual dade de condi es a t odos os concor r ent es. Trat a-se
de nor mas apar ent ement e confl i t ant es, mas que devem ser i nt er pr et adas no sent i do
de que, ocor r endo o supor t e ftico previ st o na nor ma especial, est a que dever ser
apl i cada em l ugar da nor ma geral.
A LC n
2
123/ 2006 passou a per mi t i r que a Admi ni st r ao Pbl i ca di spense, nas
contrataes pblicas, tratamento diferenciado e favorecido par a mi cr oempr es as e empr es as
de pequeno por t e, com o escopo de i ncent i var-l hes o desenvol vi ment o econmi co e
social nos pl anos local e regi onal , bem como de est i mul ar o pr ocesso de i novao
t ecnol gi ca, medi ant e a i mpl ement ao de polticas pbl i cas mai s eficientes par a o
set or .
1 9
Torna-se i mpresci nd vel , no ent ant o, que o ent e federativo i nst i t ua legislao
pr pr i a com a r egul ament ao da mat ri a, como, alis, o aut or i za o art . 22, XXVII, da
Const i t ui o, que, conferi ndo Uni o compet nci a par a expedi r nor ma s gerais sobre
a mat ri a, at r i bui u s demai s pessoas federativas compet nci a par a i nst i t ui r nor mas
especficas em cart er compl ement ar , como vi st o ant er i or ment e. A nor ma em foco
menci onou apenas as cont r at aes da Uni o, dos Est ados e dos Muni c pi os, mas deve
ser i nt er pr et ada no sent i do de abranger t ambm os cont r at os do Di st r i t o Federal e das
demai s pessoas admi ni st r at i vas sujeitas ao pri nc pi o da obr i gat or i edade de licitao,
vez que i nexi st e qual quer razo lgica par a tal t i po de di scr i mi nao.
O t r at ament o di ferenci ado e favorecido nos cont r at os pode ser i mpl ement ado
de t rs formas. Pr i mei r ament e, pode ser i nst aur ado pr ocesso l i ci t at ri o par a compe-
tio apenas ent r e mi cr oempr esas e empr esas de pequeno por t e, embor a l i mi t ado o
valor do cont r at o a R$ 80. 000, 00. Depoi s, pode exigir-se dos l i ci t ant es a subcont r at a-
o daquel as empr esas, no podendo, cont udo, exceder a 30% do val or obj et o da con-
t rat ao; nesse caso, e mpe nhos e pagament os poder o ser dest i nados di r et ament e s
empr esas favorecidas. Por l t i mo, pode est abel ecer-se cot a de at 2 5 % do obj et o par a
a cont r at ao daquel as empr esas em licitaes par a a aqui si o de bens e servi os de
nat ur eza di vi s vel .
2 0
A lei, ent r et ant o, faz uma ressalva: o mont a nt e l i ci t ado com apli-
1 7
O Decr et o n- 6. 204, de 5. 9. 2007, r egul ament ou o Es t at ut o no mbi t o da admi ni s t r ao pbl i ca federal .
1 8
A r espei t o dos r equi s i t os par a o e nqua dr a me nt o nas cat egor i as de mi c r oe mpr e s a e e mpr e s a de pe que no
por t e, vi de Cap t ul o 14, no t pi co rel at i vo mat r i a.
1 9
Art . 47.
2 0
So as formas pr evi st as no art . 48, I a III.
cao desse t r at ament o di ferenci ado no pode exceder a 2 5 % do t ot al l i ci t ado em cada
a no.
2 1
Obser ve- se que t odas essas medi das t m por alvo f oment ar o desenvol vi ment o
das referi das empr es as no set or econmi co e o mer cado de bens e val ores.
No obst ant e, em det er mi nadas si t uaes tais regras so i napl i cvei s. A i napl i -
cabi l i dade ocor r er quando: (1-) no houver previ so expr essa no i ns t r ume nt o con-
vocat ri o, como o edital; (2
e
) no exi st i rem mai s de t r s mi cr oempr es as ou empr es as
de pequeno por t e no local ou na regio, capazes de at ender s exi gnci as do edi t al ;
(3
a
) as regras de prefernci a no i mpl i carem vant agem par a a Admi ni st r ao ou l he
acar r et ar em prej u zo em rel ao ao obj et o licitado; (4
e
) for o caso de di spensa ou i ne-
xi gi bi l i dade de licitao (art s. 24 e 25 da Lei n
s
8. 666/ 1993) .
2 2
VI CARACTERSTICAS
1 A Relao Cont rat ual
Possui a rel ao j ur di ca do cont r at o admi ni st r at i vo al gumas pecul i ari dades
pr pr i as de sua nat ur eza. Assi m que esse t i po de cont r at o se revest e das segui nt es
caract er st i cas:
1. formalismo, por que no bast a o consenso das par t es, mas , ao cont rri o,
necessr i o que se obser vem cert os r equi si t os ext er nos e i nt er nos ;
2 3
2. comutatividade, j que existe equi val nci a ent r e as obri gaes, pr evi ament e
aj ust adas e conheci das;
3. confiana recproca (intuitu personae), por que o cont r at ado , em t ese, o que
mel hor compr ovou condi es de cont r at ar com a Admi ni st r ao, fato que,
inclusive, levou o legislador a s admi t i r a subcont r at ao de obra, servi o
ou f or neci ment o at o l i mi t e consent i do, em cada caso, pel a Admi ni st r ao,
i sso s em prej u zo de sua responsabi l i dade legal e cont r at ual (art. 72 do Es-
t at ut o) ;
4. bilateralidade, i ndi cat i va de que o cont r at o admi ni st r at i vo s empr e h de t ra-
duzi r obri gaes par a ambas as par t es.
2 A Posio Preponderant e da Admi ni st rao
Os cont r at os pri vados em geral t r aduzem um conj unt o de di rei t os e obri gaes
em rel ao aos quai s as par t es se si t uam no me s mo pl ano j ur di co. No h supr emaci a
de u ma sobre a out ra, e esse ni vel ament o est pr esent e dur ant e t odo o cur so do aj ust e.
2 1
A ressal va em foco est pr evi st a no art . 48, I
a
.
2 2
Ar t . 49, I a IV.
2 3
Ar t s . 60 a 64 do Es t at ut o. A pr pr i a licitao, exigvel em regra, confi gura-se c omo f or mal i s mo exigvei
nos cont r at os admi ni s t r at i vos .
O me s mo no se passa com os cont r at os admi ni st r at i vos, e isso explicvel pel o
fato de que el es vi sam a alcanar um fim til par a a col et i vi dade, e, al m di sso, del es
part i ci pa a pr pr i a Admi ni st r ao. lgico, ent o, que no conflito ent r e os i nt er esses
do part i cul ar cont r at ado e do Est ado cont r at ant e t e nha m que preval ecer os per t encen-
t es a est e l t i mo.
2 4
No se pode dei xar de reconhecer, em conseqnci a, uma cert a desi gual dade
ent r e as par t es cont r at ant es, fato que confere Admi ni st r ao posio de supremacia em
rel ao ao cont r at ado. O me s mo se pode dizer dos t radi ci onai s pri nc pi os r omanos da
i mut abi l i dade uni l at eral dos cont r at os (lex inter partes e pacta sunt servanda), que so-
frem not r i a mi t i gao quando se t r at a de cont r at os admi ni st r at i vos, como ser vi st o
opor t unament e.
Essa si t uao de pr eponder nci a em favor da Admi ni st r ao est di sper sa em
vrios di sposi t i vos do Est at ut o, a comear pel o art. 54, ver dadei r o pri nc pi o nor t eador
de vrias out r as regras da mes ma nat ur eza.
2 5
Referido privilgio, como se pode observar, conseqnci a do r egi me j ur di co
de di rei t o pbl i co que regul a os cont r at os admi ni st r at i vos, me s mo quando a cont r at a-
o efetivada por pessoa admi ni st r at i va de di rei t o pri vado, como empr es as pbl i cas
e soci edades de economi a mi st a. Em cont r at o de obras cel ebr ado por empr es a pbl i ca
(no caso, a ECT - Empr es a de Correi os e Telgrafos), os empr ei t ei r os f or mul ar am
pr et enso revisional do cont r at o baseada no Cdi go de Defesa do Consumi dor . O STJ,
por m, em bom mome nt o, rejeitou a pr et enso, assever ando que o cont r at o se subor-
di na a r egi me bsi co de di rei t o pbl i co, r egendo- se, assi m, pel o di r ei t o admi ni st r at i vo,
e no pel o di rei t o pr i vado.
2 6
3 O Sujeito Admi ni st rat i vo e o Objeto
Al m das caract er st i cas j menci onadas, pode- se fazer refernci a a mai s duas:
o sujeito admi ni st r at i vo e o obj et o. Embor a no sej am el ement os que isoladamente
caract eri zem os cont r at os admi ni st rat i vos, i ncont est vel que nel es s empr e est ar o
pr esent es.
Como j vi st o, exi ge-se que num dos pl os da rel ao cont r at ual esteja uma pes-
soa admi ni st rat i va, seja um ent e federativo, sejam out r as ent i dades sob seu cont r ol e
di r et o ou i ndi r et o. H, por consegui nt e, um sujeito admi ni st r at i vo na rel ao j ur di ca.
Por out r o l ado, o obj et o do cont r at o dever, di ret a ou i ndi r et ament e, t razer
benefcio col et i vi dade. Haver de ser cont r at ada at i vi dade que se revi st a de i nt er esse
2 4
Bem obs er va CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO que a s upr emaci a dos i nt er es s es pbl i cos re-
pr es ent a condi o, at me s mo , da sobr evi vnci a e a s s e gur a me nt o dos a dmi ni s t r a dos (Curso, p. 20) .
2 5
Vej am-se, ent r e out r os , os ar t s. 58, 65, I, 65, I
a
, e 78, XII, do Es t a t ut o.
2 6
REsp 527. 137- PR, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 11. 5. 2004 (Jurisprudncia STJ n
s
208, mai o 2004) .
VII ESPCIES
De acordo com o obj et o e com as pecul i ari dades do ajuste, poss vel apont ar
espci es de cont r at os admi ni st r at i vos. Como se ver adi ant e, no h uni f or mi dade
ent r e os aut or es sobre essas espci es. O pr pr i o Est at ut o no os t ent ou a cl areza que
seri a de se esperar, abr i ndo espao, pel o cont rri o, a que sur gi ssem al gumas dvi das
ent r e os i nt r pr et es. De qual quer modo, enunci ar emos aquel as espci es que, fora de
qual quer dvi da, espel ham cont r at os admi ni st r at i vos.
1 Cont rat os de Obras
1.1 Sentido
Cont r at os de obr as so aquel es em que o obj et o pact uado consi st e em cons-
t ruo, reforma, fabricao, recuperao ou ampl i ao de det er mi nado bem pbl i co.
2 8
A noo envol ve bens de ut i l i zao admi ni st r at i va ou de uso col et i vo. Assi m, t ant o
cont r at o de obr a a const r uo de edifcio par a i nst al ar-se a sede de u ma Assembl i a
Legislativa, como o a de uma escola muni ci pal . So, ai nda, exempl os desses cont r a-
t os a const r uo de vi adut os, de represas, de prdi os pbl i cos, de obr as sani t ri as et c.
A construo r esul t a de at i vi dades e mat eri ai s dest i nados cri ao do bem. Re-
forma o conj unt o de al t eraes que esse bem pode sofrer, s em que seja ampl i ado.
Ampliao pr es s upe t ambm que o bem j exista, mas que pel o cont r at o vai receber
acrsci mo em suas di mens es . A fabricao indica o sent i do de cri ao do bem. Na
recuperao (que no dei xa de ser uma reforma), cont r at a- se par a o fi m especial de
r est aur ao do bem.
1.2 Condies Especficas de Contratao
O fato de al gumas Admi ni st r aes t er em cont r at ado obr as al eat or i ament e, mui -
t as vezes sem qual quer necessi dade, levou o legislador a est abel ecer condi es a ser em
obser vadas pr i nci pal ment e pel os rgos pbl i cos, t endo em vi st a a possi bi l i dade de
ser mel hor aferido o i nt er esse pbl i co gerador do aj ust e.
2 7
Acent uando a rel ao mot i vo/ f i nal i dade da funo pbl i ca, v. CAI O TCI TO (Direito administrativo, p. 61) .
Ta mb m ROGER BONNARD (Prcis de droit administratif, p. 81- 83) .
2 8
O concei t o de obr a est fi rmado no art . 6
S
, I , do Es t at ut o.
pbl i co, me s mo por que no se pode admi t i r objetivo di verso na at i vi dade est at al , e
est e deve ser o mot i vo i nspi rador da condut a admi ni st r at i va.
2 7
Uma dessas condi es especficas o projeto bsico,
29
que a definio prvi a
da obr a a ser cont r at ada. Deve a Admi ni st r ao, ant es das provi dnci as necessri as
cont rat ao, del i near o proj et o da obra, i ndi cando os mot i vos que l evam sua reali-
zao, a ext enso, o t empo que deve durar, a previ so dos gast os, e out r os el ement os
defi ni dores. Por i sso, a lei exige que ant es me s mo da licitao o pr oj et o bsi co esteja
devi dament e apr ovado pel a aut or i dade compet ent e.
3 0
O Es t at ut o prev t ambm o projeto executivo (art. 6
e
, X), i ns t r ume nt o que indica
os el ement os necessr i os execuo compl et a da obra. Embor a j seja mai s per t i nent e
fase de execuo, t r at a- se t ambm de condi o necessri a consecuo regul ar do
cont r at o.
Tais proj et os, que ser vem t a mb m como el ement os de cont r ol e da Admi ni st r a-
o, devem consi der ar al guns aspect os rel evant es referent es obra, como segurana,
funci onal i dade, economi ci dade, durabi l i dade, adequao de t cni cas e ut i l i zao de
mo de obr a exi st ent es no local. Devem ai nda obedecer ao r equi si t o da padronizao
sempr e que as obr as se dest i nar em ao me s mo objetivo, salvo qua ndo houver pecul i a-
ri dade quant o ao local ou nat ur eza do empr eendi ment o.
3 1
Out r a condi o a pr ogr amao da integralidade da obra. Com efeito, havendo
previ so or ament r i a par a a execuo da obra, deve ser pr ogr amada em sua t ot al i da-
de, consi der ando- se os cust os e os prazos de execuo (art. 8
e
) . A execuo, por m,
pode ser parcel ada, no como regra, mas s oment e quando houver r azes de or dem
t cni ca e econmi ca, devi dament e justificadas (art. 23, I
a
) .
1.3 Regimes de Execuo
A execuo de obras pode ser direta ou indireta. Di ret a, qua ndo real i zada pel os
pr pr i os rgos admi ni st r at i vos. Por via de conseqnci a, a execuo que r esul t a da
cont rat ao de t ercei ros ser sempr e i ndi ret a.
Podem ser real i zadas obras sob quat r o regi mes di versos de execuo i ndi ret a.
Em pr i mei r o lugar, o r egi me da empreitada por preo global, qua ndo o pr eo ajus-
t ado leva em consi der ao a obra como um t odo. Como se t r at a de empr ei t ada, pode
o empr ei t ei r o cont r i bui r apenas com seu t rabal ho, ou pode t a mb m fornecer os mat e-
riais, aplicvel aqui o art. 610 do Cdi go Civil.
Pode t a mb m o cont r at o ser execut ado sob o regi me da empreitada por preo uni-
trio, no qual o pr eo leva em cont a uni dades det er mi nadas da obr a a ser r eal i zada.
3 2
Temos, ai nda, o regi me da empreitada integral (art. 6
a
, VIII, "e", do Es t at ut o) , em
que a Admi ni st r ao cont r at a um empr eendi ment o em sua i nt egral i dade, compr een-
2 9
Art . 6-, IX, do Es t at ut o.
3 0
Ar t . 7'-', 2
a
, do Es t a t ut o.
3 1
Ar t . 11 do Es t at ut o.
3 2
V. art . 6
e
, VIII, "b", e art . 10, II, " b" , do Es t at ut o. Essa modal i dade basei a- se no art . 614, do Cdi go Civil,
que se refere hi pt es e em que "a obra constar de partes distintas".
dendo t odas as et apas das obras, servios e i nst al aes. Caract eri za esse r egi me o fato
de s er em cont r at ados s i mul t aneament e servios e obras, quando, evi dent e, o obj et i -
vo se revest i r de mai or vul t o e compl exi dade.
A lei menci ona um quar t o t i po de regi me - o de tarefa, exi st ent e "quando se ajusta
mo de obra para pequenos trabalhos, por preo certo, com ou sem fornecimento de materiais"
(art. 6
a
, VIII, "d", do Es t at ut o) . Na verdade, por m, cui da-se de uma empr ei t ada, de
lavor ou de mat eri al , e, por t ant o, submet e- se s regras que a r egul am. Foi ela col ocada
como r egi me par t e em r azo de ser dest i nada a pequenas obr as e servi os, cuja con-
t rat ao i ndepende de prvi a l i ci t ao.
3 3
A lei vi gent e abol i u o r egi me da administrao contratada, pel o qual a r emuner a-
o do cont r at ado cor r espondi a a um percent ual sobre o mont a nt e da obra. Apesar de
adot ado do si st ema francs, esse regi me sempr e provocou cert a desconfi ana por par t e
da Admi ni st r ao, em vi r t ude das brechas que abri a prt i ca de event uai s abusos. Foi,
por isso, l evado ext i no pela legislao vi gent e.
A Lei n
a
12. 462/ 2011 i nst i t ui u novo r egi me de execuo, aplicvel aos cont r a-
t os cel ebr ados sob o Regi me Di ferenci ado de Cont r at aes - RDC, j me nc i ona do
ant er i or ment e. Trat a-se da contratao integrada, pel a qual ao me s mo cont r at ado i n-
cumbe a el abor ao dos pr oj et os bsi co e execut i vo, a execuo de obr as e servi os
de engenhar i a, a mont a ge m, a real i zao de t est es, a pr - oper ao e t odas as at i vi -
dades que alvejam a ent r ega final do obj et o.
3 4
Tal r egi me alvo de mui t as cr t i cas,
a nos s o ver pr ocedent es , pel o fato de que um s cont r at ado concent r a, ao me s mo
t empo, a proj eo e a execuo da obr a ou servi o, o que, obvi ament e, pode pr ovocar
ri scos par a o er r i o e of ender o pri nc pi o da eficincia admi ni st r at i va ant e os i nt er es -
ses pr i vados em j ogo.
2 Cont rat os de Servios
Com base no Es t at ut o (art. 6
a
, II), consi der am- se cont r at os de servi o aquel es
que vi sam a at i vi dade dest i nada a obt er det er mi nada ut i l i dade concr et a de i nt er esse
par a a Admi ni st r ao.
Tais cont r at os so nor mal ment e conheci dos por "cont r at os de pr est ao de ser-
vi os" e nel es se reala a at i vi dade mat eri al do cont r at ado. E t i pi cament e o cont r at o
onde a obri gao se t r aduz n u m facere. Al gumas dessas at i vi dades so menci onadas na
lei, como as de conservao, reparao, consert o, t r anspor t e, operao, manut eno,
demol i o, segur o, locao de bens, e out r as, t odas consubst anci ando t pi cas obri ga-
es de fazer.
A di st i no ent r e obras e servios, sobr et udo quando se t r at a de servios de enge-
nharia, r ende ensej o a al gumas dificuldades: o pr pr i o Est at ut o no faz a di st i no com
clareza (art. 6
a
, I e II). H at i vi dades facilmente enquadr adas como servios; out r as,
3 3
3
" Ar t s . 8
a
, V, e 9
a
, P.
cont udo, se s i t uam n u ma zona ci nzent a, dei xando ao i nt r pr et e a dvi da sobre se o
caso de servio ou de obra. Alis, no fundo a obr a no dei xa de ser um servi o com
r esul t ado. Para al guns est udi osos, a obr a exige a el aborao de pr oj et o bsi co, ao passo
est e no seria exigvel par a os ser vi os.
3 5
Tal di st i no, por m, no t em ri goroso ampa-
r o no Est at ut o. Parece-nos que, apesar das dificuldades, pode ent ender - se que na obr a
h sempr e um acrsci mo ou modificao significativa no bem i mvel , enquant o que
nos servi os gerais pr edomi na a atividade, a execuo, ofacere, enf i m.
3 6
As condi es bsi cas de cont rat ao so as mes mas dos cont r at os de obras,
havendo necessi dade de prvi a pr ogr amao at ravs do pr oj et o bsi co e do proj et o
execut i vo, devi dament e chancel ados pela aut or i dade compet ent e. Vale, assi m, o que
foi di t o sobre o as s unt o no t pi co relativo aos cont r at os de obr as. E preci so destacar,
no ent ant o, que, nos cont r at os de servios em geral, os referi dos pr oj et os pode m ser
apr esent ados de f or ma bem singela, ou at me s mo ser di spensados em gr ande par t e
dos casos, quando i ncompat vei s com a nat ur eza do aj ust e. O que a Admi ni st r ao
preci sa fazer s empr e definir, com exat i do, o obj et o da fut ura cont r at ao.
3 7
O me s mo se pode dizer no que concerne aos r egi mes de execuo. I nci dem
t ambm par a os cont r at os de servios os r egi mes da empr ei t ada por pr eo global,
empr ei t ada por pr eo uni t r i o, empr ei t ada i nt egral e tarefa. Remet emos , por t ant o, o
leitor aos coment r i os feitos a pr opsi t o dos cont r at os de obra.
Os servi os di vi dem-se em comuns e tcnicos-profissionais.
3S
Servios comuns so
aquel es par a os quai s no h necessi dade de especfica habi l i t ao, como o caso de
servios de conser vao e l i mpeza, pi nt ur a e vigilncia. Servios tcnicos-profissionais, ao
cont rri o, so aquel es que r ecl amam habi l i t ao legal, seja at ravs de formao em
cur so super i or especfico ou regi st ro nos rgos l egal ment e det er mi nados .
O Est at ut o, por m, enumer ou as at i vi dades que denomi nou de servios tcnico-
-profissionais especializados, devendo- se ent ender que assi m os consi der ou em vi r t ude
do al t o grau de aper f ei oament o e especializao dos profi ssi onai s que os execut am.
Rel aci ona o art. 13 do Es t at ut o os segui nt es servios:
1. es t udos t cni cos, pl anej ament os e proj et os bsi cos ou execut i vos;
2. pareceres, per ci as e avaliaes;
3. assessor i as ou consul t or i as tcnicas e audi t ori as fi nancei ras ou t r i but r i as;
4. fi scal i zao, super vi so ou ger enci ament o de obr as ou servi os;
5. pat r oc ni o ou defesa de causas j udi ci ai s ou admi ni st r at i vas;
3 5
TATIANA MARTI NS DA COSTA CAMARO, Licitaes e contratos. Aspectos relevantes (obr a conj unt a) ,
Fr um, 2007, p. 85.
3 6
c omo e ns i na m IVAN BARBOSA RI GOLI N e MARCO TULLI O BOTTI NO, em Manual prtico das licita-
es, Sarai va, 2. ed. , 1998, p. 124- 125.
3 7
Tambm: MARAL J USTEN FI LHO, Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos, Di al t i ca,
9. ed. , 2002, p. 118.
3 8
E a cl ssi ca di vi so a pont a da por HELY LOPES MEIRELLES (Direito administrativo brasileiro, p. 238) .
6. t r ei nament o e aperfei oament o de pessoal ; e
7. r est aur ao de obr as de art e e bens de valor hi st r i co.
3 9
E c omum a Admi ni st r ao cont r at ar art i st as par a event os comemor at i vos . Em-
bor a a at i vi dade do cont r at ado seja art st i ca e, por t ant o, pessoal , no dei xa o obj et o
do cont r at o de ser um facere. Sendo assi m, i nser em- se esses aj ust es ent r e os cont r at os
de servio, r egul ados que so pel as nor mas a esses per t i nent es . Por sua caract er st i ca,
por m, no exi gem a realizao de licitao prvi a (art. 25, III, do Es t at ut o) .
No que concer ne aos cont r at os de servios, opor t uno t ecer breve consi der ao
sobr e a terceirizao de at i vi dades pel a Admi ni st r ao. E i nt ei r ament e l eg t i mo que o
Est ado del egue a t ercei ros al gumas de suas atividades-meio, cont r at ando di r et ament e
com a soci edade empresri a, qual os empr egados per t encem. E o caso dos servi os
de conser vao e l i mpeza e de vigilncia. Aqui , t rat a-se de terceirizao lcita. Vedado se
afigura, ent r et ant o, que del egue atividades-fim, como o caso de funes i nst i t uci onai s
e pr pr i as dos rgos pbl i cos. Nesse caso, a Admi ni st r ao si mul a a i nt er medi ao
de mo de obra, numa evi dent e cont rat ao de locao de servi os i ndi vi duai s e, com
i sso, pr ocede a r ecr ut ament o ilegal de servi dores (terceirizao ilcita). Em vri as oca-
si es, esse t i po de cont r at ao t em sido anul ado pel os rgos de cont rol e, i ncl usi ve
pel os Tri bunai s de Cont as .
4 0
2.1 Servios de Publicidade
A Lei n
2
12. 232, de 29. 4. 2010, que di spe sobre nor mas gerais par a licitao e
cont r at ao pel a Admi ni st r ao Pbl i ca de servios de publ i ci dade pr est ados por mei o
de agnci as de pr opaganda, i nt r oduzi u al guns aspect os especi ai s que mar cam o cart er
si ngul ar desse t i po de cont r at ao, sem dvi da alvo de i nmer os desvi os no passado.
Por essa razo, ver emos suci nt ament e o que de mai s rel evant e const a da lei no que
t ange aos cont r at os.
No qual quer at i vi dade que se enquadr a como servi o de publ i ci dade. Est e
t r aduz o conj unt o de at i vi dades que al vi t rem o est udo, o pl anej ament o, a concei t ua-
o, a concepo, a criao, a execuo i nt erna, a super vi so da execuo ext erna, be m
como a di st ri bui o de publ i ci dade aos mei os de di vul gao. O obj et i vo do servi o de
publ i ci dade consi st e na pr omoo da venda de bens ou servi os de qual quer nat ur eza,
na difuso de idias ou na i nformao ao pbl i co em ger al .
4 1
Uma das caract er st i cas da lei a de que os cont r at os s pode m ser cel ebr ados
por i nt er mdi o de agncias de propaganda que, al m de t er em sua at i vi dade r egul ada
39
Quando tais profissionais atingem grau muito elevado de conhecimentos, adquirindo prestgio e reco-
nhecimento entre outros da prpria rea em que atuam, passam ao timbre de profissionais de notria especiali-
zao, e podem ser contratados diretamente, sem licitao prvia (art. 25, II, do Estatuto).
40
Vide nosso trabalho Terceirizao no setor pblico: encontros e desencontros, em Terceirizao na admi-
nistrao, org. por Cristiana Fortini, Frum, 2009, p. 38-62.
4 1
Art. 2
B
.
pela Lei n
s
4. 680/ 1965,
4 2
sej am por t ador as de certificado de qualificao tcnica de fun-
ci onament o.
4 3
O acesso a tais certificados, todavia, t em que ser o mai s ampl o possvel,
por quant o, se no o for, ficaro alijadas as ent i dades par a as quai s a obt eno seja
inacessvel, com grave agresso ao pri nc pi o da compet i t i vi dade.
O cont r at o pode t er obj et o pl r i mo: ao l ado do servi o pri nci pal , podem ser
i ncl u das at i vi dades compl ement ar es, desde que conexas quel e. So vedadas out r as
at i vi dades, como as de assessori a de i mpr ensa, comuni cao e rel aes pbl i cas e, ai n-
da, as que t e nha m por fi m realizar event os fest i vos.
4 4
Em out r a ver t ent e, a lei admi t e a
adjudicao do servi o a mai s de uma agncia de pr opaganda, s em separ ao em i t ens
ou cont as publ i ci t ri as; tal faculdade, por m, dever ser j ust i fi cado.
Paira cert a dvi da sobre se os servios de publ i ci dade se confi guram como servi-
os contnuos, cujos cont r at os, como sabi do, so suscet vei s de pr or r ogao, como regra,
at 60 mes es (art. 57, II, Est at ut o) . Inexi st e na lei qual quer vedao excl udent e dessa
classificao. Por out r o l ado, cert as at i vi dades publ i ci t ri as no j ust i fi cari am prorroga-
o cont r at ual . Em nos s o ent ender, por t ant o, ser preci so anal i sar caso a caso de for-
ma pont ual , s se consi der ando servio comum, par a f i ns de pr or r ogao cont r at ual ,
aquel a publ i ci dade rot i nei ra, nor mal ment e de cunho i nst i t uci onal da Admi ni st r ao,
par a cuja cont r at ao inicial, alis, sempr e se exigir l i ci t ao.
4 5
H previ so na lei de que per t encem Admi ni st r ao vant agens conqui st adas
em negoci ao de compr a de m di a, di r et ament e ou por mei o de agnci as, i ncl usi ve
descont os e bonificaes concedi dos pel o veculo de di vul gao. No obst ant e, cons-
t i t uem recei t a pr pr i a da agnci a os frutos or i undos da concesso, pel o ve cul o de
divulgao, de pl anos de i ncent i vo, t endo havi do concordnci a por par t e da agnci a.
4 6
3 Cont rat os de Forneci ment o (ou Compras)
So aquel es que se dest i nam aqui si o de bens mvei s necessr i os conse-
cuo dos servi os admi ni st r at i vos. A Admi ni st r ao, par a at i ngi r seus fins, preci sa a
t odo mome nt o adqui ri r bens da mai s variada espcie, e i sso pel a si mpl es razo de que
ml t i pl as e diversificadas so as suas at i vi dades. De fato, e apenas par a exemplificar,
necessri o adqui r i r medi cament os, i ns t r ument os ci rrgi cos e hospi t al ar es, equi pa-
ment os e t c , se o objetivo a assi st nci a mdi ca; mat eri al escolar, cart ei ras e t c , se o
Est ado visa at i vi dade de educao, e assi m t ambm par a as demai s at i vi dades.
4 2
Ar t s . I
a
e 4
a
.
4 3
O art . 4
a
, l
2
, pr ev a expedi o dos cert i fi cados pel o CENP - Cons e l ho Execut i vo de Nor mas - Padr o,
ent i dade pr i vada cons t i t u da de r epr es ent ant es do set or de publ i ci dade, ou por ent i dade equi val ent e.
4 4
Art . 2
a
, I
a
e 2
a
.
4 5
E t a mb m c omo pe ns a CARLOS PI NTO COELHO MOTTA, Divulgao institucional e contratao de servios
de publicidade, Fr um, 2010, p. 83. O aut or cita o Acr do n
a
1. 499/ 2006, do TCU, TC n
a
6. 834/ 1995, Rei.
Mi n. Fer nando Gonal ves, no me s mo sent i do.
4 6
Ar t s. 15, par gr af o ni co, e 18.
Cui da-se, na verdade, de cont r at o de compr a e venda,
4 7
tal como exi st ent e no
campo do di rei t o pri vado e por est e regi do em al gumas de suas regras bsi cas, com a
ressalva, bvio, da i nci dnci a nor mat i va pr pr i a dos cont r at os admi ni st r at i vos.
A lei al ert a que deve o admi ni st rador, ant es de cel ebrar t ai s cont r at os, caract e-
ri zar o obj et o das compr as e especificar os r ecur sos financeiros par a o pagament o dos
fornecedores (art. 14 do Est at ut o) .
As compr as feitas pel a Admi ni st r ao devem at ender a al gumas di ret ri zes es-
pecficas, t endo em vi st a a nat ur eza da cont rat ao. Uma del as r esi de no princpio da
padronizao (art. 15, I, Est at ut o) , segundo o qual se t or na necessri o, em al gumas
ocasi es, que det er mi nados bens t enham as mes mas caract er st i cas t cni cas. No se
t r at a de di ret ri z aleatria, mas, ao cont rri o, exige-se que a Admi ni st r ao j ust i fi que
sua adoo, i ncl usi ve como i ns t r ument o da economi ci dade que deve reger sua at uao.
Por i sso, no deve ser mei o de desvi o de condut a, cabendo apl i car-se o pri nc pi o da
razoabi l i dade par a conciliao do i nt eresse pbl i co com o pr ocedi ment o l i ci t at r i o.
4 8
Out r a di ret ri z o registro de preos (art. 15, II, Es t at ut o) , necessr i o par a a ob-
t eno de cert a uni f or mi dade e regul ari dade na aqui si o dos bens . Por tal mot i vo,
ur ge que haja at ual i zao peri di ca no si st ema de regi st ro, be m como ampl a pesqui sa
de mer cado (art. 15, P, Es t at ut o) . Segundo tal mt odo, o vencedor da l i ci t ao
(concorrnci a) firma ata de registro de preos, pel a qual se compr omet e a fornecer, em
det er mi nado pr azo, no super i or a um a no,
4 9
o obj et o l i ci t ado conf or me as necessi -
dades da Admi ni st r ao. Est a no as s ume obri gao i medi at a par a com o fornecedor;
se ela o desejar, convoca o fornecedor par a aqui si o paul at i na, cel ebr ando t ant os
cont r at os quant os sej am necessr i os par a at ender a suas necessi dades. Tal m t odo,
ent r e out r as vant agens, di spensa a previ so exat a do que vai ser cons umi do e facilita
o cont r ol e de es t oque e o de qual i dade dos pr odut os .
5 0
Qual quer dos ent es federat i vos
pode adot ar o si st ema, cabendo- l hes, todavia, est abel ecer sua pr pr i a r egul ament a-
o, embor a no neces s ar i ament e por decreto,
51
como const a equi vocadament e do art .
15, 3
9
, do Es t a t ut o.
5 2
4 Cont rat os de Concesso e de Permi sso
O sent i do de concesso leva idia de que al gum, sendo t i t ul ar de al guma coisa,
t ransfere a out r em al gumas das faculdades a est a rel at i vas. Com a necessri a adequa-
47
oportuno anotar que o Estatuto no usa o termo "fornecimento", mas sim "compra" quando faz a
definio de dados nele mencionados (arts. 6'-', III, e 14 a 16).
48
HORCIO AUGUSTO MENDES DE SOUZA, Temas de licitaes e contratos da administrao pblica, Lu-
men Jris, 2008, p. 61.
4 9
Art. 15, 3
a
, III, Estatuto.
50
A respeito, veja-se EDGAR GUIMARES eJOEL DE MENEZES NIEBUHR, em Registro de preos, aspectos
prticos e jurdicos, Frum, 2008, p. 22-32.
51
Na administrao federal, a regulamentao efetivou-se pelo Decreto n
a
7.892, de 23.1.2013, que revo-
gou o Decreto n
a
3.931/2001.
52
Com a mesma opinio, EDGAR GUIMARES e JOEL DE MENEZES NIEBUHR, Registro, cit., p. 34.
o, est a o sent i do de concesso no di rei t o pbl i co, em que figura como t i t ul ar dos
bens o pr pr i o Est ado, e como dest i nat r i o das facul dades o part i cul ar. Quando esses
i nt er essados pact uam a t ransfernci a dessas faculdades, confi gura-se o cont r at o de
concesso, aj ust e t a mb m cat al ogado como contrato administrativo.
Profundas al t eraes t m sofrido as concesses, no s oment e em vi r t ude de no-
vas demandas e perspect i vas gover nament ai s, como ai nda em decorrnci a de leis mai s
recent es, que vm cri ando e di sci pl i nando as vrias modal i dades em que se subdi vi de
o i nst i t ut o. O cert o que o quadr o nor mat i vo at ual demons t r a inegvel af ast ament o
do sent i do clssico di spensado s concesses em geral.
Nest e t pi co, pr ocur amos apenas i nformar o quadr o geral das concesses, le-
vando em cont a que est as se qualificam como modal i dade dos cont r at os admi ni st r at i -
vos. Dei xar emos par a os cap t ul os per t i nent es a cada uma das espci es os coment r i os
mai s det al hados que se fizerem necessri os.
No si st ema at ual , pode-se, a uma pr i mei r a viso, cat al ogar os cont r at os de con-
cesso em doi s gr upos, de acordo com o objetivo a que se dest i nam: ( I
a
) concesses de
servios pblicos; (2
a
) concesses de uso de bem pblico.
As concesses de servios pblicos, como i nforma a pr pr i a denomi nao, t m por
obj et o a del egao da execuo de servio pbl i co a pessoa pri vada. Trat a-se, poi s, con-
forme vi st o ant er i or ment e, de processo de descent ral i zao, formal i zado por i nst r u-
me nt o cont r at ual . O concessi onri o, a seu t ur no, t er s empr e a seu cargo o exerccio
de at i vi dade pbl i ca.
J as concesses de uso de bem pblico vi sam s oment e a consent i r que pessoa pri va-
da se ut i l i ze de bem per t encent e a pessoa de di rei t o pbl i co. Semel hant es concesses
r esul t am da at i vi dade nor mal de gest o que os ent es pbl i cos desenvol vem sobre os
bens i nt egr ant es de seu acervo. Os concessi onri os de uso, cont r ar i ament e ao que
ocorre com as concesses de servios pbl i cos, podem execut ar at i vi dades de cart er
pbl i co e de cart er pri vado, dependendo da dest i nao do us o do bem pbl i co que
l hes tiver si do aut or i zada.
Em vi r t ude da exi st nci a de modal i dades di versas nas concesses de servi os
pbl i cos, poss vel ai nda, par a fi ns di dt i cos, agrup-l as em duas cat egori as bsi cas:
( P) concesses comuns; (2
a
) concesses especiais.
As concesses comuns, regul adas na Lei n
a
8. 987, de 13. 2. 1995 (lei das conces-
ses), t m por obj et o a pr est ao de servio pbl i co del egado e compor t am duas mo -
dal i dades: ( I
a
) concesso de servios pblicos simples, aquel a em que o Poder Pbl i co s
del ega o servi o pbl i co em si; (2
) concesso de servios pblicos precedida da execuo

de obra pblica, aquel a em que o cont r at o prev dupl o obj et o: a execuo de obr a e a
pr est ao do servi o. Caract eri zam-se pel a ci rcunst nci a de que o concessi onr i o no
recebe qual quer cont r apar t i da pecuni r i a por par t e do concedent e; seus r ecur sos t m
ori gem no pagament o das respect i vas tarifas pel os usur i os do servi o.
As concesses especiais, regul adas na Lei n
e
11. 079, de 30. 12. 2004, t a mb m encer-
r am del egao de servi os e obr as pbl i cas, mas se suj ei t am a r egi me j ur di co especfico
- o denomi nado r egi me das parcerias pblico-privadas. Di f er ent ement e das concesses
si mpl es, nas concesses especi ai s o concessi onri o recebe cont r apar t i da pecuni r i a
por par t e do poder concedent e. Subdi vi dem-se em duas cat egori as: (1-) concesses pa-
trocinadas, aquel as em que a cont r apr est ao pecuni ri a do concedent e r epr es ent a um
adi ci onal tarifa cobr ada dos usur i os; (2-) concesses administrativas, aquel as em que a
Admi ni st r ao Pbl i ca a usur i a di ret a ou i ndi ret a da pr est ao do servi o, da obr a
ou do f or neci ment o.
Sej a-nos per mi t i do r ei t er ar aqui o que j acent uamos ant er i or ment e. Exi st em
i ns t r ume nt os de nomi na dos de "concesso" que, a despei t o da i ndevi da denomi nao,
no se qual i fi cam como cont r at os admi ni st r at i vos, e si m como atos administrativos de
autorizao. E o caso das concesses pr evi st as nos ar t s. 176, l
e
, da CF ( concesso
de l avra), e 223, da CF (concesso par a a at i vi dade de r adi odi f uso s onor a e de sons
e i magens ) . Nes s es casos, sequer h pr est ao de servi o pbl i co; o obj et o de t ai s
at os o de s e mpe nho de at i vi dades de cart er pr i vado.
5 3
A permisso de servios pblicos, hoje t ambm di sci pl i nada pel a Lei n
e
8. 987/ 1995,
t em por obj et o, da me s ma forma que as concesses de servi os pbl i cos, a execuo
de cert o servi o pbl i co del egado r esul t ant e de descent ral i zao admi ni st r at i va. J foi
vi st o que ant er i or ment e sua nat ur eza j ur di ca era de at o admi ni st r at i vo, mas, com o
advent o daquel e di pl oma legal, passou a t er a nat ur eza de cont r at o admi ni st r at i vo,
com o que passou a no haver pr at i cament e qual quer diferena ent r e os i nst i t ut os.
Os cont r at os de concesso e de per mi sso de servi os pbl i cos e os cont r at os de
concesso de us o de be m pbl i co, por sua especificidade, sero es t udados mai s mi nu-
ci osament e nos cap t ul os dest i nados s concesses e per mi sses (os pr i mei r os) e aos
bens pbl i cos (os l t i mos ) .
5 4
5 Alienaes e Locaes
O Est at ut o, ao est abel ecer seu crculo de incidncia, di sps l ogo no art. l
e
:
"Esta lei estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos pertinentes a
obras, servios, inclusive de publicidade, compras, al i enaes, e locaes, no mbito dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios."
Nu ma t i ca me r a me nt e literal, no se pode dei xar de r econhecer que o di spo-
sitivo, depoi s de al udi r cat egori a dos cont r at os admi ni st r at i vos, par ece t er desej ado
rel aci onar as at i vi dades que poder i am const i t ui r seu obj et o. E r eal ment e tal ocorreu,
sem dvi da, no que diz r espei t o a obras, servios e compr as, como j vi st o. Mas causa
perpl exi dade a meno a alienaes e locaes.
Na verdade, a dout r i na sempr e consi derou que as di versas modal i dades de alie-
nao de bens pbl i cos est ar i am a ensejar cont r at os de di rei t o pri vado, por est e regu-
Vi de o que di s s e mos no Cap t ul o 4 (Ato Admi ni st r at i vo) , no t pi co r ef er ent e aos at os de aut or i zao.
Cap t ul os 8 e 16, r es pect i vament e.
l ados. Ref er ent ement e locao, chegam al guns pensador es a consi der-l a i ndevi da
quando fosse l ocadora a Admi ni st r ao, assever ando que o cont r at o seri a de concesso
r emuner ada de us o de bem pbl i co, not or i ament e as s emel hado quel a, mas com ela
inconfundvel pel o fato de ser cont r at o admi ni st r at i vo e sofrer a i nci dnci a de nor mas
de di rei t o pbl i co.
5 5
Em nos s o ent ender, as al i enaes da Admi ni st r ao so per pet r adas por cont r a-
t os pri vados ( compr a e venda, doao, per mut a, dao em pagament o) , exi gi ndo-se
apenas a obser vnci a de al guns requi si t os especiais a serem cumpridos pela Administrao,
sem, no ent ant o, desfi gurar a nat ur eza pri vada do aj ust e.
5 6
As l ocaes t a mb m so cont r at os de di rei t o pri vado, fi gure a Admi ni st r ao
como l ocadora ou como locatria. Nest e l t i mo caso, no h nor ma na di sci pl i na l o-
catcia que ret i re ao l ocador seus poder es legais. Naquel e out r o t a mb m no se pode
descaract eri zar o cont r at o de nat ur eza privada, se foi est e o t i po de pact o el ei t o pel a
Admi ni st r ao, at por que, se ela o desejasse, fi rmari a cont r at o admi ni st r at i vo de con-
cesso de uso. Trat a-se, poi s, de opo admi ni st r at i va.
5 7
Assi m, a despei t o de est ar em menci onadas no Est at ut o, as al i enaes e loca-
es consubst anci am cont r at os de di rei t o pri vado, em que as par t es est o no me s mo
nvel j ur di co, s em qual quer pr eponder nci a da Admi ni st r ao sobr e o part i cul ar. Do
el enco t r aado pel o art . l
e
do Est at ut o, so r eal ment e cont r at os admi ni st r at i vos os de
obras, servi os e f or neci ment o, tal como arrol ados aci ma. Nes s e sent i do a dout r i na
domi nant e.
5 8
Sucede que o art. 62, 3
e
, do Est at ut o, fi xou:
"Aplica-se o disposto nos arts. 55 e 58 a 61 desta lei e demais normas gerais, no que
couber:
a) aos contratos de seguro, de financiamento, de locao, em que o Poder Pblico seja
locatrio, e aos demais cujo contedo seja regido, predominantemente, por normas de
direito privado;
b) aos contratos em que a Administrao for parte, como usuria de servio pblico."
5 5
E conheci da a adver t nci a de HELY LOPES MEIRELLES, de que " e r r one a me nt e as Admi ni s t r aes t m
feito conces s es r e mune r a da s de us o de seus bens sob a i mpr pr i a de nomi na o de l ocao, pr e t e nde ndo
s ubmet - l as ao Cdi go Civil ou s leis do i nqui l i nat o [. . . ]" (ob. cit., p. 438) .
5 6
Os ar t s. 17 a 19 do Es t at ut o me nc i ona m t ai s r equi si t os, como aut or i zao l egi sl at i va, aval i ao, j us t i -
fi cao de i nt er es s e pbl i co, l i ci t ao et c. Sobr e o t ema r ef er ent e al i enao, ser o fei t os coment r i os mai s
det al hados no Cap t ul o 16, des t i nado aos bens pbl i cos.
5 7
Que r e mos dei xar o r egi st r o de que, s em embar go de r espei t vei s opi ni es em cont r r i o, e nt e nde mos
que coexi st em os cont r at os de l ocao e de concesso r e mune r a da de us o, cada qual r egi do pel o s i s t ema
pr pr i o, aquel e pel o di r ei t o pr i vado e est e pel o di r ei t o pbl i co. A Lei n'-' 8. 245/ 1991, que r egul a as l ocaes,
admi t e expr es s ament e l ocaes em i mvei s de pr opr i edade da Uni o, dos Es t ados e dos Muni c pi os, bem
como de suas aut ar qui as e f undaes pbl i cas (art. 1", pargrafo ni co, "a", n 1).
5 8
Cf. HELY LOPES MEI RELLES (Licitao e contrato administrativo, p. 256- 311) ; MARI A SYLVIA Dl PIE-
TRO (Direito administrativo, p. 213- 226) ; DI GENES GASPARINI (ob. cit., p. 424- 426) .
55
V. DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO (Curso de direito administrativo, p. 145-146). Em relao
locao, diz o autor que o aluguel pago pelo locatrio privado constitui receita pblica, sendo, ento, o
contrato de direito pblico. No obstante, diz adiante que a denominao mais apropriada seria a "conces-
so de uso".
6 0
Licitao, p. 311.
6 1
Direito administrativo, ob. cit., p. 232.
Sem consi der ar os demai s art i gos a menci onados, mer ece des t aque o art. 58,
que exat ament e o di sposi t i vo que assevera o r egi me j ur di co dos cont r at os admi ni s -
t rat i vos e enumer a os privilgios conferidos Admi ni st r ao em face do cont r at ado.
Pelo me nos no que t oca s locaes, parece que o l egi sl ador as consi der ou como con-
t r at os admi ni st r at i vos, quando o l ocat ri o o Est ado. Isso s em contar, cl aro, com
os out r os cont r at os ali menci onados (seguro, fi nanci ament o e t c ) , t a mb m t pi cos do
di rei t o pri vado.
Esses el ement os da lei l evaram aut or es a rel aci onar ent r e os cont r at os admi -
ni st r at i vos a al i enao de bens pbl i cos e as l ocaes qua ndo o Es t ado figura como
l ocador .
5 9
Com a devi da vni a, no comungamos de t al e nt e ndi me nt o e cr edi t amos
t oda a confuso i mperfei o do t eor do art . l
e
do Es t at ut o, qua nt o rel ao ali
ofereci da e i nfel i ci dade do art . 62, 3
a
, em pri vi l egi ar a Admi ni s t r ao em sede
j ur di ca i mpr pr i a.
A verdade que, di ant e do t ext o do art. 62, 3
a
, do Est at ut o, ser foroso r econhe-
cer que o legislador pr at i cament e acabou com os cont rat os pri vados da Admi ni st rao, j
que, em relao a al guns deles, det er mi nou a aplicao de pri nc pi os de di rei t o pblico,
i ncompat vei s com os post ul ados obrigacionais do direito pri vado. Resta, poi s, saber se
os part i cul ares mant er o o i nt eresse em cont rat ar com a Admi ni st rao, sabendo que
est ar ela sempr e em posi o de supremaci a e ar mada de t ant as prerrogat i vas. Por out r o
lado, e l evando em cont a a i mpropri edade da norma, no desarrazoado i nt erpret ar a ex-
presso "no que couber", cont i da no t ext o, como significando que tais pri nc pi os de di rei t o
pbl i co s sero aplicveis quando expressos no i nst r ument o cont rat ual .
Por fi m, no cust a sal i ent ar que, conforme di spe o art. 121 do Est at ut o, os
cont r at os rel at i vos a i mvei s do pat r i mni o da Uni o cont i nuam a regul ar-se pel as re-
gras previ st as no Decret o-l ei n
a
9. 760, de 5. 9. 1946, que se confi gura como lei especial.
Assi m, s subsi di ar i ament e i nci di ro as nor mas do Est at ut o sobre essa mat r i a.
6 Out r as Espcies
Reaf i r mamos nos s o ent endi ment o de que os cont r at os admi ni st r at i vos so os
que const am do art. I
a
do Est at ut o, com a excl uso das al i enaes e l ocaes. Todavia,
h ent r e os aut or es refernci a a out r as espci es de cont r at os.
HELY LOPES MEIRELLES faz meno a "cont r at os de ger enci ament o", firma-
do com empr esa que conduz empr eendi ment os de engenhar i a.
6 0
Refere-se t a mb m a
"cont r at os de t r abal hos art st i cos", que vi sam realizao de obr as de ar t e.
6 1
Com o
respei t o gr ande aut or i dade do saudoso j uri st a, par ece- nos que t ai s aj ust es no confi-
gur am cat egori as di versas das enunci adas na lei. Como se t r at a de obri gaes de fazer
e, por isso, real ada a at i vi dade do executor, i nser em- se na cat egori a geral de cont r at os
de servio. Al i s, o ger enci ament o de obras previ st o, ao l ado de out r os, como ser-
vios t cni cos profi ssi onai s especi al i zados (art. 13, IV, do Es t at ut o) . E os t r abal hos
art st i cos apr es ent am como pecul i ari dade apenas o fato de no exi gi rem licitao ant es
do cont r at o (art. 25, III, do Est at ut o) . Ne m por isso, cont udo, dei xam t ai s aj ust es de
r epr esent ar uma ut i l i dade de i nt er esse par a a Admi ni st r ao, fato que os coloca real-
ment e como cont r at os de servio (art. 6
Q
, II).
Out r os aut or es referem-se ao "cont r at o de empr s t i mo pbl i co", defi ni do como
aquel e pel o qual a Admi ni st r ao obt m recursos de part i cul ar par a at ender a si t uaes
de urgnci a e i nt er esse pbl i co.
6 2
Com a devi da vnia, no vi s l umbr amos qual quer ele-
me nt o em tal rel ao j ur di ca que caracterize um cont r at o admi ni st r at i vo. Sequer um
cont r at o, alis. Trat a-se de empr s t i mos compul sr i os, que, l onge de t r aduzi r em um
ajuste volitivo bi l at eral , mai s se apr oxi mam da cat egori a de t r i but os, em face da sua
coerci bi l i dade e exigibilidade, e t ant o verdadei ro o fato que a Const i t ui o Federal os
prev no art . 148, dent r o do T t ul o dest i nado t r i but ao e or ament o.
6 3
VI I I CLUSULAS DE PRIVILGIO
1 Sent i do
Na corret a lio de CAIO TCITO, "o princpio da igualdade entre as partes, que
importa a regra da imutabilidade dos contratos, cede passo ao da desigualdade, ao predomnio da
vontade da Administrao sobre a do outro contratante".
64
O efeito dessa desi gual dade consi st e na at ri bui o, pel a pr pr i a lei, de vant a-
gens especi ai s dest i nadas Admi ni st r ao.
Clusulas de privilgio, t ambm denomi nadas de clusulas exorbitantes, so as prer-
rogat i vas especi ai s conferi das Admi ni st r ao na relao do cont r at o admi ni st r at i vo
em vi r t ude de sua posi o de supr emaci a em relao par t e cont r at ada.
Tais cl usul as const i t uem verdadei ros pri nc pi os de di rei t o pbl i co, e, se ant es
er am apenas enunci adas pel os est udi osos do assunt o, at ual ment e t r anspar ecem no
t ext o legal sob a nomencl at ur a de "prerrogativas" (art. 58 do Es t at ut o) . So esses pri n-
cpios que f or mam a es t r ut ur a do regi me j ur di co de di rei t o pbl i co, aplicvel basica-
ment e aos cont r at os admi ni st r at i vos (art. 54, Est at ut o) .
6 2
V. C. GASPARI NI (ob. cit., p. 429) ; DI OGO DE FI GUEI REDO (ob. cit., p. 144) .
6 3
Sobr e os contratos de franquia postal, cel ebr ados pel os Cor r ei os, vi de Cap t ul o 9, no t pi co r ef er ent e aos
cont r at os f i r mados pel as empr es as pbl i cas e soci edades de economi a mi s t a.
Di r ei t o admi ni s t r at i vo, p. 292.
A lei rel aci ona os segui nt es pri nc pi os:
1. al t erao uni l at eral do cont rat o;
2. resci so uni l at eral ;
3. fi scal i zao da execuo do cont rat o;
4. aplicao de sanes; e
5. ocupao provi sri a de bens mveis, imveis, pessoal e servios vi ncul ados
ao objeto do cont rat o, quando o ajuste visa prest ao de servios essenci ai s.
Exami nemos dest acadament e, por sua relevncia, as duas pr i mei r as pr er r oga-
t i vas.
2 Al t erao Uni l at eral
Fat o i nexi st ent e nos cont r at os de di rei t o pri vado, a alterao unilateral do contrato
pel a Admi ni st r ao bem demons t r a sua superi ori dade em face da out r a par t e (art. 58,
I, Es t at ut o) . E que aqui a formao bilateral da vont ade cri adora cede l ugar fora da
vont ade uni l at eral al t eradora.
Semel hant e prerrogat i va out or gada Admi ni st r ao - bom dest acar - no
pode ser empr egada por arb t ri o ou por out r os i nt er esses escusos, ne m pode r et r at ar
desvi o de fi nal i dade par a causar gravame ao cont r at ado. O escopo da nor ma, ao con-
t rri o, foi o de admi t i r que o advent o de novos fatos admi ni st r at i vos possa per mi t i r
al guma flexibilizao na rel ao cont rat ual - a qual , t odavi a, s empr e h de suj ei t ar-se a
al guns l i mi t es, bem como h de at ender ao i nt er esse pbl i co i ndi cado pel a Admi ni st r a-
o par a pr oceder al t erao uni l at eral . Por consegui nt e, s empr e ser sindicvel, ad-
mi ni st r at i va ou j udi ci al ment e, o mot i vo pel o qual se consi der ou necessr i a a al t erao.
A al t erao do cont r at o t ambm pode ser bilateral (art. 65, II, Es t at ut o) , mas o
que r epr esent a a pecul i ari dade desse t i po de cont r at o a al t erao uni l at eral . Est a se
d em doi s casos:
1. quando h modi fi cao do proj et o ou das especificaes, com vi st as me -
l hor adequao t cni ca aos fins do cont r at o (alterao qualitativa); e
2. quando preci so modificar o valor em vi r t ude do a ume nt o ou di mi nui o
quant i t at i va do obj et o cont r at ual (alterao quantitativa).
65
Advi rt a-se, por m, que a alterao primria at i nge apenas as cl usul as de execu-
o da obr a ou servio, ou dos quant i t at i vos do obj et o, no caso de compr as. Ent r et an-
t o, a modi fi cao do preo sempr e se configura como alterao derivada, vale dizer, no
ocorre di r et ament e, mas si m como efeito da consumao de al guma daquel as si t ua-
es. Por i sso, o Est at ut o consi gna que as cl usul as econmi co-fi nancei ras e monet -
V. art . 65, I, "a" e " b" , do Es t at ut o.
rias, sem as al t eraes pr i mr i as, no podem ser al t eradas s em a prvi a concordnci a
do cont r at ado (art. 58, l
e
) . Processada a al t erao, cont udo, caber a revi so dessas
cl usul as par a que se pr eser ve o equi l bri o do cont r at o (art. 58, 2).
Se a al t erao i mpost a aument ar os encargos do par t i cul ar cont r at ado, t em est e
di rei t o a receber as diferenas respect i vas (art. 65, 6
2
) ; o me s mo ocor r endo se forem
criados t r i but os ou encargos legais aps a cel ebrao do ajuste, que t e nha m r eper cus-
so no preo. So formas de propi ci ar o r est abel eci ment o do equi l bri o cont r at ual ,
r ompi do por fora da al t erao.
Out r a vant agem da Admi ni st r ao resi de na possi bi l i dade de obrigar o contrata-
do a aceitar, nas mes mas condi es, acrsci mos ou supr esses em obr as, servi os ou
compr as at 2 5 % do valor ori gi nri o do cont r at o, ou at 50% no caso de reforma de
edifcio ou e qui pa me nt o.
6 6
A lei, por t ant o, confere Admi ni st r ao o di rei t o de exigir que o cont r at ado se
s ubmet a s al t eraes i mpost as nesses l i mi t es, ao me s mo t e mpo em que comi na ao
cont r at ado a obri gao de aceit-las. No se s ubmet endo s al t eraes, o cont r at ado
consi der ado como des cumpr i dor do cont rat o, dando mar gem a que a Admi ni st r ao
resci nda o aj ust e, at r i bui ndo- l he culpa pel a resci so. Da me s ma forma, no pode a
Admi ni st r ao i mpor al t eraes al m dos l i mi t es da lei; se o fizer, a ela caber a cul pa
pel a resci so.
No que diz r espei t o aos l i mi t es de al t erao f i xados no art . 65, P, do Est a-
t ut o, di ver gem os aut or es sobre se o di sposi t i vo seri a apl i cado apenas s al t eraes
quant i t at i vas (art. 65, I, "b") ou se seria est endi do t a mb m s al t eraes qual i t at i vas
(art. 65, I, " a" ) . Para uns , os l i mi t es no se apl i cari am a est as l t i mas por ser em com
elas i ncompat vei s pel a pr pr i a nat ur eza.
6 7
Para out r os, i mpe- se a obser vnci a dos
l i mi t es em vi r t ude de no haver di st i no na lei. Fi l i amo- nos, com a devi da vnia, a
est e l t i mo ent endi ment o. De fato, o art . 65, I
a
, no faz qual quer di st i no ent r e
os t i pos de al t erao cont r at ual e al ude a obras, servi os e compr as em geral . Se
o l egi sl ador pr et endes s e di scr i mi nar as espci es de modi fi cao, deveri a t -l o feito
expr es s ament e, o que no ocor r eu. Assi m, onde a lei no di st i ngue no cabe ao in-
t r pr et e di st i ngui r. Avul t a, ai nda, obser var que o art . 65, 2
a
, com a al t erao da Lei
n
a
9. 648/ 1998, per empt r i o no sent i do da i mpossi bi l i dade de exceder os referi dos
l i mi t es, r essal vando apenas a hi pt ese de supr esso, desde que consensual . Ademai s,
preci so l embr ar que a fixao de l i mi t es vi sou exat ament e a evi t ar que al t eraes
pr of undas no cont r at o chegassem ao ext r emo de desnat ur - l o ou de al t erar o ncl eo
ori gi nri o de seu obj et o.
6 8
6 6
Cf. art . 65, 1", Es t at ut o. A Lei n
e
9. 648, de 27. 5. 1998, i ncl ui ndo o 2
a
no art . 65, est abel eceu que ne-
n h u m acr sci mo pode exceder os l i mi t es da lei, e nqua nt o que a s upr es s o a dmi t e essa possi bi l i dade des de
que haj a acor do ent r e as par t es .
6 7
MARAL J USTEN FI LHO, Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos, Di al t i ca, 9. ed. ,
2002, p. 506; VERA LCI A MACHADO D' VI LA, Temas polmicos sobre licitaes e contratos, Ma l he i r os ,
5. ed. , 2 0 0 1 , p. 3 1 5 .
6 8
No me s mo s ent i do, JESSE TORRES PEREI RA J NI OR, par a que m "acrscimos de maior porte sugerem a
configurao de objeto diverso daquele que foi submetido licitao pblica" (Comentrios, cit., 5. ed. , 2002, p. 656) .
Conqua nt o a lei confira ao Poder Pblico a prerrogat i va de supr esso no caso de
obr as, servi os ou compr as, pode surgi r efeito pecuni r i o par a o cont r at ado. Se est e j
houver adqui r i do os mat er i ai s necessri os ao cumpr i ment o do obj et o cont r at ual e os
t i ver col ocado no l ugar da execuo, a Admi ni st r ao, no caso de supr esso, poder es-
t ar sujeita a dupl o nus: (1) ficar obri gada a r eembol sar o cont r at ado pel os cust os do
mat eri al adqui r i do, com a devi da at ual i zao monet r i a; (2) t er o dever de i ndeni zar
o cont r at ado por out r os danos decor r ent es da supr esso. Em qual quer caso, t odavi a,
dever o cont r at ado compr ovar os cust os de aqui si o e os prej u zos que se or i gi nar am
da supr esso (art. 65, 4
S
, Est at ut o) .
A al t erao bilateral no const i t ui pr opr i ament e cl usul a de privilgio, poi s que
r esul t a da mani fest ao volitiva consensual das par t es. O Est at ut o, no ent ant o, previ u
essa forma de al t erao (art. 65, II) e as si t uaes fticas e j ur di cas que l he podem
servi r de supor t e. Qua ndo for necessri a a modificao do r egi me de execuo da obr a
ou do servio, ou se t or nar conveni ent e a subst i t ui o da garant i a da execuo, Admi -
ni st rao e cont r at ado devem ajustar bi l at er al ment e a al t erao cont r at ual . O me s mo
sucede quando fatores super veni ent es cel ebrao do cont r at o der em ensej o modi -
ficao da forma de pagament o. Por out r o lado, fatos i mprevi s vei s (ou previsveis com
efeitos ext r aor di nr i os), decor r ent es de fora maior, caso fort ui t o e fato do pr nci pe
(lea econmi ca ext r aor di nr i a e ext r acont r at ual ), quando i mpedem ou di fi cul t am a
execuo do cont r at o, t ambm aconsel ham a al t erao bilateral par a r est aur ar a rela-
o inicial ent r e o pr eo do cont r at ant e e os encargos do cont r at ado e, cons equent e-
ment e, rest abel ecer o equi l bri o econmi co-fi nancei ro ori gi nri o (art. 65, II, " d " ) .
6 9
3 Resciso Unilateral
Al m do poder de al t erao uni l at eral , a Admi ni st r ao t em t a mb m o poder de
dar por fi nda a rel ao cont r at ual . Significa dizer que, mai s u ma vez, a vont ade bi l at e-
ral cri adora se curva mani fest ao uni l at eral da Admi ni st r ao, dest a feita de cart er
ext i nt i vo. A resci so, como sabi do, ext i ngue a pr pr i a rel ao cont r at ual .
3.1 Motivos
Vri os so os mot i vos rel aci onados pela lei, ensej adores da resci so do cont r at o
(art. 78, Est at ut o) . Excl u dos os mot i vos de menor i mpor t nci a, podemos consi der ar
doi s pri nci pai s mot i vos: o pr i mei r o relativo ao cumpr i ment o do cont r at o pel o part i cu-
lar e o segundo consi st ent e no i nt eresse da prpri a Admi ni st r ao.
E verdade que o TCU j admitiu que a Administrao ultrapassasse os limites legais, mas ressaltou que se
trata de hiptese excepcionalssima, em relao qual deve haver minuciosa motivao e ser claramente
atendido o interesse pblico (Deciso Plenria n- 215/1999). Tal deciso, bvio, difere fundamentalmente
da posio que admite irrestritamente a ultrapassagem dos limites quando se trata de alterao qualitativa.
69
tambm a observao de MARAL JUSTEN FILHO, Comentrios, cit., 9. ed., 2002, p. 498-501.
Cont r at os Admi ni s t r at i vos 197
Dent r o do pr i mei r o desses mot i vos est, em pr i mei r o lugar, o no cumpr i ment o
das cl usul as cont r at uai s, mas nel e t ambm se i nser em o cumpr i ment o i rregul ar (art.
78, II), a mor os i dade i ndevi da (inc. III), o at r aso i mot i vado da obr a (inc. IV) e out r os
assemel hados.
Mai s r ecent ement e foi i nst i t u da nova si t uao caract eri zadora de cul pa do con-
t r at ado: o des cumpr i ment o da regra prot et i va do menor t rabal hador, const ant e do art.
7
e
, XXXIII, da CF. A i novao foi t razi da pel a Lei n
a
9. 854, de 27. 10. 1999, que i nt r o-
duzi u o i nci so XVIII no art. 78 do Est at ut o.
A lei, por m, t i nha que prever hi pt ese em que a Admi ni st r ao t i vesse i nt er es-
se no desf azi ment o do cont r at o. Previu, ent o, o me s mo art. 78, XII, que cons t i t uem
mot i vo da resci so "razes de i nt eresse pbl i co", desde que de alta rel evnci a e ampl o
conheci ment o, devendo a provi dnci a ser justificada e det er mi nada pel a mxi ma aut o-
ri dade da esfera admi ni st r at i va. Aqui no h falar em i nadi mpl ement o do cont r at ado;
mui t o ao cont rri o, a resci so deve-se excl usi vament e a razes admi ni st r at i vas.
Out r as causas resci sri as so, ainda, rel aci onadas na lei, como a falncia ou in-
sol vnci a do cont r at ado, a di ssol uo da soci edade, o fal eci ment o et c.
3.2 Efeitos
Di versos so os efeitos par a essas duas pri nci pai s razes de resci so.
No caso de i nadi mpl ement o pel o cont r at ado, a Admi ni st r ao nada t em a pagar
-lhe, sendo, ao cont rri o, credora de i ndeni zao, pr ovados que fi quem os prej u zos
causados pel o des cumpr i ment o. Afinal, i ndeni za quem, por cul pa, deu causa resci -
s o.
7 0
O fato enseja, ai nda, par a a Admi ni st r ao, o di rei t o de r et er crdi t os, execut ar
garant i a cont r at ual par a r essar ci ment o dos prej u zos, assumi r i medi at ament e o obj et o
do cont r at o e ocupar os locais necessri os execuo (art. 80, I a IV, Es t at ut o) .
Di f er ent ement e se passa com a hi pt ese de resci so por razes de i nt er esse
pbl i co. Como no caso no h cul pa do cont r at ado, t em est e di r ei t o r epar ao dos
prej u zos que a resci so ocasi onou. A no ser assi m, haveri a ver dadei r o enr i queci men-
t o sem causa por par t e da Admi ni st r ao, o que no t ol ervel pel o Di r ei t o.
7 1
3.3 A Exceo de Contrato No Cumprido
A exceo de cont r at o no cumpr i do (exceptio non adimpleti contractus), previ st a
no art. 476 do Cdi go Civil (art. 1.092, do Cdi go ant er i or ), significa que u ma par t e
cont r at ant e no pode exigir da out r a o cumpr i ment o de sua obri gao sem que ela
me s ma t enha cumpr i do a sua. "Exceo" no caso t em o sent i do de "defesa", opost a
j us t ament e pel a par t e que i nst ada pel a out ra, sendo est a i nadi mpl ent e em rel ao a
sua obri gao.
7 0
Nes s e s ent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 203) .
7 1
V. art . 79, 2
a
, do Es t at ut o. Cf. HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, p. 199.
A dout r i na clssica vi nha ent endendo que essa defesa no podi a benefi ci ar o
par t i cul ar cont r at ado pel a Admi ni st r ao quando est a, exi gi ndo o c umpr i me nt o do
cont r at o, no cumpr i a a sua prpri a obri gao. O s us t ent o t eri co era o pr i nc pi o da
continuidade do servio pblico, mai s i mpor t ant e do que o i nt er esse par t i cul ar .
7 2
Moder nament e, essa prerrogat i va vem sofrendo j ust os ques t i onament os por
pr opor ci onar i nj ust i as ao part i cul ar cont r at ado. Cor r et ament e demons t r a CELSO
ANTNI O BANDEIRA DE MELLO que o pri nc pi o da cont i nui dade do servi o pbl i -
co nem sempr e est pr esent e nos cont r at os, como o caso das obr as pbl i cas, de modo
que at r asos nos pagament os devi dos pela Admi ni st r ao no podem ser supor t ados
pel o const rut or, s obr et udo quando, sem os at rasos, vi nha cumpr i ndo adequadament e
as obri gaes cont r at uai s. Remat a o emi nent e publ i ci st a: "Por estas razes entendemos
que atrasos prolongados de pagamento, violaes continuadas ao dever de efetuar os reajustes
cabveis ou as correes monetrias devidas autorizaro em muitos casos a que o contratado in-
terrompa suas prestaes sob invocao da clusula de except i o non adi mpl et i cont r act us . "
7 3
O Est at ut o vi gent e mi t i gou o privilgio. Di spe que causa de resci so cont ra-
t ual cul posa "o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos pela Administrao
decorrentes de obras, servios ou fornecimento, ou parcelas destes, j recebidos ou executados,
salvo em caso de calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra", est abel e-
cendo que nesse caso o part i cul ar t em di rei t o a opt ar pel a s us pens o do cumpr i ment o
da obri gao ou pel a i ndeni zao por prej u zos causados pel a r esci so.
7 4
O di sposi t i vo, como se v, parece consi derar que, ant es de 90 di as, no possa
o part i cul ar recl amar do at r aso nos pagament os. Ent endemos , ent r et ant o, que, em
si t uaes especi ai s, se o prej udi cado, me s mo ant es desse pr azo, fi car i mpedi do de dar
cont i nui dade ao cont r at o por fora da falta de pagament o, t em ele di rei t o resci so
do cont r at o com cul pa da Admi ni st r ao. Fora da, admi t i r - se a r u na do cont r at ado
por falta cont r at ual i mput ada out r a part e, o que par ece ser i nt ei r ament e i n quo e
i nj ur di co.
7 5
Ocor r endo tal si t uao excepcional, o i nt er essado pode recorrer via j udi ci al e,
por mei o de ao cautelar, formul ar pr et enso no sent i do de l he ser conferi da t ut el a
prevent i va i medi at a, com o def er i ment o de medi da l i mi nar par a o fim de ser o cont r a-
t ado aut or i zado a s us pender o obj et o do cont rat o, evi t ando- se que f ut ur ament e possa
a Admi ni st r ao i nadi mpl ent e i mput ar - l he condut a cul posa rec proca. Segundo nos
7 2
HELY LOPES MEIRELLES (Direito administrativo, cit., p. 200) chega a af i r mar que no se admi t i r i a a
par al i sao s umr i a do cont r at o, pena de consi der ar - se cul posa a condut a do cont r at ado, suj ei t ando- o, i n-
cl usi ve, i ndeni zao. V. t a mb m D. GASPAR1NI (ob. cit., p. 413) .
7 3
Curso, p. 292.
7 4
Ar t . 78, XV, c/ c art . 79, 2'-', do Es t at ut o.
7 5
Nes s e s ent i do, o cor r et o e nt e ndi me nt o de TOSHI O MUKAI, par a qu e m esse pr azo s vl i do par a o
caso de resci so, ma s no i mpede a s us pens o da execuo do cont r at o pel o par t i cul ar ( Execuo cont r a-
t ual - s us pe ns o dos servi os - at r aso nos pagament os - val e- al i ment ao ( t quet e) , Boletim de Licitaes e
Contratos, 2/72, apud FLORI ANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, em As pect os j ur di cos da i nt er r upo
de obr as pbl i cas por i nadi mpl nci a da Admi ni s t r ao (RTDP n" 27, p. 114, 1999) .
parece, esse o ni co cami nho a ser segui do par a i mpedi r que a Admi ni st r ao, que
est des cumpr i ndo obri gao cont r at ual , se l ocupl et e de sua pr pr i a t orpeza.
4 Sanes Ext racont rat uai s
Como regra, a par t e que d causa resci so do cont r at o est sujeita a sofrer
a aplicao de sanes, conforme o que foi pact uado pel os cont r at ant es. Por t ant o,
sanes pel o i nadi mpl ement o podem est ar previ st as no cont r at o, al m das que a lei
est abel ece.
Nos cont r at os admi ni st r at i vos, por m, prev o art. 58, IV, do Est at ut o, que
prerrogat i va da Admi ni st r ao aplicar sanes ao part i cul ar i nadi mpl ent e. Trat a-se,
nesse caso, da possi bi l i dade de ser em aplicadas sanes no previ st as no i ns t r ument o
cont rat ual , mas si m na pr pr i a lei.
No si st ema do Est at ut o, podem ser encont r ados doi s gr upos de sanes ex-
t r acont r at uai s. O pr i mei r o del es gera um fato administrativo e o s egundo r edunda na
prt i ca de um ato administrativo.
T pi cas sanes do pr i mei r o gr upo so: a ocupao e ut i l i zao do local, das
i nst al aes, dos equi pament os , do mat eri al e do pessoal empr egados na execuo do
cont r at o; a t omada de di reo, pel os rgos admi ni st r at i vos, do obj et o do cont r at o; a
execuo da garant i a cont r at ual , com vistas a i ndeni zar a Admi ni st r ao pel as mul t as
e prej u zos causados; e a r et eno dos crdi t os do part i cul ar i nadi mpl ent e at o l i mi t e
dos prej u zos causados ao Poder Pbl i co. Todos esses fatos sanci onat r i os est o no art.
80 do Est at ut o.
A i nexecuo do cont r at o pel o part i cul ar provoca, ai nda, sanes que se con-
subst anci am em at os admi ni st r at i vos. O l egi sl ador cont empl ou- as em cap t ul o par t e,
t endo- as denomi nado de sanes administrativas (art s. 86 a 88) . Por essa razo, dedi ca-
r emos ao t ema, adi ant e, t pi co especfico.
IX EQUAO ECONMICO-FINANCEIRA
1 Sent i do
Equao econmi co-fi nancei ra do cont r at o a rel ao de adequao ent r e o ob-
j et o e o preo, que deve est ar pr esent e ao mome nt o em que se fi rma o aj ust e. Qua ndo
cel ebrado qual quer cont r at o, inclusive o admi ni st rat i vo, as par t es se col ocam di ant e
de uma l i nha de equi l bri o que liga a at i vi dade cont r at ada ao encar go fi nancei ro cor r es-
pondent e. Mes mo podendo haver cert a variao nessa l i nha, o cer t o que no cont r at o
necessri a a referida rel ao de adequao. Sem ela, pode di zer-se, sequer haveri a o
i nt er esse dos cont r at ant es no que se refere ao obj et o do aj ust e.
7 6
WALI NE, Dr oi t admi ni st rat i f, p. 575.
2 Efeitos
Qua ndo pact uam, as par t es i mpl i ci t ament e pr et endem que seja mant i do o equi -
l bri o econmi co-fi nancei ro do cont r at o. Desse modo, o efeito pri nci pal desse verda-
dei ro post ul ado cont r at ual o de propi ci ar s par t es a opor t uni dade de r est abel ecer o
equi l bri o t oda vez que de al guma forma mai s profunda for ele r ompi do ou, qua ndo
i mposs vel o r est abel eci ment o, ensejar a prpri a resci so do cont r at o.
Tal efeito se v mai s pr esent e em al guns acont eci ment os post er i or es cel ebra-
o do cont r at o, ocasi onando sol ues vrias, sempr e no i nt ui t o de dei xar nt egr o o
equi l bri o inicial. E o caso da t eori a da i mprevi so e do fato do pr nci pe, ent r e out r os ,
que sero est udados mai s adi ant e.
Nunca demai s r el embr ar que o post ul ado da equao econmi co- f i nancei r a do
cont r at o se confi gura como verdadei ra garant i a para o cont r at ant e e par a o cont r at ado.
Sua expresso, alis, mar cada pel o art. 37, XXI, da CF, segundo o qual as condi es
efetivas da pr opos t a devem ser mant i das enquant o per dur ar o v ncul o cont r at ual .
7 7
3 Reajuste e Reviso
Como vari ada a espci e de fatos que podem ensej ar o r ompi me nt o da equa-
o econmi co-fi nancei ra do cont r at o, vari adas t a mb m so as formas per mi ssi vas do
reequi l bri o.
A pr i mei r a forma o reajuste, que se caract eri za por ser uma frmul a preventiva
nor mal ment e usada pel as par t es j ao mome nt o do cont r at o, com vi st as a pr eser var os
cont r at ados dos efeitos de r egi me inflacionrio. Como est a r eduz, pel o t r anscur so do
t empo, o poder aqui si t i vo da moeda, as par t es est abel ecem no i ns t r ument o cont r at ual
um ndi ce de at ual i zao i dneo a tal objetivo. Assi m, di mi nui , sem dvi da, a lea
cont r at ual que per mi t i r i a o desequi l bri o cont r at ual .
Sensvel a essa real i dade, o legislador i nseri u, ent r e as cl usul as necessr i as do
cont r at o admi ni st r at i vo, "o preo e as condi es de pagament o, e quando for o caso os
critrios de reajustamento" (art. 55, III, do Est at ut o) . E bom que se diga, por m, que deve
ser expressa a avena nesse sent i do, razo por que, sem ela, ent ende- se que o pr eo
aj ust ado fixo e i rreaj ust vel .
7 8
Al guns cont r at os admi ni st r at i vos t m previ st o out r a forma de r eequi l br i o al m
do reajuste: a repactuao. Ambos so espci es do gner o reajustamento. O reajuste ocor r e
7 7
A per t i nent e obser vao de FLAVIO AMARAL GARCIA, Licitaes e contratos administrativos, Lumen
Jr i s, 2007, p. 146.
7 8
O Brasil t e m sofri do a i nci dnci a de i nmer os pl anos econmi cos , pr oces s ados com os mai s di ver sos
pa r me t r os , t udo par a evi t ar o r i t mo i nfl aci onri o que h anos assol a o pa s. Cabe aqui anot ar qu e a Lei
n
a
9. 069, de 29. 6. 1995, que di s pe sobr e o Plano Real, s admi t e cl usul a de cor r eo mone t r i a qua ndo a
per i odi ci dade do r eaj ust e seja s uper i or a um ano, s endo nul a a cl usul a que i nobs er var essa r egr a (art . 28
e P ) .
quando h a fixao de ndi ce geral ou especfico que i nci de sobre o pr eo aps de-
t er mi nado per odo (ex.: I PCA/ I BGE). Na repactuao, a r ecomposi o efetivada com
base na vari ao de cust os de i ns umos previ st os em pl ani l ha da qual se ori gi nou o pr e-
o (ex.: elevao salarial de cat egori a profissional por conveno col et i va de t r abal ho) .
Em vi r t ude dessa di st i no, al guns cont r at os pr evem as duas formas de r eaj ust amen-
t o, i ndi cando as parcel as sobre as quai s incidir.
A reviso do preo, embor a objetive t a mb m o r eequi l br i o cont r at ual , t em con-
t or no di verso. Enquant o o reaj ust e j prefixado pel as par t es par a neut r al i zar um
fato cert o, a inflao, a revi so deriva da ocorrnci a de um fato super veni ent e, apenas
s upos t o (mas no conheci do) pel os cont r at ant es quando fi rmam o aj ust e.
7 9
Um desses fatos a al t erao uni l at eral do cont r at o i mpos t a pel o Poder Pbl i co.
De fato, se a al t erao provoca nus par a o cont r at ado, a equao econmi co- f i nan-
ceira do cont r at o sofre mai or ou menor r ompi ment o medi da que mai or ou me nor
seja o encar go or i undo da al t erao. E o mecani s mo pr pr i o par a r est aur ar o equi l bri o
r ompi do a revi so do preo, de modo a que est e passe a refletir agora a rel ao de
adequao que consubst anci a a garant i a da equao.
O Es t at ut o previ u, de um lado, a al t erao bilateral nos cont r at os admi ni st r a-
tivos "para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente, entre os encargos do
contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao da obra, servio ou for-
necimento, objetivando a manuteno do inicial equilbrio econmico-financeiro do contrato, na
hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou previsveis, porm de conseqncias incalculveis,
retardadores ou impeditivos da execuo do ajustado, ou ainda, em caso de fora maior, caso for-
tuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica extraordinria e extracontratual" (art.
65, II, "d") .
A nor ma, fcil verificar, abraa com perfeio a garant i a da equao econmi -
co-financeira do cont r at o.
Por out r o l ado, di spe o art. 65, 6
a
, do me s mo Est at ut o: "Em havendo alterao
unilateral do contrato, que aumente os encargos do contratado, a Administrao dever restabe-
lecer, por aditamento, o equilbrio econmico-financeiro inicial."
Emana da nor ma, em cor r espondnci a ao dever da Admi ni st r ao, o di rei t o sub-
j et i vo revi so do pr eo em favor do cont r at ado sempr e que houver a ume nt o de en-
cargos i mpost os pel a Admi ni st r ao. Verificado, ent o, o s upor t e ftico do di rei t o - o
a ume nt o de encar gos -, faz j us o part i cul ar revi so do pr eo inicial.
Vri os j ul gados t m apl i cado o pri nc pi o do equi l bri o econmi co- f i nancei r o do
cont r at o. Em ques t o sobre a mat ri a, por exempl o, j r est ou consi gnado: "Tratando-se
de obra pblica, devida e adequada a modificao das condies inicialmente pactuadas no con-
trato, sempre que sejam necessrios o restabelecimento do equilbrio econmico-financeiro entre
os encargos do contrato e ajusta remunerao do objeto do ajuste, sendo devidos, por isso, os
reajustes econmicos dos preos inicialmente avenados."
so
7 9
Cf. a di st i no concei t uai t a mb m feita por CARLOS HENRI QUE MAGALHES MARQUES, em Equi -
l bri o econmi co- f i nancei r o do cont r at o e encar gos soci ai s - r evi so de pr eos (RDP n
2
9 1 , p. 104) .
o T RF - P Regi o ( Rem. Ex officio n
a
91. 01. 178911- DF, 3
a
Turma, unn. , Rei. Jui z VI CENTE LEAL, publ . DJ
31. 5. 1993, a pud ADCOAS 141051) .
8 1
STJ, AgRg- REs p 915. 697- PR, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. FRANCI SCO FALCO, D] 24. 5. 2007.
Di f er ent ement e do que ocorre com o reaj ust e, o direito reviso i ndepende de
previ so expr essa no i ns t r ument o cont rat ual , bast ando a compr ovao da exi st nci a
do fato super veni ent e que t enha causado o r ompi ment o do equi l bri o econmi co-fi -
nancei r o do aj ust e. So doi s os f undament os par a tal concl uso: pr i mei r ament e, cuida
-se de di rei t o or i undo di r et ament e do t ext o legal, que, obvi ament e, se si t ua aci ma
do cont r at o; ademai s, t or na- se i mposs vel qual quer previ so sobre fatos f ut ur os que
pos s am influir na rel ao cont r at ual . I mpor t ant e, poi s, a ocorrncia do fato, e no sua
formal i zao no cont r at o.
X FORMALIZAO
1 I nst r ument o
Em vi r t ude do pri nc pi o do formal i smo que i nspi ra as at i vi dades da Admi ni s-
t rao, os cont r at os admi ni st r at i vos devem ser formal i zados at ravs de i ns t r ument o
escrito, salvo o de pequenas compr as para pr ont o pagament o. Fora dessa hi pt ese,
nul o e de n e n h u m efeito o cont r at o verbal. A nul i dade - regi st re-se - ocorre no s por
efeito de di sposi t i vo legal expr esso (art. 60, pargrafo ni co, Es t at ut o) , como t a mb m
por que espel ha inegvel ofensa aos pri nc pi os da l egal i dade, mor al i dade, i mpessoal i -
dade e publ i ci dade, conforme acer t adament e j se deci di u.
8 1
O si st ema adot ado pel a lei par a a formal i zao dos cont r at os admi ni st r at i vos se
const i t ui de doi s gr upos. Qua ndo o cont r at o for pr ecedi do por concor r nci a ou por t o-
mada de pr eos, ou envol ver val ores cor r espondent es a essas modal i dades no caso de
di spensa ou i nexi gi bi l i dade de licitao, deve r ot ul ar - se como termo de contrato. Fora
dessas hi pt eses, qua ndo ent o o valor cont r at ual ser mai s bai xo, pode o t er mo de
cont r at o ser s ubs t i t u do por i ns t r ument os consi der ados de me nor f or mal i smo, c omo
a carta-contrato, a nota de empenho de despesa, a autorizao de compra ou a ordem de execuo
do servio (art. 62 do Es t at ut o) . Tambm di spensvel , i nde pe nde nt e me nt e do valor,
o t er mo formal quando a Admi ni st r ao adqui r e bens a ser em ent r egues i medi at a e
i nt egr al ment e; me s mo nesse caso, por m, se forem est abel eci das obr i gaes fut uras,
como, por exempl o, a de pr est ar assi st nci a tcnica, exi gi r-se- o t e r mo cont r at ual
(art. 62, 4
a
) .
2 Solenidades
Exi st em cert as sol eni dades especiais que cercam os cont r at os admi ni st r at i vos.
A pr i mei r a del as o ar qui vament o del es em or dem cronol gi ca e o regi st ro de seus
ext rat os (art. 60 do Est at ut o) . A lei ressalva, por bvio, os cont r at os rel at i vos a di rei t os
reai s sobre i mvei s, formal i zados por i ns t r ument o pbl i co na forma da lei civil. Mal -
grado a ressalva, t udo aconsel ha a que a Admi ni st r ao ma nt e nha ar qui vados e sob
cont r ol e os al udi dos cont r at os.
Depoi s de cel ebrados, os cont r at os devem ser publ i cados, embor a r esumi da-
ment e, no r go oficial de i mpr ens a da ent i dade pbl i ca cont r at ant e. Cui da-se, na
verdade, de condi o de eficcia, razo por que tal sol eni dade essenci al par a que
os cont r at os pr oduzam r egul ar ment e seus efeitos. Devem, t ambm, ser devi dament e
regi st rados e ar qui vados nas repart i es admi ni st r at i vas per t i nent es, par a fi ns de con-
sul t a e cont r ol e.
8 2
Por out r o l ado, devem const ar nos cont r at os o pr embul o, os nomes das par t es
e seus r epr esent ant es, o obj et o do ajuste, o at o aut ori zat i vo do cont r at o, o nme r o
do pr ocesso da licitao, ou, se for o caso, da di spensa ou da i nexi gi bi l i dade, e a men-
o de que seu r egi me j ur di co o da Lei n
a
8. 666/ 1993. E de se r econhecer que tal
exigncia espel ha a pr eocupao do l egi sl ador de caract eri zar o r egi me do cont r at o
admi ni st r at i vo, mas tal meno no seria exigvel dado o fato de que os el ement os de
caract eri zao di manam da prpri a lei.
3 Cl usul as Essenciais
Cons t i t uem cl usul as essenci ai s dos cont r at os admi ni st r at i vos aquel as i ndi s-
pensvei s val i dade do negci o j ur di co. As cl usul as que no t m esse condo, e que
vari am em conf or mi dade com a nat ur eza do cont r at o, so consi der adas acidentais.
Deve o cont r at o cont er necessar i ament e al gumas cl usul as, e est as est o rela-
ci onadas no art . 55 do Est at ut o. Encont r am- se na relao, dent r e out r as, a que defina
o obj et o e suas caract er st i cas; que i ndi que o regi me de execuo, bem como o pr eo e
as condi es de pagament o; que demar que os prazos; que apont e os r ecur sos; que f i xe
a r esponsabi l i dade das par t es etc.
4 Garant i as
Para assegur ar o cumpr i ment o do cont r at o, e desde que haja previ so ant eri or-
ment e, no i ns t r ument o convocat ri o, pode a Admi ni st r ao exigir da par t e cont r at ada
det er mi nada garantia. Esta, ent r et ant o, no poder exceder a 5% do valor do cont ra-
to, como regra geral. Excepci onal ment e, quando o obj et o cont r at ual encer r ar gr ande
compl exi dade t cni ca e riscos significativos, a garant i a poder al canar o per cent ual
de 10% do valor cont r at ual . To logo execut ado o cont r at o, por m, deve a gar ant i a ser
r est i t u da ao cont r at ado (art. 56, 4
a
, do Est at ut o) .
So previ st as as garant i as de cauo em di nhei r o ou em t t ul os da dvida pbl i -
ca, a fiana bancri a e o segur o- gar ant i a (art. 56, I
a
) .
A cauo, previ st a no art. 56, I
a
, I, modal i dade de garant i a que se formaliza
por u ma r eser va em di nhei r o ou em t t ul os da dvida pbl i ca. O di sposi t i vo sofreu al-
t erao pel a Lei n
a
11. 079/ 2004 (lei das parceri as pbl i co- pr i vadas). Com ela, passou
8 2
Cf. ar t s. 60 e 61.
a exigir-se que os t t ul os da dvida pbl i ca devem ser emi t i dos sob a forma escri t urai ,
medi ant e regi st ro em si st ema cent ral i zado de l i qui dao e de cust di a, t udo conf or me
aut or i zao do Banco Cent r al do Brasil. Ao me s mo t empo pr eci sam sofrer avaliao
pel os seus val ores econmi cos, nos t er mos em que assi m o definir o Mi ni st r i o da Fa-
zenda. Verifica-se, por t ant o, que s oment e com o pr eenchi ment o de t odos esses r equi -
si t os pode m os t t ul os da dvida pbl i ca servir como garant i a cont r at ual . A exi gnci a
at ende t ambm a i nt er esse da prpri a Admi ni st r ao, i mpedi ndo- se a acei t ao de
papi s da dvida que no sej am revest i dos de l ast ro, t or nando- s e pr at i cament e i ncuos
no caso de event ual r essar ci ment o de danos causados pel o part i cul ar ao Poder Pbl i co.
A fiana bancri a garant i a que acarret a a r esponsabi l i dade comerci al e oner osa
de al gum banco, decer t o do qual seja cl i ent e o cont r at ado. E o segur o- gar ant i a ajus-
t ado ent r e o cont r at ado e empr es a seguradora, que se compr omet e a cobri r os cust os
de event ual prej u zo Admi ni st r ao. Tais garant i as t m previ so no art. 56, I
a
, II e
III, do Est at ut o.
Se o cont r at o admi ni st r at i vo implicar a ent rega, ao cont r at ado, de bens per t en-
cent es Admi ni st r ao, a garant i a deve cor r esponder aos respect i vos val ores, ficando,
assi m, ul t r apassado o l i mi t e de 5% do valor do cont r at o, fixado na lei par a a cauo e
a fiana bancr i a.
8 3
XI DURAO DO CONTRATO
Os cont r at os admi ni st r at i vos devem ser cel ebr ados por pr azo det er mi nado
(art. 57, 3
B
) . Sua dur ao adst r i t a vi gnci a dos r espect i vos cr di t os or ament -
ri os (art. 57) , f or ma encont r ada pel o l egi sl ador par a i mpedi r que o di spndi o or i undo
de cont r at os venha r eper cut i r em or ament os fut uros, s em que t e nha m si do or dena-
dament e pl anej ados os aj ust es.
8 4
Como os crdi t os or ament r i os t m a dur ao de um ano, os cont r at os, como
regra geral, devero t a mb m t er sua durao em igual per odo. Tais crdi t os vi gor am
dur ant e cada exerccio financeiro, ent r e I
a
de j anei r o e 31 de dezembr o.
8 5
O Es t at ut o dei xou cl ar ament e consi gnado que obr as e servi os s pode m ser
cont r at ados se houver previso de recursos oramentrios que assegurem o pagamento das
obrigaes (art. 7
e
, 2
f i
, III). Por out r o l ado, const i t ui cl usul a necessr i a dos cont r a-
t os a i ndi cao do cr di t o pel o qual correr a despesa (art . 55, V) . De t odo esse qua-
dr o, a ni ca concl uso vivel, quant o ao pr azo, a de que, "como regra geral, a durao
dos contratos tambm ser nua".
S6
8 3
Cf. art . 56, 5, do Es t at ut o.
8 4
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, Temas polmicos, p. 185.
6 5
O pr azo est pr evi st o na Lei n
Q
4. 320/ 1964. O art . 167, 2-, da CF, por s ua vez, expr es s o no s ent i do
de que os cr di t os especi ai s e ext r aor di nr i os t m sua vi gnci a no exerc ci o fi nancei ro em que f or em a ut o-
r i zados.
8 6
JESS TORRES PEREI RA J NI OR, Coment r i os lei de l i ci t aes e cont r at aes da admi ni s t r ao
pbl i ca, p. 394. Tambm: MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO, Li ci t aes e cont r at os admi ni s t r at i vos ,
p. 292.
Se a Admi ni st r ao pr et ender a execuo de det er mi nada obr a que se pr ol on-
gue por mai s de um ano, dever i nseri r o proj et o em pl ano pl ur i anual , i ns t r ument o
que compor t a a proj eo t empor al de i nvest i ment os de l onga dur ao. Desse modo,
a Admi ni st r ao deve pr ogr amar - se, como regra, par a que os cont r at os de dur ao
apr oxi mada de 12 mes es sejam fi rmados no incio do ano, hi pt ese em que o cont r at o
est ar sempr e adst r i t o vigncia do respect i vo crdi t o or ament r i o, como reza o art.
57 do Est at ut o.
A despei t o dessa conveni nci a, i mpor t ant e assi nal ar a pl ena admi ssi bi l i dade
em que o cont r at o t enha incio no ano corrent e e t er mo fi nal no ano segui nt e. O art . 57
do Est at ut o, por falta de clareza, dei xou dvi da sobre tal possi bi l i dade, e i sso por que
o cont r at o, es t ando at r el ado a det er mi nado crdi t o or ament r i o, s poder i a iniciar-se
e f i ndar n u m me s mo per odo anual . Al guns i nt r pr et es adot ar am esse ent endi ment o.
No ent ant o, com a vni a devida, a lei no pr et endeu dificultar ne m inviabilizar a va-
ri ad ssi ma e compl exa at i vi dade admi ni st rat i va. Por esse mot i vo, par ece- nos mel hor o
pens ament o s egundo o qual nada i mpede que um cont r at o t enha incio, por exempl o,
em s et embr o de um ano e t r mi no em mar o do ano s ubs equent e, desde que no con-
t r at o const e a rubri ca or ament r i a de onde sero or i undos os r ecur sos e a referncia
de que par t e do pagament o ser feita com um crdi t o or ament r i o e a out r a com o
crdi t o rel at i vo ao exerccio fi nancei ro segui nt e. Nesse caso, exigir-se- apenas que a
Admi ni st r ao fixe o devi do cr onogr ama da obra, servi o ou compr a, com a i ndi cao
dos pagament os cor r espondent es ao ano cor r ent e e ao ano s ubs equent e.
O que no parece possvel, em nosso ent ender, a cont r at ao de uma s obra
ou servio por t e mpo superior a um ano com mai s de um crdi t o or ament r i o, a no ser
que: (1) haja cert a aut onomi a de cada et apa em relao ao t odo, mas nesse caso deve
ser realizada nova licitao para a cont rat ao da et apa subsequent e, apor t ando- se para
est a novo crdi t o or ament r i o relativo ao exerccio financeiro segui nt e; (2) a obr a ou
o servio est ej am cont i dos em pl ano pl uri anual , como admi t e o art. 57, 1, do Est at ut o.
At endendo pecul i ari dade de cert as si t uaes, a lei cri ou t r s excees regra
geral; nesses casos, os cont r at os podem t er sua dur ao mai s l onga do que os crdi t os
or ament r i os de cada exerccio financeiro. So eles:
1. os cont r at os rel at i vos a proj et os fixados no Pl ano Pl uri anual ;
2. os cont r at os que t enham por obj et o a prest ao de servi os a ser em execu-
t ados de forma cont nua, quando houver a previ so de preos e condi es
mai s vant aj osas par a a Admi ni st r ao, ficando a dur ao l i mi t ada a 60 me-
ses, embor a com a possi bi l i dade excepcional de ser acr escent ado mai s um
per odo de doze meses, desde que haja a devi da justificativa e aut ori zao da
aut or i dade compet ent e (art. 57, 4-, Es t a t ut o) ;
8 7
e
8 7
A Lei n" 14. 462/ 2011 ( Regi me Di f er enci ado de Cont r at aes - RDC) admi t i u, t a mb m por exceo (art.
43) , a dur ao do cont r at o at a dat a de ext i no da APO - Aut or i dade Pbl i ca Ol mpi ca, aut ar qui a cuja
cri ao foi aut or i zada pel a Lei n" 12. 396, de 21. 3. 2011.
3. os cont r at os em que a Admi ni st r ao quer al ugar equi pament os e ut i l i zar
pr ogr amas de i nformt i ca, caso em que a dur ao pode se es t ender pel o
pr azo de at 48 meses aps o incio do ajuste.
Post er i or ment e, a legislao veio a admi t i r out r a exceo: a dos cont r at os cel e-
br ados com base nos i nci sos IX (segurana naci onal ), XIX (mat eri ai s par a as Foras
Ar madas) , XXVIII (bens e servi os pr oduzi dos no pas envol vendo alta compl exi dade
t ecnol gi ca e defesa naci onal ) e XXXI (inovao e pesqui sa cientfica e t ecnol gi ca
par a a aut onomi a e desenvol vi ment o t ecnol gi co no pas) do art. 24 do Est at ut o. Nes -
ses casos, a dur ao do cont r at o pode est ender-se por at 120 meses, se houver i nt e-
resse da Admi ni s t r ao.
8 8
XI I PRORROGAO DO CONTRATO
Prorrogao do cont r at o o fato que per mi t e a cont i nui dade do que foi pact uado
al m do pr azo est abel eci do, e por esse mot i vo pr essupe a per mannci a do me s mo
obj et o cont r at ado i ni ci al ment e.
O Est at ut o di spe sobre a prorrogao, pr evendo apenas as hi pt eses que po-
de m ensej -l a (art. 57, l
2
) , com a exigncia de que s empr e dever ser j ust i fi cada e
pr evi ament e aut or i zada pel a aut or i dade compet ent e. A deci so admi ni st r at i va par a
a prorrogao do cont r at o espel ha atividade discricionria e, como tal, no assegur a ao
cont r at ado o di rei t o subj et i vo manut eno do aj ust e.
8 9
Observe-se, todavia, que apenas nas hi pt eses legais poder o cont r at o ser pror-
rogado, por que a prorrogao no pode ser a regra, mas si m a exceo. Se fosse livre
a pr or r ogabi l i dade dos cont r at os, os pri nc pi os da i gual dade e da mor al i dade est ar i am
i r r emedi avel ment e at i ngi dos. Da a necessi dade de ri gorosa averi guao, por par t e das
aut or i dades super i or es, no t ocant e s prorrogaes cont r at uai s .
9 0
So causas que ensej am a prorrogao: (1) al t erao do proj et o; (2) s us pens o
ou r eduo do r i t mo de t r abal ho por i mposi o do rgo admi ni st r at i vo; (3) a ume nt o
das quant i dades iniciais; (4) fatos i mprevi s vei s de cart er excepci onal , es t r anhos
vont ade das par t es; (5) omi sso ou at raso de provi dnci as a cargo da Admi ni st r ao;
(6) i mpedi ment o de execuo por fato ou at o de t ercei ro, assi m r econheci do pel a Ad-
mi ni st r ao cont r at ant e.
Deve-se assinalar, por fim, que a lei no exigiu que fosse previ st a a cl usul a de
pr or r ogao nos cont r at os. Mes mo se houver previ so, t odavi a, as par t es no podem
8 8
Ar t . 57, V, com r edao da Lei n'
J
12. 349, de 15. 12. 2010.
S 9
Foi c omo deci di u, com acer t o, o STF no MS 26. 250, Mi n. AYRES BRITTO, em 17. 2. 2010.
9 0
Com a razo, por t ant o, MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO, qua ndo aver ba que " i mper at i vo frisar
que a pr or r ogao dos cont r at os admi ni st r at i vos deve se dar s e mpr e em car t er excepci onal , no pode ndo
ser encar ada c omo pr oc e di me nt o r ot i nei r o [. . . ]" (Licitaes, cit., p. 292) .
negoci ar a pr or r ogao fora dos casos rel aci onados na lei. Soment e se ocorrer um dos
fatos ger ador es que ser l eg t i mo prorrogar os pr azos de incio, de et apas de execu-
o, de concl uso e de ent r ega do obj et o aj ust ado.
XI I I RENOVAO DO CONTRATO
Segundo a clssica concei t uao de HELY LOPES MEIRELLES, renovao do
cont r at o " a inovao no todo ou em parte do ajuste, mantido, porm, seu objeto inicial".
91
Justificava o i nst i t ut o com a necessi dade de manut eno da cont i nui dade do servi o
pbl i co, com o que admi t i a a recont rat ao di ret a do cont r at ado, se a hi pt ese se en-
quadr asse ent r e as de di spensa ou inexigibilidade de licitao. Como exempl o, citava
a hi pt ese de o cont r at o original se ext i ngui r fal t ando pequena par t e da obr a ou do
servio, ou, ent o, quando surgi a a necessi dade de ampl i ao no previ st a i ni ci al ment e
no ajuste.
Parece-nos, por m, que no pr i mei r o caso est ar o as par t es cel ebr ando cont r at o
novo, s endo que a cont r at ao di r et a s oment e ser poss vel se, r eal ment e, est i ver
caract eri zada hi pt es e previ st a nos ar t s. 24 e 25 do Es t at ut o, o que no n e n h u ma
si t uao especi al , vi st o que a cont r at ao sem licitao aplicvel t a mb m nas demai s
hi pt eses dos ar t i gos ci t ados. No segundo, o que exi st e me r a al t er ao do cont r at o
original, pr evi st a no art. 65 do Es t at ut o. Desse modo, ent endemos , depoi s de reflexo
mai s profunda, que no mai s se justifica a referncia r enovao como i ns t i t ut o au-
t nomo, j que no revel a qual quer el ement o especfico que pos s a confi gur-l a dessa
manei r a. Avul t a que, na prt i ca, t emos obser vado que o t e r mo t e m si do empr egado
como s i nni mo de prorrogao, de modo que mant - l o em separ ado mai s conf unde
que el uci da.
A lei ant er i or (Decret o-l ei n- 2. 300/ 1986) previ a hi pt ese de r enovao par a a
qual era di spensvel a licitao: quando havia compr ovada necessi dade ou conveni n-
cia na cont r at ao di r et a par a compl ement ao de obra, servi o ou f or neci ment o ant e-
rior. O Est at ut o vi gent e, por m, no mai s cont empl a, como ant es, essa possi bi l i dade
de cont r at ao di ret a, que, por sua facilidade, gerou mui t os abus os sob o ma nt o da
legislao ant eri or. At ual ment e, i mpe- se que t enha havi do resci so cont r at ual e que
se obedea or dem de classificao na respect i va licitao par a a cont r at ao di r et a de
outra empr esa (art. 24, XI, Est at ut o) .
XIV INEXECUO DO CONTRATO
1 Int roduo
Depoi s de emi t i das as vont ades formadoras do cont r at o, podem as par t es dei -
xar de cumpr i r as cl usul as que pact uar am. A fiel execuo do cont r at o reflete o fiel
Direito administrativo, cit., p. 218 (grifos do aut or ) .
c umpr i me nt o de t udo o que foi avenado, e tal condut a que deve se segui r ao aj ust e,
s obr et udo por que de t odos conheci do o post ul ado do pacta sunt servanda.
Sucede que i nmer as vezes uma das part es, ou ambas, no execut am f i el ment e
o cont r at o, desr espei t ando as nor mas a que se obr i gar am. Havendo condut a di versa
da que prev o cont r at o, d-se a sua inexecuo. preci so, por m, saber qual a causa da
i nexecuo, ou at onde deve a par t e i nadi mpl ent e r es ponder por seu des cumpr i men-
t o. A di versi dade das causas pode ensejar dois t i pos bsi cos de i nexecuo: a i nexecu-
o culposa e a i nexecuo sem culpa.
2 Inexecuo Cul posa
Esse t i po de i nexecuo t em como mot i vo a cul pa de u ma ou de ambas as par t es.
E a forma mai s c omum de i nexecuo. As par t es aj ust am cert as regras e, depoi s de
aj ust adas, dei xa a par t e de observ-l as.
Anot a CAI O MRI O DA SILVA PEREIRA que a i nexecuo decor r e de falta do
sujeito, "entendida a expresso em senso largo, abrangente de qualquer infrao de um dever legal
ou contratual". Mas em funo de t oda uma gama de i nt ensi dade da condut a que se
ext r emam o dol o e a culpa, ambos agrupados, no Di rei t o Civil, na culpa civil (art. 186,
Cdi go Ci vi l ) .
9 2
Significa, poi s, dizer que i rrel evant e que a par t e t enha agi do com
dol o ( ni mo i nt enci onal de descumpr i r ) ou cul pa (ao ou omi sso com i mpr udnci a,
i mper ci a ou negl i gnci a). Desobedeci do o ajuste, consi dera-se a par t e i nadi mpl ent e
de forma cul posa.
9 3
O efeito i medi at o a resciso do cont r at o pel a par t e a que m at i ngi u a condut a
cul posa. Out r os efeitos podem advir da i nexecuo com culpa, como o dever de i nde-
nizar, a s us pens o do di rei t o de cont r at ar novament e et c. O Es t at ut o prev no art . 78
vrias hi pt eses de condut as ensej adoras da resci so do cont r at o, bem como os efeitos
que da decor r em (art. 80, I a IV), inclusive a aplicao de sanes ext r acont r at uai s
(art. 87, I a IV). Dent r e as hi pt eses menci onadas no ci t ado art. 78, al gumas i ndi cam
condut a cul posa do cont r at ado e out r as denot am si t uaes em que a cul pa pel o i na-
di mpl ement o at r i bu da ao Poder Pbl i co.
Quando a resci so do cont r at o decorre de condut a cul posa do cont r at ado, o
Est at ut o apont a as segui nt es conseqnci as: (a) o di rei t o de o Poder Pbl i co assumi r
de i medi at o o obj et o do cont r at o; (b) a possi bi l i dade de ocupao e ut i l i zao do local,
i nst al aes, equi pament os , mat eri al e pessoal com os quai s era execut ado o cont r at o;
(c) a execuo dos val ores das mul t as e i ndeni zaes, bem como da garant i a cont ra-
92
Instituies de direito privado, v. II, p. 272.
9 3
Um dos casos de i nexecuo cul posa o que HELY LOPES MEIRELLES de nomi na de "fato da Admi ni s -
t r ao" (ob. cit., p. 223) , aquel e que espel ha de s c umpr i me nt o por ela de obr i gaes f i xadas c ont r a t ua l me n-
t e, e do qual " decor r em os me s mo s efei t os excl udent es da r esponsabi l i dade do par t i cul ar pel a i nexecuo do
aj ust e". Tem el a pr evi so no art . 78, XVI, do Es t at ut o.
t ual , vi sando ao r essar ci ment o do Poder Pblico; (d) a r et eno dos crdi t os do cont ra-
t ado at que sej am r epar ados os prej u zos causados Admi ni s t r ao.
9 4
No que t ange execuo de val ores (art. 80, III), vale a pena obser var que se faz
necessri a a pr esena do ttulo executivo par a que o Poder Pbl i co aci one o cont r at ado.
9 5
O cont r at o em si no se caract eri za como tal, j que apenas prev a obri gao relativa
a mul t as e i ndeni zaes (art. 55, VII) e garant i a cont r at ual (art. 55, VI). Da me s ma
forma, no t t ul o execut i vo o at o admi ni st r at i vo que det er mi nou a resci so uni l at eral
do cont r at o (art. 79, 1) . Por esse mot i vo, exige-se que a Admi ni st r ao pr omova a ao
de conheci ment o par a a obt eno do t t ul o.
9 6
Se o cont r at ant e for pessoa de di rei t o
pbl i co, dever i nscrever seu crdi t o, ext rai r a certido de dvida ativa (CDA) e ajuizar
a execuo fundada em t t ul o ext raj udi ci al .
9 7
No caso de pessoa de di r ei t o pr i vado
(empr esa pbl i ca ou soci edade de economi a mi st a, por exempl o) , poder ser ut i l i zada
a ao monitoria, cabvel a quem pr et ende, com l ast ro em pr ova escri t a s em eficcia de
t t ul o execut i vo, pagament o de s oma em di nhei r o (art. 1.102-A, CPC) ; a referida ao,
sendo pr ocedent e o pedi do, r ende ensej o obt eno do t t ul o execut i vo (art. 1.102-C,
caput e 3
e
, CPC) , est e si m, i dneo fase execut ri a do pr oces s o.
9 8
Na rel ao de condut as cul posas do cont r at ado, r endendo ensej o resci so do
cont r at o, foi i ncl u do o des cumpr i ment o do art. 7, XXXIII, da CF, com a r edao da
EC n
a
20/ 1998, ou seja, vedado ao cont r at ado mant er em seu quadr o de empr ega-
dos menor es com i dade inferior a 18 anos no caso de t r abal ho not ur no, i nsal ubr e ou
peri goso, ou de 16 par a qual quer t rabal ho, salvo na condi o de apr endi z, em que se
admi t em menor es a par t i r de 14 anos de i dade.
9 9
Des cumpr i da essa obri gao pel o
cont r at ado, cabe Admi ni st r ao o dever de resci ndi r o cont r at o, com a i nci dnci a de
t odos os efeitos decor r ent es da i nadi mpl nci a, como i ndeni zao, s us pens o do di rei t o
de licitar et c.
Havendo at r aso no pagament o da pr est ao aj ust ada, a Admi ni st r ao, me s mo
que o cont r at o no seja resci ndi do, deve arcar com o nus dos j ur os de mor a e da cor-
reo monet r i a. Por i sso, j se decidiu que " obrigatria a atualizao monetria em caso
de impontualidade no pagamento de obras e servios pblicos, no implicando tal correo ganho
de capital, mas servindo apenas para garantir o poder aquisitivo da moeda corroda pelo processo
inflacionrio" .
w o
9 4
Ar t . 80, 1 a IV, do Es t a t ut o.
9 5
Apes ar da r evogao do art . 583, do CPC, pel a Lei n
D
11. 382, de 6. 12. 2006, a execuo em foco pr es s u-
pe o t t ul o execut i vo j udi ci al .
9 6
Tambm: MARALJ USTEN, Comentrios, cit., 9. ed. , p. 558.
9 7
A execuo fi scal r egul ada pel a Lei n
s
6. 830/ 1980.
9 8
STJ, REsp 476. 450, l
1
' Tur ma, Rei. Mi n. DENI SE ARRUDA, em 24. 10. 2006 (Informativo ST] n'-' 302, nov.
2006) .
9 9
Ar t . 78, XVIII, da Lei n
2
8. 666/ 1993. O novo i nci so do art. 78 foi i nt r oduzi do pel a Lei n
L
' 9. 854, de
27. 10. 1999.
1 0 0
TJ-RJ (ApC v n
2
16429/ 98, 18
3
CCv, unn. , Rei. Des. J ORGE LUIZ HABIB, publ . DO de 26. 5. 1999) .
O novo Cdi go Civil, fi nal ment e, espanca t oda e qual quer dvi da sobr e os efei-
t os do i nadi mpl ement o de obri gaes. Segundo o art. 389, se no for cumpr i da a obri -
gao, "responde o devedor por perdas e danos, mais juros e atualizao monetria, segundo ndices
oficiais regularmente estabelecidos, e honorrios de advogado". A di sci pl i na al cana t odos os
cont r at os, i ncl usi ve os cont r at os admi ni st rat i vos, eis que i nexi st e pr evi so a r espei t o
de qual quer prerrogat i va especial relativa aos efeitos da i nadi mpl nci a cont r at ual . Por
out r o l ado, no se pode consi derar o Est ado devedor pri vi l egi ado s em que haja expr es-
sa di sposi o legal. Se for i nadi mpl ent e, deve arcar com t odos os nus decor r ent es de
seu i nadi mpl ement o.
E poss vel que o cont r at ado seja i nadi mpl ent e em rel ao a encargos t r abal hi s-
t as, previ denci ri os, fiscais ou comerci ai s. Caso ocorra tal si t uao, a r esponsabi l i dade
exclusiva do cont r at ado devedor, ai nda que os encargos t e nha m advi ndo da execuo
do cont r at o admi ni st r at i vo (art. 71 do Est at ut o) . De fato, esses dbi t os se or i gi nam
de rel aes j ur di cas di versas const i t u das com t ercei ros, inclusive com o pr pr i o Es-
t ado, como sucede nos dbi t os fi scai s ou previ denci ri os. Sendo assi m, no poder i a o
Est ado- cont r at ant e ser prej udi cado por esses out r os encargos.
No obst ant e, a Lei n
2
9. 032, de 28. 4. 1995, i nt r oduzi u doi s pargrafos no art .
71 do Est at ut o. O l
2
est abel ece que dbi t os do cont r at ado rel at i vos a encargos tra-
balhistas, fiscais e comerciais no transferem Admi ni st r ao a r esponsabi l i dade por seu
pagament o. Al m do mai s, no so i dneos a oner ar o obj et o do cont r at o ou provocar
qual quer rest ri o no que t oca regul ari zao e o uso das obr as e edificaes, i ncl usi ve
j unt o ao Regi st ro de Imvei s. Com efeito, a Admi ni st r ao ocupa a posi o de t ercei ro
em rel ao a tais dbi t os.
A despei t o desse di sposi t i vo (art. 71, I
a
, Est at ut o) , o Tri bunal Superi or do Tra-
bal ho - TST - firmou a Smul a 331, em cujo inciso IV adot ou o ent endi ment o de que
o i nadi mpl ement o das obri gaes t rabal hi st as por par t e do empr egador acarret ari a a
responsabilidade subsidiria do t omador dos servios, i ncl ui ndo- se ent r e os r esponsvei s
os rgos da admi ni st r ao di ret a, as aut ar qui as, as fundaes pbl i cas, as empr es as
pbl i cas e as soci edades de economi a mi st a, desde que par t i ci passem da rel ao pr o-
cessual e const assem do t t ul o execut i vo judicial.
Em nosso ent ender, como o di ssemos em edi es ant er i or es, esse ver bet e est ava
em evi dent e r ot a de col i so com o ci t ado di sposi t i vo, ampl i ando a r esponsabi l i dade
par a al m dos l i mi t es legais. Na verdade, o Enunci ado, i mpl i ci t ament e, r eput ava i n-
const i t uci onal o di sposi t i vo legal. Em decorrnci a dessa ori ent ao, i nmer as deci ses
t r abal hi st as foram proferi das, fi xando a responsabi l i dade subsi di ri a ou sol i dri a de
ent es pbl i cos, quando soci edades por eles cont r at adas, par a servi os e obras, fi cavam
i nadi mpl ent es com as obri gaes t rabal hi st as relativas a seus empr egados.
Em boa hora, ent r et ant o, o STF r epudi ou essa esdr xul a responsabi l i dade e a
t endnci a da Just i a t rabal hi st a de aplicar i r r est r i t ament e o Enunci ado 331, IV, do TST,
sem qual quer verificao da condut a do Est ado- cont r at ant e. A Cort e, em ori ent ao
i nquest i onvel , t ambm rechaou os f undament os adot ados na esfera t rabal hi st a, de
um l ado consi der ando que a hi pt ese no ret rat a a responsabi l i dade objetiva (ext racon-
t rat ual ) previ st a no art. 37, 6
2
, da CF, a qual no se confunde com a responsabi l i dade
cont rat ual aplicvel no caso, e de out r o j ul gando i mper t i nent e o art. 2-, 2, da CLT,
que t rat a da responsabi l i dade solidria de grupo de empr esas, si t uao t ot al ment e di -
versa da que sucede com os cont r at os admi ni st rat i vos. O j ul gado, por m, ressal vou a
hi pt ese de omi sso cul posa da Admi ni st rao, que, l ogi cament e, h de ser anal i sada
em cada caso, com a pr oduo da prova per t i nent e pel o i nt er es s ado.
1 0 1
Com fulcro nessa deci so, o TST al t erou a Smul a 331 e no i nci so V passou a
est abel ecer que os ent es admi ni st r at i vos s t m r esponsabi l i dade subsi di r i a "caso evi-
denciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes da Lei n- 8.666, de 21.6.1993,
especialmente na fiscalizao do cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora
de servio como empregador a", concl ui ndo que "a aludida responsabilidade no decorre de mero
inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas pela empresa regularmente contratada".
101
Desse modo, subst i t ui u- se a r esponsabi l i dade subsi di ri a automtica da Admi ni st r a-
o, pel a r esponsabi l i dade subsi di ri a culposa, si t uao que enseja, fat al ment e, a com-
provao de cul pa admi ni st r at i va no que t ange ao cumpr i ment o de suas obri gaes.
Com isso, r est aur ou- se a corret a i nt er pr et ao do art. 71, 1
Q
, da Lei n
e
8. 666/ 1993.
O art. 71, 2-, no ent ant o, t r ouxe uma sur pr eendent e e esdr xul a inovao:
segundo o di sposi t i vo, a Admi ni st r ao responsvel solidariamente com o cont r at ado
pel os encargos previdencirios r esul t ant es da execuo do cont r at o nos t er mos da lei previ -
denci r i a.
1 0 3
O legislador, claro, at ri bui u Admi ni st rao a funo de cont rol ar i ndi re-
t ament e o cumpr i ment o dos encargos previ denci ri os pel o cont r at ado; i ndi r et ament e,
por que o cont rol e di r et o i ncumbe aut ar qui a previ denci ri a. A fiscalizao cinge-se
apenas aos encargos oriundos do contrato, no se est endendo, por t ant o, aos que deri vem
de out r os ajustes do cont r at ado. Di ant e da exigncia legal, cabe ao rgo admi ni st r at i vo
cont r at ant e verificar a cada ms a si t uao previ denci ri a do cont r at ado, sendo lcito
condi ci onar o pagament o da fatura ao cumpr i ment o dos encargos previ denci ri os.
A despei t o do escopo da lei, cont est ada a responsabilidade solidria nel a previ st a.
Em nosso ent ender, esse no seria caso de sol i dari edade, em que qual quer devedor
pode ser l ogo demandado par a depoi s exercer seu di rei t o de regresso, mas si m de res-
ponsabilidade subsidiria, ou seja, s oment e se o devedor no consegui r qui t ar seus encar-
gos previ denci ri os que poder ser aci onada a Admi ni st r ao. A dout r i na, inclusive,
i nvoca o ar gument o de que a sujeio passi va t ri but ri a di ret a ou i ndi r et a deve est ar
previ st a como nor ma geral na lei t ri but ri a, que s oment e se formal i za por lei compl e-
ment ar (art. 146, III, CF), t endo- se que concluir, poi s, ser i nconst i t uci onal o ci t ado art.
71, 2
a
, do Est at ut o, na par t e relativa sol i dari edade quant o aos ci t ados encar gos .
1 0 4
No h dvi da, cont udo, de que a i nadi mpl nci a do cont r at ado par a com os en-
cargos t rabal hi st as, fi scai s, comerci ai s e previ denci ri os const i t ui si t uao de i nadi m-
1 0 1
ADC 16-DF, Mi n. CEZAR PELUSO, em 24. 11. 2010.
1 0 2
D. O. El et r ni co da Just i a do Tr abal ho, de 30. 5. 2011.
1 0 3
Art . 31 da Lei n
2
8. 212, de 24. 7. 1991. Anot e- s e, por m, que esse di sposi t i vo, mai s de u ma vez al t er ado,
se l i mi t a a exigir que o cont r at ant e de servi o com cesso de m o de obr a r e t e nha 1 1 % do val or da not a f i scal
ou fatura; n e n h u ma al uso faz r es pons abi l i dade do cont r at ant e.
"" MARAL J USTEN FI LHO, Comentrios, cit., 9. ed., 2002, p. 514.
pl ement o relativa ao pr pr i o cont r at o admi ni st rat i vo, enquadr ando- s e como mot i vo
par a que a Admi ni st r ao resci nda o cont r at o por cul pa do cont r at ado, como aut or i za
o art . 78, I e II, do Est at ut o.
A despei t o de or i unda do di rei t o pri vado, t em- se desenvol vi do e apl i cado no
mbi t o dos cont r at os admi ni st r at i vos a t eori a do "venire contra factum proprium",
105
se-
gundo a qual vedado ao cont r at ant e assumi r, s uper veni ent ement e, comportamento
incompatvel com o que adot ar a ao incio do ajuste, em evi dent e ofensa ao pr i nc pi o da
boa-f objetiva, j consagr ado no di r ei t o civil em har moni a com o pr i nc pi o da pr obi da-
d e .
1 0 6
A quebr a da confi ana por par t e do pact uant e, no caso, acaba por pr ovocar - l he
si t uao de cul pa par a o fi m de resci so do cont r at o, como j consi gnar am es t udi os os
e j ur i s pr udnci a.
1 0 7
E i nescusvel , por t ant o, que a Admi ni st r ao se conduza, no cur-
so do cont r at o, em cont r adi o com sua post ur a inicial, hi pt es e que confi gura ver da-
dei r a i nexecuo do cont r at o. O me s mo, alis, se passa com o par t i cul ar cont r at ado.
A confi ana l eg t i ma, a boa-f objetiva e a l eal dade cont r at ual so exi gi das de ambos
os pact uant es .
3 Inexecuo Sem Culpa
Nesse caso, uma das par t es no consegue cumpr i r o cont r at o nas condi es em
que foi fi rmado. Ent r et ant o, no o fez por cul pa sua, mas , ao cont rri o, em vi r t ude de
fatos super veni ent es cel ebrao, que i mpedi r am ou di fi cul t aram a concl uso do con-
t r at o. Cor r es pondem tais fatos a si t uaes excepci onai s, e a eles no deu causa a par t e
i nadi mpl ent e. Por i sso no podem ser i nvocados a t odo o mome nt o s em que haj am
concorri do os exat os pr essupost os do acont eci ment o ne m s ubs t i t uem a lea nat ur al
dos cont r at os. Tendo em vi st a a di versi dade de l i neament os, sero t ai s hi pt eses exa-
mi nadas em separ ado.
Regi st r e- se, por opor t uno, que, em bom mome nt o, o novo Cdi go Civil t r a-
t ou expr es s ament e da mat r i a, i nt i t ul ando- a de "resoluo por onerosidade excessiva".
Segundo os di zer es do art . 478 desse novo di pl oma civilstico, nos cont r at os de exe-
cuo cont i nuada ou diferida, o devedor pode pedi r a r esol uo do cont r at o qua ndo
sua prestao se tornar excessivamente onerosa, com vantagem extrema para a outra parte, em
decorrncia de eventos extraordinrios e imprevisveis. A r esol uo, t odavi a, poder ser evi-
t ada se a par t e benefi ci ada pel o event o i mprevi s vel modi fi car equi t at i vament e as
condi es do cont r at o (art. 479) . Tais nor mas pos s ue m car t er genr i co e, por t a nt o,
apl i cam- se i nt egr al ment e em qual quer forma de cont r at ao, i ncl usi ve nos cont r at os
admi ni st r at i vos.
1 0 5
A orao completa "nemo potest venire contra factum proprium". Em traduo livre, indica que ningum
pode conduzir-se contrariamente sua postura inicial.
1 0 6
Art. 422 do Cdigo Civil.
1 0 7
RUY ROSADO AGUIAR JR., A extino dos contratos por incumprimento do devedor, Aide, 1991, p. 240-242.
Tambm: STJ, REsp 47.015, Rei. Min. ADHEMAR MACIEL, 1997.
3.1 Teoria da Impreviso
Como bem si nt et i za LAUBADRE, ocorre a t eori a da i mpr evi so quando, no
cur so do cont r at o, sobr evm event os excepci onai s e i mprevi s vei s que subver t em a
equao econmi co- f mancei r a do pact o.
1 0 8
O f undament o da t eori a da i mprevi so o pri nc pi o da cl usul a rebus sic stan-
tibus, segundo o qual o cont r at o deve ser cumpr i do desde que pr es ent es as mes mas
condi es exi st ent es no cenri o dent r o do qual foi o pact o aj ust ado. Mudadas pr o-
f undament e t ai s condi es, r ompe- se o equi l bri o cont r at ual , e no se pode i mput ar
qual quer cul pa par t e i nadi mpl ent e.
O el ement o caract er st i co do i nst i t ut o a lea econmica, e sobr e ela vale repet i r
as pal avras de CAIO TCI TO: "A lea econmica , por natureza, extraordinria, excedente
aos riscos normais admitidos pela natureza do negcio. Os fenmenos da instabilidade econmica
ou social (guerras, crises econmicas, desvalorizao da moeda) so as causas principais do estado
de impreviso, tanto pela importncia do impacto de seus efeitos, como pela imprevisibilidade de
suas conseqncias."
109
O efeito da t eor i a da i mprevi so calca-se em duas ver t ent es. Se a par t e prej u-
di cada no puder cumpri r, de ne nhum modo, as obri gaes cont r at uai s, dar-se- a
resci so s em at r i bui o de cul pa. Se o cumpr i ment o for poss vel , mas acarret ar nus
par a a par t e, t er est a di rei t o revi so do preo par a r est aur ar o equi l bri o r ompi do.
1 1 0
3.2 O Fato do Prncipe
O equi l bri o do cont r at o admi ni st r at i vo pode ser quebr ado por fora de at o ou
medi da i nst i t u da pel o pr pr i o Est ado. Foi por isso const r u da a teoria do fato do prnci-
pe, aplicvel quando o Est ado cont r at ant e, medi ant e at o lcito, modi fi ca as condi es
do cont r at o, pr ovocando prej u zo ao cont r at ado. O pr es s upos t o do fato do pr nci pe
a lea administrativa.
111
Sobre o fato do pr nci pe, j t i vemos a opor t uni dade de di zer em es t udo a respei -
to que "esse fato oriundo da Administrao Pblica no se preordena diretamente ao particular
contratado. Ao contrrio, tem cunho de generalidade, embora reflexamente incida sobre o contra-
to, ocasionando onerao excessiva ao particular independentemente da vontade deste".
112
1 0 8
ANDR DE LAUBADRE, Manuel de droit administratif, p. 214. Aduz o a ut or que, e mbor a e s t uda do o
t e ma a pr ops i t o dos cont r at os de concesso, i nci de t a mb m em t odos os de ma i s cont r at os admi ni s t r at i vos .
109
Direito administrativo, p. 210. Assi nal a ai nda o gr ande publ i ci st a que "o fato ger ador da i mpr evi s o deve
ser i ndependent e da vont ade do benefi ci ri o", o que conf i r ma que no agi u com cul pa e que ao event o no
deu causa.
1 1 0
Obs e r va o p o r t u n a me n t e MARI A SYLVIA Dl PI ETRO qu e o Di r ei t o br as i l ei r o n o c o n t e mp l o u obj e-
t i va me nt e o i ns t i t ut o e qu e se pode r i a a pont a r o ar t . 55, II, "b", da ant i ga Lei de Li ci t aes e Cont r a t os ,
que a dmi t i a o aj us t e bi l at er al par a r es t abel ecer o equi l br i o e c onmi c o- f i na nc e i r o i ni ci al , c o mo t mi do
f unda me nt o pa r a seu r e c o n h e c i me n t o ( ob. ci t . , p. 211) . O a r g u me n t o per s i s t e, p o r q u e o pr e vi s t o r e-
pe t i do no ar t . 65, II, "d", do vi ge nt e Es t a t ut o.
1 1
CAI O TCI TO, ob. cit., p. 207.
1 1 2
O fato do pr nci pe nos cont r at os admi ni st r at i vos, RDPGERJ, n'-' 23, 1986, p. 73- 79.
214 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Filho
O fato do pr nci pe se caract eri za por ser imprevisvel, ext r acont r at ual e ext raor-
di nri o, pr ovocando nes t e l t i mo caso funda al t erao na equao econmi co- f i nan-
cei ra do cont r at o.
Part e da dout r i na ent ende que o fato deve emanar da me s ma pessoa j ur di ca que
cel ebrou o aj us t e.
1 1 3
Com a devi da vnia, ent endemos que o "pr nci pe" o Est ado ou
qual quer de suas mani fest aes i nt er nas, de modo que nos par ece aplicvel a t eor i a
se, por exempl o, um at o or i undo da Uni o Federal at i ngi r um par t i cul ar que t enha
cont r at ado com um Es t a do- me mbr o.
1 1 4
O efeito da aplicao da t eori a do fato do pr nci pe, semel hana do que ocorre
com a t eori a da i mprevi so, compor t a duas hi pt eses. A pr i mei r a aquel a em que o
at o est at al dificulta e oner a o part i cul ar par a o cumpr i ment o de suas obri gaes; nesse
caso, t er o part i cul ar o di rei t o reviso do preo para ensej ar a r est aur ao do equi l bri o
cont r at ual . Out r a hi pt ese aquel a em que o fato i mpede def i ni t i vament e o part i cul ar
de adi mpl i r as obri gaes. Impossi bi l i t ado de faz-lo por mot i vo a que no deu cau-
sa, no pode ser por i sso prej udi cado, de modo que far j us i ndeni zao i nt egr al .
1 1 5
Obser ve- se que, nes t a segunda hi pt ese, a sol uo adot ada difere da que se aplica na
t eori a da i mprevi so, como vi mos ant er i or ment e.
3.3 Caso Fortuito e Fora Maior
Caso fort ui t o e fora mai or so si t uaes de fato que r e dunda m na i mpossi bi l i -
dade de ser em cumpr i das as obri gaes cont r at uai s. O pr i mei r o decorre de event os da
nat ur eza, como cat st rofes, ciclones, t empest ades anor mai s, e o segundo r esul t ado
de um fato causado, de al guma forma, pela vont ade humana, como o clssico exem-
pl o da greve. O Cdi go Civil, todavia, no faz di st i no, l i mi t ando- se a consi gnar que
"o caso fortuito ou de fora maior verifica-se no fato necessrio, cujos efeitos no era possvel evitar
ou impedir" (art. 393, pargrafo ni co, Cdi go Ci vi l ) .
1 1 6
Ocor r endo t ai s si t uaes, r ompe- se o equi l bri o cont r at ual , por que u ma das
par t es passa a sofrer um encargo ext r emament e oner oso, no t endo dado causa par a
t ant o. E evi dent e que ser i mposs vel exigir-se dela o cumpr i ment o da obri gao, at
por que essa exi gnci a seri a i ncompat vel com a cl usul a rebus sic stantibus, aplicvel
per f ei t ament e espci e.
1 1 3
RI VERO, Droit administratif, p. 127. CAI O TCI TO ent ende que, qua ndo se t r at a de pe s s oa di versa,
de se apl i car a t eor i a da i mpr evi so.
1 1 4
Em a bono desse e nt e ndi me nt o, DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 404.
1 1 5
A r espei t o, di z t e xt ua l me nt e RI VERO: " Quando o Poder Pbl i co (o pr nci pe) agrava, por fato seu, as
condi es de execuo do cont r at o, pode ele ser obr i gado a i ndeni zar o cont r at ado. A i ndeni zao agora
integral, i st o , i gual ao pr ej u zo caus ado" (ob. cit., p. 127).
1 1 6
A di st i no ent r e o caso f or t ui t o e a fora mai or t e m susci t ado i nme r a s di scr epnci as. Ent r e t a nt o, o
que i mpor t a que , i n d e p e n d e n t e me n t e do s ent i do que s e l hes e mpr e s t e , a mb o s s e car act er i zam c omo
fatos imprevisveis. A imprevisibilidade que figura c omo ncl eo cent r al da que l a s s i t ua e s . Sobr e t ai s
f at os, vi de o t pi co IV do Ca p t ul o 10.
Quant o ao efeito, di spe o art. 393 do Cdi go Civil, como regra, que "o devedor
no responde pelos prejuzos resultantes de caso fortuito ou fora maior". Responder, ent r et an-
t o, quando expr essament e se houver responsabi l i zado pel os prej u zos (art. 393, Cdi go
Civil), ou ai nda nos casos em que estiver em mor a (art. 399, Cdi go Civil). A ocorrnci a
daquel as si t uaes cont empl adas na regra geral r ende ensej o resci so do cont r at o sem
culpa do devedor i nadi mpl ent e. O Est at ut o vi gent e (ao cont r r i o do ant eri or) prev
hi pt ese de resci so cont rat ual pela ocorrnci a de caso fort ui t o ou fora mai or regular-
ment e compr ovados, admi t i ndo, inclusive, i ndeni zao ao prej udi cado pel os prej u zos
causados, desde que, lgico, no t enha havi do cul pa do i nadi mpl ent e.
1 1 7
Assi nal e-se, por fim, ser corret a a advert nci a de que t ai s si t uaes devem ca-
ract eri zar-se pel a i mprevi si bi l i dade, i nevi t abi l i dade e i mpossi bi l i dade t ot al do cumpr i -
me nt o das obr i gaes.
1 1 8
Fora da, os fatos est aro dent r o da lea nor mal dos cont r at os.
XV EXTINO DO CONTRATO
1 Cumpr i ment o do Objeto
D-se o cumpr i ment o do obj et o do cont r at o quando "as partes conseguiram o que
pactuaram e voltam, sem a menor dificuldade, s respectivas situaes anteriores".
119
Trat a-se de forma nat ur al de ext i no dos cont r at os admi ni st r at i vos. Se o Poder
Pbl i co e o part i cul ar aj ust am, por exempl o, a realizao de um servi o, ou o forneci-
ment o de um bem, real i zado o servio ou forneci do o bem, e r ecebi do o preo, ficam
satisfeitas as par t es. Cumpr i das r egul ar ment e as obri gaes, ocor r er a ext i no nor-
mal do cont r at o.
2 Trmi no do Prazo
H cont r at os que pr evem que as obri gaes del es deri vadas per dur em por de-
t er mi nado l apso de t empo, fi xando-se, em conseqnci a, um t e r mo f i nal . Advi ndo
esse t er mo final, o cont r at o se ext i ngue nat ur al ment e. No caso ant eri or, a ext i no se
d com o r esul t ado col i mado pel as par t es s em consi derao de t empo. Nest e, as par t es
j del i mi t am o per odo em que vi goraro as obri gaes pact uadas.
Nor mal ment e, o pr azo est abel eci do par a os cont r at os que t r aduzem obri ga-
es cont nuas. Essa cont i nui dade que, por sua nat ur eza, vai exigir a fixao de limi-
t e t empor al , poi s que s em est e o cumpr i ment o vai dar-se i ndef i ni dament e. Exempl o
o cont r at o de f or neci ment o cont nuo, como o caso da ent r ega di ri a de refeies par a
cert o hospi t al . A obri gao do cont r at ado, de nat ur eza cont nua, h que se ext i ngui r
1 1 7
Cf. ar t s. 78, XVII, e 79, 2-, do Es t at ut o. Not a- se, poi s, que a s ol uo do Es t a t ut o , nes s e aspect o,
mai s favorvel ao pa c t ua nt e i mpos s i bi l i t ado do c umpr i me nt o da obr i gao, que a pr evi st a no Cdi go Civil.
"
s
1 1 9
DI GENES GASPARI NI , ob. cit., p. 416.
em det er mi nado mome nt o, e est e o t er mo fi nal do pr azo aj ust ado. Trat a-se t a mb m
de ext i no de pl eno di rei t o.
3 Impossi bi l i dade Material ou Jurdica
Depoi s de fi rmado o cont r at o, podem surgi r fatos que o ext i ngam por i mpossi -
bi l i dade mat er i al ou j ur di ca.
Ocor r e a impossibilidade material quando o fato const i t ui bice i nt r anspon vel
par a a execuo das obri gaes aj ust adas. o caso do des apar eci ment o do obj et o.
Suponha- se que a Admi ni st r ao cont r at e empr esa par a pi nt ur a de um pos t o mdi co.
Se o pos t o sofrer um i ncndi o e fi car em escombr os, no h mai s como cumpr i r a obri -
gao de pi nt ur a comet i da ao cont r at ado.
A impossibilidade jurdica admi t e, em t ese, o cumpr i ment o da obri gao, mas no
nas condi es j ur di cas decor r ent es do cont r at o. Imagi ne-se t er si do cont r at ado audi -
t or par a anl i se cont bi l de cert o Muni c pi o, e no cur so do cont r at o venha ele a falecer.
Embor a o obj et o possa cont i nuar com out r em, fi ca ext i nt o o cont r at o, devendo- se
l embr ar que os cont r at os admi ni st r at i vos so de cart er intuitu personae.
120
O Es t at ut o
prev a hi pt ese de fal eci ment o como geradora de resci so (art. 78, X) .
Out r os exempl os de i mpossi bi l i dade j ur di ca so a falncia do cont r at ado e a
di ssol uo de soci edade, t ambm previ st as no Est at ut o como fatos causador es da res-
ciso (art. 78, IX e X). Sendo decret ada a falncia do cont r at ado, di ga-se de passagem,
t or na- se invivel o pr os s egui ment o do cont r at o admi ni st r at i vo, u ma vez que a decre-
t ao da falncia i mpor t a "o afastamento do devedor de suas atividades", conf or me di spe
o art . 75 da Lei n
2
11. 101, de 9. 2. 2005, que di spe sobre a falncia e a r ecuper ao j u-
dicial e extrajudicial de empr esr i os e soci edades empr esr i as (nova Lei de Fal nci as).
Afinal, no se deve per der de vi st a que o cont r at o admi ni st r at i vo intuitu personae, no
s endo livre a t ransfernci a das obri gaes do cont r at ado a t ercei ros.
4 Invalidao
Havendo vcio de l egal i dade no cont rat o, deve est e suj ei t ar-se i nval i dao,
ou anul ao, como de nomi na m al guns aut or es. Cons t i t uem vcios de l egal i dade, por
exempl o, aquel es que di zem r espei t o aos requi si t os de val i dade dos at os admi ni st r at i -
vos em geral, como a compet nci a, a forma, o mot i vo et c. Tambm i nval i da o cont r at o
a ausnci a de licitao pr vi a.
1 2 1
1 2 0
DI GENES GASPARINI l embr a que, no caso de mor t e do cont r at ado, pode o cont r at o ser ext i nt o ou
cont i nuar com os sucessor es, cons oant e o que est abel ecer o cont r at o. No si l nci o, t odavi a, h de consi derar
-se ext i nt o, obs er vao com que concor damos i nt ei r ament e (ob. cit., p. 417) .
1 2 1
Ar t . 49, 2-, do Es t at ut o. Nor ma l me nt e , cabvel a anul ao qua ndo a Admi ni s t r ao cont r at a di r e-
t a me nt e sob a er r nea consi der ao de que se t r at a de caso de di s pens a ou de i nexi gi bi l i dade de l i ci t ao.
(TJ-RJ, ApC v 6. 371/ 1996, 8
a
CmC v, Rei. Des. LAERSON MAURO, reg. em 9. 5. 1997) .
Out r as hi pt eses de ilegalidade est o previ st as no Es t at ut o quando so t raadas
regras rel at i vas formal i zao do cont r at o (art s. 60 a 64) . Ent r e elas avul t a o cont r at o
verbal, quando no t i ver por escopo pequenas c ompr a s .
1 2 2
Concor damos com a dout r i na segundo a qual se t or na necessr i o que a Admi -
ni st rao, def r ont ando- se com hi pt ese j ust i fi cadora da i nval i dao, i nst aur e proce-
di ment o admi ni st r at i vo no qual seja pr opor ci onada ao cont r at ado ampl a defesa, bem
como mot i ve expr es s ament e o at o que decl arar a nul i dade do c ont r a t o.
1 2 3
Por mai s de
uma razo se j ust i fi cam t ai s formal i dades. Em pr i mei r o lugar, h i nt er esse do cont r at a-
do na consecuo do cont r at o. Depoi s, o cont r at ado, por fora desse i nt er esse, deve t er
a opor t uni dade de defesa da val i dade cont rat ual , o que se coaduna com o ma nda me nt o
i nscul pi do no art . 5
9
, LV, da CF. Por fim, deve-se conferir ao par t i cul ar o di rei t o de
confront ar as r azes i nvocadas admi ni st r at i vament e pel a Admi ni st r ao par a poss vel
exame de sua l egal i dade no Judi ci ri o.
O efeito da decl arao de nul i dade do cont r at o admi ni st r at i vo oper a ret roat i va-
ment e (art. 59 do Es t at ut o) . Cui da-se de regra consonant e com o pri nc pi o de di rei t o
pbl i co segundo o qual a invalidao pr oduz efeitos ex tunc.
No obst ant e, nos t er mos do art. 59, pargrafo ni co, do Est at ut o, "a nulidade
no exonera a Administrao do dever de indenizar o contratado, pelo que este houver executado
at a data em que ela for declarada e por outros prejuzos regularmente comprovados, contanto
que no lhe seja imputvel, promovendo-se a responsabilidade de quem lhe deu causa". Pr et ende
o di sposi t i vo evi t ar o enr i queci ment o sem causa por par t e da Admi ni st r ao, t endo ela
recebi do um bem j ur di co sem pagar por ele. O di rei t o, como emana do t ext o, est con-
di ci onado a no t er o cont r at ado cont r i bu do para o vcio ger ador da i nval i dao.
1 2 4
O
que no se per mi t e que a Admi ni st r ao t enha recebi do par t e do obj et o do cont r at o
e, ai nda assi m, no quei r a i ndeni zar o cont r at ado: seria forma de enr i queci ment o sem
causa do Poder Pbl i co, ou seja, est ari a ele a l ocupl et ar-se de sua pr pr i a t or peza.
1 2 5
A expr esso "outros prejuzos regularmente comprovados", cont i da no di sposi t i vo,
deve ser i nt er pr et ada em consonnci a com a causa da nul i dade. Se a i nval i dao de-
correr de i l egal i dade ou de i mpossi bi l i dade do obj et o do cont r at o, t em o cont r at a-
do di rei t o, al m do pagament o referent e par t e que execut ou, i ndeni zao pel os
danos emergentes, i st o , aquel es que r eal ment e se or i gi nar am da execuo parcial do
cont r at o (proj et os, vi st ori as, pareceres t cni cos, vi agens e t c ) . Dout r i na aut ori zada,
por m, advoga que, se a invalidao for causada por cul pa comi ssi va ou omi ssi va da
Admi ni st r ao, seja no pr ocedi ment o de licitao, seja na pr pr i a cel ebrao do con-
1 2 2
A hi pt es e enf at i zada pel o Es t at ut o no art . 60, pargrafo ni co: " nul o e de n e n h u m efei t o o cont r at o
verbal com a Admi ni s t r ao, sal vo o de pequenas compr as de pr ont o pa ga me nt o. "
1 2 3
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 2 1 1 .
1 2 4
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO diz que o cont r at ado deve ser i ndeni zado se n o par t i ci pou do pr oces s o
da i l egal i dade do cont r at o, e mbor a t e nha al udi do ao art. 49 do ant i go Es t at ut o (ob. cit., p. 205) . Essa regra,
por m, s se refere i ndeni zao pel o que o cont r at ado houver execut ado. Pens amos , no ent ant o, que, se
a cul pa da i l egal i dade na cont r at ao cr edi t ada excl usi vament e Admi ni s t r ao, h out r os i nt er es s es do
par t i cul ar pr ej udi cado suscet vei s de i ndeni zao, al m daquel e concer nent e ao que de fato execut ou.
1 2 5
Cor r obor ando o pe ns a me nt o, vi de STJ, REsp 1. 096. 917-PE, Rei. Mi n. LUI Z FUX, DJ 9. 10. 2009.
t r at o, o cont r at ado, al m do di rei t o ao que foi execut ado e aos danos emer gent es , que
consi st em no denomi nado interesse negativo, faz j us t ambm aos lucros cessantes, parcel a
cor r espondent e proj eo fut ura do que poder i a auferir se no houvesse a paral i sao
do aj ust e pel a anul ao, parcel a est a que r et r at a o interesse positivo do pr ej udi cado (in-
t er esse na concl uso do cont r at o) .
1 2 6
5 Resciso
A resci so do cont r at o se origina de um fato j ur di co super veni ent e nasci do de
mani fest ao volitiva. Essa mani fest ao admi t e di versi dade quant o pessoa do emi -
t ent e e quant o ao modo em que formalizada, e, por i sso, pode ser classificada em t rs
gr upos: a resci so ami gvel , a resci so judicial e a resci so admi ni st r at i va. Vejamos
cada uma das modal i dades.
5.1 Resciso Amigvel
Resci so amigvel a que decorre da mani fest ao bi l at eral dos cont r at ant es.
Nessa hi pt ese no h litgio ent r e eles, mas si m i nt er esses comuns , s obr et udo da
Admi ni st r ao que, quant o ao desfazi ment o, t er di scri ci onari edade em sua r esol uo
(art. 79, II, do Est at ut o) .
H, ent r et ant o, r equi si t os formais par a essa resci so. Um del es que o i nst r u-
me nt o resci sri o deve ser formal i zado por t er mo no pr ocesso de licitao. ai nda
exigvel que a aut or i dade compet ent e aut ori ze a resci so e j ust i fi que sua pos i o.
1 2 7
5.2 Resciso Judicial
Ocor r e a resci so judicial quando a desconst i t ui o do cont r at o admi ni st r at i vo
pr ovm de deci so emanada de aut or i dade i nvest i da na funo j uri sdi ci onal .
E a modal i dade nor mal ment e adot ada pel os part i cul ares cont r at ados pel a Admi -
ni st rao quando est a, de al gum modo, descumpr e as obri gaes pact uadas. Verificado
o fato em ao judicial, a deci so decret a a resci so do cont r at o e, qua ndo r equer i do
pel o i nt er essado, condena o causador ao pagament o da devi da i ndeni zao.
1 2 8
1 2 6
ALMI RO DO COUTO E SILVA, no t r abal ho Responsabi l i dade pr - negoci al e cul pa i n Contrahendo no
di r ei t o admi ni s t r at i vo br asi l ei r o" (RDA 217, p. 163- 171, 1999) . O aut or fez subst anci al e s t udo do di r ei t o
compar ado s obr e o t ema, es peci al ment e o Di r ei t o al emo, e concl ui u que, em face do art . 37, 6
9
, da CF,
que r esponsabi l i za obj et i vament e o Es t ado por at os de seus agent es , essa ser i a a ni ca sol uo vivel par a
compat i bi l i zar o art . 59, par gr af o ni co, da Lei n- 8. 666/ 1993 com aquel e ma n d a me n t o const i t uci onal .
1 2 7
Ar t . 79, l'-\ do Es t at ut o.
128 No el enco de hi pt es es ensej ador as da resci so do cont r at o, o Es t a t ut o pr ev al gumas que t r a duz e m
at uao cul posa da Admi ni s t r ao, c omo o caso, por exempl o, de no l i berao de r ea par a a obr a ( deno-
mi na do por al guns de "fato da Administrao"), ou o at r aso no pa ga me nt o por mai s de 90 di as. Cf. art . 78,
Embor a at enuada, como se di sse, a t eori a da i napl i cabi l i dade da exceptio non
adimpleti contractus nos cont r at os admi ni st r at i vos, pode ocorrer que o particular, ant es
do pr azo de 90 dias de at r aso por par t e da Admi ni st r ao, fi que i mpossi bi l i t ado de
dar s egui ment o ao obj et o do cont r at o. Deve ele, nessa hi pt ese, quando l he i ncum-
be execut ar servi os que at endam a i nt er esses coletivos, buscar a t ut el a prevent i va,
aj ui zando ao caut el ar com vi st as obt eno de as s ent i ment o j udi ci al aut or i zando a
paral i sao. Evitar, decert o, que a Admi ni st r ao venha a i mput ar - l he cul pa pel a pa-
ralisao, sponte sua, dos referidos servi os. Sobre a exceo de cont r at o no cumpr i do,
veja-se o que di ssemos ant er i or ment e (t ema VIII, t pi co 3. 3).
5.3 Resciso Administrativa
A resci so admi ni st r at i va definida no Est at ut o como a "determinada por ato
unilateral e escrito da Administrao" (art. 79, 1) . De fato, nes t e caso a desconst i t ui o do
cont r at o decorre da s mani fest ao uni l at eral da Admi ni st r ao, e no pode o cont r a-
t ado opor-se a ela.
Pode-se, par a fi ns di dt i cos, dividir esse t i po de resci so em duas modal i dades
de acordo com o mot i vo que a i nspi ra.
Em pr i mei r o lugar, t emos a resci so mot i vada pel o i nadi mpl ement o do cont ra-
t ado, com ou sem cul pa. Os casos de i nadi mpl nci a sem cul pa foram vi st os a pr opsi t o
da i nexecuo das obri gaes (teoria da i mprevi so, fato do pr nci pe, caso fort ui t o e
fora mai or ) . A cul pa do part i cul ar aparece em vrias hi pt eses pr evi st as no Est at ut o,
como o no cumpr i ment o das obri gaes, a mor osi dade na execuo, o cumpr i ment o
irregular, at r asos injustificados etc. (art. 78).
No caso de no cumpr i ment o do cont r at o, a resci so confere Admi ni st r ao o
di rei t o de assumi r o obj et o do cont rat o, ocupar e ut i l i zar o local, i nst al aes e t c , bem
como de execut ar a garant i a cont rat ual e ret er event uai s crdi t os do i nadi mpl ent e,
conforme exami namos ant er i or ment e.
1 2 9
O out r o mot i vo gerador da resci so uni l at eral so as razes de interesse pblico
(art. 78, XII), aval i ado segundo cri t ri o fi rmado pel a pr pr i a Admi ni st r ao na via de
sua di scri ci onari edade. De fato, no pode o cont r at ado, movi do por i nt er esse pri vado,
sobr epor - se ao i nt er esse pbl i co geri do pel a Admi ni st r ao, obr i gando- a a execut ar o
cont r at o at o fim s em que o r esul t ado final venha servir a seus obj et i vos.
Para evitar abusos, no ent ant o, o legislador exigiu a pr esena de quat r o pr essu-
post os par a l egi t i mar esse t i po de resci so:
1. que as razes admi ni st r at i vas sejam al t ament e rel evant es;
2. que a Admi ni st r ao pr omova ampl o conheci ment o desses mot i vos;
XIII a XVII, do Es t at ut o. Nes s as hi pt es es , di fi ci l ment e o par t i cul ar ver r econheci dos s eus di r ei t os i ndeni -
zat r i os s e m o r ecur s o ao Judi ci r i o.
1 2 9
Ar t . 80, I a IV, do Es t at ut o.
3. que t ai s razes sej am justificadas e det er mi nadas pel a mai s al t a aut or i dade
na respect i va esfera admi ni st rat i va. Por falta da devi da mot i vao, j se anu-
l ou at o de resci so cont r at ual ;
1 3 0
e
4. que t udo fique formal i zado no pr ocesso admi ni st r at i vo, devendo o admi ni s -
t r ador dar cincia ao cont r at ado dos mot i vos da resci so, be m como ofere-
cer-l he pr opos t a par a event ual r ecomposi o de pr ej u zos .
1 3 1
Ressal ve-se, cont udo, que a exigncia de mot i vao do at o que r esci nde o con-
t r at o admi ni st r at i vo por razes de i nt er esse pbl i co no significa que a Admi ni st r ao
t enha que conferir ao cont r at ado o di rei t o ao cont r adi t r i o e ampl a defesa, garant i a
i ncompat vel com essa forma de resci so, por no haver pr opr i ament e conflito ent r e os
cont r at ant es .
1 3 2
Cont r ar i ament e, por m, ocorre com a resci so por i nadi mpl ement o,
modal i dade em que se recl ama a pr esena dessa garant i a.
No obst ant e, assi m como no se pode obri gar a Admi ni st r ao a pr ossegui r
na execuo do cont r at o, no razovel at ri bui r ao cont r at ado o nus da resci so,
s obr et udo quando se sabe que a ela no deu causa. E exat ament e por essa razo que,
r esci ndi do o cont r at o por i nt er esse da Admi ni st r ao, "deve o contratado ter os seus pre-
juzos integralmente reparados".
133
O cor r et o seria a Admi ni st r ao proceder i medi at a r epar ao dos prej u zos.
Ent r et ant o, no t em si do o pr ocedi ment o comum. As pr ot el aes sucessi vas e a r an-
osa burocraci a dos rgos admi ni st r at i vos t m, freqent es vezes, obr i gado o prej u-
di cado a recorrer via judicial para fazer valer os di rei t os que a lei l he assegur a. Evi-
dent ement e, fica a Admi ni st r ao ai nda mai s onerada, poi s que, al m da i ndeni zao
em si, pagar t ambm out r as parcel as, como os j ur os de mor a, cust as pr ocessuai s e
honor r i os advocat ci os.
5.4 Resciso por Arbitragem
A Lei n
e
9. 307, de 23. 9. 1996, regul ou o i ns t i t ut o da arbitragem par a a sol u-
o de cont r ovr si as rel at i vas a di rei t os pat r i moni ai s di spon vei s. Mui t as pes s oas se
t m val i do desse i ns t r ume nt o par a fugir r econheci da l ent i do da j ust i a t radi ci onal .
Trat a-se de aj ust e no sent i do de s ubmet er ao j u zo arbi t rai l i t gi os s uper veni ent es
cel ebrao de cont r at os (cl usul a compr omi ssr i a) ou out r o t i po de cont r ovr si as j
exi st ent es, j udi ci ai s ou extrajudiciais ( compr omi sso ar bi t r ai ). A deci so proferi da
por r bi t r os e, salvo em casos excepci onai s, a cont r ovr si a no mai s pode ser s ubme -
t i da ao crivo do Poder Judi ci ri o; caso uma das par t es o faa, a out r a pode susci t ar
pr el i mi nar ment e a exi st nci a da sent ena arbi t rai (art. 301, IX, Cdi go de Pr ocesso
1 3 0
TJ-RS, Reex. Necess. 70. 031. 777. 766, publ . em 25. 9. 2009.
1 3 1
STJ, RMS 27. 759, Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 14. 9. 2010.
1 3 2
STJ, REsp 1. 223. 306, j . 8. 11. 2011.
1 3 3
Cf. art . 79, 2
a
, do Es t at ut o, que faz refernci a ai nda devol uo da gar ant i a, aos pa ga me nt os devi dos
pel o que t i ver si do execut ado at a resci so e ao pagament o do cus t o da desmobi l i zao.
Civil), pos t ul ando a ext i no do pr ocesso sem j ul gament o (ou r esol uo) do mr i t o
(art. 267, VII, Cdi go de Pr ocesso Civil).
Di scut em os est udi osos at ual ment e sobre a possi bi l i dade de o Poder Pbl i co
recorrer ar bi t r agem par a a sol uo de seus conflitos. A r espei t o do t ema, t em do-
mi nado o ent endi ment o de que a adoo desse i ns t r ument o no ofende os pri nc pi os
da l egal i dade e da i ndi sponi bi l i dade dos bens pbl i cos, desde que, bvio, pr ocur e a
Admi ni st r ao alcanar provi dnci a de i nt eresse pbl i co e que seus agent es no at uem
com i mpr obi dade admi ni st r at i va ou desvio de finalidade. Al m do mai s, a ques t o a
ser deduzi da no j u zo arbi t rai deve t er como preponderante o aspecto de patrimonialidade,
no i nci di ndo sobre at os decor r ent es do exerccio de aut or i dade.
No h, ai nda, di sci pl i na det al hada sobre a quest o. Parece-nos, t odavi a, que lei
da pessoa federativa i nt er essada pode cont empl ar a possi bi l i dade de r ecur so arbi t ra-
gem, i ncl usi ve par a fi ns de verificar a ocorrnci a de cul pa no caso de resci so causada
por des cumpr i ment o cont r at ual . Acresce que out r as quest es r esul t ant es da resci so,
como os j ur os, a at ual i zao monet r i a, as parcel as i ndeni zat r i as, podem, a nosso
ver, ser deduzi das per ant e j u zo arbitrai, desde que as par t es f i r mem conveno nesse
sent i do. Em que pese no ser mui t o comum a hi pt ese, os Tri bunai s t m admi t i do a
sol uo desse t i po de cont rovrsi as pel a ar bi t r agem.
1 3 4
Ressal ve-se que, a despei t o de no haver a regul ao mi nude nt e de cart er ge-
ral, comeam a surgi r di sposi es pontuais sobre o t ema. Assi m, a Lei n
e
11. 079/ 2004,
que regul a as par cer i as pbl i co- pr i vadas, prev expr es s ament e o r ecur so ar bi t r agem
par a di r i mi r confl i t os ent r e a Admi ni st r ao e o parcei ro pri vado, r el aci onados com a
execuo do cont r at o (art. 11, III). O me s mo ocorre em rel ao Lei n- 8. 987/ 1995,
que di spe sobr e as concesses e per mi sses de servi os pbl i cos (art . 23- A) . Verifi-
ca-se, por consegui nt e, que a acei t ao do i nst i t ut o no di r ei t o pbl i co ganha espao
na pr pr i a l egi sl ao.
1 3 5
X V I SANES ADMINISTRATIVAS
Di s s emos ant er i or ment e que h sanes ext r acont r at uai s que pr ovocam a ocor-
rnci a de fatos admi ni st r at i vos e out r as que ger am a prt i ca de at os admi ni st r at i vos.
Sobre os pr i mei r os, fizemos os coment r i os que est o no t pi co VIII, i t em 4.
Al m del es, o Es t at ut o rel aci onou uma sri e de at os admi ni st r at i vos, de cart er
puni t i vo, que t r aduzem sanes pel a i nexecuo t ot al ou parcial do cont r at o. Mai s
leves so as penas de advertncia e de multa, nest e caso na forma que o cont r at o ou
o i ns t r ument o convocat ri o previ ram. Mai s graves so as de suspenso temporria de
part i ci pao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao por pr azo no
super i or a doi s anos, e t a mb m a declarao de inidoneidade par a licitar ou cont r at ar com
1 3 4
Vi de os coment r i os sobr e o t e ma no t pi co r espect i vo de nt r o do Cap t ul o 15, aos quai s acr es cent amos
i ndi caes dout r i nr i as a r espei t o.
1 3 5
No Cap t ul o 8, c ome nt a r e mos o t e ma com mai or de t a l ha me nt o.
a Admi ni s t r ao.
1 3 6
Est a l t i ma t em i nci dnci a por pr azo i ndet er mi nado, per manecen-
do at que o cont r at ado pr omova sua reabi l i t ao. A reabi l i t ao const i t ui r di r ei t o
do cont r at ado se, decor r i do o pr azo de doi s anos, a Admi ni st r ao for ressarci da dos
prej u zos causados.
Ne m sempr e, t odavi a, as sanes so aplicadas ao cont r at ado. A s us pens o t em-
porri a e a decl arao de i ni donei dade podem ser aplicadas t a mb m a empr es as ou a
profi ssi onai s que:
1. t enham pr at i cado at os ilcitos, i nt ent ando compr omet er os obj et i vos da li-
citao;
2. demons t r ar em no t er i donei dade para cont r at ar com a Admi ni st r ao, em
razo de out r os at os ilcitos (ilcitos graves, ent endemos ns, al m de rela-
ci onados, de al guma forma, com os post ul ados das licitaes e cont r at os) ; e
3. que t enham sofrido condenao definitiva em vi r t ude de fraude fi scal dol osa
no r ecol hi ment o de quai squer t r i but os.
No caso da advert nci a, da suspenso provi sri a e da decl arao de i ni donei da-
de, exigido o cumpr i ment o do devi do pr ocesso legal, conferi ndo-se ao acusado pr -
vio di rei t o de defesa, em cinco dias t ei s. A nor ma (art. 87, 2
a
) , como se observa, est
compat i bi l i zada com a garant i a est at u da no art. 5
a
, LV, da CF. Sem o cont r adi t r i o, a
sano est ar ei vada de vcio de l egal i dade e ensej ar a sua anul ao. No obst ant e,
desnecessr i o anul ar t odo o pr ocesso puni t i vo, bast ando que o desf azi ment o al cance
apenas os at os super veni ent es opor t uni dade em que a Admi ni st r ao no per mi t i u o
exerccio do di rei t o de def esa.
1 3 7
Ques t o que t em si do f r eqent ement e di scut i da resi de nos efeitos deri vados
das sanes de s us pens o t empor r i a de licitar e i mpedi ment o de cont r at ar com a
Admi ni st r ao (art. 87, III, Est at ut o) e de decl arao de i ni donei dade par a licitar ou
cont r at ar com a Admi ni st r ao (art. 87, IV). H t rs cor r ent es de pe ns a me nt o.
1 3 8
Para gr ande par t e dos especi al i st as, o efeito restritivo, vale dizer, l i mi t a-se ao
ent e federativo em que a sano foi aplicada, i nvocando- se duas razes: ( P) a aut ono-
mi a das pessoas da federao; (2
a
) a ofensa ao pri nc pi o da compet i t i vi dade, previ st o
no art. 3
a
, P, I , do Es t a t ut o.
1 3 9
Out r a cor r ent e, no ent ant o, advoga o ent endi ment o de que o efeito sanci ona-
t ri o restritivo par a a s us pens o e extensivo par a a decl arao, ou seja, nes t e l t i mo
caso, deve a sano ser recepci onada por ent i dade federativa di versa. O ar gument o t em
ampar o no fato de que no art . 87, III, o Est at ut o al ude Administrao - definida no
1 3 6
1 3 7
Tambm: STJ, MS 17. 431, Rei. Mi n. CASTRO MEIRA, em 26. 9. 2012.
1 3 8
RENATO GERALDO MENDES s se refere a duas cor r ent es (Lei de licitaes e contratos anotada, ZNT,
Cur i t i ba, 3. ed. , 1998, p. 144) .
1 3 9
a posi o, dent r e out r os, de MARALJ USTEN FILHO (Comentrios l de licitaes e contratos administra-
tivos, Dialtica, SP, 2000, p. 625) e de MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO (ob. cit., ed. 2001, p. 295- 296) .
art . 6
a
, XII, como sendo o rgo, ent i dade ou uni dade admi ni st r at i va pel a qual a Admi -
ni st rao Pbl i ca oper a e at ua concr et ament e -, ao passo que no art. 87, IV, refere-se
Administrao Pblica - definida no art. 6
a
, XI, como sendo a admi ni st r ao di ret a e
i ndi ret a dos di versos ent es f eder at i vos.
1 4 0
Na ver dade, no consegui mos convencer-nos, data venia, de qual quer dos pen-
s ament os que concl uem no sent i do rest ri t i vo dos efeitos puni t i vos. Parece-nos que o
efeito deva ser s empr e extensivo. Em pr i mei r o lugar, no cons egui mos ver diferena de
concei t uao naquel es i nci sos do art. 6
a
, j que o que podemos const at ar apenas uma
pssi ma e at cni ca definio de Admi ni st r ao Pblica; com efeito, ne nhuma di ferena
exi st e ent r e Admi ni st r ao e Admi ni st r ao Pblica. Al m di sso, se um cont r at ado
puni do por um ent e federativo com a aplicao de uma daquel as sanes, a razo
s pode t er si do a i nexecuo t ot al ou parcial do cont r at o, i st o , o i nadi mpl ement o
cont r at ual , como est afi rmado na lei (art. 87). Desse modo, no nos parece fcil en-
t ender por que tal infrao t a mb m no acarret ari a riscos par a as demai s ent i dades
federativas no caso de al guma del as vir a cont r at ar com a empr es a puni da. Quer dizer:
a empr es a puni da, por exempl o, com a suspenso do di rei t o de licitar per ant e uma
ent i dade federativa, mas poder i a licitar nor mal ment e per ant e out r a e, como bvio,
sujeit-la aos ri scos de novo i nadi mpl ement o. Para ns no h lgica em tal sol uo,
por que a Admi ni st r ao Pblica uma s, una, um t odo, me s mo que, em razo de
sua aut onomi a, cada pessoa federativa t enha sua pr pr i a es t r ut ur a.
1 4 1
Ques t o que susci t a al guma cont rovrsi a consi st e em saber qual o efeito da
aplicao da sano admi ni st rat i va, especi al ment e a de decl arao de i ni donei dade, no
que t ange aos cont r at os em vigor cel ebrados com a soci edade puni da. A nos s o ver, t ai s
cont r at os no so sujeitos resci so aut omt i ca, devendo, se for o caso, ser i nst aur ado
o devi do pr ocesso admi ni st r at i vo par a o desfecho cont r at ual . Significa, poi s, que os
efeitos da puni o so ex nunc, ou seja, i nci dem apenas par a licitaes e cont r at aes
fut uras. O out r o aspect o o de que nada i mpede que, a despei t o da sano, os demai s
cont r at os sej am r egul ar ment e cumpr i dos pel o cont r at ado.
1 4 2
No pode a Admi ni st r ao adot ar qual quer provi dnci a sanci onat r i a que ex-
t rapol e a rel ao do art . 87 do Est at ut o. Resul t a da que se revel a i l eg t i ma a reteno
de pagamento devi do ao cont r at ado pel o que execut ou, quando se encont r a em si t uao
i rregul ar par a com o Fisco, mui t o embor a a regul ari dade seja exigida dur ant e t odo o
per odo cont r at ual , conf or me di spe o art. 55 do Est at ut o. E lcita at me s mo a resci-
so cont r at ual por i nadi mpl ement o do cont r at ado (art. 78), mas ser ilegal a al udi da
provi dnci a rest ri t i va s em previ so l egal .
1 4 3
1 4 0
MRCI A WALQUI RI A BATISTA DOS SANTOS, Temas polmicos sobre licitaes e contratos, Mal hei r os,
1995, p. 207) ; J ESS TORRES PEREI RA J NI OR (ob. cit., 5. ed., 2002, p. 791) .
1 4 1
Em a bono de nos s o e nt e ndi me nt o, deci di u, com abs ol ut o acer t o, o STJ no REs p 520. 553- RJ, Rei. Mi n.
HERMAN BENJAMI N, em 3. 11. 2009.
1 4 2
Com o me s mo e nt e ndi me nt o, v. STJ, MS 13. 964-DF, I
a
Seo, Rei. Mi n. TEORI ALBI NO ZAVASCKI,
em 13. 5. 2009. Tambm: STJ, MS 14002, Rei. Mi n. TEORI ZAVASCKI, em 28. 10. 2009.
1 4 3
STJ, AgRg no REs p 1. 313. 659, Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 23. 10. 2012.
A Lei n
Q
12. 846, de P. 8 . 2 0 1 3 ,
1 4 4
que di spe sobr e a responsabilizao adminis-
trativa e civil das pessoas j ur di cas que pr at i quem at os cont r a a Admi ni st r ao, consi -
der ou l esi vas vri as condut as per pet r adas em cont r at os admi ni st r at i vos e l i ci t aes
(art. 5
S
, IV, a a g ) , t endo pr evi st o sanes decor r ent es de pr ocesso a dmi ni s t r a t i vo
1 4 5
e
de pr ocesso j udi ci al .
1 4 6
O me s mo di pl oma, ent r et ant o, passou a admi t i r a cel ebr ao
de acordo de lenincia com a pessoa j ur di ca i nfrat ora nos casos dos ar t s. 86 a 88 do
Es t at ut o (art. 17). Esse aj ust e r esul t a da col aborao da i nfrat ora vi sando, cumul a-
t i vament e, i dent i fi cao de out r os envol vi dos e obt eno cl ere de i nf or maes e
document os de compr ovao do ilcito (art. 16, I e II). Fi r mado o acordo, fica i sent a
a pessoa i nfrat ora das sanes de publ i cao da deci so e de pr oi bi o de receber i n-
cent i vos pbl i cos, al m de provocar a r eduo, em at doi s t er os, do val or da mul t a
aplicvel (art. 16, 2
e
) .
X V I I CRIMES E PENAS
Cont r ar i ament e legislao anterior, a lei vi gent e deu a confi gurao de del i t uo-
sas a vrias condut as per t i nent es a licitaes e cont r at os admi ni st r at i vos, fixando, no
caso de sua prt i ca, as respect i vas sanes penai s.
Ent r e os ar t s. 89 a 98, o Est at ut o cont empl a vri os del i t os, a mai or par t e del es
vol t ados ao si st ema de licitaes; em menor nmer o, i ndi ca os del i t os mai s l i gados aos
cont r at os admi ni st r at i vos. So cri mes desse l t i mo gr upo: cel ebrar cont r at o com em-
pr esa ou profi ssi onal i ni dneo (art. 97), obt er vant agem i ndevi da em cont r at os (art.
92 e pargrafo ni co) e pat r oci nar i nt er esse pri vado medi ant e a cel ebrao de cont r at o,
que vem a ser i nval i dado no Poder Judi ci ri o (art. 91) .
Embor a a mat r i a seja tpica do Di rei t o Penal, vale a pena fazer breves consi -
deraes sobre os cr i mes pr evi st os na Lei n
9
8. 666/ 1993. Pr i mei r ament e, s oment e
so pun vei s a t t ul o de dolo, ni co elemento subjetivo, sendo omi ssa qual quer previ so
sobr e condut a cul posa. O sujeito passivo sempr e a Administrao Pblica, t i t ul ar que
do di rei t o observnci a dos pri nc pi os da legalidade nos cont r at os e nas l i ci t aes. O
sujeito ativo pode ser agente pblico ou terceiro, mas h al guns t i pos que s pode m ser
prat i cados pel o pr i mei r o (crimes prprios).
Quant o aos t i pos rel aci onados na lei, i mpor t ant e observar que as condut as a
que se referem no er am i ndi ferent es penai s: t i nham tipificao no Cdi go Penal . Com
o advent o do Est at ut o, que no caso t em cart er de lei especial, fi caram der r ogadas t a-
ci t ament e as nor mas do est at ut o penal relativas s condut as previ st as na lei licitatria.
Por out r o l ado, o art. 108 do Est at ut o faz r emi sso apenas ao Cdi go de Processo Penal
1 4 4
Vi gnci a pr evi st a par a 2. 2. 2014.
1 4 5
Conf or me o art . 6, so (1) a mul t a de 0 , 1 % a 2 0 % sobr e o f at ur ament o br ut o do l t i mo exerc ci o ant e-
r i or ao da i ns t aur ao do pr oces s o admi ni st r at i vo e (2) a publ i cao ext r aor di nr i a da deci so condenat r i a.
1 4 6
So as do art . 19: (a) pe r di me nt o de bens, di r ei t os ou val or es obt i dos em vi r t ude do ilcito; (b) s us pen-
so ou i nt er di o parci al das at i vi dades; (c) di ssol uo compul s r i a da pes s oa j ur di ca; (d) pr oi bi o de r ece-
ber i ncent i vos, subs di os, subvenes, doaes ou e mpr s t i mos de r gos pbl i cos, pel o pr azo de 1 a 5 anos .
e Lei de Execues Penai s para consi der-l os como de aplicao subsidiria. Justifica
-se a ausnci a de meno ao Cdi go Penal pel o fato de que est e t em aplicao primria,
i nci di ndo aqui o art. 12 do me s mo Cdi go, segundo o qual suas nor mas gerais se apli-
cam no s oment e aos t i pos nel e previ st os, mas t a mb m aos t i pos enunci ados em leis
ext ravagant es, como, na hi pt ese, caract eri zada a Lei n
Q
8. 666/ 1993.
1 4 7
Os del i t os per t i nent es ao pr ocedi ment o l i ci t at ri o ser o vi st os no mome nt o em
que o t ema for exami nado.
XVI I I CONVNIOS ADMINISTRATIVOS
Consi der am- se convni os admi ni st r at i vos os aj ust es fi rmados por pessoas ad-
mi ni st r at i vas ent r e si, ou ent r e est as e ent i dades part i cul ares, com vi st as a ser alcana-
do det er mi nado obj et i vo de i nt eresse pbl i co.
Como bem regi st ra a clssica lio de HELY LOPES MEI RELLES,
1 4 8
convni o e
cont r at o no se conf undem, embor a t enham em c omum a exi st nci a de v ncul o j ur di -
co fundado na mani fest ao de vont ade dos par t i ci pant es.
No cont r at o, os i nt er esses so opost os e di versos; no convni o, so paral el os e
comuns . Nes s e t i po de negci o j ur di co, o el ement o f undament al a cooperao, e no
o l ucro, que o al mej ado pel as par t es no cont r at o. De fato, n u m cont r at o de obra, o
i nt er esse da Admi ni st r ao a realizao da obra, e o do part i cul ar, o r ecebi ment o
do preo. Nu m convni o de assi st nci a a menor es, por m, esse obj et i vo t ant o do
i nt er esse da Admi ni st r ao como t ambm do particular. Por i sso, pode- se di zer que as
vont ades no se compem, mas se adi ci onam.
1 4 9
Out r o aspect o di st i nt i vo resi de nos pl os da rel ao j ur di ca. Nos cont r at os, so
apenas doi s os pl os, ai nda que num dest es haja mai s de um pact uant e. Nos conv-
ni os, ao revs, pode m ser vri os os pl os, havendo um i nt er - r el aci onament o ml t i pl o,
de modo que cada par t i ci pant e t em, na verdade, rel ao j ur di ca com cada um dos
i nt egr ant es dos demai s pl os.
Os convni os no se formam com per sonal i dade j ur di ca a ut noma e r epr e-
sent am, na verdade, o v ncul o que apr oxi ma vrias ent i dades com per sonal i dade pr -
pr i a.
1 5 0
O v ncul o j ur di co nessa modal i dade de ajuste no t em a ri gi dez pr pr i a das
rel aes cont r at uai s. Como regra, cada pact uant e pode denunci ar o convni o, ret i ran-
do-se l i vr ement e do pact o, de modo que, se s h doi s part ci pes, ext i ngue- se o aj ust e.
1 4 7
t a mb m a acer t ada obs er vao de ANDR GUI LHERME TAVARES DE FREITAS, Crimes na lei de
licitaes, Lumen Jr i s, 2007, p. 26.
1 4 8
Ob. cit., p. 354.
1 4 9
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO (ob. cit., p. 148) . O aut or des envol ve o t e ma luz da t eo-
ria do ato complexo, or i gi nada do Di r ei t o al emo talvez por cri ao de Ot t o Gi er ke, c omo espci e do gner o
atos bilaterais.
1 5 0
DI OGO DE FI GUEI REDO a dmi t e que o convni o se t r ansf i gur e em novo e nt e (ob. e l oc. ci t . ). Ent en-
de mos mel hor , cont udo, a dout r i na de HELY LOPES MEIRELLES, par a q u e m os convni os refl et em me r a
aqui escnci a de pes s oas , est as si m a ut noma s (ob. cit., p. 355) .
2 2 6 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
1 5 1
Em a bono des s a or i ent ao, deci di u cor r et ament e o STF no Inq. 1.957-PR, Rei. Mi n. CARLOS VELLO-
SO, em 11. 5. 2005 (vide Informativo STF ri
J
387, mai o 2005) .
1 5 2
Em cont r r i o, HELY LOPES MEIRELLES, que, t odavi a, r econhece que o STF (RTJ 115/ 597) t e m consi -
der ado i ncons t i t uci onal a n o r ma que exi ge aut or i zao legislativa por i nt r omi s s o i ndevi da na compet nci a
do Execut i vo (ob. cit., p. 355) .
Se vri os so os part ci pes, t odos podem decidir-se, t a mb m l i vr ement e, pel a ext i no.
Nes s e caso, se um del es resolve abandonar a cooperao, o convni o pode pr ossegui r
ent r e os r emanes cent es .
Como esse t i po de aj ust e est fundado no pr opsi t o de cooperao m t u a ent r e
os pact uant es, t em si do admi t i da a part i ci pao, como pact uant es, de rgos pblicos
despi dos de per sonal i dade j ur di ca. Nesse caso, pode m surgi r duas si t uaes di st i n-
t as. Uma del as aquel a em que o rgo ajusta com pessoas j ur di cas di versas: aqui
se s ubent ende que o rgo est r epr esent ando a pessoa a que per t ence. Exempl o: em
convni o ent r e a Secret ari a de Educao de Muni c pi o (rgo pbl i co) e uma fundao
pri vada, consi dera-se que o rgo r epr esent a o Muni c pi o no aj ust e. Out r a si t uao
a dos convnios interorgnicos, ou seja, convni os fi rmados por rgos pblicos i nt egr ant es
do me s mo ent e pbl i co. Exempl o: convni o ent r e a Secret ari a de Segurana Pbl i ca e
a Assembl i a Legislativa, ambos rgos do me s mo Est ado. Em tal aj ust e o que ressal t a
apenas o compr omi s s o dos rgos pact uant es na per segui o das met as a que se pr o-
pus er am, e, por i sso, no se ope, como regra, qual quer bi ce j ur di co cel ebrao do
negci o. Com efeito, h t rs razes par a sua l egi t i mao: ( I
a
) os di rei t os e obri gaes
est o di reci onados a um objetivo de i nt eresse c omum dos pact uant es; (2
a
) o convni o
apenas formaliza a execuo de met as i nt er nas da Admi ni st r ao; (3
a
) o pact uant e,
como vi st o, t em o di rei t o de ret i rar-se do ajuste (denncia do convnio), s em supor t ar
qual quer efeito de mai or relevncia. Impera, por t ant o, nesse aspect o, o princpio do in-
formalismo, no sendo exigvel o pr essupost o da per sonal i dade j ur di ca, como, ao revs,
sucede nos cont r at os.
A cel ebrao de convni os, por sua nat ur eza, i ndepende de licitao prvi a como
regra. E ver dade que a Lei n- 8. 666/ 1993 est abel ece, no art. 116, que ela aplicvel
a convni os e out r os acordos congneres. Faz, ent r et ant o, a ressal va de que a apli-
cao ocorre no que couber. Como lgico, r ar ament e ser poss vel a compet i t i vi dade
que mar ca o pr ocesso l i ci t at ri o, por que os pact uant es j est o pr evi ament e aj ust ados
par a o fim c omum a que se pr opem. Por out r o lado, no ver dadei r o convni o i nexi st e
per segui o de l ucro, e os r ecur sos financeiros empr egados ser vem par a cober t ur a dos
cust os necessri os operaci onal i zao do acordo. Sendo assi m, invivel e i ncoer ent e
realizar l i ci t ao.
1 5 1
Tambm desnecessr i a se nos afigura aut ori zao l egi sl at i va.
1 5 2
Qua nt o sua
formalizao, so eles nor mal ment e consubst anci ados at ravs de "termos", "termos de
cooperao", ou me s mo com a pr pr i a denomi nao de "convnio". Mai s i mpor t ant e que
o r t ul o, por m, o seu cont edo, caract eri zado pel o i nt ui t o dos pact uant es de recpro-
ca cooperao, em or dem a ser al canado det er mi nado fim de seu i nt er esse c omum. Ten-
do a part i ci pao de ent i dade admi ni st rat i va, fcil concl ui r que esse objetivo s empr e
servir, pr xi ma ou mai s r emot ament e, ao i nt eresse col et i vo.
Cont r a t os Admi ni s t r at i vos 2 2 7
Cabe observar, todavia, que al guns at os i nt er nos de ent es federat i vos fazem
di st i no ent r e convnios e termos de cooperao.
153
Cui da-se, por m, emi nent ement e de
opo admi ni st r at i va i nt erna, sem qual quer lei que ampar e s emel hant e diferena. Am-
bos os aj ust es t m, ont ol ogi cament e, o me s mo alvitre cooperat i vo, razo por que a
di st i no mai s conf unde que elucida. Nout r o giro, h quem s us t ent e ser em di versos
o convni o de cooper ao e o convni o, sendo aquel e o acor do ent r e ent i dades fede-
rativas, e est e o aj ust e fi rmado ent r e o Poder Pbl i co e pessoas pr i vadas .
1 5 4
Da mes ma
forma, o si st ema nor mat i vo vi gent e, em nosso ent ender, no aut or i za essa di st i no,
nada i mpedi ndo que ambos os aj ust es sej am nomi nados s i mpl es ment e de convnio.
A Const i t ui o vi gent e no se refere expr essament e aos convni os no conj unt o
de regras que t r at am da part i l ha de compet nci as, mas deixa implcita a possi bi l i dade de
ser em aj ust ados. Com efeito, di spe o art. 23, pargrafo ni co, com a redao da EC n
e
53/ 2006, que "leis complementares fixaro normas para a cooperao entre a Unio e os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios, tendo em vista o equilbrio do desenvolvimento e do bem-estar em
mbito nacional".
155
Por out r o lado, deve ser dest acado que, al m dessa previ so, no h
qual quer vedao const i t uci onal para tais ajustes; ao cont rri o, o si st ema adot ado con-
duz nor mal ment e a esse desi derat o, emanando de vrias de suas di sposi es o sent i do
de se vol verem as ent i dades federativas a objetivos comuns. A despei t o dessa admi ssi bi -
lidade implcita, a vi gent e Const i t ui o passou a prever, no art. 241, com redao dada
pela EC n
a
19/ 1998, que a Uni o, os Est ados, o Di st ri t o Federal e os Muni c pi os devero
instituir, at ravs de lei, disciplina de consrci os pbl i cos e convni os de cooperao a
ser em cel ebrados ent r e si, com vistas gest o associ ada de servios pbl i cos e t r ans-
ferncia de servios, pessoal , encargos e bens necessri os regul ar cont i nui dade dos
servios t ransferi dos.
O di sposi t i vo const i t uci onal teve claro i nt ui t o, qual seja, o de prever ativida-
des de cooperao ent r e as pessoas pol t i cas. No obst ant e, i mpor t ant e di st i ngui r
doi s aspect os. O art . 241, com sua nova redao, prev a edi o de lei r egul ador a
dos convni os e consr ci os com vi st as t ransfernci a de servi os (na ver dade, dever
haver leis r egul ador as a ser em edi t adas pel as di versas pessoas federat i vas). Tais leis,
cont udo, apr esent ar o cart er genri co no que t oca a esse obj et i vo especfico. Mas,
i ndependent ement e do di sposi t i vo, nada i mpede que convni os par a fins di versos,
embor a t a mb m cooperat i vos, sejam cel ebrados ent r e as ent i dades pol t i cas s em que
haja necessar i ament e lei aut ori zadora, eis que essa at uao se caract eri za como nor mal
at i vi dade admi ni st r at i va. Al m di sso, como j enfat i zado, i nexi st e vedao par a tal fi m.
1 5 3
o caso do Decr et o n
2
6. 170, de 25. 7. 2007, s egundo o qual o convnio r et r at a o aj ust e f i r mado ent r e a
Uni o, de um l ado, e Est ado, Muni c pi o ou ent i dade pr i vada s em fins l ucr at i vos, de out r o, ao pas s o que o
termo de cooperao fi rmado ent r e r go ou pessoa da Admi ni s t r ao federal par a r go ou pes s oa da me s ma
nat ur eza (art . I
a
, l
s
, I e III).
I 5
' ' E a opi ni o de ERI CO FERRARI NOGUEI RA, no t r abal ho Convni o admi ni st r at i vo: espci e de cont r at o?
(RDA 258, ano 2011, p. 81- 110) .
1 5 5
A nor ma , e mbor a de pr i nc pi o pr ogr amt i co, espel ha um pos t ul a do do f eder al i smo cooper at i vo, e, c omo
bem r essal t a CRETELLA J NI OR, "l onge de ci r cunscr ever - se ao mbi t o local, i nt er es s a a t odo o pa s, con-
cr et i zando- se em nor ma s de cooper ao federai s" (Comentrios Constituio de 1988, v. IV, p. 1771) .
H aut or es que se referem ai nda aos clssicos consrcios administrativos, di st i n-
gui ndo- se dos convni os pel o fato de ser em aquel es aj ust ados s empr e ent r e ent i dades
est at ai s, aut r qui cas e par aest at ai s da mes ma espcie, ao passo que est es o ser i am
ent r e pessoas de espci es di f er ent es.
1 5 6
Com a vni a devi da aos que assi m pensam, par ece- nos i ncua a demar cao
di st i nt i va, por quant o em ambos os aj ust es so i dnt i cos os cont or nos j ur di cos, o con-
t edo e os efeitos. E a prt i ca admi ni st rat i va t em demons t r ado, no raras vezes, que
pessoas da me s ma espci e (por exempl o, Muni c pi os de det er mi nada regio) t m bus -
cado objetivos comuns at ravs da cel ebrao de convnios.
Pensamos, poi s, que o t er mo convnio at ual ment e o adequado par a os r egi mes
de cooperao ent r e pessoas, s cabendo di st i ngui -l os, como se fez aci ma, da fi gura
t radi ci onal dos cont r at os. Por tal mot i vo, o fator que deve r emar car essa modal i dade
de aj ust es, r epet i mos, o i nt ui t o cooperat i vo dos par t i ci pant es, sendo, poi s, i rrel evan-
te di st i ngui r a nat ur eza j ur di ca dest es.
Por out r o l ado, releva consi gnar que nossa referncia foi aos consr ci os admi -
ni st rat i vos t radi ci onai s, nos quai s o v ncul o cooperat i vo mat er i al e formal i dnt i co ao
dos convni os. No al udi mos, poi s, aos consrcios pblicos, i ns t r ument os mai s r ecent es,
i nst i t u dos como pessoas j ur di cas e previ st os no art. 241 da CF, com r egul ament ao
da Lei n
a
11. 107/ 2005, os quai s sero logo adi ant e exami nados.
Ressal t e-se, ai nda, por amor preci so, que no devem confundi r-se a lei referi-
da no art. 23, pargrafo ni co, da CF, e a menci onada no art. 241 da Car t a (com a reda-
o dada pel a EC n
e
19/ 1998) . Al m do aspect o formal (aquel a lei compl ement ar , ao
passo que est a lei or di nr i a), releva not ar a diferena t a mb m quant o ao cont edo.
A lei compl ement ar fi xar nor mas de cooperao ent r e as pessoas federativas par a
assegurar o equi l bri o do desenvol vi ment o e do bem- est ar em mbi t o naci onal ; h,
por t ant o, i nt ensa general i dade na nor ma quant o ao obj et o pr et endi do. A lei ordi nri a,
cont udo, t em objetivo especfico, qual seja, o de regul ar os convni os (e os "consr-
cios") cooperat i vos par a a gest o associ ada dos servios pbl i cos e par a a t ransfernci a
dos el ement os do servi o sem per da da cont i nui dade. Em c omum t m elas o fato de
que a i nst r ument al i zao desses objetivos poder dar-se at ravs de negci os de parce-
ria - os convni os admi ni st r at i vos de cooperao.
Por fim, vale a pena assi nal ar que a EC n
s
19/ 1998, i ncl ui ndo o 8- no art . 37 da
CF, previ u a cel ebrao dos chamados "cont r at os de gest o" par a mel hor de s e mpe nho
da at i vi dade admi ni st rat i va, os quai s, como ver emos no mome nt o pr pr i o, mai s se en-
quadr am como convni os do que como tpicos cont r at os, j que nel es o pont o nucl ear
r eal ment e a parceri a. Vide Cap t ul o VII, t pi co IX, i t em 3. 3. 2.
X I X CONSRCIOS PBLICOS
Foi a Lei n
2
11. 107, de 6. 4. 2005, que, com supor t e no art. 241, da CF, passou
a di spor sobre nor mas gerais de cont rat ao de consrcios pblicos, dest i nadas Uni o,
Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os, vi sando real i zao de obj et i vos de i nt er esse
c omum desses ent es est at ai s e pr omovendo a gest o associ ada a que al ude o ci t ado
ma nda me nt o const i t uci onal . A lei federal t em o escopo de regular, de forma geral, a
formao do pact o cooperat i vo (lei nacional); a compet nci a legislativa, poi s, da Uni o
Feder al .
1 5 7
Tal lei, cont udo, no exclui as leis dos demai s ent es federat i vos no que t ange
deci so sobre a conveni nci a, ou no, da part i ci pao no consrci o; essa compet nci a
deri va da aut onomi a que a Const i t ui o l hes gar ant e.
1 5 8
Como r egi st r amos ant er i or ment e, os consrcios, t r adi ci onal ment e, nada mai s
er am do que convnios, i ns t r ument o em que pessoas pbl i cas ou pri vadas aj ust am di -
rei t os e obri gaes com o objetivo de alcanar met as de i nt er esse rec proco. Em out r as
pal avras, s empr e foram negci os j ur di cos pel os quai s se pode expr essar a vont ade de
cooperao mt ua dos pact uant es. A diferena apont ada ent r e ambos , como vi mos, era
despi da de f undament ao nor mat i va. A disciplina da Lei n
9
11. 107/ 2005, ent r et ant o,
demons t r a que os consrci os pbl i cos passar am a espel har nova modal i dade de neg-
cio j ur di co de di rei t o pbl i co, com espect ro mai s ampl o do que os convni os admi ni s-
t rat i vos, mui t o embor a se possa consi der-l os como espci e des t es . Da a necessi dade
de t ecer breves coment r i os sobre o novo i nst i t ut o.
Ao exame do del i neament o j ur di co dos consrci os pbl i cos, pode afirmar-se
que sua natureza jurdica a de negcio jurdico plurilateral de direito pblico com o con-
t edo de cooperao mtua entre os pactuantes.
159
Em sent i do l at o, poder - se- consi der ar
contrato multilateral.
160
Const i t ui negci o j ur di co, por que as par t es mani f est am suas
vont ades com vi st as a objetivos de nat ur eza c omum que pr et endem alcanar. E pl u-
rilateral, por que s emel hant e i ns t r ument o admi t e a pr esena de vri os pact uant es na
rel ao j ur di ca, sem o regi me de cont raposi o exi st ent e nos cont r at os; por isso, al-
guns o de nomi na m de ato complexo. E de di rei t o pbl i co, t endo em vi st a que as nor mas
r egent es se di r i gem especi fi cament e para os ent es pbl i cos que i nt egr am esse t i po de
ajuste. Ret r at am cooperao mt ua, numa demonst r ao de que os i nt er esses no so
ant agni cos, como nos cont r at os, e si m paral el os, refl et i ndo i nt er esses comuns .
Em conseqnci a, a despei t o de a lei referir-se, na ement a, a "contratao de
consrcios pblicos" e consignar, no art. 3
S
, que o consrci o se const i t ui r por contrato,
os ent es pbl i cos par t i ci pant es do ajuste est o vol t ados par a fi nal i dades de i nt er esse
c omum de t odos e, desse modo, si t uam- se l ado a l ado na rel ao j ur di ca. Embor a
t enham di rei t os e obri gaes, no est o em posi es opost as, conf or me se verifica nos
verdadei ros cont r at os, ma s si m em posi es col at erai s, em que t odos bus cam at i ngi r
objetivos comuns . Semel hant e negci o j ur di co, por consegui nt e, mel hor se enquadr a
na cat egori a dos convnios, t endo como especificidade o fato de se apr esent ar com a
1 5 7
A referi da lei foi r e gul a me nt a da pel o Decr et o federal n
a
6. 017, de 17. 1. 2007.
1 5 8
A cor r et a concl uso de ALICE GONZALEZ BORGES, que ai nda obser va que os t e r mos do art . 241 da
CF so i mpr eci s os e pode m levar i ndevi da i nt er pr et ao de que t odos os ent es federat i vos t m compet n-
ci a par a l egi sl ar s obr e o t e ma ( Consr ci os pbl i cos: nova si st emt i ca e cont r ol e, Revista do Tribunal de Contas
da Bahia, n" 1, nov. 2005, p. 188- 189) .
1 5 9
Nos s a obr a Consrcios pblicos, Lumen Jr i s, 2009, p. 26.
1 6 0
MARCELO HARGER, Consrcios pblicos na Lei n
s
ll.l07/05, Fr um, 2007, p. 68.
forma de pessoa j ur di ca, o que no acont ece com os convni os stricto sensu. gui sa
de exempl o, se uma pessoa pbl i ca ajusta a prest ao de um servi o de vigilncia, por
exempl o, cel ebra efetivo cont r at o, mas, no caso de associ ar-se a out r a pessoa pbl i ca
par a alcanar obj et i vos pr pr i os (v. g., o abast eci ment o de gua), cel ebrar convni o,
ou no caso em foco, consr ci o pbl i co, modal i dade daquel e, em que t a mb m est pr e-
sent e o cart er associ at i vo dos pact uant es.
O objeto dos consrci os pblicos, como j assinalado, se concent ra na realizao
de at i vi dades e met as de i nt eresse comum das pessoas federativas consorci adas (art.
1). Cui da-se, em l t i ma instncia, de profcuo i nst r ument o do federalismo cooperat i -
vo, at ravs do qual os ent es estatais, sem embargo de no abri rem mo de sua ampl a
aut onomi a, preservada na Const i t ui o, se associ am a out r as pessoas t ambm est at ai s
para alcanar met as que so i mpor t ant es para t odos, sempr e observados os par met r os
const i t uci onai s. De fato, h det er mi nados servios pbl i cos que, por sua nat ur eza ou ex-
t enso territorial, demandam a presena de mai s de uma pessoa pbl i ca par a que sejam
efet i vament e execut ados. para tal situao que servem os consrci os pbl i cos. A idia,
sem dvida, di gna de apl ausos; caber, porm, aos part i ci pant es do negci o i mpl emen-
t-lo luz do efetivo i nt eresse pblico, rel egando a segundo pl ano i nt eresses menor es.
A formalizao decor r ent e do ajuste apr esent a pecul i ari dade: aj ust adas as par t es,
devem elas const i t ui r pessoa jurdica, sob a forma de associao pblica ou pessoa jurdica
de direito privado.
161
Semel hant e personalizao do negci o j ur di co no exigida nos
convni os stricto sensu: nest es, os pact uant es se associ am, mas no se i nst i t ui pessoa
j ur di ca, e os di rei t os e obri gaes decor r em apenas do i ns t r ument o pel o qual se for-
mal i zar em.
1 6 2
Ou seja: quant o ao cont edo, no h di st i no, poi s que em ambos os
casos os par t i ci pant es est o associ ados para fi ns comuns . Qua nt o forma, no ent ant o,
os consrci os pbl i cos exi gem a criao de pessoa j ur di ca, o me s mo no sucedendo
com os convni os em sent i do est ri t o e com os t radi ci onai s consrci os admi ni st r at i vos
(est es, como vi mos, mer a cat egori a dos convni os ) .
1 6 3
Por out r o l ado, t a mb m no se
conf undem com os consrci os de empr esas previ st os na lei das soci edades anni mas,
j que est es so mecani s mos de di rei t o pr i vado.
1 6 4
H doi s requisitos formais prvios formao do consrci o. Pr i mei r ament e, o ajus-
te s oment e poder efetivar-se se houver prvi a subscri o de protocolo de intenes (art.
3
, J
). Esse acordo j r epr esent a a mani fest ao formal de vont ade do ent e est at al par a
part i ci par do negci o pbl i co.
1 6 5
Em segundo lugar, t em- se que, fi rmado o pr ot ocol o,
dever est e ser obj et o de ratificao por lei (art. 5
e
) ; est a, por m, ser di spensada se a
1 6 1
Ar t . 1=, 1.
1 6 2
Nos s a obr a Consrcios Pblicos, cit., p. 8.
1 6 3
Des t acando o cos t umei r o equ voco de "per sonal i zao" de convni os e consr ci os admi ni s t r at i vos ,
vi de DAMI O ALVES DE AZEVEDO, no t r abal ho A nat ur eza j ur di ca das associ aes de muni c pi os e dos
consr ci os i nt er muni ci pai s (RDA 238/ 2004, p. 375- 384) .
1 6 4
c omo obser va FERNANDA MARI NELA, Direito administrativo, J us Podi vm, v. I, 2005, p. 371.
1 6 5
O pr ot ocol o de i nt enes cor r es ponde, na ver dade, ao pr pr i o c ont e do do aj ust e. Por tal mot i vo, a
lei r ecl ama a i nser o de vri as clusulas necessrias (art. 4
Q
, I a XII), t odas el as pr e s s upos t os de val i dade do
negci o. Seu enunci ado de mons t r a que t ai s cl usul as defi nem a at uao dos ent es est at ai s e as f or mas de
ent i dade pbl i ca, ao mome nt o do prot ocol o, j tiver edi t ado lei di sci pl i nadora de sua
part i ci pao no cons r ci o.
1 6 6
Verifica-se, por via de conseqnci a, que a part i ci pao
da pessoa est at al no consr ci o no pode ser deci di da apenas pel o Poder Execut i vo: a
lei demanda a part i ci pao t ambm do Poder Legislativo, e o faz por que esse t i po de
associ ao acarret a, em al gumas si t uaes, verdadei ra r epr esent ao do ent e est at al
pel o consrci o. Trat a-se, poi s, de at o de governo, e no de me r o cons ent i ment o de
admi ni st r ao.
A organizao e o funcionamento dos consrci os, no ent ant o, ser o regi dos pel a
legislao r egul ador a das associ aes civis, preval ecendo, no caso de coliso, a di s-
ciplina da Lei n
e
11. 107/ 2005 (art. 15). A est r ut ur a do consr ci o e o f unci onament o
especfico dos rgos que o i nt egr am sero previ st os no respect i vo es t at ut o (art. 7-).
Obser ve- se que so doi s os di pl omas regul adores: de um lado, o que regul a as asso-
ciaes civis ( basi cament e o Cdi go Civil), aplicvel na rel ao j ur di ca decor r ent e do
consrci o (di sci pl i na ext er na) ; de out r o, o que define a at uao dos r gos i nt er nos e
a organi zao da ent i dade (disciplina i nt er na) .
Em vi r t ude de sua especificidade, ger ando a associ ao de vri os ent es pbl i -
cos, o consr ci o pbl i co, quando assumir a forma de associao pblica, caso em que t er
personalidade jurdica de direito pblico, integrar a Administrao Indireta das pessoas fe-
derat i vas consorci adas (art. 6-, P ) .
1 6 7
A contrario sensu, caso se i nst i t ua como pessoa
j ur di ca de di rei t o pri vado, est ar fora da admi ni st r ao descent ral i zada, no sendo,
assi m, consi der ada pessoa admi ni st r at i va.
1 6 8
No obst ant e, t r at a- se da pr est ao de
servi o pbl i co de forma descent ral i zada por pessoa j ur di ca formada excl usi vament e
por pessoas da federao e, desse modo, a ent i dade, pel o si st ema vi gent e, no pode
dei xar de i nt egrar a Admi ni st r ao Indi ret a. Pensamos, poi s, que, seja de di rei t o pbl i -
co ou de di r ei t o pri vado, a ent i dade r epr esent at i va do consr ci o pbl i co se i ncl ui r na
admi ni st r ao descent r al i zada dos ent es federativos cons or ci ados .
1 6 9
No caso de t er o consrci o per sonal i dade j ur di ca de di rei t o pri vado, a lei est a-
bel ece que seu quadr o de pessoal t er r egi me t rabal hi st a, razo por que se apl i cam as
nor mas da CLT - Consol i dao das Leis do Trabal ho. O r egi me j ur di co geral, ent r et an-
t o, ser h br i do: i nci dem, de um lado, nor mas de di rei t o pri vado e, de out r o, nor mas
de di rei t o pbl i co, como as que se referem a licitaes, cont r at os, pr est ao de cont as
e admi sso de pes s oal .
1 7 0
consecuo de seus obj et i vos. A ext ens o da at uao t a mb m depende das pes s oas federat i vas consor ci adas;
as nor ma s que r egul am a mat r i a est o no art . 4, I
a
, do di pl oma em foco.
1 6 6
Art . 6
e
, 2
a
.
1 6 7
Exempl o de associ ao pbl i ca aut r qui ca a Aut or i dade Pbl i ca Ol mpi ca - APO, cons r ci o f or mado
pel a Uni o, Es t ado e Muni c pi o do Ri o de Janei r o (Lei n
s
12. 396, de 21. 2. 2011) .
1 6 8
a concl uso f i r mada por ODETE MEDAUAR e GUSTAVO J USTI NO DE OLIVEIRA, Consrcios pbli-
cos, RT, 2006, p. 78.
1 6 9
Nos s a obr a Consrcios pblicos, cit., p. 40. Tambm: DI GENES GASPARI NI , Direito administrativo, cit.,
11. ed. , 2006, p. 345, e MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit. , 19. ed. , 2006,
p. 466.
1 7 0
Ar t . 5
2
, 4'-'.
No que concer ne s associaes pblicas, a Lei n
s
11. 107/ 2005, par a assi m qua-
lific-las, i ncumbi u- se de al t erar o art. 41, do Cdi go Civil, que e nume r a as pessoas
j ur di cas de di rei t o pbl i co i nt er no. No inciso IV, onde const ava apenas "autarquias",
passou a const ar "autarquias, inclusive as associaes pblicas". Tal modi fi cao, t odavi a,
pode causar al guma dvi da no esp ri t o do i nt r pr et e. O t er mo autarquia pode assumi r
doi s sent i dos: em sent i do est ri t o, cor r esponde a uma det er mi nada cat egori a de pessoa
j ur di ca de di rei t o pbl i co, i nt egr ant e da admi ni st r ao i ndi r et a do Est ado; em sen-
t i do l at o, i ndi ca qual quer pessoa j ur di ca que t enha cert a aut onomi a admi ni st r at i va,
financeira e operaci onal . Como const ou da al t erao, no mui t o fcil concl ui r se as
associ aes pbl i cas se i ncl uem na cat egori a de aut ar qui a em sent i do est ri t o, ou se so
elas uma nova modal i dade de pessoa j ur di ca que, como as aut ar qui as, t m per sona-
l i dade j ur di ca de di rei t o pbl i co e aut onomi a admi ni st r at i va e financeira. A pr i mei r a
i nt er pr et ao se nos afigura mai s condi zent e com o t ext o: as associ aes pbl i cas,
assi m como cert as fundaes, i ncl uem- se no gner o autarquia, assi m consi der ada como
modal i dade especfica de pessoa j ur di ca de di rei t o pbl i co.
1 7 1
H, por m, uma dificuldade criada na lei. De acordo com o art . 6
e
, I, a aquisio
da per sonal i dade j ur di ca da associ ao pbl i ca ocorrer "mediante a vigncia das leis
de ratificao do protocolo de intenes". Quid iuris, cont udo, se as leis t i ver em dat a de
vi gnci a diversa? A lei no apont a sol uo. Regi st ra-se ent endi ment o s egundo o qual
a per sonal i dade j ur di ca surge em moment os di ferent es par a cada ent e consorci ado,
e isso pel o fato de o consrci o i nt egrar a admi ni st r ao i ndi r et a.
1 7 2
Sob out r a vi so,
ent ende- se que a per sonal i dade t em incio medi ant e a vi gnci a de parcela das leis de
ratificao, desde que haja nme r o suficiente para a caract eri zao de um cons r ci o.
1 7 3
Consi der amos, todavia, que a pr i mei r a sol uo no se compat i bi l i za com o si s-
t ema da uni dade da personal i zao jurdica, ao passo que pel a segunda t eri a que admi -
t i r-se a formao do consrci o s em a pr esena de t odos os que firmaram o pr ot ocol o de
i nt enes, o que, em nosso ent ender, cont rari a a idia de associ ao de t odos os ent es
i nt er essados. O ideal seria que as leis de t odos os consor ci ados t i vessem sua vigncia
i ni ci ada na me s ma dat a, bas t ando que os i nt er essados se or gani zassem par a t ant o. No
caso de t er em dat as di versas, no ent ant o, a per sonal i dade do consrci o s ser adqui -
ri da com a vigncia da l t i ma lei de ratificao do pr ot ocol o de i nt enes, vi st o que o
supor t e ftico-jurdico da cri ao do consrci o a vigncia das leis de ratificao. Ant es,
s oment e t eri a exi st nci a e eficcia o prot ocol o de i nt enes.
O efeito jurdico nat ur al decor r ent e da const i t ui o de pessoa j ur di ca r esi de na
possi bi l i dade de consrci os pbl i cos cel ebrarem qual quer t i po de acordo com terceiros,
1 7 1
No me s mo s ent i do: ALICE GONZALEZ BORGES, Cons r ci os pbl i cos: nova s i s t emt i ca e cont r ol e
(Revista dos Tribunais de Contas da Bahia, n
9
1, 2005, p. 192) . Contra: MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO,
par a q u e m se t r at a de nova espci e de ent i dade da Adm. I ndi r et a (Direito administrativo, cit. , 19. ed. , 2006,
p. 466) . Di ver s ament e, c ons i de r a mos t ai s associ aes c omo nova cat egor i a de autarquias.
1 7 2
E c omo pens a MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, que, t odavi a, r econhece a i mpr opr i edade da
sol uo (Direito administrativo, cit. , 19. ed. , 2006, p. 470) .
1 7 3
ODETE MEDAUAR e GUSTAVO J USTI NO DE OLIVEIRA, Consrcios pblicos, Revi st a dos Tr i bunai s.
2006, p. 75.
como cont r at os e convni os. So t ambm suscet vei s da dest i nao de aux l i os, s ub-
venes e cont r i bui es sociais e econmi cas por par t e de ent i dades dos set or es p-
blico e pri vado. Havendo previ so no ajuste, podem promover desapropriaes e instituir
servides administrativas, depoi s da decl arao de ut i l i dade pbl i ca ou i nt er esse social
firmada pel a pessoa c ompe t e nt e .
1 7 4
Podem ai nda os consrci os ser contratados sem licita-
o pel a pr pr i a pessoa da admi ni st r ao di ret a ou i ndi ret a, desde que seja est a part i ci -
pant e do aj us t e.
1 7 5
Apesar dessa l i mi t ao, parece-nos que nada i mpede que, em cert as
ci rcunst nci as, possa o consrci o ser cont r at ado por pessoa est at al ou par aest at al no
i nt egr ant e do aj ust e, ou com est a firmar convni o, e i sso por que: (1
Q
) confi gura-se
como pessoa j ur di ca; e (2
2
) no t em lgica nem razovel a l i mi t ao, eis que desne-
cessri a e despr opor ci onal aos fi ns col i mados pel o i ns t i t ut o.
1 7 6
A lei admi t e, ai nda, que consrci os pbl i cos arrecadem tarifas e outros preos pbli-
cos no caso de ser pr es t ado al gum servi o ou quando admi ni s t r ar em bens pbl i cos cujo
uso seja r emuner ado (art. 2
2
, 2
2
) . Se o bem pbl i co for admi ni s t r ado pel o pr pr i o
ent e t i t ul ar do dom ni o, a arrecadao da tarifa depender de aut or i zao a ser confe-
ri da ao consr ci o pel a referida pessoa titular.
Out r o poder j ur di co conferi do pel a lei aos consrci os o de poder em cel ebrar
contratos de concesso ou permisso de obras e servios pblicos, desde que haja aut or i zao
em tal sent i do no i ns t r ument o negociai e que esteja bem defi ni do o obj et o da del ega-
o.
1 7 7
A nor ma aut ori zadora, por t ant o, propi ci a que os consr ci os pbl i cos fi gurem
como concedentes ou permitentes de obras ou servios pbl i cos, s ubs t i t ui ndo os ent es
est at ai s - est es, l ogi cament e, os nor mai s t i t ul ares da at i vi dade del egada e, por t ant o,
caract eri zados como del egant es. A lei refere-se out or ga de concesso, per mi s s o ou
autorizao de obr as e servios pbl i cos. Em nosso ent ender, houve evi dent e i mpr o-
pr i edade t cni ca: servi os pbl i cos, t ecni cament e, podem ser obj et o de concesso ou
per mi sso, ni cas referidas no art. 175, da CF, mas no de aut or i zao. Desse modo,
de ent ender - se que os consrci os podem out or gar aut ori zaes, ma s seu i ns t r ume nt o
ser o at o admi ni st r at i vo, e no um cont r at o. Por out r o l ado, o obj et o da aut ori zao
no se confi gura como servi o pbl i co, e si m como at i vi dade de i nt er esse emi nent e-
ment e pri vado, como j exami namos ao est udar os at os admi ni st r at i vos de consent i -
ment o est at al .
Na di sci pl i na dos consrci os se encont ra, ai nda, a previ so do que a lei denomi -
nou de contrato de programa (art. 13). Segundo o t ext o legal, referi do cont r at o const i t ui
condio de validade da const i t ui o e regul ao de obri gaes que uma pessoa da federa-
i mpor t a nt e r egi st r ar que aos consr ci os s foi conferi do o poder de efetivar a des apr opr i ao ou a
ser vi do, sej a por me i o de acor do com o pr opr i et r i o, seja por me i o da c ompe t e nt e ao de des apr opr i ao.
Nes s e caso, o consr ci o ser a par t e aut or a da ao e aquel e a que m i nc umbe i ndeni zar o pr opr i et r i o.
1 7 5
Os al udi dos efei t os es t o me nc i ona dos no art . 2-, I
a
, I a III, da Lei n
e
11. 107.
1 7 6
Com pes s oa no par t i ci pant e, por m, a cont r at ao poder exigir prvi a l i ci t ao, conf or me o caso; no
caso de ent e par t i ci pant e, no ent ant o, o cer t ame ser na t ur a l me nt e di s pens ado, c omo aver ba a lei. Al i s,
poder haver di s pens a de l i ci t ao at me s mo com pessoa no par t i ci pant e, t udo de pe nde ndo, cl aro, do
obj et o da cont r at ao. No caso, apl i car-se- a r espei t o a Lei n" 8. 666/ 1993.
1 7 7
Ar t . 2
a
-, 3
, J
.
o as s uma par a com out r o ent e est at al ou para com consrci o pbl i co, com o obj et i vo
de i mpl ement ar gest o associ ada at ravs da qual sejam pr est ados servi os pbl i cos ou
t ransferi dos, t ot al ou par ci al ment e, encargos, servios, pessoal ou bens necessr i os
consecuo dos servi os t ransferi dos. Ai nda aqui no parece haver contrato al gum, na
acepo t cni ca da expr esso. H, i st o sim, prvia definio de obri gaes que o ent e,
como i nt egr ant e do consrci o, as s ume per ant e os demai s pact uant es; obri gaes, alis,
so per f ei t ament e cabveis em t odos os negci os j ur di cos, i ncl usi ve nos convni os, e,
dessa manei r a, o que pr et ende a lei que o ent e par t i ci pant e no se avent ur e no con-
srcio, mas, ao revs, que del e part i ci pe "para implementar, de forma programada, a gesto
associada de servios pblicos".
178
Exat ament e por isso que a lei exigiu que, nesse t i po de
i ns t r ument o, se at enda legislao de concesses e per mi sses de servi os pbl i cos
e se cont empl em pr ocedi ment os que assegur em t r anspar nci a na gest o econmi ca e
fi nancei ra de cada servi o no que t oca a cada t i t ul ar dest e (art. 13, 1
Q
) .
1 7 9
O cont r at o de pr ogr ama cont i nua a vigorar ai nda que seja ext i nt o o consrci o
pbl i co ou o convni o de cooperao pel os quai s foi aut or i zada a gest o associ ada dos
servi os pbl i cos. Por out r o lado, vedado que nele se est abel ea cl usul a que at r i bua
pessoa cont r at ada det er mi nadas at i vi dades prpri as do ent e cont r at ant e, como as
que se referem ao pl anej ament o, regul ao e fi scal i zao dos servi os por ela me s ma
pr est ados. A razo bvia: no podem fundir-se n u ma s pessoa as fi guras do ent e
cont r ol ador e do ent e cont r ol ado, pena de ext i ngui r-se o pr pr i o cont r ol e. Podem par-
t i ci par desse negci o j ur di co no s os ent es federativos como t a mb m os que per t en-
cem respect i va admi ni st r ao di ret a, sejam de di rei t o pbl i co ou de di rei t o pri vado.
No obst ant e, ser ext i nt o o cont r at o no caso de a pessoa j ur di ca no mai s i nt egr ar
a admi ni st r ao i ndi ret a; no se ext i ngui ro, cont udo, as obri gaes cujo des cumpr i -
me nt o no pr ovoque nus a ent e federativo ou a consrci o pbl i co.
1 8 0
A Lei n
e
11. 107/ 2005 al t erou a Lei n- 8. 429/ 1992, que regul a os casos de impro-
bidade administrativa, i nt r oduzi ndo os incisos XIV e XV no art. 10 dest e l t i mo di pl oma.
Cons equent ement e, passar am a configurar i mpr obi dade admi ni st rat i va: (a) a celebra-
o de qual quer ajuste par a gest o associada sem a observnci a das formal i dades pr e-
vistas na Lei n- 11. 107; (b) a celebrao de cont r at o de rat ei o de consrci o s em prvi a
e suficiente dot ao or ament r i a ou sem a observnci a das exigncias i mpost as na lei.
Na di sci pl i na j ur di ca, foi i nst i t u da a figura do contrato de rateio (art. 8
a
) - na ver-
dade t a mb m negci o j ur di co pl uri l at eral de di rei t o pbl i co - que se const i t ui como
1 7 8
Co mo b e m aver ba MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, a expr es s o contrato de programa er a em-
pr egada c omo aj ust e l i gado aos cont r at os de gest o pr evi st os no art . 37, 8
a
, da CF. Co m a Lei n
s
11. 107,
pas s ou a t er o si gni fi cado t a mb m de convnio ent r e ent i dades pbl i cas (Direito administrativo, cit., 19. ed.,
2006, p. 472) .
1 7 9
Na opi ni o de MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, o art . 13, I
a
, i ncompr eens vel por que um
ent e federat i vo no poder i a ser concessi onr i o de out r o (Direito administrativo, cit., 19. ed. , 2006, p. 474) .
Esse fato ver dadei r o, mas , s egundo pe ns a mos , o di sposi t i vo refere-se r el ao ent r e o consr ci o c omo
pr es t ador do servi o e os us ur i os , e no ent r e os fi gurant es em si do consr ci o.
1 8 0
Tais nor ma s r egul ador as dos cont r at os de pr ogr ama est o del i neadas nos 3
a
a 7
a
, do art . 13, da lei
sob c ome nt o.
pr essupost o par a que os ent es consorci ados t ransfi ram r ecur sos ao consr ci o pbl i co,
sempr e com obser vnci a das nor mas previ st as na LC n
a
101/ 2000, que di spe sobre a
r esponsabi l i dade pel a gest o fiscal. O pr azo de vigncia deve ser o me s mo do exerccio
financeiro, o que leva obri gao de ser per i odi cament e r enovado. A exceo corre
por cont a de pr ogr amas previ st os em pl ano pl uri anual , be m como no caso de gest o
associ ada de servi os pbl i cos r emuner ados por pr eo pbl i co, i ncl usi ve tarifas. Se o
consorci ado no consi gnar em seu or ament o as dot aes sufi ci ent es par a as despesas
assumi das no aj ust e, ser pr evi ament e suspenso e, depoi s, excl u do do consrci o.
Sujeita-se o consrci o fiscalizao cont bi l , operaci onal e pat r i moni al pel o Tri-
bunal de Cont as "competente para apreciar as contas do Chefe do Poder Executivo represen-
tante legal do consrcio" (art. 9
a
, pargrafo ni co). A nor ma, que parece apont ar um s
Tribunal de Cont as cont rol ador, t em que ser i nt er pr et ada em har moni a com a Const i -
t ui o, sob pena de revel ar-se i nconst i t uci onal . Se o consrci o i mpl i ca a t ransfernci a
de r ecur sos por par t e dos ent es consorci ados, no pode a lei r et i r ar dos rgos de con-
tas das demai s pessoas federativas o poder de cont rol e out or gado pel a Lei Mai or ( o
caso, v. g., de vri os Est ados em consrci o pbl i co), at por que, como vi st o, o consr-
cio i nt egra a Admi ni st r ao I ndi r et a.
1 8 1
Deve ent ender - se, poi s, que o t ext o legal ci t ou
um s Tri bunal de Cont as de modo exemplificativo, com o que no afast ou os demai s de
sua mi sso const i t uci onal (art. 71, CF).
Por fim, a lei i nst i t ui u al gumas nor mas al t eradoras da Lei n-' 8. 666/ 1993 no que
concer ne s licitaes real i zadas por consrci os pbl i cos (art. 17). Tendo em vista, po-
r m, a nat ur eza da mat ri a, t ecer emos os devi dos coment r i os no cap t ul o pr pr i o.
1 8 2
1 8 1
No me s mo s ent i do, MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., 19. ed. , 2006,
p. 467.
1 8 2
Vide Cap t ul o 6.
6
LICITAO
I INTRODUO
A Admi ni st r ao Pblica, como foi vi st o no cap t ul o ant eri or, exerce at i vi dade
mul t i fri a e compl exa, e sempr e com os ol hos vol t ados par a fi m de i nt er esse pbl i co.
Para alcan-lo, preci sa valer-se de servios e bens forneci dos por t ercei ros, razo por
que obr i gada a firmar cont r at os para realizao de obras, pr est ao de servi os, for-
neci ment o de bens, execuo de servios pbl i cos, locao de i mvei s et c. Por i sso
que, como bem obser va BIELSA, a causa j ur di ca, fundada n u ma causa ftica, sempr e
el ement o essenci al dos cont r at os.
1
No poder i a a lei dei xar ao exclusivo cri t ri o do admi ni st r ador a escol ha das
pessoas a ser em cont r at adas, por que, fcil prever, essa l i ber dade dari a mar gem a
escol has i mpr pr i as, ou me s mo a concert os escusos ent r e al guns admi ni st r ador es p-
blicos i nescr upul osos e part i cul ares, com o que prej udi cada, em l t i ma anl i se, seria a
Admi ni st r ao Pblica, gest ora dos i nt er esses col et i vos.
A licitao veio cont or nar esses ri scos. Sendo um pr ocedi ment o ant er i or ao pr -
pri o cont r at o, per mi t e que vrias pessoas ofeream suas pr opost as, e, em conseqn-
cia, per mi t e t a mb m que seja escol hi da a mai s vant aj osa par a a Admi ni st r ao.
2
1
RAFAEL BIELSA, Derecho administrativo, t. II, p. 157.
2
SAYAGUES LASO, Tratado de derecho administrativo, v. I, p. 552.
3
Es t uda r e mos nes t e cap t ul o as nor ma s gerai s de l i ci t aes par a cont r at os de obr as, ser vi os e compr as
pr evi st os na Lei n
a
8. 666/ 93. As nor ma s especficas par a cont r at os de conces s o c o mu m e especi al de servi -
os pbl i cos (par cer i as pbl i co- pr i vadas) ser o es t udadas no cap t ul o pr pr i o ( Cap t ul o 8) .
4
Al i s, a pr pr i a lei decl ar ou o obj et i vo da l i ci t ao. V. art . 3
S
da Lei n'
J
8. 666/ 1993 - o Es t a t ut o dos Con-
t r at os e Li ci t aes.
5
RAFAEL ENTRENA CUESTA, Derecho administrativo, v. I, p. 249.
No pr es ent e cap t ul o, es t udar emos al guns dos mai s i mpor t ant es aspect os das
licitaes, como os referent es a sua nat ur eza j ur di ca, fi ns, pr ocedi ment os, modal i da-
des, e, enfim, as l i nhas bsi cas que possam conduzi r a uma vi so global do i ns t i t ut o.
3
II CONCEITO
Para concei t uar-se a licitao, de forma objetiva, no se pode dei xar de consi -
derar dois el ement os, que, inclusive, sero est udados s epar adament e. O pr i mei r o a
natureza jurdica do i nst i t ut o, ou seja, como est e se i nser e dent r o do quadr o j ur di co. O
segundo consi st e no objetivo a que se pr eor dena, o que, alis, const i t ui a pr pr i a ratio
essendi desse i ns t r ument o.
4
Fi ncados em tais el ement os, podemos concei t uar a licitao como o procedimento
administrativo vinculado por meio do qual os entes da Administrao Pblica e aqueles por ela
controlados selecionam a melhor proposta entre as oferecidas pelos vrios interessados, com dois ob-
jetivos - a celebrao de contrato, ou a obteno do melhor trabalho tcnico, artstico ou cientfico.
De pl ano, vale a pena ressal t ar que a licitao de que ora t r at amos no se con-
funde com o at ual i ns t r ument o da chamada pblica, que menci onamos ant er i or ment e
no t pi co rel at i vo ao pri nc pi o da publ i ci dade. Embor a t a mb m se formal i ze por mei o
de edital e, lato sensu, i nt egre o sent i do de licitao, a chamada pbl i ca serve par a di -
vul gar at i vi dades da Admi ni st r ao e convocar i nt er essados do set or pr i vado par a par-
t i ci pao. Por t ant o, no visa di r et ament e a obras, servi os ou compr as, mas seleo
de credenci ados, de associ aes civis, de aut or es de proj et os e t c , medi ant e a prvi a e
clara i ndi cao dos cri t ri os sel et i vos.
I I I NATUREZA JURDICA
A licitao, como bvio, no poderi a exauri r-se com i nst ant anei dade. Ao revs,
necessri a u ma seqnci a de at i vi dades da Admi ni st r ao e dos i nt er essados, devi da-
me nt e formal i zadas, par a que se chegue ao objetivo desej ado.
Por isso, a nat ur eza j ur di ca da licitao a de procedimento administrativo com fim
seletivo, por que, bem regi st ra ENTRENA CUESTA, o pr ocedi ment o const i t ui um "con-
junto ordenado de documentos e atuaes que servem de antecedente e fundamento a uma deciso
administrativa, assim como s providncias necessrias para execut-la".
5
De fato, esse conj unt o de at i vi dades e document os ser s empr e necessri o, seja
mai s ou menos formal o pr ocedi ment o. E preci so que a Admi ni st r ao di vul gue o
Li ci t ao 2 3 9
que pr et ende sel eci onar e cont rat ar; que os i nt er essados acor r am com document os e
pr opost as; que se obedea a um pr ocesso formal de escol ha e assi m por di ant e. Tudo
isso, sem dvi da, recl ama a pr esena de document os e demanda cer t o l apso de t empo
par a sua concl uso.
Avulta, ai nda, a qualificao do pr ocedi ment o. Tr at ando- se de or denada seqn-
cia de at i vi dades, a licitao pr ocedi ment o vinculado no sent i do de que, fixadas suas
regras, ao admi ni st r ador cabe observ-l as r i gor osament e.
6
Soment e assi m est ar sal-
vaguar dando o di rei t o dos i nt er essados e a pr obi dade na real i zao do cer t ame. Alis,
esse um dos aspect os decor r ent es do pri nc pi o da pr obi dade admi ni st r at i va, pri nc -
pi o i nscri t o no art . 3
Q
do Est at ut o dos Cont r at os e Licitaes.
IV DISCIPLINA NORMATIVA
1 Disciplina Const i t uci onal
Di ver sament e da Const i t ui o anterior, si l ent e a r espei t o do t ema, a Const i -
t ui o vi gent e referi u-se expr essament e licitao, est abel ecendo, no art . 22, XXVII,
ser da compet nci a privativa da Uni o Federal legislar sobre "normas gerais de licitao
e contratao, em todas as modalidades, para as administraes pblicas diretas, autrquicas e
fundacionais da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, obedecido o disposto no art. 3 7,
XXI, e para as empresas pblicas e sociedades de economia mista, nos termos do art. 173, 1 -,
III", conf or me redao dada pel a EC n
e
19/ 1998.
Al m desse mandament o, a Const i t ui o t ambm enunci ou o princpio da obri-
gatoriedade de licitao. No art. 37, XXI, est abel ece que, fora dos casos expr essos em
lei, "as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao
pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes". Di ant e de s emel hant e
pri nc pi o, no pode a Admi ni st r ao abdicar do cer t ame l i ci t at ri o ant es da cel ebrao
de seus cont r at os, salvo em si t uaes excepci onai s defi ni das em lei. Por tal mot i vo, j
se deci di u ser i nadmi ss vel lei de uni dade federativa em que se per mi t i a que pequenas
empr esas pagassem seus dbi t os t ri but ri os at ravs de dao em pagament o de mat e-
riais par a a Admi ni st r ao, e i sso por que a aqui si o desses bens de ma nda obri gat ori a-
ment e licitao prvi a nos t er mos do art. 37, XXI, da Const i t ui o.
7
Rel aci onam-se, ai nda, ao t ema, embor a de forma i ndi ret a, o art . 37, caput, da
CF, que averba os pri nc pi os da mor al i dade e da publ i ci dade, e o art . 71, II e VI, que
se refere ao cont r ol e ext er no de admi ni st r ador es i ncumbi dos da gest o de di nhei r os
pbl i cos.
8
Acrescent e-se, por opor t uno, que out r os di sposi t i vos const i t uci onai s que
6
A Lei n
2
8. 666/ 1993 r egi st r ou expr es s ament e esse aspect o de vi ncul ao no art . 4 1 .
7
STF, ADI 1917/ DF, Rei. Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 26. 4. 2007 (Informativo STF 464, abr.
2007) . O foco da deci so foi a Lei n
s
1. 624/ 1997, do Di st r i t o Federal .
8
Embor a esses ma n d a me n t o s di gam r espei t o mai s es t r i t ament e pr pr i a cont r at ao, n o me n o r s ua
i mpor t nci a no que t oca l i ci t ao, e i sso por que no i nc omum ser est a i ndevi dament e di s pens ada com
o fi t o de ser el ei t o de t e r mi na do par t i cul ar par a fi rmar o cont r at o, s vezes com i l ci t o l oc upl e t a me nt o de
cer t os admi ni s t r ador es pbl i cos.
pr es er vem a mor al i dade pbl i ca t er o sempr e per t i nnci a com o t ema, haja vi st a que
se t r at a de pri nc pi o f undament al da Admi ni st r ao.
I mpor t a destacar, por fim, que a EC n
s
19/1998 (reforma admi ni st r at i va do
Est ado) , al t er ando o art . 173, I
a
, da CF, faz previ so de lei que est abel ea o es t at ut o
j ur di co de empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a, di spondo, ent r e out r os
aspect os, sobre licitao para tais ent i dades.
2 Disciplina Legal
Deduz- se do art. 22, XXVII, da CF que, sendo da compet nci a pri vat i va da
Uni o legislar sobre normas gerais, aos Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os ser lcito
legislar sobre normas especficas.
A lei r egul ador a das licitaes a Lei n
a
8.666, de 21.06.1993 - o Es t at ut o dos
Cont r at os e Licitaes. Tal di pl oma legal, que, como vi st o, o me s mo que di sci pl i na
os cont r at os admi ni st r at i vos, sofreu post er i or ment e al gumas al t eraes, mas cont i nua
sendo a lei bsica sobre a mat ri a.
Consagr ando pri nc pi os gerais, como aut or i zado na Const i t ui o, o Est at ut o
, por assi m dizer, a font e legislativa pr i mr i a di sci pl i nadora das licitaes. Por i sso,
nel e foram est abel eci das al gumas vedaes t ambm a Est ados, Di st ri t o Federal e Mu-
ni c pi os, dest acando- se, dent r e elas, a que pro be a ampl i ao dos casos de di spensa e
i nexi gi bi l i dade e dos l i mi t es de valor para cada modal i dade de licitao, bem como a
r eduo dos pr azos de publ i ci dade e dos recursos.
Qua nt o ques t o referent e ao sent i do de normas gerais, r emet emos o l ei t or ao
que j foi di t o no Cap t ul o 5, dest i nado aos cont r at os admi ni st r at i vos (t pi co IV, n
a
1).
Al m da Lei n
a
8.666/1993, que o Est at ut o geral das licitaes, foi edi t ada,
pos t er i or ment e, a Lei n
a
10.520, de 17.7.2002 (ant ecedi da de vrias medi das provi -
sri as r eedi t adas), que passou a regul ar nova modal i dade de licitao - o prego. A
referida lei, por consegui nt e, t em cart er especial di ant e do Est at ut o, eis que di sci pl i na
especi fi cament e a nova modal i dade licitatria, sendo de acr escent ar que, por i sso me s -
mo, i nci dem sobre essa nova modal i dade, no que couber, as regras da lei geral. Tem
o Est at ut o, por t ant o, cart er supl et i vo em relao ao novo di pl oma. Sobre o pr ego,
faremos adi ant e os coment r i os que nos par ecem per t i nent es, em t pi co pr pr i o que
dedi camos ao as s unt o.
9
Mer ecem dest aque t ambm, por sua especificidade, as Leis 8.248, de
23.10.1991, que di spe sobre aqui si o de bens e servios de i nf or mt i ca,
1 0
e 12.232,
de 29.4.2010, que i nst i t ui as nor mas gerais para licitao e cont r at ao de servi os de
9
As Leis n 8. 987/ 1995 (lei das concesses) e 11. 079/ 2004 (concesses especiais; parceri as pbl i co-pri va-
das) consi gnam al gumas nor mas especficas sobre licitaes para os cont r at os que di sci pl i nam. Por ques t o de
mt odo, coment ar emos as especificidades no cap t ul o dest i nado s concesses e per mi sses de servios pbl i cos
(Cap t ul o 8).
1 0
A lei foi r egul ament ada pel o Decr et o n 7. 174, de 12. 5. 2010.
Li ci t ao 2 4 1
publ i ci dade pr est ados por agnci as de pr opaganda, di pl oma esse sobr e o qual t ecere-
mos al guns breves coment r i os adi ant e.
Por out r o l ado, e com o objetivo de r egul ament ar o art . 179 da CF, vei o a l ume,
como j di ssemos, a LC n- 123, de 14. 12. 2006, que i nst i t ui u o Es t at ut o Naci onal
da Mi cr oempr esa e da Empr esa de Pequeno Port e, no qual foram i nser i das nor mas
especficas par a pr opor ci onar t r at ament o di ferenci ado e favorecido a t ai s cat egori as
empr esar i ai s.
1 1
Conf or me menci onamos no Cap t ul o anterior, foi pr omul gada a Lei n 12. 462,
de 5. 8. 2011, que cri ou o Regi me Di ferenci ado de Cont r at aes Pbl i cas (RDC), vol t a-
do par a as Copas da Confederao e do Mundo e par a os Jogos Ol mpi cos, event os par a
os quai s mui t as obr as, servi os e compr as sero cont r at ados. Rei t er amos que as novas
nor mas sobre licitao so aplicveis par a tais cont r at aes, car act er i zando- se como
normas especficas, di versas, por t ant o, das const ant es do Est at ut o, qualificadas como
normas gerais, de aplicao subsi di ri a. Ent r et ant o, o r egi me opci onal e, se for adot a-
do, deve fi gurar necessar i ament e no i ns t r ument o convocat ri o (art. l
e
, 2
a
) . A nova
lei pr et ende, ent r e out r os objetivos, ampl i ar a eficincia nas cont r at aes pbl i cas e a
compet i t i vi dade ent r e os l i ci t ant es, segundo est abel ece seu art. I
a
, I
a
.
1 2
V DESTINATRIOS
Vri os so os dest i nat r i os do Est at ut o. Em pr i mei r o lugar, suj ei t am-se a suas
nor mas as pessoas i nt egr ant es da federao (Uni o, Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c -
pi os), que f or mam a admi ni st r ao di ret a. Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os, que
j t i nham as suas pr pr i as leis, r eceber am a i ncumbnci a de adapt -l as aos pri nc pi os
gerais da lei federal, com vi st as uni f or mi dade do quadr o nor mat i vo f undament al .
1 3
A di sci pl i na abr ange t odos os rgos admi ni st r at i vos dos Poderes Legislativo,
Judi ci ri o, dos Tri bunai s de Cont as e do Mi ni st r i o Pbl i co, de t odas as al udi das pes-
soas federativas, conf or me di spe expr essament e o art. 117 do Est at ut o. Os Mi ni s-
t ri os Pbl i cos federal e est aduai s, embor a no i nt egr em formal, orgni ca e mat e-
r i al ment e os Poder es clssicos da Repblica, t ambm se s ubor di nam s nor mas do
Est at ut o, vi st o que nessas i nst i t ui es a est r ut ur a funcional compos t a por vri os
rgos admi ni st r at i vos, da me s ma nat ur eza, por t ant o, da que at r i bu da aos rgos
dos referidos Poderes.
So t a mb m al canadas pel a di sci pl i na do Est at ut o as ent i dades i nt egr ant es da
admi ni st r ao i ndi ret a. E que a est a se refere o art. 37, caput, da CF, de modo que o
i nci so XXI, que est abel ece a obri gat ori edade da licitao, t er que al canar as pessoas
descent ral i zadas - as aut ar qui as, as empr esas pbl i cas, as soci edades de economi a
12
13
Para a anl i se de t ai s nor ma s , dedi car emos t pi co pr pr i o mai s adi ant e.
As i novaes mai s r el evant es ser o menci onadas nos r espect i vos t pi cos, ao l ongo des t e cap t ul o.
mi st a e as fundaes pbl i cas.
1 4
Tendo em vi st a que a lei no di st i ngui u, de consi de-
rar-se que, como regra, est o sob o i mpri o do Est at ut o - ao me nos at que nova lei
di s ponha de modo di verso - t ant o as soci edades de economi a mi st a e empr es as pbl i -
cas que pr es t am servi os pbl i cos, como aquel as que expl or am at i vi dade econmi ca.
1 5
A j ur i spr udnci a, i ncl usi ve, t em consi der ado que di ri gent e de t ai s ent i dades se qual i -
fica como aut or i dade coat ora para fi ns de mandado de segur ana cont r a at o pr at i cado
em licitao, f undando- se o ent endi ment o no fato de que se t r at a de mat r i a que, al m
de ser de di rei t o pbl i co, se i nser e no mbi t o de pri nc pi o const i t uci onal , como o
caso do ci t ado art . 37, XXI .
1 6
Todavia, no que concer ne a empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a
que expl or em at i vi dades econmi co- empr esar i ai s, ur ge conciliar o art. 37, XXI, e o
art. l
s
, pargrafo ni co, do Est at ut o, com o art. 173, l
9
, da CF. E que referi dos ent es,
embor a i nt egr ant es da Admi ni st r ao Indi ret a, de s e mpe nha m oper aes pecul i ares,
de n t i do cart er econmi co, que est o vi ncul adas aos pr pr i os obj et i vos da ent i dade;
so at i vi dades-fi m dessas pessoas. Nesse caso, foroso r econhecer a i napl i cabi l i dade
do Es t at ut o por absol ut a i mpossi bi l i dade jurdica. E o caso, por exempl o, de empr es a
pbl i ca criada par a a venda de medi cament os, por preos i nferi ores aos de mer cado, a
i ndi v duos de comuni dades de baixa renda; ou de uma soci edade de economi a mi s t a
que expl ore s uper mer cado par a fins sociais. E claro que a venda de t ai s pr odut os e a
prt i ca de out r as oper aes ligadas a esses fi ns t er o que sujeitar-se s regras comer -
ciais comuns . Para as at i vi dades-mei o, cont udo, dever incidir nor mal ment e a Lei n-
8. 666/ 1993.
1 7
Em vi rt ude, por m, da necessi dade de di st i ngui r t ai s si t uaes, s obr et udo por-
que rgos pbl i cos ou ent es pr est ador es de servios pbl i cos no pode m receber o
me s mo t r at ament o di spensado a pessoas paraest at ai s vol t adas par a o de s e mpe nho de
at i vi dades econmi cas ,
1 8
a EC n- 19/ 1998, al t er ando o art. 173, l
e
, da CF, admi t i u
que lei venha a regul ar especi fi cament e a cont rat ao e as licitaes rel at i vas s empr e-
sas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a, obser vados os pri nc pi os gerais desses
i nst i t ut os. Significa que nova di sci pl i na sobre a mat ri a, especfica par a essas pessoas
admi ni st r at i vas, ser est abel eci da em lei prpri a, segui ndo- se, em conseqnci a, que a
Lei n
9
8. 666/ 1993 sofrer derrogao no que t oca apl i cabi l i dade de suas nor mas so-
1 4
Ar t . 1", par gr af o ni co.
1 5
Ne s s e s ent i do, deci so do STJ em r el ao a soci edade de e c onomi a mi s t a vol t ada at i vi dade e c on-
mi ca ( REs p 80. 061- PR, 2
a
Tur ma, Rei . Mi n. CASTRO MEI RA, j ul g. em 24. 8. 2004; Informativo STJ n'
J
219,
ago. 2 0 0 4 ) .
1 6
STJ, REsp n
9
683. 668- RS, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 4. 5. 2006 (vi de Informativo STJ n'-' 283, mai o
2006) ; REsp n
e
594. 117- RS, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 18. 5. 2006 (.Informativo STJ n
8
285, mai o
2006) .
1 7
Abona ndo esse e nt e ndi me nt o, ci t em- se, ent r e out r os , CARLOS ARI SUNDFELD (Licitao e contrato
administrativo, Mal hei r os, 1994, p. 39) e CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso, cit., p. 273) .
MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO par ece ser cont r r i a a essa posi o (Temas polmicos sobre contratos e
licitaes, Mal hei r os, 2. ed. , 1995, p. 20- 21) .
1 8
a i ncensur vel obs er vao de MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO (Licitao e contrato administrati-
vo, Espl anada, 3. ed. , p. 388) .
Li ci t ao 2 4 3
br e as referidas ent i dades. Soment e assi m poder o as empr esas par aest at ai s pri vadas
at i ngi r seus obj et i vos, s obr et udo quando forem dest i nadas expl orao de at i vi dade
econmi ca.
1 9
A nova lei dever t er cart er genri co e suas nor mas gerais dever o ser
da compet nci a pri vat i va da Uni o, cabendo a Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os a
criao de nor mas supl ement ar es par a at ender a suas pecul i ar i dades.
2 0
O Es t at ut o faz meno expressa, ainda, a duas cat egori as de ent i dades dest i na-
t ri as: os fundos especi ai s e as ent i dades cont rol adas di r et a ou i ndi r et ament e pel as
pessoas federat i vas. A meno aos fundos especi ai s i mpr pr i a no s por que so des-
pi dos de per sonal i dade j ur di ca, como t ambm por que cons t i t uem reservas fi nancei ras
cri adas por lei, cuja gest o fica sempr e, de al guma forma, a cargo de r gos pbl i cos,
e est es, como se viu, est o me s mo obri gados a licitar. As ent i dades sob cont r ol e di r et o
ou i ndi r et o das pessoas federativas so aquel as de nat ur eza par aest at al que, ger i ndo
di nhei r o pbl i co, e nor mal ment e i nst i t u das por lei, so obr i gadas a pr est ar cont as ao
Tri bunal de Cont as. Incl uem-se nessa cat egori a os servi os sociais aut nomos , como,
por exempl o, os dest i nados formao profissional e assi st nci a soci al .
2 1
No obst ant e, como mui t as dessas ent i dades os t ent am per sonal i dade de di rei t o
pri vado, o l egi sl ador flexibilizou os par met r os al i nhados na lei, per mi t i ndo que pu-
dessem edi t ar r egul ament os i nt er nos simplificados, desde que r espei t ados os pri nc -
pi os bsi cos est at u dos. No os edi t ando, por m, s ubmet em- s e i nt ei r ament e s regras
do Est at ut o. Referidos r egul ament os, par a ser em eficazes, devem ser apr ovados pel a
aut or i dade de nvel super i or a que est i verem vi ncul adas as ent i dades e publ i cados na
i mpr ensa oficial.
2 2
VI FUNDAMENTOS
1 Moral i dade Admi ni st rat i va
Qua ndo foi concebi do o pr ocedi ment o de licitao, assent ou- se o l egi sl ador em
det er mi nados f undament os i nspi r ador es. E um del es foi, s em dvi da, a mor al i dade
admi ni st rat i va.
1 9
Veja-se a r espei t o o t r abal ho de CARLOS ARI SUNDFELD e RODRI GO PAGANI DE SOUZA, Licitao
nas estatais: levando a natureza empresarial a srio (RDA n'
J
245, p. 13-30, 2007) .
2 0
Veja-se o que di s s e mos a r espei t o no Cap t ul o IX, t pi co V, no i t em des t i nado ao r egi me j ur di co de
empr es as pbl i cas e soci edades de economi a mi st a.
2 1
A des pei t o da di co da lei, o Tri bunal de Cont as da Uni o, depoi s de e nt e nde r des s a forma, modi fi -
cou s ua or i ent ao, cons i der ando excl u das t ai s ent i dades da i nci dnci a do Es t at ut o. Sobr e o t ema, vi de as
obser vaes feitas adi ant e mai s mi nuc i os a me nt e no Cap t ul o IX, t pi co VII, na par t e r el at i va s pes s oas de
cooper ao gover nament al .
2 2
Art . 119 e par gr af o ni co do Es t at ut o. Advi rt a-se, ao ensej o, que o STF concl ui u que o r egi me adot ado
par a as l i ci t aes r eal i zadas em face de ent i dades par aest at ai s pr es t ador as de ser vi os de t el ecomuni caes
o pr evi st o na Lei n 9. 472, de 16. 7. 1997 (Lei Geral de Tel ecomuni caes) , no se l hes apl i cando, em
conseqnci a, a Lei n
, J
8. 666/ 1993 ( ADI N- MC 1.668, Rei. o Mi n. MARCO AURLI O, em 20. 8. 1998, apud
Informativo STF 119, ago. 1998) .
Erigida at ual ment e cat egori a de pri nc pi o const i t uci onal pel o art . 37, caput, da
CE a mor al i dade admi ni st r at i va deve guiar t oda a condut a dos admi ni s t r ador es . A es-
t es i ncumbe agir com l eal dade e boa-f no t r at o com os par t i cul ar es, pr ocedendo com
si nceri dade e descar t ando qual quer condut a ast uci osa ou ei vada de mal ci a.
2 3
A licitao veio pr eveni r event uai s condut as de i mpr obi dade por par t e do admi -
ni st rador, al gumas vezes cur vados a acenos i l eg t i mos por par t e de part i cul ares, out r as
levados por sua pr pr i a desl eal dade para com a Admi ni st r ao e a col et i vi dade que
r epr esent a. Da a vedao que se l he i mpe, de opt ar por det er mi nado part i cul ar. Seu
dever o de realizar o pr ocedi ment o para que o cont r at o seja firmado com aquel e que
apr esent ar a mel hor pr opost a. Nesse pont o, a mor al i dade admi ni st r at i va se t oca com
o pr pr i o pri nc pi o da i mpessoal i dade, t ambm i nscul pi do no art. 37, caput, da Const i -
t ui o, por que, quando o admi ni st r ador no favorece est e ou aquel e i nt er essado, est ,
ipsofacto, di s pens ando t r at ament o i mpessoal a t odos.
2 Igualdade de Oport uni dades
O out r o f undament o da licitao foi a necessi dade de pr opor ci onar i gual dade
de opor t uni dades a t odos quant os se i nt er essam em cont r at ar com a Admi ni st r ao,
fornecendo seus servi os e bens (o que mai s c omum) , ou quel es que desej am apre-
sent ar proj et os de nat ur eza tcnica, cientfica ou artstica.
A se per mi t i r a livre escol ha de det er mi nados fornecedores pel o admi ni st r ador ,
est ar i am alijados t odos os demai s, o que seria de se l ament ar, t endo em vi st a que, em
numer os as ocasi es, poder i am eles apr esent ar Admi ni st r ao mel hor es condi es
de cont r at ao.
Cumpr e, assi m, per mi t i r a compet i t i vi dade ent r e os i nt er essados, essenci al ao
pr pr i o i nst i t ut o da l i ci t ao.
2 4
Como evi dent e, esse f undament o se agrega noo
que envol ve os pri nc pi os da i gual dade e da i mpessoal i dade, de obri gat ri a obser vnci a
por t odos aquel es que i nt egr em os quadr os da Admi ni st r ao.
VI I OBJETO
O obj et o do pr ocedi ment o licitatrio apr esent a duas facetas. O objeto imediato a
seleo de det er mi nada pr opost a que mel hor at enda aos i nt er esses da Admi ni st r ao.
Na verdade, t odas as at i vi dades em que se desenr ol a a licitao conduzem a essa esco-
lha, feita ent r e vri os pr oponent es .
Mas pode ver-se o obj et o sob out r a faceta, qual seja, a que t r aduz o objeto me-
diato, que consi st e na obt eno de cert a obra, servio, compr a, al i enao, locao ou
pr est ao de servi o pbl i co, a serem pr oduzi dos por part i cul ar por i nt er mdi o de
cont r at ao formal.
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., p. 245.
TOSHI O MUKAI , Es t at ut o j ur di co das licitaes e cont r at os admi ni s t r at i vos , p. 16.
Li ci t ao 2 4 5
A cont r at ao o objetivo nor mal ment e per segui do pel a Admi ni st r ao. Mas a
licitao busca, ai nda, sel eci onar a mel hor pr opost a de t r abal hos t cni cos, cientficos
ou art st i cos.
I mpor t a, poi s, sal i ent ar que o pr ocedi ment o da licitao t em cart er i ns t r umen-
tal, por quant o espel ha um mei o par a que a Admi ni st r ao al cance fi m por ela co-
l i mado. Em vi r t ude desse fato que o obj et o da licitao deve ser be m definido no
i ns t r ument o convocat ri o (art. 40, I, do Est at ut o) , o que serve t a mb m par a que as
pr opost as sej am obj et i vament e j ul gadas.
2 5
E i nt er essant e observar, nesse passo, que, como regra, a pessoa que realiza a
licitao a me s ma que vai fi gurar como cont r at ant e no cont r at o admi ni st r at i vo que
dela resul t a. Cont udo, o Est at ut o per mi t e que os consrcios pblicos real i zem licitao em
cujo edital se preveja que o sujeito cont r at ant e no ser o consrci o, mas si m uma das
ent i dades federativas que nel e fi gure como pact uant e. Para exemplificar, um consrci o
formado pel os Muni c pi os A, B e C pode provi denci ar uma licitao par a que apenas
0 Muni c pi o A figure como cont r at ant e. Trata-se, poi s, de exceo regra geral que
concent ra, na me s ma pessoa, aquel a que realiza a licitao e que cel ebra o cont r at o.
2 6
VI I I PRINCPIOS
Como foi i nst i t u da por f undament os prpri os, a licitao nor t eada por al guns
pri nc pi os, al guns dos quai s expressos em lei, os quai s defi nem os l i neament os em que
se deve si t uar o pr ocedi ment o. No raras vezes, a verificao da val i dade ou i nval i dade
de at os do pr ocedi ment o leva em consi derao esses pri nc pi os, razo por que devem
eles mer ecer coment r i o em apar t ado.
1 Princpios Bsicos
De acor do com o que a prpri a lei apr esent ou, consi der am- se bsi cos os pri nc -
pi os nor t eador es f undament ai s do pr ocedi ment o da licitao, expr essos no art. 3" do
Est at ut o. So bsi cos os pri nc pi os da legalidade, da i mpessoal i dade, da mor al i dade, da
i gual dade, da publ i ci dade, da pr obi dade admi ni st rat i va, da vi ncul ao ao i ns t r ument o
convocat ri o e do j ul gament o objetivo.
1.1 Princpio da Legalidade
O pri nc pi o da l egal i dade talvez o pri nc pi o basi l ar de t oda a at i vi dade admi ni s-
trativa. Significa que o admi ni st r ador no pode fazer preval ecer sua vont ade pessoal ;
2 5
HELY LOPES MEIRELLES, Licitao, p. 40.
2 6
Art . 112, l
2
, do Es t at ut o, c om a r edao dada pel a Lei n
2
11. 107, de 6. 4. 2005 ( r egul ador a dos consrcios
pblicos). No Cap t ul o 5, foi exami nada a mat r i a at i nent e a esse i ns t i t ut o.
sua at uao t em que se cingir ao que a lei i mpe. Essa l i mi t ao do admi ni s t r ador
que, em l t i ma i nst nci a, garant e os i ndi v duos cont r a abusos de condut a e desvi os
de obj et i vos.
No campo das licitaes, o pri nc pi o da l egal i dade i mpe, pr i nci pal ment e, que
o admi ni st r ador obser ve as regras que a lei t raou para o pr ocedi ment o. E a apl i cao
do devido processo legal, segundo o qual se exige que a Admi ni st r ao escol ha a modal i -
dade certa; que seja bem clara quant o aos critrios seletivos; que s dei xe de realizar a
licitao nos casos per mi t i dos na lei; que verifique, com cui dado, os r equi si t os de ha-
bilitao dos candi dat os, e, enfim, que se di sponha a al canar os obj et i vos col i mados,
segui ndo os passos dos mandament os legais.
1.2 Princpios da Moralidade e da Impessoalidade
O pri nc pi o da mor al i dade exige que o admi ni st r ador se paut e por concei t os
t i cos. O da i mpessoal i dade indica que a Admi ni st r ao deve di spensar o me s mo t ra-
t a me nt o a t odos os admi ni st r ados que est ej am na me s ma si t uao j ur di ca.
Sem dvi da, t ai s pri nc pi os guar dam nt i ma rel ao ent r e si. No t ema rel at i vo
aos pri nc pi os da Admi ni st r ao Pblica, di ssemos que se pessoas com i dnt i ca si t ua-
o so t r at adas de modo di ferent e, e, por t ant o, no i mpessoal , a condut a admi ni s-
t rat i va est ar sendo ao me s mo t empo i moral . Sendo assi m, t ant o est ar vi ol ado um
quant o o out r o pri nc pi o.
O di rei t o condena condut as di ssoci adas dos val ores j ur di cos e mor ai s. Por
isso, me s mo quando no h disciplina legal, vedado ao admi ni st r ador conduzi r - se
de modo ofensivo t i ca e mor al . A mor al i dade est associ ada l egal i dade: se u ma
condut a i moral , deve ser i nval i dada.
2 7
1.3 Princpio da Igualdade
O pri nc pi o da i gual dade, ou i sonomi a, t em sua or i gem no art . 5- da CF, como
di rei t o f undament al , e i ndi ca que a Admi ni st r ao deve di spensar i dnt i co t r at ament o
a t odos os admi ni st r ados que se encont r em na me s ma si t uao j ur di ca. Ao t r at ar da
obr i gat or i edade da licitao, a Const i t ui o, de forma expressa, assegur ou no art . 37,
XXI, que o pr ocedi ment o deve assegurar "i gual dade de condi es a t odos os concor-
r ent es". Por t ant o, as l i nhas mar cant es do pri nc pi o so de ndol e const i t uci onal .
A i gual dade na licitao significa que t odos os i nt er essados em cont r at ar com
a Admi ni st r ao devem compet i r em i gual dade de condi es, s em que a ne nhum se
oferea vant agem no ext ensi va a out r o. O pri nc pi o, s em dvi da al guma, est i nt i ma-
ment e ligado ao da i mpessoal i dade: de fato, oferecendo igual opor t uni dade a t odos os
i nt er essados, a Admi ni st r ao lhes est ar oferecendo t a mb m t r at ament o i mpessoal .
2 7
MARALJ USTEN FILHO, Coment r i os lei de licitaes e cont r at os admi ni s t r at i vos , p. 3 1 .
Li ci t ao 2 4 7
claro que a lei admi t e que o admi ni st rador, ao enunci ar as regras do pr ocedi -
ment o, defina al guns r equi si t os par a a compet i o. A i gual dade aqui , como be m anot a
IVAN RIGOLIN, de expect at i va, por que t odos t m, em pri nc pi o, i guai s expect at i vas
de cont r at ar com a Admi ni s t r ao.
2 8
Desse modo, a possi bi l i dade efetiva de alijar lici-
t ant es do cer t ame deve ocorrer aps o i ns t r ument o de convocao, quando se verificar
que no pr eenchem os r equi si t os a demar cados.
Corol ri o do pri nc pi o da i gual dade a vedao de se est abel ecer em di ferenas
em razo da nat ur al i dade, da sede ou domi c l i o dos l i ci t ant es, ou a proi bi o de t rat a-
ment o di verso de nat ur eza comerci al , legal, t rabal hi st a, previ denci ri a ent r e empr esas
brasi l ei ras e est r angei r as (art. 3-, l
e
, I e II, do Est at ut o) . Da me s ma forma, i nconst i -
t uci onal consi der ar como fatores de averi guao da pr opos t a mai s vant aj osa os val ores
rel at i vos aos i mpos t os pagos ao ent e federativo que realiza a licitao; t ai s fatores,
obvi ament e, desfavorecem event uai s compet i dor es locais e pr ej udi cam sensi vel ment e
os i nst al ados em l ocal i dades di ver sas.
2 9
1.4 Princpio da Publicidade
Esse pri nc pi o i nforma que a licitao deve ser ampl ament e di vul gada, de modo
a possi bi l i t ar o conheci ment o de suas regras a um mai or nme r o poss vel de pessoas.
E a razo si mpl es: quant o mai or for a quant i dade de pessoas que t i ver em conheci -
me nt o da licitao, mai s eficiente poder ser a forma de sel eo, e, por consegui nt e,
mai s vant aj osa poder ser a pr opost a vencedora.
O Es t at ut o apont a si t uaes em que o pri nc pi o t em perfei t a apl i cao. Uma des-
t as, por exempl o, a exigncia de publ i cao dos avisos cont endo o r e s umo dos edi t ai s
na i mpr ensa (art. 21) . Out r a a previ so de audi nci a pbl i ca no caso de licitaes
que envol vam val ores vul t osos (art. 39) . Pode, ai nda, a Admi ni st r ao ut i l i zar-se de
pr ocedi ment o l i ci t at ri o que exija mai or publ i ci dade, me s mo que o val or cor r esponda
a modal i dade de me nor rigor quant o divulgao do cer t ame (art. 23, 4
a
) . Todos
esses exempl os de mons t r a m a i mpor t nci a do pri nc pi o da publ i ci dade nas licitaes.
1.5 Princpio da Probidade Administrativa
A pr obi dade t em o sent i do de honest i dade, boa-f, mor al i dade por par t e dos
admi ni st r ador es. Na ver dade, "o exerccio honrado, honesto, probo, da funo pblica leva
confiana que o cidado comum deve ter em seus dirigentes".
30
Exige o pri nc pi o que o admi ni st r ador at ue com hones t i dade par a com os li-
ci t ant es, e s obr et udo par a com a prpri a Admi ni st r ao, e, evi dent ement e, concorra
28
Manual prtico das licitaes, p. 38.
2 9
Foi c omo deci di u acer t adament e o STF, a pr ops i t o de di sposi t i vo da Cons t i t ui o do Ri o Gr ande do
Nor t e (ADI 3. 070- RN, Rei. Mi n. EROS GRAU, em 29. 11. 2007; Informativo STF n" 490, nov. 2007) .
3 0
RAUL ARMANDO MENDES, Coment r i os ao Es t at ut o das licitaes e cont r at os admi ni st r at i vos, p. 11.
par a que sua at i vi dade esteja de fato vol t ada para o i nt er esse admi ni st r at i vo, que o
de pr omover a sel eo mai s acert ada possvel.
Se, ao cont rri o, a i mpr obi dade frustra o objetivo da licitao, o r esponsvel pel a
di st or o deve sofrer a aplicao das sanes civis, penai s e admi ni st r at i vas cab vei s.
1.6 Princpio da Vinculao ao Instrumento Convocatrio
A vi ncul ao ao i ns t r ument o convocat ri o garant i a do admi ni st r ador e dos ad-
mi ni st r ados. Significa que as regras t raadas para o pr ocedi ment o devem ser fi el ment e
obser vadas por t odos. Se a regra fixada no respei t ada, o pr ocedi ment o se t or na
invlido e suscet vel de correo na via admi ni st rat i va ou j udi ci al .
O pri nc pi o da vi ncul ao t em ext r ema i mpor t nci a. Por ele, evi t a-se a al t erao
de cri t ri os de j ul gament o, al m de dar a cert eza aos i nt er essados do que pr et ende a
Admi ni st r ao. E se evita, finalmente, qual quer brecha que pr ovoque violao mor a-
l i dade admi ni st rat i va, i mpessoal i dade e pr obi dade admi ni st r at i va.
Se o i ns t r ument o de convocao, nor mal ment e o edital, tiver falha, pode ser cor-
rigido, desde que ai nda opor t unament e, mas os l i ci t ant es dever o t er conheci ment o da
al t erao e a possi bi l i dade de se amol dar em a ela.
Vedado Admi ni st r ao e aos l i ci t ant es o de s c umpr i me nt o das r egr as de
convocao, dei xando de consi der ar o que nel e se exige, como, por exempl o, a di s-
pens a de document o ou a fi xao de preo fora dos l i mi t es est abel eci dos.
3 1
Em t ai s
hi pt eses, deve dar-se a desclassificao do l i ci t ant e, como, de r est o, i mpe o art . 48,
I, do Es t at ut o.
1.7 Princpio do Julgamento Objetivo
O pri nc pi o do j ul gament o objetivo corolrio do pri nc pi o da vi ncul ao ao
i ns t r ument o convocat ri o. Consi st e em que os cri t ri os e fatores sel et i vos previ st os
no edital devem ser adot ados i nafast avel ment e para o j ul gament o, evi t ando- se, assi m,
qual quer sur pr esa par a os par t i ci pant es da compet i o. Nesse sent i do, i ncont r ast vel
o art. 45 do Est at ut o.
Qui s o legislador, na i nst i t ui o do pri nc pi o, descart ar subj et i vi smos e per-
sonal i smos. E isso no apenas no j ul gament o fi nal , mas t a mb m em t odas as fases
onde exi st a espci e de j ul gament o, de escolha, de modo que os at os da Admi ni st r ao
j amai s pos s am ser di t ados por gost o pessoal ou f avor eci ment o.
3 2
Se no edi t al foi previ st o o cri t ri o de menor preo, no pode ser escol hi da a
pr opos t a de mel hor tcnica; se foi fixado o de mel hor tcnica, no se pode sel eci onar
s i mpl es ment e a de menor preo, e assi m sucessi vament e. Inci de a obj et i vi dade at
3 1
3 2
Cf. IVAN RI GOLI N, ob. cit., p. 44.
Li ci t ao 2 4 9
me s mo quando houver empat e ent r e duas ou mai s pr opost as: o des empat e dar-se-
por mei o de sor t ei o (art. 45, 2-, do Es t at ut o) .
3 3
2 Princpios Correl at os
Al m dos pr i nc pi os bsi cos que o Es t at ut o expr essou, foram pr evi st os out r os
que, de u ma f or ma ou de out r a, guar dam conexo com aquel es. O art . 3
Q
do Es t at ut o,
depoi s de menci onar os pri nc pi os bsi cos, referi u-se aos pr i nc pi os cor r el at os. So,
assi m, correl at os aquel es pri nc pi os que der i vam dos pr i nc pi os bsi cos e que com
est es t m correl ao em vi r t ude da mat r i a de que t r at am. Por ser em correl at os e
deri vados, encont r am- s e di sper sos na regul ao di sci pl i nador a das l i ci t aes.
Al guns, por sua nat ur eza e aplicao prtica, mer ecem ser l embr ados.
O pr i mei r o del es o princpio da competitividade, correl at o ao pri nc pi o da i gual da-
de. Significa que a Admi ni st r ao no pode adot ar medi das ou criar regras que compr o-
met am, r est r i nj am ou frust rem o cart er compet i t i vo da licitao. Em out r as pal avras,
deve o pr ocedi ment o possi bi l i t ar a di sput a e o confront o ent r e os l i ci t ant es, par a que
a seleo se faa da mel hor forma poss vel .
3 4
Fcil verificar que, s em a compet i o,
est ari a compr omet i do o pr pr i o pri nc pi o da i gual dade, j que al guns se benefi ci ari am
cust a do prej u zo de out r os .
3 5
Encont r amos o pri nc pi o no art . 3
e
, l
e
, I, do Est at ut o.
Dent r o desse pri nc pi o, e t ambm no da i sonomi a, si t ua-se a ques t o das coope-
rativas, que t em ensej ado fundas cont rovrsi as. As cooperat i vas, em seu model o clssi-
co, so regi das pel a Lei n
s
5. 764, de 16. 12. 1971, e vi sam obt er r esul t ados econmi cos
at ravs dos esforos dos pr pr i os cooperat i vados, as s umi ndo, desse modo, cart er ti-
pi cament e associ at i vo. A despei t o de no est ar em pr eor denadas economi a de merca-
do per ant e t ercei ros, al gumas del as at uavam como verdadei ras pessoas empr esar i ai s,
com di st or o de seus obj et i vos.
A conseqnci a de tal si t uao foi a de que, ao par t i ci par em de licitaes, era-
-lhes exigida i gual dade de condi es em relao aos demai s par t i ci pant es .
3 6
Sendo des-
t i nat ri as de vant agem, inclusive de privilgios t r i but r i os, deveri a a Admi ni st r ao
proceder necessr i a adequao para preservar a observnci a do pri nc pi o da compe-
t i t i vi dade e da i s onomi a.
3 7
Por out r o lado, f or mar am- se cooperat i vas de t r abal ho i nt ei -
r ament e desfi guradas do model o legal, cuja at uao us ual ment e burl ava a legislao
3 3
obser vao de RAFAEL CARVALHO REZENDE OLIVEIRA, Licitaes e contratos administrativos: t eor i a
e prt i ca, Mt odo, 2012, p. 3 1 .
3 4
CARLOS ARY SUNDFELD, Licitao e cont r at o admi ni st r at i vo, p. 2 1 .
3 5
3 6
Tambm: MARAL J USTEN FI LHO, Coment r i os , cit., 9. ed., 2002, p. 304.
3 7
O art . 3
a
, I
a
, I, do Es t at ut o, com a al t er ao da Lei n
a
12. 349/ 2010, fez r ef er nci a s soci edades coope-
rat i vas, par a i ndi car a neces s i dade de obser vnci a desses pr i nc pi os.
t rabal hi st a, fato que l hes causou a i nabi l i t ao no pr ocedi ment o.
3 8
Avulta, ai nda, o re-
conheci ment o da l egi t i mi dade de edi t ai s que vedar am a part i ci pao dessas ent i dades
em licitaes dest i nadas cont rat ao de servios ger ai s.
3 9
Toda essa zona de i ncert ezas e anomal i as acabou por provocar a edi o da Lei n
e
12. 690, de 19. 7. 2012, que di sps sobre as Cooperat i vas de Trabal ho, cri ando novo mo -
del o, di verso do t r adi ci onal ment e regul ado pel a Lei n- 5. 764/ 1971 e com perfil mai s
pr xi mo ao das soci edades empr es r i as .
4 0
Segundo a nova lei, essas cooperat i vas no
podem ser i mpedi das de part i ci par de licitaes pbl i cas cujo objetivo seja a pr est ao
de servi os, oper aes e at i vi dades previ st as em seu obj et o social (art. 10, 2
e
) , mas
no pode m ser ut i l i zadas par a i nt er medi ao de m o de obr a s ubor di nada (art. 5
a
) .
Al m di sso, no se aplicar a nova lei s cooperat i vas (a) de assi st nci a sade, (b)
de t r ans por t e r egul ament ado pel o Poder Pblico, (c) de profi ssi onai s liberais que t ra-
bal hem em seus pr pr i os escri t ri os e (d) de mdi cos que per cebam honor r i os pagos
por pr ocedi ment o (art. I
a
, pargrafo ni co).
Di ant e de t odos esses el ement os, caber Admi ni st r ao verificar a si t uao
j ur di ca da cooperat i va que pr et enda part i ci par de licitao pbl i ca e exami nar a sua
admi ssi bi l i dade. Seja como for, todavia, par ece- nos que a obser vnci a do pri nc pi o
da compet i t i vi dade e da i sonomi a cont i nua sendo exigida na hi pt ese, de modo que
a fruio de vant agens especi ai s de que a cooperat i va seja dest i nat r i a mer ea o ne-
cessri o aj ust ament o frente aos demai s part i ci pant es. Em out r as pal avras, al t er ou- se
a ques t o da admi ssi bi l i dade da ent i dade, mas subsi st i u a necessi dade de t r at ament o
i sonmi co r el at i vament e s demai s soci edades.
Out r o pri nc pi o correl at o o da indistino, t a mb m conexo ao pri nc pi o da
i gual dade, segundo o qual vedado criar preferncias ou di st i nes rel at i vas nat ur a-
l i dade, sede ou ao domi c l i o dos l i ci t ant es, ressal vadas at ual ment e al gumas excees
(art. 3
2
, P, I, do Es t at ut o) .
4 1
Al gumas t ent at i vas foram feitas par a pr ot eger l i ci t ant es
de um ou de out r o l ugar na federao, mas os Tri bunai s as rej ei t aram i nci si vament e.
E bem o fizeram, por quant o a base l t i ma da i ndi st i no est em sede const i t uci onal ,
como se obser va no art. 19, III, da Lei Maior.
Cor r el at o ao pr i nc pi o da publ i ci dade e ao da vi ncul ao ao i ns t r ume nt o con-
vocat r i o, t emos o princpio da inalterabilidade do edital, i nscr i t o no art . 41 do Est at u-
t o, que vi ncul a a Admi ni s t r ao s r egr as que foram por ela pr pr i a di vul gadas. O
princpio do sigilo das propostas t a mb m rel evant e, t endo conexo com o pr i nc pi o da
pr obi dade admi ni st r at i va e da i gual dade. E em r azo di sso que as pr opos t as devem
as T R F - 2
3
Reg. , AMS 1 9 . 9 5 2 - 3 , Rei. Des. MAURO LUS LOPES, publ . 7 . 4 . 2 0 0 8 , e Ap. Cv. 1 7 . 8 7 1 - 0 , Rei.
Des. REIS FRI EDE, publ . 2 5 . 3 . 2 0 0 8 .
3 5
STJ, REsp 1 . 1 4 1 . 7 6 3 , Mi n. ELI ANA CALMON, em 2 3 . 2 . 2 0 1 0 , e REsp 1. 185. 638, Mi n. MAURO CAMP-
BELL, em 1 0 . 8 . 2 0 1 0 .
4 0
A pr ops i t o, a lei r evogou o art . 4 4 2 , pargrafo ni co, da CLT, que consi gnava no exi st i r v ncul o e mpr e -
gat ci o ent r e a cooper at i va e s eus associ ados, nem ent r e est es e os t oma dor e s de servi os daquel a.
4 1
Como ver emos adi ant e, a Lei n'
J
1 2 . 3 4 9 , de 1 5 . 1 2 . 2 0 1 0 , est abel eceu al gumas excees ao pr i nc pi o.
Licitao 2 5 1
vir l acradas e s devem ser aber t as em sesso pbl i ca pr evi ament e mar cada (v. art .
43, I
a
, do Es t at ut o) .
O princpio do formalismo procedimental passa a noo de que as regras do proce-
di ment o adot adas par a a licitao devem segui r os par met r os est abel eci dos na lei,
no sendo lcito aos admi ni st r ador es subvert -l os a seu j u zo. Percebeu o l egi sl ador
que a pr pr i a i gual dade de t r at ament o depende da rigidez formal dos mecani s mos de
compet i o,
4 2
razo por que se i mpe a observnci a do devi do pr ocesso legal.
H, ai nda, o pri nc pi o da vedao oferta de vantagens, correl at o ao pri nc pi o do
j ul gament o obj et i vo. Segundo o pri nc pi o, as regras de seleo devem ser adst r i t as aos
cri t ri os f i xados no edi t al , no se podendo admi t i r que, al m di sso, i nt er venham fat o-
res out r os, como o de al gum l i ci t ant e ofertar vant agem pr pr i a ou baseada na oferta
de out r o l i ci t ant e. Veja-se, a respei t o, o art. 44, 2
a
, do Est at ut o.
Em rel ao a esse pri nc pi o, sur gi r am cont rovrsi as quant o i nt er pr et ao do
art. 3, 2-, do Est at ut o, pel o qual , em caso de empat e, haver prefernci a: (1) a bens
e servi os pr oduzi dos ou pr est ados por empr esas brasi l ei ras de capital naci onal ; (2)
quel es pr oduzi dos no pa s; (3) aos pr oduzi dos por empr es as brasi l ei ras; e (4) aos
pr oduzi dos por empr es as que i nvest em em pesqui sa e desenvol vi ment o t ecnol gi co.
Como esse t i po de prefernci a t eve por base o art. 171 e 2-, da CF, em sua redao
original, no qual se previ a tal di scri mi nao, a i nt ei ra revogao do ma nda me nt o pel a
EC n
a
6/ 1995 teria, como efeito, el i mi nado essas di st i nes em nor mas i nfraconst i t u-
ci onai s. Esse, a nos s o ver, o mel hor ent endi ment o.
4 3
A Lei n
s
12. 349, de 15. 12. 2010, ent r et ant o, i nt r oduzi u al gumas al t eraes no
Est at ut o, i ndi cando hi pt eses de prefernci a para produtos manufaturados e servios nacio-
nais.'
14
Para t ant o, acr escent ou- se no caput do art. 3
9
do Es t at ut o que, al m da seleo
da mel hor pr opost a, a licitao deve alvejar ai nda a promoo do desenvolvimento nacional
sustentvel - si t uao que serve da base s ci t adas prefernci as. Sendo assi m, cri aram-se
excees ao pri nc pi o da i ndi st i no (art. 3
a
, I
a
) , j coment ado, com a i nt r oduo de
novas hi pt eses cont empl adas na lei al t eradora.
A nor ma bsi ca do novo regi me a do art. 3 -, 5 -, do Est at ut o, com a redao
do di pl oma ci t ado aci ma, que admi t e a fixao de margem de preferncia par a pr odut os
manuf at ur ados e par a servios naci onai s compat vei s com as nor mas t cni cas brasi -
l ei r as.
4 5
Essa mar gem pode ser adi ci onada no caso de pr odut os e servi os or i undos
de desenvol vi ment o e i novao t ecnol gi ca pr ocessados no pa s .
4 6
No obst ant e, o
4 2
CARLOS ARY SUNDFELD, ob. cit., p. 23.
43
Tambm: JESSE TORRES PEREI RA J NI OR, Comentrios lei de licitaes e contrataes da administrao
pblica, Renovar, 4. ed. , 2002, p. 42- 43. Contra: CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Pr ef er nci as
em l i ci t ao par a be ns e ser vi os fabri cados no Brasil e par a empr es as br asi l ei r as de capi t al naci onal (RTDP
n 2 7 , p. 5-10, 1999) .
4 4
Veja-se a defi ni o nos i nci sos XVII e XVIII, do art . 6, do Es t at ut o, com a al t er ao i nser i da.
4 5
A nova lei est abel eceu cr i t r i os par a as prefernci as: art . 3, 6, Es t at ut o. O novo r egi me foi r egul amen-
t ado pel o Decr et o Feder al n
e
7. 546, de 2. 8. 2011.
4 6
E o que cons t a no novo art . 3
a
, 1, Es t at ut o.
s omat r i o das prefernci as no pode ser superi or a 2 5 % dos preos de pr odut os e ser-
vios es t r angei r os .
4 7
Al m di sso, as preferncias so i napl i cvei s quando a de ma nda
for super i or capaci dade naci onal de pr oduo e pr est ao do servi o ou inferior ao
quant i t at i vo m ni mo no caso de cot ao menor que a demandada na l i ci t ao.
4 8
Conf i r mando o r egi me de prefernci as, di sps a lei que, nos casos de cont r a-
t ao dest i nada i mpl ant ao, manut eno e ao aper f ei oament o dos si st emas de
t ecnol ogi a de i nformao e comuni cao, assi m defi ni dos como est rat gi cos por at o
do Poder Execut i vo, a licitao poder rest ri ngi r-se a bens e servi os com t ecnol ogi a
desenvol vi da no pa s .
4 9
Por l t i mo, vale apont ar o princpio da obrigatoriedade, consagr ado, de incio, no
art. 37, XXI, da Const i t ui o Federal, pel o qual deve consi derar-se obri gat ri a a rea-
lizao do cer t ame par a compr as, obras, servios, al i enaes e l ocaes, ressal vados
apenas os casos menci onados na lei. O mandament o const i t uci onal r epr oduzi do no
art. 2- do Est at ut o, que reafi rma a noo da obr i gat or i edade.
Out r os pri nc pi os correl at os espr ai am- se pel o Est at ut o, e, em l t i ma anl i se,
r et r at am vet ores especficos dos pri nc pi os bsi cos, est es caract eri zados por sua gene-
ral i dade.
IX DISPENSA DE LICITAO
1 Int roduo
O pri nc pi o da obr i gat or i edade da licitao i mpe que t odos os dest i nat r i os do
Est at ut o faam realizar o pr ocedi ment o ant es de cont r at ar em obr as e servi os. Mas a
lei no poder i a dei xar de ressal var al gumas hi pt eses que, pel a sua par t i cul ar i dade,
no se compat i bi l i zam com o ri t o e a demor a do pr ocesso l i ci t at ri o. A ressal va
obr i gat or i edade, diga-se de passagem, j admi t i da na pr pr i a Const i t ui o, a t eor
do que est abel ece o art . 37, XXI. Regul ament ando o di sposi t i vo, coube ao l egi sl ador
a i ncumbnci a de del i near tais hi pt eses especficas, o que fez no art. 24 do Es t at ut o.
A dispensa de licitao caract eri za-se pel a ci rcunst nci a de que, em t ese, poder i a
o pr ocedi ment o ser real i zado, mas que, pela part i cul ari dade do caso, deci di u o l egi s-
l ador no t or n- l o obri gat ri o. Di ver sament e ocorre na inexigibilidade, como se ver
adi ant e, por que aqui sequer vivel a realizao do cer t ame.
H, por m, doi s aspect os prel i mi nares que mer ecem ser consi der ados. O pr i -
mei r o diz r espei t o excepcionalidade, no sent i do de que as hi pt eses previ st as no art .
24 t r aduzem si t uaes que fogem regra geral, e s por essa r azo se abri u a fenda no
pri nc pi o da obri gat ori edade.
Ar t . 3
a
, 8
S
, Es t at ut o.
Ar t . 3
a
, 9
a
, Es t at ut o, com r emi s s o ao art . 23, 7.
Ar t . 3
a
, 12, Es t at ut o.
Li ci t ao 2 5 3
O out r o diz r espei t o taxatividade das hi pt eses. Da a j ust a advert nci a de que
os casos enumer ados pel o legislador so t axat i vos, no podendo, via de conseqnci a,
ser ampl i ados pel o admi ni st r ador . Os casos legais, por t ant o, so os ni cos cuja di spen-
sa de licitao o l egi sl ador consi der ou mai s conveni ent e ao i nt er esse pbl i co.
5 0
Vejamos, poi s, os casos de di spensa numa i nt er pr et ao global.
Al guns aut or es cos t umam di st i ngui r a licitao dispensvel e a licitao dispensada.
Aquel a t em previ so no art. 24 do Est at ut o e indica as hi pt eses em que a licitao seria
j ur i di cament e vivel, embor a a lei di spense o admi ni st r ador de realiz-la. A licitao
di spensada, a seu t ur no, est ampa as hi pt eses em que o pr pr i o Est at ut o or dena que
no se realize o pr ocedi ment o licitatrio; tais hi pt eses est o previ st as no art. 17, I e
II, do Est at ut o, e referem-se a al guns casos especficos de al i enao de bens pbl i cos.
5 1
A lei l i ci t at ri a ant er i or - Decret o-l ei n- 2. 300/ 1986 - previa, ao l ado da di spen-
sa e da i nexi gi bi l i dade, hi pt ese de vedao ao pr ocedi ment o de licitao, quando hou-
vesse compr omet i ment o da segurana naci onal . Resul t ava da nor ma que a Admi ni st r a-
o t eri a que cel ebrar contratao direta. O vi gent e Est at ut o, por m, no r epr oduzi u o
precei t o, cri ado, alis, em out r o cont ext o j ur di co, de modo que at ual ment e a licitao
pode ser invivel (i nexi gi bi l i dade), mas no haver hi pt ese de vedao.
Exi st e, ver dade, respei t vel opi nament o pel o qual se consi der a hi pt ese de
vedao a cont i da no art . 1-, 5
9
, do Es t at ut o.
5 2
Na verdade, no se t r at a pr opr i ament e
de vedao, na forma como previ st a na legislao anterior, e si m de restrio, no sent i -
do de que a Admi ni st r ao no realize licitao t endo por obj et o bens e servi os s em
si mi l ari dade ou de mar cas exclusivas. Como se verifica, a licitao , ao cont rri o,
obrigatria, l i mi t ando- se a lei a advert i r o admi ni st r ador em rel ao aos bens e servi os
a que se dest i na a licitao e i mpedi -l o de comet er ofensa ao pr i nc pi o da l egal i dade e
da compet i t i vi dade.
Em obser vnci a ao pri nc pi o da mot i vao dos at os admi ni st r at i vos, exige o
Es t at ut o que sej am expr es s ament e j ust i fi cados no pr ocesso os casos de di spensa de
licitao pr evi st os no art. 24, i nci so III ss, do Est at ut o, devendo o admi ni s t r ador
comuni car a si t uao de di spensa em t rs di as aut or i dade superi or, e a est a caber
ratific-la e publ i c-l a na i mpr ens a oficial em ci nco di as; a publ i cao condi o de
eficcia do at o. O me s mo, alis, se exige para os casos de i nexi gi bi l i dade, pr evi st os no
art . 25 do Es t a t ut o.
5 3
Ext rai -se da nor ma, por t ant o, que no pr eci sa haver j ust i fi cao
det al hada nos casos do art . 24, I e II, do Est at ut o, que pr evem a di s pens a pel o cri-
t ri o de valor. A verificao de l egal i dade, nessa hi pt ese, mai s si mpl es e objetiva,
dependendo apenas do e nqua dr a me nt o do valor do cont r at o na faixa aut or i zada par a
a di spensa do c e r t a me .
5 4
5 0
RAUL ARMANDO MENDES, ob. cit., p. 66.
5 1
A r espei t o, vi de JESS TORRES PEREI RA J NI OR, Comentrios, cit., 5. ed. , 2002, p. 23, e MARCOS
J URUENA VILLELA SOUTO, Licitaes, cit., p. 142- 147.
5 2
JESS TORRES PEREI RA J NI OR (Comentrios, cit., p. 258) .
5 3
A exi gnci a est no art . 26 do Es t at ut o, com a r edao da Lei n'
J
11. 107, de 6. 4. 2005.
5 4
Sobr e hi pt es e concomi t ant e de di s pens a pel o val or e de i nexi gi bi l i dade, vi de os coment r i os adi ant e
no t pi co a r espei t o da i nexi gi bi l i dade de l i ci t ao.
2 Critrio de Valor
So os casos de di spensa previ st os nos i nci sos I e II do art. 24 do Es t at ut o. O
l egi sl ador consi der ou que at det er mi nados l i mi t es de valor poder i a o admi ni s t r ador
no licitar, di st i ngui ndo duas faixas, uma par a obras e servi os de engenhar i a, mai s
el evada em razo do t i po de t rabal ho, e out r a para servi os c omuns e compr as. Embor a
o art. 120 do Est at ut o preveja a at ual i zao dos val ores fixados na lei, com a devi da
publ i cao na i mpr ens a oficial, o cert o que as faixas i ndi cat i vas desses val ores se per-
pet uar am ao l ongo dos anos, ger ando crticas de agent es da Admi ni st r ao, em vi r t ude
de ser em eles i ncondi zent es com a real i dade de mer cado.
Os val ores que cor r espondem aos l i mi t es da di spensa de licitao so fixados no
per cent ual de 10% sobre as i mpor t nci as l i mi t adoras da modal i dade de convi t e (art s.
23, I, "a", e 23, II, " a " ) .
5 5
Ent r et ant o, se as obras, servios e compr as forem cont r at ados por soci edade de
economi a mi st a e empr esa pblica, bem como por aut ar qui a ou fundao qualificadas
por lei como agncias executivas, ou, ainda, por consrci os pbl i cos, o per cent ual ser
de 20% sobre a me s ma base de cl cul o.
5 6
Observe-se, no ent ant o, que a lei admi t i u a
ampl i ao da faixa de di spensa somente para aut arqui as e fundaes que a lei t enha con-
si derado agncia executiva. Assi m, me s mo consi der ando de cert o modo despr oposi t ada
a l i mi t ao, est o excludas da nor ma as demai s aut ar qui as, inclusive as qualificadas
como agncias reguladoras.
57
A ampl i ao da faixa de di spensa passou a alcanar, da me s ma forma, os consr-
cios pblicos formados por ent es da federao. Desse modo, se um consr ci o pbl i co
pr et ende cel ebrar com t ercei ro cont r at o de obra, servi o ou compr a, a licitao t am-
bm ser di spensvel at a al udi da faixa ampl i ada.
5 8
Di ant e desses el ement os, as ent i dades referidas no art . 24, pargrafo ni co, do
Est at ut o, t m val ores-l i mi t e mai s el evados e, cons equent ement e, faixa de mai or am-
pl i t ude par a a di spensa de licitao em funo do valor.
Anot e- se que o admi ni st rador, me s mo nesses casos, poder real i zar licitao,
se ent ender mai s conveni ent e par a a Admi ni st r ao. No h obr i gat or i edade de no
licitar, mas faculdade de no faz-lo.
3 Situaes Excepcionais
di spensvel a licitao em si t uaes de flagrante excepci onal i dade. Uma de-
las ocorre em casos de guerra ou grave perturbao da ordem (art. 24, III). Guerra o
5 5
Res ul t am do per cent ual os val or es de R$ 15. 000, 00, par a obr as e servi os de engenhar i a, e R$ 8. 000, 00,
par a out r os servi os e compr as .
5 6
Ar t . 24, V-, do Es t at ut o, ant es com a r edao da Lei n
a
12. 715, de 17. 9. 2012.
5 7
MARAL J USTEN, al i s, real a acer t adament e a di st i no e concl ui pel a cons t i t uci onal i dade da di scri -
mi nao das pes s oas admi ni st r at i vas no caso (Comentrios, cit., 9. ed. , 2002, p. 238) .
5 8
A ampl i ao foi i nt r oduzi da no art . 24, pargrafo ni co, do Es t at ut o, pel a Lei n
9
1 1 . 1 0 7 , de 6. 4. 2005, que
r egul a os consr ci os pbl i cos. Sobre esse i nst i t ut o, vi de Cap t ul o V.
Li ci t ao 2 5 5
conflito que pe em ri sco a soberani a, e sua decl arao pri vat i va do Pr esi dent e da
Repbl i ca com aut or i zao ou referendo do Congr esso Naci onal (art . 84, CF) . Pertur-
bao da ordem a si t uao que afeta a paz e a di sci pl i na social e pol t i ca, ger ando as
medi das de est ado de defesa (art. 136, CF) e est ado de s t i o (art. 137, 1, CF) . Todavia,
no bast a qual quer comoo i nt erna; preci so que se caract eri ze como grave par a
justificar a di spensa.
Out r o caso de di spensa aquel e em que ocorre a calamidade pblica, si t uao,
nat ur al ou no, que dest r i ou pe em risco a vida, a sade ou os bens de cert os agru-
pament os soci ai s. Nor mal ment e deriva de fatos nat ur ai s, como chuvas t orrenci ai s,
al agament os, t r ans bor dament os de ri os e out r os f enmenos nat ur ai s. Verificada tal si-
t uao ftica, a licitao se t or na di spensvel , dada a necessi dade de cont r at ao rpi da
de obras, servi os e compr as .
5 9
A lei previ u, t ambm, a di spensa nos casos de emergncia. Em ambos os casos, as
si t uaes devem caract eri zar-se pela urgnci a no at endi ment o, de modo que no cau-
sem prej u zo ou c ompr ome t a m a segurana de pessoas, obr as, servi os, equi pament os
e out r os bens pbl i cos ou part i cul ares. Os cont r at os, nessas hi pt eses, no podem
ser pr or r ogados e s oment e podem abranger os bens necessr i os ao at endi ment o da
si t uao emer genci al ou cal ami t osa e, assi m mes mo, devendo concl ui r-se as obr as e
servios no pr azo mxi mo de 180 di as .
6 0
O prazo, em pri nc pi o, deve ser consi der ado
per empt r i o, i mpedi ndo- se o comet i ment o de desvi os de fi nal i dade, mas , at endendo
ao esp ri t o da nor ma, t em- se admi t i do a sua fl exi bi l i zao quando invivel a sua obser-
vnci a sem cul pa da Admi ni st r ao.
6 1
Out r a si t uao excepci onal que r ende ensejo di spensa da licitao aquel a
que pode r edundar em risco de compr omet i ment o da segurana nacional. A razo aqui
evi dent e, poi s que se t r at a de segurana para a pr pr i a sober ani a do pa s. Tal si t uao
deve ser decr et ada pel o Pr esi dent e da Repblica, ouvi do o Cons el ho de Defesa Naci o-
nal (art. 24, IX).
Hi pt ese que guar da rel ao com a ant eri or a que const a do art . 24, XXVIII -
inciso i ncl u do pel a Lei n
a
11. 484, de 31. 5. 2007. Segundo o di sposi t i vo, di spensvel
a licitao par a o f or neci ment o de bens e servios, pr oduzi dos ou pr est ados no pa s,
que, cumul at i vament e, t enham alta complexidade tecnolgica e envol vam defesa nacional,
devendo cada caso, por m, ser admi t i do medi ant e parecer de comi sso especi fi camen-
t e nomeada pel a mxi ma aut or i dade do rgo i nt er essado. Esse novo caso se coaduna
com o objetivo do ci t ado di pl oma, que di spe sobre os i ncent i vos s i ndst r i as de
equi pament os par a a TV Digital e de component es el et rni cos s emi condut or es e sobre
5 9
Em vi r t ude de ser ftica a si t uao e ai nda por que nao o exi ge a lei, e nt e nde mos que a decl ar ao de ca-
l ami dade, por decr et o do Chefe do Execut i vo, no a condi o da di spensa, com o que l a me nt a mos di vergi r
de DI GENES GASPARI NI (ob. cit., p. 317) .
6 0
Cf. art . 24, IV, do Es t at ut o.
6 1
JESS TORRES PEREI RA J NI OR, com ci t ao, i ncl usi ve, das Deci ses n? 8 2 0 / 9 6 e 927/ 00, do TCU,
admi t i ndo a pr or r ogao (Comentrios, cit., 5. ed., 2002, p. 24- 25) . Tambm: MARAL J USTEN FILHO,
Comentrios, cit., 9. ed. , 2002, p. 242.
a pr ot eo pr opr i edade i nt el ect ual das topografias de ci rcui t os i nt egr ados, i ncl usi ve
i nst i t ui ndo pr ogr amas de apoi o ao desenvol vi ment o t ecnol gi co de t ai s pr odut os .
A di ferena ent r e os i nci sos XXVIII e IX consi st e em que est e l t i mo t e m car-
t er genr i co, r ef er i ndo- se segurana nacional, ao passo que o pr i mei r o espec fi co e
vi sa pr ot eo de pr opr i edade i nt el ect ual vol t ada defesa nacional - est a, na ver dade,
um aspect o daquel a. Al m di sso, conj uga esse fator com a compl exi dade t ecnol gi ca
dos bens e servi os do setor, a qual , em regra, i mpede me s mo o r egi me de compet i -
t i vi dade.
4 Gneros Perecveis e Obras de Art e
E di spensvel a licitao na aqui si o de hort i frut i granj ei ros, po e out r os g-
ner os perec vei s. Mas a di spensa no per manent e; s oment e admi ss vel no t empo
necessri o par a que seja real i zada a licitao (art. 24, XII). Verifica-se que essa hi pt e-
se t ambm apr esent a si t uao de cert o modo emergenci al : a compr a desses pr odut os ,
que vi sam basi cament e al i ment ao fornecida pel a ent i dade l i ci t ant e, no pode fi car
aguar dando o cur so do pr ocedi ment o licitatrio. Ent o, enquant o se realiza o cer t ame,
a compr a pode ser feita di r et ament e, com base no pr eo do dia.
Se a Admi ni st r ao qui ser adqui ri r ou r est aur ar obr as de art e e obj et os hi st ri -
cos, di spensvel ser a licitao (art. 24, XV). A obr a de art e pode ser mai s ou menos
reconheci da, dependendo da opi ni o pbl i ca e da crtica especi al i zada. Mas de qual -
quer modo h de r esul t ar do t al ent o pessoal do seu aut or. O obj et o hi st ri co o que
t r aduz a l embr ana dos gr andes epi sdi os da hi st ri a. A regra, ent o, a cont r at ao
di ret a para aqui si o ou r est aur ao.
A lei, por m, est abel ece duas condi es: a pr i mei r a resi de em que a obr a ou
o obj et o devem t er aut ent i ci dade certificada; a segunda, em que os bens a ser em ad-
qui r i dos ou r est aur ados sej am compat vei s ou i ner ent es s finalidades do rgo ou
ent i dade, o que o caso de mus eus , bi bl i ot ecas, escol as. Resul t a da a afi rmao de
RAUL ARMANDO MENDES de que obras de art e e obj et os hi st ri cos no pode m
ador nar gabi net es de aut or i dades pbl i cas.
6 2
O t ext o afastou o Poder Pbl i co da art e.
De fato, pode ocorrer que um rgo pbl i co j possua, em seu acervo, det er mi nada
obr a de art e, embor a no seja i ner ent e nem compat vel com as fi nal i dades do r go. A
r est aur ao dessa obr a no poder i a ser cont r at ada di r et ament e? Apesar do t ext o legal
rest ri t i vo, ent endemos que sim, por que, ai nda que a obr a no seja i ner ent e fi nal i dade
especfica do rgo, si t ua-se, sem dvida, dent r o de suas finalidades gerais, part i cul ar-
ment e aquel a que i mpe a pr ot eo do pat r i mni o pbl i co.
6 3
6 2
Ob. cit., p. 81.
6 3
Tem, por isso, t oda procednci a a crtica feita por IVAN R1GOLIN, de que o t ext o refletiu um ps s i mo
mome nt o da lei e uma demonst r ao de "subdesenvol vi ment o cultural e pr i mi t i vi smo ment al prpri os de um
Est ado semicivilizado", ao mome nt o em que se dificultou ou i mpedi u ao mxi mo a ligao do Poder Pbl i co
com a art e (ob. cit., p. 190).
Li ci t ao 2 5 7
5 Desi nt eresse na Cont rat ao
Diz o i nci so V do art. 24 ser di spensvel a licitao quando no acudi r em i nt e-
r essados licitao ant er i or e a repet i o do pr ocedi ment o r edundar em prej u zo par a
a Admi ni st r ao, mant i das as condi es preest abel eci das.
Ant es de mai s nada, convm observar que a repet i o da licitao di fi ci l ment e
dei xa de causar prej u zo Admi ni st r ao, j que acarret a demor a na cont r at ao e
al t erao de pr eo de bens e servios.
Ent endemos que o desi nt er esse configura-se quando n e n h u m par t i cul ar as s uma
a pos t ur a de desejar a cont rat ao, sequer at endendo convocao. Ou ent o quando
os que se t e nha m apr esent ado forem pr ovadament e i ni dneos .
6 4
Tais ocorrnci as
que t m const i t u do o que a dout r i na denomi na, r espect i vament e, de licitao deserta
e licitao frustrada, nomencl at ur as que, como se pode observar, i ndi cam que no se
cons umou o objetivo do pr ocedi ment o: a seleo da mel hor pr opos t a.
6 5
No o caso
em que os candi dat os t enham si do desclassificados por i nobser vnci a do edi t al . Sendo
o fato cont or nvel , deve a Admi ni st r ao realizar nova l i ci t ao.
6 6
Todavia, par a haver
di spensa, cumpr e se ma nt e nha m as condi es bsi cas pr eest abel eci das, que so as
fixadas ant er i or ment e no i ns t r ument o convocat ri o. Significa que no pode a Admi -
ni st rao cel ebrar o cont r at o di ret o com profunda al t erao das regras ant er i or es, poi s
que nesse caso haveri a bur l a ao pri nc pi o da legalidade. Ent r et ant o, se houver visvel
al t erao econmi ca, como o caso de elevao inflacionria, as condi es ant er i or es
poder o suj ei t ar-se ao devi do r eaj ust ament o, pena de acent uar - se o desi nt er esse dos
fornecedores; o di sposi t i vo, por t ant o, deve ser i nt er pr et ado cum grano salis.
67
Advi rt a-se, por opor t uno, que a pr esent e hi pt ese no compor t a a revogao do
cer t ame, o que s acont eceri a se a Admi ni st r ao no mai s t i vesse i nt er esse na cont ra-
t ao. Mas ela cont i nua i nt eressada; apenas no houve compar eci ment o de i nt er essa-
dos. Desse modo, o desfecho da licitao deve dar-se no respect i vo pr ocesso por mei o
de ato administrativo declaratrio, pel o qual a Comi sso regi st rar a ocorrnci a do f at o.
6 8
6 Ent i dades Sem Fins Lucrativos
Pode a Admi ni st r ao di spensar a licitao quando qui ser cont r at ar i nst i t ui o
brasi l ei ra que t enha o objetivo est at ut r i o de pesqui sa, ensi no ou desenvol vi ment o
i nst i t uci onal , ou que exera at i vi dade de recuperao social do pr eso (art. 24, XIII).
Para evitar quai squer abusos, exige a lei que a i nst i t ui o no t enha fins l ucrat i vos,
6 4
RAUL ARMANDO MENDES, ob. cit., p. 22.
6 5
MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO, Li ci t aes e cont r at os admi ni s t r at i vos , p. 149.
6 6
No fundo, i negvel que t a mb m est a se pos s a consi der ar hi pt es e de licitao frustrada (FLAVIO AMA-
RAL GARCI A, Licitaes e contratos administrativos, Lumen Jr i s, 2007, p. 35) .
6 7
c omo t a mb m cons i gna MARAL J USTEN FILHO, Comentrios, cit., 9. ed., p. 244.
6 8
MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Temas polmicos, cit., p. 81- 82.
demons t r ando que seu objetivo t em cart er social, e no econmi co. Por out r o l ado,
deve a i nst i t ui o ser det ent or a de i ndubi t vel r eput ao t i co-profi ssi onal , par a que a
cont r at ao at i nj a r eal ment e os fins desej ados pel a Admi ni st r ao.
Infel i zment e, a aplicao desse permi ssi vo de di spensa t em si do di st orci da, em
al gumas ocasi es, por maus admi ni st r ador es pbl i cos e falsas i nst i t ui es, ensej ando
not r i a ofensa aos pri nc pi os da compet i t i vi dade e da i gual dade de opor t uni dades .
Uma dessas formas de desvi o resi de na cont r at ao de t ai s ent i dades par a servi os
ou compr as que ne nhuma rel ao t m com seus obj et i vos i nst i t uci onai s. Trat a-se de
inegvel forma de favoreci ment o at ravs da cont rat ao di ret a. Ent endemos , poi s, que
cabe Admi ni st r ao verificar a pr esena do vnculo de pertinncia (esta, no absol ut a,
mas ao menos relativa) ent r e os objetivos da i nst i t ui o e o obj et o do cont r at o, ou seja,
deve ser verificado se o est at ut o da ent i dade per mi t e r eal ment e a execuo do servi o
ou o negci o de compr a ( menos comum a hi pt ese de obr as) , ou se, ao cont rri o, o
ajuste no ser mer o i ns t r ument o de di ssi mul ao.
6 9
Hi pt ese em t udo semel hant e a essa a cont r at ao di r et a de associ ao i dnea
de por t ador es de deficincia fsica, despi da de fi ns l ucrat i vos (art. 24, XX). Pr et endeu
aqui o l egi sl ador at ri bui r cont rat ao aspect o de inegvel fim social, per mi t i ndo que
referidas associ aes pr es t em servios ou forneam m o de obr a a rgos admi ni st r a-
t i vos. A despei t o do objetivo fi l ant rpi co da cont rat ao, no ent ant o, necessr i o que
o pr eo do aj ust e seja compat vel com o prat i cado no mer cado, evi t ando- se, com isso,
i ndevi dos gast os a cargo do erri o.
O Est at ut o recebeu - por fora de al t erao i nt r oduzi da pel a Lei n
2
9. 648, de
27. 5. 1998 - a i ncl uso de nova hi pt ese de di spensa de licitao: a cel ebrao de con-
t r at os de pr est ao de servi os com as organizaes sociais par a at i vi dades cont empl adas
no cont r at o de gest o (art. 24, XXIV). Como ser es t udado adi ant e, no Cap t ul o VII,
dest i nado aos servios pbl i cos, "organizao social" no const i t ui u ma nova espci e
de ent i dade, mas, ao revs, reflete um t i po especial de qualificao j ur di ca conferi da a
al gumas pessoas j ur di cas que pr eencham os requi si t os est abel eci dos na Lei n
e
9. 637,
de 15. 5. 1998, di pl oma regul ador da mat ri a, r essal t ando- se dent r e eles a ausnci a de
fi ns l ucrat i vos. Tais pessoas no t m, por t ant o, cart er econmi co; ao cont r r i o, dedi -
cam-se a at i vi dades de cunho social, como ensi no, cul t ura, sade, pesqui sa cientfica,
desenvol vi ment o cientfico e pr ot eo ao mei o ambi ent e.
De acordo com a lei regul adora, essas ent i dades cel ebr am com o Est ado ajus-
te especfico denomi nado de contrato de gesto - i ns t r ument o que formaliza o v ncul o
j ur di co ent r e os pact uant es, est abel ece os objetivos do aj ust e e define os di r ei t os e
obri gaes dos si gnat ri os. Em que pese a denomi nao const ant e da lei, o aj ust e no
es t ampa pr opr i ament e um "cont r at o", assemel hando- se mui t o mai s, em r azo de sua
fisionomia e obj et o, modal i dade de convnio - est e sim, i ns t r ument o compat vel com
o regime de parceria que serve de ncl eo para aquel e negci o j ur di co. Exat ament e em
6 9
A cor r et a obser vao de MARALJ USTEN FILHO, que exempl i fi ca com o caso de si ndi cat os cont r a-
t ados par a educao de adul t os , ou de fundaes de pes qui s a cont r at adas par a real i zar concur s os pbl i cos,
hi pt es es de evi dent e impertinncia {Comentrios, cit., 9. ed., 2002, p. 255) .
Li ci t ao 2 5 9
vi rt ude dessa nat ur eza real que o Est at ut o afastou o r egi me de compet i o pr pr i o
das licitaes e i ncl ui u as cont rat aes como mai s uma hi pt ese de di spensa.
Deve at ent ar - se, ent r et ant o, para o fato de que so doi s os t i pos de cont r at os a
que se refere o di sposi t i vo: um del es o pr pr i o cont r at o de gest o, que vi ncul a o ent e
pbl i co organi zao social; out r o o cont r at o de pr est ao de servi os, vi sando ao
cumpr i ment o de at i vi dades ligadas quel e pr i mei r o ajuste. A di spensa de licitao teve
por foco est a l t i ma modal i dade de cont r at os e a hi pt ese apr esent a mot i vo de fcil
compr eenso: vi ncul ando- se o Est ado organi zao social par a os fins no econmi -
cos por ele al vi t rados, no haveri a me s mo espao par a que licitasse ent r e t ercei ros os
servios decor r ent es do cont r at o, vi st o que tais servi os so j us t ament e aquel es par a
os quai s a organi zao social di reci onada. Qua nt o ao cont r at o de gest o em si, a di s-
pensa de licitao decor r e do pr pr i o si st ema i mpl ant ado na lei r egul ador a e espel ha
corol ri o nat ur al desse t i po de negci o j ur di co: a uma, por que se cui da de ajuste de
cart er social e, a duas, por que r et r at a regi me de parceria, i ncompat vel com o pr oces-
so de licitao. Assi m, a Admi ni st r ao livre par a escol her a organi zao social com
a qual cel ebrar o cont r at o.
7 0
Cabe observar, por fi m, que, al m das ci t adas organi zaes soci ai s, foram i nst i -
t u das pel a Lei n
s
9. 790, de 23. 3. 1999, as organizaes da sociedade civil de interesse pblico
(OSCIP) - da me s ma forma que aquel as, um t i po de qualificao j ur di ca conferi da
a cert as pessoas s em fins l ucrat i vos vol t adas t ambm a fins soci ai s.
7 1
Conquant o o
Est at ut o no as t enha menci onado, incide a nor ma em foco sobre event uai s cont r at os
- denomi nados na lei de termos de parceria - cel ebrados ent r e o ent e federat i vo e as pes-
soas que t e nha m r ecebi do a referida qualificao: ser di ret a a cont r at ao dos servi os
decor r ent es do aj ust e pri nci pal , sendo, poi s, di spensada a licitao.
O Est at ut o, no ent ant o, i mpe uma rest ri o: a di spensa de licitao alcana
apenas os cont r at os de pr est ao de servios firmados ent r e a organi zao social e o
ent e pbl i co ao qual se vi ncul ou, no al canando, por t ant o, cont r at os fi rmados com
esferas di versas de gover no. Assi m, se organi zao social vi ncul ada ao gover no federal
deseja cont r at ar pr est ao de servios com um Est ado ou Muni c pi o, est ar o est es
l t i mos obr i gados real i zao do pr ocesso nor mal de licitao. E r equi si t o, poi s, da
di spensa que os cont r at os de servios sejam deri vados do negci o j ur di co pri nci pal -
cont r at o de gest o ou t er mo de parceri a.
7 Di spari dade de Propost as
A lei pr eveni u a ocorrnci a de si t uaes que pudes s em ensej ar prej u zo ma-
nifesto par a a Admi ni st r ao, e uma dessas si t uaes aquel a em que candi dat os
cont rat ao, no raras vezes em conl ui o, fi xam preos i ncompat vei s com as condi es
de mer cado.
7 0
Em cont r r i o, MARAL J USTEN FILHO, Comentrios Lei de licitaes e contratos administrativos, Di al t i -
ca, 9. ed. , 2002, p. 265.
7 1
Sobr e t ai s ent i dades e as di ferenas com as or gani zaes soci ai s, vi de os c ome nt r i os feitos no cap t ul o
des t i nado aos ser vi os pbl i cos ( Cap t ul o 7) .
Preos i ncompat vei s so os mani f est ament e super i or es aos pr at i cados no mer -
cado, ou aquel es que, por ser em por demai s i rri sri os, t or nam i nexequ vel o cumpr i -
me nt o do cont r at o. A lei, nesse caso, ent o, per mi t e a cont r at ao di ret a, devendo en-
t ender - se que o pr eo aj ust ado t er que se amol dar s faixas do mer cado (art. 24, VII).
Essa a i ncompat i bi l i dade real. O di sposi t i vo, cont udo, admi t e a i ncompat i bi -
l i dade cadast ral , ou seja, quando os preos so i ncompat vei s com os fixados pel os r-
gos est at ai s em regi st ros pr pr i os. Infel i zment e, poucos rgos admi ni st r at i vos pos-
s uem t ai s regi st ros de preos, embor a previ st os no Est at ut o. Assi m, par a a viabilizao
da nor ma, ser necessri o fazer a verificao da di spar i dade do pr eo dent r o do pr pr i o
pr ocesso admi ni st r at i vo, o que ser possvel at ravs de pesqui sa feita no mer cado.
Se t odas as pr opost as t i verem essa i mpr opr i edade e forem, por isso, descl assi -
ficadas, pode a Admi ni st r ao t ent ar super ar o vcio, dando aos l i ci t ant es o pr azo de
oi t o dias t ei s para a apr esent ao de pr opost as compat vei s (art. 48, 3
2
, Es t at ut o) .
7 2
8 Int erveno no Dom ni o Econmico
A Uni o pode, em det er mi nados moment os , i nt ervi r no dom ni o econmi co
com vi st as regul ari zao dos preos ou normal i zao do abast eci ment o. Nes t a si-
t uao, at ua como agent e regul ador da atividade econmi ca, per mi s s o cont i da no art.
174 da Const i t ui o, cabendo- l he, inclusive, r epr i mi r o abus o do poder econmi co
(art. 173, 4
a
, CF) .
Sur gi ndo essas necessi dades, podem os rgos federais cont r at ar di r et ament e,
por que a licitao seri a i ncompat vel com a pecul i ari dade de que se revest e a si t uao.
Ent endemos que esse caso de di spensa dest i na-se excl usi vament e Uni o, por quant o
est a que t em a compet nci a para a i nt erveno no dom ni o econmi co.
7 3
9 Compl ement ao do Objeto
Pode a Admi ni st r ao di spensar, excepci onal ment e, a licitao quando houver
necessi dade de compl ement ar obra, servio ou f or neci ment o ant er i or (art. 24, XI). S
se justifica, cont udo, a cont r at ao di ret a quando tiver si do r esci ndi do cont r at o ant e-
rior, em que o obj et o no t enha si do concl u do. Se, por exempl o, o obj et o era a cons-
t r uo de um pos t o mdi co, e o cont r at ado no consegui u conclu-la, a Admi ni st r ao,
depoi s de resci ndi r o ajuste, pode fazer a cont rat ao di ret a.
A cont r at ao, ent r et ant o, t em que obedecer a cert as condi es. Exige-se que a
Admi ni st r ao obser ve a or dem de classificao dos par t i ci pant es do cer t ame l i ci t at -
rio e, ai nda, que o convocado aceite as mes mas condi es do cont r at o ant eri or. Se est a
7 2
JESS TORRES PEREI RA J NI OR, Coment r i os nova lei das l i ci t aes, p. 133.
7 3
No me s mo s ent i do, DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 3 2 1 .
Li ci t ao 2 6 1
l t i ma condi o se verificar invivel, out r a al t ernat i va no haver seno a de pr omover
nova l i ci t ao.
7 4
10 Pessoas Admi ni st rat i vas
O Es t at ut o t or na di spensvel a licitao em si t uaes obri gaci onai s firmadas
ent r e pessoas l i gadas pr pr i a Admi ni st r ao. Assi m, pode ser feita cont r at ao di ret a
quando pessoa j ur di ca de di rei t o pbl i co i nt er no pr et ende adqui r i r bens pr oduzi dos
ou servi os pr est ados por rgo ou ent i dade que i nt egre a Admi ni st r ao Pblica,
cri ados par a esse fi m especfico (art. 24, VIII). Exige-se, me s mo assi m, a verificao do
pr eo do cont r at o; s ser vlido o ajuste se o pr eo for compat vel com as condi es
regul ares de mer cado.
A i nt er pr et ao do di sposi t i vo, cont udo, t em dado mar gem a al gumas di vergn-
cias. Pr i mei r ament e, a di spensa, em nosso ent ender, s al cana a hi pt ese em que a
pessoa admi ni st r at i va da mes ma rbi t a federativa do ent e de di r ei t o pbl i co, mas no
se aplica a pessoas de esferas di versas; nesse caso, o ent e cont r at ant e deve real i zar a
licitao, poi s que o esp ri t o da nor ma foi o de t r at ar de cont r at ao dent r o da me s ma
Admi ni s t r ao.
7 5
Por out r o l ado, a nor ma no alcana pessoas da admi ni st r ao i ndi -
ret a dedi cada expl orao de at i vi dades econmi cas. Como so ent i dades de cart er
empresari al , i nseri das no art. 173, 1-, da CF, devem at uar no mer cado nas mes mas
condi es que as empr es as do set or pri vado. S assi m ser obser vado o pri nc pi o da
obr i gat or i edade de licitao previ st o no art . 37, XXI, da CF.
7 6
Da me s ma forma, di spensvel a licitao qua ndo o cont r at o, cel ebr ado ent r e
o me s mo t i po de pes s oas , t a mb m cri adas par a esses f i ns espec fi cos, t i ver por obj et o
a i mpr es s o de di r i os oficiais, de f or mul r i os padr oni zados de us o da Admi ni s t r a-
o e de edi es t cni cas oficiais, bem como a pr est ao de servi os de i nf or mt i ca
(art . 24, XVI ).
A rigor, est a l t i ma hi pt ese est ari a engl obada na ant eri or. Mas h u ma dife-
rena: no pr i mei r o caso, s possvel a cont rat ao di ret a se a pessoa admi ni st r at i va
cont r at ada tiver sido criada antes da vigncia da lei (as cri adas depoi s da lei dever o com-
pet i r nor mal ment e com as pessoas da iniciativa pri vada); nest a l t i ma hi pt ese, pode
a qual quer mo me n t o ser cri ada a pessoa pr est ador a do servi o e de i medi at o ser con-
t r at ada pel a Admi ni st r ao sem o pr ocedi ment o l i ci t at ri o.
7 4
A Lei n 12. 462/ 2011, que r ege o RDC - Regi me Di f er enci ado de Cont r at aes , al t er ou a n o r ma do
Es t at ut o, admi t i ndo sej am acei t as as condi es of er t adas pel os pr pr i os candi dat os s ubs e que nt e s , e no as
vi gent es ao mo me n t o do cont r at o r esci ndi do (art . 41) .
7 5
No me s mo s ent i do, EDUARDO AZEREDO RODRI GUES, em Da di s pens a de l i ci t ao na cont r at ao
de r go ou ent i dade expl or ador a de at i vi dade econmi ca, publ . na Revista da Procuradoria do Tribunal de Con-
tas do Rio de Janeiro, n 1, p. 171- 178, ano 2005. Contra, a dmi t i ndo a di s pens a: MARAL J USTEN FI LHO,
Comentrios cit., 9. ed. , 2002, p. 249.
7 6
o que pe ns a m t a mb m EDUARDO AZEREDO RODRI GUES, ob. e l oc. cit.; DI GENES GASPARINI,
Direito administrativo, cit., p. 458; e MARAL J USTEN FILHO, ob. cit., p. 248.
Respei t vel dout r i na sust ent a que a rest ri o cont i da no art . 24, VIII, do Est at u-
t o s oment e se aplica Uni o, mas no s demai s pessoas federat i vas, que, a qual quer
t empo, poder i am criar seus rgos e pessoas admi ni st r at i vas e com elas cel ebrar con-
t r at ao di r et a.
7 7
No pens amos assi m, por m. A nor ma se qualifica como regra geral e
o l egi sl ador vi sou exat ament e a evitar a quebr a ao si st ema da l i ber dade de i ni ci at i va e
da livre concorrnci a (art. 170, IV e pargrafo ni co, CF), be m como i ndevi da cri ao
de pessoas admi ni st r at i vas expl oradoras de at i vi dades econmi cas, f r eqent ement e
deficitrias e i noper ant es. Sendo, por t ant o, nor ma geral, h de aplicar-se a t odas as
pessoas federativas.
I mpe- se uma observao a respei t o dos al udi dos di sposi t i vos. O Es t at ut o ad-
mi t i u a di spensa da licitao excl usi vament e para a hi pt ese de cont r at ao a ser fir-
mada por pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co i nt er no. Nesse caso, i mper i oso que se
faa i nt er pr et ao rest ri t i va: a nor ma no se aplica a pessoas admi ni st r at i vas de di rei t o
pri vado. Infere-se, poi s, que, se soci edade de economi a mi st a ou empr es a pbl i ca pr e-
t endem cont r at ar os servios ou bens referidos nos i nci sos VIII e XVI do art. 24, no
poder o dei xar de realizar a obri gat ri a l i ci t ao.
7 8
Out r a si t uao ensej ador a da di spensa, r el aci onada pos t e r i or me nt e edi o
do Es t at ut o, a que const a do art . 24, i nci so XXI I I .
7 9
Segundo est e, empr es as pbl i -
cas e soci edades de economi a mi st a pode m cont r at ar di r et ament e com suas subsi di -
ri as e cont r ol adas, par a a aqui si o ou al i enao de bens, pr est ao ou obt eno de
servi os, com a condi o, no ent ant o, de que o pr eo aj ust ado seja compat vel com
os pr at i cados no mer cado. Como as ent i dades de que cui da o di sposi t i vo so pes s oas
j ur di cas de di r ei t o pr i vado, a hi pt ese em foco di versa da do i nci so VIII, que, como
vi mos, al ude a cont r at aes real i zadas por pessoas de di r ei t o pbl i co.
O f undament o do di sposi t i vo no difcil de compr eender . Tr at ando- se de pes -
soas de di rei t o pri vado - t ant o as ent i dades pri mri as quant o as subsi di ri as - vi ncu-
l adas i nt r i nsecament e em suas relaes j ur di cas, a cont r at ao di ret a at ende basica-
ment e ao pri nc pi o da economi ci dade, adequado com j ust eza a ent es do me s mo gr upo
econmi co, como ocorre in casu. A lei, por out r o l ado, no cri ou rest ri es quant o
nat ur eza das ent i dades, ou seja, a nor ma t em i nci dnci a i ndependent ement e de se
dedi car em expl orao de at i vi dade econmi ca ou pr est ao de servi os pbl i cos. O
que i mpor t a que haja rel ao j ur di co-i nst i t uci onal ent r e a ent i dade pr i mr i a e sua
respect i va subsi di ri a.
A despei t o da dico da lei, so si nni mos os t er mos "subsidirias" e "controla-
das". As ent i dades subsi di ri as so previ st as gener i cament e no art. 37, XX, da CF, mas
no encont r am definio prpri a na legislao de di rei t o empr esar i al , l i mi t ando- se a
Lei n- 6. 404/ 1976 (soci edades anni mas) a regul ar a denomi nada subsidiria integral.
Resul t a que o sent i do que se di spensa a est a i dnt i co ao que a lei confere s ent i da-
des cont r ol adas - est as si m, definidas expr essament e naquel e di pl oma legal (art. 243,
7 7
o pe ns a me nt o de CARLOS ARI SUNDFELD, Licitao e contrato administrativo, cit., p. 53.
7 8
Com o me s mo e nt e ndi me nt o, JESS TORRES PEREI RA J NI OR, Comentrios, cit., 5. ed. , 2002, p. 275.
7 9
O acr sci mo decor r eu da Lei n'-' 9. 648, de 27. 5. 1998.
Li ci t ao 263
2
Q
) .
8 0
A nor ma em foco no se aplica, todavia, s soci edades em que o Poder Pbl i co
seja mi nor i t r i o - as soci edades de mer a part i ci pao do Est ado: se aspi r ar em cont r a-
t ao com o Poder Pbl i co, t er o que part i ci par do pr ocesso de licitao.
11 Locao e Compra de Imvel
Quando a Admi ni st r ao Pblica pr et ende adqui ri r ou al ugar i mvel dest i nado
ao at endi ment o de suas finalidades prec puas, pode di spensar a licitao e cont r at ar
di r et ament e com o vendedor ou l ocador (art. 24, X).
No t ot al ment e livre, ent r et ant o, esse t i po de aj ust e. Exige o Es t at ut o que o
i mvel a ser adqui r i do ou al ugado seja r eal ment e i ndi spensvel Admi ni st r ao, em
razo das necessi dades de i nst al ao e localizao. A di spensa da licitao razovel
no caso: h si t uaes em que, apesar de haver out r as ofertas, apenas um i mvel at en-
de r eal ment e aos ansei os admi ni st r at i vos. Assi m, esse deve ser o i mvel adqui r i do
ou al ugado. Por out r o l ado, deve a Admi ni st r ao provi denci ar a avaliao prvi a do
i mvel , poi s que no ser l eg t i mo o ajuste se o pr eo da compr a ou do al uguel for
i ncompat vel com as condi es nor mai s de mer cado.
A lei ant er i or no exigia a mot i vao da escol ha nesse caso. O Es t at ut o vi gent e,
no ent ant o, a i mpe (art. 26) , per mi t i ndo, em conseqnci a, a verificao da legali-
dade do aj ust e. A justificao expressa, desse modo, acarret a mai or raci onal i dade no
uso de i mvei s e de r ecur sos pbl i cos, evi t ando, inclusive, que t ai s cont r at os sej am
cel ebrados me s mo quando exi st em out r os i mvei s pbl i cos di spon vei s.
8 1
Aut or i zada dout r i na sust ent a que no se aplica o pr es ent e caso de di spensa
quando "a compra ou locao visar atendimento a terceiro (moradia funcional, por exemplo)",
sendo obr i gat r i o o cer t ame sob o f undament o de que a hi pt ese s ocorre se "o servio
demandar necessidades especiais de instalao e localizao".
82
Ous a mos di ssent i r. Em nosso
ent ender, a lei no faz qual quer di st i no a respei t o. Por out r o l ado, a si t uao de
at endi ment o a t ercei ro pode condi ci onar a escol ha do i mvel par a compr a ou locao.
Assi m, par ece- nos que o que no se pode dei xar de verificar se aquel e i mvel o mais
adequado ao servi o que a Admi ni st r ao quer executar, e tal fato, obvi ament e, dever
vir cl ar ament e j ust i fi cado pel o admi ni st rador.
12 Negcios Int ernaci onai s
H acordos i nt er naci onai s que possi bi l i t am condi es vant aj osas par a a aqui si -
o de bens e servi os.
8 0
MARAL J USTEN FI LHO, Comentrios, cit., p. 263.
8 1
A acer t ada adver t nci a de MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO (Licitaes e contratos administra-
tivos, p. 94) .
8 2
JESS TORRES PEREI RA J NI OR, Comentrios, cit., 5. ed. , 2002, p. 277.
di spensvel a licitao par a tal t i po de cont r at os. Mas necessr i o se faz que o
acor do i nt er naci onal seja apr ovado pel o Congr esso Naci onal e, ai nda, que as condi es
sej am mani f est ament e vant aj osas para o Poder Pbl i co. Se est e cont r at a di r et ament e
em condi es no mani f est ament e vant aj osas, o ajuste ilegal, por que, no m ni mo,
est ar sendo fraudado o di rei t o de empr esas naci onai s fornecedoras dos me s mos bens
e servi os.
13 Pesqui sa Cientfica e Tecnolgica
Di spe o art. 24, XXI, do Est at ut o, que di spensvel a licitao no caso de
aqui si o de bens e i ns umos dest i nados a pesqui sa cientfica e t ecnol gi ca com recur-
sos concedi dos pel a CAPES, FINEP, CNPq e out r as ent i dades de f oment o pesqui sa
credenci adas por est a l t i ma .
8 3 , 8 4
A i ncl uso dessa hi pt ese de di spensa t em f undament o const i t uci onal , cal cado
no art . 218, da CF, pel o qual compet e ao Est ado pr omover e i ncent i var o desenvol vi -
ment o cientfico, a pesqui sa e a capacitao t ecnol gi cas; pri ori zar a pesqui sa ci ent -
fica; i ncent i var a formao de recursos humanos par a t ai s reas do conheci ment o; e
or i ent ar a pesqui sa vol t ada basi cament e para o desenvol vi ment o do si st ema pr odut i vo
naci onal e regi onal .
O Est at ut o i mpe duas condi es para a di spensa de licitao. A pr i mei r a a
de que os r ecur sos pr ovenham das ent i dades especficas menci onadas no di sposi t i vo,
t odas t endo ent r e seus objetivos i nst i t uci onai s a alocao de r ecur sos par a as ci t adas
finalidades, ou de out r as ent i dades, desde que reconheci das por cr edenci ament o pel o
CNPq. No vale, por t ant o, par a recursos obt i dos j unt o a i nst i t ui es pri vadas no cre-
denci adas, como, por exempl o, bancos e est abel eci ment os de crdi t o. A out r a condi o
consi st e na aqui si o dos bens exclusivamente par a pesqui sa cientfica e t ecnol gi ca. As-
si m, se o Est ado, at ravs de sua Secret ari a de Tecnologia, pr et ende adqui r i r mqui nas
ou equi pament os par a tal fim com recursos obt i dos j unt o quel as ent i dades, poder
faz-lo at ravs de aqui si o di ret a; se quer compr ar out r os bens par a uso di verso, t er
que realizar l i ci t ao.
8 5
Avul t a notar, por l t i mo, que o Est at ut o exige, como condi o de val i dade da
compr a de bens e i ns umos sem licitao, que o pr ocesso admi ni st r at i vo seja i nst r u do
com o document o de aprovao dos proj et os de pesqui sa aos quai s se vi ncul ar o os
r ecur sos fi nancei ros fornecidos (art. 26, pargrafo ni co, IV). A ressal va visa a evi t ar
8 3
O di sposi t i vo foi i ncl u do pel a Lei n
s
9. 648, de 27. 5. 1998, s endo al t er ado pel a Lei n" 12. 349, de
15. 12. 2010, que acr escent ou a aqui si o de " i ns umos " .
8 4
A lei, i mpr opr i ament e, me nc i onou apenas as siglas das ent i dades . So el as: Coor denao de Aperfei oa-
me n t o de Pessoal de N vel Super i or - CAPES (fundao vi ncul ada ao Mi ni st r i o da Educao) ; Fi nanci ador a
de Es t udos e Proj et os - FI NEP ( empr es a pbl i ca vi ncul ada ao Mi ni st r i o da Ci nci a e Tecnol ogi a); e Con-
sel ho Naci onal de Des envol vi ment o Ci ent fi co e Tecnol gi co - CNPq (fundao vi ncul ada ao Mi ni st r i o da
Ci nci a e Tecnol ogi a).
8 5
Li ci t ao 265
que, at rs das fi nal i dades l eg t i mas par a adqui ri r bens vol t ados quel es obj et i vos, se
escondam i nt er esses escusos na utilizao ilegal da verbas pbl i cas. Por via de con-
seqnci a, a omi sso na j unt ada do referido document o, ou sua falsidade ideolgica,
ensej ar a responsabi l i zao dos admi ni st r ador es envol vi dos no mbi t o civil, admi ni s-
t rat i vo e cri mi nal .
14 Energia Eltrica
Out r a hi pt ese do art. 24, const ant e do i nci so XXII, foi i nt r oduzi da pel a Lei n
9
9. 648/ 1998: a licitao di spensvel no caso de cont r at ao do f or neci ment o ou supr i -
me nt o de energi a el t ri ca com concessi onri o, per mi ssi onr i o ou aut or i zado, segundo
as nor mas da legislao espec fi ca.
8 6
O r egi me de desest at i zao (privatizao), como sabi do, pr ocur ou afastar os
r egi mes de monopl i o na pr est ao de servios pbl i cos de nat ur eza econmi ca, dos
quai s exempl o o servi o de gerao, di st ri bui o e f or neci ment o de energi a eltrica.
Como o novo si st ema per mi t e ampl a negoci ao acerca do pr es t ador do servio, o
Est at ut o di spensou a licitao no caso, dei xando Admi ni st r ao a possi bi l i dade de
escol ha daquel e com que m pr et ende cont rat ar.
O at ual si st ema previ u regi me de compet i o ent r e os pr est ador es de t ai s servi-
os, cabendo ao cl i ent e a busca do mel hor preo, inclusive Admi ni st r ao. Na verda-
de, seria difcil fi xar par met r os que servi ssem de cri t ri os par a a licitao obj et i vando
o servio de energi a el t ri ca em al guns casos.
8 7
De qual quer modo, ao admi ni st r ador
caber s empr e opt ar pel o mel hor pr est ador do servio, quer consi der ando a qual i dade
da pr est ao (pri nc pi o da eficincia), quer l evando em cont a o pr eo cobr ado (pri n-
cpio da economi ci dade) . Significa dizer que, a despei t o da di spensa legal, o admi -
ni st r ador no est i nt ei r ament e livre par a a cont rat ao; ao cont r r i o, dever s empr e
justific-la a fim de que seja avaliada sua condut a e condenado event ual arb t ri o.
A pr opsi t o, pr ocedent e a crtica de que o di sposi t i vo em foco abr ange vrias
si t uaes de di verso perfil. A di spensa deveria alcanar apenas as ent i dades com fun-
es regul at ri as no mer cado de energi a eltrica ou cujo obj et o t enha ligaes com
o setor. As demai s ent i dades admi ni st rat i vas, cont udo, so mer as cons umi dor as do
servio, de modo que l hes caberia, quando possvel, realizar licitao par a a obt eno
do mel hor pr eo e de condi es mai s vant aj osas.
8 8
H cert a cont rovrsi a quant o sol uo a ser adot ada na hi pt ese em que o local
s di sponha de um concessi onr i o de energi a. Para al guns, seria caso de inexigibilida-
de, vi st o que no haveri a compet i o par a a pr est ao do servio, e no de di spensa,
que exige mai s de um i nt er essado. Ocor r e que a Lei n
9
9. 427/ 1996, que di spe sobre
8 6
A l egi sl ao sobr e ener gi a el t ri ca di sper sa e abundant e. Ref er em- se mat r i a as Leis na 8. 987/ 1995
e 9. 074/ 1995 ( concesses) ; 9. 427/ 1996 ( ANEEL) , e a pr pr i a Lei n
, J
9. 648/ 1998.
8 7
a obs er vao de MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO, Licitaes, cit., p. 161.
8 8
Pr ocedent e, poi s, a cr t i ca de MARALJ USTEN FILHO, ob. cit., p. 263.
esse servi o, vedou a cont r at ao di ret a com base na i nexi gi bi l i dade.
8 9
Trat a-se de ve-
dao desar r azoada e i ncompreens vel , que no di st i ngue as si t uaes do mer cado:
havendo mai s de um concessi onri o, ser caso r eal ment e de di spensa, mas , se houver
apenas um, a si t uao tpica de excl usi vi dade e, poi s, de i nexi gi bi l i dade, nos t er mos
do art. 25, caput, do Es t at ut o.
9 0
15 Transferncia de Tecnologia
A Lei n
s
10. 973, de 2. 12. 2004, que di spe sobre i ncent i vos i novao e pes-
qui sa cientfica e t ecnol gi ca no ambi ent e pr odut i vo, r egul ament ando os ar t s. 218 e
219, da CF, i ncl ui u o i nci so XXV na relao do art. 24 do Est at ut o, cr i ando nova hi p-
t ese de di spensa de licitao.
Pelo novo i nci so, di spensvel a licitao nos casos de cont r at ao fi rmada por
i nst i t ui o cientfica e t ecnol gi ca - ICT (ent i dade admi ni st r at i va que visa execuo
de pesqui sa bsi ca ou aplicada, de cart er cientfico ou t ecnol gi co) ou por agnci a
de f oment o (ent i dade pbl i ca ou pri vada que objetive o f i nanci ament o de aes par a
desenvol vi ment o da cincia e t ecnol ogi a), quando o obj et o do ajuste for a t ransfernci a
de t ecnol ogi a ou o l i cenci ament o de di rei t o de uso ou de expl orao de criao pr ot e-
gida, assi m consi der ada i nveno, model o de ut i l i dade, des enho i ndust r i al , pr ogr ama
de comput ador ou qual quer out r o desenvol vi ment o t ecnol gi co do qual possa r esul t ar
o s ur gi ment o de novo pr odut o, pr ocesso ou aper f ei oament o de nat ur eza t ecnol gi ca.
H doi s pont os que j ust i fi cam a di spensa. De pl ano, t r at a- se da necessi dade de
f oment o pesqui sa e t ecnol ogi a, set or dent r o do qual deve possi bi l i t ar-se a cont r at a-
o di r et a em razo das pecul i ari dades do ajuste. Ademai s, no h i nt er esse econmi co
di r et o na cont rat ao; ao cont rri o, exige a Lei n 10. 973/ 2004 que se pri vi l egi em en-
t i dades s em fi ns l ucrat i vos (art. 3
Q
) , sobr epondo- se, por consegui nt e, o aspect o social
i nspi r ador dos ma nda me nt os const i t uci onai s r egul ament ados.
A Lei n
a
12. 349, de 15. 12. 2010, acrescent ou o i nci so XXXI ao art . 24, mas , na
verdade, apenas ampl i ou o cont edo do inciso XXV Di sse a nova lei ser di spensvel a
licitao par a as cont r at aes vi sando ao cumpr i ment o dos ar t s. 3- , 4-, 5- e 20 da Lei
n
2
10. 973/ 2004. Todos so di sposi t i vos vol t ados ao objetivo bsi co da lei, qual seja,
o i ncent i vo pesqui sa e ao desenvol vi ment o t ecnol gi co, i ncl ui ndo- se os pr oj et os de
const i t ui o de alianas est rat gi cas, o compar t i l hament o de l abor at r i os, equi pamen-
t os e i nst al aes, a part i ci pao em soci edades de pr opsi t o especfico dest i nadas ao
desenvol vi ment o de proj et os cientficos ou t ecnol gi cos, be m como a cont r at ao de
consrci o de empr esas e ent i dades naci onai s de di rei t o pri vado sem fi ns l ucrat i vos
vol t adas par a at i vi dade de pesqui sa. Port ant o, a despei t o da confusa disciplina, o que
89
Art. 23, I
a
: Nas licitaes destinadas a contratar concesses e permisses de servio pblico e uso de bem pblico i
vedada a declarao de inexigibilidade prevista no art. 25 da Lei n
2
8.666, de 21 de junho de 1993.
9 0
A r espei t o, J ORGE ULISSES JACOBY FERNANDES refere-se a "horizonte de incertezas" (Contratao direta
sem licitao, Braslia Jur di ca, 5. ed. , 2004, p. 508) .
Li ci t ao 267
se pr et ende o f oment o das at i vi dades de pesqui sa e desenvol vi ment o t ecnol gi co
des empenhadas no pa s, di spensando- se a licitao no caso de cel ebrao de cont r at os.
16 Consrcios Pblicos e Convnios de Cooperao
Mais uma hi pt ese foi acrescent ada ao art. 24 - a do i nci so XXVI, i nt r oduzi do
pel a Lei n
e
11. 107, de 6. 4. 2005, que est abel ece nor mas gerai s par a a cont r at ao de
consrci os pbl i cos.
Desse modo, passou a ser di spensvel a licitao no caso de ser cel ebr ado contra-
to de programa ent r e o consrci o pbl i co e ent i dade da admi ni st r ao di r et a ou i ndi ret a,
vi sando pr est ao de servi os pbl i cos de forma associ ada, na forma previ st a no
i ns t r ument o do consrci o pbl i co ou em convni o de cooper ao.
9 1
O f undament o dessa hi pt ese resi de no r egi me de parceri a que caract eri za t ai s
aj ust es e t a mb m no objetivo a que se dest i nam - a fixao de pr ogr amas e proj et os
para o fi m de ser em pr est ados servios pbl i cos. Como no h ofensa ao pri nc pi o da
compet i t i vi dade em vi r t ude da nat ur eza de tal cont rat ao, poss vel que a pessoa
federativa ou da admi ni st r ao i ndi ret a ajuste o est abel eci ment o de pr ogr amao par a
concret i zar-se a parceri a na execuo dos referidos ser vi os.
9 2
17 Navios, Embarcaes, Aeronaves e Tropas
A hi pt ese de di spensa previ st a no i nci so XVIII do art . 24 leva em cont a espe-
ci fi cament e a necessi dade de abastecimento de navi os, embar caes, uni dades areas
ou t r opas e seus mei os de desl ocament o, quando houver estada eventual de curto perodo
em por t os, aer opor t os ou locais di versos de sua sede. O i nt ui t o do di sposi t i vo evi-
dent e: como t ai s si t uaes encer r am operaes ou ades t r ament o, al m de ser rpi da a
per mannci a em det er mi nado local, consi der ou- se pr eval ent e o servi o pbl i co a ser
execut ado sobre o pri nc pi o da compet i t i vi dade, que obri ga real i zao do pr ocesso
l i ci t at ri o.
A lei, por m, i mpe a pr esena de al guns requi si t os par a per mi t i r a di spensa
par a compr as e servi os, nem sempr e definidos com a desejvel preci so.
Em pr i mei r o lugar, o valor cont r at ual no pode exceder ao l i mi t e fi xado no art .
23, II, "a", do Es t at ut o - no caso, o valor de R$ 80. 000, 00. Al m desse valor, dever
haver licitao. A rest ri o, cont udo, injustificvel e, em cert as si t uaes, i mposs vel
de ser observada. Dependendo do t empo de per mannci a e do quant i t at i vo da t ropa,
" Ape na s c o mo f ont e de e s c l a r e c i me nt o, contrato de programa a que l e em qu e um e nt e f eder at i vo pr oj e-
t a e r egul a as obr i gaes qu e a s s u me pe r a nt e out r a pe s s oa da f eder ao ou c ons r c i o pbl i co, al vi t r ando
a ge s t o as s oci ada de s er vi os pbl i cos . Foi pr evi s t o no ar t . 13 da Lei n
s
1 1 . 1 0 7 / 2 0 0 5 , qu e di s ci pl i na a
ma t r i a r el at i va aos c ons r c i os pbl i cos .
9 2
Sobr e os consr ci os pbl i cos, r e me t e mos o l ei t or ao Cap t ul o V.
por exempl o, a aqui si o de bens al i ment ci os al canar pr eo super i or ao fixado na
lei. O me s mo poder suceder na hi pt ese de cert o reparo em embar cao ou aer onave.
Em nos s o ent ender , poder ser feita a cont rat ao di ret a com f undament o na hi pt ese
de di spensa previ st a no i nci so IV do me s mo art. 24, desde que j ust i fi cada a si t uao
de emergnci a, de cuja demor a para at endi ment o possa r esul t ar em prej u zo ou com-
pr omet er a segur ana das pessoas (v. g., no caso de t ropas) e servi os (como exempl o,
reparos em navi os mi l i t ar es ) .
9 3
Depoi s, o desl ocament o dever decorrer de operao ou ades t r ament o, o que
ocorrer, o mai s das vezes, no mbi t o da atividade militar. Significa que embar caes,
aeronaves e t r opas devero est ar no exerccio de servi o pbl i co admi ni st r at i vo, fato
que, diga-se de passagem, quase sempr e ocorrer.
Por fi m, de demonst r ar - se que o cur t o per odo de per mannci a de ma nda real-
ment e a cont r at ao di ret a. A lei refere-se "exi gui dade dos pr azos l egai s" par a justifi-
car a di spensa, mas a al uso equi vocada: no so os pr azos legais que so ex guos (ao
cont rri o, so eles ext ensos demai s para chegar-se cont r at ao em t ai s hi pt eses) ;
ex guo, i st o si m, o t e mpo de per mannci a no local, que i mpossi bi l i t a seja real i zado
t odo o pr ocesso l i ci t at ri o e obser vados t odos os prazos por ele i mpos t os .
9 4
18 Peas no Perodo de Garant i a Tcnica
di spensvel a licitao, conforme anot a o inciso XVII do art. 24 do Est at ut o,
quando a Admi ni st r ao adquirir, do fornecedor original, component es ou peas, na-
ci onai s ou est r angei r os, par a a manut eno de equi pament os dur ant e o per odo de
garant i a tcnica.
Observe-se, no ent ant o, que no bast a que a aqui si o seja efet uada no per odo
de garant i a tcnica. Em tal per odo no se exige, como regra, que peas ori gi nai s de
equi pament os t e nha m que ser adqui ri das s oment e do fabricante; ao cont rri o, poss -
vel obt -l as no mer cado por i nt er mdi o de r evendedor es ou r epr es ent ant es comerci ai s
medi ant e regul ar licitao. Para a l i ci t ude da di spensa, tal como const a do di sposi t i vo
em tela, necessri o se faz um requi si t o especfico: a condio de exclusividade deve ser
indispensvel contratao da garantia.
I mpe- se, cont udo, di st i ngui r. A aqui si o do equipamento em si (para o qual
servi ro as peas ou component es) pode t er sido feita sem licitao, nos casos aut or i -
zados em lei, ou pode t er r esul t ado de pr ocesso licitatrio, do qual poder , i ncl usi ve,
9 3
Para MARAL J USTEN, a sol uo, no caso, seri a a de per mi t i r o par cel ament o do val or t ot al par a cada
aqui si o (Comentrios, cit. , 9. ed. , p. 259) . Com a devi da vni a, por m, tal s ol uo nos par ece artificial e at
me s mo i ncompat vel com o s i s t ema do Es t at ut o, que f i xa a vedao de par cel ament os de cont r at ao por
s er em quas e s e mpr e i ndi cat i vos de fraude aos pr i nc pi os, dent r e out r os , da l egal i dade e da compet i t i vi dade.
J a si t uao de emer gnci a e de ri sco par a pessoas e servi os i ndi scut vel em face do cur t o per odo de
per mannci a e da necessi dade do abas t eci ment o.
9 4
No me s mo s ent i do, CARLOS ARI SUNDFELD, Licitao e contrato administrativo, Mal hei r os , 2. ed. , 1995,
p. 50, e MARAL J USTEN, Comentrios, cit., p. 258.
Li ci t ao 2 6 9
t er part i ci pado o pr pr i o fornecedor, vi st o que, como sabi do, em al guns casos o pr eo
pr opost o por r evendedor inferior ao oferecido pel o fabri cant e do pr odut o. O que est
em foco no di sposi t i vo a compra de peas para o equi pament o no per odo de garant i a
tcnica (e no a compr a do equi pament o) . Desse modo, em qual quer das hi pt eses
menci onadas pode const ar do edital da licitao e da pr opost a do par t i ci pant e (inclusi-
ve, de r evendedor es) que a assi st nci a no referido per odo se far excl usi vament e pel a
aqui si o de peas j unt o ao fornecedor. Por consegui nt e, poss vel admi t i r a hi pt ese
de haver licitao par a a aqui si o do equi pament o e di spensa par a a aqui si o de pe-
as e component es a ser em ut i l i zados no per odo de garant i a t cni ca.
No obst ant e, a exigncia desse t i po de aqui si o di ret a, com di spensa de li-
citao, deve ser vi st a com cert o cui dado par a que no se confi gure como ofensa ao
pri nc pi o da livre concorrnci a, cont empl ado no art. 170, IV, da Const i t ui o. De fato,
prat i ca concorrnci a desl eal o fornecedor que subor di na det er mi nado negci o con-
secuo de out r os de seu i nt eresse, com not r i a violao s leis nat ur ai s de mer cado.
Para ser aceitvel tal condi o, devem ser det al hadament e escl areci dos os mot i vos que
i nspi r ar am sua i mpos i o.
9 5
Di verge a dout r i na sobre a nat ur eza da hi pt ese em foco. Para al guns est udi o-
sos, t rat a-se de hi pt ese de inexigibilidade por ser invivel a compet i o, devendo a
Admi ni st r ao adqui ri r as peas s oment e do fornecedor.
9 6
Ous a mos di ssent i r. A invia-
bilidade, no caso, me r a me nt e cont rat ual , sendo o cont r at o de gar ant i a acessri o do
cont r at o pri nci pal , est e o de aqui si o do equi pament o. Na verdade, a compet i o se
afigura vivel, por quant o possvel a aqui si o das peas de out r os fornecedores, que
no o ori gi nal . O l egi sl ador que achou por bem no exigir a licitao em vi r t ude de
razes de i nt er esse pbl i co, ent r e elas basi cament e a de ser gar ant i da a assi st nci a t c-
nica de cert os equi pament os . Por t ant o, par eceu- nos acert ado i ncl ui r a si t uao como
hi pt ese de di s pens a.
9 7
19 Materiais de Uso Militar
Out r a hi pt ese de di spensa a que const a no inciso XIX do art. 24. De acordo
com est e, pode ser feita a cont r at ao di ret a para a compr a de mat er i ai s de us o pel as
Foras Ar madas no caso de ser necessri o manter padronizao exigida pel a es t r ut ur a de
apoi o logstico dos mei os navai s, areos e t er r est r es.
H doi s aspect os que mer ecem dest aque em rel ao a tal hi pt ese de di spensa.
Pr i mei r ament e, no se i ncl uem na hi pt ese mat eri ai s de us o pessoal (por exempl o,
pr odut os de hi gi ene par a mi l i t ares) e admi ni st r at i vo ( o caso de mat er i al de expe-
9 5
A obser vao t a mb m foi feita por MARAL J USTEN FI LHO (Comentrios, cit., p. 258) , par a qu e m deve
ser t oma da a pr ovi dnci a de dar - se not ci a Secret ari a de Di r ei t o Econmi co - SDE do Mi ni s t r i o daj us t i a.
E t a mb m ao Mi ni st r i o Pbl i co, acr es cent amos ns , t endo em vi st a a ocor r nci a em t es e de cr i me cont r a a
or de m econmi ca (Lei n'-' 8. 137, de 27. 12. 1990) .
9 6
JESS TORRES PEREI RA J NI OR, Comentrios, cit., 5. ed., p. 284.
9 7
t a mb m c omo pe ns a MARAL J USTEN FI LHO (Comentrios, cit., p. 258) .
di ent e e mvei s) ; par a t ai s aqui si es, obri gat ri o o pr ocesso l i ci t at ri o. Em s egundo
lugar, a padr oni zao deve r esul t ar de parecer de comi sso i nst i t u da por decr et o (est e,
l ogi cament e, expedi do pel o Pr esi dent e da Repbl i ca). Aqui se t r at a de deci so i nt er na
de cart er admi ni st r at i vo- i nst i t uci onal e que t em por escopo at ender ao fim l t i mo a
que se des t i nam as Foras Ar madas: a segurana naci onal .
Tambm no que t ange a essa hi pt ese, h cont rovrsi a ent r e os j ur i st as s o-
bre a nat ur eza de s emel hant e si t uao. Para al guns, ser hi pt ese de i nexi gi bi l i dade,
abrangi da pel o art. 25, caput, do Est at ut o, sendo invivel a compet i o.
9 8
Na opi ni o
de out r os, por m, est cor r et o o enquadr ament o como hi pt ese de di s pens a.
9 9
Perfi-
l hamos est e l t i mo ent endi ment o, r ei t er ando aqui o ar gument o j expendi do no i t em
ant eri or. A i nvi abi l i dade da compet i o no nat ural , mas, ao cont r r i o, foi instituda
i nt er nament e pel a Admi ni st r ao por mot i vos de or dem i nst i t uci onal . E de se r eco-
nhecer, por t ant o, que, em t ese, seria vivel licitar par a a compr a dos mat er i ai s, mas o
l egi sl ador consi der ou mai s rel evant e, do ngul o das i nst i t ui es, padr oni zar esses ma-
t eri ai s, com o que afast ou a obri gat ori edade da licitao. Acresce, ai nda, que, cancel ada
event ual ment e a padr oni zao de cert o mat eri al , suas fut uras aqui si es obedecer o
necessar i ament e ao pr ocesso l i ci t at ri o nor ma l .
1 0 0
Ai nda no que t ange aos mi l i t ares, di spe o art. 24, XXIX, do Es t at ut o (com a
al t erao da Lei n- 11. 783, de 17. 9. 2008), que cont i ngent es mi l i t ares das Foras Sin-
gul ares brasi l ei ras a servi o de operaes de paz no ext eri or podem adqui r i r bens e ser-
vios por cont r at ao di ret a e, poi s, com di spensa de licitao. I mpe- se, cont udo, que
os fatores preo e escolha do fornecedor ou prestador sejam devi dament e j ust i fi cados, com
ratificao do Comandant e do cont i ngent e. Assi m, sem licitao podem, por exempl o,
ser adqui r i dos vveres par a os i nt egr ant es da Fora ou cont r at ados servi os de r epar o.
O f undament o desse caso de di spensa at ende necessi dade de mel hor gest o dos re-
cursos e ao bar at eament o dos cust os - est es, sem dvi da, menor es no local do que se
a cont r at ao fosse feita no Brasil para utilizao no exterior.
20 Cat adores de Materiais Reciclveis
A Lei n
s
11. 445, de 5. 1. 2007, que est abel ece as di ret ri zes gerais par a o sanea-
me nt o bsi co, acr escent ou ao art. 24 o inciso XXVII, cri ando nova hi pt ese de di spensa
de licitao.
Segundo o di sposi t i vo, o Poder Pblico pode cont r at ar di r et ament e associ aes
ou cooperat i vas const i t u das excl usi vament e por pessoas fsicas de bai xa r enda, r eco-
nheci das est as ofi ci al ment e como catadores de materiais reciclveis. Pelo t eor da nor ma,
9 8
MARALJ USTEN FILHO, Comentrios, cit., p. 259.
9 9
JESS TORRES PEREI RA J NI OR, Comentrios, cit., p. 287, e CARLOS ARI SUNDFELD, Licitao,
cit., p. 50.
1 0 0
N o cus t a l embr ar que o art . 15, I , do Es t at ut o, admi t e, de f or ma genri ca, que compr as obs er vem o
pr i nc pi o da padr oni zao, o que, de cer t o modo, j per mi t e i ncl ui r nes s e di sposi t i vo a hi pt es e focada no
art . 24, XIX.
Li ci t ao 271
far-se- necessr i o que se edi t e at o de r egul ament ao par a o fim de est abel ecer quai s
as condi es par a que t ai s pessoas t enham a qualificao legal de catadores, be m como
o que se h de consi der ar baixa r enda par a os efeitos da lei. Avul t a observar, por m,
que o cont r at o cel ebrado com a associao ou com a cooperativa, pessoas j ur di cas que,
obvi ament e, no se conf undem com os cat adores que as i nt egr am.
O i nt ui t o da nor ma cl ar ament e de cunho social e visa a al canar pessoas de
escasso poder aqui si t i vo que, organi zadas em associ ao ou cooperat i va, se dedi cam
r dua tarefa de recol her esse t i po de mat eri al nas ruas, em depsi t os de lixo e em
out r os locais. Por out r o l ado, no se pode olvidar que essa at i vi dade col abora signifi-
cat i vament e em favor de u ma poltica adequada par a o s aneament o bsi co, sabi do que
t odo esse mat er i al difcil e l ent ament e degradvel , causando gr avames i nfraest rut u-
ra de s aneament o e ao mei o ambi ent e. Al m di sso, a at i vi dade pr opi ci a a reci rcul ao
de ri queza, decor r ent e de sua comerci al i zao, reci cl agem e reut i l i zao. Em suma,
fi ca evi dent e que, no caso, a Admi ni st r ao no pr et ende auferir vant agem econmi ca,
mas si m desenvol ver at i vi dade social; da ser di spensvel a l i ci t ao.
1 0 1
O obj et o da cont r at ao a coleta, processamento e comercializao de resduos slidos
reciclveis ou reutilizveis, em locais onde j se di s ponha de coleta seletiva de lixo, e nesse
mi st er a lei exige o us o de equi pament os compat vei s com as nor mas t cni cas, ambi en-
t ai s e de sade pbl i ca.
21 Agri cul t ura Familiar e Reforma Agrria
Coube Lei n
e
12. 188, de 11. 1. 2010, i nst i t ui r a Poltica Naci onal de Assi st nci a
Tcni ca e Ext enso Rural para a Agri cul t ura Familiar e Reforma Agrri a (PNATER),
ao l ado do Pr ogr ama Naci onal , que objetiva a organi zao e execuo daquel a pol t i ca
( PRONATER) .
Nesse di pl oma, foi previ st o o acrsci mo do inciso XXX ao art. 24 do Est at ut o,
est abel ecendo- se a di spensa no caso de cont r at o com i nst i t ui o ou organi zao, p-
blica ou pri vada, com ou sem fi ns l ucrat i vos, par a a pr est ao de servi os de assi st nci a
t cni ca e ext enso rural no mbi t o do referido Programa.
Cont udo, no parece razovel a di spensa no caso de ent i dades com fi ns lucra-
t i vos. Pr i mei r ament e, t r at a- se de ent i dades empr esar i ai s do set or econmi co, que de-
vem submet er - se ao r egi me de compet i t i vi dade. Depoi s, agri de-se o pr i nc pi o da i m-
pessoal i dade com o favoreci ment o a apenas um set or econmi co. Por fim, a di spensa
d mar gem ao conl ui o, cor r upo e di l api dao de r ecur sos pbl i cos.
22 Pr odut os Est rat gi cos para o SUS
A licitao t a mb m di spensvel no caso de cont r at ao em que houver t r ans-
ferncia de t ecnol ogi a de pr odut os est rat gi cos par a o Si st ema ni co de Sade (SUS),
EDGAR GUI MARES, Contratao direta, Ed. Negci os Pbl i cos, 2013, p. 126.
di sci pl i nado pel a Lei n
8. 080, de 19. 9. 1990. Essa hi pt ese de di spensa fi gura no i nci so

XXXII do art. 24 do Es t at ut o e foi i ncl u da pela Lei n" 12. 715, de 17. 9. 2012.
A di spensa alcana, ai nda, as cont r at aes par a a aqui si o desses pr odut os du-
rante as etapas de absor o t ecnol gi ca. Assi m, no preci so que seja ul t i mado o pr o-
cesso de t ransfernci a de t ecnol ogi a, bast ando que j se t enha i ni ci ado.
H, todavia, um el ement o de vinculao para o admi ni st r ador : os pr odut os es-
t rat gi cos devero est ar rel aci onados em at o admi ni st r at i vo or i undo da di reo naci o-
nal do SUS. O at o de di spensa, ent o, caracterizar-se- como ato vinculado, exi gi ndo a
referncia expressa do pr odut o no at o ant eri or da di reo naci onal . Na omi sso dest e
l t i mo, o at o de di spensa est ar cont ami nado de ilegalidade, i nqui nado de vcio no
el ement o motivo em vi r t ude da falta do pr essupost o j ur di co par a o at o.
Como j ant eci pamos, no i nci de par a essa hi pt ese a rest ri o previ st a no i nci -
so VIII do me s mo art. 24. A rest ri o consi st e em s se admi t i r a di spensa se o rgo
cont r at ado tiver si do cri ado ant es da vigncia do Est at ut o, em 1993. No caso em tela,
pode ser feita a aqui si o di r et a j unt o a rgo ou pessoa cri ados em qualquer poca, des-
de que pr oduzam os al udi dos bens est rat gi cos par a o SUS.
1 0 2
23 Programa de Ci st ernas e Acesso Agua
Um out r o caso de di spensa est expresso no i nci so XXXIII do art. 24, i nser i do
pel a Lei n
s
12. 873, de 24. 10. 2013.
A di spensa, em tal si t uao, visa beneficiar as famlias de bai xa r enda at i ngi das
pel a seca ou falta regul ar de gua. Reza o di sposi t i vo que poder haver cont r at ao
di ret a de pessoas pri vadas, sem fins lucrativos, para a i mpl ement ao de cisternas ou
out r as t ecnol ogi as sociais de acesso gua, par a c ons umo h u ma n o e pr oduo de ali-
ment os .
O di sposi t i vo t em evi dent e i nspi rao de or dem social e t em como justificativa
o fato de que se revela ur gent e a assi st nci a a ser di spensada a essas popul aes. En-
t r et ant o, cabe a advert nci a de que ser necessri a a licitao se as ent i dades t i ver em
cart er empr esar i al e fins l ucrat i vos. A ausnci a desses que define o aspect o social e
assi st enci al da di spensa.
X INEXIGIBILIDADE DE LICITAO
Al m dos casos de di spensa, o Est at ut o cont empl a, ai nda, os casos de inexigibi-
lidade. No cust a repet i r a diferena: na di spensa, a licitao mat er i al ment e possvel,
mas em regra i nconveni ent e; na inexigibilidade, invivel a pr pr i a compet i o. Diz o
art . 25 do Est at ut o: E inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio.
No me s mo di sposi t i vo, o legislador, depoi s de afi rmar o s ent i do da i nexi gi bi -
l i dade, acr escent a a l ocuo "em especial". A i nt er pr et ao que nos par ece cor r et a
E o que consi gna o art . 24, 1-, com a r edao da Lei n
s
12. 715/ 2012.
Li ci t ao 2 7 3
a de que, fi rmada a r egr a pel a qual na i nexi gi bi l i dade i nvi vel a compet i o, a lei
t enha e nume r a do si t uaes especi ai s nos i nci sos I a III de car t er me r a me nt e exem-
plificativo, no s endo de se excluir, por t ant o, out r as si t uaes que se e nqua dr e m no
concei t o bs i co.
1 0 3
Aplica-se aos casos de inexigibilidade, na forma do art. 26 do Est at ut o, a mes -
ma exigncia fixada par a os casos de di spensa: deve a hi pt ese ser cumpr i dament e
justificada e comuni cada em t rs dias aut or i dade superior, a est a cabendo ratificar e
publ i car a justificativa no pr azo de cinco dias, a fim de que o at o t enha eficcia.
Pode ocorrer que, sem embar go de ser inexigvel o cer t ame, o valor do cont ra-
to esteja dent r o da faixa de di spensa de licitao (art. 24, I e II, Es t at ut o) . Ou seja:
haveria, em t ese, possibilidade concomitante de enquadr ar - se a hi pt ese como dispensa
ou inexigibilidade de licitao. Para al guns, a Admi ni st r ao deve opt ar pel a di spensa,
com f undament o na economi ci dade, pel o fato de par a ela no ser exigida publ i cao,
di ver sament e do que ocorre com a inexigibilidade (art. 26, Es t a t ut o) .
1 0 4
No nos par e-
ce, cont udo, o mel hor ent endi ment o. A di spensa e a i nexi gi bi l i dade t m seus pr pr i os
pr es s upos t os legais: nest a, a inviabilidade de licitao; naquel a, a si t uao previ st a na
lei, embor a vivel o cer t ame. Desse modo, o primeiro aspecto a ser examinado se a licita-
o vivel ou no; se no o for, o caso logo de inexigibilidade. S depoi s de const at ada a
viabilidade que o admi ni st r ador verifica se a si t uao se enquadr a em al gum caso de
di spensa. No h, poi s, escol ha para o admi ni st r ador .
1 0 5
Qua nt o publ i cao, o legis-
l ador no a exigiu par a a di spensa em razo de ser objetivo o cri t ri o de verificao,
no sendo o que ocorre com a inexigibilidade, cujo cont rol e demanda mai or rigor; no
i nci de, poi s, aqui o pri nc pi o da economi ci dade.
Em si t uaes especiais, pode a lei vedar que o admi ni st r ador declare a hi pt ese de
inexigibilidade. Semel hant e vedao, a propsi t o, foi estabelecida para as concesses flo-
restais, regul adas pel a Lei n
9
11. 284, de 2. 3. 2006, que di spe sobre a gest o de florestas
pbl i cas.
1 0 6
Em conseqnci a, a cont rat ao di ret a no caso dessas concesses pode efe-
t uar-se excl usi vament e medi ant e di spensa, mas nunca por inexigibilidade de licitao.
1 Fornecedor Exclusivo
A licitao inexigvel para a aqui si o de mat eri ai s, equi pament os ou gneros
que s pos s am ser forneci dos por produt or, empr esa ou r epr es ent ant e comerci al exclu-
sivo, sendo, por m, vedada a prefernci a de mar ca (art. 25, I, Es t at ut o) .
1 0 !
Nesse sent i do, a perfeita obser vao de EROS ROBERTO GRAU: "Assim, t emos que h doi s gr upos
nos quai s se mani f est am casos de i nexi gi bi l i dade de licitao: de um l ado os decl ar ados nas di scr i mi naes
enunci at i vas dos pr ecei t os i ndi cados; de out r o, os al bergados pel o enunci ado quando houver inviabilidade de com-
petio i nscri t o no caput desses me s mos precei t os nor mat i vos " (Inexi gi bi l i dade de licitao: aqui si o de bens
e servi os que s pode m ser forneci dos ou pr est ados por det er mi nado agent e econmi co, RDP, 100, p. 32) .
1 0 i
JORGE ULISSES JACOBY FERNANDES, Vade-mcum de licitaes e contratos, Fr um, 2. ed., 2005, p. 463- 464.
1 0 5
Tambm: MARAL J USTEN FILHO, Comentrios, cit., 2002, p. 2 7 1 .
] 0 5
Art . 13, 2
, J
.
Com efeito, se apenas uma empr esa fornece det er mi nado pr odut o, no se pode-
r me s mo real i zar o cer t ame. De acordo com corret a classificao, pode a excl usi vi dade
ser absoluta ou relativa.
107
Aquel a ocorre quando s h um pr odut or ou r epr es ent ant e
comerci al excl usi vo no pa s; a relativa, quando a excl usi vi dade se d apenas na pr aa
em rel ao qual vai haver a aqui si o do bem. Na excl usi vi dade relativa, havendo fora
da praa mai s de um fornecedor ou r epr esent ant e comerci al , poder ser real i zada a li-
citao, se a Admi ni st r ao tiver i nt er esse em compar ar vrias pr opos t as . Na absol ut a,
a i nexi gi bi l i dade a ni ca al t ernat i va par a a cont r at ao.
Por isso, mi st er di st i ngui r a noo de praa quando se t r at a de pr oduo de
bem da praa comerci al . Est a afervel em funo do vul t o do cont r at o. Se a licitao
for do t i po convite, consi derar-se- a excl usi vi dade na l ocal i dade da fut ura cont r at ao;
se for tomada de preos, levar-se- em consi derao a excl usi vi dade no regi st ro cadast ral ;
e se for concorrncia, excl usi vo o que for ni co no pa s .
1 0 8
A excl usi vi dade preci sa ser comprovada. A compr ovao se d at ravs de at est a-
do forneci do pel o rgo de regi st ro do comrci o do local em que se real i zari a a licita-
o, a obr a ou o servio; pel o si ndi cat o, federao ou confederao pat r onal ; ou, ai nda,
por ent i dades equi val ent es. Esses el ement os formais r esul t am de comando legal, de
modo que devem ser obser vados pel os par t i ci pant es.
1 0 9
O di sposi t i vo per empt r i o ao vedar prefernci a de mar ca. A razo bvia:
a prefernci a s i mpl es ment e rel egari a a nada a exigncia de licitao. Logi cament e, a
vedao r epudi ada na lei no pode ser absol ut a. Pode ocorrer que out r as mar cas sej am
de pr odut os i nadequados Admi ni st r ao. Nesse caso, a prefernci a est ar i a j ust i fi cada
pel o pri nc pi o da necessi dade admi ni st r at i va.
1 1 0
Desse modo, parece corret a a observao de que a escol ha de det er mi nada mar-
ca s pode dar-se em t rs hi pt eses:
1. cont i nui dade da ut i l i zao de mar ca j adot ada no rgo;
2. par a a ut i l i zao de nova mar ca mai s conveni ent e; e
3. par a o fi m de padr oni zao de mar ca no servi o pbl i co, t odas evi dent emen-
t e justificadas pel a necessi dade da Admi ni s t r ao.
1 1 1
2 Atividades Artsticas
A i nexi gi bi l i dade de licitao se apr esent a em face de cert as si t uaes que, por
sua nat ur eza, no vi abi l i zam o r egi me de compet i o.
1 0 7
DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 326.
1 0 8
D. GASPARINI, ob. e loc. cit.
1 0 9
J ORGE ULISSES JACOBY FERNANDES adver t e qua nt o ao us o i ndevi do de out r as f or mas de c ompr o-
vao (Contratao direta sem licitao, Braslia Jur di ca, 5. ed., 2004, p. 555) .
1 , 0
MARAL J USTEN FILHO, ob. cit., p. 148.
1 1 1
HELY LOPES MEIRELLES, Licitaes, cit., p. 104. Adver t e ai nda o aut or que tal pr ef er nci a deve ser
f or mal i zada na Admi ni s t r ao e devi dament e expr essos os mot i vos da c ondut a admi ni st r at i va, t u d o com o
f i t o de evi t ar s i mul ao ao pr i nc pi o da obr i gat or i edade, pr evi st o no art . 2
S
do Es t at ut o.
Li ci t ao 2 7 5
Uma dessas si t uaes a cont rat ao de profi ssi onai s do set or art st i co, quando
consagr ados pel a crtica especi al i zada ou pel a opi ni o pbl i ca (art. 25, III). Na verda-
de, a ar t e per sonal ssi ma, no se podendo sujeitar a fat ores obj et i vos de avaliao. A
Admi ni st r ao, na hi pt ese, pode fi rmar di r et ament e o cont r at o.
A lei ressalva, todavia, que deva o art i st a ser consagr ado pel a crtica ou pel a
opi ni o pbl i ca. Ent endemos que consagrao fator de ext r ema rel at i vi dade e varia no
t empo e no espao. Pode um art i st a ser reconheci do, por exempl o, apenas em cert os
locais, ou por det er mi nado pbl i co ou crticos especi al i zados. Ne m por i sso dever ele
ser alijado de event ual cont r at ao. A nosso sentir, qui s o l egi sl ador prest i gi ar a figura
do art i st a e de seu t al ent o pessoal , e, sendo assi m, a art e a que se dedi ca acaba por t er
preval nci a sobre a consagrao.
3 Servios Tcnicos Especializados
Out r a si t uao especfica a necessi dade de cont r at ar servi os t cni cos especia-
l i zados, de nat ur eza singular, execut ados por profi ssi onai s de not r i a especi al i zao
(art. 25, II, do Est at ut o) .
No so quai squer servios que podem ser cont r at ados di r et ament e, mas si m
os servios tcnicos e especializados. O servio t cni co quando sua execuo depende
de habi l i t ao especfica. A lei faz r emi sso ao art. 13, onde est o menci onados vri os
desses servi os, como os de pareceres, audi t ori as, f i scal i zao, super vi so, t r ei namen-
t o de pessoal , est udos t cni cos ou proj et os, pat roc ni o de causas et c.
Para a cont r at ao di ret a, devem os profi ssi onai s ou as empr es as revest i r-se
da qualificao de notria especializao, ou seja, aquel es que desf r ut em de pr est gi o e
r econheci ment o no campo de sua at i vi dade. A lei consi der a de not r i a especi al i zao
o profi ssi onal ou a empr es a concei t uados em seu campo de at i vi dade. Tal concei t o
deve decor r er de vri os aspect os, como est udos, experi nci as, publ i caes, des em-
pe nho ant eri or, apar el hament o, organi zao, equi pe t cni ca e out r os do gner o. Por
out r o l ado, pr eci so que a Admi ni st r ao concl ua que o t r abal ho a ser execut ado por
esse profi ssi onal seja essenci al e o mai s adequado pl ena consecuo do obj et o do
c ont r a t o. "
2
Embor a no seja mui t o c omum encont r ar a pessoa profi ssi onal que possa
qualificar-se como t endo not r i a especi al i zao, ent endemos , apesar de al guma diver-
gncia, que poss vel que haja mai s de uma no mer cado. Vale di zer: no obr i gat r i o
que apenas u ma empr es a seja de not r i a especi al i zao. A lei no i mpe qual quer
rest ri o em tal s e nt i do.
1 1 3
Al m dessas caract er st i cas, i mpe a lei que os servi os t e nha m natureza singular.
Servios si ngul ares so os execut ados segundo caract er st i cas pr pr i as do execut or.
1 1 2
Ar t . 25, l
s
, do Es t at ut o.
1 1 3
No me s mo s ent i do, MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS (Contrato administrativo, Amr i ca J ur -
dica, 2. ed., 2002, p. 508) . Cont r a: Mi n. CARLOS TILA, do TCU, em vot o no Proc. TC n
a
10. 578/ 95- 1, DJ
de 28. 11. 1995, p. 19420 (ci t ao na obr a daquel e excel ent e aut or ) .
Corret a, por t ant o, a observao de que "singulares so os servios porque apenas podem ser
prestados, de certa maneira e com determinado grau de confiabilidade, por um determinado profis-
sional ou empresa. Por isso mesmo que a singularidade do servio est contida no bojo da notria
especializao".
114
Di ant e da exigncia legal, afigura-se i l eg t i ma, a contrario sensu, a con-
t r at ao de servi os cuja pr est ao no apr esent e qual quer carga de part i cul ari zao ou
pecul i ari dade, ai nda que t ambm sejam servios t cni cos e es peci al i zados .
1 1 5 , 1 1 6
Revest i ndo- se o servi o de t odas essas caract er st i cas, pode a Admi ni st r ao
cont r at ar di r et ament e o profissional, e isso por que, em l t i ma anl i se, seri a invivel a
compet i o.
No obst ant e, mi st er consi gnar que a cont rat ao di ret a no caso em paut a
deve ser vi st a como exceo ao pri nc pi o licitatrio, e exceo bem del i neada. Lamen-
t avel ment e, al guns admi ni st r ador es desonest os ou despr epar ados t m recorri do a essa
modal i dade par a escapar quel e pri nc pi o, comet endo fl agrant e desvi o de fi nal i dade
e ofensa ao pri nc pi o da mor al i dade e, f r eqent ement e, pr ovocando graves prej u zos
Admi ni st r ao. Desse modo, cabe aos Tri bunai s de Cont as at uar com ri gor na ve-
rificao desses casos de i nexi gi bi l i dade de licitao em vi r t ude da not r i a especi a-
lizao do cont r at ado, bem como ao Judi ci ri o invalidar tais cont r at os e encami nhar
ao Mi ni st r i o Pbl i co r epr esent ao no sent i do de ser pr omovi da a r esponsabi l i zao
penal e admi ni st r at i va dos servi dores responsvei s por essa espci e de i mpr obi dade
ou i ncompet nci a.
1 1 7
XI MODALIDADES
So ci nco as modal i dades de licitao. Ent r et ant o, so apenas t rs os fi ns a que
se des t i nam, e i sso por que, como se ver adi ant e, as t rs pr i mei r as modal i dades - a
concorrnci a, a t omada de preos e o convi t e - t m o me s mo objetivo: a cont r at ao de
obras, servi os e f or neci ment o, enquant o o concur so e o leilo t m obj et i vos pr pr i os
e di ferenci ados.
1 1 4
EROS ROBERTO GRAU, Inexi gi bi l i dade de licitao - servi os t cni co- pr of i ssi onai s especi al i zados -
not r i a especi al i zao, RDP, 99, p. 70 ss.
1 1 5
O STJ, al i s, j ul gou ilegal cont r at o fi rmado por Muni c pi o com escr i t r i o de advocaci a par a ser vi os
j ur di cos sem si ngul ar i dade, me s mo r essal vando a excel nci a dos advogados cont r at ados ( REsp 436. 869-SP,
2
a
Tur ma, Rei. Mi n. J OO OTVI O DE NORONHA, j ul g. em 6. 12. 2005; Informativo STJ, 269, dez. 2005) .
1 1 6
MARI A FERNANDA PIRES DE CARVALHO PEREIRA advoga o e nt e ndi me nt o, a nos s o ver acer t ado,
de que, c omo regra, o profi ssi onal de advocaci a, pel a nat ur eza de s ua at i vi dade, pode ser cont r at ado de f or ma
di r et a (Licitaes e contratos. Aspectos relevantes (obra conj unt a) , Fr um, 2007, p. 97- 104) . Tambm: STJ, REsp
1. 103. 280-MG, Rei. Mi n. FRANCI SCO FALCO, em 16. 4. 2009.
1 1 7
O TJ-SP j deci di u a r espei t o: "Li ci t ao - Admi ni s t r ao Pbl i ca - Di s pens a - I nadmi ssi bi l i dade. A
not r i a especi al i zao do cont r at ado, por si s, i nsufi ci ent e para j ust i fi car a di s pens a da l i ci t ao, s e ndo
i mpr esci nd vel o e l e me nt o necessi dade por par t e da Admi ni s t r ao Pbl i ca" (ApC v n
Q
115. 400- 5/ 8- Mont e
Azul Paul i st a, 3
a
Cm. Dir. Publ , , unn. , Rei. Des. PIRES DE ARAJO, j ul g. em P. 6. 1999, apud ADCOAS,
8175346) .
Li ci t ao 2 7 7
Essas modal i dades so expressas na lei. Ne nhuma out r a, al m del as, pode ser
criada pel a Admi ni st r ao. Ne m t ambm podem sofrer combi naes ent r e si. Nesse
sent i do, di spe o art. 22, 8
e
, do Est at ut o. Ressal ve-se apenas - como j foi vi st o - a
modal i dade de prego, regul ada por lei especial (Lei n 10. 520, de 17. 7. 2002).
1 Concorrnci a
1.1 Sentido
Concor r nci a a modal i dade de licitao adequada a cont r at aes de gr ande
vul t o. O Es t at ut o est abel ece duas faixas de valor: uma, par a obr as e servi os de en-
genhari a, e out r a par a compr as e servi os (art. 23, I, "c", e II, "c") . A par t i r de t ai s
l i mi t es, a cont r at ao exigir a concor r nci a.
1 1 8
Se cont r at ant e for um consrcio pblico,
as faixas de val or ser o al t eradas: o dobro, em se t r at ando de consr ci o f or mado por
at t rs ent i dades federat i vas, e o triplo, no caso de nme r o super i or de pact uant es
(art. 23, 8
2
, do Est at ut o, com a al t erao da Lei n
a
11. 107/ 2005, que regul a os con-
srci os pbl i cos) .
Exat ament e por que os recursos fi nancei ros a ser em empr egados pel a Admi ni s-
t rao so mai s el evados, essa modal i dade a que apr esent a, em seu pr ocedi ment o,
mai or rigor formal e exige mai s ampl a di vul gao. Por i sso, del a pode m part i ci par
quai squer i nt er essados que demons t r em possui r os r equi si t os m ni mos de qualifica-
o fixados no edi t al (art. 22, I e I
a
, do Est at ut o) .
No ent ant o, a lei exige a concorrnci a em al gumas si t uaes em que no se
consi dera o valor, mas a natureza do cont r at o a ser cel ebrado. E o caso em que a Admi -
ni st rao pr et ende adqui r i r ou alienar bens i mvei s;
1 1 9
quando o cer t ame t em cunho
i nt er naci onal ;
1 2 0
e quando pr et ende cel ebrar cont r at o de concesso de di rei t o real de
uso. A Lei n- 11. 284, de 2. 3. 2006, que di spe sobre a gest o de florestas pbl i cas, t am-
bm exigiu a modal i dade de concorrnci a para a cont r at ao de concesses florestais
(art. 13, P ) .
1.2 Tipos
H doi s t i pos bsi cos de concorrnci a: a naci onal e a i nt er naci onal . A pr i mei r a
a realizada para as empr es as naci onai s dent r o do t er r i t r i o do pa s. A i nt ernaci onal
aquel a da qual podem part i ci par empr esas est rangei ras.
ns Yajg
a
p
e n a
r el embr ar que os val or es fixados, de modo absol ut o, na lei, pode m sofrer at ual i zao anual
pel o Poder Execut i vo federal , ex vi do art . 120 da Lei Licitatria, com a r edao da Lei n'
J
9. 648/ 1998.
1 1
' Por exceo, a lei a dmi t e o l ei l o qua ndo a aqui si o se ori gi ne de pr oc e di me nt o j udi ci al ou de dao
em pa ga me nt o (art. 19) .
1 2 0
O Es t at ut o a dmi t e a t oma da de pr eos qua ndo haja cadast r o de e mpr e s a s es t r angei r as , e o convi t e,
qua ndo no houver f or necedor do be m ou servi o no pa s (art. 23, 3
5
) .
Pela pecul i ari dade da concorrnci a i nt ernaci onal , admi t e a lei que o edi t al se
amol de s di ret ri zes da pol t i ca monet r i a e do comr ci o exterior, at endendo s exi-
gnci as dos rgos admi ni st r at i vos (art. 42) . Esse t i po de licitao serve, pri nci pal -
ment e, par a cont r at aes vul t osas, ou de pr odut os especficos, par a os quai s seja i nsu-
ficiente o mer cado i nt er no.
Mes mo sendo i nt ernaci onal a concorrnci a, a Admi ni st r ao deve obedecer fiel-
ment e ao pri nc pi o da i gual dade. Desse modo, as pr opost as das empr es as est r angei r as
sero acresci das dos gravames conseqent es dos mes mos t r i but os que oner am s omen-
t e os l i ci t ant es brasi l ei ros no que se refere operao fi nal de venda. Por out r o l ado,
as garant i as de pagament o oferecidas pel a Admi ni st r ao devem ser i dnt i cas par a
l i ci t ant es brasi l ei ros e es t r angei r os .
1 2 1
1.3 Caractersticas
Duas so as caract er st i cas mai s mar cant es da concorrnci a. A pr i mei r a del as
o formalismo mai s acent uado, razo por que sempr e exigvel u ma fase inicial de habi -
litao prel i mi nar, na qual so aferidas as condi es de cada par t i ci pant e.
A segunda a publicidade mai s ampl a, o que se t r aduz na necessi dade de part i -
cipao de t odos quant os est i verem i nt er essados na cont r at ao. Tant o ver dadei r o o
fato que os avisos r es umi dos dos edi t ai s de concorrnci a t m pr azos mai s l ongos que
os das demai s es pci es .
1 2 2
2 Tomada de Preos
2.1 Sentido
Tomada de preos a modal i dade de licitao ent r e i nt er essados pr evi ament e
cadast r ados nos regi st ros dos rgos pbl i cos e pessoas admi ni st r at i vas, ou que at en-
dam a t odas as exi gnci as par a cadast r ament o at o t ercei ro di a ant er i or dat a do
r ecebi ment o das pr opost as (art. 22, 2-, Est at ut o) .
Compar at i vament e, essa modal i dade menos formal que a concorrnci a, e i sso
em vi r t ude de se dest i nar a cont rat aes de vul t o mdi o, cujas faixas de valor so es-
t abel eci das em lei (art. 23, I, "b", e II, " b " ) .
1 2 3
Como j dei xamos r egi st r ado no t pi co
relativo concorrnci a, as referidas faixas so consi deradas em dobro, no caso de consr-
cios pblicos com at t rs part i ci pant es, e em triplo, se esse nme r o for mai s el evado.
1 2 4
1 2 1
Vi de art . 42, 3
2
e 4
2
, do Es t at ut o.
1 2 2
Ar t . 2 1 , 2
2
, I, " b" , e II, "a", da Lei Li ci t at ri a.
123 Nes s a hi pt es e, i nci de, da me s ma forma, o art . 120 do Es t at ut o, pel o qual ser admi ss vel a at ual i zao
anual dos val or es fixados na lei.
1 2 4
A al t er ao, c omo vi mos , foi i nt r oduzi da pel a Lei n
2
11. 107, de 6. 4. 2005, que i nser i u o 8
a
ao art . 23
do Es t at ut o.
Li ci t ao 2 7 9
Por out r o lado, menos ampl o o crculo de di vul gao do cer t ame, j que, ao
cont rri o da concorrnci a, s part i ci pam da compet i o aquel es que est o pr evi ament e
cadast rados e os cadast rvei s, vale dizer, aquel es que de mons t r e m condi es de pr o-
var, ant es da dat a f i nal do r ecebi ment o das pr opost as, que pos s ue m os r equi si t os par a
o cadas t r ament o.
1 2 5
Em rel ao aos ai nda no cadast rados, no pode a Admi ni st r ao exigir-lhes
qual quer doc ume nt o al m dos que nor mal ment e so exi gi dos par a o cadast r ament o,
const ant es dos ar t s. 27 a 31 do Est at ut o, t odos compr obat r i os da habi l i t ao do can-
di dat o (art. 22, 9
a
) .
A publ i ci dade na t omada de preos, por out r o l ado, t em pr azos menor es que os
da concorrnci a, mui t o embor a haja a obri gao de publ i car os avi sos dos edi t ai s .
1 2 6
2.2 Registros Cadastrais
Pela pr pr i a definio da t omada de preos, os par t i ci pant es bsi cos so os can-
di dat os pr evi ament e r egi st r ados nas repart i es pbl i cas.
Os regi st ros cadast rai s t m previ so no art. 34 do Est at ut o, e no di sposi t i vo se
est abel ece que os rgos pbl i cos devem at ual i zar os cadast r os pel o me nos uma vez
por ano. Devem, t ambm, dar a eles ampl a divulgao, dei xando- os pe r ma ne nt e me nt e
aber t os a novos i nt er essados.
A vant agem dos regi st ros consi st e em que os i nt er essados na cont r at ao com
o Poder Pbl i co j apr es ent am os el ement os de sua habi l i t ao ao mome nt o em que
se i nscrevem, e, dessa manei r a, no pr eci sam r eapr esent - l os qua ndo h convocao
por edi t al .
1 2 7
Pr eenchi dos os r equi si t os par a a inscrio, o i nt er essado recebe da repart i o
um certificado, que espel ha sua si t uao j ur di ca de i nscri t o no r egi st r o pbl i co (art. 36,
l
9
, do Es t at ut o) . Sur gi ndo, ent o, a t omada, bast a ao i nt er essado que apr esent e seu
certificado de habi l i t ao. Como o regi st ro per t ence a rgos pbl i cos, pode um dest es
socorrer-se do r egi st r o de out r o, uma vez que, se est habi l i t ado per ant e um, t a mb m
est ar per ant e out r o.
O cadas t r ament o de fornecedores document o de ext r ema i mpor t nci a par a a
Admi ni st r ao, de modo que os rgos por ele responsvei s devem precaver-se cont r a
event uai s fraudes comet i das por empr esas, inclusive uma que se t em r epet i do al gumas
vezes: a empr es a fi ca i nadi mpl ent e com as obri gaes fi scai s, previ denci ri as ou s o-
ciais e, no podendo part i ci par de novas licitaes, d l ugar a u ma out r a, f or mada pel os
mes mos sci os; como recm-cri ada, a nova empr esa no t er pr obl emas na exi bi o
das cert i des negat i vas de dbi t os t r i but r i os. Trata-se de fraude cont r a a Admi ni s-
1 2 5
Na lei ant eri or, s ome nt e os j cadas t r ados par t i ci pavam da t oma da de pr eos . A lei vi gent e, c omo se vi u,
ampl i ou o uni ver s o de par t i ci pant es .
1 2 f
Ar t . 2 1 , 2
o
-, II, " b" , e III.
1 2 7
HELY LOPES MEIRELLES, Di r ei t o admi ni s t r at i vo brasi l ei ro, p. 283.
t rao, que deve ser por est a coibida, rej ei t ando-se a i nscri o no regi st ro cadast ral ,
por que, admi t i ndo- s e o cadas t r ament o dessa nova empr esa, est ar o s endo vi ol ados
vri os pri nc pi os l i ci t at ri os, ent r e eles o da i gual dade, j que esse fornecedor, devedor
t r i but r i o com out r a razo social, est ar em posi o de vant agem quando est i ver ao
l ado dos demai s par t i ci pant es, est es devi dament e qui t es com suas obri gaes l egai s .
1 2 8
2.3 Caractersticas
A pr i mei r a caract er st i ca da t omada de preos resi de na inscrio ou na possi -
bi l i dade de i nscri o do i nt er essado nos regi st ros cadast rai s. Cui da- se de condi o
necessri a part i ci pao nessa modal i dade.
E caract er st i ca, ai nda, a habilitao prvia. Enquant o na concorrnci a a habi l i t a-
o const i t ui uma fase aut noma em cada cer t ame, na t omada de pr eos a aferio,
em sua mai or par t e, se faz com ant eci pao, ao mome nt o da i nscri o nos regi st ros
cadast rai s.
Por fim, h t a mb m o fator substituio. Ai nda que o vul t o do fut uro cont r at o
compor t e a t omada de preos, pode o admi ni st r ador opt ar por real i zar concor r nci a.
1 2 9
Mas a rec proca no verdadei ra, ou seja, no pode a concorrnci a ser subst i t u da pel a
t omada de pr eos. Isso significa que pode ser escol hi da modal i dade mai s formal do
que o seri a a per t i nent e, mas nunca modal i dade mai s i nformal .
3 Convite
A modal i dade de convi t e a que compor t a me nor f or mal i smo, e i sso por que
se dest i na a cont r at aes de me nor vul t o (as faixas de valor est o no art . 23, I, "a", e
II, " a " ) .
1 3 0
Nessa modal i dade, no h edi t al . O i ns t r ument o convocat ri o denomi na- s e car-
ta-convite, e nest a que so col ocadas, suci nt ament e, as regras da licitao. As cart as-
-convi t e so r emet i das, no m ni mo, a t rs i nt er essados no r amo a que per t ence o obje-
t o do cont r at o, os quai s so l i vrement e escol hi dos pel o admi ni st r ador , ent r e empr es as
cadast r adas ou no.
1 2 8
Sobr e o t ema, vale cons ul t ar o excel ent e t r abal ho de ANNA RITA TAVARES, Des cons i der ao da pes -
soa j ur di ca em mat r i a l i ci t at ri a (RTDP n" 25, p. 107- 121, 1999) . A aut or a mos t r a exempl o concr et o des s e
t i po de fraude e, par a enfrent -l a, admi t e a apl i cao do princpio da desconsiderao da pessoa jurdica (disregard
of legal entity), pel a qual a r esponsabi l i dade da pessoa j ur di ca se t r ansf er e par a os sci os qua ndo es t es se
s er vem daquel a par a causar pr ej u zos a t er cei r os.
1 2 9
Ar t . 23, 4
2
.
130 Re l e mbr a mos aqui o que di s s emos par a as modal i dades ant er i or es: as faixas de val or so c omput a da s
em dobr o, no caso de consrcios pblicos com o m xi mo de t rs pact uant es , e em t ri pl o, se for mai or a quan-
t i dade dos consor ci ados (art. 23, 8
Q
, do Es t at ut o, i nt r oduzi do (o pargrafo) pel a Lei n'-' 11. 107, 6. 4. 2005.
que r egul a os consr ci os pbl i cos) .
Li ci t ao 2 8 1
O modus procedendi do convi t e, sem a menor dvi da, r ende mai or ensej o a at os
de i mpr obi dade de al guns maus admi ni st r ador es. Por isso, al guns rgos t m exerci-
do mai or cont r ol e sobr e essa modal i dade, quando no a s ubs t i t uem pel a t omada de
preos, na qual a publ i ci dade mai s ampl a e menos dirigida. Apesar de t udo, per mi t e
mai or mobi l i dade e cel eri dade na seleo.
Na lei ant eri or, apenas os convi dados t i nham di rei t o de part i ci par do convi t e. A
lei vi gent e ampl i ou o gr upo de dest i nat ri os, admi t i ndo a part i ci pao de i nt er essados
no convi dados di r et ament e, mas cadast rados j unt o aos rgos admi ni st r at i vos. Para
possi bi l i t ar sua part i ci pao, o Est at ut o i mps a obri gao de afixar-se, em local ade-
quado, cpi a do i ns t r ument o convocat ri o (art. 22, 3").
O f or mal i smo t nue no convite: no s bast ant e mi t i gada a exi gnci a docu-
ment al par a a habi l i t ao, como t ambm bast a o pr azo mxi mo de ci nco dias ent r e a
expedi o da cart a-convi t e e o r ecebi ment o das pr opost as ou a real i zao do event o.
1 3 1
Sobre a modal i dade de convite, h ai nda duas regras i mpor t ant es a ser em obser-
vadas. Uma del as diz r espei t o ao desi nt er esse dos convi dados ou l i mi t ao do mer-
cado. Nessas si t uaes, pode ser que a Admi ni st r ao no consi ga o afluxo do nme r o
m ni mo de t rs, exigido par a o convi t e. Se i sso ocorrer, a lei consi der a vl i do realizar o
confront o ent r e apenas duas pr opost as, ou, se uma s for apr esent ada, cel ebrar di ret a-
ment e o cont r at o. Para t ant o, dever o rgo admi ni st r at i vo justificar mi nuci os ament e
o fato e aquel as ci rcunst nci as especiais; se no o fizer, o convi t e t er que ser r epet i do
(art. 22, 7
9
) .
No ent ant o, a despei t o da clareza da nor ma, h ent endi ment os em que se au-
t ori za a Admi ni st r ao a anul ar o convi t e por insuficincia de par t i ci pant es quando
apenas doi s i nt er essados se apr es ent am.
1 3 2
Com a devi da vni a, no endos s amos tal
pens ament o. Pr i mei r ament e, a lei exige apenas que a convocao se dirija a t r s ou mai s
fornecedores, ne nhuma referncia fazendo quant o ao compar eci ment o (art. 22, 3
H
) .
Em s egundo lugar, esse di sposi t i vo no t em rel ao com o art. 22, 1-, que admi t e
(mas ne m sempr e) a repet i o do convi t e. Por l t i mo, os i nt er essados que se apr esen-
t ar am l egi t i mament e em vi r t ude da convocao t m di rei t o subj et i vo part i ci pao e
conseqent e apreci ao de suas pr opost as, no se podendo at ri bui r-l hes cul pa pel o de-
si nt er esse de out r os convi dados. A no ser assi m, poder i a ocorrer desvi o de fi nal i dade,
per mi t i ndo- se Admi ni st r ao desfazer a licitao s oment e pel o i nt er esse escuso de
propi ci ar a part i ci pao, em nova licitao, de empr esa aus ent e no cer t ame ant er i or .
1 3 3
Qua ndo exi st i r em na praa mai s de t rs i nt er essados, no pode m ser s empr e os
mes mos , e apenas eles, os convi dados. Dessa manei ra, r eal i zando- se novo convi t e par a
obj et o i dnt i co ou assemel hado, obri gat ri o o chamament o de, no m ni mo, mai s um
1 3 1
Cf. art . 2 1 , 2
a
, IV, do Es t at ut o.
1 3 2
ANTNI O MARCELLO DA SILVA, Contrataes administrativas, RT, 1971, p. 61- 62. As s i m t a mb m deci -
diu o STJ no REsp n
a
640. 679- RS, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 11. 4. 2006. Not e- s e, cont udo,
que o j u zo a quo e nt e nde r a vl i do o cer t ame.
1 3 3
Com esse e nt e ndi me nt o, ADI LSON ABREU DALLARI, Aspectos jurdicos da licitao, cit., 4. ed. , 1997,
p. 81- 82, e MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Temas polmicos, cit., p. 70- 71.
i nt er essado, enquant o houver cadast rados no convi dados nas l t i mas l i ci t aes (art.
22, 6
Q
) . O l egi sl ador t ent ou, com tal di sposi t i vo, evitar o favoreci ment o de s oment e
al gumas empr esas e per mi t i r que out r as, j cadast radas, t enham a chance de t a mb m
part i ci par do cer t ame.
Observe-se, cont udo, que a obri gao da Admi ni st r ao a de convi dar out r o in-
teressado, cadast r ado ou no, que t enha apt i do par a execut ar o obj et o do cont r at o. Sem
embar go do t ext o, um pouco confuso, alis, i nexi st e a obri gao de convi dar exclusiva-
me nt e os que est i ver em cadas t r ados .
1 3 4
Ademai s, i ndi ferent e que se subst i t ua um ou
mai s dos convi dados ant eri ores, ou que se convi de um out r o par a acr escent ar lista
ant eri or. O que a lei quer - i nsi st a-se - i mpedi r o per ene c ha ma me nt o dos me s mos
i nt er essados, quando na praa exi st em out r os em condi o de part i ci par do cer t ame.
Cui da-se, como se v, de corol ri o dos pri nc pi os da mor al i dade e da compet i t i vi dade.
4 Concurso
O concur so, previ st o no art. 22, 4
2
, do Est at ut o, a modal i dade de licitao
que visa escol ha de t r abal ho tcnico, art st i co ou cientfico. Trat a-se, poi s, de aferio
de cart er emi nent ement e i nt el ect ual .
Quando faz um concur so, a Admi ni st r ao no pr et ende cont r at ar com ni n-
gum, ao menos em pri nc pi o. Quer apenas selecionar um proj et o de cunho i nt el ect ual
e a seu aut or conceder um pr mi o ou det er mi nada r emuner ao. Com o cumpr i ment o
desse nus pel a Admi ni st r ao, a licitao fi ca encerrada.
O pr mi o ou a r emuner ao, no ent ant o, s poder o ser pagos se o aut or do
proj et o ceder Admi ni st r ao os di rei t os pat r i moni ai s a ele rel at i vos e a ela per mi t i r
a ut i l i zao, de acordo com sua conveni nci a, na forma do que est abel ecer o regul a-
me nt o ou o ajuste par a a el aborao des t e.
1 3 5
Se o proj et o se referir obr a i mat eri al
de cunho t ecnol gi co, no passvel de privilgio, a cesso dos di rei t os abr anger o
f or neci ment o de t odos os dados, document os e el ement os i nformat i vos referent es
t ecnol ogi a de concepo, desenvol vi ment o, aplicao da obr a e fi xao em s upor t e
fsico de qual quer nat ur eza.
Como se t r at a de seleo de proj et o i nt el ect ual , cumpr e que a comi sso que di ri -
ge a licitao seja bast ant e cri t eri osa e apt a i nt el ect ual ment e, uma vez que no difcil
per ceber que, em face do inevitvel subj et i vi smo seletivo, pode ser facilitado event ual
desvi o de fi nal i dade.
1 3 6
1 3 4
DORA MARI A DE OLIVEIRA RAMOS, Temas polmicos, cit. (vri os aut or es ) , p. 68- 69.
1 3 5
Vi de ar t s. 52, 2-, e 111, do Es t at ut o.
1 3 6
Obser va, com r azo, CARLOS ARY SUNDFELD que h pouca di ferena ent r e a modal i dade de con-
cur s o e a do t i po l i ci t at ri o de melhor tcnica. Nes t e, por m, a Admi ni s t r ao dever fixar com objetividade
os cr i t r i os sel et i vos, ao pas s o que no concur s o a t ni ca o j ul ga me nt o r el at i vament e subj et i vo ( mas no
ar bi t r r i o) (ob. cit., p. 86) .
Li ci t ao 2 8 3
5 Leilo
Na modal i dade de leilo, a Admi ni st r ao pode t er t rs obj et i vos:
1. vender bens mvei s inservveis;
2. vender pr odut os l egal ment e apr eendi dos ou penhor ados ; e
3. al i enar bens i mvei s adqui r i dos em pr ocedi ment o j udi ci al ou at ravs de da-
o em pagament o, como o per mi t e o art. 19 do Es t at ut o.
Tem di rei t o compr a o candi dat o que oferecer o mai or lance, devendo est e ser
igual ou super i or avaliao (art. 22, 5
2
) . Essa a regra geral.
H doi s r equi si t os i mpor t ant es no leilo. Pr i mei r ament e, deve ser dada ao cer-
t ame a mai s ampl a di vul gao, com o que ri goroso aqui o princpio da publicidade (art.
53, 4
Q
) . Depoi s, necessri o que, ant es do pr ocesso, sej am os bens devi dament e
avaliados, e i sso por bvia razo: o princpio da preservao patrimonial dos bens pbl i cos;
o que emana do art. 53, l
s
, do Est at ut o.
O leilo pode ser comet i do a leiloeiro oficial ou a servi dor desi gnado pel a Admi -
ni st rao. Encer r ado o leilo, sero pagos vi st a os bens ar r emat ados, admi t i ndo- se,
conforme o edital, o pagament o de cert o percent ual , que, ent r et ant o, no ser inferior
a 5% do valor da avaliao. Com o pagament o, os bens so i medi at ament e ent r egues
ao ar r emat ant e. Est e, no ent ant o, fi ca obri gado a pagar o sal do devedor da ar r emat ao
(se for o caso) no pr azo fixado no edital, sob pena de per der o valor j recol hi do, em
favor da Admi ni s t r ao.
1 3 7
XI I PROCEDIMENTO
1 Formalizao
J vi mos que a licitao um pr ocedi ment o admi ni st r at i vo, e, por t er tal nat u-
reza, nel a i nt er vm, por mai s de uma vez, a Admi ni st r ao e os i nt er essados. Logi-
cament e preci so formal i zar tais i nt ervenes e acost ar document os . Desse modo,
o pr ocedi ment o se inicia com a instaurao do processo administrativo, que dever ser
aut uado, pr ot ocol ado e numer ado, para garant i a de t odos os i nt er veni ent es.
No pr ocesso deve estar, de i medi at o, a aut ori zao par a o cer t ame, a descri o
do obj et o e, o que i mpor t ant e, a meno aos r ecur sos pr pr i os par a a fut ura despesa.
A lei no exige di sponi bi l i dade financeira i nt egral ao mome nt o do incio da execuo
do cont r at o, mas si m que haja recursos suficientes, previ st os na lei or ament r i a, par a
o pagament o da obra, servi o ou compr a, conforme o cr onogr ama aj ust ado ent r e as
par t es .
1 3 8
O que vedado a cont r at ao sem a perspect i va de que a Admi ni st r ao
1 3 7
Ar t . 53, 2
B
.
1 3 8
Tambm: STJ, REs p 1. 141. 021-SR Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 21. 8. 2012.
2 8 4 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Filho
honr e seu compr omi s s o financeiro para com o cont r at ado. Al m desses dados, cumpr e
anot ar que i nmer os out r os devem est ar acost ados no pr ocesso, ent r e el es o edi t al , as
at as e rel at ri os, os at os admi ni st r at i vos, os recursos, as publ i caes e t c , t udo confor-
me a lista previ st a no art . 38 do Est at ut o.
Out r o aspect o l i gado formalizao do pr ocedi ment o consi st e na di reo do
pr ocesso. E nesse pont o a regra o pr ocessament o e j ul gament o por u ma comisso de
licitao, i nt egr ada por no m ni mo t rs membr os , sendo pel o menos doi s del es ser-
vi dores pbl i cos qual i fi cados. Todos so sol i dar i ament e r esponsvei s pel os at os da
comi sso, salvo se al gum del es mani fest ar sua posi o di vergent e e formaliz-la na
respect i va at a da r euni o.
A lei, por m, i mpede a per pet uao dos membr os , exi gi ndo que a i nvest i dur a
no exceda de um ano, vedada a r econduo da t ot al i dade de seus me mbr os par a o
per odo s ubs equent e. No caso de convi t e, pel o menor rigor formal, pode a comi sso
ser subst i t u da por um servidor. Na hi pt ese de concur so, o j ul gament o est ar a cargo
de pessoas de r eput ao ilibada e i ndubi t vel conheci ment o da mat r i a em paut a, no
se exi gi ndo, por exceo, que sejam servi dores pbl i cos .
1 3 9
Qua nt o ao pr ocedi ment o, h ai nda um pont o r el evant e a consi der ar no caso de
licitaes simultneas ou sucessivas em que o valor es t i mado seja de gr ande vul t o (100
vezes o l i mi t e do art. 23, 1, "c", do Est at ut o) . Em tal si t uao, obr i gat r i o que o pr o-
cesso de licitao seja i ni ci ado com uma audincia pblica, desi gnada pel a aut or i dade
compet ent e com ant ecednci a m ni ma de 15 dias t ei s da dat a previ st a par a a publ i -
cao do edi t al , devendo ser di vul gada com ant ecednci a m ni ma de dez di as t ei s
da dat a de sua real i zao (art. 39) . A finalidade da nor ma de cart er democr t i co
por que visa a per mi t i r que a comuni dade i nt eressada, pel os i ndi v duos i nt egr ant es ou
por ent i dades r epr esent at i vas, possa debat er com a Admi ni st r ao t odos os aspect os
da cont r at ao futura, inclusive os de conveni nci a, de opor t uni dade, de gast os, de
t r ans t or nos comuni t r i os, de necessi dade e t c Para t ant o, assegur ado a t odos os i n-
t er essados o di rei t o e o acesso a t odas as i nformaes per t i nent es. Sendo cumpr i da a
lei, preveni r-se- a soci edade cont ra i mposi es admi ni st r at i vas aut or i t r i as .
1 4 0
2 Edital
Edital o at o pel o qual a Admi ni st r ao di vul ga as r egr as a s er em apl i cadas
em det er mi nado pr ocedi ment o de licitao. Com rara felicidade, HELY LOPES MEI-
RELLES caract eri zou o at o como "a lei interna da concorrncia e da tomada de preos",
141
pal avras t ant as vezes r epet i das pel os est udi osos do assunt o.
1 3 9
As r egr as bsi cas s obr e as comi s s es est o no art . 51 e pargrafos do Es t at ut o.
1 4 0
As licitaes so simultneas quando t i verem objetos similares e a realizao seja previ st a para i nt erval os no
superi ores a 30 dias; licitaes sucessivas so aquel as, t ambm com obj et os si mi l ares, em que o edital subsequen-
te t enha dat a ant eri or a 120 dias aps o fim do cont r at o referente licitao pr ecedent e (art. 39, pargrafo ni co) .
141
Licitao, cit., p. 110.
Li ci t ao 2 8 5
i rreparvel a afirmao do grande admi ni st rat i vi st a. O edi t al t r aduz u ma ver-
dadei ra lei por que subor di na admi ni st r ador es e admi ni st r ados s regras que est abel e-
ce. Para a Admi ni st r ao, desse modo, o edital ato vinculado e no pode ser desrespei -
t ado por seus agent es. Nesse sent i do, expr esso o art. 41 do Est at ut o: "A Administrao
no pode descumprir as normas e as condies do edital, ao qual se acha estritamente vinculada".
Se houver modi fi cao super veni ent e do edital, a Admi ni st r ao t em duas obri gaes:
1. di vul gar a modificao pela mes ma forma em que se deu o t ext o original; e
2. reabri r o pr azo est abel eci do no incio, salvo quando a al t erao no afetar a
formul ao da pr opost a.
Observe-se, no obst ant e, que qual quer modi fi cao do edital deve configurar
-se como exceo. Afinal, a Admi ni st r ao t em a obri gao de det er - se na el aborao
do at o par a que nel e possa expressar seu real i nt ent o. Al m di sso, deve ser proat i va,
no sent i do de pl anej ar suas aes, evi t ando retificaes post er i or es desnecessr i as.
No se pode dei xar de consi derar que se cui da de at o que t em dest i nao geral a t odos
quant os quei r am cont r at ar com a Admi ni st r ao Pblica, devendo, por t ant o, per ma-
necer i nal t er adas as suas regras, salvo se houver razo i nsuper vel par a modi fi caes,
devi dament e j ust i fi cada pel o admi ni st rador. Soment e assi m est ar s endo r espei t ado o
pri nc pi o da vi ncul ao ao i ns t r ument o convocat ri o, previ st o no art . 3
f i
do Es t a t ut o.
1 4 2
O edital uma das espci es de i ns t r ument o convocat ri o. No ut i l i zado na
modal i dade de convi t e, por que nest a o i ns t r ument o a carta-convite, que, na verdade,
faz as vezes do edi t al , por que fi xa, ai nda que s umar i ament e, al gumas nor mas e condi -
es que devem vi gorar no convi t e.
Vri os dados devem figurar no edital, como o obj et o da licitao, o pr eo e as
condi es de reaj ust e, o prazo, o cri t ri o de j ul gament o e t c , t odos const ant es do art.
40 do Est at ut o. Como se t r at a de pea det al hada e longa, o edi t al deve ser di vul gado
at ravs de aviso r esumi do, publ i cado no Di ri o Oficial, sendo i ndi cado o local onde
pode ser consegui do o i nt ei ro t eor do a t o.
1 4 3
O edital deve obr i gat or i ament e t er al guns
anexos: a mi nut a do cont r at o a ser firmado f ut ur ament e; o or ament o es t i mado em
pl ani l has de quant i t at i vos e preos uni t ri os; o proj et o bsi co e, se for o caso, o proj et o
execut i vo; e as especificaes compl ement ar es e as nor mas de execuo. Obser va- se
que t odas essas i mposi es t m o escopo de per mi t i r i nt ei ra apl i cao do pri nc pi o
da publ i ci dade, dando opor t uni dade aos i nt er essados de conhecer em os det al hes que
cercam a licitao e o fut uro cont r at o.
Se o edi t al t i ver al guma i r r egul ar i dade, as s egur ado a qual quer ci dado i m-
pugn- l o, pr ot ocol ando o pedi do at ci nco di as ant es da dat a des i gnada par a a aber-
t ur a dos envel opes de habi l i t ao. Ofereci da a i mpugnao, cabe Admi ni s t r ao
deci di -l a no pr azo de t r s di as (art. 4 1 , l
9
) . Tal facul dade decor r e do di r ei t o de
1 4 2
As s e nt a ndo t ai s pr emi s s as , vi de STJ, REsp n
a
354. 977- SC, Rei. Mi n. HUMBERTO GOMES DE BAR-
ROS, DJ de 9. 12. 2003.
1 4 3
V. art . 2 1 , I
a
, do Es t at ut o.
pet i o, i nscr i t o no art . 5, XXXIV, "a", da Const i t ui o Federal , que assegur a, como
di r ei t o f undament al , a r epr esent ao aos Poderes Pbl i cos cont r a qual quer t i po de
i l egal i dade na funo admi ni st r at i va. Por out r o l ado, a nor ma t r asl ada par a o pr oces-
so admi ni s t r at i vo o di r ei t o que a Const i t ui o j h mui t o as s egur a ao ci dado, de
ajuizar ao popul ar ; em ambos os casos, h s empr e, no fundo, a bus ca da pr ot eo
ao er r i o pbl i c o.
1 4 4
O di r ei t o assegur ado no Es t at ut o, t odavi a, no excl ui o de r epr e-
sent ao ao Tr i bunal de Cont as respect i vo, r go i ncumbi do do cont r ol e f i nancei r o
da Admi ni s t r ao (art. 113, I
a
) .
Al m do ci dado, a lei assegur ou t ambm ao l i ci t ant e a facul dade de i mpug-
nao aos t er mos do edi t al . O prazo, por m, di verso do conferi do ao ci dado: at
o s egundo dia til que ant eceder a aber t ur a dos envel opes de habi l i t ao (na concor-
rnci a), dos envel opes com as pr opost as (no convi t e, t omada de pr eos ou concur so)
ou da real i zao do leilo (art. 41, 2"). Se no o fizer nesse pr azo, decai do di rei t o
i mpugnao per ant e a Admi ni s t r ao.
1 4 5
Para evitar qual quer represl i a cont r a o lici-
t ant e que fez a i mpugnao, a ele garant i da a part i ci pao no cer t ame at a deci so
fi nal sobr e o que susci t ou na r epr esent ao. Advi rt a-se, por m, que nada i mpede que a
Admi ni st r ao exera seu poder de aut or i dade, corri gi ndo de ofcio a regra ilcita, poi s
que afinal est ela j ungi da ao pri nc pi o da l egal i dade.
1 4 6
Ent endemos , ai nda, que o fato
de poder a Admi ni st r ao rever de ofcio a ilegalidade, no exerccio de sua autotutela,
no acarret a a i nconst i t uci onal i dade do art. 41, 2-, no que t oca decadnci a do di rei -
to i mpugnao. O di sposi t i vo visa apenas a per mi t i r que o cer t ame pr ossi ga com um
m ni mo de segur ana j ur di ca.
1 4 7
No caso da i mpugnao do edital por ao judicial, i ncl usi ve por ma nda do de
segurana, o pr os s egui ment o da licitao e a event ual adj udi cao final do obj et o do
cont r at o no conval i dam a ilegalidade nem acar r et am a per da de obj et o da ao. Decre-
t ada a i l egal i dade do edi t al , a deci so opera ex tunc, i st o , el i de os efeitos j pr oduzi dos
no cer t ame desde a ocorrnci a do v ci o.
1 4 8
O Tri bunal de Cont as t em a prerrogat i va de sust ar cont r at os no caso de ilega-
l i dade (art. 71, 1
Q
, CF) . Ent r et ant o, desprovi do do poder de exercer controle prvio
sobr e edi t ai s de licitao, sendo me s mo i nconst i t uci onal qual quer at o dessa Cor t e
que, como regra, vise quel e objetivo. Seria evi dent e i ngernci a na funo dest i nada
1 4 4
o que averba, acer t adament e, JESS TORRES PEREI RA J NI OR, ob. cit., p. 213.
1 4 5
Adver t e JESS TORRES PEREI RA J NI OR que a caduci dade s pode me s mo dar - se na vi a admi ni s -
t rat i va, por que em nos s o s i s t ema de cont r ol e - de j ur i sdi o una - s e mpr e as s egur ado o r ecur s o via
j udi ci al (ob. cit., p. 214) . Com i dnt i co pe ns a me nt o, MRCI A WALQUI RI A BATISTA DOS SANTOS (Temas
polmicos, cit., vri os aut or es , p. 162) . Embor a seja lgica tal concl uso, a t ese cont r over t i da no STJ, c omo
r es t ou me nc i ona do pel a Mi n. ELIANA CALMON, no RMS 15. 051- RS, 2 Tur ma, j ul g. em 1 =. 10. 2002 (vide
I nf or mat i vo Jurisprudncia STJ n
e
149, out . 2002) .
1 4 6
A cor r et a adver t nci a de MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO, Licitaes, cit., p. 188- 189.
1 4 7
Com a me s ma opi ni o, JESS TORRES PEREI RA J NI OR, Comentrios, cit., p. 439- 440. Contra: MAR-
AL J USTEN FI LHO, Comentrios, cit., 9. ed., 2002, p. 386.
1 4 8
Foi c omo deci di u, acer t adament e, o STJ no REsp 1. 059. 501-MG, Rei . Mi n. MAURO CAMPBELL MAR-
QUES, DJ de 10. 9. 2009.
Li ci t ao 287
aos rgos da Admi ni s t r ao.
1 4 9
Em casos excepci onai s, e t endo em vi st a a nat ur eza
da licitao, poder i a admi t i r - se a solicitao daquel e Tri bunal par a anl i se prvi a do
edital; o que no se admi t e que esse pedi do se convert a em i mposi o geral par a t oda
a Admi ni st r ao.
3 Habilitao
Habilitao a fase do pr ocedi ment o em que a Admi ni st r ao verifica a apt i do
do candi dat o par a a fut ura cont r at ao. A i nabi l i t ao acarret a a excl uso do l i ci t ant e
da fase do j ul gament o das pr opost as, e, embor a seja uma pr el i mi nar dest e, vale como
um el ement o de aferio par a o pr pr i o cont r at o fut uro, que , de regra, alis, o alvo
fi nal da licitao.
A Admi ni st r ao no pode fazer exigncias i ndevi das e i mper t i nent es par a a
habi l i t ao do l i ci t ant e. A pr pr i a Const i t ui o, ao referir-se ao pr ocesso de licitao,
indica que est e "somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispen-
sveis garantia do cumprimento das obrigaes" (art. 37, XXI). No me s mo sent i do, j
deci di u o STJ que as exi gnci as na licitao devem compat i bi l i zar-se com seu objetivo,
de modo que "a ausncia de um documento no essencial para afirmao do juzo sobre a habi-
litao da empresa no deve ser motivo para afast-la do certame licitatrio".
15

So ci nco os aspect os que me de m a habi l i t ao do candi dat o:
1. habi l i t ao j ur di ca;
2. qualificao tcnica;
3. qualificao econmi co-fi nancei ra;
4. fiscal e t r abal hi st a;
1 5 1
e
5. c umpr i me nt o do di spost o no inciso XXXIII do art. 1 da CF (art. 27 do Es-
t at ut o, sendo que est e l t i mo r equi si t o foi acr escent ado pel a Lei n
2
9. 854,
de 27. 10. 1999) .
O pr i mei r o aspect o diz respei t o regularidade formal do candi dat o, s obr et udo no
que diz r espei t o sua per sonal i dade jurdica. Ent o, ur ge exibir, conf or me o caso, a
cart ei ra de i dent i dade, o cont r at o social, sua i nscri o no regi st ro pr pr i o et c. Na ha-
bilitao j ur di ca se di scut e t ambm a quest o da possi bi l i dade j ur di ca de part i ci par
do cert ame; sob esse aspect o, foi vedada a part i ci pao de cooperat i vas de m o de obr a
por caract eri zar-se a hi pt ese como r ecr ut ament o de pessoal di ssi mul ado e i l egal .
1 5 2
1 4 9
No me s mo s ent i do, STF, RE 547. 063- RJ, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. MENEZES DI REI TO, em 7. 10. 2008 (In-
formativo STF, 523, out . 2008) .
1 5 0
MS n
a
5. 624-DF, I
a
Seo, Rei. Mi n. J OS DELGADO, publ . DJ 26. 10. 1998.
1 5 1
A exi gnci a da r egul ar i dade t r abal hi st a foi i nt r oduzi da pel a Lei n
Q
12. 440, de 7. 7. 2011, que al t er ou o
art . 27, IV, do Es t at ut o.
1 5 2
STJ, Ag- REs p 960. 503- RS, Rei. Mi n. HERMAN BENJAMIN, DJ 8. 9. 2009.
Depoi s, t emos a capacidade tcnica, que o mei o de verificar-se a apt i do profis-
si onal e operaci onal do l i ci t ant e para a execuo do que vier a ser cont r at ado, e pode
ser genrica, especfica e operativa. A pr i mei r a diz respei t o i nscri o no rgo de cl asse
(o CREA, por exempl o) ; a segunda serve par a compr ovar que o candi dat o j pr es t ou
servio i dnt i co a t ercei ros, o que feito at ravs de at est ados forneci dos por pessoas
de di rei t o pbl i co ou pri vado, devi dament e regi st rados nas ent i dades profi ssi onai s
compet ent es (art. 30, l
9
, do Est at ut o) ; e a terceira, para compr ovar que a es t r ut ur a
da empr esa compat vel com o vul t o e a compl exi dade do obj et o do cont r at o.
Tem havi do cont rovrsi as quant o cl usul a const ant e de al guns edi t ai s l i ci t at -
rios at ravs da qual so fi xadas exigncias par a que os par t i ci pant es at endam a det er-
mi nados r equi si t os de or dem tcnica, al m dos at est ados compr obat r i os de servi os
pr est ados a out r as pessoas pbl i cas ou pri vadas (art. 30, 1-, do Es t at ut o) , com o
objetivo de demons t r ar sua capaci dade operaci onal . Para al guns, o vet o apost o ao art.
30, I
a
, II, i ndi ca que bast am os at est ados. Para out r os, poss vel que o edital fixe
condi es especi ai s par a tal comprovao, de acordo com a compl exi dade do obj et o
do fut uro cont r at o, i nvocando-se, como f undament o, o art . 37, XXI, da CF, que al ude
a "exigncias de qualificao tcnica". Em nosso ent ender, essa a mel hor posi o, desde
que, bvi o, no haja o i nt ent o de burl ar o pri nc pi o da compet i t i vi dade que nor t ei a
as cont r at aes na Admi ni st r ao. Todavia, j ust i fi cados o i nt er esse e a necessi dade
pbl i cos aferidos pel o admi ni st rador, no h como i mpedi r que, em cert as si t uaes
especficas, sej am est abel eci das condi es part i cul ares que denunci em a qualificao
operaci onal dos par t i ci pant es .
1 5 3
Obser ve- se que a lei exige a prova da capaci dade t cni ca operat i va da pessoa
jurdica participante, e no dos profi ssi onai s que compem seu quadr o, como di spe
o art. 30, I
a
, I, do Est at ut o. Por isso, os at est ados devem ser expedi dos em seu no-
me .
1 5 4
No obst ant e, como o pr pr i o Est at ut o, no art. 72, admi t e a subcont r at ao (ou
subempr ei t ada) de par t es da obra, servio ou f or neci ment o na execuo do cont r at o
( embor a pr eser vada a r esponsabi l i dade do cont r at ado/ s ubcont r at ant e) , pode o edi t al
prever que al gumas exi gnci as de comprovao da capaci dade t cni co-operaci onal se-
j am apr esent adas pel a empr esa subcont r at ada, desde que, obvi ament e, t enha havi do
compr omi s s o dest a no sent i do da execuo de par t e do cont r at o. E que a empr es a
cont r at ada pel a Admi ni st r ao pode no est ar capaci t ada par a det er mi nada at i vi dade
especfica, a ser obj et o da subcont r at ao, sobr et udo quando se t r at a de obj et o cont r a-
t ual com vetores mltiplos. Assi m, mai s i mpor t ant e para a Admi ni st r ao a compr ova-
o de apt i do t cni ca por par t e do s ubempr ei t ei r o.
1 5 5
1 5 3
Nes s e s ent i do, deci di u o TJ-MG na ApC v 111. 550- 0, 2
a
CCv, Rei. Des. SRGI O LELIS SANTI AGO,
em 10. 11. 1998.
1 5 1
Foi o que, com exat i do, deci di u a 2
S
Tur ma do STJ (REsp n
! !
172. 199-SP, Rei. a Mi ni s t r a ELIANA CAL-
MON, j ul g. em 16. 4. 2001; vi de I nf or mat i vo Jurisprudncia do STJ n" 92, abr. 2001) .
1 5 5
Sobr e o t ema, cons ul t e- s e o t r abal ho de FLORI ANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, A a dmi s s o de
a t e s t a dos de s ubc ont r a t a da n o me a d a na s l i ci t aes par a conces s o de ser vi os pbl i cos (RDA 138/ 2004,
p. 121- 130) . Co mo se obs er va no t t ul o, o aut or es t ende a me s ma possi bi l i dade par a os cont r at os de con-
cesso de ser vi os pbl i cos.
Li ci t ao 2 8 9
Em rel ao aos profi ssi onai s, o que a lei exige que seus nome s sej am i nforma-
dos ao rgo pel a l i ci t ant e e i ndi cados os que sero r esponsvei s pel os t r abal hos (art.
30, II), bem como i mpe que esses profi ssi onai s "devero participar da obra ou servio
objeto da licitao", admi t i ndo- se, ent r et ant o, sua subst i t ui o por out r os dot ados de
experi nci a equi val ent e ou superi or (art. 30, 10).
A qualificao econmico-financeira o conj unt o de dados que fazem pr es umi r que
o licitante t em "capacidade para satisfazer os encargos econmicos decorrentes do contrato"
So r equi si t os exigveis par a tal si t uao:
1. bal ano pat r i moni al e demonst r aes cont bei s do l t i mo exerccio social;
2. cert i do negat i va de falncias e concordat as; e
3. garant i a de, no mxi mo, 1% do valor est i mado par a cont r at o.
Tendo em vi st a o obj et o da cont rat ao, pode a Admi ni st r ao est abel ecer exi-
gnci a de capital m ni mo, ou de pat r i mni o l qui do m ni mo, desde que previ st a no
edi t al . O capital m ni mo ou o valor do pat r i mni o l qui do, por m, no poder o exceder
a 10% do valor es t i mado par a o cont r at o (art. 31, 2" e 3
1 J
).
Como essa exigncia vale soment e como dado objetivo de compr ovao da qua-
lidade econmi co-fi nancei ra dos licitantes, as referncias ao capital m ni mo e ao pat ri -
mni o l qui do m ni mo devem cor r esponder aos valores exi st ent es na dat a da apr esent a-
o das pr opost as, e no em mome nt o anterior, sendo lcito, ent o, at me s mo at ual i zar
os val ores par a fi carem per t i nent es com a dat a da apr esent ao das pr opos t as .
1 5 7
Por out r o l ado, t emos a regularidade fiscal e trabalhista do candi dat o, que a prova
de que o par t i ci pant e est qui t e com suas obri gaes fi scai s federais, est aduai s e mu-
ni ci pai s.
1 5 8
Deve, cont udo, provar sua inscrio nos cadast r os fazendri os cabveis e
provar a regul ari dade relativa seguri dade social, ao fundo de garant i a e s obri gaes
t r abal hi st as (art. 29, I a IV). Ent r et ant o, ai nda que haja previ so no edi t al , no pode
o i nt er essado ser compel i do a apr esent ar cert i des no expedi das pel os rgos fazen-
dri os do Muni c pi o em que se si t ua a sede do est abel eci ment o, poi s que tal exigncia
afetaria a i gual dade dos part i ci pant es, com a excl uso daquel e que no cumpr i u requi -
si t o por absol ut a i mpossi bi l i dade j ur di ca e mat er i al .
1 5 9
No que se refere aos encargos devi dos Previdncia Social, r esul t ant es da exe-
cuo do cont r at o, a Admi ni st r ao sol i dari ament e responsvel com o cont r at ado
por event uai s dbi t os dest e. Sendo assi m, ser necessri o que, durante todo o curso do
1 5 6
HELY LOPES MEIRELLES, Licitaes, ob. cit., p. 130.
1 5 7
No me s mo s ent i do, CARLOS ARY SUNDFELD, ob. cit., p. 130.
1 5 8
N o c omunga mos , com a devi da vni a, da posi o de MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, par a qu e m o art . 37,
XXI, da CF t eri a s upr i mi do a exi gnci a de r egul ar i dade j ur di co-fi scal pr evi st a no art . 29, IV, do Es t at ut o (ob.
cit., p. 244) . Mai s coer ent e, a nos s o ver, a lio de CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, s egundo a
qual a i nabi l i t ao s deve ocor r er qua ndo os dbi t os f i scai s pus e r e m em ri sco a gar ant i a do c u mp r i me n t o
das fut uras obr i gaes {Curso, cit., p. 266) .
1 5 9
O STJ j deci di u em s e me l ha nt e s ent i do (REsp 974. 854- MA, 2
a
Tur ma, Rei . Mi n. CASTRO MEI RA, em
06. 05. 2008; Informativo STJ, 354, mai o 2008) .
contrato, a Admi ni st r ao verifique se o cont r at ado est r ecol hendo r egul ar ment e as
cont ri bui es previ denci ri as. Trata-se, desse modo, de r equi si t o par a regul ari dade fi s-
cal e t r abal hi st a a ser aferido no ant es do cont rat o, como os j referidos, mas no cur so
de sua execuo.
1 6 0
O exame do requi si t o em foco par a mi cr oempr esas e empr esas de
pequeno por t e sujeita-se a pr ocedi ment o especial, di sci pl i nado pel a LC n
a
123/ 2006.
1 6 1
Out r o r equi si t o a ser cumpr i do pel o l i ci t ant e resi de na comprovao de inexistncia
de dbitos no solvidos perante a Justia do Trabalho. Para t ant o, deve apr esent ar a Cer t i do
Negat i va de Dbi t os Trabal hi st as ( CNDT) , expedi da pel o me s mo r a mo do Judi ci ri o. E
vlido t a mb m apr esent ar Cer t i do Positiva de Dbi t os Trabal hi st as, quando o dbi t o
est i ver gar ant i do por penhor a suficiente ou com exi gi bi l i dade suspensa, caso em que
t er os me s mos efeitos da pr i mei r a.
1 6 2
O escopo desse r equi si t o, de cart er pr ot et i vo,
o de alijar dos cer t ames pbl i cos a soci edade que, i ndevi dament e, des cumpr i u suas
obri gaes t r abal hi st as e causou gravame a seus empr egados. Sem as cert i des, a pr e-
suno a de i ni donei dade do par t i ci pant e.
Por fim, const i t ui t a mb m r equi si t o de habi l i t ao o cumprimento, pel o part i ci -
pant e, do disposto no art. 7-, XXXIII, da CE
1 6 3
Esse r equi si t o denot a a pr eocupao do
l egi sl ador com o t r abal ho do menor . Segundo o ci t ado ma nda me nt o const i t uci onal ,
que sofreu al t erao pel a EC n
9
20/ 1998, pr oi bi do o t r abal ho not ur no, per i goso ou
i nsal ubr e aos menor es de 18 anos e de qual quer t r abal ho aos menor es de 16, ressal -
vando- s e apenas a condi o do me nor aprendi z, a par t i r de 14 anos . Desse modo,
par a que o par t i ci pant e da licitao possa ser habi l i t ado, deve comprovar, pel os mei os
adequados, que no possui , em seu quadr o de empr egados, menor es em si t uao
vedada pel a Const i t ui o. No compr ovando esse r equi si t o, ou vi ol ando a nor ma
const i t uci onal , ser ele i nabi l i t ado no pr ocedi ment o l i ci t at ri o.
Vi st os os fatores al i nhados no Est at ut o como necessri os habi l i t ao dos par-
t i ci pant es, vale a pena averbar que tais fatores devem ser anal i sados dent r o de cri t ri os
de l egal i dade e de razoabi l i dade a fim de que no seja desconsi der ado o pos t ul ado da
competitividade, expr esso no art. 3
a
, pargrafo ni co, daquel e di pl oma. Deve o admi -
ni st rador, ao confecci onar o edital, levar em cont a o real obj et i vo e a mai or segur ana
par a a Admi ni st r ao, j que est a a verdadei ra mens legis. Sendo assi m, no l he lcito
descart ar, pel a i nabi l i t ao, compet i dor es que por vent ur a apr es ent em falhas m ni mas ,
i rrel evant es ou i mper t i nent es em relao ao obj et o do fut uro cont r at o, como i ndevi da-
me nt e t em ocorri do em al guns casos. Quando sucede esse fato, o Judi ci ri o t em vi ndo
em socorro dos par t i ci pant es prej udi cados por tais i nacei t vei s exi gnci as, que es t am-
1 6 0
A r es pons abi l i dade sol i dri a foi i nst i t u da pel o art . 4 da Lei n
a
9. 032, de 28. 4. 1995, que deu nova r eda-
o ao art . 7 1 , 2, do Es t at ut o. Des t aque- s e, ai nda, que no convi t e pode m ser di s pens ados os doc ume nt os
de habi l i t ao (art . 32, I
a
) e na t oma da de pr eos pode m ser s ubs t i t u dos pel o cert i fi cado cadast r al qua ndo
houver i nf or maes em s i s t ema i nf or mat i zado (art. 32, 2
a
, com a r edao da Lei n
a
9. 648/ 1998) .
1 6 1
Sobr e o as s unt o, vi de t pi co XVIII dest e cap t ul o.
1 6 2
A exi gnci a foi i ns t i t u da pel a Lei n
2
12. 440, de 7. 7. 2011, que, i ns t i t ui ndo as me nc i ona da s cer t i des,
em al t er ao pr omovi da na CLT, i ncl ui u t a mb m o i nci so V no art . 29 do Es t at ut o.
1 6 3
Esse novo r equi s i t o cons t a do i nci so V do art . 27 do Es t at ut o, i nt r oduzi do pel a Lei n
a
9. 854, de
27. 10. 1999.
Li ci t ao 2 9 1
pam, i ndi scut i vel ment e, condut a abusi va por excesso de poder .
1 6 4
Assi m, ne nhuma
rest ri o pode ser i mpos t a se em desconf or mi dade com o Es t a t ut o.
1 6 5
Logi cament e, haver hi pt eses em que se di spensa ou se r eduz a quant i dade de
document os a ser em apr esent ados. Assi m, se se t r at ar de convi t e, concur so, leilo ou
de f or neci ment o de bens par a pr ont a ent rega, os document os de habi l i t ao podem ser
di spensados t ot al ou par ci al ment e.
1 6 6
Consi der am- se bens de pr ont a ent r ega aquel es
cujo pr azo de f or neci ment o no exceda de 30 dias cont ados da dat a previ st a par a a
apr esent ao da pr opos t a.
1 6 7
A di spensa ou r eduo em t ai s casos leva em consi dera-
o a nat ur eza do pr ocedi ment o e se i nspi ra na necessi dade de mi t i gar a burocraci a,
desobr i gando o i nt er essado de exibir t ant os document os . Sal i ent e-se, cont udo, que
a lei concedeu apenas faculdade ao admi ni st rador. Havendo conveni nci a de i mpor a
exigncia da apr esent ao, poder faz-lo l egi t i mament e.
Out r a hi pt es e em que a lei per mi t e a subst i t ui o aquel a em que o part i ci -
pant e j possua certificado de regi st ro cadast ral expedi do por rgo admi ni st r at i vo.
Tendo si do r egul ar ment e expedi do o certificado e havendo previ so no edi t al , poder
esse document o subst i t ui r os exigidos para a habi l i t ao.
1 6 8
O me s mo certificado subs-
t i t ui os document os de habi l i t ao (art s. 28 a 31) no que se refere s i nformaes di s-
poni bi l i zadas em si st ema i nformat i zado de consul t a di r et a apont ado no edi t al .
1 6 9
Se a
i nformao desej ada pel a Admi ni st r ao j est regi st rada em pr ocesso de i nformt i ca,
di spensvel se t or nar a apr esent ao de document o que compr ove o me s mo fato. No
obst ant e, cabe ao i nt er essado decl arar se ocorreu al gum fato s uper veni ent e i mpedi t i vo
da habi l i t ao, no const ant e do regi st ro admi ni st r at i vo; no o fazendo, suj ei t a-se s
penal i dades l egai s.
O Es t at ut o admi t e, ai nda, que na licitao par t i ci pem consrcios de empresas,
170
mas al gumas regras especficas devem ser observadas nesse caso (art. 33) . Pri mei ra-
, M
For am r epudi adas , por exempl o, i nabi l i t aes que t i ver am por base a negat i va de eficcia a bal ano
el abor ado por profi ssi onal de cont abi l i dade e ratificado por sci o- ger ent e da e mpr e s a (STJ, MS n'-' 563, I
a
Seo, unn. , Rei . Mi n. HUMBERTO G. DE BARROS, publ . DJ 21. 9. 1998) ; ou a falta de as s i nat ur a dos
di r i gent es no bal ano da e mpr e s a (STJ, MS n" 559, I
a
Seo, unn. , Rei. Mi n. GARCI A VIEIRA, publ . em
DJ 21. 9. 1998) ; ou a cons i der ao de que as cl usul as do cont r at o social no se ha r moni z a va m com o val or
t ot al do capi t al social e com o cor r es pondent e bal ano de aber t ur a (STJ, MS n" 5. 606-DF, I
a
Seo, unn. ,
Rei. Mi n. J OS DELGADO, publ . DJ de 10. 8. 1998) ; ou o n me r o m ni mo de e mpr e ga dos ( TRF da 5
a
Reg. ,
Ap. em MS n 49137- RN, 3
a
Tur ma, publ . DJ de 10. 11. 1995) ; ou, ai nda, o per odo m n i mo de t r s anos de
exi st nci a (TRF 2
a
Reg. , RJ, Rem. ex officio 89. 02. 02. 702- 3, 2
a
Tur ma, Rei. J u za JULIETA LUNZ, publ . em
D/ d e 19. 10. 1989) .
1 6 5
O STF s us pe nde u c a ut e l a r me nt e di sposi t i vo de por t ar i a do Mi ni st r i o da Sade em que, i ndevi dament e,
se exigia das empr es as f or necedor as de me di c a me nt os seu cr edenci ament o j unt o soci edade det ent or a do
r egi st r o (vide ADI 4105, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, em 17. 3. 2010) .
1 6 6
Ar t . 32, 1.
1 6 7
Ar t . 40, 4
a
.
1 6 8
o que cons t a no art . 32, 3'-', do Es t at ut o.
I 6
'
J
Ar t . 32, 2".
1 7 0
O consr ci o c o mu m de empr es as r egul ado pel os ar t s. 278 e 279 da Lei n'
J
6. 404/ 1976 (Lei das Soci e-
dades Anni ma s ) .
ment e, devem apr esent ar i ns t r ument o pbl i co ou pri vado em que t enha si do f i r mado
o compr omi s s o das empr es as quant o part i ci pao no consrci o. Al m di sso, cum-
pr e que seja i ndi cada uma del as como responsvel pel o consrci o. Ne n h u ma empr es a
pode par t i ci par de mai s de um consrci o e t odos os consor ci ados se suj ei t am r espon-
sabi l i dade solidria, de onde se infere que a Admi ni st r ao pode exigir de qual quer de-
les o cumpr i ment o das obri gaes assi nadas ao consr ci o.
1 7 1
Semel hant e sol i dar i edade
i nexi st e no mbi t o dos consrci os previ st os na Lei das Soci edades por Aes (Lei n
s
6. 404/ 1976) , mas i nocorre qual quer pr obl ema de const i t uci onal i dade em rel ao ao
fato, vi st o que o l egi sl ador pr et endeu dar configurao di versa ao consr ci o quando
fosse par t i ci pant e de licitao e fut uro cont r at ado pel a Admi ni s t r ao.
1 7 2
Se vencedor,
o consrci o dever pr omover sua const i t ui o e regi st ro com base no compr omi s s o
que os par t i ci pant es f i r mar am.
Vi sando a per mi t i r a associ ao de pequenas soci edades, no raras vezes i mpo-
t ent es para, de forma isolada, enfrent ar soci edades mai s poder osas, o Es t at ut o admi t i u
que a qualificao tcnica seja obt i da pel o somatrio dos quant i t at i vos de cada consor-
ci ado (art. 33, III). Trat a-se de di rei t o subj et i vo dos consorci ados, mai s assegur ado
ai nda se estiver cont empl ado no edi t al .
1 7 3
E o caso, por exempl o, em que o edital
exige a compr ovao de apt i do at ravs de cert i des ou at est ados de obr as ou servi os
si mi l ares (art. 30, 3
e
) ; ou quando se exige a apr esent ao de locais par a cant ei r os,
mqui nas e pessoal t cni co especi al i zado (art. 30, 6
a
) . Idnt i ca possi bi l i dade ocorre
no caso da qualificao econmico-financeira: t ambm aqui admi t i do o somat r i o dos
val ores de cada consorci ado, sempr e se consi der ando a pr opor o da respect i va par t i -
cipao no consr ci o. E o caso da garant i a a que se refere o art. 31, III, cujo mont a nt e
pode resul t ar da s oma das i mpor t nci as de cada consorci ado.
Uma observao fi nal : no h dvi da de que a admi sso de consrci os cria cert o
ri sco da formao de cart i s de empr esas, pr eor denando- se est as pr ot eo de i nt er es-
ses econmi cos avessos ao pri nc pi o da concorrnci a. H empr eendi ment os pbl i cos,
no ent ant o, que no podem ensejar seu afast ament o, no s pel o vul t o das obr as e
servi os, como par a at enuar os gast os da Admi ni s t r ao.
1 7 4
4 Procedi ment o Seletivo
4.1 Normas Gerais
Em vi r t ude do pri nc pi o da publ i ci dade, a aber t ur a dos envel opes para habi l i -
t ao e das pr opost as deve ocorrer em at o pbl i co, com dat a pr evi ament e fi xada. Ao
1 7 1
1 7 2
E t a mb m c o mo pe ns a MARAL J USTEN FILHO, que confessa t er mu d a d o s eu e nt e ndi me nt o qua ndo
ques t o da cons t i t uci onal i dade (Comentrios, cit., Di al t i ca, 9. ed., 2002, p. 351) .
1 7 3
Foi c omo deci di u o STJ no REsp 710. 534, 2
3
Turma, Rei. Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 17. 10. 2006
(Informativo STJ n'-' 3 0 1 , out . 2006) .
1 7 4
Veja-se a pr ops i t o EGON BOCKMANN MOREI RA, em Os consrcios empresariais e as licitaes pblicas
(RTDP n"- 40, p. 35- 48, 2002) .
Licitao 2 9 3
final, deve ser l avrada at a com a descri o de t odos os fatos ocorri dos na sesso. Todos
os document os devem ser rubri cados pel os l i ci t ant es pr es ent es e pel a Comi sso de
Licitao.
Pode a Comi sso, em qual quer fase da licitao, pr omover di l i gnci as par a com-
pl et ar ou escl arecer a i nst r uo do processo. Mas, par a evitar o favoreci ment o a al gum
par t i ci pant e e a violao ao pri nc pi o da i gual dade dos l i ci t ant es, vedado aceitar a in-
cl uso de qual quer document o ou i nformao que j deveri a t er const ado ao mome nt o
do of er eci ment o da pr opost a.
Essas regras apl i cam-se sempr e concorrnci a, e, no que couber, s demai s
modal i dades de licitao.
4.2 Julgamento da Habilitao
Ant es de exami nar as pr opost as oferecidas, cabe Comi sso anal i sar os docu-
ment os necessr i os habi l i t ao dos candi dat os. Os candi dat os devem fornecer doi s
envel opes, um cont endo os document os necessri os habi l i t ao, e out r o, com as pr o-
post as. Por i sso, a pr i mei r a provi dnci a na sesso a aber t ur a dos envel opes cont endo
os document os par a a habi l i t ao; nesse moment o, ai nda no se abr em os envel opes
das pr opost as.
Exami nando- se o pr i mei r o envel ope, separ am- se os candi dat os que at ender am
aos r equi si t os de habi l i t ao. Est es so os habilitados. For mam out r o gr upo os que no
consegui r am apr esent ar a document ao necessri a habi l i t ao: so os inabilitados.
A est es a Comi sso devolve, fechados, os envel opes das pr opost as, e i sso por que fi-
cam alijados da compet i o (art. 43, I e II, do Est at ut o) . Out r o aspect o i mpor t ant e
o relativo aos r ecur sos: par a que a sesso prossi ga com vi st as a j ul gar as pr opost as,
preci so que os i nabi l i t ados desi st am expr essament e de i nt er por r ecur so; no havendo
essa desi st nci a, a sesso s dever cont i nuar aps o j ul gament o dos r ecur sos, ou aps
t r anscor r i do in albis o pr azo recursal (art. 43, III, do Est at ut o) .
O at o que consi der a habi l i t ados os candi dat os t em doi s efeitos i mpor t ant es.
O pr i mei r o resi de em que no mai s caber desi st nci a da pr opost a, salvo, excepci o-
nal ment e, por mot i vo j us t o deri vado de fato super veni ent e, acei t o pel a Comi sso. O
segundo que, ao ser ul t r apassada a fase da habi l i t ao, e sendo aber t os os envel opes
das pr opost as, no mai s pode haver desclassificao calcada em mot i vo rel at i vo ha-
bilitao, a no ser que os fatos t enham ocorri do s uper veni ent ement e ou s t enham
si do conheci dos aps o j ul gament o (art. 43, 5'
J
e 6).
4.3 Julgamento das Propostas
O julgamento das propostas a fase em que a Admi ni st r ao pr ocede efet i vament e
seleo daquel a pr opos t a que se afigura mai s vant aj osa par a o fut uro cont r at o. E a
fase mai s rel evant e, por que define o dest i no dos par t i ci pant es, i ndi cando qual del es
conqui st ar a vi t ri a na compet i o.
Ent r et ant o, nessa fase, sempr e necessri o verificar doi s aspect os:
1. a razoabi l i dade dos preos; e
2. a compat i bi l i dade das pr opost as com as exi gnci as do edi t al .
Aps essa verificao, agr upam- se, de um l ado, os classificados, e, de out r o, os
desclassificados. Vol t aremos ao t ema da desclassificao mai s adi ant e.
O que i mpor t a que, colocadas lado a lado as pr opost as dos classificados, cumpr e
selecionar aquel a que mai s vantajosa para a Admi ni st rao, segundo o que o i nst r u-
ment o convocat ri o estabelecer. Essa vai ser a pr opost a vitoriosa, per mi t i ndo o fut uro
vnculo obrigacional com a Admi ni st rao.
4.4 Fatores e Critrios de Julgamento
O Es t at ut o r eza que no j ul gament o, que deve ser objetivo, o r go admi ni st r at i -
vo deve levar em cont a os fatores referidos no i ns t r ument o convocat r i o (art. 45) . Fa-
t or es so, poi s, os el ement os que a comi sso j ul gador a pode consi der ar par a a escol ha.
E razovel que seja assi m, por que no raras vezes no o pr eo como fator i sol ado
que deve prevalecer, mas si m o pr eo em conj unt o com out r os fat ores. So exempl os
de fatores os rel at i vos qual i dade, r endi ment o, preo, pr azo e out r os do gner o.
Di f er ent e de fat ores so os critrios de j ul gament o. Est es t r a duz e m a conj uga-
o dos fat ores c omput a dos pel a comi sso par a chegar pr opos t a mai s vant aj osa.
Como bem escl arece IVAN RIGOLIN, o pr eo de uma pr opos t a pode ser menor, mas
no ser o melhor qua ndo conj ugado com out r os fat ores, como o pr azo, ou a qual i dade,
por e xe mpl o.
1 7 5
Por out r o l ado, o cri t ri o a ser adot ado pel a Admi ni st r ao deve est ar previ a-
me nt e f i xado no edi t al ou na cart a-convi t e, em obedi nci a, alis, ao pri nc pi o do j ul ga-
me nt o obj et i vo e da vi ncul ao ao edital (art. 3
a
do Es t at ut o) .
4.5 Tipos de Licitao
Al m dos fatores e dos cri t ri os de j ul gament o, so apont ados no Es t at ut o os
tipos de licitao: "a de menor preo, a de melhor tcnica, a de tcnica e preo e a de maior lance
ou oferta",
176
est e l t i mo adot ado par a al i enao de bens ou concesso de di r ei t o real
de uso de bens pbl i cos. Nos t rs pri mei ros, como o pr pr i o nome indica, leva-se em
cont a o fator per t i nent e, embor a, como vi mos, pos s am ser consi der ados out r os par a a
fi xao do cri t ri o.
O menor preo r esul t ado que decorre de verificao objetiva. Diz a lei que esse
t i po ocorre quando o i ns t r ument o convocat ri o det er mi na que a pr opost a mai s vant a-
1 7 5
Ob. cit., p. 119.
1 7 6
Ar t . 45, I
a
, I a IV, do Es t at ut o.
Li ci t ao 295
j osa ser aquel a que se apr esent ar de acordo com as especificaes do edital e ofertar
o menor preo.
Os t i pos de melhor tcnica e de tcnica e preo foram t r at ados com rara infelicidade
na lei, par a no di zer com injustificvel compl exi dade e i nsondvei s mi st r i os.
O de mel hor t cni ca, por exempl o, t em duas et apas: uma, em que os candi dat os
se s ubmet em a uma val ori zao de suas pr opost as; se a pr opos t a no alcanar essa
valorizao m ni ma, est fora do cer t ame. A out r a a fase da negoci ao: o candi dat o
que ofereceu a pr opos t a vi t ori osa sob o cri t ri o t cni co s cel ebra o cont r at o se acei t ar
a execuo do obj et o aj ust ado pel o preo m ni mo oferecido pel os par t i ci pant es (art.
46, l
s
, I e II). Se r ecusar reduzi r seu preo, ser chamado o candi dat o que ficou em
segundo lugar, e assi m sucessi vament e. Ora, evi dent e a i ncoernci a desse t i po de
processo, por que di fi ci l ment e o candi dat o de mel hor t cni ca vai submet er - se a um
preo oferecido por candi dat o de tcnica i nferi or.
1 7 7
O t i po de t cni ca e pr eo caract eri za-se pel o fato de que o r es ul t ado do cer t ame
se faz de acor do com a mdi a ponder ada das val ori zaes das pr opost as t cni cas e de
preo, de acor do com os pesos preest abel eci dos no i ns t r ument o convocat r i o (art. 46,
2-, I e II). Aqui o gr ande cui dado do admi ni st r ador resi de na confeco do i ns t r umen-
t o convocat ri o. Pela gr ande compl exi dade de cert as cont r at aes, os admi ni st r ador es
f r eqent ement e se val em da experi nci a e do conheci ment o de t cni cos par a a el abo-
rao do edi t al , que t er que cont er fundo det al hament o par a possi bi l i t ar a seleo da
mel hor pr opost a.
4.6 Classificao
Classificao "o ato administrativo vinculado mediante o qual a comisso de licitao
acolhe as propostas apresentadas nos termos e condies do edital ou carta-convite".
178
Mas no s i sso. Na classificao, a Admi ni st r ao or dena a l i st a daquel es que
at ender am as condi es do i ns t r ument o convocat ri o, de forma a que em pr i mei r o
l ugar figure a mel hor pr opost a (e, poi s, a vitoriosa) e, aps, as r est ant es, sempr e se
col ocando, na rel ao, as mel hor es na frente das pi or es (art. 45, 3
e
) .
As que no at ender em sero desclassificadas, no podendo, em conseqnci a,
ser compar adas com as demai s par a efeito de j ul gament o. A desclassificao ocorre por
duas razes pri nci pai s (art. 48, I e II, do Est at ut o) :
1. quando as pr opost as no obser vam as regras e condi es do edi t al ;
1 7 9
e
2. quando apr esent ar em preos excessivos ou mani f est ament e i nexequ vei s.
1 7 7
No me s mo s ent i do, MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO, ob. cit., p. 135.
1 7 8
1 7 9
O STJ j deci di u: " Na l i ci t ao, i mpe- s e a descl assi fi cao de pr opone nt e que, ao apr es ent ar ofer-
ta, de s c umpr e cl usul a edi t al ci a, no agi ndo as s i m a Admi ni s t r ao, em des conf or mi dade com o di r ei t o,
qua ndo o alija do c e r t a me " (MS n
a
4. 222-DF, Cor t e Especi al , Rei. Mi n. WALDEMAR ZVEI TER, publ . DJ
18. 12. 1995, p. 44453) .
Excessi vos so aquel es mui t o super i or es aos pr at i cados no mer cado e i nexe-
qu vei s so os que l evam convico de que ser invivel a execuo do c ont r a t o.
1 8 0
Se t odas as pr opost as forem desclassificadas, a Admi ni st r ao t em a facul dade de dar
aos compet i dor es o pr azo de oi t o dias t ei s par a a apr esent ao de out r as s em vcios,
podendo ser r eduzi do par a t rs dias no caso de convi t e (art. 48, 3
9
) .
Havendo empat e ent r e duas ou mai s pr opost as, a classificao se far, obri ga-
t or i ament e, por sor t ei o. Para t ant o, deve a Admi ni st r ao recorrer sesso pbl i ca,
convocando- se t odos os l i ci t ant es. E o que det er mi na o art . 45, 2
a
, da lei l i ci t at ri a.
A mat r i a relativa ao empat e, quando se t rat a de part i ci pao de mi cr oempr es a ou de
empr es a de pequeno por t e, foi obj et o de disciplina especial no respect i vo Es t at ut o - a
Lei Compl ement ar n
9
123/ 06.
1 8 1
5 Resul t ados e Efeitos
Fi xada a classificao dos part i ci pant es, del a emer ge o vencedor da licitao: o
classificado em pr i mei r o lugar. Cabe Comi sso de Licitao, ent o, pr ocl amar o resul-
tado do pr ocedi ment o l i ci t at ri o. Ao faz-lo, a Comi sso deve expedi r ato administrativo
declaratrio, cujo cont edo resi de na afirmao de que o pr ocedi ment o chegou ao final
e de que t em o status de vencedor do cer t ame o par t i ci pant e com a mel hor posi o na
or dem classificatria. E o at o admi ni st r at i vo de resultado final.
Sob a gide do revogado Decret o-l ei n
9
2. 300/ 1986, que era confuso a r espei t o
do t ema, vri os especi al i st as advogavam que esse at o de r esul t ado f i nal da Comi s s o
de Licitao const i t u a o at o de adjudicao e i nt egrava o pr ocedi ment o l i ci t at ri o. De
acordo, por m, com o at ual Est at ut o, a adjudicao at o di verso e emana da aut or i da-
de super i or responsvel pela homol ogao.
1 8 2
Apesar di sso, h aut or es que ai nda us am
o t e r mo "adjudicao" par a i ndi car o at o final da Comi s s o.
1 8 3
O at o de r esul t ado final pr oduz o efeito de conferir ao l i ci t ant e a qual i dade de
vencedor e de t i t ul ar da prefernci a para a cel ebrao do fut uro cont r at o. Por isso, reza
o art . 50 do Est at ut o que "a Administrao no poder celebrar o contrato com preterio da
ordem de classificao das propostas, ou com terceiros estranhos ao procedimento licitatrio, sob
pena de nulidade".
Not e- se que o vencedor no adqui re, nesse caso, di r ei t o celebrao do cont r a-
t o, poi s que o at o de r esul t ado fi nal , or i undo da Comi sso de Licitao, no poder i a
obri gar a Admi ni st r ao a execut ar a obra ou servio, ou a fazer a compr a, conf or me
i a No caso de obr as e servi os de engenhar i a, consi der a- se i nexequ vel a pr opos t a de val or i nferi or a 7 0 %
do fixado pel a Admi ni s t r ao ou da mdi a dos val ores das pr opos t as s uper i or es a 5 0 % do val or or ado pel o
Poder Pbl i co (art . 48, I
a
, i nt r oduzi do pel a Lei n
s
9. 648, de 25. 7. 1998) .
1 8 1
Co me n t a mo s t ai s r egr as especficas no t pi co XVIII dest e cap t ul o.
1 8 2
IVAN RI GOLI N, Manual prtico das licitaes, cit., p. 400.
1 8 3
LCIA VALLE FI GUEI REDO, Curso, cit., p. 325.
Li ci t ao 2 9 7
previ st o no edi t al . Que m vai decidir sobre a efetiva cel ebrao ou no do cont r at o a
aut or i dade super i or quando receber o pr ocesso encami nhado pel a Comi sso.
Seja como for, se a Admi ni st r ao concl ui r no sent i do de ser execut ada a obr a
ou o servio, ou cons umada a compr a, e de ser fi rmado o cont r at o, r econheci do, em
favor do vencedor, di rei t o subj et i vo preferncia na contratao como efeito bsi co do at o
de r esul t ado final or i undo da Comi sso l i ci t at ri a.
1 8 4
Al m do al udi do efeito, so ai nda efeitos do at o de r esul t ado final: (a) a r espon-
sabi l i dade do vencedor, assumi da ao part i ci par do cer t ame; (b) i mpossi bi l i dade de ser
real i zada nova licitao enquant o eficaz o at o de r esul t ado fi nal . Al guns est udi osos
menci onam t a mb m o di rei t o dos pr oponent es de ret i rar seus doc ume nt os .
1 8 5
Out r os
advogam que est es devem per manecer com a Admi ni st r ao par a o fi m de event ual
cont r ol e.
1 8 6
A nosso sentir, os document os pri nci pai s devem per manecer em poder do
rgo licitador, mas os de nat ur eza secundri a pode m ser devol vi dos, mant endo- s e
cpia no respect i vo pr ocesso.
Tem havi do al guma cont rovrsi a quant o hi pt ese de s haver ou rest ar uma
nica proposta par a o fim de pr ossegui r ou ser j ul gada a licitao. Para al guns est udi o-
sos, seria exigvel nme r o m ni mo de par t i ci pant es. Ous amos di ssent i r desse ent endi -
ment o. Se apenas compar ecer um i nt er essado, a licitao deve prossegui r; se compar e-
ceram vri os, mas , em face da i nabi l i t ao ou desclassificao dos demai s, r emanesceu
apenas um l i ci t ant e, deve est e ser decl arado vencedor do certame, com os efeitos regul a-
res dessa si t uao j ur di ca.
1 8 7
E isso por mai s de um f undament o. Em pr i mei r o lugar,
a lei em ne nhum mome nt o exigiu nme r o m ni mo de i nt er essados par a participao e
julgamento; s exigiu par a a convocao. Depoi s, por que a revogao do cer t ame ofende-
ria o princpio da economicidade e da eficincia, j que i mpl i cari a mai or demor a e mai or es
gast os com out r a licitao. Por l t i mo, no t eri a cabi ment o descar t ar j us t ament e o
ni co l i ci t ant e que se i nt er essou em part i ci par da di sput a, ou que foi devi dament e
habi l i t ado por cumpr i r as exigncias legais; a ser assi m, est ar-se-i a benefi ci ando os
desi nt er essados ou i nabi l i t ados em desfavor do ni co que se i nt er essou, ou que foi
aprovado na fase de habi l i t ao. Cons equent ement e, t emos que esse ni co r emanes -
cent e t em direito subjetivo cont i nui dade do cer t ame e ao j ul gament o, bem como, se
classificado nos t er mos do art. 4 8 ,
1 8 8
a que seja decl arado vencedor da licitao.
1 8 4
Nes s e s ent i do, as i nci si vas pal avr as de ADI LSON DALLARI ( embor a se r ef er i ndo adj udi cao c omo o
at o de r es ul t ado fi nal ): "O adj udi cat r i o no t em di r ei t o ao cont r at o, mas apenas o di r ei t o de no ser pr et e-
ri do e, al m di sso, de exi gi r da Admi ni s t r ao a i nt egr ao do pr ocedi ment o l i ci t at ri o ( Aspect os j ur di cos
da l i ci t ao", p. 113) . Com i dnt i ca opi ni o, MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO, ob. cit., p. 140) .
1 8 5
DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., p. 368.
1 8 6
c omo pe ns a ADI LSON DALLARI, Aspectos jurdicos, cit., p. 112.
1 8 7
Tambm: ADI LSON DALLARI, Aspectos jurdicos da licitao, cit., 7. ed. , 2006, p. 159; MARI A SYLVIA
ZANELLA Dl PI ETRO (e out r as ) , Temas polmicos, cit., 5. ed., 2001, p. 232 ( embor a al udi ndo apl i cao do
art . 48, 3
a
, do Es t a t ut o) .
1 8 8
E cl aro que, s endo descl assi fi cado o ni co l i ci t ant e, ser o caso de licitao frustrada, i mpondo- s e a rea-
l i zao de novo cer t ame, c omo j deci di u o TRF- 2
a
R. (AMS 5931- 6, 8
S
X, Rei. Des . RAUDNI O COSTA,
publ . 7. 4. 2008) .
6 Homol ogao e Adjudicao
A aut or i dade compet ent e superior, que us ual ment e t em a funo de or denador
de despesas e poder de deci so par a as hi pt eses de cont r at ao, t o l ogo r eceba o
pr ocesso de licitao, encami nhado pel a Comi sso, pode deci di r de acor do com u ma
das segui nt es al t ernat i vas:
1. det er mi nar o r et or no dos aut os para a correo de i rregul ari dades, se est as
forem supr vei s;
2. invalidar o pr ocedi ment o, no t odo ou em par t e, se est i ver i nqui nado de vcio
i nsanvel ;
3. revogar a licitao por razes de or dem admi ni st r at i va, obser vadas as condi -
es do art. 49 do Est at ut o; ou
4. homol ogar o at o de r esul t ado final da Comi sso, consi der ando i mpl i ci t a-
ment e a l egal i dade da licitao.
A homologao se si t ua no mbi t o do poder de cont rol e hi er r qui co da aut or i dade
superi or e t em a nat ur eza j ur di ca de at o admi ni st rat i vo de confirmao. Quando a aut o-
ri dade procede homol ogao do j ul gament o, confirma a val i dade da licitao e o i nt e-
resse da Admi ni st r ao em ver execut ada a obra ou o servio, ou cont r at ada a compr a,
nos t er mos previ st os no edital. A lei, al m de referir-se homol ogao, al ude t ambm
expresso aprovao do procedimento, que possui o me s mo si gni fi cado.
1 8 9
Conseqnci a j ur di ca da homol ogao a adjudicao, que espel ha o at o pel o
qual a Admi ni st r ao, at ravs da aut or i dade compet ent e, at ri bui ao vencedor do cert a-
me a at i vi dade (obra, servi o ou compra) que const i t ui o obj et o da fut ura cont r at ao.
Ant er i or ment e, consi derava-se adjudicao o at o de r esul t ado fi nal emanado da Co-
mi sso de Licitao, ant ecedendo, por t ant o, homol ogao. A lei vi gent e, no ent ant o,
dei xou claro que a adj udi cao no i nt egra o pr ocedi ment o l i ci t at ri o e post er i or ao
at o de homol ogao.
1 9 0
Em dois moment os t r anspar ece tal si t uao: (1
Q
) o art . 6-, XVI,
do Est at ut o, no incluiu a adjudicao na compet nci a da Comi sso de Licitao; (2
S
)
o art. 43, VI, est at ui que funo da aut or i dade compet ent e del i berar quant o h o mo -
l ogao e adjudicao do obj et o da l i ci t ao.
1 9 1
Uma vez homol ogados o r esul t ado e a pr pr i a l i ci t ao, pr es ume- s e que a
Admi ni st r ao t e m i nt er esse na at i vi dade a ser cont r at ada. Desse modo, cor r et o
consi der ar - se que o vencedor t em inafastvel di rei t o adj udi cao e, cons equent e-
ment e, ao prprio contrato. H quem resi st a em admi t i r que o vencedor t enha di r ei t o ao
cont r at o. No pens amos , assi m, cont udo. Se t oda a licitao e o r es ul t ado final foram
1 8 9
1 9 0
DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 359. No me s mo sent i do: FLVIO AMARAL GARCI A, Licitaes,
cit., p. 3 1 .
1 9 1
MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO (ob. cit., p. 217) e JESS TORRES PEREI RA J NI OR (Co-
mentrios, cit., 5. ed., 2002, p. 454) , r egi st r ando- se, por m, al gumas opi ni es em cont r r i o (HELY LOPES
MEIRELLES, ob. cit., p. 279; LCIA VALLE FI GUEI REDO, ob. cit., p. 325) .
Li ci t ao 2 9 9
homol ogados, a Admi ni st r ao est vi ncul ada prt i ca da adj udi cao e cel ebrao
do negci o cont r at ual .
1 9 2
Pela pr pr i a nat ur eza jurdica, a adjudicao, ao cont r r i o do ent endi ment o de
al guns dout r i nador es, no se caract eri za como at o di scri ci onri o, mas sim vinculado.
Com efeito, no t eri a sent i do que a aut or i dade confi rmasse o pr ocedi ment o por ho-
mol ogao e resol vesse si mpl esment e no adjudicar o obj et o do cont r at o ao vencedor
por mot i vo de conveni nci a e opor t uni dade.
1 9 3
Tal condut a seri a r evest i da do mai s
fl agrant e arb t ri o. Podem surgi r obst cul os i nt r anspon vei s par a a cont r at ao, mas da
no r esul t a at i vi dade di scri ci onri a da Admi ni st r ao no que concer ne a adj udi car ou
no o obj et o do cont r at o. Ou exi st e obst cul o, e a cont rat ao pode no se consumar ,
ou no exi st e, e o cont r at o t em que ser cel ebrado com o vencedor .
1 9 4
Vejamos a ques t o dos efeitos patrimoniais no caso de no haver a cont r at ao,
subl i nhando as di st i nes cabveis conforme a hi pt ese.
O at o de r esul t ado fi nal , i nt egr ant e do pr ocedi ment o de licitao, no confere ao
vencedor di rei t o subj et i vo cont rat ao, mas apenas prefernci a na cont r at ao. A
razo si mpl es: como t odo o pr ocesso vai ser s ubmet i do del i berao da aut or i dade
superior, poder est a homol ogar o r esul t ado e a licitao ou revogar o pr ocedi ment o
no caso de i nt er esse pbl i co deri vado de si t uaes i ncont or nvei s. Assi m, o vencedor
t em mera expectativa em rel ao efetivao do obj et o do fut uro cont r at o. Por tal mo-
tivo, se houver a revogao pel a i mpossi bi l i dade de cont rat ar, n e n h u ma i ndeni zao
ser devi da ao vencedor pela Admi ni st r ao.
Uma vez, por m, homol ogado o resul t ado, confi rma-se o i nt er esse do Est ado na
obra, servio ou compr a previ st os como obj et o do cont r at o. A despei t o de al gumas opi-
ni es cont rri as, ent endemos que essa hi pt ese convert e a mer a expect at i va de di rei t o
do vencedor em direito efetivo realizao do contrato, eis que aplicveis aqui os pri nc pi os
da boa-f e da pr esuno de legalidade dos at os admi ni st r at i vos. Nesse pont o, pouco
i mpor t a que t enha havi do apenas a homol ogao, s em ai nda a adjudicao, ou que
t enham si do prat i cados ambos os at os. Se o cont r at o no for cel ebrado, o part i ci pant e
vencedor faz j us i ndeni zao pel os prejuzos que a no cont r at ao l he ocasionar.
Como bem consi gna ADILSON DALLARI, referi ndo-se ao art. 37, 6", da CF, " evidente
tal responsabilidade, a qual porm no uma simples indenizao por responsabilidade extracontra-
tual, mas deve ser um pleno e completo ressarcimento decorrente de responsabilidade contratual".
195
De fato, no h o menor sent i do de j ust i a em supor que o Poder Pbl i co possa agir
1 9 2
Co mo be m assi nal a ADI LSON DALLARI, "a l i ci t ao, no mo me n t o em qu e apr ovada, aper f ei oa
uma pr ome s s a de cont r at o, um c ompr omi s s o de cont r at ar , e me r gi ndo da um di r ei t o ao c ont r a t o" (ob.
cit. , 2. ed. , p. 186) .
1 9 3
ADI LSON DALLARI afi rma pe r e mpt or i a me nt e : "A adjudicao um ato vinculado, tanto no tocante sua
prtica quanto ao seu contedo" (ob. cit., p. 153) . Cont r a: DI OGENES GASPARI NI (ob. cit., p. 359) .
1 9 4
Em abono des s e e nt e ndi me nt o, FLVIO AMARAL GARCIA, Licitaes, cit., p. 3 1 .
1 9 5
Ob. cit., p. 186. Aver be- se que pode haver dvi da qua nt o car act er i zao da r es pons abi l i dade, se con-
t r at ual ou ext r acont r at ual . Avul t a, no ent ant o, no caso, a i di a de que haver dever i ndeni zat r i o em favor
do pr ej udi cado, cabendo- l he apenas pr ovar os prej u zos que sofreu em decor r nci a de no t er si do f i r mado
o r espect i vo pact o admi ni s t r at i vo.
a seu exclusivo critrio, i gnor ando os efeitos de seus at os. possvel, assi m, que, na
hi pt ese em foco, gravames pat r i moni ai s atinjam o vencedor; se tal si t uao ocorre, o
prej udi cado faz j us reparao integral de seus prej u zos.
7 Regime Diferenciado de Cont rat aes Pblicas (RDC)
O pr ocedi ment o l i ci t at ri o i nst i t u do pela Lei n" 12. 462/ 2011, que i nst i t ui o Re-
gi me Di ferenci ado de Cont r at aes Pbl i cas (RDC) di r eci onado Copa do Mundo de
2014 e aos Jogos Ol mpi cos de 2016, apr esent a al gumas par t i cul ar i dades em rel ao
ao pr ocedi ment o geral previ st o no Est at ut o.
So fases desse pr ocedi ment o especfico: (I) pr epar at r i a; (II) publ i cao do
i ns t r ument o convocat ri o; (III) apr esent ao de pr opost as ou l ances; (IV) j ul gament o;
(V) habi l i t ao; VI) recursal ; e (VII) encer r ament o (art. 12).
Obs er vando a t endnci a que se vem verificando, em prol da desbur ocr at i zao e
cel eri dade do cer t ame, a fase de habi l i t ao post er i or de j ul gament o. Essa a regra
geral, mas a lei admi t e que aquel a ant eceda est a se houver at o mot i vado e previ so no
i ns t r ument o de convocao (art. 12, pargrafo ni co) .
A publ i ci dade pode ser vei cul ada por di vul gao di r et a aos fornecedores, por
publ i cao em rgo oficial de i mpr ensa, facultada t a mb m em j ornal di ri o de gr ande
circulao, e por di vul gao em stio el et rni co. Dependendo do valor da obr a ou ser-
vio, t or na- se di spensada a publ i cao em rgo oficial de i mpr e ns a .
1 9 6
Os cri t ri os de j ul gament o foram assi m rel aci onados: (I) me nor pr eo ou mai or
descont o; (II) t cni ca e preo; (III) mel hor tcnica ou cont edo art st i co; (IV) mai or
oferta de preo; e (V) mai or r et or no econmi co (art. 18). Est e l t i mo cri t ri o adot a-
do excl usi vament e par a a cel ebrao de cont r at os de eficincia em que o par t i ci pant e
sel eci onado propi ci a mai or economi a para a Admi ni st r ao, i ncl usi ve medi ant e r edu-
o de despesas cor r ent es, sendo, por i sso, r emuner ado com base em per cent ual da
economi a ger ada.
1 9 7
A i nspi rao do model o positiva, mas h compr eens vei s dvi das
sobre como a Admi ni st r ao se por t ar quando eleger s emel hant e cri t ri o.
Al guns est udi osos t m consi der ado i nconst i t uci onai s cert os aspect os do RDC
previ st o na referida lei. Um del es consi st e na i mpreci so do que sej am obr as, servi os
e compr as efet i vament e vol t ados aos event os esport i vos i nt er naci onai s, j que a lei
no i ndi ca os respect i vos par met r os. Haveri a ofensa ao art . 37, XXI, da Const i t ui o.
Out r a i mpugnao recai sobre o regi me da cont r at ao i nt egr ada (art. 9
S
, l
9
) ,
que cont empl a a possi bi l i dade de um s i nt er essado t er a seu cargo no s a el aborao
dos proj et os bsi co e execut i vo, como t ambm a sua pr pr i a execuo, concent r ando
at i vi dades que, por sua nat ur eza, recl amari am execut or es di versos. Aqui t a mb m ha-
196 A r t _ g s e 2 .
1 9 7
Art . 23 e I
a
.
Li ci t ao 3 0 1
veria vul nerao ao art. 37, XXI, da CF, por afetar o pri nc pi o da ampl a compet i t i vi dade
consagr ado em sede const i t uci onal .
No campo do mei o ambi ent e, h i rresi gnao cont r a o art . 4
a
, I
a
, II, da Lei n
a
12. 462/ 2011, em razo de per mi t i r mi t i gao por condi ci onant es e compensao am-
bi ent al , a ser em defi ni das quando do l i cenci ament o ambi ent al . A ofensa, nesse caso,
incidiria sobre os ar t s. 215, 216 e 225, IV, da CF, di sposi t i vos vol t ados pr ot eo do
mei o a mbi e nt e .
1 9 8
No RDC a lei admi t e que o or ament o est i mado par a a cont r at ao s seja t or-
nado pbl i co aps o encer r ament o da licitao (art. 6
a
) . Embor a o l egi sl ador t enha
consi der ado que, com essa di ret ri z, se evitaria s uper f at ur ament o de obr as e servi os,
h um gr ande t emor de que o efeito seja i nverso, no caso de conl ui o ent r e agent es da
Admi ni st r ao e gr andes soci edades econmi cas, fato que, l ament avel ment e, se not i -
cia di ut ur na me nt e .
1 9 9
XI I I ANULAO
A anul ao da licitao decret ada quando exi st e no pr ocedi ment o vcio de
l egal i dade. H vcio quando i nobser vado al gum dos pri nc pi os ou al guma das nor mas
per t i nent es licitao; ou quando se escol he pr opost a desclassificvel; ou no se con-
cede di rei t o de defesa aos part i ci pant es etc. Enfim, t udo quant o se confi gurar como
vcio de l egal i dade provoca a anul ao do pr ocedi ment o.
A anul ao pode ser decret ada pela pr pr i a Admi ni st r ao (art. 49 do
Es t a t ut o) .
2 0 0
Sendo anul ado o pr ocedi ment o, no h obri gao de i ndeni zar por par t e
da Admi ni st r ao, salvo se o cont r at ado j houver execut ado par t e do obj et o at o
mome nt o da i nval i dao.
2 0 1
Trata-se, poi s, de i mpedi r enr i queci ment o s em causa por
par t e da Admi ni st r ao.
E de tal gravi dade o pr ocedi ment o viciado que sua anul ao i nduz do pr pr i o
cont rat o, o que significa dizer que, me s mo que j cel ebrado o cont r at o, fi ca est e com-
pr omet i do pel a i nval i dao do pr ocedi ment o l i ci t at ri o (art. 49, 2
a
) .
A invalidao pr oduz efeitos ex tunc e compr omet e t odos os at os que se sucede-
r am ao que estiver i nqui nado de vcio, isso quando no compr omet e t odo o procedi -
ment o. Por i sso que ent endemos acert ada a observao de que a anul ao at o vi ncu-
lado, exi gi ndo cabal demonst r ao das razes que a provocaram, no s por que assi m
1 9 8
Deve consi gnar - se que t ai s i mpugnaes cons t i t uem obj et o da ADI 4 . 6 5 5 / 2 0 1 1 , s e ndo aut or o Procura
dor - Ger al da Repbl i ca, ai nda em fase de deci so.
1 9 9
Sobr e o t ema, vi de Regime diferenciado de contrataes pblicas - RDC. Aspectos fundamentais, coor d. por
Mr ci o Ca mma r os a no, Augus t o dal Pozzo e Rafael Valim, Fr um, 2012.
2 0 0
Em consonnci a, di ga- se por opor t uno, com a or i ent ao f i r mada nas Smul a s 346 e 473 do STF.
2 0 1
Art . 49, 2", c/ c art . 59, par gr af o ni co, da Lei Li ci t at ri a.
se per mi t e o cont rol e da legalidade por par t e dos i nt er essados, como ai nda por que o
vcio nas razes i nvocadas pode conduzi r invalidao do pr pr i o at o anul at r i o.
2 0 2
Em rel ao ao art. 49, l
2
, segundo o qual "a anulao do procedimento licitatrio
por motivo de ilegalidade no gera obrigao de indenizar", h bem f undament ada dout r i na
que consi der a i nconst i t uci onal o di sposi t i vo por afront a ao art. 37, 6
a
, da CF, que
consagra a r esponsabi l i dade civil objetiva do Est ado por at os de seus agent es. Al oj an-
do- se tal r esponsabi l i dade em mandament o const i t uci onal , no qual i nexi st e qual quer
rest ri o, no caberi a ao legislador ordi nri o est abel ecer excees, como t eri a pr et en-
di do aquel e di sposi t i vo. Avulta, ent o, que "o legislador ordinrio, em tema de responsabili-
dade do Estado, est sujeito a condicionamentos que para ele inexistem quando se cuida de situa-
es relacionadas com a responsabilidade dos indivduos, surgidas no mbito do direito privado".
203
De fato, se o l i ci t ant e que d causa invalidao, ne nhuma pr et ens o pode
formular, mas, por out r o lado, admi t i r-se a i seno do Est ado quant o ao dever i nde-
ni zat ri o, me s mo quando seus pr pr i os agent es t enham dado causa anul ao do
pr ocedi ment o, parece per mi t i r - l he que se l ocupl et e de sua pr pr i a t orpeza.
A despei t o desse pens ament o, que, de cert o modo, r epr esent a um avano na
responsabi l i zao civil do Est ado, t em preval eci do a idia segundo a qual do at o nul o
no podem ori gi nar-se di rei t os, idia, alis, consagrada na Smul a n
2
473 do Supr emo
Tribunal Federal. Com base nela, ent o, seria l eg t i mo o art. 49, l
9
, do Es t at ut o.
O desfazimento da licitao, seja pela anul ao, seja pel a revogao (de que t r at ar e-
mos logo adi ant e) , obri ga a Admi ni st r ao a assegurar aos i nt er essados o cont r adi t r i o
e a ampl a defesa (art. 49, 3
2
, Est at ut o) . verdade que j houve deci so consi der ando
que a ci t ada garant i a s oment e se aplicaria no caso de revogao, no i nci di ndo sobre a
anulao.
204
E inegvel a er r oni a de tal pens ament o: o art. 49, 3
a
, do Est at ut o, al ude
a desfazimento, e est e, como bvio, abrange a anul ao e a revogao; essas modal i -
dades desfazem a licitao e, por t ant o, so espci es de desf azi ment o. Assi m, em qual -
quer desses casos fi ca assegur ado o cont radi t ri o aos i nt er essados na per mannci a do
c e r t a me .
2 0 5
O escopo da nor ma o de i mpedi r que o desf azi ment o seja mascar ado por
obj et i vos escusos e i nver di cos, vul ner ando o princpio da transparncia, que no pode
ser rel egado pel a Admi ni st r ao.
Para al guns est udi osos, o cont radi t ri o deve ser real i zado ant es do at o de anul a-
o ou de r evogao.
2 0 6
Ous amos dissentir, ent r et ant o. Pr i mei r ament e, o Es t at ut o no
fixou o mome nt o de i nci dnci a do requi si t o, l i mi t ando- se s oment e a apont ar a sua
2 0 2
2 0 3
ALMI RO DO COUTO E SILVA, Responsabi l i dade pr - negoci al e cul pa i n contrahendo no di r ei t o admi -
ni st r at i vo br asi l ei r o, RDA, 217/ 168, 1999. O aut or i nvoca, ai nda, c omo f undament os os pr i nc pi os da f
pbl i ca e da pr es uno de l egi t i mi dade dos at os do Poder Pbl i co, conf i gur ando- se o que a dout r i na al em
de nomi na de "pr ot eo da confi ana". Qua nt o i nconst i t uci onal i dade do art . 49, 1", o aut or i nf or ma que
i dnt i co pe ns a me nt o t e m MARAL J USTEN FI LHO (Comentrios, cit., p. 497 ss) .
2 0 4
STJ, REsp 959. 733- RJ, 1" Tur ma, Rei. Mi n. FRANCI SCO FALCO, DJ 19. 11. 2007.
2 0 5
No me s mo s ent i do, MARAL J USTEN FILHO, Comentrios, cit., 9. ed., p. 448.
2 0 6
JESS TORRES PEREI RA J NI OR, Comentrios, cit., 5. ed., p. 525.
Li ci t ao 3 0 3
observnci a. Depoi s, no haver qual quer prej u zo pel o fato de ser pr oduzi do ant es o
at o anul at r i o ou revogat ri o para, aps, ser dada a opor t uni dade de mani fest ao aos
i nt er essados. Com efeito, se a Admi ni st r ao se convencer de que foi i ndevi do o at o de
desfazi ment o, poder desfaz-lo de pr ont o, no exerccio de sua aut oexecut or i edade, e
dar pr os s egui ment o ao cer t ame. Parece-nos, poi s, que, na hi pt ese, a Admi ni st r ao,
verificando a pr esena dos per t i nent es pr essupost os, anul a ou revoga a licitao e, at o
cont nuo, comuni ca aos i nt er essados par a que exeram o cont r adi t r i o e a ampl a defe-
s a.
2 0 7
Caso j t enha ocorri do a i ndi cao do l i ci t ant e vencedor, a est e s oment e - por ser
ent o o ni co i nt er essado - ser assegur ada a aplicao da referida garant i a.
XIV REVOGAO
Revogao o desf azi ment o dos efeitos da licitao j concl u da, em vi r t ude de
cri t ri os de or dem admi ni st rat i va, ou por razes de i nt er esse pbl i co, como diz a lei.
Tais cri t ri os so avaliados excl usi vament e pel o admi ni st rador, l uz das ci rcunst nci as
especi ai s que conduzi r em desi st nci a na cont r at ao. H, por t ant o, sob esse ngul o,
cert a di scri ci onari edade na at uao admi ni st r at i va.
2 0 8
No obst ant e, bom que se des-
t aque, s empr e ser poss vel que o Judi ci ri o exami ne o at o sob os aspect os de legali-
dade. O que no pode o j ui z subst i t ui r o cri t ri o do admi ni st r ador pel o seu pr pr i o,
por que a Const i t ui o veda a i nvaso de funes est at ai s.
O Es t at ut o cri ou al gumas condi es par a a revogao, fechando um pouco a
por t a aber t a pel a legislao ant eri or. E o fez exat ament e par a evi t ar abusos por par t e
de ma us admi ni st r ador es. Cui da-se, poi s, de revogao condicionada.
Uma dessas condi es resi de na necessi dade de ser a revogao cl ar ament e j us-
tificada, com a meno dos mot i vos que l evaram a tal desfecho. S assi m poder o os
i nt er essados conferir t ai s mot i vos e invalidar o at o, se nel es houver vcio de l egal i dade.
Real ment e, se pudes s e ser i mot i vada a revogao, vul ner ados est ar i am os pri nc pi os
da l egal i dade e da i gual dade de opor t uni dades aos i nt er essados. Ent endemos que ne-
cessri o se t or na o me s mo det al hament o de mot i vos, quando a Admi ni st r ao vier
a realizar nova licitao com o me s mo obj et o. E que s dessa manei r a ser poss vel
const at ar se foram super ados os mot i vos que ant er i or ment e l evaram revogao.
Al m di sso, as razes de i nt er esse pbl i co geradoras da revogao devem origi-
nar-se de fato super veni ent e devi dament e compr ovado, fato est e per t i nent e e suficien-
te para conduzi r revogao (art. 49). Da emana que, se o fato al egado pel a Admi -
ni st rao tiver ocor r i do ant es do incio do pr ocesso l i ci t at ri o, no poder servi r como
f undament o da revogao. E fcil explicar: se o fato ant ecede pr pr i a licitao, no
2 0 7
As s i m t a mb m deci di u o STF em caso de r evogao efet i vada aps a habi l i t ao dos par t i ci pant es
( ROMS 24. 188- DF, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. CEZAR PELUSO, DJ de 14. 9. 2007) .
2 0 8
No me s mo s ent i do, DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 370. Cont r a: HELY LOPES MEI RELLES, Li-
citao, cit., p. 160. Par ece- nos cont r adi t r i a a posi o des s e gr ande aut or : diz ser um er r o consi der ar - se
di scr i ci onr i o o at o, por que apenas a val or ao do i nt er esse pbl i co fi ca ao al vedr i o da Admi ni s t r ao. Or a,
exat ament e essa val or ao que qual i fi ca o at o c omo di scr i ci onr i o [...].
deveri a est a t er si do sequer i nst aur ada. Port ant o, cabe ao i nt er essado verificar se as
razes ensej adoras da revogao vi eram r eal ment e de fato ocor r i do aps a i nst aur ao
do pr ocesso l i ci t at ri o.
A revogao, si t uando- se no mbi t o dos poder es admi ni st r at i vos, condut a lci-
t a da Admi ni st r ao. Sendo assi m, o vencedor da licitao t em expect at i va na cel ebra-
o do cont r at o, mas no t i t ul ar de di rei t o subj et i vo, como chegamos a ver. Por essa
razo que, revogada a licitao por mot i vos vlidos, aferidos por cri t ri os admi ni st r a-
tivos efetivos, no devi da qual quer i ndeni zao aos l i ci t ant es, ne m par t i cul ar ment e
ao vencedor .
2 0 9
Rei t er amos aqui o que di ssemos no t pi co ant eri or: o desf azi ment o do pr ocedi -
me nt o l i ci t at ri o at ravs de anul ao ou de revogao r ende ensej o aplicao do art.
49, 3
e
, do Est at ut o, segundo o qual deve assegurar-se aos i nt er essados o cont r adi t -
rio e a ampl a defesa, com o objetivo de lhes per mi t i r a averi guao sobre a val i dade ou
no do desf azi ment o. Por consegui nt e, prat i cado o at o de revogao e menci onados os
mot i vos que o i nspi r ar am, devem os i nt er essados ser devi dament e comuni cados par a
que se mani f est em sobre o referido at o.
XV RECURSOS ADMINISTRATIVOS
O Est at ut o, no cap t ul o dest i nado ao di rei t o de pet i o, di spe sobr e os r ecur sos
cabveis no pr ocedi ment o de licitao. Classifica-os em t rs t i pos: o r ecur so hi er r qui -
co, a r epr esent ao e o pedi do de reconsi derao (art. 109).
Os r ecur sos ser vem para i mpugnar at os rel aci onados a cont r at os admi ni st r a-
t i vos ( que j exami namos ) e a licitaes. No que se refere licitao, cabe r ecur so
hi er r qui co, no pr azo de ci nco dias t ei s, a cont ar da i nt i mao do at o ou da l avrat ura
da ata, cont ra:
1. a habi l i t ao ou i nabi l i t ao do licitante;
2. o j ul gament o das pr opost as;
3. a anul ao ou a revogao da licitao; e
4. o i ndef er i ment o do pedi do de inscrio em regi st ro cadast ral , sua al t erao
ou cancel ament o.
A r epr esent ao previ st a, no me s mo prazo, como r ecur so cont r a deci so rela-
ci onada com o obj et o da licitao, da qual no caiba r ecur so hi er r qui co (art. 109, II).
2 0 9
Di s cor damos , poi s, da opi ni o de HELY LOPES MEIRELLES (Direito administrativo brasileiro, cit., p.
276) . Em a bono do nos s o e nt e ndi me nt o, v. IVAN RI GOLI N (ob. cit., p. 260) . Ressal ve- se, par a f i car be m
cl aro, que a hi pt es e di ver sa daquel a em que a l i ci t ao j foi at homol ogada: aqui a Admi ni s t r ao no
t em descul pa. A r evogao de que t r at amos exat ament e aquel a que, em r azo dos fat ores s uper veni ent es ,
acabou por no gerar a homol ogao.
Li ci t ao 3 0 5
O pedi do de r econsi der ao dirigido ao Mi ni st r o de Est ado ou Secret ri o Es-
t adual ou Muni ci pal , no pr azo de dez di as t ei s, quando o admi ni s t r ado houver si do
puni do com a penal i dade de decl arao de i ni donei dade par a licitar ou cont r at ar com
a Admi ni st r ao.
Apenas os r ecur sos cont r a a habi l i t ao ou i nabi l i t ao e cont r a o j ul gament o
das pr opos t as t m efei t o suspensi vo; assi m, s depoi s de deci di do pode pr os s egui r o
cer t ame. O fato t e m apl i cao pr t i ca na r ot i na das l i ci t aes. c o mu m desi gnar - se
um me s mo di a par a o exame da habi l i t ao e par a o j ul gament o das pr opos t as . Se na
sesso ni ca al gum i nt er es s ado oferecer r ecur so cont r a s ua i nabi l i t ao, por exem-
pl o, no se pode j ul gar as pr opos t as , e, nesse caso, nova sesso dever ser desi gnada
par a esse fim.
H, ai nda, out r a advert nci a per t i nent e: para que na sesso ni ca se possa re-
solver, ao me s mo t empo, a habi l i t ao e o j ul gament o das pr opost as, sem que se possa
depoi s alegar nul i dade no processo, necessri o que a Comi sso obt enha de t odos
os l i ci t ant es sua r ennci a a event uai s recursos. A razo si mpl es: cada l i ci t ant e t em
o pr azo de ci nco di as t ei s a partir da sesso par a i nt er por o r ecur so. Com a r ennci a,
todavia, fica encer r ada a fase da habi l i t ao, podendo- se, ent o, j ul gar as pr opost as.
Os demai s r ecur sos podero t er efeito suspensi vo, mas a i ndi cao desse efeito
faculdade di scri ci onri a da Admi ni st r ao. Da se conclui que, como regra, os demai s
r ecur sos s t m efeito devol ut i vo, no s us pendendo, por i sso, o cur so do procedi -
me n t o .
2 1 0
Como o r ecur so hi errqui co deriva do poder hi er r qui co nat ur al da Admi -
ni st rao, deve ele ser dest i nado aut or i dade super i or que pr at i cou o at o recorri do,
embor a por i nt er mdi o dest a. Pode ela, se for o caso, r econsi der ar o at o i mpugnado; se
tal ocorrer, di spensvel se t or nar a r emessa do r ecur so aut or i dade superi or.
A i nt er posi o do r ecur so preci sa ser comuni cada aos demai s l i ci t ant es, por que
est es t m o di r ei t o de i mpugn- l o no pr azo de cinco dias t ei s. A regra se justifica pel o
fato de que t m el es i nt er esse sobre o que vai ser deci di do pel a Admi ni st r ao.
No caso de convi t e, r eduz- se para doi s dias t ei s o pr azo par a r ecur so cont r a
habi l i t ao ou i nabi l i t ao e cont ra o j ul gament o das pr opost as (art. 109, 6
y
) .
Escl area-se, por l t i mo, que, t r anscor r i do in albis o pr azo recursal , a deci so ad-
mi ni st r at i va se t or na i mut vel no mbi t o da Admi ni st r ao, oper ando- se o f enmeno
da precluso administrativa.
211
X V I INFRAES ADMINISTRATIVAS, CRIMES E PENAS
No pr ocedi ment o l i ci t at ri o, vrias so as i l egal i dades pass vei s de ser comet i -
das. Al gumas del as espel ham infraes admi ni st rat i vas, i ndi cando a vi ol ao de nor-
2 1 0
Art . 109, 2
2
, da lei.
2 , 1
HELY LOPES MEI RELLES, Licitao, p. 185. Escl arece o aut or que a essa i mut abi l i dade da deci so
que al guns d e n o mi n a m de coisa julgada administrativa, expr esso i mpr pr i a par a car act er i zar o referi do fato
admi ni st r at i vo pr ecl usi vo.
mas i nt er nas da Admi ni st r ao, ao passo que out r as, de mai or gravi dade, configuram
-se como cr i mes, suj ei t os s nor mas do Di rei t o Penal.
Em ambos os casos ser inaceitvel a i mpuni dade. Uma vez comet i da a infrao
admi ni st r at i va ou pr at i cado o del i t o, deve aplicar-se a respect i va sano aos i nfrat ores.
A di versi dade de zonas em que se pode comet er infrao per mi t e a classificao das
puni es em sanes administrativas e sanes penais. Nesse aspect o, nunca demai s s ub-
l i nhar que a aplicao de uma no afasta a de out ra, ou seja, pode o i nfrat or ser puni do
com ambas as sanes cumul at i vament e.
I NFRAES ADMI NI STRATI VAS - Cont r ar i ament e ao que ocor r e com
os cont r at os admi ni st r at i vos, o Es t at ut o no cont empl ou i nfraes e sanes admi -
ni st r at i vas expr essas par a condut as ilegais ocor r i das no pr oc e di me nt o l i ci t at ri o,
l i mi t ando- s e a prev-l as par a o caso de i nadi mpl ement o dos cont r at os (art . 87) , ma-
t ri a j exami nada ant er i or ment e. Ent r et ant o, evi dent e que vri as i r r egul ar i dades
pode m ser (e so) pr at i cadas no mbi t o das l i ci t aes, s endo vedado Admi ni s t r ao
dei x-l as i mpune s .
A omi s s o do Es t at ut o vei o a ser supr i da pel o advent o da Lei n- 12. 846, de
1'-'.8.2013 (vigncia a par t i r de 2. 2. 2014), que di spe sobre a responsabi l i zao civil e
admi ni st r at i va de pessoas j ur di cas pel a prt i ca de at os cont r a a Admi ni st r ao Pbl i -
ca. A lei, no concer nent e s licitaes, qualifica como ilcitos os at os de: (a) frust rar
ou fraudar, medi ant e ajuste, a nat ur eza compet i t i va; (b) i mpedi r, per t ur bar e fraudar o
pr ocedi ment o; (c) afastar ou t ent ar o af ast ament o de l i ci t ant e por fraude ou oferta de
qual quer vant agem; (d) fraudar o pr ocedi ment o; e) criar, com fraude, pessoa j ur di ca
vi sando sua part i ci pao no cer t ame.
2 1 2
Apesar de aplicvel s pessoas j ur di cas e sua r esponsabi l i dade admi ni st r at i va
e civil, o referido di pl oma dei xou claro que as provi dnci as adot adas cont r a aquel as em
nada afet ari am a responsabi l i zao de agent es por at os de i mpr obi dade, r egul ados pela
Lei n
e
8. 429/ 1992, e por ilcitos al canados pel o Est at ut o e legislao correl at a (art.
20) . E de inferir-se, ent o, que a ilicitude que at i nge os at os pr at i cados por pessoas j u-
rdicas est ende- se s condut as i ndi vi duai s dos respect i vos aut or es. Em conseqnci a,
t r at ando- se de servi dor pbl i co, sero aplicveis, a t t ul o de sanes admi ni st r at i vas,
as puni es funcionais previ st as em seu est at ut o, medi ant e o necessr i o pr ocesso di s-
ciplinar. Por out r o l ado, e di f er ent ement e do que ocorre com as pessoas j ur di cas, no
f i cou previ st a sano admi ni st r at i va para empr egados daquel as, quando aut or es de
at os ilcitos.
CRIMES E PENAS - Como adi ant amos, as i l egal i dades no pr ocesso de licitao
podem confi gurar ilcitos admi ni st r at i vos, civis e penai s. Est es l t i mos cor r es pondem
s condut as classificadas pel o Est at ut o como cri mes, com a i ndi cao das respect i vas
penas. Por via de conseqnci a, se tiver si do prat i cado al gum cri me, o aut or ser puni -
do na forma da legislao penal .
2 1 2
Ar t . 5
< J
, IV, u a e . A s a l n e a s / e g do di sposi t i vo r ef er em- se apenas vi ol ao aos cont r at os .
Li ci t ao 3 0 7
Convm, t odavi a, fazer rpi das observaes sobre os cr i mes previ st os no Est a-
t ut o. Em pr i mei r o lugar, verifica-se que so severas as sanes penai s no caso do co-
met i ment o dos del i t os, bem mai s severas, alis, do que as previ st as em t i pos i dnt i cos
de leis penai s ant er i or es .
2 1 3
Out r o aspect o a ser consi der ado consi st e na aplicao do di rei t o i nt er t empor al .
De fato, al guns dos t i pos penai s previ st os no Est at ut o const avam do Cdi go Penal
e de leis ext r avagant es. Esses t i pos foram revogados pel a nova lei. Mas o Es t at ut o
caract eri za-se como lei especial, de modo que cont i nuam vi gent es as nor ma s penai s de
cart er geral, no absorvi das nos t i pos rel aci onados naquel e di pl oma.
Vale a pena destacar, ainda, que t odos os t i pos s oment e so pun vei s a t t ul o
de dolo. Em conseqnci a, no haver condut a pun vel se o fato decor r er de cul pa do
agent e. A pr opsi t o, em caso de inexigibilidade de licitao, j se deci di u que cri mes
previ st os no Est at ut o no so formais ou de mer a condut a e que a aut or i dade que as-
si m deci de, com l ast ro em parecer j ur di co por ela sol i ci t ado, no pode, em pri nc pi o,
ser consi der ada como i mpel i da por dol o para a prt i ca de infrao penal - t udo i sso
s omado ao fato de t er i nexi st i do prej u zo par a o er r i o.
2 1 4
Ent r et ant o, no nos parece razovel excluir a t i pi ci dade pel a ausnci a do dol o
especfico de violar as nor mas licitatrias, como j se deci di u.
2 1 5
A dout r i na cos t uma
di st i ngui r o dolo genrico, que t r aduz a i nt eno do agent e sem finalidade especial do
at o, do dolo especfico, em que a vont ade est adi ci onada a uma finalidade especi al .
2 1 6
Ora, se a aut or i dade del i ber adament e fraciona a cont r at ao de modo a que se afigu-
r em hi pt eses de di spensa para cada part e, h evi dent e fraude e a i nt eno di r et a de
violao das nor mas de licitao, sendo de se r econhecer que o agent e at uou com essa
fi nal i dade. Sem dvi da, comet eu, nessa hi pt ese, o cri me do art. 89 do Est at ut o, i nde-
pe nde nt e me nt e da i nexi st nci a de prej u zo.
Vri as so as condut as tipificadas como cr i mes pel o Es t at ut o. Dent r e el as,
dest acam- se: di spensa ou i nexi gi bi l i dade de licitao fora das hi pt es es legais (art.
89) ; i mpedi r, per t ur bar ou fraudar a real i zao de qual quer at o l i ci t at ri o (art. 93);
fraudar, em prej u zo da Fazenda Pblica, licitao i nst aur ada par a aqui si o ou venda
de bens ou mer cador i as (art. 96); obstar, i mpedi r ou dificultar, i nj us t ament e, a i ns-
crio de qual quer i nt er essado nos regi st ros cadast rai s (art. 98) ; frust rar ou fraudar,
medi ant e conl ui o, o cart er compet i t i vo do pr ocedi ment o l i ci t at ri o, com o i nt ui t o
2 1 3
MARALJ USTEN FI LHO critica esse ri gor puni t i vo. Afi rma que o caso do que se de nomi na at ual -
me nt e de criminalidade econmica, em que de mai or valia ser i am as penas de car t er pecuni r i o, c omo decor r e
de t endnci a mode r na da pol t i ca cr i mi nal . Com a vni a devi da, e nt e nde mos graves as condut as , poi s que
t odas di zem r es pei t o ao pr pr i o er r i o pbl i co. O que se not a a t ua l me nt e a r esi gnao da soci edade por
no vi s l umbr ar a apl i cao da lei penal j us t a me nt e aos cr i mi nos os de colarinho branco.
2 1 4
STF, I nq. 2. 482/ MG, j . e m 15. 9. 2011.
2 , 5
STJ, APn 480- MG, Rei. Mi n. CSAR ASFOR ROCHA, por mai or i a, em 29. 3. 2012. Na hi pt es e, houve
cont r at aes par a fest a de Car naval na ci dade, cada u ma del as com di spensa, e mbor a o val or gl obal exi gi sse
l i ci t ao. Vot ou venci da a Mi n. MARI A THEREZA DE ASSIS MOURA, com q u e m es t a mel hor defi ni o
do l i t gi o.
2 1 6
GUI LHERME DE SOUZA NUCCI , Manual de Direito Penal, RT, 7. ed. , 2 0 1 1 , p. 233.
de obt er, par a si ou par a out r em, vant agem decor r ent e da adj udi cao do obj et o da
l i ci t ao (art. 9 0 ) .
2 1 7
No cust a l embr ar que a condut a penal aut noma em rel ao s condut as
admi ni st r at i vas. Os cri mes cont r a licitao, por t ant o, t i pi fi cam-se na medi da em que
se confi guram os el ement os da nor ma, no i mpor t ando o desfecho em si do pr ocesso
admi ni st r at i vo. Assi m, ai nda que a licitao seja anul ada, subsi st e o cr i me se pr es ent es
os el ement os que o conf i gur am.
2 1 8
Como regra, o foro compet ent e par a processar e j ul gar os cr i mes que envol vem
licitaes o da Justia Estadual. No obst ant e, se o cri me i mpl i ca desvi o de r ecur sos
federais em decorrnci a de fraude no pr ocesso licitatrio, o foro compet ent e ser o da
Justia Federal, ex vi do art. 109, IV, da CF, que fixa tal compet nci a no caso de infraes
penai s "praticadas em detrimento de bens, servios ou interesse da Unio" e de suas ent i dades
aut r qui cas e empr esas pbl i cas .
2 1 9
X V I I O PREGO: NOVA MODALIDADE
1 Int roduo
As modal i dades licitatrias previ st as na Lei n
e
8. 666/ 1993, em mui t os casos,
no consegui r am dar a cel eri dade desejvel at i vi dade admi ni st r at i va dest i nada ao
pr ocesso de escol ha de fut uros cont r at ant es. As gr andes recl amaes or i undas de r-
gos admi ni st r at i vos no t i nham como alvo os cont r at os de gr ande vul t o e de mai or
compl exi dade. Ao cont rri o, cent r avam- se nos cont r at os menor es ou de mai s r pi da
concl uso, prej udi cados pela excessiva burocraci a do pr ocesso regul ar de licitao.
At endendo a t ai s recl amos, foi edi t ada a Lei n- 10. 520, de 17. 7. 2002, na qual foi
i nst i t u do o prego como nova modal i dade de licitao, com di sci pl i na e pr ocedi ment o
pr pr i os, vi sando a acel erar o pr ocesso de escol ha de fut uros cont r at ados da Admi ni s-
t r ao em hi pt eses det er mi nadas e espec fi cas.
2 2 0
A
2 mbi t o de Incidncia
As medi das provi sri as que, ant es da converso em lei, r egul avam a mat r i a
(MPs n25 2. 026, 2. 108 e 2. 182), havi am est abel eci do - por mai s esdr xul o que pudes s e
2 . 7
Veja-se s obr e o t ema ANDR GUI LHERME TAVARES DE FREITAS, Crimes da Lei de licitaes, Lumen
Jr i s, 2007. Vi de t a mb m o que di s s emos no cap t ul o ant eri or, no t pi co r ef er ent e aos cr i mes e penas .
2 . 8
Tambm: STJ, RHC 18. 598-RS, 5
a
Turma, Rei. Mi n. LAURITA VAZ, em 6. 11. 2007 (Informativo STJ n
9
338,
nov. 2007) .
2 1 9
Tambm: STF, RE 464. 621- RN, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELLEN GRACI E, em 14. 10. 2008.
2 2 0
Sobr e essa nova modal i dade l i ci t at ri a, cons ul t em- s e os t r abal hos O pr ego c o mo nova modal i dade
de l i ci t ao, de nos s a aut or i a (Revi st a Doutrina, v. 10, ano 2000) e Pr ego: nova modal i dade l i ci t at ri a, de
MARAL J USTEN FI LHO (RDA 2 2 1 , ano 2000) .
Li ci t ao 3 0 9
parecer - que o pr ego era modal i dade de licitao adot ada excl usi vament e no mbi t o
da Uni o Federal. Era o que const ava de suas ement as e di s punha o art . 2.
A rest ri o no se justificava sob qual quer tica admi ni st r at i va. Ao cont rri o,
se a nova modal i dade t i nha o escopo de dar mai or cel eri dade ao pr ocesso l i ci t at ri o
par a cert as cont r at aes, no se consegui a ent ender por que r azo no era est endi da
t ambm par a Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os, na medi da em que est as pessoas
federativas, da me s ma forma que a Uni o, t i nham a me s ma i nspi rao no que t ange
el i mi nao de cert os t r mi t es burocrt i cos exi st ent es nas licitaes t radi ci onai s. Quer
dizer: era i ncompr eens vel t er dado aos di pl omas regul adores o cart er de federal, e no
de nacional.
221
A despei t o da rest ri o absurda, s us t ent amos , naquel a ocasi o, que as demai s
pessoas federat i vas t a mb m poder i am edi t ar nor mas di sci pl i nadoras do prego, e i sso
por que o art . 22, XXVII, da CF, out or gou Uni o compet nci a par a edi t ar normas gerais
sobre licitaes e cont r at os, fato que per mi t i r i a aos demai s ent es federativos legislar
at ravs de normas especficas. Era, em nosso ent ender, a ni ca forma de i nt er pr et ar a r es-
trio daquel es di pl omas com a aplicao do pri nc pi o da razoabi l i dade e da vedao
out or ga de prefernci as e vant agens em favor de apenas al gumas pessoas da federao
(art. 19, III, da CF) .
A Lei n
s
10. 520/ 2002, ent r et ant o, el i mi nou aquel a anomal i a, expr essando, em
sua ement a, que a i nst i t ui o do prego poder dar-se no mbi t o da Uni o, Est ados,
Di st ri t os Federal e Muni c pi os, i nt r oduzi ndo no t ext o as al t eraes necessri as ade-
quao do i nst i t ut o a t odos os ent es federativos. Est es, por consegui nt e, poder o utili-
zar essa modal i dade licitatria, obser vando, claro, as regras gerai s e as condi es de-
l i neadas naquel e di pl oma legal, que assi m passou a caracterizar-se como lei naci onal .
2 2 2
3 Compl ement ari dade da Disciplina
i mpor t ant e subl i nhar que a nova legislao t em o objetivo bsi co de compl e-
ment ar a Lei n
2
8. 666/ 1993. No houve, poi s, o i nt ui t o de revogao dest a l t i ma lei.
claro que a nova di sci pl i na t em nor mas que al t er am certos aspectos de fins e
procedimentos em rel ao ao Est at ut o. Evi dent ement e, por ser lex posterior, preval ecem
suas nor mas sobr e as da lei ant i ga. Mas, conf r ont ando- se s i s t emat i cament e os di pl o-
mas legais, pode- se, quando mui t o, consi derar pr esent e, em al guns casos, hi pt ese de
derrogao (ou revogao parci al ), mant endo- s e, no ent ant o, o ar cabouo f undament al
do Est at ut o.
2 2 1
A dout r i na c ons t i t uc i ona l i s t a di s t i ngue a na t ur e z a das l ei s or i unda s da Uni o Feder al . Lei naci onal
aquel a cuj as n o r ma s se apl i cam i n d i s t i n t a me n t e a t odo o t e r r i t r i o naci onal , ao pa s s o qu e lei federal
aquel a e di t a da pa r a t er efi cci a e xc l us i va me nt e j u n t o aos r gos f eder ai s, s e m abr anger , por i s s o, as
de ma i s pe s s oa s da f eder ao.
2 2 2
A Uni o fez edi t ar o Decr et o n" 5. 450, de 31. 5. 2005, pel o qual r e gul a me nt ou, no mbi t o federal , o
pr ego na forma el et r ni ca, pr evi st o no art . 2", 1'-', da Lei n
5
10. 520/ 2002.
Nesse sent i do, regi st ra o novo di pl oma a aplicao subsi di ri a das nor ma s da
Lei n
a
8. 666/ 1993 modal i dade de pr ego.
2 2 3
4 Facultatividade na Adoo
O prego no modal i dade de uso obri gat ri o pel os rgos pbl i cos. Trata-se,
pois, de at uao discricionria, na qual a Admi ni st rao ter a faculdade de adot ar o pr e-
go (nas hi pt eses cabveis) ou al guma das modal i dades previ st as no Est at ut o ger al .
2 2 4
A despei t o da faculdade conferida Admi ni st r ao Pblica, preci so levar em
consi der ao a finalidade do novo di pl oma, que a de propi ci ar mai or cel eri dade e efi-
cincia no pr ocesso de seleo de fut uros cont r at ados. Sur gi ndo hi pt ese que admi t a
o prego, t emos par a ns que a faculdade pr at i cament e desaparece, ou seja, o admi -
ni st r ador dever adot -l o par a at ender ao fim pbl i co da lei. E o m ni mo que se espera
di ant e do pri nc pi o da razoabi l i dade. Ent r et ant o, se opt ar por out r a modal i dade, caber-
-Ihe- justificar devi dament e sua escol ha, a fi m de que se possa verificar se os mot i vos
al egados guar dam congr unci a com o obj et o do at o opt at i vo.
A Uni o, sens vel necessi dade de acelerar o pr ocesso sel et i vo par a cont r at a-
es, t or nou obrigatria a adoo da modal i dade de pr ego par a a aqui si o de bens e
servi os comuns , est abel ecendo, ai nda, que a prefernci a dever recai r sobr e a mo -
dal i dade na forma el et r ni ca.
2 2 5
Consi gnou- se, i gual ment e, que a opo pel a forma
no el et rni ca dever ser necessar i ament e justificada pel a aut or i dade c ompe t e nt e .
2 2 6
A di ret ri z da Admi ni st r ao federal teve por f undament o a necessi dade de dar mai or
t r anspar nci a ao pr ocesso seletivo, observar os pri nc pi os da l egal i dade, mor al i dade,
i mpessoal i dade, publ i ci dade, pr obi dade admi ni st r at i va e t odos os demai s aplicveis s
licitaes em geral, e, finalmente, evitar a ocorrnci a de cor r upo e out r as condut as
qualificadas como de i mpr obi dade admi ni st rat i va.
A nor ma que t r aduz a ci t ada obri gat ori edade no t em pr opr i ament e a nat ur eza
de nor ma r egul ament ador a geral. Cui da-se apenas de ma nda me nt o di r eci onado exclu-
si vament e aos rgos da Admi ni st r ao federal, abr angendo t odos os Poder es. A i nt er-
pr et ao como nor ma geral acarret ari a sua i nconst i t uci onal i dade, poi s que a Est ados,
Di st ri t o Federal e Muni c pi os cabe s oment e observar os t er mos da lei, e nest a no est
previ st a qual quer obr i gat or i edade.
2 2 7
A Lei n
Q
10. 520/ 2002, acr escent ando di sposi t i vo legislao ant eri or, admi t i u
fosse empr egado o prego para as compr as de bens e cont r at aes de servi os comuns ,
2 2 3
Ar t . 9".
2 2 4
O a r t . I
a
da nova l ei di z q u e , p a r a a a qu i s i o de b e n s e s e r vi os c o mu n s , poder s e r a d o t a d a a
mo d a l i d a d e d e p r e g o .
2 2 5
Ar t . 4
a
, Decr et o n
a
5. 450, de 31. 5. 2005.
2 2 6
O pr ego na f or ma el et rni ca, cont udo, no se aplica aos cont r at os de obr as de engenhar i a e s l ocaes
i mobi l i r i as e al i enaes de mo d o geral (art. 6
a
, Decr et o n
a
5. 450/ 2005) .
2 2 7
No me s mo s ent i do, MARAL J USTEN FILHO, Pr ego (Comentrios legislao do prego comum e eletr-
nico), Di al t i ca, SP, 4. ed., 2005, p. 215) .
Li ci t ao 3 1 1
quando pr ocessadas pel o si st ema de regi st ro de preos, pr evi st o no art. 15 do Est at ut o
geral das l i ci t aes.
2 2 8
5 Caracterstica Bsica e Modalidades
A par t i cul ar i dade especial da modal i dade de pr ego r esi de na adoo parcial
do princpio da oralidade. Enquant o nas formas comuns de licitao a mani fest ao de
vont ade dos pr oponent es se formaliza sempr e at ravs de document os escri t os (pr o-
post as) , no pr ego poder o os part i ci pant es oferecer out r as pr opost as verbalmente na
sesso pbl i ca dest i nada escol ha.
Por out r o l ado, a lei admi t e a at uao dos i nt er essados at ravs de lances. Pr opos-
t as e l ances so hi pt eses di versas. Propost as r et r at am a oferta a ser apr esent ada pel o
i nt er essado, ao passo que lances so ofertas sucessivas e progressivas, por que: (1) so
apr esent adas u ma aps a out ra; (2) os val ores so pr ogr essi vament e decr escent es, de
forma a se chegar ao m ni mo pr eo a ser pr opost o par a a compr a ou servi o.
Em que pese ser a oral i dade o pri nc pi o diferencial do pr ego em rel ao s mo-
dal i dades t r adi ci onai s de licitao, pode apont ar - se, no novo si st ema, a i nspi r ao de
out r o pos t ul ado - princpio do informalismo. Referido pr i nc pi o no significa que o novo
pr ocedi ment o seja abs ol ut ament e i nformal ; no o , e ne m poder i a s-l o, por se t r at ar
de at i vi dade admi ni st r at i va. Mas o l egi sl ador pr ocur ou i nt r oduzi r al guns mt odos e
t cni cas compat vei s com os moder nos mei os de comuni cao, s obr et udo at ravs da
i nformt i ca.
Conf or me j ant eci pamos, so duas as modalidades de pr ego: o prego presencial
(ou comum) e o prego eletrnico. O pr i mei r o se caract eri za pel a pr esena, em ambi ent e
fsico, de agent es da Admi ni st r ao (como, v. g., o pregoei ro) e dos i nt er essados em
det er mi nadas et apas do pr ocedi ment o. O segundo o que se processa, em ambi ent e
vi rt ual , por mei o da t ecnol ogi a da i nformao ( I nt er net ) .
O pr ego el et rni co apr esent a al gumas vantagens em rel ao ao presenci al . Pri-
mei r ament e, r eduz- se o us o de papel , j que os at os se pr oduz e m pel a I nt er net . De-
poi s, h me nor sobrecarga par a o pregoei ro, j que h menos document os par a anal i -
sar. Ai nda: o pr ego el et rni co mai s clere e eficaz quando se t r at a de licitao por
i t ens ou l ot es. Por fi m, os recursos da t ecnol ogi a da i nformao apr oxi mam as pessoas
e encur t am as di st nci as, per mi t i ndo at uao com mai or eficincia por par t e da Admi -
ni st rao. Como desvantagens, cite-se o fato de que vrias pessoas federat i vas no t m
ai nda o si st ema que l hes per mi t a utilizar a modal i dade el et rni ca. O me s mo se di ga
de empr esas de me nor por t e, que t ambm no t m acesso r ede de i nf or maes. Da
mes ma forma, o pr ego presenci al ser mai s adequado quando houver necessi dade
de exibio de pr odut os ou de anl i se mai s det al hada de pl ani l has de composi o de
cust os, tarefa us ual ment e de gr ande compl exi dade.
2 2 9
2 2 8
Art . 11.
2 2 9
Esses el ement os compar at i vos foram mui t o bem expl anados por J OEL DE MENEZES NI EBUHR, em
sua excel ent e obr a Prego presencial e eletrnico, Zni t e, 4. ed., 2006, p. 281- 287.
6 Obj et o da Cont rat ao
O obj et o do pr ego no t em a ampl i t ude das modal i dades gerai s pr evi st as no
Es t at ut o. Dest i na- se a nova modal i dade apenas aquisio de bens e contratao de servi-
os comuns, como di spe o art. I
a
da Lei n
e
10. 520/ 2002.
2 3 0
Est o fora, por consegui n-
t e, as hi pt eses de cont r at ao de obr as pbl i cas e de bens e servi os no qual i fi cados
como comuns .
A definio legal sobre o que so bens e servios c omuns est l onge de ser preci -
sa, haja vi st a que as expr esses nela cont i das so pl uri ssi gni fi cat i vas. Diz a lei que t ai s
bens e servi os so aquel es "cujos padres de desempenho e qualidade possam ser objetivamen-
te definidos pelo edital, por meio de especificaes usuais no mercado".
21,1
Para especificar quai s os bens e servi os c omuns , e di ant e da pr evi so l e-
gal de at o r egul ament ar , foi expedi do o Decr et o n
L>
3. 555, de 8. 8. 2000 (publ . em
9. 8. 2000) .
2 3 2
No anexo, onde h a enumer ao, pode const at ar - se que pr at i cament e
t odos os bens e servi os foram consi der ados comuns; poucos , na ver dade, est ar o
fora da rel ao, o que significa que o pr ego ser adot ado em gr ande escal a. Os
bens comuns di vi dem- se em bens de consumo (os de f r eqent e aqui si o) e bens perma-
nentes (mobi l i ri o, ve cul os e t c ) . Os servios comuns so de var i ad ssi ma nat ur eza,
i ncl ui ndo- se, ent r e out r os , os de apoi o admi ni st r at i vo, hospi t al ar es, conser vao e
l i mpeza, vigilncia, t r ans por t e, event os, assi nat ur a de per i di cos, servi os grficos,
i nformt i ca, hot el ar i a, at i vi dades auxi l i ares ( mot or i st a, gar om, ascensor i st a, copei -
r o, mens agei r o, secret ari a, t el efoni st a e t c ) .
A novi dade do pr ego diz respei t o ao valor do fut uro cont r at o. No h qual quer
rest ri o quant o ao valor a ser pago, vale dizer, no i mpor t a o vul t o dos r ecur sos neces-
sri os ao pagament o do fornecedor, critrio di amet r al ment e opos t o aos adot ados par a
as modal i dades gerais do Est at ut o, cujo post ul ado bsi co, como vi mos, a adequao
de cada t i po respect i va faixa de valor. Significa dizer que, ressal vada hi pt ese de di s-
pensa ou i nexi gi bi l i dade de licitao, a cont rat ao de bens e servi os c omuns pode ser
pr ecedi da do prego, i ndependent ement e de seu c us t o.
2 3 3
I nst i t ui ndo di sci pl i na no previ st a na legislao pr ecedent e, a lei passou a per-
mi t i r o uso da modal i dade de prego, inclusive por mei o el et rni co, nas licitaes de
regi st ro de preos dest i nadas cont rat ao de bens e servi os c omuns da rea da sa-
2 3 0
A lei fala i mpr opr i a me nt e em aquisio de bens e servios comuns. Bens so r e a l me nt e adqui r i dos , ma s
servi os, s e ndo at i vi dades, so t ecni cament e contratados.
2 3 1
Ar t . 1", par gr af o ni co.
2 3 2
O ci t ado decr et o sofreu al gumas al t er aes pel os Decr et os n- 3. 693, de 20. 12. 2000, 3. 794, de 19. 4. 2001
e 7. 174, de 12. 5. 2010.
2 3 3
O art . 2'-' da MP 2. 182- 18/ 2001 consi gnava expr es s ament e que o pr ego podi a ser adot ado "qualquer
que seja o valor estimado da contratao". Na Lei n'
!
10. 520, o art . 2- foi vet ado. N o obs t ant e, e mbor a aquel a
nor ma est ej a revogada, deve ent ender - s e que no h r est r i o qua nt o ao valor, ei s que t odo o s i s t ema do
pr ego foi cal cado no cr i t r i o da natureza dos bens e servios, al m de que no h qua l que r r est r i o qua nt o ao
valor da cont r at ao.
Li ci t ao 3 1 3
de.
234
Para t ant o, caract eri zou tais bens e servios comuns como aquel es necessr i os ao
at endi ment o dos rgos que i nt egr am o Si st ema ni co de Sade (SUS) e que ost en-
t am padr es de de s e mpe nho e qual i dade obj et i vament e defi ni dos no edital por mei o
de especificaes usuai s do mer cado. No caso de o vencedor no consegui r at ender ao
quant i t at i vo pr evi st o par a a cont rat ao, poder o ser convocados, na or dem de clas-
sificao, out r os l i ci t ant es par a compl et ar o me s mo quant i t at i vo, exi gi ndo-se dest es,
cont udo, que concor dem com o preo da pr opost a vi t ori osa. Se i sso for i mposs vel ,
poder o ser r egi st r ados out r os preos, desde que o obj et o t enha qual i dade ou des em-
penho superi or, fato que deve ser expr essament e j ust i fi cado; em qual quer caso, por m,
as ofertas devem t er valor inferior ao l i mi t e mxi mo es t i mado par a a cont r at ao.
7 Fase Int erna
Fase i nt er na do pr ego a que se const i t ui do conj unt o de at os e at i vi dades de
carter preparatrio a cargo do rgo admi ni st r at i vo.
2 3 5
So provi dnci as admi ni st r at i vas
que ant ecedem a real i zao das at i vi dades que cont am com a part i ci pao de t ercei ros.
Quas e ne nhuma gr ande novi dade se cont m nessa fase pr epar at r i a. Como
ocorre em t odas as espci es de licitao, al gumas provi dnci as t or nam- s e r eal ment e
necessri as consecuo do cer t ame. Assi m, deve a aut or i dade compet ent e, pr i mei -
r ament e, justificar a necessi dade da cont rat ao e, ao faz-lo, cumpr e- l he definir o
obj et o da compet i o e o que ser exigido para a habi l i t ao. Out r as provi dnci as a
ser em adot adas so: (1) os cri t ri os de aceitao das pr opost as; (2) a ant eci pao das
cl usul as cont r at uai s, com a necessri a fixao do pr azo de f or neci ment o; (3) as san-
es par a a hi pt ese de i nadi mpl ement o; (4) avaliao prvi a dos bens ou servi os a
ser em cont r at ados.
O pont o diferencial que se configura como novi dade a desi gnao, pel a aut or i -
dade compet ent e, da fi gura do pregoeiro, a quem i ncumbe dirigir t odos os t r abal hos, in-
clusive receber as pr opost as e lances, anal i sar sua acei t abi l i dade e classificao e, ai n-
da, decidir sobre a habi l i t ao e proceder adjudicao do obj et o do pr ego ao l i ci t ant e
vencedor .
2 3 6
Para t ant o, dever cont ar com equi pe de apoi o, i nt egr ant es em sua mai or i a
de servi dores efetivos ou t rabal hi st as, preferenci al ment e do quadr o pe r ma ne nt e .
2 3 7
O novo di pl oma, como se observa, subst i t ui u o rgo col egi ado nor mal ment e
i ncumbi do da di reo e definio dos t r abal hos - a Comi sso de Licitao (art. 51 do
Est at ut o) - por um rgo uni t ri o, r epr esent ado por um s agent e. N o h previ so
de rod zi o como sucede nas Comi sses, mas, par a evitar per pet uao de apenas um
2 3 4
Art . 12 da Lei n
a
10. 520/ 2002. Na ver dade, esse di sposi t i vo i nt r oduz o art . 2
a
- A, com os i nci sos I a III,
na Lei n 10. 191, de 14. 2. 2001, e nel e d as l i nhas da nova di sci pl i na.
2 3 5
Ar t . 3
a
, I a IV.
2 3 6
Art . 3
a
, IV.
2 3 7
Ar t . 3
a
, IV. O Decr et o n
a
3. 555/ 2000 t a mb m previ u a al udi da equi pe de apoi o e os as pect os de s ua
compos i o (art . 10).
pr egoei r o e ofensa ao pri nc pi o da i mpessoal i dade, deve a aut or i dade habi l i t ar vri os
agent es par a exercer a funo e adot ar si st ema de rod zi o nas desi gnaes.
8 Fase Ext erna
A fase ext er na const i t u da dos at os e at i vi dades que cont am com a part i ci pa-
o da Admi ni st r ao e de t ercei ros. nel a que se cons uma r eal ment e o pr ocesso de
escol ha da mel hor pr opost a e do fut uro cont r at ado, est ando a respect i va di sci pl i na nas
regras do art. 4
a
do novo di pl oma.
Embor a a lei t enha buscado acelerar o pr ocedi ment o, t or nando- o mai s gil, des-
compl i cado e ensej ador de r esul t ado rpi do e eficiente, h que se r econhecer a sucessi -
vi dade de fases, quer dizer, o segui ment o de et apas que per mi t am o desenvol vi ment o
do pr ocesso sel et i vo.
So esses t r mi t es que sero coment ados a seguir, dando- s e des t aque aos aspec-
t os diferenciais em rel ao ao pr ocedi ment o previ st o no Es t at ut o geral.
Ant es, por m, vale a pena l embr ar que, cedendo aos r ecl amos da moder ni dade,
a lei per mi t e que o pr ego seja real i zado com a ut i l i zao de r ecur sos de t ecnol ogi a da
i nformao, dependendo a aplicabilidade, todavia, de r egul ament ao especfica (art.
2
a
, I
a
) .
2 3 8
A nor ma, alis, j const ava da legislao provi sri a pr ecedent e. A nova lei,
ent r et ant o, compl et ou a nor ma permi ssi va, aduzi ndo doi s di sposi t i vos. Pr i mei r amen-
t e, facultou a part i ci pao de bolsas de mercadorias para, medi ant e aquel es r ecur sos,
propi ci ar aux l i o t cni co e operaci onal ao rgo licitador do prego, mat r i a que cada
pessoa federativa i nt er essada deve r egul ament ar (art. 2
a
, 2
a
) . Em s egundo lugar,
escl areceu que as referidas bol sas de mercadori as devem est ar or gani zadas sob o re-
ves t i ment o formal de soci edades civis sem fins l ucrat i vos, del as devendo part i ci par
cor r et or as que oper em si st emas el et rni cos unificados de pr eges (art. 2
a
, 3
a
) .
9 Convocao
Como ocorre no pr ocedi ment o comum, a convocao se faz por publ i cao de
aviso na i mpr ens a oficial da ent i dade federativa i nt eressada. No havendo rgo oficial
de i mpr ensa, o aviso deve ser publ i cado em j ornal de ci rcul ao local. Dependendo
do vul t o da cont rat ao, exige a lei que o aviso seja publ i cado t a mb m em j ornal de
gr ande circulao (art. 4
a
, I). Essa forma obri gat ri a, mas a lei confere a facul dade
de a convocao ser feita t ambm por mei os el et r ni cos.
2 3 9
Do aviso devem const ar,
de forma suci nt a, os el ement os da licitao e a i nformao sobre a obt eno do edi t al .
2 3 S
Na Admi ni s t r ao federal, a mat r i a, como vi mos, foi r egul ament ada pel o Decr et o n
2
5. 450, de
31. 5. 2005, que, i ncl usi ve, r evogou o Decr et o n
2
3. 697, de 21. 12. 2000, que r egul ava o as s unt o. Os demai s
ent es federat i vos, por m, t m compet nci a par a edi t ar seus pr pr i os r egul ament os .
2 , 9
Par a apl i cao no mbi t o da Uni o, foi edi t ado o Decr et o n
2
3. 555/ 2000, que est abel ece faixas de va-
l or c omo cr i t r i o de convocao. O Di ri o Oficial e o mei o el et r ni co, por m, so s e mpr e exi g vei s. Mas ,
Li ci t ao 3 1 5
O edital que reflete o at o no qual vai ser apr esent ado o det al hament o da licita-
o, t endo, por t ant o, o me s mo cart er de vi ncul ao at r i bu do aos edi t ai s l i ci t at ri os
em geral. A Admi ni st r ao, par a observar o pri nc pi o da publ i ci dade, deve di sponi -
bilizar cpi as do edi t al e do aviso e consent i r que qual quer pessoa i nt er essada possa
consul t -l os. Devem ai nda ser di vul gadas na Homepage da Internet do Tri bunal de Con-
t as da Uni o, como previ st o na Lei n
a
9. 755, de 16. 12. 1998.
O pr azo par a apr esent ao das pr opost as de, no m ni mo, oi t o di as t ei s, t endo
como t er mo a quo da cont agem a dat a da publ i cao do avi s o.
2 4 0
Not e- se que tal pr azo
mai or do que o do convi t e, que de cinco dias t ei s, e me nor do que o das t omadas
de preos e concorrnci as, que de 45, 30 ou 15 di as, conf or me a hi pt es e.
2 4 1
Deve ser
t ambm obser vado que o pr azo est abel eci do par a que seja desi gnada a sesso vi san-
do apresentao das propostas (art. A", V). Pelo t ext o da lei, por t ant o, no pr pr i o di a
da sesso que se d a apresentao das pr opost as e s i mul t aneament e o recebimento del as
pel a Admi ni st r ao par a seu exame, conforme const a do art. A-, VI, da lei r egent e. Est e
l t i mo di sposi t i vo i ndi ca que, ant es do dia da sesso, as pr opos t as ai nda no podem
ser apr esent adas.
Qua nt o ao pr azo de val i dade das pr opost as, ser ele de 60 di as, a menos que o
edital t enha opt ado por pr azo di ver s o.
2 4 2
Da me s ma forma como ocorre com o si st ema geral de licitaes, poss vel exer-
cer o di rei t o de i mpugnao do at o convocat ri o, mas o pr azo fixado de at doi s dias
t ei s ant es da dat a desi gnada para o r ecebi ment o das pr opost as. Al m da i mpugnao,
poder o i nt er essado solicitar i nformaes e provi dnci as, devendo o pr egoei r o decidir
sobre o pedi do em 24 hor as. Caso acol hi da a i mpugnao, t er que ser adi ada a sesso
pr evi ament e des i gnada.
2 4 3
Embor a tal pr ocedi ment o esteja cont empl ado no Decr et o n
2
3. 555/ 2000, apli-
cvel no mbi t o da Admi ni st r ao Federal, par ece- nos deva ser es t endi do aos demai s
ent es federat i vos, por que, de um lado, no se pode recusar aos i nt er essados o di rei t o
de host i l i zar o at o de convocao caso esteja i nqui nado de al gum vcio de l egal i dade
- di rei t o, di ga-se de passagem, ampar ado nos pri nc pi os const i t uci onai s da l egal i dade
e da publ i ci dade -, e, de out r o, por que se aplicam, subsi di ar i ament e, ao pr ego as nor-
mas da Lei n
e
8. 666/ 1993, e, dent r e elas, est a do art. 41, I
a
, que, como j vi mos,
assegur a o referi do di rei t o a qual quer ci dado.
2 4 4
Tant o qua nt o a Uni o, as demai s
de pe nde ndo da faixa, pode: (a) no haver publ i cao em out r o j or nal ; (b) ser exi gi da publ i cao em j or nal
de ci rcul ao local; (c) det er mi nar - s e a publ i cao em j or nal de gr ande ci r cul ao r egi onal ou naci onal (art.
11, I , " a " a " c " ) .
2 4 0
Art . 4
a
, V.
2 4 1
Ar t . 2 1 , 2
2
, I a IV, da Lei n'-' 8. 666/ 1993.
2 4 2
o pr ecei t o que est no art . 6'
J
do referi do di pl oma.
2 4 3
Ar t . 12 do Decr et o n
! !
3. 555/ 2000.
2 4 4
Sob i dnt i ca i nspi r ao, e nt e nde mos aplicvel ao pr ego, da me s ma forma, o art . 4 1 , 1-', do Es t at ut o,
que assegur a par a o l i ci t ant e o di r ei t o de i mpugnao do at o convocat r i o.
pessoas federat i vas poder o edi t ar r egul ament os pr pr i os sobre o as s unt o, desde que
obs er vem as nor ma s gerais j previ st as no Est at ut o sobre a mat r i a.
10 Sesso
Sesso a r euni o ent r e o pregoei ro e os par t i ci pant es da licitao, que t em por
objetivo possi bi l i t ar a escol ha do fut uro fornecedor do bem ou do servi o previ st os no
edi t al . Em vi r t ude desse objetivo, nel a que devero ser pr oduzi dos os at os necess-
ri os par a ensejar a seleo pr et endi da.
As l i nhas da sesso apont am par a al guns aspect os par t i cul ar es. O pr i mei r o o
de que a sesso deve ser pblica, vale dizer, acessvel a t odos os que se i nt er essam no
f or neci ment o do bem ou servi o e, da mes ma forma, a out r as pessoas que desej em
assi st i r ao pr ocesso de escol ha. Na verdade, no h por que di st i ngui r a pr esena de
i nt er essados ou de t ercei ros na sesso, desde que, bvio, no haja i nt erfernci a na se-
qnci a nor mal dos t r abal hos .
2 4 5
Os i nt er essados podem est ar pr esent es pes s oal ment e
ou por seus r epr esent ant es e, em qual quer caso, devem eles compr ovar sua apt i do
j ur di ca par a formul ar event uai s pr opost as verbai s e prat i car os demai s at os do pr oces-
so. Sem essa prova, val er apenas a pr opost a escri t a j apr esent ada, sendo invivel a
formul ao de out r as ofertas de preo menor.
Os par t i ci pant es, como ocorre na Lei n
e
8.666, devem apresent ar, em envel opes
separ ados, os document os de habi l i t ao e a pr opost a. Tant o a lei (art. 4
2
, VII e XII)
como o Decr et o n
2
3. 555 (art. 11, V) di spem exat ament e em tal sent i do. Por out r o
l ado, poder ser per mi t i da a part i ci pao de empr esas r euni das em consrci o, adot an-
do- se a me s ma si st emt i ca adot ada pel o Est at ut o par a essa hi pt e s e .
2 4 6
A Lei n
2
10. 520/ 2002 i nt r oduzi u, no art. 4
2
, VII, exi gnci a - previ st a na legisla-
o pri mi t i va, mas supr i mi da na medi da provi sri a pr ecedent e - pel a qual os i nt er es-
sados, ou seus r epr esent ant es, devem apresent ar, ao mome nt o da aber t ur a da sesso,
declarao no sent i do de que est o sendo cumpr i dos pl enament e os r equi si t os de ha-
bi l i t ao. A nos s o ver, a exi gnci a no razovel, sendo me s mo i ncua, e i sso por que,
como est previ st o na lei, se o vencedor do cer t ame, no que t ange ao preo, no t i ver
cumpr i do aquel es r equi si t os, a conseqnci a j ur di ca ser a sua desclassificao e a
convocao do candi dat o que t i ver obt i do a segunda col ocao.
2 4 7
Al m do mai s, a re-
ferida decl arao t em cart er relativo, vez que pode ser fi rmada pel o l i ci t ant e com base
em mer a pr esuno de que est ari a cumpr i ndo as exigncias rel at i vas habi l i t ao.
Out r o aspect o consi st e na necessi dade de que a real i zao da sesso seja desi g-
nada com ant ecednci a. Soment e havendo pr azo suficiente, ser poss vel aos i nt er es-
sados consul t ar o edital e el aborar as pr opost as a ser em apr esent adas na dat a marcada.
2 4 5
O pr i nc pi o da publ i ci dade ampl a est expr esso no art . 4, caput, da Lei n
a
8. 666/ 1993, que per mi t e a
qual quer ci dado a c ompa nha r o pr ocedi ment o l i ci t at ri o. A condi o de ci dadani a cons ent e, ai nda, que t er-
cei ros pos s a m i mpugna r os t e r mos do edi t al , se houver vul ner ao lei r egul ador a (art . 4 1 , 1, Es t at ut o) .
2 4 6
Ar t . 17, Decr et o n
e
3. 555.
2 4 7
Ar t . 4, XVI.
Li ci t ao 3 1 7
11 Jul gament o das Propost as
Aber t os os envel opes cont endo as pr opost as, cabe ao pr egoei r o verificar, de i me-
di at o, se est o em conf or mi dade com os requi si t os previ st os no edi t al . O novo di pl oma
si l ent e a r espei t o, mas , se al guma pr opost a estiver di ssonant e do edi t al , dever o res-
pect i vo l i ci t ant e sofrer desclassificao do cert ame, hi pt ese, alis, i dnt i ca que sucede
no pr ocedi ment o do Es t a t ut o.
2 4 8
Verificadas as pr opos t as formais e escritas apr esent adas, t em incio et apa que o
Est at ut o geral desconhece: o autor da oferta de valor mais baixo e os das propostas com pre-
os at dez por cento superiores quela podero fazer novos lances verbais e sucessivos, at que
haja um vencedor fi nal . O pr ocedi ment o, nessa par t e, adot a ni t i dament e o pri nc pi o
da oral i dade, como compl ement ar ao pri nc pi o do f or mal i smo, r epr es ent ado pel as
pr opost as escri t as.
Se no houver pel o menos t rs pr opost as nessas condi es, ser per mi t i do que a
oferta dos l ances orai s seja feita pel os aut or es das trs melhores propostas, i ndependent e-
ment e do pr eo que t enham oferecido (art. 4
a
, IX). Observe-se, no ent ant o, que nesses
t rs par t i ci pant es no se inclui o que apr esent ou a mel hor pr opost a, concl uso que se
infere da conj ugao dos i nci sos VIII e IX do me s mo art. 4
a
.
Not e- se que deve haver uma or dem seqenci al de chamada, feita pel o pregoei -
ro, para que os l i ci t ant es apr esent em seus l ances verbai s. O pr i mei r o convi dado a dar
l ance o aut or da pr opost a classificada de maior preo; os demai s vo sendo convi dados
em or dem decr escent e de valor. Por out r o lado, se al gum l i ci t ant e, convi dado pel o pr e-
goeiro, desi st i r de oferecer seu lance verbal, ser consi der ado excl u do dessa et apa de
pr opost as verbai s; assi m sendo, para o efeito de or denao das pr opost as, sua oferta
fi nal ser o l t i mo pr eo oferecido ant es da desi st nci a.
2 4 9
O ni co cri t ri o sel et i vo o de menor preo (art. 4
a
, X), mas devem ser exami -
nados out r os aspect os cont empl ados no edital, como o pr azo de f or neci ment o, espe-
cificaes t cni cas e padr es m ni mos de des empenho e qual i dade. Jul gadas e classi-
ficadas as pr opost as, sendo vencedora a de menor preo, o pr egoei r o a exami nar e,
segundo a lei, deci di r mot i vadament e sobre sua aceitabilidade. No h, ent r et ant o,
indicao do que seja aceitabilidade, mas, consi der ando- se o si st ema l i ci t at ri o de for-
ma global, parece que a idia da lei a de per mi t i r a desclassificao quando o pr eo
ofert ado for i nexequ vel , ou seja, quando no compor t ar a pr es uno de que o cont r at o
ser efet i vament e execut ado.
2 5 0
Pode t ambm ent ender - se que i nacei t vel a pr opost a
quando, por exempl o, o pr odut o obj et o da futura cont r at ao no at ender s especifi-
2 4 8
Ar t s . 43, IV, e 48 da Lei n'
J
8. 666/ 1993.
2 4 9
Ar t . 11, IX e XI, do De c r e t o n'-' 3 . 5 5 5 / 2 0 0 0 . Par ece- nos , por m, que , s e ndo omi s s a a lei a r es pei t o,
pode o e nt e f eder at i vo di s por de f or ma di f er ent e s obr e a r ef er i da s e q nc i a de l ances or ai s , j qu e se
t r a t a de ma t r i a pr pr i a de a t os r e gul a me nt a r e s .
2 5 0
E a hi pt es e c ont e mpl a da no art . 48, II, do Es t at ut o, que, par a a veri fi cao do pr eo s uper f at ur ado ou
i nexequ vel , consi der a os cus t os dos i ns umos e os coefi ci ent es de pr odut i vi dade.
caes t cni cas ou ao padr o m ni mo de qual i dade. Se tal ocorrer, o pr egoei r o decl arar
inaceitvel a pr opos t a e desclassificar o l i ci t ant e.
Escol hi do o vencedor, pode o pregoei ro negoci ar di r et ament e com ele no sent i -
do de ser obt i do pr eo ai nda mel hor. A negoci abi l i dade t a mb m vivel no caso de no
ser aceitvel a pr opos t a.
2 5 1
A nor ma, como se v, confere significativo poder de at uao
ao pregoei ro, que, no ent ant o, deve sempr e vol t ar-se par a o i nt er esse admi ni st r at i vo
que i nspi ra o prego.
O Est at ut o da Mi cr oempr esa e da Empr esa de Pequeno Port e (LC n
L>
123/ 2006)
cri ou regra nova quando par t i ci pam do prego tais empr esas: encer r ando- se os l ances,
a mi cr oempr esa ou empr esa de pequeno por t e mai s bem classificada ser convocada
par a oferecer nova pr opos t a no pr azo mxi mo de cinco mi nut os aps o encer r ament o,
pena de pr ecl us o.
2 5 2
Deve ent ender - se a mais bem classificada como aquel a que t enha
oferecido pr opost a cujo val or seja de at 5% da pr opost a oferecida pel a empr es a co-
mum; s oment e at esse l i mi t e que o Est at ut o consi dera exi st ent e o empat e (empate
presumido), devendo- se dest acar que o art. 45 foi t odo ele dedi cado a regul ar o pr oce-
di ment o dessa exat a si t uao de e mpa t e .
2 5 3
A al t erao i mpl i cou a i mpossi bi l i dade de
decl arar-se, de pl ano, o vencedor da licitao, e isso por que dever o pr egoei r o dar
ai nda out r a opor t uni dade pequena empr esa par a apr esent ar nova pr opost a; sendo
est a igual ou menor do que a da empr esa or i gi nal ment e vencedora, a cont r at ao ser
fi rmada com a mi cr oempr es a ou empr esa de pequeno por t e .
2 5 4
12 Anlise da Habilitao
Aps a classificao que o pregoei ro vai pr oceder anl i se dos document os
referent es habi l i t ao.
2 5 5
Essa fase, no pr ocedi ment o geral do Est at ut o, ant er i or
do j ul gament o das pr opost as. No prego, por t ant o, h inverso dessas etapas.
Os document os de habi l i t ao devem est ar previ st os no edi t al , mas sero s em-
pr e exigveis as cert i des de regul ari dade j unt o s Fazendas Naci onal , Est aduai s e
Muni ci pai s, quando for o caso, FGTS e Seguri dade Social, be m como os document os
que compr ovem a regul ari dade jurdica, a capaci dade t cni ca e a qualificao econ-
mi co-fi nancei ra do vencedor. Di spensvei s, no ent ant o, ser o os document os que j
figurem no SICAF - Si st ema de Cadast r ament o Unificado e For necedor es ( per t encent e
ao Gover no Federal ), be m como em si st emas semel hant es mant i dos pel os Est ados,
2 5 1
Ar t . 4
a
, XVII.
2 5 2
Ar t . 4 5 , 3.
2 5 3
Para exempl i fi car: se a mel hor pr opos t a foi 100, e duas mi cr oempr es as t i ver em ofereci do 103 e 104,
ser convocada a pr i mei r a; ent r et ant o, se t i ver em ofereci do 106 e 107, n e n h u ma ser convocada, j que,
ul t r apas s ado o per cent ual de 5%, i nexi st i r o e mpa t e legal.
2 5 i
Sobr e o t ema, vi de nos s os coment r i os no t pi co XVIII des t e cap t ul o.
2 5 5
E o que di s pe o art . 4, XII.
Li ci t ao 3 1 9
Di st ri t o Federal ou Muni c pi os. Todavia, deve assegurar-se a t odos os l i ci t ant es o di-
rei t o de acesso aos dados consi gnados em tais s i s t emas .
2 5 6
A gr ande vant agem do si st ema de prego que, di ver sament e do que ocorre na
Lei n- 8. 666/ 1993, s haver a necessidade de examinar os documentos de habilitao relativos
ao licitante vencedor. Com isso, r est a simplificado, sem qual quer dvi da, o pr ocedi ment o
de verificao desses document os , sendo foroso r econhecer que tal exame t r abal ho-
so e demor ado se for feito em rel ao a t odos os par t i ci pant es da licitao.
Se o l i ci t ant e vencedor for i nabi l i t ado, o pregoei ro anal i sar os document os de
habilitao apr esent ados pel o licitante que estiver em segundo l ugar na or dem de clas-
sificao, e assi m cont i nuar pr ocedendo at que encont r e um l i ci t ant e que at enda
i nt egr al ment e s condi es de habilitao fi xadas no edital.
13 Classificao Final e Recursos
A classificao final do cer t ame r ende ensej o a que o pr egoei r o pr at i que at o
admi ni st r at i vo decl arat ri o, pel o qual seja apont ado o vencedor defi ni t i vo do pr ego
(art. 4
a
, XV).
Para ser decl ar ado vencedor fi nal , o l i ci t ant e dever: (1) t er apr es ent ado pr opos-
ta compat vel com o edital; (2) t er oferecido o menor preo; (3) t er si do consi der ado
pel o pr egoei r o como aut or de pr eo aceitvel; (4) t er si do devi dament e habi l i t ado.
O at o de decl arao do vencedor pode ser obj et o de recurso por par t e de qual quer
l i ci t ant e. Dever o i nt er essado mani fest ar-se quant o sua i nt eno de recorrer t o
logo o pr egoei r o faa a decl arao, pena de ocorrer precl uso, i nvi abi l i zando a i nt er po-
sio do r ecur so. Exige a lei que tal mani fest ao seja feita motivadamente.
257
Em nossa
opi ni o, deve i nt er pr et ar - se a exigncia da forma menos r i gor osa poss vel , t endo em
vi st a que, a ser di ferent e, pode ser obst acul i zado o pr pr i o di r ei t o ao cont r adi t r i o e
ampl a defesa, assegur ado const i t uci onal ment e. O que a lei quer evi t ar apenas que
o r ecur so seja i nt er post o por mer o capri cho ou t emer ar i ament e. Assi m, a i nt eno
de recorrer pode ser j ust i fi cada apenas com a i nformao de que o l i ci t ant e anal i sar
mel hor, no r ecur so, a l egal i dade ou no do r esul t ado, i ncl usi ve socor r endo- se de seu
advogado ou de out r os profi ssi onai s especi al i zados na rea.
Qua nt o ao r ecur so, a lei est abel eceu diferena ent r e a manifestao do i nt ui t o
recursal e a apresentao de razes recursais. Aquel a deve dar-se i medi at ament e na sesso;
est a deve ocorrer no pr azo de t rs dias teis. A lei omi t i u o adjetivo "teis", l evando
i nt er pr et ao de que seri am dias corri dos; o Decr et o n
f i
3. 555, ent r et ant o, supr i u a
omi sso e fixou o pr azo em dias teis, que o critrio, alis, que deve preval ecer por ser
benfico aos par t i ci pant es .
2 5 8
Ent endemos que semel hant e i nt er pr et ao deve ser t am-
bm aplicada ao pr ego real i zado pel as demai s ent i dades federat i vas, no s por que o
si st ema da Lei n
a
8. 666/ 1993 de dias t ei s para os r ecur sos (art. 109), como t a mb m
2 5 6
Ar t . 4
a
, XIV.
2 5 7
Art . 4, XVIII.
2 5 8
Ar t . 4
a
, XVIII, da Lei n" 10. 520, e art . 11, XVII, do Decr et o n
a
3. 555.
por que poder i a ser prej udi cado o fator teleolgico da lei. Os demai s l i ci t ant es pode m
apr esent ar cont r ar r azes no me s mo prazo, e est e t er incio l ogo ao fi nal do pr azo do
r ecor r ent e, t er mo inicial, alis, par a o qual t ero sido pr evi ament e i nt i mados ao mo -
ment o em que o r ecor r ent e tiver mani fest ado a i nt eno de recorrer (art. 4
a
, XVIII).
O pr ovi ment o do r ecur so i mpl i ca a invalidao s oment e dos at os i nsuscet vei s
de apr ovei t ament o. Os demai s no preci saro ser afetados, de modo que poder o per-
manecer quando for r ecompos t o par ci al ment e o pr ocedi ment o.
14 Adjudicao e Homol ogao
A lei, em que pese a falta de clareza, parece t er t r at ado a adj udi cao e a ho-
mol ogao de forma di versa da adot ada pela Lei n
e
8. 666/ 1993. Nest a, como vi mos,
a aut or i dade compet ent e pr i mei r o homol oga o at o de r esul t ado fi nal da Comi sso de
Licitao e, como efeito da homol ogao, surge a adjudicao, que a at ri bui o ao
vencedor do obj et o da cont r at ao.
De acordo com o novo di pl oma, a adjudicao parece pr eceder homol ogao.
Deci di dos os r ecur sos, diz a lei, a aut or i dade compet ent e (e no o pregoei ro) far a
adj udi cao ao l i ci t ant e vencedor. A homol ogao previ st a no di sposi t i vo segui nt e,
dando a i mpr esso, por t ant o, de ser post eri or adj udi cao.
2 5 9
O vencedor ser convocado par a assi nar o cont r at o no pr azo pr evi ament e de-
si gnado no edital e, se no compar ecer par a a assi nat ur a do pr azo de val i dade de sua
pr opost a, sero convocados, sucessi vament e, os demai s l i ci t ant es na or dem f i nal de
classificao (art. 4
2
, XXIII).
15 Vedaes
H t rs vedaes expressas cont empl adas na lei par a o pr ego. Em pr i mei r o lu-
gar, no pode ser est abel eci da qual quer garantia de proposta. Depoi s, vedada a aquisio
do edital, como condi o par a os i nt eressados part i ci parem da compet i o. Por fim, h
a proi bi o do pagamento de taxas e emolumentos, ressal vado o valor cor r es pondent e ao
cust o de r epr oduo grfica do edital e aos cust os de ut i l i zao de r ecur sos de t ecno-
logia da i nformao, quando for o cas o.
2 6 0
16 Sanes
Para evi t ar que cer t os i nt er essados par t i ci pem de modo i ndevi do da l i ci t ao,
foram pr evi st as sanes par a det er mi nados compor t ament os , cons i der ados infra-
2 5 9
Art . 4-, XXI e XXII.
260
A s
vedaes est o cont empl adas no art . 5
L
', I a III.
Li ci t ao 3 2 1
es admi ni st r at i vas. So condut as ilcitas: (a) no cel ebrar o cont r at o, qua ndo o
vencedor convocado dent r o do pr azo de val i dade de sua pr opos t a; (b) dei xar de
ent r egar document ao exi gi da par a o cer t ame; (c) apr es ent ar document ao falsa;
(d) dar causa ao r e t a r da me nt o da execuo do obj et o do cont r at o; (e) no ma nt e r a
pr opost a; (f) falhar ou fraudar na execuo do cont r at o; (g) as s umi r c ompor t a me nt o
i ni dneo; (h) comet er fraude fi scal .
Assegur ado ao par t i ci pant e o cont radi t ri o, tais infraes pr ovocam a aplicao
de vrias sanes admi ni st r at i vas, como o i mpedi ment o e a s us pens o de licitar e de
cont r at ar com a Admi ni st r ao por pr azo de at ci nco anos, e nqua nt o subsi st i r em os
mot i vos da apenao. Out r o efeito o de ser o infrator descr edenci ado do SICAF ou
em si st emas semel hant es adot ados em Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os .
2 6 1
17 Desfazi ment o
A Lei n
e
10. 520/ 2002 foi si l ent e a respei t o do desf azi ment o da licitao. O De-
cret o n
e
3. 555, t odavi a, previ u a anulao do pr ocedi ment o, em caso de ilegalidade, e
de revogao, por razes de i nt er esse pbl i co. Tais i nst i t ut os, no ent ant o, so aplicveis
aos pr eges real i zados pel as demai s ent i dades federativas, j que se t r at a de i nci dnci a
supl et i va do art. 49 da Lei n
9
8. 666/ 1993, que a eles se refere par a as licitaes ali
di sci pl i nadas.
No caso de revogao, o admi ni st rador, tal como ocorre no Est at ut o, no t em i n-
t ei ra l i berdade de desfazer o pr ocesso. A revogao, por isso, condicionada, vale dizer,
s pode ocorrer se os mot i vos admi ni st r at i vos se or i gi nar em de fato super veni ent e e
devi dament e compr ovado, exi gi ndo-se ai nda que seja per t i nent e e sufi ci ent e par a dar
ampar o ao at o de r evogao.
2 6 2
18 Formalizao e Cont rol e
A despei t o da visvel simplificao do pr ocedi ment o do pr ego em rel ao s
modal i dades previ st as no Est at ut o Geral, necessri o que haja cont r ol e da at uao
Para propi ci ar o cont rol e, exige-se que os at os essenci ai s do prego, ai nda quan-
do or i undos de mei os el et rni cos, sejam formal i zados no pr ocesso r es pect i vo.
2 6 3
Tra-
tar-se-, poi s, de processo administrativo, i ndi spensvel obser vnci a do pri nc pi o da
publ i ci dade e funo de audi t or i a e cont rol e exerci da pel os rgos compet ent es .
2 6 1
Ar t . T- da Lei n
a
10. 520/ 2002 e art . 14 e pargrafo ni co, do Decr et o n
a
3. 555.
2 6 2
Art . 18.
2 6 3
Ar t . 8
a
.
XVI I I MICROEMPRESAS E EMPRESAS DE PEQUENO PORTE
No Cap t ul o V, r ef er i mo- nos pr omul gao da LC n
e
123, de 14. 12. 2006, que,
na r egul ament ao dos ar t s. 170, IX, e 179 da CF, i nst i t ui u o Estatuto da Microempresa
e da Empresa de Pequeno Porte, f or mul ando i nmer as nor mas especficas com o obj et i vo
de propi ci ar a essas empr es as t r at ament o favorecido e di f er enci ado.
2 6 4
Com o r econhe-
ci ment o de sua i mpor t nci a no set or econmi co, pr et endeu o l egi sl ador conferi r-l hes
r egi me j ur di co especfico, ampl i ando seu acesso ao mer cado e r eduzi ndo ou el i mi nan-
do ent r aves bur ocr t i cos que di fi cul t am seu desenvol vi ment o.
Ent re as nor mas i nst i t u das, al gumas guar dam per t i nnci a com as obri gaes
admi ni st rat i vas, ou seja, aquel as que r esul t am da rel ao j ur di ca fi rmada ent r e t ai s
empr esas e a Admi ni st r ao Pblica. Coment amos as novi dades em relao aos cont ra-
t os admi ni st rat i vos e, a seguir, exami nar emos as que sur gi r am no mbi t o das licitaes
pbl i cas. Cont udo, r ei t er amos aqui o que consi gnamos em mome nt o ant eri or: o t rat a-
me nt o di ferenci ado e favorecido previ st o no art. 179 da CF reflete hi pt ese de exceo
quando confront ado com o art. 37, XXI, da CF, que consagra o pri nc pi o da i gual dade
ent r e os l i ci t ant es. Por consegui nt e, a exceo sobreleva nor ma geral, mas, por out r o
lado, dever l i mi t ar-se aos pr essupost os nela enunci ados.
Ques t o pr el i mi nar sobre o t ema diz respei t o necessi dade, ou no, de o edital
da licitao prever expr essament e a concesso dos benefcios s mi cr oempr es as e empr es as
de pequeno por t e. Para al guns est udi osos, t or na- se necessr i o que o edi t al cont empl e
a aplicao dos benefcios, sob o f undament o do pri nc pi o da vi ncul ao ao i ns t r umen-
t o convocat r i o.
2 6 5
Nesse aspect o, per mi t i mo- nos rever posi o anterior, no sent i do da
di spensa de meno edi t al ci a.
2 6 6
Mel hor exami nando a mat ri a, par ece- nos que, real-
ment e, no se apl i cam os cri t ri os de t r at ament o di ferenci ado sem que haja expr essa
previ so no i ns t r ument o convocat r i o.
2 6 7
No silncio dest e, por t ant o, adot ar - se- o os
cri t ri os c omuns est abel eci dos no Est at ut o.
Ini ci amos abor dando a i mpor t ant e al t erao i nt r oduzi da no que diz r espei t o
regularidade fiscal a ser compr ovada pel as mi cr oempr esas e empr esas de pequeno por-
t e. Como j vi mos, a Lei n
s
8. 666/ 1993 que indica os document os exi gi dos par a a
compr ovao de tal r equi si t o (art. 29, I a IV). A regra geral a de que essa pr ova seja
pr oduzi da ant eci padament e pel os part i ci pant es da licitao, s endo acomodados os do-
cument os em envel ope pr pr i o, j unt ament e com os document os rel at i vos aos demai s
r equi si t os de habi l i t ao. A LC n
a
123/ 2006, por m, consi gnou que a r egul ar i dade fi s-
cal, a ser compr ovada pel as referidas empr esas, s oment e dever ser exigida para efeito
2 6 4
Vej am-se os coment r i os no t pi co V do referi do cap t ul o. Le mbr a mos que o Decr et o n- 6. 204, de
5. 9. 2007, r e gul a me nt ou o Es t at ut o par a a admi ni st r ao pbl i ca federal.
2 6 5
o pe ns a me nt o de JAIR EDUARDO SANTANA e EDGAR GUI MARES (Licitaes e o novo estatuto da
pequena e microempresa, Fr um, 2. ed., 2009, p. 25) .
2 6 5
JAIR EDUARDO SANTANA e EDGAR GUI MARES r econhecem que essa a pos i o do TCU a r es-
pei t o: Acr dos n2 702/ 2007 e 2. 144/ 2007 (ob. e loc. ci t . ).
2 6 7
Ar t . 49, I, c/ c ar t s. 47 e 48.
Li ci t ao 3 2 3
de assinatura do contrato.
268
Desse modo, nada t er o que compr ovar dur ant e a licitao,
podendo me s mo ocorrer que nesse per odo a si t uao fiscal no esteja regul ari zada.
Em conseqnci a, esse r equi si t o no ser apreci ado ant es do j ul gament o do cer t ame.
Embor a no seja exami nada at o j ul gament o, t oda a document ao relativa
regul ari dade fi scal preci sa ser apr esent ada pel as empr esas dur ant e o cer t ame, ai nda
que a si t uao fiscal se revele irregular, como no caso de dbi t os e rest ri es (art. 43) .
Sem a apr esent ao de t ai s document os, a empr esa ser i nabi l i t ada, no pel a i rregul a-
ri dade fi scal , mas si m pel a ausnci a da document ao at i nent e ao r equi si t o legal.
No sendo vencedor a do cer t ame a mi cr oempr esa ou a empr es a de pequeno
por t e, fi ca prej udi cada a document ao compr obat r i a da r egul ar i dade ou no regul a-
ri dade fiscal. Todavia, se vencer a licitao, assegura-se-l he o pr azo de doi s dias t ei s
par a superar a restrio fiscal, cont ado a part i r do dia em que foi a empr es a decl arada
vencedora. O pr azo pode ser pr or r ogado por igual per odo, a cri t ri o da Admi ni st r ao.
Est a dever levar em cont a o t i po de provi dnci a a ser t omada pel a empr esa, como a
regul ari zao dos document os , o pagament o ou par cel ament o do dbi t o e a emi sso
das devi das cer t i des .
2 6 9
O prazo, cont udo, si mpl es ou pr or r ogado, no pode ser des-
r espei t ado pel a Admi ni st r ao, ai nda que a empr esa no t enha consegui do dent r o dele
a regul ari zao, poi s que afinal j t eri a havi do opor t uni dade par a t ant o desde o incio
do pr ocedi ment o.
Regi st ra a lei que a no regul ari zao dos al udi dos document os r ende ensej o a
dois efeitos: o pr i mei r o resi de na decadncia do di rei t o cont r at ao, vale dizer, a em-
pr esa sofre a per da do di rei t o em vi rt ude da omi sso; o segundo a aplicao do art.
81 da Lei n
e
8. 666/ 1993, em or dem a ser a omi sso caract eri zada como descumprimento
total da obrigao, suj ei t ando-se a empr esa s compet ent es sanes (art. 43, 2
a
) . Est e
l t i mo efeito, por m, s ser pr oduzi do, segundo nosso ent ender , se a omi sso r esul -
t ar de condut a cul posa da empr esa, e no quando a no regul ari zao for i mput vel a
t ercei ros, i ncl usi ve rgos pbl i cos; sanci onar a empr esa por at os de t ercei ros ofende-
ria cl ar ament e o princpio da proporcionalidade punitiva.
Afast ada a empr es a vencedor a pel o no cumpr i ment o do r equi si t o referent e
regul ari dade fiscal, fica facultado Admi ni st r ao opt ar ent r e a convocao dos lici-
t ant es r emanes cent es par a assi nar o cont r at o (obser vando- se, l ogi cament e, a or dem
de classificao) ou a revogao do cer t ame. Est a l t i ma al t ernat i va, ent r et ant o, a
menos desejvel, por exigir a i nst aur ao de novo pr ocedi ment o, o que us ual ment e
r et ar da a consecuo das met as al mej adas. A pri mei ra, ao cont r r i o, t or na aprovei t vel
a licitao j realizada, sendo per f ei t ament e compat vel com os pri nc pi os da economi -
ci dade e da eficincia.
Out r a i novao da lei o critrio de desempate. O cri t ri o geral de des empat e o
sorteio em at o pbl i co, como est abel ece o art. 45, 2
B
, do Es t at ut o das Licitaes. Na
LC n
a
123, por m, o cri t ri o recai na preferncia de cont r at ao par a as mi cr oempr esas
2 6 8
Art . 42.
2 6 9
Art . 43, S I
8
.
e empr es as de pequeno por t e .
2 7 0
Trat ando-se de critrio legal, di spensvel se t or na sua
previ so no edi t al . A prefernci a decorre de empat e ent r e uma dessas empr es as e out r a
(ou out r as) que no t enha a me s ma qualificao jurdica. Por out r o l ado, se o empat e
se der ent r e duas dessas empr esas, o critrio no pode ser adot ado, t endo- s e, ent o,
que recorrer ao cri t ri o geral previ st o na Lei n'-' 8. 666/ 1993.
A lei cri ou vrias nor mas concer nent es ao empate. Nu ma del as, o l egi sl ador con-
si derou empate qual quer si t uao em que pr opost as oferecidas por mi cr oempr es as e
empr esas de pequeno por t e sej am iguais ou at 10% super i or es pr opos t a de mel hor
classificao (art. 44, I
a
) . Na out r a, aplicvel na modal i dade de prego, foi fi xado em
5% o i nt erval o per cent ual par a o me s mo caso de empat e (art. 44, 2
a
) . Por consegui n-
t e, al m do empate real, a lei previ u t ambm o empate presumido (ou fictcio).
No caso de empate presumido, a vitria de empr esa c omum no l he assegura, de
i medi at o, o di rei t o cont r at ao: dever permi t i r-se mi cr oempr es a ou empr es a de
pequeno por t e mai s bem classificada a opor t uni dade de oferecer pr opost a com pr eo
inferior daquel a, e, se houver r eal ment e essa pr opost a, a vi t ri a na licitao ser
at r i bu da mi cr oempr esa ou empr esa de pequeno por t e e a ela ser adj udi cado o
obj et o a ser cont r at ado. No sendo oferecida a nova pr opost a, a Admi ni st r ao deve
convocar, par a novas pr opost as, as r emanescent es que est ej am dent r o dos l i mi t es dos
j referidos per cent uai s, obser vando a or dem de classificao. Caso nessa or dem haja
pr opost as com val ores i dnt i cos, proceder-se- a sort ei o ent r e essas pr oponent es par a
sel eci onar aquel a que t er o di rei t o de oferecer pr i mei r ament e a pr opos t a (art. 45, I a
I I I ) .
2 7 1
Pode ocorrer que as mi cr oempr esas e empr esas de pequeno por t e no exeram
o di rei t o de preferncia; nesse caso, a cont rat ao ser firmada com a empr es a que
or i gi nal ment e venceu a licitao. O pr ocedi ment o aci ma, por m, no se aplica quando
vencedor a for mi cr oempr esa ou empr esa de pequeno por t e: aqui o cont r at o deve ser
cel ebrado di r et ament e com a vencedor a.
2 7 2
A LC n
a
123/ 06 no i ndi cou o meio pel o qual sero formalizadas as novas propostas
das mi cr oempr es as ou empr esas de pequeno por t e. Cons i der ando o si st ema adot ado
pel a Lei n
a
8. 666/ 1993, s us t ent amos , em edies ant er i or es, que t ai s pr opost as de-
veri am ser oferecidas em document o escri t o e devi dament e envel opado. Mel hor r e-
fletindo, por m, r econsi der amos tal ent endi ment o par a admi t i r que, al m da forma
escrita, possa ser t a mb m oferecida proposta verbal na sesso de j ul gament o, cabendo
Comi sso l i ci t at ri a pr oceder ao regi st ro do fato na respect i va at a. H duas r azes
par a t ant o: pr i mei r ament e, por que j t er o sido di vul gadas as pr opost as na sesso de
j ul gament o; depoi s, em r espei t o ao pri nc pi o da eficincia, r eduzi ndo t odo formal i smo
desnecessr i o no pr ocesso. A lei, por t ant o, criou uma br echa no si st ema, admi t i ndo
a i nci dnci a do pri nc pi o da oral i dade em pr ocedi ment o t i pi cament e escri t o e formal.
2 7 0
Tal cri t ri o est pr evi st o no art . 44.
2 7 1
Um exempl o escl arece o pr ocedi ment o: A, empr es a c omum, ofereceu o me n o r pr eo: 100; B, C e D,
mi cr oempr es as , pr opus e r a m os pr eos de 105, 107 e 107, r es pect i vament e. Convoca- se a e mpr e s a B par a
oferecer pr opos t a me n o r que 100; se el a oferece 99, ser a cont r at ada; caso no o faa, convocam- s e as
r emanes cent es (C e D) , mas , c omo est as apr es ent ar am os me s mos val or es, dever sor t ear - se a que poder
oferecer primeiramente sua nova pr opos t a.
2 7 2
E a ressal va cont i da no art . 45, 1-.
Li ci t ao 325
No caso de prego, a lei previ u a convocao da mi cr oempr es a par a oferecer
nova pr opos t a no pr azo mxi mo de cinco minutos aps o encer r ament o dos lances (art.
45, 3"). Como essa modal i dade l i ci t at ri a adot a o pr i nc pi o da or al i dade, conf or me
const a da Lei n
s
10. 520/ 2002, as novas pr opost as dever o ser apr es ent adas em forma
de lances verbais.
273
Aqui , por t ant o, a sol uo ensej a menor es di fi cul dades.
X I X SERVIOS DE PUBLICIDADE
Como ant eci pamos no Cap t ul o V, a Lei n
a
12. 232, de 29. 4. 2010, passou a di s-
por especi fi cament e sobre licitao e cont r at ao de servi os de publ i ci dade. J co-
ment amos as i novaes quant o aos cont r at os e, nesse pont o abor dar emos , t a mb m de
forma suci nt a, as pecul i ari dades mai s i mpor t ant es do pr ocedi ment o l i ci t at ri o.
O pr i mei r o pont o a consi der ar o da obr i gat or i edade de adot ar os t i pos "me-
lhor tcnica" ou "tcnica e preo", r egul ados no art. 46 do Es t at ut o. Cons e que nt e me nt e ,
veda-se o empr ego do t i po " menor preo", i nadequado par a o que alveja a Admi ni s -
t rao. Mas, de pe nde ndo do valor, podem ser adot ados a concor r nci a, a t omada de
preos e o convi t e.
2 7 4
O edi t al deve ser acompanhado de um briefing, no qual sej am oferecidas, de
forma objetiva e clara, as i nformaes que per mi t am a el aborao das pr opost as pel os
i nt er essados. Est es, por sua vez, apr esent am duas pr opost as: u ma tcnica, compos t a
por um pl ano de comuni cao publ i ci t ri a e por um quadr o de i nformaes rel at i vas
ao pr oponent e, e out r a de preo, que cont er quesi t os r epr esent at i vos dos i t ens de
r emuner ao exi st ent es no mer cado publ i ci t r i o.
2 7 5
Haver duas comi sses j ul gadoras: uma a subcomisso tcnica, i ncumbi da de j ul -
gar as pr opost as t cni cas, e a out r a a comisso permanente ou especial, responsvel pel o
j ul gament o das pr opost as de preo e pel o j ul gament o fi nal . Para mai or i mparci al i dade
no j ul gament o, a subcomi sso tcnica ser compost a de, no m ni mo, t rs i nt egr ant es
formados na rea de comuni cao (ou correl at a), sendo que, pel o menos , 1/3 del es
no pode t er v ncul o com a Admi ni s t r ao.
2 7 6
Rei t er ando o que t em previ st o a legislao mai s moder na, os document os de
habi l i t ao s oment e sero apr esent ados pel os candi dat os j classificados no j ul gamen-
t o fi nal das pr opost as, aps regul ar convocao.
2 7 7
Aps o j ul gament o da habi l i t ao,
2 7 1
Vej am-se out r os as pect os de cont r at ao e l i ci t ao no j referi do t pi co V do Cap t ul o V, des t i nado aos
sujeitos do contrato.
2 7 4
Art . 5
a
.
2 7 5
Ar t . 6
a
, II, III e V.
2 7 6
Na hi pt es e de convi t e, a lei admi t e, di ant e de event uai s di fi cul dades, qu e a s ubc omi s s o t cni ca sej a
s ubs t i t u da pel a comi s s o pe r ma ne nt e ou, no havendo est a, por ser vi dor que t e nha c onhe c i me nt o na r ea
de comuni cao (art. 10, 10). Co mo se v, ne m s empr e ser poss vel a t e nde r a t ai s exi gnci as.
2 7 7
Ar t s. 6
a
, I, e 11, XI.
ser aber t o pr azo par a recursos e, depoi s de ser em est es apreci ados, ser homol ogado
o pr ocedi ment o e adj udi cado o obj et o licitado.
No cust a r el embr ar que as part i cul ari dades do pr ocedi ment o cont empl adas na
Lei n'
J
12. 232/ 2010 desafi am aplicabilidade pri mri a, cabendo a aplicao subsi di r i a
do Est at ut o naqui l o que no confront ar as nor mas da lei especi al .
E mister, no ent ant o, coment ar suci nt ament e o que di spe o art. 20 da lei quant o
ext enso de sua aplicabilidade. Depoi s de dizer que se aplica s licitaes "j aber t as",
o di sposi t i vo or dena a aplicao "aos efeitos pendentes dos contratos j encerrados na data de
sua publicao". A i nt erpret ao causa perpl exi dade. Pri mei ro, por que no se consegue
saber que efeitos pendent es sero esses, nem como poder i am eles sofrer o influxo da
nova lei. Depoi s, seja como for, o encer r ament o da licitao t r aduz at o j ur di co perfei t o,
que no pode ser agredi do por lei post eri or (art. 5-, XXXVI, CF) . Cui da-se, poi s, de
nor ma que, sobre ser i ncua, espel ha duvi dosa const i t uci onal i dade.
2 7 8
1 7 s
A me s ma per pl exi dade compar t i l hada por CARLOS PI NTO COELHO MOTTA, Divulgao institucional,
cit., p. 196- 197.
7
SERVIOS PBLICOS
I INTRODUO
Const i t ui t rao de unani mi dade na dout r i na a dificuldade de definir, com pr e-
ciso, servios pbl i cos. Trata-se, na verdade, de expr esso que admi t e mai s de um
sent i do, e de concei t o que, sobre t er vari ado em decorrnci a da evol uo do t ema
relativo s funes do Est ado, apr esent a vrios aspect os di ferent es ent r e os el ement os
que o compem. E conheci da a t eori a de DUGUIT, segundo a qual os servi os pbl i cos
const i t ui r i am a pr pr i a essnci a do Est ado. Desse mome nt o em di ant e, por m, foi t o
pr of unda a al t erao i nt r oduzi da na concepo das at i vi dades est at ai s que na Frana se
chegou a consi der ar que est ava em crise a noo de servio pbl i co.
Por fora dessas dificuldades que varia o concei t o de servi o pbl i co ent r e os
est udi osos da mat r i a, naci onai s e est rangei ros.
Todavia, como nossa pr et enso a de colocar os t emas com a mai or si mpl i ci -
dade e dent r o de l i nhas lgicas, quer - nos parecer que se deva esclarecer, de i medi at o,
que a expr esso servio pblico admi t e doi s sent i dos f undament ai s, um subjetivo e ou-
t ro objetivo. No pr i mei r o, l evam-se em cont a os rgos do Est ado, r esponsvei s pel a
execuo das at i vi dades vol t adas col et i vi dade. Nesse sent i do, so servi os pbl i cos,
por exempl o, um rgo de f i scal i zao t ri but ri a e uma aut ar qui a previ denci ri a. No
sent i do objetivo, por m, servi o pbl i co a at i vi dade em si, pr est ada pel o Est ado e seus
agent es. Aqui nos abst r a mos da noo de quem execut a a at i vi dade par a nos pr ender -
mos idia da pr pr i a at i vi dade.
1
1
Essa di st i no bsi ca dos s ent i dos subj et i vo e obj et i vo adot ada por J EAN RI VERO, que se refere a "d-
fmition organique" e "dfmition matrielle" (Droit administratif, p. 424) .
2
ALEXANDRE SANTOS DE ARAGO apont a t ai s concepes, di vi di ndo- as nos s ent i dos ampl s s i mo,
ampl o, r est r i t o e r es t r i t i s s i mo (Direito dos servios pblicos, For ense, 2007, p. 144- 149) .
E no sent i do objetivo que o t ema ser desenvol vi do.
Mas as di fi cul dades no se exaur em na demar cao desses doi s sent i dos da ex-
pr esso. Me s mo quando chegamos idia de servio pbl i co como at i vi dade, pr eci so
averi guar quai s so os fatores que o caract eri zam. E o t ema t a mb m susci t a di scr epn-
cias, calcadas em enfoques especi ai s levados em consi derao pel o est udi oso, o que
nos leva a t rs cor r ent es di st i nt as.
A pr i mei r a basei a-se no critrio orgnico, pel o qual o servi o pbl i co o pr es t ado
por rgo pbl i co, ou seja, pel o pr pr i o Est ado. A crtica consi st e em que essa noo
clssica est hoje al t erada pel os novos mecani smos cri ados par a a execuo das ativi-
dades pbl i cas, no r est r i t as apenas ao Est ado, mas, ao cont rri o, del egadas freqen-
t ement e a part i cul ares.
H, ai nda, o critrio formal, que reala o aspect o per t i nent e ao r egi me j ur di co.
Vale dizer, ser servi o pbl i co aquel e di sci pl i nado por r egi me de di r ei t o pbl i co. O
cri t ri o i nsufi ci ent e, por que em al guns casos i nci dem regras de di r ei t o pr i vado par a
cert os s egment os da pr est ao de servios pbl i cos, pr i nci pal ment e quando execut a-
dos por pessoas pri vadas da Admi ni st r ao, como as soci edades de economi a mi st a e
as empr esas pbl i cas.
Por fim, t emos o critrio material, que d relevo nat ur eza da at i vi dade exerci da.
Servio pbl i co seria aquel e que at endesse di ret a e essenci al ment e comuni dade. A
crtica aqui resi de no fato de que al gumas at i vi dades, embor a no at endendo di ret a-
me nt e aos i ndi v duos, vol t am- se em favor dest es de forma i ndi ret a e medi at a. Al m
di sso, ne m sempr e as at i vi dades execut adas pel o Est ado r epr es ent am demandas essen-
ciais da col et i vi dade. Al gumas vezes so execut adas at i vi dades secundr i as, mas ne m
por i sso menos rel evant es na medi da em que o Est ado que as prest a, i ncumbi ndo- l he
excl usi vament e a definio de sua est rat gi a admi ni st rat i va.
A concl uso a que se chega a de que, i nsufi ci ent es os cri t ri os, t omados de
forma isolada, devem t odos eles ser consi derados na formao da moder na fi si onomi a
que mar ca a noo de servio pblico. Esse o sent i do moder no que, segundo ent ende-
mos , se deve empr es t ar noo. Dada a di versi dade de cri t ri os par a a noo de servio
pblico, no ent ant o, i mper i oso reconhecer que sua abr angnci a pode al canar t odo e
qual quer servio pr est ado pel o Est ado; com menor ampl i t ude, pr est ados, i ndi vi dual
ou col et i vament e, col et i vi dade; e, com sent i do ai nda mai s r est r i t o, apenas os que
benefi ci am especi fi cament e cert os i ndi v duos.
2
II CONCEITO
No difcil per ceber que o realce de um ou de out r o cri t ri o acaba por ensej ar
concei t os d spares de servi o pbl i co. Como subs di o, e par a es t udo compar at i vo, con-
vm apont ar o concei t o fi rmado por al guns est udi osos.
Servi os Pbl i cos 329
LAUBADRE denomi na de servio pbl i co "toda atividade de uma coletividade p-
blica visando a satisfazer um objetivo de interesse geral".
3
MARCELO CAETANO assi m define: "Chamamos servio pblico ao modo de atuar
da autoridade pblica afim de facultar, por modo regular e contnuo, a quantos deles caream, os
meios idneos para satisfao de uma necessidade coletiva individualmente sentida. "
4
Eis o enf oque dado por FRITZ FLEINER: "Chamamos servio pblico ao conjunto de
pessoas e meios que so constitudos tecnicamente em uma unidade e destinados a servir perma-
nentemente a um fim pblico especfico. "
5
DI EZ simplifica o concei t o, consi der ando que servi o pbl i co " a prestao que
a Administrao efetua deforma direta ou indireta para satisfazer uma necessidade de interesse
geral".
6
Na dout r i na pt ri a, t ambm vari am os concei t os. HELY LOPES MEIRELLES
assi m define: "Servio pblico todo aquele prestado pela Administrao ou por seus delegados,
sob normas e controles estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundrias da coletivi-
dade, ou simples convenincias do Estado. "
7
MARIA SYLVIA Dl PIETRO, a seu t ur no, consi dera servi o pbl i co "toda ativi-
dade material que a lei atribui ao Estado para que a exera diretamente ou por meio de seus de-
legados, com o objetivo de satisfazer concretamente s necessidades coletivas, sob regime jurdico
total ou parcialmente de direito pblico".
8
Em nos s o ent ender, o concei t o deve cont er os di versos cri t ri os rel at i vos ati-
vi dade pbl i ca. De forma si mpl es e objetiva, concei t uamos servi o pbl i co como toda
atividade prestada pelo Estado ou por seus delegados, basicamente sob regime de direito pblico,
com vistas satisfao de necessidades essenciais e secundrias da coletividade.
III CARACTER STI CAS
As caract er st i cas do servio pbl i co r esul t am da pr pr i a formul ao concei -
t uai . Trata-se dos t raos que conferem a fi si onomi a j ur di ca do i ns t i t ut o e guar dam
per t i nnci a com que m pr est a o servio; com o fim a que se dest i na o servio; e com o
regi me j ur di co sob a gi de do qual ele execut ado.
1 Sujeito Est at al
Vi sando a um i nt er esse pbl i co, os servios pbl i cos se i ncl uem como um dos
objetivos do Est ado. E por i sso que so eles cri ados e r egul ament ados pel o Poder P-
blico, a que m t a mb m i ncumbe a fiscalizao.
3
ANDR DE LAUBADRE, Manuel de droit administratif, p. 2 1 .
4
Manual de direito administrativo, t. II, p. 1. 043.
5
Dr oi t admi ni s t r at i f al l emand, p. 198.
6
MANUEL MARI A DI EZ, Manual de derecho administrativo, t. II, p. 16.
7
Di r ei t o admi ni s t r at i vo br asi l ei r o, p. 289.
8
Di r ei t o admi ni s t r at i vo, p. 80.
claro que as rel aes sociais e econmi cas moder nas per mi t em que o Est ado
del egue a part i cul ares a execuo de cert os servios pbl i cos. No ent ant o, essa del e-
gao no descaract eri za o servi o como pbl i co, vez que o Est ado s empr e se r eser va
o poder j ur di co de r egul ament ar , al t erar e cont rol ar o servi o. No por out r a r azo
que a Const i t ui o at ual di spe no sent i do de que ao Poder Pbl i co que i ncumbe a
pr est ao dos servi os pbl i cos (art. 175).
2 Int eresse Coletivo
Sendo gest or dos i nt er esses da coletividade, o Est ado no pode alvitrar out r o
objetivo seno o de propi ci ar a seus sdi t os t odo o t i po de comodi dades a ser em por
eles frudas.
A gr ande di versi dade dos i nt er esses coletivos exige sua caract eri zao em prim-
rios ou essenciais, de um l ado, e secundrios ou no essenciais, de out r o. Qua ndo o servi o
essenci al , deve o Est ado prest -l o na mai or di menso poss vel , por que est ar at en-
dendo di r et ament e s demandas pri nci pai s da col et i vi dade. I nobst ant e, ai nda que seja
secundr i o, a pr est ao t er r esul t ado de avaliao feita pel o pr pr i o Est ado, que, por
al gum mot i vo especial, t er i nt er esse em faz-lo.
De uma ou de out r a forma, cont udo, os servios pbl i cos ho de vi sl umbr ar o
i nt er esse col et i vo, seja ele pr xi mo ou r emot o.
Regi st re-se, por opor t uno, ent r et ant o, que o cart er de essenci al i dade do servi o
no t em par met r os pr evi ament e definidos, vari ando de acordo com o l ugar e o t e mpo
em que a at i vi dade des empenhada. Com efeito, h pa ses em que um det er mi nado
servio se configura como essenci al , ao passo que em out r o no passa de at i vi dade
secundri a.
3 Regime de Di rei t o Pblico
Como o servi o i nst i t u do pel o Est ado e alveja o i nt er esse col et i vo, nada mai s
nat ur al que ele se s ubmet a a r egi me de di rei t o pbl i co.
Na ver dade, no se preci sa admi t i r que a di sci pl i na seja i nt egr al ment e de di r ei t o
pbl i co, por que, como sabi do, al guns part i cul ares pr es t am servi os em col aborao
com o Poder Pbl i co. Embor a nessas hi pt eses i nci dam al gumas regras de di r ei t o pri -
vado, nunca i nci di ro elas i nt egr al ment e, sendo necessri o que al gumas nor mas de di-
rei t o pbl i co di sci pl i nem a pr est ao do servio. Pode-se at me s mo di zer que nesses
casos o r egi me ser hbrido, pr edomi nando, por m, o r egi me de di rei t o pbl i co quando
em r ot a de col i so com o de di rei t o pri vado.
I nmer as so as nor mas de di rei t o pbl i co aplicveis aos servios pbl i cos, des-
t acando- se a que i mpe a fiscalizao do servio; a supr emaci a do Est ado no que t oca
execuo; a pr est ao de cont as e out r as do gnero.
Exi st em al gumas at i vi dades que, exercidas por part i cul ares, poder i am indiciar,
numa tica genri ca, a pr est ao de um servio pbl i co, t endo em vi st a que inegavel-
ment e se des t i nam ao bem- es t ar de gr upos sociais ou de comuni dades especficas da
soci edade. o caso de assi st nci a mdi ca ou de ensi no pr opor ci onados por pessoas
pri vadas, como ent i dades religiosas e organi zaes no gover nament ai s. Nu ma vi so
jurdica, ent r et ant o, tais at i vi dades no const i t uem servi os pbl i cos, por que no so
execut adas sob r egi me j ur di co de di rei t o pbl i co, mas si m dent r o do mbi t o nor mal
das pessoas pri vadas que t m na sol i dari edade ou assi st nci a social um de seus obje-
tivos i nst i t uci onai s. Me s mo que o Poder Pbl i co t enha o poder de r egul ar e fi scal i zar
essas at i vi dades, a at uao est at al se faz dent r o do mbi t o nor mal de cont r ol e, e no
sob um si st ema nor mat i vo especfico, dest i nado det al hada di sci pl i na da at i vi dade.
Por consegui nt e, mi st er di st i ngui r: um pos t o mdi co muni ci pal ensej a a pr est ao de
servio pbl i co de assi st nci a mdi ca, mas um pos t o mdi co mant i do por ent i dade re-
ligiosa reflete o exerccio de at i vi dade privada, embor a t a mb m de assi st nci a mdi ca.
IV CLASSIFICAO
Variam as classificaes em que os aut or es agr upam os servi os pbl i cos. Em
al guns mome nt os , elas se identificam quant o ao cont edo, mas r ecebem nomencl at u-
ra di versa. Cons i der amos que a i mpor t nci a da classificao est em agrupar-se, com
preci so, servi os pbl i cos di versos, l evando-se em cont a a ext enso, o mbi t o de
incidncia, a nat ur eza et c. Ent re t odas, parece-nos que se deva adot ar quat r o classifi-
caes, que so as a segui r especificadas.
9
1 Servios Delegveis e Indelegveis
Servios delegveis so aquel es que, por sua nat ur eza ou pel o fato de assi m di spor
o or denament o j ur di co, compor t am ser execut ados pel o Est ado ou por part i cul ares
col abor ador es. Como exempl o, os servios de t r anspor t e coletivo, energi a eltrica, sis-
t ema de telefonia et c.
Servios indelegveis, por out r o lado, so aquel es que s pode m ser pr est ados pel o
Est ado di r et ament e, ou seja, por seus pr pr i os rgos ou agent es. Exempl i fi ca-se com
os servi os de defesa naci onal , segurana i nt erna, fi scal i zao de at i vi dades, servi os
assi st enci ai s et c.
9
cl aro que, al m des s as , poss vel cat al ogar out r as cl assi fi caes de ser vi os pbl i cos, f undadas em
cri t ri os di ver sos. Ref er i mo- nos a el as em out r os t pi cos me nc i ona dos adi ant e. Os servios comuns e priva-
tivos so es t udados no t pi co rel at i vo compet nci a. No t pi co concer nent e r e mune r a o, t r at amos dos
servios remunerados e gratuitos. Podem ai nda ser centralizados ou descentralizados (vi de t pi co da Execuo do
Servi o). Admi t e- s e t a mb m classific-los c omo servios compulsrios e facultativos, de um l ado, ou suspensveis
e contnuos, de out r o, c omo se poder verificar nos t pi cos rel at i vos aos pr i nc pi os da cont i nui dade e da
r emuner ao.
1 0
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 290.
1 1
DI GENES GASPARI NI adot a essa classificao (Direito administrativo, cit., p. 222) .
Al guns servi os, embor a delegveis, so pr est ados pel o pr pr i o Est ado, mas o
fato se deve a det er mi nada di ret ri z poltica e admi ni st r at i va que pr et enda i mpl emen-
tar, o que no i mpede que, em out r o moment o, sej am execut ados por t er cei r os. J os
i ndel egvei s so i ner ent es ao Poder Pblico cent ral i zado e a ent i dades aut r qui cas e
fundaci onai s e, em vi r t ude de sua nat ur eza especfica, no pode m ser t r ansf er i dos a
part i cul ares, par a segur ana do pr pr i o Est ado.
O aspect o da essenci al i dade, apont ada por emi nent es publ i ci st as, apr esent a- se,
em nosso ent ender, com l i nhas de cert o modo i mpreci sas. A essenci al i dade r esul t a do
r ecl amo social par a at i vi dades r eput adas bsicas par a a col et i vi dade, mas tal caract eri -
zao no diz r espei t o del egabi l i dade ou no do servio. H servi os pbl i cos essen-
ciais que so del egvei s a part i cul ares, e nada i mpede que o sejam, desde que o Poder
Pbl i co no se abs t enha de cont rol -l os e fiscaliz-los.
A classificao ora coment ada corresponde, com m ni mas al t eraes, de servios
prprios e imprprios, adot ada por al guns dout r i nador es .
1 0
Semel hant e nomencl at ur a,
venia concessa, no t em a exat i do desejvel: de fato, se os servios se dest i nam cole-
t i vi dade, no h como dei xar de consi der-l os prprios. Em nosso ent ender, a del ega-
bi l i dade ou no do servio que demarca a sua nat ureza. Por out r o lado, a classificao
em servios essenciais e no essenciais padece da mes ma i mpreci so, poi s que se t r at a de
j u zos de valor sujeitos al t erao dependendo do t empo e lugar. Como sabi do, o que
essencial par a uns poder no o ser para out ros; da ser subjetiva essa val or ao.
1 1
2 Servios Admi ni st rat i vos e de Utilidade Pblica
O Est ado, ao pr est ar servios pbl i cos, sempr e se vol t a aos i nt er esses da coleti-
vi dade. Mas a fruio dos servios pode ser di ret a ou i ndi ret a. De fato, quando execut a
servi os de organi zao i nt er na, o Est ado, embor a at endendo conveni nci a sua, be-
neficia i ndi r et ament e a col et i vi dade.
Por essa razo, consi der am- se servios administrativos aquel es que o Est ado exe-
cut a para compor mel hor sua organi zao, como o que i mpl ant a cent r o de pesqui sa ou
edi t a a i mpr ens a oficial par a a divulgao dos at os admi ni st r at i vos.
J os servios de utilidade pblica se dest i nam di r et ament e aos i ndi v duos, ou seja,
so pr opor ci onados par a sua fruio di ret a. Ent r e eles est o o de energi a domiciliar,
f or neci ment o de gs, at endi ment o em post os mdi cos, ensi no et c.
3 Servios Coletivos e Singulares
Servios coletivos (uti universi) so aquel es pr est ados a gr upament os i ndet er mi -
nados de i ndi v duos, de acordo com as opes e pr i or i dades da Admi ni st r ao, e em
conf or mi dade com os r ecur sos de que di sponha. So exempl os os servi os de pavi men-
t ao de r uas, de i l umi nao pblica, de i mpl ant ao do servi o de abast eci ment o de
gua, de pr eveno de doenas e out r os do gnero.
J os servios singulares (uti singuli) pr eor denam- se a dest i nat r i os i ndi vi dual i -
zados, sendo mensur vel a ut i l i zao por cada um dos i ndi v duos. Exempl os desses
servios so os de energi a domi ci l i ar ou de uso de l i nha telefnica.
Os pr i mei r os so pr est ados de acordo com as conveni nci as e possi bi l i dades
admi ni st r at i vas e, desse modo, no t m os i ndi v duos di rei t o subj et i vo pr pr i o par a
sua obt eno, mui t o embor a pos s am suas associ aes mos t r ar Admi ni st r ao a ne-
cessi dade de ser em at endi dos. Os servios si ngul ares, ao revs, cri am di rei t o subj et i vo
quando o i ndi v duo se mos t r a em condi es t cni cas de receb-l os. Se o servi o
pr est ado a out r o que esteja na mes ma si t uao j ur di ca, pode o i nt er essado pl ei t ear
que a pr est ao t a mb m o alcance. A no ser assi m, vul ner ado est ar i a o pri nc pi o da
i mpessoal i dade (art. 37, CF) . Ocor r endo a vul nerao, poder o pr ej udi cado recorrer
via judicial par a r econheci ment o de seu di r ei t o.
1 2
4 Servios Sociais e Econmicos
Servios sociais so os que o Est ado execut a par a at ender aos r ecl amos sociais b-
sicos e r epr es ent am ou uma at i vi dade propi ci adora de comodi dade rel evant e, ou servi-
os assi st enci ai s e pr ot et i vos. Evi dent ement e, t ai s servios, em regra, so deficitrios,
e o Est ado os financia at ravs dos recursos obt i dos j unt o comuni dade, s obr et udo
pel a arrecadao de t r i but os. Est o nesse caso os servi os de assi st nci a cri ana e ao
adol escent e; assi st nci a mdi ca e hospi t al ar; assi st nci a educaci onal ; apoi o a regi es
menos favorecidas; assi st nci a a comuni dades carent es et c.
De out r o l ado, os servios econmicos so aquel es que, embor a classificados como
servios pblicos, r endem ensej o a que o pr est ador aufira l ucros or i undos de sua execu-
o, t endo esse t i po de at i vi dade fi si onomi a similar daquel as de cart er t i pi cament e
empresari al (i ndust ri al e comerci al ). No so deficitrios, por t ant o, como os servi os
sociais. Exempl os comuns so os servios de energi a eltrica, gs canal i zado, t r anspor -
tes col et i vos e out r os do gner o.
Cumpr e di st i ngui r os servios econmicos das atividades privadas eminentemente eco-
nmicas: aquel es, como j se viu, so servios pbl i cos, ao passo que est as no se carac-
t eri zam como t ai s, refl et i ndo apenas i nt er esses pr pr i os de empr es as pri vadas. Os ser-
vios pbl i cos econmi cos t ant o podem ser pr est ados pel o Est ado di r et ament e, como
por pessoas admi ni st r at i vas (empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a) e
ent i dades do set or pri vado, at ravs do r egi me de del egao. As at i vi dades t i pi cament e
econmi cas so dest i nadas, em pri nc pi o, s empr esas pri vadas, como assi nal a o art .
170, pargrafo ni co, da CF, que consagra o pri nc pi o da livre iniciativa. Cont udo, por
1 2
No me s mo s ent i do, HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 291) e MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit.,
p. 84) .
exceo, pode m ser exerci das pel o Est ado (art. 173, caput, CF) e por empr es as pbl i cas
e soci edades de economi a mi st a, ent es de sua admi ni st r ao i ndi r et a (art. 173, P,
CF) . E o caso, por exempl o, da expl orao de mi nr i os e mi ner ai s nucl ear es, at i vi dade
econmi ca obj et o de monopl i o est at al (art. 177, CF) .
Ne m s empr e i nt ei r ament e exat a e preci sa a l i nha que demar ca os servi os
pbl i cos econmi cos e as at i vi dades econmi cas pri vadas. Por i sso, s ur gem di vergn-
cias em al gumas hi pt eses. Uma del as foi a que ocorreu com o servio postal, at i vi dade
execut ada por empr es a pbl i ca federal .
1 3
O STF, em deci so sobre o t ema, t eve vri os
vot os com cont edo e ext enso di vergent es, consi der ando a recepo, ou no, da l egi s-
lao ant er i or per t i nent e pel a vi gent e Const i t ui o. Prevaleceu a t ese do sent i do mai s
ampl o par a o servi o post al , mas houve vot os par a excluir do concei t o as encomendas
e i mpr essos, como t a mb m par a assegurar-se o monopl i o apenas par a carta, cart o
post al e cor r espondnci a agrupada, no abr angendo, por t ant o, bol et os, cont as de luz,
gua e t el efone, j or nai s, livros ou qual quer t i po de encomendas ou i mpr es s os .
1 4
V TITULARIDADE
1 Compet nci a
Sendo a federao o model o adot ado no Brasil, i ndi spensvel se t or na per qui r i r
qual a ent i dade federativa compet ent e par a instituir, r egul ament ar e cont r ol ar os di -
versos servi os pbl i cos. Para t ant o, ser necessri o compul sar as l i nhas que t r aam a
pr pr i a compet nci a const i t uci onal conferida Uni o, Est ados, Di st r i t o Federal e Mu-
ni c pi os. Desde j, por t ant o, se per mi t e, sob a tica federativa, consi der ar os servi os
pbl i cos como federais, estaduais, distritais e municipais.
A vi gent e Const i t ui o adot ou, dessa feita, o si st ema de apont ar expr es s ament e
al guns servi os como sendo comuns a t odas as pessoas federativas, cont i nuando, po-
r m, a haver al gumas at i vi dades si t uadas na compet nci a pri vat i va de al gumas esferas.
Desse modo, par ece- nos per t i nent e regi st rar que, quant o a esse aspect o, pode-
mos defront ar-nos com servios comuns e servios privativos.
Servios privativos so aquel es at ri bu dos a apenas uma das esferas da federao.
Como exempl o, t emos a emi sso de moeda, servio post al e pol ci a mar t i ma e area,
pri vat i vos da Uni o (art. 21, VII, X e XXII, CF); o servi o de di st r i bui o de gs cana-
lizado, pri vat i vo dos Est ados (art. 25, 2-, CF); a arrecadao de t r i but os muni ci pai s
e o t r anspor t e coletivo i nt r amuni ci pal , conferidos aos Muni c pi os (art. 30, III e V, CF).
1 3
O servi o di sci pl i nado pel a Lei n 6. 538/ 1978, s endo execut ado, em monopl i o federal, pel a ECT -
Empr e s a Brasi l ei ra de Cor r ei os e Telgrafos, cri ada pel o Decr et o- l ei n 509/ 1969, a qu e m foi at r i bu da a
excl usi vi dade de execuo ("'privilgio").
1 4
Vi de ADPF 46/ DF, Rei. Mi n. EROS GRAU, em 5. 8. 2009 (Informativo STF n 554) . A di s cus s o no dei -
xou dvi da de que o servi o post al servi o pbl i co; a di scr epnci a ci ngi u- se mai or ou me n o r ext ens o
do s ent i do de "servio postal".
Tendo em vi st a que o si st ema de part i l ha const i t uci onal de compet nci as apr e-
sent a al gumas compl exi dades, no raras vezes t em si do decl ar ada a i nconst i t uci ona-
lidade de leis que i nvadem a compet nci a legislativa pri vat i va de out r o ent e federati-
vo. A i nconst i t uci onal i dade, no caso, i rremedi vel : se a compet nci a foi r eser vada a
det er mi nada pessoa federativa, ne nhuma out r a poder exerc-la. Apenas gui sa de
exempl os: leis est aduai s no podem di spor sobre l i cenci ament o e ut i l i zao de mot o-
cicletas e ci cl omot or es par a o t r anspor t e de passagei ros; t r at a- se de compet nci a de lei
federal (art. 22, XI, CF) .
1 5
Da mes ma forma, o Est ado no pode di sci pl i nar servi os de
energi a eltrica, que compet em Uni o (art. 22, IV, CF) .
1 6
Tambm no pode faz-lo
no que t oca ao servi o de t r anspor t es coletivos (i nt r amuni ci pai s), de compet nci a dos
Muni c pi os (art. 30, V, CF) .
1 7
Ai nda: Est ados e Di st ri t o Federal no pode m di spor so-
bre consrci os e sort ei os, inclusive bi ngos e l ot eri as, vi st o se t r at ar de compet nci a da
Uni o (art. 22, XX, CF) .
1 8
Da mes ma forma, Est ados no pode m legislar sobre tarifas
de assi nat ur a bsi ca de telefonia ( 21, XI e 22, IV, CF) .
1 9
Servios comuns, ao cont rri o, so os que podem ser pr est ados por pessoas de
mai s de uma esfera federativa. A Const i t ui o enumer ou vri os servi os c omuns no
art. 23, referi ndo expr essament e a compet nci a da Uni o, Est ados, Di st r i t o Federal
e Muni c pi os. Ent r e eles est o os servios de sade pbl i ca (inciso II); pr omoo de
pr ogr amas de const r uo de mor adi as (inciso IX); pr ot eo do mei o ambi ent e e pr e-
servao das florestas, fauna e flora (incisos VI e VII), ent r e out r os .
2 0
No que t ange a t ai s servios, a Const i t ui o, no art. 23, pargrafo ni co, previ a
a edi o de lei complementar (federal, adite-se) com a fixao de nor mas par a regul ar a
cooperao ent r e as ent i dades federativas, vi sando ao equi l bri o do desenvol vi ment o e
do bem- est ar em mbi t o naci onal , t udo no i nt ui t o de i mpl ement ar - se um federal i smo
efet i vament e cooperat i vo. A previ so, que al udi a pr omul gao de diploma nico, nun-
ca se concret i zou. A EC n- 53, de 19. 12. 2006, al t erou o di sposi t i vo, pas s ando a prever
a edi o de leis complementares par a o me s mo objetivo. A al t erao foi par a mel hor, por-
que a cooperao mt ua par a cada set or de servios comuns poder ser r egul ada em
lei compl ement ar prpri a, em at endi ment o s pecul i ari dades que o set or apr esent e. De
qual quer modo, a edi o dessa lei compl ement ar conditio sine qua par a a di sci pl i na de
1 5
STF, ADI 3. 136- MG, Rei . Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , e ADI 3. 135-PA, Rei. Mi n. GILMAR MEN-
DES (Informativo STF n
B
434, ago. 2006) .
1 6
STF, ADI 3729-SR Rei. Mi n. GI LMAR MENDES, em 17. 9. 2007 (Informativo STF n- 480, set . 2007) .
1 7
STF, ADI 845-AP, Rei . Mi n. EROS GRAU, em 23. 11. 2007 (Informativo STF n
2
489, nov. 2007) . No caso,
t r at ava- se de i ncons t i t uci onal i dade de di sposi t i vo da Cons t i t ui o Est adual .
1 8
Tal compet nci a foi cons ol i dada pel a Smul a Vi ncul ant e n- 2, do STF (vi de t pi co de Smul as , ao fi nal
dest e cap t ul o) .
1 9
STF, ADI 4. 603, em 26. 5. 2011. Tambm: STF, ADI 3. 558-RJ ( medi dor es de c o n s u mo or denados por lei
est adual ) e ADI 3. 661- AC ( Est ado pr oi bi a cor t e de forneci ment o de gua e ener gi a) .
2 0
Em rel ao aos ser vi os c omuns , di fi ci l ment e haver, em nos s o ent ender , abs ol ut a coi nci dnci a qua nt o
aos aspect os da pr est ao, dadas as pecul i ar i dades de cada pes s oa federat i va e os i nt er es s es que pr ot ege.
Apes ar di sso, HELY LOPES MEI RELLES vi s l umbr a essa possi bi l i dade, e nt e nde ndo que, se i nt ei r ament e
coi nci dent es, deve pr eval ecer o da esfera superi or, por s er em excl udent es e, ha ve ndo pont os espec fi cos,
devem est es subsi st i r por s er em compl ement ar - s upl et i vos (ob. cit., p. 295) .
cooper ao rec proca, de modo que t ambm no t er eficcia a al t erao pr ocessada
pel a EC n
e
53/ 2006 se ne nhuma lei compl ement ar r egul ador a vier a l ume.
I mpor t ant e assi nal ar a relevncia do cri t ri o rel at i vo extenso territorial dos in-
teresses a s er em al canados pel a prest ao do servio. De fato, t r at ando- se de servi o
que abranj a t oda a ext enso t erri t ori al do pas, dever ele ser pr est ado pel a Uni o. Se
abr anger t odo o Est ado, ul t r apassando, poi s, os l i mi t es muni ci pai s, deve ser pr es t ado
por aquel e. E aos Muni c pi os caber pr est ar aquel es que sej am de i nt er esse local e,
por t ant o, dent r o dos seus l i mi t es t erri t ori ai s.
A pr opsi t o, t em l avrado funda di vergnci a na dout r i na acerca da compet nci a
par a a pr est ao dos servi os de forneci ment o de gua e s aneament o ur bano, e i sso
em vi r t ude de ser em t ai s servi os pr est ados pel os Est ados ant er i or ment e vi gent e
Const i t ui o, o que gerou a i nst i t ui o, em al guns casos, de pessoas da admi ni st r ao
i ndi r et a est adual (aut ar qui as, empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi s t a) . Em
nosso ent endi ment o, no ent ant o, a compet nci a pri vat i va par a t ai s servi os at ual -
me nt e do Muni c pi o, conforme consi gna a Const i t ui o no art. 30, I ( assunt os de
i nt er esse local) e V (organi zao e pr est ao dos servios pbl i cos de i nt er esse l ocal ).
Para t ant o, por m, o Muni c pi o deve est ar devi dament e apar el hado com equi pament os
e pessoal especi al i zado, o que ne m sempr e t em ocorri do; nessa hi pt ese, a ent i dade
est adual cont i nua execut ando o servio, que, por ser de inegvel essenci al i dade, no
pode ser paral i sado, sob pena de causar i menso gravame col et i vi dade.
2 1
O ent e muni ci pal , por out r o lado, no per de sua compet nci a no caso de i nt e-
grar regi o met r opol i t ana, est a previ st a no art. 25, 3
a
, da CF. Na ver dade, os Est ados
podem est abel ecer rest ri es relativas ao interesse regional ou pr est ar servi os que ul t ra-
pas s em os l i mi t es de um Muni c pi o. Veda-se-lhes, todavia, que i nt erfi ram nos servi os
de interesse local, de que exempl o o servio de s aneament o bsi co - servi o da com-
pet nci a pri vat i va do ent e muni ci pal .
2 2
Lei compl ement ar est adual , que i nst i t ua regi o
met r opol i t ana, ser i nconst i t uci onal se conferir ao Est ado monopl i o na coor denao
e organi zao dos servi os de i nt er esse local, de evi dent e i nt er esse dos Muni c pi os.
Recl ama-se, ao cont rri o, a pr esena de r epr esent ant es muni ci pai s no rgo gest or da
regi o met r opol i t ana.
2 3
O desejvel, cont udo, que o Est ado e os Muni c pi os da regi o fi rmem conv-
ni os ou consrci os par a que a pr est ao do servio t enha, ao me s mo t empo, cart er
global par a a regi o e especfico par a cada ent e muni ci pal . Tais acordos - bvi o - de-
pendem de es t ar em os ent es federativos efet i vament e di r eci onados par a o i nt er esse
2 1
O STF j r econheceu a t i t ul ar i dade do Muni c pi o e, em sua i mpossi bi l i dade, a compet nci a subsi di r i a
do Es t ado (ADI 2. 340, Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 6. 3. 2013) . Vi de t a mb m: STF, STA- Suspenso
de Tut el a Ant eci pada n
a
26- Agr - PE, Mi n. NELSON JOBIM, em P. 6 . 2 0 0 5 .
2 2
Em a bono de nos s o e nt e ndi me nt o qua nt o t i t ul ar i dade do servi o, vi de o t r abal ho de RI CARDO MAR-
CONDES MARTI NS, Ti t ul ar i dade do servi o de s a ne a me nt o bsi co, em RDA n'-' 249, p. 170- 195, 2009.
Ta mb m STF, ADI 2. 977, em 6. 3. 2013.
2 3
Essa foi a di r et r i z t r aada pel o STF na ADI 1.842, Mi n. GILMAR MENDES, em 28. 2. 2013, no que con-
cer ne LC n'-' 87/ 97, do Es t ado do Ri o de Janei r o.
Ser vi os Pbl i cos 337
pbl i co, fato que, i nfel i zment e, no t em ocorri do. Mas deveria, poi s que i sso que
const i t ui o real federal i smo cooperat i vo al vi t rado pel a Const i t ui o.
A Lei n
e
11. 445, de 5. 1. 2007, que di spe sobr e di r et r i zes gerai s par a o sanea-
mento bsico, pas s ou ao l argo da di scusso sobre a t i t ul ar i dade desse t i po de servio,
embor a o t enha classificado em quat r o cat egori as, cada uma com sua i nf r aest ut ur a
prpri a: (a) abas t eci ment o de gua pot vel ; (b) es got ament o sani t r i o; (c) l i mpeza
ur bana e manej o de r es duos sl i dos; (d) dr enagem e manej o das guas pl uvi ai s ur-
banas (art. 3
2
, 1, "a" a " d" ) . O legislador, ent r et ant o, no dei xou de pr ever que, t endo
em vi st a a nat ur eza desse t i po de servio, os ent es federat i vos envol vi dos devem
pr est - l o pel o r egi me de gest o associ ada na forma previ st a no art . 241 da CF (art.
3
a
, II), i ncl usi ve at r avs da cel ebrao de consrci os pbl i cos, r egul ados pel a Lei n
s
11. 107/ 2005 (art. 8
a
) .
2 4
Dent r o do t e ma sob enfoque, vale a pena fazer referncia, embor a suci nt amen-
t e, Lei n
a
12. 587, de 3. 1. 2012, que, r egul ament ando os ar t s. 2 1 , XX, e 182, da CF,
i nst i t ui as di ret ri zes da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, al vi t r ando a i nt egrao
ent r e os di ferent es t i pos de t r anspor t e e o aper f ei oament o da acessi bi l i dade e mobi -
l i dade das pessoas e cargas no seio das ci dades, como par t e especfica da pol t i ca de
desenvol vi ment o ur bano. O si st ema naci onal dest i nado execuo daquel a poltica
o conj unt o dos mei os de t r anspor t e, de servios e de i nf r aest r ut ur as, at ravs dos quai s
se pr opor ci ona o desl ocament o de pessoas e cargas.
Nesse di pl oma, o l egi sl ador aplicou com exat i do o critrio da extenso territorial
dos interesses, ao cui dar do servio de transporte pblico de cart er ur bano. A Uni o com-
pet e pr est ar o servi o de t r anspor t e pbl i co i nt er est adual e i nt er naci onal , sendo caso
de i nt er esse t i pi cament e federal. Aos Est ados cabe pr est ar i dnt i co servi o quando de
nat ur eza i nt er muni ci pal - caso em que o i nt er esse exorbi t a o muni ci pal e no chega ao
federal (art. 25, I
a
, CF) . Por fim, aos Muni c pi os foi r eser vada a pr est ao do servi o
de t r ans por t e ur bano dent r o da pr pr i a rea muni ci pal , caract eri zado como servi o
essencial e de i nt er esse local (art. 30, I e V, CF) .
2 Regul ament ao
Os servi os pbl i cos s podem ser execut ados se houver uma di sci pl i na nor ma-
tiva que os r egul ament e, vale dizer, que t race as regras at ravs das quai s se possa veri-
fi car como vo ser pr est ados. Essa disciplina r egul ament ador a, que pode se formal i zar
at ravs de leis, decr et os e out r os at os r egul ament ar es, gar ant e no s o Poder Pbl i co
como t a mb m o pr est ador do servio e, ainda, em di versas ocasi es, os pr pr i os i ndi -
v duos a que se dest i na.
A r egul ament ao do servio pbl i co cabe ent i dade que t e m compet nci a par a
pr est - l o. O poder de r egul ament ar encerra um conj unt o de facul dades legais par a a
2 4
Para mai s pr of undo exame da mat r i a, vi de LUIZ HENRI QUE ANTUNES ALOCHI O, em Direito do
saneamento, Mi l l enni um, 2007.
pessoa t i t ul ar do servi o. Pode ela, de incio, est abel ecer as regras bsi cas dent r o das
quai s ser execut ado o servio. Depoi s, poder opt ar por execut -l o di r et a ou i ndi r et a-
ment e, e, nesse caso, cel ebrar cont r at os de concesso ou firmar t er mos de per mi s s o
com part i cul ares, i nst i t ui ndo e al t er ando os mei os de execuo e, quando se fi zer ne-
cessri o, r et om- l o par a si.
Como o objetivo at ender coletividade, podem os rgos pbl i cos, como be m
sal i ent a FLEINER, r emover quai squer obst cul os que pos s am dificultar ou i mpedi r a
execuo do ser vi o.
2 5
3 Cont rol e
Al m do poder de r egul ament ao, a compet nci a const i t uci onal par a a i nst i t ui -
o do servi o confere ai nda o poder de cont rol ar sua execuo.
O cont rol e, diga-se de passagem, i ner ent e t i t ul ar i dade do servi o. Se a de-
t er mi nada pessoa federativa foi dada compet nci a par a i nst i t ui r o servi o, no s
faculdade, mas dever, o de aferir as condi es em que pr est ado, s obr et udo por que
essa aferio t raz r eper cusso na esfera dos i ndi v duos benefi ci ri os do servi o.
O cont r ol e pode ser interno, quando a aferio se vol t ar par a os rgos da Ad-
mi ni st r ao i ncumbi dos de exercer a at i vi dade. A hi er ar qui a e a di sci pl i na so fatores
i nt r nsecos a essa forma de cont rol e. Pode ai nda o cont r ol e ser externo, quando a Ad-
mi ni st r ao pr ocede fiscalizao de part i cul ares col aboradores (concessi onri os e
per mi ssi onr i os) , ou t a mb m quando verifica os aspect os admi ni st r at i vo, fi nancei ro e
i nst i t uci onal de pessoas da admi ni st r ao descent ral i zada. Em t odos esses casos, deve
a ent i dade federativa aferir a forma de prest ao, os r esul t ados que t em pr oduzi do,
os benefcios sociais, a necessi dade de ampl i ao, r eduo ou subst i t ui o, e, enfim,
t odos os aspect os que const i t uam real avaliao do que est sendo execut ado.
2 6
VI PRINCPIOS
Sendo vol t ados aos me mbr os da coletividade, os servi os pbl i cos a cargo do
Est ado ou de seus del egados devem obedecer a cert os standards compat vei s com o
prest ador, os dest i nat r i os e o regi me a que se suj ei t am. Como be m anot a VEDEL,
h aspect os part i cul ares a cada t i po de servio, mas, de out r o l ado, avul t am out r os
vet ores, de cart er genri co, que devem est ar pr esent es na pr est ao de t odas as mo-
dal i dades.
2 7
Esses aspect os genri cos const i t uem os pri nc pi os r egedor es dos servi os
pbl i cos. Vejamos t ai s pri nc pi os, na forma como apont ados pel os dout r i nador es .
2 5
FRI TZ FLEINER, ob. cit., p. 203.
2 6
MARCELO CAETANO, ob. cit., p. 1050.
2 7
GEORGES VEDEL, Droit administratif, p. 814.
1 Princpio da General i dade
O pri nc pi o da general i dade apr esent a- se com dupl a faceta. Significa, de um
lado, que os servi os pbl i cos devem ser pr est ados com a mai or ampl i t ude possvel,
vale dizer, deve beneficiar o mai or nme r o possvel de i ndi v duos.
Mas preci so dar relevo t ambm ao out r o sent i do, que o de ser em eles pr est a-
dos sem di scr i mi nao ent r e os beneficirios, quando t e nha m est es as me s ma s condi -
es t cni cas e j ur di cas par a a fruio. Cui da-se de aplicao do pr i nc pi o da i sonomi a
ou, mai s especi fi cament e, da i mpessoal i dade (art. 37, CF) .
2 8
Al guns aut or es denomi -
nam esse model o como pri nc pi o da i gual dade dos usur i os, real ando, por t ant o, a
necessi dade de no haver prefernci as ar bi t r r i as.
2 9
2 Princpio da Cont i nui dade
Esse pri nc pi o i ndi ca que os servios pbl i cos no devem sofrer i nt er r upo,
ou seja, sua pr est ao deve ser cont nua par a evitar que a paral i sao pr ovoque, como
s vezes ocorre, col apso nas ml t i pl as at i vi dades par t i cul ar es. A cont i nui dade deve
est i mul ar o Est ado ao aperfei oament o e ext enso do servio, r ecor r endo, quando
necessri o, s moder nas t ecnol ogi as, adequadas adapt ao da at i vi dade s novas
exigncias soci ai s.
Mer ece des t aque, nesse passo, breve consi der ao sobr e a suspenso do servi o
pbl i co, mat r i a que t e m t r azi do al gumas di scr epnci as nos Tr i bunai s e ent r e os
j ur i st as.
O as s unt o deve ser exami nado sob dois ngul os. O pr i mei r o consi st e na hi p-
t ese em que o usur i o do servio deixa de observar os r equi si t os t cni cos par a a pr es-
t ao. Nesse caso, o Poder Pbl i co pode suspender a pr est ao do servio, poi s que,
se l he i ncumbe prest -l o, compet e ao part i cul ar beneficirio aparel har-se devi dament e
para possi bi l i t ar a pr est ao. Readequando- se s necessi dades t cni cas ensej adoras do
r ecebi ment o do servi o, o usur i o t em o di rei t o a v-lo rest abel eci do.
Soluo diversa ocorre quando o usuri o deixa de pagar o servio. A despei t o de
al gumas divergncias, e com o abono de al guns est udi osos, ent endemos que se deva
di st i ngui r os servios compul sri os e os facultativos. Se o servio for facultativo, o Po-
der Pblico pode suspender-l he a prest ao no caso de no pagament o, o que guarda
coerncia com a facultatividade em sua obt eno. E o que sucede, por exempl o, com os
servios prest ados por concessi onri os, cuja suspenso expr essament e aut ori zada pela
Lei n
9
8. 987/ 1995, que di spe sobre concesses de servios pbl i cos (art. 6
9
, 3
e
, I I ) .
3 0
2 8
2 9
VEDEL, ob. cit., p. 816.
3 0
O STJ, conf i r mando vr i os j ul gados, admi t i u expr es s ament e a s us pe ns o do ser vi o de f or neci ment o
de ener gi a el t ri ca por i na di mpl e me nt o do us ur i o (REsp 510. 478- PB, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. FRANCI ULLI
NETTO, j ul g. em 10. 6. 2003; vi de I nf or mat i vo Jurisprudncia STJ n 176, j un. 2003) . Em i dnt i co s ent i do, a
Trat ando-se, no ent ant o, de servio compul sri o, no ser per mi t i da a suspenso, e isso
no soment e por que o Est ado o i mps coercitivamente, como t ambm por que, sendo
r emuner ado por taxa, t em a Fazenda mecani smos privilegiados para cobrana da dvida.
Tais sol ues so as que nos parecem mai s compat vei s na relao Est ado- usur i o.
A s us pens o do servi o pode decorrer t ambm de si t uao de emer gnci a, ou,
aps prvi o aviso, por razes tcnicas ou de segurana nas i nst al aes. A i nt er r upo,
nessa hi pt ese, no se caract eri za como descont i nui dade do servi o e, por i sso, o pr es -
t ador no fere o pri nc pi o da cont i nui dade.
3 1
Incorrer em i l i ci t ude, por m, se, no ha-
vendo emergnci a, dei xar de efet uar a prvia comuni cao pbl i ca sobre a paral i sao
t empor r i a do servio.
Desper t a al guma cont rovrsi a a quest o relativa i ndeni zao pel o pr est ador
no caso de suspenso do servi o por mot i vos de or dem t cni ca. Pode a lei est abel ecer
l i mi t e de t ol ernci a par a que o servio seja l i ci t ament e i nt er r ompi do, ou del egar Ad-
mi ni st r ao o poder de faz-lo. Cont udo, no silncio da lei, ent endemos que o usur i o
deve ser i ndeni zado pel os prej u zos que comprovar, decor r ent es da paral i sao, ai nda
que o execut or t enha feito a comuni cao prvia. O f undament o resi de no s oment e
na r esponsabi l i dade objetiva baseada no risco admi ni st r at i vo, a que se sujeita o for-
necedor do servi o ex vi do art. 37, 6
e
, da CF, como t a mb m no Cdi go de Defesa
do Consumi dor , pel o qual o fornecedor r esponde, i ndependent ement e de cul pa, pel a
reparao de danos ao cons umi dor por defeitos relativos pr est ao do servi o (art.
14) .
3 2
A r esponsabi l i dade s est ar excluda se a suspenso for pr ovocada por fatos da
nat ur eza ( t empest ades, rai os etc.) ou de t ercei ros (furto de fiao, por exempl o) .
A despei t o da funda cont r ovr si a que lavra a r espei t o do t ema, a dout r i na t e m
consi gnado que os servi os pbl i cos especficos e divisveis pode m ser r e mune r a dos
por taxa ou por preo (do qual a tarifa uma das modal i dades) . No pr i mei r o caso, os
servi os so pr est ados pel o Est ado i nvest i do de seu ius imperii, sendo i ner ent es sua
sober ani a, de forma que no podem ser t ransferi dos ao part i cul ar, poi s que, afinal,
vi sam apenas a cobri r os cust os da execuo (ex.: t axa de i ncndi o ou t axa j udi ci ri a);
no segundo, a r emuner ao t em nat ur eza cont r at ual , e os servi os, que possi bi l i t am
a obt eno de l ucros, pode m ser del egados a par t i cul ar es, e o pr pr i o Est ado, qua ndo
os execut a, despe- se de sua pot est ade, at uando como par t i cul ar (tarifas de t r anspor -
t es, de energi a eltrica, de us o de l i nha telefnica ou, com al gumas di vergnci as, de
cons umo de gua) ,
3 3
No que t ange ao servi o de abas t eci ment o de gua, t e m havi do mui t as di ver-
gnci as qua nt o suspensi vi dade, ou no, do servi o. H e nt e ndi me nt os no s ent i do
de que no pode ser s us pens o pel o pr est ador por que i mpos t o obr i gat or i ament e
Smul a n'
J
83 do TJ/ RJ: " lcita a interrupo do servio pela concessionria, em caso de inadimplemento do usurio,
aps prvio aviso, na forma da lei" (julg. em 12. 9. 2005) .
3 1
Nes s e s ent i do, expr es s o o art . 6
a
, 3'-', I, da j referida Lei n
a
8. 987/ 1995.
3 2
Vi de STJ, REsp 935. 468- AL, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 24. 3. 2009.
3 3
Vi de a r es pei t o LUIZ EMYGDI O DA ROSA JR. {Manual de direito financeiro e de direito tributrio, p.
390- 391) .
pel o Poder Pbl i co e r e mune r a do por t axa.
3 4
H, i ncl usi ve, deci ses j udi ci ai s nesse
me s mo s e nt i do.
3 5
Ent endemos , todavia, que diversa a t endnci a at ual , por que, di ant e das vrias
privatizaes desse servio at ravs do regi me de concesso, passou a atividade a ter
mai or cart er negociai, sendo paga, por t ant o, por tarifa, e, desse modo, suscetvel de
suspenso por falta de pagament o. J h, inclusive, al gumas deci ses adot ando essa
posi o. O pr pr i o STF, r ei t er ando posi o j assumi da ant er i or ment e, deci di u expres-
sament e que r emuner ao do servio de gua se caracteriza como pr eo pbl i co (tarifa)
e, por via de conseqnci a, no t em nat ur eza t ri but ri a, podendo, assi m, ser fi xado por
decret o do Poder Execut i vo.
3 6
Parece-nos ser essa, r eal ment e, a mel hor or i ent ao.
3 7
O STJ no di scr epou dessa posi o, bem equaci onando a quest o. Admi t i ndo
a i nt er r upo do f or neci ment o em vi r t ude de i nadi mpl ement o do usur i o, ent endeu
que a nor ma de i nci dnci a no seria a do art. 22 do Cdi go de Defesa do Cons umi -
dor, que prev a cont i nui dade dos servios essenci ai s, mas si m a do art . 6
a
, 3
a
, II,
da Lei n
a
8. 987/ 1995, que, di sci pl i nando as concesses de servi os pbl i cos, aut or i za
expr essament e aquel a provi dnci a por par t e do concessi onr i o.
3 8
Levada a quest o
IP Seo do me s mo t r i bunal , r est ou confi rmada a posi o - i rreparvel , alis, segundo
nosso pe ns a me nt o.
3 9
Em out r a opor t uni dade, o me s mo Tri bunal , per empt or i ament e,
classificou a cont r apr est ao do usur i o como tarifa.
40
No obst ant e, a suspenso do servio s admi ss vel no caso de dbitos atuais,
ou seja, os que pr ovm do pr pr i o ms de cons umo, ou, ao menos , dos ant er i or es
pr xi mos. Em se t r at ando de dbitos pretritos, i sol adament e consi der ados, deve o con-
cessi onri o valer-se dos mei os ordi nri os de cobrana; a no ser assi m, o cons umi dor
est ari a sofrendo i nacei t vel const r angi ment o, o que vedado no Cdi go de Defesa do
3 4
HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 297) .
3 5
STJ, REsp 201. 112- SC, l
3
Tur ma, Rei. Mi n. GARCI A VIEIRA, em 20. 4. 1999 (Informativo STJ n- 15, abr.
99) . Vi de t a mb m REs p 782. 270- MG, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. TEORI ALBI NO ZAVASCKI, em 18. 10. 2005, em
que se cons i der ou ser o ser vi o r e mune r a do por t axa, ai nda que pr es t ado por conces s i onr i o (Informativo
ST] n" 265, out . 2005) .
3 6
RE (Agr) 201. 630- DF, Rei. Mi n. ELEN GRACIE, publ . DJ de 2. 8. 2002 (vide t r anscr i o do acr do no
Informativo STF n
e
275, ago. 2002) . A deci so menci ona, i ncl usi ve, pr ecedent es : ERE 54. 491- PE e RREE
85. 268- PR e 77. 162-SR No caso, a di scusso versava sobr e tarifa adi ci onal da gua, cuj o t r a t a me nt o foi o
me s mo apl i cado sobr et ar i f a de ener gi a el t ri ca.
3 7
RI CARDO LOBO TORRES ens i na que o servi o de gua deveri a ger ar r e mune r a o at r avs de pr eo
pbl i co (t ari fa), mas que, em t ese, poder i a t a mb m ser cobr ado por mei o de t axa (Curso de direito financeiro e
tributrio, Renovar, 12. ed. , 2005, p. 190) .
3 8
Resp n
a
337. 965- MG, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, j ul g. em 2. 9. 2003 (Informativo Jurispru-
dncia STJ n" 182, set . 2003) . Na deci so, h r emi s s o posi o cont r r i a adot ada pel a I
a
Tur ma do me s mo
Tr i bunal .
3 9
REsp n
Q
363. 943- MG, 1 Seo, Rei. Mi n. HUMBERTO GOMES DE BARROS, em 12. 11. 2003 (Vide
I nf or mat i vo "Jurisprudncia STJ" n'-' 195, dez. 2003) . Tambm: REsp 596. 320- PR, 2
i
Tur ma, Rei. Mi n. J OO
OTVI O DE NORONHA, em 12. 12. 2006 (Informativo STJ n'-' 308, dez. 2006) .
4 0
EREsp 690. 609- RJ, I
a
Seo, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, j ul g. em 26. 3. 2008 (Informativo STJ n'-' 349,
mar. 2008) .
Cons umi dor .
4 1
Por out r o l ado, o novo usur i o no pode sofrer a s us pens o do servi o
por dbi t o do usur i o ant ecedent e. A prest ao do servio, r emuner ada por tarifa, gera
obri gao de cart er pessoal, e no propter rem, como seri a o caso de t r i but o.
4 2
Regul ando a mat r i a concer nent e ao s aneament o bsi co, a Lei n
e
11. 445, de
5. 1. 2007, ps u ma p de cal na cont r ovr si a. De acor do com a nova lei, os ser vi os
de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, ambos espci es dos servi os gerai s
de saneamento bsico, devem ser r emuner ados pr ef er enci al ment e na f or ma de t ari fas
e out r os pr eos pbl i cos, pode ndo ser f i xados par a apenas um del es ou par a a mbos
(art. 29, I). Cons e que nt e me nt e , a me s ma lei admi t e que os servi os pos s a m ser
i nt er r ompi dos pel o pr est ador , ent r e out r as razes, em vi r t ude do "inadimplemento do
usurio do servio de abastecimento de gua, do pagamento das tarifas, aps ter sido formal-
mente notificado" (art . 40, V) .
A s us pens o do servio, ent o, s oment e ser admi ss vel se for r emuner ado por
pr eo pbl i co (tarifa), ai nda que t enha nat ur eza compul sri a, est abel eci da em lei. Ape-
sar dessa posi o, r azoavel ment e pacificada, h deci ses que ent ender am i nadmi ss vel
a s us pens o do servio, me s mo pago por tarifa, quando usur i o o Poder Pbl i co. No
caso, i nvoca-se o ar gument o de que prdi os pbl i cos no pode m dei xar de funcionar,
t endo em vi st a a supr emaci a do i nt eresse pbl i co sobre o pr i vado.
4 3
No nos parece, concessa mxima venia, a mel hor posi o. O Poder Pbl i co, nes -
sas hi pt eses, age como mer o cont r at ant e de servios e, se i nadi mpl ent e com tais
obri gaes de nat ur eza negociai, por que os admi ni st r ador es so i ncompet ent es , par a
di zer o m ni mo. Assi m, a empr esa pr est ador a do servi o no pode ser compel i da a
prest -l o, sob pena de relegar a segundo pl ano o equi l bri o econmi co-fi nancei ro que
l he assegur ado pel o cont r at o de concesso. O que se deve fazer pr omover a r espon-
sabi l i dade poltica, admi ni st r at i va e criminal dos agent es r esponsvei s por esse i nacei -
tvel des cumpr i ment o. E j us t o reconhecer, cont udo, que, pel o menos , j se admi t i u
( cor r et ament e, alis) a i nt er r upo do servio de energi a eltrica por i nadi mpl nci a
de empr es a pr est ador a de servi o pbl i co essencial de i nt er esse coletivo; tal deci so
evi denci a a nat ur eza cont r at ual do servio de energi a el t r i ca.
4 4
Em out r a deci so, o STJ pr ocur ou conciliar a si t uao de i nadi mpl nci a e a na-
t ur eza do devedor. Sendo i nadi mpl ent e Muni c pi o na obri gao do pagament o da tarifa
de energi a eltrica, fi cou deci di do que a suspenso do servi o poder at i ngi r cert os r-
gos (ginsio de espor t es, pi sci na muni ci pal , biblioteca, al moxari fado, pao muni ci pal ,
a Cmar a Muni ci pal , Correi os, velrio, oficinas e depsi t o) , mas no poder i a al canar
4 1
No me s mo s ent i do: STJ, REsp 909. 146- RN, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. HUMBERTO MARTI NS, DJ de 4. 5. 2007.
Tambm: REsp 1. 040. 147-RS, 2
a
T, Rei. Jui z Convocado CARLOS MATHI AS, DJ 19. 5. 2008.
4 2
TJ-RJ, ApC v. 350. 258, Des. RI CARDO CARDOZO, em 27. 4. 2010, e TJ-SC, AMS 28. 069, Des. JOS
VOLPATO, publ . em 5. 5. 2010.
4 3
(ApC v n'
J
110. 283/ 9, 4
a
CCv., Rei. Des. REYNALDO XI MENES CARNEI RO, publ . no DO de
10. 3. 1999) . I dnt i ca l i nha foi adot ada pel o TJ-SP (ApCv n 2 3 6 . 9 7 5 / 1 , 3
a
CCv., Rei. Des. EDUARDO
BRAGA, em 6. 6. 1995) .
4 4
STJ, REs p 628. 833- RS, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. JOS DELGADO, em 22. 6. 2004 (Informativo STJ n
a
215, j ul .
2004) .
servios essenci ai s (escolas, hospi t ai s, usi nas, repart i es pbl i cas ) .
4 5
O ent endi men-
to razovel em vi r t ude do prej u zo que sofre a popul ao, mas - repi t a-se - deveri a
provi denci ar-se a r esponsabi l i dade dos admi ni st r ador es i nadi mpl ent es, ma us gest ores
dos r ecur sos pbl i cos.
No que t ange ao servio de abast eci ment o de gua, a Lei n
Q
11. 445, de 5. 1. 2007,
passou a est abel ecer que a i nt errupo do servio em vi rt ude de i nadi mpl nci a deve obe-
decer a prazos e critrios que preservem condies m ni mas de manut eno da sade das
pessoas at i ngi das, quando se t rat ar de: (a) est abel eci ment os de sade; (b) i nst i t ui es
educacionais; (c) i nst i t ui es de i nt ernao coletiva de pessoas; (d) usur i o residencial
de baixa renda, beneficirio de tarifa social (art. 40, 3-). Not a-se, poi s, que o legislador
at endeu a si t uaes de carter emi nent ement e social, sujeitas, por i sso mes mo, a uma
disciplina especial. Por out r o lado, dois aspect os mer ecem dest aque. Pr i mei r ament e, a
lei no i sent ou tais dest i nat ri os do pagament o da tarifa, mas apenas admi t i u procedi -
ment o especial para a i nt errupo do servio. Out r ossi m, no fez qual quer referncia a
pessoas est at ai s, de onde se depr eende que ne nhuma benesse devia ser-lhes concedi da
quando no honr as s em sua obrigao de pagar pela prest ao do servi o.
4 6
Por i sso me s mo, t em susci t ado cont rovrsi a a denomi nada tarifa mnima, par t i -
cul ar ment e com rel ao ao servio de cons umo de gua. Al guns advogam o ent endi -
ment o de que, em se t r at ando de tarifa, no pode ser fi xado val or m ni mo par a ela, eis
que no t eri a havi do us o do servio. O STJ, no ent ant o, j deci di u em cont rri o, assen-
t ando que "a utilizao obrigatria dos servios de gua e esgoto no implica que a respectiva
remunerao tenha a natureza de taxa", i nvocando, par a t ant o, pr ecedent es do Supr emo
Tri bunal Federal . Aduzi u o referido Tribunal que "o preo pblico tem natureza diversa
do preo privado, podendo servir para a implementao de polticas governamentais no mbito
social", sendo, poi s, l eg t i ma a cobrana de tarifa m ni ma .
4 7
Cos t uma- s e i nvocar t am-
bm, como f undament o da cobrana, a necessi dade de manut eno geral da r ede dos
servi os. Ent r et ant o, al gumas vozes se t m l evant ado cont r a a cobr ana.
4 8
No fut uro,
t ornar-se- necessr i o r epensar o si st ema, de forma a que a cobr ana da tarifa atinja
s oment e aquel es que efet i vament e se ut i l i zem do servio; essa , alis, a pecul i ari dade
de que se revest e. No obst ant e, aqui e ali se encont r a cert a t endnci a de supr i mi r esse
t i po de pa ga me nt o.
4 9
4 5
REs p 460. 271- SP, 2
a
Tur ma, Rei . Mi n. ELIANA CALMON, 6. 5. 2004 (Jurisprudncia STJ n 207, ma i o
2004) . No me s mo s ent i do: REs p 853. 392, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. CASTRO MEI RA, em 21. 9. 2006 (.Infor-
mativo STJ n 297, set . 2006) . REs p 848. 784- RJ, 2
a
Tur ma, Rei . Mi n. ELI ANA CALMON, em 9. 2. 2008
(Informativo STJ n" 345, fev. 2008) .
4 6
O STJ, na SS 1. 764-PB, Rei. Mi n. ARI PARGENDLER, em 27. 11. 2008, de ne gou r ecur s o de Muni c pi o,
que, me s mo i nadi mpl ent e com a tarifa de gua e esgot o, pl ei t eava a cont i nui dade do ser vi o.
4 7
STJ, Smul a 356, referent e a servi os de telefonia fixa (vide t ext o no t pi co rel at i vo s Smul as ) . Tambm:
STJ, REsp 911. 802- RS, I
a
Seo, Rei. Mi n. JOS DELGADO, em 24. 10. 2007. Ai nda: Smul a 84 do TJ-RJ.
4 8
A 19
a
Cm. C vel do TJRS, no Proc. 70017122979, Rei. o Des . MRI O J OS GOMES PEREI RA, cons i de-
r ou, por mai or i a, ilegal a cobr ana de tarifa m ni ma do servi o de t el efoni a mvel ( <www. gazet aj ur i s . com.
b r >, de 29. 11. 2006) . Vi de t a mb m: STJ, Rcl. 4. 983, Mi n. CSAR ASFOR ROCHA, em 10. 12. 2010.
4 9
A gui sa de exempl o, ci t e- se o Es t ado de So Paul o, qu e edi t ou lei pr oi bi ndo a cobr ana da "as s i nat ur a
mens al " nos ser vi os de t el ecomuni caes . O STF, por m, s us pe nde u sua vi gnci a por of ensa compet nci a
l egi sl at i va da Uni o (ADI 4369, Rei. Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 23. 6. 2010) .
3 Pri nc pi o da Eficincia
Deve o Est ado pr est ar seus servios com a mai or eficincia poss vel . Conexo
com o pr i nc pi o da cont i nui dade, a eficincia recl ama que o Poder Pbl i co se at ual i ze
com os novos pr ocessos t ecnol gi cos, de modo que a execuo seja mai s pr ovei t osa
com me nor di spndi o.
Fat or i mpor t ant e par a a Admi ni st r ao resi de na necessi dade de, per i odi camen-
t e, ser feita avaliao sobr e o provei t o do servio pr est ado. Desse modo, poder ser
ampl i ada a pr est ao de cer t os servios e r eduzi da em out r os casos, pr ocedendo- se
adequao ent r e o servi o e a demanda soci al .
5 0
A Const i t ui o Federal , referi ndo-se ao regi me das empr es as concessi onri as e
per mi ssi onr i as, dei xou regi st rado que tais part i cul ares col aboradores, a par dos di rei -
t os a que faro j us, t m o dever de mant er adequado o servio que execut ar em, exigin-
do- l hes, por t ant o, observnci a ao pri nc pi o da eficincia (art. 175, pargrafo ni co, IV).
E t ant a a necessi dade de que a Admi ni st r ao at ue com eficincia, cur vando- se
aos moder nos pr ocessos t ecnol gi cos e de ot i mi zao de suas funes, que a EC n
e
19/ 1998 i ncl ui u no art. 37 da CF o princpio da eficincia ent r e os post ul ados pr i nci pi o-
lgicos que devem gui ar os obj et i vos admi ni st r at i vos, como j t i vemos a opor t uni dade
de consi gnar (vide Cap t ul o I, V, 1.5).
4 Princpio da Modicidade
Significa esse pri nc pi o que os servios devem ser r emuner ados a pr eos m-
di cos, devendo o Poder Pbl i co avaliar o poder aqui si t i vo do us ur i o par a que, por
di fi cul dades fi nancei ras, no seja ele alijado do uni ver so de benefi ci ri os do servi o.
Parece-nos acer t ado o pens ament o segundo o qual esse pri nc pi o "traduz a noo
de que o lucro, meta da atividade econmica capitalista, no objetivo da funo administrativa,
devendo o eventual resultado econmico positivo decorrer da boa gesto dos servios, sendo certo
que alguns deles, por seu turno, tm de ser, por fatores diversos, essencialmente deficitrios ou, at
mesmo, gratuitos".
5i
VI I REMUNERAO
A quest o da r emuner ao dos servios pbl i cos t em rel ao com o pr pr i o
concei t o de prestao. DI EZ dest aca que, no sent i do t cni co, pr est ao " uma atividade
5 0
DI GENES GASPARI NI exempl i fi ca com as hi pt es es do servi o de i l umi nao pbl i ca em local s e m
cons t r ues e da i mpl ant ao de gr upo escol ar par a 1.200 al unos onde a l ocal i dade t e m uni ver s o de apenas
250 al unos (ob. cit., p. 224) . Essas di st or es, c omo se pode observar, pode m ser evi t adas de nt r o da Ci nci a
da Admi ni s t r ao, na qual se pode avaliar a rel ao cust o/ benef ci o do servi o.
5 1
SRGI O DE ANDRA FERREI RA, Direito administrativo didtico, p. 235.
pessoal que um sujeito deve efetuar em benefcio de outro sujeito a quem se proporciona uma utili-
dade concreta e em virtude de uma relao jurdica de natureza obrigatria entre as duas partes".
52
Ocor r e que, na rel ao de di rei t o pbl i co, a pr est ao efetivada pel o Poder P-
blico ne m s empr e recebe o correspect i vo pecuni ri o, o que leva ao r econheci ment o de
que os servi os, como pr i mei r a caracterizao, podem ser gratuitos e remunerados.
Os servi os gr at ui t os t m cunho basi cament e social e devem levar em cont a
fatores si ngul ar es de i ndi v duos ou de comuni dades. Gr at ui t os, como regra, devem ser
os servi os de assi st nci a mdi ca, educao, apoi o a col et i vi dades car ent es et c. No
obst ant e, nada i mpede que, em servios dessa nat ur eza, possa ser cobr ada r emune-
rao ( nor mal ment e taxa) de al gumas pessoas em favor de out r as de bai xa condi o
soci oeconmi ca, em n o me do pri nc pi o da sol i dari edade e da i ncl uso social, no cons-
t i t ui ndo bice o fato de o rgo ser beneficirio de or ament o pbl i co.
5 3
Quando, por m, os i ndi v duos t m obri gao pecuni r i a como cont r apr est ao
do servio, di z-se que o servi o r emuner ado. A forma de r emuner ao t a mb m
varivel. Em pr i mei r o lugar, al guns servios so r emuner ados por taxas, espci e de
t r i but o previ st a par a esse fim (art. 145, II, CF) . Quando o servi o obri gat ri o, ou
seja, i mpos t o aos admi ni st r ados, ser ele r emuner ado por t axa. E o caso do servi o de
preveno de i ncndi o ou coleta de lixo.
No que t ange a est e l t i mo servio, t or na- se ai nda i mpor t ant e di st i ngui r o servi-
o de col et a i ndi vi dual regul ar dos r es duos sl i dos, de um lado, e o de l i mpeza pbl i ca
consi st ent e em varri o, l avagem e capi nao das vias e l ogr adour os pbl i cos, e no
des ent upi ment o de buei r os, de out r o. O pr i mei r o enseja a r emuner ao por t axa por-
que i mpl i ca a pr esena dos r equi si t os da divisibilidade e especificidade, bem como o
exerccio do poder de polcia, exigidos pel o ci t ado ma nda me nt o const i t uci onal ,
5 4
mas o
segundo t em cart er geral e const i t ui at i vi dade tpica do Poder Pbl i co e essenci al par a
a col et i vi dade, de onde se infere que seus cust os devem ser cober t os pel os r ecur sos
advi ndos do pagament o dos i mpost os em ger al .
5 5
A pr opsi t o, j se pacificou o ent en-
di ment o de que no vul ner a o art . 145, II, da CF, a cobr ana de t axa excl usi vament e
em vi r t ude da pr est ao dos servios pbl i cos de coleta, r emoo e t r at ament o ou
dest i nao de lixo ou r es duos or i undos de i mvei s - consi der ados especficos e divis-
5 2
MANUEL MARI A DI EZ, ob. cit., p. 17.
5 3
Contra, e n t e n d e n d o ser i l eg t i ma a cobr ana: STF, RE 500. 171- GO, Rei . Mi n. RI CARDO LEWAN-
DOWSKI , em 13. 8. 2008 ( com q u a t r o vot os ve nc i dos ) . A hi pt e s e r ef er i a- se t axa de ma t r c ul a em
uni ve r s i da de pbl i ca pa r a a cr i ao de um f undo em favor de e s t u d a n t e s de bai xa c ondi o s oc i oe c on-
mi ca. Vi de t a mb m S mu l a Vi nc ul a nt e 12, do STF.
5 4
Esse t a mb m o e nt e ndi me nt o de ADI LSON ABREU DALLARI, r et r at ado no t r abal ho Cobr ana de t axa
r e mune r a t r i a do ser vi o de col et a de l i xo (RTDP, v. n
e
25, p. 20- 32, 1999) .
5 5
O STF j deci di u que i nconst i t uci onal a lei muni ci pal (no caso, as Leis n- 6. 989/ 1966 e 11. 152/ 1991,
do Muni c pi o de So Paul o) que i ns t i t ua t axa par a r e mune r a r servi os de l i mpeza pbl i ca no mens ur vei s ,
i nespec fi cos e i ndi vi s vei s par a cont r i bui nt e det er mi nado, s endo, ai nda, vedado t oma r por base de cl cul o
el ement o que si rva de fat or par a o cl cul o do IPTU, como o caso da r ea do i mvel (RE n 204. 827, Pl eno,
mai or i a, Rei. Mi n. ILMAR GALVO, publ . DJ de 25. 4. 1997, p. 15213) .
vei s .
5 6
Ressal ve-se, por m, que essa cobrana t em que est ar compl et ament e di ssoci ada
de out r os servi os de l i mpeza pbl i ca, como, por exempl o, de conser vao e l i mpeza
de l ogr adour os e bens pbl i cos.
5 7
E vivel, ainda, o servi o de col et a de lixo ext raor-
di nri o, dest i nado a pessoas fsicas e j ur di cas que pr oduzem r es duos em quant i dade
excessi va e super i or pr oduo nor mal ; tal servi o pode ser obj et o de concesso e s ua
r emuner ao se faz por t ari fa.
5 8
Em rel ao ao servi o de di st ri bui o de gua, a mat r i a t em- se revel ado obj et o
de al gumas cont rovrsi as, como j t i vemos a opor t uni dade de sal i ent ar .
5 9
A r emuner ao devi da ai nda que o usur i o no ut i l i ze o servio; bast a, como
regi st ra a Const i t ui o, que o servi o seja pos t o sua di sposi o. Como i mpos t o
em cart er obri gat ri o, domi na o ent endi ment o da dout r i na e da j ur i spr udnci a, com
al guma cont rovrsi a, no sent i do de que esse t i po de servio no pode ser obj et o de
s us pens o por par t e do prest ador, at me s mo por que t e m ele a possi bi l i dade de valer
-se das aes j udi ci ai s adequadas, inclusive e pr i nci pal ment e a execuo fiscal cont r a
o usur i o i nadi mpl ent e.
Cont udo, par a que o pr est ador do servi o possa obt er a respect i va r emuner a-
o, ur ge que t enha si do efet i vament e execut ado. Se no o foi, qual quer cobr ana se
revel a i ndevi da, j que o usur i o no pode pagar por um servi o que no l he foi pr es -
t ado. Tem ocor r i do o fato com a cobrana da tarifa de esgot o em locais em que sequer
exi st e o servi o. A j ur i spr udnci a - acer t adament e, a nos s o ver - t em assegur ado ao
usur i o o di r ei t o r epet i o do i ndbi t o, com r est i t ui o em dobr o, com base no art .
42, pargrafo ni co, do CDC - Cdi go de Defesa do Cons umi dor .
6 0
De out r o l ado, pode ocorrer que, em vi rt ude de pol t i ca pbl i ca com obj et i vos
pr evi ament e est abel eci dos, a r emuner ao t enha parmetros diferenciados de cobr ana
conf or me a exi st nci a de cert os el ement os especficos quant o obt eno do servi o.
No caso do abast eci ment o de gua, por exempl o, a cobrana pode ser di ferenci ada
consi der ando- se a categoria dos usurios e as faixas de consumo.
61
Ali o par met r o decor r e
de pol t i ca de j ust i a social, no sent i do de oner ar menos os usur i os de me nor cat e-
gori a soci al ;
6 2
aqui , de cont r ol e do uso, oner ando- se quem cons ome mai or es quant i -
dades, s obr et udo em se t r at ando de recurso nat ur al l i mi t ado e, por isso, suscet vel de
pr ot eo pel o governo; a legislao vi gent e, alis, j prev, em rel ao ao cons umo da
5 6
STF, Smul a Vi ncul ant e 19 ( out . 2009) .
5 7
STF, RE 576. 321, Rei. Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 4. 12. 2008.
58
Sobr e o t ema, vi de MARCOS PAULO MARQUES ARAJO, Servio de limpeza urbana luz da Lei de sanea-
mento bsico, Fr um, 2008, p. 360- 365, e CSAR A. GUI MARES PEREI RA, no excel ent e t r abal ho Part i ci -
pao pr i vada nos servi os de l i mpeza ur bana (RDA n'-' 216, p. 75- 108, 1999) .
5 9
Na opor t uni dade, c ome nt a mos que, a des pei t o de hesi t aes, a t endnci a at ual consi der - l o c omo
ser vi o de nat ur eza cont r at ual e, por conseqnci a, r e mune r a do por tarifa. Vi de o qu e di s s e mos em not a de
r odap no t pi co rel at i vo aos pr i nc pi os admi ni st r at i vos (Tpi co VI, i t em n
2
2, r et r o) .
6 0
STJ, AgRg-AI 1. 303. 241, Rei. Mi n. BENEDI TO GONALVES, em 17. 3. 2011, e Embs . Di verg. 1. 212. 378,
Rei. Mi n. ARNALDO ESTEVES LIMA, em 9. 5. 2011.
6 1
Vi de Smul a 407 do STJ.
6 2
Out r o exempl o a Tarifa Social de Energi a Eltrica, i nst i t u da pel a Lei n
a
10. 438, de 26. 4. 2002, em
benef ci o de us ur i os de bai xa r enda.
gua, a adoo de f oment o ao uso sust ent vel , o i ncent i vo a equi pament os e mt odos
economi zador es e a educao ambi ent al vi sando economi a desse r ecur so h dr i co.
6 3
Advirta-se, todavia, que a cobrana da t axa s l eg t i ma se o servio pblico,
pr est ado ou di sponi bi l i zado ao usuri o, for especfico e divisvel, como expressa o art.
145, II, da Const i t ui o. Ser especfico, quando tiver l i nhas prpri as de identificao, e
divisvel, quando o usur i o receber parcelas individualizadas do ser vi o.
6 4
Por tal mot i vo,
no pode ser i mpost a t axa para r emuner ar servios de dest i nao genrica. O STF, alis,
j assent ou, em corret a ori ent ao, a nosso ver, que o servio de i l umi nao pblica, em
vi rt ude de sua general i dade e indiscriminao, no pode ser r emuner ado por t axa.
6 5
Os servi os facul t at i vos so r emuner ados por tarifa, que caract eri zada como
pr eo pbl i co. Aqui o pagament o devi do pel a efetiva ut i l i zao do servio, e del e
poder o part i cul ar no mai s se utilizar se o quiser. Consi der a- se que nessa hi pt ese o
Est ado, ou seus del egados, execut em servios econmi cos (i ndust ri ai s ou comerci ai s),
o que d l ugar cont r apr est ao. Exempl o desse t i po de servi o o de energi a eltrica
e de t r anspor t es ur banos. Sendo tais servios de livre ut i l i zao pel os usur i os, j que
i nexi st e qual quer cunho de obri gat ori edade, t em- se ent endi do, a nos s o ver com t oda a
coerncia, que podem ser suspensos pel o pr est ador se o usur i o no cumpr i r seu dever
de r emuner ar a pr est ao. Porm, qui t ando seu dbi t o, o usur i o t e m di rei t o ao fi m da
suspenso e, em conseqnci a, nova fruio do ser vi o.
6 6
O dbi t o tarifrio, cont udo, no pode ser t ransferi do ao novo usur i o do servi o
essenci al , e i sso por que no dest e l t i mo a i nadi mpl nci a par a com o concedent e.
6 7
A pr opsi t o, cabe observar que, na locao de i mvel , cabe ao l ocat ri o, que ut i l i za
r eal ment e o servio, o nus de pagar a tarifa, e no ao locador, se est e est ava qui t e
com o prest ador, e i sso por que no se t rat a de t r i but o, si t uao que r edundar i a em
obri gao propter rem. Assi m, o dbi t o recai sobre aquel e que foi o efetivo cons umi dor
do ser vi o.
6 8
No que concer ne ao servi o de abast eci ment o de gua, al m da denomi nada
tarifa mnima, j coment ada ant er i or ment e, t em sido admi t i da a tarifa por estimativa,
quando o pr est ador do servi o ai nda no i nst al ou o equi pament o de medi o (hi-
dr met r o) . Mas, se h i nrci a irrazovel do prest ador, ou resi st nci a par a pr oceder
6 3
Vide Lei n= 11. 445/ 2007 ( s aneament o bsi co) , com as al t er aes i nt r oduzi das pel a Lei n
2
12. 862, de
17. 9. 2013.
6 4
SACHA CALMON NAVARRO COELHO, Curso de direito tributrio brasileiro, For ense, 1999, p. 148.
6 5
Smul a n
2
670. Essa i ndevi da forma de cobrana, adot ada por vr i os Muni c pi os, que mobi l i zou a
pr omul gao da EC n" 39/ 2002, que, i ns er i ndo o art . 149-A na CF, admi t i u que o cus t ei o do servi o de
i l umi nao pbl i ca pos s a ef et uar - se por cont r i bui o i mpos t a por Muni c pi os e pel o Di s t r i t o Federal , na
forma das r espect i vas leis, f acul t ando- se a cobr ana na fat ura de c ons umo de ener gi a el t ri ca (art . 149-A,
pargrafo ni co, CF) .
6 6
Sobr e a tarifa mnima, vi de as obser vaes que fi zemos a nt e r i or me nt e nes t e cap t ul o, no t pi co rel at i vo
ao Princpio da continuidade.
6 7
Com acer t o deci di u o TJ-RJ: Enunci ado n
2
21 (v. Aviso 55/ 2009) .
6 8
STJ, AgRg- Ag. no REs p 46. 478, Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 25. 11. 2011; TJ-RJ,
ApC v 350. 258, De s . RI CARDO CARDOZO, em 27. 4. 2010.
i nst al ao, t or na- se incabvel a cobrana por est i mat i va.
6 9
Na ver dade, cabe ao ent e
t i t ul ar do servi o i mpor ao pr est ador a i nst al ao do equi pament o, de modo a aferir-se
o c ons umo de caaa usur i o, r espei t ando- se, ent o, o pri nc pi o da eficincia. Por out r o
l ado, no caso de tarifa m ni ma, se um condom ni o s t em um i ns t r ument o de medi o,
no pode a concessi onr i a mul t i pl i car o cons umo m ni mo pel o nme r o de uni dades
aut nomas , com despr ezo pel a ut i l i zao efet i va.
7 0
Mat ri a que susci t a al guma dvi da a que diz r espei t o prescrio da pr et ens o
repetio de indbito de tarifas. No sendo t r i but o, inaplicvel a prescri o previ st a
no CTN - Cdi go Tri but ri o Naci onal .
7 1
Por out r o lado, embor a o usur i o seja consu-
mi dor, no se t r at a de defeito na pr est ao do servio, o que t or na invivel a i nci dnci a
do CDC - Cdi go de Defesa do Cons umi dor .
7 2
Resul t a, poi s, que, inaplicveis as leis
especi ai s, de adot ar-se a prescri o fixada no Cdi go Ci vi l .
7 3
A j ur i spr udnci a j con-
sagrou tal e nt e ndi me nt o.
7 4
A despei t o de ser em as t axas e as tarifas os mei os de pagament o em rel ao
aos quai s, por sua semel hana, sur gem al gumas perpl exi dades, no se pode dei xar de
regi st rar que, em l t i ma anlise, i mpost os e cont ri bui es de mel hori a, modal i dades
t ri but ri as, t ambm so i dneos a r emuner ar cert os servios pbl i cos. Os impostos des-
t i nam- se execuo de servios gerais do Est ado, no havendo vi ncul ao ent r e o paga-
me nt o e os fins a que se dest i nam os respectivos recursos. Por out r o l ado, a contribuio
de melhoria visa a r eembol sar o Est ado por despesas efet uadas na execuo de obr as que
t enham pr oduzi do valorizao nos imveis por elas beneficiados (art. 145, III, CF) .
7 5
VI I I USURIOS
I ndependent ement e do fato de o servio ser pr est ado pel a Admi ni st r ao ou por
seus del egados, "o agente executivo do servio, seja a prpria Administrao ou o concessionrio,
tem obrigao de prestar o servio ao usurio ou consumidor, nos termos fixados nas leis e regula-
mentos", conf or me enfatiza, sem reparos, CAIO TCI TO.
7 6
Aduz o aut or que o usur i o
t em di rei t o pr est ao do servio, at por que a rel ao const i t u da no cont r at ual
6 9
STJ, REsp (AgRg) 1. 166. 704-RJ, Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 9. 2. 2010.
7 0
STJ, REs p (AgRg) 1. 101. 8440RJ, Mi n. HERMAN BENJAMIN, em 4. 2. 2010.
7 1
Ar t . 168, I , Lei n
9
5. 172/ 1966: ci nco anos a par t i r da ext i no do cr di t o t r i but r i o.
7 2
Ar t . 27, Lei n
2
8. 078/ 1990: ci nco anos a par t i r do conheci ment o do dano e de s ua aut or i a.
7 3
Ar t . 205, Cdi go Civil: 10 anos a par t i r da vi ol ao do di r ei t o (art. 189, CC) . De pe nde ndo da poca, pode
t er que apl i car-se o Cdi go Civil de 1916: pr azo de 20 anos (art. 177) . Se apl i cvei s a mbos os Cdi gos , i nci de
o art . 2. 028, do Cdi go vi gent e, nor ma de di r ei t o i nt er t empor al .
7 4
Smul a 412, STJ.
7 5
Embor a l acni co o di sposi t i vo const i t uci onal , de ent ender - s e pr es ent es os doi s el ement os da cont r i -
bui o de mel hor i a - a despesa com as obr as e a valorizao dos i mvei s em decor r nci a daquel as . A r espei t o,
vi de RI CARDO LOBO TORRES (Curso de direito financeiro e tributrio, Renovar, 12. ed., 2005, p. 408) , que,
i ncl usi ve, i nf or ma ser est a t a mb m a posi o do STF.
7 6
Di r ei t o admi ni s t r at i vo, p. 2 5 1 .
como regra, mas se t r at a de si t uao j ur di ca objetiva e est at ut r i a, com base na regu-
l ament ao do ser vi o.
7 7
1 Di rei t os
O di rei t o f undament al do usur i o o di rei t o ao r ecebi ment o do servio, desde
que apar el hado devi dament e par a t a nt o.
7 8
Esse di rei t o subst ant i vo prot egi do pela via judicial, e a ao deve ser ajuizada em
face da ent i dade compet ent e para a prest ao recusada. Pode o i nt er essado valer-se de
qual quer via i dnea, inclusive o mandado de segurana quando seu di rei t o se revestir de
liquidez e certeza. Na verdade, de nada adi ant ari a t er o di rei t o s em a ao par a prot eg-
- l o.
7 9
Not e-se, ent r et ant o, que nem t odo servio pbl i co pode ser obj et o de ao com
vistas sua execuo obri gat ri a em favor do admi ni st rado. Mas, quando h tal possi bi -
lidade, at ravs do i nst i t ut o da ao judicial que o usuri o pode ver o r econheci ment o
de seu di rei t o em face da ent i dade prest adora. A sent ena que l he reconhecer o di rei t o
t er o efeito de compel i r o prest ador a execut-lo em benefcio do i nt er essado.
Al m do di r ei t o ao servio, a dout r i na r econhece ai nda o di r ei t o i ndeni zao
no caso de ser mal pr est ado ou i nt er r ompi da a sua pr est ao, pr ovocando prej u zo ao
par t i cul ar .
8 0
A pr ot eo ao usur i o foi elevada a precei t o const i t uci onal . O art . 37, 3,
inciso I, da vi gent e Const i t ui o prev a criao de lei par a di sci pl i nar as reclamaes
relativas pr est ao de servios pbl i cos. A lei , sem dvi da, necessri a. A despei t o
de est udi osos e t r i bunai s j r econhecer em os di r ei t os dos usur i os, mai s efetivo ser o
respei t o a t ai s di rei t os se expr essos os mei os at ravs dos quai s pos s am eles formul ar
suas recl amaes.
A EC n
a
19/ 1998, concer nent e reforma admi ni st r at i va do Est ado, det al hou,
com mai s el ement os , o art. 37, 3-', da CE pr evendo a i nst i t ui o de lei que cont em-
plar: (a) a part i ci pao do usur i o na admi ni st r ao di ret a e i ndi ret a; (b) a manut en-
o de servi os de at endi ment o ao usur i o; (c) a avaliao peri di ca da qual i dade dos
servios; (d) o acesso dos usur i os a regi st ros admi ni st r at i vos e a i nformaes sobre
at os de governo; (e) a di sci pl i na da r epr esent ao cont ra o exerccio negl i gent e ou abu-
sivo do cargo, empr ego ou funo na admi ni st r ao pbl i ca. A al t erao condi zent e
com o pri nc pi o da eficincia, acrescent ado ao art. 37, caput, da CF pel a ci t ada Emenda
7 7
Ob. e loc. cit. O aut or de mons t r a que essa a dout r i na domi na nt e , e nc ont r a ndo apoi o nos e ns i na me nt os
de LAUBADRE, DUGUI T, GARRI DO FALLA, DUEZ E DEBEYRE.
7 8
VEDEL r el embr a que, no Di r ei t o francs, a defesa do di r ei t o do us ur i o pr et er i do se faz at r avs do
r ecur so por excesso de poder, i nt er pos t o na via do cont enci os o admi ni s t r at i vo (ob. cit., p. 817) .
7 9
8 0
Nes s e s ent i do, VEDEL (ob. e loc. cit.) e LAUBADRE (ob. cit., p. 264) . Na dout r i na pt r i a, D. GAS-
PARINI (ob. cit., p. 226) e HELY L. MEIRELLES (ob. cit., p. 295) .
Const i t uci onal . No obst ant e, o usur i o se qualifica como cons umi dor de servi os, j
mer ecendo, por tal razo, a pr ot eo do Cdi go de Defesa do Cons umi dor .
8 1
A Lei n
9
12. 007, de 29. 7. 2009, assegurou aos usur i os cons umi dor es o di r ei t o
declarao de quitao anual de dbitos a ser emi t i da pel as pessoas j ur di cas pr es t ador as
de servi os pbl i cos (ou pri vados) (art. I
a
) , devendo ser encami nhada at o ms de
mai o do ano segui nt e ou at o ms subsequent e compl et a qui t ao do ano ant er i or
ou dos anos ant er i or es (art. 3
a
) . O efeito mai s rel evant e dessa decl arao r esi de na sua
qualificao como prova de que o consumi dor cumpr i u suas obri gaes no ano de refe-
rnci a e nos ant er i or es (art. 4
a
) . Havendo al gum dbi t o ques t i onado em sede j udi ci al ,
o usur i o far j us decl arao de qui t ao dos meses em que o dbi t o foi f at ur ado. A
i novao legislativa at ri bui ao pr est ador do servio o nus de compr ovar event ual i na-
di mpl ement o por par t e do consumi dor ao mome nt o em que est e j est i ver muni do da
al udi da decl arao. Caso est a no seja expedi da no pr azo legal, o usur i o pode r eque-
r er no Judi ci ri o seja o pr est ador condenado ao cumpr i ment o dessa obri gao de fazer
(facere). Evi dent ement e, a obri gao no alcana os pr est ador es de servi os pbl i cos
gerais e coletivos em que os usur i os no sofrem identificao (v. g.: t r anspor t es ur banos
de passagei r os); ao cont rri o, i nci de sobre os servios especficos e individuais, nos quai s
o usur i o i dent i fi cado (v. g.: energi a eltrica e uso de l i nha t el efni ca).
Al guns di pl omas legais, regul adores de servios pbl i cos, t m dedi cado nor mas
ou cap t ul os especi ai s at ravs dos quai s se assegur am os di r ei t os dos usur i os. Vale a
pena citar, ent r e out r as, a Lei n
e
8. 987/ 95, que regul a as concesses e per mi sses de
servios pbl i cos (art s. 7
a
e 7
a
- A) ; a Lei n
a
11. 445/ 2007, que di spe sobre o sanea-
me nt o bsi co, exi gi ndo que o t i t ul ar dos servios fi xe os referi dos di rei t os (art. 9
a
,
IV) e pr evendo o cont rol e social, em que os usur i os devem part i ci par dos respect i vos
rgos de cont r ol e (art. 47, IV); e a Lei n
a
12. 587/ 2012, que i nst i t ui a Poltica Naci onal
de Mobi l i dade Urbana, com realce para o servio de t r ans por t es col et i vos (art. 14),
pr evendo- se t a mb m a part i ci pao do usur i o em rgos de cont r ol e (art. 15).
Ent r et ant o, a despei t o de t odo esse el enco nor mat i vo, a pr ot eo legal aos
usur i os no t em acompanhado a sua pr ot eo efetiva. Na prt i ca, o que se obser va
cons t ant ement e que est es cont i nuam a t er seus di rei t os t r ansgr edi dos i mpune me n-
te pel os pr est ador es de servi os pbl i cos e a depar ar i nsuper vei s di fi cul dades par a
socorrer-se de i ns t r ument os eficazes que, na real i dade do cot i di ano, pos s am garant i r
seus di rei t os. Assi m, mui t o ai nda t er que ser feito para concret i zar a t ut el a do usur i o
previ st a na Const i t ui o.
2 Deveres
Al guns servios no exigem pr opr i ament e qual quer dever da par t e dos admi ni s-
t rados. O Poder Pblico os execut a sem nus de qual quer nat ur eza para os dest i nat ri os.
Out r os, por m, no di spensam o pr eenchi ment o, pel o particular, de det er mi -
nados r equi si t os par a o r ecebi ment o do servio, ou par a no ser i nt er r ompi da a sua
8 1
Ar t s . 2, 3
S
e 22 da Lei n'-' 8. 078.
prest ao. Tais r equi si t os r epr es ent am deveres do admi ni st r ado e pode m ser de t rs
or dens: administrativa, concer nent e aos dados a ser em apr esent ados pel o i nt er essado
j unt o Admi ni st r ao; tcnica, relativa s condi es t cni cas necessr i as par a a Admi -
ni st rao pr est ar o servio; e pecuniria, no que diz r espei t o r emuner ao do ser vi o.
8 2
IX EXECUO DO SERVIO
J se viu que a t i t ul ar i dade dos servios pbl i cos per t ence ao Est ado. Obj et i -
vando at ender a r ecl amos da coletividade, ni ngum seno o Poder Pbl i co t eri a mai or
i nt er esse em pr est - l os e, por i sso mes mo, chegar am eles a ser consi der ados como a
prpri a essnci a do Est ado.
Todavia, i nt er essa ao Est ado dividir, al gumas vezes, a tarefa de execut -l os. No
h est r anheza nessa parceria, sabi do que a cada dia a ume nt a m em quant i dade e com-
pl exi dade os servi os vol t ados para a popul ao. Al m do mai s, h t a mb m i nt er esse
de par t i cul ar es na pr est ao, possvel que a obt eno de l ucros decor r ent es da ati-
vi dade. E claro, por m, que est a h de mer ecer cont rol e do Est ado, i mpedi ndo que o
i nt er esse pr i vado se s obr eponha ao i nt er esse pbl i co.
O cert o que, poss vel a parceria, podem os servi os pbl i cos ser execut ados
direta ou indiretamente.
1 Execuo Di ret a
Execuo direta aquel a at ravs da qual o pr pr i o Est ado pr est a di r et ament e os
servios pbl i cos. Acumul a, poi s, as si t uaes de t i t ul ar e pr est ador do servio. As
compet nci as par a essa funo so di st ri bu das ent r e os di versos rgos que compem
a est r ut ur a admi ni st r at i va da pessoa pr est ador a.
O Es t ado deve ser ent endi do aqui no sent i do de pes s oa federat i va. Assi m,
pode- se di zer que a execuo di r et a dos servi os pbl i cos est a car go da Uni o, dos
Est ados, dos Muni c pi os e do Di st r i t o Federal at r avs dos r gos i nt egr ant es de suas
r espect i vas es t r ut ur as . Mi ni st r i os, Secret ari as Est aduai s e Muni ci pai s, Coor dena-
dori as, Del egaci as, fazem par t e do el enco de r gos pbl i cos aos quai s conferi da
compet nci a par a as at i vi dades est at ai s.
Esses rgos f or mam o que se cos t uma denomi nar de administrao centralizada,
por que o pr pr i o Est ado que, nesses casos, cent ral i za a at i vi dade. O Decret o-l ei n
e
200/ 1967, que i mpl ant ou a reforma admi ni st r at i va federal, denomi nou esse grupa-
me nt o de rgos de administrao direta (art. 4
2
, I), i sso por que o Est ado, na funo de
admi ni st rar, assumi r i a di r et ament e seus encargos.
8 2
DI GENES GASPARI NI , ob. cit., p. 227. O Es t at ut o das Conces s es de Ser vi os Pbl i cos (Lei n
a
8. 987/ 1995) cons i gna al guns dever es at r i bu dos aos us ur i os , di r eci onados a possi bi l i t ar a me l hor execuo
do servi o pbl i co concedi do (vi de art . 7
a
) .
2 Execuo Indi ret a
2.1 Noo
Di z-se que h execuo indireta quando os servios so pr est ados por ent i dades
di versas das pessoas federat i vas. O Est ado, por sua conveni nci a, t ransfere os encar-
gos da pr est ao a out r as pessoas, nunca abdi cando, por m, do dever de cont r ol e sobr e
elas, cont r ol e esse, como lgico, varivel de conf or mi dade com a forma especfica de
t r ansf er nci a.
8 3
Ai nda que pr est ado o servio por terceiro, o Est ado no pode dei xar de t er algu-
ma responsabi l i dade nesse processo. Afinal, quem teve o poder j ur di co de t ransferi r
at i vi dades h de suport ar, de al gum modo, as conseqnci as do fato. Est as, como adi an-
t e se ver, se desenhar o de acordo com a forma pel a qual se oper ou a t ransfernci a.
2.2 Descentralizao
Descentralizao o fato admi ni st r at i vo que t r aduz a t ransfernci a da execuo
de at i vi dade est at al a det er mi nada pessoa, i nt egr ant e ou no da Admi ni st r ao. Dent r e
essas at i vi dades i nser em- se os servios pbl i cos. Desse modo podem- s e consi der ar
doi s t i pos de servi os quant o figura de quem os pr est a - os servios centralizados (os
pr est ados em execuo di ret a pel o Est ado) e os servios descentralizados (pr est ados por
out r as pessoas) .
A descent ral i zao admi t e duas modal i dades. A descentralizao territorial encer r a
a t ransfernci a de funes de uma pessoa federativa a out r a, ou t a mb m do poder cen-
tral a col et i vi dades l ocai s.
8 4
J a descentralizao institucional r epr esent a a t ransfernci a
do servi o do poder cent ral a uma pessoa j ur di ca prpri a, de cart er admi ni st r at i vo,
nunca de cunho pol t i co.
E i mpor t ant e, ai nda, no confundi r a descent ral i zao com o que a dout r i na
denomi na de desconcentrao. Aquel a implica a t ransfernci a do servi o par a outra en-
t i dade. A desconcent r ao, que pr ocesso emi nent ement e i nt er no, significa apenas
a subst i t ui o de um rgo por doi s ou mai s com o objetivo de mel hor ar e acel erar a
pr est ao do ser vi o.
8 5
Not e- se, por m, que na desconcent r ao o servio era centralizado
8 3
Pode consi der ar - se t a mb m execuo i ndi r et a aquel a que decor r e de cont r at ao com t er cei r os por par t e
da pessoa i ncumbi da da pr est ao do servi o. Exempl o: soci edade de economi a mi s t a qua ndo cont r at a com
out r as empr es as par a execut ar o servi o de manut eno de r edes el t ri cas. Sob esse pr i sma, poi s, haver
execuo i ndi r et a t ant o em rel ao s pessoas i ncumbi das originariamente da execuo di r et a c omo da i ndi r et a.
8 4
RI VERO faz, i ncl usi ve, a di st i no dessa forma de descent r al i zao em r egi mes federat i vos, c omo o do
Brasil, e em r egi mes uni t r i os, c omo na Frana. Explica que, no pr i mei r o caso, j exi st e u ma descent r al i za-
o no qua dr o das compet nci as const i t uci onai s, ao passo que, no s egundo, a lei c o mu m que c ons uma a
t r ansf er nci a (Droit administratif, p. 307- 309) .
8 5
Nes s e s ent i do, HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit. , p. 298, e DI GENES GAS-
PARINI, Direito administrativo, cit., p. 233. RI VERO t a mb m faz a di st i no e consi der a a des concent r ao
e continuou centralizado, poi s que a subst i t ui o se pr ocessou apenas i nt e r na me nt e .
8 6
Em al gumas ocasi es t em havi do confuso no empr ego dessas figuras, e i sso se ex-
plica pel o fato de que, quando se desconcent ra, procede-se, em l t i ma anl i se, a uma
descent ral i zao. Cui da-se, por m, de f enmenos di versos, j que na desconcent r ao
ocorre mer o desmembramento orgnico.
Assi m como os pr ocessos de descent ral i zao e de desconcent r ao t m fisio-
nomi a ampliativa, pode o Est ado at uar em sent i do i nverso, ou seja, de forma restritiva.
Nessas hi pt eses, surgi ro a cent ral i zao e a concent rao. Aquel a ocorre quando o
Est ado r et oma a execuo do servio, depoi s de t er t ransferi do sua execuo a out r a
pessoa, passando, em conseqnci a, a prest -l o di r et ament e; nes t a l t i ma, doi s ou
mai s rgos i nt er nos so agr upados em apenas um, que passa a t er a nat ur eza de rgo
concent rador.
So duas as formas bsicas at ravs das quai s o Est ado pr ocessa a descent ral i zao:
uma del as a que se efetiva por mei o de lei (delegao legal) e a out r a a que se d por
negci o j ur di co de di rei t o pbl i co (delegao negociai).
87
A ambas dedi car emos al guns
coment r i os a seguir.
Ant es, por m, deve anotar-se que aut ori zada dout ri na al ude a tais i nst r ument os
com as denomi naes, respect i vament e, de descentralizao por outorga apor delegao, en-
t endendo- se que pela pri mei ra o Poder Pblico transfere a prpri a t i t ul ari dade do servio,
ao passo que pela segunda a transferncia t em por alvo apenas a execuo do servi o.
8 8
Nesse caso, a delegao soment e ocorreria quando o Est ado firmasse negcio jurdico,
mas no quando criasse ent i dade para sua Admi ni st rao Indireta.
Lament amos divergir de semel hant e ent endi ment o. Os servi os pbl i cos es-
t o e s empr e est ar o sob a t i t ul ari dade das pessoas federativas, na forma pel a qual a
Const i t ui o pr ocedeu part i l ha das compet nci as const i t uci onai s. Essa t i t ul ari dade,
r et r at ando, como r et r at a, i nequ voca expresso de poder pol t i co e admi ni st r at i vo,
i rrenunci vel e i nsuscet vel de t ransfernci a para qual quer out r a pessoa. Resul t a, por
consegui nt e, que o alvo da descent ral i zao t o s oment e a transferncia da execuo do
servio (delegao), e nunca a de sua t i t ul ari dade. O que muda apenas o instrumento em
que se d a del egao: n u ma hi pt ese, o i ns t r ument o a lei (que, al m de del egar o
servio, cria a ent i dade que vai execut -l o), enquant o na out r a um contrato (conces-
ses ou per mi sses de servi os pbl i cos par a pessoas j exi st ent es) . Mas em ambos os
casos o fato admi ni st r at i vo , sem dvi da, a del egao.
forma de pr es t ao cent r al i zada do servi o {Droit administratif, cit., p. 307) .
8 6
Exempl o de des concent r ao admi ni s t r at i va ocor r eu qua ndo o Mi ni st r i o do Tr abal ho e da Pr evi dnci a
Social, um r go ni co, se subdi vi di u em doi s: o Mi ni st r i o do Tr abal ho e o Mi ni s t r i o da Pr evi dnci a Social.
Ou qua ndo o Mi ni st r i o da Educao e Cul t ur a foi de s me mbr a do em Mi ni st r i o da Educao e Mi ni st r i o
da Cul t ur a.
8 7
A des pei t o de s er em dua s as f or mas bsicas e tradicionais de descent r al i zao dos ser vi os pbl i cos, pode
di zer - se que a t ua l me nt e vem s e ndo desenvol vi da u ma t ercei ra modal i dade - a do r egi me de parceri a, que
ver emos mai s adi ant e.
8 8
c omo pe ns a m HELY LOPES MEIRELLES (Direito administrativo brasileiro, cit. , 29. ed. , 2004, p. 331) e
DI GENES GASPARI NI (Direito administrativo, cit., 9. ed., 2004, p. 298) .
O f undament o i narredvel de que a del egao s at i nge a execuo do servi o
resi de na ci rcunst nci a de que, a qual quer mome nt o, dependendo das condi es ad-
mi ni st r at i vas al mej adas pel o Est ado, poder est e ext i ngui r a del egao, seja r evogando
a lei na qual est a foi conferida, seja ext i ngui ndo de al guma forma a concesso ou a
per mi sso (como, por exempl o, ocorre com a resci so ant eci pada ou com o advent o
do t er mo final do aj ust e). O f enmeno admi ni st rat i vo, ent o, t er cart er i nver so, qual
seja, o r et or no centralizao.
2.2.1 Delegao Legal
Del egao legal aquel a cujo pr ocesso de descent ral i zao foi formal i zado at ra-
vs de lei. A lei, como regra, ao me s mo t empo em que admi t e a descent ral i zao,
aut or i za a criao de pessoa admi ni st r at i va par a execut ar o servi o. O ma nda me nt o
hoje de nvel const i t uci onal . Di spe o art. 37, XIX, da CF, que "somente por lei especfica
poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia
mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao"
(redao da EC n
s
19/ 1998) .
E o i nci so XX do me s mo art. 37 t ambm exige a lei par a criao de subsi di ri as
dessas pessoas admi ni st r at i vas, bem como para par t i ci par em elas de empr es a pri vada.
Essas pessoas a que m foi conferida compet nci a legal par a o de s e mpe nho de
cert a funo do Est ado compem a administrao indireta ou administrao descentralizada,
e, como t ai s, i nt egr am a Admi ni st r ao Pblica consi der ada como um t odo (art. 37,
CF) . Not e- se, por m, que, se as pessoas da admi ni st r ao descent r al i zada r esul t am
de aut ori zao legal, pode haver t ambm, como ver emos no mome nt o pr pr i o, out r as
pessoas que, t a mb m aut or i zadas por lei e des empenhando servi o pbl i co, no i nt e-
gr am a es t r ut ur a orgni ca da Admi ni st r ao. Ne m por i sso dei xar de haver na espci e
forma de descent ral i zao por del egao legal.
Por ques t o di dt i ca, exami nar emos tais pessoas e seu r egi me j ur di co no Cap -
t ul o 9, especi fi cament e vol t ado par a a admi ni st r ao i ndi ret a.
2.2.2 Delegao Negociai: Particulares em Colaborao
Out r a forma de execuo i ndi ret a dos servios pbl i cos, ai nda sob o aspect o da
descent ral i zao, a t ransfernci a dos mes mos a part i cul ares, que, por i sso, se carac-
t er i zam como part i cul ares em col aborao com o Est ado.
Essa forma de t ransfernci a denomi namos de delegao negociai, por que sua i ns-
t i t ui o se efetiva at ravs de negci os j ur di cos regrados basi cament e pel o di rei t o p-
blico - a concesso de servi o pbl i co e a per mi sso de servi o pbl i co. A concesso
caract eri za-se como contrato administrativo, e a per mi sso, apesar de t r adi ci onal ment e
qualificada como at o admi ni st r at i vo, passou a ser formal i zada por cont r at o de adeso,
como const a do art. 40 da Lei n
a
8. 987, de 13. 2. 1995, que regul a ambos os i nst i t ut os.
Sob o aspect o material, ambas se pr eor denavam ao me s mo fim, mas a ant i ga diferena,
sob o aspect o formal, desapar eceu com o advent o da referida lei.
Indi scut vel , t odavi a, que t ant o a concesso quant o a per mi s s o de servi os
pbl i cos es t ampam i ns t r ument os de di rei t o pbl i co pel os quai s a Admi ni st r ao pr o-
cede a descent ral i zao por del egao negociai. A caract eri zao negoci ai r est ou ai nda
mai s evi dent e di ant e da ci t ada lei, que at ri bui u a ambas a fisionomia de cont r at os
admi ni st r at i vos. vl i do consignar, de out r o l ado, que, al m dos cont r at os admi ni s-
t rat i vos, al guns aut or es t m admi t i do o pr ocesso de descent ral i zao por at os admi -
ni st rat i vos uni l at er ai s e por at os mul t i l at erai s, nesse caso por mei o de convni os .
8 9
Tambm por ques t o didtica, es t udar emos essas formas de descent ral i zao
em cap t ul o pr pr i o (Cap t ul o VIII), r eser vando out r o par a o es t udo especfico da des-
cent ral i zao pel o pr ocesso de del egao legal (vide Cap t ul o IX).
3 Novas Formas de Prest ao dos Servios Pblicos
O Est ado, nos l t i mos t empos, t em demons t r ado evi dent e pr eocupao em
adapt ar-se moder ni dade, ao ger enci ament o eficiente de at i vi dades e ao f enmeno da
globalizao econmi ca, que arrast a at rs de si uma srie i nt er mi nvel de conseqn-
cias de or dem pol t i ca, social, econmi ca e admi ni st rat i va.
Na ver dade, as ant i gas frmul as vm i ndi cando que o Est ado, com o perfil que
vi nha adot ando, envel heceu. Para enfrent ar as vi ci ssi t udes decor r ent es da adequao
aos novos model os exi gi dos para a mel hor execuo de suas at i vi dades, al gumas provi -
dnci as t m si do adot adas e out r os r umos foram t omados , t odos al vi t r ando qualificar
o Est ado como or gani s mo r eal ment e qualificado par a o at endi ment o das necessi dades
Esses os aspect os que abor dar emos a seguir.
3.1 Desestatizao e Privatizao
O pri mei ro grande passo para mudar o desenho do Est ado como pr est ador de servi-
os foi o Programa Nacional de Desestatizao, i nst i t u do pela Lei n- 8. 031, de 12. 4. 1990.
Post eri orment e, essa lei foi revogada pela Lei n- 9. 491, de 9. 9. 1997, que, embor a alte-
rando pr ocedi ment os previ st os na lei anterior, mant eve as linhas bsicas do Pr ogr ama.
9 0
Sem necessi dade, par a nosso est udo, de consi derar o det al hament o da lei, per-
mi t i mo- nos dest acar quat r o aspect os que, em nosso ent ender, t m r eal ment e rel evn-
cia par a a boa per cepo do Pr ogr ama.
9 1
8 9
PAULO CSAR MELO DA CUNHA, Regulao jurdica da sade suplementar no Brasil, Lume n Jr i s, 2003,
p. 35- 43. Qua nt o aos convni os, pr ef er i mos est ud- l os em separ ado, no r egi me de par cer i a, c onqua nt o r e-
conheamos que s ua cel ebr ao t a mb m pr opor ci ona descent r al i zao admi ni s t r at i va.
9 0
A Lei n'
J
9. 491/ 1997 r ecebeu al t er aes, t a mb m qua nt o a pr ocedi ment os , pel as Leis n- 9. 635, de
15. 5. 1998, e 9. 700, de 18. 11. 1998.
9 1
Sobre a desest at i zao, val e a pe na cons ul t ar a excel ent e obr a de MARCOS J URUENA VILLELA SOU-
TO, Desestatizao, privatizao, concesses e terceirizaes.
O pr i mei r o diz r espei t o aos objetivos fundamentais do Programa, e ent r e est es
mer ece rel evo o de "reordenar aposio estratgica do Estado na economia, transferindo ini-
ciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico" (art. I
a
, I), mos t r a ndo
que a busca desse objetivo acarret ar, por via de conseqnci a, a r eduo da d vi da
pbl i ca l qui da (art. I
a
, II) e a concent rao da Admi ni st r ao Pbl i ca em at i vi dades
nas quai s seja f undament al a pr esena do Est ado em vi st a das pr i or i dades naci onai s
(art. I
a
, V) . Assi m agi ndo, ser poss vel "permitir a retomada de investimentos nas empresas
e atividades que vierem a ser transferidas iniciativa privada" (art. I
a
, III), pr opi ci ando o for-
t al eci ment o do mer cado de capitais pela oferta de val ores mobi l i r i os (art. I
a
, VI) e a
r eest r ut ur ao do set or pri vado para aument ar sua compet i t i vi dade e moder ni zar sua
i nf r aest r ut ur a (art. I
a
, IV).
Al m dos objetivos, necessri o apont ar o objeto sobre o qual poder incidir o
Pr ogr ama. Poder o submet er - se desest at i zao:
a) as empr esas, i ncl u das as i nst i t ui es financeiras, cont r ol adas di r et a ou i n-
di r et ament e pel a Uni o;
b) as empr esas cri adas pel o set or pri vado que, por qual quer razo, pas s ar am
ao cont r ol e da Uni o;
c) os servios pbl i cos obj et o de concesso, per mi sso ou aut ori zao;
d) as i nst i t ui es financeiras pbl i cas est aduai s que t e nha m sofrido des apr o-
pri ao de aes de seu capital social;
e) bens mvei s e i mvei s da Uni o.
9 2
Dent r e essas hi pt eses, causa cert a espci e a rel at i va aos servi os sob concesso
ou per mi sso (art. 2
a
, III, Lei n
a
9491/ 1997) . que t ai s i ns t r ument os j r et r at am, ex
natura, uma del egao negociai a pessoas do set or pri vado - fato que, por si, i ndi ca
prvi o pr ocesso de desest at i zao. Assi m sendo, poder i a haver al guma al t erao na
forma de execuo, mas no haveri a pr opr i ament e desest at i zao. Ent r et ant o, a me s -
ma lei consi der ou t ambm desest at i zao a t ransfernci a, par a a iniciativa pri vada, de
servi os pbl i cos de responsabilidade da Uni o (no pr est ados, mas me r a me nt e de sua
r esponsabi l i dade) ,
9 3
e nel es se i ncl uem, obvi ament e, as concesses e as per mi sses.
Essa hi pt ese, alis, foi quest i onada no STF no que t ange ao servi o de t r ans por t e
rodovi ri o i nt er est adual e i nt ernaci onal , mas a Cort e adot ou o ent endi ment o de que
a hi pt ese se referia s concesses e per mi sses out or gadas s em a prvi a e necessr i a
licitao, e cujos servios est ar i am a desafiar novas out or gas, agora consoant es com a
Cons t i t ui o.
9 4
Mal grado tal ent endi ment o, semel hant e ao em si no configura de-
sest at i zao, a no ser pel o fato de a lei, i mpr opr i ament e, t -l a assi m consi der ado; na
verdade, a at i vi dade j estava desestatizada.
9 2
Ar t . 2-, I a V, da Lei n 9. 491/ 1997.
9 3
Ar t . 2
e
, P, " b" , Lei n
Q
9. 491/ 1997.
9 4
STF, MS 27. 516- DF, Rei . Mi n. ELLEN GRACIE, em 22. 10. 2008.
Um t ercei ro aspect o concer ne s formas pel as quai s se pr ocessam as desest at i -
zaes. So el as:
a) al i enao de part i ci pao societria, inclusive de cont r ol e aci onri o;
b) aber t ur a de capital;
c) a ume nt o de capital, com o Est ado r enunci ando aos di rei t os de subscri o ou
cedendo- os, t ot al ou parci al ment e;
d) alienao, ar r endament o, locao, comodat o ou cesso de bens e i nst al aes;
e) di ssol uo de soci edades ou desat i vao parcial de seus empr eendi ment os ,
sendo al i enados os seus ativos;
f) concesso, per mi sso ou aut ori zao de servi os pbl i cos;
g) af or ament o, r emi o de foro, per mut a, cesso, concesso de di r ei t o real de
uso resol vel e al i enao medi ant e venda de bens i mvei s de dom ni o da
Uni o.
9 5
O l t i mo aspect o, mas nem por i sso menos i mpor t ant e, o sent i do final de
desestatizao e de privatizao. Pr i mei r ament e, cabe di st i ngui r os t er mos : "desestatizar"
significa ret i rar o Est ado de cert o set or de at i vi dades, ao passo que "privatizar" i ndi ca
t or nar algo pri vado, convert er algo em pri vado. Ant er i or ment e, a Lei n
s
8. 031/ 1990
usava o t er mo "privatizao",
96
mas a nova idia pr oveni ent e do vocbul o acabou ge-
r ando i nt er pr et ao desconf or me ao precei t o legal, ent endendo al gumas pessoas que
significaria privatizar atividades, o que no seria ver dadei r o, vi st o que mui t as das at i -
vi dades do pr ogr ama cont i nuar i am e cont i nuam a caract eri zar-se como servi os p-
blicos; a pri vat i zao, assi m, no seria da atividade ou servio, mas si m do executor da
atividade ou servio.
A Lei n
a
9. 491/ 1997, por m, passou a denomi nar de desestatizao o que a lei
ant er i or chamava de privatizao, de modo que o t er mo, al m de se t or nar compat vel
com o pr pr i o nome do Programa, i ndi cou cl ar ament e que o obj et i vo pr et endi do era
apenas o de afastar o Estado da posio de executor de certas atividades e servios. Ampl i ando
um pouco mai s o concei t o da lei anterior, di sps a nova lei:
"Art. 2
S
[...]
1 - Considera-se desestatizao:
a) a alienao, pela Unio, de direitos que lhe assegurem, diretamente ou atravs de outras
controladas, preponderncia nas deliberaes sociais e o poder de eleger a maioria dos
administradores da sociedade;
9 5
Ar t . 4", I a VII. Not e- s e que a lei admi t i u a modal i dade de leilo par a vri as das f or mas de desest at i zao,
como o caso da al i enao da par t i ci pao soci et ri a, a di ssol uo de soci edades e a concesso, per mi s s o
ou aut or i zao de ser vi os pbl i cos (art. 4-, 3). Para essa l t i ma hi pt es e, o STF conf i r mou a admi ssi bi -
l i dade do l ei l o (MS 27. 516- DF, Rei . Mi n. ELLEN GRACI E, em 22. 10. 2008) .
9 6
Ar t . 2-, 1: "Cons i der a- s e pr i vat i zao a al i enao, pel a Uni o, de di r ei t os que l he as s egur em, di r e-
t a me nt e ou at r avs de out r as cont r ol adas, pr eponder nci a nas del i ber aes soci ai s e o poder de el eger a
mai or i a dos admi ni s t r ador es da soci edade. "
b) a transferncia, para a iniciativa privada, da execuo de servios pblicos explorados
pela Unio, diretamente ou atravs de entidades controladas, bem como daqueles de sua
responsabilidade;
c) a transferncia ou outorga de direitos sobre bens mveis e imveis da Unio, nos termos
desta Lei."
Esse o sent i do at ual da desest at i zao: o Est ado, depoi s de abraar, por vri os
anos, a execuo de mui t as at i vi dades empresari ai s e servi os pbl i cos, com os quai s
sempr e t eve gast os infindveis e pouca eficincia quant o aos r esul t ados, resol veu i m-
pr i mi r nova est rat gi a gover nament al : seu af ast ament o e a t ransfernci a das at i vi dades
e servios par a soci edades e gr upos empresari ai s.
Em out r a ver t ent e, lcito que a lei regul adora da desest at i zao, edi t ada por
det er mi nado ent e federativo, i mpea que aes ou cot as de suas empr es as sej am ad-
qui r i das por empr esas vi ncul adas a ent e federativo di verso, j ust i fi cando-se a vedao
em vi r t ude da necessi dade de preservao do pact o federativo e da efetividade do pr o-
cesso de desest at i zao.
9 7
No que se refere especi fi cament e aos servios pbl i cos, deve ressal var-se que o
Est ado no deixou de ser o titular, t ransferi ndo s oment e a execuo em si dos servi os. Por
i sso, o l egi sl ador dei xou claro, no Pr ogr ama (art. 7 ) , que a desest at i zao dos servi os
pbl i cos medi ant e os pr ocedi ment os na lei admi t i dos "pressupe a delegao, pelo Poder
Pblico, de concesso ou permisso do servio, objeto da explorao", observada, obvi ament e, a
legislao aplicvel ao servio.
Vale a pena observar que a desest at i zao indica, nesses casos, a transformao
dos servios descentralizados por delegao legal em servios descentralizados por delegao nego-
ciai, vez que as ant i gas pessoas paraest at ai s (delegao legal), com a sa da do Est ado,
t m passado a ser pessoas da iniciativa pri vada e, em sua nova gest o, t ai s pessoas
pas s am a pr est ar os servi os sob o regi me de concesses ou per mi sses (del egao
negoci ai ). Ou seja: a pessoa cont i nua a mesma, t endo muda do sua es t r ut ur a i nt er na e
a forma de gest o do servi o. Mas, ai nda quando a ant i ga pessoa paraest at al extinta
e uma ou mai s pessoas da iniciativa privada passam a execut ar o me s mo servio, o
que se obser va t a mb m aqui a t ransformao do r egi me de del egao legal par a o de
del egao negoci ai .
E per t i nent e, por m, assi nal ar nest e passo que, em nome de det er mi nado in-
t eresse pbl i co, se admi t e que a empr esa desest at i zada ai nda sofra cert o grau de i n-
gernci a da par t e da pessoa admi ni st rat i va ant er i or ment e cont r ol ador a. Cui da- se de
inegvel forma de i nt er veno est at al em pessoa pri vat i zada. Para t ant o, podem ser
cri adas aes preferenci ai s de classe especial ("golden shares"), de pr opr i edade exclusiva
do ant i go ent e cont rol ador, que conferem a est e cert as prerrogat i vas especi ai s, i ncl u-
sive o poder de vet o s del i beraes da assembl ei a-geral nas mat r i as pr evi ament e
9 7
STF, ADI 2. 452, Mi n. EROS GRAU, em 17. 6. 2010. No caso, a ao foi pr opos t a pel o Es t ado de Mi nas
Gerai s di ant e de lei do Es t ado de So Paul o, que est abel eci a tal vedao.
i ndi cadas.
9 8
Sendo si t uao i novadora, urge que se apr of undem os es t udos sobre os
efeitos e os l i mi t es de forma de i nt er veno.
9 9
Corol ri o do Pr ogr ama de Desest at i zao, e par t i cul ar ment e em razo da t r ans-
ferncia de at i vi dades a empr esas da iniciativa privada, t m si do cri adas as agncias au-
trquicas ( t ambm denomi nadas de agncias reguladoras ou agncias governamentais), sob
a forma de aut ar qui as, cuja funo bsica resi de especi fi cament e em exercer o cont rol e
sobre t ai s empr esas, vi sando a mant - l as aj ust adas aos post ul ados f undament ai s do
Pr ogr ama e aos di t ames do i nt er esse pbl i co e pr eveni ndo qual quer t i po de compor t a-
me nt o empr esar i al que reflita abuso de poder econmi co.
1 0 0
Sobre essas novas pessoas
admi ni st r at i vas, t ecer emos os devi dos coment r i os dent r o do t pi co III do Cap t ul o
IX, rel at i vo Admi ni st r ao I ndi r et a.
1 0 1
Sensveis i nt roduo desse novo si st ema, os est udi osos no puder am furtar-se a
reconhecer o sur gi ment o de novas regras, de carter especfico, que t m por fi m regul ar
as at i vi dades em que empr esas da iniciativa pri vada subst i t u r am ou ocupar am set ores
no mai s at endi dos pela Admi ni st rao Di ret a ou Indi ret a na prest ao de servios p-
blicos ou na execuo de atividades econmi cas. Como o Di rei t o vai-se set ori zando atra-
vs de quadr os nor mat i vos especficos para disciplinar det er mi nadas relaes jurdicas
e sociais, j cabvel a referncia a um direito administrativo regulatrio, at ravs do qual se
enfoca o nasci ment o, a evoluo e os efeitos decorrent es dessa relao de cont rol e do
set or pbl i co sobre o set or pr i vado.
1 0 2
3.2 Gesto Associada
Como o r egi me adot ado em nossa Const i t ui o o federativo, que se caract eri za
pel os c rcul os especi ai s de compet nci a out or gados s ent i dades federat i vas, faz-se
necessr i o est abel ecer mecani smos de vi ncul ao ent r e elas, de modo a que os servi os
pbl i cos, sej am el es pri vat i vos, sejam concor r ent es, pos s am ser execut ados com mai or
cel eri dade e eficincia em prol da coletividade, em coernci a com o pri nc pi o rei t or de
col aborao rec proca, que deve nor t ear o moder no federalismo de cooperao.
A Const i t ui o, para dei xar claro esse i nt ent o, previ u, ao i nst i t ui r a reforma
admi ni st r at i va do Est ado (EC n
s
19/ 1998) , a. gesto associada na pr est ao de servi os
pbl i cos, a ser i mpl ement ada, at ravs de lei, por convnios de cooperao e consrcios
pblicos cel ebrados ent r e a Uni o, os Est ados, o Di st ri t o Federal e os Muni c pi os .
1 0 3
9 8
Art . 17, 7
e
, Lei n
a
6. 404/ 76 (Lei das Soci edades Anni ma s ) , com a r edao da Lei n
s
10. 303/ 2001.
9 9
Sobr e o t ema, val e a pe na ver o per cuci ent e e s t udo de FBIO GUI MARES BENSOUSSAN em s ua obr a
Interveno estatal na empresa privatizada (Srgi o Ant ni o Fabri s Editor, 2007) .
o o Exempl os dessas aut ar qui as so a ANEEL - Agnci a Naci onal de Ener gi a El t ri ca, a ANATEL - Agn-
cia Naci onal de Tel ecomuni caes e a ANP - Agnci a Naci onal de Pet r l eo.
1 0 1
Vi de Cap t ul o IX.
1 0 2
o obj et i vo, i ncl usi ve, da val i osa obr a de MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO, Direito administrativo
regulatrio, Lumen Jr i s, 2002.
1 0 3
Ar t . 2 4 1 , com a r edao dada pel a ci t ada EC 19/ 1998. Especi f i cament e s obr e os cons r ci os pbl i cos,
r egul ados pel a Lei n
2
11. 107/ 05, com base no me s mo art . 2 4 1 , da CF, vi de o t pi co pr pr i o no Cap t ul o 5.
Trat a-se, como j t i vemos a opor t uni dade de examinar, de i ns t r ument os de cooper ao
de at i vi dades vi sando a alcanar objetivos de i nt eresses comuns dos pa c t ua nt e s .
1 0 4
A noo de gesto associada emana da prpri a expr esso: significa uma conj uga-
o de esforos vi sando a fins de i nt eresse c omum dos gest or es. Em rel ao gesto
associada de servios pblicos, pode- se adot ar a concei t uao de que cor r esponde ao "exer-
ccio das atividades de planejamento, regulao ou fiscalizao de servios pblicos por meio de
consrcio pblico ou de convnio de cooperao entre entes federados, acompanhadas ou no da
prestao de servios pblicos ou da transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e
bens essenciais continuidade dos servios transferidos".
105
Tant o os convni os de cooperao como os consrci os pbl i cos t radi ci onai s so
espci es do gner o convnios administrativos e r et r at am i dnt i co cont edo negoci ai , qual
seja, o de associ ao ent r e pessoas para i nt eresses de t odos, nunca per dendo de vista,
claro, o i nt er esse pbl i co. Consi der am al guns que nos consr ci os so de me s mo nvel
as pessoas pact uant es, ao passo que nos convni os elas t m qualificao di st i nt a - di-
ferena que, como j assi nal amos, t ot al ment e i nexpressi va e i ncua. O que i mpor t a
a fisionomia j ur di ca e os fins de tais negci os pl r i mos: t odos i ndi cam formas de
atuao conjunta, f or mando a gesto associada na pr est ao de servi os pbl i cos a que
agora se refere a Const i t ui o.
Devemos consi gnar, ent r et ant o, que nesse aspect o nos referi mos aos consrci os
t radi ci onai s ent r e pessoas admi ni st r at i vas. Os consrci os pbl i cos i nst i t u dos pel a
Lei n
a
11. 107, de 6. 4. 2005, como j vi mos, embor a t a mb m r esul t em do i nst i t ut o da
gest o associ ada ent r e ent i dades pbl i cas, t m perfil di verso do at r i bu do quel es,
inclusive por que se formal i zam at ravs de pessoas j ur di cas, o que no ocorre com os
consrci os ant er i or es.
Se det er mi nado servi o federal, deve a Uni o geri-lo ou cont rol -l o por si ou
por Es t ados - membr os e Muni c pi os, se com est es mel hor se t or nar a operaci onal i zao
da at i vi dade. O me s mo se passa com os servios est aduai s: se necessr i o for, devem
el es geri-los associ adament e com os Muni c pi os. O que se pr et ende, em l t i ma anl i se,
que os ci dados r ecebam os servios pbl i cos com mel hor qual i dade e com mai or
eficincia.
O art. 23, pargrafo ni co, da CF, t ambm r ende ensej o gest o associ ada ent r e
os ent es federativos no que concerne pr est ao de servi os de sua compet nci a co-
mu m (art. 23, CF) . Previa-se nel e a edi o de lei compl ement ar par a regul ar esse t i po
de cooperao, vi sando ao desenvol vi ment o e ao bem- est ar em mbi t o naci onal . A EC
n
a
53, de 19. 12. 2006, como vi mos, al t erou aquel e di sposi t i vo, pr evendo a edi o de leis
complementares (e no apenas uma lei compl ement ar ) par a a i nst i t ui o da di sci pl i na. A
al t erao facilitou de cert o modo a regul ao, poi s que cada di pl oma poder t raar as
1 0 4
De fato, j nos r ef er i mos a t ai s convni os no Cap t ul o 5, per t i nent e aos cont r at os admi ni s t r at i vos .
Vol t amos a coment - l os , e mbor a em s nt ese, t endo em vi st a o enf oque especi al que devem mer ecer - a
pr est ao de ser vi os pbl i cos. As s i m, r e me t e mos o l ei t or quel e cap t ul o par a o e xa me de out r os aspect os
r ef er ent es ao i ns t i t ut o.
l o s D
e c r e t o n
6. 017, de 17. 1. 2007, que r egul ament ou a Lei n
2
11. 107/ 2005, di sci pl i nador a dos consr ci os
pbl i cos.
nor mas apr opr i adas par a cert o set or de servios comuns obj et o da cooper ao mt ua,
at endendo s par t i cul ar i dades de que possa revest i r-se. Em out r as pal avras, poder o
ser di versas as formas de di sci pl i nar a cooperao rec proca, consi der ando a nat ur eza
especfica do servi o sob gest o associ ada.
Expressi vo exempl o de gesto associada de at i vi dades si t uadas na compet nci a
c omum dos ent es federativos o Sistema Nacional de Cultura, i mpl ant ado pel a EC n
e
71,
de 29. 11. 2012, ao i nt r oduzi r o art. 216-A na Const i t ui o. O si st ema or gani zado em
r egi me de col aborao, de modo descent ral i zado e part i ci pat i vo, e mobi l i zado por um
pr ocesso de gest o e pr omoo conj unt a de polticas pbl i cas de cul t ur a. Tais pol t i -
cas, que devem qualificar-se como democrt i cas e per manent es , r esul t ar o de pact os a
ser em fi rmados ent r e as uni dades da federao, e ent r e est as e a soci edade, vi sando a
pr omover o desenvol vi ment o humano, social e econmi co vol t ado ao pl exo exerccio
dos di rei t os cul t urai s. Cabe, poi s, aos ent es federativos adot ar pos t ur a de eficincia,
par a o fim de aj ust ar em a gest o associ ada da cul t ur a naci onal .
3.3 Regimes de Parceria
Al m da associ ao de pessoas excl usi vament e da Admi ni st r ao Pblica, o Es-
t ado pr et ende moder ni zar - se at ravs da possi bi l i dade de execut ar os servi os pbl i cos
pel os r egi mes de parceri a, caract eri zados pel a aliana ent r e o Poder Pbl i co e entidades
privadas, s empr e com o objetivo de fazer chegar aos mai s di versos s egment os da popu-
lao os servios de que est a necessi t a e que, por vrias razes, no l he so pr est ados.
O pont o caract er st i co nucl ear desses r egi mes consi st e em que a parceri a do
Est ado formal i zada j unt o com pessoas de direito privado e da iniciativa privada, ou seja,
aquel as que, regul adas pel o di rei t o pri vado, no sofrem i ngernci a est at al em sua es-
t r ut ur a orgni ca. A elas i ncumbi r a execuo de servi os e at i vi dades que benefi ci em
a col et i vi dade, de modo que tal at uao se revest i r da qualificao de funo delegada
do Poder Pbl i co.
Referidas ent i dades que, sem dvi da, se apr esent am com cer t o hi br i di smo, na
medi da em que, sendo pri vadas, des empenham funo pbl i ca, t m si do denomi na-
das de entidades do terceiro setor,
106
a i ndi car que no se t r at a ne m dos ent es federat i vos
nem das pessoas que execut am a admi ni st r ao i ndi ret a e descent r al i zada daquel es,
mas s i mpl es ment e compem um tertium genus, ou seja, um agr upament o de ent i dades
r esponsvei s pel o desenvol vi ment o de novas formas de pr est ao dos servi os pbl i -
c os .
1 0 7
Em l t i ma anl i se, o terceiro setor r esul t a de iniciativas da soci edade civil, at ra-
vs de pessoas de at uao vol unt ri a, associ aes e organi zaes no gover nament ai s,
1 0 6
Sobr e as novas l i nhas est r at gi cas do Est ado, vale a pena l er o t r abal ho de PAULO MODESTO, Ref or ma
admi ni st r at i va e mar co legal do t er cei r o set or no Brasil, RDA, 214, p. 55- 68.
1 0 7
Cons i gne- s e, nes s e pas s o, que t em si do empr egada a expr es s o quarto setor par a i ndi car as ent i dades
pr i vadas da Admi ni s t r ao ( empr es as pbl i cas e soci edades de economi a mi s t a) de nat ur eza empr es ar i al (ou
de mer cado) , expl or ador as de at i vi dade me r a me nt e econmi ca (vide ADPF n'
J
46- 7, vot o do Mi n. MARCO
AURLI O) .
par a a execuo de funes emi nent ement e sociais, s em alvejar r esul t ados l ucrat i vos,
como as pessoas empr esar i ai s em ger al .
1 0 8
Por ques t es di dt i cas, poss vel classificar os r egi mes de par cer i a em t r s
gr upos:
1. o r egi me de convni os admi ni st rat i vos;
2. o r egi me dos cont r at os de gest o;
3. o r egi me da gest o por col aborao.
3.3.1 Regime de Convnios Administrativos
O que caract eri za essa forma de parceri a a ci r cunst nci a de ser o r egi me for-
mal i zado at ravs de convnios administrativos. Nesses acordos, nor mal ment e de cart er
pl uri l at eral , Poder Pbl i co, de um lado, e ent i dades pri vadas, de out r o, associ am- se
com o objetivo de alcanar r esul t ados de i nt eresses comuns .
Na verdade, a s s ume m a me s ma fi si onomi a daquel es aj ust es que formal i zam a
gest o associ ada, com a di ferena apenas de que aquel es so pact uados ent r e ent i dades
admi ni st r at i vas, ao passo que est es admi t em a part i ci pao de pessoas da iniciativa
pri vada. Aj ust e dessa modal i dade seria, por exempl o, o que a Uni o fi rmasse com
fundaes mant i das por i ndst r i as aut omobi l st i cas com vi st as ao aper f ei oament o e
avano t ecnol gi co da i ndst r i a nacional no setor.
No h legislao especfica sobre tal regi me, mas como os convni os so pact os
nos quai s as par t es mani f est am suas vont ades e expr essam seus di rei t os e obri gaes,
nada i mpede se cont i nue adot ando a mes ma si st emt i ca, de r est o j ut i l i zada h mui t o
t empo. Na verdade, o i ns t r ument o pact uado que serve de lex inter partes, com uma
ou out r a especificidade pr pr i a do di rei t o pbl i co em razo da pr esena de pessoa
gover nament al .
3.3.2 Regime dos Contratos de Gesto (as Organizaes Sociais)
A necessi dade de ser ampl i ada a descent ral i zao na pr est ao de servi os p-
blicos levou o Gover no a prever a i nst i t ui o do Pr ogr ama Naci onal de Publ i ci zao
- PNP, at ravs da Lei n
3
9. 637, de 15. 5. 1998, pel a qual al gumas at i vi dades de cart er
social, hoje exerci das por pessoas e rgos admi ni st r at i vos de di rei t o pbl i co, poder o
ser pos t er i or ment e absorvi das por pessoas de di rei t o pri vado, s egundo const a expres-
s ament e do art . 20. A absoro implicar, nat ur al ment e, a ext i no daquel es rgos e
pessoas e a descent ral i zao dos servios para a execuo sob r egi me de parceri a.
O t er mo publicizao at r i bu do ao Pr ogr ama par ece- nos i nadequado e infeliz.
Pr i mei r ament e, por que parece ant agoni zar-se com o t er mo privatizao, o que, como
1 0 8
Foi c omo be m acent uou RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, Curso de direito administrativo, Par-
t e Geral , Podi um, 2008, p. 881. V. t a mb m sobr e a mat r i a: RAFAEL CARVALHO REZENDE OLIVEIRA,
Administrao pblica, concesses e terceiro setor, Lumen Jr i s, 2009, p. 279.
j vi mos, no ver dadei r o. Depoi s, por que, de fato, ne nhuma at i vi dade est ar sendo
publicizada, o que ocorreri a s oment e se fosse ela desl ocada da iniciativa pri vada par a
a rea gover nament al . No caso, o i nverso que sucede, pos t o que pessoas governa-
ment ai s que vo dar l ugar a ent i dades de di rei t o pri vado. O que exi st e, na real i dade,
o cumpr i ment o de mai s uma et apa do pr ocesso de desestatizao, pel o qual o Est ado
se afasta do de s e mpe nho di r et o da at i vi dade, ou, se se preferir, da pr est ao di ret a de
al guns servios pbl i cos, me s mo no econmi cos, del egando- a a pessoas de di rei t o
pri vado no i nt egr ant es da Admi ni st r ao Pblica.
Essas pessoas, a que m i ncumbi r a execuo de servi os pbl i cos em r egi me
de parceri a com o Poder Pbl i co, formal i zado por contratos de gesto, cons t i t uem as
organizaes sociais. Advi rt a-se, por m, que no se t r at a de nova cat egori a de pessoas
j ur di cas, mas apenas de uma qualificao especial, um t t ul o j ur di co concedi do por lei
a det er mi nadas ent i dades que at endam s exigncias nel a especi fi cadas. No i nt egr am
o si st ema formal da Admi ni st r ao Pblica; as s umem, ent r et ant o, a qual i dade de en-
t i dades parcei ras do Poder Pblico, vi sando execuo de det er mi nadas tarefas de
As pessoas qualificadas como organizaes sociais devem obser var t rs f undamen-
t os pri nci pai s:
1. devem t er per sonal i dade j ur di ca de di rei t o pri vado;
2. no pode m t er fi ns lucrativos; e
3. devem dest i nar - se ao ensi no, cul t ura, sade, pesqui sa cientfica, ao
desenvol vi ment o t ecnol gi co e preservao do mei o ambi ent e (art. I
2
) .
Uma vez qualificadas como organizaes sociais, o que r esul t ar de cri t ri o discri-
ci onri o do Mi ni st r i o compet ent e para super vi si onar ou regul ar a r ea de at i vi dade
cor r espondent e ao obj et o social (art. 2-, I I ) ,
1 0 9
as ent i dades so decl aradas como de
i nt er esse social e ut i l i dade pbl i ca par a t odos os efeitos legais e podem receber recur-
sos or ament r i os e usar bens pbl i cos necessri os consecuo de seus obj et i vos,
nest e l t i mo caso at ravs de per mi sso de uso (art s. l i e 12). Admi ss vel ser, ai nda,
a cesso especial de servi dor pbl i co, com nus par a o governo, vale dizer, o gover no
poder ceder servi dor seu par a at uar nas organi zaes sociais com a i ncumbnci a do
pagament o de seus venci ment os (art. 14).
Para habi l i t ar-se como organizao social, a lei exige o cumpr i ment o de vri os
requi si t os, como a definio do obj et o social da ent i dade, sua fi nal i dade no lucrativa,
a proi bi o de di st ri bui o de bens ou parcel as do pat r i mni o l qui do e a publ i cao
anual no Di ri o Oficial da Uni o de rel at ri o fi nancei ro, ent r e out r os menci onados
no art . 2
Q
da Lei n
e
9. 637/ 1998. Por out r o lado, devem pos s ui r Cons el ho de Admi -
ni st rao em cuja composi o haja r epr esent ant es do Poder Pbl i co e de ent i dades da
soci edade civil e me mbr os el ei t os dent r e associ ados de associ ao civil e out r os el ei t os
1 0 9
I dnt i co o p e n s a me n t o de LUCI ANA CORDEI RO RODRI GUES, A conces s o do t t ul o j ur di co de
or gani zao social (RDA, 232, p. 133- 140, 2003) .
que t e nha m not r i a capaci dade profissional e reconheci da i donei dade mor al , t udo em
conf or mi dade com os per cent uai s fi xados na lei r egul ador a.
1 1 0
A organizao social, t odavi a, poder sofrer desqualificao de seu t t ul o qua ndo
forem descumpr i das as di sposi es fi xadas no cont r at o de gest o. Nesse caso, ser ne-
cessri a a i nst aur ao de pr ocesso admi ni st r at i vo em que se assegur e o cont r adi t r i o
e a ampl a defesa. Definida a desqualificao, por m, os di r i gent es so sol i dar i ament e
r esponsvei s pel os danos causados ao Poder Pbl i co, i mpondo- s e ai nda a r ever so
dos bens usados sob per mi s s o e a devol uo dos r ecur sos al ocados ent i dade, s em
prej u zo de out r as sanes cabveis. Anot e- se que, a despei t o de a lei haver empr ega-
do a expr esso poder proceder desqualificao, dando a falsa i mpr esso de que se t r at a
de condut a facultativa, o cer t o que, descumpr i das as nor mas e cl usul as a que est
s ubmet i da, a Admi ni st r ao exercer at i vi dade vi ncul ada, devendo (e no podendo) des-
qualificar a ent i dade responsvel pel o des cumpr i ment o.
1 1 1
Devi dament e qualificadas, as organizaes sociais cel ebr am com o Poder Pbl i co o
que a lei denomi nou de contratos de gesto, com o objetivo de formar a parceri a necess-
ria ao f oment o e execuo das at i vi dades j menci onadas. A despei t o da denomi nao
adot ada, no h pr opr i ament e contrato nesse t i po de ajuste, mas si m ver dadei r o conv-
nio, poi s que, embor a sej am pact os bilaterais, no h a cont r aposi o de i nt er esses que
caract eri za os cont r at os em geral; h, i st o sim, uma cooper ao ent r e os pact uant es,
vi sando a objetivos de interesses comuns. Sendo paral el os e comuns os i nt er esses per segui -
dos, esse t i po de negci o j ur di co mel hor h de enquadr ar - se como convni o.
1 1 2
Nos cont r at os de gest o, devem ser obser vados os pri nc pi os da mor al i dade, da
l egal i dade, da i mpessoal i dade, da publ i ci dade e da economi ci dade, que, como sabe-
mos , i nci dem sobre t odas as at i vi dades da Admi ni st r ao. Devem ai nda ser defi ni dos,
com a mai or preci so poss vel , os di rei t os e obri gaes das par t es, e pr i nci pal ment e
necessr i o especificar o pr ogr ama de t r abal ho sugeri do pel a organi zao, be m como os
pr azos de execuo das at i vi dades e as met as a ser em al canadas. Urge t a mb m fi xar
o mt odo de avaliao de des empenho a ser adot ado no s em t er mos de qual i dade,
como t a mb m de pr odut i vi dade.
1 1 3
Avulta, ai nda, not ar que, em vi r t ude do cart er
especfico de tais cont r at os, nos quai s h verdadei ra cooper ao ent r e as par t es no que
t oca ao i nt er esse pbl i co a ser per segui do, descar t ando- se qual quer aspect o mer cant i l
1 1 0
Pelo art . 3
a
da Lei n
Q
9. 637/ 1998, deve haver: (a) 20 a 4 0 % de r epr es ent ant es do Poder Pbl i co; (b) 20 a
3 0 % de r epr es ent ant es de ent i dades da soci edade civil; (c) at 10%, no caso de associ ao civil, de me mb r o s
el ei t os de nt r e os me mb r o s ou associ ados; (d) 10 a 3 0 % de me mb r o s el ei t os pel os de ma i s i nt egr ant es do
cons el ho; (e) at 10% de me mb r o s i ndi cados ou el ei t os na f or ma fi xada no e s t a t ut o.
1 1 1
No MS 10. 527- DF (STJ, I
a
Seo, Rei . Mi n. DENI SE ARRUDA, j ul g. em 14. 9. 2005) , di s c ut i u- s e a
desqual i f i cao de e nt i da de par cei r a por i r r egul ar i dades f i nancei r as e i ns uf i ci ent e c u mp r i me n t o de me -
t as , e n t e n d e n d o - s e , por m, qu e no writ ser i a i nvi vel r e e xa mi na r os cr i t r i os de af er i o a dot a dos pel a
Admi ni s t r a o (Informativo STJ n
2
260, set . 2005) .
1 1 2
Em vot o que proferiu na ADI 1.923, o Min. AYRES BRUTO endossou expr essament e nos s o ent endi ment o.
1 1 3
Faz-se necessr i o, por out r o l ado, pr ever o cont r ol e fi nancei ro, es t abel ecendo- s e os l i mi t es e os cr i t r i os
par a des pes as com r e mune r a o e vant agens pecuni r i as em favor dos di r i gent es e empr egados da ent i dade
pact uant e (art . 7
a
, I e II).
ou empresari al , a lei prev hi pt ese de di spensa de licitao, admi t i ndo, em conse-
qnci a, a cont r at ao di ret a com a organi zao soci al .
1 1 4
Di ant e da possi bi l i dade de as organizaes sociais r eceber em r ecur sos fi nancei ros
do Poder Pbl i co, a lei exige que a est e caiba exercer a fiscalizao das at i vi dades e pr o-
ceder ao exame da pr est ao de cont as das ent i dades (art. 8
S
) . Qual quer i rregul ari dade
ou ilegalidade deve ser de i medi at o comuni cada ao Tri bunal de Cont as, sob pena de
responsabi l i zao do agent e fiscalizador. I ndependent ement e di sso, havendo mal ver-
sao de bens ou r ecur sos pbl i cos, as aut or i dades i ncumbi das da fi scal i zao devem
r epr esent ar ao Mi ni st r i o Pbl i co, Advocacia-Geral da Uni o ou Pr ocur ador i a da
ent i dade, no sent i do de que sejam r equer i dos j udi ci al ment e a decr et ao da i ndi s-
poni bi l i dade dos bens da ent i dade e o seqest r o dos bens dos di ri gent es, de agent es
pbl i cos e de t ercei ros envol vi dos com o fato del i t uoso e possi vel ment e benefi ci ados
com enr i queci ment o i l ci t o.
1 1 5
Embor a a lei se refira a seqestro, a ser pr ocessado conf or me os ar t s. 822 a 825
do CPC (art. 10, I
a
) , a ver dade que as ci rcunst nci as caut el ar es i ndi ci am figura
diversa, o arresto. O ar r est o "a apreenso cautelar de bens com a finalidade de garantir uma
futura execuo por quantia", ao passo que o seqest r o " a apreenso da coisa objeto do lit-
gio, afim de garantir sua total entrega ao vencedor".
116
Ora, no caso, no h qual quer bem
det er mi nado que const i t ua obj et o de litgio; h, ao cont rri o, a pr eocupao de caut el a
do Est ado em rel ao a event ual e fut ura necessi dade de pr omover a ao com vi st as
recuperao dos r ecur sos mal geri dos. A hi pt ese , poi s, tpica de ar r est o.
O novo si st ema, como se pode observar, t em na parceri a ent r e o Poder Pbl i co e
ent i dades pri vadas sem fins l ucrat i vos o seu ncl eo j ur di co. A descent r al i zao admi -
ni st rat i va nesse t i po de at i vi dade pode propi ci ar gr ande aux l i o ao governo, por que as
organizaes sociais, de um l ado, t m v ncul o j ur di co que as dei xa sob cont r ol e do Poder
Pbl i co e, de out r o, pos s uem a flexibilidade j ur di ca das pessoas pri vadas, di st ant e dos
freios burocrt i cos que se ar r ast am nos corredores dos rgos pbl i cos. No obst ant e,
ent endemos que o sucesso do empr eendi ment o depende de fator que, s egundo t emos
obser vado, t em est ado ausent e ou deficiente nas at ri bui es do Poder Pbl i co, qual
seja, o da fiscalizao das ent i dades e do cumpr i ment o de seus obj et i vos. Sem fiscali-
zao, fcil vi sl umbr ar si t uaes de descal abro admi ni st r at i vo, de desfi gurao dos
objetivos e, o que pior, de cri mes financeiros cont r a o gover no.
1 1 7
Por l t i mo, vale dest acar que a lei de observnci a obri gat ri a apenas par a a
Uni o Federal e, por t ant o, incide sobre os servios pbl i cos federais. Mas, assi m como
o Governo Federal concebeu essa nova forma de prest ao de servi os, nada i mpede
que Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os edi t em seus pr pr i os di pl omas com vistas
mai or descent ral i zao de suas atividades, o que podem fazer adot ando o model o
"' Art . 24, i nci so XXIV, da Lei n 8. 666/ 1993, i nt r oduzi do pel a Lei n'
J
9. 648, de 27. 5. 1998.
1 1 5
Vi de art . 10. Compl e t a ndo a pr ot eo dos r ecur sos pbl i cos, a lei per mi t e a i nvest i gao, o exame e o
bl oquei o de bens, cont as bancr i as e apl i caes no pa s e no ext er i or (art . 10, 2'-').
1 1 6
VI CENTE GRECO FILHO, Direito processual civil brasileiro, cit., p. 173- 175) .
"
7
Para o exame de out ros aspectos relativos s organizaes sociais, vejam-se os artigos Organizaes sociais de
colaborao, de DI OGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, e Reforma administrativa e mar co legal das organiza-
es sociais no Brasil, de PAULO MODESTO, ambos publicados na RDA n" 210, 1997, p. 183-195, respectivamente.
pr opos t o na Lei n
e
9. 637/ 1998 ou model o diverso, desde que, bvio, i dnt i cos sej am
seus obj et i vos.
1 1 8
O i mpor t ant e que a qualificao seja at ri bu da a ent i dades que se
pr oponham a execut ar servios sociais comuni t ri os em parceri a com o Poder Pbl i co.
3.3.3 Gesto por Colaborao (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico)
O t ercei ro r egi me de parceri a consi st e na gesto por colaborao, que envol ve a
col aborao de ent i dades da iniciativa privada, us ual ment e r epr esent at i vas dos diver-
sos s egment os da soci edade civil, que desenvol vem aes de ut i l i dade pbl i ca. Reco-
nhecendo que sua at i vi dade se pr eor dena ao i nt er esse coletivo, o Gover no del ega a
t ai s ent i dades al gumas tarefas que l he so prpri as, como forma de descent ral i zao e
mai or ot i mi zao dos servios pr est ados, ao me s mo t empo em que l hes est ende cert as
par t i cul ar i dades j ur di cas, como a que per mi t e a tais ent es pr opor ao per ant e Jui za-
dos Especi ai s C vei s.
1 1 9
O r egi me da gest o por col aborao foi i nst i t u do pel a Lei n
Q
9. 790, de 23. 3. 1999
( r egul ament ada pel o Decr et o n
Q
3. 100, de 30. 6. 1999) , que concebeu as organizaes da
sociedade civil de interesse pblico, out r a modal i dade de qualificao j ur di ca a ser at ri bu -
da a al gumas pessoas de di rei t o pri vado em vi rt ude de aes que pode m desenvol ver
em r egi me de parceri a com o Poder Pbl i co. Ressal t e-se, assi m como o fi zemos em
rel ao s organizaes sociais, que no se t rat a de nova categoria de pessoa j ur di ca, mas
si m de especfica qualificao jurdica de al gumas pessoas j ur di cas, obser vadas as condi -
es est abel eci das na lei regul adora.
Na ver dade, a lei t ent a el i mi nar as ant i gas di st or es nasci das no r egi me das
pessoas consideradas de utilidade pblica, sem que se fizesse ver dadei r a di st i no ent r e
entidades de favorecimento mtuo e entidades de fins comunitrios. As pr i mei r as no pr o-
duzem qual quer f i m de i nt er esse pbl i co, vol t ando- se apenas aos i nt er esses de seus
me mbr os ou associ ados, e ai nda assi m se beneficiam da i seno de t r i but os, da per cep-
o de subvenes e de out r as vant agens, cujos beneficirios dever i am ser r eal ment e
as ent i dades de sol i dari edade social. Essa i ndi st i no acabou por gerar desconfort vel
desconfi ana no si st ema e, o que pior, acabou per mi t i ndo, por ausnci a de cont r ol es
efetivos, a apropri ao de vul t osas parcel as de verbas pbl i cas .
1 2 0
Duas so as suas caractersticas principais:
1. devem t er per sonal i dade j ur di ca de di rei t o pri vado; e
2. no pode m t er f i ns l ucr at i vos.
1 2 1
ns v i d e a r es pei t o o t r abal ho Tercei ro set or da Admi ni st r ao Pbl i ca. Or gani zaes soci ai s. Cont r a t o de
gest o, de EGON BOCKMAN MOREI RA (RDA 227, p. 309- 320, 2002) .
1 1 9
Ar t . 8
S
, III, Lei n
e
9. 099, de 26. 9. 1995, com a r edao da Lei n" 12. 126, de 16. 12. 2009.
1 2 0
a i rreparvel obser vao de PAULO MODESTO, em seu t r abal ho Ref or ma do mar co legal do t er cei r o
set or no Brasil, RDA n
a
2 1 4 / 9 8 , p. 55- 68.
1 2 1
Em conseqnci a, no pode m di st ri bui r, ent r e seus sci os ou associ ados, consel hei r os, di r et or es, qual -
quer par cel a i ndi cat i va de excesso oper aci onal (supervit), di vi dendos, boni fi caes, par t i ci paes ou par ce-
las de seu pat r i mni o (art . I
a
, 1, da Lei n'
J
9. 790/ 1999) .
Ademai s, no podem est ar vol t adas para qual quer obj et i vo. Os objetivos que
podem dar ensej o ao t t ul o j ur di co so:
a) a pr omoo da educao, da sade, da cul t ura, da assi st nci a social e da
segur ana al i ment ar e nut ri ci onal ;
b) a pr ot eo e defesa do mei o ambi ent e;
c) a pr omoo do desenvol vi ment o econmi co e social, i ncl ui ndo o combat e
pobreza;
d) exper i ment ao de novos model os soci oprodut i vos;
e) pr omoo de val ores uni versai s, como os da tica, da paz, da ci dadani a, dos
di rei t os huma nos e da democraci a, e t a mb m a pr omoo de assi st nci a
j ur di ca compl ement ar ;
f) a pr omoo do vol unt ar i ado; e
g) est udos, pesqui sas, desenvol vi ment o de tecnologias al t ernat i vas, divulgao
de i nformaes e conheci ment os concernent es a t odos os ci t ados obj et i vos.
1 2 2
Para que se qual i fi quem como organizaes da sociedade civil de interesse pblico, a lei
exige que os es t at ut os da ent i dade pr eencham al guns r equi si t os expr essos, como, por
exempl o, o da obser vnci a dos pri nc pi os da legalidade, i mpessoal i dade, mor al i dade,
publ i ci dade, economi ci dade e eficincia; e, ainda, o at endi ment o aos pri nc pi os bsi cos
de cont abi l i dade, a publ i ci dade do rel at ri o de suas at i vi dades e a sujeio a audi t or i as
ext ernas i ndependent es . O r equer i ment o da qualificao, devi dament e i nst r u do,
formul ado ao Mi ni st r i o da Just i a,
1 2 3
que, verificando o at endi ment o dos r equi si t os
legais e o fato de no se enquadr ar a ent i dade dent r e aquel as vedadas por lei, deferir
o pedi do e expedi r o respect i vo certificado de qualificao.
No pode m se qualificar como organi zaes da soci edade civil de i nt er esse p-
blico vri as cat egori as de pessoas j ur di cas: soci edades comer ci ai s, i ncl usi ve as que
comerci al i zam pl anos de sade e as cooperat i vas, bem como as or gani zaes credi -
tcias r el aci onadas com o si st ema fi nancei ro; ent i dades de r epr es ent ao de cl asse e
sindical; i nst i t ui es par t i dr i as; ent i dades rel i gi osas; hospi t ai s e escol as s em gr at ui -
dade; pessoas, i ncl usi ve fundaes, i nst i t u das pel o Poder Pbl i co; e as or gani zaes
sociais (art. 2
a
) .
As organizaes da sociedade civil de interesse pblico, na busca de seus obj et i vos,
podem cooperar com o Poder Pbl i co de t rs manei r as:
1. at ravs da execuo di ret a de proj et os, pr ogr amas e pl anos de ao;
2. pel a ent r ega de r ecur sos humanos , fsicos ou fi nancei ros; e
3. pel a pr est ao de at i vi dades de apoi o a out r as ent i dades s em fins l ucrat i vos.
1 2 2
Ar t . 3
a
, I a XII.
1 2 3
Ar t s . 5
a
e 6
a
.
Havendo condi es de cooperao com a Admi ni st r ao, a lei prev a cel ebrao
de termo de parceria, no qual devero est ar formal i zados, de modo det al hado, os di r ei t os
e as obr i gaes dos pact uant es .
1 2 4
Por sua nat ur eza, esse negci o j ur di co qualifca-
-se como ver dadei r o convnio administrativo, j que as par t es t m i nt er esses c omuns e
vi sam mut ua cooperao, al m do fato de que uma del as ser o Poder Pbl i co r epr e-
sent ado por al gum de seus rgos ou pessoas.
Para al guns est udi osos, por m, os t er mos de parceri a, de cer t o modo, aperfei-
oar am o model o dos cont r at os de gest o, admi t i ndo a desvi ncul ao das aes como
poder pbl i co at a cel ebrao do t er mo. Al m di sso, as OSCIPs fi cam obr i gadas, no
caso de ext i no, a t ransferi r seu pat r i mni o par a ent i dade si mi l ar .
1 2 5
Por fi m, foi am-
pl i ado o cont r ol e social das ent i dades .
1 2 6
A ent i dade, se for de seu i nt eresse, pode r equer er a excl uso de sua qualificao
como organi zao da soci edade civil de i nt eresse pbl i co. Se, ent r et ant o, dei xar de
preencher, pos t er i or ment e, as condi es exigidas na lei, sofrer a perda da qualificao,
i mpondo- se, par a t ant o, a deci so proferi da em pr ocesso admi ni st r at i vo, i ns t aur ado
a pedi do do Mi ni st r i o Pbl i co ou de qual quer ci dado, em que se l he assegur e con-
t radi t ri o e ampl a def esa.
1 2 7
Ocor r endo mal versao de bens ou r ecur sos pbl i cos,
os agent es de fiscalizao da parceri a poder o r equer er ao Mi ni st r i o Pbl i co e Ad-
vocacia-Geral da Uni o no sent i do de ser em provi denci ados a i ndi sponi bi l i dade dos
bens da ent i dade e o seqest r o de bens dos di ri gent es e de t ercei ros benefi ci ados pel a
ilegalidade que se t enham enr i queci do i l i ci t ament e cust a do erri o pbl i co.
1 2 8
Tais precei t os de mons t r a m que o regi me de parceri a previ st o na Lei n
2
9. 790/ 1999 i mpl i ca sri as responsabi l i dades s ent i dades qualificadas como organi za-
es da soci edade civil de i nt er esse pbl i co, e isso pel a ci r cunst nci a de que, me s mo
t endo per sonal i dade j ur di ca de di rei t o pri vado e per t encendo ao s egment o da soci eda-
de civil, passam a execut ar servi os pbl i cos em r egi me formal i zado por i ns t r ume nt o
pr pr i o, o t e r mo de parceri a, devendo, por consegui nt e, r espei t ar as obri gaes pac-
t uadas e, o que mai s i mpor t ant e, di reci onar-se pr i mor di al ment e ao i nt er esse pbl i co,
vi st o que no exerccio dessas at i vi dades a organi zao des empenha funo del egada do
Poder Pbl i co.
1 2 4
Ar t s . 9'-' e 10.
1 2 5
Art . 4
a
, IV, Lei n
a
9. 790/ 1999.
1 2 6
So obser vaes de MARI A TEREZA FONSECA DIAS, Terceiro setor e estado: l egi t i mi dade e r egul ao,
Fr um, 2008, p. 300.
1 2 7
A per da da qual i fi cao poder dar-se t a mb m por deci so pr of er i da em pr oces s o j udi ci al com a ob-
ser vnci a do cont r adi t r i o e da ampl a defesa. Al m di sso, o ci dado s ome nt e poder exer cer o di r ei t o de
r equer er a per da da qual i fi cao se est i ver devi dament e i dent i fi cado, pos t o que a lei veda expr es s ament e o
a noni ma t o. Vi de ar t s. 7
a
e 8
a
da Lei n
s
9. 790/ 1999.
1 2 8
Pode r o s er a dot a da s , s e m pr ej u zo, out r a s me di da s cons t r i t i vas e r e pa r a t r i a s , c o mo as pr evi s t as
na Lei n
a
8 . 4 2 9 / 1 9 9 2 , qu e di s pe s obr e a i mpr obi da de admi ni s t r at i va, e a LC n
a
6 4 / 1 9 9 0 . Em r el ao
ao s e qe s t r o, r e pe t i mos o c ome nt r i o j fei t o, a pr ops i t o das organizaes sociais, no s e nt i do de qu e se
t r at a r e a l me n t e de a r r e s t o. O pe di do, conf or me me nc i ona a lei, s er pr oc e s s a do nos t e r mo s dos ar t s . 822
a 825 do CPC. Se neces s r i o, i ncl ui r - se- na ao o pe di do de i nves t i gao, e xa me e bl oque i o de be ns ,
c ont a s bancr i as e apl i caes , no pa s e no ext er i or (art . 13, l
s
e 2
S
) .
Como se pode observar, afinal, so semel hant es os si st emas de parceri a ense-
j adores das organizaes sociais e das organizaes da sociedade civil de interesse pblico. O
ncl eo cent ral de ambos a parceria Estado/entidade privada na busca de obj et i vos de
i nt er esses c omuns e benfi cos coletividade. Logi cament e, exi st em pont os especficos
que di st i nguem os r egi mes. Um del es a part i ci pao de agent es do Poder Pbl i co na
est r ut ur a da ent i dade: enquant o ela exigida nos Consel hos de Admi ni st r ao das
organizaes sociais, no h esse t i po de i ngernci a nas organizaes da sociedade civil de
interesse pblico. Out r o aspect o a formalizao da parceri a: com aquel as ent i dades
cel ebrado cont r at o de gest o, ao passo que com est as fi rmado t er mo de parceri a. En-
fim, not a- se que as l i nhas da di sci pl i na j ur di ca das organizaes sociais as col ocam um
pouco mai s at rel adas ao Poder Pblico do que as organizaes da sociedade civil de interesse
pblico. Ambas , por m, r et r at am novas formas de pr est ao de servi os pbl i cos .
1 2 9
A despei t o de nos t er mos referido especi fi cament e s organi zaes da soci edade
civil de i nt er esse pbl i co, j us t o reconhecer que mui t as ent i dades do set or pri vado,
i ndependent ement e de sua vi ncul ao com o Poder Pbl i co, vm pr es t ando e podem
pr est ar i nest i mvel apoi o aos governos no que t oca execuo das funes sociais
t pi cas. Em al gumas ocasi es, a pr pr i a lei que est i mul a a i nst i t ui o de t ai s ent i -
dades. A Lei n- 9. 867, de 10. 11. 1999, por exempl o, as s umi u ampl o al cance social ao
prever a i nst i t ui o das cooperativas sociais, com a finalidade de i nseri r as pessoas em
desvant agem no mer cado econmi co, por mei o do t rabal ho, com f undament o no i nt e-
resse geral em pr omover a pessoa huma na e a i nt egrao social dos ci dados. Cuida
-se de r el evant ssi ma at i vi dade social, por quant o a tais ent i dades caber di mi nui r as
dificuldades gerais e i ndi vi duai s dessa cat egori a de pessoas, be m como desenvol ver e
execut ar pr ogr amas especi ai s de t r ei nament o para aument ar - l hes a pr odut i vi dade e
a i ndependnci a econmi ca e soci al .
1 3 0
Ao Est ado cabe associ ar-se a essas ent i dades,
reforando o r egi me de parceri a at ravs de i ncent i vos e subvenes e aperfei oando os
si st emas de cont r ol e do uso de event uai s r ecur sos pbl i cos.
X SMULAS
Smul a 670: O servio de iluminao pblica no pode ser remunerado mediante taxa.
1 2 9
A r espei t o de ambas as ent i dades do t er cei r o setor, vale a pe na l er o t r abal ho de SRGI O DE ANDRA
FERREI RA, As or gani zaes soci ai s e as or gani zaes da soci edade civil de i nt er es s e pbl i co, RDA n'-' 217,
p. 105- 118, 1999.
1 3 0
A lei consi der a c omo pes s oas em des vant agem (e, por t ant o, mer ecedor as de apoi o e es t mul o soci al ):
(a) os defi ci ent es fsicos e sensor i ai s; (b) os defi ci ent es ps qui cos e ment ai s , os que de pe nde m de acompa-
n h a me n t o psi qui t r i co pe r ma ne nt e e os egr essos de hospi t ai s psi qui t r i cos; (c) os de pe nde nt e s qu mi cos;
(d) os egr essos de pr i ses; (e) os condenados a penas al t er nat i vas det eno; (f) os adol es cent es em i dade
adequada ao t r abal ho e si t uao familiar difcil do pont o de vi st a econmi co, social ou afetivo.
SMULAS VI NCULANTES
Smul a Vi ncul ant e n
Q
2: E inconstitucional a lei ou ato normativo estadual ou distrital
que disponha sobre sistemas de consrcios e sorteios, inclusive bingos e loterias.
Smul a Vi ncul ant e n- 12: A cobrana de taxa de matrcula nas universidades pblicas
viola o disposto no art. 206, IV, da Constituio Federal.
s
19: A taxa cobrada exclusivamente em razo dos servios pbli-
cos de coleta, remoo e tratamento ou destinao de lixo ou resduos provenientes de imveis, no
viola o artigo 145, II, da Constituio Federal.
Smul a 356: legtima a cobrana de tarifa bsica pelo uso dos servios de telefonia fixa.
Smul a 407: E legtima a cobrana de tarifa de gua, fixada de acordo com as categorias
de usurios e as faixas de consumo.
Smul a 412: A ao de repetio de indbito de tarifas de gua e esgoto sujeita-se ao
prazo prescricional estabelecido no CC.
8
CONCESSO E PERMISSO I
DE SERVIOS PBLICOS I
I INTRODUO
Vi mos no cap t ul o ant eri or que o Est ado t em a seu cargo os servi os pbl i cos
a ser em execut ados em prol da coletividade, des empenhando nesse caso u ma gest o
direta dessas at i vi dades. Ocorre, por m, que f r eqent ement e del ega a out r as pessoas
a pr est ao daquel es servios, gerando, por consegui nt e, o si st ema da descentralizao
dos servi os. Qua ndo se t r at a de pessoas i nt egr ant es da pr pr i a Admi ni st r ao, a des-
cent ral i zao ensej a a delegao legal, ao cont rri o do que acont ece qua ndo a execuo
dos servi os t ransferi da a pessoas da iniciativa pri vada at ravs de at os e cont r at os
admi ni st r at i vos, hi pt ese que const i t ui a delegao negociai.
A del egao negoci ai - assi m denomi nada por cont er inegvel aspect o de bi-
l at eral i dade nas mani fest aes volitivas - se cons uma at ravs de negci os j ur di cos
cel ebrados ent r e o Poder Pbl i co e o particular, os quai s se caract eri zam por receber,
necessar i ament e, o influxo de nor mas de di rei t o pbl i co, haja vi st a a finalidade a que
se dest i nam: o at endi ment o a demandas (pri mri as ou secundr i as) da col et i vi dade ou
do pr pr i o Est ado.
E a essa forma especial de descent ral i zao que nos dedi car emos no pr esent e
cap t ul o. Ao est ud-l a, t er emos que exami nar j us t ament e os negci os j ur di cos que
a mat eri al i zam, ou seja, as concesses e as per mi sses de servi os pbl i cos. Como
so i nst i t ut os que, embor a assemel hados, guar dam pecul i ar i dades pr pr i as, ser o eles
1
Apenas a t t ul o de i nf or mao, exami nar emos no pr es ent e cap t ul o apenas as concesses de servi os
pbl i cos; por cons egui nt e, no t r at ar emos das concesses de us o de bem pbl i co, mat r i a a ser exami nada
no cap t ul o rel at i vo aos bens pbl i cos (Cap t ul o XVI).
2
Veja-se o que di s s emos nos Cap t ul os IV (t pi co rel at i vo s aut or i zaes) e V (t pi co pe r t i ne nt e aos
cont r at os de conces s o e de per mi s s o) .
anal i sados em t pi cos di st i nt os, nos quai s se pr ocur ar realar os aspect os que os
i dent i fi cam e os di st i nguem.
Cabe- nos obser var nes t a par t e i nt r odut r i a que, di ant e do advent o do r egi -
me das par cer i as pbl i co- pr i vadas, i mpl ant ado pel a Lei n
9
11. 079, de 30. 12. 2004,
par eceu- nos opor t uno refundi r a si st emat i zao do pr es ent e cap t ul o, t e ndo em vi st a
que a lei at r i bui u ao referi do i ns t i t ut o a nat ur eza de cont r at os admi ni s t r at i vos de
concesso. Da t er mos excl u do do cap t ul o rel at i vo aos cont r at os admi ni s t r at i vos
em geral o exame da mat r i a, par a i ncl u -l o no pr es ent e, por ser des t i nado especifi-
cament e s concesses.
A gui sa de si st ema, e par a fins di dt i cos e mel hor compr eens o do i nst i t ut o,
t or na- se i mper i oso formul ar o quadr o at ual em que se s i t uam as concesses de servi -
os pbl i cos.
1
A classificao bsi ca divide as concesses de servios pbl i cos em duas cat ego-
ri as: (I
a
) concesses comuns; (2
a
) concesses especiais.
As concesses comuns so regul adas pela Lei n
e
8. 987, de 13. 2. 1995, e compor t am
duas modal i dades: (I
a
) concesses de servios pblicos simples; (2
a
) concesses de servios
pblicos precedidas da execuo de obra pblica. Sua caract er st i ca consi st e no fato de que
o poder concedent e no oferece qual quer cont r apar t i da pecuni r i a ao concessi onri o;
t odos os seus r ecur sos pr ovm das tarifas pagas pel os usur i os.
De out r o l ado, as concesses especiais so regul adas pel a Lei n
B
11. 079, de
30. 12. 2004, e t ambm se subdi vi dem em duas cat egori as: ( P) concesses patrocinadas;
(2
a
) concesses administrativas. As concesses especiais so caract eri zadas pel a ci rcuns-
t nci a de que o concessi onr i o recebe det er mi nada cont r apr est ao pecuni r i a do
concedent e. Incide sobre elas o regi me j ur di co at ual ment e denomi nado de "parcerias
pblico -privadas".
Como se t r at a de cat egori as di versas, cada uma di sci pl i nada em lei prpri a, co-
ment ar emos pr i mei r ament e os cont r at os de concesso c omum de servi o pbl i co e
depoi s os cont r at os de concesso especial de servio pbl i co, ambos com as respect i -
vas modal i dades.
Real amos aqui , mai s uma vez, que exi st em concesses que, embor a assi m no-
mi nadas, no so cont r at os admi ni st r at i vos ne m vi sam pr est ao de servi os pbl i -
cos. E o caso das concesses de lavra e da atividade de radi odi fuso sonor a e de sons
e i magens (art s. 176, P, e 223, da CF). Cui da-se, com efeito, de i ns t r ument os que
se caract eri zam como mer os at os admi ni st rat i vos de autorizao - fato que, por i sso
mes mo, acarret a al guma confuso ent r e os est udi osos (j ust i fi cavel ment e, di ga-se de
pas s agem) .
2
Conces s o e Per mi s s o de Servi os Pbl i cos 373
II FONTES NORMATIVAS
1 Fonte Const i t uci onal
A concesso e a per mi sso t m expressa referncia const i t uci onal . De fato, di s-
pe o art. 175 da Const i t ui o Federal: "Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, dire-
tamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de
servios pblicos."
A nor ma clara no que t oca prest ao dos servi os pbl i cos. Inst i t ui , na ver-
dade, uma al t ernat i va par a o exerccio dessa at i vi dade: ou a at uao di r et a pel a Admi -
ni st rao, ou a at uao descent ral i zada, at ravs das concesses e per mi s s es .
3
Embor a
vrias Const i t ui es ant er i or es se t enham referido s concesses, s a vi gent e fez ex-
pr essa meno t a mb m s per mi sses, col ocando-as, por isso, como forma especfica
de pr est ao i ndi ret a de servios pbl i cos.
4
O ci t ado art . 175 cont empl a ai nda vrios pri nc pi os que, na lei r egul ador a nel e
previ st a, devem reger as concesses e per mi sses, dest acando- se o da pol t i ca tarifria,
o da obri gao de mant er servio adequado, o que t r at a dos di rei t os dos usur i os, o
das especificidades desses negci os j ur di cos e o da obr i gat or i edade de licitao. Tais
par met r os const i t uci onai s sero anal i sados nos t pi cos segui nt es.
Al m dessa nor ma de cart er genri co, a Const i t ui o, ao t r at ar da par t i l ha
const i t uci onal , al ude aos i nst i t ut os da concesso e da per mi sso de servi os pbl i cos.
So exempl os os ar t s. 21, XI e XII (compet nci a da Uni o) ; 25, 2- ( compet nci a do
Est ado); e 30, V (compet nci a do Muni c pi o), da Lei Maior.
2 Font e Infraconstitucional
Depoi s de mui t a espera - espera que at ravessou vrias Const i t ui es - foi final-
ment e pr omul gada a Lei n- 8.987, de 13.2.1995, que passou a di spor sobre o r egi me de
concesso c omum e per mi sso de servios pbl i cos, tal como previ st o no art. 175 da vi-
gent e Const i t ui o, excet uando os de radiodifuso sonor a e de sons e i magens (art. 41) .
Vri os foram os aspect os di sci pl i nados na lei, como os rel at i vos cont r at ao,
especi fi cando-se os encargos do concedent e e do concessi onri o; licitao; aos usu-
rios; pol t i ca tarifria e, enfim, quel es que i ndi cam o perfil do i nst i t ut o. Conquant o
de forma um pouco lacnica, foi t ambm dest i nada di sci pl i na par a as per mi sses de
servio pbl i co.
3
Para o mel hor e nt e ndi me nt o da nor ma, de consi der ar - se que, a des pei t o do t e r mo diretamente, nel e se
i ncl ui a at uao di r et a stricto sensu, be m c omo a que o Es t ado de s e mpe nha at r avs de s ua Admi ni s t r ao In-
di ret a, r es ul t ant e de pr oces s o de descent r al i zao por del egao legal. No me s mo s ent i do, CELSO RI BEI RO
BASTOS, Comentrios, v. III, p. 130- 131.
4
Vide art . 136, Cons t i t ui o de 1934; art . 146, Cons t i t ui o de 1937; art . 151, Cons t i t ui o de 1946; e art .
167, Cons t i t ui o de 1967, com a EC n
2
1/ 69.
A lei r egul ador a das concesses e per mi sses no t eve uma pas s agem mui t o
t r anqi l a pel o Poder Legislativo; mui t a pol mi ca foi criada, s obr et udo pel os i nt er esses
que desper t ava em al guns segment os econmi cos e sociais. O cert o que l ogo aps
foi pr omul gada a Lei n-9.074, de 7.7.1995, ant ecedi da de al gumas medi das pr ovi sr i as,
que, al t er ando e compl ement ando al gumas nor mas da Lei n- 8. 987/ 1995, t r at ou es-
peci fi cament e dos servi os de energi a eltrica e da r eest r ut ur ao dos servi os conce-
di dos. Al gum t e mpo depoi s, foi edi t ada a Lei n
9
9. 648, de 27. 5. 1998, que i nt r oduzi u
al gumas al t eraes em ambos os di pl omas.
Post er i or ment e a essa legislao, foi edi t ada a Lei n- 11. 079, de 30. 12. 2004, que
passou a disciplinar a concesso especial de servios pbl i cos, sob as modal i dades de
concesso pat roci nada e concesso admi ni st rat i va. Como j di ssemos, esse di pl oma i ns-
t i t ui u o r egi me denomi nado de "parceria pblico-privada", pel o qual o Est ado- concedent e
t em a obri gao de oferecer ao concessi onri o det er mi nada cont r apar t i da pecuni ri a. O
ci t ado di pl oma prev a aplicao subsi di ri a de di sposi t i vos da Lei n
Q
8. 987/ 1995, da
qual pode dizer-se que lei especial; da Lei n
2
9. 074/ 1995 e da Lei n
s
8. 666/ 1993, que
di spe sobre licitaes pbl i cas.
So essas, por t ant o, as leis que const i t uem at ual ment e a fonte nor mat i va infra-
const i t uci onal ou, par a que m o preferir, o est at ut o regul ador dos i nst i t ut os. Al guns de
seus pri nc pi os e nor mas ser o obj et o de exame no pr esent e cap t ul o.
I I I CONCESSO DE SERVIOS PBLICOS (CONCESSO COMUM)
1 Modal i dades
Para a corret a percepo do r egi me de concesso (concesso c omum) , par ece-
mo s opor t uno dest acar, l ogo de incio, que a lei, adot ando o ens i nament o da dout r i na,
di st i ngui u duas modal i dades do i nst i t ut o: a concesso de servio pblico e a concesso de
servio pblico precedida da execuo de obra pblica.
Ambas so formas de del egao negociai e apr es ent am vri os pont os em co-
mu m. Tm, ent r et ant o, al guns pont os diferenciais, razo por que devem eles ser ana-
l i sados nos respect i vos t pi cos.
2 Concesso de Servio Pblico Simples
2.1 Conceito
Ao qual i fi carmos de simples a concesso de servi o pbl i co, desej amos demons -
t rar que essa a clssica modal i dade de servio del egado pel o Poder Pbl i co. Di st i n-
gue-se, poi s, como j vi st o, da modal i dade em que, al m do servio, o Est ado del ega
t ambm a const r uo da obr a pbl i ca.
Concesso e Per mi s s o de Servi os Pbl i cos 375
Concesso de servi o pbl i co o cont r at o admi ni st r at i vo pel o qual a Admi ni s-
t rao Pbl i ca t ransfere pessoa j ur di ca ou a consrci o de empr es as a execuo de
cert a at i vi dade de i nt er esse coletivo, r emuner ada at ravs do si st ema de tarifas pagas
pel os usur i os. Nessa rel ao j ur di ca, a Admi ni st r ao Pbl i ca denomi nada de conce-
dente, e, o execut or do servio, de concessionrio.
A Lei n
s
8. 987/ 1995 t ambm cont r i bui u par a a fi xao do perfil da concesso,
real ando que se t r at a de del egao da pr est ao do servi o feita pel o concedent e,
medi ant e concorrnci a, a pessoa j ur di ca ou consrci o de empr es as que demons t r e ca-
paci dade par a sua execuo, por sua cont a e risco e por pr azo det er mi nado (art. 2, II).
Pel os cont or nos do i nst i t ut o, t r at a- se de um servi o pbl i co que, por bene-
fi ci ar a col et i vi dade, deveri a i ncumbi r ao Est ado. Est e, por m, deci de t r ansf er i r a
execuo par a par t i cul ar es, evi dent ement e sob sua fi scal i zao. Co mo o servi o vai
ser pr es t ado par a os me mbr os da col et i vi dade, a est es caber o nus de r emuner - l o
em prol do execut or.
E, poi s, com absol ut o acert o que CAIO TCI TO anot a que, embor a o v ncul o
pri nci pal seja o que liga o concedent e ao concessi onri o, h out r os exi st ent es nesse
negci o tpico de di rei t o pbl i co: "Na concesso de servio pblico h situaes jurdicas su-
cessivas, que lhe imprimem um carter triangular. "
5
Com efeito, se, de um l ado o negci o se
inicia pel o ajuste ent r e o Poder Pbl i co e o concessi onri o, del e decor r em out r as rela-
es j ur di cas, como as que vi ncul am o concedent e ao usur i o e est e ao concessi onr i o.
I mpor t ant e saber que na concesso de servio pbl i co h u ma trplice part i ci pao de
sujeitos: o concedent e, o concessi onri o e o usur i o.
2.2 Objeto
O objeto da concesso simples pode ser visto sob dois aspect os - um mediato e um
imediato. Medi at ament e significa a vont ade admi ni st rat i va de gerir, de forma descent ra-
lizada, det er mi nado servio pbl i co,
6
calcada na necessi dade de agilizar a atividade, de
conferir mai or celeridade na execuo e de mel hor at ender aos i ndi v duos que a solicitam.
O obj et o i medi at o a execuo de det er mi nada at i vi dade caract eri zada como
servio pbl i co, a ser desfrut ada pel a col et i vi dade. A Lei n
s
9. 074/ 1995 suj ei t ou ao
r egi me da Lei n
e
8. 987/ 1995 os segui nt es servios pbl i cos federai s:
a) vias federais, precedi das ou no de obr a pbl i ca;
b) expl orao de obr as ou servios de bar r agens, cont enes, ecl usas, di ques e
i rri gaes, com ou s em obr a pblica;
c) est aes aduanei r as e out r os t er mi nai s al fandegri os de us o pbl i co, no
i nst al ados em rea de por t o ou aer opor t o, t a mb m pr ecedi dos, ou no, de
obr a pbl i ca (art. 1
B
);
d) servi os post ai s (hi pt ese acrescent ada pel a Lei n
s
9. 648/ 1998) .
5
Direito administrativo, p. 2 5 1 .
6
VEDEL, Droit administratif, p. 831.
Excl ui u, por m, da necessi dade de cont r at ar a concesso al gumas at i vi dades de
t r anspor t e, como as de t r anspor t e de cargas por mei o rodovi ri o; aquavi ri o de pas-
sagei ros, desde que no real i zado ent r e por t os organi zados; rodovi ri o e aquavi r i o
de pessoas, real i zados por empr esas de t ur i s mo no exerccio da respect i va at i vi dade;
e t r anspor t e de pessoas, real i zado, de forma privativa, por or gani zaes pbl i cas ou
pri vadas, me s mo de manei r a regul ar (art. l
s
, 2- e 3
a
) .
No que concer ne ao obj et o, h, assi m, pr i mei r ament e uma di ret ri z admi ni st r a-
tiva pel a qual se verifica a conveni nci a da concesso; depoi s, aj ust a-se o cont r at o par a
at i ngi r os fi ns al vi t rados.
3 Concesso de Servio Pblico Precedida da Execuo de
Obra Pblica
3.1 Nomenclatura
Para que m se acos t umou a t rat ar da concesso de servi o pbl i co, h de custar,
cer t ament e, a l embr ana do nomen iuris que a lei at ri bui u out r a modal i dade de del e-
gao, conheci da at agora na dout r i na como concesso de obra pblica.
1
A Lei n
Q
8. 987/ 1995, todavia, foi expressa quando se referiu, em seu art. 2-, III,
concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica. Assi m, a despei t o da
ext enso da nomencl at ur a, par ece- nos coer ent e empr egar os t er mos menci onados na
lei. Di ga-se, a bem da verdade, que a expresso legal nos parece mai s t cni ca e condi -
zent e com essa forma de del egao. Trata-se, como ver emos adi ant e, de i ns t i t ut o com
dupl i ci dade de obj et o, devendo- se di st i ngui r o exerccio da at i vi dade a ser pr est ada ao
pbl i co da execuo da obr a em si mesma.
Com efeito, a expresso concesso de obra pblica parecia i ndi car que o Poder Pbl i -
co "transferia" (ou "concedia") uma obra pblica, o que no pr eci sament e o que ocorre
nesse negci o j ur di co. A obr a no pode ser t ecni cament e concedida; o que o Est ado
concede a atividade, ou seja, o servio. Para t ant o aut ori za o concessi onri o a execut ar a
obr a pr evi ament e. H, por t ant o, dupl i ci dade de objeto; em rel ao a est e, o que obj et o
de concesso o servio pbl i co a ser pr est ado aps a execuo da obra.
E ver dade que h ent endi ment o no sent i do da possi bi l i dade de concesso de
obr a s em que haja a pr est ao de um servio pbl i co (casos de est aci onament o, est -
di os e mus e us ) .
8
Com a devi da vnia, no adot amos o me s mo ent endi ment o. Ai nda
quando o Poder Pbl i co cont r at a part i cul ar para tais const r ues, as at i vi dades del as
7
A expr esso concesso de obra pblica era a adot ada t r adi ci onal ment e pel os est udi osos. A el a se referem HELY
LOPES MEIRELLES {Direito administrativo Brasileiro, cit, p. 242) ; MARIA SYLVIA Dl PI ETRO (Direito admi-
nistrativo, cit., p. 222) ; ANTNI O QUEI ROZ TELLES (Introduo ao direito administrativo, cit., p. 238) , dent r e
out r os . A ant i ga Lei n
a
1. 481, de 21. 6. 1989, do Est ado do Rio de Janei ro, embor a j revogada, referia-se, em
sua ement a, concesso de servi os e obras pblicas, r epet i ndo a expr esso t a mb m no art. 21 e i nci so II.
8
o pens ament o de FLVIO AMARAL GARCIA, Regulao jurdica das rodovias concedidas, Lumen Jri s, 2004,
p. 52.
decor r ent es se caract eri zam como servios pbl i cos, ou seja, servi os admi ni st r at i vos
de i nt er esse do Est ado e da popul ao. Na verdade, dever i am os empr eendi ment os
est ar a cargo do Est ado, mas, em face da carnci a de r ecur sos, so comet i dos a part i cu-
lares, que del es se benefi ci aro pel o per odo definido no cont r at o.
Diversa, no ent ant o, a hi pt ese em que o Est ado const ri , por exempl o, um es-
t aci onament o com seus pr pr i os r ecur sos, mas no t em i nt er esse em sua expl orao.
Se resol ver t ransferi -l a a part i cul ares, o negci o j ur di co a ser firmado se caract eri zar
como concesso de us o de be m pbl i co, i nst i t ut o de nat ur eza di versa do que se prev
na Lei n
s
8. 987/ 1995. O me s mo suceder se o Est ado real i za const r uo par a fi ns de
especfica expl orao empr esar i al (no ser a regra, mas se afigura poss vel ) - diversa,
poi s, da noo de servi os pbl i cos: poder alug-lo a t ercei ros; dar em comodat o; ou
cel ebrar concesso de uso, r emuner ada ou grat ui t a. Tambm aqui no i nci di r aquel e
di pl oma legal.
Fi quemos, poi s, com a expr esso da lei: concesso de servi o pbl i co pr ecedi da
da execuo de obr a pbl i ca.
3.2 Conceito
Concesso de servi o pbl i co precedi da da execuo de obr a pbl i ca o con-
t r at o admi ni st r at i vo at ravs do qual o Poder Pbl i co aj ust a com pessoa j ur di ca ou
consrci o de empr es as a execuo de det er mi nada obr a pbl i ca, por sua cont a e ri sco,
del egando ao const rut or, aps a concl uso, sua expl orao por det er mi nado pr azo.
Nessa forma de concesso, pr et ende o Est ado livrar-se do di spndi o que obr as
pbl i cas acar r et am, dei xando t odo o i nvest i ment o a cargo do concessi onr i o. Como
est e i nvest e, com t oda a certeza, vul t osos recursos na execuo da obra, j us t o que se
lhe per mi t a expl or-l a par a recuperar o capital i nvest i do. Por out r o l ado, a col et i vi dade
se beneficia da obra, e o Est ado, aps o pr azo da concesso, a s s ume sua expl orao,
podendo, ou no, t ransferi -l a novament e, se for de sua conveni nci a.
3.3 Objeto
A del egao sob essa modal i dade de concesso compr eende uma dupl i ci dade
de obj et o.
O pr i mei r o del es encerra um ajuste ent r e o concedent e e o concessi onr i o par a
o fi m de ser execut ada det er mi nada obra pbl i ca. H aqui ver dadei r o cont r at o de cons-
t ruo de obra, as s emel hado aos cont r at os admi ni st r at i vos de obr a em geral, del es se
di st i ngui ndo, cont udo, pel a ci rcunst nci a de que o concedent e no r emuner a o conces-
si onri o pel a execuo, o que no ocorre naquel es, como vi mos no cap t ul o dest i nado
aos cont r at os admi ni st r at i vos.
9
9
Co mo b e m r egi s t r a CRMEN LCI A ANTUNES ROCHA, o c ont r a t o de obr a c o n t i n u a i gual ao que
er a: acabada a obr a, o Poder Pbl i co paga o e mpr e i t e i r o. Na c onc e s s o, o s i s t e ma di f er ent e, p o r qu e a
prpria obra que vai ensejar a execuo do serv/co (Estudo sobre concesso e permisso de servio pblico no direito
brasileiro, p. 4 3 ) .
O s egundo obj et o que t r aduz uma real concesso, vale dizer, o concedent e,
concl u da a obra, t ransfere sua expl orao, por det er mi nado pr azo, ao concessi onr i o.
E o servi o pbl i co de expl orao da obra pbl i ca que vai ser concedi do, i ncumbi ndo
quel es que del e desf r ut ar em (os usur i os) o pagament o da respect i va tarifa em prol
de que m const r ui u a obr a e agora expl ora o servio dela decor r ent e.
Fi r ma- se, por consegui nt e, um pact o de cons t r uo e um de conces s o do
servi o.
Vale a pena observar, por opor t uno, que, a despei t o de t er si do denomi nada de
concesso de servi o pbl i co precedida da execuo de obra pblica, foi ela defi ni da na lei
como a construo, total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quais-
quer obras de interesse pblico (art. 2", III). No que diz r espei t o a const r uo, reforma,
ampl i ao ou mel hor ament o de obras, assimilvel o cart er de precedncia em rel ao
ao servi o a ser execut ado.
O me s mo no se pode dizer, cont udo, quant o at i vi dade de conservao. A ati-
vi dade de conservar obras pbl i cas guarda concomitncia com o servio pr est ado, e no
precedncia: medi da que as obras vo sendo execut adas, o concessi onri o expl ora o r es-
pect i vo bem pbl i co at ravs da cobrana de tarifa. E o que ocorre, por exempl o, com a
concesso par a a execuo de obr as e conservao de est r adas de r odagem, r emuner ada
pel o si st ema de pedgios. O que se quer dizer que, a despei t o da expr esso "concesso
de servio pbl i co precedida da execuo da obra", pode a concesso t er por obj et o a
execuo da obr a realizada simultaneamente prest ao do servio de conser vao.
1 0
4 Nat ur eza Jur di ca
4.1 O Carter Contratual
No h t ot al unani mi dade ent r e os aut or es sobre a nat ur eza j ur di ca da con-
cesso de servi o pbl i co. No obst ant e, domi na o ent endi ment o de que se t r at a de
contrato administrativo, que, todavia, apr esent a pecul i ari dades pr pr i as nas l i nhas que
o compem.
1 1
Ent endemos que referi do negci o j ur di co de nat ur eza cont r at ual , embor a se-
j amos forados a r econhecer part i cul ari dades especficas que o confi guram r eal ment e
como i nseri do no mbi t o do di rei t o pbl i co. A Const i t ui o Federal , no art . 175, pa-
rgrafo ni co, quando faz referncia lei di sci pl i nadora das concesses, refere-se, no
1 0
Avul t a not ar que t a mb m ser i a vivel que o ent e pbl i co cel ebr asse contrato de obra com e mpr e s a pri -
vada par a a reparao da r odovi a (Lei n'-' 8. 666/ 1993) , mas nes s e caso t er i a que arcar com o pa ga me nt o do
empr ei t ei r o, fato que no ocor r e com a concesso, em que a r emuner ao do execut or pr ovm das tarifas
pagas pel os us ur i os .
1 1
No s ent i do de que cont r at o admi ni st r at i vo, HELY L. MEIRELLES (ob. cit., p. 342) ; D. GASPARI NI
(ob. cit., p. 242) e MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 215) . No s ent i do de que pode ser cont r at o ou at o
uni l at er al , SRGI O DE ANDRA FERREI RA, Direito administrativo didtico, p. 240.
Conces s o e Per mi sso de Servi os Pbl i cos 379
inciso I, ao carter especial de seu contrato, o que parece confi rmar a nat ur eza cont r at ual
do i nst i t ut o. A Lei n
Q
8. 987/ 1995, no ent ant o, ps fim a event ual cont rovrsi a, consi g-
nando expr essament e que a concesso, seja qual for a sua modal i dade, "ser formalizada
mediante contrato" (art. 4
S
) . Temos, poi s, como fato at ual ment e i ndi scut vel , a at ri bui -
o de cont r at o admi ni st r at i vo s concesses de servi os pbl i cos.
A despei t o di sso, observa RIVERO que a concesso se suj ei t a a um conj unt o de
regras de cart er regulamentar, as "que fixam a organi zao e o f unci onament o do servi -
o", e que, por i sso me s mo, podem ser modi fi cadas uni l at er al ment e pel a Admi ni st r a-
o.
1 2
Ao l ado del as, h regras essenci al ment e contratuais, quai s sejam, as di sposi es
financeiras que gar ant em a r emuner ao do concessi onri o, regi das pel o pri nc pi o do
equi l bri o econmi co-fi nancei ro dos cont r at os .
1 3
I mpor t ant e frisar que, t endo a nat ur eza j ur di ca de contratos administrativos, as
concesses s ubmet em- s e basi cament e a regime de direito pblico, cujas regras, como vis-
t o, est o enunci adas na Lei n
Q
8. 987/ 1995. Supl et i vament e, por m, admi ss vel a in-
cidncia de nor mas de di rei t o privado, pois que nest e que se encont r a det al hada a
disciplina que regul a os cont r at os em geral. A fonte pri mei ra, no ent ant o, a lei especial
regul adora.
Todos esses el ement os conduzem ao enquadr ament o das concesses dent r o da
t eori a clssica do cont r at o admi ni st rat i vo, devendo dest acar-se, como o faz reconheci -
da dout r i na, t rs aspect os bsi cos: (a) o obj et o cont r at ual compl ement ado por at os
uni l at erai s post er i or es cel ebrao do ajuste; (b) a aut oexecut or i edade das pr et ens es
da Admi ni st r ao; (c) o respei t o ao pri nc pi o do equi l bri o econmi co- f i nancei r o fixa-
do no i n ci o.
1 4
Out r o aspect o que mer ece nfase resi de na nat ur eza do obj et o a que se des t i nam
t odos os cont r at os de concesso de servios pbl i cos. Como se obser va na pr pr i a
denomi nao, const i t ui obj et o desse t i po de ajuste a prestao de um servio pblico. A
at i vi dade del egada ao concessi onri o deve caract eri zar-se como servi o pbl i co, e os
exempl os conheci dos de concesses compr ovam o fato: fi rmam-se concesses par a
servios de energi a eltrica, gs canal i zado, t r anspor t es col et i vos, comuni caes t el e-
fnicas et c.
At i vi dades me r a me nt e econmi cas, por consegui nt e, so i ni dneas par a f i gur ar
como obj et o de cont r at os de concesso, ai nda que, por i mpr opr i edade t cni ca, sej am
assi m denomi nados . o caso da Lei n
2
9. 478, de 6. 8. 1997, r egul ador a da pol t i ca
naci onal de at i vi dades pet rol feras, que denomi na de contrato de concesso o aj ust e cele-
br ado ent r e a ANP - Agnci a Naci onal do Pet rl eo e empr esas pri vadas, com o fim de
ser em execut adas at i vi dades de expl orao, desenvol vi ment o e pr oduo de pet r l eo e
1 2
Exempl o t pi co de n o r ma r egul ament ar ext r acont r at ual , de nat ur eza i mposi t i va, o da Lei n
a
9. 991, de
24. 7. 2000, que obr i ga conces s i onr i os e per mi s s i onr i os do set or de ener gi a el t ri ca a apl i car em, a nua l me n-
t e, per cent ual da recei t a oper aci onal em pes qui s a e des envol vi ment o do set or el t r i co e em pr ogr amas de
eficincia ener gt i ca.
1 3
Droit administratif, p. 4 5 1 .
1 4
VERA MONTEI RO, Concesso, Mal hei r os, 2010, p. 44.
1 5
Nes s e exat o s ent i do, TOSHI O MUKAI, no excel ent e t r abal ho Cont r a t o de Conces s o f or mul ado pel a
Agnci a Naci onal do Pet r l eo - Come nt r i os e Sugest es, onde r epr oduz par ecer f i r mado a r es pei t o do t e ma
(RTDP n" 25, p. 82- 93, 1999) .
1 6
Sobr e o t ema, vi de CRI STI ANA FORTI NI , Contratos administrativos, Del Rey, 2007, p. 65- 70, e MARI A
SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Parcerias na administrao pblica, At l as, 3. ed. , 1999.
1 7
Sobr e o t ema, vi de t a mb m Cap t ul o IX, no t pi co r el at i vo aos c ont r a t os de e mp r e s a s pbl i cas e
s oc i e da de s de e c onomi a mi s t a .
gs nat ur al (art s. 23 e 43) . H evi dent e erroni a na nomencl at ur a legal. Tais at i vi dades
so e mi ne nt e me nt e pri vadas, de cart er empresari al , mui t o embor a se cons t i t uam mo -
nopl i o da Uni o, exerci do, por l ongos anos, excl usi vament e pel a PETROBRAS, e hoje
suscet vei s, par ci al ment e, de execuo por empr esas pri vadas, conf or me as al t eraes
i nt r oduzi das pel a EC n
Q
9/ 1995 no art. 177 da Lei Maior. A referi da lei i nst i t ui a di s-
ciplina bsi ca de t ai s cont r at os, mas o cert o que, apesar de al gumas r egr as especi ai s,
no se confi guram eles como cont r at os de concesso de servi os pbl i cos, t ai s como
des enhados pel o art. 175 da CF, mas si m como si mpl es contratos privados, e i sso por-
que, si mpl esment e, seu obj et o no a prest ao de um servi o pbl i co, mas o mer o
des empenho de at i vi dade econmi ca.
1 5
Conquant o haja i negvei s semel hanas, o contrato de concesso de servios pblicos,
como vem acent uando a dout r i na mai s aut ori zada, no se conf unde com o contrato de
franquia ("franchising"), al gumas vezes cel ebrado por ent es admi ni st r at i vos. Em ambos
os aj ust es, uma das par t es (concedente ou franqueador) del ega out r a a execuo de
at i vi dade de que t i t ul ar (concessionrio ou franqueado). Mas a concesso se qualifica
como cont r at o admi ni st r at i vo, ao passo que a franquia t r aduz cont r at o t i pi cament e
pri vado, como regra de nat ur eza empresari al . Ademai s, o f r anqueado at ua em nome do
franqueador, ut i l i zando sua marca, sua tcnica e sua organi zao; o concessi onr i o, ao
revs, oper a em nome pr pr i o e adot a sua prpri a es t r ut ur a or gni ca.
1 6
A pr opsi t o, foi edi t ada a Lei n- 11. 668, de 2. 5. 2008, que, di sci pl i nando o con-
trato de franquia postal, no qual cont r at ant e a ECT - Empr es a Brasileira de Cor r ei os
e Telgrafos, i ndi cou que sua regnci a compl ement ar se pr ocessa pel a aplicao das
Leis n?i 10. 406/ 2002 (Cdi go Civil), 8. 955/ 1994 (regul a a franqui a empr esar i al ) e
8. 666/ 1993 ( Est at ut o dos Cont r at os e Licitaes). Semel hant e i ndi cao compr ova,
s em dvi da, que se t r at a de cont r at o t i pi cament e de di r ei t o pri vado, com u ma ou out r a
derrogao por nor ma de di rei t o pbl i co, de cart er excepci onal . Assi m, os part i cu-
l ares que execut am at i vi dades de franquia post al caract eri zam-se como franqueados, e
no como concessionrios.
17
4.2 Concesso e Permisso
No i ncomum ser feita cert a confuso ent r e a concesso e a per mi s s o de ser-
vio pbl i co. A confuso, pode- se dizer, at se justifica di ant e da ci r cunst nci a de que
ambas al mej am o me s mo obj et o - a pr est ao de um servi o pbl i co.
Tradi ci onal ment e, a diferena resi di a em que a concesso de servi o pbl i co era
caract eri zada como contrato administrativo, ao passo que a per mi s s o de servi o pbl i co
se qualificava como ato administrativo. Dessa di st i no quant o caract eri zao formal
dos i nst i t ut os emanavam ni t i dament e al gumas conseqnci as j ur di cas di versas, como
as relativas i ndeni zabi l i dade, precari edade, est abi l i dade da del egao et c.
Ent r et ant o, a Lei n
e
8. 987/ 1995, de modo s ur pr eendent e e equi vocado, at ri bui u
per mi sso de servi o pbl i co a nat ur eza de contrato de adeso (art. 40) , pr ovocando
justificvel confuso sobr e essa forma de del egao. Com essa fi si onomi a, at ual ment e
i nexi st e, na prt i ca, di st i no ent r e a concesso e a per mi sso de servi o pbl i co. De
qual quer modo, menci onar emos os frgeis pont os di st i nt i vos ao coment ar mos adi ant e
a nat ur eza das per mi s s es .
1 8
5 A Relao Cont rat ual
O cont r at o de concesso bilateral, visto que gera obri gaes para ambos os con-
t rat ant es; comutativo, por que no existe lea, ou seja, so equi val ent es e pr evi ament e
identificadas as obri gaes das part es; intuitu personae, eis que o concessi onri o no pode
ceder suas obrigaes, e, sobr et udo, o servio que lhe foi del egado, a t ercei ros, sem
prvio assent i ment o do concedent e;
1 9
e formal, j que necessri a a formalizao das
vont ades e o mai s det al hado l i neament o das obrigaes comi nadas aos cont r at ant es.
6 A Supremaci a do Concedent e
Sendo a concesso um cont r at o admi ni st rat i vo, const i t ui caract er st i ca nat ur al
do ajuste a desi gual dade das par t es, de modo a conferir posi o de supr emaci a ao po-
der concedent e. Al i s, se est a caract er st i ca dos demai s cont r at os admi ni st r at i vos,
em que a rel ao j ur di ca se cinge ao Est ado e ao particular, com mai or razo t eri a que
s-lo par a as concesses, que, como vi st o, exi gem t ambm a part i ci pao dos me mbr os
da col et i vi dade, no s como dest i nat r i os do servio, mas t a mb m como responsvei s
pel o pagament o das tarifas.
Como corol ri o da pr eponder nci a do Est ado nos cont r at os admi ni st r at i vos,
i nci dem na concesso as cl usul as de privilgio, ou exorbitantes, que so cert as prer-
rogativas expr es s ament e at ri bu das ao Est ado nos cont r at os admi ni s t r at i vos .
2 0
A Lei
n- 8. 987/ 1995 previ u, em mai s de uma passagem, aspect os que r et r at am essa pr e-
ponder nci a. Ci t e-se, como exempl o, o art. 23, V, que admi t e poss vei s al t eraes no
1 8
Sej a-nos pe r mi t i do consi gnar, t odavi a, que s empr e nos par eceu infeliz a opo da lei das concesses (e
do pr pr i o art . 175, l
s
, da CF) qua nt o car act er i zao das per mi s s es de ser vi os pbl i cos c omo cont r a-
t os. A uma, por que i nexi st i u qual quer razo pl aus vel par a i sso e, a duas , por que a nova conf i gur ao j ur -
dica t r ouxe mai s e l e me nt os de conf uso do que de el uci dao, o que l ament vel par a aquel es que desej am
t r at ar o di r ei t o com ri gor ci ent fi co. Mas legem habemus [...].
1 9
A Lei n
Q
8. 987/ 1995 admi t i u a s ubconces s o, mas a condi ci onou ao fato de est ar pr evi st a no cont r at o e
aut or i zao do concedent e.
2 0
Re me t e mos o l ei t or ao Cap t ul o V, no qual t r at amos dos cont r at os admi ni s t r at i vos (t pi co VI, i t em 2) .
cont r at o, e o art. 37, que cont empl a a r et omada do servi o pel a encampao, f undada
em mot i vos de i nt er esse pbl i co.
7 A Nat ur eza do Concessionrio e do Concedent e
Na concepo clssica, a dout r i na admi t i a que o servi o pbl i co fosse del egado
pessoa fsica ou j ur di ca.
2 1
A lei no admi t i u a del egao do servi o a pessoas fsicas,
mas apenas a pessoas j ur di cas ou a consrci o de empr esas. A exigncia, i ncl usi ve, foi
est endi da t a mb m s concesses de servio pbl i co pr ecedi das da execuo de obr a
pbl i ca (art. 2
a
, II e III, do Est at ut o das Concesses) .
Em face da exigncia legal, a comprovao da per sonal i dade j ur di ca do conces-
si onri o ou da regul ari dade do consrci o de empr esas const i t ui r equi si t o inafastvel
par a a val i dade da cont r at ao. Sem sua observnci a, o cont r at o apr esent ar vcio de
l egal i dade quant o fi gura do concessi onri o.
Qua nt o nat ur eza do concedent e, pode- se afi rmar que t r adi ci onal ment e foi re-
pr es ent ado pel a fi gura do Est ado ou, no caso de Est ados federat i vos, de suas pessoas
i nt egr ant es. No caso brasi l ei ro, ent es federativos so a Uni o, os Est ados, o Di st r i t o
Federal e os Muni c pi os, t odos com i donei dade de fi gurarem como sujeitos conceden-
t es, de acordo com as respect i vas compet nci as const i t uci onai s e com os servi os que
pos s am prest ar.
A despei t o dessa clssica fisionomia, por m, a cel ebrao de al guns cont r at os de
concesso t em si do del egada, em cart er de exceo, a aut ar qui as, especi al ment e al gu-
mas agnci as r egul ador as, pas s ando tais ent es a ost ent ar a qualificao de concedentes.
Trat a-se de del egao de funo fiscalizadora ou de controle, o que r ende ensej o a que
esse t i po de descent ral i zao, por via de conseqnci a, t enha expr essa previ so em lei.
A Lei n
a
9. 472, de 16. 7. 1997, del egou ANATEL - Agnci a Naci onal de Tel ecomuni -
caes, agnci a regul adora, o poder de celebrar e gerenci ar cont r at os de concesso dos
servi os de telefonia sob r egi me pbl i co (art. 19, VI), nel es as s umi ndo, como suj ei t o
ativo, a qual i dade j ur di ca de concedente.
22
8 Concesso a Empresas Estatais
Quando o Est ado resolve a gest o descent ral i zada dos servi os pbl i cos, pr o-
cede del egao legal ou negociai, edi t ando a lei aut or i zador a da criao de ent i dade
a ele vi ncul ada par a execut ar cert o servio especfico, ou firmando a concesso ou
per mi sso par a o servi o.
2 1
Vi de HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 339.
2 2
A Lei n
s
9. 427/ 1996, no art . 3
e
, IV, fazia a me s ma del egao ANEEL, no que t oca ao ser vi o de ener gi a
el t ri ca. A Lei n
Q
10. 848/ 2004, cont udo, al t er ou o di sposi t i vo e s upr i mi u o poder de celebrao dos cont r at os ,
ma n t e n d o apenas a compet nci a par a geri -l os.
Por esse mot i vo, as pessoas i nst i t u das por fora de del egao legal est o vi ncu-
l adas pessoa federativa i nst i t ui dor a, e est a, como bvi o, h de t er nat ur al i ngernci a
na sua organi zao, es t r ut ur a e di reo. Os di ri gent es so agent es pbl i cos da con-
f i ana das aut or i dades da admi ni st r ao di ret a responsvei s pel o cont r ol e das pessoas
i nst i t u das.
O me s mo no ocorre com as pessoas concessi onr i as e t a mb m per mi ssi on-
ri as. Tr at ando- se de pessoas j ur di cas pri vadas (no mai s pode haver concessi onr i os
pessoas fsicas), o Es t ado no t em qual quer i ngernci a em sua es t r ut ur a e or gani -
zao, l i mi t ando- se fi scal i zao nor mal exerci da por que m cont r at a os servi os de
out r em. E, por t ant o, caract er st i ca da concesso que o concessi onr i o per t ena i ni -
ciativa pri vada, me s mo que, por del egao do Est ado, est ej a execut ando um servi o
de i nt er esse pbl i co.
2 3
De al gum t e mpo par a c, por m, o Est ado t em admi t i do a figura anmal a de
fi rmar concesses a empr es as est at ai s, mi s t ur ando, de cer t o modo, as noes de ges-
t o dos servi os pbl i cos por del egao legal e negoci ai . A vi gent e Const i t ui o, a
pri nc pi o, referia-se expr essament e a esse mecani smo, di s pondo no art. 25, 2
e
: Cabe
aos Estados explorar diretamente, ou mediante concesso a empresa estatal, com exclusividade de
distribuio, os servios locais de gs canalizado. Out r o exempl o era o do art. 2 1 , XI, que
previ a esse me s mo t i po de concesso no t ocant e a servi os t el efni cos, telegrficos e
out r os servi os de t el ecomuni caes.
2 4
Trata-se, em nos s o ent ender, de di st oro no si st ema clssico de concesses, pois
que, na verdade, se afigura como um cont r at o ent r e duas pessoas est at ai s, a que t i t ul a-
riza o servio e a que o execut a, sendo est a obvi ament e vi ncul ada quel a. Se a empr esa
estatal, t endo r esul t ado de processo de delegao legal, a pr pr i a lei j definiria seu
perfil i nst i t uci onal , bem como a tarefa que deveria desempenhar , desnecessri o, desse
modo, falar-se em concesso, i nst r ument o, como visto, de del egao negociai.
25
A ni ca hi pt ese em rel ao qual pode dizer-se que no h di st or o consi s-
t e na cel ebrao de cont r at o de concesso ent r e um ent e federat i vo e u ma ent i dade
est at al (rectius: par aest at al ) vinculada a ente federativo diverso. Como suposi o, pode
2 3
So de MARCELO CAETANO as segui nt es pal avras: "A concesso a par t i cul ar es o caso nor mal e t pi co,
poi s a concesso dest i na- se f undament al ment e a ut i l i zar os r ecur sos, a t cni ca e a pr odut i vi dade da i ni ci at i va
pri vada em benef ci o da real i zao do i nt er esse pbl i co" (Manual de direito administrativo, t. II, p. 1083).
2 4
Os di sposi t i vos foram al t er ados, r es pect i vament e, pel as Eme nda s Cons t i t uci onai s na 5/ 1995 e 8/ 1995,
as quai s el i mi nar am do t ext o o anmal o i ns t i t ut o.
2 5
Endos s a mos o p e n s a me n t o de MARI A SYLVIA Dl PIETRO, par a qu e m tal s i s t ema ocasi ona a per da da
gr ande vant agem da concesso, e que foi, i ncl usi ve, s ua font e de i nspi r ao - a pr es t ao de ser vi os pbl i -
cos s e m a neces s i dade de o Es t ado l anar - se a i nves t i ment os de gr ande vul t o, o que u ma per da i rreparvel
nesses t e mpos de r eduzi dos r ecur sos pbl i cos (ob. cit., p. 217) . Vide t a mb m o t r abal ho "Conces s es de
ser vi o pbl i co de abas t eci ment o de gua aos muni c pi os ", de ALICE GONZALEZ BORGES, no qual so
apr es ent ados os vr i os que s t i ona me nt os s obr e as compet nci as e as f or mas de pr es t ao des s e ser vi o (RDA
212/ 95) , e a obr a " Conces s es de ser vi os pbl i cos", de MARALJ USTEN FI LHO, par a qu e m essa rel ao
j ur di ca conf i gur a mai s pr opr i a me nt e u ma "concesso- convni o", por que s e t r at a de pes s oas da Admi ni s t r a-
o e est as t m i nt er es s es c o mu n s e par al el os.
i magi nar - se que a Uni o Federal fi rme cont r at o de concesso com cer t a soci edade
de economi a mi st a vi ncul ada a cert o Es t ado- membr o par a a pr est ao do servi o de
energi a eltrica. Nesse caso, ent r et ant o, a ent i dade gover nament al est ar exer cendo
at i vi dade t i pi cament e empr esar i al e at uando no mundo j ur di co nos me s mos mol des
que u ma empr es a da iniciativa privada, de modo que, par a l ograr a cont r at ao, de-
ver t er compet i do em licitao prvia com out r as empr es as do gner o, obser vado o
pri nc pi o da i gual dade dos l i ci t ant es, e venci do o cer t ame pel o of er eci ment o da mel hor
pr opost a. A anomal i a seri a visvel (e a est ari a a di st oro) se a Uni o cont r at asse com
empr esa est at al federal a concesso do me s mo servio.
9 Exigncia de Licitao
9.1 O Carter de Obrigatoriedade
J foi vi st o que os cont r at os admi ni st rat i vos, como regra, exi gem o pr ocedi -
me nt o prvi o de licitao. Trat a-se de pri nc pi o i mpost ergvel por est ar associ ado aos
post ul ados bsi cos de mor al i dade e i gual dade.
Os cont r at os de concesso no fogem regra que a Const i t ui o t r aou sobre
exigibilidade de licitao par a as cont rat aes (art. 37, XXI). Ao cont rri o, no art. 175
dei xou assent ada, de forma i nduvi dosa, a exigibilidade do pr ocedi ment o sel et i vo, e,
par a t ant o, empr egou a expr esso "sempre atravs de licitao".
Desse modo, no mai s t em o Est ado o poder de escol her l i vr ement e o conces-
si onri o de seus servi os. Dever est e ser o efetivo vencedor em pr ocesso de licitao
pr evi ament e real i zado. Com f undament o no pri nc pi o em foco, alis, j se decl arou
a i nconst i t uci onal i dade de lei est adual que admi t i a a converso di r et a de per mi sses
muni ci pai s de t r anspor t e coletivo em per mi sses est aduai s, no caso da criao de no-
vos Muni c pi os ou de des membr ament o de rea par a i ncor por ao ao t er r i t r i o de
out r o Muni c pi o. Tal fato acarret ari a a ext i no da per mi sso em vi r t ude da al t erao
da compet nci a const i t uci onal par a regul ar o servio, de modo que seria necessri a
nova licitao par a a escol ha do per mi ssi onr i o, t udo em conf or mi dade com o art . 37,
XXI, da CF.
2 6
Al m de ser obri gat ri o o pr ocedi ment o de licitao, deve o cer t ame gui ar-se por
t odos os pri nc pi os que nor mal ment e regem essa modal i dade de sel eo. Por tal razo,
necessri o observar os pri nc pi os da legalidade, mor al i dade, publ i ci dade, i gual dade,
j ul gament o objetivo e vi ncul ao ao i ns t r ument o convocat ri o. Di ant e di sso, i ncons-
t i t uci onal a lei do ent e pbl i co, que, de forma abst rat a, regul e as concesses com a an-
t eci pada previ so de prorrogabi l i dade do cont rat o, forma di ssi mul ada de violar aquel es
pri nc pi os e de prat i car favoreci ment os escusos.
2 7
2 6
STF, ADI 2. 716- RO, Rei. Mi n. EROS GRAU, em 29. 11. 2007 (Informativo STF n'
J
490, nov. 2007) .
2 7
Nes s e s ent i do, STF, RE 422. 591, Mi n. DIAS TOFFOLI , em P. 12. 2010.
9.2 Modalidade Licitatria
A lei de concesses no s oment e assent ou a obr i gat or i edade de licitao par a a
escol ha do concessi onri o, como ai nda fixou que a modal i dade l i ci t at ri a par a o caso
a concorrncia, apl i cando-se a exigncia quer par a as concesses si mpl es, quer par a as
precedi das da execuo de obr a pbl i ca (art s. 2
Q
, II e III, e 14) .
2 8
Por exceo, a Lei n- 9. 074/ 1995 previ u t a mb m a modal i dade de leilo de quo-
t as ou aes nos casos de pri vat i zao de pessoas admi ni st r at i vas sob cont r ol e di r et o
ou i ndi r et o da Uni o, com si mul t nea out or ga de nova concesso ou com a pr or r o-
gao das j exi st ent es. E exigvel, por m, a observnci a da necessi dade de ser em
vendi das quant i dades m ni mas que gar ant am a t ransfernci a do cont r ol e aci onri o. A
regra, ent r et ant o, no se aplica aos servios pbl i cos de t el ecomuni caes (art. 27, I).
A modal i dade de concorrnci a de observnci a obri gat ri a t a mb m par a Es-
t ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os, por quant o a nor ma da lei federal que a exige
t em cart er de pri nc pi o, que, como tal, deve nor t ear t odas as si t uaes que guar dem
i dent i dade. Nes s e sent i do, alis, a lei das concesses det er mi nou que t odos os ent es
federativos pr omovam a revi so de sua legislao e a adapt em s suas prescri es, pr o-
cur ando at ender s pecul i ari dades de seus servios (art. I
a
, pargrafo ni co) .
9.3 O Edital
Ao el aborar o edital, dever o ent e pbl i co concedent e obser var as regras gerais
da Lei n
9
8. 666/ 1993 - o Est at ut o dos Cont r at os e Licitaes. E ne m deveri a ser de
out r a forma, j que os pri nc pi os da i gual dade de opor t uni dades e da compet i t i vi dade
devem est ar pr es ent es t a mb m na escol ha daquel e a quem vai ser del egada a pr est ao
do servio, ou seja, o concessi onri o.
Vri os so os r equi si t os exigveis pel a lei de concesses par a a val i dade do edi -
tal. Dest acam- se ent r e el es: (a) di rei t os e obri gaes do concedent e e do concessi on-
rio; (b) o obj et o e o pr azo da concesso; (c) as condi es par a a adequada pr est ao do
servio; (d) cri t ri o de reaj ust e das tarifas et c. (art. 18).
E, da me s ma forma, necessri o que o edital t enha, como anexo, a mi nut a do
cont r at o, a fi m de que os i nt er essados j possam verificar, ant es da part i ci pao, se l hes
so conveni ent es as cl usul as pr opost as. Esse o mot i vo, alis, por que se consi der a a
concesso como modal i dade de contrato de adeso: uma vez anexada a mi nut a ao edital,
a Admi ni st r ao j i ndi ca pr evi ament e o cont edo bsi co do cont r at o, cabendo aos
par t i ci pant es apenas a al t ernat i va de aceit-lo por adeso, par t i ci pando do pr ocesso
licitatrio, ou repudi -l o, desi st i ndo do cer t ame.
2 8
A ant i ga Lei de Li ci t aes ( Decr et o- l ei n
a
2. 300/ 1986) j es t abel eci a qu e a moda l i da de de l i ci t ao
a de qua da par a os c ont r a t os de conces s o er a a concorrncia (art . 2 1 , I
a
) , o qu e si gni fi cava, e c ont i nua
si gni f i cando, pel o t eor do Es t a t ut o das Conces s es , que par a t ai s aj ust es a i ndi cao da moda l i da de lici-
t at r i a n o s egue a r egr a geral pe r t i ne nt e ao val or do c ont r a t o (ratione valoris), ma s s i m na t ur e z a des t e
[ratione materiae).
O edi t al deve submet er - se fielmente aos pri nc pi os da i gual dade e da i mpessoa-
l i dade, de modo a que t odos os compet i dor es part i ci pem regi dos pel as me s ma s condi -
es. E i nconst i t uci onal , por exempl o, a lei que est abel ea pont uao mai s favorvel s
empr es as que vi nham os t ent ando ant er i or ment e a posi o de concessi onr i as. Est as
devem concor r er em i gual dade de condi es com as que pl ei t ei am a cont r at ao. Al m
di sso, o art . 37, XXI, da CE i nadmi t e quai squer exi gnci as de qualificao t cni ca e
econmi ca que no sej am i ndi spensvei s ao cumpr i ment o do cont r at o.
2 9
Adot ando o m t odo cada vez mai s ut i l i zado (e mai s lgico) nas licitaes, a Lei
n- 8. 987/ 1995 passou a admi t i r (pr i mi t i vament e no o fazia) que o edital cont empl e
a inverso da ordem das fases de habilitao e julgamento. Nes s e caso, aps a classificao
das pr opost as (ou o ofereci ment o de l ances), aber t o apenas o envel ope do mel hor
classificado, com os document os de habi l i t ao. Est ando em or dem, ser decl arado
vencedor. Caso seja i nabi l i t ado, a anl i se recair sobre o envel ope rel at i vo ao classi-
fi cado em segundo lugar, e assi m sucessi vament e, at que um l i ci t ant e at enda s exi-
gncias do edi t al . Ao vi t ori oso ser adj udi cado o obj et o da cont r at ao nas condi es
t cni cas e financeiras que tiver of er t ado.
3 0
9.4 Critrios de Julgamento
A licitao com vi st as escol ha do part i cul ar que vai execut ar servi o de conces-
so at ende a pecul i ari dades especficas, e isso pel a pr pr i a nat ur eza dessa modal i dade
de del egao.
Desse modo, o cri t ri o de j ul gament o t er que se aj ust ar forma pel a qual se
ajusta a concesso do servi o. Como regra, o vencedor da licitao ser aquel e que
apr esent ar o menor valor da tarifa do servio a ser pr est ado. Aqui a lei pr et endeu favo-
recer o usur i o, adot ando o pri nc pi o da modi ci dade da tarifa.
Se a concesso i mpor t ar pagament o do concessi onri o ao concedent e, o cri t ri o
de j ul gament o ser i nverso, vale dizer, vencer a licitao aquel e que oferecer o mai or
pr eo. A despei t o de ser em esses os critrios bsicos, a lei admi t e ai nda a sua com-
bi nao, de acordo com o que vier a ser r egul ado para a concesso (art. 15, I a III, do
Est at ut o das Concesses) .
A Lei n
2
9. 648, de 27. 5. 1998, acrescent ou os i nci sos IV, V, VI e VII ao art. 15,
i nt r oduzi ndo cri t ri os de mel hor tcnica, ant es i nexi st ent es: IV - mel hor pr opos t a
tcnica, com pr eo fixado no edital; V - mel hor pr opost a em r azo da combi nao dos
cri t ri os de me nor valor da tarifa do servio pbl i co a ser pr est ado com o de mel hor
tcnica; VI - mel hor pr opost a em razo da combi nao dos cri t ri os de mai or ofert a
pel a out or ga da concesso com o de mel hor tcnica; e VII - mel hor oferta de pagamen-
t o pel a out or ga aps qualificao de pr opost as t cni cas.
No poder o, ent r et ant o, os candi dat os fraudar os obj et i vos da licitao, apre-
s ent ando pr opost as cl ar ament e i nexequ vei s ou fi nancei rament e i ncompat vei s com os
fi ns do cer t ame. Se tal ocorrer, as pr opost as sero desclassificadas.
2 9
STF, ADI 2. 716- RO, Rei. Mi n. EROS GRAU, em 29. 11. 2007 (Informativo STF n
a
490, nov. 2007) .
3 0
Ar t . 18-A, I a IV, da Lei n- 8. 987/ 1995, i ncl u do pel a Lei n
e
11. 196, de 21. 11. 2005.
9.5 Fatores de Desclassificao
Um dos pri nci pai s cui dados do poder concedent e, ao pl anej ar a concesso de
servio pbl i co, deve ser o da escol ha de candi dat o que possa efet i vament e execut ar
o servio da mel hor forma possvel, de modo a at ender aos r ecl amos da col et i vi dade.
Por isso, j vi mos que, se a pr opost a for i nexequ vel mat er i al ou financeiramen-
t e, deve ser desclassificada.
Mas no apenas nesse caso que ocorrer a desclassificao. Se o i nt er essado
necessitar, par a viabilizao de sua pr opost a, de subs di os ou vant agens que, al m de
no aut or i zados em lei, no est ej am t ambm di sposi o dos demai s l i ci t ant es, ser
ela desclassificada. Trat a-se de pr ocedi ment o que se compat i bi l i za com o pri nc pi o da
i gual dade dos l i ci t ant es.
3 1
Out r a nor ma que guarda consonnci a com o referi do pri nc pi o consi st e na pr o-
post a apr esent ada por ent i dade est at al di versa daquel a que vai del egar o servi o. Se
essa pr opost a, par a ser vivel, depender de vant agens ou subs di os da ent i dade est at al
cont rol adora, dever ser t a mb m alijada da compet i o.
3 2
9.6 Participao de Empresas Estatais
A Lei n
s
9. 074/ 1995, di sci pl i nando mat r i a que fi cara omi ssa na Lei n
a
8. 987/ 1995, r egul ou a part i ci pao, no pr ocedi ment o l i ci t at ri o, de empr es a est at al
(rcctius: empr es a paraestatal), ou seja, aquel a que de al guma forma esteja vi ncul ada a
pessoa federativa.
No mome nt o em que admi t i u essa part i ci pao, o l egi sl ador preci sou aj ust ar
al gumas regras sobre licitaes, vi st o que est o t ai s empr esas suj ei t as ao r egi me da Lei
n
e
8. 666/ 1993 - o Est at ut o de Cont r at os e Licitaes. Vol t ou-se pr i nci pal ment e par a
os pr epar at i vos que ant ecedem a composi o dos preos e servi os, i mpresci nd vei s
quel es que pr et endam ser concessi onri os de servios pbl i cos.
Verificando essa si t uao especfica, a Lei n
2
9. 074/ 1995 aut or i zou que a em-
pr esa est at al , par t i ci pant e de concorrnci a par a a escol ha de concessi onr i o, t enha di s-
pensa de licitao quando, par a compor sua pr opost a, preci se col her pr eos ou servi os
fornecidos por t ercei ros e assi nar pr - cont r at os. Veja-se que a lei cri ou mai s um caso
ent r e os de di spensa de licitao, previ st os no art. 24 da Lei n
9
8. 666/ 1993.
Logi cament e t ai s pr - cont r at os dependem, par a t r ansf or mar - se em cont r at os
definitivos, de ser a empr es a est at al vi t ori osa no pr ocesso l i ci t at ri o. Se o for, os con-
t rat os, agora definitivos, t er o que ser apreci ados pel os rgos de cont r ol e ext er no aos
quai s t enha si do comet i da essa funo fi scal i zadora. Com i sso, poder - se- evitar que,
para vencer a licitao, a empr esa est at al celebre cont r at os l esi vos ao erri o pbl i co.
3 1
Cf. art . 14 da lei e art . 3 da Lei n'
J
8. 666/ 1993.
3 2
Art . 17 e 1" da lei.
Se, em caso cont rri o, a empr esa est at al for der r ot ada na licitao, os pr - cont r a-
t os, que t er o necessar i ament e cl usul a resol ut i va de pl eno di rei t o, ser o consi der ados
como desfei t os pel a vont ade bilateral das part es, s em que l hes seja comi nada qual quer
obri gao sanci onat r i a ou i ndeni zat ri a (art. 32, P 2
e
, Lei n
B
9. 074/ 1995) .
10 Mut abi l i dade
A dout r i na, em gr ande par t e, reconhece nos cont r at os de concesso a exi st nci a
de cl usul as r egul ament ar es e de cl usul as financeiras. Est as, como t r aduzem o pr eo
do servio, no podem ser al t eradas ao exclusivo arb t ri o da Admi ni st r ao.
Com as cl usul as r egul ament ar es, por m, sucede o cont r r i o. Ao ser del egado
o servio, fica "o concessionrio em uma situao jurdica regulamentar ou estatutria, cujo
contedo est nas normas legais e regulamentares que disciplinam o servio concedido", como
bem assi nal a SRGIO DE ANDRA FERREI RA.
3 3
Assi st e razo ao aut or. Na verdade,
a concesso sofre o influxo de uma disciplina de cart er geral, nor mat i va, organi zaci o-
nal , que pode ser modi fi cada por critrios administrativos.
Da o preci so ens i nament o de CAIO TCITO, de que a mut abi l i dade desses
cont r at os "consiste em reconhecer a supremacia da Administrao, quanto faculdade de inovar,
unilateralmente, as normas de servio, adaptando as estipulaes contratuais s novas necessida-
des e convenincias pblicas".
34
Cl aro que o ius variandi a que se suj ei t am as concesses pode ocasi onar encargos
par a o concessi onr i o. Se tal ocorrer, est e faz j us ao reacert o das tarifas ou r ecom-
posi o pat r i moni al , mas o que no pode opor-se a event uai s al t eraes no modus
operandi do cont r at o, j que i nseri das elas no mbi t o di scri ci onri o da Admi ni st r ao.
Deve consi gnar-se, todavia, que a mut abi l i dade que mar ca as concesses no
t em cart er absol ut o ne m no que t ange s cl usul as de servi o. Afinal, t r at a- se de um
cont r at o e, como tal, h de est ar pr esent e um m ni mo de est abi l i dade na rel ao j ur -
dica. Fora da, poder vi sl umbr ar - se abuso de poder. J se deci di u, por exempl o, que
i nconst i t uci onal a lei est adual que concede a t r abal hador es des empr egados i seno do
pagament o dos servios de f or neci ment o de luz e gua, no s oment e por que i nt erfere
em rel ao concessi onal di versa (federal e muni ci pal ), como t a mb m em vi r t ude de
i nobservnci a s regras est abel eci das na licitao (art. 37, XXI, CF) .
3 5
Ent r et ant o, ai n-
da que a concesso fosse est adual , o benefcio, de not r i a densi dade social, haveri a de
ser compens ado pel o concedent e, evi t ando-se o r ompi ment o do equi l bri o econmi co-
-financeiro que pr esi de o cont r at o e o conseqent e prej u zo par a o concessi onr i o.
3 3
Ob. cit., p. 240. Ressal ve-se, no ent ant o, que o aut or t a mb m admi t e um aspect o subjetivo na del egao,
const i t ut i va de di r ei t os e obr i gaes de nat ur eza cont r at ual .
3 4
Ob. cit., p. 205. Em a bono des s e pacfico e nt e ndi me nt o, apont a o aut or vr i os publ i ci st as que del e
c omunga m, c omo WALI NE, DUGUIT, JZE, DUEZ e DEBEYRE, LAUBADRE, ent r e out r os .
3 5
STF, ADI 2. 299- RS, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, DJ de 29. 8. 2003. A ao t eve por obj et o a Lei Est adual
n'
J
11. 462/ 2000, do Ri o Gr ande do Sul.
O poder de al t erao uni l at eral do cont r at o, em conseqnci a, no pode servi r
de font e de abus os por par t e do concedent e, como t m aver bado os es t udi os os do
as s unt o. E ne m poder i a ser di ferent e. Se, de um l ado, esse poder const i t ui exerccio
da sober ani a do Es t ado em prol do i nt er esse pbl i co, de out r o se t or na i mposi t i vo que
a Admi ni st r ao demons t r e i nequi vocament e a exi st nci a de fatos j ust i fi cadores do
exerccio da pr er r ogat i va. Sem essa cont r aposi o, fl agrant e a possi bi l i dade de abu-
so de poder. Est , por t ant o, i nt ei r ament e acer t ada a afi rmao de que "o i us vari andi
no pode ser tomado como um poder afeito a uma autonomia de vontade do Poder Pblico (que,
de resto, inexiste). Trata-se de competncia regulada e pautada por pressupostos certos, determi-
nados pela lei sob um princpio de reserva legal".
36
Na verdade, a exi gnci a de tal equi l bri o que possi bi l i t a assegur ar - se ao con-
cessi onri o o di rei t o ao pact uado na concesso e o r espei t o ao pri nc pi o da equao
econmi co-fi nancei ra do cont r at o. Significa dizer que, se se eleva o cust o do servi o
par a o concessi onri o, cabe ao Est ado adequar o cont r at o nova real i dade. Soment e
assi m poder al canar-se a real observnci a ao pri nc pi o da equao econmi co- f i nan-
cei ra dos cont r at os admi ni st r at i vos.
3 7
Por tal mot i vo, alis, j foi decl ar ada a i ncons-
t i t uci onal i dade de lei muni ci pal que, sem fixar a devi da font e de cust ei o e ausent e
qual quer cl usul a cont r at ual na concesso, i nst i t ui u vri os casos de gr at ui dade no ser-
vio pbl i co de t r anspor t e coletivo muni ci pal , com evi dent e vul ner ao do equi l bri o
econmi co-fi nancei ro do cont r at o.
3 8
Com o me s mo f undament o, foi decl arada const i -
t uci onal a nor ma de Car t a est adual que exigia a i ndi cao da cor r es pondent e font e de
cust ei o no caso de gr at ui dade na pr est ao i ndi ret a de servi os pbl i cos .
3 9
11 Poltica Tarifria
Como r emuner ao pel a execuo do servio, o Poder Pbl i co fixa a tarifa a
ser paga pel os usur i os. Trata-se de preo pbl i co e, por t ant o, fica a sua fixao sob a
compet nci a do concedent e.
A Const i t ui o em vigor, di ver sament e da anterior, l i mi t ou- se a di zer que a lei
r egul ador a das concesses dever di sci pl i nar a poltica tarifria (art. 175, pargrafo
ni co, III). A despei t o da si mpl i ci dade da expresso, no se pode dei xar de r econhecer
que o concessi onr i o t em o di rei t o subj et i vo fixao das tarifas em mont a nt e sufi-
ci ent e par a ser devi dament e pr est ado o servi o.
Esse ent endi ment o emana da prpri a Const i t ui o. Com efeito, se do conces-
si onri o exigida a obri gao de mant er servio adequado (art. 175, pargrafo ni co,
3 6
FERNANDO VERNALHA GUI MARES, no t r abal ho " Uma r el ei t ur a do poder de modi f i cao uni l at e-
ral dos cont r at os admi ni s t r at i vos (ius variandi) no mbi t o das concesses de ser vi os pbl i cos", in RDA, v.
n
B
2 1 9 , p. 107- 125, 2000.
3 7
Vide a r es pei t o o t r abal ho de FLORI ANO DE AZEVEDO MARQUES NETO, Breves consideraes sobre o
equilbrio econmico e financeiro nas concesses (RDA n'-' 227/ 2002, p. 105- 109) .
3 8
TJ-RJ, Repr. I nconst . n 41/ 2006, r go Especi al , Rei. Des. Rober t o Wi der , em 21. 12. 2006. No caso,
t r at ava- se da Lei n 3. 167/ 2000, do Muni c pi o do Rio de Janei r o.
3 5
STF, ADI 3225-RJ, Rei. Mi n. CEZAR PELUSO, em 17. 9. 2007 (Informativo STF n'-' 480, set . 2007) .
IV, CF) , no pode ser rel egada a cont r apar t i da da obri gao, ou seja, o di r ei t o de rece-
ber mont a nt e t ari fri o compat vel com essa obri gao. Se, de um l ado, no devem as
tarifas propi ci ar i ndevi do e desproporci onal enr i queci ment o do concessi onri o, com
graves prej u zos par a os usur i os, de out r o no pode o seu val or i mpedi r a adequada
pr est ao do servi o del egado pel o Est ado. Por isso me s mo, vri as deci ses j udi ci ai s
assegur ar am a concessi onr i os o di rei t o revi so das t ar i f as.
4 0
Adi t e-se, ai nda, que a fixao das tarifas o ver dadei r o mol de do pr i nc pi o do
equi l bri o econmi co-fi nancei ro dos cont r at os de concesso. Exat ament e por i sso,
necessr i a a sua revi so peri di ca par a compat i bi l i z-l a com os cust os do servi o, as
necessi dades de expanso, a aqui si o de equi pament os e o pr pr i o l ucro do conces-
si onr i o.
4 1
A Lei n
e
8. 987/ 1995 regul ou a mat r i a relativa pol t i ca tarifria. Na disciplina,
a lei r essal t ou a possi bi l i dade de ajuste quant o revi so das tarifas, par a mant er o
equi l bri o econmi co-fi nancei ro do cont r at o. Est e pri nc pi o deve ai nda ser obser vado
no caso de al t erao uni l at eral do cont r at o que atinja o equi l bri o inicial. Tal ocor r en-
do, deve o concedent e rest abel ec-l o concomi t ant ement e ocorrnci a do fato que ge-
r ou a r upt ur a da l i nha de equi l bri o. O que vedada a elevao i ndevi da e abusi va das
tarifas: se tal ocorrer, os usur i os- consumi dor es t m di rei t o correo do aument o.
Tr at ando- se de di rei t o difuso, vez que i ndet er mi nados os usur i os, t em o Mi ni st r i o
Pbl i co l egi t i mi dade par a pr opor a respect i va ao civil pbl i ca.
4 2
Embor a a regra geral seja a da uni ci dade da tarifa, a pol t i ca tarifria admi t e a di -
ferenciao das tarifas, quando so di st i nt os os s egment os de usur i os do servi o. No
obst ant e, so r equi si t os da fi xao diferenciada as caract er st i cas t cni cas do servi o
pr est ado e os cust os necessr i os ao at endi ment o dos di versos set or es de usur i os. O
que vedado ao concessi onr i o a ofensa ao pri nc pi o da i mpessoal i dade em rel ao
aos usur i os, medi ant e t r at ament o j ur di co di ferenci ado par a si t uaes fticas i dnt i -
cas. Para a l i ci t ude da tarifa diferenciada i ndi spensvel que concedent e e concessi o-
nr i o de mons t r e m cl ar ament e que o si st ema de progressi vi dade na cobr ana at ende
a cri t ri os de pol t i ca pbl i ca e visa, em l t i ma i nst nci a, ao i nt er esse col et i vo. E o
caso da ut i l i zao do servi o de abast eci ment o de gua. Sendo est a um bem pbl i co
l i mi t ado e essenci al pr pr i a sobrevivncia da humani dade, como hoje o consi der am
os especi al i st as, no pode ser alvo de desperd ci o, ou us o i ndevi do ou desnecessr i o,
sendo, poi s, cabvel a cobr ana de tarifa diferenciada par a faixas de mai or ou me nor
di spndi o pel os us ur i os .
4 3
A Lei n
2
11. 445, de 5. 1. 2007, que di spe sobr e di ret ri zes gerai s de s aneamen-
t o bsi co, cor r obor ou expr essament e essa possi bi l i dade. Ao t r at ar da necessi dade de
4 0
A Cons t i t ui o ant er i or er a mai s cl ara a r espei t o da performance das t ari fas. Rezava o art . 167 que as t ari -
fas dever i am per mi t i r ao concessi onr i o a j us t a r emuner ao do capi t al , a mel hor i a e expans o dos ser vi os e
a obser vnci a da equao econmi co- f i nancei r a do cont r at o. A despei t o, por m, da at ual r edao, bem mai s
l acni ca, deve t er-se c omo as s egur ados t ai s obj et i vos.
4 1
4 2
STF, RE 228. 177- MG, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 17. 11. 2009.
4 3
A mat r i a hoj e est pacificada no STJ: vi de Smul a 407 ( 2009) . Tambm: Smul a 82 do TJ-RJ.
assegurar a sust ent abi l i dade econmi co-fi nancei ra dos servi os de s aneament o bsi -
co, ent r e eles os de abast eci ment o de gua, es got ament o sani t ri o, l i mpeza ur bana e
manej o de guas pluviais ur banas, previ u que a es t r ut ur a de remunerao e cobrana dos
servi os pode levar em consi derao di versos fatores, e ent r e est es rel aci onou a defini-
o de categorias de usurios, di st ri bu das por faixas ou quantidades cr escent es de utilizao
ou de consumo (art. 30, I). Tais fatores, como j se apont ou ant er i or ment e, t m como
base as di ret ri zes est abel eci das para a poltica adot ada par a a pr est ao dos servi os de
s aneament o bsi co, em que, al m dos usur i os em si, deve ser consi der ado o pr pr i o
servi o a ser pr es t ado.
Vi sando ao pri nc pi o da modi ci dade, t ambm poss vel que o poder conceden-
te, ao fixar as nor mas do edital da licitao, preveja a possi bi l i dade de o concessi onr i o
receber recei t as al t ernat i vas. Desse modo, poder ser r eduzi do o val or da tarifa. Refe-
ridas recei t as, por m, devero est ar pr evi ament e aut or i zadas em lei e di sposi o de
t odos os i nt er es s ados .
4 4
Para evitar que maus admi ni st r ador es i nst i t uam, de manei r a descri t eri osa, be-
nefcios tarifrios, a Lei n
2
9. 074/ 1995 di sps que sua est i pul ao fica condi ci onada
previ so, em lei, da or i gem dos recursos ou da concomi t ant e revi so da es t r ut ur a t ari -
fria do concessi onr i o ou per mi ssi onr i o, t udo com o objetivo de ma nt e r o equi l bri o
econmi co-fi nancei ro do cont r at o. A lei foi mai s adi ant e: t ai s benef ci os s pode m ser
at r i bu dos a uma col et i vi dade de usuri os, sendo vedado expr es s ament e o benefcio
singular, fato que se confi gurari a em iniludvel condut a ilegal, caract eri zadora do des-
vio de finalidade.
Na concesso do servi o de conservao de est r adas, t em havi do recl amaes de
al guns usur i os quant o tarifa do pedgi o cobr ada em det er mi nadas rodovi as. Al gu-
mas recl amaes so de fato pr ocedent es, mas preci so no esquecer que a tarefa de
fixao da tarifa cabe Admi ni st r ao. Se o cont r at o previ u tarifa por demai s elevada,
ou admi t i u reaj ust e fora dos padr es regul ares de at ual i zao monet r i a, a cul pa exclu-
siva do concedent e. O que necessri o que o Poder Pbl i co se cer que de t cni cos
compet ent es par a al canar tarifa que r emuner e o concessi onr i o pel o servi o que exe-
cut a, s em cont udo oner ar o bol so dos us ur i os .
4 5
Al guns governos, mai s popul ar escos e demaggi cos do que ver dadei r os admi -
ni st r ador es pbl i cos, t m t ent ado i mpor a concessi onri os, uni l at eral e coerci t i vamen-
t e, a r eduo da tarifa est abel eci da no cont r at o, ger al ment e cel ebr ado em admi ni s-
t rao ant eri or, sob a al egao de que seri a ela demas i adament e el evada e ao me s mo
t empo prejudicial ao bol so dos usur i os. O abuso not r i o e at ende nor mal ment e a
i nt eresses pol t i cos. De um lado, a const at ao da i ncompet nci a e do despr epar o
dos admi ni st r ador es pbl i cos, e isso por que um dos doi s gover nos d mos t r a de sua
4 4
4 5
Em litgio sobr e tal mat ri a, o STJ, acer t adament e a nosso ver, assegur ou a empr es as concessi onri as do Es-
t ado do Paran o reaj ust e da tarifa de pedgi o, de acordo com expressa cl usul a cont r at ual (AgReg na Suspenso
de Li mi nar n
a
76-PR, Cor t e Especial, Rei. Mi n. EDSON VIDIGAL, julg. em P. 7. 2004; vi de Informativo STJ n
Q
215, j ul . 2004) .
medi ocr i dade: ou o ant eri or, que no teve capaci dade de proj et ar o val or mai s compa-
tvel da tarifa, ou o at ual , que, no t endo essa capaci dade, se vol t a cont r a o ant eri or,
que fizera cor r et ament e a proj eo. De out r o, a frontal vi ol ao do cont r at o de con-
cesso, eis que a tarifa s pode ser revista, sobr et udo r eduzi da, quando houver real
justificativa par a t ant o.
Caso o concedent e deseje reduzi r o valor da tarifa, deve compens ar o conces-
si onr i o par a que seja mant i do o equi l bri o econmi co- f i nancei r o do cont r at o, seja
at ravs da r eduo dos nus e encargos at ri bu dos cont r at ual ment e ao concessi onr i o,
seja por mei o de i ndeni zao paga pel o concedent e, cor r es pondent e ao que o conces-
si onri o dei xar de arrecadar em razo da r eduo t ari fri a.
4 6
As t ent at i vas de r eduo
uni l at eral da tarifa s em previ so cont r at ual ou s em a devi da compens ao t m si do
consi der adas abusi vas e cor r et ament e anul adas pel o Judi ci r i o.
4 7
Di versa, cont udo, a si t uao do i doso. A Const i t ui o assegur ou aos mai o-
res de 65 anos gr at ui dade nos t r anspor t es coletivos ur banos (art. 230, 2). A Lei
n
2
10. 741/ 2003 ( Est at ut o do Idoso), no art . 39, caput, r epr oduzi u a garant i a. Sendo
o ma nda me nt o const i t uci onal de eficcia pl ena e apl i cabi l i dade i medi at a, a lei nada
fez seno consagrar a efetividade normat i va, e, desse modo, o benefcio i ndepender i a
de fonte de cust ei o. Ent r et ant o, em vi r t ude do pri nc pi o do equi l bri o econmi co-
-financeiro do cont r at o, deve assegurar-se aos del egat ri os do servi o (concessi onri os
e per mi ssi onr i os) o di rei t o de pl ei t ear do del egant e event ual compens ao no caso de
haver prej u zo par a o prest ador, fato, alis, que exigir s empr e det al hada demons t r a-
o at ravs das respect i vas pl ani l has de cust o. A eficcia do precei t o, t odavi a, i nt egral
e sua apl i cabi l i dade, exigvel e i medi at a.
4 8
Dent r o do me s mo aspect o social, a Lei n
2
8. 899, de 29. 6. 1994, concedeu pas-
se livre s pessoas por t ador as de deficincia, compr ovadament e car ent es, no si st ema
de t r ans por t e coletivo i nt er est adual . Com f undament o no pri nc pi o da sol i dari edade
social, pr evi st o no art . 3
2
da CF, o STF consi der ou a lei const i t uci onal , afast ando o
a r gume nt o de que est ari a havendo ofensa ao equi l bri o econmi co- f i nancei r o dos con-
t r at os de concesso e per mi sso, poi s que tal aspect o poder i a ser anal i sado quando da
4 6
Com i gual pe ns a me nt o, ANTNI O CARLOS CI NTRA DO AMARAL, no t r abal ho Val i dade de leis es-
t aduai s que es t i pul am i seno de pedgi o, ou out r o benef ci o t ari fri o, nas r odovi as concedi das (RTDP t i - '
3 1 , p. 97- 105, 2000) .
4 7
No Rio de Janei ro, houve doi s exempl os significativos. No pri mei ro, o Gover no Est adual reduzi u a tarifa
ant es fixada para a concessi onri a Via Lagos explorar est rada est adual (RJ 124). No out r o, o Gover no Muni ci pal
t ambm decidiu det er mi nar a r eduo da tarifa no pedgi o fixado na concesso com a LAMSA - Li nha Amar el a
S.A., concessi onri a da expl orao dessa via. Foram ambas deci ses at abal hoadas e s em ampar o legal, em que
os admi ni st r ador es faziam acusaes aos respect i vos governos ant eri ores, di ri gi dos por oposi t or es polticos.
Me s mo s em j ul gament o f i nal , ambas as concessi onri as obt i veram pr ovi ment os judiciais caut el ares, pelos quai s
se lhes assegur ou, cor r et ament e, o rest abel eci ment o do valor ant eri or da tarifa. E o que pior: n u m dos casos,
a concessi onri a pl ei t eou i ndeni zao relativa diferena do que dei xou de arrecadar no per odo em que a tarifa
fora i l egal ment e reduzi da. A pr et enso legtima e mai s uma vez o nus vai incidir sobr e o erri o e o bol so dos
i ndi v duos. . .
4 8
As s i m deci di u c or r e t a me nt e o STF na ADI 3. 768-DF, Rei. Mi n. CRMEN LCIA, em 19. 9. 2007 (Infor-
mativo STF n
2
480, set . 2007) .
definio das tarifas nas negoci aes cont r at uai s.
4 9
Doi s aspect os, no ent ant o, mer e-
cem exame, em nos s o ent ender . Pr i mei r ament e, a aferio do event ual desequi l bri o
cont r at ual no depende da negoci ao fut ura da tarifa, mas i nci de de i medi at o, caben-
do ao concedent e, por m, arcar com os cust os do r est abel eci ment o da equao. m
segundo lugar, a referida lei foi edi t ada dent r o da compet nci a da Uni o par a legislar
sobre t r ans por t e coletivo i nt er est adual , s i nci di ndo sobre esse servio; resul t a, poi s,
ser inaplicvel par a o t r anspor t e i nt er muni ci pal e i nt r amuni ci pal - servi os da compe-
t nci a legislativa e r egul ament ador a, r espect i vament e, dos Est ados e dos Muni c pi os.
Sobre a ques t o do pedgi o em rodovi as sob o r egi me de concesso, t em si do
di scut i da a ques t o da i l egi t i mi dade de sua cobrana quando i nexi st e via al t ernat i va
par a os usur i os, o que ofenderi a o di rei t o de l ocomoo. Em nos s o ent ender, o Poder
Pblico, em cert as ci rcunst nci as, deveria r eal ment e di sponi bi l i zar out r a via de circu-
lao par a os usur i os mai s desprovi dos de recursos. A ver dade, por m, que o art.
9
e
, 1-, da Lei n- 8. 987/ 1995 no i nst i t ui u essa obri gao, l i mi t ando- se a consi gnar
que, somente nos casos expressamente previstos em lei, poder i a a tarifa ser "condicionada
existncia de servio pblico alternativo e gratuito para o usurio". Por t ant o, par a que o Poder
Pbl i co seja compel i do quel a obri gao, necessri o se t or na que a lei expr es s ament e
o preveja; sem essa previ so, a Admi ni st r ao at uar di scr i ci onar i ament e quant o
criao, ou no, da via al t er nat i va.
5 0
Out r o aspect o que mer ece dest aque diz r espei t o compet nci a par a a out or ga
da concesso: a ques t o sobre al t eraes cont r at uai s s pode ser di scut i da ent r e a
pessoa federativa que out or gou a concesso e o respect i vo concessi onr i o. Bem defi-
ni ndo a mat ri a, o STF j teve a opor t uni dade de decidir pel a s us pens o caut el ar de
di sposi t i vo de lei est adual que est abel eceu suspenso t empor r i a do pagament o das
tarifas de cons umo de energi a eltrica, gua e esgot o em favor dos t r abal hador es que
no di s punham de qual quer r emuner ao. Ent endeu o referi do Tri bunal que o Est ado
no poder i a i nt erferi r na rel ao cont rat ual ent r e o concedent e (no caso, os Gover nos
Federal e muni ci pal ) e os respect i vos concessi onri os (art. 175, pargrafo ni co, I e III,
CF) . Al m di sso, no poder i a al t erar as condi es pr eest abel eci das na licitao, fato
que ensej ari a ofensa ao art. 37, XXI, da vi gent e Const i t ui o.
5 1
Al gumas tarifas so cobr adas at ravs de cont as de c ons umo ent r egues na pr -
pri a r esi dnci a do us ur i o ou no local onde se pr ocessou o c ons umo. Tais cont as de-
vem ser di st r i bu das pel os Cor r ei os ou pel a pr pr i a empr es a concessi onr i a, e no por
empr es a pr i vada por est a cont r at ada par a tal servi o. O STJ j deci di u que "a execuo
conferida s concessionrias de servio pblico no lhes outorgou a possibilidade de contratao
de empresas particulares para o servio de distribuio de contas de consumo", e i sso por que,
4 9
ADI 2649- DE Rei. Mi n. CRMEN LCIA, em 8. 5. 2008 (Informativo STF 505, mai o 2008) .
5 0
O STJ j deci di u ne s s e me s mo s ent i do no REs p n'
J
417. 804- PR, l
s
Tur ma, Rei. Mi n. TEORI ALBI NO ZA-
VASCKI, j ul g. em 19. 4. 2005 (vide Informativo ST] n" 243, abr. 2005) . Tambm: REs p 617. 002- PR, I
a
Tur ma,
Rei. Mi n. J OS DELGADO, em 5. 6. 2007 (Informativo ST] n
a
322, j un. 2007) .
5 1
ADI N n
a
2. 337- SC ( Medi da Caut el ar ) , Rei. Mi n. CELSO DE MELLO (vi de Informativo STF n
Q
257, fev.
2002) .
admi t i ndo- s e a cont r at ao, a concessi onri a est ari a vul ner ando, por via obl qua, o
monopl i o do servi o post al at r i bu do Uni o (art. 21, X, CF) e del egado empr es a
pbl i ca federal cri ada exat ament e par a tal fim: a ECT - Empr es a Brasi l ei ra de Cor-
rei os e Tel grafos.
5 2
Rei t er amos aqui o que j assi nal amos ant er i or ment e: no que diz r espei t o ao
pagament o i ndevi do de tarifas, a. prescrio para a ao de repetio de indbito a pr evi st a
no Cdi go Civil, j que a rel ao j ur di ca no t em nat ur eza t r i but r i a ne m se confi gura
como rel ao tpica de c ons umo.
5 3
Por f i m, val e dest acar, como j obs er vamos ant er i or ment e, que, em mat r i a
de pol t i ca tarifria, t e m si do admi t i da a de nomi na da tarifa mnima, devi da pel a s
di sponi bi l i zao do servi o concedi do, semel hana do que ocor r e com o s i s t ema de
t a xa s .
5 4
Sem embar go do f undament o apont ado par a admi t i r esse t i po de cobr ana
- a pol t i ca de i mpl ement ao e manut eno da es t r ut ur a necessr i a pr est ao do
servi o - , e nt e nde mos que o fato reflete i negvel di st or o no s i s t ema de pr est ao
de servi os pbl i cos de nat ur eza facultativa, servi os esses que s dever i am mer ecer
r emuner ao na me di da em que o usur i o efetivamente se benef i ci asse del es, com o
cons eqent e real ce da caract er st i ca cont r at ual que rege a rel ao ent r e o pr es t ador
e us ur i o do s er vi o.
5 5
O cor r et o, a nos s o ver, que os gast os com a ma nut e n o
e expans o do s i s t ema de servi os est ej am embut i dos no pr pr i o val or da tarifa,
evi t ando- se que o cont r i bui nt e t enha que pagar por um servi o que no ut i l i za.
5 6
12 Anlise do Pacto de Concesso
12.1 Autorizao Legal
Qua ndo a Lei n" 8. 987/ 1995 veio a l ume, o l egi sl ador t raou i nmer as regras
demonst r at i vas da fi si onomi a das concesses de servios pbl i cos e out r as est abel e-
cendo os r equi si t os, as condi es, os di rei t os e obri gaes das par t es et c. Si l enci ou,
no ent ant o, sobre a mani fest ao de vont ade defl agradora da del egao do servi o. O
silncio, nat ur al ment e, t em que ser i nt er pr et ado no sent i do de que a vont ade inicia-
5 2
REsp n" 4873-SR 2
a
Tur ma, unn. , Rei. Mi n. ADHEMAR MACIEL, publ . DJ 2. 3. 1998, p. 5 1 .
5 3
Smul a 412, STJ. Vi de o que c ome nt a mos no Cap t ul o VII, no t pi co ref. r e mune r a o dos ser vi os
pbl i cos.
5 4
STJ, REsp n
Q
20. 741- DF, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ARI PARGENDLER, DJ de 3. 6. 1996. Ta mb m o TJ/ RJ, na
Smul a 84, al ude expr es s ament e tarifa m ni ma para os servi os de gua e ener gi a el t ri ca.
5 5
Al guns j ul gados j a dot a m esse e nt e ndi me nt o. Vide a refernci a feita pel o STF, no RE 567. 454- BA, Rei.
Mi n. CARLOS BRUTO, em 17. 6. 2009.
5 6
Mer ece revi so, p. ex., o de nomi na do " pagament o de as s i nat ur a" em ser vi os de t el efoni a, que no
r et r i bui o us o de ser vi o al gum - s i s t ema que ocor r e em vri os pa ses. Nas ADI s 3. 343- DF e 4. 478- AP
( P. 9 . 2 0 1 1 ) , o Mi n. AYRES BRUTO, venci do, mas , a nos s o ver, com o me l hor di r ei t o, adot ou esse en-
t e ndi me nt o, ofensi vo aos di r ei t os do consumi dor . Contra: Smul a 356, STJ; REsp 911. 802- RS, Mi n. JOS
DELGADO, em 24. 10. 2007.
dor a deve ori gi nar-se de aut or i dades do Execut i vo, s quai s compet e, como sabi do,
o exerccio da funo admi ni st r at i va. Na verdade, so pr pr i os dessa funo a criao,
a prest ao, o cont r ol e e a r egul ament ao de servios pbl i cos, sendo, por isso, de
t odo razovel que, como de hbi t o, a compet nci a par a t ai s at i vi dades seja comet i da
Admi ni st r ao.
A Lei n
s
9. 074/ 1995, cont udo, demons t r ando visvel pr eocupao no que t oca
i nst i t ui o de novas concesses e per mi sses, criou out r o r equi si t o par a elas, exi gi ndo
a edio de lei aut or i zador a e di sci pl i nadora das condi es da del egao do servio,
ressal vando, por m, cert as si t uaes j definidas no or denament o j ur di co. Di sps o
art. 2- desse di pl oma: " vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios
executarem obras e servios pblicos por meio de concesso e permisso de servio pblico, sem
lei que l hes aut or i ze e fixe os t er mos, dispensada lei autorizativa nos casos de saneamento
bsico e limpeza urbana e nos j referidos na Constituio Federal, nas Constituies Estaduais e
nas Leis Orgnicas do Distrito Federal e Municpios, observados, em qualquer caso, os termos da
Lei n
s
8.987, de 1995."
A nor ma i novadora, como se pode verificar, di spensa a lei aut or i zat i va nos ca-
sos de j haver previ so da del egao do servio no or denament o j ur di co bsi co das
ent i dades federat i vas. Qual quer novo servio, todavia, que t ai s ent i dades pr et endam
del egar por mei o de concesso ou per mi sso, depender da prvia manifestao de vontade
do legislador. Nesses casos, por consegui nt e, duas sero as vont ades necessri as i ns-
t i t ui o da concesso ou da per mi sso: a pri mei ra, do admi ni st r ador que, com vi st as
pr est ao de servi o del egado, pr opor a pr omul gao de lei aut ori zat i va, e a segunda
do legislador, que, acei t ando a pr opost a, consi gnar a sua aut or i zao.
A Lei n
Q
9. 074/ 1995, em face da al t erao que i nt r oduzi u, edi t ou nor ma de
aplicao t ransi t ri a, no sent i do de t er consi der ado di spensada da lei aut ori zat i va a
cont r at ao de servi os e obr as pbl i cas r esul t ant es dos pr ocessos i ni ci ados com fun-
dament o na Lei n
2
8. 987/ 1995, no per odo ent r e a publ i cao dessa lei e a da lei nova
(art. 2
2
, l
2
) .
12.2 Clusulas Essenciais
No s oment e por se configurar como cont r at o admi ni st r at i vo, mas pri nci pal -
ment e por fora de suas pecul i ari dades especficas, ent r e as quai s se dest aca a del e-
gao do servi o pbl i co, o cont r at o de concesso preci sa cont er al gumas cl usul as
especiais, consi der adas como o t er mmet r o dos di rei t os e obri gaes dos pact uant es.
So elas as clusulas essenciais do cont r at o.
Por ser em essenci ai s ao cont r at o, no h como ser em rel egadas a s egundo pla-
no, nem podem est ar aus ent es do i ns t r ument o cont r at ual . A ausnci a das cl usul as
essenci ai s no cont r at o, bem como a sua meno com i nobser vnci a ao que est abel ece
a lei, pr ovocam, de modo i narredvel , a i nval i dade do ajuste, que pode ser decr et ada
pel a pr pr i a Admi ni st r ao ou pel o Judi ci ri o.
Ant es do vi gent e est at ut o de concesses, no havia, como regra, par met r os
fi xados em lei par a o del i neament o das regras que dever i am vi gorar quando da execu-
o do servi o pbl i co. Por essa razo, al gumas concesses foram out or gadas de forma
prej udi ci al ao poder concedent e e despr opor ci onal ment e favorvel ao concessi onr i o,
n u ma inaceitvel l i nha de desvi o de fi nal i dade.
5 7
A Lei n
s
8. 987/ 1995 resol veu o probl ema, est abel ecendo que nos cont r at os de
concesso devem est ar i ncl u das as cl usul as essenci ai s.
5 8
O el enco legal cont m qui nze cl usul as essenci ai s, mas, pel o que r epr es ent am,
convenci onamos agrup-l as em cinco cat egori as. A pr i mei r a consi st e nas clusulas re-
lativas ao servio, que so as que defi nem o modo, a forma e condi es de pr est ao do
servio, bem como as que fixam os critrios de sua avaliao; as que i ndi cam o obj et o,
a rea e o pr azo da concesso; e as que fixam o pr eo e os cri t ri os de reaj ust e.
A segunda cat egori a a das clusulas relativas aos direitos e obrigaes, ou seja,
aquel as que defi nem os di rei t os e obri gaes do concedent e, do concessi onr i o e dos
usur i os. Uma t ercei ra cat egori a a das clusulas de prestao de contas, aquel as que i m-
pem ao concessi onr i o pr est ar cont as ao concedent e e que l he exi gem a publ i cao de
demonst r aes financeiras peri di cas. A quar t a consi st e nas clusulas de fiscalizao, pe-
las quai s o concedent e acompanha a execuo do servi o pel o concessi onr i o e, quan-
do for o caso, aplica-lhe as devi das sanes. E a l t i ma cor r esponde s clusulas relativas
ao fim da concesso, que so as que pr evem os casos de ext i no, os bens revers vei s, o
clculo i ndeni zat r i o, as condi es de prorrogao do cont r at o e as que defi nem o foro
par a di vergnci as cont r at uai s.
Quando se t r at ar de concesso de servio pbl i co pr ecedi da da execuo de obr a
pbl i ca, out r as duas cl usul as sero classificadas ai nda como essenci ai s:
1. a que define os cr onogr amas fsico-financeiros da execuo das obr as per t i -
nent es concesso do servio; e
2. a que i mpe ao concessi onri o o ofereci ment o de garant i a do fiel cumpr i men-
to das obrigaes relativas s obras que precedem a prest ao do servi o.
5 9
E i nt er essant e not ar que, ent r e as cl usul as essenci ai s, a lei menci onou aquel a
rel aci onada "ao foro e ao modo amigvel de soluo das divergncias contratuais" (art. 23,
XV). Ai nda que haja aqui e ali al guma divergncia sobr e o assunt o, t em domi nado
o ent endi ment o de que a cl usul a est ampa a possi bi l i dade de adoo do i ns t i t ut o da
arbitragem, r egul ada est a na Lei n
9
9. 307, de 23. 9. 1996.
6 0
Visa a ar bi t r agem a di r i mi r
cont rovrsi as sobre di rei t os pat r i moni ai s di spon vei s, com a i ndi cao de r bi t r os pe-
las par t es i nt er essadas na sol uo do conflito, de modo a ser evi t ada a j ust i a t radi ci o-
5 7
HELY LOPES MEI RELLES j dest acava esse desvi o e fazia a s egui nt e exor t ao: "J t e mpo de os
concedent es r eagi r em cont r a est a i nver so de poder es, def endendo mel hor o pbl i co e exi gi ndo dos s eus
concessi onr i os, na fei t ura dos cont r at os novos ou na fi scal i zao dos j exi st ent es, a pr es t ao efi ci ent e e
r egul ar dos servi os que l hes so concedi dos " (ob. cit., p. 343) .
5 8
Ar t . 23.
5 9
Ar t . 23, par gr af o ni co, I e II.
6 0
Para no r epet i r mat r i a, vi de os coment r i os sobr e o t e ma nos Cap t ul os V e XV, r ef er ent es, r espect i -
vament e, a cont r at os admi ni s t r at i vos e ao cont r ol e da Admi ni s t r ao.
nal, f r eqent ement e cri t i cada por sua mor osi dade. No i mpede a adoo do i nst i t ut o
o pri nc pi o da l egal i dade ne m o da i ndi sponi bi l i dade dos bens pbl i cos: naquel e caso,
por que a pr pr i a lei que o admi t e; nest e por que i ndi sponi bi l i dade no se confunde
com gest o, de forma que ser l eg t i mo que a Admi ni st r ao recorra ar bi t r agem par a
di ri mi r conflitos sobr e di vergnci as cont r at uai s, s obr et udo por que se t r at a de cont r o-
vrsias de cuja nat ur eza ressal t a, pr edomi nant ement e, a patrimonialidade dos efeitos.
61
Para consol i dar a t endnci a que acent uamos acima, a Lei das Concesses passou
a di spor expr essament e (no o fazia ori gi nal ment e) que o cont r at o de concesso pode
prever o empr ego de mecanismos privados par a di ri mi r conflitos r el aci onados ao ajuste,
al udi ndo expr es s ament e arbitragem, regul ada pel a ci t ada Lei n
a
9. 307/ 1996, devendo
est a ser real i zada no Brasil e formal i zada em l ngua por t ugues a.
6 2
12.3 A Responsabilidade do Concessionrio
Ao execut ar o servio, o concessi onri o as s ume t odos os ri scos do empr eendi -
ment o. Por esse mot i vo, cabe-l he responsabi l i dade civil e admi ni st r at i va pel os prej u -
zos que causar ao poder concedent e, aos usur i os ou a t ercei ros.
No que t ange ao sujeito l esado pel o dano, h ent endi ment o no sent i do da inapli-
cabi l i dade da r esponsabi l i dade objetiva do concessi onri o, no caso de danos causados
a t ercei ros, no usur i os do servio concedi do. Em out r as pal avras, a r esponsabi l i dade
objetiva s i nci di ri a no caso de danos causados a us ur i os .
6 3
Concessa venia, di ssent i mos
da deci so. Na ver dade, o t ext o const i t uci onal no faz qual quer di st i no a r espei t o,
no cabendo ao i nt r pr et e faz-lo. Ao cont rri o, as pessoas de di r ei t o pr i vado pr est a-
dor as de servi os pbl i cos (como o caso dos concessi onri os) est o menci onadas
ao l ado das pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co (art. 37, 6
S
, CF) par a o efeito de
se suj ei t arem r esponsabi l i dade objetiva. Desse modo, no h r azo par a a al udi da
di st i no. A admi t i r - se semel hant e f undament ao, forosa t a mb m t eri a que ser a
di st i no quando o pr pr i o Est ado causasse danos a t ercei ros e a usur i os de al guns de
seus servi os, o que, bvio, nunca foi sequer obj et o de cogi t ao. O que pr et endeu o
Const i t ui nt e foi t or nar equi par ados, para fi ns de i nci dnci a da r esponsabi l i dade obje-
tiva, o Est ado e as pessoas de di rei t o pri vado pr est ador as de servi os pbl i cos, e isso
por que, conf or me j ensi nava a dout r i na mai s aut ori zada, est as l t i mas so verdadei ra
longa manus do Poder Pbl i co.
No que t oca ao ilcito civil, a at i vi dade do concessi onri o rege-se pel a responsa-
bilidade objetiva, como averba o art. 37, 6
e
, da CF. Cons oant e esse di sposi t i vo, no s
as pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co, como as pessoas de di rei t o pr i vado pr est ador as
6 1
Vi de o excel ent e t r abal ho de SUZANA DOMI NGUES MEDEI ROS, Arbitragem envolvendo o Estado no
direito brasileiro (RDA 2 3 3 / 7 1 , 2003) .
6 2
Ar t . 23-A da Lei n
2
8. 987/ 95, i ncl u do pel a Lei n
2
11. 196, de 21. 11. 2005. Veja-se, ai nda, o t r abal ho de
MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO, Formas consesuais de composio de conflitos para a explorao de ferro-
vias, RDA n
2
253, 2010, p. 117- 131.
6 3
RE 262. 651- SR 2
a
Tur ma, Rei . Mi n. CARLOS VELLOSO (vide Informativo STF n= 370, nov. 2004) .
de servi o pbl i co suj ei t am-se ao pri nc pi o da r esponsabi l i dade objetiva, que se carac-
t eri za, como sabi do, pel a desnecessi dade de i nvest i gao sobre o el ement o cul poso na
ao ou omi sso. Como os concessi onri os so pr est ador es de servi o pbl i co (art.
175, CF) , est o el es enquadr ados naquel a regra const i t uci onal .
6 4
Diz a lei que a fiscalizao a cargo do concedent e no exclui ne m at enua essa
r esponsabi l i dade.
6 5
A regra deve ser i nt er pr et ada com a mxi ma preci so, em or dem a
se consi derar que, i ndependent ement e da boa ou m fi scal i zao, a r esponsabi l i dade
do concessi onr i o em relao a prejuzos causados ao concedente integral, vale dizer, no
pode ele pr et ender r eduzi r sua responsabi l i dade, ou mi t i g-l a, sob o pr et ext o de que
houve falha na fi scal i zao.
Mas no se pode ext rai r da regra legal a me s ma i nt er pr et ao qua ndo os prej u -
zos forem causados a usur i os ou a t er cei r os,
6 6
t endo havi do, por par t e do poder con-
cedent e, falha na fi scal i zao. Int erpret ao nesse sent i do ofenderi a o j referido pri n-
cpio const i t uci onal de responsabi l i dade, cont i do no art. 37, 6
a
, da Const i t ui o. Se
est a nor ma at ri bui ao Est ado responsabi l i dade civil por danos que seus agent es, nessa
qual i dade, causem a t ercei ros, no pode ele ver-se excludo dessa responsabilidade, quando
seus agentes tiverem sido omissos ou deficientes na fiscalizao das atividades do concessionrio.
Desse modo, a mel hor i nt er pr et ao a de que, embor a a responsabilidade prim-
ria integral seja at r i bu da ao concessi onri o, pode est e exercer seu di rei t o de r egr esso
cont ra o concedent e, quando tiver havi do ausnci a ou falha na fi scal i zao, por que
nesse caso t er o concedent e cont r i bu do, j unt ament e com o concessi onri o, para a
ocorrnci a do r esul t ado danoso. O di rei t o de regresso dever ser exerci do pel o conces-
si onri o par a post ul ar a reparao de seu prej u zo na j ust a medi da da cont r i bui o do
concedent e par a o r esul t ado danoso cujo prej u zo l he pr ovocou o dever de i ndeni zar.
Assi m, se, por exempl o, o concedent e cont r i bui u pel a met ade par a o r esul t ado danoso,
t em o concessi onr i o, aps t er r epar ado i nt egr al ment e os prej u zos do l esado, o di rei t o
de post ul ar o r eembol so de met ade do que foi obr i gado a i ndeni zar. Sent i do di verso
levaria a ver dadei r o e i ndevi do enr i queci ment o sem causa por par t e do Est ado: t endo
agi do com cul pa e no t endo dever i ndeni zat ri o, est ar-se-i a l ocupl et ando de sua pr -
pri a t orpeza.
Al m di sso, i mpor t ant e anal i sar out r a hi pt ese, qual seja, aquel a em que ape-
nas o concessi onr i o cont r i bui u para o prej u zo de t ercei ro, s em que t enha havi do, por
consegui nt e, vul nerao pel o concedent e de sua obri gao fi scal i zat ri a. Logi cament e
no haveri a di rei t o de r egr esso cont r a o concedent e nessa hi pt ese, j que i nexi st i u
por par t e dest e qual quer cul pa concor r ent e. No obst ant e, se, apesar di sso, o conces-
si onri o no tiver mei os efetivos para reparar os prej u zos causados, pode o l esado
dirigir-se ao concedent e, que sempr e t er responsabilidade subsidiria pel o fato de ser o
6 4
Tem a me s ma opi ni o CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, p. 345.
6 5
Ar t . 25.
6 6
Not e- s e que a hi pt es e se refere a prej u zos decor r ent es da execuo do servio, e no aquel es que se t e-
n h a m or i gi nado das r el aes pr i vadas ent r e o concessi onr i o e t er cei r os. Nes t e caso, i nci dem as r egr as que
r egul am a r es pons abi l i dade civil no di r ei t o pr i vado.
concessi onri o um agent e seu. Insol vent e o concessi onri o, passa a no mai s exi st i r
aquel e a que m o concedent e at ri bui u a r esponsabi l i dade pr i mr i a. Sendo assi m, a re-
lao j ur di ca i ndeni zat r i a se fixar di r et ament e ent r e o l esado e o Poder Pbl i co, de
modo a ser a est e at r i bu da a responsabi l i dade civil subsi di r i a.
6 7
No obst ant e, j se deci di u - com acert o, a nosso ver - que a s us pens o do ser-
vio pel o concessi onri o, como no caso da energi a eltrica, no acarret a a pr esuno
de dano moral em favor de pessoa j ur di ca at i ngi da pel o fato. No caso, i nexi st e, em
pri nc pi o, r esponsabi l i dade civil do concessi onri o. O dano mor al s oment e se mat er i a-
liza se a pessoa prej udi cada compr ovar a exi st nci a de prej u zo sua honr a objetiva,
concl uso que, obvi ament e, afasta a referida pr es uno.
6 8
12.4 Transferncia de Encargos
Sendo bast ant e compl exa, como regra, a at i vi dade a ser desenvol vi da pel o con-
cessi onri o, pode ele cont r at ar com t ercei ros para o de s e mpe nho de at i vi dades vi ncu-
l adas, acessri as ou compl ement ar es ao servio concedi do, bem como par a a i mpl e-
ment ao de pr oj et os a est e associ ados. A t ransfernci a de encar gos, por m, exige a
observnci a das regras di sci pl i nadoras da execuo do servi o. Al m di sso, os negci os
j ur di cos fi rmados ent r e o concessi onri o e t ercei ros no envol vem o poder concedent e
e s ubmet em- s e s regras de di rei t o pr i vado.
6 9
Out r a forma de t ransfernci a de encargos do concessi onr i o se faz at ravs da
subconcesso. Por ela, o subconcessi onr i o passa a executar, em l ugar do concessi o-
nr i o- subconcedent e, at i vi dades vi ncul adas ao servi o concedi do. A subconcesso s
t em val i dade se t i ver havi do aut ori zao do Poder Pbl i co e refernci a no cont r at o de
concesso. Cons umando- s e a subconcesso, ocorre o f enmeno da sub-rogao, pas-
sando o subconcessi onr i o a assumi r t odos os di r ei t os e obr i gaes do subconcedent e,
nat ur al ment e dent r o dos l i mi t es em que se firmou a subconcesso. Para evitar favo-
r eci ment os ilegais, i mpe- se, em qual quer hi pt ese, pr ocedi ment o de licitao par a a
escol ha do subconcessi onr i o.
12.5 Alterao do Concessionrio
Qua ndo o concessi onr i o escol hi do at r avs do pr oc e di me nt o de l i ci t ao,
t em- se a pr es uno de que a mel hor forma de execut ar o servi o del egado est ar
a seu cargo. Pr es ume- s e t a mb m que ideal seja a es t r ut ur a i nt er na funci onal do
concessi onr i o, fator l evado em cont a quando do pr oces s o sel et i vo. Por t ant o, t ai s
el ement os devem per dur ar , em pri nc pi o, no per odo de pr es t ao do servi o.
6 7
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO l embr a opor t una me nt e que o f unda me nt o da r es pons abi -
l i dade pr i mr i a es t em que "o da no foi ef et uado por que m agi a em n o me do Es t ado e s pde ocor r er em
vi r t ude de est ar o conces s i onr i o no exerc ci o de at i vi dade e poder es i nc umbe nt e s ao c onc e de nt e " (ob. cit.,
p. 345) .
6 8
Tambm: STJ, REs p 1. 298. 689, Mi n. CASTRO MEIRA, em 23. 10. 2012.
6 9
Art . 25 e I
a
e 2.
Podem, ent r et ant o, ocorrer fatos super veni ent es que al t er em a si t uao inicial
do concessi onr i o. Pode, por exempl o, ser necessri a a t ransfernci a da concesso ou,
ai nda, pode ocor r er a al t erao do cont rol e soci et ri o da empr es a concessi onr i a. A lei
no i mpede a confi gurao de tais ocorrnci as, mas, como evi dent e, i mpe al gumas
condi es. Assi m, dever haver prvia anunci a do poder concedent e, sob pena de
caduci dade da concesso. Por out r o lado, o novo concessi onr i o ou os novos cont r ol a-
dor es da empr es a concessi onr i a inicial devem no s oment e firmar o compr omi s s o de
cumpr i r t odas as cl usul as do cont r at o em vigor, como t a mb m obser var os r equi si t os
de regul ari dade j ur di ca e fiscal, capaci dade t cni ca e i donei dade financeira, i mpr esci n-
dveis execuo do servi o concedi do. Sem que at enda a t ai s r equi si t os, o concedent e
no aut or i zar as ocorrnci as e, em conseqnci a, por fi m del egao concessi onal .
7 0
No t ema em foco, o que o legislador deseja efet i vament e que a si t uao do
concessi onr i o no afete o i nt er esse pbl i co nem o servi o concedi do, em det r i ment o
da col et i vi dade. Com tal consi derao, e desde que o cont r at o o di sci pl i ne, pode o
concedent e aut or i zar a alterao do controle do concessi onri o, sendo o me s mo t ransfe-
ri do par a a pessoa que exercia o papel de financiadora. Essa oper ao t em por escopo
propi ci ar a r eest r ut ur ao financeira do concessi onri o de modo a pr eser var a regu-
l ari dade na execuo do ser vi o.
7 1
No obst ant e, o novo cont r ol ador deve compr ovar
sua regul ari dade j ur di ca e fi scal , eis que se al t era sua si t uao j ur di ca: passa de ent e
fi nanci ador par a cont r ol ador da empr esa cont r at ada pel o Poder Pbl i co. De out r o l ado,
a subst i t ui o do cont r ol e no at i nge as obri gaes ne m do concessi onr i o n e m do
cont r ol ador per ant e o poder concedent e.
7 2
12.6 Cesso de Crditos Operacionais
Al guns cont r at os de concesso exi gem a per cepo de investimentos a fim de ser
devi dament e cumpr i do o servi o ou a obra concedi dos. Com o escopo de garant i r o in-
vest i dor em cont r at os de empr s t i mo de l ongo pr azo,
7 3
o l egi sl ador admi t e que o con-
cessi onr i o ajuste, em favor daquel e, a cesso de crditos operacionais fut uros em cart er
fiducirio, cor r es pondent e a parcela da r emuner ao a ser paga pel o concedent e.
7 4
Esse
negci o j ur di co visa a foment ar a concesso de empr s t i mos ao execut or do servi o
sob o influxo de menor risco e mai or segurana para o mut uant e, com benefcio par a
a consecuo do obj et o concessi onal .
H duas exigncias formais a serem observadas. Pr i mei r ament e, o cont r at o de
cesso de crdi t os, para ter eficcia erga omnes, dever ser regi st rado no Cart ri o de T-
t ul os e Document os. Al m di sso, a eficcia, em relao ao concedent e, condi ci ona-se
notificao formal dest e; sem tal comuni cao, a cesso no pr oduzi r efeitos relativa-
ment e ao ent e pbl i co.
7 5
7 0
Art . 27, l
2
, I e II.
7 1
Art . 27, 2
2
2
11. 196, de 21. 11. 2005.
7 2
Art . 27, 3
2
e 4'-', com a r edao da Lei n 11. 196/ 2005.
7 3
Cons i der a- s e de longo prazo o cont r at o que t enha pr azo mdi o de venci ment o s uper i or a 5 anos (art . 28-
A, par gr af o ni co, Lei n
2
a
11. 196/ 2005) .
7 4
Ar t . 28-A, caput, Lei n
2
2
11. 196/ 2005.
7 5
Art . 28-A, I e II.
O mut uant e, se o desejar, pode indicar o pr pr i o concessi onr i o par a receber
seus crdi t os, at uando ele como seu r epr esent ant e e deposi t r i o. Mas poder t ambm
del egar i nst i t ui o fi nancei ra a cobrana e r ecebi ment o dos crdi t os cedi dos. Nes s e
caso, o concessi onr i o deve exibir ent i dade financeira os crdi t os pass vei s de co-
brana. Se houver val ores excedent es, sero devol vi dos ao concessi onr i o.
7 6
13 Encargos do Concedent e
13.1 Fiscalizao
Na medi da em que o cont r at o de concesso i mpl i ca a t r ansf er nci a a um par t i -
cul ar de de t e r mi na do servi o vol t ado par a o pbl i co, a Admi ni s t r ao, l ogi cament e,
t e m que s e r eser var um poder de cont r ol e no s des s e ser vi o c omo do pr pr i o
concessi onr i o, cujas regras, conf or me reala FLEINER, car act er i zam- se como de
di r ei t o pbl i co.
7 7
No h pr opr i ament e forma especial para que o Poder Pbl i co exera a fisca-
lizao sobre os concessi onr i os. No ent ant o, a fiscalizao s pode t er eficcia se a
Admi ni st r ao dest i nar rgo cent ral i zado especfico par a esse cont r ol e, agi ndo com
zel o e severi dade em t udo quant o possa pr ot eger a col et i vi dade beneficiria do servi -
o. Fr eqent ement e so not i ci adas recl amaes de usur i os do servi o de t r anspor t e
coletivo ur bano, execut ado por empr esas que al t er am as condi es est i pul adas, sobre-
t udo dei xando de mant er ci rcul ando al guns ni bus em hor r i os de me nor movi ment o.
Di mi nui ndo os cust os e a ume nt a ndo os l ucros cust a do sacrifcio da popul ao, t ai s
empr es as s r eceber i am a devi da censur a se fossem fiscalizadas com ri gor e eficincia,
o que reala a ci rcunst nci a de que, mai s que um poder, a fi scal i zao const i t ui um
dever par a a Admi ni st r ao responsvel pel a t ransfernci a do servi o.
A fiscalizao, como ressal t a o art. 30 do Est at ut o das Concesses, abr ange at
me s mo a es t r ut ur a do concessi onri o, em or dem a possi bi l i t ar a verificao de sua
cont abi l i dade, r ecur sos t cni cos, adequao do servio, aper f ei oament o da pr est ao,
e chega ao l i mi t e de ensej ar a i nt er veno na pr est ao do servio, quando o conces-
si onri o, de al guma forma, prejudica os usur i os, seja pr es t ando com falhas, seja dei -
xando de pr est ar o ser vi o.
7 8
Vri os so os aspect os previ st os na lei para o regul ar exerccio da fiscalizao do
servi o concedi do. Assi m, cabe ao concedent e aplicar sanes e r egul ament ar o servi-
o; observar o cumpr i ment o, pel o concessi onri o, das cl usul as cont r at uai s referent es
ao servio; zelar pel a adequada pr est ao do servio e, enfim, cont r ol ar a at i vi dade
del egada.
7 9
A fiscalizao pode, inclusive, levar o concedent e a i nt ervi r na pr est ao
7 6
Ar t . 28-A, IV, V e VIII.
7 7
Droit administratif allemand, p. 213.
7 8
HELY LOPES MEI RELLES t raz, i ncl usi ve, o e ns i na me nt o de BILAC PI NTO, aut or de t r abal ho s obr e o
t e ma (ob. cit., p. 345) .
7 9
Vide art. 29, I, II, VI e VII. Mai s i mpor t ant e se t or nou a funo de cont rol e dos concessi onri os depoi s do
processo de desest at i zao, previ st o pr i mei r ament e na Lei n
s
8. 031/ 1990 e, depoi s, na Lei n 9. 491/ 1997. Essa
do servi o e at me s mo a ext i ngui r a delegao, no caso de ineficincia i nsuper vel do
concessi onr i o (art. 29, III e IV).
A falta de fi scal i zao por par t e do concedent e ou a m fi scal i zao pr ovocam
sua r esponsabi l i dade civil no caso de danos causados a t ercei ros, ensej ando que o
concessi onri o, responsvel i nt egral , exera cont ra ele seu di r ei t o de r egr esso par a
post ul ar o r eembol s o de par t e do que i ndeni zou, conf or me t enha si do a di mens o de
sua part i ci pao cul posa.
8 0
O pr ocesso de desest at i zao (ou pri vat i zao), por t er pr opi ci ado, como vi-
mos , a ampl i ao do r egi me de concesses, medi ant e a t ransfernci a de vri os servi os
pbl i cos a empr es as da iniciativa privada, gerou o nas ci ment o de agncias reguladoras.
Essas ent i dades, dependendo da lei regul adora do servio concedi do, t ant o pode m t er
a nat ur eza de concedent es no cont rat o, como podem t er si do cri adas apenas par a exer-
cer o cont r ol e sobre as at i vi dades concedi das e sobre a at uao dos concessi onr i os.
Seja qual for a sua posi o, f undament al e inafastvel a funo que a lei l hes out or ga:
cabe-l hes exercer severa fiscalizao sobre a execuo do servi o e o de s e mpe nho do
concessi onri o, por quant o no se pode esquecer que o servi o preci sa ser adequado e
i sso r epr esent a garant i a par a os usuri os, que no pode m f i car prej udi cados pel a omi s-
so f i scal i zador a do Poder Pbl i co.
13.2 Interveno na Propriedade Privada
Fr eqent ement e as condi es de prest ao do servi o devem ser aperfei oadas e
expandi das par a mel hor at endi ment o popul ao. O proj et o de expanso pode r ender
ensej o a que se t enha que utilizar a pr opr i edade pri vada, ou me s mo t ransferi -l a de seu
pr opr i et r i o.
Com esse objetivo, pode o concedent e decl arar de ut i l i dade pbl i ca t odos os
bens necessr i os execuo do servio ou da obra pbl i ca, seja par a fi ns de desapr o-
pri ao, seja com o fito de i nst i t ui r servi do admi ni st r at i va.
8 1
A desapr opr i ao ou a
servi do admi ni st r at i va pode ser efetivada pel o pr pr i o concedent e ou pel o concessi o-
nri o, nest e caso por i nt er mdi o de pr ocesso de out or ga de poder es. No pr i mei r o caso,
a i ndeni zao cabe ao concedent e, e no segundo, ao concessi onr i o.
E opor t uno l embrar que a i nt erveno do concedent e na propri edade privada t em
supor t e no princpio da supremaci a do i nt eresse pblico sobre o i nt eresse pri vado. Como
o objeto da concesso a prest ao de um servio pblico, est a pr esent e o pr essupost o
que legitima esse t i po de i nt erveno.
funo est sendo hoje exercida pel as agncias aut rqui cas, como adi ant e det al har emos. Vide sobre o as s unt o o
Cap t ul o IX, i t em IV, n 15.
8 0
Co me n t a mo s o a s s unt o mai s det al hadament e no t pi co n
B
12. 3, supr a.
8 1
Tais encar gos, que t a mb m i ndi cam poder es admi ni st r at i vos, so pr evi st os nos i nci sos VIII e IX do art .
29 da Lei n
s
8. 987/ 1995, s endo compat vei s com a regra geral que per mi t e a decl ar ao, pel o Es t ado, de
ut i l i dade p b l i c a - o art . 2" do Decret o-l ei n'
J
3. 365/ 1941, a lei geral de des apr opr i aes . No caso de ener gi a
el t ri ca, a compet nci a da ANEEL - Agnci a Naci onal de Ener gi a El t ri ca (art . 10, Lei n
B
9. 074/ 1995, c om
a r edao da Lei n 9. 648/ 1998) .
13.3 Outros Encargos Pertinentes
A lei previ u, ai nda, par a o concedent e al guns out r os encar gos que guar dam
per t i nnci a com a concesso. Um del es o de i ncent i var a compet i t i vi dade, com
vi st as a evi t ar a pr es t ao de at i vi dades monopol st i cas, c o mu me n t e ger ador as de
di st or es qua nt o qual i dade e ao pr eo e, por que no dizer, de f or mas abusi vas do
poder econmi co.
Ao concedent e i ncumbe t ambm foment ar o aument o da qual i dade, da pr odut i -
vi dade e da preservao do mei o ambi ent e.
8 2
Nest e caso, devem as aut or i dades pbl i cas
verificar se a pr est ao do servio no est ofendendo o equi l bri o ecolgico e os ecos-
si st emas nat ur ai s, pr ot egi dos expr essament e pela Const i t ui o (art. 225) . O i nt er esse
pblico, como fcil constatar, no se si t ua soment e na pr est ao em si do servio, mas
si m na execuo regular, com o cui dado que mer ece a pr ot eo ao mei o ambi ent e.
Por fi m, pr eci so que os usur i os do servi o col abor em com o concedent e
par a a mel hor pr est ao do servi o. Por esse mot i vo, i ncumbe ao Poder Pbl i co es-
t i mul ar a cri ao de associ aes de usur i os, as quai s, por s ua r epr esent at i vi dade,
podem per f ei t ament e auxi l i ar o Poder Pbl i co na defesa dos i nt er es s es rel at i vos ao
servi o (art. 29, XII).
14 Encargos do Concessionrio
Sendo o execut or do servio del egado, o concessi onri o, da me s ma forma que
o concedent e, r ecebeu al guns encargos legais. Tais encargos no pode m dei xar de ser
cumpr i dos pel o concessi onr i o. Cui da-se de obri gaes legais, de modo que sua i nob-
servnci a provoca i nadi mpl ement o cont rat ual , podendo o concessi onr i o sofrer vri os
t i pos de penal i zao, como mul t as, i nt er veno no servi o e ext i no da concesso.
O Es t at ut o das Concesses apr esent a o el enco desses encar gos ,
8 3
mas, par a
mai or facilidade de seu est udo, r esol vemos agrup-l os em cat egori as, conf or me a na-
t ur eza de seu cont edo.
14.1 O Servio Adequado
O alvo mai s i mpor t ant e da concesso , de fato, a prestao de servio adequado. A
mat ri a no apenas legal, mas, ao contrrio, est previ st a na Const i t ui o. Com efeito,
ao prever a lei di sci pl i nadora do regi me de concesses e per mi sses, a Lei Mai or i mps
expr essament e que deveria ela di spor sobre a obrigao de mant er servio adequado.
8 4
De fato, o servi o del egado pr est ado em favor da col et i vi dade. As s i m sendo,
mai or deve ser o cui dado do Poder Pbl i co e do pr est ador na qual i dade do servio.
8 2
Art . 29, X.
8 3
Ar t . 3 1 .
8 4
Art . 175, par gr af o ni co, IV.
8 5
Art. 6
a
, 1.
Da t er o Es t at ut o de Concesses definido servi o adequado como aquel e que satisfaz
as condi es de regul ari dade, cont i nui dade, eficincia, segurana, at ual i dade, gener a-
l i dade, cort esi a na sua pr est ao e modi ci dade das t ar i f as.
8 5
Veja-se que o l egi sl ador
at rel ou noo de servi o adequado a observnci a dos pri nc pi os que devem nor t ear a
pr est ao de servi os pbl i cos, demons t r ando cl ar ament e sua i nt eno de benefi ci ar e
garant i r os dest i nat r i os dos servi os - os usur i os.
A cont i nui dade do servi o dos mai s i mpor t ant es pri nc pi os r egedor es das
concesses. Todos s abemos que podem alcanar cifras vul t osas os prej u zos causados
pel a i nt er r upo de servi os, bast ando que nos l embr emos de at i vi dades essenci ai s
col et i vi dade, como os servi os mdi cos, o de defesa civil, o de segur ana pbl i ca e at
me s mo os empr eendi ment os de nat ur eza econmi ca, t odos dependent es da regul ar
pr est ao do servio.
Por esse mot i vo, s oment e em si t uaes emergenci ai s ou naquel as em que haja
prvi o aviso que se l egi t i ma a descont i nui dade, e assi m me s mo quando houver ra-
zes de or dem t cni ca ou de segurana das i nst al aes, ou no caso de i nadi mpl nci a do
usur i o, l evado em cont a o i nt er esse da coletividade. Apenas com a obser vnci a desses
r equi si t os que se poder di zer que i nexi st i u servi o adequado.
Quant o abrangnci a e expanso do servio, vi sando t orn-l o ai nda mai s ade-
quado, cabe ao concessi onr i o pr omover desapropri aes e i nst i t ui r servi des admi -
ni st rat i vas, quando t enha recebi do tais poder es do concedent e. Decor r e desse poder a
obri gao de i ndeni zar o pr opr i et r i o pela per da de sua pr opr i edade ou, event ual men-
te, pel os prej u zos que l he causar a servi do admi ni st rat i va.
14.2 Transparncia na Execuo
O concessi onr i o deve ser o mai s t r anspar ent e poss vel qua ndo da execuo
do cont r at o. Desse modo, confi gura-se como encargo seu a pr est ao de cont as ao
concedent e, i ncl ui ndo- se a o acesso aos regi st ros cont bei s, e o regi st ro dos bens
vi ncul ados ao servi o.
Al m di sso, deve ser per mi t i do aos pr epos t os do concedent e livre acesso s
obr as, aos e qui pa me nt os e s i nst al aes necessr i as execuo do servi o. Os bens
empr egados na pr est ao do servi o devem ser devi dament e pr es er vados , obr i gan-
do- se o concessi onr i o a cons t ant e at i vi dade de ma nut e n o. Para mai or gar ant i a da
pr eser vao, exi ge-se que o concessi onr i o cont r at e o segur o dos bens e equi pamen-
t os vi ncul ados concesso.
Os r ecur sos fi nancei ros capt ados pel o concessi onri o necessi t am de eficiente
gest o para o fi m de evi t ar-se sua di l api dao pat r i moni al , fato que pode provocar
dificuldades na pr est ao. Por isso, i mpor t ant e que o execut or faa cor r et ament e as
aplicaes dos r ecur sos capt ados.
14.3 As Contrataes do Concessionrio
Como j vi mos, o concessi onri o des empenha a at i vi dade del egada por sua con-
t a e ri sco. Trat a-se de caract er st i ca pr pr i a da concesso. Por essa razo, o concedent e
ne nhuma r esponsabi l i dade t em no que se refere s cont r at aes fi rmadas pel o conces-
si onri o.
Se se t r at ar de cont r at os de servio, para mo de obr a especfica, ser o eles regi-
dos pel o di rei t o pri vado. Em se t r at ando de r ecr ut ament o de pessoal de apoi o t cni co
e admi ni st r at i vo per manent e, o concessi onri o cel ebrar cont r at os de t r abal ho, disci-
pl i nados nor ma l me nt e pel a legislao t r abal hi st a.
8 6
Esse o ngul o empresari al do concessi onri o, ou seja, a necessi dade de est r u-
t ur ao i nt er na e ext er na para cumpr i r r egul ar ment e o obj et o cont r at ado.
15 Di rei t os e Obrigaes dos Usuri os
A Const i t ui o, ao t rat ar da prest ao de servi os pbl i cos por concessi onr i os
e per mi ssi onr i os, previ u que a lei di sci pl i nadora do as s unt o deveri a di spor sobre os
di rei t os dos usur i os (art. 175, pargrafo ni co, i nci so II). Deu relevo, por consegui n-
t e, ao fator coletivo, vale dizer, quel es que, per t encendo col et i vi dade, vi essem a
fazer uso do servi o.
Como be m obser va SAYAGUES LASO, no h unani mi dade ent r e os est udi osos
sobre a nat ur eza do v ncul o que liga o concessi onri o ao us ur i o.
8 7
I ndependent emen-
t e di sso, por m, ao usur i o se r econhecem cert os di rei t os, quer em face do concessi o-
nri o, quer em face do pr pr i o Poder concedent e.
De pl ano, pode- se t r anqi l ament e deixar assent ado que os usur i os t m di rei t o
ao servio, at endi das que sejam as condi es de sua obt eno.
8 8
Ao me s mo t empo em
que so t i t ul ar es desse di rei t o, o Poder Pblico t em a correspect i va obri gao de prest
-lo, no l he sendo possvel di scri mi nar o uni verso de dest i nat r i os, sob pena de violao
dos pri nc pi os da i gual dade e da i mpessoal i dade, expressos na Const i t ui o da Rep-
blica. No que t ange ao di rei t o do usur i o ao r ecebi ment o do servio, voz un ssona na
dout r i na que, ofendi do esse di rei t o, pode o usur i o prej udi cado recorrer ao Judi ci ri o
para exigir a sua pr est ao.
8 9
H doi s gr upos de conj unt os nor mat i vos que r egul am os di r ei t os dos usur i os:
o pr i mei r o est na Lei n
e
8. 078/ 1990 - o Cdi go de Defesa do Cons umi dor ; o segundo
se encont r a na Lei n
9
8. 987/ 1995 - o Est at ut o das Concesses. So os di r ei t os rel aci o-
nados nest e l t i mo di pl oma que coment ar emos adi ant e.
8 6
Ar t . 31, par gr af o ni co.
8 7
Tratado de derecho administrativo, t. II, p. 23. O aut or mos t r a que al guns qual i f i cam o v ncul o c omo de
di r ei t o pr i vado ( ZANOBI NI ) , out r os c omo de di r ei t o pbl i co ( BUTTGENBACH) , out r os c omo cont r at o de
ades o (BIELSA e GRECA) , e out r os cons i der am o us ur i o c omo n u ma si t uao obj et i va e es t at ut r i a por
fora de condi es est abel eci das pel o concedent e (DUGUIT, DUEZ Y DEBEYRE, GARCI A OVI EDO) .
8 8
8 9
Veja-se MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 219.
O pr i mei r o e f undament al di rei t o resi de no r ecebi ment o de servi o adequado,
ou seja, o servi o que r eal ment e at enda a seus recl amos. Como vi mos ant er i or ment e,
a adequao do servi o noo que est ligada aos pri nc pi os admi ni st r at i vos de pr es-
t ao de servi os, como os da regul ari dade, cont i nui dade, eficincia et c.
Out r o di rei t o o de poder em os usur i os obt er e ut i l i zar o servi o com liber-
dade de escol ha, obser vadas, como bvio, as regras t raadas pel o concedent e. O Es-
t at ut o t a mb m no se esqueceu de t rat ar do di rei t o i nformao, est abel ecendo que
os usur i os so t i t ul ar es desse di rei t o no s oment e em rel ao ao concedent e, como
t ambm em face do concessi onri o. Essas i nformaes so necessri as par a a defesa de
di r ei t os i ndi vi duai s e de i nt er esses coletivos e di fusos, mui t o embor a a lei s se t enha
referi do a est es l t i mos .
9 0
A Lei n
e
9. 074/ 1995 del i neou out r o t i po de di rei t o at r i bu do aos usur i os. Di s-
ps a lei que o r egul ament o di sci pl i nador de t odo e qual quer servi o pbl i co est abel e-
a a forma de part i ci pao dos usur i os na fi scal i zao do concessi onr i o, be m como a
peri di ca di sponi bi l i dade, ao pbl i co, de rel at ri o sobre os servi os execut ados. Agi u
be m o l egi sl ador nesse passo, por que, medi da que os usur i os se consci ent i zar em
mel hor de seus di rei t os e se or gani zar em em s egment os sociais mai s fortalecidos e
r espei t ados, poder - se- exercer mai s efetivo cont rol e no s oment e sobre a at uao do
concessi onri o, mas t a mb m sobre o pr pr i o concedent e, j que a est e foram t a mb m
comet i das vrias obri gaes, como j vi st o ant er i or ment e.
Out r o di rei t o rel evant e para o usur i o de servi os concedi dos diz r espei t o ao
vencimento dos dbitos dos consumi dor es. A Lei n- 9. 791, de 24. 3. 1999, i nser i ndo o art.
7
2
-A na Lei n
e
8. 987/ 1995, est abel eceu que as concessi onri as de servi os pbl i cos
nos Est ados e no Di st ri t o Federal t m a obri gao de oferecer ao usur i o, dent r o do
ms de venci ment o, o m ni mo de seis dias como opo de venci ment o par a o recol hi -
me nt o de seus dbi t os. A nor ma positiva, por que leva em cont a as di versas formas
e os vri os mome nt os de r emuner ao dos usuri os, evi t ando que sej am mui t as vezes
obri gados a pagar suas cont as com at raso e, em conseqnci a, suj ei t ar-se ao paga-
me nt o de acrsci mos oner osos. Regi st re-se, ai nda, que, como a Lei n
B
8. 987/ 1995
de cart er geral, r egul ament ando o art. 175 da CF, a ci t ada nor ma dever aplicar-se a
t odas as concesses federais, est aduai s, di st ri t ai s e muni ci pai s.
9 1
Como j assi nal amos em passagem anterior, a Lei n
2
12. 007, de 29. 7. 2009, cri ou
novo di r ei t o em favor do usur i o, qual seja, o de r eceber do pr es t ador do servi o
pbl i co a declarao de quitao anual de dbitos, com o fim de compr ovar que no t em
obri gaes descumpr i das no ano de referncia e nos ant er i or es. O di rei t o refere-se ao
usur i o de servios si ngul ares ou i ndi vi duai s, em que se r equer compul s or i ament e a
sua identificao; no se aplica, por m, aos servios col et i vos ou uni versai s, nos quai s
i nexi st e a i dent i fi cao.
9 2
9 0
Art . 7", I a III, do Es t at ut o.
9 1
O art . I
O
, par gr af o ni co, da Lei n" 8. 987/ 1995 denunci a es s e as pect o de gener al i dade da lei, i ndi cando
que a Uni o, os Est ados, o Di st r i t o Federal e os Muni c pi os devem adequar - s e ao r egi me nel a est abel eci do.
9 2
Vi de Cap t ul o VII, no t pi co r ef er ent e ao di r ei t o dos usur i os.
Conces s o e Per mi s s o de Servi os Pbl i cos 4 0 7
Quant o aos litgios, t endo em vi st a que os concessi onri os so pessoas de di rei t o
pri vado no i nt egr ant es da Admi ni st r ao, devem os usur i os, par a a defesa judicial de
seus di rei t os, or i undos que so de indiscutvel rel ao de cons umo, ajuizar suas aes
na Just i a Est adual . Soment e quando for l i t i sconsort e passi va necessri a, assi st ent e ou
opoent e agncia reguladora - que t em nat ur eza de aut ar qui a - que o foro da demanda
se desl ocar: sendo agncia federal, o foro o da Just i a Federal (art. 109, I, CF) ;
9 3
sendo est adual ou muni ci pal , o foro da Just i a Est adual , mas o pr ocesso t r ami t ar
no Ju zo fazendri o, na forma como di spuser a respect i va lei de organi zao j udi ci ri a.
Mas no apenas di rei t os so at ri bu dos aos usur i os. A lei l hes at ri bui t a mb m
obri gaes, na medi da em que, apesar de ser em os dest i nat r i os da at i vi dade, t m o
dever de col aborar com o Poder Pbl i co par a a mel hor i a e r egul ar i dade dos servi os.
Assi m, devem comuni car ao concedent e as i rregul ari dades comet i das pel o con-
cessi onri o, be m como os at os ilcitos por ele prat i cados, ao cont r r i o do que ocorre
com mui t os cons umi dor es que, desani mados com a ineficincia dos mei os de cont r ol e
do Poder Pbl i co, si mpl esment e quedam i nert es quando so v t i mas da m execuo
do servi o. E preci so haver mai or consci ent i zao do pbl i co par a a defesa de seus di-
rei t os, mas de nada adi ant ar essa consci ent i zao se o Poder Pbl i co concedent e no
demonst r ar , com clareza, a efetividade de seu cont rol e e a busca real no fim l t i mo da
concesso, qual seja, a regul ar e eficiente pr est ao do ser vi o.
9 4
Devem, ai nda, os usur i os cont ri bui r par a a per mannci a das boas condi es
dos bens pbl i cos empr egados na execuo do servio. Com efeito, l ament vel que
ai nda nos def r ont emos com at os de vandal i smo por par t e de al guns i ndi v duos, que,
por mer o prazer, des t r oem o pat r i mni o pbl i co, quer o per t encent e ao Est ado, quer o
que i nt egra o acervo do concessi onri o. E preci so coibir dur ament e esse esp r i t o des-
t rut i vo, por que, se os est ragos so causados por uns poucos, os seus reflexos at i ngem
gr ande par t e da popul ao. Por isso que a lei at r i bui u aos usur i os a obri gao de
cont r i bui r par a a preservao dos bens necessri os pr est ao do servi o.
Por fi m, i ncumbe aos usur i os o pagament o da tarifa ao concessi onr i o pel os
servios que l hes foram pr est ados. A tarifa, como vi mos, modal i dade de pr eo pbl i -
co e se caract eri za por r emuner ar servios pbl i cos obj et o de cont r at ao. Desse modo,
o no pagament o confi gura-se como i nadi mpl nci a por par t e do usur i o, cr i ando par a
o concessi onr i o o di rei t o de suspender a pr est ao do servi o enquant o per dur ar o
des cumpr i ment o, o que encont r a supor t e no art. 6
9
, 3
Q
, II, da Lei n
s
8. 987/ 1995.
9 5
A
mat ri a, como j vi mos, vem sendo pacificada nos t r i bunai s .
9 6
9 3
Smul a Vi ncul ant e n'
J
27, STF.
9 4
Ar t . 7, IV e V. Conv m obser var que o art . 37, 3, da CF, com a r edao dada pel a EC 19/ 1998, faz
meno edi o de lei que r egul e as r ecl amaes de us ur i os rel at i vas pr es t ao de ser vi os pbl i cos, be m
c omo prevej a a ma nut e n o de servi os de a t e ndi me nt o aos us ur i os . Trat a-se de i mpor t a nt e opor t uni da de
de gar ant i r o di r ei t o dos us ur i os , hoj e ver dadei r ament e i ner mes cont r a os pr es t ador es de ser vi os pbl i cos.
9 5
O STJ j t eve a opor t uni da de de conf i r mar tal cons eqnci a j ur di ca ( Resp 510. 478- PB, 2
a
Tur ma, Rei.
Mi n. FRANCI ULLI NETTO, j ul g. em 10. 6. 2003; vi de I nf or mat i vo Jurisprudncia STJ n'-' 176, j un. 2003) .
9 6
Vej am-se, v. g., os t e r mos da Smul a 83, do TJ/ RJ: "E lcita a i nt er r upo do ser vi o pel a concessi onr i a,
em caso de i na di mpl e me nt o do usur i o, aps pr vi o avi so, na f or ma da l ei " (julg. em 12. 9. 2005, Rei. Des .
ROBERTO WI DER) .
16 Prazo da Concesso
As concesses s pode m ser out or gadas por prazo determinado. Com efeito,
car act er i zando- se como cont r at o admi ni st r at i vo e exi gi ndo s empr e o prvi o pr ocedi -
me nt o de licitao (art. 175, CF), a concesso por pr azo i ndet er mi nado burl ari a, por
l i nhas t r ansver sas, esse pri nc pi o const i t uci onal , pri vi l egi ando por t odo o t e mpo um
det er mi nado part i cul ar em det r i ment o de out r os que t a mb m pr et endes s em col aborar
com o Poder Pbl i co, fato que mui t as vezes ocorri a na Admi ni st r ao Pblica.
No h nor ma expr essa que i ndi que o l i mi t e de prazo, com o que a fixao dest e
ficar a cri t ri o da pessoa federativa concedent e do ser vi o.
9 7
claro que o pr azo de-
ver levar em cont a o servi o concedi do. Trat ando-se de servi os par a cuja pr est ao
se exija o di spndi o de r ecur sos vul t osos, deve o cont r at o ser fi rmado em pr azo que
assegur e ao concessi onr i o o r essar ci ment o do capital i nvest i do, por que, a no ser
assi m, no haveri a i nt er esse da iniciativa pri vada em col aborar com o Poder Pbl i co.
Fora da, a concesso deve ser out or gada em pr azo compat vel com o pri nc pi o
da i gual dade de opor t uni dades a ser pr opor ci onada a t odos quant os se i nt er essem em
execut ar at i vi dades de i nt er esse coletivo (art. 37, XXI, CF) , r endendo ensej o a que se
reaval i em o servi o pr est ado, o prest ador, o pr eo do servi o et c. em novo pr ocedi men-
t o l i ci t at ri o.
E lcita a pr or r ogao do cont r at o, devendo as respect i vas condi es figurar como
cl usul a essenci al do aj ust e. Nesse sent i do, o art. 23, XII, da Lei n
Q
8. 987. O pr azo de
pr or r ogao deve iniciar-se ao mome nt o em que t er mi na o pr azo ori gi nal . Pode ocorrer
que, ant es do t er mo fi nal , as par t es j aj ust em a pr or r ogao. Nesse caso, o concedent e
t em a obri gao de fundament ar, det al hada e t r ans par ent ement e, as razes t cni cas e
admi ni st r at i vas que o i mpel i r am ant eci pao. Se no o fizer, ou forem i nconsi st en-
t es as razes, poder a pr or r ogao ser i nvest i gada pel os rgos compet ent es ou pel o
Mi ni st r i o Pbl i co, dela emanando fundada suspei t a de i mpr obi dade admi ni st r at i va.
17 Int erveno na Concesso
17.1 Sentido
A concesso i mpl i ca a del egao, pel o Poder Pbl i co, de cer t o servi o de i nt er es-
se pbl i co ao concessi onri o, que o execut a por sua cont a e ri sco. Essa a noo bsi ca
do i nst i t ut o. Exat ament e por que o Est ado delega o servio, reserva-se o poder - dever
de fiscalizar a sua prest ao, j que, como t i vemos a opor t uni dade de realar, o alvo da
at i vi dade del egada , na real i dade, a popul ao.
9 7
O Es t at ut o dos Cont r a t os e Li ci t aes (Lei n
8. 666/ 1993) est abel ece um l i mi t e de ci nco anos par a

os cont r at os admi ni s t r at i vos que t e nha m por obj et o a pr est ao de servi os a s er em execut ados de f or ma
cont nua (art. 57, II). A nor ma s ome nt e se apl i ca aos cont r at os de servi o pr es t ados di r e t a me nt e Admi -
ni st r ao, ma s no i nci de s obr e as concesses, em cujo es t at ut o, dot ado de car t er especi al , no h fixao
de pr azo m xi mo.
Em vi r t ude desses el ement os que o concedent e pode t omar vrias medi das
par a assegur ar a regul ar execuo do servio. Uma dessas medi das consi st e exat amen-
t e na interveno do concedent e na concesso. Trat a-se de u ma emer genci al subst i t ui -
o do concessi onr i o, que, por est e ou aquel e mot i vo, no est consegui ndo levar a
cabo o obj et o do cont r at o.
Pode-se, poi s, concei t uar a i nt er veno como a ingerncia direta do concedente na
prestao do servio delegado, em carter de controle, com o fim de manter o servio adequado a
suas finalidades e para garantir o fiel cumprimento das normas legais, regulamentares e contra-
tuais da concesso.
17.2 Procedimento
Trat ando-se de i ngernci a di ret a no cont r at o e na execuo do servio, a i nt er-
veno s se l egi t i ma di ant e da pr esena de cert os r equi si t os.
O pr i mei r o del es diz respei t o ao ato administrativo deflagrador. A lei exige que a
i nt er veno se faa por decr et o do Chefe do Execut i vo da ent i dade concedent e, o qual
cont er, da forma mai s preci sa possvel, os l i mi t es, o pr azo e os obj et i vos da i nt er ven-
o, be m como i ndi car o i nt ervent or. O requi si t o i mpor t a modal i dade de competncia
especial, vi st o que apenas um agent e da Admi ni st r ao - o Chefe do Execut i vo - t em
apt i do j ur di ca par a decl arar a i nt er veno.
9 8
Aduzi mos que o decr et o, no caso, t raz a
caract er st i ca da autoexecutoriedade: verificada a i rregul ari dade da pr est ao do servi o e
const at ada a si t uao emergenci al , o at o pr oduz desde logo os seus efeitos.
Aps o decr et o de i nt er veno que o concedent e deve i nst aur ar o pr ocedi men-
to admi ni st r at i vo. O pr azo par a t ant o de t r i nt a dias, e no pr ocedi ment o se buscar o
as causas que ger ar am a i nadequao do servi o e se apur ar o as devi das r esponsa-
bi l i dades. Di ant e do par met r o const i t uci onal , o pr ocedi ment o t er que obser var o
pri nc pi o do cont r adi t r i o e da ampl a defesa.
9 9
O pr azo par a encer r ament o desse feito de apur ao de 180 di as. Ul t r apassado
esse prazo, a Admi ni st r ao t er-semos t r ado l ent a e desi di osa, e o efeito desse com-
por t ament o i mpl i ca a i nval i dade da i nt erveno, r et or nando o concessi onr i o gest o
do s er vi o.
1 0 0
O pr ocedi ment o, uma vez encerrado, levar a uma de duas concl uses: ou se
t er concl u do pel a i nadequao do concessi onri o par a pr est ar o servio, fato que
conduzi r ext i no da concesso; ou ne nhuma cul pa se t er apur ado cont r a ele, e
nesse caso a concesso t er r est aur ada sua nor mal eficcia.
O formal i smo do pr ocedi ment o i narredvel pel o admi ni st r ador , que a ele est
vi ncul ado. Se se const at ar vcio nesse pr ocedi ment o, o efeito ser a sua nul i dade e, se
for o caso, o di rei t o do concessi onri o i nt ei ra reparao dos prej u zos causados pel a
i nt er veno.
1 0 1
9 8
Art . 32, par gr af o ni co.
9 9
Art . 5
o
-, LV, CF.
1 0 0
Art . 33, 2
a
, do Es t a t ut o.
1 0 1
Art . 33, 1.
A Lei n
e
12. 767, de 27. 12. 2012 (art. 5
2
) , ent r et ant o, cri ou pr ocedi ment o pr -
pr i o par a a i nt er veno nas concesses de servio pblico de energia eltrica, a qual no mai s
se s ubmet e i nt egr al ment e Lei n
s
8. 987/ 1995. Ent r e as pecul i ar i dades se des t acam
as segui nt es: (1) a i nt er veno ser pr omovi da pel a ANEEL, a que m o i nt er vent or
pr est ar cont as; (2) com a i nt er veno, suspende-se o mandato dos admi ni s t r ador es
e me mbr os do consel ho fiscal; (3) o i nt er vent or responde civil, penal e admi ni s t r a-
t i vament e por seus at os; (4) os admi ni st r ador es respondem solidariamente pel as obr i -
gaes da concessi onr i a dur ant e sua gest o nos casos do art . 158, I e II, da Lei n-
6. 404/ 1976 (Lei das Soci edades Anni mas ) ; (5) ANEEL caber deferir ou no o
plano de recuperao da concessi onri a; se o indeferir, ser decl ar ada a caducidade da
concesso; (6) dur ant e a i nt er veno, a concessi onr i a poder r eceber recursos finan-
ceiros par a assegur ar a cont i nui dade do servio, mas , qua ndo encer r ada a i nt er veno,
ser o devolvidos Uni o pel a concessi onri a ou pel a pessoa que a t i ver subst i t u do;
(7) ficaro indisponveis os bens dos admi ni st r ador es da concessi onr i a sob i nt er veno,
sendo- l hes vedado al i en-l os di r et a ou i ndi r et ament e; (8) so i napl i cvei s s conces-
si onri as de ener gi a el t ri ca os r egi mes de recuperao judicial e extrajudicial pr evi st os
na Lei n
e
11. 101/ 2005, salvo pos t er i or ment e ext i no da concesso. Infere-se, poi s,
que o l egi sl ador conferi u foros de especificidade ao servi o pbl i co de ener gi a el t ri -
ca, em vi r t ude de sua i negvel rel evnci a para as popul aes.
18 Extino
O cont r at o de concesso pode ext i ngui r-se por di versas causas, pondo fi m, em
conseqnci a, aos seus efeitos no que t oca pr est ao do servi o pel o concessi onr i o.
Sendo vari adas as causas, di versas so, t ambm, as formas de ext i no, al gumas
del as dot adas de nomencl at ur a prpri a, conforme const a da lei di sci pl i nadora. Por essa
di versi dade, convm que as es t udemos separ adament e adi ant e, par a mel hor anl i se
das causas e dos efeitos ext i nt i vos.
18.1 Termo Final do Prazo
Essa a forma nat ur al de ext i no da concesso. Advi ndo o mome nt o final
previ st o par a o fim do cont r at o, a ext i no opera-se pleno iure, sem necessi dade de
qual quer at o ant er i or de aviso ou not i fi cao.
1 0 2
Os efeitos da ext i no, nesse caso, so ex nunc, de modo que s a par t i r do t er mo
final que o servi o se consi dera revert i do ao concedent e. E t a mb m s oment e a par t i r
dele que o concessi onr i o se desvi ncul a de suas obri gaes, per dendo, por conse-
gui nt e, os privilgios admi ni st r at i vos que possu a em vi r t ude da vi gnci a do cont r at o.
Regi st re-se, t odavi a, que, ai nda que ext i nt o o cont r at o, r es ponde o concessi o-
nr i o pel os at os prat i cados quando ai nda vi gent e o aj ust e. Na verdade, o advent o do
t er mo fi nal no pode significar um status integral de i r r esponsabi l i dade admi ni st r at i va
e civil do concessi onr i o.
Co m o me s mo e nt e ndi me nt o, DI GENES GASPARINI (ob. cit., p. 259) .
No que concer ne reverso de bens, t ambm efeito do advent o do pr azo cont ra-
t ual , preferi mos exami n-l a adi ant e em t pi co pr pr i o. Vale a pena realar, por m, que
a ext i no do ajuste no est condi ci onada ao pagament o prvi o de event ual i ndeni za-
o r el at i vament e a bens reversveis. Assi m, com o advent o do t er mo fi nal do cont r at o,
o concedent e pode desde logo assumi r o servio concedi do, di scut i ndo- se, a posteriori,
a quest o i ndeni zat r i a.
1 0 3
18.2 Anulao
A anul ao do cont r at o de concesso decr et ada quando o pact o foi firmado
com vcio de l egal i dade. Sua decret ao, como pr pr i o do f enmeno anul at r i o, pode
provi r de deci so admi ni st r at i va ou judicial, e os efeitos que pr oduz so ex tunc, ou
seja, a part i r da ocorrnci a do v ci o.
1 0 4
Est previ st a no art. 35, V, da Lei de Concesses.
O que no se pode conceber o pr os s egui ment o da at i vi dade, se est a decor r e
de um aj ust e com vcio de l egal i dade. Pr esent e o vcio, h pr e s umi da l eso ao pa-
t r i mni o pbl i co, o que per mi t e o aj ui zament o de ao popul ar par a post ul ar - se a
anul ao do aj us t e.
1 0 5
18.3 Resciso
Pode o cont r at o de concesso ext i ngui r-se pel a resciso (art. 35, IV). Caract eri -
za-se a resci so pel a ocorrnci a de fato, super veni ent e cel ebr ao do cont r at o, i d-
neo par a desfazer o v ncul o fi rmado ent r e o concedent e e o concessi onr i o. O t er mo
era f r eqent ement e empr egado no sent i do de des cumpr i ment o pel o concessi onr i o
de obri gaes r egul ament ar es , mui t o embor a admi t i sse out r os sent i dos, como be m
demons t r a MARCELO CAETANO.
1 0 6
O Est at ut o das Concesses, por m, ao se referir resciso, consi der ou- a como
de iniciativa do concessionrio,
107
r eser vando nomencl at ur a pr pr i a (caduci dade) par a a
resci so defl agrada pel o concedent e. Resul t a da, por t ant o, que, nos t er mos da lei vi-
gent e, a resci so a forma de ext i no cuja at i vi dade defl agradora at r i bu da ao con-
cessi onr i o.
1 0 8
O pr es s upos t o da resci so o des cumpr i ment o, pel o concedent e, das nor mas
legais, r egul ament ar es ou cont r at uai s. Embor a a lei se refira apenas s nor mas con-
t rat uai s, ent endemos que no s o des cumpr i ment o dest as que d causa resci so.
Haver ocasi es em que por desr espei t o lei ou aos r egul ament os di sci pl i nadores
1 0 3
Nes s e s ent i do deci di u o STJ, no REsp 1. 059. 137-SC, Rei. Mi n. FRANCI SCO FALCO, em 29. 10. 2008.
1 0 4
1 0 5
Cf. art . 5'-', LXXIII, da CF, e art . 4
, J
, III, a.bec, da Lei n 4. 717, de 29. 6. 1965.
106
Manual, v. ILp. 1115.
1 0 7
Ar t . 39.
ioa A des pei t o da est r i t a refernci a legal, por m, no nos par ece des car t ada a hi pt es e de resciso bilateral
amigvel ou distraio, em que as par t es concor dam em pr f i m ao cont r at o. Embor a n o se t e nha me nc i ona do
tal forma, no foi el a vedada na lei. Al m do mai s, pode haver i nt er esse r ec pr oco das par t es cont r at ant es em
ext i ngui r o aj ust e, no s e ndo razovel que fossem a i sso i mpedi das .
da concesso sej am da me s ma forma vul ner ados di rei t os do concessi onr i o. O fator
descumprimento o me s mo, de forma que o concessi onri o poder t omar a i ni ci at i va de
ext i ngui r a concesso por mei o da resci so.
O ni co cami nho par a esse t i po de resci so a via judicial. Com efeito, na via
admi ni st r at i va o concedent e dificilmente reconheceri a seu i nadi mpl ement o. Soma- se,
ai nda, o fato de que, di scusso por di scusso, preval ece a vont ade da Admi ni st r ao,
dot ada que do privilgio da pr esuno de l egi t i mi dade. Sur gi ndo, por t ant o, o conflito
de i nt er esses, e cert o o concessi onr i o do des cumpr i ment o, pel o concedent e, das obri -
gaes que l he i ncumbem, deve ele recorrer ao Judi ci ri o par a post ul ar no s oment e o
desf azi ment o do pact o concessi onal , mas t ambm a event ual r epar ao dos prej u zos
causados pel o Poder Pbl i co por sua at uao ilcita.
Ao cont r r i o da Admi ni st r ao, o concessi onri o no pode valer-se da exceptio
non adimpleti contractus (exceo de cont r at o no cumpr i do) , previ st a no art. 476 do
Cdi go Civil, segundo o qual , nos cont r at os bi l at erai s, n e n h u m dos pact uant es, ant es
de cumpr i da a sua obri gao, pode exigir o i mpl ement o da do out r o. Di spe o art. 39,
pargrafo ni co, da Lei n
9
8. 987/ 1995 que os servios a cargo do concessi onr i o no
poder o ser i nt er r ompi dos ou paral i sados at a deci so judicial t r ansi t ada em j ul gado.
A regra legal no deve, ent r et ant o, ser i nt er pr et ada l i t er al ment e, por que, l evada
a ext r emos, poder i a ocasi onar a r u na do concessi onri o, mui t as vezes s em que t enha
si do ele o causador da i nt er r upo ou paral i sao. Parece-nos que a regra aci ma s t em
aplicao quando o concessi onr i o puder mant er as condi es de pr est ao do servi o.
No o podendo em vi r t ude do i nadi mpl ement o do concedent e, pode recorrer via
j udi ci al e pl ei t ear t ut el a cautelar, nos t er mos dos ar t s. 796 e segui nt es do CPC, desde
que pr esent es os pr es s upos t os que ampar am essa especial modal i dade de pr est ao
j uri sdi ci onal - a pl ausi bi l i dade do di rei t o (fumus boni iuris) e o ri sco de l eso i rrepar-
vel (periculum in mora). Recor r endo a esse t i po especial de pr ocesso, o concessi onr i o
poder obt er medi da caut el ar que t enha por fi m per mi t i r a i nt er r upo ou paral i sa-
o i medi at a do servio, sem que na ao principal possa o concedent e des cumpr i dor
at ri bui r-l he cul pa por tais pr ovi dnci as.
1 0 9
18.4 Caducidade
Assi m como o concedent e pode dar ensej o resci so do cont r at o, o concessi o-
nr i o t a mb m pode descumpr i r cl usul as cont r at uai s ou nor mas legais e r egul amen-
t ar es. Pode di zer-se, por consegui nt e, que t ant o o concedent e quant o o concessi onr i o
podem t er cul pa no desfecho do ajuste.
Na verdade, o i nadi mpl ement o ul t eri or cel ebrao provoca a resci so do con-
t r at o. Quando, por m, a resci so ocorre por i nadi mpl ement o do concessi onri o, a lei
a denomi na de caducidade. Nos di zeres da lei, "a inexecuo total ou parcial do contrato
1 0 9
HELY LOPES MEIRELLES l embr a que a i noponi bi l i dade da exceo de cont r at o n o c umpr i do pel o
cont r at ado t e m si do mi t i gada na dout r i na e na j ur i spr udnci a, s obr et udo qua ndo h encargo extraordinrio e
insuportvel, c omo no caso de falta de pa ga me nt o por pr ol ongados per odos (ob. cit., p. 201).
acarretar, a critrio do poder concedente, a declarao de caducidade da concesso", podendo,
ainda, o Poder Pbl i co opt ar pel a aplicao de sanes cont r at uai s .
1 1 0
Sem embar go da denomi nao, a caduci dade no dei xa de ser o efeito ext i nt i vo
decor r ent e de at uao cul posa do concessi onri o, ou seja, no dei xa de ser o i nst r u-
ment o de resci so uni l at eral do cont r at o por i nadi mpl ement o do pr est ador do servio.
Est e um dos fatores que ocasi onam a conheci da resciso administrativa, caract eri zada
como aquel a que pr ovm da vont ade uni l at eral da Admi ni st r ao. No caso, l egi t i ma-se
essa modal i dade de ext i no por que o concessi onri o des cumpr e "obri gaes funda-
ment ai s rel at i vas mont agem e expl orao do ser vi o".
1 1 1
Vri as so as formas de i nadi mpl ement o do concessi onri o, ger ador as da cadu-
ci dade:
1. i nadequao na pr est ao do servio, seja por ineficincia, seja por falta de
condi es t cni cas, econmi cas ou operaci onai s;
2. paral i sao do servio sem j ust a causa;
3. de s c umpr i me nt o de nor mas legais e r egul ament ar es , e de cl usul as con-
t r at uai s;
4. des at endi ment o de r ecomendao do concedent e par a a regul ari zao do
servio;
5. no cumpr i ment o de penal i dades nos pr azos fixados;
6. sonegao de t r i but os e cont ri bui es sociais, assi m fixada em sent ena j u-
dicial t r ansi t ada em j ul gado; e
7. no at endi ment o i nt i mao do concedent e para, em 180 di as, apr esent ar
a document ao concer nent e regul ari dade fiscal no per odo da concesso,
como o i mpe o art. 29 da Lei n
2
8. 666/ 1993; anot e- se que esse mot i vo foi
i nt r oduzi do pel a Lei n
2
12. 767/ 2012, que acr escent ou o i nci so VII ao l
2
do
art. 38 do Es t at ut o das Concesses.
A declarao de caducidade i mpe a observncia prvia de al gumas formalidades,
ensej ando atividade vinculada dos agentes da Admi ni st rao. Pri mei rament e, o concession-
rio deve receber a comuni cao do seu descumpr i ment o e a recomendao de ser sanada
a irregularidade em certo prazo. Soment e aps que o concedent e i nst aurar processo
administrativo, assegurando-se ampla defesa ao concessionrio. Sendo const at ada a ina-
dimplncia deste, o concedent e declarar a caducidade por decret o expedi do pelo Chefe
do Executivo. Da indenizao devida pelo concedente, relativa aos bens do concessionrio,
sero descont ados as mul t as e os danos por ele causados.
1 1 2
Cumpr e anot ar que a j citada Lei n
2
12. 767/ 2012 criou al gumas normas especficas
para a extino da concesso do servio pblico de energia eltrica, nos casos de caducidade efa-
1 1 0
Ar t . 38.
1 1 1
MARCELO CAETANO, ob. e vol. cit., p. 1115. t a mb m o que a dout r i na francesa de nomi na de d-
chance du concessionaire, ou seja, i nfrao do concessi onr i o (RIVERO, ob. cit., p. 456) .
1 1 2
Ar t . 38, 2
a
a 5
a
.
lenda ou extino da concessionria, previstos no art. 35, III e VI, do Est at ut o das Concesses.
Com a extino, o concedent e assume t emporari ament e o servio por mei o de rgo ou
ent i dade federal, at que seja cont rat ado out ro concessionrio aps licitao por leilo ou
concorrncia (art. 2). O prest ador transitrio poder recrutar pessoal pelo regi me da con-
tratao t emporri a previsto na Lei n
2
8. 745/ 1993, bem como receber recursos financeiros
dur ant e a gesto do servio. Viabiliza-se, ainda, o pagament o de r emuner ao ao referido
gestor t emporri o no per odo de prestao do servio. Caber t ambm a esse gestor as-
sumi r os direitos e obrigaes advindos dos contratos firmados com o Operador Nacional
do Sistema - ONS e com a Cmara de Comercializao de Energia Eltrica - CCEE, bem
como de out ros ajustes celebrados pelo antigo titular da concesso (art 4
S
) .
18.5 Encampao
Out r a forma de ext i no da concesso funda-se em razes de or dem admi ni st r a-
tiva. Basi cament e t em l ugar quando o concedent e deseja r et omar o servi o concedi do.
Aqui se aplica a prerrogat i va especial que t em o Poder Pbl i co de ext i ngui r uni l at e-
r al ment e os cont r at os admi ni st r at i vos. Nessa modal i dade ext i nt i va, no h qual quer
i nadi mpl nci a por par t e do concessi onri o; h, i st o si m, o i nt er esse da Admi ni st r ao
em r et omar o servi o.
E a essa forma de ext i no que a lei denomi na de encampao. Como const a do
art. 37 da Lei de Concesses, "considera-se encampao a retomada do servio pelo poder
concedente durante o prazo da concesso, por motivos de interesse pblico". A dout r i na j h
mui t o reconheci a essa forma de ext i no, t ambm denomi nada de resgate, be m como
o mot i vo que a pr ovocava.
1 1 3
Sendo o concedent e o t i t ul ar do servio, de t odo razovel que, em razo da
pecul i ari dade de cert as si t uaes, t enha ele i nt eresse em ext i ngui r a del egao e, por
consegui nt e, a concesso. Os mot i vos, como bem consi gna a lei, so de i nt er esse p-
blico, vale dizer, a Admi ni st r ao h de calcar-se em fatores de cart er excl usi vament e
admi ni s t r at i vo.
1 1 4
Regi st re-se, no ent ant o, por opor t uno, que, embor a esses fatores
sej am pr pr i os da avaliao dos admi ni st r ador es pbl i cos, est o eles vi ncul ados sua
veraci dade. Em out r as pal avras, se o concedent e encampa o servi o sob a al egao do
mot i vo A, fica vi ncul ado efetiva exi st nci a desse mot i vo; se i nexi st ent e o mot i vo
al egado, o at o de encampao i rri t o e nul o.
A encampao pr essupe, ainda, dois requi si t os par a que possa se consumar .
Um del es a exi st nci a de lei que aut ori ze especi fi cament e a r et omada do servi o.
O out r o o prvi o pagament o, pel o concedent e, da i ndeni zao rel at i va aos bens do
concessi onri o empr egados na execuo do servio. A lei aut ori zat i va e a i ndeni zao
a priori, poi s, cons t i t uem condies prvias de validade do at o de encampao.
1 , 3
Cf. HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 348) ; LCIA VALLE FI GUEI REDO (ob. cit., p. 69) ; CELSO
ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (ob. cit., p. 339) .
1 1 4
A r espei t o da encampao em si, l embr a VEDEL que a pr evi so se encont r a em vr i os " cader nos de
encar gos " e revel a a di sposi o do concedent e em r et omar o servi o, pa ga ndo a necessr i a i ndeni zao (ob.
cit., p. 851) .
18.6 Falncia e Extino da Concessionria
Di spe o art. 35, VI, da Lei das Concesses, que a concesso se ext i ngue pel a
"falncia ou extino da empresa concessionria" e, em se t r at ando de empr esr i o indivi-
dual, pel o "falecimento ou incapacidade do titular".
Tais hi pt eses pr ovocam, de fato, a ext i no pleno iure do cont r at o de concesso,
e i sso pel a si ngel a razo de que fica invivel a execuo do servi o pbl i co obj et o do
aj ust e. Ocor r endo a ext i no, o servio del egado r et or na ao poder concedent e para, se
for o caso, ser pr ovi denci ada nova concesso.
No que se refere falncia, vale observar que a Lei n- 11. 101, de 9. 2. 2005 (a
nova Lei de Fal nci as), t a mb m prev a ext i no do cont r at o de concesso no caso de
a empr esa concessi onr i a de servios pbl i cos t er decr et ada a sua falncia (art. 195). A
i mpossi bi l i dade de pr os s egui ment o do cont r at o, alis, lgica, por quant o a decret ao
da falncia i mpl i ca "o afastamento do devedor de suas atividades", como consi gna o art . 75
do vi gent e di pl oma falimentar.
Como j r egi st r amos no t pi co relativo caduci dade, a hi pt ese de ext i no da
concesso por falncia ou ext i no da concessi onri a, no caso de concesses de energia
eltrica, regul a-se t a mb m pel a Lei n
e
12. 767/ 2012, que al t er ou a Lei n 8. 987/ 1995
na mat r i a. Esse di pl oma, conforme ant eci pamos, excluiu, par a t ai s soci edades con-
cessi onri as, os r egi mes de recuperao judicial e extrajudicial pr evi st os na Lei n
e
11. 101/ 2005, salvo pos t er i or ment e ext i no da concesso (art. 18). Rei t era-se, nest e
passo, que, ao est at ui r novas regras, a lei elevou o status de i mpor t nci a do servi o
pbl i co de energi a eltrica, t endo em vi st a a sua r eper cusso nos set or es econmi co e
social da col et i vi dade.
19 Reverso
Reverso a t ransfernci a dos bens do concessi onri o par a o pat r i mni o do con-
cedent e em vi r t ude da ext i no do cont r at o. O t er mo em si no t r aduz a fi si onomi a do
i nst i t ut o. De fato, reverso subst ant i vo que deriva de reverter, i st o , retornar, dando
a falsa i mpr esso que os bens da concesso vo retornar pr opr i edade do concedent e.
Na verdade, os bens nunca foram da pr opr i edade do concedent e; apenas pas s am a s-lo
quando se encer r a a concesso. Ant es, i nt egr avam o pat r i mni o do conces s i onr i o.
1 1 5
O sent i do mel hor do t er mo, por t ant o, no t em conot ao com os bens, mas
si m com o servi o del egado. Com efeito, o que revert e par a o concedent e no so os
bens do concessi onri o, mas si m o servio pbl i co que const i t ui u obj et o de ant er i or
del egao pel o i nst i t ut o da conces s o.
1 1 6
O i ngresso dos bens no acervo do conceden-
1 1 5
Com pr opr i edade, LCIA VALLE FI GUEI REDO defi ne o i ns t i t ut o c omo s e ndo a incorporao dos bens
da concessi onr i a ao pa t r i mni o do concedent e, ao cabo da conces s o" (ob. cit., p. 69) .
1 , 6
Cf. SRGI O DE ANDRA FERREI RA (ob. cit., p. 244) . Expl i ca o aut or, com mui t a opor t uni dade,
que, "por u ma f i gur a de l i nguagem, o t e r mo r ever so pas s ou a desi gnar o f enmeno da per da dos bens pel o
concessi onr i o e de s ua aqui si o pel o Poder Concedent e" .
t e, qua ndo ocorre, mer o corol ri o da r et omada do servi o. Seja como for, t or nou- s e
f r eqent e o empr ego do t er mo reverso no sent i do de t ransfernci a de bens. A pr pr i a
lei parece t er i nci di do nessa erroni a; di spe o art. 35, I
a
, que, "extinta a concesso,
retornam ao poder concedente todos os bens reversveis, direitos e privilgios transferidos ao
concessionrio conforme previsto no edital e estabelecido no contrato". Di rei t os e pri vi l gi os,
si m, foram ant er i or ment e t ransferi dos, e agora r et or nam ao concedent e. No os bens,
todavia; no so eles reversveis, mas si m incorporveis ao final do cont r at o.
O Est at ut o das Concesses, em seu cont ext o geral, parece s t er admi t i do con-
cesses com reverso, e t ant o o fato verdadei ro que foi est a referida como obj et o de
regra especial de licitao (art. 18, X) e como cl usul a essencial do cont r at o (art. 23,
X). Quando t r at ou da ext i no da concesso, fez sempr e a referncia no pr essupost o de
que houvesse r eal ment e bens reversveis (art. 35, l
f i
e 4
a
, e art. 36) . Apesar di sso,
parece-nos que nem sempr e a concesso t em que exigir, necessar i ament e, a reverso.
Em al guns cont rat os, nor mal ment e de curt a durao, e sobr et udo quando a tarifa
fixada sem consi derar a aqui si o de qual quer equi pament o, findo o cont r at o, os bens
cont i nuam na pr opr i edade do concessi onri o. Assi m sendo, podemos consi derar doi s
gr upos de concesso no que t oca reverso dos bens: um, daquel es cont r at os em que
se pact ua a transferncia, e out r o, daquel es em que se ajusta a per mannci a dos bens
em poder do concessi onri o. Seja como for, i ndi spensvel que as par t es aj ust em ex-
pr es s ament e no cont r at o quant o ao dest i no dos bens ut i l i zados na pr est ao do servio.
A reverso pode ser onerosa ou gratuita. No pr i mei r o caso, o concedent e t em o
dever de i ndeni zar o concessi onri o, por que os bens foram adqui r i dos com seu exclu-
sivo capital. Nesse sent i do, o expresso t eor da lei: "A reverso no advento do termo con-
tratual far-se- com a indenizao das parcelas dos investimentos vinculados a bens reversveis,
ainda no amortizados ou depreciados, que tenham sido realizados com o objetivo de garantir a
continuidade e atualidade do servio concedido."
117
Na reverso grat ui t a, a fixao da tarifa j levou em cont a o r essar ci ment o do
concessi onr i o pel os r ecur sos que empr egou na aqui si o dos bens, de forma que ao
final t em o concedent e o di rei t o pr opr i edade desses bens s em qual quer n u s .
1 1 8
E
j us t o que assi m seja, poi s que o concessi onri o fez os i nvest i ment os, mas os r ecupe-
r ou at ravs de r ecur sos or i undos das tarifas pagas pel os usur i os. Seria hi pt ese de
enr i queci ment o s em causa se cont i nuasse com a pr opr i edade desses bens . Como o
concedent e que r epr esent a os i nt eresses dos usur i os, a seu pat r i mni o devem ser
i ncor por ados os bens do concessi onri o empr egados na pr est ao do ser vi o.
1 1 9
H t a mb m out r o f undament o par a a reverso dos bens ao concedent e. E que,
como regra, os bens necessri os execuo do servio j no mai s t er o ut i l i dade par a
o concessi onri o, quando est e deixa de prest -l o. Trat a-se de equi pament os , mqui -
1 1 7
Art . 36 do Es t at ut o.
1 1 8
GABI NO FRAGA anot a que, qua ndo a concesso ensej a par a o concessi onr i o a r ecuper ao de seus
i nves t i ment os , a expi r ao do pr azo acar r et a a pr opr i edade par a o Es t ado de t odas as i nst al aes e obr as
ef et uadas, t udo em vi r t ude do denominado direito de reverso (ob. cit., p. 259) .
1 1 9
Acer t adament e cons i gna CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO que, nes s e caso, " qua ndo a con-
cesso se ext i ngue por expi r ao do prazo, os bens apl i cados ao servi o j est ar o amor t i zados e o l ucr o
es per ado j t er si do f r u do" (ob. cit., p. 343) .
nas, ve cul os e um s e m- nme r o de peas que s ser vem par a aquel e servio; na verda-
de, servi ro agora ao concedent e, por que com a ext i no do cont r at o r et oma o servi o
ant er i or ment e del egado ao concessi onr i o.
1 2 0
Vale ai nda dei xar o regi st ro de que obj et o da reverso consi st e apenas nos bens
empr egados pel o concessi onr i o par a a execuo do servio, e i sso por que apenas
esses foram al canados pel a projeo das tarifas. Os bens adqui r i dos com sua pr pr i a
parcel a de l ucros, todavia, per manecem em seu poder, at me s mo por que si t uao
cont rri a vul ner ar i a o di rei t o de propri edade, assegur ado no art . 5
2
, XXII, da CF.
1 2 1
Si t uao di versa a daquel es bens que foram desvinculados dos obj et i vos do servi o.
A desvi ncul ao deve ser aut or i zada pel o concedent e par a que os bens desvi ncul ados
sejam consi der ados de pr opr i edade exclusiva do concessi onri o; se no o forem, sero
t ambm obj et o da reverso gr at ui t a.
1 2 2
20 Concesses Ant eri ores
A Lei n
Q
8. 987/ 1995 regul ou as concesses de servi os pbl i cos out or gadas
ant er i or ment e, t r aando al gumas regras especi ai s de acordo com a si t uao de que se
revest i u a del egao.
Em pr i mei r o lugar, garant i u a val i dade e a cont i nui dade do cont r at o ou do at o
de out or ga pel o pr azo ent o avenado, em r espei t o aos efeitos do at o j ur di co perfei t o,
pr evendo o art. 42, I
a
, que, venci do o prazo, deveri a o concedent e real i zar licitao
nos t er mos da l ei .
1 2 3
Est e l t i mo dispositivo, no ent ant o, foi al t erado pela Lei n
2
11. 445, de 5. 1. 2007,
que t rat a das di ret ri zes gerais para o saneament o bsico. Di spe agora que, venci do o
prazo do ajuste, o servio poder ser prestado por rgo ou entidade do poder concedente, ou
delegado a terceiros, mediante novo contrato. A alterao i nt ei r ament e despi da de sent i do.
Com efeito, o venci ment o do cont rat o enseja sempr e a r et omada do servio pel o conce-
dent e ou o pr ossegui ment o da delegao atravs de novo cont rat o. S que, nest e l t i mo
caso, ser i ndi spensvel a licitao, formalidade exigida pelo art. 175 da CF. O silncio da
nor ma ora vi gent e quant o licitao no pode ser i nt er pr et ado como sinal de di spensa
do cert ame; i nt erpret ao em tal direo seria fl agrant ement e i nconst i t uci onal .
De out r o l ado, consi der ou ext i nt as t odas as concesses cujo cont r at o se t enha
cel ebrado aps a Const i t ui o sem prvi o pr ocesso de licitao. Aqui , como fcil
1 2 0
CELSO ANT NI O BANDEI RA DE MELLO exempl i f i ca c om a l guma s es pci es de be ns c o mo l oco-
mot i vas , vages , t r i l hos , e s t a e s de d e s e mb a r qu e , e, ai nda, di que s , cai s p o r t u r i o de e mb a r q u e e de-
s e mb a r qu e , dr agas ma r t i ma s , t odos es s es t i pi c a me nt e be ns que s p a s s a m a i nt e r e s s a r ao c onc e de nt e ,
que r e t o mo u o s er vi o ( ob. ci t . , p. 3 4 2 ) .
1 2 1
No me s mo s ent i do, HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 348) e DI GENES GASPARI NI (ob. cit.,
p. 266) .
1 2 2
No me s mo sent i do, SRGI O DE ANDRA FERREIRA (ob. cit., p. 245) , de cujas pal avras se vi sl umbr a o
cui dado de no haver artifcios escusos da par t e do concessi onri o, com vistas a desagregar bens que venham a
sofrer reverso.
1 2 3
Art . 42.
observar, o l egi sl ador at endeu r i gor osament e ao di spost o no art . 175 da CF, dando a
corret a i nt er pr et ao de que, me s mo sem a lei regul adora, j era i nt ei r ament e eficaz o
cont edo desse di sposi t i vo que exigia a licitao. A hi pt ese legal, nesse caso, encer r a
extino por inobservncia de norma constitucional (art. 43) .
Ext i ngui u, ai nda, as concesses que, conquant o f i r madas ant es da pr omul gao
da vi gent e Const i t ui o, no se t enham iniciado, ou em que os servi os e obr as t e-
nham si do paral i sados quando da ent r ada em vigor do Es t at ut o Concessi onal . Cuida
-se de extino por inexistncia do servio.
124
Percebeu o legislador, da me s ma forma, que poder i am haver al gumas conces-
ses ant er i or es cujo obj et o no se t i vesse compl et ado por at r aso em obr as necessr i as
pr est ao do servi o. Quant o a est as, a lei exigiu que o concessi onr i o apr esent asse,
em 180 dias, pl ano efetivo de concl uso das obras. A falta de apr esent ao ou a apr e-
sent ao de pl ano com invivel i mpl ement ao ensej ari am a ext i no da concesso. O
caso , poi s, de extino por inadimplemento do concessionrio.
125
Por fim, t r at ou o l egi sl ador das concesses ant er i or es concedi das a t t ul o pr e-
crio, as que est i vessem com pr azo venci do e as que est i vessem vi gor ando por pr azo
i ndet er mi nado. Como so hi pt eses que, de al guma forma, cont m anomal i a quando
se leva em cont a o perfil do i nst i t ut o, a lei as consi der ou vl i das pel o t e mpo necessr i o
t omada de provi dnci as par a a realizao de licitao na qual ser escol hi do o novo
concessi onr i o do servi o. Para r esguar dar os at uai s concessi onr i os, fixou a lei o pra-
zo m ni mo de 24 mes es par a tais pr ovi dnci as.
1 2 6
Ant er i or ment e, o legislador no fixava prazo mxi mo para a regularizao das con-
cesses em carter precrio. A citada Lei n
s
11. 445/ 2007, ent r et ant o, i nt roduzi u o 3
Q
no
art. 42 do Est at ut o das Concesses, atravs do qual ficou estabelecida a validade mxi ma
dos ajustes at 31. 12. 2010, e isso medi ant e a condio de t er em sido cumpri das deter-
mi nadas condies at 30. 6. 2009. Uma das condies o l evant ament o da i nfraest rut ura
dos bens reversveis; out r a a celebrao de acordo ent r e concedent e e concessi onri o
sobre os critrios e a forma de indenizao a respeito dos referidos bens. Na falta de tal
acordo, a i ndeni zao ser calculada pelos critrios j ajustados na concesso ou, na omi s-
so dest es, por avaliao realizada por empr esa de audi t ori a i ndependent e (art. 42, 3
S
a 6
e
, Lei n
s
8. 987/ 1995, com a redao da Lei n
a
11. 445/ 2007).
A Lei n- 9. 074, de 7. 7. 1995, fez adi t ament o no que t oca a essas si t uaes an-
t eri ores vi gnci a da Lei n
Q
8. 987/ 1995. Para evitar el evado grau de subj et i vi smo e
event ual desvi o de f i nal i dade por par t e de admi ni st r ador es, est abel eceu que em t odos
esses casos dever o concedent e observar al guns aspect os. So el es:
a) garant i a da cont i nui dade na prest ao do servio;
b) pr i or i dade par a concl uso das obras paral i sadas ou em at raso;
c) aument o da eficincia dos concessi onri os;
1 2 4
1 2 5
1 2 6
Ar t . 42, 2
e
.
d) ampl o at endi ment o ao mer cado, i ncl ui ndo-se as popul aes de bai xa r enda
ou reas de bai xa densi dade demogrfica; e
e) uso raci onal dos bens coletivos, i ncl ui ndo-se os r ecur sos nat ur ai s .
1 2 7
2 1 Cont rol e dos Servios Concedidos
Em vi r t ude do proj et o de desest at i zao (ou privatizao, como al guns ai nda o
denomi nam) , di ant e do qual o Est ado se afasta da execuo, por si ou por suas ent i -
dades, de servi os pbl i cos e at i vi dades econmi cas, bem como da est r at gi a relativa
ao novo papel dest i nado ao Est ado pel o pr ocesso de reforma admi ni st r at i va, mui t os
servios pbl i cos, ant es pr est ados por ent i dades est at ai s, pas s ar am a ser execut ados
sob r egi me cont r at ual de concesso, forma, como j vi mos, de descent r al i zao de ati-
vi dades admi ni st r at i vas por del egao negociai.
A ampl i ao dos servios concedi dos, desse modo, provocou a necessi dade de
ser reforado o cont rol e sobre sua execuo. Ant er i or ment e, quando o servio pbl i co
era execut ado por empr esas governament ai s, ao pr pr i o Est ado i ncumbi a o cont rol e;
conquant o fossem elas pessoas pri vadas, o cont rol e no deixava de ser, em sent i do lato,
de cart er i nt er no: o Est ado criador exercia cont rol e sobre suas cri at uras. Nas conces-
ses, todavia, os concessi onri os so pessoas pri vadas sem qualquer vnculo com o Estado
no que t ange sua est r ut ur a e organi zao. Cui da-se, em l t i ma i nst nci a, de pessoas
da iniciativa privada, cuja part i cul ari dade, ent r et ant o, a de execut ar servios pbl i cos.
Como a execuo do servio passou a empr esas da iniciativa pri vada, mas a titula-
ridade do servi o cont i nuou sendo do Est ado, foi necessri o i nst i t ui r si st ema especfico
par a mant er o cont r ol e est at al , agora de modo mai s part i cul ari zado, sobr e os conces-
si onri os e os servi os pbl i cos concedi dos.
O si st ema i nst i t u do, como j ant eci pamos no t pi co rel at i vo des es t at i zao,
1 2 8
foi o de reservar a cert as ent i dades tpicas do Est ado o cont r ol e sobr e det er mi nados
segment os de servi os concedi dos. Vi eram a l ume, assi m, as agncias reguladoras, sob a
forma de aut ar qui as, cuja dest i nao pri ori t ri a consi st e no exerccio do cont r ol e es-
tatal sobre os numer os os servios j at ual ment e pr est ados sob o r egi me de concesso.
Na esfera federal, por exempl o, dest acam- se a ANEEL - Agnci a Naci onal de Energi a
Eltrica, cont r ol ador a do set or eltrico, e a ANATEL - Agnci a Naci onal de Tel ecomu-
ni caes, f i scal i zador a do set or de t el ecomuni caes.
1 2 9
Cer t ament e, out r as agnci as
regul adoras poder o ser i nst i t u das, medi da que for ampl i ado o r egi me concessi onal
par a a pr est ao de out r os servios pbl i cos.
Os Est ados, o Di st r i t o Federal e os Muni c pi os, a exempl o da Uni o Federal,
t ambm t m cri ado suas aut ar qui as regul adoras par a o me s mo t i po de cont r ol e.
1 3 0
1 2 7
Ar t . 3'-', I a V.
1 2 8
Vi de Cap t ul o VII.
1 2 9
A ANEEL foi cr i ada pel a Lei n'
J
9. 427, de 26. 12. 1996, e a ANATEL pel a Lei n- 9. 472, de 16. 7. 1997.
1 3 0
No Es t ado do Ri o de J anei r o, por exempl o, foram cri adas a AGETRANS - Agnci a Regul ador a de Ser-
vi os Pbl i cos Concedi dos de Tr ans por t es Aquavi r i os, Fer r ovi r i os e Met r ovi r i os e de Rodovi as do ERJ
No campo das rel aes de cons umo, j se pacificou o ent endi ment o de que
compet e Just i a est adual processar e j ul gar as causas ent r e cons umi dor e concessi o-
nri a do servi o concedi do de telefonia, causas essas que se t m avol umado de forma
indesejvel. No ent ant o, se aut ar qui a federal for l i t i sconsort e passi va necessri a, o foro
ser o da Just i a Federal, ex vi do art. 109, I, da Cons t i t ui o.
1 3 1
22 Concesso Florestal
Com o objetivo de regul ar a. gesto de florestas pblicas par a a pr oduo sust ent -
vel, foi pr omul gada a Lei n
u
11. 284, de 2. 3. 2006, com i nt ui t o pr ot et i vo no que t ange
aos ecossi st emas, solo, gua, bi odi versi dade e val ores cul t urai s associ ados e, enfim, ao
pr pr i o pat r i mni o pbl i co nat ur al .
Nos t er mos da lei so florestas pblicas aquel as, nat ur ai s ou pl ant adas, que se
localizam nos di versos bi omas brasi l ei ros, em bens sob o dom ni o da Uni o, Est a-
dos, Di st r i t o Federal e Muni c pi os ou das pessoas da admi ni st r ao i ndi r et a (art. 3",
I). Tendo em vi st a que ent r e est as podem est ar pessoas de di rei t o pri vado (caso das
soci edades de economi a mi st a e empr esas pbl i cas, por exempl o) , de se consi der ar
que, nesse aspect o, a lei i novou, consi der ando pat r i mni o pbl i co as fl orest as que se
si t uam em reas do dom ni o daquel as ent i dades. Cui da-se, poi s, de exceo ao cart er
dos bens de t ai s pessoas - bens pri vados, como qualificados no art. 98 do Cdi go Civil.
Para a admi ni st r ao da floresta, que a lei denomi nou de manejo florestal sus-
tentvel (art. 3
e
, VI), at ravs do qual se podem obt er benefcios econmi cos, sociais
e ambi ent ai s, i ncl usi ve medi ant e a utilizao de pr odut os madei r ei r os, com r espei t o
aos i ns t r ument os de sust ent ao do ecossi st ema, a lei i nst i t ui u a figura da concesso
florestal, que per mi t i r a gest o das fl orest as pel o set or pri vado sob cont r ol e do Est ado.
Concesso florestal, desse modo, o cont r at o admi ni st r at i vo de concesso pel o
qual o concedent e del ega oner os ament e ao concessi onr i o (pessoa j ur di ca, em con-
srci o ou no) o servi o de gest o das florestas pbl i cas e, por consegui nt e, o di r ei t o
de prat i car o manej o florestal sust ent vel para a expl orao de pr odut os e servi os em
rea pr evi ament e demar cada (art. 3
2
, VII). Tal como sucede nas concesses em geral,
o concessi onr i o exercer sua at i vi dade por sua cont a e ri sco e dever demons t r ar
apt i do par a seu des empenho.
A nat ur eza j ur di ca do referido i nst i t ut o a de contrato administrativo (art. 7),
com prazo determinado, i ncl ui ndo-se, no si st ema geral, como concesso comum, e, dent r o
desta, como concesso de servios pblicos simples, eis que, em regra, a delegao se cinge
prest ao do servio de gest o da floresta. Quer dizer: a delegao emi nent ement e de
atividade, de modo que s event ual ment e, e por exceo, haver para o concessi onri o
florestal a obrigao de realizar al gum tipo de obra. Por out r o lado, a delegao se carac-
teriza pela onerosidade (art. 3
Q
, VII), cabendo ao concessi onri o r emuner ar o concedent e
(Lei n
2
4. 555/ 2005) e a AGENERSA - Agnci a Regul ador a de Ener gi a e Sa ne a me nt o Bsi co do ERJ (Lei
n
s
4. 556/ 2005) .
1 3 1
V. STF. Smul a Vi ncul ant e 27 ( 2009) , que se refere especi f i cament e ANATEL.
Concesso e Per mi sso de Servi os Pbl i cos 4 2 1
pela out orga, o que difere das concesses em geral, em que a oner osi dade existe apenas
na relao concessi onri o-usuri o, e no na relao concessi onri o-concedent e.
O objeto da concesso resi de na expl orao de pr odut os e servi os florestais, de-
vi dament e especificados, em det er mi nada uni dade de manej o da floresta pbl i ca (art.
14). Para evi t ar o us o i ndevi do das florestas, a lei vedou a out or ga de al guns di rei t os a
elas i ner ent es, como, ent r e out r os, a t i t ul ari dade i mobi l i ri a, a expl orao de r ecur sos
h dri cos, mi ner ai s, pesquei r os ou da fauna silvestre e o acesso ao pat r i mni o gent i co
para fi ns de pesqui sa e des envol vi ment o.
1 3 2
A disciplina jurdica que regul a a concesso florestal basi cament e a que const a
da lei e do edi t al de licitao. A lei al ude t ambm a "normas pertinentes" (art. 7
a
) , de
onde se pode inferir que i nci dem supl et i vament e as nor mas da lei geral das concesses
- a Lei n
a
8. 987/ 1995. Por out r o l ado, Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os poder o
criar sua pr pr i a legislao supl ement ar e, quando j a t i verem, dever o adequ- l a s
pecul i ari dades da gest o previ st a na Lei n
a
11. 284/ 2006, lei geral no cas o.
1 3 3
I nst aur ou- se cert a pol mi ca sobre a exigncia, ou no, de prvia lei federal par a
aut ori zar a concesso florestal. Houve ent endi ment o de que a Lei n
a
11. 284/ 2006 seri a
i nconst i t uci onal por violar o art. 49, XVII, da CF, que exige aprovao do Congr esso
Naci onal "para alienao ou concesso de terras pblicas com rea superior a dois mil e qui-
nhentos hectares", sendo, poi s, invivel o pl anej ament o das concesses pel o Poder Exe-
cut i vo.
1 3 4
No nos parece pr ocedent e a i mpugnao. Pri mei ro, por que o ma nda me nt o
const i t uci onal al ude concesso de domnio, que i mpl i ca a t ransfernci a de pr opr i edade,
e no concesso para uso e explorao, como o caso da concesso florestal. Depoi s,
di ferent e o t r at ament o di spensado pel o or denament o j ur di co pr opr i edade pbl i ca,
de um lado, e a seus acessri os, de out r o, o que se obser va cl ar ament e no art. 176 da
CF, a pr opsi t o da expl orao das ri quezas mi ner ai s do s ubs ol o.
1 3 5
O processo de outorga da concesso florestal deve obser var cert as exi gnci as. Pri-
mei r ament e, o concedent e dever expedi r ato administrativo em cujo cont edo se de-
mons t r e a conveni nci a da delegao; exigvel, ent o, na hi pt ese a motivao da von-
t ade admi ni st r at i va. S depoi s ser provi denci ada a licitao, obr i gat r i a no processo,
com a necessri a publ i cao do edital (art. 12) .
1 3 6
E nest e que ser o especificados o
obj et o da concesso e a uni dade de manej o (ou seja, o per met r o) em que ser exerci da
a gest o florestal. Como j acent uado ant er i or ment e, a licitao obser var as regras da
Lei n
a
11. 284 e supl et i vament e as da lei geral - a Lei n
e
8. 666/ 1993 - i ncl usi ve quant o
1 3 2
Ar t . 16, 1.
1 3 3
Art . 2
2
, l
2
e 2
e
.
1 3 - 1
Na ADI 3. 989-DF, Rei . Mi n. EROS GRAU, foi i mput a da a i ncons t i t uci onal i dade do art . 10 da Lei n
2
11. 284/ 2006.
1 3 5
Com a me s ma opi ni o, RAFAEL VERAS, em seu t r abal ho A concesso de florestas e o desenvolvimento
sustentvel, em RDPE - Rev. de Dir. Pbl i co da Economi a n
2
2 6 / 2 0 0 9 , p. 107- 133. O a ut or cita, i ncl usi ve, de-
ci so do Mi n. GILMAR MENDES do STF que, r ef or mando acr do do TRF- 2
3
R, or de nou o pr os s e gui me nt o
de l i ci t ao par a a conces s o da fl orest a doj a ma r i , em Rondni a, s us pens a pel a deci so r ef or mada (p. 114) .
1 3 6
Par a que a out or ga da gest o t enha fi si onomi a democr t i ca, a lei i mpe que, ant es da publ i cao do edi -
tal, o concedent e pr omova audincia pblica ou out r a forma de consulta pblica, pe r mi t i ndo- s e a par t i ci pao
das c omuni da de s i nt er es s adas no pr oces s o (art. 8
e
) .
aos pri nc pi os previ st os nest e di pl oma.
1 3 7
A modal i dade ser a de concorrncia e a lei
veda a decl arao de i nexi gi bi l i dade previ st a no art. 25 da Lei n
e
8. 666/ 1993.
1 3 8
IV PERMISSO DE SERVIOS PBLICOS
1 Conceito e Objeto
Permisso de servio pblico o cont r at o admi ni st r at i vo at ravs do qual o Poder
Pbl i co ( per mi t ent e) t ransfere a um part i cul ar (permi ssi onri o) a execuo de cert o
servio pbl i co nas condi es est abel eci das em nor mas de di rei t o pbl i co, i ncl usi ve
quant o fixao do valor das tarifas.
A Lei n
a
8. 987/ 1995 assi m a definiu: "delegao, a titulo precrio, mediante licitao,
da prestao de servios pblicos, feita pelo poder concedente pessoa fsica ou jurdica que de-
monstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco" (art. 2
a
, IV).
No que concer ne ao objeto, aplica-se aqui o me s mo que di ssemos a pr opsi -
t o das concesses. Medi at ament e, a per mi sso i ndi ca uma di ret ri z admi ni st r at i va no
sent i do de ser execut ado cert o servio de modo descent r al i zado. O obj et o i medi at o
consi st e na execuo em si do servio vi sando a alcanar os r ecl amos or i undos da
comuni dade.
2 Nat ureza Jurdica
A per mi sso, em t oda a dout r i na clssica, sempr e t eve a nat ur eza j ur di ca de ato
administrativo, i ndi cando o consent i ment o que a Admi ni st r ao di spensava a det er mi -
nada pessoa fsica ou j ur di ca para execut ar servio pbl i co de forma descent ral i zada.
Essa era, alis, a mar ca que a di st i ngui a da concesso de servi o pbl i co, qualificada
como contrato administrativo.
A Const i t ui o vi gent e, no ent ant o, referi ndo-se pr est ao descent r al i zada de
servi os, previ u, no art. 175, pargrafo ni co, a edi o de lei par a o fim de di spor sobre
o r egi me das empr es as concessi onri as e per mi ssi onr i as, al udi ndo t a mb m ao fato de
que deveri a levar em cont a o carter especial de seu contrato. A expr esso susci t ou dvi da
em sua i nt er pr et ao, por que, da forma como foi menci onada no di sposi t i vo, pareci a
alcanar t ant o a concesso quant o a per mi sso.
Para al guns i nt rpret es, teria havido i mpropri edade da lei, por que, a considerar
-se ambas como cont rat o, desapareceri a fatalmente a ni ca di st i no de relevo ent r e os
dois i ns t i t ut os .
1 3 9
Out r os, ent r et ant o, numa viso mai s literal do mandament o const i t u-
cional, preferi ram advogar o ent endi ment o de que, a part i r da Const i t ui o de 1988, a
per mi sso de servio pbl i co haveria de ter a nat ureza jurdica de contrato administrativo.
1 3 7
Ar t . 13, Lei n
B
11. 284 c/ c art . 3
S
, Lei n
Q
8. 666 (l egal i dade, mor al i dade, compet i t i vi dade e t c ) .
1 3 8
Art. 13, S I
a
e 2
a
.
1 3 9
Como j cons i gnamos , essa foi a posi o que adot amos , por se afi gurar mai s lgica e c ons e nt ne a com
o s i s t ema de del egao negoci ai .
Regul ament ando a nor ma const i t uci onal , a Lei n
Q
8. 987/ 1995 di sps que a per-
mi sso deveri a ser formal i zada medi ant e contrato de adeso (art. 40) , real ando, assi m,
o aspect o da bi l at eral i dade do i nst i t ut o, prpri a da figura do cont r at o. A opo se nos
afigurou infeliz e s aument ou a confuso ent r e os est udi osos e admi ni st r ador es p-
blicos, por que, na prt i ca, desapareceu a diferena ent r e t ai s del egaes. Como j foi
di t o, out r or a qual i fi camos a per mi sso como at o admi ni st r at i vo, mas , t endo em vi st a
o absur do adot ado pel a lei, somos forados a nos r ender caract eri zao nel a est abe-
lecida, qual seja, a de cont r at o admi ni st r at i vo de adeso. O di r ei t o lgica e preci so
cientfica, e nada l he mai s devast ador do que a i ncongr unci a e a i rrazoabi l i dade.
Em suma, t emos que a nat ur eza j ur di ca da per mi sso de servi o pbl i co, ex vi
legis, a de contrato administrativo de adeso.
140
3 Diferena ent re Concesso e Permi sso
Vi mos que a mar ca diferencial ent r e a concesso e a per mi s s o de servi o p-
blico se si t uava na nat ur eza jurdica, ou seja, enquant o aquel a era cont r at o admi ni s-
t rat i vo, est a exibia a nat ur eza de at o admi ni st r at i vo. A fisionomia cont r at ual era, poi s,
i nadequada par a a per mi sso, como regi st rava a dout r i na em quase una ni mi da de .
1 4 1
Com o advent o da Lei n
2
8. 987/ 1995, por m, fi cou quase i mposs vel identifi-
car qual quer di ferena ent r e os i nst i t ut os. Anal i sando o art. 40 da Lei, que at r i bui u
per mi sso o cart er de cont r at o de adeso, mui t os aut or es se i nsur gi r am cont r a tal
caract eri zao, consi der ando- a um equ voco e uma cont radi o do l egi sl ador .
1 4 2
Seja
como for, a lei foi per empt r i a quant o nat ur eza j ur di ca da per mi sso, de modo que,
com t oda a sua er r oni a e as crticas que merece, no h como dei xar de consi der-l a
de cart er cont r at ual .
A i ncoernci a da lei (e t ambm do art. 175, pargrafo ni co, da CF) foi t o fla-
gr ant e que dividiu o pr pr i o STF. Em ao di ret a de i nconst i t uci onal i dade, na qual se
di scut i a a ques t o relativa forma de del egao do servi o mvel celular, previ st a na
Lei n
s
9. 295/ 1996, a Cor t e decidiu, pel a aper t ada mai or i a de seis a cinco, que o art.
175, pargrafo ni co, da CF, afastou qualquer distino conceituai entre permisso e concesso,
ao conferir quela o carter contratual prprio desta.
143
Significa que, a despei t o de i nmer as
vozes di scor dant es dent r o do pr pr i o Tribunal, a mai ori a do STF consi der ou que at ual -
ment e a concesso e a per mi sso de servios pbl i cos t m a me s ma nat ur eza j ur di ca:
contrato administrativo.
Concl ui -se, ent o, que ambos os i nst i t ut os: (1) so formal i zados por cont r at os
admi ni st r at i vos; (2) t m o me s mo obj et o: a pr est ao de servi os pbl i cos; (3) r epr e-
Ho Nes s e s ent i do, al i s, deci di u o STF na ADI N n
2
1. 491/ 1998, c omo de t a l ha r e mos adi ant e.
1 4 1
Nes t e sent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 220) ; HELY LOPES MEYRELLES (ob. cit., p. 343
350) ; DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO (ob. cit., p. 378- 284) ; CRETELLA J NI OR (Curso de direito
administrativo, p. 398) .
1 4 2
Vi de o nos s o t r abal ho "A cont r adi o da Lei n
2
8. 987/ 95 qua nt o nat ur eza da pe r mi s s o de ser vi os
pbl i cos", in Arquivos do Tribunal de Alada (TA-RJ, v. 2 1 , 1995, p. 22- 25) .
1 4 3
ADI n n
2
1.491-DF, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, com vot o de de s e mpa t e do Mi n. SI DNEY SANCHES
(julg. em P. 7. 1998; vi de informativo STF n
2
117, j ul . 1998) .
s ent am a me s ma forma de descent ral i zao: ambos r esul t am de del egao negoci ai ;
(4) no di s pens am licitao prvia; e (5) recebem, de forma i dnt i ca, a i nci dnci a de
vri as par t i cul ar i dades desse t i po de delegao, como supr emaci a do Est ado, mut abi -
l i dade cont r at ual , r emuner ao tarifria e t c .
1 4 4
Com t odos esses pont os de i dent i dade, caberia a i ndagao: qual a diferena,
ent o, ent r e a concesso e a per mi sso de servio pbl i co?
Per passando o t ext o legal relativo s definies dos i nst i t ut os (art. 2-, II e IV),
depar amo- nos com doi s pequenos (e insignificantes) pont os di st i nt i vos, mas ni cos,
segundo nos parece, par a t raar a l i nha demarcat ri a.
Pr i mei r ament e, enquant o a concesso pode ser cont r at ada com pessoa j ur di ca
ou consrci o de empr esas, a per mi sso s pode ser fi rmada com pessoa fsica ou j ur -
dica. Ext rai -se, por t ant o, que no h concesso com pessoa fsica, nem per mi sso com
consrci o de empr esas. A diferena, poi s, se encont r a na nat ur eza do del egat ri o, o
que, deve regi st rar-se, de u ma irrelevncia a t oda a prova.
Em segundo lugar, const a no concei t o de per mi sso (art. 2
Q
, IV) que esse ajuste
est ampa del egao a ttulo precrio, ressalva que no se encont r a na definio do negci o
concessi onal (art. 2
a
, II). Parece, assi m, que o legislador consi der ou a per mi sso (mas
no a concesso) como dot ada de precariedade, qual i dade, alis, que t ambm const a do
art. 40 da Lei. Mas, o que ser essa precari edade, no exi st ent e par a a concesso e at ri -
bu da s oment e per mi sso? A r espost a pr at i cament e i mposs vel . Precariedade um
at r i but o indicativo de que o part i cul ar que firmou ajuste com a Admi ni st r ao est su-
j ei t o ao livre desfazi ment o por par t e desta, sem que se lhe assi st a di rei t o i ndeni zao
por event uai s prej u zos.
No cr emos que essa seja a si t uao j ur di ca do per mi ssi onr i o di ant e do cont ra-
to que cel ebrou com o Poder Pblico vi sando execuo de servio pbl i co. A concl u-
so, diga-se de passagem, emana do prpri o art. 40, pargrafo ni co, da Lei, que admi t e
a i nci dnci a na per mi sso de regras i nerent es concesso. Ora, como em rel ao a
est a, o desf azi ment o uni l at eral do cont rat o pela Admi ni st r ao por razes de i nt eresse
pbl i co a obri ga a i ndeni zar o concessi onri o, o me s mo de se esperar que ocorra com
o per mi ssi onr i o, que, afinal, est pr est ando o me s mo servio pbl i co que o conces-
si onri o poderi a executar. Port ant o, no est na ausnci a do di rei t o i ndeni zat r i o a
precari edade apont ada na lei.
Por out r o l ado, caso se pr et enda ent ender que a pr ecar i edade t em o sent i do de
poder o per mi t ent e (Poder Pblico) resci ndi r uni l at er al ment e o cont r at o de per mi s-
so, t a mb m a no se const at ar i a qual quer grande diferena, por que, como vi mos,
o cont r at o de concesso t ambm se sujeita encampao, nome que a lei di spensou
quel e t i po de resci so (art. 37) .
Por consegui nt e, a ressalva "a ttulo precrio" no t r aduz mar ca di st i nt i va con-
vi ncent e.
Poder-se-i a obj et ar com o fato de que a lei consi der ou a per mi sso contrato de
adeso, o que no fez em rel ao ao pact o concessi onal . Mas a obj eo no seri a aceit-
1 4 4
O art . 40, par gr af o ni co, da Lei n'
J
8. 987/ 1995, averba: "Aplica-se s permisses o disposto nesta Lei." Co m
i sso, admi t i u a i nci dnci a das r egr as da concesso no aj ust e per mi s s i onal .
vel. O cont r at o de adeso se caract eri za pel o fato de que u ma das par t es j apr esent a
out r a pr evi ament e a compl et a pact uao do ajuste, i mpedi ndo a exi st nci a da pr -
-negoci abi l i dade ent r e elas. Ora, a adeso, de fato, i nci de t ant o par a o concessi onr i o
quant o par a o per mi ssi onr i o, vez que, no cur so da licitao, j est ar o predefi ni das
vrias cl usul as do fut uro cont r at o, no s oment e no edi t al , como na pr pr i a mi nut a
do cont r at o, di spon vel ao mome nt o do pr ocedi ment o l i ci t at r i o.
1 4 5
E a t ai s cl usul as
prefixadas no r est a ao concessi onri o ou per mi ssi onr i o seno aderir.
Por t udo quant o foi expost o, no fi ca difcil concl ui r como est o mal disciplina-
dos os i nst i t ut os. To difcil quant o identificar al guma diferena de relevo ent r e eles.
At me s mo o sent i do adot ado ant er i or ment e, de que a concesso se dest i nari a a servi-
os pbl i cos que i mpl i cassem i nvest i ment os mai s vul t osos, enquant o a per mi sso seria
apropri ada para del egao de servios menos di spendi osos - at me s mo essa ant eri or
di st i no, repi t a-se, fi ca hoje compr omet i da di ant e da di sci pl i na nor mat i va vi gent e.
Real ment e, como concl ui u o mai s al t o Pret ri o, mai s lgico admi t i r - se que
ent r e a per mi sso e a concesso no mai s se vi s l umbr em di ferenas do que t ent ar
identificar pont os di st i nt i vos i ncongr uent es, i ncuos e no convi ncent es.
4 A Permi sso Condicionada
A dout r i na s empr e r econheceu, al m da permisso simples, a denomi nada permis-
so condicionada (ou contratual). Enquant o naquel a cabia Admi ni st r ao i nt ei ra ava-
liao sobre a per mannci a ou revogao do at o, sem di rei t os par a o per mi ssi onr i o,
nest a l t i ma o poder per mi t ent e est abel eci a vrias regras r egul ament ador as do servi o
e al gumas nor mas cri adoras de l i mi t aes para si pr pr i o, i nst i t ui ndo, em cons eqn-
cia, uma sri e de di rei t os par a o per mi ssi onr i o.
Esse conj unt o de l i mi t aes i mpost as ao per mi t ent e const i t u a as condi es a
ser em observadas na per mi sso, t or nando est a mai s apr oxi mada a um negci o cont ra-
t ual do que a um at o admi ni st rat i vo uni l at eral . Por esse mot i vo que al guns aut or es a
denomi nar am de permisso contratual e reconheci am que, com esse t i po de delegao, fi-
cavam frgeis as di st i nes ent r e a per mi sso condi ci onada e a concesso. Resul t ava da
que al guns servios, del egados por per mi sso, mel hor o seri am at ravs de conces s o.
1 4 6
A mat r i a hoj e per deu o i nt er esse no caso de servi os pbl i cos. Tendo a Lei n
e
8. 987/ 1995 at r i bu do per mi sso a nat ur eza de negci o cont r at ual e, por out r o lado,
obr i gando fixao das regras a ser em observadas pel as par t es, onde h di rei t os e
obri gaes par a ambas, verifica-se que a ant i ga per mi sso condi ci onada ou cont r at ual
at ual ment e um ver dadei r o cont r at o admi ni st r at i vo.
Desse modo, no h mai s que falar em per mi sso si mpl es qua ndo o obj et o da
at i vi dade for a execuo de servios pbl i cos.
1 4 5
O art . 18 da Lei n
a
8. 987/ 1995 det er mi na sej am obedeci das as n o r ma s gerai s s obr e cont r at os e lici-
t aes cont i das na l egi sl ao pr pr i a. E est a, bas i cament e r epr es ent ada pel a Lei n
q
8. 666/ 1993, i mpe a
obr i gat or i edade de ser anexada ao edi t al a mi nut a do f ut ur o cont r at o (art . 40, 2-, III).
1 4 6
No me s mo s ent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 221) , que, i ncl usi ve, ci t a MEI RELLES
TEIXEIRA, aut or de t r abal hos em que fi rmou o me s mo e nt e ndi me nt o (RDP 6/ 100 e 7/ 114) . Traz ai nda a
opi ni o de IVAN RI GOLI N, par a qu e m o mel hor seri a ext i ngui r o i ns t i t ut o.
5 Referncias Const i t uci onai s
A Car t a da Repbl i ca no dei xou de fazer referncia ao i nst i t ut o da per mi s s o
de servi o pbl i co. Como di ssemos quando do est udo das concesses, o art . 175 da CF
dei xou o regi st ro de que a pr est ao i ndi ret a de servi os pbl i cos feita at ravs dos
i nst i t ut os da concesso ou da permisso. Enfat i zamos, por opor t uno, que, me s mo ant es
de edi t ada a Lei das Concesses e Permi sses a que al ude o di sposi t i vo, o i nst i t ut o j
vi nha h mui t o ser vi ndo execuo descent ral i zada de servi os pbl i cos.
H exempl os de servios, menci onados na Const i t ui o, que podem ser execut a-
dos por per mi sso. E o caso dos servios de radi odi fuso sonora, de sons e i magens e
out r os servios de t el ecomuni caes; servios de energi a eltrica; navegao area, ae-
roespacial; servios de t r anspor t e rodovirio, ferrovirio e aquavi ri o; servios de por-
t os mar t i mos, fluviais e l acust res (art. 21, XI e XII). Na compet nci a muni ci pal , ex-
pr essa a previ so da per mi sso para os servios pbl i cos de i nt er esse local (art. 30, V).
Em rel ao ao art . 21, XXIII, b e c, da CF, com a al t erao pr ocessada pel a EC n
2
49/ 2006, pel o qual ficou aut ori zada, "sob regime de permisso", a comerci al i zao e ut i -
lizao de r adi oi st opos par a a pesqui sa e usos mdi cos, agr col as e i ndust r i ai s, be m
como a pr oduo, comerci al i zao e utilizao de r adi oi st opos de mei a-vi da igual ou
inferior a duas hor as, j mani f est amos ant er i or ment e o ent endi ment o de que as hi p-
t eses no ensej am permisso de servio pblico (que cont r at o admi ni st r at i vo) , mas si m
cons ent i ment o par a at i vi dade privada, o que deveri a ocorrer pel os at os de licena ou
autorizao, conf or me o r egi me que a lei r egul ament ador a venha a adot ar .
1 4 7
6 Responsabi l i dade Civil
Tant o quant o ocorre na concesso, o per mi ssi onr i o suj ei t a-se responsabi l i da-
de civil objetiva, previ st a no art. 37, 6
a
, da Const i t ui o. Com efeito, so dest i nat r i os
desse ma nda me nt o t ant o as pessoas de di rei t o pbl i co quant o as de direito privado pres-
tadoras de servios pblicos. E nest a l t i ma cat egori a i nser em- se, s em dvi da, os per mi s-
si onri os de servi os pbl i cos.
Havendo dano em decorrnci a do servio, por t ant o, o per mi ssi onr i o t em a
obri gao de repar-l o i ndependent ement e da per qui r i o do el ement o culpa por par t e
de seu agent e. Qua nt o ao mai s, aplica-se aqui o que di ssemos sobr e a r esponsabi l i dade
civil dos concessi onr i os.
1 4 8
7 Aplicao de Regras Idnticas s das Concesses
No so mui t o pr of undas as diferenas que al i nhavam a fi si onomi a das conces-
ses e per mi sses, como t em sido verificado no es t udo dos i nst i t ut os. Assi m sendo,
1 4 7
A r espei t o, vej a-se Cap t ul o IV (Ato Admi ni s t r at i vo) , no t pi co rel at i vo ao at o de per mi s s o.
1 4 8
V. t pi co 12. 3 da Par t e II des t e Cap t ul o.
Concesso e Per mi s s o de Servi os Pbl i cos 4 2 7
no causa espci e que a lei t enha det er mi nado para sua di sci pl i na al gumas de suas
regras, t a mb m i nci dent es sobre as conces s es .
1 4 9
Para evitar i nt ei s repet i es, menci onar emos t ai s regras, com a sugest o de que
out r os el ement os sej am verificados nos respect i vos t pi cos dest i nados s concesses.
A pr i mei r a del as a mutabilidade, ou seja, pode o per mi t ent e al t erar as condi es
de execuo do servi o em vi r t ude de recl amos de or dem admi ni st r at i va.
Depoi s, a poltica tarifria. Tambm o per mi ssi onr i o t em o di r ei t o de ver fixadas
as tarifas de modo a mant er a l i nha de equi l bri o econmi co-fi nancei ro da per mi sso.
Como est a classificada como contrato pel a lei, haver inevitvel vi ncul ao do Poder
Pbl i co previ so dos cust os e dos l ucros do per mi ssi onr i o.
A fiscalizao poder j ur di co i nt r nseco a quem del ega o servi o. Tem, poi s,
o per mi t ent e o poder (e, por isso, o dever) de verificar se a comuni dade dest i nat r i a
dos servios os t em recebi do a cont ent o. Se no os t em, por que o per mi ssi onr i o se
desvi ou do objetivo de i nt er esse pbl i co a que se compr omet eu quando se pr ops a
pr est ar o servi o. E nesse caso a Admi ni st r ao dever t omar as medi das necessri as
par a r ecompor a si t uao que propi ci e o benefcio coletivo.
Impresci nd vel , por out r o lado, que o Poder Pbl i co per mi t ent e real i ze licita-
o par a a escol ha do per mi ssi onr i o, como exigido, inclusive, pel a Const i t ui o (art.
175). Tendo em vi st a que a per mi sso se configurava t r adi ci onal ment e como at o admi -
ni st rat i vo, e no como cont r at o, no so raras as not ci as de que al gumas per mi sses
t m si do conferi das sem o referido cer t ame. Se assi m for efetivada, a cont r at ao
nul a, no apenas por ofensa ao al udi do ma nda me nt o const i t uci onal , como t a mb m
pel o desr espei t o aos pri nc pi os da i mpessoal i dade e da mor al i dade, s obr et udo por que,
em regra, tal condut a visa a beneficiar det er mi nadas pessoas, com evi dent e desvi o de
fi nal i dade. Al m di sso, deve o admi ni st r ador responsvel ser puni do em ao de i m-
pr obi dade admi ni st r at i va, nos t er mos da Lei n
s
8. 429/ 1992. Esse t i po de fraude t em
si do, i ncl usi ve, t ent ado pel a converso de at os admi ni st r at i vos precri os em per mi sso
de servi os pbl i cos - fato que o Judi ci ri o t em cor r et ament e coi bi do.
1 5 0
Por fim, i nci dem t a mb m as regras per t i nent es aos encar gos do concedent e e
do concessi onr i o e aquel as que espel ham os di rei t os dos usur i os. O usur i o um
s, seja o servi o pr est ado por concesso ou per mi sso. Desse modo, t odos os di rei t os
a ele r econheci dos moder nament e ho de ser r econheci dos pel as pessoas a que m se
t enha out or gado a per mi sso.
8 Extino
8.1 Termo Final do Prazo
A per mi s s o pode t er pr azo det er mi nado. No se t r at a evi dent ement e da per-
mi sso si mpl es, mas si m da per mi sso condi ci onada, poi s que o Est ado, embor a no
1 4 9
Ar t . 40, par gr af o ni co, do Es t at ut o.
1 5 0
Vi de STJ, REs p 886. 763- RS, 2
a
Tur ma, Rei . Mi n. ELI ANA CALMON, em 8. 4. 2008 (Informativo STJ
3 5 1 , abr. 2 0 0 8 ) .
obri gado, admi t e o exerccio da at i vi dade per mi t i da por t e mpo det er mi nado, que, em
pri nc pi o, pr omet e respei t ar. , como j di t o, cl usul a de aut ol i mi t ao do poder per-
mi t e nt e .
1 5 1
Est abel eci do pr azo par a o des empenho da at i vi dade per mi t i da, a per mi s s o ex-
t i ngue- se pleno iure com o advent o do t er mo final, s em necessi dade de qual quer avi so
ant ecedent e. A eficcia do at o, quando est e foi i nst i t u do, j fora ant evi st a com aquel e
prazo, e, assi m, cumpr i do est e, de consi derar-se que a vont ade admi ni st r at i va no
desejava proj et ar-se por out r o per odo.
8.2 Anulao
Ocor r e a anul ao quando o cont r at o de per mi sso t em al gum vcio de legalida-
de. Como o cont r at o admi ni st r at i vo deve observar al guns r equi si t os par a ser consi de-
r ado vlido, sua i nval i dao deve ser pr ocl amada se ausent e qual quer del es.
Os efeitos da i nval i dao so ex tunc, i st o , r et r o- oper ant es, al canando o mo -
me nt o em que foi cel ebrado o cont r at o. Por out r o lado, a i nval i dao pode ser decret a-
da na via admi ni st r at i va (aut ot ut el a) ou na judicial.
Por fora do art. 40, pargrafo ni co, da Lei n
e
8. 987/ 1995, apl i cam-se per mi s -
so as regras per t i nent es est abel eci das para a concesso.
8.3 Encampao
1 5 2
Vi mos que o art. 37 da Lei n
2
8. 987/ 1995 cont empl a a encampao como forma
ext i nt i va da concesso, est at ui ndo como pr essupost o o i nt ui t o de a Admi ni st r ao re-
t omar o servi o del egado por razes de i nt eresse pbl i co. Trat a-se, por t ant o, de tpica
resciso administrativa unilateral do contrato t endo por f undament o a val orao que faz o
concedent e da necessi dade e da conveni nci a de ser r et omado o servio. So razes
admi ni st r at i vas, i nt ei r ament e l eg t i mas, a menos que o desf azi ment o cont r at ual seja
i nspi r ado em abuso de poder.
Se o Poder Pbl i co pode proceder encampao em cont r at os de concesso,
poder faz-lo t a mb m em rel ao s per mi sses. O i nt er esse na r et omada do servi o
t ant o pode surgi r n u m como nout r o cont r at o. Assi m, i nci de nor mal ment e o art . 40,
pargrafo ni co, que est ende per mi sso as regras sobre a concesso.
Os bens do per mi ssi onr i o, com a encampao, cont i nuam, em regra, na sua
pr opr i edade. E o que acont ece nor mal ment e com os ni bus de empr es a per mi ssi o-
1 5 1
N o demai s l embrar, por m, que, me s mo t endo pr azo cer t o, a per mi s s o pode ser ext i nt a ant es do
fi nal , qua ndo, por exempl o, h necessi dade de r et omar o servi o. A r e t oma da do servi o, alis, obedece s
me s ma s r egr as i nci dent es sobr e as concesses.
1 5 2
Anot e- s e que, e mbor a t a mb m t r aduza desfazimento, o cer t o que a encampao no se conf unde com
a revogao, s e ndo est a adequada ao desf azi ment o de atos administrativos, e n o de contratos, c omo o caso
at ual da permisso.
nri a de t r anspor t es col et i vos. No ent ant o, se a tarifa for fixada par a r eembol sar o
per mi ssi onr i o dos gast os efet uados par a a aqui si o dos bens necessr i os execuo
do servio, devero eles ser t ransferi dos para o per mi t ent e, sob o ma nt o dos me s mos
pri nc pi os que r egem o i nst i t ut o da reverso nas concesses.
Ent r et ant o, no havendo cl usul a que i ndi que a cober t ur a do capital do per mi s -
si onri o pel a tarifa, s lcito ao Poder Pbl i co t ransferi r os bens daquel e medi ant e i n-
deni zao que l he repare t odos os pr ej u zos.
1 5 3
Fora da, a hi pt ese seri a a de confisco.
Por fim, deve ser di t o que a encampao pr oduz efeitos ex nunc, ou seja, a part i r
do at o que det er mi nou a resci so cont rat ual . Emana da que devem ser r espei t ados
t odos os efeitos pr oduzi dos dur ant e a vigncia do cont r at o.
8.4 Caducidade
A decl arao de caduci dade, previ st a par a a concesso no art . 38 do Est at ut o,
par ece- nos t a mb m aplicvel s per mi sses.
De fato, de t odo previsvel que o per mi ssi onr i o no est ej a cumpr i ndo as nor-
mas legais e r egul ament ar es per t i nent es pr est ao do servi o. Tal ocor r endo, t em o
per mi t ent e o poder - dever de sanar a i rregul ari dade, adot ando o me s mo pr ocedi ment o
aplicvel s concesses, ou seja, as regras previ st as no art. 38 e pargrafos do Est at ut o
das Concesses.
Poder-se-i a obj et ar com o ar gument o de que o per mi t ent e t eri a i ns t r ument o
mai s efetivo - a encampao. A objeo, por m, em nosso ent ender no procederi a.
Na encampao, o Poder Pbl i co t em i nt eresse admi ni st r at i vo na r et omada do servi o
per mi t i do; na caduci dade, ent r et ant o, h si t uao ftica - o i nadi mpl ement o - que
admi t e o cont r adi t r i o e a ampl a defesa por par t e do per mi ssi onr i o. E, al m di sso,
no se pode per der de vi st a que o per mi ssi onr i o est execut ando um servi o pbl i co.
Soma-se, ainda, o di spost o no art. 40, pargrafo ni co, da Lei n
s
8. 987/ 1995,
segundo o qual seus precei t os so aplicveis s permi sses. Sendo assi m, no caso de ina-
di mpl ement o do permi ssi onri o, deve o per mi t ent e declarar a caduci dade da permi sso.
Para as per mi s s es do servio pbl i co de energia eltrica, a Lei n
s
12. 767, de
27. 12. 2012, i nst i t ui u pr ocedi ment o especfico par a a ext i no nos casos de caducidade
e de falncia ou extino da per mi ssi onr i a, previ st os no art. 35, III e VI, do Es t at ut o das
Concesses. Nos t er mos daquel e di pl oma, as novas regras, embor a dest i nadas s con-
cesses, foram est endi das s per mi sses do servio de energi a el t ri ca (art. 19). Sobre
as i novaes, r emet emos o leitor ao t pi co relativo s concesses, no qual fi zemos os
per t i nent es coment r i os.
8.5 Desfazimento por Iniciativa do Permissionrio (Resciso)
A lei si l enci ou sobre a hi pt ese em que o des cumpr i ment o de cl usul as legais
e r egul ament ar es se ori gi na de condut a at ri bu da ao per mi t ent e. Como vi mos, a lei
1 5 3
No me s mo s ent i do, DI GENES GASPARINI (ob. cit., p. 261) .
denomi nou de resciso a forma de desfazi ment o da concesso por iniciativa do conces-
si onri o, quando a i nadi mpl nci a da par t e do concedent e.
Caso se consi der asse a per mi sso um at o admi ni st r at i vo, o t e r mo resciso no
seria apr opr i ado.
1 5 4
Trat ando-se, no ent ant o, de cont r at o admi ni st r at i vo, a hi pt ese
me s mo a de resci so, tal como ocorre com as concesses. No obst ant e, ai nda que
cabvel a resci so, o cer t o que o desfazi ment o do cont r at o nesse caso r eal ment e da
iniciativa do per mi ssi onr i o.
O pr es s upos t o o me s mo que vi mos ant er i or ment e: o des cumpr i ment o por
par t e do Poder Pbl i co. Embor a si l ent e a lei a respei t o, ent endemos que s oment e
possvel essa forma de desfazi ment o at ravs da via judicial, a s mi l e do que ocorre
par a a resci so de concesses (art. 39) . Fundamo- nos em que na per mi s s o o obj et o
o me s mo da concesso, ou seja, a pr est ao de servi o pbl i co. Desse modo, no
pode a col et i vi dade suj ei t ar-se ao exclusivo arb t ri o do per mi ssi onr i o, no sent i do de
paral i sar a execuo do servi o. Vale aqui o pri nc pi o da cont i nui dade do servio, que
0 per mi ssi onr i o est obri gado a respeitar. Se i mposs vel a cont i nui dade, deve obt er
aut ori zao j udi ci al , at ravs da t ut el a cautelar, par a no mai s pr ossegui r na execuo
da at i vi dade.
V CONCESSO ESPECIAL DE SERVIOS PBLICOS
(PARCERIAS PBLICO-PRIVADAS)
1 Int roduo
A Lei n
9
11. 079, de 30. 12. 2004, i nst i t ui u nor mas gerais sobr e licitao e o que
denomi nou na ement a de "contratao de parceria pblico-privada" no mbi t o da Uni o,
Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os.
Embor a o proj et o inicial (Projeto de Lei n
s
2. 546, do Poder Execut i vo) t i vesse
si l enci ado sobr e o enquadr ament o de tal t i po de cont r at ao dent r o do si st ema geral
de cont r at os, a lei acabou por consi derar a parceri a pbl i co-pri vada como cont r at o
admi ni st r at i vo de concesso (art. 2-), admi t i ndo duas modal i dades, como ver emos a
seguir: a concesso pat r oci nada e a concesso admi ni st rat i va.
Em vi rt ude de tal caracterizao e, ainda, pela referncia expressa que a lei fez s
concesses comuns , regul adas pel a Lei n
Q
8. 987/ 1995, admi t i ndo, inclusive, a aplicao
subsi di ri a de al gumas das nor mas desse di pl oma, ent endemos mel hor caracteriz-las
como concesses especiais, par a di st i ngui -l as das concesses comuns , cat egori a clssica,
que acabamos de exami nar. Port ant o, nos t er mos da lei, a cont rat ao de parceri a pbl i -
co-privada nada mai s do que modal i dade especial dos cont r at os de concesso.
Por quest o de mt odo e para observar uni f or mi dade em t er mos de si st ema,
i ncl u mos o es t udo dessa nova modal i dade cont rat ual dent r o do pr es ent e cap t ul o,
especi fi cament e dest i nado s concesses e per mi sses de servi os pbl i cos.
Foi a obser vao que fi zemos nas edi es ant er i or es, cons i der ando a per mi s s o c omo at o admi ni st r at i vo.
A di sci pl i na encont r a- se est ampada em lei federal, fundada no ma nda me nt o pr e-
vi st o no art. 22, XXVII, da vi gent e Const i t ui o, segundo o qual , como j vi mos, ficou
at ri bu da Uni o Federal compet nci a legislativa par a edi t ar normas gerais sobre con-
t rat ao e licitao com i nci dnci a sobre t odos os ent es federat i vos. O ci t ado di sposi t i -
vo , alis, o me s mo f undament o em que se apoi ar am as Leis n^ 8. 987/ 1995 (Lei das
Concesses) e 8. 666/ 1993 ( Est at ut o de Cont r at os de Li ci t aes).
O mbito de incidncia das nor mas gerais o me s mo desses di pl omas: i nci dem
sobre t odas as pessoas federativas - Uni o, Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os - e
as ent i dades da Admi ni st r ao i ndi ret a (aut arqui as, fundaes pbl i cas, empr es as p-
blicas e soci edades de economi a mi st a) , sendo est endi das t a mb m a fundos especi ai s
(o que r et r at a i mpr opr i edade tcnica, por que fundos no t m per sonal i dade e s empr e
i nt egr am a es t r ut ur a de al guma das pessoas gover nament ai s) e a out r as ent i dades
cont rol adas di r et a ou i ndi r et ament e pel os ent es federat i vos. E o que di s pem o art. l
e
e pargrafo ni co da Lei n
s
11. 079/ 2004.
No obst ant e, no que se refere a parceri as pbl i co-pri vadas cont r at adas por Es-
t ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os, a lei fixa l i mi t es par a t ai s despesas, consi der ando
a recei t a cor r ent e l qui da da pessoa federativa. Soment e se forem obser vados t ai s li-
mi t es que a Uni o poder conceder-l hes garant i a e realizar t ransfernci a vol unt r i a
de r ecur sos. Em conseqnci a, a lei exige que aquel es ent es, ant es da cont r at ao,
encami nhem ao Senado Federal e Secret ari a do Tesouro Naci onal as i nformaes
i ndi cat i vas do cumpr i ment o dos al udi dos l i mi t es .
1 5 5
Repet e-se aqui a advert nci a j feita ant er i or ment e: a fut ura lei que const i t ui r o
est at ut o j ur di co das empr es as pbl i cas e soci edades de economi a mi st a, pr evi st a no
art. 173, I
a
, da CF, poder cont er nor mas especficas par a t ai s ent i dades e, conf or me
o caso, at me s mo der r ogador as de di sposi t i vos i nseri dos na di sci pl i na ora em co-
ment o, i sso por que, t ant o quant o est a, ser lei federal, pr omul gada com f undament o
no art. 22, XXVII, da Const i t ui o - mandament o, alis, que al ude expr es s ament e ao
ci t ado art. 173.
Al m das nor mas gerais, aplicveis a t odas as pessoas federat i vas, a Lei n
Q
11. 079/ 2004 est abel eceu al gumas normas especficas di reci onadas apenas Uni o Fe-
deral (art s. 14 a 22) . E no campo de i nci dnci a de semel hant es nor ma s que Est ados,
Di st ri t o Federal e Muni c pi os podem edi t ar sua pr pr i a l egi sl ao. A compet nci a da
Uni o par a edi t ar nor mas gerais no i mpede que os demai s ent es federat i vos i nst i -
t uam legislao supl ement ar . E o que consi gnam os ar t s. 24, 2-, e 30, II, da CF.
1 5 6
As parceri as pbl i co-pri vadas t m sido adot adas com sucesso em di versos orde-
nament os j ur di cos, como, ent r e out r os, os de Portugal, Espanha, Ingl at erra e Irlanda,
e apr esent am como justificativa dois pont os fundament ai s, s obr et udo em rel ao aos
pa ses ai nda em desenvol vi ment o: a falta de disponibilidade de recursos financeiros e a eficin-
cia da gesto do setor privado. Por out r o lado, so i ns t r ument os adequados par a i nvest i -
ment os no set or pri vado, al m de servi rem par a i mpor t ant es aes de i nf r aest r ut ur a.
1 5 7
o que di s pe o art . 28 e 1
! !
da Lei n
2
11. 079/ 2004.
Tambm: ALEXANDRE SANTOS DE ARAGO, Direito dos servios pblicos, cit., p. 684- 685.
MARCOS NBREGA, Direito da infraestrutura, Quar t i er Lat i n, 2 0 1 1 , p. 60.
Se s emel hant e model o ser frutfero ou no, s o t empo di r - o t e mpo e t a mb m
a forma como ir conduzi r-se a Admi ni st rao na aplicao do i nst i t ut o. De qual quer
modo, apesar de al guns aspect os confusos na disciplina j ur di ca, mai s u ma das t ent a-
tivas que ul t i mament e se t m apr esent ado para que o Poder Pbl i co obt enha do set or
pri vado parceri as, r ecur sos e formas de gest o no i nt ui t o de execut ar at i vi dades est at ai s
e pr est ar servios pbl i cos, tarefas nas quai s o Est ado, sozi nho, t em fracassado.
Por ques t o di dt i ca, pr ocur ar emos coment ar o i nst i t ut o sem qual quer pas-
si onal i smo ne m i deol ogi a poltica, mas, ao revs, l evando em consi der ao o di rei t o
posi t i vo em si, ou seja, o conj unt o das nor mas que r egul am as parceri as, i ncl usi ve
buscando har moni z- l as com os par met r os est abel eci dos na Const i t ui o. No pode-
mos dei xar de consi derar, da me s ma forma, o desi der at o do legislador: a execuo e a
mel hor gest o dos servi os pbl i cos.
2 Conceito e Nat ur eza Jurdica
A Lei n
B
11. 079/ 2004, ao cont rri o do que ocorri a com o proj et o de lei do Exe-
cut i vo, no definiu ne m o cont r at o de concesso especial, ne m a parceri a pbl i co-
-privada. Li mi t ou-se a est abel ecer que "parceria pblico-privada o contrato administrativo
de concesso, na modalidade patrocinada ou administrativa" (art. 2
Q
) .
Aqui i mper i oso coment ar a quest o do nomen jris do i nst i t ut o. A e me nt a da
lei refere-se a "contratao de parceria pblico-privada", mas no art . 2- se qualifica a par-
ceria como cont r at o admi ni st r at i vo de concesso. A lei ficou confusa nesse pont o. A
corret a denomi nao deveri a ser a de "contrato de concesso especial de servios pblicos",
par a di st i ngui r tal ajuste, como vi mos, da concesso c omum. A expr esso "contra-
to de parceria" t ecni cament e i mprpri a. Pr i mei r ament e, h inegvel cont r adi o nos
t er mos : onde h cont r at o (t i pi cament e consi derado) no h parceri a em seu sent i do
ver dadei r o. Al m di sso, o denomi nado "parceiro privado" nada mai s do que uma pes-
soa c omum do set or pri vado, que, como tal, per segue l ucros e vant agens na execuo
do servi o ou da obr a pbl i ca. Quant o a isso, alis, ne nhuma di ferena t em ela em
rel ao s pessoas concessi onri as na concesso comum. O que caract eri za a verda-
dei ra parceria, i st o si m, a cooperao mt ua, t cni ca e financeira, com obj et i vos co-
muns (e no cont r apost os, como ocorre nos cont r at os em geral) e sem fi ns l ucrat i vos,
conf or me sucede nos convnios e nos cont r at os de gest o fi rmados com organi zaes
sociais, previ st os na Lei n
2
9. 637/ 1998. A di vul gao da expresso, t odavi a, t or nou- a
conheci da dessa forma; assi m, ao que t udo indica, ser esse negci o j ur di co conheci do
como "contrato de parceria pblico-privada", ou si mpl esment e "parcerias pblico-privadas"
(PPPs). A referncia que fizemos, por t ant o, a tais expr esses (e o faremos s em abdi car
de nossa crtica) ser apenas em vi rt ude de ser em elas empr egadas na lei.
Dent r o dos obj et i vos da lei, pode o cont r at o de concesso especial sob r egi me
de parceri a pbl i co-pri vada ser concei t uado como o acordo firmado entre a Administrao
Pblica e pessoa do setor privado com o objetivo de implantao ou gesto de servios pblicos,
com eventual execuo de obras ou fornecimento de bens, mediante financiamento do contratado,
contraprestao pecuniria do Poder Pblico e compartilhamento dos riscos e dos ganhos entre os
pactuantes.
O concei t o pr ocur a abranger os el ement os bsi cos do i nst i t ut o. Trat a-se de acor-
do de nat ur eza cont r at ual , j que r esul t ant e da mani fest ao volitiva da Admi ni st r ao
e do concessi onri o pri vado. A del egao i mpl i ca o servi o de i mpl ant ao e gest o de
empr eendi ment os pbl i cos nor mal ment e de grande vul t o. Dependendo da nat ur eza
do servio, pode ocorrer que sua execuo recl ame event ual real i zao de obr as e for-
neci ment o de bens; ai nda assi m, o obj et o bsi co o servi o de i nt er esse pbl i co a ser
pr est ado. O di spndi o, t ot al ou parcial, com a pr est ao do servi o i ncumbe pessoa
pri vada, que ser devi dament e ressarci da no cur so do cont r at o. Al i s, se o cont r at o no
prev a cont r apr est ao pecuni r i a do concedent e ao concessi onri o, no ser conces-
so especial (ou parceri a pbl i co-pri vada, como diz a lei), e si m concesso comum,
sendo r egul ada pel a Lei n
a
8. 987/ 1995. (art. 2, 3
2
) .
1 5 8
Por fim, ri scos e ganhos so
compar t i l hados, i ndi cando r esponsabi l i dade solidria ent r e as par t es.
A natureza jurdica desse t i po de ajuste a de contrato administrativo de concesso
de servio pblico, como, alis, emana da prpri a lei (art. 2
e
) . Tendo em vi st a que a lei
se refere concesso comum, regul ada pel a Lei n
s
8. 987/ 1995, h que se consi derar a
del egao em foco como concesso especial, par a di st i ngui -l a daquel a out r a modal i dade.
I nci dem sobr e t ai s cont r at os o pri nc pi o da desi gual dade das par t es e as clu-
sul as exor bi t ant es pecul i ares aos cont r at os admi ni st r at i vos pr evi st os nas Leis n^
8. 666/ 1993 e 8. 987/ 1995, ent r e elas a al t erao e a resci so uni l at eral do cont r at o e a
apl i cabi l i dade de sanes admi ni st r at i vas.
3 Modal i dades e Incidncia Normat i va
Os cont r at os de concesso especial de servios pbl i cos compor t am duas moda-
lidades: a concesso patrocinada e a concesso administrativa.
A concesso patrocinada se caracteriza pel o fato de o concessi onr i o per ceber re-
cursos de duas font es, uma decor r ent e do pagament o das respect i vas tarifas pel os
usur i os, e out r a, de cart er adicional, or i unda de cont r apr est ao pecuni r i a devi da
pel o poder concedent e ao part i cul ar cont r at ado (art. 2", l
9
) .
A segunda modal i dade a concesso administrativa, assi m consi der ada a prest ao
de servio "de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta, ainda que envolva
execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens" (art. 2
e
, 2
e
) . Di ver sament e do que
ocorre com a concesso pat roci nada, a concesso admi ni st rat i va no compor t a r emu-
nerao pel o si st ema de tarifas a cargo dos usuri os, eis que o pagament o da obr a ou
servio efet uado di r et ament e pel o concedent e. Podero os r ecur sos par a pagament o,
cont udo, t er or i gem em out r as f ont es.
1 5 9
Embor a haja ent endi ment os que cont est em
esse t i po de r emuner ao exclusiva do Poder Pblico ao concessi onri o (tarifa-zer), do-
1 5 8
Vide o t r abal ho Parcerias pblico-privadas e a fiscalizao dos tribunais de contas, de aut or i a de AURO AUGUS-
TO CALI MAN, no qual c ome nt a deci so do TC- SP a r espei t o de edi t al de l i ci t ao par a u ma PPP descar act e-
ri zada, pel a ausnci a de cont r apr est ao do concedent e ao concessi onr i o (RDA n 244, p. 306- 329, 2007) .
1 5 9
No me s mo s ent i do, MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, ob. cit., 19. ed. , p. 315.
mi na o pens ament o de que, t r at ando- se de modal i dade especial de concesso, i nexi st e
vedao const i t uci onal para sua i nst i t ui o, o que r eal ment e nos parece acer t ado.
1 6 0
Qua nt o incidncia normativa, a Lei n- 11. 079/ 2004, embor a seja o di pl oma bsi -
co da di sci pl i na j ur di ca do i nst i t ut o, fez di st i no no que t ange di sci pl i na s upl emen-
t ar (incidncia normativa subsidiria) a ser adot ada conforme a modal i dade de concesso.
As concesses pat r oci nadas suj ei t am-se aplicao subsi di r i a da Lei n
2
8. 987/ 1995 (lei geral das concesses) , que regul a as concesses c omuns de servi os
pbl i cos, bem como de out r as leis que sejam correl at as ao referi do di pl oma.
No que concer ne s concesses admi ni st rat i vas, a Lei n
2
11. 079 especificou,
par a aplicao s upl ement ar (adi ci onal ment e, como di sse a lei), al guns di sposi t i vos das
Leis ne? 8. 987/ 1995 e 9. 074/ 1995. Da pr i mei r a lei, i nci dem os ar t s. 21 (di sponi bi l i -
zao aos par t i ci pant es da licitao de est udos, proj et os, obr as e despesas ou i nvest i -
ment os efet uados pel o concedent e, obr i gando o vencedor ao r essar ci ment o conf or me
o pr evi st o no edi t al ); 23 (cl usul as essenci ai s do cont r at o) ; 25 (r esponsabi l i dade do
concessi onr i o por prej u zos causados ao concedent e, usur i os ou t ercei ros); 27 a 39
(anunci a do concedent e par a t ransfernci a da concesso ou do cont r ol e soci et ri o do
concessi onri o; encar gos do poder concedent e e do concessi onri o; i nt er veno no
servio; ext i no da concesso) . Incide, ainda, o art. 31 da Lei n
e
9. 074/ 1995.
1 6 1
Os cont r at os de concesso ( comum) de servi os pbl i cos cont i nuam regi dos
pel a Lei n
2
8. 987/ 1995 (lei geral das concesses e per mi sses) e pel a legislao per t i -
nent e, no se l hes apl i cando as di sposi es da Lei n
2
11. 079. Da me s ma forma, os con-
t r at os admi ni st r at i vos em geral, no classificados como cont r at os de concesso, seja
qual for a modal i dade dest a, suj ei t am-se di sci pl i na exclusiva da Lei n
2
8. 666/ 1993
( est at ut o dos cont r at os e l i ci t aes).
4 Objeto
Conf or me di spe o art. 2
S
, l
8
, da Lei das Parcerias, o obj et o da concesso pa-
t r oci nada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas, tal como pr evi st o na Lei
Geral das Concesses. Nessa hi pt ese, a dest i nat r i a dos servi os e obr as a coletivi-
dade, cabendo aos usur i os pagar ao concessi onri o a respect i va tarifa pel a ut i l i zao
do servi o.
Registre-se, no ent ant o, que o obj et o bsico da concesso o servio pblico, ai nda
que de cunho admi ni st r at i vo i nt er no. J foi di t o ser i mpr pr i a t ecni cament e a expr esso
"concesso de obra pblica", por que obr a no se concede, e si m se cont r at a. Concede-se,
i st o sim, o "servio", a "atividade", o "uso". Assi m, quando a lei se refere a tal expresso,
deve consi derar-se que, me s mo sendo a obra o foco do cont rat o, o cont r at ado recebe em
1 6 0
LUIZ TARC SI O TEI XEI RA FERREI RA, Parcerias Pblico-Privadas. Aspectos constitucionais, Fr um, 2006,
p. 72. O aut or i nvoca as opi ni es de GUSTAVO BINEMBOJM e FLORI ANO DE AZEVEDO MARQUES
NETO no me s mo s ent i do.
1 6 1
' Ar t . 3 1 . Nas l i ci t aes par a concesso e per mi s s o de servi os pbl i cos ou us o de be m pbl i co, os
aut or es ou r esponsvei s e c onomi c a me nt e pel os pr oj et os bsi co ou execut i vo pode m part i ci par, di r et a ou
i ndi r et ament e, da l i ci t ao ou da execuo de obr as e servi os. "
Concesso e Per mi sso de Servi os Pbl i cos 4 3 5
concesso a pr est ao de um servio a ser execut ado em funo da obra por ele realiza-
da. Rel embr amos, inclusive, que essa a idia previ st a na Lei n
a
8. 987/ 1995, quando
cont empl ou a concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica.
Na concesso admi ni st rat i va, o obj et o a prestao de servios, sendo a Admi -
ni st rao Pbl i ca a usur i a di ret a ou i ndi ret a, ai nda que seja necessr i a a execuo
de obras ou o f or neci ment o e a i nst al ao de bens (art. 2
a
, 2
a
) . Al guns est udi osos
advogam o ent endi ment o de que o obj et o compl exo, envol vendo necessar i ament e
a pr est ao de um servi o e a execuo de uma obr a (ou u ma concesso de u s o ) .
1 6 2
Out r os s us t ent am i nexi st i r necessar i edade do obj et o compl exo, podendo o cont r at o
alvejar s oment e a pr est ao do servio, dout r i na que nos parece mai s cons ent nea com
o t ext o l egal .
1 6 3
Na ver dade, a lei fi cou confusa quant o ao obj et o da concesso admi ni st r at i va.
Na concesso pat r oci nada, fcil ent ender a sua lgica, poi s que afinal se assemel ha
concesso comum, dest a se di ferenci ando apenas em vi r t ude de o concessi onr i o
receber t a mb m r ecur sos or i undos do Poder Pblico, e no s oment e dos usur i os. No
ent ant o, na concesso admi ni st r at i va a lei dei xou mar gem a dvi das. De l ogo, fala-se
em prestao de servios sem qual quer especificao quant o sua nat ur eza. Ademai s,
di z-se que os servi os se dest i nam Admi ni st r ao como usuria direta ou indireta. Mas
o que significa ser "usur i o di r et o ou i ndi r et o" do servio?
A expr esso vaga e de difcil inteligncia. Ao que parece a lei pr et endeu dar em
concesso uma sri e de at i vi dades t i pi cament e admi ni st r at i vas, par a as quai s preci sar
de i nvest i ment os do set or pri vado. Na justificativa do proj et o de lei do Execut i vo, foi
di t o que as parceri as pbl i co-pri vadas per mi t i r i am um ampl o l eque de i nvest i ment os,
"suprindo demandas desde as reas de segurana pblica, habitao, saneamento bsico at as
de infraestrutura viria ou eltrica".
164
Not a- se, poi s, que o si st ema pr et ende admi t i r a
cont r at ao de vari ada gama de servios pbl i cos de natureza administrativa, ni ca hi p-
t ese em que se pode ent ender o fato de ser a Admi ni st r ao usur i a di r et a ou i ndi ret a
desses me s mos servi os.
Conquant o semel hant es em face do me s mo obj et o, e ai nda que em ambos a Ad-
mi ni st r ao seja usur i a do servio, o cont r at o de concesso admi ni st r at i va de servi os
no t em perfil i dnt i co ao do cont r at o de servios r egul ado pel a Lei n
s
8. 666/ 1993.
Nest e, o part i cul ar cont r at ado l i mi t a-se prest ao do servio, cabendo Admi ni st r a-
o pagar o respect i vo pr eo em di nhei ro; naquel e, o concessi onr i o pr est a o servi o
mas se l he exige que faa i nvest i ment o na at i vi dade, obr i gando- se a Admi ni st r ao a
uma cont r apr est ao pecuni r i a que pode variar de espci e, como reza o art . 6
a
da Lei
n
a
11. 079.
Como se t r at a de del egao da gest o de det er mi nada at i vi dade de i nfraest rut u-
ra admi ni st rat i va, a concesso admi ni st r at i va recl ama que se confira ao concessi onr i o
1 6 2
PAULO MODESTO, Ref or ma do Est ado, formas de pr est ao de servi os ao pbl i co e par cer i as pbl i co-
-pri vadas, em Parcerias Pblico-Privadas ( Coor d. Car l os Ari Sundf el d) , Mal hei r os, 2005, p. 483.
1 6 3
No me s mo s ent i do, LUIZ TARC SI O TEIXEIRA FERREIRA, Parcerias Pblico-Privadas. As pect os const i -
t uci onai s, Mal hei r os, 2006, p. 70.
, 6 4
Proj et o de Lei n
B
2. 546, do Poder Execut i vo.
cer t o grau de autonomia empresarial para que a at i vi dade possa ser desenvol vi da com
mai or eficincia e as met as devi dament e al canadas. Deve caber-l he, poi s, definir os
mei os e as est rat gi as i ner ent es ao poder de gest o at r i bu do por essa modal i dade de
concesso. Por tal mot i vo que a lei (art. 2
Q
, 4
S
, III) vedou a cont r at ao di r eci onada
apenas ao f or neci ment o de mo de obra, ao f or neci ment o e i nst al ao de equi pamen-
t os ou execuo de obr a pblica, casos que seri am regi dos nor mal ment e pel o est at u-
t o dos cont r at os e l i ci t aes.
1 6 5
Por t ai s el ement os que, com a devi da vnia, di ssent i mos daquel es dout r i nado-
res que i dent i fi cam a concesso admi ni st rat i va com o cont r at o de pr est ao de servi -
os .
1 6 6
Pode-se admi t i r que haja semel hanas ent r e eles e at me s mo suspei t ar que esse
novo t i po de cont r at ao venha a fracassar, mas i nexi st e t ot al i dent i dade no que t ange
fisionomia j ur di ca de tais negci os.
1 6 7
Verifica-se, poi s, que a concesso admi ni st r at i va const i t ui mer o pr et ext o par a
at rai r i nvest i ment o do set or pri vado e, como o concessi onr i o pessoa pri vada e per-
segue l ucros, fi ca no esp ri t o do i nt r pr et e sria dvi da sobr e a di mens o da cont r a-
pr est ao a que est ar sujeita a Admi ni st r ao no caso de cont r at ao dessa espci e.
5 Caractersticas e Diretrizes
Rel egando a segundo pl ano os t raos diferenciais secundr i os, pode- se consi de-
rar que os cont r at os de concesso especial sob o r egi me de parceri a pbl i co-pri vada
apr es ent am t rs caract er st i cas bsicas que os di st i nguem dos demai s cont r at os admi -
ni st rat i vos.
A pr i mei r a del as resi de no financiamento do setor privado. Esse aspect o i ndi ca que
o Poder Pbl i co no di sponi bi l i zar i nt egr al ment e (at por que no os t em) r ecur sos
f i nancei r os par a os empr eendi ment os pbl i cos que cont rat ar. Caber, poi s, ao parcei ro
pri vado a i ncumbnci a de fazer i nvest i ment os no set or da concesso, seja com recur-
sos pr pr i os, seja at ravs de r ecur sos obt i dos j unt o a out r as ent i dades do set or pbl i co
ou pri vado. Talvez esse seja o pont o que mai s de per t o j ust i fi que a idia de parceria,
como est na t i t ul ao do aj us t e.
1 6 8
A out r a caract er st i ca consi st e no compartilhamento dos riscos, assi m ent endi do o
fato de que o Poder concedent e deve solidarizar-se com o parcei ro pri vado no caso da
event ual ocorrnci a de prej u zos ou out r a forma de dficit, ai nda que tal cons eqn-
cia t enha t i do como causa fatos imprevisveis, como o caso fort ui t o, a fora maior, o
1 6 5
Veja-se s obr e o t e ma ALEXANDRE ARAGO, no excel ent e t r abal ho As Parcerias Pblico-Privadas - PPPs
no Direito Brasileiro, publ . na RDA n'
J
240, p. 120, ano 2005. Com razo, anot a o aut or que as concesses em
foco "se encontram a meio caminho entre a delegao e a terceirizao".
1 6 6
o pe ns a me nt o de CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., 20. ed. , 2006, p. 732.
1 6 7
Em a bono de nos s a opi ni o no que t oca di st i no ent r e os cont r at os , MARI A SYLVIA ZANELLA Dl
PI ETRO, Direito administrativo, cit., 19. ed., 2006, p. 315.
1 6 8
Sobr e a mat r i a, vi de a obr a de ADI LSON ABREU DALLARI e ADRI ANO MURGEL BRANCO, O finan-
ciamento de obras e de servios pblicos, Ber t i n/ Paz e Terra, 2006.
fato do pr nci pe e a i mpr evi so em vi rt ude de lea econmi ca ext r aor di nr i a.
1 6 9
Da a
necessi dade de eficiente cont rol e sobre o obj et o da cont r at ao: se a gest o do em-
pr eendi ment o, a cargo do parcei ro pri vado, for desast r osa, o Est ado concedent e arcar,
j unt ament e com aquel e, com as conseqnci as advi ndas da m execuo do cont r at o.
Por fim, aspect o mar cant e da concesso especial a pluralidade compensatria
fi xada como obri gao do Est ado em favor do concessi onr i o pel a execuo da obr a ou
do servio. De fato, em tal si st ema admi t i da cont r apr est ao pecuni r i a de espci es
di versas, al m do pagament o di ret o em pecni a, que a forma c omum de qui t ao. A
lei admi t e a cesso de crdi t os no t r i but r i os e a out or ga de cer t os di r ei t os da Admi -
ni st rao, fora out r os que lei est abel ecer .
1 7 0
Por enquadr ar - se como cont r at o admi ni st rat i vo, a concesso especi al sob regi -
me de parceri a dever ser cel ebrado com ampar o em cert as diretrizes (art. 4
a
) , sendo
est as consi der adas as l i nhas a ser em obser vadas quando a Admi ni st r ao el aborar seus
proj et os par a t ai s espci es de ajuste. Al gumas del as, alis, so de t a ma nha obvi edade
que sequer mer ecer i am referncia expressa no t ext o legal.
Ent r e est as l t i mas est o, por exempl o, a eficincia na execuo das obr as e
servios pbl i cos (art. 4
a
, I), o respei t o aos i nt er esses dos dest i nat r i os do obj et o do
cont r at o e dos parcei ros pri vados (art. 4, II) e a t r anspar nci a de pr ocedi ment os e
deci ses (art. 4
e
, V) - t odas elas el ement os nat ur ai s dos cont r at os da Admi ni st r ao.
Afora essas, deve a Admi ni st r ao levar em cont a a indelegabilidade de funes
exclusivas do Estado (art. 4
e
, III), como a j uri sdi ci onal , as de r egul ao e as decor r ent es
do exerccio do poder de polcia. Tais at i vi dades no compor t am del egao a pessoas
do set or pri vado, i mpondo- s e que sejam sempr e execut adas por ent es dot ados de
pot es t ade pbl i ca (jus imperii). No ser lcito, assi m, cel ebrar cont r at o de conces-
so par a que par cei r o pr i vado fi scal i ze exerccio de profi sses ou exera o cont r ol e
(regul ao) at r i bu do s agnci as r egul ador as. A meno funo j ur i sdi ci onal era
di spensvel : nunca houve cogi t ao no sent i do de del eg-l a a ent es pr i vados. A t er-se
que menci on- l a, o me s mo deveri a t er si do feito r el at i vament e funo l egi ferant e do
Est ado, t o obvi ament e i ndel egvel quant o a j uri sdi ci onal .
A lei apont a t a mb m como di ret ri z a repartio objetiva dos riscos (art. 4
a
, VI ). J vi-
mos que esse aspect o const i t ui uma das caract er st i cas das parceri as pbl i co- pr i vadas.
Trat a-se de frmul a par a no afastar event uai s parcei ros pri vados se fosse apenas seu o
risco do empr eendi ment o. Desse modo, os proj et os admi ni st r at i vos devem consi der ar
esse nvel de i gual dade no que t oca aos riscos e, nat ur al ment e, a poss vei s prej u zos.
A responsabilidade fiscal out r a di ret ri z e i nci de t ant o na et apa de cel ebrao
como na de execuo do servi o ou da obra (art. 4
a
, IV). O xi t o, por m, da obser-
vncia de s emel hant e di ret ri z depende mui t o da forma pel a qual os rgos pbl i cos
des empenhar o a funo de cont rol e. Est e h de ser i nt er no, qua ndo rel aci onado s
recei t as e despesas pbl i cas, e ext erno, na verificao do de s e mpe nho do concessi on-
rio e das met as a ser em al canadas.
1 6 9
o que const a e xpr e s s a me nt e do art . 5
a
, III, da Lei n
a
11. 079.
1 7 0
Cf. art . 6 da lei.
Fi nal ment e, a lei inclui no rol das di ret ri zes a sustentabilidade financeira dos pr o-
j et os de parceri a (art. 4
2
, VII). Significa que cabe Admi ni st r ao prover-se de r eser va
dos cust os que fi caro a seu cargo e das vant agens soci oeconmi cas decor r ent es do
obj et o cont r at ual , i ndi cando- se quai s os benefcios que poder o advir da i mpl ant ao
ou da gest o do empr eendi ment o a ser execut ado pel o parcei ro pri vado. Em out r as
pal avras, necessr i o que seja pr evi ament e verificada a rel ao cust o-benef ci o do
empr eendi ment o proj et ado.
6 Clusulas Essenciais, No Essenciais e Vedaes
As concesses especi ai s sob regi me de parceri a pbl i co-pri vada apr esent am- se
com doi s gr upos de clusulas essenciais. O cart er de essenci al i dade t em o sent i do de
que a ausnci a ou di st oro de semel hant es cl usul as provoca a nul i dade do cont r at o.
Tm, por consegui nt e, i nt r nseca relao com a val i dade do pact o concessi onal .
O pr i mei r o gr upo, obj et o de r emi sso pel a Lei n
a
11. 079, const i t u do pel as
mes mas cl usul as que const am no art. 23 da Lei n
e
8. 987/ 1995, que j coment amos
no t pi co per t i nent e rel at i vo s concesses comuns . Para evi t ar repet i o, r emet emos
o l ei t or ao al udi do t pi co.
O segundo o que se encont r a na relao do art . 5
S
da Lei n
9
11. 079: so as
cl usul as essenci ai s adi ci onai s.
No que t ange a est as l t i mas, obri gat ri o que no i ns t r ument o cont r at ual
const e a previ so da repart i o de riscos ent r e concedent e e concessi onri o, i ncl usi ve
di ant e da ocorrnci a de fatos i mprevi s vei s (art. 5
9
, III); s emel hant e previ so, alis,
compat i bi l i za-se com a di ret ri z fi xada na lei nesse me s mo sent i do (art. 4
9
, VI).
H regra essenci al quant o ao pr azo cont rat ual : a vi gnci a do cont r at o no ser
inferior a cinco, ne m super i or a t r i nt a e cinco anos, j consi der ada event ual pr or r o-
gao (art. 5
9
, I). Significa que o cont r at o s admi t e pr or r ogao se o pr azo t ot al no
ul t r apassar aquel e l i mi t e. A fixao do prazo fica a cri t ri o da Admi ni st r ao; nes -
se pont o, por t ant o, exerce at i vi dade discricionria. Cabe-l he, ent r et ant o, obser var o
pri nc pi o da pr opor ci onal i dade: o pr azo deve ser compat vel com a amor t i zao dos
i nvest i ment os efet uados.
Obri gat ri as so, ai nda, as cl usul as que prevej am a r emuner ao e a at ual i za-
o dos val ores cont r at uai s e as que i ndi quem os mei os de pr eser vao da at ual i dade
da pr est ao dos servi os (art. 5
a
, IV e V). Se a at ual i zao dos val ores cont r at uai s se
sujeitar a frmul as e ndi ces objetivos, a aplicao do reaj ust e ser aut omt i ca; desse
modo, di spensada est ar a Admi ni st r ao da prt i ca de at o homol ogat r i o do reaj ust e.
No caso de rejeitar a at ual i zao, deve o rgo concedent e apr esent ar sua justificativa
expressa par a o fato e publ i car o respect i vo at o na i mpr ensa oficial at o pr azo de qui n-
ze dias cont ado da apr esent ao da f at ur a.
1 7 1
Out r as cl usul as essenci ai s so: (a) a definio dos fatos que i ndi quem a i na-
di mpl nci a pecuni r i a do concedent e (art. 5
9
, VI); (b) as penal i dades aplicveis s par-
o que di s pe o art . 5
2
, 1
Q
.
t es no caso de i nadi mpl ement o, sempr e obser vado o post ul ado da pr opor ci onal i dade
em rel ao gravi dade da falta (art. 5
a
, II); (c) as garant i as de execuo do cont r at o
pel o parcei ro pri vado compat vei s com a nat ur eza e a ext enso do obj et o cont r at ual
(art. 5
e
, VIII); (d) os cri t ri os de avaliao de des empenho do concessi onr i o (art. 5
a
,
VII); (e) o compar t i l hament o com a Admi ni st r ao de ganhos econmi cos do conces-
si onri o se houver r eduo do risco de crdi t o de f i nanci ament os por ele obt i dos (art.
5", IX); (f) a vi st ori a de bens reversveis, ou seja, daquel es que, ut i l i zados pel o parcei ro
pri vado, venham a ser t ransferi dos para o pat r i mni o do parcei ro pbl i co, sendo admi -
t i da a r et eno de pagament o par a o fi m de sanar event uai s i r r egul ar i dades (art. 5
e
, X).
A Lei n
2
12. 766, de 27. 12. 2012, i nseri u o inciso XI no art . 5
2
em coment o. Se-
gundo a al t erao, const i t ui t ambm cl usul a essencial "o cronograma e os marcos para o
repasse ao parceiro privado das parcerias do aporte de recursos", relativos fase de i nvest i men-
t os do proj et o e/ ou aps a di sponi bi l i zao dos servios. A exigncia se dar quando
o cont r at o previ r o apor t e de recursos em favor do concessi onri o par a a realizao de
obras e aqui si o de bens reversveis, na forma do art. 18, X e XI, da Lei n
a
8. 987/ 1995.
A aut ori zao par a t ant o, cont udo, dever const ar no edital de licitao, se o cont r at o
for novo, ou em lei especfica, se o ajuste foi cel ebrado at 8. 8. 2012 (dat a da publ i cao
da MP 575, de 7. 8. 2012, que acabou convert i da na lei em t el a).
Al m das cl usul as obri gat ri as, a lei admi t e a i ncl uso no cont r at o de clusulas
no essenciais, i st o , aquel as cuja ausnci a no implica a nul i dade da concesso. A inser-
o no cont r at o depende da avaliao de conveni nci a a cargo da ent i dade concedent e.
Uma del as a previ so dos requi si t os que conduzem o concedent e a aut or i zar
a t ransfernci a do cont r ol e da soci edade de pr opsi t o especfico (a que execut a o con-
t r at o, como ver emos adi ant e) par a seus fi nanci adores, quando necessr i a r eengenhar i a
financeira e a cont i nui dade da pr est ao do servi o (art. 5
a
, 2
a
, I). No caso, no se
aplica o art. 27, l
2
, 1 , da Lei n
a
8. 987/ 1995, segundo o qual o pr et endent e, par a obt er
a aut ori zao do poder concedent e, dever cumpr i r as exi gnci as de capaci dade t cni -
ca, i donei dade financeira e regul ari dade j ur di ca e fiscal i ndi spensvei s assuno do
servio. Todavia, exi st e ent endi ment o segundo o qual seri a i nconst i t uci onal o art. 5
a
,
2
a
, I, sob o f undament o de que est ari a vi ol ando o art. 37, XXI, da CF, que cont empl a
tais r equi s i t os .
1 7 2
Ous a mos divergir desse ent endi ment o. Pr i mei r ament e, o manda-
ment o const i t uci onal s consi dera os ci t ados requi si t os quando "indispensveis garan-
tia do cumprimento das obrigaes", que o que ocorre com a t ransfernci a do cont r ol e da
soci edade. Demai s di sso, essa exat ament e uma das formas de compar t i l hament o dos
riscos previ st o na lei par a os parcei ros, (art. 5
a
, III). No vemos, poi s, qual quer eiva de
i nconst i t uci onal i dade no di sposi t i vo.
Facul t at i va t a mb m a cl usul a que preveja a possi bi l i dade de que o e mpe nho
seja emi t i do di r et ament e em nome dos fi nanci adores do pr oj et o quando se t r at ar de
obri gaes pecuni r i as a cargo da Admi ni st r ao (art. 5
a
, 2
a
, II). Aqui a lei pr et endeu
afastar um pouco a burocraci a do pr ocesso de e mpe nho e garant i r ao i nvest i dor o re-
cebi ment o de seus crdi t os.
o que pe ns a o i l ust r e Prof. CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., 20. ed. , p. 743.
Por l t i mo, l eg t i mo que o cont r at o cont enha cl usul a que cont empl e a pos -
si bi l i dade de ser em pagas i ndeni zaes aos f i nanci ador es do pr oj et o na hi pt es e de
ext i no ant eci pada da concesso. A eles podem ser assegur ados ai nda pagament os
efet uados pel os fundos e empr esas gover nament ai s gar ant i dor es da cont r at ao (art.
5
Q
, 2, III). Obj et i va-se nesse aspect o criar um pont o de at rao par a os fi nanci adores,
r eduzi ndo- l hes o risco de prej u zos decor r ent es do empr eendi ment o.
So previ st as na lei si t uaes que const i t uem as vedaes rel at i vament e parceria
pbl i co-pri vada (art. 2-, 4
a
) . Tais vedaes r epr esent am os pr essupost os negat i vos do
cont rat o: se i nobservados, o cont rat o estar fadado invalidao por vcio de legalidade.
Em pr i mei r o lugar, t em- se vedao quanto ao valor: vedada a cont r at ao quando
o valor do cont r at o for inferior a vi nt e mi l hes de reai s (art. 2
a
, 4
a
, Lei n
a
11. 079). A
contrario sensu, se envol ver quant i a inferior, dever ser cel ebr ado cont r at o de obr a ou
de servi o (Lei n
a
8. 666/ 1993) , ou cont r at o de concesso c omum (Lei n
s
8. 987/ 1995) .
Esse l i mi t e aplica-se de forma geral a t odos os ent es federat i vos. Sus t ent am al guns que
se t r at a de nor ma geral de di rei t o fi nancei ro, e no de nor ma geral de cont r at ao.
1 7 3
De fato, t nue, no caso, a l i nha limtrofe, mas, a nosso ver, nor ma sobre cont r at a-
o, vi st o que, sendo est a o obj et o pri nci pal , a fixao do l i mi t e m ni mo l he el ement o
acessri o. Por tal mot i vo, est dent r o da compet nci a da Uni o legislar sobre a mat r i a
(art. 22, XXVII, CF).
Depoi s, a lei cont empl a vedao quanto ao tempo: o cont r at o no pode ser cele-
br ado por per odo inferior a cinco anos. Esse pr azo m ni mo pr evi st o em doi s di spo-
sitivos: art. 2
a
, 4
a
, II, e art. 5
a
, I, da lei. Not e- se que no art. 2
a
, 4
a
, especfico das
vedaes, no se previ u o l i mi t e mxi mo de vigncia do cont r at o, ou seja, t r i nt a e ci nco
anos. Esse l i mi t e, como vi mos, est previ st o apenas no art. 5
a
, I, que t r at a das cl usu-
las essenci ai s do cont r at o.
Por l t i mo, previ st a vedao quanto ao objeto: o cont r at o no pode t er como
obj et o ni co o f or neci ment o de mo de obra, o f or neci ment o e a i nst al ao de equi -
pament os ou a execuo de obr a pbl i ca. Justifica-se a vedao pel o fato de que, se o
ajuste tiver como ni co obj et o referidas at i vi dades, est ar ele enquadr ado como con-
t r at o nor mal de servi os, compr as e obras, regul ado pel a Lei n
e
8. 666/ 1993.
7 Cont raprest ao e Garantias
No coment r i o dest e t pi co, mer ece ser l embr ado que a contraprestao pecuni-
ria do poder concedent e el ement o caract er st i co da parceri a pbl i co-pri vada. Nesse
sent i do expr esso o art. 2
a
, 3
a
, da Lei n
a
11. 079. Cont udo, vale a pena dest acar que a
idia de contraprestao pecuniria encerra dois sent i dos: o pr i mei r o o que i ndi ca que o
poder concedent e efet uar o pagament o ao parcei ro pri vado di r et ament e em di nhei r o;
o segundo resi de em que o cart er de pecuni ari edade pode ser indireto, vale dizer, pode
a cont r apr est ao ser efet uada at ravs de mecani smo j ur di co que, por sua vez, se con-
vert a ul t er i or ment e em pecni a. Est e l t i mo que o sent i do que se encont r a no art.
6
a
da lei, que t r at a da mat r i a.
LUIZ TARC SI O TEI XEI RA FERREI RA, Parcerias Pblico-Privadas. As pect os cons t i t uci onai s , cit., p. 36.
Seja qual for a forma pel a qual se apr esent e, por m, a cont r apr est ao s pode
ser efet uada quando j est i ver di spon vel o servio pr est ado pel o parcei ro pri vado. Re-
sul t a da que a ant eci pao do pagament o pode confi gurar i mpr obi dade admi ni st r at i va
(Lei n- 8. 429/ 1992) . Por out r o l ado, sendo o servio di vi di do em et apas, ser lcito
efet uar a cont r apr est ao r el at i vament e quel a que j se revel ar fruvel pel a Admi ni s-
t rao. Aqui , a cont r apr est ao ser parcial e cor r esponder par t e do servi o que j
tiver si do execut ada e di sponi bi l i zada par a o poder concedent e.
1 7 4
Se houver o apor t e
favorecido de r ecur sos, na fase de i nvest i ment os a cargo do concessi onr i o, dever ele
ser pr opor ci onal s et apas efet i vament e cumpr i das, como di spe o art . 7
a
, 2
a
- par-
grafo i nt r oduzi do pel a Lei n
a
12. 766, de 27. 12. 2012.
Vi gora par a as parceri as pbl i co-pri vadas o pri nc pi o da variabilidade remunerat-
ria: pode o cont r at o cont er cl usul a pel a qual a r emuner ao seja vi ncul ada ao des em-
penho do concessi onr i o. Mas, par a t ant o, ser i mper i oso que o cont r at o est abel ea de
forma clara e preci sa as met as e os padr es de qual i dade e di sponi bi l i dade do obj et o
do ajuste (art. 6
S
, I
a
) . Tal previ so nos parece razovel, mas depender , a nosso ver,
da f i xao de par met r os objetivos no cont rat o, por que s oment e assi m poder o os
parcei ros pleitear, um per ant e o out r o, o r econheci ment o de seus di r ei t os quant o
r emuner abi l i dade pact uada.
A j citada Lei n
e
12. 766/ 2012, i nt r oduzi ndo al gumas al t eraes na mat ri a, pas-
sou a admi t i r a previ so cont rat ual do aport e de recursos em favor do parcei ro pri vado,
no caso de realizao de obras e aqui si o de bens reversveis, hi pt ese previ st a no art.
18, X e XI, da Lei n
e
8. 987/ 1995 (art. 6
a
, 2
a
) . Out r a i novao resi di u na excl uso do
valor desse apor t e como base de clculo para det er mi nados fi ns t r i but r i os (I. Renda,
CSLL, PIS, COFI NS) , r eduzi ndo a onerao do concessi onri o (art. 6
a
, 3
a
) . A com-
pensao desse bnus , no ent ant o, ser efetuada ao f i nal do cont r at o, ocasi o em que
o concessi onri o no receber i ndeni zao pel as parcel as de i nvest i ment os vi ncul adas
a bens reversveis ai nda no amor t i zadas ou depreci adas, se os i nvest i ment os t i verem
sido real i zados com o apor t e favorecido de recursos (art. 6
a
, 5
2
) .
A forma nor mal de cont r apr est ao pecuni ri a a ser efet uada pel o parcei ro p-
blico a ordem bancria. Indi ca-se aqui que o valor devi do ao concessi onr i o est ar
di sponi bi l i zado em est abel eci ment o bancr i o.
1 7 5
Admi t e- se, ai nda, a cesso de crditos no tributrios, como caso, por exempl o,
de crdi t os deri vados de i ndeni zaes devi das por t ercei ros. Out r o i ns t r ument o a
outorga de direitos em face da Administrao Pblica (art. 6
a
, III). A di co da lei nesse
caso r esul t ou fluida e i mpreci sa. E de supor-se, no ent ant o, que o l egi sl ador se t enha
referido a di r ei t os que t e nha m o cart er de conversi bi l i dade em pecni a, ou que ao
menos es t ampem a r epr esent ao de det er mi nado valor. Talvez possa enquadr ar - se na
hi pt ese a out or ga oner osa do di rei t o de const rui r, i ns t r ument o ur ban st i co previ st o
na Lei n
a
10. 257/ 2001 ( Est at ut o da Ci dade), pel o qual o i nt er essado recebe consen-
t i ment o par a edificar al m do coeficiente de apr ovei t ament o bsi co do local. Como o
m
Ar t . 7
2
e l
s
da Lei n
a
11. 079.
1 7 5
No pr oj et o de lei falava-se em " pa ga me nt o em di nhei r o". A al t er ao foi saudvel , vi st o que poucas so
as des pes as pagas ef et i vament e em di nhei r o pel a Admi ni s t r ao. J a or de m bancr i a i ndi ca o pa ga me nt o em
cheque ou at r avs de out r o me c a ni s mo em que o val or est ej a di sponi bi l i zado no es t abel eci ment o bancr i o.
1 7 6
o pe ns a me nt o de CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso, cit., 20. ed. , p. 740) , t a mb m
ancor ado no j ci t ado par ecer de KIYOSHI HARADA.
1 7 7
LUI Z EMYGDI O DA ROSA JR. , Manual de direito financeiro e direito tributrio, Renovar, 18. ed. , 2005,
p. 9 1 . Ta mb m no di scr i mi na a nat ur eza da oper ao de cr di t o IVES GANDRA MARTI NS, Comentrios
Constituio do Brasil, Saraiva, v. 6., t. II, 1991, p. 346.
i nt er essado deve efet uar uma cont rapart i da, e t endo est a val or econmi co, pode ser
di s pens ada par a que o respect i vo valor sirva como cont r apr est ao do Poder Pbl i co,
out or gando- se, por m, o di rei t o ao parcei ro pri vado.
Out r o mecani s mo a outorga de direitos sobre bens pblicos dominicais (art. 6
e
, IV).
Insere-se nessa modal i dade a r enda obt i da em decorrnci a da locao ou da concesso
de bens pbl i cos (que sero me s mo necessar i ament e domi ni cai s) . Em conseqnci a,
no ser vem como cont r apr est ao os r endi ment os or i undos do uso de bens de us o
c omum do povo e de bens de uso especial. Por fi m, poder a lei prever out r os i nst r u-
ment os que formal i zem a cont r apr est ao do poder concedent e.
A parceri a pbl i co-pri vada evidencia clara pr eocupao em evitar que o conces-
si onri o, a cujo cargo ficaram os i nvest i ment os no servi o ou na obr a pbl i ca, sofra
prej u zos ou corra ri scos di ant e de event ual i nadi mpl ement o do poder concedent e ou
at me s mo em vi r t ude fatos i mprevi s vei s. Por tal mot i vo, a lei consi gnou as garantias
que podem ser cont r at adas r el at i vament e s obri gaes cont r a das pel a Admi ni st r ao
Pbl i ca (art. 8
L>
).
Uma dessas garant i as a vinculao de receitas (art. 8
e
, I). Como sabi do, a Cons-
t i t ui o veda a vi ncul ao de recei t a de i mpost os a rgo, fundo ou despesa (art. 167,
IV), mas o pr pr i o di sposi t i vo consi gna al gumas hi pt eses em que a vi ncul ao ad-
mi ss vel . Uma del as a pr est ao de garant i as s operaes de crdi t o por ant eci pao
de receita, mat r i a passvel de ser previ st a na lei or ament r i a anual , nos t er mos do
art . 165, 8
Q
, da CF. Por consegui nt e, havendo previ so no cont r at o, l eg t i mo que o
concedent e oferea como garant i a ao parcei ro pri vado r ecur sos vi ncul ados arrecada-
o de i mpost os.
Para al guns aut or es, o di sposi t i vo se revela i nconst i t uci onal , ar gument ando- s e
com o fato de que a exceo cont empl ada no art. 167, IV, da CF, no visa a garant i r cre-
dores, mas si m a pr eser var o equi l bri o ent r e a dvida pbl i ca e o valor da recei t a ant e-
cipada, com isso pr eveni ndo- se desequi l bri o or ament r i o.
1 7 6
Com o devi do r espei t o a
t o abal i zadas opi ni es, no vi sl umbr amos i ncongrunci a com o t ext o const i t uci onal .
Est e l i mi t a-se a consi der ar no vedada a vi ncul ao no caso de "prestao de garantias s
operaes de crdito por antecipao de receita". Ora, como ensi na aut or i zada dout r i na, t ai s
oper aes vi sam a cobri r event ual dficit de caixa, "quando as receitas tributrias arreca-
dadas se mostram ainda insuficientes para atender as despesas iniciais", fato que per mi t e ao
Execut i vo garant i r a oper ao de crdi t o por ant eci pao da r ecei t a.
1 7 7
Nesse aspect o,
parece-nos deva t er-se em vi st a o aspect o especfico da parceri a pbl i co-pri vada, na
qual a cont r apr est ao pel o i nvest i ment o feito pel o concessi onr i o o compar t i l ha-
me nt o dos ri scos e a garant i a de r ecebi ment o de seu crdi t o.
Podem ai nda ser aj ust adas out r as formas de garant i a, como: (a) cont r at ao de
segur o- gar ant i a com empr es as no cont r ol adas pel o ent e est at al ; (b) gar ant i a pr es-
t ada por or gani smos i nt er naci onai s ou i nst i t ui es f i nancei r as fora do cont r ol e do
Poder Pbl i co; (c) cri ao ou ut i l i zao de fundos especi ai s, conf or me pr evi st o em lei;
(d) garant i a pr es t ada por fundo gar ant i dor ou empr es a est at al cri ada especi fi cament e
par a tal obj et i vo; (e) out r os i ns t r ument os a ser em adot ados em l e i .
1 7 8
Quant o ao fundo garantidor (FGP - Fundo Gar ant i dor de Parcerias) - mecani s-
mo pel o qual opt ou o gover no federal, conforme const a dos ar t s. 16 a 22 da lei, e que
enseja al gumas vant agens par a o parcei ro pri vado - h i nt er pr et ao s egundo a qual
ocorreri a cont r ar i edade ao art. 165, 9
9
, II, da CF, pel o qual se exige lei complementar
par a a i nst i t ui o e f unci onament o de fundos, e ao art. 71, da Lei n'- 4. 320/ 1964 (nor-
mas gerais de di rei t o fi nancei ro), que pro be que fundos pos s am ser obj et o de garant i a
de dvidas pecuni r i as .
1 7 9
A i mpugnao, por m, no procede. O di sposi t i vo const i t uci onal t em cunho
genri co e refere-se ao est abel eci ment o de nor mas gerais sobr e fundos, e no i nst i -
t ui o de fundo especfico, sendo, poi s, l eg t i ma a i nst i t ui o des t e por lei ordi nri a.
Por out r o l ado, o di sposi t i vo da Lei n
a
4. 320/ 1964 apenas i mpe que as recei t as dos
fundos se vi ncul em a objetivos pr edet er mi nados, nada i mpedi ndo, por t ant o, que en-
t re t ai s obj et i vos esteja o de garant i r dvidas cont ra das par a a execuo de parceri as
pbl i co- pr i vadas.
1 8 0
E de se reconhecer, cont udo, que o fundo ora referido const i t ui figura de cert o
modo anmal a, j que t em nat ur eza privada e r esponde com seus bens e di rei t os pelas
obrigaes que venha a cont rai r (art. 16, 1- e 5-, da lei). Ent r et ant o, despi do de per-
sonal i dade j ur di ca prpri a e se configura como verdadei ra universalidade jurdica de bens
e direitos ou, se se preferir, de patrimnio de afetao. O i nt ent o da lei, no ent ant o, ficou
claro: em vi rt ude do si st ema de parceria, deve conferir-se ao credor mai or facilidade no
recebi ment o de seu crdito, o que no ocorre nos cont rat os comuns da Admi ni st r ao.
1 8 1
Assinale-se, por fim, que tal si st ema no poderi a aplicar-se a fundos de nat ur eza pblica,
eis que a regnci a nesse caso sofre o influxo de nor mas de di rei t o pbl i co.
A Lei n
s
11. 079/ 2004 previu a possi bi l i dade de a Uni o conceder garant i a ou
realizar t ransfernci a vol unt ri a aos Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os com vistas
cont rat ao de PPPs (art. 28) . A condi o que a s oma das despesas cont i nuadas de-
corrent es das parceri as j cont r at adas por tais pessoas no ul t r apasse, no ano anterior,
o percent ual de 5% da receita corrent e l qui da do exerccio, ou que as despesas anuai s
dos cont r at os vi gent es nos dez anos subsequent es no excedam 5% da me s ma receita,
proj et ada par a os respect i vos exerccios. O percent ual ant eri or de compr omet i ment o
era de 3%, mas foi elevado para 5% pel a Lei n
a
12. 766/ 2012, que al t erou o ci t ado art.
28 da Lei n
9
11. 079/ 2004. A alterao, como se pode inferir, ampl i ou a mar gem de
compr omet i ment o da recei t a para que aquel es ent es federativos faam j us ao benefcio.
I 7 1
Tais gar ant i as es t o pr evi st as no art . 8
a
, II a VI, da lei.
1 7 9
A opi ni o de KIYOSHI HARADA, em par ecer el abor ado par a a OAB ( apud ALEXANDRE ARAGO,
t r ab. cit., RDA 2 4 0 / 2 0 0 5 ) . O art . 18, 7, da Lei n
a
11. 079, est abel ece: "Em caso de inadimplemento, os bens e
direitos do Fundo podero ser objeto de constrio judicial e alienao para satisfazer as obrigaes garantidas."
, a 0
As ponder aes , que se nos af i gur am cor r et as, so de ALEXANDRE ARAGO ( t r ab. cit., RDA 240, p.
130, 2005) .
1 8 1
Da me s ma forma no mer ece apoi o o ent endi ment o de que haveri a ofensa ao art . 100 da CF, que pr ev o
si st ema de pr ecat r i os, opi ni o esposada por CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso, cit., p. 740) .
8 Sociedade de Propsi t o Especfico
Embor a o proj et o de lei do Execut i vo sobre as parceri as pbl i co- pr i vadas no
t enha feito a previ so, a Lei n
a
11. 079/ 2004 cont empl ou a i nst i t ui o da sociedade de
propsito especfico, conferi ndo-l he a i ncumbnci a de implantar e gerir o projeto de parceria,
como reza o art. 9
a
. Pr et endeu o legislador colocar em apar t ado a pessoa j ur di ca i nt e-
r essada na parceria, de um l ado, e a pessoa j ur di ca i ncumbi da da execuo do obj et o
do cont r at o, de out r o. A provi dnci a, de fato, per mi t i r mel hor forma de cont r ol e do
poder concedent e sobre as at i vi dades, o des empenho e as cont as do parcei ro pr i vado.
1 8 2
No obst ant e, a lei no se revelou suf i ci ent ement e clara quant o ao mo me n t o
de i nst i t ui o da referida soci edade. O art. 9
a
empr ega a expr esso "Antes da celebrao
do contrato", e s. Ao que parece, a precednci a diz r espei t o apenas ao cont r at o, mas
no licitao. Nes t a part i ci par nor mal ment e a pessoa j ur di ca j exi st ent e. Aquel a
que vencer o cer t ame, ent o, t er que cumpr i r obri gao pr - cont r at ual , qual seja, a
de i nst i t ui r a soci edade de pr opsi t o especfico. E a concl uso que se afigura mai s l-
gica. O edital de licitao, no ent ant o, dever fixar pr azo par a que o l i ci t ant e vencedor
cumpr a tal obri gao, poi s que seria i ncua a exi st nci a dest a s em pr azo- l i mi t e par a
o cumpr i ment o. O cert o que, descumpr i da essa obri gao, o poder concedent e no
poder cel ebrar o cont r at o com a soci edade pri mi t i va. Dent r o do si st ema l i ci t at ri o,
caber Admi ni st r ao convocar o part i ci pant e que ficou na or dem de classificao
i medi at ament e inferior.
Per mi t e a lei que a soci edade de pr opsi t o especfico as s uma a forma de com-
panhi a abert a, sob o model o de soci edade anni ma, de modo a propi ci ar a negoci ao
de val ores mobi l i ri os no mer cado (art. 9
a
, 2
a
) . Trata-se, cont udo, de facul dade legal,
de onde se infere que a referida soci edade poder const i t ui r - se com capital fechado.
Est a ensej a constituio por subscrio particular, or i gi nando- se de del i berao dos subs-
cri t ores em assembl ei a-geral ou por escri t ura pbl i ca.
1 8 3
A companhi a aber t a r esul t a de
constituio por subscrio pblica, de iniciativa dos denomi nados fundadores (aquel es que
desej am capt ar r ecur sos no mer cado par a a i mpl ement ao da soci edade), e pr essu-
pem a observnci a de pr ocedi ment o especfico previ st o em lei par a sua i ns t i t ui o.
1 8 4
Est a l t i ma no vi ncul a os scios at ravs de cont r at o pr opr i ament e di t o, mas si m por
at o pl uri l at eral ; na subscri o pblica, os subscr i t or es apenas ader em ao empr eendi -
ment o. Por isso, so consi der adas sociedades institucionais, e no contratuais, como so
aquel as em que est pr esent e a affectio societatis.
lss
No caso de t ransfernci a do cont rol e da soci edade de pr opsi t o especfico, ne-
cessri a ser a aut ori zao expressa da Admi ni st r ao, devendo o edi t al e o cont r at o
fi xar os cri t ri os par a esse fi m (art. 9
a
, I
a
) . Exige-se, t odavi a, a observnci a do art.
1 8 2
Como be m adver t e EGON BOCKMANN MOREI RA, t ai s soci edades p o d e m pr at i car out r os at os desvi n-
cul ados de seu obj et o pr i nci pal (Direito das concesses de servio pblico, Mal hei r os, 2010, p. 108) .
1 8 3
Ar t . 88 da Lei n
e
6. 404, de 15. 12. 1976 (Lei das Soci edades Anni ma s ) .
1 8 4
A di sci pl i na sobr e t ai s companhi as est nos ar t s. 82 a 87 da Lei n
a
6. 404/ 1976.
1 8 5
a obs er vao de SRGI O CAMPI NHO (O direito de empresa, Renovar, 2. ed. , 2003, p. 51) .
27, l
s
, da Lei n
2
8. 987/ 1995, segundo o qual deve o pr et endent e ao cont r ol e da so-
ci edade pr eencher os r equi si t os relativos capaci dade tcnica, i donei dade financeira e
regul ari dade j ur di ca e fiscal, que o habi l i t em execuo do cont r at o, bem como assu-
mi r o compr omi s s o de cumpr i r t odas as cl usul as do cont r at o em vigor.
A lei veda que a Admi ni st r ao Pblica seja t i t ul ar da mai or i a do capital vot ant e
nesse t i po de s oci edade.
1 8 6
Em conseqnci a, a soci edade de pr opsi t o especfico no
poder adot ar a forma de soci edade de economi a mi st a, ne m a de soci edade de mer a
part i ci pao est at al em que o Poder Pbl i co seja det ent or da mai or i a do capital com
di rei t o a vot o. Ou seja: a lei qui s afastar qual quer i ngernci a de r gos pbl i cos no
cont rol e dessas soci edades.
Admi ss vel se afigura, por m, a aqui si o da mai ori a do capital vot ant e por i nst i -
t ui o fi nancei ra cont rol ada pel o Poder Pblico, em decorrnci a do i nadi mpl ement o de
cont rat os de financiamento (art. 9
B
, 5
a
) . Por fora de semel hant e ressalva, se a referida
i nst i t ui o fi nancei ra se enquadr ar na categoria de soci edade de economi a mi st a ou em-
presa pblica, e houver previ so legal expressa nessa direo, const i t ui r-se- sociedade
de economia mista ou empresa pblica subsidiria (ou de segundo gr a u) .
1 8 7
Sem a previ so
legal, ent r et ant o, a assuno da mai ori a do capital vot ant e r ender ensej o formao
de soci edade de mer a part i ci pao do Est ado, com a condi o especial de ser t i t ul ar da
par t e maj ori t ri a do capital social com di rei t o a vot o.
9 Licitaes
9.1 Introduo
J exami namos no cap t ul o pr pr i o as regras gerais i nci dent es sobre as licitaes
pbl i cas par a a cont r at ao de servios, obras e compr as na Admi ni st r ao Di ret a e
Indi ret a, previ st as na Lei n
a
8. 666/ 1993 ( Est at ut o de Cont r at os e Li ci t aes) .
1 8 8
Tais
nor mas - bom dest acar - apl i cam-se sobre as cont r at aes em geral, ai nda que o t i po
de cont r at o no esteja previ st o no referido di pl oma legal.
A Lei n
a
11. 079/ 2004 - tal como ocorreu com a Lei n
a
8. 987/ 1995, par a as
concesses comuns - cont empl ou al gumas nor mas especficas par a os cont r at os de
concesso especi al (as parceri as pbl i co-pri vadas). Tais nor mas , t odavi a, no excl uem
as nor mas gerais sobre o cer t ame l i ci t at ri o.
Por via de conseqnci a, cabe subl i nhar i ni ci al ment e que as nor mas consi g-
nadas na Lei n
a
11. 079 ser o as de aplicabilidade primria. No obst ant e, i nci dem, em
cart er de aplicabilidade subsidiria, as nor mas da Lei n
a
8. 666/ 1993 (a lei mai s genri ca
1 8 0
Ar t . 9
e
, 4'-, da Lei n
2
11. 079.
1 8 7
Na ver dade, s oci edades de economi a mi s t a e empr es as pbl i cas pode m i nst i t ui r out r as soci edades de
economi a mi s t a ( subsi di r i as) , c omo aut or i za o art . 5
a
, III, do Decr et o- l ei 2 0 0 / 1 9 6 7 . Vi de Cap t ul o IX a
r espei t o.
1 8 8
Cap t ul o VI.
sobr e o assunt o) e da Lei n- 8. 987/ 1995, que, por t r at ar das concesses em geral, se
confi gura t a mb m como lei geral r el at i vament e Lei n
a
11. 079, que regul a especifica-
me nt e as parceri as pbl i co- pr i vadas.
1 8 9
9.2 Modalidade e Condies
A modalidade de licitao que deve preceder o cont r at o de concesso especi al a
concorrncia (art. 10), que, como j vi st o, a modal i dade empr egada par a cont r at os de
gr ande vul t o e que, por i sso mes mo, exige mai or rigor no pr ocesso sel et i vo.
1 9 0
Logica-
ment e, o pr ocedi ment o, como ver emos adi ant e, se sujeita a al gumas especi fi ci dades
adequadas s parceri as pbl i co-pri vadas, mas o que a lei assi nal ou, a contrario sensu,
que no poder ser adot ada modal i dade diversa, como a t omada de pr eos, o convi t e
ou o pr ego.
Como a concesso especial apr esent a l i neament o j ur di co pr pr i o, a lei regu-
l adora i mps a pr esena de cert as condies para a i nst aur ao do pr ocesso l i ci t at ri o.
A pri mei ra delas a autorizao da autoridade competente (art. 10, I), fundada em
est udos tcnicos que i ndi quem: (a) a convenincia e opor t uni dade admi ni st rat i vas e as
razes que j ust i fi quem a opo pelo regi me de parceria pblico-privada; (b) a subsi st n-
cia das met as de resul t ados fi scai s, compensando- se os efeitos da cont rat ao at ravs do
aument o da receita ou da reduo da despesa nos per odos s ubs equent es ;
1 9 1
(c) a obser-
vncia dos l i mi t es e condi es estabelecidos na lei de responsabi l i dade fiscal.
1 9 2
Faz-se necessri o, ai nda, que o obj et o do cont r at o esteja pr evi st o no pl ano pl u-
ri anual rel at i vo ao per odo de execuo do ajuste (art. 10, V). Deve a Admi ni st r ao
identificar a est i mat i va do impacto oramentrio-financeiro pr ovocado pel o empr eendi -
ment o, cabendo ao or denador de despesa decl arar que as obri gaes decor r ent es do
cont r at o se compat i bi l i zam com a lei de di ret ri zes or ament r i as e que est o cont em-
pl adas na lei or ament r i a anual (art. 10, II e III). Para t ant o, deve ser feita a est i mat i va
do fluxo de r ecur sos pbl i cos necessri os ao cumpr i ment o do obj et o do cont r at o e ao
adi mpl ement o das obri gaes assumi das pela Admi ni st r ao (art. 10, IV). Todas essas
exi gnci as const i t uem condi es - nem sempr e de fcil i mpl ement ao, como se pode
verificar - par a que se inicie a licitao com vistas cont r at ao da par cer i a.
1 9 3
1 8 9
O art . 12 da Lei n
a
11. 079 pr ev tal t i po de apl i cabi l i dade pr i mr i a em r el ao Lei n
a
8. 666/ 1993. Na o
obs t ant e, de consi der ar - se t a mb m as nor mas da Lei n
a
8. 987/ 1995, no que for apl i cvel .
1 9 0
Vi de art . 22, I
a
, da Lei n
a
8. 666/ 1993.
1 9 1
A Lei n
a
11. 079 faz r emi s s o ao art . 4
a
, I
a
, da Lei Compl e me nt a r n
a
101/ 2000 (lei de r es pons abi l i dade
na gest o fiscal), que di spe: "Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais, em que
sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas e resultados nominai e
primrio e montante da dvida pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes."
1 9 2
O art . 10, 1, "c", da Lei n
a
11. 079, r emet e aos ar t s. 29, 30 e 32 da LC n
a
101/ 2000, que di s pem, r espect i -
vament e, sobr e as defi ni es bsi cas da d vi da pbl i ca, os l i mi t es da d vi da pbl i ca e das oper aes de cr di t o.
1 9 3
bom l embr ar que, se a as s i nat ur a do cont r at o ocor r er em exerc ci o di ver so daquel e em que for pu-
bl i cado o edi t al , devem ser at ual i zadas as condi es rel at i vas aos es t udos t cni cos, i mpact o or ament r i o,
est i mat i va de fl uxos e decl ar ao do or denador de despesa (art. 10, 2
a
) .
Out r a condi o a realizao de consulta pblica par a anl i se da mi nut a do edital
de licitao e do cont r at o de concesso, devendo a Admi ni st r ao provi denci ar a devi-
da publ i cao, i ndi cando t odos os el ement os que de mons t r e m a necessi dade da con-
t rat ao e fi xando pr azo par a r ecebi ment o de sugest es, crticas e obser vaes sobre o
pr opsi t o gover nament al (art. 10, VI).
Const i t ui , ai nda, condi o a obt eno de licena ambiental (ou as di ret ri zes para
a obt eno) com vi st as ao empr eendi ment o al vi t rado (art. 10, VII). Tr at ando- se de
empr eendi ment o de vul t o, ser rel evant e a al udi da licena: s at ravs del a se poder
verificar se o mei o ambi ent e no est ar sujeito a danos fatais e i rrevers vei s. Na verda-
de, de nada adi ant a resol ver um pr obl ema com o servio ou a obr a pbl i ca e ao me s mo
t empo criar out r o com a dest r ui o do si st ema ecolgico. Da a exi gnci a da sustentabi-
lidade do empr eendi ment o, previ st a no art. 4
f i
, VII, da Lei n'-' 11. 079.
Por fim, exigvel autorizao legislativa especfica quando o Poder Pbl i co pr et en-
der cel ebrar concesso patrocinada, em que caiba Admi ni st r ao o pagament o de mai s
de 70% da r emuner ao a ser paga ao concessi onr i o.
1 9 4
A Lei n
2
12. 766/ 2012, todavia, acrescent ou uma nova exi gnci a, ao i nseri r o 4-
no art. 10: ur ge (1) que os est udos de engenhar i a defi ni dores do valor do i nvest i ment o
da PPP sej am det al hados como se fossem um ant epr oj et o e (2) que o valor dos i nves-
t i ment os fixado como referncia para a licitao seja cal cul ado com base em val ores
de mer cado, l evando em cont a quer o cust o global de obr as s emel hant es , quer os sis-
t emas de cust os que empr eguem como i ns umo val ores de mer cado do set or especfico
do proj et o, t udo formal i zado em or ament o si nt t i co.
9.3 Edital
Na qual i dade de i ns t r ument o convocat ri o e r epr es ent ando o document o fun-
dament al de regnci a da licitao, o edital sempr e haver de suj ei t ar-se a exi gnci as es-
peciais previ st as na lei. Na verdade, esse at o reflete o conj unt o de nor mas que r egul am
as rel aes ent r e o Poder Pbl i co e os par t i ci pant es da licitao. Na Lei n
9
8. 666/ 1993,
os r equi si t os bsi cos est o no art. 40 e na Lei n
e
8. 987/ 1995 se encont r am ent r e os
art s. 14 a 22.
A Lei n
a
11. 079 i ndi cou al guns el ement os especficos apr opr i ados ao r egi me
da parceri a pbl i co-pri vada e fez r emi sso a di sposi t i vos de ambos aquel es di pl omas.
Diz o art . 11 que o edital "cont er " a mi nut a do cont r at o. A di co da lei est
mal col ocada. A mi nut a do cont r at o no se i nsere nos t er mos do edital; consi dera-se
i nt egr ant e del e, mas sua apr esent ao formal se faz pel a anexao da mi nut a ao edi t al .
exat ament e assi m a previ so da Lei n
2
8. 666/ 1993 (art. 40, 2
2
, III).
Apl i cam-se, no que couber, al gumas nor mas do pr ocesso de licitao pr evi st o
na Lei n
s
8. 987/ 1995. A mai s i mpor t ant e del as o art. 18, que exibe o el enco geral
dos r equi si t os. admi t i da a part i ci pao de empr esas em consr ci o (art. 19, Lei n
2
1 9
" Art . 10, 3".
8. 987) e a di sponi bi l i zao aos i nt er essados de est udos, proj et os, obr as, servi os e
i nvest i ment os j efet uados pel o concedent e, podendo ser previ st o o r essar ci ment o de
despesas pel o l i ci t ant e vencedor se o edital assi m est abel ecer (art. 21, Lei n
2
8. 987).
A out r a r emi sso ao art. 15, 3
9
e 4-, da Lei n
2
8. 987: r ecusa a pr opost as mani -
f est ament e i nexequ vei s ou fi nancei rament e descompassadas em rel ao aos fi ns da
licitao e prefernci a pr opost a oferecida por empr es a brasi l ei ra no caso de haver
i gual dade de condi es.
O edital deve assi nal ar a garant i a de pr opost a do l i ci t ant e. Para evi t ar abusos por
par t e do concedent e, i nvi abi l i zando a part i ci pao de al gum i nt er essado, a lei fez re-
mi sso ao art. 31, III, da Lei n
2
8. 666/ 1993, pel o qual a garant i a t em que est ar l i mi t ada
a um por cent o do valor est i mado do obj et o da cont r at ao.
Se houver garant i as a serem oferecidas pela Admi ni st rao ao parcei ro privado,
como per mi t e o art. 8
2
da Lei n
2
11. 079, devero est ar t ambm especificadas no edi t al .
1 9 5
Por fi m, e consol i dando t endnci a j exi st ent e, como assi nal amos no decorrer
dest a obr a,
1 9 6
faculta-se a adoo, ent r e out r os mecani s mos pri vados, da arbitragem
como i ns t r ument o de sol uo de conflitos rel aci onados execuo do c ont r a t o.
1 9 7
O
i nst i t ut o da ar bi t r agem regul ado pel a Lei n
Q
9. 307, de 23. 9. 1996, e visa a que con-
flitos sej am resol vi dos por um j u zo arbitrai, fora, por t ant o, dos rgos j udi ci ai s. O
empr ego desse mecani s mo pode dar-se de duas formas: a clusula compromissria, pel a
qual as par t es j dei xam aj ust ado no cont r at o que event uai s litgios ser o di r i mi dos
pel o r egi me de arbi t ragem, e o compromisso arbitrai, em que os i nt er essados r esol vem
s ubmet er litgio (aps sua ocorrnci a) ao referido r egi me. Como o di sposi t i vo em foco
j prev no edital a adoo da arbi t ragem e a est a adere o l i ci t ant e, a hi pt ese mel hor
se enquadr a como clusula compromissria, uma vez que, j de ant emo, os i nt er essados
pact uam vol t ados par a a ar bi t r agem na sol uo de poss vel litgio que venha a surgi r
em decor r nci a do cont r at o ou a est e r el aci onado.
1 9 8
Na ver dade, inegvel que o i ns-
t i t ut o r esul t a da expanso do princpio do consensualismo na Admi ni st r ao Pbl i ca.
1 9 9
ver dade que respei t vel dout r i na advoga ser i nconst i t uci onal a previ so de
arbi t ragem, t endo em cont a que o i nt eresse pbl i co, obj et o da concesso, espel ha bem
i ndi spon vel (res extra commercium) .
2 0 0
Assi m, por m, no ent endemos . Se ver dade
que a lei da ar bi t r agem veda a aplicao do i nst i t ut o a di r ei t os i ndi spon vei s, no
menor verdade, por out r o l ado, que podem surgi r vari ados conflitos de nat ur eza mer a-
ment e pat r i moni al ent r e o concedent e e o concessi onri o, t odos pass vei s de sol uo
pel o referido mt odo. Soma-se a isso o fato de que out r os di pl omas pr evi r am o i nst i t u-
1 9 5
1 9 6
Vide Cap t ul os V e XV.
1 9 7
Ar t . 11, III, da Lei n'-' 11. 079.
1 9 8
H duas condi es par a a admi ssi bi l i dade da ar bi t r agem: I
a
) dever ser r eal i zada no Brasil; 2
3
) a f or ma-
l i zao ser em l ngua por t ugues a.
1 9 9
a cor r et a anot ao de GUSTAVO HENRI QUE J USTI NO DE OLIVEIRA, no t r abal ho A ar bi t r agem e
as par cer i as pbl i co- pr i vadas, RDA n
a
2 4 1 , p. 241- 271, 2005.
2 0 0
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., 20. ed., p. 733.
t o, denunci ando a moder na t endnci a de admi ssi bi l i dade do princpio do consensualismo
na Admi ni st r ao, como r egi st r amos aci ma.
2 0 1
Na ver dade, sequer seri a exigvel que
a lei i ndi casse as hi pt eses de aplicao da ar bi t r agem,
2 0 2
bast ando, i sso si m, verificar
caso a caso a nat ur eza do litgio e dos i nt eresses confl i t ant es. Havendo i nci dnci a abu-
siva do si st ema, o efeito ser a anul ao da deci so arbi t rai .
9.4 Procedimento
A Lei n
s
11. 079 apr esent a al guns aspect os pr ocedi ment ai s si ngul ares, que deve-
ro ser adot ados na licitao para a cont rat ao da parceri a (art. 12). Apesar di sso, foi
clara a lei em fazer r emi sso s nor mas da Lei n
a
8. 666/ 1993, como as regras bsi cas
a ser em adot adas no cer t ame. Assi m, as nor mas apont adas na lei da parceri a t er o
cart er compl ement ar .
Pr i mei r ament e, ser lcito que a Admi ni st r ao faa prvi a aferio da qualifica-
o tcnica das pr opost as apr esent adas, sendo desclassificados os i nt er essados que no
obt i ver em pont uao m ni ma. Nesse caso, sero excl u dos da licitao (art. 12, I).
Os critrios de j ul gament o so os mes mos previ st os par a as concesses comuns
(art. 15, 1 a V, da Lei n- 8. 987/ 1995) , j vi st os ant er i or ment e. A Lei n
a
11. 079, t odavi a,
admi t e mai s doi s cri t ri os: ( I
a
) menor valor da cont r apr est ao a ser paga pel a Admi -
ni st rao; (2
a
) mel hor pr opost a decor r ent e da combi nao do cri t ri o ant er i or com o
de mel hor t cni ca, conf or me os pesos menci onados no edi t al (art. 12, II, a e b).
A formalizao das pr opost as econmi cas deve ser defi ni da no edi t al . Mas a lei
admi t e duas modal i dades. Na pr i mei r a a pr opost a ser apenas escri t a e apr esent ada
em envel ope l acrado; na segunda se per mi t e o ofereci ment o da pr opos t a por escri t o,
segui ndo- se l ances em viva voz (art. 12, III, a e b). Pode adot ar-se, por t ant o, o sistema
de oralidade pr evi st o par a a modal i dade de prego. H, por m doi s mecani s mos formai s
em rel ao aos l ances em viva voz (cuja quant i dade, alis, no pode ser l i mi t ada) . Em
pr i mei r o lugar, devem ser oferecidos na or dem i nversa de classificao das pr opost as
escri t as; significa que o pr i mei r o lance deve ser oferecido pel o l t i mo col ocado no
cer t ame; o segundo, pel o penl t i mo, e assi m por di ant e. Depoi s, per mi t i do rest ri ngi r
o uni ver so dos que vo part i ci par dos l ances em viva voz, par a o fi m de admi t i r - se s o-
ment e a part i ci pao daquel es que t i verem oferecido pr opost a escri t a no mxi mo 20%
mai or que o valor da mel hor pr opost a.
Pr eocupou- se o l egi sl ador em dei xar bem claras as razes de aferio das pr o-
post as t cni cas, t ant o par a qualificao como par a j ul gament o. Por i sso, exi gi u-se o re-
gi me de motivao, em que a Admi ni st r ao deve f undament ar os at os de aferio com
2 0 1
o caso do pr pr i o Es t at ut o das Conces s es (Lei n 8. 987/ 1995, art . 23, XV) e das Lei s n2 9. 472/ 1997
(art . 93, XV) e 9. 478 (art . 43, X) , que di s pem, r espect i vament e, s obr e t el ecomuni caes e at i vi dades pe-
t rol feras.
2 0 2
a s uges t o de MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, que, e nt r e t a nt o, no se pr onunc i ou s obr e a
const i t uci onal i dade, l i mi t ando- s e a afi rmar que a nor ma poder i a pr ovocar pol mi ca (ob. cit. , 19. ed. , p. 321) .
base nos el ement os defi ni dos obj et i vament e no edi t al .
2 0 3
Com efeito, quant o mai s ob-
j et i vos forem os par met r os de avaliao da pr opost a t cni ca, mai s assegur ado est ar
o di rei t o dos l i ci t ant es e menos vivel ser o comet i ment o de abusos admi ni st r at i vos.
Cont empl a, ainda, a lei a possi bi l i dade de se adot ar o r egi me de inverso das fases
de habi l i t ao e j ul gament o (art. 13), est e sendo pr ecedent e quel a, tal como t a mb m
sucede na modal i dade de prego. Em nosso ent ender, a lei no deveri a t er previ st o a fa-
culdade, mas si m a obrigatoriedade da i nverso. E mui t o mai s lgico j ul gar pr i mei r ament e
as pr opost as, par a s depoi s verificar a document ao excl usi vament e do vencedor. Se
o vencedor for i nabi l i t ado, exami nar-se-o os document os do l i ci t ant e que fi cou em
segundo lugar, e assi m sucessi vament e. No si st ema clssico, per dem- se hor as exami -
nando os document os de habi l i t ao para, ao fi nal , ser escol hi do apenas um vencedor;
tal si st ema cont rari a a moder ni dade e refoge a qual quer padr o da razoabi l i dade.
Di vul gado o r esul t ado final, o obj et o do cont r at o ser adj udi cado ao vi t or i oso no
cer t ame. A est e ser, ent o, assegur ada a execuo do cont r at o em conf or mi dade com
os aspect os t cni co e econmi co que const ar am de sua pr opost a. A lei no se referiu ao
at o de homol ogao, mas , em vi r t ude da nat ur eza do cont r at o de concesso especial,
o at o de r esul t ado fi nal do pr ocesso licitatrio, or i undo da comi sso de licitao, deve
suj ei t ar-se homol ogao da aut or i dade super i or compet ent e, por que a est a que
compet e verificar aspect os de l egal i dade e mr i t o rel at i vos licitao e ao fut uro con-
t r at o. S depoi s da homol ogao que, enfim, deve ser pr at i cado o at o de adj udi cao,
ou seja, o at o de conferir-se ao vencedor o di rei t o execuo do cont r at o.
VI AUTORIZAO
Al guns aut or es referem-se aos chamados servios autorizados, como o caso de
HELY LOPES MEIRELLES, par a quem tais at i vi dades ser vem "para atender interesses
coletivos instveis ou emergncia transitria".
204
Com o respeito que nos merecem esses aut ores, ousamos dissentir dessa linha de
pensament o. Na verdade, no h autorizao para a prestao de servio pblico. Est e ou
objeto de concesso ou de permi sso. A autorizao at o admi ni st rat i vo discricionrio e
precrio pelo qual a Admi ni st rao consent e que o indivduo desempenhe atividade de seu
exclusivo ou predominante interesse, no se caracterizando a atividade como servio pblico.
No nos parece poss vel conceber dois t i pos di versos de at os par a o me s mo
obj et o. Tambm no nos convence que a diferena se si t ue na nat ur eza do servi o p-
blico, vale dizer, se estvel ou instvel, ou se emergenci al ou no emergenci al , como
parece pr et ender aquel e gr ande mest r e. Se o servio se caract eri za como pbl i co deve
ser consent i do por per mi sso. Al guns aut or es exempl i fi cam a aut or i zao i nvocando
2 0 3
Ar t . 12, 2
a
.
2 0 4
Ob. cit., p. 352- 353. DI GENES GASPARINI, no cap t ul o des t i nado execuo dos ser vi os pbl i cos,
t a mb m se refere autorizao (ob. cit., p. 267) .
a at i vi dade de por t ar ar ma ou a de derivar gua de rio pbl i co.
2 0 5
Ora, com a devi-
da vnia, t ai s at i vi dades so r eal ment e aut ori zadas, mas est o l onge de consi derar-se
servio pbl i co; cui da-se, i st o si m, de at i vi dades de i nt er esse pri vado, que pr eci sam
de cons ent i ment o est at al pel a necessi dade de ser exerci do, pel a Admi ni st r ao, o seu
poder de polcia. Por i sso que o Poder Pbl i co, nesses casos, confere aut or i zao.
2 0 6
Cos t uma- s e fazer r emi sso ao art. 21, XII, da CF, par a justificar a di t a aut ori za-
o de servi o pbl i co. Assi m, por m, no nos parece. O art. 21 da CF d compet nci a
Uni o Federal par a explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou permisso,
al gumas at i vi dades, como os servios de radi odi fuso sonora, de sons e i magens, na-
vegao, t r ans por t es et c. Essas at i vi dades, cont udo, ne m s empr e so t pi cos servi os
pbl i cos; al gumas vezes so exerci das por part i cul ares no pr pr i o i nt er esse dest es, ou
seja, s em que haja qual quer benefcio par a cert o gr upament o social. Desse modo, a
ni ca i nt er pr et ao cabvel, em nosso ent ender, para a meno s t r s espci es de con-
s ent i ment o federal, resi de em que a concesso e a per mi sso so os i nst i t ut os pr pr i os
par a a pr est ao de servi os pbl i cos, e a aut ori zao o adequado par a o de s e mpe nho
da at i vi dade do pr pr i o i nt er esse do aut or i zat r i o.
2 0 7
E cer t o que pode haver equ voco na rot ul ao dos cons ent i ment os est at ai s.
Cumpr e, ent r et ant o, averi guar a sua verdadei ra essnci a. Ai nda que r ot ul ada de au-
torizao, o at o ser de permisso se alvejar o des empenho de servi o pbl i co; ou, ao
cont rri o, se r ot ul ado de permisso, ser de autorizao se o cons ent i ment o se dest i nar
at i vi dade de i nt er esse do particular.
Al m di sso, h o ar gument o que consi der amos definitivo: a Const i t ui o Fede-
ral, ao referir-se pr est ao i ndi ret a de servios pbl i cos, s fez meno concesso
e per mi sso (art. 175). Parece-nos, poi s, que hoje a ques t o est def i ni t i vament e
resolvida, no sent i do de que o at o de aut ori zao no pode consent i r o de s e mpe nho
de servios pbl i cos.
A concl uso, desse modo, a de consi derar inaceitvel a noo dos denomi nados
servios pblicos autorizados. A atividade, quando for autorizada, h de refletir i nt er esse ex-
clusivo ou pr edomi nant e de seu titular, ou seja, haver na at i vi dade aut or i zada i nt eres-
se mer ament e pri vado, ai nda que t raga al guma comodi dade a um gr upo de pes s oas .
2 0 8
H aut or es, t odavi a, que admi t em a aut ori zao de servi os pbl i cos sob r egi me
pri vado, di st i ngui ndo- os dos pr est ados sob regi me de di rei t o pbl i co. E o fazem, ent r e
out r os mot i vos, pel a meno autorizao, ao lado da per mi s s o e da concesso, feita
2 0 5
Vide DI GENES GASPARINI, ob. e loc. cit.
2 0 1
O pr pr i o HELY LOPES MEIRELLES, qua ndo defi ne a aut or i zao, no cap t ul o dedi cado aos at os ad-
mi ni st r at i vos, expl i ca que o at o " t or na poss vel ao pr e t e nde nt e a real i zao de cer t a at i vi dade, servi o, ou a
ut i l i zao de de t e r mi na dos bens par t i cul ar es ou pbl i cos, de seu exclusivo ou predominante interesse...".
2 0 1
Contra: MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO (ob. cit., 19. ed. , p. 305) , que a dmi t e a aut or i zao de
servi o pbl i co de ener gi a el t ri ca, me s mo r econhecendo que se t r at a de i nt er es s e excl usi vo ou pr e domi -
nant e do part i cul ar.
2 0 8
Com o me s mo e nt e ndi me nt o, RAFAEL CARVALHO REZENDE OLIVEIRA, Administrao pblica..., cit.,
p. 243, que faz excel ent e r e s e nha sobr e a di vergnci a.
pel a Cons t i t ui o.
2 0 9
Ous amos , com a vni a devida, di ssent i r desse ent endi ment o. Em
nosso ent ender, ou a at i vi dade se caracteriza efet i vament e como servi o pbl i co - hi -
pt ese em que poder est e ser pr est ado por concesso ou por per mi s s o ( mas no por
aut ori zao) - ou se t r at ar de at i vi dade mer ament e pri vada e, a si m, poder ser ou-
t or gada a aut ori zao. Al m di sso, se o servio pbl i co, s oment e o r egi me de di r ei t o
pbl i co poder regul -l o em seu perfil f undament al .
Na prt i ca, exi st em cert as at i vi dades que encer r am al guma dvi da sobr e se de-
vem ser consi der adas servi os de ut i l i dade pbl i ca ou at i vi dades de mer o i nt er esse
pri vado, dada a dificuldade em se apont ar a l i nha demar cat r i a ent r e ambos . H me s -
mo at i vi dades que nascem como de i nt er esse pri vado e, ao desenvol ver-se, pas s am a
caract eri zar-se como servi os pbl i cos. A at i vi dade de t r anspor t e de passagei r os, por
exempl o, s vezes susci t a dvi da, e i sso por que h servios pbl i cos e servi os pri va-
dos de t r anspor t e de pessoas. E o caso de vans que conduzem mor ador es par a r esi dn-
cias si t uadas em local de mai s difcil acesso em mor r os . Ou ai nda o servi o de t xi s.
Trat a-se, em nosso ent ender, de at i vi dades pri vadas e, por i sso me s mo, suscet vei s de
autorizao.
210
E, sendo aut ori zao, no ser r eal ment e par a n e n h u m servi o pbl i co,
j que est e se configura como obj et o de permisso.
Par t i cul ar ment e em rel ao s vans de passagei ros, t a mb m denomi nadas de
"peruas", foroso r econhecer a dificuldade de enquadr ar sua at i vi dade - que a de
t ransport ar, em cada ve cul o, pequeno nme r o de passagei ros nos ncl eos ur banos
- como servi o pbl i co ou at i vi dade mer ament e pri vada. Si t ua-se, com efeito, em po-
sio que fi ca n u m mei o t er mo ent r e o t r anspor t e coletivo de passagei r os, i negavel -
ment e servi o pbl i co, e o servi o de txi, que, at endendo a pessoas de modo indivi-
dual i zado, mel hor se configura como atividade pri vada. Embor a consi der emos esse
t i po de t r anspor t e mai s bem enquadr ado como at i vi dade pri vada (ao menos da forma
como se iniciou j unt o popul ao, em que o at endi ment o era mai s i ndi vi dual i zado),
ent endemos deva ele submet er - se r egul ament ao e cont r ol e pel o Poder Pbl i co, o
que, em regra, no vem ocor r endo nas cidades, pr i nci pal ment e met r pol es, em que se
t em desenvol vi do not or i ament e, ocupando espao que o t r anspor t e col et i vo regul ar
no vi nha consegui ndo pr eencher em benefcio da popul ao. A r egul ament ao e o
cont rol e da at i vi dade, bem como a oferta do servio em cart er mai s genri co, ensej am
- foroso r econhecer - sua mai or assemel hao com a nat ur eza dos servi os pbl i -
cos. A t ot al anar qui a dessa at i vi dade t em causado conheci dos conflitos, como os rela-
ci onados a empr ego e desempr ego, responsabi l i dade dos t r anspor t ador es, segur ana
dos passagei ros, excesso de ve cul os nos cent ros ur banos, desavenas ent r e donos de
"peruas" e empr esr i os e empr egados de empr esas de ni bus e t c , t udo a demandar
ur gent ement e a i nt er veno r egul ament ador a e o ri goroso cont r ol e dos rgos admi -
ni st rat i vos compet ent es .
2 1 1
2 0 9
SARA J ANE LEITE DE FARIAS, Regulao jurdica dos servios autorizados, Lumen Jri s, 2005, p. 196. Tam-
bm: CLUDI O BRANDO DE OLIVEIRA, Manual de direito administrativo, I mpet us , 3. ed 2006, p. 123.
2 , 0
I dnt i ca hi pt es e a dos mototxis e "motoboys", agora r egul ados pel a Lei n'
J
12. 009, de 29. 7. 2009.
2 1 1
Sobr e o as s unt o, cons ul t e- s e o t r abal ho de CLVIS BEZNOS, Transporte coletivo alternativo - aspectos
jurdicos (RTDP, v. n'
J
26, p. 295- 300, 1999) , no qual o aut or, que, alis, e nqua dr a a at i vi dade c omo ser vi o
Por t odos esses aspect os, a nosso ver, s oment e se o servi o de t r ans por t e de pas-
sagei ros pel as vans sofrer r egul ament ao e cont rol e nos mol des do que ocorre com os
ni bus, passando, ent o, a ser ofi ci al ment e servio pbl i co, que ser obj et o de contra-
to de permisso de servio pblico, suj ei t ando-se, em conseqnci a, Lei n
e
8. 987/ 1995.
Fora da, o cons ent i ment o est at al dar-se- por autorizao.
Di sci pl i nando medi ant e regras gerais e classificando a at i vi dade de t r anspor t e
de passagei ros, foi edi t ada a Lei n
a
12. 587, de 3. 1. 2012, que, como j vi st o, i nst i t ui u
a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana, par a mel hor ar o des l ocament o de pessoas e a
i nt egrao dos di versos mei os de t r anspor t e, fatores necessr i os ao desenvol vi ment o
ur bano - mat r i a de compet nci a da Uni o (art. 21, XX, CF), com significativa par t i -
cipao dos Muni c pi os (art. 182, CF).
A mobi l i dade ur bana - i mpende anot ar - guar da i nt r nseca rel ao com o di-
reito de locomoo, vez que a falta de mobi l i dade afeta si gni fi cat i vament e esse di rei t o.
Dependendo da vi so sobre a mobi l i dade ur bana, pode est a apr esent ar - se como ma-
croacessibilidade, i ndi cando a mai or facilidade de at i ngi r-se os l ugares de forma geral, e
microacessibilidade, no sent i do de acesso a dest i naes especficas, como, v. g., at ravs
de est aci onament os, pont os de ni bus et c.
2 1 2
Nesse di pl oma, sobrevei o a segui nt e classificao: (a) t r ans por t e pblico coletivo,
defi ni do como o servi o pbl i co de t r anspor t e de passagei ros, com acesso a t oda a
popul ao, medi ant e pagament o i ndi vi dual i zado, pr evendo- se i t i nerri os e preos fi -
xados pel o Poder Pbl i co. Exempl o: os ni bus de l i nha com acesso geral par a os indiv-
duos e o servi o de vans empr esar i ado e regul ari zado (art. 4
e
, VI); (b) transporte pblico
individual, assi m consi der ado o servio, r emuner ado e de cart er pri vado, de t r anspor t e
de passagei r os, aber t o ao pbl i co, execut ado por mei o de ve cul os de al uguel e alvejan-
do a real i zao de vi agens i ndi vi dual i zadas. Como exempl os, os servi os de t xi s, de
vans i ndi vi duai s e os ve cul os de t r anspor t e de execut i vos (art. 4
e
, VIII); (c) transporte
privado coletivo, sendo aquel e servio de t r anspor t e de passagei ros, por m no aberto ao
pblico, vi sando real i zao de vi agens, cada uma dest as podendo t er caract er st i cas
pr pr i as. E o caso de ni bus fretado por gr upos par a passei os ou os ni bus excl usi vos
par a mor ador es de condom ni o (art. 4
a
, VII).
Mai s adi ant e, a lei enunci a que os servios pblicos de t r ans por t e i ndi vi dual de
passagei ros so pr est ados sob o regi me da permisso, ao passo que os servi os de t r ans-
por t e pri vado col et i vo devem ser autorizados, o que indica, obvi ament e, que o consen-
t i ment o est at al se formal i za por autorizao, sendo t ambm, como no poder i a dei xar
de ser, di sci pl i nados e fiscalizados pel o Poder Pbl i co.
2 1 3
Duas obser vaes se i mpem. Pr i mei r ament e, a lei consi der ou servio pblico a
at i vi dade de txi e si mi l ares, e no at i vi dade privada, como defendi do por expressi va
cor r ent e dout r i nr i a. Em segundo lugar, confi rmou que a out or ga desse servi o se
pbl i co, faz i nt er es s ant es coment r i os sobr e os di ver sos aspect os que cer cam a execuo da at i vi dade das
vans de passagei r os.
2 1 2
GERALDO SPAGNO GUI MARES, Comentrios lei de mobilidade urbana, Fr um, 2012, p. 104.
2 1 3
Ar t s. l i e 12.
Vi de CLVI S BEZNOS, t r ab. e loc. cit.
sujeita ao r egi me da permisso, e no ao de aut ori zao, como s us t ent am aquel es que,
como ns, e nt e nde m t rat ar-se de at i vi dade pri vada sob cont r ol e pbl i co.
2 1 4
VI I SMULAS
SMULAS VI NCULANTES
Smul a Vi ncul ant e 27: Compete Justia Estadual julgar causas entre consumidor e
concessionria de servio pblico de telefonia, quando a ANATEL no seja litisconsorte passiva
necessria, assistente nem opoente.
Smul a 356: legtima a cobrana de tarifa bsica pelo uso dos servios de telefonia fixa.
Smul a 357: A pedido do assinante, que responder pelos custos, obrigatria, a partir de
1 de janeiro de 2006, a discriminao de pulsos excedentes e ligaes de telefonia fixa para celular.
Smul a 407: E legtima a cobrana de tarifa de gua, fixada de acordo com as categorias
de usurios e as faixas de consumo.
Smul a 412: A ao de repetio de indbito de tarifas de gua e esgoto sujeita-se ao
prazo prescricional estabelecido no CC.
ADMINISTRAO
DIRETA E INDIRETA
I NOES INTRODUTRIAS
1 Federao e Aut onomi a
Federao a forma de Est ado em que, ao l ado do poder pol t i co cent ral e so-
ber ano, vicejam ent i dades polticas i nt er nas component es do si st ema, s quai s so
conferi das compet nci as especficas pel a Const i t ui o.
Para a concepo do r egi me federativo, foi consi derada, com realce, a noo de
soberani a, t udo par a que se pudesse di st i ngui r federao e confederao: nest a, seri am
sober anos t odos os membr os , e naquel a, apenas o Est ado em si det i nha sober ani a.
1
De fato, na confederao a aliana se forma ent r e vri os Est ados sober anos, re-
sul t ando da um v ncul o caract eri zado pel a fragilidade e i nst abi l i dade. Na federao, ao
cont rri o, os ent es i nt egr ant es do regi me se associ am n u ma uni o i ndi ssol vel , como
forma de dar uni dade r esul t ant e pr eponder nci a sobre a pl ur al i dade formadora.
Di ver sament e do Est ado uni t ri o, no qual o poder pol t i co cent ral i zado e i n-
suscetvel formao de membr os i nt egr ant es dot ados de relevncia, a federao di s-
t i ngue o poder pol t i co cent ral dos poder es at r i bu dos aos ent es i nt egr ant es. Embor a
se pos s am identificar i nmer as caract er st i cas, podem- se apont ar t rs como as bsi cas
par a o cont or no j uspol t i co da federao:
1
PONTES DE MI RANDA, Comentrios Constituio de 1967, t. I, p. 70.
1. a descent ral i zao poltica;
2. o poder de aut oconst i t ui o das ent i dades i nt egr ant es; e
3. a part i ci pao das vont ades dos ent es i nt egr ant es na formao da vont ade
naci onal .
2
Decor r e do si st ema federativo o pri nc pi o da autonomia de seus ent es i nt egr ant es
na organi zao pol t i co-admi ni st rat i va do Est ado.
3
A aut onomi a dos ent es i nt egr an-
t es demons t r a que so eles dot ados de i ndependnci a dent r o dos par met r os cons-
t i t uci onai s e que as compet nci as par a eles t raadas na Const i t ui o apont am par a
a i nexi st nci a de hi er ar qui a ent r e eles. Gozam, poi s, do que se denomi na de poder de
autodeterminao.'
1
Como se pode observar, so indissociveis as noes de federao e aut onomi a
das pessoas federativas nos t er mos paut ados na Const i t ui o Federal , e a aut onomi a
que at ri bui aos ent es da federao os poder es de aut oconst i t ui o, aut ogover no, aut o-
legislao e aut oadmi ni st r ao.
2 Poderes e Funes. A Funo Admi ni st rat i va
Na organi zao pol t i co-admi ni st rat i va da Repbl i ca brasi l ei ra, so t r s os Po-
der es pol t i cos i nst i t u dos pel a Const i t ui o: o Execut i vo, o Legislativo e o Judi ci ri o,
t odos har mni cos e i ndependent es, como apregoa o art. 2- da Car t a vi gent e. A t ri par-
t i o de Poderes abr ange t a mb m os Est ados- membr os, mas nos Muni c pi os vi gora
a bi part i o de Poderes, por que em sua est r ut ur a orgni ca se apr es ent am apenas o
Execut i vo e o Legislativo.
Ao exami nar mos o t e ma inicial relativo Admi ni st r ao Pblica, chegamos a
menci onar que os Poderes pol t i cos da nao t m funes t pi cas - aquel as nat ur ai s,
pr pr i as e par a as quai s foram i nst i t u dos - e atpicas, assi m consi der adas as funes
que, conquant o i mpr pr i as, foram expr essament e admi t i das na Const i t ui o.
5
T pi cas,
como sabemos, so as funes legislativa, admi ni st r at i va e j uri sdi ci onal , qua ndo at ri -
bu das, r espect i vament e, aos Poderes Legislativo, Execut i vo e Judi ci ri o.
Rel evant e funo do Est ado moder no, a. funo administrativa dent r e t odas a
mai s ampl a, uma vez que at ravs dela que o Est ado cui da da gest o de t odos os
seus i nt er esses e os de t oda a col et i vi dade. Por isso, t em si do vi st a como r esi dual . Na
verdade, excl u da a funo legislativa, pel a qual se cri am as nor mas j ur di cas, e a j ur i s-
dicional, que se vol t a especi fi cament e para a sol uo de conflitos de i nt er esses, t odo
2
MI CHEL TEMER, Elementos de direito constitucional, p. 62.
3
O art . 18 da vi gent e Cons t i t ui o i ndi ca, expr es s ament e, no que se refere or gani zao pol t i co- admi ni s -
t rat i va, que a Repbl i ca br asi l ei r a c ompr e e nde a Uni o, os Est ados, o Di st r i t o Federal e os Muni c pi os, todos
autnomos, nos t e r mos da Lei Mai or.
4
MANOEL GONALVES FERREI RA FILHO, Comentrios Constituio Brasileira de 1988, v. I, p. 140.
5
Vi de Cap t ul o I.
Admi ni s t r ao Di r et a e I ndi r et a 4 5 7
o uni verso r est ant e espel ha o exerccio da funo admi ni st r at i va. S por a j fcil
verificar a ampl i t ude da funo.
No cust a rel embrar, nest a par t e i nt r odut r i a, que a funo admi ni st r at i va
des empenhada em t odos os Poderes da Uni o, dos Est ados, do Di st r i t o Federal e dos
Muni c pi os, abr angendo t odos os rgos que, ger i ndo os i nt er esses est at ai s e coleti-
vos, no est ej am vol t ados legislao ou j uri sdi o.
3 Admi ni st rao Pblica
A expr esso administrao pblica, como j vi mos, admi t e mai s de um sent i do.
No sent i do objetivo, expr i me a i di a de atividade, tarefa, ao, enfi m a pr pr i a funo
admi ni st rat i va, const i t ui ndo- se como o alvo que o gover no quer alcanar. No sent i do
subj et i vo, ao cont rri o, a expr esso indica o uni ver so de rgos e pessoas que des em-
penham a me s ma funo.
No pr es ent e cap t ul o, vamos consi der-l a sob o sent i do subjetivo, por que a an-
lise do t ema envol ve basi cament e o conj unt o de rgos de que se vale o Est ado par a
at i ngi r os fins col i mados. E, por t ant o, o Est ado-suj ei t o, o Est ado- pessoa que vamos
est udar como Admi ni st r ao Di ret a e I ndi r et a.
6
4 Organizao Admi ni st rat i va: Centralizao e
Descent ral i zao
A organi zao admi ni st r at i va r esul t a de um conj unt o de nor ma s j ur di cas que
r egem a compet nci a, as rel aes hi errqui cas, a si t uao j ur di ca, as formas de at ua-
o e cont r ol e dos rgos e pessoas, no exerccio da funo admi ni st r at i va. Como o
Est ado at ua por mei o de rgos, agent es e pessoas j ur di cas, sua organi zao se calca
em t rs si t uaes f undament ai s: a centralizao, a descentralizao e a desconcentrao.
7
A cent ral i zao a si t uao em que o Est ado execut a suas tarefas di r et ament e,
ou seja, por i nt er mdi o dos i nmer os rgos e agent es admi ni st r at i vos que compem
sua est r ut ur a funcional. Pela descent ral i zao, ele o faz i ndi r et ament e, i st o , del ega
a at i vi dade a out r as ent i dades. Na desconcent rao, des membr a rgos par a propi ci ar
mel hor i a na sua organi zao est r ut ur al .
Exat ament e nessa l i nha di st i nt i va que se si t uam a cent ral i zao e a descent r a-
lizao. Qua ndo se fala em cent ral i zao, a idia que o fato t r az t ona o do des em-
penho direto das at i vi dades pbl i cas pel o Est ado- Admi ni st r ao. A descent ral i zao,
6
Lembr amos , por que s t o de m t odo, que empr egar emos as expr es s es Administrao Direta e Indireta com
mai s cul as , qua ndo i ndi car mos o Es t ado- pes s oa. Qu a n d o nos r ef er i r mos at i vi dade em si, ut i l i zar emos as
expr esses administrao direta e indireta, com mi ns cul as .
7
ROBERTO DROMI , Derecho administrativo, p. 457.
8
A des concent r ao, c omo j vi mos , f enmeno i nt er no da Admi ni s t r ao, r azo por que se t r at a de
at i vi dade cent r al i zada. Para o pr es ent e cap t ul o, o des t aque ser dado bas i cament e cent r al i zao e des -
cent r al i zao (cf. Cap t ul o VII, t pi co IX, i t em 2. 2) .
9
Ar t s . 6
2
a 14 do Decr et o- l ei n
s
200, de 25. 2. 1967.
1 0
Sobr e o pr i nc pi o do pl anej ament o, vale a pena consul t ar o t r abal ho de RENATA PORTO ADRI , Planeja-
mento estatal e democracia (Corrupo, tica e moralidade administrativa, obr a col et i va, Fr um, 2008, p. 287- 304) .
de out r o l ado, i mpor t a sent i do que t em correl ao com o exerccio de at i vi dades de
modo indireto.
8
Nes s a l i nha de raci oc ni o, pode- se consi der ar a exi st nci a de u ma admi ni s -
t r ao cent r al i zada e de uma admi ni st r ao descent r al i zada, ambas vol t adas par a o
c umpr i me nt o das at i vi dades admi ni st r at i vas. Por via de conseqnci a, j opor t uno
observar, nes t as not as i nt r odut r i as, que a denomi nada admi ni s t r ao di r et a refl et e
a admi ni s t r ao cent r al i zada, ao passo que a admi ni st r ao i ndi r et a conduz noo
de admi ni s t r ao descent r al i zada.
5 Princpios Regedores da Admi ni st rao Pblica
A Admi ni st r ao Pbl i ca - j es t udamos o as s unt o - regi da por vri os pr i n-
cpios j ur di cos, uns de nvel const i t uci onal e out r os i nseri dos nas di versas leis que
cui dam da organi zao dos ent es federativos.
Em nvel const i t uci onal , sempr e rel evant e obser var que os pri nc pi os se i m-
pem a t odas as esferas federativas, abr angendo a admi ni st r ao di ret a e a i ndi ret a.
No h, por t ant o, qual quer rest ri o quant o esfera de aplicao nos pri nc pi os ad-
mi ni st r at i vos const i t uci onai s bsi cos - a legalidade, a mor al i dade, a i mpessoal i dade,
a publ i ci dade e a eficincia (art. 37, caput, da CF, com a redao da EC n
a
19/ 1998) .
A Const i t ui o procl ama, al m desses, out r os pri nc pi os especficos, que se apl i cam
a si t uaes part i cul ares no cumpr i ment o, pel o Est ado, de sua funo admi ni st r at i va,
como o caso do concur so pbl i co, da prest ao de cont as, da r esponsabi l i dade civil e
out r os do gner o. Tais pri nc pi os sero exami nados no cur so dest e cap t ul o.
Em rel ao Uni o, vale a pena l embr ar que seu es t at ut o organi zaci onal re-
laciona cinco pri nc pi os que devem nor t ear a at i vi dade na Admi ni st r ao Federal:
o pl anej ament o, a coordenao, a descent ral i zao, a del egao de compet nci a e o
cont r ol e.
9
Real ment e, esses so pri nc pi os que vi sam mel hor operaci onal i zao dos
servi os admi ni st r at i vos, possi bi l i t ando que os rgos est ej am ent r osados par a evi t ar
super posi o de funes; que aut or i dades t ransfi ram al gumas funes de sua compe-
t nci a a out r os agent es, i mpedi ndo o assober bament o de expedi ent es e a mor os i dade
das deci ses. Indi spensvel t ambm que no haja i mpr ovi sos, mas que, ao revs,
sej am proj et adas as aes admi ni st r at i vas de modo a ser em at endi das as pr i or i dades
gover nament ai s .
1 0
Por fim, preci so que se rami fi quem as compet nci as, t or nando os
rgos e pessoas fiis execut or es das polticas admi ni st r at i vas.
So esses pri nc pi os - especi al ment e o da descent ral i zao - que f undament am
a di vi so da admi ni st r ao em di ret a e i ndi ret a.
II ADMINISTRAO DIRETA
1 Conceito
Admi ni st r ao Di ret a o conj unt o de rgos que i nt egr am as pessoas federat i -
vas, aos quai s foi at r i bu da a compet nci a para o exerccio, de forma cent ral i zada, das
at i vi dades admi ni st r at i vas do Est ado. Em out r as pal avras, significa que "a Administra-
o Pblica , ao mesmo tempo, a titular e a executora do servio pblico".
11
A noo envol ve al guns aspect os i mpor t ant es. O pr i mei r o consi st e em consi de-
r ar mos, nesse caso, o Est ado como pessoa admi ni st r at i va.
1 2
Depoi s, mi st er l embr ar
que a Admi ni st r ao Di ret a const i t u da por rgos i nt er nos dessas me s ma s pessoas;
tais rgos so o ver dadei r o i ns t r ument o de ao da Admi ni st r ao Pblica, poi s que a
cada um del es comet i da uma compet nci a prpri a, que cor r esponde a part cul as do
objetivo global do Est ado. Por fim, vale dest acar o objetivo dessa at uao: o des empe-
nho das ml t i pl as funes admi ni st rat i vas at ri bu das ao Poder Pbl i co em geral.
A cent ral i zao , como vi mos, i ner ent e Admi ni st r ao Di r et a do Est ado e
dela i ndi ssoci vel . Rel embr emos, ent o, o t ema da nat ur eza da funo.
2 Nat ur eza da Funo
Nes t e pont o, o que t em relevncia a noo de que a Admi ni st r ao Di ret a do
Est ado des empenha at i vi dade centralizada.
A at i vi dade cent ral i zada aquel a exerci da pel o Est ado di r et ament e. Quando
se fala em Estado aqui , est o sendo consi der adas as di versas pessoas pol t i cas que
compem nosso si st ema federativo - a Uni o, os Est ados, o Di st r i t o Federal e os
Muni c pi os. Tais pessoas exercem, por elas mes mas , di versas at i vi dades i nt er nas e
ext er nas. Para concret i zar tal funo, val em-se elas de seus i nmer os rgos i nt er nos,
que, como j vi mos, const i t uem os compar t i ment os ou clulas i nt egr ant es daquel as
pessoas, dot ados de compet nci a pr pr i a e especfica para mel hor di st r i bui o do t ra-
bal ho e const i t u dos por servidores pblicos, que r epr esent am, como vi mos, o el ement o
huma no dos rgos.
Exi st em numer os as at i vi dades a cargo da admi ni st r ao di ret a. A funo bsi ca
de organi zao i nt erna, a l ot ao de rgos e agent es, sua fiscalizao e super vi so,
para exemplificar, quase sempr e des empenhada di r et ament e. Por i sso, a organi zao
de t ai s pessoas compor t a t ant os component es i nt er nos, como os Mi ni st r i os, as Secre-
t ari as, as Coor denador i as et c.
Podemos, poi s, fi xar a or i ent ao de que, quando o Est ado execut a tarefas at ra-
vs de seus rgos i nt er nos, es t amos di ant e da admi ni st r ao di r et a est at al no des em-
penho de at i vi dade cent ral i zada.
1 1
a feliz s nt es e de J OS MARI A PI NHEI RO MADEI RA, Administrao Pblica centralizada e descentraliza-
da, Amr i ca Jur di ca, 2 0 0 1 , p. 123.
1 2
SRGI O DE ANDRA FERREI RA, ob. cit., p. 71.
H cert as funes cent ral i zadas que, por sua relevncia, mer ecem refernci a
const i t uci onal . O art. 37, XXII, da CF, com a redao da EC n- 42/ 2003 (reforma t ri -
but r i a) , consi der ou as administraes tributrias dos ent es federat i vos como atividades
essenciais ao f unci onament o do Est ado, devendo ser exerci das por ser vi dor es de carrei -
ras especficas. A essa funo sero dest i nados r ecur sos pri ori t ri os, exi gi ndo- se que
seja i nt egr ada a at uao dos ent es federativos, com t r ans mi s s o rec proca de dados
cadast rai s e i nformaes fiscais.
3 Abrangnci a
O Est ado, como se sabe, t em t rs Poderes pol t i cos est r ut ur ai s - o Execut i vo,
o Legislativo e o Judi ci ri o. So eles os seus rgos di ret i vos, i ncumbi dos que est o
de levar a cabo as funes que per mi t em conduzi r os dest i nos do pa s. Apesar de sua
qual i dade de poder es pol t i cos, no se lhes exclui o cart er de rgos; so os rgos
f undament ai s e i ndependent es, verdade, mas no dei xam de ser rgos i nt er nos das
respect i vas pessoas federat i vas.
O Execut i vo o Poder i ncumbi do do exerccio da at i vi dade admi ni st r at i va em
geral, mas o Legislativo e o Judi ci ri o t ambm t m essa i ncumbnci a quando preci -
sam organi zar-se par a des empenhar at i vi dades de apoi o necessri as s funes tpicas
a seu cargo - a nor mat i va e a j uri sdi ci onal . Essas at i vi dades de apoi o so de cart er
Por out r o l ado, no s i s t ema i nt er no de organi zao, esses Poder es t a mb m con-
t m, em s ua es t r ut ur a, di ver sos rgos e agent es, necessr i os execuo da funo
de apoi o.
Significa dizer que a Admi ni st r ao Di ret a do Est ado abrange todos os rgos dos
Poderes polticos das pessoas federativas cuja competncia seja a de exercer a atividade admi-
nistrativa, e i sso por que, embor a sejam est r ut ur as aut nomas , os Poderes se i ncl uem
nessas pessoas e est o i mbu dos da necessi dade de at uar em centralizadamente por mei o
de seus rgos e agent es.
No h dvi da, assi m, de que bast ant e abr angent e o sent i do de Admi ni st r ao
Di ret a.
4 Composi o
Como a Admi ni st r ao Di ret a prpri a das pessoas pol t i cas da federao, t e-
mos que consi der-l a em conformi dade com os nveis component es da nossa forma
de Est ado.
Na esfera federal, t emos que a Admi ni st r ao Di r et a da Uni o, no Poder Execu-
tivo, se compe de rgos de duas classes di st i nt as: a Presi dnci a da Repbl i ca e os
Mi ni st r i os. A Presi dnci a da Repbl i ca o rgo super i or do Execut i vo e nel e se si t ua
o Pr esi dent e da Repbl i ca como Chefe da Admi ni st r ao (art. 84, II, da CF) . Nel a se
agregam ai nda vri os rgos t i dos como essenci ai s (v. g. a Casa Civil e a Secret ari a-
-Geral ), de as s es s or ament o i medi at o (v. g. a Assessori a Especial e o Advogado-Geral
da Uni o) e de consul t a (Consel ho da Repbl i ca e Consel ho de Defesa Naci onal ). Os
Mi ni st ri os so os out r os rgos admi ni st rat i vos, t odos de gr ande por t e, cada um de-
les dest i nado a det er mi nada rea de at uao admi ni st rat i va, como a sade, a j ust i a, as
comuni caes, a educao, o despor t o et c. Em sua est r ut ur a i nt er na, exi st em cent enas
de out r os rgos, como as secret ari as, os consel hos, as i nspet or i as, os depar t ament os e
as coor denador i as, ent r e out r os. Cabe aos Mi ni st r os auxiliar o Pr esi dent e da Repbl i ca
na di reo da admi ni st r ao, conforme const a do me s mo art. 84, II, da Cons t i t ui o.
1 3
Os Poderes Legislativo e Judi ci ri o t m sua es t r ut ur a orgni ca defi ni da em seus
respect i vos at os de organi zao admi ni st rat i va. O Legislativo t em o poder const i t u-
cional de di spor sobr e sua organi zao e f unci onament o, bem como de el aborar seu
r egi ment o i nt e r no.
1 4
O Judi ci ri o, da me s ma forma, t em capaci dade aut o- or gani zat r i a
em rel ao a cada um de seus Tri bunai s. Seus at os de organi zao se encont r am nas
leis est aduai s de di vi so e organi zao j udi ci ri as e em seus r egi ment os i nt er nos .
1 5
Na esfera estadual, t emos organi zao semel hant e federal, guar dando com est a
cert o grau de si met r i a. Assi m, t er emos a Governadori a do Est ado, os rgos de asses-
soria ao Gover nador e as Secret ari as Est aduai s, com os vri os rgos que as compem,
cor r espondent es aos Mi ni st r i os na rea federal. O me s mo se passa com o Legislativo
e Judi ci ri o est aduai s.
Por fim, a Admi ni st r ao Di ret a na esfera municipal compos t a da Prefei t ura, de
event uai s rgos de assessor i a ao Prefeito e de Secret ari as Muni ci pai s, com seus r-
gos i nt er nos. O Muni c pi o no t em Judi ci ri o pr pr i o, mas t em Legislativo ( Cmar a
Muni ci pal ), que t a mb m poder di spor sobre sua organi zao, a s mi l e do que ocorre
nas demai s esf er as.
1 6
5 Cont rat os de Gest o
Com vi st as a possi bi l i t ar a i mpl ant ao da reforma admi ni st r at i va na Admi ni s-
t rao Pblica, a Emenda Const i t uci onal n
s
19/ 1998 cont empl ou a cri ao de novo
mecani s mo funcional - os contratos de gesto.
1 3
Al m do vet us t o Decr et o- l ei n'-' 200/ 1967 ( Es t at ut o da Ref or ma Admi ni s t r at i va Feder al ) , que c ont m
al gumas di sposi es s obr e a or gani zao federal ai nda vi gent es, a Lei n
s
10. 683, de 28. 5. 2003, que at ual -
me nt e di s pe s obr e a or gani zao da Pr esi dnci a da Repbl i ca e dos Mi ni st r i os, be m c o mo de s eus r gos
i nt egr ant es , det al hando, i ncl usi ve, as r espect i vas compet nci as admi ni s t r at i vas .
1 4
Ar t . 5 1 , III e IV, da CF, par a a C ma r a dos Deput ados , e art . 52, XII e XIII, par a o Senado Federal .
1 5
Art . 96, II, d, da CF, pr ev a i ni ci at i va dos Tr i bunai s par a pr opor ao Legi sl at i vo a al t er ao da or gani za-
o e da di vi so j udi ci r i as, e o art . 96, I, a, d compet nci a par a a el abor ao dos r espect i vos r egi ment os
i nt er nos .
1 6
O Di st r i t o Feder al a s s e me l ha do aos Est ados, mas t e m as compet nci as l egi sl at i vas r es er vadas a Es-
t ados e Muni c pi os (art . 32, 1, CF) . Desse modo, sua admi ni s t r ao di r et a no t er gr ande di ferena
em rel ao aos de ma i s ent es federat i vos, c ompondo- s e de Gover nador i a, r gos de assessor i a di r et a e de
Secr et ar i as Di st r i t ai s.
1 7
Esses cont r at os no se conf undem com os cont r at os de gest o pr evi st os na Lei n
s
9. 637/ 1998, a s er em
cel ebr ados com as or gani zaes soci ai s, vi sando pr est ao de ser vi os pbl i cos em r el ao aos quai s haja
i nt er es s es par al el os e c omuns do Es t ado e da ent i dade parcei ra. Sobr e est es, j t ecemos os devi dos comen-
t r i os no Cap t ul o des t i nado aos Servi os Pbl i cos ( Cap t ul o VII). Embor a em a mbos os casos se pr et enda
mel hor ar a gest o dos servi os e at i vi dades pbl i cos, os cont r at os pr evi st os no art . 37, 8
L
', da CF par ecem
i ndi car a cont r at ao de admi ni s t r ador es especficos para ger enci ar as at i vi dades admi ni s t r at i vas , no i n-
di cando, c omo naquel a hi pt ese, a formal i zao de r egi me de par cer i a na pr es t ao de servi os pbl i cos.
1 8
A Lei r- 10. 683, de 28. 5. 2003, que pas s ou a di spor sobr e a or gani zao da Pr esi dnci a da Repbl i ca e
dos Mi ni st r i os, r evogou as di sposi es em cont r r i o da Lei n" 9. 649/ 1998. Co mo nada na lei nova cont r ar i a
o ci t ado di sposi t i vo, de pr es umi r - s e que cont i nue vi gent e.
Segundo o t ext o cont i do no 8
e
do art. 37, i nt r oduzi do pel a referi da Emenda, a
aut onomi a gerenci al , or ament r i a e financeira dos rgos e ent i dades da admi ni st r a-
o di ret a e i ndi r et a poder ser ampl i ada medi ant e cont r at o a ser firmado entre seus ad-
ministradores e o Poder Pblico, t endo por obj et o a fixao de met as de de s e mpe nho par a
o rgo ou ent i dade. Trat a-se de verdadei ro cont r at o de ger enci ament o, cons t i t ui ndo
obj et o do ajuste o exerccio de funes diretivas por t cni cos especi al i zados, fato que
poder ensej ar uma admi ni st r ao mai s eficiente e menos di spendi osa dos r gos e
pessoas da Admi ni st r ao.
A nor ma no se classifica como de eficcia pl ena, poi s que pr evi st a a criao
de lei que di s ponha sobre a di sci pl i na desse regi me, especi al ment e sobr e o pr azo de
dur ao do cont r at o, os cont rol es e cri t ri os de avaliao de des empenho, di rei t os,
obri gaes e r esponsabi l i dade dos di ri gent es e a r emuner ao do pessoal .
O t ext o susci t a al gumas dvi das sobre sua aplicabilidade, mas, por t udo o que
pr et endi a o Governo i mpl ant ar para a reforma admi ni st rat i va do Est ado, tais cont r at os
par ecem enquadr ar - se na categoria daquel es que t m por obj et o a prest ao de servios
profi ssi onai s especi al i zados. A i nt eno governament al foi, sem dvida, a de t ercei ri zar
a admi ni st r ao gerencial, or ament r i a e financeira, que nunca revelou os r esul t ados
esper ados pel a soci edade enquant o execut ada por agent es i nt egr ant es dos quadr os da
prpri a Admi ni st r ao.
1 7
A Lei n
B
9. 649, de 27. 5. 1998, previu a hi pt ese de cont r at os de gest o a ser em
cel ebrados ent r e aut ar qui as qualificadas como agncias execut i vas e o respect i vo Mi ni s-
t ri o supervi sor (art. 51, I I ) .
1 8
Trata-se de fi gura r eal ment e esdr xul a e que ai nda no
foi exami nada com profundi dade pel os est udi osos. Sur pr eende pr i mei r ament e o fato
de que a lei se t enha referido cont rat ao com Ministrio: est e se configura como mer o
rgo i nt egr ant e da Uni o Federal; no t em personal i dade j ur di ca pr pr i a e, por t ant o,
no t em apt i do para figurar como cont r at ant e. Pessoa jurdica, sim, a Uni o Federal.
Desse modo, deve ent ender - se que o cont rat o ser cel ebrado ent r e a agncia execut i va
e a Uni o Federal, r epr esent ada est a pel o Mi ni st ri o que super vi si ona a agncia.
Causa mai or espci e ai nda o fato de haver cont r at ao: a uma, por que t ai s agn-
cias, como aut ar qui as que so, i nt egr am a Admi ni st r ao Indi ret a da pr pr i a Uni o;
a duas, por que a at i vi dade que const i t ui obj et o da gest o j est ar necessar i ament e
cont empl ada na respect i va lei, e se h previ so na lei desnecessr i a a cel ebrao de
cont r at o. A rel ao, por consegui nt e, no cont rat ual , mas de vi ncul ao ent r e ent i da-
de descent ral i zada e a pessoa federativa qual se vi ncul a. Al i s, t oda aut ar qui a, a rigor,
t em a seu cargo a gest o da at i vi dade que a lei menci onou como sendo seu objetivo
i nst i t uci onal , e at agora passou l onge qual quer concepo que pudes s e rel aci on-l a
Admi ni st r ao Di r et a por mei o de cont r at o. Cui da-se, enfim, de i novao que refoge
tcnica organi zaci onal da Admi ni st r ao Pblica e que s serve par a aument ar a con-
fuso que rei na na organi zao admi ni st r at i va em geral.
O que a soci edade t em per segui do at ual ment e - des apont ada com os vel hos
mt odos da organi zao admi ni st r at i va - a adoo de novas t cni cas e moder nos i ns-
t r ument os f or mador es da administrao gerencial (public management), que no s at ende
aos ansei os da Admi ni st r ao como t ambm cor r esponde s expect at i vas do i nt er esse
1 9
I I I ADMINISTRAO INDIRETA
1 Conceito
Admi ni st r ao Indi ret a do Est ado o conj unt o de pessoas admi ni st r at i vas que,
vi ncul adas respect i va Admi ni st r ao Di ret a, t m o objetivo de des empenhar as ativi-
dades admi ni st r at i vas de forma descent ral i zada.
O concei t o, que pr ocur amos caract eri zar com si mpl i ci dade par a mel hor ent en-
di ment o, d des t aque a al guns aspect os que ent endemos r el evant es. Pr i mei r ament e,
a i ndi cao de que a admi ni st r ao i ndi ret a formada por pessoas jurdicas, t a mb m
denomi nadas por al guns e at pel o Decret o-l ei n
9
200/ 1967, de entidades (art. 4
a
, II).
Depoi s, preci so no per der de vi st a que tais pessoas no est o sol t as no uni -
verso admi ni st r at i vo. Ao cont rri o, l i gam-se elas, por elo de vi ncul ao, s pessoas
polticas da federao, nas quai s est a respect i va admi ni st r ao di ret a.
Por fim, o objetivo de sua i nst i t ui o - a at uao est at al descent r al i zada - como
j vi mos e t or nar emos a ver logo a seguir.
2 Nat ur eza da Funo
O gr ande e f undament al objetivo da Admi ni st r ao I ndi r et a do Est ado a exe-
cuo de al gumas tarefas de seu i nt eresse por out r as pessoas j ur di cas.
2 0
Qua ndo no
pr et ende execut ar det er mi nada at i vi dade at ravs de seus pr pr i os r gos, o Poder P-
blico t ransfere a sua t i t ul ar i dade ou a mer a execuo a out r as ent i dades, sur gi ndo,
ent o, o f enmeno da del egao.
19
A respeito, consulte-se DANIELA MELLO COELHO, Administrao Pblica gerencial e direito administrativo, cit., p.
132.
2 0
Qua ndo a del egao feita por cont r at o ou at o admi ni st r at i vo, j vi mos que apa-
recem como del egat ri os os concessi onri os e os per mi ssi onr i os de servi os pbl i cos.
Qua ndo a lei que cria as ent i dades, surge a Admi ni st r ao Indi ret a.
Resul t a da que a Admi ni st r ao Indi ret a o pr pr i o Est ado execut ando al gu-
mas de suas funes deforma descentralizada. Seja por que o t i po de at i vi dade t enha mai s
per t i nnci a par a ser execut ada por out r as ent i dades, seja par a obt er mai or cel eri dade,
eficincia e flexibilizao em seu des empenho, o cert o que t ai s at i vi dades so exerci -
das indiretamente ou, o que o mes mo, descentralizadamente.
O cri t ri o par a a i nst i t ui o de pessoas da Admi ni st r ao Indi ret a com vi st as
ao des empenho de funes descent ral i zadas de or dem admi ni st r at i va. Com efeito, o
Est ado o excl usi vo j ui z da conveni nci a e da opor t uni dade em que deve ser descen-
t ral i zada est a ou aquel a at i vi dade e, em conseqnci a, cri ada (ou ext i nt a) a ent i dade
vi ncul ada. Mas no h dvi da de que, criada essa ent i dade, a at i vi dade a ser por ela
exerci da ser descentralizada.
3 Abrangnci a
No que se refere abrangnci a do sent i do da Admi ni st r ao Indi ret a, pouca
coisa t emos a acrescent ar ao que j menci onamos no me s mo t pi co, quando do exame
da Admi ni st r ao Di ret a.
Por fora da aut onomi a conferida pela Const i t ui o, t odas as ent i dades federa-
tivas podem t er a sua Admi ni st r ao Indi ret a. Desde que seja sua a compet nci a par a
a at i vi dade e que haja i nt er esse admi ni st r at i vo na descent ral i zao, a pessoa pol t i ca
pode criar as ent i dades de sua Admi ni st r ao descent ral i zada. Por consegui nt e, al m
da federal, t emos a Admi ni st r ao Indi ret a de cada Est ado, do Di st r i t o Federal e, quan-
do os r ecur sos o per mi t i r em, dos Muni c pi os.
Sempr e que se faz referncia Admi ni st rao Indi ret a do Est ado, a idia de vin-
culao das ent i dades t raz t ona, como rgo cont rol ador, o Poder Execut i vo. Ent r e-
t ant o, o art. 37 da Const i t ui o al ude admi ni st rao direta, i ndi ret a e fundacional de
qualquer dos Poderes da Uni o, Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os. Assi m di zendo,
poder-se-i a admi t i r a exi st nci a de ent i dades de admi ni st r ao i ndi ret a vi ncul adas t am-
bm s est r ut ur as dos Poderes Legislativo e Judicirio, embor a o fato no seja comum,
por ser o Execut i vo o Poder i ncumbi do basi cament e da admi ni st r ao do Es t ado.
2 1
4 Composi o
Enquant o a Admi ni st rao Di ret a compost a de rgos i nt er nos do Est ado, a
Admi ni st rao Indi ret a se compe de pessoas jurdicas, t ambm denomi nadas de entidades.
2 1
A obs er vao foi c or r e t a me nt e t r azi da por SRGI O DE ANDRA FERREI RA (Comentrios Constituio,
v. III, p. 14). O aut or vai mai s al m e admi t e ent i dades de admi ni s t r ao i ndi r et a vi ncul adas ao Mi ni st r i o
Pbl i co, Advocaci a-Geral da Uni o, s Pr ocur ador i as locais e Def ensor i a Pbl i ca, qua ndo necessr i as ao
d e s e mp e n h o de funes de apoi o t cni co e admi ni st r at i vo.
Admi ni s t r ao Di r et a e I ndi r et a 465
De acordo com o art. 4", II, do Decret o-l ei n
Q
200/ 1967, a Admi ni st r ao Indi-
ret a compr eende as segui nt es cat egori as de ent i dades, dot adas, como faz ques t o de
consi gnar a lei, de personalidade jurdica prpria:
a) as aut ar qui as;
b) as empr es as pbl i cas;
c) as soci edades de economi a mi st a; e
d) as fundaes pbl i cas.
2 2
E corret o, poi s, afirmar que, se encont r ar mos uma dessas cat egori as de ent i da-
des, est ar emos di ant e de uma pessoa i nt egr ant e de al guma Admi ni st r ao Indi ret a,
seja ela da Uni o, seja dos Est ados, Di st ri t o Federal ou Muni c pi os. Com essa qualifi-
cao, est ar ela, com t oda a certeza, vi ncul ada respect i va Admi ni st r ao Di ret a. Esse
o pont o pri nci pal do t ema em foco, com a ressalva das si t uaes anmal as que vez
ou out r a apar ecem, mai s em decorrnci a da desor dem admi ni st r at i va do que de um
si st ema lgico que deve presi di r a Admi ni st r ao Pblica.
I mpe- se ai nda um coment r i o. A ci rcunst nci a de que a ent i dade se enquadr a
numa das cat egori as j ur di cas aci ma confere cert eza suficiente e i ndi scut vel par a ser
consi der ada como i nt egr ant e da Admi ni st r ao Indi ret a da respect i va pessoa federa-
tiva, e i sso i ndependent ement e de pr est ar servio pbl i co ou exercer at i vi dade econ-
mi ca de nat ur eza empr esar i al . No o fim a que se dest i na a ent i dade que a qualifica
como par t i ci pant e da Admi ni st r ao Indi ret a, mas si m a nat ur eza de que se revest e.
Talvez de lege ferenda pudes s em ser excludas as pessoas com obj et i vos empr esar i ai s,
objetivos nor mal ment e i mpr pr i os aos fi ns desejveis do Est ado, mas no foi esse o
si st ema adot ado pel a Const i t ui o e legislao pt r i as .
2 3
No cust a observar que a Lei n
e
11. 107, de 6. 4. 2005, que di spe sobre nor mas
gerais de cont rat ao de consrci os pbl i cos, det er mi nou que est es se personi fi cassem,
const i t ui ndo associao pblica ou pessoa j ur di ca de di rei t o pri vado. A me s ma lei, no
art. 16, al t erou o art. 41, IV, do Cdi go Civil, que se refere s aut ar qui as como pessoas
j ur di cas de di rei t o pbl i co, acrescent ando a expresso "inclusive as associaes pblicas".
Resul t a da, por consegui nt e, que, enquadr ando- se como aut ar qui as, as associ aes
pbl i cas passam a i nt egrar a Admi ni st rao Indi ret a das pessoas federativas que part i -
cipam do consrci o pbl i co. Essa, alis, a nor ma do art. 6
S
, 1
Q
, da ci t ada l ei .
2 4
2 2
As f undaes pbl i cas foram i nser i das na admi ni s t r ao i ndi r et a at r avs da Lei n
L
' 7. 596, de 10. 4. 1987.
2 3
J OS MARI A PI NHEI RO MADEI RA expl i ca que as ent i dades da Admi ni s t r ao I ndi r et a so cri adas
"para prestarem servios pblicos ou de interesses pblicos delegveis" (Administrao pblica, cit., p. 164) . A des pei t o
da dvi da que pode ser susci t ada em rel ao a est a l t i ma expr esso, par ece- nos que o aut or qui s consi der ar
t a mb m c omo de i nt er es s es pbl i cos del egvei s as at i vi dades i ndust r i ai s ou comer ci ai s de s e mpe nha da s por
soci edades de economi a mi s t a e empr es as pbl i cas, no que a concl uso vi ri a em a bono ao que r egi s t r amos .
2 4
Ob s e r v a mo s qu e a s as s oci aes pbl i cas s er o ma i s mi n u c i o s a me n t e e xa mi na da s a di a nt e , e m i t e m
pr pr i o d e n t r o do t pi co r el at i vo s a ut a r qui a s , ai nda ne s t e cap t ul o. Sobr e o i ns t i t ut o dos cons r ci os
pbl i cos , vi de Ca p t ul o V.
5 Admi ni st rao Fundacional
Ant es da Const i t ui o de 1988, a expresso administrao fundacional no er a em-
pr egada ne m na dout r i na nem no di rei t o posi t i vo. A di vi so clssica da Admi ni st r ao
consi st i a apenas na admi ni st r ao di ret a e i ndi ret a. A Const i t ui o, no ent ant o, di s-
pondo sobre os pri nc pi os admi ni st r at i vos, resol veu menci on- l a no art. 37, al udi ndo
admi ni st r ao di ret a, i ndi ret a ou fundacional.
A referncia const i t uci onal expresso provocou logo al gumas di vergnci as en-
t re os est udi osos. Al guns aut or es ent ender am t er si do cri ado um novo s egment o na
Admi ni s t r ao.
2 5
Out r os ent ender am que na expresso administrao fundacional no
est ar i am as fundaes pri vadas i nst i t u das pel o Es t ado.
2 6
Out r os sequer fizeram co-
ment r i os sobre a nova expr es s o.
2 7
Com o r espei t o que nos mer ecem t odos esses est udi osos, ent endemos , em pri -
mei r o lugar, que foi i mpr pr i a a expresso empr egada na Const i t ui o. A uma, por que
a at uao do Est ado s se faz de duas manei r as: de forma di r et a ou de forma i ndi ret a;
quando at ua por mei o de suas fundaes, s pode est ar agi ndo de forma i ndi ret a, no
havendo tertium genus. Desse modo, na expresso administrao indireta, j se t e m que
i ncl ui r necessar i ament e as at i vi dades execut adas por fundaes. A duas, por que as
fundaes nada t m de t o especial que faam por mer ecer u ma cat egori a part e; ao
cont rri o, est o elas no me s mo pl ano que as out r as cat egori as da Admi ni st r ao Indi -
ret a - as aut ar qui as, as empr esas pbl i cas e as soci edades de economi a mi st a.
Assi m sendo, a ni ca i nt er pr et ao que nos pareci a razovel di ant e do i mpr -
pri o t ext o const i t uci onal resi di a na idia de que a Admi ni st r ao Di r et a ou Indi ret a,
i ncl ui ndo- se nes t a a at i vi dade exerci da pel as fundaes i nst i t u das pel o Est ado, nomi -
nando- se, ent o, esse gr upo de pessoas como admi ni st r ao fundaci onal .
Consi der amos, por t ant o, que ne nhum segment o especi al foi cri ado pel a Cons -
t i t ui o, como ent endemos , por out r o lado, que na expr esso administrao fundacional
devem est ar i nseri das t odas as fundaes cri adas pel o Est ado, seja qual for a sua nat u-
reza, vi st o que n e n h u m i nd ci o rest ri t i vo foi denunci ado pel o Const i t ui nt e.
Fel i zment e, por m, a i nusi t ada i mpr opr i edade foi corri gi da pel a Emenda Cons -
t i t uci onal n
Q
19/ 1998, que, dando nova redao ao caput do art . 37 da CF, consi gnou
apenas as expr esses "admi ni st r ao di ret a e i ndi ret a", al t erao que conduz concl u-
so de que as fundaes pbl i cas nada mai s so do que out r a das cat egori as i nt egr an-
t es da Admi ni st r ao Indi ret a est at al .
6 Ent i dades Paraest at ai s
O t er mo paraestatal t em formao h bri da, por que, enquant o o prefixo para de
ori gem grega, o vocbul o status de ori gem l at i na. Paraestatal significa ao lado do Estado,
2 5
SRGI O DE ANDRA FERREI RA (Boletim de Direito Administrativo, n 89, p. 336) ; NAGI B SLAIBI FI-
LHO (Anotaes Constituio de 1988, p. 356) .
2 6
IVAN BARBOSA RI GOLI N (O Servidor Pblico na Constituio de 1988, p. 117) .
2 7
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 316- 318.
paralelo ao Estado. Ent i dades paraest at ai s, desse modo, so aquel as pessoas j ur di cas
que at uam ao l ado e em col aborao com o Es t ado.
2 8
No obst ant e, vri os so os sent i dos que leis, dout r i nador es e t r i bunai s t m
empr est ado expr esso, o que no s dei xa dvi das ao i nt r pr et e quando com ela se
depara, como t a mb m i mpr i me indesejvel i mpreci so j ur di ca, que em nada cont r i bui
para a cincia do Di r ei t o.
H j ur i st as que ent endem ser em ent i dades par aest at ai s aquel as que, t endo per-
sonal i dade j ur di ca de di rei t o pri vado (no i ncl u das, poi s, as aut ar qui as) , r ecebem
ampar o oficial do Poder Pblico, como as empr esas pbl i cas, as soci edades de econo-
mi a mi st a, as fundaes pbl i cas e as ent i dades de cooperao gover nament al (ou ser-
vios sociais aut nomos ) , como o SESI, SENAI, SESC, SENAC et c.
2 9
Out r os pens am
exat ament e o cont r r i o: ent i dades par aest at ai s seri am as aut ar qui as .
3 0
Al guns, a seu
t ur no, s enquadr am nessa cat egori a as pessoas col aboradoras que no se pr eor denam
a fins l ucrat i vos, es t ando excl u das, assi m, as empr esas pbl i cas e as soci edades de
economi a mi s t a.
3 1
Para out r os, ainda, paraest at ai s seri am as pessoas de di r ei t o pri vado
i nt egr ant es da Admi ni st r ao Indi ret a, excl ui ndo-se, por consegui nt e, as aut ar qui as,
as fundaes de di rei t o pbl i co e os servios sociais a ut nomos .
3 2
Por fim, j se consi -
derou que na cat egori a se i ncl uem al m dos servios sociais aut nomos at me s mo as
escolas oficializadas, os par t i dos polticos e os si ndi cat os, excl ui ndo- se a admi ni st r a-
o i ndi r et a.
3 3
Na prt i ca, t em- se encont r ado, com freqncia, o empr ego da expr esso
empresas estatais, sendo nel as enquadr adas as soci edades de economi a mi s t a e as em-
pr esas pbl i cas. H t ambm aut or es que adot am o referi do s ent i do.
3 4
Essa funda di vergnci a acaba l evando o est udi oso, s em dvi da, a no empr egar
a expresso, por ser dest i t u da de qual quer preci so j ur di ca.
3 5
Na ver dade, justifica-se
i nt egr al ment e essa posi o. Com mui t o mai or razo, no deveri a ut i l i z-l a a lei, como
o faz, por exempl o, o art. 327, I
a
, do Cdi go Penal, que consi der a funci onri o pbl i co
aquel e que exerce funo em ent i dade par aest at al .
3 6
Seja como for, a expr esso, a nosso
2 8
CRETELLA J NI OR ens i na que a expr esso (enti paraestatali) foi empr egada pel a pr i mei r a vez no Di r ei t o
i t al i ano, pel o Decr et o n
Q
1. 825, de 1924, que t r at ava de cont r at o de empr ego pr i vado, t e ndo si do, post er i or -
ment e, adot ada em out r os di pl omas (Curso de direito administrativo, p. 52) .
2 9
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 318. O aut or aduz que "o par aest at al no o est at al , n e m o
part i cul ar; o me i o- t e r mo ent r e o pbl i co e o pr i vado".
3 0
CRETELLA J NI OR, Curso, cit., p. 52.
3 1
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Pr est ao de ser vi os pbl i co e admi ni s t r ao i ndi r et a,
p. 353.
3 2
SRGI O DE ANDRA FERREI RA, Curso, cit., p. 78.
3 3
OSWALDO ARANHA BANDEI RA DE MELLO, Princpios, cit., v. II, p. 2 7 1 .
3 4
3 5
o pe ns a me nt o de MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 264) .
3 6
O art . 327, 1", do Cdi go Penal , sofreu al t er ao pel a Lei n
a
9. 983, de 14. 7. 2000, qu e ampl i ou o mbi t o
de i nci dnci a do di sposi t i vo, par a consi der ar t a mb m equi par ado a f unci onr i o pbl i co q u e m t r abal ha par a
e mpr e s a pr es t ador a de ser vi o cont r at ada ou conveni ada par a a execuo de at i vi dade t pi ca da Admi ni s -
t r ao.
ver, e t endo em vi st a o seu significado, deveria abranger toda pessoa jurdica que tivesse
vnculo institucional com a pessoa federativa, de forma a receber desta os mecanismos estatais de
controle. Est ari am, poi s, enquadr adas como entidades paraestatais as pessoas da admi ni s -
t rao i ndi r et a e os servi os sociais aut nomos .
Na ver dade, sequer as autarquias deveri am, a rigor, est ar excl u das da cat egori a
das par aest at ai s, como s us t ent am al guns est udi osos. A despei t o de ser em pessoas de
di rei t o pbl i co, no est o no interior (j que no so rgos), mas si m ao lado do ent e
federativo, e, t ant o quant o as demai s ent i dades, est o suj ei t as vi ncul ao est at al e
des empenham funes do i nt er esse do Est ado, em perfeita si nt oni a com suas met as .
Para uma compr eens o lgica, em nosso ent ender, ou a pessoa caract eri za-se como
estatal, se for i nt egr ant e do pr pr i o Est ado, como o caso das pessoas federat i vas, ou,
no sendo assi m, t er ela que qualificar-se como paraestatal, por at uar em di r et a cola-
bor ao com o Est ado por fora de v ncul o j ur di co formal.
Fi zemos meno ao t ema em vi rt ude da di vergnci a que seu sent i do acarret a.
Mas, como no t em significao precisa dent r o da cincia j ur di ca, evi t ar emos al udi r
expr esso no decorrer dest a obra.
7 Princpios da Admi ni st rao Indi ret a
Todos os pri nc pi os admi ni st r at i vos de cart er genri co que vi mos es t udando
i nci dem sobre a admi ni st r ao i ndi ret a. Sem dvi da, ho de aplicar-se os pri nc pi os
f undament ai s da l egal i dade, da moral i dade, da i mpessoal i dade e da publ i ci dade, por-
que o t ext o do art. 37, caput, da Const i t ui o Federal, faz expr essa referncia quel a
modal i dade de admi ni st r ao.
No obst ant e, h t r s post ul ados que mer ecem des t aque nest a par t e de nosso
es t udo por que di zem r espei t o par t i cul ar ment e admi ni st r ao i ndi ret a. So esses que
exami nar emos a seguir.
7.1 Princpio da Reserva Legal
Est e pri nc pi o t em por objetivo a indicao de que t odas as pessoas i nt egr ant es
da Admi ni st r ao Indi ret a de qual quer dos Poderes, seja qual for a esfera federativa a
que est ej am vi ncul adas, s podem ser i nst i t u das por lei.
Nes s e exat o sent i do, o di spost o no art. 37, XIX, da CF, com a r edao dada pel a
Emenda Const i t uci onal n
L>
19/ 1998: "Somente por lei especfica poder ser criada autarquia
e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao,
cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao."
A nova redao do di sposi t i vo, no ent ant o, dei xou dvi das quant o sua par t e
fi nal , aus ent e no t ext o ant eri or. Est abel eceu a nor ma que caber lei compl ement ar
definir as reas de at uao neste ltimo caso, sem esclarecer se est a expr esso se refere
i nst i t ui o de empr esa pblica, soci edade de economi a mi st a e fundao, ou se est
al udi ndo apenas cat egori a das fundaes. Ao que parece, o ma nda me nt o refere-se
apenas s fundaes, e i sso por que o art. 173, I
a
, da CF, t a mb m al t erado pel a refe-
rida Emenda, j i ndi ca que empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a t er o
como obj et o expl orar at i vi dade econmi ca de pr oduo ou comerci al i zao de bens ou
de pr est ao de servi os. Ora, sendo assi m, no seri a coer ent e admi t i r lei compl emen-
tar para del i near reas de at uao dessas ent i dades. Seja como for, ent r et ant o, fica di-
fcil ent ender por que razo o Const i t ui nt e previ u lei compl ement ar par a definir reas
de at uao de fundaes, quando bast a lei ordi nri a par a aut or i zar sua i nst i t ui o.
De qual quer modo, por m, o ma nda me nt o significa que t ai s ent i dades s po-
dem i ngressar no mu n d o j ur di co se houver mani fest ao dos Poder es Legislativo e
Execut i vo no pr ocesso de formao da lei i nst i t ui dora, cabendo a est e l t i mo o poder
de iniciativa da lei, por se t r at ar de mat r i a de cart er es t r i t ament e organi zaci onal da
Admi ni st r ao Pbl i ca.
3 7
Avul t a not ar, por fim, que o pri nc pi o da reserva legal se aplica t a mb m hi -
pt ese de i nst i t ui o de pessoas subsidirias das empr esas pbl i cas e soci edades de
economi a mi s t a.
3 8
A exigncia t em por fim evitar que, u ma vez cri adas as ent i dades
pri mri as, pos s am elas, abusi vament e, instituir, a seu excl usi vo cri t ri o, esse t i po de
pessoas de nat ur eza deri vada, com o risco de fi carem s em qual quer t i po de cont rol e e
de pr ovocar em di spndi o para o erri o pbl i co. Desse modo, s se t or na poss vel criar
tais pessoas subsi di ri as se t ambm houver lei aut ori zadora, tal como acont ece com
as ent i dades pr i mr i as.
No necessri o, ent r et ant o, que haja uma lei aut or i zador a especfica par a que
seja criada cada subsi di ri a, como s us t ent am al guns. A Const i t ui o no per mi t e essa
i nt er pr et ao t o rest ri t a. Nada i mpede que a lei i nst i t ui dor a da ent i dade pri mri a,
ou lei s ubs equent e, j preveja a i nst i t ui o de fut uras subsi di ri as. O Supr emo Tri-
bunal Federal vem em socorro desse pens ament o e deci di u que, u ma vez i nst i t u da
soci edade de economi a mi st a (art. 37, XIX, CF) e del egada lei que a cri ou per mi sso
par a a const i t ui o de subsi di ri as, as quai s podem maj ori t ri a ou mi nor i t ar i ament e
associ ar-se a out r as empr esas, o requisito da autorizao legislativa (CF, art. 37, XX) acha-se
cumprido, no sendo necessria a edio de lei especial para cada caso.
39
Parece-nos cer t ssi mo
o ent endi ment o, s obr et udo se for consi der ado que ao i nt r pr et e no lcito criar res-
t ri es onde a Const i t ui o no o faz.
7.2 Princpio da Especialidade
No qual quer at i vi dade comet i da aos r gos da Admi ni s t r ao Di r et a que
se t or na obj et o do pr ocesso de descent r al i zao. Ao Es t ado cabe a aval i ao do que
3 7
Art . 6 1 , l
2
, II, e, da CF.
3 8
Ar t . 37, XX, da CF.
3 9
ADI N n
2
1649-DF (MC), Pl eno, Rei. Mi n. MAURCIO CORRA (vide Informativo STF n
2
201, set. 2000) .
A di scusso envolvia a i nt er pr et ao dos art s. 64 e 65 da Lei n
5
9. 478/ 1997, que aut or i zam a PETROBRAS
criao de subsi di ri as.
deve cont i nuar a ser execut ado cent r al i zadament e ou do que deve ser t r ansf er i do a
out r a pessoa.
O pri nc pi o da especi al i dade apont a par a a absol ut a necessi dade de ser expr essa-
me nt e consignada na lei a at i vi dade a ser exercida, descent r al i zadament e, pel a ent i dade
da Admi ni st r ao Indi ret a. Em out r as pal avras, ne nhuma dessas ent i dades pode ser
i nst i t u da com fi nal i dades genri cas, vale dizer, sem que se defina na lei o obj et o pr e-
ciso de sua at uao.
Soment e as pessoas pol t i cas t m a seu cargo funes genri cas das mai s diver-
sas nat ur ezas, como defi ni do no si st ema de part i l ha const i t uci onal de compet nci as.
Tal no pode ocorrer com as pessoas da Admi ni st r ao Indi ret a. Est as s podem atuar,
s podem despender seus recursos nos estritos limites determinados pelos fins especficos para os
quais foram criadas.
40
7.3 Princpio do Controle
Cont r ol e o conj unt o de mei os atravs dos quai s pode ser exercida funo de
nat ur eza fi scal i zat ri a sobre det er mi nado rgo ou pessoa admi ni st rat i va. Di zer-se que
rgo ou ent i dade est o sujeitos a cont rol e significa const at ar que s podem eles at uar
dent r o de det er mi nados par met r os, ou seja, nunca podem agir com l i berdade i nt egral .
Di ant e di sso, pode afirmar-se que t oda pessoa i nt egr ant e da Admi ni st r ao In-
di ret a submet i da a cont rol e pela Admi ni st rao Di ret a da pessoa poltica a que vin-
culada. E nem poderi a ser de out r a manei ra. Se a pessoa poltica que enseja a criao
daquel as ent i dades, lgico que t enha que se reservar o poder de cont rol -l as. Por esse
mot i vo que tais ent i dades fi guram como se fossem sat l i t es das pessoas da federao.
O pri nc pi o do cont rol e, t ambm denomi nado de tutela administrativa, se di st ri -
bui sobr e quat r o aspect os:
1. controle poltico, pel o qual so os di ri gent es das ent i dades da Admi ni st r ao
I ndi r et a escol hi dos e nomeados pel a aut or i dade compet ent e da Admi ni st r a-
o Di ret a, razo por que exercem eles funo de confiana (relao intuitu
personae);
2. controle institucional, que obri ga a ent i dade a cami nhar s empr e no sent i do dos
fins par a os quai s foi criada;
3. controle administrativo, que per mi t e a fiscalizao dos agent es e das r ot i nas
admi ni st r at i vas da ent i dade; e
4. controle financeiro, pel o qual so fiscalizados os set or es financeiro e cont bi l
da ent i dade.
A forma pel a qual os rgos gover nament ai s exercem o cont r ol e pode variar
conf or me a lei de organi zao admi ni st rat i va federal, est adual , di st ri t al ou muni ci pal .
4 0
A cor r et a obser vao de SRGI O DE ANDRA FERREIRA, ob. cit., p. 75.
Como regra, por m, t em- se adot ado o si st ema de cont r ol e at ravs de Mi ni st r i os ou de
Secret ari as, o que bast ant e razovel, por que cada um desses r gos, dot ados de com-
pet nci a especfica em cert as reas, fi ca encarregado de fi scal i zar o gr upo de pessoas
da admi ni st r ao i ndi r et a que execut em at i vi dades correl at as quel a compet nci a.
4 1
A Uni o Federal adot ou essa si st emt i ca, denomi nando- a de superviso ministe-
rial. Di spe o Decret o-l ei n
s
200/ 1967 que todo e qualquer rgo da administrao federal,
direta ou indireta, est sujeito superviso do Ministro de Estado competente, excet uando- se
apenas aquel es rgos (e no pessoas) que pr es t em assessor i a di r et a ao Pr esi dent e
da Repbl i ca. E opor t uno l embr ar que, apesar da expr esso "superviso ministerial", a
ent i dade descent r al i zada pode ser vi ncul ada a rgos equi par ados a Mi ni st r i os, como
Gabi net es e Secret ari as ligadas Presi dnci a da Repbl i ca.
4 2
Al ert e-se, por m, que, a despei t o da vi ncul ao das ent i dades a Mi ni st r i os e
Secret ari as, rgos do Poder Execut i vo, como obvi ament e a regra geral, nada i m-
pede que, embor a excepci onal ment e, pos s am ser vi ncul adas di reo admi ni st r at i va
dos Poderes Legislativo e Judi ci ri o, desde que sua i nst i t ui o obedea aos r equi si t os
est abel eci dos na Const i t ui o. At me s mo Admi ni st r ao do Mi ni st r i o Pbl i co
admi ss vel a vi ncul ao das referidas ent i dades .
4 3
O cont r ol e funda-se no fato nor mal ment e conheci do como relao de vinculao,
at ravs do qual se pode averbar que t oda pessoa da admi ni st r ao i ndi r et a vinculada
a det er mi nado rgo da respect i va admi ni st r ao di ret a. So t odas, poi s, ent i dades
vi ncul adas. A observao feita par a o fim de di st i ngui r-se a relao de vinculao, fi-
xada ent r e pessoas, e a relao de subordinao, apropri ada par a o cont r ol e ent r e rgos
i nt er nos das pessoas admi ni st r at i vas.
8 Cat egori as Jurdicas
J vi mos que, enquant o a Admi ni st r ao Di ret a se const i t ui de rgos, a Admi -
ni st rao I ndi r et a se compe de ent i dades dot adas de per sonal i dade j ur di ca prpri a.
Essas ent i dades est o agr upadas em quat r o cat egori as, cada u ma del as apr e-
s ent ando pessoas j ur di cas com al gumas part i cul ari dades especficas que as t or nam
di st i nt as das demai s. So elas: as aut ar qui as, as empr esas pbl i cas, as soci edades de
economi a mi st a e as fundaes pbl i cas.
Como um dos aspect os di st i nt i vos mai s mar cant es resi de no objeto da ent i dade,
que deve ser compat vel com sua nat ur eza j ur di ca, o art. 26 da EC n- 19/ 1998, rel at i va
4 1
Para exempl i fi car: as escol as e uni ver si dades, pel a nat ur eza de s ua funo, f i cam sob cont r ol e do Mi ni s-
t ri o da Educao e do Des por t o. Pessoas l i gadas r ea econmi ca, c omo o Banco Cent r al , Casa da Moeda
e Banco do Brasil, so vi ncul adas ao Mi ni st r i o da Fazenda. Hospi t ai s e f undaes de s ade devem est ar
at r el adas ao Mi ni st r i o da Sade, e assi m s uces s i vament e.
4 2
Vide Decr et o n
L>
6. 129, de 20. 6. 2007.
4 3
Nes s e s ent i do, SRGI O DE ANDRA FERREI RA, Comentrios Constituio, v. III, p. 14- 15.
reforma do Est ado, di sps que "no prazo de dois anos da promulgao desta Emenda, as
entidades da administrao indireta tero seus estatutos revistos quanto respectiva natureza
jurdica, tendo em conta a finalidade e as competncias efetivamente executadas". Nes s e pr azo,
por consegui nt e, deveri a o Poder Pbl i co adequar a nat ur eza j ur di ca de suas ent i dades
descent r al i zadas ao obj et o que com elas seja compat vel .
Para mel hor exame dessas cat egori as, vamos est ud- l as em t pi cos separ ados,
nos quai s pr ocur ar emos apont ar os pri nci pai s aspect os de sua f i si onomi a j ur di ca.
IV AUTARQUIAS
1 Int roduo
1.1 Terminologia
O t er mo autarquia significa autogoverno ou governo prprio, mas no di rei t o posi t i -
vo per deu essa noo semnt i ca para t er o sent i do de pessoa jurdica administrativa com
relativa capacidade de gesto dos interesses a seu cargo, embor a sob cont r ol e do Est ado, de
onde se ori gi nou.
Na verdade, at me s mo em relao a esse sent i do, o t er mo est ul t r apassado
e no mai s reflete uma noo exat a do i nst i t ut o. Exi st em, como se ver, out r as cat e-
gorias de pessoas admi ni st r at i vas que t ambm pr ocedem gest o de seus i nt er esses,
fato que t a mb m as colocaria como aut ar qui as. Por i sso, i mpor t ant e observar, desde
logo, que no se deve fazer qual quer ligao ent r e a t er mi nol ogi a e o perfil j ur di co da
aut ar qui a, devendo- se apenas consi derar que se t r at a de uma modal i dade de pessoa
admi ni st rat i va, i nst i t u da pel o Est ado para o des empenho de at i vi dade pr edet er mi -
nada, dot ada, como ocorre com cada uma dessas pessoas, de al gumas caract er st i cas
especi ai s que as di st i nguem de suas congner es.
1.2 Autarquia e Autonomia
A despei t o da i mpr eci so de que se r evest em os vocbul os quando t ent am carac-
t eri zar i nst i t ut os j ur di cos, aut ar qui a e aut onomi a t m significados di versos.
Aut onomi a fi gura de conot ao mai s poltica, por que i ndi ca que al guns ent es
podem criar sua pr pr i a admi ni st r ao e est abel ecer sua organi zao j ur di ca, como
observava ZANOBI NI .
4 4
No se t r at a de uma pessoa i nst i t u da pel o Est ado; , com
efeito, uma parcel a do pr pr i o Est ado. Em det er mi nadas si t uaes, as pessoas aut no-
mas t m capaci dade poltica, significando a possi bi l i dade de el eger os seus pr pr i os re-
pr es ent ant es . Mel hor exempl o de ent es aut nomos o das pessoas i nt egr ant es de uma
federao, como no caso do Brasil. Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os so, t odos
4 4
CRETELLA J NI OR, Curso, ci e, p. 53.
eles, aut onomi as , no sent i do de que, nos t er mos da Const i t ui o Federal , di spem de
t odas aquel as prerrogat i vas e pecul i ari dades. O art. 18 da Const i t ui o, alis, empr ega
o t er mo autnomos quando se refere a tais ent i dades pol t i cas.
Out r o o sent i do de aut arqui a. Aqui a conot ao no de cart er pol t i co, mas
si m admi ni st r at i vo. O Est ado, quando cria aut ar qui as, visa a at r i bui r - l hes al gumas
funes que mer ecem ser execut adas de forma descent ral i zada. Da no poder em criar
regras j ur di cas de aut o- or gani zao, ne m t er em capaci dade pol t i ca. Sua funo me-
r ament e admi ni st r at i va. Por tal mot i vo que se pode afirmar que, enquant o a aut ono-
mi a o pr pr i o Est ado, a aut ar qui a apenas uma pessoa administrativa criada pelo Estado.
1.3 Autarquias Institucionais e Territoriais
A dout r i na cos t uma di st i ngui r as aut ar qui as denomi nadas de institucionais, e
aquel as consi der adas como territoriais.
As chamadas aut ar qui as t erri t ori ai s cor r es pondem a de s me mbr a me nt os geo-
grficos em cert os pa ses, nor mal ment e com regi me uni t r i o (ou de cent ral i zao po-
ltica), aos quai s o poder cent ral out or ga al gumas prerrogat i vas de or dem pol t i ca e
admi ni st rat i va, per mi t i ndo- l hes uma relativa l i berdade de ao. No chegam a ser ver-
dadei ras aut onomi as, mas t m a seu cargo al gumas funes pri vat i vas conferi das pel o
Est ado. Esse, alis, foi o sent i do inicial do t er mo autarquia.
45
Cos t uma- s e consi derar
como i nt egr ant es dessa cat egori a os nossos Terri t ri os, ent es despi dos de aut onomi a,
que execut am, por del egao, al gumas funes pr pr i as de Est ado (art. 33, CF) .
As aut ar qui as i nst i t uci onai s nascem como pessoas j ur di cas cri adas pel o Est ado
par a se des i ncumbi r em de tarefas par a as quai s a lei as dest i nou. Cont r ar i ament e que-
las out r as, no cor r es pondem a reas geogrficas. Trata-se de mer as pessoas admi ni s-
t rat i vas sem del egao pol t i ca est at al , l i mi t ando- se, por i sso, a per segui r os obj et i vos
que l hes foram i mpost os.
Essa a razo por que apenas as aut ar qui as i nst i t uci onai s i nt egr am a Admi ni s-
t rao Indi ret a do Est ado, e est e, at ravs del as e das demai s pessoas vi ncul adas, busca-
r alcanar os obj et i vos e as di ret ri zes admi ni st rat i vas pr evi ament e t r aados.
2 Conceito
Como t odas as cat egori as de pessoas j ur di cas i nt egr ant es da Admi ni st r ao
Indi ret a, as aut ar qui as t m sua pr pr i a f i si onomi a, apr es ent ando al gumas part i cul ari -
dades que as di s t i nguem das demai s. Basi cament e, so el ement os necessr i os con-
cei t uao das aut ar qui as os rel at i vos per sonal i dade j ur di ca, f or ma de i nst i t ui o
e ao objeto, os quai s, pel o fato me s mo de i nt egr ar em o concei t o, sero anal i sados
adi ant e em separ ado.
4 5
luz desses el ement os, pode-se concei t uar aut ar qui a como a pessoa jurdica de
direito pblico, integrante da Administrao Indireta, criada por lei para desempenhar funes
que, despidas de carter econmico, sejam prprias e tpicas do Estado.
Vejamos al guns exempl os de aut ar qui as mai s conheci das, vi ncul adas Uni o
Federal : o INSS - I nst i t ut o Naci onal do Seguro Social; o I NCRA - I nst i t ut o Naci onal
de Col oni zao e Reforma Agrria; a Comi sso Naci onal de Energi a Nucl ear; o Banco
Cent ral do Brasil; a Comi sso de Valores Mobi l i ri os; o IBAMA - I nst i t ut o Brasi l ei ro
do Mei o Ambi ent e e dos Recursos Nat ur ai s Renovveis; o DNOCS - Depar t ament o
Naci onal de Obr as cont r a as Secas e out r as t ant as. Est ados e Muni c pi os t a mb m t m
suas pr pr i as aut ar qui as .
4 6
3 Referncias Normat i vas
A vi gent e Const i t ui o fez meno, por mai s de uma vez, admi ni st r ao i ndi -
ret a do Es t ado.
4 7
Fez t a mb m vrias referncias s aut ar qui as, s vezes empr egando
a expr esso entidades autrquicas.
48
Em ne nhum mome nt o, por m, afirma, de forma
per empt r i a, que elas i nt egr am a Admi ni st r ao Indi ret a. A luz, por t ant o, do quadr o
const i t uci onal , apenas se pode inferir, at ravs de i nt er pr et ao si st emt i ca e lgica de
seus t ext os, a rel ao j ur di ca pel a qual as aut ar qui as se i nser em como cat egori a den-
t r o do si st ema admi ni st r at i vo descent ral i zado do Est ado.
Foi o l egi sl ador federal que definiu essa rel ao. O Decret o-l ei n
a
200, de
25. 2. 1967, conheci do como o Est at ut o da Reforma Admi ni st r at i va Federal , no so-
ment e ofereceu a concei t uao de aut arqui a, como t ambm di sse cl ar ament e que essa
cat egori a era i nt egr ant e da Admi ni st r ao I ndi r et a.
4 9
A si st emt i ca adot ada no model o federal servi u de i nspi rao par a as demai s
pessoas da federao, mui t as das quai s edi t ar am leis de organi zao de sua Admi ni s-
t rao, di vi di ndo-a em Di ret a e Indi ret a e i nser i ndo nest a as cat egori as cont empl adas
na lei federal.
4 Personal i dade Jurdica
Ao caract eri zar a aut ar qui a, consi gnou o referido Decret o-l ei n
s
200/ 1967 ser
ela "o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios,
para executar atividades tpicas da administrao pblica, que requeiram, para seu melhor funcio-
namento, gesto administrativa e financeira descentralizada".
4 6
Mai s r e c e nt e me nt e a Lei n
a
10. 316, de 6. 12. 2001, t r ans f or mou o J ar di m Bot ni co do RJ em aut ar qui a,
com a denomi nao de I ns t i t ut o de Pesqui sas Jar di m Bot ni co, vi ncul ado ao Mi ni st r i o do Mei o Ambi e nt e .
4 7
Para exemplificar, vej am- se os ar t s. 37, caput; 49, X; e 70, caput.
4 8
Cf. ar t s. 37, XIX; 109, I; e 144, I
a
, I.
4 9
Ar t . 4
a
, II, a, e art . 5
a
, I.
Veja-se que o legislador no qualificou o t i po de per sonal i dade j ur di ca que deve-
ria ser at r i bu do categoria, e nesse pont o se encont r a uma das falhas da concei t uao
legal. Li mi t ou-se apenas a dizer que o servio t eri a per sonal i dade j ur di ca, o que no se-
ria, de fato, ne nhuma novi dade. Mais preci so foi o Decret o-l ei n
s
6. 016, de 22. 11. 1943,
que, di spondo sobre a i muni dade dos bens, r endas e servios das aut ar qui as, dei xou
expressa a meno de que tais ent i dades eram pessoas de di rei t o pbl i co.
5 0
Ent r et ant o, ne nhuma dvi da h, em t empos at uai s, a despei t o da omi sso do
Decret o-l ei n
s
200/ 1967, de que as aut ar qui as so r eal ment e pessoas jurdicas de direito
pblico. A qualificao, alis, foi confi rmada pel o novo Cdi go Civil que, r el aci onando
as pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co, i nseri u expr essament e as aut ar qui as (art. 41,
IV). Apesar de dot adas de funo excl usi vament e admi ni st r at i va (o que as coloca em
pl ano di verso das pessoas de di rei t o pbl i co i nt egr ant es da federao brasi l ei ra, est as
possui dor as de capaci dade pol t i ca), sua per sonal i dade j ur di ca de di rei t o pbl i co l hes
at ri bui t odas as per t i nent es prerrogat i vas cont i das no or denament o j ur di co vi gent e.
Not e- se, por m, que esse perfil, l onge de ser um mode l o de pr eci so - opi ni o,
de r est o, t a mb m perfi l hada por al guns es t udi os os - s seri a obr i gat r i o dent r o do
r egi me admi ni st r at i vo da Uni o Federal , haja vi st a que cons t a de di pl oma legal par a
ela vol t ado especi f i cament e.
5 1
A prt i ca, por m, t e m mos t r a do que as demai s pes -
soas federat i vas abr aar am a referi da concei t uao, o que, em nos s o ent ender , ex-
t r e ma me nt e sal ut ar, par a i mpedi r a cat i ca si t uao de haver um s ent i do di ver so do
i nst i t ut o, conf or me o Es t ado ou o Muni c pi o a que per t encer a aut ar qui a. Ao menos ,
pode- s e est ar t r anqi l o de que i dnt i co o sent i do de aut ar qui a, be m como de seus
el ement os pecul i ar es, t ant o no nor t e, como no sul , o que t i mo par a a uni f or mi za-
o j ur di ca pe r t i ne nt e .
5 2
Por l t i mo, vale fazer uma rpi da observao sobre o incio da per sonal i dade j u-
rdica das aut ar qui as. Sendo pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co, no i nci de sobre elas
a di sci pl i na previ st a no Cdi go Civil. Com efeito, a regra a previ st a, qual seja, a de que
a exi st nci a legal das pessoas j ur di cas comea com a i nscri o, no regi st ro pr pr i o,
de seus cont r at os, at os const i t ut i vos ou est at ut os, se i rradi a apenas sobre as pessoas
de di rei t o pr i vado.
5 3
Para as pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co, como as aut ar qui as,
a regra t em est r ei t a conexo com o pri nc pi o da legalidade, vi st o que, sendo cri adas
por lei, t m o incio de sua exi st nci a no me s mo mome nt o em que se inicia a vi gnci a
da lei cri adora. , por t ant o, com o incio da vigncia da lei cr i ador a que t e m incio a
per sonal i dade j ur di ca das aut ar qui as.
5 0
O art . 2" desse di pl oma er a cl aro: "Consi der a- se aut ar qui a, par a efei t o des t e Decr et o- l ei , o servi o est at al
descent r al i zado, com per s onal i dade de di r ei t o pbl i co, expl ci t a ou i mpl i ci t ament e r econheci da por Lei . "
5 1
No me s mo s ent i do, HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 309.
5 2
Para conf i r mar essa acei t ao, h Es t ados que f i r mar am o concei t o de aut ar qui a em suas pr pr i as Cons -
t i t ui es. o caso da Cons t i t ui o do Es t ado do Rio de Janei r o, c omo se pode obs er var no art . 77, 2
2
, I,
cujo t ext o r epet e o art . 5, I, do Decr et o- l ei n
2
200/ 1967, com a vant agem de t er acr es cent ado a refernci a
expr essa de que se t r at a de pes s oas j ur di cas de di r ei t o pbl i co, o que foi omi t i do no di pl oma federal .
5 3
Ar t . 45, Cdi go Civil.
5 Criao, Organizao e Extino
Vi mos ant er i or ment e que a vi gent e Const i t ui o, ao cont r r i o das ant er i or es,
deci di u est abel ecer par a a criao das pessoas da Admi ni st r ao I ndi r et a o pri nc pi o da
reserva legal: t odas elas, inclusive as aut ar qui as, devem ser cri adas por l ei .
5 4
A lei de criao da aut ar qui a deve ser da iniciativa pri vat i va do Chefe do Execu-
tivo. De acordo com regra const i t uci onal ,
5 5
cabe ao Pr esi dent e da Repbl i ca a inicia-
tiva das leis que di s ponham sobre criao, est r ut ur ao e at r i bui es dos Mi ni st r i os
e rgos da Admi ni st r ao Pblica, sendo essa regra aplicvel t a mb m a Est ados e
Muni c pi os .
5 6
Al m di sso, a criao de pessoas admi ni st r at i vas mat r i a pr pr i a de
admi ni st r ao pbl i ca, razo por que ni ngum mel hor do que o Chefe do Execut i vo
par a aferir a conveni nci a e a necessi dade de deflagrar o pr ocesso cri at i vo.
Para a ext i no de aut ar qui as, t ambm a lei o i ns t r ument o j ur di co adequado.
As mes mas r azes que i nspi r ar am o pri nc pi o da l egal i dade, no t ocant e cri ao de
pessoas admi ni st r at i vas, est o pr esent es no pr ocesso de ext i no. Trat a-se, na verda-
de, de i rradi ao do pri nc pi o da si met ri a das formas j ur di cas, pel o qual a forma de
nas ci ment o dos i nst i t ut os j ur di cos deve ser a me s ma par a sua ext i no. Ademai s, no
poder i a at o admi ni st r at i vo dar por fi nda a exi st nci a de pessoa j ur di ca i nst i t u da por
lei, j que se t r at a de at o de inferior hi er ar qui a.
5 7
A organi zao das aut ar qui as del i neada at ravs de at o admi ni st r at i vo, nor-
mal ment e decret o do Chefe do Execut i vo. No at o de organi zao so fi xadas as regras
at i nent es ao f unci onament o da aut arqui a, aos rgos component es e sua compet n-
cia admi ni st rat i va, ao pr ocedi ment o i nt er no e a out r os aspect os l i gados efet i vament e
at uao da ent i dade aut rqui ca.
6 Objeto
Ao fi xar os cont or nos j ur di cos das aut ar qui as, o Decret o-l ei n- 200/ 1967 con-
si gnou que ser i am elas dest i nadas a execut ar atividades tpicas da administrao pblica,
expr esso que, fcil not ar, susci t a dvi das a respei t o de seu sent i do. A noo de ati-
vidades tpicas ext r emament e fluida e varivel no t e mpo e no espao: em det er mi nado
mome nt o, por exempl o, cert a at i vi dade pode no ser consi der ada pr pr i a da Admi ni s -
t rao, e depoi s passar a s-lo.
5 4
Ar t . 37, XIX, CF. Ver o que di s s emos no t pi co III, n'
J
7. 1.
5 5
Ar t . 6 1 , 1-, II, e, CF.
5 6
O t ext o da nor ma const i t uci onal mer ece i nt er pr et ao lgica no caso, j que no se refere e xpr e s s a me nt e
s aut ar qui as . N o obs t ant e, deve consi der ar - se que est as so abr angi das pel a nor ma, no s ome nt e por que
o t ext o faz me n o a at r i bui es dos Mi ni st r i os, aos quai s est o el as vi ncul adas, c omo t a mb m por que o
t e r mo "rgos" t e m aqui s ent i do ampl o, em or dem a al canar quer os r gos pbl i cos ( em s ent i do est r i t o) ,
que r as pes s oas j ur di cas que f azem par t e da Admi ni st r ao Pbl i ca, c omo o caso das aut ar qui as .
5 7
A obs er vao de CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 76.
Em nos s o ent ender, por m, o legislador teve o escopo de at ri bui r s aut ar qui as
a execuo de servios pblicos de natureza social e de atividades administrativas, com a ex-
cl uso dos servi os e at i vi dades de cunho econmi co e mer cant i l , est es adequados a
out r as pessoas admi ni st r at i vas, como as soci edades de economi a mi s t a e as empr esas
pbl i cas.
5 8
Um servi o de assi st nci a a regi es i nspi t as do pa s ou um servi o mdi co
podem ser nor mal ment e pr est ados por aut ar qui as, mas o me s mo no se passa, por
exempl o, com a pr est ao de servios bancri os ou de fabricao de pr odut os i ndus-
triais, at i vi dades pr pr i as de pessoas admi ni st r at i vas pri vadas.
7 Classificao
Variam ent r e os aut or es as frmul as de classificao das aut ar qui as, e o fato se
justifica pel as di ferent es ticas sob as quai s se pr ocede anl i se dessas pessoas admi -
ni st rat i vas. Parece-nos, no ent ant o, pouco di dt i co que nos es t endamos sobr e o t ema,
abor dando aspect os de pequeno i nt eresse.
Por essa razo, pr eocupamo- nos em apont ar t rs fatores que de fato demar cam
diferenas ent r e as aut ar qui as. So eles:
1. o nvel federativo;
2. o obj et o; e
3. a nat ur eza (regi me j ur di co).
Vejamos essas di ferenas.
7.1 Quanto ao Nvel Federativo
Est a classificao leva em cont a o crculo federativo r esponsvel pel a criao da
aut ar qui a.
Nest e caso, as aut ar qui as podem ser federais, estaduais, distritais e municipais, con-
forme i nst i t u das pel a Uni o, pel os Est ados, pel o Di st ri t o Federal e pel os Muni c pi os.
Anot e- se, no ent ant o, que as regras gerais previ st as na Const i t ui o par a essa
cat egori a apl i cam-se a t odas elas, i ndependent ement e da esfera federat i va de onde
se t e nha m or i gi nado. Os aspect os especiais que acar r et am vari ao ent r e elas no se
pr endem ao nvel federativo, mas si m pessoa federativa em si mes ma, j que cada
uma dest as t em aut onomi a par a est abel ecer os objetivos, os pl anos de cargos e salrios
dos servi dores, a organi zao etc.
Em vi r t ude da aut onomi a de que so t i t ul ares, na forma do art. 18, da CF, cada
uma das pessoas federativas t em compet nci a par a i nst i t ui r suas pr pr i as aut ar qui as,
5 8
Comunga des s e e nt e ndi me nt o HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 307) . b e m ver dade que, ant e-
r i or ment e, aut ar qui as chegar am a execut ar at i vi dades econmi cas, c omo foi o caso da Cai xa Econmi ca Fe-
deral . Aps a r ef or ma admi ni s t r at i va federal, t odavi a, t ai s aut ar qui as t r ans f or mar am- s e em out r as cat egor i as
de pes s oas admi ni s t r at i vas , agor a adequadas quel es obj et i vos.
que fi caro vi ncul adas respect i va Admi ni st r ao Di ret a. Todavia, no so admi ss vei s
aut ar qui as i nt er est aduai s ou i nt er muni ci pai s. Se h i nt er esse de Est ados e de Muni c -
pi os par a execut ar servi os comuns , devem os i nt er essados, por si me s mos ou por pes -
soas descent ral i zadas, como o caso de aut ar qui as, cel ebrar convni os ou consr ci os
admi ni st r at i vos, const i t ui ndo essa forma de cooperao a gesto associada pr evi st a no
art . 241 da Const i t ui o, t udo, bvio, dent r o do mbi t o das respect i vas compet nci as
const i t uci onai s. Est a que deve ser a sol uo, e no a cri ao de aut ar qui a ni ca (ou
out r a pessoa descent ral i zada) par a i nt eresse de di versos ent es. Semel hant e hi pt ese
provocari a deformao no si st ema de admi ni st r ao di r et a e i ndi ret a, segundo o qual
cada pessoa descent r al i zada vinculada apenas ao ente federativo responsvel por sua insti-
tuio, e no s i mul t aneament e a vrias pessoas federativas. Inexi st e, por consegui nt e,
vi ncul ao pl ur i pessoal .
Com esse cor r et o ent endi ment o, o STF j ul gou injurdica a cri ao de ent i dade
consi der ada aut ar qui a i nt er est adual de desenvol vi ment o por que "no h a possibilidade
de criao de autarquia interestadual mediante a convergncia de diversas unidades federadas",
al m do fato de que a mat r i a rel aci onada a desenvol vi ment o, pl anej ament o e f oment o
regi onal se i nsere na compet nci a da Uni o Feder al .
5 9
7.2 Quanto ao Objeto
Dent r o das at i vi dades tpicas do Est ado, a que est o pr eor denadas, as aut ar qui as
podem t er di ferent es obj et i vos, classificando-se em:
a) autarquias assistenciais: aquel as que vi sam a di spensar aux l i o a regi es menos
desenvol vi das ou a cat egori as sociais especficas, par a o fim de mi nor ar as
desi gual dades regi onai s e sociais, precei t o, alis, i nscri t o no art. 3
a
, III, da
CF. Exempl os: a SUDENE - Super i nt endnci a do Desenvol vi ment o do Nor-
dest e e a SUDAM - Super i nt endnci a do Desenvol vi ment o da Amazni a;
6 0
o I NCRA - I nst i t ut o Naci onal de Col oni zao e Reforma Agrri a;
b) autarquias previdencirias: vol t adas para a at i vi dade de previ dnci a social ofi-
cial. Exempl o: o INSS (Inst i t ut o Naci onal do Segur o Social);
c) autarquias culturais: dirigidas educao e ao ensi no. Exempl o: a UFRJ (Uni -
ver si dade Federal do Rio de Janei ro);
d) autarquias profissionais (ou corporativas): i ncumbi das da i nscri o de cert os
profi ssi onai s e de fiscalizar sua at i vi dade. Exempl o: OAB ( Or dem dos Advo-
5 9
Ao Cvel Or i gi nr i a n'
J
503- RS, Rei. Mi n. Mor ei r a Al ves, j ul g. em 25. 10. 2001 (Vide Informativo STF n
247, de out . 2001) . A ent i dade em ques t o er a o Banco Regi onal de Des envol vi ment o do Ext r e mo Sul - BR-
DES, ent i dade de i nt er es s e c o mu m dos Est ados do Ri o Gr ande do Sul, Par an e Sant a Cat ar i na.
6 0
As Leis Compl e me nt a r e s ns* 124 e 125, ambas de 3. 1. 2007, r ei ns t i t u r am a SUDAM e a SUDENE,
r es pect i vament e, em s ubs t i t ui o ADA - Agnci a do Des envol vi ment o da Ama z ni a e ADENE - Agn-
cia do Des envol vi ment o do Nor des t e, cri adas, r es pect i vament e, pel as MPs n- 2. 157- 5 e 2. 156- 5, ambas de
24. 8. 2001, e cuja ext i no foi pr evi st a naquel as leis compl ement ar es .
gados do Brasil); CRM (Consel ho Regional de Medi ci na); CREA ( Consel ho
Regi onal de Engenhar i a e Ar qui t et ur a) , e out r as do gner o.
e) autarquias administrativas: que f or mam a cat egori a resi dual , ou seja, daquel as
ent i dades que se des t i nam s vrias at i vi dades admi ni st r at i vas, inclusive
de fi scal i zao, quando essa at ri bui o for da pessoa federativa a que est e-
j am vi ncul adas. o caso do I NMETRO (I nst i t ut o Naci onal de Met rol ogi a,
Nor mal i zao e Qual i dade Indust ri al ); BACEN (Banco Cent r al do Brasil);
IBAMA ( I nst i t ut o Brasileiro do Mei o Ambi ent e e dos Recur sos Nat ur ai s
Renovvei s);
f) autarquias de controle: enquadr am- se nest a cat egori a as r ecm- cr i adas agncias
reguladoras, i nseri das no concei t o genri co de agncias autrquicas, cuja fun-
o pr i mor di al consi st e em exercer cont rol e sobre as ent i dades que pr es t am
servi os pbl i cos ou at uam na rea econmi ca por fora de concesses e
per mi s s es de servi os pbl i cos (descent ral i zao por del egao negoci ai ),
como o caso da ANEEL (Agncia Naci onal de Energi a El t ri ca), da ANA-
TEL (Agncia Naci onal de Tel ecomuni caes) e da ANP (Agncia Naci onal
do Pet r l eo). Sobre tais ent i dades, r emet emos aos coment r i os feitos adi an-
t e, no n
f i
15 dest e t pi co;
g) autarquias associativas: so as denomi nadas "associaes pblicas", ou seja,
aquel as que r esul t am da associ ao com f i ns de m t u a cooper ao ent r e
ent i dades pbl i cas, formal i zada pel a i nst i t ui o de consrcios pblicos, sendo
est es r egul ados, como j vi mos ant er i or ment e no cap t ul o rel at i vo aos con-
t r at os admi ni st r at i vos, pel a Lei n
s
11. 107/ 2005.
No que t oca s autarquias profissionais, al gumas observaes se t or nam necessri as.
A Lei n- 9. 649, de 27. 5. 1998, que teve o escopo de r eor gani zar a admi ni st r ao
federal, passou a est abel ecer que os servios de fi scal i zao de profi sses r egul amen-
t adas ser i am exerci dos em carter privado, por del egao do Poder Pbl i co, medi ant e
aut ori zao legislativa (art. 58) . Consi gnava, ai nda, que os consel hos de fi scal i zao
t eri am per sonal i dade j ur di ca de di rei t o pri vado, sem v ncul o funcional ou hi er r qui co
com os rgos da Admi ni st r ao Pblica (art. 58, 2
e
) . Sua or gani zao e es t r ut ur a
seri am fi xadas por deci so i nt er na do pl enri o (art. 58, I
a
) e os litgios de que fi zes-
sem par t e ser i am deduzi dos per ant e a Just i a Federal (art. 58, 8
a
) . Todos esses di spo-
sitivos foram decl ar ados i nconst i t uci onai s - deci so evi dent ement e acer t ada - j que
invivel a del egao, a ent i dade privada, de at i vi dade tpica do Est ado, ai nda mai s
quando se sabe que nel a est i ncl u do o exerccio do poder de polcia, de t r i but ao e
de puni o, no que t ange a at i vi dades profi ssi onai s r egul ament adas. Assi m, ofendi dos
foram os art s. 5
a
, XIII; 22, XXVI; 21, XXIV; 70, pargrafo ni co; 149 e 175 da CF.
6 1
E i mpor t ant e, t ambm, assi nal ar que t em havi do al gumas cont r ovr si as e dvi -
das a r espei t o do r egi me j ur di co da OAB - Ordem dos Advogados do Brasil. Deci di u-se,
6 1
ADI 1. 717-DE Pl eno, Rei . Mi n. SIDNEY SANCHES, DJ de 28. 3. 2003. Regi st r e- se que subsi st i u o art . 58,
9
Q
, da Lei n
s
9. 649/ 1998, que excl ui u a OAB - Or de m dos Advogados do Brasil do r egi me nel a i nst i t u do.
ent r et ant o, que tal aut ar qui a no i nt egra a Admi ni st r ao Indi ret a da Uni o, confi-
gur ando- se como ent i dade i ndependent e; assi m, no est vi ncul ada a qual quer r go
admi ni st r at i vo, ne m se sujeita ao respect i vo cont rol e mi ni st eri al . Al m do mai s, ent i -
dade que no pode ser compar ada s demai s aut ar qui as profi ssi onai s, por que, al m de
seu objetivo bsi co - de r epr esent ao da cat egori a dos advogados - t em ai nda funo
i nst i t uci onal de nat ur eza const i t uci onal . Por out r o l ado, seu pessoal regi do pel a CLT,
mas no se s ubmet e ao art. 37, II, da CF, que exige prvi a aprovao em concur s o p-
blico par a a cont r at ao dos ser vi dor es.
6 2
Compl ement ando semel hant e regi me j ur di co, r est ou deci di do que as cont r i bui -
es pagas pel os i nscri t os no t m nat ur eza t ri but ri a, sendo que o t t ul o execut i vo
extrajudicial previ st o no art . 46, pargrafo ni co, da Lei n
9
8. 906/ 1994 ( Est at ut o da
Advocaci a), se s ubmet e ao pr ocesso de execuo comum, r egul ado pel o Cdi go de Pr o-
cesso Civil; no se l he aplica, por consegui nt e, a Lei n
s
6. 830/ 1980, que rege o pr o-
cesso de execuo fiscal. Por out r o l ado, a ent i dade no se sujeita s nor mas da Lei n
2
4. 320/ 1964 (di rei t o f i nancei r o) , ne m ao cont rol e cont bi l , f i nancei r o, or ament r i o,
operaci onal e pat r i moni al exerci do pel o Tribunal de Cont as da Uni o.
6 3
Sem dvi da, t r at a- se de regime especial, di verso do adot ado par a as aut ar qui as em
geral. No i dnt i co, com certeza, ao adot ado para as agnci as r egul ador as - aut ar-
qui as de r egi me especial, de que t r at ar emos logo adi ant e - mas inegvel que ost ent a
cart er de excepci onal i dade em rel ao ao si st ema aut r qui co c omum.
Ni ngum di scut e que a OAB i nst i t ui o de gr ande i mpor t nci a e expressi vo
r econheci ment o social, t endo j pr est ado rel evant es servi os nao em prol da de-
mocraci a e dos di rei t os da ci dadani a. Merece, por t ant o, t odo o r espei t o por par t e da
soci edade. Mas, afirmar-se, como afirmou o STF, que se t r at a de ent i dade mpar, no
comparvel s demai s i nst i t ui es fi scal i zadoras de profi sses, const i t ui di scr i mi nao
em rel ao a est as l t i mas, j que o objetivo nucl ear de t odas o me s mo - a regul a-
ment ao e a fiscalizao do exerccio de profi sses. Out r a anomal i a o fato de no
i nt egrar a Admi ni st r ao I ndi r et a.
6 4
Se pr est a servio pbl i co i ndel egvel , como foi
r econheci do pel a mai s alta Cor t e, e exercendo poder es especi ai s de Est ado, como o
poder de polcia, no se compr eende qual a sua real posi o no si st ema de governo,
s em que esteja i nt egr ada na admi ni st r ao descent ral i zada do gover no f eder al .
6 5
Da me s ma forma, causa espcie que no se s ubmet a ao cont r ol e do Tri bunal de
Cont as, posi o da qual di ssent i mos, com a devi da vni a daquel es que a def endem. As
cont ri bui es pagas pel os profi ssi onai s licenciados pel a aut ar qui a t m cart er compul -
6 2
ADI 3. 026-DF, Pl eno, Rei. Mi n. EROS GRAU, D] 29. 9. 2006. Cons i gne- s e que o foco do j ul ga me nt o foi o
art . 79, da Lei n
L
' 8. 906/ 1994, o Es t at ut o da OAB.
6 3
STJ, EREsp 503. 252- SC, I
a
Seo, Rei. Mi n. CASTRO MEIRA, j ul g. em 25. 8. 2004 (vi de Informativo ST]
n 219, ago. 2004) .
6 4
A obser vao aqui se es t ende s demai s aut ar qui as profi ssi onai s, t odas excl u das da rel ao dos ent es
vi ncul ados ao gover no federal .
6 5
Co mo j di s s emos , foi cons i der ado l eg t i mo o exame de ordem pr omovi do pel a OAB no exerc ci o de seu
poder de pol ci a i nci dent e sobr e a profi sso de advogado (STF, RE 603. 583, j . 26. 10. 2011) .
sri o e caract eri zam-se como dinheiros pblicos, o que t or na aplicvel o art. 71, II, da CF,
pel o qual cabe quel e Tri bunal "julgar as contas dos administradores e demais responsveis
por dinheiros, bens e valores pblicos da administrao direta e indireta". Fr eqent ement e,
ouvem- se r ecl amaes de advogados pel a ausnci a de pr est ao de cont as da ent i -
dade, ou ao menos de sua divulgao, fato que ofenderi a o pri nc pi o da publ i ci dade
e da t r anspar nci a. Em se t r at ando de i nst i t ui o de gr ande densi dade democrt i ca,
e si t uando- se fora do cont r ol e da Admi ni st r ao Pbl i ca e do Tri bunal de Cont as, ou
seja, fora do cont r ol e do Est ado enfim, deve esperar-se que a ent i dade pr oceda ao
det al hament o de sua si t uao financeira e devi da di vul gao des t a aos me mbr os da
cat egori a profi ssi onal cont r i bui nt e.
Quant o ao pessoal , ent endemos l eg t i ma a adoo do r egi me t rabal hi st a, previ s-
t o no art. 58, 3
e
, da Lei 9. 649/ 1998, enquant o est a se mos t r ava efi caz.
6 6
Ent r et ant o,
com a s us pens o da eficcia do art . 39 da CF pel o STF,
6 7
r et or nou o ant i go di sposi t i vo,
que previ a exat ament e o r egi me j ur di co ni co. Como as aut ar qui as profi ssi onai s so
sujeitas a r egi me j ur di co de di rei t o pbl i co,
6 8
devero adot ar dor avant e o r egi me est a-
t ut r i o, que o aplicvel basi cament e aos servi dores da Uni o.
Causa est r anheza, por t ant o, o ent endi ment o segundo o qual apenas a OAB
pode t er seus ser vi dor es sob regi me celetista, ao passo que as demai s aut ar qui as pr o-
fi ssi onai s (os Consel hos) devem sujeitar-se ao r egi me est at ut r i o pr evi st o na Lei n'
J
8. 112/ 1990.
6 9
Cui da- se de t r at ament o j ur di co di scr i mi nat r i o par a ent i dades com
i dnt i ca si t uao j ur di ca, e isso sem qual quer supor t e nor mat i vo. E exat ament e esse
t i po de sol uo que a ume nt a a confuso e causa perpl exi dade aos est udi osos.
Cont udo, di ssent i mos f r ont al ment e da di spensa de concur so pbl i co par a o re-
cr ut ament o de pessoal . Em nosso ent ender, tal ori ent ao ofende o pr i nc pi o da mor a-
l i dade admi ni st r at i va e, especi fi cament e, o art. 37, II, da CF, que exige o pr ocedi ment o
concursal . Com tal t i po de i muni dade, no dei xa de passar pel o pe ns a me nt o das pes-
soas a i ndagao sobr e como feita a cont rat ao do pessoal da aut ar qui a, ou a dvi da
sobre se est a respei t a, efet i vament e, o si st ema do mr i t o e o pr i nc pi o da i gual dade de
opor t uni dades .
7 0
Enfim, a OAB mer ece t r at ament o respei t oso, mas no di scr i mi nat r i o. Talvez
valesse a pena pesqui sar a opi ni o e o s ent i ment o de t odos os advogados a ela vi ncul a-
dos, poi s provvel que per cebam que h algo de esdr xul o no r egi me ora di spensado
a essa aut ar qui a t o rel evant e, reconheci da e democrt i ca.
6 6
No me s mo s ent i do, STJ, REs p 198. 179-RJ, 6
a
Tur ma, Rei. Mi n. MARI A THEREZA DE ASSIS MOURA,
j ul g. em 9. 11. 2006 (Informativo STJ n'
J
303, nov. 2006) .
6 7
ADI 2. 135, Rei. Mi n. ELLEN GRACIE, em 2. 8. 2007.
6 8
Vide STJ, REs p 820. 696- RJ, 5
a
Tur ma, Rei. Mi n. ARNALDO E. LIMA, em 2. 9. 2008.
6 9
STJ, REs p 507. 536, Mi n. J ORGE MUSSI, em 18. 11. 2010. Ne s s a deci so, chega- se ao e xt r e mo de afir-
ma r que t odos os Cons e l hos so aut ar qui as e que s ome nt e a OAB nel a no se e nqua dr a . Afinal, onde est a
se enquadr a?
7 0
Regi st r e- se, a bem da ver dade, que os e mi ne nt e s Mi n. J OAQUI M BARBOSA e GILMAR MENDES
t a mb m adot ar am esse e nt e ndi me nt o, ficando, por m, venci dos no j ul ga me nt o da ci t ada ADI 3. 026/ 2006.
7.3 Quanto ao Regime Jurdico (Autarquias de Regime Especial)
A despei t o de no abonar mos est a classificao, como adi ant e expl i car emos,
per mi t i mo- nos apr esent - l a no s oment e em vi rt ude da refernci a feita por al gumas
leis, como t a mb m em homenagem a al guns especi al i st as que a t m acol hi do qua ndo
al udem ao r egi me das aut ar qui as.
sob esse aspect o que se admi t e a classificao de doi s gr upos de aut ar qui as
quando se leva em cont a o seu regi me jurdico: (a) autarquias comuns (ou de regime co-
mum); (b) autarquias especiais (ou de regime especial). Segundo a pr pr i a t ermi nol ogi a,
fcil di st i ngui -l as: as pr i mei r as est ari am sujeitas a uma di sci pl i na j ur di ca s em qual quer
especificidade, ao passo que as l t i mas seri am regidas por di sci pl i na especfica, cuja ca-
ract er st i ca seria a de at ri bui r prerrogat i vas especiais e diferenciadas a cert as aut ar qui as.
Foi a Lei n
2
5. 540, de 28. 11. 1968, que, ao di spor sobre a organi zao do ensi no
superi or, est abel eceu que as uni versi dades e est abel eci ment os de ensi no, quando ofi-
ciais, se const i t ui r i am em autarquias de regime especial ou em fundaes de di rei t o pbl i -
co. Cont udo, no definiu o que seria esse regi me especial, l i mi t ando- se excl usi vamen-
te a consi gnar que esse r egi me obedeceri a s "peculiaridades" i ndi cadas na di sci pl i na
l egal .
7 1
Acol hendo essa qualificao, al guns dout r i nador es adot ar am o ent endi ment o de
que o r egi me especial se caract eri zari a pel as regalias que a lei conferi sse aut ar qui a,
houvesse ou no referncia em di sposi t i vo l egal .
7 2
Not e- se, ent r et ant o, que ne m sem-
pr e se acei t ou i nt ei r ament e essa categoria, e isso fi cou claro quando se t ent ou ext rai r
em seu favor si t uaes j ur di cas sem ampar o na Const i t ui o.
7 3
AGNCI AS REGULADORAS - A qualificao legal expr essa vol t ou t ona
mai s r ecent ement e quando da i nst i t ui o das aut ar qui as de cont r ol e ou, se se preferir,
das agnci as r egul ador as. Real ment e, houve meno expr essa em vrias leis. A Lei n-
9. 427, de 26. 12. 1996, decl ara que a ANEEL (Agncia Naci onal de Energi a Eltrica)
"autarquia sob regime especial" (art. 1); a Lei n- 9. 472, de 16. 7. 1997, reza que a ANA-
TEL (Agncia Naci onal de Tel ecomuni caes) aut ar qui a s ubmet i da a "regime autr-
quico especial" (art. 8
e
) ; a Lei n
e
9. 478, de 6. 8. 1997, qualifica a ANP (Agncia Naci onal
do Pet rl eo) como sujeita ao "regime autrquico especial" (art. 7
2
) ; a Lei n
9
9. 782, de
26. 1. 1999, refere-se ANVISA (Agncia Naci onal de Vigilncia Sani t ri a) como sendo
aut ar qui a "sob regime especial" (art. 3
e
) .
A i nst i t ui o das agnci as decorreu do denomi nado poder regulatrio, pel o qual
as ent i dades exercem cont rol e basi cament e sobre dois set or es, ambos execut ados por
7 1
Art . 4
a
e par gr af o ni co. Anot e- s e, cont udo, que a Lei n
e
5. 540/ 1968 foi r evogada pel a Lei n
2
9. 394, de
20. 12. 1996, pe r ma ne c e ndo apenas o art . 16 da lei revogada, conf or me art . 92 da lei r evogador a.
7 2
HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 316) . O aut or consi der ava aut ar qui as de r egi me especi al o Banco
Cent r al do Brasil (Lei n
2
4. 595/ 1964) , a Comi s s o Naci onal de Ener gi a Nucl ear (Lei n
2
4. 118/ 1962) e a
Uni ver s i dade de So Paul o (Decr et o- l ei n
2
13. 855/ 1944) .
7 3
Em r el ao ao Banco Cent r al , por exempl o, cujos ser vi dor es t i nha m r egi me di f er enci ado do das demai s
aut ar qui as sob o f undament o de ser aut ar qui a especi al , o STF deci di u que o r egi me funci onal apl i cvel deve-
ri a ser o da Lei n
s
8. 112/ 1990, di pl oma que est abel ece o r egi me c o mu m par a a Admi ni s t r ao Di r et a federal
e par a suas aut ar qui as e f undaes pbl i cas ( ADI N n
2
449- 2, DF, Sesso Pl ena, Rei. Mi n. Car l os Vel l oso, D]
de 22. 11. 1996) . Vi de e me nt a no Cap t ul o XI, r ef er ent e aos Ser vi dor es Pbl i cos.
pessoas da iniciativa pri vada: os servios pbl i cos, nor mal ment e del egados por con-
cesso (como, v. g., a energi a el t ri ca), e al gumas at i vi dades econmi cas pri vadas de
relevncia social (v. g., pr oduo e comerci al i zao de me di c a me nt os ) .
7 4
Di ant e de t o rei t eradas referncias legais, seria de pergunt ar-se: quai s os ele-
ment os definidores das aut arqui as de regi me especial? Sem embar go de os aut ores no
t raarem l i nhas r i gor osament e idnticas a respei t o de tais el ement os, podemos dizer,
numa viso geral, que corresponderi am s segui nt es prerrogat i vas: (1
Q
) poder nor mat i vo
tcnico; (2
Q
) aut onomi a decisria; (3
a
) i ndependnci a admi ni st rat i va; (4
Q
) aut onomi a
econmi co-fmancei ra.
7 5
O poder normativo tcnico indica que essas aut ar qui as r ecebem das respect i vas leis
delegao para edi t ar nor mas tcnicas (no as nor mas bsicas de pol t i ca legislativa)
compl ement ar es de cart er geral, r et r at ando poder r egul ament ar mai s ampl o, por quan-
t o tais nor mas se i nt r oduzem no or denament o j ur di co como di rei t o novo (ius novum).
76
Semel hant e poder t em susci t ado al guns quest i onament os, inclusive quant o sua cons-
t i t uci onal i dade. No vemos, por m, qual quer bice quant o sua i nst i t ui o, de r est o j
ocorri da em out r os si st emas j ur di cos. O que nos parece inafastvel a verificao, em
cada caso, se foi regul ar o exerccio do poder ou, ao cont rri o, se foi abusi vo, com des-
respei t o aos par met r os que a lei det er mi nou.
7 7
Cons equent ement e, o poder nor mat i vo
t cni co no pode dei xar de submet er - se a controle administrativo e institucional
Esse f enmeno, de r est o j conheci do em out r os si st emas j ur di cos, t em si do
denomi nado de deslegalizao (ou deslegificao, como preferem al guns) , consi der ando
que a edi o de nor mas gerais de cart er t cni co se formaliza por at os admi ni st r at i vos
r egul ament ar es em vi r t ude de del egao previ st a na respect i va lei. Na ver dade, no
h, como s upem al guns est udi osos (equi vocadament e, a nos s o ver), t ransfernci a
do poder l egi ferant e a rgos ou pessoas da Admi ni st r ao, mas t o s oment e o poder
de est abel ecer r egul ament ao sobre mat r i a de or dem t cni ca, que, por ser ext r ema-
ment e part i cul ari zada, no poder i a me s mo est ar di sci pl i nada na lei. Por consegui nt e,
ne nhuma ofensa est ar sendo per pet r ada ao pri nc pi o da reserva legal cont empl ado
em mbi t o const i t uci onal .
7 9
Em nosso ent ender, t rat a-se de exi gnci a dos t empos mo -
der nos e, por refletir i novao, no sur pr eende a reao opos t a por al guns set or es
7 4
RI CARDO MARCONDES MARTI NS, com pr opr i edade, de nomi na est as l t i mas de atividades privadas
sob regime especial (Regulao administrativa luz da Constituio Federal, Mal hei r os, 2 0 1 1 , p. 174) .
7 5
JOS MARI A PI NHEI RO MADEI RA, Administrao pblica, e i t , p. 233.
7 6
Sobr e o t ema, r e me t e mo s o l ei t or ao Cap t ul o II, t pi co III, na par t e em que c o me n t a mo s o Poder Regu-
l ament ar . Vi de t a mb m o s ubs t anci os o t r abal ho de BRUNO BRODBEKIER, Poder regulamentar na Adminis-
trao Pblica (RDA 233, 2003) .
7 7
T m i dnt i co pe ns a me nt o MARCELO ALEXANDRI NO e VI CENTE PAULO, Direito administrativo, I m-
pet us (RJ), 10. ed., 2006, p. 104- 106.
7 8
O Tr i bunal de Cont as s pode exer cer o cont r ol e, de car t er fi nancei ro, nos l i mi t es t r aados na Cons t i -
t ui o (art . 71) . WALTON ALENCAR RODRI GUES, a r espei t o, pr ega o aper f ei oament o do cont r ol e em
out r os as pect os dos ent es r egul ador es (pessoal , r ecur sos etc. ) (O controle da regulao no Brasil, publ . na RDA
a" 2 4 1 , p. 39- 52, 2005) .
7 9
Em a bono de nos s a opi ni o: RAFAEL CARVALHO REZENDE OLIVEIRA, A constitucionalizao, cit., p.
150.
j ur di cos, cost umei r a em semel hant es si t uaes.
8 0
O que se exige, i st o si m, que as
escol has da Admi ni st r ao regul at ri a t enham supor t e em el ement os concr et os e sus-
cetveis de aferi o.
8 1
A autonomia decisria significa que os conflitos admi ni st r at i vos, i ncl usi ve os que
envol vem as ent i dades sob seu cont rol e, se desencadei am e se di r i mem at r avs dos
pr pr i os rgos da aut ar qui a. Em out r as pal avras, o poder revi si onal exaur e- se no
mbi t o i nt er no, sendo invivel j ur i di cament e event ual r ecur so di ri gi do a r gos ou
aut or i dades da pessoa federativa qual est vi ncul ada a aut ar qui a.
A compet nci a deci sri a da agncia abrange t ant o os conflitos sur gi dos no m-
bi t o de concessi onri os, per mi ssi onr i os ou out r as soci edades empr esar i ai s ent r e si
(t odas evi dent ement e sob seu cont rol e), como t ambm aquel es decor r ent es da rel ao
ent r e t ai s pessoas e os usur i os dos servios e at i vi dades por elas execut ados .
8 2
No
caso de i rresi gnao cont r a deci so admi ni st r at i va fi nal , fi rmada pel a i nst nci a mxi -
ma da ent i dade, deve o i nt er essado buscar no Judi ci ri o a satisfao de seu i nt er es s e.
3 3
A despei t o desse aspect o especial das ci t adas ent i dades, t em havi do ent endi -
me nt o no sent i do da possi bi l i dade de os Mi ni st ri os exer cer em poder revisional, de
ofcio ou por provocao (recurso hi errqui co i mpr pr i o) , sobr e os at os das agn-
cias quando ul t r apassados os l i mi t es de sua compet nci a ou cont r ar i adas pol t i cas
pbl i cas do gover no cent r al .
8 4
Semel hant e cont rol e t r aduz uma forma de super vi so
mi ni st eri al , i nadequada par a as agncias em vi rt ude de sua pecul i ar fi si onomi a de
ser dot ada de mai or i ndependnci a quant o a suas aes. Embor a t e nha m que est ar
necessar i ament e vi ncul adas Admi ni st r ao Di ret a ( nor mal ment e, a um Mi ni st r i o
ou Secret ari a Est adual ou Muni ci pal ), no podem sofrer o me s mo t i po de cont rol e a
que se s ubme t e m as demai s pessoas da admi ni st r ao i ndi r et a.
8 5
Tal ent endi ment o
demons t r a que os rgos gover nament ai s ai nda no acei t aram i nt ei r ament e esse novo
r egi me ne m se conf or mar am com a r eduo de seu poder em face da mai or aut onomi a
out or gada s agnci as.
Qua nt o independncia administrativa, assi m se ent ende o fato de que al guns de
seus di ri gent es t m i nvest i dura a t e r mo,
8 6
ou seja, so nomeados par a pr azo det er mi -
8 0
No sent i do da rejeio t ese da deslegalizao, advogando a i nadmi ssi bi l i dade no di rei t o brasi l ei ro, vi de
GUSTAVO BINENBQJM, no t r abal ho Agncias reguladoras independentes e democracia no Brasil (RDA 240, 2005,
p. 156- 157).
8 !
SRGI O GUERRA de nomi na tal cot ej o de reflexidade administrativa (Discricionariedade e reflexividade, F-
r um, 2008, p. 223) .
8
- Para exemplificar, a Lei n
2
9. 472/ 1997 diz compet i r ANATEL "decidir em ltimo grau sobre as matrias
de sua alada, sempre admitido recurso ao Conselho Diretor" (art. 19, XXV) . A sol uo final de confl i t os, poi s,
r est r i nge- se esfera aut r qui ca.
8 3
De nt r o do t ema si t ua- se a mode r na teoria da captura, sobr e a qual t ecer emos al guns coment r i os adi ant e
no t pi co rel at i vo s agnci as r egul ador as.
8 4
Parecer n
2
AC- 051, or i undo do Parecer n
2
AGU/ MS 04/ 2006, apr ovado pel o Pr es i dent e da Repbl i ca
com o car t er de parecer normativo (DOU de 19. 6. 2006) .
8 5
Acer t adas as cr t i cas opos t as por ALEXANDRE SANTOS DE ARAGO no t r abal ho Superviso Ministerial
das Agncias Reguladoras: Limites, Possibilidades e o Parecer AGU n
s
AC-051 (RDA n
2
245, p. 237- 262, 2007) .
8 6
A l egi sl ao f r eqent ement e empr ega o t e r mo mandato, o que no t ecni cament e cor r et o, j que o
ma nda t o t e m car t er pol t i co e r es ul t a de pr ocesso el et i vo, c omo o caso do ma n d a t o dos par l ament ar es e
nado fi xado na lei, no ficando mer c de cri t ri o pol t i co do Mi ni st r i o supervi sor,
ne m da usual e condenvel prt i ca da descont i nui dade admi ni st r at i va, t o prejudicial
s met as que as i nst i t ui es buscam al canar.
8 7
Assi m, t m el es al guma est abi l i dade
em seus cargos, s obr et udo por que so nomeados pel o Pr esi dent e da Repbl i ca, mas
sua i nvest i dur a depende de aprovao do Senado Feder al .
8 8
Semel hant e si t uao funcional t em r endi do ensej o a al guma di vergnci a quant o
caract eri zao dos di ri gent es das agnci as r egul ador as. Sust ent a- se, por exempl o,
que est ar i am i nser i dos na cat egori a dos agentes polticos, j que, ent r e suas funes, est
a de i mpl ement ar pol t i cas pbl i cas.
8 9
Ous amos , concessa venia, di ssent i r desse ent endi -
ment o. Ai nda que l hes seja assegur ada relativa est abi l i dade, ocupam, na ver dade, car-
gos em comi sso, com a pecul i ari dade de ser a i nvest i dur a a t e mpo cert o. Sua funo
emi nent ement e admi ni st rat i va, por que, seja como for, at uam dent r o dos par met r os
fixados na lei. Desse modo, par ece- nos devam ser consi der ados agentes administrativos,
alojados na cat egori a dos servidores pblicos comuns de regime especial, cujo r egi me j ur di -
co, com escora em lei, em nada se assemel ha ao dos agent es pol t i cos, que t em supor t e
bsi co na Cons t i t ui o.
9 0
Fi nal ment e, a autonomia econmico-financeira demons t r a que essas aut ar qui as t m
r ecur sos pr pr i os e r ecebem dot aes or ament r i as par a gest o por seus pr pr i os
rgos, vi sando aos fins a que a lei as dest i nou.
9 1
Da a i nst i t ui o das taxas de regulao, das quai s so cont r i bui nt es as pessoas
j ur di cas que execut am as at i vi dades sob cont rol e da agncia. O t r i but o em foco carac-
t eri za-se r eal ment e como taxa, vi st o que: ( I
a
) o fato gerador o exerccio do poder de
polcia, no caso a fiscalizao do set or (art. 145, II, CF); (2
e
) compul sr i a a pr est ao
pecuni r i a e no const i t ui sano de at o ilcito (art. 3", Cdi go Tri but ri o Naci onal );
(3
a
) i nst i t u da por lei (as leis de regul ao), al m de ser cobr ada medi ant e ativida-
de vi ncul ada (o me s mo art. 3
a
do CTN) ; (4-) visa a cust ear os servi os de regul ao
pr est ados pel a agncia. A base de clculo a recei t a auferida pel o concessi onri o, e
em rel ao a tal aspect o no h vul nerao do art. 145, 2
a
, da CF - que veda que as
Chefes do Execut i vo. O caso de investidura a termo, i ns t i t ut o que, e mbor a t e nha em c o mu m o pr azo det er -
mi na do par a o exerc ci o das funes, t e m car t er ni t i dament e admi ni s t r at i vo.
8 7
Na prt i ca, n e m s e mpr e a i ndependnci a das agnci as r espei t ada pel o ent e federat i vo, que f r eqen-
t e me nt e i nt er vm na esfera de sua compet nci a. Ci t e-se, como exempl o, o pr obl e ma caus ado no s i s t ema
de cont r ol e de vos aps grave aci dent e ar eo ocor r i do em 2006. Qu e m me n o s at uou par a a sol uo do
pr obl ema foi a ANAC - Agnci a Naci onal de Avi ao Civil, qual , em t ese, caber i a a r egul ao do setor. . .
8 8
Registre-se, como dado explicativo, que o Senado t em compet nci a const i t uci onal para aprovar previ ament e a
escolha de al gumas aut ori dades especficas e de "titulares de outros cargos que a lei determinar" (art. 52, III, / , da CF).
8 9
MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO, Direito administrativo regulatrio, Lume n Jr i s, 2002, p. 237.
9 0
Sobre a cl assi fi cao dos agent es pbl i cos em geral, vi de Cap t ul o XI.
9 1
Como be m escl arece J OS MARI A PI NHEI RO MADEI RA, o STF j cons i der ou cons t i t uci onal a cobr an-
a de t axa de fi scal i zao e cont r ol e de servi os pbl i cos del egados, fato que pe r mi t e que essa ar r ecadao
seja al ocada ao er r i o da aut ar qui a (ob. cit., p. 236- 237) . Vide t a mb m ADI nMC n
a
1. 948-RS, Rei. Mi n.
NRI DA SILVEIRA, j ul g. em 4. 2. 1999 (Informativo STF n'
J
137, de fev. 1999) .
t axas t e nha m a me s ma base de clculo dos i mpost os - t endo em vi st a que a lei ut i l i za
o f at ur ament o apenas como cri t ri o par a a i nci dnci a de t axas fixas.
9 2
De t odas essas l i nhas, pode- se const at ar que a dout r i na apont a, como caract er s-
tica bsica das aut ar qui as de r egi me especial, o fato de a lei l hes t er aqui nhoado com
cert as prerrogat i vas especi ai s, t or nando- as uma cat egori a di versa daquel a em que se
encont r am as aut ar qui as de r egi me c omum.
9 3
Mas, como ant eci pamos, no nos con-
vencemos de que essa classificao t enha preci so cientfica, cl areza compr eens vel e
real ut i l i dade prt i ca.
Pr i mei r ament e no se nos afigura acert ado que a lei at r i bua a cert as aut ar qui as
a qualificao de autarquias sob regime especial ou out r a anl oga. A vi gent e Const i t ui o
refere-se s ent i dades aut r qui cas em vrias passagens, mas em ne nhuma del as se vi s-
l umbr a o menor i nd ci o de que possa haver regi mes j ur di cos aut r qui cos de nat ur eza
di versa - um c omum e out r o especial. Ao cont rri o, o que r esul t a do quadr o nor mat i vo
const i t uci onal a t ot al submi sso de todas as autarquias aos l i neament os nel e t r aados,
no havendo ensej o par a admi t i r-se qual quer prerrogat i va em favor de uma s no ex-
t ensi vas a out r as do me s mo gner o.
Em segundo lugar, sempr e foi pacfico o ent endi ment o de que o r egi me j ur di co
i nfraconst i t uci onal das aut ar qui as seria aquel e definido em sua pr pr i a lei i nst i t ui do-
ra. Em out r as pal avras, a lei t eri a o condo de particularizar o regime jurdico par a a aut ar-
qui a por ela i nst i t u da. Logi cament e, essa part i cul ari zao do r egi me j ur di co s empr e
pde pr opor ci onar di versi dade em relao a al guns aspect os do ent e aut r qui co, o que
decorreri a pr i nci pal ment e dos objetivos i nst i t uci onai s a que se dest i nasse.
Desse modo, par ece- nos, com a devi da vni a aos que t m pe ns a me nt o di verso,
que a s ci rcunst nci a de a aut ar qui a ser agncia cont r ol ador a e ai nda o fato de t er
cert a (e no t ot al ) i ndependnci a normat i va, decisria, admi ni st r at i va e fi nancei ra no
bast am par a dar ensej o criao de uma nova cat egori a de aut ar qui as, ai nda mai s
quando t ai s especificidades nada mai s so do que a. particularizao legal do regime jurdi-
co dessas ent i dades, o que no const i t ui qual quer novi dade de realce no que concer ne
ao t ema. Quer dizer: os el ement os apont ados na respect i va legislao so i nsufi ci ent es
par a que se possa admi t i r a bi pol ari zao desses ent es, consi der ando- se um gr upo
como aut ar qui as de r egi me especial e out r o como aut ar qui as de r egi me c omum.
9 4
O
que i mpor t a, afinal, que t odas elas est o sujeitas me s ma di sci pl i na const i t uci onal .
Fora da, como j di ssemos ant er i or ment e, pr ocur ar t razer confuso em t e ma de si n-
gela si mpl i ci dade e, o que pior, sem qual quer ut i l i dade prt i ca efetiva.
9 2
Ne s s e s ent i do, deci di u acer t adament e o STF na j referi da ADI n" 1. 948-RS, Rei. Mi n. NRI DA SIL-
VEI RA.
9 3
Sobr e o t ema, vi de ARNOLD WALD e LUIZA RANGEL DE MORAES (Agnci as Regul ador as, Revista
de Informao Legislativa ( DF) , j an. / mar . 1999); MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS (Agnci as r egu-
l ador as e as suas caract er st i cas, RDA 218, p. 71- 91, 1999); e DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO
(Mutaes do direito administrativo, Renovar, 2000, p. 148).
9 4
Embor a a l egi sl ao no faa al uso expr esso autarquias sob regime comum, a cat egor i a r es ul t a i mpl i -
ci t ament e da expr es s o autarquias sob regime especial, poi s que, afinal, se r econheci do um r egi me especi al ,
obvi ament e h de s e r econhecer um r egi me c omum.
8 Pat ri mni o
A quest o do pat r i mni o diz respei t o caract eri zao dos bens em pbl i cos e
pri vados. A classificao se encont r ava no art. 65 do ant i go Cdi go Civil, que di spu-
nha: "So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes Unio, aos Estados ou aos Munic-
pios. Todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem". O legislador, ao
criar a nor ma, t eve o evi dent e i nt ui t o de classificar como pbl i cos apenas os bens per-
t encent es s pessoas i nt egr ant es da federao, qual i fi cando os demai s como pri vados.
Ocorre que a nor ma dat ava de 1916, e a part i r de ent o o si st ema j ur di co- admi -
ni st rat i vo sofreu pr of undas mudanas. Uma del as foi a cri ao desse t i po especi al de
pessoas j ur di cas - as aut ar qui as, que, embor a sem i nt egrar a organi zao pol t i ca do
Est ado, est o a ele vi ncul adas, os t ent ando per sonal i dade j ur di ca de di r ei t o pbl i co.
Adapt ando- se a nor ma do Cdi go Civil a essas al t eraes, consi der ou a dout r i na, a
nosso ver com razo, que o i nt ui t o da lei, mai s do que pr ot eger os bens das pessoas
federativas, foi o de qualificar como bens pbl i cos aquel es i nt egr ant es do pat r i mni o
das pessoas admi ni st r at i vas de di rei t o pbl i co. Assi m, pacificou-se o ent endi ment o de
que os bens das aut ar qui as so consi der ados como bens pbl i cos.
O novo Cdi go Civil, no ent ant o, di ri mi u qual quer dvi da que ai nda pudes s e
haver quant o nat ur eza dos bens de aut ar qui as. Al t er ando os t er mos da classificao
do Cdi go de 1916, passou a di spor no art. 98: "So pblicos os bens do domnio nacional
pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja
qual for a pessoa a que pertencerem." Observa-se, assi m, que o cri t ri o par a a qualificao
de bem pbl i co dei xou de ser o fato de per t encer a pessoa da federao par a ser aquel e
que per t ence a qual quer pessoa de di rei t o pbl i co. Por via de conseqnci a, a nat ur eza
dos bens de aut ar qui as a de bens pbl i cos.
Em decorrnci a dessa qualificao, os bens das aut ar qui as abr i gam os me s mos
mei os de pr ot eo at r i bu dos aos bens pbl i cos em geral, dest acando- se ent r e eles a
i mpenhor abi l i dade e a i mprescri t i bi l i dade, como, alis, j deci di u a mai s alta Cor t e.
9 5
Por out r o l ado, no livre par a o admi ni st r ador aut r qui co a sua al i enao; como ocor-
re com os bens pbl i cos em geral, necessri o que o admi ni st r ador obedea s regras
legais r egul ador as dessa especial at i vi dade admi ni st rat i va, qual seja, a al i enabi l i dade
dos bens pbl i cos.
Out r os aspect os sobre bens pblicos sero est udados no Cap t ul o XVI dest a obra.
9 Pessoal
De acordo com o art. 39, em sua redao pri mi t i va, as pessoas federativas fi ca-
r am com a obri gao de i nst i t ui r, no mbi t o de sua organi zao, regime jurdico nico
par a os servi dores da Admi ni st r ao Direta, das aut ar qui as e das fundaes pbl i cas.
O objetivo do l egi sl ador foi o de mant er pl anos de carrei ra i dnt i cos par a esses set or es
9 5
RT; 87/ 866.
admi ni st r at i vos, acabando com as ant i gas diferenas que, como sabi do, por anos, e
anos pr ovocar am i nconf or mi smos e litgios ent r e os servi dores.
Ent r et ant o, mui t as foram as i nt erpret aes dadas ao di sposi t i vo, no que t oca
ao r egi me j ur di co ni co. A consul t a aos est udi osos demons t r a que cada um t eve seu
pr pr i o ent endi ment o, o que se explica pel o fato de que o t ext o no t r ans mi t i u a ne-
cessri a clareza e definio. O regi me j ur di co ni co, t odavi a, foi ext i nt o pel a EC n
s
19/ 1998, que, al t er ando o art. 39 da CF, supr i mi u a nor ma que cont empl ava o al udi do
r egi me. A r espei t o, veja-se o es t udo a ser desenvol vi do no cap t ul o dest i nado aos ser-
vi dores pbl i cos (Cap t ul o XI).
Sob a gide do novo art. 39 da CF, e uma vez ext i nt o o r egi me j ur di co ni co,
desapar eceu a vi ncul ao ent r e os regi mes j ur di cos da Admi ni st r ao Di r et a e das
aut ar qui as, o que possi bi l i t ou que est as pudes s em t er seu pessoal regi do pel o r egi me
est at ut r i o ou t rabal hi st a, em conformi dade com o que est abel ecesse a lei i nst i t ui dor a.
Ocor r e que o novo art. 39 da CF teve sua eficcia s us pens a por deci so do STF,
9 6
com efeitos ex nunc, ensej ando o r et or no da nor ma ant er i or e, por consegui nt e, do
r egi me j ur di co ni co. Assi m, vol t ou t ambm t oda a cel euma rel at i va aplicao da
nor ma. Em nosso ent endi ment o, por m, o regi me ni co est a i ndi car que as aut ar-
qui as devem adot ar o me s mo regi me est abel eci do para os servi dores da Admi ni st r ao
Di ret a, i st o , ou t odos os servi dores sero est at ut r i os ou t odos sero t r abal hi st as.
9 7
10 Cont rol e Judicial
As aut ar qui as, conquant o dot adas de per sonal i dade j ur di ca de di rei t o pbl i co,
pr at i cam, como t odas as demai s pessoas dessa categoria, at os admi ni st r at i vos t pi cos
e at os de di rei t o pri vado.
Os at os de di rei t o pri vado so cont rol ados no Judi ci ri o pel as vias c omuns ado-
t adas na legislao processual , tal como ocorre com os at os j ur di cos nor mai s pr at i -
cados por part i cul ares. Assi m, por exempl o, se uma aut ar qui a adqui r e uma rea per-
t encent e a um particular, o cont r at o a cel ebrado se regul ar pel as nor mas rel at i vas
compr a e venda, previ st as no Cdi go Civil.
Os at os admi ni st r at i vos, por m, suj ei t ando-se a al gumas caract er st i cas espe-
ciais, so cont r ol ados no Judi ci ri o t ant o pel as vias comuns (ao de i ndeni zao, ao
de anul ao de at o e t c ) , quant o pel as especiais, como o caso do ma nda do de segu-
rana ou da ao popul ar. De fato, se um at o prat i cado por agent e aut r qui co viola
di rei t o l qui do e cert o de t ercei ro, consi derado at o de aut or i dade par a fins de cont r ol e
de l egal i dade por ma nda do de segurana (art. 5
2
, LXIX, CF) .
E preci so ressalvar, por m, os el ement os do at o aut r qui co que r esul t am de
val orao sobr e a conveni nci a e a opor t uni dade da condut a. Tais el ement os, como
5 6
ADI 2. 135- 4- MC, Rei. Mi n. ELLEN GRACIE, em 2. 8. 2007.
9 7
Vi de Cap t ul o XI, no i t em r ef er ent e ao r egi me j ur di co ni co.
ocorre com os at os admi ni st r at i vos em geral, revel am o regul ar exerccio da funo
admi ni st r at i va e so pri vat i vos dos agent es admi ni st r at i vos, est ando, por consegui nt e,
excl u dos de apreci ao judicial.
11 Foro dos Litgios Judiciais
As aut ar qui as federais so referidas no art. 109, I, da CF, di sposi t i vo per t i nent e
compet nci a da Just i a Federal. Desse modo, as aut ar qui as, nos litgios comuns ,
sendo aut or as, rs, assi st ent es ou oponent es, t m suas causas pr ocessadas e j ul gadas
na Just i a Federal . Uma ao de i ndeni zao ou de anul ao de cont r at o, t endo por
par t e, por exempl o, o Banco Cent ral ou o INCRA, deve correr nessa Just i a. A despei -
t o de al guma hesi t ao dos est udi osos, OAB - Or dem dos Advogados do Brasil, em
nos s o ent ender, t a mb m se sujeita Just i a Federal : a uma por que, embor a seja uma
ent i dade sui generis, t em a nat ur eza j ur di ca de autarquia, como vi mos ant er i or ment e; a
duas, por que sua funo i nst i t uci onal consi st e no cont r ol e e fi scal i zao de profi sso,
mat r i a i nt i mament e ligada Uni o Federal - pessoa dot ada de compet nci a pri vat i va
par a legislar sobr e as "condies para o exerccio de profisses", como regi st ra o art . 22,
XVI, da Cons t i t ui o.
9 8
Nas causas em que l i t i gam usur i os- consumi dor es e concessi onr i as de servi -
os pbl i cos, i nt er vi ndo agncia reguladora (que aut ar qui a federal) na qual i dade de
l i t i sconsort e passi va necessri a, assi st ent e ou opoent e, a compet nci a par a pr ocessar
e julgar o feito da Just i a Federal, como j assi nal amos a nt e r i or me nt e . " E o caso,
por exempl o, de demanda ent r e usur i o e empr esa de telefonia, quando i nt er vm a
ANATEL naquel as si t uaes. No havendo esse t i po de i nt er veno, o foro ser o da
Just i a Est adual .
A me s ma Just i a Federal o foro compet ent e para pr ocessar e j ul gar mandados
de segurana cont r a agent es aut r qui cos. Aqui a regra se encont r a no art . 109, VIII,
da CF, que faz meno a ato de autoridade federal, que como se consi der am os at os
daquel es agent es.
A despei t o dessas regras gerais, h a previ so de foro especfico par a as causas
relativas falncia, a aci dent es de t r abal ho e as sujeitas Just i a El ei t oral e do Traba-
l ho.
1 0 0
Assi m, se u ma aut ar qui a federal, por exempl o, t em cr di t o par a com empr es a
pri vada com falncia decret ada, sua habi l i t ao e post ul aes dever o ser pr omovi das
no j u zo falimentar, que se si t ua dent r o da organi zao da Just i a Est adual .
Al m di sso, se aut ar qui a federal, em ao de execuo que t r ami t a per ant e a
Just i a Est adual , pos t ul a prefernci a de crdi t o, subsi st e essa compet nci a, no sendo
o feito, cons equent ement e, desl ocado para a Just i a Federal . E o que j consagr ou o
STJ em verbet e s umul ar .
1 0 1
9 8
Nes s a t r i l ha t e m deci di do o STJ. Vi de CC 45. 410- SC, I
a
Seo, Rei. Mi n. FRANCI SCO FALCO, DJ
12. 12. 2005; REs p 829. 366- RS, 5
a
Tur ma, Rei. Mi n. FELIX FI SCHER, DJ de 2. 10. 2006.
9 9
Smul a Vi ncul ant e 27, STF.
1 0 0
Esses foros espec fi cos es t o pr evi st os no pr pr i o art . 109, I , da CE
1 0 1
Smul a 270 (vi de t ext o ao f i nal do cap t ul o) .
Qua nt o s aut ar qui as estaduais e municipais, os pr ocessos em que fi guram como
par t es ou i nt er veni ent es t er o seu cur so na Just i a Est adual comum, s endo o j u zo
i ndi cado pel as di sposi es da lei est adual de diviso e organi zao j udi ci ri as. Nas
comar cas mai or es, haver decer t o varas prpri as de compet nci a fazendria, nel as t ra-
mi t ando os pr ocessos de i nt er esse de aut ar qui as; nas menor es , por m, em que, por
exempl o, haja um j u zo ni co, nest e que correr ao i nt ent ada cont r a aut ar qui a
muni ci pal .
Vejamos a ques t o dos litgios trabalhistas (ou, mel hor, dos litgios decor r ent es
da relao de trabalho gener i cament e consi der ada). J vi mos que o r egi me dos ser vi do-
res aut r qui cos, uma vez ext i nt o o regi me j ur di co ni co, ant er i or ment e previ st o no
art . 39 da CF, pode ser estatutrio ou trabalhista. Sendo est at ut r i o, o litgio classifica-se
como de nat ur eza comum, de modo que event uai s demandas devem ser pr ocessadas e
j ul gadas nos j u zos fazendri os, os mes mos , alis, onde t r ami t am os litgios de nat u-
reza est at ut r i a dos servi dores da Admi ni st r ao Di ret a (Justia Federal ou Est adual ,
conf or me o caso). Se, ao cont rri o, o litgio decorrer de cont r at o de t r abal ho fi rmado
ent r e a aut ar qui a e o servidor, t er ele a nat ur eza de litgio t r abal hi st a (em sent i do es-
t r i t o), devendo ser sol vi do na Just i a do Trabalho, seja federal, est adual ou muni ci pal a
aut ar qui a.
1 0 2
A me s ma Just i a t rabal hi st a ser compet ent e quando o litgio tiver or i gem
em fato ocorri do ant er i or ment e event ual t ransfernci a do servi dor t r abal hi st a par a o
r egi me est at ut r i o por i mposi o l egal .
1 0 3
12 At os e Cont rat os
J se di sse que al guns at os e cont r at os de aut ar qui as pode m ser de nat ur eza
pri vada e, como t ai s, r egul ados pel o di rei t o pri vado.
Essa, por m, no a regra. Os at os das aut ar qui as so, como regra, t pi cos at os
admi ni st r at i vos, r evest i ndo- se das pecul i ari dades pr pr i as do r egi me de di rei t o pbl i -
co ao qual se s ubmet em. Devem cont er t odos os r equi si t os de val i dade (compet nci a,
finalidade etc.) e so pri vi l egi ados pel a i mperat i vi dade, pr esuno de l egi t i mi dade,
aut oexecut or i edade e exi gi bi l i dade. Sua ext i no pode dar-se pel a i nval i dao ou pel a
revogao, t udo exat ament e como vi mos no cap t ul o dedi cado aos at os admi ni st r at i -
vos. Vi mos t a mb m que, t r at ando- se de at os de aut or i dade pbl i ca, so el es suj ei t os
aferio de l egal i dade por mandado de segurana ou ao popul ar .
1 0 4
O me s mo se pode dizer a pr opsi t o dos cont r at os. Fora daquel es cont r at os t-
pi cos do di rei t o pri vado (compra e venda, per mut a, doao e t c ) , os aj ust es fi rmados
1 0 2
Como exempl o: se um ser vi dor es t at ut r i o de aut ar qui a federal litigar cont r a es t a par a di scut i r a per-
cepo de anuni os , o pr oces s o t er cur s o per ant e a Just i a Federal (art . 109, I, CF) . Se a me s ma di s cus s o
for t r avada por ser vi dor t r abal hi st a, dever est e ajuizar r ecl amao t r abal hi st a pe r a nt e a Just i a do Tr abal ho
(art. 114, CF) .
103 o STJ, a r espei t o, fi rmou a Smul a 97: " Compet e Just i a do Tr abal ho pr oces s ar e j ul gar r ecl amao
de ser vi dor pbl i co r el at i vament e a vant agens t r abal hi st as ant er i or es i nst i t ui o do r egi me j ur di co ni co. "
1 0 4
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo, cit., p. 311.
por aut ar qui as se caract eri zam como cont r at os admi ni st rat i vos, que, como j t i vemos a
opor t uni dade de est udar, apr esent am al guns pri nc pi os que favorecem o Poder Pbl i co.
Tais cont r at os r egem- se pel a Lei n
Q
8. 666/ 1993 e al t eraes s ubs equent es e devem ser
obr i gat or i ament e pr ecedi dos de licitao, como est abel ece o art. 2- da lei, calcado no
art. 22, XXVII, da CF, ressal vados, l ogi cament e, os casos nel a me s ma excepci onados.
1 0 5
Di spe o art . 37, 6
a
, da CF, que as pessoas j ur di cas de di r ei t o pbl i co e as
de di rei t o pri vado pr est ador as de servios pbl i cos r es pondem pel os danos que seus
agent es, nessa qual i dade, causar em a t ercei ros.
Sem qual quer dvida, as aut arqui as, que t m per sonal i dade j ur di ca de di rei t o
pbl i co, est o enquadr adas na nor ma. Sua posi o no que t oca r esponsabi l i dade civil,
alis, a mes ma em que est o as prpri as pessoas da federao.
A r egr a cont i da no referi do di sposi t i vo vem s endo r epet i da des de a Cons t i t ui -
o de 1 9 4 6
1 0 6
e consagr a a t eor i a da r esponsabi l i dade obj et i va do Est ado, ou seja,
aquel a que i ndepende da i nvest i gao sobr e a cul pa na condut a do agent e. Significa
di zer que, se um fato admi ni st r at i vo or i gi nr i o de u ma aut ar qui a pr ovocar pr ej u zos
a t er cei r o, me s mo que no se i dent i fi que cul pa i ndi vi dual do agent e aut r qui co, t e m
o pr ej udi cado di r ei t o r epar ao dos prej u zos, r es ul t ado da r es pons abi l i dade civil
obj et i va da aut ar qui a.
O me s mo di sposi t i vo, todavia, admi t e que a ent i dade ci vi l ment e r esponsvel , no
caso a aut ar qui a, exera di rei t o de regresso cont ra o servi dor que di r et ament e pr ovo-
cou o dano, mas a r esponsabi l i dade civil dest e s se confi gurar se houver a compr o-
vao de que agiu com dol o ou culpa.
14 Prerrogat i vas Aut rqui cas
O or denament o j ur di co, consi der ando a nat ur eza e o papel des empenhado pe-
las aut ar qui as, at ri bui a est as al gumas prerrogat i vas de di rei t o pbl i co. Vejamos as
mai s i mpor t ant es :
a) i muni dade t ri but ri a: o art . 150, 2
S
, da CF, veda a i nst i t ui o de i mpos t os
sobr e o pat r i mni o, a r enda e os servios das aut ar qui as, desde que vi n-
cul ados a suas finalidades essenci ai s ou s que del as decor r am. Significa
dizer que se al gum bem tiver dest i nao di versa das fi nal i dades da ent i da-
de aut r qui ca ou um servio for pr est ado t a mb m dessa forma, i nci di ro
nor mal ment e, sobr e o pat r i mni o e os servi os, os respect i vos i mpost os.
1 0 5
DI GENES GASPARI NI , ob. ci e, p. 240.
1 0 6
Ar t . 194.
Podemos , assi m, dizer que a i muni dade par a as aut ar qui as t e m nat ur eza
condicionada;
107
b) i mpenhor abi l i dade de seus bens e de suas r endas: no pode ser us ado o
i ns t r ument o coercitivo da penhor a como garant i a do credor. A gar ant i a se
est abel ece, como regra, pel o si st ema de pr ecat r i os j udi ci ai s, e a execuo
obedece a regras prpri as da legislao pr oces s ual ;
1 0 8
c) i mprescri t i bi l i dade de seus bens: caract eri zando-se como bens pbl i cos, no
podem eles ser adqui r i dos por t ercei ros at ravs de usucapi o. Em rel ao
aos bens i mvei s, a vi gent e Const i t ui o per empt r i a nesse s e nt i do.
1 0 9
Mas no so s os i mvei s. Quai squer bens pbl i cos, seja qual for a sua
nat ur eza, so i mpr escr i t vei s.
1 1 0
Essa ori ent ao, alis, est consagr ada na
Smul a 340 do Supr emo Tribunal Federal;
d) prescri o qi nqenal : dvidas e di rei t os em favor de t ercei ros cont r a aut ar-
qui as pr escr evem em cinco anos. Significa que, se al gum t em crdi t o cont r a
aut ar qui a, deve pr omover a cobrana nesse prazo, sob pena de prescrever
seu di rei t o de acion-la com tal obj et i vo;
1 1 1
e) crdi t os sujeitos execuo fiscal: os crdi t os aut r qui cos so i nscri t os
como dvida ativa e podem ser cobrados pel o pr ocesso especial das execu-
es fiscais, tal como os crdi t os da Uni o, Est ados e Muni c pi os ;
1 1 2
f) pri nci pai s si t uaes processuai s especficas:
- a aut ar qui a se consi dera como fazenda pbl i ca, razo por que nos pr oces-
sos em que par t e t em pr azo em qudr upl o par a cont est ar e em dobr o
par a recorrer (art. 188, CPC);
- est o suj ei t as ao dupl o grau de j uri sdi o, s pr oduzi ndo efeito aps con-
fi rmao pel o Tri bunal , as sent enas proferi das cont r a aut ar qui as (art.
475, I, CPC) e as que j ul gar em pr ocedent es embar gos execuo de d -
vi da at i va pr omovi da pel a Fazenda Pbl i ca, nest a, como j menci onado
aci ma, i ncl u das as aut ar qui as (art. 475, II, CPC) ; Obs. : i nexi st i r a pr e r -
1 0 /
O STJ, por m, e nt e nde u que a i muni dade (no caso er a o IPTU) abr ange, i ncl usi ve, i mvei s al ugados a
t er cei r os (REsp n'-' 285. 799- MG, 2
l
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, j ul g. em 26. 3. 2002 (I nf or mat i vo
Jurisprudncia STJ, n
a
128, abr. 2002) . Concessa venia, no a bona mos tal e nt e ndi me nt o, cons i der ando que a
l ocao no se aloja de nt r o dos obj et i vos i nst i t uci onai s de aut ar qui as .
l o s
Ar t . 100 da CF e ar t s. 730 e 731 do CPC. At ual ment e, h pa ga me nt os que, por exceo, no obe de c e m
ao s i s t ema de pr ecat r i os, c omo j havi a aut or i zado o art . 100, 3
a
, da CF, com a r edao dada pel a EC n'
J
30/ 2000; o pa ga me nt o ent o feito di r et ament e ao credor. E o caso do art . 17 da Lei n
a
10. 259, de 12. 7. 2001
(Jui zados Especi ai s Feder ai s) . Para mai or es det al hes, vi de as obser vaes feitas no Cap t ul o XV, i t em V no
t pi co des t i nado ao pa ga me nt o dos cr di t os de t er cei r os pel a Fazenda.
1 0 9
Ar t . 183, 3
Q
, que us a a expr esso imveis pblicos, t a mb m adequados s aut ar qui as .
1 1 0
Essa pr evi so j const ava do vel ho Decr et o n'-' 22. 785, de 31. 5. 1933, que foi r evogado por Decr et o de
25. 4. 1991. At ua l me nt e o Cdi go Civil per empt r i o no s ent i do de que os bens no so adqui r i dos por
us ucapi o (art. 102) .
1 1 1
Decr et o n
a
20. 910, de 6. 1. 1932, e Decr et o- l ei n
a
4. 597, de 19. 8. 1942.
1 1 2
Lei n
a
6. 830/ 1980.
rogat i va, cont udo, quando o valor di scut i do na ao ou a i mpor t nci a
da d vi da ativa na execuo no exceder em a 60 sal r i os- m ni mos (art.
475, 2
a
, CPC) ,
1 1 3
ou a deci so t i ver f undament o em j ur i spr udnci a do
pl enr i o do STF ou em s mul a de qual quer t r i bunal super i or compet ent e
(art. 475, 3
a
, CPC) , hi pt eses em que a pessoa pbl i ca i nt er essada t er
que i nt er por o respect i vo r ecur so vol unt r i o, se qui ser ver suas r azes
apreci adas na i nst nci a s uper i or ;
1 1 4
- a defesa de aut ar qui a na execuo por quant i a cert a f undada em t t ul o
judicial se formaliza em aut os apensos ao pr ocesso pri nci pal e por mei o
de embargos do devedor, conforme di spem os ar t s. 741 a 743, do Cdi go
de Processo Ci vi l .
1 1 5
15 Agncias Aut rqui cas Reguladoras e Execut i vas
No pr ocesso de moder ni zao do Est ado, uma das medi das pr econi zadas pel o
Governo foi a da criao de um gr upo especial de aut ar qui as a que se convenci onou
denomi nar de agncias, cujo objetivo i nst i t uci onal consi st e na funo de cont r ol e de
pessoas pri vadas i ncumbi das da prest ao de servios pbl i cos, em regra sob a forma
de concesso ou per mi sso, e t a mb m na de i nt er veno est at al no dom ni o econ-
mi co, quando necessr i o par a evitar abusos nesse campo, per pet r ados por pessoas da
iniciativa pri vada.
Em funo dessa di versi dade de objetivos, pode di zer-se que, di dat i cament e,
tais agncias autrquicas classificam-se em duas cat egori as: as agncias reguladoras, com
funo bsi ca de cont r ol e e fiscalizao, adequadas par a o r egi me de desest at i zao, e
as agncias executivas, mai s apropri adas para a execuo efetiva de cert as at i vi dades ad-
mi ni st r at i vas tpicas de Es t ado.
1 1 6
Referidas agnci as encont r am sua or i gem no r egi me
1 1 3
Tal l i mi t e no se apl i ca em ma nda do de segur ana, como acer t adament e deci di u a I
a
Seo do STJ, no
REsp n'
J
788. 847- MT, em 26. 4. 2006, Rei. Mi n. ELIANA CALMON (Informativo STJ n" 282, abr. 2006) , j
que, s e gundo o art . 2-, 2-, da Lei de I nt r oduo do Cdi go Civil, a lei geral no r evoga n e m modi fi ca a lei
especi al - est a, no caso, a Lei n- 1. 533/ 1951, que regul ava aquel a ao.
1 1 4
A Lei n'
J
10. 352, de 26. 12. 2001, al t er ou os i nci sos I e II do art . 475 do CPC, s e ndo que no pr i mei r o
fez meno expr essa s aut ar qui as e f undaes de di r ei t o pbl i co, conf i r mando o que a Lei vr 9. 469, de
10. 7. 1997, j consi gnava; assi m, f i cou pr ej udi cada a par t e f i nal da Smul a 620 do STF. Os 2
9
e 3
S
do art .
475 foram i nt r oduzi dos pel a me s ma Lei n
s
10. 352/ 2001, e s t a mpa ndo r essal vas, a nt e r i or me nt e i nexi s t ent es ,
gar ant i a pr ocessual das pes s oas pbl i cas. Para out r os aspect os do Poder Pbl i co em j u zo, vi de adi ant e
Cap t ul o XV, t pi co VI.
1 1 5
Em vi r t ude das al t er aes i nt r oduzi das no Cdi go de Pr ocesso Civil pel a Lei n
s
11. 232, de 22. 12. 2005, a
oposi o dos devedor es em geral nes s e t i po de execuo pas s ou a ser f or mal i zada pel a fi gura da impugnao,
c omo pr escr eve a t ua l me nt e o art . 475-J, l
s
, do me s mo Cdi go, t endo- s e abol i do ai nda a neces s i dade de
pr ocesso a u t n o mo e i mpl ant ado a execuo como mer a fase f i nal do pr oces s o de c onhe c i me nt o, na par t e
rel at i va ao c u mp r i me n t o da s ent ena.
1 1 6
Sobr e a referi da classificao, consul t e- se o t r abal ho de CAI O TCI TO Agnci as r egul ador as da admi -
ni st r ao, RDA 2 2 1 , p. 1-5, 2000.
nor t e- amer i cano, que h mui t o cont empl a as figuras das "independem agencies" e "inde-
pendem regulatory agencies", dest i nadas regul ao econmi ca ou social. Out r os si st e-
mas, como os da Ingl at erra, Espanha e Argent i na, t a mb m t m dado ensej o cri ao
dessas ent i dades .
1 1 7
Na Frana, foram criadas, a part i r do pr ocesso de descent r al i zao
de 1978, as "autoridades administrativas independentes" ("AAI - autorits administratives
indpendantes"), que, embor a com i dnt i co objetivo que as agnci as, no t i ver am sua
nat ur eza j ur di ca mui t o bem del i neada pel o l egi sl ador.
1 1 8
Qua nt o natureza jurdica de tais ent i dades, no houve qual quer novi dade em
sua i nst i t ui o: t r at a- se de aut ar qui as - cat egori a i nseri da em nos s o or denament o des-
de a dcada de 1940. A i novao resi de apenas, como consi gnamos, na rel at i va i nde-
pendnci a que a or dem j ur di ca l hes conferiu em aspect os t cni cos, admi ni st r at i vos e
financeiros.
119
15.1 Agncias Reguladoras
A Lei n
e
9. 491, de 9. 9. 1997 (que revogou a Lei n
s
8. 031, de 12. 4. 1990) , i nst i t ui u
o Pl ano Naci onal de Desest at i zao - PND, com o objetivo est r at gi co de, ent r e out r os
fins, r eduzi r o dficit pbl i co e sanear as finanas gover nament ai s, par a t ant o t ransfe-
r i ndo iniciativa pri vada at i vi dades que o Est ado exercia de forma di spendi osa e i nde-
vida. Todos os par met r os foram t raados na lei par a cumpr i ment o pel a Admi ni st r ao
Pblica, sem a possi bi l i dade de desviar-se dos objetivos nel a fixados.
1 2 0
Uma das formas de i mpl ement ar a referida t ransfernci a consi st i u no pr ocesso
de privatizao, pel o qual se ant evi a a alienao, a pessoas da iniciativa pri vada, de
di rei t os per t encent es ao Gover no Federal que l he assegur avam a pr eponder nci a nas
del i beraes sociais e o poder de eleger a mai ori a dos admi ni st r ador es da soci edade.
As ant i gas pessoas par aest at ai s se t r ansf or mar i am, desse modo, em pessoas do set or
excl usi vament e pri vado, ou, em out r as palavras, convert i a-se o pr ocesso de descent r a-
lizao por del egao legal, do qual resul t avam as ent i dades da admi ni st r ao i ndi ret a,
em descent ral i zao por del egao negociai, j que as novas pessoas des empenhar i am
suas at i vi dades at ravs do si st ema da concesso de servi os pbl i cos.
O af ast ament o do Est ado, por m, dessas at i vi dades haveri a de exigir a i nst i -
t ui o de rgos r egul ador es, como, alis, passou a const ar do art. 21, XI, da CF, com
a redao da EC n
e
8/ 1995, e do art. 177, 2
2
, III, com a redao da EC n
e
9/ 1995.
Pela nat ur eza da funo a ser exercida, foram ent o cri adas, sob a forma de aut ar qui as
(agncias aut r qui cas ou gover nament ai s) , as denomi nadas agncias reguladoras, ent i -
dades com tpica funo de cont rol e. Vi eram t ona a ANEEL - Agnci a Naci onal de
1 1 7
CAI O TCI TO, ob. cit., p. 4.
1 1 8
A i nf or mao de CARLOS GUSTAVO DIREITO, no excel ent e t r abal ho A evoluo do modelo de regulao
francs, em RDE n
s
2, 2006, p. 193- 198.
1 1 9
As s i m t a mb m concl ui u SRGI O GUERRA, em Di r ei t o admi ni s t r at i vo e a nova he r me n ut i c a : u ma
r el ei t ur a do mode l o r egul at r i o br asi l ei r o (RDA n
a
243, p. 202, 2006) .
1 2 0
JOS EDWALDO TAVARES BORBA, Sociedade de economia mista eprivatizao, Lume n Jr i s, 1997, p. 37.
Energi a Eltrica, cri ada pel a Lei n
e
9. 427, de 26. 12. 1996; a ANATEL - Agnci a Naci o-
nal de Tel ecomuni caes, pel a Lei n
s
9. 472, de 16. 7. 1997; e a ANP - Agnci a Naci onal
do Pet rl eo, pel a Lei n
Q
9. 478, de 6. 8. 1997.
A essas aut ar qui as regul adoras foi at r i bu da a funo pri nci pal de cont rol ar, em
t oda a sua ext enso, a pr est ao dos servios pbl i cos e o exerccio de at i vi dades eco-
nmi cas, be m como a pr pr i a at uao das pessoas pri vadas que pas s ar am a execut
-los, i ncl usi ve i mpondo sua adequao aos fi ns col i mados pel o Gover no e s est r at -
gias econmi cas e admi ni st r at i vas que i nspi raram o pr ocesso de desest at i zao.
Pode me s mo afirmar-se, sem receio de errar, que t ai s aut ar qui as dever o ser for-
t es e at ent as rea sob seu cont rol e. Sem isso, surgi r o inevitvel ri sco de que pessoas
pri vadas pr at i quem abuso de poder econmi co, vi sando domi nao dos mer cados e
el i mi nao da concorrnci a, pr ovocando aument o arbi t rri o de seus l ucr os .
1 2 1
A Cons-
t i t ui o j caract eri zou essas formas de abuso (art. 173, 4
a
) , cabendo, dessa manei r a,
s novas agnci as aut r qui cas a rel evant e funo de cont r ol e dos servi os e at i vi dades
exerci dos sob o r egi me da conces s o.
1 2 2
Regi st re-se, ai nda, que h aut ar qui as que, con-
quant o no i nst i t u das com tal nomencl at ur a, so consi der adas agnci as r egul ador as,
no apenas pel a funo de cont rol e que execut am, como t a mb m pel a si mi l ari dade
quant o fi si onomi a j ur di ca das ent i dades .
1 2 3
A pr opsi t o, a rel ao j ur di ca ent r e a agncia r egul ador a e as ent i dades pri vadas
sob seu cont rol e t em gerado est udos e deci ses quant o necessi dade de afastar i ndevi -
das influncias dest as l t i mas sobre a at uao da pri mei ra, de modo a beneficiar-se as
empr esas em desfavor dos usur i os do servio. E o que a moder na dout r i na denomi na
de teoria da captura ("capture theory", na dout r i na amer i cana) , pel a qual se busca i mpedi r
uma vi ncul ao pr om s cua ent r e a agncia, de um l ado, e o gover no i nst i t ui dor ou os
ent es r egul ados, de out r o, com flagrante compr omet i ment o da i ndependnci a da pes-
soa cont r ol ador a.
1 2 4
Em cont rovrsi a apreci ada pel o Judi ci ri o, j se deci di u no sent i do
1 2 1
Des envol vemos , com mai or det al hament o, o t e ma concer nent e r el evnci a da funo cont r ol ador a des -
sas aut ar qui as em t r abal ho que es cr evemos - O controle autrquico no processo de desestatizao e da globalizao
da economia - publ i cado na Revista do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, v. n
2
8, 1998.
1 2 2
Al m das ci t adas at i vi dades, a car go da ANEEL, ANATEL e ANP, out r as pode r o f i car s ob cont r ol e de
agnci as r egul ador as , seja par a cont r ol e de servi os pbl i cos, seja par a f i scal i zao de at i vi dades econmi cas
em geral . As s i m, j foram cr i adas out r as agnci as, como a Agnci a Naci onal de Vi gi l nci a Sani t r i a - AN-
VISA (Lei n
2
9. 782, de 26. 1. 1999) , com o obj et i vo de pr ot eger a s ade da popul ao em geral , a Agnci a
Naci onal de Sade Supl e me nt a r - ANS (Lei n'-' 9. 961, de 28. 1. 2000) , cont r ol ador a das ent i dades que ofere-
cem pl anos de s ade, e a Agnci a Naci onal de guas - ANA (Lei n
2
9. 984, de 17. 7. 2000) , t e ndo c omo al vo
a i mpl ement ao da pol t i ca naci onal de r ecur sos h dr i cos e o cont r ol e do us o des s es r ecur s os em guas do
dom ni o da Uni o. Mai s r e c e nt e me nt e foram cri adas a ANTT - Agnci a Naci onal de Tr anspor t es Terrest res e a
ANTAq - Agnci a Naci onal de Tr anspor t es Aquavi ri os (Lei n
2
10. 233, de 5. 6. 2001, r egul ando a r eest r ut ur ao
dos t r anspor t es aquavi ri o e t er r est r e) . Foram, ainda, criadas a ANCI NE - Agnci a Naci onal de Ci nema, par a
di spor sobre polticas relativas at i vi dade ci nemat ogrfi ca (Medi da Provisria n'
J
2. 228- 1, de 6. 9. 2001) e a Agn-
cia Naci onal de Aviao Civil - ANAC, para regular e fiscalizar as at i vi dades de aviao civil e de i nfraest rut ura
aeronut i ca e aer opor t ur i a (Lei n 11. 182, de 27. 9. 2005) .
1 2 3
o caso do CADE - Cons e l ho Admi ni s t r at i vo de Defesa Econmi ca (Lei n
2
8. 884, de 11. 6. 1994) e da
CVM - Comi s s o de Val ores Mobi l i r i os (Lei n
2
6. 385, de 7. 12. 1976) .
1 2 4
Sobr e o t ema, cons ul t e- s e o excel ent e t r abal ho de SRGI O GUERRA, Teoria da captura de agncia regula-
dora em sede pretoriana (RDA n
2
244, p. 331- 347, 2007) .
de obst ar a nomeao, par a vagas do Consel ho Consul t i vo de agnci a r egul ador a, des-
t i nadas r epr esent ao de ent i dades vol t adas para os usur i os, de det er mi nadas pes -
soas que havi am ocupado cargos em empr esas concessi onri as, t endo- s e i nspi r ado a
deci so na evi dent e suspei o que o des empenho de t ai s agent es poder i a ocasi onar .
1 2 5
Tal deci so, alis, reflete inegvel avano no que t ange ao cont r ol e j udi ci al sobr e at os
di scri ci onri os, que, embor a f or mal ment e l eg t i mos, se encont r am cont ami nados por
event ual ofensa aos pri nc pi os da razoabi l i dade e pr opor ci onal i dade.
Nest e passo, cabe rei t erar o que acent uamos ant er i or ment e: o si st ema verda-
dei r o das agnci as r egul ador as implica lhes seja out or gada cert a i ndependnci a em
rel ao ao gover no no que t ange a vrios aspect os de sua at uao. Se h i nt erfernci a
poltica do governo, o si st ema per de a sua pur eza e vocao. Aqui e ali, no ent ant o,
t m sur gi do i nvest i das e escar amuas de rgos gover nament ai s, com o pr opsi t o de
reduzi r o poder daquel as ent i dades, e esse t i po de i ngernci a denot a fl agrant e di st or-
o no pr ocesso de desest at i zao.
No que concer ne ao r egi me j ur di co dos servi dores dessas aut ar qui as, a Lei
n
s
9. 986, de 18. 7. 2000, previ a i ni ci al ment e o regi me de empr ego pbl i co, de cart er
t rabal hi st a, r egul ado pel a CLT (Decret o-l ei n- 5. 454/ 1943) , sendo pr evi st os al guns
cargos em comi sso regi dos pel o regi me est at ut r i o. Esse di pl oma, no ent ant o, foi
der r ogado pel a Lei n
e
10. 871, de 20. 5. 2004, que, al t er ando t odas as nor ma s rel at i vas
ao r egi me t r abal hi st a dos servi dores, i nst i t ui u o r egi me est at ut r i o e di sps sobr e a
criao de carrei ras e organi zao de cargos efetivos. At ual ment e, poi s, os ser vi dor es
das agnci as r egul ador as devem sujeitar-se ao regi me est at ut r i o respect i vo (na esfera
federal a Lei n
s
8. 112/ 1990) .
Como a i nst i t ui o de tais aut ar qui as resul t a de pr ocesso de descent ral i zao
admi ni st rat i va, e t endo em vi st a ai nda a aut onomi a que l hes confere a Const i t ui o,
lcito a Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os criar suas pr pr i as agnci as aut r qui cas
quando se t r at ar de servi o pbl i co de sua respect i va compet nci a, cuja execuo t enha
si do del egada a pessoas do set or pri vado, inclusive e pr i nci pal ment e concessi onr i os
e per mi ssi onr i os. O que se exige, obvi ament e, que a ent i dade seja i nst i t u da por lei,
como i mpe o art. 37, XIX, da CF, nel a sendo definidas a organi zao, as compet nci as
e a devi da funo cont r ol ador a.
1 2 6
15.2 Agncias Executivas
Tambm i nst i t u das sob a forma de aut arqui a, as agncias executivas se di s t i nguem
das agnci as r egul ador as pel a ci rcunst nci a de no t er em, como funo prec pua, a de
exercer cont r ol e sobre part i cul ares pr est ador es de servios pbl i cos. Tais ent i dades, ao
1 2 5
Foi c omo deci di u o TRF, 5
a
Regi o, Ap. C vel n 342. 739, Rei. Jui z FRANCI SCO CAVALCANTI ( apud
SRGI O GUERRA, t r ab. e publ i c. ci t ados) . No caso, t r at ava- se do Cons e l ho Cons ul t i vo da ANATEL.
1 2 6
Co mo j exempl i f i camos, o Es t ado do Ri o de Janei r o, pel a Lei n
a
4. 555, de 6. 6. 2005, cr i ou a AGE-
TRANS - Agnci a Regul ador a de Servi os Pbl i cos Concedi dos de Tr ans por t es Aquavi r i os, Fer r ovi r i os e
Met r ovi r i os e de Rodovi as do Es t ado do Rio de Janei r o.
revs, dest i nam- se a exercer at i vi dade est at al que, par a mel hor desenvol t ur a, deve ser
descent ral i zada e, por consegui nt e, afastada da burocraci a admi ni st r at i va cent ral . A
base de sua at uao, desse modo, a operacionalidade, ou seja, vi sam efetiva execuo
e i mpl ement ao da at i vi dade descent ral i zada, di ver sament e da funo de cont rol e,
est a o alvo pr i mor di al das agncias regul adoras. Com isso, no se quer dizer que no
possam ter, ent r e suas funes, a de fiscalizao de pessoas e at i vi dades, mas si m que
tal funo no const i t ui r decert o o pont o f undament al de seus obj et i vos.
A previ so inicial dessa cat egori a de aut ar qui as veio a l ume com a edi o da Lei
n- 9. 649, de 2 7 / 5 / 1 9 9 8 , que di spe sobre a organi zao da Presi dnci a da Repbl i ca e
dos Mi ni st r i os na Admi ni st r ao Pblica federal. Segundo o di spost o no art . 51 do re-
ferido di pl oma, at o do Pr esi dent e da Repbl i ca poder qualificar como agncia executiva
aut ar qui as e fundaes, desde que: (I
a
) t enham pl ano est r at gi co de r eest r ut ur ao
e de desenvol vi ment o i nst i t uci onal em andament o; (2
a
) t e nha m cel ebr ado cont r at o
de gest o com o Mi ni st r i o super vi sor .
1 2 7
A tais agnci as a lei assegur a aut onomi a de
gest o e a di sponi bi l i dade de recursos or ament r i os e fi nancei ros par a que pos s am
cumpr i r suas met as e seus objetivos i nst i t uci onai s. Observe-se, por fi m, que as agn-
cias execut i vas no se confi guram como cat egori a nova de pessoas admi ni st r at i vas; a
expr esso cor r esponde apenas a uma qualificao (ou ttulo) at r i bu da a aut ar qui as ou
fundaes gover nament ai s .
1 2 8
Em nos s o ent ender, por m, as agncias execut i vas no apr es ent am qual quer
pecul i ari dade que possa di st i ngui -l as das clssicas aut ar qui as, salvo, como bvio, a
criao da ent o desconheci da nomencl at ur a que l hes foi at r i bu da - a de agncias. Nas
agnci as r egul ador as ai nda possvel admi t i r cert o grau de i novao, por que decor r em
do r egi me de pri vat i zao, i mpl ant ado em poca r el at i vament e r ecent e e par a o fi m de
reforma admi ni st r at i va. E que, ampl i ando- se o nme r o de par t i cul ar es pr est ador es de
servi os pbl i cos em subst i t ui o ao Est ado, far-se-ia necessr i o r eal ment e i nst i t ui r
novas ent i dades com a funo especfica de cont rol e. Mas nada h de i novador em
qualificar-se de agncia executiva a ent i dade aut r qui ca que se dedi que a exercer ativi-
dade est at al descent al i zada, e isso pel a singela razo de que esse s empr e foi o nor mal
objetivo das aut ar qui as.
Ne m me s mo a pr opal ada qualificao de autarquias de regime especial serve par a
identific-las como ent i dades di ferent es das conheci das aut ar qui as. Como j acent ua-
mos ant er i or ment e, o fato de t er em di ri gent es com i nvest i dur a t empor al predefi ni da
ou com nomeao condi ci onada aprovao do Senado, como o per mi t e o art . 52, III,
/ , da CF, no apr esent a qual quer especificidade, j que s empr e se r econheceu que o
regi me j ur di co das aut ar qui as pode t er l i nhas di versas, dependendo, lgico, da lei
que as i nst i t ua.
Exempl os at uai s de agnci as execut i vas so o I nst i t ut o Naci onal de Met rol ogi a,
Nor mat i zao e Qual i dade Indust ri al (INMETRO) e a Agnci a de Int el i gnci a, i nst i -
1 2 7
A r espei t o des s e t i po de aj ust e, vi de o que di s s emos no Tpi co II, des t e cap t ul o, no i t em rel at i vo aos
contratos de gesto.
1 2 8
JOS MARIA PI NHEI RO MADEI RA, Administrao pblica centralizada e descentralizada, cit., p. 326.
4 9 8 Ma nua l de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
t u da pel a Lei n
e
9. 883, de 7. 12. 1999. Com a mes ma nat ur eza, foram r ei nst i t u das a
SUDAM - Super i nt endnci a do Desenvol vi ment o da Amazni a e a SUDENE - Supe-
r i nt endnci a do Desenvol vi ment o do Nor des t e.
1 2 9
Todas essas ent i dades cont i nuam a
ser aut ar qui as .
1 3 0
Para bem demons t r ar que seu objetivo pr ec puo o de execuo de at i vi dades ad-
mi ni st rat i vas, e no pr opr i ament e o de controle, veja-se, para exemplificar, que const i t ui
funo da ci t ada Agnci a de Desenvol vi ment o do Nor dest e - ADENE a de "implementar
polticas e viabilizar instrumentos de desenvolvimento do Nordeste"}
3
'
1
E fcil observar que
ne nhuma diferena significativa existe ent r e essas novas agnci as execut i vas e as aut ar-
qui as ext i nt as. A nova denomi nao, fcil concluir, no bast a para al t erar a nat ur eza
j ur di ca das ent i dades. A alterao, alis, foi per pet r ada mai s em razo dos escndal os e
do desvi o de di nhei r o pbl i co que envol veram as ant i gas aut ar qui as do que por mot i vo
de modificao est r ut ur al . Logi cament e, no adi ant a nada s mudar o nomen jris, se o
caos, o descont rol e e a desorgani zao admi ni st rat i va cont i nuar em a grassar ent r e as
pessoas vi ncul adas ao Est ado. E o me s mo que t rocar seis por mei a dzia. . .
16 Associaes Pblicas
A Lei n
a
11. 107, de 6. 4. 2005, que di spe sobre nor mas gerais de i nst i t ui o de
consrcios pblicos, previ u que est es mecani smos devero const i t ui r associao pblica ou
pessoa jurdica de direito privado (art. 1
Q
, I
a
) .
Ao se referir per sonal i dade, o legislador est abel eceu que a associao pblica
t er personalidade jurdica de direito pblico (art. 6-, I), ao cont r r i o da out r a al t ernat i va,
em que a pessoa t er per sonal i dade j ur di ca de di rei t o pri vado.
Compl et ando semel hant e quadr o, o art. 16 do me s mo di pl oma al t erou o art.
4 1 , do Cdi go Civil, que rel aci ona as pessoas j ur di cas de di r ei t o pbl i co i nt er no: no
i nci so IV, onde const avam "as autarquias", passou a const ar "as autarquias, inclusive as
associaes pblicas".
Em que pese a possi bi l i dade de haver dvi das na i nt er pr et ao do novo t ext o
do di sposi t i vo da lei civil, como j r egi st r amos ant er i or ment e,
1 3 2
par ece- nos que o le-
1 2 9
Leis Compl e me nt a r e s n2i 124 e 125, de 3. 1. 2007. Como j vi st o, essas aut ar qui as s ubs t i t u r am, r espec-
t i vament e, a ADA - Agnci a do Des envol vi ment o da Amazni a e a ADENE - Agnci a do Des envol vi ment o
do Nor des t e.
1 3 0
Em vi r t ude de s er em t odas aut ar qui as , n o concor damos , concessa venia, c om a asser t i va do i l us t r e
Prof. CAI O TCI TO, no s ent i do de que "a pr i mei r a conver so de aut ar qui a federal em Agnci a Execut i va
ocor r eu com a t r ans f or mao do I ns t i t ut o Naci onal de Met r ol ogi a. . . " (ob. cit., p. 3) . Na ver dade, i nexi st e
"conver so", ma s mer a qual i fi cao, c omo no caso do I NMETRO, ou cri ao de nova ent i dade e ext i no
de out r a, c omo s ucedeu com a ADENE e ADA, de um l ado, e a SUDENE e SUDAM, de out r o. Fal ar-se em
"conver s o" pode dar a falsa i mpr es s o de que h al t er ao de cat egor i a ou de es t r ut ur a, o que , c omo vi mos ,
no acont ece em caso al gum.
1 3 1
Ar t . 3 1 , MP n 2. 157- 5, de 24. 8. 2001.
132 Yj j g Cap t ul o V, no t pi co rel at i vo aos consr ci os pbl i cos.
gi sl ador pr et endeu i ncl ui r as associ aes pbl i cas - pessoas deri vadas da formao
de consrci o pbl i co - na cat egori a das aut ar qui as, tal como ocorre com as fundaes
gover nament ai s de di rei t o pbl i co, na opi ni o domi nant e ent r e os aut or es.
Resul t a, poi s, que, f or mado o consrci o pbl i co com a fisionomia j ur di ca de as-
sociao pblica - s empr e par a a consecuo de objetivos de i nt er esse c omum dos ent es
pact uant es e par a a i mpl ement ao do si st ema de gest o associ ada, est a com base no
art. 241, da CF - t er ela per sonal i dade j ur di ca de di rei t o pbl i co e nat ur eza j ur di ca
de aut ar qui a. Cons equent ement e, a tais associ aes sero at r i bu das t odas as pr er r o-
gativas que a or dem j ur di ca di spensa s aut ar qui as em ger al .
1 3 3
V EMPRESAS PBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
1 Int roduo
Embor a sej am de cat egori as j ur di cas di versas, as empr es as pbl i cas e as s o-
ci edades de economi a mi st a devem ser est udadas em conj unt o, t ant os so os pont os
comuns que nel as apar ecem. Como ver emos, essas ent i dades so dot adas de per sona-
l i dade j ur di ca de di rei t o pri vado e del as se vale o Est ado par a possi bi l i t ar a execuo
de al guma at i vi dade de seu i nt er esse com mai or f l exi bi l i dade, s em as t ravas do emper -
r ament o bur ocr t i co i ndi ssoci vei s das pessoas de di rei t o pbl i co.
A t er mi nol ogi a que d o nome s empr esas pbl i cas r eal ment e de gr ande i m-
preci so. O t er mo pblicas pode denot ar, em pri nc pi o, que se t r at a de pessoas de di rei -
t o pbl i co, mas assi m no ; cont r ar i ament e, cui da-se de pessoas de di r ei t o pri vado. O
t er mo est a i ndi car apenas que a forma empresari al adot ada pel o Est ado no livre,
mas, ao revs, h u ma rel ao de cont rol e ent r e o Est ado e t ai s e mpr e s a s .
1 3 4
As soci edades de economi a mi st a, pel o pr pr i o nome , d e mo n s t r a m a sua na-
t ur eza. So soci edades por aes, adequadas par a at i vi dades empr es ar i ai s , s endo as
aes di s t r i bu das ent r e o Gover no e par t i cul ar es, com o visvel obj et i vo de reforar
o e mpr e e ndi me nt o a que se pr ope m. Sendo pes s oas t a mb m pr i vadas, c onduz e m-
-se na vi da econmi ca com mai or ver sat i bi l i dade, a exempl o do que ocor r e com as
empr es as pbl i c a s .
1 3 5
1 3 3
Com esse perfil, c omo j ant eci pamos , foi i nst i t u da, c omo associ ao pbl i ca aut r qui ca, a Aut or i dade
Pbl i ca Ol mpi ca - APO, consr ci o pbl i co f or mado pel a Uni o, Es t ado e Muni c pi o do Ri o de Janei r o (Lei
n= 12. 396, de 21. 2. 2011) .
1 3 4
As empr es as pbl i cas, e mbor a j exi st ent es na Itlia, Ingl at erra, Fr ana e Al e ma nha , foram i nt r oduzi -
da s no Brasil na dcada de 1950, conf i r mando- s e c omo nova modal i dade do c h a ma d o " Es t ado- empr es r i o" .
Vi de HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 325.
1 3 5
H funda e ant i ga cont r ovr si a s obr e a or i gem dessas soci edades, havendo q u e m as t e nha vi s l umbr ado
no scul o XV, com a cri ao do Banco de S. Jor ge, em Gnova (PAUL REHME) ou no scul o XVI, com as
Compa nhi a s das ndi as Or i ent ai s , nos Pa ses Bai xos (CARVALHO DAVIS e MI RANDA VALVERDE). O
cer t o que em t odos os casos t r anspar eci a a idia de associ ao do Es t ado e de par t i cul ar es par a e mpr e e ndi -
me n t o econmi co de i nt er es s e c omum. Para out r os dados, vi de JOS SERPA DE SANTA MARI A (Sociedades
de economia mista e empresas pblicas, p. 40- 50) .
1 3 6
Ar t . 5
S
, II e III.
Soci edades de economi a mi st a e empr esas pbl i cas andam de mos dadas, asse-
mel ham- s e em seu perfil e i r manam- se nos objetivos col i mados pel o Est ado. Por t ant o,
no ser difcil verificar, ao l ongo dest e est udo, que no haver pr at i cament e n e n h u m
dado t o mar cant e que possa levar o Governo a opt ar por u ma ou por out r a. A i di a
bsi ca que t r aduzem cont i nua sendo a do Est ado- empr esr i o, que i nt ent a aliar uma
at i vi dade econmi ca com out r as de i nt eresse coletivo.
2 Conceito
Vri os t m si do os concei t os sugeri dos par a definir as soci edades de economi a
mi st a e as empr esas pbl i cas. Pr ocur ar emos realar nos concei t os os el ement os bsi -
cos que caract eri zam as ent i dades.
Empresas pblicas so pessoas j ur di cas de di rei t o pri vado, i nt egr ant es da Admi -
ni st rao Indi ret a do Est ado, cri adas por aut ori zao legal, sob qual quer forma j ur di ca
adequada a sua nat ur eza, par a que o Governo exera at i vi dades gerais de cart er eco-
nmi co ou, em cert as si t uaes, execut e a pr est ao de servi os pbl i cos.
So exempl os de empr esas pbl i cas federais, ent r e t ant as, a Empr esa Brasileira
de Correi os e Telgrafos; a FINEP - Fi nanci adora de Est udos e Proj et os; a Casa da
Moeda do Brasil; a Caixa Econmi ca Federal; o BNDES - Banco Naci onal de Desenvol -
vi ment o Econmi co e Social; o SERPRO - Servio Federal de Pr ocessament o de Dados
et c. Logi cament e, i nmer as out r as empr esas pbl i cas est o vi ncul adas a Est ados e
a Muni c pi os, o que cer t ament e est ar fixado na lei ou nos decr et os organi zaci onai s
dessas pessoas.
Sociedades de economia mista so pessoas j ur di cas de di rei t o pri vado, i nt egr ant es
da Admi ni st r ao I ndi r et a do Est ado, cri adas por aut or i zao legal, sob a f or ma de
soci edades anni mas, cujo cont rol e aci onri o per t ena ao Poder Pbl i co, t endo por
objetivo, como regra, a expl orao de at i vi dades gerais de cart er econmi co e, em
al gumas ocasi es, a pr est ao de servios pbl i cos.
Ci t em- se, como exempl os mai s conheci dos de soci edades de economi a mi st a,
t a mb m no pl ano federal, o Banco do Brasil S.A.; o Banco da Amazni a S.A.; a PETRO-
BRAS - Pet rl eo Brasileiro S.A., e out r as t ant as vi ncul adas a admi ni st r aes est aduai s
e muni ci pai s.
Tais concei t os, diga-se de passagem, t m sua base em di sposi t i vos especficos
do Decret o-l ei n
Q
2 0 0 / 1 9 6 7 ,
1 3 6
os quai s, a despei t o das const ant es crticas recebi das
pel os est udi osos, nem s empr e mui t o j ust as e necessri as, so os obser vados nas vrias
admi ni st r aes i ndi r et as das pessoas federativas. Os aspect os de det al hament o dos
concei t os sero exami nados adi ant e.
3 Referncias Normat i vas
A Const i t ui o Federal faz expressa referncia a soci edades de economi a mi st a
e empr esas pbl i cas, ao t rat ar dos pri nc pi os que i nf or mam a at i vi dade econmi ca. No
art. 173, I
a
, o t ext o faz meno ao fato de que, quando expl or am at i vi dade econmi -
ca, devem suj ei t ar-se ao regi me pr pr i o das empr esas pri vadas, i ncl ui ndo- se a as obri -
gaes t r abal hi st as e t r i but r i as .
1 3 7
Logo a seguir, no 2-, as i gual a s empr es as priva-
das no que t ange a pri vi l gi os fiscais, di spondo que "as empresas pblicas e as sociedades
de economia mista no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado".
Out r as refernci as so feitas s ent i dades, como as que di zem r espei t o i ns-
t i t ui o por lei (art. 37, XIX e XX); vedao de acumul ao r emuner ada de cargos
e funes (art. 37, XVII); excl uso na lei de di ret ri zes or ament r i as, no que t oca
despesa com pessoal (art. 169, 1-, II). Obvi ament e t ai s refernci as so expressas,
mas out r as nor ma s const i t uci onai s al udem Admi ni st r ao Indi ret a, com o que al can-
am t a mb m as ci t adas ent i dades.
No pl ano da legislao ordi nri a, de i nvocar-se mai s u ma vez o Decret o-l ei n
s
200/ 1967, em cujo art. 5
2
, II e III, o legislador pr ocur ou t raar os cont or nos j ur di cos
das ent i dades.
4 Personal i dade Jurdica
As empr es as pbl i cas e as soci edades de economi a mi s t a t m per sonal i dade
j ur di ca de di rei t o pri vado, o que, nesse aspect o, as t or na di ferent es das aut ar qui as,
qualificadas como pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co.
E preci so t er em cont a, por m, o objetivo que i nspi r ou o Est ado a cri ar esse t i po
de pessoas de nat ur eza empresari al . Como os rgos est at ai s se encont r am pr esos a
uma infinita quant i dade de cont rol es, o que provoca sens vel l ent i do nas at i vi dades
que des empenha, essas pessoas admi ni st rat i vas, t endo per sonal i dade de di rei t o pri -
vado, embor a sob a di reo i nst i t uci onal do Est ado, possi bi l i t am mai or versat i l i dade
em sua at uao, quando vol t adas par a at i vi dades econmi cas. O Est ado, at ravs del as,
se afasta um pouco de seu pedest al como Poder / bem- est ar social par a assemel har - se,
de cert a manei r a, a um empr esr i o, que preci sa de cel eri dade e eficincia par a at i ngi r
seus obj et i vos.
Out r o pont o que se deve realar o de que o fato de t er em per sonal i dade j ur di -
ca de di rei t o pr i vado no as coloca no nvel de exat a i gual dade com as pessoas nasci das
da iniciativa pri vada. E nem poder i a ser assi m, vez que naquel as o Est ado o gr ande
comandant e. A r espei t o do t ema, t ecer emos out r os coment r i os qua ndo do exame de
seu r egi me j ur di co.
1 3 7
O art . 173, 1
Q
, da CF foi al t er ado pel a EC n 19/ 1998, que i mpl ant ou a r ef or ma admi ni s t r at i va do
Est ado, e nel e foi vei cul ado mai or de t a l ha me nt o sobr e a di sci pl i na r egul ador a des s as ent i dades . Vide c ome n-
t r i os no t pi co 7, adi ant e, em que t r at amos de seu r egi me j ur di co.
5 Criao e Ext i no
O Decret o-l ei n
s
200/ 1967, ao definir essas ent i dades, est abel ece que ambas
so criadas por lei (art. 5, II e III). A Const i t ui o Federal t i nha di co s emel hant e, ao
assent ar que somente por lei especfica poder o ser criadas as me s ma s ent i dades.
Ent r et ant o, era preci so adequar tais i mpr opr i edades real i dade j ur di ca dessas
pessoas admi ni st r at i vas. Dot adas de per sonal i dade j ur di ca de di rei t o pri vado, no
a lei em si que as cria; a lei, na verdade, autoriza a criao. A exi gnci a const i t uci onal
relativa ao pri nc pi o da aut ori zao legislativa (art. 37, XIX) foi i nspi r ada na necessi -
dade da part i ci pao do Poder Legislativo no pr ocesso de nas ci ment o dessas pessoas,
evi t ando- se, dessa manei r a, que apenas o Execut i vo pudes s e val orar os cri t ri os de
conveni nci a par a a i nst i t ui o de pessoas admi ni st r at i vas. A i mpr opr i edade apon-
t ada, no ent ant o, foi corri gi da na nova redao dada ao art. 37, XIX, pel a Emenda
Const i t uci onal n'- 19/ 1998, relativa reforma admi ni st r at i va do Est ado, que passou a
t er os segui nt es di zeres: "Somente por lei especfica poder ser criada autarquia e aut or i zada
a i nst i t ui o de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao."
No aspect o da criao da pessoa, desse modo, o r egi me a adot ar - se o de di rei t o
pri vado, ou seja, deve o Est ado provi denci ar a prt i ca do at o que cont enha o est at ut o,
ou dos pr pr i os at os const i t ut i vos da ent i dade, par a que sej am i nscri t os no regi st ro
pr pr i o, fato que d incio exi st nci a legal da pessoa j ur di ca, como, alis, est claro
no art. 45 do Cdi go Civil. Embor a se t enha conheci ment o de um ou out r o pr ocedi -
me nt o anmal o, mai s por cont a da desorgani zao e do despr epar o de al guns set or es
da Admi ni st r ao, aquel e o pr ocedi ment o corret o a ser adot ado, o que r econheci do
pel a dout r i na especi al i zada.
1 3 8
A ext i no das empr esas pbl i cas e das soci edades de economi a mi s t a r ecl ama
lei aut or i zador a. Significa dizer que o Poder Execut i vo, a que so nor mal ment e vi ncu-
l adas, no t em compet nci a exclusiva para dar fi m s ent i dades. O fato se justifica pel a
t eor i a da si met ri a, i st o , se a pr pr i a Const i t ui o exige que a aut or i zao cri adora
se faa at ravs de lei, evi dent e que s oment e at o dest a nat ur eza ser l eg t i mo par a
ext i ngui -l as.
5.1 Subsidirias
Empr esas subsi di ri as so aquel as cujo cont rol e e gest o das at i vi dades so at ri -
bu dos empr es a pbl i ca ou soci edade de economi a mi st a di r et ament e cri adas pel o
Est ado. Em out r as pal avras, o Est ado cria e cont rol a di r et ament e det er mi nada soci e-
1 3 8
Vide, a r espei t o, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (ob. cit., p. 98) e DI GENES GASPARI NI
(ob. cit., p. 278) . Regi st r e- se, por per t i nent e, que os Tr i bunai s, i ncl usi ve o STF, t m deci di do que, me s mo
qua ndo o Poder Pbl i co passa, por qual quer fato j ur di co, a det er a mai or i a do capi t al da empr es a, est a no
poder ser cons i der ada c omo soci edade de economi a mi st a, por que l he faltar e l e me nt o i ndi spensvel a essa
confi gurao: a aut or i zao legal (RDA 157/ 222) .
dade de economi a mi st a (que podemos chamar de primria) e esta, por sua vez, passa
a gerir uma nova soci edade mi st a, t endo t ambm o dom ni o do capital vot ant e. E est a
segunda empr es a que const i t ui a soci edade subsi di ri a. Al guns preferem denomi nar
a empr esa pr i mr i a de sociedade ou empresa de primeiro grau, e, a subsi di ri a, de sociedade
ou empresa de segundo grau. Se houver nova cadeia de criao, poder i a at me s mo surgi r
uma empr esa de t ercei ro grau e assi m sucessi vament e.
H aut or es que ent endem que as subsidirias a que al ude o i nci so XX do art . 37
da CF no podem ser t i das como companhi as mi st as, j que est as j se i ncl ui ri am no
i nci so XI X.
1 3 9
Com a devi da vnia, pens amos que a nor ma no di st i ngue. Por conse-
gui nt e, o fato de ser em subsidirias i ndi ca apenas que no so cont r ol adas di r et ament e
por ent i dade poltica, de forma que, dent r o dessa cat egori a, pode m encont r ar - se no
s oment e soci edades de economi a mi st a e empr esas pbl i cas de segundo grau, como
out r as ent i dades que, sujeitas a i dnt i co cont rol e, se confi guram como mer as soci eda-
des empr esar i ai s.
Doi s pont os devem ser obser vados nessas empr esas subsi di r i as.
Em pr i mei r o lugar, no fi ca a sua criao ao livre al vedri o da Admi ni st r ao. Nos
t er mos do art. 37, XX, da CF, sua criao t ambm depende de aut or i zao legislativa.
A exigncia recl ama, por t ant o, a part i ci pao efetiva da respect i va Casa Legislativa. A
aut ori zao, cont udo, no preci sa ser dada par a a criao especfica de cada ent i dade;
l eg t i mo que a lei di sci pl i nadora da ent i dade pr i mr i a aut or i ze desde logo a post er i or
i nst i t ui o de subsi di ri as, ant eci pando o obj et o a que se des t i nar o.
1 4 0
Al m di sso, no se pode per der de vi st a que as subsi di ri as t a mb m so cont r o-
l adas, embor a de forma i ndi ret a, pel a pessoa federativa que i nst i t ui u a ent i dade pr i m-
ria. A subsi di ri a t em apenas o objetivo de se dedi car a um dos s egment os especficos
da ent i dade pri mri a, mas como est a quem cont r ol a a subsi di ri a, ao me s mo t empo
em que di r et ament e cont rol ada pel o Est ado, est e, afinal, que m exerce o cont rol e,
di r et o ou i ndi r et o, sobre t odas. Por tais mot i vos, no se pode negar sua condi o de
pessoas i nt egr ant es da Admi ni st r ao I ndi r et a.
1 4 1
Nada i mpede que a ent i dade pr i mr i a i nst i t ua a denomi nada subsidiria integral,
ou seja, aquel a que t em um ni co aci oni st a, conforme definio do art. 251, da Lei n
s
6. 404, de 15. 12. 1976 (Lei das Soci edades Anni mas ) , e que es t ampa si t uao j ur di ca
pecul i ar em t er mos de soci edade; nesse caso, a ni ca aci oni st a ser a soci edade de
l 3
-' o e nt e ndi me nt o de SRGI O DE ANDRA FERREI RA (Comentrios Constituio, v. III, p. 47) e CAR-
LOS PI NTO COELHO MOTA (Textos vet or i ai s sobr e a Ref or ma Admi ni st r at i va, RTDP n'-' 20, 1997, p. 196,
em que o aut or se refere a par ecer do Cons ul t or da Uni o, Dr. Mi guel Pr de Ol i vei r a Fur t ado) .
1 4 0
As s i m deci di u o STF na ADI n 1.649-DF, Rei. Mi n. MAUR CI O CORRA, j ul g. em 24. 3. 2004 (Informa-
tivo STF n 3 4 1 , mar. 2004) , em rel ao Lei n" 9. 478/ 1997, r egul ador a de at i vi dades pet r ol f er as, em cuj o
ar t . 65 se aut or i zou a PETROBRAS a i nst i t ui r subsi di r i a par a oper ar e cons t r ui r s eus dut os , t er mi nai s e
embar caes par a t r ans por t e de pet r l eo e s eus der i vados. A Cor t e e nt e nde u di spensvel a edi o de lei
especfica par a tal obj et i vo.
1 4 1
Com o me s mo pe ns a me nt o, RAFAEL CARVALHO REZENDE OLIVEIRA, Administrao pblica... cit.,
p. 47.
pr i mei r o grau i ns t i t ui dor a.
1 4 2
Por out r o l ado, t ambm se revela j ur i di cament e vivel
que a subsi di r i a i nt egral venha, post er i or ment e, a t er cart er soci et ri o medi ant e a
admi s s o de novos aci oni st as, como aut ori za o art. 253 daquel e di pl oma. O que i n-
di spensvel que t ai s i ns t r ument os t enham previ so l egal .
1 4 3
6 Objeto
A definio legal das soci edades de economi a mi st a e das empr es as pbl i cas
dei xa claro que o objetivo de sua i nst i t ui o o des empenho de at i vi dades de cart er
econmi co. A me s ma referncia se encont r a no art. 173, 1-, da CF. Como se di sse aci-
ma, so elas verdadei ros i ns t r ument os de at uao do Est ado no papel de empr es r i o.
1 4 4
O Est ado, sempr e bom lembrar, s excepci onal ment e pode dedi car-se expl o-
rao di ret a de at i vi dade econmi ca. O art. 173 da CF claro nesse sent i do, s admi -
t i ndo essa at i vi dade sob o i mpact o de mot i vos de segurana naci onal ou de rel evant e
i nt eresse coletivo. Mes mo a expl orao indireta, por soci edades de economi a mi st a e
empr esas pbl i cas, h de t er l i mi t es, para i mpedi r que essas ent i dades se i nt r oduzam
no mer cado com vistas ao regi me de compet i o com as empr esas da iniciativa privada.
Alis, ao part i cul ar que cabe, generi cament e, a iniciativa par a a expl orao de ativida-
des econmi cas, como emana do art. 170 e seu pargrafo ni co da Const i t ui o Federal.
Gr ande par t e da dout r i na, no ent ant o, criticava o l egi sl ador pel o fato de se t er
referi do apenas a esse objetivo, sufragando o ent endi ment o de que t ai s ent i dades
pode m t er doi s obj et i vos: a expl orao de at i vi dades econmi cas e a pr est ao de
servi os pbl i cos .
1 4 5
Em nosso ent ender, por m, os conceitos no so t ot al ment e i ncompat vei s. Para
isso, mi st er que se consi dere que a noo de atividade econmi ca const i t ui um gner o
em seu sent i do mai s abrangent e, que significa a utilizao de recursos vi sando sat i s-
fao de necessi dades. Por out r o lado, pode-se consi derar que al guns servios pbl i cos
1 4 2
Regi st r e- se que, c omo regra, o di r ei t o pt r i o no admi t e soci edades uni pessoai s; a soci edade deve t er
pl ur al i dade de sci os. O art . 2 5 1 , da Lei n
s
6. 404/ 1976 u ma das excees. As out r as so: (a) art . 206, 1, Lei
n
L
' 6. 404/ 1976, e ar t s. 1. 033, IV, e 1. 051, II, Cdi go Civil ( uni pessoal i dade s uper veni ent e e t empor r i a, r es -
pect i vament e, de soci edades a nni ma s e de soci edades cont r at uai s ) ; (b) art . 5
9
, II, do Decr et o- l ei 2 0 0 / 1 9 6 7
( empr es as pbl i cas uni pes s oai s , que a dmi t e m qual quer forma j ur di ca) . Cf. MNI CA GUSMO, Direito
empresarial, I mpet us , 2. ed., 2004, p. 39.
1 4 3
Exempl o el uci dat i vo o da Lei n
s
10. 738, de 17. 9. 2003, que aut or i zou o Banco do Brasil S/A. , soci edade
de economi a mi s t a pr i mr i a, a const i t ui r duas subsi di r i as i nt egr ai s: u ma c omo banco ml t i pl o par a f i nan-
ci ament os des t i nados a popul aes de bai xa r enda e out r a como admi ni s t r ador a de consr ci os par a facilitar
o acesso a bens dur vei s aos me s mo s des t i nat r i os . No art . 3, a lei per mi t e a admi s s o f ut ur a de aci oni st as,
t or na ndo soci et r i as as subsi di r i as, na forma do art . 253 da Lei n
a
6. 404/ 1976.
1 4 4
Co mo j ant eci pamos , al guns cons i der am que tais ent i dades, qua ndo vol t adas par a at i vi dades e mpr e -
sari ai s ou de mer cado, i nt egr am o que de nomi na m de quarto setor (vide ADPF 46- 7, vot o do Mi n. MARCO
AURLI O) .
1 4 5
HELY LOPES MEI RELLES ( ob. cit., p. 321) e CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (ob. cit. ,
p. 86- 87) .
r epr esent am at i vi dades com utilizao de recursos para a satisfao de necessi dades p-
blicas. Nesse caso, essa noo de servios pbl i cos const i t ui ri a espci e do gnero ativi-
dades econmicas, uma espcie, mas no a ni ca l ogi cament e. Assi m, dent r o da noo de
atividade econmi ca em sent i do ampl o, t emos, como espci es, al guns servios pbl i cos
e as at i vi dades econmi cas em sent i do es t r i t o.
1 4 6
Por out r o lado, cert o admi t i r que, em
razo da ml t i pl a at i vi dade exerci da pel o Est ado, devem di st i ngui r-se os servios pblicos
no econmicos e os servios pblicos econmicos; est es l t i mos que se si t uam no mbi t o
das at i vi dades econmi cas em ger al .
1 4 7
Ne m s empr e fcil identificar a l i nha ent r e servios pbl i cos e at i vi dades eco-
nmi cas em sent i do est r i t o. Mas, segundo nos parece, o objetivo dessas ent i dades
o des empenho de at i vi dades econmi cas, ai nda que se possa consi derar, dent r o do
sent i do ampl o, a pr est ao de servi os pbl i cos. Por out r o l ado, i mpor t ant e regi st rar
que no so t odos os servi os pbl i cos que poder o ser exerci dos por soci edades de
economi a mi st a e empr es as pbl i cas, mas somente aqueles que, mesmo sendo prestados por
empresa estatal, poderiam s-lo pela iniciativa privada. Desse modo, excl uem- se aquel es
servios di t os prprios do Est ado, ou seja, aquel es que s o Est ado pode executar, como
a segurana pbl i ca, a pr est ao de j ust i a, a defesa da sober ani a naci onal . Excl uem- se
t ambm aquel es out r os que t m acent uada col orao social e que, por i sso me s mo, se
apr esent am deficitrios, como os de assi st nci a social a cert as cat egori as sociais ou os
de apoi o a regi es desfavoreci das. Por essa razo que no gr ande uni ver so de soci eda-
des de economi a mi st a e de empr esas pbl i cas di fi ci l ment e se encont r ar al guma del as
que execut e servi o pbl i co que no seja superavi t ri o, demons t r ando, por consegui n-
te, que seu alvo bsi co r eal ment e a at i vi dade econmi ca.
1 4 8
A ques t o do dupl o obj et o dessas ent i dades, em nosso ent ender , no fi car in-
t ei r ament e di r i mi da ne m com a nova redao do art. 173, l
9
, da CF, i mpost a pel a EC
n
e
19/ 1998 (reforma admi ni st r at i va do Est ado) . Refere-se o di sposi t i vo expl orao
de at i vi dade econmi ca de pr oduo ou comerci al i zao de bens ou pr est ao de servi-
os. Poder-se- supor, em pri nc pi o, que t ai s servi os sej am pbl i cos ou pr i vados; mas,
exami nando- se os i nci sos do novo mandament o, possvel fazer a obj eo de que a
fut ura lei, di sci pl i nadora do est at ut o j ur di co das ent i dades, dever mant - l as sujeitas
ao r egi me aplicvel s empr esas pri vadas, inclusive quant o aos di r ei t os e obri gaes
civis, comerciais, trabalhistas e tributrias. Sendo assi m, persi st i r a dvi da sobre se o
art. 173, I
a
, da CF, cont empl a t odas as empr esas pbl i cas e soci edades de economi a
mi st a ou se i nci de apenas sobre aquel as que expl oram at i vi dade econmi ca e pr es t am
1 4 6
Val emo- nos da magn fi ca lio de EROS ROBERTO GRAU sobr e o t ema, l i o expos t a com gr ande
t cni ca e ci ent i f i ci smo (Elementos de direito econmico, p. 87 e s egui nt es ) . Ver t a mb m o t r abal ho " Empr es a
Est at al Pr est ador a de Servi os Pbl i cos - Na t ur e z a Jur di ca - Reper cus s es Tr i but r i as", de ADI LSON DAL-
LARI (Revista de Direito Pblico n
s
94, p. 94) .
1 4 7
Cons ul t e- s e, s obr e o t ema, HORCI O AUGUSTO MENDES DE SOUZA, em Regulao jurdica do trans-
porte rodovirio de passageiros, Lumen Jr i s, 2003, p. 7-44.
1 4 8
Sobr e as vr i as compl exi dades que a di s t i no do obj et o provoca, vi de MARAL J USTEN FILHO, em O
Regi me Jur di co das Empr e s a s Est at ai s e a Di st i no ent r e "Servi o Pbl i co" e "Atividade Econmi ca", RDE
n
s
1, 2006, p. 119- 135.
servi os de nat ur eza privada, com o que est ar i am de fora as que execut am servi os
pbl i cos t pi cos.
Por fi m, deve ser l embr ado que, at ravs dessas ent i dades, o Est ado, nes t as l -
t i mas dcadas, veio pr at i cando excessiva i nt erveno na at i vi dade econmi ca em sen-
t i do est ri t o, pr ovocando o nasci ment o de i nmer as pessoas oner osas, deficitrias e
i noper ant es, par a at uar em rea que no lhe seria adequada. A necessi dade de cont er
os gast os pbl i cos acabou causando a criao do Programa Nacional de Desestatizao,
pel o qual esse t i po de empr esas t em passado iniciativa pri vada (fato conheci do por
privatizaes), par a que o Est ado se mova mai s no sent i do das at i vi dades emi nent emen-
t e sociais (Lei n
s
9. 491/ 1997) .
7 Regime Jur di co
As soci edades de economi a mi st a e as empr esas pbl i cas, como se t em obser-
vado at o mome nt o, exi bem doi s aspect os i ner ent es sua condi o j ur di ca: de um
l ado, so pessoas j ur di cas de di rei t o pri vado e, de out r o, so pessoas sob o cont r ol e
do Est ado.
Esses doi s aspect os demons t r am, ni t i dament e, que ne m est o el as suj ei t as i n-
t ei r ament e ao r egi me de di rei t o pri vado nem i nt ei r ament e ao de di rei t o pbl i co. Na
ver dade, pode di zer-se, como o fazem al guns est udi osos, que seu r egi me t em cert a na-
tureza hbrida, j que sofrem o influxo de nor mas de di r ei t o pr i vado em al guns set or es
de sua at uao e de nor mas de di rei t o pbl i co em out r os desses set or es. E ne m poder i a
ser de out r a forma, quando se anal i sa seu r evest i ment o j ur di co de di rei t o pri vado e
sua ligao com o Est ado.
Torna-se necessri o, todavia, verificar tais aspect os de sua at uao. Qua ndo se
t r at a do aspect o rel at i vo ao exerccio em si da at i vi dade econmi ca, pr edomi nam as
nor mas de di r ei t o pri vado, o que se ajusta bem condi o dessas ent i dades como
i ns t r ument os do Est ado- empr esr i o. E comum, por t ant o, a i nci dnci a de nor mas de
Di rei t o Civil ou de Di rei t o Empresari al ( at ual ment e const i t ui ndo cap t ul o especfico
daquel e) , r egul ador as que so das relaes econmi cas de di r ei t o pri vado. Por tal ra-
zo, foram decl aradas i nconst i t uci onai s nor mas de Const i t ui o est adual que, vi ol an-
do reserva de lei federal para di spor sobre di rei t o comerci al , previ a nme r o de vagas
em consel hos dessas ent i dades, dest i nadas a r epr esent ant es dos e mpr e ga dos .
1 4 9
En-
t r et ant o, no se t r at ando de soci edade de economi a mi st a (que soci edade anni ma) ,
pode a lei est adual ou muni ci pal regul ar a mat r i a.
Alis, essa que deve ser a regra geral, o que se confi rma pel o art . 173, l
s
, II,
da CF, que per empt r i o ao est abel ecer sua sujeio ao regime jurdico prprio das empresas
privadas quant o a di rei t os e obri gaes civis, comerci ai s, t r abal hi st as e t r i but r i as. Em
out r as pal avras, no devem t er privilgios que as beneficiem, sem ser em est endi dos s
1 4 9
STF, ADI 238-RJ, Mi n. J OAQUI M BARBOSA, publ . Em 9. 4. 2010. Por esse decisum, t er-se-i a agr edi do a
Lei n
B
6. 404/ 1976, que r egul a as soci edades anni mas , cuja di sci pl i na t e m c ont e do di ver so.
empr esas pri vadas, poi s que i sso provocari a desequi l bri o no set or econmi co em que
ambas as cat egori as at uam. Veda-se ao Est ado- empr esr i o a obt eno de vant agens
de que t ambm no pos s am usufrui r as empr esas da iniciativa pr i vada.
1 5 0
Inexi st em,
poi s, privilgios mat er i ai s e processuai s, como os at r i bu dos s ent i dades pbl i cas, de
que so exempl o as aut ar qui as .
1 5 1
O STJ consagrou tal di ret ri z, edi t ando s mul a em
que, no caso de r esponsabi l i dade civil, equi par a o pr azo de pr escr i o de pr et ens o
i ndeni zat ri a cont r a soci edades de economi a mi st a ao pr azo fixado par a as ent i dades
do set or pr i vado,
1 5 2
di f er ent ement e do que ocorre com as pessoas pbl i cas, favorecidas
com a prescri o qi nqenal . Embor a se referi ndo a soci edades de economi a mi st a,
a or i ent ao se es t ende nor mal ment e s empr esas pbl i cas, t ambm, como aquel as,
pessoas gover nament ai s de di rei t o pri vado, conforme j pacificado em out r as s mul as
dos Tri bunai s Super i or es .
1 5 3
Ao cont r r i o, i nci dem as nor mas de di rei t o pbl i co naquel es aspect os l i gados ao
controle administrativo r esul t ant e de sua vi ncul ao pessoa federativa. N o s em ra-
zo, por t ant o, que vrias nor mas const i t uci onai s e legais r egul am essa vi ncul ao ad-
mi ni st r at i va e i nst i t uci onal das ent i dades. Em nvel const i t uci onal , t emos , por exem-
pl o, o pri nc pi o da aut ori zao legal par a sua i nst i t ui o (art. 37, XIX); o cont r ol e pel o
Tri bunal de Cont as (art. 7 1 ) ;
1 5 4
o cont r ol e e a fiscalizao do Congr es s o Naci onal (art.
49, X); a exi gnci a de concur so pbl i co par a i ngresso de seus empr egados (art. 37, II);
a previ so de rubri ca or ament r i a (art. 165, 5
a
) e out r as do gner o.
Na ver dade, a vi so que se deve t er desse hi br i di smo do r egi me j ur di co no
chega a sur pr eender , por que ambas as pessoas admi ni st r at i vas t m, al gumas vezes,
real ado seu l ado pri vado e, em out r as ocasi es, seu aspect o pbl i co.
1 5 5
A Emenda Const i t uci onal n
2
19/ 1998, que i mpl ement ou a r ef or ma admi ni s-
t rat i va do Est ado, al t erou o art. 173, I
a
, da CF, consi gnando que "a lei estabelecer o
estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e de suas subsidirias que
explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou de prestao de servi-
1 5 0
Abona ndo o e nt e ndi me nt o, o STF deci di u que soci edades de economi a mi s t a no pode m val er-se do
s i s t ema de pr ecat r i os, af et ado que est ar i a o pr i nc pi o da livre concor r nci a (RE 599. 628- DF, Rei. Mi n.
J OAQUI M BARBOSA, em 25. 5. 2011) .
1 5 1
Conf i r mando tal s i t uao j ur di ca, o TJ-RJ dei xou as s ent ado: " Subme t e m- s e s r egr as pr oces s uai s em
geral a soci edade de economi a mi st a, por ser pessoa de di r ei t o pr i vado e no pos s ui r j u zo pr i vat i vo" (S-
mul a 54, RJ/ RJ) .
1 5 2
Smul a 39. Ressal ve- se, por m, que, s endo de 1993 a s mul a, o pr azo nel a fi xado de vi nt e anos , de
acor do com o Cdi go Civil de 1916, ent o em vigor; t odavi a, nos t e r mos do art . 205 do Cdi go vi gent e, o
pr azo, c omo regra, ser de dez anos .
1 5 3
O STJ, al i s, val i dou mul t a apl i cada por PROCON a empr es a pbl i ca federal , com base nos ar t s. 4
Q
e 5
a
do CDC ( REsp 1. 103. 826- RN, Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 23. 6. 2009) .
1 5 4
Ressal ve-se, c ont udo, que, ex vi do art . 71, II, da CF, s so suj ei t os a cont r ol e os bens , val or es e di nhei -
r os pblicos - aquel es que pr ovm di r et ament e do ent e pbl i co cont r ol ador - ma s n o os que r es ul t am de
gest o das ent i dades , car act er i zados c omo bens e val ores privados. Vi de a r es pei t o Cap t ul o XV, no t pi co
rel at i vo ao Tr i bunal de Cont as .
1 5 5
Vi de o t r abal ho "Soci edades Mi st as, Empr es as Pbl i cas e o Regi me de Di r ei t o Pbl i co", de CELSO
ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (RDP n
a
97, p. 29 ss) .
os", devendo di spor sobre sua funo social; a fiscalizao a ser exerci da pel o Est ado
e pel a soci edade; a sujeio ao regi me aplicvel s empr esas pri vadas, i ncl usi ve quant o
aos di rei t os e obri gaes civis, comerci ai s, t rabal hi st as e t r i but r i os; a licitao e con-
t rat ao de obr as, servi os, compr as e alienaes; a const i t ui o e o f unci onament o
dos consel hos de admi ni st r ao e fiscal, del es par t i ci pando aci oni st as mi nor i t r i os; e
os mandat os , a avaliao de des empenho e a r esponsabi l i dade dos admi ni s t r ador es .
A gr ande i novao foi, sem dvida, a previ so de lei especfica par a a di sci pl i na
do r egi me j ur di co dessas ent i dades. Por out r o lado, a despei t o de ser agora mai s pr e-
ciso o obj et o das ent i dades - no mai s a at i vi dade econmi ca, gener i cament e consi de-
rada, mas especi fi cament e o de pr oduo ou comerci al i zao de bens ou de pr est ao
de servi os - o cert o que poder o surgir dvi das sobre qual o t i po de pr est ao de
servi os que ser menci onado na lei regul adora. Temos par a ns que dessa noo es-
t ar o de fora as pessoas pr est ador as de servios pbl i cos em seu sent i do mai s est ri t o,
pr et endendo o l egi sl ador const i t ui nt e regul ar aquel as empr esas pbl i cas e soci edades
de economi a mi st a que pr es t am servios de nat ur eza pri vada a pessoas det er mi na-
das, equi par ando- se, por consegui nt e, s i nmer as empr esas par t i cul ar es que t a mb m
exer cem essa at i vi dade. Exat ament e por isso que no poder o t er privilgios de di -
rei t o pbl i co, mas, ao cont rri o, devem submet er - se s regras gerais i nci dent es sobre
as empr esas pri vadas em geral.
H ent endi ment os de que a lei a que se refere o art. 173, 1-, da CF, seja edi t ada
em cada pessoa federativa, di sci pl i nando as suas pr pr i as empr es as pbl i cas e soci e-
dades de economi a mi st a, e que a disciplina visaria a abr anger apenas as ent i dades que
expl oram at i vi dades econmi cas .
1 5 6
No abonamos, concessa venia, tal pens ament o. Em
nosso ent ender, o est at ut o das referidas ent i dades dever processar-se por lei federal,
que est abel ecer as l i nhas gerais que devem nor t ear seu r egi me j ur di co, cabendo s
leis regi onai s e locais i nst i t ui r a disciplina supl ement ar. Al m do mai s, essa me s ma lei
que dever definir event uai s aspect os di st i nt i vos ent r e as pessoas que pr es t am ser-
vios pbl i cos e as que expl or am at i vi dades emi nent ement e econmi cas. Afinal, t ai s
ent i dades fazem par t e da admi ni st r ao i ndi ret a, que sofre a i nci dnci a de pri nc pi os
const i t uci onai s especficos (art. 37, CF), de modo que a mat r i a refoge aos i nt er esses
apenas de Est ados e Muni c pi os, mas, ao cont rri o, exige, par a sua uni formi zao no
si st ema admi ni st r at i vo, lei geral di sci pl i nadora de mbi t o federal, tal como, alis, ocor-
re com as cont r at aes e licitaes pbl i cas .
1 5 7
Acr escent e- se, ai nda, que o art. 22, inciso XXVII, da CF, prev lei geral, de
compet nci a pri vat i va da Uni o Federal , par a di sci pl i nar cont r at aes e l i ci t aes per-
1 5 6
TOSHI O MUKAI , no t r abal ho que escreveu a r espei t o, advoga esse e nt e ndi me nt o (Li ci t aes e cont r a-
t os na Eme nda Cons t i t uci onal 19/ 98, RDA 2 1 9 / 5 1 , 1999) .
1 5 7
Des envol vemos esse pe ns a me nt o no t r abal ho "O fut uro es t at ut o das Empr es as Pbl i cas e Soci edades
de Economi a Mi st a", publ i cado na Revi st a Doutrina, n'
J
9, RJ. Advogou o me s mo e nt e ndi me nt o a i l ust r ada
Profa. ALICE GONZALEZ BORGES, como se v em seu t r abal ho "O e s t a t ut o j ur di co das e mpr e s a s est at ai s
na Eme nda Cons t i t uci onal n 19/ 98" (RDA 217, p. 1-12, 1999), no qual i nf or ma que MARAL J USTEN
FI LHO e ANTNI O CARLOS CI NTRA DO AMARAL es pos am o e nt e ndi me nt o cont r r i o, excl ui ndo as
ent i dades pr es t ador as de servi os pbl i cos.
t i nent es a t odas as pessoas federativas. A exceo que const a do di sposi t i vo, i nt r oduzi da
pel a EC n
s
19/ 1998, referent e s empr es as pbl i cas e soci edades de economi a mi st a,
no pr et endeu afastar a compet nci a da Uni o par a edi t ar as nor mas gerai s, mas
apenas possi bi l i t ou que outra lei geral, t a mb m de compet nci a da Uni o, i nst i t u sse a
di sci pl i na especfica par a t ai s ent i dades. Alis, o ci t ado i nci so XXVII do art . 22 deve-
ria const i t ui r hi pt es e do art . 24, de modo que coubesse Uni o a edi o de nor mas
gerais e s demai s pessoas federativas a regul ao supl ement ar , como est pr evi st o no
art. 24, I
a
, da CE O cer t o que, a admi t i r - se es t at ut o fixado em lei de cada pessoa
federativa, t er amos ver dadei r o caos admi ni st r at i vo, poi s que haver i a t ant os es t at ut os
quant as sej am as pessoas que i nt egr am a federao, at ual ment e em nme r o super i or
a ci nco mi l , consi der ando- se, l ogi cament e, os Muni c pi os.
No mbi t o da Uni o, a Lei n
a
12. 353, de 28. 12. 2010, passou a di sci pl i nar apar -
ticipao de empregados nos conselhos de administrao das empr es as pbl i cas e soci edades
de economi a mi st a, suas subsi di ri as e cont rol adas, bem como nas demai s empr esas
em que a Uni o, di r et a ou i ndi r et ament e, t enha a mai or i a do capital social com di rei t o
a vot o, desde que t e nha m mai s de duzent os empr egados - fato que r ecl amar a adapt a-
o dos respect i vos est at ut os. A Uni o cabe eleger a mai ori a dos me mbr os do consel ho
e o r epr esent ant e dos t r abal hador es ser escol hi do pel o vot o di r et o de seus par es ent r e
os empr egados em at i vi dade, sendo a eleio organi zada em conj unt o com os sindica-
t os que os r epr es ent em. Os di rei t os e deveres dos me mbr os do consel ho cont i nuar o
di sci pl i nados pel a Lei n
s
6. 404/ 1976. Repi t a-se, gui sa de escl ar eci ment o, que a lei s
i nci de sobre a admi ni st r ao i ndi ret a federal, de onde se infere que cabe a Est ados e
Muni c pi os, se o desej arem, i nst i t ui r a respect i va disciplina, sal vo no caso de soci edade
de economi a mi st a, por t er a nat ur eza de soci edade anni ma.
7.1 Regime Tributrio
O quadr o const i t uci onal a respei t o do r egi me t r i but r i o das empr es as pbl i cas e
das soci edades de economi a mi st a t em previ so nos I
a
e 2
9
do art. 173. No pr i mei -
ro, a nor ma const i t uci onal det er mi na que t ai s ent i dades devam suj ei t ar-se ao r egi me
j ur di co das empr es as pri vadas, inclusive quant o s obri gaes t r i but r i as. No segun-
do, como que r epet i ndo esse ni vel ament o, reza o t ext o que as me s ma s ent i dades no
podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado.
Tem havi do gr ande pol mi ca ent r e os aut or es no que se refere apl i cao dessa
nor ma. Sus t ent am al guns aut or es que o ni vel ament o do r egi me t r i but r i o s aplic-
vel quando se t r at a de ent i dades que expl oram at i vi dade econmi ca em sent i do est ri t o,
podendo haver pri vi l gi os em favor daquel as que execut am at i vi dades econmi cas sob
a forma de servi os pbl i cos .
1 5 8
Com a devi da vni a, pens amos de forma di versa. Todas as empr es as pbl i -
cas e soci edades de economi a mi st a, como ent i dades par aest at ai s que so, devem
suj ei t ar-se ao me s mo r egi me t r i but r i o aplicvel s empr es as pri vadas, por que, como
158
_ MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 282) e DI GENES GASPARI NI (ob. cit., p. 282) . CELSO AN-
TNI O BANDEI RA DE MELLO refere-se i muni dade t r i but r i a, cal cada no art . 150, VI, a, da CF.
j vi st o, t odas exer cem, em sent i do ampl o, at i vi dades econmi cas. Desse modo, no
i mpor t ar se o obj et o a pr est ao de servi o pbl i co ou o de s e mpe nho de at i vi dade
econmi ca stricto sensu. Na medi da em que o Est ado as i nst i t ui , cobr i ndo- l hes com
as vest es do di r ei t o pri vado, deve arcar com os efeitos t r i but r i os nor mai s i nci dent es
sobr e as demai s empr es as pri vadas. A i muni dade e os pri vi l gi os fi scai s s se j ust i -
fi cam par a as pessoas de di r ei t o pbl i co, est as si m r epr es ent ando o pr pr i o Est ado.
Por out r o l ado, no cons egui mos vi sl umbr ar no 2
a
do ci t ado art . 173 da CF a mpa r o
par a essa di st i no: as empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar
de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado. Desse modo, no pode mos acei t ar
essa vi so que pri vi l egi a t r i but ar i ament e o Est ado no que t oca s ent i dades par aes-
t at ai s, qua ndo ele me s mo t em sua di sposi o out r os mecani s mos ( admi ni st r ao
di ret a, aut ar qui as, fundaes pbl i cas) suscet vei s da i nci dnci a desses pri vi l gi os,
como e ma na do t ext o cons t i t uci onal .
1 5 9
E cabvel, no ent ant o, admitir, como o fazem al guns est udi osos, si t uao excep-
cional que no seri a at i ngi da pel as regras rest ri t i vas do art. 173: a hi pt ese em que
a empr esa pbl i ca ou a soci edade de economi a mi st a execut am servio pblico monopo-
lizado. A concesso de um ou out r o privilgio seria aceitvel nesse caso em vi r t ude da
i nexi st nci a de ameaa ao mer cado e da ausnci a do risco de abuso do poder econmi -
co. Com efeito, se o servi o monopol i zado, por fora de al guma est r at gi a especial
do Est ado, no h r egi me de compet i t i vi dade e ne m se pode consi der ar pr opr i ament e
o servi o execut ado como at i vi dade econmi ca stricto sensu, est a si m suscet vel de exer-
ccio pel as empr es as pri vadas em geral, como afirma o art. 170, pargrafo ni co, da
CF. Mas, ai nda nessa hi pt ese excepcional, deve o Poder Pbl i co agir com pr udnci a
e comedi ment o nos privilgios, t r i but r i os ou no, que out or gar ent i dade governa-
ment al , pena de desfi gur-l a como pessoa de di rei t o pri vado. Al m di sso, avul t a acres-
cent ar que ne nhum privilgio pode cont rari ar o si st ema const i t uci onal naqui l o que for
aplicvel a t ai s pessoas, a menos que seja concedi do pela pr pr i a Cons t i t ui o.
1 6 0
'
1 6 1
A
mat ri a, por m, ai nda est l onge de ser pacificada ent r e os es t udi os os .
1 6 2
No obst ant e, se essas ent i dades execut am servi os pbl i cos em r egi me de com-
pet i o com empr esas pri vadas, tais servios, me s mo car act er i zando- se como servios
pblicos, guar dam bast ant e apr oxi mao com as at i vi dades econmi cas em sent i do es-
t r i t o, de modo que ne nhuma justificativa razovel se poder i a i nvocar par a que l hes
sejam out or gadas si t uaes de privilgio, no ext ensi vas s demai s empr es as pri vadas,
1 5 9
Essa par ece ser t a mb m a opi ni o de HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 319) .
o o STF, r ef or mando deci so do TRF da 4
S
Regi o (com que m, em nos s o ent ender , est a posi o mai s
coer ent e com a nat ur eza dessa ent i dade) , adot ou o e nt e ndi me nt o de que a ECT - Empr e s a de Cor r ei os e
Tel grafos, empr es a pbl i ca federal, est abr angi da pel a i muni dade t r i but r i a r ec pr oca pr evi st a no art . 150,
VI, a, da CF, por se t r at ar de pr es t ador a de servi o pbl i co excl usi vo do Es t ado (RE 407. 099- RS, 2
a
Tur ma,
Rei . Mi n. CARLOS VELLOSO, em 22. 6. 2004) .
1 6 1
I dnt i ca posi o foi adot ada pel o STF no que t oca I NFRAERO (RE 363. 412 Agr / BA, 2
a
Tur ma, Rei.
Mi n. CELSO DE MELLO, em 7. 8. 2007) .
1 6 2
A Cor t e, por mai or i a, r eaf i r mou sua posi o no Agr . / ACO n
s
765, Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em
5. 10. 2006, j ul ga ndo t er a ECT i muni da de qua nt o ao IPVA do Est ado. No RE 601. 392 (Mi n. GILMAR MEN-
DES, em 28. 2. 2013) , a i muni da de al canou o ISS do Muni c pi o (aqui houve ci nco vot os venci dos, o qu e
denot a a di vi so da Cor t e qua nt o mat r i a) .
vi st o t er em est as, t ant o quant o as empr esas gover nament ai s, o di rei t o a um t r at amen-
t o econmi co i gual i t ri o. Admi t i r-se referida si t uao di ferenci ada, com a devi da vni a
dos que pe ns a m em cont rri o, i mpl i ca inegvel vul ner ao aos pos t ul ados const i t u-
ci onai s per t i nent es or dem econmi ca (art. 170, CF) . Por tal mot i vo, no podemos
concordar com a at ri bui o de i muni dade t ri but ri a rec proca a soci edade de economi a
mi st a, pessoa de di r ei t o pri vado, dest i nada pr est ao de servi os de sade, como j
se deci di u, cont r ar i ando, em nosso ent ender, aquel e pri nc pi o cons t i t uci onal .
1 6 3
No que diz r espei t o especi fi cament e ECT - Empr es a Brasileira de Cor r ei os e
Telgrafos, empr es a pbl i ca, j se deci di u que o litgio ent r e ela e o Est ado, t endo por
obj et o a i muni dade t r i but r i a relativa ao IPVA, t em a nat ur eza de conflito federativo,
fato que levaria o pr oces s ament o e j ul gament o do feito ao STF em sua compet nci a
originria, por fora do art. 102, I, /, da CF. Fundou- se a deci so no fato de que o
Decret o-l ei n
e
509/ 1969 equi par ou a citada ent i dade Fazenda Pbl i ca, devendo ser-
-lhe est endi dos os respect i vos pr i vi l gi os.
1 6 4
No abonamos tal posi o, com a devi da
vni a. Litgios t r i but r i os ent r e pessoas admi ni st r at i vas pri vadas e ent es pbl i cos no
t m qualificao de conflito federativo, e devem ser resol vi dos na Just i a de pr i mei r o
grau, at por que, di f er ent ement e do que se deci di u, no cabe par a t ai s ent i dades o
privilgio da i muni dade rec proca previ st o no art. 150, VI, a, da CF.
Out r a cont r ovr si a resi de na hi pt ese em que a ent i dade est at al exerce sua ati-
vi dade no em i mvel pr pr i o, mas si m em imvel de pessoa pblica. Co mo se sabe, os
ent es federat i vos so benefi ci ados pel a imunidade recproca, no podendo qual quer del es
i nst i t ui r i mpos t o sobr e pat r i mni o, r enda ou servios uns dos out r os (art. 150, VI, a,
CF), a menos que est ej am rel aci onados com a expl orao de at i vi dade econmi ca regi-
da pel o di rei t o pri vado, ou quando houver cont r apr est ao paga pel o usur i o em forma
de pr eo ou tarifa (art. 150, 3
a
, CF) . Dent r o da regra geral, subsi st i r a i muni dade,
mas , no caso das di t as excees, haver a i nci dnci a t ri but ri a, como, por exempl o,
o IPTU muni ci pal , sendo cont r i bui nt e, e, poi s, suj ei t o passi vo do t r i but o, a pr pr i a
pessoa da admi ni st r ao i ndi ret a que det i ver a posse do i mvel , na forma do art . 34 do
Cdi go Tri but ri o Naci onal .
1 6 5
8 Diferenas ent r e as Ent i dades
J se viu quant os pont os comuns exi st em ent r e as empr es as pbl i cas e as socie-
dades de economi a mi st a. Out r os ai nda ver emos no decorrer dest e cap t ul o. No obs-
1 6 3
Foi c omo deci di u o STF no RE 580. 264- RS, j ul g. em 16. 12. 2010, com vot os venci dos de qua t r o Mi ni s -
t r os . A al egao de qu e o Poder Pbl i co t eri a 99, 99% das aes, data venia, no convence, n e m de s na t ur a a
f i si onomi a da ent i dade.
1 H
ACO n
B
765-RJ ( Ques t o de Or de m) , Rei. Mi n. MARCO AURLI O, em P. 6 . 2 0 0 5 (Informativo STF n
B
390, j un. 2005) . Vot ar am venci dos, por m os Mi n. MARCO AURLI O e CARLOS VELLOSO, com os quai s,
a nos s o ver, est o me l hor di r ei t o.
1 6 5
Vide STF, RE 253. 472, Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 25. 8. 2010. A deci so envol vi a a CODESP - Ci a.
Docas do Es t ado de S. Paul o, i ns t al ada em rea federal.
t ant e, sendo cat egori as previ st as no or denament o j ur di co como di versas, apr es ent am
al guns t raos di st i nt i vos at ravs dos quai s se pode identificar u ma ou out r a ent i dade.
Exami nemos essas di f er enas.
1 6 6
8.1 A Constituio do Capital
A pr i mei r a di ferena consi st e na composi o do capital.
Nas soci edades de economi a mi st a, o capital formado da conjugao de recur-
sos or i undos das pessoas de di rei t o pbl i co ou de out r as pessoas admi ni st rat i vas, de
um lado, e de recursos da iniciativa privada, de out r o. Significa di zer que as parcel as do
capital, r epr esent adas por aes, so di st ri bu das ent r e a ent i dade gover nament al e par-
t i cul ares. Logi cament e, par a que se mant enham aj ust adas s di ret ri zes da ent i dade cria-
dora, a est a que per t ence o dom ni o da mai or part e do capital vot ant e. Por esse mot i vo
que no art. 5
a
, III, do Decret o-l ei n
a
200/ 1967 const a que as aes com di rei t o a vot o
devem pert encer, em sua mai ori a, Uni o ou a ent i dade da admi ni st r ao i ndi ret a.
i mpor t ant e dest acar que as soci edades de economi a mi st a s so assi m qual i -
fi cadas quando, al m de t er havi do prvi a aut ori zao legal, haja o dom ni o do capital
por par t e do Est ado ou de out r a pessoa a ele vi ncul ado. Exi st em soci edades em que
o capital per t encent e ao Est ado, por al guma razo que no i nt er essa i ndagar nes t e
passo, mi nor i t r i o e no possi bi l i t a o cont rol e soci et ri o. Essas ent i dades t m si do
denomi nadas de sociedades de mera participao do Estado e, al m de no i nt egr ar em a
Admi ni st r ao Pblica, no so consi deradas soci edades de economi a mi s t a .
1 6 7
Di versa a composi o do capital das empr esas pbl i cas. Nest as s admi ss vel
que par t i ci pem do capital pessoas administrativas, seja qual for seu nvel federativo ou
sua nat ur eza j ur di ca (pbl i ca ou pri vada). Tero que ser pessoas i nt egr ant es da Admi -
ni st rao Pblica. Em conseqnci a, est o i mpedi das de part i ci par do capital as pes-
soas da iniciativa pri vada, sejam elas fsicas ou j ur di cas. Ini ci al ment e, o Decret o-l ei n
a
200/ 1967 previ a que o capital fosse exclusivo da Uni o (art. 5
a
, II). Post er i or ment e, o
Decret o-l ei n
a
900/ 1969 al t erou em par t e o di sposi t i vo, pas s ando a di spor que, "desde
que a maioria do capital votante permanea de propriedade da Unio, ser admitida, no capital
da Empresa Pblica (art. 5 II, do Decreto-lei n- 200/1967), a participao de outras pessoas
jurdicas de direito pblico interno, bem como de entidades da Administrao Indireta da Unio,
dos Estados, Distrito Federal e Municpios".
1

Observa-se, assi m, que a lei no admi t i u a pr esena de pessoas da iniciativa
pri vada no capital da empr esa pbl i ca.
1 6 6
As me s ma s di ferenas so adot adas por CARLOS PI NTO COELHO MOTTA, Curso prtico de direito
administrativo, Del Rey, 1999, p. 149- 150.
1 6 7
gui sa de exempl i fi cao, o Decr et o n- 5. 563, de 11. 10. 2005 ( que r e gul a me nt a a Lei n
a
10. 973/ 2004,
que, por s ua vez, di spe sobr e i ncent i vos i novao e pes qui s a cientfica e t ecnol gi ca no a mbi e nt e pr o-
dut i vo) , enunci a que "a Unio e suas entidades podero participar minoritariamente do capital de empresa privada"
par a f oment ar o des envol vi ment o de seus fi ns (art. 5'-'). Em t ai s hi pt es es , por cons egui nt e, a e mpr e s a no
se qual i fi car c omo soci edade de economi a mi st a, mas si m de mer a par t i ci pao do Poder Pbl i co.
1 6 8
Ar t . 5
B
do Decr et o- l ei n
B
900/ 1969.
8.2 A Forma Jurdica
Out r a di ferena resi de na forma com a qual as ent i dades se apr es ent am na or-
dem j ur di ca.
As soci edades de economi a mi st a devem t er a forma de sociedades annimas, tal
como menci onado no concei t o legal do Decret o-l ei n
a
200/ 1967. Por t er em essa forma
societria, pr pr i a do di rei t o pri vado, as soci edades de economi a mi st a so regul adas,
basi cament e, pel a lei das soci edades por aes (Lei n
a
6. 404, de 15. 12. 1976) , na qual
const a cap t ul o especfico par a sua di sci pl i na.
1 6 9
J em rel ao s empr esas pbl i cas, a dico do Decret o-l ei n
Q
200/ 1967 no
sent i do de que el as podem revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. A lei,
como se pode ver, deu a est a cat egori a de pessoas admi ni st r at i vas mai or ampl i t ude
par a fazer-se pr es ent e na or dem jurdica. Emana de tal abr angnci a que, pel o per mi s-
sivo legal, pode m as empr es as pbl i cas ser unipessoais, quando o capital per t ence exclu-
si vament e pessoa i ns t i t ui dor a,
1 7 0
ou pluripessoais, quando, al m do capital domi nant e
da pessoa cri adora, se associ am recursos de out r as pessoas admi ni st r at i vas. Trata
-se, por t ant o, de mecani s mo que oferece ampl a mar gem de escol ha ao Poder Pbl i co
quando pr ocede sua criao. A despei t o da permi ssi vi dade legal, no ser admi ss vel
const i t ui r empr esas pbl i cas sob formas anmal as e i ncompat vei s com a sua nat ur e-
za, obj et o e finalidades.
Como a lei facultou que empr esas pbl i cas pos s am revest i r-se de qualquer das
formas admi t i das em di rei t o, convm di st i ngui r ent r e as ent i dades federais, de um
l ado, e as est aduai s, di st ri t ai s e muni ci pai s, de out r o. Sendo a Uni o compet ent e par a
legislar sobre di r ei t o civil e comerci al (art. 22, I, CF), s a lei federal poder i a i nst i t ui r
empr esa pbl i ca sob nova forma jurdica; o fato poder i a ocorrer ent o com empr esas
pbl i cas federais. Cont r ar i ament e, as ent i dades vi ncul adas aos demai s ent es federati-
vos, ao ser em i nst i t u das, devem observar as formas j ur di cas que a legislao federal
j di sponi bi l i za.
1 7 1
Releva not ar, t odavi a, que no se pode dar i nt er pr et ao ampl a e ilgica fran-
qui a da lei, no que t ange per mi sso de que a empr esa pbl i ca as s uma qual quer forma
admi t i da em di rei t o. Isso por que urge sal i ent ar a sua vi ncul ao ao Est ado e o cont r ol e
por ele exerci do, o que a afasta da pessoa excl usi vament e pri vada. Assi m, h formas
soci et ri as i ncompat vei s com a da empr esa pblica, como, v. g., soci edades em nome
coletivo (art. 1.039, Cdi go Civil), soci edade cooperat i va (art. 1.093, Cdi go Civil) e,
evi dent ement e, empr esa i ndi vi dual de r esponsabi l i dade l i mi t ada.
1 7 2
1 6 9
Ar t s. 235 a 240, a t ua l me nt e . O art . 242 foi r evogado pel a Lei n'
J
10. 303, de 31. 10. 2001, e o art . 241 j
havi a si do r evogado h mui t o pel o Decr et o- l ei n'
J
2. 287/ 1986.
1 7 0
Co mo exempl o, a r ecent e Empr e s a de Pesqui sa Ener gt i ca - EPE, e mpr e s a pbl i ca cuja cri ao foi au-
t or i zada pel a Lei n'
J
10. 847, de 15. 3. 2004. Pelo art . 3
S
, "a Unio integralizar o capital social da EPE...", s endo,
poi s, o gover no federal o ni co t i t ul ar do capi t al .
1 7 1
No me s mo s ent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit. , 18. ed. , 2005, p. 4 0 1 , e V -
TOR RHEI N SCHI RATO, Novas anot aes sobr e as empr es as est at ai s, RDA 2 3 9 / 2 0 0 5 , p. 212.
1 7 2
Essa cat egor i a foi i ns t i t u da pel a Lei n
s
12. 441, de 11. 7. 2011, que i nser i u o art . 980- A no Cdi go Civil.
8.3 O Foro Processual para Entidades Federais
A Const i t ui o Federal privilegiou as empr esas pbl i cas federais no que se re-
fere ao foro das aes em que fi guram como aut or as, rs, assi st ent es ou oponent es .
Segundo o art. 109, I, da CF, as empr esas pbl i cas federais, quando nessas posi es
pr ocessuai s, t m seus litgios pr ocessados e j ul gados pel a Just i a Federal .
A despei t o do foro federal dest i nado s empr esas pbl i cas federais, pode ocor r er
que cert as si t uaes pr ocessuai s exijam sua part i ci pao na Just i a Est adual . O STJ,
por exempl o, j dei xou assent ado que "o protesto pela preferncia de crdito, apresentado
por ente federal em execuo que tramita na Justia Estadual, no desloca a competncia para a
Justia Federal" (Smul a 270) . A expresso "ente federal", embor a possa susci t ar al guma
dvi da quant o ao sent i do, abr ange as empr esas pbl i cas, t ant o quant o as aut ar qui as e
fundaes aut r qui cas, t odas elas pessoas da Admi ni st r ao I ndi r et a da Uni o e, por
consegui nt e, consi der adas ent es federais.
As soci edades de economi a mi st a, de out r o l ado, t m suas aes pr ocessadas
e j ul gadas na Just i a Est adual , j que a Const i t ui o si l enci ou sobr e elas no al udi do
di sposi t i vo. O Supr emo Tri bunal Federal chegou, inclusive, a definir essa posi o na
Smul a 517, s admi t i ndo o desl ocament o par a a Just i a Federal quando a Uni o i n-
t er vm como assi st ent e ou opoent e. O me s mo se passa quando a Uni o sucessor a
de soci edade de economi a mi s t a.
1 7 3
Fora da, os litgios devem ser deduzi dos na Just i a
Est adual . Na Smul a 556, alis, o Pret ri o Excelso dei xou assent ado que " competente
a Justia comum para julgar as causas em que parte sociedade de economia mista". No me s mo
sent i do a Smul a 42 do Superi or Tribunal de Just i a.
A nos s o ver, nada justifica essa diferena. Na ver dade, i nexi st e qual quer razo
especi al par a que as empr es as pbl i cas federais l i t i guem na Just i a Federal . Pessoas
pri vadas que so ext r emament e apr oxi madas s soci edades de economi a mi st a deve-
ri am, j unt a me nt e com est as, t er seus processos no foro da Just i a Est adual . Haveri a,
no m ni mo, mai or coernci a se assi m fosse est abel eci do.
Observe-se, por m, que a ci t ada diferena abrange apenas as empr es as pbl i cas
federais. As empr es as pbl i cas est aduai s e muni ci pai s l i t i garo na Just i a Est adual no
j u zo assi m fixado na lei de organi zao j udi ci ri a do respect i vo Est ado.
Quant o aos litgios t rabal hi st as, a eles nos referi remos no t pi co rel at i vo ao
pessoal (i t em n
s
10).
9 Pat ri mni o
Os bens que passam a integrar, i ni ci al ment e, o pat r i mni o das empr es as pbl i -
cas e das soci edades de economi a mi st a pr ovm ger al ment e da pessoa federativa i nst i -
t ui dor a. Esses bens, enquant o per t enci am a est a l t i ma, t i nham a qualificao de bens
1 7 3
Smul a 365, STJ.
pbl i cos. Quando, t odavi a, so t ransferi dos ao pat r i mni o daquel as ent i dades, passam
a caract eri zar-se como bens privados, sujeitos sua pr pr i a admi ni st r ao. Sendo bens
pri vados, no so at r i bu das a eles as prerrogat i vas pr pr i as dos bens pbl i cos, como a
i mprescri t i bi l i dade, a i mpenhor abi l i dade, a al i enabi l i dade condi ci onada et c.
Regi st re-se, ent r et ant o, que al guns est udi osos advogam o e nt e ndi me nt o de que
so bens pblicos de uso especial (ou com destinao especial) aquel es de que se socor r em
essas ent i dades qua ndo pr eor denadas pr est ao de det er mi nado servi o pbl i c o.
1 7 4
Per mi t i mo- nos, cont udo, di ssent i r desse pens ament o. O fato de es t ar em al guns bens
de t ai s ent i dades afet ados event ual pr est ao de servi os pbl i cos no os converte
em bens pblicos, poi s que ne nhuma ressal va em tal sent i do mer eceu pr evi so legal.
A si t uao a me s ma que ocorre com bens de concessi onr i os e per mi s s i onr i os de
servi os pbl i cos. Podem, cert o, receber u ma ou out r a pr ot eo especi al em vi r t ude
de sua afetao, mas i sso no os t r ansf or ma em bens pbl i cos. Por i sso, mel hor
que, em s emel hant e si t uao, sej am classificados de bens privados com destinao espe-
cial. Qua nt o aos bens que no est ej am di r et ament e a servi o do obj et i vo pbl i co da
ent i dade, no h dvi da consi st ent e: t r at a- se de bens privados. I dnt i ca classificao
t m os bens de empr es as pbl i cas e soci edades de economi a mi s t a qua ndo expl or am
at i vi dade econmi ca.
A ques t o da impenhorabilidade dos bens dessas ent i dades t e m ger ado pr of unda
confuso e deci ses di ver gent es. Ant er i or ment e, o ent endi ment o era o de que t ai s
bens no poder i am t er semel hant e privilgio, ant e o di spost o no art . 173, l
e
, II, da
CF, ai nda que lei ant er i or indevidamente o garant i sse, sendo de consi der ar - se que a nor-
ma no t eri a si do r ecepci onada pela at ual Cons t i t ui o.
1 7 5
Post er i or ment e, cont udo,
adot ou- se ent endi ment o di amet r al ment e opost o, qual seja, o de que a Const i t ui o
t eri a r ecepci onado di sposi t i vos de lei ant eri or que cont i nha o pr i vi l gi o.
1 7 6
Concessa
venia, ous amos di scordar de semel hant e pens ament o. O si st ema de pr ecat r i o apli-
cvel apenas Fazenda Pbl i ca (art. 100, CF), e no sent i do dest a evi dent ement e no se
i ncl uem pessoas admi ni st r at i vas de di rei t o pri vado, como as empr es as pbl i cas e so-
ci edades de economi a mi st a. A ext enso da aplicabilidade do si st ema a t ai s ent i dades
provoca irreversvel prej u zo aos seus credores, j que se t r at a de mecani s mo i nj ust o
e anacrni co, ao me s mo t empo em que beneficia devedor es par aest at ai s recal ci t ran-
t es. Provoca t a mb m inegvel perpl exi dade na medi da em que o devedor pri vi l egi ado
1 7 4
HELY LOPES MEI RELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 321, e MARI A SYLVIA ZANELLA Dl
PIETRO, Direito administrativo, cit., 19. ed., 2006, p. 452. Tambm: MARCELO ANDRADE FERES, O Es t ado
Empr es r i o: Refl exes sobr e a eficincia do r egi me j ur di co das soci edades de economi a mi s t a na at ual i dade
(Revista de Direito do Estado n
e
6, Renovar, p. 284, 2007) .
1 7 5
STF, RE n 222. 041- RS e 228. 296- MG, I
a
Turma, Rei. Mi n. ILMAR GALVO (Informativo STF n
q
123,
set . 1998) . No caso, t r at ava- se do art . 12 do Decr et o- l ei n'-' 509/ 1959, que gar ant i a i mpenhor abi l i dade aos
bens da ECT - Empr e s a Brasi l ei ra de Cor r ei os e Telgrafos, e mpr e s a pbl i ca federal .
1 7 6
STF, RE 220. 906- DF, Pl eno, Rei. Mi n. MAUR CI O CORRA (Informativo STF n= 213, dez. 2000) . Fica-
r am venci dos, por m os Mi n. l i mar Gal vo, Mar co Aur l i o e Sepl veda Per t ence, a nos s o ver, com o mel hor
di r ei t o.
pessoa jurdica de direito privado... No obst ant e, tal posi o no pacfica, havendo,
i ncl usi ve, deci ses j udi ci ai s em sent i do cont r r i o.
1 7 7
O Cdi go Civil vi gent e - diga-se de passagem - di ssi pou quai squer dvi das a
r espei t o, di s pondo que so pbl i cos os bens per t encent es a pessoas j ur di cas de di r ei t o
pbl i co e part i cul ares t odos os demai s, seja qual for a pessoa a que per t encer em (art.
98) . Por consegui nt e, se aquel as ent i dades t m per sonal i dade j ur di ca de di r ei t o pri va-
do, seu pat r i mni o h de caract eri zar-se como pr i vado.
1 7 8
E opor t uno consi gnar que a Lei n
t J
6. 404/ 1976, que regul a as soci edades anni -
mas , j admi t i a expr es s ament e, no art. 242, a penhor a de bens per t encent es a soci e-
dades de economi a mi st a, o que demons t r ava t ot al i ncompat i bi l i dade com o r egi me
de bens pbl i cos e, ao cont r r i o, indicava cl ar ament e que se t r at a de bens pr i vados,
vale dizer, despi dos das pr er r ogat i vas especi ai s at r i bu das aos bens pbl i cos. Me s mo
com a revogao do ci t ado di sposi t i vo pel a Lei n- 10. 303, de 31. 10. 2001, per manece
a caract eri zao. E por mai s de uma razo. A uma, por que n e n h u m pri vi l gi o quant o
a esses bens se encont r a na vi gent e Const i t ui o; a duas, por que o novo Cdi go Civil
s caract eri za como bens pbl i cos os que per t encem a pessoas j ur di cas de di r ei t o
pbl i co i nt er no (art. 98), o que no o caso de soci edades de economi a mi st a e em-
pr esas pbl i cas.
A admi ni st r ao dos bens, i ncl ui ndo conservao, pr ot eo e os casos de aliena-
o e onerao, di sci pl i nada pel os est at ut os da ent i dade. Nada i mpede, por m, que
em det er mi nados casos a lei (at me s mo a lei aut ori zadora) t race regras especficas
par a os bens, l i mi t ando o poder de ao dos admi ni st r ador es da empr esa. No si l nci o
da lei, ent r et ant o, vale o que est i pul ar em o est at ut o da empr es a e as r esol ues ema-
nadas de sua di ret ori a.
No caso de ext i no da ent i dade, a regra que, l i qui dadas as obri gaes por ela
assumi das em face de t ercei ros, o pat r i mni o seja i ncor por ado pessoa cont r ol ador a,
qual i fi cando-se ent o como pbl i cos esses bens aps a i ncorporao.
10 Pessoal
O pessoal das empr es as pbl i cas e das soci edades de economi a mi st a se s ub-
met e ao r egi me t r abal hi st a comum, cujos pri nc pi os e nor mas se encont r am na Con-
sol i dao das Leis do Trabal ho. Por isso mes mo, o v ncul o j ur di co que se fi rma ent r e
os empr egados e aquel as pessoas admi ni st rat i vas t em nat ur eza contratual, j que at r e-
l ados por cont r at o de t r abal ho t pi co. Lembre-se de que esse r egi me j ur di co j vem
previ st o na Const i t ui o, quando fi cou definido que se apl i cari am quel as ent i dades o
1 7 7
O Verbet e Sumul ar n 139 do TJ-RJ t e m os s egui nt es t er mos , cor r et s s i mos a nos s o ver: "A r egr a do art .
100 da Cons t i t ui o Federal no se apl i ca s empr es as pbl i cas e soci edades de economi a mi s t a. "
1 7 8
Par t i ndo des s a pr emi s s a, o STJ, acer t adament e, consi der ou que be m per t encent e a soci edade de eco-
nomi a mi s t a pode ser obj et o de usucapi o (REsp 647. 357- MG, 3
a
Tur ma, Rei. Mi n. CASTRO FI LHO, em
19. 9. 2006; vi de Informativo ST] n
9
297, set . 2006) .
me s mo r egi me j ur di co aplicvel s empr esas pri vadas, i ncl usi ve quant o s obri gaes
t ri but ri as e trabalhistas (art. 173, I
a
) .
1 7 9
Sendo cont r at ual o regi me, os litgios ent r e os empr egados e as ent i dades, de-
cor r ent es das rel aes de t rabal ho, sero pr ocessados e j ul gados na Just i a do Traba-
l ho, como est abel ece o art. 114 da Const i t ui o Federal.
O i ngr esso desses empr egados deve ser pr ecedi do de aprovao em concur so
pbl i co, tal como pr evi st o no art. 37, II, da Cart a da Repbl i ca. Al guns aut or es sust en-
t am que di spensvel o concur so se a ent i dade apenas expl ora at i vi dade econmi ca,
ou que a exi gnci a const i t uci onal deve ao menos ser a t e nua da .
1 8 0
No comungamos
com esse ent endi ment o, vi st o que a exigncia const i t uci onal no cri ou qual quer dife-
rena ent r e est a ou aquel a ent i dade da Admi ni st r ao Indi ret a e, se no h rest ri o,
no cabe ao i nt r pr et e cri-la em descompasso com o ma nda me nt o l egal .
1 8 1
Para esses empr egados no i nci dem as regras prot et i vas especi ai s dos servi dores
pbl i cos, como, por exempl o, a est abi l i dade est at ut ri a. Me s mo t endo si do aprovados
por concur so, i nci dem as regras da CLT que di sci pl i nam a formao e a resci so do
cont r at o de t r abal ho.
1 8 2
Apesar de inaplicvel o r egi me da est abi l i dade funcional, t em
sido assegur ado aos empr egados concur sados dessas ent i dades o di rei t o de exigir mo-
tivao em event uai s at os de demi sso, requi si t o no exigido nas resci ses cont r at uai s
em ger al .
1 8 3
Out r as regras se apl i cam aos empr egados de empr esas pbl i cas e soci edades de
economi a mi st a:
a) no pode m acumul ar seus empr egos com cargos ou funes pbl i cas (art.
37, XVII, CF);
b) so equi par ados a funci onri os pbl i cos par a fins penai s (art. 327, I
a
,
CP); regi st re-se, cont udo, que a referncia do di sposi t i vo a servi dores de
"entidades paraestatais" - expresso, como vi mos, pl uri ssi gni fi cat i va - t em
pr ovocado al guma dvi da na j ur i spr udnci a sobre a equi par ao de empr e-
gados de empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a, mas domi na o
ent endi ment o de que so me s mo equi par ados a servi dores pbl i cos, o que
abs ol ut ament e corret o, eis que, com a redao da Lei n
a
9. 983/ 2000, o art.
327, I
a
, equi par ou t ambm a servi dores pbl i cos os empr egados de em-
1 7 9
Em geral , os car gos de pr es i dent e ou de di r eo das ent i dades c or r e s ponde m a f unes de confi ana e
so pr eenchi dos a cr i t r i o da aut or i dade c ompe t e nt e da Admi ni s t r ao Di r et a. Ai nda assi m, os escol hi dos
per t encer o ao qua dr o da e mpr e s a e, me s mo que t empor r i o o exerc ci o de suas f unes, s er o el es t a mb m
r egi dos pel o r egi me t r abal hi st a.
1 8 0
Nes t e l t i mo caso se posi ci ona CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (ob. cit., p. 307) .
1 8 1
No me s mo s ent i do, DI GENES GASPARI NI (ob. cit. , p. 280) e HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit.,
p. 322) . Ver t a mb m deci s o do Tr i bunal de Cont as da Uni o no Pr oc. 17. 062/ 93 (RDA n 194, p. 94) .
1 8 2
No me s mo s ent i do, DI GENES GASPARINI (ob. cit., p. 280) . Cont r a: CELSO ANTNI O BANDEI RA
DE MELLO (ob. cit., p. 107) .
1 8 3
Com acer t o, a nos s o ver, deci di u nes s e s ent i do o STF no RE 589. 998, Mi n. RI CARDO LEWANDOWS-
KI, em 20. 3. 2013.
pr esa pr est ador a de servio contratada ou conveniada par a a execuo de ativi-
dade tpica da Admi ni st r ao; ora, se tais empr egados so equi par ados, com
mai or supor t e o sero os empr egados daquel as pessoas admi ni s t r at i vas ;
1 8 4
e
c) so consi der ados agent es pbl i cos para os fi ns de i nci dnci a das di versas
sanes na hi pt ese de i mpr obi dade admi ni st r at i va (Lei n
f i
8. 429/ 1992) .
11 At os e Cont rat os
Como regra, os at os prat i cados por essas ent i dades so at os j ur di cos de di rei t o
pri vado, sendo, por t ant o, s ubmet i dos s regras do Di rei t o Civil e Empr esar i al , fato
cons ent neo com o t r at ament o const i t uci onal dado mat r i a (art. 173, 1
Q
).
Al gumas dessas pessoas, por m, exercem at i vi dades del egadas da respect i va
Admi ni st r ao Di ret a. Sendo assi m, os at os j ur di cos pr at i cados no exerccio da funo
del egada ho de consi derar-se at os admi ni st rat i vos e, por t ant o, suscet vei s de cont r ol e
at ravs de ma nda do de segur ana (art. 1-, 1-, Lei n
a
12. 016/ 2009) e ao popul ar
(Lei n
9
4. 717/ 1965) . Como vi mos, a j ur i spr udnci a admi t e o ma nda do de segur ana
cont r a at o pr at i cado em licitao, consi der ando o agent e de t ai s ent i dades como aut o-
ri dade coat ora, por exercer funo decor r ent e de pri nc pi o const i t uci onal , o da obri ga-
t or i edade de licitao (art. 37, XXI, CF) .
1 8 5
A mat ri a, inclusive, j foi consagr ada em
s mul a no Superi or Tri bunal de Just i a.
1 8 6
No obst ant e, os aj ust es fi rmados por essas ent i dades t endo por obj et o a del e-
gao de al gumas de suas at i vi dades i nst i t uci onai s t m si do consi der ados contratos de
direito privado, regi dos basi cament e pel as nor mas do di rei t o civil e empr esar i al , e s
subsi di ri a e excepci onal ment e por nor mas de di rei t o pbl i co.
E o que sucede, por exempl o, com o contrato de franquia postal, agora r egul ado
pel a Lei n- 11. 668, de 2. 5. 2008, pel o qual a ECT - Empr esa Brasileira de Correi os e
Telgrafos del ega a part i cul ares o des empenho de at i vi dades auxiliares concer nent es
ao servio post al , com os objetivos, dent r e out r os, de oferecer mai or comodi dade aos
usuri os e mel hor ar o at endi ment o popul ao.
1 8 7
Segundo di spe o art. 3
2
desse di pl o-
ma, tal cont r at o regi do subsi di ar i ament e pel as Leis n^ 10. 406/ 2002 (Cdi go Civil),
8. 955/ 1994 (regula a franquia empresari al ) e 8. 666/ 1993 ( Est at ut o de Cont r at os e
Licitaes). Significa que o legislador enquadr ou o ajuste, em seu del i neament o bsico,
como contrato de direito privado, regi do - como fcil observar - por nor mas de di rei t o
184 Q STF j deci di u nes s e s ent i do, cons i der ando empr egado da ECT - Empr e s a de Cor r ei os e Tel grafos
c omo agent e do cr i me de pecul at o, pr evi st o no art . 312 do Cdi go Penal (vi de RT 771/ 721) ; o me s mo foi
deci di do em r el ao a empr egado de soci edade de economi a mi s t a (RT 589/ 418) . Contra: TJ-SP (RJTJESP
37/ 271) eTJ - SC (RT 513/ 451) .
1 8 5
STJ, REs p n
2
683. 668- RS, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 4. 5. 2006 (Informativo ST] n
2
283, mai o
2006) .
1 8 6
Smul a 333: "Cabe ma nda do de segur ana cont r a at o pr at i cado em l i ci t ao pr omovi da por soci edade
de economi a mi s t a ou e mpr e s a pbl i ca" (apr ovada em 13. 12. 2006) .
1 8 7
E o art . 6
2
que r el aci ona os obj et i vos da lei.
civil e empresari al . Soment e por exceo i nci dem nor mas derrogat ri as de di rei t o p-
blico, como, v. g., a que exige, nas licitaes, o cri t ri o de j ul gament o previ st o no art.
15, IV, da Lei n
s
8. 987/ 1995 (concesses de servios pbl i cos )
1 8 8
e a que det er mi na a
observnci a dos pri nc pi os da legalidade, i mpessoal i dade, mor al i dade, publ i ci dade e
eficincia.
1 8 9
Mal grado tais excees, a relao cont rat ual em si emi nent ement e de
direito pri vado, apropri ada, desse modo, para cont rat aes de empr esas pbl i cas e so-
ciedades de economi a mi st a.
Os cont r at os cel ebrados por essas par aest at ai s dever i am ser caract eri zados
como cont r at os de di rei t o pri vado, poi s que no campo do di r ei t o obri gaci onal nada h
que j ust i fi que al gum t r at ament o especial que as di st i nga das demai s pessoas de di rei t o
pri vado. A Lei n- 8. 666/ 1993, por m, sem fazer qual quer di st i no sobr e as at i vi dades
de empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a, det er mi nou expr es s ament e que
ambas, dent r e out r as pessoas admi ni st rat i vas, f i car i am sujeitas ao r egi me nel a i nst i -
t u do (art. I
2
, pargrafo ni co) . Como a lei regul adora, basi cament e, de cont r at os
admi ni st r at i vos (art. P ) , a concl uso a de que o l egi sl ador qui s real ar o aspect o de
se t r at ar de pessoas da Admi ni st r ao Indi ret a, t endo como cont r at os admi ni st r at i vos
os ajustes fi rmados pel as par aes t at ai s .
1 9 0
A licitao obri gat ri a t ambm par a empr esas pbl i cas e soci edades de econo-
mi a mi st a, conf or me expr essa o art. 2
2
da Lei n
2
8. 666/ 1993, que nesse pont o guar da
compat i bi l i dade com o di spost o no art. 37, XXI, da CF. O Es t at ut o dos Cont r at os e
Licitaes, t odavi a, abr e ensej o a que as ent i dades edi t em r egul ament os pr pr i os, pu-
blicados e apr ovados pel a aut or i dade de nvel superior, os quai s dever o observar, no
ent ant o, as regras bsi cas do Es t at ut o.
1 9 1
No obst ant e, o art. 37, XXI, da CF, como j vi mos nos cap t ul os rel at i vos a
cont r at os admi ni st r at i vos e licitaes, sofreu al t erao pel a EC n
2
19/ 1998, e sua nova
redao, conj ugada com a do art. 173, I
a
, III, da CF, i ndi ca que o Cons t i t ui nt e previ u
a edio de lei, denomi nada de est at ut o, par a o fim de est abel ecer regras especficas
par a cont r at aes e licitaes per t i nent es a tais ent i dades. Sendo edi t ada essa lei, s
supl et i vament e i nci di ro as nor mas da Lei n
2
8. 666/ 1993.
1 9 2
1 8 8
Ar t . 3
a
da Lei n
a
11. 668/ 2008. O art . 15, IV, da Lei n
a
8. 987/ 1995, adot a, c omo cr i t r i o de j ul gament o,
a "melhor proposta tcnica, com preo fixado no edital".
1 8 9
Art . 6
a
, III.
1 9 0
Vr i os aut or es s e i ns ur ge m cont r a essa si t uao, cl assi fi cando os cont r at os des s as ent i dades c omo de
di r ei t o pr i vado ou admi ni s t r at i vo, conf or me expl or em at i vi dade econmi ca ou pr e s t e m ser vi os pbl i cos.
Real ment e, t emos que r econhecer que a posi o da Lei n
a
8. 666/ 1993 causa es t r anheza e pr ovoca mui t a
conf uso. A EC n
a
19/ 1998, cont udo, par ece t er di r i mi do a dvi da, j que, al t er ando o art . 173, I
a
, da CF,
admi t i u a edi o de lei espec fi ca par a r egul ar mat r i a de cont r at os e l i ci t aes pa r a e mpr e s a s pbl i cas e
soci edades de economi a mi s t a. Haver , poi s, novo es t at ut o legal aplicvel excl us i vament e a essas ent i dades .
1 9 1
Ar t . 119 e par gr af o ni co.
1 9 2
Sobr e a exi gi bi l i dade de l i ci t ao par a empr es as pbl i cas e soci edades de economi a mi s t a que des em-
pe nha m at i vi dades econmi cas de nat ur eza empr esar i al , vi de o que di s s e mos a nt e r i or me nt e no Cap t ul o VI,
t pi co V, des t a obr a.
12 Falncia e Execuo
A mat r i a referent e a falncia e execuo de soci edades de economi a mi st a e
empr es as pbl i cas t e m si do obj et o de aci rrada pol mi ca na dout r i na e de var i ados
enfoques na legislao.
A Lei n
s
6. 404, de 15. 12. 1976, que regul a as soci edades anni mas, era expr es-
sa no sent i do de que as soci edades de economi a mi st a no se suj ei t avam ao r egi me
de falncia, mas, no caso de dbi t os, aplicavam-se as nor mas regul adoras do pr ocesso
de execuo previ st as no Cdi go de Processo Civil; em conseqnci a, seus bens er am
suscet vei s de penhor a para garant i r o di rei t o dos credores (art. 242) . O di sposi t i vo,
por m, foi revogado pela Lei n
a
10. 303, de 31. 10. 2001, que i nt r oduzi u sens vei s al t era-
es na Lei n
a
6. 404/ 1976.
J ant er i or ment e revogao do art. 242 da Lei n
e
6. 404/ 1976, os est udi osos se
di vi di am quant o i nci dnci a do regi me de falncia em rel ao s soci edades de eco-
nomi a mi st a. Sust ent avam al guns que a nor ma no t eri a si do r ecepci onada pel o art .
173, 1-, da Const i t ui o de 1988, segundo o qual tais ent i dades, qua ndo expl or am
atividade econmica, equi par am- se s empr esas pri vadas no que concer ne aos di r ei t os e
obri gaes civis, comerci ai s, t rabal hi st as e t ri but ri os.
Com a revogao, ficava claro que o legislador acabara por ceder a tal ent en-
di ment o, passando a admi t i r a decret ao de falncia no caso de i nsol vnci a dessas
ent i dades. De acor do com nos s o ent endi ment o, por m, que cor r obor ava essa posi o,
est ar i am excl u das do r egi me fal i ment ar as soci edades de economi a mi st a prestadoras de
servios pblicos, e i sso por mai s de uma razo. A uma, por que o r egi me j ur di co dessa
cat egori a no se i nseri a no ci t ado art. 173, I
a
, da CF, per t i nent e apenas s soci edades
de economi a mi st a vol t adas at i vi dade econmi ca e de nat ur eza empr esar i al . A duas,
por que deveri a preval ecer o pri nc pi o da cont i nui dade dos servi os pbl i cos, no sen-
do admi ss vel que a soci edade se vi sse prej udi cada pel a m gest o dos r esponsvei s
pel a ent i dade e pel a cessao da at i vi dade em vi rt ude da decr et ao da falncia.
No que se refere s empr esas pbl i cas, a Lei 6. 404/ 1976 sempr e foi omi ssa
quant o a seu regi me, l evando os especialistas a posi es di ferent es quant o ques t o
da falncia. Para al guns, cabia a decret ao de falncia, excet o se a ent i dade fosse pr es-
t adora de servio pbl i co, posi o que nos parecia a mai s consent nea com o r egi me
j ur di co dessa cat egor i a.
1 9 3
Para out r os, seria sempr e admi ss vel o r egi me f al i ment ar .
1 9 4
Com o advent o da Lei n
s
11. 101, de 9. 2. 2005, que regul a a recuperao judicial,
a extrajudicial e a falncia do empresri o e da sociedade empr esr i a e revoga o vet ust o
Decreto-lei n
a
7. 661/ 1945, a mat ri a, ao menos em t er mos de di rei t o posi t i vo, fi cou
definida. Di spe o art. 2
a
, inciso I, do referido diploma, que a lei no se aplica a empr esa
pblica e soci edade de economi a mi st a. Como o legislador foi per empt r i o a respei t o
e no di st i ngui u as atividades de tais ent i dades, deve concluir-se que no se aplica o
1 9 3
No me s mo s ent i do, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., p. 99.
1 9 4
c omo ent endi a DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., p. 282.
regi me falimentar a essas pessoas paraest at ai s, independentemente da atividade que desempe-
nhem. Sejam, pois, pr est ador as de servios pbl i cos ou vol t adas a at i vi dades econmi cas
empresari ai s, est o excludas do processo falimentar aplicvel s soci edades empresri as
do set or pri vado em geral.
Em nos s o ent endi ment o, no foi feliz (para dizer o m ni mo) o l egi sl ador nessa
opo. De pl ano, o di sposi t i vo no parece me s mo cons ent neo com a ratio i nspi r ador a
do art. 173, 1-, da Const i t ui o. De fato, se esse ma nda me nt o equi par ou soci edades
de economi a mi st a e empr es as pbl i cas de nat ur eza empr esar i al s demai s empr es as
pri vadas, al udi ndo expr essament e ao di rei t o comerci al , dent r o do qual se si t ua obvia-
ment e a nova lei de falncias, parece i ncongr uent e admi t i r a falncia par a est as l t i mas
e no a admi t i r par a aquel as: seri a uma di scri mi nao no aut or i zada pel o di sposi t i vo
const i t uci onal . Na ver dade, f i car am as ent i dades par aest at ai s com evi dent e vant agem
em rel ao s demai s soci edades empr esr i as, apesar de ser i dnt i co o obj et o de sua
at i vi dade. Al m di sso, se o Est ado se despi u de sua pot est ade par a at uar no campo eco-
nmi co, no deveri a ser mer ecedor da benesse de est ar em as pessoas que cri ou par a
esse fi m excl u das do pr ocesso falimentar. Desse modo, se justificvel era a excl uso
dessas ent i dades quando pr est ador as de servios pbl i cos, no h justificativa pl aus -
vel para descar t ar t a mb m as que expl oram at i vi dade me r a me nt e econmi ca.
O r egi me de execuo e penhor a cont i nua sendo aplicvel a empr es as pbl i cas
e soci edades de economi a mi st a, i ndependent ement e da at i vi dade que de s e mpe nhe m.
A revogao do art . 242 da Lei n
s
6. 404/ 1976, que di s punha expr es s ament e sobr e a
aplicabilidade, em nada afetou a i nci dnci a do r egi me sobre as ent i dades. Resul t a da
que, muni do de t t ul o execut i vo judicial ou extrajudicial, o cr edor pode ajuizar nor-
mal ment e a ao de execuo; e, no pago o dbi t o no pr azo legal, deve o j ui z or denar
a penhor a dos bens necessri os garant i a do j u zo e do credor. E de consi derar-se,
alis, que os bens per t encent es a essas pessoas par at est at ai s se caract eri zam como
bens privados, como dei xou claro o art. 98 do Cdi go Civil, j que ambas so dot adas
de per sonal i dade j ur di ca de di rei t o pri vado. Assi m sendo, n e n h u ma r azo exi st e par a
que no sej am suj ei t as ao pr ocesso de execuo e ao r egi me de penhor a pr evi st os no
Cdi go de Processo Civil.
Quant o a esse aspect o, alis, comeam a surgir, aqui e ali, deci ses que pem
em evi dent e ri sco o di r ei t o dos cr edor es de t ai s ent i dades admi ni st r at i vas. J vi mos
ant er i or ment e que empr es a pbl i ca teve seus bens consi der ados i mpenhor vei s ape-
nas por que lei (edi t ada ant es da Const i t ui o) assi m di spunha, sendo- l he gar ant i -
do o pagament o por mei o do vet ust o e anacrni co si st ema de pr ecat r i os .
1 9 5
Depoi s,
ent endeu- se que empr es a pbl i ca t eri a di rei t o a i muni dade t ri but ri a, como se fosse
pessoa de di rei t o pbl i co.
1 9 6
Ul t i mament e, deci so s us pendeu a penhor a de r ecur sos
fi nancei ros de soci edade de economi a mi st a pel o fato de: (1-) pr est ar servi o pbl i co
1 9 5
Foi o que se gar ant i u ECT - Empr e s a Brasi l ei ra de Cor r ei os e Tel grafos ( empr es a pbl i ca) no STF
(RE 220. 906- DF, Rei . Mi n. MAUR CI O CORRA) .
1 9 6
STF, RE 407. 099- RS, 2 Tur ma, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, t a mb m benef i ci ando a ECT.
essenci al (met rovi ri o); (2) a penhor a recair sobre recei t as vi ncul adas ao cust ei o do
servi o; (3
9
) t er-se que observar o pri nc pi o da cont i nui dade do servi o pbl i co.
1 9 7
Em rel ao s soci edades de economi a mi st a, a di scusso t em gravi t ado em t or no
da possi bi l i dade ou no de se l hes aplicar o regi me de precat ri os. De um l ado, sust en-
t am al guns ser aplicvel, desde que tais ent i dades execut em servio pbl i co, hi pt ese
em que se enquadr ar i am na expresso "Fazenda Pblica". De out r o, advoga-se a inaplica-
bi l i dade, sob o ar gument o cent ral de que, se a atividade compor t a compet i o, est ari a
prej udi cado o si st ema const i t uci onal da concor r nci a.
1 9 8
Em nosso ent endi ment o, t o-
davia, em ne nhuma hi pt ese se poderi a aplicar o regi me de precat ri os a soci edades de
economi a mi st a e, ademai s, parece i ncongruent e, ilgico e i nconst i t uci onal consider
-las como pessoas fazendri as, como ocorre com os ent es de di rei t o pbl i co.
Em nosso ent ender, tais pr ecedent es so peri gosos e est i mul am condut as abusi -
vas por par t e de empr esas que se val em da condi o de i nt egr ar em admi ni st r ao i ndi -
r et a par a no sol ver os dbi t os que t m par a com seus credores. Ai nda que execut em
servio pbl i co, tais privilgios as col ocam em nvel de desi gual dade em relao a out r os
pr est ador es de servios pbl i cos, no qualificados como pessoas admi ni st r at i vas. Se,
de um l ado, razovel admi t i r a inviabilidade da decret ao de falncia (not e-se: par a
ent i dades admi ni st rat i vas pr est ador as de servios pbl i cos), por out r o no se justifica
garant i r-l hes a i mpenhor abi l i dade dos bens quando so rs em pr ocesso de execuo.
No havendo mai s si t uao que per mi t a a penhor a de bens ou r endas, a hi pt ese ser a
de encampao da ent i dade pel a pessoa federativa cont rol adora, ci rcunst nci a que no
compr omet er o pri nc pi o da cont i nui dade do servio pbl i co. O que raia ao abs ur do
conferir ao Est ado dupl a vant agem: admi t i r que crie pessoas de di rei t o pri vado e, ao
me s mo t empo, lhes di spense t r at ament o privilegiado como se fosse o pr pr i o Est ado.
Enfim, t udo isso decorre do confuso si st ema que incide sobre soci edades de economi a
mi st a e empr esas pbl i cas.
Apl i cam-se, quando so par t es tais ent i dades, as nor mas pr ocessuai s concer-
nent es aos efeitos da sent ena que det er mi na o cumpr i ment o de obri gao de fazer ou
no fazer (art. 461, CPC) , obri gao de ent regar coisa cert a (art. 461-A, CPC) e obri -
gao por quant i a cert a (com base em t t ul o j udi ci al ), est a r egul ada pel os ar t s. 475-1 a
475-R, do Cdi go de Processo Civil, com as al t eraes i nseri das pel a Lei n
Q
11. 232, de
22. 12. 2005 (com vigor aps seis meses da publ i cao, ocorri da em 23. 12. 2005) . Por
via de conseqnci a, a execuo por quant i a cert a fundada em t t ul o j udi ci al cont r a as
referidas pessoas no mai s se formaliza por pr ocesso aut nomo, r epr es ent ando at ual -
me nt e apenas a fase fi nal do processo de conheci ment o. De out r o l ado, o quest i ona-
me nt o que venham a susci t ar na fase de execuo ser opos t o por mei o de impugnao
1 9 7
STF (AC n
B
669- MC/ SP, Rei. Mi n. CARLOS BRITTO, em 6. 10. 2005; Informativo STF n'-' 404, out . 2005) .
A deci so, e mbor a caut el ar, benefi ci ou a Ci a. do Met r opol i t ano de S. Paul o - METR, que ( pasme- se! ) ,
me s mo s em qual quer lei favorvel, pos t ul ou o pri vi l gi o da i mpenhor abi l i dade i nvocando o j ci t ado pr e-
cedent e da ECT.
1 9 8
A di ver gnci a se apr es ent ou no STF, qua ndo do j ul gament o do RE 599. 628- DF, r el at i vament e ELE-
TRONORTE S.A., soci edade de economi a mi st a. Com t rs vot os venci dos, pr eval eceu a i napl i cabi l i dade dos
pr ecat r i os na hi pt es e (Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, j ul g. em 25. 5. 2011) .
(art. 475-J, I
a
, do CPC) , e no mai s pel o t radi ci onal of er eci ment o de embargos do
devedor. Como j vi mos ant er i or ment e, o si st ema de embar gos do devedor em pr ocesso
aut nomo cont i nua aplicvel a aut ar qui as e fundaes aut r qui cas, est as consi der adas
Fazenda Pblica, dest i nat r i a agora das nor mas previ st as nos ar t s. 741 a 743 do j ci t ado
est at ut o pr ocessual .
No caso de ser necessri a apenhora par a garant i r o di r ei t o do credor, aplica-se o
art. 678, do Cdi go de Processo Civil, segundo o qual aquel e at o se far, conf or me o
valor do crdi t o, sobr e a renda, det er mi nados bens ou sobre t odo o pat r i mni o, deven-
do o juiz nomear como deposi t ri o, pr ef er ent ement e, um dos di r et or es da ent i dade.
Em que pese t er o di sposi t i vo feito al uso a empr esa "que funcione mediante concesso ou
autorizao", de consi derar-se que empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a
se enquadr am na hi pt ese, poi s que, na verdade, so i nst i t u das por autorizao legal
(art. 37, XIX, CF) . Recai ndo a penhor a sobre a r enda ou det er mi nados bens, caber
ao di ret or deposi t r i o apr esent ar a forma de admi ni st r ao e o r egi me de pagament o,
como prev o art. 678, pargrafo ni co, do me s mo Cdi go.
No or denament o j ur di co vigente, exi st em doi s pl anos de r esponsabi l i dade civil:
a responsabi l i dade civil de di rei t o privado, cujas regras se encont r am no Cdi go Ci vi l ,
1 9 9
fundada na t eori a da responsabi l i dade subjetiva, e a r esponsabi l i dade de di rei t o pbl i -
co, previ st a no art. 37, 6
S
, da CF (e agora t ambm no art. 43 do novo Cdi go Civil),
que consagra a t eori a da responsabi l i dade objetiva.
Em rel ao a est a l t i ma, di spe o referido art i go que a ela se s ubme t e m as pes-
soas j ur di cas de di rei t o pbl i co e as de direito privado prestadoras de servios pblicos. Est a
l t i ma expresso, acr escent ada pela vi gent e Const i t ui o, t em pr ovocado al gumas d-
vi das quant o sua real apl i cabi l i dade.
Como a Const i t ui o no se referiu administrao indireta, ne m fez meno ex-
pressa a soci edades de economi a mi st a e empr esas pbl i cas, par ece- nos que o dado
j ur di co desej ado pel o Const i t ui nt e para enquadr ament o na nor ma foi me s mo o fato
de a ent i dade pr est ar servi o pbl i co. Aqui , por t ant o, t emos que nos cur var ao exame
da at i vi dade exerci da pel as ci t adas ent i dades, embor a t odas, em sent i do l at o, exeram
atividade econmi ca. Se o obj et o da atividade for a expl orao de at i vi dade econmi ca
em sent i do est r i t o (t i pi cament e mercant i l e empresari al ), a nor ma const i t uci onal no
incidir; em conseqnci a, a responsabi l i dade ser a subjetiva, regul ada pel a lei civil.
Se, ao cont rri o, execut ar em servios pbl i cos tpicos, tais ent i dades pas s am a ficar sob
a gide da responsabi l i dade objetiva previ st a na Const i t ui o. Essa que nos parece a
mel hor i nt er pr et ao par a o art. 37, 6
Q
, da CF, sem embar go de opi ni es em cont rri o.
Por l t i mo, cabe sal i ent ar que, seja qual for a nat ur eza da soci edade de econo-
mi a mi st a ou da empr es a pbl i ca, o Est ado, vale dizer, a pessoa federat i va a que est o
1 9 5
Ar t s. 186 a 188 e 927 ss do Cdi go Civil.
vi ncul adas as ent i dades, s empr e responsvel subsidirio (no sol i dri o!). Significa
di zer que, s oment e se o pat r i mni o dessas ent i dades for i nsufi ci ent e par a sol ver os
dbi t os, os cr edor es t er o o di rei t o de post ul ar os crdi t os r emanes cent es at r avs de
ao movi da cont r a a pessoa poltica cont rol adora. O t ema t a mb m t e m enf r ent ado
al gumas di vergnci as ent r e os j ur i st as especi al i zados.
2 0 0
VI FUNDAES PBLICAS
1 Int roduo
A fundao, como pessoa j ur di ca or i unda do di rei t o pri vado, se caract eri za pel a
ci r cunst nci a de ser at r i bu da per sonal i dade j ur di ca a um pat r i mni o pr eor denado a
cert o fi m social. Trat a-se de uma das cat egori as das pessoas j ur di cas de di rei t o pri va-
do, es t ando regul adas nos art s. 62 a 69 do Cdi go Civil.
Esse t i po de ent i dade no pode abst rai r-se da fi gura daquel e que faz a dot ao
pat r i moni al - o i nst i t ui dor - e, embor a a lei civil no seja expressa, t a mb m i ner ent e
s fundaes sua finalidade social, vale dizer, a persegui o a obj et i vos que, de al guma
forma, pr oduzam benefcios aos membr os da col et i vi dade. Essa fi nal i dade as di st an-
cia de alvos que vi sem percepo de lucros, dei xando- as em agr upament o di verso
daquel e em que se encont r am, por exempl o, as soci edades comerci ai s. Pode me s mo
di zer-se que so essas as caract er st i cas bsicas das fundaes:
1. a figura do i nst i t ui dor;
2. o fim social da ent i dade; e
3. a ausnci a de fins l ucrat i vos.
Foi com esse par met r o que nasceram as fundaes pbl i cas, s em al t erao,
inclusive, dos ci t ados el ement os bsi cos caract eri zadores. Mudana, na ver dade, t e-
mos apenas na nat ur eza do i nst i t ui dor, que agora passou a ser o Est ado. Desse modo,
podemos consi derar, j de incio, uma pr i mei r a di vi so par a as fundaes:
1. as fundaes privadas, i nst i t u das por pessoas da iniciativa pri vada; e
2. as fundaes pblicas, quando o Est ado tiver si do o i nst i t ui dor.
Na prt i ca, vrias t m sido as denomi naes at r i bu das s fundaes pbl i cas:
fundaes institudas pelo Poder Pblico, fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico (art.
71, III, CF), fundaes controladas pelo Poder Pblico (art. 163, II, CF), fundaes sob controle
estatal (art. 8
Q
, 5
2
, ADCT, CF), fundaes pblicas (art. 19, ADCT, CF), fundaes governa-
mentais e out r as do gner o. O r t ul o no t em grande i mpor t nci a. O pont o que deve ser
2 0 0
DI GENES GASPARI NI , por exempl o, no a dmi t e s equer a r es pons abi l i dade s ubs i di r i a ( ob. cit. ,
p. 292) .
l embr ado r eal ment e o de que essas fundaes so cri adas pel o Poder Pbl i co, que,
por isso mes mo, as s ume o papel de i nst i t ui dor das ent i dades.
2 A Polmica sobre a Nat ureza Jurdica das Fundaes
A gr ande di scusso que se t em t ravado, h al gum t empo, sobr e as fundaes
pbl i cas diz r espei t o nat ur eza j ur di ca das ent i dades. Est l onge ai nda o mome nt o de
pacificao dos di versos pens ament os que t r at am da quest o da per sonal i dade j ur di ca
das fundaes i nst i t u das pel o Poder Pblico, o que r eal ment e l ament vel . Como se
ver adi ant e, a di scusso nada acrescent a ao t ecni ci smo j ur di co, mas , ao cont rri o,
cria gr ande confuso no mei o j ur di co, nos Tri bunai s e no pr pr i o sei o da Admi ni s -
t rao, pr ovocando cl ar ament e, como j t i vemos opor t uni dade de presenci ar, al gumas
reaes i rni cas por par t e daquel es aos quai s apr esent ada a di scusso.
H duas cor r ent es sobre a mat ri a.
A pr i mei r a, hoje domi nant e, defende a exi st nci a de doi s t i pos de fundaes
pbl i cas: as fundaes de di rei t o pbl i co e as de di rei t o pri vado, aquel as os t ent ando
per sonal i dade j ur di ca de di rei t o pbl i co e est as sendo dot adas de per sonal i dade j u-
rdica de di rei t o pri vado. Por esse ent endi ment o, as fundaes de di r ei t o pbl i co so
caract eri zadas como verdadei ras autarquias, razo por que so denomi nadas , al gumas
vezes, de fundaes autrquicas ou autarquias fundacionais. Seri am el as u ma espci e do
gner o autarquias.
201
O STF opt ou por esse ent endi ment o, quando dei xou assent ado que "nem toda
fundao instituda pelo Poder Pblico fundao de direito privado. As fundaes, institudas
pelo Poder Pblico, que assumem a gesto de servio estatal e se submetem a regime administrativo
previsto, nos Estados-membros, por leis estaduais, so fundaes de direito pblico, e, portanto,
pessoas jurdicas de direito pblico. Tais fundaes so espcie do gnero autarquia, aplicando-se a
elas a vedao a que alude o 2- do art. 99 da Constituio Federal".
202
A segunda cor r ent e advoga a t ese de que, me s mo i nst i t u das pel o Poder Pbl i co,
as fundaes pbl i cas t m sempr e per sonal i dade j ur di ca de di r ei t o pri vado, i ner ent e
a esse t i po de pessoas j ur di cas. O fato de ser o Est ado o i nst i t ui dor no des ment e a
caract eri zao dessas ent i dades, at por que o Est ado que m d cri ao a soci edades
de economi a mi st a e a empr es as pbl i cas, e essas ent i dades, como j vi st o, t m per so-
nal i dade j ur di ca de di rei t o pri vado.
2 0 1
o e nt e ndi me nt o de OSWALDO ARANHA BANDEI RA DE MELLO (ob. cit., v. II, p. 204- 205) ; CELSO
ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (ob. cit., p. 83); MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 273) ; DI GE-
NES GASPARI NI (ob. cit., p. 269) ; MI GUEL REALE (RDA 72/ 409) ; CRETELLA JR. (Curso, p. 59) , ent r e
out r os .
2 0 2
RE n
s
101. 126-RJ, Rel at or o Mi n. MOREI RA ALVES (RT) 113/ 314) . O di sposi t i vo ci t ado no acr do
refere-se Cons t i t ui o de 1967, com a EC n
B
1/ 1969. Ver t a mb m Agr avo no RE n'-' 219. 900- 1- RS, Rei.
Mi n. ELLEN GRACI E, D) de 16. 8. 2002.
Essa era a opi ni o clssica de HELY LOPES MEIRELLES, par a que m const i t u a
u ma contradictio in terminis expr esses como autarquias fundacionais ou fundaes pblicas,
expl i cando que se a ent i dade era uma fundao est ari a nsi t a sua per sonal i dade pri vada
e que, se era uma aut ar qui a, a per sonal i dade seria de di rei t o pbl i co. Adver t i a o sau-
doso j ur i st a que "uma entidade no pode, ao mesmo tempo, ser fundao e autarquia; ser pessoas
de direito privado e ter personalidade de direito pblico! E r emat ava: o fato de o Estado servir-se
de instituto de direito privado para a realizao de atividades de interesse pblico no transfigura a
instituio civil em entidade pblica, nem autarquiza esse meio de ao particular".
203
Com o advent o da Const i t ui o de 1988, o aut or passou a ent ender que a refe-
rnci a a. fundaes pblicas e denomi naes anl ogas per mi t i a inferir que t ai s ent i dades
t er i am per sonal i dade de di rei t o pbl i co. Apesar di sso, most r ava ai nda cer t o i nconfor-
mi s mo em rel ao posi o adot ada pel o STF: "No entendemos como uma entidade (fun-
dao) possa ser espcie de outra (autarquia) sem se confundirem nos seus conceitos."
204
Vri os aut or es perfi l ham o ent endi ment o de que as fundaes i nst i t u das pel o
Poder Pbl i co t er i am per sonal i dade de di rei t o pr i vado.
2 0 5
Em nosso ent ender, s empr e nos pareceu mai s lgico e coer ent e o pe ns a me nt o
de HELY LOPES MEIRELLES. Na verdade, causa gr ande est r anheza que uma fundao
criada pel o Est ado se qual i fi que como pessoa de di rei t o pbl i co, ai nda mai s qua ndo se
sabe que o r ecur so do Poder Pbl i co a esse t i po de ent i dade de di rei t o pr i vado visava a
possi bi l i t ar mai or flexibilidade no des empenho de at i vi dades sociais exat ament e iguais
s col i madas pel as fundaes i nst i t u das por part i cul ares. Causa t a mb m gr ande con-
fuso e parece bast ant e i ncongr uent e a caract eri zao das fundaes pbl i cas como es-
pci e do gner o aut ar qui a. Ora, se uma ent i dade t em per sonal i dade j ur di ca de di rei t o
pbl i co e se revest e de t odos os el ement os que f or mam o perfil das aut ar qui as, seri a
mui t o mai s razovel que no fosse ela denomi nada de fundao, mas si m de autarquia.
E, assi m, h que se chegar necessar i ament e concl uso de que exi st em fundaes
que so aut ar qui as e fundaes que no o so. . . Real ment e, not a- se um s embl ant e de
per pl exi dade em t odos aquel es que passam a conhecer esse t i po de di st i no adot ada
pela mai or par t e da dout r i na.
A hesi t ao al cana t a mb m o pr pr i o Judi ci ri o. Em r ecent e ao movi da con-
t ra a Fundao Naci onal de Sade - FNS, i nst i t u da pel o Gover no Federal , o Jui z da 2
a
Vara Federal de Sergipe decl i nou de sua compet nci a par a a Just i a Est adual , que t am-
bm se j ul gou i ncompet ent e. Susci t ado o conflito negat i vo, foi ele deci di do pel o Supe-
rior Tri bunal de Just i a, que i ndi cou, como compet ent e, o j ui z est adual . Em Recur so
Ext r aor di nr i o, o Supr emo Tri bunal Federal reformou a deci so do STJ, decl ar ando a
compet nci a da Just i a Federal. Fl agrant e a hesi t ao, eis a e me nt a da deci so:
2 0 3
Direito administrativo brasileiro, p. 350.
2 0 4
Ob. cit., p. 317. Co m a vni a devi da ao gr ande aut or, a s refernci a t er mi nol gi ca adot ada pel a Cons t i -
t ui o no seri a a r gume nt o par a concl ui r - se no sent i do da exi st nci a de f undaes de di r ei t o pbl i co. E que
o pr obl e ma no de t er mi nol ogi a, mas si m de caract eri zao da nat ur eza j ur di ca dessas ent i dades .
2 0 5
MANOEL OLI VEI RA FRANCO SOBRI NHO (RDA 25/ 387) ; CAI O TCI TO (RF 205, p. 417) ; SEABRA
FAGUNDES (RDA 78/ 1) ; EROS ROBERTO GRAU (RDP, n= 98, p. 77) .
"Fundao Pblica - Autarquia - Justia Federal.
1. A Fundao Nacional de Sade, que mantida por recursos oramentrios oficiais da
Unio e por ela instituda, entidade de direito pblico.
2. Conflito de competncia entre a Justia Comum e a Federal. Artigo 109, I, da Const.
Federal. Compete Justia Federal processar e julgar ao em que figura como parte
fundao pblica, tendo em vista sua natureza jurdica conceituai assemelhar-se, em
sua origem, s autarquias.
3. Ainda que o art. 109, I da Const. Federal no se refira expressamente s fundaes,
o entendimento desta Corte o de que a finalidade, a origem dos recursos e o regime
administrativo de tutela absoluta a que, por lei, esto sujeitas, fazem delas espcie do
gnero autarquia.
4. Recurso extraordinrio conhecido e provido para declarar a competncia da Justia
Federal."
206
No difcil observar, pel o t ext o da prpri a ement a, que i nexi st e preci so abso-
l ut a para a caract eri zao desse t i po de fundaes. Por out r o l ado, o enquadr ament o
dessas fundaes como cat egori a-espci e do gnero aut ar qui as feito por si mi l i t ude, j
que r econheci dament e a Const i t ui o no al ude cat egori a fundaci onal no art . 109, 1.
De qual quer modo, so quat r o os fatores diferenciais t razi dos pel o STF par a a
di st i no ent r e as fundaes gover nament ai s de di rei t o pbl i co e as de di r ei t o pri vado:
a) de s e mpe nho de servi o est at al ;
b) r egi me admi ni st r at i vo;
c) finalidade; e
d) or i gem dos r ecur sos.
O pr i mei r o fator nos parece frgil, poi s que t ant o as pr i mei r as como as l t i mas
sempr e exer cem at i vi dade qualificada como servio pbl i co. O r egi me admi ni st r at i vo
no causa da di st i no, mas efeito dela; de fato, o r egi me ser um ou out r o conf or me
se qualifique, como pr emi ssa, a fundao como i nseri da nes t a ou naquel a cat egori a,
sendo, poi s, i nsat i sfat ri o esse fator di st i nt i vo. A finalidade r i gor os ament e a mes -
ma par a ambas , ou seja, a execuo de servio pbl i co no l ucrat i vo. Al i s, n e m h
pr opr i ament e di st i no de finalidade ent r e fundaes pbl i cas e aut ar qui as. Sendo
assi m, o ni co fator do qual se pode ext rai r pequeno el ement o de di ferenci ao resi de
na ori gem dos r ecur sos, admi t i ndo- se que sero fundaes est at ai s de di rei t o pbl i co
aquel as cujos r ecur sos t i verem previ so prpri a no or ament o da pessoa federativa e
que, por i sso me s mo, sej am mant i das por t ai s verbas, ao passo que de di r ei t o pri vado
ser o aquel as que sobr evi ver em basi cament e com as r endas dos servi os que pr es t em
e com out r as r endas e doaes or i undas de t er cei r os .
2 0 7
2 0 6
RE n
a
215. 741, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. MAUR CI O CORRA, em 30. 3. 1999 (RDA 217, p. 178- 180) .
2 0 7
Ai nda assi m, por m, no s e j ust i fi cari a, em nos s o ent ender , adot ar i dnt i ca de nomi na o par a ent i da-
des di s t i nt as . Se as f undaes de di r ei t o pbl i co so ver dadei r as aut ar qui as , por que so nomi na da s c omo
Como nos mai s di versos exempl os que se t m verificado, seja em nvel federal,
seja em nvel est adual , di st ri t al e muni ci pal , as fundaes gover nament ai s de pe nde m
di r et ament e do or ament o pbl i co e subsi st em cust a dos r ecur sos pbl i cos or i undos
do erri o da respect i va pessoa poltica que as cont rol a, ser foroso r econhecer que,
l uz da di st i no aci ma, r est ar am poucas dent r e as fundaes pbl i cas que pode m ser
qualificadas como fundaes gover nament ai s de di rei t o pr i vado.
2 0 8
H um out r o aspect o di ferenci al que dever mar car a di st i no ent r e as duas
cat egor i as f undaci onai s. As fundaes gover nament ai s de di r ei t o pr i vado so ade-
quadas par a a execuo de atividades no exclusivas do Estado, ou seja, aquel as que so
t a mb m desenvol vi das pel o set or pri vado, como sade, educao, pesqui sa, assi s-
t nci a social, mei o ambi ent e, cul t ur a, despor t o, t ur i s mo, comuni cao e at me s mo
pr evi dnci a compl ement ar do servi dor pbl i co (art . 40, 14 e 15, da CF) . Para
funes estatais tpicas a fundao dever ser pessoa de di r ei t o pbl i co, j que s ome nt e
esse t i po de ent i dade det m poder de autoridade ( pot est ade pbl i ca) , i ncompat vel
par a pes s oas de di r ei t o pr i vado.
2.1 Conceito no Decreto-lei n
a
200/1967
Est e di pl oma, por mui t os anos, rel aci onou como pessoas da Admi ni st r ao In-
di ret a federal apenas as aut ar qui as, as empr esas pbl i cas e as soci edades de economi a
mi st a. A Lei n
9
7. 596, de 10. 4. 1987, por m, acr escent ou ao art . 5
a
do Decret o-l ei n
9
200/ 1967 o i nci so IV, pel o qual as fundaes pbl i cas pas s ar am a integrar, ao l ado
daquel as, a Admi ni st r ao Indi ret a. Vejamos o t eor do di sposi t i vo: "Fundao pblica
- a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em
virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo
por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio prprio
gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por recursos da Unio e de
outras fontes."
Compl ement ando a inovao, a mes ma lei cri ou o 3
2
do art . 5
9
do Decret o-l ei
n
9
200/ 1967, expl i ci t ando que "as entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem
personalidade jurdica com a inscrio da escritura pblica de sua constituio no Registro Civil
de Pessoas Jurdicas, no se lhes aplicando as demais disposies do Cdigo Civil concernentes s
fundaes".
No parece haver dvi da de que o legislador t i nha em me nt e a j consol i dada
idia relativa s fundaes i nst i t u das pel o Poder Pbl i co, como pessoas j ur di cas de
"fundaes", e no c omo as demai s ent i dades aut r qui cas? Tudo s cont r i bui par a di fi cul t ar o e nt e ndi me nt o
daquel es que pe r me i a m o e s t udo das pes s oas admi ni st r at i vas, ai nda mai s qua ndo o Di r ei t o, por s eus pos t u-
l ados l gi cos, deve t r ans mi t i r si mpl i ci dade, e no conf uso.
208 xOSHIO MUKAI exami nou o t e ma no t r abal ho "As fundaes de di r ei t o pbl i co e de di r ei t o pr i vado na
Cons t i t ui o de 1988" (BDA, fev. 1991, p. 99- 109) , mas consi der ou a mar ca di ferenci al ent r e as cat egor i as
f undaci onai s a nat ur eza do servi o: servi os pbl i cos, par a as fundaes de di r ei t o pbl i co, e at i vi dades est a-
t ai s de car t er social, par a as de di r ei t o pr i vado. Data venia, o cri t ri o i mpr eci s o e no adot ado na prt i ca.
Parece me l hor a l i nha di ferenci al f undada na natureza dos recursos.
di rei t o pri vado, dot ada de mui t os pont os de assemel hao com as fundaes cri adas
pel a iniciativa pri vada, i ncl usi ve quant o aqui si o da per sonal i dade j ur di ca at ravs
do regi st ro do at o const i t ut i vo. Desse modo, i ndi scut vel que as ent i dades i nt r odu-
zi das na Admi ni st r ao Indi ret a se caract eri zam como fundaes pbl i cas com per s o-
nal i dade j ur di ca de di rei t o pri vado e com sua configurao est r ut ur al bsi ca regul ada
pel o Di rei t o Ci vi l .
2 0 9
A Const i t ui o de 1988 por vrias vezes se referiu s fundaes i nst i t u das e
mant i das pel o Poder Pbl i co, mas em ne nhum mome nt o t r at ou de sua per sonal i dade
j ur di ca. Sendo assi m, t em- se que as fundaes pbl i cas de di r ei t o pri vado, previ st as
no Decret o-l ei n
Q
200/ 1967, no guar dam qual quer i ncompat i bi l i dade com as regras
const i t uci onai s, o que per mi t e inferir que a regra que as definiu t e m i nt ei r a eficcia.
Em compens ao, o l ament vel di l ema cont i nua pr ovocando u ma per gunt a:
afinal, por que t ant a confuso e i ncoer nci a no t r at o das f undaes i nst i t u das pel o
Est ado?
2.2 O Tratamento da Matria
Em vi r t ude da posi o di cot mi ca, maj ori t ri a como j di ssemos, no t er emos
out r a forma de t r at ar das fundaes, que no a de sempr e di st i ngui r as fundaes p-
blicas de di rei t o pri vado, de um lado, e as de di rei t o pbl i co, de out r o, est as l t i mas
consi der adas como espci es das aut ar qui as.
Rel embr e- se, por opor t uno, que, por ser em uma espci e de aut ar qui as, as fun-
daes de di rei t o pbl i co recebero o influxo das mes mas prerrogat i vas e especificida-
des at r i bu das quel a cat egori a de pessoas admi ni st r at i vas.
3 Caracterstica Fundament al
As fundaes foram i nspi radas pela i nt eno do i nst i t ui dor de dot ar bens par a a
formao de um pat r i mni o dest i nado a at i vi dades pi as, sociais, benef i cent es. O novo
Cdi go Civil del i mi t ou os objetivos fundaci onai s cat al ogando- os em quat r o modal i da-
des: fi ns rel i gi osos, mor ai s, cul t urai s ou de assi st nci a (art. 62, pargrafo ni co) .
2 1 0
Tai s
finalidades - opor t uno consi derar - devem ser i nt er pr et adas em sent i do l at o, como
ocorre pr i nci pal ment e com os f i ns cul t urai s ou assi st enci ai s; i nt er pr et - l as em sent i do
est ri t o significaria violar a vont ade do i nst i t ui dor e a pr pr i a nat ur eza do i nst i t ut o fun-
daci onal . O que se exige que t enham objetivos sociais, e no de cart er econmi co ou
2 0 9
A des pei t o da confusa r edao da lei nes s e pont o, os pont os bsi cos das f undaes do Cdi go Civil
foram r epr oduzi dos par a as f undaes pbl i cas.
2 1 0
O novo Cdi go, a dmi t i ndo que f undaes pos s a m t er si do cr i adas com obj et i vos i ns t i t uci onai s di ver-
sos, no l hes exi ge a al t er ao, ma s de t e r mi na seja seu f unci onament o suj ei t o di sci pl i na por ele i ns t i t u da
(art. 2. 032) .
empr esar i al . Como j acent uou reconheci da dout r i na, releva const at ar que a ent i dade
benefi ci a pessoas de forma desi nt er essada, sem qual quer finalidade l ucr at i va.
2 1 1
Desse modo, de se r econhecer que tal objetivo no pode compor t ar o i nt ui t o
de obt eno de l ucros, assi m havi dos como a parcel a de r endi ment os que decor r e das
at i vi dades de cart er econmi co. O l ucro s oment e compat vel com as soci edades
civis e comerci ai s que vi sem, na verdade, a di st ri bui r t ai s r endi ment os a seus sci os.
No o caso das fundaes. So elas ent i dades de fins no l ucrat i vos e se, em
sua at i vi dade, houver val ores que ul t r apassem os cust os de execuo, t ai s val ores no
se confi guraro t i pi cament e como l ucro, mas si m como supervit, necessr i o ao paga-
me nt o de novos cust os operaci onai s, sempr e com o i nt ui t o de mel hor ar o at endi ment o
dos fins sociais. Nel as, por t ant o, o aspect o social sobrel eva ao fator econmi co.
A definio legal das fundaes, cont i da, como vi mos, no art . 5
e
, i nci so IV, do
Decret o-l ei n
9
200/ 1967, i ndi ca expr essament e a caract er st i ca dos fi ns no l ucrat i -
vos. A despei t o de a refernci a const ar da concei t uao das fundaes pbl i cas com
per sonal i dade de di rei t o pri vado, aplica-se t ambm s fundaes aut r qui cas, j que
i dnt i cos os obj et i vos de ambas as cat egori as.
4 Obj et o
Os fins a que se dest i nam as fundaes pbl i cas so s empr e de cart er social e
suas at i vi dades se caract eri zam como servios pbl i cos. Por esse mot i vo, j amai s pode-
r o Est ado i nst i t ui r fundaes pbl i cas quando pr et ender i nt ervi r no dom ni o econ-
mi co e at uar no me s mo pl ano em que o fazem os part i cul ares; par a esse objetivo, j se
viu, criar empr es as pbl i cas e soci edades de economi a mi st a.
O c omum que as fundaes pbl i cas se des t i nem s segui nt es at i vi dades:
1. assi st nci a social;
2. assi st nci a mdi ca e hospi t al ar;
3. educao e ensi no;
4. pesqui sa; e
5. at i vi dades cul t ur ai s .
2 1 2
Vejamos al guns exempl os de fundaes da esfera federal: Fundao Escol a de
Admi ni st r ao Pblica; Consel ho Naci onal de Desenvol vi ment o Cientfico e Tecnol -
gico; Fundao Casa de Rui Barbosa; Fundao Naci onal do ndi o; Fundao I ns t i t ut o
2 1 1
JOS EDUARDO SABO PAES, Fundaes, associaes e entidades de interesse social, Braslia Jur di ca, 6. ed.,
2006, p. 347. O aut or , i ncl usi ve, al ude aos Enunci ados n- 8 e 9, do Ce nt r o de Es t udos Judi ci r i os do Con-
s el ho da Just i a Federal , que a dot a m i dnt i ca posi o.
2 1 2
nor mal que i dnt i cas at i vi dades sej am execut adas por aut ar qui as ou por f undaes pbl i cas. O ens i no
uni ver si t r i o federal, por exempl o, or a pr es t ado por aut ar qui as (v. g., a Uni ver s i dade Federal do Ri o de Ja-
nei r o) , or a por f undaes pbl i cas (v. g., a Fundao Uni ver si dade Federal de Ou r o Pr et o) . O fato expl i cado
pel os obj et i vos i dnt i cos de ambas as ent i dades .
Brasileiro de Geografia e Est at st i ca; Fundao Naci onal de Sade e out r as t ant as liga-
das Admi ni st r ao.
Vale a pena t ecer uma l t i ma consi derao sobre o obj et o das fundaes gover-
nament ai s. Segundo ent endemos , se a fundao pbl i ca i nst i t u da com a adoo,
basi cament e, do r egi me de di rei t o pri vado, dever suj ei t ar-se ao model o previ st o no
Cdi go Civil, i ncl usi ve quant o ao obj et o, const i t u do, como vi mos, das finalidades a
que al ude o art. 62, pargrafo ni co, do novo Cdi go Civil. No obst ant e, se se t r at ar
de fundao de di r ei t o pbl i co, poder o l egi sl ador i ndi car obj et o di verso dos que
const am no di pl oma civilstico. A razo que tais fundaes t m nat ur eza aut rqui ca,
o que per mi t e ao l egi sl ador fixar sua finalidade i nst i t uci onal , consi der ando o i nt er esse
pbl i co per segui do, naquel e caso especfico, pel a Admi ni s t r ao.
2 1 3
5 Criao e Ext i no
Nes t e t pi co, necessr i o adequar o que j di s s emos a r espei t o das demai s
pes s oas da Admi ni s t r ao I ndi r et a. E, par a pr oceder a essa adequao, t e mos que
di st i ngui r os doi s t i pos de fundao pbl i ca, embor a par a a mbos seja necessr i a a
edi o de lei.
No caso de fundaes pbl i cas de di rei t o pri vado, a lei apenas aut or i za a criao
da ent i dade. Como bem regi st ra o art. 5
B
, 3
S
, do Decret o-l ei n
a
200/ 1967, a per so-
nal i dade dessas fundaes adqui r i da com a i nscri o da escr i t ur a pbl i ca de sua
const i t ui o no Regi st ro Civil de Pessoas Jur di cas. So, poi s, doi s at os di versos: a lei
aut or i zador a da criao da ent i dade, ao passo que o at o de r egi st r o que d incio a
sua per sonal i dade j ur di ca.
Se a fundao pbl i ca for de nat ur eza aut rqui ca, ou seja, de di r ei t o pbl i co, a
regra a ser apl i cada a me s ma que i nci de sobre as aut ar qui as, vale dizer, a pr pr i a lei
d nas ci ment o ent i dade, por que essa a regra adot ada par a o nas ci ment o da per so-
nal i dade j ur di ca de pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co.
2 1 4
A ext i no das fundaes pbl i cas decorre t ambm de lei, como ocorre com as
demai s pessoas admi ni st r at i vas. Mas, r et or nando di st i no, a lei aut or i zar a ext i n-
o de fundaes de di rei t o pri vado e ela me s ma ext i ngui ra as de di r ei t o pbl i co, nest a
l t i ma hi pt ese tal como sucede com as aut ar qui as.
O art. 37, XIX, da CF, com a redao da EC n
2
19/ 1998, cri ou i novao quant o
s fundaes. Reza o di sposi t i vo que s oment e por lei especfica pode ser aut or i zada
a i nst i t ui o de "empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo
lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao". O ma nda me nt o, ao
menci onar a autorizao por lei, s pode t er-se referido s fundaes gover nament ai s
2 1 3
No me s mo s ent i do, ALEXANDRE SANTOS DE ARAGO, no t r abal ho As f undaes pbl i cas e o novo
Cdi go Civil (RDA 2 3 1 / 3 1 3 , 2003) .
2 1 4
Di ant e des s a di ferena, ser foroso r econhecer que o art . 37, XIX, da CF, com a r edao dada pel a EC
n
Q
19/ 1998, s se referi u s f undaes pbl i cas de di r ei t o pr i vado, ao est abel ecer que "somente por lei especfica
poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao".
Or a, se apenas aut or i zada a i nst i t ui o, est a se dar pel a i nscri o de s eus e s t a t ut os no r egi st r o pr pr i o.
de di r ei t o pri vado, e i sso pel a bvia razo de que as fundaes de di r ei t o pbl i co so
di r et ament e institudas por lei, espci es que so do gner o autarquias, como j dei xa-
mos anot ado ant er i or ment e. Qui s o Const i t ui nt e, ent o, at r i bui r lei compl ement ar
a tarefa de fi xar quai s os set or es aos quai s poder o dedi car-se as fundaes pbl i cas
de di rei t o pri vado; significa, a contrario sensu, que no poder ser aut or i zada a cri ao
desse t i po de fundao fora das reas i ndi cadas no al udi do di pl oma.
No que concer ne a tal previ so, al guns i nt r pr et es advogam o e nt e ndi me nt o
de que, s em t al lei, no haveri a ensej o par a as fundaes gover nament ai s de di r ei t o
pri vado. Di scor damos, cont udo, dessa l i nha de opi ni o: embor a de al gum t e mpo par a
c esteja havendo uma cert a "publicizao" das fundaes, ai nda exi st em al gumas que
se caract eri zam como ent i dades pri vadas, com f i si onomi a mai s apr oxi mada quel as
fundaes do set or pri vado. A lei compl ement ar , cer t ament e, definir, al m das reas
de at uao, o r egi me j ur di co bsi co a ser aplicado, di ferenci ando-o mai s pr eci sament e
do que i nci de sobre as fundaes de nat ur eza aut r qui ca - r egi me esse t i pi cament e de
di rei t o pbl i co.
6 Regime Jurdico
Embor a j nos t enhamos referido, de passagem, ao r egi me j ur di co das fundaes
pbl i cas, ent endemos , por quest o de mt odo, que devemos dei xar bem claras as l i nhas
desse regi me no que concerne s referidas ent i dades.
As fundaes pbl i cas de di rei t o pbl i co no se di st i nguem, nesse particular, das
aut ar qui as: suj ei t am-se ao r egi me de di rei t o pbl i co. Em conseqnci a, est ar o descar-
t adas as nor mas de di rei t o pri vado regul adoras das fundaes part i cul ares.
6.1 Prerrogativas
Recebendo o influxo desse quadr o nor mat i vo, pode- se concl ui r que as funda-
es pbl i cas de di rei t o pbl i co fazem j us s mes mas prerrogativas que a or dem j ur di ca
at ri bui s aut ar qui as, t ant o de di rei t o subst ant i vo, como de di rei t o pr ocessual . E ne m
poder i a ser de out r o modo, na medi da em que so consi der adas como espci e do gne-
ro aut ar qui a.
2 1 5
E t a mb m a posi o adot ada pel a j ur i s pr udnci a.
2 1 6
Em rel ao s fundaes pbl i cas com per sonal i dade de di rei t o pri vado, t emos
que r econhecer que a lei cri ou para elas um regi me especial. Na ver dade, dever i am elas
reger-se, basi cament e, pel as nor mas de di rei t o civil sobre a mat r i a fundaci onal , e s
supl et i vament e pel as regras de di rei t o pbl i co, pr i nci pal ment e, como vi mos opor t u-
nament e, na rel ao que vi ncul a as ent i dades da Admi ni st r ao Indi ret a respect i va
Admi ni st r ao Di ret a. Todavia, o j ci t ado art . 5, 3
S
2
200/ 1967,
embor a t enha previ st o a aqui si o da per sonal i dade j ur di ca pel o regi st ro da escri t u-
ra pbl i ca de const i t ui o, consi gnou que no lhes so aplicveis as demais disposies
2 1 5
Tr at amos do t e ma no i t em n
2
14, do t pi co IV, dest e Cap t ul o, rel at i vo s aut ar qui as .
2 1 6
STJ, REs p 148. 521- PE, Rei. Mi n. ADHEMAR MACIEL, DJ 14. 9. 1998.
do Cdigo Civil concernentes s fundaes. Podemos, poi s, concl ui r que o r egi me j ur di co
aplicvel sobre as fundaes pbl i cas de di rei t o pri vado t em cart er h br i do, i st o ,
em par t e ( quant o const i t ui o e ao regi st ro) r ecebem o influxo de nor mas de di rei t o
pri vado e nout r a par t e i nci di ro nor mas de di rei t o pbl i co, nor ma s que, diga-se de
passagem, vi saro a adequar as ent i dades sua si t uao especial de pessoa da Admi -
ni st rao Indi ret a.
No que concer ne, por m, s prerrogat i vas processuai s at i nent es aos pr azos par a
cont est ar e recorrer (art. 188, CPC) e ao dupl o grau obri gat ri o de j ur i sdi o (art. 475,
I e II, CPC), deve ent ender - se que no i nci dem sobre as fundaes gover nament ai s de
di rei t o pri vado, mas apenas sobre as fundaes de di rei t o pbl i co por ser em espci es
de aut ar qui as. O art. 475, 1, do CPC, por exempl o, com a al t erao que sofreu pel a Lei
ri - 10. 352, de 26. 12. 2001, deixa expresso que est sujeita ao dupl o grau de j uri sdi o,
s pr oduzi ndo efeito aps confi rmada pel o t ri bunal , a sent ena proferi da cont r a as
pessoas federativas e as respect i vas aut ar qui as e fundaes de direito pblico. Not a- se,
assi m, que o l egi sl ador pr et endeu afastar del i ber adament e as fundaes de di rei t o pri -
vado, ai nda que i nst i t u das pel o Poder Pbl i co. Nu ma i nt er pr et ao si st emt i ca h de
se inferir que s oment e as fundaes aut r qui cas t m a garant i a daquel as prerrogat i vas,
o que no ocorre com as fundaes pri vadas, s quai s devem ser apl i cadas as regras
pr ocessuai s c omuns s par t es em geral.
6.2 Privilgios Tributrios
Di spe o art. 150, 2
S
, da CF que o pri nc pi o da i muni dade t ri but ri a, relativa
aos i mpos t os sobre a renda, o pat r i mni o e os servios federais, est aduai s e muni ci pai s
(art. 150, VI, a), ext ensi vo s fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico.
Empr egando essa expresso, de ampl o alcance e sem qual quer rest ri o, desne-
cessri o se t or na, nesse aspect o, di st i ngui r os dois t i pos de fundaes pbl i cas. Ambas
as modal i dades fazem j us referida i muni dade, no i nci di ndo, poi s, i mpos t os sobre a
sua renda, o seu pat r i mni o e os seus servi os.
7 Pat ri mni o
Da me s ma forma que as aut ar qui as, os bens do pat r i mni o das fundaes p-
blicas de di rei t o pbl i co so caract eri zados como bens pblicos, pr ot egi dos por t odas as
prerrogat i vas que o or denament o j ur di co cont empl a. Para no s er mos repet i t i vos, re-
met emos o l ei t or ao me s mo t ema, que exami namos na par t e rel at i va s aut ar qui as .
2 1 7
As fundaes pbl i cas de di rei t o privado, cont r ar i ament e, t m seu pat r i mni o
const i t u do de bens privados, i ncumbi ndo sua gest o aos rgos di ri gent es da ent i dade na
forma definida no respect i vo est at ut o. Soment e se houver na lei aut ori zadora rest ri es
e i mpedi ment os quant o gest o dos bens fundacionais que os rgos di ri gent es deve-
2 1 7
Vide i t em 8 do t pi co I V des t e Cap t ul o.
ro obedecer. Fora dessa hi pt ese, o poder de gesto da prpri a fundao, cabendo, no
caso de desvio de finalidade, a responsabilizao civil e cri mi nal dos responsvei s.
8 Pessoal
Est e out r o pont o em que necessri o di st i ngui r as fundaes.
Em rel ao s fundaes pbl i cas de di rei t o pbl i co e, por t ant o, de nat ur eza
aut rqui ca, deve ser adot ado o me s mo regi me fixado par a os servi dores da Admi ni s -
t rao Di ret a e das aut ar qui as. Como j assi nal amos ant er i or ment e, foi rest abel eci da
a eficcia do art. 39, da CF, em sua redao original, pel o qual se i mpe a adoo de re-
gime jurdico nico par a Admi ni st r ao Direta, aut ar qui as e fundaes. Esse r egi me fora
ext i nt o pel a EC n
s
19/ 1998, mas o STF, decl arando a i nconst i t uci onal i dade do novo
art . 39, fez r est aur ar o ma nda me nt o pr i mi t i vo.
2 1 8
Apesar das di vergnci as em t or no do
di sposi t i vo, ent endemos que os al udi dos ent es pbl i cos devem adot ar um s r egi me
par a todos os servidores, seja ele o est at ut r i o, seja o t r abal hi s t a.
2 1 9
J no caso de fundaes pbl i cas de di rei t o pri vado, o pessoal , em nos s o en-
t ender, deve suj ei t ar-se nor mal ment e ao r egi me t r abal hi st a comum, t r aado na CLT.
Sendo de nat ur eza pri vada tais ent i dades, no t eri a sent i do que seus servi dores fossem
est at ut r i os. Na ver dade, haveri a me s mo i ncompat i bi l i dade, haja vi st a que o r egi me
est at ut r i o, com seu si st ema de cargos e carrei ras, adequado par a pessoas de di rei t o
pbl i co, como o caso das aut ar qui as e das fundaes aut r qui cas, s em contar, como
bvio, as pessoas pol t i cas da federao. A despei t o do r egi me t rabal hi st a, aplicam
-se aos empr egados dessas fundaes as rest ri es de nvel const i t uci onal , como, por
exempl o, a vedao acumul ao de cargos e empr egos (art. 37, XVII) e a necessi dade
de prvi a aprovao em concur so pbl i co de provas ou de provas e t t ul os ant es da
cont r at ao dos empr egados (art. 37, I I ) .
2 2 0
9 Cont rol e
9.1 Controle Institucional
Como sucede com as pessoas da Admi ni st r ao Indi ret a, as fundaes pbl i cas,
qual quer que seja a sua nat ur eza, suj ei t am-se a cont r ol e pel a respect i va Admi ni s t r a-
o Di ret a.
Esse cont r ol e pode ser exerci do sob t rs pr i smas:
1. o cont r ol e poltico, que decorre da relao de confiana ent r e os rgos de
cont r ol e e os di ri gent es da ent i dade cont r ol ada (est es so i ndi cados e no-
meados por aquel es);
2 1 8
ADI 2. 135- MC, Rei. Mi n. ELLEN GRACI E.
2 1 9
Vi de o que di s s emos a r espei t o do pessoal das aut ar qui as (t pi co IV, i t em 9) .
2 2 0
Cf. MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 280.
2. o cont r ol e administrativo, pel o qual a Admi ni st r ao Di r et a fiscaliza se a fun-
dao est desenvol vendo at i vi dade cons onant e com os f i ns par a os quai s
foi i nst i t u da; e
3. cont r ol e financeiro, exerci do pel o Tribunal de Cont as, t endo a ent i dade o
encargo de oferecer sua pr est ao de cont as par a apreci ao por aquel e Co-
l egi ado (art s. 70 e 71, II, da CF) .
2 2 1
Out r os di sposi t i vos que cont m al guma forma de cont r ol e fundaci onal so os
art s. 52, VII, 165, 5
e
e 9
e
, e 169, pargrafo ni co, da CF
9.2 Controle do Ministrio Pblico
Nos t er mos do art . 66 do Cdi go Civil, velar pelas fundaes o Ministrio Pblico
do Estado, onde situadas. Em vi r t ude desse di sposi t i vo, o Mi ni st r i o Pbl i co em cada
Est ado t em, em sua organi zao funcional, rgo de execuo, nor ma l me nt e a Cur a-
dori a de Fundaes, dest i nado fi scal i zao dessas ent i dades, qua ndo se t r at a de
i nst i t ui dor pr i vado.
O Cdi go Civil, no art. 66, 1-, est abel eci a caber ao Mi ni st r i o Pbl i co Federal o
encargo de velar pel as fundaes quando funci onassem no Di st r i t o Federal ou em Ter-
ri t ri o. O di sposi t i vo, no ent ant o, foi decl arado i nconst i t uci onal por refugir ao si st ema
concer nent e ao Mi ni st r i o Pbl i co adot ado na Const i t ui o, consi der ando- se que o
Mi ni st r i o Pbl i co do Di st ri t o Federal e Terri t ri os que recebeu a at r i bui o das esfe-
ras mat er i al e t erri t ori al em coext enso reservada ao MP dos Est ados, o que se s oma
ao fato de que apenas no pl ano admi ni st r at i vo est a i nst i t ui o compr eendi da no
MP da Uni o, o me s mo no ocor r endo, por m, no pl ano funcional. Desse modo, par a
haver coernci a com o r egi me const i t uci onal , h de compet i r ao MPDFT a funo de
velar pel as fundaes sedi adas no Di st ri t o Federal e em Terri t ri os, guar dando, poi s,
compat i bi l i dade com o me s mo encargo at r i bu do ao MP dos Est ados em rel ao s
fundaes que nel es funci onem. A ressal va corre t o s oment e por cont a das fundaes
federais de di rei t o pbl i co, sobre as quai s, admi t i ndo- o a lei, o cont r ol e a ser exerci do
caber ao MP Feder al .
2 2 2
A funo mi ni st eri al , no caso, se justifica pel a necessi dade de fiscalizar se a
fundao est efet i vament e per segui ndo os fi ns par a os quai s foi i nst i t u da. Trat a-se,
por t ant o, de cont r ol e f i nal st i co.
No caso de fundaes gover nament ai s, di spensvel essa fi scal i zao, i ndepen-
dent ement e da nat ur eza da ent i dade, haja vi st a que o cont r ol e finalstico j exerci-
2 2 1
Not e- se que est e l t i mo di sposi t i vo empr ega a expresso fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico,
que, por sua abrangnci a, alcana as fundaes pbl i cas de di rei t o pbl i co e as de di rei t o pri vado. Em compen-
sao, ent endemos que, se a fundao, a despei t o de i nst i t u da pel o Est ado, tiver r ecur sos pr pr i os para sua
subsi st nci a, no est ar ela sob a incidncia da regra const i t uci onal . Cf. a r espei t o EROS ROBERTO GRAU
(Revista de Direito Pblico n
a
98, p. 75, 1991).
2 2 2
Foi a deci so pr of er i da pel o STF na ADI 2. 794, Rei. Mi n. SEPLVEDA PERTENCE, em 14. 12. 2006
(Informativo STF n
s
452, dez. 2006) .
do pel a respect i va Admi ni st r ao Di ret a. Haveria, em conseqnci a, dupl i ci dade de
cont r ol e par a os me s mos fi ns.
2 2 3
Esse o mot i vo pel o qual em vrias leis or gni cas
est aduai s do Mi ni st r i o Pbl i co h a expressa meno de que a Cur ador i a de Funda-
es no t em at ri bui es par a f i scal i zar fundaes gover nament ai s. Obser ve- se, por
opor t uno, que me s mo os ent es fundaci onai s de di rei t o pr i vado no r ecebem i nt egr al
i nci dnci a das nor mas do Cdi go Civil, e isso em face da pecul i ar i dade de i nt egr ar em
a admi ni st r ao i ndi ret a do Est ado. Uma das que no i nci dem exat ament e a que se
refere ao vel ament o das fundaes pel o Mi ni st ri o Pbl i co - nor ma i nspi r ada na ne-
cessi dade de cont rol e das ent i dades cri adas sob i nj uno da vont ade de par t i cul ar es .
2 2 4
9.3 Controle Judicial
As fundaes pbl i cas de di rei t o pbl i co podem dar or i gem a at os de di rei t o
pr i vado e a at os admi ni st r at i vos. No pr i mei r o caso, o cont rol e judicial se dar pel as
vias comuns , ao passo que nest e l t i mo poder o cont rol e ser exerci do pel as vias espe-
cficas, como o ma nda do de segurana e a ao popul ar .
2 2 5
Se se t rat ar de fundaes gover nament ai s com per sonal i dade de di rei t o pri vado,
a regra ser que pr at i que at os de nat ur eza privada, cont rol vei s pel as vias pr ocessuai s
comuns . Ent r et ant o, quando prat i car at o no exerccio de funo del egada do Poder
Pbl i co, esse at o se caract eri zar como admi ni st r at i vo e, como tal, suj ei t o a cont r ol e
t ambm pel as mes mas vias especi ai s ant er i or ment e menci onadas.
10 Foro dos Litgios
No que concer ne s fundaes pblicas com per sonal i dade de di rei t o pbl i co, a
compet nci a de foro par a os litgios judiciais segue o que di ssemos a respei t o das aut ar-
qui as. Trat ando-se de fundao de di rei t o pbl i co federal, seus litgios so di r i mi dos na
Just i a Federal, inclusive aquel es que decorram da relao est at ut r i a ent r e a fundao
e seus servi dores. A pr opsi t o, not e-se que o art. 109, I, da CF, empr egou a expr esso
"entidade autrquica", que obvi ament e abrange aut ar qui as e fundaes aut r qui cas. A
elas, inclusive, da me s ma forma que s aut arqui as, aplica-se a Smul a 270 do STJ.
2 2 6
As
fundaes estaduais e municipais t ero seus feitos processados no foro fixado no cdi go
de organi zao judiciria do Es t ado.
2 2 7
Se se t r at ar de fundao gover nament al de di rei t o pri vado, seja qual for a esfera
a que esteja vi ncul ada, a regra de foro a comum par a as pessoas pri vadas, ou seja, a
2 2 3
No me s mo sent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 277) . Em s ent i do cont r r i o, HELY LOPES
MEIRELLES em edi es ant er i or es de sua clssica obr a Direito administrativo brasileiro (cf. 7. ed. , 1979, p. 353) .
2 2 4
A r espei t o, vi de J OS EDUARDO SABO PAES, Fundaes, cit., p. 544- 552.
2 2 5
Lei n
s
12. 016/ 2009 e Lei n
s
4. 717/ 1965.
2 2 6
Vi de t ext o ao f i nal do Cap t ul o.
2 2 7
Apl i ca-se i n casu t a mb m a Smul a 97 do STJ. Vide i t em 11 do t pi co rel at i vo s aut ar qui as .
Just i a est adual . Como o pessoal dessas fundaes deve reger-se pel a lei t rabal hi st a,
ser compet ent e a Just i a do Trabal ho par a di ri mi r os conflitos dessa nat ur eza.
11 Atos e Cont rat os
Ai nda aqui preci so di st i ngui r a nat ur eza das fundaes gover nament ai s.
Como as fundaes de di rei t o pbl i co so espci e do gner o aut ar qui a, as ma-
ni fest aes de vont ade de seus agent es se formal i zam, nor mal ment e, por atos admi-
nistrativos, r egul ados basi cament e por regras especi ai s de di r ei t o pbl i co. Podero,
claro, ser pr at i cados at os de nat ur eza pri vada e, nesse caso, se suj ei t aro s nor mas
do Di rei t o Civil ou Comerci al . Seus cont r at os t ambm se caract eri zam como admi ni s-
t rat i vos, r azo pel a qual i nci de a disciplina da Lei n
e
8. 666/ 1993, i ncl usi ve quant o
obr i gat or i edade de licitao prvia.
As fundaes pbl i cas de di rei t o pri vado prat i cam, em regra, at os de di rei t o
pri vado. S sero consi der ados at os admi ni st r at i vos aquel es pr at i cados no exerccio
de funo del egada do Poder Pbl i co. Em relao aos cont r at os, dever i am elas cel ebrar
aj ust es r egul ados pel o di rei t o pri vado, tal como ocorre com as demai s pessoas priva-
das. Todavia, o art. I
a
, pargrafo ni co, da Lei n
2
8. 666/ 1993 det er mi nou sua aplicao
t ambm s fundaes pbl i cas, sem fazer qual quer di st i no sobr e a nat ur eza dessas
ent i dades. As s i m sendo, no s se obri gam a realizar licitao, como t a mb m t m seus
cont r at os regi dos pel as respect i vas nor mas daquel e di pl oma.
A ques t o da r esponsabi l i dade civil se aplica s duas modal i dades de fundao
pbl i ca. De acor do com o art. 37, 6, da CF, so ci vi l ment e r esponsvei s por at os de
seus agent es t ant o as pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co como as pessoas de di rei t o
pri vado pr est ador as de servi os pbl i cos.
As fundaes, como j vi st o, no se pr es t am expl orao de at i vi dades econ-
mi cas; ao cont rri o, so cri adas pel o Est ado par a a execuo de at i vi dades de cart er
social e que, obvi ament e, r et r at am verdadei ros servios pbl i cos.
Concl ui -se, por t ant o, que as fundaes gover nament ai s suj ei t am-se r espon-
sabi l i dade objetiva, consagr ada no referido mandament o, a exempl o do que se passa
com as soci edades de economi a mi st a e as empr esas pbl i cas qua ndo pr est ador as de
servios pbl i cos. Aqui no preci so di st i ngui r os doi s t i pos de fundaes pbl i cas:
se forem de di r ei t o pbl i co, est ar o dent r e as pessoas j ur di cas de di r ei t o pbl i co; se
forem de di rei t o pri vado, i ncl ui r-se-o ent r e as pessoas de di r ei t o pri vado pr est ador as
de servios pbl i cos. Ambas t m previ so no art. 37, 6
2
, da CF.
A r es pons abi l i dade das f undaes primria, ou seja, el as que devem, em
pri nc pi o, r es ponder pel os pr ej u zos que seus agent es caus em a t er cei r os. A pessoa
est at al i nst i t ui dor a, como j t i vemos a opor t uni dade de assi nal ar qua ndo t r a t a mos
das out r as ent i dades admi ni st r at i vas pri vadas, t em r esponsabi l i dade subsidiria, val e
dizer, s se t or na r esponsvel se e quando a fundao for i ncapaz de r epar ar i nt egr al -
me nt e os pr ej u zos.
VI I OUTRAS PESSOAS JURDICAS VINCULADAS AO ESTADO
1 Int roduo
A formao bsi ca da Admi ni st r ao Pblica aquel a que a subdi vi de em Ad-
mi ni st r ao Di r et a e Indi ret a, sendo est a l t i ma const i t u da pel as ent i dades ant eri or-
me nt e est udadas.
No obst ant e, exi st em al gumas out r as pessoas j ur di cas que, embora no integran-
do o sistema da Administrao Indireta, cooper am com o governo, pr es t am inegvel servi o
de ut i l i dade pbl i ca e se suj ei t am a cont rol e di ret o ou i ndi r et o do Poder Pbl i co. Em
seu perfil exi st em, como no podi a dei xar de ser, al guns aspect os i ner ent es ao di r ei t o
pri vado e out r os que as dei xam vi ncul adas ao Est ado. A despei t o da i mpr eci so do
concei t o, como vi mos, poder amos t r anqi l ament e enquadr - l as na cat egori a das enti-
dades paraestatais.
228
2 Pessoas de Cooperao Governament al (Servios Sociais
Aut nomos)
2.1 Sentido
Pessoas de cooperao governamental so aquel as ent i dades que col abor am com o
Poder Pbl i co, a que so vi ncul adas, at ravs da execuo de al guma at i vi dade caract eri -
zada como servi o de ut i l i dade pbl i ca. Al guns aut or es as t m denomi nado de servios
sociais autnomos.
229
A denomi nao t ambm t em si do adot ada por leis mai s r ecent es
que aut or i zar am a i nst i t ui o de t ai s ent i dades .
2 3 0
2 2 8
Vi de o que di s s emos a r espei t o das ent i dades par aest at ai s no i t em 6 do t pi co III des t e cap t ul o.
2 2 9
HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 335) . Empr e ga mos de nomi na o di ver sa por que , a nos s o ver,
o t e r mo servio t e m mai s o s ent i do obj et i vo de tarefa, atividade do que o subj et i vo de pessoa. Mas, ai nda que
se us e servio autnomo, no s ent i do subj et i vo, t er emos i nevi t avel ment e a noo de pessoa. Por out r o l ado, o
adj et i vo sociais no bas t a par a qual i fi car essas ent i dades, por que os obj et i vos p o d e m ser soci ai s stricto sensu,
de f or mao profi ssi onal , de a mpa r o empr esar i al et c. Por i sso, pr ef er i mos real ar o l ado da cooperao dessas
pes s oas , al m de qualificar suas at i vi dades c omo servi os de ut i l i dade pbl i ca, de s ent i do mai s abr angent e.
2 3 0
o caso das Leis n 10. 668/ 2003 e 11. 080/ 2004, que aut or i zar am a cri ao da Agnci a de Pr omoo
de Expor t aes do Brasil - APEX-BRASIL e da Agnci a Brasi l ei ra de Des envol vi ment o I ndust r i al - ABDI,
r es pect i vament e.
2.2 Natureza Jurdica
As pessoas de cooperao gover nament al so pessoas j ur di cas de di rei t o pri -
vado, embor a no exerccio de at i vi dades que pr oduzem al gum benefcio par a gr upos
sociais ou cat egori as profi ssi onai s.
Apesar de ser em ent i dades que cooper am com o Poder Pbl i co, no i nt egr am o
el enco das pessoas da Admi ni st r ao Indi ret a, razo por que seri a i mpr pr i o consi de-
r-las pessoas admi ni st r at i vas.
No h regra que pr edet er mi ne a forma j ur di ca dessas pessoas. Podem assumi r
o format o de cat egori as j ur di cas conheci das, como fundaes ou associ aes, ou um
del i neament o j ur di co especial, i nsuscet vel de perfei t o e nqua dr a me nt o naquel as cat e-
gorias, como, alis, vem ocor r endo com vrias del as.
2.3 Criao
Sua cri ao depende de lei aut ori zadora, tal como ocorre com as pessoas da
Admi ni st r ao Indi ret a, embor a no t enham si do elas menci onadas no art . 37, XIX, da
Lei Maior. Ent r et ant o, r ecebem recursos or i undos de cont r i bui es pagas compul s o-
r i ament e, e obri gaes dessa nat ur eza r ecl amam previ so em lei.
A per sonal i dade j ur di ca t em incio com a inscrio de seu es t at ut o no cart ri o
pr pr i o, no caso o Regi st ro Civil de Pessoas Jur di cas. Nest e pont o, por consegui nt e,
i nci de pl enament e a regra do art . 45 do Cdi go Civil, que t r at a da exi st nci a das pes-
soas j ur di cas.
Os es t at ut os so del i neados at ravs de r egi ment os i nt er nos, nor mal ment e apr o-
vados por decr et o do Chefe do Execut i vo. Nel es, desenha- se a organi zao admi ni s-
t rat i va da ent i dade, com a referncia aos objetivos, rgos di ret i vos, compet nci as e
nor mas relativas aos r ecur sos e pr est ao de cont as.
2.4 Objeto
As pessoas de cooperao gover nament al t m sempr e como obj et o u ma ativida-
de social que r epr es ent a a pr est ao de um servio de ut i l i dade pbl i ca, benefi ci ando
cert os gr upament os sociais ou profi ssi onai s.
H quat r o ent i dades t radi ci onai s dessa categoria: o SESI (Servio Social da
Indst ri a) e o SESC (Servio Social do Comr ci o), dest i nados assi st nci a social a
empr egados dos set or es i ndust r i al e comercial, r espect i vament e; e o SENAI (Servio
Naci onal de Apr endi zagem Indust ri al ) e o SENAC (Servio Naci onal de Apr endi zagem
Comer ci al ), dest i nados formao profissional e educao par a o t r abal ho, t a mb m
com vi st as, r espect i vament e, i ndst r i a e ao comr ci o.
2 3 1
2 3 1
As leis aut or i zador as da cri ao dessas pes s oas so: Decr et o- l ei n'-' 9. 403, de 25. 6. 1946 (SESI); Decret o
-lei n
a
9. 853, de 13. 9. 1946 (SESC); Decr et o- l ei n
e
4. 048, de 22. 1. 1942 (SENAI ); e Decr et o- l ei n
2
8. 621, de
Recent ement e, foram criadas out r as pessoas dessa nat ur eza: o SEBRAE (Servi-
o Brasileiro de Apoi o s Mi cro e Pequenas Empr esas) , que se dest i na execuo de
pr ogr amas de aux l i o e or i ent ao a empr esas de pequeno por t e ;
2 3 2
o SENAR (Servio
Naci onal de Apr endi zagem Rural ), com o objetivo de organizar, admi ni st r ar e execut ar
o ensi no da formao profi ssi onal rural e a pr omoo social do t r abal hador r ur al ;
2 3 3
e
o SEST (Servio Social do Transport e) e o SENAT (Servio Naci onal de Apr endi zagem
do Tr anspor t e) , que vi sam a fi ns i dnt i cos aos ant es referi dos, di ri gi dos especi fi camen-
t e aos servios de t r anspor t e, seja como empresa, seja como t r abal hador a u t n o mo .
2 3 4
Out r a ent i dade congner e o SESCOOP (Servio Naci onal de Apr endi zagem do
Cooper at i vi smo) , cri ado par a organizar, admi ni st r ar e execut ar o ensi no de formao
profi ssi onal , desenvol vi ment o e pr omoo social do t r abal hador em cooperat i va e dos
cooper ados .
2 3 5
Ul t i mament e, foi aut or i zada a i nst i t ui o da Agnci a de Pr omoo de Expor-
t aes do Brasil - APEX-Brasil, com o objetivo de pr omover e f oment ar a execuo
de pol t i cas rel aci onadas a export aes, em cooperao com o Poder Pbl i co, par t i -
cul ar ment e quando benefi ci em empr esas de pequeno por t e e pr opi ci em a gerao de
e mpr e gos ,
2 3 6
e a Agnci a Brasileira de Desenvol vi ment o I ndust r i al - ABDI, dest i nada a
pr omover a execuo de pol t i cas de desenvol vi ment o do set or i ndus t r i al .
2 3 7
Cumpr e anot ar, no ent ant o, que est as l t i mas ent i dades, conquant o t e nha m
si do qualificadas nas respect i vas leis como "servios sociais autnomos", t m r egi me e
perfil j ur di cos bem di versos dos at ri bu dos t r adi ci onal ment e s ent i dades da me s ma
nat ur eza. Eis al guns aspect os di st i nt i vos: (a) nas ent i dades mai s r ecent es, o Presi -
dent e nomeado pel o Pr esi dent e da Repblica; nas ant er i or es, a aut or i dade mai or
escol hi da por rgos col egi ados i nt er nos; (b) naquel as, a super vi so compet e ao Poder
Execut i vo; nest as, i nexi st e tal supervi so; (c) de out r o l ado, previ st a a cel ebrao de
cont r at o de gest o com o governo, o que t ambm no exi st e par a os servi os sociais
ant er i or es; (d) por fi m, cont empl a- se, par a aquel as, a i ncl uso de dot aes consi gna-
das no Or ament o- Ger al da Uni o; os servios sociais clssicos, t odavi a, no r ecebem
r ecur sos di r et os do erri o.
Na verdade, esses servi os sociais aut nomos mai s r ecent es afast aram-se do
model o clssico e mai s se apr oxi mar am do si st ema da Admi ni st r ao Pbl i ca descen-
t ral i zada. Levando em consi derao seu obj et o i nst i t uci onal , poder i am ser cor r et amen-
10. 1. 1946 ( SENAC) .
2 3 2
Essa ent i dade se or i gi nou da t r ansf or mao do ant i go CEBRAE, que er a r go federal, at r avs da Lei n
2
8. 029, de 12. 4. 1990, al t er ada pos t er i or ment e pel a Lei n'
J
8. 154, de 28. 12. 1990, que, por s ua vez, j sofreu
t a mb m al gumas al t er aes pos t er i or es .
2 3 3
O SENAR foi pr evi st o no art . 62 do ADCT da CF e r egul ado pel a Lei n
2
8. 315, de 23. 12. 1991.
2 3 4
Lei n
2
8. 706, de 14. 9. 1993.
2 3 5
Medi da Provi sri a n
e
1.715, de 3. 9. 1998, que i nst i t ui u o Pr ogr ama de Revi t al i zao de Cooper at i vas de
Pr oduo Agr opecur i a ( RECCOP) . A MP no a car act er i zou expr es s ament e c omo servio social autnomo,
ma s s ua funo, no si st ema, apr oxi ma- se do obj et i vo das demai s ent i dades .
2 3 6
Lei n
2
10. 668, de 14. 5. 2003. A ent i dade em foco r esul t a de d e s me mb r a me n t o do SEBRAE, r azo por
que a lei i ns t i t ui dor a t a mb m al t er a a Lei n
2
8. 029/ 1990, rel at i va a est a l t i ma.
2 3 7
Lei n
2
11. 080, de 30. 12. 2004.
te enquadr adas como agncias executivas, sob a forma de aut ar qui as. No caso, acabou
sur gi ndo um r egi me h br i do: so tpicas pessoas admi ni st r at i vas, embor a excl u das
f or mal ment e da Admi ni st r ao Indi ret a. Esse pont o r el evant e por que, se h algo
i ndi scut vel , esse o de que os servios sociais aut nomos t radi ci onai s no integram a
Admi ni st r ao Pblica.
2.5 Recursos Financeiros
O r ecur sos carreados s pessoas de cooperao gover nament al so or i undos de
contribuies parafiscais, recol hi das compul sor i ament e pel os cont r i bui nt es que as di-
versas leis est abel ecem, par a enfrent arem os cust os decor r ent es de seu des empenho,
sendo vi ncul adas aos obj et i vos da ent i dade. A Const i t ui o Federal , alis, refere-se
expr essament e a t ai s cont ri bui es no art. 240, nesse caso pagas por empr egador es
sobre a folha de sal ri os.
Esses r ecur sos no pr ovm do erri o, sendo nor mal ment e ar r ecadados pel a
aut ar qui a previ denci ri a (o INSS) e r epassados di r et ament e s ent i dades. Ne m por
isso dei xam de caract eri zar-se como dinheiro pblico. E i sso por mai s de uma razo:
pr i mei r ament e, pel a expr essa previ so legal das cont r i bui es; al m di sso, essas con-
t ri bui es no so facultativas, mas, ao revs, compul sr i as, com inegvel si mi l i t ude
com os t r i but os; por fi m, esses r ecur sos est o vi ncul ados aos obj et i vos i nst i t uci onai s
defi ni dos na lei, const i t ui ndo desvi o de fi nal i dade quai squer di spndi os vol t ados par a
f i ns out r os que no aquel es.
Qua nt o ao di pl oma i nst i t ui dor, j se advogou o ent endi ment o de que a previ -
so da cont r i bui o parafiscal est ari a a exigir formal i zao at ravs de lei compl emen-
tar, como o exigiria a Cons t i t ui o.
2 3 8
H evi dent e equ voco nessa i nt er pr et ao. Tais
cont r i bui es se caract eri zam como de i nt erveno no dom ni o econmi co, podendo,
por t ant o, ser i nst i t u das por lei ordinria. Inexi st e, assi m, cont r ar i ament e ao al egado,
qual quer i nconst i t uci onal i dade nessa forma de i ns t i t ui o.
2 3 9
Os cont r i bui nt es so as pessoas j ur di cas i ncl u das no set or econmi co a que
est vi ncul ada a ent i dade. Para o SENAI e SESI, por exempl o, so cont r i bui nt es as
soci edades i nseri das no set or de i ndst ri a, ao passo que par a o SESC e SENAC con-
t r i buem as soci edades do comr ci o e, depoi s de al guma pol mi ca, as pr est ador as de
servi o (salvo qua ndo i nt egr am out r o servi o s oci al ) .
2 4 0
2.6 Ausncia de Fins Lucrativos
As pessoas de cooperao gover nament al dedi cam-se, j vi mos, a exercer ativi-
dades de ampar o a cer t as cat egori as sociais, podendo di zer-se, em vi r t ude desse fato,
que de s e mpe nha m servi os de ut i l i dade pbl i ca.
2 3 8
Art . 146, III, a, que exi ge lei c ompl e me nt a r par a nor ma s gerai s de di r ei t o fi nancei ro e defi ni o de
t r i but os e s uas espci es.
2 3 9
Foi c omo a c e r t a da me nt e deci di u o STF no RE 635. 682, Mi n. GILMAR MENDES, em 25. 4. 2013.
2 4 0
STJ, Smul a n= 499 ( 2013) .
2 4 1
S par a dar um exempl o, o Decr et o n
74. 296, de 16. 7. 1974, est abel eceu que o SESI, SENAI , SESC e
SENAC est o vi ncul ados ao Mi ni st r i o do Tr abal ho.
2 4 2
Vi de Decr et o- l ei n
Q
772, de 19. 8. 1969.
Assi m, seu objetivo est di st ant e daquel e per segui do pel os set or es empr esar i ai s
e no se revest e de qual quer conot ao econmi ca. Nesse pont o, alis, as s emel ham- s e
s fundaes. E, tal como est as, no podem alvitrar fi ns l ucrat i vos, pr pr i os de empr e-
sas que expl or am at i vi dade econmi ca. Os val ores r emanes cent es dos r ecur sos que a
elas so di st r i bu dos cons t i t uem supervit (e no l ucro) e devem ser r ever t i dos par a os
me s mos obj et i vos, vi sando a sua mel hori a, aper f ei oament o e mai or ext enso. Trata
-se, enfim, de ent i dades de cart er no econmi co.
2.7 Controle
Por ser em pessoas j ur di cas de criao aut or i zada por lei, bem como pel a ci r cuns-
t nci a de ar r ecadar em cont ri bui es parafiscais de r ecol hi ment o obri gat ri o, caract eri -
zadas como di nhei r o pbl i co, as pessoas de cooperao gover nament al s ubmet em- s e
a cont r ol e pel o Poder Pbl i co, na forma definida em lei, es t ando s empr e vi ncul adas
super vi so do Mi ni st r i o em cuja rea de compet nci a est ej am e nqua dr a da s .
2 4 1
Para fi ns de cont rol e, di spe o art. 183 do Decret o-l ei n
a
200/ 1967 que "as
entidades e organizaes em geral, dotadas de personalidade jurdica de direito privado, que re-
cebem contribuies parafiscais e prestam servios de interesse pblico ou social, esto sujeitas
fiscalizao do Estado nos termos e condies estabelecidos na legislao pertinente a cada uma".
Nor mal ment e as leis i nst i t ui dor as dessas ent i dades j apont am al guns mei os
de cont rol e, pr i nci pal ment e o fi nancei ro. Al m del as, out r os di pl omas t m acresci do
formas de fi scal i zao, como, por exempl o, a submi sso audi t or i a ext er na dos rgos
mi ni st er i ai s a que est ej am vi ncul adas .
2 4 2
Por out r o l ado, pr es t am cont as ao Tri bunal
de Cont as, na forma e nas condi es fi xadas por r esol ues r egul ador as da mat ri a,
expedi das pel o me s mo Col egi ado.
2.8 Outros Aspectos do Regime Jurdico
Por ser em pessoas j ur di cas de di rei t o pri vado, as pessoas de cooperao go-
ver nament al suj ei t am-se basi cament e s regras de di rei t o pri vado. Todavia, o elo de
vi ncul ao que as dei xa at rel adas ao Poder Pbl i co r esul t a na emanao de nor mas de
di rei t o pbl i co, s obr et udo no que t oca utilizao dos r ecur sos, pr est ao de cont as
e aos fins i nst i t uci onai s.
Prat i cam at os de di rei t o pri vado, mas se al gum at o for pr oduzi do em decor r nci a
do exerccio de funo del egada est ar ele equi par ado aos at os admi ni st r at i vos e, por
consegui nt e, suj ei t o a cont rol e pel as vias especiais, como a do ma nda do de segurana.
Por out r o lado, est o obri gadas a realizar licitao ant es de suas cont r at aes,
como o exige a Lei n
s
8. 666/ 1993, que, de forma clara, consi gna que se s ubor di nam a
seu r egi me j ur di co, al m das pessoas da Admi ni st r ao Indi ret a, "as demais entidades
controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios".
243
O Tri bunal de Cont as da Uni o perfilhava esse me s mo ent endi ment o, adot an-
do- o em vri as deci ses proferi das em pr ocessos rel at i vos s ent i dades em f oco.
2 4 4
Post er i or ment e, no ent ant o, mudou r adi cal ment e tal pe ns a me nt o, excl ui ndo- as da
i nci dnci a da Lei n
e
8. 666/ 1993. For am i nvocados, basi cament e, os segui nt es argu-
ment os : (a) o art . 22, XXVII, da CF, s dirige o pri nc pi o da obr i gat or i edade da lici-
t ao admi ni st r ao di r et a e i ndi ret a, na qual no est o as pessoas de cooper ao
gover nament al ; (b) a Lei n- 8. 666/ 1993 no poder i a al argar o seu al cance par a abr an-
g-las em seu rai o de i nci dnci a; (c) a expr esso "entidades controladas" s aplicvel
a empr es as pbl i cas e soci edades de economi a mi st a, nos t er mos do art . 243, 2-, da
Lei n
Q
6. 404/ 1976 (Lei das Soci edades Anni ma s ) .
2 4 5
H que ser r espei t ada a nova posi o do TCU, mas del a ous amos di ssent i r. Os
ar gument os i nvocados, concessa venia, no nos convencem. Pr i mei r ament e, o fato de
o art. 22, XXVII, da CF, al udi r apenas admi ni st r ao di r et a e i ndi r et a no exclui a
possi bi l i dade de o l egi sl ador exigir que out r as pessoas se s ubme t a m t a mb m Lei n
s
8. 666/ 1993. Afinal, se a prpri a lei aut or i zou a criao de t ai s pessoas, nada i mpedi r i a
que i nst i t u sse mecani s mos especi ai s de cont rol e, poi s que afinal t odas t m al gum elo
com o Poder Pbl i co. Desse modo, o Est at ut o, como lei federal que , poder i a alargar o
alcance do di sposi t i vo const i t uci onal para incidir sobre tais ent i dades (como o fez real-
ment e no art . l
e
, pargrafo ni co), por isso que a Const i t ui o em n e n h u m mome nt o
l i mi t ou a lei l i ci t at ri a apenas s pessoas da Admi ni st r ao Di ret a e Indi ret a; exi gi u-se
t o s oment e que par a est as sempre haveri a subor di nao ao Es t at ut o.
Por fim, no se nos afigura corret o o ent endi ment o de que a expr esso "contro-
ladas indiretamente" se refira s oment e s soci edades r egul adas pel a Lei n- 6. 404/ 1976.
A ci rcunst nci a de as ent i dades, embor a organi zadas pel o set or pri vado, t er em si do
previ st as em lei, s omada ao fato de l hes t er si do i nst i t u do o di r ei t o a cont r i bui es pa-
rafiscais pagas obr i gat or i ament e pel os cont r i bui nt es, car act er i zando- se como r ecur sos
pbl i cos, f undament o mai s do que suficiente par a submet - l as a cont r ol e do Poder
Pbl i co, e i sso r eal ment e ocorre em rel ao a suas cont as, que, como vi mos, suj ei t am -
-se a cont r ol e do Tri bunal de Cont a s .
2 4 6
Alis, se uma ent i dade aufere r ecur sos pagos
2 4 3
Art . I
9
, par gr af o ni co.
2 4 4
Deci so n
B
4 7 / 1 9 9 5 ( I
a
Cmar a, At a n
9
8/ 1995) . Na Deci so n
s
4 0 8 / 1 9 9 5 ( Pl enr i o, At a n
B
37/ 1995)
e na Deci so n
B
166/ 1996 ( 2
a
Cmar a, At a n
B
23/ 1997) , o TCU, i ncl usi ve, dei xou cl ara a obr i gao de o
r egul ament o do SENAI obs er var as r egr as do Es t at ut o Geral e expr es s ou a vedao no s ent i do de que fossem
est as cont r ar i adas por di sposi es r egul ament ar es i nt er nas .
2 4 5
Deci so n
B
9 0 7 / 1 9 9 7 (Pl enr i o, At a n
e
48/ 1997, Rei. Mi n. LI NCOLN MAGALHES DA ROCHA, Proc.
n
B
011. 777/ 96- 6) , conf i r mada pel a Deci so n
a
461/ 1998 (Pl enr i o, At a n
B
2 8 / 1 9 9 8 , Rei. Mi n. LI NCOLN
MAGALHES DA ROCHA) . Todos esses dados nos foram i nf or mados e o mat er i al cedi do pel o i l ust r e
Chefe do Dept o. J ur di co da CNI , Dr. HLI O J OS FERREI RA ROCHA, a q u e m e xpr e s s a mos nos s o agra-
deci ment o.
2 4 6
Na ver dade, poder - se- i a me s mo s us t ent ar que o cont r ol e sobr e t ai s ent i dades ef et i vament e direto,
e mbor a exer ci do de f or ma di ver sa da que i nci de sobr e as ent i dades da Admi ni s t r ao I ndi r et a.
obr i gat or i ament e por t ercei ros, de se esperar que seja fi scal i zada pel o Poder Pbl i co.
Esse um post ul ado ant i go e inafastvel do regi me democr t i co. Da n e n h u ma est r a-
nheza pode causar o fato de a lei submet - l as t ambm a cont r ol e em sede de cont r at os
e l i ci t aes.
Para dei xar bem clara a nossa posi o, quer emos dei xar r egi st r ado que no es-
t amos ques t i onando se conveniente ou no que o Est at ut o as al cance. Apenas es t amos
i nt er pr et ando os di zeres da lei par a ent ender que o t ext o legal, al m de no ofender
a Const i t ui o, inclui r eal ment e as pessoas de cooperao gover nament al . E que, se
mudana tiver que acontecer, que o seja at ravs de nova lei federal, e no por i nt er pr e-
t ao di ssonant e do t ext o legal vi gent e. Em suma, par ece- nos que a mel hor i nt er pr et a-
o era aquel a que o Col endo TCU di spensava mat r i a ant er i or ment e.
De qual quer forma, a sol uo adot ada pel o TCU acabou s endo a de que t ai s
ent i dades no t m i nt ei r a l i ber dade na mat ri a, devendo obser var os pr i nc pi os ge-
rai s e bsi cos da licitao pbl i ca, como a l egal i dade, mor al i dade, i mpessoal i dade,
publ i ci dade e compet i t i vi dade, ent r e out r os, os quai s est o expr essos, alis, na Lei
n
B
8. 666/ 1993, embor a se t enha per mi t i do que a edi o de r egul ament os pr pr i os,
dot ados de me nor compl exi dade pr ocedi ment al , como o admi t e a Lei de Li ci t aes no
art . 119 e seu pargrafo ni co. A sol uo, desse modo, cul mi nou por har moni zar - s e
com esse di sposi t i vo l egal .
2 4 7
No que concer ne ao foro no qual devam t r ami t ar os pr ocessos em que sej am
aut or as ou rs t ai s ent i dades, j se pacificou o ent endi ment o de que a compet nci a da
Just i a est adual , j que se t r at a de pessoas de di rei t o pri vado e no i nt egr ant es formai s
da est r ut ur a da Admi ni st r ao Pblica. Nesse sent i do, alis, i nvoque- se a Smul a 516,
do STF: "O Servio Social da Indstria - SESI - est sujeito jurisdio da Justia Estadual. "
248
Segue-se, por consegui nt e, que event ual mandado de segur ana cont r a at o de agent e
de qual quer dessas pessoas, quando no exerccio de funo del egada, deve ser pr o-
cessado e j ul gado no foro est adual de nat ur eza cvel, nor mal ment e as varas cveis, a
menos que a organi zao j udi ci ri a est adual apont e j u zo especfico di verso.
A despei t o dessa t r anqi l a ori ent ao, ai nda h um ou out r o Tri bunal que, equi -
vocadament e, i nsi st e em apont ar a Just i a Federal como compet ent e par a feitos que
envol vam t ai s ent i dades .
2 4 9
O pr pr i o STJ, s ur pr eendent ement e, deci di u que ma nda do
de segurana i mpet r ado cont r a di ri gent e do SENAI da compet nci a da Just i a Fe-
deral, i nvocando, como ar gument o, o fato de que a cont r i bui o adi ci onal , previ st a
2 4 7
O SENAI e o SESI edi t ar am s eus r egul ament os pr pr i os si mpl i fi cados, apr ovados pel os At os ad referen-
dum n- 3/ 1998 e 4/ 1998, dos r espect i vos Pr esi dent es dos Cons el hos Naci onai s das ent i dades .
2 4 8
Em r el ao ao SEBRAE, o STJ reafi rmou o e nt e ndi me nt o, a pont a ndo a Just i a est adual c omo compe-
t ent e par a pr ocessar e j ul gar ao popul ar (REsp 530. 206- SC, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. J OS DELGADO, em
6. 11. 2003 (I nf or mat i vo Jurisprudncia STJ n
s
190, nov. 2003) . I dnt i ca sol uo foi deci di da no Conf l i t o de
Compet nci a n'-' 17. 707- PR, publ . DJ 29. 10. 1996.
2 4 9
Foi o caso do TRF- 4" Regi o em rel ao ao SEBRAE, que foi e r r one a me nt e cons i der ado aut ar qui a
federal . A deci so, em boa hor a, foi r ef or mada pel o STF no RE 414. 375- SC, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. GILMAR
MENDES, em 31. 10. 2006 (Informativo STF n
a
446, nov. 2006) .
no art. 6
S
do Decret o-l ei n
s
4. 048/ 1942, foi cri ada pel a Uni o.
2 5 0
O f undament o
i nconsi st ent e, por quant o o ci t ado di pl oma del egou ao pr pr i o SENAI a arrecadao e
a cobrana da referi da cont r i bui o, funes que no t m qual quer rel ao com as do
governo federal. Al m di sso, ofende o art. 109, VIII, da CF, que prev a compet nci a
da Just i a Federal par a processar e j ul gar mandados de segur ana cont r a aut or i dade
federal, o que, evidncia, no o caso dos di ri gent es dos servi os sociais aut nomos .
V-se, poi s, que a confuso geral at no Judi ci ri o.
Out r o aspect o que mer ece realce consi st e na real posi o que os servi os sociais
aut nomos os t ent am no si st ema de pr est ao de servi os pbl i cos. Em vi r t ude da
reconheci da i mpor t nci a de seus objetivos, tais pessoas t m si do equi vocadament e
consi der adas como pessoas da Admi ni st r ao Indi ret a. Tal equi par ao er r nea e
despi da de f undament o legal. O fato de ser em elas s ubmet i das a al gumas formas de
cont rol e especi al por par t e do Poder Pbl i co no ensej a seu e nqua dr a me nt o como
pessoas da Admi ni st r ao Indi ret a. E isso por que, pr i mei r ament e, t ai s formas de con-
t rol e t m que est ar expr es s ament e previ st as na lei, e, segundo, por que as pessoas da
admi ni st r ao descent ral i zada, como vi mos ant er i or ment e, j est o rel aci onadas na lei
pr pr i a (Decret o-l ei n
Q
200/ 1967) .
Di ant e desses el ement os, no abonamos, com a devi da vni a, a r ecomendao
que o Tri bunal de Cont as da Uni o t em di ri gi do a al gumas dessas ent i dades, no sen-
t i do de que seus di r i gent es t enham l i mi t ao r emuner at r i a, na forma do art . 37, XI,
da CF. Chega a ser s ur pr eendent e essa posi o do TCU. O art . 37 da Const i t ui o t em
como dest i nat r i os apenas a Admi ni st r ao Di ret a e as ent i dades da Admi ni st r ao
Indi ret a, conf or me est expr esso em seu t ext o, e, se assi m , no pode o i nt r pr et e
alargar os par met r os que o Const i t ui nt e fixou. O di sposi t i vo, por t ant o, no alcana
di ri gent es e empr egados do SESI, SENAI, SESC SENAC e SEBRAE, s par a apont ar al-
gumas dessas ent i dades. A r ecomendao, por consegui nt e, est cont ami nada de vcio
de l egal i dade e de const i t uci onal i dade, r endendo ensej o sua i nval i dao.
2 5 1
E preci so sal i ent ar que o art. 37 da CF t em como ni cos dest i nat r i os os ent es
da Admi ni st r ao Di r et a e Indi ret a e, por isso mes mo, no pode ser apl i cado a en-
t i dades de out r a nat ur eza, sobr et udo no que diz r espei t o s r est r i es que cont m.
Assi m, t a mb m no pr ocede o ent endi ment o de al gumas vozes do TCU no sent i do de
ser exigido par a os ent es de cooperao gover nament al o si st ema de concur so pbl i -
co adot ado par a a Admi ni st r ao Pblica (art. 37, II, CF) . Pode exigir-se, i st o si m, a
observnci a dos pri nc pi os gerais da legalidade, mor al i dade e i mpessoal i dade, e i sso
por que t ai s pessoas execut am um servio pbl i co, mas o r ecr ut ament o de seu pessoal
deve obedecer apenas aos cri t ri os por elas est abel eci dos.
2 5 2
2 5 0
STJ, Confl . Compe t . n
a
123. 713, Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 8. 8. 2012.
2 5 1
A r ecomendao foi e s t a mpa da em vri as deci ses pr of er i das em pr oces s os de pr es t ao de cont as
das ent i dades . Vi de, gui s a de exempl o, Acr do 508/ 2005, do Pl enr i o (Proc. 009. 540/ 2002- 0) ; Deci so
642/ 98 - Pl enr i o; Acr do 1. 381/ 2002, I
a
Cmar a; e Acr do 2. 371/ 2003, l
s
Cmar a.
2 5 2
A be m da ver dade, e com abs ol ut o acer t o, o TCU, no Proc. TC. 001. 767/ 1994- 1, acol heu, por mai or i a,
Recur so de Reconsi der ao par a excl ui r do l i mi t e r emuner at r i o os sal ri os de di r i gent es do SEBRAE, o
Out r a deci so do TCU que, da mes ma forma, nos parece i nt ei r ament e equi vo-
cada, resi de na r ecomendao par a que os membr os dos Consel hos federal e est aduai s
das ent i dades sej am i ncl u dos na rel ao dos r esponsvei s por pr est aes de cont as,
bem como que ent r eguem cpia de suas decl araes de bens e r endi ment os . De acor-
do com as leis r egul ador as e seus r egi ment os, os Consel hos so r gos col egi ados de
carter normativo, no t endo, poi s, os seus membr os at i vi dade de gest o dos r ecur sos
da ent i dade; como lgico, s pode ser responsvel por pr est ao de cont as que m at ua
como gest or de bens e val ores, de modo que, fora da, est ari a sendo cri ada ver dadei r a
r esponsabi l i dade objetiva s em supor t e legal. Por out r o l ado, a Lei n- 8. 730/ 1993 s
obri ga ent r ega da decl arao de bens e r endi ment os aos "administradores ou respons-
veis por bens e valores pblicos" (art. 4
Q
) , no sendo lcito i rradi ar o mbi t o da lei a que m
no t enha si do nel a cont empl ado.
2 5 3
Afi gura-se bvia, por t ant o, a confuso que al guns fazem sobre a real posi o t o-
pogrfica dos servi os sociais aut nomos no si st ema admi ni st r at i vo e de execuo de
servi os pbl i cos. Releva not ar que a execuo de servi os pbl i cos no fato i dneo
a, i sol adament e, acarret ar a i nsero da pessoa pr est ador a no el enco das pessoas admi -
ni st rat i vas. Assi m, rei t ere-se que essas pessoas de cooperao gover nament al podem
t er aqui e ali uma cert a apr oxi mao com pessoas da Admi ni st r ao, mas o cer t o que,
por fora de lei, no i nt egr am a Admi ni st r ao Indi ret a. Em conseqnci a, o r egi me
j ur di co aplicvel a pessoas admi ni st r at i vas no pode ser o me s mo a i nci di r sobr e os
servi os sociais aut nomos .
2.9 Privilgios Tributrios
Conf i r mando ma nda me nt o anterior, a Const i t ui o vi gent e deu s pessoas de
cooperao gover nament al t r at ament o privilegiado no que t oca i nci dnci a de i m-
post os, fi rme no r econheci ment o de que, ausent es fi ns econmi cos e l ucrat i vos, t ai s
ent i dades devem ser est i mul adas execuo de seus mi st er es de cart er educaci onal
e de assi st nci a social.
Com efeito, a Const i t ui o Federal averba o conheci do pri nc pi o da i muni dade
t ri but ri a, est abel ecendo que vedado Uni o, aos Est ados, ao Di st r i t o Federal e aos
Muni c pi os i nst i t ui r i mpos t os sobre o pat r i mni o, a r enda e os servi os, uns dos ou-
t r os (art. 150, i nci so VI, a). E a mes ma vedao se faz pr es ent e no caso de "patrimnio,
renda ou servios dos partidos polticos, inclusive suas fundaes, das entidades sindicais dos
trabalhadores, das i nst i t ui es de educao e de assi st nci a social, s em fins l ucrat i vos,
atendidos os requisitos da lei" (art. 150, VI, c). Desse modo, como as pessoas de coopera-
o gover nament al se dedi cam, i nst i t uci onal ment e, s at i vi dades de assi st nci a social
e de educao par a o t r abal ho, est o elas enquadr adas nest a l t i ma hi pt ese const i t u-
cional de i muni dade.
que t or na ext ensi va a deci so aos demai s servi os soci ai s a ut nomos (Acr do n'
J
2 7 8 8 / 2 0 0 6 , I
a
Cmar a,
em 3. 10. 2006) .
2 5 3
Essas exi gnci as cons t am das me s ma s deci ses j ci t adas.
Qua nt o ext enso da i muni dade, obser vam- se al gumas cont r ovr si as a pr op-
si t o da expr esso "impostos sobre patrimnio, renda ou servios", cons t ant e do art. 150, VI,
c, da CF. Uns conferem sent i do est ri t o, consi der ando a classificao adot ada no CTN
- Cdi go Tri but ri o Naci onal , ao passo que out r os admi t em sent i do ampl o ( sobr et udo
no que se refere noo de " pat r i mni o" ) .
2 5 4
Dent r o do pr pr i o STF j se apr esent ou a
divergncia: em det er mi nada hi pt ese, a Cor t e ent endeu que a i muni dade no abr an-
gia o I CMS;
2 5 5
em out r a, consi der ou esse i mpos t o como al canado pel a i muni da de ,
2 5 6
sendo que est e l t i mo foi o ent endi ment o que veio a pr edomi nar .
2 5 7
Ent r et ant o, em
hi pt ese na qual empr es a pr odut or a fornecera bens de cons umo ao SESI par a venda
di ret a aos fi l i ados dest e, deci di u-se no haver i muni dade quant o ao ICMS, j que con-
t r i bui nt e seri a a pri mei ra, sendo o nus r epassado ao cons umi dor .
2 5 8
No obs t ant e, t rs obser vaes se fazem necessr i as. A pr i mei r a consi st e em
que a i muni dade al cana apenas a i nci dnci a de i mpos t os , s endo devi do, em conse-
qnci a, o pagament o de t axas e de cont r i bui es (de mel hor i a, soci ai s, de i nt er ven-
o no dom ni o econmi co e t c ) , quando pr es ent es os r espect i vos fatos ger ador es.
Al m di sso, a i muni dade l i mi t a-se apenas aos i mpos t os sobr e a r enda, o pat r i mni o
ou os servi os das ent i dades, mas no alcana, l ogi cament e, i mpos t os de nat ur eza
di versa. Por l t i mo, a i muni dade s abr ange as at i vi dades es t r i t ament e vi ncul adas aos
fi ns essenci ai s das ent i dades, tal como se d com as aut ar qui as (art . 150, 2
a
, CF) .
Se a at i vi dade assi m no se caracterizar, i nci di r nor ma l me nt e o t r i but o: o caso, por
exempl o, em que a ent i dade al ugue um i mvel de sua pr opr i edade apenas par a o fi m
de obt eno de r enda. Cont udo, o s fato de est ar o i mvel vago ou s em edificao
no afasta, em l i nha de pri nc pi o, a prerrogat i va da i muni dade, cabendo Admi ni s -
t rao t r i but r i a apr esent ar a prova em cont r r i o.
2 5 9
3 Organi zaes Colaboradoras (ou Parceiras)
Nest e cap t ul o t r at amos da Admi ni st r ao Di ret a e da Indi ret a, com o exame de
sua es t r ut ur a e posi o no cont ext o geral da Admi ni st r ao Pbl i ca.
2 5 1
No CTN, s ome nt e es t o cl assi fi cados c omo i mpos t os sobr e o pat r i mni o: (1
Q
) i mpos t o s obr e a pr o-
pr i edade t er r i t or i al r ur al ; (2) i mpos t o sobr e a pr opr i edade predi al e t er r i t or i al ur bana; ( 3
a
) i mpos t o s obr e
a t r ans mi s s o de bens i mvei s e de di r ei t os a el es rel at i vos (art s. 29 a 42) . A conf uso decor r e do fato de
que out r os i mpos t os , e mbor a no i nser i dos na al udi da cat egori a, acabam por refl et i r-se no pa t r i mni o do
cont r i bui nt e.
2 5 5
RE 164. 162, I
a
Tur ma, DJ de 13. 9. 1996.
2 5 6
RE 210. 251, Pl eno, DJ de 28. 11. 2003.
2 5 7
RE 186. 175 ( em Emba r gos de Di ver gnci a) , Rei. Mi n. ELLEN GRACI E, em 23. 8. 2006 (Informativo STF
n 437, ago. 2006) . Fi cou venci do o Mi n. CARLOS BRITTO.
2 5 8
STF, RE 202. 987- SR Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 30. 6. 2009. Adi t e- se que no me s mo s ent i do
deci di ra o TJ-SP.
2 5 9
STF, RE 385. 091, Mi n. DIAS TOFFOLI , em 6. 8. 2013. A hi pt es e t r at ava de i mvel pe r t e nc e nt e ao SESI.
Dedi camos um t pi co s pessoas de cooperao governamental, que, e mbor a no
i nt egr em o si st ema da Admi ni st r ao Pblica, guar dam cer t a apr oxi mao com as
ent i dades pri vadas da Admi ni st r ao Indi ret a, s obr et udo no que concer ne exi gnci a
de lei par a aut or i zar - l hes a cri ao. Esse aspect o, por si s, sufi ci ent e par a ensej ar
seu mai or at r el ament o ao Poder Pbl i co e realar suas r esponsabi l i dades e de seus
admi ni s t r ador es .
Exi st em, t odavi a, out r as pessoas pri vadas, institudas pelas frmulas de direito pri-
vado, s quai s pode ser at r i bu do o encargo da pr est ao de servi os pbl i cos no r egi me
de parceria com a Admi ni st r ao Pblica. Tais ent i dades t a mb m est o j ur i di cament e
vi ncul adas com o Est ado, mas os i ns t r ument os de formal i zao da parceri a t m a na-
t ur eza de verdadei ros convni os, o que as coloca como cat egori a di versa das pessoas
de cooperao gover nament al , e i sso por que, t endo est as a sua funo definida na lei
i nst i t ui dor a, pr esci ndem de qual quer out r o i ns t r ument o que formal i ze o r egi me de
cooperao. O r egi me de cooperao est del i neado, por t ant o, na pr pr i a lei e al cana
especi fi cament e a ent i dade por ela i nst i t u da.
Os r egi mes de parceria, desenvol vi dos mai s r ecent ement e, per mi t em que cert as
pessoas pri vadas col aboradoras adqui r am t t ul os j ur di cos especi ai s, at ravs dos quai s
r ecebem a qualificao de organizaes sociais (Lei n
a
9. 637, de 15. 5. 1998) e organizaes
da sociedade civil de interesse pblico (Lei n
s
9. 790, de 23. 3. 1999) . Em vi r t ude de sua ati-
vi dade, caract eri zada como ver dadei r o servio pbl i co, j fizemos sobr e elas os devi dos
coment r i os no cap t ul o referent e a essa mat r i a.
2 6 0
VI I I ANTEPROJETO DE NORMAS GERAIS DA
ADMINISTRAO PBLICA
Embor a ai nda confi gurado como ant eproj et o, ent endemos i mpor t ant e dar co-
nheci ment o aos l ei t ores, em s nt ese, sobre a di sci pl i na nel e previ st a, pel a qual se es-
t abel ecem as nor mas gerais da Admi ni st r ao Di ret a e I ndi r et a e out r as ent i dades, no
mbi t o da Admi ni st r ao Feder al .
2 6 1
Pr i mei r ament e, o pr opsi t o foi o de at ual i zar o ant i go Decret o-l ei n
e
200/ 1967,
el i mi nando i mpr eci ses, anacr oni smos e i nconsi st nci as exi st ent es em sua di sci pl i na.
Foi mant i da a j consagr ada di vi so em Admi ni st r ao Di ret a e Indi ret a, bem como a
const i t ui o dest a l t i ma pel as ent i dades que at ual ment e a compem.
Ficou expressa a per sonal i dade de di rei t o pbl i co par a as aut ar qui as, o que foi
omi t i do no art. 5
e
, I, do Decret o-l ei n'-' 200/ 1967. Al m di sso, passa a ut i l i zar-se a
expr esso "empresas estatais" par a enquadr ar as empr esas pbl i cas e as soci edades de
economi a mi st a, t odas podendo t er subsi di ri as. Fi caram previ st as as "fundaes es-
tatais", como pessoas de di rei t o pri vado, com regi me pr pr i o, di verso do que const a
2 6 0
Vide Cap t ul o VII, no t pi co per t i nent e ao r egi me de parceri a.
2 6 1
O ant epr oj et o foi el abor ado por uma comi s s o de i l ust r es j ur i st as, nome a da pel a Por t ar i a n
9
426, de
6. 12. 2007, expedi da pel o Mi ni s t r o do Pl anej ament o, Or ament o e Gest o.
nos Cdi gos Civil e de Processo Civil; sendo a ent i dade cri ada como pessoa de di rei t o
pbl i co, ser t i da como aut ar qui a, i ndependent ement e de sua denomi nao.
Cont empl ou- s e, ai nda, o contrato de autonomia, com base no art . 37, 8
Q
, da
CF, vi sando aut ovi ncul ao de rgos ou ent i dades super vi sor as (cont r at ant es) e
flexibilidade e aut onomi as especiais para os s ubmet i dos a cont r ol e ( cont r at ados) . O
objetivo l t i mo, obvi ament e, o de exigir o cumpr i ment o de met as de de s e mpe nho e
uma at uao mai s eficiente e de cunho gerencial par a a Admi ni st r ao.
H um mi nudent e regi me de coor denao e cont rol e das ent i dades pbl i cas,
i ncl ui ndo-se o controle social, com expressi va part i ci pao das comuni dades por mei o
de vri os i ns t r ument os , como consul t a e audi nci a pbl i cas, di rei t o de pet i o et c.
Por fim, foi concebi da a cat egori a das entidades paraestatais, compos t as de cor po-
raes profi ssi onai s (pessoas pbl i cas) e servios sociais a ut nomos (pessoas priva-
das) , ne nhuma del as i nt egr ant e da Admi ni st r ao. Out r a cat egori a pr evi st a foi a das
entidades de colaborao, const i t u da por ent i dades sem fins l ucrat i vos, como as OS e
OSCIPs, ent i dades fi l ant rpi cas, fundaes de apoi o e out r as congner es.
A nova organi zao admi ni st r at i va dest i nada Uni o Federal , mas nada i m-
pedir, como t e m ocor r i do desde sempr e, que os demai s ent es federat i vos a adot em,
como mei o par a depur ar o vel ho rano de ineficincia e confuso que gira em t or no de
al guns i nst i t ut os da Admi ni st r ao.
I X S M U L A S
Smul a 340: Desde a vigncia do Cdigo Civil, os bens dominicais, como os demais bens
pblicos, no podem ser adquiridos por usucapio.
Smul a 516: O Servio Social da Indstria - SESI - est sujeito jurisdio da Justia
Estadual.
Smul a 517: As sociedades de economia mista s tm foro na Justia Federal, quando a
Unio intervm como assistente ou opoente.
Smul a 556: E competente a Justia comum para julgar as causas em que parte socie-
dade de economia mista.
Smul a 620: A sentena proferida contra autarquias no est sujeita a reexame necess-
rio, salvo quando sucumbente em execuo de dvida ativa (A Lei n
e
10. 352, de 24. 12. 2001,
al t er ando o art. 475, 1 e II, do CPC, consi gnou expr essament e que sent enas proferi das
cont ra aut ar qui as e fundaes de di rei t o pbl i co est o sujeitas ao dupl o grau obri gat -
rio de j uri sdi o, o me s mo ocor r endo com as deci ses que j ul gar em pr ocedent es em-
bargos execuo de dvida ativa da Fazenda Pblica, em cujo sent i do se i ncl uem aque-
las ent i dades; em conseqnci a, r est ou prej udi cada a pr i mei r a par t e da Smul a 620) .
SMULAS VI NCULANTES
Smul a Vi ncul ant e 27: Compete Justia Estadual julgar causas entre consumidor e
concessionria de servio pblico de telefonia, quando a ANATEL no seja litisconsorte passiva
necessria, assistente nem opoente.
Smul a 39: Prescreve em vinte anos a ao para haver indenizao, por responsabilidade
civil, de sociedade de economia mista.
262
Smul a 42: Compete justia comum estadual processar e julgar as causas cveis em que
parte sociedade de economia mista e os crimes praticados em seu detrimento.
Smul a 45: No reexame necessrio, defeso ao Tribunal agravar a condenao imposta
Fazenda Pblica.
Smul a 224: Excludo do feito o ente federal, cuja presena levara o Juiz Estadual a
declinar da competncia, deve o Juiz Federal restituir os autos, e no suscitar conflito.
Smul a 270: O protesto pela preferncia de crdito, apresentado por ente federal em exe-
cuo que tramita na Justia Estadual, no desloca a competncia para a Justia Federal.
Smul a 324: Compete Justia Federal processar e julgar aes de que participa a Fun-
dao Habitacional do Exrcito, equiparada a entidade autrquica federal, supervisionada pelo
Ministrio do Exrcito.
Smul a 333: Cabe mandado de segurana contra ato praticado em licitao por sociedade
de economia mista ou empresa pblica.
Smul a 365: A interveno da Unio como sucessora da rede Ferroviria Federal S/A
(RFFSA) desloca a competncia para a Justia Federal ainda que a sentena tenha sido proferida
por Juzo estadual.
Smul a 499: As empresas prestadoras de servios esto sujeitas s contribuies ao SESC
e SENAC, salvo se integrantes noutro servio social.
2 6 2
Co mo j assi nal ado, a refernci a ao pr azo de vi nt e anos decor r eu do Cdi go Civil ant er i or , que vi gorava
poca da s mul a, edi t ada em 1993. De acor do com o Cdi go vi gent e, no ent ant o, o pr azo, c omo regra, ser
de dez anos (art . 205) .
10
RESPONSABILIDADE
CIVIL DO ESTADO I
I INTRODUO
1 Responsabi l i dade. Noo Jurdica
A noo de r esponsabi l i dade implica a idia de resposta, t er mo que, por sua vez,
deri va do vocbul o verbal l at i no respondere, com o sent i do de responder, replicar.
1
De fato, qua ndo o Di rei t o t rat a da responsabi l i dade, i nduz de i medi at o a cir-
cunst nci a de que al gum, o responsvel , deve r esponder per ant e a or dem j ur di ca em
vi r t ude de al gum fato pr ecedent e.
Esses doi s pont os - o fato e a sua i mput abi l i dade a al gum - cons t i t uem pr es-
supost os inafastveis do i nst i t ut o da r esponsabi l i dade. De um l ado, a ocorrnci a do
fato i ndi spensvel , seja ele de cart er comi ssi vo ou omi ssi vo, por ser ele o ver dadei r o
gerador dessa si t uao j ur di ca. No pode haver r esponsabi l i dade s em que haja um ele-
ment o i mpul si onador prvi o. De out r o, necessri o que o i ndi v duo a que se i mput e
r esponsabi l i dade t enha a apt i do j ur di ca de efet i vament e r es ponder per ant e a or dem
j ur di ca pel a ocorrnci a do fato.
No que diz r espei t o ao fato gerador da r esponsabi l i dade, no est ele at r el ado
ao aspect o da l i ci t ude ou i l i ci t ude. Como regra, verdade, o fato ilcito que acarret a a
r esponsabi l i dade, mas , em ocasi es especiais, o or denament o j ur di co faz nascer a r es-
1
ANTNI O QUEI ROZ TELLES, Introduo ao direito administrativo, p. 409.
ponsabi l i dade at me s mo de fatos lcitos. Nesse pont o, a caract eri zao do fato como
ger ador da r esponsabi l i dade obedece ao que a lei est abel ecer a r espei t o.
1.1 Tipos de Responsabilidade
O fato gerador da r esponsabi l i dade varia de acordo com a nat ur eza da nor ma
j ur di ca que o cont empl a. Essa variao que propi ci a t i pos di versos de r esponsabi -
l i dade ou, em out r as pal avras, a di versi dade da nor ma cor r esponde di versi dade dos
t i pos de r esponsabi l i dade.
Temos, ent o, que se a nor ma t em nat ur eza penal , a cons umao do fato ger ador
provoca r esponsabi l i dade penal; se a nor ma de di rei t o civil, t er emos a r esponsabi l i -
dade civil; e, fi nal ment e, se o fato estiver previ st o em nor ma admi ni st r at i va, dar-se- a
r esponsabi l i dade administrativa.
Como as nor mas j ur di cas, no caso aci ma, so aut nomas ent r e si, a conse-
qnci a a de que as r esponsabi l i dades t ambm sero, em pri nc pi o, i ndependent es :
a r esponsabi l i dade civil no acarret a, necessar i ament e, a r esponsabi l i dade penal e a
admi ni st rat i va; est a l t i ma, por sua vez, i ndepende da civil e da penal .
2
Podem, event ual ment e, conj ugar-se as r esponsabi l i dades, mas i sso s vai
ocor r er se a condut a violar, simultaneamente, nor mas de nat ur ezas di ver sas. No cr i me
de pecul at o (art. 312, CP) , por exempl o, o servi dor que se apr opr i a i ndevi dament e
de be m pbl i co sob sua cust di a t em, cumul at i vament e, r es pons abi l i dade penal ,
civil e admi ni st r at i va, por qua nt o sua condut a vi ol ou, s i mul t a ne a me nt e , esses t r s
t i pos de nor ma.
O t ema que or a enf r ent amos se cinge r esponsabi l i dade civil, i st o , aquel a
que decorre da exi st nci a de um fato que at ri bui a det er mi nado i ndi v duo o cart er de
i mput abi l i dade dent r o do di rei t o pri vado.
A nor ma clssica que previ a a responsabi l i dade civil no ant i go Cdi go Civil, que
sal i ent ava o efeito j ur di co de condut as dol osas ou cul posas, est ava i nscul pi da no art .
159, que t i nha os segui nt es di zeres: "Aquele que por ao ou omisso voluntria, negligncia
ou imprudncia violar direito, ou causar prejuzo a outrem, fica obrigado a reparar o dano."
O vi gent e Cdi go Civil mant m o sent i do bsi co da referida nor ma, embor a
com t ext o mai s preci so e com des membr ament o da di sci pl i na per t i nent e ao at o ilcito
e r esponsabi l i dade. Assi m, di t a o art. 186 do Cdi go: "Aquele que, por ao ou omisso
voluntria, negligncia ou imprudncia, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclu-
1
Ape na s par a exempl i fi car: u ma i nfrao admi ni st r at i va de i mpont ual i dade de um ser vi dor causa a sua
r es pons abi l i dade admi ni st r at i va, mas no i mpl i ca sua r esponsabi l i dade penal , por que no foi vi ol ada nor ma
des s a nat ur eza. Por out r o l ado, se o i ndi v duo causa dano a out r em, agi ndo com negl i gnci a, t e m r es pons a-
bi l i dade civil, mas no penal n e m admi ni st r at i va, vez que sua condut a s vul ner ou n o r ma de car t er civil.
Responsabi l i dade Civil do Es t ado 553
sivamente moral, comete ato ilcito." No cap t ul o dest i nado r esponsabi l i dade civil e
obri gao i ndeni zat ri a, averba o me s mo Cdi go no art. 927: "Aquele que, por ato ilcito
(arts. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repar-lo."
A regra genri ca e abr ange t ant o a r esponsabi l i dade ext r acont r at ual como a
cont rat ual . Para o exame do t ema, i mpor t ant e di st i ngui r essas duas modal i dades de
r esponsabi l i dade. A cont r at ual est udada na par t e relativa aos cont r at os cel ebr ados
pela Admi ni st r ao, t ema que j exami namos ant er i or ment e. A extracontratual aquel a
que deri va das vrias at i vi dades est at ai s sem qual quer conot ao pact uai . O es t udo
nest e cap t ul o cingir-se- especi fi cament e a est e l t i mo t i po.
3 O Dano e a Indenizao
A r esponsabi l i dade civil t em como pr essupost o o dano (ou prej u zo). Significa
dizer que o sujeito s ci vi l ment e responsvel se sua condut a, ou out r o fato, provocar
dano a t ercei ro. Sem dano, i nexi st e responsabi l i dade civil.
O dano ne m s empr e t em cunho pat r i moni al , como era concebi do no passado.
A evol uo da r esponsabi l i dade cul mi nou com o r econheci ment o j ur di co de duas for-
mas de dano - o dano material (ou patrimonial) e o dano moral. O dano mat er i al aquel e
em que o fato causa efetiva l eso ao pat r i mni o do i ndi v duo at i ngi do. J na noo do
dano moral , o que o responsvel faz at i ngi r a esfera i nt erna, mor al e subj et i va do
l esado, pr ovocando- l he, dessa manei ra, um fundo s ent i ment o de dor. A Const i t ui o,
no art. 5
S
, i nci sos V e X, al udi u ao dano moral como fi gura aut noma, super ando, por-
t ant o, a ant i ga t ese de que, nesse t i po de dano, a reparao i ndeni zat r i a depender i a
da exi st nci a conj unt a de dano pat r i moni al .
3
No concer nent e mat r i a, consol i dou- se
o ent endi ment o de que a i ndeni zao por danos mor ai s no est suj ei t a i nci dnci a
de i mpos t o de r enda.
4
Tem-se obs er vado not r i a evol uo da noo de dano par a f i ns de r esponsa-
bi l i dade civil e i ndeni zao. Um desses aspect os concer ne hi pt es e em que h o
denomi nado dano esttico, par t i cul ar i dade do dano mor al . A j ur i s pr udnci a passou
a consi der - l os i sol adament e com vi st as i ndeni zao. Assi m, revel a-se l eg t i ma a
cumulao de indenizaes do dano est t i co e do dano mor al .
5
Toda r esponsabi l i dade r ende ensej o a det er mi nada sano, cuja nat ur eza vari a
em funo do t i po de r esponsabi l i dade: a r esponsabi l i dade penal i mpor t a a aplicao
de sano penal ; a civil, penal i zao de cart er pri vado, e assi m por di ant e. Se o me s mo
fato provoca r esponsabi l i dade de mai s de uma nat ur eza, so aplicveis, cumul at i va-
ment e, as respect i vas sanes. A sano aplicvel no caso de r esponsabi l i dade civil a
indenizao, que se confi gura como o mont ant e pecuni r i o que r epr es ent a a reparao
dos prej u zos causados pel o responsvel .
3
CELSO RIBEIRO BASTOS, Comentrios Constituio brasileira cit., v. II, p. 65. Na dout r i na est r angei r a:
ANDR DE LAUBADRE, Manuel de droit administratif, p. 130.
4
Smul a 498 do STJ ( 2012) .
5
Smul a 387 do STJ ( 2009) .
A concl uso, assi m, a de que, t endo ocorri do o fato ensej ador da r esponsa-
bi l i dade civil e per pet r ado o dano ao l esado, t em est e, cont r a o r esponsvel , di r ei t o
r epar ao dos prej u zos ou, em out r as palavras, faz j us devi da i ndeni zao.
6
4 Os Sujeitos do Cenri o
O t ema em foco diz r espei t o r esponsabi l i dade civil do Est ado, vale dizer, s
hi pt eses em que o Est ado ci vi l ment e responsvel por danos causados a t ercei ros.
De incio, i mpor t a l embr ar que o Est ado, como pessoa j ur di ca, um ser i nt ang -
vel. Soment e se faz pr es ent e no mu n d o j ur di co at ravs de seus agent es, pessoas fsicas
cuja condut a a ele i mput ada. O Est ado, por si s, no pode causar danos a ni ngum.
Sendo assi m, o cenri o concer nent e ao t ema que es t udamos se compe de t rs
suj ei t os: o Est ado, o l esado e o agent e do Est ado. Nest e cenri o, o Est ado, segundo
0 di r ei t o posi t i vo, ci vi l ment e responsvel pel os danos que seus agent es causar em
a t ercei ros. Sendo- o, i ncumbe- l he reparar os prej u zos causados, ficando obr i gado a
pagar as respect i vas i ndeni zaes.
II EVOLUO
1 A Irresponsabi l i dade do Est ado
Na met ade do scul o XIX, a idia que preval eceu no mu n d o oci dent al era a de
que o Est ado no t i nha qual quer responsabi l i dade pel os at os pr at i cados por seus agen-
t es. A sol uo era mui t o ri gorosa para com os part i cul ares em geral, mas obedeci a s
reai s condi es pol t i cas da poca. O denomi nado Estado Liberal t i nha l i mi t ada at uao,
r ar ament e i nt er vi ndo nas rel aes ent r e part i cul ares, de modo que a dout r i na de sua
i rresponsabi l i dade const i t u a mer o corol ri o da fi gurao pol t i ca de af ast ament o e da
equi vocada i seno que o Poder Pbl i co assumi a quel a poca.
7
Essa t eori a no preval eceu por mui t o t empo em vri os pa ses. A noo de que o
Est ado era o ent e t odo- poder os o confundi da com a vel ha t eor i a da i nt angi bi l i dade do
sober ano e que o t or nava i nsuscet vel de causar danos e ser r esponsvel foi subst i t u -
da pel a do Estado de Direito, segundo a qual deveri am ser a ele at r i bu dos os di rei t os e
deveres comuns s pessoas j ur di cas.
8
6
Bem obser va CAI O MARI O DA SID7A PEREI RA que, no caso de da no mor al , a i ndeni zao no cor r es-
ponde ao pr eo da dor (pretium doloris), mas si m serve par a "proporcionar vitima uma compensao pelo dano
suportado" (Instituies, cit., v. II, p. 286) .
7
So perfei t as as pal avr as de J EAN RI VERO a r espei t o. Segundo o aut or, a i r r es pons abi l i dade do Es t ado
er a acei t a por que es t e s ocas i onal ment e poder i a causar da nos (Droit administratif, p. 264) .
8
A i di a ant eri or, da i nt angi bi l i dade do Est ado, decor r i a da i r r esponsabi l i dade do monar ca, t r aduzi da nos
pos t ul ados "the king can do no wrong" e "le roi ne pev.t mal faire".
Res pons abi l i dade Civil do Es t ado 555
Moder nament e, por t ant o, o di rei t o posi t i vo das naes civilizadas admi t e a res-
ponsabi l i zao civil do Est ado pel os danos que seus agent es causem a t ercei ros, poden-
do variar aspect os especficos e de menor i mpor t nci a no que t oca r esponsabi l i dade
do agent e, ao mont a nt e da reparao, forma processual de pr ot eo do di r ei t o et c.
9
2 Teoria da Responsabi l i dade com Culpa
O abandono da t eori a da i rresponsabi l i dade do Est ado mar cou o apar eci ment o
da dout r i na da r esponsabi l i dade est at al no caso de ao cul posa de seu agent e. Passava
a adot ar-se, desse modo, a dout r i na civilista da culpa.
Ent r et ant o, pr ocur ava di st i ngui r-se, par a esse f i m, doi s t i pos de at i t ude est at al :
os at os de i mpr i o e os at os de gest o. Aquel es seri am coerci t i vos por que decor r em
do poder sober ano do Est ado, ao passo que est es mai s se apr oxi mar i am com os at os
de di rei t o pri vado. Se o Est ado pr oduzi sse um at o de gest o, poder i a ser ci vi l ment e
r esponsabi l i zado, mas se fosse a hi pt ese de at o de i mpr i o no haveri a responsabi l i -
zao, poi s que o fato seri a regi do pel as nor mas t radi ci onai s de di r ei t o pbl i co, s empr e
pr ot et i vas da f i gur a est at al .
1 0
Essa forma de at enuao da ant i ga t eori a da i r r esponsabi l i dade do Est ado pr o-
vocou gr ande i nconf or mi smo ent r e as v t i mas de at os est at ai s, por que na prt i ca nem
sempr e era fcil di st i ngui r se o at o era de i mpr i o ou de gest o. Ao me s mo t empo, a
j ur i spr udnci a pr ocur ava distinguir, de um lado, as faltas do agent e at rel adas funo
pbl i ca e, de out r o, as faltas di ssoci adas de sua at i vi dade. Logi cament e, t ai s cri t ri os
t i nham me s mo que pr opor ci onar um s em- nmer o de dvi das e conf uses.
1 1
3 Teoria da Cul pa Admi ni st rat i va
O r econheci ment o s ubs equent e da cul pa admi ni st r at i va passou a r epr esent ar
um est gi o evol ut i vo da r esponsabi l i dade do Est ado, eis que no mai s era necessri a a
di st i no aci ma apont ada, causador a de t ant as i ncert ezas.
A t eori a foi consagr ada pel a clssica dout r i na de PAUL DUEZ, s egundo a qual o
l esado no preci sari a identificar o agent e est at al causador do dano. Bast ava-l he com-
provar o mau f unci onament o do servio pbl i co, me s mo que fosse i mposs vel apont ar
o agent e que o pr ovocou.
1 2
A dout r i na, ent o, cognomi nou o fato como culpa annima
ou falta do servio.
9
Apesar di sso, al guns pa ses de gr ande des envol vi ment o s r ecent ement e a ba ndona r a m a dout r i na da
i r r esponsabi l i dade do Est ado. Os Es t ados Uni dos , por exempl o, fi zeram-no at r avs do Federal Tort Claim (de
1946) e, a I ngl at er r a, at r avs do Crown Proceeding Act (de 1947) .
1 0
1 1
ANDR DE LAUBADERE de mons t r a a exi st nci a dessa conf uso, af i r mando, de um l ado, que l a faut e
per sonel l e est l a faut e dt achabl e de l a fonct i on e i ndagando, depoi s: "Mai s quel l e condi t i on u n e faut e
peut - el l e t r e cons i der e c o mme dt achabl e?" (Manuel, cit., p. 127) .
1 2
SRGI O DE ANDRA FERREI RA (Direito administrativo didtico, 1985, p. 278) .
1 3
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., p. 4 4 1 .
A falta do servio podi a consumar - se de t rs manei r as: a i nexi st nci a do servio,
o ma u f unci onament o do servio ou o r et ar dament o do servio. Em qual quer dessas
formas, a falta do servio implicava o r econheci ment o da exi st nci a de culpa, ai nda que
at r i bu da ao servio da Admi ni st rao. Por esse mot i vo, para que o l esado pudes s e exer-
cer seu di rei t o reparao dos prej u zos, era necessri o que compr ovasse que o fato
danoso se originava do mau funci onament o do servio e que, em conseqnci a, t eri a
o Est ado at uado cul posament e. Cabia-lhe, ainda, o nus de provar o el ement o culpa.
4 Teoria da Responsabi l i dade Objetiva
Das dout r i nas civilistas e aps a t eori a da culpa no servio, o di rei t o dos povos
moder nos passou a consagrar a t eori a da r esponsabi l i dade objetiva do Est ado.
Essa forma de r esponsabi l i dade di spensa a verificao do fator cul pa em rel ao
ao fato danoso. Por i sso, ela i nci de em decorrnci a de fatos lcitos ou ilcitos, bas t ando
que o i nt er essado compr ove a relao causai ent r e o fato e o da no.
1 3
No h dvi da de que a responsabi l i dade objetiva r esul t ou de acent uado pr o-
cesso evol ut i vo, passando a conferir mai or benefcio ao l esado, por est ar di spensado
de provar al guns el ement os que dificultam o s ur gi ment o do di rei t o reparao dos
prej u zos, como, por exempl o, a identificao do agent e, a cul pa dest e na condut a ad-
mi ni st rat i va, a falta do servi o et c.
5 Fundament o da Responsabilidade Objetiva: A Teoria do
Risco Admi ni st rat i vo
Foi com l ast ro em f undament os de or dem pol t i ca e j ur di ca que os Est ados
moder nos passar am a adot ar a t eori a da responsabi l i dade objetiva no di rei t o pbl i co.
Esses f undament os vi eram t ona na medi da em que se t or nou pl enament e per-
ceptvel que o Est ado t em mai or poder e mai s sens vei s prerrogat i vas do que o admi -
ni st r ado. E r eal ment e o suj ei t o j ur di ca, poltica e economi cament e mai s poder os o. O
i ndi v duo, ao cont rri o, t em posi o de subor di nao, me s mo que pr ot egi do por i n-
mer as nor mas do or denament o j ur di co. Sendo assi m, no seri a j us t o que, di ant e de
prej u zos or i undos da at i vi dade est at al , t i vesse ele que se empenhar demas i adament e
para conqui st ar o di rei t o reparao dos danos.
Di ant e di sso, passou- se a consi derar que, por ser mai s poder oso, o Est ado t eri a
que arcar com um ri sco nat ur al decor r ent e de suas numer os as at i vi dades: mai or
quant i dade de poder es haveri a de cor r esponder um ri sco mai or. Surge, ent o, a teoria
do risco administrativo, como f undament o da r esponsabi l i dade objetiva do Est ado.
Tem havi do al guma cont rovrsi a sobre as noes do risco administrativo e do de-
nomi na do risco integral. No risco administrativo, no h r esponsabi l i dade civil genri ca e
i ndi scr i mi nada: se houver part i ci pao t ot al ou parcial do l esado para o dano, o Est ado
Responsabi l i dade Civil do Es t ado 5 5 7
no ser r esponsvel no pr i mei r o caso e, no segundo, t er at enuao no que concer ne a
sua obri gao de i ndeni zar. Por consegui nt e, a r esponsabi l i dade civil decor r ent e do ri s-
co admi ni st r at i vo encont r a l i mi t es .
1 4
J no risco integral a r esponsabi l i dade sequer de-
pende do nexo causai e ocorre at me s mo quando a cul pa da pr pr i a v t i ma. Assi m,
por exempl o, o Est ado t eri a que i ndeni zar o i ndi v duo que se at i r ou del i ber adament e
frente de uma vi at ura pbl i ca. E evi dent e que semel hant e f undament o no pode ser
apl i cado r esponsabi l i dade do Es t ado,
1 5
s sendo admi ss vel em si t uaes r ar ssi mas
e excepci onai s.
1 6
Em t empos at uai s, t em- se desenvol vi do a teoria do risco social, s egundo a qual
0 foco da r esponsabi l i dade civil a vtima, e no o aut or do dano, de modo que a re-
parao est ari a a cargo de t oda a coletividade, dando ensej o ao que se denomi na de
socializao dos riscos - s empr e com o i nt ui t o de que o l esado no dei xe de mer ecer a
j us t a r epar ao pel o dano sof r i do.
1 7
A referida teoria, no fundo, const i t ui mer o aspect o
especfico da t eori a do risco i nt egral , sendo que par a al guns aut or es par a onde se
encami nha a r esponsabi l i dade civil do Est ado: seria est e r esponsvel me s mo se os
danos no l he forem i mput vei s .
1 8
Em nosso ent ender, por m, tal cart er genri co da
r esponsabi l i dade poder i a provocar grande i nsegur ana j ur di ca e graves agresses ao
erri o, pr ej udi cando em l t i ma anl i se os pr pr i os cont r i bui nt es.
Al m do risco decor r ent e das at i vi dades est at ai s em geral, const i t ui u t a mb m
f undament o da r esponsabi l i dade objetiva do Est ado o pri nc pi o da r epar t i o dos en-
cargos. O Est ado, ao ser condenado a reparar os prej u zos do l esado, no seri a o sujeito
pagador di ret o; os val ores i ndeni zat ri os seri am r esul t ant es da cont r i bui o feita por
cada um dos demai s i nt egr ant es da soci edade, a qual , em l t i ma anl i se, a benefici-
ria dos poder es e das prerrogat i vas est at ai s.
Verifica-se, por t ant o, que os post ul ados que ger ar am a r esponsabi l i dade objeti-
va do Est ado buscar am seus f undament os na j ust i a social, at enuando as dificuldades
e i mpedi ment os que o i ndi v duo teria que supor t ar quando pr ej udi cado por condut as
de agent es est at ai s.
I I I DIREITO BRASILEIRO
1 O Cdigo Civil
Era o Cdi go Civil que regul ava ant er i or ment e a r esponsabi l i dade do Est ado. O
art. 15 da ant i ga lei civil t i nha os segui nt es t er mos: "As pessoas jurdicas de direito pblico
1 4
DI GENES GASPARI NI , Direito administrativo, cit., 2006, p. 971.
1 5
HELY LOPES MEI RELLES, Direito administrativo, cit., p. 556.
1 6
SRGI O CAVALIERI FI LHO exempl i fi ca com os casos de r es pons abi l i dade por aci dent e do t r abal ho e
do s egur o obr i gat r i o par a aut omvei s (DPVAT) (Programa de responsabilidade civil, Mal hei r os , 5. ed., 2004,
p. 150- 152) .
1 7
SRGI O CAVALIERI FI LHO, Programa, cit., p. 155.
1 8
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., 2008, p. 982.
so civilmente responsveis por atos de seus representantes que nessa qualidade causem danos a
terceiros, procedendo de modo contrrio ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o
direito regressivo contra os causadores do dano."
O t ext o pr ovocou al guma di ssi dnci a ent r e os i nt r pr et es. Al guns ent endi am
que a nor ma consagrava a t eori a da r esponsabi l i dade subjetiva, s endo necessr i a a
averi guao da cul pa na condut a do agent e est at al , ao passo que out r os vi sl umbr avam
j o pr enunci o da r esponsabi l i dade objetiva do Est ado.
Em nosso ent ender, a nor ma exigia a prova da cul pa. Os pr es s upos t os a consi g-
nados - o pr ocedi ment o cont rri o ao di rei t o e a falta a dever pr escr i t o por lei - revela-
vam que a r esponsabi l i dade est at al no se configuraria di ant e de fatos lcitos, mas, ao
cont rri o, s di ant e de at os cul posos. Se al gum agisse cont r ar i ament e ao di rei t o ou
faltasse a dever legal, sua condut a seria necessar i ament e cul posa.
1 9
O Cdi go Civil em vigor, ent r et ant o, al t erou o art. 15 e di sps no art . 43: "As
pessoas jurdicas de direito pblico interno so civilmente responsveis por atos dos seus agentes
que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores
do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo." Di ant e dos novos t er mos, de se r eco-
nhecer que o Cdi go passou a disciplinar o t ema em est ri t a consonnci a com a vi gent e
Const i t ui o, como adi ant e ver emos.
2 Const i t ui o Federal
A Const i t ui o Federal de 1946 passou a dar di ferent e redao par a regul ar
a mat r i a. Nos t er mos do art . 194, ficou assent ado que "as pessoas jurdicas de direito
pblico interno so civilmente responsveis pelos danos que seus funcionrios, nessa qualidade,
causem a terceiros".
Se compar ado esse t ext o com o do art. 15 do Cdi go Civil revogado, no ser
difcil obser var que foram ret i rados da nor ma os pr es s upos t os da condut a cont r r i a
ao di rei t o e da i nobser vnci a de dever legal, exat ament e aquel es que denunci avam a
adoo da r esponsabi l i dade subjetiva ou com culpa.
Resul t a da al t erao da nor ma que o di rei t o pt ri o, at ravs de regra const i t uci o-
nal, passou a consagrar a t eori a da r esponsabi l i dade objetiva do Est ado, na qual no
era exigida a per qui r i o do fator culpa. Int erpret ao compar at i va levava a concl ui r-se
que o art. 15 do Cdi go ant eri or havia sofrido derrogao pel o advent o do art. 194 da
Const i t ui o de 1946.
As Const i t ui es post er i or es pr at i cament e r epet i r am o ma nda me nt o (art. 105
da Const i t ui o de 1967 e art. 107 da mes ma Const i t ui o, com a Emenda n
2
1/ 1969)
e cont i nuar am a consagrar a t eori a da responsabi l i dade objetiva.
A vi gent e Const i t ui o regul a a mat r i a no art. 37, 6
2
, que t em o segui nt e t eor:
"As pessoas jurdicas de direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos
1 9
No me s mo s ent i do, HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 557).
Res pons abi l i dade Civil do Es t ado 5 5 9
respondero pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o
direito de regresso contra o responsvel nos casos de dolo ou culpa."
A mat r i a, j o vi mos, r est ou super ada pel o vi gent e Cdi go Civil. O art . 43 do
novo Cdi go t em t ot al compat i bi l i dade nor mat i va em face da nor ma do art. 37, 6
2
,
da CF, de modo que at ual ment e ne nhuma dvi da pode exi st i r de que, no or denament o
j ur di co pt r i o, o Est ado sujeita-se t eori a da r esponsabi l i dade objetiva.
Al m desse di sposi t i vo, que de r est o o ma nda me nt o bsi co sobr e o assunt o,
no se pode esquecer de menci onar o art. 21, XXIII, d, da Lei Fundament al , segun-
do o qual , compet i ndo Uni o Federal expl orar os servi os e i nst al aes nucl eares
de qual quer t i po, exer cendo monopl i o sobre pesqui sa, lavra, enr i queci ment o e re-
pr ocessament o, i ndust ri al i zao e comerci al i zao de mi nr i os nucl ear es e deri vados,
assevera que "a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existncia de culpa".
A nor ma refora a sujeio do Poder Pblico r esponsabi l i dade objetiva, t endo como
f undament o a teoria do risco administrativo, de modo que, se a Uni o ou out r a pessoa de
sua admi ni st r ao causar em qual quer t i po de dano no de s e mpe nho de t ai s at i vi dades,
est aro i nevi t avel ment e sujeitas ao dever de reparar os respect i vos prej u zos at ravs
de i ndeni zao, s em que pos s am t razer em sua defesa o ar gument o de que no houve
culpa no exerccio da at i vi dade. Haver, poi s, risco admi ni st r at i vo nat ur al nas referidas
tarefas, bast ando, assi m, que o l esado compr ove o fato, o dano e o nexo causai ent r e o
fato e o dano que sof r eu.
2 0
Conquant o fora do mbi t o do art . 37, 6
Q
, da CF, h legislao pel a qual a Uni o
as s ume a r esponsabi l i dade civil per ant e t ercei ros, na hi pt ese de danos a bens e pes-
soas provocados por at ent ados t errori st as, at os de guerra ou event os assemel hados,
ocorri dos no pa s ou no est rangei ro, cont r a aeronaves de mat r cul a brasi l ei ra oper adas
por empr esas brasi l ei ras de t r anspor t e areo pbl i co. E o obj et o da Lei n
e
10. 744, de
9. 10. 2003, car act er i zando- se, na espcie, r esponsabi l i dade civil do gover no federal por
at os de t ercei ros, mai s abr angent e, por t ant o, que o ci t ado pr ecei t o const i t uci onal .
2 1
Em vi r t ude de gr andes event os esport i vos a ser em real i zados no Brasil, a lei
at ri bui u Uni o r esponsabi l i dade objetiva, com base no ci t ado ma nda me nt o const i t u-
cional, pel os danos causados FIFA (pessoa i nt ernaci onal sedi ada na Sua, r egul ado-
ra do fut ebol ), seus r epr esent ant es, empr egador es ou consul t or es, r el at i vament e aos
event os, excl ui ndo- se apenas os danos para os quai s t enham concor r i do a ent i dade ou
a v t i ma. Se cabvel, a Uni o se sub-rogar em t odos os di rei t os or i undos de pagamen-
t os efet uados cont r a os efetivos causador es do da no.
2 2
2 0
Al guns es t udi os os e n t e n d e m que a r esponsabi l i dade por danos nucl ear es decor r e da t eor i a do risco inte-
gral, t e ndo em vi st a a des neces s i dade do nexo causai e a possi bi l i dade de cul pa da pr pr i a v t i ma ( SRGI O
CAVALIERI FI LHO, Programa de responsabilidade civil, Mal hei r os, 5. ed. , 2004, p. 154) .
2 1
Essa l egi sl ao pr ot et i va or i gi nou- s e dos danos or i undos dos at aques t er r or i s t as de 11. 9. 2001, desfe-
chados cont r a os Es t ados Uni dos .
2 2
Lei n
2
12. 663, de 5. 6. 2012, que di s pe sobr e medi das rel at i vas Copa do Mu n d o ( 2014) , Copa das
Conf eder aes (2013) e J or nada Mundi al da J uve nt ude ( 2013) .
3 Anl i se dos El ement os Const i t uci onai s
O t ext o do art . 37, 6-, da Const i t ui o de 1988, a despei t o de no al t erar a dou-
t r i na j consagr ada ant er i or ment e, apresent a, em nosso ent ender , t rs el ement os que
mer ecem especial anl i se para sua perfeita i nt er pr et ao. Vejamos esses el ement os .
3.1 Pessoas Responsveis
A regra const i t uci onal faz referncia a duas cat egori as de pessoas suj ei t as r es-
ponsabi l i dade objetiva: as pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co e as pessoas j ur di cas de
di rei t o pri vado pr est ador as de servios pbl i cos.
Em rel ao pr i mei r a categoria, no h novi dade. So obj et i vament e r espon-
sveis as pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co: as pessoas component es da federao
(Uni o, Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os), as aut ar qui as e as fundaes pbl i cas
de nat ur eza aut rqui ca.
A segunda cat egori a const i t ui u inovao no ma nda me nt o const i t uci onal - as
pessoas de di rei t o pri vado pr est ador as de servios pbl i cos. A i nt eno do Const i -
t ui nt e foi a de igualar, par a fins de sujeio t eori a da r esponsabi l i dade objetiva, as
pessoas de di rei t o pbl i co e aquel as que, embor a com per sonal i dade j ur di ca de di rei t o
pri vado, execut assem funes que, em pri nc pi o, caberi am ao Est ado. Com efeito, se
tais servi os so del egados a t ercei ros pel o pr pr i o Poder Pbl i co, no seri a j us t o ne m
corret o que a s del egao t i vesse o efeito de alijar a r esponsabi l i dade objetiva est at al
e dificultar a reparao de prej u zos pel os admi ni st r ados.
Dada a gr ande vari edade de formas de del egao, de pessoas del egat ri as e de
servios pbl i cos, bem como a noo nem sempr e mui t o preci sa do que se confi gura
como servios pblicos, poder haver al gumas dvi das quant o ao e nqua dr a me nt o da
pessoa pr est ador a do servi o na nor ma const i t uci onal . Ent r et ant o, pode- se, a pri nc -
pi o, consi der ar como classificadas nessa cat egori a as pessoas pri vadas da Admi ni st r a-
o I ndi r et a ( empr esas pbl i cas, soci edades de economi a mi st a e fundaes pbl i cas
com per sonal i dade de di rei t o pri vado), quando se dedi cam pr est ao de servi os
pbl i cos ,
2 3
e os concessi onr i os e os per mi ssi onr i os de servi os pbl i cos, est es ex-
pr es s ament e referi dos no art. 175 da Const i t ui o Federal , como o caso das empr e-
sas de t r anspor t e coletivo, de forneci ment o de gua, de di st r i bui o e f or neci ment o de
energi a eltrica e out r as dessa nat ur eza.
Ent endem al guns que a responsabi l i dade objetiva das pessoas pri vadas pr est a-
dor as de servi os pbl i cos incide excl usi vament e na hi pt ese em que o dano per-
pet r ado cont r a usur i os, e isso por que so est es os t i t ul ar es do di r ei t o adequada
pr est ao do servio; assi m, no seria objetiva a r esponsabi l i dade per ant e t ercei ros.
2 3
Di ant e do r equi s i t o const i t uci onal , f i cam, poi s, excl u das as empr es as pbl i cas e as soci edades de eco-
nomi a mi s t a que se dedi cam expl or ao de at i vi dade econmi ca, por fora do art . 173, 1
Q
, da CF, que
i mpe sej am el as r egi das pel as nor ma s apl i cvei s s empr es as pr i vadas. Em cons eqnci a, es t o el as suj ei t as
r es pons abi l i dade subj et i va c o mu m do Di r ei t o Civil.
Ous amos di ssent i r de semel hant e posi ci onament o. E por mai s de uma razo. A uma,
por que a Const i t ui o no fez a menor di st i no ent r e pessoas de di rei t o pbl i co e
pessoas de di r ei t o pri vado pr est ador as de servios pbl i cos qua nt o i nci dnci a da
r esponsabi l i dade objetiva; se tal di st i no no foi feita, no cabe ao i nt r pr et e faz-la.
A duas, por que haveri a absol ut a i ncongrunci a no que concer ne ratio do di sposi t i vo.
Com efeito, se t ai s pessoas pri vadas pr es t am servi o pbl i co, claro que at uam como
se fosse o pr pr i o Est ado, dest e t endo recebi do a devi da del egao. Ora, se assi m
, no caberi a rest ri ngi r-se sua r esponsabi l i dade civil objetiva apenas aos usur i os,
admi t i ndo- se s par a o Est ado sua aplicao a t odos, i ncl usi ve t er cei r os. Isso definiti-
vament e no t eri a lgica. A responsabi l i dade objetiva previ st a no art. 37, 6
a
, da CF,
t em carga de i nci dnci a i dnt i ca par a o Est ado e par a as pessoas pri vadas pr est ador as
de servi os pbl i cos: aplica-se a t odos, usur i os e t er cei r os.
2 4
O STF adot ou de incio
posi o rest ri t i va, mas, acer t adament e, al t erou-a expr essament e par a ampl i ar o ma nt o
da r esponsabi l i dade e supr i mi r a equi vocada di st i no.
2 5
H, ai nda, doi s pont os que, a nosso ver, mer ecem ser coment ados . Pri mei ra-
ment e, preci so identificar com ni t i dez as pessoas pri vadas que se enquadr am no
art. 37, 6
a
, da Const i t ui o. Devem elas pr est ar os servi os de forma del egada pel o
Poder Pbl i co, sendo necessri o que haja um v ncul o j ur di co de di r ei t o pbl i co ent r e
o Est ado e seu del egat ri o. Desse modo, al gumas pessoas pri vadas s apar ent ement e
pr es t am servi os pbl i cos, mas como o fazem sob regi me de di r ei t o pri vado, sem qual -
quer elo j ur di co tpico com o Poder Pblico, no est o i nser i das na regra const i t uci o-
nal .
2 6
Est o fora do di sposi t i vo t ambm as pessoas pri vadas que exer cem at i vi dades
comerci ai s e i ndust ri ai s, por que i nexi st e qual quer rel ao de di r ei t o pbl i co ent r e elas
e o Poder Pbl i co.
2 7
De out r o l ado, ent endemos que as pessoas de cooper ao gover nament al (ou
servios sociais aut nomos ) est o sujeitas r esponsabi l i dade objetiva at r i bu da ao
Est ado. Sua at i vi dade , como j t i vemos a opor t uni dade de ver, de cart er emi nent e-
ment e social, podendo consi derar-se que se qualifica como servi o pbl i co. Al m do
mai s, t m v ncul o com o Est ado, por quant o foi est e que fez edi t ar as respect i vas leis
aut or i zador as da cri ao das ent i dades e as vi ncul ou a seus obj et i vos i nst i t uci onai s,
obr i gando- as, i ncl usi ve, pr est ao de cont as em razo dos r ecur sos que auferem,
decor r ent es do r ecol hi ment o de cont ri bui es compul s r i as .
2 8
2 4
Com i dnt i co e nt e ndi me nt o, ODETE MEDAUAR (Direito administrativo moderno, cit., 8. ed. , 2004, p. 438)
e CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso, cit., 25. ed., 2008, p. 993) . Contra, excl ui ndo a res-
ponsabi l i dade obj et i va em face de t ercei ros no usur i os: STF, RE 262. 651-SP, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. CARLOS
VELLOSO, nov. 2004.
2 5
RE 591. 874, Rei. Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 26. 8. 2009 (Informativo n'
J
557/ 2009) .
2 6
o caso, por exempl o, de soci edades rel i gi osas, de associ aes de mor ador es , de f undaes cri adas por
par t i cul ar es, mui t a s das quai s se dedi cam assi st nci a social, educao, ao a t e ndi me nt o das c omuni da de s
et c. Sua r es pons abi l i dade r egi da pel o Di r ei t o Civil.
2 7
De mo d o di f er ent e par ece pens ar o i l ust r e Prof. DI GENES GASPARINI, que advoga es t ar em suj ei t as
r es pons abi l i dade obj et i va, al m das empr es as gover nament ai s , as par t i cul ar es ( soci edades comer ci ai s ou
i ndust r i ai s) . Concessa venia, o t ext o const i t uci onal no per mi t e t a ma nha ext ens o.
2 8
o caso do SESI, SENAI , SESC, SENAC e out r as , cuja si t uao j ur di ca e xa mi na mos no Cap t ul o IX.
Em rel ao s organi zaes sociais e s organi zaes da soci edade civil de in-
t er esse pbl i co, qualificao j ur di ca at ri bu da a ent i dades de di rei t o pr i vado que se
associ am ao Poder Pbl i co em regi me de parceria, poder o surgi r dvi das sobr e se
est ar i am ou no suj ei t as responsabi l i dade objetiva. O mot i vo r esi de na ci r cunst nci a
de que so elas vi ncul adas ao ent e est at al por mei o de cont r at os de gest o ou t er mos
de parceri a, bem como pel o fato de que se pr opem ao de s e mpe nho de servi o p-
bl i co. Em que pese a exi st nci a desses el ement os de vi ncul ao j ur di ca ao Est ado,
ent endemos que sua r esponsabi l i dade subjetiva e, cons equent ement e, r egul ada pel o
Cdi go Civil. E que esses ent es no t m fins l ucrat i vos e sua funo a de aux l i o ao
Poder Pbl i co par a mel hor ar o r esul t ado de cert as at i vi dades de i nt er esse do pbl i co e
do pr pr i o Est ado. Assi m, no se nos afigura que esse t i po de parceri a desi nt er essada
e de cunho emi nent ement e social carregue o nus da r esponsabi l i dade objetiva, quan-
do, sem a parceri a, est ar i am as referidas pessoas r econheci dament e sob a gide do
Cdi go Ci vi l .
2 9
Convm ressaltar, no ent ant o, que, di ssent i ndo de nos s o pens ament o,
respei t vel dout r i na advoga a i nci dnci a do art. 37, 6
a
, da CF, sobr e as organi zaes
sociais, r eal ando- l hes o fato de pr est ar em servio pbl i co par a consi der-l as sujeitas
r esponsabi l i dade obj et i va.
3 0
3.2 Agentes do Estado
Di spe o art. 37, 6
, da CF que o Est ado ci vi l ment e r esponsvel pel os danos

que seus agent es, nessa qual i dade, venham a causar a t ercei ros. Como pessoa j ur di ca
que , o Est ado no pode causar qual quer dano a ni ngum. Sua at uao se consubst an-
cia por seus agent es, pessoas fsicas capazes de mani fest ar vont ade real . Todavia, como
essa vont ade i mput ada ao Est ado, cabe a est e a r esponsabi l i dade civil pel os danos
causados por aquel es que o fazem pr esent e no mundo j ur di co.
A expr esso "nessa qualidade" t em razo de ser, por que s pode o Est ado ser res-
ponsabi l i zado se o pr epost o est at al estiver no exerccio de suas funes ou, ao menos ,
se esteja conduzi ndo a pr et ext o de exerc-la. Desse modo, se causar dano a t ercei ro no
correr de sua vida privada, sua responsabi l i dade pessoal e regi da pel o Di r ei t o Civil.
J us t ament e por esse mot i vo que j se at ri bui u r esponsabi l i dade ao Est ado em r azo
de danos causados por policial militar, que, a despei t o de est ar s em farda, se ut i l i zou
da ar ma per t encent e corporao. No caso, no exercia sua funo, mas , ao usar a
arma, conduzi u- se a pr et ext o de exerc-l a.
3 1
2 9
Nes s e caso, se o dano pr ovei o do de s e mpe nho do servi o pbl i co, s em que t e nha havi do cul pa na
condut a, o cor r et o ser r esponsabi l i zar - se a pessoa federat i va que bus cou a parceri a, ma s nunc a a pr pr i a
ent i dade parcei ra. Afinal, o Es t ado que se suj ei t a ao ri sco admi ni s t r at i vo.
3 0
CRI STI ANA FORTI NI , em Or gani zaes Sociais: Nat ur eza Jur di ca da Res pons abi l i dade Civil das Or -
gani zaes Soci ai s em face dos Danos causados a t er cei r os, publ i cado na Revista do Curso de Direito do Centro
Univ. Metod. Izabela Hendrix, v. 4., 2004, p. 13-19. Em seu t r abal ho, a aut or a apont a i dnt i ca posi o de
MARALJ USTEN FI LHO (Comentrios, cit, Di al t i ca, 8. ed., p. 35) .
3 1
RE n
s
160. 401-SP, 2
l
Tur ma, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, em 20. 4. 1999, a pud Informativo STF n"
146, DJ de 28. 4. 1999. No me s mo sent i do, RE 363. 423-SP, l
s
Tur ma, Rei. Mi n. CARLOS BRITTO, j ul g. em
16. 11. 2004 (Informativo STF 370, nov. 2004) .
O t er mo agente t em sent i do ampl o, no se conf undi ndo com o t er mo servidor.
Est e de sent i do mai s r est r i t o e envolve uma relao de t r abal ho ent r e o i ndi v duo e o
Est ado. O servi dor um agent e do Est ado, mas h out r os agent es que no se caract e-
ri zam t i pi cament e como servi dores, como ver emos no cap t ul o segui nt e.
Deve consi derar-se, por consegui nt e, que na noo de agent es est o i ncl u das
t odas aquel as pessoas cuja vont ade seja i mput ada ao Est ado, sej am elas dos mai s ele-
vados nveis hi er r qui cos e t enham ampl o poder deci sri o, sej am el as os t r abal hador es
mai s humi l des da Admi ni st r ao, no exerccio das funes por ela at r i bu das .
3 2
Di ant e di sso, so agent es do Est ado os me mbr os dos Poder es da Repbl i ca,
os servi dores admi ni st r at i vos, os agent es sem v ncul o t pi co de t r abal ho, os agent es
col aboradores s em r emuner ao, enfim t odos aquel es que, de al guma forma, est ej am
j ur i di cament e vi ncul ados ao Est ado. Se, em sua at uao, caus am danos a t ercei ros,
pr ovocam a r esponsabi l i dade civil do Es t ado.
3 3
Qua nt o a danos causados por not r i os (tabelies) e oficiais de regi st ro, susci -
t am- se al guns ent endi ment os di vergent es. Embor a exer am sua funo em vi r t ude
de del egao, conf or me anunci a o art. 236, l
2
, da CF, o cert o que se confi guram
como ver dadei r os agent es do Est ado, suj ei t ando-se, inclusive, sua fi scal i zao pel o
Poder Judi ci ri o. Por consegui nt e, se causam danos a t ercei ros, o Est ado t em r espon-
sabi l i dade civil di ret a, cabendo- l he, por m, exercer seu di rei t o de r egr esso cont r a os
responsvei s e aplicar a devi da puni o, quando for o cas o.
3 4
Todavia, j se deci di u em
cont rri o, consi der ando subsi di ri a a r esponsabi l i dade do Est ado, com f undament o
em si t uao de si mi l i t ude com a responsabi l i dade de concessi onr i os, ar gument o, com
a devi da vnia, i mpr ocedent e, poi s que se cui da de agent es com si t uaes j ur di cas
i nt ei r ament e di ver sas.
3 5
3.3 A Duplicidade de Relaes Jurdicas
O t ext o const i t uci onal concer nent e r esponsabi l i dade exibe, ni t i dament e, duas
relaes j ur di cas com pessoas di versas e di versos f undament os j ur di cos.
Na pr i mei r a par t e do di sposi t i vo, a Const i t ui o regul a a rel ao j ur di ca ent r e o
Est ado e o l esado, sendo aquel e consi derado ci vi l ment e r esponsvel por danos causa-
dos a est e. O f undament o j ur di co dessa relao, como t emos vi st o, r esi de na r espon-
sabi l i dade objetiva do Est ado, di spensada a prova da cul pa pel o pr ej udi cado.
A par t e final do t ext o, no ent ant o, faz meno rel ao j ur di ca per t i nent e ao
di rei t o de regresso, del a fazendo par t e o Est ado e seu agent e. Ao di zer que o Est ado
pode exercer seu di rei t o de r egr esso cont ra o agent e r esponsvel nos casos de cul pa ou
3 2
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (ob. cit., p. 443) .
3 3
Tambm: I RENE PATRCIA NOHARA, Direito administrativo, At l as, 2. ed. , 2012, p. 778.
3 4
As s i m j deci di u o STF nos R R E E n a 175.739-SP, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, DJ 3. 3. 1999, e 187. 753,
Rei . Mi n. ILMAR GALVO, em 26. 3. 1999.
3 5
Vide STJ, REs p n
2
1. 087. 862-AM, Rei. Mi n. HERMAN BENJAMI N, em 2. 2. 2010.
dol o, a Const i t ui o vi ncul ou as par t es t eori a da r esponsabi l i dade subj et i va ou com
cul pa. Significa di zer que o Est ado s pode ressarci r-se do mont a nt e com que i ndeni -
zou o l esado se compr ovar a at uao cul posa de seu agent e, o que, alis, const i t ui a
regra geral no di rei t o pr i vado.
3 6
Est o pr esent es, desse modo, no precei t o const i t uci onal , doi s t i pos de r espon-
sabi l i dade civil: a do Est ado, sujeito responsabi l i dade objetiva, e a do agent e est at al ,
sob o qual i nci de a r esponsabi l i dade subjetiva ou com cul pa.
IV APLICAO DA RESPONSABILIDADE OBJETIVA
1 Pressupost os
A mar ca caract er st i ca da responsabi l i dade objetiva a desnecessi dade de o le-
sado pel a condut a est at al provar a exi st nci a da cul pa do agent e ou do servi o. O fator
culpa, ent o, fi ca desconsi der ado como pr essupost o da r esponsabi l i dade objetiva.
Para confi gurar-se esse t i po de responsabi l i dade, bast am t rs pr es s upos t os . O
pr i mei r o del es a ocorrnci a do fato administrativo, assi m consi der ado como qual quer
forma de condut a, comi ssi va ou omi ssi va, l eg t i ma ou ilegtima, si ngul ar ou coletiva,
at r i bu da ao Poder Pbl i co. Ai nda que o agent e est at al at ue fora de suas funes, mas
a pr et ext o de exerc-las, o fato t i do como admi ni st rat i vo, no m ni mo pel a m escol ha
do agent e (culpa in eligendo) ou pel a m fiscalizao de sua condut a (culpa in vigilando).
O segundo pr es s upos t o o dano. J vi mos que no h falar em r esponsabi l i dade
civil sem que a condut a haja provocado um dano. No i mpor t a a nat ur eza do dano:
t ant o i ndeni zvel o dano pat r i moni al como o dano mor al . Logi cament e, se o di t o
l esado no prova que a condut a est at al l he causou prej u zo, ne nhuma r epar ao t er
a post ul ar.
O l t i mo pr essupost o o nexo causai (ou relao de causalidade) ent r e o fato admi -
ni st rat i vo e o dano. Significa dizer que ao lesado cabe apenas demonst r ar que o prejuzo
sofrido se ori gi nou da condut a estatal, sem qual quer consi derao sobre o dol o ou a
cul pa.
3 7
Se o dano decorre de fato que, de modo al gum, pode ser i mput ado Admi ni st r a-
o, no se poder i mput ar responsabi l i dade civil a esta; i nexi st i ndo o fato admi ni st ra-
tivo, no haver, por conseqnci a, o nexo causai .
3 8
Essa a razo por que no se pode
responsabi l i zar o Est ado por t odos os danos sofridos pel os i ndi v duos, pr i nci pal ment e
quando decorrem de fato de terceiro ou de ao da prpri a vtima.
3 6
A di st i no ent r e a cul pa e o dol o, f undament al no Di r ei t o Penal , i r r el evant e no di r ei t o pr i vado par a
fins de apur ao da r esponsabi l i dade civil. A cul pa civil abr ange o dol o e a cul pa stricto sensu, c omo deflui do
art . 186 do Cdi go Civil.
3 7
Foi c omo deci di u o STJ, no REsp 38. 666- 7, Rei. Mi n. GARCI A VIEIRA, DJ 8. 11. 93. No me s mo s ent i do:
3 8
As deci ses j udi ci ai s c os t uma m referir-se falta de nexo causai. Par ece- nos, no ent ant o, que a hi pt es e
a de ausnci a de fato imputvel ao Poder Pblico e, s por decorrnci a, de nexo causai .
Em rel ao pr i mei r a dessas hi pt eses, j se deci di u acer t adament e que no h
r esponsabi l i dade do Est ado no caso em que o veculo, depoi s de regi st rado, foi apr een-
di do por t er si do furt ado, e isso por que o certificado de regi st ro, embor a sendo t t ul o
de pr opr i edade, no se configura como l egi t i mador do negci o j ur di co.
3 9
Out r o caso
de excl uso da r esponsabi l i dade do Est ado ocorreu em hi pt ese de desl i zament o de
encost a causado pel as sucessi vas escavaes das pr pr i as v t i mas .
4 0
O nexo de causal i dade fator de f undament al i mpor t nci a par a a at ri bui o de
r esponsabi l i dade civil do Est ado. O exame suprfl uo e apr essado de fatos causador es
de danos a i ndi v duos t em l evado al guns i nt r pr et es equi vocada concl uso de res-
ponsabi l i dade civil do Est ado. Para que se t enha uma anl i se abs ol ut ament e consen-
t nea com o ma nda me nt o const i t uci onal , necessri o que se veri fi que se r eal ment e
houve um fato admi ni st r at i vo (ou seja, um fato i mput vel Admi ni st r ao) , o dano da
v t i ma e a cert eza de que o dano provei o efet i vament e daquel e fato. Essa a razo por
que os est udi osos t m consi gnado, com i nt ei ra dose de acert o, que "a responsabilidade
objetiva fixada pelo texto constitucional exige, como requisito para que o Estado responda pelo
dano que lhe for imputado, a fixao do nexo causai entre o dano produzido e a atividade funcio-
nal desempenhada pelo agente estatal".
41
O mai s i mpor t ant e, no que t ange aplicao da t eori a da r esponsabi l i dade ob-
jetiva da Admi ni st r ao, que, pr esent es os devi dos pr essupost os, t em est a o dever
de i ndeni zar o l esado pel os danos que l he foram causados sem que se faa necessria a
investigao sobre se a conduta administrativa foi, ou no, conduzida pelo elemento culpa. Por
consegui nt e, deci ses lcitas do governo so suscet vei s, em al guns casos, de ensej ar a
obri gao i ndeni zat r i a por par t e do Est ado. Vale a pena, gui sa de exempl o, rel em-
brar deci so do STF que condenou a Uni o a i ndeni zar os prej u zos decor r ent es de
sua i nt er veno no dom ni o econmi co, em funo da qual se det er mi nar a a fixao
de preos, no set or sucro-al cool ei ro, em pat amar inferior aos val ores apur ados e pr o-
post os por aut ar qui a l i gada ao pr pr i o governo federal (o ext i nt o I nst i t ut o Naci onal
do Acar e do l cool ), o que, obvi ament e, gerou inegveis prej u zos. Consi der ou a
Cor t e que, embora legtima a interveno estatal, h cert os l i mi t es par a execut -l a, in-
clusive dent r o do pri nc pi o const i t uci onal da l i berdade de iniciativa (livre exerccio
das at i vi dades econmi cas) , previ st o no art. 170, caput, da Const i t ui o. Em que pese
a l egi t i mi dade da condut a, est avam pr esent es os pr es s upos t os da r esponsabi l i dade
objetiva, de modo que Uni o caberia i ndeni zar t odos os pr ej udi cados em vi r t ude da
deci so que a dot ou.
4 2
3
' RE 228. 521- RS, Rei. Mi n. ILMAR GALVO, mar. 1999.
4 0
TJ-RJ, ApCi v 15/ 98, Rei. Des. LUIZ ODI LON GOMES BANDEI RA, DO de 17. 12. 1998. No caso, foi
excl u da a r es pons abi l i dade do Muni c pi o do Ri o de Janei r o.
4 1
So as i r r epar vei s concl us es de BRUNO LUIZ WEI LER SI QUEI RA no t r abal ho O nexo de causalidade na
responsabilidade patrimonial do Estado (vide RDA v. 219, p. 91- 106, 2000) .
4 2
RE 422. 941- DF, 2 Tur ma , Rei . Mi n. CARLOS VELLOSO, em 6 . 1 2 . 2 0 0 5 (Informativo STF n'-' 4 1 2 ,
de z . 2 0 0 5 ) . Ob s e r v e - s e q u e o STF r e f o r mo u a c r d o do STJ, q u e , p o r s u a vez, r e f o r ma r a de c i s o da
i ns t nc i a a n t e c e d e n t e .
2 nus da Prova: Inverso
A ques t o relativa prova leva, pr i mei r ament e, em cont a a defesa do Es t ado na
ao movi da pel o l esado. Di ant e dos pr essupost os da r esponsabi l i dade objetiva, ao Es-
t ado s cabe defender-se pr ovando a i nexi st nci a do fato admi ni st r at i vo, a i nexi st nci a
de dano ou a ausnci a do nexo causai ent r e o fato e o dano.
Mas h ai nda out r o fator que mer ece ser anal i sado. A pr et enso f or mul ada pel o
i ndi v duo par a obt er do Est ado a reparao de prej u zos at enua em mui t o o pr i nc pi o
de que o nus da prova i ncumbe a quem alega (nus probandi incumbit ei que dicit, non
qui negat). Se o aut or da ao alega a exi st nci a do fato, o dano e o nexo de causal i dade
ent r e um e out r o, cabe ao Est ado- r u a cont raprova sobre tais al egaes.
4 3
3 Participao do Lesado
O fato de ser o Est ado sujeito t eori a da r esponsabi l i dade objetiva no vai ao
ext r emo de l he ser at r i bu do o dever de reparao de prej u zos em r azo de t udo o que
acont ece no mei o social. E essa a razo do r epdi o denomi nada t eor i a do ri sco i nt e-
gral, que, como j vi mos, injusta, absur da e i nadmi ss vel no di rei t o moder no.
Para que se configure a responsabi l i dade do Est ado, necessr i o que seja verifi-
cado o compor t ament o do l esado no epi sdi o que l he provocou o dano.
Se o l esado em nada cont r i bui u para o dano que l he causou a condut a est at al ,
apenas o Est ado que deve ser ci vi l ment e responsvel e obr i gado a r epar ar o dano.
Ent r et ant o, pode ocorrer que o l esado t enha sido o ni co causador de seu pr -
pr i o dano, ou que ao menos t enha cont r i bu do de al guma forma par a que o dano t i ves-
se sur gi do. No pr i mei r o caso, a hi pt ese de aut ol eso, no t endo o Est ado qual quer
r esponsabi l i dade civil, eis que faltantes os pr essupost os do fato admi ni st r at i vo e da
rel ao de causal i dade.
4 4
O efeito danoso, em tal si t uao, deve ser at r i bu do exclusiva-
me nt e quel e que causou o dano a si me s mo.
4 5
Se, ao cont rri o, o l esado, j unt ament e com a condut a est at al , part i ci pou do re-
sul t ado danoso, no seri a j ust o que o Poder Pblico arcasse sozi nho com a reparao
dos prej u zos. Nesse caso, a i ndeni zao devida pel o Est ado dever sofrer r eduo pr o-
porci onal ext enso da condut a do l esado que t ambm cont r i bui u par a o r esul t ado
danoso. Desse modo, se Est ado e l esado cont r i bu r am por met ade par a a ocorrnci a do
dano, a i ndeni zao devi da por aquel e deve atingir apenas a met ade dos prej u zos so-
fridos, arcando o l esado com a out r a met ade. E a aplicao do si st ema da compensao
4 3
Foi o que, acer t adament e, deci di u o TA-RS: "Responsabi l i dade Civil do Es t ado - Teori a do Ri sco Admi -
ni st r at i vo - I nver so do n u s da Prova. A t eor i a do ri sco admi ni st r at i vo i nver t e o nus da pr ova, e o Es t ado
apenas excl ui ou at enua a sua obr i gao, se de mons t r a r a cul pa excl usi va ou concor r ent e da v t i ma" (ApC v
n
B
184068856, 3
a
CCv, ac. de 13. 2. 1985, apud ADCOAS 105541) .
4 4
STF, RE 120. 924, Rei . Mi n. MOREI RA ALVES, D) 27. 8. 1993. Tambm: STJ, REs p 945. 675- RS, Rei . Mi n.
LUIZ FUX, DJ 5. 11. 2008 ( nest e caso, t r at ava- se de v t i ma c ompr ova da me nt e al cool i zada) .
4 5
t a mb m a cor r et a obs er vao de EDMUR FERREI RA DE FARIA (Curso de direito administrativo positivo,
Ed. Del Rey ( MG) , 1997, p. 517) .
das culpas no di rei t o pri vado. Exempl o i nt er essant e foi o de aci dent e de t r nsi t o em
que dois veculos col i di ram em cr uzament o por fora de defeito no semforo: pr ovado
que ambos t rafegavam com excesso de velocidade, cont r i bui ndo par a o r esul t ado dano-
so, foi-lhes assegur ada i ndeni zao do Poder Pbl i co apenas pel a met ade dos danos .
4 6
A j ur i spr udnci a t em reconheci do, com absol ut a exat i do, o si st ema de com-
pensao de cul pas e do dever i ndeni zat ri o. Em hi pt ese na qual o par t i cul ar edificou
casa resi denci al n u ma encost a de colina, sem as i ndi spensvei s caut el as e compr ome-
t endo a est abi l i dade das elevaes, t endo sido o i mvel dest r u do por fortes chuvas e
compr ovada cul pa concor r ent e do Muni c pi o, deci di u o TJ-RJ que h partilha de respon-
sabilidade e, por conseqncia bvia, nos danos a compor, reduzindo-se a imposio do ressarci-
mento dos danos apurados.
47
O novo Cdi go Civil, cur vando- se real exi st nci a de di versos fatos dessa na-
t ureza, i nst i t ui u per t i nent ement e nor ma di sci pl i nando a cul pa civil rec proca. Di t a o
art. 945 do novo di pl oma: "Se a vtima tiver concorrido culposamente para o evento danoso,
a sua indenizao ser fixada tendo-se em conta a gravidade de sua culpa em confronto com a
do autor do dano." O di sposi t i vo, como se not a, abriga no di r ei t o posi t i vo a t ese ant es
acol hi da apenas em sede j uri sprudenci al , reforando a sol uo hoj e apl i cada no caso
de r esponsabi l i dade da Admi ni st r ao Pblica com part i ci pao do l esado no desfecho
de seu pr pr i o dano.
4 Fatos Imprevisveis
No r ar o que os i ndi v duos sofram danos em razo de fatos que se afi guram
i mprevi s vei s, aquel es event os que, por al guma causa, ocor r em s em que as pessoas
possam pr essent i - l os e at me s mo preparar-se para enfrent -l os e evitar os prej u zos,
s vezes vul t osos, que ocasi onam.
So fatos i mprevi s vei s aquel es event os que const i t uem o que a dout r i na t em
denomi nado de fora maior e de caso fortuito. No di st i ngui r emos, por m, essas cat e-
gorias, vi st o que h gr ande di vergnci a dout r i nr i a na caract eri zao de cada um dos
event os. Al guns aut or es ent endem que a fora mai or o acont eci ment o ori gi nri o da
vont ade do home m, como o caso da greve, por exempl o, sendo o caso fort ui t o o even-
t o pr oduzi do pel a nat ur eza, como os t er r emot os, as t empes t ades , os rai os e t r oves .
4 8
Out r os do caract eri zao exat ament e cont rri a, consi der ando fora mai or os event os
nat ur ai s e caso fort ui t o; os de al guma forma i mput vei s ao h o me m.
4 9
H, ai nda, que m
consi der e caso fort ui t o um aci dent e que no exi me a r esponsabi l i dade do Es t ado.
5 0
4 6
TJ-RJ, ApCi v 4543, 8
a
CCv, Rei. Des. ELLIS FIGUEIRA, 1990.
4 7
TJ-RJ, ApC v n
a
5. 237/ 94- Pet r pol i s , I
a
CCv, unn. , Rei. Des. ELLIS FI GUEI RA, r eg. em 24. 3. 1995
(apud ADCOAS 1000383) .
4 8
DI GENES GASPARI NI (ob. cit., p. 608) ; ANTNI O QUEI ROZ TELLES (ob. cit., p. 421) ; HELY
LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 221) .
4 9
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 361) ; LCIA VALLE FI GUEI REDO (ob. cit., p. 186) .
5 0
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (ob. cit., p. 458) ; GEORGES VEDEL, Droit administratif, p. 386;
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO ( ob. ci t . , p. 361) . Est a l t i ma a ut or a d c o mo e x e mp l o de cas o f or t ui t o o
Pensamos que o mel hor agrupar a fora mai or e o caso fort ui t o como fatos
i mprevi s vei s, t ambm chamados de acaso, por que so i dnt i cos os seus ef ei t os.
5 1
E qual a i mpor t nci a desses fatos no que diz r espei t o r esponsabi l i dade do
Est ado? O pr i mei r o pont o que i mpor t a consi derar o rel at i vo ao cart er de imprevisi-
bilidade de que se r evest em. Significa dizer que sua ocorrnci a est ava fora do mbi t o
da nor mal pr eveno que pode m t er as pessoas. Tais fatos, como anot a VEDEL, so
i mprevi s vei s e i r r esi st vei s.
5 2
O out r o aspect o a consi derar resi de na excl uso da r esponsabi l i dade do Est ado
no caso da ocorrnci a desses fatos i mprevi s vei s. Vi mos que os pr es s upos t os da r es-
ponsabi l i dade objetiva so o fato admi ni st rat i vo, o dano e o nexo de causal i dade ent r e
o fato e o dano. Ora, na hi pt ese de caso fort ui t o ou fora mai or ne m ocor r eu fato
i mput vel ao Est ado, ne m fato comet i do por agent e est at al . E, se assi m, no exi st e
nexo de causal i dade ent r e qual quer ao do Est ado e o dano sofrido pel o l esado. A
conseqnci a, poi s, no pode ser out r a que no a de que t ai s fatos i mprevi s vei s no
ensej am a r esponsabi l i dade do Est ado. Em out r as pal avras, so eles excl udent es da
r esponsabi l i dade.
E preci so, por m, verificar, caso a caso, os el ement os que cercam a ocorrnci a do
fato e os danos causados. Se est es forem r esul t ant es, em conj unt o, do fato i mprevi s vel
e de ao ou omi sso cul posa do Est ado, no t er havi do u ma s causa, mas concau-
sas, no se podendo, nessa hi pt ese, falar em excl udent e de r esponsabi l i dade. Como
o Est ado deu causa ao r esul t ado, segue-se que a ele ser i mput ada r esponsabi l i dade
civil. Por r espei t o equi dade, por m, a i ndeni zao ser mi t i gada, cabendo ao Est ado
reparar o dano deforma proporcional sua participao no evento lesivo e ao l esado arcar com
o prej u zo cor r espondent e a sua prpri a condut a.
5 3
Em cert as ci rcunst nci as, a si t uao decor r ent e de danos pr ovocados por fatos
de t ercei ros assemel ha- se relativa aos fatos i mprevi s vei s no que concer ne anl i se
da r esponsabi l i dade civil da Admi ni st r ao. Sem que se possa i mput ar at uao omi s -
siva di ret a ao Est ado, no h como responsabi l i z-l o ci vi l ment e por at os de t er cei r os.
Soment e medi ant e a const at ao de que a omi sso foi a r esponsvel conj unt a pel a
ocorrnci a do dano que se pode at ri bui r a r esponsabi l i dade est at al . E o caso, l amen-
t avel ment e freqent e, de furtos e assal t os mo ar mada em t r anspor t es col et i vos ou
na via pbl i ca. Sem a prova da culpa, no h como responsabi l i zar a empr es a conces-
si onri a de t r anspor t e, j que ela prpri a assume a condi o de l esada j unt a me nt e com
r o mp i me n t o de u ma a dut or a , e o publ i ci s t a francs exempl i f i ca com a fal ha de u ma pea me c ni c a ou o
r o mp i me n t o de um pne u. Co m a devi da vni a, e n t e n d e mo s que t ai s fat os n o s o car act er i zados c o mo
fora ma i or ou cas o f or t ui t o. Tr at a- s e de fat os a dmi ni s t r a t i vos , que ge r a m a r e s pons a bi l i da de do Es t a do
por ser el a obj et i va e i n d e p e n d e n t e de cul pa.
5 1
ORLANDO GOMES, Obrigaes, p. 158- 159. O gr ande j ur i st a diz que " t odo o esforo e mpr e ga do pei a
dout r i na par a bi furcar o acaso r esul t ou n u ma confuso, que hoj e se pr ocur a evitar, ou me s mo cont or nar ,
el i mi nando- a pur a e s i mpl es ment e, at ent a a ci r cunst nci a de que o me s mo o efei t o at r i bu do pel a l ei ".
5 2
Ob. cit., p. 386.
5 3
os passagei ros. Nesse sent i do se t m pr onunci ado os Tr i bunai s.
5 4
j us t o r econhecer
que opi ni es em sent i do cont r r i o se justificam em razo do cansao da soci edade pel o
al t o grau de vi ol nci a que t em assol ado as grandes ci dades. Semel hant e vi so, por m,
funda-se em ar gument o de or dem emoci onal , que, por i sso me s mo, r esul t a di ssoci ado
da verdadei ra anl i se j ur di ca.
5 5
5 Atos de Mul t i des
No i nc omum que os i ndi v duos sofram prej u zos em r azo de at os danos os
prat i cados por agr upament os de pessoas. Nas soci edades de mas s a at uai s se t or na cada
vez mai s c omum que mul t i des dirijam sua fria dest r ui dor a a bens part i cul ares, nor-
mal ment e quando pr et endem evidenciar al gum pr ot est o cont r a si t uaes especi ai s.
Em t odo o mu n d o ocor r em esses movi ment os, ora de es t udant es cont r a a polcia, ora
da popul ao cont r a o Est ado, ora de del i nqent es cont r a o i ndi v duo. Sabemos que,
nos agr upament os de pessoas, o i ndi v duo per de mui t o dos par met r os que demar cam
seus val ores mor ai s e sociais, dei xando- se levar pel a caudal osa cor r ent e do gr upo e
agi ndo, dent r o do gr upo, como no o faria i ndi vi dual ment e. Da ser r econheci da hoje
a chamada psi col ogi a das mul t i des.
Qual a r eper cusso dos at os de mul t i des na r esponsabi l i dade civil do Est ado?
A regra, acei t a no di rei t o moder no, a de que os danos causados ao i ndi v duo
em decorrnci a excl usi vament e de tais at os no acarret a a r esponsabi l i dade civil do Es-
t ado, j que, na ver dade, so t i dos como at os prat i cados por t ercei ros. Sequer exi st em
os pr es s upos t os da r esponsabi l i dade objetiva do Est ado, seja pel a ausnci a da condut a
admi ni st rat i va, seja por falta de nexo causai ent r e at os est at ai s e o dano. Pelo i nusi t ado
ou pel a rapi dez com que os fatos ocorrem, no se pode at ri bui r os seus efeitos a qual -
quer ao ou omi sso do Poder Pbl i co.
5 6
Ocor r e, por m, que, em cert as si t uaes, se t or na not r i a a omi s s o do Poder
Pbl i co, por que t er i a ele a possi bi l i dade de gar ant i r o pat r i mni o das pes s oas e evi-
t ar os danos pr ovocados pel a mul t i do. Nesse caso, cl aro que exi st e u ma condut a
omi ssi va do Est ado, assi m como i ndi scut vel o r econheci ment o do nexo de causa-
l i dade ent r e a condut a e o dano, conf i gur ando- se, ent o, a r es pons abi l i dade civil do
Est ado. Trat a-se, poi s, de si t uao em que f i ca c umpr i da me nt e pr ovada a omi s s o
5 4
Vi de STJ, REs p 435. 865- RJ, 2
a
Seo, Rei . Mi n. BARROS MONTEI RO, j ul g. em 9. 10. 2002 ( I nf or mat i vo
Jurisprudncia STJ n
s
150, out . 2002) . Tambm: REs p 200. 110- RJ, DJ de 10. 4. 2000; REs p 331. 801- RJ, Rei.
Mi n. FERNANDO GONALVES (Informativo STJ 224, out . 2004) ( r oubo em ni bus ) ; REs p 402. 708- SP,
Rei. Mi n. ELIANA CALMON (Informativo STJ 219, ago. 2004) ( r oubo em me t r ) ; RESp 589. 629- RJ, Rei.
Mi n. FERNANDO GONALVES, em 2. 10. 2008 (t i ro or i undo de out r o ve cul o) . Veja-se ai nda STF: RE
88. 408- RJ, DJ de 12. 7. 1980; RE 113. 194- RJ, DJ de 7. 8. 1987.
5 5
STJ, REsp 976. 564, Rei. Mi n. LUS FELIPE SALOMO, em 20. 9. 2012. No caso, cui dava- se de assal t o
a cargas t r ans por t adas pel os Cor r ei os, s em pr ova de negl i gnci a dessa empr es a.
5 6
RI VERO, r ef er i ndo- se hi pt ese, r egi st r a que ela ocor r e qua ndo a pol ci a de s egur ana no pode i mpe-
di r os danos (sans que la police ait pu les empcher) (ob. cit., p. 300) .
cul posa do Poder Pbl i co. Essa a or i ent ao que t em nor t eado a j ur i s pr udnci a a
r espei t o do a s s unt o.
5 7
Suponha-se, par a exemplificar, que se esteja formando um agr upament o com
most r as de host i l i dade em cert o local onde h vrias casas comerci ai s. Se os rgos de
segurana t i verem sido avisados a t empo e ainda assi m no t i verem compar eci do os
seus agent es, a condut a est at al est ar qualificada como omissiva culposa, ensej ando, por
consegui nt e, a responsabi l i dade civil do Est ado, em or dem a reparar os danos causados
pel os atos mul t i t udi nr i os. Tal como na hi pt ese dos fatos imprevisveis, cont udo, a
i ndeni zao ser proporci onal participao omissiva do Est ado no r esul t ado danoso.
6 Danos de Obra Pblica
A ques t o da r esponsabi l i dade do Est ado or i unda de danos pr ovocados por
obr as pbl i cas t em apr esent ado al guma cont rovrsi a ent r e os est udi osos e nas deci-
ses j udi ci ai s. Ent r et ant o, par ece- nos que se pode est abel ecer um si st ema lgico par a
o assunt o, pr ocur ando di st i ngui r as vrias hi pt eses que o t ema encerra.
A pr i mei r a hi pt ese aquel a em que o dano pr ovocado pel o s fato da obra.
Por al guma razo nat ur al ou imprevisvel, e sem que t enha havi do cul pa de al gum, a
obr a pbl i ca causa dano ao particular. Se tal ocorrer, dar-se- a r esponsabi l i dade obj et i -
va do Est ado, i ndependent ement e de quem esteja execut ando a obra, eis que pr esent es
t odos os pr es s upos t os par a sua confi gurao.
5 8
Ai nda que no se possa caract eri zar de
ilcita a at i vi dade est at al , a responsabi l i dade decorre da pr pr i a t eor i a do ri sco admi -
ni st r at i vo.
5 9
Uma segunda hi pt ese pr essupe que o Est ado t enha comet i do a execuo da
obr a a um empr ei t ei r o at ravs de cont r at o admi ni st r at i vo, e que o dano t enha si do
pr ovocado excl usi vament e por cul pa do executor. A sol uo ser a de at ri bui r-se ao
empr ei t ei r o a r esponsabi l i dade subj et i va comum de di rei t o pri vado, sabi do que cum-
pr e o cont r at o sob sua cont a e ri sco. A ao deve ser movi da, no caso, s oment e cont r a
o empr ei t ei r o, sem part i ci pao do Est ado no pr ocesso. A r esponsabi l i dade do Est ado
subsi di ri a, i st o , s est ar confi gurada se o execut or no l ograr reparar os prej u zos
que causou ao pr ej udi cado.
6 0
5 7
Por i sso que no h c omo r esponsabi l i zar o Es t ado se est e no t eve par t i ci pao cul posa. Veja-se est e
acr do do TJ-RJ: "Responsabi l i dade Civil do Poder Pbl i co - Revol t a da Popul ao - Bomba - Cul pa. Para
obt er a i ndeni zao cont r a o Es t ado por t er o aut or si do at i ngi do por u ma b o mb a dur a nt e i nci dent es de
revol t a da popul ao pel a maj or ao das pas s agens de ni bus , necessr i a se faz a compr ovao da cul pa do
Es t ado no f at o" (ApC v n
Q
454/ 90, 6
a
CCv, Rei. Des. PESTANA DE AGUI AR, j ul g. em 19. 3. 1991) . Se no
se pr ova a cul pa, o fato de t er cei r o, excl ui ndo a r esponsabi l i dade do Es t ado.
5 8
No me s mo s ent i do, HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 560) .
5 9
ROBERTO DROMI t r az exempl o de acr do em que f i cou as s ent ado que "el car act er l ci t o de Ias obr as
por una ent i dad est at al provi nci al no i mpi de l a r esponsabi l i dad dei Es t ado" (Derecho administrativo, p. 712) .
6 0
No me s mo s ent i do: STJ, REs p 467. 252- ES, Rei. Mi n. ANTNI O DE PDUA RIBEIRO, j ul g. e m
2. 12. 2004 (Informativo STJ 372, dez. 2004) ; TJ-SC, ApCi v 24. 363, 3
a
CC vel , Rei. De s . MAY FI LHO, ac. de
25. 3. 1986) .
vivel, por fim, que t ant o o empr ei t ei r o pri vado como o pr pr i o Poder Pbl i co
(este, ai nda que por omi sso) t enham cont r i bu do par a o fato causador do dano. Aqui
ambos t m r esponsabi l i dade pr i mr i a e solidria, podendo fi gurar conj unt ament e na
ao de r epar ao de danos pr opost a pel o l esado.
6 1
7 Condut as Omissivas
O Est ado causa danos a part i cul ares por ao ou por omi sso. Qua ndo o fato
admi ni st r at i vo comi ssi vo, pode m os danos ser ger ados por condut a cul posa ou no.
A r esponsabi l i dade objetiva do Est ado se dar pel a pr esena dos seus pr es s upos t os - o
fato admi ni st r at i vo, o dano e o nexo causai .
Todavia, quando a condut a est at al for omi ssi va, ser preci so di st i ngui r se a
omi sso const i t ui , ou no, fato gerador da r esponsabi l i dade civil do Est ado. Ne m t oda
condut a omi ssi va r et r at a um desl ei xo do Est ado em cumpr i r um dever legal; se assi m
for, no se confi gurar a responsabi l i dade est at al . Soment e qua ndo o Est ado se omi t i r
di ant e do dever legal de i mpedi r a ocorrnci a do dano que ser r esponsvel ci vi l men-
te e obr i gado a r epar ar os pr ej u zos.
6 2
A conseqnci a, dessa manei r a, resi de em que a r esponsabi l i dade civil do Est a-
do, no caso de condut a omi ssi va, s se desenhar quando presentes estiverem os elementos
que caracterizam a culpa.
63,
A cul pa ori gi na-se, na espcie, do des cumpr i ment o do dever
legal, at r i bu do ao Poder Pbl i co, de i mpedi r a consumao do da no.
6 4
Resul t a, por
consegui nt e, que, nas omi sses est at ai s, a t eori a da r esponsabi l i dade objetiva no t em
perfeita apl i cabi l i dade, como ocorre nas condut as comi ssi vas.
6 5
H mai s um dado que mer ece realce na exigncia do el ement o cul pa par a a
responsabi l i zao do Est ado por condut as omi ssi vas. O art . 927, pargrafo ni co, do
Cdi go Civil, est abel ece que "Haver obrigao de reparar o dano, independentemente de cul-
pa, nos casos especificados em lei",
66
o que i ndi ca que a r esponsabi l i dade objetiva, ou sem
culpa, pr es s upe meno expressa em nor ma legal. No obst ant e, o art . 43, do Cdi go
Civil, que, como vi mos, se dirige s pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co, no i ncl ui u em
6 1
TJ-SC, ApC v n
s
31. 302, 1 CCv, Rei. Des. J oo Mar t i ns, publ . DO 7. 9. 1990.
6 2
Adot a mos aqui a expr essi va l i o de CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO. So s uas as pal avr as:
" No bast ar , ent o, par a confi gurar-se r esponsabi l i dade est at al , a s i mpl es r el ao ent r e aus nci a do servi o
( omi sso est at al ) e o da no sofri do" (Curso, cit., p. 447) .
6 3
Com o me s mo e nt e ndi me nt o: STJ, REsp 721. 439-RJ, 2
1
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em
21. 8. 2007 (Informativo STJ n 328, ago. 2007) .
6 4
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (ob. e loc. ci t . ).
6 5
Cont r a: J OO AGNALDO DONI ZETI GANDI NI e DI ANA PAOLA DA SILVA SALOMO, no t r abal ho
"A responsabilidade civil do Estado por conduta omissiva", no qual a pont a m out r os par t i dr i os do me s mo ent en-
di me nt o (RDA 232, p. 199- 230, 2003) .
6 6
O di sposi t i vo refere-se t a mb m a at i vi dades nor ma l me nt e execut adas pel o a ut or do da no que, por s ua
nat ur eza, i mpl i quem ri sco par a os di r ei t os de out r e m. Essa par t e, por m, no t e m per t i nnci a ao que or a
se ar gument a.
seu cont edo a condut a omi ssi va do Est ado, o mes mo, alis, ocor r endo com o art. 37,
6
e
, da CF. Desse modo, de i nt erpret ar-se que ci t ados di sposi t i vos se apl i cam apenas
a compor t ament os comi ssi vos e que os omi ssi vos s pode m ser obj et o de r esponsabi -
l i dade est at al se houver cul pa.
6 7
Quer emos dei xar claro, no ent ant o, que o el ement o mar cant e da r esponsabi l i -
dade ext r acont r at ual do Est ado efet i vament e a responsabilidade objetiva; da no se nos
afigurar i nt ei r ament e corret o afirmar que, nas condut as omi ssi vas, i nci di ri a a r espon-
sabi l i dade subj et i va.
6 8
A r esponsabi l i dade objetiva um plus em rel ao r esponsabi l i -
dade subj et i va e no dei xa de subsi st i r em razo dest a; al m do mai s, t odos se suj ei t am
nor mal ment e r esponsabi l i dade subjetiva, por que essa a regra do or denament o j ur -
di co. Por consegui nt e, quando se diz que nas omi sses o Est ado r es ponde s oment e por
culpa, no se est di zendo que incide a responsabi l i dade subjetiva, mas apenas que se
t r at a da responsabi l i zao comum, ou seja, aquel a fundada na culpa, no se admi t i ndo
ent o a responsabi l i zao sem culpa.
Na ver dade, ne nhuma novi dade existe nesse t i po de r esponsabi l i dade. Quer
-nos parecer, assi m, que o Est ado se sujeita r esponsabi l i dade objetiva, mas , quando
se t r at ar de condut a omi ssi va, est ar ele na posi o c omum de t odos, vale dizer, sua
responsabi l i zao se dar por cul pa.
6 9
Acresce notar, por fim, que, me s mo quando
pr esent es os el ement os da r esponsabi l i dade subjetiva, est ar o f at al ment e pr es ent es os
el ement os da r esponsabi l i dade objetiva, por ser est a mai s abr angent e que aquel a. De
fato, sempr e est ar o pr esent es o fato admi ni st rat i vo, o dano e o nexo de causal i dade.
A ni ca pecul i ari dade que, nas condut as omi ssi vas, se exigir, al m do fato admi ni s-
t rat i vo em si, que seja ele calcado na culpa.
Uma das hi pt eses que, sem qual quer dvida, evi denci am cul pa em condut a
omi ssi va da Admi ni st r ao a que resul t a de des cumpr i ment o de or dem j udi ci al . Na
verdade, ne m deveri a ocorrer essa omi sso, mas i nfel i zment e aqui e ali al guns admi -
ni st r ador es r el ut am em at ender a det er mi naes j udi ci ai s. Qua ndo no a des cumpr em,
r et ar dam o seu cumpr i ment o, o que t ambm revela omi sso quant o a dever concr et o
de agir. Nesses casos, o l esado t em di rei t o a ser i ndeni zado pel a Admi ni st r ao omi s-
s a.
7 0
Al m da r esponsabi l i dade civil, possvel ainda, dependendo das ci rcunst nci as
6 7
A cor r et a obser vao de EDUARDO MACCARI TELLES, no t r abal ho A responsabilidade civil do estado
por atos omissivos e o novo Cdigo Civil, publ . na Revista de Direito da Proc. Geral do Estado do Rio de Janeiro n"
5 7 / 2 0 0 3 , p. 115- 130.
6 8
c omo pe ns a CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 447.
6 9
SRGI O CAVALIERI FI LHO, ao referi r-se r esponsabi l i dade obj et i va, t e m a me s ma vi so: "S no ser
necessr i o o e l e me nt o cul pa, r azo pel a qual fala-se em r esponsabi l i dade i nde pe nde nt e me nt e de cul pa. Est a
pode ou no existir, ma s ser s e mpr e i r r el evant e par a a confi gurao do dever de i ndeni zar " (Programa de
responsabilidade Civil, p. 141) .
7 0
A I
a
Tur ma do STF, em i rreparvel deci so, conf i r mou acr do do TJ do Par an, que r econhecer a o di r ei -
t o de par t i cul ar i ndeni zao, pel o Est ado, por danos causados em s ua pr opr i edade em vi r t ude da i nvaso
por i nt egr ant es do Movi me nt o dos Sem-Terra. O Est ado dei xar a de cumpr i r or de m j udi ci al no s ent i do de
reforar o pol i ci ament o par a evi t ar a i nvaso, e tal omi s s o cus t ou- l he a r esponsabi l i zao civil (RE 283. 989-
PR, Rei. Mi n. ELLEN GRACI E, j ul g. em 11. 9. 2001; vi de Informativo STF n
B
2 4 1 , set . 2001) .
do caso, que os agent es responsvei s pel a omi sso sej am r esponsabi l i zados funcional
e cr i mi nal ment e.
Out r a hi pt ese resi de na omi sso do Est ado, quando devi da e compr ovadamen-
te advert i do da possi bi l i dade de ocorrer o fato causador dos danos. Me s mo que o fato
pr ovenha de t ercei ros, o cert o que condut a di l i gent e do Est ado poder i a t er i mpedi do
a sua ocorrnci a. Aqui a responsabi l i dade civil do Est ado pel a omi sso concret a, no
podendo fugir obri gao de reparar os danos. Exempl o: professora r ecebeu ameaas
de agresso por par t e de al uno e, mai s de uma vez, avisou a di reo da escola, que ficou
omi ssa; t endo- se cons umado as agresses, t em o Poder Pbl i co r esponsabi l i dade por
sua omi s s o.
7 1
Assi nal e-se, por opor t uno, que, t r at ando- se de r esponsabi l i dade civil, ur ge que,
nas condut as omi ssi vas, al m do el ement o cul poso, se revele a pr esena de nexo direto
de causalidade ent r e o fato e o dano sofrido pela v t i ma. Significa di zer que no pode o
i nt r pr et e buscar a rel ao de causal i dade quando h uma ou vri as i nt er causas ent r e a
omi sso e o r esul t ado da nos o.
7 2
De qual quer modo, i nci di r s empr e a r esponsabi l i dade
com cul pa.
7 3
Parece-nos adequado e per t i nent e tecer um l t i mo coment r i o sobr e a mat r i a.
Ouvem- se, de qua ndo em vez, al gumas vozes que se l evant am par a s us t ent ar a r espon-
sabi l i dade i nt egral do Est ado pel as omi sses genri cas a ele i mput adas . Tais vozes se
t or nam mai s usuai s na medi da em que se revela a ineficincia do Poder Pbl i co par a
at ender a cert as demandas sociais. A sol uo, por m, no pode t er r anos de passi ona-
l i smo, mas, ao cont rri o, deve ser vi st a na tica emi nent ement e pol t i ca e j ur di ca. No
h dvi da de que o Est ado omi s s o no cumpr i ment o de vri os de seus dever es genri -
cos: h carnci as nos set or es da educao, sade, segurana, habi t ao, empr ego, mei o
ambi ent e, pr ot eo mat er ni dade e infncia, previ dnci a social, enfi m em t odos os
di rei t os sociais (previ st os, alis, no art. 6" da CF) . Mas o at endi ment o dessas deman-
das recl ama a i mpl ement ao de pol t i cas pbl i cas par a as quai s o Est ado ne m sempr e
cont a com r ecur sos fi nancei ros suficientes (ou cont a, mas i nvest e mal ) . Tais omi sses,
por genri cas que so, no r endem ensej o r esponsabi l i dade civil do Est ado, mas si m
event ual responsabi l i zao poltica de seus di ri gent es. que t ant as ar t i manhas co-
met e o Poder Pbl i co na admi ni st r ao do i nt er esse pbl i co, que a soci edade comea a
i ndi gnar-se e a i mpaci ent ar - se com as referidas l acunas. E compr eens vel , por t ant o, a
i ndi gnao, mas o fato no conduz a que o Est ado t enha que i ndeni zar t oda a soci eda-
de pel as carnci as a que ela se sujeita. Deve, poi s, separar-se o s ent i ment o emoci onal
das sol ues j ur di cas: so est as que o Di rei t o cont empl a.
7 1
Foi a hi pt es e deci di da pel o STJ, no REsp 1. 142. 245, Rei. Mi n. CASTRO MEI RA, em 5. 10. 2010.
7 2
Vide STF, RE 136. 861-SP, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 21. 9. 2010. Aqui se c onde nou Muni c pi o
por omi s s o pel o fato de no t er obs t ado a i nst al ao de loja de fogos de artifcio em zona r esi denci al , a qual
expl odi u e caus ou da nos a t er cei r os.
7 3
No s ent i do da aus nci a de nexo causai di r et o, deci di u o STF em hi pt es e em que foragi do de peni t enci -
ria pr at i cou ameaas e e s t upr o cont r a t er cei r os (RE 409. 203- RS, 2
a
Tur ma, vot o do Rei. CARLOS VELLOSO,
em 7. 6. 2005; Informativo STF n
a
3 9 1 , j un. 2005) .
7 4
Co mo exempl o, o STF condenou Est ado a i ndeni zar pessoa que sofreu grave l eso em assal t o na via
pbl i ca (STA n 223, Rei. Mi n Cel so de Mel l o, em 14. 4. 2008, mai or i a; Informativo STF 502, abr. 2008) .
7 5
Vi de STF, RE 543469 AgR-RJ, Rei. Mi n. ELLEN GRACIE, em 16. 3. 2010.
7 6
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (ob. cit., p. 443) .
Por fora desses aspect os, vemos com profunda pr eocupao deci ses j udi ci ai s
que at r i buem r esponsabi l i dade civil do Est ado por omi sso, s em que est a t e nha nexo
di r et o de causal i dade com o r esul t ado, ou seja, omi sses genri cas decor r ent es das
carnci as exi st ent es em t odas as soci edades.
7 4
O me s mo ocorre com deci ses que t ra-
t em as omi sses sob o ma nt o da responsabi l i dade objetiva, em fl agrant e desvi o de
per spect i va.
7 5
Parece-nos, poi s, deva haver r edobr ada caut el a no t r at o dessa mat r i a.
8 Responsabi l i dade Pri mri a e Subsidiria
Tema que t em mer eci do mui t as consi deraes por par t e dos especi al i st as o
rel at i vo r esponsabi l i dade pr i mr i a e subsi di ri a no que t oca s condut as est at ai s. A
r esponsabi l i dade pr i mr i a quando at ri bu da di r et ament e pessoa fsica ou pessoa
j ur di ca a que per t ence o agent e aut or do dano. Ser subsi di ri a a r esponsabi l i dade
quando sua confi gurao depender da ci rcunst nci a de o r esponsvel pr i mr i o no t er
condi es de r epar ar o dano por ele causado.
Em conseqnci a, a r esponsabi l i dade do Est ado ser pr i mr i a quando o dano
tiver si do pr ovocado por um de seus agent es. Assi m, se um servidor, ou qual quer ou-
t r o agent e, est i ver at uando em nome da Uni o, do Est ado, do Muni c pi o, do Di st r i t o
Federal ou de uma aut ar qui a ou fundao aut rqui ca, o dano que causar ser at r i bu do,
pr i mar i ament e, pessoa j ur di ca est at al a cujo quadr o pert encer.
Ne m sempr e, ent r et ant o, a responsabi l i dade do Est ado ser pr i mr i a. Como j
vi mos ant er i or ment e, h mui t as pessoas j ur di cas que exer cem sua at i vi dade como
efeito da rel ao j ur di ca que as vi ncul a ao Poder Pbl i co, podendo ser vari ados os t t u-
los j ur di cos que fi xam essa vi ncul ao. Est o vi ncul adas ao Est ado as pessoas de sua
Admi ni st r ao Indi ret a, as pessoas pr est ador as de servi os pbl i cos por del egao ne-
gociai (concessi onri os e per mi ssi onr i os de servios pbl i cos) e t a mb m aquel as em-
pr esas que execut am obr as e servios pbl i cos por fora de cont r at os admi ni st r at i vos.
Em t odos esses casos, a r esponsabi l i dade pr i mr i a deve ser at r i bu da pessoa
j ur di ca a que per t ence o agent e aut or do dano. Mas, embor a no se possa at r i bui r res-
ponsabi l i dade di ret a ao Est ado, o cert o que t ambm no ser lcito exi mi -l o i nt ei ra-
ment e das conseqnci as do at o lesivo. Sua responsabi l i dade, por m, ser subsi di ri a,
ou seja, s oment e nascer quando o responsvel pr i mr i o no mai s tiver foras par a
cumpr i r a sua obri gao de reparar o dano.
7 6
Por consegui nt e, no abonamos o pens ament o de que o Poder Pbl i co t em
r esponsabi l i dade sol i dri a pel os danos causados por pessoa pri vada qual compet e
pr est ar det er mi nado servi o pbl i co, s pel o fato de t er havi do del egao do servi o.
Trata-se, a nosso ver, de concl uso t i pi cament e passi onal , de cart er radical e afast ada
dos cnones j ur di cos que r egem a mat ri a. O Poder Pbl i co no , repi t a-se, o segu-
rador uni versal de t odos os danos causados aos admi ni st r ados. O que i mpor t ant e
verificar a condut a admi ni st r at i va. Se a Admi ni st r ao concor r eu com a pessoa r espon-
svel par a o r esul t ado danoso (o que ocorre al gumas vezes por negl i gnci a e omi sso
admi ni st r at i va), haver r eal ment e sol i dari edade; a Admi ni st r ao t er agi do com cul pa
i n omittendo ou i n vigilando, podendo ser demandada j unt a me nt e com o aut or do dano.
Cont udo, se a cul pa exclusiva da pessoa pr est ador a do servio, a ela deve ser i mput a-
da a responsabilidade primria e ao Poder Pbl i co a responsabilidade subsidiria.
77
Resul t a,
poi s, nessa hi pt ese, que event ual demanda i ndeni zat r i a deve ser di ri gi da em face
excl usi vament e do causador do dano, sendo a Admi ni st r ao par t e i l eg t i ma ad causam
na referida ao.
V ATOS LEGISLATIVOS
1 Regra Geral
A funo de legislar const i t ui uma das at i vi dades est r ut ur ai s do Est ado moder -
no, seno a mai s rel evant e, t endo em cont a que consubst anci a a pr pr i a criao do di -
rei t o (ius novum). Al m do mai s, a funo legislativa t r anscende mer a mat eri al i zao
das leis par a alcanar o status que espel ha o exerccio da sober ani a est at al , vale dizer, da
aut odet er mi nao dos Est ados com vi st as i nst i t ui o das nor mas que eles pr pr i os
ent endem necessri as di sci pl i na social.
Por esse mot i vo, t i vemos a opor t uni dade de consi gnar, em t r abal ho que publ i -
camos, que a regra geral, no caso de at os legislativos, deve s empr e ser a de no ser
at ri bu da r esponsabi l i dade civil ao Est ado, sobr et udo por que a edi o de leis, por si
s, no t em nor mal ment e o condo de acarret ar danos i ndeni zvei s aos me mbr os da
col et i vi dade.
7 8
claro, por m, que a quest o ne m sempr e apr esent a essa si mpl i ci dade. No
Di rei t o est r angei r o, t m vari ado as sol ues, inclusive de dout r i nador es . Em al guns
casos, sust ent a- se a t ot al i rresponsabi l i dade do Est ado; em out r os , ent ende- se que
haver a r esponsabi l i dade do Est ado se a lei causar dano a pessoas ou a gr upos sociais;
out r os, ai nda, s admi t em a responsabi l i zao no caso de leis i nconst i t uci onai s.
7 9
7 7
O STJ, por m, por s ua 1- Tur ma, consi der ou sol i dri a a r esponsabi l i dade do Muni c pi o, sem qualquer
imputao de culpa deste, por danos causados por empr es a a ele vi ncul ada, r es pons vel pel a admi ni s t r ao de
es t aci onament o, em vi r t ude da ocor r nci a de mul t a e r eboque de de t e r mi na do ve cul o es t aci onado no local,
com o que o cons i der ou par t e l eg t i ma par a a causa (REsp. 746. 555- RJ, Rei. Mi n. FRANCI SCO FALCO,
j ul g. em 18. 10. 2005; Informativo STJ n 265, out . 2005) . N o nos par eceu feliz a deci so, que cl ar ament e
conf undi u responsabilidade solidria com responsabilidade subsidiria.
7 8
Cf. nos s o Res pons abi l i dade Civil do Es t ado por at os l egi sl at i vos, publ . no Livro de Estudos Jurdicos af 6,
p. 207 e s egui nt es (RJ - 1993) . Na opor t uni dade, l e mbr a mos das pal avr as pr eci sas de RI VERO: "il estjuri-
diquement et politiquement impossible de dceler une faute dans 1'activit lgislative, souveraine par dfinition" [Droit
administratif cit., p. 293) .
7 9
SAYAGUS LASO, Tratado, cit., v. I, p. 593 ss.
Apesar da di vergnci a exi st ent e ent r e os aut or es naci onai s, e nt e nde mos que
o at o l egi sl at i vo no pode me s mo causar a r esponsabi l i dade civil do Est ado, se a lei
pr oduzi da em est r i t a conf or mi dade com os ma nda me nt os const i t uci onai s. Com a
devi da vni a dos que pens am em cont rri o, no vemos como uma lei, r egul ar ment e
di sci pl i nadora de cert a mat ri a, cause prej u zo ao i ndi v duo, sabi do que os di r ei t os ad-
qui r i dos j i ncor por ados a seu pat r i mni o j ur di co so i nsuscet vei s de ser em mol es t a-
dos pel a lei nova, ex vi do art. 5
S
, XXXVI, da CF. Acresce, ai nda, que a lei vei cul a r egr as
gerais, abst r at as e i mpessoai s, no at i ngi ndo, como bvio, di rei t os i ndi vi duai s.
Pode ocorrer, i st o sim, e f r eqent ement e ocorre, que a lei nova cont r ar i e i n-
t er esses de i ndi v duos ou de grupos, mas esse fato, por si s, no pode propi ci ar a
r esponsabi l i dade civil do Est ado para obrig-lo reparao de prej u zos. Parece-nos
i ncoer ent e, de fato, responsabi l i zar ci vi l ment e o Est ado, quando as leis, r egul ar ment e
edi t adas, pr ovm do rgo pr pr i o, i nt egr ado exat ament e por aquel es que a pr pr i a
soci edade el egeu - pens ament o adot ado por al guns es t udi os os .
8 0
Cumpr e reconhecer, ent r et ant o, que moder na dout r i na t em reconheci do, em si-
t uaes excepcionais, a obrigao do Est ado de indenizar, ai nda que a lei pr oduza um
dano jurdico lcito. Isso ocorre part i cul arment e quando a lei at i nge di rei t os de det er mi -
nado grupo de i ndi v duos (p. ex.: o de propri edade), cust a de al gum out r o benefcio
conferido a um uni verso mai or de dest i nat ri os. Trata-se aqui de dano lcito indenizvel,
sujeito, no ent ant o, a que seja (a) economi cament e mensurvel , (b) especial e (c) anor-
mal .
8 1
De qual quer modo, sempr e ser necessria certa precauo no que t ange anl i se
de tais si t uaes, em or dem a evitar que lei cont rri a a mer os i nt eresses possa gerar
pr et enses reparat ri as despi das de fundament o j ur di co.
2 Leis Inconst i t uci onai s
Enfoque i nt ei r ament e di verso o que diz r espei t o pr oduo de leis i nconst i -
t uci onai s.
Qua ndo se assent a a pr emi ssa de que a sober ani a do Est ado per mi t e quel es
que r epr es ent am a soci edade a edi o de at os legislativos, a suposi o a de que t ai s
at os devem guar dar compat i bi l i dade com a Const i t ui o. Significa di zer que ao poder
j ur di co e pol t i co de criao de leis, o Est ado, por seus agent es par l ament ar es, t e m o
dever de respei t ar os par met r os const i t uci onai s. Por i sso, assi m como se pode afirmar
ser lcita a edi o regul ar de leis, pode t ambm asseverar-se que ilcito criar lei em
des compas s o com a Const i t ui o.
Desse modo, pl enament e admi ss vel que, se o dano surge em decorrnci a de
lei i nconst i t uci onal , a qual evi dent ement e reflete at uao i ndevi da do rgo legislati-
8 0
CRETELLA J NI OR admi t e a r esponsabi l i dade civil do Es t ado me s mo no caso de leis cons t i t uci onai s
(Tratado de direito administrativo, v. 8, 1970, p. 255 s). Tambm LVARO LAZZARI NI , em Boletim de Direito
Administrativo, set . 1991, p. 493 ss.
8 1
Veja-se o excel ent e t r abal ho de MAUR CI O ZOCKUN, Responsabilidade patrimonial do Estado, Mal hei r os,
2010, p. 123- 150.
vo, no pode o Est ado s i mpl es ment e exi mi r-se da obri gao de repar-l o, por que nessa
hi pt ese confi gurada est ar a sua responsabi l i dade ci vi l .
8 2
Como j acent uou aut or i za-
da dout r i na, a noo de lei i nconst i t uci onal cor r esponde de ato ilcito, pr ovocando o
dever de ressarci r os danos pat r i moni ai s del e decor r ent es .
8 3
Releva dest acar al guns aspect os. Em pr i mei r o lugar, a r esponsabi l i dade s se
cons uma se o at o legislativo efet i vament e pr oduzi u danos ao part i cul ar, poi s que fre-
qent ement e a i nconst i t uci onal i dade da lei em nada afeta a r bi t a j ur di ca pat r i moni al
das pessoas. Depoi s, preci so que a lei t enha si do decl arada i nconst i t uci onal , vi st o
que mi l i t a em seu favor a pr esuno de const i t uci onal i dade, pr es uno est a des ment i -
da apenas quando o rgo j udi ci ri o expr essament e pr ocl amar a i nconst i t uci onal i da-
de .
8 4
Por l t i mo, no h confundi r o dano pr oveni ent e da lei i nconst i t uci onal ou aquel e
deri vado de at o pr at i cado com base na lei i nconst i t uci onal . Em ambos os casos, o Es-
t ado ser ci vi l ment e responsvel , mas no pr i mei r o a lei em si que provoca o dano, ao
passo que no segundo o at o prat i cado com base na lei; assi m, a i nconst i t uci onal i dade
l causa di ret a da responsabi l i dade, enquant o que aqui causa i ndi ret a.
Avulta, ai nda, dest acar que o fato gerador da r esponsabi l i dade est at al no caso - a
inconstitucionalidade da lei - alcana t ant o a i nconst i t uci onal i dade material como a. formal,
poi s que, na ver dade, o vcio de forma na lei t ambm no escusa a i l eg t i ma at uao
do rgo l egi sl at i vo.
8 5
Pr i mi t i vament e, admi t i a-se a r esponsabi l i dade apenas quando
houvesse cont rol e concent r ado de const i t uci onal i dade; ent r et ant o, at ual ment e j se
consi dera que o controle incidental pode, da me s ma forma, gerar a r esponsabi l i dade
do Est ado, eis que i nexi st e qual quer bice no di rei t o posi t i vo par a tal concl us o.
8 6
A
verdade que t ant o n u ma hi pt ese quant o na out r a fica r econheci do o erro legislativo.
3 Leis de Efeitos Concret os
Leis de efeitos concr et os so aquel as que se apr es ent am como leis sob o aspect o
formal, mas que, mat er i al ment e, const i t uem mer os at os admi ni st r at i vos. Para que sur-
j am, seguem t odo o pr ocesso legislativo adot ado par a as leis em geral . No i rradi am,
todavia, efeitos gerai s, abst r at os e i mpessoai s como as verdadei ras leis, mas , ao cont r -
rio, at i ngem a esfera j ur di ca de i ndi v duos det er mi nados, razo por que pode di zer-se
que so concr et os os seus efeitos.
8 2
Com o me s mo e nt e ndi me nt o, DI GENES GASPARINI (ob. cit., p. 609) . O STF t a mb m j deci di u a
r espei t o: v. RE n
s
158. 962, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, publ . na RDA n
a
191, p. 175 ss. Cont r a: HELY
LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 561) .
8 3
JLI O CSAR DOS SANTOS ESTEVES, Responsabilidade civil do Estado por ato legislativo, Del Rey, 2003,
p. 249.
8 4
Foi o cor r et o f unda me nt o da deci so do STJ no REsp n
s
571. 645- RS, 2 Tur ma, Rei . Mi n. J OO OTVI O
DE NORONHA, em 21. 9. 2006 (Informativo ST] n 297, set . 2006) .
8 5
No me s mo s ent i do, J LI O CSAR DOS SANTOS ESTEVES, Responsabilidade civil, cit. , p. 249.
8 6
Ai nda com base no excel ent e e s t udo de JLI O CSAR DOS SANTOS ESTEVES, ob. cit., p. 250.
Em rel ao a tais leis, j se pacificaram dout r i na e j ur i spr udnci a no sent i do de
que podem ser i mpugnadas at ravs das aes em geral, inclusive o mandado de segu-
rana, sendo i nt er essado aquel e cuja rbi t a j ur di ca seja host i l i zada pel os seus efei t os.
8 7
Com esse perfil, no difcil concl ui r que, se uma lei de efeitos concr et os pr o-
voca danos ao i ndi v duo, fi ca confi gurada a r esponsabi l i dade civil da pessoa j ur di ca
federativa de onde emanou a lei, assegur ando- se ao l esado o di r ei t o r epar ao dos
pr ej u zos.
8 8
4 Omi sso Legislativa
Tema que t e m mer eci do, ul t i mament e, al guma di scusso o rel at i vo omisso
legislativa, i st o , i nrci a do Poder Legislativo no que concer ne a seu dever de l egi s-
lar qua ndo pr evi st o na Const i t ui o. O debat e no era mui t o di f undi do na dout r i na
clssica, mas se acent uou a par t i r da vi gent e Const i t ui o, que consi der ou i nconst i -
t uci onal a omi s s o l egi sl at i va e apont ou mecanismos especficos par a combat - l a, como
o ma nda do de i nj uno (art. 5
a
, LXXI) e a ao di r et a de i nconst i t uci onal i dade por
omi s s o (art. 103, 2
a
) .
A ques t o consi st e no segui nt e: o Est ado t em r esponsabi l i dade civil em vi r t ude
de sua omi sso no dever de legislar? A mat r i a r ende ensej o a al gumas di st i nes.
Parece-nos que, se o t ext o const i t uci onal fi xa det er mi nado pr azo par a o at o
legislativo, a apr esent ao de proj et o de lei ou a edi o de medi da provi sri a ant es do
pr azo consol i da o cumpr i ment o do dever const i t uci onal , ai nda que o at o fi nal seja pr o-
duzi do em mome nt o post eri or, fato que se justifica em funo do pr ocesso l egi sl at i vo
i mpos t o pel a Const i t ui o. Cons equent ement e, no haver r esponsabi l i dade civil do
Est ado ne m dever de i ndeni zar.
No cumpr i da a obri gao no pr azo const i t uci onal , e decr et ando o Poder Judi -
cirio a mor a do legislador, s em a fixao de pr azo par a o cumpr i ment o, a di l i gnci a do
Execut i vo ou do Legislativo, per pet r ada em pr azo si t uado dent r o de padres de razoa-
bilidade, no acarret a a r esponsabi l i dade civil do Est ado, no havendo, por t ant o, dever
i ndeni zat r i o.
8 9
Fora de t ai s padr es, h de consi derar-se i narredvel a cul pa omi ssi va
do l egi sl ador e, por tal mot i vo, event uai s prej udi cados t m di rei t o r epar ao de seus
danos por par t e da uni dade federativa omi ssa.
Pensamos, t odavi a, que a evol uo da r esponsabi l i dade civil est at al deve avanar
mai s e conduzi r a sol uo mai s ri gorosa e menos condescendent e com as omi sses
do Est ado. Se cert o que i nexi st e, como regra, pr azo cert o par a o exerccio da funo
legislativa, no menos cert o que o r econheci ment o da mor a no caso de expr essa
8 7
Di ga- se, por opor t uno, que, por no t er em cont edo nor mat i vo (leis em t es e) , t ai s leis nao so susce-
t vei s de i mpugna o por ao di r et a de i nconst i t uci onal i dade, como, por mai s de u ma vez, deci di u o STF.
8 8
Co m es s e e nt e ndi me nt o, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 363) .
8 9
Es s a a or i ent ao do STF no RE 424. 584- MG, Rei. ori g. Mi n. CARLOS VELLOSO (red. p / o acr do
Mi n. J OAQUI M BARBOSA), em 17. 11. 2009. No caso, o Execut i vo envi ar a l ogo o pr oj et o, que se t r ansf or -
mo u em lei em me nos de seis mes es . Ver ADI 2. 061/ 2001.
previ so const i t uci onal quant o ao pr azo par a legislar deve implicar, por sua pr pr i a
nat ureza, a r esponsabi l i dade civil do Est ado e o dever de i ndeni zar, uma vez que tal
i nao reflete i nacei t vel abuso de poder. Na verdade, desnecessr i a deci so judicial
que fi gure como condi o dessa r esponsabi l i dade.
9 0
A i ndevi da l eni nci a com os abu-
sos est at ai s no ajuda em nada e, ao revs, cont r i bui par a a per pet uao desse t i po de
in const i t uci onal i dade.
9 1
VI ATOS JUDICIAIS
1 Atos Admi ni st rat i vos e Jurisdicionais
As expr esses atos judiciais e atos judicirios susci t am al gumas dvi das quant o a
seu sent i do. Como regra, t em- se empr egado a pr i mei r a expr esso como i ndi cando os
atos jurisdicionais do j ui z (aquel es relativos ao exerccio especfico da funo do j ui z) .
At os j udi ci ri os expr esso que t em si do nor mal ment e r eser vada aos at os admi ni s-
t rat i vos de apoi o pr at i cados no Judi ci ri o. Para o t ema da r esponsabi l i dade civil do
Est ado, preci so di st i ngui r a nat ur eza dos at os or i undos do Poder Judi ci ri o.
Como t odo Poder do Est ado, o Judi ci ri o pr oduz i nmer os at os de admi ni st r a-
o al m daquel es que cor r espondem efet i vament e sua funo tpica. So, por t ant o,
at os admi ni st r at i vos, di versos dos at os j uri sdi ci onai s, est es pecul i ares ao exerccio de
sua funo.
No que concer ne aos at os admi ni st r at i vos (ou at os j udi ci r i os), i nci de nor mal -
ment e sobre eles a r esponsabi l i dade civil objetiva do Est ado, desde que, lgico, pr e-
sent es os pr es s upos t os de sua configurao. Enquadr am- s e aqui os at os de t odos os
rgos de apoi o admi ni st r at i vo e judicial do Poder Judi ci ri o, be m como os pr at i cados
por mot or i st as, agent es de l i mpeza e conservao, escrives, oficiais cart orri os, t abe-
lies e, enfim, de t odos aquel es que se caract eri zam como agent es do Es t ado.
9 2
Os at os j uri sdi ci onai s, j ant eci pamos, so aquel es pr at i cados pel os magi st r ados
no exerccio da respect i va funo. So, afinal, os at os pr ocessuai s caract eri zadores da
funo j uri sdi ci onal , como os despachos, as deci ses i nt er l ocut r i as e as sent enas.
Em rel ao a t ai s at os que sur gem vri os aspect os a ser em consi der ados.
No obst ant e, rel evant e desde j consi gnar que, t ant o quant o os at os legislati-
vos, os at os j uri sdi ci onai s t pi cos so, em pri nc pi o, i nsuscet vei s de r edundar na r es-
ponsabi l i dade objetiva do Es t ado.
9 3
So eles pr ot egi dos por doi s pr i nc pi os bsi cos. O
pr i mei r o o da sober ani a do Est ado: sendo at os que t r aduzem uma das funes est r u-
t urai s do Est ado, refl et em o exerccio da prpri a soberani a. O s egundo o pri nc pi o da
9 0
Contra: MAUR CI O ZOCKUN, Responsabilidade, cit., p. 165, par a que m a i l i ci t ude da i nr ci a l egi sl at i va
pr es s upe mani f es t ao do Judi ci r i o.
9 1
No RE 424. 584 cit., o Mi n. GILMAR MENDES exor t ou a u ma nova reflexo s obr e a referi da per spect i va.
9 2
Sobr e o as s unt o, o pr eci os o t r abal ho de RUI STOCO, Responsabilidade civil dos notrios e registradores, publ .
em Selees Jurdicas COAD, p. 31- 38 (ago. 1995) .
9 3
Vi de STF, RE 429. 518- SC, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, em 5. 10. 2004.
recorri bi l i dade dos at os j uri sdi ci onai s: se um at o do j ui z prej udi ca a par t e no pr ocesso,
t e m ela os mecani s mos recursai s e at me s mo out r as aes par a post ul ar a sua revi so.
Assegur a- se ao i nt er essado, nessa hi pt ese, o si st ema do dupl o grau de j ur i s di o.
9 4
Por out r o lado, o i nst i t ut o da coisa j ul gada, aplicvel s deci ses j udi ci ai s, t e m o
i nt ui t o de dar defi ni t i vi dade sol uo dos litgios, obedi ent e ao pri nc pi o da segur ana
das rel aes j ur di cas. Se a deci so judicial causou prej u zo par t e e est a no se val eu
dos r ecur sos par a rev-la, sua i nrci a a i mpede de recl amar cont r a o at o prej udi ci al . Se,
ao cont rri o, o at o foi confi rmado em out r as i nst nci as, por que t i nha ele l egi t i mi da-
de, sendo, ent o, invivel a pr oduo de danos par t e.
2 Condut as Dol osas
H hi pt eses, embor a no mui t o comuns , em que o j ui z prat i ca at o j uri sdi ci onal
com o i nt ui t o del i ber ado de causar prej u zo par t e ou a t ercei ro. No caso, a condut a
dol osa e revela, sem dvi da, violao a dever funcional, como est at u do na Lei Or g-
nica da Magi st r at ur a.
Segundo o art. 133 do CPC, o j ui z r esponde por per das e danos quando no exer-
ccio de suas funes pr ocede dol osament e, inclusive com fraude, be m como qua ndo
recusa, omi t e ou ret arda, sem j us t o mot i vo, provi dnci a que deva or denar de ofcio ou
a r equer i ment o da par t e. Nesse caso, a responsabi l i dade i ndi vi dual do j ui z, cabendo
-lhe, em conseqnci a, o dever de reparar os prej u zos que causou.
Cont udo, ni ngum pode negar que o juiz um agent e do Est ado. Sendo assi m,
no pode deixar de incidir t ambm a regra do art. 37, 6
e
, da CF, sendo, ent o, civilmen-
te responsvel a pessoa jurdica federativa (a Uni o ou o Est ado- Membr o) , assegurando
-se-lhe, por m, di rei t o de regresso cont ra o juiz.
Para a compat i bi l i zao da nor ma do Cdi go de Processo Civil com a Const i -
t ui o, foroso ser reconhecer que o prej udi cado pel o at o j uri sdi ci onal dol oso t er
a al t ernat i va de pr opor a ao i ndeni zat ri a cont ra o Est ado ou cont ra o pr pr i o j ui z
responsvel pel o dano, ou, ai nda, cont ra ambos, o que admi ss vel por que o aut or t er
que provar, de qual quer forma, que a condut a judicial foi cons umada de forma dol osa.
9 5
3 Condut as Cul posas
O at o j uri sdi ci onal causador do dano pode, ent r et ant o, t er si do pr at i cado de
forma cul posa. E o caso, por exempl o, em que o j ui z profere sent ena de modo negl i -
gent e, s em t er apreci ado devi dament e as provas pr oduzi das no pr ocesso.
9 4
STF, RE 111. 609, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, em 11. 12. 1992.
9 5
No s ent i do da al t er nat i va, MARI O MOACYR PORTO ( Responsabi l i dade do Es t ado pel os at os de s eus
j ui zes", Revistados Tribunais n'
J
563, p. 9-14, 1982) e LAIR DA SILVA LOUREI RO FI LHO ( Res pons abi l i dade
pbl i ca por at i vi dade j udi ci r i a no di r ei t o brasi l ei ro, RDA n 2 3 1 , p. 27, 2003) . Contra, a dmi t i ndo apenas
a r es pons abi l i dade do Es t ado: JUARY SILVA (A Responsabilidade do Estado por atos judicirios e legislativos,
Sarai va, 1985, p. 216- 220) .
Se esse at o de nat ur eza penal , j o Cdi go de Processo Penal previ a a r esponsa-
bi l i dade civil do Est ado. Trata-se da revi so cri mi nal , ao especi al que visa descons-
t i t ui o de sent ena que cont enha erro j udi ci ri o. Di spe o art . 630 desse Cdi go que
o t ri bunal , se a par t e o requerer, poder reconhecer o di rei t o a u ma j us t a i ndeni zao
pel os prej u zos causados. Essa nor ma foi abraada pel o art. 5
S
, LXXV, da CF, segundo
q qual "o Estado indenizar o condenado por erro judicirio, assim como o que ficar preso alm
do tempo fixado na sentena". Significa que, se o i ndi v duo condenado em vi r t ude de
sent ena que cont enha erro j udi ci ri o, inclusive por condut a cul posa do j ui z, t em ele
di rei t o reparao dos prej u zos a ser post ul ada em ao ajuizada cont r a o Est ado.
Se a sol uo t r anqi l a no que diz r espei t o a at os j uri sdi ci onai s de nat ur eza
penal, o me s mo no se pode dizer em rel ao a at os de nat ur eza cvel.
Como regra, j se viu, os at os j uri sdi ci onai s decor r ent es de condut a cul posa do
j ui z na rea cvel no ensej avam a responsabi l i dade civil do Est ado, poi s que afinal
t eri a o i nt er essado os mecani smos recursai s com vi st as a evi t ar o dano. No ent ant o, o
t ext o que est no art. 5
a
, LXXV, da CF d mar gem a dvi das, vi st o que se l i mi t a a men-
cionar o condenado por erro judicirio, sem especificar que t i po de condenao, cvel ou
cri mi nal . Apesar da dvi da que suscita, ent endemos que o l egi sl ador const i t ui nt e pr e-
t endeu gui ndar esfera const i t uci onal a nor ma legal ant er i or ment e cont i da no Cdi go
de Processo Penal, sem, todavia, est ender essa r esponsabi l i dade a at os de nat ur eza
cvel. Em nosso ent endi ment o, por t ant o, se um at o cul poso do j ui z, de nat ur eza cvel,
possi bi l i t a a ocorrnci a de danos part e, deve ela valer-se dos i ns t r ument os recursai s
e admi ni st r at i vos par a evit-los, sendo invivel a r esponsabi l i zao civil do Est ado
por fatos desse t i po. A no ser assi m, os j ui zes per der i am em mui t o a i ndependnci a
e a i mparci al i dade, bem como per manecer i am sempr e com a i nsegur ana de que at os
j udi ci ai s de seu convenci ment o pudes s em vir a ser consi der ados r esul t ant es de cul pa
em sua condut a.
9 6
No obst ant e, parece-nos i nt ei r ament e cabvel di st i ngui r os atos tipicamente ju-
risdicionais do juiz, nor mal ment e prat i cados dent r o do pr ocesso judicial, dos atos funcio-
nais, ou seja, daquel as aes ou omi sses que di gam respei t o at uao do j ui z fora do
processo. Nest e l t i mo caso, di f er ent ement e do que sucede naquel es, se t ai s condut as
pr ovocam danos par t e sem j ust o mot i vo, o Est ado deve ser ci vi l ment e responsabi l i za-
do, ai nda que o j ui z t enha agido de forma apenas culposa, por que o art. 37, 6
Q
, da CF
claro ao fixar a responsabi l i dade est at al por danos que seus agent es causar em a t ercei -
ros, e ent r e seus agent es encont r am- se, evidncia, i nseri dos os magi st r ados. E o caso,
por exempl o, em que o juiz ret arda, sem j ust a causa, o andament o de processos; ou
perde pr ocessos por negl i genci ar em sua guarda; ou deixa, i ndevi dament e, de at ender
a advogado das par t es; ou ai nda prat i ca abuso de poder em decorrnci a de seu cargo.
Todas essas hi pt eses, que refletem condut as mai s de cart er admi ni st r at i vo do
que pr opr i ament e j uri sdi ci onai s, r endem ensejo, desde que pr ovados o dano e o nexo
causai, r esponsabi l i dade civil do Est ado e ao cons eqent e dever de i ndeni zar, sem
9 6
Em sent i do cont r r i o, COTRI M NETO em Da r esponsabi l i dade do Es t ado por at os de j ui z em face da
Const i t ui o de 1988, publ . na RTDP n
s
1, p. 31 ss. Tambm LCIA VALLE FI GUEI REDO, Curso, cit., p. 186.
contar, bvio, a r esponsabi l i dade funcional do juiz. O Est ado, t odavi a, nos t er mos do
referi do ma nda me nt o const i t uci onal , t em di rei t o de r egr esso cont r a o j ui z r esponsvel
pel o dano, o qual , demons t r ada sua culpa, dever ressarci r o Est ado pel os prej u zos
que l he causou. O me s mo, em nosso ent ender, aplica-se aos me mbr os do Mi ni st r i o
Pbl i co em face de sua posi o no cenri o j ur di co pt ri o.
Ques t o que ul t i mament e vem sendo argui da a que consi st e em saber se h
r esponsabi l i dade civil do Est ado pel a violao do princpio da durao razovel do proces-
so, previ st o no art . 5
a
, LXXVIII, da CF e i nt r oduzi do pel a EC n
3
45/ 2004 (Reforma do
Judi ci ri o). Para al guns est udi osos, se a violao decorrer de falha no servi o j udi ci ri o
ou em paral i saes injustificadas do processo, o Est ado est suj ei t o r esponsabi l i dade
objetiva, com base no art . 37, 6
e
, da CF.
9 7
Assi m no pens amos , por m. Sem con-
si derar a i ndet er mi nao do concei t o - j que "durao razovel" expr esso fluida e
s em densi dade de exat i do - parece-nos que a ofensa ao referi do pri nc pi o i mpl i car
s empr e a i nvest i gao sobre a forma como se desenvol veu o servi o, de mo d o que a
concl uso a que chegar o i nt r pr et e t er que enveredar pel o t er r eno da cul pa no ser-
vio. A hi pt ese, poi s, a de i nci dnci a da r esponsabi l i dade com cul pa (ou subj et i va,
se assi m se preferi r).
VI I REPARAO DO DANO
1 A Indeni zao
A i ndeni zao o mont a nt e pecuni ri o que t r aduz a r epar ao do dano. Cor r es-
ponde compensao pel os prej u zos or i undos do at o lesivo.
A i ndeni zao devi da ao l esado deve ser a mai s ampl a poss vel , de modo que seja
cor r et ament e r econst i t u do seu pat r i mni o ofendi do pel o at o lesivo. Deve eqi val er ao
que o prej udi cado per deu, i ncl ui ndo-se a as despesas que foi obr i gado a fazer, e ao que
dei xou de ganhar. Quando for o caso, devem ser acresci dos ao mont a nt e i ndeni zat r i o
os j ur os de mor a e a at ual i zao monet r i a. Tendo havi do mor t e, i nci de a regra do art .
948 do Cdi go Civil, que fi xa os fatores suscet vei s de ser em i ndeni zados .
9 8
Por out r o
l ado, ocor r endo l eses corporai s ou r eduo de capaci dade de t r abal ho, apl i cam-se os
ar t s. 949 e 950 do me s mo Cdi go.
2 Meios de Reparao do Dano
Perpet rada a ofensa ao pat r i mni o do l esado, a reparao do dano a ser rei vi ndi -
cada pode ser acert ada at ravs de dois mei os: o administrativo e o judicial.
Na via admi ni st rat i va, o l esado pode formul ar seu pedi do i ndeni zat r i o ao rgo
compet ent e da pessoa j ur di ca ci vi l ment e responsvel , f or mando- se, ent o, pr ocesso
9 7
E a opi ni o de ANDR LUIZ NICOLITT, A durao razovel do processo, cit., p. 115.
9 8
admi ni st r at i vo no qual poder o mani fest ar-se os i nt er essados, pr oduzi r - se provas e
chegar-se a um r esul t ado fi nal sobre o pedi do. Se houver acor do quant o ao mont a nt e
i ndeni zat r i o, vivel que o pagament o se faa de uma s vez ou par cel adament e, t udo
de acordo com a aut ocomposi o das par t es i nt er essadas.
No havendo acordo, ao l esado caber pr opor a adequada ao j udi ci al de in-
deni zao, que segui r o pr ocedi ment o comum, or di nr i o ou sumr i o, conf or me a
hi pt ese (art s. 272 e 275 do CPC) . O foro da ao vai depender da nat ur eza da pessoa
j ur di ca: se for a Uni o, empr esa pbl i ca ou ent i dade aut r qui ca federal, a compet nci a
cia Just i a Federal (art. 109, 1, CF); se for de out r a nat ur eza, compet ent e ser a Just i a
Est adual , caso em que dever ser exami nado o que di spuser o Cdi go de Or gani zao
Judi ci ri a local. Observe-se, ai nda, que, dependendo do valor pl ei t eado, pode a ao
ser pr opost a nos Jui zados Especiais Feder ai s " ou nos Jui zados Especi ai s da Fazenda
Pblica, onde j est i ver em i ns t al ados .
1 0 0
3 Prescrio
O di rei t o do l esado reparao dos prej u zos t em nat ur eza pessoal e obri gaci o-
nal . Como ocorre com os di rei t os subj et i vos em geral, no pode m eles ser obj et o da
inrcia de seu titular, sob pena do sur gi ment o da prescri o da ao que t enha por fi m
a t ut el a desses di rei t os.
Se a pessoa responsvel se enquadr a como ent i dade federativa ou aut r qui ca
(includas, poi s, as fundaes de di rei t o pbl i co), consumava- se a prescri o no pra-
zo de cinco anos cont ados a part i r do fato danoso. Tal pr azo ext i nt i vo si t uava-se no
mbi t o da clssica prescri o qi nqenal das aes pessoai s cont r a o Est ado (Decret o
n
a
20. 910/ 1932) . Esse t i po de prescri o, como sabi do, abrangi a, ent r e out r as, a
pr et enso do l esado i ndeni zao, t or nando i mposs vel quer o pedi do admi ni st r at i vo,
quer a ao j udi ci al .
Ao cont rri o, se r for pessoa de di rei t o pri vado, a ques t o relativa ao pr azo
prescri ci onal mer ece cui dadoso exame. O Cdi go Civil r evogado fi xava em vi nt e anos
o pr azo de prescri o de di rei t os pessoai s (art. 177). Ocorre que a Medi da Provi sri a n-
2. 180- 35, de 24. 8. 2001, i nser i ndo o art. 1
2
-C na Lei n
a
9. 494, de 10. 9. 1997, que di spe
sobre t ut el a ant eci pada cont r a a Fazenda, consi gnou que prescreve em ci nco anos o
di rei t o de obt er i ndeni zao dos danos causados por agent es de pessoas j ur di cas de
di rei t o pbl i co e de pessoas jurdicas de direito privado prestadoras de servios pblicos. Hou-
ve, por t ant o, derrogao do ant i go Cdi go Civil nessa par t e, de forma que as pessoas
pri vadas abrangi das pel o art. 37, 6
a
, da CF, passar am a t er o me s mo privilgio que
t m as pessoas pbl i cas no que t oca prescri o qi nqenal de aes i ndeni zat r i as
de t ercei ros em vi r t ude de danos causados por seus agent es.
9 9
Sua cri ao s e deu pel a Lei n
a
10. 259/ 2001.
1 0 0
A Lei n
a
12. 153, de 22. 12. 2009, pr evi u a cri ao desses r gos na Just i a Es t adual . Vi de a r espei t o Ca-
p t ul o XV, no t pi co das Pessoas Est aduai s e Pessoa Di st r i t al .
O vi gent e Cdi go Civil, no ent ant o, i nt r oduzi u vrias al t eraes na di sci pl i na da
prescri o, al gumas de inegvel i mport nci a. Uma del as diz r espei t o ao pr azo genr i co
da prescri o, que passou de vi nt e (especfica par a di rei t os pessoai s) par a dez anos
(art. 205) . Out r a a que fixa o pr azo de trs anos para a prescri o da pretenso de repa-
rao civil.
101
Vale dizer: se al gum sofre dano por at o ilcito de t ercei ro, deve exercer a
pr et enso r epar at r i a (ou i ndeni zat ri a) no pr azo de t rs anos, pena de ficar pr escr i t a
e no poder mai s ser deflagrada.
Como o t ext o se refere reparao civil de forma genri ca, ser foroso r eco-
nhecer que a r eduo do pr azo beneficiar t ant o as pessoas pbl i cas como as de di r ei t o
pri vado pr est ador as de servi os pbl i cos. Desse modo, ficaro der r ogados os di pl o-
mas aci ma no que concerne reparao civil.
102
Cont udo, as demai s pr et ens es pessoai s
cont r a a Fazenda cont i nuam sujeitas prescri o qi nqenal previ st a no Decr et o n-
20. 910/ 1932.
Cumpr e nessa mat r i a recorrer i nt er pr et ao nor mat i vo- si st emt i ca. Se a
or dem j ur di ca s empr e privilegiou a Fazenda Pblica, est abel ecendo pr azo me nor de
prescri o da pr et enso de t ercei ros cont ra ela, pr azo esse fixado em ci nco anos pel o
Decr et o n
s
20. 910/ 1932, raia ao absur do admi t i r a manut eno desse me s mo pr azo
quando a lei civil, que out r or a apont ava pr azo bem super i or quel e, r eduz significati-
vament e o per odo prescri ci onal , no caso para t rs anos ( pr et enso r epar ao civil).
Desse modo, se verdade, de um l ado, que no se pode admi t i r pr azo inferior a t rs
anos par a a prescri o da pr et enso reparao civil cont r a a Fazenda, em vi r t ude de
i nexi st nci a de lei especial em tal di reo, no menos ver dadei r o, de out r o, que tal
pr azo no pode ser superi or, pena de t ot al i nverso do si st ema l gi co- nor mat i vo; no
m ni mo, de aplicar-se o novo pr azo fixado agora pel o Cdi go Civil. I nt er pr et ao l-
gica no admi t e a aplicao, na hi pt ese, das regras de di r ei t o i nt er t empor al sobr e lei
especi al e lei geral, em que aquel a prevalece a despei t o do advent o dest a. A prescri o
da ci t ada pr et ens o de t ercei ros cont r a as pessoas pbl i cas e as de di rei t o pri vado pr es-
t ador as de servi os pbl i cos passou de qi nqenal par a t r i e na l .
1 0 3
'
1 0 4
4 Sujeito Passivo da Lide
H al guns pont os cont r over t i dos em rel ao ao suj ei t o passi vo da lide i ndeni -
zat ri a.
1 0 1
Ar t . 206, 3
S
, V.
1 0 2
No me s mo s ent i do, STJ, REsp 698. 195- DF, em 4. 5. 2006. Contra: MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PIE-
TRO, ob. cit. , 2 3 . ed. , 2010, p. 762.
1 0 3
No me s mo sent i do, FLAVIO DE ARAJO WILLEMAN, Responsabilidade civil das agncias reguladoras, Lu-
me n Jr i s, 2005, p. 42, e CARLOS ROBERTO GONALVES, Responsabilidade civil, Saraiva, 8. ed., 2003, p. 190.
1 0 4
No ci t ado REsp n
u
698. 195- DF, o STJ, por sua 4
a
Turma, t a mb m admi t i u a pr escr i o t ri enal do Cdi go
Civil, e mbor a em rel ao a e mpr e s a de t r ans por t e - pessoa de di r ei t o pr i vado pr es t ador a de ser vi o pbl i co,
cuja pr escr i o r egul ada por lei especi al . No REsp 1. 137. 354-RJ, Rei. Mi n. CASTRO MEI RA, em 8. 9. 2009,
foi nova me nt e r econheci da a pr escr i o t ri enal , dest a feita t a mb m par a os ent es pbl i cos. Contra: STJ, AgRg
no AREs p 14. 062, Rei. Mi n. ARNALDO LIMA, em 20. 9. 2012.
De incio, no h qual quer dvi da de que a pessoa j ur di ca de di rei t o pbl i co ou
a de di rei t o pr i vado pr est ador a de servi o pbl i co t m i donei dade par a f i gur ar no pol o
passi vo do pr ocesso. Tero, por t ant o, a condi o de rs, por que a el as i mput ada a
r esponsabi l i dade civil e a obri gao de reparar o dano.
Ques t i ona- s e, t odavi a, se vivel ajuizar a ao di r et ament e cont r a o agent e
est at al causador do dano, sem a pr esena da pessoa j ur di ca. H aut or es que no
o a dmi t e m.
1 0 5
Out r os e nt e nde m que vi vel .
1 0 6
Em nos s o ent ender , acer t ada est a
l t i ma posi o. O fato de ser at r i bu da r esponsabi l i dade obj et i va pes s oa j ur di ca
no significa a excl uso do di r ei t o de agi r di r et ament e cont r a aquel e que caus ou o
dano. O ma nda me nt o cont i do no art. 37, 6
Q
, da CF vi sou a favorecer o l esado por
r econhecer nel e a par t e mai s frgil, mas no l he r et i r ou a possi bi l i dade de ut i l i zar
nor ma l me nt e o di r ei t o de ao. H cert a hesi t ao na j ur i s pr udnci a com deci ses
pr oi bi t i vas
1 0 7
e per mi s s i vas .
1 0 8
O ent endi ment o confi gura-se como not or i ament e rest ri t i vo: no se compade-
ce com o ampl o di r ei t o de ao assegur ado aos admi ni s t r ados em geral e dei xa em
si t uao cmoda o agent e que ef et i vament e per pet r ou o dano. Por out r o l ado, n o
vi sl umbr amos no or de na me nt o j ur di co f undament o par a a bl i ndagem do agent e cau-
sador do dano em vi r t ude da possi bi l i dade de ser ajuizada ao em face do Est ado.
Semel hant e pens ament o, por t ant o, ant agni co ao s i s t ema de gar ant i as out or gado
pel a Const i t ui o.
Sendo assi m, t ant o pode o l esado pr opor a ao cont r a a pessoa j ur di ca, como
cont r a o agent e est at al responsvel pel o fato danoso, embor a seja foroso r econhecer
que a Fazenda Pbl i ca s empr e poder oferecer mai or segur ana ao l esado par a o re-
cebi ment o de sua i ndeni zao; por out r o lado, a r esponsabi l i dade do agent e livra o
l esado da conheci da demor a do pagament o em vi rt ude do si st ema de pr ecat r i os j udi -
ci ai s.
1 0 9
Al m dessas hi pt eses, ai nda pode o aut or, no caso de cul pa ou dol o, mover a
ao cont r a ambos em l i t i sconsrci o facultativo, j que so el es l i gados por r esponsa-
bi l i dade sol i dr i a.
1 1 0
O STF, ent r et ant o, j deci di u que, em se t r at ando de dano causado por ma-
gi st rado no exerccio da funo j uri sdi ci onal , a ao i ndeni zat r i a deve ser aj ui zada
s oment e em face da respect i va pessoa de di rei t o pbl i co, e no di r et ament e em face
1 0 5
HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 562) . Tambm: MARCOS CHUCRALLA MOHERDAUI BLASI,
Panorama atual da responsabilidade do Estado em matria de servios pblicos na jurisprudncia do STF (RBDP n
Q
3 1 ,
p. 102, 2010) .
1 0 6
DI GENES GASPARI NI (ob. cit., p. 612) .
1 0 7
STF, RE 327. 904, em 15. 8. 2006, e RE 344. 133, em 9. 9. 2008.
1 0 8
STJ, REsp 1. 162. 598-SR j . em 2. 8. 2011. No caso, t r at ava- se de ao movi da cont r a r e pr e s e nt a nt e do
Mi ni st r i o Pbl i co por vi ol ao a s egr edo de j ust i a.
109 Q g-rj^ a c e r t a da me nt e a nos s o ver, deci di u pel a possi bi l i dade de ao di r e t a me nt e cont r a o agent e ( REsp
731. 746- SE, Rei. Mi n. LUIS FELIPE SALOMO, DJ 4. 5. 2009) . Admi t i ndo a al t er nat i vi dade no pol o passi vo:
STF, RE 99. 214, Rei . Mi n. MOREI RA ALVES, em 22. 3. 1983.
1 , 0
a posi o de CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, que e xpr e s s a me nt e r e pr oduz a lio de
OSWALDO ARANHA BANDEI RA DE MELLO (ob. cit., p. 466) .
do magi st r ado, e i sso por que est e se caract eri za como agent e pol t i co do Est ado, no
se podendo, na hi pt ese, vi sl umbr ar responsabi l i dade concor r ent e, mas apenas a que
event ual ment e venha a decorrer do exerccio do di rei t o de r egr es s o.
1 1 1
A despei t o de
t er havi do di vergnci as ent r e os rgos das vrias i nst nci as j udi ci ai s no as s unt o, pa-
r ece- nos acer t ada a sol uo alvitrada, t endo em vista, r eal ment e, a especi fi ci dade da
nat ur eza da at i vi dade j uri sdi ci onal . Trat ando-se, no ent ant o, de at o me r a me nt e admi -
ni st rat i vo, ent endemos que a ao pode ser ender eada di r et ament e ao j ui z, tal como
ocorre com os demai s agent es admi ni st r at i vos.
5 Denunci ao Lide
Out r o pont o t or ment os o no t ocant e ao i ndeni zat r i a diz r espei t o ao t e ma da
denunci ao lide. A ques t o consi st e em saber se a pessoa j ur di ca r esponsvel , r no
pr ocesso, deve ou pode denunci ar lide o servi dor que pr ovocou o dano.
Segundo al guns est udi osos, a denunci ao lide obri gat ri a, at endendo ao que
di spe o art. 70, III, do CPC. O di sposi t i vo det er mi na seja feita a denunci ao lide
"quele que estiver obrigado, pela lei ou pelo contrato, a indenizar, em ao regressiva, o prejuzo
do que perder a demanda". Como o servi dor t em dever i ndeni zat ri o par a com o Est ado no
caso de o l esado t er xi t o na ao, deveria ser denunci ado l i de.
1 1 2
Um pouco di verso, ent r et ant o, o ent endi ment o de que, na hi pt ese, o l i t i scon-
srci o seri a facultativo, e no obr i gat r i o.
1 1 3
O f undament o dessa posi o encontra
-se no pr pr i o art. 70, III, do est at ut o processual , hi pt ese que, s egundo i nmer os
pr ocessual i st as, r et r at a facultatividade, apesar de const ar no caput que a denunci ao
obrigatria.
114
Resul t a desse pens ament o que, se o ru no r equer er a denunci ao, o
pr ocesso ser vl i do, e o Est ado poder exercer seu di rei t o de r egr esso cont r a o servi -
dor r esponsvel em ao aut noma a posteriori. De qual quer modo, se o Est ado r equer
a denunci ao, o j ui z, segundo essa corrent e, acol he o pedi do, e o servi dor r esponsvel
t a mb m passa a i nt egrar a rel ao processual .
Esse ent endi ment o gera cont rovrsi a no campo do di rei t o processual , que con-
si st e em saber qual a posi o processual do l i t i sdenunci ado, se aceita da denunci ao.
Al guns ent endem que est e no mxi mo assi st ent e litisconsorcial do ru denunci ant e,
e isso por que nada pede para si nem cont ra ele pedi do. Out r os sust ent am, com base
na relao j ur di ca de di rei t o mat eri al , que a aceitabilidade da denunci ao ensej a par a o
l i t i sdenunci ado a qual i dade de l i t i sconsort e, "sujeito, portanto, aos efeitos da sentena, dire-
1 1 1
RE 228. 977-SP, Rei. Mi n. NRI DA SILVEIRA, D] de 12. 4. 2002 (vi de Informativo STF n 2 6 3 , abr. 2002) .
1 1 2
DI GENES GASPARI NI (ob. cit., p. 612) .
1 1 3
Essa pos i o j foi adot ada pel o STF (cf. RTJ 100/ 1352, Rei. Mi n. DCI O MI RANDA) e pel o TJ-RJ (Ap-
C v n
35048, 8' CCv, Rei . Des . PAULO PI NTO) .

1 1 4
VI CENTE GRECO FI LHO faz det al hada r es enha sobr e essa ques t o, concl ui ndo que s h obr i gat or i e-
dade da denunci ao nos casos de ao de garant i a, mas no nos de s i mpl es ao de r egr esso, onde o r u
pode ou no r equer er a denunci ao (Direito processual civil brasileiro, p. 139- 148) .
ta e solidariamente".
115
Est e l t i mo ent endi ment o, alis, se compat i bi l i za com aquel e pel o
qual se admi t e que a ao i ndeni zat ri a seja movi da di r et ament e em face do servidor,
ou cont ra est e e o Est ado, ambos r espondendo sol i dar i ament e pel os danos causados.
Para out r os, no ent ant o, no pode haver denunci ao lide nessa hi pt ese de
r esponsabi l i dade est at al , sendo, por t ant o, inaplicvel a regra do art . 70, III, do CPC.
H mai s de um ar gument o par a essa posi o. Pr i mei r ament e, o di sposi t i vo do es t at ut o
processual s t eri a aplicao s hi pt eses nor mai s de r esponsabi l i dade civil, mas no
responsabi l i dade do Est ado, t endo em vista ser est a r egul ada em di sposi t i vo const i -
t uci onal pr pr i o (art. 37, 6). Ademai s, di versos so os f undament os do pedi do. O
pedi do do l esado escora-se na t eori a da r esponsabi l i dade objetiva do Est ado, ao passo
que o pedi do dest e cont r a o seu agent e calcado na r esponsabi l i dade subjetiva. Por
fim, no t eri a cabi ment o desfazer i ndi r et ament e o benefcio que a Const i t ui o out or -
gou ao l esado: se foi ele di spensado de provar a cul pa do agent e, no t eri a cabi ment o
que, no me s mo pr ocesso, fosse obri gado a aguardar o conflito ent r e o Est ado e seu
ajente, fundado exat ament e na cul pa.
1 1 6
Essa, a nosso ver, a mel hor dout r i na a r es-
pei t o do a s s unt o.
1 1 7
Anot e- se, ai nda, que essapar ece ter si do a posi o adot ada pel a Lei n
Q
8. 112/ 1990
- o Est at ut o dos servi dores pbl i cos federais -, segundo a qual , ocor r endo dano causa-
do a t ercei ros, o servi dor dever r esponder per ant e a Fazenda Pbl i ca em ao regressiva
(art. 122, 2
Q
) . Conquant o no seja o di sposi t i vo de ext r ema clareza, de supor - se
que consi der ou tal ao como aut noma, diversa, por t ant o, daquel a em que o l esado
t enha demandado a Fazenda.
Alis, o i nt ui t o de pr ot eo ao hi possufi ci ent e em rel aes j ur di cas de cart er
i ndeni zat ri o foi o me s mo adot ado pel o Cdi go de Defesa do Consumi dor , que, na
relao de regresso, exige pr ocesso i ndeni zat ri o aut nomo, vedando expr es s ament e a
denunci ao lide. Nas hi pt eses em que o comer ci ant e sol i dar i ament e responsvel
com o fabricante, const rut or, pr odut or ou i mport ador, o cons umi dor pode demandar
qual quer del es e, par a no ser prej udi cado, a lei i mpe que aquel e que pagar a i ndeni -
zao deve exercer seu di rei t o de regresso cont ra o out r o r esponsvel em ao di versa
da ajuizada or i gi nar i ament e pel o cons umi dor .
1 1 8
1 1 5
Vide STJ, Resp 188. 158- RS, 4
S
Tur ma, Rei. Mi n. FERNANDO GONALVES (Informativo STJ n= 213,
j un. 2004) .
1 1 6
T m esse e nt e ndi me nt o HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 562) ; CELSO ANTNI O BANDEI RA
DE MELLO (ob. cit., p. 466) ; LCIA VALLE FI GUEI REDO (Curso, cit., p. 181) ; WEI DA ZANCANER
(Responsabilidade extracontratual do Estado, p. 62 e segui nt es; VI CENTE GRECO FI LHO (Direito processual civil
brasileiro, cit., v. I, p. 146) .
1 1 7
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, a dot a ndo posi o de YUSSEF SAID CAHALI , e nt e nde que se deve di st i n-
gui r: se o caso i mpl i ca a r es pons abi l i dade do Es t ado s em a i dent i fi cao do agent e aut or do fato, no caber i a
a denunci ao; se h o u v e s s e cul pa ou dol o do ser vi dor , apl i car - se- i a o ar t . 70, III, do CPC. Na ve r da de ,
os j ur i s t a s a c e i t a m a d e n u n c i a o l i de, poi s que , se a hi pt e s e for de cul pa a n n i ma do s er vi o, n o
s e p o d e n d o i dent i f i car o a ge nt e , n o ha ve r me s mo c o mo ser fei t a a d e n u n c i a o . Pa r e c e - nos , poi s , qu e
s e s i t u a m na pr i me i r a c or r e nt e ( ob. ci t . , p. 3 6 7 ) .
1 1 8
Ar t . 88 e art . 13, par gr af o ni co, do CDC.
Deve-se registrar, por m, que a mat r i a bast ant e cont r over t i da, di vi di ndo- se
os Tri bunai s quant o adoo de uma ou de out r a posi o. Em consul t a, por m, s nu-
mer os as deci ses sobre o t ema, observa-se que comea a pr edomi nar o ent endi ment o
no sent i do da admi ssi bi l i dade da denunci ao lide, no como c ha ma me nt o obri ga-
t ri o, como emana do art. 70 do CPC, mas de cunho facultativo, o que significa di zer
que, no t endo havi do a denunci ao, o pr ocesso vlido e eficaz, r est ando, ent o,
admi ss vel o pl eno exerccio do di rei t o de regresso do Est ado cont r a o ser vi dor r espon-
svel .
1 1 9
Apesar di sso, o TJ do Ri o de Janei ro j dei xou assent ada a mel hor or i ent ao
no caso: "Em ao de indenizao ajuizada em face de pessoa jurdica de Direito Pblico, no se
admite a denunciao da lide ao seu agente ou a terceiro (art. 37, 6
S
, CF)."
120
VI I I O DIREITO DE REGRESSO
1 Sent i do
Di rei t o de r egr esso o assegur ado ao Est ado no sent i do de dirigir sua pr et ens o
i ndeni zat r i a cont r a o agent e responsvel pel o dano, quando t enha est e agi do com
cul pa ou dol o.
E i mpor t ant e l embr ar que no t ema da r esponsabi l i dade civil do Est ado exi st em
duas rel aes j ur di cas di versas - uma que liga o l esado ao Est ado e out r a que vi ncul a
o Est ado a seu agent e. Est a l t i ma relao que consubst anci a o di r ei t o de r egr esso do
Est ado, est ando previ st a na par t e fi nal do art. 37, 6
B
, da Const i t ui o Federal .
2 Meios de Soluo
Assi m como ocorre na rel ao ent r e o l esado e o Est ado, pode o agent e con-
cordar na i ndeni zao ao Est ado na via admi ni st rat i va, como fruto de acordo ent r e as
par t es, ou na via j udi ci al , caso se apr esent e o conflito de i nt er esses.
Na via admi ni st r at i va, o pagament o da i ndeni zao pel o agent e ser s empr e
r esul t ado de acordo ent r e as par t es. Ao Est ado vedado est abel ecer qual quer regra
admi ni st r at i va que obr i gue o agent e, manu militari, a pagar o dbi t o. E ilegal, por exem-
pl o, qual quer nor ma que aut ori ze o Est ado a descont ar, por sua excl usi va iniciativa e
s em qual quer barrei ra de cont eno, parcel as i ndeni zat ri as dos venci ment os do servi -
dor. O Est ado um credor como qual quer out r o nesse caso e no di spe de privilgio
nesse sent i do. Soment e ser l eg t i mo o descont o em folha se: (1
Q
) houver anunci a ex-
1 1 9
Vr i as deci ses do STJ conf i r mam essa or i ent ao: vi de Revi st as do STJ n
a
4 0 / 2 8 5 e 6 6 / 2 1 6 e RT
667/ 172. H at me s mo o s egui nt e excesso: "Na ao r epar at r i a, pode a ent i dade pbl i ca pr omover a
denunci ao da lide ao seu pr epos t o, sem necessidade de atribuir-lhe, desde logo, culpa pela ocorrncia" (Revista dc
STJ 106/ 167) . A nos s o ver, a deci so, com a devi da vni a, desfi gura o pr pr i o pr ecei t o cont i do no art . 37,
6
S
, da CF.
1 2 0
Smul a 50, TJ/ RJ.
pr essa do servidor; (2
S
) houver previ so em lei, com fi xao de per cent ual mxi mo de
descont o, obser vado o pri nc pi o da r azoabi l i dade;
1 2 1
e (3
a
) for assegur ado ao servidor,
nest a l t i ma hi pt ese, o cont r adi t r i o e a ampl a def esa.
1 2 2
Na via j udi ci al , frust rado o acordo, o Est ado pr omover ao nor mal de i nde-
ni zao, que t r ami t ar pel o pr ocedi ment o comum, or di nr i o ou sumr i o, conforme
a hi pt es e.
1 2 3
Qua nt o quest o do foro, aplica-se aqui o que di s s emos a pr opsi t o da
ao do l esado cont r a o Est ado.
3 Causa de Pedir
Como a r esponsabi l i dade do agent e a subjetiva, s ser cabvel a ao de re-
gresso se o agent e responsvel tiver agido com cul pa ou dol o.
A causa de pedi r da ao a ser ajuizada pel o Est ado, por consegui nt e, consi st e
na exi st nci a do fato danoso, causado por culpa do agent e, e na r esponsabi l i dade sub-
jetiva dest e. Sendo assi m, cabe ao Est ado, aut or da ao, o nus de provar a cul pa do
agente, como est abel ece o art. 333, I, do CPC.
Em conseqnci a, se o dano tiver sido causado por at i vi dade est at al sem ser
possvel a identificao do agent e (culpa anni ma do servi o), o Est ado ser obr i gado a
reparar o dano, j ungi do que est pel a t eori a da r esponsabi l i dade objetiva, mas l he ser
i mposs vel exercer o di rei t o de regresso cont ra qual quer agent e.
4 Int eresse de Agir
O i nt er esse de agir resi de na ut i l i dade que t em o t i t ul ar do di rei t o mat er i al de
recorrer ao Judi ci ri o par a fazer valer sua pr et enso.
Cada pessoa est at al regul ament ar a forma pela qual seus pr ocur ador es devem
provi denci ar a pr oposi t ur a da ao de i ndeni zao no exerccio do di rei t o de regresso.
Em al guma legislao, todavia, encont ra-se nor ma que assi na a seus pr ocur ador es deter-
mi nado prazo par a pr opor a ao, cont ado do trnsito em julgado da sentena condenatria.
124
Parece-nos, por m, que dent r o desse per odo ai nda no t er nasci do par a o Est a-
do a condi o da ao relativa ao i nt er esse de agir. Est e s deve surgi r qua ndo o Est ado
1 2 1
o caso do ar t . 46, 1, da Lei n
2
8. 112/ 1990, que, e mb o r a de f or ma i ndi r et a, f i xa o pe r c e nt ua l
m x i mo e m dez por c e nt o.
1 2 2
STJ, REsp 1. 116. 855-RJ, Rei. Mi n. ARNALDO ESTEVES LIMA, em 17. 6. 2010. Tambm: REs p 651. 081,
Rei. Mi n. HLI O QUAGLI A, em 19. 5. 2005.
1 2 3
E c o mu m o us o da expr es s o ao regressiva par a nomi na r a ao a ser movi da pel o Es t ado cont r a seu
agent e. Ent e nde mos , por m, que mai s t cni co ser consi der - l a ao de i ndeni zao, poi s que o r egr esso
no qualifica a ao e i ndi ca apenas que o di r ei t o de ao, de que t i t ul ar o Es t ado, deve ser exer ci do secun-
dar i ament e, pr e s s upondo o exerc ci o pr vi o do di r ei t o de ao pel o l esado.
1 2 4
E o caso da Lei n- 4. 619/ 1965, que, na esfera federal, fi xa esse pr azo em s es s ent a di as.
j tiver pago a i ndeni zao ao l esado; nesse mome nt o que o erri o sofreu o prej u zo
e, em conseqnci a, s oment e a part i r da que pode se habi l i t ar ao exerccio de seu
di rei t o de r egr esso cont r a o agent e. A s condenao do Est ado, me s mo que t r ansi t ada
em j ul gado a deci so, no i mpor t a o i medi at o i nt er esse pr ocessual na ao de i ndeni -
zao a ser movi da cont r a o agent e. A no ser assi m, t er-se-i a que admi t i r que, me s mo
s em t er t i do prej u zo efetivo, o Est ado est ari a habi l i t ado a post ul ar o r es s ar ci ment o em
face do agent e. Mas como se ent ender nesse caso o di rei t o de regresso?
125
Em cont rri o, t odavi a, j se pr onunci ou o STJ, deci di ndo, aps ent ender cab-
vel a denunci ao lide do servidor, que no necessrio o deslinde da ao indenizatria
contra o Estado para que este venha a exercer seu direito de regresso contra o seu agente.
126
Para
ns, soa es t r anho esse ent endi ment o: tal possi bi l i dade r ender i a ensej o at me s mo a
enr i queci ment o sem causa em favor do Est ado, vi st o que poder i a ele receber a i ndeni -
zao de seu servi dor sem t er pago ant er i or ment e nem vir a pagar no fut uro qual quer
i ndeni zao ao l esado e, em conseqnci a, s em sofrer qual quer l eso pat r i moni al que
pudes s e ampar ar o pedi do i ndeni zat r i o regressi vo.
5 Prescrio
Nes t e t pi co, cui da-se de i ndagar qual o pr azo de prescri o par a que o Est ado
possa exercer o seu di rei t o de regresso cont ra o agent e r esponsvel pel o dano, f or mu-
l ando a respect i va pr et enso i ndeni zat ri a par a ressarci r-se do que pagou ao l esado
a t t ul o de i ndeni zao. Aqui , por t ant o, a mat r i a diz r espei t o prescri o da ao do
Estado em face de seu agente.
Segundo di spe o art. 37, 5
a
, da CF, cabe lei fixar os pr azos de pr escr i o par a
ilcitos pr at i cados por qual quer agent e, que pr ovoquem prej u zos ao erri o, ressal van-
do, cont udo, "as respectivas aes de ressarcimento".
Pelo t ext o const i t uci onal , pode concl ui r-se que a Cart a, no caso de ilcitos
or i undos de agent es do Poder Pbl i co, admi t i u aes prescritveis e aes imprescrit-
veis, referi ndo-se, em rel ao a est as, ao r essar ci ment o de prej u zos. Desse modo, em
se t r at ando de efeitos admi ni st r at i vos e penai s, advi ndos da condut a ilcita, haver
prescri t i bi l i dade, na f or ma est abel eci da na lei. Para os pr i mei r os, a lei ser federal,
est adual , di st ri t al ou muni ci pal , conforme o caso; par a os l t i mos , a lei ser pri vat i -
vament e federal (art. 22, I, CF) .
1 2 5
Co mo exempl o, ci t emos a hi pt es e em que a ao t enha si do j ul gada pr ocedent e, a deci so t e nha t r ansi -
t ado em j ul gado e que at me s mo t enha si do l i qui dada a sent ena, no vi ndo, por m, o aut or a se i nt er essar
pel a execuo, ou at r enunci ar a ela, vi st o se t r at ar de di r ei t o di spon vel . Or a, se l ogo depoi s do t r ns i t o em
j ul gado tiver si do aj ui zada a ao do Es t ado cont r a o agent e, t er - se- i a que r econhecer que o Es t ado poder i a
ser i ndeni zado s e m que t i vesse ele me s mo i ndeni zado a v t i ma da l eso. Real ment e, no se poder i a falar em
di r ei t o de r egr esso. . .
1 2 6
REsp n
2
236. 837- RS, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. GARCIA VIEIRA, j ul g. em 3. 2. 2000 (vide Informativo Jurispru-
dncia do STJ n
2
45, fev. 2000) .
Cons equent ement e, no que concerne pr et enso ressarci t ri a (ou i ndeni zat -
ria) do Est ado, a Const i t ui o assegur a a imprescritibilidade da ao. Assi m, no h pe-
r odo mxi mo (vale dizer: pr azo prescri ci onal ) par a que o Poder Pbl i co possa pr opor
a ao de i ndeni zao em face de seu agent e, com o fito de gar ant i r o r essar ci ment o
pel os prej u zos que o me s mo l he caus ou.
1 2 7
Di ant e da garant i a const i t uci onal , "o direito
do Estado permanente para reaver o que lhe for ilicitamente subtrado", como j consi gnou
not vel const i t uci onal i st a.
1 2 8
E i mpor t ant e, todavia, observar t rs aspect os sobre a mat r i a.
Pr i mei r ament e, a i mprescri t i bi l i dade abr ange apenas a ao que vise ao ressar-
ci ment o de prej u zos causados por at os de agentes do Poder Pblico, ou seja, daquel es
que, medi ant e t t ul o j ur di co formal conferi do pel o Est ado, sendo ser vi dor es ou no,
est ej am no exerccio de funo pbl i ca. Dest ar t e, se o causador do dano t ercei ro, s em
v ncul o com o Est ado, no se aplica o art. 37, 5
e
, da CF. Inci de, poi s, na hi pt ese,
a regra geral par a a prescri o da pr et enso de r epar ao civil, cont empl ada no art .
206, 3, V, do Cdi go Civil, que fixa o pr azo de t rs anos. Nes s e caso, observar-se-
o post ul ado nor mal da prescri t i bi l i dade das pr et enses, com escora no pri nc pi o da
segurana j ur di ca.
1 2 9
O s egundo aspect o concer ne aos suj ei t os da gar ant i a const i t uci onal . Embor a
a Cart a no o di ga expr essament e, a i mpr escr i t i bi l i dade al cana apenas as pessoas
jurdicas de direito pblico, ou seja, as pessoas federativas, aut ar qui as e fundaes aut r -
qui cas, e, por essa razo, no at i ngem as empr es as pbl i cas e soci edades de economi a
mi st a, pessoas de di r ei t o pr i vado.
1 3 0
que, t ecni cament e, s se pode falar em "agentes
poiicos" - expr esso cunhada no art. 37, 5
e
, CF - qua ndo se t r at a de pessoas de
di rei t o pbl i co.
Por l t i mo, cabe r el embr ar que a nor ma se aplica s oment e no caso dos efeitos
danosos (prejuzos) advi ndos das condut as ilcitas de nat ur eza civil. Quer dizer: out r as
pr et ens es do Est ado decor r ent es de responsabi l i dade civil do agent e, que no t e nha m
cunho ressarci t ri o pel a ausnci a de prej u zos, no est o i ncl u das na gar ant i a da i m-
prescri t i bi l i dade.
I X S M U L A S
SUPERIOR TRI BUNAL DE JUSTIA
Smul a 387: E lcita a cumulao de indenizaes de dano esttico e dano moral.
Smul a 498: No incide imposto de renda sobre a indenizao por danos morais.
1 2 7
No me s mo s ent i do: DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., 11. ed. , p. 986.
1 2 8
PI NTO FERREI RA, Comentrios, cit., v. 2. , 1990, p. 397.
1 2 9
Nes s e sent i do, STJ, REs p 1. 069. 779, Rei. Mi n. HERMAN BENJAMI N, em 18. 9. 2008.
1 3 0
Tambm: RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, Curso de direito administrativo, cit, p. 522.
11
SERVIDORES PBLICOS
I AGENTES PBLICOS
1 Sent i do
A expr esso agentes pblicos t em sent i do ampl o. Significa o conj unt o de pessoas
que, a qual quer t t ul o, exercem uma funo pbl i ca como pr epos t os do Est ado. Essa
funo, mi st er que se diga, pode ser r emuner ada ou grat ui t a, definitiva ou t r ansi t -
ria, pol t i ca ou j ur di ca. O que cert o que, quando at uam no mu n d o j ur di co, t ai s
agent es est o de al guma forma vi ncul ados ao Poder Pbl i co. Como se sabe, o Est ado
s se faz pr es ent e at ravs das pessoas fsicas que em seu nome mani f est am det er mi -
nada vont ade, e por i sso que essa mani fest ao volitiva acaba por ser i mput ada ao
pr pr i o Est ado. So t odas essas pessoas fsicas que const i t uem os agent es pbl i cos.
A Lei n
e
8. 429, de 2. 6. 1992, que di spe sobre as sanes aplicveis aos agent es
pbl i cos nos casos de enr i queci ment o ilcito na Admi ni st r ao Pbl i ca, fi rmou concei -
t o que bem mos t r a a abr angnci a do sent i do. Diz o art. 2
e
:
"Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que
transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou
qualquer forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entida-
des mencionadas no artigo anterior."
Como o art i go ant er i or faz referncia a t odos os agent es da Uni o, Est ados,
Di st ri t o Federal e Muni c pi os, bem como a qual quer dos Poderes dessas pessoas fede-
rat i vas, no difcil const at ar a ampl i t ude da noo de agent es pbl i cos. Ai nda que a
concei t uao apr esent e al gumas r edundnci as e me s mo que vol t ada par a a referi da lei,
a ver dade que r et r at a fielmente o sent i do que os est udi osos empr es t am expr esso.
Com t o ampl o significado, desde as mai s altas aut or i dades da Repbl i ca, como
os Chefes do Execut i vo e os me mbr os do Poder Legislativo, at os ser vi dor es que
execut am as mai s humi l des tarefas, t odos se qualificam como agent es pbl i cos, vi ncu-
l ados que est o aos mai s di versos rgos est at ai s.
2 Classificao
Sendo quant i t at i va e qual i t at i vament e t o abr angent e a cat egori a dos agent es
pbl i cos, h que se r econhecer a exi st nci a de gr upament os que guar dem ent r e si
al gum fator de semel hana.
Para mel hor est udo, t or na- se necessri o agrupar os agent es pbl i cos em cat ego-
rias que denot em referenciais bsi cos di st i nt i vos. Trata-se, na ver dade, de classificao
de nat ur eza di dt i ca, rel evant e para a formao de um si st ema lgico de i dent i fi cao.
Vejamos essas cat egori as.
2.1 Agentes Polticos
Agent es pol t i cos so aquel es aos quai s i ncumbe a execuo das di ret ri zes t ra-
adas pel o Poder Pbl i co. So est es agent es que des enham os dest i nos f undament ai s
do Est ado e que cri am as est rat gi as polticas por eles consi der adas necessri as e con-
veni ent es par a que o Est ado atinja os seus fi ns.
1
Car act er i zam- se por t er em funes de di reo e or i ent ao est abel eci das na
Const i t ui o e por ser nor mal ment e t r ansi t r i o o exerccio de tais funes. Como re-
gra, sua i nvest i dur a se d at ravs de eleio, que l hes confere o di rei t o a um mandat o,
e os mandat os eletivos caract eri zam-se pel a t r ansi t or i edade do exerccio das funes,
como deflui dos post ul ados bsi cos das t eori as democr t i ca e republ i cana. Por out r o
l ado, no se suj ei t am s regras comuns aplicveis aos servi dores pbl i cos em geral; a
eles so aplicveis nor mal ment e as regras const ant es da Const i t ui o, s obr et udo as
que di zem r espei t o s prerrogat i vas e r esponsabi l i dade pol t i ca. So eles os Che-
fes do Execut i vo (Presi dent e, Governadores e Prefei t os), seus auxi l i ares (Mi ni st ros e
Secret ri os Est aduai s e Muni ci pai s) e os membr os do Poder Legislativo (Senador es,
Deput ados Federai s, Deput ados Est aduai s e Vereadores).
Al guns aut or es do sent i do mai s ampl o a essa cat egori a, i ncl ui ndo Magi st r ados,
me mbr os do Mi ni st r i o Pbl i co e membr os dos Tri bunai s de Cont as .
2
Com a devi da
1
So de OSWALDO ARANHA BANDEI RA DE MELLO as pal avr as: " I ncumbe- l hes pr opor , est abel ecer ou
deci di r as di r et r i zes pol t i cas dos ent es pbl i cos, enfi m, focalizar os pr i nc pi os di r et or es e coor denador es da
s ua at i vi dade" (Princpios Gerais de Direito Administrativo, v. II, p. 287) .
2
Ser vi dor es Pbl i cos 5 9 5
vni a a tais est udi osos, par ece- nos que o que caract eri za o agent e pol t i co no o s
fato de ser em menci onados na Const i t ui o, mas si m o de exer cer em efetivamente (e
no eventualmente) funo poltica, de governo e admi ni st r ao, de comando e, sobr e-
t udo, de fixao das est rat gi as de ao, ou seja, aos agent es pol t i cos que cabe real-
ment e t raar os dest i nos do pa s.
Ni ngum di scut e a i mpor t nci a do papel que tais agent es de s e mpe nha m no
cenri o naci onal , mas , ao cont rri o do que ocorre com os l eg t i mos agent es pol t i cos,
cuja funo t r ansi t r i a e poltica, sua vi ncul ao ao Est ado t em cart er profi ssi onal e
de per mannci a e os cargos que ocupam no r esul t am de pr ocesso el et i vo, e si m, como
regra, de nomeao decor r ent e de aprovao em concur so pbl i co.
3
N o i nt er f er em di -
r et ament e nos obj et i vos pol t i cos, como o fazem os ver dadei r os agent es pol t i cos. As-
sim, sua fi si onomi a j ur di ca se di st anci a bast ant e da que caract eri za est es l t i mos. No
se nos afigura adequada, com efeito, sua i ncl uso como agent es pol t i cos do Est ado.
Mai s apr opr i ado i nseri -l os como servi dores especi ai s dent r o da cat egori a genri ca de
servi dores pbl i cos, como ver emos adi ant e.
E ver dade que o art . 37, XI, da CF, com a redao dada pel a EC n
s
19/ 1998, i nsi -
nua que os me mbr os do Judi ci ri o e do Mi ni st ri o Pbl i co se i ncl uam ent r e os agent es
pol t i cos. Todavia, o agr upament o de agent es pbl i cos no di sposi t i vo t em apenas fins
remuneratrios, no desfi gurando o que di ssemos, vi st o que l evamos em cont a aspect o
bem di verso, qual seja, o da natureza do vnculo jurdico que liga o agente ao Poder Pblico.
2.2 Agentes Particulares Colaboradores
Out r a cat egori a de agent es pbl i cos a dos agent es par t i cul ar es col abor ador es.
Como i nf or ma o pr pr i o nome, t ai s agent es, embor a sej am par t i cul ar es, exe-
cut am cer t as funes especi ai s que podem se qualificar como pbl i cas, s empr e como
r es ul t ado do v ncul o j ur di co que os pr ende ao Est ado. Al guns del es exer cem verda-
dei r o munus pbl i co, ou seja, suj ei t am- se a cer t os encar gos em favor da col et i vi dade
a que per t encem, car act er i zando- se, nesse caso, como t r ansi t r i as as suas funes.
Vri os desses agent es, i ncl usi ve, no per cebem r emuner ao, mas , em compens ao,
r ecebem benef ci os col at er ai s, como o apos t i l ament o da si t uao nos pr ont ur i os
funci onai s ou a concesso de um per odo de descanso r e mune r a do aps o cumpr i -
me nt o da t arefa.
Cl ssi co exempl o desses agent es so os j ur ados, as pessoas convocadas par a
servios el ei t orai s, como os mesr i os e os i nt egr ant es de j unt as apur ador as, e os co-
mi ssr i os de menor es vol unt r i os. So t ambm consi der ados agent es par t i cul ar es co-
l abor ador es os t i t ul ar es de ofcios de not as e de regi st ro no oficializados (art. 236,
CF) e os concessi onr i os e per mi ssi onr i os de servi os pbl i cos.
3
Com o me s mo e nt e ndi me nt o, MARI A SYLVIA Dl PIETRO, ob. cit., p. 305; CELSO ANTNI O BAN-
DEI RA DE MELLO t a mb m no os i ncl ui ent r e os agent es pol t i cos, a q u e m car act er i za c omo formadores de
vontade superior do Estado, ob. cit., p. 123.
Al guns aut or es consi der am agent es pbl i cos as pessoas cont r at adas por mei o de
cont r at o de l ocao civil de servi os.
4
Com a mxi ma vni a, l ament amos divergir. E
que o v ncul o nesse caso mer ament e cont rat ual e no t r aduz uma rel ao per manen-
te de t r abal ho. Uma coi sa a cont rat ao par a fins de empr ego (qual quer que seja o
v ncul o), e out r a, i nt ei r ament e diversa, o cont r at o par a a execuo de obr as, servi os
e t c , nest e caso sempr e com obj et o cont rat ual definido e det er mi nado. Por via de con-
seqnci a, s oment e aquel es que devem ser enquadr ados como agent es pbl i cos.
5
No que concer ne especi fi cament e aos t i t ul ares de r egi st r o e ofcios de not as ,
cujas funes so des empenhadas em cart er pri vado, por del egao do Poder Pbl i co,
como consi gna o art. 236 da CF, suj ei t am-se eles a r egi me j ur di co singular, cont em-
pl ado na Lei n- 8. 935, de 18. 11. 1994, r egul ament ador a daquel e di sposi t i vo const i t u-
cional. Apesar de a funo caract eri zar-se como de nat ur eza pri vada, sua i nvest i dur a
depende de aprovao em concur so pbl i co e sua at uao se s ubmet e a cont r ol e do
Poder Judi ci ri o, de onde se infere que se t rat a de r egi me j ur di co h br i do. No h d-
vida, todavia, de que esses agent es, pel as funes que des empenham, devem ser qua-
lificados como col abor ador es do Poder Pblico, mui t o embor a no sej am ocupant es
de cargo pbl i co, mas si m agent es que exercem, em cart er de defmi t i vi dade, funo
pbl i ca sujeita a r egi me especi al .
6
A exoner ao ou di spensa desses agent es preci sa ser anal i sada em cada caso, j
que, em razo da gr ande vari edade de cat egori as que compem a classe, h di versi dade
de r egi mes j ur di cos. Al guns podem condi ci onar a sua excl uso a det er mi nados pr es-
supost os, e nesse caso o admi ni st r ador at uar vi ncul adament e. Qua ndo o v ncul o de
nat ur eza precria, a Admi ni st r ao pode at uar em conf or mi dade com seu poder discri-
ci onri o e pr omover a exonerao, mas nessa hi pt ese dever i nf or mar a mot i vao do
at o, sem exigir-se, cont udo, o cont radi t ri o e a ampl a defesa.
7
2.3 Servidores Pblicos
A cat egori a dent r e os agent es pbl i cos que cont m a mai or quant i dade de i nt e-
gr ant es , s em a me nor dvi da, a dos servi dores pbl i cos. For mam a gr ande mas s a dos
agent es do Est ado, desenvol vendo, em conseqnci a, as mai s vari adas funes.
4
c omo pe ns a CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., p. 125.
5
Em a bono de nos s o pe ns a me nt o, t a mb m LCIA VALLE FI GUEI REDO (Curso, cit., p. 617) e EDI MUR
FERREI RA DE FARIA (Curso de direito administrativo positivo, Del Rey, 6. ed., 2007, p. 97) n o i ncl uem os
referi dos cont r at ados na cat egor i a dos agent es pbl i cos.
6
O STF, na ADI nMC 2. 415- SP (Rei. Mi n ILMAR GALVO, j ul g. em 13. 12. 2001) , em apr eci ao caut el ar,
deci di u, por mai or i a, no me s mo s ent i do, val i dando, em conseqnci a, pr ovi me nt o do Cons e l ho da Magi st r a-
t ur a de So Paul o, que al vi t rava a r eor gani zao de del egaes de r egi st r o e de not as , me di a nt e a acumul ao
e des acumul ao de servi os, ext i no e cri ao de uni dades . Rej ei t ou- se, assi m, a t ese de que a mat r i a
ser i a r eser va legal, pr evi st a no art . 48, X e XI, da CF, e i nci dent e s obr e a cri ao, t r ans f or mao e ext i no
de car gos e r gos pbl i cos (vide Informativo STF n 254, dez. 2001) .
7
STJ, RMS 26. 347, Rei. Mi n. NAPOLEO MALA FILHO, em 21. 5. 2011. No caso, t r at ava- se da exone-
rao de conci l i ador em j ui zado especi al , em cujo pr ovi ment o r egul ador se pr evi a o des cr edenci ament o pe r
conveni nci a mot i vada.
So denomi nados por uns de agentes administrativos, mas a expr esso no ade-
quada, por que diz me nos do que o sent i do que se deve empr es t ar expr esso servidores
pblicos. Na real i dade, exi st em mui t os servi dores pbl i cos que de s e mpe nha m funes
di versas da funo admi ni st r at i va do Est ado. Por out r os, so denomi nados de funcio-
nrios pblicos, expr esso t ambm i nadequada, j que, al m de bani da da Const i t ui o,
t em sent i do mai s r est r i t o do que a de servidores pblicos, e i sso por que, na verdade,
er am assi m consi der ados apenas os servi dores est at ut r i os que i nt egr avam a es t r ut ur a
dos ent es federat i vos (Admi ni st rao Di ret a), o que i ndi ca que se t rat ava de uma cat e-
goria dos servi dores pbl i cos. Est es, por sua vez, i nt egr am a Admi ni st r ao Di ret a, as
aut ar qui as e as fundaes pbl i cas aut r qui cas, sob qual quer r egi me funci onal .
8
O cert o que t ai s agent es se vi ncul am ao Est ado por u ma rel ao per manent e
de t r abal ho e r ecebem, a cada per odo de t rabal ho, a sua cor r es pondent e r emuner a-
o. So, na verdade, profi ssi onai s da funo pbl i ca. Como a rel ao j ur di ca que os
vincula ao Est ado apr esent a cert as pecul i ari dades e ai nda por que o es t udo de seu
regi me j ur di co o obj et o dest e cap t ul o, vamos det er - nos sobr e essa anl i se em t pi co
especfico mai s adi ant e.
3 Agent es de Fato
A dout r i na refere-se a um gr upo de agent es que, me s mo s em t er uma i nves-
t i dur a nor mal e regular, execut am uma funo pbl i ca em nome do Est ado. So os
denomi nados agentes de fato, nomencl at ur a empr egada par a di st i ngui -l os dos agent es
de di rei t o. O pont o mar cant e dos agent es de fato que o de s e mpe nho da funo p-
blica deri va de si t uao excepcional, sem prvi o enquadr ament o legal, mas suscet vel
de ocorrnci a no mbi t o da Admi ni st r ao, dada a gr ande var i edade de casos que se
or i gi nam da di nmi ca social.
Podem ser agr upados em duas cat egori as:
1. os agent es necessri os; e
2. os agent es put at i vos.
Agentes necessrios so aquel es que pr at i cam at os e execut am at i vi dades em si t ua-
es excepci onai s, como, por exempl o, as de emergnci a, em col aborao com o Poder
Pbl i co e como se fossem agent es de di rei t o. Agentes putativos so os que des empe-
nha m uma at i vi dade pbl i ca na pr esuno de que h l egi t i mi dade, embor a no t enha
havi do i nvest i dur a dent r o do pr ocedi ment o l egal ment e exi gi do. E o caso, por exempl o,
8
A Lei n
s
10. 467, de 11. 6. 2002, i nt r oduzi ndo o art . 337- D no Cdi go Penal , cr i ou a fi gura do "f unci onr i o
pbl i co est r angei r o", def i ni do c omo aquel e que t e m cargo empr ego ou funo em ent i dades est at ai s ou
r epr es ent aes di pl omt i cas est r angei r as, a ele se equi par ando qu e m i nt egr a e mpr e s a cont r ol ada, di r et a
ou i ndi r et ament e, por pa s est r angei r o, ou or gani zaes pbl i cas i nt er naci onai s (parg. ni co) . A f i gur a,
nova com essa f i si onomi a, t e m apl i cao apenas par a efei t os penai s, como, al i s, cons t a no caput do referi do
ma n d a me n t o legal.
9
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO (Curso, cit., p. 226- 227) .
1 0
Como exempl o, ci t e-se a hi pt es e de um ser vi dor que, s em i nvest i dur a l eg t i ma, t enha r ecebi do val or es
de t r i but os pagos por cont r i bui nt es e t e nha fi rmado sua qui t ao. Os cont r i bui nt es so t er cei r os de boa-f
e fi zeram os pa ga me nt os a al gum que t i nha ef et i vament e a apar nci a de ser vi dor l egi t i mament e i nvest i do.
Sendo assi m, so vl i das as qui t aes e conval i dados os at os do agent e put at i vo.
1 1
Foi c omo deci di u acer t adament e a I
a
Tur ma do STF, no RMS n- 25. 104, Rei. Mi n. EROS GRAU, em
2
417, fev. 2006) .
1 2
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 124, e MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit.,
p. 306.
do servi dor que prat i ca i nmer os at os de admi ni st r ao, t endo si do i nvest i do s em
aprovao em concur so pbl i co.
9
No fcil, l ogi cament e, identificar os efeitos pr oduzi dos por at os de agent es de
fato. Ant es de mai s nada, preci so exami nar caso a caso as si t uaes que se apr esen-
t em. Como regra, pode di zer-se que os at os de agent es necessr i os so conf i r mados
pel o Poder Pbl i co, ent endendo- s e que a excepci onal i dade da si t uao e o i nt er esse
pbl i co a que se dirigiu o agent e t m i donei dade par a supr i r os r equi si t os de di rei t o.
Em rel ao aos agent es put at i vos, podem ser quest i onados al guns at os pr at i cados i n-
t er nament e na Admi ni st r ao, mas ext er nament e devem ser conval i dados, par a evi t ar
que t ercei ros de boa-f sej am prej udi cados pel a falta de i nvest i dur a l eg t i ma. Fala-se
aqui na aplicao da t eor i a da aparnci a, significando que par a o t er cei r o h u ma fun-
dada suposi o de que o agent e de di r ei t o.
1 0
Acresce, ai nda, que, se o agent e exerceu
as funes dent r o da Admi ni st r ao, t em ele di rei t o percepo da r emuner ao, mes -
mo se i l eg t i ma a i nvest i dura, no est ando obri gado a devol ver os respect i vos val ores;
a no ser assi m, a Admi ni st r ao se beneficiaria de enr i queci ment o s em causa.
1 1
Not e- se, por m, que o agent e de fato j amai s poder us ur par a compet nci a fun-
cional dos agent es pbl i cos em geral, j que est e t i po de usur pao da funo pbl i ca
const i t ui cri me previ st o no art. 328 do Cdi go Penal.
II SERVIDORES PBLICOS
1 Sent i do
Servi dores pbl i cos so t odos os agent es que, exer cendo com cart er de per ma-
nnci a uma funo pbl i ca em decorrnci a de rel ao de t r abal ho, i nt egr am o quadr o
funcional das pessoas federativas, das aut ar qui as e das fundaes pbl i cas de nat ur eza
aut r qui ca.
Sem embar go de respei t vei s opi ni es em cont r r i o,
1 2
no consi der amos servi -
dor es pbl i cos os empr egados das ent i dades pri vadas da Admi ni st r ao Indi ret a, caso
das empr esas pbl i cas, soci edades de economi a mi st a e fundaes pbl i cas de di rei t o
pri vado. Todos so sempr e regi dos pel o regi me t rabal hi st a, i nt egr ando a cat egori a pr o-
fissional a que est i ver vi ncul ada a ent i dade, como a de bancri os, economi r i os, secu-
ri t ri os et c. Al m do mai s, o art. 173, l
e
, da CF est abel ece que empr es as pbl i cas e
soci edades de economi a mi st a devem sujeitar-se s regras de di rei t o pr i vado quant o s
obri gaes t r abal hi st as. So, por t ant o, empr egados nor mai s . Por fi m, a pr pr i a t r adi -
o do Di rei t o brasi l ei ro nunca enquadr ou tais empr egados como servi dores pbl i cos,
ne m em sent i do l at o.
1 3
Como foi di t o aci ma, os servi dores pbl i cos fazem do servi o pbl i co uma pr o-
fi sso, como regra de cart er definitivo, e se di st i nguem dos demai s agent es pbl i cos
pel o fato de est ar em l i gados ao Est ado por uma efetiva rel ao de t r abal ho. Na verda-
de, guar dam em mui t os pont os gr ande semel hana com os empr egados das empr es as
pri vadas: t ant o est es como os servi dores pbl i cos empr es t am sua fora de t r abal ho em
t roca de uma r et r i bui o pecuni ri a, c omume nt e por per odos mens ai s . Ambos so
t r abal hador es em sent i do l at o: execut am suas tarefas em prol do empr egador (pbl i co
ou pri vado) e per cebem, ao fi nal do ms, sua r emuner ao ( venci ment os, par a os ser-
vi dores, e salrio, par a os t r abal hador es pri vados).
2 Caractersticas
Podemos apont ar al gumas caract er st i cas que del i nei am o perfil da cat egori a dos
servi dores pbl i cos.
A pr i mei r a del as a profissionalidade, significando que os ser vi dor es pbl i cos
exercem efetiva profi sso quando no des empenho de suas funes pbl i cas. For mam,
por consegui nt e, u ma cat egori a prpri a de t r abal hador es - a de servi dores pbl i cos.
No por out r a r azo que a vi gent e Const i t ui o, pr eocupada com o aspect o da pr o-
fi ssi onal i dade do servi dor pbl i co, i mps aos ent es federat i vos a cri ao de escol as de
governo par a a formao e apr i mor ament o profissional, vi sando, i ncl usi ve, verifica-
o de r equi si t os par a a pr omoo nas carrei ras (art. 39, 2
9
) .
1 4
Nest e passo, avul t a not ar que, h mui t o, vm os est udi osos r ecl amando a ne-
cessi dade de pr oceder - se verdadei ra profissionalizao da funo pblica, de modo a
val ori zar-se o servi dor como ser huma no e profissional do Poder Pbl i co, out or gando-
-se-l he di rei t os i ner ent es a essa condi o, como r emuner ao j ust a, padr es i sonmi -
cos, di rei t os sociais, licenas, aperfei oament o funcional e out r os do gner o. Como
regi st ra a dout r i na, "para a efetiva profissionalizao, imprescindvel ampliar os horizontes
profissionais daquele que trabalha para a Administrao".^
5
Out r a caract er st i ca a definitividade. O sent i do aqui o da per mannci a no de-
s empenho da funo. Isso no quer dizer que no haja funes de cart er t empor r i o,
mas t odas est as vo r epr esent ar sempr e si t uaes excepci onai s, que, por ser em assi m,
refogem regra geral da definitividade. A regra geral a de que o servi dor desenvol ve-
r seus mi st er es com cunho de per mannci a.
1 3
MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 359 e DI GENES GASPARI NI , Direito administrativo,
cit., p. 171.
1 4
A r espei t o da pr of i ssi onal i dade do servi dor, vi de o t r abal ho de ROMEU FELIPE BACELLAR FI LHO,
Profi ssi onal i zao da funo pbl i ca: a exper i nci a brasi l ei ra (RDA 232, p. 1-9, 2003) .
1 5
Sobre o t ema, vi de RAQUEL DIAS DA SILVEIRA, Profissionalizao da Funo Pblica, Fr um, 2009, p. 67- 70.
Temos t a mb m a exi st nci a de uma relao jurdica de trabalho, e nel a pode veri -
ficar-se a t odo o t e mpo a pr esena de doi s sujeitos: de um l ado, a pessoa beneficiria
do exerccio das funes, que em sent i do ampl o pode qualificar-se como empr egador
(pessoas federat i vas, aut ar qui as e fundaes aut r qui cas), e de out r o, o servi dor pbl i -
co, vale dizer, aquel e a que m i ncumbe o efetivo exerccio das funes e que empr es t a
sua fora de t r abal ho par a ser compensado com uma r et r i bui o pecuni ri a. Pode di -
zer-se me s mo que a rel ao de t r abal ho cor r esponde rel ao de empr ego, l ogi camen-
t e em sent i do ampl o, s em consi derar apenas os empr egos r egul ados pel a l egi sl ao
t rabal hi st a. Por isso, no i ncomum ouvi r-se de um servi dor exoner ado a afi rmao
de que "perdeu o emprego". Na prtica, emprego t ant o serve par a i ndi car a rel ao de t ra-
bal ho das ent i dades pri vadas em geral, como par a identificar a rel ao j ur di ca da qual
faz par t e o servi dor pbl i co.
3 Classificao
Pr ocur ando si st emat i zar os grupos de que se compe a cat egori a dos servi dores
pbl i cos, par ece- nos razovel e di dt i co efetuar uma classificao com o fim de agrup
-los em s egment os bem defi ni dos.
3.1 Servidores Pblicos Civis e Militares
Essa a pr i mei r a classificao dos servi dores pbl i cos e obedece aos doi s r amos
bsi cos de funes pbl i cas: a civil e a militar. a Const i t ui o Federal que separ a os
doi s agr upament os , t r aando nor mas especficas par a cada um del es. As regras aplic-
veis aos ser vi dor es pbl i cos civis se encont r am ent r e os ar t s. 39 a 41 da CF.
De acordo com o novo si st ema i nt roduzi do pela EC n
2
18/ 1998, h o grupo dos
militares dos Estados, Distrito Federal e Territrios (art. 42 e pargrafos, CF), e o dos mi -
litares das Foras Armadas, integrantes da Uni o Federal (art. 142, 3-, CF).
No que concer ne aos mi l i t ares, cumpr e fazer uma obser vao. A despei t o da
al t erao i nt r oduzi da pel a EC n
2
18/ 1998, que subst i t ui u a expr esso "servidores p-
blicos civis" por "servidores pblicos" e da el i mi nao da expr esso "servidores pblicos mi-
litares", subst i t u da por "Militares dos Estados, Distrito Federal e Territrios" (Seo III,
mes mos Cap t ul o e T t ul o, art. 42) , com a i ncl uso dos mi l i t ares federais no Cap t ul o
das Foras Ar madas (T t ul o V, Cap t ul o II, art s. 142 e 143), o cer t o que, em l t i ma
anl i se, t odos so servi dores pbl i cos lato sensu, embor a di versos os es t at ut os j ur di cos
r egul ador es, e isso por que, vi ncul ados por rel ao de t r abal ho s ubor di nado s pessoas
federativas, per cebem r emuner ao como cont r apr est ao pel a at i vi dade que des em-
penham. Por tal mot i vo, par ece- nos corret a a expresso "servidores militares".
16
1 6
Rei na cer t a cont r ovr si a na dout r i na. ODETE MEDAUAR (ob. cit., p. 308) e LCIA VALLE FI GUEI -
REDO (ob. cit., p. 617) a dmi t e m a expr esso; DI GENES GASPARINI a s ubs t i t ui por "agentes militares"; e
MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO consi der a- a excl u da pel a modi f i cao cons t i t uci onal (ob. cit., 2007,
p. 482) .
Nos s o es t udo se l i mi t ar aos servi dores civis, mas nunca demai s l embr ar que,
havendo doi s gr upos de servi dores com nor mas const i t uci onai s especficas, dever ha-
ver, como h, es t at ut os i nfraconst i t uci onai s t ambm apr opr i ados par a cada um del es.
3.2 Servidores Pblicos Comuns e Especiais
Est a classificao leva em consi derao a nat ur eza das funes exerci das e o
r egi me j ur di co que di sci pl i na a relao ent r e o servi dor e o Poder Pbl i co.
Servidores pblicos comuns so aquel es a quem i ncumbe o exerccio das funes
admi ni st r at i vas em geral e o des empenho das at i vi dades de apoi o aos obj et i vos bsi cos
do Est ado. For mam a gr ande mas s a dos servi dores, podendo ser est at ut r i os ou t raba-
l hi st as. Os est at ut r i os podem ser di vi di dos em duas subcat egor i as: ( I
a
) servidores de
regime geral, aquel es que se s ubmet em ao regi me geral cont i do no es t at ut o funcional
bsico; (2
a
) servidores de regime especial, aquel es em que o es t at ut o funcional di sci pl i na-
dor se encont r a em lei espec fi ca.
1 7
Servidores pblicos especiais so aquel es que execut am cert as funes de especial
rel evnci a no cont ext o geral das funes do Est ado, sendo, por i sso me s mo, sujeitos
a regi me j ur di co funcional diferenciado, sempr e est at ut r i o, e i nst i t u do por di pl oma
nor mat i vo especfico, or gani zador de seu est at ut o. Pela inegvel i mpor t nci a de que
se revest e sua at uao, a Const i t ui o cont empl a regras especficas que compem seu
regi me j ur di co supral egal . Nessa cat egori a que nos parece coer ent e i ncl ui r os Magi s-
t rados, os me mbr os do Mi ni st r i o Pblico, os Defensores Pbl i cos, os me mbr os dos
Tri bunai s de Cont as e os membr os da Advocacia Pbl i ca (Pr ocur ador es da Uni o e dos
Es t ados - Membr os ) .
1 8
3.3 Servidores Pblicos Estatutrios, Trabalhistas e Temporrios
Essa classificao at ende a doi s critrios: a nat ur eza do v ncul o j ur di co que liga
o servi dor ao Poder Pbl i co e a nat ur eza dessas funes.
Servidores pblicos estatutrios so aquel es cuja rel ao j ur di ca de t r abal ho disci-
pl i nada por di pl omas legais especficos, denomi nados de estatutos. Nos es t at ut os est o
i nscri t as t odas as regras que i nci dem sobre a rel ao j ur di ca, r azo por que nel as se
e nume r a m os di rei t os e deveres dos servi dores e do Est ado.
Essa cat egori a ai nda admi t e uma subdi vi so: a dos ser vi dor es pbl i cos suj ei t os
ao estatuto geral da pessoa federativa cor r espondent e, e a dos ser vi dor es suj ei t os a esta-
1 7
o caso, por exempl o, dos pr of essor es, dos ser vi dor es policiais e dos fi scai s, que, em al gumas uni dades
federat i vas, t m es t at ut o pr pr i o, di verso do geral. O art . 37, XXII, da CF, com a r edao da EC n
s
42/ 2003,
previ u carreiras especificas par a os ser vi dor es i nt egr ant es da admi ni st r ao t r i but r i a dos ent es pbl i cos; a
nor ma, assi m, exi gi r es t at ut os especi ai s para l hes regul ar a rel ao j ur di ca funci onal .
1 8
Com a me s ma vi s o, P EDRO GORDI LHO, ao apl audi r a EC n
s
4 5 / 2 0 0 4 , qu e cr i ou o Co n s e l h o Na -
ci onal de J us t i a, por e s t a r " t r a t a ndo o ma gi s t r a do c omo um s er vi dor pbl i c o de el evada qua l i da de , ma s
s e mp r e um s er vi dor pbl i c o" ( As pect os da Eme n d a Cons t i t uc i ona l n
e
45, de 8. 12. 2004 - Ref or ma do
J udi ci r i o, publ . na RDA n'-' 2 4 0 / 2 0 0 5 , p. 2 6 8 ) .
1 9
tutos especiais. De fato, como regra, ao l ado do est at ut o geral dos servi dores pbl i cos,
que di sci pl i na os quadr os funci onai s em geral, com suas cl asses e carrei ras, vicejam
es t at ut os especi ai s, que r egul am a rel ao j ur di ca de t r abal ho de cert as cat egori as
especficas de servi dores.
Os servi dores pbl i cos est at ut r i os que, quando i nt egr ant es da pr pr i a es-
t r ut ur a das pessoas pol t i cas, foram t r adi ci onal ment e denomi nados de funcionrios
pblicos, expr esso bast ant e forte que l ament avel ment e a Const i t ui o em m hor a
e, a nosso ver, sem qual quer necessi dade, descart ou. Apesar di sso, as pessoas em ge-
ral cont i nuam a adot -l a quando se referem a esses servi dores regi dos por es t at ut os
funci onai s. At me s mo aut or es de r enome a empr egam, embor a com a advert nci a
do abandono const i t uci onal .
1 9
Not e- se, por m, que os at uai s ser vi dor es est at ut r i os
pode m i nt egrar no s oment e a est r ut ur a da pessoa federativa, mas t a mb m a de suas
aut ar qui as e fundaes aut r qui cas.
A segunda cat egori a a dos servidores pblicos trabalhistas (ou celetistas), assi m
qualificados por que as regras di sci pl i nadoras de sua rel ao de t r abal ho so as cons-
t ant es da Consol i dao das Leis do Trabal ho. Seu r egi me bsi co, por t ant o, o me s mo
que se aplica rel ao de empr ego no campo pri vado, com as excees, lgico, per t i -
nent es posi o especial de uma das par t es - o Poder Pbl i co.
A l t i ma cat egori a a dos servidores pblicos temporrios, os quai s, na ver dade, se
confi guram como um agr upament o excepcional dent r o da cat egori a geral dos ser vi do-
res pbl i cos. A previ so dessa cat egori a especial de servi dores est cont empl ada no
art. 37, IX, da CF, que admi t e a sua cont rat ao por t empo det er mi nado par a at ender
necessi dade t empor r i a de excepcional i nt eresse pbl i co. A pr pr i a l ei t ur a do t ext o
const i t uci onal demons t r a o cart er de excepci onal i dade de t ai s agent es. Ent r et ant o,
admi t i do o seu r ecr ut ament o na forma da lei, sero eles consi der ados como i nt egr an-
t es da cat egori a geral dos servi dores pbl i cos.
I I I REGIMES JURDICOS FUNCIONAIS
Pelas refernci as feitas aci ma sobr e as vri as subdi vi ses da cat egor i a dos ser-
vi dor es pbl i cos, no ser difcil const at ar que mui t as de suas pecul i ar i dades var i am
exat ament e em funo do r egi me j ur di co que i nci de sobr e as r espect i vas rel aes
de t r abal ho.
Regi me j ur di co, como se sabe, o conj unt o de regras de di rei t o que r egul am de-
t er mi nada rel ao j ur di ca. Sendo assi m, vale a pena exami nar as caract er st i cas pri n-
cipais dos r egi mes j ur di cos que di sci pl i nam as di versas rel aes de nat ur eza funcional
e, por consegui nt e, as cat egori as especficas dos servi dores que es t udamos aci ma.
Do r egi me j ur di co se ori gi nam di versos di rei t os e deveres par a os servi dores
pbl i cos. Na verdade, so mui t o vari ados os fatos funcionais que os envol vem dur ant e
0 t empo em que exer cem a funo pbl i ca. Por essa razo, o rgo admi ni st r at i vo pr e-
cisa t er o pr ont ur i o referent e a cada servidor, de modo a per mi t i r que as aut or i dades
compet ent es cons ul t em qual quer dado de sua vida funcional. As anot aes funci onai s
do servi dor us ual ment e const am de at os admi ni st r at i vos i nser i dos em seu pr ont ur i o,
const i t ui ndo o que se cos t uma denomi nar de apostilas. O fato funci onal averbado deno-
mi na- se de apostilamento. Como as apost i l as t m a pr esuno de l egi t i mi dade, di rei t os
e deveres nel as averbados desafi am regul ar cumpr i ment o; s oment e em decorrnci a de
seu desf azi ment o, por anul ao ou revogao, que fi cam dest i t u das de eficcia.
1 Regime Est at ut ri o
Regi me est at ut r i o o conj unt o de regras que r egul am a rel ao j ur di ca fun-
cional ent r e o servi dor pbl i co est at ut r i o e o Est ado. Esse conj unt o nor mat i vo, como
vi mos aci ma, se encont r a no est at ut o funcional da pessoa federativa. As regras est at u-
t ri as bsi cas devem est ar cont i das em lei; h out r as regras, t odavi a, mai s de cart er
organi zaci onal , que podem est ar previ st as em at os admi ni st r at i vos, como decr et os,
port ari as, ci rcul ares et c. As regras bsicas, ent r et ant o, devem ser de nat ur eza legal. A
lei est at ut ri a, como no poder i a dei xar de ser, deve obedecer aos ma nda me nt os cons-
t i t uci onai s sobre servi dores. Pode, inclusive, afirmar-se que, par a o r egi me est at ut r i o,
h um regi me const i t uci onal superior, um r egi me legal cont endo a di sci pl i na bsi ca
sobre a mat r i a e um r egi me admi ni st r at i vo de cart er organi zaci onal .
Duas so as caract er st i cas do r egi me est at ut r i o. A pr i mei r a a da pluralidade
normativa, i ndi cando que os est at ut os funcionais so ml t i pl os. Cada pessoa da fede-
rao, desde que adot e o r egi me est at ut r i o par a os seus servi dores, preci sa t er a sua
lei est at ut r i a par a que possa identificar a di sci pl i na da rel ao j ur di ca funcional ent r e
as par t es. H, poi s, es t at ut os funcionais federal, est aduai s, di st ri t al e muni ci pai s, cada
um del es a ut nomo em rel ao aos demai s, por quant o a aut onomi a dessas pessoas
federativas i mpl i ca, necessar i ament e, o poder de organi zar seus servi os e seus servi-
dor es. Em al guns casos, cert os Muni c pi os adot am as regras do es t at ut o do respect i vo
Est ado. Se assi m for, no ent ant o, a adoo do r egi me deve t er si do aut or i zada em lei
muni ci pal , consi der ando- se que est a, em l t i ma i nst nci a, r epet i u t odas as nor mas da
lei est at ut r i a do cor r espondent e Est ado.
A out r a caract er st i ca concer ne nat ur eza da rel ao j ur di ca est at ut r i a. Essa
relao no t em nat ur eza cont r at ual , ou seja, i nexi st e cont r at o ent r e o Poder Pbl i co e
o servi dor est at ut r i o. Tr at ando- se de rel ao pr pr i a do di rei t o pbl i co, no pode ser
enquadr ada no si st ema dos negci os j ur di cos bi l at erai s de di rei t o pri vado. Nesse t i po
de rel ao j ur di ca no cont r at ual , a conj ugao de vont ades que conduz execuo
da funo pbl i ca leva em cont a out r os fatores t i pi cament e de di r ei t o pbl i co, como o
pr ovi ment o do cargo, a nomeao, a posse e out r os do gner o.
2 0
2 0
Vri as deci ses j udi ci ai s j r eaf i r mar am a nat ur eza da rel ao est at ut r i a, cons i der ando- a no cont r at ual
e i nsuscet vel de gerar di r ei t o i nal t er abi l i dade da si t uao funci onal . Ent r e t odas , RMS n
Q
9. 341, 6
S
Tur ma
do STJ, Rei. Mi n. VI CENTE LEAL, j ul g. em 28. 11. 2000 (vide Jurisprudncia STJ n 80, de nov. 2000) .
A concl uso, poi s, a de que o regi me est at ut r i o, como t e m em vi st a regul ar
a rel ao jurdica est at ut r i a, no pode incluir nor mas que denunci em a exi st nci a de
negci o cont r at ual .
Na Uni o Federal , que adot ou o regi me est at ut r i o par a seus servi dores, o est a-
t ut o funcional o da Lei n- 8. 112, de 11. 12. 1990. Nest e di pl oma que est o al i nhadas
as regras que i ndi cam os di rei t os, deveres e obri gaes dos ser vi dor es pbl i cos e da
pr pr i a Uni o.
Acresce destacar, ai nda, que const i t ui compet nci a pri vat i va do Chefe do Exe-
cut i vo, nos t er mos do art. 61, I
a
, II, "c", da CF, a iniciativa de lei que di s ponha sobre
o regime jurdico dos servi dores pbl i cos, inclusive pr ovi ment o de cargos, est abi l i dade e
aposent ador i a. Fr eqent ement e, por m, as Casas Legislativas us ur pam esse poder de
iniciativa r eser vado ao Chefe do Execut i vo, quer at ravs de leis (com vet o do Execu-
t i vo), quer at ravs de Const i t ui es est aduai s, r egul ando i nmer os aspect os pr pr i os
do r egi me est at ut r i o, como aposent adori a, r emuner ao, vant agens pecuni r i as e t c ,
o que t em dado ensej o a vrias deci ses dos Tri bunai s Superi ores que, acer t adament e,
decl aram a i nconst i t uci onal i dade, di ret a ou i nci dent al ment e, de t ai s at os por ofensa ao
al udi do ma nda me nt o.
2 1
Al guns ent es federat i vos - t endo em vi st a previ so em Const i t ui es Est aduai s
ou em leis orgni cas muni ci pai s - edi t ar am leis complementares par a i nst i t ui r seu r egi me
est at ut r i o. A despei t o das hesi t aes acerca do t ema, no nos par ece f or mal ment e
adequada tal modal i dade legislativa. A exigncia de lei ordinria cont empl ada no art.
61, I
a
, II, da CF, const i t ui pri nc pi o extensvel, apl i cando-se, pel o r egi me de si met ri a,
a t odas as pessoas federat i vas. Com efeito, a adoo de lei compl ement ar dificulta
event uai s al t eraes a ser em pr opost as no est at ut o funcional pel o Execut i vo, poi s que
r ecl amam quorum mai s el evado para a aprovao dos proj et os de lei. Haveri a, por t an-
t o, par a os ent es federat i vos t r at ament o diferenciado r el at i vament e me s ma mat r i a.
Sendo assi m, lei compl ement ar na espcie se revela i nconst i t uci onal .
2 2
Litgios ent r e o Est ado e os servi dores est at ut r i os so di r i mi dos per ant e a J us -
tia c omum - Justia Federal, no caso de servi dores federais, e Justia Estadual, em se
t r at ando de servi dores est aduai s e muni ci pai s (nest e caso, a compet nci a i nt er na ser
est abel eci da no respect i vo cdi go de organi zao j udi ci r i a) .
2 3
Em vi r t ude da al t erao
i nt r oduzi da pel a EC n
a
45/ 2004 (Reforma do Judi ci ri o) no art . 114, da CF,
2 4
houve
que m ent endesse que os referidos conflitos passar i am a ser sol uci onados pel a Just i a
do Trabal ho.
2 1
ADI nMC 2. 249-DF, Rei. Mi n. NRI DA SILVEIRA ( mat r i a de r emuner ao) ; ADI N 1.421 -DF, Rei. Mi n.
NELSON JOBI M ( mat r i a de apos ent ador i a) ; ADI N 700-RJ, Rei. Mi n. MAUR CI O CORRA ( mat r i a de
i ncor por ao de t r i ni os) (vide Informativo STF n 229, mai o 2001) .
2 2
Em a bono de nos s o e nt e ndi me nt o, v. STF, ADI 2. 872-PI, mai or i a, j . em P . 8 . 2 0 1 1 .
2 3
Vi de Smul a 137, do STJ, ao f i nal dest e cap t ul o.
2 4
"Art. 114. Compe t e j us t i a do Tr abal ho pr ocessar e j ul gar: I - as aes or i undas da r el ao de t r abal ho,
abr angi dos os ent es de di r ei t o pbl i co ext er no e da admi ni s t r ao pbl i ca di r et a e i ndi r et a da Uni o, dos
Est ados, do Di st r i t o Federal e dos Muni c pi os. "
Semel hant e inferncia se revela equ voca. E por mai s de uma razo. Uma pri -
mei r a consi st e em que a expr esso "relao de trabalho" s empr e foi i nt er pr et ada em
sent i do est r i t o, par a i ndi car excl usi vament e a rel ao cont r at ual ent r e empr egador es e
empr egados, inclusive, bvio, quando empr egador um ent e pbl i co. Uma segunda
resi de em que no houve, quant o ao cont edo da nor ma, ne nhuma al t erao nessa
part e; em out r as pal avras, a ant i ga redao do art. 114, nesse aspect o, mudou apenas
de apr esent ao. Por l t i mo, ni ngum desconhece que a Just i a do Trabal ho est di-
reci onada par a rel aes de t r abal ho de natureza contratual, no sendo, por t ant o, o foro
adequado par a di ri mi r conflitos de que faam par t e servi dores est at ut r i os, vi st o que,
como exami namos, i nexi st e cont r at o ent r e tais servi dores e os ent es pbl i cos .
2 5
2 Regime Trabalhista
O r egi me t r abal hi st a aquel e const i t u do das nor mas que r egul am a rel ao
j ur di ca ent r e o Est ado e seu servi dor t rabal hi st a. Como o r egi me aquel e aplicvel
gener i cament e s rel aes j ur di cas ent r e empr egador es e empr egados no campo pri -
vado, encont r a- se ele na Consol i dao das Leis do Trabal ho (Decret o-l ei n
2
5. 452, de
P. 5. 1943) .
As caract er st i cas desse regi me se ant agoni zam com as do r egi me est at ut r i o.
Pr i mei r ament e, o r egi me se caracteriza pel o pri nc pi o da unicidade normativa, por que
o conj unt o i nt egral das nor mas regul adoras se encont r a em um ni co di pl oma legal
- a CLT Significa que, t ant as quant as sejam as pessoas federat i vas que adot em esse
regi me, t odas elas devero gui ar-se pel as regras desse ni co di pl oma.
2 6
Nesse caso,
o Est ado fi gura como si mpl es empregador, na me s ma posi o, por consegui nt e, dos
empr egador es de modo geral.
A out r a caract er st i ca diz respei t o nat ur eza da rel ao j ur di ca ent r e o Est ado e
o servi dor t r abal hi st a. Di ver sament e do que ocorre no r egi me est at ut r i o, essa rel ao
j ur di ca de nat ur eza cont r at ual . Significa di zer que o Est ado e seu servi dor t r abal hi s-
t a cel ebr am ef et i vament e cont r at o de t r abal ho nos me s mos mol des adot ados par a a
di sci pl i na das rel aes gerais ent r e capital e t r abal ho.
2 7
E preci so consi der ar que, me s mo sob r egi me cont r at ual t rabal hi st a, o servi -
dor no dei xa de caract eri zar-se como tal. Em conseqnci a, vedado i gnor ar tal si-
2 5
Vi de STF, ADI 3395- DF, DJ 10. 11. 2006. O STJ, a seu t ur no, deci di u que l i t gi os ent r e me mb r o de Cons e-
l ho Tut el ar e Muni c pi o t m nat ur eza i nst i t uci onal e cart er es t at ut r i o, e no cont r at ual cel et i st a, devendo
ser j ul gados na Just i a Co mu m Est adual (CC 84. 886- RS, 3
a
Seo, Rei. Mi n. THEREZA DE ASSIS MOURA,
em 12. 12. 2007; Informativo STJ n'- 342, dez. 2007) .
2 6
cl aro que, s endo e mpr e ga dor o Est ado, i nci dem al gumas nor ma s de di r ei t o pbl i co na rel ao t ra-
bal hi st a. Tais nor ma s , por m, no pode m desfi gurar o r egi me bsi co da CLT, que aquel e que deve ser
obs er vado e que t e m na t ur e z a cont r at ual .
2 7
LUSA CRI STI NA PI NTO E NETTO, A contratualizao da funo pblica, Del Rey, 2005, p. 303- 307,
pr ope, q u a n d o c o n t r a t a n t e o Es t a do, s i s t e ma de c ont r a t a o c om p a r me t r o s espec f i cos a s e r e m
al i nhavados em "lei-base".
t uao funci onal no caso de ocorrer al t erao para o r egi me est at ut r i o. Ocor r endo
essa al t erao (que no pode ser compul sor i ament e i mpost a e, assi m, deve r esul t ar de
opo do ser vi dor ), dever do ent e federativo respei t ar t odos os di r ei t os funci onai s
adqui r i dos pel o servi dor sob a gi de do r egi me celetista, agr egando- os, s em sol uo
de cont i nui dade, nova rel ao funcional est at ut ri a. Rel egar os di r ei t os j conqui s-
t ados pel o servi dor const i t ui flagrante i nconst i t uci onal i dade, como t m consi gnado
acer t adament e al guns j ul gados .
2 8
O STF, di ga-se de passagem, consol i dou em s mul a
especfica di t a or i ent ao.
2 9
Na hi pt ese de litgios ent r e servi dores t r abal hi st as e a Uni o, Est ados, Di st r i t o
Federal e Muni c pi os, decor r ent es da relao de t rabal ho, na qual fi guram t ai s ent es
pbl i cos como empr egador es, o foro compet ent e par a sol uci on-l os a Just i a do Tra-
bal ho, ex vi do art . 114, I, da CF, com a redao da EC n
9
45/ 2004 (que nessa par t e,
r epet i mos, al t erou s oment e a apresent ao, mas no o cont edo) . Como se t r at a de
rel ao j ur di ca de natureza contratual, formal i zada por contrato de trabalho, adequada
a j ust i a t r abal hi st a par a enfrent ar e di ri mi r litgios que del a se or i gi nem. No caso de
aci dent e de t r abal ho, t a mb m compet ent e a Just i a do Trabal ho par a pr ocessar e j ul -
gar aes de i ndeni zao por danos mor ai s e mat eri ai s ajuizadas cont r a o empr egador ,
seja qual for a nat ur eza des t e.
3 0
2.1 Regime de Emprego Pblico
Para concret i zar mai s um dos vet ores do proj et o de reforma admi ni st r at i va do
Est ado, i ni ci ado pel a EC n
s
19/ 1998, o Gover no Federal fez edi t ar a Lei n
a
9. 962, de
22. 2. 2000, di sci pl i nando o que o legislador denomi nou de regime de emprego pblico, que
nada mai s do que a aplicao do regi me t rabal hi st a c omum rel ao ent r e a Admi -
ni st r ao e o respect i vo servidor.
A lei federal
31
e, por t ant o, i nci de apenas no mbi t o da Admi ni st r ao federal
di ret a, aut r qui ca e fundaci onal , est ando excludas as empr es as pbl i cas e as soci eda-
des de economi a mi s t a.
3 2
Prev que o regi me de empr ego pbl i co ser regi do pel a CLT
(Decret o-l ei n
e
5. 452/ 1943) e pela legislao t r abal hi st a correl at a, consi der ando- as
aplicveis naquilo que a lei no dispuser em contrrio (art. 1
Q
). Dessa ressalva, i nfere-se que
a Lei n- 9. 962 a legislao bsi ca e que as demai s haver o de t er cart er subsi di ri o:
s preval ecem se forem compat vei s com aquel a.
2 8
STF, RE 223. 376- RS, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, em 29. 9. 1998.
2 9
Smul a 678. Nos t e r mos da Smul a, o STF consi der ou i nconst i t uci onai s os i nci sos I e III do art . 1- da
Lei n
a
8. 162/ 1991, que af ast avam, par a f i ns de anuni o e l i cena- pr mi o, a c ont a ge m do t e mp o de servi o
exer ci do sob a gi de da CLT em r el ao aos ser vi dor es que pas s ar am a i nt egr ar o r egi me es t at ut r i o.
3 0
STF, Smul a Vi ncul ant e 22.
3 1
Faz-se aqui a di st i no, que j a not a mos ant er i or ment e, ent r e lei nacional, c om apl i cabi l i dade em t odo o
t er r i t r i o naci onal , e lei federal, des t i nada apenas aos r gos e at i vi dades federai s, e mbor a a mba s se or i gi nem
do me s mo pr oces s o l egi sl at i vo.
3 2
A apl i cabi l i dade des s e r egi me, em nos s o ent ender , ci nge-se s f undaes de di r ei t o pbl i co, de nat ur eza
aut r qui ca, ma s no s f undaes federai s de di r ei t o pr i vado, cujo pessoal r egi do i nt egr al ment e pel a CLT.
Observe-se, por opor t uno, que Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os ne m po-
der o valer-se di r et ament e da di sci pl i na da referida lei, por ser ori gi nri a de pessoa
poltica diversa, ne m l hes ser possvel i nst i t ui r r egr ament o i dnt i co ou similar, eis
que a compet nci a par a legislar sobre di rei t o do t r abal ho, como ocorre na espci e,
privativa da Uni o Federal (art. 22, I, CF) . Desej ando admi t i r servi dores pel o r egi me
de cont r at ao, devero, como regra, obedecer di sci pl i na da CLT. O que nos parece
l eg t i mo, por m, que tais pessoas edi t em lei na qual se i mponha m prpria Adminis-
trao aut ol i mi t aes quant o aos poder es at r i bu dos pel a CLT ao empr egador em geral,
como, por exempl o, fixando os casos em que a Admi ni st r ao r esci ndi r o cont r at o.
Aqui no haver criao de nor ma de di rei t o do t rabal ho, mas me r a diretriz funcional,
em que as regras mai s se assemel ham quel as pact uadas di r et ament e no i ns t r ument o
cont r at ual , em pl ena conf or mi dade com os precei t os da l egi sl ao t r abal hi st a.
A lei no s ubmet e a seu r egi me os servi dores est at ut r i os regi dos pel a Lei n
e
8. 112/ 1990, ai nda que se t r at e de servi dores ocupant es de cargos de pr ovi ment o em
comi sso. Ant eci pa, ent r et ant o, a criao, em leis especficas, de out r os empr egos a
ser em r egul ados pel a nova lei, bem como a t r ansf or mao de cargos at uai s em em-
pr egos, de mons t r a ndo o n t i do i nt ui t o de ampl i ar o quadr o de ser vi dor es cel et i st as e,
cons equent ement e, de reduzi r o nme r o de est at ut r i os.
O r ecr ut ament o par a o r egi me de empr ego pbl i co exige prvi a apr ovao em
concur so pbl i co de provas ou de provas e t t ul os, o que no poder i a ser di ferent e
ant e o di s pos t o no art . 37, II, da Lei Fundament al . O v ncul o l aborai t e m nat ur eza
contratual e se formal i za pel a cel ebrao de cont r at o por pr azo indeterminado. O con-
t r at o s pode ser r esci ndi do quando houver: (1) prt i ca de falta grave, tal como rela-
ci onado no art . 482, da CLT; (2) acumul ao ilegal de cargos, empr egos ou funes
pbl i cas; (3) necessi dade de r eduo de quadr o, no caso de excesso de despesa, como
pr evi st o no art . 169 da CF;
3 3
(4) i nsufi ci nci a de de s e mpe nho apur ada em pr ocesso
admi ni s t r at i vo.
3 4
Essas regras i ndi cam no s que fi cou excl u da a hi pt es e de resilio
unilateral
35
do cont r at o por par t e do Est ado- empr egador , no s endo assi m aplicvel
nesse aspect o o art . 479 da CLT, mas t a mb m que vinculada at i vi dade da Uni o no
que t ange s hi pt eses de desf azi ment o do v ncul o: em n e n h u ma hi pt es e a resci so
cont r at ual poder dar-se ao me r o al vedri o da Admi ni st r ao Federal , decor r ent e da
val orao de conveni nci a e opor t uni dade.
3 6
3 3
A Lei Compl e me nt a r n 101, de 4. 5. 2000, r egul ament a o art . 169 no que t oca aos l i mi t es com gast os
de pessoal .
3 4
H doi s as pect os exi g vei s par a a l i ci t ude do pr ocesso: ( l
e
) que haj a ao me nos um r ecur s o com efei t o
s us pens i vo; ( 2
a
) que s e t e nha m di vul gado pr evi ament e os padr es m ni mos neces s r i os par a cont i nui dade
da rel ao de empr ego, fi xados em conf or mi dade com a nat ur eza da funo pe r t i ne nt e (art . 3
a
, IV, da l ei ).
3 5
Adot a mos aqui a l i o de DELI O MARANHO, que, com base em DE PAGE, cons i der a a resilio c omo
di s t r at o ami gvel , e resilio unilateral (ou dispensa imotivada) como o di r ei t o pot es t at i vo de ext i ngui r a r el ao
j ur di ca cont r at ual (Instituies de direito do trabalho, v. I, p. 526- 528, obr a conj unt a com ARNALDO SSSE-
KI ND e SEGADAS VI ANNA) .
3 6
Di ant e da exi gnci a legal de r esci so vi ncul ada, o empr egado t i t ul ar do di r ei t o r ei nt egr ao no
empr ego, se a Admi ni s t r ao ext i ngui r o pact o l aborai fora das hi pt es es da lei ou em s i t uao c ont a mi na da
de vcio de l egal i dade.
A lei exclui da observnci a de tais exigncias a ext i no de cont r at os de ser vi do-
r es f i r mados com base na r egr a de aut onomi a de gest o, de que t r at a o art . 37, 8
S
, da
CF.
3 7
Significa di zer que mai s frgil o v ncul o t rabal hi st a nessa hi pt ese e que, em
rel ao a t ai s cont r at aes, ser vivel o exerccio do di rei t o resilio uni l at er al do
cont r at o pel a Uni o, ai nda quando o mot i vo t enha f undament o em razes de nat ur eza
di scri ci onri a.
Merece anl i se um l t i mo aspect o do regi me de empr ego pbl i co. No pr oj et o
encami nhado sano do Pr esi dent e da Repbl i ca,
3 8
const ava que o al udi do r egi me
no i nci di ri a sobre os servi dores t i t ul ares de cargos efetivos que desenvol vessem as
denomi nadas atividades exclusivas de Estado, j que, em rel ao a el es, foram assegur ados
cri t ri os e garant i as especi ai s no caso de perda do cargo por insuficincia de des em-
pe nho (art. 41, l
e
, III, CF) ou por excesso de quadr o (art. 169, 4
S
e 7
a
, CF) .
3 9
O
di sposi t i vo foi vet ado pel o Chefe do Execut i vo, sob a al egao de que t ai s at i vi dades
ai nda se encont r am em pr ocesso de r egul ament ao em out r o pr oj et o de l ei .
4 0
A des-
pei t o do vet o, ent r et ant o, no h qual quer dvi da de que al gumas carrei ras r eal ment e
no compor t am, por sua nat ur eza particular, a i nci dnci a do r egi me de empr ego p-
blico e devem cont i nuar suj ei t as ao regi me est at ut r i o, sej am ou no consi der adas
as respect i vas funes como "at i vi dades exclusivas de Est ado". Ci t em- se, par a exem-
plificar, as carrei ras de di pl omaci a, fiscalizao, polcia, advocaci a pbl i ca e a carrei ra
mi l i t ar em geral. Por consegui nt e, o regi me de empr ego pbl i co ser o adequado par a
os servi dores que execut em as funes nor mai s de apoi o t cni co e admi ni st r at i vo em
geral, os quai s, ver dade seja dita, formam a mai ori a esmagador a dent r o da cat egori a
dos servi dores pbl i cos.
3 Regime Especial
O r egi me especial visa a di sci pl i nar uma cat egori a especfica de servi dores: os
ser vi dor es t empor r i os. Como vi st o ant er i or ment e, o r ecr ut ament o desse t i po de ser-
vi dores t em escora no art. 37, IX, da CF, mas al gumas obser vaes devem ser feitas em
rel ao ao r egi me especi al .
De incio, cabe anal i sar a quest o sobre o i ns t r ument o que vai formar as regras
di sci pl i nadoras. O t ext o const i t uci onal usa a expr esso "a lei estabelecer", i ndi cando
desde logo que se t r at a de nor ma const i t uci onal de eficcia l i mi t ada, na clssica si s-
t emat i zao de JOS AFONSO DA SILVA, por que dependent e de lei par a que possa
cons umar o objetivo nel a cont empl ada. Indaga-se, t odavi a: qual lei? Como se t r at a
de r ecr ut ament o que pode t r aduzi r i nt er esse par a al gumas pessoas federat i vas e de-
si nt er esse par a out r as, deve ent ender - se que a lei r egul ador a dever ser a da pessoa
3
' Ar t . 3, par gr af o ni co.
3 8
Proj et o de Lei n
L>
57, de 1999 ( n
e
4. 811/ 1998 na Cmar a dos De put a dos ) .
3 9
Tais gar ant i as se e nc ont r a m no art . 247 da CF, i nt r oduzi do pel a EC n
9
19/ 1998.
4 0
Proj et o de Lei Compl e me nt a r n
a
43, de 1999.
federativa que pr et ender a i ncl uso dessa cat egori a de ser vi dor es.
4 1
Significa, poi s, que
ne nhum ent e federat i vo poder valer-se da lei r egul ador a edi t ada por out r o.
4 2
Havendo
a lei, no pode a aut or i dade mai or do ent e federativo ser acusada de cri me de r esponsa-
bi l i dade por r ecr ut ament o no previ st o em lei. Pode haver out r os vcios na admi sso,
mas no o de i nexi st i r previ so l egal .
4 3
Out r o pont o a ser exami nado o relativo nat ur eza da rel ao j ur di ca funcio-
nal. Diz a Const i t ui o que a lei est abel ecer os casos de contratao desses servi dores.
Assi m di zendo, s se pode ent ender que o Const i t ui nt e pr et endeu caract eri zar essa re-
lao funcional como de nat ur eza cont r at ual . Cui da-se, de fato, de ver dadei r o contrato
administrativo de cart er funcional, di verso dos cont r at os admi ni st r at i vos em geral pel o
fato de expressar um v ncul o de t r abal ho subor di nado ent r e a Admi ni st r ao e o ser-
vidor. No obs t ant e essa qualificao, a lei i nst i t ui dor a do r egi me cer t ament e poder
incluir al gumas nor mas que mai s se apr oxi mem do r egi me est at ut r i o, que, inclusive,
t em apl i cao subsi di r i a no que couber .
4 4
O que no poder , obvi ament e, fixar out r a
qualificao que no a cont r at ual .
4 5
O STJ, alis, j teve a opor t uni dade de decidir, em pr ocesso de conflito de com-
pet nci a, que esse t i po de cont rat ao "no revela qualquer vnculo trabalhista disciplinado
pela CLT", sendo, poi s, da Just i a Federal a compet nci a par a di ri mi r ques t o de paga-
me nt o de ver bas qua ndo for r a Uni o Feder al .
4 6
Nos Est ados que adot ar em s eme-
l hant e r egi me, por t ant o, a compet nci a ser dos j u zos fazendri os, os me s mos que
nor mal ment e pr ocessam e j ul gam litgios de servi dores est at ut r i os. Em suma: litgios
de servi dores sob a gide dos r egi mes est at ut r i o e especial so pr ocessados e j ul gados
na justia comum (federal ou est adual ), e no na t r abal hi st a.
4 7
Ent r et ant o, i mpe- se di st i ngui r. A j ust i a c omum s compet ent e par a apreci ar
t ai s litgios quando o ente federativo tiver efetivamente editado a lei especfica reguladora do
regime especial, como det er mi na o art. 37, IX, da CF.
4 8
Se no o tiver feito, sequer pode
r ecr ut ar servi dores pel o r egi me especial; caso o faa, a pr et ext o de admi t i r ser vi do-
4 1
No me s mo s ent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 307.
4 2
Por exempl o, Muni c pi os e Es t ados no pode m adot ar esse r egi me com base na Lei n
s
8. 745/ 1993, que
se apl i ca apenas Uni o Federal .
4 3
Nes s e s ent i do, v. STF, HC 104. 078- SP j . em 7. 6. 2011.
4 4
RAPHAEL DI GENES SERAFI M VIEIRA, Servidor pblico temporrio, UFV, 2007, p. 62. O a ut or l embr a
que, na esfera federal , a Lei n
s
8. 112/ 1990 ( Est at ut o) se apl i ca s ubs i di ar i ament e Lei n 8. 745/ 1993 (re-
gi me especi al ) .
4 5
A Cons t i t ui o ant er i or cont empl ava o r egi me especi al no art . 106 e, mal gr ado al guma cont r ovr si a,
ent endeu- s e que a r el ao j ur di ca er a de di r ei t o admi ni st r at i vo.
4 6
Agr. Regi m. no Confl . Compe t . 38. 459- CE, 3 Seo, Rei. Mi n. J OS ARNALDO DA FONSECA, em
22. 10. 2003 (I nf or mat i vo Jurisprudncia STJ n
s
189, out . 2003) . Tambm: STJ, Confl . Compe t . n
B
16. 209-RJ,
3
a
Seo, Rei . Mi n. LUI Z VI CENTE CERNI CCHI ARO, DJ de 14. 4. 1997.
4 7
O STF, na ADI 3395 MC- DF, Rei. Mi n. CARLOS BRUTO, suspendeu toda interpretao na qual se e nt e nda
que o art . 114, I , da CF, i ncl ui u na compet nci a da Just i a do Tr abal ho as caus as de ser vi dor es, t e ndo por
base v ncul o de or de m es t at ut r i a ou j ur di co- admi ni st r at i va.
4 8
No CC 7201- AM (Rei. Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 29. 10. 2008) , o STF cons ol i dou a or i en-
t ao por t r at ar - se de lei espec fi ca est adual .
res t empor r i os, est ar cel ebrando, di ssi mul adament e, me r o cont r at o de t r abal ho, de
modo que fut uros conflitos devero ser deci di dos na Just i a do Trabal ho. N o obst an-
t e, s emel hant e di st i no parece no ser acol hi da por cert os set or es do Judi ci ri o, o que
no se afigura, em nos s o ent ender, o mel hor ent endi ment o.
4 9
Out r o aspect o mer ecedor de exame consi st e na longa permanncia do v ncul o
t empor r i o, em vi r t ude de sucessi vas prorrogaes (al gumas expr essas, out r as t ci -
t as), ger ando verdadei ra consol i dao da rel ao de t r abal ho. A mat r i a aqui con-
t rovert i da. Nu ma ver t ent e, ent ende- se que essa causa - o fator tempo - no i dnea
par a convert er o r egi me especial no regi me t r abal hi st a;
5 0
nout r a, advoga-se essa pos -
si bi l i dade, em face do des vi r t uament o do r egi me i ni ci al .
5 1
A despei t o da anomal i a,
par ece- nos mel hor est e l t i mo ent endi ment o, e por mai s de u ma razo: a uma, por que
a per mannci a do servi dor compr ovar i a a i nexi st nci a de qual quer t empor ar i edade do
v ncul o, como o exige a Const i t ui o; a duas, por que out r a or i ent ao s prej udi ca o
pr pr i o servidor, que no t eri a as parcel as relativas resci so do cont r at o de t raba-
l ho, no sendo razovel reca rem sobre ele os efeitos da m gest o admi ni st r at i va.
5 2
Rei t ere-se, cont udo, que tal pol mi ca s se justifica se a pessoa federativa tiver edi t ado
sua lei especfica par a o r egi me especial; caso cont rri o, o v ncul o t er me s mo que ser
t rabal hi st a, seja t empor r i o ou per manent e.
O r egi me especial deve at ender a t rs pr essupost os i nafast vei s.
O pr i mei r o del es a determinabilidade temporal da cont r at ao, ou seja, os con-
t r at os f i r mados com esses servi dores devem t er sempr e pr azo det er mi nado, cont r a-
r i ament e, alis, do que ocorre nos regi mes est at ut r i o e t rabal hi st a, em que a regra
consi st e na i ndet er mi nao do pr azo da rel ao de t r abal ho. Const i t ui , por m, evi den-
t e si mul ao a cel ebrao de cont r at os de locao de servi os como i ns t r ument o par a
r ecr ut ar servi dores, ai nda que seja do i nt er esse de empr es as pbl i cas e soci edades de
economi a mi s t a.
5 3
Depoi s, t emos o pr es s upos t o da temporariedade da funo: a necessi dade desses
servi os deve ser s empr e t empor r i a. Se a necessi dade per manent e, o Est ado deve
pr ocessar o r ecr ut ament o at ravs dos demai s r egi mes. Est , por i sso, descar t ada a
admi sso de servi dores t empor r i os par a o exerccio de funes per manent es ; se tal
ocorrer, por m, haver indisfarvel si mul ao, e a admi sso ser i nt ei r ament e invli-
4 9
Vi de STF, Recl. 7. 109 AgR/ MG, Rei. Mi n. MENEZES DI REI TO, em 2. 4. 2009.
5 0
Foi como ent endeu o STF, no RE 573. 202-AM, Rei. Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 21. 8. 2008,
e na RCL. 6667, Rei. Mi n. CRMEN LCIA, em 27. 11. 2008 (nest e caso, r ef or mando deci so do STJ no CC
96. 556- RO) .
5 1
As s i m deci di u o STJ no CC 70. 226-PA, 3
a
Seo, em 14. 3. 2007. No caso, a ser vi dor a " t empor r i a" j
est ava h 13 anos i ni nt e r r upt a me nt e vi ncul ada ao Muni c pi o. Tambm: STJ, CC n
9
96. 556- RO, Rei. Mi n.
ARNALDO ESTEVES LIMA, DJ 2. 9. 2008.
5 2
Em conf i r mao, o STJ consi der ou c ompe t e nt e a Just i a Est adual par a pr oces s ar e j ul gar ao de r e-
par ao por danos mor ai s e mat er i ai s decor r ent es de doena adqui r i da em servi o, movi da por ser vi dor de
r egi me especi al ( CC 96. 608- PB, Rei. Mi n. CASTRO MEIRA, em 18. 12. 2009) .
5 3
O STF decl ar ou a i nconst i t uci onal i dade da Lei n'
J
418/ 1993, do Di st r i t o Federal , que admi t i a essa pr t i ca
( ADI N 890-DF, Rei . Mi n. MAUR CI O CORRA, j ul g. em 11. 9. 2003; vi de Informativo STF n
Q
320, set . 2003) .
da. Lament avel ment e, al gumas Admi ni st r aes, i nsens vei s (para di zer o m ni mo) ao
ci t ado pr essupost o, t ent am fazer cont rat aes t empor r i as par a funes per manent es ,
em flagrante t ent at i va de fraudar a regra const i t uci onal . Tal condut a, al m de di ssi -
mul ar a i l egal i dade do objetivo, no pode t er out r o el ement o mobi l i zador seno o de
favorecer a al guns apani guados par a i ngr essar em no servi o pbl i co s em concur so, o
que caract eri za inegvel desvi o de fi nal i dade.
5 4
O l t i mo pr es s upos t o a excepcionalidade do i nt er esse pbl i co que obri ga ao
r ecr ut ament o. Empr egando o t er mo excepcional par a caract eri zar o i nt er esse pbl i co do
Est ado, a Const i t ui o dei xou claro que si t uaes admi ni st r at i vas c omuns no podem
ensejar o chamament o desses servi dores. Por t ant o, pode di zer-se que a excepci ona-
l i dade do i nt er esse pbl i co cor r esponde excepci onal i dade do pr pr i o r egi me espe-
ci al .
5 5
Al gumas vezes o Poder Pblico, tal como sucede com o pr es s upos t o ant er i or e
em regra com o me s mo desvi o de poder, si mul a des conheci ment o de que a excepci o-
nal i dade do i nt er esse pbl i co requi si t o inafastvel par a o r egi me especi al .
5 6
Sensvel a esse t i po de evi dent e abuso - no m ni mo ofensi vo ao pri nc pi o da
mor al i dade admi ni st r at i va -, o STF j ul gou pr ocedent e ao di r et a e decl arou a i ncons-
t i t uci onal i dade de lei est adual que per mi t i a o r ecr ut ament o de ser vi dor es pel o r egi me
especial t empor r i o, cal cando-se em dois f undament os: ( l
s
) falta de especificao das
at i vi dades de excepci onal i nt er esse pbl i co; (2) ausnci a de mot i vao quant o real
necessi dade t empor r i a das funes a serem exer ci das.
5 7
Idnt i ca i nconst i t uci onal i da-
de ocorre se a lei fixa hi pt eses abr angent es e genri cas, sem i ndi car as si t uaes de
emergnci a, bem como inclui carrei ras e cargos per manent es do Es t ado.
5 8
A or i ent ao
de t odo louvvel e regi st ra acert ado cont rol e sobre esse t i po de admi sso de servi do-
res em desconf or mi dade com o par met r o const i t uci onal .
Lament avel ment e, a cont r at ao pel o r egi me especial, em cert as si t uaes, t em
servi do mai s a i nt er esses pessoai s do que ao i nt er esse admi ni st r at i vo. Por i nt er mdi o
desse r egi me, t m ocorri do cont rat aes "t empor r i as" com i nmer as pr or r ogaes,
o que as t or na ver dadei r ament e per manent es . Ocor r e t a mb m que a Admi ni st r ao
realiza concur so par a i nvest i dura l eg t i ma em r egi me est at ut r i o ou t r abal hi st a e, ao
i nvs de nomear ou cont r at ar os aprovados, cont r at a t ercei ros par a as me s ma s fun-
5 4
Vi de STF, ADI 2. 125-DF, j . em 6. 4. 2000, a pr ops i t o de funes pe r ma ne nt e s do INPI - I ns t i t ut o Na-
ci onal da Pr opr i edade I ndust r i al . Em out r o caso, por m, a Cor t e admi t i u o r e c r ut a me nt o par a i dnt i cas fun-
es no CADE - Cons e l ho Admi ni s t r at i vo de Defesa Econmi ca, e mbor a c om ci nco vot os venci dos - es t es
com a mel hor posi o, a nos s o ver (ADI 3. 068-DF, j . em 25. 8. 2004) .
5 5
CARMEM LCIA ANTUNES ROCHA acent ua que o i nt er es s e pbl i co deve t er nat ur eza si ngul ar, m-
par, ext r aor di nr i a e que "a excepci onal i dade do i nt er esse pode cor r es ponder cont r at ao ou ao obj et o do
i nt er es s e" (Princpios Constitucionais dos Servidores Pblicos, Saraiva, 1999, p. 244) .
5 6
O STF decl ar ou, por of ensa aos ar t s. 37, II e 134, da CF, a i ncons t i t uci onal i dade de duas leis est aduai s,
que, i l egi t i mament e, a dmi t i a m a cont r at ao t empor r i a de advogados, s em concur s o, par a a t ua r e m c omo
Def ensor es Pbl i cos: vi de ADI 2. 229- ES, Rei. Mi n. MARCO AURLI O (jun. 2004) , e ADI 3700- RN, Rei.
Mi n. CARLOS BRUTO, e m 15. 10. 2008. Tambm: ADI 4. 246, j . e m 26. 5. 2011.
5 7
ADI 2. 987- SC, em 19. 2. 2004.
5 8
ADI 3. 116-AR em 14. 4. 2011.
es. Trat a-se de condut as que refletem desvio de finalidade e que mer ecem i nval i dao
em face dos pri nc pi os da l egal i dade e da mor al i dade admi ni st r at i va. Pode at me s mo
concl ui r-se que semel hant es di st ores ofendem o princpio da valorizao do trabalho
humano, pr evi st o no art . 170, caput, da Cart a vi gent e, at por que t m si do despr ezados
al guns dos di rei t os f undament ai s dos ser vi dor es.
5 9
A Uni o Federal , fundada no art. 37, IX, da CF, pr omul gou lei r egul ador a desse
r egi me. Trat a-se da Lei n
s
8. 745, de 9. 12. 1993, na qual foram est abel eci dos di versos
casos consi der ados de necessi dade t empor r i a de excepci onal i nt er esse pbl i co, os
prazos de cont r at ao e a i nci dnci a de al gumas regras do r egi me est at ut r i o. Dest a-
cam-se, ent r e as ci t adas at i vi dades, as de cont rat ao em ocasi o de cal ami dade pbl i -
ca, sur t os endmi cos, r ecenseament os, admi sso de professor est r angei r o e al gumas
funes especficas das Foras Ar madas.
O ci t ado di pl oma t em sofrido al t eraes por leis post er i or es, como regra i n-
cl ui ndo novas hi pt eses permi ssi vas desse t i po de cont r at ao. A l t i ma al t erao re-
sidiu na possi bi l i dade de adot ar o regi me especial para cont r at ao de assi st nci a e
emer gnci as em sade pbl i ca, com di spensa do pr ocesso sel et i vo em razo da pecu-
l i ari dade emergenci al da si t uao, e com pr azo mxi mo de doi s a nos .
6 0
4 Regime Jurdico nico
Em sua redao originria, di s punha o art. 39, caput, da CF, que a Uni o, os
Est ados, o Di st r i t o Federal e os Muni c pi os deveri am i nst i t ui r, no mbi t o de sua com-
pet nci a, regime jurdico nico e pl anos de carreira par a os servi dores da admi ni st r ao
pbl i ca di ret a, das aut ar qui as e das fundaes pbl i cas.
Mui t a pol mi ca se ori gi nou desse mandament o, por quant o, no t endo si do sufi-
ci ent ement e claro, per mi t i u o ent endi ment o, para uns, de que o ni co r egi me deveri a
ser o est at ut r i o, e par a out r os o de que a pessoa federativa poder i a eleger o r egi me
adequado, desde que fosse o ni co. Na verdade, nunca foi di r i mi da a dvi da. O cert o
que havia ent i dades pol t i cas em que se adot ou o r egi me est at ut r i o, ao l ado de out r as
( sobr et udo Muni c pi os) , nas quai s adot ado foi o regi me t r abal hi st a.
O si st ema do r egi me j ur di co ni co, ent r et ant o, ant er i or ment e pr evi st o no art .
39 da CF, foi abol i do pel a EC n
e
19/ 1998, que i mpl ant ou a reforma admi ni st r at i va
do Est ado. O efeito da al t erao foi o de per mi t i r que a Uni o, os Est ados, o Di st ri t o
Federal e os Muni c pi os pudes s em recrut ar servi dores sob mai s de um r egi me j ur -
di co. Desse modo, t or nou- se possvel, por exempl o, que um Est ado t enha um gr upo
de servi dores est at ut r i os e out r o de servi dores t rabal hi st as, desde que, claro, seja
5 9
A per t i nent e obser vao de GUSTAVO ALEXANDRE MAGALHES, no t r abal ho O des r es pei t o ao
pr i nc pi o da val ori zao do t r abal ho h u ma n o por mei o da cont r at ao t empor r i a de ser vi dor es pbl i cos,
publ i cado na RDA n
2
2 3 9 / 2 0 0 5 , p. 111- 118.
6 0
Ar t s . 2
2
, II, 3
a
, l
2
, e 4
2
, par gr af o ni co, VI, da Lei n 8. 745/ 1993, com a r edao da Lei n
s
12. 314, de
19. 8. 2010.
a organi zao funcional est abel eci da em lei. O me s mo foi per mi t i do par a as demai s
pessoas federat i vas. Alis, a pr pr i a Uni o Federal , como j vi mos, t em a previ so
de servi dores est at ut r i os (Lei n
B
8. 112/ 1990) e de ser vi dor es t r abal hi st as (Lei n
9
9. 962/ 2000 e legislao t r abal hi st a).
Nada i mpedi ri a, claro, que a ent i dade poltica adot asse apenas um r egi me fun-
cional em seu quadr o, mas , se o fizesse, no seria por i mposi o const i t uci onal , e si m
por opo administrativa, feita em decorrnci a de avaliao de conveni nci a, par a mel hor
at ender a suas pecul i ari dades. A qual quer mome nt o, no ent ant o, poder i a modi fi car a
est rat gi a inicial e i nst i t ui r r egi me funcional paral el o, desde que, l ogi cament e, o novo
si st ema seja previ st o em lei.
Sucede, ent r et ant o, que o STF deferiu medi da caut el ar par a o fim de s us pender a
eficcia do art. 39, caput, da CF, com a redao dada pel a EC n
s
19/ 1998, o que r endeu
ensej o ao r et or no da redao anterior, pela qual havia sido institudo o regime jurdico nico.
Consi der ou a Cor t e a exi st nci a de apar ent es indcios de i nconst i t uci onal i dade formal,
t endo em vi st a erro de pr ocedi ment o na t r ami t ao daquel a Emenda. A deci so, po-
r m, t eve eficcia ex nunc, subsi st i ndo a legislao edi t ada sob o i mpr i o do di sposi t i vo
s us pens o.
6 1
Com o r est abel eci ment o do regime jurdico nico, r et or nou a cont rovrsi a
sobre a mat r i a. Vale a pena r el embr ar as t rs posi es: ( I
a
) o r egi me ni co i ndi ca a
obri gat ori edade de adoo exclusiva do r egi me es t at ut r i o;
6 2
(2-) cabe pessoa federa-
tiva opt ar pel o r egi me est at ut r i o ou t rabal hi st a, mas, u ma vez feita a opo, o r egi me
dever ser o me s mo par a a Admi ni st r ao Direta, aut ar qui as e fundaes de di rei t o
pbl i co;
6 3
(3
a
) admi t e- se a opo por um regi me ni co par a a Admi ni st r ao Di r et a e
out r o par a aut ar qui as e fundaes pbl i cas.
6 4
Como no havia suficiente clareza (e cont i nua no havendo) sobre o significado
do "regime jurdico nico" na Const i t ui o, justificava-se a cont r ovr si a aci ma apont ada.
De qual quer modo, pens amos que o Const i t ui nt e ne m qui s obri gar adoo exclusiva
do regi me est at ut r i o, nem, por out r o lado, desej ou admi t i r a ci so de r egi mes ent r e
a Admi ni st r ao Di ret a, de um lado, e as aut ar qui as e fundaes de di r ei t o pbl i co,
de out r o. No pr i mei r o caso, no houve expresso ma nda me nt o const i t uci onal que con-
duzi sse quel a concl uso; no segundo, a ciso ret rat ari a u ma r upt ur a na lgica cri ada
par a a uni ci dade do r egi me. Por via de conseqnci a, r ei t er ando pe ns a me nt o que j
adot vamos em edi es ant eri ores, consi der amos que a intentio do Cons t i t ui nt e foi a
de que o r egi me de pessoal fosse apenas nico, seja o est at ut r i o, seja o t r abal hi st a -
t ese sufragada pel a segunda cor r ent e dout r i nr i a j menci onada - com o que se pode-
ri am evitar os vel hos confront os ent r e servi dores da me s ma pessoa federativa, t endo
por alvo nor mas di versas est abel eci das por cada um daquel es r egi mes.
6 1
ADI 2135 MC-DF, Rei. Mi n. ELLEN GRACIE, em 2. 8. 2007, por mai or i a (Informativo STF n
a
474, ago. 2007) .
6 2
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., 1993, p. 359; SRGI O LUIZ BARBOSA
NEVES, Regime jurdico nico e os servidores pblicos, Lumen Jr i s, 1991, p. 4 1 .
6 3
MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., At l as, 1993, p. 307; CELSO ANT-
NI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., 1993, p. 143.
6 4
TOSHI O MUKAI , Administrao pblica na Constituio de 1988, Sarai va, 1989, p. 62.
IV ORGANIZAO FUNCIONAL
1 Quadr o Funcional
Quadro funcional o conj unt o de carreiras, cargos i sol ados e funes pbl i cas re-
muner adas i nt egr ant es de uma mes ma pessoa federativa ou de seus rgos i nt er nos .
6 5
O quadr o funcional o verdadei ro espel ho do quant i t at i vo de servi dores p-
blicos da Admi ni st r ao. Se houvesse efetiva organi zao funcional, o quadr o seri a o
el ement o pel o qual o rgo ou a pessoa poder i am nor t ear - se par a i nmer os fi ns, como
a el i mi nao de excessos, o r emanej ament o de servi dores, o r ecr ut ament o de out r os,
a adequao r emuner at r i a e t c , poi s que nele se t eri a o real espect r o das carnci as e
demasi as obser vadas nos set or es admi ni st rat i vos. Lament avel ment e, por m, rei na o
caos nesse cont rol e funcional e f r eqent ement e se t em t i do conheci ment o do mal ogr o
das Admi ni st r aes em identificar os component es de seu quadr o.
Carreira o conj unt o de classes funcionais em que seus i nt egr ant es vo percor-
r endo os di versos pat amar es de que se const i t ui a pr ogr esso funcional. As classes so
compost as de cargos que t enham as mes mas at ri bui es. Os cargos que compem as
6 5
Cabe anot ar, t ambm, que a unicidade de regi me j ur di co al cana t o s ome nt e os
ser vi dor es per manent es . Para os servi dores t empor r i os, cont i nua subsi st ent e o regime
especial, como previ st o no art. 37, IX, da CF. Por t ant o, ser s empr e opor t uno dest acar
que a expr esso "regime nico" t em que ser consi der ada cum grano salis, par a ent ender
-se que os r egi mes de pessoal so dois - um, o regime comum (t i do como regime nico), e
out r o, o regime especial (para servi dores t empor r i os) .
Ao me s mo t e mpo em que bani u o r egi me j ur di co ni co, a EC n
Q
19/ 1998,
al t er ando i nt ei r ament e o art. 39, I
a
, da CF, ext i ngui u t a mb m o s i s t ema de isono-
mia funcional, que, di ga-se a bem da verdade, nunca foi ef et i vament e cumpr i do pel as
pessoas do Est ado. Est abel eci a-se, na redao ori gi nal , a necessi dade de pagament o
de r emuner ao igual quel es que ocupassem cargos de at r i bui es i guai s ou cargos
as s emel hados do me s mo Poder, ou ent r e servi dores dos t r s Poder es. O ma nda me n-
t o ne m foi cumpr i do ne m di fi ci l ment e o ser no fut uro, poi s que poucas coi sas so
t o confusas na Admi ni st r ao quant o o si st ema r emuner at r i o dos ser vi dor es. O
s i s t ema cat i co frut o do acmul o de erros e erros, comet i dos por vri as dcadas de
ar bi t r ar i edades, abusos e i mor al i dades admi ni st r at i vas. Ret or na- se, por consegui nt e,
ao si st ema ant eri or, no qual foram const ant es as di scr i mi naes i nj ust i fi cadas quant o
aos venci ment os , da decor r endo pr of unda i nsat i sfao dos ser vi dor es: nada par ece
mai s des ani mador do que um servi dor saber que, t endo cargo igual ao de out r o ser-
vidor, ou exer cendo funes i dnt i cas ou assemel hadas, sua r emuner ao desi gual -
ment e inferior.
classes so cargos de carreira, di versos dos cargos i sol ados que, embor a i nt egr ando o
quadr o, no ensej am o per cur so progressi vo do servi dor.
6 6
2 Cargos, Empregos e Funes Pblicas
Cargo pblico o l ugar dent r o da organi zao funcional da Admi ni st r ao Di r et a
e de suas aut ar qui as e fundaes pbl i cas que, ocupado por servi dor pbl i co, t em fun-
es especficas e r emuner ao fixadas em lei ou di pl oma a ela equi val ent e.
6 7
A funo pblica a at i vi dade em si mesma, ou seja, funo s i nni mo de at ri -
bui o e cor r esponde s i nmer as tarefas que cons t i t uem o obj et o dos servi os pr es-
t ados pel os servi dores pbl i cos. Nesse sent i do, fala-se em funo de apoi o, funo de
di reo, funo t cni ca.
No si st ema funcional, det er mi nadas funes so suscet vei s de r emuner ao.
E mui t o confusa a nomencl at ur a referent e a t ai s si t uaes. Em geral, empr ega- se a
expr esso funo gratificada, que, na verdade, i ndi ca uma gratificao de funo, ou seja,
uma funo especial, fora da r ot i na admi ni st r at i va e nor mal ment e de cart er t cni co
ou de di reo, cujo exerccio depende da confiana da aut or i dade superi or. Em vi r t ude
da especificidade da at ri bui o, o servi dor percebe um plus em acr sci mo a seu venci -
ment o. Trat a-se, poi s, de vant agem pecuni ri a.
A Const i t ui o, no art. 37, V, ut i l i zou a expr esso "funes de confiana", que,
na verdade, mar cada por evi dent e i mpreci so. A anl i se do di sposi t i vo demons t r a
que se pr et endeu al udi r s j menci onadas funes gratificadas. A expr esso vaga e
i nexat a por que exi st em vrias out r as funes de confiana at r i bu das a si t uaes fun-
cionais di versas, como o caso das rel aci onadas a cargos em comi sso. A confuso se
compl et a com a expr esso "funes comissionadas", usada s vezes par a i ndi car cargos
em comi sso. A falta de uni f or mi dade i mper a nesse aspect o. Vale a pena registrar, des-
de logo, que cargos em comi sso podem ser ocupados por pessoas que no per t encem
aos quadr os funci onai s da Admi ni st r ao, ao passo que as funes gratificadas (ou
de confiana, no di zer da Const i t ui o) so reservadas excl usi vament e aos servi dores
ocupant es de cargo efetivo, ai nda que sejam l ot ados em r go di verso. A exigncia
const a do j ci t ado art. 37, V, da CF.
Todo cargo t em funo, por que no se pode admi t i r um l ugar na Admi ni s t r a-
o que no t enha a pr edet er mi nao das tarefas do servi dor. Mas n e m t oda funo
pr es s upe a exi st nci a do car go.
6 8
O t i t ul ar do cargo se car act er i za c omo ser vi dor
pbl i co es t at ut r i o.
6 6
Par a exempl i f i car : os ps i cl ogos de cer t o r go t m car gos de car r ei r a. Se houve r t r s p a t a ma r e s
f unci onai s , ha ve r t r s cl as s es de s s e s s er vi dor es : os de I
a
, 2
a
e 3
a
Cl a s s e s . Es s as cl as s es em c onj unt o
qu e f or ma m a car r ei r a dos ps i cl ogos .
6 7
O art . 3
Q
da Lei n
a
8. 112/ 1990 ( Es t at ut o dos Ser vi dor es da Uni o) defi ne o car go pbl i co c omo s e ndo o
conjunto de atribuies e responsabilidades previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a um servidor.
O concei t o da lei no perfei t o: car go no um conj unt o de at r i bui es; car go u ma cl ul a, um l ugar de nt r o
da or gani zao; al m do mai s , as at r i bui es so, i st o si m, cometidas ao t i t ul ar do car go.
6 8
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 3 6 1 .
O cargo, ao ser cri ado, j pr essupe as funes que l he so at r i bu das. No pode
ser i nst i t u do cargo com funes al eat ri as ou i ndefi ni das: a prvi a i ndi cao das
funes que confere gar ant i a ao servi dor e ao Poder Pbl i co. Por tal mot i vo, i l eg t i mo
o denomi nado desvio de funo, fato habi t ual ment e encont r ado nos rgos admi ni st r a-
t i vos, que consi st e no exerccio, pel o servidor, de funes rel at i vas a out r o cargo, que
no o que ocupa efet i vament e. Cui da-se de uma corrupt el a no si st ema de cargos e fun-
es que preci sa ser coibida, par a evitar falsas expect at i vas do servi dor e a i nst aur ao
de litgios com o escopo de per mi t i r a al t erao da t i t ul ar i dade do cargo. Na ver dade, o
desvi o de funo no se convalida, a no ser em si t uaes excepci onai s aut or i zadas em
lei, mas o servi dor deve ser i ndeni zado, quando couber, pel o exerccio das funes do
out r o car go,
6 9
e a aut or i dade admi ni st rat i va deve ser r esponsabi l i zada pel a anomal i a,
i ncl usi ve por que r et r at a i mpr obi dade admi ni st rat i va.
A expresso emprego pblico utilizada para identificar a rel ao funcional t ra-
bal hi st a, assi m como se t em usado a expresso empregado pblico como si nni ma da de
servidor pblico trabalhista. Para bem diferenciar as si t uaes, i mpor t ant e l embr ar que o
servi dor t rabal hi st a t em funo (no sent i do de tarefa, at i vi dade), mas no ocupa cargo.
O servi dor est at ut r i o t em o cargo que ocupa e exerce as funes at ri bu das ao car go.
7 0
3 Classificao dos Cargos
Uma pr i mei r a classificao leva em consi derao a si t uao dos cargos di ant e do
quadr o funcional. Sob esse aspect o, di vi dem-se em cargos de carreira e cargos isolados. Os
pr i mei r os per mi t em a pr ogr esso funcional dos servi dores at ravs de di versas cl asses
at chegar classe mai s elevada. Os cargos i sol ados, ao cont rri o, t m nat ur eza est an-
que e i nvi abi l i zam a pr ogr esso.
Sob o ngul o das garant i as e caract er st i cas dos cargos, podem el es agrupar-se
em t rs cat egori as:
1. cargos vitalcios;
2. cargos efetivos; e
3. cargos em comi s s o.
7 1
6 9
STJ, Smul a 378. Tambm: TJ-RJ, ApCi v 45. 219/ 2008, Rei. Des. SRGI O CAVALIERI FI LHO, publ .
em 15. 9. 2008 ( apud COAD 126. 601/ 2008) ; TJ-MG, ApC v 486. 959/ 07, Rei. Des. TERESA CRI STI NA DA
CUNHA PEI XOTO, publ . em 13. 3. 2009 ( apud COAD 128. 589/ 2009) .
7 0
H car gos aos quai s so at r i bu das funes t o especficas, que a EC n'-' 19/ 1998 acr es cent ou ao art . 37
da CF o 1-, s egundo o qual ser edi t ada lei que di s ponha sobr e os r equi si t os e as r est r i es ao ocupant e
de car go ou empr ego, da admi ni s t r ao di r et a ou i ndi r et a, qua ndo no exerc ci o de s uas funes t i ver acesso
a i nf or maes pr i vi l egi adas.
7 1
Cos t uma - s e t a mb m denomi n- l os de cargos de pr ovi ment o vi t al ci o, de pr ovi me nt o efet i vo e de pr o-
vi me nt o em comi s s o. N o h qual quer di ferena. Essas expr esses s e j ust i f i cam em r azo do el o i ndi s s o-
civel que vi ncul a as noes de car go e de pr ovi ment o do cargo.
Cargos vitalcios so aquel es que oferecem a mai or gar ant i a de per mannci a a
seus ocupant es. Soment e at ravs de pr ocesso j udi ci al , como regra, pode m os t i t ul ar es
per der seus cargos (art. 95, I, CF) . Desse modo, t or na- se invivel a ext i no do v ncu-
l o por excl usi vo pr ocesso admi ni st r at i vo (salvo no per odo inicial de doi s anos at a
aqui si o da pr er r ogat i va). A vitaliciedade confi gura-se como ver dadei r a prerrogat i va
par a os t i t ul ar es dos cargos dessa nat ur eza e se justifica pel a ci r cunst nci a de que
necessri a par a t or nar i ndependent e a at uao desses agent es, s em que sej am sujeitos
a pr esses event uai s i mpost as por det er mi nados gr upos de pes s oas .
7 2
A vi t al i ci edade
t em previ so const i t uci onal . At ual ment e so cargos vitalcios os dos magi st r ados (art.
95, I, CF), os dos me mbr os do Mi ni st ri o Pbl i co (art. 128, 5
Q
, I, a, CF) e os dos
membr os dos Tri bunai s de Cont as (art. 73, 3
a
, CF) . Por se t r at ar de pr er r ogat i va de
sede const i t uci onal , em funo da qual cabe ao Const i t ui nt e aferir a nat ur eza do cargo
e da funo par a at ri bu -l a, no podem Const i t ui es Est aduai s e Leis Or gni cas mu-
nicipais, ne m me s mo lei de qual quer esfera, criar out r os cargos com a gar ant i a da vita-
liciedade. Cons equent ement e, apenas Emenda Const i t ui o Federal poder faz-l o.
7 3
Cargos efetivos so aquel es que se r evest em de cart er de per mannci a, cons-
t i t ui ndo a mai or i a absol ut a dos cargos i nt egr ant es dos di versos quadr os funci onai s.
Com efeito, se o cargo no vitalcio ou em comi sso, t er que ser necessar i ament e
efetivo. Embor a em menor grau que nos cargos vitalcios, os cargos efetivos t a mb m
pr opor ci onam segur ana a seus t i t ul ares: a per da do cargo, s egundo e ma na do art . 41,
I
a
, da CF, s poder ocorrer, depoi s que adqui r i r em a est abi l i dade, se houver sen-
t ena judicial ou pr ocesso admi ni st r at i vo em que se l hes faculte ampl a defesa, e agora
t a mb m em vi r t ude de avaliao negat i va de des empenho, como i nt r oduzi do pel a EC
n
e
1 9 / 1 9 9 8 .
Os cargos em comisso, ao cont rri o dos t i pos ant er i or es, so de ocupao t r ansi -
t ri a. Seus t i t ul ar es so nomeados em funo da rel ao de confi ana que exi st e ent r e
eles e a aut or i dade nomeant e. Por isso que na prt i ca al guns os de nomi na m de cargos
de confiana. A nat ur eza desses cargos i mpede que os t i t ul ares adqui r am est abi l i dade.
Por out r o l ado, assi m como a nomeao para ocup-l os di spensa a aprovao prvi a em
concur so pbl i co, a exoner ao do t i t ul ar despi da de qual quer formal i dade especial e
fica a excl usi vo cri t ri o da aut or i dade nomeant e. Por essa razo que so consi der ados
de livre nomeao e exonerao (art. 37, II, CF).
E i mpor t ant e acent uar que cargos em comi sso s oment e pode m dest i nar - se a
funes de chefia, direo e assessoramento, t odas elas de cart er especfico dent r o das
funes admi ni st r at i vas. Resul t a da, por consegui nt e, que a lei no pode criar tais car-
gos par a subst i t ui r out r os de cunho per manent e e que devem ser cri ados como cargos
efetivos, exempl i fi cando-se com os de peri t o, audi t or, mdi co, mot or i s t a e si mi l ares.
7 2
7 3
Na ADI n n
s
2. 729- RN, Rei. Mi n. EROS GRAU, com j ul ga me nt o em 16. 11. 2005 ( ai nda n o concl u do) , o
STF, com acer t o, em nos s o ent ender , decl ar ou i nconst i t uci onal di sposi t i vo de lei c ompl e me nt a r est adual na
qual se assegur ava a referi da pr er r ogat i va (e al gumas out r as) aos Pr ocur ador es do Es t ado) .
Lei com tal nat ur eza i nconst i t uci onal por vul nerar a dest i nao dos cargos em comi s-
so, concebi da pel o Cons t i t ui nt e (art. 37, V, CF) .
7 4
O t ext o const i t uci onal ant eri or est abel eci a que os cargos em comi sso e as fun-
es de confiana dever i am ser exerci dos preferencialmente por ser vi dor es ocupant es de
cargos de carrei ra t cni ca ou profi ssi onal . A EC n
e
19/ 1998, da reforma do Est ado,
t odavi a, al t er ando o i nci so V do art. 37, rest ri ngi u essa i nvest i dura, l i mi t ando o exer-
ccio de funes de confiana a servi dores ocupant es de cargo efetivo e a i nvest i dur a
em cargos em comi sso a servi dores de carreira, nos casos, condi es e per cent uai s
m ni mos previ st os em lei, devendo as at ri bui es de t ai s funes e cargos dest i nar - se
apenas chefia, di reo e assessor ament o. A nor ma or a vi gent e l i mi t a a i nvest i dur a,
em cargos em comi sso, de pessoas que no per t encem aos quadr os pbl i cos, com o
que se pr ocur ar evitar t ant os casos de i moral i dade e nepot i s mo exi st ent es em t odos
os set or es da Admi ni s t r ao.
7 5
Vri as rest ri es e vedaes - como j acent uamos ant er i or ment e - foram i ns-
t i t u das pel o Cons el ho Naci onal de Just i a na Resol uo n
s
7, de 18. 10. 2005, no que
t ange nomeao par a cargos em comisso ou funes gratificadas de cnj uge, companhei -
ro ou par ent e em l i nha ret a, colateral ou por afinidade, at o t ercei ro grau, i ncl usi ve,
de me mbr os de Tri bunai s, de j ui zes e de servi dores i nvest i dos em car go de di reo ou
assessor ament o, ficando fora da vedao apenas aquel es que j sej am t i t ul ar es de car-
gos de pr ovi ment o efetivo, ou seja, que j per t enam ao quadr o funcional; ser-l hes-
vedado, no ent ant o, at uar em subor di nao ao magi st r ado ou servi dor det er mi nant e
da i ncompat i bi l i dade (art. 2-, l
s
) .
Not a- se, poi s, que semel hant es vedaes conf i gur am- se como excees ao art .
37, II, da CF, que cont empl a o pri nc pi o da livre nomeao de servi dores par a cargos
em comi sso. Di t a Resol uo foi edi t ada com f undament o no art . 103-B, 4
S
, II, da CF,
i nt r oduzi do pel a EC n
2
45/ 2004, que confere ao Cons el ho a at r i bui o de zel ar pel a
obser vnci a dos pri nc pi os admi ni st r at i vos enunci ados no art. 37, caput, da Const i t ui -
o. Na hi pt ese, os pri nc pi os di r et ament e pr ot egi dos so os da mor al i dade e da i m-
pessoal i dade, i nt ent ando- s e i mpedi r e corrigir a prt i ca de nepotismo, l ament avel ment e
de cost umei r a e conheci da freqnci a em cert os Tri bunai s e rgos j udi ci ai s.
7 6
O STF es t endeu a vedao admi ni st r ao di r et a e i ndi r et a de t odos os Poderes
da Uni o, dos Est ados, do Di st ri t o Federal e dos Muni c pi os, i mpedi ndo a nomeao -
par a cargo ou funo de confiana, ou funo gratificada - de cnj uge, companhei r o ou
par ent e em l i nha ret a, colateral ou por afinidade, at o t ercei ro grau, i ncl usi ve, rel aci o-
nados aut or i dade nomeant e ou a servi dor da me s ma pessoa j ur di ca ocupant e de car-
7 4
No me s mo s ent i do, vi de STF, ADI 3. 602- GO, j . 14. 4. 2011.
7 5
Bem por i sso, a Eme nda Const i t uci onal Est adual n'
J
34, de 14. 6. 2005, al t er ando o art . 77 da Cons t i t ui o
do Es t ado do Ri o de Janei r o, vedou a nomeao de cnj uge, c ompa nhe i r o ou par ent e, at o t er cei r o gr au
civil i ncl usi ve, par a cargo em comi s s o ou funo de confi ana. Vedou t a mb m a cont r at ao, s em concur so,
das me s ma s pes s oas par a at ender a necessi dade t empor r i a de excepci onal i nt er es s e pbl i co, modal i dade
pr evi st a no art . 37, IX, da CF.
7 6
No CNMP - Cons el ho Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i co - , a mat r i a est r egul ada na Res ol uo n-
3 7 / 2 0 0 9 , f undada no art . 130-A, 2
a
, II, da CF.
go de di reo, chefia ou assessor ament o. Vedado t a mb m ficou o nepotismo transverso
(ou nepotismo cruzado), aquel e que r esul t a de ajuste que ensej a desi gnaes rec procas.
Todos esses aspect os foram consol i dados na Smul a Vi ncul ant e 13, do STF.
7 7
No obs t ant e o si l nci o da referida Smul a a r espei t o, par ece- nos que a proi -
bi o no al cana os servi dores t i t ul ar es de cargos de provimento efetivo ou vitalcio
- ressalva, alis, que, como vi st o aci ma, foi previ st a na ci t ada Resol uo do CNJ. O
alvo efetivo do f avor eci ment o ilegal concent r a- se em cnj uges, par ent es e t c , que no
integram os quadr os funci onai s. Di ferent e a hi pt ese daquel es ser vi dor es - que no
s oment e j os i nt egr am, como ai nda t i veram seu i ngr esso condi ci onado prvi a apr o-
vao em concur so pbl i co. Sendo assi m, e por fora do pr i nc pi o da i mpessoal i dade,
no poder i am sofrer di scr i mi nao r el at i vament e a colegas com a me s ma si t uao
j ur di ca. Nes s es casos, a vedao - i st o si m - deve recai r t o s na i mpossi bi l i dade de
o nome a do par a cargo em comi sso f i car di r et ament e s ubor di nado ao par ent e r espon-
svel pel a nomeao.
Em rel ao s pessoas privadas da Administrao ( empr esas pbl i cas e soci edades
de economi a mi st a) , freqent e a al uso a "cargos efetivos" e "cargos em comi sso"
(ou "cargos de confi ana"). A despei t o de ser em referi dos na CLT,
7 8
t r at a- se da ut i l i za-
o do model o adot ado no r egi me est at ut r i o, vi sando ao del i neament o da organi zao
funcional. Cargo, como j vi mos, i ns t r ument o pr pr i o do r egi me est at ut r i o, e no
do t rabal hi st a. Por t ant o, al udi das expr esses i ndi cam, na ver dade, "empr egos efeti-
vos" e "empr egos em comi sso", t odos eles regi dos pel a CLT - Consol i dao das Leis
do Trabal ho, di f er ent ement e dos verdadei ros cargos pbl i cos, regi dos pel os est at ut os
funcionais do respect i vo ent e federat i vo.
7 9
4 Criao, Transformao e Extino de Cargos
A regra geral par a a criao, t ransformao e ext i no de cargos pbl i cos con-
t empl ada no art . 48, X, da CF. Segundo est e di sposi t i vo, cabe ao Congr esso Naci onal ,
com a sano do Pr esi dent e da Repblica, di spor sobre a criao, t r ansf or mao e ex-
t i no dos cargos, empr egos e funes pbl i cas. Na criao, f or mam- se novos cargos
na est r ut ur a funcional; na ext i no, el i mi nam- se os cargos; e a t r ansf or mao nada
mai s do que a ext i no e a criao si mul t nea de cargos: um cargo desapar ece par a
dar l ugar a out r o. A nor ma const i t uci onal significa que, como regra, t odos esses fatos
rel at i vos aos cargos pressupem a existncia de lei.
so
O di sposi t i vo, t odavi a, foi al t er ado
pela EC n
a
32, de 11. 9. 2001, que, fazendo referncia ao art. 84, VI, b, da CF, t a mb m
7 7
Vide t a mb m Cap t ul o I , na par t e r ef er ent e ao pr i nc pi o da mor al i dade.
7 8
Ar t s . 450, 499, I
a
, e 469, 1, CLT.
7 9
t a mb m a obs er vao de CARLOS ARI SUNDFELD e RODRI GO PAGANI DE SOUZA, no t r abal ho As
empr es as est at ai s, o concur s o pbl i co e os cargos em comi sso, RDA n" 243, At l as, 2006, p. 34- 35.
8 0
STF, RE 577. 025- DF, Rei. Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 11. 12. 2008. No caso, o STF confir-
mou deci so do TJ- DF em ao di r et a de i nconst i t uci onal i dade, que j ul gou ilegal a cr i ao de car gos por
decr et o do Gover nador .
al t er ado pel a ci t ada Emenda, passou a admi t i r que o Chefe do Execut i vo pr oceda ex-
t i no de funes ou cargos pbl i cos, quando vagos. Desse modo, me s mo que o cargo
t enha si do cri ado por lei, pode ser ext i nt o por decret o no caso de vacnci a.
8 1
Convm anot ar, ent r et ant o, que apenas a lei pode ser o i ns t r ument o de cri ao
dos cargos, sendo, por consegui nt e, i nconst i t uci onal a lei que aut or i ze o Chefe do
Execut i vo a expedi r decretos par a tal finalidade. Pr i mei r ament e, por que ofende o art.
61, I
a
, II, a, da CF, que exige a prpri a lei (de iniciativa do Chefe do Execut i vo) par a
que se efetive a criao do cargo. Ofende t ambm o art. 84, VI, a, da CF, que, embor a
admi t a o decr et o para a organi zao e f unci onament o da Admi ni st r ao, veda a ume nt o
de despesas, e est as f at al ment e t er i am que ocorrer no caso de novos car gos.
8 2
Tem si do us ual ment e admi t i da na Admi ni st r ao a denomi nada t r ansf or mao
de cargos "sem a ume nt o de despesa", i mpl ement ada por at os admi ni st r at i vos or i un-
dos de aut or i dades di r i gent es de pessoas e rgos pbl i cos, at ravs dos quai s se ex-
t i nguem al guns cargos e se cri am out r os com despesa cor r es pondent e daquel es. Na
verdade, no se t r at a pr opr i ament e, no caso, de t r ansf or mao de cargos, a ser previ st a
em lei, mas si m de mer a reorgani zao i nt er na mui t o mai s de cart er admi ni st r at i vo.
Tal pr ocedi ment o, alis, r est ou sufragado pela EC n
e
32/ 2001, que, al t er ando o art.
84, da CF, conferiu ao Pr esi dent e da Repbl i ca (e aos demai s Chefes de Execut i vo)
compet nci a par a dispor, medi ant e decret o, sobre organi zao e f unci onament o da
admi ni st r ao, desde que no haja aument o de despesa nem criao ou ext i no de
rgos pbl i cos.
8 3
Em nosso ent ender, cont udo, essa reorgani zao t em l i mi t es par a o Admi ni s-
trador, sendo vedado, a pr et ext o de execut-la, al t erar t o pr of undament e a es t r ut ur a
funcional do rgo que del a possa resul t ar a sua desfi gurao, com ext i no de carrei -
ras e criao de novos cargos, sem que haja aut ori zao legal. Da me s ma forma, no
pode um at o admi ni st r at i vo mudar at ri bui es dos cargos par a os quai s seus t i t ul ar es
se habi l i t ar am por concur so: isso refletiria desvio de fi nal i dade e, i ndi r et ament e, ret ra-
t ari a t r ansf or mao do cargo. Al t eraes dessa nat ur eza s oment e pode m per pet r ar - se
por mei o de lei formal , como j se deci di u cor r et ament e.
8 4
No que se refere aos cargos em comi sso, i mpe- s e obser var - j ant eci pa-
mos - que, de acor do com o art . 37, II, da CF, suas funes l i mi t am- se s de chefia,
direo e assessoramento, funes essas que, em vi r t ude de especi fi ci dades funci onai s,
os t ent am cer t o des t aque nos quadr os de ser vi dor es. Assi m, a lei no pode cri ar car-
gos dessa nat ur eza par a funes pe r ma ne nt e s ou de r ot i na admi ni s t r at i va, pr pr i as
das carrei ras r egul ar es e dos cargos efetivos. O desvi o de fi nal i dade da lei com essa
8 1
As r egr as menci onadas , pel o pr i nc pi o da si met r i a das esferas federat i vas, apl i cam- se, mutatis mutandis,
a Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os.
8 2
Vi de STF, ADI 3232, 3983 e 3950- TO, Rei. Mi n. CEZAR PELUSO, em 14. 8. 2008.
8 3
Ar t . 84, VI, a, da CF.
S 4
STF, MS 26. 955, Rei. Mi n. CRMEN LCIA, em 1". 12. 2010, e MS 26. 740, Rei . Mi n, AYRES BRUTO,
j . e m 30. 8. 2011.
confi gurao qualifica-a como i nconst i t uci onal , evi denci ando i ndesej vel bur l a ao
ma nda me nt o cons t i t uci onal .
8 5
Em out r a ver t ent e, deve-se anot ar que o art. 48 da CF di spensa a sano do Pre-
si dent e nos casos dos ar t s. 49, 51 e 52, que di spem, r espect i vament e, sobre a compe-
t nci a do Congr esso, da Cmar a dos Deput ados e do Senado Federal . Os ar t s. 51, IV, e
52, XIII, a seu t ur no, aut or i zam a Cmar a e o Senado, r espect i vament e, a di spor sobre
sua organi zao e sobre a criao, t ransformao e ext i no de seus cargos. Resul t a de
t odo esse quadr o nor mat i vo que esses fatos rel at i vos aos cargos, quando se trata da orga-
nizao funcional da Cmara e do Senado, no dependem de lei, como nos demai s casos. Em
conseqnci a, seus cargos so cri ados, t r ansf or mados e ext i nt os at ravs de resoluo.
86
Como os Poderes so i ndependent es, releva exami nar a ques t o da iniciativa
das leis que vi sem a criao, t ransformao e ext i no dos cargos pbl i cos. No caso de
cargos do Execut i vo, a iniciativa da lei privativa do Chefe desse Poder (art . 61, I
a
,
II, a, CF). No que t oca ao Judi ci ri o, a iniciativa cabe ao Tri bunal i nt er essado, no s
em rel ao aos cargos da est r ut ur a de apoi o admi ni st r at i vo, como t a mb m os pr pr i os
cargos da Magi st r at ur a (art. 96, II, b, CF) . A regra per t i nent e ao Judi ci ri o aplicvel
aos casos de cargos dos Tri bunai s de Cont as: a iniciativa cabe a cada um desses Tri-
bunai s. O Mi ni st r i o Pbl i co, por sua vez, foi eri gi do cat egori a de uni dade orgni ca
i ndependent e; por esse mot i vo, o art. 127, 2", da CF est abel eceu que cabe Inst i -
t ui o, l ogi cament e at ravs de seu Procurador-Geral , pr opor ao Legislativo a criao,
t r ansf or mao e ext i no dos cargos de sua est r ut ur a i nst i t uci onal bsi ca ( Pr omot or
de Just i a, Pr ocur ador etc.) e t ambm dos cargos i nt egr ant es da organi zao de apoi o,
denomi nada de servi os auxi l i ar es.
8 7
No Legislativo, j se viu, no h o pr obl ema de
iniciativa: os cargos so cri ados e ext i nt os por at os i nt er nos desse Poder.
E i mpor t ant e dest acar que o poder de iniciativa para a criao ou r eest r ut ur ao
funcional de cargos e carreiras se aloja no mbi t o de di scri ci onari edade de cada titular,
cabendo- l he o exame da conveni nci a e opor t uni dade par a t omar aquel a provi dnci a.
Em que pese a evi dnci a desse poder admi ni st rat i vo, al gumas aes t m si do pr opos-
tas - sobr et udo a ao civil pblica, f r eqent ement e mal ut i l i zada - com a pr et enso
de obt er ma nda me nt o judicial para tal exerccio da atividade discricionria. Com mui t a
lucidez e tcnica, os Tri bunai s t m rechaado tal pr et enso sob o f undament o de que
no lcito ao Poder Judi ci ri o, em ao de conheci ment o, at rai r par a si a del i berao
de at os da Admi ni st r ao, sob pena de violao do pri nc pi o const i t uci onal da i nt erde-
pendnci a dos Poderes do Est ado, sendo, pois, "inadmissvel compelir o Poder Executivo,
por meio de ao civil pblica, com preceito cominatrio de obrigao de fazer, a remeter ao Poder
Legislativo mensagem dispondo sobre a criao e estruturao de carreira de cargos pblicos".
88
O
8 5
As s i m deci di u o STF na ADI 3. 602, j . 14. 4. 2011, em hi pt es e na qual foram cr i ados car gos em comi s s o
de per i t o- mdi co, audi t or de cont r ol e i nt er no, pr odut or j or nal st i co, e out r os do gner o.
8 6
8 7
Embor a a Cons t i t ui o se t enha referi do apenas cri ao e ext i no, no se pode afast ar da exi gnci a
de lei a t r ans f or mao dos car gos, poi s que, c omo j vi st o, a t r ansf or mao nada mai s do que u ma ext i no
e cri ao c onc omi t a nt e de car gos.
8 8
TA-PR (ApC v 227. 594- 5, I
a
CCiv, Rei. Jui z Laur o Augus t o Fabr ci o de Mel o, DJ de 10. 10. 2003, apud
ADCOAS 8223669) .
STJ t a mb m j pr ocl amou que "a deciso judicial que intervm na administrao pblica de-
terminando a contratao de servidores pblicos em carter precrio flagrantemente ilegtima".
39
N o obst ant e, afigura-se f l agr ant ement e i nconst i t uci onal a cri ao de car gos em
comi sso em nmero excessivo e desproporcional ao quant i t at i vo dos cargos efetivos, fato
que denunci a cl ar ament e o pr opsi t o de favoreci ment o de al guns poucos apani guados,
f r eqent ement e por i nt er esses pol t i cos.
9 0
Da mes ma forma, i nconst i t uci onal a lei
que cria cargos em comi sso com atribuies incompatveis com o r egi me de livre nomea-
o e exonerao, i st o , funes que no sejam de di reo, chefia ou as s es s or ament o.
9 1
Revel a-se ai nda i l eg t i ma a t r ansf or mao de cargos na qual se per mi t a reenquadramento
i ndi scr i mi nado dos servi dores, sem critrio de adequao r el at i vament e aos r equi si t os
(nat ur eza de funes, escol ari dade etc.) do cargo novo e do cargo t r ansf or mado, en-
sej ando privilgios por via obl qua.
9 2
Em t odos esses casos, not r i a a i nt eno de
fraudar os pri nc pi os do concur so pbl i co, da mor al i dade e da i mpessoal i dade, a fim
de beneficiar i ndevi dament e al guns privilegiados em det r i ment o dos desapadr i nhados,
n u ma i nacei t vei per si st nci a da cul t ura da i mor al i dade.
Avul t a not ar que os empr egos pbl i cos da Admi ni st r ao Di ret a, aut ar qui as e
fundaes de di rei t o pbl i co t ambm exigem sua criao por lei, sendo est a de iniciati-
va do Chefe do Execut i vo (art. 61, 1-, II, a, CF) . J os empr egos pbl i cos de pessoas
pri vadas da Admi ni st r ao (empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a) , quer
os denomi nados "cargos efetivos", quer os chamados "cargos em comi sso" ou "de
confiana" (na ver dade, "empr egos efetivos" ou "empr egos em comi sso", como vi-
mos) pode m ser cri ados at ravs dos at os de organi zao funcional dessas ent i dades .
9 3
5 Provi ment o
Pr ovi ment o o fato admi ni st r at i vo que t r aduz o pr eenchi ment o de um cargo
pbl i co. Como esse fato depende da mani fest ao volitiva da aut or i dade compet ent e
em cada caso, t em- se que o fato provimento consubst anci ado at ravs de um at o admi -
ni st rat i vo de cart er funcional: so os at os de pr ovi ment o.
Al guns aut or es defi nem o pr ovi ment o como o ato pelo qual se efetua o preenchi-
mento do cargo pblico.
94
' Assi m no pens amos , por m. A nos s o ver, o pr ovi ment o carac-
t eri za-se como fato administrativo, ou seja, um event o que consi st e no pr eenchi ment o
de um cargo vago. Prover, como se sabe, significa preencher o que est vago. Como o fato
8 9
STJ, SLS n
2
1.276, Mi n. ARI PARGENDLER, em 28. 10. 2010.
9 0
Tambm: STF, RE 365. 368- SC (AgReg), Rei. Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 22. 5. 2007.
9 1
STF, ADI 3. 233-PB, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 10. 5. 2007.
9 2
STF, ADI 3857- CE, Rei. Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 18. 12. 2008.
9 3
Tambm: CARLOS ARI SUNDFELD e RODRI GO PAVANI DE SOUZA, em As empresas estatais..., cit..
p. 38.
9 4
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 364; MARI A SYLVIA ZANELLA Dl
PI ETRO, Direito administrativo, cit., 20. ed., 2007, p. 559, e CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO,
preci sa de formalizao, sua exi st nci a depende da prt i ca de um at o admi ni st r at i vo.
Sendo assi m, enquant o o pr ovi ment o o fato em si que consi st e no pr eenchi ment o do
cargo, o at o admi ni st r at i vo o mei o i dneo par a mat eri al i z-l o. Por t ant o, no se pode
dizer t ecni cament e que pr ovi ment o o ato de pr eenchi ment o, mas si m que o at o que
materializa ou formaliza o pr ovi ment o. H pr ovi ment o do cargo qua ndo o i ndi v duo
aprovado em concur so ou quando pr omovi do: os at os que formal i zam o pr ovi ment o,
cont udo, so di ver sos.
9 5
5.1 Tipos de Provimento
H doi s t i pos de pr ovi ment o, de acordo com a si t uao do i ndi v duo que vai ocu-
par o cargo. De um l ado, t emos o provimento originrio, aquel e em que o pr eenchi ment o
do cargo d incio a uma rel ao est at ut r i a nova, seja por que o t i t ul ar no per t enci a
ao servi o pbl i co ant er i or ment e, seja por que per t enci a a quadr o funci onal regi do por
es t at ut o di verso do que rege o cargo agora pr ovi do. Exempl o: pr ovi ment o ori gi nri o
aquel e em que o servidor, vi ndo de empr esa da iniciativa pri vada, nome a do par a car-
go pbl i co aps aprovao em concur so. Tambm pr ovi ment o ori gi nri o a hi pt ese
em que um det et i ve, sujeito a est at ut o dos policiais, nomeado, aps concur so, par a
o cargo de Defensor Pbl i co, sujeito a est at ut o di verso.
De out r o l ado, h t ambm o provimento derivado, aquel e em que o cargo pr een-
chi do por al gum que j t enha v ncul o ant er i or com out r o cargo, suj ei t o ao me s mo
est at ut o. Se, por exempl o, o servi dor t i t ul ar do cargo de Assi st ent e nvel A e, por
pr omoo, passa a ocupar o cargo de Assi st ent e nvel B, o pr ovi ment o deri vado.
5.2 Formas de Provimento
Vri as so as formas de pr ovi ment o, t odas dependent es de um at o admi ni st r a-
tivo de formal i zao. O art. 8
2
da Lei n
a
8. 112/ 1990 enumer a essas formas: nomea-
o, pr omoo, r eadapt ao, reverso, apr ovei t ament o, r ei nt egr ao e r econduo. A
ascenso e a t ransfernci a, ant er i or ment e previ st as no di sposi t i vo, foram supr i mi das
pel a Lei n
e
9. 527, de 10. 12. 1997.
Nomeao o at o admi ni st r at i vo que mat eri al i za o pr ovi ment o ori gi nri o. Em se
t r at ando de cargo vitalcio ou efetivo, a nomeao deve ser pr ecedi da de aprovao pr -
via em concur so pbl i co. Se se t r at ar de cargo em comi sso, di spensvel o concur so.
Promoo a forma de pr ovi ment o pel a qual o servi dor sai de seu cargo e i ngr essa em
out r o si t uado em classe mai s elevada. E a forma mai s c omum de pr ogr esso funcional.
Ascenso (ou acesso) a forma de pr ogr esso pel a qual o servi dor el evado de cargo
si t uado na classe mai s el evada de uma carrei ra par a cargo da cl asse inicial de carrei ra
di versa ou de carrei ra t i da como compl ement ar da ant eri or. Transferncia a passagem
do servi dor de seu cargo efetivo par a out r o de igual denomi nao, si t uado em quadr o
9 5
A me s ma opi ni o t e m ODETE MEDAUAR, Direito administrativo moderno, cit. , p. 317.
funci onal di ver so.
9 6
Readaptao forma de pr ovi ment o pel a qual o ser vi dor passa a
ocupar cargo di verso do que ocupava, t endo em vi st a a necessi dade de compat i bi l i zar o
exerccio da funo pbl i ca com a l i mi t ao sofrida em sua capaci dade fsica ou ps qui -
ca. E a reconduo o r et or no do servi dor que t enha est abi l i dade ao cargo que ocupava
ant er i or ment e, por mot i vo de sua i nabi l i t ao em est gi o pr obat r i o rel at i vo a out r o
cargo ou pel a rei nt egrao de out r o servi dor ao cargo do qual t eve que se afast ar.
9 7
No que concer ne par t i cul ar ment e pr omoo, foroso r econhecer que so
mui t o vari ados os si st emas de mel hor i a funcional. Al gumas leis funci onai s di st i nguem
a promoo e a progresso (est a stricto sensu, por que t oda mel hor i a, em l t i ma anl i se,
r et r at a uma forma de pr ogr esso funci onal ). Naquel a o servi dor al ado de cargo
i nt egr ant e de uma classe par a cargo de out ra, ao passo que na pr ogr esso o servi dor
per manece no me s mo cargo, mas dent r o dele percorre um iter funcional, nor mal men-
te si mbol i zado por ndices ou padres, em que a mel hor i a vai s endo mat er i al i zada por
elevao nos venci ment os. Para exemplificar, suponha- se que a carrei ra de Tcni co de
Admi ni st r ao t enha t rs cl asses, cor r espondent es aos nveis A, B e C, e que em cada
classe haja t rs padr es de venci ment os (X, Y e Z) . Se o servi dor Tcni co de nvel
A e t e m o padr o X, ao passar para o padr o Y, benefi ci ado pel a pr ogr esso. Aps
per cor r er t odos os padr es, t er di rei t o a ocupar o cargo de Tcni co de nvel B: nesse
mome nt o sua mel hor i a funcional se processou pel a pr omoo, vi st o que saiu de um
cargo (o de Tcni co nvel A, que, em conseqnci a, ficou vago) e i ngr essou em cargo
de out r a cl asse. Como foi di t o, claro que haver vari aes de acor do com as di versas
leis funci onai s, al gumas, alis, di sci pl i nadoras de regi mes compl i cad ssi mos e i ni nt e-
ligveis de mel hor i a do servidor.
Embor a possa haver cert a semel hana com al gumas dessas formas, com elas no
se conf undem a remoo e a redistribuio, que no so formas de pr ovi ment o deri vado
por no ensej ar em i nvest i dur a em ne nhum cargo. Em ambas h apenas o desl ocamen-
t o do servi dor: na r emoo, o servi dor apenas desl ocado no mbi t o do me s mo qua-
dr o e, na redi st ri bui o, o desl ocament o efet uado par a quadr o di verso. Em qual quer
caso, por m, o servi dor cont i nua t i t ul ari zando seu cargo, o que no ocorre nas formas
de pr ovi ment o deri vado.
Nest e passo, i mpor t ant e dest acar que essas modal i dades de desl ocament o
funcional podem esconder inaceitvel arb t ri o por par t e do rgo admi ni st r at i vo, me-
di ant e flagrante ofensa ao pri nc pi o da i mpessoal i dade. Se i sso ocorrer, o at o i rri t o e
nul o.
9 8
Para evitar esse t i po de desvio de fi nal i dade, cabe ao admi ni st r ador explicitar,
9 6
A as cens o funci onal e a t r ansf er nci a s t m si do admi t i das se o ser vi dor for apr ovado em concur s o p-
bl i co, em face dos t e r mos do art . 37, II, da CF. Vri as deci ses j udi ci ai s se f i r mar am nes s e s ent i do, i ncl usi ve
pr of er i das pel o STF (cf. ADI N n
2
2 3 1 , Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, em RDA 191/ 123 e MS n
2
22. 148, Rei .
Mi n. CARLOS VELLOSO, em RDA 204/ 163) . Tais i nst i t ut os, c omo as s i nal amos , acabar am por ser expungi -
dos da Lei n
2
8. 112/ 1990 pel a Lei n
2
9. 527, de 10. 12. 1997.
9 7
A t r ansf er nci a, a r eadapt ao e a r econduo so pr evi st as no es t at ut o federal - a Lei n
2
8. 112/ 199C
(art s. 24 e 29, r es pect i vament e) .
9 8
O TJ-RJ anul ou at o de r emoo, que, na ver dade, mascar ava per segui o pessoal de ser vi dor (ApC v
98. 871, Rei. Des. MAUR CI O CALDAS LOPES, publ . em 26. 7. 2010) .
de forma clara, as razes de sua deci so r el at i vament e a det er mi nado servi dor (moti-
vao), per mi t i ndo seja exerci do o cont rol e de l egal i dade sobr e a justificativa apr esen-
t ada. Deve, ai nda, exigir-se que t ai s at os r esul t em de cri t ri os pr evi ament e est abel e-
cidos, di ant e dos quai s pos s am t odos os servi dores mer ecer o me s mo t r a t a me nt o. "
A reverso, a rei nt egrao e o apr ovei t ament o so formas de pr ovi ment o por
r ei ngr esso do servidor. Por esse mot i vo, sero est udadas adi ant e em separ ado.
6 Invest i dura: Nomeao, Posse e Exerccio
O t er mo investidura apr esent a al gumas di screpnci as em seu sent i do. Ent ende-
mos , por m, que a i nvest i dur a r et r at a uma operao compl exa, const i t u da de at os do
Est ado e do i nt er essado, par a per mi t i r o l eg t i mo pr ovi ment o do cargo pbl i co.
1 0 0
Nomeao o at o admi ni st r at i vo que mat eri al i za o pr ovi ment o ori gi nri o de um
cargo. Como regra, a nomeao exige que o nomeado no s oment e t enha si do apr o-
vado pr evi ament e em concur so pbl i co, como t a mb m t enha pr eenchi do os demai s
r equi si t os legais par a a i nvest i dur a l eg t i ma. Uma vez nome a do o servidor, o desfa-
zi ment o da nomeao no fi ca ao exclusivo cri t ri o da Admi ni st r ao: o at o s oment e
pode ser desfei t o depoi s de assegurar-se ao i nt er essado a garant i a do cont r adi t r i o e
da ampl a def esa.
1 0 1
Vi mos t a mb m que o concur so di spensvel no caso de nomeao
par a cargos em comi sso (art. 37, II, CF).
A posse o at o da i nvest i dura pel o qual ficam at r i bu dos ao servi dor as pr er r o-
gativas, os di rei t os e os deveres do cargo. E o at o de posse que compl et a a i nvest i dura,
espel hando uma verdadei ra condido iuris para o exerccio da funo pbl i ca. E o mo -
ment o em que o servi dor as s ume o compr omi sso do fi el c umpr i me nt o dos deveres e
at ri bui es, como bem averba OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO.
1 0 2
Com
apos s e, compl et a- se t a mb m a relao est at ut r i a da qual fazem par t e o Est ado, de um
l ado, e o servidor, de out r o.
Por fim, o exerccio r epr esent a o efetivo des empenho das funes at r i bu das ao
cargo. O exerccio, como bvio, s se l egi t i ma na medi da em que se t enha cons umado
o pr ocesso de i nvest i dur a. E o exerccio que confere ao servi dor o di rei t o r et r i bui o
pecuni r i a como cont r apr est ao pel o des empenho das funes i ner ent es ao cargo.
7 Rei ngresso
Reingresso o r et or no do servi dor ao servio pbl i co pel a ocorrnci a de det er mi -
nado fato j ur di co pr evi st o no est at ut o funcional. Como t ai s formas r epr es ent am a in-
9 9
Nes s e s ent i do: TJ-SC, Reex. Necess. 5933- 7/ 2008, Rei. Des. LUIZ CEZAR MEDEI ROS, publ . em
27. 5. 2008 ( apud COAD 126334/ 2008) .
1 0 0
CRETELLAJ R. (Dicionrio, cit., p. 310) .
1 0 1
TJ-MG, ApC v 15. 412, 2
a
CCv, Rei. Des. FERNANDES FILHO, DO de 30. 5. 1994.
1 0 2
Ob. e vol. cit., p. 403.
vest i dur a do servi dor depoi s de ext i nt a a relao est at ut r i a, cons t i t uem modal i dades
de pr ovi ment o deri vado.
Uma das f or mas de r ei ngr es s o a reintegrao. Ocor r e a r ei nt egr ao qua ndo
o ser vi dor r et or na a seu car go aps t er si do r econheci da a i l egal i dade de s ua demi s -
so. O fat o ger ador dessa modal i dade de pr ovi ment o o r e c onhe c i me nt o da ilega-
l i dade, por s ent ena j udi ci al , do at o que ext i ngui u a rel ao j ur di ca es t at ut r i a. O
art . 4 1 , 2
e
, da CF as s egur a ao ex- ser vi dor o di r ei t o de r et or nar a seu cargo, des de
que i nval i dada por s ent ena j udi ci al o at o ant er i or de demi s s o.
No t ext o ant eri or, o di sposi t i vo assegurava que, no caso de r ei nt egr ao, o ser-
vi dor que vi nha ocupando o cargo t i nha di rei t o de ser r econduzi do ao cargo de or i gem,
sem di rei t o i ndeni zao, ou aprovei t ado em out r o cargo ou, ai nda, pos t o em di spo-
ni bi l i dade. A EC n
e
19/ 1998 al t erou o di sposi t i vo, condi ci onando a exi st nci a desse
di rei t o apenas ao servi dor estvel que venha ocupando o cargo ant es da r ei nt egr ao, o
que significa que o servi dor no estvel pode ser exoner ado pel a Admi ni st r ao, s em
que se l he confira a possi bi l i dade de reconduo, apr ovei t ament o ou di sponi bi l i dade.
Alis, a referida Emenda acent uou t ambm o fato de que, me s mo qua ndo vivel a di s-
poni bi l i dade, a r emuner ao ser proporci onal ao t empo de servi o.
Out r a forma o aproveitamento, que significa o r et or no do servi dor a det er mi na-
do cargo, t endo em vi st a que o cargo que ocupava foi ext i nt o ou decl ar ado desneces-
sri o. Enquant o no se d o apr ovei t ament o, o servi dor per manece em si t uao t r an-
si t ri a denomi nada de di sponi bi l i dade r emuner ada. A di sponi bi l i dade r ecl ama que a
Admi ni st r ao provi denci e o adequado apr ovei t ament o do servidor, evi t ando- se que
f i que i ndef i ni dament e per cebendo r emuner ao sem exercer qual quer funo pbl i ca.
A exi gnci a emana do art. 41, 3
2
, da CF.
1 0 3
A l t i ma forma de pr ovi ment o por rei ngresso a reverso. Esse t i po de r ei ngr es-
so especfico par a o servi dor i nat i vo e se cons uma medi ant e a ocorrnci a de duas
si t uaes funci onai s:
1. o r es t abel eci ment o, por l audo mdi co, de ser vi dor apos ent ado por i nval i -
dez; ou
2. vcio de l egal i dade no at o que concedeu a apos ent ador i a.
1 0 4
Ant er i or ment e se reconheci a uma forma de reverso em que o servidor, aps
a sua aposent ador i a, solicitava o seu r et or no ao servi o pbl i co, ficando a cri t ri o da
Admi ni st r ao at ender ou no post ul ao. At ual ment e no mai s se afigura vivel
1 0 3
Embor a o t ext o const i t uci onal si l enci e a r espei t o, par ece- nos acer t ada a r egr a est abel eci da no art . 30 do
Es t at ut o Federal , o qual , al m de consi der ar obr i gat r i o o apr ovei t ament o, i mpe seja ele efet i vado em car go
de at r i bui es e venci ment os compat vei s com o que ant er i or ment e ocupava. Veja-se o que c ome nt a r e mos
adi ant e (t pi co V, n
s
6, nes t e Cap t ul o) .
1 0 4
No me s mo sent i do, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso, cit., p. 152) . A Lei n
5
8. 112/ 1990,
por m, ao t r at ar da r ever so, s fez meno ao r ei ngr esso do servi dor apos ent ado por i nval i dez. Mas se houve
er r o na apos ent ao do servi dor, a Admi ni st r ao t e m o dever de anul ar o at o e obr i gar o ser vi dor a r et or nar
a seu cargo; nesse caso t a mb m suceder reverso.
Ser vi dor es Pbl i cos 627
essa forma de reverso: do mome nt o em que o servi dor foi aposent ado, a rel ao es-
t at ut r i a ext i ngui u- se e del a r esul t ou, inclusive, a vacnci a do cargo. Ora, u ma nova
i nvest i dura s seri a poss vel medi ant e aprovao prvi a em concur so pbl i co, o que
no se dava naquel a forma de reverso. Se fosse admi t i da, est ari a vul nerada, por l i nha
t ransversa, a regra do art. 37, II, da CF.
No ent ant o, s em embar go dessa bvia l i nha de t eori zao, nova legislao fede-
ral, al t er ando a Lei n- 8. 112/ 1990 (Est at ut o dos Servi dores Federai s), passou a admi t i r
a reverso "no interesse da administrao", desde que: ( l
e
) haja sol i ci t ao da reverso;
(2
a
) a aposent ador i a t enha sido vol unt r i a e concedi da nos ci nco anos ant er i or es ao
pedi do; (3
a
) o servi dor fosse estvel quando se aposent ou; (4
a
) haja cargo vago.
1 0 5
Pelas novas regras, a reverso dar-seno me s mo cargo em que o servi dor se aposen-
t ou ou naquel e que r esul t ou de event ual t r ansf or mao. Se o cargo est i ver provi do, o
servi dor ficar como excedente at a ocorrnci a de vaga.
1 0 6
Em nos s o ent endi ment o, tais nor mas so f l agr ant ement e i nconst i t uci onai s.
Como j se enfat i zou, a aposent ador i a ext i ngue a rel ao est at ut r i a e acarret a a va-
cncia do respect i vo cargo, no se podendo admi t i r a r essur r ei o da rel ao j ur di ca
defi ni t i vament e sepul t ada. Por out r o lado, esse t i po de reverso r ende ensej o a que
o servidor, depoi s de abandonar o servio pbl i co, resol va s i mpl es ment e desi st i r de
sua i nat i vi dade e vol t ar ao me s mo cargo, dei xando s empr e fluido e i nst vel o quadr o
funcional. No se pode esquecer, ai nda, que r ei ngr esso dessa nat ur eza ofende frontal-
ment e o pri nc pi o da acessi bi l i dade aos cargos medi ant e prvi a aprovao em concur so
pbl i co, expr essament e acol hi do no art. 37, II, da vi gent e Const i t ui o, e i sso por que
i naugur a nova rel ao est at ut ri a, diversa daquel a que se ext i ngui u pel a apos ent ado-
ria. O f undament o, alis, o me s mo adot ado pel o STF par a os casos de t ransfernci a
e ascenso funcional, i nst i t ut os que, t ambm acei t os ant er i or ment e, como o era a
reverso por i nt er esse admi ni st r at i vo, foram bani dos do at ual si st ema por vul ner ao
ao al udi do pos t ul ado.
Rest a confi rmado, por consegui nt e, que s pode ocorrer a reverso qua ndo hou-
ver r est abel eci ment o do servi dor aposent ado por i nval i dez ou se houver at o ilegal
de aposent ador i a, ambas as hi pt eses consent neas com o at ual r egi me est at ut r i o
const i t uci onal .
O me s mo se pode dizer da ant i ga readmisso, forma ant er i or de r ei ngr esso pel a
qual o servidor, depoi s de dei xar o servio pbl i co, r equer i a o r et or no di r et o a seu
cargo, sem aprovao em concur so pbl i co, ficando a cri t ri o da Admi ni st r ao acei t ar
ou no o pedi do. Hoj e tal forma vedada pel o me s mo art. 37, II, da CF e sua acei t ao
i mpl i cari a condut a const i t uci onal ment e vedada.
Sem embar go do not r i o anacr oni smo e da fl agrant e i nconst i t uci onal i dade des-
se i nst i t ut o, t em si do adot ada a r eadmi sso do servi dor por deci so de al guns rgos
pbl i cos, o que cont r ar i a f r ont al ment e o pri nc pi o do concur so pbl i co e par ece t ra-
ios MP n
a
2. 225- 45, de 4. 9. 2001, cuj o art . 2
S
deu nova r edao ao art . 25, da Lei n
2
8. 112, de 11. 12. 1990.
1 0 6
Anot e- s e que t ai s exi gnci as no i nci dem sobr e a r ever so do aposentado por invalidez, hi pt es e em que
a lei i mpe apenas o l audo da j unt a mdi ca oficial (art . 2 5 , 1 , Lei n 8. 112/ 1990) .
duzi r i nevi t vel desvi o de fi nal i dade. H, inclusive, di pl omas que pr evem essa forma
de r ei ngr esso. O STF, por m, por seu Pl enri o, j teve a opor t uni dade de decl arar a
i nconst i t uci onal i dade de lei est adual que previ a a r eadmi sso, s em concur so pbl i co,
de magi st r ado exoner ado. Di sse a Cor t e que essa modal i dade de pr ovi ment o no t e m
previ so na Lei Orgni ca da Magi st r at ur a - LOMAN (Lei Compl ement ar n
a
35/ 1979) ,
no podendo lei est adual i nst i t u - l a.
1 0 7
A deci so di gna de apl ausos, ma s convm
sal i ent ar que, segundo pens amos , haveri a i nconst i t uci onal i dade ai nda que houves s e
previ so no referido di pl oma, sabi do que semel hant e si t uao est ari a em confront o
com o art . 37, II, da Lei Maior, que exige o concur so pbl i co.
Ai nda sobre a r eadmi sso, opor t uno tecer breve coment r i o sobr e o art . 453,
1-, da CLT - Consol i dao das Leis do Tr abal ho.
1 0 8
O di sposi t i vo foi decl arado i n-
const i t uci onal pel o STF ao ar gument o de que, i ncl u dos t ai s empr egados na vedao
do art. 37, XVI, da CF, a lei est ari a admi t i ndo a cumul ao de venci ment os e pr ovent os
em qualquer caso, o que ofende o art. 37, 10, da CF. Averbou, ai nda, o emi nent e Re-
l at or que, me s mo que se ent enda que os empr egados est o fora da proi bi o daquel e
mandament o, a aposent ador i a espont nea est ari a ensej ando a ext i no do v ncul o em-
pregat ci o, com o que est ari a o empr egado sujeito despedi da arbi t rri a (ou s em j ust a
causa), s em i ndeni zao.
1 0 9
8 Vacncia
Vacncia o fato admi ni st rat i vo-funci onal que i ndi ca que det er mi nado cargo
pbl i co no est provi do, ou, em out r as palavras, est sem titular.
Aut or i zada dout r i na define vacnci a como s endo o ato administrativo pel o qual
o ser vi dor des t i t u do do cargo, empr ego ou f uno.
1 1 0
Em nos s o ent ender , cont u-
do, a defi ni o no cor r es ponde fi el ment e ao concei t o de vacncia. N o se t r at a de
ato, ma s si m de u ma situao ftica funcional. Por out r o l ado, a vacnci a no se d
apenas por dest i t ui o; h out r os fatos ger ador es da referi da si t uao. Al i s, a Lei
n
e
8. 112/ 1990 , nes s e pont o, bas t ant e t cni ca: di spe o art . 33 do Es t at ut o que a
vacnci a do cargo pbl i co "decorrer de", par a l ogo aps al i nhar u ma sri e de fatos
ensej ador es dessa s i t uao.
1 1 1
1 0 7
STF, ADI n 2963/ CE, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, j ul g. em 23. 2. 2005 (vi de Informativo STF n
a
377,
fev. 2005) .
1 0 8
O di s pos i t i vo foi a c r e s c e nt a do pel a Lei n 9. 528, de 10. 12. 1997, e t e m os s e gui nt e s t e r mo s : " Na
a pos e nt a dor i a e s p o n t n e a de e mpr e ga dos das e mpr e s a s pbl i cas e s oci edades de e c o n o mi a mi s t a per -
mi t i da s ua r e a dmi s s o de s de que a t e ndi dos aos r equi s i t os c ons t a nt e s do ar t . 37, XVI, da Cons t i t ui o,
e c ondi c i ona da pr e s t a o de c onc ur s o pbl i co. "
1 0 9
STF, ADI 1.770-DF, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 11. 10. 2006 (Informativo STFn
a
444, out . 2006) .
1 1 0
MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, Direito administrativo, cit., p. 332.
1 1 1
Em a bono de nos s o e nt e ndi me nt o, ODETE MEDAUAR al ude "situao do cargo s e m oc upa nt e " (Di-
reito administrativo moderno, cit., p. 317) . Idnt i ca defi ni o dada por CRETELLA J NI OR, Curso de direito
administrativo, cit., p. 539.
Di versos pode m ser os fatos que geram a si t uao de vacncia. Doi s del es bem
conheci dos so a exoner ao e a demi sso, sobre as quai s t ecer emos al guns comen-
t ri os adi ant e. Tambm a t ransfernci a, a pr omoo, a r eadapt ao e a ascenso pr o-
vocam a vacnci a dos cargos cujos t i t ul ares passar am a ocupar out r os cargos. Por fim,
a aposent ador i a e o fal eci ment o do servidor: pel o fato de ext i ngui r em a rel ao est a-
t ut ri a, pr ovocam si t uao de vacncia dos cargos ant er i or ment e t i t ul ar i zados pel o
servi dor apos ent ado ou falecido.
9 Di rei t o Adqui ri do dos Servidores
Mui t as di scusses t m si do t ravadas a r espei t o do di rei t o adqui r i do dos servi do-
res pbl i cos. Afinal, h di rei t o adqui ri do em favor dos servi dores?
A r espost a r ecl ama a anl i se de dois vet or es.
O pr i mei r o diz r espei t o ao est at ut o funcional. O servidor, qua ndo i ngr essa no
servi o pbl i co sob r egi me est at ut r i o, recebe o influxo das nor ma s que compem o
respect i vo es t at ut o. Essas nor mas , l ogi cament e, no so i mut vei s; o Poder Pbl i co
pode i nt r oduzi r al t eraes com vistas mel hor i a dos servi os, concesso ou ext i n-
o de vant agens, mel hor organi zao dos quadr os funci onai s et c. Como as nor mas
est at ut r i as so cont empl adas em lei, segue-se que t m cart er genri co e abst r at o,
podendo sofrer al t eraes como ocorre, nor mal ment e, em rel ao aos demai s at os
legislativos. O servidor, desse modo, no tem direito adquirido imutabilidade do estatuto,
at por que, se o t i vesse, seri a ele um obst cul o pr pr i a mut ao l egi sl at i va.
1 1 2
Ci t e-
mos um exempl o: suponha- se que o est at ut o do servidor, qua ndo est e foi nomeado
par a o cargo, cont empl asse uma licena para est udar no exterior. Nada i mpede que o
Poder Pbl i co ext i nga a licena post er i or ment e, por ent end- l a i nconveni ent e Admi -
ni st rao. O servi dor no t em di rei t o adqui r i do manut eno da referida licena no
est at ut o funcional. Esse um pont o de grande relevncia, no se podendo per der de
vi st a que as leis que t r aduzem nor mas gerais e abst r at as, como o caso dos est at ut os,
so nor mal ment e al t ervei s.
No obs t ant e, a lei est at ut r i a cont empl a vri os di r ei t os i ndi vi duai s par a o
servi dor. A aqui si o desses di r ei t os, por m, depende s empr e de um s upor t e ftico
ou, se se preferir, de um fato ger ador que a lei expr es s ament e est abel ece. Se se con-
suma o suporte ftico previsto na lei e se so preenchidos os requisitos para o seu exerccio, o
servidor passa a ter direito adquirido ao benefcio ou vantagem que o favorece. Aqui , por t an-
t o, no se t r at a do pr obl ema da mut abi l i dade das leis, como ant es , ma s si m da i mu-
t abi l i dade do di r ei t o em vi r t ude da ocor r nci a do fato que o ger ou. Cui da- se nes s e
caso de di r ei t o adqui r i do do servi dor, o qual se confi gura como i nt ang vel me s mo se
a nor ma legal vier a ser al t er ada. E que, como sabi do, a lei no pr ej udi car o di r ei t o
adqui r i do, o at o j ur di co perfei t o e a coi sa j ul gada, como pr ocl ama o art . 5
S
, XXXVI,
da Cons t i t ui o Federal .
1 1 2
STF, RE 563. 965, Mi n. CRMEN LCIA, em 11. 2. 2009.
Vej amos um exempl o: s uponha- s e que o es t at ut o funci onal do servi dor, qua ndo
de seu i ngr esso no servi o pbl i co, admi t i sse adi ci onal de t e mpo de servi o, conferi n-
do o per cent ual de ci nco por cent o dos venci ment os par a cada per odo de ci nco anos
de efetivo exerccio ( qi nqni os ) . No t em o servi dor di r ei t o adqui r i do pe r ma n n-
cia do adi ci onal ; em out r as pal avras, a Admi ni st r ao pode ext i ngui - l o. Se a ext i no
se der, par a exemplificar, quando o servi dor j tiver 11 anos de servi o, a nor ma
t er sofrido al t erao, mas t er ele di rei t o adqui r i do ao per cent ual de dez por cent o,
por que a essa al t ur a se t er compl et ado o fato ger ador do di r ei t o per cepo desse
per cent ual : o exerccio das funes pel o per odo de doi s qi nqni os . Caso a ext i no
ocorra quando o servi dor cont e apenas com doi s anos de efetivo exerc ci o, n e n h u m
di r ei t o t er, por quant o no se t er cons umado ne m o fato ger ador do pr i mei r o per-
cent ual , qual seja, o exerccio da funo por ci nco anos. A si t uao aqui de mer a
expect at i va, di ferent e da ant eri or, em que o fato r eal ment e se cons umou, or i gi nando
a aqui si o do di r ei t o.
Em se t r at ando de nova Const i t ui o, a dout r i na domi nant e regi st ra que no h
a garant i a do di rei t o adqui r i do cont ra seus mandament os , vi st o que ela i naugur a out r a
or dem j ur di ca, sucedendo a anterior, e t em i nci dnci a i medi at a sobre as si t uaes
nasci das sob a gi de da Const i t ui o ant ecedent e. O STJ, alis, j consi gnou expressa-
me nt e tal posi o, deci di ndo que "inexiste direito adquirido contra texto constitucional, em
especial no que se refere a regime jurdico de servidores pblicos".
113
Exempl o el uci dat i vo est
no art . 17 do ADCT da CF, que det er mi nou a r eduo dos val ores r emuner at r i os aos
l i mi t es fixados na Const i t ui o: a nor ma aplicvel me s mo que o excesso de r e mune -
rao t enha decor r i do de sent ena t r ansi t ada em j ul gado ou de at o j ur di co perfei t o,
no havendo, poi s, como invocar di rei t o adqui r i do.
1 1 4
Diversa, cont udo, a situao de alterao da Const i t ui o por Emenda Const i t u-
cional. Est a decorre do Poder Const i t ui nt e Derivado, que se caracteriza por ser derivado,
subor di nado e condi ci onado, submet endo- se a vrias l i mi t aes fixadas na Const i t ui o
(art. 60, CF). Dent r e elas, dest acam-se as limitaes mat eri ai s, const i t ut i vas das deno-
mi nadas "cl usul as pt r eas" (art. 60, 4
a
, CF), "matrias que formam o ncleo intangvel da
Constituio Federal".
115
Em vi rt ude dest as, no pode ser objeto de del i berao a pr opost a
de Emenda que vise a abolir "direitos e garantias i ndi vi duai s". Sendo assi m, se o ser-
vidor j t em di rei t o adqui ri do, que um dos vet ores dos di rei t os individuais, no pode
sobre a alterao const i t uci onal retroagir para alcan-lo e supri mi -l o.
Em vi st a dos novos ares do Di rei t o Admi ni st r at i vo, que consagr am, como j
vi mos, os princpios da segurana jurdica e da proteo confiana, luz do art. 54 da Lei
n
a
9. 784/ 1999, pode consi derar-se que o servi dor que, de boa-f, obt eve det er mi nada
vant agem funcional por mei o de at o i nqui nado de vcio de l egal i dade, a que no deu
1 1 3
MS n
a
7-DE I
a
Seo, unn. , Rei. Mi n. MI GUEL FERRANTE, publ . em 5. 3. 1990.
1 1 4
Nes s e s ent i do deci di u o STF em Embs . de Di vergnci a opos t os no RE 146. 331-SR Rei . Mi n. CEZAR
PELUSO, em 23. 11. 2006 (Informativo STF n
s
449, nov. 2006) . No caso, t r at ava- se da per cepo cumul at i va
de acr sci mos pecuni r i os ( gar ant i da por coi sa j ul gada ant er i or ) , vedada pel o art . 37, XIV, da CF. O Pl eno do
STF e nt e nde u apl i cvel o novo ma nda me nt o, r ef or mando acr do da 2
S
Tur ma (RE 146. 331) e a dot a ndo o
e nt e ndi me nt o f i r mado pel a l
s
Tur ma (RE 140. 894) .
1 1 5
ALEXANDRE DE MORAES, Direito Constitucional, p. 496.
causa, t em, aps o pr azo de cinco anos, di rei t o adqui r i do manut eno do at o, est an-
do a Admi ni st r ao, nesse caso, i mpedi da de exercer seu poder de aut ot ut el a.
1 1 6
10 Cesso de Servidores
Cesso de servidores o fato funcional por mei o do qual det er mi nada pessoa admi -
ni st rat i va ou rgo pbl i co cede, sempr e em cart er temporrio, servi dor i nt egr ant e de
seu quadr o par a at uar em out r a pessoa ou rgo, com o objetivo de cooper ao ent r e
as admi ni st r aes e de exerccio funcional i nt egr ado das at i vi dades admi ni st r at i vas.
Trata-se, na verdade, de empr s t i mo t empor r i o do servidor, n u ma forma de parceri a
ent r e as esferas gover nament ai s. Avul t a notar, por m, que tal aj ust e decor r e do poder
di scri ci onri o de ambos os rgos e do i nt eresse que t enham na cesso; sendo assi m,
no h falar em di rei t o subj et i vo do servi dor cesso.
Al guns es t at ut os funcionais di sci pl i nam a cesso, enquant o out r os si l enci am
sobre o fato, e i sso por que se t rat a de ajuste bilateral or i undo de cons ens o ent r e pes-
soas ou rgos di versos, f r eqent ement e sujeitos a es t at ut os di ferent es. Pr esent e o
i nt er esse dos pact uant es, us ual ment e confi gurado at ravs da t r oca de ofcios, o ce-
dent e formaliza sua anunci a por mei o de ato administrativo de cesso, suj ei t o a t odos os
r equi si t os de val i dade.
O rgo que di sponi bi l i za o servi dor denomi na- se de cedente e aquel e ao qual
cedi do o servi dor leva o nome de cessionrio. Ent r et ant o, como acent uamos em out r a
opor t uni dade, a al t erao no desnat ur a a vi ncul ao funcional do servi dor com o r-
go cedent e. Sendo assi m, ext i nt a a cesso, o servi dor r et or nar nor ma l me nt e s suas
funes no rgo de or i gem.
1 1 7
Duas so as modal i dades de cesso de servi dores: a cesso sem nus para o cedente
e a cesso com nus para o cedente. Na pri mei ra, o servi dor cedi do, mas o encar go com
a r emuner ao recai sobre o rgo cessi onri o; aqui , a r emuner ao pode ser paga di-
r et ament e pel o cessi onr i o ou pel o cedent e, sendo que nes t e caso ser pr ovi denci ado
o necessri o r e e mbol s o.
1 1 8
Na segunda, d-se o cont rri o: a r emuner ao cont i nua a
ser paga pel o cedent e, mui t o embor a possa o servi dor cedi do auferir al guma vant agem
pecuni r i a j unt o ao rgo cessi onri o.
A cesso no se confunde com a transferncia: naquel a h o empr s t i mo t e mpo-
rri o do servidor, ao passo que nest a se concret i za, como vi mos, o des l ocament o de-
fi ni t i vo do servi dor par a out r o cargo, inclusive com mudana de cargo. Essa a razo
por que a t ransfernci a no mai s admi t i da como mer o aj ust e bi l at eral : por fora da
1 1 6
O STF, v. g., conval i dou at os de ascenso funcional por que o desf azi ment o ocor r eu em pr azo super i or a
cinco anos (MS 26. 393 e 26. 404, Rei. Mi n. CRMEN LCIA, em 29. 10. 2009) . Em out r o caso, foi ratificada
pr omoo por mr i t o efetivada h mai s de ci nco anos (STF, MS 24. 448, Mi n. AYRES BRITTO, em 27. 9. 2007) .
1 1 7
Nos s a obr a Consrcios pblicos,cit., p. 83.
1 1 8
O es cl ar eci ment o de ANTNI O FLVIO DE OLIVEIRA, Servidor pblico. Remoo, cesso, enquadr a-
me n t o e r edi st r i bui o, Fr um, 3. ed. , 2009, p. 129.
Const i t ui o, s apr ovado em novo concur so pbl i co pode o servi dor ser i nvest i do em
cargo di verso.
A prt i ca t em demons t r ado que a cesso propicia, cons t ant ement e, efeitos de
gr ande compl exi dade na relao funcional, pri nci pal ment e quando em nme r o exces-
sivo de servi dores cedi dos. Al m de o servi dor cedi do at uar em rgo com quadr o, car-
reiras, classes e cargos de nat ur eza diversa, pode ficar em si t uao de expect at i va e i ns-
t abi l i dade, mui t as vezes mer c da per mannci a ou sucesso de di ri gent es dos rgos
envol vi dos. No raros, desse modo, so os litgios funcionais decor r ent es da ces s o.
1 1 9
V REGIME CONSTITUCIONAL
J t i vemos a opor t uni dade de verificar que, aci ma das regras est at ut r i as con-
t i das na lei respect i va, sobr epai r am os mandament os const i t uci onai s per t i nent es aos
servi dores pbl i cos. Repet i mos que de t odo razovel falar-se em es t at ut o const i t u-
cional do servi dor pbl i co, ao l ado dos est at ut os legais.
Esse est at ut o formado por vrias nor mas que di sci pl i nam as rel aes funci o-
nai s e, por i sso, cons t i t uem elas o que denomi namos de regime constitucional do servi -
dor pbl i co. So os vet ores desse regi me que exami nar emos a seguir.
1 Concurso Pblico
1.1 Sentido
Concurso pblico o pr ocedi ment o admi ni st r at i vo que t em por fim aferir as apt i -
des pessoai s e sel eci onar os mel hor es candi dat os ao pr ovi ment o de cargos e funes
pbl i cas. Na aferio pessoal , o Est ado verifica a capaci dade i nt el ect ual , fsica e ps -
qui ca de i nt er essados em ocupar funes pbl i cas e no aspect o sel et i vo so escol hi dos
aquel es que ul t r apassam as barrei ras opost as no pr ocedi ment o, obedeci da s empr e a
or dem de classificao. Cui da-se, na verdade, do mai s i dneo mei o de r ecr ut ament o
de servi dores pbl i cos .
1 2 0
Abonamos , ent o, a afirmao de que o cer t ame pbl i co
est di r eci onado boa admi ni st r ao, que, por sua vez, r epr esent a um dos axi omas
r epubl i canos.
1 2 1
1 1 9
Ai nda nos s os Consrcios pblicos, p. 84, e ANTNI O FLVI O DE OLI VEI RA, Servidor pblico, cit. , p.
154- 155.
1 2 0
O concur s o pbl i co foi i mpl ant ado na Frana ao t e mpo de Napol eo e, apesar de s ua i donei dade, foi de
i n ci o obj et o de r enhi das r esi st nci as, que def i nhar am pos t er i or ment e ant e o as pect o democr t i co que foi
r econheci do a esse t i po de pr oc e di me nt o (CRETELLA JR. , Dicionrio, cit., p. 144) .
1 2 1
A obser vao de MAUR CI O ZOCKUN, em A par t i ci pao do admi ni s t r ado na Admi ni s t r ao e o
pr e e nc hi me nt o de cargos nos Tr i bunai s Admi ni s t r at i vos (Corrupo, tica e moralidade administrativa, obr a
colet. , Fr um, 2008, p. 264) .
Por se t r at ar de pr ocedi ment o admi ni st r at i vo em cujo cerne se encont r a densa
compet i t i vi dade ent r e os aspi r ant es a cargos e empr egos pbl i cos, o concur so pbl i co
no raras vezes r ende ensej o i nst aur ao de conflitos ent r e os candi dat os, ou ent r e
est es e o pr pr i o Poder Pbl i co. E i mpor t ant e, em conseqnci a, que essa caract er st i -
ca mar cant e seja sol uci onada de forma legtima, sobr et udo com a apl i cao dos pri nc -
pi os da mot i vao e do cont r adi t r i o e da ampl a defesa (art. 5, LV, CF) .
1 2 2
O concur so pode ser de provas ou de provas e t t ul os. At ual ment e no mai s
j ur i di cament e poss vel o concur so apenas de t t ul os, por que est a f or ma de sel eo no
per mi t e uma di sput a em i gual dade de condi es. A regra do concur so est no art . 37,
II, da CF. A EC n
e
19/ 1998, que i mpl ant ou a reforma do Est ado, al t er ou o di sposi t i vo,
i nt r oduzi ndo al t erao no sent i do de que o concur so pbl i co de provas ou de provas
e t t ul os se faa "de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma
prevista em lei". Em nos s o ent ender, por m, me s mo s em esse acr sci mo, j se deveria
ent ender que o concur so, como pr ocesso seletivo que , t e m que se compat i bi l i zar
com a nat ur eza e a compl exi dade das funes at ri bu das ao cargo ou ao empr ego, por-
quant o so eles, sem qual quer dvi da, os verdadei ros fatores que nor t ei am as frmul as
concursai s. Seja como for, ent r et ant o, o ma nda me nt o const i t uci onal visa a obri gar o
admi ni st r ador pbl i co a observar o pri nc pi o da razoabi l i dade, de modo a que ne m
haja exageros na aferio das provas e t t ul os, ne m sej am est es mer os artifcios par a
chancel ar favoreci ment os, si t uaes ni t i dament e i l eg t i mas.
O concur so de provas e t t ul os, se obser var mos com lgica e coernci a o i nt ent o
const i t uci onal , i ndi ca que os candi dat os devem t er seu conheci ment o medi do pel as
provas a que se s ubmet er em, por que esse o objetivo del as. Por esse mot i vo que so
c omume nt e denomi nadas de provas de conhecimento.
Obvi ament e, no esse o escopo do concur so de t t ul os, i nt egr ant e do concur so
de provas e t t ul os. A t i t ul ao dos candi dat os no pode servi r como par met r o par a
aprovao ou reprovao no concur so pbl i co, pena de ser em pr ej udi cados ser i ament e
aquel es que, cont r ar i ament e a out r os candi dat os, e s vezes por es t ar em em incio da
profi sso, ai nda no t e nha m t i do opor t uni dade de obt er em est a ou aquel a t i t ul ao.
Ent endemos , poi s, que os pont os at r i bu dos prova de t t ul os s pode m refletir-se na
classificao dos candi dat os, e no em sua aprovao ou reprovao.
123
De out r o l ado, re-
vela-se i l eg t i ma a pont uao desproporci onal at ri bu da a t t ul os; aqui a Admi ni st r ao
deve r espei t ar o pri nc pi o da proporci onal i dade, poi s que, no agi ndo dessa manei r a,
pesar o fundadas suspei t as sobre o pr opsi t o de favoreci ment o de det er mi nados can-
di dat os. S assi m poss vel consi derar o concur so de provas e t t ul os compat vel com
o pri nc pi o da i mpessoal i dade i nscri t o no art. 37 da CF.
1 2 4
1 2 2
t a mb m a cor r et a obs er vao de FABRCIO MOTTA em Concur s o pbl i co e a conf i ana na at uao
admi ni st r at i va: anl i se dos pr i nc pi os da mot i vao, vi ncul ao ao edi t al e publ i ci dade, t r abal ho i nt egr ant e
da obr a Concurso pblico e Constituio (vri os aut or es ) , Fr um, 2005, p. 142.
1 2 3
Com a me s ma opi ni o, PAULO ROBERTO FERREI RA MOTTA e RAQUEL DI AS DA SILVEIRA, Con-
cur so Pbl i co, em Servidor pblico (obra col et . org. Cr i st i ana For t i ni ) , Fr um, 2009, p. 333.
1 2 4
Em s ent i do di ver so, a 2- Tur ma do STF, j ul gando RE, deci di u que a pr ova de t t ul os pode ensej ar pon-
t uao que, conj ugada com a das pr ovas, leve r epr ovao do candi dat o (RE n
a
221. 966, Rei. Mi n. MARCO
H cont rovrsi as quant o qualificao como concur so pbl i co de det er mi na-
dos cer t ames que sel eci onam candi dat os no pr opr i ament e par a cargos e empr egos
pbl i cos, mas si m par a funes que, embor a basi cament e de nat ur eza pri vada, refle-
t em cart er pbl i co e r ecl amam i ndi spensvel cont rol e es t at al .
1 2 5
Em nos s o ent ender ,
t ai s cer t ames i ncl uem- se ent r e os concur sos pbl i cos, eis que: (a) h sel et i vi dade no
pr ocesso; (b) a Admi ni st r ao que os organiza, coor dena e nomei a os apr ovados; (c)
h prvi a fixao de vagas pel a Admi ni st rao; (d) a at i vi dade pri vada, mas suj ei t a a
cont rol e do Est ado. Sendo assi m, devem sujeitar-se aos post ul ados gerai s per t i nent es
aos concur sos. Al gumas deci ses t m reconheci do i mpl i ci t ament e tal qual i f i cao,
1 2 6
mas out r os j ul gador es, despi dos da vi so global do si st ema sel et i vo concursal , s us t en-
t am o cont rri o, com o que per mi t em verdadei ro vcuo da i nci dnci a nor mat i va sobr e
t ai s pr ocedi ment os .
1.2 Fundamento
O concur so pbl i co o i ns t r ument o que mel hor r epr esent a o sistema do mrito,
por que t r aduz um cer t ame de que t odos podem part i ci par nas me s ma s condi es, per-
mi t i ndo que sej am escol hi dos r eal ment e os mel hor es candi dat os.
Baseia-se o concur so em t rs post ul ados f undament ai s. O pr i mei r o o princpio
da igualdade, pel o qual se per mi t e que t odos os i nt er essados em i ngr essar no servi o
pbl i co di s put em a vaga em condi es i dnt i cas par a t odos. Depoi s, o princpio da
moralidade administrativa, i ndi cat i vo de que o concur so veda favoreci ment os e per segui -
es pessoai s, bem como si t uaes de nepot i smo, em or dem a demons t r ar que o real
escopo da Admi ni st r ao o de sel eci onar os mel hor es candi dat os. Por fim, o princpio
da competio, que significa que os candi dat os par t i ci pam de um cer t ame, pr ocur ando
alar-se a classificao que os col oque em condi es de i ngr essar no servi o pbl i co.
1 2 7
Qua nt o ao pri nc pi o da i sonomi a (ou i gual dade), um de seus efeitos consi st e
na obser vnci a das mes mas regras par a t odos os candi dat os ao concur so pbl i co, in-
cl ui ndo aquel as est at u das no edi t al . Desse modo, no podem ser i mpos t as exi gnci as
di versas par a aquel es que se s ubmet em ao me s mo concur so - fato, alis, de inegvel
obvi edade.
1 2 8
AURLI O, em 25. 5. 1999, apud Informativo STF 151, DJ de 9. 6. 1999) . O STJ, por s ua vez, e nt e nde u que a
pr ova de t t ul os pode ser el i mi nat r i a (RMS 12. 908- PE, 5
a
Tur ma, Rei . Mi n. EDSON VIDIGAL, j ul g. em
2. 4. 2002; vi de I nf or mat i vo Jurisprudncia STJ, n 128, abr. 2002) . N o a bona mos , venia concessa, esse ent en-
di me nt o, l evando em cont a a nat ur eza e o pes o da t i t ul ao do candi dat o e o pr i nc pi o da i mpes s oal i dade.
1 2 5
o caso do concur s o par a pr at i cant e de pr t i co, r egul ado pel a Lei n
e
9. 537/ 1997 e or gani zado pel a
Mar i nha do Brasil. Si mi l ar o concur s o par a Oficial de Not as e de Regi st r o, pr evi st o no art . 236, 3
9
, da
CF, e Lei n
e
8. 935/ 1994, at i vi dade t a mb m consi der ada de nat ur eza pr i vada, e mbor a com evi dent e i nt er es s e
pbl i co.
1 2 6
STJ, MC 4. 662, Mi n. ELIANA CALMON, em 2. 6. 2005, e TRF- 2
1
Reg. , Ap. Cv. 556. 605, Des. GUI -
LHERME COUTO.
1 2 7
MARCELO CAETANO, Manual de direito administrativo, v. II, p. 638.
1 2 8
Apes ar da obvi edade, por m, a Admi ni s t r ao, no me s mo concur so, i mps a al guns candi dat os di sci -
pl i na no exi gi da de concor r ent es ant er i or es. O STJ, cor r et ament e, anul ou a real i zao des s a pr ova (REsp
1. 237. 346, Rei . Mi n. ARNALDO LIMA, em 22. 11. 2011) .
1.3 Alcance da Exigncia
A prvi a aprovao em concur so pbl i co , como regra, condi o de i ngresso no
servio pbl i co.
O alcance da exigncia deve ser o mai s ampl o possvel, de modo que pode se
consi derar que a exi gnci a da aprovao em concur so se confi gura como a r egr a geral.
A regra abr ange no s o pr ovi ment o em cargos pbl i cos, como t a mb m a con-
t rat ao de servi dores pel o r egi me t rabal hi st a. O ma nda me nt o const i t uci onal , alis,
faz referncia i nvest i dur a em cargo ou empr ego pbl i co (art. 37, II). Por out r o l ado,
o concur so deve ser exi gi do quer par a a Admi ni st r ao Di ret a, quer par a as pessoas da
Admi ni st r ao Indi ret a, sej am as pbl i cas, como as aut ar qui as e fundaes aut r qui -
cas, sej am as pessoas pri vadas, como as soci edades de economi a mi s t a e as empr es as
pbl i cas .
1 2 9
No que t oca ao r egi me est at ut r i o, o r equi si t o t a mb m i ndi spensvel ,
como regra, par a a i nvest i dur a em cargos vitalcios e efetivos.
Houve al guns especi al i st as que advogavam a t ese de que o concur so no seri a
exigvel no caso de pessoas da Admi ni st r ao Indi ret a com at i vi dade econmi ca.
1 3 0
Post er i or ment e, por m, sufragou-se a t ese de que a exigncia al canari a t odas as pes-
soas da Admi ni st r ao Di r et a e I ndi r et a.
1 3 1
Est e era r eal ment e o escopo do Const i t ui n-
te para evitar favoreci ment os e apadr i nhament os i morai s e ilegais, i nfel i zment e usuai s
na Admi ni st r ao Indi ret a.
Como o art . 37, II, da CF, exige o concur so pbl i co par a "a investidura em cargo ou
emprego pblico", a j ur i spr udnci a passou a ent ender, di f er ent ement e do que ocorri a sob
a gide da Car t a ant eri or, onde suceder am i nmer os abusos e desvi os de fi nal i dade,
que o acesso (ou ascenso) e a t ransfernci a no mai s cons t i t uem formas de pr ovi men-
to deri vado, como o a pr omoo, mei o l eg t i mo de al canar-se degr aus mai s el evados
na carreira. O STF j deci di u que "esto, pois, banidas das formas de investidura admitidas
pela Constituio a ascenso e a transferncia, que so formas de ingresso em carreira diversa da-
quelapara a qual o servidor pblico ingressoupor concurso".
132
Dest e modo, se o cargo i nt egra
carreira di versa da que per t ence o servidor, est e s poder ocup- l o se for apr ovado em
concur so pbl i co.
1 3 3
1 2 9
A Infraero, e mpr e s a pbl i ca federal, admi t i u, em 1991, 366 empr egados s e m concur s o pbl i co, me s mo
cont r a t ext o expr es s o da Cons t i t ui o. O STF, por m, em j ul gado do qual , data vertia, di s cor damos , conval i -
dou t ai s admi s s es s ob o f unda me nt o de que, poca, havi a dvi da qua nt o obr i gat or i edade do concur s o
par a t ai s pes s oas . A nos s o ver, cont udo, a ni ca dvi da exi st ent e servi u apenas par a dar s upor t e di s pens a
do concur s o - ant i ga pr t i ca e mpr e ga da por ent i dades par aest at ai s (MS 22. 357- DF, Rei. Mi n. GILMAR
MENDES, 27. 5. 2004; Informativo STF 349, mai o 2004) .
1 3 0
TOSHI O MUKAI , Empr e s a pbl i ca na nova Cons t i t ui o (RDP 90, p. 196- 204, 1989) .
1 3 1
Ne s s e s e nt i do, LILIAM DA SILVA RAMOS, em Admi ni s t r a o i ndi r e t a - c onc ur s o pbl i c o (RDP 92,
p. 197- 201, 1989) .
1 3 2
ADI N n'-' 2 3 1 , Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, j ul g. em 5. 8. 1992 (RDA 191/ 124, de 1993) .
1 3 3
Na esfera federal, c omo vi mos , a Lei n
a
9. 527, de 10. 12. 1997, s upr i mi u t ai s i ns t r ume nt os do e s t a t ut o
funci onal - a Lei n
Q
8. 112/ 1990.
A mat r i a rel aci onada a essa quest o foi defi ni t i vament e assent ada pel o STF na
Smul a 685, que t em os segui nt es di zeres: " inconstitucional toda modalidade de provi-
mento que propicie ao servidor investir-se, sem prvia aprovao em concurso pblico destinado ao
seu provimento, em cargo que no integra a carreira na qual anteriormente investido." Significa,
poi s, que vedado admi t i r que o servi dor ocupant e de cargo de u ma carrei ra seja
t ransferi do para cargo de carrei ra di versa sem que t enha si do apr ovado no r espect i vo
concur so, seja qual for a modal i dade de pr ovi ment o. I nvest i dur a desse t i po sem prvi a
aprovao em concur so confi gura-se como ilegtima, ger ando a necessi dade de sua
anul ao pel o Judi ci ri o ou pel a prpri a Admi ni st r ao.
No obst ant e, o ma u hbi t o cul t i vado por dcadas t em l evado a Admi ni st r ao
a t ent ar al gumas escar amuas com a finalidade de rel egar a segundo pl ano a exigncia
do concur so. Assi m, por exempl o, t m sido consi der adas i nconst i t uci onai s as leis que
t r ansf or mavam em est at ut r i os e, pois, t i t ul ares de cargos efetivos, servi dores t raba-
l hi st as cont r at ados sem concur so, me s mo que t i vessem mai s de ci nco anos de servi o
pbl i co ant es da pr omul gao da Const i t ui o. A nor ma do art. 19 do ADCT da CF
s conferiu est abi l i zao aos servi dores, mas no deu ensej o a pr ovi ment o de cargos,
o que s poder i a ocorrer se o servi dor se s ubmet es s e a concur so pbl i co e nel e fosse
aprovado, como o exige o art . 37, II, da CF. E o tpico caso de t r ansf or mao de empr e-
go em cargo s admi ss vel medi ant e aprovao no respect i vo c e r t a me .
1 3 4
Em out r as ocasi es, a Admi ni st r ao cria nova carrei ra com novos cargos e si m-
pl es ment e pr et ende pr eench- l os com servi dores t r abal hi st as ou me s mo com est a-
t ut r i os de carrei ras di versas. Cl ara est, nessa hi pt ese, a i nt eno de bur l ar a regra
const i t uci onal . O STF, i ncl usi ve, j decl arou i nconst i t uci onal lei do Est ado do Mat o
Gr osso, que, t endo cri ado um Gr upo Especial de Advogados do Est ado, carrei ra nova,
per mi t i a a i nvest i dur a aut omt i ca nos cargos por advogados da admi ni st r ao pbl i ca
di ret a, aut r qui ca e fundaci onal . Para ser l eg t i ma a i nvest i dura, t or nar - se- i a i mpr es -
cindvel a prvi a aprovao no respect i vo concur s o.
1 3 5
Ai nda com base no art . 37, II, da
CF, e na Smul a 685, foi decl arada i nconst i t uci onal lei est adual que aut or i zava o Poder
Judi ci ri o a firmar cont r at os admi ni st r at i vos par a at endi ment o aos servi os vi ncul ados
a cargos de pr ovi ment o efetivo no provi dos por fora de vacnci a ou de af ast ament o
do servi dor - fato que gerava a evidncia de possveis favoreci ment os pel a ausnci a de
concur so pbl i co.
1 3 6
Si t uao diversa, no ent ant o, aquel a em que nova carrei ra cri ada por lei recebe
at ri bui es ant er i or ment e conferidas a carreira diversa. Nesse caso, se os i nt egr ant es
da carrei ra mai s ant i ga i ngr essar am por mei o de concur so pbl i co, nada i mpede que
1 3 4
Vr i as deci ses do STF adot ar am tal posi o. Vejam-se as pr of er i das nas ADI Ns 248-RJ (DJ de 8. 4. 1994) ,
402- DF (DJ de 20. 4. 2001) e 1. 193-AM (DJ de 17. 3. 2000) . Veja-se t a mb m a ADI nMC 2. 433- RN, Rei. Mm.
MAUR CI O CORRA, na qual a Cor t e deferi u medi da caut el ar par a s us pender a eficcia de lei do Ri o Gr an-
de do Nor t e, que per mi t i a a auxi l i ar es de car t r i o admi t i dos ant es da CF de 1988 opo por e nqua dr a me nt o
no Qua dr o Pe r ma ne nt e (Informativo STF n
2
229, mai o 2001, j ul g. em 23. 5. 2001) .
1 3 5
Vi de ADI N 824-MT, Rei. Mi n. NELSON JOBIM, j ul g. em 23. 5. 2001 (vide "Informativo STF" n
2
229, mai o
2001) .
1 3 6
STF, ADI 2. 912- ES, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 7. 11. 2007 (Informativo STF n
a
487, nov. 2007) .
se l hes faculte opt ar pel os cargos da nova carreira. Aqui no est ari a sendo vul ner ado
nem o pri nc pi o da aprovao em concur so pbl i co, ne m o da exi gnci a de concur so
par a pr i mei r a i nvest i dura, j que esta, na hi pt ese em foco, t em fi si onomi a di st i nt a e
part i cul ari dade pr pr i a.
1 3 7
Ques t o que t em gerado funda pol mi ca consi st e na usual cont r at ao por ent es
pbl i cos ( nor mal ment e Muni c pi os) de servi dores sem a prvi a aprovao em concur-
so pbl i co. Seja qual for a hi pt ese, cert o que semel hant e r ecr ut ament o se revest e
de ilegalidade e, por t ant o, deve sujeitar-se i nval i dao. Nes s as si t uaes, o r egi me
j ur di co do servi dor deve ser consi der ado o regime trabalhista, j que est e se configura
como o r egi me geral dos t r abal hador es, t endo, por isso, cart er residual; o cont r at o de
t rabal ho, alis, i ndepende da formalizao do v ncul o e, por essa razo, que a lei t ra-
bal hi st a admi t e o cont r at o escrito, verbal e tcito. Admi sses efet uadas pr et ens ament e
sob r egi me est at ut r i o ou especial (servi dores t empor r i os) devem enquadr ar - se no
regi me t rabal hi st a. Ent r et ant o, formou-se, no mbi t o da Just i a do Trabal ho, ent en-
di ment o pel o qual a cont r at ao sem concur so nul a e s gera par a os empr egados o
di rei t o a sal ri os e aos val ores rel at i vos ao FGTS.
1 3 8
No abonamos esse rest ri t i vo efeito j ur di co. Na ver dade, tal sol uo acaba pu-
ni ndo o empr egado, que a par t e mai s fraca na relao com o Est ado, e favorece a est e,
o responsvel pel a cont r at ao ilegal, exi mi ndo- o de det er mi nados nus e l he per mi -
t i ndo l ocupl et ar-se de sua pr pr i a t or peza.
1 3 9
O desf azi ment o do v ncul o de t r abal ho
deve assegur ar ao ex-servi dor t odos os di rei t os t rabal hi st as, pecuni r i os ou no, o que
encont r a ampar o no pri nc pi o da di gni dade huma na e nos di rei t os sociais previ st os no
art. 7- da Car t a vi gent e. Al m di sso, deve aplicar-se aos admi ni st r ador es r esponsvei s
por t ai s admi sses (o que quase nunca ocorre) as sanes que r es ul t am de sua i m-
pr obi dade e m- admi ni s t r ao.
1 4 0
A pr opsi t o, j se deci di u, com absol ut o acert o, que
o servidor, ai nda que r ecr ut ado sem concur so pbl i co, faz j us per cepo do FGTS,
di rei t o que no pode ser pos t er gado.
1 4 1
O cer t ame pbl i co, por out r o lado, no pode servir como mei o par a ar r egi men-
t ar estagirios com vi st as subst i t ui o de servi dores do quadr o, com pagament o de
1 3 7
STF, ADI 3720-SP, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, em 31. 10. 2007 {Informativo STF n
e
486, out . 2007) .
No caso, a Lei Compl e me nt a r Est adual n'
J
988/ 2006 per mi t i u que os Pr ocur ador es do Es t ado de So Paul o
opt as s em pel a car r ei r a da Def ensor i a Pbl i ca do me s mo Es t ado - carrei ra est a cuj as at r i bui es er am come-
t i das Pr ocur ador i a- Ger al do Est ado.
1 3 8
E o que aver ba o Enunci ado n
a
363 do TST
13
-' No me s mo s ent i do, vi de o excel ent e t r abal ho de GUSTAVO ALEXANDRE MAGALHES, "O des r es -
pei t o ao pr i nc pi o da val or i zao do t r abal ho h u ma n o por mei o da cont r at ao t empor r i a de ser vi dor es
pbl i cos " (RDA 2 3 9 / 2 0 0 5 , p. 111- 118) .
1 4 0
Apes ar di sso, o STJ no e nqua dr ou a hi pt es e como at o de i mpr obi dade admi ni st r at i va, r egi do pel a Lei
n'
J
8. 429/ 1992, o que, a nos s o ver, s es t i mul a novas cont r at aes s e m concur s o (vi de REsp 917. 437- MG,
Rei. Mi n. LUIZ FUX ( mai or i a) , em 16. 9. 2008) .
1 4 1
STF RE 596. 478, Rei. Mi n. DIAS TOFFOLI , em 13. 6. 2012. Na ocasi o, a Cor t e j ul gou const i t uci onal ,
por mai or i a, a MP 2. 164- 41/ 2001, que al t er ando a Lei n
a
8. 036/ 1990, as s egur ou o di r ei t o ao FGTS me s mo
ao cont r at ado s e m concur s o pbl i co.
me nor r et r i bui o. Cui da- se de um artifcio que bur l a o si st ema de r ecr ut ament o de
ser vi dor es. Est agi ri os pode m at execut ar tarefas prpri as de servi dores, ma s o fazem
a t t ul o de t r ei nament o e em cart er t ransi t ri o; servi dores, ao cont rri o, so profi s-
si onai s do servi o pbl i co e exercem funes em cart er per manent e. Havendo vagas
no quadr o, por t ant o, deve a Admi ni st r ao recrut ar servi dores, e no est agi ri os como
forma de supr i r a falta daquel es .
1 4 2
1.4 Inexigibilidade
H al gumas si t uaes especi ai s em relao s quai s a Const i t ui o di spensa a
aprovao prvi a em concur so pbl i co pel o servidor. Not e- se, por m, que t ai s si t ua-
es so excepci onai s e at endem apenas est rat gi a poltica do Const i t ui nt e.
No que t oca aos cargos vitalcios, inexigvel o concur so par a a i nvest i dur a dos
i nt egr ant es do qui nt o const i t uci onal dos Tri bunai s Judi ci ri os, compos t o de me mbr os
do Mi ni st r i o Pbl i co e advogados (art. 94, CF) . A i nvest i dur a dos me mbr os dos Tri-
bunai s de Cont as sujeita-se regra i dnt i ca (art. 73, l
e
e 2-, CF) . O me s mo ocorre
com os Mi ni st r os do STF (art. 101, pargrafo ni co, CF) e do STJ (art. 104, pargrafo
ni co, CF) .
Para os cargos efetivos, a di spensa favorece aos ex- combat ent es que t e nha m
efet i vament e part i ci pado de operaes blicas dur ant e a Segunda Guer r a Mundi al (art.
53, I, do ADCT da CF) .
Por out r o lado, no h t ambm a exigncia de concur so par a o pr ovi ment o de
cargos em comi sso decl arados em lei como de livre nomeao e exonerao (art. 37, II,
CF) . A di spensa nesse caso, como fcil observar, at ende especfica nat ur eza desses
cargos, t i t ul ari zados por servi dores da confiana das aut or i dades nomeant es . Embor a
a Const i t ui o no t enha feito expressa aluso, lcito afirmar, com supor t e em i nt er-
pret ao si st emt i ca, que a inexigibilidade de concur so abr ange t a mb m os empregos
em comisso (ou de confiana) das pessoas admi ni st rat i vas de di rei t o pri vado - empr esas
pbl i cas, soci edades de economi a mi st a e fundaes pbl i cas de di rei t o pr i vado.
1 4 3
A escol ha do admi ni st r ador al vi t rando a nomeao de servi dor par a ocupar car-
go ou empr ego em comi sso (ou de confiana, em geral) no i nt ei r ament e livre; ao
cont rri o, deve ampar ar - se em cri t ri os t cni cos e admi ni st r at i vos, com anl i se do
nvel e da eficincia do nomeado. Lament avel ment e, tal possi bi l i dade t em gerado fa-
vor eci ment os ilegais a cert os apani guados e verdadei ra t roca de favores. Ul t i mament e,
por m, o si st ema, como j se viu, t em oferecido mecani smos de i mpedi ment o par a
esse est ado de coisas (inclusive nepot i smo) , o que corret o, por quant o a funo p-
1 4 2
O STF j decl ar ou a i nconst i t uci onal i dade de lei que t i nha esse obj et i vo: vi de ADI 3. 795-DF, Rei . Mi n.
AYRES BRUTO, em 24. 2. 2011.
1 4 3
No me s mo s ent i do, SRGI O DE ANDRA FERREI RA, Empr es a est at al - funes de confi ana - cons-
t i t ui o federal - art . 37, II, RDA n
s
227/ 2002, p. 413.
blica no pode fi car mer c de violao do pri nc pi o da mor al i dade di ant e da falta de
tica de al guns admi ni st r ador es pbl i cos .
1 4 4
Por fim, t em- se admi t i do que o concur so pbl i co t a mb m inexigvel par a o
r ecr ut ament o de servi dores t empor r i os. Aqui a di spensa se basei a em razes lgi-
cas, sobr et udo as que l evam em cont a a det er mi nabi l i dade do pr azo de cont rat ao,
a t empor ar i edade da carnci a e a excepci onal i dade da si t uao de i nt er esse pbl i co,
pr essupost os, alis, expr essos no art. 37, IX, da CF.
1 4 5
A Emenda Const i t uci onal n- 51, de 14. 2. 2006, i nt r oduzi ndo o 4
a
ao art. 198
da CF, consi gnou que os agentes comunitrios de sade e os agentes de combate s endemias
podem ser r ecr ut ados pel os gest ores locais do si st ema ni co de sade at ravs de proces-
so seletivo pblico, de acor do com a nat ur eza e a compl exi dade de suas at r i bui es e re-
qui si t os par a seu des empenho, est endendo- se o alcance da nor ma cont r at ao di ret a
por Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os, ressal vada leis especi ai s desses e nt e s .
1 4 6
A pr i mei r a vista, tal pr ocesso seletivo no seria o me s mo que o concur so pbl i co de
provas e t t ul os, assi m como previ st o no art. 37, II, da CF, par ecendo t er-se admi t i do
pr ocedi ment o sel et i vo simplificado - exceo ao pri nc pi o concursal . A legislao regu-
l ament ador a, por m, al udi u a processo seletivo pblico de provas ou de provas e ttulos, o que
espel ha o concur so pbl i co.
1 4 7
A expr esso empr egada no novo t ext o, al m de atcnica,
s servi u par a susci t ar dvi da no i nt rpret e; na verdade, bast ari a que o Cons t i t ui nt e se
t i vesse referi do s i mpl es ment e ao concur so pbl i co - i nst i t ut o j com definio pr pr i a
e i mune a t ai s dvi das.
1.5 Concurso Interno
O concur so i nt er no o pr ocesso seletivo real i zado excl usi vament e dent r o do
mbi t o de pessoas admi ni st r at i vas ou rgos pbl i cos. Como o demons t r a a pr pr i a
expresso, esse t i po de cer t ame no pode ser t i do como concur so pbl i co, sabi do que
a part i ci pao dos candi dat os de cart er l i mi t ado.
A ques t o do concur so i nt er no surgi u a pr opsi t o da regra do art . 19, l
9
, do
ADCT da CF. Depoi s de conferir a cert os servi dores o di rei t o est abi l i dade no servi o
pbl i co (art. 19, ADCT, CF), a Const i t ui o consi gnou que o t e mpo de servi o des-
ses servi dores seri a cont ado como t t ul o quando fossem s ubmet i dos a concurso par a
fins de efetivao, na forma da lei. Como a nor ma no empr egou o adjetivo pblico,
1 4 4
Sobr e o t ema, v. LUIS MANUEL FONSECA PIRES, em Cont r ol e j udi ci al do ne pot i s mo: par a al m da
13* s mul a vi ncul ant e do Supr e mo Tri bunal Federal (Corrupo, tica e moralidade administrativa, Fr um, obr a
col et . , 2008, p. 235- 252) .
1 4 5
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 136. A Lei n
a
8. 745/ 1993, que r egul a essa cat e-
gori a de ser vi dor es na esfera federal , di spe expr es s ament e que o r e c r ut a me nt o feito por pr oces s o sel et i vo
si mpl i fi cado com ampl a di vul gao, pr es ci ndi ndo do concur s o pbl i co (art . 3).
1 4 6
Ar t . 2-, E C n
s
5 1 / 2 0 0 6 .
1 4 7
Ar t . 9
S
da Lei n
B
11. 350, de 5. 10. 2006, que di s pe s obr e o r egi me j ur di co e a r e gul a me nt a o da s at i vi -
dades das al udi das cat egor i as funci onai s. O r egi me j ur di co adot ado foi o trabalhista, r egul ado pel a CLT (art .
8'-'), admi t i ndo- s e out r o em conf or mi dade com a lei local.
al guns ent ender am que a hi pt ese ensejaria mer o concur so i nt er no. Parece-nos que
esse no o mel hor ent endi ment o. Na verdade, o Const i t ui nt e em n e n h u m mome n-
t o pr et endeu excepci onar a regra geral do concur so pbl i co. Ao cont r r i o. Qui s, i st o
si m, possi bi l i t ar que al guns servi dores, se aprovados em concur so pbl i co par a cargos
efetivos, pudes s em t er seu t empo ant eri or de servio comput ado como t t ul o. Os que
no desej assem a efetivao nos cargos no preci sari am submet er - se ao concur so, poi s
que j t er i am conqui st ado a est abi l i dade. Os servi dores, no ent ant o, que pr et endes s em
ocupar cargos efetivos, dever i am part i ci par nor mal ment e do concur so pbl i co e, se
aprovados, seu t empo ant er i or de servio valeria como t t ul o par a a classificao fi nal
dos candi dat os .
1 4 8
Para mel hor i nt er pr et ar o si st ema const i t uci onal rel at i vo ao r ecr ut ament o de
servi dores, deve consi derar-se admi ss vel o concur so i nt er no apenas par a pr ovi ment o
de cargos de cl asses i nt er medi r i as e finais de carreira, ou ai nda par a a ascenso fun-
cional, pel a qual o servi dor pr et ende sair de cargo da classe fi nal de uma carrei ra para
out r o da classe inicial de carrei ra super i or ou compl ement ar , i sso em ci rcunst nci as
especiais, como aquel a em que a carreira superi or compl ement ar i nferi or.
1 4 9
A j ur i spr udnci a, por m, t em anul ado si t uaes em que servi dores pbl i cos
t e nha m vant agens desar r azoadas em relao a t ercei ros na compet i o par a o i ngr esso
em cargos pbl i cos. O STF, por exempl o, j decidiu que const i t ui quebr a do pri nc pi o
da i gual dade a concesso desse t i po de vant agens sem qual quer justificativa. Em rela-
o a cert a lei do Est ado do Rio de Janei ro, consi gnou o STF: "Se se admite - como faz o
dispositivo impugnado - que integrantes do Quadro Permanente da Polcia Civil possam concorrer
para quaisquer outros cargos do mesmo Quadro, ainda que de atribuies inteiramente diversas,
independentemente de sujeio s respectivas provas de capacitao fsica e de investigao social,
estaro eles em posio de acentuada vantagem, em relao aos concorrentes que ainda no ocu-
pam cargos do Quadro", concl ui ndo que: "Pode estar caracterizada, nesse ponto, uma quebra
ao princpio da igualdade (isonomia), que deve ser observado entre todos os concorrentes. "
1 5 0
Em
out r a ocasio, definiu o Pret ri o Excelso que " desarrazoado o critrio previsto em edital de
concurso pblico que empresta ao tempo de servio pblico pontuao superior quela referente a
ttulos deps graduao", si t uao que, logo se v, ofende o pri nc pi o da r azoabi l i dade.
1 5 1
1.6 Inscrio e Aprovao
O concur so pbl i co, por ser um pr ocedi ment o admi ni st r at i vo, compe- se de v-
rias et apas. Uma das et apas iniciais a da i nscri o. Inscrio a mani fest ao de von-
1 4 8
Esse t a mb m o e nt e ndi me nt o de MRCI O CAMMAROSANO em seu pr eci oso t r abal ho Conc ur s o
i nt er no par a efet i vao de ser vi dor es, publ . no BDM, mai o 1992, p. 295.
''
9
Ai nda nes s e pont o concor damos com MRCI O CAMMAROSANO, ob. cit., p. 297. A des pei t o de nos s o
e nt e ndi me nt o, cabe r egi st r ar que o STF j ul gou i nconst i t uci onal o pr ovi ment o por as cens o funci onal (AD1N
n'
J
231/ 92, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, RDA 191/ 123) .
1 5 0
Vi de RT] 157/ 67 (Pl eno, Rei. Mi n. SIDNEY SANCHES, j ul g. em 29. 9. 1994) .
1 5 1
RE n'-' (Agr. Reg. ) 205. 535- RS, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, em 22. 5. 1998 (Informativo STF
n'-' 111, publ . no D] de 27. 5. 1998) .
t ade do candi dat o no sent i do de part i ci par da compet i o. A i nscri o, ent r et ant o, no
gera para o i nt er essado di rei t o realizao do concur so. Havendo razes de i nt er esse
admi ni st rat i vo, pode a Admi ni st r ao desi st i r de realiz-lo, cabendo- l he, todavia, de-
volver aos j i nscri t os event uai s i mpor t nci as pagas a t t ul o de i nscri o.
No que t oca aprovao em concurso, o ent endi ment o clssico era o de que esse
fato no gerava o di rei t o nomeao do candi dat o aprovado, refl et i ndo mer a expect a-
tiva de di r ei t o.
1 5 2
Coer ent e com essa l i nha de pens ament o, di sposi t i vos const i t uci onai s
que gar ant i am o di r ei t o nomeao foram decl arados i nconst i t uci onai s com funda-
ment o em que, pel a Const i t ui o Federal, era a lei ordi nri a, de iniciativa do Chefe do
Execut i vo, e no as Cart as Est aduai s, o i ns t r ument o adequado par a criar nor mas sobre
regi me j ur di co de servi dores (art. 61, l
2
, II, c, CF) .
1 5 3
No obst ant e, conforme dei xamos consi gnado em edi es ant er i or es, os t empos
at uai s est avam a recl amar a i nverso desse post ul ado. Se o edital do concur so previ u
det er mi nado nme r o de vagas, a Administrao fica vinculada a seu provimento, em vi r t ude
da pr es umi da necessi dade para o des empenho das respect i vas funes. Assi m, deve
assegurar-se a t odos os aprovados dent r o do referido nme r o de vagas di rei t o subj et i -
vo nomeao. Sendo assi m, a falta de nomeao que deve const i t ui r exceo, caben-
do ao rgo pbl i co comprovar, de forma f undament ada, a sua omi sso. Soment e com
tal or i ent ao poder i mpedi r-se o arb t ri o da Admi ni st r ao, ao me s mo t empo em
que com ela poder respei t ar-se, com i mpessoal i dade, a or dem classificatria advi nda
do concur so pbl i co, obst ando- se a que os aprovados fi quem mer c dos capri chos e
humor es dos di r i gent es admi ni s t r at i vos .
1 5 4
O STF endossou esse ent endi ment o, o que di gno de apl ausos. Segundo a Cor-
te, o di rei t o subj et i vo nomeao dent r o do nme r o de vagas previ st as no edital i n-
t egra o pri nc pi o da segur ana jurdica, no mai s se admi t i ndo injustificada omi sso
por par t e da Admi ni st r ao. E mai s: no pode a Admi ni st r ao at r i bui r vagas a novos
concur sados, em det r i ment o de aprovados em cer t ame ant eri or. A r ecusa em nomear
candi dat os apr ovados s se caract eri za como lcita - aduzi u a Cor t e - em vi r t ude de
si t uao excepci onal , passvel de expressa f undament ao do rgo admi ni s t r at i vo.
1 5 5
Em out r a ver t ent e, j se decidiu que o candi dat o aprovado dent r o do nme r o de
vagas no t em di rei t o nomeao quando o edital di spuser que essas sero efet uadas
na medi da das di sponi bi l i dades or ament r i as .
1 5 6
Sur gi ndo vagas novas no pr azo de
val i dade do concur so, o aprovado fora das vagas oferecidas no t em di r ei t o nomeao
no caso de no haver di sponi bi l i dade or ament r i a.
1 5 7
Cont r ar i ament e, t er o di rei t o
1 5 2
STF, RE 116. 044, j . em 8. 11. 1988. Tambm: STJ, RMS 1.174, j . em 22. 4. 1992.
1 5 3
STF, RE 190. 264-RJ, j . em 10. 2. 2000, e RE 229. 450- RJ, j . em 10. 2. 2000. A n o r ma i mpugna da er a o art .
77, VII, da Cons t i t ui o do Es t ado do Ri o de Janei r o, que cont empl ava o referi do di r ei t o.
1 5 4
O STJ vi nha pr of er i ndo deci ses nessa l i nha. Vide RMS 19. 478, j . em 6. 5. 2008; RMS 15. 420, j . 17. 4. 2008;
RMS 15. 345, j . e m 19. 4. 2007; REsp 1. 220. 684, j . 3. 2. 2011.
1 5 5
STF, RE 598. 099, j . 10. 8. 2011.
1 5 5
STJ, RMS 35. 211, Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 2. 4. 2013.
1 5 7
STJ, RMS 37. 700, Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 4. 4. 2013.
desde que o edi t al oferea, al m das vagas iniciais, a out r as vagas que sur gi r em dur an-
te o pr azo de val i dade do concur s o.
1 5 8
E, se o edital no menci ona o nme r o de vagas,
pel o me nos o candi dat o classificado em pr i mei r o l ugar t em di r ei t o nomeao; os
candi dat os s ubs equent es t a mb m podem pl ei t ear o di rei t o, compr ovando a exi st nci a
de out r os cargos vagos .
1 5 9
Tais deci ses, como se observa, modi fi cam o t radi ci onal e
anacrni co pens ament o de di scri ci onari edade admi ni st r at i va par a tal fim - si t uao
que r endeu ensej o a numer os os abusos.
No que t ange ao di rei t o subj et i vo nomeao, caberi a i ndagar em qual mome n-
t o nasce a pr et enso do candi dat o aprovado. Tendo em vi st a que a pr et ens o nasce ao
mome nt o da violao do di rei t o (art. 189, Cdi go Civil), na hi pt ese surgi r ao fi m
do pr azo de val i dade do concur so ou, se ant es dele, sobrevi er fato admi ni st r at i vo que
i ndi que a ofensa ao di rei t o por par t e da Admi ni s t r ao.
1 6 0
A pr opsi t o, vale a pena considerar, nest e passo, que a Admi ni st r ao deve con-
vocar o candi dat o aprovado por mei o de intimao pessoal, qua ndo se i nt er pe t empo
razovel ent r e o r esul t ado do concur so e a convocao, no s endo lcito t ransferi r par a
o candi dat o o encargo de acompanhar di ar i ament e o rgo oficial de i mpr ens a.
1 6 1
V-
rias hi pt eses j ocor r er am em que candi dat os aprovados acabar am por ser pr et er i dos
na convocao, em razo dessa fl agrant e arbi t rari edade. A Admi ni st r ao s se exi me
de convocar pessoal ment e o aprovado quando est e mudou de ender eo sem pr oceder
necessri a comuni cao ao rgo admi ni st rat i vo, est ando, poi s, em l ugar i ncert o. Se
no houve mudana, o nus cabe Admi ni st r ao, que deve convocar pes s oal ment e o
apr ovado ou o j nome a do.
1 6 2
Exempl o de fl agrant e arbi t rari edade por omi sso aquel a em que o r go ad-
mi ni st r at i vo dei xa t r anscor r er in albis o prazo de val i dade do concur so, e, a despei t o de
haver candi dat os aprovados, no os nomei a. E o que pi or: provi denci a out r o edital
par a deflagrar novo concur so. Semel hant e si t uao preci sa ser r i gor osament e coi bi da:
na verdade, no compr eens vel que tal omi sso faa t ant os candi dat os amar gar a falta
de nomeao. Por out r o l ado, esses candi dat os t m di rei t o adqui r i do a nome a o.
1 6 3
Alis, em nosso ent ender, o agent e responsvel pel a omi sso deve r es ponder por i m-
pr obi dade admi ni st rat i va, com l ast ro na Lei n
a
8. 429/ 1992.
H si t uao similar, cuja sol uo r emet e me s ma pr emi ssa. Se o candi dat o
apr ovado no concur so e h omi sso ou recusa para a nomeao, apesar de fi car com-
pr ovado que a Admi ni st r ao, cer t ament e por i ncompet nci a ou i mpr obi dade, provi -
denci ou r ecr ut ament o at ravs de cont rat ao precri a par a exercer as me s ma s funes
do cargo par a o qual o candi dat o foi aprovado, passa est e a t er di r ei t o subj et i vo ao
at o de nomeao. A sol uo aplicvel, inclusive, se o candi dat o foi apr ovado fora
1 5 8
STJ, MS 18. 881, Rei. Mi n. NAPOLEO MAIA FILHO, em 28. 11. 2012.
1 5 9
STJ, RMS (AgRg) 33. 426, j . 23. 8. 2011.
160 p
0
j
c o m o
deci di u acer t adament e o TJ-PE, n o Agr . Regi ment al 209. 989, j . 13. 5. 2010.
1 6 1
Foi c omo deci di u, com abs ol ut o acer t o, o STJ no RMS 23. 106, Mi n. LAURITA VAZ, em 18. 11. 2010.
1 6 2
AgRg no RMS 37. 227, Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 6. 12. 2012.
1 6 3
As s i m deci di u, com acer t o, o STF, no RE 227. 480- RJ ( mai or i a) , Rei. Mi n. CRMEN LCIA, em
16. 9. 2008.
do nme r o de vagas pr evi st o no edi t al .
1 6 4
Tal di rei t o subj et i vo t em f undament o na
const at ao de que a Admi ni st r ao t em necessi dade da funo e, por consegui nt e, do
servi dor par a exerc-la, no podendo supri r essa necessi dade por cont r at ao precri a
se h apr ovados em concur so par a supr i - l a.
1 6 5
Hi pt ese s emel hant e aquel a em que o concur so se dest i na a pr eenchi ment o de
apenas uma vaga, fato defi ni do no respect i vo edi t al : ai nda que haja vri os apr ovados, a
Admi ni st r ao s est ar obri gada a nomear o candi dat o sel eci onado em pr i mei r o lugar,
no t endo os demai s di rei t o a vagas que venham f ut ur ament e a sur gi r .
1 6 6
Da me s ma forma, se o edital prev que s oment e um cer t o nme r o de candi da-
t os, na or dem de classificao, ser aprovei t ado par a a fase s ubs equent e do concur so
(geral ment e, um cur so i nt er no) , os r emanescent es no t m di rei t o a part i ci par dessa
fase, ai nda que al guns, pel o grau obt i do, pos s am i ncl ui r-se no uni ver so dos aprovados;
sua si t uao j ur di ca, por t ant o, equi para-se de reprovao. Cons equent ement e, a Ad-
mi ni st r ao poder realizar novo concur so. Pode no ser o mel hor cri t ri o de aferio,
mas i nexi st e i mpedi ment o par a adot - l o.
1 6 7
No obst ant e, se o candi dat o for aprovado no concur so e vier a ser nomeado, t em
di rei t o subj et i vo posse e, por t ant o, compl ement ao do pr ocesso de i nves t i dur a.
1 6 8
A or dem de classificao no concur so t ambm t em i mpor t nci a par a o pr ovi ment o. A
j ur i spr udnci a j definiu que, dent r o do pr azo de val i dade do concur so, o candi dat o
t em di rei t o subj et i vo nomeao, caso seja pr et er i do na or dem de classificao do
concur s o.
1 6 9
Ent r et ant o, se a part i ci pao e aprovao do candi dat o em al guma et apa
do concur so pbl i co decor r er am de concesso de medi da l i mi nar em ao judicial, no
h par a o i nt er essado di rei t o subj et i vo nome a o.
1 7 0
Nesse aspect o, alis, vale a pena sal i ent ar que al guns rgos j udi ci ai s, por evi-
dent e equ voco de or dem tcnica, concedem medi das l i mi nar es par a o efeito de ser o
candi dat o nomeado e empos s ado no cargo, mui t o embor a esteja ele ai nda quest i onan-
do o r esul t ado desfavorvel de cert a prova ou me s mo do concur so. Em nos s o ent ender,
a Admi ni st r ao deve recorrer de t ai s pr emat ur as deci ses, pr i mei r ament e por que a
cont rovrsi a sobr e a s upos t a ilegalidade no foi sol uci onada em cart er definitivo pel o
l f r l
STF, RE 581. 113, Rei. Mi n. DIAS TOFFOLI , em 5. 4. 2011; e STJ, RMS 31. 847, Rei. Mi n. MAURO
CAMPBELL MARQUES, em 23. 11. 2011.
1 6 5
STF, RE 273. 605, Rei. Mi n. NRI DA SILVEIRA, em 23. 4. 2002. Tambm: STJ RMS 19. 924, Rei. Mi n.
ARNALDO ESTEVES LIMA, out . 2006, e RMS 22. 908, Rei. Mi n. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA,
em 28. 9. 2010.
1 6 6
Nes s e s ent i do deci di u o TJ-SC na Ap. no MS n- 96. 001563- 9- Bl umenau, 3
a
CCv, Rei. Des. AMARAL E
SILVA, j ul g. em 17. 9. 1996 ( apud ADCOAS 8153727) .
1 6 7
Foi t a mb m o e nt e ndi me nt o adot ado pel o STJ, no RMS 23. 942- RS, 5
a
Tur ma, Rei . Mi n. ARNALDO E.
LIMA, em 21. 8. 2008. Tambm: STJ, RMS 21. 528- MA, Rei. Mi n. MARI A THEREZA DE ASSIS MOURA, em
24. 8. 2010.
1 6 8
Smul a 16 do STF. A Smul a 17 admi t e o cancel ament o da nome a o ant es da posse, se i nocor r e con-
cur so. Di ant e do novo s i s t ema const i t uci onal , t odavi a, em que o concur s o , c omo regra, exigvel, o referi do
ver bet e per deu mui t o em subst nci a.
1 6 9
Smul a 15 do STF.
1 7 0
Foi c omo deci di u o STF em posi o di gna de apl ausos ( RMS n'
J
23. 813- DF, 2- Tur ma, Rei . Mi n. MAU-
R CI O CORRA, j ul g. em 21. 8. 2001; vi de Informativo STF n 238, ago. 2001) .
Judi ci ri o e, depoi s, por que a provi dnci a caut el ar deve l i mi t ar-se reserva de vaga e
cons eqent e garant i a, conf or me o grau obt i do, da posi o na lista de classificao, na
hi pt ese de o candi dat o obt er deci so favorvel no pr ocesso. E a reserva da vaga - e
no a nomeao e a posse - que garant e o i nt er essado cont r a o periculum in mora decor-
r ent e da demor a na sol uo do l i t gi o.
1 7 1
Pode ocorrer que o candi dat o no t enha si do nomeado por t er si do consi der ado
r epr ovado no concur so, e post er i or ment e, em ao judicial, a deci so t enha r econhe-
cido sua aprovao e, cons equent ement e, t enha or denado ao rgo admi ni st r at i vo a
adoo de provi dnci a com vistas nomeao. O me s mo sucede quando a demor a
decorre de deci so j udi ci al que corrige ilegalidade pr at i cada qua ndo do pr ocesso de
i nscri o. Qual deve ser a si t uao j ur di ca desse novo servi dor em rel ao aos demai s,
nomeados pr et er i t ament e?
H doi s aspect os a considerar, um de nat ur eza funcional, out r o de cart er remune-
ratrio. No que t ange ao pr i mei r o, o at o de nomeao deve ret roagi r ao mome nt o em
que houve as nomeaes ant eri ores, e o servi dor deve ser i nser i do na or dem classifi-
catria, como se t i vesse si do nomeado j unt ament e com os demai s apr ovados. Tendo
havi do pr ogr esses funci onai s, como a pr omoo por exempl o, t em di rei t o a elas,
como se est i vesse em exerccio, eis que no pode ser prej udi cado pel o equ voco ad-
mi ni st r at i vo. Qua nt o r emuner ao relativa ao per odo ant eri or, ent r et ant o, no t e m
di rei t o sua percepo, por quant o no houve o exerccio da funo ger ador do di r ei t o
aos venci ment os. No obst ant e, t em di rei t o a pl ei t ear i ndeni zao cont r a o Est ado
par a a r epar ao dos prej u zos, com f undament o no art. 37, 6
B
, da CF.
1 7 2
Um dos cri-
t r i os par a cl cul o da i ndeni zao o da apurao das diferenas ent r e o que o servi dor
dei xou de per ceber pel a demor a na nomeao e o que per cebeu no per odo quando na
at i vi dade que des empenhava.
1 7 3
E de l ament ar - se, por m, que tal posi o - a nos s o
ver j us t a e l eg t i ma - t enha si do rechaada em al guns j ul gados, que s benefi ci am o
Est ado, que comet eu o erro, em det r i ment o do candi dat o prej udi cado no c onc ur s o.
1 7 4
A Admi ni s t r ao Pblica, nos l t i mos t empos , t em- se val i do do concur s o par a
cadastro de reserva, modal i dade na qual , como regra, no se especifica o n me r o de
cargos ou empr egos a ser em pr eenchi dos. Pode ocorrer em si t uaes t r ansi t r i as,
como aquel a em que o rgo aguar da a l i berao de ver bas par a r emuner ar os f ut ur os
ser vi dor es. A despei t o de consi der ado l eg t i mo,
1 7 5
os candi dat os ficam em si t uao
de expect at i va e i nst abi l i dade por desconhecer em qua ndo haver (ou me s mo se ha-
1 7 1
Foi c omo deci di u acer t adament e a Cor t e Especi al do STJ (Ag. Regi ment al na Sus pens o de Segur ana n
c
1.267-PA, Rei. Mi n. NI LSON NAVES, j ul g. em 4. 2. 2004; I nf or mat i vo Jurisprudncia STJ n" 197, fev. 2004) .
1 7 2
STF, RE 221. 170, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, em 4. 4. 2000. Esse cri t ri o ficou expr esso na deci so do
STJ, nos Emb. Di verg. no REs p 825. 037, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 1. 11. 2011.
1 7 3
Esse cri t ri o f i cou expr esso na deci so do STJ, nos Emb. Di verg. no REs p 825. 037, Rei. Mi n. ELIANA
CALMON, em 1. 11. 2011.
17
'> Vide STJ, EREs p 1. 117. 974, Rei. Mi n. TEORI ZAVASCKI, em 19. 12. 2011, e AgRg- EDEcl - REsp
1. 300. 537, Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 4. 10. 2012 - j ul gado em que o STJ mu d o u o
e nt e ndi me nt o ant eri or.
1 7 5
TRF- 5
3
R., AI 14173- 3, P T, Rei. Des . FREDERI CO AZEVEDO, DJ 15. 9. 2008.
ver) a convocao. Al m di sso, t or na- se mai s compl exo o cont r ol e de l egal i dade da
Admi ni st r ao em vi r t ude da ampl a l i berdade que se l he concede nesses casos, sendo
difcil, i ncl usi ve, compr ovar event ual ar bi t r ar i edade. Pode ser cmodo par a a Admi -
ni st r ao, mas no nos parece seja ele o mel hor m t odo par a gar ant i r os di r ei t os dos
candi dat os; o mel hor aquel e em que o edi t al j define pr evi ament e o nme r o de
vagas e o pr azo de dur ao do cer t ame, per mi t i ndo que t odos pos s a m aferir o com-
por t a me nt o da Admi ni st r ao na i nt egral i dade do pr ocesso compet i t i vo. Al i s, como
j consi gnou r econheci da dout r i na, se no h vagas ai nda, o concur so , no m ni mo,
desnecessr i o e const i t ui desvi o de f i nal i dade.
1 7 6
Ent r et ant o, r ef or ando t endnci a
at ual , t em- se r econheci do di rei t o l qui do e cer t o convocao dos candi dat os col o-
cados nas posi es s ubs equent es na or dem de classificao, qua ndo h desi st nci a
por par t e de out r os candi dat os que, convocados, expr essar am a sua des i s t nci a.
1 7 7
Idnt i co di r ei t o assegur ado no caso de sur gi r em novas vagas dur ant e o pr azo de va-
l i dade do concur so, seja por criao legal, seja por vacnci a do cargo ( aposent ador i as,
fal eci ment os, exoner aes e t c . ) .
1 7 8
1.7 Validade
O concur so pbl i co t em pr azo de validade, par a per mi t i r a sua renovao e a
candi dat ur a de out r os i nt er essados. O pr azo de val i dade de doi s anos, prorrogvel
uma vez por igual per odo. a regra do art. 37, III, da CF.
E preci so i nt er pr et ar bem a referida nor ma, poi s que a expr esso igual perodo
andou susci t ando al guma divergncia. Se o concur so foi pr ogr amado par a t er pr azo de
val i dade por doi s anos, a prorrogao ser de doi s anos. Ent r et ant o, se o pr azo inicial
fixado for de um ano, por exempl o, o pr azo de pr or r ogao ser t a mb m de um ano.
Em out r as pal avras, a expr esso igual perodo significa que o pr azo da pr or r ogao t em
que ser igual ao pr azo i ni ci al ment e proj et ado para o concur so.
Esgot ado o pr azo do concur so, com ou sem pr or r ogao, s em que haja novas
vagas, os apr ovados no podem pl ei t ear a i nvest i dura. Com o fi nal do pr azo consu-
mou- s e a caduci dade do concur so, de modo que os i nt er essados dever o s ubmet er - s e
a novo concur so. O TJ-RJ, a r espei t o do assunt o, averbou que, "se ao trmino final do
prazo do concurso, j revalidado, inexiste vaga a atingir concursado, direito no h a beneficiar
quele que, aprovado, no se encontra na classificao em posio de ser nomeado".
179
Por out r o l ado, se escoou o pr azo de val i dade do concur so e no houve pr or r o-
gao, quer por que o edital no o previ u, quer por que a Admi ni st r ao no a provi -
denci ou no mome nt o opor t uno (ant es do escoament o do pr azo inicial), vedado res-
1 7 6
A obser vao de PAULO ROBERTO FERREI RA MOTTA e RAQUEL DI AS DA SILVEIRA, Conc ur s o
pbl i co, em Servidor pblico, cit. , p. 335.
1 7 7
STJ, RMS 32. 105- DF, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 19. 8. 2010.
1 7 8
STJ, RMS 37. 882, Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, D] 14. 2. 2013.
1 7 9
ApC v n= 3. 542/ 97- Capi t al , 5
a
CCv, Rei. Des. WALTER FELIPPE DAGOSTI NO, reg. em 9. 10. 1997
( apud ADCOAS 8158000) .
t abel ecer sua val i dade a posteriori. Na verdade, o t r mi no do pr azo de val i dade i mpor t a
a caduci dade do pr ocedi ment o, vale dizer, per de est e sua eficcia j ur di ca. Resul t a que
nomeaes feitas no per odo de prorrogao ilegal t m que ser desf ei t as.
1 8 0
mi st er sal i ent ar que a pr or r ogao do concur so s se r evest e de l egi t i mi dade
se a lei ou, ao me nos o edi t al , avent ar essa possi bi l i dade. No havendo referncia legal
ou previ so no at o editalcio, pr esume- se que a Admi ni st r ao j real i zou o cer t ame
s em a i nt eno de prorrog-l o ao fi nal .
1 8 1
Ent r et ant o, ai nda que esteja previ st a, a pror-
rogao, ou no, do concur so reflete at i vi dade di scri ci onri a da Admi ni st r ao, no ca-
bendo ao Judi ci ri o si ndi car os critrios de conveni nci a e opor t uni dade que i nspi r am
a deci so admi ni s t r at i va.
1 8 2
No obst ant e, preci so ressalvar que o fim do pr azo de val i dade no prej udi ca a
i nvest i dur a do servi dor que, ant es desse mome nt o, t enha pl ei t eado no Judi ci ri o o re-
conheci ment o de al gum di rei t o ofendi do pel a Admi ni st r ao qua ndo da real i zao do
concur so. Me s mo que a ao seja j ul gada aps o ci t ado prazo, o Est ado ser compel i do
a nomear o apr ovado. A no ser assi m, sofreria est e os efeitos decor r ent es da demor a
na pr est ao j uri sdi ci onal , sem que t enha cont r i bu do para s emel hant e s i t uao.
1 8 3
1.8 Precedncia na Convocao
A ques t o da precednci a na convocao diz r espei t o ao hbi t o abusi vo ant er i or
de al gumas Admi ni st r aes de convocar candi dat os para o pr ovi ment o de cargos, mes -
mo havendo ai nda apr ovados no concur so anterior.
A Const i t ui o pr ocur ou sanar esse pr obl ema, di s pondo no art . 37, IV: "Durante
o prazo improrrogvel previsto no edital de convocao, aquele aprovado em concurso pblico de
provas ou de provas e ttulos ser convocado com prioridade sobre novos concursados para assumir
cargo ou emprego, na carreira."
A expr esso prazo improrrogvel const ant e do t ext o deve ser i nt er pr et ada como o
pr azo dent r o do qual t em val i dade o concur so. Aplica-se, poi s, o di rei t o de pr ecednci a
na convocao t ant o no pr azo de val i dade fixado para o concur so, s em pr or r ogao,
como no pr azo de prorrogao, se tal fato ocorrer. Ambos so improrrogveis e, desse
modo, i nci de o di rei t o de pr ecednci a.
1 8 4
1 8 0
Esse o cor r et o e nt e ndi me nt o da 2
a
Tur ma do STF (RE 352258- BA, Rei. Mi n. ELLEN GRACI E, j ul g. em
27. 4. 2004; vi de I nf or mat i vo Jurisprudncia STJ n- 345, abr. 2004) , r ef or mando, i ncl usi ve, deci so do Tr i bunal
de Just i a da Bahia.
1 8 1
Com o me s mo pe ns a me nt o, JOS MARIA PI NHEI RO MADEI RA, O servidor pblico na atualidade, 8. ed.,
2009, p. 116.
1 8 2
Tambm: STJ, AgRg no AREs p 128. 916, Rei. Mi n. BENEDI TO GONALVES, em 23. 10. 2012.
1 8 3
Foi c omo j ul gou, com i ndi scut vel acer t o, o STJ, no REsp 860. 703- DF, 5
a
Tur ma, rei. Mi n. ARNALDO
ESTEVES LIMA, em 4. 3. 2008 (Informativo STJ n'
2
347, mar. 2008) .
1 8 4
O STF, em i mpor t a nt e acr do da l avra do Mi n. MARCO AURLI O (RE n 192. 568, de 1996) , concedeu
di r ei t o de pr ecednci a par a a nome a o de candi dat os apr ovados em concur s o pbl i co em hi pt es e na qual
a Admi ni s t r ao fi zera nomeao parcial e, chegando ao fi m o pr azo de val i dade do concur s o, j se pr epa-
A ci r cunst nci a de ser em cri ados novos cargos na es t r ut ur a admi ni st r at i vo-
-funcional, t odavi a, no gera o di rei t o convocao par a fut uros concur sos, ai nda que
no concur so ant er i or t enha havi do candi dat os que, apr ovados em u ma das fases do
cer t ame, no ficaram classificados dent r o do nme r o de vagas previ st as no edi t al .
1 8 5
Hi pt ese i nt er essant e aquel a em que o concur so real i zado par a pr eenchi -
ment o de uma ni ca vaga, conforme o est abel eci do no respect i vo edi t al . O Tri bunal de
Just i a de Sant a Cat ari na, apr eci ando a quest o, deci di u que " cedio que em concurso p-
blico as clusulas do edital vinculam a Administrao e os concorrentes. Tambm que a aprovao
no gera direito subjetivo ao aproveitamento, salvo preterio por outro candidato. Constando do
regulamento do concurso que ele se destina a selecionar um candidato para uma nica vaga, os
demais, mesmo aprovados, no tm direito lquido e certo s vagas que se criarem posteriormente,
porque a elas no concorreram".
186
1.9 Sano
A exi gnci a de aprovao prvia em concur so pbl i co e a fixao dos pr azos de
val i dade do cer t ame so r equi si t os inafastveis par a a r egul ar i dade do pr ocedi ment o
de seleo. Havendo violao aos pri nc pi os da l egal i dade, da i gual dade ou da i mpes -
soal i dade no cur so da compet i o, no haver out r a al t ernat i va seno a de consi derar
nul o o concur so.
Sendo pr at i cado qual quer at o de i nvest i dura em cargo, empr ego ou funo s em
observnci a do r equi si t o concursal ou do pr azo de val i dade do pr ocedi ment o, est ar ele
i nqui nado de vcio de legalidade, devendo ser decl arada a sua nul i dade. A aut or i dade
responsvel pel a i l egal i dade t ambm dever sofrer a necessri a sano, t udo na forma
que a lei est abel ecer (art. 37, 2, CF) . A lei a que se refere o t ext o const i t uci onal deve
ser aquel a que for pr omul gada pel a respect i va pessoa poltica, mas a sano poder ser
previ st a seja na lei est at ut r i a do funci onal i smo, seja em lei especfica par a o assunt o.
1.10 Resultado do Concurso
Mui t as dvi das t m pai r ado a respei t o dos di rei t os dos candi dat os no que t ange
ao r esul t ado de concur sos pbl i cos.
Um desses aspect os diz respei t o vi st a de provas. Trat a-se de di r ei t o que preci sa
ser assegur ado ao candi dat o, j que s oment e at ravs da vi st a que poder ele verificar
a exi st nci a de er r os mat er i ai s ou de arbi t rari edades comet i das por exami nador es. Em
nosso ent ender, a vi st a de provas decorre do pr pr i o pri nc pi o da publ i ci dade, inscri-
rava par a real i zar novo concur s o, s e m nome a r os que j havi am si do apr ovados, e mbor a houves s e vagas no
qua dr o (RDA 2 0 6 / 1 8 5 , de 1996) .
1 8 5
STF, RMS n
s
23. 547- DF, 2
a
Tur ma, Rei . Mi n. MAUR CI O CORRA, j ul g. em 14. 12. 1999 (vi de Informa-
tivo STF n
a
175, dez. 1999) . A cont r ovr si a ocor r eu em concur s o par a Agent e de Polcia Federal .
1 8 6
MSn
e
9 6 . 0 0 1 5 6 3 - 9 - Bl u me n a u , 3
a
CCv, Rei. Des. AMARAL E SILVA, j ul g. em 17. 9. 1996 ( apud ADCOAS
8153727) .
t o no art . 37, caput, da CF, como um dos pri nc pi os f undament ai s da Admi ni st r ao
Pbl i ca. Cor r et a, poi s, se nos afigura a deci so do STJ, que assent ou: "E injustificvel o
comportamento da Administrao, fazendo inserir nas instrues normativas, baixadas atravs
de edital de concurso, a vedao ao pedido de vista ou interposio de recurso do resultado da
seleo psicolgica."
187
Embor a a deci so se refira prova psicolgica, com mai or r azo
de est ender - se s provas de conheci ment o especfico.
No que concer ne a provas orai s, o desejvel que sej am gravadas: afinal, as
pal avras voam (verba volant). A gravao se coaduna com o pri nc pi o da publ i ci dade
e per mi t e que o i nt er essado possa i nsurgi r-se cont r a event ual comet i ment o de abus o
por par t e de al gum exami nador. Trat ando-se de banca exami nador a, o candi dat o, al m
da mdi a, t em o di rei t o de saber a not a que cada i nt egr ant e l he at r i bui u, i sso i ndepen-
dent ement e do si l nci o do edi t al .
1 8 8
Na verdade, ne nhuma razo h par a omi t i r - se esse
dado do i nt er essado.
Ques t o di versa, mas nem por i sso menos compl exa e const ant e, a que se
rel aci ona com o di rei t o revi so de prova. A j ur i spr udnci a t em se or i ent ado no sen-
t i do de que s so pass vei s de r eexame no Judi ci ri o as ques t es cuja i mpugnao se
funda na i l egal i dade da avaliao ou dos graus conferi dos pel os exami nador es. O mai s
c omum nesses casos a chamada prova de mltipla escolha, nas quai s apenas uma al t er-
nat i va acei t a pel a banca. Se o i nt er essado compr ova que h mai s de uma al t ernat i va,
a ques t o de legalidade, e o Judi ci ri o deve anul ar a quest o, at r i bui ndo ao candi dat o
os pont os que per deu em rel ao a ela.
Sobre esse t i po de prova, j houve ques t i onament o rel at i vo ao si st ema de corre-
o, adot ado em al guns concur sos pbl i cos, em que previ st o o cancel ament o de u ma
ques t o cert a par a uma ou vrias quest es erradas. Na ver dade, essa mer a hi pt ese
de t cni ca de concur so at ravs da qual se pr ocur a evitar que o candi dat o, s em saber
r es ponder a det er mi nada quest o, si mpl esment e apont e uma das al t ernat i vas com a
esper ana de ser bafejado pel a sort e. O STF t ambm consi der a l eg t i mo tal si st ema,
t endo consi gnado que "a penalizao, nas questes de mltipla escolha, com penalizao con-
sistente no cancelamento de resposta certa para questo ou questes erradas, questo de tcnica
de correo para tal tipo de provas, no havendo nisso qualquer ilegalidade".
1
*
9
Quando se cui da da denomi nada prova discursiva, a si t uao diversa, por que a
avaliao das r espost as l evada a efeito pel os exami nador es pode levar em consi der ao
vri os aspect os al m do fator est r i t ament e ligado ao conheci ment o. Nesses casos, no
h como evitar que as bancas exami nador as sejam dot adas de cert o poder di scri ci o-
nr i o par a avaliar as r espost as e chegar sua graduao. Esses cri t ri os no pode m
ser reaval i ados no Judi ci ri o, poi s que, al m de ser em pri vat i vos da Admi ni st r ao,
1 8 7
REsp n'
J
28. 885- 3- DF, 6 Tur ma, Rei. Mi n. PEDRO ACIOLI, publ . no DJ de 7. 2. 1994 (apud ADCOAS
143948) .
1 8 8
Apes ar di sso, o STJ, com base na omi s s o do edi t al , no r econheceu esse di r ei t o, e nt e ndi me nt o que, data
venia, des t oa da ampl a publ i ci dade a que devem suj ei t ar-se os at os admi ni s t r at i vos (RMS 27. 673- PE, Rei.
Mi n. ARNALDO ESTEVES LIMA, em 17. 6. 2010) .
1 8 9
MS n 21. 176, Pl eno, unn. , Rei. Mi n. ALDIR PASSARI NHO, j ul g. em 19. 12. 1990 (vi de RDA 187/ 176,
1992) .
sua reapreci ao i mpl i cari a ofensa ao pri nc pi o da separao de Poder es .
1 9 0
O TJ-SP
por exempl o, consi gnou: "Os critrios adotados por Banca Examinadora de um concurso no
podem ser revistos pelo Judicirio, salvo em hiptese de ilegalidade ou inconstitucionalidade."
191
No me s mo sent i do, deci di u o TRF da 1- Regio: "Inexistindo ilegalidade nas ques-
tes, vedado ao Poder Judicirio, mesmo em processo de cognio ordinria, examinar, subje-
tivamente, o acerto na formulao das perguntas e das respostas dadas como certas pela banca
examinadora, o que importaria substituio desta, em detrimento dos demais concorrentes que se
submeteram aos mesmos exames e encontraram as mesmas dificuldades dos autores."
192
'
193
E claro que mui t as recl amaes t m si do apr esent adas por candi dat os que se
j ul gam prej udi cados pel a avaliao, de cert o modo subjetiva, de sua prova pel os exa-
nunador es. Se o candi dat o no se conforma com o r esul t ado, deve ser-l he assegur ado o
di rei t o a r ecur so, di ri gi do aut or i dade menci onada no edi t al ou na lei ou at o de orga-
ni zao da ent i dade pbl i ca. Mes mo assi m, sempr e r est ar gr ande parcel a de subj et i -
vi smo par a a banca exami nador a. Por essa razo, deve a Admi ni st r ao t er o r edobr ado
cui dado de selecionar, par a seus concursos, exami nador es dot ados de mui t o equi l bri o
e i mparci al i dade, de modo a reduzi r os riscos de r esul t ados i nj ust os pr ovocados pel a
at uao de exami nador es desequi l i br ados e desaj ust ados aos obj et i vos reais vi sados
pel os cer t ames pbl i cos .
1 9 4
Di ant e de al guns abusos comet i dos em correes de pr ovas, cresce pouco a
pouco a dout r i na que admi t e a si ndi cabi l i dade judicial em cert as hi pt eses especi ai s,
que r et r at am ofensa aos pri nc pi os da legalidade, da razoabi l i dade e da pr opor ci ona-
l i dade. A nova dout r i na se funda na moder na j ur i spr udnci a al em que assegur a ao
candi dat o, em provas rel at i vas ao exerccio da profi sso, o di rei t o pr ot eo j ur di ca e
a uma "margem de resposta", de modo que uma r espost a tecnicamente sustentvel no seja
consi der ada falsa. Em out r a tica, cresce o ent endi ment o de que, me s mo em quest es
di scursi vas, deve a banca exami nador a fi xar pr evi ament e os aspect os bsi cos de sua
sol uo (gabari t o geral ), em or dem a at enuar a densi dade de subj et i vi smo e oferecer
ao candi dat o mai or possi bi l i dade de cont rol e da correo.
Conquant o no possa o Judi ci ri o aferir os cri t ri os adot ados pel a banca exami -
nador a na sol uo das quest es di scursi vas, abs ol ut ament e l eg t i mo que confront e
as quest es com o pr ogr ama do concurso, t endo em vi st a que est e faz par t e do edi t al .
Se ques t o f or mul ada no se i nsere na rel ao dos pont os cons t ant es do pr ogr ama,
est cont ami nada de vcio de legalidade e se t or na suscet vel de i nval i dao na via ad-
mi ni st r at i va ou na j udi ci al . Aqui no se cui da de cont rol e de mr i t o, ne m de subst i t ui r
1 9 0
Tambm: STJ, RMS 28. 204- MG, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 5. 2. 2009; REs p 1. 130. 985,
Rei. Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 17. 12. 2009.
1 9 1
AI 201. 249- 1, I
a
CCv., Rei. Des. RENAN LOTUFO (RJTJSP n 150/ 173) .
1 9 2
Remes s a ex officio n" 92. 01. 17411- 0- MA, I
a
Turma, Rei. Jui z ALDIR PASSARI NHO, publ . D) de
20. 3. 1995.
193 o STJ, i ncl usi ve, afast ou o habeas data c omo i ns t r ume nt o i dneo par a di scut i r cr i t r i os de ques t es
em pr ovas di scur si vas (AgRg no HD 127-DF, I
a
Seo, Rei. Mi n. J OO OTVI O DE NORONHA, em
14. 6. 2006; Informativo STJ n 288, j un. 2006) .
1 9 4
Ver sobr e o t e ma GERMANA DE OLI VEI RA MORAES, Controle, cit., p. 172- 173.
val orao r eser vada ao admi ni st r ador ; cui da-se, i st o si m, de cont r ol e de l egal i dade
sobr e o edi t al , at o de nat ur eza vi ncul ada, sendo, poi s, per mi t i do ao Judi ci ri o exerc-l o
em t oda a sua pl eni t ude.
1 9 5
Adver t i mos, cont udo, que i mper i oso agir com caut el a em tal apreci ao. Como
se sabe, o Di rei t o no uma cincia est anque, de modo que suas vri as di sci pl i nas fa-
t al ment e se ent r el aam em post ul ados e axi omas, numa evi dent e demons t r ao de
que exi st em pont os conexos ent r e elas. Desse modo, no bast a al egar que a ques t o
est ar i a fora do pr ogr ama, mas si m que ela no t em qual quer conexo com os pont os
nel e rel aci onados. A advert nci a vlida por que al guns candi dat os, no af de ver em
revi st as suas not as, opem i mpugnaes nem sempr e consi st ent es - fato que t a mb m
mer ece cui dadosa aferio.
A prova de aptido fsica t ambm t em desper t ado al gumas di vergnci as, e i sso
por que mui t os i mpr evi st os de or dem fsica podem surgi r ao mome nt o de real i zao da
prova. Como regra, os edi t ai s t m consi gnado a vedao de t r at ament o di ferenci ado
em razo de al t eraes pat ol gi cas ou fi si ol gi cas t empor r i as (frat uras, vi roses, ci rur-
gias etc.) e negada a possi bi l i dade de out r a dat a, exat ament e, alis, como ocorre com as
provas de conheci ment o. O STF ant er i or ment e ent endi a ser poss vel a desi gnao de
nova dat a,
1 9 6
mas ( a nos s o ver acer t adament e) mudou de ent endi ment o, f undando- se
em que tal fato i mpor t ar i a privilgio a al guns candi dat os em det r i ment o dos demai s,
vul ner ando o pri nc pi o da i sonomi a nos cer t ames pbl i cos .
1 9 7
A exceo a hi pt ese
de gravidez: est a consi der ada como mot i vo de fora maior, de modo que no ofenderi a
o pri nc pi o da i sonomi a a marcao de nova dat a par a a prova. O ent endi ment o, assi m,
i mpede seja el i mi nada do concur so a candi dat a gr vi da.
1 9 8
1.11 Invalidao do Concurso
Ne m s empr e a Admi ni st r ao se t em havi do com a devi da l egi t i mi dade na rea-
lizao de concur sos pbl i cos. Ao cont rri o, c omum ouvi r-se r ecl amaes de candi -
dat os quant o a di versos aspect os dos concursos, como favoreci ment os pessoai s, regras
de privilgio par a al guns candi dat os, critrios di scr i mi nat r i os em edi t ai s, suspei t as
de fraude, quest es de prova mal formul adas et c. Por isso, t m si do significativas a
descrena e a revolta, i nt ei r ament e justificveis, alis, de pessoas i nt er essadas em i n-
gressar no servi o pbl i co em rel ao i donei dade e verdadei ra funo sel et i va de
cert os concur sos.
Seja como for, i ncont est vel que, se est cont ami nado por vcios de l egal i dade,
o concur so pbl i co deve ser i nval i dado e, se for o caso, novament e real i zado sem tais
1 9 5
I dnt i co e nt e ndi me nt o foi es pos ado pel o STF no RE n
2
434. 708- RS, Rei. Mi n. SEPLVEDA PERTEN-
CE, publ . em D] de 9. 9. 2005.
1 9 6
RE 179. 500, em 26. 10. 1998, e RE 584. 444, em 2. 3. 2010.
1 9 7
RE 630. 733, Mi n. GILMAR MENDES, em 15. 5. 2013.
1 9 8
STF, AI 825. 545, em 13. 4. 2011; STJ, RMS 31. 505, em 16. 8. 2012. O STJ, no RMS 28. 400, j . em 19. 2. 2013,
endos s ou a t ese qua nt o real i zao de exames consi der ados per i gosos par a o feto.
equ vocos. A i nval i dao pode dar-se, como de r est o ocorre com os at os admi ni st r at i -
vos, pel o Judi ci ri o ou pel a pr pr i a Admi ni st r ao, nes t e caso em vi r t ude de seu poder
de aut ot ut el a.
Devemos di st i ngui r, por m, a invalidao do concur so antes e depois da i nvest i -
dur a dos apr ovados.
Se a i l egal i dade ocorre no cur so do cert ame, a Admi ni st r ao pode invalidar o
pr ocedi ment o sem que esteja assegur ado qual quer di rei t o de defesa aos par t i ci pant es
cont r a a anul ao. O me s mo se passa se a ilegalidade const at ada aps a sua realiza-
o, mas ant es da i nvest i dur a dos aprovados: a i nval i dao se l egi t i ma nor mal ment e
pela exclusiva at uao admi ni st rat i va. A razo que, como os candi dat os e os aprova-
dos t m mer a expect at i va em rel ao aos at os de i nvest i dura, i ncoer ent e que se l hes
possa out or gar di rei t o de opor-se ao desf azi ment o do cer t ame.
Nessa fase, no t m si do raras as i mpugnaes feitas ao edital do concur so em
v. i t ude de event uai s ilegalidades. s empr e i mpor t ant e ressal t ar que o edi t al no pode
cont er exi gnci as que vul ner em o princpio da acessibilidade aos cargos e empr egos p-
blicos, pena de nul i dade; como j se viu, so l eg t i mos apenas os r equi si t os compa-
tveis com a nat ur eza da funo. Out r o vcio freqent e consi st e na alterao do edital
r el at i vament e a aspect os subst anci ai s do at o: nada i mpede que se pr oceda a al guma
retificao de or dem formal ou secundri a; vedado, no ent ant o, modi fi car el ement o
essenci al , como, v. g., a. mudana do cri t ri o de classificao, a i nser o de di sci pl i nas
no cont i das no at o anterior, a subst i t ui o da nat ur eza da prova e out r os do gner o.
Em t odos esses casos, o at o editalcio desafia a i nval i dao.
1 9 9
No essa, cont udo, a posi o na hi pt ese de os candi dat os apr ovados j t er em
sido nomeados e empos s ados em seus cargos e de j es t ar em no exerccio de suas
funes. Aqui a i nval i dao do concur so se reflete di r et ament e sobr e os at os de i nves-
t i dura, ger ando, na prt i ca, u ma demi sso por via obl qua. Por i sso, t m os Tri bunai s
assegur ado a t ai s servi dores o di rei t o ao cont r adi t r i o e ampl a defesa nos mol des
est abel eci dos no art. 5
e
, LV, da CF. Nesse caso, "a orientao da jurisprudncia do Pretrio
Excelso se firmou no sentido de que a anulao de concurso pblico, com a conseqente exonerao
dos servidores j empossados, somente possvel com a instaurao de processo administrativo que
possibilite o exerccio da ampla defesa e o direito ao contraditrio".
200
Essa hi pt ese, por m, no se confunde com aquel a em que o i ndi v duo sequer
se s ubmet eu a concur so pbl i co, mas, apesar di sso, foi i l egal ment e nomeado. Aqui a
prpri a Admi ni st r ao (e t ambm o Judi ci ri o), no regul ar exerccio de sua aut ot ut el a,
pode anul ar o at o de nomeao por cont er i ndi scut vel vcio de i nconst i t uci onal i dade.
Incide, poi s, a prerrogat i va da aut oexecut or i edade dos at os admi ni st r at i vos, sem que
1 9 9
gui s a de exempl o: STF, MS 27.165-DF, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 18.12.2008.
200 o STJ, no REsp 1.970-MA, Rei. Mi n. GARCI A VIEIRA, em 31.10.1990, cons i der ou ilegal at a exone-
rao de ser vi dor es em est gi o pr obat r i o, pel a falta do cont r adi t r i o e ampl a defesa.
cont r a a anul ao di ret a do at o possa o i nt er essado opor a garant i a do cont r adi t r i o e
da ampl a defesa, previ st a no art. 5
a
, LV, da CF.
2 0 1
H ai nda uma out r a si t uao que, por est ar ocor r endo com cert a freqnci a, me -
rece ser anal i sada. Trat a-se de concur so pbl i co em que, a despei t o de o candi dat o no
pr eencher al gum r equi si t o par a a aprovao (reprovao em exame, ausnci a no di a
da prova, exame fsico e t c ) , consegue, em ao judicial ( nor mal ment e o ma nda do de
segur ana), ser benefi ci ado com a concesso de medi da l i mi nar na qual se det er mi na
que o Poder Pbl i co d posse ao candi dat o.
Esse t i po de deci so caut el ar in limine t ot al ment e i nconst i t uci onal e carece de
qual quer t cni ca j ur di ca. A medi da caut el ar pode, qua ndo mui t o, or denar a r eser va
de vaga, mas nunca i mpor a formao da rel ao funci onal pel a i nvest i dur a, por que
i sso ofende di r et ament e a prerrogat i va da pr esuno de l egi t i mi dade de que so do-
t ados os at os da Admi ni st r ao. Se o j ui z vem a acol her o pedi do do candi dat o, t odos
os efeitos do er r o admi ni st r at i vo devero ser r epar ados, i ncl usi ve, se for o caso, a
r esponsabi l i zao funcional da aut or i dade. Mas da no se pode ext rai r a concl uso de
que o r go j udi ci al possa or denar que a posse seja ul t i mada.
O cert o que, em vi r t ude dessa grave erroni a tcnica, dezenas e at cent enas de
candi dat os so empos s ados e s aps a l ent a t r ami t ao do pr ocesso que o Judi ci ri o
deci de o litgio em desfavor dos candi dat os. Por causa do t e mpo j decor r i do a par t i r
da i l eg t i ma i nvest i dura, pos t ul am eles a conval i dao de sua si t uao. Pedi do em tal
di reo ni t i dament e injurdico ( quando no ei vado de m-f), de modo que o ni co
desfecho poss vel no caso o desf azi ment o da posse at ravs da anul ao, s em qual -
quer di rei t o ao candi dat o que no cumpr i u requi si t o par a a aprovao no c e r t a me .
2 0 2
Nesses casos, mi st er destacar, i nexi st e qual quer mot i vo par a i nval i dar o con-
cur so. A Admi ni st r ao deve, i st o sim, diligenciar no sent i do da anul ao das nomea-
es i l eg t i mas e pr emat ur as , t o logo o Judi ci ri o r econhea t er si do i mpr ocedent e a
pr et ens o dos candi dat os.
N o obst ant e, a real i dade t em demons t r ado a consol i dao de si t uaes j ur di -
cas ilcitas decor r ent es de concur so pbl i co. Embor a pr ovoque cert o r epdi o, no h
como afastar, nesse caso, a t eori a do fato consumado, vi st o que haveri a mai or gravame
no desf azi ment o do concur so do que em sua conval i dao. Nessas hi pt eses, cont udo,
cumpr e anal i sar det i dament e os aspect os que cercaram o concur so, devendo o i nt r-
pr et e socorrer-se dos pri nc pi os da razoabi l i dade e da pr opor ci onal i dade.
2 0 3
Regi st re-
2 0 1
Foi c omo deci di u a I
a
Tur ma do STF no RE n
s
213. 513-SP, Rei. Mi n. ILMAR GALVO, em 8. 6. 1999
(Informativo STF n- 152, publ . DJ de 16. 6. 1999) . A me s ma I
a
Tur ma r ei t er ou a or i ent ao no RE 224. 283-SP,
Rei. Mi n. ELLEN GRACI E, j ul g. em 11. 9. 2001 (Informativo STF n" 2 4 1 , set . 2001) .
2 0 2
Nes s e exat o e cor r et o s ent i do deci di u o STF, r ef or mando acr do do TJ de Sant a Cat ar i na que er r onea-
me nt e r econheceu em favor de candi dat os j empos s ados por fora de l i mi nar es o di r ei t o de per mannci a
em s eus car gos, c onqua nt o t i ves s em si do r epr ovados no exame psi cot cni co (RE 275. 159- SC, I
a
Tur ma, Rei.
Mi n. ELLEN GRACI E, j ul g. em 11. 9. 2001 (Vide Informativo STF n 2 4 1 , de set . 2001) . O STJ, a seu t ur no,
adot ou o me s mo e nt e ndi me nt o, no da ndo guar i da t eori a do fato c ons uma do, ou seja, nome a o por for-
a de l i mi nar j udi ci al ( REsp n
G
293. 461- CE, Rei. Mi n. FLIX FI SCHER, j ul g. em 13. 3. 2002; vi de I nf or mat i vo
Jurisprudncia STJ n
a
126, mar. 2002) .
2 0 3
gui sa de exempl o, vi de STJ, REsp 1. 130. 985-PR, Rei. Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 17. 12. 2009.
-se, por m, que o desejvel que a Admi ni st r ao seja di l i gent e na apreci ao do
pr ocedi ment o concursal e em sua invalidao, quando for o caso, i mpedi ndo que o
decur so do t e mpo conver t a a ilicitude em padr o de l egal i dade.
2 Acessibilidade
2.1 Sentido
Acessi bi l i dade o conj unt o de nor mas e pri nc pi os que r egul am o i ngr esso de
pessoas i nt er essadas no servi o pbl i co. Os par met r os que r egem o acesso ao servi o
pbl i co acar r et am vi ncul ao par a os rgos admi ni st r at i vos, de modo que no pode a
Admi ni st r ao criar dificuldades mai or es nem abri r ensanchas de facilidades fora das
regras que compem o si st ema.
Cui da-se, poi s, de ver dadei r o di rei t o s ubj et i vo
2 0 4
- o di rei t o de acesso aos car-
gos, empr egos e funes pbl i cas, observadas l ogi cament e as nor mas aplicveis em
cada t i po de pr ovi ment o.
Convm not ar que o di rei t o de acesso, previ st o no art. 37, 1, da CF, cor r esponde
ao i ngresso no servi o pbl i co, ou, se assi m se preferir, ao pr ovi ment o inicial ou ori -
gi nr i o.
2 0 5
2.2 Incidncia
A regra f undament al do acesso ao servio pbl i co a que figura no art. 37, 1, da
CF, com a al t erao i nt r oduzi da pel a E. C. n
a
19/ 1998. Reza o di sposi t i vo que "os cargos,
empregos e funes pblicas so acessveis aos brasileiros que preencham os requisitos estabelecidos
em lei, assim como aos estrangeiros, na forma da lei".
Pr i mei r ament e, preci so observar que o di rei t o de acesso ao servi o pbl i co
conferi do aos brasileiros que pr eencham os r equi si t os legais. Como no h qual quer
rest ri o quant o ao sent i do do t er mo, devemos ent ender que so t i t ul ar es do di rei t o
no apenas os brasi l ei ros nat os como os nat ur al i zados. Essa a regra geral. A exceo
est cont empl ada no art. 12, 3-, da CF, que enumer ou al guns cargos pri vat i vos de
brasi l ei ro nat o: Pr esi dent e e Vi ce-Presi dent e da Repblica; Pr esi dent es da Cmar a dos
Deput ados e do Senado Federal; Mi ni st r o do STF; me mbr os da carrei ra di pl omt i ca;
oficial das Foras Ar madas e Mi ni st r o de Est ado da Def esa.
2 0 6
Em rel ao ao di sposi t i vo, surgi u a quest o de saber se, di ant e do t ext o original,
o est r angei r o poder i a i ngressar no servio pbl i co, eis que no havi a qual quer refern-
cia a tal si t uao. A nos s o ver, o t ext o, i sol adament e consi der ado, no abri a qual quer
2 0 4
2 0 5
a cor r et a obs er vao de J OS MARI A PI NHEI RO MADEI RA {Servidor pblico na atualidade, Amr i ca
Jur di ca, 2003, p. 45) .
2 0 6
O cargo de Mi ni s t r o de Es t ado da Defesa foi i ncl u do no di sposi t i vo pel a EC n'-' 23, de 2. 9. 1999.
br echa par a o r ecr ut ament o de est r angei r o com vi st as a cargo, empr ego ou funo na
Admi ni st r ao. Nu ma i nt er pr et ao si st emt i ca, cont udo, par eci a- nos que a Const i -
t ui o j admi t i a o i ngr esso no caso de cont rat ao t empor r i a, previ st a no art . 37, IX,
da CF, no s por ser t empor r i a como por t er nat ur eza excepci onal .
2 0 7
Havia, por m,
ent endi ment o pel o qual seri a t ot al ment e vedada a admi s s o.
2 0 8
O l egi sl ador federal confi rmou essa possi bi l i dade ao inserir, ent r e os casos desse
r ecr ut ament o, a cont r at ao de professor e pesqui sador vi si t ant e es t r angei r o.
2 0 9
Con-
f i r mando a possi bi l i dade, a EC n
2
11, de 1996, i nseri u o l
2
no art. 207 da CF, di s-
pondo: " facultado s universidades admitir professores, tcnicos e cientistas estrangeiros, na
forma da lei".
210
Com o advent o da EC n
2
19/ 1998, r est ou ampl i ado, no art . 37, 1, da CF, o pri nc -
pi o da acessi bi l i dade t a mb m aos est rangei ros, nos t er mos da lei r egul ador a. Reconhe-
ceu o Cons t i t ui nt e que a rigidez do t ext o anterior, l i mi t ando o acesso aos cargos e fun-
es pbl i cas apenas aos brasi l ei ros, criou i nmer as di fi cul dades naquel as si t uaes
especficas em que se t ornava necessri o o r ecr ut ament o de professores, t cni cos e
profi ssi onai s est r angei r os. E claro que, me s mo no podendo esse r ecr ut ament o carac-
t eri zar-se como regra geral, possvel agora ao l egi sl ador ordi nri o, r egul ament ando
o di sposi t i vo, est abel ecer os casos e as condi es nos quai s ser l eg t i mo o acesso de
est r angei r os s funes pbl i cas. Todavia, urge a pr omul gao da lei r egul ament ador a,
poi s que dela depende a eficcia do mandament o const i t uci onal .
2 1 1
Em suma, o que se t em de cert o na quest o da acessi bi l i dade que ofende o
pri nc pi o da l egal i dade, consi gnado no art. 37 da CF, a prt i ca de at o que vise a alijar
candi dat o a concur so pbl i co sem que o rgo responsvel decl i ne expr es s ament e a
justificativa que o i mpul si onou. E vedada a ausnci a de f undament o no at o. Nes s e sen-
t i do - diga-se por opor t uno - j decidiu o STF em verbet e sumul ar : " inconstitucional o
veto no motivado participao de candidato a concurso pblico."
212
At o admi ni st r at i vo com
tal nat ur eza est ar cont ami nado de vcio nos r equi si t os do mot i vo e, mui t o provavel -
ment e, da finalidade, o que o t or na passvel de i nval i dao pel a pr pr i a Admi ni st r ao
ou pel o Judi ci ri o.
2.3 Requisitos de Acesso
O di rei t o de acesso ao servio pbl i co no despr ovi do de al gumas exi gnci as.
Por esse mot i vo, o t ext o const i t uci onal dei xou bem claro que o acesso pr es s upe a
2 0 7
No me s mo s ent i do, HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 373.
2 0 8
2 0 9
Art . 2", V, da Lei n
s
8. 745, de 9. 12. 1993.
2 1 0
Cons i gne- s e que a Lei n
9
8. 112/ 1990 ( Es t at ut o Federal ), di ant e da EC n
s
11/ 1996, pas s ou a admi t i r, no
3
S
do art . 5
a
( i nt r oduzi do pel a Lei n 9. 515, de 20. 11. 1997) , o r e c r ut a me nt o de es t r angei r os pel as uni ver -
si dades e i nst i t ui es de pes qui s a cientfica e t ecnol gi ca.
2 1 1
STF, AgR- RE 346. 180, j . 14. 6. 2011. A Cor t e, na falta da lei r egul ament ador a, e nt e nde u vl i do di sposi -
t i vo de Es t at ut o que vedava a admi s s o de est r angei r o.
2 , 2
Smul a 684, STF.
observnci a dos r equi si t os est abel eci dos em lei. De ant emo, i mpor t ant e frisar que,
pel o pri nc pi o da i sonomi a, os r equi si t os exigidos dos candi dat os devem ser os mes -
mos, i ndependent ement e do fato de que al guns pos s am t er pr ossegui do no cer t ame
por via j udi ci al .
2 1 3
A or i ent ao acert ada, poi s que, se houve correo j udi ci al , por-
que a Admi ni st r ao pr oduzi u erro admi ni st r at i vo.
Para i nt ei ra garant i a dos i nt er essados, sempr e i mper i oso dest acar que, nos
t er mos do art. 37, I, da CF, os requi si t os devem t er expr essa previ so em lei. Em con-
seqnci a, os edi t ai s de concur so - nesse aspect o, at os vi ncul ados - devem r epr oduzi -
dos f i el ment e, admi t i ndo- se apenas que exijam al guns del es deri vados dos que est o
na lei, ou ao menos com el es est r ei t ament e conexos. H rgos admi ni st r at i vos que
no obser vam essa necessri a correspondnci a, cri ando exi gnci as no cont i das na lei.
Para exemplificar, se a lei est abel ece, como r equi si t o, que o candi dat o t enha di pl oma
de graduao, vedado que o edital exija di pl oma de ps - gr aduao.
2 1 4
Seria tpica
hi pt ese em que o at o admi ni st r at i vo exorbi t ari a dos l i mi t es legais.
Podemos dividir os r equi si t os em objetivos e subjetivos. Obj et i vos so aquel es
que guar dam per t i nnci a com as funes do cargo ou empr ego, como o caso das
provas de conheci ment o, das provas de t t ul o, provas de esforo e demai s t est es de
avaliao do me s mo gner o. Subj et i vos so os r equi si t os que di zem r espei t o pessoa
do candi dat o, como os exames fsico e ps qui co, a boa condut a, a pr est ao de servi o
militar, a escol ari dade et c. Ne n h u m r equi si t o subj et i vo pode di scr i mi nar o candi dat o
em r azo de suas condi es es t r i t ament e pessoai s, como raa, cor, cr edo rel i gi oso,
credo pol t i co, forma est t i ca, sexo e i dade (nesses l t i mos casos, com as excees
adi ant e r egi st r adas) .
Mes mo os r equi si t os objetivos devem ser fixados em est r i t a consi der ao com
as funes a ser em exerci das pel o servidor, sob pena de ser em consi der ados di scri mi -
nat r i os e vi ol adores dos pri nc pi os da i gual dade e da i mpessoal i dade. Se a lei consi g-
na al gum di sposi t i vo que i nst i t ua r equi si t o ofensivo a t ai s post ul ados, est ar ele i nqui -
nado do vcio de i nconst i t uci onal i dade. Em concur sos da rea j ur di ca, por exempl o,
t em si do exigido o r equi si t o da prtica forense. Ora, a expr esso est l onge de ser preci sa
e seu sent i do nat ur al o de que pode ser candi dat o ao concur so que m tenha exercido
atividade ligada rea jurdica. Por essa razo, O STJ j deci di u que "o conceito de prt i ca
forense, como delimitado no edital de concursos, restritivo, limitativo, devendo abranger, tam-
bm, aquelas outras atividades ligadas ao exerccio laborai dos funcionrios da justia, dos estgios
das faculdades, das assessorias etc.".
ns
o caso t ambm do exerccio no cargo de t cni co
j udi ci ri o, que obvi ament e i mpor t a prt i ca forense pel as funes a ela r el at i vas.
2 1 6
O art. 93, I, da Const i t ui o, com a al t erao i nt r oduzi da pel a EC n
2
45/ 2004
(Reforma do Judi ci ri o), passou a est abel ecer que para o i ngr esso na carrei ra da Ma-
2 1 3
STF, RE 596. 482- RJ, j . 7. 6. 2011.
2 H
Foi, al i s, e xa t a me nt e a hi pt es e deci di da pel o STJ, no RMS 33. 478, Mi n. MAURO CAMPBELL MAR-
QUES, em 21. 3. 2013.
2 1 5
MS n
s
6. 216- DE 3
a
Seo, unn. , Rei. Mi n JOS ARNALDO DA FONSECA, publ . DJ de 14. 6. 1999, p. 102.
2 1 6
STJ, RMS 14. 434- MG, 6
a
Tur ma, Rei. Mi n. FONTES DE ALENCAR, j ul g. em 9. 3. 2003 (I nf or mat i vo
Jurisprudncia STJ n
s
2 0 1 , mar . 2004) .
gi st r at ur a ser exi gi do, dent r e out r os requi si t os, que o bacharel em di r ei t o t enha, no
m ni mo, t r s anos de atividade jurdica. Idnt i co requi si t o exi gi do par a o i ngr esso na
carrei ra do Mi ni st r i o Pbl i co, como di spe o art. 129, 3", da CF, t a mb m al t er ado
pel a al udi da EC n- 45/ 2004. A expresso, sem dvi da, mai s preci sa que a de "prtica
forense", adot ada em al gumas leis e r egul ament os de concur so. E mai s ampl a t a mb m,
vi st o que engl obar gr ande uni ver so de i nt er essados que, i mpedi dos de exercer a pr t i -
ca do foro em si, at uam em set or es i ndi scut i vel ment e l i gados rea j ur di ca, no s endo
j ust o, r eal ment e, que ficassem alijados do cer t ame.
Para ret i rar al gum resqu ci o de subj et i vi smo do concei t o, o CNMP - Cons el ho
Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i co edi t ou a Resoluo n-40, de 26.5.2009 (que, alis, s ubs -
t i t ui u out r as Resol ues ant er i or es) , pel a qual foi consi der ada atividade jurdica: (a)
efetivo exerccio da advocacia, com a pr oduo anual m ni ma de ci nco at os pri vat i vos
de advogados em causas ou ques t es di st i nt as; (b) exerccio de cargo ou funo, i n-
clusive magi st r i o superi or, nos quai s se ut i l i zem pr e domi na nt e me nt e conheci men-
t os j ur di cos (ai nda que no sej am pri vat i vos de bacharel em Di r ei t o) ; (c) funo de
conci l i ador e de medi ao ou ar bi t r agem ( m ni mo de 16 hor as e dur a nt e um ano)
(art. l
e
, I a III); (d) cur sos de ps- gr aduao em Di rei t o (presenci ai s, i nt egr al ment e
concl u dos e com aprovao) mi ni st r ados pel as Escol as do Mi ni st r i o Pbl i co, da
Magi st r at ur a e da OAB, e out r os r econheci dos e apr ovados pel os r gos compet ent es ,
desde que com o m ni mo de um ano de dur ao e carga de 360 hor as- aul a (art . 2
a
-
e I
a
e 2
e
) . Por out r o l ado, no se inclui no concei t o qual quer at i vi dade ant er i or
concl uso do cur so de bachar el ado (art. I
a
, I
a
) . comput vel o per odo de um ano
par a ps- gr aduao; de doi s par a Mest r ado; e de t rs par a Dout or ado (art. 2-, 3
a
) .
Como se pode observar, t ai s regras ser vem ao menos par a f i xar um par adi gma mai s
obj et i vo vi sando a caract eri zar o r equi si t o const i t uci onal .
Tem l avrado al guma cont rovrsi a sobre o t er mo inicial da cont agem do pr azo
par a a comprovao do tempo de atividade jurdica. Vri os t m si do os mome nt os apont a-
dos par a o incio do pr azo, inclusive o da colao de grau (que, anot e- se, no referi do
na CF: ar t s. 93, 1, e 129, 3
a
) ,
2 1 7
Parece-nos duvi doso tal cri t ri o. O t er mo a quo legti-
mo aquel e em que o candi dat o concl ui u com xi t o seu cur so e que, por t er cumpr i do
t odas as condi es, t em di rei t o colao do grau e r ecebi ment o do respect i vo di pl oma;
por isso, cos t uma receber um certificado provi sri o naquel e pr i mei r o mome nt o. Na
verdade, esses fatos ul t eri ores const i t uem mer a f i nal i zao formal do pr ocedi ment o
e, em regra, so pr ot el ados por demor a at r i bu da s pr pr i as uni ver si dades e r gos
pbl i cos, no podendo o i nt er essado ser prej udi cado pel a omi sso de t er cei r o.
2 1 8
No
obst ant e, se a demor a na colao de grau for at ri bu da omi sso do i nt er essado, del a
(e no da concl uso do curso) deve ser cont ado o al udi do prazo, poi s que o di rei t o no
socorre aos omi ssos e desi nt er essados.
2 1 7
STF, ADI 3. 460-DF, Rei. Mi n. CARLOS BRITTO, DJ 15. 6. 2007.
2 1 8
O STJ, acer t adament e, deci di u nesse sent i do no RMS 26. 667- DF, Rei . Mi n. NI LSON NAVES, em
11. 11. 2008, em hi pt es e r el aci onada a concur s o par a a Magi st r at ur a.
Regi st re-se que o r equi si t o relativo prt i ca profi ssi onal (at i vi dade j ur di ca) s
se afigura l eg t i mo por fora de di sposi t i vos const i t uci onai s expr essos r el aci onados ao
i ngresso na Magi st r at ur a e no Mi ni st ri o Pbl i co, os quai s, na ver dade, excepci onam
a regra geral da acessi bi l i dade aos cargos pbl i cos, previ st a no art. 37, I, da CF. Para
as demai s carrei ras, a exi gnci a de compr ovar pr azo m ni mo de prtica profissional i n-
const i t uci onal e ofende o al udi do pri nc pi o da acessi bi l i dade bem como o da i mpessoa-
lidade (art. 37, CF) . Vul nera t ambm o pri nc pi o da razoabi l i dade, j que tal rest ri o
i ncongr uent e com o si st ema de concur so pbl i co adot ado em nos s o or denament o,
fundado basi cament e no cri t ri o do mr i t o. Poder admi t i r - se tal exigncia, cont udo,
se ela se revel ar abs ol ut ament e indispensvel s funes a ser em exerci das, o que, al m
de t er cart er de exceo, demandar o exame caso a caso da hi pt ese, be m como a
i ncl uso do r equi si t o em i t em pr pr i o do edi t al .
2 1 9
Semel hant e r equi si t o, afinal, apr o-
pri ado par a r ecr ut ament o de empr egados por pessoas do set or pri vado, que, como se
sabe, no se suj ei t am compul sr i a realizao de concur so pbl i co.
Vri os so os exempl os de requi si t os de acesso i l eg t i mos. Nu ma hi pt ese foi
consi der ada i nconst i t uci onal e irrazovel lei que fixou est at ur a m ni ma par a o cargo
de Oficial de Sade da Polcia Militar do Est ado de Mi nas Ger ai s .
2 2 0
Em out r a hi pt ese,
o STF, conf i r mando acrdo do Tribunal de Just i a local, mant eve a me s ma posi o
quando foi fixada al t ur a m ni ma de 1,60 m par a pr eenchi ment o do cargo de escri vo de
polcia do Est ado do Mat o Gr osso do Sul, gar ant i ndo a uma candi dat a que t i nha 1,57
m o di rei t o de part i ci par do cer t ame.
2 2 1
Taxas de inscrio em concur so fixadas em valor excessi vo t a mb m cons t i t uem
fator de violao ao pri nc pi o da acessibilidade, i mpedi ndo a part i ci pao de candi da-
t os com menor poder aqui si t i vo. O mont ant e ar r ecadado deve dest i nar - se apenas ao
cust ei o do concur so, e no servir como fonte de r ecur sos par a a Admi ni st r ao, fato
que espel ha i negavel ment e desvi o de finalidade e i ndi ca a prt i ca de i mpr obi dade ad-
mi ni st r at i va.
2 2 2
O que se ext rai das deci ses proferidas pel os Tri bunai s que no s o l egi sl ador
como o admi ni st r ador pbl i co est o i mpedi dos de criar r equi si t os obj et i vos ou s ub-
j et i vos de excl usi vo cart er di scri mi nat ri o. E o que mai s grave: sem qualquer relao
direta com as funes atribudas ao cargo. Na verdade, r equi si t os de acesso s se l egi t i mam
se estiver r i gor osament e compr ovado que foram fixados l evando em cont a as funes
2 1 9
Apesar di sso, o STJ admi t i u a di scr i mi nao pel o s fato de a exi gnci a est ar pr evi st a no edi t al , fato que,
com a devi da vni a, no a t or na compat vel com a Cons t i t ui o (REsp 801. 982- RJ, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. J OS
DELGADO, em 17. 5. 2007; vi de Informativo STJ n
a
320, mai o 2007) .
2 2 0
STJ (MS n
2
1643, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. PEANHA MARTI NS, publ . em DJ de 21. 6. 1993) . A deci so en-
t endeu que a al t ur a m ni ma s poder i a ser exi gi da par a o i ngr esso c omo praa. O STF cons i der ou razovel a
al t ur a m ni ma de 1,60 m par a i ngr esso no cargo de agent e de pol ci a (RE n
L>
148095- 5, 2
S
Tur ma, Rei. Mi n.
MARCO AURLI O, publ . em DJ de 3. 4. 1998) .
2 2 1
STF (RE 194. 952- MS, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELLEN GRACI E, j ul g. em 11. 9. 2001, ci t ando c omo pr ece-
dent e o RE 150. 455- MS, no DJ 7. 5. 1999 (Informativo STF n
2
2 4 1 , de set . 2001) .
2 2 2
Com a me s ma opi ni o, ANI LDO FBIO DE ARAJO, no t r abal ho Acesso aos car gos pbl i cos, publ . em
Informativo COAD n
2
35, p. 585, ano 2 0 1 1 .
a ser em exerci das, vale dizer, a mi sso dest i nada ao servi dor dent r o do cenri o da Ad-
mi ni st r ao Pblica.
Qua nt o ao cont rol e de legalidade, j se deci di u que o pr azo de decadnci a par a
o mandado de segur ana a ser i mpet r ado pel o candi dat o, i mpugnando regra do edi t al
do concur so, comea a correr do mome nt o em que se d a l eso ao di rei t o no cur so do
cer t ame, e no da dat a de publ i cao do edi t al .
2 2 3
PESSOAS PORTADORAS DE DEFICINCIA - Aspect o de ext r ema rel evn-
cia social - mas que no t em mer eci do a devi da at eno - o que se refere s pessoas
portadoras de deficincia. A acessi bi l i dade dest as assegur ada no art. 37, VIII, da CF, que
i mpe seja r eser vado na lei percentual dos cargos e empregos pblicos, bem como a defi-
ni o dos cri t ri os de admi sso. A Lei n
2
7. 853, de 24. 10. 1999, di spe sobr e o apoi o
s pessoas por t ador as de deficincia e sua i nt egrao social, al m de enunci ar, como
f undament ai s, os pri nc pi os da i gual dade de t r at ament o e opor t uni dade, j ust i a social,
r espei t o di gni dade huma na e out r os de cart er soci al .
2 2 4
Regul ament ando essa lei,
foi edi t ado o Decr et o n
s
3. 298, de 20. 12. 1999, que est abel ece a pol t i ca naci onal par a
a i nt egrao da pessoa por t ador a de deficincia, nel e sendo defi ni das e classificadas as
defi ci nci as,
2 2 5
bem como previ st as as nor mas de acesso ao t r a ba l ho,
2 2 6
dest acando- se
ent r e elas a que exige o pr eenchi ment o de dois a cinco por cent o dos cargos por por-
t ador es de defi ci nci a.
2 2 7
Deve ressal var-se, ent r et ant o, que possvel ocorrer conflito ent r e o pr i nc pi o
do acesso ao deficiente (art. 37, VIII) e os pri nc pi os da i gual dade e da i mpessoal i dade
(art. 37, caput e II, CF). Nes s e aspect o, urge consi derar que est es l t i mos se qualifi-
cam como princpios gerais, ao passo que o pr i mei r o espel ha, na real i dade, um princpio
especfico e, por i sso me s mo, de cart er excepcional. Desse modo, ser s empr e necessr i o
anal i sar cada hi pt ese concret a para chegar-se a concl uso compat vel com o pri nc pi o
da razoabi l i dade. Para exemplificar: em concur so no qual se ofereciam apenas duas
vagas, a aplicao do per cent ual de cinco por cent o gerari a u ma frao (0, 1), que, ar-
r edondada, gerari a uma uni dade, ou seja, haveri a uma s vaga par a no defi ci ent es e
uma out r a par a defi ci ent es. Aqui no caberia a reserva de vaga em vi r t ude da aplicao
do pri nc pi o especfico; se coubesse, ofendi do est ari a t a mb m o pri nc pi o da razoabi l i -
dade, al m, lgico, dos pri nc pi os gerais al udi dos .
2 2 8
Di ant e de tal quadr o nor mat i vo, no h dvi da de que as pessoas por t ador as de
deficincia t m direito subjetivo participao nos concur sos pbl i cos, ao me s mo t e mpo
2 2 3
STF, RMS 23. 586, j . 25. 10. 2011.
2 2 4
A Lei n
s
7. 853/ 1999 di spe, i ncl usi ve, sobr e a ao civil pbl i ca par a a t ut el a de i nt er es s es col et i vos ou
di fusos das pes s oas por t ador as de deficincia.
2 2 5
Ei s a classificao (art. 4
S
) : (a) deficincia fsica; (b) deficincia audi t i va; (c) defi ci nci a vi sual ; (d) de-
fi ci nci a ment al ; (e) defi ci nci a ml t i pl a.
2 2 6
Ar t s . 34 a 45.
2 2 7
Ar t . 36. Aver be- se, t odavi a, que a nor ma se dest i na a empr es as com 100 ou mai s empr egados , apr es en-
t ando escal a de per cent uai s em cons onnci a com os quant i t at i vos s uper i or es de empr egados nas empr es as .
2 2 8
I dnt i co pe ns a me nt o foi adot ado pel o STF no MS 26. 310-DF, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, em
3
480, set . 2007) .
em que o Poder Pbl i co t em o dever jurdico de fixar o per cent ual de cargos e empr egos
pbl i cos a elas dest i nados. Se a lei do ent e federativo no o tiver feito, deve faz-lo o
edital de concur so. Caso ambos sej am si l ent es, cabe ao i nt er essado pl ei t ear no Judici-
rio a admi ssi bi l i dade da part i ci pao e a respect i va reserva de vaga.
2 2 9
E evi dent e que al guns r equi si t os devem ser obser vados, como o gr au e ext enso
da deficincia e a compat i bi l i dade dest a com as funes a ser em exerci das (adequao
funcional), o que deve ser avaliado por equi pe t cni ca mul t i profi ssi onal ; o nvel de es-
col ari dade; a necessi dade de adapt ao a posteriori e t c .
2 3 0
De qual quer modo, por m,
a j ur i spr udnci a j consi gnou - a nosso ver acer t adament e - que o por t ador de vi so
monocul ar t em di rei t o de, em concur so pbl i co, concorrer s vagas dest i nadas aos
def i ci ent es.
2 3 1
A qualificao da pessoa como por t ador a de deficincia, em havendo di vergnci a
sobre ela, pode ser di scut i da em ao j udi ci al .
2 3 2
Por out r o l ado, a part i ci pao de defi-
ci ent es obri ga el aborao de duas listas de classificao, sendo uma del as compost a
excl usi vament e por aquel es e dest i nada s oment e s vagas obj et o da reserva.
Na verdade, no se t em vi st o, pel o menos at agora, mai or pr eocupao dos
rgos est at ai s (salvo honr osas excees) no que se refere ao r ecr ut ament o de pessoas
por t ador as de deficincia. Essa pos t ur a omi ssi va i nconst i t uci onal : ao Poder Pbl i co
cabe regul ar e i ncent i var essa part i ci pao, e isso por que, como sabi do, t r at a- se de
inegvel i ns t r ument o de incluso social.
REQUI SI TOS DE I NSCRI O E DO CARGO - Out r o pont o i mpor t ant e,
mas que t em susci t ado ent endi ment os di screpant es por falta de anl i se mai s funda
e lgica sobre a mat r i a, resi de na di st i no - que mui t os dei xam de fazer - entre re-
quisitos de inscrio e requisitos do cargo. Consi st em os pr i mei r os em al gumas exi gnci as
l egi t i mament e r ecl amadas pel a Admi ni st r ao ao mome nt o em que o candi dat o se
i nscreve no concur so. E o caso, por exempl o, de exibio da cart ei ra de i dent i dade (ou
apr esent ao de cpia) par a a identificao do candi dat o, ou de exi bi o de pr ocur ao,
quando se t r at a de i nscri o feita por mandat r i o em favor de t er cei r o.
2 3 3
Tais requi si -
t os, como bvi o, devem est ar previ st os no edital do concur so, que o r egi me j ur di co
di sci pl i nador do cer t ame. Qual quer r equi si t o de i nscri o exi gi do s em previ so no
edi t al const i t ui i negvel abus o de poder.
Di ferent ement e, os requisitos do cargo so aquel es que o candi dat o deve pr eencher
para a i nvest i dura no cargo pblico. Di zem respei t o, por t ant o, nat ur eza das funes a
serem exercidas, e no ao pr ocedi ment o de seleo levado a efeito pel o concurso. Em vir-
2 2 5
Com abs ol ut a cor r eo deci di u, no me s mo sent i do, o STJ no RMS 20. 300- PB, 6
a
Tur ma, Rei. Mi n. PAU-
LO MEDI NA (Informativo ST] n'
J
2 9 1 , ago. 2006) .
2 3 0
O ci t ado Decr et o n
2
3. 298/ 1999, nos ar t s . 34 a 45, det al ha t odo o pr oc e di me nt o a ser a dot a do na es -
pci e.
2 3 1
STJ, Smul a 377.
2 3 2
Foi o que ocor r eu na 6
a
Tur ma do STJ, no RMS 20. 875- ES, Rei. Mi n. PAULO MEDI NA, em 3. 8. 2006
(Informativo STJ n" 2 9 1 , ago. 2006) .
2 3 3
A r espei t o, vi de RITA TOURI NHO, Concurso pblico, Lumen Jr i s, 2008, p. 67- 68.
t ude do pri nc pi o da legalidade (art. 37, CF), esses requi si t os devem est ar cont empl ados
em lei. Nada i mpede, cont udo, que o edital os menci one, r epr oduzi ndo o que a lei est abe-
lece. O que no lcito que tal exigncia seja apenas previ st a no edital. Tambm revela
ilegalidade a exigncia de cumpri r requi si t o de cargo ao mome nt o em que o candi dat o
se l i mi t a a inscrever-se no concurso. Cui da-se de exigncia pr emat ur a, desnecessri a e
i nopor t una. Se o requi si t o para o cargo, sua exigncia dever dar-se s oment e quando o
candi dat o, j agora aprovado, estiver em condies de ser nomeado para a conseqent e
i nvest i dur a.
2 3 4
O Supr emo Tribunal Federal, exami nando o t ema, t ambm adot ou essa
posi o.
2 3 5
O Superi or Tribunal de Just i a a consagrou expr essament e em verbet e su-
mul ar .
2 3 6
Lament avel ment e, o STF decidiu di ferent ement e, admi t i ndo, ao mome nt o da
inscrio, a exigncia da comprovao do requi si t o de atividade j ur di ca por t rs anos
- requi si t o t i pi cament e rel aci onado i nvest i dur a.
2 3 7
Para cargos fora da rea jurdica, o
me s mo STF decidiu o cont rri o, ou seja, os requi si t os do cargo devem ser recl amados
ant es da posse, o que revela inegvel cont r adi o.
2 3 8
O STJ passou a adot ar esse ent endi ment o, r est r i ngi ndo- o, cont udo, s carrei-
ras da magi st r at ur a e do Mi ni st r i o Pbl i co. Em tais hi pt eses, por consegui nt e, no
incidiria a Smul a 266 do me s mo Tribunal, o que no i mpedi r i a sua i nci dnci a sobre
out r as carrei ras. Fundou- se a deci so na nova redao dada ao art. 93, I, da CF, pel a
EC n- 45/ 2004, be m como no art. 129, 3
e
, da CF, que se identifica com aquel e di spo-
si t i vo.
2 3 9
Ent r et ant o, no abonamos semel hant e pens ament o. Na verdade, a al t erao
i nt r oduzi da pel a ci t ada EC n- 45/ 2004 no fez qual quer refernci a ao mo me n t o de
compr ovao do t empo de at i vi dade jurdica. Al m di sso, a cont agem desse per odo
t em que est ender - se at a posse, pois que nesse mome nt o que o candi dat o apr ovado
i ngressa na carreira, e no no mome nt o em que apenas se i nscreve no concur so. Al i s,
em ambos os di sposi t i vos const a a expresso "o ingresso na carreira" e esse, evi dent e-
ment e, no se d na opor t uni dade da inscrio no concur so. Essa que nos parece a
i nt er pr et ao lgica do r equi si t o em foco.
2 3 4
STJ, RMS 10. 764- MG, 5
a
Tur ma, Rei. Mi n. EDSON VIDIGAL, em 16. 9. 1999 (Informativo STJ n" 32, set .
1999) . No caso, o candi dat o apr ovado no concur s o para Pr ocur ador da Fazenda Est adual no t i nha ai nda o
di pl oma de Di r ei t o ocasi o da i nscri o, embor a vi esse a t -l o ao mo me n t o da i nvest i dur a.
2 3 5
RE n- 184. 425- 6- RS, 2
S
Tur ma, unn. , Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, j ul g. em P. 10. 1996, publ . DJ
12. 6. 1998. Em out r a ocasi o, o STJ gar ant i u a nomeao de candi dat os que, no at o de i nscri o, no t i nham
a i dade de 18 anos compl et os , ma s que vi er am a compl et - l a ant es da i nvest i dur a, t r at ando- s e, poi s, de
r equi si t o do cargo, e no de i nscr i o (RMS 11. 904-MG, 6
a
Tur ma, Rei . Mi n. FLIX FI SCHER, j ul g. em
13. 11. 2001; vi de Informativo Jurisprudncia STJ n'-' 116, nov. 2001) .
2 3 6
Smul a 266 (vi de o t ext o ao f i nal do cap t ul o) .
2 3 7
ADI 3. 460, Rei. Mi n. CARLOS BRITTO, em 31. 8. 2006 (Informativo STF n
a
438, set . 2006) . O foco da
di scusso foi Resol uo n'-' 35/ 2002, com a r edao dada pel a Resol uo n'
J
55/ 2004, do Cons e l ho Super i or
do MP do DF e Ter r i t r i os. Ent r et ant o, fi caram venci dos (e com o mel hor di r ei t o, a nos s o ver) os Mi n. CAR-
LOS BRITTO, EROS GRAU, MARCO AURLI O e SEPLVEDA PERTENCE, que e nt e ndi a m que se t r at ava
de r equi s i t o par a a i nvest i dur a, e no par a a i nscri o.
2 3 8
STF, AgR- RE- 594. 862, j . 9. 11. 2010.
2 3 9
RMS 21. 426- MT, 3
a
Seo, Rei. Mi n. FELIX FISCHER, em 14. 2. 2007 (Informativo STJ n" 310, fev. 2007) .
Qua nt o escol ari dade, que se configura como r equi si t o par a o cargo (mas que,
s vezes, equi vocadament e, exigida no at o de i nscri o), pode a Admi ni st r ao no
proceder nomeao se o candi dat o aprovado no a compr ova nesse mome nt o, ou a
compr ova em nvel inferior ao exigido no edi t al . No ent ant o, a rec proca no verda-
deira: se o candi dat o t em nvel de escol ari dade super i or ao exi gi do no edi t al , vedado
Admi ni st r ao obst ar - l he a i nvest i dura sob esse a r gume nt o.
2 4 0
Caso o concur so no
esteja concl u do e a lei venha a elevar o padr o de escol ari dade par a o cargo, lcito
al t erar o edi t al par a adequ- l o nova exigncia legal. Nesse caso, ser o excl u dos do
cer t ame aquel es que no possu r em a nova escol ari dade, o que se funda na pr emi ssa
( menci onada ant er i or ment e) de que o par t i ci pant e do concur so t em mer a expect at i va
quant o nomeao par a o car go.
2 4 1
Quest o del i cada e compl exa aquel a que diz r espei t o capacitao moral do can-
di dat o i nst i t u da como r equi si t o de acesso. Esse t i po de aferio ne m s empr e mui t o
si mpl es e pode dar mar gem arbi t rari edade por par t e dos agent es i nt egr ant es da co-
mi sso de concur so. Para que seja legtima, necessri o se faz que a condi o mor al do
candi dat o seja efet i vament e i ncompat vel com as funes do cargo a que aspi ra. O STF,
por exempl o, j t eve a opor t uni dade de sent enci ar, em concur so par a escri vo de pol-
cia, inclusive r ef or mando acrdo do TJ-RS, que a s exi st nci a de ao penal i nst au-
r ada cont r a o candi dat o por cri me de corrupo passi va no r ende ensej o definio
ce falta de capaci dade moral , sendo f undament o o fato de que o af ast ament o ofenderi a
o art. 5
2
, LVII, da CF, pel o qual ni ngum pode ser consi der ado cul pado at o t r nsi t o
em j ul gado de sent ena penal condenat r i a.
2 4 2
A nosso j u zo, cont udo, essa hi pt ese
er sejaria suspenso do di rei t o nomeao e posse at que a ao t i vesse o t r nsi t o em
j ul gado: se no houve condenao, indcios fortes ao menos foram consi der ados par a a
i nst aur ao da ao penal .
2 4 3
A mel hor posi o, por t ant o, a que no admi t e excessos
ne m rest ri t i vos ne m i moder adament e ampl os .
2 4 4
Hi pt ese diversa, ent r et ant o, aquel a em que o del i t o j foi al canado pel a
prescri o. Como se t r at a de i nst i t ut o que r ende ensej o ext i no da puni bi l i dade, a
prt i ca do del i t o no pode servir como bice capaci t ao mor al do candi dat o, per mi -
t i ndo que est e concor r a em i gual dade de condi es com os demai s candi dat os. Com
2 4 0
Em que pese a obvi edade da concl uso, j houve i mpe di me nt o dessa or de m - a bs ur do e ar bi t r r i o, diga
-se de pa s s a ge m -, fat o que obr i gou o Judi ci r i o a r est abel ecer o di r ei t o em favor do candi dat o pr ej udi cado
(STJ, REsp n
s
308. 700- RJ, 6
a
Tur ma, Rei. Mi n. HAMI LTON CARVALHIDO, j ul g. em 26. 2. 2002; vi de Infor-
mat i vo Jurisprudncia STJ n" 124, mar. 2002) .
2 4 1
Ne s s e s ent i do, al i s, e a c e r t a da me nt e , deci di u o STF, r ef or mando acr do do TST, que, di f e r e nt e me n-
t e, t oma r a c o mo bas e a ocor r nci a de at o j ur di co per f ei t o e a pa r mi a "tempus regit actum" (RE 318. 106-
RN, 2
a
Tur ma, Rei . Mi n. ELEN GRACI E, j ul g. em 18. 10. 2005; Informativo STF n
a
405, out . 2005) .
2 4 2
RE n" 194. 872- RS, 2
a
Tur ma, Rei . Mi n. MARCO AURLI O, j ul g. em 7. 11. 2000 (vi de Informativo STF
n
s
209, de nov. 2000) . Ta mb m: STJ, REs p 795. 174, Mi n. LAURITA VAZ, publ . em P. 3 . 2 0 1 0 .
243 Q cont udo, e nt e nde u que o candi dat o faz j us i medi at a nome a o (RMS 11. 396- PR, 6
a
Tur ma, Rei.
Mi n. THEREZA DE ASSIS MOURA, em 12. 11. 2007 (Informativo STJ n
2
339, nov. 2007) .
2 4 4
O STF deci di u no t er capaci t ao mor al o candi dat o suj ei t o s us pe ns o condi ci onal da pr ocesso, na
f or ma da Lei n 9. 099/ 1995, em vi r t ude das r est r i es decor r ent es de tal s i t uao (RE 568. 030- RN, Rei.
Mi n. MENEZES DI REI TO, em 2. 9. 2008) .
esse ent endi ment o, o STF, r ef or mando acrdo do TJ-RS e r est abel ecendo a sent ena
monocr t i ca, deci di u em favor de candi dat o cujo del i t o de falsidade i deol gi ca havi a
si do obj et o de pr escr i o.
2 4 5
Se o servi dor foi puni do com demi sso em um cargo e, pos t er i or ment e, apr o-
vado em concur so pbl i co par a out r o cargo, no haver, em pri nc pi o, bi ce par a sua
nomeao. Para que haja i mpedi ment o, deve haver previ so expr essa em lei, j que
os r equi si t os de acesso se suj ei t am reserva legal; no silncio da lei, o apr ovado t em
di rei t o nomeao, est ando o admi ni st r ador vi ncul ado obri gao de i nvest i -l o no
cargo, em observnci a ao pri nc pi o da legalidade es t r i t a.
2 4 6
A exi st nci a de anot aes em cert i do relativas a aes de nat ur eza cvel nas
quai s seja ru o candi dat o no t em o condo, da me s ma forma, de at ri bui r-l he o cunho
de i ni donei dade, i mpedi ndo a sua i nvest i dura. Pr i mei r ament e, por que a pr opos i t ur a
de aes cont r a ele depende da iniciativa de t ercei ros, no caso os seus aut or es. Demai s
di sso, sua t r ami t ao, s em que t enha havi do desfecho, apont a par a a pr es uno que
mi l i t a em seu favor, sendo ilegal que se i mponham rest ri es i ncompat vei s com a falta
de defi ni t i vi dade das sol ues j udi ci ai s.
2 4 7
Vi sando a assegur ar o cart er reservado de cert as i nformaes, a EC n
s
19/ 1998
acr escent ou ao art . 37 da CF o 7
2
, pr evendo que lei venha a di spor sobr e os r equi si t os
e as rest ri es de servi dores pbl i cos da Admi ni st r ao Di r et a ou Indi ret a, qua ndo as
funes de seu cargo ou empr ego ensej arem o acesso a i nformaes pri vi l egi adas. No
caso, poder a lei no s oment e est abel ecer requi si t os mai s rest ri t i vos par a o i ngr esso
no servio pbl i co, como t ambm fi xar rest ri es mai s ri gorosas aos servi dores, haja
vi st a que ao privilgio de acesso a t ai s i nformaes r eser vadas dever corresponder,
obvi ament e, r esponsabi l i dade civil, penal e admi ni st rat i vo-funci onal mai s severa.
2.4 Sexo eIdade
Os fatores per t i nent es ao sexo e i dade de candi dat os ao pr ovi ment o de cargos
pbl i cos t m pr ovocado funda cont rovrsi a ent r e os est udi osos e nos Tri bunai s.
Segundo pens amos , a anl i se de tais r equi si t os deve ser efet uada l evando em
cont a t o s oment e a natureza das funes a ser em exerci das pel o fut uro servidor. Pode-
mos , no ent ant o, consi der ar que a regra geral consi st e na i mpossi bi l i dade de eleger
esses fatores como r equi si t os de acesso aos cargos e empr egos pbl i cos. Home ns e
mul her es, i ndependent ement e de sua i dade, devem di sput ar nor mal ment e as vagas
reservadas par a candi dat os em concur so pbl i co.
2 4 8
2 4 5
RE n
a
212. 198- RS, 2
5
Tur ma, Rei . Mi n. MARCO AURLI O, j ul g. em 14. 8. 2001 (vi de "Informativo STF"
n
s
2 3 7 , ago. 2001) .
2 4 6
STJ, RMS 30. 518, em 19. 6. 2012.
2 4 7
Em tal sent i do, STJ, MC 16. 116- AC, Rei. Mi n. OG FERNANDES, em 18. 5. 2010.
2 4 8
A concl uso deflui da i nt er pr et ao do art . 39, 3
a
(ant es da EC n
a
19/ 1998 er a o 2
a
) , c/ c art . 7
a
,
XXX, da CF.
foroso reconhecer, por m, a exi st nci a de cert as si t uaes e de cert as funes
pbl i cas que per mi t i r i am a fixao de det er mi nada i dade ou det er mi nado sexo. O que
cert o, di ga-se por opor t uno, que tais si t uaes devem revest i r-se do cart er de ex-
cepci onal i dade par a no haver ofensa aos post ul ados const i t uci onai s aplicveis. No
obst ant e, se ocor r er em, ser lcito est abel ecer o r equi si t o.
No que t oca i dade, ent endemos acert ada a obser vao de CELSO ANTNI O
BANDEIRA DE MELLO, segundo o qual "no inconstitucional estabelecer limite de idade
quando o concurso destinar-se a determinados cargos ou empregos cujo desempenho requeira esfor-
os fsicos ou cause acentuados desgastes intolerveis a partir de faixas etrias mais elevadas".
249
Mui t as deci ses j udi ci ai s di screpam t ambm nesse pont o, mas parece est ar sen-
do fi rmado esse ent endi ment o. O STF, por exempl o, assent ou a regra geral da inviabi-
l i dade do r equi si t o de i dade, mas ressal vou as hi pt eses em que a l i mi t ao pudes s e
justificar-se em vi r t ude da nat ur eza das at ri bui es do cargo a ser pr eenchi do.
2 5 0
Em
casos nos quai s a l i mi t ao no t eri a justificativa, os di sposi t i vos legais foram consi de-
rados i nconst i t uci onai s.
2 5 1
A cont rovrsi a sobre o r equi si t o de i dade acabou por ser defi ni da pel o STF, que
regi st rou em smul a: "O limite de idade para a inscrio em concurso pblico s se legitima em
face do art. 7, XXX, da Constituio, quando possa ser justificado pela natureza das atribuies
do cargo a ser preenchido. "
252
Um desses casos consi st e na previ so, em di sposi t i vo legal ou em edi t al de
concurso, de di spensa do r equi si t o de i dade em favor de candi dat os que j sej am ser-
vi dores pbl i cos, em det r i ment o dos demai s candi dat os. A i l egi t i mi dade flagrante,
vi st o que a di scri mi nao de i dade no t eri a supor t e na nat ur eza das funes, como
seri a aceitvel, mas si m na qualificao j ur di ca pessoal do candi dat o. H, por t ant o,
inegvel ofensa aos pri nc pi os da i mpessoal i dade e da acessi bi l i dade funcional, sendo
pl enament e cabvel ao Judi ci ri o repri mi r essa di s t or o.
2 5 3
A despei t o dessas pr emi ssas, que se afiguram de lgica aceitvel, ne m s empr e os
Tri bunai s t m adot ado i dnt i co pens ament o no t r at o da mat r i a, havendo, em al guns
casos, deci ses que no t m l ast ro slido no si st ema const i t uci onal .
2 4 9
Ob. cit., p. 134. Do me s mo pe ns a me nt o par t i ci pa HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 374) . Cont r a:
JOS AFONSO DA SILVA (Direito constitucional positivo, cit., p. 570) .
2 5 0
RE n " 157. 863, I
a
Tur ma, Rei . Mi n. MOREI RA ALVES (RDA 1 9 5 / 6 5 ) . Em o u t r o j u l ga me n t o , a Cor t e
Su p r e ma r eaf i r mou es s a pos i o, de c i di ndo qu e "a norma constitucional que probe tratamento normativo
discriminatrio em razo da idade, para efeito de ingresso no servio pblico, no se reveste de carter absoluto,
sendo legtima, em conseqncia, a estipulao de exigncia de ordem etria quando esta decorrer da natureza e do
contedo ocupacional do cargo pblico a ser provido" ( RO em MS n
a
21. 045- 1- DF, I
a
Tur ma, Rei . Mi n. CELSO
DE MELLO, publ . no DJ de 30. 9. 1994) .
2 5 1
O STJ, nes s e aspect o, deci di u que a admi s s o par a o cargo de ar qui t et o no poder i a t er l i mi t ao de
i dade, j que n e n h u m gr ande esforo fsico seri a exi gi do par a o d e s e mp e n h o das at r i bui es (RMS n 2. 341,
6
a
Tur ma, Rei . Mi n. ADHEMAR MACIEL, DJ de 20. 2. 1995) .
2 5 2
Smul a 683, STF.
2 5 3
Foi, al i s, nes s e s ent i do que, com acer t o, deci di u o TJ-MG (Ap. 125. 309- 5, I
a
CCv., Rei. Des . J OS
BRANDO DE RESENDE, DO de 24. 6. 1999, apud ADCOAS 8175652) .
O STJ, por exempl o, decidiu que a proi bi o const i t uci onal per t i nent e ao l i mi t e
de i dade no se est ender i a aos j ui zes pel o fato de ser em caract eri zados como me mbr os
de Poder .
2 5 4
O ar gument o de ext r ema fragilidade, poi s que o ma nda me nt o const i t u-
cional aplicvel a t odos os cargos pbl i cos. O STF, ent r et ant o, adot ou a posi o corre-
ta, consi der ando i nconst i t uci onal o l i mi t e de i dade fi xado par a i ngr esso no Mi ni st r i o
Pbl i co, consi der ando seus membr os , em sent i do l at o, como servi dores pbl i cos, a
me s ma caract eri zao, alis, que deve ser at ri bu da aos magi st r ados par a esse fi m.
2 5 5
No que diz r espei t o idade mnima, deve-se aplicar a me s ma l i nha de pensa-
ment o adot ada par a o l i mi t e mxi mo de i dade. O pont o cent ral da l egi t i mi dade ou
no dessa fixao, repi t a-se, a nat ur eza das funes a ser em exerci das. Se a Admi -
ni st r ao i nst i t ui l i mi t e m ni mo of endendo o pri nc pi o da razoabi l i dade, o r equi si t o
i nconst i t uci onal . Caso demons t r e, de forma f undament ada, a r azo por que fixada a
i dade m ni ma, a rest ri o l eg t i ma e no mer ece qual quer i mpugnao. Anal i sando
edital de concur so par a i ngresso na Polcia Militar do DF, o Pr et r i o Excel so deu fo-
ros de l egal i dade fixao de i dade mxi ma e de i dade m ni ma par a a i nvest i dur a na
cor por ao.
2 5 6
Para o cargo de Magi st rado, por exempl o, t em si do admi t i da a exi gnci a
de i dade m ni ma super i or fixada para out r os cargos (v. g.: vi nt e e ci nco anos) , com
a justificativa de que as rel evant es funes do cargo exi gem mai or mat ur i dade par a
ser em devi dament e exer ci das.
2 5 7
O me s mo poder ocorrer com cargos de nat ur eza
assemel hada, dependendo sempr e da nat ur eza das funes.
Idnt i ca l i nha de pens ament o pode ser adot ada em rel ao ao r equi si t o sexo. Em
pri nc pi o, o sexo no pode ser fi xado como r equi si t o de acesso. Ressal vadas est aro,
no ent ant o, as si t uaes funcionais que j ust i fi carem a escol ha de um ou out r o dos se-
xos. Em concur so par a pr over cargos de Moni t or a em est abel eci ment o de abri go par a
meni nas adol escent es, seri a vlido l i mi t ar-se o acesso ao sexo f emi ni no.
2 5 8
Vedado
ser, ent r et ant o, i nst i t ui r esse r equi si t o em casos que no t e nha m qual quer justifica-
tiva e em que as funes do cargo possam ser nor mal ment e execut adas por pessoas
de qual quer dos s exos .
2 5 9
O STF, inclusive, j consi der ou ofensivo ao pri nc pi o da i so-
2 5 4
RO em MS 1. 082-RS, Rei . Mi n. DEMCRI TO REI NALDO, D] de 23. 9. 1993.
2 5 5
RE 197. 847, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, 1998.
2 5 6
AI (AgRg) n
L
' 284. 0001- DF, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, j ul g. em 24. 10. 2000 (vide Informa-
tivo STF n'
J
208, de nov. 2000) .
2 5 7
Foi o que deci di u o STJ no RMS 14. 156- PE, 6
a
Tur ma, Rei. Mi n. VI CENTE LEAL, j ul g. em 27. 8. 2002
(I nf or mat i vo Jurisprudncia STJ n
s
144, ago. 2002) , s endo rej ei t ada a exi gnci a apenas por que se pr et endi a
fosse c umpr i da at o mo me n t o da i nscri o, e no, como deveri a ser, at o mo me n t o da pos s e.
2 5 8
HELY LOPES MEI RELLES d e xe mpl o de concur s o par a o car go de dat i l ogr af o em pe ni t e nc i r i a fe-
mi ni na ( ob. ci t . , p. 374) . CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO exempl i f i ca com o car go de polcia
feminina ( ob. ci t . , p. 134) .
2 5 9
O STF t eve a opor t uni da de de consi der ar i nvl i da nor ma que, s e m qual quer j ust i fi cat i va pl aus vel , li-
mi t ava a candi dat os do sexo mas cul i no o pr eenchi ment o de vagas no Ofi ci al at o da Polcia Mi l i t ar do Ri o de
Janei r o (RE n
s
120. 305, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, DJ de 9. 6. 1995) .
nomi a edital que admi t i a s oment e candi dat os do sexo mascul i no, sem que ne m o at o
ne m a legislao decl i nassem a justificativa par a a r es t r i o.
2 6 0
A pr opsi t o, opor t uno dest acar que a prpria lei pode exigir det er mi nado sexo
par a os cargos e funes pbl i cas. o que ocorre com a Lei n
g
7. 210/ 1984 (Lei de Exe-
cuo Penal ), que i mpe aos est abel eci ment os penai s dest i nados a mul her es quadr o
funcional const i t u do excl usi vament e de agent es do sexo femi ni no na segurana de
suas dependnci as i nt er nas .
2 6 1
Verifica-se, pois, que a especificao do sexo, em cert as
si t uaes, no se afigura apenas conveni ent e e razovel, mas r i gor osament e necessri a.
2.5 Exame Psicotcnico
O exame psi cot cni co aquel e em que a Admi ni st r ao afere as condi es ps -
qui cas do candi dat o a pr ovi ment o de cargo pbl i co. Trat a-se de r equi si t o l eg t i mo, vi s-
t o que as funes pbl i cas devem ser exercidas por pessoas me nt a l me nt e ss. Al gumas
observaes devem ser feitas, ent r et ant o, a respei t o desse t i po de aferio. Tr at ando- se
de r equi si t o de acesso a cargos pbl i cos, deve ser expr essament e pr evi st o em l ei .
2 6 2
Em es t udo que f i zemos a respei t o, pr ocur amos demons t r ar que, por l argo pe-
r odo, as pessoas se i nsur gi am cont r a esse exame por que no se l hes per mi t i a a ve-
rificao dos r esul t ados. Concl u mos, ao fi nal , que a val i dade do exame psi cot cni co
est ava subor di nada a doi s pr essupost os necessri os: o real objetivo do t est e e o poder
de reviso, par a o fim de evitar qual quer forma de subj et i vi smo que vul ner e o pri nc pi o
da i mpessoal i dade na Admi ni s t r ao.
2 6 3
At ual ment e, est em cur so de pacificao o ent endi ment o de que o exame psi -
cot cni co deve per mi t i r ao candi dat o a avaliao do r esul t ado. Em caso deci di do pel o
STF, o emi nent e Relator, Mi n. FRANCI SCO REZEK, dei xou averbado que "no pode a
Administrao travestir o significado curial das palavras, qualificando como exame a entrevista
em clausura, de cujos parmetros tcnicos no se tenha notcia".
E r emat ou o i l ust re Relator: "No exame, nem pode integr-lo, uma aferio carente
de qualquer rigor cientfico, onde a possibilidade terica do arbtrio, do capricho e do preconceito
no conhea limites".
264
A deci so i rret ocvel e i ndi ca que no se pode consi der ar l eg t i mo o exame,
ne m qual quer de suas et apas, qua ndo a Admi ni st r ao pr omove ent r evi st as, di l o-
gos, di sser t aes orai s, sem que possa o candi dat o t er par met r os par a verificar o
2 6 0
STF, RE 528. 684, Mi n. GILMAR MENDES, em 3. 9. 2013. O cer t ame vi sava ao i ngr es s o em cur s o de
f or mao de oficiais da pol ci a mi l i t ar de Es t a do- me mbr o.
2 6 1
Art . 83, 3
a
, Lei n" 7. 210, de 11. 07. 1984, com a r edao da Lei n'-' 12. 121, de 15. 12. 2009 (vi gnci a em
180 di as a par t i r da publ i cao em 16. 12. 2009) .
2 6 2
STJ, AgRg. no REs p 773. 288, Mi n. CELSO LI MONGI , publ . em P. 2 . 2 0 1 0 .
2 6 3
Cf. nos s o t r abal ho Exame psi cot cni co: nat ur eza e condi es de l egi t i mi dade, publ . no Livro de Estudos
Jurdicos n
2
9, em 1994, p. 329- 337.
2 6 4
RE n'- 112. 676, 2
a
Tur ma, j . 17. 11. 1987.
r es ul t ado. Sendo o exame cal cado em pr es s upos t os ci ent fi cos e obj et i vos, t er lici-
t ude, poi s que ao i nt er es s ado ser per mi t i do conf r ont ar o r es ul t ado a que chegar am
os e xa mi na dor e s .
2 6 5
No obst ant e, h que consi derar-se que a exigncia rel at i va aferio ps qui ca
do candi dat o ao concur so deve ser previ st a em lei, como cl ar ament e est abel eci do no
art . 37, I, da CF. Se o exame psi cot cni co previ st o apenas no at o da Admi ni st r ao,
como el ement o de aferio ps qui ca, a exigncia se confi gurar como i nconst i t uci onal .
O STF j teve a opor t uni dade de definir esse t ema nesse exat o s e nt i do,
2 6 6
vi ndo, i ncl u-
sive, a consagrar tal or i ent ao em verbet e s umul ar .
2 6 7
Por out r o lado, se o servi dor j se s ubmet eu a exame psi cot cni co par a o cargo
que ocupa e se s ubmet e a concur so para cargo i dnt i co ou de funes s emel hant es da
me s ma pessoa federativa, s em que a Admi ni st r ao lhe t enha at r i bu do ant er i or men-
t e qual quer compor t ament o doent i o sob o aspect o ps qui co, desnecessr i a ser nova
avaliao psi col gi ca ou, se t i ver sido realizada, i rrel evant e seu r esul t ado. Foi a sol u-
o dada pel o STF em hi pt ese na qual Procurador da Fazenda Naci onal , com mai s de
ci nco anos de exerccio, e aprovado com excel ent e r esul t ado nas provas i nt el ect uai s,
foi consi der ado i napt o par a i ngresso no cargo de Pr ocur ador da Repbl i ca. O emi nent e
Rel at or deci di u que, t endo o candi dat o ul t r apassado aquel as pr ovas e "demonstrando
perfeita adequao s funes do cargo pretendido, perde relevo o resultado do exame psicotcnico",
de modo que a hi pt ese est ari a a desafiar a concesso da segur ana par a o fim de l he
ser assegur ada a posse no cargo para o qual se habi l i t ou.
2 6 8
Hi pt ese semel hant e, e t ambm de flagrante ilegalidade, ocorre com as denomi -
nadas entrevistas, que, na real i dade, escondem forma de el i mi nao de candi dat os, ao
sabor, f r eqent ement e, de sel eci onadores nem sempr e habi l i t ados par a ext rai r qual -
quer t i po de aferio do candi dat o. Trata-se de prt i ca que, no raro, conduz a abus os
que prej udi cam gr avement e o candi dat o e no lhe oferecem qual quer opor t uni dade de
defesa cont r a o abus o ne m ensej o para rechaar os mot i vos ( quando exi st em) even-
t ual ment e i nvocados. O TJ-RJ, acer t ament e, j deci di u: "Concurso Pblico - Posse Impedi-
da em Razo de Entrevista Pr-Admissional - Impossibilidade. Tendo o impetrante sido aprovado
em concurso pblico de provas e ttulos, no pode ser impedido de tomar posse em razo do resul-
2 6 5
Real ando a necessi dade de cri t ri os obj et i vos, vi de STF, AI 758. 533 QO/ MG, Rei. Mi n. GILMAR
MENDES, em 23. 6. 2010. Tambm: STJ, REsp 1. 221. 969-DE j . 22. 2. 2011, deci so em que s e as s ent ou a
necessi dade, ai nda, de r ecur s o admi ni st r at i vo.
2 6 6
"Servi o Pbl i co - I ngr esso - Requi si t os - Exame Psi cot cni co. Some nt e lei, at o nor mat i vo pr i mr i o,
pode est abel ecer r equi si t os par a o i ngr esso no servi o pbl i co - CF, art . 37, I. Se o e xa me psi cot cni co est i -
ver pr evi st o em at o admi ni s t r at i vo apenas , ocor r e i l egi t i mi dade" (RE n
2
232. 571- 7- RS, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n.
CARLOS VELLOSO, publ . DJ de 5. 2. 1999) .
2 6 7
Smul a 686 ("S por lei se pode suj ei t ar a exame psi cot cni co a habi l i t ao de candi dat o a car go p-
bl i co") .
2 6 8
MS 20. 972- DF, Pl eno, Rei. Mi n. CARLOS MADEI RA, j ul g. em 6. 12. 1989 (RTJ 137/ 645) . O STJ j
deci di u nes s a me s ma t ri l ha, af i r mando: "Se o impetrante j se submeteu a exame psicotcnico e foi aprovado para
policial, ao se submeter a novo concurso com muitas semelhanas e pontos de contato, ilegal a exigncia de novo exame;
esse candidato j est integrado na Polcia Militar, e o exame da mesma natureza" ( REsp n
e
24. 558- 1- DF, 2
a
Tur ma.
Rei . Mi n. AMRI CO LUZ, publ . DJ de 7. 11. 1994) .
tado de entrevista pr-admissional, cujos resultados no lhe foram comunicados e onde no lhe foi
possvel defender-se de acusaes que lhe foram feitas. "
269
Al guns rgos admi ni st r at i vos, no se sabe be m o mot i vo, ou se para algu-
ma ocul t ao escusa, j que no se vi sl umbr a qual quer razo pl aus vel , i nsi st em em
conferir ao exame psi cot cni co cart er sigiloso, chegando me s mo ao pice de i nseri r
essa qualificao em cl usul a de edital de concur so. Essa i mposi o not or i ament e
i l eg t i ma e ofende l i t er al ment e o pri nc pi o que assegur a a qual quer i ndi v duo o di rei t o
obt eno de i nformaes per ant e os rgos pbl i cos (art. 5
e
, XXXIII, CF) . Afinal,
t odos t m o di r ei t o de saber quai s os mot i vos que conduzi r am o exami nador a consi -
derar o candi dat o i napt o no exame psi cot cni co, e, alis, em qual quer t i po de prova.
O r esul t ado, j se di sse, preci sa ser suscetvel de apreci ao por out r o t cni co, per mi -
t i ndo, inclusive, que o i nt er essado, se for o caso, recorra ao Judi ci ri o par a anl i se da
l egal i dade ou no da concl uso do exame. Sem essa garant i a, a admi ni st r ao t eri a a
opor t uni dade de comet er mai s abusos ai nda do que os que comet e us ual ment e. Os
Tri bunai s, i ncl usi ve o Supr emo Tribunal Federal, t m si do cada vez mai s sens vei s
necessi dade de observnci a dessa gar ant i a.
2 7 0
O STJ t ambm, r eal ando a ilegalidade,
j anul ou exame psi cot cni co por ser sigiloso, irrecorrvel e com cri t ri os pur ament e
subj et i vos, ai nda que com previ so no edi t al .
2 7 1
Avul t a not ar, por opor t uno, que os mes mos r equi si t os de l egal i dade devem ser
exigidos no caso de exame mdico do candi dat o aprovado. A i napt i do dest e preci sa
const ar de l audo especfico do profissional compet ent e, no qual se descrevam, por me-
nor i zadament e, as razes que conduzi r am concl uso. Se no houver tal mot i vao, o
exame i rri t o e nul o.
2 7 2
2.6 Acesso Profissional ao Idoso
A di sci pl i na sobre os di rei t os e garant i as concer nent es ao i doso, h mui t o espe-
rada, foi i nt r oduzi da pela Lei n
9
10. 741, de P. 10. 2003 - o Es t at ut o do I doso.
No cap t ul o dest i nado profissionalizao e ao t r abal ho do i doso, a lei gar ant i u
a est e o di r ei t o ao exerccio de at i vi dade profissional, obser vadas suas condi es fsi-
cas, i nt el ect uai s e ps qui cas (art. 26) .
Averbou ai nda a lei que, para admi t i r i dosos em qual quer t r abal ho ou empr e-
go, ser vedado di scr i mi nar e fi xar l i mi t e mxi mo de i dade, i ncl usi ve par a concur sos,
2 6 9
TJ-RJ, ApC v n 13619/ 98- Capi t al , 10
a
CCv, unn. , Rei. Des . SYLVIO CAPANEMA, publ . DO de
6. 9. 1999.
270 Nes s a exat a l i nha, o STF, conf i r mando deci so do TRF da 4
5
Regi o, cons i der ou i ncons t i t uci onal cl u-
sul a de edi t al que consi der ava si gi l oso o exame psi cot cni co em concur s o par a del egado da Polcia Federal
pel a ci r cunst nci a de i mpedi r o candi dat o de t er acesso ao r es ul t ado do exame, c ondut a ofensi va ao art . 5
a
,
XXXIII, CF (RE 265. 261- PR, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. SEPLVEDA PERTENCE, em 13. 2. 2001; vi de Informativo
STF n
5
217, def ev. 2001) .
2 7 1
REsp n'-' 442. 964- PR, 6
a
Tur ma, Rei. Mi n. FERNANDO GONALVES, j ul g. em 17. 9. 2002 (vi de Infor-
mat i vo Jurisprudncia STJ n" 147, set . 2002) .
2 7 2
Acer t adament e deci di u o STJ em tal l i nha: RMS 26. 927, j . 4. 8. 2011.
ressal vados os casos em que a nat ur eza do cargo o exigir (art. 27) . Como a defi ni o
legal do i doso at i nge aquel es que t m i dade super i or a 60 anos, preci so adequar t ai s
di sposi es legais s condi es par a i nvest i dura no servi o pbl i co.
Pr i mei r ament e, o l i mi t e de i dade para a i nvest i dura do i doso no poder ser
super i or a 70 anos, j que com essa idade ocorre a aposent ador i a compul sr i a, como
est abel ece o art. 40, I
a
, II, da Const i t ui o. Port ant o, a proi bi o de di scr i mi nar i dade
do i doso deve aplicar-se ent r e 60 e 70 anos de idade, par a adequar - se a di sposi o legal
ao ma nda me nt o const i t uci onal .
Depoi s, ser necessr i o considerar, como, alis, ressal vou a lei, as funes do
cargo. Al gumas funes ser o i ncompat vei s com o exerccio por servi dor de i dade
mai s elevada; nesses casos, l eg t i ma ser a excl uso do i doso. Cont udo, se as funes
forem suscet vei s de ser exerci das por servi dor naquel a faixa et ri a, ilegal ser a discri-
mi nao do i nt er essado por fora de sua i dade.
Para a desejvel aplicao do Est at ut o do Idoso nessa par t e, necessr i o ser que
o Poder Pbl i co crie e est i mul e pr ogr amas de profi ssi onal i zao especi al i zada para os
i dosos, com o apr ovei t ament o de seus pot enci ai s e habi l i dades par a funes regul ares
e r emuner adas , conf or me est previ st o no art. 28, I, do Es t at ut o. A me s ma di sci pl i na
especfica dever ser i nst i t u da para a i nvest i dura do i doso no servi o pbl i co.
3 Acumul ao de Cargos e Funes
3.1 Regra Geral
Di spe a Const i t ui o Federal que vedada a acumul ao r emuner ada de car-
gos pbl i cos (art. 37, XVI). Essa a regra geral a respei t o. Significa, por exempl o, que
no pode o t i t ul ar de cargo de engenhei r o acumul ar com o de oficial admi ni st r at i vo.
O i nci so XVII do me s mo art . 37, todavia, est ende a proi bi o a mai s duas si t uaes.
Uma del as a da acumul ao de empr egos e funes. Dessa manei r a, chega-se pri -
mei r a regra geral compl et a: vedada a acumul ao r emuner ada de cargos, empr egos
e funes pbl i cas .
2 7 3
A segunda si t uao de i mpedi ment o a relativa aos cargos, empr egos e funes
nas aut ar qui as, soci edades de economi a mi st a, empr esas pbl i cas e fundaes ma n-
t i das pel o Poder Pbl i co. Temos, ent o, a segunda regra sobre o as s unt o: pr o be- se
a acumul ao de cargos, empr egos e funes t ambm nas pessoas da Admi ni st r ao
Indi ret a. A EC n
s
19/ 1998, de reforma admi ni st rat i va do Est ado, al t er ando o art. 37,
XVII, da CF, que t r at a desses out r os casos de i nvi abi l i dade de acumul ao, ampl i ou as
vedaes ali cont i das, par a alcanar t ambm as subsi di ri as das referidas ent i dades,
be m como as soci edades cont r ol adas, di ret a ou i ndi r et ament e, pel o Poder Pbl i co.
Significa dizer que, me s mo que a ent i dade no i nt egre a Admi ni st r ao Indi ret a, mas
2 7 3
O STJ j j ul gou ser vedada a acumul ao do cargo de Oficial de Not a s (not r i o) com qua l que r cargo, em-
pr ego ou funo, i ncl usi ve car go em comi s s o (RMS 38. 867, Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 18. 10. 2012) .
desde que seja subsi di ri a ou que sofra cont rol e di r et o ou i ndi r et o do Poder Pbl i co,
vedada est ar a acumul ao r emuner ada de funes ou empr egos pbl i cos .
2 7 4
A vedao at i nge, por consegui nt e, a acumul ao r emuner ada de cargos, empr e-
gos e funes na Admi ni st r ao Di ret a e Indi ret a, seja dent r o de cada uma, seja ent r e
os doi s set or es da Admi ni st r ao ent r e si. Por out r o lado, obser va- se cert a cont rovrsi a
no que t ange i ncl uso ou no, no art. 37, XVII, da CF, de empr egos em empr esas
pbl i cas e soci edades de economi a mi st a, t endo em vi st a ser em el as pessoas de di rei t o
pri vado. Em nos s o ent ender, o ma nda me nt o const i t uci onal no d mar gem a qual quer
dvi da, poi s que a vedao t em por dest i nat ri a a Admi ni st r ao Pbl i ca, envol vendo,
por t ant o, a Admi ni st r ao Di ret a e a Indi ret a. Assi m, i nconst i t uci onal a acumul ao
de empr ego em duas empr esas pbl i cas ou soci edades de economi a mi st a, ou em uma
soci edade de economi a mi st a e uma empr esa pbl i ca.
2 7 5
Vale a pena dest acar que, em vi r t ude da ampl i ao das hi pt eses de vedao,
no mai s poder o subsi st i r event uai s si t uaes de acmul o ant er i or ment e per mi t i -
das, sendo incabvel a al egao de di rei t o adqui r i do por se t r at ar de si t uao j ur di ca
com efeitos pr ot r a dos no t empo. A regra const i t uci onal t em apl i cabi l i dade i medi at a.
Conquant o vl i dos os efeitos ant eri ores da acumul ao, ser lcito Admi ni st r ao
or denar que o ser vi dor faa sua opo por um dos cargos ou empr egos, s endo obr i gado
por consegui nt e a afastar-se do out r o.
O f undament o da proi bi o i mpedi r que o acmul o de funes pbl i cas faa
com que o servi dor no execut e qual quer del as com a necessri a eficincia. Al m di s-
so, por m, pode- se observar que o Const i t ui nt e qui s t a mb m i mpedi r a acumul ao
de ganhos em det r i ment o da boa execuo das tarefas pbl i cas. Tant os so os casos
de acumul ao i ndevi da que a regra const i t uci onal parece l et ra mor t a; quando se sabe
que o caos que rei na nas Admi ni st r aes sequer per mi t e a identificao corret a de seus
servi dores, afigura-se como grot esca a proi bi o const i t uci onal , poi s que ser prat i ca-
ment e i mposs vel r espei t ar o que se est abel ece a respei t o.
Not e- se que a vedao se refere acumul ao remunerada. Em conseqnci a, se
a acumul ao s encer r a a percepo de venci ment os por u ma das font es, no i nci de a
regra const i t uci onal proi bi t i va.
3.2 Situaes de Permissividade
A Const i t ui o admi t e a acumul ao r emuner ada em al gumas si t uaes que
expr essament e menci ona. Observe-se, por m, que, seja qual for a hi pt ese de per mi s -
sividade, h de s empr e est ar pr esent e o pr es s upos t o da compat i bi l i dade de hor r i os.
Sem esta, a acumul ao vedada, me s mo que os cargos e funes sej am em t ese
acumul vei s. Ent r et ant o, a exigncia const i t uci onal s oment e a de compat i bi l i dade
2 7 4
No RMS 24249- DE o STF cons i der ou ilegal a acumul ao de car go pbl i co com e mpr e go em ent i dade
hospi t al ar de car t er soci et r i o, que, e mbor a no fosse soci edade de economi a mi s t a t pi ca (at por que no
t eve s ua cri ao aut or i zada por l ei ), t i nha em seu capi t al par t i ci pao maj or i t r i a (e, poi s, o cont r ol e di r et o)
da Uni o (Rei. Mi n. EROS GRAU, j ul g. em 14. 9. 2004; Informativo STF n" 3 6 1 , set . 2004) .
2 7 5
Vide ADI 1.770-DF, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 11. 10. 2006 (Informativo STF n- 444, out . 2006) .
de hor r i os, de modo que ser vedado criar exigncia no previ st a, como o caso do
l i mi t e de hor as semanai s de t r abal ho.
2 7 6
No obst ant e, haver i l egal i dade se o s omat -
ri o das j or nadas ul t r apassar os l i mi t es da possi bi l i dade mat eri al e da razoabi l i dade, o
que t er que ser verificado em cada caso.
A EC n
9
19/ 1998, al t er ando o inciso XVI do art. 37 da CF, est abel eceu u ma ou-
t r a condi o nos casos de per mi ssi vi dade: a observnci a de que os ganhos acumul ados
no excedam o t et o r emuner at r i o previ st o no art. 37, XI, da Lei Maior. A al t erao,
convm ressaltar, no i mpede a si t uao j ur di ca em si da acumul ao dos cargos ou
empr egos; o que a referida Emenda vedou foi a percepo de ganhos cujo mont ant e
ul t r apasse o t et o previ st o no art. 37, XI, da CF. Desse modo, par ece- nos que, luz do
novo t ext o const i t uci onal , ser possvel a acumul ao se em um dos cargos ou empr e-
gos, ou at me s mo em ambos , o servi dor tiver r eduo r emuner at r i a de forma a ser
obser vado o t et o est i pendi al fixado na lei.
So hi pt eses de per mi ssi vi dade (art. 37, XVI):
a) doi s cargos de professor;
b) um cargo de professor com out r o t cni co ou cientfico;
c) a de doi s cargos ou empr egos privativos de profi ssi onai s de sade, com pr o-
f i sses r egul ament adas.
Essa l t i ma hi pt ese de permi ssi vi dade decor r eu de al t erao i nt r oduzi da no
art. 37, XVI, "c", da CF, pel a Emenda Const i t uci onal n
9
34, de 13. 12. 2001. Ant er i or -
me nt e a per mi ssi vi dade l i mi t ava-se acumul ao de doi s cargos de mdi co, o que ge-
r ou mui t as cont rovrsi as em rel ao a out r os profi ssi onai s de sade, que pr et endi am
l hes fosse est endi do o benef ci o.
2 7 7
Not e- se, por m, que o novo ma nda me nt o se referiu
a profissionais de sade, ou seja, quel es profi ssi onai s que exer cem at i vi dade t cni ca di-
retamente ligada ao servi o de sade, como mdi cos, odont l ogos, enf er mei r os e t c .
2 7 8
No alcana, por t ant o, os servi dores admi ni st r at i vos que at uam em r gos onde o
servi o de sade pr est ado, como hospi t ai s, post os de sade, ambul at r i os et c.
Por consegui nt e, no so r i gor osament e si nni mas as expr esses "profissionais
de sade" e "profissionais da rea de sade". Est a mai s ampl a e envol ve no s os ser vi do-
res t cni cos em sade como t odos os que t r abal ham na rea de apoi o admi ni st r at i vo.
Resul t a da, ent o, ser vedada a acumul ao do cargo de mdi co com cargo admi ni st r a-
2 7 6
STJ, AgRg no AREs p 291. 919, Mi n. NAPOLEO MALA, em 18. 4. 2013. Trat ava-se de pr of i ssi onal de
s ade e o Tr i bunal , ant e o f undament o de que seri a invivel a pr es uno de m qual i dade do servi o pr est a-
do, r ef or mou e nt e ndi me nt o do TCU (Acrdo 2. 133/ 2005) , que f i xar a o l i mi t e de 60 hor as s emanai s par a
admi t i r a cumul ao.
2 7 7
Co mo exempl o de que no se admi t i a a ext enso da nor ma, a I
a
Tur ma do STF deci di u ser i nvi vel a acu-
mul a o de doi s car gos de odont l ogo (RE n
s
222. 423- RJ, Rei . Mi n. ILMAR GALVO, j ul g. em 31. 8. 1999;
vi de "Informativo STF" n 160, set . 1999) .
2 7 8
O TRF- 2
a
R., compr ovada a compat i bi l i dade de hor r i os, r econheceu a acumul ao de doi s car gos de
enf er mei r o (AMS 2002. 02. 01. 000901- 6, Rei. Des. ANTNI O CRUZ NETTO, DJ 13. 11. 2008) .
tivo fora da rea de sade, ai nda que aquel a profi sso seja r equi si t o par a ocup- l o.
2 7 9
Ent r et ant o, se o cargo de di reo ou de assessori a e apenas profi ssi onai s de sade
possam prov-l o, ser vivel a acumul ao; que, embor a de nat ur eza admi ni st rat i va,
t em o cargo o cart er de pri vat i vi dade, o que previ st o na nor ma. Em que pes em al-
gumas cont r ovr si as, a j ur i spr udnci a passou a admi t i r a acumul ao de doi s cargos
de mdi co par a mdi cos mi l i t ares, desde que no des empenhe funo t i pi cament e
cas t r ens e.
2 8 0
O acmul o pode dar-se no me s mo regi me ou em r egi mes di versos; assi m pos-
svel acumul ar dois cargos, dois empr egos ou um cargo e um empr ego. A exigncia da
r egul ament ao da profi sso significa que se faz necessri a a exi st nci a de lei discipli-
nando o exerccio profi ssi onal e, como freqent e, i nst i t ui ndo a aut ar qui a i ncumbi da
da fiscalizao.
O concei t o de cargo t cni co ou cientfico, por falta de preci so, t em pr ovocado
al gumas dvi das na Admi ni st r ao. O ideal que o es t at ut o fixe o cont or no mai s exa-
t o poss vel par a sua definio, de modo que se possa verificar, com mai or facilidade,
se poss vel , ou no, a acumul ao. Cargos tcnicos so os que i ndi cam a aqui si o de
conheci ment os t cni cos e prt i cos necessri os ao exerccio das respect i vas funes. J
os cargos cientficos dependem de conheci ment os especficos sobr e det er mi nado r amo
cientfico. Nor mal ment e, tal gama de conheci ment o obt i da em nvel superi or; essa
exigncia, por m, ne m sempr e est pr esent e, sobr et udo par a os cargos t cni cos. Por
out r o l ado, no bast a que a denomi nao do cargo cont enha o t er mo "t cni co": o que
i mpor t a que suas funes, por ser em especficas, se di ferenci em das me r a me nt e
burocrt i cas e r ot i nei r as .
2 8 1
Seja como for, nem sempr e ser fcil at ri bui r t ai s qualifica-
es de modo exat o. As sol ues adequadas nor mal ment e so adot adas ao exame da
si t uao concr et a.
2 8 2
Out r as si t uaes de permi ssi vi dade referem-se possi bi l i dade de j ui z e de me m-
br o do Mi ni st r i o Pbl i co acumul ar em seus cargos com out r o de magi st r i o (art. 95,
pargrafo ni co, e art. 128, 5'-', II, "d", da CF) . O que se deve t er como cer t o que,
t r at ando- se de hi pt eses que refletem excees ao si st ema geral de vedao acumu-
l abi l i dade, devem elas ser i nt er pr et adas r est r i t i vament e, sendo i ncab vel est end- l as a
out r as si t uaes que no se enquadr em naquel as expr essament e per mi t i das.
Que s t o que susci t ava cont r ovr si a er a concer nent e possi bi l i dade, ou no,
de acumul ao r e mune r a da de pr ovent os da apos ent ador i a com venci ment os de car-
go, empr ego ou funo pbl i ca. A r azo da cont r ovr si a consi st i a no si l nci o da
Cons t i t ui o a r espei t o dessa hi pt ese, cont r ar i ament e Cons t i t ui o de 1967, com
a Emenda n
s
1/ 1969, que expr es s ament e vedava a acumul ao com al gumas exce-
2 7 9
Vi de STF, RE 248. 248- RJ. Rei. Mi n. MENEZES DI REI TO, em 2. 9. 2008. No caso, pl ei t eava- se a a c umu-
lao do cargo de mdi co com o de per i t o cr i mi nal com especi al i dade em medi ci na vet er i nr i a.
2 8 0
STJ, RMS 39. 157, Mi n. HERMAN BENJAMIN, em 26. 2. 2013.
2 8 1
Consul t e- se a r espei t o J OS MARI A PI NHEI RO MADEI RA, Servidor Pblico, cit., 8. ed. , 2009, p. 207- 309.
2 8 2
Co mo exempl o, o STJ, no RMS 39. 157, j . em 26. 2. 2013, admi t i u a acumul ao do car go de mdi co mi -
l i t ar com o de professor, f undando- s e em que aquel e car go de evi dent e nat ur eza cientfica.
es de per mi s s i vi dade. A vedao vol t ou a ficar expr essa na Cons t i t ui o em face do
10 do ar t . 37, i nt r oduzi do pel a EC n
s
20, de 15. 12. 1998, que i mpl ant ou a r ef or ma
da pr evi dnci a s oci al .
2 8 3
Vale l embrar, afinal, que as hi pt eses de per mi ssi vi dade ci ngem- se excl usi va-
me nt e a duas font es r emuner at r i as , como o caso de doi s cargos, doi s empr egos
ou um cargo e um empr ego. Tais hi pt eses so de di r ei t o est r i t o e no pode m ser
est endi das a si t uaes no previ st as. Desse modo, i nadmi ss vel a acumul ao re-
mune r a da de t r s ou mai s cargos e empr egos, ai nda que t odos sej am pass vei s de
dupl a acumul ao, ou me s mo que um del es pr ovenha de aposent ador i a. Na ver dade,
os casos de per mi s s o es pel ham exceo ao si st ema geral e al m di sso de presumi r
-se que di fi ci l ment e o ser vi dor poder i a des empenhar ef i ci ent ement e suas funes
se fossem est as or i undas de t rs ou mai s cargos, empr egos ou f unes .
2 8 4
A vedao
est ende- se, ai nda, a u ma t ercei ra funo decor r ent e de cont r at ao como t empor r i o
pel o r egi me especi al .
2 8 5
A disciplina sobre acumul ao de cargos e funes para os magistrados sofre inci-
dnci a do di spost o no art. 95, pargrafo nico, I, da CF, que l hes veda "exercer, ainda que
em disponibilidade, outro cargo ou funo, salvo uma de magistrio". A referncia di sponi bi -
lidade funda-se na ci rcunst nci a de que, em semel hant e si t uao, o magi st r ado, apesar
de afastado, cont i nua a perceber r emuner ao do errio e, t endo em vista possi bi l i dade
de event ual rei ngresso, sua si t uao acaba por assemel har-se anterior, quando ocu-
pava nor mal ment e seu cargo. A ressalva quant o permi ssi vi dade - uma ni ca funo
de magi st r i o - l i mi t a-se a cargos ou funes em i nst i t ui es per t encent es Admi ni s-
trao, seja cent ral i zada, seja descent ral i zada (nest e caso, como ocorre, v. g., nas uni -
versi dades aut rqui cas ou fundaci onai s). No obsta, cont udo, acumul ao o fato de o
professor ser gui ndado a cargos de direo i nst i t uci onal (v. g., di ret or de Facul dade ou
Rei t or de Uni versi dade), desde que sejam eles privativos de docent es. Aqui urge recor-
rer i nt er pr et ao lgica: se os cargos de direo, como regra, nada mai s so do que o
efeito da evol uo profissional da carreira do professor, o bvio que incida t ambm
nesse caso a permi ssi vi dade cumul at i va.
Por out r o lado, como a rest ri o do t ext o - uma nica funo - se refere a i nst i t ui -
es admi ni st r at i vas, nada i mpede que, al m do cargo de magi st r i o nessas i nst i t ui -
es, o magi st r ado t enha cont r at o com i nst i t ui es ou cur sos do set or pri vado, desde
que, obvi ament e, haja compat i bi l i dade de horri os com o exerccio da j udi cat ur a. Da
me s ma forma, l eg t i mo que, no ocupando cargo em est abel eci ment o pbl i co, t enha
2 8 3 vi de o t pi co 5 adi ant e, r ef er ent e aposent ador i a, no qual a bor da mos a mat r i a mi nuc i os a me nt e .
gui sa de i nf or mao, por m, o STF consi der ou vlida a acumul ao de doi s car gos com pr ovent os de apo-
s ent ador i a rel at i vos a um t er cei r o cargo, sob o f undament o de que tal si t uao se c ons umou ant es da EC
2 0 / 1 9 9 8 e de que o art . 11 des t a r es guar dou o di r ei t o dos i nat i vos at a dat a de sua pr omul gao (RMS
24. 737- DF, Rei. Mi n. CARLOS BRITTO, P. 6. 2006, Informativo STF n'-' 350, j un. 2004) .
2 8 4
Vide STF, RE 141. 376, Rei. Mi n. NRI DA SILVEIRA, em 2. 10. 2001. Nes s a de ma nda , um mdi co
apos ent ado pel o Es t ado pr et endi a cumul ar seus pr ovent os com os venci ment os de out r o car go de mdi co e
um de pr of essor de uni ver si dade pbl i ca. Tambm: STF, RMS 26929, Rei . Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em
19. 10. 2010, e STJ, RMS 14. 937, Rei. Mi n. FELIX FISCHER, em 3. 6. 2003.
2 8 5
STF, RMS 26. 929, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 19. 10. 2010.
um ou mai s cont r at os com i nst i t ui es pri vadas par a a funo de professor. No caso
de magi st r ado aposent ado, aplica-se, subsi di ar i ament e, o art . 37, 10, da CF, segun-
do o qual os pr ovent os de aposent ador i a s oment e so cumul vei s com: ( l
2
) cargo ou
funo de magi st r i o; (2
Q
) cargos eletivos; (3
e
) cargos em comi sso de livre nomeao
e exonerao.
No que concer ne aos membros do Ministrio Pblico, i nci de o art . 128, 5
2
, II, "d",
da CF, s egundo o qual l hes vedado "exercer, ainda que em disponibilidade, qualquer outra
funo pblica, salvo uma de magistrio". Di f er ent ement e do art. 95, pargrafo ni co, I, da
CF, aplicvel aos magi st r ados, o di sposi t i vo em tela dei xa cl aro que a rest ri o a uma
funo de magi st r i o se refere ao exerccio de funo pbl i ca (da a expr esso "qual-
quer outra funo pblica"). Idntica, poi s, deve ser a i nt er pr et ao par a os magi st r ados,
apesar da i ncompl et ude de seu t ext o. No que t ange a i nst i t ui es do set or pri vado,
val em aqui as observaes j feitas a pr opsi t o dos magi st r ados. Pr eocupado, por m,
com o fato de que o excesso de at i vi dades de magi st r i o pode compr omet er a at uao
funcional, o Cons el ho Naci onal do Mi ni st ri o Pbl i co edi t ou a Resol uo n
2
3, de
16. 12. 2005, em cujo art. I
2
ficou vedado a qual quer me mbr o do Mi ni st r i o Pbl i co
o exerccio de magi st r i o, pblico ou privado, por per odo super i or a 20 hor as sema-
nai s, no i ncl u do, t odavi a, na vedao o magi st r i o em escol as de aper f ei oament o
da pr pr i a I nst i t ui o ou em cursos mant i dos por associ aes de cl asse ou fundaes
vi ncul adas ao Parquet.
186
-
287
3.3 Efeitos
Se o servi dor acumul a r emuner adament e cargos ou funes pbl i cas, a sua si-
t uao encer r a vi ol ao ao est at ut o const i t uci onal . Uma vez cons umada tal si t uao,
de se per gunt ar quai s os efeitos que dela pr ovm.
Adequada sol uo a concebi da pel a Lei n
2
8. 112/ 1990, per t i nent e aos servi -
dor es pbl i cos federai s. Se fica provada a boa-f do servi dor na acumul ao proi bi da,
deve ele opt ar por um dos cargos (art. 133, caput, e 5
2
) . Se a si t uao decor r er de
condut a ei vada de m-f, per der ambos os cargos e r est i t ui r o que tiver per cebi do
i ndevi dament e (art. 133, 6
2
) . Se o out r o cargo i nt egrar ent i dade federativa diversa,
est a ser comuni cada da demi sso do servi dor (art. 133, 6
2
) .
2 8 8
2 8 6
Al m di sso, a l egi t i mi dade da acumul ao pr es s upe a compat i bi l i dade de hor r i os (art . 2
Q
) e que as
funes exer ci das no sej am r e mune r a da s (art. 3
, J
). Cabe, ai nda, ao me mb r o do MP comuni car s uas at i vi da-
des de magi s t r i o ao r espect i vo Cor r egedor - Ger al (art . 4").
287 Regi st r e- se, por opor t uno, que a ci t ada Resol uo faz meno, em sua j ust i fi cat i va, Resol uo n
9
336,
de 16. 10. 2003, do Cons e l ho da Just i a Federal , que t em o me s mo pr ops i t o em r el ao a magi s t r ados fede-
rai s. Di t a Resol uo foi obj et o da ADI n 3. 126-1-DF, na qual foi concedi da l i mi nar apenas par a s us pender o
t e r mo "nico(a)" r ef er i do no art . I
9
. Ressal vou a Cor t e, por m, a neces s i dade de avaliar, no caso concr et o,
se a at i vi dade de magi s t r i o i nvi abi l i za o ofcio j udi cant e (Rei. Mi n. GILMAR MENDES, publ . DJ 6. 5. 2005) .
288 o j R p 4 Regi o pr oveu apel ao i nt er pos t a por ser vi dor de mi t i do em caso de acumul ao de boa-f,
deci di ndo qu e "a s exi st nci a de pr oces s o admi ni s t r at i vo par a a apur ao de a c umul a o i ndevi da de car gos
no aut or i za a de mi s s o do funci onri o, f azendo par t e da gar ant i a legal o di r ei t o de opo por um dent r e
os v ncul os " (Ap. em MS n'-' 90. 04. 21522- 0- SC, I
a
Tur ma, Rei. Jui z ARI PARGENDLER, DJ de 23. 10. 1991) .
O di rei t o de opo, no ent ant o, s pode ser exerci do quando for poss vel ao ser-
vi dor oferecer pedi do de exonerao de um dos cargos. H hi pt eses em que o es t at ut o
veda a formul ao desse pedi do quando o servi dor r es ponde a pr ocesso disciplinar,
exi gi ndo a concl uso dest e e a event ual aplicao de penal i dade.
2 8 9
Nessa hi pt ese,
fi ca s us pens o o di rei t o at a concl uso do processo, r el at i vament e a um dos car gos .
2 9 0
Qua nt o ao aspect o r emuner at r i o, h que se consi derar o de s e mpe nho do ser-
vi dor ao acumul ar cargos ou funes. Caso no t enha exerci do sua at i vi dade em um
dos cargos ou funes, deve devolver as r emuner aes i ndevi dament e per cebi das por
at i vi dade na qual no l aborou, pena de enr i queci ment o ilcito s em causa. Em out r a
ver t ent e, se des empenhou efet i vament e e de boa-f ambas as funes, nada t er que
devolver, j que a r emuner ao r et r at ou a cont r apr est ao pel o servi o execut ado.
2 9 1
3.4 Ingresso em Nova Carreira
Fr eqent ement e t em si do susci t ada a quest o funcional concer nent e ao i ngr es-
so do servidor, j t i t ul ar de cargo ou empr ego pbl i co, em cargo ou empr ego de carrei-
ra diversa, aps aprovao em concur so pbl i co. O pr obl ema que se pe o segui nt e:
o servi dor j adqui r i u est abi l i dade em seu cargo ou j exerce seu empr ego com cert o
grau de per mannci a e, aprovado por concur so par a carrei ra diversa, t er que se sujei-
t ar a novo est gi o pr obat r i o; por quant o, sendo di versa a carreira, o novo pr ovi ment o,
conforme j vi mos, se qualificar como ori gi nri o.
E nesse mome nt o l he assal t a a dvida: como t rocar o cer t o pel o duvi doso? Para
no correr riscos, o servidor, ant es da nova i nvest i dura, post ul a e consegue deferi men-
t o de licena s em venci ment os em rel ao ao cargo ou de s us pens o do cont r at o de
t r abal ho, se for suj ei t o a r egi me cel et i st a.
2 9 2
A quest o consi st e em saber se esse recur-
so i mpedi r i a a acumul ao vedada pel a Const i t ui o. A mat r i a pol mi ca e sobr e ela
t em havi do opi ni es di scr epant es.
O pr obl ema t e m vi ndo t ona pr i nci pal ment e por que nossa federao de t r s
graus, sendo compos t a de numer os as pessoas federat i vas. Cada uma del as t em sua
pr pr i a aut onomi a funcional e capaci dade par a i nst i t ui r seus pl anos de cargos e car-
rei ras. Como a cada dia se intensifica o nme r o de concur sos pbl i cos par a os mai s
di versos cargos dessas esferas, fi cam os servi dores i nt i mi dados com os efeitos que
pos s am advir de event ual acumul ao de cargos.
Qua ndo o es t at ut o respect i vo j prev a referida si t uao funci onal , a ques t o
fica l ogo resol vi da. E o caso do art. 29, I, da Lei n
2
8. 112/ 1990 ( Es t at ut o Feder al ),
que prev o i ns t i t ut o da reconduo. Por mei o dest e, o ser vi dor est vel r et or na ao car-
go que ocupava ant er i or ment e no caso de "inabilitao em estgio probatrio relativo a
2 8 9
o caso do art . 172, da Lei 8. 112/ 90, par a a esfera federal.
2 9 0
2 9 1
Em a bono de tal sol uo, STJ, REsp. 565. 548, Mi n. ELIANA CALMON, em 13. 8. 2013.
2 9 2
A l i cena s e m venci ment os t e m si do f r eqent ement e de nomi na da nos es t at ut os c omo "l i cena par a
t r at ar de a s s unt os par t i cul ar es". A me s ma denomi nao, alis, pode ser adot ada no r egi me t r abal hi st a.
outro cargo". Na esfera federal, por t ant o, bast a que o ser vi dor compr ove sua pr xi ma
i nvest i dur a e a comuni que ao rgo de pessoal , par a o fim de l he ser assegur ado o
event ual r et or no.
A mai or i a dos es t at ut os funci onai s, t odavi a, no cont empl a esse i nst i t ut o, que,
al m de dot ado de lgica l umi nar, compat vel com os mai s comezi nhos post ul ados
de j ust i a. Desse modo, per f ei t ament e l eg t i mo e equni me que o servi dor se li-
cenci e do cargo ant er i or ou aj ust e a s us pens o do cont r at o de t r abal ho, s empr e s em
r emuner ao ( venci ment os ou sal ri o), e seja empos s ado no cargo ou empr ego da
nova carrei ra. Tal si t uao em ne nhuma hi pt ese ofenderi a o art . 37, XVI, da CF, que
al ude acumul ao remunerada de car gos .
2 9 3
Se o ma nda me nt o, que t e m c unho r est r i -
tivo, diz que a acumul ao vedada a r emuner ada, no pode o i nt r pr et e ampl i ar o
mbi t o da r est r i o. Na ver dade, i mpedi r a i nvest i dur a do ser vi dor l i cenci ado ou com
cont r at o de t r abal ho suspenso, sem r emuner ao, provoca ofensa ao pr i nc pi o do livre
exerccio de t r abal ho, ofcio ou profi sso, consagr ado no art . 5
L>
, XIII, da CF.
O corret o, assi m, que a licena ou a suspenso cont r at ual vi gore at o mome n-
t o em que o servi dor venha a adqui ri r est abi l i dade no novo cargo ou empr ego; s nessa
ocasi o que l he cabe provi denci ar a exonerao do cargo ant eri or. E deve me s mo
faz-lo par a regul ari zar sua si t uao funcional, sob pena de est ar suj ei t o s r esponsabi -
l i dades decor r ent es de sua des di a. H est at ut os que no pr evem esse t i po de licena;
out r os a s ubme t e m ao j u zo di scri ci onri o da Admi ni st r ao; e out r os , ai nda, l i mi t am
a licena a per odo menor do que t rs anos, que o pr azo at ual da est abi l i dade. Em
nosso ent ender, t ai s rest ri es no se compat i bi l i zam com a vi gent e Const i t ui o, sen-
do inaplicveis hi pt ese de i nvest i dura em novo cargo ou empr ego pbl i co.
O que no se pode admitir, por no apr esent ar um m ni mo sent i do de j ust i a,
que o servidor, apr ovado em novo concur so e mobi l i zado par a galgar novos degr aus no
servio pbl i co, seja pr essi onado a no aceitar a nova i nvest i dur a por t emor da per da
irreversvel de sua si t uao funcional anterior. No t em cabi ment o exigir-lhe que se
exoner e do cargo ant er i or como condi o para a posse no novo cargo; i sso o mes -
mo que obri g-l o a t rocar si t uao de est abi l i dade por out r a de i nst abi l i dade. Afinal,
s mer ece apl ausos o esforo do servi dor concur sado na busca de cargos mel hor es.
At ual ment e usual que, sempr e por concurso, o servi dor federal aspi re a det er mi nado
cargo muni ci pal , ou que servi dor est adual t enci one ocupar cargo federal. Tais si t uaes
mer ecem i ncent i vo, e no cer ceament os, por par t e da Admi ni st r ao.
O que a Const i t ui o quer apenas i mpedi r dupl a r emuner ao no servi o p-
blico, e tal ma nda me nt o no est ar sendo vul ner ado pel o servidor. E be m ver dade
que h opi ni es em cont rri o, que preferem ent ender que no caso haveri a proi bi o,
por que, aci ma da dupl a r emuner ao, seria vedada a pr pr i a acumul ao em si, seja
de que forma for.
2 9 4
Fel i zment e, out r os est udi osos t m seu pe ns a me nt o l ast r eado na
2 9 3
Em cont r r i o, advogando que h acumul ao i ndevi da, ANTNI O FLVIO DE OLIVEIRA, Servidor
pblico: ques t es pol mi cas (obr a col et i va), Fr um, 2006, p. 15.
2 M
Nes s e s ent i do, o e nt e ndi me nt o da 2
a
Cmar a do TCU na Deci so 337/ 99, Rei. Mi n. ADHEMAR GHISI
(Proc. 014. 841/ 1996- 7) .
Const i t ui o, como deve ser, e per cebem a necessi dade de no dei xar o ser vi dor vi t o-
r i oso s em a necessr i a pr ot eo.
2 9 5
3.5 Convalidao Constitucional
Embor a a si t uao no seja comum e at enda a hi pt eses excepci onai s, a Const i -
t ui o conval i dou caso de acumul ao vedado sob a gi de da Cart a ant eri or.
Com efeito, o art. 17, 2
S
, do ADCT da CF assegur ou o exerccio cumul at i vo
de doi s cargos ou empr egos pri vat i vos de profi ssi onai s de sade que est i vessem sen-
do exerci dos na Admi ni st r ao Di ret a ou Indi ret a. Significa que mui t as das si t uaes
engl obadas no ma nda me nt o er am consi deradas invlidas ant er i or ment e e passar am
condi o de val i dade por fora do novo di sposi t i vo const i t uci onal .
Cui da-se, poi s, de acumul aes i ndevi das que foram conval i dadas pel a nova
Const i t ui o. Tendo havi do conval i dao, devem aprovei t ar-se t odos os efeitos or i un-
dos do cmul o anterior, como se t i vesse sido lcita a si t uao desde o seu i n ci o.
2 9 6
4 Estabilidade
4.1 Noo do Instituto
Est abi l i dade o di rei t o out or gado ao servi dor est at ut r i o, nome a do em vi r t ude
de concur so pbl i co, de per manecer no servio pbl i co aps t rs anos de efetivo exer-
ccio, como passou a det er mi nar a EC n
e
19/ 1998, que al t erou o art. 41 da CF, pel o
qual ant er i or ment e era exigido o pr azo de apenas doi s anos.
A me s ma Emenda i nseri u, no art. 41, o 4, es t at ui ndo que, al m do pr azo
aci ma, a aqui si o da est abi l i dade depende ai nda de avaliao especial de de s e mpe nho
do servidor, a ser real i zada por comi sso funcional com essa fi nal i dade. Consi gne- se,
t odavi a, que, par a evitar fut uras di scusses sobre a aqui si o, ou no, do di rei t o, o art.
28 da EC n
s
19/ 1998 r esguar dou a est abi l i dade, no pr azo ant er i or de doi s anos, aos
at uai s servi dores em est gi o pr obat r i o, ou seja, quel es que, quando da pr omul gao
da Emenda, ai nda no t i vessem al canado o referido pr azo. Assi m, o novo pr azo de
t rs anos s vai incidir sobre os servi dores que i ngr essar em no servi o pbl i co aps
5. 6. 1998, dat a da publ i cao da Emenda no Dirio Oficial.
2 9 5
o caso de IVAN BARBOSA RI GOLI N (Comentrios ao Regime nico dos Servidores Pblicos Civis, Sarai va,
1992, p. 76) com cujo pe ns a me nt o c omunga mos i nt ei r ament e. So suas as pal avr as, r ef er i ndo- se aos car-
gos de Escr i t ur r i o e de Mdi co, e depoi s de di zer que " natural que o Estado defira tal garantia ao seu servidor
estvel": "Quer-se dizer com isso que no teria sentido retirar a estabilidade do servidor enquanto Escriturrio antes de
ser confirmada sua estabilidade como Mdico; no teria senso lgico a atitude, conforme j se declinou anteriormente, em
exemplo semelhante."
2 9 6
O di sposi t i vo apl i ca-se t a nt o a profi ssi onai s da s ade civis qua nt o militares, c omo j deci di u cor r et amen-
t e a 2
a
Tur ma do STF no RE 182. 811- MG, Rei . Mi n. GILMAR MENDES, em 30. 5. 2006 (Informativo STF n
s
429, j un. 2006) .
Uma observao deve ser feita a propsi t o das novas condi es para a aquisio
da estabilidade. De um lado, a Const i t ui o i mpe o cumpr i ment o de requi si t o t emporal
(art. 41, caput) e, de out r o, exige que o servidor t enha seu des empenho aprovado por co-
mi sso de avaliao (art. 41, 4-). Dependendo da situao, todavia, poder-se- enfren-
tar conflito apar ent e de nor mas, a ser resolvido pela ponder ao dos i nt eresses t ut el ados
pelas citadas regras. Caso a Admi ni st rao no i nst i t ua a comi sso ou est a ret arde sua
deciso par a aps o prazo de t rs anos, dever consi derar-se que o servidor, cumpr i do o
prazo, t er adqui ri do a estabilidade, mes mo sem a avaliao da comi sso. E que a nor ma
da avaliao funcional por comi sso especial foi criada em favor da Admi ni st rao, de
modo que, se est a no concretiza a faculdade const i t uci onal , deve ent ender - se que tacita-
mente avaliou o servi dor de forma positiva. O que no se pode prejudicar o servidor, que
j cumpr i u i nt egr al ment e o per odo de estgio, pela inrcia ou ineficincia dos rgos
admi ni st rat i vos. Assi m, para conciliar os citados dispositivos, ser necessri o concluir
que a avaliao do servi dor pela comi sso dever encerrar-se ant es de findo o prazo ne-
cessrio para a aqui si o da estabilidade, para, ent o, se for o caso, ser provi denci ado o
processo de exonerao do servidor avaliado negat i vament e.
2 9 7
E opor t uno consi derar, nest e passo, que a Admi ni st r ao deve provi denci ar, ain-
da dent r o do per odo t ri enal , o ato de exonerao do servidor. A avaliao de des empe-
nho mer o pr ocedi ment o prvi o e no t em i donei dade j ur di ca par a afastar o servidor.
O me s mo ocorre com a prt i ca do at o de "denegao da estabilidade", pr at i cado por
al guns rgos ant es do at o exoner at r i o. Trata-se de de s me mbr a me nt o desnecessr i o,
por quant o o at o de exoner ao j cont m i mpl i ci t ament e a denegao da est abi l i dade.
E, a nos s o ver, ai nda r edunda em efeito gravoso para a Admi ni st r ao: ai nda que t enha
havi do est e l t i mo at o, o t r anscur so do pr azo gera a est abi l i dade do servi dor se o at o
de exoner ao no tiver si do assi nado. E est e, e no aquel e, que gera a excl uso do
servi dor e a vacnci a do cargo. Assi m, se a avaliao for negat i va, deve de i medi at o
produzi r-se o at o de exonerao. O pr azo const i t uci onal fatal e decadenci al : t ranscor-
ri do in albis, per de a Admi ni st r ao o pr pr i o di rei t o exoner ao do servidor.
O di rei t o s conferido ao servi dor est at ut ri o, no o sendo ao servi dor t raba-
l hi st a. A regra da est abi l i dade, cont i da no art. 41 da CF, refere-se a servi dor nomeado, e o
I
a
di t a que o servi dor estvel s perder o seu cargo por sent ena judicial ou pr ocesso
admi ni st rat i vo. Ora, a nomeao e o cargo, como. t i vemos a opor t uni dade de analisar,
so fi guras tpicas do r egi me est at ut ri o, no al canando, por consegui nt e, os servi do-
res de r egi me di ver s o.
2 9 8
E foroso reconhecer, cont udo, que, par a al guns, a est abi l i dade
abrange t a mb m os servi dores t rabal hi st as, havendo, inclusive, al guns j ul gados pri n-
ci pal ment e na esfera da Just i a do Trabalho. Tal ent endi ment o, por m, mi nor i t r i o e
no se har moni za com o si st ema funcional est abel eci do na Cons t i t ui o.
2 9 9
297 o STF, alis, abonou esse e nt e ndi me nt o, deci di ndo cor r et ament e que a aus nci a de aval i ao de des em-
pe nho no afast a a pr e s un o de est abi l i dade no cargo (MS 24. 543- DF, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, j ul g.
em 21. 8. 2003; vi de Informativo STF n
2
317, ago. 2003) .
2 9 8
ANTNI O QUEI ROZ TELLES (Introduo, cit., p. 341) .
2 9 9
REI NALDO MOREI RA BRUNO e MANOLO DEL OLMO a pont a m al guns exempl os des s a cor r ent e
(Servidor pblico. Dout r i na e j ur i s pr udnci a, Del Rey, 2006, p. 110- 111.
A est abi l i dade no est endi da aos t i t ul ares de cargos em comi sso de livre
nomeao e exonerao, sendo i ncompat vel com a t r ansi t or i edade de exerccio que
caract eri za esse t i po de cargos. Por out r o lado, quando se fala em est abi l i dade, o re-
ferencial par a os cargos efetivos, por que a garant i a de per mannci a par a cargos vi-
talcios t em nomencl at ur a pr pr i a - vitaliciedade. Al t er ando o art. 41 da CF, a EC n
s
19/ 1998 el i mi nou qual quer mar gem de dvida, referi ndo-se a "servidores nomeados para
cargo de provimento efetivo".
A est abi l i dade i nst i t ut o que guarda rel ao com o servio, e no com o cargo.
Emana da que, se o servi dor j adqui ri u est abi l i dade no servi o ocupando det er mi -
nado cargo, no preci sar de novo est gi o pr obat r i o no caso de per manecer em sua
carreira, cujos pat amar es so al canados nor mal ment e pel o si st ema de pr omoes.
Ent r et ant o, se vier a habi l i t ar-se a cargo de nat ur eza e carrei ra di versas, t er que s ub-
met er - se a novo est gi o pr obat r i o par a a aqui si o da est abi l i dade. O STJ j t eve a
opor t uni dade de anot ar que "a estabilidade diz respeito ao servio pblico, e no ao cargo",
aduzi ndo que "o servidor estvel, ao ser investido em novo cargo, no est dispensado de cum-
prir o estgio probatrio nesse novo cargo".
300
Um exempl o esclarece tal si t uao: se um servi dor j estvel no cargo de "Au-
xiliar Admi ni st r at i vo" e, aps concurso, i nvest i do no cargo de "Psi cl ogo", dever
sujeitar-se a novo est gi o pr obat r i o ant es de adqui ri r a est abi l i dade. Temos admi t i do,
no ent ant o, que, se o est at ut o funcional for si l ent e, deve assegurar-se ao servi dor a
possi bi l i dade de r et or no a seu ant i go cargo no caso de no ser apr ovado no per odo
pr obat r i o rel at i vo ao cargo novo. Uma das sol ues a de no cons umar a exoner a-
o ant es da est abi l i dade, per manecendo o servi dor com licena ou af ast ament o s em
r emuner ao. Assi m ent endemos por no nos parecer j us t o e l eg t i mo descar t ar o
servi dor de uma si t uao de per mannci a para i nt roduzi -l o n u ma out r a de i nst abi l i da-
de, sobr et udo quando foi habi l i t ado at ravs de novo concur so e sua at i vi dade vai ser
pr oduzi da em prol do pr pr i o Poder Pbl i co.
Adqui r i da a est abi l i dade, o servi dor s pode ser demi t i do at ravs de sent ena
judicial ou pr ocesso admi ni st r at i vo em que se l he assegur e ampl a defesa (art. 4 1 , CF) .
So t r s os r equi si t os que podem r ender ensejo demi sso regul ar do servi dor estvel:
a) o comet i ment o de infrao grave;
b) a apur ao da falta em processo admi ni st rat i vo; e
c) a garant i a da ampl a def esa.
3 0 1
4.2 Estabilizao Constitucional
Al m da condi o nor mal que ocasi ona a est abi l i dade do servi dor pbl i co, as
Const i t ui es t m cri ado hi pt eses funcionais especiais s quai s pr opor ci ona t ambm
a garant i a de per mannci a.
3 0 0
RO em MS n
s
859, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. JOS JESUS FILHO, j ul g. em 11. 12. 1991 (RDA 191/ 135, 1992) .
3 0 1
ANTNI O QUEI ROZ TELLES (Introduo, cit., p. 341) .
A vi gent e Const i t ui o previ u hi pt ese dessa nat ur eza no art. 19 do ADCT,
consi der ando est vei s t odos os servi dores pbl i cos civis federais, est aduai s, di st ri t ai s e
muni ci pai s, da Admi ni st r ao Di ret a ou Indi ret a, que est i vessem em exerccio h pel o
menos cinco anos na dat a da pr omul gao da Cart a e que no t e nha m si do admi t i dos
na forma est abel eci da no art. 37 da CF.
Essa f or ma de garant i a, que mel hor se denomi na estabilizao, t eve i nci dnci a
de gr ande ampl i t ude, abr angendo os servi dores pbl i cos est at ut r i os e t r abal hi st as,
s oment e sendo del a excl u dos os servi dores que des empenhas s em cargo, empr ego ou
funo de confiana ou out r as funes e cargos que a lei consi der asse como de livre
exonerao. Em out r as pal avras, a est abi l i zao al canou t odos aquel es servi dores que
exercessem suas funes com cart er de per mannci a (art. 19, 2-, ADCT da CF) .
Cons equent ement e, no pode a estabilizao est ender - se a hi pt eses no previ st as no
ma nda me nt o const i t uci onal .
3 0 2
E de bom alvitre observar, no ent ant o, que as hi pt eses no al canadas pel a
est abi l i zao se qualificam como excees e, por t ant o, devem ser i nt er pr et adas rest ri -
t i vament e. A regra geral, desse modo, a da per mannci a dos ser vi dor es no servi o
pbl i co, desde que cons umado o fato gerador do di rei t o pr evi st o na nor ma const i t u-
cional. Se no h el ement os pr obat r i os que i ndi quem est ar a si t uao do servi dor
dent r o das excees, deve ser-lhe reconheci do o di rei t o est abi l i dade.
3 0 3
Essa forma de est abi l i dade, como se pode notar, t em mai s cunho pol t i co do que
j ur di co, di ver sament e da est abi l i dade previ st a no corpo pe r ma ne nt e da Const i t ui o.
4.3 Estgio Probatrio
Est gi o pr obat r i o o per odo dent r o do qual o servi dor aferido quant o aos
r equi si t os necessr i os par a o des empenho do cargo, rel at i vos ao i nt er esse no servio,
adequao, disciplina, assi dui dade e out r os do me s mo gner o.
3 0 4
Lament avel ment e, o est gi o pr obat r i o at agora s exi st i u na t eori a, poi s que,
ressal vadas r ar ssi mas excees, j amai s se consegui u verificar qual quer si st ema de
compr ovao adot ado pel a Admi ni st r ao que per mi t i sse concl ui r por u ma avaliao
hones t a e efetiva sobr e os r equi si t os par a o des empenho dos cargos pbl i cos. Como
lgico, acabam ul t r apassando esse per odo servi dores i nept os, desi di osos e desi nt e-
302 o S T F decl ar ou a i nconst i t uci onal i dade de nor ma s de Cons t i t ui es Es t aduai s que ampl i avam as hi -
pt es es de est abi l i zao do art . 19 do ADCT. Vide ADI 289- CE e ADI 125-SC, Rei. Mi n. SEPLVEDA
PERTENCE, em 9. 2. 2007.
303 o STF, al i s, r econheceu tal di r ei t o a ser vi dor que ocupava car go em s ubs t i t ui o, mui t o e mbor a no
fosse ser vi dor efetivo, n e m t ot a l me nt e or t odoxa a s ua si t uao funci onal (RE 319. 156- ES, 2
S
Tur ma, Rei.
Mi n. ELLEN GRACI E, j ul g. em 25. 10. 2005 [Informativo STF 407, nov. 2005) .
3 0 4
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 382. A i di a cent ral , c omo assi nal a a c e r t a da me nt e EDMUR
FERREI RA DE FARIA, a de que "o servidor deve ser acompanhado de perto por agentes competentes, com vistas a
verificar a sua aptido para o cargo e o desempenho das funes pertinentes" (Curso de direito administrativo positivo,
Del Rey, 1997, p. 115) .
r essados, que, em conseqnci a, adqui r em a est abi l i dade e fi cam pr at i cament e i nsus-
cetveis de qual quer forma de excl uso. Talvez aqui esteja um dos mal es do s i s t ema de
est abi l i dade funci onal , fato que t em est i mul ado os l egi sl adores a mi t i g-l o ou si mpl es-
me nt e erradi c-l o do quadr o das garant i as do servidor.
Embor a o servi dor em est gi o pr obat r i o no t enha est abi l i dade, sua excl uso
do servi o pbl i co, no caso de rest ar compr ovado que no r ene as condi es m ni -
mas par a a per mannci a, no pode processar-se sem o m ni mo r equi si t o formal . O
corret o, no caso, a i nst aur ao de pr ocesso admi ni st r at i vo em que se oferea a cada
i nt er essado o di rei t o de defender-se das concl uses fi rmadas pel os r gos compet en-
t es. E o pr ocesso formal que vai admi t i r a verificao de l egal i dade na condut a dos
admi ni st r ador es r esponsvei s pel a aferio do servidor. Por i sso, o STF j definiu que
o funci onri o em est gi o pr obat r i o no pode ser exoner ado s em i nqur i t o ou s em as
formal i dades legais de apur ao de sua capaci dade.
3 0 5
No t endo o ser vi dor demons t r ado, dur ant e o est gi o pr obat r i o, sua apt i do
par a o exerc ci o da funo pbl i ca, a Admi ni st r ao, obser vadas as f or mal i dades
aci ma menci onadas , pr ocede sua exoner ao, que, como ver emos a seguir, no
penal i dade, mas si mpl es medi da de sal vaguarda da r egul ar execuo das at i vi dades
admi ni st r at i vas. I mpe- se, no caso, a i nst aur ao de pr ocesso admi ni s t r at i vo regul ar,
no qual deve assegur ar - se ao servi dor o di r ei t o ao cont r adi t r i o e ampl a defesa,
vi st o que, em l t i ma anl i se, h um litgio ent r e a Admi ni s t r ao e o servi dor, j us t i -
fi cando-se, por t ant o, a i nci dnci a do art . 5
a
, LV, da CF.
3 0 6
Por out r o l ado, par a i mpedi r
al guma ar bi t r ar i edade, s empr e caber i nvest i gar os motivos do at o admi ni s t r at i vo que
t enha concl u do no sent i do da exoner ao do servi dor, exi gi ndo- se, i ncl usi ve, que a
motivao seja expressa.
307
Nunca demai s i nsi st i r em que o est gi o pr obat r i o espel ha i ns t r ument o de
avaliao do servidor. Sendo assi m, s pode t er adequada apl i cabi l i dade qua ndo o ser-
vi dor aferido em rel ao ao efetivo exerccio das funes do cargo. Ou seja: ele preci sa
demons t r ar sua capaci dade de exercer tais funes pel o per odo de t rs anos. Essa a
ratio do di sposi t i vo const i t uci onal . Infere-se, por consegui nt e, que event uai s afasta-
ment os pessoai s do servio, como, exempli gratia, licenas mdi cas ou l i cena-gest ant e,
ensej am a s us pens o do prazo, sendo descont adas tais ausnci as do l apso t r i enal .
3 0 8
Idnt i co efeito ocorre qua ndo o servi dor cedi do a out r o r g o.
3 0 9
Em s emel hant es
hi pt eses, o est gi o pr obat r i o se est ender por mai s de t rs anos, se consi der ada a
dat a da i nvest i dura, e isso por que o servi dor preci sar compl et ar o per odo no efetivo
3 0 5
Smul a 2 1 . No me s mo s ent i do, TJ-RJ (ApC v 824/ 98, 2
a
CCv, Rei. Des . SRGI O CAVALIERI FILHO,
a pud ADCOAS n
9
8170899) . Essa , em nos s o ent ender , a mel hor posi o, e mbor a haj a al gumas deci s es
que t e n h a m adot ado e nt e ndi me nt o di ver so.
3 0 6
TJ-MS, Reex. Necess. n
2
46. 353, Rei. Des. MI LTON MALULEI, apud ADCOAS 8154476.
3 0 7
Cor r et a a deci so do TJ-PR, no Reex. Necess. N
2
37. 542, 2
a
CCv, Rei. Des. NEGI CALI XTO, j ul g. em
10. 5. 1995.
3 0 8
So as l ei s funci onai s que, nor ma l me nt e , r egem a mat r i a, s endo que h cer t as vari aes qua nt o aos
fat os s us pens i vos do est gi o. Seja c omo for, n o se pode nunc a r el egar a ratio qu e i ns pi r ou o ar t . 41 da CF.
3 0 9
STJ, RMS 23. 689- RS, Rei. Mi n. MARI A THEREZA DE ASSIS MOURA, em 18. 5. 2010.
exerccio das f unes .
3 1 0
Todavia, no caso de t er si do apl i cada ao servi dor a penal i dade
de suspenso, cujo l i mi t e , como regra, de 90 di as ,
3 1 1
esse per odo no pode ser des-
cont ado do t e mpo de est gi o, eis que se t rat a de af ast ament o coerci t i vo, e no vol un-
trio; a no ser assi m, o servi dor est ari a sofrendo dupl a puni o com a ampl i ao do
pr azo pr obat r i o.
3 1 2
A EC n
a
19/ 1998, revel ando a pr eocupao do Gover no com os servi dores inefi-
ci ent es, acr escent ou o 4
S
ao art. 41 da CF, di s pondo que, "como condio para a aquisio
da estabilidade, obrigatria a avaliao especial de desempenho por comisso instituda para essa
finalidade".
Como se not a, a Admi ni st r ao j est obri gada a fazer a avaliao de des empe-
nho ao fim do est gi o pr obat r i o. Ent r et ant o, se a avaliao no for sri a e honest a, o
di sposi t i vo, como al guns out r os, ser si mpl es l et ra mor t a.
Tem havi do ent endi ment o de que o pr azo de t rs anos par a a aqui si o da est a-
bi l i dade no servi o pbl i co no est vi ncul ado ao pr azo do est gi o pr obat r i o, o que
t eri a f undament o na i nt er pr et ao do art. 41, caput, e A-, da CF; desse modo, deveri a
mant er - se par a o est gi o o pr azo ant eri or de dois anos, que cont i nua fi xado em algu-
mas nor mas de es t at ut os f unci onai s.
3 1 3
Tal ent endi ment o, concessa venia, i nsust ent vel
e i ncoer ent e. Pr i mei r ament e, no h como desat rel ar o pr azo de est abi l i dade do pr azo
de est gi o pr obat r i o ( nem nunca houve, alis): se a est abi l i dade pr es s upe a prova
de apt i do do servidor, lgico que essa prova dever ser pr oduzi da no me s mo pr azo
de t r s anos. Em s egundo lugar, o art. 41, 4
9
, i novou apenas na par t e em que prev
a operaci onal i zao do si st ema de prova, para t ant o concebendo seja i nst i t u da comi s-
so com o fi m de pr oceder avaliao especial de de s e mpe nho do servi dor; por t ant o,
nada t e m a ver com o pr azo da est abi l i dade e do est gi o. Por l t i mo, deve not ar - se que
as nor mas est at ut r i as que ai nda regi st ram o pr azo de doi s anos de est gi o (o que foi
feito sob a gi de do ma nda me nt o const i t uci onal ant eri or) est o descompassadas com
a regra vi gent e do art . 4 1 , da CF, de i medi at a apl i cabi l i dade, r azo por que no foram
recepci onadas pel o novo si st ema, ou, se se preferir, foram revogadas pel a nor ma hoje
vi gent e. O que os ent es federativos devem fazer adequar t ai s nor mas Const i t ui o;
enquant o no o fazem, cont udo, claro que preval ece o t ext o const i t uci onal . Abs ur do,
por m, desvi ncul ar i nst i t ut os (est abi l i dade e est gi o pr obat r i o) que nada mai s so
do que faces da me s ma moe da .
3 1 4
3 1 0
No me s mo s ent i do: STJ, RMS 19. 884-DF, 5
a
Tur ma, Rei. Mi n. FELIX FI SCHER, em 8. 11. 2007 (Informa-
tivo ST] n
8
338, nov. 2007) .
3 1 1
o l i mi t e fixado no art . 130, da Lei n'
J
8. 112/ 1990, o Es t at ut o federal .
3 1 2
A Lei n
Q
8. 112/ 1990 s a dmi t e a s us pe ns o do pr azo em cer t os t i pos de af as t ament o de i nt er es s e do
ser vi dor e em par t i ci pao de cur s o de f or mao (art. 20, 5
< J
).
3 1 3
Foi c omo deci di u o STJ no MS 9. 373-DF, Rei. Mi n. LAURITA VAZ, que se bas eou em par ecer da Cons ul -
t ori a Jur di ca do Mi ni s t r i o do Pl anej ament o ( Par ecer / MP/ Conj ur / I C n'-' 0868- 2. 6/ 2001) . No caso, a deci so
al udi a ao art . 20 da Lei n
Q
8. 112/ 1990 ( es t at ut o funci onal dos ser vi dor es f eder ai s).
3 1 4
Em out r o j ul gado, o STJ al t er ou a posi o ant er i or e deci di u em cons onnci a com nos s o e nt e ndi me nt o
(MS 12. 523-DF, Rei. Mi n. FELIX FI SCHER, em 22. 4. 2009) . O STF t a mb m j a dot ou es s e e nt e ndi me nt o:
AI 754. 802- ED- AgR, j . 7. 6. 2011.
3 1 5
Era o si st ema adot ado no Est at ut o dos Servi dores do Est ado do Rio de Janei r o (Decr.-lei n
a
220/ 1975) . Em
boa hor a foi ext i nt o pel a Lei Compl ement ar n
L>
140, de 18. 3. 2011.
O est gi o pr obat r i o de que t r at amos no se confunde, em absol ut o, com o es-
tgio experimental, adot ado em al guns si st emas funcionais. O pr i mei r o r epr esent a o pe-
r odo de aferio aps a nomeao do servidor. Est e l t i mo const i t ui fase do concurso, de
modo que o est agi ri o s se convert er em servi dor pbl i co quando for nomeado par a
o cargo, depoi s de aprovado em t odas as fases do concur so. Trat a-se de r egi me di gno
de crticas, sendo mar cado pel o fato de haver superposi o desnecessr i a de per odos
probat ri os, com al guns efeitos de difcil sol uo.
3 1 5
4.4 Estabilidade e Efetividade
Com mui t a freqnci a t m si do conf undi das as noes de est abi l i dade e efe-
t i vi dade. Trat a-se, ent r et ant o, de figuras de perfil bem di ferenci ado, com nat ur eza e
fi nal i dades pr pr i as, embor a ambas t e nha m gr ande rel evnci a no es t udo dos servi -
dor es pbl i cos.
Estabilidade, como vi mos acima, a garant i a const i t uci onal do servi dor pbl i co
est at ut r i o de per manecer no servio pbl i co, aps o per odo de t rs anos de efetivo
exerccio. Efetividade nada mai s do que a si t uao j ur di ca que qualifica a t i t ul ari za-
o de cargos efetivos, par a di st i ngui r-se da que relativa aos ocupant es de cargos em
comi sso. Se um servi dor ocupa um cargo efetivo, t em efetividade; se ocupa cargo em
comi sso, no a t em.
Vejamos a aplicao prt i ca dessa diferena. Um servi dor que, aps aprovao
em concur so, i nvest i do em cargo efetivo, t em efetividade, e est a nasce no mome nt o
em que o servi dor t oma posse e compl et a a rel ao est at ut r i a. Nos pr i mei r os t r s
anos, cont i nua t endo efetividade, embor a no t enha ai nda est abi l i dade. Aps esse pe-
r odo, o servidor, que j t i nha efetividade, adqui re t a mb m a est abi l i dade. Vej amos um
exempl o cont r r i o: no caso vi st o acima, em que a Const i t ui o est abi l i za servi dores,
podemos concl ui r sem dificuldade que o servi dor passou a t er a garant i a da est abi l i -
dade, mas no t i nha efetividade, por que no ocupava qual quer cargo efetivo ant es da
pr omul gao da Cart a. Ter, poi s, est abi l i dade sem que t enha efetividade. Post eri or-
ment e, s ubmet e- s e a concur so e se v i nvest i do em cargo efetivo: nessa hi pt ese, al m
da est abi l i dade, passa a t er t ambm efetividade.
Concl u mos, desse modo, que:
a) pode haver efetividade sem est abi l i dade;
b) pode haver est abi l i dade sem efetividade;
c) pode haver, concomi t ant ement e, efetividade e est abi l i dade; e
d) pode no haver ne m est abi l i dade nem efetividade (caso dos servi dores t ra-
bal hi st as no al canados pela regra excepcional de est abi l i zao previ st a no
art. 19 d o ADCT d a CF ) .
4.5 Demisso e Exonerao
I nst i t ut os que t a mb m pr ovocam confuso em seu empr ego t cni co so os da
demi sso e da exoner ao.
Desde l ogo mi st er realar que ambas t m um pont o de i dent i dade: so at os
admi ni st r at i vos que ensej am a ext i no do v ncul o est at ut r i o do servi dor pbl i co,
ocasi onando a vacncia dos cargos.
Mas, enquant o a demisso at o de cart er puni t i vo, r epr es ent ando u ma penal i da-
de apl i cada ao ser vi dor em razo de infrao funcional grave, a exonerao a di spensa
do servi dor por i nt er esse dest e ou da Admi ni st r ao, no havendo qual quer conot ao
de sent i do puni t i vo.
3 1 6
O supor t e ftico da demi sso , por t ant o, i nt ei r ament e di verso
do supor t e da exonerao: na pri mei ra, a prt i ca de u ma infrao grave, e, na segun-
da, o i nt er esse do servi dor ou da Admi ni st r ao.
Em vi r t ude da di versi dade de pr essupost os, um at o no pode subst i t ui r o out r o:
a exonerao, por exempl o, no subst i t ui a demi sso. Caso o servi dor t enha comet i do
infrao grave, o efeito ser a sua demi sso, e no a exonerao, me s mo que se en-
cont r e em est gi o pr obat r i o. De out r o lado, se no houve falta grave, o servidor, se
necessri o, ser exoner ado, e no demi t i do.
Al gumas nor mas empr egam a expresso "perda do cargo" ou "perda da funo p-
blica" par a i ndi car a sano ou o efeito de out r a deci s o.
3 1 7
Em l t i ma anl i se, t ai s
si t uaes se equi par am demi sso, r epr esent ando uma sano causada por al guma
infrao grave e desvi ncul ando o servi dor do rgo que i nt egrava. A apl i cabi l i dade de
tais puni es, t odavi a, pr essupe que o servi dor esteja em at i vi dade. Aplic-las a i na-
t i vos, com a devi da vni a, no nos parece t ecni cament e cor r et o, sabi do que no mai s
t m cargo ou f uno.
3 1 8
A exonerao admi t e ai nda uma subdi vi so: pode ser a pedi do ou ex officio. Na
pr i mei r a o servi dor que mani fest a seu i nt eresse em sair do servi o pbl i co e deso-
cupar o cargo de que titular. A exonerao ex officio, ao revs, i mpl i ca a iniciativa da
Admi ni st r ao em di spensar o servidor.
Logi cament e, a Admi ni st r ao no i nt ei r ament e livre par a pr omover a exone-
rao ex officio. Poder faz-lo em t rs casos:
a) qua ndo o servidor, ocupant e de cargo efetivo, no satisfizer as condi es do
est gi o pr obat r i o;
b) qua ndo esse me s mo servidor, t endo t omado posse, no ent r a em exerccio
no pr azo legal; e
c) a j u zo da aut or i dade compet ent e, no caso de cargo em comi s s o.
3 1 9
3 . 6
De i nt ei r a pr eci so, ne s s e pont o, a cl ssi ca lio de HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit. , p. 386.
3 1 7
Co mo exempl os : art . 4 1 , caput, CF ( ser vi dor es) ; art . 95, I, CF ( magi s t r ados ) ; art . 128, 5
S
, 1, a, CF
( me mbr os do MP) ; art . 92, I, Cdi go Penal (efeito da condenao) ; art . 12, I a III, Lei n
B
8. 429/ 1992 (i m-
pr obi dade admi ni s t r at i va) .
318
Contra: STJ no REs p 914. 405, Rei. Mi n. GI LSON DIPP, mai or i a, em 23. 11. 2010.
3 1 9
A Lei n 8. 112/ 1990 r egul a nes s e s ent i do a mat r i a. Cf. ar t s. 34 e 35.
Di versos os supor t es fticos dos i nst i t ut os, diversas ho de ser as suas l i nhas j u-
r di cas.
3 2 0
Releva notar, por ser pert i nent e, que a exonerao de cargo em comi sso no
recl ama mot i vao expressa: aut ori dade nomeant e (cujo at o di spe de motivo, como
bvio) ser lcito proceder exonerao do servidor a seu alvedrio. O cont rri o se passa
nos dois pri mei ros casos aci ma apont ados: neles, al m da garant i a do cont radi t ri o con-
ferida ao servidor, a justificativa (ou motivo) deve vir expressa, possi bi l i t ando-se, assi m,
eventual cont rol e do at o.
3 2 1
Urge, desse modo, i nst aurar o compet ent e processo admi -
nistrativo, que no t em carter t i pi cament e disciplinar e pode ost ent ar qual quer deno-
mi nao, para o fim de conferir-se ao servidor ou i nt eressado o di rei t o ampl a def esa.
3 2 2
A exoner ao de ser vi dor a gest ant e t i t ul ar de cargo em comi s s o conf i gur a- se
como at o ar bi t r r i o e ofensi vo ao pr i nc pi o da est abi l i dade pr ovi sr i a e da pr ot eo
ges t ant e (art. 1 - , XVIII, CF) . Se tal ocorrer, a servi dora, embor a no t enha o di r ei t o
r ei nt egr ao no cargo, em face do car t er ad nutum da exoner ao, faz j us r e mu-
ner ao cor r es pondent e ao pr azo da est abi l i dade provi sri a, ou seja, at ci nco mes es
aps o par t o (art. 10, II, b, ADCT da CF) . Essa a or i ent ao domi na nt e firmada
pel os Tr i bunai s .
3 2 3
A EC n
s
19/ 1998, vi sando reforma do Est ado, i nst i t ui u, agora com previ so no
art. 41, I
a
, III, mai s um caso de demi sso, a ser di sci pl i nado por lei compl ement ar ,
que aquel e em que o servidor, aps sofrer avaliao funcional, demons t r ar insufi-
cincia de des empenho, compr ovada em pr ocesso admi ni st r at i vo com ampl a defesa.
Alis, mai s do que nunca, necessri o o cont r adi t r i o nesse caso, par a pr eveni r em- se
arbi t rari edades e per segui es.
Cri ou t a mb m out r a hi pt ese de exonerao de servi dor est vel (e no de de-
mi sso, como pens am al guns) , quando t i verem sido i nsufi ci ent es duas provi dnci as
admi ni st r at i vas com vi st as a adequar as despesas de pessoal aos l i mi t es fi xados na Lei
Compl ement ar n
e
101, de 4. 5. 2000, que r egul ament ou o art. 169 da CF, est e al t er ado
pel a n- EC 19/ 1998, par a o fim de criar, por si e por seus pargrafos, novos mecani s-
mos de cont r ol e e r eduo das despesas com pessoal a cargo das pessoas f eder at i vas:
3 2 4
3 2 0
Ouve- se nor ma l me nt e a meno de que "vou pedi r demi s s o", com o s ent i do de "vou sai r do servi o
pbl i co". Tecni cament e, por m, a refernci a er r nea: ni ngu m " pe de " demi s s o; a de mi s s o i mpos t a
pel o c ome t i me nt o da i nfrao gr ave. O cor r et o ser i a di zer - se "vou pedi r exoner ao", pa r a i ndi car o i nt er es -
se do ser vi dor em des ocupar o seu cargo.
3 2 1
Com a me s ma opi ni o, MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS, Lei n"8.112/90 interpretada e comen-
tada, Amr i ca Jur di ca, 2005, p. 160.
3 2 2
STJ, RMS 22. 567- MT, j . 28. 4. 2011.
3 2 3
STF, RE 509. 775- SP (j. 2. 2. 2010) ; RE 287. 905 (j. 29. 6. 2006) ; e RMS 24. 263 (j. 1'-'.4.2003). Tambm:
STJ, RMS 18. 887- MS (j. 7. 11. 2006) .
3 2 4
A Lei Compl e me nt a r n 101, de 4. 5. 2000, de nomi na da de lei de responsabilidade fiscal, r evogou a Lei
Compl e me nt a r n'-' 96, de 31. 5. 1999, fixou l i mi t es par a gast os com des pes as de pessoal , l i mi t ando- os aos
per cent uai s de 50%, par a a Uni o e de 60%, par a Est ados e Muni c pi os, i nci dent es sobr e s uas r ecei t as
cor r ent es (art . 19), be m c omo est abel eceu l i mi t es i nt er nos de di st r i bui o de per cent uai s l i mi t at i vos dos
al udi dos gas t os no Execut i vo, Legi sl at i vo, Judi ci r i o, Mi ni st r i o Pbl i co e Tr i bunal de Cont a s (art . 20) .
Al m di sso, est abel eceu sanes par a o caso de haver de s c umpr i me nt o pel os agent es r es pons vei s por tais
ent i dades or gni cas.
1. r eduo em pel o menos 20% das despesas com cargos em comi sso ou fun-
es de confiana;
2. exoner ao de servi dores no est vei s, assi m consi der ados aquel es que fo-
r am admi t i dos na Admi ni st r ao Di ret a, aut ar qui as e fundaes sem con-
cur so pbl i co aps 5. 10. 1983, (art. 33, Emenda Const i t uci onal n
e
19/ 1998,
que acr escent ou o art. 247 ao t ext o cons t i t uci onal ) .
3 2 5
Soment e se i ncuas essas medi das, previ st as no 3
e
do art . 169 da CF, i nt r odu-
zi do pel a EC n
s
19/ 1998, que ser admi t i da essa exoner ao por excesso de quadr o,
conforme regi st ra, com clareza, o 4 do me s mo art. 169 da CF, t a mb m i nser i do pel a
ci t ada Emenda.
Nesse caso, o servi dor far j us i ndeni zao cor r es pondent e a um ms de re-
muner ao por ano de servio, sendo ext i nt o seu cargo e vedada a cri ao de cargo,
empr ego ou funo com at ri bui es iguais ou assemel hadas pel o pr azo de quat r o anos
( 5
e
e 6
S
acr escent ados ao art. 169). Para t ant o, cada Poder dever expedi r at o nor-
mat i vo mot i vado, especi fi cando a at i vi dade funcional e o rgo ou uni dade funcional
obj et o da r eduo de pessoal .
H aut or es que s us t ent am ser inaplicvel a exoner ao previ st a no art . 169, A-,
da CF, aos ser vi dor es j est vei s ao mome nt o em que foi pr omul gada a EC 19/ 1998,
sob o f undament o de que no podem sujeitar-se a novo r egi me j ur di co, pena de vi o-
lao a seu di rei t o adqui r i do.
3 2 6
No abonamos, data venia, esse pens ament o. Como j
dei xamos consi gnado ant er i or ment e, no se pode negar que a cons umao de fatos
previ st os na lei pr opi ci em a aqui si o de di rei t o adqui r i do aos servi dores. Mas da
no se deve inferir que todas as condies estatutrias sejam imunes ao processo de mutabili-
dade futura. Nesse sent i do, alis, j se pacificaram os Tri bunai s no que t oca ao r egi me
est at ut r i o. Se cert o que const i t ui di rei t o adqui r i do dos ser vi dor es a est abi l i dade j
adqui r i da ant es da EC n
a
19, no menos verdadei ro o fato de que no h o di rei t o a
que sej am mant i dos, no fut uro, t odos os efeitos decor r ent es da me s ma est abi l i dade.
Ofensa ao di rei t o adqui r i do ocorreri a, a si m, se a EC n- 19 t i vesse s i mpl es ment e dei -
xado de consi der-l os est vei s, o que, evidncia, no sucedeu.
Essa forma de exonerao foi di sci pl i nada pel a Lei n
a
9. 801, de 14. 6. 1999, que
r egul ament ou o ci t ado art. 169, 4
Q
, da CF. No cont edo da lei, deve dest acar-se a
nor ma pel a qual se exige que o at o nor mat i vo do Chefe do Poder especi fi que qual ser
a r eduo da despesa e qual o nme r o de servi dores a ser em al canados pel o at o, bem
como os rgos em que se encont r em. I mpor t ant e ai nda que se i ndi que qual o critrio
geral impessoal a ser adot ado par a identificar os servi dores at i ngi dos, i sso par a evitar
di scri mi naes pessoai s ent r e servi dores em i dnt i ca si t uao j ur di ca, o que seri a
3 2 5
Ressal ve-se que, e mbor a l eg t i ma a exoner ao de ser vi dor es no est vei s, deve ser - l hes as s egur ado o
cont r adi t r i o e a ampl a defesa em pr oces s o admi ni st r at i vo, sob pena de nul i dade do at o exonet ar r i o. Em
tal s ent i do, vi de STF, RE 223. 904- MG, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n ELLEN GRAC1E, em 8. 6. 2004; Informativo STF
n
a
3 5 1 , j un. 2004) .
3 2 6
Com esse e nt e ndi me nt o, LCIA VALLE FI GUEI REDO, em Ref or ma admi ni s t r at i va: est abi l i dade - di -
r ei t o adqui r i do, RTDP, v. ri
J
25, p. 5-12, 1999) .
i nconst i t uci onal por violar o pri nc pi o da i mpessoal i dade da Admi ni st r ao Pbl i ca
(art. 37, CF) . Por fim, deve o at o especificar o pr azo para pagament o das i ndeni zaes
devi das e os crdi t os or ament r i os dest i nados a tal obj et i vo.
3 2 7
H mai s de um cri t ri o geral i mpessoal para identificao dos ser vi dor es. Pode a
Admi ni st r ao adot ar o que consi st e no menor t empo de servi o pbl i co; ou na mai or
r emuner ao; ou t a mb m na menor i dade.
3 2 8
Esses cri t ri os so obj et o de escol ha por
par t e da Admi ni st r ao, que, em cada caso, dever at ender si t uao especfica dese-
nhada no servi o pbl i co, tal como, por exempl o, excesso de quadr o, ou exi st nci a de
funes mai s suscet vei s de ser em reduzi das, ou ai nda servi os pass vei s de supr esso.
Seja como for, t odavi a, os cargos vagos em decorrnci a dessas exoner aes t er o que
ser decl ar ados ext i nt os, e a Admi ni st r ao Pbl i ca no poder cri ar out r os cargos e
empr egos com funes iguais ou assemel hadas no pr azo de quat r o a nos .
3 2 9
A Lei n
s
9. 801/ 1999 t em cart er geral, vale dizer, aplica-se Admi ni st r ao de
t odos os Poderes da Uni o, Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os. Sendo assi m,
vedado a qual quer dessas pessoas federativas estabelecer, em leis pr pr i as, regras que
cont r ar i em o cont edo nor mat i vo daquel e di pl oma, pena de ser em i nqui nadas do vcio
da i nconst i t uci onal i dade.
3 3 0
A Emenda Const i t uci onal n- 51/ 2006, i nt r oduzi ndo o 6
Q
ao art. 198 da CF,
cont empl ou nova hi pt ese de exonerao de servidor: a daquel es que, exer cendo fun-
es equi val ent es s de agent e comuni t r i o de sade ou de agent e de combat e s ende-
mi as, no cumpr am os r equi si t os especficos para o exerccio daquel as funes. Aqui
a hi pt ese no a de demi sso, eis que i nexi st e qual quer t r ansgr esso como supor t e
ftico da per da do cargo; t rat a-se, por t ant o, de exonerao, em que o desf azi ment o do
v ncul o funcional decor r e da vont ade de uma das par t es da rel ao j ur di ca, no caso em
foco, da mani fest ao do Poder Pbl i co.
4.6 Exonerao Conversvel em Demisso
Quando o servi dor est r es pondendo a pr ocesso admi ni st r at i vo suscet vel da
aplicao da pena de demi sso, a Admi ni st r ao t em o di rei t o de no conceder a exo-
nerao a pedi do, bem como o dever de no exonerar ex officio enquant o o pr ocesso
no t er mi na. Como sabi do, os efeitos da demi sso t m aspect os di versos dos que
advm do at o de exonerao, de modo que no t eri a sent i do conceder-se a exoner ao
di ant e da visvel possi bi l i dade de o servi dor vir a ser demi t i do. O cor r et o, na hi pt ese,
3 2 7
Art . 2
2
, 1, I a VI.
3 2 8
Esses cr i t r i os p o d e m ser combi nados com o cr i t r i o c ompl e me nt a r r el at i vo ao me n o r n me r o de de-
pendent es , com vi st as el abor ao de l i st agem de classificao. E que cons t a no art . 2, 2- e 3
2
, da lei.
3 2 9
Ar t . 4- da lei, que, nes s e aspect o, guar da consonnci a com o art . 169, 6
2
, da CF, i nt r oduzi do pel a EC
n 19/ 1998.
3 3 0
E opor t uno assi nal ar que, c omo r egi s t r amos ant er i or ment e, t ai s hi pt es es conf i gur am mode l os de exo-
nerao, e n o de mi s s o. Por i sso, a lei di gna de apl aus os qua ndo, em s eu ar t . 1-, pr ope- s e a r egul ar a
exonerao de servidores pblicos estveis (vide o Informat i vo Jurisprudncia STJ n
2
87, mar . 2001) .
aguardar-se o desfecho do pr ocesso admi ni st r at i vo: havendo demi sso, no haver
me s mo ensej o par a conceder-se exonerao; sendo di versa a puni o, a exoner ao
pode ser nor mal ment e concedi da, se for r equer i da pel o servidor, ou pr ovi denci ada de
ofcio pel a Admi ni st r ao.
Quid iuris, por m, se, a despei t o de pr ocesso di sci pl i nar em cur so, com possi -
bi l i dade de aplicao da pena de demi sso, for concedi da a exoner ao a pedi do, ou
prat i cado o at o de exonerao ex officio? Em nosso ent endi ment o, t er havi do er r o
admi ni st r at i vo, por que a Admi ni st r ao no pode abri r m o de seu dever de sanci o-
nar qua ndo o servi dor tiver prat i cado infrao funcional, s obr et udo a infrao grave
pass vel de demi sso. Desse modo, se o pr ocesso cul mi nar r eal ment e com a pena de
demi sso, no haver out r a al t ernat i va seno a de anul ar o at o de exoner ao e prat i car
o de demi sso, o que, na prt i ca, significa a converso da exonerao em demisso. O que
nos parece injurdico consi derar que o at o de exonerao t eri a ser vi do como mei o de
per doar o servi dor pel a infrao grave comet i da.
O STJ, t odavi a, deci di u de manei r a diversa. Em cur so pr ocesso admi ni st r at i vo,
o servi dor foi exoner ado a pedi do, de acordo com pr ogr ama de demi s s o vol unt ri a.
Concl u do o pr ocesso, foi demi t i do a bem do servi o pbl i co. A Cor t e ent endeu que,
com a exonerao, se t eri a ext i nt o a relao est at ut ri a, sendo invivel a aplicao de
pena di sci pl i nar e r es t ando par a a Admi ni st r ao apenas a possi bi l i dade de apur ar a
r esponsabi l i dade civil e cri mi nal do ex-servi dor.
3 3 1
Com a devi da vnia, no abonamos esse pens ament o. E ver dade que a Admi -
ni st rao no poder i a t er concedi do a exonerao r equer i da pel o servidor, na medi da
em que est e r espondi a a pr ocesso admi ni st r at i vo j em cur so e pass vel da sano de-
mi ssri a. Mas o erro admi ni st r at i vo, nesse caso, no pode t er o condo de r epr esent ar
per do admi ni st r at i vo da falta grave comet i da pel o servidor. Se a falta exi st i u e foi
compr ovada no pr ocesso, dever da Admi ni st r ao obser var o es t at ut o funcional e
aplicar a sano. A no ser assi m, o pedi do de exoner ao t eri a val i do como forma de
o infrator escapar da puni o, o que seri a consagrar a fraude em seu favor.
4.7 Servidores Trabalhistas
Mui t as das regras const i t uci onai s i nci dem sobre t odos os ser vi dor es pbl i cos
civis, i ndependent ement e do regi me j ur di co a que se s ubmet em. Por i sso h, al gumas
vezes, cert a di fi cul dade em at rel ar est e ou aquel e i nst i t ut o a um t i po especfico de
servidor, ou a t odos em geral. A anlise, quando tal ocorre, deve ser feita caso a caso.
A est abi l i dade um desses i nst i t ut os.
Embor a j t enhamos feito referncia ant er i or ment e ao as s unt o, vale a pena re-
pet i -l o e acrescent ar out r os el ement os par a mel hor anl i se.
Quando a Const i t ui o ant er i or t rat ava s oment e dos funci onri os pbl i cos (ou
servi dores pbl i cos est at ut r i os) , ne nhuma dificuldade havi a em vi ncul ar a est abi l i da-
3 3 1
RMS 11. 056- GO, 6
a
Tur ma, Rei . Mi n. FONTES DE ALENCAR, em 6. 3. 2001 ( I nf or mat i vo Jurisprudncia
ST; n
2
87, mar . 2001) .
de a essa cat egori a de servi dores. A vi gent e Const i t ui o, ent r et ant o, cui da dos servi -
dor es pbl i cos civis, cat egori a-gnero, como vi mos, que se subdi vi de em vri as mo -
dal i dades de ser vi dor es. Assi m, al guma dvi da pode ser susci t ada a r espei t o da esfera
de abr angnci a do i nst i t ut o da est abi l i dade, no que t oca aos servi dores t r abal hi st as.
Reza o art. 41 da CF que so est vei s os servi dores nomeados para cargo de pro-
vimento efetivo em vi r t ude de concur so pbl i co. Por sua vez, di t a o 1- do me s mo
di sposi t i vo que condi ci onada e l i mi t ada a per da do cargo no caso de servi dor est vel .
Esses el ement os i ndi cam que o i nst i t ut o no se aplica aos ser vi dor es t r abal hi st as. A
nomeao e o cargo, j o consi gnamos, so figuras s oment e compat vei s com o r egi me
est at ut r i o, e guar dam i nt ei ra i ncompat i bi l i dade com o r egi me t r abal hi st a. Est e regi-
me cont r at ual e, com tal nat ur eza, no se processa qual quer nomeao ne m o servi -
dor ocupa cargo al gum. No r egi me t rabal hi st a ora vi gent e sequer subsi st e o i nst i t ut o
da est abi l i dade t rabal hi st a, como j houve ant er i or ment e. Os casos de est abi l i dade
es pel ham si t uaes especi al ssi mas, expr essament e cont empl adas no quadr o nor ma-
tivo cons t i t uci onal .
3 3 2
Sendo assi m, t emos que, sem embar go da ci rcunst nci a de que a rel ao j ur di -
ca t rabal hi st a, quando empr egador o Poder Pblico, pode sofrer o influxo de al gumas
nor mas de di rei t o pbl i co, o cert o que a garant i a da est abi l i dade no i nci de na refe-
rida relao, l i mi t ando- se, poi s, aos servi dores pbl i cos est at ut r i os. Esse o sent i do
que pr edomi na ent r e os especi al i st as.
3 3 3
Poder-se-i a quest i onar sobre a est abi l i dade no caso de o servi dor t r abal hi st a t er
si do cont r at ado aps aprovao prvia em concur so pbl i co. Al guns aut or es ent endem
que o concur so at ri bui ri a ao servi dor al gumas garant i as do r egi me est at ut r i o, i ncl usi -
ve a est abi l i dade. No pens amos assi m, com a devi da vni a. O concur so pr - r equi si t o
de i ngr esso no servi o pbl i co, i ndependent e do r egi me j ur di co a que per t encer o
servidor, e em n e n h u m mome nt o a est abi l i dade foi at rel ada a esse r equi si t o. Desse
modo, no ser at r i bu da ao servi dor t rabal hi st a a garant i a da est abi l i dade ai nda que
t enha si do apr ovado em concur so pbl i co ant es da cont r at ao. O concur so, nesse
caso, t e m o me s mo valor j ur di co do pr ocedi ment o l evado a efeito por al gumas ent i da-
des da iniciativa pri vada quando pr et endem sel eci onar os mel hor es candi dat os par a a
cont r at ao t rabal hi st a.
Exi st e ent endi ment o, no ent ant o, segundo o qual seri a i l eg t i ma a possi bi l i dade
de a Admi ni st r ao resci ndi r i mot i vadament e o v ncul o l aborai e despedi r o servidor,
com os nus decor r ent es, tal como no di rei t o t r abal hi st a.
3 3 4
Ora, na ver dade s empr e
3 3 2
Ensej am est abi l i dade, na r el ao t r abal hi st a, a ocupao de car go de di r eo ou r epr es ent ao si ndi cal
por par t e de empr egado si ndi cal i zado (art. 8", VIII, CF) ; a el ei o de e mpr e ga do par a cargo de di r eo de
comi s s es i nt er nas de pr eveno de aci dent es (art. 10, II, "a", ADCT, CF) ; e a gest ao de empr egada, des de
a conf i r mao da gravi dez at ci nco me s e s aps o par t o (art. 10, II, " b" , ADCT, CF) . Regi st r e- se, ai nda, que
t odas essas f or mas de est abi l i dade t m nat ur eza t r ansi t r i a.
3 3 3
DI GENES GASPARI NI (ob. cit., p. 158); HELY LOPES MEIRELLES (ob. cit., p. 382) ; MARI A SYLVIA
Dl PI ETRO (ob. cit., p. 327) . Contra: a Smul a 390 do TST admi t i u a est abi l i dade de ser vi dor t r abal hi st a,
posi o que, data venia, se nos afi gura i nconst i t uci onal . No obs t ant e, o me s mo Tr i bunal , no Proc. RR-
6306/ 2000- 011- 09. 2, deci di u, em 22. 11. 2006, no ser aplicvel o art . 41 da CF quel e servi dor.
3 3 4
Foi o que se advogou no Parecer n
e
CQ- 64, da Advocaci a-Geral da Uni o, com o a bono de deci so do
STF em ma nda do de segur ana, publ i cada n a RT/ 147/ 190 (RDA 2 0 0 / 2 4 9 , 1995) .
haver mot i vo par a a resci so do cont r at o, me s mo que seja o desi nt er esse do empr ega-
dor, e, por i sso me s mo, a lei t r abal hi st a l he comi na cert os efeitos pecuni r i os mai s gra-
vosos na hi pt ese de resilio cont r at ual , que exat ament e essa que fica ao al vedri o
do empregador. Eis por que, s oment e em casos especi al ssi mos, a Just i a do Trabal ho
admi t e a r ei nt egr ao do empr egado despedi do. O que se t em exi gi do, i st o si m, que
o at o admi ni st r at i vo que det er mi na a resci so cont r at ual t enha motivao, vale dizer, a
justificativa formal do des f azi ment o.
3 3 5
Assi m, no nos parece que a or dem j ur di ca confira al guma si t uao especial aos
servi dores cont r at ados pel o Est ado sob a gide da lei t r abal hi st a. Pode ocorrer que lei
federal cont empl e, especi fi cament e par a al gumas cat egori as de ser vi dor es t r abal hi st as,
garant i as no previ st as na CLT: o caso da j referida Lei n
g
9. 962/ 2000, em favor de
servi dores federais. Mas, excl u das tais hi pt eses, i nci de nor ma l me nt e a legislao
t r abal hi st a e est a admi t e (si et in quantum) a resci so cont r at ual pel a s mani fest ao
volitiva do empr egador .
3 3 6
Alis, o pr pr i o TST r econsi der ou sua posi o ant er i or .
3 3 7
O Supr emo Tri bunal Federal, alis, j dei xou defi ni do que "o disposto no artigo 41
da CF, que disciplina a estabilidade dos servidores pblicos civis, no se aplica aos empregados de
sociedade de economia mista... afastando, assim, a alegao de que os empregados da administra-
o pblica indireta, contratados mediante concurso pblico, somente poderiam ser dispensados
por justo motivo".
338
Conquant o dest i nada a empr egados de ent i dade da Admi ni st r ao
Indi ret a, a deci so se aplica aos servi dores t r abal hi st as da Admi ni st r ao Di ret a, i ndi -
cando que no se l hes aplica o i nst i t ut o da est abi l i dade, pecul i ar aos servi dores est a-
t ut r i os, ai nda que o i ngresso no servio pbl i co t enha si do pr ecedi do de aprovao
em concur so pbl i co. Em out r as pal avras, a aprovao em concur so pbl i co no r ende
ensej o aqui si o do di rei t o est abi l i dade.
A Lei n
2
9. 962, de 22. 2. 2000, como j vi mos, i nst i t ui u o r egi me de empr ego
pbl i co no mbi t o da Admi ni st r ao federal di ret a, aut r qui ca e fundaci onal , est abe-
l ecendo que a CLT o di pl oma bsi co regul ador das rel aes ent r e a Uni o e seus ser-
vi dores t r abal hi st as. Nesse di pl oma, foram i nst i t u das al gumas regras pr ot et i vas dos
servi dores e ent r e elas est a i nexi st nci a do poder de resilio uni l at eral do cont r at o
concedi do aos empr egador es em geral pel a lei t rabal hi st a. A pr ot eo significa, de for-
ma implcita, u ma cert a garant i a de per mannci a no servi o pbl i co, bem assemel hada
est abi l i dade do r egi me est at ut r i o. Ent r et ant o, dois pont os mer ecem realce na nova
legislao: (1) a nova lei s alcana a Admi ni st r ao Federal, no i nci di ndo nas esferas
3 3 5
STF, RE 589. 998, Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 20. 3. 2013. Embor a di r eci onada aos Cor r ei os,
empr es a pbl i ca, apl i ca-se t a mb m aos empr egados da Admi ni s t r ao Di r et a.
3 3 6
Na est ei r a de tal pe ns a me nt o, o TST, no Recur so de Revi st a n'-' 54. 754/ 2002 - r ef or mando deci ses das
i nst nci as i nferi ores - negou a r ei nt egr ao de empr egado da PETROBRAS, soci edade de economi a mi s t a
federal, exat ament e s ob o f undament o de que na rel ao t r abal hi st a i nci de a CLT, e est a a dmi t e a r esci so
uni l at er al do cont r at o, e mbor a com o pa ga me nt o das devi das ver bas r esci sr i as.
3 3 7
De fato, s egundo di s pe a vi gent e Or i ent ao Jur i spr udenci al n'
J
247, i t em 1, do TST, "a despedida de
empregados de empresa pblica e de sociedade de economia mista, mesmo admitidos por concurso pblico, independe de
ato motivado para sua validade".
3 3 8
AgR n'
J
245. 235, I
a
Turma, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, julg. em 26. 10. 1999, apud Informativo STF n
a
168,
out . 1999.
est adual , di st ri t al e muni ci pal ; (2) a lei, sendo do me s mo nvel hi er r qui co- nor mat i vo
da CLT, der r ogat r i a dest a lei geral no que se refere aos cont r at os de t r abal ho cel e-
br ados com o Gover no Federal, es t ampando me s mo aut ol i mi t aes consi der adas i nt e-
gr ant es do pact o l aborai .
Assi m sendo, os demai s ent es federativos - Est ados, Di st r i t o Federal e Mu-
ni c pi os - no se suj ei t am s referidas aut ol i mi t aes. Os cont r at os de t r abal ho que
cel ebr ar em com servi dores desse regi me est aro sujeitos s regras da CLT, nas quai s
no se encont r a o di rei t o est abi l i dade, nada i mpedi ndo, por consegui nt e, apesar de
al gumas vozes em cont rri o, que se val ham do di rei t o de resci so uni l at eral do cont r a-
to de t r abal ho quando necessri o ao i nt eresse pbl i co. O que se deve coibir o abuso
de poder, que, se for comet i do, h de merecer correo. Mas no se pode colocar o
i nt er esse do servidor, por mai s di gno que seja, aci ma do i nt er esse pbl i co na resci so
de cont r at os t r abal hi st as, ai nda mai s por que, apesar de haver est abi l i dade no r egi me
est at ut r i o, o servi dor no est pr ot egi do cont r a a ext i no do cargo, conf or me aver-
bamos ant er i or ment e.
Em rel ao aos servi dores t rabal hi st as admi t i dos h menos de cinco anos ant es da
vigncia da Const i t ui o e, poi s, no prot egi dos pel a estabilizao do art. 19 do ADCT
da CF, j se decidiu que podem ser "demi t i dos" sem prvi o pr ocedi ment o admi ni st r a-
tivo por no t er em a garant i a da est abi l i dade.
3 3 9
Em nosso ent ender, por m, preci so
distinguir, e isso por que no regi me t rabal hi st a o desfecho do v ncul o se cons uma com a
resci so do cont r at o de t r abal ho com ou sem culpa do empr egado, e no pr opr i ament e
por mei o de demi sso. Rei t eramos, pois, que, em se t r at ando de resci so sem culpa,
cabe apenas ao empr egador arcar com os nus legais t rabal hi st as decor r ent es de sua
deci so uni l at eral , mas, cui dando- se de resciso com culpa, par ece- nos necessri a a
i nst aur ao de pr ocesso admi ni st rat i vo para averiguar a cul pa do obrei ro, conferi ndo-se
a est e o di rei t o ao cont radi t ri o e ampl a defesa, em observnci a ao pri nc pi o funda-
ment al cont empl ado no art. 5
a
, LV, da Const i t ui o.
4.8 Vitaliciedade
A vi t al i ci edade r epr esent a a garantia, ou a prerrogat i va especial, de per mannci a
no servi o pbl i co, conferi da a agent es pbl i cos de det er mi nadas cat egori as funci o-
nai s, t i t ul ar es de cargos vitalcios, em vi r t ude da especificidade das funes que l he so
comet i das, tal como r econheci do em sede const i t uci onal . No at ual quadr o nor mat i vo
const i t uci onal , so t i t ul ares do di rei t o vitaliciedade os magi st r ados (art. 95, I), os
me mbr os dos Tri bunai s de Cont as (art. 73, 3
a
) e os me mbr os do Mi ni st r i o Pbl i co
(art. 128, 5
a
, I, "a") .
Na verdade, a vitaliciedade dos servi dores vitalcios em mui t o se assemel ha
est abi l i dade dos servi dores efetivos, sendo comum em ambas o di rei t o do servi dor de
cont i nuar i nser i do no respect i vo quadr o funcional. Mas, enquant o a per da da vitalicie-
3 3 9
STF 289. 321, Mi n. MARCO AURLI O, em 2. 12. 2010.
dade s pode deri var de sent ena judicial t r ansi t ada em j ul gado, como r esul t a daquel es
di sposi t i vos, a da est abi l i dade pode ori gi nar-se t a mb m de pr ocesso admi ni st r at i vo,
embor a assegur ando- se o di rei t o de ampl a defesa ao servi dor (art. 41, II e III, CF) . Por
consegui nt e, ser foroso r econhecer que os efeitos da vi t al i ci edade so mai s benficos
para o t i t ul ar do cargo do que os advi ndos da est abi l i dade.
Ent r et ant o, a Const i t ui o t ambm i mps, em al gumas si t uaes, o cumpr i -
me nt o de r equi si t o t empor al - no caso, de dois anos - par a adqui r i r a vi t al i ci edade.
Segundo o art . 95, I, da CF, os j ui zes gozam da prerrogat i va da "vitaliciedade, que, no
primeiro grau, s ser adquirida aps dois anos de exerccio, dependendo a perda do cargo, nesse
perodo, de deliberao do tribunal a que o juiz estiver vinculado e, nos demais casos, de sentena
judicial transitada em julgado".
A despei t o de o cont edo da garant i a ser o mes mo, vi sl umbr am- se nesse man-
dament o doi s supor t es fticos di versos para sua aqui si o, per mi t i ndo seja ela clas-
sificada em: (a) vitaliciedade mediata, no caso de j ui zes de pr i mei r o grau; e (b) vitali-
ciedade imediata, par a a i nvest i dura em out r as si t uaes. No pr i mei r o caso, conquant o
o cargo seja vitalcio, os efeitos j ur di cos decor r ent es da vi t al i ci edade so adqui r i dos
apenas aps doi s anos de exerccio, per odo em que poder haver a per da do cargo
por pr ocesso admi ni st r at i vo deci di do no mbi t o do respect i vo Tri bunal . E o caso, por
exempl o, do j ui z ou do pr omot or de j ust i a aprovado em concur so pbl i co. No se-
gundo, a vi t al i ci edade concomi t ant e i nvest i dura, como o caso do magi st r ado de
Ti buna l or i undo da classe dos advogados, cuja i nvest i dur a se t enha dado pel o qui nt o
const i t uci onal (art. 94, CF), ou, ai nda, do me mbr o de Tri bunal de Cont as, escol hi do
nos t er mos do art. 73, 2, da CF. Nessas hi pt eses, ao cont r r i o do que sucede com
a anterior, i nexi st e est gi o confi rmat ri o, de modo que a s i nvest i dur a j suficiente
par a garant i r ao t i t ul ar a vi t al i ci edade e, em conseqnci a, a per da do cargo decr et ada
excl usi vament e por sent ena judicial t r ansi t ada em j ul gado.
5 Regime Previdencirio: Aposent adori as e Penses
5.1 Previdncia do Servidor Pblico
SENTI DO - Regi me previ denci ri o o conj unt o de regras const i t uci onai s e
legais que r egem os benefcios out or gados aos servi dores pbl i cos em vi r t ude da ocor-
rnci a de fatos especi ai s expr essament e det er mi nados, com o fim de assegur ar - l hes e
sua famlia ampar o, apoi o e ret ri bui o pecuni ri a.
A idia cent ral de "previdncia" encerra a de "precauo", "previso", "vista ou conhe-
cimento do futuro"',
340
i ndi cando a necessi dade de ser em t omadas caut el as pr es ent es par a
enfrentar, no fut uro, pr obl emas e adversi dades encont r ados pel os ser vi dor es e seus
familiares no cur so de sua rel ao de t r abal ho com o Poder Pbl i co.
CALDAS AULETE, Dicionrio contemporneo da Lngua Portuguesa, v. IV, p. 4. 072.
Vri os podem ser os benefcios previ denci ri os, al guns del es cont empl ados nos
pr pr i os es t at ut os funci onai s. Em sede de Const i t ui o, os benef ci os bsi cos e mai s
r el evant es so a aposentadoria e a penso, que es t udar emos adi ant e.
REGI MES DE PREVI DNCI A - A previ dnci a dos servi dores pbl i cos pas-
sou a t er del i neament o mai s det al hado com as al t eraes i nt r oduzi das na Const i t ui -
o Federal pel a Emenda Const i t uci onal n- 20, de 15. 12. 1998 (publ i cada no DOU de
16. 12. 1998), que i mpl ant ou, em t er mos bsicos, a Reforma da Previdncia, al canando
t odos aquel es que se dedi cam ao exerccio de at i vi dades l aborat i vas r emuner adas . Pos-
t er i or ment e, out r a reforma const i t uci onal - i mpl ement ada pel a Emenda Const i t uci o-
nal n
s
41, de 19. 12. 2003, publ i cada no DOU de 31. 12. 2003, e t a mb m consi der ada
como ensej adora da "reforma da previdncia", expresso j ant er i or ment e empr egada
quando da EC n
Q
20/ 1998 - i nt r oduzi u novas modi fi caes rel aci onadas ao si st ema
previ denci ri o dos servi dores pbl i cos.
So doi s os r egi mes de previ dnci a hoje previ st os na Const i t ui o, os quai s,
embor a apr es ent em pont os de convergnci a em al guns aspect os, com vi st as obt en-
o da mai or uni f or mi dade possvel, t m fisionomia e dest i nat r i os pr pr i os. O pri -
mei r o t e m a di sci pl i na previ st a nos art s. 201 e 202, sendo aplicveis aos t r abal hador es
em geral, per t encent es em regra iniciativa pri vada e regi dos pel a Consol i dao das
Leis do Trabal ho; o segundo se encont r a no art. 40 e seus pargrafos, des t i nando- s e
especi fi cament e aos servi dores pbl i cos efetivos, regi dos pel os respect i vos est at ut os
f unci onai s.
3 4 1
Os di sposi t i vos do pr i mei r o conj unt o nor mat i vo cons t i t uem o regime geral da
previdncia social, ao passo que os do segundo f or mam o regime previdencirio especial
dos ser vi dor es pbl i cos efetivos. Por exceo, l i mi t ada est a a al guns poucos casos,
a Const i t ui o ma nda aplicar supl et i vament e o r egi me geral da pr evi dnci a a det er-
mi nadas si t uaes enquadr adas no r egi me do ser vi dor est at ut r i o. o que const a
no art . 40, 12, da CF, i nt r oduzi do pel a referida EC n
a
20/ 1998, pel o qual o r egi me
pr evi denci r i o dos ser vi dor es pbl i cos "observar, no que couber, os requisitos e critrios
fixados para o regime geral de previdncia social".
Como os ser vi dor es pbl i cos em geral pode m enquadr ar - s e n u m ou nout r o
r egi me, de pe nde ndo da nat ur eza do v ncul o de t r abal ho com o Poder Pbl i co, ne-
cessri o i dent i fi car pr i mei r ament e a categoria funcional em que se l ocal i za o ser vi dor
par a que se veri fi que qual o r egi me j ur di co que vai r egul ar os benef ci os pr evi den-
ci ri os a que faz j us .
O r egi me j ur di co da previ dnci a dos servidores pblicos estatutrios e efetivos, que
so a gr ande mas s a dos agent es admi ni st rat i vos, o regime previdencirio especial, encon-
t r ando- se sua di sci pl i na no art. 40 e pargrafos da CF. So regras especficas por t er em
como dest i nat r i os servi dores com si t uao funcional prpri a: devem ser estatutrios
e efetivos. Significa di zer que essa disciplina abrange os servi dores que sej am no so-
3 4 1
J ant er i or ment e havi a di ver si dade de r egi mes ent r e ser vi dor es es t at ut r i os e t r abal hi st as. No me s mo
s ent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 323.
ment e regi dos pel os est at ut os funcionais, mas t a mb m que ocupem cargo pbl i co de
pr ovi ment o efetivo. Ambos so requi si t os necessri os e cumul at i vos.
A r egul ament ao desse r egi me foi fixada pel a Lei n- 9. 717, de 27. 11. 1998, que
a ele se referiu como regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos, deno-
mi nao que s ubs t i t u mos pel a expresso regime previdencirio especial, que nos parece
mai s apropri ada, par a di st i ngui -l o do regi me geral da previ dnci a social, tal como est
assent ado na Const i t ui o. O referido di pl oma est abel ece as regras bsi cas do r egi me
e abrange os servi dores da Uni o, dos Est ados, do Di st ri t o Federal e dos Muni c pi os
e, ai nda, os mi l i t ares dos Est ados e do Di st ri t o Federal . Em rel ao ci t ada lei, i m-
por t ant e dest acar que, embor a federal, se const i t ui de nor mas gerai s de apl i cabi l i dade
a t odas as pessoas federativas por fora do que di spe a Const i t ui o a r espei t o. Por
consegui nt e, t odas devero observar suas regras e est ar o i mpedi das de criar out r as
nor mas em desacor do com os par met r os gerais que est abel ece; sua at uao visar
apenas a s upl ement ar as regras expressas na lei federal par a at ender a suas pecul i ari -
dades especficas.
No cust a observar que as ent i dades pbl i cas no poder o adot ar mai s de um
r egi me previ denci ri o especial (prpri o) para os servi dores t i t ul ar es de cargos efeti-
vos; significa que o conj unt o de nor mas previ denci ri as da pessoa federativa dever
abranger t odos os servi dores efetivos, sem di st i nes rel aci onadas a est a ou aquel a ca-
t egori a funcional. Por out r o lado, a Const i t ui o t ambm i mpe a exi st nci a de apenas
uma unidade gestora do respect i vo regi me em cada uma daquel as ent i dades, exi gnci a
que consi st e na at ri bui o de compet nci a especfica a rgo ou pessoa admi ni st r a-
tiva det er mi nada par a des empenhar a at i vi dade de gest o dos vari ados component es
do regi me, como arrecadao das cont ri bui es, r ecur sos f i nancei r os, pagament os de
benefcios et c. Vigora, assi m, o princpio da unicidade de r egi me e gest o do si st ema pr e-
vi denci ri o, como emana do art. 40, 20, da CF, com a redao da EC n
e
4 1 / 2 0 0 3 .
3 4 2
Di ver sament e, os servi dores pbl i cos t r abal hi st as e os ser vi dor es pbl i cos t em-
porri os t m sua previ dnci a enquadr ada no r egi me geral da previ dnci a social, previ s-
t o nos ar t s. 201 e 202 da CF, aplicvel aos t r abal hador es em geral da iniciativa privada,
regi dos pela legislao t rabal hi st a. Por out r o l ado, a EC n
2
20/ 1998 i novou em relao
aos servi dores ocupant es apenas de cargos em comi sso, os quai s, embor a sujeitos a
r egi me est at ut r i o, t er o agora, par a sua aposent ador i a, a i nci dnci a das regras do
r egi me geral da previ dnci a. E o que est abel ece o art. 40, 13, da CF, i nt r oduzi do pel a
referida Emenda: "Ao servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comisso declarado em
lei de livre nomeao e exonerao, bem como de outro cargo temporrio ou de emprego pblico,
aplica-se o regime geral de previdncia social."
Em que pese a clareza da nor ma, h ent endi ment o no sent i do de que o servi dor
ocupant e de cargo em comi sso, se j aposent ado pel o r egi me est at ut r i o, deveri a
cont r i bui r par a o r egi me previ denci ri o especial, e no par a o r egi me geral, i nvocan-
do-se como f undament o o fato de que aposent ado daquel a nat ur eza ai nda cont i nua
3 4 2
O di sposi t i vo cons t i t uci onal faz ressal va ao art . 142, 3
a
, X, que t r at a da di sci pl i na especfica apl i cvel
sobr e os mi l i t ar es i nt egr ant es das Foras Ar madas .
vi ncul ado ao Poder Pbl i co.
3 4 3
O ar gument o t ot al ment e equi vocado: a uma, por que
no h mai s qual quer v ncul o funcional ent r e o aposent ado e o Est ado, j que a apo-
sent ador i a faz cessar o v ncul o est at ut r i o; a duas, por que a i nvest i dur a nessa hi pt es e
nova, vale dizer, i nst aur a- se out r a relao funcional sem qual quer rel ao com a
ant eri or; e a t rs, por que a Const i t ui o nada ressal vou nesse sent i do. Assi m, se um
servi dor apos ent ado vem a ocupar excl usi vament e cargo em comi sso, deve cont r i bui r
par a o regi me geral da previ dnci a social, i ndependent ement e do r egi me j ur di co sob
o qual se aposent ou ant er i or ment e.
Em s nt ese, t emos como concl ui r que, pel o t ext o const i t uci onal , o r egi me geral
da previ dnci a social, no qual est o a aposent ador i a e as penses, abr ange t rs cat ego-
rias de servi dores:
1. os servi dores est at ut r i os ocupant es apenas de cargo em comi sso;
2. os servi dores t rabal hi st as; e
3. os servi dores t empor r i os (referidos no art. 37, IX, da CF) .
Em conseqnci a, reger-se-o pel o regi me previ denci ri o especi al apenas os
servi dores pbl i cos est at ut r i os que ocupem cargos efetivos. Embor a a Car t a const i -
t uci onal no t enha si do expr essa a respei t o, suj ei t am-se t a mb m ao referi do r egi me
os ocupant es de cargos vitalcios, est ando, por m, a di sci pl i na bsi ca nos respect i vos
cap t ul os const i t uci onai s.
Em rel ao aos servi dores est at ut r i os ocupant es de cargo em comi sso, vale
a pena, di ant e do novo ma nda me nt o const i t uci onal , l embr ar que o t er mo "exclusiva-
mente" t em que ser i nt er pr et ado no sent i do de que o servi dor no i nt egr a o quadr o
funcional per manent e e foi gui ndado di r et ament e ao cargo de confiana. A nor ma no
se aplica, por t ant o, a servi dores que, sendo titulares de cargos efetivos, venham a ocupar
eventualmente cargos em comi sso. Tais servi dores so do quadr o per manent e, e o exer-
ccio do cargo em comi sso no lhes ret i ra o di rei t o ao cargo efetivo de que so t i t ul a-
res; me s mo exer cendo exclusivamente o cargo em comi sso (at por que l hes vedada a
acumul ao) , seu cargo efetivo fi ca sua di sposi o, aguar dando seu r et or no. Sendo
assi m, suj ei t ar-se-o nor mal ment e ao regi me previ denci ri o especi al .
No que concer ne aos servi dores pbl i cos est at ut r i os efetivos, vale consi gnar
que o benefcio da aposent ador i a poder sujeitar-se a uma ou out r a r egr a di versa con-
forme o r egi me j ur di co-funci onal a que est ej am submet i dos, mas o es t at ut o const i -
t uci onal que o bsi co e a eles devem l ogi cament e submet er - se t odas as leis funci o-
nai s. Desse modo, a compet nci a dos est at ut os funcionais l i mi t ar-se- a s upl ement ar
as regras do est at ut o const i t uci onal , sem, todavia, desnat ur - l as, sob pena de ser em
elas i nconst i t uci onai s. Na ver dade - opor t uno dest acar - pouco espao sobr ou par a
que os est at ut os funci onai s pos s am criar regras especficas sobre previ dnci a, tal a
3 4 3
Proc. n
s
211. 831- 4/ 01, do Tri bunal de Cont as do Rio de Janei r o, t e ndo adot ado o e nt e ndi me nt o a
Pr ocur ador i a- Ger al do TCE, o Mi ni st r i o Pbl i co e um dos Cons el hei r os i nt egr ant es do Col egi ado.
mi nuci osa di sci pl i na i nt r oduzi da pel as EC n^ 20/ 1998 e 41/ 2003, que r ef or mar am o
si st ema previ denci ri o.
Averbe-se, ai nda, que a obri gat ori edade do pagament o das cont r i bui es no
abrange t odos os benefcios da seguri dade social, que so a pr evi dnci a social, a assi s-
t nci a social e a sade (art. 194, CF) . Al cana apenas as duas pr i mei r as; a cont ri bui o
par a assi st nci a mdi ca, odont ol gi ca etc. s pode t er nat ur eza facultativa. Se a lei a
i nst i t ui como obri gat ri a, est ar macul ada de i nconst i t uci onal i dade, como j se deci-
di u acer t adament e.
3 4 4
CONTRI BUTI VI DADE E SOLI DARI EDADE - No h a me nor dvi da de que
os benefcios previ denci ri os so, como regra, caract eri zados pel a onerosidade, o que
significa que sua concesso i mpl i ca ut i l i zao de r ecur sos pbl i cos, nor ma l me nt e vul -
t osos em face do quant i t at i vo de beneficirios. Sendo assi m, nat ur al que t ai s benef-
cios devam refletir a cont r apr est ao pel os val ores que o servi dor vai paul at i nament e
pagando a t t ul o de cont ri bui o.
Por essa razo, a Const i t ui o foi bem clara ao est abel ecer, par a os servi dores
pbl i cos, "regime de previdncia de carter contributivo", de forma a ser pr eser vado o equi -
lbrio financeiro e at uari al , como const a no art. 40, caput, da CF, com a redao da EC
n
a
20/ 1998. O sent i do da nor ma const i t uci onal apr esent a doi s aspect os inafastveis.
Em pr i mei r o lugar, t er-se- que observar o si st ema da contributividade, a i ndi car que os
servi dores, como fut uros beneficirios, devem t er o encargo de pagar cont r i bui es
paul at i nas e sucessi vas no cur so de sua rel ao de t r abal ho. Depoi s, ser t a mb m ne-
cessri a a manut eno do equi l bri o financeiro e at uari al , de forma que haja a mai or
cor r espondnci a poss vel ent r e o nus da cont ri bui o e o valor dos fut uros benef ci os.
Tais clculos no r esul t am de t r abal ho j ur di co, mas si m de proj ees t cni cas l evadas
a efeito pel a cincia at uari al . A Lei n
e
9. 717/ 1998, alis, exige expr es s ament e que os
regi mes previ denci ri os sejam baseados em nor mas gerais de cont abi l i dade e at uari a,
vi sando a garant i r o equi l bri o financeiro e at uari al , e rel aci ona vri as aes a ser em
adot adas par a al canar esse objetivo (art. I
A
).
O equi l bri o fi nancei ro t em di ret a correl ao com o custeio dos benefcios pr e-
vi denci ri os. O cust ei o dos benefcios deve cor r esponder ao vol ume de r ecur sos arre-
cadados dos cont r i bui nt es, evi t ando-se qual quer t i po de excesso: ne m t ai s r ecur sos
devem propi ci ar excesso de supervit, por que i sso r epr esent ar i a nus desnecessr i o
par a o cont r i bui nt e, ne m devem ser t o escassos que acabe acar r et ando di spndi o
s upl ement ar par a o erri o pbl i co, el evando ai nda mai s o j i ndesej vel dficit pbl i co.
Da ser i nt ei r ament e aplicvel, t ambm par a a previ dnci a especi al dos servi dores, a
regra per t i nent e ao r egi me geral de previ dnci a: "Nenhum benefcio ou servio da segurida-
de social poder ser criado, majorado ou estendido sem a correspondente fonte de custeio total."
3
'
15
A Const i t ui o aut or i za Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os a i nst i t u r em
cont ri bui o de seus servi dores com a finalidade de cust ear o respect i vo r egi me previ -
3 4 4
STF, ADI 3106- MG, Rei. Mi n. EROS GRAU, em 14. 4. 2010. Tambm: STF, RE 573. 540- MG, Rei. Mi n.
GILMAR MENDES, em 14. 4. 2010.
3 4 5
Ar t . 195, 5
L
', CF.
denci ri o especi al (prpri o), r egul ado no art. 40 da CF (art. 149, 1
Q
, com a r edao
da EC n
e
41/ 2003) . Est abel eceu, no ent ant o, que a al quot a a ser i nst i t u da no pode
ser inferior fixada pel a Uni o para seus servi dores t i t ul ares de cargos efetivos. A
nor ma causa cert a est r anheza, mot i vo pel o qual al guns a consi der am i nconst i t uci onal
por violar o pri nc pi o da aut onomi a dos ent es federativos (art. 18, CF) . Com efeito, ne-
n h u ma razo pl aus vel exi st e par a que est es no t enham o poder de fixar suas pr pr i as
al quot as vi sando cont r i bui o dos servi dores. Parece-nos, cont udo, que o caso no
de i nconst i t uci onal i dade, eis que, a nosso ver, a nor ma no ofende ne nhuma cl usul a
i mut vel (cl usul a pt r ea) previ st a no art. 60, 4
e
. A opo do Cons t i t ui nt e que no
se nos afigura razovel; a definio da al quot a, na verdade, deveri a caber a cada ent e
federativo, que o faria at endendo a suas prpri as pecul i ari dades e em r espei t o sua
pr pr i a aut onomi a.
Na esfera federal, foi a Lei n
2
9. 783, de 28. 1. 1999, que i ni ci al ment e di sps sobre
a cont r i bui o dos servi dores pbl i cos par a o cust ei o do r egi me previ denci ri o espe-
cial. Essa lei foi revogada pel a Lei n
f i
10. 887, de 18. 6. 2004, que, r egul ando i dnt i ca ma-
tria, adapt ou a legislao i nfraconst i t uci onal s novas nor mas i nt r oduzi das pel a EC n
2
41/ 2003, mant endo, cont udo, al gumas di sposi es da lei revogada. A cont r i bui o do
servi dor at i vo cont i nua sendo de 1 1 % (art. 4
2
) , est ando a Uni o, suas aut ar qui as e fun-
daes obri gadas a cont r i bui r com o dobr o da cont ri bui o do servi dor at i vo (art. 8
2
) .
De out r o l ado, a cont r i bui o do servi dor i nci de sobr e t odos os seus ganhos ,
nel es i ncl u das as vant agens pecuni r i as per manent es , os adi ci onai s de car t er i n-
di vi dual e out r as vant agens de cart er r emuner at r i o (art . 4
2
, I
a
) . A lei vi gent e,
por m, excl ui u da base de i nci dnci a: (a) as di ri as par a vi agens; (b) a aj uda de cus t o
por muda n a de sede; (c) a i ndeni zao de t r ans por t e; (d) o sal ri o-fam l i a; (e) o
aux l i o- al i ment ao; (f) o aux l i o-creche; (g) as parcel as pagas em r azo do local de
t r abal ho; (h) a par cel a r ecebi da pel o exerccio de cargo em comi s s o ou de funo de
confi ana; (i) o abono de per mannci a (art. 40, 19, CF, e ar t s. 2
2
, 5
2
, e 3
S
, l
s
, da
EC n
2
4 1 / 2 0 0 3 ) .
3 4 6
No que se refere aos servi dores inativos, a lei ant er i or (Lei n
2
9. 783/ 1999) no
s previ a cont r i bui es previ denci ri as diferenciadas conf or me a faixa r emuner at r i a
do servidor, como t a mb m i mpunha a cont ri bui o de servi dores i nat i vos. O STF,
cont udo, em ao di ret a de i nconst i t uci onal i dade, suspendeu, em medi da cautelar, a
eficcia de t ai s di sposi t i vos.
3 4 7
A EC n
2
41/ 2003, ent r et ant o, t r ouxe al gumas al t eraes no si st ema, na par t e
que diz r espei t o cont r i bui o dos i nat i vos.
Pr emi do pel o flagrante (e bvio) dficit acumul ado no si st ema previ denci ri o,
not adament e o dos servi dores pbl i cos, o governo federal, vido por r ecur sos financei-
ros, di l i genci ou j unt o ao Congr esso para a i nst i t ui o de novas nor mas sobre a mat r i a
a ser em i nscul pi das na Const i t ui o, e essas nor mas or i gi nar am a referida EC n
a
4 1 .
3 4 6
Ar t . 4
a
, 1, I a IX, Lei n= 10. 887/ 2004.
3 4 7
STF, ADi 2010- MC, j . 30. 9. 1999.
Um dos pont os al t erados diz respei t o cont r i bui o previ denci ri a de i nat i vos e
pensi oni st as. Qua ndo o STF, em j ul gament o cautelar, s us pendeu a eficcia do di sposi -
tivo da Lei n
s
9. 783/ 1999 que previ a a cont ri bui o de i nat i vos e pensi oni st as, adot ou,
como f undament o, a ci rcunst nci a de que a EC n
e
20 deveri a t er fixado "a necessria
matriz constitucional, cuja instituio se revelava indispensvel para legitimar, em bases vlidas,
a criao e a incidncia dessa exao tributria sobre o valor das aposentadorias e das penses",
e que, al m di sso, o art . 40, caput, da CF, se referia uni cament e aos servidores titulares de
cargos efetivos, com o que est ar i am excl u dos aposent ados e pens i oni s t as .
3 4 8
A EC n
L
' 41/ 2003, cont udo, supri u a ausnci a do s upor t e j ur di co const i t uci onal
apont ado pel o STF medi ant e a i nt r oduo de doi s aspect os f undament ai s.
Pr i mei r ament e, fez incluir no t ext o do art. 40, caput, da CF, que o r egi me de pre-
vi dnci a dos servi dores h de ser cont ri but i vo e solidrio. A sol i dari edade em relao ao
regi me est a indicar que a cont ri bui o previ denci ri a no se dest i na apenas a assegu-
rar benefcio ao cont r i bui nt e e sua famlia, mas, ao cont rri o, as s ume objetivo t am-
bm de carter social, exi gi ndo-se que pessoas j beneficiadas pel o r egi me cont i nuem
t endo a obri gao de pagar a cont ri bui o previ denci ri a, agora no mai s par a o exerc-
cio de di rei t o pr pr i o, mas si m em favor do si st ema do qual so i nt egr ant es, ai nda que
j t enham conqui st ado seu di rei t o pessoal . E exat ament e nesse aspect o, em que o con-
t r i bui nt e socorre o si st ema, que se deve ent ender ser solidrio o r egi me de previ dnci a.
Demai s di sso, o Const i t ui nt e dei xou claro que as cont r i bui es previ denci ri as
devem ser efet uadas pel a pessoa federativa, pel os servi dores at i vos, pel os i nat i vos e
pel os pensi oni st as, s empr e vi sando manut eno do equi l bri o fi nancei ro e at uari al
do si st ema de previ dnci a. Por consegui nt e, a EC n- 41 ampl i ou o uni ver so de cont r i -
bui nt es, col mat ando, desse modo, a l acuna ant eri or dei xada pel a EC n
s
20/ 98, como
deci di ra a mai s alta Cor t e do pa s.
Regul ament ando a i novao const i t uci onal , a j ci t ada Lei n
L>
10. 887/ 2004 fixou
em 1 1 % a cont r i bui o dos aposent ados e pensi oni st as de qual quer dos Poderes da
Uni o, i ncl u das suas aut ar qui as e fundaes, consi der ando- se como base de i nci dn-
cia o valor dos pr ovent os e penses que s uper em o l i mi t e mxi mo defi ni do par a os
benefcios do r egi me geral de previ dnci a social (art. 5
S
) . A regra se aplica s aposen-
t adori as e penses concedi das de acordo com os cri t ri os do art . 40, da CF e dos ar t s.
2
a
e 6
Q
da EC n
s
41/ 2003. No caso de aposent ados e pensi oni st as que j est avam em
gozo de seus benefcios poca da pr omul gao da EC n
a
4 1 , a cont r i bui o ser de
1 1 % sobre a parcel a dos pr ovent os e penses que exceder a 60% do l i mi t e mxi mo
est abel eci do par a os benefcios previ denci ri os (art. 6).
Ai nda assi m, t odavi a, t em havi do ent endi ment os no sent i do de que se afigura
i nconst i t uci onal a i mposi o da cont ri bui o previ denci ri a a i nat i vos e pensi oni st as
at ravs de emenda const i t uci onal , e isso sob o f undament o de que a obri gao ret rat a-
ria ver dadei r o t r i but o s em causa, cont r ar i ando o post ul ado s egundo o qual as cont ri -
bui es s so l eg t i mas enquant o causai s, i st o , vi ncul adas a cont r apr est ao fut ura
3 4 8
ADI n n
B
2. 010- 2, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, j ul g. em 30. 9. 1999.
em favor do cont r i bui nt e, como a aposent ador i a r emuner ada e a pens o famlia do
ser vi dor f al eci do.
3 4 9
Out r os s us t ent am que a vedao par a i mpor a cont r i bui o se li-
mi t ar i a apenas aos j aposent ados e pensi oni st as, por ser em eles t i t ul ar es de si t uao
def i ni t i vament e const i t u da e i nsuscet vel de gravames ul t er i or es, sendo, por t ant o,
i nconst i t uci onal a nor ma do art. 4
e
da EC n
e
41, que a eles se refere.
Em que pese a grande aut ori dade de alguns j uri st as que perfilham tal l i nha de
pensament o, ousamos divergir de seus fundament os e concl uses. O ar gument o de que
haveria t ri but ao sem causa cede t erreno i nst i t ui o do regime de previdncia solidrio
i mpl ant ado pel a EC n- 41, como vi mos acima, regi me esse que no se caracteriza como
causai individual, mas si m como causai social. Tambm no nos parece acert ada a salva-
guarda di spensada aos at uai s aposent ados e pensi oni st as, e isso por que, conforme j
i nmer as vezes reconheci do, inexiste direito adqui ri do a regi me j ur di co fut uro e, se no
h, ne nhuma ilicitude existir na i mposi o cont ri but i va i nt roduzi da pela al udi da Emen-
da. E claro que h um desconfort o no seio social sobre tal i mposi o; de out r o lado,
razovel reconhecer que no foi uma soluo jurdica adequada e j ust a para resolver a
ant i ga e r epugnant e m gest o do si st ema de previdncia. Uma coisa, por m, a infelici-
dade da sol uo i mpl ant ada, e out ra, i nt ei rament e diversa, consi der-l a i nconst i t uci o-
nal, j ul gament o que, a nosso ver, t em mai or component e emoci onal do que j ur di co.
3 5 0
CONTRI BUI ES E BENEF CI OS - De acordo com as al t eraes pr ocessadas
pel a EC n
s
41/ 2003, mi st er, par a clculo das cont r i bui es previ denci ri as, classifi-
car os servi dores at i vos, i nat i vos e pensi oni st as em doi s gr upos: o pr i mei r o, rel at i vo
quel es que vi er em a ost ent ar tais si t uaes j ur di cas a par t i r da EC n
e
4 1 , e o segun-
do, quel es que j as pos s u am ant es da pr omul gao da Emenda. E opor t uno anot ar,
desde j, que vedado o si st ema criado por lei de pagament o de cont r i bui o por mei o
de alquotas progressivas, o que s seria l eg t i mo medi ant e previ so const i t uci onal .
3 5 1
Em rel ao s situaes jurdicas novas, i st o , as referent es quel es que passa-
r am a ser servi dores, aposent ados ou pensi oni st as aps a Emenda, fi cou est abel eci -
do que os servi dores at i vos cont r i bui r o com o per cent ual fixado em lei ( at ual ment e
11%) , conf or me est abel eci do no art. 40, 3
S
, da CF, i nci dent e sobr e a r emuner ao
mxi ma admi t i da como base de cont ri bui o. Conquant o no seja um pr i mor de cla-
reza, o di sposi t i vo parece t er est abel eci do, como l i mi t e mxi mo da base de clculo
par a cont ri bui o dos servi dores, a r emuner ao de R$ 2. 400, 00, fixada no art. 5
e
da
EC n
e
41/ 2003 par a os empr egados do set or pri vado s ubmet i dos ao r egi me geral de
previ dnci a social previ st o no art. 201, da CF.
3 5 2
Adot ou- se, poi s, par a os servi dores
pbl i cos o me s mo cri t ri o que j vi nha sendo ut i l i zado par a aquel es t r abal hador es, ou
3 4 9
Foi o e nt e ndi me nt o de J OS AFONSO DA SILVA, em parecer fi rmado a pedi do da CONAMP - Associ a-
o Naci onal dos Me mbr os do Mi ni st r i o Pbl i co, que i nst r ui u a ADI N n
Q
3. 105, aj ui zada ao f i nal de 2003.
350 o STF abonou nos s a posi o e deci di u exat ament e em tal s ent i do nas ADI s 3. 105- DF e 3. 128- DF (Rei.
Mi n. J OAQUI M BARBOSA, mai or i a, j ul g. em 18. 8. 2004; vi de Informativo STF n" 357, ago. 2004) .
3 5 1
TJ-PR, AI 772. 824- 3, publ . em 18. 8. 2011.
3 5 2
O referi do valor, que foi fixado como base no t ext o const i t uci onal , vem s endo suj ei t o a at ual i zaes
per i di cas.
seja, em vi r t ude da fixao de um teto de contribuio, os ser vi dor es t er o que suj ei t ar-se
t ambm a um teto de benefcios.
A nor ma aplicvel aos novos aposent ados e pensi oni st as t em abri go no art. 40,
18, da CF, acr escent ada pel a EC n
e
4 1 . Segundo tal di sposi t i vo, a cont r i bui o t er o
me s mo per cent ual fixado par a os servi dores ativos, mas i nci di r sobr e os pr ovent os de
aposent ador i a e penses que s uper em o l i mi t e mxi mo est abel eci do par a os benefcios
do r egi me geral de previ dnci a a que se refere o art . 201 da CF, aci ma menci onado.
Cons equent ement e, se o pr ovent o ou a penso cor r esponder a i mpor t nci a inferior
quel e l i mi t e, ne nhuma cont ri bui o ser descont ada do benefi ci ri o.
Cont udo, o art. 40, 21, da CF, com a redao dada pel a EC n
e
47, de 5. 7. 2005,
al t erou essa regra geral, cri ando exceo em favor do servi dor que, na forma da lei,
seja por t ador de doena incapacitante. Nessa hi pt ese, a cont r i bui o i nci di r apenas
sobre as parcel as de pr ovent os de aposent ador i a e penso que superem o dobro do l i mi t e
mxi mo fixado par a os benefcios do regi me geral de previ dnci a, pr evi st o no art. 201
da Const i t ui o. Por consegui nt e, ser mai s elevada a faixa r emuner at r i a i sent a da
cont ri bui o.
No que concer ne s situaes jurdicas pretritas, i st o , s ant er i or es EC n-
41/ 2003, cont i nua s endo aplicvel, par a os servi dores at i vos, a lei na qual se fi xou
o per cent ual de sua cont ri bui o previ denci ri a. Aqui , por t ant o, ne nhuma i novao,
cabendo s oment e escl arecer que no caso se t rat a dos servi dores at i vos que ai nda no
t i nham adqui r i do o di rei t o aposent ador i a ou penso aos dependent es .
Para os servi dores i nat i vos e pensi oni st as que, ant es da EC n
a
41, j vi nham
frui ndo seus benefcios, ou para os servi dores ativos que j havi am r euni do os el emen-
t os necessr i os aqui si o desse status, incide o art. 4
S
da me s ma Emenda, t endo- l hes
si do i mpost a a cont r i bui o para o cust ei o do si st ema previ denci ri o em per cent ual
igual ao fixado par a os servi dores t i t ul ares de cargos efetivos. A di ferena resi de ape-
nas na base de cl cul o: enquant o par a os servi dores ativos, o per cent ual i nci de sobre
sua r emuner ao nor mal , para i nat i vos e pensi oni st as a cont r i bui o s t em i nci dnci a
sobre a parcel a dos pr ovent os e penses que exceder a 50% do l i mi t e mxi mo fixado
par a o r egi me geral de previ dnci a, se se t rat ar de beneficirios dos Est ados, Di st r i t o
Federal e Muni c pi os, ou a 60%, no caso de beneficirios da Uni o (art. 4
S
, pargrafo
ni co, I e II, EC n
2
41) .
Tais cont r i bui es, no ent ant o, s oment e i nci dem sobr e benefcios rel at i vos aos
si st emas previ denci ri os de nat ur eza pbl i ca e de fi l i ao compul sr i a. Por conse-
gui nt e, no pode m ser cobradas quando se t rat a de pr ovent os ou pens es especi ai s
r esul t ant es de pl anos de nat ur eza compl ement ar , que ensej am f i l i ao facultativa do
ser vi dor .
3 5 3
Tem si do susci t ada ques t o a r espei t o de poder, ou no, i nci di r a cont r i bui o
previ denci ri a sobr e a r emuner ao per cebi da pel a i nvest i dur a em cargos em comi s-
3 5 3
Foi c omo deci di u o STJ no RMS 23. 051-RJ, 1 Tur ma, Rei. Mi n. J OS DELGADO, em 6. 3. 2007 (Infor-
mativo STJ n
e
312, mar . 2007) . No caso, t r at ava- se de pens o especi al r egul ada pel as Lei s n 7. 301/ 1973,
7. 602/ 1974 e LC n
a
69/ 1990, t odas do Es t ado do Ri o de Janei r o.
so e exerc ci o de funes gratificadas. Al ega-se que t ai s val ores no ser i am com-
put a dos par a f i ns de f i xao dos pr ovent os da aposent ador i a ou pens o. Em nos s o
ent ender , tal ar gument o const i t ui i nequ voco desvi o de per spect i va. O s i s t ema da
cont r i but i vi dade no i mpl i ca o di rei t o percepo fut ura de val ores r i gor os ament e
i dnt i cos aos per cebi dos na at i vi dade. I mpor t a, i st o si m, o di r ei t o subj et i vo a futuros
direitos previdencirios, na forma que lei est abel ecer. O fato ger ador da cont r i bui o
t o s ome nt e a r emuner ao auferi da na at i vi dade, i nde pe nde nt e me nt e do que o ser-
vi dor venha a auferir no fut uro a t t ul o de pr ovent os. Tant o o fato ver dadei r o que, se
o cont r i bui nt e auferi u r endi ment os mai s el evados no incio de sua vi da profi ssi onal , e
no fi nal dela passou a ganhar i mpor t nci a menor, os pr ovent os ser o cal cul ados com
base nes t a l t i ma, s em consi der ar o venci ment o mai s el evado inicial, venci ment o,
alis, que servi ra de base par a a cont r i bui o previ denci ri a quel a poca.
3 5 4
Por t ant o,
se a lei pr ev o descont o, i nci di r a cont r i bui o sobre as referi das parcel as. Avul t a
observar, alis, que, di ant e da nova caract eri zao i nser i da pel a EC n
e
41/ 2003, de
que o r egi me pr evi denci r i o de cart er cont r i but i vo e solidrio, par ece- nos que a
di scusso sobr e esse t e ma r est ou super ada.
Sem embar go da vi abi l i dade j ur di ca, em face do s upor t e const i t uci onal , a Lei
n
2
10. 887/ 2004 excl ui u da base de i nci dnci a das cont r i bui es a parcel a per cebi da
em decor r nci a de exerccio de cargo em comi sso ou de funo de confi ana (art. 4,
1-, VIII), mas per mi t i u que o servi dor opt asse pel a i ncl uso da me s ma parcel a na
base de cl cul o sobr e a qual i nci de a cont r i bui o (art. 4
Q
, 2
Q
) . Se fizer s emel hant e
opo, o cl cul o do benef ci o l evar em consi der ao a referi da parcel a, mas , de qual -
quer modo, dever ser obser vada a l i mi t ao previ st a no art . 40, 2
e
, da CF (proven-
t os e pens es no pode m exceder a r emuner ao do ser vi dor ou do i nat i vo que deu
or i gem aos benef ci os).
Qua nt o ao denomi nado "abono" de frias, cont empl ado no art . 1 - , XVII, da CF, e
est endi do aos servi dores pel o art. 39, 3
a
, da CF, t rat a-se, em nosso ent ender, e s em
embar go de al guma hesi t ao a respei t o, de parcela de evi dent e carter remuneratrio.
Qua ndo a Const i t ui o se refere ao "gozo de frias anuais remuneradas", i ndi ca que o
sal ri o ou o venci ment o do respect i vo ms t er valor mai s el evado (de, no m ni mo,
um t er o), e, por t ant o, di ferenci ado do percebi do nos demai s mes es do ano. Sendo
assi m, sobre o mont ant e r emuner at r i o deve incidir a cont r i bui o previ denci ri a,
i ncl ui ndo- se o per t i nent e valor no clculo da mdi a a ser obt i da com vi st as fixao
dos pr ovent os .
3 5 5
Urge ressaltar, ai nda, que a cont ri bui o previ denci ri a t em como base de cl-
cul o as parcelas remuneratrias percebi das pel o servidor, aposent ado ou pensi oni st a, e
assi m me s mo com as rest ri es j vi st as. Por via de conseqnci a, no i nci de sobr e
3 M
Nes s e exat o sent i do, deci di u o STJ no RMS 13. 212-DF, Rei. Mi n. J OS DELGADO, j ul g. em 21. 5. 2002
(I nf or mat i vo Jurisprudncia do STJ n'-' 135, mai o 2002) . Em s ent i do cont r r i o, STJ, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. PEA-
NHA MARTI NS, j ul g. em 2. 10. 2003 (Informat i vo Jurisprudncia STJ n- 186, out . 2003) .
3 5 5
O STJ t a mb m t i nha es s e e nt e ndi me nt o, mas , pos t er i or ment e, o al t er ou, excl ui ndo o r ef er i do a bono
c omo base de cl cul o par a a cont r i bui o pr evi denci r i a. Vide Pet 7. 296- PE, Rei. Mi n. ELIANA CALMON,
em 28. 10. 2009 (Informativo 413, out . 2009) .
parcelas indenizatrias (dirias, ajudas de cust o, aux l i o al i ment ao e t c ) , vi st o que es-
t as no so consi der adas par a fut uros benefcios previ denci ri os.
FUNDOS PREVI DENCI RI OS - Sensvel ao pr obl ema da despesa pbl i ca re-
sul t ant e do pagament o de pr ovent os de aposent ador i a e de pens es a servi dores e seus
familiares, a EC n
Q
20/ 1998 acrescent ou CF o art. 249, pr evendo a possi bi l i dade de
const i t ui o de fundos previdencirios, formados pel os r ecur sos or i undos das cont r i bui -
es regul ares e por bens, di rei t os e ativos de qual quer nat ur eza, com vi st as a assegu-
rar o pagament o desses benefcios previ denci ri os, em compl ement ao aos r ecur sos
do pr pr i o erri o.
Diz o novo di sposi t i vo que os ci t ados fundos devero ser const i t u dos "mediante
lei", que di spor sua nat ur eza e admi ni st rao. A lei, no caso, a Lei n
Q
9. 717/ 1998,
que, em seu art. 6
a
, fixa as regras gerais a serem adot adas no caso de const i t ui o dos
fundos, sendo ela de observnci a por t odos os ent es f eder at i vos.
3 5 6
A i nst i t ui o dos
fundos, por m, e a disciplina compl ement ar ficaro a cargo de lei promulgada pela pessoa
federativa instituidora, no s oment e em razo de sua aut onomi a const i t uci onal , como
ai nda por que as nor mas devero at ender s pecul i ari dades e s possi bi l i dades de cada
uma del as no t r at o da mat ri a. Desse modo, os fundos s poder o ser ext i nt os por l ei .
3 5 7
Os fundos previ denci ri os preci saro observar cert os r equi si t os, enumer ados
na Lei n
9
9. 717/ 1998. Pr i mei r ament e, deve ser-l hes at r i bu da aut onomi a financeira, e,
em sua organi zao, devem possui r est r ut ur a t cni co- admi ni st r at i va dot ada de conse-
l hos de admi ni st r ao e fiscal. Vedada ut i l i zao dos r ecur sos par a empr s t i mos de
qual quer nat ur eza, i ncl usi ve par a pessoas admi ni st r at i vas cent r al i zadas ou no, como
t ambm s pode m ser apl i cados em t t ul os pbl i cos do Gover no Federal . A aplica-
o dos r ecur sos deve observar os par met r os est abel eci dos pel o Cons el ho Monet r i o
Naci onal . A t ent at i va da lei a de evitar a mal versao dos r ecur sos dos fundos pe-
las pr pr i as aut or i dades admi ni st rat i vas, fato que, l ament avel ment e, t em ocor r i do em
out r as si t uaes. Por essa razo, a lei regul adora at ri bui r esponsabi l i dade di r et a aos
di ri gent es da ent i dade gest ora e aos i nt egr ant es dos consel hos admi ni st r at i vo e fiscal,
suj ei t ando- os, i ncl usi ve, no que couber, ao r egi me repressi vo pr evi st o na Lei Compl e-
ment ar n
s
109, de 29. 5. 2001, e legislao compl ement ar (art. 8
a
) .
PREVI DNCI A COMPLEMENTAR - A Const i t ui o, aps a EC n- 20/ 1998,
passou a cont empl ar o i nst i t ut o da previdncia complementar par a os ser vi dor es pbl i -
c os .
3 5 8
Dessa manei r a, pode admi t i r-se a exi st nci a de doi s r egi mes de previ dnci a
3 5 6
A me s ma EC n
L
' 2 0 / 1 9 9 8 , a c r e s c e nt a ndo o ar t . 250 Cons t i t ui o, pr evi u f undo c o m i dnt i co de-
s e nho j ur di co pa r a f or mar r e c ur s os com vi s t as s de s pe s a s de c or r e nt e s do p a g a me n t o de benef ci os no
r egi me geral da pr evi dnci a soci al .
3 5 7
No Es t ado do Ri o de J anei r o, por exempl o, o fundo pr evi denci r i o foi i ns t i t u do pel a Lei n
s
3. 189, de
22. 2. 1999 com a de nomi na o de Fundo nico de Previdncia Social do Estado do Rio de janeiro - RIOPREVI-
DNCIA, t endo c omo obj et i vo ar r ecadar r ecur sos par a o cust ei o de pr ovent os , pe ns e s e out r os benef ci os
cor r el at os, conf or me di s pe o art . 1
Q
da me s ma lei.
3 5 8
E opor t uno assi nal ar que a novi dade a pr evi dnci a c ompl e me nt a r estatal. A pr evi dnci a c ompl e me nt a r
pr i vada j exi st e h t e mpos e t i nha di sci pl i na pr pr i a na Lei n'
J
6. 435, de 15. 7. 1977, hoj e r evogada pel a Lei
Compl e me nt a r n
Q
109, de 29. 5. 2001.
compl ement ar : um dest i nado aos servi dores pbl i cos t i t ul ares de cargos efetivos (art.
40, 14, CF) e out r o aos t r abal hador es da iniciativa pri vada em geral (art. 202, CF) .
Em decorrnci a da di st i no t razi da pel a Const i t ui o, est e l t i mo r egi me ser o apl i -
cvel t a mb m a servi dores pbl i cos t rabal hi st as, servi dores t empor r i os (art. 37, IX,
CF) e ser vi dor es est at ut r i os t i t ul ares excl usi vament e de cargos em comi sso.
O mot i vo da i nst i t ui o do regi me da previ dnci a compl ement ar est no t ext o
do art. 40, 14, da CF. E que, com a criao desse regi me, passou a admi t i r - se que
Uni o, Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os pos s am fixar l i mi t e mxi mo de val or
como base par a as cont r i bui es previ denci ri as nor mai s e, por conseqnci a, par a o
pagament o de benefcios, como pr ovent os de aposent ador i a e penses. Por consegui n-
t e, o servi dor no mai s per ceber tais benefcios com o me s mo valor da r emuner ao
que l he era paga quando em at i vi dade, o que t r adi ci onal ment e ocorri a. Se desej ar per-
ceber pr ovent os e pens es com o me s mo valor, ou valor apr oxi mado ao do servi o
ativo, t er que i nt egrar t a mb m o regi me da previ dnci a compl ement ar e, como evi-
dent e, pagar as respect i vas cont r i bui es. E o me s mo si st ema, por t ant o, que s empr e
foi adot ado par a os empr egados sujeitos ao regi me geral de previ dnci a social.
Quando a EC n
s
20/ 1998 i nt r oduzi u o i nst i t ut o na Const i t ui o, era exigida
a edi o de lei compl ement ar para t raar as nor mas gerai s rel at i vas sua i nst i t ui -
o. Com a pr omul gao da EC n- 41/ 2003, a Const i t ui o passou a admi t i r que a
i nst i t ui o do regi me seja pr ocessada por lei de iniciativa do respectivo Poder Executivo,
como emana do art . 40, 15, da i nferi ndo-se que a di sci pl i na ser est abel eci da por
lei ordinria. Not e- se, por m, que a referida lei dever observar, no que for cabvel, as
mes mas nor mas aplicveis ao regi me geral da previ dnci a social, est abel eci das no art .
202 e pargrafos da CF, de forma que, no que concer ne aos el ement os bsi cos, ambos
os r egi mes de previ dnci a compl ement ar guar dar o uni f or mi dade di sci pl i nadora.
Por ser da iniciativa do Poder Execut i vo da respect i va ent i dade federativa a lei
di sci pl i nadora do regi me, no pode o pr ocesso legislativo ser defl agrado pel os demai s
Poder es ou pel o Mi ni st r i o Pblico, o que significa que os proj et os de lei acerca da ma-
t ri a devem ori gi nar-se do Pr esi dent e da Repblica, Gover nador es ou Prefeitos, eis que
se t rat a, na espci e, de iniciativa privativa (ou reservada). Em rel ao reserva par a tal
iniciativa, exi st em ent endi ment os no sent i do de que a nor ma do art . 40, 15, est ampa-
ria i nt r omi sso i nconst i t uci onal de um Poder em out r o, r es ul t ando na violao ao art.
2
S
da CF.
3 5 9
No comungamos , concessa venia, com tal pens ament o. A i ndependnci a
dos Poderes no i mpede que, par a cert as mat ri as, a Const i t ui o at r i bua iniciativa
privativa das leis ao Chefe do Execut i vo, ai nda que as nor mas i nci dam sobr e os de-
mai s Poderes. E o caso, por exempl o, da iniciativa do Pr esi dent e da Repbl i ca par a as
leis que di s ponham sobre regi me j ur di co dos servi dores pbl i cos, as quai s abr angem
t odos os servi dores, seja qual for o Poder a que per t enam (art. 61, 1
Q
, II, "c", CF) .
O que i mpor t a, i st o si m, a previ so const i t uci onal ; se expr essa a r espei t o, como na
hi pt ese em foco, ne nhuma i nconst i t uci onal i dade haver.
3 5 9
o p e n s a me n t o de DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, em par ecer que i ns t r ui a ADI n n
e
3. 105/ 03, pr omovi da pel a CONAMP - Associ ao Naci onal dos Me mbr os do Mi ni st r i o Pbl i co.
Todavia, preci so di st i ngui r. Para regular, de forma genrica, o r egi me de pr e-
vi dnci a compl ement ar , como si st ema aut nomo di verso da previ dnci a oficial, ne-
cessri a ser a lei complementar, nos t er mos do art. 202, da CF, t a mb m aplicvel
previ dnci a compl ement ar dos servi dores efetivos por fora do art . 40, 15, da CF.
Tal regul ao j se per pet r ou at ravs das Leis Compl ement ar es n^ 108, de 29. 5. 2001,
que di spe sobr e a rel ao ent r e as pessoas federativas e da admi ni st r ao i ndi r et a e as
respect i vas ent i dades fechadas de previ dnci a compl ement ar , e 109, de 29. 5. 2001, que
di spe sobre o Regi me de Previ dnci a Compl ement ar . Adot a- se, assi m, par a t ai s regras
gerais, o s i s t ema de unidade normativa. A lei ordinria a que se refere o art . 40, 15, a seu
t ur no, visa a i mpl ant ar o r egi me de previ dnci a compl ement ar na respect i va ent i dade
est at al . Aqui , por t ant o, o si st ema ser o de pluralidade normativa, ou seja, necessri a
ser, para esse fi m, uma lei ordi nri a par a cada pessoa da federao.
Di spe, ai nda, o me s mo art . 40, 15, que o novo r egi me ser geri do por entida-
des fechadas de previdncia complementar, de natureza pblica, e que os pl anos de benefcios
sero oferecidos apenas na modal i dade de contribuio definida.
Entidades fechadas de previdncia social so aquel as cujo acesso per mi t i do exclu-
si vament e a empr egados de uma empr esa ou a servi dores pbl i cos de qual quer das
pessoas federativas (ou das pessoas da admi ni st r ao i ndi r et a) , s endo essas ent i dades
denomi nadas de patrocinadores, ou a associ ados ou me mbr os de ent i dades profi ssi o-
nai s, cl assi st as ou set ori ai s, denomi nadas de instituidores.
360
A exi gnci a desse t i po de
ent i dade par a a previ dnci a compl ement ar dos servi dores pbl i cos j era previ st a no
art. 202, 4
2
, da CF, e com base nesse di sposi t i vo que foi edi t ada a Lei Compl emen-
t ar n
9
109/ 2001, que o r egul ament ou.
Diz, ai nda, a Const i t ui o que tais ent i dades dever o ser de natureza pbli-
ca. Sendo pl uri ssi gni fi cat i va tal expresso, urge per scr ut ar o que pr et endeu di zer o
ma nda me nt o const i t uci onal ao empreg-l a. Segundo di spe a Lei Compl ement ar n
e
108/ 2001, as ent i dades fechadas de previ dnci a compl ement ar devem organi zar-se
sob a forma de fundao ou soci edade civil, s em fins l ucrat i vos (art. 8
9
) . A expr esso
"sociedade civil" no mai s se compat i bi l i za com o si st ema adot ado no novo Cdi go Civil,
que divide as soci edades em doi s gr andes grupos: as sociedades empresrias e as socieda-
des simples (art. 982) . Como aquel as se caract eri zam pel o fato de exer cer em at i vi dade
tpica de empr esr i o, evi dent ement e com f i ns l ucr at i vos,
3 6 1
s se pode ent ender que
as ent i dades de previ dnci a t er o que enquadr ar - se como soci edades si mpl es. Parece,
poi s, que a qualificao de "nat ur eza pbl i ca" menci onada na lei no i ndi ca que a pes-
soa deva t er per sonal i dade j ur di ca de di rei t o pbl i co, o que s seri a admi ss vel par a as
fundaes (mas no par a as soci edades si mpl es, de tpica formao do di r ei t o pri vado);
significa, ao revs, que a ent i dade t em a gest o de r ecur sos pbl i cos e visa a at i vi dade
de i nt er esse pbl i co (previ denci ri a), ci rcunst nci as que cri am a necessr i a obri gao
de cont r ol e por par t e das ent i dades pbl i cas.
3 6 0
Art . 3 1 , I e II, Lei Compl e me nt a r n- 109/ 2001. As entidades abertas, di f er ent ement e, so acess vei s a
quai s quer pes s oas fsicas ou a pes s oas vi ncul adas pessoa j ur di ca cont r at ant e (art . 2 6 , 1 e II, da me s ma l ei ).
3 6 1
SRGI O CAMPI NHO, O direito de empresa, Lumen Jr i s, 2. ed., 2003, p. 36.
Por fim, i mpe o art. 40, 15, da CF, que os pl anos de benefcios a cargo das
ent i dades fechadas de previ dnci a compl ement ar dos ser vi dor es pbl i cos dever o ser
adot ados na modal i dade de contribuio definida, vale dizer, aquel es em que o valor do
benef ci o det er mi nado pel o mont ant e das cont ri bui es de cada par t i ci pant e.
3 6 2
H, no ent ant o, uma ressalva em relao aos servi dores que i ngr essar am no
servi o pbl i co at a dat a da publ i cao do at o de i nst i t ui o do respect i vo r egi me de
previ dnci a compl ement ar . No que concerne a tais servi dores, s oment e sero enqua-
dr ados no novo si st ema se houver sua prvia e expressa opo (art. 40, 16, i nt r oduzi -
do pel a EC n
s
20/ 1998) . Significa dizer que, para ser expressa, dever ser exigvel a for-
malizao da opo e, par a ser prvia, no ser necessri o que a opo do servi dor seja
feita ant es da i mpl ant ao do regi me, mas si m antes de aderir sua incluso no sistema.
As ent i dades pri vadas de previ dnci a, como regra, no os t ent am grau de credi-
bi l i dade no sei o da popul ao. Tal fato se deve ao des apar eci ment o de vri as dessas
ent i dades, al gumas vezes pr ovocando grande prej u zo a seus filiados e cont r i bui nt es
e sem que os r esponsvei s t e nha m sido devi dament e puni dos . Por t ant o, ser vi dor es
e empr egados ol ham com cert a desconfiana para essas pessoas previ denci ri as, e o
fazem com razo: a uma, por que est aro pagando cont ri bui o; a duas, por que se t r at a
de benefcio a ser frudo no fut uro, o que sempr e causa cert o t emor di ant e de cert as
i nst abi l i dades a que est acos t umado nosso pa s. Cumpr e s aut or i dades gover namen-
t ai s, por t ant o, exercer ri goroso cont rol e sobre as referidas ent i dades, no podendo ser
esqueci do que est em j ogo verdadei ra poupana pblica; event ual omi sso do Poder
Pbl i co pode causar efeitos desast r osos e, cer t ament e, i rrevers vei s.
De qual quer modo, como o si st ema foi ar qui t et ado na Const i t ui o, a Uni o,
par a r egul ament - l o, edi t ou a Lei n" 12. 618, de 30. 4. 2012, at ravs da qual foi i nst i -
t u do o r egi me de previ dnci a compl ement ar par a os servi dores federais, i ncl ui ndo- se
nessa cat egori a os servi dores de aut ar qui as e fundaes, e t a mb m os me mbr os do
Poder Judi ci ri o, do Mi ni st r i o Pbl i co da Uni o e do Tri bunal de Cont as da Uni o. A
vigncia da lei foi subor di nada criao das fundaes r esponsvei s pel a gest o do si s-
t e ma .
3 6 3
As demai s ent i dades federativas - repi t a-se - t ero que edi t ar as pr pr i as leis.
Na l i nha da Const i t ui o, a lei aplica-se (a) a t odos os ser vi dor es que i ngres-
sar em aps a vigncia do r egi me compl ement ar e (b) aos que i ngr essar am pr et er i t a-
me nt e e t e nha m exerci do a opo par a aderi r ao r egi me (art. 3
e
, I e II). No si st ema,
aplicar-se-, para as aposent ador i as e penses dos servi dores, como regra, o l i mi t e
mxi mo fixado par a os benefcios do r egi me geral de previ dnci a social (art. 3
Q
, caput).
Por t ant o, haver unidade quanto ao teto dos benefcios par a servi dores e t r abal hador es
3 6 2
Na ver dade, so t r s as modal i dades dos pl anos de benef ci os de ent i dades de pr evi dnci a c ompl e me n-
t ar: ( I
a
) benef ci o defi ni do; (2
a
) cont r i bui o definida; ( 3
a
) cont r i bui o vari vel (art . 1-, par gr af o ni co,
LC n
s
109/ 2001) . A me s ma lei, al i s, consi gna que as ent i dades fechadas de pr evi dnci a c ompl e me nt a r s
pode m oferecer pl anos de benef ci os de cont r i bui o defi ni da (art. 3 1 , 2-, II), j que o i ns t i t ui dor no pode
as s umi r obr i gaes com benef ci os de ri sco.
3 6 3
Foi pr evi st a na lei a cri ao de t rs fundaes: a Fundao de Pr evi dnci a Compl e me nt a r do Servi -
dor Pbl i co do Poder Execut i vo ( FUNPRESP- EXE) , do Poder Legi sl at i vo ( FUNPRESP- LEG) e do Judi ci r i o
( FUNPRESP- JUD) (art . 4"). Todas so ent i dades fechadas de pr evi dnci a compl ement ar .
da iniciativa pri vada. Os servi dores que i ngr essar am ant es e mani f est ar am sua adeso,
por j t er em cont r i bu do ant es da opo, t ero di rei t o a um benefcio especial, cal cul ado
com base nas cont r i bui es j recol hi das e equi val ent e di ferena ent r e a mdi a das
r emuner aes ant er i or es e o val or-t et o dos benefcios; com isso, o t et o de seus benef-
cios ficar um pouco mai s el evado.
3 6 4
Os ser vi dor es sujeitos a esse regi me e que per cebam r emuner ao aci ma do t et o
de benefcios efet uaro suas cont ri bui es previ denci ri as sobre duas parcel as - uma
de 1 1 % sobre o val or-t et o (contribuio normal) e out ra, que no pode exceder a 8, 5%,
sobr e a parcel a que exceder a esse l i mi t e (contribuio complementar) .
36s
5.2 Aposentadoria
CONCEI TO - Aposent ador i a o di rei t o, gar ant i do pel a Const i t ui o, ao servi-
dor pbl i co, de per ceber det er mi nada r emuner ao na i nat i vi dade di ant e da ocorrnci a
de cert os fatos j ur di cos pr evi ament e est abel eci dos.
A aposent ador i a um fato j ur di co- admi ni st r at i vo que preci sa se formal i zar
at ravs de um at o admi ni st r at i vo da aut or i dade compet ent e. Esse at o suj ei t a-se apre-
ciao do Tri bunal de Cont as, a quem i ncumbe verificar a sua l egal i dade di ant e da
efetiva cons umao do supor t e ftico do benefcio (art. 71, III, CF) .
Lavra funda di vergnci a a respei t o da natureza jurdica do at o de aposent ador i a.
Para al guns, t r at a- se de ato complexo formado pel a mani fest ao volitiva do rgo ad-
mi ni st r at i vo s omada do Tri bunal de Cont a s .
3 6 6
No nos parece cor r et o s emel hant e
pens ament o. Cui da-se, com efeito, de at os admi ni st r at i vos di versos, com cont edo
pr pr i o e or i undo de rgos admi ni st r at i vos desvi ncul ados ent r e si. No pr i mei r o, a
Admi ni st r ao, veri fi cando o cumpr i ment o dos pr es s upos t os nor mat i vos, r econhece
ao servi dor o di r ei t o ao benefcio da i nat i vi dade r emuner ada; no segundo, a Cor t e de
Cont as pr ocede apreci ao da l egal i dade do at o para fi ns de regi st ro (art. 71, III, CF),
o que o caract eri za como at o de cont rol e a posteriori?
61
A j ur i spr udnci a mai s at ual vem
consol i dando tal e nt e ndi me nt o.
3 6 8
Quando a Admi ni st r ao que, i ndeferi ndo o pedi do, denega a concesso da
aposent ador i a, o i nt er essado, no caso de i rresi gnao, deve i nt er por o r ecur so admi -
ni st rat i vo ou pr omover a ao judicial em face da pr pr i a pessoa admi ni st r at i va; t ra-
t ando- se de ma nda do de segurana, ser est e i mpet r ado cont r a o agent e admi ni st r at i -
vo responsvel pel a denegao do benefcio, at r i bui ndo- se- l he, por t ant o, a qual i dade
de aut or i dade coat ora. Cont r ar i ament e, se a Admi ni st r ao concede a aposent ador i a e
3 6 4
Art . 3
a
, I
a
e 2
a
.
3 6 5
Art . 16 e I
a
a 5
a
.
3 6 6
STF, RE n
a
195. 861, 2
S
Tur ma, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, publ . DJ de 17. 10. 1997.
3 6 7
I dnt i ca opi ni o foi adot ada por CAI O TCI TO no t r abal ho Revi so Admi ni s t r at i va de At os Jul gados
pel os Tr i bunai s de Cont as , em RDA 53, p. 216 ss. Tambm FELIPE DEIAB, em Uma nova exper i nci a na
Advocaci a Pbl i ca br asi l ei r a: a Pr ocur ador i a- Ger al do Tr i bunal de Cont a s do Es t ado do Ri o de Janei r o, publ .
na Revista da Procuradoria-Geral do Tribunal de Contas do Rio de Janeiro n- 1, p. 17 ss, 2005.
3 6 8
Vi de STF, MS 25. 116, Rei. Mi n. AYRES BRITO, mai or i a, em 8. 9. 2010.
o Tri bunal de Cont as no a aprova, r ecusando- se a regi st rar o at o concessi vo, a coao
passa a ori gi nar-se dessa Cor t e, e cont r a ela apenas deve o i nt er essado, no caso do
mandamus, pl ei t ear a correo de event ual nul i dade do at o de r ecus a.
3 6 9
Como conseqnci a da di versi dade dos referidos at os, a Admi ni st r ao - pel o
aut ocont r ol e - ou o Tri bunal de Cont as - pel o cont r ol e ext er no - s ubmet em- s e ao
pr azo de cinco anos par a anul ar ou al t erar o at o de aposent ador i a i mpondo gr avame ao
aposent ado, cont ando- se o pr azo a part i r da dat a da chegada do pr ocesso admi ni st r a-
tivo na Cor t e ;
3 7 0
no o fazendo, consuma- se a decadnci a em favor dest e, t or nando- s e
i mut vel o a t o.
3 7 1
A concl uso decorre da aplicao do princpio da segurana jurdica e de
seu corol ri o, o princpio da proteo confiana, em or dem a evi t ar-se que o apos ent ado
fi que et er nament e mer c de deci so desfavorvel do Poder Pbl i co. De fato, seri a
um abs ur do que o servi dor j venha fruindo nor mal ment e sua aposent ador i a quando,
dez anos depoi s, o Tri bunal de Cont as resolva consi derar o at o i nvl i do ou pass vel de
al t erao. A admi t i r - se tal possi bi l i dade, est ar-se- pr emi ando a inrcia, a des di a e a
ineficincia da Admi ni st r ao cont r ol ador a em desfavor do i nt er essado, que, afinal,
confiou no at o concessi vo do benefcio; t rat ar-se-i a de uma despr ot eo confiana e
segurana j ur di ca.
3 7 2
Apesar di sso, h j ul gados que consi der am que o pr azo decaden-
cial de 5 anos t em incio a part i r da dat a da homol ogao da concesso da aposent a-
dori a pel o Tri bunal de Cont as, o que, data venia, pe em ri sco os al udi dos pri nc pi os e
prej udi ca sever ament e o servi dor apos ent ado.
3 7 3
A sol uo par a o t ema divide os i nt r pr et es. Para uns, aps os ci nco anos, a
Cor t e de Cont as t em que assegur ar ao i nt er essado o di rei t o ao cont r adi t r i o e am-
pl a defesa, ent endendo- s e, cont udo, ser necessri o fi xar pr azo par a tal apreci ao, na
mel hor das hi pt eses, de ci nco anos. Para out r os, o pr azo seria decadenci al , de modo
que, i nobser vado, a Cor t e per der i a o pr pr i o di rei t o reforma do at o e a seu respect i vo
regi st ro. Segundo um t ercei ro pens ament o, no haveri a base par a fixao de prazo,
consi der ando- se que s com o regi st ro o at o de aposent ador i a se aper f ei oa.
3 7 4
Em
nos s o ent endi ment o, mel hor se pe a segunda corrent e, a ni ca que ef et i vament e res-
pei t a o pri nc pi o da razoabi l i dade e da segurana j ur di ca, al m de coibir a i nacei t vel
e pr ol ongada omi sso admi ni st r at i va.
3 7 5
3 6 9
STJ, REs p 223. 670- DF, 6
a
Tur ma, Rei. Mi n. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, em 19. 4. 2007 (In-
formativo STJ n
9
317, abr. 2007) .
3 7 0
STF, MS 24. 781, j . 2. 3. 2011.
3 7 1
Inci de, poi s, o art . 54 da Lei n
2
9. 784/ 1999. Contra: STF, MS n
s
25. 440- DF, Rei. Mi n. CARLOS VELLO-
SO, mai or i a, publ . DJ 28. 4. 2006. Vi de t a mb m a r espei t o FELIPE DEIAB, t r ab. cit., p. 23- 24.
3 7 2
No RMS 26. 998, j . em 6. 12. 2011, o STJ adot ou a t eori a do fato c ons uma do em si t uao na qual o T.
Cont as do DF s negou o r egi st r o aps dez anos do at o de apos ent ao.
3 7 3
STJ, RMS 21. 142-SP, 5
a
Tur ma, Rei. Mi n. FELIX FISCHER, em 20. 9. 2007. Tambm: STJ, EREs p
1. 240. 168, Mi n. J OO OTVI O DE NORONHA, em 7. 11. 2012, e AgRg no REs p 1. 257. 666, em 16. 8. 2011.
3 7 4
STF, MS 25. 116- DF, Rei . AYRES BRITTO, em 8. 9. 2010. Pr eval eceu o pr i mei r o e nt e ndi me nt o. Os Mi n.
CELSO DE MELLO e CEZAR PELUSO adot ar am o s egundo e os Mi n. MARCO AURLI O, ELLEN GRAC1E
e SEPLVEDA PERTENCE ader i r am ao l t i mo.
3 7 5
Ta mb m com essa di r eo: TJ / SC, Ap. Civ 2011. 752. 347, em 10. 9. 2012.
No se oper ando a decadnci a, t ant o a Admi ni st r ao como a Cor t e de Con-
t as podem i nval i dar ou al t erar o at o de aposent ador i a, i ncl usi ve, nes t e caso, o valor
dos pr ovent os quando tiver havi do erroni a admi ni st r at i va no cl cul o. Exige-se, no
obst ant e, o at endi ment o ao princpio do contraditrio e da ampla defesa (art. 5
a
, LV, CF),
per mi t i ndo- se ao i nt er essado que se mani fest e sobre o pr opsi t o da Admi ni st r ao.
H ent endi ment o de que o al udi do pri nc pi o s ser exigvel qua ndo se t r at ar de al t e-
rao pr et endi da pel o rgo admi ni st r at i vo aps a aprovao do at o pel o Tri bunal de
Cont a s .
3 7 6
Ous a mos discordar, data venia. Qual quer al t erao de at o cons umado que
cause gravame par a o i nt er essado deve ensejar a aplicao do pos t ul ado const i t uci onal .
Assi m, se a Cor t e de Cont as que ent ende deva ser al t erado o at o de aposent ador i a,
com prej u zo par a o aposent ado, a ela t ambm compet e convocar o i nt er essado par a
mani fest ar-se sobr e sua posi o. Soment e assi m, haver a necessr i a t r anspar nci a na
at i vi dade admi ni st r at i va e o r espei t o ao pri nc pi o da segur ana j ur di ca.
O i nst i t ut o da aposent ador i a, como um dos pri nci pai s benefcios do r egi me pr e-
vi denci ri o, t em sofrido al gumas profundas al t eraes no quadr o nor mat i vo da Cons-
t i t ui o, al t eraes que descaract eri zaram sua f i si onomi a t radi ci onal . As Emendas
Const i t uci onai s n 2 5 20/ 1998 e 41/ 2003, ambas conheci das como da "reforma da pre-
vidncia", i nt r oduzi r am di versas i novaes no si st ema, pas s ando a al canar a si t uao
j ur di ca t ant o dos servi dores pbl i cos, regi dos pel os respect i vos es t at ut os funci onai s,
como os empr egados da iniciativa privada, regi dos pel a Consol i dao das Leis do Tra-
bal ho e leis t r abal hi st as compl ement ar es.
A aposent ador i a de que t r at ar emos no t pi co pr es ent e no se conf unde com
a aposentadoria punitiva (ou sancionatria): aquel a se caract eri za como benef ci o previ -
denci r i o e t em por s upor t e pri nci pal o t e mpo de cont r i bui o do servi dor; est a, ao
cont rri o, t em a nat ur eza j ur di ca de sano funci onal . O efeito, por m o me s mo:
ocor r endo qual quer del as, ext i ngue- se a rel ao j ur di ca est at ut r i a e o cargo fica
vago. Por out r o l ado, l eg t i mo que a aposent ador i a vol unt r i a seja conver t i da em
aposent ador i a compul sr i a, quando os ilcitos funci onai s foram comet i dos ai nda du-
r ant e o servi o at i vo, devi dament e apur ados em pr ocesso admi ni s t r at i vo.
3 7 7
Hi pt eses
de aposent ador i as puni t i vas so previ st as nos ar t s. 93, VIII, e 130-A, 2-, III (aquel e,
al t er ado, e est e, i nt r oduzi do pel a EC n'-' 45/ 2004) , ambas r et r at ando sanes aplic-
veis, r espect i vament e, a magi st r ados e membr os do Mi ni st r i o Pbl i co. O i ns t i t ut o
t em sofrido dur as (e j ust as) crticas, sendo consi der ado pri vi l gi o injustificvel, por-
quant o per mi t e que o puni do, a despei t o de t er pr at i cado ilcito gr av ssi mo, cont i nue
a per ceber sua r emuner ao, o que no ocorre com a demi s s o apl i cada aos demai s
servi dores pbl i cos.
Exami nar emos, a seguir, como est del i neado o r egi me da aposent ador i a par a
os servi dores pbl i cos.
3 7 6
STF, RE 285. 495- SE, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, em 2. 10. 2007 (Informativo STF r
J
482,
out . 2007) .
3 7 7
Com abs ol ut o acer t o, a deci so do STJ no RMS18. 448- PR, Rei. Mi n. LAURITA VAZ, em 20. 4. 2010.
REGI ME J UR DI CO - O pr i mei r o pont o a consi derar que o benef ci o da apo-
sent ador i a, como decor r ent e do regi me previ denci ri o, vari a conf or me a cat egori a fun-
cional do servidor.
Assi m, as regras sobre aposent ador i a const ant es do art. 40 e seus pargrafos da
Const i t ui o i nci dem especi fi cament e sobre os servidores pblicos estatutrios titulares de
cargos efetivos, e i sso por que, como vi mos, so eles enquadr ados no r egi me previ denci -
ri o especi al . Em conseqnci a, est ar regul ada pel as regras dos ar t s. 201 e 202 da CF,
que const i t uem o r egi me geral de previ dnci a social, a aposent ador i a dos servi dores
trabalhistas, dos servi dores temporrios e dos servi dores est at ut r i os ocupant es exclusi-
vamente de cargos em comisso (art s. 40, caput, a contrario sensu, e 40, 13, da CF) .
Nos s o es t udo cingir-se- anl i se da aposent ador i a est at ut r i a dos servi dores
efetivos, de mai or per t i nnci a ao Di rei t o Admi ni st r at i vo.
Ant es, por m, vale a pena consi gnar que al gumas cat egori as funci onai s espe-
cficas, que ant er i or ment e t i nham regras pr pr i as par a a aposent ador i a, pas s ar am a
enquadr ar - se nas regras do regi me previ denci ri o especial pr evi st o no art. 40 e par-
grafos. E o caso dos magi st r ados e dos Mi ni st ros dos Tri bunai s de Cont as, por fora da
nova redao dada aos ar t s. 93, VI, e 73, 3, da CF, pel a EC n
a
20/ 1998. Os me mbr os
do Mi ni st r i o Pbl i co, por sua vez, t ambm passar am ao referi do r egi me, j que pel o
art. 129, 4
e
, da CF, a eles se aplica, por r emi sso ao art. 93, VI, o r egi me adot ado par a
os magi st r ados.
No er r neo, por fi m, afirmar que, em t er mos de aposent ador i a, o di rei t o s ub-
j et i vo do t r abal hador em geral o mes mo, di feri ndo apenas em al gumas regras disci-
pl i nador as da aqui si o e do gozo do benefcio, e por esse mot i vo que a Const i t ui o
cont empl a os doi s r egi mes previ denci ri os.
Ai nda no que se refere ao r egi me j ur di co, vale a pena acent uar que nor mas
especficas sobr e aposent ador i a, edi t adas pel os ent es federat i vos, devem ser formal i za-
das por lei, de iniciativa privativa do Chefe do Execut i vo, como assi nal a a Const i t ui o
(art. 61, V-, II, "c") . Conquant o di reci onada Uni o, a nor ma aplica-se s demai s
ent i dades pol t i cas pel o pri nc pi o da si met r i a.
3 7 8
MODALI DADES - A aposent ador i a no r egi me previ denci ri o especi al admi t e
t rs modal i dades:
a) vol unt ri a;
b) por invalidez; e
c) compul s r i a.
3 7 9
A diferena ent r e elas resi de na nat ur eza dos supor t es fticos que ger am o di rei -
to aqui si o do benefcio.
378 o g-r-p decl ar ou a i nconst i t uci onal i dade de lei est adual sobr e a mat r i a por vcio de i ni ci at i va (ADI
2. 904- PR, Rei. Mi n. MENEZES DI REI TO, em 15. 4. 2009) .
3 7 9
Pode- se di zer que h um qua r t o t i po, que no me nc i ona mos em r azo de sua gr ande especi fi ci dade. E
a apos ent ador i a do ex- combat ent e, c ons uma da em 25 anos, conf or me const a do art . 53, V, do ADCT da CF,
ma nt i do pel o art . 3'-', 3- , da EC n
s
2 0 / 1 9 9 8 .
A aposent ador i a voluntria por que, al m dos r equi si t os a ser em pr eenchi dos,
pr essupe a mani fest ao de vont ade do servi dor no sent i do de passar i nat i vi dade.
Sob o aspect o di dt i co, pode- se dizer que h dois t i pos de aposent ador i a vol un-
tria: u ma por tempo de contribuio (que subst i t ui u a ant i ga por tempo de servio); out r a
por idade. Ant er i or ment e, par a fazer j us pri mei ra, o r equi si t o era s oment e o cumpr i -
ment o do t e mpo m ni mo de servio, i ndependent ement e de sua i dade ou out r o f at or ;
3 8 0
par a a segunda, o servi dor deveria alcanar a i dade de 65 anos, se home m, e 60, se
mul her, i ndependent ement e de seu t empo de servio.
A Const i t ui o i mpe que o servi dor pr eencha al guns r equi si t os par a adqui -
rir o di rei t o aposent ador i a vol unt ri a, al guns del es i nt r oduzi dos pel a EC 20/ 1998.
Pr i mei r ament e, a ant i ga aposent ador i a por t empo de servi o t r ansf or mou- se em apo-
sent ador i a por tempo de contribuio.
381
Desse modo, qual quer per odo consi der ado fic-
t ament e como t e mpo de servi o par a out r os f i ns no t er sua cont agem comput ada
par a aposent ador i a, a menos , lgico, que haja a cont r i bui o cor r espondent e. Al m
di sso, cri aram-se novos r equi si t os: a idade mnima do servidor, o tempo de efetivo exerccio
e o tempo de ocupao no cargo efetivo no qual o servi dor pr et ende aposent ar - se. Por fora
de t ai s al t eraes, const ant es do at ual art. 40, l
e
, III, da CF, so quat r o at ual ment e
os r equi si t os, t odos cumul at i vos, par a que o servi dor est at ut r i o efetivo t enha di rei t o
aposent ador i a vol unt ri a:
1. t er o servi dor 35 anos de contribuio, se home m, e 30, se mul he r ;
3 8 2
2. t er a idade mnima de 60 anos, se homem, e 55, se mul her ;
3. t er cumpr i do t empo m ni mo de 10 anos de efetivo exerccio no servi o p-
blico; e
4. t er ocupado cargo efetivo por 5 anos.
Como depende basi cament e da mani fest ao de vont ade, a aposent ador i a vo-
l unt ri a - bom r el embr ar - no exige que o servi dor t enha que afastar-se par a a
i nat i vi dade; ao cont rri o, pode per manecer t r abal hando nor mal ment e, me s mo que re-
uni dos os pr es s upos t os par a a aqui si o do benefcio. Para compens ar os servi dores
em s emel hant e si t uao, a Const i t ui o lhes confere o que denomi nou de abono de per-
manncia, cujo valor eqi val e i mpor t nci a da cont ri bui o previ denci ri a que vi nham
r egul ar ment e descont ando; sendo assi m, o servidor, apt o aposent ador i a vol unt r i a e
cont i nuando em at i vi dade, na prt i ca fi ca i sent o da cont r i bui o previ denci ri a, o que
est ampa, na prt i ca, verdadei ra elevao r emuner at r i a i ndi ret a. O di rei t o ao referi do
3 8 0
O t e mpo de ser vi o exi gi do er a o de 35 anos par a o h o me m e 30 anos par a a mul her . Na s funes de
magi s t r i o em geral, o t e mp o er a o de 30 anos par a o pr of essor e 25 anos par a a pr of essor a.
3 8 1
Not e- s e, t odavi a, que, par a efeito de di sponi bi l i dade, o cri t ri o t empor al cont i nua s e ndo o tempo de ser-
vio (art . 4 1 , 3
a
, c/ c art . 40, 9", da CF, est e l t i mo acr es cent ado pel a EC n
a
2 0 / 1 9 9 8 ) .
3 8 2
Para evi t ar que o ser vi dor seja pr ej udi cado pel a subst i t ui o do cr i t r i o r el at i vo ao t e mpo, o art . 4
a
da
EC n
a
20/ 1998 r essal vou que, at que a nova lei r egul e a mat r i a, ser cont ado c omo t e mp o de cont r i bui o
o t e mp o de ser vi o cons i der ado pel a l egi sl ao vi gent e par a f i ns de apos ent ador i a, des de que t e nha si do
devi dament e c umpr i do na f or ma da me s ma l egi sl ao.
abono se es t ender at o mome nt o em que o servi dor at i ngi r a i dade-l i mi t e par a a apo-
sent ador i a compul sr i a (art. 40, 19, com a redao da EC n- 41/ 2003) .
Obser ve- se que o t ext o const i t uci onal fixou apenas dois requisitos par a que o ser-
vi dor faa j us ao abono de per mannci a: ( l
e
) ter preenchido as condies par a a aposent a-
dori a vol unt ri a; (2
S
) optar por continuar em atividade. Por t ant o, se j est per cebendo o
benefcio e i ngr essa em nova carreira, cont i nua nor mal ment e a receb-l o nes t a l t i ma.
E o caso, por exempl o, do me mbr o do Mi ni st ri o Pbl i co ou do advogado que i ngr es-
sam na Magi st r at ur a pel o qui nt o const i t uci onal : se j faziam j us ao benefcio ant eri or-
ment e, devem cont i nuar a perceb-l o no respect i vo Tri bunal desde sua i nvest i dura.
A apos ent ador i a vol unt r i a por idade no sofreu al t er ao. O ni co r equi s i t o
par a obt -l a, al m obvi ament e da mani f est ao de vont ade, consi st e no fato de o
ser vi dor al canar a i dade de 65 anos, se home m, e 60, se mul he r (art . 40, P, III,
" b" , CF) , embor a per ceba pr ovent os pr opor ci onai s ao t e mpo de cont r i bui o, como
ver emos adi ant e.
A aposent ador i a por invalidez decorre da i mpossi bi l i dade fsica ou ps qui ca do
servidor, de cart er per manent e, par a exercer as funes de seu cargo. Nes t e caso,
fcil inferir que so i rrel evant es a vont ade do servi dor ou os r equi si t os aci ma apont a-
dos par a a aposent ador i a vol unt ri a. O servidor, uma vez devi dament e compr ovada a
i ncapaci dade, e sendo est a per manent e, passa a t er di rei t o i nat i vi dade r emuner ada
(art. 40, I, CF) .
Cumpr e salientar, por opor t uno, que, dependendo da nat ur eza do fato gerador,
a aposent ador i a por i nval i dez pr oduz efeitos di versos quant o aos pr ovent os. Para os
casos comuns de invalidez per manent e, o servi dor per ceber proventos proporcionais ao
t empo de cont r i bui o, sofrendo, const ant ement e, pesadas per das em sua r emuner a-
o. Os pr ovent os, por m, sero integrais no caso de a i nval i dez ser or i unda de acidente
em servio (i ncapaci dade pr oveni ent e do exerccio da funo), de molstia profissional
(aquel a per t i nent e funo) ou de doena grave, contagiosa ou incurvel, na forma da lei.
Nes t a l t i ma hi pt ese, a invalidez no guarda rel ao com a funo exerci da pel o ser-
vidor, mas a enf er mi dade t em que est ar expr essament e rel aci onada na l ei ;
3 8 3
por con-
segui nt e, a relao, como regra, t axat i va (numerus clausus), mui t o embor a j se t enha
deci di do, cor r et ament e a nosso ver, que pode haver doena que o l egi sl ador ai nda no
t enha i ncl u do na referida relao, devendo-se, no caso, dar efet i vi dade ao ma nda me n-
t o const i t uci onal .
3 8 4
Sem embar go dessa exigncia, h leis previ denci ri as que, al m
do rol expr esso das doenas, per mi t em que out ra, no menci onada, seja s ubmet i da ao
rgo previ denci ri o par a anal i sar a possi bi l i dade de t a mb m ser consi der ada grave,
cont agi osa ou i ncur vel .
3 8 5
Esse t i po de nor ma, a nosso ver, di gna de apl ausos, por-
3 8 3
STJ, RMS 22. 837-RJ, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. PAULO GALLOTTI, em 23. 6. 2009.
3 8 a
Vi de STJ REs p 942. 530- RS, Rei. Mi n. J ORGE MUSSI. Em 2. 3. 2010. Na hi pt es e, conver t eu- s e a apo-
s ent ador i a por i nval i dez com pr ovent os pr opor ci onai s em apos ent ador i a com pr ovent os i nt egr ai s. Tambm:
STJ, REs p 1. 322. 927, Rei. Mi n. DIVA MALERBI, em 13. 11. 2012.
3 8 5
o caso da Lei n'
J
5. 260, de 11. 6. 2009, do Es t ado do Rio de Janei r o, que r egul a a pr evi dnci a social dos
ser vi dor es do Es t ado (art. 11, I).
que no alija o servidor, de pl ano, da qualificao legal - fato que se reflete obvi ament e
no clculo dos pr ovent os.
Por l t i mo, a aposent ador i a compulsria a que ocorre quando o servidor, i nde-
pe nde nt e me nt e do sexo, alcana a i dade de 70 anos fi xada na Const i t ui o (art. 40, II,
CF) . Not e- se que, f r eqent ement e, o servidor, ao at i ngi r essa i dade, est em perfeitas
condi es de cont i nuar execut ando nor mal ment e as suas tarefas. Ent r et ant o, ao f i xar
aquel a i dade, o ma nda me nt o const i t uci onal i nst i t ui u, como s upor t e ftico do benef-
cio, uma pr esuno absol ut a (iuris et de iure) de i ncapaci dade do servidor, pr esuno
essa que no cede prova em cont rri o. Significa que, me s mo at i ngi ndo os 70 anos de
i dade em pl enas condi es de exercer sua funo, o servi dor no t e m escol ha: dever
ser apos ent ado compul s or i ament e e, em conseqnci a, afast ado do servi o pbl i co.
3 8 6
A nor ma const i t uci onal que fixa esse l i mi t e et ri o de cart er extensvel, apl i cando-se,
com general i dade, a t odos os servi dores; por t ant o, i nconst i t uci onal nor ma de Cons-
t i t ui o est adual que f i xa i dade diversa, sobr et udo mai s el evada.
3 8 7
Cumpr e anot ar, t o-
davia, que a aposent ador i a compul sr i a incide apenas sobre o servi dor t i t ul ar de cargo
efetivo (art. 40, l
2
, II, CF) , mas no se aplica ao servi dor ocupant e excl usi vament e
de cargo em comi sso, sujeito ao r egi me geral de previ dnci a social, que no conhece
essa forma de i nat i vi dade.
3 8 8
Mer ece al gumas observaes o novo del i neament o j ur di co di spensado apo-
sent ador i a dos magi st r ados, membr os dos Tri bunai s de Cont as e me mbr os do Mi-
ni st r i o Pbl i co. Ant er i or ment e EC n
2
20/ 1998, a aposent ador i a vol unt r i a dessas
cat egori as era de nat ur eza especial, j que o t empo mxi mo de servi o cont ado par a o
benefcio era de 30 anos. Cont udo, os di sposi t i vos const i t uci onai s que l hes gar ant i am
essa regalia - os ar t s. 93, VI, 73, 3
a
, e 129, 4
2
, da CF - foram al t er ados, e nel es
passou a figurar a r emi sso ao art. 40, que o que al i nhava as regras de apos ent ado-
ria para os servi dores em geral. Significa dizer que os al udi dos agent es, a despei t o da
rel evnci a das funes que exercem, s podem aposent ar - se at ual ment e medi ant e o
pr eenchi ment o dos r equi si t os gerais exigidos par a a obt eno do benefcio, inclusive o
t empo de cont r i bui o, que ser de 35 anos par a o home m e de 30 par a a mul her, no
caso de aposent ador i a vol unt ri a.
Out r o dos novos r equi si t os para a aposent ador i a vol unt r i a desses agent es con-
siste, como vi mos, no des empenho por cinco anos no cargo efetivo em que se dar a
aposent ador i a (art. 40, I
a
, III, CF) . Di ant e di sso, e consi der ando que a aposent ador i a
compul sr i a se d com a i dade de 70 anos, t em sur gi do a segui nt e i ndagao: poder i a o
j ui z ou o pr omot or de j ust i a, aprovado em concurso, ser nome a do par a o cargo, t endo
3 8 6
No que concer ne a not r i os e oficiais de r egi st r o, o STF e o STJ e nt e ndi a m que t a mb m a el es se apl i cava
essa f or ma de apos ent ador i a (STJ: RO em MS 6. 329, 5
a
Tur ma, Rei . Mi n. GI LSON DIPP, DJ de 8. 2. 1999) .
Aps a EC n
a
2 0 / 1 9 9 8 , cont udo, pas s ar am a cons i der 4a i napl i cvel quel es agent es em r azo da nova
r edao do art . 40, l
e
e i nci so II, da CF. Vide no STF: Pet. n 2. 903- QO, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, DJ
2. 5. 2003; RE 556. 504 ED/ SE Rei . Mi n. DI AS TOFFOLI , em 10. 08. 2010. No STJ: RMS 16. 752- RO, Rei . Mi n.
J ORGE SCARTEZZI NI , em 9. 12. 2003.
3 8 7
Nes s a t ri l ha, v. STF, ADI 4696- MC- DF e ADI 4698- MC- MA, j . em F. 1 2 . 2 0 1 1 .
3 8 8
No me s mo s ent i do, STJ, RMS 36. 950, Mi n. CASTRO MEIRA, em 26. 4. 2013.
mai s de 65 anos de i dade, sabendo- se que ser i mposs vel cumpr i r o per odo m ni mo
de ci nco anos no cargo?
O pont o cent ral da anl i se h de consi derar necessar i ament e o l ugar em que
se aloja essa exigncia. Est a se encont r a no bojo da nor ma que cui da da apos ent ado-
ria vol unt r i a (art. 40, l
9
, III, CF), mas no est menci onada na nor ma que prev
a aposent ador i a compul sr i a (art. 40, l
s
, II, CF) . Assi m, exami nada a ques t o do
ngul o t er i co- nor mat i vo, no h i mpedi ment o i nvest i dura. Se cer t o que no po-
der aposent ar - se vol unt ar i ament e no cargo, no menos cer t o que poder fazer j us
aposent ador i a compul sr i a, ou ai nda obt er a aposent ador i a vol unt r i a em out r o cargo
ou empr ego. Na prt i ca, por m, dificilmente o i ndi v duo se s ubmet er a concur so
t o severo, s em a perspect i va da aposent ao com r emuner ao mai s di gna, como, de
regra, a auferida pel os j ui zes; que, pel a Const i t ui o, a aposent ador i a compul sr i a
l he dar di rei t o apenas a pr ovent os proporci onai s ao t empo de cont r i bui o.
No obst ant e, h opi ni es segundo as quai s deve ser vedada a i nvest i dur a se
o candi dat o tiver mai s de 65 anos de i dade. H, inclusive, nor ma nesse sent i do em
Const i t ui o Est adual , como o caso do Est ado do Rio de Janei r o, segundo a qual no
haver l i mi t e mxi mo de i dade para a inscrio em concur so pbl i co, "constituindo-se,
entretanto, em requisito de acessibilidade ao cargo ou emprego a possibilidade de permanncia por
cinco anos no seu efetivo exerccio".
389
Por out r o lado, al guns edi t ai s de concur so par a a
Magi st r at ur a e Mi ni st r i o Pbl i co t m exigido que o candi dat o decl are que no al can-
ou a i dade de 65 anos at a dat a da inscrio. E se ent r e a i nscri o e a posse vem a
compl et ar essa i dade, t em- se- l he i mpedi da a i nvest i dura. Essas exi gnci as se afi guram
i nconst i t uci onai s, por que na Const i t ui o Federal no exi st e esse t i po de rest ri o no
que concer ne ao acesso aos cargos pbl i cos (art. 37, 1) . E, se no h, no pode ser i ns-
t i t u da em qual quer t i po de nor ma legal ou const i t uci onal es t adual .
3 9 0
O exame da ques t o em t er mos de acessi bi l i dade aos cargos pbl i cos em l ugar
da di scusso sobr e r equi s i t o par a aposent ador i a vol unt r i a, di ga-se de pas s agem,
guar da coer nci a com a sol uo adot ada par a o caso de i nvest i dur a di r et a de Mi ni s-
t r os de Tr i bunai s Super i or es e de i nt egr ant es do de nomi na do " qui nt o cons t i t uci o-
nal ", a qual , por apr es ent ar pecul i ar i dade prpri a, pr esci nde de concur s o pbl i c o.
3 9 1
Al guns ar est os j se f i r mar am no sent i do de que i nexi st e qual quer bi ce par a que se
pr ocesse essa i nvest i dur a qua ndo o nome a do t i ver mai s de 65 anos de i dade, e i sso
pel a r azo j apont ada de que no se exige per odo m ni mo de exerc ci o no cargo
par a a hi pt es e de apos ent ador i a compul sr i a. Significa di zer que pode ser nome a do
3 8 9
Art . 77, III.
3 9 0
A ni ca decl ar ao que se poder i a obt er desse t i po de candi dat o seri a a de ci nci a de que, s endo a i nves-
t i dur a ul t i mada aps a i dade de 65 anos, no poder i a ele, caso apr ovado, adqui r i r o di r ei t o apos ent ador i a
vol unt r i a. Tal decl ar ao, a rigor, seri a di spensvel , e mbor a val esse c omo me r a adver t nci a ao candi dat o.
3 9 1
A i nvest i dur a de Mi ni s t r os de Tr i bunai s Super i or es se encont r a, na Cons t i t ui o, nos ar t s. 101 (STF);
104, par gr af o ni co (STJ); 111, 2
a
(TST); 119, II (TSE); 120, III (TRE); e 123 ( STM) ; e o " qui nt o const i -
t uci onal " t e m pr evi so no art . 94.
Mi ni st r o de Tri bunal Super i or ou advogado par a o " qui nt o cons t i t uci onal " com 67
anos de i dade, por e xe mpl o.
3 9 2
APOSENTADORI A DOS PROFESSORES - Or i gi nar i ament e, a aposent ador i a
vol unt r i a dos professores ocorri a com o per odo de 30 anos de servio, se home m, e
25 anos, se mul her, devendo ai nda t er exerci do efet i vament e funes de magi st r i o.
A EC n- 20/ 1998, dando nova redao ao art. 40, 5
L>
, da CF, mant eve a r edu-
o do t empo, mas i nt r oduzi u duas al t eraes. A pr i mei r a consi st e na subst i t ui o do
t empo de servi o pel o tempo de contribuio, cri t ri o, alis, t a mb m adot ado nas demai s
modal i dades. Al m dessa, a Const i t ui o rest ri ngi u essa aposent ador i a di ferenci ada
apenas ao professor "que comprove exclusivamente tempo de efetivo exerccio das funes de
magistrio na educao infantil e no ensino fundamental e mdio". Alis, o STF j consagr ou
o ent endi ment o s egundo o qual "para efeito de aposentadoria especial de professores, no se
computa o tempo de servio prestado fora da sala de aula" (Smul a 726) .
Funda cont r ovr si a se i nst al ou a pr opsi t o de nor ma legal que, par a os efeitos
de aposent ador i a (art s. 40, 5
Q
, e 201, 8
a
, CF), passou a consi der ar como funes
de magi st r i o as exerci das, em est abel eci ment o de educao bsica, por professores e
especi al i st as em educao no des empenho de at i vi dades educat i vas, no s oment e as
de docnci a, como t ambm as de di reo de uni dade escolar e as de coor denao e as-
s es s or ament o pedaggi co.
3 9 3
A ci t ada nor ma, embor a favorvel aos professores, fla-
gr ant ement e i nconst i t uci onal , por quant o ul t r apassou a zona de pr ot eo cont empl ada
na Const i t ui o. Est a t eve o escopo de conferir aposent ador i a especial, com t e mpo de
cont r i bui o mai s r eduzi do, s oment e quel es que exer cessem ef et i vament e as funes
de magi st r i o, consi der ando- se, no caso, o mai or desgast e a que ficam s ubmet i dos
os professores. A lei, ent r et ant o, a pr et ext o de criar uma pr es uno legal, ofendeu a
essnci a do ma nda me nt o const i t uci onal .
3 9 4
A rest ri o i ndi ca que s faro j us aposent ador i a vol unt r i a com t e mpo r edu-
zi do os professores que, no efetivo exerccio do magi st ri o, se dedi car em ao ens i no
bsi co, i ncl ui ndo o de alfabetizao, e ao ensi no de pr i mei r o e s egundo gr aus. Fi caram,
por t ant o, descar t ados do benefcio especial os professores de ens i no superi or, me s mo
que t enham exerci do efet i vament e o magi st ri o; a part i r da reforma da previ dnci a,
passar am a submet er - se ao r egi me nor mal da aposent ador i a vol unt r i a dos servi dores,
est at u da no art . 40, I
a
, III, da CF. No obst ant e, os professores que compl et ar am o
pr azo r eduzi do ant es da EC n
a
20/ 1998 t ero o di rei t o aposent ador i a nas condi es
fixadas ant er i or ment e.
3 9 2
Consul t e- se, a pr ops i t o, com refernci as dout r i nr i as e j ur i spr udenci ai s, o excel ent e t r abal ho de ZENO
VELOSO, "Inapl i cabi l i dade do l i mi t e m xi mo de 65 anos de i dade par a o pr e e nc hi me nt o do car go de De s e m-
bar gador a ser pr ovi do pel o qui nt o const i t uci onal " (RTDP n" 28, p. 11-14, 1999) .
3 9 3
Lei n
Q
9 . 3 9 3 / 1 9 9 5 (Lei de Di r et r i zes e Bases da Educao) , com a al t er ao do ar t . 67 pel a Lei n

11. 301, de 10. 5. 2006.
394 o STF, t odavi a, deu i nt er pr et ao conf or me par a consi der ar const i t uci onal o novo di sposi t i vo da lei de
educao (ADI 3. 772, Rei . Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 29. 10. 2008) . Fi car am, por m, venci dos
os Mi n. CARLOS BRI TTO, CRMEN LCI A e J OAQUI M BARBOSA, c om os quai s , a nos s o ver, es t a
i nt er pr et ao condi zent e com a Cons t i t ui o.
REQUISITOS E CRITRIOS DIFERENCIADOS (APOSENTADORIA ESPE-
CIAL) - A regra geral a ser aplicada em mat r i a de aposent ador i a consi st e na igualdade
de requisitos e critrios a ser em obser vados pelo servi dor pbl i co. Trat a-se, na ver dade, de
obedi nci a ao pri nc pi o da i mpessoal i dade na Admi ni st r ao Pblica.
Todavia, h al gumas si t uaes que, por sua nat ur eza e por suas pecul i ar i dades,
devem mer ecer t r at ament o diferenciado, ensej ando que t ai s r equi si t os e cri t ri os re-
fujam aos par met r os est abel eci dos na regra geral. Tais si t uaes, como regra, do
ori gem r eduo do t e mpo de aposent adori a, mas no necessar i ament e. Pode haver
at enuao em out r os aspect os, como, por exempl o, a r eduo de i dade, o c umpr i me nt o
do t empo de servi o pbl i co ou do t empo de exerccio em cargo pbl i co. Cui da- se, por
consegui nt e, de aposentadoria especial. O que se deve consi der ar que t ai s el ement os de
exceo devam const ar expr essament e em ma nda me nt o legal.
A Const i t ui o vi gent e, or i gi nar i ament e, previ a a edi o de lei compl ement ar
par a est abel ecer excees no caso de at i vi dades penosas, i nsal ubr es ou per i gosas (art.
40, 1). Post er i or ment e, em vi r t ude de al t erao i nt r oduzi da pel a EC n
s
20/ 1998, o
di sposi t i vo passou a figurar no art . 40, 4
e
, da CF, e nel e se previ u a adoo de r equi -
si t os e cri t ri os di ferenci ados para a aposent ador i a de servi dores no caso de "atividades
exercidas exclusivamente sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica",
conf or me vi esse a di spor lei compl ement ar . A al t erao no des nat ur ou o cont edo
ant eri or, sabi do que a at i vi dade que prej udi ca a sade ou a i nt egr i dade fsica se qual i -
fi ca, sem dvi da, como penosa, i nsal ubr e ou peri gosa. Persi st i u, por m, a i nt eno de
pr ot eger o servi dor que execut asse funes dessa nat ur eza.
A EC n- 47, de 5. 7. 2005, deu nova redao ao art . 40, 4-, da CF, par a o fim de
admi t i r que, medi ant e lei compl ement ar , sejam est abel eci dos cri t ri os e r equi si t os di-
ferenci ados para a concesso de aposent adori a, nos casos de servi dores: ( l
2
) portadores
de deficincia; (2
) que exeram atividades de risco; (3

S
) cujas atividades sejam exercidas sob
condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica.
A ampl i ao do crculo de abrangnci a da nor ma justificvel. De um l ado, os
por t ador es de deficincia, como regra, desenvol vem esforo mai or no de s e mpe nho de
suas funes, de modo que a eles podem ser conferidas condi es especi ai s par a a apo-
sent adori a. Trata-se, com efeito, de i ns t r ument o de i ncl uso social dot ado de expressi -
va densi dade. De out r a tica, a nor ma, da mes ma forma, afi gurou-se j ust a e adequada
aos servi dores que des empenham t rabal ho de ri sco. A at i vi dade pode no provocar
qual quer dano sade ou i nt egri dade fsica do servidor, mas caract eri zar-se como
de ri sco. E, como o ri sco sempr e fator de t emor es e de i nst abi l i dade, par eceu- nos de
bom pr opsi t o que tal si t uao fosse t ut el ada pel o ma nda me nt o const i t uci onal .
O i ns t r ument o formal para a concesso de r equi si t os e cri t ri os di ferenci ados
par a a aposent ador i a especial no dei xou de ser a lei complementar. Ai nda que se t enha
em vi st a a nat ur eza dessa modal i dade de aposent adori a, no h razo pl aus vel par a a
exigncia de lei compl ement ar . A nosso ver, a lei ordi nri a seri a pl enament e cabvel.
Se foi i nt eno do Const i t ui nt e dificultar a criao do i ns t r ument o di sci pl i nador, em
vi r t ude da necessi dade de mai or quorum de aprovao, acabar s endo difcil t ambm
proceder a al t eraes que se faam necessri as por fora de novas at i vi dades de ri sco
ou exerci das em condi es especi ai s. O cert o que o art . 40, A-, da CF, no au-
toaplicvel, cl assi fi cando-se como nor ma de eficcia l i mi t ada, na conheci da t eori a de
JOSE AFONSO DA SILVA: sua eficcia depende da edi o da lei compl ement ar men-
ci onada no di sposi t i vo.
i mpor t ant e assinalar, por fi m, que t ai s casos devem ser t r at ados efet i vamen-
t e como excees regra geral, por que s assi m ser o r espei t ados os pri nc pi os da
i sonomi a (art. 5
S
, I, CF) e da i mpessoal i dade (art. 37, CF) . Benefcios no devem ser
al canados por privilgios injustificveis; s oment e se est i ver em confi gurados os casos
referidos no ma nda me nt o que poder o ser cri ados os r equi si t os e cri t ri os di feren-
ciados par a a aposent ador i a especial. Part i ndo-se dessa pr emi ssa, a j ur i spr udnci a t em
exigido a compr ovao da efetiva noci vi dade do t r abal ho per manent e, enquant o no
edi t ada a lei compl ement ar regul adora da mat r i a.
3 9 5
Por tal mot i vo, no comput vel ,
par a esse t i po de aposent ador i a, per odo ant eri or de t r abal ho em at i vi dade que no
pr eencha os ci t ados r equi si t os const i t uci onai s.
3 9 6
Como ocorre em vrias si t uaes previ st as na Const i t ui o, h evi dent e i nrci a
do Poder Pbl i co par a edi t ar a lei compl ement ar a que se refere o art . 40, 4", da CF.
Em vi r t ude dessa falta de r egul ament ao, t r abal hador es de al gumas cat egori as profis-
si onai s, que de s e mpe nha m at i vi dades de risco ou i nsal ubr es, no t m podi do exercer
seu di rei t o aposent ador i a especial. Em razo dessa t ot al i nsensi bi l i dade no que t oca a
t ai s t r abal hador es, j houve deci so judicial em que, na via do ma nda do de i nj uno, se
l hes assegur ou o referi do di rei t o, apl i cando-se concr et ament e a nor ma const i t uci onal
ques t o i ndi vi dual post a em j u zo, o que nos parece abs ol ut ament e cons ent neo com
a garant i a previ st a na Cons t i t ui o.
3 9 7
P ROVENTOS - A r emuner ao paga aos servi dores apos ent ados t em a de-
nomi nao t cni ca de pr ovent os, i mpor t nci a que, em t ese, servi ri a par a prover a sua
subsi st nci a e a de sua famlia, quando no mai s em exerccio da funo pbl i ca.
Tr adi ci onal ment e, o valor dos pr ovent os era equi val ent e ao da r emuner ao do
servi dor qua ndo em at i vi dade, no havendo qual quer per da qua ndo passasse i nat i -
vi dade. A Const i t ui o, ent r et ant o, passou a adot ar si st ema di verso: fi xando um t et o
par a o descont o da cont r i bui o previ denci ri a, est abel eceu, por via de conseqnci a,
um teto par a o valor dos benefcios, inclusive o dos pr ovent os da aposent ador i a. Em
out r as pal avras, adot ou, par a os servi dores pbl i cos, o me s mo si st ema j adot ado par a
os t r abal hador es do set or pr i vado vi ncul ados ao r egi me geral de previ dnci a social.
3 9 5
STJ, RMS 36. 806, Rei . Mi n. NAPOLEO MA I A FILHO, em 4. 10. 2012.
3 9 6
STJ, REs p 1. 357. 121, Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 28. 5. 2013.
3 9 7
STF, MI 721-DF, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, em 30. 8. 2007. A Cor t e r econheceu o di r ei t o da ser vi dor a
apos ent ador i a especi al aps 25 anos e, de forma ma nda me nt a l , or denou l he fosse apl i cado o r egi me geral
da pr evi dnci a social (Lei n'
J
8. 213/ 1991, art . 57) . Tambm: MI 758-DF, Rei . Mi n. MARCO AURLI O, em
l
s
. 7 . 2 0 0 8 . O Pl enr i o do STF, por m, deci di u r econhecer apenas o di r ei t o ao benef ci o, s e m incidir, no en-
t ant o, a Lei n'-' 8. 213/ 91 (MI 2. 140, 2. 123, 2. 370 e 2. 508, Mi n. DIAS TOFFOLI , em 6. 3. 2013) .
O ma nda me nt o bsi co do atual regi me o que se i nscreve no art . 40, I
a
, da
CF, com a r edao da EC n
a
41/ 2003, segundo o qual o cl cul o dos pr ovent os deve
obser var as regras fi xadas nos 3
a
e 17, do me s mo art. 40, di sposi t i vos t a mb m con-
s onant es com a EC n
a
41/ 2003.
No art. 40, 3
a
, a Car t a da Repbl i ca enunci a que, par a o cl cul o dos pr ovent os,
devero, na forma da lei, ser "consideradas as remuneraes utilizadas como base para as
contribuies do servidor" pagas ao regi me de previ dnci a especi al (r egi me pr pr i o) ou
ao r egi me geral de previ dnci a social, di sci pl i nado pel o art. 201 da CF. Tendo em cont a
que o art . 5
a
da EC n
a
41/ 2003 est abel eceu valor det er mi nado como l i mi t e mxi mo
par a pagament o de benefcios do regi me geral de previ dnci a social, pass vel de at ua-
lizao pel os mes mos ndi ces empr egados nos reaj ust es de benefcios do r egi me, par a
pr eser var pe r ma ne nt e me nt e seu valor real, infere-se que o art. 40, 3
a
(de confusa
r edao), ao fazer r emi sso ao art. 201, da CF, adot ou i dnt i co t et o par a os pr ovent os
a ser em pagos aos ser vi dor es efetivos sujeitos ao r egi me de previ dnci a especi al no-
meados aps a EC n
a
4 1 / 2 0 0 3 .
3 9 8
Os nomeados ant er i or ment e se alojam em si t uaes
t r ansi t r i as, a ser em exami nadas adi ant e, cuja di sci pl i na t em l i nhas di ferent es.
Aduz, ai nda, a Const i t ui o que t odos os val ores da r emuner ao ut i l i zados
par a o clculo dos pr ovent os so suscet vei s de at ual i zao, na forma da lei (art. 40,
17). Di ant e dessa ressalva, ser i mperat i vo r econhecer que, embor a assegur ado o
di rei t o subj et i vo do servi dor at ual i zao dos val ores r emuner at r i os , foi del egada
ao l egi sl ador a mi sso de est abel ecer as formas e os ndi ces a ser em adot ados par a tal
finalidade.
Di ant e do vi gent e quadr o const i t uci onal , poss vel cat al ogar as espci es de pr o-
vent os em t rs cat egori as: ( I
a
) proventos integrais, aquel es cujo val or cor r esponde ao
t ot al do que a lei prev como a i mpor t nci a devi da a t t ul o de pr ovent os; (2
a
) proventos
limitados, aquel es que eqi val em ao l i mi t e mxi mo de pagament o de benefcios, em-
bor a o servi dor auferi sse r emuner ao superi or quando em at i vi dade; (3
a
) proventos
proporcionais, os que so cal cul ados de forma pr opor ci onal ao t e mpo de cont r i bui o
do servidor.
Urge, nes t e passo, di st i ngui r os proventos integrais em duas cat egori as. A pr i mei -
ra a dos pr ovent os i nt egrai s decor r ent es da aposentadoria com paridade, sendo seu valor
cor r espondent e ao do cargo que serviu de base para aposent ador i a. A segunda a dos
pr ovent os i nt egrai s r esul t ant es da aposentadoria sem paridade, em que o mont a nt e dos
pr ovent os o valor t ot al fixado de acordo com o cri t ri o legal, no si gni fi cando que
o valor seja i dnt i co ao do cargo. Como exempl o, se o servi dor se aposent a na forma
do art. 40, 3
a
, da CF, que prev a aposent ador i a sem pari dade, o valor dos pr ovent os
i nt egrai s decor r er da mdi a das r emuner aes ant er i or es e, por via de conseqnci a,
no ser o me s mo do cargo em que se fundou a aposent ador i a. J par a os servi dores
que se apos ent ar em de acordo com os cri t ri os ant eri ores, os pr ovent os t er o o valor
dos cargos da at i vi dade, vez que se t rat ar, na espcie, de aposent ador i a com par i dade.
3 9 8
Como j cons i gnamos , o val or i ni ci al ment e fixado no art . 201 da CF pass vel de at ual i zao per i di ca.
So devi dos proventos integrais quando, inferiores ao l i mi t e mxi mo de valor dos
benefcios, se t r at ar de: ( I
a
) aposent ador i a vol unt r i a com o pr eenchi ment o de t odos
os r equi si t os (art. 40, l
e
, III, "a", CF); (2
S
) aposent ador i a por invalidez, quando
houver aci dent e em servio, mol st i a profissional ou doena grave, cont agi osa ou i n-
curvel (art. 40, I
a
, I, CF) . Se nesses casos a r emuner ao do servi dor na at i vi dade
for super i or ao t et o de benefcios, sero devi dos proventos limitados.
Os proventos proporcionais so cabveis nos casos de: ( I
a
) aposent ador i a vol unt -
ria por idade, ou seja, quando o servi dor alcana a i dade de 65 anos, se home m, ou 60,
se mul her (art. 40, l
e
, III, "b", CF) ;
3 9 9
(2
a
) aposent ador i a por i nval i dez, fora dos casos
aci ma menci onados par a os pr ovent os i nt egrai s (art. 40, I
a
, I, CF); (3
a
) apos ent ado-
ria compul sr i a (art. 40, I
a
, II, CF) .
4 0 0
a
70, de 29. 3. 2012, i nt r oduzi ndo o art . 6
a
-A na EC
41/ 2003, est abel eceu que os servi dores da Admi ni st r ao Di ret a, aut ar qui as e funda-
es, que t enham i ngr essado no servio pbl i co at a dat a de publ i cao dest a l t i ma
( 31. 12. 2003) , e que se t enham aposent ado ou venham a se aposent ar por invalidez
per manent e, com l ast r o no art. 40, I
a
, I, da CF, t m di r ei t o a pr ovent os de apo-
sent ador i a cal cul ados com base na r emuner ao do cargo efetivo consi der ado par a a
aposent ador i a, na forma da lei, sendo subst i t u do, poi s, o cri t ri o nor mal de pr ovent os
com base na mdi a de r emuner aes ant eri ores. A nor ma, por m, no beneficia os
servi dores que i ngr essar am no servio pbl i co aps I
a
. 1.2004, os quai s cont i nuam a
submet er - se ao cri t ri o at ual .
A nova Emenda, ent o, det er mi nou, para os servi dores benefi ci ados, que o cl-
culo dos pr ovent os no consi derar as r emuner aes ant er i or es com at ual i zao, como
i mpem os 3
a
e 17 do art . 40 da CF, e si m a r emuner ao do pr pr i o cargo. Por out r o
l ado, no se l hes aplica o art. 40, 8
a
, da CF, que prev o r eaj ust ament o dos benefcios
conforme o que a lei estabelecer, e si m o cri t ri o da pari dade, mai s benfico por que o
valor dos pr ovent os acompanha o valor dos cargos em at i vi dade.
Em decorrnci a dessa al t erao, os ent es pbl i cos dever o pr oceder revi so
das aposent ador i as por invalidez (e t ambm das respect i vas penses) concedi das aps
I
a
. 1.2004, pr oduzi ndo efeitos financeiros a part i r da dat a de pr omul gao da EC 70
( 29. 3. 2012) .
4 0 1
3 9 9
A Cons t i t ui o abol i u a ant i ga apos ent ador i a vol unt r i a com proventos proporcionais ao tempo de servio
(ou de cont r i bui o) , r e ma ne s c e ndo essa modal i dade, t odavi a, com r egr as pr pr i as, par a os ser vi dor es que
i ngr es s ar am no ser vi o pbl i co ant es da EC n" 41/ 2003, c omo ser exami nado adi ant e no t pi co r el at i vo s
situaes transitrias.
loo p
o c
[
e o c o r r e r
q
U 6 j a o
at i ngi r a i dade de 70 anos, o ser vi dor j t enha compl et ado o t e mp o de cont r i bui o
sufi ci ent e par a a apos ent ador i a vol unt r i a e pr eenchi do os demai s r equi si t os est abel eci dos na Lei Mai or.
Ne s s e caso, e mbor a n o se pos s a consi der ar vol unt r i a a apos ent ador i a, da do qu e o af as t ament o se deu
ef et i vament e pel a i mpl e me nt a o da i dade mxi ma, os pr ovent os ser o i nt egr ai s, e no pr opor ci onai s , c omo
reza a nor ma. E que o di r ei t o aos pr ovent os i nt egr ai s nasce com o pr e e nc hi me nt o dos r equi s i t os tempo de con-
tribuio, idade mnima, tempo de servio pblico e tempo mnimo no cargo; c umpr i da s t ai s exi gnci as, os pr ovent os
so i nt egr ai s, n o i mpor t a ndo a modal i dade em que se deu a apos ent ador i a. O me s mo se passa, al i s, com
a apos ent ador i a por i nval i dez fora dos casos de aci dent e em servi o, mol s t i a profi ssi onal ou doena grave.
4 0 1
Ar t . 2-, EC 70/ 2012.
Esse o si st ema de pr ovent os adot ado na Cons t i t ui o.
4 0 2
Cabe observar, por l t i mo, que os pr ovent os da aposent ador i a t a mb m se sujei-
t a m a l i mi t e. De acor do com o art . 40, 2
e
, da CF, com a redao da EC n- 20/ 1998, os
pr ovent os, por ocasi o de sua concesso, no poder o exceder a r emuner ao auferi da
pel o servi dor quando est ava em at i vi dade ocupando seu cargo efetivo. A nor ma, como
bvi o, s aplicvel nas hi pt eses em que a r emuner ao do servi dor seja i nferi or
ao l i mi t e mxi mo de benefcios (art. 5
<J
, EC n
9
41) ; se exceder ao l i mi t e, o cont r r i o
que suceder: os pr ovent os sero fi xados em valor inferior r emuner ao da at i vi dade.
De out r o lado, vedada a i nci dnci a nos pr ovent os de vant agens pecuni r i as
compat vei s apenas com os servi dores em at i vi dade. O STF, regi st re-se, j t eve a opor-
t uni dade de decl arar a i nconst i t uci onal i dade de lei est adual que concedi a a aposent a-
dos o acrsci mo de um t ero relativo ao gozo de frias, benefcio esse previ st o no art .
7
a
, XVII, da Const i t ui o. Fundou- se o Tribunal no fato de que o art . 7- da CF destina
-se a t r abal hador es ur banos e rurai s, o que cer t ament e no a hi pt ese dos servi dores
i nat i vos .
4 0 3
Da me s ma forma, revela-se i ncompat vel a percepo de aux l i o- mor adi a
por me mbr os i nat i vos do Mi ni st ri o Pbl i co.
4 0 4
CUMULAO DE PROVENTOS - A Const i t ui o est abel ece a regra segundo
a qual " vedada a percepo de mais de uma aposentadoria" (rectius: per cepo dos pr o-
vent os decor r ent es de mai s de uma aposent ador i a) cont a do r egi me previ denci ri o
especial dos servi dores efetivos (art. 40, 6
a
, com a redao da EC n'
J
20/ 1998) .
Significa que o servi dor s poder receber pr ovent os de uma aposent ador i a, sen-
do- l he vedado perceb-l os de out r a. A exceo corre por cont a dos cargos acumul vei s
na at i vi dade: nesse caso, como a acumul ao de venci ment os na at i vi dade lcita, lci-
t a t ambm ser a cumul ao de aposent ador i as e, cons equent ement e, dos pr ovent os
del as or i undos. Se, por exempl o, o servi dor tiver cargo efetivo de professor no quadr o
do Muni c pi o e out r o cargo efetivo i dnt i co no quadr o do Est ado ou da Uni o Federal ,
t er ele, cumpr i dos os r equi si t os necessri os, di rei t o a aposent ar - se em ambos os car-
gos e auferir pr ovent os dos doi s.
Caso, por m, o servi dor perceba pr ovent os decor r ent es de mai s de uma apo-
sent adori a, seja por que t enha ocupado cargos ou exerci do empr egos acumul vei s na
at i vi dade, seja por que t enha t i do empr ego enquadr ado no r egi me geral da previ dnci a
social, sujeitar-se- aos t et os r emuner at r i os previ st os no art. 37, XI, da CF. Em out r as
pal avras, o que o art . 40, 11, da CF, i nt r oduzi do pel a EC n
Q
20/ 1998, quer di zer
que os referidos l i mi t es devero aplicar-se ai nda que o mont a nt e dos venci ment os na
at i vi dade os ul t r apasse. A conseqnci a inevitvel ser a de que o valor de um dos pr o-
4 0 2
Anot e - s e , no e n t a n t o , que es s as s o a s hi pt e s e s c ons t a nt e s do t e xt o def i ni t i vo da Cons t i t ui o.
H out r a s hi pt e s e s , por m, d e n t r o das s i t uaes t r ans i t r i as , ou seja, a que l a s apl i cvei s a s e r vi dor e s
i ngr e s s os a nt e s da s al t er aes c ons t i t uc i ona i s i nt r oduz i da s pel as EC n- 2 0 / 1 9 9 8 e 4 1 / 2 0 0 3 ; t ai s cas os
s er o e xa mi na dos a di a nt e e m t pi co pr pr i o.
4 0 3
ADI n 2. 579- ES, Rei . Mi n. CARLOS VELLOSO, j ul g. em 21. 8. 2003 (Informativo STF n'
J
317, ago. 2003) .
4 0 4
Foi c omo deci di u o STF na ADI 3. 783, j . 17. 3. 2011. Adot ou- s e, c omo par met r o, a Smul a 680 do
me s mo STF, que veda a per cepo de aux l i o- al i ment ao.
vent os dever ser r eduzi do a fi m de que, somado ao out r o, no per mi t a a ocorrnci a de
mont ant e que exceda o val or-l i mi t e de r emuner ao na i nat i vi dade.
A nor ma do art . 40, 11, da CF, ent r et ant o, s aplicvel at ual ment e s hi pt e-
ses relativas a servi dores que i ngr essar am no servi o pbl i co ant es das al t eraes i m-
post as pel as EC n^ 20/ 1998 e 41/ 2003, hi pt eses que se confi guram como si t uaes
t r ansi t r i as; que nesses casos ser possvel, em t ese, que a per cepo cumul at i va de
pr ovent os possa ul t r apassar os t et os r emuner at r i os previ st os no art . 37, XI, da CF,
com a redao da EC n
e
41/ 2003. Para os novos servi dores, por m, a r egr a prat i ca-
me nt e inaplicvel: como seus pr ovent os est ar o suj ei t os ao t et o de benef ci os, como
regi st ra o art. 40, 3
S
, da CF, com a redao da EC n
a
41/ 2003, di fi ci l ment e poder o
alcanar, me s mo que per cebi dos os pr ovent os em acumul ao, os referi dos l i mi t es
r emuner at r i os , cujos val ores so bem mai s el evados que a s oma dos pr ovent os.
No que t ange acumul ao de pr ovent os com venci ment os, a Const i t ui o an-
t er i or ment e era si l ent e a respei t o, t endo gerado funda cont r ovr si a sobr e sua admi s -
si bi l i dade, pr i nci pal ment e por que a Const i t ui o de 1967, com a Emenda n
e
1/ 1969,
t i nha nor ma expr essa no sent i do de ser vedado o cmul o r emuner at r i o na hi pt ese,
ressal vadas al gumas si t uaes excepci onai s de per mi ssi vi dade.
A EC n
e
20/ 1998, por m, i nt r oduzi ndo o 10 no art . 37 da CF passou a di spor:
"E vedada a percepo simultnea de proventos de aposentadoria decorrentes do art. 40 ou dos
arts. 42 e 142 com a remunerao de cargo, emprego ou funo pblica, ressalvados os cargos
acumulveis na forma desta Constituio, os cargos eletivos e os cargos em comisso declarados
em lei de livre nomeao e exonerao."
Com pouca diferena, o Const i t ui nt e r et or nou ao si st ema da Const i t ui o de
1967, com a Emenda n
a
1/ 1969, ou seja, a regra a da vedao de auferir conj unt amen-
t e pr ovent os e venci ment os, excepci onando- se os casos que a nor ma expr es s ament e
menci ona: cargos acumul vei s na at i vi dade, cargos el et i vos e cargos em comi sso.
Assi m, se um servi dor t e m o cargo de mdi co no quadr o do Est ado e out r o cargo (ou
empr ego) no quadr o federal, pode aposent ar - se no pr i mei r o e perceber, cumul at i va-
ment e, os pr ovent os del e or i undos e os venci ment os do out r o cargo ou empr ego. Fora
das hi pt eses de per mi ssi vi dade, por m, i mpe- se a vedao dos ganhos cumul at i vos.
Mes mo sem est ar expr esso no t ext o const i t uci onal , veda-se t a mb m a acumul ao de
doi s ou mai s pr ovent os com venci ment os da at i vi dade.
4 0 5
Ocor r e que ent r e a pr omul gao da vi gent e Const i t ui o, em 1988, at o adven-
t o da EC n
20/ 1998, fi cou ausent e a vedao expressa cont i da na Const i t ui o prece-

dent e, i mpedi t i va da acumul ao de pr ovent os com venci ment os - vedao, cont udo,
que sofria al gumas excees de per mi ssi vi dade.
4 0 6
Supr i mi da a vedao, di vi di ram-se
os i nt r pr et es sobre a per mannci a ou no da proi bi o, t endo preval eci do est a l t i ma.
Com l ast ro nesse ent endi ment o, fi rmou-se a j ur i spr udnci a em or dem a consi der ar
que, se o servi dor apos ent ado r et or nou at i vi dade, t endo- se apos ent ado novament e
4 0 5
Nes s e exat o s ent i do, j deci di r am o STF (RE 198. 190, 2
S
Tur ma, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, D] de
3. 5. 1996) e o STJ (RMS 10. 045, Rei. Mi n. FERNANDO GONALVES, em 7. 6. 2001) .
4 0 6
Art . 99, 4
a
, Cons t i t ui o de 1967, cf. EC n
a
1/ 1969.
sob o ma nt o da CF de 1988, em sua verso original (antes, pois, do art. 37, 10, introdu-
zido pela EC n-20/1998), faz j us acumul ao de pr ovent os .
4 0 7
A pr opsi t o, rel embre
-se de que o art . 11 da EC n- 20/ 1998 conval i dou as acumul aes ant er i or es obj et o de
vedao. No obst ant e, o me s mo mandament o proi bi u a per cepo de mai s de u ma
aposent ador i a. Sendo assi m, se a aposent ador i a pel o segundo cargo j ocor r eu aps a
vigncia da al udi da emenda, i nci di r a vedao e o servi dor no poder per ceber mai s
de uma aposent ador i a.
Quant o ques t o r emuner at r i a referent e ao ci t ado art . 37, 10, da CF, ent en-
demos que as hipteses permissivas desse mandament o mobi l i zam a concl uso de que
o somatrio dos pr ovent os de um cargo com os venci ment os de out r o pode ultrapassar
o t et o r emuner at r i o geral previ st o no art. 37, XI. O t et o ser consi der ado apenas
em rel ao a cada um desses ganhos, no sua soma. Para exemplificar, se o servi dor
aufere pr ovent os em valor que alcana o t et o e vem depoi s a ser el ei t o par a mandat o
par l ament ar ou nomeado par a cargo em comi sso, t em di r ei t o a cont i nuar per ceben-
do seus pr ovent os e acumul - l os com o subs di o ou venci ment o do cargo eletivo ou
em comi sso; o que no pode perceber, em qual quer del es, valor super i or ao t et o.
Cui da- se de i nt er pr et ao lgica e si st emt i ca do di sposi t i vo, fundada em mai s de uma
razo. A uma, por que ent endi ment o rest ri t i vo est ari a a i mpedi r que o aposent ado,
nesses casos, exercesse o di rei t o poltico de ser eleito, ou r et or nasse ao servi o pbl i co
em cargo comi ssi onado, o que ofenderi a o di rei t o ao t r abal ho ampar ado const i t uci o-
nal ment e. Fora da, seu novo t r abal ho t eri a que ser gr at ui t o, o que t a mb m vedado
na Const i t ui o. A duas, por que o t ext o da Const i t ui o no cri ou qual quer rest ri o
par a as si t uaes de per mi ssi vi dade reservadas aos aposent ados no di sposi t i vo, sendo
vedado ao i nt r pr et e cr i - l as.
4 0 8
A despei t o da omi sso no t ext o const i t uci onal , a nor ma deve aplicar-se, da mes -
ma forma, hi pt ese de pr ovent os pagos em vi rt ude de di sponi bi l i dade r emuner ada,
previ st a no art. 41, 3
a
, da CF. Se i dnt i co o f undament o, no h por que no inci-
dir a me s ma nor ma. Na verdade, seri a i n quo que servi dor aposent ado pudesse, em
al gumas si t uaes, acumul ar seus pr ovent os com venci ment os de out r o cargo, e que
servi dor pos t o em di sponi bi l i dade no o pudesse: em ambos os casos o servi dor aufere
r emuner ao sem est ar em at i vi dade. Sendo assi m, servi dor em di sponi bi l i dade pode
ocupar, por exempl o, cargo em comi s s o.
4 0 9
A nor ma t em ampl o alcance e inclui cumul ao de venci ment os (ou salrios)
e pr ovent os or i undos de cargos, empr egos e funes. Tr at ando- se de empr egos em
empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a, incide t a mb m a vedao. Por essa
razo, inclusive, foi decl arada a i nconst i t uci onal i dade do art. 453, I
a
, da CLT, em
4 0 7
STF MS 24. 952, Mi n. AYRES BRITTO, em 7. 4. 2005, e AgRg/ RE 593. 027, Mi n. CARMEN LCIA, em
8. 6. 2010; e STJ MS 14. 220, Mi n. J ORGE MUSSI, em 10. 11. 2010.
4 0 8
No me s mo s ent i do deci di u o TCU sobr e acumul ao de pr ovent os da magi s t r at ur a e de s ubs di o de
de put a do federal (Proc. TC 017. 351/ 2005- 2) .
4 0 9
Tambm: DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., 2006, p. 222. Vi de ai nda: STF, RE 161742,
I
a
Tur ma, Rei . Mi n. MENEZES DI REI TO, em 8. 4. 2008 (Informativo STFn
Q
5 0 1 , abr. 2008) .
cujos t er mos se vi sl umbr ava a possi bi l i dade de acumul ao de pr ovent os com sal ri os
decor r ent es de doi s empr egos i nacumul vei s naquel as ent i dades, vi st o que per mi t i a
que o empr egado apos ent ado es pont aneament e poder i a ser r eadmi t i do, desde que
s ubmet i do a concur so pbl i co.
4 1 0
Por out r o l ado, o servi dor aposent ado por invalidez no pode cumul ar seus pr o-
vent os ne m com out r o cargo efetivo acumul vel , ne m me s mo com cargo em comi sso.
A despei t o do t ext o de art. 37, 10, da CF, no qual no se fez di st i no, cert o que a
aposent ador i a por invalidez t em como pr essupost o a i napt i do fsica ou ps qui ca par a
o exerccio das funes. Resul t a da, por t ant o, que event ual cumul ao nesse caso
r edundar i a em inevitvel i ncompat i bi l i dade lgica, eis que se est ari a at r i bui ndo o exer-
ccio de funo pbl i ca a quem o Poder Pbl i co j consi der ar a i napt o ant er i or ment e.
A EC n
e
20/ 1998, todavia, r esguar dou, no art. 11, o di rei t o de acumul ao de
pr ovent os com venci ment os par a os membr os de poder e os i nat i vos, civis ou mi l i t a-
res, que, ant es da publ i cao da Emenda (16. 12. 1998), t e nha m i ngr essado novament e
no servio pbl i co at ravs de concur so pbl i co de provas ou de provas e t t ul os, ou
pel as demai s formas previ st as na Const i t ui o. I mps, ent r et ant o, duas condi es:
em pr i mei r o lugar, no poder o perceber os pr ovent os decor r ent es de mai s de u ma
aposent ador i a; depoi s, em ne nhuma hi pt ese poder o per ceber ganhos que excedam o
l i mi t e r emuner at r i o geral, fixado no art. 37, XI, da CF. Desse modo, se um Pr omot or
de Just i a ou um Defensor Pbl i co se aposent ou e, ant es da dat a aci ma, foi aprovado
em concur so par a a Magi st r at ur a e devi dament e nomeado par a o cargo de Jui z de
Di rei t o (hi pt eses no raro ocorri das), far j us percepo si mul t nea dos pr ovent os
rel at i vos ao cargo ant er i or e aos venci ment os do novo cargo. Apos ent ando- s e nes t e
l t i mo cargo, no ent ant o, no poder receber pr ovent os s i mul t neos .
4 1 1
Al i s, no se pode dei xar de l embr ar que o t et o r emuner at r i o est abel eci do no
art. 37, XI, da CF, deve ser obser vado em qual quer caso, i ncl usi ve naquel es em que,
por ser em cumul vei s os cargos na atividade, haja per mi sso de auferir ganhos conj un-
t ament e. Inci dem, por t ant o, as hi pt eses de:
a) exclusiva acumul ao de venci ment os;
b) exclusiva acumul ao de pr ovent os;
c) acmul o de pr ovent os com venci ment os .
4 1 2
REVISO DE PROVENTOS - O ma nda me nt o concer nent e revi so de pr o-
vent os se si t ua no art . 40, 8
a
, da Const i t ui o, com a redao da EC n
a
41/ 2003. Eis
o que di spe: "E assegurado o reajustamento dos benefcios para preservar-lhes, em carter
permanente, o valor real, conforme critrios estabelecidos em lei."
Nos t er mos do di sposi t i vo, fcil not ar que o ni co compr omi s s o fi rmado pel a
Cart a foi o de pr eser var o valor real dos benefcios. Mas o r eaj ust ament o com essa
4 1 0
ADI 1.770-DF, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 11. 10. 2006 [Informativo STF n= 444, out . 2006) .
4 1 1
STF, AgRg no MS 28. 711, Mi n. DIAS TOFFOLI , em 28. 8. 2012, e STJ, RMS 32. 756, Mi n. CASTRO
MEIRA, em 27. 11. 2012.
4 1 2
Art . 40, 11, c/ c art . 37, 10, CF, com as al t er aes i mpos t as pel a EC n
D
2 0 / 1 9 9 8 .
finalidade t er cri t ri os a ser em adot ados pel o legislador, a que m foi del egada essa
especi al compet nci a. E i mper i oso reconhecer que ne m s empr e se poder i dent i fi car
qual ser o "valor real " do benefcio para fins de reaj ust e, e esse fato enche de t emor es
os fut uros aposent ados e pensi oni st as, que, na verdade, fi caro mer c dos cri t ri os
que a lei estabelecer.
No h dvi da, por m, de que o Const i t ui nt e abandonou a garant i a que ant e-
r i or ment e di spensava a aposent ados e pensi oni st as, no sent i do de que os benefcios
fossem suscet vei s de reviso, na mes ma pr opor o e na me s ma dat a, s empr e que
fossem revi st os os venci ment os dos servi dores em at i vi dade. O di r ei t o revi so al can-
ava, inclusive, os benefcios ou vant agens pos t er i or ment e concedi dos aos servi dores,
me s mo que decor r ent es da t ransformao ou reclassificao do cargo ou da funo em
que se der a a aposent ador i a ou que servira de referncia par a a concesso da penso.
Nos t er mos at uai s do art. 40, 8
e
, da CF, poder a lei no garant i r a revi so de
pr ovent os e penses com os mes mos ndi ces ou na me s ma ocasi o em que revi st a a
r emuner ao dos servi dores at i vos. Possvel ser, ai nda, que a lei no es t enda a revi so
a fatos admi ni st r at i vos que, post er i or es concesso dos benefcios, t e nha m pr ovocado
mel hor i a funcional par a os servi dores em at i vi dade. Com efeito, no so confort vei s
as perspect i vas dos fut uros aposent ados e pensi oni st as di ant e da gui nada a que se
s ubmet eu a Const i t ui o aps a EC n
a
41/ 2003.
O ci t ado di sposi t i vo - opor t uno assi nal ar - s oment e ser aplicvel aos servidores
que tiverem ingressado no servio pblico aps a ECn
s
41, publ i cada no DOU de 31. 12. 2003.
Em conseqnci a, no i nci de o ma nda me nt o sobre: ( I
a
) os ser vi dor es que t e nha m
i ngr essado no servi o pbl i co ant er i or ment e EC n- 41; (2
Q
) os aposent ados e pens i o-
ni st as que, ant es da publ i cao da referida Emenda, j vi nham frui ndo r egul ar ment e
seus benefcios (art. 1, EC n- 41/ 2003) . Tais pessoas, no ent ant o, se i ncl uem no cam-
po das si t uaes t ransi t ri as, que, como j i nf or mamos, ser o anal i sadas adi ant e no
respect i vo t pi co.
CONTAGEM DE TEMP O - O servio pbl i co se esprai a em t odas as esferas
federativas - a federal, as est aduai s, a di st ri t al e as muni ci pai s. vivel, por t ant o, que
um servi dor ocupe cargo n u ma uni dade federativa e sucessi vament e t i t ul ari ze out r o
(ou exera empr ego) em ent i dade federativa diversa.
O servi dor no ficar prej udi cado se esse fato acont ecer. Conf or me o di spost o
no art. 40, 9
e
, da CF, t a mb m i nt r oduzi do pel a EC n
e
20/ 1998, o t e mpo de cont r i bui -
o federal, est adual , di st ri t al ou muni ci pal
4 1 3
ser cont ado par a efeito de apos ent ado-
r i a.
4 1 4
O pri nc pi o, poi s, o da reci proci dade do cmput o do t e mpo de cont r i bui o,
que i mpede nova cont agem par a a aposent ador i a quando o servi dor se desl i ga de um
ent e federativo e i ngressa em out r o. Na verdade, nada justificaria or i ent ao di ferent e,
4 1 3
Embor a o t ext o no se t e nha referi do ao Di st r i t o Federal , us a ndo o adj et i vo distrital, bvi o que, por
i nt er pr et ao lgica e si st emt i ca, deve ser cont ado t a mb m o t e mpo de cont r i bui o no per odo em que o
ser vi dor i nt egr ou o qua dr o dessa especfica ent i dade federativa.
4 1 4
A nor ma do art . 40, 1-, da CF, ant es da EC n 20, cont i nha pr ecei t o s emel hant e, mas o c mput o rec-
pr oco de t e mpo t i nha por base o tempo de servio, e no o tempo de contribuio.
vi st o que, nesses casos, o servi dor cont i nua empr es t ando sua fora de t r abal ho pes-
soa i nt egr ant e do Poder Pbl i co, seja qual for a esfera federativa.
O ma nda me nt o, tal como est redi gi do, e ai nda por si t uar-se em di sposi t i vo
especfico, encer r a cont agem rec proca de t empo de cont r i bui o par a aposent ador i a
no r egi me previ denci ri o especial, qual seja, aquel e que envol ve pessoas da federao,
aut ar qui as e fundaes pbl i cas. Ent r et ant o, no seri a coer ent e que a reci proci dade
dei xasse de al canar as si t uaes sujeitas ao r egi me geral da previ dnci a social de
um modo geral, que t a mb m abrange, como vi mos, out r as cat egori as de servi dores
pbl i cos. Para sol uci onar o pr obl ema, o art. 201, 9, da CF, acr escent ado pel a EC n
2
20/ 1998, est abel eceu ser "assegurada a contagem recproca do tempo de contribuio na ad-
ministrao pblica e na atividade privada, rural e urbana". Logi cament e haver, na prt i ca,
per odos di versos de t empo de cont ri bui o.
Para r egul ament ar o di sposi t i vo const i t uci onal , foi edi t ada a Lei n
2
9. 796, de
5. 5. 1999, que di spe exat ament e sobre a compensao financeira ent r e o Regi me Ge-
ral de Previ dnci a Social e os r egi mes de previ dnci a dos ser vi dor es da Uni o, dos Es-
t ados, do Di st r i t o Federal e dos muni c pi os, nos casos de cont agem rec proca de t empo
de cont r i bui o par a fins de aposent adori a.
O si st ema visa a atribuir, a cada regi me, o encargo fi nancei ro do pagament o do
benefcio de forma proporcional ao t empo em que o segur ado cont r i bui u par a o regi me,
evi t ando que um del es pague sozi nho o benefcio me s mo qua ndo o segur ando cont ri -
bui u, por out r o per odo (s vezes mai s l ongo), par a r egi me di verso. Di st i ngui ndo o
regime de origem, aquel e ao qual o segur ado est eve ant er i or ment e vi ncul ado, do regime
instituidor, ao qual i ncumbe o pagament o do benefcio, a lei per mi t e que, com a com-
pensao financeira dos di versos regi mes previ denci ri os, no fique prej udi cado ser-
vi dor (e t a mb m os demai s segurados) quando, seja n u m r egi me seja no out r o, t enha
cont r i bu do efet i vament e par a os respect i vos regi mes de previ dnci a. Se o tiver feito,
t er di rei t o cont agem rec proca de t empo par a fins de aposent ador i a.
O que i nconst i t uci onal , i st o sim, a i mposi o, por al gum ent e federativo,
de rest ri es quant o admi ssi bi l i dade da cont agem rec proca de t e mpo de servi o.
A i nconst i t uci onal i dade resi de na i nexi st nci a, em sede const i t uci onal , de qual quer
rest ri o quant o cont agem recproca do t empo, como se obser va nos t er mos do art.
40, 9
S
, da CF. Por i sso mes mo, foi decl arada, incidenter tantum, a i nconst i t uci onal i dade
de di sposi t i vo de lei muni ci pal que exigia um t empo m ni mo de servi o pbl i co par a
admi t i r a compensao ent r e r egi mes previ denci ri os di ver s os .
4 1 5
A EC n
2
20 fez out r a al t erao no si st ema da cont agem de t empo. At ravs del a
foi acr escent ado o 10 ao art. 40, que per empt or i ament e passou a vedar que lei venha
a est abel ecer qual quer forma de cont agem de t empo de cont r i bui o fictcio. Com esse
novo precei t o, no mai s ser vivel o denomi nado tempo presumido, adot ado pel os regi -
mes funci onai s nos casos de licenas, af ast ament os, cont agem em dobr o do t e mpo de
frias e licenas especi ai s no gozadas e t c .
4 1 6
Isso quer di zer que o servi dor l i cenci ado
4 1 5
Nes s e s ent i do, STF, RE 219. 169, j . e m 25. 4. 2002, e AI 452. 425, j . e m 13. 9. 2011.
4 1 6
A refernci a, obvi ament e, apenas a l i cenas e af as t ament os em que o ser vi dor no cont r i bui par a o
r egi me pr evi denci r i o.
ou afast ado t er que compr ovar tempo de contribuio efetivo par a que veja o r espect i vo
per odo comput ado com vi st as aqui si o do di rei t o aposent ador i a.
O t e mpo de servio, cont udo, j devi dament e cumpr i do e averbado nos assen-
t ament os do servi dor par a f i ns de aposent adori a, me s mo que de cart er f i ct ci o, mas
consoant e a legislao ent o vi gent e, consi der ado como t e mpo de cont r i bui o, at
que nova lei di sci pl i ne a mat r i a.
4 1 7
Significa, por exempl o, que se o t e mpo de frias ou
de l i cena-prmi o no gozadas j foi comput ado em dobr o val er par a a cont agem do
t empo de aposent ador i a. De nossa par t e, ent endemos que, me s mo no computado ainda,
mas suscet vel de cont agem, o t empo de servi o fi ct ci o poder ser anot ado na forma
da legislao vi gent e, enquant o no sobrevi er a nova lei di s pondo sobr e o as s unt o. E
que, cons umada a si t uao ftica previ st a na lei est at ut r i a vi gent e, o servi dor passou
a t er o di rei t o adqui r i do de opt ar pela cont agem, si mpl es ou em dobr o do t e mpo de
servio, no o t endo feito apenas por que no havia pr azo pr edet er mi nado par a a opo.
Depoi s, o Const i t ui nt e revisional adi ou a eficcia da nor ma medi ant e a previ so da
fut ura lei di sci pl i nadora, r esguar dando, por out r o l ado, o di rei t o ant er i or ment e adqui -
ri do pel os servi dores (art. 4
2
, EC n
9
20/ 1998) .
DI REI TO ADQUI RI DO - Quest o sempr e vent i l ada em rel ao ao t ema, a
de saber se h di rei t o adqui r i do aposent ador i a e, em caso posi t i vo, em que mome nt o
t em nasci ment o.
A quest o deve ser exami nada luz da exi st nci a dos fatos ger ador es do di rei t o.
A aposent ador i a uma mer a expect at i va de di rei t o enquant o no se cons uma o fato
gerador do benefcio. No caso da aposent ador i a vol unt ri a, por exempl o, enquant o
o servi dor exerce suas funes sem t er al canado ai nda o pr azo m ni mo fixado na
Const i t ui o, t em ele mer a expect at i va de di rei t o. Compl et ado o pr azo, passa ele a ser
t i t ul ar do di rei t o. Desse modo, pode concl ui r-se que, cons umado o pr azo fixado par a
det er mi nada aposent ador i a, surge para o servi dor o di rei t o adqui r i do ao benefcio.
Em face do expost o, pacificou-se o ent endi ment o de que o di rei t o aposent a-
dor i a se rege pel a lei da poca em que o servi dor r euni u os r equi si t os par a a obt eno
do benefcio, ai nda que, por ser possvel, no t enha f or mul ado o respect i vo pe di do.
4 1 8
Por essa razo, mui t o se di scut i u quant o possi bi l i dade de haver aplicao das
novas nor mas const i t uci onai s i nt r oduzi das pela EC n
Q
20/ 1998, que t raou as regras
da reforma da previ dnci a social aos servi dores que j t i vessem r euni do os r equi si t os
par a a aposent ador i a. Ou seja: as novas nor mas const i t uci onai s dever i am r espei t ar o
di rei t o adqui r i do aposent ador i a, desde que cons umados os r equi si t os est abel eci dos
na legislao ent o vi gent e? Sempr e s us t ent amos que se i mpor i a r espost a positiva,
sendo vedada a i nci dnci a ret roat i va dos novos ma nda me nt os const i t uci onai s or i un-
dos do poder de reforma. Segundo o art. 60, 4
e
, IV, da CF, no pode ser obj et o de
del i berao emenda const i t uci onal que i nt ent e abolir di rei t os i ndi vi duai s, e o di rei t o
adqui r i do , s em dvi da, um di rei t o individual, capi t ul ado no art. 5
S
, XXXVI, da CF.
4 1 7
Ar t . 4
a
da EC n
s
2 0 / 1 9 9 8 .
4 1 8
HELY LOPES MEIRELLES cita, i ncl usi ve, vri os acr dos com esse e nt e ndi me nt o. Vale a pe na anal i sar
ai nda a Smul a 359 do STF, que adot a a t ese no que r espei t a fixao dos pr ovent os .
Desse modo, aquel es servi dores que j t i vessem r euni do os r equi si t os par a a aposen-
t adori a sob a gi de da lei ant er i or no poder i am ser at i ngi dos por nor ma de emenda
const i t uci onal super veni ent e. Est a s poderi a alcanar os det ent or es de mer a expect a-
tiva de di rei t o, ou seja, aquel es que no chegar am a compl et ar o fato ger ador do bene-
fcio, e isso por que em rel ao a eles no se pode falar em di r ei t o adqui r i do.
A nor ma nova s pode alcanar o servi dor no caso da denomi nada retroatividade
benigna, ou seja, se i nst i t ui r si t uao a ele mai s favorvel. No o caso da al t erabi l i dade
prejudicial: havendo o di rei t o adqui ri do, no incide sobre a si t uao funcional benfica
do ser vi dor .
4 1 9
Sufragando esse pens ament o, a EC n
L>
20/ 1998, ao est abel ecer a reforma da pr e-
vidncia, assegur ou a concesso de aposent ador i a, a qual quer t empo, aos servi dores
pbl i cos que, at a dat a da publ i cao da Emenda (ocorri da em 16. 12. 1998) , t e nha m
cumpr i do os r equi si t os par a a obt eno do benefcio, exi gi dos pel a l egi sl ao vi gent e
poca.
4 2 0
As s i m di spondo, f i cou vedada a ret roat i vi dade da Emenda, ao me s mo t empo
em que a nor ma at ual r esguar dou o di rei t o j adqui r i do dos ser vi dor es pel a ocorrnci a
do fato que a legislao consi derava suficiente par a a obt eno do benef ci o.
O clculo dos pr ovent os em conformi dade com a legislao ant eri or t ambm foi
resguardado. Segundo o art. 3
a
, 2
a
, da EC n
s
20/ 1998, os pr ovent os, i nt egrai s ou pr o-
porci onai s ao t empo de servio j cumpr i do at a dat a da publ i cao da Emenda, devero
ser calculados de acordo com a legislao vigente poca em que foram observadas as
condies par a a obt eno do benefcio. Port ant o, a nova disciplina no s oment e asse-
gurou o di rei t o em si aposent adori a, mas t ambm a forma de calcular os pr ovent os
estabelecida na lei anterior.
Com a pr omul gao da EC n
a
41/ 2003, t ambm conheci da como reforma da pre-
vidncia (a segunda) , nova pol mi ca se desenhou sobre a ques t o do di rei t o adqui r i do
e da eficcia das novas nor mas sobre fatos pr et r i t os.
A EC n
a
41/ 2003 i nt r oduzi u vrias modificaes nas regras i nst i t u das pel a EC
n
a
20/ 1998. Uma del as consi st i u na revogao do art . 8
a
des t a l t i ma, que cui dava
das si t uaes t r ansi t r i as, assi m consi deradas aquel as cor r espondent es aos servi dores
que, j t endo i ngr essado no servi o pbl i co ao mome nt o de sua pr omul gao, no ti-
vessem, cont udo, r euni do t odos os pr essupost os par a a aposent ador i a vol unt r i a nos
t er mos da di sci pl i na ant eri or. Ao revogar, no art. 10, o ci t ado di sposi t i vo (art. 8
a
, EC n
a
20), a EC n
a
41 i nt r oduzi u out r o - o art. 2
a
- para, em subst i t ui o, est abel ecer nova
di sci pl i na sobr e a mat ri a, di sci pl i na essa que veio a cont empl ar al gumas nor mas mai s
severas no que concer ne ao clculo dos pr ovent os e frmul a de sua revi so, como
adi ant e ver emos.
Em decorrnci a dessa al t erao, al guns j ur i st as pas s ar am a consi der ar i ncons-
t i t uci onal a al t erao pr ocessada nesse aspect o, sob a al egao de que o art. 8
a
da EC
n
a
20/ 1998, r evogado pel a EC n
e
41, t eri a convert i do expect at i va de di r ei t o em di rei t o
4 , 9
SRGI O DE ANDRA FERREI RA (Comentrios Constituio, cit., v. III, p. 447) .
4 2 0
Art . 3.
subj et i vo "para ser exercido no futuro sob a condio do preenchimento dos requisitos indica-
dos", de modo que o advent o de novas nor mas no t eri a o condo de desfazer o di rei t o,
ant es subj et i vo e agora t r ansf or mado em adqui r i do em face da post er i or nor mat i zao.
E, sendo di rei t o adqui r i do, no poderi a ser ofendi do por emenda const i t uci onal , como
i mpe a cl usul a pt r ea cont i da no art. 60, 4", IV, da CF.
4 2 1
Ent endemos , com a devi da vnia, que tal i nt er pr et ao espel ha desvi o de per s -
pectiva. Com efeito, no h falar em di rei t o adqui r i do i mut abi l i dade de r egi me j ur -
dico, como j acent uamos ant es e t em afi rmado a j ur i spr udnci a mai s aut ori zada. O
r egi me j ur di co, por r et r at ar conj unt o de nor mas gerais, pode ser al t er ado ao al vedri o
do legislador. O que no pode atingir o di rei t o adqui r i do por fora do que di spe o
art . 5
2
, XXXVI, da CF. Mas, par a que haja o di rei t o adqui r i do, cumpr e que t odos os
el ement os que compem o supor t e ftico do di rei t o previ st o na lei t e nha m si do pr een-
chi dos pel o t i t ul ar; sem isso, t er emos ai nda a expect at i va de consumao do di rei t o.
No caso da EC n
2
41/ 2003, o art. 2
e
subst i t ui u, por derrogao, a di sci pl i na
previ st a no art. 8- da EC n
e
20/ 1998, que regul ava a si t uao t r ansi t r i a rel at i va aos
servi dores que j t i nham i ngr essado no servio pbl i co ant es de sua pr omul gao.
Ora, se ao mome nt o da edi o da emenda revogadora tais servi dores cont i nuavam
sem t er adqui r i do o di rei t o aposent ador i a ou penso, t er o eles que submet er - se
s novas nor mas , ai nda que cont enham al guns gravames. O art. 3
2
da EC n
2
41 - est e
si m, r espei t ando o di rei t o adqui r i do de seus t i t ul ares - assegur ou, com base na legislao
ento vigente, a concesso de aposent ador i as e penses aos servi dores que, at a publ i -
cao da emenda, t i vessem "cumprido todos os requisitos para obteno desses benefcios".
Por t ant o, se o servidor, por exempl o, no pr eenchi a em 1998 tais r equi si t os e veio a
pr eench- l os em 2003, cons umando- s e o di rei t o adqui ri do, est ar fora do mbi t o de
i nci dnci a da EC n
2
4 1 , suj ei t ando-se, por isso, s regras da EC n
2
2 0 / 1 9 9 8 .
4 2 2
Rei t er amos o que j di ssemos a respei t o: podem as mudanas ser j ul gadas i no-
por t unas ou i nj ust as; cui da-se de j u zo de valor. A qualificao de i nconst i t uci onal i -
dade, cont udo, demanda out r o t i po de anlise, qual seja, o confront o di r et o ent r e o
at o e a Const i t ui o. Se aquel e no i ncompat vel com est a, no pode ser t achado de
i nconst i t uci onal .
SI TUAES CONSUMADAS - Para que a EC n
2
41 no vi ol asse o di r ei t o
adqui r i do dos respect i vos t i t ul ares, o que l he seria vedado por ser o i nst i t ut o um dos
di rei t os f undament ai s (art. 60, 4
2
, IV, CF), preci sou salvaguardar, tal como j fizera a
EC n
2
20/ 1998, al gumas si t uaes j ur di cas que se const i t u r am def i ni t i vament e ant es
de sua vigncia. So elas as situaes consumadas, de confi gurao di versa das situaes
transitrias, a ser em vi st as adi ant e, nas quai s no se cons umou o fato ger ador do di rei t o
e que, por i sso, mer ecer am t r at ament o nor mat i vo desi gual .
4 2 1
a opi ni o de J OS AFONSO DA SILVA, emi t i da em par ecer que i nst r ui a ADI n n
s
3. 105/ 03, aj ui zada
pel a Associ ao Naci onal dos Me mbr os do Mi ni st r i o Pbl i co - CONAMP.
4 2 2
O STF, com acer t o, deci di u nes s e exat o s ent i do (ADI 3104, Rei. Mi n. CRMEN LCIA, em 26. 9. 2007;
Informativo STF n 4 8 1 , set . 2007) .
O ma nda me nt o bsi co relativo s si t uaes cons umadas o que const a do art.
3
8
da EC n
9
41: "E assegurada a concesso, a qualquer tempo, de aposentadoria aos servidores
pblicos, bem como penso aos seus dependentes, que, at a data de publicao desta Emenda,
tenham cumprido todos os requisitos para obteno desses benefcios, com base nos critrios da
legislao ento vigente."
A meno no di sposi t i vo sobre o cumpr i ment o de t odos os r equi si t os par a a
obt eno dos benefcios da aposent ador i a e penso espel ha, na ver dade, o r espei t o ao
di rei t o adqui r i do daquel es que os cumpr i r am, ocasi onando a i nci dnci a do conj unt o
nor mat i vo vi gent e ant es da EC n
9
4 1 . Cui da-se de garant i a quant o aos critrios de
aqui si o dos benef ci os. A legislao anterior, em conseqnci a, foi conferi da ultra-ati-
vidade normativa, de modo que os cri t ri os nel a est abel eci dos se apl i cam a t odas as si-
t uaes cons umadas , me s mo que os servi dores que as t e nha m cons umado cont i nuem
em at i vi dade. Para a confi gurao do di rei t o adqui r i do, no ent ant o, bast a - repi t a-se
- o pr eenchi ment o de t odos os pr essupost os fi xados ant er i or ment e. Decor r e da que
a semel hant es si t uaes no se aplica a EC n
9
41 no concer nent e aos cri t ri os par a a
obt eno de aposent ador i as e penses.
Aos servi dores que est ej am em tal si t uao, vale dizer, que t e nha m r euni do os
requi si t os par a a aposent ador i a vol unt ri a, mas que, por vont ade prpri a, t enham opt a-
do por per manecer em atividade, foi at ri bu da uma compensao - o abono permanncia
- cor r espondent e ao valor de sua cont ri bui o previdenciria, vi gorando o benefcio at
que compl et em a i dade de 70 anos, ocasio em que devem sujeitar-se aposent ador i a
compul sr i a (art. 3
9
, l
9
, EC n
9
41). H, cont udo, um per odo de carncia: os servi do-
res j devem cont ar com, no m ni mo, 30 anos, se homem, ou 25, se mul her.
O clculo dos benefcios t ambm obj et o de nor ma prpri a. De acor do com o art.
3
9
, 2
9
, da EC n
9
4 1 , os pr ovent os de aposent ador i a, em t er mos i nt egrai s ou pr opor ci o-
nai s ao t empo de cont r i bui o j exerci do ant es da publ i cao da emenda, bem como
as penses dos dependent es , devem ser cal cul ados em conf or mi dade com a legislao
em vigor poca em que foram cumpr i dos os r equi si t os necessr i os concesso dos
benefcios ou nas me s ma s condi es ent o vi gent es.
Segue-se, por t ant o, que as si t uaes cons umadas ant es da EC n
9
41/ 2003 po-
dem abr anger doi s gr upos de servi dores: ( l
9
) os que adqui r i r am o di r ei t o aos referi dos
benefcios antes da EC n- 20/1998; (2
9
) os que o adqui r i r am aps a EC n- 20/1998. A
cada um desses gr upos ser aplicada a legislao vi gent e poca em que sua si t uao
j ur di ca se cons umou, ou seja, em que passar am a ser t i t ul ares de di r ei t o adqui r i do.
Nest e passo, parece adequado fazer referncia aposent ador i a vol unt r i a com
proventos proporcionais ao tempo de contribuio (ou de servio, no caso de per odo ant e-
rior EC n
9
20/ 1998) . Embor a no mai s cont empl ada na Const i t ui o, essa modal i da-
de de aposent ador i a vi gorou at a EC n
9
41/ 2003. No obst ant e, com a sal vaguarda das
si t uaes cons umadas , h servi dores que pr eencher am ant er i or ment e os r equi si t os
par a sua obt eno, t endo, poi s, di rei t o ao benefcio. No que t oca s condi es par a a
aqui si o do di r ei t o a essa modal i dade de aposent ador i a, poss vel consi der ar doi s
t i pos de si t uaes cons umadas : ( l
9
) as que se cons umar am ant es da EC n
e
20/ 98, su-
j ei t as s regras ent o const ant es da Const i t ui o; (2
S
) as que se cons umar am depoi s da
EC n
2
20/ 98 e ant es da EC n
e
41/ 2003, sobre elas i nci di ndo o art. 8
S
da EC n
2
2 0 / 9 8 .
Em rel ao a t ai s modal i dades, so di versos os cri t ri os par a a aqui si o do di r e i t o
4 2 3
e
par a o cl cul o dos pr ovent os .
4 2 4
A EC n
2
41/ 2003 est abel eceu, ainda, cri t ri o especial de reviso de pr ovent os e
penses par a os que vi essem frui ndo tais benefcios ant es de sua vigncia. A revi so
dar-se- sempr e que se modi fi car a r emuner ao dos servi dores em at i vi dade, sendo
est endi dos a aposent ados e pensi oni st as t odos os benefcios ou vant agens concedi dos
pos t er i or ment e aos servi dores ativos, ai nda que or i undos de t r ansf or mao ou recl as-
sificao do cargo ou funo que serviu de base par a a aposent ador i a ou pens o (art.
7
a
) . Trat a-se, como se pode observar, do me s mo cri t ri o ampl o de revi so que vigorava
ant er i or ment e EC n
2
41/ 2003 - di verso do fi xado por est a no art . 40, 8
2
, da Cons-
t i t ui o, como j anot amos . De qual quer modo, h que ser s empr e obser vado o t et o
r emuner at r i o previ st o no art. 37, XI, da CF.
Quant o a semel hant e cri t ri o de reviso, vale a pena t ecer doi s breves
coment r i os. O pr i mei r o consi st e na criao de cert as vant agens pecuni r i as que, sob
o r t ul o de "gratificaes" ou out r o congnere, es t ampam si mul ada elevao de venci -
ment os - efeito di verso do que, na real i dade, deveri am produzi r. Nes s a hi pt ese, os
pr ovent os e penses devem ser revi st os nas mes mas condi es em que o foram os ven-
ci ment os dos servi dores em at i vi dade. Foi o que ocorreu com a denomi nada "gratifica-
o de encargos especiais", criada no Est ado do Rio de Janei r o, que, conferi da par a t odos
os servi dores de forma i ndi scri mi nada, r epr esent ou, na prt i ca, me r o a ume nt o r emu-
ner at r i o, com o que ensej ou sua ext enso t ambm a aposent ados e pens i oni s t as .
4 2 5
A out r a observao diz respei t o a al guns benefcios ou vant agens que, por sua
nat ur eza, no t m possi bi l i dade de ser em est endi dos a aposent ados e pens i oni s t as .
4 2 6
De fato, no pode haver di rei t o revi so no caso de benefcios funcionais inextensveis,
como o caso, por exempl o, da gratificao de des empenho cri ada aps a aposent a-
dori a do servi dor: com efeito, seria i mposs vel fazer tal avaliao par a servi dores j
i nat i vos. Em igual sent i do, alis, decidiu o STF no ser ext ens vel a aposent ados e pen-
4 2 3
Ant e s da EC n
a
20/ 1998, s se exigia o c umpr i me nt o do t e mp o m n i mo de 30 anos , se h o me m, e 25.
se mul her . Com a EC n'-' 2 0 / 1 9 9 8 , o art . 8" cri ou as segui nt es condi es: ( I
a
) i dade m ni ma de 53 anos ,
se h o me m, e 48, se mul her ; ( 2
a
) 5 anos de exerc ci o no cargo em que se der a apos ent ador i a; ( 3
a
) t e mp o
m ni mo de cont r i bui o (ou de servi o) de 30 anos, se h o me m, e 25, se mul her ; ( 4
a
) per odo adi ci onal
cor r es pondent e a 4 0 % do t e mpo fal t ant e par a at i ngi r os per odos ant er i or es, t oma ndo- s e por base a dat a da
publ i cao da EC n
a
2 0 / 1 9 9 8 ( 16. 12. 1998) .
4 2 4
Ant e r i or me nt e , o cl cul o se baseava na frao cor r es pondent e ao t e mpo de servi o exer ci do em rel ao
ao t e mp o m ni mo exi gi do (ex.: 3 0 / 3 5 avos dos venci ment os ; 31/ 35 avos; 3 2 / 3 5 avos, no caso de ser vi dor
h o me m) . A EC n 2 0 / 1 9 9 8 est abel eceu que os pr ovent os cor r es ponder i am a 7 0 % da r e mune r a o do ser-
vi dor acr esci dos de 5% por ano de cont r i bui o al m do s omat r i o m ni mo de t e mpo necessr i o par a a
obt eno do benef ci o.
4 2 5
Ne s s e s ent i do deci di u o STF no Agr. I ns t r um. n
a
199. 109, I
a
Tur ma, Rei . Mi n. CARLOS VELLOSO, em
8. 2. 2000 (vide RDA 2 2 1 , p. 300, 2000) .
4 2 6
Ti vemos a opor t uni da de de exami nar o t ema no t r abal ho Extensibilidade dos direitos funcionais aos aposen-
tados, publ i cado na Revista do Ministrio Pblico n
a
1, p. 94- 99, 1995.
si oni st as o di rei t o ao val e-al i ment ao i nst i t u do par a servi dores em at i vi dade.
4 2 7
Na
mes ma esteira, o STJ consi der ou que a elevao r emuner at r i a em vi r t ude do a ume nt o
da carga horri a no gera di rei t o revi so de pr ovent os e pe ns e s .
4 2 8
SITUAES TRANSITRIAS - A Const i t ui o, ao sofrer al t erao no que
concer ne ao r egi me j ur di co de aposent ador i as e penses dos servi dores pbl i cos, pel o
advent o das EC n
2
20, de 15. 12. 1998, e n
2
41, de 19. 12. 2003, com vi gnci a a par t i r de
suas publ i caes, ocorri das, r espect i vament e, em 16. 12. 1998 e 31. 12. 2003, encont r ou
- como no podi a dei xar de ser - doi s t i pos de si t uao: ( I
a
) a dos ser vi dor es que j
havi am pr eenchi do os requi si t os para os benefcios de acordo com a legislao ent o
vi gent e, sendo, poi s, t i t ul ares de di rei t o adqui ri do; (2
a
) a dos servi dores que ai nda
t i nham mer a expect at i va de di rei t o, conquant o j i ngressos no servi o pbl i co.
Por mai s que a si t uao j ur di ca dest e l t i mo gr upo ensej asse a s ubmi s s o s
novas nor mas , o Const i t ui nt e deri vado, sensvel real i dade de que, apesar da expec-
tativa, al gumas et apas do fato gerador j se t i nham cons umado, e par a no acarret ar
mai or gr avame ai nda a t ai s servi dores, criou par a eles regras especi ai s, no as i nse-
r i ndo no bojo da Const i t ui o, mas, ao revs, mant endo- as no cor po das pr pr i as
emendas . Tais ci rcunst nci as, abr angent es de uni ver so especfico ( embor a ampl o) de
servi dores, que cons t i t uem as denomi nadas situaes transitrias, j que ne m r et r at am
si t uaes const i t u das ant es das reformas const i t uci onai s, ne m refl et em as si t uaes
dos novos servi dores, vale dizer, daquel es que vm a i ngr essar no servi o pbl i co aps
as di t as reformas.
Obser ve- se que as al udi das si t uaes al canam os servi dores que j havi am in-
gressado regularmente no servio pblico em cargo efetivo ou vitalcio ant es das reformas cons-
t i t uci onai s. N o i mpor t a que t enha muda do ou que venha a mu d a r de carrei ra ou de
rgo; i mpor t a apenas que haja continuidade no exerccio das funes de seus cargos.
Se, por m, o servi dor havi a i ngressado no servio pbl i co e del e se afast ou par a o set or
pri vado ant es da emenda, ser consi der ado novo servi dor se i ngr essar novament e no
servi o pbl i co aps a emenda; a est e se aplicar, poi s, o r egi me pr evi denci r i o novo.
Foi susci t ada dvi da, por al guns i nt r pr et es, a r espei t o do r egi me j ur di co no
caso de i ngresso, em Tri bunal do Poder Judi ci ri o, de me mbr o do Mi ni st r i o Pbl i co
ou de advogado ocupant e de cargo pbl i co, em vi r t ude do que di spe o art . 94 da
Const i t ui o. Temos par a ns que ne nhuma dvi da pode pai rar sobr e o as s unt o. A
Cart a, como assi nal amos, referiu-se aos servi dores que ingressaram no servio pblico
ant es das Emendas n^ 20/ 1998 e 41/ 2003. Foi essa a ni ca referncia. Ora, cl aro que
se o me mbr o do Mi ni st r i o Pbl i co ou o advogado ocupant e de cargo pbl i co i ngres-
saram r egul ar ment e no servi o pbl i co, em seus respect i vos quadr os funci onai s, ant es
das ci t adas Emendas , seu r egi me j ur di co ser enquadr ado no das situaes transitrias,
e no no das situaes novas, no i mpor t ando que sejam di versas as carrei ras e o Poder
a que per t enci am. Cons equent ement e, devero ser-l hes r esguar dados t odos os di rei t os
4 2 7
RE n
e
231. 278- 4- RS, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, publ . em DJ de 5. 11. 1999. Es s e ent endi -
me nt o, alis, foi cons agr ado na Smul a 680, do me s mo STF.
4 2 8
RO em MS n= 7. 080- SC, 5
a
Tur ma, Rei. Mi n. EDSON VIDIGAL, publ . em DJ de 28. 6. 1999.
at r i bu dos pel a di sci pl i na const i t uci onal quel es j i ngr essos no servi o pbl i co ant e-
r i or ment e s Emendas . A dvi da se t em l evant ado, em nosso ent ender , pel a confuso
feita ent r e o i ngr esso ant er i or no servio pbl i co - que o s upor t e ftico const i t u-
cional - e a di versi dade de carrei ras do servidor. O servi dor pode t er i nt egr ado vri os
cargos de carrei ras di versas e cont i nuar a faz-lo depoi s das Emendas . Se i ngr essou no
servio pblico ant er i or ment e a est as, e nel e per maneceu s em sol uo de cont i nui dade,
cumpr i u o pr es s upos t o const i t uci onal , sendo, poi s, t i t ul ar dos di r ei t os que l he foram
assegur ados pel a Const i t ui o dent r o das si t uaes t r ans i t r i as .
4 2 9
Di ant e dessa explicao, que nos parece exigvel pel o emar anhado de nor mas a
r espei t o do t ema, podemos , par a fins di dt i cos, dividir em t r s as si t uaes dos ser-
vi dores efetivos e vitalcios em face das reformas previ denci ri as: (1-) situaes consu-
madas, as relativas a servi dores que j cumpr i r am t odos os r equi si t os par a a aqui si o
do di rei t o ant es das emendas e, por t ant o, t i t ul ares de di rei t o adqui r i do, suj ei t ando-se
ao regime previdencirio anterior; (2
a
) situaes novas, as que concer nem aos novos ser-
vi dores, ou seja, quel es que vm a i ngressar na est r ut ur a orgni ca do Poder Pbl i co
aps a vigncia das emendas , com submi sso ao regime previdencirio novo; (3
a
) situaes
transitrias, assi m consi der adas as relativas a servi dores que, a despei t o de no t er em
di rei t o adqui r i do, j havi am i ngr essado no servio pbl i co ant es das emendas , sobre
eles i nci di ndo o regime previdencirio transitrio.
No obst ant e, em vi r t ude de se t er em pr ocessado duas reformas previ denci -
ri as, u ma i mpl ant ada pel a EC n
s
20/ 1998 e out r a pel a EC n
9
41/ 2003, ser necessr i o
consi derar doi s s ubgr upos i nt egr ant es das si t uaes t r ansi t r i as - um rel aci onado
pr i mei r a reforma e out r o segunda.
SI TUAES TRANSI TRI AS EM FACE DA EC n
s
2 0 / 1 9 9 8 - Tais si t ua-
es referem-se aos servi dores efetivos da Admi ni st r ao Di ret a, aut r qui ca e funda-
cional que ingressaram no servio pblico antes da vigncia da EC n 20/ 1998 (16.12.1998),
mas que ai nda no havi am cons umado o di rei t o adqui r i do aposent ador i a segundo os
pr es s upos t os ent o vi gent es.
O r egi me foi est endi do a magi st r ados e membr os do Mi ni st r i o Pbl i co e de
Tri bunal de Cont as, agent es que ant er i or ment e t i nham r egi me di ferenci ado (art. 2-,
2-, EC n
s
41) . Tendo em vi st a que sua aposent ador i a demandava o l apso de 30 anos
de servio, o Const i t ui nt e, par a adapt ar tal si t uao nova, que exige o per odo de 35
anos, admi t i u a cont agem do t empo ant eri or com o acrsci mo de 17% (art. 2-, 3
Q
, EC
n
9
41) , pr ossegui ndo- se, a part i r da, a cont agem nor mal do t empo de cont r i bui o.
4 3 0
Em rel ao a t odos esses agent es, incidia o art. 8
e
, da EC n'
J
20/ 98, mas a EC n
s
41/ 2003 revogou esse di sposi t i vo e, no art. 2-, i nst i t ui u nova di sci pl i na sobr e a me s ma
4 2 9
Al i s, no cas o ci t ado de me mb r o s do Mi ni s t r i o Pbl i co e de advogados t i t ul a r e s de car gos , o u t r a
i nt e r pr e t a o excl ui r i a pr a t i c a me nt e , por l i nha obl qua, o ar t . 94 da CF, l i mi t a ndo- o a pe na s a advoga-
dos a u t n o mo s . Ce r t a me n t e , n e n h u m da que l e s s er vi dor es abdi car i a de s ua s i t ua o j def i ni da par a
a ve nt ur a r - s e e m s i t ua o j ur di ca de de s va nt a ge m.
4 3 0
Para os pr of essor es em car go efetivo, foi as s egur ado o acr sci mo de 17%, se h o me m, e de 20%, se mu -
lher, c ont a ndo- s e excl usi vament e, par a fi ns de aposent ador i a, o t e mpo de efetivo exerc ci o nas funes de
magi s t r i o (art. 2'-', 4
2
, EC n 4 1 / 1 9 9 8 ) .
mat ri a, i nt r oduzi ndo al gumas al t er aes.
4 3 1
Vejamos, poi s, qual o r egi me j ur di co que
at ual ment e se l hes aplica. Averbe-se, no ent ant o, que a el es se assegur a o direito de
opo pel o r egi me t r ansi t r i o ou pel o novo, dependendo de seu i nt er esse ou dos requi -
si t os que t enha de cumpri r.
Qua nt o aos requisitos para aposentadoria, o r egi me t r ansi t r i o l hes per mi t e apo-
sent ar - se com i dade inferior at ual ment e exigida; em compensao, exi ge-se o acrsci-
mo de per odo adi ci onal ao t empo nor mal de cont r i bui o.
4 3 2
Assi m, aplica-se o r egi me
desde que o servi dor:
a) t enha 53 anos de i dade, se homem, e 48 anos, se mul her ;
b) t enha 5 anos de efetivo exerccio no cargo em que se dar a aposent ador i a;
c) t enha t e mpo de cont ri bui o (ou de servio, consi der ado est e ant er i or ment e
EC n
2
20) igual, no m ni mo, soma:
1. do per odo de 35 anos, se homem, e 30, se mul her ; e
2. do per odo adicional de cont ri bui o cor r es pondent e a 20% do t e mpo
fal t ant e, ao mome nt o da reforma, par a compl et ar o t e mpo t ot al regul ar
necessr i o apos ent ador i a.
4 3 3
O cri t ri o par a o clculo dos proventos foi al t er ado pel a EC n'
J
4 1 . Pr i mei r ament e,
dever at ender - se ao art . 40, 3
B
e 17, da CF, vale dizer, o cl cul o ser est abel eci do
conforme o que a lei estabelecer. Depoi s, t er r eduo de pr ovent os: par a cada ano an-
t eci pado em rel ao aos l i mi t es nor mai s de i dade (60 e 55 anos ) , o ser vi dor t er seus
pr ovent os r eduzi dos em: (a) 3, 5%, se cumpr i r os r equi si t os par a aposent ador i a at
31. 12. 2005; (b) 5%, se vier a cumpri -l os aps P. 1. 2006.
4 3 4
No haver, poi s, di rei t o a
pr ovent os i nt egr ai s .
4 3 5
A reviso dos proventos, nessa hi pt ese, obser var a me s ma regra previ st a no art.
40, 8
9
, da CF, como consi gna o art. 2
S
, 6
J
, da EC n
e
41/ 1998. Significa, poi s, que
4 3 1
Foi ar gui da a i ncons t i t uci onal i dade do art . 1- da EC n
2
4 1 / 2 0 0 3 , que r evogou o art . 8
2
da EC n'-' 2 0 / 1 9 9 8 ,
mas o STF o decl ar ou const i t uci onal , r espei t adas as si t uaes c ons uma da s no i nt er r egno (ADI 3104, Rei.
Mi n. CRMEN LCIA, em 26. 9. 2007; Informativo STF n
2
4 8 1 , set . 2007) .
4 3 2
I dnt i cos r equi s i t os - di ga- se de pas s agem - foram f i xados par a os s egur ados em geral suj ei t os ao regi -
me geral de pr evi dnci a social (art . 9
2
, EC n
e
20/ 1998) .
4 3 3
Vej amos um exempl o. Suponha- s e que o ser vi dor h o me m j t e nha 20 anos de ser vi o poca da EC
n
Q
2 0 / 9 8 . No r egi me ant er i or , fal t ar-l he-i am 15 anos par a a apos ent ador i a. Pelo novo, dever o s omar - s e
35 (r ef er ent e ao t e mp o i nt egr al ) mai s 3 ( cor r es pondent e a 2 0 % do t e mp o fal t ant e, que de 15 anos ) ; o
r es ul t ado ser 38. Sendo assi m, o ser vi dor (que j t e m 20 anos) dever c umpr i r ai nda per odo de 18 anos
de cont r i bui o par a apos ent ar - s e, ou seja, 3 anos a mai s dos que os 15 que a nt e r i or me nt e l he fal t ari am.
4 3 4
Anot e- s e, por m, que os ser vi dor es des s e gr upo ai nda pode m apos ent ar - s e com base no art . 6
a
, da EC
4 1 / 2 0 0 3 , que a dmi t e pr ovent os i nt egr ai s medi ant e o pr e e nc hi me nt o de out r os r equi s i t os , c omo se ver
adi ant e.
4 3 5
Apenas par a exempl i fi car: se o ser vi dor h o me m compl et ar os r equi si t os em 2007 e nes s a poca t i ver 55
anos de i dade, a di ferena par a o l i mi t e m ni mo de i dade (60 anos) ser de 5 anos ; deci di ndo apos ent ar - s e,
suj ei t ar-se- per da de 2 5 % dos pr ovent os , que r esul t a da apl i cao do per cent ual de 5% par a cada um dos
5 anos de i dade f al t ant es.
lei caber est abel ecer os cri t ri os de reviso, no mai s se apl i cando a ampl a revi so
ant er i or ment e assegur ada, que alcanava t odos os aument os da cat egori a e at a r e-
classificao e t r ansf or mao post er i or es dos cargos em que se deu a aposent ador i a.
Opt a ndo por per manecer em at i vi dade, a despei t o de t er compl et ado as exi -
gnci as par a a aposent ador i a, ser assegur ado ao ser vi dor abono de permanncia, que
eqi val er ao val or da cont r i bui o previ denci ri a que vi nha des cont ando, per dur an-
do o di r ei t o at que at i nj a a i dade par a aposent ador i a compul s r i a (art . 2
9
, 5
2
, EC
n
9
41/ 1998) .
A EC n
l J
47/ 2005 i nst i t ui u nova regra par a os servi dores que t e nha m i ngr essado
no servio pbl i co at 16. 12. 1998 (art. 3
2
) . Segundo o novo di sposi t i vo, t ai s ser vi dor es
poder o aposent ar - se com pr ovent os i nt egrai s, desde que pr eencham, cumul at i vamen-
t e, as segui nt es condi es: ( I
a
) 35 anos de cont ri bui o, se home m, e t r i nt a anos, se
mul her ; (2-) 25 anos de efetivo exerccio do servio pbl i co, 15 anos de carrei ra e 5
anos no cargo em que se der a aposent adori a; (3-) i dade m ni ma r esul t ant e da reduo,
r el at i vament e aos l i mi t es nor mai s previ st os no art. 40 (60 e 55 anos, r espect i vament e,
par a o home m e par a a mul her ) , de um ano de i dade par a cada ano de cont r i bui o que
exceder o per odo nor mal de 35 ou de 30 anos, r espect i vament e, par a o h o me m e par a
a mul her .
4 3 6
De qual quer modo, a nor ma faz a ressal va de que esses ser vi dor es podem
opt ar pel as nor mas do art. 40 da CF ou dos art s. 2
2
e 6
9
, da EC n
2
41/ 2003.
Para esses servi dores, a inovao est endeu- se t a mb m ao cri t ri o de reviso dos
proventos (art. 3
2
, pargrafo ni co, da EC n
Q
47/ 2005) : aplicar-seno caso o art. 7
2
da
EC n
2
41/ 2003, que prev a reviso integral dos proventos ou o t a mb m conheci do regime
da paridade integral. Assi m, haver a revi so no s quando houver a ume nt o da r emu-
ner ao dos servi dores ativos, como t ambm quando houver benefcios ou vant agens
concedi dos pos t er i or ment e i nat i vi dade, inclusive quando decor r ent es de t r ansf or ma-
o ou reclassificao do cargo que ori gi nou a aposent ador i a. O benef ci o foi est endi do
s pens es or i undas de pr ovent os de servi dores falecidos, cuja aposent ador i a se t enha
cons umado em conf or mi dade com o art. 3
2
da EC n
9
47/ 2005.
SI TUAES TRANSI TRI AS EM FACE DA EC N
2
41/ 2003 - So consi de-
radas si t uaes t r ansi t r i as para fins dest e t pi co aquel as rel aci onadas aos servi dores
efetivos (Admi ni st rao Di ret a, aut ar qui as e fundaes pbl i cas) que ingressaram no ser-
vio pblico antes da data da publicao da EC n- 41/2003, ocorri da em 31. 12. 2003, embor a
no t enham adqui r i do o di rei t o aposent ador i a nas condi es ent o vi gent es. So elas
regul adas pel o art. 6" da EC n
9
4 1 .
Tal como sucedeu com a EC n
9
20/ 1998, a EC n
9
41/ 2003 t a mb m conferiu aos
servi dores direito de opo quant o disciplina aplicvel. Assi m, di spe o art. 6
e
da mes -
ma EC n
9
41 que o servi dor pode opt ar: (a) pel o regi me est abel eci do no art. 40, da CF;
(b) pel o r egi me const ant e do art. 2
9
da ci t ada EC n
9
41 (nest e caso, s se o servi dor
4 3 6
Para exempl i fi car: se o ser vi dor home m, pr eenchi dos os demai s r equi si t os, compl et ar 36 anos de con-
t r i bui o, s ua i dade m ni ma par a a apos ent ador i a ser r eduzi da de um ano, ou seja, 59 a nos . Ao compl et ar
37 anos, a i dade se r eduzi r ai nda mai s: passar a 58 anos, e assi m s uces s i vament e.
i ngressou no servi o pbl i co ant es da EC n'
J
20/ 1998, o que exami namos ant er i or men-
t e); (c) pel o r egi me est abel eci do no pr pr i o art. 6
a
da EC n
a
4 1 .
Os doi s pr i mei r os j foram anal i sados. Cabe agora verificar as l i nhas do l t i mo.
A vant agem desse regi me consi st e no clculo dos proventos: sero eles integrais, isto
, correspondero t ot al i dade da r emuner ao do servi dor no cargo efetivo em que se
aposent ou. Por consegui nt e, no haver perda r emuner at r i a, como foi previ st o no art.
2" da EC n
a
41 relativo s situaes t ransi t ri as em face da EC n
a
20/ 1998, j est udadas.
Em compensao, no h, no que t ange aos requisitos para aposentadoria, r eduo
do l i mi t e de i dade. Por out r o lado, h mai or exigncia quant o ao t e mpo de servi o p-
blico. Desse modo, dever o servidor, nessa opo, pr eencher os segui nt es r equi si t os:
a) 60 anos de i dade, se homem, ou 55 anos, se mul her ;
b) 35 anos de cont ri bui o, se homem, e 30, se mul her ;
c) 20 anos de efetivo exerccio no servio pbl i co;
d) 10 anos de carrei ra e 5 anos de efetivo exerccio no cargo em que o servi dor
se apos ent ar .
4 3 7
Qua nt o reviso de proventos, di spunha o art. 6
a
2
41/ 2003, que deveri a ocorrer na mes ma pr opor o e na me s ma dat a em que se modi -
ficasse a r emuner ao dos servi dores em at i vi dade, na forma da ei .
4 3 8
A EC n
a
47/ 2005,
todavia, revogou o ci t ado art. 6
2
2
41/ 2003 e, em seu art .
2
a
, assegur ou a esses servi dores o di rei t o reviso integral (ou regime de paridade): os
pr ovent os de aposent ador i a e as penses sero revi st os na me s ma pr opor o e na
me s ma dat a em que se modificar a r emuner ao dos servi dores em at i vi dade, s endo-
-lhes estendidos quaisquer benefcios ou vantagens posteriormente concedidos queles servidores,
ai nda que decor r ent es de transformao ou reclassificao do cargo ou funo que servi u
de base par a a aposent ador i a ou penso. Passaram, ent o, t ai s ser vi dor es ao r egi me da
paridade integral.
RENNCI A APOSENTADORI A ( DESAPOSENTAO) - No rara a
hi pt ese em que o servi dor pbl i co, ou me s mo o empr egado do set or pri vado, embor a
j aposent ado, pr et ende i ngressar novament e no mer cado de t r abal ho formal. Vrias
podem ser as razes par a t ant o; ent r e elas, cont udo, dest acam-se, s em qual quer s ombr a
de dvida, as de or dem fi nancei ra: com pr ovent os i nsufi ci ent es, o aposent ado r et or na
atividade par a elevar seus r endi ment os e mel hor ar sua condi o de vida. A quest o
em foco resi de na possi bi l i dade de sujeitar-se o t r abal hador ao duplo regime (da aposen-
4 3 7
Obs er ve- s e que, se o ser vi dor at i ngi r a i dade de 70 anos e, ao me s mo t e mpo, pr eencher t odos esses
r equi si t os, dever pos t ul ar a apos ent ador i a voluntria, e no a compulsria; a i nt egr al i dade dos pr ovent os -
c omo e ma na do art . 2- da EC n'-' 41 - s se refere quel a, e no a est a, de onde se i nfere que os pr ovent os em
rel ao me s ma no t er o a gar ant i a da i nt egr al i dade.
4 3 8
Co mo s a l i e nt a mos a nt e r i or me nt e , a n o r ma es pel hava cr i t r i o um pouc o mai s favorvel do que o pr e-
vi st o no art . 40, 8'-, da CF, apl i cvel ao r egi me pr evi denci r i o novo, e i sso por que pel o me n o s vi ncul ava
a r evi so dos pr ove nt os el evao r e mune r a t r i a dos s er vi dor es em at i vi dade.
t adori a s i mul t aneament e com o do empr ego at ual ), ou, ao cont rri o, na necessi dade da
renncia aposentadoria.
No r egi me geral da previ dnci a, aplicvel, como regra, ao set or pri vado, i nexi st e
vedao par a o dupl o r egi me. Se um mecni co aposent ado pel o INSS cont r at ado por
novo empregador, com v ncul o t rabal hi st a formal, t er di rei t o per cepo dos pr oven-
t os de sua aposent ador i a e, cumulativamente, do salrio decor r ent e do novo cont r at o de
t r abal ho. Esse o efeito do dupl o r egi me.
Qua nt o ao servi dor pbl i co, todavia, i mpe-se a apl i cao de al gumas nor mas
de cart er especfico.
De acordo com o art . 37, 10, da CF, veda-se ao servi dor pbl i co a percepo
si mul t nea de pr ovent os de aposent ador i a concedi da na forma do art . 40 ou dos ar t s.
42 e 142 da CF com a r emuner ao de cargo, empr ego ou funo pbl i ca, excepci o-
nando- se, por m, a hi pt ese de acumul ao per mi t i da, na at i vi dade (art. 37, XVI, CF),
de cargos em comi sso de livre nomeao e exonerao e de cargos el et i vos. A nor ma
apr esent a doi s aspect os que no podem ser esqueci dos: ( I
a
) dest i na- se aos servidores
estatutrios efetivos (que so os regul ados pel os art s. 40, 42 e 142 da CF); (2
a
) a vedao
alcana apenas outro cargo, emprego ou funo pblica; aqui , a proi bi o, por t ant o, no
est rel aci onada ao regime jurdico, mas si m nova vinculao de trabalho com o Estado.
Assi m, ser preci so di st i ngui r as hi pt eses.
Se o servi dor foi aposent ado pel o regime especial (ou prprio), lcito que acu-
mul e esse r egi me com o geral da previ dnci a, desde que se t r at e de empr ego do set or
pri vado. Desse modo, um aposent ado no cargo de Anal i st a pode ser cont r at ado como
cont ador de uma empr es a pri vada: com a dupl i ci dade do regi me, poder acumul ar as
r emuner aes .
O me s mo ocorre quando se t r at a dos casos de per mi ssi vi dade de acumul ao
pr evi st os no art . 37, 10, da CF: o servi dor poder t a mb m mant er , s i mul t aneament e,
o r egi me de aposent ador i a e o regi me a que se subor di nar a nova at i vi dade. Exempl o:
o mdi co aposent ado pode ocupar novo cargo de mdi co, poi s so cargos acumul vei s
na at i vi dade. Da me s ma forma, o Anal i st a aposent ado pode per ceber seus pr ovent os
de aposent ador i a j unt a me nt e com venci ment os de um cargo em comi sso (permi ssi vi -
dade cont empl ada naquel e ma nda me nt o) .
Ent r et ant o, se esse me s mo servi dor aposent ado se s ubmet e a concur so pbl i co
par a ocupar novo cargo pbl i co ou para exercer empr ego pbl i co (no sendo est es
acumul vei s, el et i vos ou em comi sso), no t er out r a al t ernat i va seno a da renncia
aposentadoria ( t ambm denomi nada de desaposentao), vi st o ser invivel fruir, si mul -
t aneament e, o r egi me da aposent ador i a com o do t r abal ho at i vo. A hi pt ese reflete re-
nncia obrigatria. E o caso, por exempl o, de Psiclogo apos ent ado que, sendo apr ovado
em concur so, pr et enda ser i nvest i do no cargo de Oficial de Just i a.
Dur ant e cert o t empo, pai rou al guma dvi da sobre a possi bi l i dade de o servi dor
pbl i co (e t a mb m o empr egado da iniciativa privada) r enunci ar sua aposent ador i a
par a o fi m de rei nt egrar-se no mer cado de t rabal ho, quando invivel a acumul ao de
r egi mes. No obst ant e, a aposent ador i a t em si do qualificada como direito disponvel e,
poi s, sujeito decl arao de r ennci a pel o titular, conf or me or i ent ao que t em si do
sufragada na j ur i spr udnci a e que, em nosso ent ender, se har moni za per f ei t ament e
com o si st ema vi gent e.
4 3 9
Nessas hi pt eses, h out r o aspect o rel evant e a consi derar: o tempo de contribuio
(ou de servio, conf or me o caso) comput ado par a a aposent ador i a. Esse fato j ur di co,
uma vez devi dament e cumpr i do, espel ha si t uao j ur di ca consumada, sendo por i sso
irretirvel do pat r i mni o j ur di co do t i t ul ar do di rei t o. Desse modo, uma vez consuma-
da a r ennci a aposent ador i a (nest a hi pt ese, renncia facultativa), t em o i nt er essado
di rei t o contagem desse tempo na at ual relao de t r abal ho par a os fins de aqui si o de
novo di rei t o aposent ador i a, ger ando o que t em si do denomi nado de r eapos ent ao.
4 4 0
Semel hant e efeito j ur di co da rennci a, da mes ma forma, foi alvo de r econheci ment o
pel o Judi ci ri o. E o caso, por exempl o, de aposent ado pel o INSS que, aprovado em con-
curso, vem a ocupar cargo pbl i co sob regi me est at ut r i o.
4 4 1
No caso de servi dor aposent ado pel o regi me geral de previ dnci a, que, como
j vi st o, so os menci onados no art. 40, 13, da CF, no se aplica o art. 37, 10, da
CF. Assi m, no est suj ei t o r ennci a obri gat ri a no caso de vir a ocupar cargo efeti-
vo sob r egi me est at ut r i o. Para exemplificar: ex-servi dora muni ci pal aposent ada pel o
INSS pode, aps a aposent ador i a, t i t ul ari zar cargo efetivo em qual quer ent e federativo,
acumul ando os r egi mes de aposent ador i a e de at i vi dade e, em conseqnci a, as res-
pect i vas r emuner aes . Se i nt ent ar, cont udo, aposent ar - se no novo cargo, dever, a
sim, r enunci ar sua aposent ador i a e solicitar a cont agem do t e mpo dent r o do r egi me
est at ut r i o.
CAS S AO DA APOSENTADORI A - O at o de aposent ador i a do ser vi dor
pode est ar cont ami nado de vcio de legalidade, como ocorre com qual quer at o ad-
mi ni st r at i vo. Qua ndo tal ocorrer, o caso de i nval i dao do at o, devendo o servi dor
r et or nar at i vi dade.
A cassao da aposent ador i a, por m, t em nat ur eza di versa. Cui da- se de penal i -
dade por falta grav ssi ma prat i cada pel o servi dor quando ai nda em at i vi dade. Se essa
falta fosse suscet vel , por exempl o, de pena de demi sso, o servi dor no faria j us apo-
sent adori a, de modo que, t endo comet i do a falta e obt i do a aposent ador i a, deve est a
ser cas s ada.
4 4 2
Trat a-se, por consegui nt e, de penal i dade funcional, ai nda que apl i cada
a servi dor i nat i vo.
Regi st r e- se, por opor t uno, que no h di r ei t o adqui r i do do ex- ser vi dor ao be-
neficio da apos ent ador i a, se t i ver dado ensej o, e nqua nt o em at i vi dade, pena de
4 3 5
STJ, REs p 663. 336- MG, 5
a
Tur ma, Rei. Mi n. ARNALDO ESTEVES LIMA, em 6. 11. 2007 (Informativo
STJ n 338, nov. 2007) .
4 4 0
Vi de STJ, REs p 1. 334. 488, Mi n. HERMAN BENJAMIN, em 8. 5. 2013.
4 4 1
STJ, REsp 692. 628-DF, 6
a
Turma, Rei. Mi n. NI LSON NAVES, em 17. 5. 2005 (Informativo STJ n
3
247, mai o
2005) . No caso, foi admi t i da a cont agem do t e mpo de aposent ador i a sob o r egi me geral de previ dnci a, para ser
averbada com vistas a fut ura aposent ador i a est at ut ri a. Tambm: REsp 1. 113. 682-SC, Rei. Mi n. J ORGE MUSSI,
em 23. 2. 2010.
4 4 2
A Lei n" 8. 112/ 1990 di s pe: "Ser cassada a apos ent ador i a ou a di s poni bi l i dade do i nat i vo que houve r
pr at i cado, na at i vi dade, falta pun vel com a demi s s o" (art . 134) .
demi s s o. Por i sso, i nt ei r ament e cabvel a cassao da apos ent ador i a. Na ver dade,
at me s mo a apos ent ador i a compul s r i a de magi st r ado, que t em nat ur eza puni t i va,
est suj ei t a cassao se deci so s uper veni ent e a decr et ar em r azo da condenao
per da do c a r go.
4 4 3
Semel hant e sol uo t ende a evi t ar que a apos ent ador i a ( que - de-
vemos l embr ar - ensej a r emuner ao) sirva como escudo par a es camot ear i nf r aes
gr av ssi mas comet i das pel o ex-servi dor ant er i or ment e, s em que se l he apl i que a ne -
cessri a e j us t a puni o.
Por tal mot i vo, qua ndo o servi dor passa para a i nat i vi dade a fim de fugir res-
ponsabi l i dade funcional, e pos t er i or ment e se conclui, em regul ar pr ocesso discipli-
nar, no sent i do de que pr at i cou falta gravssima, a pena de cassao de aposent ador i a
apr esent a- se com dupl o efeito: invalida o at o de aposent ador i a e t r aduz a apl i cao de
penal i dade equi val ent e de demi s s o.
4 4 4
APOSENTADORIA PELO REGIME GERAL DA PREVIDNCIA SOCIAL
- J anot amos ant er i or ment e que, nos t er mos do art. 40, 13, da CF, suj ei t am-se ao
r egi me geral de previ dnci a social: ( l
s
) os servi dores t r abal hi st as; (2
a
) os servi dores
t empor r i os; (3
a
) os servi dores ocupant es excl usi vament e de cargo em comi sso. Por
consegui nt e, apenas os servi dores t i t ul ar es de cargos efetivos e vitalcios est o suj ei t os
ao regi me especfico de previ dnci a (ou regi me pr pr i o) .
Em rel ao aos servi dores t rabal hi st as, h uma pecul i ari dade que, a nos s o ver,
mer ece coment r i o.
No r egi me da CLT, sempr e houve cont rovrsi a sobre se a aposent ador i a vol un-
t ri a dari a ensej o, ou no, ext i no do cont r at o de t r abal ho. Para al guns, a aposen-
t ador i a provocari a a ext i no nat ur al do cont r at o l abor ai .
4 4 5
Conf or me o pe ns a me nt o
de out r os especi al i st as, no ocorreri a a ext i no do cont r at o, sendo di versa a rel ao
j ur di ca ent r e o empr egado e a pessoa pr evi denci r i a.
4 4 6
O STF, com ampar o no art.
7
a
, I, da CF (prot eo cont r a despedi da arbi t rri a), consi der ou que t oda despedi da se
confi gura como arbi t rri a quando no se fundar em falta grave, em mot i vos de or dem
t cni ca e por razes econmi co-fi nancei ras (art s. 482 e 165, CLT), sendo vedado que o
fato em si da aposent ador i a acarret e a ext i no do v ncul o cont r at ual .
4 4 7
Na ver dade, como so diversas as relaes jurdicas ent r e o empr egado e o empr e-
gador, de um lado, e ent r e o empr egado e a i nst i t ui o previ denci ri a, de out r o, a aqui -
4 4 3
As s i m deci di u o STJ, no RMS 18. 763-RJ, 5
a
Tur ma, Rei. Mi n. LAURITA VAZ, j ul g. em 6. 12. 2005 (vi de
Informativo STJ n 269, dez. 2005) .
4 4 4
Co mo exempl o, vi de STJ, RMS 27. 370- PA, Rei. Mi n. PAULO GALLOTTI, DJ 23. 3. 2009.
4 4 5
VALENTI N CARRI ON, Comentrios CLT, Sarai va, 30. ed. , 2005, p. 298 ("A aposentadoria extingue natu-
ralmente o contrato de trabalho, quando requerida pelo empregado (assim tambm Magano") e ARNALDO SSSE-
KI ND, I nst i t ui es de direito do trabalho, LTr, v. I, 11. ed., 1991, p. 472) .
4 4 6
WLADI MI R NOVAES MARTI NEZ, Come nt r i os Lei Bsi ca da Pr evi dnci a Soci al , LTr, v. II, 1992,
p. 184.
4 4 7
ADI n 1.721-DF, Rei. Mi n. CARLOS BRUTO, em 11. 10. 2006 (Informativo STF n 444, out . 2006) . A
Cor t e decl ar ou a i nconst i t uci onal i dade do art . 453, 2, da CLT, i nt r oduzi do pel a Lei n 9. 528/ 97 ("O ato
de concesso de benefcio de aposentadoria a empregado que no tiver completado 35 (trinta e cinco) anos de servio, se
homem, ou trinta, se mulher, importa em extino do vnculo empregatcio").
sio do di rei t o aposent ador i a espont nea, segundo nos parece, no pode i nt erferi r
no cont r at o de t r abal ho, de forma que est e s se t or na ext i nt o se o servi dor se afastar
da at i vi dade. No se afast ando, o cont r at o cont i nua a vi gorar nor mal ment e, vi st o que
no mai s se exige o desl i gament o do empr egado par a a concesso da aposent ador i a;
com efeito, n e m se l he i mpe a obri gao de avi so ao empr egador . O di r ei t o ao bene-
fcio r esul t a di r et ament e da rel ao previ denci ri a, e s i ndi r et ament e da rel ao de
t r abal ho. Sendo assi m, a resci so uni l at eral do Est ado- empr egador h de ensejar o
pagament o das obri gaes previ st as em lei (verbas r esci sr i as) .
4 4 8
Semel hant e sol uo, ent r et ant o, no se aplica aos servi dores t empor r i os e aos
servi dores ocupant es excl usi vament e de cargos em comi sso, embor a t a mb m suj ei t os
ao r egi me geral de previ dnci a social. O regi me j ur di co daquel es de di rei t o pbl i co
e de cart er especial, sendo o cont r at o fi rmado por t empo det er mi nado. No que con-
cerne aos l t i mos, o r egi me est at ut r i o e, por t ant o, no cont r at ual , de modo que a
aposent ador i a fato j ur di co que ext i ngue a rel ao est at ut r i a e acarret a a vacnci a
do respect i vo car go.
4 4 9
5.3 Penses
SENTI DO - I nst i t ut o t ambm de cart er previ denci ri o, a pens o o pagamen-
t o efet uado pel o Est ado famlia do servi dor em at i vi dade ou apos ent ado em vi r t ude
de seu fal eci ment o.
Assi m como a aposent ador i a, a penso t em a nat ur eza de benef ci o previ denci -
rio e, da me s ma forma que aquela, sujeita-se aos pri nc pi os da cont r i but i vi dade e da
sol i dari edade menci onados no art. 40, caput, da CF, j ant er i or ment e anal i sados.
Por tal mot i vo, par a adqui ri r o di rei t o penso, o servidor, no si st ema cls-
sico, efet uava cont r i bui es a seu regi me previ denci ri o ao l ongo do t e mpo em que
exercia suas funes, ou at me s mo no per odo de aposent ador i a. Como o si st ema de
previ dnci a at ual ment e assumi u o cart er de solidrio, os pr pr i os pensi oni st as est o
suj ei t os, em al guns casos, cont ri bui o previ denci ri a, como consi gna o art . 40, 18,
da Const i t ui o.
Cabe dest acar, ai nda, que, nos t er mos do art. 40, 7
a
, cabe lei di spor sobre a
concesso do benefcio da penso por mor t e, enunci ando si t uaes fticas, modos de
percepo do benefcio, beneficirios e, enfim, t odos os aspect os rel at i vos out or ga
da penso, s empr e obser vados, por m, os par met r os consi gnados na Const i t ui o.
4 4 8
I nt ei r ament e cor r et a, poi s, a nos s o ver, a deci so do STF no RE n'
J
449. 420- PR, Rei. Mi n. SEPLVEDA
PERTENCE, em 16. 8. 2005 (Informativo STF n
a
397, ago. 2005) , qu e cons i der ou ilegal de mi s s o de ser vi dor a
t r abal hi st a cal cada em s ua apos ent ador i a pel o me s mo f undament o da di ver si dade de r el aes j ur di cas. A
deci so, al i s, r ef or mou acr do do TST, de nt r o do qual t e m domi na do e nt e ndi me nt o cont r r i o, ou seja, o
de que a apos ent ador i a ext i ngue o cont r at o de t r abal ho.
4 4 9
Nessa hi pt ese, se a di reo do rgo se i nt eressar em mant er o servi dor no cargo em comi sso (o que
admi t i do pel o art . 37, 10, da CF) , dever consi derar-se ext i nt a a ant i ga e i ni ci ada u ma nova relao jurdica, de
modo que o servi dor perceber, cumul at i vament e, os pr ovent os de sua aposent ador i a e a r emuner ao nor mal
de seu cargo em comi sso.
O at o de concesso de penso, assi m como sucede com o de aposent ador i a,
suj ei t a-se apreci ao de l egal i dade pel o Tri bunal de Cont as par a fi ns de r egi st r o (art .
71, III, CF) . Em vi r t ude da gr ande demor a ocorri da em al guns casos, t em- s e consi de-
r ado que, aps ci nco anos s em apreciao, qual quer al t erao exigiria a obser vnci a do
pri nc pi o do cont r adi t r i o e da ampl a defesa em favor do i nt er essado e, por via de con-
seqnci a, do pri nc pi o da segur ana jurdica. Segundo out r os i nt r pr et es, o pr azo se
si t ua dent r o dos par met r os de razoabi l i dade, chegando- se, i ncl usi ve, a i nt er pr et ao
mai s ampl a, par a r econhecer que a i nobservnci a do referido pr azo qi nqenal , t pi co
de decadnci a, ensej ari a a per da do di rei t o do Tri bunal de Cont as de anul ar a pens o
e proceder ao r egi s t r o.
4 5 0
DI SCI PLI NA J UR DI CA - O fato jurdico gerador do di rei t o penso a mor t e
do servi dor em at i vi dade ou a do servi dor aposent ado, sendo benefi ci ri os os i nt egr an-
t es de sua famlia, nos t er mos est abel eci dos em lei.
A contribuio previdenciria do pensi oni st a r esul t a da aplicao, sobre o valor
da penso, de per cent ual igual ao fixado par a os servi dores efetivos. S devi da a
cont r i bui o, cont udo, se o valor for superi or ao l i mi t e mxi mo est abel eci do par a os
benefcios do r egi me geral de previ dnci a social a que se refere o art. 201, da CF.
4 5 1
Os cri t ri os par a o clculo da penso levam em consi der ao a r emuner ao do
servi dor em at i vi dade ou aposent ado (art. 40, 7
Q
) . Se o servi dor falece em at i vi dade,
a penso cor r esponder t ot al i dade de sua r emuner ao, caso seja est a inferior ao
l i mi t e mxi mo de valor dos benefcios previ denci ri os (art. 201, CF c/ c art. 5
2
, EC n
e
41/ 2003) ; se exceder a esse l i mi t e, o pensi oni st a per ceber o valor cor r es pondent e a
esse l i mi t e acresci do de 70% da par t e que o exceder. Idnt i co cri t ri o adot ado no caso
do fal eci ment o de servi dor aposent ado: se os pr ovent os s uper ar em o referi do l i mi t e,
t ambm ser acresci do a ele valor cor r espondent e a 70% da par t e excedent e.
Os pensi oni st as t m di rei t o reviso das penses. Embor a t enha abol i do o di rei t o
ampl a revi so, como ocorri a ant er i or ment e, a Const i t ui o assegur ou o reaj ust a-
me nt o dos benefcios (ent re eles as penses) em cart er per manent e, s empr e com o
objetivo de que seja pr eser vado seu valor real (art. 40, 8
S
) . Tais cri t ri os de reaj ust e,
no ent ant o, foram del egados lei ordi nri a, de modo que caber ao l egi sl ador apont ar
de que forma poder ser assegur ado o valor real da penso, par a com base nel a definir
o modo de r eaj ust e.
4 5 2
Os pensi oni st as dos mi l i t ares dos Est ados, do Di st r i t o Federal e dos Terri t ri os
t er o di sci pl i na pr pr i a na lei especfica or i unda da respect i va ent i dade da federao
(art. 42, 2, CF, com a redao da EC n
2
41/ 2003) .
4 5 0
STF MS 25. 403, Rei. Mi n. AYRES BRITTO, em 15. 9. 2010. Vot ar am pel a i nt egr al decadnci a os Mi n.
CELSO DE MELLO e CEZAR PELUSO.
4 5 1
Co mo j r egi s t r amos , no caso de ser o benefi ci ri o por t ador de doena i ncapaci t ant e, a cont r i bui o s
i nci di r sobr e o val or que s uper e o dobr o do l i mi t e m xi mo nor mal f i xado par a os benef ci os, que est no
art . 2 0 1 , da CF. A faixa de i seno, poi s, mai s ampl a.
4 5 2
A EC n
B
4 7 / 2 0 0 5 , por m, admi t i u a reviso integral da penso, qua ndo est a se t e nha or i gi nado de pr oven-
t os de ser vi dor es fal eci dos, cuja apos ent ador i a s e t e nha dado com obser vnci a da s condi es est abel eci das
em seu art . 3'-'. O benef ci o, poi s, s al canar al gumas pens es .
Todos esses aspect os das penses se apl i cam quel es que vi er em a qualificar-se
como servi dores, aposent ados e pensi oni st as aps a EC n
a
41/ 2003, que i nt r oduzi u o
novo del i neament o j ur di co sobre a mat r i a na Const i t ui o. Ent r et ant o, como vi mos
em rel ao s aposent ador i as e pr ovent os, foram enunci adas al gumas nor mas dest i na-
das s situaes transitrias, assi m consi deradas aquel as em que a qualificao j ur di ca
de servidor, apos ent ado ou pensi oni st a, ocorreu ant er i or ment e referi da EC n
2
4 1 .
Vigora, poi s, a regra pel a qual se assegura a concesso, a qual quer t empo, de
penso aos dependent es do servi dor que, at a dat a da vi gnci a da EC n
2
41, t enha
pr eenchi do t odos os r equi si t os par a a obt eno do benefcio com base nos cri t ri os do
quadr o nor mat i vo ent o vi gent e (art. 3
2
) . Por out r o l ado, essa me s ma legislao servi -
r de base par a o cl cul o do valor relativo a tal benefcio (art. 3
e
, 2
2
) . A cont r i bui o
desses pensi oni st as a que const a no art. 4
a
e pargrafo ni co, da EC n
2
41/ 2003, j
coment ada em rel ao aos apos ent ados .
4 5 3
Por l t i mo, foi gar ant i do aos pensi oni st as
em tela o di r ei t o revi so do valor das penses mer c dos cri t ri os ant er i or ment e
adot ados, que t em por base a modificao da r emuner ao dos servi dores em at i vi dade
ou a ul t er i or t r ansf or mao ou reclassificao de cargos, sendo a revi so pr ocessada na
me s ma dat a e na me s ma pr opor o (art. 7
a
) .
Conf or me j consi gnamos no t pi co dest i nado aos pr ovent os da apos ent ado-
ria, a EC n
2
70/ 2012, al t er ando a EC n
s
41/ 2003, modi fi cou o cri t ri o de clculo dos
pr ovent os no caso de aposent ador i a por invalidez (art. 40, I
a
, I, CF), par a os ser-
vi dores que i ngr essar am no servio pbl i co ant es da publ i cao da me s ma EC n
2
41
( 31. 12. 2003) , i nst i t ui ndo, como base de clculo, a r emuner ao do cargo em que se
deu a aposent ador i a. Por fora dessa alterao, foi det er mi nada a reviso de todas as
penses decor r ent es do me s mo t i po de aposent ador i a, embor a com pr oduo de efeitos
fi nancei ros a par t i r da pr omul gao da EC n
a
70, em 29. 3. 2012.
I mpor t a salientar, nessa mat ri a, que o di rei t o penso nasce ao mo me n t o em
que so cumpr i dos t odos os requi si t os est abel eci dos na respect i va legislao, sobr et u-
do o fato ger ador bsi co: o fal eci ment o do servidor; ant es del e, h apenas expect at i va
de di r ei t o.
4 5 4
Vigora aqui o pri nc pi o do tempus regit actum. Infere-se, por t ant o, que, se
o fal eci ment o ocor r eu j na vigncia da EC n
a
41/ 2003, a pens o reger-se- por essa
nova legislao, me s mo que o servi dor falecido se t enha apos ent ado em mome nt o
anterior, e i sso por que no a aposent ador i a que const i t ui fato ger ador da penso, e
si m o fal eci ment o. A no ser assi m, est ar-se-i a agr edi ndo o pr i nc pi o segundo o qual
i nexi st e di rei t o adqui r i do a r egi me j ur di co.
4 5 5
Qua nt o acumulao de penses, a possi bi l i dade revel a-se l eg t i ma quando, ant es
do fal eci ment o do servidor, legtima, da mes ma forma, a acumul ao de venci ment os
ou dest es com pr ovent os. Como exempl o, se o mdi co ocupa doi s cargos em acumu-
lao per mi t i da, a famlia t em o di rei t o percepo de dupl a pens o no caso de seu
1 5 3
A cont r i bui o, c omo vi st o, no i nci de sobr e pens es especi ai s obt i das em vi r t ude de pl anos pr evi den-
ci ri os de f i l i ao facul t at i va (vi de STJ, RMS 23. 051-RJ, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. J OS DELGADO, em 6. 3. 2007) .
'
l 5
' ' a or i ent ao cont i da na Smul a 340, do STJ.
1 5 5
No me s mo s ent i do: STJ, MS 14. 743, Rei. Mi n. TEORI ZAVASCKI, em 16. 6. 2010.
fal eci ment o. Cont udo, se era vedada a acumul ao ant er i or ment e, vedado t a mb m
ser o dupl o r ecebi ment o da pe ns o.
4 5 6
A pr et ens o ao r ecebi ment o de penso por mor t e sujeita-se prescri o. Desse
modo, se for exerci da pel o i nt er essado s oment e depoi s de ci nco anos a par t i r da dat a
do fal eci ment o, prescreve a pr et enso de fundo, ou, como pr ef er em al guns, pr escr eve
o pr pr i o fundo de di r ei t o.
4 5 7
No cust a sal i ent ar que as condi es par a a si t uao j ur di ca de pensi oni st a so
aquel as fixadas na lei respectiva, quer no est at ut o funcional, par a servi dores est at u-
t ri os, quer na lei previ denci ri a geral, par a os t r abal hi st as. Tal si t uao, t odavi a, no
se confunde com aquel a concer nent e s aes al i ment ci as decor r ent es de rel aes de
famlia. Por via de conseqnci a, se a lei est abel ece a i dade de 21 anos como l i mi t e
par a a percepo de penso, est a se ext i ngue de pl eno di rei t o quando o pensi oni st a a
alcana, me s mo que se l he assegure, em j u zo de famlia, o di r ei t o de perceb-l a at 24
anos no caso de ser es t udant e uni ver si t r i o.
4 5 8
A penso em favor de viva do Chefe do Execut i vo se revela l eg t i ma se tiver
si do i nst i t u da por lei, caract eri zando-se est a como lei de efeitos concretos. A al egao de
i mor al i dade em vi r t ude do benefcio que provoca no t em procednci a, salvo quando
compr ovada evi dent ement e ofensa ao pri nc pi o da pr obi dade admi ni s t r at i va.
4 5 9
6 Disponibilidade
6.1 Sentido
Di sponi bi l i dade a si t uao funcional na qual o ser vi dor passa i nat i vi dade
em vi r t ude da ext i no de seu cargo ou da decl arao de sua des neces s i dade (art . 4 1 ,
3
e
, CF) .
Nunca demai s l embr ar que a ext i no de um cargo fato cuja apreci ao fica
at r i bu da aos rgos admi ni st r at i vos, ai nda que, como regra, dependa de lei par a con-
sumar - se. A est abi l i dade no pr ot ege o servi dor cont r a a ext i no do cargo, por que
nest a se pr es ume o i nt er esse mai or da Admi ni st r ao. Por out r o l ado, no seri a j us t o
que a ext i no do cargo carreasse par a o servi dor si t uao de angst i a pel a per da do
t r abal ho. E com essas ver t ent es que nasceu a di sponi bi l i dade.
opor t uno assinalar, desde logo, que o i nst i t ut o em foco no se confunde com a
disponibilidade punitiva, que, conforme indica a prpri a expresso, es t ampa modal i dade
4 5 6
Tambm: STF, RE 584. 388, j . 31. 8. 2011.
4 5 7
Foi c omo deci di u o STJ no REsp 1. 191. 913, j . em 18. 11. 2010.
4 5 8
STJ, REsp 1. 347. 272, Mi n. HERMAN BENJAMIN, em 18. 10. 2012. No caso, apl i cou- se o art . 77, 2",
II, da Lei n
a
8. 213/ 91, que f i xa o l i mi t e de i dade par a pens i oni s t as no r egi me geral de pr evi dnci a soci al .
4 5 9
STF, RE 405. 386, Rei. TEORI ZAVASCKI, em 26. 2. 2013. A hi pt es e referi a-se a lei que conceder a
vi va de ex-Prefei t o, falecido no cur so do mandat o, pens o equi val ent e a 3 0 % de s eus venci ment os , t endo
-se r ef or mado acr do do TJ/ RJ.
de sano funcional, e nada t em a ver com a ext i no ou desnecessi dade do cargo. o
caso da di sponi bi l i dade puni t i va de magi st r ados, previ st a no art . 93, VIII, da CF, pel a
qual fi ca o j ui z afast ado compul sor i ament e de seu cargo pel o vot o da mai or i a absol ut a
do respect i vo t r i bunal ou do Consel ho Naci onal de Just i a, per cebendo subs di os pr o-
porci onai s ao t e mpo de ser vi o.
4 6 0
Idnt i ca sano, alis, aplica-se t a mb m aos me m-
br os do Mi ni st r i o Pbl i co, como prev o art. 130-A, 2-, III, da CF, i nt r oduzi do pela
EC n<-' 45/ 2004.
6.2 Pressupostos
Doi s so os pr es s upos t os para a di sponi bi l i dade. Em pr i mei r o lugar, a ext i no
do cargo, que, como j vi mos, depende de lei, excet o nas hi pt eses dos cargos do Le-
gislativo e do art. 84, VI, "b", da CF, nest e caso quando os cargos est i ver em vagos, o
que foi r egi st r ado ant er i or ment e.
O out r o pr es s upos t o a decl arao de desnecessi dade do cargo. Essa decl arao
deve ser fi rmada at ravs de at o admi ni st rat i vo, nor mal ment e por decr et o do Chefe do
Execut i vo, e i sso por que a Const i t ui o em ne nhum mome nt o fez exi gnci a quant o
forma dessa mani fest ao de vont ade. Por out r o lado, t r at a- se de at i vi dade de cart er
t i pi cament e admi ni st r at i vo, que se si t ua dent r o do mbi t o di scri ci onri o da Admi ni s-
t rao, a est a cabendo est abel ecer o j u zo de conveni nci a e opor t uni dade sobre val o-
rao da des neces s i dade.
4 6 1
O at o admi ni st r at i vo decl arat ri o, cont udo, no i nfenso
ao cont r ol e j udi ci al : se houver vcio de legalidade, inclusive qual quer forma de desvi o
de fi nal i dade, dever ser i nval i dado.
Aut or i zada dout r i na advoga o ent endi ment o de que a declarao de desnecessida-
de deve ser precedida de lei, com o escopo de r egul ament ar o art. 4 1 , 3", da CF.
4 6 2
O
STF adot ou i dnt i ca pos i o.
4 6 3
Ous amos di ssent i r desse ent endi ment o. A nos s o ver,
o ci t ado ma nda me nt o const i t uci onal autoaplicvel, al m de no t er feito qual quer
exigncia quant o edi o prvi a de lei. Por t ant o, par ece- nos que a decl arao deva ser
me s mo formal i zada por mei o de ato administrativo, em cujo cont edo o rgo admi ni s-
t rat i vo pr oceder val orao quant o desnecessi dade dos car gos .
4 6 4
Al i s, o pr pr i o
STF j dei xara assent ada tal or i ent ao.
4 6 5
Em face da exi gnci a de tais pr essupost os, que, di ga-se de passagem, no dei -
xam mar gem a me nor dvi da, afi gura-se-nos i nt ei r ament e equi vocado e i nconst i t u-
4 6 0
A nova r edao do di sposi t i vo foi dada pel a EC n'-' 45/ 2004.
4 6 1
Tambm: STF, MS 21. 227, Rei. Mi n. OCTAVI O GALLOTTI, em 5. 9. 1993; RE 194. 082-SP, Rei. Mi n.
MENEZES DI REI TO, DJ 30. 5. 2008.
4 6 2
ADI LSON DALLARI, Regime constitucional dos servidores pblicos, Revi st a dos Tr i bunai s, 1990, p. 97. Tam-
bm: PL NI O SALGADO, A di sponi bi l i dade do servi dor: u ma vi so hi st r i ca e at ual , i n J NI OR WAGNER
( Coor d. ) . Direito pblico, Del Rey, 2004, p. 658.
4 6 3
RE 240. 735- MG (Agr. R. ), Rei. Mi n. EROS GRAU, em 28. 3. 2006.
4 6 4
No me s mo s ent i do: HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit, 29. ed. , 2004, p. 426;
e DI GENES GASPARI NI , Direito administrativo, cit., 11. ed. , 2006, p. 2 2 1 .
4 6 5
RE 141. 571- PR, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, em 20. 6. 1995.
cional o m t odo ut i l i zado pel o Governo do Est ado do Ri o de Janei r o par a a pol t i ca
de excl uso dos servi dores (a mai or par t e do gr upo de pol ci a), i nt egr ant es do que foi
denomi nado de "banda podre" do servio pbl i co. Todos concor dam que h a necessi -
dade de af ast ament o de servi dores corrupt os, t rafi cant es de dr ogas e desi di osos, s endo
me s mo di gno de apl ausos o pr opsi t o de efetivar esse s aneament o. Mas os decr et os
de af ast ament o t i veram cont edo de evi dent e cart er puni t i vo, j que se des t i nar am
especi fi cament e a alguns servidores. No houve ext i no de cargo ne m decl arao de
desnecessi dade, como exige a Const i t ui o, fatos que, alis, devem t er cart er genrico
por ser em dest i nados a r eduzi r o quadr o funcional por fora de desnecessidade funcional,
e no vol t ados a determinados servi dores, como forma de puni - l os pel as infraes das
quai s so acusados. Di ssonant es da Const i t ui o, tais decr et os est ar i am a desafiar,
com t oda a cert eza, a decl arao de sua i nconst i t uci onal i dade.
4 6 6
6.3 Incidncia
O ma nda me nt o const i t uci onal se refere a cargos, i ndi cando l ogi cament e o re-
gi me est at ut r i o: Extinto o cargo ou declarada sua desnecessidade, anot a o art. 41, 3
a
, da
CF, o servi dor ficar em di sponi bi l i dade at seu adequado aproveitamento em outro cargo.
No obst ant e, de levar-se em consi derao que exi st em, como j vi st o ant e-
r i or ment e, servi dores pbl i cos de regi mes di versos do est at ut r i o, que t a mb m t m a
garant i a da est abi l i dade funcional. No so t i t ul ares de cargos, por que em t ai s r egi mes
no h pr opr i ament e cargos, mas funes; i ndependent ement e di sso, cont udo, foi-lhes
assegur ada aquel a garant i a, at me s mo em precei t o const i t uci onal . Que dizer, por -
t ant o, em rel ao a empr egos pbl i cos que pr eci sam ser ext i nt os ou que se t or nar am
desnecessri os?
O STF, exami nando a quest o, deu relevo, para fins da di sponi bi l i dade, est abi -
l i dade em si, e no nat ur eza do regi me funcional. A deci so da Cor t e no sent i do de
que "a garantia constitucional da disponibilidade remunerada decorre da estabilidade do servio
pblico, que assegurada no apenas aos ocupantes de cargos, mas tambm aos de empregos p-
blicos, j que o art. 41 da CF se refere genericamente a servidores".
467
A sol uo se nos afigura adequada em face de i nt er pr et ao si st emt i ca, j que
no se justificaria ent ender que seria possvel Admi ni st r ao ext i ngui r cargos ou
decl arar a sua desnecessi dade, e est ar i mpedi da de faz-lo em rel ao aos empr egos
pbl i cos, dei xando- a de ps e mos at ados em relao aos mes mos , ai nda que com-
pr ovadament e fossem presci nd vei s e supri m vei s. No abonamos , no ent ant o, concessa
venia, o ar gument o de que o art. 41 da CF, referi ndo-se a servi dores, t enha al canado
4 6 6
O af as t ament o no caso de s us pei t a de i nfraes admi ss vel , mas no pode t er car t er de di sponi bi l i da-
de. H refl exo nos efei t os pecuni r i os: o af as t ament o no r eduz os venci ment os , e nqua nt o, na di sponi bi l i -
dade, a r e mune r a o vari a conf or me o t e mpo de servi o (art. 4 1 , 3
2
, CF) . O que pr eci sa ser feito acel erar
a apur ao dos fatos nos pr oces s os admi ni st r at i vos e provi denci ar, caso sej am compr ovados , a i medi at a
demi s s o dos ser vi dor es, ou a apl i cao, se for o caso, de out r a sano apl i cvel .
4 6 7
MS n 21. 236- 5- DF, Pl eno, un ni me , Rei. Mi n. SYDNEY SANCHES, em 20. 4. 1995, publ . em D) de
25. 8. 1995.
t ambm os t rabal hi st as, j que seus t er mos so ni t i dament e pr eor denados aos servi-
dor es est at ut r i os, est es, si m, ocupant es de cargos. Por out r o l ado, ent endemos que
a sol uo al vi t rada pel a Cor t e deve l i mi t ar-se aos exer cent es de empr egos pbl i cos
que t e nha m a gar ant i a da est abi l i dade. Se fi rmaram cont r at o de t r abal ho nor mal com
a Admi ni st r ao, devero submet er - se s regras da legislao t r abal hi st a que di spem
sobre as formas e os efeitos da resci so do pact o l aborai .
6.4 Efeitos
Diz o art . 4 1 , 3- , da CF, que, ocor r endo tais pr essupost os, o servi dor ficar em
di sponi bi l i dade r emuner ada, at seu adequado apr ovei t ament o em out r o cargo.
Vi sl umbr am- se, ent o, doi s efeitos. O pr i mei r o i mpe que o servi dor em di spo-
ni bi l i dade per ceba r emuner ao aps a lei de ext i no do cargo ou o at o de decl arao
de sua desnecessi dade. Essa r emuner ao, deve dest acar-se, t em a me s ma nat ur eza
dos pr ovent os, poi s que at r i bu da a servi dor i nat i vo (ai nda que t empor ar i ament e) .
O segundo efeito o dever i mpos t o Admi ni st r ao de aprovei t ar o servi dor em
out r o cargo, evi t ando- se a et erni zao da i nat i vi dade r emuner ada, com not r i os pr e-
j u zos ao erri o pbl i co. Esse pr essupost o no existia na Const i t ui o ant eri or, o que
per mi t i a si t uaes como essa. Com os novos di zeres, o t ext o const i t uci onal no mai s
per mi t e esse fato: ocor r endo a di sponi bi l i dade, deve a Admi ni st r ao, da forma mai s
breve poss vel , provi denci ar o r ei ngr esso do servi dor em out r o cargo.
A Admi ni st r ao no i nt ei r ament e livre quant o ao cargo no qual haver o
apr ovei t ament o. Se assi m fosse, a di sponi bi l i dade poder i a servi r como escudo par a
t ransfernci as de cargo e de quadr o, com ofensa Const i t ui o. Por via de conseqn-
cia, i mper i oso que o novo cargo t enha funes que guar dem cert a compat i bi l i dade
com as do cargo ext i nt o ou desnecessri o, numa demons t r ao de que se pr et ende
efet i vament e cumpr i r o precei t o const i t uci onal .
4 6 8
6.5 A Questo dos Proventos
Em rel ao aos ganhos do servi dor em di sponi bi l i dade, t e m havi do al gumas d-
vi das sobre sua nat ur eza. A Const i t ui o ant eri or referia-se a vencimentos proporcionais
(art. 100, pargrafo ni co) , o que no era corret o, por que venci ment o no apr opr i ado
par a a r emuner ao na i nat i vi dade. A Cart a vi gent e al udi u gener i cament e remunerao
proporcional, conferi ndo mai or preci so a essa modal i dade de ganhos. Anot e- se, por m,
que a nat ur eza especfica dos ganhos do servi dor em di sponi bi l i dade, que est em i na-
t i vi dade ao me nos t empor ar i ament e, a de proventos, s emel hant ement e ao que ocorre
com o aposent ado. Se vier a ser aprovei t ado em out r o cargo, a si m, vol t ar a perce-
ber venci ment os. Com efeito, naquel as si t uaes o Est ado prove (ou supre), vale dizer,
Na me s ma di r eo, v. TJ/ RJ, Ap. Civ. 1752- 18. 2006. 8. 19. 0058, publ . em 10. 1. 2011.
oferece ao beneficirio det er mi nado valor gui sa de aux l i o, e no pr opr i ament e l he
dest i na retribuio.
469
Apesar di sso, h quem ai nda ent enda t rat ar-se de ve nc i me nt os .
4 7 0
Tor nou- se pol mi ca a quest o dos pr ovent os no caso da di sponi bi l i dade. Susci -
t ava-se a dvi da sobre se os pr ovent os seri am i nt egrai s ou pr opor ci onai s na referi da
si t uao funcional.
Ant es, por m, vale a pena t razer a razo da dvi da. A Const i t ui o ant eri or,
quando t rat ava da di sponi bi l i dade, consi gnava que o servi dor per ceber i a venci ment os
pr opor ci onai s ao t empo de servi o (art. 100, pargrafo ni co) . A vi gent e Const i t ui o,
quando foi pr omul gada, ne nhuma al uso fez nesse sent i do, l i mi t ando- se a exigir que
o servi dor viesse a ser aprovei t ado em out r o cargo.
Duas cor r ent es de pens ament o, ent o, se formaram. A pr i mei r a com o ent endi -
me nt o de que, a despei t o do silncio da Const i t ui o, os venci ment os (rectius: pr oven-
t os) dever i am ser pr opor ci onai s, o que resul t ava da i nt er pr et ao conj ugada do art. 4 1 ,
3
e
, com o art. 40, 9, da CF. Como est e l t i mo di sposi t i vo assegur a o cmput o do
t empo de servi o federal, est adual ou muni ci pal para efeitos de aposent ador i a e di s-
poni bi l i dade, os venci ment os t er i am que ser proporci onai s, por que, a no ser assi m,
ficaria sem sent i do o di sposi t i vo.
4 7 1
Out r a cor r ent e teve pens ament o diferente, advogando a t ese de que os pr oven-
t os deveri am ser pagos i nt egr al ment e.
4 7 2
Com a devi da vni a aos j ur i st as que adot ar am o pr i mei r o pens ament o, no nos
convenceu o ar gument o da i nt er pr et ao conj ugada do art. 40, 9
S
, e do art. 41, 3",
da CF. Em nosso ent endi ment o, deveria prevalecer a i nt er pr et ao compar at i va ent r e o
si st ema ant eri or e o vi gent e. No si st ema anterior, o servi dor poder i a ficar ( como ficava,
na prt i ca) et er nament e na si t uao de di sponi bi l i dade r emuner ada. Logi cament e, os
pr ovent os dever i am ser pagos pr opor ci onal ment e ao t empo de servio, por que, se no
houvesse o apr ovei t ament o, a r emuner ao do servi dor seri a ao menos inferior que
percebi a na at i vi dade, ger ando menor desfal que ao erri o pbl i co. A Car t a em vigor,
ent r et ant o, al t erou o cont edo da nor ma ant eri or: de um l ado, s upr i mi u a refernci a
a venci ment os pr opor ci onai s ao t empo de servio; e de out r o, i nseri u a meno at seu
adequado aproveitamento em outro cargo.
473
4 6 9
Com igual pens ament o, OSWALDO ARANHA BANDEIRA DE MELLO, Princpios gerais, cit., v. II, p. 435.
Tambm DI GENES GASPARINI se refere a proventos (Direito administrativo, cit., 11. ed., 2006, p. 221) .
4 7 0
o caso da Mi n. CRMEN LCIA ANTUNES ROCHA, do STF, em seu vot o no RE 161. 742-SR I
a
Tur-
ma, em 8. 4. 2008 (Informativo STF n" 501, abr. 2008) .
4 7 1
Adot ar am esse e nt e ndi me nt o CAI O TCI TO, TRCI O SAMPAI O FERRAZ J NI OR, CELSO ANT-
NI O BANDEI RA DE MELLO, ADI LSON DALLARI (posi es vei cul adas em not i ci r i o do Jornal do Brasil, de
3. 7. 1990) ; IVAN RI GOLI N (O servidor pblico na Constituio de 1988, cit., p. 170) .
4 7 2
Perfi l haram es s e e nt e ndi me nt o JOS AFONSO DA SILVA (Direito Constitucional Positivo, cit., p. 583) e
SRGI O DE ANDRA FERREI RA (Comentrios, cit., p. 483) . DI GENES GASPARI NI a pr i nc pi o t eve esse
e nt e ndi me nt o, ma s pos t e r i or me nt e mu d o u de opi ni o (ob. cit., p. 169) .
4 7 3
Foi exat ament e esse o e nt e ndi me nt o (por mai or i a) do STF ( ADI N n
9
313, Rei. Mi n. PAULO BROS-
SARD) , que col aci onou os s egui nt es ar gument os : ( l
s
) o pr i nc pi o da i r r edut i bi l i dade dos venci ment os ; ( 2
2
)
o si l nci o da CF s obr e a pr opor ci onal i dade de venci ment os .
Sensvel pol mi ca e vi sando a di ri mi r defi ni t i vament e a dvi da, a EC n
s
19/ 1998, que i mpl ant ou a reforma admi ni st r at i va do Est ado, dei xou defi ni do, na al-
t erao que i nt r oduzi u no 3
9
do art. 41 da CF, que o servi dor estvel ficar em
di sponi bi l i dade com remunerao proporcional ao tempo de servio, at seu adequado aprovei-
tamento em outro cargo. Desse modo, est agora super ada a di scusso quant o forma
de r emuner ao do servi dor em di sponi bi l i dade. Regi st re-se que a base dos pr ovent os
cont i nua sendo o tempo de servio pr est ado pel o servidor, e no o tempo de contribuio,
como ocorre com a aposent ador i a. A nor ma do art. 41, 3
S
, da CF, foi confi rmada
nesse pont o pel o art. 40, 9
e
, da CF, i nt r oduzi do pel a EC n
l
- 20/ 1998, que i mpl ant ou
a reforma da Previ dnci a Social.
i mpor t ant e registrar, no ent ant o, que a al t erao, a despei t o de haver definido
a forma r emuner at r i a, no el i mi nou a obri gao, comet i da ao Poder Pbl i co, de pr o-
vi denci ar o apr ovei t ament o, em out r o cargo, do servi dor pos t o em di sponi bi l i dade, de
modo que tal si t uao cont i nua sendo qualificada como de mer a t r ansi t or i edade, ai nda
que o servi dor est ej a sendo r emuner ado de forma pr opor ci onal . Como j t i vemos a
opor t uni dade de consi gnar na I
a
edi o dest a obra, deve a Admi ni st r ao planejar, com
mt odo e cri t ri os t cni cos, a ext i no ou a decl arao de desnecessi dade de seus car-
gos, de modo a pr opor ci onar o mai s rpi do apr ovei t ament o dos ser vi dor es post os em
di sponi bi l i dade. Na ver dade, a di sponi bi l i dade deve significar um ver dadei r o mei o de
r emanej ament o de cargos e funes, evi t ando-se os gast os efet uados com servi dores
que no exer cem qual quer at i vi dade em prol da Admi ni st r ao. A cont a a ser paga no
pequena, e por i sso no j ust o que coletividade caiba esse pesado nus. . .
7 Mandat o Eletivo
Ao servi dor pbl i co per mi t i do exercer mandat o eletivo. A qualificao profis-
sional do servi dor no poder i a me s mo exclu-lo do pr ocesso el et i vo, sabi do que a ele-
gibilidade const i t ui um dos mai s rel evant es di rei t os out or gados ao ci dado. E ver dade
que a eleio de servi dor pbl i co pode refluir na rel ao est at ut r i a, e por essa razo a
Const i t ui o t raou al gumas regras a ser em aplicadas nessa hi pt ese.
Se o servi dor pbl i co el ei t o par a exercer mandat o pol t i co, pr es ume- s e que
ir se dedi car a essa nova at i vi dade. Como no poder exercer as funes nor mai s de
seu cargo, a regra o sur gi ment o da figura do afastamento: exer cendo ma nda t o eletivo,
o servi dor dever afast ar-se de seu cargo. Essa regra, por m, s at i nge os ser vi dor es
que passam a exercer mandat o eletivo federal, estadual ou distrital. Para exemplificar, se
um servi dor que ocupe um cargo de economi st a el ei t o par a exercer o mandat o de
Deput ado Est adual , t er que se afastar t empor ar i ament e de seu cargo. Logi cament e,
s perceber, na hi pt ese, r emuner ao como Deput ado.
Vi ndo a exercer o cargo pol t i co de Prefeito, a rest ri o menor : embor a t enha
que se afastar de seu cargo, pode opt ar pel a r emuner ao de seu cargo efetivo ou do
cargo de Prefeito. Se, no caso ci t ado acima, os venci ment os e vant agens do cargo de
economi st a s uper am a r emuner ao do cargo de Prefeito, pode o ser vi dor exercer est e
l t i mo cargo, mas cont i nuar per cebendo sua r emuner ao como economi st a.
A rest ri o pode ser ai nda menor quando o servi dor passa a ocupar o cargo de
Vereador. Aqui necessr i o verificar, pr el i mi nar ment e, a ques t o da compatibilidade
de horrios. No havendo essa compat i bi l i dade, aplicar-se- a me s ma r egr a que i nci de
sobr e o cargo de Prefeito. Mas se houver compat i bi l i dade de hor r i os, per ceber dupl a
r emuner ao: a de seu cargo admi ni st r at i vo e a do cargo de Vereador. Essa, alis, a
ni ca hi pt ese de acumul ao r emuner ada de cargos no que t oca ao pr ocesso el et i vo
de servi dor pbl i co. Supondo- s e que o j ci t ado economi st a, do quadr o est adual , por
exempl o, t enha j or nada apenas no horri o da ma nh e que as sesses da Cmar a Mu-
nicipal sejam real i zadas no hor r i o da t arde, poder o ser acumul adas as funes dos
cargos, bem como as r emuner aes a eles at r i bu das .
4 7 4
Vedado, por m, que o Ve-
r eador acei t e ocupar cargo em comi sso ou exonervel ad nutum em pessoas admi ni s-
t rat i vas e empr esas concessi onri as de servio pbl i co, si t uaes i ncompat vei s com
o mandat o eletivo. E o que di mana da i nt erpret ao do art. 54, I, "b", e II, "b", com o
art. 29, VII, da CF. A proi bi o est ende- se, alis, a qual quer mandat o el et i vo do Poder
Legislativo. Desse modo, a permi ssi bi l i dade alcana apenas a acumul ao do cargo
eletivo com cargo de pr ovi ment o efetivo.
De out r o lado, h vedao t ambm no que concer ne acumul ao r emuner ada
do cargo de Vereador com o de Secret ri o Muni ci pal . Nos t er mos do art . 29, LX, da CF,
as proi bi es e i ncompat i bi l i dades aplicveis vereana devem guar dar cor r espondn-
cia, no que couber, com os model os federal e est adual referent es aos respect i vos parl a-
ment ar es . Assi m, a vedao funda-se na i nt erpret ao si st emt i ca dos ar t s. 38, III, 54
e 56 da CF, bem como no pri nc pi o da separao dos Poderes, conf or me acer t adament e
j se deci di u.
4 7 5
Para que o servi dor no seja prej udi cado pel o exerccio do mandat o popul ar,
seu t empo de servio dever ser cont ado para t odos os efeitos, excet o par a pr omoo
por mer eci ment o. A regra pr ocur a conciliar os doi s i nt er esses. A cont agem do t e mpo
per mi t e que o servi dor el ei t o obt enha os benefcios que o es t at ut o l he gar ant e. No a
pr omoo por mer eci ment o, por m, que depende do efetivo exerccio das funes do
cargo e se afigura i ncompat vel com a si t uao de af ast ament o. A regra, no ent ant o,
no de se aplicar aos servi dores que acumul am seu cargo com o de Vereador: como
no se afast am do cargo admi ni st r at i vo de pr ovi ment o efetivo, cont i nua sendo possvel
que sej am pr omovi dos por mer eci ment o.
4 7 6
Sol uo i dnt i ca fixada par a o clculo de benefcio previ denci ri o, que ser
efet uado, no caso de af ast ament o do servidor, como se em exerccio est i vesse.
O quadr o nor mat i vo relativo ao exerccio de mandado el et i vo por servi dor p-
blico const a do art. 38 da Const i t ui o Federal.
4 7 4
O TJ-MG j t eve a opor t uni da de de deci di r no sent i do da i nval i dade de r ennci a, por ques t es pol t i cas,
de Ver eador a que er a ocupant e de cargo pbl i co muni ci pal . O Egr gi o Tr i bunal conf i r mou que, pr ovada a
compat i bi l i dade de hor r i os, er am acumul vei s as funes e os venci ment os de seu car go e do ma nda t o de
Ver eador (ApC v n
a
16. 182/ 8, 2
a
CCv, Rei. Des. RUBENS XAVIER FERREI RA, em 31. 5. 1994, a pud AD-
COAS n- 147. 415) .
4 7 5
STF, RE 497. 554- PR, Rei. Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 27. 4. 2010.
4 7 6
O t ext o do art . 38 sofreu al t erao pela EC n
2
19/ 1998, concer nent e reforma
admi ni st r at i va do Est ado, especi fi cando mai s det al hadament e quai s os dest i nat r i os
da nor ma. A expr esso servidor pblico foi subst i t u da por servidor pblico da administra-
o direta, autrquica e fundacional, i ndi cando o l egi sl ador const i t ui nt e sua i nt eno de
est ender a servi dores de aut ar qui as e fundaes pbl i cas o me s mo r egi me j adot ado
par a os servi dores da Admi ni st r ao Di ret a. Di ant e do referido ma nda me nt o, infere-se
que a di sci pl i na nel e est abel eci da no se aplica a empr egados de empr es as pbl i cas e
de soci edades de economi a mi st a, ent i dades nas quai s o r egi me de pessoal del i neado
pel a legislao t r abal hi st a.
8 Si st ema Const i t uci onal de Remunerao
8.1 Remunerao
O si st ema r emuner at r i o no servio pbl i co, seja em nvel const i t uci onal , seja
no pl ano das leis funci onai s, um dos pont os mai s confusos do r egi me est at ut r i o.
O gr ande choque de i nt er esses, o es camot eament o de venci ment os, a si mul ao da
nat ur eza das parcel as est i pendi ai s, a i moral i dade admi ni st rat i va, t udo enfi m acaba por
acarret ar u ma confuso s em l i mi t es, ger ando uma i nfi ni dade de sol ues di versas par a
casos iguais e uma s sol uo para hi pt eses di ferent es. Vejamos o si st ema nor mat i vo
const i t uci onal a r espei t o.
Remunerao o mont a nt e per cebi do pel o servi dor pbl i co a t t ul o de venci men-
t os e de vant agens pecuni r i as. E, por t ant o, o somat r i o das vri as parcel as pecuni -
rias a que faz j us, em decorrnci a de sua si t uao f unci onal .
4 7 7
REMUNERAO BSI CA - A r emuner ao bsi ca consi st e na i mpor t nci a
cor r espondent e ao cargo ou ao empr ego do servidor. Cui da- se do ncl eo r emuner at -
rio. A ele podem, ou no, ser acresci das out r as parcel as.
Vencimento a ret ri bui o pecuni ri a que o servi dor per cebe pel o exerccio de
seu cargo, conf or me a corret a concei t uao previ st a no est at ut o funcional federal (art.
40, Lei n
2
8. 112/ 1990) .
4 7 8
Emprega-se, ainda, no me s mo sent i do vencimento-base ou
vencimento-padro. Essa ret ri bui o se relaciona di r et ament e com o cargo ocupado pel o
servidor: t odo cargo t em seu venci ment o pr evi ament e est i pul ado.
O s ubs t r at o ftico do venci ment o , como regra, o exerccio das funes rel at i vas
ao cargo, embor a haja si t uaes especi ai s em que o servi dor faz j us r emuner ao
4 7 7
A Lei n
Q
8. 112/ 1990, que o es t at ut o federal, define a r emuner ao c omo a s oma do venci ment o do
cargo e das vant agens permanentes. Em nos s o ent ender , o l egi sl ador no pr i mou pel a boa t cni ca. O fato de ser
pe r ma ne nt e ou t r ansi t r i a a vant agem pecuni r i a no a descar act er i za c omo parcel a r emuner at r i a. Assi m,
por exempl o, se um ser vi dor per cebe por apenas doi s mes es u ma gratificao de difcil acesso, que no
vant agem pe r ma ne nt e , nesse per odo essa parcel a i nt egr ou sua r emuner ao.
4 7 8
O t e r mo cor r et o me s mo vencimento. No ent ant o, empr ega- s e, c o mo s i nni mo, o t e r mo no pl ur al - ven-
cimentos. Est e l t i mo t e r mo, a nos s o ver, deveri a significar remunerao, ou seja, t udo o que o ser vi dor vence
ou per cebe.
s em exercer funes (frias, licenas para t r at ament o de sade e t c ) . Se a nomeao
vier a ser anul ada, o venci ment o se convert e em i ndeni zao pel o t r abal ho execut a-
do, no t endo o ex-servi dor o dever de devol uo de t ai s par cel as .
4 7 9
Caso o ser vi dor
pl ei t ei e a r emuner ao do seu cargo, cabe Admi ni st r ao compr ovar que no houve
o exerccio, poi s que esse ser o fato i mpedi t i vo, modi fi cat i vo ou ext i nt i vo do di r ei t o
do aut or .
4 8 0
A fixao do valor da r emuner ao dos servi dores demanda a edi o de lei, como
afi rmado per empt or i ament e no art . 37, X, da Const i t ui o, obser vada a iniciativa pri -
vativa em cada caso. No caso dos servi dores do Execut i vo, a iniciativa compet e ao
Chefe desse Poder, como est abel ece o art. 61, l
e
, II, "a", da CF. Para os me mbr os e
servi dores do Judi ci ri o, a iniciativa dos Tri bunai s (art. 96, II, "b", CF), e par a os do
Mi ni st r i o Pbl i co do respect i vo Procurador-Geral (art. 127, 2-, CF) . Not e- se, por
opor t uno, que a preservao da iniciativa reservada i mpl i ca t a mb m vedao a que o
Legislativo apr esent e emenda que acarret e aument o de despesa aos respect i vos pr o-
j e t os .
4 8 1
No havi a ant er i or ment e exigncia de lei par a a fi xao dos venci ment os dos
cargos admi ni st r at i vos do Legislativo, mas a EC n
Q
19/ 1998, al t er ando os ar t s. 51, IV
e 52, XIII, da CF, passou a exigir lei par a tal fim, conferi ndo a cada Casa Legislativa, no
ent ant o, o poder de iniciativa.
Pela EC n
e
19/ 1998, que t raou as regras gerais per t i nent es reforma admi ni s-
t rat i va do Est ado, passou a ser denomi nada de "subsdio" a r emuner ao do me mbr o
de Poder, do det ent or de cargo eletivo, dos Mi ni st r os de Est ado e dos Secret ri os Es-
t aduai s e Muni ci pai s, conf or me a nova redao do art. 39, 4
e
, da CF, bem como a
r emuner ao dos me mbr os do Mi ni st ri o Pblico (art. 128, 5
e
, I, "c", da CF) e dos
i nt egr ant es da Defensori a Pbl i ca e da Advocacia Pblica, i ncl ui ndo- se nest a as Pr o-
curadori as dos Est ados e do Di st ri t o Federal (art. 135 c/ c ar t s. 131 e 133, o pr i mei r o
com r emi sso ao art. 39, 4
e
) . Da mes ma forma, aplica-se tal t i po de r emuner ao
aos servi dores policiais i nt egr ant es das polcias menci onadas no art . 144, I a V, da CF,
como enunci ado no art. 144, 9", da Cart a poltica.
De acordo com o referi do mandament o, duas so as caract er st i cas do subs di o:
em pr i mei r o lugar, deve observar o teto remuneratrio fixado no art. 37, XI; al m di sso,
deve ser est abel eci do em parcela nica, sendo, por t ant o, vedado o acrsci mo de algu-
mas vant agens pecuni ri as, como gratificaes, adi ci onai s, abonos, pr mi os, verbas de
r epr esent ao e out r as de cart er r emuner at r i o. A nor ma, ent r et ant o, t em si do i nt er-
pr et ada com t emper ament os , ocasi onando al gumas dvi das quant o sua l egi t i mi dade,
como ver emos adi ant e no t pi co relativo ao t et o r emuner at r i o.
Alis, no cust a l embr ar que o prpri o art. 39, 4
Q
, da CF, no pode ser i nt er-
pr et ado de forma literal, mas si m em conjugao com o 3- do me s mo art i go, que
manda aplicar aos servi dores vrios di rei t os concedi dos aos t r abal hador es da iniciativa
4 7 9
Bem deci di u o STJ a r espei t o, no REsp 575. 551-SP, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. DENI SE ARRUDA, em 6. 2. 2007
(Informativo STJ n" 309, fev. 2007) .
4 8 0
STJ AgRg no AREs p 116. 481, Rei. Mi n. ARNALDO LIMA, em 4. 12. 2012.
4 8 1
STF, ADI 4. 433/ SC, Rei. Mi n. ELLEN GRACIE, em 6. 10. 2010.
privada, ent r e eles o adi ci onal de frias, o dci mo t ercei ro sal ri o, o acrsci mo de hor as
ext raordi nri as, o adi ci onal de t r abal ho not ur no et c. So di r ei t os sociais que no po-
dem ser post er gados pel a Admi ni st r ao. Por consegui nt e, i nduvi doso que al gumas
si t uaes ensej aro acrsci mo pecuni ri o di t a "parcela nica".
482
A fi xao dos subs di os dos Deput ados e Senador es, bem como do Pr esi dent e,
do Vi ce-Presi dent e e dos Mi ni st r os de Est ado cont i nua a ser da compet nci a exclusiva
do Congr esso, como const a do t ext o at ual do art. 49, VII e VIII, t a mb m al t er ado pel a
citada Emenda. Por ser exclusiva a compet nci a, e di spensvel a sano do Pr esi dent e,
o at o de fi xao r emuner at r i a no ser a lei, mas at o i nt er no do Congr esso (decret o
l egi sl at i vo) .
4 8 3
Os subs di os dos Mi ni st r os do Supr emo Tri bunal Federal , ent r et ant o,
devem ser fixados por lei, como previ st o no art. 48, XV, da CF, com a redao da EC
n" 41/ 2003, cuja iniciativa ser da compet nci a do me s mo Tri bunal , cabendo aos Tri-
bunai s Superi ores e aos Tri bunai s de Just i a a iniciativa da lei que fixa a r emuner ao
de seus membr os , como consi gna o art. 96, II, "b", da CF, t a mb m com a redao da
citada EC n
9
41/ 2003. Na verdade, a referida lei (que veio a ser edi t ada pos t er i or men-
te) foi cont empl ada como sendo o pr essupost o necessri o i mpl ant ao do si st ema de
subs di os, como, alis, j havia sido definido pel o Supr emo Tri bunal Feder al .
4 8 4
Qua nt o ao val or m ni mo de ret ri bui o, a vi gent e Const i t ui o oferece aos ser-
vi dores pbl i cos a me s ma garant i a at ri bu da aos empr egados em geral: ne nhuma re-
muner ao pode ser inferior ao sal r i o- m ni mo (art. 7
9
, IV c/ c art . 39, 3
9
, CF) . Para
o valor m ni mo, consi dera-se o t ot al da remunerao, e no o vencimento do cargo em
si: assi m, pode est e ser inferior quel e valor, mas se l he acrescer parcel a pecuni r i a
(abono) par a ser al canada a r emuner ao m ni ma. Por t ant o, sal r i o- m ni mo par a o
servi dor i ndi ca a sua r emuner ao m ni ma .
4 8 5
Por exceo, consi dera-se l eg t i ma a fixao de r emuner ao inferior ao sal ri o-
- m ni mo par a as praas no incio de sua prest ao do servio militar. Const i t ui funda-
me nt o o fato de no t er si do i ncl u do, no rol das garant i as di spensadas aos servi dores
mi l i t ares, o ci t ado i nci so IV do art. 7
9
(art. 142, 3
a
, VIII, CF), de onde se pode inferir
a apl i cabi l i dade de di sci pl i na especi al .
4 8 6
Vale a pena i nsi st i r na i mpor t ant e al t erao i nt r oduzi da nos ar t s. 51, IV, e 52,
XIII, da CF. Pelo t ext o at ual , permi t i r-se- que a Cmar a dos Deput ados e o Senado
Federal t e nha m a compet nci a apenas para a iniciativa da lei vi sando fixao da r emu-
ner ao de seus servidores, el i mi nando- se, assi m, a prerrogat i va or i gi nal ment e cont em-
pl ada nos referi dos di sposi t i vos. Alis, na nova redao do art . 37, X, da CF, o t ext o
claro e per empt r i o ao exigir que a r emuner ao de servi dores e o subs di o de al guns
1 8 2
Com o me s mo pe ns a me nt o, ODETE MEDAUAR, Direito administrativo moderno, cit., 8. ed. , 2004, p. 322.
1 8 3
Al gumas casas l egi sl at i vas e mpr e ga m a Resoluo. Na prt i ca, a mbos so at os pr i vat i vos dos r go l egi s-
l at i vos e s ua l i nha di ferenci al fluida e pol mi ca, c omo se cons t at a pel a opi ni o dos especi al i st as.
4 8 4
Na ADI (MC) n
a
2. 648- CE (Rei. Mi n. MAUR CI O CORRA, j ul g. em 29. 8. 2002; vi de Informativo STF,
n'-' 279, ago. 2002) , o Rel at or concedeu a medi da caut el ar par a s us pender a eficcia de di sposi t i vo de lei do
Es t ado do Cear , que f i xou r e mune r a o por subs di os par a os me mb r o s do Poder Judi ci r i o.
4 8 5
STF, Smul a Vi ncul ant e 16.
486 gjp^ s mu l a Vi ncul ant e 6 (t ext o ao f i nal do Cap t ul o) .
desses agent es especi ai s ( membr os de Poder, t i t ul ares de cargo el et i vo, Mi ni st r os de
Est ado e Secret ri os Est aduai s e Muni ci pai s) somente possam efetuar-se por lei especfica.
No caso de servidor trabalhista, sua r emuner ao bsi ca o salrio, pago pel o
empr egador como cont r apr est ao do servio, como define o art. 457 da CLT, embor a
por vezes seja adot ada er r oneament e denomi nao diversa. Como Es t ado e servi dor
cel ebram cont r at o de t rabal ho, de cart er oner oso e si nal agmt i co, a pr est ao do ser-
vio pel o servi dor empr egado e a sua ret ri bui o pel o sal ri o figuram como el ement os
essenci ai s do negci o.
4 8 7
VANTAGENS PECUNI RI AS - Vantagens pecunirias so as parcel as pecuni -
rias acresci das ao venci ment o- base em decorrnci a de uma si t uao ftica pr evi ament e
est abel eci da na nor ma j ur di ca per t i nent e. Toda vant agem pecuni r i a r ecl ama a con-
sumao de cert o fato, que pr opor ci ona o di rei t o sua per cepo. Pr esent e a si t uao
ftica previ st a na nor ma, fica assegur ado ao servi dor o di rei t o subj et i vo a receber o
valor cor r espondent e vant agem. Esses fatos podem ser das mai s di versas or dens:
des empenho das funes por cert o t empo; nat ur eza especial da funo; grau de esco-
l ari dade; funes exerci das em gabi net es de chefia; t r abal ho em condi es anor mai s
de di fi cul dades et c.
So vant agens pecuni r i as, ent r e out r as, os adicionais e as gratificaes. HELY
LOPES MEIRELLES buscou di st i ngui r essas duas espci es de r et r i bui o: "O que ca-
racteriza o adicional e o distingue da gratificao ser aquele uma recompensa ao t e mpo de
servi o do servidor, ou uma retribuio pelo desempenho de funes especi ai s que refogem
da rotina burocrtica, e esta, uma compensao por servi os c omuns executados em condies
anormais para o servidor, ou uma ajuda pessoal em face de certas situaes que agravam o or-
amento do servidor. "
488
A despei t o da di st i no, a ver dade que, na prt i ca, no t em si do ela adot ada
nos infinitos di pl omas que t r at am da mat ri a. De fato, seri a razovel di st i ngui r es-
sas vant agens consi der ando que os adicionais se referem especificidade da funo,
ao passo que as gratificaes t m rel ao com a especificidade da si t uao ftica de
exerccio da funo. Ent endemos , no obst ant e, que at ual ment e no mai s preval ece a
di st i no, razo por que nos parece que o fator mai s i mpor t ant e o que leva em cont a
que as vant agens pecuni r i as pr es s upem sempr e a ocorrnci a de um supor t e ftico
especfico par a gerar o di rei t o a sua percepo. Ser, poi s, i rrel evant e que a vant agem
relativa ao t empo de servi o seja denomi nada de adicional de t empo de servi o ou de
gratificao de t e mpo de servio; de adicional de i nsal ubr i dade ou de gratificao de in-
sal ubri dade; de adi ci onal ou de gratificao de nvel uni versi t ri o. O que vai i mpor t ar
a verificao, na nor ma per t i nent e, do fato que gera o di rei t o percepo da vant agem.
Dependendo do est at ut o funcional, out r as vant agens pode m ser previ st as, como
o caso de abonos, prmios, verbas de representao, parcelas compensatrias, direito pessoal e
out r as da me s ma nat ur eza. Todas essas t m cart er remuneratrio, ou seja, i ncl uem- se
ent r e os ganhos do servidor. Tais parcel as, conquant o i ndi quem vant agem pecuni ri a,
4 8 7
O e ns i na me nt o de DLI O MARANHO, Direito do Trabalho, FGV, 11. ed. , 1983, p. 55.
4 8 8
Ob. cit., p. 405 (grifo nos s o) .
no se conf undem com aquel as que espel ham nat ur eza indenizatria, ser vi ndo par a
compensar gast os efet uados pel o servidor. Como exempl os, o aux l i o- t r anspor t e, a
ajuda de cust o par a mudana, o aux l i o-al i ment ao, as di ri as e out r as vant agens
si mi l ares. Como no const i t uem pr opr i ament e r endi ment os , sobr e el as no podem
incidir o i mpos t o de r enda ne m a cont ri bui o pr evi denci r i a.
4 8 9
O val or rel at i vo a ho-
ras ext raordi nri as, por m, caract eri za-se como r emuner at r i o e, por i sso, sujeita-se
referida i nci dnci a t r i but r i a.
4 9 0
A ver dade que t em havi do di vergnci as (al gumas injustificveis) quant o
nat ur eza r emuner at r i a ou i ndeni zat ri a da parcel a pecuni ri a. Para exemplificar, o
chamado abono (ou gratificao) de frias, previ st o no art . 7, XVII, da CF, apesar de
al gumas vozes em cont r r i o (a nosso ver i nt ei r ament e equi vocadas), const i t ui parcel a
de evi dent e nat ur eza r emuner at r i a, j que compe, no ms de frias, u ma r emuner a-
o di ferenci ada e mai s elevada, de cunho social, de modo que sobr e ela devem incidir
nor mal ment e os respect i vos t r i but os e cont ri bui es. O auxlio-alimentao, como re-
gra, cl ar ament e parcel a i ndeni zat ri a, de modo que, se assi m , no deve ser paga nas
frias; sendo paga de forma diversa, si mul ar verdadei ra r emuner ao, i ncompat vel
com o cart er do aux l i o.
4 9 1
Adi t e-se, no ent ant o, que referidas vant agens pecuni r i as, qua ndo r emuner at -
ri as, no pode m ser acresci das r emuner ao que a Const i t ui o pas s ou a qualificar
como subsdio. Com efeito, de acordo com o art . 39, 4
2
2
19/ 1998, a r emuner ao pel o si st ema de subs di os fixada em parcel a ni ca, sendo,
por consegui nt e, vedada a percepo de acrsci mos de qual quer nat ur eza, como adi ci o-
nai s, gratificaes, abonos, pr mi os, verbas de r epr esent ao e out r os do me s mo gne-
ro. Significa di zer que t oda r emuner ao percebi da, em vrias parcel as, pel os agent es
i ncl u dos no si st ema de subs di os dever f ut ur ament e ser t r ansf or mada em parcel a
nica, s empr e obedeci do o t et o r emuner at r i o previ st o no art. 37, X e XI, da CE
No cat i co si st ema r emuner at r i o que rei na na mai or i a das Admi ni st r aes,
comum encont r ar - se, ao l ado do venci ment o- base do cargo, parcel a da r emuner ao
global com a nomencl at ur a de gratificao ou de adicional, que, na ver dade, nada mai s
const i t ui do que parcel a de acrsci mo do venci ment o, est abel eci da de modo si mul ado.
As verdadei ras gratificaes e adi ci onai s caract eri zam-se por t er em pr es s upos t os cer-
t os e especficos e, por i sso mes mo, so pagas s oment e aos ser vi dor es que os pr een-
chem. As demai s so venci ment os disfarados sob a capa de vant agens pecuni r i as. o
caso da gratificao de encargos especiais, que, no Est ado do Ri o de Janei r o, paga com o
cart er de gener al i dade e nasceu r eal ment e para elevar venci ment os . A r espei t o dessa
gratificao, deci di u o TJ-RJ que tal vant agem, "dada a sua feio genrica e indefinida, e
a destinao vinculada reposio de perdas inf acionrias, constitui verdadeiro reajuste salarial
e, como tal, deve aproveitar a todos os servidores do ente pblico em referncia, tanto os ativos
'
1 8 9
A Lei n 8. 112/ 1990 al i nha as i ndeni zaes ao l ado de adicionais e gratificaes, na classificao de "van-
tagens" (art. 49) . Todavia, as pr i mei r as no se confundem com est as l t i mas, como r est a claro nos P e 2" do
me s mo di sposi t i vo.
m
Vi de Smul a 463, STJ.
, 9 i
Apes ar di sso, o STJ deci di u em cont r r i o no REsp 1. 360. 774, Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em
18. 6. 2013, o que no nos par ece, data venia, sol uo j ur i di cament e a de qua da ques t o.
quanto os aposentados".
492
Idnt i ca posi o adot ou o STF no que t ange gratificao de
i ncent i vo, de cart er genri co e i mpessoal , criada por lei do Est ado de Pe r na mbuc o.
4 9 3
Em out r as pal avras, cui da-se de vant agens pecuni ri as que t m o t t ul o de gratificao,
mas , na ver dade, r et r at am parcel as i ncl u das no pr pr i o venci ment o do cargo. I magi -
nem- s e t ai s di st ores nas mi l har es de ent i dades component es de nossa f eder ao. . .
4 9 4
Al gumas leis est at ut r i as funcionais pr evem o si st ema de estabilizao finan-
ceira, concret i zado pel o i nst i t ut o da incorporao ( t ambm denomi nada de agregao
ou apostilamento), pel o qual o servi dor agrega ao venci ment o- base de seu cargo efe-
t i vo det er mi nado val or nor mal ment e deri vado da per cepo cont nua, por per odo
pr eest abel eci do, de cer t a vant agem pecuni r i a ou decor r ent e do pr ovi ment o em cargo
em comi sso. Exempl i fi que-se com a hi pt ese em que o ser vi dor i ncor por a o val or
cor r es pondent e a 50% do venci ment o de cargo em comi sso, se nel e per manecer dez
anos i ni nt er r upt ament e. Ou com a i ncorporao do val or cor r es pondent e a cer t a gra-
tificao funci onal se est a for per cebi da no m ni mo por ci nco anos. Seja como for, esse
val or i ncor por ado t er a nat ur eza j ur di ca de vant agem pecuni r i a, por ser di verso da
i mpor t nci a per cebi da em razo do cargo, mas, em l t i ma anl i se, reflete ver dadei r o
acr sci mo na r emuner ao do servi dor por seu cart er de per mannci a. Cons uma do
o fato que a lei definiu como ger ador da i ncorporao, o valor i ncor por ado const i t ui r
di r ei t o adqui r i do do servidor, sendo, por t ant o, i nsuscet vel de s upr es s o post er i or
pel a Admi ni st r ao. O necessr i o, s em dvi da, que a lei funci onal demar que, com
exat i do e em cada caso, qual a si t uao ftica que, cons umada, vai propi ci ar a i ncor-
por ao; ocorri da a si t uao, o servi dor faz j us agregao do val or a seu venci ment o-
- bas e.
4 9 5
No havendo lei que cont empl e de forma expr essa a i ncor por ao, o ser vi dor
no t em di r ei t o a esse t i po de vant agem.
4 9 6
Deve consi gnar-se, por opor t uno, que a parcel a i ncor por ada s const i t ui di rei t o
do t i t ul ar enquant o sujeito ao r egi me j ur di co dent r o do qual se oper ou a i ncorporao.
Se o servi dor i ngressa em out r o regi me j ur di co, no faz j us percepo da al udi da
parcela, a menos que haja previ so expressa do est at ut o em sent i do cont r r i o. O fun-
dament o resi de no post ul ado, paci fi cament e r econheci do (e j coment ado ant eri or-
ment e) , segundo o qual i nexi st e di rei t o adqui r i do a r egi me j ur di co.
4 9 7
4 9 2
TJ-RJ, MS n'-' 870/ 98- Capi t al , r go Especi al , Rei. Des. SRGI O CAVALIERI, publ . DO 23. 3. 1999 ( apud
ADCOAS n
e
8177385) .
4 9 3
AI 437. 175- PE, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. SEPLVEDA PERTENCE, j ul g. em 12. 8. 2003 (Informativo STF,
n
L
' 316, ago. 2003) .
4 9 4
Exempl o de grat i fi cao s i mul ada foi a do auxlio-moradia, cons i der ado pel o STF, pr es s i onado pel a amea-
a de greve dos j ui zes federai s, como devi da gener i cament e a magi s t r ados e depoi s es t endi da a me mb r o s
do Legi sl at i vo e do Mi ni st r i o Pbl i co. A despei t o da nomencl at ur a, a hi pt es e foi r e a l me nt e a de a u me n t o
r emuner at r i o.
4 9 5
A l egi t i mi dade des s e fato funci onal foi expr es s ament e r econheci da pel o STF, no RE 563. 965, Mi n. CAR-
MEN LCIA, em 11. 2. 2009. Tambm: TJ/ RJ, ApCiv. 12. 916/ 2008, em 25. 5. 2010.
4 9 6
Nes s e s ent i do, STJ, RMS 22. 996, Mi n. LAURITA VAZ, em 25. 11. 2010.
4 9 7
Nes s e s ent i do, a deci so do STF, que no acol heu pedi do de Mi ni s t r o do STJ par a cont i nuar r ecebendo
vant agem i ncor por ada ( "qui nt os ") , qua ndo i nt egr ava a carrei ra do MP Federal , cuj o r egi me j ur di co di ver-
so do que i nci de s obr e a Magi s t r at ur a (AI 410. 946 - AgR/ DF, Rei . Mi n. ELLEN GRACI E, em 17. 3. 2010) .
As vant agens pecuni r i as devem ser acrescidas t oma ndo como base o venci men-
t o do cargo. No podem os acrsci mos pecuni ri os ser comput ados ne m acumul ados
par a o efeito da per cepo de out r os acrsci mos. Essa foi (e ai nda em al guns casos)
uma prt i ca const ant e empr egada na Admi ni st r ao, denomi nada de efeito cascata, e
que gera evi dent es di st ores no si st ema r emuner at r i o. A Const i t ui o cobe essa
prt i ca no art . 37, XIV, com a redao dada pel a EC n
e
19/ 1998, ai nda que o acrsci mo
t enha o me s mo t t ul o ou f undament o.
4 9 8
Depoi s de al gumas hesi t aes nos Tri bunai s, pacificou-se o ent endi ment o de
que o clculo de gratificaes e out r as vant agens pecuni ri as no incide sobre o abono
que serve par a compl ement ar o venci ment o do servi dor a fim de alcanar o valor do
sal r i o- m ni mo - o qual , como visto, consi dera a r emuner ao do servidor, e no seu
venci ment o- bas e.
4 9 9
Em nosso ent ender, essa no foi a mel hor deci so. Se o referido
abono parcel a r emuner at r i a necessri a para alcanar o salrio ( r emuner ao) e m -
ni mo do servidor, a r emuner ao final que deveri a const i t ui r a base de cl cul o par a a
i nci dnci a das vant agens pecuni ri as, e no apenas o valor do venci ment o- base, inferior
ao sal r i o- m ni mo const i t uci onal . A ori ent ao, como se pode inferir, prej udi ca j ust a-
ment e os servi dores de menor padro r emuner at r i o, o que espel ha flagrante injustia.
Mal grado possa haver reaj ust e do valor at r i bu do s vant agens pecuni r i as, j se
pacificou o ent endi ment o de que, ressal vados os casos pr evi st os na Const i t ui o, ve-
dado adot ar-se o sal r i o- m ni mo como i ndexador de base de cl cul o das referidas par-
celas, quando per cebi das pel os servi dores pbi cos (e t a mb m pel os empr egados em
geral ). Assi m, por exempl o, no pode a lei fixar que o adi ci onal de i nsal ubr i dade (ou
qual quer out r o adi ci onal ) t enha como base de clculo doi s sal r i os- m ni mos, ne m que
seja reaj ust ado com base na elevao do s al r i o- m ni mo.
5 0 0
Por out r o l ado, t a mb m
vedado que o Judi ci ri o profira deci so com o objetivo de subst i t ui r o al udi do i ndexa-
dor, j que, por l i nha t ransversa, est ari a cri ando vant agem sem f undament o l egal .
5 0 1
Embor a a ques t o r emuner at r i a esteja, em regra, afeta a cada ent e federativo,
por fora de sua aut onomi a, assegura-se, em si t uaes excepci onai s, remunerao mni-
ma par a todos os servidores pblicos de det er mi nada cat egori a. Com l ast r o no art . 60, III,
"e", do ADCT da Const i t ui o, a Lei n
e
11. 738, de 16. 7. 2008, ao r egul ament ar o di spo-
sitivo, fixou piso salarial profissional par a os profissionais do magistrio pblico da educao
bsica, i ndependent ement e do r egi me j ur di co sob cuja gide exer am suas funes.
A i mpl ement ao do si st ema ser gradativa, mas a fixao do referi do pi so obri ga a
Uni o, Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os. Em out r as pal avras, n e n h u m cargo ou
empr ego pbl i co poder t er r emuner ao inferior fi xada par a o pi so salarial. Al guns
ent es pbl i cos t m s us t ent ado haver i nconst i t uci onal i dade na fi xao do pi so, sob a
"
s
A EC n'-' 19/ 1998 s upr i mi u, no di sposi t i vo ori gi nal , a expr esso final "sob o mesmo ttulo ou idntico funda-
mento", que gerava per mi s s i bi l i dade do c mput o ou acmul o qua ndo di ver so fosse o t t ul o ou o f undament o
do acr sci mo e, por via de cons eqnci a, ensej ava t odo o t i po de artifcio par a cont or nar a vedao.
499 STF, Smul a Vi ncul ant e 15.
5 0 0
STF, RE 565. 714-SP, Rei. Mi n. CRMEN LCIA, em 30. 4. 2008.
5 0 1
STF, Smul a Vi ncul ant e 4 (D/ n'-' 83, p. l , em 9. 5. 2008) (vide t ext o ao final, no t pi co rel at i vo s smul as
do STF).
al egao de que a mat r i a r eser vada lei de iniciativa do Execut i vo (art. 6 1 , I
a
, II,
CF) e que haveri a ofensa ao pact o federativo em vi r t ude de a lei ser federal (art s. I
a
, 25
e 60, 4
a
, I, CF) . No nos parece corret a a i mpugnao, poi s que a ci t ada lei t eve por
base di sposi t i vo const i t uci onal (art. 60, III, "e", ADCT da CF) , no qual se previ u piso
nacional, cabendo, poi s, lei federal (no caso, de carter nacional) regul ar a ma t r i a .
5 0 2
No caso de vant agens pecuni ri as de cart er al i ment ar, a prescrio da pr et ens o
do servi dor consuma- se no pr azo de 5 anos, conforme est abel ece o art . I
a
do Decr et o
n
e
20. 910/ 1932, e no de 2 anos, como prev o art. 206, 2
a
, do Cdi go Civil. Est e
l t i mo pr azo refere-se pr est ao al i ment ar no campo do di rei t o pri vado, di ferent e-
ment e do pr i mei r o, aplicvel s relaes de di rei t o pbl i co.
5 0 3
Todavia, se a Admi ni s-
t rao, aps o pr azo prescri ci onal , reconhece o dbi t o de val ores em favor do servidor,
consi dera-se o at o como renncia prescri o; em conseqnci a, o pr azo dest a flui a
par t i r do at o de r econheci ment o.
5 0 4
8.2 Reviso Remuneratria
A Const i t ui o assegur a aos servi dores pbl i cos, no art . 37, X, o di r ei t o revi-
so de sua r emuner ao. O di sposi t i vo, alis, cont m i mpr opr i edade t cni ca ao referir
-se " remunerao dos servidores pblicos e ao subsdio de que trata o art. 39, 4
2
[...]", pa-
r ecendo consi der ar o subs di o coisa diversa da r emuner ao, quando n e n h u ma dvi da
exi st e de que o subs di o uma das espci es de r emuner ao. A l ei t ura corret a, poi s,
do ma nda me nt o deve ser no sent i do de que a revi so i nci di r na remunerao bsica dos
ser vi dor es e agent es pbl i cos.
A revi so r emuner at r i a pr essupe al guns r equi si t os par t i cul ar es.
O pr i mei r o o requisito formal, segundo o qual exigvel lei especfica par a sua
efetivao. Depoi s, t emos o requisito da generalidade, i ndi cat i vo de que a revi so dever
ser geral, pr ocessando- se de forma ampl a, em or dem a alcanar o uni ver so i nt egral dos
servi dores, i ncl ui ndo- se a os servi dores do Poder Legislativo, do Judi ci ri o e do Mi ni s-
t r i o Pbl i co. Pelo requisito da anualidade, a revi so dever t er peri odi ci dade de um ano.
Em rel ao a est e r equi si t o, cabe a cada ent e federativo fixar o mome nt o dent r o do ano
em que se dar a revi so. A anual i dade a peri odi ci dade m ni ma, de onde se infere
que nada obst a a que a peri odi ci dade seja menor. Fi nal ment e, i mpe- se a pr esena do
requisito isonmico, pel o qual se exige que sejam i dnt i cos os ndi ces revi si onai s.
Na Admi ni st r ao Federal, o di pl oma que r egul ament a o art. 37, X, da CF, a
Lei n
a
10. 331, de 18. 12. 2001. Nel a foi previ st o o ms de j anei r o par a a reviso, est endi -
da t ambm a pr ovent os e penses. Tornar-se- necessri o, cont udo, observar al gumas
condi es: (a) definio do ndice em lei especfica; (b) previ so na Lei de Di ret ri zes
5 0 2
O STF i ndeferi u me di da caut el ar na ADI 4167- MC (Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 17. 12. 2008) ,
e nt e nde ndo - de f or ma acer t ada, a nos s o ver - est ar aus ent e a pl ausi bi l i dade des s a al egao.
5 0 3
Tambm: STJ AgRg no AREs p 231. 635, Mi n. CASTRO MEIRA, em 23. 10. 2012.
5 0 4
STJ, AREs p 51. 586, Mi n. BENEDI TO GONALVES, em 13. 11. 2012.
Orament ri as; (c) previ so da despesa e indicao das fontes de cust ei o; (d) di sponi bi -
lidade financeira, sem i nt erfernci a nos compr omi ssos assumi dos em reas pri ori t ri as
de i nt eresse econmi co e social; (e) respei t o aos l i mi t es com despesas de pessoal regis-
t rados na legislao per t i nent e;
5 0 5
(f) adequao do ndice evol uo nomi nal e real das
r emuner aes no mer cado de t rabal ho. Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os t ambm
devero edi t ar suas respect i vas leis, j que o mandament o const i t uci onal ext ensi vo a
t odos os ent es federativos.
No que concer ne ao r eal i nhament o da r emuner ao dos ser vi dor es, cumpr e di s-
t i ngui r a reviso geral da reviso especfica. Aquel a r et r at a um r eaj us t ament o genri co,
calcado f undament al ment e na per da de poder aqui si t i vo do servi dor em decorrnci a
do pr ocesso inflacionrio; est a at i nge apenas det er mi nados cargos e carrei ras, consi de-
r ando- se a r emuner ao paga s respect i vas funes no mer cado c omum de t r abal ho,
par a o fim de ser evi t ada defasagem mai s pr of unda ent r e as r emuner aes do servi dor
pbl i co e do empr egado pri vado. So, por t ant o, formas di versas de revi so e apoi adas
em f undament os di versos e i nconfund vei s.
Por esse mot i vo, causa est r anheza que a ci t ada Lei n- 10. 331 det er mi ne sejam
deduzi dos da revi so os per cent uai s concedi dos no exerccio ant er i or a t t ul o de reor-
gani zao ou r eest r ut ur ao de cargos e carrei ras. Ora, se t ai s fatos admi ni st r at i vos
vi saram a carrei ras e cargos det er mi nados, espel har am revi so especfica par a os res-
pect i vos servi dores, e esse t i po de reviso, numa anl i se lgica, no poder i a subsumi r -
-se no ndi ce apl i cado na revi so geral. Infere-se que tal deduo, em l t i ma anl i se,
acabar por r eduzi r ou t or nar sem efeito a revi so espec fi ca.
5 0 6
A di st i no ent r e reviso geral e reviso especfica t em rel evnci a t a mb m no que diz
respei t o iniciativa da lei que tiver tais objetivos. Trat ando-se de reviso geral, a iniciativa
da lei compet e ao Pr esi dent e da Repblica e aos demai s Chefes do Execut i vo, conforme
est abel ecem os art s. 37, X e 61, I
a
, II, "a", da CF.
5 0 7
As revises especficas, por m, de-
pendem de lei cuja iniciativa compet e aut ori dade di ri gent e em cada Poder, di spondo
em tal sent i do o me s mo art. 37, X, da CF; nessa hi pt ese, por consegui nt e, no se aplica
o ci t ado art. 61, l
s
, que t rat a da iniciativa privativa do Pr esi dent e da Repbl i ca.
5 0 8
Regi st re-se, ai nda, que a revi so r emuner at r i a const i t ui di r ei t o dos ser vi do-
res e dever i narredvel por par t e dos governos de t odas as ent i dades da federao. A
ausnci a de lei di sci pl i nadora da revi so est ampa inconstitucionalidade por omisso, que
5 0 5
Art . 169 da CF e Lei Compl e me nt a r n
a
101, de 4. 5. 2000 - a Lei de Res pons abi l i dade na gest o fi scal .
5 0 6
O art . 3
L
' da lei refere-se a out r as hi pt es es de deduo, c omo a concesso de grat i fi caes e adi ci onai s,
a di a nt a me nt os e out r as vant agens pecuni r i as. Em rel ao a t ai s par cel as, a deduo, em t ese, razovel ,
qua ndo si gni fi carem el evao r emuner at r i a. Nos s a crtica, por m, focada especi f i cament e na deduo de
ndi ces apl i cados a t t ul o de r evi so especfica, ou seja, aquel a at r el ada a car go ou car r ei r a de t e r mi na dos .
5 0 7
Nes s e s ent i do, os vot os dos Mi n. SEPLVEDA PERTENCE (ADI 3543- RS) e GILMAR MENDES (ADI
3538- RS) em j ul ga me nt os ai nda i nconcl usos (Informativo STF n- 472, j un. 2007) . No caso, decl ar ou- se i n-
const i t uci onal lei de i ni ci at i va de As s embl i a Legislativa que f i xava r eaj ust e geral de venci ment os .
5 0 8
ADI 3. 599-DF, Rei. Mi n. GI LMAR MENDES, em 21. 5. 2007 (Informativo STF n
2
468, ma i o 2007) . No
caso, o STF j ul gou cons t i t uci onai s as Leis ns 11. 169/ 05 e 11. 170/ 05, de i ni ci at i va, r es pect i vament e, da
C ma r a dos De put a dos e do Senado, que, com base nos ar t s. 51, IV, e 52, XIII, da CF, conceder am r evi so
r e mune r a t r i a espec fi ca aos ser vi dor es dessas Casas l egi sl at i vas.
susci t a a possi bi l i dade de o Judi ci ri o declar-la e de dar cincia aos r gos omi s s os
sobr e a falta de cumpr i ment o do dever const i t uci onal .
5 0 9
No obst ant e, o pr ocedi ment o de reviso de venci ment os t em cart er emi nent e-
me nt e admi ni st r at i vo. Assi m, vedado que o Poder Judi ci ri o det er mi ne o aumento de
remunerao dos servi dores, ai nda que a pret ext o de i sonomi a; se o fizesse, est ari a i nge-
ri ndo, de forma indevida, na rea reservada Admi ni st r ao Pblica e ao Legislativo.
No cabe, por consegui nt e, formul ar pr et enses judiciais com esse obj et i vo.
5 1 0
Sobre o
t ema, alis, j se pacificou a j ur i spr udnci a.
5 1 1
Quant o ao ndice de reajuste, o STF advogou o ent endi ment o de que se revela
i nconst i t uci onal a lei muni ci pal que est abel ece o reaj ust e aut omt i co de servi dores
muni ci pai s pel a variao do IPC, fundando-se o Tribunal na ofensa ao pri nc pi o da au-
t onomi a do Muni c pi o, previ st a no art. 18 da CF.
5 1 2
Em nosso ent endi ment o, cont udo,
o pr obl ema se si t ua no reaj ust e automtico por ndice fixado pel o Governo Federal. Da,
nada i mpede que, em cada perodo anual, o Muni c pi o possa fundar seu dever revisional
na variao adot ada por ndi ces oficiais fixados por ent i dade federativa diversa. Nesse
caso, ne nhuma i nconst i t uci onal i dade pode ser i mput ada lei revisora de r emuner ao,
por quant o t er sido pl enament e assegurada a aut onomi a muni ci pal , consubst anci ada
exat ament e na possi bi l i dade de opo pelo ndice de reaj ust e mai s adequado.
Tal i nt er pr et ao par ece emanar dos di zeres da Smul a 681 do STF: "E inconsti-
tucional a vinculao do reajuste de vencimentos de servidores estaduais ou municipais a ndices
federais de correo monetria." A i nconst i t uci onal i dade r esi de, em nos s o ent ender , na
ci r cunst nci a de Est ados e Muni c pi os es t ar em automtica e permanentemente at r el ados
aos ndi ces federai s de cor r eo,
5 1 3
mas ne nhum vcio exi st i r se se t r at ar de adoo
eventual de um desses ndi ces par a pr opor ci onar a r eposi o de per das i nfl aci onri as
em favor dos ser vi dor es. E exat ament e nesse pont o, alis, que se concent r a o poder
di scr i ci onr i o dos ent es est aduai s e muni ci pai s par a est abel ecer o ndi ce de revi -
so dos venci ment os . I nt er pr et ao di versa conduzi r i a concl uso de que Es t ados
e Muni c pi os jamais poder i am ut i l i zar ndi ce adot ado na esfera federal , o que seri a
r emat ado abs ur do.
Conquant o no haja previ so do ndice a ser adot ado par a a revi so r emuner at -
ria, par ece- nos que o Poder Pbl i co no t em i nt ei ra di scri ci onari edade de fi xar aquel e
que l he convenha; a ser assi m, tal deci so poderi a t or nar ineficaz o ma nda me nt o cons-
t i t uci onal . Deve ser apl i cado o ndice oficial e, se mai s de um houver, aquel e que r et r at e
509 Q STF j t eve a opor t uni da de de decl arar a i nconst i t uci onal i dade por omi s s o de vr i os gover nador es
de Es t ados e do Di st r i t o Federal , em vi r t ude de no t er em defl agrado o pr oces s o l egi sl at i vo s obr e a mat r i a,
c omo l hes i nc umbe a Cons t i t ui o. Vi de ADI Ns n
a
s 2. 061-DF, 2. 481- RS, 2. 486-RJ, 2. 490- PE, 2. 492-SR
2. 525- DF (Informativo STF n" 255, dez. 2001) .
5 1 0
STF, AgR-AI 698. 138- RS, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, DJ 6. 2. 2009.
5 1 1
Smul a 339, do STF.
5 1 2
RE 247. 387- GO, Rei. Mi n. NRI DA SILVEIRA, j ul g. em 20. 2. 2002 (Informativo STF n
a
257, fev. 2002) .
5 1 3
STF, AC 2288- Ref er endo- MC, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, em 10. 3. 2009.
o escopo da nor ma, i st o , que proceda r ecomposi o r emuner at r i a e rest abel ea o
poder aqui si t i vo do ser vi dor .
5 1 4
8.3 Irredutibilidade
A gar ant i a da i r r edut i bi l i dade de venci ment os t r adi ci onal ment e cons t i t ui u
pr er r ogat i va dos magi s t r ados e me mbr os dos Tr i bunai s de Cont as , e at hoj e a ga-
r ant i a subsi st e, ao l ado da vi t al i ci edade e da i namovi bi l i dade (ar t s. 93, I a III, e 73,
3
q
, da CF) .
A Const i t ui o de 1988, no art. 37, inc. XV, dando u ma gui nada de 180 gr aus
em rel ao ao ent endi ment o ent o domi nant e no Di rei t o Admi ni st r at i vo, que consi st i a
em admi t i r - se a r eduo de venci ment os de servi dores sujeitos ao r egi me est at ut r i o,
est endeu a me s ma garant i a aos servi dores pbl i cos em geral, sej am el es suj ei t os ao re-
gi me est at ut r i o (cargos pbl i cos), sejam regi dos pel a legislao t r abal hi st a ( empr ego
pbl i co). A garant i a est ende- se t ambm a cargos em comi sso e funes gratificadas,
como acer t adament e j deci di u o STF.
5 1 5
Ent r et ant o, como bem assi nal am al guns est udi osos, enquant o a prerrogat i va
da i r r edut i bi l i dade de venci ment os dos magi st r ados t i nha como r azo i nspi r ador a a
garant i a de des empenho i mparci al e i ndependent e de sua funo especfica - a funo
j uri sdi ci onal -, no foi cer t ament e essa a razo que mobi l i zou o Cons t i t ui nt e a est en-
d-la a t odos os servi dores, e do modo como foi out or gada confi gura-se efet i vament e
como mer o benefcio de or dem pessoal , mai s i ner ent e pessoa do servi dor do que
funo que de s e mpe nha .
5 1 6
Desse modo, pode hoje afi rmar-se que a i r r edut i bi l i dade
ne m mai s r epr esent a uma prerrogat i va. De garant i a pecul i ar at r i bu da a cat egori as
especi ai s de agent es pbl i cos passou a indicar di rei t o funcional genri co de t odos os
servi dores per manent es .
O s ent i do da i r r edut i bi l i dade, por m, no abs ol ut o. Pr ot ege- se o ser vi dor
apenas cont r a a reduo direta de seus venci ment os , i st o , cont r a a lei ou qual quer
out r o at o que pr et enda at r i bui r ao cargo ou funo decor r ent e de empr ego p-
bl i co i mpor t nci a i nferi or que j est ava fi xada ou fora cont r at ada ant er i or ment e.
Cont udo, os Tr i bunai s j se paci fi caram no sent i do de que no h pr ot eo cont r a
a reduo indireta, assi m consi der ada aquel a em que: (1) o venci ment o no acompa-
nha pari passu o ndi ce i nfl aci onri o; ou (2) o venci ment o nomi nal sofre r eduo em
vi r t ude da i nci dnci a de i mpos t os . Nes s a l i nha, alis, o art . 37, XV, da CF ressal va
expr es s ament e os ar t s. 150, II, 153, III, e 153, 2
Q
, I, que r et r at am, r es pect i vament e,
o pr i nc pi o da i gual dade dos cont r i bui nt es, a i nci dnci a do i mpos t o sobr e a r enda e
pr ovent os de qual quer nat ur eza e os cri t ri os da gener al i dade, uni ver sal i dade e pr o-
gressi vi dade, i ner ent es ao referi do t r i but o.
5
" Assi st e i nt ei r a r azo a J OS SRGI O MONTE ALEGRE, em seu t r abal ho Revi so anual da r e mune r a o
dos ser vi dor es pbl i cos (RTDP n
39, p. 49- 52, 2002) .

5 1 5
RE 378. 932- PE, I
a
- Tur ma, Rei. Mi n CARLOS BRITTO, j ul g. em 30. 9. 2003 (Informativo STF n
2
323, out .
2003) .
5 1 6
a cor r et a obs er vao de CELSO RIBEIRO BASTOS e YVES GANDRA S. MARTI NS ( Coment r i os ,
cit., v. III, t. III, p. 121) .
A l ei t ur a da r egr a const i t uci onal , por out r o l ado, deve levar em consi der ao
o venci ment o bsi co do cargo, o sal ri o cont r at ado e as parcel as i ncor por adas, que
pas s am, na ver dade, a i nt egr ar a parcel a bsica. No se i ncl uem, t odavi a, na gar ant i a
da i r r edut i bi l i dade os adi ci onai s e as gratificaes devi dos por fora de ci r cunst nci as
especficas e mui t as vezes de cart er t r ansi t r i o, as quai s pode m susci t ar at s ua
absor o em venci ment o mai s el evado, como ocorre na i mpl ant ao de novos pl anos
de cargos e car r ei r as .
5 1 7
Tal ent endi ment o, di ga-se de passagem, j foi es pos ado pel o
STF, t endo- s e deci di do que o pri nc pi o da i r r edut i bi l i dade de venci ment os "no veda
a reduo de parcelas que componham os critrios legais de fixao, desde que no se diminua o
valor da remunerao na sua totalidade".
518
Com esse pens ament o, o STJ j teve a opor t uni dade de deci di r que "s os venci-
mentos so irredutveis; as gratificaes, salvo aquelas de carter individual, podem, para efeito
de aplicao do denominado redutor salarial, sofrer limitaes quantitativas". Concl ui u- se, no
caso, que a gratificao de pr odut i vi dade deve ser al canada pel o menci onado r edut or
salarial, se a r emuner ao, no t ot al , ul t rapassar o l i mi t e legal est abel eci do.
5 1 9
Em out r a
ver t ent e, como no h di rei t o adqui r i do a regi me j ur di co, l eg t i ma a al t erao da
forma de clculo da r emuner ao, sendo vedada apenas r eduo venci ment al .
5 2 0
Por
consegui nt e, obser vada essa garant i a, nada i mpede a al t erao do modo de clculo de
gratificaes e out r as vant agens pecuni r i as.
5 2 1
Como o ma nda me nt o const i t uci onal no di st i ngue, a garant i a da i rredut i bi l i da-
de alcana, da me s ma forma, os cargos em comi sso. Resul t a, poi s, que, se o t i t ul ar
de cargo em comi sso for afet ado por fora de novo pl ano de cargos e venci ment os,
no poder sofrer decr sci mo r emuner at r i o, devendo ser-l he assegur ada a percepo,
como vant agem pessoal , de parcel a que cor r esponda di ferena ent r e a r emuner ao
que vi nha per cebendo e a nova. Tal parcela, cont udo, sujeita-se absoro i nt egral ou
gradat i va em decorrnci a de fut uros aument os de r emuner ao, e t em si do nomi nada
de di versas formas, como "parcela absorvvel", "vantagem pessoal nominalmente identific-
vel", "direito pessoal", "diferena individual", e out r as do gner o - t odas i ndi cat i vas do
di rei t o do servi dor de no sofrer r eduo em seus venci ment os .
5 2 2
Como a garant i a da i rredut i bi l i dade abrange venci ment os do servi dor est at u-
t ri o e salrios dos servi dores t rabal hi st as, no pode ser r eduzi da a r emuner ao do
servi dor no caso de muda r de regi me funcional. Assi m, se um servi dor t rabal hi st a,
5 1 7
JESS TORRES PEREI RA J NI OR, Da r ef or ma admi ni st r at i va const i t uci onal , p. 134.
5 , 8
RE 364. 317- RS, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, em 21. 10. 2003 (Informativo STF n" 326, out .
2003) .
5 1 9
RMS n
Q
8. 852-ES, 6
a
Tur ma, Rei. Mi n. FERNANDO GONALVES, j ul g. em 15. 8. 2000 (vide Informativo
Jurisprudncia STJ n'
J
66, ago. 2000) . Na deci so, i nvocam- se pr ecedent es : RMS n'
J
6. 638- GO (DJ 8. 6. 1998) e
RMS n= 8. 350-SP (DJ 30. 6. 1997) .
5 2 0
STF, AgR-RE 591. 388, Rei. Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 3. 4. 2012.
5 2 1
STF, RE 563. 965, Mi n. CRMEN LCIA, em 11. 2. 2009.
5 2 2
V. STF, MS 24. 580, Rei. Mi n. EROS GRAU, em 30. 8. 2007 (Informativo STF n
f i
477, ago. 2007) . No caso,
a Cor t e, acer t adament e, anul ou deci so do TCU que det er mi nar a a s upr es s o des s e t i po de vant agens pes -
soai s de ser vi dor a, com r eduo r emuner at r i a, e a devol uo dos r espect i vos val or es.
por exempl o, t r ans pos t o par a o r egi me est at ut r i o, pas s ando a ocupar cargo e, em
conseqnci a, dei xando de receber al gumas vant agens i ner ent es ao r egi me cont r at ual ,
sua r emuner ao nomi nal no pode ser reduzi da. A Admi ni st r ao dever r emuner - l o
com o valor do venci ment o do cargo s omado parcel a que venha a compl et ar o ant i go
salrio, parcel a essa a ser paga como di rei t o pessoal i rret i rvel e dot ada de nat ur eza
r emuner at r i a.
5 2 3
Por out r o l ado, a ampliao da jornada de trabalho pode pr ovocar ofensa ao pr i n-
c pi o da i r r edut i bi l i dade. Se a j or nada al cana cer t o nme r o de hor as s emanai s - por
exempl o, 30 hor as - e o r egi me passa a ser de 40 hor as, a essa ampl i ao deve cor-
r es ponder o a u me n t o da r emuner ao par a o fi m de fi car adequada ao novo r egi me.
A per si st nci a do venci ment o ant eri or, di ant e do a ume nt o da j or nada, vul ner a o
al udi do pr i nc pi o.
5 2 4
A EC n
s
19/ 1998 al t erou a redao do ci t ado art. 37, XV, da CF, f undamen-
t al ment e par a o fi m de i ncl ui r na garant i a, al m dos venci ment os, os subsdios, nova
denomi nao dada quel es quando se t rat a de al gumas cat egori as especi ai s de agent es
pbl i cos, as s unt o que exami namos em t pi co ant eri or. Fez-se t a mb m al uso ao art .
39, 4
2
, da CF, que o que prev os subs di os, mas de forma i ndi r et a i nci de ai nda o
art. 37, XI, da Cart a, que prev a fi xao do t et o r emuner at r i o.
No cust a subl i nhar, por correl at o com a garant i a da i r r edut i bi l i dade r emuner a-
tria, que vedado Admi ni st r ao efet uar descont os nos venci ment os dos ser vi do-
res, a no ser quando haja cons ent i ment o expr esso por par t e dest es ou quando a lei ex-
pr es s ament e o preveja, est abel ecendo percent ual mxi mo e razovel par a o de s c ont o
5 2 5
e sempr e gar ant i ndo o di rei t o ao cont radi t ri o e ampl a defesa. Fora da, o descont o
ser abusi vo e ilegal, suj ei t o anul ao pel o Judi ci r i o.
5 2 6
Rest a demons t r ado, por t ant o, que o di rei t o i r r edut i bi l i dade l i mi t ado e condi -
ci onado, como const a do ma nda me nt o const i t uci onal e r esul t a da j ur i spr udnci a mai s
aut or i zada sobr e o assunt o.
8.4 Isonomia
O pr i nc pi o da i sonomi a r emuner at r i a, ant er i or ment e pr evi st o no art . 39,
l
e
, da CF, est abel eci a que fariam j us i gual dade de venci ment os os ser vi dor es da
admi ni st r ao di r et a que ocupassem cargos de at r i bui es i guai s ou cargos as s eme-
l hados de um me s mo Poder ou ent r e os Poderes Execut i vo, Legi sl at i vo e Judi ci ri o,
52
< A I
a
Tur ma do STF, no RE 243. 349- MG (Rei. Mi n. ELLEN GRACI E, j ul g. em 11. 9. 2001) r ef or mou acr-
do do TJ-MG que admi t i r a a r eduo r emuner at r i a. Da ndo pr ovi ment o ao r ecur s o ext r aor di nr i o, a Tur ma
e nt e nde u que a deci so vi ol ara o art . 7", VI, da CF, que t a mb m gar ant e a i r r edut i bi l i dade dos sal ri os, sal vo
di sposi o cont r r i a em acor do ou conveno col et i va (Informativo STF n
B
2 4 1 , set . 2001) . Lembr e- s e apenas
de que n e m se pr eci sar i a r ecor r er ao art . 7-, VI, da CF, poi s, c omo vi st o, o art . 37, XV, da CF, refere-se t a nt o
a cargos ( r egi me es t at ut r i o) c omo a empr egos pbl i cos ( r egi me cont r at ual t r abal hi s t a) .
5 2 4
No me s mo s ent i do: STF, RE 255. 792- MG, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, em 28. 4. 2009.
5 2 5
o caso do art . 46, T-', da Lei n- 8. 112/ 1990 - o Es t at ut o dos Ser vi dor es Feder ai s.
5 2 6
Vide STJ, REs p 1. 116. 855-RJ (AgRg), Rei. Mi n. ARNALDO ESTEVES LIMA, em 17. 6. 2010.
r essal vando apenas as vant agens de cart er i ndi vi dual e as concer nent es nat ur eza
ou ao local de t r abal ho.
A i nt eno do Cons t i t ui nt e foi a de evi t ar as di s par i dades r e mune r a t r i a s
ent r e car gos i dnt i cos, s i t uados em es t r ut ur as funci onai s di ver sas. Em out r a s pal a-
vr as, o as s i s t ent e social do Poder Execut i vo deveri a per ceber a me s ma r e mune r a o
que o as s i s t ent e social do Poder Judi ci r i o ou Legi sl at i vo. Fi car i am de fora dos pa-
dr es i s onmi cos aquel as vant agens que, por es t ar em at r el adas pes s oa em si do
ser vi dor ou sua condi o de t r abal ho, ger as s em si t uaes f unci onai s s i ngul ar es .
Obser vamos, cont udo, que a i sonomi a j amai s foi devi dament e i mpl ant ada, con-
fl ui ndo par a isso os i nt er esses corporat i vos dos di versos quadr os f unci onai s.
5 2 7
Por essa razo que o pri nc pi o da i sonomi a foi ext i nt o pel a EC n
s
19/ 1998, que
i mpl ant ou a reforma admi ni st r at i va do Est ado. Em lugar da i sonomi a, passou a di spor
o art . 39, l
e
, da CF que a fixao dos padres de venci ment o e das demai s parcel as
i nt egr ant es da r emuner ao devem observar a nat ur eza, o grau de r esponsabi l i dade e a
compl exi dade dos cargos component es de cada carreira, bem como os r equi si t os par a
a i nvest i dur a e as pecul i ari dades prpri as dos cargos e das funes. Ret or namos , poi s,
ao si st ema encont r ado na Const i t ui o anterior.
Temos, de nossa par t e, fundadas razes de descrena nessa nova or i ent ao.
Se o pr pr i o r egi me de i sonomi a foi sempr e desr espei t ado e fraudado pel as di versas
i nst i t ui es da Repbl i ca, a despei t o de seu cart er de j ust i a, pel o qual se i gual ari a a
r emuner ao de servi dores com funes i dnt i cas ou s emel hant es , i magi ne- se t endo
agora o Est ado, nas mai s di versas esferas de Poder e da federao, l i ber dade par a pr o-
ceder avaliao de nat ur eza e compl exi dade de cargos e suas pecul i ari dades. . . Se as
di spari dades j exi st i am com o pri nc pi o da i sonomi a, par ece- nos irreversvel que se
t or nar o mai s pr of undas e i nj ust as com o novo si st ema, sabi do que as Admi ni st r aes
no apenas se t m mos t r ado deficientes para tal avaliao, como t a mb m por que,
cons t ant ement e, t m si do pr essi onadas pel o i mpul so pr ovocado por det er mi nados in-
t er esses escusos de cert as aut or i dades, si t uao de i mor al i dade que s se ext i ngui r a
com a mudana de consci nci a dos admi ni st r ador es pbl i cos.
8.5 Vinculao e Teto
Repet i ndo ma nda me nt o anterior, a Const i t ui o em vigor proi bi u a vi ncul ao
ou equi par ao de venci ment os para o efeito da r emuner ao de pessoal no servi o
pbl i co (art. 37, XIII). A regra, como fcil notar, pr ocur a evi t ar os denomi nados
aumentos em cascata, que ocor r em quando, aument ada a r et r i bui o de uma classe de
5 2 7
Os qu e mi l i t a m na r ea dos di r ei t os dos s er vi dor es pbl i cos h mu i t o t m c o n s t a t a d o qu e n o h
pa r i da de e nt r e os car gos do Execut i vo, Legi sl at i vo e J udi ci r i o; n o r ma l me n t e a r e t r i bui o dos car gos
de s t e s doi s l t i mos Poder es mai s el evada que a do Execut i vo. Qu a n d o n o o val or em si da r e mu n e -
r ao do car go qu e ma i s el evado, cr i am- s e adi ci onai s e gr at i f i caes p e r ma n e n t e s e genr i cos qu e na da
ma i s s o do qu e um c o mp l e me n t o r e mu n e r a t r i o di sf ar ado.
servi dores, out r as cl asses se beneficiam, por est ar em at rel adas quel a. Significa que
o aument o de um significaria o aument o de mi l har es, com gr ande prej u zo ao erri o
e aos pr pr i os servi dores, nest e caso por que o Est ado no se arri scari a a conceder
aument os especficos a est a ou quel a classe, sabedor que a seu r eboque mi l har es de
out r os cargos se benefi ci ari am do aument o.
De out r o l ado, vedada t ambm a vi ncul ao ent r e agent es pbl i cos cujas li-
nhas r emuner at r i as se apr esent am com si st ema pr pr i o. E o caso, por exempl o, de
Deput ados Est aduai s e servi dores pbl i cos est aduai s. Agent es pol t i cos suj ei t am-se a
regi me pr pr i o e, por essa razo, Prefeitos, Vice-Prefeitos e Vereadores no pode m t er
seus subs di os vi ncul ados r emuner ao dos servi dores pbl i cos muni ci pai s .
5 2 8
A regra do teto remuneratrio a que const a do art. 3 7, XI, da CF, com a redao da
EC n
2
41/ 2003. A Const i t ui o, depoi s de reformada por est a l t i ma emenda, passou a
admi t i r t et os r emuner at r i os geral e especficos, est es dependendo da respect i va ent i da-
de federativa. Assi m, est abel eceu, como teto geral par a t odos os Poder es da Uni o, Es-
t ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os, o subs di o mensal , em espci e, dos Mi ni st r os do
Supr emo Tri bunal Federal . No que concer ne aos tetos especficos (ou subtetos), foi fixado
par a os Muni c pi os o subs di o do Prefeito, e par a Est ados e Di st r i t o Federal , foram
previ st os t rs subt et os: ( l
2
) no Execut i vo, o subs di o mensal do Governador; (2
e
) no
Legislativo, o subs di o dos Deput ados Est aduai s e Di st ri t ai s; (3
2
) no Judi ci ri o, o sub-
sdio dos Desembar gador es do Tribunal de Just i a, aplicvel esse l i mi t e aos me mbr os
do Mi ni st r i o Pbl i co, aos Pr ocur ador es e aos Defensores Pbl i cos .
5 2 9
A despei t o dessa regra geral, a EC n
2
47, de 5. 7. 2005, i nt r oduzi u o 12, ao art .
37 da CF, pel o qual fixou al t ernat i va par a a fixao do t et o. Segundo o novo manda-
ment o, os Est ados e o Di st ri t o Federal t m a faculdade de fixar teto nico local r emu-
ner at r i o (na ver dade, t a mb m um subteto), desde que o faam at ravs de emendas s
respect i vas Const i t ui es e Lei Orgni ca (aqui, no caso do Di st r i t o Federal ). O l i mi t e
ni co dever cor r esponder ao subs di o mensal dos Desembar gador es do respect i vo
Tri bunal de Just i a, o qual , a seu t ur no, se l i mi t a ao per cent ual de novent a i nt ei ros
e vi nt e e ci nco cent si mos por cent o (90, 25%) do subs di o mens al dos Mi ni st r os do
Supr emo Tri bunal Federal . O art. 37, 12, todavia, no se aplica aos subs di os dos
Deput ados Est aduai s e Di st ri t ai s e dos Vereadores.
O STF, por m, dando i nt er pr et ao conforme Const i t ui o, excl ui u os magi s-
t r ados est aduai s do mbi t o do art. 37, XI e 12, da CF, ent endendo no l hes ser apli-
cvel o t et o r emuner at r i o de 90, 25% do subs di o dos Mi ni st r os do STF. Fundou- s e
a deci so, de incio, na ocorrnci a de violao ao pri nc pi o da i sonomi a (art. 5
2
, caput
e I), pel o fato de t er havi do t r at ament o di scr i mi nat r i o ent r e magi st r ados federais
e est aduai s, que, al m de des empenhar em i dnt i cas funes, se s ubme t e m a um s
est at ut o (Lei Compl ement ar n
2
35/ 1979) . Em conseqnci a, as EC n^ 41 e 47 t er i am
5 2 8
Com a me s ma l i nha, v. STF, AgR- RE 411. 156, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, em 29. 11. 2011.
5 2 9
A Lei n'
J
12. 771, de 28. 12. 2012, f i xou o subs di o dos Mi ni s t r os do STF em R$ 28. 059, 29 par a 2013;
R$ 29. 462, 25 par a 2014; e R$ 30. 935, 36 par a 2015. I dnt i cos val or es foram fi xados par a o subs di o do
Pr ocur ador - Ger al da Repbl i ca pel a Lei n
a
12. 770, de 28. 12. 2012.
ul t r apassado os l i mi t es do poder const i t uci onal reformador (art. 60, 4
a
, IV). Out r o
f undament o foi o de que a est r ut ur a j udi ci ri a t em cart er naci onal , fato que e ma na
do art. 93, V, da CF, que prev o escal onament o vertical de subs di os da magi st r at ur a,
sem qual quer di st i no ent r e rgos j udi ci ri os federais e es t aduai s .
5 3 0
Com a devi da
vnia, di ssent i mos de s emel hant e ent endi ment o. A uma, por que o fato de haver um s
est at ut o par a a magi st r at ur a no i mpede que o Const i t ui nt e est abel ea regras espec -
ficas par a rgos federais e est aduai s; a duas, por que o escal onament o pr evi st o no art .
93, V, da CF, t em carter geral, di ver sament e do que ocorre com os t et os r emuner at r i os
fixados no art. 37, XI e 12, nor mas que t m carter especial por di sci pl i narem especi -
fi cament e mat r i a relativa a r emuner ao. Em nosso ent ender, por t ant o, com os vot os
venci dos est o mel hor ent endi ment o: o poder r ef or mador decor r ent e das EC n^ 41 e
47 no guar da qual quer i ncompat i bi l i dade com o quadr o const i t uci onal .
J se encet ou a t ent at i va de di st i ngui r o subsdio e o teto remuneratrio, em Es t ado-
- membr o, par a o fim de elevar a r emuner ao, fixando-se o subs di o com o val or-l i mi t e
previ st o const i t uci onal ment e, por um lado, mas, por out r o, sendo admi t i do que a
r emuner ao al canasse i mpor t nci a superi or ao s ubs di o.
5 3 1
A nor ma se nos afigura
f l agr ant ement e i nconst i t uci onal , por que reflete violao const i t uci onal por via obl-
qua .
5 3 2
Se ver dade que no se conf undem subs di o e t et o r emuner at r i o, no menos
ver dadei r o que, se a r emuner ao do subs di o eqi val e ao pr pr i o s ubt et o r emuner a-
t ri o de Est ados, DF e Muni c pi os, nos t er mos do art. 37, XI, CF, no pode ser el evada
t oma ndo em consi derao o t et o fixado para a Uni o Federal , sob pena de infringir o
ci t ado subt et o, est e o l i mi t e const i t uci onal na espci e. O t et o mxi mo federal s pode
ser t i do como par met r o em si t uaes excepci onai s que admi t em o acrsci mo de al gu-
ma parcel a ao valor do subs di o.
Trs aspect os, ai nda, do art. 37, XI, da CF, mer ecem coment r i o.
Pr i mei r ament e, sujeita-se ao t et o r emuner at r i o qual quer t i po de r emuner ao
dos servi dores, al m de pr ovent os e penses, per cebi dos cumul at i vament e ou no,
i ncl u das as vant agens pessoai s ou de qual quer out r a nat ur eza. Ent r et ant o, no ser o
comput adas no referido t et o as parcel as de cart er indenizatrio previ st as em lei, con-
forme di spe o art. 37, 11, da CF, i nt r oduzi do pel a j referi da EC n
e
47/ 2005. Em
conseqnci a, s se i nser em no l i mi t e const i t uci onal as parcel as de cart er remunerat-
rio, e isso pel a si mpl es razo de que soment e est as se confi guram efet i vament e como
5 3 0
ADI 3854 MC/ DF, Rei . Mi n. GILMAR MENDES, em 28. 2. 2007. A deci so, por mai or i a, t eve car t er li-
mi na r e s us pe nde u a eficcia dos ar t s. 2
a
da Resol uo 13/ 2006 e 1
L
', par gr af o ni co, da Resol uo 14/ 2006,
ambas do CNJ - Cons e l ho Naci onal de Just i a, que havi am fixado o t et o de 90, 25%.
5 3 1
Na Resol uo n
s
15, de 4. 12. 2006, o CNMP, embor a t enha r eaf i r mado o subsdio m xi mo dos me mb r o s
do MP dos Es t ados no per cent ual de 90, 25% do subs di o de Mi ni s t r o do STF, admi t i u que o teto remunera-
trio t i vesse c omo base o val or t ot al do pr pr i o subs di o de Mi ni st r o. A ci t ada Resol uo foi r evogada pel a
Resol uo n 17, de 2. 4. 2007.
5 3 2
O STF, em deci so acer t ada, a nos s o ver, deferi u medi da caut el ar par a s us pe nde r l i mi na r me nt e a eficcia
da nor ma , em ao movi da pel o pr pr i o Pr ocur ador - Ger al da Repbl i ca, Pr es i dent e do referi do Cons e l ho
(ADI 3. 831, Rei. Mi n. CRMEN LCIA, em 15. 12. 2006; Informativo STF n
a
452, dez. 2006) .
rendimentos. As pr i mei r as, como expressa o pr pr i o vocbul o, espel ham indenizao,
no sendo cabvel que sej am i ncl u das no l i mi t e est i pendi al , ou de ga nhos .
5 3 3
Tem l avrado al guma di scusso no que t ange s parcel as que se s ubme t e m ao
t et o e aquel as out r as que, somadas ao subs di o, podem gerar r emuner ao aci ma do
t et o. As vant agens de nat ur eza i ndeni zat ri a no so comput adas par a o l i mi t e re-
muner at r i o.
5 3 4
H al gumas parcel as, por m, que, por sua especi al nat ur eza, podem
gerar r emuner ao super i or ao t et o. Como exempl os, o dci mo t ercei ro sal ri o, o t ero
const i t uci onal de frias, o adi ant ament o de frias, o t r abal ho ext r aor di nr i o de ser-
vi dores, o abono de per mannci a em servio (art. 40, 19, CF) . Out r as pr ovm de
fontes ou rubri cas di versas (v. g. a r emuner ao pel o exerccio do magi st r i o, dent r o
ou fora do Poder Pbl i co, e benefcios or i undos de pl anos pri vados de previ dnci a ou
de assi st nci a mdi co- soci al ). Por l t i mo, al gumas vant agens especficas t a mb m t m
sido excl u das do l i mi t e const i t uci onal .
5 3 5
O CNJ e o CNMP j r egul ar am a mat r i a em
rel ao a magi st r ados e membr os do Mi ni st ri o Pbl i co.
5 3 6
A segunda obser vao a de que so dest i nat r i os da referi da nor ma t odos os
t i t ul ares de cargos, empr egos e funes da Admi ni st r ao Di ret a, aut r qui ca e funda-
cional, os me mbr os de qual quer dos poder es das ent i dades federat i vas, os det ent or es
de mandat o el et i vo e os demai s agent es pol t i cos.
Por fi m, a Const i t ui o acabou por est abel ecer uma vi ncul ao r emuner at r i a:
o subs di o mensal dos Desembar gador es de Tri bunal de Just i a no pode exceder a
90, 25% do subs di o mensal , em espci e, dos Mi ni st r os do Supr emo Tri bunal Federal .
Por t ant o, esse t a mb m ser o l i mi t e par a o subs di o de me mbr os do Mi ni st r i o Pbl i -
co, Pr ocur ador es e Defensores Pbl i cos .
5 3 7
A Const i t ui o det er mi nou, ainda, que o t et o r emuner at r i o deve ser observa-
do, da me s ma forma, por empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a e suas
subsi di ri as, quando r eceber em recursos das pessoas federativas a que est o vi ncul a-
das, com o objetivo de pagament o de despesas com pessoal ou com cust ei o em geral
(art. 37, 9
S
, CF) .
5 3 8
Significa, poi s, que a r emuner ao paga por t ai s ent i dades, quan-
do dot adas de r ecur sos pr pr i os para despesas de pessoal , no est sujeita ao l i mi t e
fi xado par a os demai s empr egados. O di sposi t i vo mer ece crticas na medi da em que
5 3 3
O art . 4" da EC n- 4 7 / 2 0 0 5 di spe que, e nqua nt o no for edi t ada a lei a que se refere o art . 37, 11, da
CF, ser excl u da do t et o qual quer par cel a consi der ada de car t er i ndeni zat r i o pel a l egi sl ao em vi gor na
dat a de publ i cao da EC n'
J
4 1 / 2 0 0 3 . Trat a-se, poi s, de ma n d a me n t o de eficcia t r ans i t r i a.
5 3 4
E o caso da aj uda de c us t o par a muda n a e t r ans por t e, aux l i o- mor adi a, aux l i o- al i ment ao, di r i as,
aux l i o-funeral , aux l i o- t r ans por t e, i ndeni zao de frias no gozadas, l i cena- pr mi o conver t i da em pe-
cni a e i ndeni zao de t r ans por t e. H dvi das, cont udo, sobr e o car t er i ndeni zat r i o de al gumas dessas
vant agens .
5 3 5
Ex.: a bol sa de e s t udo de car t er r emuner at r i o e a grat i fi cao el ei t or al . Em r el ao a est a l t i ma
t a mb m h dvi das qua nt o excl uso do t et o.
5 3 6
Resol uo n
a
14, do CNJ ( 21. 3. 2006) e Resol uo n'
J
10, do CNMP ( 19. 6. 2006) .
5 3 7
Rel embr e- s e aqui o qu e di s s e mos , ne s t e me s mo t pi co, a r es pei t o da deci s o pr of er i da na ADI 3854-
MC/ DF.
5 3 8
Esse l i mi t e foi r eaf i r mado pel o STF no AgR-RE 590. 252- RJ, Rei. Mi n. EROS GRAU (publ . em
17. 4. 2009) .
per mi t e o pagament o de salrios mui t o superi ores aos padr es de mer cado em ent i da-
des admi ni st r at i vas, nas quai s, como sabi do, i mper a f r eqent ement e o mai s desl ava-
do nepot i s mo e a t ot al falta de cont rol e da respect i va admi ni st r ao di ret a.
Apesar da al t erao processada no art. 37, XI, da CF, o inciso XII do me s mo art .
37 cont i nuou com a redao originria. Diz est e l t i mo di sposi t i vo: "Os vencimentos dos
cargos do Poder Legislativo e do Poder Judicirio no podero ser superiores aos pagos pelo Poder
Executivo." O t ext o i ndi ca cl ar ament e que o t et o r emuner at r i o seri a o at r i bu do aos
cargos do Execut i vo. Ora, o art. 37, XI, da CF, com as al t eraes que sofreu, apont a con-
t edo di verso: o t et o genri co per t ence a cargos do Judi ci ri o, no caso os dos Mi ni st r os
do STF. Assi m, os venci ment os do Judicirio poder o ser super i or es aos do Execut i vo.
Nos Est ados e Di st ri t o Federal, o subs di o do Governador o subt et o apenas no mbi t o
do Poder Execut i vo, mas, como curial, nada i mpede que seu valor seja inferior, por
exempl o, ao dos Desembar gador es ou ao dos Deput ados Est aduai s. Por consegui nt e,
t emos par a ns - e j o di ssemos em edies ant eri ores - que, di ant e da mat r i a relativa
ao t et o r emuner at r i o, hoje regul ada no art. 37, XI, da CF, o inciso XII do me s mo di s-
posi t i vo r esul t ou sem qual quer aplicabilidade efetiva; ao cont rri o, est ampa, de cert o
modo, cont radi o ao ser compar ado com o al udi do inciso XI - est e dot ado do cont edo
r eal ment e desej ado pel as reformas previ denci ri a e admi ni st rat i va.
H uma l t i ma consi derao a fazer quant o ques t o do t et o r emuner at r i o.
O art. 9
a
da EC n
a
41/ 2003 or denou a aplicao do di spost o no art . 17 do ADCT da
Const i t ui o a qual quer t i po de r emuner ao per cebi da pel os servi dores e agent es
j menci onados, consi der ando o t et o fixado no art. 37, XI, da CF Como o art . 17 do
ADCT det er mi nar a a i medi at a r eduo de venci ment os per cebi dos em desacor do com
as regras const i t uci onai s, s em que o prej udi cado pudes s e i nvocar o di rei t o adqui r i do
ao r ecebi ment o do excesso, fi cou claro que o ci t ado art . 9
a
pr et endeu fosse t a mb m
pr ovi denci ada a i medi at a r eduo dos venci ment os per cebi dos em valor super i or ao
est abel eci do pel o t et o.
Tal di sposi t i vo, ent r et ant o, se afigura f l agr ant ement e i nconst i t uci onal . O art .
17 do ADCT da Const i t ui o i nt egrou or i gi nar i ament e a Const i t ui o de 1988; cuida
-se, poi s, de nor ma or i unda do Poder Const i t ui nt e Ori gi nri o, cont r a o qual , afirma a
mai s aut or i zada dout r i na, no h como invocar di rei t o adqui r i do. O art . 9
a
da EC n
a
41/ 2003, no ent ant o, espel ha ma nda me nt o decor r ent e do Poder Cons t i t ui nt e Deri va-
do, que l i mi t ado, subor di nado e condi ci onado; segue-se, poi s, que deve obser var as
regras i mut vei s da Const i t ui o - as denomi nadas clusulas ptreas - i nscul pi das no
art. 60, 4
a
, da Const i t ui o, nel as est ando i ncl u das as que di spem sobr e di rei t os e
garant i as i ndi vi duai s (art. 60, 4
a
, IV, CF).
Ora, no h qual quer dvi da de que a i rredut i bi l i dade de venci ment os const i t ui
di rei t o adqui r i do dos servi dores, como t ransparece do art. 37, XV, da CF. Out r a con-
cl uso, assi m, no se pode ext rai r seno a da i nconst i t uci onal i dade do ci t ado art. 9
a
da EC n
a
41/ 2003. Desse modo, o servi dor que, com ampar o na legislao per t i nent e,
percebe r emuner ao super i or ao t et o fi xado no art. 37, XI, da CF (ou pr ovi sor i amen-
t e no art. 8
a
da EC n
a
41), no pode sofrer r eduo em seu mont ant e. O di rei t o do
Poder Pbl i co, no caso, ser apenas o de mant er irreajustvel a r emuner ao at que
as elevaes r emuner at r i as s ubs equent es possam absor ver o mont ant e. Na verdade,
o cor r et o consi der ar no caso a percepo de duas parcel as, u ma cor r es pondent e ao
t et o e out r a equi val ent e ao excesso r emuner at r i o. Assi m, medi da que for sendo rea-
j ust ada a parcel a rel at i va ao t et o, est ar sendo r eduzi da a parcel a referent e ao excesso.
Em cert o mo me n t o fut uro, est a l t i ma parcel a ser t ot al ment e absor vi da e, a par t i r
da, a r emuner ao do servi dor - agora nos l i mi t es do t et o - est ar em condi es de
ser reaj ust ada nor mal ment e.
A obser vnci a do t et o const i t uci onal deve incidir t a mb m na hi pt es e em que o
servi dor l i ci t ament e per ceba seus ganhos de duas ou mais fontes di versas, si t uao que
no se conf unde com aquel a em que o servi dor percebe r emuner ao aci ma do t et o
de apenas uma font e pagadora. Naquel a hi pt ese, dever consi der ar - se a totalidade
das r emuner aes, r emanes cendo o excedent e como parcel a absorv vel pel os fut uros
aument os do t et o, em garant i a do pri nc pi o da i rredut i bi l i dade. A di fi cul dade est
na operaci onal i zao desse cont rol e, sabi do que os ent es pbl i cos, como regra, no
t r ocam i nformaes sobre r emuner ao. O cert o que a um del es caber o cont rol e
da absor o do r emanescent e, provi dnci a que exige, obvi ament e, cons t ant e t roca de
i nformaes ent r e os rgos admi ni st r at i vos.
5 3 9
O que j ur i di cament e invivel que, n u m est al ar de dedos ocor r i do sob a
gide de e me nda const i t uci onal , a r emuner ao seja s i mpl es ment e r eduzi da a l i mi t e
r emuner at r i o f i xado pos t er i or ment e ao mo me n t o em que nasceu o di r ei t o s ua
per cepo.
5 4 0
O STF, ent r et ant o, parece no ter adot ado esse ent endi ment o e, cons equent e-
ment e, j ogou por t er r a a garant i a const i t uci onal da i rredut i bi l i dade. Para t ant o, con-
si derou abr angi da pel o t et o (e, poi s, redut vel ) a gratificao de t e mpo de servio,
quando se sabe que se t r at a de vant agem que o servi dor i ncorpora pro tempore, configu-
r ando- se como di rei t o adqui r i do. Reduzi r tal t i po de vant agem o me s mo que reduzi r
a r emuner ao - i sso cont r a ma nda me nt o expr esso na Cart a da Repbl i ca. Por out r o
l ado - e r evel ando- se i ncoer ent e, concessa venia, o j ul gament o -, consi der ou suscet vel
de pr eser vao det er mi nada parcela de acrsci mo ao valor dos pr ovent os previ st a em
est at ut o funcional ( embor a sujeita absoro por fut uros a ume nt os do s ubs di o) .
5 4 1
Fica, poi s, a i mpr esso de que a Cort e mai s se apegou a cri t ri os pol t i cos - no caso,
rel at i vos ao t et o r emuner at r i o - do que a cri t ri os j ur di cos, pel os quai s caberi a o
respei t o ao di rei t o adqui r i do e i rredut i bi l i dade de venci ment os .
5 4 2
5 3
' Nessa esteira, inclusive, decidiu o CNMPn o Proc. 390/ 2006, Rei. Cons. OSMAR FERNANDES, em 20. 11. 2006,
a propsito de integrantes do MP da Uni o que, em cumulao, percebiam remunerao ori unda de out ros MPs ou
da Magistratura.
5 W
No me s mo sent i do o pens ament o de JOS AFONSO DA SILVA, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE
MELLO e DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, expendi do em pareceres sol i ci t ados pel a Associ ao
Nacional dos Membr os do Mi ni st ri o Pblico - CONAMR acost ados ao pr ocesso referent e ADI n n
a
3. 105,
ajuizada pel a ent i dade.
5 4 :
MS 24. 875- DF, Rei. Mi n. SEPLVEDA PERTENCE, em 11. 5. 2006 (Informativo STF n
Q
426, mai o 2006) .
5 4 2
O STF, por m, gar ant i u a i r r edut i bi l i dade de pr ovent os aci ma do t et o, per cebi dos ant es da EC n'-'
4 1 / 2 0 0 3 , s endo pr evi st a a sua absor o pel os fut uros reaj ust es (MS 27. 565, j . 18. 10. 2011) .
8.6 Pagamento com Atraso
Lament avel ment e, no rara a ci rcunst nci a de haver at r aso no pagament o dos
venci ment os e vant agens dos servi dores pbl i cos. Al gumas ent i dades est at ai s, des -
pr ezando a i mpor t nci a da pont ual i dade, dei xam de efet uar a r et r i bui o de seus ser-
vi dores no l t i mo di a do ms t r abal hado, mome nt o que deveri a ser t i do como regra
no t ocant e ret ri bui o do pessoal . Fr eqent ement e encont r amos a not ci a de t ai s
at r asos e, o que mai s grave, das dificuldades supor t adas pel os ser vi dor es di ant e dos
compr omi s s os financeiros a seu cargo.
Em nosso ent ender, t rat a-se de fato grave, apt o a ensej ar a r esponsabi l i dade
funcional dos agent es r esponsvei s por essa i mpont ual i dade, seja qual o for o nvel
admi ni st r at i vo em que se si t uem. A despei t o di sso, j r ei nou gr ande cont r ovr si a a
r espei t o da i nci dnci a de correo monet r i a sobre o pagament o da r emuner ao fun-
cional efet uado com at r aso. At ual ment e, cont udo, domi na o ent endi ment o de que tais
val ores cons t i t uem dvidas de valor e, por consegui nt e, suscet vei s de at ual i zao mo-
net ri a, e isso par a que as i mpor t nci as devidas no sofram r eduo em seu valor real
em vi r t ude da corroso pr ovocada pel o decur so do t empo e pel a di mi nui o do poder
aqui si t i vo da moeda.
A const r uo j ur i spr udenci al formada com esse ent endi ment o par ece- nos i nt ei -
r ament e acert ada. Deci di ndo tal mat ri a, o STJ j t eve a opor t uni dade de sent enci ar
que "as vantagens financeiras devidas aos funcionrios estatutrios constituem dvida de valor,
de natureza alimentar, e o respectivo pagamento atualizado - quando feito com atraso - conse-
qncia jurdica irrefragvel",
543
Em out r a ocasio, deci di u o me s mo Tri bunal : "As diferen-
as salariais pagas com atraso a funcionrios, por serem dvidas de valor, devem ser pagas com
correo monetria a partir da poca em que eram devidas administrativamente. "
544
O STF ps cobro pol mi ca que reinava sobre a mat ri a, fi xando em or i ent ao
firmada em smul a: "No ofende a Constituio a correo monetria no pagamento com atra-
so dos vencimentos de servidores pblicos. "
54S
Defi ni da a i nci dnci a da correo monet r i a sobre os venci ment os pagos com
at r aso pel o Poder Pbl i co, out r a di scusso versou sobr e o ndi ce a ser adot ado, sobr e-
t udo por que ni ngum desconhece a enor me confuso causada pel a di versi dade e pel a
sucesso de ndi ces de at ual i zao de valor. Nesse aspect o, o ent endi ment o domi nant e
o de que o ndi ce a ser apl i cado deve ser aquel e que, mai s efet i vament e possvel,
reflita a per da do poder aqui si t i vo da moeda e a elevao geral dos pr eos pr at i cados
par a o cons umo geral dos i ndi v duos. Soment e assi m no ser causado prej u zo mai or
ao servi dor que recebe a des t empo os ganhos a que faz j u s .
5 4 6
5 4 3
REsp n
s
20. 208-SP, I
a
Tur ma, unn. , Rei. Mi n. DEMCRI TO REI NALDO, DJ de 25. 5. 1992.
5 4 4
REsp n'
J
34. 028-SP, 6
a
Tur ma, unn. , Rei. Mi n. PEDRO ACIOLI, publ . DJ de 21. 6. 1993 ( apud ADCOAS
142191) . No me s mo s ent i do o TJ-MG (ApCv n'-' 86. 470, 2
a
- CCv, Rei. Des . LELLIS SANTI AGO, publ . em
27. 5. 1992) e oTJ - MS (ApC v n'-' 47. 283- 9, I
a
Tur ma, Rei. Des. J OSU DE OLIVEIRA, publ . em 4. 2. 1997) .
5 4 5
Vi de Smul a 682, STF.
5 4 6
Mui t o i nt er es s ant e e el uci dat i vo o t r abal ho el abor ado por J OS LUIZ WAGNER e RUDI MEI RA
CASSEL, Cor r eo monet r i a de dbi t os j udi ci ai s referent es r emuner ao dos ser vi dor es pbl i cos federai s
Al m da at ual i zao monet r i a dos val ores devi dos a t t ul o de r emuner ao,
i nci dem t a mb m juros de mora no caso de pagament o em at r aso. Tal parcel a, como se
sabe, espel ha obri gao do devedor decor r ent e da demor a no pagament o de seu dbi -
t o. Todavia, di spe o art . P-F, da Lei n
s
9. 494, de 10. 9. 1997, i nt r oduzi do pel a MP n
Q
2. 180- 35, de 24. 8. 2001, que os j ur os de mor a, nas condenaes sofridas pel a Fazenda
Pbl i ca vi sando ao pagament o de verbas r emuner at r i as devi das a ser vi dor es pbl i cos
em geral, no poder o ul t r apassar o per cent ual de seis por cento ao a n o .
5 4 7
Depreende
-se, poi s, que, fora dessa hi pt ese, h de incidir o per cent ual fixado em lei especfica
ou, na falta dest a, na lei geral - no caso o art. 406 do Cdi go Civil: a t axa que est i ver
em vigor par a a mor a do pagament o de i mpost os devi dos Fazenda Naci onal .
Os j ur os de mor a, di f er ent ement e do que se sust ent ava ant er i or ment e, quan-
do er am consi der ados acessri os do pri nci pal , os t ent am agora natureza indenizatria
e r epr es ent am par t e das per das e danos decor r ent e do i nadi mpl ement o da obri gao
pri nci pal . Por esse mot i vo, sobre a respect i va parcel a no i nci de o i mpos t o de renda,
como vem ent endendo a j ur i spr udnci a mai s at ual . Por consegui nt e, venci ment os ou
diferenas r emuner at r i as pagas com at raso, base de clculo par a o referi do i mpost o,
devem fi gurar em parcel a di versa da dos j ur os, parcel a est a sobr e a qual no h aquel a
i nci dnci a t r i but r i a.
5 4 8
8.7 Pagamento a maior
H al gumas si t uaes funcionais em que o servi dor per cebe, i ndevi dament e,
al gum t i po de pagament o, seja a t t ul o de venci ment os, ou de di ferenas r emuner at -
rias, ou ai nda de al guma out r a vant agem pecuni ri a. A ques t o consi st e em saber se,
uma vez descober t o o equ voco, t em o servi dor a obri gao de devol ver o que per cebeu
i ndevi dament e.
Na j ur i spr udnci a anterior, a obrigao de devolver era inafastvel, i nvocando- se
o f undament o de que a anul ao do at o admi ni st rat i vo pr oduz efeitos ex tunc. Desse
modo, a devol uo seria mer o corolrio da eficcia ret roat i va da anul ao.
As deci ses mai s moder nas, no ent ant o, t m anal i sado a ques t o sob o ma nt o
de out r os fatores, i ncl usi ve consi der ando o cart er al i ment ar de s emel hant es i mpor -
t nci as e, t ambm, o fato de que, nesses casos, o servi dor agiu de boa-f e em nada
cont r i bui u par a o at o prat i cado pel a Admi ni st r ao. Na ver dade, a est a que deve
i mput ar - se a er r nea i nt er pr et ao ou a m aplicao da lei, no pode ndo puni r - se o
servi dor por fora do erro admi ni st r at i vo.
(RDA n 215, 1999, p. 61- 70) , no qual os aut or es , cons ul t ando farta j ur i s pr udnci a, r e l e mbr a m a s uces s o
de ndi ces e a pont a m aquel es mai s compat vei s par a corri gi r val or es at r as ados .
5 4 7
O STF, r ef or mando deci so da Tur ma Recursal dos Jui zados Especi ai s Feder ai s do Ri o de Janei r o, que,
em seu Enunci ado 32, e nt e nde r a que os j ur os ser i am de 1% ao ms , j ul gou cons t i t uci onal o ci t ado di s po-
si t i vo da Lei n 9. 494/ 97 (RE 453. 740- RJ, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 28. 2. 2007; Informativo STF n
2
457, mar. 2007) .
5 4 8
STJ, REs p 1. 037. 452-SC, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 20. 5. 2008, e REs p 1. 066. 949, Rei . Mi n.
HUMBERTO MARTI NS, em 7. 10. 2008.
Da a or i ent ao de que " descabido o desconto das diferenas recebidas indevidamente
pelo servidor, em decorrncia de errnea interpretao ou m aplicao da lei pela Administrao
Pblica, quando constatada a boa-f do beneficiado, como na hiptese"
549
-, deci so que se
nos afigura abs ol ut ament e j us t a e compat vel com o pri nc pi o da eficincia, que deve
nor t ear a Admi ni st r ao e com cujas conseqnci as deve arcar.
A or i ent ao em tela, i mpor t ant e registrar, aplica-se, da me s ma forma, per-
cepo de val ores i ndevi dos a mai or concer nent es a pr ovent os e pens es por seus
dest i nat r i os, sempr e consi der ada a boa-f de sua condut a.
5 5 0
No cust a, por m, assi nal ar que cada hi pt ese dever ser exami nada em confor-
mi dade com as suas si ngul ar i dades. No caso de m-f do servidor, por exempl o, no
h n e n h u m ampar o par a exclu-lo da obri gao de devol ver o que per cebeu i ndevi da-
ment e: afinal, ni ngum pode l ocupl et ar-se de sua pr pr i a t orpeza. Por out r o l ado, al-
guns casos que espel ham ilegalidade mani fest a por par t e do rgo admi ni st r at i vo t m
ensej ado, como efeito, a obri gao de que o beneficirio devol va os val ores i ndevi dos.
9 Associao Sindical e Direito de Greve
9.1 Associao Sindical
A Const i t ui o Federal assegur a aos servi dores pbl i cos o di r ei t o livre asso-
ciao sindical (art. 37, VI). Esse di rei t o r et r at a a possi bi l i dade de o servi dor aderi r ao
si ndi cat o r epr esent at i vo de sua cat egori a profissional e cor r esponde ao di rei t o j h
mui t o exerci do pel os empr egados regi dos pela Consol i dao das Leis do Tr abal ho.
5 5 1
Al guns coment r i os devem ser feitos a respei t o do t ema.
Para comear, o di r ei t o de adeso ao seu si ndi cat o deve ser exerci do pel o servi-
dor com absol ut a l i berdade. Alis, a Const i t ui o prega a l i berdade de associ ao no
s no ci t ado art. 37, VI, mas t ambm como post ul ado f undament al rel at i vo aos em-
pr egados, previ st o no art. 8
S
. No h, por t ant o, obr i gat or i edade na f i l i ao do servidor.
A nor ma const i t uci onal no t em sua eficcia condi ci onada edi o de lei. Con-
clui-se, em conseqnci a, que se t r at a de nor ma de eficcia pl ena, possi bi l i t ando que
surja o si ndi cat o e que se admi t a a filiao do servidor.
A formao dos si ndi cat os sempr e obedeceu pr esena de doi s cri t ri os bsi cos
- a cat egori a profi ssi onal e a cat egori a econmi ca - par a o efeito do e nqua dr a me nt o
sindical. Em rel ao aos si ndi cat os de servi dores pbl i cos, t odavi a, est excl u da a no-
5 4 9
STJ, AgRg no REsp 1. 285. 129-MA, Rei . Mi n. LAURITA VAZ, em 17. 8. 2010, e REs p 1. 130. 542-CE, Rei.
Mi n. FELIX FI SCHER, em 23. 3. 2010. Tambm: STJ, RMS 18. 780, Rei. Mi n. SEBASTIO REIS J NI OR, em
12. 4. 2012, e REsp 1. 244. 182, Rei. Mi n. BENEDI TO GONALVES, em 10. 10. 2012.
5 5 0
STJ, REs p 549. 790- SC, Rei . Mi n. J OS ARNALDO DA FONSECA, em 14. 6. 2005, e REs p 873. 336, Rei .
Mi n. J ANE SILVA, em 25. 11. 2008.
5 5 1
A r egr a se conf i gur a c omo i novao const i t uci onal . A r espei t o do as s unt o, vi gorava a nt e r i or me nt e o
pr i nc pi o da vedao si ndi cal i zao de ser vi dor es do Est ado, i nscul pi do no art . 566 da CLT.
o de cat egori a econmi ca, por que a Admi ni st r ao no t em obj et i vos empr esar i ai s
como os empr egador es da iniciativa pri vada. Presi de, poi s, par a a cri ao do si ndi cat o
e para o e nqua dr a me nt o sindical, o exclusivo cri t ri o de cat egori a pr of i ssi onal .
5 5 2
Out r o aspect o que mer ece realce consi st e no t i po de at uao do si ndi cat o de ser-
vi dores pbl i cos. Os si ndi cat os so ent i dades que servem como i ns t r ument o de pr esso
par a doi s t i pos de reivindicao em favor dos t rabal hadores: uma de cart er social e ou-
t ra de cart er econmi co. No caso dos si ndi cat os de servi dores, ent r et ant o, necessri o
o recurso i nt er pr et ao si st emt i ca da Const i t ui o. A mat r i a relativa aos venci men-
t os dos servi dores obedece, como vi mos, ao pri nc pi o da legalidade, i st o , so fi xados
e aument ados em funo de lei. Esse pri nc pi o i mpede que haja negoci ao e rei vi ndi -
cao sindical de cont edo econmi co. Por isso mes mo, invivel ser a criao de litgio
t rabal hi st a a ser deci di do em di ss di os coletivos, como ocorre na iniciativa pri vada. A
at uao sindical nessa hi pt ese t er que observar al gumas l i mi t aes compat vei s com
as regras que di sci pl i nam os servi dores pbl i cos, r est r i ngi ndo- se as rei vi ndi caes s
de nat ur eza soci al .
5 5 3
Em abono desse ent endi ment o, de r est o i negavel ment e congr uent e com o si st e-
ma adot ado pel a Const i t ui o, segundo o qual a r emuner ao dos servi dores pbl i cos
s pode ser fi xada ou al t erada por lei especfica (art. 37, X, CF) , o STF deci di u, em
cart er sumul ar, que "A fixao de vencimentos dos servidores pblicos no pode ser objeto
de conveno coletiva."
554
Desse modo, de inferir-se que os i ns t r ument os negoci ai s de
fixao de val ores r emuner at r i os l i mi t am- se modal i dade de sal ri o e so aplicveis
apenas no mbi t o das rel aes de t r abal ho do set or pri vado. Convenes e acor dos
coletivos so, por consegui nt e, i nst i t ut os i ncompat vei s com o r egi me funcional do
servi o pbl i co.
5 5 5
Em rel ao est abi l i dade sindical, parece i nduvi doso que, me s mo no caso de
servi dores pbl i cos, i nci de a regra do art. 8
Q
, VIII, da CF, que veda a di spensa do
empr egado si ndi cal i zado a part i r do regi st ro da candi dat ur a a cargo de di reo ou
r epr esent ao sindical, me s mo como supl ent e, e at um ano aps o fi nal do mandat o,
no caso de t er si do el ei t o, ressal vada a hi pt ese de falta grave na forma que a lei est a-
belecer. Ne nhuma rest ri o foi i nst i t u da na nor ma do art. 37, VI, de modo que onde
a lei no r est r i nge no lcito ao i nt r pr et e restringir. A garant i a const i t uci onal , no
ent ant o, no al cana os servi dores ocupant es de cargo em comi sso, por que, conf or me
j dei xou as s ent ado o STF, a nor ma do art. 37, II, da CF, que per mi t e a livre nomeao
e exonerao par a t ai s cargos, deve preval ecer sobre o ci t ado art . 8
<J
, VIII, da Lei Maior.
Assi m, me s mo es t ando em cargo de di reo ou r epr esent ao sindical, o servi dor ti-
5 5 2
A r espei t o, cons ul t e- s e o t r abal ho O ser vi dor e o di r ei t o si ndi cal i zaao, de PRI SCE MARI A TORRES
BARBOSA (RDP 96, p. 305, 1990) .
5 5 3
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 320) . No me s mo s ent i do, J OS CLUDI O MONTEI RO DE
BRITO FI LHO no t r abal ho A si ndi cal i zaao do ser vi dor pbl i co (Revista LTR, v. 54, n
a
10, 1990, p. 1218 s s ) .
5 5 4
Smul a 679.
5 5 5
Com esse e nt e ndi me nt o, o STF decl ar ou a i nconst i t uci onal i dade de lei c ompl e me nt a r est adual , que
i ndevi dament e pr evi a a ocor r nci a de t ai s mecani s mos (ADI n n'-' 559-MT, Rei. Mi n. EROS GRAU, em
15. 2. 2006; vi de Informativo STF n" 416, fev. 2006) .
t ul ar de cargo em comi sso no t em est abi l i dade sindical, podendo, em conseqnci a,
ser l i vr ement e exoner ado pel a Admi ni s t r ao.
5 5 6
No caso do s ur gi ment o de litgios sobre r epr esent ao si ndi cal , ent r e si ndi cat os,
ent r e si ndi cat os e t r abal hador es, e ent r e si ndi cat os e empr egador es, o foro compet ent e
par a di ri mi -l os a Just i a do Trabal ho, como at ual ment e regi st ra, de forma expressa, o
art. 114, III, da Const i t ui o, com a al t erao pr ocessada pel a EC n
e
45/ 2004 (Refor-
ma do Judi ci r i o). No t endo o ma nda me nt o const i t uci onal feito qual quer di st i no a
respei t o, de se concl ui r que a nor ma se aplica t a mb m aos si ndi cat os de servi dores
pbl i cos, dent r o do mbi t o de at uao que lhes conferi do.
Qua nt o cont r i bui o sindical, a j ur i spr udnci a t em ent endi do ser devi da por
t odos os t r abal hador es de det er mi nada cat egori a, i ndependent ement e do v ncul o ce-
l et i st a ou est at ut r i o. A pr opsi t o, tal obri gao di spensa a edi o de lei especfica,
por quant o j t em previ so expressa nos art s. 578 e segui nt es da CLT, di pl oma que
regul a a mat r i a.
5 5 7
Ent r et ant o, no alcana os i nat i vos pel a ci r cunst nci a de est es no
mai s per t encer em cat egori a l aborai , al m do fato de que j desapar eceu seu v ncul o
j ur di co com a Admi ni s t r ao.
5 5 8
9.2 Greve
Out r a i novao const i t uci onal se refere ao di rei t o de greve. Ant er i or ment e, con-
signava o art. 37, VII, da CF que o di rei t o de greve seri a exerci do nos t er mos e nos
l i mi t es defi ni dos em lei compl ement ar . A EC n
9
19/ 1998, t odavi a, al t er ando o ci t ado
di sposi t i vo, subst i t ui u a lei compl ement ar pel a expr esso "lei especfica". Com essa
al t erao, o di pl oma disciplinador, que se caract eri zar como lei ordinria, ser mai s
faci l ment e apr ovado do que a lei compl ement ar , sabi do que par a est a a aprovao exige
mai or i a absol ut a dos me mbr os da Casa Legislativa (art. 69, CF) .
A despei t o do ent endi ment o de al guns est udi osos de que a lei especfica deve
emanar de cada ent e federativo responsvel pela r egul ament ao do di sposi t i vo const i -
t uci onal , sob o ar gument o de que a mat r i a seria de di rei t o admi ni st r at i vo, par ece- nos,
ao cont rri o, que a lei deve ser federal, aplicvel a t odas as pessoas pol t i cas. Trat a-se
de di sposi t i vo si t uado no cap t ul o da Admi ni s t r ao Pbl i ca", cujas regras f or mam o
est at ut o funcional genri co e que, por isso mes mo, t m i nci dnci a em t odas as esferas
federativas. A lei federal caber enunciar, de modo uni f or me, os t er mos e condi es
5 5 6
O STF deci di u a r espei t o: "Est abi l i dade Si ndi cal e Car go em Comi s s o. O ser vi dor pbl i co ocupant e de
cargo em comi s s o no t e m di r ei t o est abi l i dade si ndi cal (CF, art . 8, VIII), u ma vez que est a gar ant i a no
pr eval ece sobr e a livre nome a o e exoner ao dos cargos em comi s s o" (CF, art . 37, II) (RE n
e
183. 884-SR
I
a
Tur ma, Rei . Mi n. SEPLVEDA PERTENCE, j ul g. em 8. 6. 1999; vi de I nf or mat i vo STF n 152, publ . em DJ
de 16. 6. 1999) .
5 5 7
STJ, RMS 37. 228, Mi n. ELIANA CALMON, em 13. 8. 2013, e EDcl no REsp 1. 207. 858, Mi n. CSAR
ASFOR ROCHA, em 20. 3. 2012.
5 5 8
Vi de STJ, REsp 1. 225. 944, j . 5. 5. 2011.
par a o exerccio do di rei t o de greve, const i t ui ndo- se como par met r o par a t oda a Ad-
mi ni s t r ao.
5 5 9
A gr ande pol mi ca surgi da em face do di sposi t i vo - no resol vi da, alis, com a
al t erao i nt r oduzi da pel a EC n- 19/ 1998 - resi de no exame de sua nat ur eza. De fato,
al guns aut or es e deci ses j udi ci ai s sufragam o ent endi ment o de que a nor ma de efi-
ccia cont i da, aquel a que, na vi so de JOS AFONSO DA SILVA, t em eficcia i medi at a,
conquant o possa o fut uro l egi sl ador reduzi r o mbi t o de i nci dnci a nor mat i va.
5 6 0
Os
que par t em dessa pr emi ssa chegam ao r esul t ado de que o di rei t o de greve do servi dor
pbl i co pode ser exerci do a part i r da vigncia da Const i t ui o. A lei compl ement ar
referida no di sposi t i vo apenas fixaria os termos e os limites, mas del a no depender i a a
eficcia da nor ma const i t uci onal .
5 6 1
Uma segunda cor r ent e de ent endi ment o s us t ent a que a nor ma de eficcia
l i mi t ada, vale dizer, o di rei t o subj et i vo de greve s oment e surgi r no mu n d o j ur di co
quando for edi t ada a lei compl ement ar (agora lei or di nr i a), e i sso por que s oment e
essa lei que fixar o cont or no do di rei t o e os mei os at ravs dos quai s poder ser re-
gul ar ment e exerci do pel os ser vi dor es.
5 6 2
Em nos s o ent ender, razo assi st e aos que perfi l ham est e l t i mo pens ament o. O
di rei t o de greve const i t ui , por sua pr pr i a nat ur eza, uma exceo dent r o do funci ona-
l i smo pbl i co, e i sso por que, par a os servios pbl i cos, admi ni st r at i vos ou no, i nci de
o pri nc pi o da cont i nui dade. Desse modo, esse di rei t o no poder t er a me s ma ampl i -
t ude do i dnt i co di r ei t o out or gado aos empr egados da iniciativa pri vada. Parece-nos,
poi s, que a lei or di nr i a especfica que vai fixar o real contedo do direito, e, se ai nda no
t em cont edo, o di rei t o sequer existe, no podendo ser exerci do, como nat ur al ment e
se extrai dessa hi pt es e.
5 6 3
Nu m pr i mei r o mome nt o, o STF ps fi m cont rovrsi a, abonando est a l t i ma
posi o. De forma abs ol ut ament e clara, decidiu o Pret ri o Excel so, em acr do da
lavra do Mi n. CELSO DE MELLO, que "o preceito constitucional que reconheceu o direito
de greve ao servidor pblico civil constitui norma de eficcia meramente limitada, desprovida, em
conseqncia, de auto aplicabilidade, razo pela qual, para atuar plenamente, depende da edio
da lei complementar
564
exigida pelo prprio texto da Constituio". Acr escent ou que "a mera
outorga constitucional do direito de greve ao servidor pblico civil no basta - ante a ausncia de
auto aplicabilidade da norma constante do art. 3 7, VII, da Constituio-parajustificar o seu ime-
A r espei t o J OS MARI A PI NHEI RO MADEI RA (Servidor pblico na atualidade, Amr i ca Jur di ca, 2003,
p. 102) . Segundo o aut or, MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO adot a a pr i mei r a posi o, ao pas s o que
DI GENES GASPARI NI perfi l ha a s egunda.
5 6 0
E o s ent i do decor r ent e da cl ssi ca lio do aut or, r epr oduzi da em seu Direito constitucional positivo, cit.,
p. 237.
5 6 1
No s ent i do me nc i ona do, deci so da 6
a
Tur ma do STJ, no MS n
D
2. 694/ 93, Rei . Mi n. ADHEMAR MA-
CIEL (RDA 193/ 152) .
5 6 2
Com es s e e nt e ndi me nt o, deci so do me s mo STJ, agor a por s ua 5
a
Tur ma, no RMS n'
2
2 6 8 7 / 9 3 , Rei . o
Mi n. EDSON VI DI GAL (ac. publ . em 6. 12. 1993) .
5 6 3
t a mb m o pe ns a me nt o de MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 320) .
5 f r l
O ar est o ant er i or EC n
a
19/ 1998. Hoj e, c omo vi mos, a lei r egul ador a ser or di nr i a, e no mai s
compl ement ar .
diato exerccio". Compl et ou o emi nent e Rel at or que "o exerccio do direito pblico subjetivo
de greve outorgado aos servidores civis s se revelar possvel depois da edio da lei complementar
reclamada pela Carta Poltica".
565
A mai s alta Cor t e, ent r et ant o, passou a adot ar or i ent ao di versa. Em manda-
dos de i nj uno em que se pl ei t eava fosse reconheci do o exerccio do di r ei t o de greve,
a despei t o da ausnci a de lei sobre a mat ri a, o STF, conhecendo o pedi do, j ul gou- o
pr ocedent e par a o fim de det er mi nar a aplicao, aos ser vi dor es pbl i cos, da di sci pl i na
cont i da na Lei n
s
7. 783/ 1989, que regul a o di rei t o de greve dos empr egados em geral
na hi pt ese dos denomi nados "servios essenciais".
566
No que t oca ao conheci ment o da
ao, com o j ul gament o do pedi do, a deci so foi di gna de apl ausos, mas, quant o apli-
cao da Lei n
e
7. 783/ 1989, par eceu- nos i nadequada a sol uo. Esse di pl oma regul a a
mat r i a no mbi t o da rel ao de empr ego na iniciativa pri vada e, por consegui nt e, no
pode aplicar-se aos servi dores pbl i cos, i nt egr ant es de rel ao j ur di ca i nt ei r ament e
di versa. Trat a-se de sol uo pal i at i va decor r ent e da inaceitvel omi sso do l egi sl ador
em di sci pl i nar a mat r i a, como o exige o art. 37, VII, da CF. A omi sso, t odavi a, no
poder i a per mi t i r que lei, i nst i t u da para incidir sobre det er mi nada cat egori a de t raba-
l hadores, t i vesse aplicao sobre cat egori a dot ada de fi si onomi a j ur di ca diversa, como
o caso dos servi dores pbl i cos. A omi sso, em conseqnci a, t eri a que ser supr i da
at ravs de regulamentao prpria, sem al uso ao referido di pl oma.
5 6 7
Se a pr pr i a Admi ni st r ao, ent r et ant o, ajustar com servi dores a paral i sao das
at i vi dades, est ar r econhecendo a l egi t i mi dade das faltas e no poder s us pender o pa-
gament o dos venci ment os ne m efetuar descont os rel at i vos aos di as no t r abal hados .
5 6 8
Em decorrnci a dessa cont rovrsi a, al gumas di scusses foram t r avadas em oca-
si es nas quai s servi dores pbl i cos se agl ut i nar am em movi ment o de greve, e, par a
di ri mi -l as, t em pr edomi nado a posi o de que esse movi ment o ilegal e que os dias de
ausnci a devem ser cont ados como faltas ao t rabal ho, pr opi ci ando, como efeito, o des-
cont o de venci ment os cor r espondent e ao per odo de aus nci a.
5 6 9
Esse ent endi ment o
foi r ei t er ado, embor a al gumas vozes se t enham i nsur gi do cont r a o al udi do descont o,
consi der ando que, por omi sso do Est ado, no exi st i ri a fundo par a cust ear o movi -
me nt o ou cont r i bui o especfica para dar supor t e gr eve.
5 7 0
5 6 5
MI n
5
20, Pl eno, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO (RDA 207/ 226, 1997) .
5 6 6
Mand. de I nj uno n 670- ES e 708- DF (Rei. Mi n. GILMAR MENDES) e 712-PA (Rei. Mi n. EROS
GRAU) , em 25. 10. 2007 (Informativo STF n 485, out . 2007) .
5 6 7
Essa foi, a nos s o ver, a cor r et a i nt er pr et ao sobr e o t ema, adot ada - j us t o real ar - nos vot os ven-
ci dos dos Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , J OAQUI M BARBOSA e MARCO AURLI O, nos r ef er i dos
ma nda dos de i nj uno.
568 De c a i u o STF: "Ser vi dor Pbl i co - Greve - Pagament o dos Venci ment os - Acor do. Em havendo a Admi -
ni st r ao Pbl i ca f or mal i zado acor do par a vi abi l i zar o movi me nt o de par al i sao s em pr ej u zo dos servi os
essenci ai s, di s pens ada a gr ande mas s a dos ser vi dor es, mos t r a- s e i ns ubs i s t ent e a s us pe ns o do pa ga me nt o
dos sal r i os" (RE n 197. 196- 7- ES, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, publ . D) 26. 2. 1999) .
5 6 9
Ac. do STJ no RMS n
q
4. 574, 5
a
Tur ma, Rei. o Mi n. FLAQUER SCARTEZZI NI , publ . 18. 3. 1996, e ac. do
TJ-MG no MS n
2
13. 379, Cor t e Superi or, Rei. Des. CAETANO CARELOS, 1994, apud ADCOAS n 144. 904.
5 7 0
STJ, MS 15. 272-DF, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 29. 9. 2010. Os vot os venci dos f or am capi t anea-
dos pel o Mi n. HAMI LTON CARVALHI DO (vide MC 16. 774-AgRg, em 23. 6. 2010) .
A ver dade que r ei na verdadei ro caos sobre o t ema. Vri as greves de servi dores,
al gumas com a dur ao de semanas e at de meses, no acar r et ar am qual quer efeito
pecuni r i o ou funcional par a os grevi st as, par ecendo me s mo que, em al gumas opor-
t uni dades, o Gover no t eve que se curvar fora e s exi gnci as do movi ment o. For am
not i ci adas, i ncl usi ve, greves de magi st r ados, de policiais, de fi scai s e de out r as cat ego-
rias em rel ao s quai s o movi ment o grevista pareceri a esdr xul o e i ncompat vel com
as rel evant es funes de seus agent es. O ideal que o Poder Pbl i co di l i genci e par a
que seja logo edi t ada a lei r egul ament ador a da mat ri a, por que t oda a confuso sobre
o assunt o t em emanado da l ament vel e i nconst i t uci onal i nrci a legislativa. Com a lei,
evi t ar-se-i am os abusos comet i dos de par t e a part e, abusos est es que acabam r espi n-
gando sobre que m nada t em a ver com a hi st ri a - a popul ao em geral - que, a des-
pei t o de sua necessi dade, per manece sem a pr est ao de servi os pbl i cos essenci ai s,
como previ dnci a social, assi st nci a mdi ca, educao e j ust i a, ent r e out r os.
A vi gent e Const i t ui o, no art. 114, II, com a redao da EC n- 45/ 2004, es-
t abel eceu a compet nci a da Just i a do Trabal ho par a pr ocessar e j ul gar "as aes que
envolvam exerccio do direito de greve". Como o di rei t o de greve assegur ado a t odos os
servi dores pbl i cos, quai squer litgios sobre a l egi t i mi dade, ou no, do exerccio desse
di rei t o devem ser s ubmet i dos j ust i a t rabal hi st a, inclusive qua ndo se t r at ar de gre-
ve de servi dores est at ut r i os, poi s que ne nhuma di st i no o di sposi t i vo fez quant o
nat ur eza dos grevi st as. Not e- se que a greve t r aduz quest o di ferent e da di scusso que
envolve di rei t os e obri gaes or i undos da rel ao est at ut r i a. Nes t e l t i mo caso, como
j vi mos, a compet nci a da Just i a Comum (Est adual ou Federal ), e no da Just i a do
Tr abal ho.
5 7 1
J a sol uo da cont rovrsi a sobre a greve ficou at r i bu da Just i a Traba-
lhista, como ressai cl ar ament e do t ext o const i t uci onal .
No foi esse, cont udo, o ent endi ment o do STF, par a quem: (a) se a greve est i ver
adst ri t a a uma ni ca regi o da Just i a Federal, compet ent e ser o Tri bunal Regi onal
Federal; (b) se t i ver a ext enso de uma s ent i dade federativa, ser o me s mo TRF (para
servi dores federais) ou o Tri bunal de Just i a (para servi dores est aduai s e muni ci pai s) ;
(c) se o movi ment o abr anger mai s de um ent e federativo ou mai s de uma regi o da Jus-
tia Federal, a compet nci a ser do Superi or Tri bunal de J us t i a.
5 7 2
O f undament o do
deci sri o teve s upor t e na aplicao analgica da Lei n
a
7. 701/ 1988, que di spe sobre a
especi al i zao das t ur mas dos t r i bunai s do t r abal ho em pr ocessos col et i vos - di pl oma,
alis, que, com a mxi ma vnia, ne nhuma relao t em com a fi xao da compet nci a
t r abal hi st a par a di ri mi r di ss di os coletivos sobre greve, nos t er mos do j ci t ado art.
114, II, da CF. Por consegui nt e a mat ri a, a nosso ver, est i nada de i mpr eci s es .
5 7 3
Dvi da surgi u a r espei t o dos servi dores em estgio probatrio, i ndagando- se, no
caso de greve, se deveri a incidir a me s ma pr ot eo assegur ada aos ser vi dor es est vei s.
No vemos qual quer f undament o par a dar-l hes t r a t a me nt o di ferenci ado. O est gi o
5 7 1
Tambm: MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., 20. ed. , 2007, p. 508.
5 7 2
MI 708-DF, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 25. 10. 2007. Tambm: STA 207- RS, DJ 15. 4. 2008.
5 7 3
O STJ segui u a me s ma l i nha de pe ns a me nt o. Vide Rcl. 2. 797-DF, 3
a
Seo, Rei . Mi n. MARI A THEREZA
MOURA, em 14. 5. 2008 (Informativo STJ 355, mai o 2008) .
pr obat r i o no l hes ret i ra a condi o de servi dores est at ut r i os, e a greve const i t ui
di r ei t o de sede const i t uci onal , a cada di a dot ado de mai or r econheci ment o. Des s e
modo, a adeso greve i mpede que a Admi ni st r ao pr oceda sua exoner ao - est a
s oment e adequada em si t uaes especi ai s de i ncompat i bi l i dade da pos t ur a do ser-
vi dor com as funes que l he foram comet i das, o que, evi dnci a, no o caso da
part i ci pao (no abusi va) na gr eve.
5 7 4
Avul t a not ar, ai nda, que ne m a lei ne m o de-
cr et o pode m pr ever a exoner ao i medi at a de servi dor em est gi o por t er par t i ci pado
de greve, e por duas r azes: (I
a
) t er-se-i a a greve como abus o de poder, e no c omo
di rei t o l eg t i mo; (2-) far-se-ia di st i no ent r e servi dores est vei s e no est vei s, s em
ampar o nor mat i vo. At os dessa nat ur eza so i ncons t i t uci onai s .
5 7 5
Por out r o l ado, j se deci di u que a greve de advogados pbl i cos no se configura
como mot i vo de fora mai or capaz de provocar a s us pens o ou devol uo de pr azos
pr oces s uai s .
5 7 6
Significa, poi s, que a greve, nesse caso, poder ensej ar graves prej u zos
ao respect i vo ent e pbl i co, que dever organi zar-se cui dados ament e par a que o fato
no ocorra.
10 Direitos Sociais dos Servidores
Al m dos di rei t os expr essament e conferidos aos servi dores pbl i cos no Cap -
t ul o pr pr i o (art s. 39 a 41) e no relativo Admi ni st r ao Pbl i ca (art s. 37 e 38) ,
encont r am- se out r os di rei t os de nat ur eza social a que t a mb m fazem j us.
Para mel hor si st ema di dt i co, podemos dividir os di rei t os sociais em doi s gru-
pos de acordo com a espci e de nor mas que os assegur am: os di rei t os sociais const i t u-
cionais e os di rei t os sociais legais.
Os di rei t os sociais const i t uci onai s so objeto da referncia do art. 39, 3
Q
, CF, o
qual det er mi na que 16 dos di rei t os sociais out orgados aos empr egados sejam est endi dos
aos servi dores pbl i cos. Dent r e esses direitos est o o do sal ri o-m ni mo (art. 7
2
, IV);
o dci mo t ercei ro salrio (art. 7, VIII); o r epouso semanal r emuner ado (art. 7-, XV);
o salrio-famlia (art. 7, XII); o de frias anuai s (art. 7-, XVII); o de licena gest ant e
(art. 7-, XVIII) e out r os menci onados no dispositivo const i t uci onal . Vale a pena lembrar,
nest e passo, que quando se qui ser saber se al gum di rei t o out or gado aos t rabal hadores
em geral se aplica aos servi dores pblicos dever ser consul t ado o art. 39, 3
e
, da CF, o
qual faz remi sso a vrios direitos sociais previ st os no art. 7- da mes ma Car t a.
5 7
'
5 7 4
Tambm: STF, RE 226. 966- RS, mai ori a, Rei. Mi n. CRMEN LCIA, em 11. 11. 2008.
5 7 5
STF, ADI 3. 235-AL, Mi n. GILMAR MENDES, publ . 12. 3. 2010. No caso, t r at ava- se de decr et o est adual
que previ a a exoner ao i medi at a.
5 7 6
STJ, REsp 1. 280. 063, Mi n. ELIANA CALMON, em 4. 6. 2013.
5 7 7
A EC n
9
19/ 1998, rel at i va r ef or ma admi ni st r at i va do Est ado, r e nume r ou o 2" do art . 39 da CF par a
3
Q
, s upr i mi ndo doi s dos di r ei t os soci ai s ext ensi vos aos ser vi dor es, a mbos me nc i ona dos no t ext o ant er i or :
o do i nci so VI ( i r r edut i bi l i dade do sal ri o) e o do i nci so XXIII (adi ci onal de r e mune r a o par a at i vi dades
i nsal ubr es, penos as ou per i gosas) .
Al m desses, h vrios di rei t os de nat ur eza social rel aci onados nos di versos
est at ut os funci onai s das pessoas federativas. E nas leis est at ut r i as que se encont r am
t ai s di rei t os, como o di rei t o s licenas, penso, aos aux l i os pecuni r i os, como o
auxlio-funeral e o aux l i o-recl uso, assi st nci a sade et c.
Quant o s frias, a garant i a do di rei t o aos t r abal hador es em geral est assegu-
r ada no art. 1, XVII, da CF, sendo est endi da aos servi dores pbl i cos pel o j ci t ado art.
39, 3
a
. No si l nci o da Const i t ui o, cabe lei definir o per odo de fruio das frias.
Como regra, o per odo de 30 di as ,
5 7 8
vari ando a di sci pl i na quant o ao gozo parcial,
ao si st ema de compens ao por faltas, opor t uni dade de fruio e out r os aspect os do
gnero. Al gumas cat egori as so beneficiadas por per odo mai s ampl o, como o caso
de magi st r ados e me mbr os do Mi ni st ri o Pbl i co, cujas frias so de 60 dias, fato que
t em ensej ado pesadas crticas, fundadas na ausnci a de razoabi l i dade e violao ao
pri nc pi o da i mpessoal i dade, propi ci ando, inclusive, o of er eci ment o de pr oj et os de lei
para a al t erao dessa pr er r ogat i va.
5 7 9
Merece coment r i o quest o que t em si do susci t ada a r espei t o do di rei t o in-
deni zao por frias ou licenas vol unt ri as no gozadas. Ant er i or ment e, t ai s benef-
cios, se no fossem frudos, t i nham, par a compensar o servidor, o respect i vo per odo
cont ado em dobr o par a efeito de t empo de aposent ador i a e di sponi bi l i dade, conf or me
di s punham nor mal ment e as leis est at ut r i as. Com o advent o da nor ma previ st a no art.
40, 10, da CF, que vedou a cont agem de t empo fictcio de cont r i bui o, tal prt i ca
r esul t ou ext i nt a. A dvi da, ent o, passou a ser qual o efeito decor r ent e de no t er o
servi dor gozado suas frias ou licenas, t endo esse di rei t o sur gi do aps a EC n
2
20, de
dezembr o de 1998.
E inegvel que ambos os benefcios const i t uem di rei t o subj et i vo do servi dor:
uma vez cons umado o supor t e ftico est abel eci do na lei, nasce par a o servi dor o di-
rei t o ao gozo. Como no h mai s a compensao da cont agem de t e mpo em dobr o,
urge que a Admi ni st r ao, at ravs do respect i vo set or de pessoal , cont r ol e a fruio
desses di rei t os pel os servi dores, no per mi t i ndo que dei xem de exerc-l os, seja por
i nt er esse do servi o (o que, como regra, cos t uma ocorrer, embor a no devesse), seja
por omi sso ou desi nt er esse do pr pr i o servidor. Ocor r endo fato ext i nt i vo da rel ao
est at ut r i a (como a aposent ador i a, por exempl o) , sem que t ai s di r ei t os t e nha m si do
exerci dos, o servi dor faz j us i ndeni zao cor r espondent e r emuner ao que t eri a
auferido caso os t i vesse exerci do. A no ser assi m, a Admi ni st r ao se l ocupl et ari a de
sua pr pr i a t or peza e cust a de um di rei t o do servi dor apenas por no t -l o frudo. A
mat r i a desafia previ so em lei, mas, no caso de l acuna, ou de i ndef er i ment o do pedi -
do na via admi ni st rat i va, pode o servi dor pl ei t ear o r econheci ment o de seu di rei t o na
5 7 8
Ar t s . 130, I, CLT, pa r a os t r abal hador es em geral, e 77, da Lei n'
J
8. 112/ 1990, pa r a os ser vi dor es est a-
t ut r i os federai s.
579 o S X F r econheceu ser const i t uci onal lei or di nr i a que r eduzi u de doi s me s e s par a um o per odo de f-
ri as dos Pr ocur ador es da Fazenda, i gual ando- o s dos demai s me mb r o s da Advocaci a- Ger al da Uni o, c omo
os pr ocur ador es federai s, evi t ando, assi m, injustificvel as s i met r i a par a agent es vol t ados me s ma causa (RE
539. 370, Mi n. GILMAR MENDES, em 30. 11. 2010) .
via j udi ci al .
5 8 0
Com absol ut o acert o, o di rei t o j foi r econheci do t a mb m no caso da
exoner ao de servi dores ocupant es de cargos em comi sso, que, em at i vi dade, no
fru ram suas f r i as.
5 8 1
O di rei t o converso de frias e licena especial em pecni a no per ene, sujei-
t ando- s e prescri o no caso de inrcia do titular. Cabe exami nar qual o t e r mo a quo
do incio do pr azo prescri ci onal . Como o di rei t o decorre da aposent ador i a do servi dor,
e est a se qualifica como at o compl exo formado pela vont ade do rgo admi ni st r at i vo
e do regi st ro do Tri bunal de Cont as, o prazo de prescri o cont a- se a par t i r desse at o
final, quando se i nt egr am as vont ades e se perfaz o escopo final da Admi ni s t r ao.
5 8 2
A pr opsi t o, e por fora de al gumas i nvest i das equi vocadas da Recei t a Federal ,
r est ou pacificado que os val ores r esul t ant es da i ndeni zao de frias pr opor ci onai s e
o respect i vo adi ci onal so i sent os do i mpost o de r enda.
5 8 3
Al i s, o me s mo ocorre com
a i ndeni zao per cebi da por frias ou l i cenas-prmi o no gozadas. Tais parcel as t m
n t i da feio indenizatria e, por consegui nt e, no podem me s mo suj ei t ar-se cont r i bui -
o do i mpos t o de renda, i nci dent e sobre parcelas remuneratrias.
A gest ao const i t ui obj et o de pr ot eo do art . 7
S
, XVIII, da CF, que prev a
licena gestante como di rei t o social das servi doras. O art. 10, II, b, do ADCT da CF,
a seu t ur no, prev a est abi l i dade provi sri a da gest ant e desde a gravi dez at ci nco
meses aps o par t o. Tem l avrado al guma cont r ovr si a a r espei t o do poder di scri ci o-
nr i o da Admi ni st r ao no caso de gest ant e i nvest i da em cargo em comi sso, funo
gratificada ou sob a gi de de cont r at ao t empor r i a. A despei t o de al guma hesi t ao
na j ur i spr udnci a, consol i da- se o ent endi ment o no sent i do da est abi l i zao da servi -
dor a gest ant e me s mo nas ci t adas si t uaes funci onai s, nor ma l me nt e mar cadas pel a
pr ecar i edade do exer c ci o.
5 8 4
VI RESPONSABILIDADE DOS SERVIDORES PBLICOS
A rel ao est at ut r i a admi t e que, em cert as ci rcunst nci as, o servi dor pbl i co
seja r esponsabi l i zado per ant e a Admi ni st r ao. Obvi ament e, essa r esponsabi l i zao
5so Q g-pp^ acer t adament e, r econheceu o di r ei t o i ndeni zat r i o a ser vi dor a que se apos ent ar a s e m fruir
i nt egr al ment e s uas frias (RE n 234. 068- DF, I
a
Turma, Rei. Mi n. SEPLVEDA PERTENCE, j ul g. em
19. 10. 2004; vi de Informativo STF n
s
366, out . 2004) . Fundou- s e o ar es t o na i nt er pr et ao anal gi ca no art .
78, 3
Q
, da Lei n
a
8. 112/ 1990 ( es t at ut o federal ), que cont empl a o di r ei t o i ndeni zat r i o qua ndo da exoner a-
o de servi dor. Com efeito, a mbos so fatos ext i nt i vos da rel ao est at ut r i a, de mo d o que o que vale par a
a exoner ao h de val er obvi ament e par a a hi pt es e de apos ent ador i a.
5 8 1
STF, RE 570. 908, Rei. Mi n. CRMEN LCIA, em 16. 9. 2009. A deci so r econheceu, i ncl usi ve, o di r ei t o
i ncl uso do a bono const i t uci onal de um t ero dos venci ment os .
5 8 2
Tambm: STJ, MS 17. 406, Rei. Mi n. MARIA THEREZA MOURA, em 15. 8. 2012, e AgRg no AREs p
255. 215, em 6. 12. 2012.
5 8 3
STJ, Smul a 386 ( 2009) .
5 8 4
STF, RE 509. 775, Rei. Mi n. CRMEN LCIA, em 2. 2. 2010 ( r ef or mando acr do do TJ-SP), e RE
597. 807, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, em 31. 3. 2009.
s pode ser r econheci da se ocorrer uma si t uao ftica que a lei t enha eri gi do como
s upor t e da r esponsabi l i dade.
sob esse aspect o que a responsabi l i dade do servi dor per ant e a Admi ni st r ao
pode ser civil, penal e admi ni st rat i va. A Lei n- 8. 112/ 1990 di spe a r espei t o: "O servi-
dor responde civil, penal e administrativamente pelo exerccio irregular de suas atribuies" (art.
121). Vejamos os s upor t es fticos e os efeitos dessas formas de r esponsabi l i dade.
Ant es, por m, cabe sal i ent ar um aspect o que mer ece i mpor t ant e anl i se. A res-
ponsabi l i dade se ori gi na de uma condut a ilcita ou da ocorrnci a de det er mi nada si-
t uao ftica previ st a em lei e se caracteriza pel a nat ur eza do campo j ur di co em que
se consuma. Desse modo, a responsabi l i dade pode ser civil, penal e admi ni st rat i va.
Cada r esponsabi l i dade , em pri nc pi o, i ndependent e da out r a. Por exempl o, pode ha-
ver responsabi l i dade civil sem que haja responsabi l i dade penal ou admi ni st rat i va. Pode
t ambm haver r esponsabi l i dade admi ni st rat i va sem que se siga conj unt ament e a res-
ponsabi l i dade penal ou civil. Sucede que, em al gumas ocasi es, o fato que gera cert o
t i po de r esponsabi l i dade si mul t aneament e gerador de out r o t i po; se i sso ocorrer, as
responsabi l i dades sero conj ugadas. Essa a razo por que a me s ma si t uao ftica
i dnea a criar, concomi t ant ement e, as responsabi l i dades civil, penal e admi ni st r at i va.
5 8 5
Se as r esponsabi l i dades se acumul am, a conseqnci a nat ur al ser a da acumu-
l abi l i dade das sanes, vi st o que par a cada t i po de r esponsabi l i dade at r i bu da u ma
espci e de sano. No que t oca ao servi dor pbl i co, foi exat ament e esse o mot i vo pel o
qual o es t at ut o funcional federal di sps que "as sanes civis, penais e administrativas po-
dero cumular-se, sendo independentes entre s i " .
5 8 6
Em vi r t ude da i ndependnci a das r esponsabi l i dades e, em conseqnci a, das
respect i vas i nst nci as, que o STF j decidiu, acer t adament e, que pode a Admi ni st r a-
o aplicar ao servi dor a pena de demi sso em pr ocesso disciplinar, me s mo se ai nda
em cur so a ao penal a que r esponde pel o me s mo f at o.
5 8 7
Pode at me s mo ocorrer
que a deci so penal influa na esfera admi ni st rat i va, mas i sso a posteriori. O cert o que
a realizao do pr ocedi ment o admi ni st r at i vo no se sujeita ao pr es s upos t o de haver
prvi a definio sobr e o fato fi rmada na esfera judicial.
Responsabi l i dade civil a i mput ao, ao servi dor pbl i co, da obr i gao de repa-
rar o dano que t enha causado Admi ni st r ao ou a t ercei ro, em decor r nci a de con-
dut a cul posa ou dol osa, de cart er comi ssi vo ou omi s s i vo.
5 8 8
Trat a-se, c omo se pode
observar, de r esponsabi l i dade subj et i va ou com cul pa.
5 8 5
Fazemos r emi s s o ao que foi des t acado sobr e esse t ema no cap t ul o des t i nado r es pons abi l i dade civil
do Est ado.
5 8 6
Ar t . 125 da Lei n
a
8. 112/ 1990.
5 8 7
MS n
a
21. 708- DF, Pl eno, Rei. p/ acr do o Mi n. MAUR CI O CORRA, j ul g. em 9. 11. 2000 (Informativo
STF n
a
209, de nov. 2000) .
5 8 8
Ar t . 122 da Lei n
a
8. 112/ 1990. Cf. t a mb m DI GENES GASPARI NI (ob. cit., p. 184) .
Par a i mput ar - s e a r esponsabi l i dade civil ao ser vi dor pr eci so que haj a a com-
pr ovao do dano causado, seja l esada a Admi ni st r ao, seja o t er cei r o. Sem o da no
i nexi st e r esponsabi l i zao. Cumpr e t a mb m que haja a compr ovao de que o servi -
dor agi u com cul pa civil, i st o , por mei o de c ompor t a me nt o dol oso ou cul pos o em
s ent i do est r i t o.
Se o dano for causado Admi ni st r ao, o servi dor pbl i co per ant e ela di r e-
t ament e r esponsvel . Cont udo, se causa danos a t ercei ros, pode o servi dor r es ponder
di r et ament e, sendo aci onado pel o l esado, ou i ndi r et ament e, por mei o do di r ei t o de
r egr esso assegur ado Admi ni st r ao, caso em que est a j t er si do aci onada di ret a-
me nt e pel a v t i ma.
A r esponsabi l i dade civil do servi dor recl ama apur ao por pr ocesso admi ni st r a-
tivo, exi gi ndo-se a observnci a do pri nc pi o da ampl a defesa em seu favor, do cont r adi -
t ri o e da ampl a faculdade probat ri a, como assegur ado no art. 5
2
, LV, da CF, pena de
ser decr et ada a nul i dade do pr ocedi ment o.
O dever i ndeni zat r i o at r i bu do ao servi dor pode ser sat i sfei t o de uma s vez ou
de forma parcel ada, podendo ser descont ada cada parcel a em seus venci ment os . Toda-
via, no pode haver descont o em folha de pagament o ef et uado de modo coerci t i vo. O
fato espel hari a verdadei ra penhor a ex officio nos venci ment os, subs di os ou sal ri os do
servidor, o que expr essament e vedado pel o art. 649, IV, do Cdi go de Pr ocesso Civil,
com a redao dada pel a Lei n
e
11. 382, de 6. 12. 2006.
5 8 9
Como be m j se ressal vou, "o
desconto s possvel se com ele o servidor concordar".
590
A afi rmao corret a, poi s que o
Poder Pbl i co no t em crdi t o privilegiado em rel ao a seu servi dor. Seu crdi t o
i ndi scut vel , mas a forma de satisfaz-lo h de ser a empr egada par a a cobr ana dos
crdi t os em ger al .
5 9 1
Cons equent ement e, o pagament o do dbi t o "somente pode se dar
por meio de desconto em folha de pagamento se houver a concordncia do servidor", sendo, por-
t ant o, vedada a aut oexecut or i edade admi ni st r at i va i mposi t i va do des cont o.
5 9 2
2 Responsabi l i dade Penal
A r esponsabi l i dade penal do servi dor a que decorre de condut a que a lei penal
tipifica como infrao penal .
A mat r i a da r esponsabi l i dade penal tpica das reas do Di rei t o Penal e Pr o-
cessual penal e exige que a sol uo final do litgio seja defi ni da pel o Poder Judi ci ri o.
5 8 9
Ressal ve-se, por m, que a pe nhor a pode i nci di r qua ndo necessr i a ao pa ga me nt o de pr es t ao al i men-
tcia (art . 649, 2
8
, CPC) .
5 9 0
DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 185. Contra: MARIA SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito admi-
nistrativo, cit., 22. ed., p. 609.
591 o STF t a mb m j deci di u pel a vedao da aut oexecut or i edade da cobr ana do da no pel a Admi ni s -
t r ao (MS 24. 182- DF, Rei . Mi n. MAUR CI O CORRA, j ul g. em 21. 8. 2002; vi de Informativo STF n'-' 279,
ago. 2002) .
5 9 2
Foi, i ncl usi ve, c omo deci di u, com abs ol ut o acert o, o STF no MS 24. 182- DF, Rei. Mi n. MAUR CI O COR-
RA, j ul g. em 12. 2. 2004 (Informativo STF n 336, fev. 2004) .
Nesse caso, a r esponsabi l i dade s pode ser at ri bu da se a condut a for dol osa ou cul po-
sa, est ando, por consegui nt e, descart ada a r esponsabi l i dade obj et i va.
5 9 3
O servi dor pode ser responsabi l i zado apenas penal ment e. Mas, se o ilcito penal
acarret ar prej u zo Admi ni st r ao, ser t ambm ci vi l ment e r esponsvel .
Os cr i mes cont r a a Admi ni st r ao so, basi cament e, os dos ar t s. 312 a 326 do
CP - cri mes pr at i cados por funci onri o pbl i co cont r a a Admi ni st r ao Pblica. A
legislao especial, a seu t ur no, prev out r as condut as t pi cas, acar r et ando t a mb m
a r esponsabi l i dade penal do servidor. Diga-se, por opor t uno, que a r esponsabi l i dade
penal pode ser, ou no, per t i nent e funo admi ni st r at i va. Qua ndo est fora de sua
funo pbl i ca, a event ual prt i ca de ilcito penal pode no causar ne nhuma influncia
no mbi t o da Admi ni st r ao.
3 Responsabi l i dade Admi ni st rat i va
Quando o servi dor prat i ca um ilcito admi ni st rat i vo, a ele at r i bu da r esponsa-
bi l i dade admi ni st r at i va. O ilcito pode verificar-se por condut a comi ssi va ou omi ssi va
e os fatos que o confi guram so os previ st os na legislao est at ut r i a.
A r esponsabi l i dade admi ni st r at i va deve ser apur ada em pr ocesso admi ni st r at i -
vo, assegur ando- se ao servi dor o di rei t o ampl a defesa e ao cont r adi t r i o, bem como
a mai or mar gem pr obat r i a, a fim de possi bi l i t ar mai s ef i ci ent ement e a apur ao do
ilcito. Const at ada a prt i ca do ilcito, a r esponsabi l i dade i mpor t a a apl i cao da ade-
quada sano admi ni st r at i va.
J t i vemos a opor t uni dade de regi st rar - mas nunca demai s frisar novament e
- que o si st ema puni t i vo na esfera admi ni st r at i va bem di ferent e do que exi st e no
pl ano cri mi nal . Nest e, as condut as so tipificadas, de modo que a lei comi nar uma
sano especfica par a a condut a que a ela estiver vi ncul ada. Assi m, o cr i me de l eses
corporai s si mpl es ensej a uma sano especfica: a de det eno de t rs mes es a um ano
(art. 129, CP) . Na esfera admi ni st rat i va, o r egi me di verso, poi s que as condut as no
t m a preci sa definio que ocorre no campo penal , como bem advert e MARIA SYD7IA
ZANELLA Dl PI ETRO.
5 9 4
Os est at ut os funcionais apr es ent am um el enco de deveres
e vedaes par a os servi dores, e o ilcito admi ni st r at i vo vai confi gurar-se exat ament e
quando t ai s deveres e vedaes so i nobser vados. Al m do mai s, os es t at ut os rela-
ci onam as penal i dades admi ni st r at i vas, sem, cont udo, fi xar qual quer elo de ligao a
priori com a c ondut a .
5 9 5
Deflui dessa ci rcunst nci a que o si st ema puni t i vo na Admi ni st r ao dever at en-
der a pri nc pi os especficos par a a regul ar aplicao das sanes. Um del es o pri nc pi o
5 9 3
5 9 4
Ob. cit., p. 337.
5 9 5
Ape na s par a exempl i fi car: a Lei n'-' 8. 112/ 1990 e nume r a os dever es do ser vi dor no art . 116 e as pr oi -
bi es no art . 117. As penal i dades es t o no art . 127. As condut as i nfraci onai s, e nt r e t a nt o, no t m est r i t a
pr eci so: fala-se em exercer com zelo e dedicao as atribuies do cargo; em tratar com urbanidade as pessoas etc.
da adequao punitiva (ou proporcionalidade), pel o qual se i ncumbe ao admi ni s t r ador cer-
t a mar gem de di scri ci onari edade par a compat i bi l i zar a condut a e a sano. Fora des s e
pri nc pi o, a puni o arbi t rri a e ilegal, e passvel de i nval i dao pel a Admi ni st r ao
ou pel o Judi ci ri o. Out r o o pri nc pi o da motivao da penal i dade, necessr i o par a
apont ar os el ement os que compr ovam a observnci a, pel o admi ni st r ador , da correl ao
ent r e a infrao funcional e a puni o i mpost a.
Por essa razo, em t ai s at os puni t i vos devem est ar i nt egr ados os fatores apu-
rados no pr ocesso admi ni st rat i vo-di sci pl i nar, bem como os f undament os j ur di cos da
puni o, r endendo ensej o, por consegui nt e, a que pos s am tais el ement os ser aferi dos
no Poder Judi ci r i o.
5 9 6
Acr escent e- se a esses o pri nc pi o do contraditrio e da ampla defe-
sa, fundado no art. 5, LV, da CF, que, al m de no poder ser post er gado, deve incidir
t oda vez que a Admi ni st r ao aplica sano a seus s er vi dor es .
5 9 7
Avulta, em conse-
qnci a, que lei na qual seja previ st a puni o sumr i a qualifica-se como i rremedi avel -
me nt e i nconst i t uci onal .
5 9 8
Ressal ve-se, no ent ant o, que ao juiz s lcito exami nar o aspect o de l egal i dade,
mas no pode t er i ngernci a nos cri t ri os de conveni nci a, opor t uni dade ou j ust i a
dos at os puni t i vos, vi st o que so eles da exclusiva alada da Admi ni st r ao, conf or me
clssica e preci sa lio de HELY LOPES MEI RELLES.
5 9 9
4 Efeitos da Deciso Penal nas Esferas Civil e
Admi ni st rat i va
Um dos mai s rel evant es t emas dent r o da r esponsabi l i dade dos servi dores pbl i -
cos , sem dvi da, o que anal i sa a r eper cusso do deci sri o penal no sei o da Admi ni s-
t rao, seja no aspect o civil, seja no admi ni st r at i vo.
4.1 Repercusso na Esfera Civil
A deciso penal condenatria s causa reflexo na esfera civil da Admi ni st r ao se o
fato ilcito penal se caract eri zar t ambm como fato ilcito civil, ocasi onando prej u zo
pat r i moni al aos cofres pbl i cos. Suponha- se que o servi dor t enha dest r u do del i bera-
dament e bens pbl i cos, sendo condenado pela prt i ca do cr i me de dano (art. 163 do
CP) , que pr es s upe condut a dol osa. A deci so cri mi nal , no caso, pr ovocar reflexo na
esfera civil da Admi ni st r ao, at r i bui ndo responsabi l i dade civil ao servi dor e est abel e-
5 9 6
Est a t a mb m a posi o de MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 337.
5 9 7
Cor r et a, por t ant o, a deci so do TJ-SP pel a qual "a apl i cao de penas de r epr eens o a servi dor, s em que
l he seja dada opor t uni da de de defesa, i nadmi ss vel , em face do di r ei t o const i t uci onal as s egur ado a t odos ,
pr evi st o no art . 5'-', LV, da CF" (ApC v n
L
' 008. 025/ 0, 4
a
Cm. de Di r ei t o Pbl i co, Rei. Des. ALDEMAR SILVA,
j ul g. em 11. 12. 1997) .
5 9 8
Foi c o mo deci di u o STF na ADI 2. 120- AM, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, em 16. 10. 2008.
5 9 9
Ob. cit., p. 415.
cendo sua obri gao de reparar o da no.
6 0 0
Se a condenao pel o cr i me, ent r et ant o, no
tiver ocasi onado qual quer dano Admi ni st r ao, por ser par t i cul ar o bem danificado,
i nexi st i r r esponsabi l i dade civil do servi dor per ant e o Poder Pbl i co.
A deciso absolutria no cr i me poder repercut i r, ou no, na esfera civil, e i sso
por que, como vi mos, as r esponsabi l i dades so i ndependent es. Para exemplificar, se o
servi dor r ecebeu a i mput ao do cri me de dano e absol vi do na esfera cri mi nal , duas
hi pt eses ser o poss vei s:
a) se no houve dano pat r i moni al Admi ni st r ao, no poder haver r espon-
sabi l i dade civil do servidor; e
b) se houve o dano, por exempl o, em razo de condut a cul posa, a deci so ab-
sol ut r i a no cri me (que exige sempr e o dolo) no influir na esfera civil da
Admi ni st r ao, significando que, const at ada sua i mpr udnci a, i mper ci a ou
negligncia, o servi dor t er r esponsabi l i dade civil per ant e a Admi ni st r ao,
me s mo t endo si do absol vi do no cri me.
A i nst nci a cri mi nal , por t ant o, no obri ga a i nst nci a civil.
4.2 Repercusso na Esfera Administrativa
Vri as so as ques t es at i nent es ao reflexo que a deci so cr i mi nal pr ovoca na
esfera admi ni st r at i va. Para mel hor compr eenso, vale a pena t ent ar um si st ema que
engl obe as vri as hi pt eses.
Pr i mei r ament e, devem agrupar-se as deci ses penai s em duas cat egori as, con-
forme o cri me i mput ado ao servi dor pbl i co:
a) cr i mes funci onai s, aquel es em que o ilcito penal t e m correl ao com os
deveres admi ni st r at i vos; e
b) cr i mes no funcionais, os demai s, i st o , os que no t m essa conexo.
4.3 Crimes Funcionais
Dent r e os cr i mes funci onai s, h os que ensej am deci so penal condenat r i a ou
absol ut ri a.
4.4 Condenao
Em se t r at ando de deci so penal condenat r i a por cr i me funci onal , t er que
haver s empr e reflexo na esfera da Admi ni st r ao. Se o j ui z r econheceu que o servi dor
prat i cou cri me e est e conexo funo pbl i ca, a Admi ni st r ao no t em out r a alter-
REI NALDO MOREI RA BRUNO e MANOLO DEL OLMO, Servidor pblico, cit., p. 244.
6 0 1
Art . 92, I, do CP, com a r edao dada pel a Lei n'-' 9. 268, de 1'-'.4.1996.
6 0 2
O i nc. IV do art . 386 do CPP foi i nt r oduzi do pel a Lei n
B
11. 690, de 9. 6. 2008.
6 0 3
A Lei n
L
' 11. 690, de 9. 6. 2008, al t er ando a rel ao do di sposi t i vo, conver t eu os i nci sos IV e VI nos i nci sos
V e VII.
6 0 4
Essa a cl ssi ca lio j pacificada no STF, em cuja Smul a 18 se l: "Pel a falta r esi dual , no c ompr e e n-
di da na absol vi o pel o j u zo cr i mi nal , admi ss vel a puni o admi ni s t r at i va do ser vi dor pbl i co. " Mai s
r ecent ement e, a me s ma s ol uo foi dada no MS n
a
20. 814, Rei. o Mi n. ALDI R PASSARI NHO ( RDP 183/ 77) .
nat i va s eno a de consi der ar a condut a como ilcito t a mb m admi ni st r at i vo. Exempl o:
se o servi dor condenado pel o cri me de corrupo passi va (art. 317, CP) , t er i mpl i ci -
t ament e pr at i cado um ilcito admi ni st r at i vo. No caso da Lei n
s
8. 112/ 1990, o ser vi dor
t er vi ol ado o art. 117, XII, que o pro be de receber pr opi na ou vant agem de qual quer
espci e em razo de suas at ri bui es. A i nst nci a penal , ent o, obri ga a i nst nci a ad-
mi ni st r at i va.
Assi nal e-se, ai nda, que o Cdi go Penal est abel ece, como um dos efei t os da con-
denao, a per da do cargo, funo pbl i ca ou mandat o eletivo, quando for apl i cada
pena privativa de l i berdade por t empo igual ou super i or a um ano, nos cr i mes prat i ca-
dos com abuso de poder ou violao de dever para com a Admi ni st r ao Pbl i ca.
6 0 1
H
t ambm previ so de per da da funo pbl i ca no caso de condenao por cr i me cont r a
a pr obi dade admi ni st r at i va (art. 12, III, Lei n
e
8. 429/ 1992) .
4.5 Absolvio
Se a deci so penal for absol ut r i a, ser necessr i o di st i ngui r o mot i vo da ab-
sol vi o:
a) se a deci so absol ut r i a afirma a i nexi st nci a do fato at r i bu do ao servi dor
(art. 386, I, do CPP) ou o exclui expr essament e da condi o de aut or do
fato (ou, nos di zeres do novo inciso IV do art. 386 do CPP r econhea "estar
provado que o ru no concorreu para a infrao penal"),
602
haver r eper cusso
no mbi t o da Admi ni st r ao: significa que est a no poder puni r o servi dor
pel o fato deci di do na esfera cri mi nal . A i nst nci a penal , no caso, obri ga a
i nst nci a admi ni st r at i va. Se a puni o j tiver si do aplicada, dever ser anu-
lada em vi r t ude do que foi deci di do pel o j ui z cri mi nal ;
b) se a deci so absol ut ri a, ao cont rri o, absol ver o servi dor por insuficincia
de provas quant o aut ori a ou por que a prova no foi sufi ci ent e par a a con-
denao (art. 386, V e VII, do CPP) ,
6 0 3
no influir na deci so admi ni st r at i va
se, al m da condut a penal i mput ada, houver a confi gurao de ilcito admi -
ni st rat i vo naqui l o que a dout r i na denomi na de conduta residual.
Vale dizer: pode o servi dor ser absol vi do no cr i me e ser puni do na esfera ad-
mi ni st rat i va. Sendo assi m, i nexi st i r repercusso, nesse caso, da deci so cri mi nal no
mbi t o da Admi ni st r ao, ou seja, a i nst nci a penal no obri ga a esfera admi ni st r at i -
va.
6 0 4
Vejamos um exempl o: i magi ne-se que um servi dor federal t enha si do absol vi do
da i mput ao, a ele at ri bu da, da prt i ca do cri me de pecul at o (art. 312, CP) , por i n-
suficincia de provas quant o sua part i ci pao no fato: nada i mpede, por m, que seja
puni do na esfera admi ni st r at i va por t er pr ocedi do de forma desi di osa, ilcito admi ni s-
t rat i vo pr evi st o no art . 117, XV, da Lei n
e
8. 112/ 1990, que const i t ui condut a resi dual
i ndependent e do cr i me de pecul at o.
6 0 5
Essa or i ent ao, que j est pacificada nos Tri bunai s, ai nda leva al guns profis-
si onai s a er r oni as t cni cas, ao post ul ar em rei nt egrao de ser vi dor es absol vi dos na
esfera cri mi nal por insuficincia de provas. Assi m, s empr e vale a pena repet i -l a, sobr e-
t udo em deci ses cl ar ssi mas como est a do Egrgio STF: "Embora possa ter sido absolvido
o funcionrio na ao penal a que respondeu, no importa tal ocorrncia a sua volta aos quadros
do servio pblico, se a absolvio se deu por insuficincia de provas, e o servidor foi regularmente
submetido a inqurito administrativo, no qual foi apurado ter ele praticado o ato pelo qual veio a
ser demitido. A absolvio criminal s importaria anulao do ato demissrio se tivesse ficado pro-
vada, na ao penal, a inexistncia do fato, ou que o acusado no fora o autor."
606
Regi st re-se, em acrsci mo, que a deci so j udi ci al que, anul ando o at o demi s -
sri o, det er mi na a rei nt egrao do servidor, com f undament o em sua absol vi o na
esfera penal apenas por insuficincia de provas, cont m er r o de fato que r edunda no
desf azi ment o por ao resci sri a, como acer t adament e j se deci di u.
6 0 7
4.6 Crimes No Funcionais
Aqui t a mb m conveni ent e separar as deci ses condenat r i as e as absol ut r i as.
4.7 Condenao
Se o servi dor condenado a cri me que no t enha correl ao com a funo pbl i -
ca, ne nhuma i nfl unci a haver na esfera admi ni st r at i va quando a pena no i mpus er a
per da da l i berdade. E o caso da suspenso condi ci onal da pena (sursis).
Qua ndo a condenao i mpor t a a aplicao de pena pri vat i va da l i berdade, devem
ser di ferenci adas as hi pt eses:
a) se a pri vao da l i berdade for por t empo inferior a quat r o anos, o servi dor
fi car afast ado de seu cargo ou funo, pr evendo o es t at ut o federal nesse
caso o benef ci o do aux l i o-recl uso, pago sua famlia (art . 229) ;
6 0 8
6 0 5
Hi pt es e em t u d o si mi l ar, rel at i va demi s s o de policial civil, foi deci di da pel o STJ no RMS 30. 590,
Mi n. FELIX FI SCHER, em 20. 5. 2010.
6 0 6
MS n 20. 814, Pl eno, Rei . Mi n. ALDI R PASSARI NHO, j ul g. em 22. 3. 1991 (RDA 183/ 77, 1992) .
6 0 7
Foi a d e c i s o do STJ, no REs p 8 7 9 . 7 3 4 - RS, Rei . Mi n. MARI A T HE RE Z A DE ASSI S MOURA,
e m 5. 10. 2010.
6 0 8
Escl area-se que o ci t ado af as t ament o, que apenas s us pe nde a r el ao funci onal , pr evi s t o c omo ver da-
dei r o di r ei t o soci al do servi dor, cons t ant e do es t at ut o federal, que a dmi t e t a mb m o aux l i o- r ecl uso c omo
b) se a pri vao da l i berdade for superi or a quat r o anos, i nci de o art . 92, 1, " b" ,
do CP (com a redao da Lei n
e
9. 268, de l
f i
. 4. 1996) , pel o qual a condena-
o, nessa hi pt ese, acarret a a per da do cargo, funo pbl i ca ou ma nda t o
eletivo.
Nes t e passo, convm anot ar que a EC n
s
20/ 1998 (art. 13) previ u a edi o de
lei com o fito de di sci pl i nar o acesso ao aux l i o-recl uso par a servi dores, segur ados e
dependent es , e, enquant o no houver a lei, assegur ou o benefcio quel es que t e nha m
r enda mensal igual ou inferior a R$ 360, 00, valor esse a ser corri gi do pel os ndi ces ado-
t ados pel o r egi me geral da previ dnci a social quando do advent o do di pl oma regul ador.
4.8 Absolvio
Sendo absol vi do em cri me de nat ur eza no funcional, n e n h u m efeito ocorrer
na rel ao funcional, e, em conseqnci a, na esfera admi ni st r at i va.
4.9 Absolvio na Esfera Administrativa
Di f er ent ement e dos casos ant eri ores, em que foi exami nada a i nfl unci a de de-
ciso penal sobre a esfera admi ni st rat i va, no se adot a o me s mo si st ema na hi pt ese
i nversa. Em razo da i ndependnci a das i nst nci as penal e admi ni st r at i va, a sol uo
nest a l t i ma esfera no i mpede a i nst aurao de pr ocesso no mbi t o cri mi nal .
Em habeas corpus no qual o paci ent e pleiteava a anul ao do at o do j ui z que rece-
beu a dennci a em ao penal , o Egrgio STF decidiu que "a absolvio em processo admi-
nistrativo disciplinar no impede a apurao dos mesmos fatos em processo criminal, uma vez que
as instncias penal e administrativa so independentes". No preval eceu, assi m, o ar gument o
do i mpet r ant e de que est ari a havendo dupl i ci dade de j ul gament o pel o fato de ser em
apreci adas as mes mas provas oferecidas no pr ocesso admi ni s t r at i vo.
6 0 9
VII S M U L A S
Smul a 11: A vitaliciedade no impede a extino do cargo, ficando o funcionrio em
disponibilidade, com todos os vencimentos.
Smul a 15: Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem direito
nomeao, quando o cargo for preenchido sem observncia da classificao.
Smul a 16: Funcionrio nomeado por concurso tem direito aposse.
efei t o do af as t ament o. Todavia, c omo no h par adi gma const i t uci onal par a es s e caso, pode ocor r er que
out r as leis es t at ut r i as di s ponha m di f er ent ement e sobr e a mat r i a.
6 0 9
HC n
a
77. 784-MT, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. ILMAR GALVO, (Informativo STF n 131, de nov. 1998) .
Smul a 17: A nomeao de funcionrio sem concurso pode ser desfeita antes da posse.
Smul a 18: Pela falta residual no compreendida na absolvio pelo juzo criminal, ad-
missvel a punio administrativa do servidor pblico.
Smul a 19: inadmissvel segunda punio de servidor pblico, baseada no mesmo pro-
cesso em que se fundou a primeira.
Smul a 20: E necessrio processo administrativo, com ampla defesa, para demisso de
funcionrio admitido por concurso.
Smul a 2 1 : Funcionrio em estgio probatrio no pode ser exonerado nem demitido sem
inqurito ou sem as formalidades legais de apurao de sua capacidade.
Smul a 22: O estgio probatrio no protege o funcionrio contra a extino do cargo.
Smul a 36: Servidor vitalcio est sujeito aposentadoria compulsria, em razo da
idade.
Smul a 339: No cabe ao Poder Judicirio, que no tem funo legislativa, aumentar
vencimentos de servidores pblicos, sob fundamento de isonomia.
Smul a 359: Ressalvada a reviso prevista em lei, os proventos da inatividade regulam-se
pela lei vigente ao tempo em que o militar, ou o servidor civil, reuniu os requisitos necessrios.
Smul a 678: So inconstitucionais os incisosIeIIIdo art. 7
s
daLein
B
8.162/1991, que
afastam, para efeito de anunio e de licena-prmio, a contagem do tempo de servio regido pela
CLT dos servidores que passaram a submeter-se ao Regime Jurdico nico.
Smul a 679: A fixao de vencimentos dos servidores pblicos no pode ser objeto de con-
veno coletiva.
Smul a 680: O direito ao auxlio-alimentao no se estende aos servidores inativos.
Smul a 681: inconstitucional a vinculao do reajuste de vencimentos de servidores
estaduais ou municipais a ndices federais de correo monetria.
Smul a 682: No ofende a Constituio a correo monetria no pagamento com atraso
dos vencimentos de servidores pblicos.
Smul a 683: O limite de idadepara a inscrio em concurso pblico s se legitima em face
do art. 7-, XXX, da Constituio, quando possa ser justificado pela natureza das atribuies do
cargo a ser preenchido.
Smul a 684: E inconstitucional o veto no motivado participao de candidato a con-
curso pblico.
Smul a 685: E inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor
investir-se, sem prvia aprovao em concurso pblico destinado ao seu provimento, em cargo que
no integra a carreira na qual anteriormente investido.
Smul a 686: S por lei se pode sujeitar a exame psicotcnico a habilitao de candidato a
cargo pblico.
Smul a 726: Para efeito de aposentadoria especial de professores, no se computa o tempo
de servio prestado fora da sala de aula.
SMULAS VI NCULANTES
Smul a Vi ncul ant e 4: Salvo nos casos previstos da Constituio, o salrio-mnimo no
pode ser usado como indexador de base de clculo de vantagem de servidor pblico ou de empregado,
nem ser substitudo por deciso judicial.
Smul a Vi ncul ant e 5: A falta de defesa tcnica por advogado no processo administrativo
disciplinar no ofende a Constituio.
Smul a Vi ncul ant e 6: No viola a Constituio o estabelecimento de remunerao infe-
rior ao salrio-mnimo para as praas prestadoras de servio militar inicial.
Smul a Vi ncul ant e 13: A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta,
colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da
mesma pessoa jurdica investido em cargo de direo, chefia ou assessor amento, para o exerccio de
cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de funo gratificada na administrao pblica direta
e indireta em qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
compreendido o ajuste mediante designaes recprocas, viola a Constituio Federal.
Smul a Vi ncul ant e 15: O clculo de gratificaes e outras vantagens no incide sobre o
abono utilizado para se atingir o salrio-mnimo do servidor pblico.
Smul a Vi ncul ant e 16: Osarts. 7
o
-, IV, e 39, 3
e
(redao da ECn-19/1998), da Cons-
tituio, referem-se ao total da remunerao percebida pelo servidor pblico.
Smul a Vi ncul ant e 22: A justia do Trabalho competente para processar e julgar as
aes de indenizao por danos morais e patrimoniais decorrentes de acidente de trabalho propostas
por empregado contra empregador, inclusive aquelas que ainda no possuam sentena de mrito em
primeiro grau quando da promulgao da Emenda Constitucional n-45/04.
Smul a 137: Compete Justia Comum Estadual processar e julgar ao de servidor p-
blico municipal, pleiteando direitos relativos ao vnculo estatutrio.
Smul a 147: Compete Justia Federal processar e julgar os crimes praticados contra
funcionrio pblico federal, quando relacionados com o exerccio da funo.
Smul a 170: Compete ao juzo onde for intentada a ao de acumulao de pedidos, tra-
balhista e estatutrio, decidi-la nos limites da sua jurisdio, sem prejuzo do ajuizamento de nova
causa, com o pedido remanescente, no juzo prprio.
Smul a 173: Compete Justia Federal processar e julgar o pedido de reintegrao em
cargo pblico federal, ainda que o servidor tenha sido dispensado antes da instituio do regime
jurdico nico.
Smul a 218: Compete Justia dos Estados processar e julgar ao de servidor estadual
decorrente de direitos e vantagens estatutrias no exerccio de cargo em comisso.
Smul a 266: O diploma de habilitao legal para o exerccio do cargo deve ser exigido na
posse, e no na inscrio para o concurso pblico.
Smul a 340: A lei aplicvel concesso de penso previdenciria por morte aquela vigen-
te na data do bito do segurado.
Smul a 377: O portador de viso monocular tem direito de concorrer, em concurso pbli-
co, s vagas reservadas aos deficientes.
Smul a 378: Reconhecido o desvio de funo, o servidor faz jus s diferenas salariais
decorrentes.
Smul a 386: So isentas de imposto de renda as indenizaes de frias proporcionais e o
respectivo adicional.
Smul a 463: Incide imposto de renda sobre os valores percebidos a ttulo de indenizao
por horas extraordinrias trabalhadas, ainda que decorrentes de acordo coletivo.
INTERVENO DO
ESTADO NA PROPRIEDADE
I INTRODUO
1 Breve Hi st ri co
O t ema rel at i vo i nt erveno do Est ado na pr opr i edade r esul t a da evol uo do
perfil do Est ado no mu n d o moder no.
Bem anot a BIELSA que o Est ado moder no no l i mi t a sua ao mant ena da se-
gurana ext er na e da paz i nt erna, como que supr i ndo as aes i ndi vi duai s. Mui t o mai s
do que isso, o Est ado deve perceber e concret i zar as aspi raes col et i vas, exercendo
papel de funda conot ao social.
1
No cur so evol ut i vo da soci edade, o Est ado do scul o XIX no t i nha esse t i po de
pr eocupao. A dout r i na do laissez faixe assegurava ampl a l i berdade aos i ndi v duos e
consi derava i nt ang vei s os seus di rei t os, mas, ao me s mo t empo, per mi t i a que os abi s-
mos sociais se t or nas s em mai s profundos, dei xando mos t r a os i nevi t vei s conflitos
surgi dos da desi gual dade ent r e as vrias camadas da soci edade. Esse Est ado-pol ci a
no consegui u sobrevi ver aos novos fatores de or dem poltica, econmi ca e social que
o mu n d o cont empor neo passou a enfrentar.
Essa forma de Est ado deu lugar ao Est ado-Bem-est ar, "que emprega seu poder su-
premo e coercitivo para suavizar, por uma interveno decidida, algumas das conseqncias mais
penosas da desigualdade econmica", nas preci sas pal avras de DALMO DALLARI.
2
1
RAFAEL BIELSA, Derecho administrativo, cit., t. I, p. 146.
2
DALMO DE ABREU DALLARI, Elementos de teoria geral do estado, cit., p. 246.
2 Propri edade
A pr opr i edade i nst i t ut o de cart er poltico: a or dem j ur di ca pode reconhecer,
ou no, as caract er st i cas que do forma ao i nst i t ut o. Hi st or i cament e, a pr opr i edade
const i t ui u ver dadei r o di rei t o nat ural , sendo erigida a di rei t o f undament al nas decl a-
raes de di rei t o da poca do const i t uci onal i smo. As t endnci as soci al i zant es, por m,
al t er ar am a fisionomia da pr opr i edade, e mui t os or denament os j ur di cos firmaram o
pos t ul ado or t odoxo de que a pr opr i edade t i nha cart er pr ovi sr i o at que se chegasse
col et i vi zao em mas s a.
3
Mode r na me nt e se t em assegur ado a exi st nci a da pr opr i edade como i nst i t ut o
poltico, ma s o cont edo do di rei t o de pr opr i edade sofre i nmer as l i mi t aes no di rei -
t o posi t i vo, t udo par a per mi t i r que o i nt eresse pri vado no se s obr eponha aos i nt er es-
ses mai or es da col et i vi dade.
4
A vi gent e Const i t ui o per empt r i a no que se refere ao r econheci ment o do
di rei t o: " garantido o direito de propriedade" (art. 5
S
, XXII). O ma nda me nt o i ndi ca que o
l egi sl ador no pode erradi car esse di rei t o do or denament o j ur di co posi t i vo. Pode, si m,
definir-lhe os cont or nos e fixar-lhe l i mi t aes, mas nunca dei xar o di rei t o de figurar
como obj et o da t ut el a j ur di ca.
3
PI NTO FERREI RA, Comentrios Constituio brasileira, v. I, p. 100. Ver t a mb m o t r abal ho Direito de pro-
priedade, de CARLOS AYRES BRITO, no qual o i ns t i t ut o anal i sado sob os pa r me t r os do mu n d o bur gus
e c omo fat or de vul ner abi l i dade es t r ut ur al da democr aci a (RDP n- 9 1 / 4 4 ) .
4
PONTES DE MI RANDA faz refernci a a l i mi t aes posi t i vas (que di zem at onde vai o di r ei t o) e nega-
t i vas ( que di zem at onde vm ou pode m vir as i ncur ses dos out r os ) (Comentrios Constituio de 1967,
cit., t. V, p. 393) .
Sai ndo daquel a posi o de i ndi ferent e di st nci a, o Es t ado cont empor neo foi
as s umi ndo a tarefa de assegurar a prest ao dos servios f undament ai s e ampl i ando
seu espect r o social, pr ocur ando a prot eo da soci edade vi st a como um t odo, e no
mai s como um somat r i o de i ndi vi dual i dades. Para t ant o, pr eci sou i mi scui r-se nas
rel aes pri vadas.
O Est ado i nt er venci oni st a nem sempr e apr esent a s oment e aspect os posi t i vos,
mas se consi der a que mel hor supor t ar sua hi pert rofi a com vi st as defesa social do
que assi st i r sua ineficcia e desi nt er esse di ant e dos conflitos gerados pel os grupa-
me nt os soci ai s.
O di l ema moder no se si t ua na relao ent r e o Est ado e o i ndi v duo. Para que
possa at ender aos r ecl amos globais da soci edade e capt ar as exi gnci as do i nt er esse
pbl i co, preci so que o Est ado atinja al guns i nt er esses i ndi vi duai s. E a regra que
at ual ment e gui a essa rel ao a da supr emaci a do i nt er esse pbl i co sobr e o part i cul ar.
E, na ver dade, esse post ul ado que const i t ui um dos f undament os pol t i cos da i nt er ven-
o do Est ado na pr opr i edade.
I nt er veno do Es t ado na Pr opr i edade 7 9 1
Logo adi ant e ver emos que a pr opr i edade no mai s se caract eri za como di rei t o
absol ut o, como ocorri a na poca medi eval . Hoje o di rei t o de pr opr i edade s se justifica
di ant e do pr es s upos t o que a Const i t ui o est abel ece par a que a t or ne suscet vel de
t ut el a: a funo social. Se a pr opr i edade no est at endendo a sua funo social, deve
o Est ado i nt ervi r par a amol d-l a a essa qualificao. E essa funo aut or i za no s a
det er mi nao de obri gaes de fazer, como de dei xar de fazer, s empr e par a i mpedi r o
uso ego st i co e ant i ssoci al da pr opr i edade.
5
Por isso, o di rei t o de pr opr i edade relativo
e condi ci onado.
O novo Cdi go Civil, depoi s de repet i r a nor ma que confere ao pr opr i et r i o a fa-
cul dade de usar, gozar e di spor da coisa (art. 1.228), fez a segui nt e ressalva, em confor-
mi dade com a di sci pl i na const i t uci onal , e para consol i dar o cart er social da pr opr i eda-
de: "o direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas finalidades econmicas
e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a
flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem
como evitada a poluio do ar e das guas" (art. 1.228, I
a
) . Ficou, por t ant o, reforado o
sent i do social da pr opr i edade. Se o pr opr i et r i o no respei t a essa funo, nasce par a
0 Est ado o poder j ur di co de nel a i nt ervi r e at de supri mi -l a, se est a provi dnci a se
afigurar i ndi spensvel par a ajust-la aos fi ns const i t uci onal ment e assegur ados.
II INTERVENO DO ESTADO
1 Sent i do
Essa breve i nt r oduo necessri a par a chegar mos ao pont o que const i t ui obje-
t o do pr esent e cap t ul o, ou seja, a i nt erveno do Est ado na pr opr i edade.
De forma si nt t i ca, podemos consi derar i nt er veno do Est ado na pr opr i edade
t oda e qual quer at i vi dade est at al que, ampar ada em lei, t enha por fim ajust-la aos
i nmer os fatores exi gi dos pel a funo social a que est condi ci onada. Ext rai -se dessa
noo que qual quer at aque propri edade, que no t enha esse objetivo, est ar cont ami -
nado de i rret orqu vel ilegalidade. Trata-se, poi s, de pr es s upos t o const i t uci onal do qual
no pode afastar-se a Admi ni st r ao.
A i nt er veno, como bvio, revela um poder j ur di co do Est ado, calcado em
sua prpri a soberani a. ver dadei r o poder de i mpr i o (ius imperii), a ele devendo sujei-
o os part i cul ares. Sem dvi da, as necessi dades i ndi vi duai s e gerais, como bem afirma
GABINO FRAGA, se sat i sfazem pel a ao do Est ado e dos part i cul ares, e, sempr e que
se ampl i a a ao relativa a uma dessas necessi dades, o efeito recai necessar i ament e
sobre a out r a.
6
5
6
So do aut or as pal avr as: "De manera que la ampliacin de la esfera de la actividad de uno tiene que traducirse
forzosamente en merma de la esfera de accin de los otros" (Derecho administrativo, cit., p. 15).
2 Quadr o Normat i vo Constitucional
A vi gent e Const i t ui o d supor t e i nt erveno do Est ado na pr opr i edade. De
um l ado, gar ant e o di rei t o de pr opr i edade (art. 5
e
, XXII), mas ao me s mo t e mpo con-
di ci ona o i nst i t ut o ao at endi ment o da funo social (art. 5
a
XXIII). Aqui se encont r a
o pr i mei r o embas ament o const i t uci onal . Se a pr opr i edade preci sa est ar condi ci onada
funo social, segue-se que, se no estiver at endi da essa condi o, poder o Est ado
i nt ervi r par a v-la at endi da.
No cap t ul o dest i nado poltica urbana, diz a Const i t ui o: "A propriedade urbana
cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de ordenao da cidade ex-
pressas no plano diretor" (art. 182, 2
e
) . O di sposi t i vo i ndi ca que, em t er mos ur ban st i -
cos, o par adi gma par a a expr esso da funo social da pr opr i edade o pl ano di r et or do
Muni c pi o, e l ogi cament e haver si t uaes em que esse pl ano di ret or ent r ar em r ot a
de col i so com i nt er esses do propri et ri o. Prevendo essa si t uao, a Lei Fundament al
deu ao Muni c pi o poder es i nt ervent i vos na pr opr i edade, est abel ecendo que pode ser
i mpost a ao pr opr i et r i o a obri gao de pr omover o adequado apr ovei t ament o do sol o
ur bano no edificado, subut i l i zado ou no ut i l i zado, quando em des compas s o com as
nor mas no pl ano di ret or. No caso de i nobservnci a da i mposi o, t em o Muni c pi o o
poder de i mpor o par cel ament o ou a edificao compul sr i a do solo e, em l t i mo caso,
de pr omover a pr pr i a desapr opr i ao.
7
Out r a nor ma que d supor t e i nt erveno a do art. 5
S
, XXV, da CF. Est abe-
lece o di sposi t i vo que o Poder Pbl i co poder usar da pr opr i edade part i cul ar no caso
de i mi nent e peri go pbl i co. E a fi gura da requi si o, que exami nar emos ai nda nes t e
cap t ul o.
Por fim, no demai s l embr ar que a Const i t ui o cont empl a o i nst i t ut o da
desapr opr i ao, que no dei xa de ser o mai s dr aconi ano modo de i nt er veno na pr o-
pr i edade, vez que a ret i ra do dom ni o do pr opr i et r i o para i nseri -l a no pat r i mni o do
Est ado. Ent r et ant o, pel a ext enso dessa mat ri a, e par a fi ns di dt i cos, t ecer emos os
devi dos coment r i os no cap t ul o segui nt e.
III COMPETNCIA
Em rel ao compet nci a para proceder i nt erveno na pr opr i edade, cumpr e
de incio di st i ngui r a nat ur eza da forma i nt ervent i va. A font e par a tal at i vi dade est na
Const i t ui o, que em di versos di sposi t i vos t raa a par t i l ha de compet nci as ent r e as
pessoas federativas. Por t ant o, a Const i t ui o que se deve verificar em pr i mei r o lugar.
A compet nci a par a legislar sobre di rei t o de pr opr i edade, desapr opr i ao e re-
qui si o da Uni o Federal (art. 22, I, II e III, CF) .
Di ferent e da compet nci a para legislar sobre essas mat r i as a compet nci a par a
legislar sobre as rest ri es e os condi ci onament os ao uso da pr opr i edade. Essa compe-
Ar t . 182, 4
5
, da CF.
t nci a se r epar t e ent r e a Uni o, os Est ados, o Di st ri t o Federal e os Muni c pi os, t udo em
conformi dade com o si st ema de diviso de at ri bui es est abel eci do na Const i t ui o.
8
Uma lei que di s ponha sobr e casos de requi si o da pr opr i edade pri vada, por
exempl o, t em que ser federal (art. 22, III, CF) . Mas uma lei que est abel ea casos de
rest ri o ao us o da pr opr i edade para a pr ot eo do mei o ambi ent e pode ser federal,
est adual , di st ri t al ou muni ci pal (art. 24, VI, e art. 30, I e II, da CF) .
Al m da compet nci a legislativa, as pessoas polticas di spem de compet nci a
admi ni st rat i va, que aquel a que se consubst anci a atravs da prt i ca de at os admi ni st ra-
tivos. O pr i mei r o pont o a consi derar o de que t oda a atividade admi ni st rat i va h de ter
suport e na lei, por que assi m o i mpe o princpio da legalidade. Sendo assi m, a compe-
tncia admi ni st rat i va est ar condi ci onada compet nci a para legislar sobre a mat ri a. Se
0 Municpio, par a exemplificar, t em compet nci a para legislar sobre rest ri es ativida-
de de const ruo (que implica modo i nt ervent i vo na pr opr i edade), ter, ipsofacto, com-
pet nci a para praticar os atos admi ni st rat i vos necessri os execuo da lei que edi t ou.
Demai s di sso, opor t uno dest acar que esses at os admi ni st r at i vos est ampam,
como regra, o exerccio do poder de polcia da Admi ni st r ao, ou seja, o Poder Pblico,
segui ndo os par met r os legais, concret i za as rest ri es aut or i zadas na lei e fiscaliza o
seu cumpr i ment o. O Est ado, por exempl o, t em compet nci a par a legislar sobre segu-
rana pbl i ca, e, em decorrnci a dessa at ri bui o, cabe-l he a prt i ca de at os de polcia
que possi bi l i t am o cumpr i ment o da lei est adual . Compet e, poi s, s aut or i dades est a-
duai s i nt er di t ar t empor ar i ament e o uso de cert a pr opr i edade com vi st as preservao
da segur ana coletiva.
I V FUNDAMENTOS
1 Supremaci a do Int eresse Pblico
No di r ei t o moder no, a supr emaci a do i nt er esse pbl i co sobr e o pr i vado se
confi gura como ver dadei r o pos t ul ado f undament al , poi s que confere ao pr pr i o i n-
di v duo condi es de segur ana e de sobrevi vnci a. A est abi l i dade da or dem social
depende dessa posi o pri vi l egi ada do Est ado e del a de pe nde m a or de m e a t r anqi -
l i dade das pes s oas .
9
No caso da i nt er veno na pr opr i edade, o Est ado age de forma vertical, ou seja,
cria i mposi es que de al guma forma r est r i ngem o uso da pr opr i edade pel o seu do-
minus. E o faz exat ament e em funo da supr emaci a que ost ent a, r el at i vament e aos
i nt er esses pri vados. Qua ndo o part i cul ar sofre a i mposi o i nt er vent i va do Est ado em
sua pr opr i edade, sua reao nat ur al a de insatisfao, e i sso por que seu i nt er esse foi
cont r ar i ado. Mas t oda i nt er veno visa ao at endi ment o de uma si t uao de i nt er esse
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 2 1 .
pbl i co e, sendo assi m, h de justificar-se a at uao est at al , me s mo cont r r i a ao i nt e-
r esse do part i cul ar.
Pode-se, assi m, ext rai r desse f undament o que, t oda vez que colide um i nt er esse
pbl i co com um i nt er esse pri vado, aquel e que t em que prevalecer. E a supr emaci a do
i nt er esse pbl i co sobre o pri vado, como pri nc pi o, que r et r at a um dos f undament os da
i nt er veno est at al na pr opr i edade.
2 Funo Social da Propri edade
Conf or me assi nal a DROMI , a concepo i ndi vi dual i st a da pr opr i edade j foi h
mui t o abandonada, por que pr edomi na at ual ment e a vi so de que o i nst i t ut o, mui t o
mai s que um fi m, se confi gura como mei o para alcanar o bem- es t ar soci al .
1 0
Essa vi so, que leva em cont a os rel evant es i nt er esses da col et i vi dade, que
l evou o Cons t i t ui nt e a condi ci onar a pr opr i edade ao at endi ment o da funo social
(art. 5
B
, XXIII). Ao faz-lo, veio a possi bi l i t ar que o Est ado i nt er vi esse na pr opr i edade
s empr e que est a no est i vesse amol dada ao pr essupost o exi gi do na Const i t ui o. So-
bre o i nt er esse do i ndi v duo, r epet i mos, h de prel evar o i nt er esse pbl i co. Ademai s,
a Const i t ui o i nseri u a funo social da pr opr i edade como um dos pri nc pi os que
r egem a or dem econmi ca (art. 170, III). No di sposi t i vo, o Cons t i t ui nt e mai s u ma vez
r econhece a pr opr i edade como fator econmi co, mas a condi ci ona ao at endi ment o da
funo social, t or nando est e el ement o super i or quel e.
O pr es s upos t o const i t uci onal , cont udo, no afasta ne m s upr i me o di r ei t o em si.
Ao cont rri o, o si st ema vi gent e pr ocur a conciliar os i nt er esses i ndi vi duai s e sociais e
s oment e quando h o conflito que o Est ado d pr i mazi a a est es l t i mos. A funo
social pr et ende erradi car al gumas deformi dades exi st ent es na soci edade, nas quai s o
i nt er esse ego st i co do i ndi v duo pe em risco os i nt er esses col et i vos. Na ver dade, a
funo social visa a recolocar a propriedade na sua trilha normal.
11
O t ext o const i t uci onal revela a exi st nci a de um di rei t o cont r apost o a um dever
j ur di co. Di zendo que a pr opr i edade deve at ender funo social, assegur a o di rei t o
do pr opr i et r i o, de um l ado, t or nando inatacvel sua pr opr i edade se cons onant e com
aquel a funo, e, de out r o, i mpe ao Est ado o dever j ur di co de respei t -l a nessas
condi es. Sob out r o enfoque, o di sposi t i vo garant e ao Est ado a i nt er veno na pr o-
pr i edade se descompassada com a funo social, ao me s mo t e mpo em que faz incidir
sobre o pr opr i et r i o o dever j ur di co de mant - l a aj ust ada exi gnci a const i t uci onal .
No cust a l embr ar que o pri nc pi o da funo social da pr opr i edade reflete o
pont o de conver gnci a r es ul t ant e da evol uo do concei t o de pr opr i edade. Assi m,
deve ser apl i cado l ado a l ado com os i nt er esses da col et i vi dade. Mas dvi da no h de
10
ROBERTO DROMI compl et a: "As, la propiedad es un derecho garantizado por el ordenamiento constitucional
con unafuncin social que cumplir" (Derecho administrativo, cit., p. 581) .
1 1
CELSO RI BEI RO BASTOS, Comentrios Constituio do Brasil, cit., v. II, p. 125.
que sua apl i cao at i nge o pr pr i o cont edo do di r ei t o de pr opr i edade, e no apenas
o seu exer c ci o.
1 2
E, por t ant o, a funo social o out r o f undament o pol t i co e j ur di co da i nt er ven-
o do Est ado na pr opr i edade.
E evi dent e que a noo de funo social t r aduz concei t o j ur di co aber t o (ou i nde-
t er mi nado) . A Const i t ui o, no ent ant o, consi gnou cert os par met r os par a dar al guma
obj et i vi dade ci t ada noo. Para t ant o, di st i ngui u a funo social da pr opr i edade ur-
bana da pr opr i edade rural, fixando par met r os especficos par a cada uma. Em rel ao
pri mei ra, vi ncul ou- se a funo social ao at endi ment o das exi gnci as bsi cas de or-
denao da ci dade fixadas no pl ano di ret or (art. 182, 2). A funo social rural est
at rel ada aos fatores de apr ovei t ament o e us o racional e adequado da pr opr i edade, de
modo que a expl orao venha a favorecer o bem- est ar de pr opr i et r i os e t r abal hado-
res; da pr eser vao do mei o ambi ent e; e do r espei t o s rel aes de t r abal ho (art. 186).
Por out r o l ado, ao descart ar a desapropri ao da pequena e mdi a pr opr i edade rural ,
bem como da pr opr i edade pr odut i va (art. 185), consi der ou que t ai s si t uaes fticas
sempr e pr ovocar o a pr esuno (iuris et de iure) de que est pr es ent e o cumpr i ment o
da funo social rural .
O Cdi go Civil em vigor expressou, em mai s de uma passagem, o cont edo
social do di rei t o de pr opr i edade, reforando seu cart er de di rei t o subj et i vo condi ci o-
nado. Pr i mei r ament e, r ecomendou que esse di rei t o deve ser exerci do de forma compa-
tvel com suas finalidades econmi cas e sociais e com a necessi dade de pr eser vao do
mei o ambi ent e e do pat r i mni o pbl i co (art. 1.228, I
a
) . Depoi s, al vi t rando i mpedi r o
abuso no exerccio do di rei t o de propri edade, aduzi u: "So defesos os atos que no trazem
ao proprietrio qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam animados pela inteno de prejudicar
outrem" (art. 1.228, 2
2
) . Por fim, admi t i u a per da da pr opr i edade pel a desapr opr i a-
o por necessi dade ou ut i l i dade pblica, ou i nt er esse social, bem como sua pri vao
t empor r i a em hi pt ese de requi si o do uso da coisa em vi r t ude de peri go pbl i co
i mi nent e (art. 1.228, 3
e
) .
Verifica-se, poi s, que, me s mo ost ent ando a caract er st i ca de regul ar rel aes
j ur di cas pri vadas, o novo Cdi go Civil, at endendo aos r ecl amos das soci edades mo-
der nas, real ou o cont edo social do di rei t o de pr opr i edade e fixou vri os supor t es que
condi ci onam seu exerccio ou que o ext i nguem defi ni t i vament e do pat r i mni o j ur di co
do pr opr i et r i o.
V MODALIDADES
Por ser em bast ant e diversificados os fi ns col i mados pel o Poder Pbl i co par a
assegurar a har moni a social e a or dem pblica, di versas t a mb m ser o as formas de i n-
t erveno do Est ado na pr opr i edade. Di dat i cament e, cont udo, pode mos admi t i r duas
1 2
So obser vaes be m pos t as por LIANA PORTI LHO MATTOS, em s ua obr a Nova ordem juridico-urbans-
tica, Lumen Jr i s, 2006, p. 37.
formas bsi cas de i nt erveno, consi der ando a nat ur eza e os efeitos dest a em rel ao
pr opr i edade:
a) interveno restritiva; e
b) interveno supressiva.
A i nt er veno rest ri t i va aquel a em que o Est ado i mpe rest ri es e condi -
ci onament os ao us o da pr opr i edade, sem, no ent ant o, ret i r-l a de seu dono. Est e no
poder utiliz-la a seu exclusivo cri t ri o e conforme seus pr pr i os padr es, devendo
subor di nar - se s i mposi es emanadas pel o Poder Pbl i co, mas , em compensao,
conser var a pr opr i edade em sua esfera jurdica.
So modal i dades de i nt erveno restritiva:
a) a servi do admi ni st rat i va;
b) a requi si o;
c) a ocupao t empor r i a;
d) as l i mi t aes admi ni st rat i vas;
e) o t ombament o.
Em face das pecul i ari dades de cada uma dessas formas, sero elas adi ant e ana-
l i sadas separ adament e.
I nt er veno supressi va, a seu t ur no, aquel a em que o Est ado, val endo- se da
supr emaci a que possui em rel ao aos i ndi v duos, t ransfere coer ci t i vament e par a si
a pr opr i edade de t ercei ro, em vi rt ude de al gum i nt er esse pbl i co pr evi st o na lei. O
efeito, poi s, dessa forma i nt ervent i va a prpri a supr esso da pr opr i edade das mos
de seu ant i go titular.
A modal i dade desse t i po de i nt erveno a desapr opr i ao, que, por ser mat r i a
de mai or ampl i t ude e compl exi dade, ser est udada no cap t ul o segui nt e. No pr esent e
Cap t ul o, sero coment adas as modal i dades de i nt erveno rest ri t i va.
VI SERVIDO ADMINISTRATIVA
1 Sent i do e Nat ur eza Jurdica
Servi do admi ni st r at i va o di rei t o real pbl i co que aut or i za o Poder Pbl i co a
usar a pr opr i edade i mvel par a per mi t i r a execuo de obr as e servi os de i nt er esse
col et i vo.
Cui da-se de um di rei t o real pbl i co, por que i nst i t u do em favor do Est ado
par a at ender a fatores de i nt eresse pbl i co. Por isso, difere da servi do de di rei t o pri -
vado, r egul ada pel o Cdi go Civil e t endo como part ci pes da rel ao j ur di ca pessoas
da iniciativa pri vada (art s. 1.378 a 1.389, Cdi go Civil). O ncl eo do i nst i t ut o, por m,
o mes mo. No art . 1.378 do Cdi go vi gent e, o l egi sl ador dei xou r egi st r ados os doi s
el ement os da servi do:
1. a servi do i mpost a sobre um prdi o em favor de out r o, per t encent e a di-
ver so dono;
2. o dono do pr di o sujeito servi do (prdi o servi ent e) se obri ga a t ol erar
seu uso, par a cert o fi m, pel o dono do pr di o favorecido (prdi o domi nant e) .
Quando se compar a, por t ant o, a servi do de di rei t o pri vado e a servi do admi -
ni st rat i va, vemos que, embor a i dnt i co o ncl eo dos i nst i t ut os, se apr es ent am duas
diferenas pri nci pai s:
a) a servi do admi ni st r at i va at ende a i nt er esse pbl i co, enquant o a servi do
pri vada visa ao i nt er esse pri vado; e
b) a servi do admi ni st r at i va sofre o influxo de regras de di rei t o pbl i co, ao
cont r r i o das servi des pri vadas, sujeitas ao di rei t o pri vado, como dest aca
DROMI .
1 3
So exempl os mai s comuns de servi do admi ni st r at i va a i nst al ao de redes
el t ri cas e a i mpl ant ao de gasodut os e ol eodut os em reas pri vadas par a a execuo
de servi os pbl i cos. Cos t uma- s e citar t ambm como t i pos de servi do admi ni st r at i va
a colocao em pr di os pri vados de placas com nome de r uas e aveni das e de ganchos
par a sust ent ar fios da r ede el t ri ca.
1 4
Tais hi pt eses, por m, s em sent i do l at o se po-
dem consi derar servi do. A noo clssica dest e i nst i t ut o envol ve a conheci da servi do
de t r nsi t o, ou seja, aquel a que provoca a ut i l i zao do solo, r eduzi ndo, por t ant o, a
rea til do i mvel do pr opr i et r i o. Seja como for, em t odos esses casos, como bem se
pode observar, o Poder Pbl i co l i mi t a-se ao uso da par t e da pr opr i edade necessri a
execuo dos servi os pbl i cos.
2 Fundament os
O f undament o geral da servi do admi ni st r at i va o me s mo que justifica a i nt er-
veno do Est ado na pr opr i edade: de um lado, a supr emaci a do i nt er esse pbl i co sobre
o i nt er esse pri vado e, de out r o, a funo social da pr opr i edade, mar cada nos art s. 5
a
,
XXIII, e 170, III, da CF. O sacrifcio da pr opr i edade cede lugar ao i nt er esse pbl i co que
i nspi ra a at uao i nt ervent i va do Est ado.
No h uma di sci pl i na nor mat i va especfica par a as ser vi des admi ni st r at i vas.
O di sposi t i vo legal que a elas se refere o art. 40 do Decret o-l ei n
a
3. 365/ 1941, que
regul a as desapr opr i aes por ut i l i dade pbl i ca. Nesse di pl oma, reza o ci t ado di sposi -
tivo que "o expropriante poder constituir servides, mediante indenizao na forma desta lei".
A nor ma ant i ga e anacrni ca, e, na verdade, seu ex guo cont edo no mai s at ende
Ob. cit., p. 586.
s l i nhas que t r aam a fi si onomi a do i nst i t ut o. Com esforo i nt er pr et at i vo, cont udo,
podemos ent ender que o t i t ul ar do poder de i nst i t ui r as servi des o Poder Pbl i co
( que na lei o expr opr i ant e) e que, em al guns casos, ser obser vado o pr ocedi ment o
da me s ma lei par a a i nst i t ui o do nus real. Seja como for, o art . 40 da lei expropri a-
t ri a o f undament o legal genri co do i ns t i t ut o.
1 5
3 Objeto
A servi do admi ni st r at i va incide sobre a pr opr i edade i mvel , como acert ada-
me nt e e nt e nde m di versos es t udi os os .
1 6
DROMI acrescent a que a i nci dnci a do nus
real sobr e i mvel alheio, j que o i nst i t ut o pr essupe s empr e u ma rel ao j ur di ca
i nt egr ada por doi s suj ei t os.
1 7
Inst i t ui -se a servi do, nor mal ment e, sobre bens pri vados,
mas nada i mpede que, em si t uaes especiais, possa incidir sobr e be m pbl i co.
H aut or es, por m, que s us t ent am que a servi do pode incidir t a mb m sobre
bens mvei s .
1 8
Advoga-se, ai nda, t ese mai s ampl a - a de que pode ser i nst i t u da sobre
i mvei s, mvei s e at ser vi os.
1 9
Com a vni a devi da a esses est udi osos, no vemos como se possa est ender, com
tal ampl i t ude, o obj et o das servi des admi ni st r at i vas. No se pode per der de vi st a
que as servi des t m o me s mo ncl eo, como vi mos, sej am elas admi ni st r at i vas ou de
di rei t o pri vado. Mas o nascedour o do i nst i t ut o se deu no di r ei t o pri vado e s post e-
r i or ment e se es t endeu ao Poder Pbl i co. No di rei t o pri vado, cor r et ssi ma a lio de
CAI O MRI O DA SILVA PEREIRA, segundo o qual as servi des "tm por objeto coisa
imvel corprea, ou sejam pr di os, na terminologia adequada".
20
Est excluda, por t ant o, a
i nst i t ui o sobr e bens mvei s.
Por out r o l ado, par ece- nos mai s difcil ai nda acei t ar a servi do admi ni st r at i va
sobr e servi os. Tor nando a invocar o aut or acima, necessr i o diferenciar as servi des
predi ai s das i mpr opr i ament e denomi nadas servides pessoais, as quai s "no passam de
vantagens proporcionadas a algum" e, dessa manei ra, se caract eri zam mai s como di r ei t os
de crdi t o, e no como di rei t o r eal .
2 1
A semel hana do que ocorre com a desapr opr i ao, de aplicar-se s servi des
admi ni st r at i vas o pri nc pi o da hi er ar qui a federativa: no pode um Muni c pi o i nst i t ui r
servi do sobre i mvei s est aduai s ou federais, nem pode o Est ado faz-lo em rel ao
1 5
1 6
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 530; MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 116; ROBERTO
DROMI , ob. cit., p. 586.
17
Aver ba o aut or que "Ias servidumbres administrativas no pueden constituirse sobre bienes de la propia entidad
beneficiaria, sino sobre bienes ajenos, incluso sobre bienes componentes dei domnio pblico" (ob. cit., p. 586) .
1 8
LCIA VALLE FI GUEI REDO (Curso, cit., p. 201) ; ANTNI O QUEI ROZ TELLES, ob. cit., p. 306.
1 9
ADI LSON DE ABREU DALLARI, no ar t i go i nt i t ul ado Ser vi des admi ni s t r at i vas (RDP 59- 60/ 88) , apud
LCIA VALLE FI GUEI REDO, ob. cit., p. 2 0 1 .
20
Instituies, cit., v. IV, p. 189.
2 1
CAI O MRI O DA SILVA PEREIRA, com apoi o na mel hor dout r i na, c omo a de CLVI S BEVI LQUA,
MAZEAUD E MAZEAUD, MARTY E RAYNAUD (ob. e loc. ci t . ).
aos bens da Uni o. A rec proca, por m, no verdadei ra: a Uni o pode faz-lo em
relao a bens est aduai s e muni ci pai s, e o Est ado, em rel ao a bens do Muni c pi o.
Nest e caso, cont udo, deve haver aut ori zao legislativa, como o exige o art. 2
9
, 2-,
do Decret o-l ei n
9
3. 365/ 1941, que regul a o pr ocesso de desapr opr i ao por ut i l i dade
pbl i ca. Como a servi do deve obedecer ao me s mo pr ocesso (art. 40 da me s ma lei), a
ela t a mb m deve aplicar-se esse r equi si t o par a a i nst i t ui o da servi do em be m p-
blico. Em par ecer sobre esse t ema, CAIO TCI TO averbou que "no pode o municpio
apropriar-se de rea de domnio da Unio, quer pela via direta da desapropriao, quer pela via
indireta da ocupao, para convert-la em estrada municipal" (RDA 159/ 328) .
4 Formas de Inst i t ui o
H duas formas de i nst i t ui o de servi des admi ni st r at i vas.
A pr i mei r a del as decorre de acordo ent r e o pr opr i et r i o e o Poder Pbl i co. De-
poi s de decl arar a necessi dade pbl i ca de i nst i t ui r a servi do, o Est ado consegue o
as s ent i ment o do pr opr i et r i o par a usar a pr opr i edade dest e com o fi m j especificado
no decr et o do Chefe do Execut i vo, no qual foi decl arada a referi da necessi dade. Nesse
caso, as par t es devem cel ebrar acordo formal por escri t ura pbl i ca, par a fi ns de subse-
quent e r egi st r o do di rei t o real.
A segunda forma at ravs de sent ena judicial. No t endo havi do acordo ent r e
as par t es, o Poder Pbl i co pr omove ao cont ra o pr opr i et r i o, demons t r ando ao j ui z
a exi st nci a do decr et o especfico, i ndi cat i vo da decl arao de ut i l i dade pbl i ca. O
pr ocedi ment o, nessa hi pt ese, i dnt i co ao adot ado par a a desapr opr i ao, est ando
previ st o, como j vi mos, no art. 40 do Decret o-l ei n
9
3. 365/ 1941.
2 2
Adi t e-se, gui sa de
escl areci ment o, que, conf or me j deci di do, devero ser ci t ados par a a ao os pr opr i e-
t ri os do i mvel em que se pr et ende i mpl ant ar a servi do, be m como event uai s pos-
sui dores, nest e caso por que os efeitos da medi da admi ni st r at i va i nt er f er em t ambm
em sua esfera j ur di ca.
2 3
Pode ocorrer a hi pt ese em que a Admi ni st r ao ne m cel ebrou acordo com o
pr opr i et r i o ne m obser vou as formal i dades necessri as i mpl ement ao da servi do
admi ni st rat i va. Em out r as pal avras, dei xou de pr oceder expedi o do decr et o e ao
aj ui zament o da ao com oferta do pr eo. A hi pt ese i ndi ca que o uso da pr opr i edade
pel o Poder Pbl i co se deu manu militari, si t uao que se assemel ha da desapr opr i ao
i ndi ret a. Nesse caso, i dnt i ca deve ser a sol uo: sendo fato cons umado a i nst al ao da
servi do, cabe ao pr opr i et r i o pl ei t ear j udi ci al ment e i ndeni zao com vi st as event ual
reparao de seus pr ej u zos.
2 4
22
Nes s e s ent i do, deci di u o TJ-SC: "Para constituio de servido administrativa no se prescinde de ato regulamen-
tar especfico. O Decreto-lei n-3.365/41, regulando o modo pelo qual se far a imisso provisria, determina o prvio
depsito de parcela referente aos prejuzos sofridos" (AI n'
J
98. 005683- 7- Capi t al , I
a
CCv, Rei . Des . CARLOS
PRUDNCI O, j ul g. em 18. 8. 1998, apud ADCOAS 8172534) .
2 3
Vi de STJ, REs p 953. 910- BA, Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJ de 10. 9. 2009.
2 4
As s i m deci di u o TJ-RJ na ApC v 15426/ 98, 16
a
CCv, Rei. Des. JAYRO FERREI RA, DO 17. 6. 1999. A
deci so, ent r et ant o, af i r ma ser di spensvel o pr oc e di me nt o da desapr opr i ao, o que mer ece r epar o em face
do art . 40 do Decr et o- l ei n
a
3. 365/ 1941.
No consi der amos l eg t i ma a forma de i nst i t ui o de servi des admi ni st r at i -
vas at r avs de lei, como o fazem al guns aut or es. As servi des so i nst i t u das sobr e
pr opr i edades det er mi nadas, o que no ocorre com a lei, que est abel ece o di r ei t o de
us o sobr e pr opr i edades i ndet er mi nadas. Por out r o lado, a lei no i mpe t i pi cament e
u ma rest ri o, mas si m est abel ece uma l i mi t ao genri ca pr opr i edade, razo por
que ent endemos que se t r at a de l i mi t aes admi ni st rat i vas, i nst i t ut o que es t udar emos
adi ant e. Essas i mposi es legais, na verdade, decor r em da necessi dade de possi bi l i t ar
que o Poder Pbl i co exera seu poder de polcia. o caso, por exempl o, dos t er r enos
r eser vados previ st os no Cdi go de guas (Decret o n
2
24. 643/ 1934) , ci t ado por HELY
LOPES MEIRELLES, como forma de i nst i t ui o de servi do ex vi legis, mas que, inci-
di ndo sobre as faixas mar gi nai s de ri os e lagos de t odas as pr opr i edades, dest i nam- se,
em l t i ma i nst nci a, ao exerccio do poder de polcia com vi st as fiscalizao desses
bens pbl i cos .
2 5
Esse t i po de nor ma legal i nst i t ui no servi do admi ni st r at i va, mas si m
l i mi t aes admi ni st r at i vas genri cas.
Aut or i zada dout r i na t ambm apr esent a vrias hi pt eses do que consi der a servi -
des decor r ent es di r et ament e da lei, como as do Cdi go de guas Mi ner ai s (Decreto
-lei n
Q
7. 841/ 1945) ; a servi do mi l i t ar previ st a no Decret o-l ei n
Q
3. 437/ 1941; a ser-
vi do par a a pr ot eo do pat r i mni o t ombado, previ st a no Decret o-l ei n
2
2 5 / 1 9 3 7 .
2 5
Ent r et ant o, venia concessa, t odos esses casos i ndi cam l i mi t aes admi ni st r at i vas gen-
ricas, e no servi des admi ni st r at i vas. Nesses casos, o pr pr i o cont edo do di rei t o de
pr opr i edade sofre a l i mi t ao, di f er ent ement e das servi des, que espel ham rest ri es
especficas ao us o da pr opr i edade.
2 7
Por t odos esses mot i vos que nos parece mai s t cni co consi der ar as servi des
admi ni st r at i vas rest ri es sobre pr opr i edades especficas, sendo admi ss vel sua i nst i -
t ui o apenas por acordo ent r e as par t es ou por sent ena j udi ci al .
2 8
Sendo a servi do admi ni st r at i va um di rei t o real em favor do Poder Pbl i co sobre
a pr opr i edade alheia, cabe inscrev-la no Regi st ro de Imvei s par a pr oduzi r efeitos
erga omnes. A Lei de Regi st ros Pbl i cos (Lei n
2
6. 015, de 31. 12. 1973) admi t i u expr es-
sament e essa i nscri o, referi ndo-se s servi des em geral (art. 167, I, i t em n
2
6) . A
despei t o da nor ma expressa da lei, h ent endi ment o de que uma servi do de cart er
per manent e confere di rei t o pr ot eo possessri a, me s mo que no esteja formal i zada
pel o respect i vo t t ul o, por que consi derada servi do apar ent e.
2 9
A posi o, ent r et an-
t o, desbor da do sent i do legal e t or na i ncuo o di sposi t i vo da lei de regi st ros sobre
a inscrio das servi des, al m de const i t ui r peri goso pr ecedent e cont r a o pri nc pi o
da segurana das rel aes j ur di cas. No caso de o Est ado i nst i t ui r servi do, t er que
25
Direito administrativo brasileiro, cit., p. 533.
2 6
MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., p. 119- 121.
2 7
Em a bono de nossa posi o, RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, Curso de direito administrativo,
cit., p. 1030.
2 8
DI GENES GASPARI NI t a mb m no se refere i nst i t ui o por lei (ob. cit., p. 437) .
2 9
E o que decor r e da Smul a 415, do STF: "Servido de trnsito no titulada, mas tornada permanente, sobretudo
pela natureza das obras realizadas, considera-se aparente, conferindo o direito proteo possessria."
formalizar, por acor do ou por sent ena, o di rei t o real, cabendo- l he a obri gao de
inscrev-la no Regi st ro de Imvei s para assegurar o conheci ment o do fato a t ercei ros
i nt er essados. Esse o efeito erga omnes que decorre do regi st ro.
5 Extino
A servi do admi ni st r at i va , em pri nc pi o, per manent e. Na dout r i na do di rei t o
pri vado, os aut or es s ubl i nham o pri nc pi o da per pet ui dade como adequado caract e-
rizao desse nus real, significando que deve per manecer a ut i l i zao do be m al hei o
enquant o compat vel com os objetivos que i nspi r ar am sua i nst i t ui o.
Podero ocorrer al guns fatos super veni ent es, cont udo, que acar r et am a ext i no
da servi do. Podemos agr upar esses fatos em t rs cat egori as.
A pr i mei r a a relativa ao fato que consi st e no des apar eci ment o da coisa grava-
da. Desapar ecendo o bem gravado, desaparece o pr pr i o obj et o da servi do, e est a se
ext i ngue nat ur al ment e.
Ext i ngue- se t ambm se o bem gravado for i ncor por ado ao pat r i mni o da pessoa
em favor da qual foi i nst i t u da. Aqui desaparece a rel ao bilateral que caract eri za o
i nst i t ut o. E, como ni ngum pode i mpor servi do sobre seus pr pr i os bens, o efeito
a ext i no do di r ei t o r eal .
3 0
A l t i ma cat egori a a da si t uao admi ni st r at i va pel a qual fica pat ent eado o
desi nt er esse do Est ado em cont i nuar ut i l i zando par t e do dom ni o al hei o. Ocor r e como
que o f enmeno da desafet ao, ou seja, cessa o i nt er esse pbl i co que havi a i nspi r ado
a servi do admi ni st r at i va. A ext i no da servi do, no caso, o efeito nat ur al do desi n-
t eresse pbl i co super veni ent e: se no h i nt eresse pbl i co no us o de bem de t ercei ro,
desaparece o s upor t e j ur di co par a a pr ossecuo do di rei t o real . Em out r as pal avras:
o di rei t o real fica s em obj et o.
6 Indeni zao
A servi do admi ni st r at i va encerra apenas o uso da pr opr i edade al hei a par a pos-
sibilitar a execuo de servios pbl i cos. No enseja a per da da pr opr i edade, como
o caso da desapr opr i ao. Nest a a i ndeni zao deve cor r esponder ao valor do be m
cuja pr opr i edade foi supr i mi da e t ransferi da ao Poder Pbl i co. Como na servi do ad-
mi ni st r at i va s oment e h o uso de par t e da pr opr i edade, o si st ema i ndeni zat r i o t er
del i neament o j ur di co di verso.
A regra resi de em que a servi do admi ni st r at i va no r ende ensej o i ndeni zao
se o uso pel o Poder Pbl i co no provoca prej u zo ao pr opr i et r i o.
3 1
Segue-se da que,
3 0
3 1
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 533; MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 118; DI GENES
GASPARINI, ob. cit., p. 436. Se h pr ej u zo, por m, o pr opr i et r i o deve ser i ndeni zado, me s mo em caso
de ol eodut o ou gas odut o em i mvel r ur al (TJ-RJ, ApC v n
s
641/ 1997, Rei. Des . OSCAR SILVARES, a pud
ADCOAS 8157106) .
se o di r ei t o real de us o provocar prej u zo ao dominus, dever est e ser i ndeni zado em
mont a nt e equi val ent e ao me s mo prej u zo. bom r el embr ar que o nus da pr ova cabe
ao pr opr i et r i o. A ele cabe provar o prejuzo; no o fazendo, pr es ume- s e que a servi do
no pr oduz qual quer prej u zo.
N o obst ant e, ai nda que se apur e prej u zo do pr opr i et r i o em vi r t ude da ser-
vi do admi ni st r at i va, na acepo verdadei ra do i nst i t ut o, a i ndeni zao nunca poder
cor r esponder ao valor do i mvel em si, uma vez que a i nt er veno no acar r et ou a per-
da da pr opr i edade. Irreparvel , poi s, a deci so no sent i do de que, "como no h perda do
domnio, mas passa ele a ser onerado pela utilizao pblica, a indenizao no pode corresponder
ao valor total do bem, mas deve compensar as restries impostas"?
2
De fato, evi denci a-se,
sem qual quer dificuldade, que o valor do imvel no pode me s mo ser i dnt i co quel e
que visa a i ndeni zar apenas sua ut i l i zao. O i mpor t ant e que o pr opr i et r i o seja
i ndeni zado pel o uso, quando de al guma forma sofre rest ri es no gozo do dom ni o.
3 3
H casos, por m, em que a servi do admi ni st r at i va si mul a ver dadei r a desapr o-
pri ao, por que i nt er di t a o uso, pel o propri et ri o, do bem gravado com a servi do.
Cor r et a nesse caso se afigura a advert nci a de LCIA VALLE FI GUEI REDO, no sent i -
do de que, "se a servido aniquila a propriedade em termos de sua utilizao pelo proprietrio,
estaremos diante de tpico caso de desapropriao".
24
Se tal ocorrer, no h dvi da de que o
Poder Pbl i co deve pr oceder efetiva desapropri ao do bem e i ndeni zar ampl ament e
o pr opr i et r i o. Nesse sent i do j se t m mani f est ado os Tri bunai s em vrias deci ses
sobre o t e ma .
3 5
Negl i genci ando o Poder Pblico, no ent ant o, em provi denci ar a desapr opr i a-
o da pr opr i edade ou de par t e dela, i nt er di t ada ao uso nor mal , deve o pr opr i et r i o
ser i ndeni zado i nt egr al ment e pel os prej u zos causados por essa i nt erdi o, verdadei ra
desapr opr i ao si mul ada sob a capa de l i mi t ao admi ni st r at i va. Acer t adament e, j
deci di u o STJ que, no caso de criao de Parque naci onal , como h i nt er di o de us o e
de al i enao da pr opr i edade, so i ndeni zvei s no s oment e as florestas como t a mb m
a t er r a nua. Embor a o acrdo se t enha referido a servido administrativa, a hi pt ese
confi gurava-se como verdadei ra desapropriao indireta.
36
A i ndeni zao deve ser acrescida das parcel as relativas a j ur os mor at r i os, at ua-
lizao monet r i a, honor r i os de advogado, despesas j udi ci ai s, tal como ocorre nas
desapr opr i aes. Embor a houvesse al guma dvi da a r espei t o, hoje j se t em fi rmado
3 2
TRF - 3 Regi o (ApC v n
s
91. 03. 046857- 7- SR 5
a
Tur ma, Rei. Des . Federal SUZANA CAMARGO, j ul g.
em 19. 10. 1998, RTDP 27, 1999, p. 216- 220) . No caso, a ser vi do er a cons t i t u da por t or r es de t r ans mi s s o
de ener gi a a car go de FURNAS e a r ea ut i l i zada l i mi t ava-se apenas expl or ao de at i vi dades pas t or i s . O
acr do, que r ef or mou a s ent ena de l
e
grau, fixou a i ndeni zao em 3 0 % do val or da rea.
3 3
STJ, EREsp 628. 588-SR I
a
Seo, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 10. 12. 2008. No caso, a r est r i o
advei o da cri ao de par que est adual que abr angeu r eas par t i cul ar es.
3 4
3 5
o caso da deci so do TJ-RJ na ApC v n
2
282/ 86, 6
a
CCv, Rei. o Des. RODRI GUEZ LEMA.
3 6
REs p n
a
154. 686-SP, I
a
Tur ma, Rei. Mi n GARCI A VIEIRA, publ . em D] de 21. 9. 1998) . No me s mo sent i -
do, agor a t e ndo por foco par que est adual , vi de STJ, REsp 905. 410-SP, 2
a
Tur ma, Rei . Mi n. CASTRO MEIRA,
em 3. 5. 2007 (Informativo ST] n
q
319, mai o 2007) .
o ent endi ment o de que cabem os j ur os compensat r i os, qua ndo o uso efetivo do be m
pel o Poder Pbl i co ant ecede o pagament o da i ndeni zao.
3 7
De acor do com o art . 10, pargrafo ni co, do Decret o-l ei n
2
3. 365/ 1941, com
a redao da MP n
s
2. 183-56, de 24. 8. 2001, ^prescrio da pr et ens o i ndeni zat r i a no
caso de servi do admi ni st r at i va (que encerra rest ri o or i unda de at o admi ni st r at i vo)
consuma- se no pr azo de cinco a nos .
3 8
O t er mo a quo da cont agem do pr azo prescri ci o-
nal ocorre com a efetiva rest ri o i mpost a pel o Poder Pbl i co: s nesse mo me n t o que
0 di rei t o do pr opr i et r i o sofre l eso jurdica.
7 Caractersticas
Depoi s da anl i se do perfil da servi do admi ni st rat i va, pode m ser al i nhadas as
segui nt es caract er st i cas para o i nst i t ut o:
1. a nat ur eza j ur di ca a de di rei t o real;
2. i nci de sobr e be m imvel;
3. t e m cart er de definitividade;
4. a i ndeni zabi l i dade prvi a e condi ci onada ( nest e caso s se houver pr e-
j u zo) ;
5. i nexi st nci a de aut oexecut or i edade: s se const i t ui at ravs de acor do ou de
deci so judicial.
VI I REQUISIO
1 Sent i do
Requi si o a modal i dade de i nt erveno est at al at ravs da qual o Est ado utiliza
bens mvei s, i mvei s e servios part i cul ares em si t uao de peri go pbl i co i mi nent e.
Ant er i or ment e, a requi si o era i nst i t ut o que s t i nha aplicao em si t uao de
guerra ou de movi ment os graves de ori gem poltica. Hoje, i ngr essou no Di rei t o Admi -
ni st rat i vo, ser vi ndo par a fins mi l i t ares e civis. H, por t ant o, doi s t i pos de requi si o: a
requi si o civil e a requi si o mi l i t ar.
3 9
3 7
Cf. RONALDO DE ALBUQUERQUE (Desapropriao e constituio de servido administrativa, p. 148- 149) .
No me s mo s ent i do, deci so do STJ (REsp n'
J
5. 938, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. GERALDO SOBRAL, publ . em
11. 3. 1991) . O pr pr i o STJ j enunci ou na Smul a 56: "Na desapropriao para instituir servido administrativa
so devidos os juros compensatrios pela limitao do uso da propriedade." Embor a o t ext o apr es ent e al guma dvi da
qua nt o a seu c ont e do, o obj et i vo real foi o de admi t i r a i nci dnci a de j ur os c ompe ns a t r i os .
3 8
Ei s o que di s pe o t ext o: "Ext i ngue- s e em ci nco anos o di r ei t o de pr opor ao que vi se a i ndeni zao
por r est r i es decor r ent es de at os do Poder Pbl i co. " A des pei t o do t e r mo "ext i ngue- s e", usual par a a deca-
dnci a, a hi pt es e de pr escr i o, por qua nt o afeta a pr et ens o do i nt er es s ado i ndeni zao.
3 9
O admi ni st r ador pbl i co no livre para requi si t ar bens e servi os. Para que
possa faz-lo, necessr i o que esteja pr esent e si t uao de perigo pblico iminente, vale
dizer, aquel e peri go que no s oment e col oque em risco a col et i vi dade, como t a mb m
que esteja pr est es a se cons umar ou a expandi r-se de forma i rremedi vel se al guma
medi da no for adot ada. Tais si t uaes no so apenas as aes humanas , como be m
regi st ra MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, mas de igual manei r a os fatos da
nat ur eza, como i nundaes, epi demi as, catstrofes e out r os fatos do me s mo g ne r o.
4 0
2 Fundament os
O f undament o genri co das requi si es o me s mo das servi des admi ni st r a-
t i vas: o art. 5
S
, XXIII, e o art. 170, III, da CF. Ambos qualificam a pr opr i edade como
di r ei t o condi ci onado ao at endi ment o da funo social.
Al m desse f undament o, a Const i t ui o t r ouxe t ona di sposi t i vo especfico
par a as requi si es. Di spe o art. 5", XXV, da CF: "no caso de iminente perigo pblico, a
autoridade competente poder usar de propriedade particular, assegurada ao proprietrio indeni-
zao ulterior, se houver dano".
Soment e a lei federal pode regul ar a requi si o. De acordo com o art . 22, III, da
CF, compet e pr i vat i vament e Uni o Federal legislar sobre requi si es civis e mi l i t a-
res, em caso de i mi nent e peri go e em t empo de guerra. Anot e- se, por m, que a com-
pet nci a referida a legislativa. Sendo assi m, aut or i dades das demai s pessoas pol t i cas
podem prat i car at os de requi si o, desde que, bvio, pr es ent es os r equi si t os cons-
t i t uci onai s e legais. O TJ-RJ, a pr opsi t o, j deci di u: "Municpio - Estado de calamidade
pblica - Requisio de bens particulares. No caso de estado de calamidade pblica reconhecido
por decreto municipal, h possibilidade de requisio de bens particulares assegurada pela CF -
art. 5, XXV-, j que o interesse pblico se sobrepe ao privado em situaes de iminente perigo
para a comunidade, ensejando a requisio de bens, sem pagamento pela utilizao dos mesmos,
salvo se houver dano. "
41
O Decret o-l ei n
e
4. 812, de 8. 10. 1942, di sci pl i na o poder de r equi si o civil e
mi l i t ar e cont i nua em vi gor,
4 2
j que adequado ao ci t ado art . 5
e
, XXV, da CF. Out r os
di pl omas legais que pr evem requi si o so a Lei Del egada n
2
4, de 26. 9. 1962, e o
Decret o-l ei n
2
2, de 14. 1. 1966, ambos vol t ados par a a i nt er veno no dom ni o econ-
mi co e par a os bens e servios necessri os ao abast eci ment o da popul ao.
4 3
4 0
Comentrios, cit., v. I, p. 49. No me s mo sent i do, CELSO RIBEIRO BASTOS, Curso de direito administrativo,
cit., p. 233.
4 1
AI n 99. 001. 1197, 17
5
CCv, unn. , Rei. Des. FABRICIO PAULO BANDEI RA FI LHO, j ul g. em 10. 3. 1999
( apudADCOAS 8176190) .
4 2
O Decr et o- l ei n
s
4. 812/ 1942 foi decl ar ado i ns ubs i s t ent e pel o Decr et o- l ei n
e
8. 090, de 15. 10. 1945. Ocor -
r e que est e l t i mo, por s ua vez, foi t or nado i ns ubs i s t ent e pel o Decr et o- l ei n
s
8. 158, de 3. 11. 1945. Co mo no
houve r evogao t pi ca, consi der a- se que a sucesso dos doi s l t i mos di pl omas ensej ou a me r a r es t aur ao
de eficcia do pr i mei r o.
4 3
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 535; MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 104.
O vi gent e Cdi go Civil, confi rmando o i nst i t ut o na par t e em que di sci pl i na a
pr opr i edade, dei xou expr esso que o propri et ri o pode ser pri vado da coi sa no s em
caso de desapr opr i ao, como t ambm "no de requisio, em caso de perigo pblico iminen-
te" (art. 1.228, 3
e
) , o que refora o cart er social da pr opr i edade. De out r o l ado, a
Lei n
e
8.080, de 19. 9. 1990, que regul a os servios de sade, cont empl a a requi si o
de bens e servios de pessoas nat ur ai s ou j ur di cas, para at endi ment o de "necessidades
coletivas, urgentes e transitrias, oriundas de perigo iminente, calamidade pblica ou irrupo de
epidemias", assegur ada j us t a i ndeni zao.
4 4
3 Objeto e Indeni zao
O obj et o das requi si es bem ampl o: abrange bens mveis, imveis e servios par-
ticulares. A finalidade sempr e a de preservar a soci edade cont r a si t uaes de peri go
pbl i co i mi nent e.
Nu ma si t uao de i mi nent e cal ami dade pblica, por exempl o, o Poder Pbl i co
pode r equi si t ar o us o do imvel, dos equi pament os e dos servi os mdi cos de det er-
mi nado hospi t al pri vado. A requi si o s no ser l eg t i ma se no est i ver confi gurada
a si t uao de peri go menci onada na Const i t ui o. Nesse caso, pode o pr opr i et r i o
recorrer ao Judi ci ri o par a invalidar o at o de requi si o.
A i ndeni zao pel o uso dos bens e servios al canados pel a requi si o condi -
ci onada: o pr opr i et r i o s oment e far j us i ndeni zao se a at i vi dade est at al l he tiver
provocado danos. I nexi st i ndo danos, ne nhuma i ndeni zao ser devi da. O pri nc pi o
nest e caso o me s mo aplicvel s servi des admi ni st r at i vas.
No obst ant e, deve ficar claro que a i ndeni zao, caso devi da, ser s empr e apos-
teriori, ou ulterior, como consi gna a Const i t ui o. E a regra explicvel pel a si t uao
de urgnci a que gera a requi si o, urgnci a nat ur al ment e i ncompat vel com o pr ocesso
mor os o de apur ao prvi a do quantum i ndeni zat ri o.
Assi m como ocorre com a servi do admi ni st rat i va, consuma- se em cinco anos a
prescrio da pr et enso do propri et ri o para post ul ar i ndeni zao (se for o caso) em face
da pessoa responsvel pel a requi si o, cont ado o pr azo a part i r do mome nt o em que
se inicia o efetivo us o do bem pel o Poder Pbl i co.
4 5
A requi si o, tal como sucede com
a servi do, reflete restrio decorrent e de at o do Poder Pblico, e exat ament e ela que
r ende ensejo ao pedi do i ndeni zat ri o, em havendo a ocorrnci a de prej u zos.
4 Inst i t ui o e Extino
Verificada a si t uao de per i go pbl i co i mi nent e, a r equi si o pode ser de i me-
di at o decr et ada. Significa, poi s, que o at o admi ni st r at i vo que a formal i za aut oexe-
4 4
Ar t . 15, XIII.
4 5
Ar t . 10, par gr af o ni co, Decr et o- l ei n
a
3. 365/ 1941 (lei geral de des apr opr i ao) , com a al t er ao da MP
n
a
2. 183- 56, de 24. 8. 2001.
5 Caractersticas
Di ant e do quadr o j ur di co aci ma exami nado, poss vel ext rai r as segui nt es ca-
ract er st i cas da requi si o e confront-las, para fins di dt i cos, com as da servi do ad-
mi ni st rat i va:
1. di rei t o pessoal da Admi ni st r ao (a servi do di rei t o real );
2. seu pr es s upos t o o peri go pbl i co i mi nent e (na servi do i nexi st e essa exi-
gncia) ;
3. i nci de sobre bens i mvei s, mvei s e servios (a servi do s i nci de sobre
bens i mvei s);
4. caracteriza-se pela t ransi t ori edade (a servido t em carter de definitividade);
5. a i ndeni zao, se houver, ul t eri or (na servi do, a i ndeni zao, embor a t am-
bm condi ci onada, prvi a).
CELSO RI BEI RO BASTOS, Curso, cit., p. 233.
cut r i o e no depende, em conseqnci a, de qual quer deci so do J udi ci r i o.
4 6
E esse
at o admi ni st r at i vo, por t ant o, que i nst i t ui a at uao i nt er vent i va sob a modal i dade
de r equi si o.
O at o de r equi si o apr es ent a doi s ngul os que devem ser devi dament e ana-
l i sados. Sob o aspect o da necessi dade da si t uao de per i go pbl i co i mi nent e, pr es -
s upos t o do i ns t i t ut o, o at o de r equi si o vi ncul ado. Quer di zer que o agent e admi -
ni st r at i vo no pode pr at i c- l o se aus ent e esse pr es s upos t o; n e n h u ma l i ber dade de
ao se l he confere nesse pont o. A si t uao de per i go pbl i co, por m, s pode ser
aval i ada pel o admi ni st r ador , e nessa avaliao no h como dei xar de se l he r econhe-
cer o poder j ur di co de fi x-l a como r esul t ado de val orao de car t er e mi ne nt e me nt e
Ne m por i sso o at o pode ser infenso apreci ao j udi ci al . A apreci ao, t odavi a,
h de cingir-se ao exame da l egal i dade do at o, e no aos aspect os de avaliao reserva-
dos ao admi ni st rador. Se falta o pr essupost o do peri go pbl i co i mi nent e, por exempl o,
cabe ao Judi ci ri o invalidar o at o por vcio de l egal i dade. O me s mo suceder se houver
arb t ri o do admi ni st r ador na avaliao do peri go: nesse caso, o vcio est ar l ocal i zado
no mot i vo ou no obj et o do at o, ou, ai nda, na falta de congr unci a ent r e esses el emen-
t os, o que possi bi l i t a a sua invalidao na via judicial. Mas, s em haver arb t ri o na va-
lorao, no pode o j ui z subst i t ui r - se ao admi ni st rador; sendo assi m, ser-l he- vedado
al t erar o cont edo da mani fest ao volitiva do admi ni st rador.
A ext i no da requi si o se dar t o logo desaparea a si t uao de peri go pbl i -
co i mi nent e. Por essa razo, a requi si o de nat ur eza t ransi t ri a, sabi do que aquel a
si t uao no per dur ar et er nament e.
VI I I OCUPAO TEMPORRIA
1 Sent i do e Objeto
A l ei t ura dos publ i ci st as most r a al gumas dvi das e i mpr eci ses no que diz res-
pei t o exat a concei t uao do i nst i t ut o da ocupao t empor r i a. Em pesqui sa j uri s-
prudenci al , vemos t a mb m que at me s mo os Tri bunai s poucas vezes t m enf r ent ado
quest es referent es ao t ema. O di rei t o posi t i vo, a seu t ur no, no cont m u ma discipli-
na mi nudent e sobr e o assunt o. Pr ocur emos, ent o, anal i s-l o suci nt ament e, embor a
com a mai s desejvel preci so.
No h dvi da de que o Poder Pblico t em necessi dade de usar, por al gum pe-
r odo de t empo, a pr opr i edade pri vada com o fim de l he ser per mi t i da a execuo de
servios e obr as pbl i cas, me s mo que i nexi st a si t uao de peri go pbl i co i mi nent e.
Quant o a esse fato, no di vergem os aut or es, e esse r eal ment e o ncl eo concei t uai
do i nst i t ut o.
Surge, por m, a pr i mei r a dvi da: sobre que t i pos de pr opr i edade i nci de a ocu-
pao t empor r i a? Para al guns, incide sobre bens mvei s ou i mvei s, ou, como diz
DROMI , "sobre los mismos bienes o cosas que pueden ser objeto de expropriacin".
47
Out r os
aut or es l i mi t am o i nst i t ut o ut i l i zao apenas de i mvei s.
4 8
A nos s o ver, a ocupao t empor r i a i nst i t ut o tpico de ut i l i zao da pr opr i e-
dade i mvel , por que seu objetivo o de per mi t i r que o Poder Pbl i co dei xe al ocados,
em al gum t er r eno desocupado, mqui nas, equi pament os, bar r aces de operri os, por
pequeno espao de t empo. Esse fim, como lgico, no se coaduna com o uso de bens
mvei s. Al m do mai s, o art. 36 do Decret o-l ei n
e
3. 365/ 1941, r egul ador da desa-
propri ao por ut i l i dade pbl i ca, o qual coment ar emos adi ant e, faz refernci a ao us o
de terrenos no edificados. Concl u mos, poi s, que o obj et o da ocupao t empor r i a a
pr opr i edade i mvel .
luz desses pr i mei r os dados, pode- se dizer que ocupao temporria a forma de
interveno pela qual o Poder Pblico usa transitoriamente imveis privados, como meio de apoio
execuo de obras e servios pblicos.
Exempl o tpico de ocupao t empor r i a a ut i l i zao t empor r i a de t er r enos
part i cul ares cont guos a est r adas (em const r uo ou em r ef or ma), par a a alocao
t r ansi t r i a de mqui nas de asfalto, equi pament os de servio, pequenas barracas de
operri os et c. E t a mb m caso de ocupao t empor r i a o uso de escol as, cl ubes e out r os
est abel eci ment os pri vados por ocasi o das eleies; aqui a i nt er veno visa a propi ci ar
a execuo do servi o pbl i co el ei t oral .
4 7
Ob. cit., p. 615. No me s mo s ent i do, MANUEL MARI A DI EZ defi ne o i ns t i t ut o: "La ocupacin tempornea
consiste en la privacin dei uso y goce transitrio de un bien o cosa determinados, mueble o inmueble, o de universalidad
determinada de ellos" (Manual de derecho administrativo, cit., t. II, p. 267) .
4 8
DI GENES GASPARI NI , ob. cit., p. 435; MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 103; HELY LOPES
MEIRELLES, ob. cit., p. 536. Me s mo qua ndo no se r ef er em expr es s ament e a imveis, os aut or es me nc i ona m
que o Poder Pbl i co pr eci sa de local par a col ocar mqui nas , e qui pa me nt os et c.
4 9
Ar t . 136, II.
H si t uaes que, apesar da denomi nao de ocupao temporria, conf i gur am hi -
pt es e de requisio, por est ar pr esent e o est ado de peri go pbl i co. A Const i t ui o for-
nece i nt er essant e exempl o ao admi t i r a ocupao e uso temporrio de bens e servios pblicos
qua ndo ocorrer hi pt ese de cal ami dade pblica, ressal vando, t odavi a, o dever da Uni o
de i ndeni zar no caso de haver danos e cust os decor r ent es da ut i l i zao t empor r i a.
4 9
2 Fundament os
No di verso o f undament o genri co da ocupao t empor r i a em rel ao s for-
mas i nt ervent i vas j est udadas. Como o i nst i t ut o demons t r a hi pt ese de at endi ment o
funo social, no caso exerci da pel o Poder Pbl i co em at i vi dade de i nt er esse coletivo,
t em- se como f undament os os mes mos art s. 5
2
, XXIII, e 170, III, da CF.
Apesar da l acuna nor mat i va sobre o i nst i t ut o, podemos consi der ar como funda-
me nt o especfico da ocupao t empor r i a o art. 36 do Decret o-l ei n
2
3. 365/ 1941, que,
como menci onamos aci ma, t r at a da desapropri ao por ut i l i dade pbl i ca. Di spe esse
art i go: "E permitida a ocupao temporria, que ser indenizada, afinal, por ao prpria, de
terrenos no edificados, vizinhos s obras e necessrios sua realizao."
A concei t uao legal, na verdade, mui t o r est r i t a e no t em a abr angnci a que
se deve empr es t ar ao sent i do da ocupao t empor r i a. Mas, de qual quer modo, cuida
-se de nor ma especfica sobre o i nst i t ut o. Nest e passo, vale a pena realar que esse
precei t o legal no r et r at a a nica modal i dade de ocupao t empor r i a, como adi ant e
exami nar emos, mas si m uma espcie daquel as possi bi l i dades de uso, pel o Poder P-
blico, de bens i mvei s, nor mal ment e pri vados.
3 Modal i dades e Indenizao
Para mel hor exami nar o assunt o luz de um si st ema lgico, pens amos que se
podem apr esent ar duas modal i dades de ocupao t empor r i a. Uma del as a ocupao
t empor r i a para obras pblicas vinculadas ao processo de desapropriao, est a a previ st a no
ci t ado art. 36 da lei expropri at ri a. A out r a a ocupao t empor r i a para as demais obras
epara os servios pblicos em geral, sem qual quer v ncul o com o pr ocesso de desapr opr i a-
o execut ado pel o Est ado.
Em ambos os casos, diga-se por opor t uno, pr esent e est o ncl eo cent ral do
i nst i t ut o, qual seja, a ut i l i zao t ransi t ri a de bem i mvel pri vado pel o Est ado par a a
consecuo de uma finalidade pbl i ca.
A quest o da i ndeni zao, em nosso ent ender, deve levar em cont a essas duas
modal i dades.
A pr i mei r a del as i mpl i ca o dever do Est ado de i ndeni zar o pr opr i et r i o pel o us o
do i mvel . O referido di sposi t i vo da lei expropri at ri a est abel ece que a ocupao "ser
indenizada, afinal". Not a- se aqui que a utilizao est at al se cons uma por per odo de
t e mpo mai s ext enso, ger ando, em conseqnci a, o dever i ndeni zat r i o.
Na ocupao desvi ncul ada da desapropri ao, a r egr a a me s ma que vale par a
a servi do admi ni st r at i va, ou seja, em pri nc pi o no haver i ndeni zao, mas est a ser
devi da se o us o acarret ar compr ovado prej u zo ao pr opr i et r i o. Por i sso que os casos
que ci t amos, de obr as em est radas e de servios el ei t orai s, no r endem, como regra,
ensej o a qual quer i ndeni zao.
Em qual quer caso, cont udo, ocorre em cinco anos a prescri o da pr et enso par a
que o pr opr i et r i o post ul e i ndeni zao pel os prej u zos decor r ent es da ocupao t em-
porri a, que, t ant o como a servi do admi ni st rat i va e a requi si o, se caract eri za como
rest ri o pr opr i edade.
5 0
E o fato em si da ocupao que const i t ui o t er mo inicial da
cont agem do referi do pr azo prescri ci onal .
4 Inst i t ui o e Extino
A i nst i t ui o da ocupao t empor r i a t ema que t a mb m susci t a al gumas dvi -
das. Al guns est udi osos no se referem ao aspect o formal desse t i po de i nt er veno.
5 1
Para al guns aut or es, na ocupao h aut oexecut or i edade da deci so admi ni st r at i va de
utilizar a pr opr i edade al hei a.
5 2
Para out r os, i mpresci nd vel o at o i nst i t ui dor, consi de-
r ando- se que, se o pr opr i et r i o consent e no uso, ou se di spensa ret ri bui o, o caso no
seria de ocupao t empor r i a.
5 3
Pensamos, com a vni a devi da a esses r econheci dos j ur i st as, que a hi pt ese
mer ece di st i no, e, por i sso, par eceu- nos necessri o admi t i r duas modal i dades de
ocupao. Se se t r at a de ocupao vi ncul ada desapr opr i ao, de ent ender - se i ndi s-
pensvel at o formal de i nst i t ui o, seja por decret o especfico do Chefe do Execut i vo,
seja at me s mo no pr pr i o decret o expropri at ri o. H duas razes aqui : a pr i mei r a
que a ocupao se est ender por per odo t empor al um pouco mai or do que na breve
ocupao; e depoi s por que essa i nt erveno dever ser i ndeni zada, como r ecl ama o j
ci t ado art. 36 da lei expr opr i at r i a.
5 4
Por esse mot i vo, no nos parece que a aut oexe-
cut or i edade decor r ent e do at o i nst i t ui dor da ocupao di spense sempre a comuni cao.
Di ver sament e deve ser t rat ada a ocupao t empor r i a desvi ncul ada de desapr o-
pri ao. Nessa hi pt ese, a at i vi dade aut oexecut r i a e di spensa at o formal , como
o caso do uso de t er r enos bal di os para a alocao de mqui nas e equi pament os . No
caso de servi os el ei t orai s, o formal i smo l i mi t a-se a um ofcio da aut or i dade judicial
comuni cando a dat a e o hor r i o do us o da pr opr i edade pri vada. Per mi t i mo- nos, poi s,
5 0
5
3. 365/ 1941, com a r edao da MP 2. 183- 56, de 24. 8. 2001.
5 1
o caso de MARI A SYLVIA Dl PIETRO, ob. cit., p. 102- 103 e HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 536.
5 2
5 3
5 1
No me s mo s ent i do: STF, RE n
5
84. 986, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. THOMPSON FLORES. A mat r i a, cont udo,
foi obj et o de di ver gnci as nas i nst nci as i nferi ores, i ncl usi ve no par ecer da Pr ocur ador i a- Ger al da Repbl i ca.
ent ender, di ver sament e de al guns est udi osos, que o cons ent i ment o do pr opr i et r i o
ou a ocupao gr at ui t a no desfi guram esse t i po de i nt er veno, exi gi ndo- se apenas
me nor grau de formal i zao do que na hi pt ese da ocupao t empor r i a vi ncul ada a
pr ocesso expr opr i at r i o.
5 5
Qua nt o ext i no, no haver mui t a dificuldade em i dent i fi car a si t uao que
a provoca. Se a ocupao visa consecuo de obr as e servi os pbl i cos, segue- se
que a pr opr i edade deve ser desocupada t o logo esteja concl u da a at i vi dade pbl i ca.
Preval ece, poi s, o pri nc pi o de que, ext i nt a a causa, ext i ngue- se o efeito. Se o Poder
Pbl i co, por m, ext r apol ar os l i mi t es legais de ocupao, sua condut a ser abusi va e
suscet vel de i nval i dao na via j udi ci al .
5 Caractersticas
Vejamos, ent o, as caract er st i cas da ocupao t empor r i a, conf r ont ando- as com
as da servi do admi ni st r at i va e da requi si o:
1. cui da-se de di r ei t o de cart er no real (igual r equi si o e di ferent e da ser-
vi do, que di rei t o real );
2. s i nci de sobre a pr opr i edade imvel (nest e pont o igual servi do, mas se
di st i ngue da requi si o, que i nci de sobr e mvei s, i mvei s e servi os);
3. t em cart er de t r ansi t or i edade (o me s mo que a requi si o; a servi do, ao
cont rri o, t em nat ur eza de per mannci a) ;
4. a si t uao const i t ut i va da ocupao a necessi dade de real i zao de obr as e
servi os pbl i cos normais (a mes ma si t uao que a servi do, mas di versa da
requi si o, que exige si t uao de peri go pbl i co i mi nent e) ;
5. a i ndeni zabi l i dade varia de acordo com a modal i dade de ocupao: se for
vi ncul ada desapr opr i ao, haver dever i ndeni zat r i o, e, se no for, i ne-
xi st i r em regra esse dever, a menos que haja prej u zos par a o pr opr i et -
rio (a requi si o e a servi do podem ser ou no i ndeni zvei s; sendo assi m,
i gual am-se, nesse aspect o, a est a l t i ma forma de ocupao t empor r i a, mas
se di ferenci am da pri mei ra, por que est a s empr e i ndeni zvel ).
IX LIMITAES ADMINISTRATIVAS
1 Sent i do
Li mi t aes admi ni st r at i vas so det er mi naes de car t er geral , at r avs das
quai s o Poder Pbl i co i mpe a pr opr i et r i os i ndet er mi nados obr i gaes posi t i vas,
5 5
Com o me s mo pe ns a me nt o, RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, Curso, cit., p. 9 7 6 / 9 7 7 . Di s-
t i ngui ndo t a mb m as f or mas de ocupao t empor r i a: ODETE MEDAUAR, Direito administrativo moderno,
cit., p. 410.
negat i vas ou per mi ssi vas, par a o fi m de condi ci onar as pr opr i edades ao a t e ndi me nt o
da funo social.
E exempl o de obri gao posi t i va aos pr opr i et r i os a que i mpe a l i mpeza de
t er r enos ou a que i mpe o par cel ament o ou a edificao compul s r i a.
5 6
Podem ser i m-
post as t ambm obri gaes negat i vas: o caso da proi bi o de const r ui r al m de det er-
mi nado nme r o de pavi ment os, l i mi t ao conheci da como gabarito de pr di os. Limita
-se ai nda a pr opr i edade por mei o de obri gaes permi ssi vas, ou seja, aquel as em que o
pr opr i et r i o t em que t ol erar a ao admi ni st rat i va. Exempl os: per mi s s o de vi st ori as
em el evadores de edifcios e i ngresso de agent es par a fi ns de vigilncia sani t r i a.
5 7
No caso das l i mi t aes admi ni st rat i vas, o Poder Pbl i co no pr et ende levar a
cabo qual quer obr a ou servi o pbl i co. Pr et ende, ao cont rri o, condi ci onar as pr opr i e-
dades verdadei ra funo social que del as exigida, ai nda que em det r i ment o dos
i nt er esses i ndi vi duai s dos pr opr i et r i os. Decor r em el as do ius imperii do Est ado, que,
como bem obser va HELY LOPES MEIRELLES, t em o dom ni o emi nent e e pot enci al
sobre t odos os bens de seu t erri t ri o, de forma que, me s mo sem ext i ngui r o di rei t o do
particular, t em o poder de adequ- l o coerci t i vament e aos i nt er esses da col et i vi dade.
5 8
Mui t as l i mi t aes admi ni st r at i vas t m sua ori gem em leis e at os de nat ur eza
urban st i ca. A pr pr i a Const i t ui o dest i na cap t ul o especfico pol t i ca ur bana (art s.
182 e 183) e cont empl a i nst i t ut os apr opr i ados sua execuo. A Lei n
e
10. 257, de
10. 7. 2001 - o Es t at ut o da Ci dade - i nst i t ui u di versos i ns t r ument os que se confi guram
como l i mi t aes admi ni st r at i vas. E o caso, por exempl o, do parcelamento e da edificao
compulsrios, i mpos t os a pr opr i et r i os de t er r enos ur banos no edificados, subut i l i za-
dos ou no ut i l i zados, em si t uao de cont r ar i edade ao pl ano di r et or da ci dade, hi p-
t ese que es t ampa obri gao de fazer (facere) (art. 5
2
) .
Out r a l i mi t ao admi ni st r at i va de nat ur eza urban st i ca, t a mb m cont empl ada
no referido di pl oma, o direito de preempo municipal, pel o qual se assegur a ao Muni -
cpio prefernci a par a aqui si o de imvel ur bano obj et o de al i enao oner osa ent r e
part i cul ares, qua ndo houver necessi dade de i mpl ement ao de medi das urban st i cas,
como a regul ari zao fundiria, os pr ogr amas habi t aci onai s, a expanso ur bana, a pr o-
t eo ambi ent al et c. (art. 25) . Regi st re-se que o exerccio desse di r ei t o depende de
lei muni ci pal , calcada no pl ano diretor, que del i mi t e as reas em que poder incidir o
di rei t o. Ademai s, o pr azo de vigncia do di rei t o no pode ser super i or a cinco anos,
embor a possa ser r enovado a part i r de um ano aps o pr azo inicial de vi gnci a (art. 25,
I
a
, do Es t at ut o da Ci dade) .
5 9
Merece dest aque, ai nda, a l i mi t ao referent e ao estudo de impacto de vizinhana
(EIV), previ st o no art. 36 do me s mo Est at ut o. Est e di pl oma confere lei muni ci pal
5 6
Est e l t i mo exempl o pr evi st o na CF (art. 182, 4
e
) .
5 7
5 8
Ob. cit., p. 539. MARI A SYLVIA Dl PI ETRO i nvoca i nt er es s ant e l i o de MARCELO CAETANO, s egun-
do o qual o mot i vo i ns pi r ador das l i mi t aes so interesses pblicos abstratos (ob. cit. , p. 100) .
5 9
Sobr e o t ema, vi de nos s o t r abal ho O di r ei t o de pr eempo do Muni c pi o c omo i ns t r ume nt o de pol t i ca
ur bana. Novos as pect os (Arquivos de direito pblico, obr a col et i va, Mt odo, 2007) .
a possi bi l i dade de definir os empr eendi ment os e at i vi dades pri vados ou pbl i cos em
r ea ur bana que depender o da el aborao de est udo prvi o de i mpact o de vi zi nhana
par a o fi m de ser em obt i das licenas ou aut ori zaes de const r uo, ampl i ao ou
f unci onament o de compet nci a do governo muni ci pal . Tal i mposi o visa a anal i sar os
efeitos posi t i vos e negat i vos de det er mi nados empr eendi ment os sobre a qual i dade de
vi da da popul ao local, bem como a anal i sar aspect os de pol t i ca ur bana, como o us o
e ocupao do solo, o adens ament o popul aci onal , a demanda de equi pament os ur ba-
nos, o fluxo de trfego, o servi o de t r anspor t e e out r os do gner o. Cui da- se aqui de
l i mi t ao que i mpe obri gao de supor t ar (pati) a det er mi nados pr opr i et r i os, par a o
fi m de ser pr eser vada a or dem urban st i ca da cidade.
Todos esses novos i ns t r ument os urban st i cos const i t uem novas formas de l i mi -
t aes admi ni st r at i vas, e em relao a eles i mpor t a not ar o que espel ha r eal ment e o
ncl eo das l i mi t aes: a i nt er veno do Poder Pbl i co na pr opr i edade pr i vada.
6 0
2 Nat ur eza Jurdica
H al guns aspect os que devem ser anal i sados a r espei t o da nat ur eza das l i mi t a-
es admi ni st r at i vas.
O pr i mei r o del es diz r espei t o nat ur eza dos at os que i mpem as obri gaes. A
mani fest ao volitiva do Poder Pbl i co no sent i do das l i mi t aes pode ser cons ubs -
t anci ada por leis ou por at os admi ni st r at i vos nor mat i vos. Sero eles s empr e gerais,
por que, cont r ar i ament e ao que ocorre com as formas i nt ervent i vas ant er i or es, as l i mi -
t aes no se dest i nam a i mvei s especficos, mas a um gr upament o de pr opr i edades
em que di spensvel a identificao. H, poi s, indeterminabilidade acerca do uni ver so
de dest i nat r i os e de pr opr i edades at i ngi das pel as l i mi t aes.
Out r o aspect o rel evant e para a anlise do t ema consi st e na di st i no que al guns
dout r i nador es fazem sobre limitao e restrio do di rei t o. A rest ri o refere-se ao exer-
ccio em si das faculdades i ner ent es ao cont edo do di rei t o; a l i mi t ao, ao revs, j
i nt egra o cont edo do di rei t o, ou, em out r as pal avras, o pr pr i o di rei t o de pr opr i edade
t em sua di mens o j ur di ca condi ci onada pel as vrias l i mi t aes i mpost as no or dena-
ment o j ur di co. Assi m, o cont edo do di rei t o j t eri a r edues relativas s l i mi t aes
admi ni st r at i vas, aos di rei t os de vi zi nhana et c.
6 1
Por t ant o, se qui s er mos caract eri zar a nat ur eza j ur di ca das l i mi t aes, pode-
r amos dizer que se t r at a de at os legislativos ou admi ni st r at i vos de cart er geral, que
do o cont or no do pr pr i o di rei t o de pr opr i edade. nesse sent i do que os aut or es as
col ocam ent r e as formas de i nt erveno do Est ado na pr opr i edade.
6 0
Sobr e t ai s i ns t i t ut os ur ban st i cos, vi de nos s os Comentrios ao estatuto da cidade, 3. ed. , Lumen Jr i s, 2009,
p. 67- 77; 167- 177; 243- 252. Vi de t a mb m Estatuto da Cidade, Revi st a dos Tr i bunai s, vr i os aut or es , coor d. de
ODETE MEDAUAR e FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEI DA.
6 1
SRGI O DE ANDRA FERREI RA faz i nt er es s ant e exposi o a r es pei t o do t e ma (Direito administrativo
didtico, cit., p. 187- 191) .
3 Fundament os
O f undament o bsi co das l i mi t aes admi ni st r at i vas no difere em l t i ma anli-
se do que d escora s demai s formas i nt ervent i vas. A pr opr i edade deve at ender a sua
funo social, dando preval nci a ao i nt eresse pbl i co sobre os i nt er esses par t i cul ar es.
E de invocar-se novament e os art s. 5
2
, XXIII, e 170, III, da CF.
Em rel ao, por m, s l i mi t aes admi ni st rat i vas, de t oda a opor t uni dade
invocar out r o f undament o, nor mal ment e apont ado pel os est udi osos: o exerccio do
poder de polcia. De fato, o poder de polcia encerra exat ament e a prt i ca de at os ad-
mi ni st r at i vos que r est r i ngem e condi ci onam a l i berdade e a pr opr i edade, com vi st as
ao i nt er esse col et i vo.
Resul t a da, como be m obser va MARIA SYLVIA Dl PIETRO, que aos pr opr i et -
ri os no cabe qual quer medi da admi ni st r at i va ou judicial vi sando a i mpedi r a i mposi -
o das l i mi t aes sobr e as pr opr i edades .
6 2
Acrescent e-se que as l i mi t aes ou est ar o
est ampadas na pr pr i a lei, ou em at os nor mat i vos fundados em lei. Impl i cam, poi s, o
exerccio do poder est at al para assegurar o bem- est ar comum.
E i mpor t ant e di st i ngui r, a respei t o do t ema em foco, que t ai s aes admi ni st r a-
tivas encont r am f undament o mai s r emot o na denomi nada supremacia geral (ou sujeio
geral), r et r at ada no poder de soberani a est at al . De forma mai s pr xi ma, o f undament o
r epousa na supremacia especial (ou sujeio especial), est a di r eci onada especi fi cament e a
pr opr i edades det er mi nadas .
6 3
4 Indeni zao
Sendo i mposi es de or dem geral, as l i mi t aes admi ni st r at i vas no r endem
ensej o i ndeni zao em favor dos pr opr i et r i os.
6 4
As nor mas genri cas, obvi ament e, no vi sam a uma det er mi nada rest ri o nest a
ou naquel a pr opr i edade, abr angem quant i dade i ndet er mi nada de pr opr i edades. Desse
modo, podem cont r ar i ar i nt er esses dos pr opr i et r i os, mas nunca di r ei t os subj et i vos.
Por out r o l ado, no h prej u zos i ndi vi dual i zados, mas sacrifcios gerai s a que se de-
vem obri gar os me mbr os da col et i vi dade em favor dest a.
E mi st er salientar, por fi m, que i nexi st e causa j ur di ca par a qual quer t i po de
i ndeni zao a ser paga pel o Poder Pbl i co. No i nci de, por consegui nt e, a r espon-
sabi l i dade civil do Est ado ger ador a do dever i ndeni zat r i o, a no ser que, a pr et ext o
de i mpor l i mi t aes gerais, o Est ado cause prej u zo a det er mi nados pr opr i et r i os em
vi rt ude de condut a admi ni st r at i va. A sim, haver vcio na condut a e ao Est ado ser
6 2
Ob. cit., p. 102.
6 3
Sobr e o t ema, cons ul t e- s e LUIS MANUEL FONSECA PIRES, Limitaes administrativas liberdade e pro-
priedade, Quar t i er Lat i n, 2006, p. 157.
6 4
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 537 e MARIA SYLVIA Dl PI ETRO, que t raz, i ncl usi ve, ensi na-
me n t o de BIELSA no me s mo s ent i do (ob. cit., p. 101).
i mput ada a devi da responsabi l i dade, na forma do que di spe o art. 37, 6, da Cons -
t i t ui o Federal .
Cos t uma- s e confundi r doi s i nst i t ut os que t m di ferent es efeitos qua nt o i nde-
ni zabi l i dade: o alinhamento e o recuo obrigatrio de construo. O al i nhament o a l i nha
l i m t rofe ent r e a pr opr i edade pri vada e o dom ni o pbl i co ur bano, s obr et udo no que
diz respei t o, us ual ment e, aos bens de uso comum do povo, como ruas, est r adas, aveni -
das. Se o Poder Pbl i co al t era o al i nhament o, r eduzi ndo a rea da pr opr i edade pri vada,
t e m o dever de i ndeni zar os pr opr i et r i os prej udi cados pel o novo t r aado. O r ecuo
de const r uo, por m, l i mi t ao admi ni st rat i va genrica, pel a qual o Poder Pbl i co
no concede licena par a novas edificaes em cert o t r echo da pr opr i edade. Aqui a
pr opr i edade cont i nua sob o dom ni o nor mal do pr opr i et r i o, de modo que ne nhuma
i ndeni zao l he ser devi da pel a i mposi o urban st i ca. Em suma, o alinhamento r ende
ensej o perda da propriedade e, cons equent ement e, i ndeni zao, ao passo que o recuo
i mpe excl usi vament e uma limitao de uso, no sendo devi da qual quer i ndeni zao.
6 5
5 Caractersticas
Vejamos, poi s, as caract er st i cas das l i mi t aes admi ni st r at i vas e, mai s uma vez,
o confront o com as ant er i or es formas i nt ervent i vas:
1. so at os legislativos ou admi ni st rat i vos de cart er geral (t odas as demai s
formas i nt ervent i vas so at os si ngul ares, com i ndi v duos det er mi nados ) ;
2. t m cart er de definitividade (igual ao das servi des, mas di verso da nat ur e-
za da requi si o e da ocupao t empor r i a) ;
3. o mot i vo das l i mi t aes admi ni st rat i vas const i t u do pel os i nt er esses p-
blicos abst r at os (nas demai s formas i nt ervent i vas, o mot i vo s empr e a exe-
cuo de obr as e servi os pbl i cos especficos);
4. ausnci a de i ndeni zabi l i dade (nas out r as formas, pode ocorrer i ndeni zao
quando h prej u zo par a o pr opr i et r i o).
X TOMBAMENTO
1 Sent i do
Tombament o a forma de i nt erveno na pr opr i edade pel a qual o Poder Pbl i co
pr ocur a pr ot eger o pat r i mni o cul t ural br asi l ei r o.
6 6
6 5
HELY LOPES MEIRELLES, Direito municipal brasileiro, cit., p. 312- 313.
6 6
Boa concei t uao oferece DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO: " a interveno ordinatria e con-
creta do Estado na propriedade privada, limitativa de exerccio de direitos de utilizao e disposio, gratuita, permanente
e indelegvel, destinada preservao, sob regime especial, dos bens de valor cultural, histrico, arqueolgico, artstico,
turstico ou paisagstico" (Curso, cit., p. 318) .
Quando o Est ado i nt er vm na pr opr i edade pri vada par a pr ot eger o pat r i mni o
cul t ural , pr et ende pr eser var a memr i a naci onal . E o aspect o hi st r i co de um pa s,
como por t odos r econheci do, que faz par t e da pr pr i a cul t ur a do povo e r epr esent a a
fonte sociolgica de identificao dos vrios f enmenos sociais, pol t i cos e econmi cos
exi st ent es na at ual i dade.
Assi m, o pr opr i et r i o no pode, em n o me de i nt er es s es ego st i cos, usar e
fruir l i vr ement e s eus bens se est es t r aduzem i nt er es s e pbl i co por at r el ados a fa-
t or es de or de m hi st r i ca, art st i ca, cul t ur al , cientfica, t ur st i ca e pai sag st i ca. So
esses bens que, e mbor a pe r ma ne c e ndo na pr opr i edade do par t i cul ar , pa s s a m a ser
pr ot egi dos pel o Poder Pbl i co, que, par a esse f i m, i mpe al gumas r est r i es qua nt o
a seu us o pel o pr opr i et r i o.
E bem vari ada a gama de exempl os de bens t ombados . Os bens mai s comumen-
t e t ombados , ent r et ant o, so os i mvei s que r et r at am a ar qui t et ur a de pocas passadas
em nossa hi st ri a, dos quai s podem os est udi osos e pesqui sador es ext rai r vri os mei os
de conheci ment o do passado e desenvol ver out r os es t udos com vi st as a di ssemi nar
a cul t ura do pa s. E comum, ainda, o t omba me nt o de bai rros ou at me s mo ci dades,
quando r et r at am aspect os cul t urai s do passado.
O vocbul o tombamento de or i gem ant i ga e pr ovm do ver bo tombar, que no
Di rei t o por t ugus t em o sent i do de inventariar, registrar ou inscrever bens. O i nvent ri o
dos bens era feito no Livro do Tombo, o qual assi m se denomi nava por que guar dado na
Torre do Tombo. Nes t e local fi cam deposi t ados os arqui vos de Por t ugal .
6 7
Por ext enso
semnt i ca, o t er mo passou a r epr esent ar t odo regi st ro i ndi cat i vo de bens sob a pr ot e-
o especial do Poder Pbl i co.
2 Font e Normat i va
A pr ot eo dos bens de i nt er esse cul t ural se inicia pel a Const i t ui o, que i mpe
ao Est ado o dever de garant i r a t odos o exerccio dos di rei t os cul t ur ai s e o acesso s
fontes da cul t ur a naci onal . Por out r o lado, nel a se define o pat r i mni o cul t ural brasi -
leiro, compos t o de bens mat er i ai s e i mat eri ai s necessri os exat a compr eens o dos
vrios aspect os l i gados aos gr upos formadores da soci edade br asi l ei r a.
6 8
E evi dent e que, par a esse fim, a Const i t ui o t eri a que pr ever os mei os, e o fez
no art . 216, 1
Q
, que t em os segui nt es di zeres: "O Poder Pblico, com a colaborao da
comunidade, promover e proteger o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios,
registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e pre-
servao. "
Verifica-se, por t ant o, que o t omba me nt o uma das vrias formas de pr ot eo do
pat r i mni o cul t ural brasi l ei ro.
6 7
CALDAS AULETE, v. V, p. 4. 994, 1958.
6 8
Ar t s. 215 e 216.
O di pl oma i nfraconst i t uci onal regul ador do t omba me nt o o Decr et o- l ei n
2
25,
de 30. 11. 1937, que, sem embar go de desat ual i zado em al guns pont os, c ont m ai nda
as regras bsi cas e a fisionomia j ur di ca do i nst i t ut o do t omba me nt o, i ncl usi ve qua nt o
ao regi st ro dos bens t omba dos .
6 9
Not e- se, por m, que esse Decret o-l ei apenas t raa
as regras gerais aplicveis ao fato j ur di co- admi ni st r at i vo do t omba me nt o. Mas est e se
consumar , como adi ant e ver emos, at ravs de at os admi ni st r at i vos especficos dest i -
nados a pr opr i edades det er mi nadas.
3 Fundament o
Como t oda forma de i nt erveno na pr opr i edade, o t omba me nt o, de igual ma-
nei ra, t em por f undament o a necessi dade de adequar o dom ni o pri vado s necessi da-
des de i nt er esse pbl i co. Mai s uma vez se pode encont r ar de modo not r i o o pri nc pi o
de que o i nt er esse pbl i co deve prevalecer sobre os i nt er esses dos par t i cul ar es.
por esse mot i vo que, ai nda em relao ao pr esent e i nst i t ut o, podem ser i nvo-
cados os ar t s. 5
2
, XXIII, e 170, III, da CF, os quai s, como j vi st o, gar ant em o di rei t o de
pr opr i edade, desde que est a at enda funo social.
Sem dvi da que a defesa do pat r i mni o cul t ural mat r i a de i nt er esse geral da
col et i vi dade. Para que a pr opr i edade privada at enda a essa funo social, necessr i o se
t or na que os pr opr i et r i os se suj ei t em a al gumas nor mas rest ri t i vas concer nent es ao
uso de seus bens, i mpost as pel o Poder Pbl i co. Sob essa pr ot eo, a pr opr i edade est ar
cumpr i ndo o papel par a o qual a dest i nou a Const i t ui o.
Desse modo, podemos consi derar que o t omba me nt o f undado na necessi dade
de adequao da pr opr i edade cor r espondent e funo social. E a funo social, na
hi pt ese, es t ampada pel a necessi dade de pr ot eo ao pat r i mni o cul t ural , hi st ri co,
art st i co et c.
Bem a pr opsi t o, alis, foi pr omul gada a EC n
s
48, de 10. 8. 2005, que, acres-
cent ando o 3
2
ao art. 215 da CF, previ u que lei venha a est abel ecer o Pl ano Naci onal
de Cul t ur a, de dur ao pl uri anual , com o objetivo de f oment ar o desenvol vi ment o
cul t ural do Pas e a i nt egrao de aes do Poder Pbl i co par a a defesa e val ori zao
do pat r i mni o cul t ural brasi l ei ro, pr oduo, pr omoo e difuso de bens cul t urai s e
out r as aes do gnero. Not a- se, dest ar t e, o i nt ui t o de dar cada vez mai s realce aos va-
l ores cul t urai s do Pas. E nesse cont ext o que se encont r a o i nst i t ut o do t omba me nt o.
Ul t i mament e, por m, t m si do t ombados i mvei s ur banos par a o f i m de i m-
pedi r sua demol i o e evi t ar novas edificaes ou edi fi caes em det er mi nadas r eas
ur banas , cuja de ma nda de servi os pbl i cos e equi pament os ur banos seja i ncompa-
tvel com a ofert a poss vel no local. Com tal obj et i vo, cert as zonas ur banas t m si do
qual i fi cadas como "reas de proteo ao ambiente cultural", e nel as se i ndi cam os i m-
6 9
O Decr et o- l ei n
e
2 5 / 1 9 3 7 classifica quat r o doc ume nt os de r egi st r o: o Livro do Tombo Ar queol gi co, Et -
nogrfi co e Pai sag st i co; o Livro do Tombo Hi st r i co; o Livro do Tombo das Bel as-Art es; e o Livro do Tombo
das Ar t es Apl i cadas, cada um del es com um t i po de i nscri o.
veis suj ei t os quel as l i mi t aes. o que t em ocor r i do, por exempl o, no Muni c pi o
do Rio de Janei r o.
H nesses at os not r i o desvi o de perspect i va. So el es fl agrant ement e ilegais
e ne nhuma rel ao t m com o real mot i vo do t omba me nt o. O f undament o real dest e
i nst i t ut o a pr eser vao do pat r i mni o pbl i co, mas naquel as reas no h qual quer
ambi ent e cul t ural a ser pr eser vado. O que se pr et ende, com efeito, i nst i t ui r limitaes
administrativas urbansticas, cujo f undament o, i nt ei r ament e di verso, consi st e na mudan-
a de est rat gi a de poltica ur bana e na necessi dade de al t erao de cri t ri os par a edifi-
cao, t endo- se em mi r a a preservao da or dem urban st i ca, e no da or dem cul t ural ,
como parece i nsi nuar. Se a Admi ni st r ao quer al t erar cri t ri os de edificao, como
gabari t os, nat ur eza e objetivos de prdi os, pode faz-lo por i ns t r ument os ur ban st i cos,
mas no por mei o de t ombament o.
Por out r o l ado, i mpor t a anot ar que os i nst i t ut os so t a mb m di versos quan-
to aos dest i nat r i os: enquant o o t omba me nt o at o de l i mi t ao i ndi vi dual , e i sso
por que depende da anl i se de cada bem a ser t ombado, as l i mi t aes ur ban st i cas
admi ni st r at i vas, como foi vi st o, so at os gerais e i mpessoai s e, por consegui nt e, i nci -
dem sobre col et i vi dades i ndet er mi nadas . Na ver dade, adot ou- se um i ns t i t ut o com os
efeitos de out r o.
O que se not a, na verdade, uma condut a di ssi mul ada do gover no muni ci pal ,
apl i cando i ndevi dament e o t ombament o, que, como regra, no ensej a i ndeni zao ao
propri et ri o, em l ugar de est abel ecer l i mi t aes urban st i cas i ndi vi duai s, como, por
exempl o, a proi bi o de demol i r o imvel ou a supr esso do cont edo econmi co da
pr opr i edade, em que o propri et ri o, sacrificado em seu di rei t o, faz j us i ndeni zao
devi da pel o Muni c pi o. Como sucede cos t umei r ament e em out r as hi pt eses, tal con-
dut a at ende mai s a apel os de or dem poltica que observnci a da or dem j ur di ca e ao
i nt er esse pbl i co que deve prel evar na mat r i a.
7 0
4 Objeto
O t omba me nt o i nci de sobre bens mvei s e i mvei s. Esse obj et o const a do art.
l
s
do Decret o-l ei n
2
25/ 1937, que, ao definir pat r i mni o hi st ri co e art st i co naci onal ,
consi dera-o compos t o de bens mvei s e i mvei s exi st ent es no pa s.
Deve consi gnar-se, por m, que os bens suscet vei s de t omba me nt o so aquel es
que t r aduzem aspect os de rel evnci a para a noo de pat r i mni o cul t ural brasi l ei ro.
Como diz a Lei do Tombament o, so os bens do pat r i mni o hi st r i co e art st i co. Des-
se modo, corret a a observao de HELY LOPES MEIRELLES de que equi vocado
o t omba me nt o de fl orest as, reservas nat ur ai s e par ques ecol gi cos. Logi cament e que
7 0
O TJ-RJ, na ApC v n
2
12. 498/ 2005, 2
a
Cm. Cvel, Rei. Des. LEILA MARI ANO, r ef or mando deci so do
j u zo monocr t i co, anul ou, em rel ao aos apel ant es, decr et o que i ncl u a doi s i mvei s de s ua pr opr i edade
na de nomi na da "r ea de pr ot eo do a mbi e nt e cul t ur al (APAC)". A nobr e Rel at or a concl ui u ser i mposs vel
aval i ar se havi a ou no i nt er es s e cul t ur al da pr eser vao do i mvel .
tais bens so suscet vei s de pr ot eo pel o Poder Pbl i co, mas no o i ns t i t ut o do t om-
bament o o adequado a tal desi der at o.
7 1
Varia bast ant e o enfoque dado pel os aut or es nat ur eza j ur di ca do t omba me nt o.
Para al guns, t rat a-se de servi do admi ni st r at i va.
7 2
Out r os s us t ent am que o be m t om-
bado um be m de i nt er esse pbl i co.
7 3
Defende-se t a mb m a nat ur eza de l i mi t ao
7 4
No concor damos com a posi o segundo a qual se t r at a de servi do admi ni s-
trativa. Por mai s de u ma razo. Pr i mei r ament e, o t omba me nt o no um di r ei t o real,
como o a servi do; depoi s, i nexi st em as figuras do domi nant e e do servi ent e, i nt r n-
secas servi do admi ni st r at i va. De out r o lado, classificar o t omba me nt o como be m
de i nt er esse pbl i co nos parece uma idia vaga, que no chega a caract eri zar esse t i po
de i nt er veno. Li mi t ao admi ni st r at i va t ambm nat ur eza i nadequada: enquant o
a l i mi t ao se revest e de cart er geral, o t omba me nt o t em cart er especfico, ou seja,
i nci de apenas sobre det er mi nados bens, di scr i mi nados no compet ent e at o.
Mes mo quando o t omba me nt o abrange uma det er mi nada rea, um bai r r o ou
at uma ci dade, os i mvei s t ombados so apenas aquel es i nseri dos no local menci ona-
do pel o at o. Di zer-se que t odos os i mvei s de uma r ua est o t ombados significa que
cada um deles, especi fi cament e, sofre a rest ri o. Por i sso que difere das l i mi t aes
admi ni st r at i vas, que se caract eri zam pel o fato de ser di spensvel e i rrel evant e a det er -
mi nabi l i dade dos bens que sofreram a i nt erveno est at al . A nosso ver, equi vocada a
i di a de que o t omba me nt o possa ser geral quando o local se const i t ui de vri as pr o-
pr i edades .
7 5
E por mai s de uma razo: a uma, por que a legislao exige a notificao do
pr opr i et r i o, i ndi vi dual ment e consi derado; a duas, por que em det er mi nado local pode
j t er si do feita nova const r uo, sem qual quer conot ao cul t ural ou hi st ri ca; a t r s,
por que, a no ser assi m, o Poder Pbl i co est ari a vul ner ando, f l agr ant ement e e por via
t ransversa, a garant i a const i t uci onal da pr opr i edade.
7 6
7 1
Ob. cit., p. 486. Anot e- s e que o pat r i mni o nat ur al , as fl orest as, a fauna, a flora, os pa r que s ecol gi cos
cons t i t uem espci es de i nt er es s es di fusos da col et i vi dade, s endo pr ot egi dos , dent r e out r as f or mas, pel a ao
civil pbl i ca, r egul ada pel a Lei n
s
7. 347, de 24. 7. 1985. Ver t a mb m a Lei n
s
6. 938/ 1981, que di s pe s obr e
a pr ot eo do mei o ambi ent e.
7 2
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 363; LCIA VALLE FI GUEI REDO, ob. cit. ,
p. 200.
7 3
PAULO AFFONSO LEME MACHADO (Ao civil pblica e tombamento, cit., p. 71) . O aut or conf essa
ader i r ao e nt e ndi me nt o de J OS AFONSO DA SILVA.
7 4
CRETELLA J NI OR (RDA 112/ 55) ; THEMI STOCLES CAVALCANTI (Curso de direito administrativo,
ci t . , p. 149) .
7 5
Foi c omo deci di u o STJ no REs p 1. 098. 640, Rei. Mi n. HUMBERTO MARTI NS, D) 25. 6. 2009.
7 6
O t o mb a me n t o de nomi na do de geral s admi ss vel qua ndo se t r at a de l ocai s mer ecedor es de pr ot eo,
c omo r uas, pr aas, l ogr adour os hi st r i cos e t c , que no cont am com a pr es ena de pr opr i edades i ndi vi duai s.
I nt er veno do Es t ado na Pr opr i edade 819
Temos par a ns que o t ombament o no nem servi do ne m l i mi t ao admi -
nistrativa. Trata-se r eal ment e de instrumento especial de interveno restritiva do Estado na
propriedade privada, com fisionomia prpri a e inconfundvel com as demai s formas de in-
t erveno. Al m di sso, t em nat ur eza concret a e especfica, razo por que, di ver sament e
das l i mi t aes admi ni st rat i vas, se configura como uma rest ri o ao uso da propri edade.
Podemos, poi s, concl ui r que a nat ur eza j ur di ca do t omba me nt o a de se qualificar
como mei o de i nt erveno do Est ado consi st ent e na rest ri o do uso de pr opr i edades
det er mi nadas .
7 7
Tambm em rel ao nat ur eza do at o, cabvel o es t udo a r espei t o de ser ele
vi ncul ado ou di scri ci onri o. A despei t o de haver cont rovrsi a ent r e os aut or es, que se
col ocam de um l ado ou de out r o, quant o nat ur eza do at o, e nt e nde mos que preci so
fazer uma di st i no quant o ao mot i vo do at o. Sob o aspect o de que o t omba me nt o
h de t er por pr es s upos t o a defesa do pat r i mni o cul t ural , o at o vi ncul ado, o que
significa que o aut or do at o no pode prat i c-l o apr es ent ando mot i vo di verso. Est ,
poi s, vi ncul ado a essa razo. Todavia, no que concer ne val orao da qualificao do
bem como de nat ur eza hi st ri ca, art st i ca etc. e da necessi dade de sua pr ot eo, o at o
di scri ci onri o, vi st o que essa avaliao privativa da Admi ni st r ao.
Cabvel , da me s ma forma, a observao de que o t omba me nt o const i t ui um
ato administrativo, devendo- se, por via de conseqnci a, exigir que cont enha t odos os
el ement os necessr i os par a conferir-lhe carga de l egal i dade. No nos parece, assi m,
que se t r at e de procedimento administrativo, como s upem al guns est udi osos, fundados
em que no se real i za n u m s at o, mas numa sucesso de a t os .
7 8
Na real i dade, o t om-
bament o efet i vament e um ato s, um at o admi ni st r at i vo ni co. O que ocorre que
semel hant e at o resulta necessar i ament e de pr ocedi ment o admi ni st r at i vo e cor r esponde
ao desfecho de t oda a sua t r ami t ao. Isso significa t o s oment e que o at o no pode ser
pr at i cado n u ma s ao, mas , ao revs, recl ama t odo um conj unt o de formal i dades pr -
vias. No se confunde, por t ant o, o pr ocedi ment o que cul mi nou no at o de t omba me nt o
com o at o de t omba me nt o em si.
6 Espcies
As espci es de t omba me nt o podem ser agr upadas l evando- se em consi der ao
a mani fest ao da vont ade ou a eficcia do at o.
No que se refere ao pr i mei r o aspect o, o t omba me nt o pode ser voluntrio ou
compulsrio. Vol unt ri o aquel e em que o pr opr i et r i o consent e no t omba me nt o, seja
at ravs de pedi do que ele me s mo formul a ao Poder Pbl i co, seja quando concor da com
a notificao que l he di ri gi da no sent i do da inscrio do bem. O t omba me nt o com-
pul sr i o quando o Poder Pbl i co i nscreve o bem como t ombado, apesar da resi st nci a
e do i nconf or mi smo do pr opr i et r i o.
7 9
7 7
t a mb m a opi ni o de MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, que a nt e r i or me nt e chegou a advogar a t ese da
l i mi t ao admi ni s t r at i va (ob. cit., p. 114) .
7 8
como pe ns a MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, ob. cit., 18. ed. , 2005, p. 134.
7 9
Ar t s. 7
a
e 8
a
a
2 5 / 1 9 3 7 .
Qua nt o eficcia do at o, pode ser provisrio ou definitivo. provi sri o e nqua nt o
est em cur so o pr ocesso admi ni st r at i vo i nst aur ado pela notificao, e definitivo quan-
do, aps concl u do o pr ocesso, o Poder Pblico procede i nscri o do be m no Livro
do Tombo.
Sobre a pr ovi sor i edade do t ombament o, o STJ j proferi u deci so consi der ando
que o t omba me nt o provi sri o no fase pr ocedi ment al , mas si m medi da assecur at r i a
de preservao do be m at a concl uso dos pareceres e a i nscri o no livro r espect i vo.
8 0
Parece-nos, cont udo, que tal concl uso no se coaduna com o t ext o legal. Di spe o art .
10 do Decret o-l ei n
Q
25/ 1937 que o t omba me nt o "ser considerado provisrio ou defini-
tivo, conforme esteja o respectivo processo iniciado pela notificao ou concludo pela inscrio
dos bens". Segue-se, por consegui nt e, que, a despei t o de poder t a mb m revest i r-se de
cart er prevent i vo, o t omba me nt o provi sri o encerra, na real i dade, fase do pr ocesso,
por quant o decr et ado ant es do at o f i nal do t omba me nt o definitivo. Obser vado, por m,
o devi do pr ocesso legal, o t omba me nt o provi sri o t er a me s ma eficcia rest ri t i va do
t omba me nt o definitivo, alvejando ambos a pr ot eo do pat r i mni o pbl i co.
8 1
Aut ori zada dout r i na admi t e, ainda, a classificao do t omba me nt o em individual,
quando at i nge um bem det er mi nado, e geral, quando alcana "todos os bens situados em
um bairro ou uma cidade".
81
Ous amos di ssent i r dessa classificao. O t ombament o, se-
gundo nos parece, t em sempr e carter individual, vale dizer, os efeitos do at o al canam
di r et ament e apenas a esfera j ur di ca do propri et ri o de det er mi nado bem. O di t o t om-
bament o geral seria at o limitativo de nat ureza genri ca e abst r at a i ncongr uent e com a
nat ur eza do i nst i t ut o. Quando vrias edificaes de um bai rro ou uma ci dade so alvo
de t ombament o, tal ocorre por que foi consi derada cada uma del as per se como suscetvel
de pr ot eo hi st ri ca ou cul t ural . A abrangnci a do at o, nesse caso, at i nge vrias edifi-
caes t o soment e pel a ci rcunst nci a de serem elas cont guas ao mome nt o em que se
criou a pr ot eo. Mas, por suposi o, se um dos i mvei s dent r o do agr upament o no
mai s tiver a pecul i ari dade hi st ri ca que reveste os demai s (em vi rt ude, por exempl o, de
demol i o da const r uo ant eri or e de nova const ruo ocorri das ant es do mome nt o em
que se diligencia a pr ot eo), tal imvel no poder ser t ombado, por quant o l he faltar
o pr essupost o que gerou a prot eo dos demai s e seu conseqent e t ombament o.
7 Inst i t ui o
Todo t omba me nt o deri va de mani fest ao expressa da vont ade do Poder Pbl i -
co. E deri va por que a est e que i ncumbem a pr ot eo do pat r i mni o cul t ural brasi -
leiro e a i nt er veno na pr opr i edade pri vada para o fim de garant i r a preval nci a do
8 0
RMS 8. 252-SR 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. LAURITA VAZ, j ul g. em 22. 10. 2002 (vide I nf or mat i vo Jurisprudncia
STJn" 152, out . 2002) .
8 1
STJ, REsp 753. 534, j . 25. 10. 2011.
8 2
MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, Direito administrativo, cit., 18. ed. , 2005, p. 135.
A ques t o que se pe, cont udo, a de saber qual o t i po de at o pel o qual o Poder
Pbl i co decret a o t omba me nt o. Part e da dout r i na t em o ent endi ment o de que a i ns-
t i t ui o t ant o pode ser fixada por at o admi ni st r at i vo como por lei. Por essa cor r ent e
de pens ament o, t ant o compet nci a do Execut i vo como do Legislativo a i nst i t ui o
i nt er vent i va.
8 3
Essa, por m, no parece ser a mel hor dout r i na, apesar dos i l ust r es j ur i st as que
a def endem. O t omba me nt o at o t i pi cament e admi ni st r at i vo, at ravs do qual o Poder
Pbl i co, depoi s de concl ui r f or mal ment e no sent i do de que o be m i nt egr a o pat r i mni o
pbl i co naci onal , i nt er vm na pr opr i edade par a prot eg-l o de mut i l aes e dest r ui es.
Trata-se de at i vi dade admi ni st rat i va, e no legislativa. Al m do mai s, o t omba me nt o s
definido aps pr ocesso admi ni st r at i vo no qual , f r eqent ement e, h conflito de i nt e-
resses ent r e o Est ado e o particular. Resul t a da que o at o de t omba me nt o pass vel
de exame quant o l egal i dade de seus vrios el ement os, como o mot i vo, a finalidade,
a forma et c. Ora, a lei que decret a um t omba me nt o no pr es s upe qual quer pr ocedi -
ment o prvi o, de modo que fica t rancada par a o pr opr i et r i o qual quer possi bi l i dade
de cont rol e desse at o, o que seria absur do me s mo di ant e da ci r cunst nci a de ser a lei,
nesse caso, qualificada como lei de efeitos concretos, ou seja, a lei que, embor a t enha a
forma de lei, r epr esent a mat er i al ment e um mer o at o admi ni st r at i vo.
Ao Legislativo compet e, i st o sim, estabelecer regras gerais par a que o admi ni st ra-
dor i nt er venha na propri edade privada para fi ns de prot eo do bem por t raduzi r i nt e-
resse hi st ri co ou artstico. Nesse aspecto, alis, a Const i t ui o est abel ece compet nci a
concorrent e da Uni o, dos Est ados e do Di st ri t o Federal para legislar sobre a prot eo
ao pat r i mni o hi st ri co, cultural, artstico, t ur st i co e paisagstico (art. 24, VII, CF) . No
se exclui, nesse caso, a compet nci a t ambm do Muni c pi o, pois que o art. 30, LX, da CF
lhe d compet nci a para "promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada
a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual". Essa compet nci a, ent r et ant o, fixada
par a o fim da edio de regras gerais, abst rat as e i mpessoai s sobre a i nt erveno na pr o-
pri edade para a prot eo desse pat ri mni o. Bem diversa, por m, a compet nci a para
concluir que a hiptese realmente a de tombamento, compet nci a tpica do Execut i vo.
Desse modo, par ece- nos que a i nst i t ui o do t omba me nt o deve ser formal i zada
por at o admi ni st r at i vo tpico prat i cado pel o Poder Execut i vo.
8 4
O STF j t eve a opor t u-
ni dade de enfrent ar o t ema, t endo a mai ori a vot ado no sent i do de que o t omba me nt o
da compet nci a do Execut i vo e, por isso, h de ser mat er i al i zado por at o admi ni st r at i -
vo.
8 5
Por exceo, poss vel que o i nt ui t o prot et i vo se ori gi ne da pr pr i a Const i t ui o,
e em tal si t uao o t omba me nt o ser i nst i t u do pel a pr pr i a nor ma const i t uci onal .
8 6
8 3
PAULO AFFONSO LEME MACHADO, ob. cit., p. 75; PONTES DE MI RANDA (Comentrios, cit., t . VI,
p. 369) .
8 4
T m o me s mo e nt e ndi me nt o HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 486; LCIA VALLE FI GUEI REDO
(Disciplina urbanstica da propriedade, p. 16). Par ecem adot - l o SRGI O DE ANDRA FERREI RA (Direito ad-
ministrativo didtico, cit., p. 185) e DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, ob. cit., p. 318.
8 5
Repr es ent ao n
s
1.312, Pl eno, Rei. Mi n. CELI O BORJA, publ . na RTJ 128/ 515. Vot ou a favor o Mi n.
FRANCI SCO REZEK, fi cando venci do o Mi n. OSCAR CORRA. Anot e- s e, por m, que a ci t ada Repr es en-
t ao acabou por no ser conheci da em r azo do advent o da vi gent e Cons t i t ui o no cur s o do pr ocesso.
8 6
Exempl o t pi co cons t a do art . 216, 5
2
, da CF: "Ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de
reminiscncias histricas dos antigos quilombos."
A compet nci a par a legislar sobre t ombament o concor r ent e de t odas as pes -
soas federat i vas. Apesar da omi sso dos Muni c pi os no art. 24, da CF, o i nci so VII
desse di sposi t i vo, que al ude compet nci a par a legislar sobre pat r i mni o hi st r i co e
cul t ural , deve ser i nt er pr et ado em conjugao com o art. 30, I e II, da CF, de modo a
consi derar-se vlida a legislao muni ci pal . Nesse sent i do, deci di u o TJ- MG.
8 7
Qua nt o aos bens pbl i cos, ent endemos que, por i nt er pr et ao anal gi ca ao art .
2, 2-, do Decret o-l ei n
2
3. 365/ 1941, que regul a as desapr opr i aes, a Uni o pode
t ombar bens est aduai s, di st ri t ai s e muni ci pai s, e os Est ados pode m faz-lo em rel ao
aos bens do Muni c pi o. Ent r et ant o, em observnci a t a mb m nat ur eza dos i nt er es-
ses t ut el ados pel os ent es federat i vos das di versas esferas, par ece- nos no pos s a m as
ent i dades menor es i nst i t ui r, mana militari, t omba me nt o sobr e bens per t encent es aos
ent es mai or es, i st o , o Muni c pi o no pode faz-lo sobr e bens est aduai s e federai s,
n e m os Est ados sobr e bens da Uni o. Nest es casos, a ent i dade me nor i nt er essada
deve obt er aut or i zao do ent e pbl i co mai or a que m per t encer o be m a ser t ombado;
s assi m nos parece compat vel a i nt er pr et ao do art. 23, III, da CF, que confere a t o-
das as pessoas federat i vas compet nci a comum par a pr ot eger bens de valor hi st r i co,
art st i co e cul t ur al .
8 8
O art. 5
9
do Decret o-l ei n
a
25/ 1937 no regul ou a hi pt ese aci ma. Li mi t ou- se
a enunci ar que o t omba me nt o dos bens per t encent es Uni o, aos Est ados e aos Mu-
ni c pi os se pr ocessa de ofcio por or dem do servio de pat r i mni o hi st r i co federal,
devendo, cont udo, notificar-se o ent e federativo para que o at o pr oduza seus regul a-
res efeitos. Por t ant o, t r at a apenas da hi pt ese em que a i nst i t ui o do t omba me nt o
or i unda da Uni o. Ai nda assi m, por m, par a que se har moni ze o di sposi t i vo com
os precei t os da vi gent e Const i t ui o rel aci onados aut onomi a dos ent es federativos,
deve exigir-se que a notificao r enda ensej o a que o ent e i nt er essado possa quest i onar
ou rechaar a i nt eno de o governo federal t ombar o bem que l he per t ence. Apl i ca-se,
poi s, hi pt ese o pri nc pi o do cont radi t ri o e da ampl a defesa, t endo em vi st a que,
com a oposi o da ent i dade i nt eressada, o pr ocesso t or na- se l i t i gi oso (art. 5
S
, LV, CF) .
7.1 Desfazimento
Embor a no seja comum, possvel que, depoi s do t omba me nt o, o Poder Pbl i -
co, de ofcio ou em razo de solicitao do pr opr i et r i o ou de out r o i nt er essado, j ul gue
t er desapar eci do o f undament o que deu supor t e ao at o. Reconheci da a ausnci a do
f undament o, desapar ece o mot i vo para a rest ri o ao us o da pr opr i edade. Ocor r endo
semel hant e hi pt ese, o efeito h de ser o de desf azi ment o do at o, pr omovendo- s e o
cancelamento do ato de inscrio, fato t ambm denomi nado por al guns de destombamento.
Not e- se, por m, que o cancel ament o no r esul t a de avaliao di scri ci onri a da
Admi ni st r ao; ao revs, est ela vi ncul ada s razes que fizeram desapar ecer o fun-
8 7
ApC v n
s
72. 988- 9, 5
a
CCv, Rei. Des. CAMPOS OLIVEIRA, j ul g. em 14. 11. 1996.
8 8
Contra, a dmi t i ndo o t o mb a me n t o de bem est adual por Muni c pi o: STJ, RMS n
9
18. 952-RJ, 2
a
Tur ma, Rei.
Mi n. ELIANA CALMON, em 26. 4. 2005 (vide Informativo STJ n
e
244, abr. 2005) .
dament o ant eri or. Assi m, se o bem t ombado cont i nua a mer ecer pr ot eo, no pode a
Admi ni st r ao agir a seu exclusivo arb t ri o e proceder ao des t ombament o, por que, as-
si m agi ndo, sua condut a seria ofensiva aos ma nda me nt os const i t uci onai s que impem
(e no facultam) a t ut el a dos rgos pbl i cos.
Al guns dout r i nador es admi t em t ambm o desf azi ment o pel o cancel ament o re-
sul t ant e de avaliao di scri ci onri a da aut or i dade compet ent e.
8 9
Ent endemos de du-
vi dosa l egi t i mi dade deci so admi ni st r at i va de tal nat ur eza. A uma, por que, se o t om-
bament o t em pr es s upos t os especficos par a sua efetivao, no se poder t er mai s de
uma sol uo dent r e al t ernat i vas poss vei s: ou est o pr esent es t ai s pr es s upos t os , e o
at o de t omba me nt o deve ser pr oduzi do, ou est aro ausent es, e nesse caso, desapareci -
do o i nt er esse pbl i co, no h como subsistir o t ombament o, ne m as rest ri es que dele
emanam, poi s que i sso provocari a violao ao di rei t o de pr opr i edade. A duas, por que
no h no Decret o-l ei n
2
25/ 1937 qual quer aut ori zao no sent i do de que o admi ni s-
t r ador possa at uar di scri ci onari ament e na referida hi pt ese; alis, ai nda que houvesse,
di fi ci l ment e se poder i a consi derar o di sposi t i vo r ecepci onado pel o quadr o const i t uci o-
nal que at ual ment e rege a mat r i a.
8 Processo Admi ni st rat i vo
O at o de t omba me nt o o at o final do pr ocesso admi ni st r at i vo que a lei exige
par a o fi m de apur ar cor r et ament e os aspect os que conduzem necessi dade de i nt er-
veno na pr opr i edade par a a pr ot eo do bem t ombado.
O pr ocesso no t em um ri t o predefi ni do, podendo sua t r ami t ao e os at os que
o compem vari ar conforme a espcie do t ombament o. H, por m, al guns at os que
devem i nt egr-l o necessar i ament e. Um del es o parecer do r go t cni co cul t ur al .
9 0
Out r o a notificao ao pr opr i et r i o. Est e, por sua vez, se mani f est a anui ndo no t om-
bament o ou i mpugnando a i nt eno de decret -l o. O Consel ho Consul t i vo da pessoa
i ncumbi da do t omba me nt o, aps as mani fest aes dos t cni cos e do pr opr i et r i o, de-
fine o pr ocesso, podendo anul -l o, se houver ilegalidade; rejeitar a pr opos t a do rgo
t cni co; ou homol og- l a, se necessri o o t ombament o. Est e se t or na definitivo com a
i nscri o no respect i vo Livro do Tombo.
O que i mpor t ant e nest e passo assinalar a absol ut a necessi dade de ser obser-
vado o pri nc pi o fundament al do devido processo legal (due process of law), no qual se
assegure ao propri et ri o o di rei t o ao cont radi t ri o e ampl a defesa, i ncl ui ndo os mei os
de prova que vi sem a demonst r ar a inexistncia de relao ent r e o bem a ser t ombado e
a prot eo ao pat r i mni o cultural. Aplica-se, pois, a nor ma do art. 5
2
, LV, da CF.
8 9
J OS CRETELLA JR. (Dicionrio, cit., p. 519) i nf or ma que as s i m se pr ocedeu em r el ao ao Par que Lage,
no bai r r o do J ar di m Bot ni co, no Muni c pi o do Rio de Janei r o. O aut or faz refernci a at a par ecer com i dn-
t i co e nt e ndi me nt o f i r mado por CAI O MRI O DA SILVA PEREIRA, qua ndo exer ci a a funo de Cons ul t or -
-Geral da Repbl i ca (RDA 6 5 / 3 1 5 ) .
9 0
A ent i dade de nvel federal a que m cabe a anl i se t cni co- cul t ur al de bens par a o efei t o de t o mb a me n t o
o I PHAN - I ns t i t ut o do Pat r i mni o Hi st r i co e Ar t st i co Naci onal , cuja e s t r ut ur a est del i neada no Decr et o
n
1
-' 6. 844, de 7. 5. 2009.
Anot e- se, por fim, que ao pr opr i et r i o do bem t ombado conferi do o di r ei t o de
r ecor r er cont r a o at o de t ombament o. O recurso di ri gi do ao Pr esi dent e da Repbl i ca,
que, at endendo a razes de i nt er esse pbl i co, pode cancelar o t omba me nt o.
9 1
9 Efeitos
Do at o de t omba me nt o r esul t am al guns efeitos de gr ande i mpor t nci a no que
t oca ao uso e al i enao do bem t ombado.
Como o t omba me nt o i mpor t a rest ri o ao uso da pr opr i edade pri vada, deve
esse fato ser l evado a registro no Ofcio de Registro de Imveis respectivo, sendo averbado ao
l ado da t ranscri o do i mvel .
9 2
Se o bem for al i enado, o adqui r ent e t em a obri gao
de levar ao Regi st ro de Imvei s a escri t ura pblica, ou o t er mo de cont r at o, se for o
caso, t endo o pr azo de 30 dias para faz-lo sob pena de mul t a cor r espondent e a dez por
cent o do valor do negci o j ur di co, bem como para comuni car a t ransfernci a ao rgo
pbl i co cul t ural compet ent e.
A Lei n
2
6. 015/ 1973, que regul a os regi st ros pbl i cos, no menci ona o t omba-
me nt o dent r e os di versos fatos j ur di cos passveis de averbao no Regi st ro Geral de
Imvei s (art. 167, II). Ai nda assi m, todavia, a averbao exigvel, por que o Decreto
-lei n
2
25 lex specialis em rel ao lei dos regi st ros pbl i cos, no t endo si do, por i sso
mes mo, revogada por est a (art. 2
2
, 2
2
s
4. 657/ 1942 - Lei de I nt r o-
duo s Nor mas do Di rei t o Brasi l ei ro).
9 3
E vedado ao pr opr i et r i o, ou ao t i t ul ar de event ual di rei t o de uso, dest rui r, de-
mol i r ou mut i l ar o bem t ombado. Da mes ma forma, s oment e l he aut or i zado reparar,
pi nt ar ou r est aur ar o bem com prvia aut ori zao especial do Poder Pbl i co.
9 4
Compet e ao propri et ri o o dever de conservar o bem t ombado para mant - l o dent r o
de suas caractersticas cul t urai s. E dele, pois, a responsabi l i dade de reparao do i m-
vel, salvo quando provada a ausnci a de condi es fi nancei ras.
9 5
Mas, se no di spuser
de r ecur sos par a proceder a obras de conservao e reparao, deve necessar i ament e
comuni car o fato ao rgo que decret ou o t ombament o, o qual mandar execut -l as a
suas expensas. I ndependent ement e dessa comuni cao, no ent ant o, t e m o Est ado, em
caso de urgncia, o poder de t omar a iniciativa de provi denci ar as obras de conservao.
H rest ri es t a mb m par a a vizinhana do prdi o t ombado. Sem que haja aut or i -
zao do rgo compet ent e, vedado fazer qual quer const r uo que i mpea ou r eduza
a visibilidade em rel ao ao pr di o sob prot eo, bem como nel a colocar cart azes ou
annci os. Se tal ocorrer, poder ser det er mi nada a dest r ui o da obr a ou a ret i rada do
cart az ou annci o, podendo, inclusive, ser aplicada mul t a pel a infrao comet i da.
9 1
Esse r ecur so, cons i der ado c omo imprprio, t em previ so no Decr et o- l ei n
B
3. 866, de 29. 11. 1941.
9 2
Ar t . 13, Decr et o- l ei n
5
2 5 / 1 9 3 7 .
9 3
Tambm: MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, Direito administrativo, cit., 2007, p. 128. Cons ul t e- s e
ai nda o t r abal ho O tombamento de imveis e o registro, de AFRNI O DE CARVALHO (RT 6 7 2 / 7 3 ) .
9 4
2
2 5 / 3 7 .
9 5
STJ, AgRg no AREs p 176. 140, Rei. Mi n. CASTRO MEIRA, em 18. 10. 2012.
I mpor t ant e t ambm o direito de preferncia est abel eci do na lei. O pr opr i et r i o,
ant es de al i enar o bem t ombado, deve notificar a Uni o, o Est ado e o Muni c pi o onde
se si t ue, par a exercerem, dent r o de 30 dias, seu di rei t o de prefernci a. A ofert a a esses
ent es pbl i cos deve ser feita pel o preo que o pr opr i et r i o pr et ende obt er na al i enao.
Caso i nobser vado o di rei t o de preferncia, a lei comi na de nul i dade o negci o t ransl a-
tivo e aut or i za os ent es pbl i cos a seqest r ar em o bem e a i mpor ao pr opr i et r i o e ao
adqui r ent e a mul t a de 20% do valor do cont r at o.
9 6
Por fim, a condi o de ser t ombado o bem no i mpede o pr opr i et r i o de grav-lo
l i vr ement e at ravs de penhor, ant i crese ou hi pot eca.
Cabe t ecer breve coment r i o sobre o aspect o da indenizabilidade. O t ombament o,
por significar u ma rest ri o admi ni st r at i va que apenas obri ga o pr opr i et r i o a mant er
o bem t ombado dent r o de suas caract er st i cas par a a pr ot eo do pat r i mni o cul t ural ,
no gera qual quer dever i ndeni zat ri o para o Poder Pbl i co, e i sso por que n e n h u m
prej u zo pat r i moni al causado ao dono do bem. Soment e se o pr opr i et r i o compr ovar
que o at o de t omba me nt o l he causou prej u zo, o que no a regra, que far j us
i ndeni zao.
9 7
H, cont udo, que m ent enda que o s fato do t omba me nt o gerari a s empr e o
di rei t o i ndeni zat r i o.
9 8
No abonamos esse ent endi ment o, por qua nt o ne m h ampar o
const i t uci onal ou legal par a tal concl uso, ne m h, como regra, pr ej u zo decor r ent e
do at o, que r et r at a mer a rest ri o ao uso da pr opr i edade. Al m di sso, pr eci so con-
si derar que, dependendo da si ngul ari dade da si t uao, pode o at o de t omba me nt o
gerar vant agens decor r ent es da val ori zao do bem, especi al ment e be m i mvel , e no
prej u zo, par a o pr opr i et r i o. E o caso, por exempl o, de t omba me nt o de edificaes
em aveni da cent ral da ci dade, ut i l i zadas por lojas comerci ai s de di ver sos r amos; o
t omba me nt o, nesse caso, alia-se ao aspect o t ur st i co, ensej ando a at r ao de mai or
nme r o de cons umi dor es .
De qual quer modo, se houver comprovao efetiva de prej u zo, o pr opr i et r i o
dever formul ar seu pedi do i ndeni zat r i o no pr azo de ci nco anos, pena de sujeitar
-se prescri o de sua pr et enso, cont ando- se o pr azo a par t i r do at o que efetivou o
t omba me nt o.
9 9
E opor t uno, nest e passo, ressalvar a hi pt ese em que, sob a denomi nao de
t ombament o, o Est ado r eal ment e i nt erdi t a o uso do bem pel o pr opr i et r i o. Nes s e caso
at i mpr pr i o falar-se em t ombament o; o cert o ser consi derar-se hi pt ese de ser-
vi do admi ni st r at i va ou de desapropri ao, conforme o caso, pas s ando o pr opr i et r i o
9 6
Ar t . 22 e par gr af os do Decr et o- l ei n
Q
25/ 1937.
9 7
Com a me s ma opi ni o, DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 427 e MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PIE-
TRO, ob. cit., p. 107.
9 8
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., p. 364; CARLOS ARI SUNDFELD, Direito admi-
nistrativo ordenador, cit. , p. 110.
9 9
Inci de, poi s, t a mb m aqui (por t r at ar - se de r est r i o do Poder Pbl i co) o art . 10, par gr af o ni co, do
Decr et o- l ei n- 3. 365/ 1941 (lei geral de desapr opr i ao) , com a al t er ao i nt r oduzi da pel a MP n
D
2. 183- 56,
de 24. 8. 2001.
ent o a t er di rei t o i ndeni zao pel os prej u zos causados pel o uso, ou pel a pr pr i a
per da da pr opr i edade, no t odo ou em part e.
10 Cont rol e
Como t odo at o admi ni st r at i vo, o at o de t omba me nt o t a mb m se suj ei t a a
cont r ol e.
Pr i mei r ament e, poss vel o cont rol e admi ni st r at i vo, exerci do pel o pr es i dent e
da ent i dade pbl i ca cul t ural ou, como vi st o, pel o Pr esi dent e da Repbl i ca. O cont r ol e
aqui pode ser de l egal i dade ou de conveni nci a. Ser de l egal i dade quando se vi sl um-
br ar vcio rel at i vo aos r equi si t os de val i dade do at o, como a compet nci a, a forma, a
f i nal i dade. De conveni nci a (ou de mr i t o) quando, por razes de i nt er esse pbl i co
aferveis apenas pel a Admi ni st r ao, for rejeitada a pr opos t a de t omba me nt o ou for
cancel ado o pr pr i o at o de t ombament o.
Possvel ser, da me s ma forma, o cont r ol e j udi ci al . Est e, no ent ant o, dever
cingir-se apreci ao de quest es concer nent es l egal i dade do at o. Se houver vcio no
pr ocedi ment o admi ni st r at i vo previ st o na lei, o at o em que cul mi nar o pr ocesso est ar
cont ami nado de vcio de l egal i dade quant o formal i zao exigida par a a sua val i dade.
O me s mo se dar se houver desvi o de finalidade, ou seja, se o admi ni st r ador usar o
t omba me nt o como si mul acr o de persegui o pessoal .
Quant o ao mot i vo do at o, r epet i mos, i mpor t ant e di st i ngui r os ngul os de que
se revest e. Se o pr opr i et r i o provar que no exi st e qual quer fator que i mpl i que a ne-
cessi dade da i nt er veno prot et i va do Est ado, o at o est ar ei vado de vcio e poder ser
i nval i dado na via judicial.
No cabe, por m, nessa via di scut i r os aspect os admi ni st r at i vos que conduzem
val orao do sent i do cul t ural do bem e necessi dade de sua pr ot eo. Essa par t e
do at o insindicvel pelo Judicirio. A i nsi ndi cabi l i dade, por m, s ser aceitvel se, na
val orao dos aspect os a ser em prot egi dos, houver elementos concretos que conduzam
necessi dade do t ombament o. Se vrios rgos t cni cos j ul gam que o bem mer ece pr o-
t eo por que t em i mpor t nci a hi st ri ca, a avaliao dest a t em aspect os t pi cos da Ad-
mi ni st r ao, no cabendo ao j ui z ent ender de forma cont rri a, salvo se houver prova
per empt r i a em sent i do cont rri o. Inexi st ent es, cont udo, el ement os concr et os par a o
t omba me nt o, vedado ao Est ado t ombar o bem e, por consegui nt e, o at o est ar suj ei t o
a cont rol e de l egal i dade no Judi ci ri o.
Em hi pt es e ocor r i da no Ri o de Janei r o, o Muni c pi o ef et uou t omba me nt o
s em qual quer apoi o nos pr es s upos t os const i t uci onai s, pr at i cando fl agrant e ar bi t r a-
r i edade. Para enf r ent ar e corri gi r esse abuso de poder, o TJ-RJ acent uou a necessi da-
de de vi ncul ao do t omba me nt o a at os e fatos memor vei s reais da hi st r i a, deci di n-
do: "E inconsistente decreto de tombamento que se mostra ausente de metodologia cientfica
a fundamentar o ato, de acordo com a prova tcnica realizada, demonstrando que as pequenas
casas que formam a vila tombada, sobre serem de nfimo valor pecunirio, no apresentam
qualquer linhagem histrica ou arquitetnica que justifique a limitao imposta ao direito de
propriedade, consistindo o tombamento, na verdade, em arbitrariedade a consubstanciar abuso
de poder, impondo-se sua anulao."
100
No arest o, sal i ent ou acer t adament e o i l ust re Rel at or que, nesse t i po de cont rol e,
"a interveno do Judicirio, para dirimir controvrsia entre o particular e o Poder Pblico Muni-
cipal, no pode ser considerada em quebra do princpio da harmonia e independncia dos poderes
e, muito menos, em subtrao da competncia do Executivo e do Legislativo". De fato, como a
ques t o ver sou sobr e os mot i vos do t ombament o, que s pode m ser t i dos como leg-
t i mos se compat vei s com os pr essupost os const i t uci onai s, per f ei t ament e adequado
e cabvel o cont r ol e j udi ci al .
E bem ver dade que a di scusso envol vendo os pr es s upos t os do t omba me nt o
ne m s empr e pacfica. Em ao movi da cont r a Muni c pi o do Ri o de J anei r o em vir-
t ude do t o mb a me n t o do edifcio em que se si t ua o t r adi ci onal Bar da Lagoa, o j ui z
j ul gou i mpr ocedent e a ao por ent ender pr es ent e r azo hi st ri ca, ma s des pr ezou o
f undament o de que o i mvel t er i a est i l o art dco. O Tri bunal de Just i a pr oveu a ape-
l ao depoi s de efet uar i nspeo j udi ci al no local, cons i der ando que o t omba me nt o
no t i vera escopo de pr eser vao do i nt er esse cul t ur al , ma s o benef ci o de par t i cu-
l ares, ocor r endo assi m i negvel desvio de finalidade. O STJ deu pr ovi me nt o a r ecur so
especi al e anul ou o acr do por que a prova real i zada pel o Tri bunal a quo no pode-
ria ser pr oduzi da ex officio e que havi a si do pr et er i do o pos t ul ado do cont r adi t r i o,
de t e r mi na ndo o r et or no do pr ocesso par a ser feita pr ova de val or ar qui t et ni co do
i mvel .
1 0 1
Veja-se, por t ant o, que ne m s empr e o Poder Pbl i co efet ua o t omba me nt o
por r azes l eg t i mas e, qua ndo o fi zer par a benefi ci ar ou pr ej udi car o pr opr i et r i o,
sua condut a se r evest i r de fl agrant e desvi o de fi nal i dade. Esses aspect os so perfei -
t a me nt e suscet vei s de cont r ol e j udi ci al .
11 Out r os I nst r ument os Prot et i vos
O t omba me nt o no a ni ca forma de pr ot eo do pat r i mni o cul t ural .
Em al gumas ocasi es, poss vel que o Poder Pbl i co est ej a negl i genci ando em
seu dever inafastvel de pr ot eger o pat r i mni o hi st ri co, art st i co e cientfico do pa s.
Ocor r endo esse nonfacere por par t e do Est ado, a col et i vi dade t em o di r ei t o de aci on-l o
para diligenciar essa necessri a prot eo.
Um dos i ns t r ument os pr ot et i vos o direito de petio, que corre na pr pr i a via
admi ni st rat i va. Cal cado no art . 5-, XXXIV, "a", da CF, o di r ei t o de pet i o encer r a a
possi bi l i dade de qual quer pessoa r equer er ao Poder Pbl i co compet ent e a provi dnci a
col i mada pel a lei e est abel eci da como dever de agir. Cui da- se de gar ant i a f undament al
1 0 0
TJ-RJ, ApC v n
Q
7 7 9 / 1 9 9 8 , 14
a
CCv, unn. , Rei. Des. JOS AFFONSO RONDEAU, j ul g. em 2. 6. 1998
(Vide Ementrio Cvel do TJ-RJ n
B
34/ 1998, n
a
40) .
1 0 1
RE s p n
2
173. 158-RJ, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. J OS DELGADO, mai or i a, j ul g. em 28. 3. 2000 (vi de Informativo
Jurisprudncia STJ n'- 52, mar. 2000) .
1 0 2
Par a mai or de t a l ha me nt o do t ema, vi de nossa obr a Ao civil pblica: coment r i os por ar t i go, Lumen
Jr i s, 7. ed. , 2009, p. 23 ss. Ver t a mb m Cap t ul o XV, t pi co V, n 13.
do i ndi v duo, de modo que no haver qual quer r equi si t o prvi o formal par a o exerc -
cio desse di r ei t o.
Out r o mei o de prot eo, agora em via judicial, a ao popular. Previ st a no art .
5
a
, LXXIII, da CF, a ao popul ar cabvel par a a anul ao de at os lesivos ao pat r i m-
ni o pbl i co e, especi fi cament e, ao pat r i mni o hi st ri co e cul t ural . A ao r egul ada
pel a Lei n
s
4. 717, de 29. 6. 1965, e depende da observnci a de uma condi o especial: a
l egi t i mao ativa par a a causa privativa do ci dado.
I mpor t ant e e moder no i ns t r ument o pr ot et i vo a ao civil pblica, r egul ada pel a
Lei n
a
7. 347, de 24. 7. 1985. O grande objetivo da lei a pr ot eo dos i nt er esses col e-
tivos e difusos da col et i vi dade, ou seja, aquel es i nt er esses t r ansi ndi vi duai s que t m
nat ur eza indivisvel e que hoje so obj et o de pr of undos es t udos e debat es dent r o da
dout r i na moder na.
Segundo o art. l
e
, III, desse di pl oma, so pr ot egi dos pel a ao civil pbl i ca, den-
t r e out r os di rei t os, os bens e di rei t os de valor art st i co, est t i co, hi st ri co, t ur st i co e
pai sag st i co, podendo ser post ul ado pel o aut or pedi do condenat r i o ( mandament al ou
pecuni r i o) e const i t ut i vo. Em rel ao ao pat r i mni o pbl i co, o mai s c omum que as
pessoas l egi t i madas par a a ao f or mul em pedi do no sent i do de que o Poder Pbl i co,
ru, faa ou deixe de fazer al guma coisa, ou, em out r as pal avras, seja condenado a dili-
genciar par a a pr ot eo do bem ou a abst er-se de condut a que vise sua dest r ui o ou
mut i l ao, i sso i ndependent ement e de prvi o at o de t omba me nt o.
1 0 2
XI SMULAS
Smul a 668: E inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda
Constitucional 29/2000, alquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o
cumprimento da funo social da propriedade urbana.
Smul a 56: Na desapropriao para instituir servido administrativa so devidos juros
compensatrios pela limitao de uso da propriedade.
DESAPROPRIAO
13
I INTRODUO
Vi mos no Cap t ul o XII o enfoque sobre o di rei t o de pr opr i edade na or dem j ur -
dica vi gent e, be m como os f undament os que r endem ensej o i nt er veno do Est ado
na pr opr i edade. Para no repet i r o que j foi anal i sado, fazemos r emi sso ao que l
expendemos sobr e o t ema, por que i nt ei r ament e consonant e com o i ns t i t ut o que agora
ser est udado.
No obst ant e, convm rel embrar, pela i mpor t nci a de que se revest e o assun-
t o, que o di rei t o de pr opr i edade t em garant i a const i t uci onal (art. 5
a
, XXII, CF) , mas
a Const i t ui o, como que em cont r apont o com a garant i a desse di rei t o, exige que a
pr opr i edade a s s uma a s ua condi o de at ender funo social (art. 5
a
, XXIII). Sendo
assi m, ao Est ado ser lcito i nt ervi r na pr opr i edade t oda vez em que no esteja cum-
pr i ndo seu papel no sei o social, e isso por que, com a i nt er veno, o Est ado passa a
des empenhar sua funo pri mordi al , qual seja, a de at uar conf or me os r ecl amos de
Essa i nt er veno, t or namos a frisar, pode ser cat egor i zada em doi s gr upos:
de um l ado, a i nt er veno restritiva, at ravs da qual o Poder Pbl i co r et i r a al gumas
das facul dades rel at i vas ao dom ni o, embor a sal vaguar de a pr opr i edade em favor do
dono; de out r o, a i nt er veno supressiva, que ger a a t r ansf er nci a da pr opr i edade de
seu dono par a o Est ado, acar r et ando, por consegui nt e, a per da da pr opr i edade. J
exami namos as f or mas de i nt er veno rest ri t i va. Cabe- nos agora anal i sar a forma
mai s dr st i ca de i nt er veno do Est ado, ou seja, aquel a que pr ovoca a per da da pr o-
pr i edade. Essa f or ma a desapr opr i ao.
Ni ngum di scut e a compl exi dade de t ema t o del i cado, como o caso da desa-
pr opr i ao. E no poder i a ser di ferent e, t endo em vi st a que esse fato admi ni st r at i vo
r et r at a um dos pont os mxi mos do et er no conflito ent r e o Est ado e o part i cul ar, vale
dizer, ent r e o i nt er esse pbl i co e os i nt eresses pri vados.
Ent r et ant o, s empr e opor t uno que vol t emos ao cor r et o e ns i na me nt o de DEB-
BASCH a r espei t o das i nst i t ui es pol t i cas e das i nst i t ui es admi ni st r at i vas. Est as
pr eci sam s empr e de cer t os concei t os i deol gi cos e fi l osfi cos s est abel eci dos como
axi omas pel as i nst i t ui es pol t i cas.
1
A desapr opr i ao u ma i nst i t ui o admi ni st r a-
tiva, mas sua nat ur eza, seus l i mi t es e seus efeitos r es ul t am da opo pol t i ca t r aada
na Const i t ui o. Se i nexi st i sse a i deol ogi a pol t i ca rel at i va pr opr i edade e exi gnci a
de s ua funo social, seri a decer t o i mper t i nent e pensar em desapr opr i ao. Por esse
mot i vo, s empr e bom no per der de vi st a que o i nst i t ut o envol ve aspect os de nat ur e-
za pol t i ca, admi ni st r at i va, econmi ca e social, o que r ecl ama cui dado mai or quando
de seu es t udo.
2
II CONCEITO
Desapropriao o pr ocedi ment o de di rei t o pbl i co pel o qual o Poder Pbl i co
t ransfere par a si a pr opr i edade de t ercei ro, por razes de ut i l i dade pbl i ca ou de i nt e-
r esse social, nor mal ment e medi ant e o pagament o de i ndeni zao.
O fato de ser um pr ocedi ment o de di rei t o pbl i co r et r at a a exi st nci a de u ma
seqnci a de at os e at i vi dades do Est ado e do pr opr i et r i o, desenvol vi dos nas esferas
admi ni st r at i va e j udi ci al . Sobre esse pr ocedi ment o, i nci dem nor ma s de di r ei t o p-
blico, s obr et udo quant o aos aspect os que denot am a supr emaci a do Es t ado sobr e o
pr opr i et r i o.
3
O obj et i vo da desapr opr i ao a t ransfernci a do be m desapr opr i ado par a o
acervo do expr opr i ant e, sendo que esse fi m s pode ser al canado se houver os mot i -
vos menci onados no concei t o, i st o , a ut i l i dade pbl i ca ou o i nt er esse social. E a in-
deni zao pel a t ransfernci a const i t ui a regra geral par a as desapr opr i aes, s por ex-
ceo se admi t i ndo, como adi ant e se ver, a ausnci a desse pagament o i ndeni zat r i o.
No obs t ant e ser clssico o i nst i t ut o da desapr opr i ao como forma de expr o-
pri ao pr ocessada pel o Est ado, o vi gent e Cdi go Civil cri ou i nst i t ut o de expropri a-
1
CHARLES DEBBASCH, Institutions et droit administratifs, cit., p. 23. Eis as pal avr as do gr ande j ur i s t a fran-
cs: "Les i ns t i t ut i ons admi ni s t r at i ves de pe nde m des i ns t i t ut i ons pol i t i ques t out en de me ur a nt di s t i nct es ",
da ndo s upor t e af i r mao por duas r azes bsi cas: ( l
1
) "l es i ns t i t ui ons admi ni s t r at i ves ne s ont pas ani mes
par une phi l os ophi e spci fi que"; (2
a
) "l es i ns t i t ui ons admi ni st r at i ves n' ont pas de finalit pr opr e. "
2
Para mai or apr of undament o no es t udo dos aspect os pol t i cos e soci ai s envol vendo o di r ei t o de pr o-
pr i edade e a desapr opr i ao, ver a excel ent e obr a do Prof. JOS MARI A PI NHEI RO MADEI RA, A questo
jurdico-social da propriedade e de sua perda pela desapropriao.
3
SAYAGUES LASO, Tratado, cit., v. II, p. 312.
Des apr opr i ao 8 3 1
o - at agora no conheci do - em que a iniciativa cabe aos particulares. Di spe o
art. 1.228, 4
a
, que nasce o di rei t o expropri ao (acar r et ando a per da do i mvel ),
i ndeni zando- se o pr opr i et r i o ao final, quando: (a) a posse seja de consi dervel n-
mer o de pessoas; (b) seja ela i ni nt er r upt a e de boa-f por mai s de 5 anos; (c) t e nha m
os possei r os real i zado obr as e servi os consi der ados pel o j ui z de r el evant e i nt er esse
social e econmi co. a expropriao social, assi m denomi nada pel o cart er not or i amen-
t e coletivo de que se revest e. No se identifica com a desapr opr i ao clssica por ser
pr omovi da por part i cul ares, e no pel o Est ado; t a mb m no se i gual a ao usucapi o por
ser est e gr at ui t o. Cont udo, em que pese o aspect o coletivo, o i nst i t ut o ser di sci pl i na-
do pel o di rei t o pri vado, ao passo que a desapropri ao, di ver sament e, cont i nua alojada
sob a gi de do di r ei t o pbl i co.
I I I NATUREZA JURDICA
A nat ur eza da desapropri ao, como j ant eci pamos, a de pr ocedi ment o ad-
mi ni st r at i vo e, quase sempr e, t ambm judicial. Pr ocedi ment o um conj unt o de at os
e at i vi dades, devi dament e formal i zados e pr oduzi dos com seqnci a, com vi st as a ser
al canado det er mi nado objetivo. No pr ocedi ment o da desapr opr i ao, t ai s at os se ori-
gi nam no s oment e do Poder Pbl i co, mas t ambm do part i cul ar pr opr i et r i o. Seja
como for, essenci al que sejam formal i zados esses at os, t ant o par a a garant i a de uma
par t e quant o da out r a.
O pr ocedi ment o t em seu cur so quase sempr e em duas fases. A pr i mei r a a ad-
ministrativa, na qual o Poder Pbl i co declara seu i nt er esse na desapr opr i ao e comea
a adot ar as provi dnci as vi sando t ransfernci a do bem. As vezes, a desapr opr i ao
se esgot a nessa fase, havendo acordo com o pr opr i et r i o. Mas r ar o. O nor mal
prol ongar-se pel a out r a fase, a. judicial, consubst anci ada at ravs da ao a ser movi da
pel o Est ado cont r a o pr opr i et r i o.
I V PRESSUPOSTOS
A desapr opr i ao s pode ser consi derada l eg t i ma se pr es ent es est i ver em os
seus pr es s upos t os . So pr essupost os da desapropri ao a utilidade pblica, nest a se i n-
cl ui ndo a necessidade pblica, e o interesse social.
Ocorre a utilidade pblica quando a t ransfernci a do bem se afigura conveni ent e
para a Admi ni st r ao. J a necessidade pblica aquel a que decorre de si t uaes de emer-
gncia, cuja sol uo exija a desapropri ao do bem.
4
Embor a o t ext o const i t uci onal se
refira a ambas as expresses, o cert o que a noo de necessi dade pbl i ca j est i nse-
rida na de ut i l i dade pbl i ca. Est a mai s abr angent e que aquel a, de modo que se pode
dizer que t udo que for necessrio ser fat al ment e til. A rec proca que no verdadei ra:
4
haver desapropri aes s oment e t ei s, embor a no necessri as. Quando nos referir-
mos , poi s, ut i l i dade pblica, devemos ent ender que os casos de necessi dade pbl i ca
est ar o i ncl u dos naquel e concei t o mai s abr angent e.
5
Exempl o de ut i l i dade pbl i ca: a
const r uo de uma escola pbl i ca ou de um cent ro de assi st nci a social do Est ado.
O interesse social consi st e naquel as hi pt eses em que mai s se reala a funo s o-
cial da pr opr i edade. O Poder Pbl i co, nesses casos, t em pr eponder ant ement e o obj et i -
vo de neut ral i zar de al guma forma as desi gual dades coletivas. Exempl o mai s mar cant e
a reforma agrria, ou o as s ent ament o de col onos.
Apesar de ser em doi s os pr essupost os expropri at ri os, cabe desde l ogo regi st rar
um aspect o que nos parece i mpor t ant e. As expr esses utilidade pblica e interesse social
espel ham concei t os j ur di cos i ndet er mi nados, por que despoj ados de preci so que per-
mi t a identific-los a priori.
6
Em vi r t ude desse fato, as hi pt eses de ut i l i dade pbl i ca
e as de i nt er esse social sero ex vi legis, vale dizer, sero aquel as que as leis respect i vas
considerarem como os t ent ando um ou out r o dos pr essupost os const i t uci onai s.
V FONTES NORMATIVAS E ESPCIES
A fonte pr i mei r a da desapropri ao est no art. 5
Q
, XXIV, da CF. Eis os seus ter-
mos : "A lei estabelecer o procedimento para desapropriao por necessidade ou utilidade pblica,
ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro, ressalvados os casos pre-
vistos nesta Constituio." Essa a regra fundament al par a as desapr opr i aes em geral.
Podemos, poi s, denomi nar essa modal i dade como desapropriao comum (ou ordinria).
Com cart er r egul ament ar da nor ma const i t uci onal , devem ser dest acadas duas
leis r egul ador as da desapr opr i ao. A pr i mei r a o Decret o-l ei n
s
3. 365, de 21. 6. 1941,
consi der ado a lei geral das desapr opr i aes, que di spe sobr e os casos de des apr o-
pri ao por ut i l i dade pbl i ca.
7
A enumer ao desses casos const a do art . 5", dest a-
cando- se, ent r e out r os, os de segur ana naci onal e defesa do Est ado; cal ami dade e
sal ubr i dade pbl i ca; expl or ao de servi os pbl i cos; aber t ur a de vias e a execuo de
pl anos de ur bani zao; pr ot eo de monume nt os hi st r i cos e art st i cos; const r uo
de edifcios pbl i cos et c.
5
Como es cl ar eci ment o ant eci pado, a lei vi gent e engl oba como de ut i l i dade pbl i ca os casos que e s t a m-
p a m neces s i dade pbl i ca (art . 5
a
, Decr et o- l ei n" 3. 365/ 1941) .
6
Al i s, no seri a n e n h u ma her esi a di zer-se que o que t em ut i l i dade pbl i ca t r aduz u ma f or ma de i nt e-
r esse social, e que se al go t e m i nt er es s e social por que, s em dvi da, r et r at a al guma coi sa l i gada ut i l i dade
pbl i ca. Da a i mpr eci s o apr i or st i ca dos concei t os.
7
Evi dent ement e, pel o t e mpo em que foi edi t ado o Decret o-l ei , out r os di pl omas j vi er am a l ume or a par a
al t er ar di sposi t i vo nel e cont i do, or a par a criar nor ma s pr pr i as par a compl et ar o s i s t ema nor mat i vo sobr e
des apr opr i aes . Ent r e est es, ci t e-se o Decr et o- l ei n'-' 1.075, de 22. 1. 1970, que r egul a a i mi s s o l i mi nar na
pos s e em i mvei s r esi denci ai s ur banos e a Lei n
2
6. 071, de 3. 7. 1974, que adapt ou a lei bsi ca ao Cdi go de
Pr ocesso Civil. Mai s r ecent ement e foi edi t ada a Medi da Provi sri a n'-' 2. 183- 56, de 24. 8. 2001, que t a mb m
i nt r oduzi u al t er aes no Decr et o- l ei n 3. 365/ 1941.
O out r o di pl oma r egul ament ador a Lei n
a
4. 132, de 10. 9. 1962, que define os
casos de desapr opr i ao por i nt eresse social e di spe sobr e sua aplicao. Ent r e as
hi pt eses consi deradas pela lei como casos de i nt eresse social est o, dent r e out r os, o
apr ovei t ament o de t odo bem i mpr odut i vo ou expl orado sem cor r espondnci a com as
necessi dades de habi t ao, t r abal ho e cons umo dos cent ros popul aci onai s; a manut en-
o de possei ros que, em t er r enos urbanos, t enham const r u do resi dnci a, quando a
posse tiver sido expressa ou t aci t ament e t ol erada pel o propri et ri o; a i nst al ao das cul-
t ur as nas reas em cuja expl orao no se obedea a pl ano de zoneament o agrcola etc.
Al m da desapr opr i ao ordi nri a, cont empl ada no art. 5
Q
, XXIV, da CF, pode-
mos ai nda cat al ogar mai s t rs espci es de desapr opr i ao.
A pr i mei r a del as a que const a no art. 182, 4
a
, III, da CF, que pode ser denomi -
nada de desapropriao urbanstica sancionatria.
s
Na verdade, essa forma expr opr i at r i a
previ st a como a que pode ser adot ada a t t ul o de penal i zao ao pr opr i et r i o do solo
ur bano que no at ender exigncia de pr omover o adequado apr ovei t ament o de sua
pr opr i edade ao pl ano di ret or muni ci pal .
9
Nest e caso, o Poder Pbl i co desapr opr i a
par a adequar o sol o s necessi dades urban st i cas expressas no pl ano. Todavia, a efic-
cia do ma nda me nt o const i t uci onal dependi a de lei federal. Para t ant o, foi edi t ada, a
t t ul o de r egul ament ao e como di pl oma geral definidor dos t er mos em que a desa-
propri ao poder ser processada, conforme exigncia do di sposi t i vo const i t uci onal ,
a Lei n
a
10. 257, de 10. 7. 2001, aut odenomi nada de Estatuto da Cidade, cujo art. 8
a
,
com seus pargrafos, cui da do assunt o. Com o advent o desse Es t at ut o federal, cabe a
cada Muni c pi o (e t ambm ao Di st ri t o Federal que, pel o art. 32, I
a
, da CF, congrega
compet nci as est aduai s e muni ci pai s ) ,
1 0
que vai fi gurar como expr opr i ant e, edi t ar
sua lei muni ci pal especfica para a rea em que se i mpl ement ar o as aes de poltica
urbana, devendo ser l embr ado que essa rea j dever est ar i ncl u da no pl ano di r et or
da ci dade. Com a edi o do referido di pl oma, t ecer emos adi ant e, em t pi co pr pr i o,
e como pont o de i nformao aos l ei t ores i nt er essados, al guns coment r i os sobre essa
modal i dade expr opr i at r i a. "
Out r a espci e do i ns t i t ut o previ st a no art . 184 da CF, e pode ser denomi nada
de desapropriao rural, por que i nci de sobre i mvei s r ur ai s par a fins de r ef or ma agr-
ria. Trat a-se, na ver dade, de modal i dade especfica da desapr opr i ao por i nt er esse
8
Al guns aut or es d e n o mi n a m essa modal i dade de desapropriao-sano. A nome nc l a t ur a no er r nea,
mas vale anot ar que a des apr opr i ao confi scat ri a, pr evi st a no art . 243 da CF, t a mb m e s t a mpa modal i dade
de sano. De qual quer modo, fi ca feito o r egi st r o.
9
Exat ament e por esse mot i vo que no se conf unde esse t i po de des apr opr i ao, que t e m car t er san-
ci onat r i o, com a des apr opr i ao normal (ou geral) par a fins ur ban st i cos. Est a c ont e mpl a da no art . 182,
3
B
, da CF, no s uger i ndo qual quer puni o. Exempl o dessa modal i dade e nc ont r a do no art . 5
a
, "i", do
Decr et o- l ei n
e
3. 365/ 1941, qu e faz refernci a "execuo de planos de urbanizao". Em out r a s pal avr as: os fins
so ur ban st i cos, ma s i nexi st e sano mot i vador a da desapr opr i ao.
1 0
As s i m t a mb m DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., p. 464.
" A r espei t o des s a modal i dade expr opr i at r i a, vi de nos s os Comentrios ao estatuto da cidade, At l as, 5. ed. ,
2013, p. 131- 155; t a mb m CELSO ANTNI O PACHECO FIORILLO, Estatuto da Cidade comentado, Revi st a
dos Tr i bunai s, 2002, p. 45- 48.
social e t em o obj et i vo de per mi t i r a per da da pr opr i edade qua ndo est a no est ej a
c umpr i ndo sua funo social. Est a s se consi der a cumpr i da nos casos do ar t . 186
da CF, de onde se infere, a contrario sensu, que fora del es a pr opr i edade pass vel de
desapr opr i ao. O expr opr i ant e nessa modal i dade excl usi vament e a Uni o Federal ,
e a i ndeni zao, da me s ma forma que sucede com a modal i dade ant eri or, ser paga
at r avs de t t ul os, e no em di nhei r o. A di sci pl i na bsi ca desse t i po de des apr opr i ao
que se i nscreve ent r e os ar t s. 184 e 191 da CF, e super a em mui t o a di sci pl i na que
vi gorava a nt e r i or me nt e .
1 2
gui sa de escl ar eci ment o, cont udo, convm regi st rar que no h bi ce a que
o Es t ado- membr o pr omova desapropri ao de i mvel rural por i nt er esse social. No
pode faz-lo par a fins de reforma agrria, est a sim, r eser vada Uni o Federal . Inapl i -
cvel, por t ant o, o precei t o do art. 184 da CF. Necessi t ando do i mvel , o Est ado dever
pr omover desapr opr i ao ordi nri a, assi nando- se- l he a obri gao de pr oceder i nde-
ni zao prvia, j ust a e em di nhei r o.
1 3
A di sci pl i na const i t uci onal sobre desapropri ao rural se compl et a at ravs de
duas leis:
P) Lei n
s
8. 629, de 25. 2. 1993 (com al t eraes i nt r oduzi das pel a Lei n
9
10. 279,
de 12. 9. 2001, e pel a Medi da Provisria n
e
2. 183- 56, de 24. 8. 2001) , que
di spe sobre vri os aspect os desse t i po de desapr opr i ao, como o sent i do
da pr opr i edade produt i va, a di st i no ent r e o sol o e as benfei t ori as par a
fins i ndeni zat r i os, a di st ri bui o dos i mvei s rurai s e out r os da me s ma
nat ur eza;
2-) Lei Compl ement ar n
9
76, de 6. 7. 1993 (al t erada pel a Lei Compl ement ar n
9
88, de 23. 12. 1996) , que, r egul ament ando o art . 184, 3
9
, da CF, di spe s o-
bre o pr ocedi ment o cont radi t ri o especial, de ri t o sumr i o, par a o pr ocesso
de desapr opr i ao de imvel rural por i nt er esse social par a fi ns de reforma
agr r i a.
1 4
A l t i ma espci e de desapropri ao a que est previ st a no art . 243 da CF, a
qual podemos denomi nar de desapropriao confiscatria, por no conferir ao pr opr i e-
t ri o di r ei t o i ndeni zat r i o, como ocorre com as modal i dades ant er i or es. A per da da
pr opr i edade nesse caso t em como pr essupost o o fato de que nel a est o localizadas
cul t ur as ilegais de pl ant as psi cot rpi cas. Cons umada a expropri ao, essas reas so
dest i nadas a as s ent ament o de col onos com vistas ao cul t i vo de pr odut os al i ment ci os
e medi cament os os . O pr ocesso adot ado para essa espci e de desapr opr i ao est di s-
ci pl i nado pel a Lei n
9
8. 257, de 26. 11. 1991.
1 2
Ne s s e s ent i do, cf. FBIO DE OLIVEIRA LUCHESI em Desapr opr i ao par a f i ns de r ef or ma agr r i a
per ant e a nova Cons t i t ui o (RDP 90/ 161) .
1 3
Em a bono de s e me l ha nt e possi bi l i dade deci di u o STF no REsp n
2
691. 912- RS, 1* Tur ma, Rei. Mi n.
TEORI ALBI NO ZAVASCKI, j ul g. em 7. 4. 2005 (vide I nf or mat i vo de Jurisprudncia STJ n" 2 4 1 , abr. 2005) .
1 4
Sobr e o pr oces s o j udi ci al par a desapr opr i ao par a fi ns de r ef or ma agrri a, vi de nos s o t r abal ho O novo
pr ocesso expr opr i at r i o par a r ef or ma agrri a, publ i cado no Livro de Estudos Jurdicos n'-' 8, 1994, p. 93- 117, e
na Revista do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, n" 2, 1995, p. 85- 104.
Des apr opr i ao 835
VI OBJETO
1 Regra Geral
Como regra, a desapropri ao pode t er por obj et o qual quer be m mvel ou i m-
vel dot ado de val orao pat r i moni al . E com esse t eor que se paut a o art . 2- do De-
cret o-l ei n- 3. 365/ 1941, no qual se encont r a consi gnado que "todos os bens podem ser
desapropriados" pel as ent i dades da federao. Deve-se, por consegui nt e, i ncl ui r nessa
expresso os bens mvei s ou i mvei s, corpreos ou i ncor pr eos. Em r azo dessa am-
pl i t ude, so t a mb m desapropri vei s aes, cot as ou di rei t os rel at i vos ao capital de
pessoas j ur di cas.
1 5
H, ent r et ant o, al gumas si t uaes que t or nam i mposs vel a desapr opr i ao.
Pode-se agr upar t ai s si t uaes em duas cat egori as: as impossibilidades jurdicas e as im-
possibilidades materiais.
I mpossi bi l i dades j ur di cas so aquel as que se r ef er em a bens que a pr pr i a
lei consi der e i nsuscet vei s de det er mi nado t i po de desapr opr i ao. Co mo exempl o,
t emos a pr opr i edade pr odut i va, que no pode ser obj et o de desapr opr i ao par a f i ns
de r ef or ma agrri a, como emana do art . 185, II, da CF ( embor a pos s a s-l o par a
desapr opr i ao de out r a nat ur eza) . Ent endemos que a t a mb m se si t ua a hi pt es e
de desapr opr i ao, por um Est ado, de bens par t i cul ar es s i t uados em out r o Est ado;
a desapr opr i ao poder j ur di co que est associ ado ao fator territrio, de modo que
per mi t i r esse t i po de desapr opr i ao i mpl i cari a vul ner ao da a ut onomi a est adual
sobr e a ext ens o de seu t er r i t r i o.
De out r o lado, i mpossi bi l i dades mat eri ai s so aquel as pel as quai s al guns bens,
por sua prpri a nat ureza, se t or nam inviveis de ser desapr opr i ados. So exempl os
dessas i mpossi bi l i dades a moeda corrent e, por que ela o pr pr i o mei o em que se ma-
terializa a i ndeni zao;
1 6
os di rei t os personal ssi mos, como a honr a, a l i berdade, a cida-
dania; e as pessoas fsicas ou j ur di cas, por que so sujeitos, e no obj et o de di r ei t os.
1 7
H, t odavi a, al gumas si t uaes que t m ocasi onado di vergnci a ent r e os est u-
di osos, no que t oca possi bi l i dade, ou no, de desapr opr i ao. Uma del as a respei t o
do cadver: enquant o al guns s us t ent am que possvel a desapr opr i ao, desde que
at endi dos os pr es s upos t os const i t uci onai s, out r os t m pe ns a me nt o cont r r i o, i nadmi -
t i ndo o i ns t i t ut o por mot i vos de or dem mor al e rel i gi osa e por no haver ne m como
identificar o suj ei t o da pr opr i edade.
1 8
Dvi da t ambm susci t ada a pr opsi t o dos
1 5
O e nt e ndi me nt o, al i s, r esul t a da pr pr i a Smul a 476 do STF.
1 6
As moedas ant i gas, ao cont r r i o, t m val or pat r i moni al ext r nseco e p o d e m ser obj et o de des apr opr i a-
o. Cf. HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 508.
1 7
Em r el ao s pes s oas j ur di cas, o que se des apr opr i a so os bens de s ua pr opr i edade ou di r ei t os r e-
pr esent at i vos do capi t al , c omo acer t adament e adver t e CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO {Curso,
cit., p. 376) .
18
Est a a opi ni o de J OS CARLOS MORAES SALLES (A desapropriao luz da doutrina e da jurisprudn-
cia, cit., p. 81) . Per mi t i mo- nos , t odavi a, di scor dar do i l ust r e monogr af i st a. Embor a a hi pt es e no seja usual ,
pode m ocorrer, de fato, si t uaes excepci onal ssi mas que r ecl amem a des apr opr i ao do cadver, como, por
exempl o, par a pes qui s a cientfica e pr ot eo da soci edade.
bens i nal i envei s. Em rel ao a est es, por m, ent endemos que nada obst a a que sej am
desapr opr i ados, por que a i nvi abi l i dade de alienao no pode preval ecer di ant e do ius
imperii do Est ado. O que se exige, claro, que o mot i vo seja um daquel es pr evi st os
na lei expropri at ri a.
2 Bens Pblicos
Embor a seja poss vel , a desapr opr i ao de bens pbl i cos encont r a l i mi t es e
condi es na lei geral de desapr opr i aes. A possi bi l i dade expr opr i at r i a pr es s upe a
di reo vertical das ent i dades federat i vas: a Uni o pode desapr opr i ar bens dos Est a-
dos, do Di st r i t o Federal e dos Muni c pi os, e os Est ados pode m desapr opr i ar bens do
Muni c pi o. As s i m sendo, chega-se concl uso de que os bens da Uni o so i nexpr o-
pri vei s e que os Muni c pi os no t m poder expr opr i at r i o sobre os bens das pessoas
federat i vas mai or es.
A despei t o de no ser r econheci do qual quer nvel de hi er ar qui a ent r e os ent es
federativos, dot ados t odos de compet nci as prpri as al i nhadas no t ext o const i t uci o-
nal , a dout r i na admi t e a possi bi l i dade de desapropri ao pel os ent es mai or es ant e o
f undament o da preponderncia do interesse, no qual est no grau mai s el evado o i nt er esse
naci onal , pr ot egi do pel a Uni o, depoi s o regional, at r i bu do aos Est ados e Di st r i t o
Federal, e por fim o i nt er esse local, pr pr i o dos Muni c pi os.
1 9
Alis, esse f undament o
foi r econheci do expr essament e em deci so proferida pel o Supr emo Tri bunal Federal
em litgio que envolvia a Uni o e Es t ado- membr o.
2 0
Por out r o l ado, so fi xadas vedaes em rel ao a Est ados e Muni c pi os, uns
em rel ao a out r os. Um Est ado, por exempl o, no pode desapr opr i ar bens de out r os
Est ados, ne m podem os Muni c pi os desapropri ar bens de out r os Muni c pi os, ai nda
que l ocal i zados em sua di mens o t erri t ori al . Ne m o pr pr i o Est ado pode desapr opr i ar
bem de Muni c pi o si t uado em Est ado di verso. Todas essas vedaes e ma na m da nor ma
cont i da no art. 2-, 2", da lei geral expr opr i at r i a.
2 1
Mes mo com esses l i mi t es, a possi bi l i dade expropri at ri a de bens pbl i cos s ub-
met e- se a uma condi o inafastvel: a ent i dade expr opr i ant e s oment e poder pr omo-
ver o pr ocesso expr opr i at r i o se devi dament e aut or i zada pel o Poder Legislativo de
seu mbi t o. Com isso, invivel a desapropri ao apenas por iniciativa do Execut i vo.
Dest ar t e, par a que se l egi t i me a desapropri ao de bens pbl i cos, exigvel ser a aut o-
ri zao por lei especfica par a tal desi derat o.
Ent r e os est udi osos, lavra al guma cont rovrsi a sobre a natureza dos bens p-
blicos obj et o da desapr opr i ao. Segundo o ent endi ment o de al guns, s oment e ser i am
1 9
LCIA VALLE FI GUEI REDO, Curso, cit., 7, ed., 2004, p. 328.
2 0
Ao Caut el ar I nomi nada n 1. 255/ RR, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, em 16. 6. 2006 {Informativo STF
n
Q
432, j un. 2006) .
2 1
O STF j t eve a opor t uni da de de se mani f est ar sobr e essas vedaes. Vi de RT] 77/ 48; RT 4 8 2 / 1 6 0 e
RDA 128/ 330.
expropri vei s os bens pbl i cos no afetados a uso ou servi o pbl i co.
2 2
Com a devi da
vnia, no comungamos com tal pens ament o. A dest i nao de be m pbl i co a det er mi -
nado servio admi ni st r at i vo no o t or na i mune desapr opr i ao por ent i dade maior.
A uma, por que a lei no pr ocedeu a tal di st i no; assi m, ao i nt r pr et e no ser lcito
faz-lo. A duas, por que o mot i vo da desapropri ao t a mb m r epousar na necessi dade
do expr opr i ant e de ut i l i zar o bem par a al gum servio pbl i co de sua compet nci a.
2 3
Soment e se for const at ado al gum desvi o de fi nal i dade, com pr opsi t os escusos do
expr opr i ant e, que ser l eg t i mo i mpugnar a val i dade da desapr opr i ao. Fora da
ne nhuma i l egal i dade haver.
Out r a ques t o que t em susci t ado al gumas dvi das consi st e em saber se pos -
svel a desapr opr i ao de bens particulares tombados. Parece-nos que a sol uo deve le-
var em cont a que o t omba me nt o at o admi ni st r at i vo de cart er rest ri t i vo, que t em
f undament o const i t uci onal , e visa ao at endi ment o do i nt er esse pbl i co r et r at ado pel a
necessi dade de t ut el a do pat r i mni o cul t ural brasi l ei ro, como const a dos ar t s. 215 e
216 da Cons t i t ui o.
2 4
Sendo assi m, abr em- se duas hi pt eses. Se o t omba me nt o pr o-
vm de ent i dade federativa menor, ser possvel, em t ese, a desapr opr i ao do bem
pel a ent i dade maior, desde que, bvio, compr ovado que o i nt er esse pbl i co a ser
at endi do pel a desapr opr i ao t em preval nci a sobre o que gerou o t omba me nt o. A
recproca, por m, invivel, ou seja, no pode a ent i dade me nor desapr opr i ar o bem
cujo t omba me nt o foi i nst i t u do pel a ent i dade maior, por que de se supor que o i nt e-
resse at endi do por est a l t i ma preval ece sobre o pr ot eo do pat r i mni o local obj et o
do at o rest ri t i vo. A desapr opr i ao s oment e seria admi ss vel se houves s e aut ori zao
da aut or i dade mai or .
2 5
3 Bens de Ent i dades da Admi ni st rao Indi ret a
Por falta de di sposi es que r egul em a mat ri a, t em si do mui t o di scut i da a
quest o relativa desapr opr i ao de bens que per t enam a ent i dades admi ni st r at i vas,
como aut ar qui as, empr esas pbl i cas, soci edades de economi a mi s t a e fundaes p-
blicas. Para mel hor exame do assunt o, mel hor que se faa u ma di st i no prel i mi nar.
A desapr opr i ao de bens dessas ent i dades por ent i dades mai or es no encon-
t ra bi ces na di sci pl i na per t i nent e e, ao cont rri o, guar da compat i bi l i dade com o que
di spe o j ci t ado art. 2
a
, 2
a
a
3. 365/ 1941. poss vel , por t ant o, que
a Uni o desapr opr i e bem de uma soci edade de economi a mi st a est adual ou de u ma
empr esa pbl i ca muni ci pal . O me s mo se d na rel ao ent r e o Est ado e ent i dades ad-
mi ni st rat i vas muni ci pai s.
2 2
SRGI O FERRAZ, Des apr opr i ao de bens pbl i cos, em Trs estudos de direito, Revi st a dos Tr i bunai s,
1977, p. 50- 51.
2 3
Tambm: LETCIA QUEI ROZ DE ANDRADE, Desapropriao de bens pblicos, Mal hei r os , 2006, p. 120.
2 4
Sobr e t omba me nt o, vi de o que es cr evemos sobr e o t e ma no Cap t ul o XII.
2 5
A sol uo al vi t rada, i ncl usi ve, se compat i bi l i za com os 2- e 3
S
do art . 2
2
s
3. 365/ 1941.
O pr obl ema se si t ua em relao possi bi l i dade de uma ent i dade menor , como
por exempl o um Muni c pi o, desapr opr i ar bens de uma aut ar qui a ou empr es a pbl i ca
vi ncul adas a pessoa federativa maior, como o Est ado ou a Uni o Federal . A r espei t o
dessa quest o, so di scr epant es os aut or es. Para al guns, s empr e poss vel a des apr o-
pr i ao.
2 6
Out r os advogam a t ese de que a desapropri ao s poss vel qua ndo se
t r at a de bens desvi ncul ados do objetivo i nst i t uci onal da pessoa admi ni st r at i va, mas
invivel quando esses bens consubst anci am a execuo dos servi os pbl i cos a que es-
t o pr eor denadas .
2 7
Nos s o ent endi ment o, por m, di verso. A desapr opr i ao de bens
pbl i cos, como se viu, fundada na hi er ar qui a das pessoas federativas consi derando
-se a sua ext enso t erri t ori al . O pri nc pi o deve ser o me s mo adot ado par a os bens de
pessoas admi ni st r at i vas, ai nda que al guns del es pos s am ser qualificados como bens
pri vados. Prevalece nesse caso a nat ur eza de mai or hi er ar qui a da pessoa federativa a
que est vi ncul ada a ent i dade admi ni st rat i va. Por consegui nt e, par a ns se afigura j uri -
di cament e invivel que o Est ado, por exempl o, desapr opr i e bens de u ma soci edade de
economi a mi st a ou de u ma aut ar qui a vi ncul ada Uni o Federal , assi m como t a mb m
nos parece i mposs vel que um Muni c pi o desapr opr i e bens de uma empr es a pbl i ca ou
de uma fundao pbl i ca vi ncul ada ao Est ado, seja qual for a nat ur eza desses be ns .
2 8
O STJ e o STF j se mani f est ar am sobre o t ema, deci di ndo ser i l eg t i ma a desapr opr i a-
o do Est ado sobre bens de soci edade de economi a mi st a federal, sob a consi der ao
de que, sendo o servi o execut ado da compet nci a da Uni o, os bens da ent i dade a ela
vi ncul ada est o a mer ecer pr ot eo.
2 9
Refora esse ent endi ment o o 3
a
do art. 2- da lei expropri at ri a, s egundo o qual
vedado a Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os desapr opr i ar aes, cot as e di rei t os
r epr esent at i vos do capital de i nst i t ui es ou empr esas cujo f unci onament o dependa
de aut ori zao do Governo Federal e se subor di ne sua fiscalizao, salvo com prvi a
aut ori zao do Pr esi dent e da Repblica. Se para tais pessoas j ur di cas me r a me nt e au-
t ori zadas a lei fixou a vedao expropri at ri a como regra, com mui t o mai or razo de
se i mpedi r a desapr opr i ao de bens das pessoas admi ni st r at i vas descent r al i zadas que
integram (no sendo mer ament e autorizadasl) a prpri a Admi ni st r ao.
Nessa me s ma l i nha de pens ament o se colocou o STJ. Reaf i r mando sua ant er i or
posi o, deci di u per empt or i ament e que "o Municpio no pode desapropriar bens de proprie-
dade de empresa pblica federal, sem a prvia autorizao do Presidente da Repblica, me s mo
que no sej am ut i l i zados di r et ament e na prest ao de servi o pbl i co".
3 0
No me s mo
2 6
SRGI O DE ANDRA FERREI RA (Direito administrativo didtico, cit., p. 197) .
2 7
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 509; DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 460.
2 8
No me s mo s ent i do CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 377.
1 9
STJ ( ROMS n= 1.167, Rei. Mi n. PEDRO ACIOLI) e STF (RE n
a
172. 816, Rei. Mi n. PAULO BROSSARD,
RDA 195/ 197) . O caso envol vi a desapr opr i ao pr omovi da pel o Es t ado do Ri o de J anei r o s obr e bens da Ci a.
Docas do Rio de Janei r o. As deci ses no fizeram qual quer refernci a nat ur eza dos bens des t a soci edade de
economi a mi s t a; cons i der ar am a nat ur eza do servi o e o des r es pei t o es t r ut ur ao hi er r qui ca do Est ado.
3 0
REsp n'
J
214. 878, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. GARCIA VIEIRA, j ul g. em 5. 10. 1999 ( apud Jurisprudncia do STJ
n
Q
35, out . 1999) (grifo nos s o) .
sent i do, a vedao de Muni c pi o desapr opr i ar bens de aut ar qui a federal .
3 1
As deci ses
r et r at am, a nos s o ver, a corret a aplicao do Di rei t o em rel ao ao t ema.
4 Margens dos Rios Navegveis
As mar gens dos ri os navegveis t m pr ovocado al gumas cont r ovr si as quant o
sua nat ur eza j ur di ca, o que acarret a l ogi cament e efeitos quant o vi abi l i dade de
desapr opr i ao.
Em rei t eradas mani fest aes a respei t o, HELY LOPES MEIRELLES s empr e sus-
t ent ou que t ai s faixas t er r est r es, consi deradas faixas r eser vadas pel o Cdi go de guas,
i nt egr am a pr opr i edade pri vada, est ando dest acadas apenas par a us o da Admi ni st r a-
o, em forma de servi do admi ni st rat i va. Al m do mai s, a t r anscr i o dos i mvei s
ri bei ri nhos al canari a esses t er r enos margi nai s, de modo que deveri a o regi st ro ser
obser vado pel o Poder Pbl i co.
3 2
Esse ent endi ment o, todavia, no foi sufragado pel o STF, que dei xou assent ado
na Smul a 479: "As margens dos rios navegveis so de domnio pblico, insuscetveis de expro-
priao e, por isso mesmo, excludas de indenizao."
A mat r i a r eal ment e i nada de dvi das. Parece-nos, ent r et ant o, que as mar -
gens dos ri os podem pert encer, ou no, ao dom ni o pri vado, embor a a r egr a as at r i bua
ao dom ni o pbl i co (art. 31 do Decr et o n
2
24. 643/ 1934, o Cdi go de guas) . Sendo
assi m, no haver desapr opr i ao e i ndeni zao se as mar gens i nt egr ar em o dom ni o
pbl i co. Se per t encer em ao dom ni o pri vado, por m, t ant o ser obr i gat r i a a desapr o-
pri ao como o pagament o da respect i va i ndeni zao.
3 3
Out r os aspect os do t ema, no ent ant o, sero obj et o de consi der ao no Cap t ul o
relativo aos bens pbl i cos (Cap t ul o XVI, t pi co X, i t em 4) .
VI I FORMA DE AQUISIO
A aqui si o de um bem pode ser originria ou derivada. A aqui si o ori gi nri a
quando o fato j ur di co em si que enseja a t ransfernci a da pr opr i edade, sem corre-
lao com qual quer t t ul o j ur di co de que seja t i t ul ar o ant er i or pr opr i et r i o. E o caso
dos ani mai s caados ou pescados. Ao cont rri o, a aqui si o deri vada quando depen-
de da part i ci pao volitiva de out r a pessoa, fi xando-se a necessi dade das figuras do
t r ans mi t ent e e do adqui r ent e. o caso dos negci os j ur di cos bi l at erai s, ou seja, dos
cont r at os em geral.
A desapr opr i ao , r eal ment e, modo sui generis de aqui si o da pr opr i edade.
Mas, pel a forma como se consuma, de ser consi der ada forma de aquisio originria,
3 1
REsp 1. 188. 700-MG, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 18. 5. 2010. No caso, o l i t gi o envol veu o Muni -
c pi o de Our o Pr et o e a Uni ver s i dade Federal de Our o Pr et o.
3 2
Ob. cit., p. 526.
3 3
O STF r eaf i r mou a or i ent ao da Smul a no RE 331. 086, Rei. Mi n. MENEZES DI REI TO, em 2. 9. 2008.
por que a s vont ade do Est ado i dnea a consumar o supor t e ftico ger ador da t r ans-
ferncia da pr opr i edade, sem qual quer relevncia at r i bu da vont ade do pr opr i et r i o
ou ao t t ul o que possua. A desapropri ao, assi m, consi der ada o pont o inicial da nova
cadei a causai que se formar para fut uras t ransfernci as do be m.
3 4
Dessa pr emi ssa sur gem doi s i mpor t ant es efeitos. O pr i mei r o consi st e na ir-
reversi bi l i dade da t ransfernci a, ai nda que i ndeni zado t enha si do t ercei ro que no o
dono do bem desapr opr i ado. Ademai s, com a desapr opr i ao consi der am- se ext i nt os
os di rei t os reais de t ercei ros sobre a coisa. Nesse sent i do, alis, const a do art . 31 da lei
geral expropri at ri a: "Ficam sub-rogados no preo quaisquer nus ou direitos que recaiam sobre
o bem expropriado." Como exempl o, t emos o caso da hi pot eca: o credor hi pot ecr i o t er
0 seu di rei t o real subst i t u do pel o preo t ot al ou parcial da i ndeni zao; est a, depen-
dendo da hi pt ese, poder ser repart i da, em par t es iguais ou no, ent r e o pr opr i et r i o
e o credor hi pot ecr i o. Mas o bem em si i ngressa no pat r i mni o do expr opr i ant e s em
qual quer nus em favor de t ercei ro.
VI I I COMPETNCIAS
A desapr opr i ao, como t emos observado, es t ampa um pr ocedi ment o ampl o
que vai desde a decl arao do Est ado at a t ransfernci a da pr opr i edade, s em cont ar
ai nda com a quest o sobre a compet nci a legislativa par a a mat r i a. Por i sso, vale a
pena di st i ngui r as compet nci as.
1 Compet nci a Legislativa
A compet nci a privativa para legislar sobre desapr opr i ao da Uni o Federal,
ex vi do art. 22, II, da CF.
Essa compet nci a, como o pr pr i o nome indica, consi st e na pr oduo nor mat i va
a r espei t o da mat ri a, significando que a Uni o que t em o poder de criar regras j ur -
dicas novas (ius novum) sobr e desapropri ao.
A Const i t ui o, no art . 22, pargrafo ni co, admi t i u que lei compl ement ar vi es-
se a aut ori zar os Est ados a legislar sobre quest es especficas das mat r i as suj ei t as
compet nci a privativa da Uni o. Essa compet nci a legislativa est adual , por i sso,
condi ci onada, vale dizer, s se consumar quando for edi t ada a lei compl ement ar au-
t or i zador a referida no di sposi t i vo.
3 5
3 4
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 373; DI GENES GASPARI NI , ob. cit., p. 446.
3 5
Bem por i sso, o STF decl ar ou a i nconst i t uci onal i dade de di sposi t i vo da Lei Or gni ca do Di st r i t o Federal ,
pel o qual as des apr opr i aes depender i am de prvi a aprovao da Cmar a Legi sl at i va. Al m de ext r apol ar o
Decr et o- l ei n
Q
3. 365/ 1941, o di sposi t i vo i nvadi u esfera pr pr i a do Execut i vo (vi de ADI N 969-DF, Rei. Mi n.
J OAQUI M BARBOSA; Informativo STF n
a
442, set . 2006) .
2 Compet nci a Declaratria
Di ver sament e da anterior, est a a compet nci a para declarar a utilidade pblica ou
o interesse social do bem com vistas fut ura desapr opr i ao.
Declarar a ut i l i dade pbl i ca ou o i nt er esse social condut a que apenas reflete
a mani fest ao do Est ado no sent i do do i nt er esse pbl i co que det er mi nado bem des-
per t a com vi st as t ransfernci a coercitiva a ser pr ocessada no fut uro. Por t ant o, no
se pode di zer ai nda que, com a declarao, j exi st a a desapr opr i ao. A decl arao
apenas u ma fase do pr ocedi ment o.
A compet nci a par a decl arar a ut i l i dade pbl i ca ou o i nt er esse social concor-
rente da Uni o, dos Est ados, do Di st ri t o Federal , dos Muni c pi os e dos Terri t ri os,
e est previ st a no art. 2- do Decret o-l ei n
e
3. 365/ 1941. A si t uao dos Terri t ri os
pecul i ar no si st ema federativo vi gent e: no est o compr eendi dos na organi zao po-
ltica da federao (art. 18, CF) e i nt egr am a Uni o, dependendo sua organi zao de
lei compl ement ar (art. 18, 2, CF); apesar de tal posi o, t m di sci pl i na pr pr i a na
Const i t ui o (art. 33) . Por tal mot i vo, al guns aut or es os consi der am mer as ci rcunscri -
es ou aut ar qui as t erri t ori ai s, par ecendo no admi t i r em t e nha m el es per sonal i dade
j ur di ca pr pr i a.
3 6
Todavia, o Cdi go Civil vi gent e os incluiu expr es s ament e no rol das
pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co i nt er no (art. 41, II), o que no ocorri a com o Cdi -
go r evogado (art. 14) .
3 7
Em conseqnci a, se f ut ur ament e for cri ado al gum Terri t ri o
( at ual ment e i nexi st em essas ent i dades) , t er ele t a mb m compet nci a decl arat ri a
par a f i ns de desapr opr i ao.
A regra alcana t odas as pessoas federativas, por que a el as que i ncumbe pr o-
ceder val orao dos casos de ut i l i dade pbl i ca e de i nt er esse social que pr opi ci am
a desapr opr i ao. Esses casos podem ser de i nt er esse federal, est adual , di st ri t al ou
muni ci pal .
A regra, cont udo, compor t a excees. Assi m, at ri bui -se compet nci a par a decla-
rar ut i l i dade pbl i ca ao DNI T - Depar t ament o Naci onal de I nf r aest r ut ur a de Transpor-
tes, cuja nat ur eza j ur di ca a de autarquia admi ni st r at i va (sucessor a do ant i go DNER
- Dept o. Naci onal de Est r adas de Rodagem) , par a o fi m de ser pr omovi da desapr opr i a-
o vi sando i mpl ant ao do Si st ema Naci onal de Vi ao.
3 8
Idnt i ca compet nci a foi
conferida ANEEL - Agnci a Naci onal de Energi a Eltrica, t a mb m aut ar qui a federal,
com o objetivo de ser em desapr opr i adas reas para a i nst al ao de concessi onr i os e
per mi ssi onr i os de energi a el t ri ca.
3 9
E discutvel a opo do l egi sl ador no que con-
cerne a tais excees, vi st o que a decl arao de ut i l i dade pbl i ca ou de i nt er esse social
3 6
MANOEL GONALVES FERREI RA FILHO, Comentrios Constituio brasileira de 1988, Sarai va, v. 1,
1990, p. 228; J OS AFONSO DA SILVA, Direito constitucional positivo, Mal hei r os, 20. ed. , p. 4 7 1 ; ALEXAN-
DRE DE MORAES, Direito constitucional, At l as, 12. ed., p. 282. De nos s a par t e, t a mb m o s ent i do que
par ece e ma na r da Cons t i t ui o, c omo r egi s t r amos em edi es ant er i or es .
3 7
Deve consi gnar - se que al guns es t udi os os j ent endi am que os Ter r i t r i os t i nha m per s onal i dade j ur di ca
pr pr i a. o caso de MI CHEL TEMER, Elementos de direito constitucional, Revi st a dos Tr i bunai s, 5. ed. , p. 100.
3 8
Ar t . 82, IX, Lei n'-' 10. 233, de 5. 6. 2001.
3 9
Ar t . 10, Lei n'-' 9. 074, de 7. 7. 1995, com a r edao da Lei n
a
9. 648, de 27. 5. 1998.
const i t ui um j u zo pbl i co de valorao quant o futura per da da pr opr i edade, j u zo
esse que, a nosso ver, pr pr i o das pessoas da federao.
Em se t r at ando de desapropri ao por i nt eresse social, par a o fi m especfico de
pr omover a reforma agrria, a compet nci a para a decl arao expr opr i at r i a excl usi va
da Uni o Federal, como r egi st r am o art . 184 e pargrafos da CF. Repi t a-se, no ent ant o,
com vi st as a di r i mi r event uai s dvi das, que s oment e par a a reforma agrri a a Uni o
t em compet nci a privativa; se a desapropri ao for por i nt er esse social par a out r o fi m
que no o de reforma agrri a (e a lei rel aci ona out r os casos de i nt er esse social), as
demai s pessoas federat i vas t a mb m t er o compet nci a par a a respect i va decl arao ex-
pr opr i at r i a e, por consegui nt e, para pr omover a desapr opr i ao.
4 0
A di ferena bsi ca
consi st e na i ndeni zao: enquant o na desapropri ao par a reforma agrri a o pagamen-
to efetivado por ttulos da dvida agrria, na desapropri ao por i nt er esse social par a
fins di versos a i ndeni zao deve ser a comum, ou seja, prvia, j us t a e em dinheiro.
41
A compet nci a par a decl arar a ut i l i dade pbl i ca de i mvel par a fins urbansticos
do Municpio, o que encont r a f undament o nos art s. 30, I (i nt eresse local) e VIII (orde-
na me nt o do sol o), e 182, caput (poltica de desenvol vi ment o ur bano) , e 3
9
, da Cons -
t i t ui o. Regi st re-se que referida compet nci a abrange no s oment e a desapr opr i ao
ur ban st i ca sanci onat ri a, previ st a no Est at ut o da Ci dade, como a desapr opr i ao ur-
ban st i ca ordi nri a, pr evi st a no art . 5
e
, "i", do Decret o-l ei n
s
3. 365/ 1941.
4 2
3 Compet nci a Execut ri a
A compet nci a execut ri a significa a at ri bui o para promover a desapr opr i ao,
ou seja, par a provi denci ar t odas as medi das e exercer t odas as at i vi dades que venham a
conduzi r efetiva t ransfernci a da pr opr i edade. Essa compet nci a vai desde a negoci a-
o com o pr opr i et r i o at a finalizao do processo j udi ci al expr opr i at r i o, pas s ando
pel o pr pr i o aj ui zament o da respect i va ao.
E mai s ampl a que as demai s essa compet nci a. Nos t er mos do art . 3
e
da lei geral
expropri at ri a, "os concessionrios de servios pblicos e os estabelecimentos de carter pblico
ou que exeram funes delegadas do Poder Pblico podero promover desapropriaes, mediante
autorizao expressa, constante de lei ou contrato". O di sposi t i vo, cl aro, no pr i ma pel a
preci so e tcnica, i ncl usi ve por que bast ant e ant i go. A i nt eno do legislador, con-
4 0
Veja-se a s egui nt e deci so do STJ, que bem el uci da a hi pt ese: "Legitimidade. Estado. Desapropriao. O
ato do Governador do Estado de So Paulo, estampado no Decreto n
s
22.033/1984, se enquadra na hiptese do art. 2-
a Lei n
2
4 . 1 3 2 / 6 2 , que contm diversas espcies de desapropriao por interesse social. Os Estados esto legitimados a
promov-la, desde que no objetivem a reforma agrria, esta sim, privativa da Unio" ( REsp n
2
20. 896, 2
S
Tur ma, Rei.
Mi n. ELIANA CALMON, j ul g. em 19. 10. 1999, apud Jurisprudncia do STJ, n
2
37, out . 1999) .
4 1
Com essa obser vao, o STJ l egi t i mou desapr opr i ao por i nt er es s e social pr omovi da por Es t a do- me m-
br o par a i mpl ant ao de col ni as ou cooper at i vas de povoament o ou t r abal ho agrcola, com i ndeni zao em
di nhei r o (RMS 13. 959- RS, 2 Tur ma, Rei. Mi n. J OO OTVI O DE NORONHA, em 6. 9. 2005; vi de Informa-
tivo STJ n 259, set . 2005) .
4 2
Em rel ao a est a l t i ma, vi de STJ, RMS 18. 703-BA, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. DENI SE ARRUDA, em
28. 11. 2006 (Informativo STJ n
2
306, dez. 2006) .
t udo, foi a de per mi t i r que pessoas del egadas do Poder Pbl i co, s quai s (e s oment e
a elas) i nt er essasse a t ransfernci a do bem, pudes s em, elas mes mas , adot ar as medi -
das necessri as consumao da desapropri ao. So pessoas del egadas as ent i dades
da Admi ni st r ao I ndi r et a (aut arqui as, empr esas pbl i cas, soci edades de economi a
mi st a e fundaes pbl i cas), cuja del egao de nat ur eza legal, e os concessi onri os
e per mi ssi onr i os de servi os pbl i cos, cuja at i vi dade r esul t a de del egao negociai
(concesses e per mi sses de servios pbl i cos) .
4 3
Sendo assi m, al m das pessoas federativas, as aut ar qui as, as empr es as pbl i cas
e demai s pessoas da Admi ni st r ao Indi ret a, bem como as empr es as que execut em
servios pbl i cos at ravs de concesso ou per mi sso podem ser aut or as em ao de
desapropri ao, cabendo- l hes em conseqnci a t odos os di rei t os, obri gaes, deveres
e nus at r i bu dos s par t es dent r o do processo, inclusive o rel at i vo ao pagament o da
i ndeni zao.
Pode dividir-se a compet nci a execut ri a, par a fi ns di dt i cos, em doi s gr upos:
1. compet nci a incondicionada; e
2. compet nci a condicionada.
No pr i mei r o gr upo est o a Uni o, os Est ados, o Di st r i t o Federal e os Muni c -
pi os, que est o livres par a a pr oposi t ur a da ao expropri at ri a. No s egundo est o as
pessoas que exer cem funes del egadas do Poder Pbl i co, vi st o que s pode m pr opor
a ao se estiverem expressamente autorizadas em lei ou contrato (art. 2
e
, 3
S
, da lei geral ).
Trata-se, poi s, de condi o i mpost a por lei par a o exerccio da ci t ada compet nci a.
Em rel ao a concesses e per mi sses de servios pbl i cos, agora di sci pl i nadas
pel a Lei n
a
8. 987/ 1995, i mpem- se duas observaes. A pr i mei r a a de que, confi rman-
do o di sposi t i vo da lei expropri at ri a, const i t ui encargo do concessi onr i o pr omover as
desapropri aes aut or i zadas pel o poder concedent e, conforme previ st o no edital e no
cont r at o (art. 31, VI). Em segundo lugar, as empr esas per mi ssi onr i as t ambm passa-
r am a t er a compet nci a executria, tal como as concessi onri as, e i sso por que a mes ma
lei manda aplicar per mi sso, no que for compat vel , as regras aplicveis concesso
(art. 40 e pargrafo ni co). Se ant es era invivel essa compet nci a, por que no havia
cont r at o na per mi sso, hoje i nt ei r ament e admissvel, no por que a per mi sso seja
cont rat o (porque, como vi mos no cap t ul o prpri o, no deveria s-l o), mas si m por que
a lei faz a previ so, condi o essa i mpost a pel o ci t ado art. 2
a
, 3
a
, da lei expropri at ri a.
IX DESTINAO DOS BENS DESAPROPRIADOS
1 Regra Geral
Quando a Const i t ui o e a lei aut or i zam o Poder Pbl i co a pr ocessar a desapr o-
pri ao, o sent i do i medi at o que da r esul t a o de que os bens que l he des per t ar am o
4 3
i nt er esse sej am t ransferi dos par a as pessoas habi l i t adas a pr omover a desapr opr i ao,
t odas el as consi der adas, em sent i do ampl o, como vet or es do Poder Pbl i co.
A regra geral, por t ant o, resi de na ci rcunst nci a de que os bens desapr opr i ados
devem i nt egrar o pat r i mni o das pessoas ligadas ao Poder Pbl i co que pr ovi denci ar am
a desapr opr i ao e pagar am a i ndeni zao. Se det er mi nado pr di o, por exempl o, de-
sapr opr i ado por um Est ado para i nst al ao de Secretaria, i ngr essar ele no pat r i mni o
est adual e adqui r i r o status de bem pbl i co.
Obser ve- se, ent r et ant o, que a i nt egrao do bem expr opr i ado no pat r i mni o das
pessoas component es do Poder Pbl i co pode ser definitiva ou provisria. Ser definitiva
quando tiver utilizao para o prprio Poder Pblico, ou seja, quando a desapr opr i ao
tiver si do pr ocessada em seu pr pr i o benefcio ou em benefcio do pbl i co. Exempl o:
a const r uo de uma est rada. Ao cont rri o, ser provi sri a quando, apesar de o bem
t er si do desapr opr i ado pel o Poder Pblico, este o tiver feito para possibilitar sua utilizao
e desfrute por terceiro. Tome-se como exempl o a desapr opr i ao par a fins de reforma
agrria: os bens s f i cam em poder do expr opr i ant e enquant o no so r epassados aos
fut uros pr opr i et r i os.
Em pri nc pi o, a i nt egrao do bem dever ser definitiva. Nos casos especi ai s,
que adi ant e ver emos, que ser provi sri a. Assi nal e-se, por que rel evant e, que, me s mo
nas hi pt eses em que a dest i nao seja provisria, os bens devero i ngr essar pr i mei -
r ament e no pat r i mni o do expr opr i ant e e, s oment e aps, no pat r i mni o de t ercei ros,
aquel es a que m vai i ncumbi r sua ut i l i zao e desfrut e. Significa, poi s, que j uri di ca-
ment e invivel, na desapr opr i ao, que o bem expr opr i ado seja di r et ament e t ransferi -
do par a t ercei ro.
2 Casos Especiais
O quadr o nor mat i vo di sci pl i nador da desapr opr i ao apont a par a al gumas hi -
pt eses em que a dest i nao dos bens ao Poder Pbl i co provi sri a. Os bens pas s am
pel o pat r i mni o do expr opr i ant e e so r epassados pos t er i or ment e a t ercei ros. Vejamos
essas hi pt es es .
4 4
2.1 Desapropriao por Zona
aquel a desapropri ao que abrange as reas cont guas necessri as ao desen-
vol vi ment o da obr a real i zada pel o Poder Pblico e as zonas que vi er em a sofrer val o-
ri zao ext raordi nri a em decorrnci a da mes ma obra, es t ando previ st a no art . 4
Q
do
Decret o-l ei n
2
3. 365/ 1941.
4 5
4 4
Ad o t a mo s , ne s t e t ema, a cl assi fi cao a pr e s e nt a da por MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, ob.
ci t . , p. 138- 140.
4 5
Co mo be m assi nal a J OS CARLOS DE MORAES SALLES, a val ori zao t e m que ser r eal ment e ext r aor -
di nr i a. Des s e modo, n o se per mi t i r i a a desapr opr i ao se a val ori zao fosse de n vel bai xo ou razovel
(ob. cit., p. 113) . Cf. SEABRA FAGUNDES (Da desapropriao no direito brasileiro, cit., p. 100 s egui nt es ) .
As referidas reas devem ser bem especificadas quando da decl arao de ut i -
lidade pblica, i ndi cando- se quai s as que vo propi ci ar o desenvol vi ment o da obr a e
aquel as que vo sofrer a val ori zao ext raordi nri a. em rel ao a est as l t i mas que
a lei aut ori za a r evenda a t ercei ros, sendo per mi t i do ao expr opr i ant e que a venda se
faa por valor at ual i zado, ou seja, pel o valor que passou a t er o bem aps a real i zao
da obra. O dom ni o do expr opr i ant e, por t ant o, t er sido provi sri o, dur ando apenas
o t empo necessr i o r evenda a t ercei ro, t ransfernci a essa que, a si m, t er cart er
per manent e. Como o expr opr i ant e arrecada val ores bem mai s el evados do que os que
pagou a t t ul o de i ndeni zao, t em a seu favor uma diferena pecuni r i a que serve para
compensar, t ot al ou par ci al ment e, o cust o da obra. Essa est rat gi a, alis, subst i t ui a
cobrana de cont r i bui o de mel hori a, espcie de t r i but o pr evi st o no art. 145, III, da
CF, que t em i dnt i co obj et i vo.
A lei prev, ai nda, a hi pt ese de esse t i po de desapr opr i ao dest i nar - se ur ba-
ni zao ou r eur bani zao mediante concesso comum ou especial (parceria pblico'-privada).
Nesse caso, o edi t al de licitao poder prever que a recei t a or i unda da r evenda ou
ut i l i zao i mobi l i ri a esteja i nseri da em proj et o associ ado por cont a e ri sco do conces-
si onri o. Todavia, se couber ao concedent e a r esponsabi l i dade pel o pagament o de i n-
deni zaes, deve ser-l he garant i do, no m ni mo, o r essar ci ment o por t ai s des embol s os .
E o que averba o art. 4
S
, pargrafo ni co, da lei expropri at ri a, com a r edao da Lei
n
e
12. 873, de 24. 10. 2013. Tal provi dnci a evita di spndi o, s em r et or no, de r ecur sos
pbl i cos e benefcio excl usi vo do concessi onri o, el evando-se o l ucro que vai auferir
com a r evenda ou ut i l i zao imobiliria. Infere-se, poi s, que ao concessi onr i o caber
prever tal r essar ci ment o j ocasi o do proj et o urban st i co.
A despei t o de sofrer al guma cont est ao, essa forma expr opr i at r i a t e m si do
acat ada por vrias deci ses j udi ci ai s, inclusive pel o Supr emo Tri bunal Feder al .
4 6
2.2 Desapropriao Urbanstica
Consi der a- se aqui desapr opr i ao urban st i ca aquel a pel a qual o Poder Pbl i co
pr et ende criar ou al t erar pl anos de urbani zao par a as ci dades, s s endo poss vel a sua
i mpl ement ao medi ant e a ret i rada de al gumas pr opr i edades das mos de seus donos .
Esse t i po de desapr opr i ao, como fcil observar, cos t uma al canar bai r r os in-
t ei ros e, por isso, o Poder Pbl i co t em o dever de definir pr evi ament e seus pr oj et os ur-
ban st i cos, j que so el es o pr pr i o mot i vo das desapr opr i aes. Ressal ve-se, por m,
que ne m s empr e a desapr opr i ao acarret a a possi bi l i dade de t ransfernci a dos bens
expr opr i ados a t ercei ros. Ser, cont udo, admi ss vel a t ransfernci a quando, ul t i mado
4 6
AI n
e
42. 240, Rel at or Mi n. ALI OMAR BALEEIRO. Eis a ement a: " Des apr opr i ao - Poder abr anger
r ea mai or do que a e s t r i t a me nt e necessr i a par a a obr a, des de que a des t i ne a aut or i dade a fi m pbl i co ou
de ut i l i dade pbl i ca" (RTJ 4 6 / 5 5 0 ) .
o pr oj et o ur ban st i co, o Poder Pblico, desi nt er essado de per manecer com os bens
expr opr i ados, t enha me s mo que repass-l os a t er cei r os.
4 7
So exempl os desse t i po de desapropri ao, que propi ci a a dest i nao a t ercei -
r os: (a) a desapr opr i ao par a fins de urbani zao e i mpl ant ao de di st r i t os i ndus -
t ri ai s (art. 5
a
, "i ", da lei ger al ) ;
4 8
(b) a desapropri ao urban st i ca par a adequao de
i mvei s ao pl ano di ret or do Muni c pi o (art. 182, 4
a
, III, da CF; Lei n
a
10. 257/ 2001,
o Est at ut o da Ci dade) .
4 9
2.3 Desapropriao por Interesse Social
Os casos que a lei consi der a como de i nt er esse social est o no art . 2
a
da Lei n
2
4. 132/ 62. A mai or i a del es envolve mai or i nt eresse do Est ado em di st r i bui r os bens
desapr opr i ados do que em deix-los per manecer em seu pat r i mni o. Exempl o t pi co
a desapr opr i ao par a fins de reforma agrria: o expr opr i ant e desapr opr i a os bens
i mpr odut i vos e os t ransfere quel es que t enham como adequ- l os funo social. A
pr pr i a lei prev a hi pt ese da venda desses bens (art. 4
a
) . Out r o exempl o a hi pt ese
de desapr opr i ao para abast eci ment o da popul ao, previ st a na Lei Del egada n
a
4, de
26. 9. 1962: nesse caso, o Poder Pbl i co desapr opr i a os bens por que pode est ar havendo
sonegao especul at i va por par t e dos fornecedores; ul t i mada a desapr opr i ao, cont u-
do, os bens so di st r i bu dos popul ao.
2.4 Desapropriao-Confisco
Est a forma expropri at ri a, como vi mos, t em previ so no art. 243 da CF e no
r ende ensej o i ndeni zao. Nesse mandament o est expr esso que as gl ebas expr o-
pri adas por per mi t i r em o cul t i vo ilegal de pl ant as psi cot rpi cas so "especificamente
destinadas ao assentamento de colonos, para cultivo de produtos alimentcios e medicamentosos".
Not a- se, poi s, que haver a dest i nao provi sri a dos bens no pat r i mni o do Po-
der Pbl i co e definitiva no dos col onos. Essa dest i nao, como emana do t ext o, est ar,
por m, condi ci onada ao fi m expresso na Cart a Const i t uci onal . A esse t ema dedi care-
mos coment r i os especficos mai s adi ant e, em t pi co pr pr i o.
4 7
So pr eci sas as pal avras de ADI LSON ABREU DALLARI: "Pel a des apr opr i ao o Poder Pbl i co r ecebe
um bem, que passa a i nt egr ar seu pat r i mni o. Nu m mo me n t o s ubs e que nt e , em out r o negci o j ur di co, s e
pr ocessa a al i enao" (Desapropriao para fins urbansticos, cit., p. 69) .
4 8
A al nea " i " do ar t . 5 do Decr et o- l ei n'
J
3. 365/ 1941 t eve s ua r edao al t er ada pel a Lei n
s
9. 785, de
29. 1. 1999, pa s s a ndo a consi der ar caso de ut i l i dade pbl i ca "a abertura, conservao e melhoramento de vias ou
logradouros pblicos; a execuo de planos de urbanizao; o parcelamento do solo, com ou sem edificao, para sua melhor
utilizao econmica, higinica ou esttica; a construo ou ampliao de distritos industriais". Pode obser var - se que
a nova r edao mai s fort al eceu o i nt ui t o do l egi sl ador no s ent i do de pr opi ci ar a des apr opr i ao par a fins
ur ban s t i cos .
4 9
A t r ansf er nci a do bem deve ser oner osa, no s endo t ol ervel a doao, me s mo que o obj et i vo seja a
i mpl ant ao de i ndst r i a. Nes s e s ent i do, deci so do STJ. em ao civil pbl i ca ( REsp n
a
55. 723, I
a
Tur ma,
Rei. Mi n. CSAR ASFOR ROCHA, j ul g. em 15. 2. 1995) .
X FASE DECLARATRIA
O pr ocedi ment o expr opr i at r i o no se exaure n u m s mome nt o, fato para o
qual j chamamos at eno. Trata-se de um pr ocedi ment o dent r o do qual o Poder P-
blico e o i nt er essado pr oduzem i nmer as mani fest aes volitivas.
Podemos dividir o pr ocedi ment o em duas gr andes fases: a. fase declaratria e a fase
executaria. Na fase decl arat ri a, o Poder Pbl i co mani fest a sua vont ade na fut ura desa-
propri ao; na fase execut ri a, adot am- se as provi dnci as par a cons umar a t ransfern-
cia do bem. Exami nar emos as duas separ adament e, i ni ci ando pel a fase decl arat ri a, e
pr ocur ar emos abor dar os aspect os rel evant es de cada uma.
1 Declarao Expropri at ri a
A lei geral expr opr i at r i a consi gna que, mediante declarao de utilidade pblica,
t odos os bens podem ser desapr opr i ados pel as pessoas da federao (art. 2-). A me s ma
decl arao exigvel par a a desapropri ao por i nt er esse social. Urge, poi s, que ant es
das provi dnci as concr et as para a t ransfernci a do bem o Poder Pbl i co emi t a essa
decl arao.
Podemos, ent o, definir a declarao expropriatria como a mani f est ao emi t i -
da pel as pessoas federat i vas (com a exceo que aver bamos ant er i or ment e qua ndo
cui damos do t ema, nes t e Cap t ul o) no sent i do de expressar a vont ade de t ransferi r
det er mi nado bem par a seu pat r i mni o, ou par a o de pessoa del egada, com o objetivo
de execut ar at i vi dade de i nt er esse pbl i co previ st a em lei.
Verifica-se faci l ment e que a decl arao expr opr i at r i a expr essa uma vont ade
admi ni st rat i va; e essa vont ade, a seu t ur no, est ampa a i nt eno de pr omover a t r ans-
ferncia do be m.
5 0
2 Cont edo
Aspect o que t e m encer r ado al guma cont rovrsi a diz r espei t o ao cont edo da
decl arao expropri at ri a, j que a lei silencia a seu r espei t o.
Em pr i mei r o lugar, a decl arao preci sa individuar, com preci so, o bem ou os
bens nos quai s o Poder Pbl i co t em i nt er esse par a fi ns expr opr i at r i os. Sendo assi m,
no t m l egi t i mi dade decl araes genri cas, em al gumas ocasi es f i r madas pel o ex-
pr opr i ant e, ou seja, aquel as decl araes que se l i mi t am a di zer gener i cament e que
as reas si t uadas em det er mi nado local t m ut i l i dade pbl i ca. Ur ge que a decl arao
5 0
DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 469; HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 518.
i dent i fi que com preci so todos os bens; no o fazendo, a decl arao i nvl i da e i napt a
a pr oduzi r qual quer efeito j ur di co.
5 1
E ai nda necessr i o que a decl arao dei xe expr esso o fim a que se des t i na a de-
sapr opr i ao, por que s oment e com essa referncia ser possvel ao pr opr i et r i o apur ar
se h, ou no, desvi o de finalidade, e se a hi pt ese confi gura r eal ment e um dos casos
que a lei prev como suscet vei s de ensejar a desapr opr i ao.
5 2
Por out r o l ado, pr even-
t i vament e e par a dar mai or t r anspar nci a ao at o, deve a decl arao apr esent ar t a mb m
o di sposi t i vo legal da lei expropri at ri a que cont m o objetivo pr et endi do pel o Poder
Pbl i co em rel ao ao bem.
Para al guns aut or es, de exigir-se que na decl arao const e o dispositivo legal da
lei expr opr i at r i a em que se basei a a pr et endi da desapr opr i ao.
5 3
Em nossa vi so,
podemos consi derar aconsel hvel e conveni ent e, mas nunca obr i gat r i o esse r equi si t o.
E assi m pens amos por que, de um lado, nada di spe a lei a r espei t o e, de out r o, por que
a meno ao dest i no especfico do bem que indica a possi bi l i dade de se verificar se a
lei prev ou no a hi pt ese. E por mei o do mot i vo e do fim da desapr opr i ao que se
afere a sua l egal i dade, e no pela mer a meno ao di sposi t i vo l egal .
5 4
O que nos parece i ndi spensvel para a val i dade da decl arao que nel a seja
pr eci sament e i dent i fi cado o bem de i nt er esse da Admi ni st r ao e que est a decl i ne
expr essament e qual o dest i no que pr et ende dar ao referi do bem. Esses el ement os so,
por consegui nt e, inafastveis para o Poder Pblico decl ar ant e.
Avul t a observar, cont udo, que a dest i nao do bem (ou sua finalidade) t em in-
t r nseca e indissocivel rel ao com o motivo que i nspi r ou a escol ha do bem, vale dizer,
com a justificativa apr esent ada pel a Admi ni st r ao par a definir aquele bem. Em out r as
pal avras, no lcito que a escol ha do bem decorra de cri t ri o al eat ri o, s em causa
consi st ent e e razovel; o nus de compr ovar a l egi t i mi dade da i ndi cao do bem cabe
ao rgo admi ni st r at i vo. Por isso, absol ut ament e i l eg t i mo que, par a expandi r sua
rea admi ni st rat i va, o Poder Pbl i co si mpl esment e faa recai r sua escol ha em edifcio
comerci al no cent r o da ci dade, cujos usur i os e pr opr i et r i os est ej am em pl eno exer-
ccio de suas at i vi dades profi ssi onai s, sobr et udo quando h sol uo menos gravosa par a
os admi ni st r ados (que o requisito da exigibilidade i nt egr ant e do pri nc pi o da pr opor ci o-
nal i dade). Sem a efetiva explicao do Est ado, surge, no caso, evi dent e ofensa aos pri n-
cpios da i mpessoal i dade e da proporci onal i dade, razo por que nos parece i nvl i do o
decret o expr opr i at r i o e, poi s, sujeito ao cont rol e do Judi ci r i o.
5 5
5 1
No me s mo s ent i do, J OS CARLOS DE MORAES SALLES, ob. cit., p. 72- 74.
5 2
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 124; DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 470.
5 3
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. e loc. cit.; CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 378.
5 4
Tambm: RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, Curso, cit., p. 1077. A exi gnci a t a mb m no
cons t ou de acr do do TJ-SP a r espei t o (ApCv 210. 392- 2, 1 3
a
CCiv, Rei. Des. CORRA VI ANA) .
5 5
Hi pt es e des s e t i po - i nusi t ada, i nj ust a e es t r anha - foi a que ocor r eu com ao de des apr opr i ao movi -
da pel o Es t ado do Ri o de J anei r o em favor da Pr ocur ador i a- Ger al do Es t ado do RJ, t e ndo c o mo al vo edifcio
t i pi cament e comer ci al no cent r o da ci dade (Proc. n'
J
2008. 001. 085808- 2, da 3
a
Vara de Fazenda Pbl i ca da
Capi t al do Ri o de J anei r o) . Vi de nos s o t r abal ho A desapr opr i ao e o pr i nc pi o da pr opor ci onal i dade (Revista
do MP/RJ n'
2
2 8 / 2 0 0 8 , p. 117- 138) .
3 Formalizao
Por fora do pri nc pi o da publ i ci dade, as mani fest aes de vont ade da Admi -
ni st rao Pbl i ca devem ser formal i zadas e di vul gadas aos admi ni st r ados em geral. A
exigncia no di ferent e no caso da decl arao expropri at ri a.
A regra geral consi st e em que essa decl arao seja formal i zada at ravs de decreto
do Chefe do Execut i vo (Presi dent e, Gover nador es, Prefeitos e I nt er vent or es ) .
5 6
Na
verdade essa a forma c omum de declarao, sendo o at o nor mal ment e denomi nado
de decreto expropriatrio.
No obst ant e, di spe a lei geral, em cart er de exceo: "O Poder Legislativo poder
tomar a iniciativa da desapropriao, cumprindo, neste caso, ao Executivo, praticar os atos neces-
srios sua efetivao" (art. 8
e
) .
A expr esso "tomar a iniciativa" t em o sent i do de deflagrar, dar incio, o que se
consubst anci a r eal ment e pel a declarao. Em conseqnci a, o di sposi t i vo admi t i u que,
quando do Legislativo a iniciativa da desapropri ao, a decl arao h de se formal i zar
at ravs de at o admi ni st r at i vo decl arat ri o dele emanado.
Al guns aut or es, sempr e que menci onam esse di sposi t i vo, fazem referncia
pr omul gao de lei par a esse t i po de decl arao expr opr i at r i a.
5 7
Em nosso ent ender,
no ent ant o, o at o decl arat ri o deveri a ser um daquel es de cart er admi ni st r at i vo pra-
t i cados pel o Legislativo, como o caso de decretos legislativos, adequados c omume nt e
par a pr oduzi r efeitos ext er nos .
5 8
Demai s di sso, o Legislativo cer t ament e s vai t omar
a iniciativa se houver al guma desar moni a ent r e ele e o Execut i vo. Ora, se assi m parece
ser, o proj et o de lei cont endo a declarao, apr esent ado pel o Legislativo, ser obvia-
ment e vet ado pel o Execut i vo. A concl uso a de que t oda lei com essa nat ur eza seri a
alvo de vet o do Execut i vo. Para evitar mai s esse gravet o par a a fogueira, o mai s ade-
quado que o at o seja exclusivo do Legislativo, e esse exat ament e o caso do decr et o
legislativo.
H, ai nda, um t ercei ro mei o de formalizao - aquel e que ocor r e quando a de-
clarao expr opr i at r i a pr ovm de ent i dade excl usi vament e admi ni st r at i va (no po-
ltica), como o caso do DNI T ( Depar t ament o Naci onal de I nf r aest r ut ur a de Trans-
port es) (Lei n
e
10. 233/ 2001) , ou da ANEEL - Agnci a Naci onal de Energi a Eltrica
(Lei n
e
9. 074/ 1995, al t erada pel a Lei n- 9. 648/ 1998) , ambos aut ar qui as. Nes s es casos,
out r o, que no o decr et o, ser o at o admi ni st r at i vo que cont er a decl arao, sendo
i rrel evant e, por m, a sua denomi nao.
5 9
5 6
Ar t . 6
B
do Decr et o- l ei n'-' 3. 365/ 1941.
5 7
JOS CARLOS DE MORAES SALLES, ob. cit., p. 95; MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 124;
5 8
No me s mo s ent i do, CRETELLA J NI OR, Tratado geral das desapropriaes, cit., v. I, p. 255.
5 9
A nomencl at ur a do at o admi ni s t r at i vo depende do es t at ut o legal, r egul ament ar e r egi ment al da r espec-
t i va ent i dade. Seja qual for a denomi nao, cont udo, pouca i mpor t nci a t er essa ci r cunst nci a, por qua nt o o
c ont e do do at o ser s e mpr e o me s mo : a decl ar ao de ut i l i dade pbl i ca par a fins de des apr opr i ao.
4 Nat ur eza Jur di ca
Doi s pont os de anl i se mer ece o aspect o da nat ur eza j ur di ca do at o que decl ara
a ut i l i dade pbl i ca ou o i nt er esse social.
Pr i mei r ament e, t rat a-se de ato administrativo, por que est ampa, sem qual quer d-
vida, at i vi dade ligada admi ni st rao da coisa pbl i ca. Em relao ao decr et o expr o-
pri at ri o e port ari a mi ni st eri al , o assunt o t ranqi l o, por que t ai s at os so me s mo ad-
mi ni st rat i vos sob o aspect o formal. Mas o at o decl arat ri o de ut i l i dade pbl i ca or i undo
do Legislativo, seja lei ou decret o legislativo, t ambm se caract eri zar como at o admi -
ni st rat i vo mat eri al . Em se t r at ando de lei, est a se qualificar como lei de efeitos concretos,
que, embor a sob a forma de lei, r epr esent a mat er i al ment e um at o admi ni st r at i vo.
O segundo pont o a mer ecer dest aque concer ne ques t o dos par met r os de
at uao do admi ni st r ador quando vai firmar a decl arao. A averi guao da conve-
ni nci a e opor t uni dade par a prat i car o at o admi ni st r at i vo decl arat ri o pri vat i va do
admi ni st r ador pbl i co; os par met r os, por t ant o, so de cart er admi ni st r at i vo. Sob
esse ngul o, ent o, cui da-se de at o discricionrio.
60
Ocor r e que os casos que per mi t em
a desapr opr i ao so os que a lei expr essament e menci ona; em out r as pal avras, o ad-
mi ni st r ador no pode afastar-se do el enco legal. Por essa tica, o at o decl arat ri o ser
vinculado, no t endo o admi ni st r ador qual quer l i berdade quant o ao f undament o da
decl arao, j que os par met r os de at uao, que r epr es ent am esse f undament o, so
de nat ur eza legal.
4.1 Controle Judicial
Como ocorre com t odo at o admi ni st rat i vo, o at o que consubst anci a a decl arao
expr opr i at r i a t ambm sujeito a cont rol e judicial em t odos os aspect os que di gam
r espei t o aos r equi si t os de val i dade dos at os em geral. Desse modo, pode m ser apreci a-
dos aspect os de compet nci a, fi nal i dade, forma, mot i vo e obj et o do at o.
S est excl u do da apreci ao judicial o exame da conveni nci a e opor t uni dade
que i nspi r ar am o admi ni st r ador escol ha de cert o bem par a o efeito da desapr opr i a-
o. Esse poder de escol ha privativo da Admi ni st r ao e no cabe ao j ui z criar out r o
j u zo de valor, por que necessri o garant i r a separao de Poder es e de funes (art.
2- da CF) . Conf i r mando esse aspect o, o TJ-SP j decidiu acer t adament e que "no dado
ao Judicirio examinar o ato da Administrao, sob os critrios de oportunidade, necessidade e
convenincia da desapropriao"
61
Vejamos um exempl o: se um decret o expropri at ri o t em vcio de f i nal i dade ou
de compet nci a, pode ser cont r ol ado pel o j ui z. Mas, se a Admi ni st r ao opt ou, v. g.,
pel a aber t ur a de uma est rada, no podem ser quest i onadas a conveni nci a e a opor-
6 0
6 1
ApC v n
a
246. 253, 1 1
a
CCv, Rei. Des. GI LDO DOS SANTOS.
t uni dade dessa obra, por que a valorao de tais cri t ri os per t ence excl usi vament e ao
admi ni st rador.
A i mpugnao do decret o expropri at ri o se concret i za por mei o de ao decla-
ratria de nulidade, que, pel o i nst i t ut o da conexo (art. 105, Cdi go de Pr ocesso Civil),
per mi t i r a t r ami t ao em simultneas processus j unt ament e com a ao de desapr opr i a-
o. No enseja, cont udo, a suspenso dest a l t i ma, eis que i nexi st e prej udi ci al i dade
em rel ao a el a.
6 2
5 Efeitos
Expr essando a vont ade admi ni st rat i va no sent i do de pr oceder fut ura t ransfe-
rnci a do bem, o at o que declara a ut i l i dade pbl i ca ou o i nt er esse social est pr eor de-
nado a pr oduzi r esse obj et o bsico: o i nt eresse na desapropri ao de det er mi nado bem.
No obst ant e, possvel regi st rar out r os efeitos desse at o decl arat ri o:
1. per mi s s o s aut or i dades compet ent es no sent i do de penet r ar no pr di o
obj et o da decl arao, sendo possvel o r ecur so fora policial no caso de
r esi st nci a;
6 3
2. incio da cont agem do pr azo par a ocorrnci a da caduci dade do a t o;
6 4
3. i ndi cao do est ado em que se encont r a o bem obj et o da decl arao par a
efeito de fixar a fut ura i ndeni zao.
6 5
Em rel ao a est e l t i mo efeito, vale a pena ser em feitas duas obser vaes.
A pr i mei r a r esi de em que a i ndeni zao s oment e abr ange as benfei t ori as necessrias,
quando feitas aps a decl arao, e as teis, quando o pr opr i et r i o for aut or i zado pel o
Poder Pbl i co. Em conseqnci a, no so i ndeni zvei s as benfei t ori as volupturias fei-
t as aps a decl ar ao.
6 6
A segunda observao diz respei t o possi bi l i dade de licena par a obr as no i m-
vel j decl arado de ut i l i dade pbl i ca ou de i nt eresse social. Essa hi pt ese foi definida
pel o STF, que assi m enunci ou na Smul a 23: "Verificados os pressupostos legais para o li-
cenciamento da obra, no o impede a declarao de utilidade pblica para desapropriao do im-
vel, mas o valor da obra no se incluir na indenizao, quando a desapropriao for efetivada."
Assi m, se a licena for requeri da, a Admi ni st r ao no pode neg-l a. Mas o pr o-
pri et ri o j dever saber, de ant emo, que o valor acresci do no ser i ndeni zado. Com
essa definio, a mai s alta Cor t e pr ocur ou conciliar os i nt er esses da Admi ni st r ao e
do pr opr i et r i o e evitar o comet i ment o de abusos por qual quer del es.
6 2
Vide STJ, REs p 1. 034. 192-MS, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 16. 4. 2009.
6 3
Art . T- do Decr et o- l ei n= 3. 365/ 1941.
6 4
J OS CARLOS DE MORAES SALLES, ob. cit., p. 62.
6 5
SEABRA FAGUNDES, A desapropriao, cit., p. 67; MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit. , p. 125.
6 6
Art . 26, l
s
, da lei geral expr opr i at r i a.
6 Caduci dade
Caducidade a per da dos efeitos j ur di cos de um at o em decor r nci a de cert a
si t uao ftica ou j ur di ca menci onada expr essament e em lei.
O Decret o-l ei n- 3. 365/ 1941 prev a caduci dade do decret o expr opr i at r i o no
pr azo de cinco anos, se a desapropri ao no for efetivada medi ant e acordo ou j udi ci al -
ment e nesse prazo, sendo est e cont ado a part i r da dat a de sua expedi o.
6 7
Esse pr azo
o fixado para a decl arao de ut i l i dade pblica. No caso de i nt eresse social, o prazo de
caduci dade do decret o de dois anos.
61.
Part e da dout r i na advoga o ent endi ment o de que a caduci dade, no caso do i nt e-
r esse social, definitiva, j que o pr azo est ari a al udi ndo no s efetivao da des apr o-
pri ao, como t ambm s providncias de aproveitamento do bem expropriado, sendo, poi s,
di ferent e do que di spe o Decret o-l ei 3. 365/ 1941.
6 9
Pensamos di f er ent ement e, e por
mai s de uma razo. Pr i mei r ament e, no poderi a a lei s i mpl es ment e expungi r o di rei t o
expr opr i at r i o conferi do ao Poder Pbl i co pela Const i t ui o; em segundo lugar, o art.
5
a
da Lei n
a
4. 132/ 1962 det er mi na sejam aplicadas, no caso de omi sso, as nor mas do
Decret o-l ei n
s
3. 365/ 1941. Assi m, se a caduci dade nest e di pl oma relativa e t empor -
ria, o me s mo dever ocorrer com a da Lei n
a
4. 132/ 1962.
7 0
Em nosso ent endi ment o, excessi vament e longo o pr azo de cinco anos previ st o
para a caduci dade da declarao de utilidade pblica, per mi t i ndo a lei que o expropri ant e
se conduza com cert o descaso e negligncia, e que o propri et ri o fique dur ant e t odo esse
t empo ( denomi nado de "perodo suspeito") numa si t uao de i ncmoda pendnci a.
7 1
O fato que a lei consi der ou como suscetvel de provocar a caduci dade, ou seja, a
no efetivao da desapr opr i ao no pr azo de cinco anos, deve ser i nt er pr et ado no sen-
t i do de que cabe ao expr opr i ant e firmar acordo nesse pr azo ou ao me nos provi denci ar
o aj ui zament o da ao de desapropri ao com a citao do expr opr i ado.
7 2
Di spe, ai nda, a lei expropri at ri a que, no caso de ocorrer a caduci dade, "somente
decorrido um ano poder ser o mesmo bem objeto de nova declarao" (art. 10). Significa que
a caduci dade no definitiva, mas si m t emporri a, dur ando apenas o per odo de um
ano. Passado esse pr azo, o Poder Pbl i co poder expedi r novo at o decl arat ri o.
Al guns aut or es ent endem que a nor ma que est abel ece esse pr azo de caduci dade
i nconst i t uci onal .
7 3
Ous amos di scordar desse ent endi ment o. O art . 5
a
, XXIV, da CF,
del ega lei or di nr i a o poder de regul ar o pr ocedi ment o expr opr i at r i o, o que feito
pel o Decret o-l ei n
a
3. 365/ 1941 e pel a Lei n
a
4. 132/ 1962. A lei pode, assi m, est abe-
6 7
Ar t . 10.
6 8
Ar t . 3
S
, Lei n= 4. 132/ 1962.
6 9
c omo pens a MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., 2006, p. 151.
7 0
Nes s e exat o sent i do, RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, Curso, cit., p. 1081.
7 1
I dnt i co pe ns a me nt o t e m J OS CARLOS DE MORAES SALLES (A desapropriao..., cit., p. 191.
7 2
Esse o s ent i do adot ado por vri as deci ses j udi ci ai s. Cf. RDA 9 4 / 1 1 5 .
7 3
lecer al gumas rest ri es ao Poder Pbl i co e ao pr opr i et r i o, desde que, claro, no
cont r ar i em a Const i t ui o. A segui r o raciocnio do aut or, i nconst i t uci onal t a mb m
seria a exigncia da decl arao prvi a de ut i l i dade pbl i ca ou de i nt er esse social, j que
s oment e previ st a na lei or di nr i a.
7 4
XI FASE EXECUTRIA
Depoi s de decl arada a ut i l i dade pbl i ca do bem, cumpr e adot ar as provi dnci as
par a efetivar a desapr opr i ao, pr ocedendo- se t ransfernci a do be m par a o pat r i m-
ni o do expr opr i ant e.
Ant er i or ment e, o Poder Pblico se t i nha l i mi t ado a firmar decl arao de von-
t ade i ndi cat i va de que o bem t r aduzi a ut i l i dade pbl i ca ou i nt er esse social par a fi ns
de desapr opr i ao. Por i sso a fase em que se pr oduz essa vont ade se caract eri za como
decl arat ri a.
Aps a fase decl arat ri a, o Poder Pbl i co passa a agir ef et i vament e no sent i do
de ul t i mar a desapr opr i ao. E a essa fase que se denomi na de fase executria. E nel a
que vai ser poss vel compl et ar a t ransfernci a do bem par a o expr opr i ant e e ensej ar ao
pr opr i et r i o o di rei t o i ndeni zao.
Como poss vel que a t ransfernci a do bem suceda de doi s modos - s em ao
judicial e com ela -, di vi di mos o exame da fase execut ri a separ ando esses doi s mei os,
os quai s sero exami nados adi ant e.
1 Via Admi ni st rat i va
A fase execut r i a at ravs da via administrativa encerra a ul t i mao da t ransfern-
cia do bem por i nt er mdi o de acordo ent r e o Poder Pbl i co e o pr opr i et r i o.
7 5
O acordo r esul t a de ent endi ment os e negoci aes ent r e o Poder Pbl i co e o
pr opr i et r i o, me s mo que no incio do pr ocedi ment o t enha sur gi do al gum conflito de
i nt er esses ent r e eles. O que se pr et ende com o acordo evi t ar o r ecur so ao Judi ci ri o
pel a ao de desapr opr i ao. A bi l at eral i dade de vont ades i nci de sobr e o bem e o pr e-
o, ou seja, as par t es se aj ust am no sent i do de que o bem pode ser al i enado medi ant e
o pagament o de pr eo pr evi ament e acert ado.
Trat a-se de negci o j ur di co bilateral r esul t ant e de cons ens o ent r e as par t es e
r et r at a a vont ade do pr opr i et r i o de alienar bem de sua pr opr i edade a t ercei ro, e do ad-
qui r ent e, que por sua vez i nt ent a t ransferi r o bem a seu pat r i mni o. Esses el ement os
7 4
Os dout r i nador es , c omo regra, t a mb m nao a pont a m qual quer i ncons t i t uci onal i dade do di sposi t i vo:
ent r e out r os , CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, 2008, p. 867; DI GENES GASPARINI,
Direito administrativo, cit., 2006, p. 792; MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit.,
2006, p. 151.
7 5
so exat ament e os que compem o cont r at o de compr a e venda, no o desf i gur ando
a ci rcunst nci a de t er havi do ant er i or ment e a decl arao expropri at ri a. Not e- s e que
ne nhuma coero ai nda i mpost a ao propri et ri o; a decl arao no o obri ga a cel ebrar
aj ust e com o Poder Pbl i co. H, poi s, i nt eresse e livre mani fest ao de vont ade por
par t e do pr opr i et r i o. A despei t o desses fatores, esse negci o j ur di co bi l at eral t em
si do denomi nado de desapropriao amigvel.
76
Seja como for, e nesse caso o r t ul o no
o mai s i mpor t ant e, parece de relevo a observao de que se t r at a de negci o j ur di co
bilateral, t ransl at i vo e oner oso, r et r at ando verdadei ro cont r at o de compr a e venda.
7 7
Esse negci o j ur di co bilateral deve ser formal i zado at ravs de escri t ura pbl i ca
ou por out r o mei o que a lei venha especi fi cament e a i ndi car.
7 8
Cumpr e, por m, que
seja at ravs de document o, e nunca de forma verbal, por que, sendo uma das par t es o
Poder Pbl i co, h de vi gorar o pri nc pi o da publ i ci dade e do f or mal i smo.
Como bem averba DI OGENES GASPARINI, esse negci o al i enat i vo s pode ser
aj ust ado se houver cert eza quant o ao dom ni o e quant o aos document os que o com-
pr ovam.
7 9
A Admi ni st r ao, em conseqnci a, preci sa cercar-se de t odas as caut el as
par a cel ebrar negci o j ur di co vlido e evitar que seja i nqui nado de vcio na vont ade ou
na forma, pr opor ci onando f ut ur ament e sua anul ao.
O cert o que, firmado o acordo, est at i ngi da a finalidade admi ni st r at i va, sendo
desnecessr i a a pr oposi t ur a de ao judicial.
2 Via Judicial
No havendo acordo na via admi ni st rat i va, out r a al t ernat i va no h seno a de
ser pr opost a a respect i va ao com vistas a sol uci onar o conflito de i nt er esses ent r e o
Poder Pbl i co e o pr opr i et r i o.
i mpor t ant e, nest e passo, anal i sar o que di spe a lei expr opr i at r i a a r espei t o
da funo do Judi ci ri o no que concer ne ao pr ocesso de desapr opr i ao. Di spe o art.
9
9
do Decret o-l ei n- 3. 365/ 1941: "Ao Poder Judicirio vedado, no processo de desapropria-
o, decidir se se verificam ou no os casos de utilidade pblica."
O di sposi t i vo t em si do consi der ado i nconst i t uci onal por al guns aut or es, por que
est ari a r et i r ando par t e a possi bi l i dade de levar apreci ao do Judi ci ri o l eso a
di rei t o seu. Ent r et ant o, domi na o ent endi ment o de que no h i nconst i t uci onal i dade,
7 6
DI OGENES GASPARINI, ob. cit., p. 471. A Lei n
s
6. 015/ 1973, que r egul a os r egi st r os pbl i cos, t a m-
b m se refere desapropriao amigvel como negci o j ur di co a ut nomo, suscet vel de i nscr i o no Regi st r o
de I mvei s (art . 167, I, n
3
34) . A ques t o da nomencl at ur a r eal ment e i nt er es s ant e. A desapr opr i ao, na
ver dade, s e mpr e a que ensej a a t r ansf er nci a coerci t i va da pr opr i edade. A fase admi ni s t r at i va ensej a a trans-
ferncia amigvel do bem, e no t ecni cament e a desapropriao. Se for anal i sado o cont r at o de compr a e venda,
no se poder negar que nel e, lato sensu, t a mb m h u ma "desapr opr i ao ami gvel ". . .
7 7
Em que pes e a i mpr opr i edade da expr esso, a Lei n 6. 015/ 1973 (Lei de Regi st r os Pbl i cos) previ u o
r egi st r o de "desapropriao amigvel" (art. 167, I, n 34) .
7 8
A Lei n 6. 160, de 6. 12. 1974, admi t i u escr i t ur a par t i cul ar em casos de des apr opr i ao no Nor de s t e .
7 9
Ob. cit., p. 472.
por que no se est pr oi bi ndo a i nvest i gao da val i dade da condut a admi ni st r at i va
ne m a defesa do di rei t o subj et i vo. O que ocorre que essa apreci ao ser pr ocessada
em ao aut noma, e no no pr ocesso expr opr i at r i o.
8 0
Embor a o di sposi t i vo no t enha uma redao mui t o preci sa, a i nt er pr et ao que
dele emana a de que o pr ocesso de desapropri ao, por ser necessri a a cel eri dade
par a a t ransfernci a do bem, no r ende ensej o di scusso sobr e se o admi ni st r ador
t i nha r eal ment e, ou no, mot i vos par a a desapr opr i ao. Em out r as pal avras, no se
pode no pr ocesso di scut i r sobre event ual desvi o de f i nal i dade do admi ni st r ador ou
sobre a exi st nci a dos mot i vos que o admi ni st r ador consi der ou como de ut i l i dade p-
blica ou de i nt er esse social. Essa mat r i a propi ci a di scusso demor ada e obvi ament e
ret ardari a o desfecho da ao expropri at ri a. Todavia, o i nt er essado pode levar ao Ju-
dicirio a apreci ao dessas quest es em ao aut noma, que a lei denomi nou de ao
direta no art . 20, cujos coment r i os sero feitos ao mome nt o em que exami nar mos a
r espost a do r u na ao de desapropri ao.
No obst ant e, di st i ngui mos duas hi pt eses. Se a di scusso versar sobre o pr pr i o
cont edo da vont ade admi ni st rat i va, i st o , se ocorrer dvi da sobre a condut a do admi -
ni st r ador quant o desapropri ao, a mat r i a no pode ser di r i mi da na ao de desapr o-
priao, mas em ao aut noma. Cont udo, se o objetivo da decl arao for atividade que
no se encontre contemplada em lei, a di scusso no ser quant o ao cont edo da vont ade do
admi ni st rador, mas si m quant o inexistncia de pressuposto considerado pela lei como passvel
de gerar a desapropriao. Nessa hi pt ese, ent endemos que o j ui z pode (e deve) ex offcio
apreciar a quest o e at me s mo ext i ngui r o processo expropri at ri o s em j ul gament o do
mr i t o por falta de condi o da ao.
Exempl i fi camos par a dei xar mai s claro o nosso pens ament o. Se o Poder Pbl i co
decl ara a ut i l i dade pbl i ca de um bem para o fi m de ser const r u do um pr di o pbl i co,
no cabe di scut i r no pr ocesso de desapropri ao se o admi ni st r ador queri a, na verdade,
vi ngar-se do pr opr i et r i o do bem, em condut a i ndi cat i va de desvi o de finalidade. Essa
quest o h de ser apreci ada em ao di ret a. Mas, se a decl arao, por exempl o, indica
que o obj et i vo do admi ni st r ador o de fazer doao do bem a um de seus auxi l i ares, o
j ui z pode conhecer dessa quest o e no j ul gar o mr i t o, por que esse obj et i vo - doao
a part i cul ar - expr esso na decl arao no t em previ so em qual quer di sposi t i vo legal
como pass vel de admi t i r a desapropri ao.
XI I AO DE DESAPROPRIAO
1 Part es
Como ocorre em t odo pr ocesso judicial, que visa composi o de litgios, a
lide post a di ant e do rgo j uri sdi ci onal t em sempr e um suj ei t o at i vo e um passi vo. O
fato no di verso na ao de desapropri ao: se a lide expr opr i at r i a se forma pel o
8 0
J OS CARLOS DE MORAES SALLES, que det al ha t oda a cont r ovr si a, ob. cit., p. 200- 211.
conflito de i nt er esses ent r e o Poder Pbl i co e o pr opr i et r i o, a respect i va ao t er
nat ur al ment e a pr esena daquel e que formul a a pr et enso e daquel e que ope a ela a
sua resi st nci a. So as par t es do processo.
O sujeito ativo da ao sempr e o Poder Pbl i co ou a pessoa pri vada que exerce
funo del egada, quando aut or i zada em lei ou no cont r at o. O pr opr i et r i o nunca at ua
como par t e no pol o at i vo da rel ao processual expropri at ri a. Por consegui nt e, aut o-
res da ao poder o ser, por exempl o, a Uni o, os Est ados, uma soci edade de economi a
mi st a, uma fundao pbl i ca, um concessi onri o de servio pbl i co et c.
A par t e si t uada no pol o passi vo do processo, ou seja, o r u da ao, ser s empr e
o pr opr i et r i o do be m a ser desapr opr i ado. E o pr opr i et r i o que cont est a a pr opos t a
f or mul ada pel o aut or da ao, apr esent ando suas razes ao j ui z par a ver rej ei t ada a
pr et enso e acol hi da a defesa.
8 1
Por t ant o, t emos em s nt ese que aut or da ao o expr opr i ant e, e ru, o pr opr i e-
t ri o expr opr i ado.
2 A Pret enso
A pr et enso do expr opr i ant e a de consumar a t ransfernci a do bem desapr o-
pr i ado par a seu pat r i mni o. Para t ant o, deve a sua pet i o inicial cont er i ndi spensavel -
ment e a oferta do pr eo.
A lei i mpe, ai nda, al guns requi si t os especi ai s par a a apr esent ao da pet i o
inicial, al m daquel es que j figuram no art. 282 do CPC. As s i m que deve o expr o-
pr i ant e i nst ru -l a com um exempl ar do cont r at o ou do di ri o oficial em que houver
si do publ i cado o decret o expropri at ri o. exigida t ambm a apr esent ao da pl ant a
ou da descri o do bem a ser desapr opr i ado e suas conf r ont aes.
8 2
A pr et enso, bvi o, t em que ser formul ada por que m t enha l egi t i mi dade cons-
t i t uci onal ou legal. No caso de desapropri ao por ut i l i dade pbl i ca, a l egi t i mao
sempr e ampl a, sendo conferi da a t odas as pessoas federativas e quel as que exer cem
funo del egada, desde que aut or i zadas na forma da lei.
Na desapr opr i ao por i nt er esse social, por m, preci so di st i ngui r. Como re-
gra, so l egi t i madas as mes mas pessoas que podem pr omover a ao expr opr i at r i a
por ut i l i dade pbl i ca. H, no ent ant o, duas excees. A pr i mei r a a ao de desapr o-
pri ao com fins ur ban st i cos previ st a no art. 182, 4
S
, III, da CF: par t e l eg t i ma par a
pr opor a ao excl usi vament e o Muni c pi o. A segunda a ao de desapr opr i ao por
i nt er esse social para fins de reforma agrria, previ st a no art. 184 da CF: par t e l eg t i ma
aqui a Uni o Feder al .
8 3
8 1
H al gumas r egr as especi ai s qua nt o ci t ao, ne m s empr e r ecai ndo s obr e o real pr opr i et r i o. Vi de art .
16 do Decr et o- l ei n= 3. 365/ 1941.
8 2
Ar t . 13 do Decr et o- l ei n 3. 365/ 1941.
8 3
Regi st re-se, t odavi a, que a lei poder indicar pessoa admi ni st r at i va da Admi -
ni st rao Indi ret a com poder es par a exercer as at i vi dades menci onadas nos referi dos
di sposi t i vos const i t uci onai s, com vi st as pr oposi t ur a da ao. No caso de reforma
agrria, por exempl o, a l egi t i mao ordi nri a da Uni o, mas a deri vada do INCRA,
aut ar qui a a el a vi ncul ada e l egal ment e dest i nada execuo daquel a at i vi dade.
3 A Cont est ao
Nos t er mos do art. 20 do Decret o-l ei n
a
3. 365/ 1941, "a contestao s poder
versar sobre vcio do processo judicial ou impugnao do preo; qualquer outra questo dever ser
decidida por ao direta".
Si
A expr esso vcios do processo judicial t em que ser cr edi t ada poca em que a lei
foi criada. Adapt ando- a ao si st ema do vi gent e Cdi go de Processo Civil, t em- se que a
defesa do ru, como matria preliminar, abrange t odas as ques t es rel at i vas s condi es
da ao e aos pr es s upos t os processuai s. Desse modo, o ru pode susci t ar i l egi t i mi dade
de par t e, falta de i nt er esse de agir, inpcia da inicial, l i t i spendnci a, coi sa j ul gada e,
enfim, t odas as mat r i as cont i das no art. 267 do CPC, as quai s, se acol hi das, condu-
zem ext i no do pr ocesso sem j ul gament o do mr i t o (ou s em resoluo do mr i t o,
como const a hoje na lei pr ocessual ). Como se pode not ar, no so mat r i as apenas
rel aci onadas ao pr ocesso, como parece indicar o di sposi t i vo, mas t a mb m aquel as que
concer nem ao, como o caso das condi es da ao.
O expr opr i ant e, como di ssemos, faz a oferta do pr eo na pet i o inicial. Note
-se que o pedi do de fato a fixao do valor i ndeni zat r i o, por que o di rei t o do ex-
pr opr i ant e t ransfernci a do bem , de ant emo, al bergado na l egi sl ao aplicvel.
O expr opr i ado se i ncumbi r de i mpugnar o preo ofert ado se com ele no concordar.
Da poder mos afi rmar que, no mrito, a cont rovrsi a ci nge-se di scusso do quantum
i ndeni zat r i o.
Al m da cont est ao, so formas de defesa as excees e a r econveno. As ex-
cees espel ham di scusso a respei t o de cert os aspect os da rel ao pr ocessual , como
a compet nci a, o i mpedi ment o e a suspei o. Sendo assi m, pode m ser opost as como
mat r i a pr el i mi nar ao mr i t o.
8 5
A r econveno, por m, i nadmi ss vel no pr ocesso expr opr i at r i o. E no difcil
explicar a razo. A r econveno uma ao pr opost a pel o ru cont r a o aut or dent r o do
pr ocesso que est e move cont r a aquel e. Ora, de acordo com o art . 20 da lei expr opr i at -
ria, qual quer out r a ques t o ligada rel ao ent r e o expr opr i ant e e o expr opr i ado deve
ser di ri mi da em ao di ret a, que significa uma ao e um pr ocesso aut nomos . Nesses
8 4
u ma pr axe, ouvi da ent r e mui t os mi l i t ant es da rea j ur di ca, afi rmar-se que na des apr opr i ao s se
di scut e o pr eo. A afi rmao, c omo se not a do di sposi t i vo, no ver dadei r a. O mr i t o, de fato, a di s cus s o
do pr eo, mas a lei a dmi t e qu e o r u o p o n h a u ma sri e de que s t e s pr el i mi nar es qu e c ha mou de "vcios do
pr ocesso j udi ci al ".
8 5
Ar t . 304 c/ c ar t s. 112, 134 e 135 do CPC.
t er mos, no difcil const at ar que essa regra processual t or na invivel o of er eci ment o
da r econveno na ao de desapr opr i ao.
8 6
Qua nt o ao que o di sposi t i vo nomi nou de ao direta, j ant eci pamos que se t ra-
ta de ao diversa, que vai formar novo processo. O sent i do o de que no pr ocesso
expr opr i at r i o as par t es, no mr i t o, s podem di scut i r o valor i ndeni zat r i o. Desse
modo, se o expr opr i ado pr et ende di scut i r com o Poder Pbl i co ques t es sobre desvi o
de finalidade, dvi da na fi gura do propri et ri o, mot i vao desconf or me a lei e, enfi m,
qual quer out r a desse gnero, dever pr opor ao nova, sendo, poi s, i mposs vel j uri di -
cament e susci t -l as no pr ocesso expr opr i at r i o.
8 7
Por tal mot i vo, se a rel ao j ur di ca
ent r e o expr opr i ado e t ercei ro for de nat ur eza obri gaci onal , i nadmi ss vel ser que o
l t i mo se val ha da assistncia na ao de desapropri ao, concl uso que se funda no fato
de que a ao consi der ada como de nat ur eza real, sendo o aspect o da i ndeni zao
i nt i mament e l i gado ao do dom ni o do bem expr opr i ado.
8 8
4 Imi sso Provisria na Posse
4.1 Permisso Legal
Como a desapr opr i ao t em o objetivo de propi ci ar a t ransfernci a da pr opr i eda-
de medi ant e o pagament o de i ndeni zao prvia, a posse do expr opr i ant e sobre o bem
expr opr i ado dever dar-se nor mal ment e quando se compl et ar a t ransfernci a e t i ver
si do paga a i ndeni zao. No sempr e assi m, ent r et ant o, que se passa.
A legislao sobre desapropri ao admi t e a figura da imisso provisria na posse,
ou seja, a si t uao j ur di ca em que o expr opr i ant e passa a t er a posse provi sri a do bem
ant es da finalizao da ao expropri at ri a. Na lei geral, a i mi sso provi sri a na posse
est previ st a no art. 15. Ent r et ant o, o Decret o-l ei n- 1.075, de 22. 1. 1970, cont empl ou
a hi pt ese par a as desapr opr i aes de prdi os resi denci ai s ur banos, est abel ecendo,
i ncl usi ve, r i t o especi al .
Assi m, se se t r at ar de i mi sso provi sri a na posse de pr di o resi denci al ur bano
(residencial e ur bano) , aplica-se o Decret o-l ei n
e
1. 075/ 1970; se for o caso de i mvel
resi denci al em zona rural ou de prdi o ur bano no resi denci al , a i mi sso se regul ar
pel o art . 15 da lei geral (Decret o-l ei n
2
3. 365/ 1941) .
A despei t o de a i mi sso na posse no r epr esent ar ai nda a t ransfernci a de do-
m ni o do bem sujeito desapropri ao, inegvel que, me s mo sendo provi sri a, seus
8 6
J OS CARLOS DE MORAES SALLES, ob. cit., p. 354- 355.
8 7
RITA TOURI NHO admi t e a di scusso sobr e desvi o de fi nal i dade de nt r o da pr pr i a ao expr opr i at r i a
( O desvi o de fi nal i dade na ao expr opr i at r i a: i nt er pr et ao si st emt i ca do Decr et o- l ei n
9
3 . 3 6 5 / 1 9 4 1 .
publ . na RDA 238/ 2004, p. 363- 374) . Com a devi da vni a, pe r mi t i mo- nos di scor dar da aut or a, por que a
ratio legis do art . 20 t e m s ent i do cont r r i o; s ome nt e de lege ferenda poder ser aut or i zada essa cont r ovr si a
no boj o da ao.
8 8
Vi de STJ, REs p 817. 740-SP, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, DJ 30. 11. 2007.
efeitos so severos par a com o propri et ri o. Na prtica, a i mi sso na posse provoca o
t ot al i mpedi ment o par a que o pr opr i et r i o vol t e a usufrui r a pr opr i edade, ou seja, sob
viso de or dem prt i ca, o que h r eal ment e a per da da pr opr i edade. Por i sso mes -
mo, t m si do excl u das al gumas obri gaes at r i bu das ao pr opr i et r i o. Em rel ao
i nci dnci a t ri but ri a, j deci di u o STJ que "o proprietrio de imvel expropriado para fins de
utilidade pblica to somente responsvel pelos impostos, inclusive o IPTU, at o deferimento e
efetivao da imisso da posse provisria".
89
Exat ament e em vi r t ude da nat ur eza desse fato, passou a exigir-se que a i mi sso
provi sri a na posse seja regi st rada no compet ent e cart ri o do Registro de Imveis.
90
A
exi gnci a , sem dvi da, per t i nent e e di gna de apl ausos, vez que, com o regi st ro, o fato
passa a pr oduzi r efei t os erga omnes, per mi t i ndo a qual quer i nt er essado t omar conheci -
me nt o da severa rest ri o i mpost a pr opr i edade.
Vale a pena subl i nhar, por opor t uno, que a deci so que concede a i mi sso pr o-
vi sri a na posse no desafia suspenso na hi pt ese de apens ament o, por conexo (art.
105, CPC) , de event ual ao decl arat ri a de nul i dade do decr et o expr opr i at r i o pr o-
post a pel o expr opr i ado. E que i nexi st e relao de prej udi ci al i dade dest a l t i ma rel at i -
vament e ao de desapr opr i ao. Em out r as pal avras, mant m- s e a i mi sso na posse,
ai nda que haja a post ul ao de invalidar o referido decr et o.
9 1
4.2 Pressupostos
Doi s so os pr es s upos t os que per mi t em ao expr opr i ant e a i mi sso pr ovi sr i a
na posse. O pr i mei r o que seja decl arada a urgnci a, e o s egundo, que seja deposi -
t ado val or de acor do com o que a lei est abel ecer. Regi st re-se, por opor t uno, que, ob-
ser vados t ai s pr es s upos t os , o expr opr i ant e t em di rei t o subj et i vo i mi sso provi sri a,
no pode ndo o j ui z denegar o r equer i ment o feito nesse sent i do. Esse o sent i do que
emana do art . 15 da lei expropri at ri a, segundo o qual , havendo ur gnci a e depsi t o
prvi o do valor pr evi ament e ar bi t r ado, o j ui z deve imitir o expropriante provisoriamente
na posse do bem obj et o da desapr opr i ao.
4.3 Urgncia
Em rel ao urgnci a, mi st er anal i sar al guns aspect os especi ai s. Em pr i mei -
ro lugar, os fatores admi ni st r at i vos que geram a caract eri zao da ur gnci a quant o
i mi sso na posse se confi guram como pri vat i vos do expr opr i ant e, que , como sabi do,
o gest or dos i nt er esses pbl i cos. E a ele, excl usi vament e, que compet e essa aval i ao.
9 2
8 9
REs p n
s
239. 687-SP, 1 Tur ma, Rei. Mi n. GARCI A VIEIRA, j ul g, em 17. 2. 2000 (vi de Informativo Jurispru-
dncia STJ n
Q
47, fev. 2000) . O acr do faz refernci a a pr ecedent es no me s mo s ent i do: REs p n'-' 18. 946- SP
(DJ de 13. 5. 1995) e n
s
182. 235- SP (DJ de 22. 2. 1999) .
9 0
Ar t . 15, 4
a
, do Decr et o- l ei n
Q
3. 365/ 1941, com a r edao da Lei n 11. 977, de 7. 7. 2009.
9 1
Foi c omo e nt e nde u t a mb m o STJ no REs p 1. 034. 192-MG, Rei. Mi n. LUI Z FUX, em 16. 4. 2009.
9 2
N o concor damos , data venia, com LCIA VALLE FI GUEI REDO, par a qu e m o expr opr i ant e deve ex-
pl i car na decl ar ao o mot i vo da ur gnci a (Curso, cit., p. 216) . Ent e nde mos , o que di f er ent e, que o expr o-
Out r o aspect o que a lei fixa o pr azo de 120 dias, a partir da alegao da urgncia,
par a que o expr opr i ant e r equei r a ao juiz a i mi sso na posse (art. 15, 2, do Decret o
-lei n- 3365/ 1941) ; se no o fizer nesse prazo, o j ui z no mai s deferir a i mi sso. A
urgnci a nor mal ment e decl arada no prpri o decret o expr opr i at r i o, mas pode s-l o
aps esse at o, i ncl usi ve quando j em cur so a ao de desapr opr i ao.
9 3
I mpor t ant e
que, se for decl arada e o expr opr i ant e no r equer er a i mi sso, i mposs vel l he ser
renovar a alegao.
4.4 Depsito Prvio
Al m da urgnci a, const i t ui t ambm pr es s upos t o da i mi sso pr ovi sr i a na pos -
se o depsi t o ar bi t r ado pel o j ui z aps i nst r uo sumr i a pr ocessada i ni ci al ment e. A
lei expr opr i at r i a est abel eci a vri os cri t ri os par a a fi xao desse depsi t o prvi o,
como o val or l ocat i vo, o valor fixado par a efeito do i mpos t o predi al e t erri t ori al et c.
(art. 15, 1-). Como esses val ores sempr e r esul t am em mont a nt e mui t o inferior ao
val or real do bem a ser desapr opr i ado, os Tri bunai s, a nos s o ver com razo, pas s ar am
a consi der ar que esse di sposi t i vo no foi acol hi do pel a vi gent e Const i t ui o, e di ant e
desse e nt e ndi me nt o passou a ser exi gi do que o depsi t o prvi o cor r espondesse, j na
avaliao prvia, a um mont a nt e mai s pr xi mo ao valor real do be m.
9 4
Por i sso, parece
j us t o que a avaliao se faa pel a per ci a do j u zo, i nde pe nde nt e me nt e da real i zada
pel o expr opr i ant e.
9 5
A despei t o desse ent endi ment o, no foi essa a or i ent ao adot ada pel o STF,
que, em al guns j ul gados, s us t ent ou que o di sposi t i vo em tela fora r ecepci onado pel a
Cart a vi gent e.
9 6
Fi nal ment e, o me s mo Tribunal consol i dou sua posi o, defi ni ndo, em
smul a, que "No contraria a Constituio o art. 15, 2 do Decreto-lei n
s
3.365/1941 (Lei de
Desapropriao por utilidade pblica)."
97
pr i ant e deve decl ar ar f or mal ment e (com cert eza, no pr ocesso admi ni s t r at i vo) que t e m ur gnci a na i mi s s o,
ma s no necessr i o que, no at o decl ar at r i o de ut i l i dade pbl i ca, venha a det al har o que j es t nos as -
s e nt a me nt os admi ni s t r at i vos . Al i s, a lei nada exi ge a r espei t o e, na prt i ca, o Poder Pbl i co apenas decl ar a
que t em ur gnci a.
9 3
Cf. STJ ( REsp n
2
33. 477, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. DEMCR1TO REI NALDO) . No me s mo s ent i do, CELSO
ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 3 8 1 ; HELY LOPES MEI RELLES pe ns a va di f er ent ement e,
mas agor a perfi l ha o me s mo pe ns a me nt o (ob. cit., p. 522) .
9 4
Com esse e nt e ndi me nt o, o STJ (REsp n
2
35. 825, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n J OS DE JESUS) e TJ-RJ (MS n
2
9 8 8 / 1 9 9 3 , 5
a
CCv, Rei. Des. HUMBERTO M. MANES) . Apesar di sso, ent r et ant o, so coi sas di s t i nt as o va-
l or pr ovi sr i o e o val or defi ni t i vo. O STF j deci di u que o val or defi ni t i vo s ome nt e se d com a t r ansf er nci a
do bem, "no, desde logo, na oportunidade do depsito prvio para fins de imisso provisria na posse do imvel" (RE
n
2
149. 993- 1/ 1997, I
a
Tur ma, Rei . Mi n. SIDNEY SANCHES, publ . D] de 16. 5. 1997) .
9 5
Com acer t o, nes s e s ent i do, deci di u o TJ-SP no Ag. 868. 562- 5, Rei . De s . FRANKLI N NOGUEI RA, reg.
em 10. 4. 2009.
9 6
RE n
2
178. 215-SR I
a
Tur ma, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, em 4. 5. 1999, apud Informativo STF n
2
148,
publ . em 12. 5. 1999.
9 7
Smul a 652.
Concessa mxima venia, no parece j ust a tal posi o. J so t ant as as pr er r ogat i -
vas do Poder Pbl i co e t ant os os nus do expr opr i ado na desapr opr i ao que no se
justifica que o val or do depsi t o prvio, per mi ssi vo da i mi sso provi sri a na posse
(que, na prt i ca, significa a per da da pr opr i edade) , fi que t o di st ant e do pr eo real do
bem, ai nda mai s qua ndo se sabe que t odos os cri t ri os hoj e fixados no art . 15 da lei
expropri at ri a conduzem a val ores i rri sri os. Parece-nos, poi s, mai s cons ent nea com
o perfil da desapr opr i ao a posi o adot ada pel o Egrgio STJ.
O Decret o-l ei n
e
1. 075/ 1970 no adot ou os cri t ri os da vet ust a lei expropri a-
tria. Ao cont r r i o, previ u um pr ocedi ment o inicial sumr i o, com prova pericial e a
possi bi l i dade de o expr opr i ado i mpugnar o pr eo ofert ado, possi bi l i t ando, em conse-
qnci a, o ar bi t r ament o de valor compat vel com a nat ur eza do bem.
A di scusso sobre o quantum do depsi t o prvi o no t em qual quer rel ao com
sua i ndi spensabi l i dade: s oment e medi ant e o depsi t o do val or pr evi ament e ar bi t r ado
- provi dnci a a cargo do expr opr i ant e - pode ser aut or i zada j udi ci al ment e a i mi sso na
posse do bem expr opr i ado. Caso est a se t enha cons umado s em aquel e r equi si t o, cum-
pr e ao j ui z corrigir a omi sso e det er mi nar que o expr opr i ant e pr ovi denci e de i medi at o
o depsi t o do valor que a per ci a do j u zo fixar, seja qual for a fase em que o pr ocesso
est i ver t r ami t ando. I mi sso na posse sem o referi do depsi t o of ende o pri nc pi o da
prvia i ndeni zao fixado no art. 5
2
, XXIV, da CF.
9 8
4.5 Levantamento Parcial do Depsito
Embor a o depsi t o judicial efet uado pel o expr opr i ant e no caso de i mi sso l i mi -
nar na posse t enha cart er provi sri o, o expr opr i ado sofreria gr ande i nj ust i a se, al m
de t er per di do a posse do bem, ai nda t i vesse que aguardar o desfecho do pr ocesso para
receber a i ndeni zao.
Para enfrent ar essa si t uao, a lei admi t e que o expr opr i ado r equei r a ao juiz o le-
vant ament o parcial do depsi t o prvio feito pel o expropri ant e, equi val ent e a at 80% da
i mpor t nci a deposi t ada (art. 33, 2
2
, Decreto-lei n
2
3. 365). O di rei t o ao l evant ament o
i ndepende da concordnci a do expropri ado quant o ao valor oferecido ou deposi t ado.
Assi m, pode exercer seu di rei t o sem prej u zo de sua di scordnci a quant o quel es val o-
res e sem que haja r eper cusso sobre a mar cha nor mal do pr ocesso, pr ossegui ndo est e
nor mal ment e at a prol ao da sent ena definidora da i ndeni zao definitiva.
No obst ant e, i mpe- se- l he o at endi ment o de al gumas condi es. Exige a lei
que pr oduza prova da pr opr i edade e apr esent e cert i do (ou prova equi val ent e) de qui -
t ao de d vi das fi scai s que i nci dam sobre o bem obj et o da desapr opr i ao. Al m di sso,
deve provi denci ar j unt o ao cart ri o a publ i cao de edi t ai s, com pr azo de dez di as, par a
conheci ment o de t er cei r os.
9 9
9 8
Est a foi t a mb m a sol uo al vi t rada pel o STJ, no REsp 330. 179, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. HUMBERTO GO-
MES DE BARROS, em 18. 11. 2003 (InformativoJurisprudncia STJ ri
J
192, nov. 2003) .
9 9
B
3 . 3 6 5 / 4 1 .
Se houver dvi da fundada sobre o dom ni o do bem, no poder ser deferi do o
l evant ament o de qual quer valor, per manecendo a i mpor t nci a deposi t ada sob cust di a
j udi ci al .
1 0 0
Aquel es que rei vi ndi carem a pr opr i edade do bem devem ent o socor r er - se
da ao pr pr i a par a formul ao de suas pr et ens es .
1 0 1
Essa di sput a no pode prej u-
di car a t r ami t ao do pr ocesso expropri at ri o; em ver dade, o r et ar dament o do feito
causari a gravame ao Poder Pbl i co, que est per segui ndo a desapr opr i ao par a det er-
mi nado fim de i nt er esse pbl i co.
5 Prova Pericial
A prova o i ns t r ument o de que se val em as par t es par a justificar as r azes que
apr es ent am no cur so do pr ocesso. E com base nel a que o j ui z di r i me a cont rovrsi a e
deci de a causa.
Cui da-se de inafastvel di rei t o das par t es no pr ocesso. O pri nc pi o geral per t i -
nent e resi de em que "todos os meios legais, bem como os moralmente legtimos", ai nda que
no pr evi st os no CPC, "so hbeis para provar a verdade dos fatos, em que se funda a ao ou
a defesa".
102
Esse pri nc pi o da pr oduo pr obat r i a pel as par t es, que, alis, est al oj ado na
Const i t ui o (art . 5
e
, LV) e se i nser e no mbi t o do pr pr i o di r ei t o ampl a defesa e ao
cont r adi t r i o, no poder i a est ar descar t ado da ao de desapr opr i ao. Desse modo,
cabvel nest a ao que as par t es ut i l i zem as provas que ent ender em i dneas a dar
s us t ent o s al egaes que fazem no processo.
No ent ant o, no se pode per der de vista que na ao de desapr opr i ao o meritum
causae se adst r i nge di scusso sobre o valor i ndeni zat r i o. E esse pont o que vai ser ob-
j et o das provas a ser em pr oduzi das por expr opr i ant e e expr opr i ado. Se ver dade que
as par t es pode m pr oduzi r provas document al , t es t emunhai e as out r as admi t i das pel o
est at ut o pr ocessual vi gent e, no menos verdadei ro que o mei o f undament al e cost u-
mei r o par a compr ovar suas al egaes , de fato, a prova pericial, ou seja, aquel a prova
t cni ca que vai i ndi car ao j ui z os el ement os para a fi xao do valor i ndeni zat r i o.
1 0 3
A lei expropri at ri a, inclusive, expressa no sent i do de que, f or mado o litgio
ent r e as par t es a r espei t o da i ndeni zao, o j ui z det er mi na a pr oduo da pr ova pe-
ricial, devendo o per i t o e os assi st ent es t cni cos apr esent ar seu l audo at ci nco di as
ant es da audi nci a (art. 23 e pargrafos). Na prpri a audi nci a, pode ocorrer que os
per i t os sej am i nt i mados par a pr est ar escl areci ment os sobre os dados f i xados no l audo,
a fim de que as par t es pos s am aduzi r suas razes finais, e o j ui z possa deci di r a l i de.
1 0 4
1 0 0
STJ, REsp 987. 232- PR, Rei. Mi n. LUIZ FUX, D] 2. 9. 2009.
1 0 1
s
3. 365/ 1941.
1 0 2
Ar t . 332, CPC.
1 0 3
J OS CARLOS DE MORAES SALLES, ob. cit., p. 396- 397.
1 0 4
Ar t . 435, CPC.
6 Int erveno do Ministrio Pblico
O Decret o-l ei n
a
3. 365/ 1941 e a Lei n
a
4. 132/ 1962 no r egi st r am qual quer di s-
posi t i vo a r espei t o da i nt er veno do MP no pr ocesso expr opr i at r i o. Por essa razo,
t em havi do opi ni es cont r a e a favor de sua i nt er veno obr i gat r i a.
1 0 5
A opi ni o dos que ent endem no ser obri gat ri a a i nt er veno t em como funda-
me nt o o fato de que a causa, por encerrar apenas a di scusso sobr e a fixao do valor
i ndeni zat r i o, no ensej ari a a caract eri zao de que nel a houves s e i nt er esse pbl i co
que pudes s e justificar a pr esena dos rgos do Parquet, t endo em vi st a que, nos ter-
mos do art . 82, III, do CPC, a i nt er veno s necessri a qua ndo o i nt er esse pbl i co
assi m qualificado em razo da nat ur eza da lide ou qual i dade da par t e.
Pensamos, por m, que esse no o mel hor ent endi ment o. A desapropri ao
acarret a a per da da pr opr i edade e est a garant i da na Const i t ui o, desde que condi -
ci onada funo social. Ademai s, a Lei Mai or exige, ainda, que a desapr opr i ao s se
consi dere l eg t i ma quando fundada em razes de ut i l i dade pbl i ca ou i nt er esse social.
Todos esses el ement os qualificam a ao de desapropri ao como t endo i nt er esse pbl i -
co em vi r t ude da nat ur eza da lide, o que provoca a necessi dade de i nt erveno do MP.
H ai nda um out r o ar gument o a ser consi der ado. A Lei Compl ement ar n
Q
76/ 1993, que di spe sobre o pr ocedi ment o especial de ri t o s umr i o par a o pr ocesso
de desapr opr i ao de imvel rural par a fi ns de reforma agrria, est abel ece, no art. 18,
2
S
: "O Ministrio Pblico Federal intervir, obrigatoriamente, aps a manifestao das partes,
antes de cada deciso manifestada no processo, em qualquer instncia."
A nor ma, i nscri t a em lei s h pouco edi t ada, demons t r a, como se pode ob-
servar, que o l egi sl ador consi dera o feito expropri at ri o como r evest i do de i nt er esse
pbl i co j ust i fi cat i vo da i nt er veno obri gat ri a do Mi ni st r i o Pbl i co. Se i mps essa
i nt er veno na desapr opr i ao para reforma agrria, ne nhuma r azo haveri a par a no
se consi der ar t a mb m obri gat ri a a i nt erveno nos pr ocessos rel at i vos s demai s mo-
dal i dades de desapr opr i ao. Afinal, ubi eadem ratio, ibi idem ius.
]oe
O STJ, alis, anul ou, desde a cont est ao, pr ocesso de desapr opr i ao de r ea
necessri a i mpl ant ao de est ao ecolgica, por ausnci a de i nt er veno do Mi ni s-
t ri o Pbl i co. O f undament o resi di u no bem j ur di co sob t ut el a - o mei o ambi ent e
i nt er esse difuso de cuja pr ot eo se i ncumbe i nst i t uci onal ment e o Parquet. O Tri bunal ,
com acert o, ent endeu aplicveis o art. 82, III, do CPC, e o art. 127, da CF.
1 0 7
Se a obri -
gat ori edade da i nt er veno teve como f undament o a pr ot eo ao mei o ambi ent e por
1 0 5
A favor da i nt er veno obr i gat r i a: RE n
, J
87. 168 (DJ P. 7. 1977) e RE n
s
86. 502 (DJ 29. 9. 1978) , do STF;
Reex. Necess. 807, 8
a
CCv, Rei. Des. FERNANDO CELSO GUI MARES, 1985 ( apud ADCOAS 108298) ;
RF 256/ 300, RF 2 5 4 / 3 0 4 , RF 3 0 3 / 2 0 8 . Cont r a: RST; 28/ 546; RF 2 5 6 / 2 8 2 e TJ-AC (Reex. Neces s . 6/ 82, Rei.
Des. GERCI NO J OS DA SILVA FI LHO) .
1 0 6
Sobr e o as s unt o, t i vemos a opor t uni dade de nos mani f est ar no e s t udo O novo pr oces s o expr opr i at r i o
par a r ef or ma agr r i a (Livro de estudos jurdicos, n" 8, 1994, p. 99, e Revista do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro,
v. 2, 1995, p. 90) .
1 0 7
REsp 486. 645-SP, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. J OS DELGADO, em 18. 11. 2003 (vi de I nf or mat i vo Jurisprudncia
STJn" 192, nov. 2003) .
s ua refernci a const i t uci onal , o me s mo deve invocar-se par a a pr ot eo da pr opr i eda-
de, t a mb m di rei t o f undament al previ st o na Lei Mai or .
1 0 8
Por t odos esses el ement os que ent endemos ser obr i gat r i a a i nt er veno do
Mi ni st r i o Pbl i co em t odo e qual quer pr ocesso expr opr i at r i o.
1 0 9
7 Sent ena
A sent ena no pr ocesso de desapropri ao t em o obj et i vo de sol uci onar a lide e,
no mr i t o, est abel ecer a i ndeni zao devi da pel o expr opr i ant e ao expr opr i ado.
A lei geral expropri at ri a, por m, quando se refere sent ena, consi gna que
o juiz, depoi s de i ndi car os fatos que mot i var am o seu convenci ment o, deve at ender
especi al ment e a vrios fatores para o fim de definir a i ndeni zao. Esses fatores so
a est i mao dos bens par a efeitos fiscais; o preo de aqui si o e o i nt er esse que del es
aufere o propri et ri o; a si t uao, est ado de conservao e segur ana dos bens; o valor
venal dos l t i mos ci nco anos; e a valorizao ou depreci ao da rea r emanescent e,
per t encent e ao expr opr i ado (art. 27) .
A observao que ent endemos , desde logo, per t i nent e a de que esses fatores
ne m sempr e se compadecem com os par met r os defi ni dos na Const i t ui o. A nor ma
const i t uci onal exige que a i ndeni zao seja justa, ou seja, que o valor i ndeni zat r i o
cor r esponda r eal ment e ao valor do bem expropri ado. Se o j ui z leva em consi der ao os
fatores previ st os no ci t ado art . 27, o r esul t ado pode no cor r esponder ao valor efetivo
do bem e, se i sso ocorrer, a i ndeni zao cer t ament e no ser j ust a.
Na verdade, a adoo desses critrios que t em pr ovocado i ndeni zaes em
mont ant e bem inferior ao valor real do bem desapr opr i ado e, por consegui nt e, acer-
bas e justificveis crticas ao si st ema nor mal ment e adot ado nos rgos do Judi ci ri o.
Qua ndo o as s unt o i ndeni zao expropri at ri a, s empr e se not a um sor r i so i rni co
no sembl ant e das pessoas, quando no a expresso de revol t a e i nconf or mi smo. Ra-
r ssi mos t m si do os casos em que se possa dizer que a i ndeni zao cor r espondeu
satisfao do expr opr i ado. Em nosso ent ender, o defeito est nos mi st er i osos e com-
pl i cados mecani smos e frmul as empr egados pel a prova pericial, com vi st as fixao
do quantum i ndeni zat r i o. O mel hor cri t ri o a ser adot ado seri a aquel e que, mediante
fatores de mercado, pudes s e chegar a um valor que cor r espondesse ef et i vament e per da
da pr opr i edade. S assi m que est ari a r espei t ado o ma nda me nt o const i t uci onal que
recl ama i ndeni zao j ust a.
1 0 8
Anot e- s e, por m, que o me s mo STJ val i dou homol ogao de acor do em que uma das par t es era i ncapaz,
s e m a i nt i mao ao Mi ni st r i o Pbl i co, o que nos par ece criticvel ( REsp 818. 978- ES, j . em 9. 8. 2011) .
1 0 9
Cabe anot ar, por m, que o CNMP - Consel ho Naci onal do Mi ni st ri o Pbl i co, na Recomendao n 16,
de 28. 4. 2010 (art. 5
2
, XVI), ent endeu di spensvel a i nt erveno, sendo capazes as par t es, s a exi gi ndo em
litgios possessr i os sobr e t er r as rurai s ou relativos reforma agrria. O MP-RJ, t odavi a, na Del i ber ao n
, J
30,
de l
a
. 9 . 2 0 1 1 , de seu r go Especial, adot ou a mel hor posi o, consi der ando pr es ent e o i nt er esse pbl i co em
desapr opr i ao di ret a ou i ndi ret a e necessri a a i nt erveno do Parquet.
Em compensao, not i ci a-se, de quando em vez, que, por i ncompet nci a ou
corrupo de cer t os rgos admi ni st r at i vos, so pagas i ndeni zaes em val or mui t o
superi or ao do be m desapr opr i ado, pr i nci pal ment e em cert os casos suspei t os de de-
sapropri ao rural com vi st as reforma agrria. Havendo esse t i po de conl ui o, o j ui z
dificilmente t er mei os de chegar, na deci so que profere, ao valor real do bem. S o
consegui r se seu per i t o for compet ent e e i dneo par a fixao do valor real.
A pr opsi t o, compor t a ressal t ar que a fixao do valor i ndeni zat r i o no se vin-
cula nem ao da oferta do expr opr i ant e, nem ao pr opos t o pel o expr opr i ado. O j ui z no
est adst r i t o, nesse aspect o, vedao de j ul gament o extra ou ultra petita. Com base em
tal f undament o, pode fi xar a i ndeni zao em valor inferior ao da ofert a inicial, desde
que, obvi ament e, cal cado em fatores t cni cos const ant es de per ci a j udi ci al dot ada de
conf i abi l i dade.
1 1 0
8 Transferncia da Propri edade
o pagament o da i ndeni zao que d ensejo consumao da desapropri ao e
i mi sso definitiva na posse do bem pel o expropri ant e. Desse modo, a i ndeni zao
que acarret a a aqui si o da propri edade pel o expropri ant e e a per da pel o expr opr i ado.
1 1 1
Paga a i ndeni zao, o expr opr i ant e passa a provi denci ar a regul ari zao da t r ans-
ferncia. Nesse aspect o, di spe a lei geral: "Efetuado o pagamento ou a consignao, expedir-
-se-, em favor do expropriante, mandado de imisso de posse, valendo a sentena como ttulo hbil
para a transcrio no registro de imveis" (art. 29) .
A nor ma est a indicar que, apesar da consumao do pr ocesso expr opr i at r i o
ocorrer com o pagament o da i ndeni zao, necessri a a medi da de regul ari zao da
t ransfernci a j unt o ao Regi st ro de Imvei s, a qual se mat eri al i za at ravs da sent ena
judicial. A sent ena, poi s, t em dupl o efeito no caso:
1. aut or i za a i mi sso definitiva na posse do bem em favor do expr opr i ant e; e
d i /
2. consubst anci a t t ul o i dneo para a t ranscri o da pr opr i edade no regi st ro
imobilirio (ou para a efetivao da tradio, em se t r at ando de bens mvei s).
Al gumas dvi das so susci t adas a respei t o do momento em que se perfaz a t r ans-
ferncia da pr opr i edade. A nosso ver, o pagament o ou a consi gnao do val or i ndeni -
zat ri o que t r aduz o mome nt o da consumao da t ransfernci a. O mome nt o um s:
paga a i ndeni zao, t ransfere-se a pr opr i edade.
1 1 2
No obst ant e, h ent endi ment os no sent i do de que a t ransfernci a se operari a
ao mome nt o da i nscri o da sent ena no Regi st ro de Imvei s; essa posi o, no ent an-
1 1 0
STJ, REsp 848. 787- SC, Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 20. 5. 2010.
1 1 1
1 1 2
No me s mo s ent i do, DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 450; J OS CARLOS DE MORAES SALLES,
ob. cit., p. 423.
t o, no se coaduna com a garant i a const i t uci onal . Para out r os , seri a o mo me n t o da
expedi o do mandado de i mi sso de posse; aqui se conf unde a t r ans mi s s o da pos s e
com a t ransfernci a da pr opr i edade.
1 1 3
O que a Const i t ui o exige, por m, que o
expr opr i ant e pague a i ndeni zao; por t ant o, cumpr i da essa obri gao const i t uci onal ,
oper am- se a aqui si o da pr opr i edade pel o expr opr i ant e e a per da pel o expr opr i ado.
1 1 4
XI I I INDENIZAO
1 Regra Geral
No que respei t a i ndeni zao, a regra f undament al est no art. 5
Q
, XXIV, da CF:
a i ndeni zao t em que ser prvia, justa e em dinheiro. So os pri nc pi os, r espect i vament e,
da precedncia, justia e pecuniariedade.
I ndeni zao prvi a significa que deve ser ul t i mada ant es da cons umao da
t ransfernci a do bem. Todavia, o advrbi o antes t em o sent i do de uma verdadei ra fra-
o de segundo. Na prt i ca, o pagament o da i ndeni zao e a t ransfernci a do bem se
do, como vi mos, no me s mo mome nt o. S por mer a ques t o de causa e efeito se pode
di zer que aquel e se oper ou antes dest a. De qual quer forma, deve ent ender - se o r equi si -
t o como significando que no se poder consi derar t ransferi da a pr opr i edade ant es de
ser paga a i ndeni zao.
Al m de prvia, a i ndeni zao deve ser j ust a. Indeni zao j ust a, como bem anot a
CELSO ANTNI O BANDEIRA DE MELLO, " aquela que corresponde real e efetivamente
ao valor do bem expropriado, ou seja, aquela cuja importncia deixe o expropriado absolutamente
indene, sem prejuzo algum em seu patrimnio."
115
Para que se confi gure a j ust i a no pagament o da i ndeni zao, deve est a abr anger
no s o valor real e at ual do bem expropri ado, como t a mb m os danos emer gent es e
os l ucros cessant es decor r ent es da per da da pr opr i edade. I ncl uem- se t ambm os j ur os
mor at r i os e compensat r i os, a at ual i zao monet r i a, as despesas j udi ci ai s e os ho-
nor r i os advocat ci os.
1 1 6
Por fim, a i ndeni zao h de ser em di nhei ro, ou seja, o expr opr i ant e deve pag
-la ou consi gn-l a j udi ci al ment e em espcie; isso, bvio, par a per mi t i r que o expropri a-
do possa, em t ese, adqui ri r bem i dnt i co ao que const i t ui u obj et o da des apr opr i ao.
1 1 7
Vale subl i nhar que, t endo em vi st a no r epr esent ar ganho, a i ndeni zao no se sujeita
i nci dnci a do i mpos t o de r enda.
1 1 8
1 1 3
JOS CARLOS DE MORAES SALLES faz escl arecedora r esenha sobre tais di vergnci as (ob. cit., p. 423 ss).
Com o me s mo e nt e ndi me nt o, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (Curso, 2008, p. 875) .
"
5
Ob. cit., p. 382- 383.
1 , 6
1 1 7
Assi nal e- se que a pr pr i a Cons t i t ui o que exi ge seja a i ndeni zao paga em di nhei r o (art . 5'-', XXIV).
1 , 8
O STJ r eaf i r mou a or i ent ao no REsp 1.116.460-SP, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 9. 12. 2009.
Quant o abrangnci a, j se decidiu no ser i ndeni zvel a par t e da pr opr i edade
que se si t ue na faixa margi nal de est radas de r odagem, i nvocando- se, como funda-
ment o, a i nci dnci a de rest ri es admi ni st r at i vas sobr e a referi da r ea.
1 1 9
Ous a mos
di ssent i r de s emel hant e posi o. A exi st nci a de rest ri es admi ni st r at i vas no despo-
j a o dominus de sua pr opr i edade. Sendo assi m, me s mo di ant e de t ai s rest ri es, deve
ser-l he assegur ada i ndeni zao sob pena de evi dent e e i nacei t vel afront a da garant i a
previ st a na Const i t ui o. O que se admi t e, i st o si m, e se t r at a de coi sa di versa, que
seja efet uado cl cul o i ndeni zat r i o pr pr i o por fora da rest ri o admi ni st r at i va. A
pr opr i edade expr opr i ada em si, por m, deve ser i ndeni zada.
Se houver di vergnci a ent r e a rea regi st rada e a rea real do i mvel , aquel a
que deve preval ecer e ser i ndeni zada. A no ser assi m, o expr opr i ant e poder i a est ar
i ndeni zando que m no det m a pr opr i edade. Por tal mot i vo, cabe ao expr opr i ado, em
ao prpri a, compr ovar que o r emanescent e foi obj et o de es bul ho e pl ei t ear a respec-
tiva i ndeni zao.
1 2 0
Se o i mvel expr opr i ado tiver rea dot ada de cober t ur a veget al , est a ser i nde-
ni zada em valor pr pr i o, di verso do at r i bu do t erra nua. Ent r et ant o, o expropri a-
do dever pr ovar que nessa rea r eal ment e efet ua expl orao econmi ca de r ecur sos
veget ai s. Se no o faz, no haver i ndeni zao em separ ado, como j se pacificou na
j ur i s pr udnci a.
1 2 1
O quantum i ndeni zat r i o nor mal ment e se compe de duas parcel as: uma, a que
j foi obj et o de depsi t o judicial, quando o expr opr i ant e foi i mi t i do pr ovi sor i ament e
na posse do bem; out r a, a parcela compl ement ar , que cor r esponde di ferena ent r e o
valor que a sent ena fixou, com os devi dos acrsci mos, e a parcel a deposi t ada. A pri -
mei r a pode ser paga ao expr opr i ado por alvar judicial, mas a segunda o expr opr i ado
s poder receber depoi s de pr opost a a ao de execuo, na forma do art. 730 do CPC,
e obser vado o si st ema de pr ecat r i os j udi ci ai s previ st o no art . 100 da CF. E t a mb m
cabvel, aps a sent ena, o l evant ament o pel o expr opr i ado de at 80% do valor depo-
si t ado, apl i cando-se aqui as mes mas regras adot adas par a o l evant ament o no caso de
i mi sso provi sri a na posse, regras que j coment amos a nt e r i or me nt e .
1 2 2
O STJ, i ncl usi ve, j deci di u que o pagament o da i ndeni zao no pode ser feito
medi ant e si mpl es ofcio r equi si t r i o ou i nt i mao.
1 2 3
Conf i r mando esse pens ament o,
o STF t a mb m assegur a aos ent es pbl i cos o pagament o de seus dbi t os pel o referido
si st ema, t endo, inclusive, decl arado i nconst i t uci onal , i nci dent al ment e, o art. 14 da LC
1 1 9
STJ, REsp 760. 498- SC, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. LUIZ FUX, mai or i a, em 5. 12. 2006 (Informativo STJ n 307,
dez. 2006) . Fi cou venci do o Mi n. J OS DELGADO, a nos s o ver, com o me l hor di r ei t o. Embor a a deci so
se t enha referi do a caso de des apr opr i ao i ndi r et a, s ua ratio at i nge, da me s ma forma, a des apr opr i ao
or di nr i a.
1 2 0
STJ, REsp 1. 075. 293, Mi n. LUIZ FUX, em 4. 11. 2010.
1 2 1
STJ, REsp 978. 558, Mi n. LUIZ FUX, em 4. 12. 2008.
1 2 2
Art . 34 e par gr af o ni co, Decr et o- l ei n- 3. 365/ 1941. Vi de o que di s s emos , no Tpi co XII, a r es pei t o do
l evant ament o parci al no caso de i mi s s o pr ovi sr i a na posse.
1 2 3
EREsp n" 160. 573-SR I
a
Seo, Rei. Mi n. ARI PARGENDLER, j ul g. em 7. 8. 2000 (vi de I nf or mat i vo
Jurisprudncia STJ n'
J
65, ago. 2000) .
76/ 1993, que obri ga o expr opr i ant e a deposi t ar em j u zo o valor de par t e da i ndeni -
zao, no caso de desapr opr i ao par a fi ns de reforma agrria, exi gnci a que ofende o
art. 100 da Lei Mai or .
1 2 4
Em cont r aposi o ao di rei t o i ndeni zat ri o do pr opr i et r i o, podem exi st i r deve-
res no cumpr i dos por ele em rel ao ao Est ado. Por tal mot i vo, event uai s dvidas f i scai s
do propri et ri o, quando j i nscri t as e ajuizadas, sero deduzi das do quantum i ndeni za-
t ri o. A deduo al cana ai nda as multas or i undas de i nadi mpl ement o e de obri gaes
fiscais.
1 2 5
A i mposi o no desar r azoada nem agride o pri nc pi o da i ndeni zao j ust a,
por quant o, se cabe ao expr opr i ant e o nus de indenizar, assi st e-l he, de out r o l ado,
o di rei t o de excluir da i ndeni zao dbi t os do expropri ado; no fora assi m, e est e se
l ocupl et ari a de sua pr pr i a t orpeza. Desse modo, o valor i ndeni zat r i o r et r at a verda-
dei ra garant i a par a o Est ado recuperar seus crdi t os. Se houver di scusso sobre val ores
i nscri t os ou execut ados, dever ela ser t ravada em ao prpri a; o fato, por t ant o, no
afeta o nor mal desenvol vi ment o do pr ocesso expr opr i at r i o.
1 2 6
Ci r cunst nci a especial, us ual ment e no referida pel os j ur i st as, a que const a do
art. 42 da Lei n- 6. 766, de 19. 12. 1979, que di spe sobre par cel ament o do solo ur bano.
Segundo o di sposi t i vo, nas desapropri aes no sero consi der ados como l ot eados ou
l ot evei s, par a fi ns de i ndeni zao, os t er r enos ai nda no vendi dos ou compr omi ssa-
dos que fi gurem em l ot eament o ou des membr ament o no r egi st r ado. A i ndeni zao
ser devida, mas em valor bem inferior quel e cor r espondent e aos t er r enos se o l ot ea-
me nt o fosse regi st rado. Se j tiver havi do a venda ou a pr omessa, a i ndeni zao, par a
sal vaguardar o i nt er essado de boa-f, levar em cont a o t er r eno na qual i dade de l ot ea-
do ou lotevel, ai nda que sem regi st ro o l ot eament o. O art. 5
a
do Decret o-l ei n
a
271, de
28. 2. 1967, era mai s rest ri t i vo, j que vedava at me s mo a i ndeni zao por benfei t ori as
e const r ues nos l ot eament os i rregul ares. Em nosso ent ender, por m, o di sposi t i vo
foi revogado pel o ci t ado art. 42 da Lei n
a
6. 766/ 1979, que deu t r at ament o di verso
mat r i a. Ademai s, a rest ri o seria i ncompat vel com o at ual r egi me const i t uci onal ,
fato que i mpedi r i a sua recepo pel a Cart a vi gent e.
a
30/ 2000 acrescent ou o art. 78 ao ADCT da Const i -
t ui o, no qual aut ori za que precat ri os pendent es na dat a da pr omul gao da Emen-
da sejam l i qui dados, em seu valor real, no pr azo mxi mo de dez anos. No obst ant e,
est abel ece que esse pr azo fica r eduzi do par a doi s anos no caso de pr ecat r i os j udi ci ai s
ori gi nri os de desapr opr i ao de imvel resi denci al do credor, desde que esse i mvel
seja ni co poca da i mi sso na posse (art. 78, 3
a
) .
1 2 7
1 2 4
RE n
e
247. 866- CE, Pl eno, Rei. Mi n. ILMAR GALVO, j ul g. em 9. 8. 2000 (vide Informativo STF n
s
197,
ago. 2000) .
1 2 5
Ar t . 32, I
a
e 2
a
, Decr et o- l ei n'-' 3. 365/ 41, com a r edao da Lei n
a
11. 977, de 7. 7. 2009.
1 2 6
Ar t . 32, 3
a
, Decr et o- l ei n 3. 365/ 41, com a r edao da Lei n
a
11. 977/ 2009.
1 2 7
Sobr e as al t er aes i nt r oduzi das pel a EC n
a
30/ 2000, vej am-se os coment r i os que t ecemos , no Cap -
t ul o XV, de nt r o do t pi co rel at i vo ao Poder Pbl i co em j u zo, especi f i cament e no i t em s obr e pa ga me nt o de
cr di t os de t er cei r o.
2 Situaes Especiais
A regra geral menci onada compor t a al gumas excees.
A pr i mei r a del as a desapropri ao para fins de reforma agrri a (art. 184, CF) .
Nessa modal i dade, a i ndeni zao paga at ravs de t t ul os da d vi da agrria, com clu-
sul a de pr eser vao do valor real, resgat vei s no pr azo de at vi nt e anos, a par t i r do
segundo ano de sua e mi s s o.
1 2 8
Out r a si t uao especial a desapropri ao para fins ur ban st i cos, previ st a no
art. 182, 4
a
, III, da CF. Consi gna o di sposi t i vo que o pagament o da i ndeni zao nesse
caso ser feito at ravs de t t ul os da dvida pblica, de emi sso ant er i or ment e apr ovada
pel o Senado, com pr azo de resgat e de at dez anos, em parcel as i guai s e sucessi vas,
sendo assegur ados, t odavi a, o valor real da i ndeni zao e os j ur os l egai s.
Por l t i mo, mer ece ser r el embr ada a desapr opr i ao confi scat ri a, previ st a no
art . 243 da CF, que, como j foi vi st o, se cons uma sem qual quer i ndeni zao a ser paga
ao pr opr i et r i o.
3 Enfiteuse, Jazi das e Direito de Superfcie
O i nst i t ut o da enfi t euse era regul ado nos ar t s. 678 a 694 do Cdi go Civil de
1916. O Cdi go vi gent e, todavia, abol i u o i nst i t ut o e, em conseqnci a, no mai s o
incluiu na rel ao de di rei t os reai s, cont i da no art. 1.225. No obst ant e, assegur ou a
eficcia das enfi t euses i nst i t u das ant er i or ment e at sua ext i no (art. 2. 038), ressal -
va essa, alis, inevitvel por se t rat ar de at os j ur di cos perfei t os, gar ant i dos, como se
sabe, cont r a o advent o de lei nova, conforme o di spost o no art. 5
a
, XXXVI, da vi gent e
Const i t ui o. Desse modo, cont i nua j ur i di cament e vivel sua aplicao no que t oca ao
t ema da desapr opr i ao, at por que, me s mo sob a gide do Cdi go ora em vigor, ai nda
poder o ser expr opr i ados i mvei s sujeitos a r egi me enfi t ut i co.
Exat ament e no que concer ne desapropri ao, o t ema da enfi t euse t em pr ovo-
cado al gumas di scusses. Enfi t euse era o de s me mbr a me nt o da pr opr i edade, em que
o pr opr i et r i o ( denomi nado senhorio direto) conferia a al gum (o enfiteuta ou foreiro)
o di rei t o real consi st ent e no dom ni o til do imvel, medi ant e o pagament o de uma
i mpor t nci a anual denomi nada de foro, cnon ou penso.
129
Se o enfi t eut a qui sesse t r ans-
ferir o dom ni o til a t ercei ro, deveri a pagar ao senhor i o di r et o u ma i mpor t nci a, de-
nomi nada laudmio, que era fixada no per cent ual de 2, 5% do valor da al i enao. A lei
civil est abel eci a que a enfi t euse poder i a ext i ngui r-se pel o resgate, figura pel a qual o en-
fi t eut a passari a a ser o pl eno pr opr i et r i o do bem; nesse caso, deveri a pagar ao s enho-
rio di r et o o valor de um l audmi o e dez foros anuai s (art. 693, do Cdi go r evogado).
1 2 8
Ressal ve-se, por m, que as benf ei t or i as t ei s e necessr i as devem ser i ndeni zadas em di nhei r o (art .
184, I
o
, CF) .
1 2 9
Art . 678, do ant i go Cdi go Civil.
A lei expr opr i at r i a foi si l ent e a respei t o do t ema. Todavia, t e m domi na do o
ent endi ment o de que, quando se t rat a de desapropri ao de bens suj ei t os ao r egi me
enfi t ut i co em que senhor i o di r et o e enfi t eut a so part i cul ares, a i ndeni zao deve
obedecer aos me s mos padr es fixados para o resgat e. Nes s e caso, o s enhor i o di r et o
faz j us ao valor cor r espondent e a dez foros anuais e um laudmio, ao passo que o enf i t eut a
deve receber o valor real do bem, deduzi da a parcela do senhor i o di r e t o.
1 3 0
Mas o se-
nhor i o di r et o no t em o di rei t o de receber o l audmi o da par t e do enf i t eut a.
1 3 1
Pode ocorrer, de out r o lado, que na enfi t euse o Poder Pbl i co seja o senhor i o
di ret o e o part i cul ar o enfi t eut a. De acordo com o Decret o-l ei n
a
9. 760, de 5. 9. 1946,
que di spe sobre os bens i mvei s da Uni o, quando houver consol i dao, pel o Gover-
no Federal, do dom ni o pl eno de t er r enos que haja concedi do par a enfi t euse, dever
ser deduzi do do valor t ot al do bem a i mpor t nci a equi val ent e a 17%, que cor r esponde
ao val or do dom ni o di r et o.
1 3 2
Segundo esse precei t o, por t ant o, o valor do dom ni o
pur o (ou nua pr opr i edade) eqi val e a 17% do valor t ot al do t er r eno concedi do par a
af or ament o, o que, em conseqnci a, o me s mo que di zer que o dom ni o til eqi val e
a 8 3 % do al udi do valor t ot al . Esse cri t ri o - fundado no art. 103, 2
Q
, do Decret o-l ei
n- 9. 760/ 1946 - t em si do consi der ado como aplicvel par a i ndi car o valor i ndeni za-
t r i o.
1 3 3
Sendo assi m, quando a desapropri ao i nci de sobre o dom ni o til (o ni co
pass vel de desapropri ao) de bem imvel da Uni o, o quantum i ndeni zat r i o sofrer
r eduo do valor equi val ent e ao do dom ni o di ret o, ou seja, 17% do valor i nt egral do
t er r eno. Esse cri t ri o t e m si do adot ado t ambm par a as hi pt eses em que o senhor i o
di r et o o Est ado ou o Muni c pi o, havendo al gumas deci ses j udi ci ai s nesse s e nt i do.
1 3 4
No que se refere desapropri ao do dom ni o til de i mvel aforado Uni o,
encont r a- se di screpnci a quant o i nci dnci a do laudmio nessa hi pt ese de t r ansf er n-
cia. O art. 3
e
do Decret o-l ei n
e
2. 398/ 1987 i mpe o r ecol hi ment o do l audmi o ( 5%
sobre o valor do dom ni o pl eno) nos casos de (a) t ransfernci a oner osa inter vivos do
dom ni o til, (b) di rei t os sobre benfei t ori as nel e const r u das e (c) cesso de di rei t os
a ele rel at i vos. Para al guns, incide a cobrana por haver t ransfernci a, ao passo que
par a out r os no se i ncl ui ri a a hi pt ese da desapr opr i ao. Est a l t i ma, a nosso ver, a
mel hor i nt erpret ao: a uma, por que i nexi st e opo por par t e do senhor i o di ret o, que
a razo do l audmi o; a duas, por que desapropri ao no i mpl i ca t ransfernci a voliti-
1 3 0
a opi ni o de SEABRA FAGUNDES, ob. cit., p. 427. Tambm a do STJ ( REsp n
a
64. 883, I
a
Seo, Rei.
Mi n. ARI PARGENDLER, DJ 20. 5. 1996; REsp n
a
31596, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. J OS DE JESUS, publ . em
4. 3. 1996) .
1 3 1
Foi o deci di do pel o STJ no REsp n
a
64. 883, I
a
Turma, Rei. Mi n. DEMCRI TO REI NALDO, publ . no
DJ de 28. 8. 1995.
1 3 2
Art . 103, 2
a
, com a r edao dada pel a Lei n 9. 636, de 15. 5. 1998. Ant e r i or me nt e , o 3
a
do me s mo
ar t i go est abel eci a, par a a consol i dao do dom ni o, o val or do dom ni o di r et o c omo s e ndo de 20 foros e 1
l audmi o.
1 3 3
Vi de STJ, REs p 764. 376- RJ, Rei. Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 26. 5. 2009, e REs p 911. 020- RJ, Rei.
Mi n. TEORI ALBI NO ZAVASCKI, em 11. 9. 2007.
1 3 4
Cf. JOS CARLOS DE MORAES SALLES, ob. cit., p. 536- 538. Opi ni o di ver sa t e m SRGI O DE AN-
DRA FERREI RA. Para est e aut or, o cri t ri o adot ado na Lei Federal s ser ve c omo fixao do val or i ndeni -
zat r i o par a os casos de enf i t euse em i mvei s de pr opr i edade da Uni o (ob. cit., p. 201) .
va, mas si m coercitiva ex vi legis. Desse modo, a hi pt ese refoge i nci dnci a do ci t ado
di sposi t i vo, no par ecendo i nseri r-se dent r o da sua ratio legis.
ns
No que t ange s j azi das, preci so part i r do ma nda me nt o cont i do no art . 176 da
CF. Segundo esse di sposi t i vo, as j azi das, em lavra ou no, cons t i t uem pr opr i edade di s-
t i nt a da do solo, par a efeito de expl orao ou apr ovei t ament o, e pertencem Unio, sen-
do, cont udo, assegur ada ao concessi onri o a pr opr i edade do pr odut o da lavra. Emana
da que, no caso de desapropri ao, no cabe i ndeni zao das j azi das exi st ent es do
subsol o do i mvel . Ent r et ant o, se j tiver si do out or gada aut or i zao par a lavra, ga-
rant i da ser a i ndeni zao ao concessi onri o, vez que o t t ul o que formal i za o at o
passvel de apreci ao econmi ca, o que no ocorre com a lavra em s i .
1 3 6
O di rei t o de superfcie o i nst i t ut o sucedneo da enfi t euse e, em que pese a
exi st nci a de al gumas di ferenas, o ncl eo dos i nst i t ut os o me s mo - o des mem-
br ament o da pr opr i edade medi ant e a i nst i t ui o de di rei t o real em favor de t ercei ro.
Por essa razo, di spe o art . 1.369 do Cdi go Civil que o pr opr i et r i o pode conceder
a out r em o di r ei t o de const r ui r ou de pl ant ar em seu t er r eno, por t e mpo det er mi nado
e por mei o de escr i t ur a pbl i ca. Havendo desapropri ao sobr e o i mvel , extingue
-se o di rei t o de superfcie, sendo i ndeni zados o pr opr i et r i o e o superfi ci ri o no valor
cor r espondent e ao di rei t o real de cada um (art. 1.376, Cdi go Civil). No caso de per-
t encer em i nt egr al ment e ao superficirio as obras e benfei t ori as real i zadas no i mvel ,
a i ndeni zao, nessa par t e, l he caber i nt egr al ment e.
1 3 7
Por out r o l ado, i nexi st i ndo
const r uo ou pl ant ao, o superficirio ser i ndeni zado de forma a consi der ar - se ape-
nas o di rei t o de ut i l i zao do i mvel em pl ano abst r at o, j que concr et ament e n e n h u m
prej u zo t er sofrido.
4 Juros Morat ri os e Compensat ri os
4.1 Juros Moratrios
Juros moratrios so aquel es devi dos pel o expr opr i ant e em decor r nci a da demor a
no pagament o da i ndeni zao. Era de se esperar que, t o logo se encer r asse o pr ocesso
expropri at ri o, o expr opr i ant e se i ncumbi sse de cumpri r, de i medi at o, seu dever de
i ndeni zar o expr opr i ado pel a per da da pr opr i edade. Infel i zment e, no o que acont ece
na prt i ca: em al guns casos, a i ndeni zao s paga aps infindveis anos de espera.
135
Contra: STJ, REsp 1. 296. 044, Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 15. 8. 2013. A deci so, rel at i va
a t er r eno de mar i nha, r ef or mou acr do do TRF- 5
3
Reg. , com o qual , s egundo e nt e nde mos , est ava a me l hor
i nt er pr et ao.
1 3 6
Em tal s ent i do deci di u o STF, r ef or mando acr do do TRF da 4
a
Regi o, que cons i der ar a i ndeni zvei s
as j azi das mi ner ai s me s mo s e m a exi st nci a da concesso da lavra (RE 315. 135- RS, 2- Tur ma, Rei. Mi n.
CARLOS VELLOSO, j ul g. em 30. 4. 2002) . Tambm: STJ, REsp 654. 321- DF, Rei. Mi n. ELIANA CALMON,
em 27. 10. 2009.
1 3 7
SLVIO DE SALVO VENOSA (Direito civil, At l as, v. V, 3. ed., p. 397) .
Os j ur os mor at r i os, bom no esquecer, cor r espondem pena imposta ao devedor em
atraso com o cumprimento da obrigao.
118
O pr i mei r o aspect o a consi derar da base de incidncia dessa parcel a. Como a
obri gao do expr opr i ant e a de pagar ao expropri ado a i ndeni zao pel a t r ansf er nci a
da pr opr i edade, a base sobre a qual devem ser cal cul ados os j ur os mor at r i os o valor
da indenizao fixado na sent ena, corri gi do monet ar i ament e. Nessa par t e, por conse-
gui nt e, no houve al t erao i nt r oduzi da pel a nova legislao expr opr i at r i a.
No obst ant e, al gumas quest es sobre out r os aspect os dos j ur os mor at r i os
devem ser exami nadas no que t ange mat r i a dos j ur os de mor a no pr ocesso de de-
sapropri ao.
Sempr e houve gr ande cont rovrsi a no que t oca ao termo a quo da contagem dos
j ur os de mor a. Uns ent endi am que seri a o mome nt o da ci t ao par a a ao expropri a-
tria, ao passo que out r os advogavam que deveria ser a dat a da i mi sso na posse ou
at me s mo a do l audo t cni co. Prevalecia, ent r et ant o, o ent endi ment o, i ncl usi ve nos
Tri bunai s Superi ores, de que a cont agem deveria dar-se a par t i r do t r nsi t o em j ul gado
da s ent ena.
1 3 9
Ocor r e que a Medi da Provi sri a n
2
2. 183-56, de 24. 8. 2001 (precedi da de vri as
out r as e nunca se sabendo se vai ficar como est , ser al t erada ou ser supr i mi da, mas
que aqui menci onada por sua relevncia no t ema de desapr opr i ao) , i nt r oduzi ndo
o art. 15-B no Decret o-l ei n
e
3. 365/ 1941, est abel eceu que, nas aes expr opr i at r i as,
os j ur os mor at r i os devem dest i nar-se r ecomposi o da per da decor r ent e do at r aso
no efetivo pagament o da i ndeni zao fixada na sent ena final de mr i t o, sendo que s
sero devi dos " razo de at seis por cento ao ano, e a partir de 1 -de janeiro do exerccio seguin te
quele em que o pagamento deveria ser feito, nos termos do art. 100 da Constituio".
A nor ma mer ece anl i se. Pr i mei r ament e, o l egi sl ador al t erou o pe ns a me nt o do-
mi nant e quant o ao t er mo inicial da cont agem de j ur os, substituindo o trnsito em julgado
da sentena pelo primeiro dia do ano subsequente quele em que a indenizao deveria ter sido paga.
O novo cri t ri o prej udi ca i nj ust ament e o expropri ado, pos t o que consi der a a mor a em
mome nt o bem post er i or ao adot ado at aqui . Significa dizer que, se a sent ena fi nal de
mr i t o t r ansi t ou em j ul gado no pr i mei r o semest r e de um ano, os j ur os s sero cont a-
dos a par t i r de I
a
de j anei r o do ano s egui nt e.
1 4 0
Ent r et ant o, a nor ma dei xou mar gem
dvi da em duas hi pt eses: ( I
a
) se, t endo a sent ena t r ansi t ado em j ul gado no pr i mei r o
semest r e, s no segundo foi apr esent ado o precat ri o de pagament o; (2
a
) se a sent ena
t r ansi t ou no segundo semest r e.
A dvi da se justifica em vi rt ude da al uso feita pel o di sposi t i vo ao art . 100
da Const i t ui o. E que se o precat ri o apr esent ado at l
s
de j ul ho, o respect i vo
1 3 8
CAI O MRI O DA SILVA PEREIRA, Instituies, cit., 19. ed., 2000, v. II, p. 79.
1 3 9
SRGI O FERRAZ, em s ua pr eci osa obr a Desapropriao: i ndi caes da dout r i na e j ur i s pr udnci a, 1972,
p. 88- 90, i ndi ca t oda a r es enha de deci ses d spar es sobr e o as s unt o.
1 4 0
O STJ cons i der ou tal cr i t r i o compat vel com o si st ema de pr ecat r i os pr evi st o nos ar t s. 100 da CF e
33 do ADCT da CF (vi de REs p n 695. 547- RS, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. TEORI ALBI NO ZAVASCKI, j ul g. em
12. 4. 2005; Informativo Jurisprudncia STJ n'
J
242, abr. 2005) .
pagament o deve dar-se at o final do exerccio segui nt e, ou seja, at o final do ano
segui nt e, mas, se apr es ent ado depoi s dessa dat a, o pagament o s devi do at o final
do segundo ano depoi s daquel e em que foi apr esent ado o pr ecat r i o. o que di spe
o art. 100, 5
2
, da Lei Mai or (com a redao da EC n
2
62, de 11. 12. 2009) . Assi m,
fica a dvi da sobre se a cont agem dos j ur os mor at r i os, naquel as hi pt eses, se far a
part i r de l
2
de j anei r o do segundo ano post er i or quel e em que o pagament o deveri a
ser feito (em consonnci a com o si st ema de pr ecat r i os adot ado pel o art . 100, 5
2
, da
CF) ou se sero eles cont ados sempr e a part i r de I
a
de j anei r o do ano segui nt e, seja
qual for o mome nt o em que se t enha apr esent ado o precat ri o. Em nos s o ent ender, a
despei t o de ser mai s favorvel ao expr opr i ado est a l t i ma i nt er pr et ao, os t er mos do
novo di sposi t i vo par ecem sugeri r a pri mei ra, sobr et udo por que o art. 100 da CF, nel e
menci onado, regul a o si st ema de precatrios.
141
E que o equ voco do novo cri t ri o ado-
t ado pel o l egi sl ador est na ori gem, ou seja, nada justificaria t a ma nho privilgio em
favor da Fazenda Pblica, na medi da em que a ela mes ma deveri a i ncumbi r o nus de
ant eci padament e prever em seus or ament os as i ndeni zaes a ser em pagas em caso
de desapr opr i ao. Se o fizesse, o cri t ri o poderi a mui t o bem cont i nuar o ant er i or - o
t r nsi t o em j ul gado da sent ena - critrio, alis, mui t o mai s j us t o e cons onant e com a
exigncia de j us t a i ndeni zao previ st a no art. 5
2
, XXIV, da CF.
No obst ant e, a Cor t e Supr ema definiu a quest o em favor do Est ado, consa-
gr ando o ent endi ment o de que, no per odo a que se refere o art . 100, 5-, da CF, no
i nci dem j ur os de mor a sobre os precat ri os que sej am pagos dent r o desse pe r odo.
1 4 2
Ao exame do t ext o const i t uci onal , h de concl ui r-se que: (a) s endo o pr ecat r i o apre-
sent ado at l
2
de j ul ho, no haver j ur os de mor a at 31 de de z e mbr o do exerccio
segui nt e; (b) se o for aps l
2
de j ul ho, no i nci di ro esses j ur os at 31 de dezembr o
do segundo exerccio s ubs equent e. Todavia, os val ores dos pr ecat r i os dever o ser de-
vi dament e at ual i zados.
Out r a obser vao que se i mpe resi de no clculo dos juros moratrios. Tradi ci onal -
ment e, er am cal cul ados base do per cent ual fi xo de 6% ao ano, na forma da lei civil,
j que a lei expr opr i at r i a geral era omi ssa a r es pei t o.
1 4 3
Ocor r e que o referi do di pl oma
al t erador fez const ar s ur pr eendent ement e, no art . 15-B, acr escent ado ao Decret o-l ei
n
2
3. 365, que os j ur os mor at r i os sero devidos razo de at seis por cento ao ano. A
expresso soa ao absur do. Que significa calcular os j ur os at seis por cento? Por acaso,
i ndi car que o per cent ual poder ser menor ? Que m t er o poder j ur di co de definir o
per cent ual ? Admi t i ndo- s e que definidor seja o j ui z que fixa a i ndeni zao, que cri t -
rios adot ar par a chegar a det er mi nado per cent ual ?
Em nos s a opi ni o, sendo o j ui z o responsvel pel a fi xao, o que par ece mai s
razovel, deveri a ele sempr e adot ar o cri t ri o fixo previ st o no Cdi go Civil, que
1 4 1
Tambm com esse ent endi ment o: STJ, REsp 785. 576, Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, publ . em
10. 9. 2010.
1 4 2
Smul a Vi ncul ant e 17 ( 2009) .
1 4 3
Art . 1.062, do ant i go Cdi go Civil. O vi gent e Cdi go Civil al t er ou o s i s t ema r el at i vo t axa de j ur os , es -
t abel ecendo que, no s endo convenci onados os j ur os, ou convenci onados s e m i ndi cao da t axa, ou, ai nda,
se e ma na r e m de ma n d a me n t o legal, a t axa a ser adot ada dever s er a qu e est i ver em vi gor par a a mo r a do
pa ga me nt o de i mpos t os devi dos Fazenda Naci onal (art. 406) .
at ual ment e o fundado na t axa empr egada para o pagament o de i mpos t os devi dos
Fazenda Naci onal (art. 406) . As s i m pens amos por duas or dens de r azo. Em pr i mei r o
lugar, por que i nexi st em cri t ri os para a fixao de per cent ual di verso, qua ndo se sabe
que o fato ger ador s empr e o mes mo: a demor a no pagament o. Ademai s, n e n h u ma
razoabi l i dade haver em admi t i r - se per cent ual fi xo par a os casos da lei civil, e um per -
cent ual varivel de at 6% par a a demor a de pagament o no caso de desapr opr i aes; a
ser assi m, mai or nus est ari a i nci di ndo sobre aquel es que er am t i t ul ar es do di rei t o de
pr opr i edade do que sobr e os cr edor es civis em geral, est es gar ant i dos pel a invariabili-
dade do per cent ual .
1 4 4
Uma l t i ma observao deve ser feita. A ques t o da cont agem dos j ur os mo -
r at r i os a par t i r de I
a
de j anei r o alcana apenas as pessoas de direito pblico (pessoas
federativas, aut ar qui as e fundaes aut rqui cas) sujeitas ao si st ema de pr ecat r i os j u-
diciais. Em conseqnci a, no incide o di sposi t i vo sobre as pessoas de di rei t o pri vado
habi l i t adas a pr opor a ao de desapropri ao, como o caso de al gumas soci edades
de economi a mi st a, empr es as pbl i cas e concessi onri os de servi os pbl i cos. No que
se refere a tais pessoas, o t er mo a quo da cont agem dos j ur os mor at r i os cont i nua a
ser o do t r nsi t o em j ul gado da sent ena, como ent ende a j ur i spr udnci a domi nant e. E
que par a elas esse o efetivo mome nt o a part i r do qual a i ndeni zao devi da. Sendo
assi m, foroso r econhecer que, ant e o novo cri t ri o legal de cont agem dos j ur os mo-
rat ri os, fica prejudicada a Smula 70 do ST] no que tange desapropriao direta (comum)
levada a efeito por pessoa de direito pblico.
4.2 Juros Compensatrios
Juros compensatrios so aquel es devi dos pel o expr opr i ant e a t t ul o de com-
pens ao pel a ocor r nci a da i mi sso pr ovi sr i a e ant eci pada na pos s e do be m. Tal
parcel a era cal cul ada base de 12% ao ano, como havi a defi ni do o Supr e mo Tri bunal
Feder al ,
1 4 5
i nci di ndo o per cent ual sobr e o valor da i ndeni zao, cor r i gi do monet ar i a-
ment e, s endo o t e r mo a quo o mome nt o em que o expr opr i ant e foi i mi t i do na pos s e
do bem, poi s que foi a que houve a pr i mei r a per da do pr opr i et r i o, a qual haver i a
que ser c ompe ns a da .
1 4 6
A Medi da Provi sri a n
s
2. 183-56, de 24. 8. 2001 (precedi da por vri as out r as) ,
por m, i nt r oduzi ndo o art. 15-A no Decret o-l ei n'
J
3. 365/ 1941, fi xou esses j ur os em at
6% ao ano e ai nda condi ci onou seu pagament o hi pt ese em que, deferida a i mi sso
provi sri a na posse, houver di vergnci a ent r e o valor ofert ado em j u zo e o val or do
i44 o STF, c omo adi ant e ver emos , concedendo medi da caut el ar, cons i der ou i nconst i t uci onal a fixao dos
j ur os compens at r i os em at seis por cento por apar ent e ofensa ao pr i nc pi o da prvi a e j us t a i ndeni zao.
Embor a a deci so se t enha referi do a j ur os compens at r i os , o f undament o ext ensi vo t a mb m aos j ur os
mor at r i os ( ADI N 2. 332-DF, Rei . Mi n. MOREI RA ALVES, j ul g. em 5. 9. 2000, em Informativo STF n
B
240, de
set . 2001) .
H 5
Smul a 618.
M 6
Smul as 113 do STJ e 164 do STF.
bem fixado na sent ena, i nci di ndo nesse caso sobre o valor da diferena ent r e ambos . Tal
cri t ri o aplicvel t ant o par a a desapropri ao por necessi dade ou ut i l i dade pbl i ca,
quant o par a a desapr opr i ao por i nt er esse social, i ncl usi ve par a fi ns de reforma agr-
ria. Como se pode verificar, o ci t ado di pl oma adot ou posi o cont r r i a que o STF
consagrou na Smul a 618.
Submet i da a nova regra ao crivo do STF, foi deferida, por mai ori a, a concesso
de medi da caut el ar par a o fim de suspender a eficcia da expr esso "de at seis por cento"
cont i da na nor ma, f undando- se a deci so na ci rcunst nci a de que o referi do ver bet e
sumul ar r et r at a i nt er pr et ao const i t uci onal do Tri bunal no que concer ne garant i a
da prvi a e j us t a i ndeni zao. A mi nor i a suspendi a a eficcia apenas do vocbul o "at",
advogando o ent endi ment o de que o novo per cent ual era l eg t i mo, j que a Smul a
fora edi t ada em cenri o econmi co di verso, mas no o era a vari ao do per cent ual (at
seis por cento) de acordo com a mai or ou menor ut i l i zao do i mvel , regra que ofende-
ria o pri nc pi o da j us t a i ndeni zao.
1 4 7
Com a devi da vnia, par ece- nos que mai s acert a-
do o ent endi ment o da dout a mi nori a. Na verdade, nada i mpede que a nova lei, como
at o legislativo nor mat i vo, f i xe percent ual di verso do que era adot ado ant er i or ment e.
Pode-se at no concor dar com o cri t ri o do legislador, mas consi der ar i nconst i t uci o-
nal coi sa mui t o di versa. J a vari abi l i dade do percent ual , si m, i ncoer ent e e ilegti-
ma, como, alis, j hav amos apont ado em edi es ant er i or es dest a obra, e, por t ant o,
ofende r eal ment e a garant i a da i ndeni zao j us t a .
1 4 8
A despei t o da suspenso caut el ar dos efeitos pel o STF, por mei o de deci so
com eficcia ex nunc, proferi da em set embr o de 2001, a MP n
2
1. 577/ 97 vi gorou (com
out r as e sucessi vas MPs) at esse mome nt o. Por tal mot i vo, o STJ pacificou ent endi -
me nt o com a i ndi cao do per cent ual dos j ur os conforme a poca da cont agem, con-
si gnando t rs hi pt eses: (a) ant es da MP n
Q
1.577, de 11. 6. 1997: j ur os de 12%; (b) a
par t i r dessa MP at 13. 9. 2001, dat a da deci so do STF: j ur os de 6%; (c) a par t i r dessa
deci so: j ur os de 1 2 %.
1 4 9
A base de clculo dos j ur os compensat r i os, previ st a na referi da Medi da Provi-
sri a como sendo a di ferena ent r e o valor ofert ado em j u zo e o valor fixado na sen-
t ena, t ambm foi apreci ada pel o STF. Com f undament o no fato de que o expr opr i ado
s pode l evant ar de i medi at o 80% do preo ofert ado, o Tri bunal t a mb m concedeu a
medi da liminar, no par a suspender a eficcia do di sposi t i vo, mas par a que seja dada
sua par t e fi nal i nt er pr et ao conforme a Const i t ui o, no sent i do de consi der ar que a
base de cl cul o dos j ur os deve ser a diferena ent r e o valor cor r es pondent e a 80% do
1 4 7
ADI nMC 2. 332-DF, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, j ul g. em 5. 9. 2001. Fi car am venci dos, a dot a ndo o se-
gundo e nt e ndi me nt o, os Mi n. MOREI RA ALVES, ELLEN GRACI E, NELSON JOBI M e CELSO DE MELLO
(Vide Informativo STF n'
J
240, set . 2001) .
1 4 8
Nos s o pe ns a me nt o er a o de que, apesar de a nova nor ma fi xar os j ur os mor at r i os em at 6% ao ano,
o j ui z deveri a sempre fi x-l os em 6%, excl ui ndo- se qual quer possi bi l i dade de var i ao do per cent ual pel a
ausnci a de pa r me t r os par a essa f i nal i dade.
1 4 9
Smul a 408 do STJ.
pr eo ofert ado e o valor fixado na s ent ena.
1 5 0
Em conseqnci a, a base de cl cul o de-
fi ni da na deci so r esul t ou ampl i ada em relao est ri t a l et ra do di pl oma nor ma t i vo.
1 5 1
A me s ma Medi da Provisria, acrescent ando os 2- e 10 ao art. 15-A, do Decr e-
t o-l ei n
<J
3. 365/ 1941, i mps condi es para que o expropri ado fi zesse j us ao pagament o
de j ur os compensat r i os. Pr i mei r ament e, consi gnou que os j ur os s se dest i nar i am a
compensar perda de renda compr ovadament e sofrida pel o pr opr i et r i o. Depoi s, como
que reforando o precei t o anterior, assi nal ou que os j ur os no seri am devi dos quando
o imvel possu sse graus de utilizao da terra e de eficincia na explorao iguais a zero. O
STF concedeu medi da caut el ar para a suspenso da eficcia de ambos os pargrafos,
fundando-se na apar ent e violao ao princpio da prvi a e j us t a i ndeni zao e na sua
prpri a j ur i spr udnci a,
1 5 2
segundo a qual os j uros compensat r i os so devi dos i ndepen-
dent ement e de o imvel desapr opr i ado produzir, ou no, r enda.
1 5 3
Por out r o lado, releva
not ar que o pr opr i et r i o dei xou de ganhar com a per da ant eci pada do bem, al m de
t er per di do a expect at i va de renda, consi derando-se que o bem, a qual quer moment o,
poderi a ser aprovei t ado ou at ser vendi do.
1 5 4
Diferente, por m, a hi pt ese em que o
i mvel seja obj et o de l i mi t aes admi ni st rat i vas que i mpeam sua expl orao econ-
mica; nesse caso, no cabem j ur os compensat r i os, por que nada poder i a haver para
ser compensado e, al m do mai s, ensejaria enr i queci ment o ilcito par a o pr opr i et r i o.
1 5 5
4.3 Cumulatividade
Como os pr es s upos t os so di versos, t em- se que vivel a cumulatividade dos juros
moratrios e compensatrios. Na verdade, possvel, como, alis, f r eqent ement e ocorre,
que o expr opr i ant e se t enha i mi t i do ant eci padament e na posse do bem e que se de-
mor e a pagar a i ndeni zao aps o t r nsi t o em j ul gado. Logi cament e o expr opr i ant e,
nessa hi pt ese, dever arcar com o pagament o cumul at i vo dos j ur os de mor a e dos
compens at r i os .
1 5 6
1 5 0
ADI nMC 2. 332-DF, cit. A deci so foi por mai or i a, venci dos os Mi ns . MARCO AURLI O e ILMAR GAL-
VO, que s us pe ndi a m i nt egr al ment e a eficcia sob o f undament o de que os j ur os compens at r i os devem
i nt egr ar a i ndeni zao por r epr es ent ar em l ucr os cessant es (Informativo STF n- 240, ci t . ). Tambm: STJ, REsp
1. 046. 166-MG, Rei. Mi n. DENI SE ARRUDA, DJ de 18. 9. 2008.
1 5 1
Um exempl o aj uda a escl ar ecer a deci so. Se o pr eo of er t ado foi 100 e o val or da s ent ena foi 150, a
base de cl cul o dos j ur os , de acor do com a l et ra est r i t a da lei, seri a a di ferena, ou seja, 50. Na i nt er pr et ao
do STF, a bas e de cl cul o ser a di ferena ent r e 8 0 % do pr eo of er t ado (= 80) e o val or da sent ena, que foi
150; ser, assi m, de 70, mai s el evada, por t ant o, que a base ant eri or.
1 5 2
STF, RE 110. 892, Rei. Mi n. NRI DA SILVEIRA, em 19. 5. 1987.
1 5 3
ADI nMC 2332- DF cit. Fi car am venci dos os Mi ns. MARCO AURLI O e ILMAR GALVO, que i nde-
feri ram o pedi do caut el ar por e nt e nde r e m que, se no houve l ucr os, nada haver i a a c ompe ns a r (Informa-
tivo STF n 240, ci t . ) . Tambm: STJ, REs p 930. 274- GO, 1 Tur ma, Rei . Mi n. TEORI ALBI NO ZAVASCKI,
em 18. 9. 2007 (Informativo ST] n 332, set . 2007) ; REsp 850. 481- PA, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em
21. 10. 2008.
1 5 4
Foi a l i nha adot ada pel o STJ, no REsp 1. 116. 364-PI, Rei. Mi n. CASTRO MEIRA, em 26. 5. 2010.
1 5 5
Nes s e s ent i do deci di u o STJ no EREs p 519. 365-SP, 1" Seo, Rei. Mi n. TEORI ALBI NO ZAVASCKI, em
11. 10. 2006 (Informativo ST] n= 300, out . 2006) .
1 5 6
STF (RE n
B
88. 363, Rei. Mi n. SOARES MUNOZ, DJ de 7. 11. 1978) e Smul a 12 do STJ Cont r a: MARI A
SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 133.
Os j ur os compensat r i os, por sua nat ur eza, pr at i cament e se agr egam ao valor
i ndeni zat r i o como um ni co mont ant e. Por esse mot i vo, est consagr ado o ent en-
di ment o de que os j ur os mor at r i os podem incidir sobr e os compensat r i os. Nes s e
sent i do, assent ou o STJ: "A incidncia dos juros moratrios sobre os compensatrios, nas aes
expropriatrias, no constitui anatocismo vedado em lei".
K1
A MP n
s
2. 183-56, de 24. 8. 2001, ao acrescent ar o art . 15-A no Decret o-l ei n
e
3. 365, pr ecei t uou no sent i do da vedao de clculo de j ur os compos t os . O sent i do de
j ur os compos t os consi st e no clculo de j ur os sobre j ur os, mas devem el es ser da mesma
natureza: seri am compos t os os j ur os de mora se i nci di sse o per cent ual sobr e mont a nt e
const i t u do pel o capital s omado parcela ant eri or dos me s mos j ur os de mora. Isso, po-
rm, no o que ocor r e com a cumul at i vi dade de j ur os mor at r i os e compensat r i os.
Quando i nci dem os j ur os compensat r i os sobre a i ndeni zao - cl cul o que deve ser
o pr i mei r o a ser efet uado -, a s oma de tais parcel as cor r esponde ao valor real da i nde-
ni zao, ou seja, ao valor equi val ent e per da da pr opr i edade e per da ant eci pada da
posse. Por isso, nada mai s coer ent e com a exigncia const i t uci onal de indenizao justa
do que o cl cul o dos j ur os da mor a (que t em cart er puni t i vo, como vi mos) t er como
base de cl cul o o valor cor r espondent e referida soma.
Desse modo, cont i nua i nt ei r ament e aplicvel, em nosso ent ender , a Smul a 102
do Superi or Tri bunal de Just i a.
5 Atualizao Monet ri a
Em per odos de pr ocesso inflacionrio, o valor do bem obj et o da desapr opr i ao
s adqui r e foros de mai s pr xi ma cor r espondnci a se for devi dament e at ual i zado, e
isso por que mor os a a ao expropri at ri a.
Ant er i or ment e, o Decret o-l ei n
a
3. 365/ 1941 di s punha que a at ual i zao mo-
net ri a s se dari a quando decorri do pr azo super i or a um ano a par t i r da avaliao
(art. 26, 2). H gr ande cont rovrsi a em t or no dessa nor ma, ent endendo- s e que foi
revogada pel a Lei n- 6. 899/ 1981, que est abel eceu regras especficas par a o cl cul o da
correo monet r i a. Para out r os, a regra persi st e por que no haveri a i ncompat i bi l i da-
de. Perfi l hamos, com a devi da vnia, o ent endi ment o de que o art . 26, 2
e
, da lei geral
expr opr i at r i a no mai s pode subsistir. Com efeito, admi t i r que o valor i ndeni zat r i o
fi que paral i sado por falta de at ual i zao dur ant e o per odo de um ano, s obr et udo quan-
do em fases de avi l t ament o da moeda, no consi der ar a i ndeni zao como j ust a. Ao
cont rri o, o expr opr i ado sofreria per da significativa, o que t ot al ment e i ncompat vel
com os post ul ados const i t uci onai s sobre a i ndeni zao.
1 5 8
1 5 7
Smul a 102.
1 5 8
A me s ma opi ni o t m MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 133 e J OS CARLOS DE MORAES
SALLES, ob. cit., p. 477. Est e aut or faz pr eci osa r es enha j ur i spr udenci al s obr e o t e ma e de mons t r a que o
STF, aps t er cons i der ado r evogado o art . 26, 2
B
, par ece est ar al t er ando o e nt e ndi me nt o par a consi der - l o
vi gent e e compat vel com a Lei n
a
6. 899/ 1981.
Por out r o l ado, desnecessr i o realizar-se nova percia par a at ual i zar o val or i n-
deni zat r i o j fixado pel o j ui z. O STJ j firmou ent endi ment o de que "a atualizao
do valor fixado judicialmente se faz com aplicao dos ndices oficiais para correo monetria,
no se justificando a realizao de nova percia, salvo em situaes especiais".
159
De fato, nada
justificaria nova percia: al m de ofender o pri nc pi o da economi a pr ocessual e r et ar dar
ai nda mai s o j demor ado pr ocesso expropri at ri o, os ndi ces de at ual i zao monet r i a
exi st em exat ament e par a isso, ou seja, para aj ust ar a mome nt o fut uro det er mi nado
valor f i xado no mo me n t o at ual .
Pode ocorrer que, me s mo feita a at ual i zao monet r i a, haja demor a no paga-
me nt o da i ndeni zao. Nesse caso, o STF j dei xou s edi ment ado que a correo mo -
net ri a devi da at o efetivo pagament o da i ndeni zao, devendo ser pr ocessada nova
at ual i zao do clculo, ai nda que por mai s de uma vez.
1 6 0
6 Honorri os
A regra sobre honor r i os advocat ci os no pr ocesso expr opr i at r i o est i nscul pi -
da no art. 27, l
s
2
3. 365, cuja redao sofreu al t erao pel a j ci t ada
MP n
s
2. 183-56, de 24. 8. 2001. Nada foi mudado, por m, em rel ao base de i nci dn-
cia dos honor r i os: di ver sament e do que ocorre nas aes em geral, em que a parcel a
cal cul ada sobre o valor da condenao, na desapr opr i ao a base cont i nua sendo o
valor da diferena ent r e o quantum i ndeni zat ri o fixado na sent ena e o valor da oferta
feita pel o expr opr i ant e ao incio da ao.
O di sposi t i vo se funda no pri nc pi o processual do nus da sucumbnci a. De
fato, se o expr opr i ant e oferece cert o valor como i ndeni zao e a sent ena fixa valor
mai s el evado, claro que aquel e se consi dera s ucumbent e na parcela do valor final fixado
que excede o valor ofertado. Em out r as palavras, a sucumbnci a ocorre em rel ao dife-
rena ent r e a oferta e a definio judicial da i ndeni zao.
Assi m, par a exemplificar, se o expr opr i ant e oferece 100 e a sent ena fixa a i n-
deni zao nos mes mos 100, no haver sucumbnci a e, em conseqnci a, honor r i os
de advogado. Ao cont rri o, se oferece 100 e a sent ena fixa a i ndeni zao em 180,
o expr opr i ant e s ucumbi u na parcel a cor r espondent e di ferena ent r e os val ores, ou
seja, em 80. Nes s e caso, os honor r i os i nci di ro exat ament e sobr e essa diferena, aps
proceder-se correo monet r i a dos val ores da oferta e da i ndeni zao.
1 6 1
Alis,
opor t uno acrescent ar que na base de clculo dos honor r i os advocat ci os devem ser
i ncl u das as parcel as rel at i vas aos j ur os mor at r i os e compensat r i os, t ambm devi da-
ment e corri gi dos, como j assent ados pel o STJ.
1 6 2
1 5 9
REsp n'
J
92. 789-SP, 2
S
Tur ma, Rei. Mi n. PEANHA MARTI NS, publ . no DJ de 9. 11. 1998.
1 6 0
Smul a 5 6 1 . O STJ conf i r mou o e nt e ndi me nt o f i r mando a Smul a 67.
1 6 1
Smul a 617, STF, e Smul a 141, STJ.
1 6 2
Smul a 131.
A nova legislao i nt r oduzi u duas modificaes no al udi do di sposi t i vo. Pri mei -
r ament e, est abel eceu que o per cent ual dos honor r i os deve ser fixado entre meio e cinco
por cento do valor da ci t ada diferena, al t erando, por consegui nt e, os l i mi t es previ st os
no Cdi go de Pr ocesso Civil, que vo de 10 a 2 0 %.
1 6 3
A al t erao foi not or i ament e
desaj ust ada, por que, al m de desval ori zar o j severo t r abal ho profi ssi onal dos advoga-
dos, ai nda favoreceu o Est ado, per mi t i ndo, agora com mai or i nt ensi dade, que apr esen-
te oferta i nsi gni fi cant e e desar r azoada pel o bem a ser desapr opr i ado, s em que receba,
ao fi nal , o nus de pagar os honor r i os sobre i mpor t nci a mai s el evada, r esul t ant e da
diferena ent r e a oferta e o valor da sent ena. Em out r as pal avras, em vez de est i mul ar
os expr opr i ant es a oferecerem valor i ndeni zat ri o mai s pr xi mo poss vel do valor real,
a lei passou e i ncent i var o abuso de poder admi ni st r at i vo.
Para a fixao do percent ual , o j ui z dever levar em cont a os me s mos fatores
de avaliao previ st os no CPC, ou seja, o zelo profissional, o l ugar em que o servio
pr est ado, o t empo gast o na at uao e a nat ur eza e i mpor t nci a do t r abal ho r eal i zado.
1 6 4
A out r a al t erao do di sposi t i vo diz r espei t o ao limite mximo de valor a que
podem chegar os honor r i os, no que a nor ma ant er i or era si l ent e. Segundo a nova
regra, o valor dos honor r i os no pode ul t rapassar o l i mi t e de R$ 151. 000, 00 (cent o
e ci nqent a e um mi l reai s). E previ st a, por m, a at ual i zao desse val or no di a 1
B
de
j anei r o de cada ano, com base na variao acumul ada do IPCA - ndi ce de Preos ao
Cons umi dor Ampl o.
1 6 5
A const at ao final, assi m, a de que a nova legislao no s
r eduzi u os per cent uai s a ser em aplicados, como o pr pr i o valor dos honor r i os.
A nova r egr a l i mi t at i va dos honor r i os se aplica t a mb m hi pt es e do pr o-
cedi ment o cont r adi t r i o especi al , de ri t o sumr i o, par a o pr oces s o de desapr opr i a-
o de i mvel r ur al , f undado em i nt er esse social, par a fi ns de r ef or ma agrri a. o
que di spe o novo 3
9
, I , do art . 27 do Decr et o- l ei n
e
3. 365, i nser i do pel a MP n
s
2. 183- 56, de 24. 8. 2001. Segundo esse di sposi t i vo, as r est r i es qua nt o a honor r i os
es t endem- s e t a mb m s aes de i ndeni zao por desapr opr i ao i ndi r et a ou por
apos s ament o admi ni s t r at i vo. A apl i cao a t ai s hi pt es es , no ent ant o, t e m que ser
i nt er pr et ada de acor do com a nat ur eza da ao. Nel as no h oferta alguma, e, conse-
quentemente, qualquer diferena a servi r de base par a os honor r i os . Des s e modo, a base
t er que ser me s mo o valor da condenao, de onde se i nfere que s ser o apl i cvei s
naquel as aes a r eduo dos per cent uai s e o val or-l i mi t e dos honor r i os .
1 6 6
1 6 3
Ar t . 20, 3
2
, CPC.
1 6 4
Ar t . 20, 4, "a" a "c", CPC.
1 6 5
A i novao const a do 4
e
do art . 27 do Decret o-l ei n'-' 3. 365/ 1941, i nt r oduzi do pel a MP n'-' 2. 183
5 6 / 2 0 0 1 .
1 6 6
Na ADI nMC 2. 332- DF (Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, j ul g. em 5. 9. 2001) , o STF, por mai or i a, concedeu
medi da caut el ar par a s us pe nde r a eficcia da par t e do novo di sposi t i vo que fixava val or - l i mi t e par a honor -
ri os, sob o f undament o de ausnci a de r azoabi l i dade. Os Mi ns. MOREI RA ALVES e ELEN GRACI E de ne -
gar am a medi da por falta de pl ausi bi l i dade, e os Mi ns. ILMAR GALVO e MARCO AURLI O s us pe ndi a m
o i nt ei r o t eor do di sposi t i vo, f undando- s e na i mpossi bi l i dade de medi da pr ovi sr i a di s por s obr e mat r i a
pr ocessual . Por cons egui nt e, apenas o val or-l i mi t e dos honor r i os f i cou i napl i cvel pel a deci so; os novos
per cent uai s e a base de cl cul o, por m, cont i nuam eficazes (Vide Informativo STF n
2
240, de set . 2001) .
7 Di rei t os de Terceiros
Di spe o art. 31 do Decret o-l ei n
9
3. 365 que fi cam sub- r ogados no pr eo quai s-
quer nus ou di rei t os que recai am sobre o bem desapr opr i ado. Sub-rogao i ns t i t ut o
que i ndi ca modi fi cao da nat ur eza do di rei t o, vale dizer, o di rei t o de t ercei ro, no caso,
fi ca subst i t u do pel o di rei t o pecuni r i o decor r ent e da i ndeni zao. O i nt ui t o do legisla-
dor foi claro: o poder expr opr i ant e t em apenas o dever de pagar a i ndeni zao, mas no
deve supor t ar qual quer l i mi t ao em seu pr opsi t o de obt er a t ransfernci a do bem.
Sendo assi m, uma vez deposi t ado o valor i ndeni zat ri o, so os pr pr i os i nt er essados
que devem di sput ar suas respect i vas parcel as de acordo com a nat ur eza e a di mens o
de seus di rei t os.
No caso de ser o bem sujeito a hipoteca ou penhor, ne nhuma dvi da surgi r. O
di rei t o do credor hi pot ecr i o ou pi gnorat ci o, de nat ur eza real, se sub- r oga aut omat i -
cament e no valor do quantum i ndeni zat r i o cor r espondent e a seu crdi t o, oper ando- se,
em conseqnci a, o venci ment o ant eci pado da d vi da.
1 6 7
No que se refere ao usufruto, di rei t o t ambm real sobr e a coi sa alheia, pr evi st o
no art. 1.390 do Cdi go Civil, h di screpnci a quant o sol uo a ser adot ada, por no
t er a lei cont empl ado di sci pl i na a respei t o. Tendo em vi st a que o usuf r ut o no se ext i n-
gue pel a desapropri ao, mas apenas altera o obj et o de i nci dnci a, pas s ando do be m
desapr opr i ado par a o valor da i ndeni zao, al guns aut or es advogam o ent endi ment o de
que pr opr i et r i o e usuf r ut ur i o exercem conj unt ament e seus di rei t os: aquel e o dono
do mont a nt e i ndeni zat r i o, ao passo que est e per cebe os r endi ment os or i undos do
referido mont a nt e .
1 6 8
Out r os s us t ent am que a lei deveri a t er pr evi st o que, com a i nde-
ni zao, fosse adqui r i do out r o bem, semel hant e ao expr opr i ado, t r ansf er i ndo- se par a
ele os di rei t os de usuf r ut o afet ados pel a desapr opr i ao.
1 6 9
A mel hor sol uo, t odavi a,
parece ser aquel a or i unda de ajuste, se possvel, ent r e o pr opr i et r i o e o usuf r ut ur i o,
em que o pr i mei r o dest i nasse ao segundo par t e da i ndeni zao como compensao
pel a desapr opr i ao do bem sobre o qual incidia o di rei t o real .
Out r a ques t o rel at i va a di rei t os de t ercei ros diz r espei t o s locaes. E pacfico
na dout r i na e na j ur i spr udnci a que a desapr opr i ao resol ve os cont r at os de l ocao.
Como no se t r at a de di r ei t o real, no h a sub- r ogao do di r ei t o do l ocat ri o, t i t ul ar
de di r ei t o pessoal ou obri gaci onal , no valor i ndeni zat r i o. Di ant e di sso, per gunt a- s e:
o l ocat ri o faz j us i ndeni zao? Que m deve i ndeni zar ? Em caso posi t i vo, qual a via
adequada? No que concer ne pr i mei r a i ndagao, a r espost a posi t i va. Afinal, i ne-
xi st e nor ma que excl ua a r esponsabi l i dade civil do Est ado no caso de desapr opr i ao;
ao cont r r i o, ao Est ado at r i bu da r esponsabi l i dade objetiva (art. 37, 6
9
, CF) . Desse
modo, pr ovando o l ocat ri o que t eve prej u zos com a r esol uo do cont r at o l ocat ci o
por fora da desapr opr i ao, t em di rei t o a t -l os r epar ados pel o expr opr i ant e. A hi -
pt ese mai s c omum em l ocaes de nat ur eza comerci al , nas quai s o comer ci ant e
1 6 7
1 6 8
SEABRA FAGUNDES, Da desapropriao no direito brasileiro, cit., p. 424- 428; CAI O MRI O DA SILVA
PEREI RA, Instituies, cit., v. IV, p. 212.
1 6 9
JOS CARLOS DE MORAES SALLES, ob. cit., p. 547.
l ocat ri o, em vi r t ude de sua at i vi dade, const i t ui fundo de comrcio. Uma vez que o fun-
do possui val or pat r i moni al , haver inevitvel prej u zo ao l ocat ri o pel a r esci so do
cont r at o, e t er ele di r ei t o r epar ao dos pr ej u zos .
1 7 0
Quant o segunda indagao, t em-se que no o locador o responsvel pel o dever
i ndeni zat ri o, mas si m o expropri ant e, por quant o a este, e no quel e, que se i mput a
a causa da cessao do vnculo l ocat ci o.
1 7 1
Rel at i vament e via adequada, t em- se que o
pedi do i ndeni zat ri o no pode ser formul ado nos aut os do processo de desapropri ao,
mas em ao aut noma, j que se t rat a de mat ri a alheia t ransfernci a do bem, que
const i t ui o obj et o da ao expropri at ri a.
1 7 2
Todavia, se o t i t ul ar do fundo de comrci o
for o prpri o expropri ado, poder haver cumul at i vi dade das parcel as i ndeni zat ri as no
mes mo processo, e isso por que s assi m no se i mpe mai or gravame ao expr opr i ado.
1 7 3
Ent r et ant o, pode ocorrer que t ercei ro ajuze ao di r et ament e em face do ex-
pr opr i ado, como o caso, por exempl o, em que pos t ul a i ndeni zao por benf ei t o-
ri as. Nesse caso, o foro por onde t r ami t ou a desapr opr i ao at rai a compet nci a par a
pr ocessar e j ul gar aquel a ao, i sso por que a i ndeni zao abr ange o i mvel de forma
global. Assi m, se a desapr opr i ao correu na Just i a Federal , est a, e no a Just i a Es-
t adual , ser a compet ent e par a a ao i ndeni zat ri a, ai nda que nos pl os da rel ao
pr ocessual est ej a aus ent e a Uni o ou out r a ent i dade f eder al .
1 7 4
XIV DESISTNCIA DA DESAPROPRIAO
Desapar eci dos os mot i vos que pr ovocar am a iniciativa do pr ocesso expropri a-
t ri o, t em o expr opr i ant e o poder j ur di co de desi st i r da desapr opr i ao, i ncl usi ve no
cur so da ao j udi ci al .
A desi st nci a, por m, s oment e possvel se a desapr opr i ao j no se t i ver
cons umado pel o pagament o da i ndeni zao; t ambm no ser admi t i da se j t i ver
havi do ao me nos pagament o par ci al .
1 7 5
O expr opr i ado no pode se opor desi st nci a,
mas t er di rei t o i ndeni zao por t odos os prej u zos causados pel o expr opr i ant e.
1 7 6
Cabe-l he, inclusive, arcar com o pagament o dos honor r i os peri ci ai s, no caso de j t er
havi do prova t cni ca no pr ocesso e a apr esent ao dos respect i vos l a udos .
1 7 7
1 7 0
STJ, REs p 1. 076. 124-RJ, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, DJ de 3. 9. 2009.
1 7 1
TJ-RJ, ApC v n'
J
1. 072/ 98, 6
a
CCv, unn. , Rei. Des. RONALD VALLADARES, j ul g. em 18. 8. 1998. O
acr do deci di u ao em que comer ci ant e post ul ava i ndeni zao ao poder expr opr i ant e em vi r t ude do pr e-
j u zo decor r ent e da ext i no do f undo de comr ci o.
1 7 2
Vide art . 20 do Decret o-l ei n" 3. 365. V. t ambm JOS CARLOS DE MORAES SALLES, ob. cit., p. 542- 543.
1 7 3
No me s mo s ent i do: STJ, AgRg- REs p 1. 199. 990, Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em
19. 4. 2012.
1 7 4
STJ, CC 90. 021- MS, 2
a
Seo, Rei. Mi n. ALDIR PASSARI NHO J NI OR, em 11. 6. 2008 (Informativo STJ
n'
J
359, j un. 2008) .
1 7 5
Foi c o mo deci di u o STJ, no REs p n'-' 402. 482, 2
a
Tur ma, Rei . Mi n. ELI ANA CALMON, j ul g. em 25. 3. 2002
(I nf or mat i vo Jurisprudncia STJ n" 128, abr. 2002) .
1 7 6
CELSO RI BEI RO BASTOS (Curso, cit., p. 230) e LCIA VALLE FI GUEI REDO, ob. cit., p. 228.
1 7 7
STJ, REsp n 107. 702-SP, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. MI LTON LUIZ PEREI RA, publ . em 14. 9. 1998.
Ser i mposs vel , no ent ant o, que o expr opr i ant e desi st a da ao se a ocupao
do bem a ser desapr opr i ado provocou al t eraes subst anci ai s, sendo invivel a devo-
l uo nas condi es ant er i or es. O STJ, a pr opsi t o, j deci di u: "Constatadas substanciais
alteraes no imvel objeto da ao expropriatria, tornando impossvel a restituio no estado
em que se encontrava antes da imisso provisria, no h como se acolher o pedido de desistncia
apresentado pelo expropriante".
A desi st nci a pode ser decl arada di r et ament e na ao pel o expr opr i ant e, r eque-
r endo est e a ext i no do pr ocesso sem resol uo do mr i t o. Pode t a mb m i ns t r umen-
talizar-se at ravs da revogao t ot al ou parcial do decr et o expr opr i at r i o pel o Poder
Pbl i co, t endo em vista, de qual quer modo, a ocorrnci a de fatos super veni ent es que
afast aram o i nt er esse que o bem i ni ci al ment e despert ava. A revogao, nesse caso,
r eper cut e na ao expropri at ri a, ensej ando, da mes ma forma, a ext i no do pr ocesso
sem exame do mr i t o por falta de i nt er esse do aut or em seu desfecho.
Desse modo, podemos afirmar, j unt ament e com DI GENES GASPARINI, que
so quat r o os r equi si t os par a a desi st nci a:
1. seja ela definida pel o expr opr i ant e ant es de ul t i mada a desapr opr i ao;
2. r essar ci ment o pel o expr opr i ant e de t odos os danos que causou ao expr o-
pri ado;
3. r essar ci ment o das despesas processuai s; e
4. devol uo do me s mo be m.
1 7 9
XV DESAPROPRIAO INDIRETA
1 Sent i do
Desapropriao indireta o fato admi ni st r at i vo pel o qual o Est ado se apr opr i a de
bem particular, sem observnci a dos requi si t os da decl arao e da i ndeni zao prvia.
Observe-se que, a despei t o de qualificada como indireta, essa forma expr opr i at r i a
mai s direta do que a que decorre da desapropri ao regular. Nel a, na ver dade, o Est ado
age r eal ment e manu militari e, por t ant o, mui t o mai s diretamente.
180
1 7 8
REs p n
s
132. 398-SP, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. HLI O MOSI MANN, publ . no DJ de 19. 10. 1998, p. 62. A 2
a
Tur ma do STJ deci di u no me s mo sent i do em hi pt ese na qual o i mvel obj et o da desapr opr i ao havi a si do
i nvadi do por t er cei r os em vi r t ude de negl i gnci a do aut or da ao expr opr i at r i a. A desi st nci a t a mb m foi
r echaada (REsp n
s
98. 560-SR Rei. Mi n. FRANCI SCO PEANHA MARTI NS, publ . DJ de 14. 6. 1999, p. 151) .
Ai nda: REs p 450. 383- RS, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. J OO OTVI O DE NORONHA, em 03. 08. 2006 (Informativo
STJn 2 9 1 , ago. 2006) .
1 7 9
Ob. cit., p. 479.
1 8 0
Para u ma vi so geral do i ns t i t ut o, consul t e- se o t r abal ho de CARLOS EDUARDO VIEIRA DE CARVA-
LHO, Des apr opr i ao i ndi r et a (RDP 97, p. 176/ 182) .
Trata-se de si t uao que causa t amanho r epdi o que, como regra, os est udi osos
a t m consi der ado ver dadei r o esbul ho possessr i o. Com efeito, esse mecani s mo, a
despei t o de ser r econheci do na dout r i na e j ur i spr udnci a, e mai s r ecent ement e at por
at o legislativo, no guar da qual quer relao com os t er mos em que a Const i t ui o e
a lei per mi t i r am o pr ocesso de desapropri ao. Pr i mei r ament e, por que a i ndeni zao
no prvia, como o exige a Lei Maior. Depoi s, por que o Poder Pbl i co no emi t e,
como deveria, a necessr i a decl arao indicativa de seu i nt er esse. Li mi t a-se a apr o-
pri ar-se do be m e fato cons umado! Exempl o c omum de desapr opr i ao i ndi r et a t em
ocorri do com a apr opr i ao de reas pri vadas par a a aber t ur a de est r adas.
Com esse perfil, no ne nhuma sur pr esa que al guns aut or es a defi nam como
esbulho possessrio, ou o abusivo e irregular apossamento de bem par t i cul ar par a i ngr esso
no pat r i mni o pbl i co.
1 8 1
H, inclusive, quem a consi der e i ncons t i t uci onal .
1 8 2
Out r os
dout r i nador es no def endem (ao menos expr essament e) t ai s e nt e ndi me nt os .
1 8 3
Em nos s o ent ender, cui da-se r eal ment e de um i nst i t ut o odivel e verdadei ra-
ment e desr espei t oso par a com os pr opr i et r i os. Al m di sso, revel a-se i ncompr eens vel
e injustificvel ant e t odo o si st ema de prerrogat i vas conferi das ao Poder Pbl i co em
geral. Em suma, o Est ado no preci sari a valer-se dessa modal i dade expr opr i at r i a se
t i vesse um m ni mo de pl anej ament o em suas aes. No obst ant e, a desapr opr i ao
i ndi ret a t em f undament o em lei - art. 35, do Decret o-l ei n
e
3. 365/ 1941, como exami -
nar emos adi ant e - e t em si do aceita desde sua i nst i t ui o, sem que nunca se houvesse
decl arado sua i nconst i t uci onal i dade. Ao cont rri o, os Tri bunai s a r econhecem e t m,
inclusive, edi t ado s mul as com referncia ao i ns t i t ut o.
1 8 4
Sendo assi m, t emer r i o
consi der-l a forma de esbul ho possessr i o, j que est e se confi gura i ndi scut i vel ment e
como at o ilegal. Ent r et ant o, tal si st ema deve ser r epensado, s s endo admi ss vel esse
t i po de apos s ament o em si t uaes excepci onal ssi mas e de cart er irreversvel, i st o
com o escopo de conciliar o i nt eresse admi ni st r at i vo com a gar ant i a const i t uci onal do
di rei t o de pr opr i edade.
Uma vez r econheci do e aceito, urge que exami nemos seus pri nci pai s aspect os.
2 Fundament o
Const i t ui f undament o da desapropri ao i ndi ret a o art . 35 do Decret o-l ei n
9
3. 365/ 1941, que di spe: "Os bens expropriados, uma vez incorporados Fazenda Pblica, no
podem ser objeto de reivindicao, ainda que fundada em nulidade do processo de desapropriao.
Qualquer ao, julgada procedente, resolver-se- em perdas e danos."
1 8 1
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., p. 385; EDI MUR FERREI RA DE FARIA, Curso,
cit., p. 610; DI OGENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., 2006, p. 758; RAQUEL MELO URBANO
DE CARVALHO, Curso, cit., p. 1139.
1 8 2
CRETELLA JR. , Tratado, cit., v. II, p. 283.
1 8 3
LCIA VALLE FI GUEI REDO, Curso, 2008, p. 343, e MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito
administrativo, cit., 2006, p. 169.
1 8 4
Smul a 618 do STF e Smul as 69, 70, 114 e 119 do STJ.
Esse di sposi t i vo cui da da hi pt ese do denomi nado fato consumado. Havendo o
fato incorporao do bem ao pat r i mni o pbl i co, me s mo se tiver si do nul o o pr ocesso de
desapr opr i ao, o pr opr i et r i o no pode pr et ender o r et or no do bem a seu pat r i mni o.
Ora, se o fato ocorre me s mo que o processo seja nul o, pouca ou ne nhuma di ferena faz
que no t enha havi do pr ocesso. O que i mport a, nos di zeres da lei, que t enha havi do
a i ncorporao.
Embor a no se revi st a de t oda a l egi t i mi dade que seri a de se esperar, em se con-
si der ando a figura do Poder Pbl i co, o cert o que o fato cons umado em favor dest e
acarret a i nvi abi l i dade de reverso si t uao anterior. Suponha- se, como exempl o, que
a Uni o se apr opr i e de vrias reas e i nst al e di r et ament e um aer opor t o ou um abri go
par a t r ei nament o de mi l i t ares. Concl u das essas real i zaes, os bens, cert a ou errada-
ment e, passar am cat egori a de bens pblicos, vale dizer, foram i ncor por ados definitiva-
ment e ao pat r i mni o federal. Como revert er tal si t uao, l evando em cont a que esses
bens se des t i nam ao exerccio de uma atividade de i nt er esse pbl i co?
Como ficou despoj ado de seu di rei t o de reaver o bem desapr opr i ado, ao ex
-propri et ri o s r est a agir da forma como a lei previu, ou seja, t er que se conformar
com a subst i t ui o de seu di rei t o de reivindicar a coisa pel o de post ul ar indenizao em
face das per das e danos causados pel o expropri ant e.
A per da da pr opr i edade em decorrnci a da desapr opr i ao i ndi ret a r ende ensej o,
obvi ament e, ocorrnci a de al guns efeitos. Um del es a cessao do v ncul o t r i but r i o
ent r e o ex-propri et ri o e o Poder Pbl i co. Desse modo, fica ele desobr i gado do paga-
me nt o do IPTU a part i r do mome nt o em que se efetivou a expr opr i ao.
1 8 5
Out r o efeito resi de em que a i ndeni zao deve cor r esponder ao valor real e atua-
lizado do i mvel , ai nda que est e se t enha val ori zado em vi r t ude de obr a pbl i ca, como,
por exempl o, a aber t ur a de rodovi a ou a revitalizao de rea ur bana. O f undament o
est em que a desapr opr i ao no obser vou o pr ocedi ment o l eg t i mo par a supr i mi r o
di rei t o de pr opr i edade. Por consegui nt e, event ual superval ori zao do i mvel pel a ex-
pr opr i ao h de ser compens ada pela via t ri but ri a adequada - no caso, a cont r i bui o
de mel hor i a, sendo i l eg t i ma a deduo de qual quer parcel a i ndeni zat r i a em vi r t ude
do benefcio i mobi l i r i o.
1 8 6
3 Prot eo Possessri a
A desapr opr i ao indireta s oment e se cons uma quando o bem se i ncor por a defi-
ni t i vament e ao pat r i mni o pbl i co. E a i ncorporao que ocasi ona a t ransfernci a da
pr opr i edade par a o Poder Pbl i co.
Veja-se, por m, que o ci t ado art. 35 se referiu i ncorporao, si t uao que,
como vi mos, r et r at a verdadei ro fato consumado. Esse fato, por m, no t em qual quer
1 8 5
STJ, REsp 770. 559- RJ, I
a
Tur ma, Rei. Mi n TEORI ALBI NO ZAVASCKI, em 17. 8. 2006 (Informativo ST]
n 293, ago. 2006) .
1 8 6
Nesse exat o sent i do, de t odo acert ado, alis: STJ, REsp 827. 613, j . 2. 10. 2007, e REsp 902. 927, j . 23. 11. 2010.
Tambm: REsp 1. 230. 687, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 18. 10. 2012.
relao com a si t uao j ur di ca da posse. Est a deve ser i nt ei r ament e gar ant i da ao pr o-
pri et ri o, por que a ameaa posse si t uao que ant ecede i ncor por ao pat r i moni al
previ st a na lei.
Com razo, por t ant o, assi nal a SRGIO DE ANDRA FERREIRA que, "mesmo
em se tratando do Poder Pblico, cabe ao prejudicado a pr ot eo possessr i a, seja atravs da
ao de manut eno de posse, em caso de turbao; da ao de r ei nt egr ao de posse,
no esbulho consumado; ou, ainda, do i nt er di t o proi bi t ri o, na hiptese de justo receio de ser o
possuidor direto ou indireto molestado na posse, afim de impedir a turbao ou esbulho iminente
(arts. 499 e 501 do Cdigo Civil; arts. 920 ss do CC/CPC".
187
Hi pt ese assemel hada desapropri ao i ndi ret a com a per da da pr opr i edade
aquel a em que, na enfi t euse, o enfi t eut a per de o dom ni o t i l (e, por t ant o, a posse)
do bem i mvel par a o Poder Pblico, na qual i dade de senhor i o di r et o, e est e const r i
sobre o i mvel , i ncor por ando di r et ament e a const r uo. Ou seja: o Poder Pbl i co,
que t i nha s oment e a nua pr opr i edade, consol i da a pr opr i edade as s umi ndo t a mb m a
posse di r et a do i mvel . Nesse caso, o ant i go enfi t eut a, sem t er t i do a opor t uni dade de
defender sua posse, far j us apenas i ndeni zao pel os prej u zos causados, sendo, por
consegui nt e, invivel pr et ender a r est aur ao do status quo ante.
]SS
4 Ao do Expropri ado
4.1 Caracterizao
A lei expr opr i at r i a dei xou claro que a desapropri ao i ndi r et a provoca o efeito
de per mi t i r ao expr opr i ado post ul ar perdas e danos.
O pedi do a ser formul ado, por t ant o, pel o prej udi cado o de indenizao pel os
prej u zos que l he causou a per da da pr opr i edade. Trata-se, desse modo, de ao que
deve segui r o pr ocedi ment o comum, ordi nri o ou sumr i o conf or me a hi pt ese. H
que m denomi ne a referida demanda de ao de desapropriao indireta, mas essa deno-
mi nao se nos afigura ni t i dament e i mprpri a. Na verdade, a desapr opr i ao i ndi ret a
um fato administrativo e, como tal, const i t ui um dos el ement os da causa de pedi r na
ao. O pedi do do aut or o de ser i ndeni zado pel a per da da pr opr i edade, de modo que
sua pr et enso dever ser formal i zada por mei o de si mpl es ao de indenizao, cujo fato
provocador, est e si m, foi a ocorrnci a da desapropri ao i ndi r et a.
1 8 9
187
Direito administrativo didtico, cit, p. 205. No me s mo sent i do, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO (Direito admi-
nistrativo, cit., p. 140) . No Cdi go vi gent e, a gar ant i a da pos s e est pr evi st a no art . 1. 210.
1 8 8
O TJ-RJ j deci di u: "Municpio - Enfiteuse - Ocupao pelo senhorio direto - Perda do domnio til - Efeitos. Se o
Municpio senhorio direto ocupa manu militari o terreno dado em enfiteuse e sobre ele constri, s vindo o enfiteuta a recla-
mar depois de pronta a obra, configura-se a perda do domnio til, ficando o municpio senhorio direto obrigado a indenizar
o enfiteuta pelo uso do domnio til que perdeu" (Ap. com Dupl o Grau Obr i g. n
! !
4. 017 - Cabo Frio, 16
a
CCv, Rei.
Des. MI GUEL NGELO BARROS, publ . DO 12. 11. 1998, apud ADCOAS 8172284) .
1 8 9
O art . 10, par gr af o ni co, do Decr et o- l ei n
a
3. 365/ 1941, r e c e nt e me nt e i nt r oduzi do pel a MP n
a
2. 183
56, de 24. 8. 2001, e mpr e ga c or r e t a me nt e a nomencl at ur a da ao, cons i gnando a ext i no em ci nco anos do
di r ei t o de propor ao de indenizao por apossamento administrativo ou desapropriao indireta.
A deci so dessa causa em nada afeta o di rei t o de pr opr i edade que t e m o Po-
der Pbl i co sobre o bem expr opr i ado. Na qual i dade de bem pbl i co, sua pr opr i edade
t or nou- se i nt ang vel . A sent ena, se for j ul gada pr ocedent e a ao, condenar o Poder
Pbl i co a i ndeni zar o autor, ex-propri et ri o, t endo em vi st a os prej u zos que l he cau-
sou em face da desapr opr i ao i ndi ret a. Tm, por t ant o, cont edo condenat r i o a ao
e a sent ena.
Em rel ao ao quantum i ndeni zat ri o post ul ado pel o aut or, pode consi derar-se
que se t r at a de mer o valor est i mat i vo, vi st o ser i mposs vel calcular o val or exat o da i n-
deni zao. Desse modo, no i nci de no processo o pri nc pi o da vedao de j ul gament o
ultra petita, segundo o qual fica vedado ao juiz proferir sent ena, a favor do aut or, que
condene o ru em quant i dade superi or quel a que l he foi demandada (art. 460, CPC) .
Em r azo da especificidade da ao, bem como do pr opsi t o i narredvel de reparar o
prej u zo decor r ent e da per da da pr opr i edade, o que r et r at a garant i a const i t uci onal ,
l eg t i mo que a sent ena, com base em percia i dnea, condene o Est ado i ndeni zao
em i mpor t nci a super i or post ul ada pel o aut or .
1 9 0
Tendo em vi st a que um dos pri nci pai s post ul ados da desapr opr i ao o da inde-
nizao justa, pode o respect i vo valor sofrer decrsci mo do valor em vi r t ude de event ual
desval ori zao da rea expr opr i ada or i unda de fatores ur ban st i cos, ser vi ndo de exem-
pl o a pr oxi mi dade de comuni dades vi ol ent as ou a i ndevi da ocupao j pr oces s ada.
1 9 1
Desse modo, assi m como cabe ao ent e expr opr i ant e arcar com os efeitos da val ori zao
imobiliria, deve o expr opr i ado sofrer os efeitos da desval ori zao do i mvel .
4.2 Natureza e Legitimidade para a Ao
Quando a ao t em como obj et o pedi do condenat r i o de nat ur eza i ndeni zat ri a,
consi dera-se que sua qualificao a de ao pessoal. Ent r et ant o, em vi r t ude da si t uao
part i cul ar do litgio, no qual o pedi do i ndeni zat ri o se funda na per da da pr opr i edade,
a j ur i spr udnci a a t em consi der ado como ao real, del a emanando t odos os efeitos
pr pr i os desse t i po especi al de ao.
1 9 2
A l egi t i mi dade ativa e passi va nesse t i po de ao i nversa da ao de desa-
propri ao. Na ao de i ndeni zao por desapropri ao i ndi r et a o aut or s empr e o
prej udi cado, ex-propri et ri o, e r sempr e a pessoa de di rei t o pbl i co responsvel pel a
i ncorporao do bem a seu pat r i mni o.
Qua nt o l egi t i mi dade, j se exigiu que o aut or fosse o pr opr i et r i o do i mvel ,
cabendo- l he compr ovar o dom ni o.
1 9 3
Todavia, t em- s e consi der ado par t e l eg t i ma o
1 9 0
Vi de STJ, REsp 875. 256- GO, Rei. Mi n. LUIZ FUX, DJ 3. 11. 2008.
1 9 1
TJ-RJ, Embs . Infr. 114. 695- 91. 2002, Rei. Des. J ORGE LUIZ HABIB, publ . em 24. 5. 2012.
1 9 2
STJ ( REsp n'
J
64. 177, P Tur ma, Rei. Mi n. GOMES DE BARROS, DJ de 25. 9. 1995) . Di s cor damos , t oda-
via, des s e e nt e ndi me nt o. Depoi s da desapr opr i ao, ext i ngui u- se a r el ao de di r ei t o real c om a t r ansf er n-
cia coat i va da pr opr i edade. Sendo assi m, r es t ou rel ao de cart er me r a me n t e i ndeni zat r i o, r azo por que
mel hor seri a s ua car act er i zao c omo ao pessoal .
1 9 3
STJ, REsp 235. 773, em 14. 12. 1999.
pr omi s s r i o compr ador , com o di r ei t o a r eceber a i ndeni zao, ai nda que a pr ome s -
sa de compr a e venda no t enha si do r egi st r ada no car t r i o i mobi l i r i o, o que, em
nos s o ent ender , se afi gura j us t o e r azovel .
1 9 4
O me s mo j se deci di u em favor do
t i t ul ar da pos s e l eg t i ma.
1 9 5
Sendo casado o aut or, a j ur i s pr udnci a t e m exi gi do o
compar eci ment o de a mbos os cnj uges no pol o at i vo da ao, s ob pe na de ser ex-
t i nt o o pr oc e s s o.
1 9 6
A ci rcunst nci a de ser a pr et enso do ex-propri et ri o, na respect i va ao, de
nat ur eza i ndeni zat r i a - s omada ao fato de j se t er cons umado a per da da pr opr i eda-
de -, conduz dispensa da interveno do Ministrio Pblico no processo, e i sso por que na
hi pt ese no i nci de o art . 82, III, do CPC: na verdade, o i nt er esse que i nspi ra a causa
mer ament e fazendri o e no se revela i nt er esse pbl i co evi denci ado pel a nat ur eza da
lide ou pel a qual i dade da par t e. Di ver sament e ocorre na ao de desapr opr i ao di ret a,
na qual , embor a t a mb m se di scut a o valor da i ndeni zao, ai nda no houve a per da
da pr opr i edade, i ncumbi ndo, assi m, ao r epr esent ant e do Mi ni st r i o Pbl i co a fi scal i -
zao do at endi ment o aos supor t es const i t uci onai s que ampar am s emel hant e si t ua-
o ext i nt i va de di rei t o f undament al .
1 9 7
A di spensa da i nt er veno mi ni st er i al i ncorre
t ambm no caso de desapr opr i ao i ndi ret a de i mvel rural , por que: ( l
2
) j houve a
per da da pr opr i edade e a pr et enso t ambm i ndeni zat ri a; (2
a
) o art . 18, 2
2
, da LC
n
2
76/ 1993 i mpe a i nt er veno do MP na ao de desapr opr i ao di r et a (ou comum)
par a fi ns de reforma agrria, que a ao regul ada por aquel e di pl oma.
1 9 8
Si t uao i nt er essant e aquel a em que o pr opr i et r i o al i ena a t ercei ro o bem
s ubmet i do desapr opr i ao i ndi ret a. A j ur i spr udnci a t em admi t i do que, me s mo de-
poi s do apos s ament o real i zado pel o Est ado, o adqui r ent e t em di r ei t o a post ul ar a i nde-
ni zao, j que o al i enant e l he t ransferi u t odos os di rei t os e aes rel at i vos ao i mvel .
E, por t ant o, r econheci da a l egi t i mi dade ativa do adqui r ent e nessa hi pt e s e .
1 9 9
4.3 Foro da Ao
Al gumas dvi das foram l evant adas em rel ao ao foro adequado par a a pr oposi -
t ur a da ao i ndeni zat r i a por desapropri ao i ndi ret a.
1 9 4
STJ, REsp 1. 204. 923, em 20. 3. 2012.
1 9 5
STJ, REsp 769. 731, em 8. 5. 2007.
1 9 6
STJ, REsp n
2
46. 899-0-SP, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. CSAR ROCHA, DJ de 2. 5. 1994, p. 14253.
1 9 7
No me s mo s ent i do, STJ, REs p n
s
652. 621- RJ, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELI ANA CALMON, j ul g. em 7. 6. 2005
(vide Informativo STJ n'-' 250, j un. 2005) . No caso, o r epr es ent ant e do MP havi a se mani f es t ado sobr e a pr ova
pericial no pr i mei r o gr au e o TJ-RJ decr et ar a a nul i dade do pr oces s o pel a aus nci a do par ecer de mr i t o.
1 9 8
Not e- s e que o art . 82, III, consi der a obr i gat r i a a i nt er veno do Mi ni s t r i o Pbl i co "nas aes que envol-
vam litgios coletivos pela posse da terra rural". Co mo se pode observar, no se apl i ca o di sposi t i vo nos casos em
foco, j que a des apr opr i ao i ndi r et a no t r aduz litgios col et i vos, ma s s i m de c u n h o i ndi vi dual .
1 9 9
TRF 4
a
Reg. (ApC v n'-' 91. 04. 2643- 8, I
a
Tur ma, Rei. Jui z ARI PARGENDLER, publ . 31. 7. 1991) .
Ent r et ant o, como t em preval eci do o ent endi ment o de que se t r at a de ao real,
a conseqnci a ser, l ogi cament e, consi derar como adequado o foro do local do i mvel
(frum rei sitae), e no o do domi c l i o do ru, como seri a se a ao fosse consi der ada
pessoal . O STF j se mani f est ou sobre o t ema, i ndi cando que compet ent e o foro do
local do i mvel .
2 0 0
4.4 Prescrio da Ao (Pretenso)
A qualificao da ao como de nat ur eza real conduz a um out r o efeito rel evan-
t e: o pr azo de prescri o par a o aj ui zament o da ao i ndeni zat ri a.
Tradi ci onal ment e, domi nou o ent endi ment o de que a prescri o s oment e ocor-
reria no pr azo de 20 anos, o me s mo adot ado, como regra, par a a aqui si o do dom ni o
por usucapi o, conforme previ so no art. 550 do ant i go Cdi go Ci vi l .
2 0 1
Esse ent endi -
ment o, inclusive, fora consagr ado pel o E. Superi or Tri bunal de J us t i a.
2 0 2
Al gumas Medi das Provisrias, ent ret ant o, al t erando essa posio, fi zeram i nt r o-
duzi r pargrafo no art. 10 do Decreto-lei n- 3. 365/ 1941, fixando, para a hi pt ese, o
me s mo prazo de cinco anos, j h mui t o adot ado em favor da Fazenda Pblica para a
pr oposi t ur a de aes vi sando t ut el a de direitos pessoai s de terceiros, como o caso da
pr et enso i ndeni zat ri a (Decret o n
e
20. 910/ 1932 e Decreto-lei n- 4. 597/ 1942) . O novo
dispositivo, em conseqnci a, indicava que o legislador pr et endi a caracterizar o di rei t o
i ndeni zat ri o do expropri ado i ndi ret o como de natureza pessoal, afast ando-se, assi m, do
carter real procl amado pela j uri sprudnci a e dout r i na.
2 0 3
Significava dizer que o propri e-
t ri o t eri a o prazo de cinco anos para propor ao de i ndeni zao em face do Poder P-
blico se imvel de sua propri edade tivesse sido objeto de desapropri ao i ndi ret a. Aps
esse prazo, ocorreria a prescrio de sua pret enso.
No obst ant e, o STF, ao ar gument o de que se afigurava pl aus vel ofensa ao direi-
t o de pr opr i edade pel a fi xao do al udi do prazo, s us pendeu l i mi nar ment e a eficcia do
ci t ado di sposi t i vo, com o que fi cou rest abel eci do o ent endi ment o ant eri or, fundado no
i nst i t ut o do usucapi o de bens i mvei s .
2 0 4
Const i t ui u f undament o da deci so o fato de
2 0 0
RE n
2
111. 988, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. SIDNEY SANCHES (RTJ 129/ 386) . Es pos a ndo i dnt i ca posi o,
deci di u o TJ-RJ, Rel at or o Des . J OS CARLOS BARBOSA MOREI RA: "Fundando-se a ao em direito real sobre
imvel, competente o foro da situao deste; e, visto tratar-se de propriedade, qualquer outro absolutamente incompe-
tente" (ApC v ri - 46. 464, 5
a
CCv, apud COAD 49756) .
2 0 1
O novo Cdi go Civil est abel eceu, como regra, o pr azo de 15 anos par a a aqui si o por us ucapi o (art .
1. 238), ma s cons i gnou out r as modal i dades do i ns t i t ut o dot adas de pr azos di ver sos (ar t s. 1.238, par gr af o
ni co, 1.239, 1.240 e 1.242, par gr af o ni co) .
2 0 2
Smul a 119 do STJ (Cf. ai nda TRF 4
a
Reg ApC v n'
!
89. 04. 18678- 1, Rei. Jui z TEORI ZAVASCKI, publ .
em 23. 8. 1990. Regi st r e- se que h at deci so que consi der a i mpr escr i t vel a ao do pr ej udi cado - TRF 5"
Reg. , ApC v n
a
6756, Rei. Jui z J OS DELGADO, publ . em 16. 11. 1990) .
2 0 3
Eis c omo rezava o di sposi t i vo: "Pargrafo nico - Extingue-se em cinco anos o direito de propor ao de indeni-
zao por apossamento administrativo ou desapropriao indireta, bem como ao que vise indenizao por restries
decorrentes de atos do Poder Pblico."
2 0 4
ADI n n
a
2. 260-DF, Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, em 14. 2. 2001 (Vide Informativo STF n
B
217, fev. 2001) .
que a r eduo do pr azo prescri ci onal seria i nconst i t uci onal por ofender "a garantia cons-
titucional da justa e prvia indenizao em dinheiro", previ st a no art . 5
a
, XXIV, da Lei Maior.
Post er i or ment e, a Medi da Provisria n
Q
2. 183-56, de 24. 8. 2001, pr ocedeu a
nova al t erao do pargrafo, que, ent o, passou a cont er os segui nt es t er mos : "Pargra-
fo nico - Extingue-se em cinco anos o direito de propor ao que vise a indenizao por restries
decorrentes de atos do Poder Pblico." O novo t ext o excluiu a desapr opr i ao i ndi r et a e o
apos s ament o admi ni st r at i vo, r est r i ngi ndo a hi pt ese prescri ci onal pr et ens o i nde-
ni zat ri a por "restries decorrentes de atos do Poder Pblico".
205
Me s mo consi der ando a
nat ur eza genri ca da expresso, possvel ao menos concl ui r que a desapr opr i ao
i ndi ret a e o apos s ament o admi ni st r at i vo, por ser em fatos que encer r am supresso da
pr opr i edade, e no mer ament e uma restrio, est ar o fora do mbi t o de apl i cabi l i dade
do precei t o. So, por m, abrangi dos pel a nor ma fatos rest ri t i vos ger ador es de pedi do
i ndeni zat r i o, como, por exempl o, as requi si es, as ocupaes t empor r i as, as servi -
des admi ni st r at i vas e out r os si mi l ares; em rel ao a esse t i po de pedi do, a prescri o
da pr et enso ser qi nqe na l .
2 0 6
No que se refere ao pr azo prescri ci onal , ous amos di ssent i r, com a devi da vnia,
do ent endi ment o esposado pel a Al t a Cor t e.
Na verdade, o f undament o da prvi a e j ust a i ndeni zao em di nhei r o no se apli-
ca desapr opr i ao i ndi ret a, mas si m desapropri ao comum, i st o , aquel a que segue
r i gor osament e o pr ocedi ment o expropri at ri o, inclusive, como regra, com o conflito
de i nt er esses deduzi do em pr ocesso judicial. A desapr opr i ao i ndi ret a, ao cont rri o,
const i t ui uma ocupao forada, uma apropri ao manu militari, da qual us ual ment e o
pr opr i et r i o sequer t em conheci ment o. Desse modo, di ver sament e do que acont ece
com a desapr opr i ao regular, na desapropri ao i ndi ret a o fato em si da i ncor por ao
do bem ao pat r i mni o pbl i co, como i nsi nua o art. 35 do Decret o-l ei n
s
3. 365/ 1941, j
t em o condo de acarret ar a per da da pr opr i edade em favor do expr opr i ant e.
Ora, se assi m , como o reconhece paci fi cament e a j ur i spr udnci a, a ni ca di s-
cusso pl aus vel aps a desapropri ao i ndi ret a diz r espei t o ao valor da i ndeni zao a
que faz j us o ex-propri et ri o. Nada h de est r anho, por t ant o, no fato de a lei fixar pr azo
par a que o i nt er essado provi denci e a t ut el a de seu di rei t o i ndeni zat r i o, sob pena de
ocorrer a prescri o em vi r t ude de sua inrcia. Cui da-se, fcil const at ar, de obser vn-
cia ao consagr ado princpio da segurana e estabilidade das relaes jurdicas, que, ni ngum o
desconhece, presi de, com rar ssi mas excees, os si st emas j ur di cos moder nos .
E compr eens vel , at mes mo, criticar o di sposi t i vo pel o fato de t er fixado pra-
zo qi nqenal par a a prescri o. Cont udo, essa uma ques t o que envol ve exerccio
do poder de legislar: pode- se no gost ar da lei, mas out r a coisa t-la por i ncons-
t i t uci onal . Di ga-se, alis, que a prescri o qi nqenal em favor do Poder Pbl i co j
t em consagrao nor mat i va h mui t os anos (Decret o n
s
20. 910/ 1932 e Decret o-l ei n
e
4. 597/ 1942) , de modo que ne nhuma gr ande novi dade r epr esent ar i a o di sposi t i vo em
2 0 5
Em conseqnci a, o STF j ul gou pr ej udi cada a referi da ADI n n'-' 2. 260 pel a per da s uper veni ent e do obj e-
t o (julg. em 26. 5. 2004, DJ de 2. 6. 2004, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA).
2 0 6
No me s mo sent i do, STJ, AgRg no REsp 1. 317. 806, Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 6. 11. 2012.
foco. O que nos parece ni t i dament e percept vel , por m, que h t ot al i ncongr unci a
ent r e a deci so e o f undament o i nvocado pel a mai s alta Cor t e, ou seja, o pargrafo
ni co do art . 10 (com redao ant eri or) no poderi a ser i nconst i t uci onal por vi ol ao
garant i a da prvi a e j us t a i ndeni zao em di nhei ro, e isso pel a si mpl es r azo de que ela
no se aplica desapr opr i ao i ndi ret a, est a, e no a desapr opr i ao comum, a ni ca
regul ada no ci t ado di sposi t i vo.
Di ant e da deci so do STF, que acabou ger ando a al t erao do di sposi t i vo, deve
cont i nuar preval ecendo, como j ant eci pamos, o ent endi ment o j pacificado, no sent i -
do de aplicar-se, como pr azo prescri ci onal da pr et enso do pr opr i et r i o i ndeni zao,
o previ st o par a a aqui si o da pr opr i edade por usucapi o, at ual ment e de 15 anos,
como est abel ece a regra geral previ st a no art. 1.238, do vi gent e Cdi go Civil. O pr azo
reduzi r-se- a 10 anos se o possui dor tiver sua mor adi a habi t ual no i mvel ou nes t e
t enha real i zado obr as ou servi os de cart er pr odut i vo (art. 1.238, pargrafo ni co,
Cdi go Civil). J houve deci so de que esse seri a o pr azo quando o Poder Pbl i co
real i zasse obr as aps a desapropri ao, t endo em vista sua dest i nao de i nt er esse
pbl i co.
2 0 7
Di ssent i mos, com a devi da vnia, de tal ent endi ment o, eis que a lei civil
al ude apenas a obr as feitas pelo proprietrio, e no pel o Poder Pbl i co; cui da-se, poi s, de
i nt er pr et ao ultra legem.
Por l t i mo, h doi s aspect os que mer ecem coment r i o a r espei t o do t e ma em
foco.
Sem embar go de uma ou out r a dvi da que possa causar o empr ego do ver bo
"extinguir", no que diz r espei t o ocorrnci a de pr escr i o ou decadnci a, o cer t o
que a mens legis al vi t rou r eal ment e r eduzi r o pr azo par a que o t i t ul ar do di r ei t o pl ei -
t ei e a r espect i va i ndeni zao nos casos que menci ona. Em nos s o ent ender , a hi p-
t es e de pr escr i o, vi st o que o titular, em vi r t ude de sua i nrci a, per de a pretenso
i ndeni zao devi da pel o expr opr i ant e; o di r ei t o, cont udo, s ubs i s t e em pot enci al ,
embor a s em o necessr i o mecani s mo de pr ot eo. Ademai s , o s i s t ema de aes con-
t ra o Poder Pbl i co est f undado no i ns t i t ut o da pr escr i o. N o cust a l embr ar que o
i ns t i t ut o da pr escr i o al cana a per da da pr et ens o, como est abel eci do no art . 206,
do Cdi go Civil vi gent e.
Esse pr azo prescri ci onal , todavia, pode ser i nt er r ompi do. Os Tri bunai s t m de-
cidido que se a ent i dade pbl i ca ocupant e do imvel expede decr et o expr opr i at r i o
est r econhecendo, i mpl i ci t ament e, a t i t ul ar i dade do dom ni o pel o pr opr i et r i o. Tal
at o admi ni st r at i vo, ent o, h de provocar a i nt er r upo da pr escr i o.
2 0 8
Idnt i co efeito
decorre da ci rcunst nci a de o Poder Pbl i co cobrar t r i but o do pr opr i et r i o em vi r t ude
da pr opr i edade do i mvel : como o at o t ambm i mpl i ca o r econheci ment o do dom ni o,
i nt er r ompe- se o pr azo prescri ci onal , poi s que, ao faz-lo, o Est ado decl ara que ocupa
o bem sem animus domini.
209
2 0 7
STJ, REsp 1. 300. 442, Mi n. HERMAN BENJAMIN, em 18. 6. 2013.
2 0 8
Vi de RSTJ 4 5 / 2 4 0 .
2 0 9
RJTJSP 163/ 80.
4.5 Acrscimos Indenizatrios
Al m da i ndeni zao em si, que deve espel har o valor do be m que o Poder P-
blico expropri ou, o ex-propri et ri o t em di rei t o ai nda percepo de j ur os mor at r i os
e j ur os compensat r i os.
Os juros moratrios so devi dos quando o Poder Pbl i co, que se apr opr i ou do
bem pri vado, no paga t empes t i vament e ao ex-propri et ri o a i ndeni zao a que est e
faz j us. A Medi da Provi sri a n
9
2. 183-56, de 24. 8. 2001, t ant o quant o ocor r eu com a
desapr opr i ao di ret a, al t erou al guns aspect os sobre j ur os mor at r i os t a mb m par a a
desapr opr i ao i ndi ret a.
O pr i mei r o del es diz respei t o ao percentual, que, de acor do com a nova legislao,
de at 6% ao ano, e no mai s o fixo de 6%, t r adi ci onal ment e apl i cado par a r epr i mi r a
mora solvendi.
210
Out r a al t erao r esi de no termo inicial da cont agem dos j ur os mor at r i os. Ant e-
r i or ment e, a despei t o de al guma cont rovrsi a, pr edomi nava o ent endi ment o de que a
cont agem deveri a iniciar-se a part i r do t r nsi t o em j ul gado da deci so condenat r i a.
2 1 1
A nova legislao est abel ece que o t er mo a quo da cont agem o di a l
9
de j anei r o do ano
segui nt e quel e em que o pagament o deveria ser ef et uado.
2 1 2
A base de clculo par a os referidos j ur os no sofreu modi fi cao: devem est es
incidir sobre o valor da i ndeni zao fi xado na sent ena condenat r i a. Em nosso en-
t endi ment o, aplicvel t a mb m aqui o enunci ado cont i do na Smul a 102 do STJ, em
or dem a consi der ar que os j ur os mor at r i os devem incidir sobre o valor da i ndeni zao
pel a per da da pr opr i edade somado ao valor dos j ur os compens at r i os .
2 1 3
Obser va- se, assi m, que as al t eraes per t i nent es ao per cent ual e ao t er mo inicial
da cont agem dos j ur os mor at r i os al canaram t ant o a desapr opr i ao di r et a quant o a
i ndi ret a. No que respei t a, ent r et ant o, segunda al t erao, h u ma pequena diferen-
a: na desapr opr i ao di ret a, como vi mos ant er i or ment e, o novo cri t ri o do incio da
cont agem no alcana as pessoas pri vadas que, nos t er mos do art. 3
e
do Decret o-l ei
n
9
3. 365/ 1941, t e nha m apt i do legal ou cont r at ual par a ajuizar a ao expropri at ri a,
mas apenas as pessoas pbl i cas, por que s elas se suj ei t am ao s i s t ema de pr ecat r i os
previ st o no art. 100 da CF, referido no novo di sposi t i vo. O novo cri t ri o, assi m, ne m
sempr e ser apl i cado. No caso da desapropri ao i ndi ret a, por m, o t er mo inicial dos
j ur os mor at r i os sempre dever adotar o novo critrio, sabi do que esse t i po de ao admi -
ni st rat i va s pode ser i mpl ement ado por pessoas pbl i cas.
2 1 0
Repet i mos aqui o que di s s emos a r espei t o dos j ur os mor at r i os na des apr opr i ao di r et a. O STF, na
ADI nMC 2. 332-DF, s us pe nde u a eficcia da expr esso "at seis por cento", cont i da na referi da MP par a defi ni r
os j ur os compens at r i os , advogando o acer t ado e nt e ndi me nt o de que t er i a si do vi ol ado o pos t ul ado da pr -
via e j us t a i ndeni zao. Aqui se cui da de j ur os mor at r i os , ma s o f unda me nt o t a mb m a el es se aplica. Vi de
Informativo STF n
2
240, set . 2 0 0 1 , j ci t ado.
2 , 1
Er a o e n t e n d i me n t o do STF (RE n'-' 117. 025, I
a
Tur ma, Rei . Mi n. CLI O BORJA, RTJ 127/ 750) e do
STJ ( Smul a 70) .
2 1 2
Ar t . 15-B do Decr et o- l ei n
a
3. 365/ 1941, acr es cent ado pel a MP n'
2
2. 183- 56, de 24. 8. 2001.
2 1 3
Veja-se a r es pei t o o que di s s emos a r espei t o do t e ma qua ndo c ome nt a mos a des apr opr i ao di r et a.
Os juros compensatrios t ambm so devi dos na desapr opr i ao i ndi ret a, por-
quant o at ravs del a o Poder Pbl i co ocupou o bem pri vado sem observar a exi gnci a de
prvi a i ndeni zao. O per cent ual ant er i or ment e adot ado era de 12% ao ano, conf or me
ent endi ment o j paci f i cado,
2 1 4
mas, assi m como ocorreu com a desapr opr i ao di ret a,
a nova legislao fixou o per cent ual em at 6% ao ano.
215
Como r egi st r amos, o STF s us -
pendeu a eficcia do di sposi t i vo, r et or nando, por consegui nt e, o per cent ual de 1 2 %.
2 1 6
A lei det er mi nou, ainda, a aplicao, na desapr opr i ao i ndi ret a, da nova con-
dio i mpost a no que concer ne utilizao do bem, ou seja, os j ur os compensat r i os s
poder i am ser pagos par a compensar a per da de renda sofrida pel o ex-propri et ri o e no
seri am devi dos se o i mvel desapr opr i ado possu sse graus de ut i l i zao da t erra e de
eficincia na expl orao iguais a zer o.
2 1 7
Desse modo, as reas desocupadas, sem fi ns
econmi cos par a o pr opr i et r i o, no mai s gerari am di rei t o percepo de j ur os com-
pensat r i os, di ver sament e da posi o que ant er i or ment e pr edomi nava. J i nf or mamos
ant er i or ment e, por m, a pr opsi t o da desapropri ao di ret a, que o STF s us pendeu a
eficcia do di sposi t i vo l i mi t ador .
2 1 8
I nci dem os j ur os compensat r i os, na desapr opr i ao i ndi ret a, sobre o valor da
indenizao corri gi do monet ar i ament e, como j deci di do pel o Superi or Tri bunal de J us -
t i a.
2 1 9
Nes t e pont o h real diferena ent r e os doi s t i pos de desapr opr i ao, quant o a
essa modal i dade de j ur os. Na desapropri ao i ndi ret a, a base de clculo, di f er ent emen-
te do que passou a ocorrer com a desapropri ao di ret a, o valor efetivo da i ndeni za-
o fixado na deci so judicial condenat r i a. No se pode aplicar aqui o cri t ri o adot ado
par a a desapropri ao di ret a, segundo o qual se consi der a como base de cl cul o a di-
ferena ent r e o valor da i ndeni zao e o da oferta do expr opr i ant e. A razo si mpl es:
na desapr opr i ao i ndi r et a nenhuma oferta apresentada: o expr opr i ant e s i mpl es ment e
ocupa o bem e o i ncorpora a seu acervo. Assi m, i nexi st ent e qual quer diferena, a base
de i nci dnci a dos j ur os no poder ser out r a seno a que cor r esponde ao valor i ndeni -
zat ri o fixado na s ent ena.
2 2 0
O termo inicial da cont agem dos j ur os compensat r i os deve consumar - se no mo -
ment o da efetiva ocupao do imvel pel o expropri ant e, poi s que nesse mome nt o o be m
foi efet i vament e t ransferi do. Sendo assi m, esse deve ser o t er mo a quo que se deve con-
si derar par a iniciar a cont agem: na verdade, foi nesse mome nt o que t eve incio a per da
do ex-propri et ri o, suscet vel de ser compensada pel a referida par cel a.
2 2 1
2 , 4
Smul a 618 do STF.
2 1 5
Ar t . 15-A, 3", c/ c 15-A, caput, do Decret o-l ei n'
J
3. 365/ 1941, acr es cent ados pel a MP n
a
2. 183- 56/ 2001.
2 1 6
Sobr e a mat r i a, o STJ edi t ou a Smul a 408. Vide nos s o coment r i o no t pi co rel at i vo aos j ur os com-
pens at r i os na des apr opr i ao di ret a.
2 1 7
Ar t . 15-A, 1 e 2
a
, do Decr et o- l ei n
a
3. 365, com al t er ao MP 2. 183- 56, de 24. 8. 2001.
2 1 8
ADI - MC 2. 332-DF.
2 1 9
Vi de Smul a 114.
2 2 0
Foi exat ament e o cr i t r i o adot ado pel o l egi sl ador no art . 15-A, 3
a
, i n fine, i nser i do no Decr et o- l ei n
a
3. 365/ 1941, quando, ao t r at ar dos j ur os compens at r i os na desapr opr i ao i ndi r et a, us ou os s egui nt es t er-
mos : "[...] incidindo os juros sobre o valor fixado na sentena".
2 2 1
Smul a 69 do STJ. A ant i ga Smul a 345 do STF, por m, est abel eci a que os j ur os ser i am cont ados a
par t i r da per ci a, des de que t i vesse at r i bu do val or at ual do i mvel . N o obs t ant e, o pr pr i o STF j al t erara
Regi st re-se, cont udo, que, nas aes de i ndeni zao, t ant o no caso de desapr o-
pri ao i ndi ret a quant o no de apos s ament o admi ni st r at i vo, o Poder Pbl i co no po-
der ser oner ado pel o pagament o de j ur os compensat r i os cor r es pondent es a per odo
ant eri or aqui si o da pr opr i edade ou posse t i t ul ada pel o aut or da ao. Esse novo
ma nda me nt o encont r a- se no 4
a
do art. 15-A do Decret o-l ei n
a
3. 365/ 1941, i nt r o-
duzi do pel a Medi da Provi sri a n'
J
2. 183-56, de 24. 8. 2001, e t em por obj et i vo conferir
quel a modal i dade de j ur os o cart er de efetiva compensao ao expr opr i ado, o que no
sucederi a se al canassem per odo ant eri or efetiva posse ou aqui si o da pr opr i edade,
em rel ao ao qual nada haveri a que compensar em favor daquel e.
2 2 2
Qua nt o aos honor r i os advocatcios, h ent endi ment o no sent i do de que in-
ci di ri am os par met r os fixados no art. 27, I
a
, do Decret o-l ei n'
J
3. 365/ 1941, com
a redao da MP n
a
2. 183- 56/ 2001, que, como vi mos, est abel ece que a di t a parcel a
deve si t uar-se ent r e 0,5 e 5% sobre o valor da diferena ent r e a i ndeni zao fixada na
sent ena e o pr eo oferecido pel o expr opr i ant e.
2 2 3
Com a devi da vnia, ous amos di s-
sent i r desse ent endi ment o. Os par met r os fixados no di sposi t i vo s se apl i cam ao
de desapr opr i ao, mas no ao de i ndeni zao, que a via i dnea par a a t ut el a do
di rei t o do ex-propri et ri o no caso da desapropri ao i ndi ret a. Tant o assi m, alis, que
a base de clculo par a os honor r i os, aci ma menci onada, i nt ei r ament e i mpr pr i a ao
pr ocesso de desapr opr i ao i ndi ret a, visto que nest a i nocorre qual quer oferta de pr eo.
Na ausnci a de meno a esse t i po de desapropri ao naquel e di sposi t i vo, que lei es-
pecial sobre a mat r i a, devem incidir nor mal ment e os par met r os est abel eci dos no art.
20, 3
a
, do Cdi go de Processo Civil (ent re 10 e 20% sobre o valor da condenao) ,
que a lei geral no que t oca fixao de honor r i os advocat ci os.
4.6 Despesas Processuais
Segundo di spe o art. 19 do Cdi go de Processo Civil, cabe s par t es, em l i nha
de pri nc pi o, arcar com as despesas relativas aos at os que real i zam ou r equer em no
pr ocesso e ant eci par-l hes o pagament o. Por out r o l ado, compet e ao aut or adi ant ar as
despesas concer nent es a at os a ser em prat i cados por or dem j udi ci al , seja por det er mi -
nao ex officio, seja por pedi do do Mi ni st ri o Pbl i co (art. 19, 2
a
, CPC) .
esse e nt e ndi me nt o, pa s s a ndo a consi der ar c omo t e r mo inicial a efetiva ocupao do be m pel o expr opr i ant e
(RT] 80/ 525 e RDA 118/ 232) .
2 2 2
O STF, na ADI nMC 2. 332- DF (Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, j ul g. em 5. 9. 2001) , concedeu me di da
caut el ar par a s us pe nde r a eficcia do ci t ado di sposi t i vo, cons i der ando- o i ncons t i t uci onal por apar ent e vul -
ner ao do pr i nc pi o da j us t a i ndeni zao, j que a nor ma r eper cut e no pr eo do i mvel se vendi do aps
a desapr opr i ao i ndi r et a. Fi car am venci dos os Mi ns. ILMAR GALVO e SEPLVEDA PERTENCE, que
i ndef er i am a l i mi nar pel o fato de no se poder consi derar, par a efei t o de i ndeni zao por l ucr os cessant es,
os j ur os compens at r i os r el at i vos ao per odo ant er i or aqui si o do i mvel (vide Informativo STF n
a
240,
set . 2001) .
2 2 3
Foi c omo deci di u a I
a
Tur ma do STJ no REsp n
L
' 695. 547- RS, Rei. Mi n. TEORI ALBI NO ZAVASCKI,
j ul g. em 12. 4. 2005 (Informativo Jurisprudncia ST] n- 242, abr. 2005) , de t e r mi na ndo a r eduo de 10 par a 5%
sobr e o val or da condenao.
Como na hi pt ese de desapropri ao i ndi ret a o expr opr i ado que f or mul a a
pr et enso, pr omovendo a compet ent e ao de i ndeni zao, a ele, como aut or da ao,
se apl i cam as referidas nor mas pr ocessuai s.
Qua nt o prova pericial, a responsabi l i dade pel o pagament o dos honor r i os do
per i t o da par t e que houver r equer i do o exame, mas, no caso de ser r equer i do por
ambas as par t es ou det er mi nado pel o juiz, cabe ao aut or o pagament o. O assi st ent e
t cni co ser r emuner ado pel a par t e que o houver i ndi cado.
2 2 4
Tendo em vista, por m, a nat ur eza da cont rovrsi a, em que o aut or foi o gr ande
prej udi cado pel a per da da pr opr i edade e o ru, aquel e que t r ansgr edi u o si st ema expr o-
pr i at r i o pel a i nobser vnci a do regul ar pr ocedi ment o legal, t em havi do o ent endi men-
to - i rreparvel em nosso ent ender - de que cabe ao expr opr i ant e- r u a ant eci pao do
pagament o dos honor r i os periciais, como forma de no pr emi ar o ilcito e par a no
agravar o pesado nus j sofrido pel o aut or .
2 2 5
O ent endi ment o, sobre ser inovador, guar da t ot al congr unci a com os mai s co-
mezi nhos pri nc pi os de j ust i a e, de al gum modo, serve par a i ni bi r esse t i po de desa-
pr opr i ao manu militari.
5 Apossament o Admi ni st rat i vo
Apossamento administrativo o fato admi ni st r at i vo pel o qual o Poder Pbl i co as-
s ume a posse efetiva de det er mi nado be m.
2 2 6
Guar da semel hana com a desapr opr i a-
o i ndi ret a, mas, enquant o est a at i nge o di rei t o do pr opr i et r i o, acar r et ando a per da
di ret a do pr pr i o dom ni o em vi r t ude da ocupao do bem pel o Est ado, no apos s amen-
t o admi ni st r at i vo a ao est at al i nvest e mai s di r et ament e cont r a o i ndi v duo que t em
a posse sobre det er mi nado bem, ger al ment e i mvel . Por esse mot i vo, s oment e se con-
s uma o apos s ament o quando o possui dor no t eve como evitar a t ur bao e o esbul ho
at ravs dos mecani smos de pr ot eo possessri a, como exami namos ant er i or ment e.
Essa forma de ao est at al t em o me s mo cart er de defmi t i vi dade da desapr o-
pri ao i ndi ret a, j que o Poder Pblico, ao assumi r a posse, dever ut i l i zar o be m
obj et o do apos s ament o com per mannci a, i st o , a at i vi dade admi ni st r at i va exerci da
sobre o bem, necessar i ament e i nspi rada por fim de i nt er esse pbl i co, deve caract e-
rizar-se como cont nua e dur adour a. Havendo desvi o de poder, cabvel a pr et enso
de desal oj ament o do poder est at al , eis que se afigura i nconceb vel per ant e o di rei t o
a l egi t i mao de at i vi dade pl asmada em objetivo que r et r at e violao aos pri nc pi os
const i t uci onai s da mor al i dade e da i mpessoal i dade.
2 2 4
Ar t . 33, Cdi go de Pr ocesso Civil.
2 2 5
Nes s e exat o s ent i do, a deci so do STJ no REsp 788. 817- GO, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em
19. 6. 2007 (Informativo ST] n
2
324, j un. 2007) .
2 2 6
O i ns t i t ut o no t e m si do anal i sado pel os especi al i st as cl ssi cos sobr e a mat r i a expr opr i at r i a. Per mi -
t i mo- nos exami n- l o s uc i nt a me nt e em vi r t ude de refernci as a ele feitas por r ecent es r egr as l egi sl at i vas e
deci ses j udi ci ai s.
O apos s ament o admi ni st r at i vo pode implicar, s i mul t aneament e, a desapr opr i a-
o i ndi ret a do bem: nesse caso, haver a per da da pr opr i edade j unt a me nt e com a
da posse, sej am os me s mos ou di versos os t i t ul ares dos respect i vos di rei t os. Poder,
cont udo, ocorrer, embor a mai s r ar ament e, apenas o apos s ament o s em a per da da pr o-
pr i edade.
2 2 7
O efeito do apos s ament o admi ni st r at i vo i dnt i co ao da desapr opr i ao i ndi re-
ta: cons umado o fato, o t i t ul ar da posse faz j us i ndeni zao cor r es pondent e per da
de seu di rei t o. Al i s, o STJ j deci di u que o possui dor, me s mo s em t i t ul ar i dade do
dom ni o, tem legitimidade ad causam para postular a indenizao do seu patrimnio pelo apos-
samento administrativo ilcito.
228
Quant o aos acrsci mos legais e cl cul o de honor r i os,
apl i cam-se as me s ma s regras i nci dent es sobre a desapr opr i ao i ndi ret a, j que a legis-
lao se refere expr es s ament e ao apos s ament o admi ni st r at i vo e ao de i ndeni zao
dele decor r ent e.
2 2 9
X V I DIREITO DE EXTENSO
1 Sent i do
Direito de extenso o di rei t o do expr opr i ado de exigir que a desapr opr i ao e a
i ndeni zao al cancem a t ot al i dade do bem, quando o r emanes cent e r esul t ar esvazi ado
de seu cont edo econmi co.
A desapr opr i ao pode ser total ou parcial, conf or me envol va t ot al ou parci al -
ment e o be m a ser desapr opr i ado. O exerccio do di rei t o de ext enso se d no caso da
desapr opr i ao parcial, quando a par t e que excede quel a que pr et ende o expr opr i ant e
fica prt i ca ou efet i vament e i nt i l e inservvel.
Para evi t ar a si t uao de per manecer com a pr opr i edade apenas dessa par t e i n-
cua, o expr opr i ado r equer que a desapropri ao e, por consegui nt e, a i ndeni zao a ela
se est enda, t r ansf or mando- se ent o a desapropri ao de parcial par a t ot al .
2 2 7
o caso em que a pr opr i edade per t encer a u ma ent i dade pol t i ca mai or, c omo por exempl o o Es t ado, e o
a pos s a me nt o for per pet r ado cont r a t i t ul ar es da posse por ent i dade pol t i ca menor , v. g., o Muni c pi o. Co mo
est e no pode des apr opr i ar bens daquel e (art. 2
9
, 2-, Decr et o- l ei n 3. 365/ 1941) , s ua ao l i mi t ar - se- ao
a pos s a me nt o admi ni s t r at i vo.
2 2 8
STJ, REs p n
B
182. 369- PR, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. MI LTON LUIZ PEREI RA, j ul g. em 6. 4. 2000 {Informativo
Jurisprudncia STJ n 53, abr. 2000) .
2 2 9
Esses di sposi t i vos, i nt r oduzi dos pel a MP 2. 183- 56/ 2001 no Decr et o- l ei n
a
3. 365/ 1941, t i ver am s ua efi-
ccia s us pens a pel o STF, c omo vi mos ant er i or ment e, em vi r t ude de medi da caut el ar concedi da na ADI nMC
2. 332- DF (Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, j ul g. em 5. 9. 2001, Informativo STF n
B
240, de set . 2001) . Vi de o que
di s s emos no t pi co rel at i vo a honor r i os e nos coment r i os sobr e a i nci dnci a de j ur os na des apr opr i ao
i ndi r et a.
2 Fundament o
O fundamento jurdico do di rei t o de ext enso mer ece duas abor dagens. A pr i mei r a
r esi de em que a desapr opr i ao parcial, dei xando par a o expr opr i ado u ma par t e do
be m que se t or na despr ovi da de cont edo econmi co, acaba por t r aduzi r u ma verda-
dei ra desapr opr i ao t ot al , s que sem o pagament o i ndeni zat r i o da par t e r emanes -
cent e. E essa par t e r emanescent e, embor a sofra o esvazi ament o do cont edo econ-
mi co se t omada i sol adament e, t er como merecer avaliao pat r i moni al , s vezes at
significativa, se t omada em conj unt o com a par t e desapr opr i ada. Em l t i ma i nst nci a,
admi t i r que o expr opr i ado per manea com esse r emanes cent e i ncuo o me s mo que
proceder a uma desapr opr i ao i ndi ret a desse r emanescent e, sem o pagament o de
i ndeni zao.
2 3 0
Por out r o lado, consi dera-se que a desapropri ao const i t ui um di rei t o do ex-
pr opr i ant e cont empl ado na Const i t ui o. Esta, todavia, no per mi t e o abuso desse di -
rei t o. Seria cl ar ament e abusi va a desapropri ao que dei xasse par a o expr opr i ado par t e
de sua pr opr i edade que, i sol adament e, nada r epr esent asse no mu n d o econmi co. Da
assegurar-se ao prej udi cado o di rei t o de ext enso.
Vejamos agora a quest o dos fundamentos normativos do di rei t o de ext enso.
H al guns aut or es que s us t ent am no existir o di rei t o de ext enso no quadr o nor-
mat i vo concer nent e desapropri ao, e isso por que ne m o Decret o-l ei n
s
3. 365/ 1941
ne m a Lei n
e
4. 132/ 1962 fi zeram qual quer referncia ao al udi do di r ei t o.
2 3 1
Segundo
esses aut or es, a rea r emanescent e poderi a ser i ndeni zada a t t ul o de compensao,
no como r esul t ado do di rei t o de ext enso.
Pensamos, cont udo, que a mel hor i nt erpret ao aquel a no sent i do de que con-
t i nua em vigor o di rei t o de ext enso. No ant i go Decr et o federal n
H
4. 956, de 1903, que
regul ava a mat r i a expropri at ri a, esse di rei t o t i nha expressa previ so (art. 12). A lei
em vigor, no ent ant o - o Decret o-l ei n
a
3. 365/ 1941 -, ne nhuma refernci a fez ao di -
rei t o de ext enso. Ocor r e que est e di pl oma det er mi nou apenas a revogao das di spo-
sies em cont r r i o (art. 43) , no revogando expr essament e o Decr et o n
s
4. 956/ 1903.
Por out r o l ado, no h qual quer di sposi o que guar de i ncompat i bi l i dade com o ant i go
decret o no que diz r espei t o ao di rei t o de ext enso. Concl ui -se, por t ant o, que i nocor r eu
revogao expr essa ou t ci t a e, desse modo, de se admi t i r que cont i nue em vigor o
di sposi t i vo da lei ant i ga que previ a o referido di r ei t o.
2 3 2
Acresce, ai nda, que, aps a edi o do Decret o-l ei n
a
3. 365/ 1941, out r as leis pr e-
vi ram expr essament e o di rei t o de ext enso. o caso, por exempl o, da Lei n 4. 504/ 1964
(art. 19, l
s
) , que di s punha sobre reforma agrria. At ual ment e, a Lei Compl ement ar
2 3 0
Da me s ma f or ma pens a SRGI O DE ANDRA FERREI RA, ob. cit., p. 198.
2 3 1
SRGI O DE ANDRA FERREI RA, ob. cit., p. 198; DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO (Cur-
so, cit., p. 326) .
2 3 2
EURI CO SODR, A desapropriao, p. 209- 210; HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 522; DI GENES
GASPARINI, ob. cit., p. 473; cf. t a mb m TJ-SP (AI n'
J
229. 222, 15
a
CCv, Rei. Des. MRCI O M. MACHADO,
apud ADCOAS 142805) .
n- 76/ 1993, que di spe sobre o pr ocedi ment o sumr i o da desapr opr i ao par a fi ns de
reforma agrria, cont empl a expr essament e o di rei t o de ext enso. Com efeito, di spe
o art . 4: "Intentada a desapropriao parcial, o proprietrio poder requerer, na contestao, a
desapropriao de todo o imvel, quando a rea remanescente ficar:
I - reduzida a superfcie inferior da pequena propriedade rural; ou
II - prejudicada substancialmente em suas condies de explorao econmica, caso seja o
seu valor inferior ao da parte desapropriada."
Essas leis mai s novas demons t r am, evidncia, que o l egi sl ador nunca qui s
bani r o di rei t o de ext enso do or denament o j ur di co. Ao cont rri o, r est abel eceu- o ex-
pr es s ament e em out r as leis como que para indicar que em t odos os casos de desapr o-
pri ao, e pr esent es os me s mos pr essupost os, assegur ado ao pr opr i et r i o usar de seu
di rei t o de ext enso.
3 Out r os Aspect os
3.1 Admissibilidade
O di rei t o de ext enso foi i nst i t u do e admi t i do para a desapr opr i ao nor mal ,
i st o , aquel a que, obser vando os requi si t os const i t uci onai s e legais, t em o seu proce-
di ment o i ni ci ado pel a decl arao de ut i l i dade pbl i ca ou de i nt er esse social.
No invivel, por m, que o Est ado pr oceda desapr opr i ao i ndi r et a de rea
privada, dei xando par a o pr opr i et r i o uma rea r emanes cent e i nserv vel . A i ndagao
consi st e em saber se nesse caso t ambm t em o ex-propri et ri o o di r ei t o de ext enso.
Em nos s o ent endi ment o, a r espost a positiva, por que i dnt i co o f undament o
apont ado par a o me s mo di rei t o de ext enso no caso da desapr opr i ao nor mal , ou seja,
haveri a a per da i ndi r et a da pr opr i edade sem a cor r espondent e i ndeni zao.
2 3 3
A ni ca
diferena a forma pel a qual vai ser formul ado o pedi do, e isso por que, bvi o, t m
perfil di verso as aes j udi ci ai s relativas desapropri ao nor mal e desapr opr i ao
i ndi ret a, como chegamos a verificar ant er i or ment e. Veremos adi ant e a forma do exer-
ccio do di rei t o.
3.2 Oportunidade do Exerccio do Direito
Pr eci samos aqui di st i ngui r os dois t i pos de desapr opr i ao.
No que se refere desapr opr i ao nor mal , o pedi do de ext enso f or mul ado na
via admi ni st rat i va, quando h a perspect i va de acordo, ou na via j udi ci al , nes t e caso
por ocasi o da cont est ao. O ru, i mpugnando o valor ofert ado pel o expr opr i ant e,
2 3 3
Cf. TJ-SC (ApC v n= 51. 493, 3
a
CCv, Rei. Des. PAULO GALLOTTI, publ . 8. 4. 1996) .
apr esent a out r a avaliao do bem, consi der ando a sua i nt egral i dade, e no a sua par-
cialidade, como pr et endi a o aut or. O juiz, se r econhecer pr es ent es os el ement os do
di rei t o, fixar a i ndeni zao cor r espondent e i nt egral i dade do bem. Resul t a da que
o bem, da me s ma forma em sua i nt egral i dade, que se t ransferi r ao pat r i mni o do
expr opr i ant e.
Ent endem al guns aut or es que, per di das essas opor t uni dades, consi dera-se
como t endo o pr opr i et r i o r enunci ado a seu di rei t o, nada mai s podendo recl amar a
r es pei t o.
2 3 4
Di scor damos, data venia, desse ent endi ment o. Se o f undament o do di rei t o
de ext enso a i nvi abi l i dade da per da i ndi ret a da pr opr i edade sem a cor r es pondent e
i ndeni zao, no se pode si mpl esment e consi derar a ocorrnci a de r ennci a do di rei t o.
A i nao no significa r ennci a. Desse modo, ai nda que no exerci do o di rei t o nesses
mome nt os , t em o prej udi cado ao de i ndeni zao cont r a o expr opr i ant e par a l he ser
r est aur ado o di rei t o at i ngi do pel a desapropri ao parcial, a menos que, como bvi o,
j se t enha cons umado a prescri o. Poder-se- dizer, assi m, que foi exerci do indireta-
mente o di rei t o de ext enso. Essa nos parece a mel hor forma de compat i bi l i zar a per da
da pr opr i edade com as garant i as const i t uci onai s ao pr opr i et r i o.
Em rel ao desapropri ao i ndi ret a, ser di ferent e a forma pel a qual se exer-
ce o di rei t o de ext enso. Como o i nt eressado j per deu a pr opr i edade di ant e do fato
cons umado da i ncorporao do bem ao pat r i mni o pbl i co, deve formul ar o pedi do
de ext enso ao mome nt o em que pr ope a ao i ndeni zat ri a cont r a o expr opr i ant e.
Nessa ocasio, r equer er a condenao do ru ao pagament o de i ndeni zao que cubra
no apenas a par t e efet i vament e expropri ada, como t ambm a que per maneceu como
r emanescent e i naprovei t vel . Ent r et ant o, nada i mpede que formul e o pedi do em ao
diversa, desde que no t enha decorri do t empo suficiente par a acarret ar a sua prescri o.
X V I I RETROCESSO
1 Noo Jurdica
O ant i go Cdi go Civil apont ava a noo j ur di ca da r et r ocesso no art. 1.150.
Segundo esse di sposi t i vo, a Uni o, os Est ados e os Muni c pi os poder i am oferecer ao
ex-propri et ri o o i mvel desapr opr i ado pel o pr eo pago a t t ul o de i ndeni zao, caso
no t i vesse o dest i no par a o qual fora desapr opr i ado.
O Cdi go vi gent e mant eve a est r ut ur a bsica do i nst i t ut o, embor a t enha i nt r o-
duzi do al t eraes que o t or nar am mai s claro e at ual . Di spe o art . 519 do Cd. Civil:
"Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social,
no tiver o destino para que se desapropriou, ou no for utilizada em obras ou servios pblicos,
caber ao expropriado direito de preferncia, pelo preo atual da coisa."
2 3 4
DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 473; HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 523.
A es t r ut ur a da r et r ocesso de singela percepo. O Poder Pbl i co pr ocede
desapropri ao e ul t i ma o respect i vo processo, pagando a devi da i ndeni zao. I nt r odu-
zi do o bem no pat r i mni o pbl i co, o expr opr i ant e no concret i za a dest i nao do bem
na forma como se havi a mani f est ado ant er i or ment e, i ncl usi ve at ravs da expr essa re-
ferncia a essa dest i nao no decret o expropri at ri o. A hi pt ese, por t ant o, demons t r a
desinteresse superveniente do Poder Pbl i co pel o bem que desapr opr i ou, ou, se se preferir,
pel a finalidade a que se dest i nava a desapropri ao.
E essa si t uao que gera a ret rocesso, poi s que o expr opr i ant e passa a t er a
obri gao de oferecer ao ex-propri et ri o o bem desapr opr i ado, r eembol s ando- s e do
valor que pagou a est e a t t ul o de i ndeni zao. Em out r as pal avras: o expr opr i ant e de-
volve o bem, e o expr opr i ado devolve o valor i ndeni zat r i o devi dameant e at ual i zado.
Com isso, o expr opr i ado r eadqui r e o bem que l he havi a si do desapr opr i ado. Essa a
fi si onomi a do i nst i t ut o da retrocesso.
A i novao mai s significativa t razi da pel o novo di sposi t i vo foi o acr sci mo de
mai s um s upor t e ftico par a a configurao do i nst i t ut o. Di ant e do t ext o, so doi s
esses supor t es: ( I
a
) o bem no t er o dest i no par a o qual foi desapr opr i ado; (2
a
) o bem
no ser ut i l i zado em obr as ou servios pbl i cos. No Cdi go revogado, fazia-se meno
apenas ao pr i mei r o supor t e. Cons equent ement e, t ai s pr es s upos t os devem ser i nt er-
pr et ados de forma conj ugada: no bast a que o bem desapr opr i ado no t enha o dest i no
ant er i or ment e proj et ado; cumpr e que, al m di sso, no t enha ut i l i zao par a obr as ou
servios pbl i cos. Significa dizer que, ai nda que a fi nal i dade no seja r i gor osament e
a que fora pl anej ada ant es, poder o bem expr opr i ado ser ut i l i zado par a fins pbl i cos
- obr as e servi os -, sucedendo, ent o, o que a dout r i na convenci onou denomi nar de
tredestinao lcita, vale dizer, al t erao da finalidade inicial par a out r a finalidade pbl i -
ca - ent endi ment o, di ga-se de passagem, j h mui t o adot ado por j ur i st as e t r i bunai s.
A at ual i zao da nor ma resi de na excl uso da referncia feita pel o Cdi go r evo-
gado s pessoas obr i gadas ret rocesso: a Uni o, os Est ados e os Muni c pi os. Ausent e
agora a meno, o que nos parece dens ament e razovel e condi zent e com os t empos
moder nos , de ent ender - se que t odo aquel e que, por lei, tiver apt i do j ur di ca par a
pr omover desapr opr i ao est ar sujeito r et r ocesso no caso de es t ar em pr es ent es os
pr es s upos t os de sua consumao.
Por l t i mo, regi st re-se que o novo di sposi t i vo al ude a t odos os t i pos de desapr o-
pri ao - necessi dade ou ut i l i dade pblica, ou i nt er esse social. Concl ui -se, por t ant o,
ser sujeita r et r ocesso qual quer modal i dade da desapr opr i ao.
2 Nat ur eza do Di rei t o
Lavra funda cont rovrsi a sobre a nat ur eza da r et r ocesso. Para al guns especi a-
l i st as, a r et r ocesso const i t ui um di rei t o real, opon vel erga omnes, ao passo que par a
out r os t em nat ur eza de di rei t o pessoal , cabendo ao ex-propri et ri o apenas o di rei t o
i ndeni zao pel os prej u zos causados pel o expr opr i ant e.
Para os que advogam a t ese de que se t rat a de direito real, o ar gument o o de
que a Const i t ui o s aut or i za a desapropri ao se houver os pr es s upos t os nel a est a-
bel eci dos, t odos eles s empr e r et r at ando a futura execuo de at i vi dade de i nt er esse
pbl i co. Ora, se o Poder Pbl i co desiste da desapropri ao (rectius: desi st e dos fins a que
se dest i nava a desapr opr i ao), t em o propri et ri o o di rei t o real de rei vi ndi car a pr o-
pr i edade do bem. Por i sso, a aqui si o da pr opr i edade pel a desapr opr i ao t em cart er
resol vel : no at i ngi do o fim col i mado pel o Poder Pbl i co, resol ve-se a aqui si o e
rei ngressa o bem no pat r i mni o do expr opr i et r i o.
2 3 5
H t a mb m al gumas deci ses
j udi ci ai s que consi der ar am o di rei t o como r eal .
2 3 6
A out r a cor r ent e dout r i nr i a e j uri sprudenci al a que consi der a a r et r ocesso
como direito pessoal. Al i s, embor a se cost ume empr egar essa expresso, a ver dade
que, adot ando mai or preci so, essa dout r i na ent ende que o i nst i t ut o da r et r ocesso
no exi st e no or denament o j ur di co; o que existe o di rei t o pessoal do expr opr i ado
de post ul ar i ndeni zao. Significa que, me s mo havendo desi st nci a da desapr opr i a-
o e at me s mo al i enado o bem a t ercei ro, s caberi a ao ex-propri et ri o o di rei t o
i ndeni zat r i o, mas no o de reaver o bem, ou, o que a me s ma coisa, no o di rei t o
r et r ocesso. O ar gument o mai s poder oso dessa cor r ent e de pe ns a me nt o est na pr -
pri a posi o do art. 519 do Cdi go Civil. Si t ua-se o di sposi t i vo no cap t ul o rel at i vo
pr eempo ou preferncia, mat r i a tpica do di rei t o obri gaci onal , que se resol ve em
per das e danos, n u ma evi dent e demonst r ao de que di sci pl i nam di rei t os pessoai s.
O out r o ar gument o pr ovm do j menci onado art. 35 do Decret o-l ei n
a
3. 365/ 1941. Ao est at ui r que o ex-propri et ri o per de seu di r ei t o de rei vi ndi car o bem,
ai nda que nul o seja o pr ocesso de desapr opr i ao, a lei consi der a def i ni t i vament e
i ncor por ado o bem ao pat r i mni o pbl i co. Desse modo, o expr opr i et r i o no po-
deri a t er o di r ei t o real de reaver a coisa, mas apenas o di r ei t o pessoal de pl ei t ear
i ndeni zao, pr ovando que sofreu prej u zo com a s uper veni ent e desi st nci a do Poder
Pbl i co, de dar a devi da dest i nao ao bem des apr opr i ado.
2 3 7
Da me s ma forma que
menci onamos ant er i or ment e, t a mb m h vrias deci ses que adot ar am essa cor r ent e
de e nt e ndi me nt o.
2 3 8
A nosso ver, o di rei t o pessoal , concl uso a que t emos que cur var - nos em vi rt u-
de da legislao at ual ment e vi gorant e. Ent r et ant o, convi ri a que, de legeferenda, vi esse a
se caract eri zar como real. De fato, se o prpri o Est ado desi st e do que pr et endi a, deve
rest i t ui r as coisas ao est ado anterior, obr i gando- se a devolver o bem a seu ant i go pr o-
2 3 5
Essa a opi ni o de SEABRA FAGUNDES (Da desapropriao, cit., p. 397) ; EURI CO SODR (A desapro-
priao por necessidade ou utilidade pblica, p. 284) ; CRETELLA JR. (Dicionrio, cit., p. 472) ; HLI O MORAES
DE SI QUEI RA (A retrocesso nas desapropriaes, p. 82) .
2 3 6
STJ (REsp n
9
62506, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. DEMCRI TO REI NALDO, publ . 19. 6. 1995) ; TJ-RJ (ApC v n-'
38. 663, 2
a
CCv, Rei. Des. MARI A STELLA RODRI GUES, apud ADCOAS 108145) ; STF (RE n'
2
81. 151, P
Tur ma, Rei. Mi n. ANTNI O NEDER, RTJ 80/ 139) . Vide ai nda RT 3 9 7 / 2 1 0 e 439/ 199; RTJ 104/ 468.
2 3 7
Perfi l ham esse e nt e ndi me nt o: EBERT CHAMOUN (Da retrocesso nas desapropriaes, p. 31- 47) ; CLVI S
BEVI LQUA (Comentrios ao Cdigo Civil, p. 257 ss); HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 529; CELSO
ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, ob. cit., p. 387- 388; DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 454.
2 3 8
STF (RE n
a
99. 571, P Tur ma, Rei. Mi n. RAFAEL MAYER. Cf. RTJ 108/ 373) ; TJ-SP (ApC v n'
J
68471, 4
a
CCv, Rei. Des. TEODOMI RO DIAS, RDA 43/ 214) ; RT 389/ 350.
pri et ri o. Est e, const at ada a desi st nci a, t eri a di rei t o real cont r a o Est ado, sendo- l he
vivel reaver a coisa do poder de quem i ndevi dament e a det i vesse. A vi gent e legislao,
cont udo, no per mi t e ext rai r essa concl uso, com a devi da vni a daquel es que pens am
em cont rri o. Al i s, j h at ual ment e posi es respei t vei s que e nt e nde m deva ser
at enuada a frmul a do di rei t o pessoal , est abel ecendo al gumas l i mi t aes par a que o
Est ado oponha essa caract eri zao do di r ei t o.
2 3 9
Indi scut vel , por m, que ambas as
posi es bsi cas so suscet vei s a cr t i cas.
2 4 0
A dout r i na faz referncia a uma t ercei ra corrent e, segundo a qual se s us t ent a
ser a r et r ocesso um di rei t o de nat ur eza mi st a (pessoal e real ), "cabendo ao expropriado
a ao depreempo ou preferncia (de natureza real) ou, se preferir, perdas e danos".
241
Ent ende
a reconheci da publ i ci st a que, se o bem j tiver sofrido pr of undas al t eraes ou se tiver
sido t ransferi do a t ercei ros, di fi cul t ando a devol uo, caberi a ao expr opr i et r i o ape-
nas o pedi do i ndeni zat r i o. Em nossa opi ni o, por m, o pe ns a me nt o da aut or a, com
a di st i no que faz, acaba por desaguar na cor r ent e que s us t ent a ser a r et r ocesso um
di rei t o pessoal .
Em vi r t ude de tal cont rovrsi a, acabou por revelar-se t a mb m pol mi ca a nat ur e-
za da ao pr omovi da pel o ex-propri et ri o. Para aquel es que advogam o ent endi ment o
de que a ret rocesso i mpor t a di rei t o real, a pr et enso do i nt er essado ser deduzi da em
ao de natureza real.
242
Caso se ent enda ser pessoal o di rei t o, t rat ar-sede ao de natu-
reza pessoal. A di st i no t em i mport nci a para o caso da prescri o. No pr i mei r o caso,
incidir o pr azo geral de prescri o previ st o no art. 205 do Cdi go Civil (10 a nos ) ;
2 4 3
no
segundo, como a pr et enso i ndeni zat ri a (e, pois, de reparao civil), aplicar-se- o
art. 206, 3
e
, V, do me s mo Cdi go, que fixa o prazo de 3 a nos .
2 4 4
3 Aspect os Especiais
3.1 Tredestinao
Tredest i nao significa destinao desconforme com o plano inicialmente previsto. A
r et r ocesso se rel aci ona com a t r edest i nao ilcita, qual seja, aquel a pel a qual o Es-
t ado, desi st i ndo dos fins da desapropri ao, t ransfere a t ercei ro o be m desapr opr i ado
ou prat i ca desvi o de fi nal i dade, per mi t i ndo que al gum se beneficie de sua ut i l i zao.
Esses aspect os denot am r eal ment e a desi st nci a da desapr opr i ao.
2 3 9
CARLOS MRI O DA SILVA VELLOSO, (Da retrocesso nas desapropriaes - o di r ei t o na dcada de
80, p. 2 6 2 .
2 4 0
Sobr e t ai s cr t i cas, v. J OS MARI A PI NHEI RO MADEI RA, A questo juridico-social, cit. , p. 305 ss.
2 4 1
2 4 2
Foi c omo e nt e nde u o STJ no REs p 868. 655- MG, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 6. 3. 2007
(Informativo STJ n
a
312, mar . 2007) .
2 4 3
Obs er ve- s e que o Cdi go Civil vi gent e no mai s di st i ngue o pr azo de pr escr i o par a di r ei t os pessoai s
e reai s, c omo o fazia o art . 177 do Cdi go de 1916.
2 4 4
No caso, esse novo pr azo, c omo vi mos, subst i t ui u, par a pr et ens es i ndeni zat r i as, o pr azo de 5 anos
fi xado no Decr et o n- 20. 910/ 1932 em favor da Fazenda Pbl i ca.
Na verdade, fcil perceber que, se o Poder Pbl i co no ut i l i za o bem des apr o-
pr i ado par a o fim a que se compr omet eu poca da decl arao de ut i l i dade pbl i ca, co-
met e f at al ment e desvio de finalidade, t or nando i l eg t i ma a desapr opr i ao. Em hi pt es e
i nt er essant e deci di da pel a Tri bunal de Just i a do Paran, foi desapr opr i ada cer t a rea
par a ampl i ao de di st r i t o i ndust ri al , mas o expr opr i ant e, ao i nvs de i mpl ement ar o
fim admi ni st r at i vo, deu per mi sso provi sri a a que cert a empr es a ut i l i zasse a rea,
t endo est a chegado ao pice de vend-l a a t ercei ro. O cer t o que, ao fim de quat r o
anos, no s no havia si do est endi do o di st ri t o i ndust ri al , como ai nda a rea se havi a
t r ansf or mado em depsi t o de lixo, fato que evidenciava, em l t i ma anl i se, a desi st n-
cia da desapr opr i ao em vi r t ude da ocorrnci a de fatos i ncompat vei s com o ant er i or
objetivo do expr opr i ant e e insofismvel tredestinao ilcita. Na deci so, o Tri bunal , a
nosso ver i r r epr eensi vel ment e, j ul gou pr ocedent e a ao do expr opr i et r i o "para decre-
tar a nulidade do ato de desapropriao, reintegrar os autores na posse do imvel e condenar o ru
a indenizar lucros cessantes".
245
No obst ant e, h uma t r edest i nao lcita, aquel a que ocorre quando, persistindo
o interesse pblico, o expr opr i ant e di spense ao bem desapr opr i ado dest i no di verso do
que pl anej ara no incio. E o caso, por exempl o, em que a desapr opr i ao se dest i na-
va const r uo de um pos t o de assi st nci a mdi ca, e o Est ado deci de const r ui r um
est abel eci ment o de ensi no. Nesse caso, o motivo expr opr i at r i o cont i nua revest i do de
i nt er esse pbl i co, t endo- se al t erado apenas um aspect o especfico si t uado dent r o des-
se me s mo i nt er esse pbl i co.
2 4 6
Ne nhuma ilicitude h, por consegui nt e, na hi pt ese.
O novo Cdi go Civil, como j vi mos, incluiu expr essament e a hi pt ese no art. 519,
demons t r ando que no haver ilicitude se no bem desapr opr i ado houver ut i l i zao em
obr as ou servios pbl i cos, o que significa dizer em out r as pal avras que ser lcita a
t r edest i nao se o uso do bem estiver adequado a al guma fi nal i dade pbl i ca.
2 4 7
H hi pt eses legais em que vedada a t r edest i nao. For am elas i nt r oduzi das
no di rei t o posi t i vo em vi r t ude do i nt eresse pbl i co pr eval ent e que i nspi r ou o obj et i vo
da desapr opr i ao. E o que ocorre com o art. 5
e
, 3
a
, do Decret o-l ei n- 3. 365/ 1941,
i nt r oduzi do pel a Lei n
a
9. 785, de 29. 1. 1999. Assi m, se o i mvel for desapr opr i ado par a
2 1 5
Ap. e Reexame Neces s r i o n
a
64. 658-0-Cascavel , 6
a
CCv, unn. , Rei. Des . ACCCI O CAMBI (julg.
em 24. 6. 1998) . Em caso s emel hant e, por m, ocor r i do em Guar ul hos , em que a des apr opr i ao seri a par a
cons t r ui r quadr a pol i espor t i va, o i mvel foi dado em comodat o para loja mani ca e, anos aps, o Muni c pi o
fez doao ao Es t ado par a cons t r ui r del egaci a de e ns i no. O STJ deci di u t r a ns f or ma r o pe di do de r e t r o-
ces s o em pe r da s e da nos , e mb o r a o cas o fosse de real desvi o de f i nal i dade. Dever i a o pr opr i e t r i o s er
r e i nt e gr a do na pr opr i e da de , c o mo deci di u o TJ- PR ( REsp n
a
43. 651- SP, 2
a
Tur ma , Rei . Mi n. ELI ANA
CALMON, j ul g. em 7. 12. 1999, em Informativo Jurisprudncia STJ n'-' 4 3 , dez. 1999) .
2 4 6
Com esse me s mo e nt e ndi me nt o, vi de STJ, REsp 868. 120-SR Rei. Mi n. TEORI ALBI NO ZAVASCKI, DJ
de 21. 2. 2008.
2 , 7
O STJ, sob o f undament o de que no houve f avor eci ment o a par t i cul ar es (desvi o de fi nal i dade), con-
si der ou l eg t i ma a t r edes t i nao ocor r i da em Cubat o (SP), em que o pa r que ecol gi co - obj et i vo ant er i or
- foi s ubs t i t u do pel a i mpl ant ao de pol o i ndust r i al , t er mi nal de cargas e vri as out r as at i vi dades e mpr e -
sari ai s r el evant es par a a or de m ur ban st i ca (REsp 772. 676-SP, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. J OS DELGADO, em
18. 10. 2005; Informativo STJ 265, out . 2005) . Tambm: STJ, REsp 968. 414- SR I
a
Tur ma, Rei. Mi n. DENI SE
ARRUDA, em 11. 9. 2007 (Informativo STJ n'
J
330, set . 2007) .
implantao de parcelamento popular, destinado a classes de menor renda, no poder haver
qual quer out r a ut i l i zao, nem haver retrocesso. A nova regra enunci a que ser invivel
j ur i di cament e a t r edest i nao quando se t r at ar de desapr opr i ao com tal finalidade.
De out r o l ado, t r at ando- se de lei nova, j se havia pr ocessado a der r ogao do art.
1.150 do Cdi go ant eri or, no que se refere al udi da desapr opr i ao. O advent o do
art. 519 do Cdi go ora em vigor, por sua vez, no afetou a referi da nor ma, j que a lei
nova, que enunci a nor mas gerais ou especi ai s a par das j exi st ent es, no revoga ne m
modifica a lei ant er i or .
2 4 8
Por t ant o, me s mo di ant e do novo Cdi go, subsi st i r aquel a
i mpossi bi l i dade j ur di ca de ret rocesso.
3.2 Demora na Utilizao do Bem
Tem havi do al gumas cont rovrsi as sobre a ques t o da no ut i l i zao do be m
pel o expr opr i ant e. Segundo al guns, se o Poder Pbl i co no ut i l i zasse o be m no pr azo
de ci nco anos, pr esumi r - se- i a t er havi do a desi st nci a, ger ando par a o ex-propri et ri o,
em conseqnci a, o di rei t o ret rocesso. O pr azo nesse caso seri a adot ado de forma
analgica ao que di spe o art. 10 da lei geral, pel o qual se c ons uma a caduci dade do
decr et o expr opr i at r i o se a desapropri ao no for efetivada em ci nco anos.
Out r o e nt e ndi me nt o o de que i nexi st e essa pr es uno de desi st nci a, j que
a lei nada est abel ece a r espei t o de pr azo par a a i mpl ement ao do fim expr opr i at r i o.
o mel hor enfoque, a nos s o ver. De fato, a s i nao do expr opr i ant e no significa,
por si s, que t enha desi st i do da desapr opr i ao. A desi st nci a, como vi mos, t em que
est ar pl enament e caract eri zada, ou seja, preci so que a si t uao ftica demons t r e
cl ar ament e que o expr opr i ant e no mai s desej a dest i nar o be m a um fim pbl i co. E
i sso, lgico, ne m s empr e decor r e do fato de no se t er defl agrado a execuo dos
obj et i vos pl anej ados.
Adot ando esse ent endi ment o, decidiu o TJ-MG que "a simples no utilizao do
terreno em cinco anos contados do decreto que o declarou de utilidade pblica no gera ao expro-
priado o direito de retrocesso, uma vez que esta s justificvel quando o expropriante demonstra,
inequivocamente, a sua inteno de no se utilizar do terreno expropriado, o que somente se d pela
sua alheao, venda ou doao a terceiro".
249
3.3 Prescrio
Sendo di rei t o de nat ur eza pessoal , a prescri o da ao respect i va deve consu-
mar-se no pr azo de ci nco anos, como est abel ece o Decr et o n
2
20. 910/ 1932, que con-
si gnou a prescri o qi nqenal a favor do Est ado.
2 4 8
Ar t . 2-, 2-, da Lei de I nt r oduo ao Cdi go Civil.
2 4 9
ApC v n
a
6. 401, 5
a
CCv, Rei. Des. CAMPOS OLIVEIRA, 1995 ( apud ADCOAS 147700) . A t ese do
acr do se nos afi gura cor r et a. Par ece- nos, t odavi a, que a par t e fi nal mer ece r epar o, poi s que a desi st nci a
do expr opr i ant e pode ser de mons t r a da por out r as formas que no sej am a al heao, a venda ou a doao a
t er cei r os.
No compar t i l hamos do ent endi ment o de que a pr escr i o deve ser a est abel e-
cida par a os di r ei t os reai s, ou seja, 10 anos ent r e pr es ent es e 15 ent r e aus ent es , como
est abel eci a o art . 177 do Cdi go Civil revogado, por que, a no ser assi m, "estar-se-ia
instituindo, em benefcio da Fazenda Pblica, uma hiptese de usucapio no prazo de cinco anos,
no agasalhada quer pela Constituio, quer pela legislao ordinria".
250
Parece-nos, com a
devi da vni a, que no h falar em usucapi o na hi pt ese, por que a r et r ocesso pr es-
supe que est ej a finalizada a desapr opr i ao e, com est a, se c ons uma a t r ansf er nci a
da pr opr i edade. O usucapi o s seri a admi ss vel se se t r at as s e de pos s e convers vel
em pr opr i edade.
Out r o pont o que pode susci t ar al guma dvi da o que concer ne cont agem do
pr azo prescri ci onal . De acordo com o art. 189 do vi gent e Cdi go Civil, o nas ci ment o
da pr et enso a ser deduzi da pel o t i t ul ar do di rei t o ocorre quando est e sofre a violao.
No caso em foco, a vi ol ao do di rei t o suceder no mome nt o em que o Poder Pbl i co
se definir a r espei t o da desi st nci a, ou seja, quando est i ver demons t r ado seu desi nt e-
resse na consecuo dos objetivos da desapropri ao. Esse t a mb m o mome nt o em
que nasce par a o ex-propri et ri o o di rei t o r et r ocesso. Sendo assi m, a par t i r desse
mome nt o que deve ser cont ado o pr azo qi nqenal de prescri o, e no, como er r o-
ne a me nt e s upem al guns, a cont ar do encer r ament o da desapr opr i ao.
3.4 Alienao por Acordo
Como vi mos ant er i or ment e, possvel que, ant es da ao j udi ci al , o Poder P-
blico e o pr opr i et r i o cheguem a acordo quant o ao pr eo do bem sobr e o qual aquel e
t em i nt er esse. Nesse caso, as par t es cel ebram ver dadei r o cont r at o de compr a e venda,
mui t o embor a denomi nado por mui t os de desapropriao amigvel.
Se a al i enao do bem se tiver cons umado at ravs desse negci o j ur di co bi l at e-
ral e ami gvel , no t em o part i cul ar di rei t o i ndeni zao no caso de o Poder Pbl i co
t er dest i nado o bem a fim di verso do que pret endi a. O acordo, na hi pt ese, supr e o
cart er de coerci t i vi dade que revest e a desapropri ao, pr eval ecendo a nat ur eza nego-
ciai e livre do cont r at o.
2 5 1
XVIII DESAPROPRIAO RURAL
1 Int roduo
Na expr esso desapropriao rural deve levar-se em consi derao a desapr opr i ao
que t enha por objetivo t ransferi r para o Poder Pbl i co i mvel qualificado como rural.
Excl uem-se, poi s, dessa classificao os i mvei s que se confi guram como urbanos, sus-
cetveis de out r as modal i dades expropri at ri as.
2 5 0
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., p. 143.
2 5 1
Nes s e s ent i do, deci so do STJ no REsp n
s
46. 336 (1> Tur ma, Rei. Mi n. DEMCRI TO REI NALDO, publ .
e m 27. 6. 1994) .
Por out r o l ado, de se consi derar que o sent i do da expr esso ampl o e admi t e
mai s de um obj et i vo. O Poder Pbl i co t em a prerrogat i va de pr oceder desapr opr i ao
rural quando o i mvel no est at endendo funo social rural (art. 186, CF), mas o
objetivo do expr opr i ant e pode vol t ar-se t ant o par a f i ns de reforma agrria, como par a
qual quer out r o fim compat vel com a poltica agrcola e fundiria. ver dade que a regra
aquel e objetivo, mas nada i mpede (porque a Const i t ui o no pro be) que o Poder
Pbl i co persi ga a conqui st a de out r as si t uaes que no a reforma agrria, desde que,
bvio, compat i bi l i ze o uso do i mvel com a funo social rural .
Qual quer que seja o objetivo da desapropri ao rural , nor mal que se enquadr e
na modal i dade de desapr opr i ao por interesse social, si t uao ftico-jurdica const i t u-
tiva de um dos f undament os do poder expropri at ri o do Est ado (art. 5-, XXIV, CF) .
A desapr opr i ao rural , em sede const i t uci onal , est r egul ada ent r e os ar t s. 184
a 186 da CF. Foi r egul ament ada pela Lei n
2
8. 629, de 25. 2. 1993, no que t oca aos aspec-
t os subst ant i vos do quadr o const i t uci onal ,
2 5 2
e o pr ocesso j udi ci al de desapr opr i ao
di sci pl i nado pel a Lei Compl ement ar n
e
76, de 6. 7. 1993, que sofreu al gumas al t eraes
pel a Lei Compl ement ar n
Q
88, de 23. 12. 1996.
2 Aspect os Especiais
2. 1 Competncia
A compet nci a par a a desapropri ao rural por i nt er esse social exclusiva da
Uni o Feder al ;
2 5 3
em conseqnci a, Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os est o alija-
dos dessa prerrogat i va expropri at ri a especfica.
A razo dessa excl usi vi dade consi st e em que a mat r i a rural abr ange t odo o t erri -
t ri o brasi l ei ro e ost ent a i nt eresse de carter naci onal . O i nt er esse pbl i co a ser prot egi -
do ext rapol a o mbi t o est adual , distrital e muni ci pal . No por out r a razo que a Cons-
t i t ui o conferiu t ambm Uni o compet nci a para legislar sobre di rei t o agr r i o.
2 5 4
2 . 2 Funo Social Rural
Como a pr opr i edade, moder nament e, const i t ui di rei t o rel at i vo e condi ci onado,
necessri o que, quando se qualificar como rural , t enha ut i l i zao aj ust ada funo
social rural . exat ament e quando no t em ut i l i zao compat vel com a funo social
rural que o i mvel se sujeita desapropri ao.
2 5 2
A Lei n
s
8. 629/ 1993 sofreu al gumas al t er aes pel a MP 2. 183- 56, de 24. 8. 2001, que, por sua vez, fora
pr ecedi da por di ver sas out r as .
2 5 3
Ar t . 184, CF, e art . 2'
J
, 1, Lei n" 8. 629/ 1993.
2 5 4
Ar t . 22, I.
2 5 5
Na ver dade, di f i ci l ment e s e pode acr edi t ar na pr es er vao do val or r eal , pr i nc i pa l me nt e no pr a z o
de 20 a nos . qu e os ndi ces ofi ci ai s de at ual i zao no t r a d u z e m ef et i vament e a p e r d a do val or real
dos be ns , p r o d u t o s e val or es mobi l i r i os , at por que so f i xados em r e gi me e c onmi c o de e vi de nt e
i ns t abi l i dade. Por es s a r azo, me s mo qu e cai ba lei f i xar o me c a n i s mo de pr e s e r va o, t er el e a pe na s
a p r e s u n o l egal (jris et de jure) de que houve a ma n u t e n o do val or r eal . O cr i t r i o, p o r t a n t o , mai s
de car t er j ur di co do qu e e c onmi c o.
Consi der a- se at endendo funo social rural , nos t er mos do art . 186, I a IV, da
CF, a pr opr i edade que:
a) tiver apr ovei t ament o racional e adequado (a raci onal i dade e a adequao do
apr ovei t ament o l evam em cont a os graus de ut i l i zao da t er r a e de eficin-
cia na expl orao. Esses graus so previ st os no art . 6
9
, l
8
a 7
a
, da Lei n
s
8. 629/ 1993. Para exemplificar: o grau de ut i l i zao da t er r a deve ser igual ou
super i or a 80% da rea aproveitvel; o grau de eficincia na expl orao deve
ser igual ou super i or a 100%);
b) ut i l i zao adequada dos recursos nat ur ai s di spon vei s e pr eser vao do mei o
ambi ent e (para configurar-se a adequada ut i l i zao dos r ecur sos nat ur ai s
di spon vei s mi st er que se respei t e a vocao nat ur al da t er r a par a mant er
o pot enci al pr odut i vo da pr opr i edade. No que concer ne ao mei o ambi ent e,
t or na- se necessr i o mant er as caract er st i cas pr pr i as do mei o nat ur al e da
qual i dade dos r ecur sos ambi ent ai s com vi st as ao equi l bri o ecolgico, ex vi
do art. 9
a
, 2
2
e 3
S
, da Lei n
B
8. 629/ 1993) ;
c) observnci a das di sposi es regul adoras das rel aes de t r abal ho (nest e
caso, cumpr e respei t ar as leis t rabal hi st as, os cont r at os de t r abal ho e os
cont r at os de ar r endament o e de parceri a rurai s, ex vi do art . 9
a
, 4
a
, Lei n
a
8. 629/ 1993) ;
d) expl orao que conduza ao bem- est ar do pr opr i et r i o e dos t r abal hador es (o
bem- est ar h de ser r et r at ado pel o at endi ment o s necessi dades bsi cas e
segurana dos t r abal hador es, sem que haja t enses sociais e ani mosi dades
no i mvel , cf. art . 9
a
, 5
a
, Lei n
a
8. 629/ 1993) .
2.3 Indenizao
A i ndeni zao, no caso de desapropri ao rural par a fi ns de reforma agrria, no
segue a r egr a geral pr evi st a no art . 5
a
, XXIV, da CF, par a as desapr opr i aes por ut i l i -
dade pbl i ca ou por i nt er esse social de modo geral.
H doi s i ns t r ument os par a pagament o da i ndeni zao. O pr i mei r o del es cons-
t i t ui a regra geral aplicvel na espcie: a i ndeni zao deve ser paga at ravs de t t ul os
da dvida agrri a (art. 184 da CF), que so emi t i dos pel o Gover no Federal r et r at ando
cer t o valor, cor r es pondent e dvida gover nament al nel es cont i da, e ao me s mo t e mpo
conferem di rei t o de crdi t o a seu titular. Tais t t ul os dever o cont er cl usul a de pr e-
servao do valor real e sero resgat vei s no pr azo de at 20 anos, a par t i r do s egundo
ano de sua emi s s o.
2 5 5
Regul ando o t empo para resgat e, a lei fi xou quat r o pr azos,
adot ando o cri t ri o s egundo o qual quant o mai or o per odo, mai or o pr azo par a poder
ser r esgat ado o t t ul o.
2 5 6
No que concer ne, por m, s benfei t ori as necessri as e t ei s, a i ndeni zao de-
ver ser paga em di nhei r o.
2 5 7
Nessa part e, o pr ocedi ment o expr opr i at r i o obedecer
regra geral, exi gi ndo que o expr opr i ant e oferea o pr eo i ni ci al ment e, deposi t e em j u -
zo se qui ser a i mi sso provi sri a na posse e s obt enha a t ransfernci a das benfei t ori as
com o pagament o i nt egral da i ndeni zao.
2 5 8
2. 4 Inaplicabilidade da Desapropriao
No cust a regi st rar que a Const i t ui o Federal afast ou da i nci dnci a da desapr o-
pri ao rural det er mi nados bens com qualificao especfica: Di spe o art . 185 da CF:
"Art. 185. So insuscetveis de desapropriao para fins de reforma agrria:
I - a pequena e mdia propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietrio
no possua outra;
II - a propriedade produtiva."
A Lei n- 8. 629/ 1993 definiu a pr opr i edade pr odut i va como sendo "aquela que,
explorada econmica e racionalmente, atinge, simultaneamente, graus de utilizao de terra e efi-
cincia na explorao, segundo ndices fixados pelo rgo, federal competente".
259
Os concei t os
de pequena e mdia pr opr i edade rural so subjetivos e i ndet er mi nados, se dei xados ao
cri t ri o dos i ndi v duos. Ent o aquel e di pl oma est abel eceu a definio legal, varivel
l ogi cament e conf or me o t amanho da rea da pr opr i edade.
2 6 0
De qual quer forma, o mandament o const i t uci onal , consi der ando fora da inci-
dnci a expr opr i at r i a as pr opr i edades com t ai s qualificaes j ur di cas, per mi t i u que
event ual ao expr opr i at r i a obj et i vando a t ransfernci a de t ai s pr opr i edades seja j ul -
gada ext i nt a s em r esol uo do mr i t o por falta de possi bi l i dade j ur di ca do pedi do.
3 Procedi ment o Expropri at ri o
A Const i t ui o Federal previ u que lei compl ement ar vi esse a di sci pl i nar o "pro-
cedimento contraditrio especial, de rito sumrio, para o processo judicial de desapropriao" (art.
184, 3).
256 Yide art . 5
Q
, 3
Q
, I a IV, da Lei n
a
8. 629/ 1993. Os pr azos de r esgat e so: do 2= ao 5
a
ano; do 2 ao 10
a
ano;
do 2
a
ao 1 5
a
ano; e do 2
Q
ao 2 0
a
ano, s endo benefi ci ados pel os pr azos me nor e s os pr opr i et r i os de mdul os
des apr opr i ados me nor e s .
2 5 7
Ar t . 184, I
a
, CF, e art . 5
a
, I
a
, Lei n" 8. 629/ 1993.
2 5 8
Art . 5
a
e i nci so VI, da LC n
a
76/ 1993, com r edao da LC n 88/ 1996.
2 5 9
Ar t . 6
a
.
2 6 0
Art . 4
a
, II e III.
Obser ve- se que foi ext r emament e infeliz o Cons t i t ui nt e ao exigir a di sci pl i na
por lei compl ement ar , vi st o que nada justificaria essa modal i dade de lei par a regul ar
s i mpl es ment e um pr ocesso expropri at ri o. Toda a mat r i a sobre desapr opr i ao, seja
mat er i al ou processual , t em si do cor r et ament e regul ada por lei, ou por di pl oma s eme-
l hant e. O pr pr i o Cdi go de Processo Civil, que di sci pl i na todo o pr ocesso geral, foi
edi t ado por lei ordi nri a (Lei n
a
5. 969/ 1973) . Cai por t erra, em nos s o ent ender , a t ese,
sufragada por al guns j ur i st as, de que a lei compl ement ar deve t r at ar de mat r i a mai s
i nt i mament e ligada Const i t ui o, ao cont rri o das leis or di nr i as. Afinal, o pr ocesso
sobre desapr opr i ao para reforma agrria no pode ser mai s constitucionalizado do que
o que di sci pl i na o pr ocesso geral de desapropri ao. . .
O di sposi t i vo const i t uci onal foi r egul ament ado pel a Lei Compl ement ar n
Q
76,
de 6. 7. 1993, al t er ada em par t e pel a Lei Compl ement ar n
e
88, de 23. 12. 1996. Not e- se
que, a despei t o de ser especial o pr ocedi ment o, nada t em de t o sumrio, como poder i a
parecer pr i mei r a vista. Ao cont rri o, t em t odas as fases bem del i neadas dos proces-
sos em geral e no se acredi t a que deixe de caract eri zar-se pel a nat ur al mor osi dade
que emper r a os demai s feitos na via judicial. O que se pode ent ender como sumrio
o fato de que, ant es da sent ena, pode o j ui z or denar a mat r cul a do bem expr opr i ado
em nome do expr opr i ant e, como ver emos adi ant e.
2 6 1
O pr ocesso j udi ci al , todavia, pr essupe pr ocedi ment o admi ni st r at i vo prvi o, do
qual ser o ext ra dos os el ement os para a ao expropri at ri a, tal como ocorre com a
desapr opr i ao por ut i l i dade pbl i ca.
3.1 Procedimento Administrativo
Pr i mei r ament e necessri a a expedi o do decreto em que ser decl arado o i nt e-
r esse social par a a desapr opr i ao. Tendo em vista a compet nci a da Uni o, o decr et o
dever ser expedi do pel o Pr esi dent e da Repbl i ca.
2 6 2
A ao expr opr i at r i a deve ser
i nt ent ada no pr azo de doi s anos a part i r da publ i cao do decr et o decl arat ri o sob pena
de caduci dade.
O art. 3- da Lei Compl ement ar n- 76/ 1993 no se refere caduci dade. Ocor-
re que o art. 3
a
da Lei n
a
4. 132/ 1962, que t rat a dos casos gerais de i nt er esse social,
fixando o me s mo pr azo de doi s anos para a pr oposi t ur a da ao, admi t e a i nci dnci a
supl et i va das nor mas gerais sobre desapropri ao (art. 5
a
) , e ent r e est as de apl i car-se
o art . 10 do Decret o-l ei n
a
3. 365/ 1941, segundo o qual ocorre a caduci dade do decr et o
se a ao no for efetivada em cinco anos. A caduci dade, por m, relativa, por que,
como ressal va o me s mo di sposi t i vo, aps um ano em que t enha caducado, pode ser
bai xado novo decr et o decl arando o me s mo bem obj et o de nova decl arao. A regra,
por t ant o, par ece- nos i nt ei r ament e aplicvel Lei n
a
8. 629/ 1993: na ver dade, no fora
2 6 1
Ar t . 6'
2
, 6'-', da Lei Compl e me nt a r n'
J
76/ 1993. Not e- se, por m, que essa sumariedade s foi i nt r oduzi da
pos t e r i or me nt e , com a Lei Compl e me nt a r n 88, de 23. 12. 1996.
2 6 2
V. art . 84, IV, da CF.
assi m e se afiguraria i nt ei r ament e i ncua a fixao de pr azo par a que, aps o decr et o,
seja pr omovi da a desapr opr i ao.
O decret o, como at o admi ni st r at i vo que , pode ser conf r ont ado no Judi ci ri o
quant o sua l egal i dade. O STF j teve a opor t uni dade de deferir ma nda do de segur an-
a par a anul ar decr et o do Pr esi dent e da Repbl i ca que decl arava cert o i mvel como de
i nt er esse social par a reforma agrria. Consi der ou a Cor t e que u ma pr i mei r a vi st ori a
havia j ul gado pr odut i vo o imvel e que a segunda, pr ocessada pel o Incra, havi a si do
real i zada dur ant e i nvaso por i nt egr ant es do Movi ment o dos Sem-Terra, o que ofendi a
o Decr et o n- 22. 250, de 11. 6. 1993, que vedava vi st ori a enquant o no cessada a des o-
cupao.
2 6 3
Cabvel, por consegui nt e, o cont rol e do decret o expr opr i at r i o quant o a
aspect os de sua l egal i dade.
Semel hant ement e ao que acont ece com o pr ocesso geral de desapr opr i ao,
per mi t i do s aut or i dades federais que, aps a publ i cao do decr et o, pr ocedam vis-
t ori a e avaliao do i mvel , el ement os necessri os el aborao da pet i o inicial. Se
houver resi st nci a do pr opr i et r i o, podem as aut or i dades r equer er ao j ui z o r ecur so
fora policial, mas , se causar em per das e danos, sero r esponsabi l i zados civil e, se for
o caso, cr i mi nal ment e.
2 6 4
A Lei n
2
8. 629/ 1993, ao conferir, em favor do r go federal compet ent e, o poder
de vi st ori ar o i mvel , exigia prvia notificao (art. 2
S
, 2
9
) . Em vi r t ude desses t er mos,
passou a consi derar-se a notificao prvi a como condi o de l egi t i mi dade par a o exer-
ccio do referi do poder j ur di co. Decidiu o STF que aquel e at o visava "a assegurar aos
seus proprietrios o direito de acompanhar os procedimentos preliminares para o levantamento dos
dados fsicos" referent es ao i mvel , de modo que, no ent ender daquel a Cor t e, "no se
considera prvia a notificao entregue ao proprietrio do imvel no mesmo dia em que se realiza a
vistoria".
265
Sucessi vas medi das provi sri as, por m, al t er ar am o di sposi t i vo, de modo
que ao i nvs da ant i ga referncia "notificao prvia", a lei passou a di spor que o le-
vant ament o de dados fosse feito "mediante comunicao escrita ao proprietrio, preposto ou
representante".
266
O pr azo par a a i mpugnao do l audo de vi st ori a el abor ado pel o IN-
CRA cont a-se a par t i r da dat a consi gnada no aviso de r ecebi ment o (AR), e no da sua
j unt ada ao pr ocesso admi ni st r at i vo, sendo inaplicvel, assi m, a regra geral do Cdi go
de Processo Civil. Para i mpugnar o l audo, bast ant e que o i nt er essado t enha cincia
do l audo, fato que j l he per mi t e i nt er por o compet ent e r ecur so em vi r t ude dos ele-
ment os que aquel a pea c ont m.
2 6 7
A despei t o da al t erao, onde se omi t i u o t er mo "prvia", par ece- nos que a co-
muni cao ai nda deve ser prvia, j que no desapar eceu a razo que levou o STF a
consi der-l a i ns t r ument o do di rei t o ao cont r adi t r i o e ampl a defesa, bem como ao
2 6 3
MS n
, J
23. 323- PR, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. NRI DA SILVEIRA, j ul g. em 15. 11. 1999 (Informativo STF n
a
175, dez. 1999) .
2 6 4
Art . 2", 2, Lei n'-' 8. 629.
2 6 5
MS n
a
22. 613, Pl eno, Rei. Mi n. MAUR CI O CORRA, mai or i a, em 8. 6. 1999 (RDA 216/ 276, 1999) .
2 6 6
Medi da Pr ovi sr i a n
1 !
2. 183- 56, de 24. 8. 2001.
2 6 7
STF, MS 24. 484- DE Rei. Mi n. EROS GRAU, em 9. 2. 2006 (Informativo STF n
<J
415, fev. 2006) .
cont r ol e de l egal i dade da Admi ni st r ao. A garant i a da Admi ni st r ao foi out r a: no
sendo encont r ado o pr opr i et r i o, pr epost o ou r epr esent ant e, a comuni cao ser fei-
t a medi ant e edital a ser publ i cado, por t rs vezes consecut i vas, em j ornal de gr ande
ci rcul ao na capital do Est ado onde se si t uar o i mvel .
2 6 8
Mas, a se admi t i r a comuni -
cao a posteriori, est ari a o propri et ri o, ou seu r epr esent ant e, despoj ado do di r ei t o de
acompanhar a vi st ori a realizada, o que cer t ament e no foi i nt eno do l egi sl ador ant e
a possi bi l i dade de ser em comet i dos at os arbi t rri os e ilegais por par t e das aut or i dades
responsvei s, sem qual quer conheci ment o por par t e do i nt er essado.
3.2 Procedimento Judicial
FASES POSTULATRI A E I NSTRUTRI A - A ao de desapr opr i ao por
i nt er esse social para fins de reforma agrria da compet nci a pri vat i va da Uni o (art.
184, CF) , ma s nada i mpede que a at i vi dade do aj ui zament o em si da ao e do paga-
me nt o da i ndeni zao seja del egada a pessoa de sua admi ni st r ao i ndi r et a.
2 6 9
A pet i o inicial dever at ender aos r equi si t os gerais pr evi st os no art. 282 do
CPC, mas necessr i o que o aut or menci one a oferta do pr eo e i nst r ua a inicial com
document os i ndi spensvei s pr oposi t ur a da ao. So el es:
a) o t ext o do decr et o expropri at ri o publ i cado no Dirio Oficial;
b) cert i des i mobi l i ri as at ual i zadas relativas ao bem obj et o da ao;
c) document o cadast ral do imvel;
d) l audo de vi st ori a e avaliao admi ni st rat i va, com a descri o do i mvel e a
di scri mi nao de t er r a nua e benfei t ori as, at r i bui ndo- se a est as a respect i va
aval i ao;
2 7 0
e) prova do l anament o dos t t ul os da dvida agrria, sufi ci ent es par a a i ndeni -
zao da t er r a nua;
f) compr ovant e do depsi t o bancri o cor r espondent e ofert a do pr eo par a
i ndeni zar as benfei t ori as necessri as e t ei s .
2 7 1
O j ui z, ao despachar a inicial, j det er mi na, de pl ano ou em 48 hor as, a i mi sso
do aut or na posse do i mvel ( claro que vi st a do depsi t o bancri o j j unt ado pel o
aut or) e expede mandado ao regi st ro i mobi l i ri o par a averbao da ao com vi st as ao
conheci ment o de t ercei ros. A gr ande pecul i ari dade do pr ocedi ment o resi de em que,
2 6 8
So os t e r mos do art . 2
a
, 3
a
, da Lei n
a
8. 629/ 1993, com a al t er ao sofrida.
2 6 9
At ua l me nt e o I NCRA - I ns t i t ut o Naci onal de Col oni zao e Ref or ma Agr r i a a pes s oa j ur di ca da
admi ni s t r ao i ndi r et a federal, cri ada sob a forma de aut ar qui a, que, por aut or i zao legal, r ecebeu com-
pet nci a par a a execuo des s e pr ogr ama social. Tem, por t ant o, l egi t i mi dade par a a causa e a obr i gao de
pa ga me nt o da i ndeni zao.
2 7 0
Ar t . 5'-', IV, "a" a "c", da LC n
a
7 6 / 1 9 9 3 .
2 7 1
Est as duas l t i mas exi gnci as, que cons t i t uem os i nci sos V e VI do ar t . 5 da LC n'-' 7 6 / 1 9 9 3 , foram
i nt r oduzi dos pel a LC n
a
88, de 23. 12. 1996.
no cur so da ao (mai s pr eci sament e nos dez pr i mei r os di as aps a ci t ao), pode ser
real i zada audi nci a de i nst r uo e j ul gament o com o fim de fixar o valor i ndeni zat r i o.
Pr esent es as par t es e o Mi ni st r i o Pblico, poder haver acor do sobr e a i ndeni zao,
hi pt ese em que ser l avrado o respect i vo t er mo, i nt egral i zado o val or pel o expr o-
pr i ant e nos dez di as t ei s s ubs equent es ao pact uado e det er mi nada a mat r cul a do
bem em nome do expr opr i ant e.
2 7 2
O pr azo da cont est ao de 15 dias e o expr opr i ado no pode fazer qual quer
apreciao sobre o i nt er esse social, j que est e obj et o de val orao do pr pr i o expr o-
pr i ant e. Cabe-l he di scut i r quest es pr el i mi nar es e o valor ofert ado par a i ndeni zao. A
part i r da, a fase t i pi cament e i nst rut ri a, sendo a prova pericial a f undament al par a
per mi t i r a fixao da i ndeni zao pel o juiz. Se houver acordo, homol oga- se por sent en-
a; no havendo, deve o expr opr i ant e provi denci ar o depsi t o do val or compl ement ar
e o l anament o de novos t t ul os da dvida agrria, t udo par a at ender ao l audo pericial
acol hi do pel o j ui z.
2 7 3
O Mi ni st r i o Pbl i co Federal deve i nt ervi r obr i gat or i ament e aps a mani fest a-
o das par t es e ant es de qual quer deci so firmada no pr ocesso seja qual for a i nst nci a
em que esteja t r a mi t a ndo.
2 7 4
O efeito da falta de i nt i mao e de i nt er veno do Parquet
provoca a nul i dade i narredvel do pr oces s o.
2 7 5
ver dade que j se esposou ent endi -
me nt o cont rri o, admi t i ndo- se no haver nul i dade se no ocor r eu prej u zo par a as
par t es .
2 7 6
No abonamos , cont udo, tal pens ament o. De um l ado, a falta de i nt er veno
ofende literal di sposi o de lei, no t endo est a susci t ado qual quer ques t o at i nent e
exi st nci a ou no de prej u zo. De out r o, a at uao do Mi ni st r i o Pbl i co no exigida
em funo desse fato (a exi st nci a de prej u zo), mas si m em decor r nci a dos val ores
j ur di cos que compem a cont rovrsi a expropri at ri a em foco.
Out r o aspect o com efeito processual o que const a do art . 2
a
, 6
a
, da Lei
n
a
8. 629/ 1993, com a redao dada pel a MP n
a
2. 183- 56/ 2001. De acor do com tal
di sposi t i vo, se o i mvel for obj et o de esbul ho possessr i o ou i nvaso mot i vada por
conflito agrri o ou fundi ri o de cart er coletivo, no poder ser vistoriado, avaliado ou
desapropriado nos doi s anos segui nt es sua desocupao, ou no dobr o desse pr azo, em
caso de rei nci dnci a. A razo da nor ma o fato de que t ai s si t uaes pode m al t erar o
r esul t ado das demandas em que o pr opr i et r i o pr et enda compr ovar a pr odut i vi dade do
imvel expr opr i ado, e i sso me s mo aps a vi st ori a admi ni st r at i va. Por tal mot i vo, j se
pacificou o ent endi ment o de que, ocor r endo i nvaso do i mvel , dever suspender - se
o pr ocesso expr opr i at r i o par a fi ns de reforma agr r i a.
2 7 7
Ressal ve-se, por m, que h
2 7 2
Ar t . 6
S
, 1'-' a 6
, da LC n
a
76, com al t er ao parci al da LC n 88/ 1996.
2 7 3
Art . 12, LC n 7 6 / 1 9 9 3 .
2 7 4
Ar t . 18, 2*-', LC n 76.
2 7 5
Resp 421. 318- PR, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. HUMBERTO GOMES DE BARROS, j ul g. em 17. 6. 2003 (vide
I nf or mat i vo "Jurisprudncia STJ" n
s
177, j un. 2003) .
2 7 6
REsp 780. 935- RJ, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. TEORI ALBI NO ZAVASCKI, DJ 12. 4. 2007.
2 7 7
STJ, REsp 819. 426- GO, I
a
Tu r ma , Rei. Mi n. DENI SE ARRUDA, em 7. 8. 2007. Tambm: STJ, Smul a 354.
j ul gados que s admi t em a aplicao do referido di sposi t i vo quando as i nvases ocor-
r er em dur ant e a vi st ori a admi ni st r at i va ou ant es del a.
2 7 8
FASES DECI SRI A E RECURSAL - A sent ena deve ser proferi da na audi n-
cia ou nos 30 dias s ubs equent es , i ndi cando o juiz os fatos que o l evaram a ar bi t r ar a
i ndeni zao e di scr i mi nando as parcel as i ndeni zat ri as rel at i vas t er r a nua e s ben-
feitorias necessri as e t ei s. A sent ena, por consegui nt e, deve i ndi vi dual i zar o val or
do i mvel , de suas benfei t ori as e dos demai s component es do quantum i ndeni zat r i o.
2 7 9
A lei pr ocessual expropri at ri a previ a que o valor da i ndeni zao, fixado na sen-
t ena, deveri a ser depositado em dinheiro pel o expr opr i ant e, or dem do j u zo, no que
concer ne s benfei t ori as t ei s e necessri as, inclusive cul t ur as e past agens artificiais,
cabendo- l he ai nda efet uar o depsi t o dos t t ul os da dvida agrri a gui sa de i ndeni -
zao da t er r a nua .
2 8 0
Todavia, consi der ando que o depsi t o em di nhei r o refugia ao
s i s t ema de pr ecat r i os j udi ci ai s previ st o no art. 100 e pargrafos, da CF, o STF decla-
rou, incidenter tantum, a i nconst i t uci onal i dade dessa par t e do di sposi t i vo,
2 8 1
e, por fora
dessa deci so, o Senado suspendeu, com eficcia erga omnes, a execuo do art. 14 no
que t ange ci t ada modal i dade de pagament o.
2 8 2
Cabe apel ao com efeito apenas devol ut i vo cont r a a sent ena que fi xar o pr eo
da i ndeni zao, quando o apelantefor o expropriado. Se for o expr opr i ant e, a apel ao deve
ser recebi da em ambos os efeitos. Se a i ndeni zao for fixada em valor super i or a 50%
do valor ofert ado, a sent ena fi ca sujeita ao dupl o grau de j ur i s di o.
2 8 3
Significa, poi s,
que, sendo inferior a 50%, o expr opr i ant e t er que oferecer r ecur so vol unt r i o, pena
de t r ansi t ar em j ul gado a deci s o.
2 8 4
Os honor r i os advocat ci os t m como base de i nci dnci a o valor da diferena ent r e
a i mpor t nci a i ndeni zat r i a fixada na sent ena e o valor da ofert a do expr opr i ant e. O
per cent ual de fixao dever ser de 0,5 a 5% e o l i mi t e mxi mo dos honor r i os no
poder ul t r apassar de R$ 151. 000, 00, atualizvel no pr i mei r o dia de cada ano pel o
IPCA - ndi ce de Preos do Cons umi dor Ampl o.
2 8 5
As despesas j udi ci ai s e os honor r i os do per i t o cons t i t uem encar gos do s ucum-
bent e na ao, sendo que a sucumbnci a se apur a em funo do pr eo ofereci do pel o
2 7 8
STF, MS 25. 022- DF- DF, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, DF 16. 12. 2005; MS 25. 186, Rei. Mi n. CARLOS
BRITTO, D] 2. 3. 2007.
2 7 9
Ar t . 12, 3
a
, da LC n
a
7 6 / 1 9 9 3 .
2 8 0
Ar t . 14, L. C. 7 6 / 1 9 9 3 .
2 8 1
RE 247866- CE, Rei. Mi n. ILMAR GALVO, D] 24. 11. 2000.
2 8 2
Resol uo n
Q
19, de 25. 10. 2007, do Senado Federal .
2 8 3
Ar t . 13, I
a
, LC n
a
76.
2 8 4
Nes s e s ent i do: STJ, REs p 885. 991-DF, Rei. Mi n. FRANCI SCO FALCO, D) de 23. 4. 2008.
2 8 5
Ar t . 27, l'
J
, 3
a
, i nc. I , e 4-, do Decr et o- l ei n
s
3. 365/ 1941, com as al t er aes i nt r oduzi das pel a MP
n
a
2. 183- 56, de 24. 8. 2001. Regi st r e- se, t odavi a, que o STF s us pe nde u par ci al ment e a eficcia do I
a
, en-
t e nde ndo i rrazovel a fixao de val or-l i mi t e de honor r i os ( ADI nMC n" 2. 332-DF, Rei. Mi n. MOREI RA
ALVES, j ul g. em 5. 9. 2001; vi de Informativo STF n
s
240, de set . 2001) . Veja-se t a mb m o que c ome nt a mos
sobr e o t e ma no Tpi co XIII, no i t em rel at i vo aos honor r i os advocat ci os.
expr opr i ant e e do pr opos t o pel o expropri ado, em compar ao com aquel e que const ar
da sent ena.
Uma vez regi st rado o imvel rural no regi st ro i mobi l i ri o em nome do expr o-
pri ant e, no mai s ser j ur i di cament e possvel a pr et enso no sent i do de r ei vi ndi c- l o.
2 8 6
Qual quer dbi t o fazendri o referent e ao pagament o i nt egral ou compl ement ar
da i ndeni zao deve obedecer ao si st ema de pr ecat r i os j udi ci ai s, pr evi st o no art. 100
da CF. Por fora desse ma nda me nt o const i t uci onal , o STF decl arou i nconst i t uci onal ,
incidenter tantum, o art . 14 da LC n
e
76/ 1993, por que esse di sposi t i vo, ao det er mi nar
que o expr opr i ant e seja obr i gado a deposi t ar em j u zo o cr di t o compl ement ar dest i -
nado i ndeni zao de benfei t ori as, est ari a em grau de i ncompat i bi l i dade com aquel e
precei t o cons t i t uci onal .
2 8 7
X I X DESAPROPRIAO CONFISCATRIA
I nst i t u da na vi gent e Const i t ui o no art. 243, a desapr opr i ao- conf i sco t e m
por obj et i vo a expr opr i ao, sem qualquer indenizao ao proprietrio, de gl ebas em que
sej am l ocal i zadas cul t ur as ilegais de pl ant as psi cot rpi cas, as quai s pas s am a ser des-
t i nadas ao as s ent ament o de col onos par a o cul t i vo de pr odut os al i ment ci os e medi -
c a me nt os os .
2 8 8
A r egul ament ao do di sposi t i vo const i t uci onal foi per pet r ada pel a Lei n
2
8. 257, de 26. 11. 1991, que i ncl ui u em sua di sci pl i na as r egr as pr oces s uai s aplic-
veis par a a t r ansf er nci a do i mvel . O at o r egul ament ador o Decr et o n
2
577, de
24. 6. 1992, que, ent r e out r as regras, at ri bui Polcia Federal e ao I NCRA a art i cu-
l ao admi ni st r at i va com vi st as i dent i fi cao das reas com o cul t i vo ilegal e s
pr ovi dnci as de execuo da lei.
A pr i mei r a caract er st i ca di st i nt i va em relao s demai s modal i dades expr o-
pri at ri as consi st e em que na desapropri ao confiscatria, por sua pr pr i a part i cul a-
ri dade, no h ensej o par a a expedi o de decret o decl arat ri o prvi o. Por essa razo,
a fase admi ni st r at i va l i mi t a-se formalizao das at i vi dades gerais e as de pol ci a dos
rgos pbl i cos com vi st as preparao da ao de desapr opr i ao.
A despei t o de no haver meno expressa na Lei Maior, a compet nci a par a
pr opor a ao expr opr i at r i a privativa da Uni o, sendo lcito, no ent ant o, que a at ri -
bui o seja del egada a pessoa de sua admi ni st r ao i ndi ret a. H mai s de uma razo
2 8 6
Art . 2 1 , L C n
2
76.
2 8 7
RE n
a
247. 866- CE, Pl eno, Rei. Mi n. ILMAR GALVO, j ul g. em 9. 8. 2000 (vide Informativo STF n
a
197,
ago. 2000) .
2 8 8
A Cons t i t ui o pr ev ai nda que "todo e qualquer bem de valor econmico apreendido em decorrncia do trfico
ilcito de entorpecentes e drogas afins ser confiscado e reverter em benefcio de instituies e pessoal especializados no
tratamento e recuperao de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de fiscalizao, controle, preveno e
represso do crime de trfico dessas substncias" (art. 243, par gr af o ni co) . A Lei n 8. 257/ 1991 r epr oduzi u esse
di sposi t i vo (art. 1
B
, par gr af o ni co) .
par a a at r i bui o ser privativa da Uni o. Em pr i mei r o lugar, Uni o que cabe le-
gislar pr i vat i vament e sobre desapr opr i ao.
2 8 9
Ademai s, a lei regul adora, t al como a
Const i t ui o, em n e n h u m mome nt o fez referncia di ret a a qual quer compet nci a par a
Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os, ao cont rri o do que fi cou expr esso na lei geral
de des apr opr i aes .
2 9 0
Por l t i mo, a meno da lei ao t r at ar de al guns at os do pr ocedi -
me nt o s empr e feita Uni o Feder al .
2 9 1
Essa modal i dade expropri at ri a inaplicvel no que t ange a bens pblicos, no
i nci di ndo, por consegui nt e, o art. 2~, 2-, do Decret o-l ei n- 3. 365/ 1941. No pode,
assi m, a Uni o desapropri ar bens de Est ados, Di st ri t o Federal e Muni c pi os, ne m de
aut ar qui as e fundaes aut rqui cas. Pri mei rament e, por que essa nor ma se si t ua em
lei de cart er geral e no foi i nseri da na Lei n
9
8. 257/ 1991, que se caract eri za como lei
especial. Demai s di sso, inconcebvel que o pr essupost o da desapropri ao - o cultivo
ilegal de pl ant as psi cot rpi cas - pr ovenha de atividade est at al . Se o fato se verificar,
h de ser i mput ado a pessoas fsicas, sem dvi da aut or es de fatos del i t uosos, e no ao
Est ado, que, quando mui t o, t er responsabi l i dade por omi sso.
Pode surgi r dvi da quanto extenso em que se dar esse t i po de expropri ao,
vale dizer, se, localizada a cul t ur a ilegal em par t e da pr opr i edade, a expr opr i ao al-
canari a t oda a rea ou apenas a rea em que h o cultivo. A Const i t ui o e a Lei n
9
8. 257/ 1991 referi ram-se s glebas de qualquer regio do pas, sem fazer qual quer al uso
a rea t ot al ou parcial. Em conseqnci a, ent endemos que a desapr opr i ao deve al-
canar a pr opr i edade i nt egr al ment e, ai nda que o cul t i vo se d apenas em par t e dela. O
pr opr i et r i o t e m o dever de vigilncia sobre sua pr opr i edade, de modo que de se pr e-
sumi r que conheci a o cul t i vo.
2 9 2
Para ns, a hi pt ese s vai compor t ar sol uo di versa
no caso de o pr opr i et r i o compr ovar que o cultivo pr ocessado por t ercei ros sua
revelia, mas aqui o nus da prova desse fato se i nvert e e cabe ao pr opr i et r i o. Nes t e
caso, par ece- nos no se cons umar o pr essupost o que i nspi rou essa forma de expr o-
pri ao. Em s nt ese: no h desapropri ao parcial; ou se desapropria a gleba integralmente,
se presente o pressuposto constitucional, ou no ser caso de expropriao, devendo- se, nessa
hi pt ese, dest r ui r a cul t ur a ilegal e processar os respect i vos r esponsvei s.
O pr ocedi ment o judicial previ st o na Lei n
e
8. 257/ 1991 t em cart er sumr i o. A
pet i o inicial, sem regra especial na lei, obedecer aos r equi si t os fi xados no Cdi go de
Processo Civil (art. 282) , no havendo nem oferta de preo, ne m j unt ada de exempl ar
do Dirio Oficial, tal como se exige par a as demai s modal i dades de desapr opr i ao. O
j ui z, ao or denar a citao, j nomei a peri t o, t endo est e o pr azo de oi t o di as par a ent r e-
gar o l audo. O pr azo par a cont est ao e i ndi cao de assi st ent es t cni cos de dez di as
2 8 9
Ar t . 22, II, CF.
2 9 0
Ar t . 2
o
-, Decr et o- l ei n
2
3. 365/ 1941.
2 9 1
o caso da i mi sso l i mi nar na posse (art. 10) e da i ncor por ao do b e m ao pat r i mni o da Uni o (art . 15).
2 9 2
Ta mb m com esse e nt e ndi me nt o, o STF no RE 543. 974- MG (Rei. Mi n. EROS GRAU, em 26. 03. 2009) ,
no qual r ef or mou acr do do TRF - I
a
Regi o, que, equi vocadament e, deci di r a pel a des apr opr i ao parci al
com f undament os i ns us t ent vei s , t odos r ebat i dos pel o j ul gado do STF.
a cont ar da j unt ada do mandado, cabendo ao j ui z desi gnar a audi nci a de i nst r uo e
j ul gament o dent r o do per odo de 15 dias cont ados da dat a da cont es t ao.
2 9 3
Se o j ui z conceder ao expr opr i ant e a i mi sso l i mi nar na posse do i mvel , dever
proceder a real i zao de audi nci a de justificao, na qual ser exerci do o cont r adi t -
rio. Encerrada a i nst r uo, a sent ena deve ser proferi da em ci nco dias, e cont ra ela
cabe apel ao.
2 9 4
Ao t r ansi t ar em j ul gado a sent ena, ser i ncor por ado o i mvel ao
acervo da Uni o. Ne n h u m di rei t o de t ercei ro pode ser opos t o ao expr opr i ant e, poi s
que, como const a da Lei n
2
8. 257/ 1991, "a expropriao de que trata esta Lei prevalecer
sobre direitos reais de garantia, no se admitindo embargos de terceiro, fundados em dvida hipo-
tecria, anticrtica ou pignoratcia".
295
Ent endemos ser obri gat ri a a i nt erveno do Mi ni st r i o Pbl i co, a despei t o da
omi sso da lei. Embor a t enha havi do di vergnci as sobre esse t ema, t em cresci do o
pens ament o que defende a i nt er veno obri gat ri a do Parquet. Na ver dade, a des apr o-
pri ao mat r i a de f undament o const i t uci onal , sendo i ndi scut vel o i nt er esse pbl i co
de que se revest e. Aplicvel, poi s, in casu, o art. 82, III, do CPC.
XX DESAPROPRIAO URBANSTICA SANCIONATRIA
Conf or me j consi gnamos, essa modal i dade expr opr i at r i a t e m s upor t e no art.
182, A-, III, da vi gent e Const i t ui o, est ando o di sposi t i vo dent r o da di sci pl i na rel at i -
va pol t i ca ur bana. A nor ma const i t uci onal foi r egul ament ada pel a Lei n
2
10. 257, de
10. 7. 2001 (Estatuto da Cidade), que deu os l i neament os compl ement ar es necessr i os
sua efetividade j ur di ca.
2 9 6
O ncleo conceituai da desapropri ao urban st i ca sanci onat r i a o me s mo das
demai s espci es de desapr opr i ao: a transferncia da propriedade do par t i cul ar par a o
Poder Pbl i co por mot i vo de ut i l i dade pbl i ca ou i nt er esse social.
2 9 3
Ar t s . 8
a
e 9 da Lei n
Q
8. 257/ 1991. A lei refere-se audi nci a no pr azo de 15 di as a contar da data da
contestao. Essa dat a, na ver dade, no t e m qual quer rel evnci a pr ocessual , e i sso por que na da pr ova. Em
nos s o ent ender , deve i nt er pr et ar - s e o di sposi t i vo, at me s mo par a assegur ar o di r ei t o de defesa ao r u, no
s ent i do de que o i n ci o do pr azo h de ocor r er na dat a da protocolizao formal da contestao no rgo jurisdicio-
nal competente. Essa, si m, t e m rel evnci a j ur di ca, poi s que i ndi ca o mo me n t o formal em que o r u exer ceu
o cont r adi t r i o.
2 9 4
O art . 14 da Lei n- 8. 257/ 1991 l i mi t a- se a di zer que da s ent ena caber recurso na forma da lei processual.
Or a, se a s ent ena ext i nt i va do pr ocesso, o ni co r ecur so cabvel me s mo o de apelao. Mai s coer ent e,
s egundo nos par ece, ser i a que o l egi sl ador, s mi l e das demai s leis expr opr i at r i as, fi zesse expr essa refe-
r nci a ao referi do r ecur s o.
2 9 5
Ar t . 17.
296 Veja-se a r es pei t o os nos s os Comentrios ao Estatuto da Cidade, At l as, 5. ed. , 2013, p. 132- 155; CELSO
ANTNI O PACHECO FI ORI LLO, Estatuto da Cidade comentado, RT, 2002, p. 45- 48; FERNANDO DIAS ME-
NEZES DE ALMEI DA, Estatuto da Cidade, vri os aut or es , coor d. por Ode t e Me da ua r e pel o aut or ci t ado,
Revi st a dos Tr i bunai s, 2002, p. 68- 82.
A denominao que nos per mi t i mos conceber - desapropriao urbanstica sanciona-
tria - decorre, por um ngul o, da ci rcunst nci a de que se t r at a de ao gover nament al
pr pr i a de pol t i ca ur bana par a at ender aos recl amos do pl ano di r et or da ci dade e, por
out r o, do cart er t i pi cament e puni t i vo desse mecani smo, fato que emana do pr pr i o
di sposi t i vo const i t uci onal .
o Municpio que t em competncia privativa par a pr omover tal desapr opr i ao. O
f undament o no s oment e o t ext o do art. 182, 4-, III, da CF; a pol t i ca ur bana "tem
no Municpio seu grande mobilizador", como j t i vemos a opor t uni dade de consi gnar .
2 9 7
Ao Muni c pi o, sem dvi da, foi reservada a tarefa pr eponder ant e de i mpl ement ar as
aes e est rat gi as necessri as preservao e aper f ei oament o da or dem urban st i ca.
Al i s, no cust a l embr ar que, por esse mot i vo, o Muni c pi o t a mb m compet ent e par a
pr omover a desapr opr i ao urban st i ca ordinria, previ st a no art . 5", "i ", do Decret o-l ei
n
e
3. 365/ 1941; que tal provi dnci a se caracteriza como i ner ent e pol t i ca ur bana,
sendo, poi s, da compet nci a dos ent es muni ci pai s .
2 9 8
A natureza jurdica da desapropri ao no pode afast ar-se dos par met r os com
os quai s conexa: a pol t i ca ur bana. Desse modo, lcito consi derar que sua nat ur eza
j ur di ca a de instrumento de poltica urbana, de carter punitivo, executado atravs da transfe-
rncia coercitiva do imvel para o patrimnio municipal.
O pressuposto da modal i dade expropri at ri a em foco r esi de no des cumpr i ment o,
pel o pr opr i et r i o, da obri gao urban st i ca de apr ovei t ament o do i mvel em confor-
mi dade com o que tiver si do est i pul ado no pl ano di ret or. A det er mi nao ur ban st i ca
consi st e na adequao do solo ur bano s di ret ri zes fixadas no pl ano di ret or. No sendo
cumpr i da, o Muni c pi o adot a as provi dnci as puni t i vas em carter sucessivo: s pode
ser apl i cada a sano s ubs equent e se a ant eri or tiver si do ineficaz. As sanes t m a
segui nt e or dem de apl i cabi l i dade: ( P) or dem de edificao ou par cel ament o compul -
sri os; (2-) i mposi o de IPTU progressi vo no t empo; (3
a
) desapr opr i ao ur ban st i ca
sanci onat ri a. Est a l t i ma a sano mai s grave, vez que acarret a a per da da pr opr i e-
dade do i mvel .
A finalidade j foi consi der ada ant er i or ment e: essa espci e de desapr opr i ao
t em por escopo o r egi me de adequao ent r e os i mvei s e as di ret ri zes est abel eci das
no pl ano di ret or. Sendo o i ns t r ument o bsi co de poltica ur bana, o pl ano di r et or exige
que o sol o ur bano seja com ele compat vel , por que s oment e assi m est ar at endendo a
funo social (art. 182, P, CF) .
A indenizao ser efetivada at ravs de ttulos da dvida pblica, pr evi ament e apr o-
vados pel o Senado, com resgat e no prazo de at dez anos, em pr est aes anuai s, iguais
e sucessi vas, assegur ando- se o valor real da i ndeni zao e os j ur os legais de 6% ao
a no.
2 9 9
A lei, por m, i ndi cou o sent i do de valor real, est abel ecendo: ( P ) que esse val or
refletir o que serve da base de clculo do IPTU, descont ado o mont a nt e i ncor por ado
2 9 7
Nos s os Comentrios, cit., p. 103.
2 9 8
STJ, RMS 18. 703, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. DENI SE ARRUDA, em 28. 11. 2006 (Informativo STJ n" 306, dez.
2006) .
2 9 9
Ar t . 8", 1", Es t at ut o da Ci dade.
em funo de obr as execut adas pel o Poder Pblico; (2
a
) que no valor i ndeni zat r i o no
poder o ser comput ados expect at i vas de ganhos, l ucros cessant es e j ur os compens at -
ri os (art. 8
2
, 2-, I e II, Est at ut o) . Para al guns est udi osos, haveri a i nconst i t uci onal i da-
de nesse cr i t r i o.
3 0 0
Ous amos di ssent i r de tal ent endi ment o, e por mai s de uma razo:
pr i mei r ament e o concei t o de i ndeni zao j ust a no se apr esent a com det er mi nao tal
que del a se possa ext rai r valor pr-fixado; depoi s, essa referncia, previ st a no art . 5-,
XXIV, da CF, const i t ui a regra para as desapropri aes, mas pl enament e admi ss vel
que haja excees na pr pr i a Const i t ui o;
3 0 1
por der r adei r o, preci so obser var que
essa modal i dade de desapropri ao t em nat ur eza puni t i va e s foi aci onada em vi r t ude
da recal ci t rnci a do pr opr i et r i o em at ender s obri gaes ur ban st i cas de adequao
ao pl ano diretor, e tal si t uao, bvio, no pode mer ecer o me s mo t r at ament o que o
di spensado par a a desapropri ao or di nr i a.
3 0 2
O efeito originrio da desapropri ao puni t i va a t ransfernci a da pr opr i edade
par a o Muni c pi o. Const i t ui , por m, efeito derivado (ou sucessivo) a obri gao de o Muni -
cpio pr oceder ao apr ovei t ament o do imvel no pr azo mxi mo de ci nco anos a par t i r do
i ngr esso do bem no acervo muni ci pal (art. 8
2
, 4
e
, Es t at ut o) . O des cumpr i ment o de
s emel hant e obri gao r ende ensejo caract eri zao da omi sso do Prefei t o e de out r os
agent es como condut a de i mpr obi dade admi ni st rat i va, es t ando os aut or es sujeitos s
penal i dades previ st as na Lei n
e
8. 429, de 2. 6. 1992, que regul a a mat r i a.
O aproveitamento do imvel pode ser efetivado di r et ament e pel o gover no muni ci -
pal . A lei, no ent ant o, faculta que seja i mpl ement ado por mei o de al i enao ou con-
cesso a t ercei ros, s empr e com a adoo do devi do pr ocedi ment o de licitao (art. 8
B
,
5
a
, Est at ut o) . Na hi pt ese de haver alienao, fi cam mant i das par a o adqui r ent e as
mes mas obri gaes urban st i cas de par cel ament o ou edificao compul sr i os ant eri or-
ment e assi nadas ao expr opr i et r i o.
3 0 3
Qua nt o ao procedimento par a efetivar a t ransfernci a do i mvel , i nci de no caso
a lei geral de desapr opr i ao (Decret o-l ei n
e
3. 365/ 1941) , mas i nci de no que couber,
vi st o ser necessr i o at ender - se s pecul i ari dades da desapr opr i ao sanci onat r i a. Por
consegui nt e, ao Muni c pi o cabe pr opor a devi da ao de desapr opr i ao. Em nosso
ent ender, cont udo, di spensvel o decret o expropri at ri o, por que o obj et i vo desse
at o o de i ndi car o pr opsi t o da Admi ni st r ao e comuni c- l a ao pr opr i et r i o. Ora,
na desapr opr i ao ur ban st i ca sanci onat ri a, o pr opr i et r i o j h mui t o - no m ni mo,
desde a notificao par a o cumpr i ment o da obri gao urban st i ca - t omou cincia de
que o des cumpr i ment o poder i a conduzi r desapropri ao. Por out r o l ado, a finalidade
3 0 0
FERNANDO DI AS MENEZES DE ALMEI DA, Estatuto cit., p. 73, e CLVI S BEZNOS, Estatuto da Cida-
de, vri os aut or es , coor d. por ADI LSON DALLARI e SRGI O FERRAZ, Mal hei r os, 2003, p. 133.
3 0 1
Para reforar o a r gume nt o, l embr e- s e que na desapr opr i ao conf i scat r i a (art . 243, CF) s equer se
pr evi u obr i gao de i ndeni zar o pr opr i et r i o. A i nt er pr et ao do di sposi t i vo- r egr a (art . 5
a
, XXIV) deve con-
j ugar - se com a dos di sposi t i vos- exceo (art s. 182, 4
a
, III, 184 e 243) , e xa t a me nt e par a que nes t es seja
es pel hado o real i nt ui t o do cons t i t ui nt e.
3 0 2
Vide nos s os Comentrios ao Estatuto da Cidade, At l as, 5. ed., 2013, p. 142- 147.
3 0 3
o que de t e r mi na o art . 8
a
, 6
a
, do Es t at ut o da Ci dade.
do Poder Pbl i co cont i nua sendo a mes ma: a necessi dade de adequao do i mvel ao
pl ano di r et or par a observnci a da poltica urbana. Acresce, ai nda, que o decr et o foi
i nst i t u do pel o art. 2
2
da lei geral expropri at ri a para a desapr opr i ao ordi nri a, e no
par a a modal i dade em foco, que, r epet i mos, t em fi si onomi a espec fi ca.
3 0 4
X X I SMULAS
Smul a 23: Verificados os pressupostos legais para o licenciamento da obra, no o impede
a declarao de utilidade pblica para desapropriao do imvel, mas o valor da obra no se inclui-
r na indenizao, quando a desapropriao for efetivada.
Smul a 157: necessria prvia autorizao do Presidente da Repblica para desapro-
priao, pelos Estados, de empresa de energia eltrica.
Smul a 164: No processo de desapropriao, so devidos juros compensatrios desde a
antecipada imisso de posse, ordenada pelo juiz, por motivo de urgncia.
Smul a 218: competente o Juzo da Fazenda Nacional da capital do Estado, e no o da
situao da coisa, para a desapropriao promovida por empresa de energia eltrica, se a Unio
Federal intervm como assistente.
Smul a 378: Na indenizao por desapropriao incluem-se honorrios do advogado do
expropriado.
Smul a 416: Pela demora no pagamento da desapropriao no cabe indenizao comple-
mentar alm dos juros.
Smul a 476: Desapropriadas as aes de uma sociedade, o Poder desapropriante, imitido
na posse, pode exercer, desde logo, todos os direitos inerentes aos respectivos ttulos.
Smul a 479: As margens dos rios navegveis so de domnio pblico, insucetveis de ex-
propriao e, por isso mesmo, excludas de indenizao.
Smul a 561: Em desapropriao, devida a correo monetria at a data do efetivo pa-
gamento da indenizao, devendo proceder-se atualizao do clculo, ainda que por mais de uma
vez.
Smul a 617: A base de clculo dos honorrios de advogado em desapropriao a diferen-
a entre a oferta e a indenizao, corrigidas ambas monetariamente.
Smul a 618: Na desapropriao, direta ou indireta, a taxa dos juros compensatrios de
12% ao ano (vide t pi co XIII, n
Q
4, e XV, n
q
4, dest e Cap t ul o) .
Smul a 652: No contraria a Constituio o art. 15, I
a
, do DL 3.365/1941 (Lei de
Desapropriao por utilidade pblica).
3 0 4
Vi de nos s os Comentrios ao Estatuto da Cidade, At l as, 5. ed., 2013, p. 139- 140.
SMULAS VI NCULANTES
Smul a Vi ncul ant e 17: Durante o perodo previsto no pargrafo I - do artigo 100 da
Constituio, no incidem juros de mora sobre os precatrios que nele sejam pagos.
Smul a 12: Em desapropriao, so cumulveis juros compensatrios e moratrios.
Smul a 56: Na desapropriao para instituir servido administrativa so devidos os
juros compensatrios pela limitao de uso da propriedade.
Smul a 67: Na desapropriao, cabe a atualizao monetria, ainda que por mais de
uma vez, independente do decurso de prazo superior a um ano entre o clculo e o efetivo paga-
mento da indenizao.
Smul a 69: Na desapropriao direta, os juros compensatrios so devidos desde a an-
tecipada imisso na posse e, na desapropriao indireta, a partir da efetiva ocupao do imvel.
Smul a 70: Os juros moratrios, na desapropriao direta ou indireta, contam-se desde
o trnsito em julgado da sentena (j superada. Vide t pi cos XIII e XV dest e Cap t ul o) .
Smul a 102: A incidncia dos juros moratrios sobre os compensatrios, nas aes expro-
priatrias, no constitui anatocismo vedado em lei.
Smul a 113: Os juros compensatrios, na desapropriao direta, incidem a partir da imis-
so na posse, calculados sobre o valor da indenizao, corrigido monetariamente (Al t erada par-
ci al ment e por nova legislao. Vide t pi co XIII, n
e
4, dest e Cap t ul o. )
Smul a 114: Os juros compensatrios, na desapropriao indireta, incidem a partir da
ocupao, calculados sobre o valor da indenizao, corrigido monetariamente.
Smul a 119: A ao de desapropriao indireta prescreve em vinte anos (vide t pi co
XV dest e Cap t ul o. )
Smul a 131: Nas aes de desapropriao incluem-se no clculo da verba advocatcia as
parcelas relativas aos juros compensatrios e moratrios, devidamente corrigidas.
Smul a 141: Os honorrios de advogado em desapropriao direta so calculados sobre
a diferena entre a indenizao e a oferta, corrigidas monetariamente.
Smul a 354: A invaso do imvel causa de suspenso do processo expropriatrio para
fins de reforma agrria.
Smul a 408: Nas aes de desapropriao, os juros compensatrios incidentes aps a Me-
dida Provisria n 1.577, de 11.6.1997, devem ser fixados em 6% ao ano at 13.9.2001, e, a
partir de ento, em 12% ao ano, na forma da Smula n
e
618 do Supremo Tribunal Federal.
14
ATUAO DO ESTADO NO
DOMNIO ECONMICO
I INTRODUO
1 O Liberalismo Econmico
O pr ocesso hi st ri co sempr e demons t r ou a associ ao ent r e a pol t i ca e a eco-
nomi a. Em cada fase da evol uo dos povos so concebi das dout r i nas fi l osfi cas que
oferecem seus axi omas par a compat i bi l i zar as formas de di reo do Est ado com os
i nt er esses econmi cos. Quando al guma const r uo dout r i nr i a al t er ada quant o aos
fatores pol t i cos, so i rremedi vei s os reflexos que pr ovocam na or dem econmi ca. E
a rec proca verdadei ra.
Part i ndo mai s especi fi cament e do Est ado moder no, e a par t i r do fi nal do scul o
XVIII, vicejou ni t i dament e a supr emaci a da t eori a do liberalismo econmico, di vul gada
e prat i cada graas dout r i na de ADAM SMITH, est ampada em sua obr a A riqueza das
naes, de 1776. Por essa dout r i na que, diga-se de passagem, at endi a aos i nt er esses da
bur guesi a que passava a domi nant e, cada i ndi v duo deve t er l i berdade de pr omover
seus i nt eresses, por que ni ngum mel hor que ele para avali-los. Ao Est ado no caberia
a i nt erfernci a ne m a regul ao da economi a; limitava-se apenas a uma pos t ur a de mer o
observador da organi zao pr ocessada pel os i ndi v duos. O laissez faire, laissez passer dava
bem a idia da passi vi dade do Est ado di ant e dos f enmenos econmi cos e sociais.
Adot ando essas i di as, STUART MILL as reafi rmou e desenvol veu em sua obr a
Da liberdade, de 1859. Enfocando a dout r i na j usnat ur al i st a de ROUSSEAU sob o ngu-
1
DALMO DE ABREU DALLARI, Elementos de Teoria Geral do Estado, p. 242.
2
CELSO RI BEI RO BASTOS, Curso, cit., p. 238.
3
SRGI O DE ANDRA FERREI RA, ob. cit., p. 258.
l o do poder econmi co, o fi l sofo colocava em pr i mei r o pl ano as vi r t udes nat ur ai s do
home m. A est e caberi a a i ncumbnci a de pr omover e def ender seus pr pr i os i nt er es-
ses; pi or do que comet er event uai s enganos seria admi t i r a i nt erfernci a do gover no
em at i vi dades que s oment e a ele i nt er essar i am. Essa posi o fi l osfi ca se fundava em
al guns ar gument os . Um del es era o de que, se o h o me m o t i t ul ar do i nt er esse, ni n-
gum mel hor do que ele par a promov-l o, sendo ent o desnecessr i a a i nt er veno
est at al . Out r o era o de que o governo seria aqui nhoado com o al ar gament o de seus
poder es se l he fosse per mi t i do interferir na esfera econmi ca. Por fi m, o i ndi v duo, no
apr endi zado da defesa de seus i nt eresses, iria ampl i ando sua educao ment al .
1
A pr et ensa l i berdade na or dem econmi ca conferida pel o Est ado aos i ndi v duos
sur t i u efeito cont rri o, revel ando-se forma de alargar os abi smos ent r e as cl asses so-
ciais e t or nando o pobr e cada vez mai s pobre e o rico cada vez mai s abast ado. A liber-
dade par a as cl asses desfavoreci das t r ansf or mou- se em escravi do. Def i ni t i vament e, o
Est ado no poder i a fi car i ndi ferent e ao cr esci ment o das desi gual dades soci ai s.
2 Model o Int ervent i vo
O l i beral i smo econmi co, como dout r i na, passou a sofrer dur os gol pes. De um
l ado, a ecl oso de movi ment os sociais denunci ava o i nconf or mi smo com a forma de
di reo do poder e, de out r o, novos fi l sofos sociais pr ocur avam i ncut i r idias ant a-
gni cas da excessiva l i berdade, dest acando- se ent r e eles KARL MARX, pr opul sor da
idia do gover no da soci edade e da el i mi nao de classes como fator de pr ot eo do
oper ar i ado.
2
As novas i di as acabar am por i nspi rar uma nova posi o do Est ado ant e a so-
ci edade. Di f er ent ement e do que vi nha ocor r endo, o Est ado saa de sua posi o de
i ndi ferena par a uma posi o at uant e e fiscalizadora e, o que mai s i mpor t ant e, uma
pos t ur a compat vel com os r ecl amos i nvocados pel a pr pr i a soci edade. Do model o
liberal o Est ado passou a adot ar o model o i nt ervent i vo.
A i nt er veno do Est ado o capaci t ou a regul ar a economi a, per mi t i ndo a i nau-
gurao da fase do dirigismo econmico, em que o Poder Pbl i co pr oduz uma est rat gi a
si st emt i ca de forma a part i ci par at i vament e dos fatos econmi cos .
3
Na ver dade, o
i nt er venci oni smo compr eende um si st ema em que o i nt er esse pbl i co sobrel eva em
rel ao ao r egi me econmi co capitalista. O governo recebe cert as funes di st r i bu-
tivas e alocativas, i st o , busca pr opor ci onar uma equni me di st r i bui o de r i queza
e fornecer a cert as cat egori as sociais al guns el ement os de pr ot eo cont r a as regras
excl usi vament e capi t al i st as.
Com esse t i po de at uao, o Est ado pr ocur a garant i r mel hor es condi es de
vi da aos mai s fracos, sem consi derar seu status no mer cado de t r abal ho, e ai nda cor-
At uao do Es t ado no Dom ni o Econmi co 9 2 3
rige o f unci onament o cego das foras de mer cado, est abel ecendo par met r os a ser em
obser vados na or dem econmi ca. De t odos esses fatores, i mpor t a que, i nt er vi ndo na
economi a, o Est ado, por via de conseqnci a, at ende aos r ecl amos da or dem social
com vi st as a r eduzi r as desi gual dades ent r e os i ndi v duos.
4
Bem anot a DEBBASCH que a i nt erveno do Est ado na or dem econmi ca se
consubst anci ou e se ampl i ou atravs de diversas formas e ensej ou al gumas t cni cas
especiais, ent r e est as a criao e a gest o pel o Est ado de empr esas i ndust ri ai s e comer-
ciais. Por i nt er mdi o del as, passou a ter mai or pr oxi mi dade com os set or es pri vados do
capital e mai or eficincia no cont rol e de condut as pri vadas prejudiciais comuni dade.
5
3 Constitucionalizao Normat i va
O si st ema do di ri gi smo econmi co i mpl ant ado pel o Est ado no fi m do scul o
passado e incio do scul o at ual propi ci ou o est abel eci ment o de regras j ur di cas regu-
l adoras da or dem econmi ca em vrias Const i t ui es. o f enmeno da constituciona-
lizao normativa, em que regras j ur di cas i nscul pi das em leis so gui ndadas ao pl ano
pol t i co e i nseri das na Const i t ui o. Com a elevao da est at ur a das nor mas , os pri n-
cpios que cont m pas s am a ser obri gat ri os a t oda a soci edade e ao pr pr i o Est ado
que as i nt r oduzi u na Car t a Poltica, const i t ui ndo cap t ul os de r egul ao especfica e
f or mando post ul ados sobre a mat ri a.
Como bem regi st ra MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, enquant o ant e-
r i or ment e as Const i t ui es s se pr eocupavam com a organi zao poltica, a or dem eco-
nmi ca e social, com o model o i nt ervent i vo, passou a const i t ui r cap t ul o pr pr i o dent r o
del as, como sucedeu com a Const i t ui o mexi cana de 1917 e a de Wei mar de 1919.
6
A despei t o da const i t uci onal i zao nor mat i va da or dem econmi ca, al guns au-
t or es s us t ent am que no se t r at a de mat r i a a ser di sci pl i nada por Const i t ui o. Toda-
via, cons t i t uem quest es de difcil sol uo as que di zem r espei t o clssica di vi so das
nor mas const i t uci onai s em nor mas materialmente const i t uci onai s, ou seja, aquel as que
seri am pr pr i as de ser em regul adas na Const i t ui o (forma de Est ado e si st ema de go-
verno; compet nci a dos Poderes; si st ema poltico; di rei t os e garant i as f undament ai s) ,
e nor mas formalmente const i t uci onai s, i st o , aquel as que s so consi der adas const i -
t uci onai s por que i nseri das f or mal ment e no bojo da Const i t ui o. Em t er mos at uai s,
mai s i mpor t ant e do que essa quest o dout r i nr i a o fato de que a di sci pl i na da or dem
econmi ca implica, por conseqnci a, a di sci pl i na da or dem social, de modo que
mel hor i nseri r na Const i t ui o os standards da i nt er veno est at al do que s ubmet er a
4
Para des envol vi ment o da mat r i a, vi de o excel ent e t r abal ho I nt er veno do Es t ado na economi a (refle-
xes sobr e a ps - mode r ni da de na t eor i a j ur di ca) , de NORBERT REI CH, com t r aduo de FERNANDO
AGUI LLAR (RDP 9 4 / 2 6 5 , 1990) .
5
CHARLES DEBBASCH, Institutions, cit., p. 4 8 1 . Di z o aut or : "Lhi s t oi r e rvl e un accr oi s s ement pr ogr es-
sif de 1' i nt ervent i on de 1'tat que s' est ma r que par 1' l argi ssement des but s d' i nt er vent i on et de dvel oppe-
me nt des t echni ques d' i nt er vent i on. "
6
Curso de direito constitucional, p. 299.
soci edade aos ri scos decor r ent es das oscilaes e dos i nt er esses de gr upos a que est
nor ma l me nt e suj ei t o o Poder legiferante do Est ado.
7
4 Quadr o Normat i vo
A par t i r da Const i t ui o de 1934 (art s. 115 a 143), t odas as Car t as s ubs equen-
t es dedi car am um de seus cap t ul os or dem econmi ca. O es t udo compar at i vo desses
cap t ul os denot a evi dent e pr ocesso evol ut i vo, refl et i ndo a al t erao e a cri ao de no-
vos mecani smos i nt er vent i vos f r eqent ement e compat i bi l i zados com as i di as pol t i -
cas, sociais e econmi cas da poca, sempr e com o fito de adequ- l os or dem social,
qual est at rel ada a or dem econmi ca.
Na vi gent e Const i t ui o, a disciplina da ordem econmica e financeira est previ st a
no T t ul o VII (art s. 170 a 192), sendo dividida em quat r o cap t ul os: o pr i mei r o dest i na-
do aos pri nc pi os gerais da at i vi dade econmi ca (arts. 170 a 181); o segundo, pol t i ca
ur bana (art s. 182 e 183); o t ercei ro, poltica agrcola e fundi ri a e reforma agrri a
(art s. 184 a 191); e o quar t o, ao si st ema financeiro naci onal (art. 192).
Todas essas nor mas pr et endem formar um si st ema geral da or dem econmi ca e
dent r o de suas vrias di sci pl i nas al gumas i ndi cam formas de at uao e de i nt er veno
do Est ado no dom ni o econmi co. Al gumas al t eraes nesse conj unt o nor mat i vo j
foram i nt r oduzi das at ravs de emenda const i t uci onal , denot ando, como regra, u ma
pos t ur a de menor mpet o i nt ervent i vo, comument e denomi nada de desregulamentao
da economia.
O sent i do crtico do si st ema, como no podi a dei xar de ser, vari a de acor do com
a viso filosfica e pol t i ca em que se col oque o anal i st a. Louvores e i mpr ecaes exis-
t em, alis, em rel ao a t odos os cap t ul os da Const i t ui o.
8
II ORDEM ECONMICA
1 Fundament os
Nos t er mos do art. 170 da CF, a or dem econmi ca fundada em doi s post ul ados
bsi cos: a valorizao do trabalho humano e a livre iniciativa.
Ao est abel ecer esses dois post ul ados como f undament os da or dem econmi ca,
a Const i t ui o pr et endeu indicar que t odas as at i vi dades econmi cas, i ndependent e-
me nt e de quem possa exerc-las, devem com eles compat i bi l i zar-se. Ext rai -se dessa
pr emi ssa, por consegui nt e, que, se a atividade econmi ca est i ver de al guma forma
7
CELSO RI BEI RO BASTOS, ob. cit., p. 239.
8
Per cuci ent e anl i se do s i s t ema i mpl ant ado na vi gent e Cons t i t ui o na par t e em foco feita por FBIO
KONDER COMPARATO, em seu t r abal ho Or de m econmi ca na Cons t i t ui o br asi l ei r a de 1988 (RDP 93,
p. 263- 276, 1990) .
vul ner ando os referi dos f undament os, ser consi der ada i nvl i da e i nconst i t uci onal .
Fundament os , na verdade, so os pi l ares de sust ent ao do r egi me econmi co e, como
tal, i mpem compor t ament os que no os cont r ar i em.
1.1 Valorizao do Trabalho Humano
Ent r e os f undament os da Repbl i ca a Const i t ui o fez consi gnar os val ores s o-
ciais do t r abal ho (art. l
s
, IV). O t ext o demons t r a a pr eocupao do Cons t i t ui nt e em
conciliar os fat ores de capital e t r abal ho de forma a at ender aos pr ecei t os da j ust i a
social. Com esse f undament o, no h mai s como ser em acol hi dos compor t ament os
que conduzam escravi do ou a mei os de t r abal ho que col oquem em ri sco a vida ou a
sade dos t r abal hador es. A j ust i a social, bom que se diga, t em escopo pr ot et i vo e se
di reci ona sobr e as cat egori as sociais mai s desfavoreci das.
A val ori zao do t r abal ho huma no t em i nt r nseca rel ao com os val ores sociais
do t r abal ho. No h dvi da de que, par a condi ci onar o t r abal ho aos val ores sociais,
necessri a a i nt er veno do Est ado nesse cap t ul o da or dem econmi ca. Alis, a Cons-
t i t ui o i nt er vm not or i ament e nas rel aes ent r e empr egador es e empr egados, est a-
bel ecendo nos ar t s. 1- a l i um det al hado el enco de di rei t os sociais dos empr egados.
Todos esses ma nda me nt os r et r at am a pr eocupao est at al em adequar o t r abal ho aos
di t ames da j ust i a social.
Out r o aspect o que deri va desse f undament o o rel at i vo aut omao i ndus -
trial. Se o uso das r ecent es t ecnol ogi as faz par t e do pr ocesso de desenvol vi ment o das
empr esas do pas, no menos verdadei ro que no podem as mqui nas subst i t ui r o
home m par a benefcio exclusivo do empr esar i ado. Diz o t ext o const i t uci onal que se
i mpe a val ori zao do t r abal ho humano, o que significa que o h o me m que deve ser
o alvo da t ut el a.
Pode- se dizer, em s nt ese, que a val ori zao do t r abal ho h u ma n o cor r es ponde
necessi dade de si t uar o home m t r abal hador em pat amar mai s el evado do que o
rel at i vo a out r os i nt er esses pri vados, de forma a aj ust ar seu t r abal ho aos pos t ul ados
da j ust i a social.
1.2 Liberdade de Iniciativa
Est e f undament o i ndi ca que t odas as pessoas t m o di r ei t o de i ngr essar no mer-
cado de pr oduo de bens e servios por sua cont a e ri sco.
9
Trat a-se, na verdade, da
l i berdade de expl orao das at i vi dades econmi cas sem que o Est ado as execut e so-
zi nho ou concor r a com a iniciativa pri vada. A livre iniciativa r eal ment e o post ul ado
mai or do r egi me capi t al i st a. O f undament o em foco se compl et a, alis, com a regra do
art. 170, pargrafo ni co, da CF, segundo o qual a t odos assegur ado o livre exerccio
de qual quer at i vi dade econmi ca, sem necessi dade de aut or i zao de rgos pbl i cos,
exceo dos casos previ st os em lei.
CELSO RIBEIRO BASTOS e IVES GANDRA MARTI NS (Comentrios Constituio do Brasil, v. VII, p. 16).
1 0
1 1
RE n
s
422941- DF, 2
a
Tur ma, Rei . Mi n. CARLOS VELLOSO, 21. 5. 2005 (vi de Informativo STF n
a
390, j un.
2005) . Na hi pt e s e , t r at ava- s e de ao pr opos t a por des t i l ar i a em face da Uni o, que , i nt e r vi ndo no d o -
m ni o e c onmi c o, f i xar a pr eos no s et or s ucr oal cool ei r o em val or me n o r q u e o a p u r a d o pel o I ns t i t ut o
Naci onal do Acar e do l cool .
1 2
J OS AFONSO DA SILVA, Curso, cit., p. 663.
A l i berdade de iniciativa no apenas um dos f undament os da or dem econmi -
ca, mas da pr pr i a Repbl i ca, tal como sucede com os val ores sociais do t r abal ho (art.
I
9
, IV, da CF) . claro que o sent i do da livre iniciativa faz l embrar, de cert a forma, os
t empos do l i beral i smo econmi co. Mas, ao cont rri o da dout r i na de SMITH e MILL,
o Est ado no mer o observador, mas si m um efetivo par t i ci pant e e fi scal do compor -
t a me nt o econmi co dos part i cul ares. Por essa razo que, qua ndo nos referi mos
at uao do Est ado na economi a, quer emos indicar que o Est ado i nt erfere de fato no
dom ni o econmi co, r est r i ngi ndo e condi ci onando a at i vi dade dos par t i cul ar es em fa-
vor do i nt er esse pbl i co.
1 0
A garant i a da l i berdade de iniciativa ao set or pri vado t o expressi va que prej u -
zos causados a empr esr i os pel a i nt erveno do Poder Pbl i co no dom ni o econmi co
so pass vei s de ser i ndeni zados em det er mi nadas si t uaes, com f undament o no art .
37, 6
9
, da CF, que consagr a a r esponsabi l i dade objetiva do Est ado. O STF, inclusive,
j ent endeu que "a interveno estatal na economia possui limites no princpio constitucional
da liberdade de iniciativa e a responsabilidade objetiva do Estado decorrente da existncia de
dano atribuvel atuao deste".
u
Por fi m, h um aspect o que mer ece apreci ao. A noo de l i ber dade de inicia-
tiva , de cer t o modo, ant agni ca de valorizao do t r abal ho huma no. Com efeito,
a dei xar-se iniciativa pri vada i nt ei ra l i berdade para a expl orao das at i vi dades eco-
nmi cas, haveri a o ri sco inevitvel de no se pr ot eger o t r abal ho huma no, tal como
j ocorreu no per odo do l i beral i smo pur o do scul o XIX. E preci so, poi s, conciliar os
f undament os, cr i ando- se est rat gi as de rest ri es e condi ci onament os l i berdade de
iniciativa a fim de que seja al canada efet i vament e a j ust i a soci al .
1 2
2 Princpios
Al m dos f undament os, a Const i t ui o cont empl ou al guns pri nc pi os que de-
vem nor t ear o si st ema da or dem econmi ca do pa s.
O pr i mei r o del es, como no poderi a dei xar de ser, o da sober ani a naci onal : a
or dem econmi ca no pode desenvol ver-se de modo a colocar em ri sco a sober ani a
naci onal em face dos ml t i pl os i nt eresses i nt ernaci onai s. Out r o o da pr opr i edade
pri vada, mat r i a que j exami namos ant er i or ment e, o me s mo se podendo di zer da
funo social da pr opr i edade (art. 170, II e III, CF) .
Out r os pri nc pi os so o da livre concorrnci a (que adi ant e coment ar emos ) ; o de
defesa do consumi dor ; o de defesa do mei o ambi ent e; o da r eduo das desi gual dades
sociais; da busca do pl eno empr ego; e do t r at ament o favorecido par a empr es as de pe-
queno por t e (art. 170, IV a IX, CF) .
S pel o enunci ado desses pri nc pi os possvel const at ar que o Cons t i t ui nt e t em
em mi r a adequar a or dem econmi ca aos precei t os da j ust i a social. Esse aj ust ament o
ent r e a or dem econmi ca e a social, bem como a convico de que os pri nc pi os daque-
l a r eper cut em necessar i ament e sobre esta, so os pont os que no se pode per der de
vi st a no es t udo do t ema em paut a.
I I I FORMAS DE ATUAO DO ESTADO
O Est ado at ua de duas formas na or dem econmi ca.
Nu ma pr i mei r a, ele o agent e regul ador do si st ema econmi co. Nes s a posi o,
cria nor mas , est abel ece rest ri es e faz um di agnst i co social das condi es econmi -
cas. E um fi scal da or dem econmi ca organi zada pel os par t i cul ar es. Pode-se di zer que,
sob esse ngul o, t emos o Estado Regulador.
Nout r a forma de atuar, que t em cart er especial, o Est ado execut a at i vi dades
econmi cas que, em pri nc pi o, est o dest i nadas iniciativa pri vada. Aqui a at i vi dade
est at al pode est ar mai s ou menos apr oxi mada at uao das empr es as pri vadas. O
cert o, por m, que no se l i mi t a a fi scal i zar as at i vi dades econmi cas, mas t a mb m
i ngressa efet i vament e no pl ano da sua execuo. Seja qual for a posi o que assuma,
o Est ado, me s mo quando expl ora at i vi dades econmi cas, h de t er s empr e em mi r a
0 i nt eresse, di r et o ou i ndi ret o, da col et i vi dade. Podemos consi der-l o nesse ngul o
como Estado Executor.
Como em cada uma dessas posi es h regras e pri nc pi os especficos, exami na-
r emos ambas em t pi cos separ ados para mel hor compr eens o do t ema.
IV ESTADO REGULADOR
1 Sent i do
Estado Regulador aquel e que, at ravs de r egi me i nt er vent i vo, se i ncumbe de
est abel ecer as regras di sci pl i nadoras da or dem econmi ca com o obj et i vo de ajust-la
aos di t ames da j ust i a social.
O ma nda me nt o f undament al do Est ado Regul ador est no art. 174 da CF: "Como
agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma da lei, as
funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e
indicativo para o setor privado."
Como agent e nor mat i vo, o Est ado cria as regras j ur di cas que se des t i nam
regul ao da or dem econmi ca. Cabem- l he t rs formas de at uar: a de fiscalizao, a de
incentivo e a de planejamento. A de fiscalizao i mpl i ca a verificao dos set or es eco-
1 3
Ob. cit., p. 676.
1 4
A r es pei t o do t ema, val e a pe na consul t ar a pr eci osa obr a de MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO,
Aspectos jurdicos do planejamento econmico.
1 5
ROBERTO DROMI , ob. cit., p. 516- 517.
1 6
Vi de a r espei t o MARCOS J URUENA VILLELA SOUTO, Direito administrativo da economia, Lume n Jr i s,
RJ, 2003, p. 39- 53.
nmi cos par a o fim de ser em evi t adas formas abusi vas de c ompor t a me nt o de al guns
par t i cul ar es, caus ando gr avames a set or es menos favorecidos, como os c ons umi do-
r es, os hi possuf i ci ent es et c. O i ncent i vo r epr esent a o es t mul o que o gover no deve
oferecer par a o desenvol vi ment o econmi co e social do pa s, fi xando medi das como
as i senes fi scai s, o a ume nt o de al quot as par a i mpor t ao, a aber t ur a de cr di t os
especi ai s par a o set or pr odut i vo agrcola e out r as do gner o. Por fim, o pl anej ament o,
como be m averba JOS AFONSO DA SILVA, " um processo tcnico instrumentado para
transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos" .
u
De fato,
pl anej ar no t ext o const i t uci onal significa est abel ecer met as a ser em al canadas pel o
gover no no r a mo da economi a em det er mi nado per odo f ut ur o. A t r ansf or mao no
i nst ant nea, mas ao cont r r i o gradat i va e real i zada at ravs de um pr ocesso di ri gi -
do par a as met as pl anej adas.
1 4
No i nt i l acrescent ar nest e pont o que a at uao do Est ado na or dem econmi -
ca no se l i mi t a mai s ao r egr ament o i nst i t u do i nt er nament e. A necessi dade de aber t ur a
de mer cados e o i nt eresse no fort al eci ment o mai s efetivo do set or econmi co quando se
t rat a de gr upos de pa ses t m recl amado a at uao do Est ado t a mb m em nvel i nt er na-
ci onal .
1 5
Nesse sent i do, vrias associaes t m sido feitas ent r e pa ses i nt er essados, e o
Brasil t em part i ci pado desses t rat ados, como o caso de Itaipu e do Mercosul .
No que concer ne ao i ncent i vo - denomi nado por al guns de "fomento" -, deve
o Est ado di sponi bi l i zar o mai or nme r o possvel de i ns t r ument os par a o desenvol -
vi ment o econmi co a ser per segui do pela iniciativa pri vada. Trat a-se, na ver dade, de
est mul o par a o des empenho da atividade econmi ca. So i ns t r ument os de i ncent i vo
os benefcios t r i but r i os, os subs di os, as garant i as, os empr s t i mos em condi es
favorveis, a pr ot eo aos mei os naci onai s de pr oduo, a assi st nci a t ecnol gi ca e
out r os mecani smos semel hant es que se pr eor denem ao me s mo obj et i vo.
1 6
2 Nat ur eza da At uao
Quando figura como regulador, o Est ado no deixa sua posi o i nt ervent i va. A
i nt er veno nesse caso se verifica at ravs das i mposi es nor mat i vas dest i nadas pr i n-
ci pal ment e aos part i cul ares, bem como de mecani smos j ur di cos prevent i vos e r epr es-
sivos para coibir event uai s condut as abusi vas.
Al m de r epr esent ar um mei o de i nt erveno na or dem econmi ca, a at uao
do Est ado regul ador se cons uma de forma direta, vale dizer, s em i nt er medi ao de ni n-
gum. As nor mas , os fatores prevent i vos e os i ns t r ument os r epr essi vos se or i gi nam
di r et ament e do Est ado.
Desse modo, podemos caract eri zar a funo do Est ado- Regul ador como interven-
o direta no dom ni o econmi co.
3 Compet nci as
No vi gent e si st ema de part i l ha const i t uci onal de at r i bui es, a compet nci a
quase que absol ut a par a a at uao do Est ado- Regul ador da Uni o Federal .
No el enco da compet nci a admi ni st rat i va privativa (art. 21) , encont r am- s e v-
ri as at ri bui es que i ndi cam essa forma de at uar est at al . Ent r e elas est o a el aborao
e execuo de pl anos naci onai s e regi onai s de or denao do t er r i t r i o e de desenvol -
vi ment o econmi co e social (inciso IX); a fiscalizao de oper aes financeiras, como
a de crdi t o, cmbi o, segur os e previ dnci a pri vada (inciso VIII); a r eser va da funo
relativa ao servi o post al (inciso X); a organi zao dos servi os de t el ecomuni caes,
radi odi fuso, energi a eltrica (incisos XI e XII); o apr ovei t ament o ener gt i co dos cur-
sos d' gua e os servi os de t r anspor t es etc. (inciso XII, "b", "c", "d" e " e" ) .
O me s mo se passa com rel ao compet nci a l egi sl at i va pri vat i va, previ st a
no art. 22 da CF, dent r o da qual est o t ambm previ st as di versas at r i bui es espec -
fi cas da Uni o. Dest acam- se as compet nci as par a legislar sobr e comr ci o ext eri or e
i nt er est adual (i nci so VIII); sobre organi zao do si st ema naci onal de empr egos (in-
ciso XVI); sobr e os si st emas de poupana, capt ao e gar ant i a da poupana popul ar
(inciso XIX); di ret ri zes da pol t i ca naci onal de t r ans por t es (i nci so IX); sobr e j azi -
das, mi nas e out r os r ecur sos mi ner ai s (inciso XII) et c. Em cada u ma das at r i bui es
const i t uci onai s pri vat i vas pouco, ou nada, r est a par a as demai s pessoas federat i vas,
o que denunci a cl ar ament e a supr emaci a da Uni o como r epr es ent ant e do Es t ado-
-Regul ador da or dem econmi ca.
1 7
Vale a pena l embrar, nest a opor t uni dade, que, como j foi vi st o, a Uni o t em
desenvol vi do a at i vi dade de regul ao do set or econmi co pri vado por i nt er mdi o das
agncias reguladoras, aut ar qui as i nst i t u das di r et ament e par a esse escopo. A elas cabe
t a mb m a regul ao dos servios pbl i cos econmi cos, quando del egados a empr esas
pri vadas, s obr et udo at ravs de concesses e per mi sses de servi os pbl i cos. Nesse
aspect o, alis, os demai s ent es federativos podem criar suas pr pr i as ent i dades cont r o-
l adoras vi sando regul ao de at i vi dades de sua compet nci a const i t uci onal .
1 8
Na rel ao de at ri bui es que f or mam a compet nci a legislativa concor r ent e da
Uni o, dos Est ados e do Di st ri t o Federal que a Const i t ui o cont empl ou al gumas
funes supl et i vas par a est as l t i mas ent i dades federat i vas. Assi m que no art. 24
compet e a essas pessoas, concor r ent ement e, a legislao sobr e di r ei t o econmi co e
fi nancei ro (inciso I); sobre pr oduo e cons umo (inciso V); pr ot eo do mei o ambi en-
1 7
mi s t er regi st rar, cont udo, que o art . 22, pargrafo ni co, da CF, pr ev que lei c ompl e me nt a r aut or i ze
os Es t ados a l egi sl ar s obr e ques t es especficas r el aci onadas s mat r i as hoj e r es er vadas Uni o. Trat a-se,
poi s, de compet nci a del egvel , mui t o e mbor a tal del egao seja adot ada de mo d o bas t ant e par ci moni os o.
1 8
Sobr e o t ema, vi de Cap t ul os VII e IX.
t e (inciso VI ) . A compet nci a da Uni o, nesses casos, encer r a a pr oduo de nor mas
gerais, cabendo s demai s ent i dades polticas a edi o de nor mas s upl ement ar es (art.
24, I
a
e 2
q
, CF) .
A compet nci a admi ni st r at i va comum, do art. 23 da CF, t a mb m apont a at i vi da-
des rel aci onadas i nt er veno est at al no dom ni o econmi co. Por essa compet nci a,
cabe a t odas as ent i dades federativas, concor r ent ement e, pr ot eger o mei o ambi ent e
(inciso VI); f oment ar a pr oduo agropecuri a e organi zar o abas t eci ment o al i ment ar
(inciso VIII); combat er as causas da pobr eza e pr omover a i nt egr ao social dos seg-
ment os hi possufi ci ent es (inciso X) .
1 9
4 Represso ao Abuso do Poder Econmico
4.1 Sentido
O poder econmi co deri vado do acmul o de ri quezas e, se a or dem econmi ca
est i ver em si t uao regul ar e sem as freqent es crises que a assol am, tal poder posi -
tivo no sent i do do aper f ei oament o dos pr odut os e servi os, bem como das condi es
de mer cado.
2 0
Comume nt e , por m, esse poder acaba por provocar cert as di st or es no pl ano
econmi co, ext r emament e prej udi ci ai s aos set ores mai s desfavoreci dos da coletivida-
de. Quando i sso ocorre, o uso do poder t ransforma-se em abuso do poder econmi co,
que, por i sso me s mo, preci sa ser combat i do pel o Est ado- Regul ador i nt er vent i vo.
Us ual ment e o abuso do poder econmi co comet i do pel a iniciativa pri vada, na
qual al guns set or es do empr esar i ado, com ambi o desmedi da de l ucros e t ot al indife-
rena j ust i a social, pr ocur am e execut am frmul as al t ament e danosas ao pbl i co em
geral. No obst ant e, est udi osos, moder nament e, t m s us t ent ado (e a nosso ver com
razo) que o pr pr i o Est ado pode conduzi r-se de forma abusi va no set or econmi co,
pr i nci pal ment e quando at ua por i nt er mdi o das ent i dades par aest at ai s a ele vi ncul a-
das e por ele cont r ol adas. O que i mpor t a aqui a verificao da condut a ant i ssoci al
causada pel o abuso do poder econmi co e a r epr esso a ser i mpos t a pel o Es t ado.
2 1
Podemos definir, poi s, a represso ao abuso do poder econmi co como o con-
j unt o de est rat gi as adot adas pel o Est ado que, medi ant e i nt er veno na or dem econ-
mica, t m o objetivo de neut ral i zar os compor t ament os causador es de di st or o nas
condi es nor mai s de mer cado em decorrnci a do acmul o de r i quezas.
No concei t o acima, sobr essaem t rs pont os. O pr i mei r o resi de na causa eficien-
te par a o abuso: o acmul o de ri quezas, ou o poder econmi co. Depoi s, a consequn-
1 9
Vi de o t r abal ho j ci t ado de FBIO KONDER COMPARATO (RDP 93, p. 265- 267) .
2 0
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, ob. cit., p. 425.
2 1
A r espei t o do t ema, vale a pe na a l ei t ur a do pr eci oso par ecer i nt i t ul ado Empresa estatal e abuso de poder
econmico, da aut or i a de SAULO RAMOS, qua ndo nas funes de Cons ul t or - Ger al da Repbl i ca (vi de RDP
9 3 / 9 5 , 1990) .
cia: a di st oro nas leis de mer cado, de forma a desfavorecer a i mens a popul ao de
cons umo. Por l t i mo, a at uao do Est ado-Regul ador: a criao de leis e r egul ament os
admi ni st r at i vos necessr i os par a coibir esse t i po de prt i ca.
A vi gent e Const i t ui o foi per empt r i a sobre a necessi dade de r epr i mi r o abuso
econmi co, di s pondo que "a lei reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao
dos mercados, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros" (art. 173, 4
Q
) .
Na denomi nada reforma tributria, a Const i t ui o, no art. 146-A, i nt r oduzi do
pel a EC n- 42/ 2003, passou a di spor que "lei complementar poder estabelecer critrios
especiais de tributao, com o objetivo de prevenir desequilbrios da concorrncia, sem prejuzo da
competncia de a Unio, por lei, estabelecer normas de igual objetivo". O ma nda me nt o, como
fcil observar, i nsi st e na pr eocupao de mant er a concor r nci a como fator i mpost er -
gvel do set or econmi co, o que, alis, guarda conf or mi dade com o pos t ul ado i nscri t o
no art. 170, IV, da Car t a poltica.
Trat a-se de tpica at uao i nt ervent i va do Est ado-Regul ador.
4.2 Formas de Abuso
O pr pr i o t ext o const i t uci onal apont a para as formas pel as quai s se cons uma o
abuso do poder econmi co.
A pr i mei r a del as a dominao dos mercados. O mer cado, como sabi do, funci ona
de acordo com a lei da oferta e pr ocur a. A regul ari dade de seu f unci onament o depende
do equi l bri o ent r e as foras or i undas do forneci ment o e do cons umo. Se a empr esa
busca domi nar o mer cado, a conseqnci a ser a do des apar eci ment o do equi l bri o
daquel as foras e a da possi bi l i dade de a empr esa domi nant e i mpor condi es que
s oment e a ela favoream. Logi cament e, esse dom ni o e essas i mposi es pr ovocam
efeitos noci vos col et i vi dade.
Em segui da, t emos a eliminao da concorrncia, que, fcil observar, t em pr xi ma
rel ao com a domi nao dos mer cados. A rel ao de causa e efeito: a el i mi nao
da concorrnci a deri va do dom ni o do mer cado. Embor a seja difcil mode r na me nt e
admi t i r-se a concor r nci a perfeita, o cert o que ela regul a e d rel at i vo equi l bri o
ao mer cado, por que a i nt eno abusi va de um encont r a barrei ras na at uao i dnea
de seu concor r ent e. E o r egi me de compet i o que cerceia a i mposi o de pr odut os
e de preos e, dessa manei r a, mer ece defesa no r egi me econmi co.
2 2
Al i s, opor t u-
no l embr ar que, como a livre concorrnci a const i t ui efet i vament e um dos pri nc pi os
regul adores da or dem econmi ca e financeira (art. 170, IV, CF) , n e m a pr pr i a Admi -
ni st rao pode supri mi -l a, ou, sem que apont e f undament o l eg t i mo, i mpor rest ri es
aos admi ni s t r ados .
2 3
2 2
CELSO R. BASTOS e IVES GANDRA MARTI NS (Comentrios, cit., v. VII, p. 99- 101) .
2 3
Exempl o si gni fi cat i vo o que e ma na da Smul a 646, do STF: "Of ende o pr i nc pi o da livre concor r nci a
lei muni ci pal que i mpede a i nst al ao de es t abel eci ment os comer ci ai s do me s mo r a mo em de t e r mi na da
r ea. " A r est r i o i mpos t a por Muni c pi o no t eri a, no caso, n e n h u m f unda me nt o de i nt er es s e pbl i co que
l he desse s upor t e; da a i ncons t i t uci onal i dade da r est r i o e a posi o da al t a Cor t e.
Fi nal ment e, t emos como forma abusi va o aumento arbitrrio dos lucros, que t am-
bm guar da rel ao com as formas ant eri ores. Sempr e que a empr es a i nt ent a domi nar
o mer cado e el i mi nar o si st ema de concorrnci a, seu obj et i vo me s mo o de auferir
l ucros despr oposi t ados e arbi t rri os. E no se preci sa ir mui t o l onge par a const at ar ser
essa out r a forma de abuso do poder econmi co. Se o l ucro arbi t rri o, que m o est pa-
gando a mas s a de cons umi dor es do pr odut o ou do servio. Ocor r endo essa condut a,
cabe ao Est ado repri mi -l a por ser abusi va e ilegal.
4.3 Trustes, Cartis e Dumping
O dom ni o abusi vo dos mer cados no set or econmi co se apr esent a sob ml t i -
plas espci es, dent r e as quai s se dest acam os t r ust es, os cart i s e o dumping. Vejamos
as caract er st i cas desses f enmenos econmi cos.
Trust e (do ingls trust) a forma de abuso do poder econmi co pel a qual uma
gr ande empr esa domi na o mer cado e afasta seus concor r ent es, ou os obri ga a segui r a
est rat gi a econmi ca que adot a. E uma forma i mposi t i va do gr ande sobre o pequeno
empr esr i o.
Cart el a conj ugao de i nt er esses ent r e gr andes empr es as com o me s mo ob-
j et i vo, ou seja, o de el i mi nar a concorrnci a e aument ar ar bi t r ar i ament e seus l ucros.
Di ant e do poder i o econmi co desses grupos, o pequeno empr esar i ado acaba por su-
cumbi r e, por vezes, se dei xar absorver pel o gr upo domi nant e.
O dumping nor mal ment e encerra abuso de cart er i nt er naci onal . Uma empr esa
recebe subs di o oficial de seu pa s de modo a barat ear excessi vament e o cust o do pr o-
dut o. Como o preo mui t o inferior ao das empr esas que arcam com os seus pr pr i os
cust os, ficam est as sem condi es de compet i r com aquel as, pr opi ci ando- l hes uma
inevitvel elevao de l ucros.
Out r as formas de abuso do poder econmi co exi st em, mas , como regra, t odas
deri vam, de al gum modo, das formas j ci t adas.
2 4
4.4 Normas e Meios Repressivos
De forma crescent e, o Est ado t em t razi do a l ume vrias leis que vi sam a combat er
condut as abusi vas na economi a e est abel ecer sanes para os seus aut or es. Infel i zmen-
t e, esse combat e no t em sido eficiente. O que se t em obser vado o apr i si onament o do
governo a gr upos econmi cos poder osos que, s claras, t m comet i do as mai s di versas
formas de abuso sem que recebam as devidas sanes. Por out r o lado, as sanes, quan-
do aplicadas, so ver dadei r ament e i ncuas e no chegam a t er o cart er i nt i mi dat i vo
que seria de se desejar, de modo a preveni r a rei t erao dos abusos.
A legislao r egent e se di spersa por vrios di pl omas legais, podendo citar-se,
gui sa de exempl os, a Lei n
2
8. 137, de 27. 12. 1990, que define os cr i mes cont r a a
or dem t ri but ri a, econmi ca e cont r a as relaes de cons umo; a Lei Del egada n
s
4,
de 26. 9. 1962, que di spe sobre a i nt er veno no dom ni o econmi co par a assegur ar
a livre di st r i bui o de pr odut os necessri os ao abast eci ment o e c ons umo do povo; e a
Lei n
e
8. 078, de 11. 9. 1990, o Cdi go de Defesa do Consumi dor , que rege as rel aes
de cons umo e visa t ut el a dos di rei t os dos consumi dor es.
No ent ant o, o di pl oma que regula, de forma mai s det al hada, a r epr esso ao
abuso do poder econmi co e as provi dnci as admi ni st r at i vas e j udi ci ai s de combat e a
si t uaes abusi vas na economi a, a Lei n- 12. 529, de 30. 11. 2011, que es t r ut ur a o Sis-
t ema Brasileiro de Defesa da Concorrnci a - SBDC e sobre a qual , por sua rel evnci a
na mat ri a, t ecer emos al guns coment r i os, conquant o s uci nt ament e.
2 5
O sistema compe- se de doi s rgos bsi cos: o Cons el ho Admi ni st r at i vo de De-
fesa Econmi ca - CADE e a Secretaria de Acompanhament o Econmi co do Mi ni st r i o
da Fazenda. O CADE t em a nat ur eza j ur di ca de aut ar qui a, vi ncul ada ao Mi ni st r i o da
Just i a e, embor a si l ent e a lei, ost ent a regi me especial, como e ma na das nor mas que
l he defi nem a est r ut ur a. A ent i dade dividida em t rs rgos: (a) o Tri bunal Admi ni s -
t rat i vo de Defesa Econmi ca; (b) a Superi nt endnci a-Geral ; e (c) o Depar t ament o de
Est udos Econmi cos. Enquant o o CADE t em at ri bui es de mai or cart er deci sri o, a
SAE do MF funci ona mai s como rgo opi nat i vo. J unt o ao CADE at ua um me mbr o do
Mi ni st ri o Pbl i co Federal, desi gnado pel o Procurador-Geral da Repbl i ca.
2 6
Quant o s infraes, a Lei n- 12. 529/ 2011 aplica-se a pessoas fsicas ou j ur di cas,
de di rei t o pbl i co ou pri vado, e, ainda, a associ aes de ent i dades ou pessoas, de fato
ou de di rei t o, me s mo que sem per sonal i dade j ur di ca ou de cart er t empor r i o, sendo
previ st a a responsabilidade solidria da soci edade e dos di r i gent es ou admi ni st r ador es.
Al m di sso, i nci de a t eori a da desconsi derao da per sonal i dade j ur di ca no caso de
abuso de di rei t o e infrao l ei .
2 7
As infraes pode m ser comet i das i ndependent ement e de cul pa e so formal i -
zadas por at os que vi sam aos segui nt es efeitos: (a) limitar, falsear ou prej udi car a livre
concorrnci a ou a livre iniciativa; (b) domi nar mer cado r el evant e de bens ou servios;
(c) aument ar ar bi t r ar i ament e os l ucros; e (d) exercer de forma abusi va posi o do-
mi na nt e .
2 8
A lei enumer a out r as infraes, r et r at ando condut as mai s especficas, que
cons t i t uem decor r nci a das infraes bsi cas, t endo, poi s, natureza derivada.
A prt i ca de infraes sujeita o infrator aplicao de sanes, ou penas, como
preferiu o legislador. A sano mai s c omum a de multa, que sofre vari ao conf or me
a nat ur eza do suj ei t o ou a gravi dade da infrao. Out r as, por m, so previ st as, como a
publ i cao da deci so condenat r i a, a proi bi o de cont r at ar com ent i dades oficiais, a
ciso da soci edade, a t ransfernci a de cont rol e aci onri o e a cessao parcial da ativi-
2 5
A Lei n
2
12. 529/ 2011 r evogou t odo o s i s t ema pr evi st o na Lei n'-' 8. 884, de 11. 6. 1994, que a nt e r i or me nt e
di sci pl i nava a mat r i a, e s ua vi gnci a foi pr evi st a par a 180 di as aps a publ i cao, ocor r i da em 2. 12. 2011.
2 6
Ar t . 20.
2 7
Ar t s. 31 a 35.
2 8
Art . 36, I a IV.
dade. aplicvel, ai nda, a pena de proi bi o de exercer o comr ci o pel o pr azo de at 5
anos e a i nscri o do infrator no Cadast r o Naci onal de Defesa do Cons umi dor .
2 9
A prescrio da pr et enso puni t i va da Admi ni st r ao (que a lei denomi na de
"prescrio das aes punitivas") ocorre no pr azo de 5 anos, cont ado da prt i ca do ilcito
ou, t r at ando- se de infraes per manent es ou cont i nuadas, do di a em que houver a ces-
sao da prt i ca do ilcito (art. 46) . De acordo com essa nor ma, por t ant o, decor r i do o
pr azo prescri ci onal , o infrator fica i mune s sanes i ner ent es infrao que comet eu.
A lei cat al oga t a mb m vrias espci es de processos administrativos, al guns obje-
t i vando a apur ao das infraes or dem econmi ca e out r os vol t ados apur ao
de sanes, sendo que cada uma das modal i dades segue pr ocedi ment o pr pr i o.
3 0
Em
caso de fundado recei o de que o i nvest i gado possa causar ao mer cado l eso i rreparvel
ou de difcil reparao, ou se conduza de forma a t or nar ineficaz o r esul t ado final do
processo, cabvel ser a aplicao de medida preventiva, pel a qual pode ser i mpost a a
i medi at a cesso da prt i ca ou a reverso si t uao ant er i or .
3 1
Tal como ocorri a na legislao revogada, foi previ st o o termo de compromisso de ces-
sao, conf or me o qual pode o CADE t omar do r epr esent ado o compr omi s s o de paral i -
sar a prt i ca sob i nvest i gao, ou seus efeitos lesivos (art. 85) . Trat a-se de i ns t r ument o
similar ao termo de ajustamento de conduta, previ st o pi onei r ament e na Lei n
9
7. 347/ 1985,
que rege a ao civil pbl i ca. A i nexecuo do compr omi s s o ensej a o pr os s egui ment o
do pr ocesso i nvest i gat i vo.
Surge, no cenri o legal, uma novi dade: o acordo de lenincia. Trat a-se de col abora-
o com o CADE, por par t e de pessoas fsicas ou j ur di cas aut or as de infrao or dem
econmi ca, at ravs da qual os infratores auxi l i am efet i vament e nas i nvest i gaes e
no pr ocesso admi ni st r at i vo, al m de fornecerem i nformaes de que r esul t e a i den-
tificao de out r os envol vi dos na infrao e a obt eno de dados e document os que
compr ovem a sua pr t i ca.
3 2
Cons umando- s e o acordo, ext i ngue- se a ao puni t i va da
Admi ni st r ao ou pr ocede- se r eduo de um ou doi s t eros da penal i dade aplicvel.
A fisionomia do i nst i t ut o, como se pode constatar, assemel ha- se da delao premiada,
j exi st ent e na legislao penal . O objetivo o de compensar o i nf or mant e, medi ant e
at enuao ou ext i no da penal i dade, em vi rt ude dos r esul t ados or i undos da i nforma-
o, que do ensej o ao desfecho ou sol uo de out r as i nvest i gaes.
Uma das funes pr i mor di ai s do CADE o chamado controle de concentrao. Esse
cont rol e visa a evitar a formao de t r ust es ou cartis pel a associ ao ou absor o de
gr upos econmi cos de mai or poder econmi co-fi nancei ro, podendo provocar dom ni o
do mer cado e, cons equent ement e, ofensa ao pri nc pi o da livre concorrnci a. Assi m, se
tais gr upos pr oduzem at os de concent rao econmi ca, devem submet - l os ao CADE,
que poder avaliar, em cada caso, o i mpact o da j uno no set or econmi co.
3 3
2 9
Ar t s . 37 e 38.
3 0
Ar t s . 48 a 83.
3 1
Ar t . 49.
3 2
Ar t . 86.
3 3
Ar t s . 88 a 9 1 .
A deci so condenat r i a do CADE, seja apl i cando mul t a ou i mpondo obri gao
de fazer ou no fazer, const i t ui t t ul o execut i vo extrajudicial. No caso de mul t a, a
execuo, obedece Lei n
s
6. 830/ 1980, que regul a a cobr ana j udi ci al da d vi da ativa
da Fazenda Pbl i ca e cujas regras, obvi ament e, so mai s sever as.
3 4
Dependendo da
gravi dade da infrao, pode a execuo alvitrar a i nt er veno na empr es a como t ut el a
especfica, nomeando- s e um i nt er vent or .
3 5
Di ga-se, por fim, que nem sempr e t em sido fcil nem eficaz a fiscalizao exer-
cida pel os rgos de cont rol e. H t oda uma srie de envol vi ment os e i nt er esses pol t i -
cos, como se obser va us ual ment e. Por out r o lado, h i mensa dificuldade de compr ovar
o abuso comet i do pel os grandes gr upos econmi cos, mui t as vezes l i gados afet i vamen-
t e a aut or i dades gover nament ai s. S me s mo um governo i sent o, forte e pr eor denado
r eal ment e pr ot eo da massa coletiva que poder i a levar a cabo essa difcil tarefa e
evitar a descrena popul ar, ori gi nada dos acont eci ment os verificados cot i di anament e.
5 Cont rol e do Abast eci ment o
Cont r ol e do abast eci ment o a forma i nt ervent i va do Est ado que objetiva a man-
t er no mer cado cons umi dor pr odut os e servios sufi ci ent es par a at ender demanda
3 6
Em mome nt os de crise econmi ca, ou de gal opant e pr ocesso inflacionrio,
freqent e que as empr esas r et enham seus pr odut os ou dei xem de pr est ar seus servi-
os, pr ovocando insuficincia de cons umo no mer cado e i mpedi ndo que a popul ao
obt enha r egul ar ment e os bens e servi os. Tal si t uao ger al ment e especul at i va e
r epr esent a, s em dvi da, modal i dade de abuso do poder econmi co.
di ant e desse quadr o que ent r a em cena o Est ado- Regul ador para, me s mo
cont r a a vont ade dos fornecedores, pr opor ci onar a regul ari zao do abas t eci ment o
da popul ao, ai nda que sej am necessri as al gumas medi das coerci t i vas par a al canar
esse obj et i vo.
A Lei Del egada n
e
4, de 26. 9. 1962, prev vrias hi pt eses que j ust i fi cam a i nt er-
veno do Est ado no set or econmi co. A i nt er veno pode dar-se at ravs da compr a,
ar mazenament o, di st r i bui o e venda de pr odut os al i ment ci os, ani mai s, t eci dos, me -
di cament os, mqui nas etc. Pode ai nda verificar-se por mei o da fi xao de pr eos dos
pr odut os . E, por fi m, pel a desapropri ao por i nt er esse social. Not a- se, por t ant o, que o
l egi sl ador ofereceu ao Poder Pbl i co t odos os i ns t r ument os necessr i os manut eno
de bens e servi os no mer cado, de modo a per mi t i r o abast eci ment o regul ar a t oda a
col et i vi dade.
O controle do abastecimento de bens e servios popul ao const i t ui at i vi dade de
significativo i nt er esse pbl i co. Ni ngum desconhece que o des abas t eci ment o provoca
3
" Art . 93.
3 5
Ar t s . 93, 94 e 102.
3 6
numer os os gr avames aos i ndi v duos e se revela inaceitvel quando se caract eri za como
artificioso e f r audul ent o. Por consegui nt e, no bast a que a lei pr o ba essas prt i cas:
preci so que a Admi ni st r ao esteja devi dament e apar el hada par a enfrent ar t ai s desvi os
de mer cado.
3 7
Referida at i vi dade se qualifica como de polcia administrativa, por mei o da
qual poder o ser apl i cadas medi das prevent i vas e r epr essi vas.
3 8
De out r o l ado, as aes
do Poder Pbl i co devem ser i mpl ement adas de i medi at o, j que pode m ser i rrevers -
veis os efeitos causados pel a falta de pr odut os no mer cado.
3 9
6 Tabel ament o de Preos
Os preos de bens e servi os exi st ent es num det er mi nado si st ema econmi co
r et r at am a expr esso monet r i a de seus val or es.
4 0
A regra geral, como sabemos, con-
si st e na at ri bui o de preos a t udo o que se encont r a oferecido par a cons umo. Raros
so os bens que no t m valor monet r i o i nt r nseco.
Os preos classificam-se em privados, aquel es que se or i gi nam das condi es
nor mai s do mer cado, e pblicos, aquel es fixados uni l at er al ment e pel o Poder Pbl i co
par a os servi os que ele ou seus del egados pr est em col et i vi dade, cobr ados at ravs
de t ari fas.
4 1
A at uao i nt ervent i va do Est ado ocorre em rel ao aos pr eos pri vados. A ex-
pr esso monet r i a dos preos pri vados se ori gi na das condi es do mer cado, at ravs
de sua nat ur al lei da oferta e procura, aquel a que equi l i bra ou desequi l i br a o mer cado
conforme a nat ur eza dos acont eci ment os no si st ema econmi co. Qua ndo a oferta
mai or que a procura, os preos t endem a reduzi r-se; quando a pr ocur a mai or que a
oferta, ocorre o cont rri o, i st o , os preos t endem a elevar-se.
Na verdade, os preos devem ser nat ur al ment e f i xados pel o mer cado, mas ne m
sempr e isso que se passa. Em al guns moment os da vida econmi ca, a sonegao de
bens e servios par a o cons umo regul ar do mer cado, l evada a efeito por al guns set or es
empr esar i ai s, provoca uma alta artificial dos preos. Trust es, cart i s, domi nao de
mer cados, el i mi nao da concorrnci a, t odos esses fatores r endem ensej o el evao
artificial dos pr eos.
exat ament e qua ndo se d esse desequi l bri o nas condi es de mer cado que
o Est ado- Regul ador at ua de forma i nt ervent i va. Para t ant o, ut i l i za o mecani s mo mai s
apr opr i ado para regul ar o mer cado: o t abel ament o de pr eos. Tabelamento de preos, por-
3 7
De i n ci o, pel a Lei Del egada n'-' 5/ 62, coube SUNAB, aut ar qui a federal, es s a at r i bui o, ma s a Lei n'-'
9. 618, de 2. 4. 1998, previ u a r evogao daquel a lei e aut or i zou a ext i no da ent i dade.
3 8
EDI MUR FERREI RA DE FARIA, Curso de direito administrativo positivo, cit., p. 615.
3 9
A cor r et a adver t nci a de DI OGENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., 2006, p. 753.
4 0
J OS PASCHOAL ROSSETTI, Introduo economia, p. 227.
4 1
Al guns c os t uma m apont ar t a mb m os de nomi na dos preos semiprivados, r es ul t ant es de cer t a i nger nci a
do Poder Pbl i co no mer cado. Tais pr eos, t odavi a, acabam s endo mai s de nat ur eza pr i vada, por que a fora
do mer cado que ser ve di r e t a me nt e par a s ua formao.
t ant o, a fixao dos preos privados de bens e produtos pelo Estado quando a iniciativa privada
se revela sem condies de mant-los nas regalares condies de mercado. Tem si do denomi nado
por al guns anal i st as de "congelamento", o que no dei xa de ser um t abel ament o pr ot r a -
do no t empo.
O t abel ament o de preos est previ st o expr essament e no art . 2
S
, II, da Lei Del e-
gada n
a
4/ 1962, e r et r at a uma das formas de at uao i nt er vent i va do Est ado do dom -
ni o econmi co. A compet nci a par a essa at uao privativa da Uni o ou de ent i dades
a ela vi ncul adas, s quai s t enha si do del egada essa at ri bui o. Est o fora, por t ant o, os
Est ados, o Di st r i t o Federal e os Muni c pi os.
Esse t i po de i nt er veno est at al , ent r et ant o, no pode desvi ar-se de sua f i na-
l i dade. O fim a que se dirige o Est ado a regul ari zao do mer cado, de modo que
se afigura i l eg t i ma a at uao est at al pela qual sej am t abel ados preos pr i vados s em
obedi nci a nat ur al lei da oferta e pr ocur a. E que as empr es as t a mb m t m ampar o
const i t uci onal par a a expl orao das at i vi dades econmi cas, pos t ul ado pr pr i o da li-
ber dade de iniciativa. Seu di rei t o s d lugar ao poder i nt er vent i vo do Est ado quando
h vul nerao dos i nt er esses mai or es da col et i vi dade.
4 2
7 Mi croempresas e Empresas de Pequeno Port e
Al m do gr ande empr esar i ado, o set or econmi co possui um gr ande nme r o de
empr esas menor es que, sem dvi da, so t ambm r esponsvei s pel o desenvol vi ment o
econmi co do pa s.
Foi com essa vi so que a Const i t ui o em vigor cont empl ou s i s t ema de pr ot eo
a essas empr esas, est abel ecendo no art. 179: "A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios dispensaro s microempresas e s empresas de pequeno porte, assim definidas em lei,
tratamento jurdico diferenciado, visando a incentiv-las pela simplificao de suas obrigaes
administrativas, tributrias, previdencirias e creditcias, ou pela eliminao ou reduo destas
por meio de lei."
O objetivo const i t uci onal , como se pode observar, foi o de propi ci ar a essa cat e-
gori a de empr es as a opor t uni dade de compet i o, ou ao me nos de desenvol vi ment o,
di ant e das gr andes empr es as que, nat ur al ment e, preci sam de me nor aj uda por t er em
si t uao econmi ca mai s sl i da e mel hor es mei os par a al canarem seus obj et i vos.
Por ocasi o da denomi nada reforma tributria, a Const i t ui o, no art . 146, III,
"d", com a redao da EC n
s
42/ 2003, passou a prever que a lei compl ement ar sobre
mat r i a t r i but r i a deve t a mb m definir "tratamento diferenciado e favorecido para as mi-
croempresas e para as empresas de pequeno porte" e i nst i t ui r r egi mes especi ai s ou simplifi-
cados no caso do i mpos t o sobr e oper aes relativas ci rcul ao de mer cador i as (art.
155, II, CF), das cont r i bui es par a o PIS (art. 239, CF) e das cont r i bui es previ den-
cirias previ st as no art. 195, I, "b", e IV, da CF.
4 2
A r espei t o do t ema, vale a pe na a l ei t ur a do t r abal ho de MI GUEL REALE, Controle ministerial de preos
(RDP 8 9 / 2 3 5 - 1989) .
A Const i t ui o at r i bui u compet nci a concor r ent e a t odas as ent i dades federa-
t i vas no que t ange a aes prot et i vas para as mi cr oempr esas, e o fez por que h vri os
aspect os de pr ot eo que se i ncl uem em compet nci as const i t uci onai s di versas. Tri bu-
t os, por exempl o, per t encem a t odas as esferas. Regi st ros de empr es as so da at r i bui -
o do Est ado at ravs das j unt as comerci ai s. Os alvars de const r uo, de localizao e
de f unci onament o so, de regra, da compet nci a dos Muni c pi os. Enfim, a pr ot eo a
essa cat egori a de empr es as geral e deve emanar do Est ado como um t odo.
Para r egul ament ar a mat r i a em sede i nfraconst i t uci onal , foi pr omul gada a Lei
Complementar n 123, de 14.12.2006, que i nst i t ui u o Estatuto da Microempresa e da Empresa
de Pequeno Porte.
43
O di pl oma i nt r oduzi u al t eraes em al gumas leis e revogou expr es-
s ament e as Leis n^ 9. 841, de 5. 10. 1999, que i nst i t u ra o es t at ut o ant eri or, e 9. 317, de
5. 12. 1996, que di s punha sobre o si st ema i nt egr ado de i mpos t o e cont r i bui es daque-
las empr esas, denomi nado de "SIMPLES". Na verdade, a revogao dessas leis visou
unificao de t oda a mat r i a em di pl oma ni co.
A Lei Compl ement ar n
2
1 3 9 , de 10. 11. 2011, pr ocedeu modi fi cao de di versos
di sposi t i vos da LC n
2
123 e i nst i t ui u out r as nor mas par a adequao s novas real i da-
des surgi das sobre o t e ma e par a facilitar ai nda mai s a at uao das mi cr oempr esas,
medi ant e r eduo da t radi ci onal burocraci a pbl i ca.
No cust a, por m, em breve s nt ese, apont ar os dest aques da ci t ada LC n
2
123/ 2006.
A pr opos t a do l egi sl ador foi a de est abel ecer as normas gerais rel at i vas ao tra-
tamento diferenciado e favorecido s mi cr oempr es as e empr es as de pe que no por t e em
nvel federal, est adual , di st ri t al e muni ci pal . Trs foram os pont os obj et o do foco da
lei: ( l
2
) r egi me ni co de arrecadao par a apur ao e r ecol hi ment o de i mpos t os e
cont r i bui es; ( 2
e
) r egr as especficas par a c umpr i me nt o de obr i gaes t r abal hi st as e
pr evi denci r i as; (3
S
) acesso ao cr di t o e ao mer cado (com pr ef er nci a nas aqui si es
de bens e servi os pel a Admi ni s t r ao) , t ecnol ogi a, ao associ at i vi smo e s r egr as
de i ncl us o.
4 4
Para gerir s emel hant e si st ema, t rs foram os rgos previ st os na lei: ( l
2
) Comi t
Gest or do Si mpl es Naci onal , compost o de r epr esent ant es dos ent es federat i vos e des-
t i nado a t r at ar dos aspectos tributrios; (2
a
) Comi t par a Gest o da Rede Naci onal par a
a Simplificao do Regi st ro e da Legalizao de Empr esas e Negci os, t a mb m com-
pos t o de r epr esent ant es das pessoas federativas e rgos de apoi o e de r egi st r o empr e-
sarial, e com a finalidade de t rat ar do processo de registro e de legalizao de empr esr i os
e de pessoas j ur di cas; (3
2
) Fr um Per manent e das Mi cr oempr esas e Empr esas de Pe-
queno Port e, do qual part i ci pam rgos federais e ent i dades vi ncul adas ao setor, com
o objetivo de t r at ar dos demais aspectos de i nt eresse dessas pes s oas .
4 5
Para i mpl ement ar
as medi das da lei com mai or efetividade, fi cou est abel eci do que aos Muni c pi os cabe-
4 3
O referi do di pl oma sofreu al gumas al t er aes pel a LC n
s
128, de 19. 12. 2008. O Decr et o n'-' 6. 204, de
5. 9. 2007, r e gul a me nt ou o referi do Es t at ut o no mbi t o da admi ni s t r ao pbl i ca federal .
4 4
Ar t . I
a
, I a III.
4 5
Art . 2
a
, I a III, com r edao da LC n
a
128/ 2008.
r desi gnar servi dor especfico (Agent e de Desenvol vi ment o) , que fi car r esponsvel
pel as aes locais ou comuni t r i as, i ndi vi duai s ou col et i vas, vi sando ao cumpr i ment o
das di sposi es e di ret ri zes da lei ger al .
4 6
Segundo a lei, s podem enquadr ar - se naquel as cat egori as empr esar i ai s a so-
ci edade empr esr i a, a soci edade si mpl es, a empr esa i ndi vi dual de r esponsabi l i dade
l i mi t ada
4 7
e o empr esr i o, est e com a fisionomia del i neada no Cdi go Ci vi l ,
4 8
desde
que pr ovi denci ado o regi st ro nos rgos compet ent es. As cat egori as di st i nguem- se
em funo da recei t a br ut a auferida pela empr esa no ano- cal endr i o.
4 9
No obst ant e,
a lei exclui do r egi me di ferenci ado e favorecido as pessoas j ur di cas em det er mi nadas
si t uaes especi ai s (art. 3
9
, A", I a X).
No aspecto tributrio, repet e-se na LC n- 123/ 2006, embor a com al gumas nor mas
di ferenci adas, o Regi me Especial Unificado de Arrecadao de Tri but os e Cont r i bui -
es - Simples Nacional (art s. 12 a 41) . A lei visou a facilitar os pequenos empr esr i os
no que diz r espei t o ao dbi t o de i mpost os e out r as cont ri bui es, i ncl usi ve r eduzi ndo
as exi gnci as formai s adot adas nor mal ment e para o pagament o de despesas fi scai s.
A LC n
s
139/ 2011 i nt r oduzi u si st ema mai s simplificado par a as pequenas empr esas,
benefi ci ando mai s pr of undament e o Mi cr oempr eendedor Indi vi dual ( MEI ) .
5 0
No mbi t o das relaes trabalhistas, foram cri adas nor mas que r eduzem as for-
mal i dades us ual ment e exi gi das das empr es as em geral. Dent r e el as, dest acam- se as
que di s pens am as mi cr oempr es as e empr esas de pequeno por t e de pagament o das
cont r i bui es si ndi cai s e das cont r i bui es de i nt er esse dos servi os soci ai s aut no-
mos (art. 240, CF) , bem como do sal ri o-educao (Lei n
Q
9. 424, de 24. 12. 1996) .
5 1
O associativismo foi cont empl ado com a possi bi l i dade de as mi cr oempr es as e em-
pr esas de pequeno por t e const i t u r em sociedade de propsito especfico, par a real i zar ne-
gcios de compr a e venda de bens, dest i nados aos mer cados naci onal e i nt er naci onal .
Compet e- l hes t a mb m adot ar uma srie de provi dnci as de apoi o e operaci onal i zao
em prol das ent i dades associ adas. No obst ant e, s podem part i ci par da al udi da soci e-
dade pessoas que t e nha m opt ado pel o Si mpl es Naci onal .
5 2
O acesso aos mercados pr et endeu oferecer opor t uni dades mai s expressi vas s mes -
mas empr es as at ravs de prefernci as no set or de aqui si es de bens e servi os pel a
Admi ni st r ao Pbl i ca e de r eduo de formal i smos dent r o do pr ocedi ment o licitat-
rio (art s. 42 a 49) . I nt r oduzi u- se a inovao de per mi t i r a t ai s empr es as a emi sso de
"
6
Ar t . 85-A e I
a
, da LC n
a
123/ 2006, i nt r oduzi dos pel a LC n 128/ 2008.
4 7
Est a nova cat egor i a foi i ncl u da pel a LC n
a
139/ 2011, em vi r t ude da Lei n
a
12. 441/ 2011, que a i nser i u
no art . 980- A do Cdi go Civil.
48
"Art. 966 - Considera-se empresrio quem exerce profissionalmente atividade econmica organizada para a produo
ou a circulao de bens ou de servios." Para os efei t os do Es t at ut o em foco, o pe que no empr es r i o ser aquel e
que auferi r r ecei t a br ut a anual de at R$ 60. 000, 00 (art. 68, LC n
a
123, com al t er ao da LC n
a
139) .
4 9
A mi c r oe mpr e s a t er c omo l i mi t e anual a recei t a br ut a de R$ 360. 000, 00, ao pas s o que a e mpr e s a de
pe que no por t e ser aquel a que auferi r recei t a s uper i or a R$ 360. 000, 00 e igual ou i nferi or a R$ 3. 600. 000, 00
(art . 3
a
, I e II, LC n" 123, com r edao da LC n
a
139) .
5 0
Ar t . 18-A da LC n
a
123/ 2006, com al t er ao da LC n
a
1 3 9 / 2 0 1 1 .
5 1
Ar t s . 50 a 55.
5 2
Ar t . 56 e pargrafos, LC n
B
123/ 2006, com r edao da LC n
a
128/ 2008.
cdula de crdito mircroempresarial, com a nat ur eza de t t ul o de crdi t o, regi do subsi di a-
r i ament e pel a legislao i nci dent e sobre as cdul as de crdi t o comerci al .
Foram i nst i t u das, da me s ma forma, medi das de estmulo ao crdito e capitaliza-
o com o escopo de mel hor ar o acesso dessas empr esas aos mer cados de cr di t o e de
capi t ai s e, com isso, reduzi r cust os, elevar eficincia e i ncent i var o quadr o compet i t i vo
(art s. 57 a 63) .
O acesso justia foi consi gnado com a l egi t i mi dade das empr es as par a a pr oposi -
t ur a de aes per ant e os j ui zados especiais (art. 8
S
, I
a
, Lei n
e
9. 099/ 1995) , bem como
at ravs do est mul o conciliao prvia, medi ao e ar bi t r agem. Averbe-se, ai nda, que
a lei admi t i u que ent i dades pri vadas e pbl i cas, inclusive o Judi ci ri o, pos s am firmar
parcerias ent r e si, com o objetivo de per mi t i r a i nst al ao ou ut i l i zao de ambi ent es
adequados real i zao dos pr ocedi ment os, al vi t rando-se a busca da sol uo de confli-
t os (art. 75-A).
Em suma, a anlise da nova legislao denot a o desejo de foment ar as atividades
das mi cr oempr esas e empr esas de pequeno port e, i nseri ndo-as no mer cado de crdi t os
e de capitais em condi es ao menos equi paradas s das grandes empr esas. Trata-se
da concesso de opor t uni dade para que possam r eal ment e compet i r no mer cado, no
sucumbi ndo di ant e da usual voracidade e ambi o de grupos econmi cos poder osos. A
i mpl ement ao dessas polticas ret rat a verdadeira evoluo dos set ores econmi co e so-
cial. E necessri o, por m, que a t ut el a no se limite s nor mas inscritas na lei, mas que,
ao cont rri o, sejam efetivadas pel os ent es federativos nos l i mi t es de suas compet nci as.
V ESTADO EXECUTOR
Vi mos que, al m da fi gura do Est ado-Regul ador, o Poder Pbl i co aparece ai nda
sob a forma de Est ado-Execut or. Como regulador, o Est ado - j foi vi st o - at ua pr o-
duzi ndo nor mas , i nt erferi ndo na iniciativa privada, r egul ando preos, cont r ol ando o
abast eci ment o, r epr i mi ndo o abuso do poder econmi co e enfim pr at i cando uma srie
de at os di sci pl i nadores da or dem econmi ca.
Ent r et ant o, o Est ado t ambm age exercendo, e no apenas r egul ando, at i vi dades
econmi cas. E claro que o exerccio est at al dessas at i vi dades no pode const i t ui r - se
em regra geral. Ao cont rri o, a Const i t ui o est abel ece uma sri e de l i mi t es at uao
dessa nat ur eza, exat ament e para preservar o pri nc pi o da l i berdade de iniciativa, con-
cedi do aos part i cul ares em geral (art. 170, pargrafo ni co, CF) .
E essa pos t ur a est at al que exami nar emos a seguir.
1 Formas
Como exercent e de at i vi dades econmi cas, o Est ado pode assumi r duas posi es.
A pr i mei r a aquel a em que o pr pr i o Est ado se i ncumbe de expl orar a at i vi dade
econmi ca at ravs de seus rgos i nt er nos. E o exempl o em que uma Secret ari a Muni -
cipal passa a fornecer medi cament os ao mer cado de cons umo, par a favorecer sua aqui -
si o pel as pessoas de bai xa renda. Pode di zer-se nes t e caso que h explorao direta de
at i vi dades econmi cas pel o Poder Pbl i co. Pela especial nat ur eza de t ai s si t uaes, a
at i vi dade econmi ca acaba conf undi ndo- se com a pr pr i a pr est ao de servi os pbl i -
cos, j que o Est ado t em objetivos sociais e no per segue l ucro.
Mas o que mai s f r eqent ement e acont ece a criao pel o Est ado de pessoas
j ur di cas a ele vi ncul adas, dest i nadas mai s apr opr i adament e execuo de ativida-
des mer cant i s. Para t ant o, i nst i t ui nor mal ment e empr esas pbl i cas e soci edades de
economi a mi st a, ent i dades adequadas a tais obj et i vos. Embor a sej am pessoas aut -
nomas, que no se conf undem com a pessoa do Est ado, est e que as cont rol a, dirige
e i mpe a execuo de seus objetivos i nst i t uci onai s. Assi m, se so elas que expl or am
di r et ament e a at i vi dade econmi ca, o Est ado que, em l t i ma i nst nci a, i nt er vm na
or dem econmi ca. Nes s e caso, podemos di zer que h explorao indireta de at i vi dades
econmi cas pel o Est ado.
2.1 Regra Geral
A regra relativa expl orao di ret a de at i vi dades econmi cas pel o Est ado se
encont r a no art. 173, caput, da CF: "Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a
explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos
imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei."
O art. 173, caput, da CF t em que ser i nt er pr et ado conj ugadament e com o art.
170, IV e pargrafo ni co. A expl orao de at i vi dades econmi cas cabe, como regra,
iniciativa pri vada, um dos post ul ados f undament ai s do r egi me capi t al i st a. Desse
modo, a possi bi l i dade que a Const i t ui o admi t i u no art. 173 h de ser consi der ada
como t endo cart er excepci onal . Por isso que o pr pr i o t ext o est abel eceu os l i mi t es
que ensej ari am essa forma de at uar do Est ado. Sendo assi m, no difcil per ceber que
a l ei t ura do t ext o i ndi ca cl ar ament e que a regra que o Est ado no explore atividades
econmicas, podendo faz-lo, cont udo, em cart er especial, quando est i ver em pr esent es
os pr es s upos t os nel e consi gnados.
Doi s pont os nesse t ema mer ecem consi derao.
Pr i mei r ament e preci so reafi rmar que, me s mo quando expl ore at i vi dade econ-
mica, o Est ado est pr eor denado, medi at a ou i medi at ament e, execuo de at i vi dade
que t r aduza benefcio par a a col et i vi dade, vale dizer, que r et r at e i nt er esse pbl i co. A
razo si mpl es: no se pode conceber o Est ado seno como suj ei t o capaz de per segui r
o i nt er esse col et i vo. A i nt er veno na economi a s t em correl ao com a iniciativa pri -
vada por que a est a que cabe pr i mor di al ment e a expl orao. Mas o mvel da at uao
i nt ervent i va haver de ser sempr e a busca de at endi ment o de al gum i nt er esse pbl i co,
me s mo que o Est ado se vi st a com a r oupagem mercant i l de comer ci ant e ou i ndust r i al .
2 Explorao Di ret a
5 3
"ELSO RI BEI RO BASTOS e YVES GANDRA MARTI NS, Comentrios, cit., v. VII, p. 72. O exempl o ma i s
mar cant e que pr ova a ver dade das pal avras dos aut or es o de empr es as de t r ans por t e col et i vo vi ncul adas
ao Es t ado. Enqua nt o as empr es as da i ni ci at i va pri vada auf er em l ucr os e me l hor a m a pr est ao do servi o,
as e mpr e s a s est at ai s ger al ment e o fazem com evi dent e ineficincia, qua ndo no pr eci s am ser ext i nt as . No
Ri o de Janei r o, a CTC - Cia. de Tr anspor t es Col et i vos s i mpl es ment e se t or nou i nsol vent e e foi par al i sada.
Enqua nt o i sso, as empr es as pr i vadas a u me n t a m suas frotas, suas l i nhas e [...] seus l ucr os. "
5 4
Vi de Cap t ul o VII, no t pi co r ef er ent e classificao dos servi os pbl i cos, no qual a pont a mos as di s -
cus s es no STF s obr e o servio postal e seus vr i os vet or es.
O out r o pont o que mer ece dest aque diz respei t o i nconveni nci a de o Est ado
i mi scui r-se nas at i vi dades econmi cas. Na verdade, s empr e que o Est ado i nt er vm no
dom ni o econmi co se mos t r a ineficiente e i ncapaz de at i ngi r seus obj et i vos, acabando
por ocasi onar uma sri e de out r os pr obl emas. No h como compar ar - se seus r esul t a-
dos com os obt i dos pel a iniciativa pri vada. Aut or i zada dout r i na mos t r a essa real i dade:
"A verdade que o Estado no consegue submeter suas empresas regidas pelo direito privado a
uma verdadeira mentalidade empresarial; pelo contrrio sempre encontra formas de p-las a ser-
vio dos interesses do poder, e no da coletividade."
53
O que se verifica, em l t i ma i nst nci a, que o Est ado no deve me s mo exercer a
funo de expl orar at i vi dades econmi cas. O papel que deve des empenhar r eal ment e
o de Est ado-Regul ador, cont r ol ador e fiscal, mas dei xando o de s e mpe nho s empr es as
da iniciativa pri vada.
Conquant o j t enhamos exami nado o t ema ant er i or ment e, no cust a r el embr ar
que ne m s empr e mui t o fcil di st i ngui r os servios pblicos econmicos das atividades pri-
vadas eminentemente econmicas. Ambos propi ci am l ucrat i vi dade, mas, enquant o aquel es
vi sam ao at endi ment o de demandas da coletividade par a sua mai or comodi dade, est as
r et r at am at i vi dades de cart er empresari al , de i ndst ri a, comr ci o ou servi os. Por
i sso, os pr i mei r os se si t uam dent r o da compet nci a nor mal dos ent es federat i vos, ao
passo que as l t i mas devem ser at ri bu das ao set or pri vado e, s oment e por exceo,
expl orao di ret a pel o Es t ado.
5 4
2.2 Pressupostos
A Const i t ui o no deixa l i berdade par a o Est ado expl orar at i vi dades econmi -
cas, mas, ao cont rri o, apont a t rs pr essupost os que l egi t i mam a i nt er veno.
O pr i mei r o a segurana nacional, pr essupost o de nat ur eza cl ar ament e pol t i ca.
Se a or dem econmi ca conduzi da pel os part i cul ares est i ver causando al gum risco
sober ani a do pa s, fi ca o Est ado aut or i zado a i nt ervi r no dom ni o econmi co, di ret a ou
i ndi r et ament e, t udo com vi st as a rest abel ecer a paz e a or dem soci ai s.
O out r o pr es s upos t o o interesse coletivo relevante. A noo de i nt er esse coletivo
rel evant e const i t ui concei t o j ur di co i ndet er mi nado, por que l he faltam a preci so e
a identificao necessri as a sua det er mi nabi l i dade. Por essa razo, a Const i t ui o
admi t i u que essa noo vi esse a ser definida em lei. Desse modo, ser necessr i o que
o Gover no edi t e a lei defi ni dora do que i nt eresse coletivo rel evant e par a per mi t i r a
i nt er veno l eg t i ma do Est ado no dom ni o econmi co.
H um t ercei ro pr es s upos t o que est i mpl ci t o no t ext o. O di sposi t i vo, ao res-
salvar os casos pr evi st os na Const i t ui o, est admi t i ndo que o s fato de haver di s-
posi o em que haja per mi ssi vi dade i nt ervent i va cont i da no t ext o const i t uci onal
suficiente par a aut or i zar a expl orao da at i vi dade econmi ca pel o Est ado, i ndepen-
dent ement e de ser hi pt ese de segurana naci onal ou de i nt er esse col et i vo rel evant e.
H, de fato, i nt er esse coletivo rel evant e presumido, por que const ant e da Const i t ui o,
mui t o embor a no t enha sido ele definido em lei.
Por t odos esses el ement os podemos dizer que a at uao do Est ado como ex-
pl or ador da at i vi dade econmi ca , em pri nc pi o, vedada, s sendo per mi t i da quando:
a) o exigir a segurana naci onal ;
b) at ender a i nt er esse coletivo rel evant e; e
c) houver expr esso per mi ssi vo const i t uci onal .
3 Explorao Indi ret a
3.1 Sentido
A forma mai s c omum pel a qual o Est ado i nt er vm no dom ni o econmi co
at ravs das ent i dades par aest at ai s. As soci edades de economi a mi st a e as empr es as
pbl i cas so as ent i dades vi ncul adas ao Est ado s quai s se at ri bui a tarefa de i nt ervi r
no dom ni o econmi co.
Nesse caso, o Est ado no o execut or di r et o das at i vi dades econmi cas, como
vi mos no t pi co ant eri or. Para execut -l as, socorre-se dessas ent i dades, que t m a sua
criao aut or i zada por lei e j nascem com objetivos pr edet er mi nados (art. 37, XIX,
CF) . E so as ent i dades que vo r eal ment e expl orar as at i vi dades econmi cas par a as
quai s a lei as dest i nou.
A expl orao i ndi r et a de at i vi dades econmi cas pel o Es t ado t e m previ so no
art. 173, 1-, da CF, com a redao dada pel a EC n
a
19/ 1998 (reforma admi ni st r at i va
do Est ado) , s egundo o qual a lei dever est abel ecer o est at ut o j ur di co da empr es a p-
blica, da soci edade de economi a mi st a e de suas subsi di ri as que expl or em at i vi dade
econmi ca de pr oduo ou comerci al i zao de bens ou de pr est ao de servi o.
A referida lei dever di spor sobre vrios aspect os, al guns dest es j exami nados,
como a funo social e a forma de fiscalizao pel o Est ado e pel a soci edade; a sujeio
ao regi me j ur di co das empr esas pri vadas, inclusive quant o aos di rei t os e obri gaes
civis, comerci ai s, t r abal hi st as e t ri but ri as; a licitao e cont r at ao; a organi zao dos
consel hos fiscal e de admi ni st r ao com a part i ci pao de aci oni st as mi nor i t r i os; e os
mandat os , a avaliao de des empenho e a r esponsabi l i dade dos admi ni st r ador es.
De qual quer modo, podemos concei t uar a expl orao i ndi r et a do Est ado como
aquel a pel a qual exerce at i vi dades econmi cas por i nt er mdi o de ent i dades par aest a-
t ai s a ele vi ncul adas e por ele cont r ol adas.
3.2 As Empresas do Estado
A anl i se do t ext o const i t uci onal denot a a exi st nci a de t r s cat egori as de pes-
soas j ur di cas l i gadas ao Est ado, que podem expl orar at i vi dades econmi cas.
As duas pr i mei r as so as empr esas pbl i cas e as soci edades de economi a mi st a,
cujo perfil j exami namos no cap t ul o pr pr i o.
5 5
Car act er i zam- se por ser em dest i nadas
a doi s obj et i vos:
1. o des empenho de at i vi dades econmi cas; e
2. a pr est ao de servi os pbl i cos.
Quando exercem atividades econmi cas, essas ent i dades, que so dot adas de
personal i dade jurdica de di rei t o privado, podem agir como verdadei ros part i cul ares no
campo mercant i l , seja no set or de comrcio, seja no de i ndst ri a, e, ainda, no de servios.
A out r a cat egori a menci onada no ma nda me nt o const i t uci onal a das empr esas
subsidirias, que, como j vi mos ant er i or ment e, so aquel as que, der i vando das empr e-
sas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a pri mri as, est o sob cont r ol e dest as no
que t oca ao capital e, obvi ament e, s di ret ri zes operaci onai s. So t a mb m denomi na-
das de empr esas de segundo grau, que, a seu t ur no, t ambm pode m cont r ol ar o capital
de ent i dades deri vadas, de terceiro grau, e assi m sucessi vament e. Fora das pr i mr i as,
t odas so subsi di ri as e, por fora de mandament o const i t uci onal , exi gem aut ori zao
legislativa par a sua i nst i t ui o. O art. 173, l
s
, alis, com a r edao da EC n
e
19/ 1998,
bani u, em bom mome nt o, a expr esso "outras entidades que explorem atividade econmica",
cont empl ada ant er i or ment e no di sposi t i vo, a qual susci t ava al gumas per pl exi dades,
como r egi st r amos em edi es ant eri ores, j que, por ser ampl a e i mpreci sa, no per mi -
tia identificar quai s ser i am essas "out ras ent i dades' ". Com a nova redao, a referncia
ci nge-se apenas s soci edades de economi a mi st a, s empr es as pbl i cas e s suas s ub-
sidirias, t udo conf or me o que a lei tiver est abel eci do.
A execuo de at i vi dades econmi cas por essas empr es as par aest at ai s apr esent a
fatores posi t i vos e negat i vos, como bem assi nal a VEDEL.
5 6
Como fatores posi t i vos,
est o a per sonal i dade j ur di ca prpri a e a aut onomi a financeira, be m como a busca de
objetivos econmi cos defi ni dos. Como fator negat i vo, apont a o fato de que, me s mo
vol t adas par a obj et i vos econmi cos, no podem abst rai r-se do i nt er esse geral.
O cert o que, cont empl ando expr essament e t ai s ent i dades, a Const i t ui o au-
toriza, t ambm de forma expressa, que elas si rvam de mei o par a a execuo pel o Est a-
do, de forma i ndi ret a, de at i vi dades de cart er mercant i l .
Rel embre-se, por opor t uno, que aut ar qui as e fundaes pbl i cas, embor a t am-
b m vi ncul adas e cont r ol adas pel o Est ado, no se pr es t am execuo de at i vi dades
econmi cas, i ncompat vei s com sua nat ur eza de ent i dades s em f i ns l ucrat i vos, sem
cart er mercant i l e vol t adas par a at i vi dades emi nent ement e sociais.
5 5
Vi de Cap t ul o IX.
56
Droit administratif, cit., p. 751- 752.
3.3 Regime Jurdico
O t ext o const i t uci onal per empt r i o quando obri ga a que essas ent i dades se su-
j ei t em ao r egi me pr pr i o das empr esas pri vadas, i ncl usi ve quant o s obri gaes civis,
comerci ai s, t r abal hi st as e t ri but ri as. Not a- se de pl ano que o advrbi o inclusive empr e-
gado no di sposi t i vo no t eve out r a fi nal i dade a no ser a de enfat i zar quai s os campos
do r egi me pri vado que no poder i am dei xar de aplicar-se s empr es as par aest at ai s - o
regi me pri vado, t r abal hi st a e t ri but ri o. Significa que seus empr egados devem sujeitar
-se CLT e que se t or nam cont r i bui nt es t r i but r i os nas mes mas condi es que as
empr esas pri vadas. Ressal ve-se, todavia, que o r egi me aplicvel s empr es as pri vadas
no se l i mi t a a esses doi s campos, que, repi t a-se, foram apenas enfat i zados. O que o
t ext o det er mi na que se s ubmet am a t odo o r egi me aplicvel s empr es as pr i vadas.
5 7
O i nt ui t o do Const i t ui nt e no difcil de explicar. Se as empr es as par aest at ai s
t i vessem prerrogat i vas e vant agens especficas do Est ado, t er i am elas mui t o mai or es
facilidades que as empr esas pri vadas e, por cert o, causar i am a r upt ur a do pos t ul ado
da livre concor r nci a e do equi l bri o do mer cado. Desse modo, qui s dei xar expr esso
que o fato de ser em i nst i t u das, cont rol adas e fi scal i zadas pel o Est ado no ser i dneo
par a coloc-las em vant agem per ant e suas congner es pri vadas. Ao revs, assi m como
poder i am usufrui r as vant agens dest as, t eri am que t ambm supor t ar seus nus e difi-
cul dades. Esse que o esp ri t o do di sposi t i vo.
A regra, cont udo, no pode ser i nt er pr et ada l i t er al ment e, e a sujeio ao r egi me
j ur di co das empr es as pri vadas t ambm t em que ser vi st a cum grano salis. Na verdade,
por mai s que se apr oxi mem das empr esas da iniciativa pri vada e que sofram a i nci dn-
cia do r egi me j ur di co dest as, o cert o que no podem descar t ar o influxo de al gumas
regras de di r ei t o pbl i co, i ndi spensvei s no caso de que se t rat a, ou seja, de pessoas
admi ni st r at i vas vi ncul adas necessar i ament e a uma pessoa federativa. Apesar de pes -
soas pri vadas, essas ent i dades suj ei t am-se s regras de vi ncul ao com a respect i va
Admi ni st r ao Di ret a; obr i gam- se pr est ao de cont as mi ni st er i al e ao Tri bunal de
Cont as, t ant o quant o a pr pr i a Admi ni st rao; s podem r ecr ut ar medi ant e concur so
pbl i co de provas ou de provas e t t ul os; obedecem ao pri nc pi o da obr i gat or i edade
de licitao, e out r as t ant as nor mas de di rei t o pbl i co, no aplicveis, obvi ament e, s
empr esas da iniciativa pri vada. H, por t ant o, um regime hbrido, pel o qual , de um l ado,
sofrem o influxo de nor mas de di rei t o pri vado quando expl or ando at i vi dades econmi -
cas, e de out r o s ubmet em- s e a regras de di rei t o pbl i co quant o aos efeitos decor r ent es
de sua rel ao j ur di ca com o Est ado.
Em abono desse hi br i di smo de r egi me j ur di co, afigura-se acer t ada a lio no
que concer ne s soci edades de economi a mi st a: "Ento, embora basicamente se conformem
disciplina do direito privado, sobreposse no que tange a suas relaes com terceiros, nem por isto
5 7
O STF, al i s, j dei xou expr es s o que "as empr es as pbl i cas, as soci edades de economi a mi s t a e out r as
ent i dades que expl or em at i vi dade econmi ca em sent i do est r i t o, s e m monopl i o, es t o suj ei t as ao r egi me
pr pr i o das empr es as pr i vadas, i ncl usi ve qua nt o s obr i gaes t r abal hi s t as e t r i but r i as - CF, art . 173, 1-"
(AD1N n
a
1. 552-4, Pl eno, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, publ . DJ de 17. 4. 1998, apud ADCOAS 8172977) .
so regidas exclusivamente pelos preceitos atinentes quele ramo do direito. Muito pelo contrrio.
Sofrem tambm, como se disse, a ingerncia de princpios e normas de direito pblico."
58
De not a ndo cl ar ament e que t ai s ent i dades t m que est ar suj ei t as a r egi me es-
peci al , a CF, como j di s s emos ant er i or ment e, prev no art . 173, l
e
, com a r edao
da EC n
e
19/ 1998, a pr omul gao de lei que regul e seu es t at ut o j ur di co, i ndi cando,
dent r e out r as , as pecul i ar i dades rel at i vas a sua funo social e ao r egi me aplicvel
s empr es as pr i vadas, i ncl usi ve quant o aos di r ei t os e obr i gaes civis, comer ci ai s,
t r abal hi st as e t r i but r i as. N o h dvi da de que, me s mo com o advent o da referi da
lei, o r egi me cont i nuar h br i do, por que, por mai s que pos s a m se apr oxi mar das
pes s oas da i ni ci at i va pri vada, nunca dei xaro de ser ent i dades que, afinal de cont as,
foram cri adas pel o Est ado, e, se assi m , t er o que se suj ei t ar i nci dnci a de nor ma s
de di r ei t o pbl i co.
5 9
Esse um aspect o do r egi me j ur di co. H, por m, um out r o. As ent i dades pa-
raest at ai s so dest i nadas ao des empenho de at i vi dades mer cant i s e agem como par-
t i cul ares, nas rel aes de mer cado. No obst ant e, como bem obser va BIELSA, nunca
podem est ar pr eor denadas apenas aos i nt eresses econmi cos, como os par t i cul ar es em
geral, mas , ao cont rri o, devem persegui r sempr e e s empr e o i nt er esse pbl i co. Est e
que o fi m l t i mo da at uao do Est ado; a at uao i nt er vent i va na or dem econmi ca
no pode ser seno um mei o de alcanar aquel e f i m.
6 0
3.4 Privilgios Fiscais
O pri nc pi o da apl i cabi l i dade s empr es as par aest at ai s das me s ma s r egr as i n-
ci dent es sobr e as empr es as da iniciativa pri vada, com a meno expr essa do art . 173,
l
s
, da CF, de que nel as se i ncl uem as obri gaes t r i but r i as, bast ar i a par a chegar-se
concl uso de que no pode m ser concedi dos pri vi l gi os fi scai s excl usi vos par a el as.
A despei t o desse fato, o Const i t ui nt e mai s uma vez foi r edundant e e, par a no
dei xar mar gem a dvi das, pr ocl amou no art. 173, 2
a
: "As empresas pblicas e as sociedades
de economia mista no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos s do setor privado."
Privilgios fi scai s so vant agens at ri bu das pel o Poder Pbl i co a cont r i bui nt es
em vi r t ude de cert as si t uaes especi ai s nas quai s preci so conciliar os i nt er esses
de ambos . E evi dent e que quem recebe um privilgio f i scal t em me nor nus do que
aquel e que no aqui nhoado. Ora, se fosse possvel beneficiar as empr es as do Est ado
com privilgios fi scai s, esse fato provocari a grande prej u zo s empr es as da iniciativa
pri vada, que, em l t i ma anlise, se veri am alijadas da regul ar concorrnci a.
5 8
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Soci edades mi s t as , empr es as pbl i cas e o r egi me de di r ei t o
pbl i co (RDP 97, p. 32, 1991) .
5 9
Vide a r espei t o CARLOS PI NTO COELHO MOTTA, Curso prtico de direito administrativo, cit., p. 147- 148.
6 0
RAFAEL BIELSA, Der echo admi ni st r at i vo, 1. 1, p. 505. Di z o aut or, a pr ops i t o das soci edades de econo-
mi a mi st a: "La Administracin pblica no puede ni debe ser un simple accionista. Esa actitud exclusivamente particular,
implica desertar de su misin jurdicosocial, en lo que respecta a la prestacin de servidos pblicos."
At uao do Es t ado no Dom ni o Econmi co 947
Desse modo, pode- se di zer que a i mpossi bi l i dade da concesso de pri vi l gi os
fi scai s s empr es as par aest at ai s (art. 173, 2
a
) j se si t ua dent r o do pri nc pi o de que a
elas se aplica o r egi me j ur di co das empr esas pri vadas, i ncl usi ve quant o s obri gaes
t ri but ri as (art. 173, I
a
) . O excesso nor mat i vo, por m, embor a no mui t o t cni co,
revela a vont ade do Const i t ui nt e de dar nfase a aspect os especi ai s que envol vem a
at uao do Est ado no dom ni o econmi co at ravs de empr es as par aest at ai s.
Por fi m, cumpr e ressal t ar que no est pr oi bi do que o Est ado conceda privilgios
fiscais a suas empr esas; o que se pro be que os conceda somente a elas. Se elas forem
benefi ci adas pel os privilgios, a ext enso dest es deve alcanar t a mb m as empr esas
da iniciativa pri vada. Nesse aspect o decisiva a aplicao do pri nc pi o da i gual dade.
VI MONOPLIO ESTATAL
1 Sent i do
Monoplio significa a expl orao exclusiva de um negci o, em decor r nci a da
concesso de um privilgio. O monopl i o pri vado abs ol ut ament e vedado pel a Cons-
t i t ui o, por que per mi t e a domi nao do mer cado e a el i mi nao da concorrnci a,
fatores que es pel ham abuso do poder econmi co.
6 1
A empr es a monopol i s t a a cur t o
pr azo t em condi es de obt er l ucro mxi mo e no necessi t a se aj ust ar aos preos de
mer cado.
6 2
No difcil observar que tal si t uao t ot al ment e i ncompat vel com o
si st ema adot ado na Const i t ui o, cabendo no caso a pr esena do Est ado- Regul ador .
O me s mo no se passa com o monopl i o est at al , i st o , aquel e que exerci do
pel o Est ado ou por del egados expr essament e aut or i zados a t ant o. A diferena, por m,
flagrante. Enquant o o monopl i o pri vado t em por escopo o a ume nt o de l ucros e o
i nt er esse pri vado, o monopl i o est at al visa sempr e pr ot eo do i nt er esse pbl i co. A
excl usi vi dade de at uao do Est ado em det er mi nado set or econmi co t e m cart er pr o-
t et i vo, e no l ucrat i vo, e por esse mot i vo t em abri go const i t uci onal .
6 3
Cabe destacar,
por opor t uno, que a expl orao di ret a de at i vi dade econmi ca pel o Est ado em r egi me
de monopl i o imperiosa (e no facultativa), quando se t r at e de i mper at i vo de segur an-
a naci onal (art. 173, caput, CF) .
6 4
Podemos, assi m, definir o monopl i o est at al como a at r i bui o conferi da ao
Est ado par a o de s e mpe nho exclusivo de cert a at i vi dade do dom ni o econmi co, t endo
em vi st a as exi gnci as de i nt er esse pbl i co.
6 1
J OS AFONSO DA SILVA, Curso, cit., p. 673.
6 2
J OS PASCHOAL ROSSETTI , Introduo, cit., p. 293.
6 3
De rara felicidade a lio de BIELSA a r espei t o dos monopl i os est at ai s: "El Estado tiene una economia
propia y los habitantes otra, no por antagonismo poltico, sino por la di s t i nt a ndol e de sus fines y m di os " (ob. e
vol . cit., p. 4 9 1 , grifos do aut or ) .
6 4
Com o me s mo pe ns a me nt o, EROS ROBERTO GRAU, A Ordem Econmica na Constituio de 1988, Mal hei -
ros, 10. ed., 2005, p. 283- 284.
O monopl i o est at al t em a nat ur eza de at uao i nt er vent i va do Est ado, di r et a
ou i ndi ret a, de cart er exclusivo, em det er mi nado set or da or dem econmi ca.
E at uao i nt ervent i va exclusiva por que a expl orao da at i vi dade pel o Es t ado
afasta os part i cul ares do me s mo r amo. Pode ser di r et a ou i ndi ret a, por que t ant o o
Est ado como uma de suas ent i dades vi ncul adas podem expl orar a at i vi dade, embor a a
reserva de cont rol e sempr e seja per t encent e quel e.
Al m di sso, o monopl i o, embor a vol t ado at i vi dade econmi ca, mei o de
i nt er veno que t a mb m at ende or dem social.
3 Monopl i o e Privilgio
A dout r i na di st i ngue monopl i o e privilgio.
Monoplio o fato econmi co que r et r at a a reserva, a uma pessoa especfica, da
expl orao de at i vi dade econmi ca.
Ne m sempr e, no ent ant o, o t i t ul ar do monopl i o aquel e que expl ora a ativida-
de. Pode del egar a at uao a out r a pessoa. Privilgio a del egao do di rei t o de expl orar
a at i vi dade econmi ca a out r a pessoa. Sendo assi m, s que m t em o monopl i o t em
i donei dade par a conceder pri vi l gi o.
6 5
4 Atividades Monopol i zadas
O exame do conj unt o nor mat i vo const i t uci onal denunci a que se podem encon-
t rar doi s t i pos de monopl i os est at ai s: o monopl i o expresso e o monopl i o implcito.
As at i vi dades expr essament e monopol i zadas est o rel aci onadas no art . 177 da
CF, al t erado pel a EC n
a
9/ 1995. So elas:
a) a pesqui sa e a lavra das j azi das de pet rl eo e gs nat ur al e out r os hi drocar-
bonet os fluidos;
b) a refinao do pet r l eo naci onal ou est rangei ro;
c) a i mpor t ao e export ao dos pr odut os e deri vados bsi cos r esul t ant es das
at i vi dades previ st as nos incisos ant eri ores;
d) o t r anspor t e mar t i mo do pet r l eo br ut o de or i gem naci onal ou de deri vados
bsi cos de pet r l eo pr oduzi dos no Pas, bem assi m o t r anspor t e, por mei o
de condut o, de pet r l eo br ut o, seus deri vados e gs nat ur al de qual quer
ori gem;
e) a pesqui sa, a lavra, o enr i queci ment o, o r epr ocessament o, a i ndust ri al i zao
e o comr ci o de mi nr i os e mi nerai s nucl eares e seus deri vados.
6 5
At uao do Es t ado no Dom ni o Econmi co 949
Not e-se, no el enco const i t uci onal , que duas so as at i vi dades monopol i zadas,
uma relativa a at i vi dades pet rol feras e out r a concer nent e a mat er i ai s nucl ear es.
A Emenda n
e
9/ 1995 i nt r oduzi u pr of unda al t erao no r egi me monopol st i co
relativo ao pet r l eo. Ant er i or ment e, era vedado Uni o ceder ou conceder qual quer
t i po de part i ci pao, em espci e ou em valor, na expl orao de j azi das de pet r l eo
(art. 177, I
a
, com a redao ant er i or ). Reduzi ndo a ext enso do monopl i o, passou
a consi gnar o di sposi t i vo que a Uni o poder cont r at ar empr es as est at ai s ou pri vadas
par a a realizao das at i vi dades ligadas ao pet rl eo, previ st as nos i nci sos I a IV do art.
177. Por t ant o, observa-se que a at i vi dade petrolfera cont i nua monopol i zada, embor a
at ual ment e seja poss vel a concesso de privilgios a out r as pessoas.
O mar co r egul at r i o da expl orao de pet r l eo pr evi st o na Lei n
e
9. 478, de
6. 8. 1997, e nes s a di sci pl i na ficou cont empl ado o regime de concesso, em cujo cont r a-
to fica del egado a soci edade pri vada o di r ei t o de expl or ao. Est a cor r e por cont a e
ri sco do concessi onr i o, mas, no caso de descober t a do pr odut o, do concessi onr i o
o r es ul t ado da pr oduo, cabendo- l he, cont udo, pagar compens ao f i nancei r a ao
gover no (royalties).
Com a descober t a de i mensas j azi das na camada inferior do subsol o em reas
oceni cas brasi l ei ras, denomi nada depr-sal, foi edi t ada a Lei n
a
12. 351, de 22. 12. 2010,
que, di ver sament e da lei anterior, est abel eceu mar co r egul at r i o sob novo regi me, de-
nomi nado de partilha de produo, t ambm formal i zado por cont r at o. Em tal si st ema, o
cont r at ado expl ora a j azi da por sua cont a e risco, e o mont a nt e pr oduzi do, aps ser em
descont ados o cust o operaci onal da soci edade e o t ot al dos royalties, par t i l hado ent r e
o gover no e o cont r at ado nas condi es cont r at uai s. O regi me, par a o governo, mai s
vant aj oso que o ant er i or e teve como f undament o o fato de haver bai xo ri sco expl ora-
t r i o e al t o pot enci al de pr oduo de pet r l eo nas reas do pr-sal .
A EC n
9
49, de 8. 2. 2006, al t er ando o art . 177, V, da CF, t a mb m at enuou o
monopl i o rel at i vo pesqui sa, enr i queci ment o, r epr oces s ament o, i ndust r i al i zao
e comr ci o de mi nr i os e mi ner ai s nucl ear es e seus der i vados, pas s ando a admi t i r a
pr oduo, comer ci al i zao e ut i l i zao de radioistopos por par t i cul ar es sob r egi me de
permisso, fato agor a t a mb m pr evi st o - j o referi mos - no art . 2 1 , XXIII, al neas " b"
e "c", da Cons t i t ui o. Nes s e aspect o, por consegui nt e, a al t er ao fez desapar ecer
o monopl i o es t at al .
6 6
Al m dessas, h ai nda as at i vi dades i mpl i ci t ament e monopol i zadas, que so as
previ st as no art. 21 da CF, ent r e as quai s ci t em-se a emi sso de moedas (i nci so VII);
o servio post al (inciso X); a expl orao de servios de t el ecomuni caes (inciso XI);
e a expl orao de servios de radi odi fuso sonor a e de sons e i magens; de servi os de
energi a eltrica e de apr ovei t ament o dos cursos d' gua; da navegao area, aer oespa-
cial e a i nf r aest r ut ur a aeroport uri a; de servios de t r anspor t e ferrovirio e aquavi ri o
ent r e por t os brasi l ei ros e front ei ras naci onai s, ou que t r ans ponham os l i mi t es de Est a-
6 6
A r es pei t o da i mpr opr i edade e i nadequao do t e r mo "permisso" e mpr e ga do nas referi das novas al neas,
vi de o que di s s emos no Cap t ul o IV, no t pi co at i nent e ao at o admi ni s t r at i vo de per mi s s o.
do ou Terri t ri o; de servi os de t r anspor t e rodovi ri o i nt er est adual e i nt er naci onal de
passagei ros; de por t os mar t i mos, fl uvi ai s e l acust res (inciso XII).
Em t odas essas at i vi dades, a Uni o que det m o monopl i o da at i vi dade eco-
nmi ca. Em mui t as del as, como j se pde observar, pode a Uni o at r i bui r a expl orao
di r et a a t ercei ro at ravs de del egao.
VI I SMULAS
Smul a 646: Ofende o princpio da livre concorrncia lei municipal que impede a insta-
lao de estabelecimentos comerciais do mesmo ramo em determinada rea.
CONTROLE DA
ADMINISTRAO PBLICA
I INTRODUO
1 Cont rol e Poltico e Cont rol e Admi ni st rat i vo
O cont r ol e do Est ado pode ser exerci do at ravs de duas formas di st i nt as, que
mer ecem ser desde l ogo di ferenci adas.
De um l ado, t emos o controle poltico, aquel e que t em por base a necessi dade de
equi l bri o ent r e os Poder es est r ut ur ai s da Repbl i ca - o Execut i vo, o Legislativo e o
Judi ci ri o. Nesse cont rol e, cujo del i neament o se encont r a na Const i t ui o, pontifica
0 si st ema de freios e cont r apesos, nel e se est abel ecendo nor mas que i ni bem o cresci-
me nt o de qual quer um del es em det r i ment o de out r o e que pe r mi t e m a compensao
de event uai s pont os de debi l i dade de um para no dei x-l o s ucumbi r fora de out r o.
So r eal ment e freios e cont r apesos dos Poderes pol t i cos.
Esse t i po de cont r ol e nasceu da clebre t eori a da separao de poder es, pr eco-
ni zada por LOCKE e MONTESQUI EU nos scul os XVII e XVIII. Est e l t i mo, em sua
obr a O esprito das leis, sust ent ava que era necessri o que um Poder det i vesse o out r o
e que t odos dever i am at uar har moni cament e. O poder sober ano uno e indivisvel,
mas suas funes devem ser diversificadas, e par a cada uma del as deve ser cri ado um
rgo pr pr i o, que vem a ser o Poder.
1
E nesse sent i do que di spe o art. 2
2
da CF: "So
Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio."
1
MACHADO PAUPRI O, Teoria geral do Estado, p. 242.
15
2
MANUEL MARI A DI EZ, Manual de der echo admi ni st r at i vo, p. 36.
3
RUY CI RNE LIMA, Pri nc pi os de di r ei t o admi ni st r at i vo, p. 2 1 .
* SEABRA FAGUNDES, O controle, cit., p. 4- 5.
Vri os so os casos que t r aduzem o cont rol e pol t i co do Est ado exerci do ent r e
os seus Poder es. O Execut i vo, por exempl o, cont rol a o Legislativo at ravs do vet o aos
proj et os or i undos desse Poder (art. 66, l
e
, CF). O Legislativo, a seu t ur no, cont r ol a
o Execut i vo at ravs da rejeio ao vet o do Chefe dest e Poder (art. 66, 4
a
, CF) . O Ju-
dicirio cont r ol a a ambos pel o cont rol e da legalidade e da const i t uci onal i dade de seus
at os. Mas, apesar di sso, o Chefe do Execut i vo que, exer cendo cont r ol e pol t i co sobr e
o Judi ci ri o, nomei a os i nt egr ant es dos mai s al t os Tri bunai s do pa s (art. 101, pargra-
fo ni co; art. 104, pargrafo ni co; art. 107, CF e t c ) . O Legislativo t a mb m cont rol a o
Judi ci ri o, como o caso do cont rol e financeiro e or ament r i o (art. 70, CF) .
O que ressal t a de t odos esses casos a demonst r ao do cart er que t e m o con-
t rol e pol t i co: seu objetivo a preservao e o equi l bri o das i nst i t ui es democr t i cas
do pa s.
O controle administrativo t em l i nhas di versas. Nel e no se pr ocede a ne nhuma
medi da par a est abi l i zar poder es pol t i cos, mas, ao cont rri o, se pr et ende alvejar os
rgos i ncumbi dos de exercer uma das funes do Est ado - a funo admi ni st r at i va.
Enquant o o cont r ol e pol t i co se rel aci ona com as i nst i t ui es pol t i cas, o cont rol e ad-
mi ni st r at i vo di reci onado s i nst i t ui es admi ni st r at i vas.
Esse cont r ol e admi ni st r at i vo se cons uma de vri os modos , podendo- s e exem-
plificar com a fiscalizao financeira das pessoas da Admi ni st r ao Di r et a e Indi ret a;
com a verificao de legalidade, ou no, dos at os admi ni st r at i vos; com a conveni nci a e
opor t uni dade de condut as admi ni st r at i vas et c. Todos os mecani s mos de cont r ol e nest e
caso so empr egados com vi st as funo, aos rgos e aos agent es admi ni st r at i vos.
Afinal, como bem acent ua DIEZ, se a Admi ni st r ao t em vri os fi ns, um del es, e dos
mai s i mpor t ant es, de cont r ol e de sua prpri a at i vi dade.
2
O controle poltico es t udado basi cament e no Di rei t o Const i t uci onal . No pr esen-
t e cap t ul o, est ar emos vol t ados mai s especi fi cament e para o cont r ol e admi ni st r at i vo
da Admi ni st r ao Pblica, mat r i a prpri a do Di rei t o Admi ni st r at i vo.
2 Fundament os
O cont r ol e admi ni st r at i vo da Admi ni st r ao Pbl i ca t e m doi s pi l ar es de s us -
t ent ao.
O pr i mei r o del es o princpio da legalidade, r econheci dament e o mai s i mpor t ant e
em t er mos de funo admi ni st rat i va. Part i ndo-se da pr emi ssa de que est a funo se
desenvol ve de forma subj acent e lei e que os agent es no t m aquel a vont ade livre que
caract eri za os part i cul ares em geral ,
3
no difcil per ceber que t udo quant o se pr ocesse
no mbi t o da Admi ni st r ao Pblica h de est ar adst r i t o ao que a lei det er mi na. Bem
anot a SEABRA FAGUNDES que admi ni st r ar aplicar a lei ex officio,
4
de modo que,
Cont r ol e da Admi ni s t r ao Pbl i ca 9 5 3
com mui t o mai or razo, ser necessri o que se possa t er mo i ns t r ument os eficientes
par a cont rol ar a l egal i dade das condut as admi ni st r at i vas.
O out r o pri nc pi o de relevo o das polticas administrativas, ou seja, o poder que
t em a Admi ni st r ao de est abel ecer suas di ret ri zes, suas met as , suas pr i or i dades e seu
pl anej ament o par a que a at i vi dade admi ni st r at i va seja des empenhada da forma mai s
eficiente e rpi da poss vel . Nest e pont o, no se pode per der de vi st a que o ni co alvo
da at i vi dade admi ni st r at i va t em que ser o i nt er esse pbl i co, e, sendo assi m, est e
me s mo i nt er esse que est ar a exigir o cont rol e da Admi ni st r ao, no s oment e em
sede de l egal i dade, mas t ambm no que diz respei t o aos obj et i vos a ser em al canados
at ravs da funo de gerir os negci os da col et i vi dade.
II CONTROLE
1 Sent i do
Podemos denomi nar de cont rol e da Admi ni st r ao Pbl i ca o conjunto de mecanis-
mos jurdicos e administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalizao e de reviso
da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder.
No concei t o aci ma so ressal t ados al guns i mpor t ant es el ement os .
Quando fazemos referncia a um conj unt o de mecani s mos j ur di cos e admi -
ni st rat i vos, desej amos realar o fato de que h formas j ur di cas de cont rol e, como o
caso do cont r ol e j udi ci al dos at os da Admi ni st r ao, e formas admi ni st r at i vas, como
, por exempl o, o pedi do de cert a comuni dade Prefei t ura par a o asf al t ament o de vias
pbl i cas de t r nsi t o.
A fiscalizao e a reviso so os el ement os bsicos do cont rol e. A fiscalizao
consi st e no poder de verificao que se faz sobre a atividade dos rgos e dos agent es
admi ni st rat i vos, bem como em relao finalidade pblica que deve servir de objetivo
para a Admi ni st r ao.
5
A reviso o poder de corrigir as condut as admi ni st rat i vas, seja
por que t enham vul ner ado nor mas legais, seja por que haja necessi dade de al t erar al guma
l i nha das polticas admi ni st rat i vas para que mel hor seja at endi do o i nt eresse coletivo.
A abr angnci a do cont rol e bem ampl a e alcana toda a atividade administrativa,
al canando assi m t odas as esferas de Poder, vale dizer, t odos os Poder es da Repbl i ca.
Sabemos que em t odos eles h servios admi ni st r at i vos, ai nda que, em al guns casos,
sejam servios de apoi o, e, por i sso mes mo, o cont rol e se exerce sobr e t odos os rgos
e agent es de cart er admi ni st r at i vo em t odos esses Poderes. Bom exempl o o dos at os
admi ni st r at i vos. Pr at i cam- se at os admi ni st r at i vos no Execut i vo, no Legislativo e no
Judi ci ri o, e sobre t odos eles ser possvel exercer o cont rol e. O me s mo se d em rela-
o gest o dos r ecur sos pbl i cos: assi m como essa gest o se d em t odos os Poderes,
em t odos eles que se exercer o cont rol e dessa gest o.
5
Sensvel necessi dade de ser exerci do mai or cont r ol e ai nda sobre os rgos
admi ni st r at i vos, o Const i t ui nt e, at ravs da EC n
Q
45/ 2004, que i mpl ant ou a Ref or ma
do Judi ci ri o, i nt r oduzi u no t ext o const i t uci onal di sposi t i vos em que foram cri ados o
Consel ho Naci onal de Just i a (art. 103-B) e o Consel ho Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i -
co (art. 130-A), a ambos compet i ndo o cont rol e da at uao admi ni st r at i va e financeira
do Judi ci ri o e do Mi ni st r i o Pbl i co e a funo de zelar pel a obser vnci a dos pri nc -
pi os admi ni st r at i vos i nscul pi dos no art. 37, da CF, inclusive quant o l egal i dade dos
at os de suas admi ni st r aes.
2 Objetivo
A funo de cont rol e t em i nt r nseca rel ao com o i nst i t ut o da garant i a j ur di ca.
De fato, embor a caiba Admi ni st r ao a tarefa de gerir o i nt er esse coletivo, no
ela livre par a faz-lo. Deve at uar sempr e em conf or mi dade com os padr es fixados
na lei e buscar, a t oda a fora, o i nt eresse da col et i vi dade.
Sendo assi m, os mecani smos de cont rol e vo assegur ar a garant i a dos admi ni s-
t r ados e da pr pr i a Admi ni st r ao no sent i do de ver al canados esses obj et i vos e no
ser em vul ner ados di rei t os subj et i vos dos i ndi v duos ne m as di ret ri zes admi ni st r at i vas.
Esse que const i t ui o seu objetivo.
E exat ament e at ravs do cont rol e que os admi ni st r ados e a Admi ni st r ao po-
dem aferir a l egi t i mi dade ou a conveni nci a das condut as admi ni st r at i vas, e por essa
razo essa possi bi l i dade espel ha, sem a menor dvi da, uma garant i a par a a mbos .
6
A nat ur eza j ur di ca do cont rol e a de princpio fundamental da Admi ni st r ao
Pblica.
O Decret o-l ei n
a
200/ 1967 - o est at ut o da reforma admi ni st r at i va federal - rela-
ci onou ci nco pri nc pi os f undament ai s aos quai s dever est ar at rel ada a Admi ni st r ao:
o pl anej ament o, a coordenao, a descent ral i zao, a del egao de compet nci a e o
cont r ol e.
7
Inseri do ent r e os pri nc pi os f undament ai s, o al udi do di pl oma legal pr et endeu
consi derar o cont rol e como i ndi spensvel execuo das at i vi dades admi ni st r at i vas
do Est ado, chegando me s mo a regi st rar que dever exercer-se em todos os nveis e em todos
os rgos.
8
Significa que o cont rol e, como pri nc pi o f undament al , com cart er de i ndi s-
pensabi l i dade, no pode ser r ecusado por ne nhum rgo admi ni st r at i vo. O esp ri t o da
lei i nverso, i st o , serve par a est i mul ar rgos e agent es a desenvol ver em mt odos
cada vez mai s eficientes par a um mel hor cont rol e da Admi ni st r ao.
6
7
Ar t . 6
e
, I a V.
8
Ar t . 13.
O pri nc pi o, conquant o esteja previ st o em legislao federal, deve ser obser vado
por t odas as demai s ent i dades federativas i ndependent ement e de lei, por que a gest o
de i nt er esses al hei os, como o caso da Admi ni st r ao, i mpl i ca nat ur al ment e a pr es-
t ao de cont as de aes e r esul t ados aos t i t ul ares dos me s mos i nt er esses, no caso a
col et i vi dade.
4 Classificao
4.1 Quanto Natureza do Controlador
A classificao do cont rol e quant o nat ur eza do cont rol ador, que das mai s
i mpor t ant es, leva em cont a os set ores f undament ai s do Est ado, razo por que, sob esse
aspect o, o cont r ol e pode ser legislativo, judicial ou administrativo.
O controle legislativo aquel e execut ado at ravs do Poder Legislativo sobre os
at os da Admi ni st r ao Pblica. Sendo o Poder de r epr esent ao popul ar, no poder i a
ret i rar-se a ele a funo fiscalizadora das condut as admi ni st r at i vas em geral. Exempl o
desse cont r ol e o exerci do pel os Tri bunai s de Cont as, rgos de cont r ol e financeiro
que i nt egr am o Legislativo das di versas esferas da federao.
O controle judicial o levado a efeito pel o Poder Judi ci ri o. Cabe a est e Poder a
deci so sobre a l egal i dade, ou no, de at os da Admi ni st r ao em geral, pr i nci pal ment e
em casos de conflitos de i nt er esses. Exempl o desse cont r ol e o exerci do por mei o de
aes j udi ci ai s nas quai s se di scut a sobre a l egal i dade de at os admi ni st r at i vos.
Por l t i mo, o controle administrativo o que se ori gi na da pr pr i a Admi ni st r ao
Pblica. Significa aquel e poder que t m os rgos que a compem, de fi scal i zarem e
r ever em seus pr pr i os at os, cont rol e, alis, nor mal ment e denomi nado de autotutela. A
revogao de um at o admi ni st r at i vo serve como exempl o desse t i po de cont r ol e.
4.2 Quanto Extenso do Controle
Sob o aspect o da ext enso do cont rol e, divide-se ele em interno e externo.
Controle interno aquel e exerci do por rgos de um Poder sobr e condut as ad-
mi ni st rat i vas pr oduzi das dent r o de sua esfera.
9
Desse modo, o cont r ol e que um rgo
mi ni st eri al exerce sobre os vrios depar t ament os admi ni st r at i vos que o compem se
caract eri za como i nt er no, e i sso por que t odos i nt egr am o Poder Execut i vo. No Judi -
cirio, por exempl o, cont rol e i nt er no o que a Cor r egedor i a exerce sobr e os at os dos
ser vent ur i os da J us t i a.
1 0
9
DI EZ, ob. e v. cit., p. 38.
1 0
Esse t i po de cont r ol e pr es ci nde de lei expr essa, por que a Cons t i t ui o, no art . 74, di s pe que os Pode-
res Execut i vo, Legi sl at i vo e Judi ci r i o devem mant er , i nt egr adament e, s i s t ema de cont r ol e i nt er no.
Ocor r e o controle externo quando o rgo fiscalizador se si t ua em Admi ni st r ao
di versa daquel a de onde a condut a admi ni st rat i va se or i gi nou.
1 1
E o cont r ol e ext er no
que d be m a medi da da har moni a que deve rei nar ent r e os Poderes, como o i mpe
o art . 2- da CF. Por envol ver aspect os que de al guma forma at enuam a i ndependnci a
ent r e el es, esse t i po de cont rol e est nor mal ment e cont empl ado na Const i t ui o. E o
caso do cont r ol e do Judi ci ri o sobre at os do Execut i vo em aes j udi ci ai s. Ou do Tri-
bunal de Cont as sobre at os do Execut i vo e do Judi ci ri o.
4.3 Quanto Natureza do Controle
A classificao qua nt o nat ur eza do cont r ol e f undada no cont edo de que
se r evest e o at o de cont r ol e. Nes s e aspect o, t emos o controle de legalidade e o controle
de mrito.
Controle de legalidade, como i nforma a pr pr i a expr esso, aquel e em que o r-
go cont r ol ador faz o confront o ent r e a condut a admi ni st r at i va e uma nor ma j ur di ca
vi gent e e eficaz, que pode est ar na Const i t ui o, na lei ou em at o admi ni st r at i vo i m-
posi t i vo de ao ou de omi sso. Verificada a i ncompat i bi l i dade da ao ou omi sso ad-
mi ni st r at i va com a nor ma j ur di ca i nci dent e sobre a espci e, deve ser revi st a a condut a
por ser i l eg t i ma.
1 2
O cont rol e de legalidade dos at os da Admi ni st rao pode ser i nt er no ou ext erno,
vale dizer, pode ser pr ocessado pel os rgos da mes ma Admi ni st r ao ou por rgos
de Poder di verso. Pode dizer-se, assi m, que Legislativo, Judi ci ri o e a prpri a Admi -
ni st rao podem exercer o cont rol e de legalidade. O Judi ci ri o, por exempl o, exami na
a legalidade de at os admi ni st rat i vos em mandado de segurana (art. 5
9
, LXIX, CF). O
Legislativo, pel o seu Tribunal de Cont as, aprecia a l egal i dade dos at os de admi sso de
pessoal (art. 71, III, CF). E a Admi ni st rao, em qual quer esfera, cont rol a a legalidade
de seus prpri os at os: se uma aut ori dade est adual age em desconf or mi dade com nor ma
j ur di ca vlida, pode o Secret ri o Est adual cont rol ar a l egal i dade da ao admi ni st rat i va.
Resul t ado desse cont r ol e pode ser, de um l ado, a confi rmao do at o ou, de ou-
t ro, a sua i nval i dao. So at os de confi rmao a homologao, a aprovao, o visto e ou-
t r os at os event ual ment e i nomi nados .
1 3
A invalidao cos t umei r ament e denomi nada
de anulao, t er mo que serve t ant o par a o Judi ci ri o, em aes j udi ci ai s, como para a
Admi ni st r ao. Pode ocorrer que a Admi ni st r ao pr oceda anul ao por mei o de at o
com desi gnao especfica, como, por exempl o, uma por t ar i a que anul e u ma condut a
admi ni st r at i va ant eri or. Port ari a ser o nome formal do at o, mas em seu cont edo es-
t ar a i nt eno admi ni st r at i va de proceder anul ao.
Controle de mrito o cont rol e que se cons uma pel a verificao da conveni nci a e
da opor t uni dade da condut a admi ni st rat i va. Nesse cont rol e, nada se quest i ona sobre a
1 1
1 2
O art . 103-A, 3
2
L
' 45/ 2004 ( Ref or ma do Judi ci r i o) , pr ev a anul ao
de at o admi ni s t r at i vo que of enda s mul a vi ncul ant e, ou l he d apl i cao i ndevi da. Trat a-se, poi s, de out r o
me c a ni s mo de cont r ol e de l egal i dade.
1 3
LCIA VALLE FI GUEI REDO faz refernci a aos doi s pr i mei r os (ob. cit., p. 232) .
l egal i dade da condut a; afere-se apenas se uma condut a ant er i or mer ece pr ossegui r ou
se deve ser revista.
O t er mo mrito, no Di rei t o Admi ni st r at i vo, t em si do empr egado, al gumas vezes,
em sent i do um pouco di verso do sent i do clssico. Quando se faz refernci a ao cont r ol e
de mr i t o, no ent ant o, a i nt eno consi derar aquel es aspect os da condut a admi ni s-
t rat i va suj ei t os val orao dos prpri os agent es admi ni st r at i vos. Significa, poi s, aqui l o
que mel hor, mai s conveni ent e, mai s opor t uno, mai s adequado, mai s j ust o, t udo,
enfim, par a propi ci ar que a Admi ni st r ao alcance seus fi ns.
O pont o que mai s mer ece at eno nesse t i po de cont r ol e resi de na compet nci a
par a exerc-l o. Com efeito, o cont rol e de mr i t o privativo da Administrao Pblica e,
l ogi cament e, no se s ubmet e si ndi cabi l i dade no Poder Judi ci r i o.
1 4
A razo si m-
pl es. Se esse cont r ol e t em por obj et o a avaliao de condut as admi ni st r at i vas, h de
t r aduzi r cert a di scri ci onari edade at ri bu da aos rgos admi ni st r at i vos. Soment e a est es
i ncumbe pr oceder a essa val orao, at por que est a i nt ei r ament e admi ni st r at i va. Ao
Judi ci ri o s oment e cabvel o cont rol e de legalidade, vez que const i t ui sua funo
deci di r sobr e os conf r ont os ent r e as condut as admi ni st r at i vas e as nor ma s j ur di cas,
como vi mos aci ma.
O cont rol e de mr i t o ul t i mado at ravs de at os de confi rmao de condut a
(aprovao, confi rmao e t c ) , quando est a no preci sa ser revista. Se a Admi ni st r ao
ent ender que deve rever a condut a anterior, dar-se- o i nst i t ut o da revogao. Revogao,
por t ant o, o mei o de que se socorre a Admi ni st r ao par a desfazer si t uaes admi ni s-
t rat i vas ant eri ores, t endo em vista critrios de cunho excl usi vament e admi ni st r at i vos.
1 5
A r espei t o desse t ema, t em surgi do al guma pol mi ca acerca da possi bi l i dade
de cont r ol e j udi ci al sobre as denomi nadas polticas pblicas. E que, em regra, t ai s pol-
ticas caract eri zam-se como at i vi dade admi ni st rat i va, de forma que s oment e Admi -
ni st rao caber i nst i t u -l as e execut -l as. No ent ant o, a ineficincia admi ni st r at i va
t em per mi t i do que o Judi ci ri o profira deci ses que pr ovocam i ngernci a no campo da
Admi ni st r ao. Col i dem, no caso, os pri nc pi os da separao de Poder es e da efetivi-
dade const i t uci onal . De qual quer modo, embor a possa acei t ar-se a referida i ngernci a
em det er mi nadas si t uaes, em out r as a pr et enso det er mi nat i va di ri gi da a rgos ad-
mi ni st r at i vos se revel a j ur i di cament e i mposs vel e, cons equent ement e, i nexequ vel .
1 6
4.4 Quanto ao mbito da Administrao
Quant o ao mbi t o da Admi ni st r ao, classificao que consi der a os doi s seg-
ment os bsi cos da es t r ut ur a admi ni st rat i va, o cont rol e pode ser por subordinao ou por
vinculao.
1 4
No me s mo s ent i do, e de f or ma expr essa, HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 572.
1 5
Sobr e a anul ao e a r evogao, j nos mani f es t amos por ocasi o do e s t udo dos at os admi ni s t r at i vos
( Cap t ul o IV).
1 6
Sobr e o t ema, v. nos s o t r abal ho "Polticas pblicas e pretenses judiciais determinativas", na obr a col et i va
Polticas pblicas. Possi bi l i dades e l i mi t es, Fr um, 2008, p. 107- 125.
O controle por subordinao o exerci do por mei o dos vri os pat amar es da hi erar-
qui a admi ni st r at i va dent r o da mes ma Admi ni st r ao. Decor r e da rel ao de subor di -
nao que exi st e ent r e os di versos rgos pbl i cos, a qual per mi t e ao rgo de gr adua-
o super i or fiscalizar, or i ent ar e rever a at uao de rgos de me nor hi er ar qui a. Esse
cont r ol e t i pi cament e i nt er no, por que os rgos per t encem, como regra, me s ma
pessoa. Exempl o: o cont r ol e exerci do por um depar t ament o admi ni st r at i vo muni ci pal
sobre suas di vi ses; ou de cada diviso sobre as sees que a i nt egr am.
De out r o l ado, no controle por vinculao o poder de fiscalizao e de revi so
at r i bu do a uma pessoa e se exerce sobre os at os prat i cados por pessoa di versa. Tem,
por t ant o, cart er ext er no. Esse cont rol e o mai s c omum na rel ao ent r e as pessoas da
Admi ni st r ao Indi ret a e a respect i va Admi ni st r ao Di ret a. Como sabi do, aquel as
pessoas est o vi ncul adas a est a, sendo, em conseqnci a, por est a cont r ol adas. Esse
poder fi scal i zat ri o que se denomi na de cont rol e por vi ncul ao. Como exempl o: o
Banco do Brasil, como soci edade de economi a mi st a, sofre cont r ol e por vi ncul ao por
par t e da Uni o Federal, at ravs do Mi ni st ri o da Fazenda.
4.5 Quanto Oportunidade
No que se refere ao mome nt o em que exerci do, o cont r ol e pode ser prvio,
concomitante ou posterior.
O controle prvio (ou a priori) o exerci do ant es de consumar - se a condut a ad-
mi ni st rat i va. Tem, por isso, nat ur eza prevent i va. Se det er mi nada ao admi ni st r at i va
de engenhar i a depender de aprovao do rgo t cni co super i or par a ser execut ada,
haver a cont rol e prvi o.
Controle concomitante aquel e que se pr ocessa medi da que se vai desenvol vendo
a condut a admi ni st r at i va. Esse cont rol e t em aspect os prevent i vos e repressi vos, con-
forme o andament o da at i vi dade admi ni st rat i va. Como exempl o desse cont rol e, pode-
mos citar a fi scal i zao dos agent es pbl i cos no cur so da execuo de obr as pbl i cas.
1 7
Fi nal ment e, o controle posterior (ou a posteriori) t em por obj et i vo a revi so de at os
j prat i cados, quer par a o fi m de confi rm-l os, quer par a corri gi -l os.
1 8
As aes j udi -
ciais, por exempl o, so i ns t r ument os de cont rol e a posteriori dos at os admi ni st r at i vos:
pr i mei r o, o at o prat i cado, e s oment e depoi s que o Judi ci ri o apreci a sua l egal i dade.
4.6 Quanto Iniciativa
Nest a classificao, o pont o di st i nt i vo est na or i gem do cont r ol e. Sob esse as-
pect o, o cont rol e di vi de-se em de ofcio ou provocado.
Controle de ofcio o execut ado pel a prpri a Admi ni st r ao no regul ar exerccio
de suas funes. Ni ngum preci sa deflagrar o cont rol e; os pr pr i os rgos admi ni st r a-
1 7
A hi pt es e, i ncl usi ve, est expr essa no art . 67 da Lei n
a
8. 666/ 1993 - o Es t at ut o dos Cont r a t os e Lici-
t aes.
1 8
tivos o fazem. o cont r ol e de ofcio que caracteriza o poder de aut ot ut el a da Admi ni s -
t rao. Exempl o: se um di r et or de coordenadori a-geral reforma, por sua iniciativa, at o
de uma coor denador i a- r egi onal , sua subor di nada, est ar exer cendo cont r ol e de ofcio.
J o controle provocado aquel e deflagrado por t ercei ro. Est e pos t ul a a revi so
de condut a admi ni st r at i va i nvocando quai s as razes que escor am o pedi do revi si o-
nal. Mel hor exempl o o dos recursos admi ni st r at i vos. Se al gum depar a at o ilegal
ou i nconveni ent e da Admi ni st r ao, t oma a iniciativa de solicitar seja ele revi st o pel a
aut or i dade superi or.
III CONTROLE ADMINISTRATIVO
1 Sent i do
Na classificao dos cont rol es quant o nat ureza do rgo cont rol ador, di vi di mos
o cont rol e em legislativo, judicial e admi ni st rat i vo. Trat aremos nest e t pi co dest e l t i mo
t i po de cont rol e, reservando t pi cos adi ant e para cada um dos demai s cont rol es.
Cont rol e admi ni st rat i vo o exercido pelo Executivo e pel os rgos admi ni st rat i -
vos do Legislativo e do Judicirio para o fim de confirmar, rever ou al t erar condut as in-
t ernas, t endo em vista aspect os de legalidade ou de conveni nci a par a a Admi ni st rao.
O fator de i mpor t nci a nesse t i po de cont rol e o r econheci ment o de que o
poder de fi scal i zar e de rever ocorre dent r o da me s ma es t r ut ur a de Poder. Em out r as
pal avras, t r at a- se de cont rol e i nt er no, por que cont r ol ador e cont r ol ado per t encem
me s ma or gani zao.
1 9
Esse aspect o i nt er no que per mi t e se r econhea na espci e a conheci da prerro-
gativa de autotutela conferi da aos rgos da Admi ni st r ao. Havendo condut as ilegais
ou i nconveni ent es, a ela me s ma cabe invalid-las ou revog-l as. O Supr emo Tri bunal
Federal , nas Smul as 346 e 473, j dei xou assent ada essa possi bi l i dade e be m i dent i -
fi cadas as formas de desf azi ment o.
2 0
2 Objetivos
So t r s os obj et i vos do cont rol e admi ni st r at i vo.
O pr i mei r o del es o de confirmao, pel o qual at os e compor t ament os admi ni s-
t rat i vos so dados pel a Admi ni st r ao como l eg t i mos ou adequados. Exempl o: o at o
de confi rmao de aut uao fi scal , quando o aut uado alega i l egal i dade do at o.
1 9
Do me s mo p e n s a me n t o DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 548.
2 0
O cont r ol e admi ni s t r at i vo e ma na do pr pr i o si st ema nor mat i vo e guar da s i nt oni a com a nat ur eza da
at i vi dade admi ni s t r at i va. Tem si do cons i der ado t o r el evant e que al gumas Cons t i t ui es Es t aduai s dedi cam
cap t ul o espec fi co ao t ema. E o caso da Cons t i t ui o do Es t ado do Ri o de J anei r o, que t r at a do cont r ol e
admi ni s t r at i vo em di sposi es especi ai s - os ar t s. 79 a 81 ( si t uados na Seo II, do Cap t ul o IV, do T t ul o III,
est e per t i nent e or gani zao es t adual ) .
O s egundo o de correo, em que a Admi ni st r ao, consi der ando ilegal ou
i nconveni ent e a condut a ou o at o, provi denci a a sua r et i r ada do mu n d o j ur di co e
pr ocede nova condut a, agora compat vel com a l egal i dade ou com a conveni nci a
admi ni st r at i vas. Se o Poder Pbl i co, para exemplificar, revoga aut ori zao de est aci o-
nament o, est corri gi ndo o at o ant eri or quant o s novas condi es de conveni nci a
par a a Admi ni st r ao.
Fi nal ment e o de alterao, at ravs do qual a Admi ni st r ao ratifica uma par t e e
subst i t ui out r a em rel ao ao que foi pr oduzi do por rgos e agent es admi ni st r at i vos.
Exempl o: por t ar i a que al t era local de at endi ment o de servi o pbl i co, mas ma nt m o
me s mo hor r i o ant eri or.
3 Meios de Cont rol e
De nada adi ant ar i a possi bi l i t ar-se o cont rol e admi ni st r at i vo se no houvesse
os mei os i dneos a ser em ut i l i zados para esse objetivo. Os mei os de cont r ol e so i ns-
t r ument os j ur di cos que concret i zam, efet i vament e, a possi bi l i dade de ser efet uado o
cont rol e admi ni st r at i vo. Vejamos quai s so esses i ns t r ument os .
3.1 Controle Ministerial
O cont r ol e mi ni st eri al o exerci do pel os Mi ni st r i os sobr e os r gos de sua
est r ut ur a admi ni st r at i va e t ambm sobre as pessoas da Admi ni st r ao I ndi r et a federal.
Naquel e caso o cont rol e i nt er no e por subor di nao e nest e ext er no e por vi ncul a-
o. Quando se exerce sobre as ent i dades da admi ni st r ao descent r al i zada recebe a
denomi nao especfica de superviso ministerial, previ st a no Decret o-l ei n- 200/ 1967,
cujo art. 19 es t ampa a regra de que "todo e qualquer rgo da administrao federal, direta
ou indireta, est sujeito superviso do Ministro de Estado competente".
A despei t o do t eor da lei, a expr esso superviso ministerial, que par ece abr an-
ger admi ni st r ao di r et a e i ndi ret a, mai s empr egada no sent i do do cont r ol e que a
Uni o, at ravs dos Mi ni st r i os, exerce sobre as pessoas descent r al i zadas f eder ai s.
2 1
Esse t i po de cont rol e, claro, aplicvel na esfera federal, mas nos Est ados e nos Mu-
ni c pi os c omum que as Secret ari as, que nessas esferas cor r es pondem aos Mi ni st -
ri os, de s e mpe nhe m i dnt i co papel . Tudo depender , t odavi a, da or gani zao adot ada
na pessoa federat i va.
3.2 Hierarquia Orgnica
A hi er ar qui a orgni ca cor r esponde ao si st ema organi zaci onal da Admi ni st r ao
que encerra a exi st nci a de escal onament o compost o de vri os pat amar es, f or mando o
que se denomi na nor mal ment e de via administrativa.
2 1
Essa hi er ar qui a, consi der ada por al guns como um dos poder es admi ni st r at i vos,
const i t ui um dos mei os de cont rol e admi ni st r at i vo por que del a decor r e o pri nc pi o
pel o qual agent es de grau super i or t m o poder fiscalizatrio e revi si onal sobre agent es
de menor grau.
Sendo assi m, a Admi ni st r ao, at ravs dessa via admi ni st r at i va, exerce o con-
t rol e de ofcio ou provocado, de l egal i dade ou de mr i t o, prvi o, concomi t ant e ou
post er i or sobr e suas pr pr i as at i vi dades. E o caso, por exempl o, em que o gover nador
de um Est ado t em o poder de fiscalizar a at uao de seus subor di nados, r evendo sua
at i vi dade de modo a adequ-l a aos fins admi ni st r at i vos, seja por que foi ela cont rri a a
al guma nor ma j ur di ca, seja por que h conveni nci a e opor t uni dade na revi so.
3.3 Direito de Petio
Out r o rel evant e i ns t r ument o de cont rol e admi ni st r at i vo o di rei t o de pet i o.
Consi st e esse di rei t o, de l ong nqua t radi o inglesa, na facul dade que t m os indiv-
duos de formul ar aos rgos pbl i cos qual quer t i po de post ul ao, t udo como decor-
rnci a da pr pr i a ci dadani a.
A Cons t i t ui o em vi gor cont empl a o di r ei t o de pet i o ent r e os di r ei t os e ga-
r ant i as f undament ai s , est abel ecendo no art. 5, XXXIV, "a", ser a t odos assegur ado
"o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso
de poder".
Avul t a observar que esse di rei t o t em gr ande ampl i t ude. Na ver dade, quando ad-
mi t e que seja exerci do par a a "defesa de di rei t os", no di scr i mi na que t i po de di rei t os,
o que t or na admi ss vel a i nt er pr et ao de que abr ange di rei t os i ndi vi duai s e coletivos,
pr pr i os ou de t ercei ros, cont ant o que possa refletir o poder j ur di co do i ndi v duo de
dirigir-se aos rgos pbl i cos e del es obt er a devi da r es pos t a.
2 2
Como lgico, o di rei t o de pet i o no pode mascar ar qual quer forma de abuso
por par t e do i nt er essado. A Const i t ui o pr ot ege o uso do di rei t o, e no o abuso. Por
isso, as pet i es devem ser, como regra, escritas e no devem cont er expr esses ofensi-
vas e di famat ri as. No so consi deradas lcitas as pet i es cl andest i nas ou anni mas,
como bem consi gna PI NTO FERREI RA.
2 3
Fora isso, pode m cont er pedi dos revi si onai s,
quei xas, spl i cas, sugest es e correo de erros e a bus os .
2 4
Demons t r ada est , por t an-
t o, a ampl i t ude do di rei t o.
Cui da-se, i ndi scut i vel ment e, de um dos mai s rel evant es e t radi ci onai s mecani s-
mos de cont r ol e admi ni st r at i vo.
2 2
Reaf i r mamos aqui o que j dei xamos cons i gnado qua nt o ao di r ei t o de pos t ul ar j unt o aos r gos pbl i -
cos. Al guns servi dores menos esclarecidos cos t umam negar-se a receber pet i es de admi ni st r ados. Tal at uao
ilegtima. O r ecebi ment o dos pedi dos obri gat ri o, ai nda que event ual ment e cont enha al gum absur do. Cabe
Admi ni st r ao, no mxi mo, indeferir o pedi do, se for o caso. Me s mo que o faa, por m, o i nt er essado t er
exerci do seu di rei t o de pet i o.
2 3
Comentrios, cit., v. I, p. 138.
2 4
PI NTO FERREI RA, ob. e v. cit., p. 139.
3.4 Reviso Recursal
Como i ns t r ument o de cont rol e admi ni st rat i vo, a revi so recursal significa a pos -
si bi l i dade de event uai s i nt er essados se i nsur gi r em f or mal ment e cont r a cert os at os da
Admi ni st r ao, lesivos ou no a di rei t o prpri o, mas s empr e al vi t rando a reforma de
det er mi nada condut a.
Esse mei o de cont r ol e pr ocessado at ravs dos recursos administrativos, mat r i a
que, mar cada por mui t as si ngul ari dades, ser est udada em separ ado a seguir.
3.5 Controle Social
Moder nament e as nor mas j ur di cas, t ant o const i t uci onai s como legais, t m con-
t empl ado a possi bi l i dade de ser exerci do cont rol e do Poder Pbl i co, em qual quer de
suas funes, por s egment os or i undos da soci edade. E o que se confi gura como controle
social, assi m denomi nado j us t ament e por ser uma forma de cont r ol e exgeno do Poder
Pbl i co nasci do das di versas demandas dos grupos soci ai s.
Cui da-se, sem dvi da, de poder oso i ns t r ument o democr t i co, per mi t i ndo a efe-
tiva part i ci pao dos ci dados em geral no pr ocesso de exerccio do poder. E bem de
ver, no ent ant o, que, conquant o semel hant e modal i dade de cont r ol e se venha reve-
l ando apenas i nci pi ent e, j se vi sl umbr a a exi st nci a de mecani s mos j ur di cos que,
gr adat i vament e, vo i nser i ndo a vont ade social como fator de avaliao par a a criao,
o des empenho e as met as a ser em al canadas no mbi t o de al gumas pol t i cas pbl i cas.
Em rel ao funo legislativa, t radi ci onal o i ns t r ument o da iniciativa popular
(art. 61, 2, CF), mui t o embor a no seja empr egado com a freqnci a pr opor ci onal
quant i dade de pr opost as legislativas exigidas pel as i nmer as demandas soci ai s.
A ampl i ao do cont rol e social, ent r et ant o, t em i nci di do de forma mai s expr es-
siva sobre & funo administrativa, ou seja, sobre o Est ado- Admi ni st r ao. A Const i t ui -
o prev, por exempl o, a edi o de lei que regul e as formas de part i ci pao do usur i o
na admi ni st r ao di ret a e i ndi ret a (art. 37, 3). O me s mo sucede em rel ao s aes
e servi os de sade, cujo si st ema deve admi t i r a part i ci pao da comuni dade (art. 198,
III, CF) . A part i ci pao social t ambm previ st a no si st ema da segur i dade social, ao
qual se deve conferir cart er democr t i co e cogest o ent r e Admi ni st r ao e admi ni s-
t r ados (art. 194, VII).
Em sede i nfraconst i t uci onal , a legislao t a mb m t em vol t ado suas at enes
par a o cont rol e social. gui sa de exempl o, a Lei n
2
10. 257/ 2001 ( Est at ut o da Ci dade)
inclui, dent r e os obj et i vos da poltica urbana, a gesto democrtica com a part i ci pao
das comuni dades na formul ao, execuo e acompanhament o dos pl anos de desen-
vol vi ment o ur bano (art. 2-, II). A Lei n
2
11. 445/ 2007 expressa, como pri nc pi o, o
controle social (art. 2
2
, X), que define como sendo os mecani s mos que gar ant em socie-
dade i nformaes e part i ci pao na formulao, pl anej ament o e avaliao dos servi os
de s aneament o bsi co (art. 3
2
, IV). A Lei n
2
9. 784/ 1999, que regul a o pr ocesso admi -
ni st rat i vo federal, admi t e, em si t uaes de i nt eresse geral, a consulta pblica (art. 31) e
Cont r ol e da Admi ni s t r ao Pbl i ca 963
a audincia pblica (art. 32), i ns t r ument os rel evant es de cont r ol e social e part i ci pao
comuni t r i a nas at i vi dades da Admi ni st r ao. Por l t i mo, a Lei n
s
12. 587/ 2012 previ u
a part i ci pao da soci edade civil no pl anej ament o, fiscalizao e avaliao da Poltica
Naci onal de Mobi l i dade Urbana, at ravs de (a) rgos col egi ados const i t u dos de re-
pr esent ant es do governo, da soci edade e dos oper ador es dos servi os; (b) ouvi dori as;
(c) audi nci as e consul t as pbl i cas; e (d) pr ocedi ment os si st emt i cos de comuni cao,
avaliao e pr est ao de cont as (art. 15).
A efetivao do cont rol e social pode ocorrer basi cament e de duas formas. De
um l ado, o controle natural, execut ado di r et ament e pel as comuni dades , quer at ravs
dos pr pr i os i ndi v duos que as i nt egr am, quer por mei o de ent i dades r epr esent at i vas,
como associ aes, fundaes, si ndi cat os e out r as pessoas do t ercei ro setor. De out r o, o
controle institucional, exerci do por ent i dades e rgos do Poder Pbl i co i nst i t u dos par a
a defesa de i nt er esses gerais da coletividade, como o caso do Mi ni st r i o Pbl i co, dos
Procons, da Defensori a Pblica, dos rgos de ouvi dori a e out r os do gner o.
Os exempl os significativos aci ma menci onados de mons t r a m o pr ocesso de evo-
l uo do controle social, como mei o democr t i co de part i ci pao da soci edade na gest o
do i nt er esse pbl i co. Trata-se, com efeito, de um processo, em que cada et apa r epr esen-
t a um fator de ampl i ao desse t i po de cont rol e. Urge, ent r et ant o, que o Poder Pbl i co
r eduza cada vez mai s sua pos t ur a de i mposi o vertical, admi t i ndo a cogest o comuni -
tria das at i vi dades de i nt er esse coletivo, e que a soci edade t a mb m se organi ze par a
realar a expr esso de sua vont ade e a i ndi cao de suas demandas , fazendo-se ouvi r e
respei t ar no mbi t o dos poder es est at ai s.
2 5
3.6 Outros Instrumentos Legais
Em vi r t ude dos numer os os fatos que t m pr ovocado gr andes prej u zos Ad-
mi ni st r ao, nor mal ment e em decorrnci a de agent es que pr at i cam at os qualificados
como de i mpr obi dade admi ni st rat i va, t em o l egi sl ador edi t ado al guns di pl omas legais,
r egul ament ador es da Const i t ui o, com o pr opsi t o de exercer cont r ol e mai s efetivo
sobre os rgos e agent es pbl i cos.
Um desses di pl omas a Lei Compl ement ar n- 101, de 4. 5. 2000, que est abe-
lece nor mas de fi nanas pbl i cas vol t adas par a a r esponsabi l i dade na gest o fi scal ,
r egul ament ando o art . 163, I, (finanas pbl i cas) e o art. 169, da Const i t ui o. O
gr ande obj et i vo desse di pl oma resi de na obt eno de equi l bri o nas cont as pbl i cas,
par a t ant o pr eveni ndo ri scos e corri gi ndo desvi os, t udo medi ant e o c umpr i me nt o de
met as de r esul t ados ent r e recei t a e despesa. A lei i nst i t ui l i mi t es e condi es par a a
gerao de despesas com pessoal e com a segur i dade social, be m como com a r ennci a
de recei t as, cont endo t a mb m regras sobre as d vi das consol i dada e mobi l i ri a, ope-
raes de cr di t o e out r as do gner o. Trat a-se de di pl oma avanado e i ndi spensvel
no cenr i o do pa s, s obr et udo no que t ange ao cont r ol e de despesas de pessoal , est as
de mont a nt e s el evad ssi mos e r esul t ant es de descal abro admi ni st r at i vo causado pel os
di ri gent es das ent i dades da federao.
2 5
Sobr e a mat r i a, cons ul t e- s e FABRCIO MOTTA, Funo normativa, cit., p. 247- 256.
A EC n
2
40, de 29. 5. 2003, al t erou a redao do i nci so V do art. 163, da Const i -
t ui o, par a admi t i r que lei compl ement ar venha a di spor sobr e "fiscalizao financeira
da administrao pblica direta e indireta". O di sposi t i vo se encont r a dent r o do cap t ul o
dest i nado s finanas pbl i cas, de modo que a modi fi cao const i t uci onal t eve por i n-
t ui t o per mi t i r que lei compl ement ar i nst i t ua, regul e e defina novos mei os de cont r ol e
da admi ni st r ao, vol t ados agora para a at i vi dade financeira. Por consegui nt e, a lei
previ st a no art . 163 da CF t em mai or ampl i t ude que a LC n
a
101/ 2000, j que est a foi
vol t ada especi fi cament e par a a responsabi l i dade na gest o fiscal.
So t odos mecani s mos de cont rol e admi ni st r at i vo, mas , como j acent uamos
ant er i or ment e, de nada val ero se no houver real del i berao de i mpl ement - l os.
Cabe, poi s, aos gover nant es adot ar as medi das concret as par a fi scal i zar sua pr pr i a
admi ni st r ao, poi s que s oment e assi m observaro as nor mas const i t uci onai s vol t adas
par a tal finalidade.
4 Recursos Admi ni st rat i vos
4.1 Sentido
Recursos administrativos so os mei os formais de cont r ol e admi ni st r at i vo, at ravs
dos quai s o i nt er essado post ul a, j unt o a rgos da Admi ni st r ao, a revi so de det er-
mi nado at o admi ni st r at i vo.
Anal i semos os el ement os do concei t o. De incio, esse i ns t r ument o t em que ser
formal, j que a via admi ni st rat i va, por onde t er t r ami t ao, sujeita-se ao pri nc pi o da
publ i ci dade e do formal i smo, em relao aos quai s s oment e em si t uaes excepci onai s
uma at i vi dade pode dei xar de ser formalizada. A forma, alis, const i t ui garant i a para a
Admi ni st r ao e par a o admi ni st r ado.
O out r o el ement o o i nconf or mi smo do i nt er essado. Qua ndo o admi ni s t r ado
se v benefi ci ado por al gum at o da Admi ni st r ao, no t em i nt er esse recursal , por que
nada pr et ende ver r ef or mado. O f undament o da via recursal a cont r ar i edade do at o
com al gum i nt er esse do admi ni st r ado. E nesse mome nt o que ut i l i za o r ecur so admi -
ni st r at i vo.
2 6
Ficou t ambm dest acado no concei t o que o r ecur so t r ami t a pel a via admi ni st r a-
tiva. Significa di zer que o per cur so se d pel os di versos rgos que compem o escal o-
nament o organi zaci onal da Admi ni st r ao e dent r o dest a o pedi do resol vi do. No h,
por t ant o, na hi pt ese, qual quer i ngernci a da funo j uri sdi ci onal para a obt eno do
r esul t ado pr et endi do pel o r ecur s o.
2 7
A sol uo se exaure na via admi ni st r at i va.
2 6
Esse aspect o be m sal i ent ado por MARCELO CAETANO (Manual, cit., t . II, p. 1240) .
2 7
De i xa mos r eal ado es s e fat o par a mos t r a r que no Poder J udi ci r i o t a mb m exi s t e a vi a a dmi ni s t r a t i -
va e as a ut or i da de s qu e de c i de m s obr e os r ecur s os exer cem f uno admi ni s t r at i va, me s mo qu e s eu car go
sej a da Ma gi s t r a t ur a , c o mo o caso do Cor r e ge dor ou do pr pr i o Pr e s i de nt e do Tr i bunal . Se o r e s ul t a do
4.2 Fundamentos e Objetivo
Os r ecur sos admi ni st r at i vos t m supor t e em t r s f undament os bsi cos: (1) o
si st ema de hi er ar qui a orgnica; (2) o exerccio do di rei t o de pet i o; (3) a garant i a do
cont r adi t r i o e ampl a defesa.
De fato, o escal onament o de rgos e agent es, const i t ut i vo da hi er ar qui a, que
possi bi l i t a ao i nt er essado r equer er a reapreci ao, por aut or i dade ou r go superi or,
de at o ou condut a de agent es ou rgos inferiores. Desse modo, cabe, como regra, ao
agent e hi er ar qui cament e super i or o poder revisional sobre a conduta de seus subordinados.
Essa forma de cont r ol e i nt er essa no s ao recorrent e, que desej a ver al t er ado um at o
admi ni st r at i vo, como pr pr i a Admi ni st r ao, que deve t er i nt er esse em averi guar
t odas as razes t razi das pel o r ecor r ent e, i mpugnando a at uao admi ni st r at i va.
2 8
Tambm f undament o dos recursos admi ni st r at i vos o di rei t o de pet i o, pr e-
vi st o no art. 5
a
, XXXIV, "a", da CF. Quando o exami namos nes t e me s mo cap t ul o,
dest acamos ser o di rei t o de pet i o um dos mei os de cont r ol e admi ni st r at i vo. Aqui
prop ci a a ext enso do sent i do em or dem a ser esse di rei t o consi der ado como fun-
dament o dos r ecur sos, por que os recursos no so seno um meio de postulao formulado
normalmente a um rgo administrativo superior. Ora, a noo que encer r a o di rei t o de
pet i o ampl a e l ogi cament e abrange t ambm os pedi dos revi si onai s, como so os
recursos admi ni st r at i vos. Podemos, assi m, concl ui r que os r ecur sos so uma forma de
exercer o di rei t o de pet i o, no podendo os i ndi v duos, em conseqnci a, encont r ar
bices par a sua i nt erposi o.
O art. 5
e
, LV, da CF, assi nal a cl ar ament e o t ercei ro f undament o dos r ecur sos,
di spondo ser assegur ado o di rei t o de ampl a defesa e cont r adi t r i o com os meios e recursos
a ela inerentes. O t ext o dei xa claro que o pri nc pi o da ampl a defesa no est ar compl et o
se no se garant i r ao i nt er essado o di rei t o de i nt erposi o de r ecur sos. Com efeito,
hi pt eses de ar bi t r ar i edades e condut as abusi vas por par t e de ma us admi ni st r ador es
devem ser corri gi das pel os agent es superi ores, e para que o i nt er essado leve sua pr e-
t enso a est es cer t ament e se socorrer do i nst i t ut o recursal . Cercear o r ecur so, por t an-
t o, desnat ur ar i ndevi dament e o f undament o per t i nent e ao pr pr i o di r ei t o de defesa.
Em rel ao ao objetivo, no difcil observar que os r ecur sos, como mei o de
i mpugnao de condut as admi ni st rat i vas, no so i nt er post os pel os i nt er essados sem
que haja uma fi nal i dade especial a ser al canada pel o r ecor r ent e.
O obj et i vo do r ecur so t em apr oxi mada relao com a condi o pr ocessual do
i nt er esse de recorrer. Sempr e que o i nt er essado i nt er pe um r ecur so admi ni st r at i vo
pr et ende a reviso de uma conduta ou de um ato da Administrao. O objetivo, poi s, o
de reviso, reforma ou al t erao de al guma si t uao admi ni st r at i va que o r ecor r ent e
for desf avor vel ao r e c or r e nt e , pode r el e val er - se da ao j udi ci al , e ne s s e cas o o J udi ci r i o vai fi gurar
c o mo r go t i t ul ar de f uno j ur i s di ci onal .
2 8
GUI DO E POTENZA enf ocam esse aspect o, de mons t r a ndo que o admi ni s t r ador se i nt er es s a em exa-
mi na r "al cuni s t r ume nt i gi uri di ci i donei a r i condur e sul s ent i er o del i a l egal i t e dei buon us o dei pot er e
di scr ezi onal e gli at t i che se ne s i ano al l ont anat i " ( Manual e de di r i t t o ammi ni s t r at i vo, p. 637) .
ent ende ilegal ou i nadequada ao i nt er esse pbl i co. Se i nexi st e esse objetivo, o i nt er es-
sado no t em por que i nt er por qual quer recurso.
A revi so da deci so admi ni st r at i va pode t er como f undament o a cont r ar i edade
a enunci ado de smula vinculante. Se o r ecor r ent e apr esent ar al egao dessa nat ur eza, a
aut or i dade que prat i cou o at o i mpugnado, bem como aquel a compet ent e par a j ul gar o
r ecur so, devero explicitar cl ar ament e os motivos de sua deci so, vi st o que tal si t uao
per mi t e ao i nt er essado pr omover reclamao j unt o ao STF par a que t ai s aut or i dades
sej am obri gadas a adequar suas fut uras aes ao di spost o na s mul a cont rari ada. o
que emana da Lei n
2
9. 784/ 1999, com a al t erao da Lei n
e
11. 417/ 2006, que r egul ou
o art. 103-A da Cons t i t ui o.
2 9
4.3 Natureza Jurdica
A nat ur eza j ur di ca dos r ecur sos admi ni st r at i vos a de meio formal de impugnao
de atos e comportamentos administrativos.
E um mei o de i mpugnao por que serve como i ns t r ument o de exerccio do di -
rei t o de pet i o pel o i nt er es s ado.
3 0
Al m di sso, formal por que deve ser i nt er post o
por pet i o escri t a e devi dament e pr ot ocol ada na repart i o admi ni st r at i va, obser van-
do-se o pri nc pi o da publ i ci dade e do formal i smo a que se s ubmet e a Admi ni st r ao. O
i ns t r ument o de i mpugnao por que at ravs dele o i nt er essado host i l i za, por al guma
razo, a at i vi dade admi ni st r at i va e r equer seja est a r eexami nada por out r os rgos da
Admi ni st r ao.
4.4 Formalizao
Ao cont rri o do que ocorre com os recursos j udi ci ai s, cont empl ados em di pl oma
legal especfico, os r ecur sos admi ni st r at i vos est o previ st os em di versas leis e at os
admi ni st r at i vos e no t m uma t r ami t ao pr evi ament e det er mi nada. E c omum a re-
ferncia a r ecur sos admi ni st r at i vos, por exempl o, em r egul ament os e r egi ment os de
rgos pbl i cos e pessoas admi ni st rat i vas, nos quai s se fi xam suas pr pr i as regras
acerca de prazos, compet nci as, forma e, enfim, os r equi si t os que devem est ar pr esen-
t es na i nt er posi o.
3 1
Out r o aspect o o rel at i vo forma dos r ecur sos. Como j t i vemos a opor t uni da-
de de salientar, por mai s de uma vez, os r ecur sos no di s pens am os pont os bsi cos do
f or mal i smo (pet i o escri t a, assi nada etc.) por que assi m o exi gem os pr i nc pi os ad-
mi ni st r at i vos apl i cvei s. Ent r et ant o, o rigor formal mai s at enuado do que o exi gi do
2 9
Sobr e o as s unt o, vi de os coment r i os feitos adi ant e no t pi co 7, de nt r o do i t em rel at i vo ao pr ocesso
admi ni s t r at i vo federal .
3 0
DROMI , ob. cit., p. 797.
3 1
Ape na s par a exemplificar, o Es t at ut o de Licitaes (Lei r - 8. 666/ 1993) , o Es t at ut o da OAB (Lei n
s
8. 906/ 1994) , o Es t at ut o da Pr opr i edade I ndust r i al (Lei n
Q
9. 279/ 1996) c ont m nor ma s s obr e r ecur s os . Do
me s mo modo, out r as leis e at os admi ni st r at i vos de r amos di ver sos.
par a os r ecur sos j udi ci ai s. Ne n h u ma forma especi al rel at i va ao cont edo do r ecur so
cobr ada do r ecor r ent e. Assi m, est e no preci sa de advogado par a r epr esent - l o, o que
t or na poss vel que ele me s mo apont e suas razes, me s mo que est as no t e nha m as
m ni mas condi es de acei t abi l i dade. No se l he exige est i l o ou perfei o no empr ego
do i di oma. Na ver dade, ne m o mot i vo do pedi do revi si onal condi o de conheci -
me nt o do r ecur so.
Exi st em doi s pont os, por m, que o r ecor r ent e deve at ender : pr i mei r ament e,
deve decl i nar sua identificao, evi t ando que o pedi do possa ser t i do como abusi vo ou
mer ament e f or mul ado por mer o capri cho; ademai s, deve o r ecor r ent e apont ar clara-
ment e qual o at o ou a condut a admi ni st rat i va cuja reforma pr et ende com a i nt er posi -
o do r ecur so. As exi gnci as, de fato, preci sam ser m ni mas par a per mi t i r que pessoas
menos escl areci das ou desprovi das de mai or pr epar o i nt el ect ual pos s am exercer seu
di rei t o de i mpugnao. A Admi ni st r ao caber s i mpl es ment e exami nar o pedi do, ain-
da que seja par a no acol h-l o. O que no se pode cercear o di r ei t o dos admi ni st r a-
dos, seja qual for a cat egori a social a que per t enam.
Por out r o l ado, no h ampar o para a di ssoci ao ent r e a petio de r ecur so e as
razes que l he ser vem de f undament o, a menos que haja expr essa pr evi so na lei, como
ocorre em al guns casos na esfera judicial. Na pet i o j devem ser oferecidas as respec-
tivas razes. Com o final do pr azo do recurso, ocorre precluso consumativa, no mai s
sendo cabvel que o r ecor r ent e apr esent e razes a posteriori, at por que deve preval ecer
no caso o princpio da segurana jurdica?
2
Vale a pena, ai nda, consi gnar que, em razo do formal i smo exi gi do, os r ecur sos
admi ni st r at i vos pode m dar incio a um pr ocesso admi ni st r at i vo. Se o pr ocesso admi -
ni st rat i vo j est i ver mat eri al i zado, o recurso ser i nt er post o dent r o dele, semel hana
do que ocorre com os r ecur sos j udi ci ai s. Mas se no houver ai nda pr ocesso admi ni s-
t rat i vo, o r ecur so i nt er post o cont r a o at o admi ni st r at i vo est ar defl agrando, com a
prot ocol i zao da pet i o escri t a do recorrent e, a i nst aur ao do pr oces s o.
3 3
4.5 Classificao
Em nos s o ent ender, a classificao mai s i mpor t ant e rel at i va aos r ecur sos ad-
mi ni st r at i vos a que os divide em recursos hierrquicos prprios e recursos hierrquicos
imprprios.
Recursos hierrquicos prprios so aquel es que t r ami t am na via i nt er na de rgos
ou pessoas admi ni st r at i vas. Se o i nt eressado, por exempl o, recorre do at o de um di re-
t or de diviso para o di ret or do depar t ament o- ger al , esse r ecur so hi er r qui co pr pr i o.
3 2
As s i m deci di u, a c e r t a da me nt e a nos s o ver, o STJ, no MS 7. 897-DF, 3 Seo, Rei . Mi n. J OO OTVI O
DE NORONHA, DJ 12. 11. 2007.
3 3
Para exemplificar, s uponha - s e um at o admi ni st r at i vo que foi publ i cado na i mpr e ns a oficial, excl ui ndo
cer t a vant agem funci onal e que n e n h u m pr ocesso t enha si do i ns t aur ado ai nda. Des s e modo, se o i nt er es s ado
se i nsur gi r cont r a o r ef er i do at o, i nt er por cont r a ele r ecur so admi ni s t r at i vo. Ao pr ot ocol i zar s ua pet i o,
est a cer t ament e r eceber um n me r o e est ar dando incio ao pr oces s o admi ni s t r at i vo, nor ma l me nt e i den-
tificado por esse me s mo nme r o.
No que concer ne a essa cat egori a de recursos, par ece- nos devam ser dest acados
doi s aspect os. O pr i mei r o del es o de que esses r ecur sos di s pens am pr evi so legal
ou r egul ament ar expressa, e isso por que deri vam nor mal ment e do cont r ol e hi err-
qui co que deve rei nar na Admi ni st r ao. Mes mo que a lei no os preveja, lcito ao
i nt er essado dirigir-se aut or i dade superi or quel a que pr at i cou o at o, r equer endo
sua revi so. O segundo pont o a consi derar diz r espei t o abr angnci a da apreci ao
dos r ecur sos hi er r qui cos pr pr i os. Ao exami n-l os, a aut or i dade admi ni st r at i va t em
ampl o poder revisional e pode decidir at me s mo al m do que pedi do no r ecur so,
f undament o que se encont r a na faculdade de aut ot ut el a da Admi ni s t r ao.
3 4
Recursos hierrquicos imprprios so aquel es que o r ecor r ent e di ri ge a aut or i dades
ou rgos est r anhos quel e de onde se ori gi nou o at o i mpugnado. O adjetivo "im-
prprio" na expr esso significa que ent r e o rgo cont r ol ado e o cont r ol ador no h
pr opr i ament e rel ao hi errqui ca de subordi nao, mas si m u ma rel ao de vi ncul a-
o, j que se t r at a de pessoas di versas ou de rgos per t encent es a pessoas di versas.
Exempl o: se o i nt er essado recorre cont ra o at o do pr esi dent e de u ma fundao pbl i ca
est adual par a o Secret ri o Est adual ou par a o Gover nador do respect i vo Est ado, esse
r ecur so hi er r qui co i mpr pr i o.
Em rel ao a tais r ecur sos, vale a pena acent uar que sua admi ssi bi l i dade depen-
de de lei expressa, por que no caso, como di ssemos, no h hi er ar qui a em sent i do pur o.
Apesar di sso, nada i mpede e t udo aconsel ha, a nosso ver, que a aut or i dade exami ne o
r ecur so admi ni st r at i vo me s mo di ant e do silncio da lei, at por que, se no for a pos -
t ul ao r econheci da como recurso, dever s-lo como exerccio regul ar do di rei t o de
pet i o, o qual h de mer ecer a r espost a da Admi ni st r ao.
Invivel, no ent ant o, a i nt erposi o de r ecur so a um Poder cont r a at o de out r o,
por que no h hi er ar qui a ent r e eles e ai nda em vi r t ude de sua i ndependnci a e da se-
parao de funes (art. 2, CF) .
Out r a classificao que mer ece coment r i o, pel a pecul i ar i dade de que se revest e
na via admi ni st rat i va, consi st e em agrupar os r ecur sos em recursos incidentais e recur-
sos deflagradores (ou autnomos). Os recursos incidentais so i nt er post os pel o i nt er essado
quando j est em cur so o pr ocesso admi ni st r at i vo e o i ns ur gi ment o se d cont r a
al gum at o pr at i cado no pr ocesso. Por exempl o, se o servi dor recorre, par a aut or i dade
superior, cont r a at o puni t i vo em que cul mi nou o pr ocesso disciplinar, o r ecur so
i nci dent al . Recursos deflagradores, por sua vez, so aquel es que formal i zam a pr pr i a
i nst aur ao do pr ocesso, vale dizer, so i nt er post os sem que haja qual quer pr ocesso
ant er i or em cur so sobre o t ema obj et o da i rresi gnao. Em s nt ese: so r ecur sos aut -
nomos . E o caso, par a exemplificar, de uma r epr esent ao cont r a condut a arbi t rri a de
admi ni st r ador pbl i co: ao ser apr esent ado o recurso, a pet i o que o formaliza ser ela
pr pr i a o i ns t r ument o de i nst aur ao do pr ocesso.
3 5
3 4
3 5
Obs er ve- s e que na via j udi ci al o s i s t ema s admi t e r ecur sos i nci dent ai s, ou seja, aquel es que j pr es s u-
pe m pr oces s o em cur s o. Ne n h u m r ecur so no referi do s i s t ema pode defl agrar o pr oces s o j udi ci al .
4.6 Espcies
NOMENCLATURA USUAL - I nser i mos est e t pi co par a dar des t aque a um
pont o de gr ande i mpor t nci a prt i ca na quest o dos r ecur sos admi ni st r at i vos.
H r eal ment e nomencl at ur a prpri a par a al guns r ecur sos admi ni st r at i vos, como
i ndi cam os est udi osos, e que ver emos adi ant e. Todavia, a prt i ca t em demons t r ado que
a gr ande mai or i a de admi ni st r ados que us am de seu di rei t o de i mpugnao de at os ou
condut as admi ni st r at i vas desconhecem as denomi naes especficas dos r ecur sos e se
l i mi t am s i mpl es ment e a denomi n- l os de "recursos administrativos" ou s i mpl es ment e
de "recursos". Essas desi gnaes de cart er genri co, por m, no r et i r am ao pedi do re-
vi sional a nat ur eza de r ecur so admi ni st rat i vo, razo pel a qual deve est e ser apr eci ado
nor mal ment e.
Em suma: apesar de ser em genri cas as expr esses que ser vem par a denomi nar
as i mpugnaes, as quai s abr angem t odos os di versos t i pos de r ecur sos dot ados de
nomencl at ur a prpri a, deve a Admi ni st r ao conhec-l os como r ecur sos e apreci-los
nor mal ment e. Por exempl o, se o r ecur so di ri gi do me s ma aut or i dade que pr at i cou o
at o, denomi na- s e c omume nt e de pedi do de reconsi derao. Caso o post ul ant e, cont u-
do, o denomi ne s i mpl es ment e de recurso ou de recurso administrativo, a aut or i dade deve
apreci-lo r egul ar ment e como pedi do de reconsi derao. E que o admi ni st r ado, par a
o cont r ol e admi ni st r at i vo, no est obri gado a conhecer as denomi naes t cni cas das
i mpugnaes; bast a que apont e o at o ou a condut a em rel ao aos quai s demons t r e seu
i nconf or mi smo e r equei r a a sua revi so.
REPRESENTAO - Representao o r ecur so admi ni st r at i vo pel o qual o re-
corrent e, denunci ando i rregul ari dades, ilegalidades e condut as abusi vas or i undas de
agent es da Admi ni st r ao, post ul a a apurao e a regul ari zao dessas si t uaes.
O pedi do deve ser formal i zado e assi nado pel o r ecor r ent e, como j vi mos ant es.
A gr ande caract er st i ca desse t i po de recurso que o r ecor r ent e pode ser qual quer
pessoa, ai nda que no afetada pel a i rregul ari dade ou pel a condut a abusi va. , por t ant o,
significativo mei o de exercer as faculdades decor r ent es da ci dadani a.
Oferecida a r epr esent ao, a Admi ni st r ao deve receber a dennci a, i nst aur ar
o pr ocesso admi ni st r at i vo e apur ar a si t uao i nformada. Para a Admi ni st r ao, essa
pr eocupao const i t ui um poder-dever de agir, eis que di ant e de i l egal i dades no se
pode admi t i r que se conduza com indiferena e comodi smo. Urge apur ar a dennci a e,
se nada for compr ovado, ser o pr ocesso nor mal ment e ar qui vado.
3 6
A Const i t ui o Federal prev hi pt ese de r epr esent ao no art . 74, 2-, quan-
do admi t e que qual quer i ndi v duo par t e l eg t i ma par a denunci ar i rregul ari dades ou
3 6
Nes s e s ent i do t a mb m se posi ci ona MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 420. A aut or a cri t i ca opi -
ni o de HELY LOPES MEI RELLES na qual o cons agr ado j ur i st a ent endi a que a Admi ni s t r ao est ar i a di s-
pens ada de i ns t aur ar pr oc e di me nt o i nt er no. Real ment e esse aut or t i nha es s e e nt e ndi me nt o (ob. cit. , edi o
de 1989) ; cont udo, mai s r e c e nt e me nt e , na 18. ed. , de 1993, da me s ma obr a, o a ut or s upr i mi u o t ext o que
expr essava s ua ant er i or posi o (ob. cit., p. 578) .
i l egal i dades per ant e o Tri bunal de Cont as da Uni o. Por out r o l ado, a Lei n- 4. 898, de
9. 12. 1965, t a mb m cont empl a esse recurso quando al gum sofre a prt i ca de abuso de
aut or i dade. O pr pr i o CPC prev a r epr esent ao cont r a j ui z, i nt er post a pel a par t e ou
pel o MP e di ri gi da ao rgo do Judi ci ri o compet ent e, quando h excesso no cumpr i -
me nt o de prazos pr ocessuai s (art. 198).
RECLAMAO - A reclamao a modal i dade de r ecur so em que o i nt er essa-
do post ul a a revi so de at o que l he prejudica di rei t o ou i nt er esse. Sua caract er st i ca
exat ament e essa: o r ecor r ent e h de ser o i nt er essado di r et o na correo do at o que
ent ende prejudicial. Nesse pont o difere da r epr esent ao, que admi t e o pedi do formu-
l ado por qual quer pessoa.
Esse r ecur so est pr evi st o e regul ado no Decr et o n
2
20. 910, de 6. 1. 1932. De
acor do com o referi do di pl oma, o di rei t o recl amao ext i ngue- se em um ano, caso
no haja na lei a fixao de pr azo. Significa que, decor r i do esse pr azo, a Admi ni st r ao
t em o di rei t o de no conhecer do pedi do por absol ut a i nt empest i vi dade.
Na hi pt ese, o t r anscur so do pr azo in albis acarret a par a o i nt er essado a deca-
dncia do di rei t o de formul ar a r ecl amao.
3 7
Anot e- se que o ci t ado di pl oma empr ega
i mpr opr i ament e o t er mo "prescreve" (art. 6
f i
), mas, como se t r at a de di rei t o pot est at i vo,
a falta de sua fruio no pr azo legal fixado para seu exerccio confi gura decadnci a.
Ent r et ant o, no absol ut a a posi o da Admi ni st r ao quant o ao no conheci -
me nt o do r ecur so por i nt empest i vi dade. A mi t i gao da nor ma legal decor r e da pr pr i a
facul dade de aut ot ut el a da Admi ni st r ao e do pri nc pi o da economi a pr ocessual . Se,
me s mo aps o prazo, a Admi ni st r ao reconhece o di rei t o do r ecor r ent e, pode desfazer
o at o lesivo ant er i or e r est aur ar a legalidade. S no poder faz-lo quando afetar a es-
fera j ur di ca de out r em, ou quando j se tiver cons umado a prescri o qi nqenal em
favor da Fazenda, e isso por que est a at i nge o pr pr i o di rei t o de ao j udi ci al .
3 8
Por out r o l ado, reza o art. 4'-' do me s mo di pl oma legal que, i nt er post a a recla-
mao no pr azo pr pr i o, ocorre a suspenso do pr azo prescri ci onal at a sol uo do
pedi do. A suspenso, por m, s se verifica se a di scusso versar sobre apur ao de
dvida da Fazenda. Decor r e da que, se j tiver decorri do, ant es do r ecur so, al gum pe-
r odo cont ado par a a prescri o, o pr azo prescri ci onal cont i nuar sua cont agem aps a
sol uo do r ecur so, por que a hi pt ese legal a de suspenso, e no a de interrupo. Para
a di scusso de out r as mat r i as, todavia, o prazo prescri ci onal cont i nua a fluir.
A Lei n
2
11. 417, de 19. 12. 2006, que r egul ament ou o art . 103-A, da CF, i nt r odu-
zi do pel a EC n
2
45/ 2004, previ u reclamao ao STF cont r a at o admi ni st r at i vo que con-
t rari a s mul a vi ncul ant e, l he nega vigncia ou a aplica i ndevi dament e, est abel ecendo
que, caso pr ocedent e a medi da, o at o ser anul ado (art. 7
2
, 2
2
) . A hi pt ese i nt er es-
sant e, poi s que rgo judicial est ar anul ando at o da Admi ni st r ao. Na ver dade, t rat a-
3 7
Ent e nde ndo t a mb m ser caso de decadnci a: RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, Curso, cit.,
p. 482.
3 8
-se de correo de ilegalidade admi ni st rat i va, de modo que essa recl amao t em mai s
carter jurisdicional do que admi ni st r at i vo. Nesse caso, o STF est ar exer cendo funo
j uri sdi ci onal pr opr i ament e di t a. Na recl amao, como t pi co r ecur so admi ni st r at i vo, a
i rresi gnao di ri gi da a rgo administrativo de est at ur a hi er r qui ca superi or; a sol uo
do recurso, assi m, r et r at ar l eg t i mo exerccio de funo administrativa.
PEDI DO DE RECONSI DERAO - Est e recurso se caract eri za pel o fato de
ser di ri gi do me s ma aut or i dade que prat i cou o at o cont r a o qual se i nsur ge o recor-
r ent e. Se um at o pr at i cado por um Coor denador - Ger al , por exempl o, haver pedi do
de r econsi der ao se o i nt er essado em rev-lo a ele me s mo se di ri ge.
No h uma lei especfica que regul e esse recurso. Ao cont r r i o, al guns di pl o-
mas fazem refernci a a el e.
3 9
No obst ant e, o pedi do de r econsi der ao no preci sa ser
previ st o expr es s ament e em lei. Desde que o i nt er essado se dirija ao me s mo agent e que
pr oduzi u o at o, o r ecur so se confi gurar como pedi do de r econsi der ao.
Doi s aspect os especi ai s mer ecem ser sal i ent ados nes t e t pi co. O pr azo par a a
i nt erposi o do pedi do de reconsi derao de um ano, se no houver pr azo di verso
fi xado em l ei .
4 0
Apesar de no haver regra geral nesse sent i do, razovel se admi t a
esse prazo, t omando- s e como fonte analgica a recl amao, como vi mos ant er i or men-
te. E que, na ver dade, o pedi do de reconsi derao no dei xa de ser uma recl amao,
caract eri zando-se apenas por ser di ri gi do mes ma aut or i dade.
Cont udo, o pedi do de reconsi derao no s us pende ne m i nt er r ompe a pr es-
crio e t a mb m no al t era os prazos par a a i nt erposi o de r ecur sos hi er r qui cos.
Significa que a ausnci a de sol uo pel os rgos admi ni st r at i vos no val er como es-
cusa par a o i nt er essado livrar-se da ocorrnci a da prescri o. Consumar - se- , poi s, a
prescri o me s mo que o pedi do de reconsi derao no seja apr eci ado.
4 1
REVI SO - Reviso o r ecur so admi ni st r at i vo pel o qual o i nt er essado post ul a a
reapreci ao de det er mi nada deci so, j proferi da em pr ocesso admi ni s t r at i vo.
4 2
O r ecur so nor mal ment e ut i l i zado por servi dores pbl i cos, val endo- se da pr e-
vi so do me s mo em vri os est at ut os funcionais. Nesse caso, j t er havi do um pr oces-
so admi ni st r at i vo e nest e j t er si do proferi da a deci so.
O i nt er essado, ent o, reivindica a revi so desse at o deci sri o. Ent r et ant o, pr e-
cisa pr eencher um r equi si t o especial par a que seja conheci do o r ecur so: a exi st nci a
de fatos novos suscet vei s de conduzi r o admi ni st r ador sol uo di versa daquel a que
apr esent ou ant er i or ment e no pr ocesso admi ni st r at i vo. A reviso, por isso, ensej a a
i nst aur ao de novo processo, que t r ami t ar em apenso ao pr ocesso ant eri or.
3 9
O Es t at ut o dos Cont r at os e Li ci t aes (Lei n 8. 666/ 1993) cont empl a o r ecur s o: art . 109, III. O art . 106
da Lei n 8. 112/ 1990 ( Es t at ut o dos Ser vi dor es da Uni o) t a mb m o pr ev.
4 0
DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 550 e HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 579.
4 1
O t ema, i ncl usi ve, est s e di me nt a do pel a Smul a 430 do STF, s egundo a qual o pe di do de r econsi der a-
o no i nt e r r ompe o pr azo par a o ma nda do de segur ana. Quer dizer: se o i nt er es s ado i nt er pe esse r ecur s o
e a aut or i dade no o apr eci a no pr azo de 120 di as, pr azo legal par a a i mpet r ao do ma n d a d o de segur ana,
a cons eqnci a ser a decadnci a do di r ei t o ao us o des s e r emdi o especi al .
4 2
MARIA SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 423.
4.7 Efeitos
Os r ecur sos admi ni st r at i vos podem t er efeito devolutivo ou suspensivo.
A regra geral que t e nha m efeito apenas devol ut i vo. S se consi der a que pos s am
t er efeito t a mb m suspensi vo quando a lei expr essament e o menci ona. Quer dizer: no
silncio da lei, o efeito apenas devolutivo. A razo si mpl es: os atos administrativos tm a
seu favor a presuno de legitimidade; s a posteriori so cont r ol ados, como regra. Sendo
assi m, o i nconf or mi smo do i ndi v duo no que concerne a al gum at o admi ni st r at i vo no
t em o condo de paral i sar a at i vi dade admi ni st rat i va, poi s que preval ece nest e caso o
pri nc pi o da cont i nui dade das aes da Admi ni st r ao.
Apesar di sso, nada i mpede que o recurso com efeito apenas devol ut i vo seja
recebi do pel a aut or i dade compet ent e com efeito suspensi vo. Ou em out r as pal avras:
me s mo que o efeito seja s oment e devol ut i vo, pode o admi ni st r ador sust ar, de ofcio, os
efeitos do at o host i l i zado. Pode ocorrer, com efeito, que o admi ni st r ador suspei t e, de
pl ano, da ilegalidade do at o e o paral i se para evitar conseqnci as mai s danosas par a
a Admi ni st r ao. Esse poder admi ni st r at i vo decorre da aut ot ut el a admi ni st r at i va: se a
Admi ni st r ao pode paral i sar ex officio sua atividade, poder faz-lo t a mb m di ant e de
um r ecur so sem efeito suspensi vo.
H rel evant e rel ao ent r e os efeitos do r ecur so e a prescri o. Se o r ecur so t em
efeito mer ament e devol ut i vo, sua i nt erposi o no s us pende ne m i nt er r ompe o pr azo
prescri ci onal . Quer dizer: a prescri o cont ada a par t i r do at o que o r ecor r ent e est
i mpugnando. De out r o l ado, se o recurso t em efeito suspensi vo, o at o i mpugnado fi ca
com sua eficcia s us pens a at que a aut or i dade compet ent e deci da o r ecur so. Confir-
mando- s e o at o i mpugnado, cont i nuar a correr o pr azo prescri ci onal que se iniciara
quando se t or nou eficaz o pr i mei r o at o.
Out r o pont o i mpor t ant e a ser enfocado o que diz r espei t o ao j udi ci al .
Tendo o r ecur so efeito s oment e devol ut i vo, pode o i nt er essado recorrer desde l ogo
ao Judi ci ri o, e i sso por que o at o at acado cont i nua a pr oduzi r nor mal ment e os seus
efeitos, ai nda que seja i nt er post o o r ecur so admi ni st r at i vo. Nesse caso, i ndi ferent e
que o i nt er essado t enha ou no recorri do; se recorreu, pode ajuizar a ao concomi t an-
t ement e t r ami t ao do r ecur so.
O me s mo no ocorre, ent r et ant o, se o r ecur so t em efeito suspensi vo. Com a
i nt er posi o dest e, fi cam suspensos os efeitos do at o host i l i zado; o at o fica s em ope-
rat i vi dade e no t em como at i ngi r a esfera j ur di ca do i nt er essado. Nessa hi pt ese,
necessri o que est e aguar de a deci so do recurso, para que o at o admi ni st r at i vo passe a
t er eficcia. Ant es di sso, no cabvel o aj ui zament o de ao j udi ci al : a pessoa no t em
ai nda i nt er esse pr ocessual par a a formul ao da pr et enso. No h ai nda ne m a l eso
ao di rei t o ne m a ameaa de l eso, no se verificando, por consegui nt e, a ocorrnci a dos
pr es s upos t os par a o r ecur so ao Poder Judi ci ri o (art. 5
Q
, XXXV, CF) .
Consi der ando a i ndependnci a de i nst nci as, nada i mpede que o i nt er essado ut i -
lize simultaneamente as vias administrativa e judicial para a defesa de seu di rei t o. No l he
lcito, por m, recorrer via admi ni st rat i va quando j h deci so judicial t r ansi t ada em
j ul gado. O recurso via admi ni st rat i va assegurado no art. 5
a
, XXXIV, "a" (direito de
pet i o), e LV (cont radi t ri o e ampl a defesa com os mei os e r ecur sos a eles i ner ent es),
da Const i t ui o, ao passo que o socorro ao Judi ci ri o est consagr ado no art. 5
a
, XXXV,
da CF. Poder ocorrer que a deciso numa esfera influa na de out r a, mas no se pode
opor, de incio, vedao ao recurso concomi t ant e s vias admi ni st r at i va e judicial.
Por tal mot i vo, j ul gamos i nconst i t uci onal o art. 38, pargrafo ni co, da Lei n
a
6. 830, de 22. 9. 1980 (Lei das Execues Fiscais), segundo o qual "a propositura, pelo
contribuinte, da ao prevista neste artigo (execuo fiscal) importa em renncia ao poder de
recorrer na esfera administrativa e desistncia do recurso acaso interposto". Tal nor ma cont rari a
os pr ecei t os const i t uci onai s aci ma menci onados e confere ao aj ui zament o de ao efei-
to no previ st o na Lei Maior. E claro que se a pr et enso do i nt er essado for satisfeita em
qual quer das i nst nci as, a out r a rest ar prej udi cada. Esse fato, cont udo, no se confun-
de com a r ennci a via admi ni st r at i va ou com a desi st nci a do r ecur so admi ni st r at i vo,
efeitos det er mi nados a priori pel o ci t ado ma nda me nt o.
4 3
4.8 Exigncia de Garantia
Tem r ei nado gr ande cont rovrsi a sobre a quest o relativa exigncia de garantia
para a admissibilidade do recurso. Al gumas leis consi gnam a i mposi o de a par t e oferecer
garant i a, nor mal ment e o depsi t o prvio, par a que seu r ecur so seja apreci ado.
Ent endem al guns que a lei pode est abel ecer essa condi o especial par a a i nt er-
posi o de r ecur sos, me s mo que sejam est es recursos admi ni st r at i vos.
4 4
Para out r os
aut or es, a exigncia seria i nconst i t uci onal por que refletiria ofensa ao di rei t o de defesa.
4 5
Em nosso ent ender , razo assi st e quel a pr i mei r a l i nha de pens ament o. No h
na Const i t ui o qual quer regra expressa no sent i do de ser vedado prvi o depsi t o a
t t ul o de garant i a. Ao cont rri o, l i mi t ou-se a Cart a Mai or a garant i r o di r ei t o ao con-
t radi t ri o e ampl a defesa nos processos j udi ci ai s e admi ni st r at i vos qua ndo houvesse
litgio. No silncio da Const i t ui o, a ni ca i nt er pr et ao cabvel aquel a segundo a
qual ao l egi sl ador cabe est abel ecer as regras r egul ament ar es do di rei t o, como prazo,
requi si t os, forma et c. No vemos, poi s, como se possa consi der ar i ncompat vel com a
Const i t ui o nor ma de lei que exija a garant i a prvi a do admi ni s t r ado como condi o
4 3
Contra: STF, RE 233. 582, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 16. 8. 2007 (Informativo STF n'
J
476, ago.
2007) . Vot ar am, por m, pel a i nconst i t uci onal i dade do di sposi t i vo - a nos s o ver, c om a bs ol ut o acer t o - os
Mi n. MARCO AURLI O e CARLOS BRUTO. Tambm: RE 234. 277, D) 11. 9. 2007.
4 4
Nes s e s ent i do, deci so do TRF da 4
a
Regi o (Rem. ex officio n
L
' 92. 04. 33125- 9, 2
a
Tur ma, Rei. Jui z TEORI
ZAVASCKI, publ . em 11. 1. 1995) . O STF adot ou a me s ma posi o em r ecent es deci ses ( ADI N n
1.049,
sesso de 18. 5. 1995; RE n
a
210. 246, 12. 11. 1997, apud Informativo STF n
s
104, de 2. 4. 1998) . Em out r a oca-
si o, deci di u o Pr et r i o Excel so: "O art. 636, 1
2
, da CLT, que exige o depsito prvio da multa como requisito para o
recebimento de recurso administrativo, foi recepcionado pela CF de 1988, inocorrendo a violao ao art. 5 , LV, da Carta"
(RE n
s
226. 229- 9- GO, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. ILMAR GALVO, publ . DJ de 5. 2. 1999) .
4 5
o que pr ocl ama deci so do me s mo TRF (AMS n" 95. 04. 4684- 3, 4
a
Tur ma, Rei. Ju za SILVIA GORAI EB,
a pud COAD 75475) . Tambm: STJ, REs p 943. 116-SR Rei. Mi n. J OS DELGADO, em 19. 6. 2007 (Informativo
STJ n
s
324, j un. 2007) .
de i nt er posi o de r ecur so. Pode consi derar-se que a lei deveri a evi t ar essa exigncia,
quando se t r at asse de r ecur so admi ni st rat i vo. Mas da a t er-se como i nconst i t uci onal
a exi gnci a vai r eal ment e u ma gr ande di st nci a.
4 6
O TJ do Ri o de Janei r o adot ou a
posi o que nos parece a mel hor, consi gnando: " legtima a exigncia do depsito, como
requisito para a interposio de recurso administrativo."
47
A mat r i a a cada dia se consol i da nesse sent i do, i ncl usi ve na via legislativa. A
Lei n- 9. 784/ 1999, que regul a o pr ocesso admi ni st r at i vo federal, di spe expr essamen-
t e: "Salvo exigncia legal, a interposio de recurso administrativo independe de cauo" (art.
56, 2). A dico da lei - fcil const at ar - a de que, a contrario sensu, ser l eg t i ma
a exigncia se lei fizer a previ so.
A mat r i a t em si do sol uci onada dessa manei r a, i ncl usi ve no campo do di rei t o
t r i but r i o. Assi m, se a lei condi ci ona a apreciao de r ecur so admi ni st r at i vo a depsi t o
prvi o de valor det er mi nado ou calculado sobre o valor cobr ado a t t ul o de t r i but o, o
conheci ment o do r ecur so f i ca na dependnci a do depsi t o de garant i a, no se podendo
ar gument ar com a ofensa ao pri nc pi o do cont r adi t r i o e ampl a defesa, eis que, ant es
me s mo do r ecur so, tal opor t uni dade j foi concedi da ao i nt er es s ado.
4 8
Depoi s de al guma hesi t ao, o STF adot ou o ent endi ment o no sent i do de que
i nconst i t uci onal a exi gnci a de depsi t o prvi o como condi o de admi ssi bi l i dade
de r ecur so na esfera admi ni st r at i va. Fundou- se a deci so no fato de que tal exi gnci a
vul ner a o art . 5
B
, LV, da CF, que assegura o cont r adi t r i o e a ampl a defesa com os mei os
e r ecur sos a ela i ner ent es, e o art. 5
e
, XXXIV, "a", que gar ant e o di r ei t o de pet i o
i ndependent ement e do pagament o de t axas.
4 9
A deci so no foi unni me, t endo si do
proferi do vot o no sent i do de que no si st ema vi gent e i nexi st e a garant i a do dupl o grau
obri gat ri o na via admi ni st r at i va.
5 0
O STJ, no ent ant o, embor a r econhecendo a mudan-
a de or i ent ao, deci di u no me s mo sent i do da i nconst i t uci onal i dade da exi gnci a.
5 1
O
STF, a seu t ur no, consol i dou essa mes ma posi o, com cart er vi ncul ant e.
5 2
Di ant e desse ent endi ment o, ilcita a exigncia de depsi t o de val ores ou ar r o-
l ament o de bens como condi o para a i nt erposi o de r ecur so admi ni st r at i vo. Por via
de conseqnci a, sero consi der ados i nconst i t uci onai s di sposi t i vos legais que faam
tal previ so.
4 6
O que ilcito, i st o si m, que um decr et o r egul ament ador i ns t i t ua essa condi o, s e m que a lei r egu-
l ament ada a prevej a. S a lei pode criar di r ei t os e obr i gaes, no os decr et os , que so me r os at os admi -
ni st r at i vos. Cf. deci so do TRF I
a
Regi o no me s mo sent i do (AMS n'-' 92. 01. 19152- 9 - 3
a
Tur ma, Rei. Jui z
FERNANDO GONALVES, publ . em 11. 9. 1994) .
4 7
Smul a 64, TJ/ RJ.
4 8
Com essas exat as l i nhas, deci di u o STJ o RMS 14. 893-RJ, Rei. Mi n. LUIZ FUX, j ul g. em 12. 11. 2002
(I nf or mat i vo jurisprudncia do STJ n
2
154, nov. 2002) .
4 9
RREE 388. 359- PE, 389. 383- SP e 390. 513-SP, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, e 389. 933- RJ e 408. 914-
RJ, Rei. Mi n. SEPLVEDA PERTENCE, j ul g. em 28. 3. 2007 (Informativo STF n 4 6 1 , mar. 2007, e 462, abr.
2007) . Tambm: ADI 1976-DF, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, Dj 5. 6. 2007.
5 0
Foi c omo vot ou o e mi ne nt e Mi n. SEPLVEDA PERTENCE, que, a nos s o ver, j ul gou em perfei t a s i nt o-
ni a com o or de na me nt o vi gent e.
5 1
Smul a 373, de 2009.
5 2
Smul a Vi ncul ant e 21 ( 2009) .
4.9 Reformatio in Pejus
O i nst i t ut o da non reformatio in pejus bem conheci do no Di r ei t o Processual
Penal. Significa que a deci so de r ecur so i nt er post o s oment e pel o r u cont r a sent ena
condenat r i a cri mi nal no pode agravar a si t uao que est a defi ni u. Em out r as pala-
vras, o Tri bunal nesse caso no pode reformar a sent ena pi or ando a si t uao do con-
denado, i st o, repi t a-se, quando apenas o ru t enha recorri do em r azo do desi nt er esse
do Mi ni st r i o Pbl i co em faz-lo.
A ques t o t em si do colocada no t ema per t i nent e aos r ecur sos admi ni st r at i vos,
par a di scut i r-se a aplicao ou no desse pri nc pi o. E o caso, por exempl o, em que o
i ndi v duo t enha sofrido uma sano admi ni st r at i va "A" e recorra par a out r a i nst nci a
admi ni st rat i va, vi sando reforma do at o puni t i vo. A aut or i dade que apreci a o r ecur so
verifica que, l egal ment e, a sano adequada seria a sano "B", mai s gravosa. Eis a i n-
dagao: t er-se-i a que mant er a sano "A" ou poder i a o admi ni st r ador , r econhecendo
a i nadequao dessa puni o, aplicar a sano "B"?
Embor a haja al gumas opi ni es em cont rri o, par ece- nos cor r et a est a l t i ma al-
t ernat i va. H mai s de uma razo para nosso ent endi ment o. Uma del as que so diver-
sos os i nt er esses em j ogo no Di rei t o Penal e no Di rei t o Admi ni st r at i vo, no podendo
si mpl esment e est ender - se a est e pri nc pi os especficos daquel e. Depoi s, um dos fun-
dament os do Di r ei t o Admi ni st r at i vo o pri nc pi o da legalidade, pel o qual inafastvel
a observnci a da lei, devendo est a prevalecer sobre qual quer i nt er esse pr i vado.
5 3
Nest e pont o, per mi t i mo- nos fazer uma di st i no sobre o t ema. Qua ndo admi -
t i mos inaplicvel o referi do pri nc pi o no Di rei t o Admi ni st r at i vo, consi der amos que a
mat r i a de l egal i dade est ri t a. E a hi pt ese em que o at o admi ni st r at i vo da aut or i dade
inferior tenha sido praticado em desconformidade com a lei, concluso extrada mediante crit-
rios objetivos. Vejamos um exempl o: um servi dor r ei nci dent e foi puni do com a pena "A",
quando a lei det er mi nava que a pena deveria ser a "B", por causa da rei nci dnci a. A
pena "A", por t ant o, no at endeu regra legal, o que se obser va medi ant e cri t ri o me-
r ament e objetivo. Se o servi dor recorre, e est ando pr esent es os el ement os que der am
supor t e apenao, deve a aut or i dade j ul gadora no s oment e negar pr ovi ment o ao
recurso, como ai nda corrigir o at o puni t i vo, subst i t ui ndo a pena "A" pel a "B".
Suponhamos out r a hi pt ese: o servi dor foi puni do com a pena "A" por que assi m
o ent endeu a aut or i dade compet ent e como r esul t ado da apreci ao das pr ovas, dos ele-
ment os do pr ocesso, do grau de dol o ou culpa, dos ant ecedent es et c. Obser ve- se que
t odos est es el ement os foram consi der ados subjetivamente par a a concl uso da comi sso.
Se o servi dor recorre cont r a a pena "A", no poder a aut or i dade de i nst nci a super i or
proceder nova avaliao subjetiva dos el ement os do pr ocesso, par a o fim de concl ui r
aplicvel a pena "B", de cart er mai s gravoso. Aqui si m, par ece- nos aplicvel a vedao
reformatio in pejus, em or dem a i mpedi r o agr avament o da sano par a o r ecor r ent e.
5 3
Do me s mo e nt e ndi me nt o: DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 553 e HELY LOPES MEIRELLES, ob.
cit., p. 576. A 6
a
Tur ma do STJ, por m, no RMS n
9
3. 252- 3, Rei. Mi n. PEDRO ACI OLI , deci di u, por ma i o-
ria, ser aplicvel o pr i nc pi o da reformatio i n pejus no mbi t o do poder di sci pl i nar do Es t ado (LEX 70, p. 35
s egui nt es ) .
H fl agrant e diferena ent r e as hi pt eses. No pr i mei r o caso, o at o puni t i vo origi-
nr i o r eal ment e ilegal, por que cont rri o ao ma nda me nt o da lei. No segundo, t odavi a,
o at o no ri gorosa e obj et i vament e ilegal; h apenas uma vari ao nos cri t ri os s ub-
j et i vos de apreci ao dos el ement os processuai s. Por isso, ali pode dar-se a cor r eo do
at o, e aqui se dari a apenas uma subst i t ui o, o que nos parece vedado.
A despei t o desses el ement os, j se consi der ou hi pt ese de reformatio in pejus o
agr avament o da sano em novo j ul gament o proferi do em pr ocesso admi ni st r at i vo,
em vi r t ude da anul ao da ant er i or por vcio de legalidade, necessr i a par a aj ust ar a
condut a do servi dor puni o adequada.
5 4
Ous amos divergir de tal ent endi ment o. O
at o anul at r i o t em eficcia ex tunc, de modo que o at o puni t i vo ant er i or excl u do do
cenri o j ur di co. Assi m, se o novo at o que guarda adequao com a lei, ne nhuma
razo h par a desfaz-lo, ou par a consi der-l o como ofensivo quel e pri nc pi o, me s mo
que a puni o seja mai s grave.
A Lei n
a
9. 784, de 29. 1. 1999, que di sci pl i nou o pr ocesso admi ni st r at i vo na
Admi ni st r ao Federal , deu cor r et o t r at ament o mat r i a. Ao t r at ar do r ecur so ad-
mi ni st r at i vo, admi t i u que a aut or i dade deci sri a possa modificar, t ot al ou parci al -
ment e, a deci so recorri da. Ressal vou, ent r et ant o, que, se na apreci ao do r ecur so,
puder haver gr avame ao r ecor r ent e, t er a aut or i dade que dar-l he cincia do fato par a
que apr esent e suas al egaes. Em out r as pal avras, a lei admi t i u a reformatio in pejus,
at enuando- a, por m, com a possi bi l i dade de mani fest ao prvi a do r ecor r ent e. Em
pl ano cont r r i o, a lei vedou o agr avament o da si t uao do i nt er essado na hi pt es e
do pr ocesso de reviso, caract eri zado pel o fato de que o i nt er essado i nt ent a r eduzi r
ou supr i mi r sano apl i cada em pr ocesso j fi ndo, medi ant e a apr esent ao de fatos
novos ou ci r cunst nci as r el evant es.
5 5
4.10 Exausto da Via Administrativa
Exausto ou esgotamento da via administrativa a i mpossi bi l i dade de pr ossegui r
o per cur so de um pr ocesso pel as i nst nci as da Admi ni st r ao em vi r t ude de al gum
obst cul o legal.
Parece errnea, por m, a idia, di vul gada ent r e mui t os est udi osos, de que a
exaust o i ndi cari a o per cur so obri gat ri o por t odas as i nst nci as da Admi ni st r ao.
Tant o exaur e a via admi ni st r at i va aquel e que percorre t odas as i nst nci as, como aquel e
que, us ando s oment e u ma del as, deixe t r anscor r er i n albis o pr azo par a r ecur so, ou
que r enunci e i nt erposi o do recurso. Tant o num caso como nout r o est ar sur gi ndo
bi ce legal ao pr os s egui ment o do per cur so. Naquel e pr i mei r o caso, o bice o efetivo
per cur so por t odas as i nst nci as. Nest es dois l t i mos, por m, o fato de o i nt er essado
se mani fest ar no sent i do de que no deseja continuar utilizando a via administrativa, o que
di rei t o seu.
Ressal t amos esse aspect o, por que c omum ouvi r-se a i ndagao: preci so
exauri r ant es a via admi ni st r at i va par a s depoi s recorrer-se ao Judi ci ri o?
5 4
STJ, MS 10. 950, j . e m 23. 5. 2012.
5 5
Vi de ar t s. 64, pargrafo ni co, e 65 e pargrafo ni co, da Lei n
s
9. 784/ 1999.
O enfoque par a o mome nt o de recorrer ao Judi ci ri o no deve levar em cont a o
exaur i ment o da via admi ni st rat i va, tal como c omume nt e ent endi do, mas si m a ope-
ratividade ou no do ato ou da conduta administrativa que o interessado pretenda contestar. Se
a exaust o ocorrer por que o i nt er essado per cor r eu efet i vament e t odas as i nst nci as,
possvel ajuizar a ao por que a deci so final t or nou oper ant e a vont ade admi ni st r at i -
va. Se, por out r o l ado, o i nt er essado dei xou passar em br anco o pr azo par a recorrer, ou
se r enunci ou ao r ecur so, esse fato t ambm t or na oper ant e a vont ade admi ni st r at i va e
possi bi l i t a o r ecur so esfera judicial. Com isso, possvel concl ui r que o r ecur so ao
Judi ci ri o s empr e ser possvel quando haja efetiva l eso ou ameaa de l eso ao di rei t o
do i ndi v duo.
Desse modo, se se ent ender a exaust o da via admi ni st r at i va da forma como
demons t r amos , podemos r esponder posi t i vament e i ndagao aci ma: ant es da ao
judicial preci so que se t enha exaur i do a via admi ni st rat i va, no sent i do de que no
pode o i nt er essado pr ossegui r o seu per cur so e que, por i sso me s mo, a vont ade admi -
ni st rat i va se t or na oper ant e.
A se ent ender, por m, exaust o como o per cur so efetivo por t odos os pat amar es
recursai s da Admi ni st r ao, a r espost a i ndagao ser evi dent ement e negat i va: no
obri gat ri o usar t odas as i nst nci as admi ni st rat i vas para recorrer ao Judi ci ri o, por que
bast a que o at o admi ni st r at i vo seja eficaz e oper ant e.
A Const i t ui o, por m, abri u uma fenda no si st ema, e exat ament e por que o fez
averbou-a em t er mos expr essos. Di spe o art. 217, 1-, da CF: "O Poder Judicirio s
admitir aes relativas disciplina e s competies desportivas aps esgotarem-se as instncias
da justia desportiva, regulada em lei".
56
Aqui a l ei t ur a do t ext o i ndi ca r eal ment e que o Const i t ui nt e pr et endeu criar uma
nova e especfica condi o de ao - a de t er-se efetivamente per cor r i do t odas as i ns-
t nci as admi ni st r at i vas. Em out r as palavras: quando se t r at ar de ao j udi ci al relativa
di sci pl i na ou a compet i es desport i vas, o aut or preci sar provar, desde l ogo, que
ut i l i zou t odos os pat amar es deci sri os da via admi ni st rat i va. A hi pt es e em foco, po-
r m, t em cart er excepci onal e no se est ende aos demai s casos em que o i nt er essado
utiliza a via admi ni st r at i va.
A Lei n
2
11. 417, de 19. 12. 2006, que r egul ament ou o art. 103-A da CF, di s pondo
sobre o r egi me de smulas vinculantes, est abel eceu que cont r a at o da admi ni st r ao p-
blica "o uso da reclamao s ser admitido aps o esgotamento das vias administrativas" (art.
7
B
, l
e
) . A recl amao visa a anul ar at os admi ni st r at i vos que cont r ar i am enunci ado de
s mul a vi ncul ant e, ou l he negam vigncia, ou o apl i cam i ndevi dament e, sendo cabvel
ai nda cont ra omi sses (art. 1, caput e I
a
) . Em vi r t ude da nat ur eza especfica de se-
mel hant e i ns t r ument o, par ece- nos que a exigncia nesse caso r eal ment e a de ser em
percorri das todas as instncias do rgo ou da pessoa administrativa. E assi m pens amos por
mai s de uma razo: a uma, por que a medi da t em cart er excepci onal dent r o do si st ema
de i mpugnaes; a duas, por que se per mi t e que o STF apreci e a l egal i dade de at o t am-
5 6
O di sposi t i vo f oi r egul ado pel a Le i n
Q
9. 615, de 24. 3. 1998, que r evogou a ant i ga Le i n
D
8. 672, de 6. 7. 1993.
b m em confront o com i nt er pr et ao er r nea feita pel o admi ni st r ador (apl i cao i nde-
vi da do enunci ado) ; e a t rs, por que, pr evendo a lei a possi bi l i dade de at acar-se a omi s-
so admi ni st r at i va, no t eri a lgica que o i nt er essado se di ri gi sse de pl ano mai s alta
Cor t e, s em s ubmet er a si t uao omi ssi va a rgos ou agent es de hi er ar qui a super i or
daquel e responsvel pel a omi sso. Em suma, o STF s deci di r a recl amao aps
est ar i ndi scut i vel ment e definida a condut a comi ssi va ou omi ssi va da Admi ni st r ao.
5 Coisa Jul gada Admi ni st rat i va
O i nst i t ut o da coisa julgada est udado na t eori a geral do pr ocesso, i ndi cando
uma deci so judicial que no mai s pode ser al t erada. Nas pal avras de FREDERI CO
MARQUES, " a imutabilidade que adquire a prestao jurisdicional do Estado, quando entre-
gue definitivamente".
57
No Di rei t o Admi ni st r at i vo, a dout r i na t em feito refernci a coisa julgada admi-
nistrativa, t omando por empr s t i mo o i nst i t ut o em vi r t ude de al guns fatores de seme-
l hana. Mas a semel hana est l onge de significar a i gual dade ent r e essas figuras. Pri-
mei r ament e, preci so levar em cont a que a verdadei ra coisa j ul gada prpria da funo
jurisdicional do Estado, funo essa que t em o objetivo de aut or i zar que o j ui z apl i que a
lei no caso concr et o.
Ocorre que o si st ema brasi l ei ro de cont rol e, como ver emos mai s det al hadamen-
t e adi ant e, s admi t e o exerccio da funo j uri sdi ci onal par a os rgos do Judi ci ri o,
ou excepci onal ment e par a o Legislativo, nest e caso quando a Const i t ui o o aut ori za.
A Admi ni st r ao Pbl i ca no exerce a funo j uri sdi ci onal . Desse modo, embor a pos -
sam ser semel hant es deci ses proferi das no Judi ci ri o e na Admi ni st r ao, elas no se
conf undem: enquant o as deci ses j udi ci ai s podem vir a qualificar-se com o cart er da
definitividade absoluta, as deci ses admi ni st rat i vas sempr e est ar o despr ovi das desse
aspect o. A defi ni t i vi dade da funo j uri sdi ci onal absoluta, por que n e n h u m out r o re-
cur so exi st e par a desfaz-la; a definitividade da deci so admi ni st r at i va, quando ocorre,
relativa, por que pode mui t o bem ser desfeita e reformada por deci so de out r a esfera
de Poder - a j udi ci al .
A coisa j ul gada admi ni st rat i va, desse modo, significa t o s oment e que det er mi -
nado as s unt o deci di do na via admi ni st r at i va no mai s poder sofrer al t erao nessa mes-
ma via administrativa, embor a possa s-lo na via judicial. Os aut or es c os t uma m apont ar
que o i nst i t ut o t em o sent i do de indicar mer a i rret rat abi l i dade dent r o da Admi ni st r a-
o, ou a pr ecl uso da via admi ni st rat i va para o fim de al t erar o que foi deci di do por
rgos admi ni st r at i vos.
5 8
Podemos concei t uar, por t ant o, a coisa j ul gada admi ni st r at i va como sendo a si-
tuao jurdica pela qual determinada deciso firmada pela Administrao no mais pode ser
5 7
Manual de di r ei t o pr ocessual civil, v. III, p. 2 3 1 .
5 8
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 582; MARIA SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 424; DI OGENES
GASPARINI, ob. cit., p. 555.
modificada na via administrativa. A i rret rat abi l i dade, poi s, se d apenas nas i nst nci as da
Admi ni st r ao.
Essa figura ocorre c omume nt e em pr ocessos admi ni st r at i vos onde de um lado
est o Est ado e de out r o o admi ni st r ado, ambos com i nt er esses cont r apost os. Supo-
nha- se que o admi ni st r ado, i nconf or mado com cert o at o admi ni st r at i vo, i nt er ponha
recurso par a uma aut or i dade superi or. Est a confi rma o at o, e o i nt er essado ut i l i za
novo r ecur so, agora par a a aut or i dade mai s elevada, que t a mb m nega pr ovi ment o ao
r ecur so e confi rma o at o. Essa deci so faz coisa j ul gada admi ni st r at i va, por que dent r o
da Admi ni st r ao ser ela i rret rat vel , j que n e n h u m out r o cami nho exi st e par a o ad-
mi ni st r ado i nsi st i r na sua pr et enso. Mas a defi ni t i vi dade do deci sri o admi ni st r at i vo
relativa, por que o admi ni st r ado, ai nda i nconformado, poder oferecer sua pr et ens o
ao Judi ci ri o, e est e poder amanh decidir em sent i do cont r r i o ao que foi deci di do
pel a Admi ni st r ao. Essa deci so judicial, sim, t er defi ni t i vi dade absol ut a ao mome n-
t o em que o i nt er essado no mai s tiver qual quer mecani s mo j ur di co que possa ensejar
sua modi fi cao.
6 Prazos Ext i nt i vos (Prescrio Admi ni st rat i va)
O t ema da prescrio administrativa t r adi ci onal ment e foi obj et o de es t udos por
par t e dos admi ni st r at i vi st as pt ri os par a a anl i se da ext i no de pr azos na via admi -
ni st rat i va, mui t o embor a real ada a i mpr opr i edade da expr esso. Na ver dade, s empr e
se acent uou que esse i nst i t ut o no poder i a ser confundi do com a prescrio judicial, pel o
fato de est a r epr esent ar a perda da ao judicial.
O sent i do da prescri o admi ni st rat i va, em clssica lio, i ndi cava "o escoamento
dos prazos para interposio de recurso no mbito da Administrao, ou para a manifestao da
prpria Administrao sobre a conduta de seus servidores ou sobre direitos e obrigaes dos parti-
culares perante o Poder Pblico".
59
Out r os est udi osos i ncl uem no ci t ado i nst i t ut o a per da
do pr azo par a i nt er posi o de recursos admi ni st r at i vos.
6 0
Parece-nos, t odavi a, que, di ant e do moder no si st ema sobr e os pr azos ext i nt i vos
em geral, s obr et udo a configurao da prescri o e da decadnci a del i neada no vi gent e
Cdi go Civil (art s. 189 a 211) , a expr esso vai sendo gr adat i vament e abandonada em
razo de sua fluidez e i mpreci so. Por tal mot i vo, conveni ent e que se t ent e conferir
t r at ament o mai s claro mat r i a. E de consi gnar-se, cont udo, que o as s unt o i nado
de dificuldades, dvi das e cont rovrsi as, e nunca assumi u ares de pacificao ent r e os
est udi osos. Essa uma ressal va que no se pode esquecer.
Pr i mei r ament e, cabe subl i nhar o fato de que a prescrio administrativa exibe em
seu ncl eo a idia de prazo extintivo. Quer dizer: quando se faz al uso quel a figura,
t em- se em vi st a o sent i do de que i nexi st i u, na via admi ni st r at i va, mani fest ao do
5 9
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., 29. ed. , 2004, p. 656.
6 0
MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, Direito administrativo,, cit., 20. ed. , 2007, p. 6 8 2 / 6 8 3 , e DI GE-
NES GASPARINI, Direito administrativo,, cit., 11. ed., 2006, p. 896- 898.
i nt er essado no pr azo que a lei det er mi nou. Por t ant o, est pr es ent e o f undament o que
conduz aos pr azos ext i nt i vos: a inrcia do interessado.
Por out r o lado, no cust a dest acar que o f undament o dos i nst i t ut os concer-
nent es aos pr azos ext i nt i vos resi de no princpio da segurana jurdica e da estabilidade
das relaes jurdicas, como j dei xou assent e reconheci da dout r i na.
6 1
De fato, no mai s
se concebe - a no ser em si t uaes excepci onal ssi mas de i mprescri t i bi l i dade - que
rel aes j ur di cas fi quem mer c de uma per ene i nst abi l i dade, pr ovocando cont nuos
t emor es aos que del as part i ci pam. A segurana j ur di ca consi st e exat ament e em ofere-
cer s pessoas em geral a crena da i mut abi l i dade e da per mannci a dos efeitos que as
rel aes vi sam a produzi r.
So pr azos ext i nt i vos: (a) a prescrio; (b) a decadncia; (c) aprecluso. Em apert a-
da s nt ese, aprescrio t em por obj et o apretenso (art. 189, Cdi go Civil), nor mal ment e
formal i zada por mei o da ao; por t ant o, no at i nge, de forma di ret a, o di rei t o mat er i al .
A decadncia (art. 207, Cdi go Civil), por sua vez, i nci de sobre direitos potestativos,
62
quando a lei ou a vont ade fixam det er mi nado prazo par a ser em exerci dos; no o sendo,
ext i ngue-se o pr pr i o di rei t o mat er i al .
6 3
A precluso, por fim, i nst i t ut o emi nent emen-
te processual e r epr esent a a per da da opor t uni dade de ser pr at i cado cert o ato processual
em vi r t ude de o i nt er essado no o t er prat i cado no per odo est abel eci do.
6 4
Para mel hor compr eens o do t ema, vale a pe na di s t i ngui r os pr azos ext i nt i -
vos par a o administrado e par a a Administrao. Repi t a- se, por opor t uno, que vr i os
desses pr azos c ont i nua m s endo denomi nados por al guns es t udi os os de "prescrio
administrativa".
PRAZOS EXTI NTI VOS PARA OS ADMI NI STRADOS - As pr et enses e ma-
ni fest aes dos administrados, na via admi ni st rat i va, podem suj ei t ar-se a di versos pra-
zos ext i nt i vos, dependendo de sua fi si onomi a.
Se o i nt er essado oferece recl amao fora do pr azo de um ano (no havendo ou-
t r o est abel eci do), com vi st as desconst i t ui o de at o, ocorre a decadncia, per dendo o
admi ni st r ado o di rei t o mat eri al relativo ao uso de tal i ns t r ument o (art. 6
2
do Decr et o
n
a
20. 910/ 1932) .
6 5
No caso da per da de pr azo para prat i car at o dent r o de pr ocesso admi ni st r at i vo,
como, por exempl o, a apr esent ao de rol de t es t emunhas ou a i nt er posi o de r ecur so
admi ni st r at i vo (incidental), em pr ocesso de licitao, o caso de precluso. Com est a,
6 1
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., 2004, p. 657.
6 2
Di r ei t os pot es t at i vos so "aquel es poder es que a lei confere a det er mi nadas pes s oas de i nfl u rem, com
u ma decl ar ao de vont ade, s obr e si t uaes j ur di cas de out r as , s em o concur s o da vont ade des t as " ( AGNE-
LO AMORI M FI LHO, em Cr i t r i o Ci ent fi co. . . , cit, RT 744, 86, p. 728) .
6 3
a cl ssi ca lio de CMARA LEAL (Prescrio e decadncia, For ense, 2. ed. , 1959) apud AGNELO AMO-
RI M FILHO, em Critrio cientfico..., cit, p. 727.
6 4
Referi da t r i par t i o adot ada por CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., 2008, p. 1024
1025, e DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., 2006, p. 896- 898.
6 5
No me s mo s ent i do: RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, Curso, cit., p. 482. Contra, e nt e nde ndo
ser caso de pr escr i o: CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., 2008, p. 1027.
o admi ni st r ado per deu a opor t uni dade de mani fest ar-se dent r o do pr azo no cur so do
pr ocesso admi ni st r at i vo. Observa-se, poi s, que tal i nst i t ut o de cart er pr ocessual .
Observe-se, no ent ant o, que, em se t r at ando de r ecur so admi ni st r at i vo deflaga-
dor (aquel e que, como vi mos, d ensej o i nst aur ao do pr ocesso) , tal i ns t r ument o
t em, na via admi ni st r at i va, a part i cul ari dade de eqi val er pr pr i a recl amao; des-
t art e, a per da do pr azo ser de decadnci a, a t eor do j ci t ado di sposi t i vo do Decr et o
n
B
20. 910/ 1932.
Por l t i mo, deve consi gnar-se que, em rel ao ao admi ni st r ado, no ocorre a pres-
crio na via admi ni st r at i va. Com efeito, s ocorre a prescri o qua ndo o admi ni s t r ado
per de a pr et ens o e, por consegui nt e, a ao par a pr ot eger seu di r ei t o mat er i al . Ora,
essa exat ament e a. prescrio qinqenal previ st a no art. I
a
do Decr et o n
a
20. 910. Sendo
assi m, esse pr azo ext i nt i vo sempr e refoge aos l i mi t es da via admi ni st r at i va. Apenas
gui sa de mel hor compr eenso, possvel que o admi ni st r ado t enha sofrido os efeitos
da decadnci a pel o t r anscur so do pr azo par a a recl amao admi ni st r at i va, mas ain-
da no t enha sofrido os efeitos da prescri o qi nqenal (cujo pr azo obvi ament e
mai or ) , de modo que, me s mo per di do o di rei t o recl amao, subsi st e a possi bi l i dade
de aj ui zament o da ao judicial prot et i va de seu di rei t o mat er i al .
PRAZOS EXTI NTI VOS PARA A ADMI NI STRAO - No que concer ne
Admi ni st r ao, poss vel vi sl umbrar, na via administrativa, a exi st nci a das t rs moda-
l i dades de pr azos ext i nt i vos.
Numa pr i mei r a vi so, t emos a hi pt ese em que, por fora de expr essa di spo-
sio legal, a Admi ni st r ao t em o poder de exerci t ar seu poder punitivo. Em di versos
di pl omas legais, poss vel encont r ar essa compet nci a, associ ada fixao de prazos
ext i nt i vos. Como exempl o, cite-se: (a) poder puni t i vo de polcia (Lei n
a
9. 873/ 1999:
cinco anos) ; (b) poder di sci pl i nar funcional (est at ut os funci onai s; na esfera federal,
Lei n
a
8. 112/ 1990) . Nesses casos, a Admi ni st r ao dot ada de pretenso punitiva, de
modo que, t r anscor r i do o pr azo legal sem a puni o, suceder a prescrio da referida
pr et enso. A rigor, est a a ni ca hi pt ese de prescrio administrativa, vez que ocorre a
per da da ao puni t i va no mbi t o da prpri a Admi ni st r ao.
6 6
Os di pl omas aci ma, alis,
empr egam o verbo "prescrever", est ando t ecni cament e cor r et os quant o qualificao
desses prazos ext i nt i vos.
6 7
Em out r as hi pt eses, a lei fi xa pr azo ext i nt i vo par a que a Admi ni st r ao adot e
det er mi nada provi dnci a admi ni st rat i va, sob pena de, no o fazendo no pr azo, fi car
i mpedi da de adot -l a. Exempl o tpico o do art. 54 da Lei n
a
9. 784/ 1999, que regul a o
pr ocesso admi ni st r at i vo federal. Segundo esse di sposi t i vo, ext i ngue- se em ci nco anos
o prazo para a Admi ni st r ao anul ar seus pr pr i os at os, quando decor r em efeitos favo-
6 6
Cont r a, e nt e nde ndo s er em hi pt es es de decadnci a: RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, Curso,
cit., p. 536- 539; CRI STI ANA FORTI NI , Os concei t os de prescri o, pr ecl us o e decadnci a na esfera admi -
ni st r at i va - a i nfl unci a do Novo Cdi go Civil e da Lei Federal de Pr ocesso Admi ni s t r at i vo, Revista Brasileira
de Direito Pblico, BH, n
L
' 15, 2006, p. 206.
6 7
Da me s ma forma, e nt e nde ndo ser caso de pr escr i o: DI GENES GASPARI NI , Direito administrativo,
cit., 2006, p. 954.
rveis par a os admi ni st r ados, ressal vada apenas a m-f. Aqui se l i mi t a o exerccio da
aut ot ut el a admi ni st r at i va e da possi bi l i dade de desconst i t ui o dos at os. Resul t a, poi s,
nesse caso o s ur gi ment o de decadncia, j que a Admi ni st r ao per de o pr pr i o di rei t o
de anul ar seus pr pr i os at os .
6 8
Por fim, ocor r er precluso se a Admi ni st r ao, no pr ocesso admi ni st r at i vo, dei -
xar de mani fest ar-se no pr azo l egal ment e fixado. Nesse caso, t ant o quant o ocor r e com
o particular, o Poder Pbl i co t ambm sofre os efeitos de sua inrcia, per dendo a opor-
t uni dade de mani fest ar-se no feito. Tal si t uao no difere da i nrci a do part i cul ar: em
ambas as hi pt eses, o t r anscur so do prazo enseja a ocorrnci a da pr ecl uso.
Uma out r a si t uao relativa ext i no mer ece anl i se: a dos casos de ausncia de
previso legal do pr azo ext i nt i vo. A mat r i a cont roversa. Para al guns est udi osos, no
haveri a pr azo par a o desf azi ment o de tais at os .
6 9
Out r os s us t ent am ser i nadmi ss vel
o est ado de infinita pendnci a.
7 0
H t ambm quem ent enda que, no silncio da lei, o
pr azo ser de ci nco anos, com f undament o no Decr et o n
e
20. 910/ 1932.
7 1
Est e l t i mo
pens ament o nos parece o de mai s preci so f undament o j ur di co: se a prescri o j udi ci al
de pr et enses cont ra a Fazenda ocorre em cinco anos, no seri a razovel que fosse
mai s ext enso o pr azo na via admi ni st rat i va.
Ressal vem-se, t odavi a, os at os cont ami nados de vcios i nsanvei s, at i nent es
sua pr pr i a nat ur eza, e que so denomi nados por al guns est udi osos de "atos inexisten-
tes". Est es so r eal ment e inextinguveis e i nsuscet vei s de conval i dao. E o caso, par a
exemplificar, de at o pr at i cado por pessoa que no seja agent e admi ni st r at i vo, ou de
at o despi do de forma. O me s mo se pode dizer dos atos nulos com vcio abs ol ut ament e
i nsanvel , como aquel e, por exempl o, cujo obj et o expr esse a aut or i zao par a a prt i ca
de um del i t o. Em tais hi pt eses, no haver me s mo ensej o par a que haja conval i dao
em vi r t ude do t e mpo.
7 2
7 Processo Admi ni st rat i vo
7.1 Introduo
PROCESSO E PROCEDI MENTO - O t er mo processo i ndi ca uma at i vi dade par a
a frente, ou seja, uma at i vi dade vol t ada a det er mi nado objetivo. Trat a-se de cat egori a
j ur di ca caract eri zada pel o fato de que o fim al vi t rado r esul t a da rel ao j ur di ca exi s-
t ent e ent r e os i nt egr ant es do pr ocesso. Na verdade, pode definir-se o pr ocesso como a
relao jurdica integrada por algumas pessoas, que nela exercem vrias atividades direcionadas
6 8
No me s mo s ent i do: RAQUEL MELO URBANO DE CARVALHO, Curso, cit. , p. 548.
6 9
RGIS FERNANDES DE OLIVEIRA, Ato Administrativo, Revi st a dos Tr i bunai s, 1978, p. 122- 123.
7 0
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., 2008, p. 475.
7 1
MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, 2007, p. 684.
7 2
Com a me s ma opi ni o, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, que, no ent ant o, refere-se a caso
de imprescritibilidade (Curso, 2008, p. 178) . Como se t r at a da per mannci a do di r ei t o de des cons t i t ui r o at o,
e nt e nde mos que no seri a caso de excl uso da prescri o, e si m da decadnci a.
para determinado fim. De fato, a idia do pr ocesso reflete funo di nmi ca, em que os
at os e os compor t ament os de seus i nt egr ant es se apr es ent am em seqnci a or denada
com sent i do t el eol gi co, vale dizer, per segui ndo o objetivo a que se dest i na o processo.
O pr ocesso cos t uma ser qualificado como i nst i t ut o t pi co da funo j uri sdi ci onal
ou, na prefernci a de al guns processual i st as, como i ns t r ument o da j uri sdi o. At ravs
do pr ocesso que os j ui zes exercem seu poder j uri sdi ci onal e, como regra, deci dem
os litgios ent r e as par t es. A rel ao j ur di ca, todavia, na qual sobr essai o des empenho
da funo j uri sdi ci onal o processo judicial, que, sem embar go de ser o mai s not r i o
(e clssico, pel as ant i gas e ul t r apassadas noes j ur di cas), no a ni ca modal i dade
de pr ocesso (est e consi der ado como cat egori a j ur di ca). E bas t ant e usual ouvi r-se a
afirmao - de t odo equi vocada - de que o pr ocesso o i ns t r ument o da j uri sdi o,
como se fora essa a ni ca forma de sua ext eri ori zao. O que i ns t r ume nt o da funo
j uri sdi ci onal - i st o si m - o processo judicial, que no exclui, como bvi o, a exi st nci a
de out r as cat egori as de pr ocesso.
A subcat egor i zao do pr ocesso deve fundar-se na nat ur eza da funo est at al
bsica que nel e exerci da. Se a funo pr i mor di al exerci da no pr ocesso a legiferante,
est ar emos di ant e do processo legislativo, e nel e est ar t a mb m pr es ent e rel ao j ur di ca
ent r e vrios agent es e rgos, dest a feita de cart er poltico, cujas at i vi dades, desenvol -
vidas em seqnci a pr evi ament e det er mi nada, t m por escopo a pr omul gao da lei.
Assi m como a sent ena o objetivo final do pr ocesso j udi ci al , a lei o fim l t i mo do
pr ocesso l egi sl at i vo.
7 3
Por out r o l ado, se a funo a admi ni st r at i va, a rel ao j ur di ca
t r aduzi r processo administrativo, sendo, da mes ma forma, inafastveis as caract er st i cas
do pr ocesso em geral - de um lado, as at i vi dades sequenci adas pr oduzi das pel os fi gu-
r ant es da rel ao j ur di ca e, de out r o, o objetivo final a que se dest i na.
Como na via admi ni st r at i va as aut or i dades no de s e mpe nha m funo j uri sdi -
cional, poder i a supor - se (como s upem er r oneament e al guns, j al er t amos) no ser
mui t o t cni ca a denomi nao processo administrativo. Cont udo, t ant o quant o o pr ocesso
judicial, que visa a u ma deci so, o pr ocesso admi ni st r at i vo t em i gual ment e obj et i vo
cert o, no caso a prt i ca de at o admi ni st r at i vo fi nal . No bast asse esse fator de i den-
tificao, a expr esso est consagrada, reconheci da pel as mai s di versas camadas da
popul ao e a est a al t ur a no h qual quer razo par a ser al t erada. A pr pr i a Const i -
t ui o Federal , par a exemplificar, faz, por mai s de u ma vez, refernci a expr esso
processo administrativo (ou si mpl esment e a processo), r eaf i r mando a acei t ao geral da
nomencl at ur a di spensada aos i ns t r ument os formais pel os quai s se exerce a funo
admi ni st r at i va (vide art s. 5
e
, LV; 5
a
, LXXII, "b"; 37, XXI; 41, I
a
, II, da CF) .
7 4
O que necessri o, i st o sim, di st i ngui r al guns pont os f undament ai s que mar-
cam cada t i po de pr ocesso. O pr ocesso judicial encerra o exerccio de funo j ur i sdi ci o-
nal e s empr e h conflito de i nt eresses, ao passo que o pr ocesso admi ni st r at i vo i mpl i ca
o des empenho de at i vi dade admi ni st rat i va, nem s empr e se veri fi cando qual quer t i po
7 3
N o cust a l embr ar , al i s, que a Cons t i t ui o faz al uso ao processo legislativo par a mos t r a r a or denao que
se deve obser var par a que al cance seu escopo (art. 59) .
7 4
A r es pei t o vi de o nos s o Processo administrativo federal, At l as, 5. ed., 2013, p. 4- 7.
de confl i t o. No pr ocesso judicial, a rel ao trilateral, por que al m do Est ado-Jui z, a
qu e m as par t es sol i ci t am a t ut el a j uri sdi ci onal , nel a fi guram t a mb m a par t e aut or a e a
par t e r . No pr ocesso admi ni st r at i vo, a relao bilateral, por que, quando h conflito,
de um l ado est o part i cul ar e de out r o o Est ado, a est e i ncumbi ndo deci di r a ques t o;
o Est ado par t e e j ui z. Por fim, o pr ocesso judicial vai cul mi nar n u ma deci so que
pode t or nar - se imodificvel e definitiva, ao passo que no pr ocesso admi ni st r at i vo as
deci ses ai nda poder o ser host i l i zadas no Poder Judi ci ri o.
A noo de procedimento, por m, diversa. CALMON DE PASSOS averba que
"procedimento o processo em sua dinmica, o modo pelo qual os diversos atos se relacionam
na srie constitutiva de um processo".
75
A idia formul ada pel o gr ande pr ocessual i st a
bast ant e preci sa e i ndi ca a mecni ca do processo, vale dizer, o modo e a forma pel os
quai s se vo sucedendo os at os do pr ocesso. A noo de pr ocesso i mpl i ca objetivo, fim
a ser al canado; noo teleolgica. A de pr ocedi ment o i mpor t a mei o, i ns t r ument o,
di nmi ca, t udo enfi m que seja necessri o para se alcanar o fi m do pr ocesso. Em suma,
o sent i do de pr ocedi ment o revela a prpri a seqnci a or denada de at os e de at i vi dades
pr oduzi dos pel os i nt er essados para a consecuo dos obj et i vos do pr ocesso.
No difcil perceber, por i sso mes mo, que tanto h procedimento no processo ju-
dicial como no processo administrativo, por que em ambos h uma seqnci a de at os e de
at i vi dades pr eor denadas a det er mi nado fim. Um exempl o bem escl arece a quest o: a
rel ao j ur di ca formada ent r e os agent es admi ni st r at i vos e as empr es as par a sel eo
com vi st as a fut uro cont r at o admi ni st r at i vo mat eri al i za o processo administrativo de lici-
t ao; a seqnci a dos at os e das fases previ st as na Lei n
e
8. 666/ 1993 (que deve ser por
t odos observada) const i t ui o procedimento administrativo concer nent e quel e pr ocesso.
So, poi s, cat egori as j ur di cas dot adas de fi si onomi a prpri a.
Essa a razo por que ent endemos i nadequada a expr esso procedimento adminis-
trativo como subst i t ut a de processo administrativo, como pr opem al guns est udi osos que
no acei t am est a l t i ma expr esso. So coisas i nt ei r ament e di versas. Denomi nar - s e
o pr ocesso admi ni st r at i vo de procedimento administrativo enfocar apenas um aspect o
daquel e, qual seja, o rel at i vo di nmi ca do processo. Est e i nst i t ut o, por m, consi de-
r ado como rel ao j ur di ca, ficaria sem a denomi nao exat a. Desse modo, processo e
procedimento - i mpor t ant e acent uar - no so coisas ant agni cas, mas si m figuras
i nt r i nsecament e ligadas ent r e si: t odo processo demanda um pr ocedi ment o - que a
t r ami t ao dos at os - , da me s ma forma que t odo pr ocedi ment o s t em exi st nci a se
houver o respect i vo pr ocesso -, est e i ndi cando a rel ao j ur di ca fi rmada ent r e aquel es
que dele par t i ci pam.
SI STEMATI ZAO - No Di rei t o brasi l ei ro, no h si st emat i zao uni f or me
par a o pr ocesso admi ni st r at i vo, como existe par a o pr ocesso j udi ci al . Al gumas regras
sobre aspect os do pr ocesso admi ni st rat i vo, como compet nci a, pr azos, r equi si t os e t c ,
se espal ham em di versos di pl omas legais e at por at os admi ni st r at i vos nor mat i vos ou
de organi zao como os decr et os, r egul ament os, r egi ment os e out r os.
Por isso, no se pode esperar uma rigidez absol ut a para os pr ocessos admi ni st r a-
t i vos. Ent r et ant o, devem o i nt r pr et e e o agent e admi ni st r at i vo i ncumbi do do pr ocesso
Come nt r i os ao CPC, v. III, p. 9.
at ent ar pr i mei r ament e par a os pri nc pi os nor t eador es da at i vi dade admi ni st r at i va em
geral, i sso sem desl ocar sua at eno t ambm par a as regras legais ou r egul ament ar es
que pos s am di sci pl i nar o pr ocesso.
Em suma: me s mo sem si st emat i zao uni forme, o pr ocesso admi ni st r at i vo re-
cebe o influxo de pri nc pi os e nor mas j ur di cas para que seja poss vel a sua concl uso
dent r o das regras gerais de di rei t o.
O Gover no Federal , em boa hora, fez edi t ar a Lei n
2
9. 784, de 29. 1. 1999, est abe-
l ecendo as regras par a o pr ocesso admi ni st r at i vo e i nst i t ui ndo um si st ema nor mat i vo
que t em por fim obt er uni f or mi dade nos di versos expedi ent es que t r ami t am nos r-
gos admi ni st r at i vos. A lei, todavia, t em cart er t i pi cament e federal, ou seja, dest i na- se
a incidir apenas sobr e a Admi ni st r ao Federal. Dent r o dest a, a di sci pl i na aplicvel
no mbi t o da Admi ni st r ao di ret a e i ndi ret a e t ambm aos r gos admi ni st r at i vos dos
Poderes Legislativo e Judi ci ri o da Uni o. Embor a dest i nada s oment e ao Gover no Fe-
deral, j um incio de uni f or mi dade normat i va, o que mui t o facilita os admi ni st r ados.
Est ados e Muni c pi os dever i am t ri l har o me s mo cami nho, i nst i t ui ndo, pel as respect i -
vas leis, si st ema uni f or me de pr ocesso admi ni st r at i vo em suas r epar t i es.
7.2 Sentido
Di ant e do que expus emos at agora, par ece- nos poss vel concei t uar o pr ocesso
admi ni st r at i vo como o instrumento que formaliza a seqncia ordenada de atos e de atividades
do Estado e dos particulares afim de ser produzida uma vontade final da Administrao.
O pr ocesso admi ni st r at i vo i mpor t a uma seqnci a de at os e de at i vi dades, i sso
por que, se em al guns mome nt os se prat i ca al gum at o formal, em out r os so exigidas
mer as at i vi dades, me s mo que venham a ser formal i zadas no pr ocesso. Or i gi nam- se do
Est ado, at ravs de seus rgos e agent es, ou de admi ni st r ados i nt er essados no as s unt o
a ser apreci ado no pr ocesso. Al m di sso, t odos esses at os e at i vi dades t m um objeti-
vo, qual seja, o de provocar uma definio fi nal da Admi ni s t r ao.
7 6
Nest e passo, j us t o subl i nhar, como o faz dout r i na de gr ande aut or i dade, que o
pr ocesso admi ni st r at i vo i nst i t ut o de inegvel rel evnci a no si st ema j ur di co e espe-
l ha "instrumento til para assegurar a observncia do superprincpio da segurana jurdica", que
alcana, na ver dade, t odas as si t uaes que envol vam "a certeza do direito e a estabilidade
das relaes jurdicas".
11
7.3 Classificao
Vri as so as classificaes que os aut or es apr esent am, o que no causa est ra-
nheza em vi r t ude da ampl a di menso dos pr ocessos admi ni st r at i vos. A nos s o ver,
7 6
MARCELO CAETANO, Manual, cit., t . II, p. 1263.
7 7
A aguda obs er vao de ADI LSON ABREU DALLARI, no t r abal ho Processo administrativo e segurana
jurdica, em Segurana Jurdica, obr a col et i va, Elsevier, 2010, p. 14.
por m, h doi s gr andes gr upos de pr ocessos admi ni st r at i vos: os processos no litigiosos
e os processos litigiosos.
PROCESSOS NO LI TI GI OSOS - Processos no l i t i gi osos, como o pr pr i o
nome indica, so aquel es em que no se apr esent a conflito de i nt er esses ent r e o Est ado
e um part i cul ar.
Essa cat egori a, alis, const i t ui um dos pont os diferenciais dos pr ocessos j udi -
ciais, j que nest es i ndi spensvel a pr esena do conflito. Os pr ocessos no l i t i gi osos
so os de mai or nme r o e at ravs del es se concret i za o de s e mpe nho da funo ad-
mi ni st r at i va nos seus mai s vari ados aspect os, desde os mai s si mpl r i os at os mai s
compl exos.
O gr ande f undament o de tais pr ocessos o pri nc pi o do f or mal i smo das ativi-
dades admi ni st r at i vas. Para que os admi ni st r ados e a pr pr i a Admi ni st r ao pos s am
efet uar o cont rol e admi ni st r at i vo, t orna-se necessri o que t udo fique formal i zado e
regi st rado.
Ent r e os pr ocessos no litigiosos se i ncl uem o i nqur i t o policial, o i nqur i t o
civil e a si ndi cnci a admi ni st r at i va. Trata-se de pr ocessos que t m por obj et o apenas
uma apurao, sendo, poi s, inquisitrios, e no contraditrios. Nel es no i nci de o pri nc pi o
da ampl a defesa e do cont r adi t r i o, est ando ausent e qual quer litgio formal. Apesar de
ser gar ant i do o acesso a advogados const i t u dos, no t em a aut or i dade admi ni st r at i va
o dever de conferir acesso livre a t ercei ros, at por que pode haver i nvest i gao sobr e
dados sigilosos rel at i vos a out r as pes s oas .
7 8
PROCESSOS LI TI GI OSOS - Ao cont rri o do que ocorre com a cat egori a ant e-
rior, os pr ocessos litigiosos cont m r eal ment e um conflito de i nt er esses ent r e o Est ado
e o admi ni st r ado. Esse conflito o me s mo que const i t ui obj et o do pr ocesso j udi ci al . A
diferena, por m, como j vi mos, est em que as deci ses nes t e l t i mo pode m tornar
-se i mut vei s, fato que no ocorre nos processos admi ni st r at i vos.
No h a menor dvi da de que, em sua aparnci a e no pr ocedi ment o, guar dam
semel hana com os pr ocessos j udi ci ai s, sendo, por isso, c omume nt e denomi nados de
processos judicialiformes, ou seja, pr ocessos que t m a forma de pr ocessos j udi ci ai s.
Os conflitos, t odavi a, so deci di dos pel o pr pr i o Est ado, que t em a posi o de
par t e e de j ul gador. Em compensao, suas deci ses pode m ser i mpugnadas na via
judicial, onde o Est ado-Jui z at uar com i mparci al i dade e equi di st nci a dos i nt er esses
do part i cul ar e do Est ado- Admi ni st r ao.
E c omum esse t i po de pr ocesso nos conflitos de nat ur eza t r i but r i a e pr evi den-
ciria. O pr ocesso per cor r e di versas i nst nci as admi ni st r at i vas formadas de agent es e
de rgos admi ni st r at i vos, como os t ri bunai s e consel hos admi ni st r at i vos, aos quai s
compet e decidir sobre as cont rovrsi as, e sua t r ami t ao, nor mal ment e r egul ada em
lei, se apr oxi ma em mui t os pont os do pr ocedi ment o j udi ci al . Exempl o tpico o pr o-
cesso t r i but r i o, apreci ado por agent es do rgo de fi scal i zao e, em grau de r ecur so,
por consel hos de cont r i bui nt es. O ri t o de fato pareci do com o do pr ocesso j udi ci al .
7 8
Tambm: STJ, RMS 31. 747, j . 11. 10. 2011.
fcil per ceber que a pr esena do conflito de i nt er esses vai exigir que nesse t i po
de pr ocesso admi ni st r at i vo haja mai or rigidez quant o obser vnci a de al guns pri nc -
pi os, como o do cont r adi t r i o, da ampl a defesa, da pr oduo pr obat r i a et c.
7 9
7.4 Objeto
GENRICO - Todo pr ocesso r epr esent a um i ns t r ument o par a al canar det er-
mi nado fim. E esse el ement o di nmi co que o caract eri za. Sempr e que h a referncia
a um pr ocesso, cer t ament e haver a meno a algo que pr et endi do, ao fim a que se
dest i na, a um obj et o, enfim.
Por isso, podemos aludir aos tipos fundament ai s de processo, de acordo com as
funes bsicas do Est ado. Nesse caso, t emos um processo legislativo, um processo judicial e
um processo administrativo, cada um deles vol t ado a um fim prpri o. O pr ocesso legislativo
t em por obj et o a pr oduo da lei (embora haja out r os atos anl ogos com denomi nao
diversa); o pr ocesso judicial alvitra a pr oduo da sentena ( mes mo caso do processo
ant eri or); e o processo admi ni st rat i vo t em por obj et o a pr oduo do ato administrativo.
Assi m, consi der ando- se o aspect o teleolgico genri co, i ner ent e ao pr ocesso,
podemos consi gnar que const i t ui obj et o do pr ocesso admi ni st r at i vo a prtica de um
ato administrativo. H pr ocessos, por exempl o, que cul mi nam com at o de out or ga de
licena; out r os des aguam em at o de puni o; out r os, ai nda, f i ndam com at os de indefe-
r i ment o de pedi do, e assi m por di ant e. Mes mo que o pr ocesso no t enha servi do par a
alcanar seu obj et o especfico, t er que haver um at o admi ni st r at i vo f i nal , ne m que
seja par a a prt i ca de at o de ar qui vament o. Uma coisa cert a: no se pode conceber o
pr ocesso admi ni st r at i vo s em que t enha ele esse obj et o genri co.
OBJETOS ESPECFICOS - Obj et os especficos do pr ocesso admi ni st r at i vo so
as provi dnci as especi ai s que a Admi ni st r ao pr et ende adot ar por mei o do at o admi -
ni st rat i vo fi nal . Dada a gr ande vari edade dos objetivos col i mados pel a Admi ni st r ao,
podemos agr upar os pr ocessos admi ni st r at i vos em cat egori as di versas.
De acor do com a especificidade dos pr ocessos, pode m ser classificados em:
pr ocessos com obj et o de mer a t rami t ao;
pr ocessos com obj et o de cont rol e;
pr ocessos com obj et o puni t i vo;
pr ocessos com obj et o cont rat ual ;
pr ocessos com obj et o revisional; e
pr ocessos com obj et o de out or ga de di rei t os.
7 9
opor t uno escl ar ecer que a classificao dos pr oces s os em no l i t i gi osos e l i t i gi osos no cor r es ponde
s ua classificao em graciosos e contenciosos, desenvol vi da por MARCELO CAETANO (ob. vol . e loc. cit.) e
apont ada por MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 345- 346. Essa cl assi fi cao leva em cont a os s i s t emas
da uni dade e da dual i dade de j ur i sdi o, t ema que ser desenvol vi do adi ant e. Co mo no Brasil no h o si s-
t e ma da dual i dade de j ur i sdi o, no fi zemos refernci a al udi da cl assi fi cao.
A pr i mei r a cat egori a dos processos com objeto de mera tramitao. E a gr ande
mai or i a dos pr ocessos, poi s que r epr esent am t odos aquel es que no se e nqua dr a m nas
demai s cat egori as, t endo cart er resi dual . Nesses pr ocessos que a Admi ni st r ao for-
mal i za suas r ot i nas admi ni st r at i vas, j que t udo que pr ot ocol i zado n u ma r epar t i o
pbl i ca se conver t e em pr ocesso. Est o nessa cat egori a os pr ocessos r es ul t ant es de
ofcios encami nhados por ent i dades pbl i cas ou pri vadas; de mer as comuni caes aos
rgos pbl i cos; de pl anej ament o de servios, e t udo enfi m que acarret e u ma t r ami t a-
o pel a via admi ni st r at i va.
H out r os pr ocessos que t m objeto de controle, por que vi sam a pr opor ci onar um
at o admi ni st r at i vo final que espel he o r esul t ado desse cont r ol e. Exempl o t pi co o
do pr ocesso que encami nha as cont as dos admi ni st r ador es par a cont r ol e f i nancei r o
i nt er no ou do Tri bunal de Cont as. Os at os fi nai s de cont r ol e pode m ser de aprovao
das cont as ou de sua rejeio. Out r o exempl o o pr ocesso de avaliao de condut a
funcional de servi dor pbl i co, no qual a Admi ni st r ao objetiva fi xar cert o concei t o
funcional, ou chegar concl uso de que o servi dor mer ece ser exoner ado, ou ai nda
fi scal i zar condut as de servi dores ou de t ercei ros. Esse t i po de pr ocesso pode event ual -
ment e provocar a i nst aur ao de out r o processo com obj et o di verso: o caso em que
o cont rol e r esul t a em verificao de i rregul ari dades nas cont as pr est adas, hi pt ese em
que out r o pr ocesso dever ser i ni ci ado com obj et o puni t i vo.
A t ercei ra cat egori a a dos processos com objeto punitivo. Como i ndi ca a pr pr i a
expresso, t m eles como objetivo a averi guao de si t uaes i rregul ares ou ilegais
na Admi ni st r ao e, quando elas se posi t i vam, ensej am t ambm a aplicao de pena-
l i dades. O obj et o puni t i vo pode ser interno, quando a apur ao t em per t i nnci a com a
rel ao funcional ent r e o Est ado e o servi dor pbl i co, e externo, quando a verificao
t em em mi r a a relao ent r e o Est ado e os admi ni st r ados em geral. Exempl o de obj et o
puni t i vo i nt er no o pr ocesso que cul mi na com a aplicao da pena de s us pens o ao
servidor; exempl o de obj et o puni t i vo ext er no o pr ocesso que gera a cassao de licen-
a pel o fato de t er o i nt er essado comet i do infrao grave previ st a em lei. O pr ocesso
com obj et o puni t i vo i nt er no denomi na- se de processo administrativo disciplinar, e ser
es t udado em t pi co separ ado.
Out r a cat egori a a dos pr ocessos com objeto contratual, aquel es em que a Ad-
mi ni st r ao pr et ende cel ebrar cont r at o com t ercei ro par a a aqui si o de bens, a cons-
t r uo de obr as, o de s e mpe nho de servi os, a execuo de servi os concedi dos e per-
mi t i dos et c. T pi cos dessa cat egori a so os pr ocessos de licitao, r egul ados pel a Lei
n
a
8. 666/ 1993.
H ai nda os pr ocessos com objeto revisional, que so aquel es i nst aur ados em vir-
t ude da i nt erposi o de al gum recurso admi ni st r at i vo pel o admi ni st r ado ou pel o ser-
vi dor pbl i co. Nel es a Admi ni st r ao vai exami nar a pr et ens o do r ecor r ent e, que a
de revi so de cert o at o ou condut a admi ni st rat i va. Se um servi dor formul a r ecl amao
cont r a at o que no o i ncl ui u numa lista de pr omoo por mer eci ment o, o pr ocesso que
se i nst aur a t em obj et o revi si onal . A Admi ni st r ao, ao fi nal , pode rever o at o, como
foi pedi do pel o r ecor r ent e, ou mant - l o, i ndeferi ndo o pedi do recursal do i nt er essado.
Por fim, t emos os pr ocessos com objeto de outorga de direitos. Nes s e t i po de
processo, a Admi ni st r ao, at endendo ao pedi do do i nt er essado, pode conferi r-l he
det er mi nado di r ei t o ou cert a si t uao i ndi vi dual .
8 0
Exempl os dest es pr ocessos so
aquel es em que o Poder Pbl i co concede per mi sses e aut or i zaes; r egi st r a mar cas
e pat ent es ; concede i senes; confere licenas par a const r uo ou par a exercer ativi-
dades profi ssi onai s et c.
7.5 Princpios
DEVI DO PROCESSO LEGAL - O pri nc pi o do devi do pr ocesso legal (due pro-
cess oflaw) daquel es mai s rel evant es quando se t r at a de exami nar os efeitos da rel ao
j ur di ca ent r e o Est ado e os admi ni st r ados. Trat a-se de pos t ul ado i ner ent e ao Est ado de
Di rei t o, que, como sabemos, foi a si t uao poltica em que o Est ado r econheceu que,
se de um l ado podi a criar o di rei t o, de out r o t i nha o dever de s ubmet er - s e a ele. A lei,
por t ant o, o l i mi t e de at uao de t oda a soci edade e do pr pr i o Est ado.
A Const i t ui o vi gent e referiu-se ao devi do pr ocesso legal dent r o do cap t ul o
dos di rei t os e garant i as f undament ai s. Di spe o art. 5
Q
, LIV, da CF: "Ningum ser priva-
do da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal."
Como bem j se regi st rou, a adoo do pri nc pi o em sede const i t uci onal "repre-
sentou um natural desenvolvimento da sociedade que no mais se conforma com a atuao estatal
sem controle e altamente cerceadora do desenvolvimento do indivduo".
81
E t em razo o gr ande
publ i ci st a. O devi do pr ocesso legal r eal ment e um post ul ado di ri gi do di r et ament e ao
Est ado, i ndi cando que l he cabe o dever de observar r i gor osament e as regras legais que
ele me s mo cri ou.
Em rel ao ao pr ocesso admi ni st rat i vo, o pri nc pi o do devi do pr ocesso legal
t em sent i do claro: em t odo o pr ocesso admi ni st r at i vo devem ser r espei t adas as nor -
mas legais que o r egul am. A regra, alis, vale par a t odo e qual quer t i po de pr ocesso,
e no caso do pr ocesso admi ni st r at i vo incide sempr e, seja qual for o obj et o a que se
dest i ne. Embor a se cos t ume invoc-lo nos pr ocessos litigiosos, por que se as s emel ham
aos pr ocessos j udi ci ai s, a verdade que a exigncia do pos t ul ado at i nge at me s mo os
pr ocessos no l i t i gi osos, no sent i do de que nest es t a mb m deve o Est ado r espei t ar as
nor mas que sobre eles i nci dam.
Al i s, a ampl i t ude do pri nc pi o (embor a a Const i t ui o par ea t -l o l i mi t ado
um pouco) d mar gem i nt er pr et ao de que t em ele est r ei t a conexo com o pri nc pi o
da l egal i dade, est e de ampl o espect r o e r econheci dament e abr angent e. Em ambos , o
Est ado dever pr ost r ar - se como servo da lei.
OFI CI ALI DADE - O pri nc pi o da oficialidade significa que a iniciativa da i ns-
t aur ao e do desenvol vi ment o do pr ocesso admi ni st r at i vo compet e pr pr i a Admi -
ni st rao. Nes t e pont o, h flagrante diferena com o pr ocesso j udi ci al . A rel ao pr o-
8 0
8 1
NAGI B SLAIBI FI LHO, Anotaes, cit., p. 213.
cessual no mbi t o j udi ci al deflagrada por iniciativa da par t e: ne procedat iudex ex officio
(art. 2-, CPC) . A t ut el a j uri sdi ci onal s pode ser exerci da se o i nt er essado adot ar as
provi dnci as par a i nst aur ar o pr ocesso judicial.
O pri nc pi o da oficialidade di amet r al ment e di verso. A Admi ni st r ao pode
i nst aur ar e i mpul si onar, de ofcio, o pr ocesso e no depende da vont ade do i nt er essa-
do. Trat a-se de r esponsabi l i dade admi ni st rat i va, pela qual aos admi ni st r ador es cabe
at uar e deci di r por si mes mos , no se adst ri ngi ndo, inclusive, s al egaes das par t es
susci t adas no cur so do pr oces s o.
8 2
Ai nda que a lei no o est abel ea nesse sent i do, o
dever da Admi ni st r ao i ner ent e funo de concl ui r os pr ocessos par a a verificao
da condut a a ser adot ada, sat i sfazendo, assi m, o i nt er esse da col et i vi dade.
8 3
Esse pr i nc pi o per mi t e aos agent es admi ni st r at i vos encar r egados do pr ocesso
vri as f or mas de at uao ex officio, como a t omada de de poi me nt os , a i nspeo em
locais e bens, a adoo de di l i gnci as, t udo enfi m que seja necessr i o par a a con-
cl uso do pr ocesso. E t o necessr i a a concl uso do pr oces s o que, como be m anot a
DI OGENES GASPARINI, pode ser r esponsabi l i zado f unci onal ment e o ser vi dor que
se t enha conduzi do com des di a ou desi nt er esse, par al i sando o pr oces s o ou r et ar dan-
do seu des f echo.
8 4
O pri nc pi o da oficialidade foi acol hi do pel a Lei n
Q
9. 784, de 29. 1. 1999, que, di s-
ci pl i nando o pr ocesso admi ni st r at i vo federal, consi gnou que as at i vi dades de i nst r uo
com a finalidade de averi guar e compr ovar os el ement os necessr i os deci so podem
real i zar-se de ofcio ou mediante impulso do rgo responsvel pelo processo, i ndependent e-
ment e, por t ant o, de haver i nt er esse ou desi nt er esse das par t es no pr oces s o.
8 5
A adoo
do pri nc pi o revela a possi bi l i dade de desfecho mai s rpi do do pr ocesso, poi s que no
haver dependnci a da iniciativa de t ercei ros.
CONTRADI TRI O E AMPLA DEFESA - O pri nc pi o do cont r adi t r i o est
expr esso no art. 5
e
, LV, da CF, que t em o segui nt e teor: "Aos litigantes, em processo judicial
ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com
os meios e recursos a ela inerentes."
O ma nda me nt o const i t uci onal abrange pr ocessos j udi ci ai s e admi ni st r at i vos.
necessri o, t odavi a, que haja litgio, ou seja, i nt er esses confl i t uosos suscet vei s de
apreci ao e deci so. Por t ant o, a i nci dnci a da nor ma recai efet i vament e sobr e os pr o-
cessos admi ni st r at i vos l i t i gi osos. A i nt erpret ao a contrario sensu a de que no i nci de
o pri nc pi o sobre pr ocessos no litigiosos. E o caso, por exempl o, do i nqur i t o policial,
do i nqur i t o civil, da si ndi cnci a prvia de mer a aver i guao.
8 6
Cos t uma- s e fazer refernci a ao pri nc pi o do cont r adi t r i o e da ampl a defesa,
como est menci onado na Const i t ui o. Cont udo, o cont r adi t r i o nat ur al corol ri o
8 2
MARCELO HARGER, Pri nc pi os const i t uci onai s do pr ocesso admi ni s t r at i vo, For ense, 2 0 0 1 , p. 173.
8 3
8 4
Ob. cit., p. 575.
8 5
Ar t . 29.
8 6
STJ, REsp 1. 171. 857, Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 25. 5. 2010. No caso, r eaf i r mou- se o
car t er i nqui si t or i al do i nqur i t o civil e a di spensa do cont r adi t r i o.
da ampl a defesa. Est a, si m, que const i t ui o pr i nc pi o f undament al e i narredvel . Na
ver dade, dent r o da ampl a defesa j se inclui, em seu sent i do, o di r ei t o ao cont r adi -
t ri o, que o di r ei t o de cont est ao, de r edar gui o a acusaes, de i mpugnao de
at os e at i vi dades.
O acusado pode at uar por si mes mo, el abor ando a sua defesa e acompanhando
o pr ocesso, ou fazer-se r epr esent ar por advogado devi dament e muni do da respect i va
pr ocur ao. A representao, por t ant o, const i t ui uma faculdade out or gada ao acusado,
como j consagr ou - cor r et ament e a nosso ver - a mai s aut or i zada dout r i na.
8 7
No
obst ant e, como garant i a do pri nc pi o do cont r adi t r i o, exi ge-se a pr esena de defensor
dativo no caso de est ar o acusado em lugar i ncert o e no sabi do, ou na hi pt ese de
revelia. Fora dessas hi pt eses, cont udo, di spensvel a pr esena de advogado. Desse
modo, no nos parece corret a a or i ent ao judicial pela qual se afi rma ser obri gat ri a,
genericamente, a pr esena de advogado no cur so do pr ocesso di sci pl i nar.
8 8
Tal pensa-
me nt o exor bi t a em mui t o a garant i a do cont r adi t r i o e no t em f undament o nor mat i -
vo. O STF, por m, cont r ar i ando o ent endi ment o do STJ, e de forma acert ada, a nos s o
ver, deci di u no ser ofensiva Const i t ui o a falta de defesa t cni ca por advogado no
pr ocesso admi ni st r at i vo di sci pl i nar.
8 9
No obst ant e, out r os aspect os cabem na ampl a defesa e t a mb m so i nderrog-
veis, como o caso da pr oduo de prova, do acompanhament o dos at os pr ocessuai s,
da vi st a do pr ocesso, da i nt erposi o de recursos e, afinal, de t oda a i nt er veno que
a par t e ent ender necessri a par a provar suas al egaes.
9 0
S vedada aos i nt er essados
a ut i l i zao de mei os pr ocr ast i nat r i os ou ilcitos que, pr et ext ando buscar a ver dade
dos fatos, t e nha m por fim desvi ar o objetivo do pr ocesso. Nesse caso, no h uso, mas
abus o de di rei t o. Da ser lcito ao rgo pr ocessant e i ndeferi r a oi t i va de t e s t e munha s
apr esent adas com o ni co objetivo de dilargar o andament o do f ei t o.
9 1
E i mpor t ant e l embr ar que o pri nc pi o da ampl a defesa no deve ser i nt er pr et ado
r est r i t i vament e, qua ndo se t rat a de processos com litgios e com acusados. Al m do
mai s, deve consi der ar - se que a t ut el a j ur di ca do di rei t o defesa dever do Est ado,
qual quer que seja a funo que esteja de s e mpe nha ndo.
9 2
PUBLI CI DADE - A vi gent e Const i t ui o consagra a publ i ci dade como um dos
pri nc pi os bsi cos da Admi ni st r ao Pblica (art. 37, caput). Como j t i vemos a opor-
t uni dade de exami nar, o pri nc pi o da publ i ci dade i mpor t a o dever do Est ado de dar a
mai or di vul gao poss vel aos at os que pratica. E o dever de t r anspar nci a das ativida-
des admi ni st r at i vas.
8 7
DI GENES GASPARI NI , Direito administrativo, cit., 11. ed. , 2006, p. 934, e HELY LOPES MEIRELLES,
Direito administrativo brasileiro, cit., 29. ed., 2004, p. 663.
8 8
STJ, MS 10. 837- DE 3
S
Seo, mai or i a, Rei. Mi n. LAURITA VAZ, em 28. 6. 2006 (Informativo STJ n
B
290,
j un. 2006) . Vi de t a mb m: Smul a 343, STJ.
8 9
Smul a Vi ncul ant e 5 (vi de t ext o ao f i nal do Cap t ul o) .
9 0
9 1
Em abono: STJ, MS 8. 290- DE Rei. Mi n. MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, DJ de 30. 6. 2008.
9 2
Repr oduzi mos aqui u ma das concl uses da pr eci osa monogr af i a de JESS TORRES PEREI RA J NI OR,
O direito defesa na Constituio de 1988, p. 85.
Em rel ao aos pr ocessos admi ni st r at i vos, o pri nc pi o est a i ndi car que os
i ndi v duos t m di r ei t o de acesso aos referidos pr ocessos, sequer se exi gi ndo que se-
j a m os t i t ul ar es do di r ei t o mat eri al , mas que apont em al gum i nt er esse pbl i co a ser
pr es er vado.
Not e- se que, l i gados a esse pri nc pi o, a Const i t ui o regi st ra o di rei t o infor-
mao, cont i do no art. 5
S
, XXXIII, bem como o di rei t o obt eno de cert i des par a a
defesa de di rei t os e par a o escl ar eci ment o de si t uaes, consagr ado no art. 5
2
, XXXIV,
" b" . Significa que o i ndi v duo t em o di rei t o a ser i nf or mado do que se passa j unt o aos
rgos pbl i cos e, sendo assi m, t em o di rei t o de acesso aos pr ocessos que t r ami t am
nas vias admi ni st r at i vas. Por out r o lado, garant i do o di rei t o obt eno de cert i des,
est i mpl ci t o t a mb m o di rei t o de acesso aos feitos admi ni st r at i vos.
E lgico que o di rei t o de acesso no pode se convert er em abuso. Havendo abu-
so, a Admi ni st r ao no obri gada a at ender pedi dos de quem o c ome t e .
9 3
Admi t e- se
a rest ri o desse di rei t o nas si t uaes que i mponham sigilo, o que, alis, r esul t a do
pr pr i o art. 5
a
, XXXIII, da CF, e naquel as em que se preci se pr eser var a i nt i mi dade ou
o i nt er esse soci al .
9 4
Out r o aspect o do pri nc pi o da publ i ci dade mer ece dest aque. Como os pr ocessos
admi ni st r at i vos compor t am sempr e, como seu objetivo, a prt i ca de at os admi ni st r a-
tivos, necessri o que a Admi ni st r ao di spense a eles a devi da di vul gao, seja pel a
publ i cao nos rgos de i mpr ens a oficial, seja pela comuni cao pessoal . A exi gnci a
t a mb m emana do art. 37 da vi gent e Const i t ui o.
LNFORMALI SMO PROCEDI MENTAL - Como i nexi st e um si st ema especfi-
co para o pr ocesso admi ni st r at i vo, vrias so as leis que di spem sobre el es. Quando
essas leis t r aam o ri t o que o pr ocesso deve obedecer, cumpr e observ-l o por que a i sso
obri ga o pri nc pi o do devi do pr ocesso legal.
Essas leis, por m, no r egul am t odos os pr ocessos, s obr et udo quando se con-
si dera a gr ande ampl i t ude de sent i do que se empr es t a aos pr ocessos admi ni st r at i vos.
H i nmer os pr ocessos no litigiosos que no sofrem o i nfl uxo de qual quer di sci pl i na
legal. O me s mo ocorre com al guns pr ocessos litigiosos.
O pri nc pi o do i nf or mal i smo significa que, no si l nci o da lei ou de at os regul a-
ment ar es , no h par a o admi ni st r ador a obri gao de adot ar excessi vo ri gor na t ra-
mi t ao dos pr ocessos admi ni st r at i vos, tal como ocorre, por exempl o, nos pr ocessos
j udi ci ai s. Ao admi ni s t r ador caber segui r um pr ocedi ment o que seja adequado ao
obj et o especfico a que se dest i nar o pr oces s o.
9 5
Se um admi ni s t r ado, por exempl o,
formul a al gum r equer i ment o Admi ni st r ao, e no havendo lei di sci pl i nador a do
pr ocesso, deve o admi ni st r ador i mpul si onar o feito, devi dament e formal i zado, pel os
9 3
A cor r et a adver t nci a de MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 347.
9
' ' MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. e loc. cit.
9 5
O STF j deci di u, par a i ndi car que o ri gor na via admi ni st r at i va no se equi par a ao f or mal i s mo na via
j udi ci al , que , " t r at ando- s e de pr oc e di me nt o admi ni st r at i vo di sci pl i nar, o j ul ga me nt o fora do pr azo legal n o
i mpor t a nul i dade (Lei n" 8. 112/ 1990, art . 169, l
2
) " (RMS 22. 450- DF, 2
l
Tur ma, Rei. Mi n. MAUR CI O
CORRA, j ul g. em 24. 8. 1999, Informativo STF n
2
159, DO de 1'-'.9.1999).
demai s rgos que t e nha m compet nci a rel aci onada ao r equer i ment o, e ai nda, se for
o caso, comuni car ao r equer ent e a necessi dade de fornecer out r os el ement os , ou de
t razer novos document os , e at me s mo o r esul t ado do pr ocesso. Enfi m, o que i m-
por t ant e no pr i nc pi o do i nf or mal i smo que os rgos admi ni st r at i vos compatibilizem
os trmites do processo administrativo com o objeto a que destinado.
Ent r et ant o, como bem observa DI OGENES GASPARINI, no pode o i nformal i s-
mo servir de pr et ext o ao desl ei xo, com os admi ni st r ador es fazendo t r ami t ar o pr ocesso
sem a devi da numer ao, com falta de folhas, com r asur as suspei t as, enfi m sem os
el ement os m ni mos que possam denot ar o zelo e a at eno dos r gos admi ni st r at i vos
par a os fi ns do pr ocesso. S assi m o pr ocesso admi ni st r at i vo pode oferecer segur ana
e credi bi l i dade aos admi ni st r ados. Fora da, o feito seria abs ol ut ament e i ncuo.
9 6
VERDADE MATERI AL - o pri nc pi o da ver dade mat er i al que aut or i za o
admi ni st r ador a per segui r a verdade real, ou seja, aquel a que r esul t a ef et i vament e dos
fatos que a const i t u r am. Nos processos j udi ci ai s, como be m obser va HELY LOPES
MEIRELLES, viceja o pri nc pi o da verdade formal, j que o j ui z se l i mi t a a deci di r con-
forme as provas pr oduzi das no processo, em obedi nci a ao vel ho br ocar do quod non est
in actis non est in mundo.
91
Pelo pri nc pi o da verdade mat eri al , o pr pr i o admi ni st r ador pode buscar as pr o-
vas par a chegar sua concl uso e par a que o pr ocesso admi ni st r at i vo si rva r eal ment e
par a alcanar a ver dade i ncont est vel , e no apenas a que ressai de um pr ocedi ment o
mer ament e formal. Devemos l embr ar - nos de que nos pr ocessos admi ni st r at i vos, di -
ver sament e do que ocorre nos pr ocessos j udi ci ai s, no h pr opr i ament e partes, mas
si m interessados, e ent r e est es se coloca a prpri a Admi ni st r ao. Por consegui nt e, o
i nt er esse da Admi ni st r ao em alcanar o obj et o do pr ocesso e, assi m, satisfazer o
i nt er esse pbl i co pel a concl uso calcada na ver dade real, t em preval nci a sobre o i nt e-
resse do part i cul ar. Por i sso que esse pri nc pi o serve t a mb m como f undament o da
reformatio in pejus, como exami namos ant er i or ment e.
9 8
Apenas como exempl o prt i co, veja-se a mat r i a de prova. No pr ocesso j udi ci al ,
s par t es que compet e a pr oduo das provas que r espal dem suas al egaes.
9 9
O j ui z
apenas as apreci a como mei o de chegar a seu convenci ment o. No pr ocesso admi ni st r a-
tivo, por m, o pr pr i o admi ni st r ador vai busca de document os , compar ece a locais,
i nspeci ona bens, col he depoi ment os e, a fi nal , adot a r eal ment e t odas as provi dnci as
que pos s am conduzi -l o a uma concl uso baseada na ver dade mat er i al ou real . esse o
exat o sent i do do pri nc pi o da ver dade mat er i al .
1 0 0
A busca da ver dade real t em conduzi do os est udi osos moder nos a admitir, no
pr ocesso admi ni st r at i vo, a teoria da desconsiderao da pessoa jurdica ("disregard of legal
9 6
Ob. cit., p. 576.
9 7
Ob. cit., p. 587.
9 8
9 9
E a apl i cao do pr i nc pi o nus probandi incumbit ei qui dicit (art. 333, CPC) .
1 0 0
O me s mo p e n s a me n t o adot ado por MARCELO HARGER, Princpios constitucionais do processo adminis-
trativo, cit., p. 174.
entity"), de modo a at ri bui r-se responsabi l i dade s pessoas fsicas que se val em da
pessoa j ur di ca como escudo par a o comet i ment o de fraudes, desvi os e out r os ilcitos.
Serve como exempl o o caso dos conheci dos "laranjas", em que os admi ni st r ador es no
t m qual quer v ncul o com a soci edade e que so i ndi cados pel os ver dadei r os donos
do negci o. Inci de t a mb m a me s ma t eori a nos pr ocessos admi ni st r at i vos puni t i vos,
i ncl usi ve nos cont r at os admi ni st r at i vos e licitaes, quando per pet r adas fraudes pel o
cont r at ado ou i nt er essado cont r a a Admi ni s t r ao.
1 0 1
Exi st em di vergnci as a respei t o da admi ssi bi l i dade da prova ilcita no pr ocesso
admi ni st r at i vo. Os Tri bunai s a t m rechaado per empt or i ament e, es t endendo a repul -
sa, i ncl usi ve, aos efeitos del a or i undos (t eori a dos frutos envenenados ou "fruits of the
poisonous tree").
102
Todavia, moder na dout r i na a consi der a admi ss vel em al guns casos
excepci onai s, quando embas ada nos pri nc pi os da pr opor ci onal i dade e da mor al i dade e
sempr e alvejando a pr eponder nci a do i nt er esse pbl i co. Na ver dade, no h i rrest ri t a
acei t ao, mas cert a flexibilidade em funo das par t i cul ar i dades do caso concret o,
ent endi ment o ao qual empr es t amos nosso a bono.
1 0 3
7.6 Processo Administrativo na Administrao Federal
DI SCI PLI NA - Tendo em vi st a a necessi dade de uni formi zar pel o me nos as re-
gras bsi cas a ser em adot adas nos expedi ent es i nt er nos da Admi ni st r ao, foi edi t ada a
Lei n- 9. 784, de 29. 1. 1999, dest i nada a regul ar os pr ocessos admi ni st r at i vos no mbi t o
da Admi ni st r ao Pbl i ca Federal .
Not e- se, pr i mei r ament e, que a lei t em cart er federal, e no nacional, vale dizer,
aplicvel apenas na t r ami t ao de expedi ent es pr ocessuai s dent r o da Admi ni st r ao
Pbl i ca Federal, i ncl usi ve no mbi t o dos Poderes Legislativo e Judi ci ri o. Em vi r t ude
de nosso r egi me federativo, em que as ent i dades i nt egr ant es so dot adas de aut ono-
mi a, no podem t ai s ma nda me nt os se est ender a Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c -
pi os, j que est es so t i t ul ares de compet nci a privativa par a est abel ecer as pr pr i as
regras a r espei t o de seus pr ocessos admi ni st r at i vos. Nada i mpede, e, ao cont rri o,
t udo aconsel ha a que as demai s ent i dades t ambm uni f or mi zem seus pr ocedi ment os
admi ni st r at i vos, no s oment e par a l i mi t ar a at uao dos admi ni st r ador es pbl i cos,
mas t a mb m par a conferir aos admi ni st r ados mai or garant i a no cont r ol e da l egal i dade
dos at os admi ni st r at i vos prat i cados nos di versos expedi ent es que t r ami t am nos rgos
da Admi ni st r ao Pblica.
Vale a pena destacar, ai nda, que as nor mas da Lei n
Q
9. 784/ 1999 t m cart er
genrico e subsidirio, ou seja, apl i cam-se apenas nos casos em que no haja lei espec -
fica r egul ando o respect i vo pr ocesso admi ni st r at i vo ou, quando haja, aplicvel para
compl ement ar as regras especi ai s. A lei especfica, por consegui nt e, cont i nuar sendo
1 0 1
V. o t r abal ho de F L VIA ALBERTIN DE MORAES, A t eor i a da des cons i der ao da per s onal i dade j ur -
di ca e o pr oces s o admi ni s t r at i vo puni t i vo, i n RDA n
a
252, ano 2009, p. 46- 65.
1 0 2
STF, HC 93. 050, j . 18. 6. 2008; STJ HC 117. 678, j . 24. 8. 2009.
1 0 3
EGON BOCKMANN MOREI RA, Processo Administrativo, Mal hei r os, 4. ed. , 2010, p. 365- 369.
lex specialis e preval ecer sobre a lei geral. o caso, por exempl o, dos pr ocessos di s-
ciplinares, previ st os nas leis est at ut r i as, e dos pr ocessos t r i but r i os, r egul ados pel o
Cdi go Tri but ri o Naci onal e out r as leis do gnero. Sendo nor ma s especi ai s, s subsi -
di ar i ament e r ecebem a i nci dnci a das nor mas gerais previ st as na Lei n
s
9. 784/ 1999.
1 0 4
Quer dizer: se a lei especfica for si l ent e, a Lei n
a
9. 784/ 1999 ser apl i cvel .
1 0 5
PRI NC PI OS E CRI TRI OS - O pr ocesso admi ni st r at i vo federal deve obser-
var os princpios da l egal i dade, finalidade, mot i vao, razoabi l i dade, pr opor ci onal i da-
de, mor al i dade, ampl a defesa, cont radi t ri o, segurana j ur di ca, i nt er esse pbl i co e
efi ci nci a.
1 0 6
Veja-se, por t ant o, que, al m dos pri nc pi os consagr ados expr es s ament e
na Const i t ui o, o l egi sl ador acrescent ou al guns out r os de pacfico r econheci ment o
dout r i nr i o em sede de di rei t o pbl i co.
A pr opsi t o, e par a haver consonnci a com o pri nc pi o da eficincia e da razo-
vel dur ao do pr ocesso, a lei passou a cont empl ar o regime de prioridade na tramitao
do pr ocesso admi ni st r at i vo em favor de pessoas com i dade igual ou super i or a 60 anos;
por t ador as de deficincia fsica ou ment al ; e de por t ador as de vri as doenas gr aves .
1 0 7
Sobre essa al t erao, afi rmamos que seu f undament o consi st i u na mai or at eno a ser
dada pel a Admi ni st r ao a esses hi possufi ci ent es, na cert eza de que o fator tempo se
revela i mpost er gvel par a a defesa de seus i nt er es s es .
1 0 8
A lei e nume r ou uma srie de critrios (art. 2
S
, pargrafo ni co) , que, na ver dade,
nada mai s so do que padr es a ser em obser vados pel as aut or i dades nos pr ocessos
admi ni st r at i vos. Dent r e eles, mer ecem dest aque o que i mpe seja a condut a admi ni s-
t rat i va dot ada de pr obi dade, decoro e boa-f, e o que exige congr unci a ent r e mei os e
fi ns, vedando- se sanes, rest ri es e obri gaes al m das necessr i as par a at ender ao
i nt er esse pbl i co. I nser em- se t ambm como cri t ri os a proi bi o de cobr ana de des-
pesas pr ocessuai s (ressal vadas as hi pt eses legais) e o i mpul s o ex officio dos pr ocessos
para evitar paral i saes e o r et ar dament o das sol ues. Di rei t o a al egaes e r ecur sos e
di vul gao oficial dos at os so out r os dos padr es a que devem se s ubmet er os agent es
nos pr ocessos admi ni st r at i vos.
ASPECTOS ESPECI AI S - A lei dest i na regras rel at i vas aos direitos e aos deve-
res dos admi ni st r ados. Como di rei t os, i nscreve o de receber t r a t a me nt o condi gno das
aut or i dades e o de ser assi st i do facul t at i vament e por advogado, be m como o de t er
cincia dos at os nos pr ocessos em que seja i nt er essado, sendo- l he per mi t i do consul t a
L
T Vide nos s o Processo administrativo federal, At l as, 5. ed., 2013, p. 356.
T gui sa de exempl o, vej a-se STJ, MS 12. 895, Rei. Mi n. OG FERNANDES, em 11. 11. 2009 (Informativo
415, nov. 2009) .
1 0 6
Art . 2" A lei no fez me n o aos pr i nc pi os da publ i ci dade e da i mpes s oal i dade, me nc i ona dos no art . 37
da CF. E bem ver dade que se conf undem os pr i nc pi os da i mpes s oal i dade e da fi nal i dade, j que em a mbos
se pr et ende i ndi car que o fi m l t i mo da at i vi dade admi ni st r at i va o i nt er es s e pbl i co. Mas a publ i ci dade
deveri a t er si do referi da no el enco dos pr i nc pi os; a refernci a a ela foi feita apenas i ndi r e t a me nt e na r el ao
dos cr i t r i os a s er em adot ados pel o admi ni st r ador , ent r e el es o da divulgao oficial dos atos (art . 2
Q
) .
1 0 7
Ar t . 69-A, com r edao da Lei n 12. 008, de 29. 7. 2009.
1 0 8
Nos s o Processo administrativo federal, cit., p. 357.
1 0 9
Ar t s . 3
a
e 4
a
.
1 1 0
Vi de sobr e o t e ma SHIRLEI SILMARA DE FREITAS MELLO, Tutela Cautelar no Processo Administrativo,
Ma nda me nt os , 2003, p. 461- 466.
1 , 1
Vide nos s o Processo administrativo federal, cit., p. 192.
1 1 2
So as acer t adas obser vaes de ANTNI O CABRAL, em Os efeitos processuais da audincia pblica, publ .
na RDE n
a
2, 2006, p. 199- 213.
aos aut os e ext rao de cpi as. So deveres a condut a leal e de boa-f e a obser vnci a
da veraci dade das afi rmaes; deve t ambm prest ar as i nformaes que l he forem so-
licitadas e no agir de modo t emer r i o.
1 0 9
O pr ocesso pode ser deflagrado ex officio ou por provocao do i nt er essado. So
necessr i os al guns aspect os relativos formalizao dos requerimentos, devendo i dent i fi -
car-se os rgos a que se di ri gem, a identificao compl et a do r equer ent e e a exposi o
compl et a dos fatos e f undament os do pl ei t o. Vrias pessoas so consi der adas pel a lei
como interessadas nos pr ocessos admi ni st rat i vos: al m das pessoas fsicas ou j ur di cas
t i t ul ares de di rei t os e i nt er esses di ret os, podem ser i nt er essadas pessoas que pos s am
t er di rei t os ameaados em decorrnci a da deci so no pr ocesso; t a mb m as organi za-
es e associ aes r epr esent at i vas podem defender i nt er esses col et i vos e as pessoas ou
associ aes l eg t i mas pode m invocar a t ut el a de i nt er esses di fusos.
Al gumas regras do pr ocesso admi ni st r at i vo federal guar dam semel hana com
as do pr ocesso judicial. A lei est abel ece nor mas sobre compet nci a admi ni st rat i va,
i mpedi ment o e suspei o, forma, t empo e l ugar dos at os do pr ocesso e comuni cao
dos at os, al m de consi gnar det al hada disciplina sobre a i nst r uo do pr ocesso, fase
em que avul t a a observnci a do cont radi t ri o e ampl a defesa.
Cabe observar, por opor t uno, que incide no pr ocesso admi ni st r at i vo a t ut el a
cautelar, em consonnci a com o pri nc pi o geral de caut el a, apr opr i ado a qual quer mo -
del o pr ocessual . O art. 45 da Lei n
2
9. 784/ 99 prev a prt i ca de provi dnci as acaut el a-
dor as sem a mani fest ao do i nt er essado. Infere-se, poi s, que lcita a medi da caut el ar
i medi at a (in limine litis), sobr et udo quando se concl ui que o pr ocesso per der i a sua
razo de ser, ant e a ineficcia da deci so final.
1 1 0
Dent r e as nor mas i nt egr ant es do cap t ul o dest i nado instruo do pr ocesso,
duas mer ecem dest aque: a audincia pblica (art. 32) e a consulta pblica (art. 31) . Pela
consul t a pbl i ca, a Admi ni st r ao pr ocur a obt er a opi ni o pbl i ca de pessoas e ent i da-
des sobre det er mi nado as s unt o de relevncia di scut i do no pr ocesso, f or mal i zando- se
as mani fest aes at ravs de peas formais i nst r ut r i as. J a audi nci a pbl i ca (que, em
l t i ma i nst nci a, t a mb m forma de consul t a) se dest i na a obt er mani fest aes orai s
e provocar debat es em sesso pbl i ca especi fi cament e desi gnada par a o debat e acerca
de det er mi nada mat r i a.
1 1 1
Ambas r et r at am, na verdade, i ns t r ument os de part i ci pao
das comuni dades na t omada de deci ses admi ni st r at i vas. E corret o, poi s, afirmar que
de sua realizao e ma na m efeitos significativos: um del es o de influenciar a vont ade
est at al ; out r o o de recl amar que a Admi ni st r ao (ou o juiz) apr esent e ar gument ao
convi ncent e no caso de opt ar por cami nho cont rri o ao que foi suger i do na consul t a
ou na sesso da audi nci a pbl i ca.
1 1 2
Regra de inegvel i mpor t nci a a que obri ga a Admi ni st r ao a decidir os pr o-
cessos admi ni st r at i vos e dar r espost a s recl amaes e sol i ci t aes f or mul adas pel os
i nt er essados (art. 48) . Tent a o l egi sl ador evitar as i ndesej vei s paral i saes de pr o-
cessos na Admi ni st r ao, mui t as vezes del i beradas e ilegais, e usadas par a esconder
out r os fatos i l eg t i mos. Para que as quest es sej am sol uci onadas, preci so a definio
do processo, e exat ament e a essa definio que agora est vi ncul ado o admi ni st r ador .
No se pode per der de vi st a que o dever de decidir, comi nado ao admi ni st r ador , con-
sect ri o do pr pr i o di rei t o de pet i o.
1 1 3
Trata-se, poi s, de dever congr uent e com essa
garant i a const i t uci onal .
Pr eocupa- se o l egi sl ador com a motivao dos at os admi ni st r at i vos, assi m con-
si derada como a expl i ci t ao dos fatos e f undament os que der am s upor t e prt i ca
do at o. Pode a f undament ao adot ar a de out r os at os, como par ecer es, i nformaes
e deci ses. Tr at ando- se de deci ses de rgos col egi ados e comi sses, ou de deci ses
orai s, a mot i vao const ar da respect i va at a ou t er mo escri t o, possi bi l i t ando aos i n-
t er essados exercer o cont r ol e de legalidade dos at os t endo em vi st a a justificativa em
que se bas ear am.
1 1 4
No so t odos os at os que exi gem expressa mot i vao, o que vem em abono
ao que s empr e def endemos. No se pode i ndi scr i mi nadament e exigir a mot i vao de
t odos os at os, como par ecem defender, exager adament e, al guns aut or es, at por que
h at os da r ot i na admi ni st rat i va, i ndi ferent es rbi t a j ur di ca de t ercei ros, que no
podem a cada passo exigir expressa e formal justificativa. A mot i vao depende de
det er mi nao legal, exat ament e como fez a Lei n
a
9. 784/ 1999. E exigvel nos at os que:
a) neguem, l i mi t em ou afetem di rei t os;
b) i mponha m ou agravem deveres, encargos e sanes;
c) per mi t am a di spensa e a i nexi gi bi l i dade de licitaes;
d) deci dam pr ocessos admi ni st r at i vos de r ecr ut ament o pbl i co;
e) deci dam r ecur sos admi ni st rat i vos;
f) dei xem de segui r j ur i spr udnci a sobre det er mi nada ques t o admi ni st rat i va;
g) i ndi quem r eexame de ofcio; e
h) i mpl i quem anul ao, revogao, suspenso ou conval i dao de at os admi -
ni st rat i vos (V. art. 50, I a VIII).
Fora desses casos, di spensvel ser a mot i vao. A lei, bom que se dest aque,
ao exigir que os at os sej am mot i vados, i mpe t ambm sejam i ndi cados os fatos e os fun-
damentos jurdicos. Como j t i vemos a opor t uni dade de salientar, a i di a "no guarda total
consonncia com o sentido que o legislador quis emprestar motivao do ato administrativo".
115
1 1 3
A observao de I RENE PATRCIA NOHARA, Processo Aadministrativo (em coaut or i a com THI AGO MAR-
RARA), At l as, 2009, p. 313.
1 1 4
N o obs t ant e, i ndi spensvel , em qual quer hi pt ese, ser o motivo do at o, o que di ver so de mot i vao,
c omo j t i vemos a opor t uni da de de exami nar no Cap t ul o IV, r ef er ent e aos At os Admi ni s t r at i vos .
1 1 5
Nos s o Processo administrativo federal, cit., p. 232.
Na verdade, a mot i vao no abr ange necessar i ament e os f undament os j ur di cos, mas,
ao cont rri o, pode rel aci onar-se apenas si t uao ftica. Os f undament os j ur di cos
cons t i t uem "o suporte jurdico da concluso adotada no ato administrativo", de modo que,
nos casos do art. 50, no bast ar a meno aos fatos, devendo o admi ni st r ador i ndi car
t ambm qual o subst r at o j ur di co em que se apoia, conf or me j dei xamos consi gnado
em obr a espec fi ca.
1 1 6
Por fim, a lei t raou nor mas especiais sobre os recursos administrativos. Devem
os recursos ser i nt er post os por r equer i ment o do i nt er essado, com a clara exposi o
dos fatos e f undament os do pedi do revisional, podendo est e fundar-se em r azes de
l egal i dade ou de m r i t o.
1 1 7
O pr azo recursal , no havendo regra especfica, de 10
dias cont ados da cincia ou divulgao oficial do at o, cabendo aut or i dade deci di r
o r ecur so no pr azo de 30 dias a part i r do r ecebi ment o do pedi do recursal ; esse pr azo
pode ser pr or r ogado por igual per odo, desde que a aut or i dade o j ust i fi que. Como r e-
gra, o r ecur so no tem efeito suspensivo, mas, se houver j us t o recei o de prej u zo de difcil
ou i ncert a reparao decor r ent e da execuo do at o i mpugnado, poder a aut or i dade
recorri da ou a i medi at ament e superior, de ofcio ou a r equer i ment o do i nt er essado,
conferir efeito suspensi vo ao recurso. E a aplicao, por t ant o, da t ut el a pr event i va no
pr ocesso admi ni st r at i vo.
Havendo out r os i nt er essados, a Admi ni st r ao dever i nt i m- l os para, em cinco
dias, apr esent ar em suas al egaes. O rgo compet ent e par a apreci ar o r ecur so poder
confirmar, modificar, anul ar e revogar, t ot al ou par ci al ment e, a deci so recorri da; se
houver agr avament o da si t uao do recorrent e, ser-l he- dada opor t uni dade de apr e-
sent ar alegaes (art. 64, pargrafo ni co). A Admi ni st r ao pode dei xar de conhecer do
recurso, hi pt ese di versa da de julgar o recurso. O r ecur so no ser conhecido quando
i nt er post o: (a) fora do prazo; (b) por pessoa sem l egi t i mao; (c) aps o exaur i ment o
da i nst nci a admi ni st rat i va; (d) per ant e rgo i ncompet ent e (nest a hi pt ese, a aut or i -
dade i ndi car ao i nt er essado a aut or i dade compet ent e, assegur ando- se quel e a devo-
l uo do prazo, par a no sofrer prej u zo). Cont udo, me s mo no conheci do o r ecur so,
a Admi ni st r ao pode exercer seu poder de aut ot ut el a, r evendo de ofcio o at o ilegal,
ressal vada, bvio, a hi pt ese de precl uso admi ni st r at i va.
1 1 8
Se houver fatos novos ou ci rcunst nci as rel evant es, pode o i nt er essado r equer er
a reviso de pr ocesso sanci onat r i o j findo, al vi t rando a corret a adequao da sano
apl i cada.
1 1 9
1 1 6
Ob. cit., p. 227.
1 1 7
SRGI O FERRAZ e nt e nde que a deci so de val i dade do at o admi ni s t r at i vo pr of er i da em pr oces s o admi -
ni st r at i vo no pode ser revi st a ex offwio, i mpondo- s e novo pr ocesso admi ni s t r at i vo (Processo administrativo:
prazos; precluses, publ . na RTDP, v. n
9
26, p. 45- 59, 1999) . Com a vni a devi da ao gr ande publ i ci st a, per mi -
t i mo- nos di scor dar des s a exi gnci a, por que: ( l
9
) a lei no i mpe esse f or mal i smo; (2) se o at o t e m v ci o
de l egal i dade, bast a Admi ni s t r ao a const at ao do vcio par a a r evi so de ofcio, a dmi t i ndo- s e apenas ,
qua ndo a revi so afet ar di r ei t o do i nt er essado, l he seja as s egur ado o cont r adi t r i o.
1 1 8
Ar t . 63, I
a
e 2
a
, da Lei n
a
9. 784/ 1999.
1 1 9
Ar t . 65. Obs er ve- s e que no pr ocesso de revi so no poder haver a reformatio i n pejus, ou seja, o agrava-
me n t o da si t uao do r ecor r ent e (art. 65, pargrafo ni co) .
A Lei n
Q
11. 417, de 19. 12. 2006, que r egul ament ou o art . 103-A da CF, i nt r odu-
ziu al gumas al t eraes no si st ema de recursos previ st o na Lei n
e
9. 784/ 1999. Pri mei -
r ament e, acr escent ou o 3
a
ao art. 56, est abel ecendo que, se o r ecor r ent e al egar que
a deci so admi ni st r at i va cont rari a enunci ado de smula vinculante, deve a aut or i dade
decisria, no caso de no a reconsi derar, consignar, de forma explcita, ant es da r emes -
sa do r ecur so aut or i dade superior, os motivos da apl i cabi l i dade ou i napl i cabi l i dade da
smul a, conf or me a hi pt ese. Significa, assi m, que o admi ni st r ador t em a obri gao de
cumpr i r esse r equi si t o de ordem material (a explicao de sua condut a) e de ordem formal
(a exi gnci a da justificativa formal i zada no at o de reapreci ao do r ecur so) .
Out r a al t erao diz r espei t o at uao do rgo compet ent e par a a deci so do
r ecur so: a ele t a mb m compet e explicitar os mot i vos da apl i cabi l i dade ou inaplicabili-
dade do que const a no enunci ado da s mul a vi ncul ant e, se o r ecor r ent e t i ver al egado
esse t i po de ofensa. Caso acol hi da a recl amao pr opost a pel o i nt er essado, o STF dar
cincia ao rgo pr ol at or da deci so e ao rgo compet ent e par a j ul gar o r ecur so, par a
que as fut uras deci ses sobre o as s unt o guar dem adequao ao que di spe a s mul a
vi ncul ant e desr espei t ada pel a deci so admi ni st rat i va, pena de r esponsabi l i zao pes-
soal no mbi t o cvel, admi ni st r at i vo e penal (art s. 64-A e 64-B, Lei n
e
9. 784/ 1999,
i nt r oduzi dos pel a ci t ada Lei n
e
11. 417/ 2006) .
7.7 Processo Administrativo-Disciplinar
SENTI DO E F UNDAMENTO - Processo admi ni st r at i vo- di sci pl i nar o i nst r u-
me nt o formal at ravs do qual a Admi ni st r ao apur a a exi st nci a de infraes prat i ca-
das por seus servi dores e, se for o caso, aplica as sanes a de qua da s .
1 2 0
Quando uma infrao prat i cada no mbi t o da Admi ni st r ao, abs ol ut ament e
necessri o apur-l a, como garant i a para o servi dor e t a mb m da Admi ni st r ao. O
pr ocedi ment o t em que ser formal par a per mi t i r ao aut or do fato o exerccio do di rei t o
de ampl a defesa, pr ocur ando exi mi r-se da acusao a ele oferecida.
O f undament o do pr ocesso em foco est abri gado no sistema disciplinar que vi go-
ra na rel ao ent r e o Est ado e seus servi dores. Cabe Admi ni st r ao zelar pel a corre-
o e l egi t i mi dade da at uao de seus agent es, de modo que quando se not i ci a condut a
i ncor r et a ou i l eg t i ma t em a Admi ni st r ao o poder j ur di co de r est aur ar a l egal i dade
e de puni r os i nfrat ores. A hi er ar qui a admi ni st rat i va, que compor t a vri os escal es
funcionais, per mi t e esse cont rol e funcional com vi st as r egul ar i dade no exerccio da
funo admi ni st r at i va. A necessi dade de formalizar a apur ao at ravs de pr ocesso
admi ni st r at i vo exat ament e par a que a Admi ni st r ao concl ua a apur ao dent r o dos
padr es da mai or veraci dade.
BASE NORMATI VA - O pr ocesso di sci pl i nar se regul a por bases nor mat i vas
di versas. Inci de par a esse t i po de pr ocesso o pri nc pi o da disciplina reguladora difusa, e
1 2 0
O Es t at ut o Feder al dos Ser vi dor es, no art . 148, r egi st r a s ent i do i dnt i co, es t abel ecendo que " o i ns -
t r u me n t o des t i nado a apur ar r es pons abi l i dade de ser vi dor por i nfrao pr at i cada no exerc ci o de s uas at r i -
bui es ou que t e nha r el ao com as at r i bui es do car go em que se encont r e i nves t i do".
i sso por que suas regras, a t rami t ao, a compet nci a, os pr azos e as sanes se en-
cont r am nos es t at ut os funcionais das di versas pessoas federat i vas. Cont r ar i ament e
sucede nos pr ocessos j udi ci ai s, sujeitos disciplina reguladora concentrada, por que t odo
o si st ema bsi co se si t ua n u m s di pl oma legal e apenas os ri t os especi ai s se al oj am
em leis especi ai s.
Cada pessoa federativa t em aut onomi a, como j vi mos, par a i nst i t ui r o seu es-
t at ut o funcional. A l i berdade para a i nst i t ui o das regras do pr ocesso di sci pl i nar s
esbarra nos ma nda me nt os const i t uci onai s. Fora da, a Uni o, os Est ados, o Di st ri t o Fe-
deral e os Muni c pi os est abel ecem suas prpri as regras par a esse t i po de pr ocesso. Por
essa razo, quando se qui ser verificar al guma quest o sobre t r ami t ao de pr ocessos
di sci pl i nares, necessri a ser a consul t a ao est at ut o da pessoa federativa que t enha i ns-
t aur ado o respect i vo pr ocesso disciplinar. Regi st r amos aqui esse fato por que c omum
a consul t a Lei n
e
8. 112/ 1990, o Est at ut o dos Servi dores Civis da Uni o. Esse di pl o-
ma, por m, s se aplica aos pr ocessos di sci pl i nares rel at i vos aos servi dores federais.
OBJ ETO - O obj et o do pr ocesso admi ni st rat i vo-di sci pl i nar a averi guao da
exi st nci a de al guma infrao funcional por par t e dos servi dores pbl i cos, qual quer
que seja o nvel de gravi dade.
No nos parece corret a a afirmao segundo a qual o pr ocesso admi ni st r at i vo
" o meio de apurao e punio de faltas graves dos servidores pblicos"}
21
O pr ocesso serve
t ant o para as faltas graves como para as leves, poi s que preci so consi der ar que a apu-
rao que vai levar concl uso sobre a mai or ou menor gravi dade da falta. Por esse
mot i vo que ent endemos que o art. 41, I
a
, I e II, da CF, que di spe que o servi dor
estvel s per der o cargo por fora de sent ena j udi ci al ou pr ocesso admi ni st r at i vo
com ampl a defesa, apenas se refere ao processo admi ni st r at i vo par a si nal i zar um mei o
al t ernat i vo de apur ao no que concerne sent ena j udi ci al . O di sposi t i vo, cont udo,
h de ser i nt er pr et ado em consonnci a com o art. 5
a
, LV, da CF, que cont empl a o pri n-
cpio da ampl a defesa e cont r adi t r i o, de modo que no apenas a per da do cargo mas
qual quer infrao e puni o pr es s upem a i nst aur ao de pr ocesso admi ni s t r at i vo.
1 2 2
Em l t i ma i nst nci a, ne m preci sari a haver meno ao pr ocesso admi ni st r at i vo no art.
41, I
a
; me s mo sem ela, o pr ocesso seria i mpresci nd vel par a gerar event ual puni o
ao ser vi dor .
1 2 3
A averi guao de faltas funcionais const i t ui um poder - dever da Admi ni st r ao.
No se pode conceber qual quer di scri ci onari edade nessa at uao, por quant o o pri nc -
pi o da l egal i dade de observnci a obri gat ri a para t odos os rgos admi ni st r at i vos. E,
como bvio, no se obser va esse pri nc pi o se no for apur ado de s e mpe nho funcional
revest i do de i rregul ari dade ou de ilegalidade. t o i mpor t ant e a apur ao que a Admi -
ni st rao nor mal ment e i nst aur a ex officio o pr ocesso disciplinar.
1 2 1
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 594.
1 2 2
1 2 3
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO refere-se sindicncia c omo mei o de apl i cao de penal i -
dade (Curso de direito administrativo, cit., 20. ed., 2006, p. 299) . A des pei t o da denomi nao, c ont udo, esse
t i po de si ndi cnci a r et r at a processo administrativo disciplinar, com a gar ant i a da ampl a defesa e cont r adi t r i o.
A apur ao o obj et o pr ec puo do pr ocesso disciplinar. Mas o r esul t ado do pr o-
cesso pode levar a duas condut as admi ni st r at i vas. Uma del as a apl i cao da sano
ao servi dor que t i ver comet i do a falta funcional. A out r a o ar qui vament o do feito, no
caso de ficar demons t r ada a ausnci a da infrao.
SI NDI CNCI A - Na corret a vi so de CRETELLA JR. , si ndi cnci a " o meio
sumrio de que se utiliza a Administrao Pblica, no Brasil, para, sigilosa ou publicamente,
com indiciados ou no, proceder apurao de ocorrncias anmalas no servio pblico, as quais,
confirmadas, fornecero elementos concretos para a imediata abertura de processo administrativo
contra o funcionrio pblico responsvel".
124
Essa a clssica e preci sa noo de sindicncia. Trat a-se da denomi nao usual -
ment e di spensada ao pr ocedi ment o admi ni st r at i vo que visa a per mi t i r uma apurao
preliminar sobre a exi st nci a de ilcito funcional. E at ravs da si ndi cnci a que se col hem
os i nd ci os sobre:
a) a exi st nci a da infrao funcional;
b) sua aut or i a; e
c) o el ement o subj et i vo com que se conduzi u o r esponsvel .
Revest e-se de cart er inquisitrio, por que pr ocesso no litigioso; como conse-
qnci a, no i nci de o pri nc pi o da ampl a defesa e do cont r adi t r i o.
1 2 5
Caract eri za-se por
ser procedimento preparatrio, por que objetiva a i nst aur ao de um pr ocesso pri nci pal ,
quando for o caso, obvi ament e. Por esse mot i vo, o pri nc pi o da publ i ci dade aqui at e-
nuado, por que o papel da Admi ni st r ao o de pr oceder a mer a apur ao prel i mi nar,
sem fazer qual quer acusao a ni ngum. Decorre da que a aut or i dade que presi di r ao
pr ocedi ment o no t em poder es par a i nt i mar t ercei ros a pr est ar depoi ment o, por que
tais poder es so pr pr i os das aut or i dades j udi ci ai s ou policiais, por fora de l ei .
1 2 6
Out r o aspect o que, desde j, mer ece observao, pr i nci pal ment e em vi r t ude da
funda confuso que cos t uma ser feita, o de que a sindicncia tambm um processo ad-
ministrativo, como t ant os out r os que t r ami t am pel a Admi ni st r ao. Desse modo, pode
haver doi s pr ocessos admi ni st r at i vos i nt erl i gados - a si ndi cnci a e o pr ocesso disci-
pl i nar pri nci pal . A despei t o de t er em a mes ma nat ur eza, si mpl es apont ar a di st i no
f undament al : enquant o a si ndi cnci a pr ocesso admi ni st r at i vo pr epar at r i o, i nqui -
si t ri o e t em por obj et o uma apur ao prel i mi nar, o pr ocesso di sci pl i nar pri nci pal
124
Dicionrio, cit., p. 494.
1 2 5
STF (MS 23. 261-RJ, Rei. Mi n. ELLEN GRACIE, j ul g. em 18. 2. 2002; vi de Informativo STF n'
J
257, fev.
2002) . Nes s e wrt, o Tr i bunal rej ei t ou a pr et ens o do i mpet r ant e, que pl ei t eava a anul ao de s ua puni o
por falta do cont r adi t r i o na si ndi cnci a, mui t o e mbor a o pr i nc pi o t i vesse si do obs er vado no pr oces s o
di sci pl i nar.
1 2 6
Co m essa vi so, o TJ-AC j aver bou acer t adament e, com l ast r o em l i o de IVAN BARBOSA RI GO-
LIN, que "a si ndi cnci a pr oc e di me nt o me r a me nt e admi ni st r at i vo, da por que o seu pr es i dent e no pode,
falta de pr evi so legal, exi gi r o c ompa r e c i me nt o coerci t i vo de qu e m nel a deva de por " (Rec. Sent . Est .
n
s
98. 000747- 0- Capi t al , C m. Cr i mi nal , un ni me , Rei. Des . ARQUI LAU DE CASTRO MELO, j ul g. em
23. 10. 1998, apud ADCOAS 8172478) .
definitivo, cont r adi t r i o e t em por obj et o a apur ao pri nci pal e, quando for o caso, a
aplicao de sano.
Por essa razo, pode o rgo admi ni st r at i vo i nst aur ar di r et ament e o pr ocesso
admi ni st r at i vo pri nci pal sem que se t enha i nst aur ado pr evi ament e a si ndi cnci a; par a
t ant o, bast a que j est ej am pr esent es os el ement os pr obat r i os que l he si rvam de su-
por t e par a a acus ao.
1 2 7
E o me s mo que ocorre em rel ao ao penal , que t a mb m
pode ser pr omovi da pel o Mi ni st r i o Pbl i co s em o prvi o i nqur i t o policial.
Out r o pont o a subl i nhar o relativo quest o da nomencl at ur a. O t er mo sindi-
cncia indica apenas a denomi nao us ual ment e dada a esse t i po especial de pr ocesso
pr epar at r i o. Lament avel ment e, par a aument ar a confuso, ne m s empr e os pr ocessos
pr el i mi nar es e pr epar at r i os so nomi nados de si ndi cnci a, e, o que pior, h al guns
casos em que pr ocessos denomi nados de si ndi cnci a no t m a nat ur eza clssica des-
se pr ocedi ment o pr epar at r i o. Como enfrent ar essa dvi da? Do modo mai s si mpl es
poss vel , ou seja, dando mai or relevo ao aspect o da natureza do pr ocesso, e no ao de
sua denominao. Quer dizer: me s mo que o pr ocesso seja denomi nado de sindicncia,
dever ser t r at ado como pr ocesso disciplinar principal no caso de t er o me s mo obj et o
at r i bu do a est a cat egori a de pr ocessos.
O Est at ut o federal cont m um bom exempl o do que consi der amos. Di spe, pri -
mei r ament e, que a apur ao de i rregul ari dade no servi o pbl i co se formaliza medi an-
t e si ndi cnci a ou pr ocesso admi ni st r at i vo di sci pl i nar (art. 143). Mai s adi ant e, consi gna
que da si ndi cnci a poder resul t ar aplicao de penalidade de advertncia ou suspenso de
at 30 dias (art. 145, II). Ora, s por esse t ext o se pode verificar que essa si ndi cnci a s
t em o nome de si ndi cnci a, mas sua natureza a de processo disciplinar principal, por que
s oment e dessa cat egori a pode resul t ar aplicao de penal i dades. Assi m, nesse t i po de
si ndi cnci a, que t em cart er acusat ri o, h r eper cusso do pri nc pi o da ampl a defesa
e do cont r adi t r i o, sendo i nconst i t uci onai s quai squer di sposi t i vos est at ut r i os que
di spensar em essa exi gnci a.
1 2 8
Repi t a-se, cont udo, que esse pr ocesso no corresponde
noo clssica da sindicncia.
A j ur i spr udnci a t em di ferenci ado os doi s t i pos de si ndi cnci a. Qua ndo se t r at a
da verdadei ra si ndi cnci a, como pr ocesso prel i mi nar, t em si do di spensado o pri nc pi o
da ampl a defesa e do cont r adi t r i o.
1 2 9
Ao cont rri o, quando o nome de si ndi cnci a,
mas a nat ur eza a de pr ocesso di sci pl i nar pri nci pal , a exi gnci a t e m si do consi der ada
i mpost ergvel e sua di spensa deci di da como nul a.
1 3 0
I NQURI TO ADMI NI STRATI VO - Essa out r a expr esso que, por sua i m-
preci so, t em pr ovocado di versos sent i dos.
1 2 7
STJ, MS 8. 030-DF, 3
a
Seo, Rei. Mi n. LAURITA VAZ, em 13. 6. 2007 (Informativo STJ n
s
323, j un. 2007) .
1 2 8
Foi t a mb m a obs er vao de SPI RI DON NI COFOTI S ANYFANTI S, Servidor pblico - que s t e s pol mi -
cas (obr a col et i va), Ed. Fr um, 2006, p. 321.
1 2 9
Com es s e s ent i do, deci so do STJ (RMS n
a
2 8 1 , I
a
Turma, Rei. Mi n. DEMCRI TO REI NALDO, 1993,
RDA 193/ 138) .
1 3 0
Foi o que deci di u, f undado no cer ceament o de defesa, o TJ-DF (ApC v n
a
34. 570, 5
a
Tur ma, Rei. Des.
ROMO DE OLIVEIRA, publ . DJ 21. 6. 1995) .
Cont r ol e da Admi ni s t r ao Pbl i ca 1 0 0 3
Em pr i mei r o lugar, devemos at ent ar par a o fato de que a expr esso inqurito ad-
ministrativo (ao cont r r i o da sindicncia) deve indicar a natureza jurdica de um pr ocesso
admi ni st r at i vo, e no sua denominao. Isso que desde l ogo preci sa ser obser vado.
Mas ne m sempr e t em si do assi m.
Parece-nos que se pos s am encont r ar t rs sent i dos par a a expr esso inqurito ad-
ministrativo.
O pr i mei r o o que t r aduz a nat ur eza j ur di ca da si ndi cnci a. Em out r as pala-
vras: pode di zer-se que a sindicncia, em sua concepo t radi ci onal e t cni ca, t em a na-
t ur eza j ur di ca de um i nqur i t o admi ni st r at i vo. O sent i do aqui leva em cont a a noo
de inqurito, de i nqui ri o, i nt er r ogat r i o.
1 3 1
Ou seja: consi der a o aspect o i nqui si t i vo,
pr pr i o da si ndi cnci a, que , como vi mos, pr ocesso admi ni st r at i vo pr epar at r i o.
1 3 2
O i nqur i t o admi ni st r at i vo t em ai nda si do empr egado como i ndi cat i vo do pr o-
cesso di sci pl i nar pri nci pal , o que j r et r at a uma di st or o de seu sent i do t cni co. E
nesse sent i do que c omume nt e se ouve a afirmao de que fulano ou bel t r ano est o
r es pondendo a um i nqur i t o admi ni st r at i vo. S que nesse i nqur i t o h cont r adi t r i o,
ampl a defesa, pr oduo de provas e aplicao de pena. Obvi ament e no i nqur i t o,
mas si m pr ocesso admi ni st r at i vo pri nci pal .
E fi nal ment e pode o i nqur i t o admi ni st r at i vo significar uma das fases do pr o-
cesso di sci pl i nar pri nci pal , ou seja, aquel a em que a prova pr oduzi da. E exat ament e
esse o sent i do adot ado pel a Lei n
1 J
8. 112/ 1990, o Est at ut o federal, ao di spor que o
pr ocesso di sci pl i nar se desenvol ve em t rs fases:
a) i nst aur ao;
b) i nqur i t o admi ni st r at i vo, que compr eende i nst r uo, defesa e rel at ri o; e
c) j ul ga me nt o.
1 3 3
Por t udo o que pr ocur amos diferenciar, par a evitar dvi das, r epet i mos o que
nos parece mai s aconsel hvel em rel ao ao ml t i pl o sent i do da expr esso inqurito
administrativo: o exame do cont ext o em que empr egada. Tant o serve como nat ur eza
j ur di ca da si ndi cnci a; ou como pr ocesso disciplinar pri nci pal ; ou f i nal ment e como a
fase de i nst r uo do pr ocesso disciplinar pri nci pal .
PROCESSO DI SCI PLI NAR PRI NCI PAL - Depoi s de t udo o que foi di t o a res-
pei t o de si ndi cnci a e de i nqur i t o admi ni st rat i vo, no parece difcil i dent i fi car o que
o pr ocesso di sci pl i nar pri nci pal .
1 3 1
CALDAS AULETE, v. III, p. 2. 747. Al i s, no ver bet e o di ci onr i o i nser e a sindicncia c omo s i nni mo.
1 3 2
Nes s e aspect o, a si ndi cnci a, c omo i nqur i t o admi ni st r at i vo, guar da s emel hana com o i nqur i t o po-
licial e com o i nqur i t o civil, a mbos t a mb m i nqui si t r i os e pr epar at r i os, r es pect i vament e, da ao penal
e da ao civil pbl i ca.
1 3 3
O s ent i do or a enf ocado j havi a si do bem capt ado por CRETELLA JR. , que, mo s t r a n d o a di ver si dade
de si gni fi cados, acent uava: Para outros, a expresso i nqur i t o admi ni s t r at i vo apenas uma das fases do processo
administrativo, sendo sinnimo de i ns t r uo (Dicionrio, cit., p. 304) .
1 0 0 4 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Processo di sci pl i nar pri nci pal , ou si mpl esment e pr ocesso disciplinar, t odo
aquel e que t enha por obj et o a apurao de ilcito funcional e, qua ndo for o caso, a
aplicao da respect i va sano, seja qual for a expresso adot ada par a de nomi na do.
E est e o pr ocesso admi ni st r at i vo litigioso, acusat r i o e definitivo que exige a i n-
ci dnci a do pri nc pi o da ampl a defesa e do cont r adi t r i o, e o do devi do pr ocesso legal.
Est e, e s oment e est e, que, ao seu final, per mi t e ao admi ni st r ador aplicar a penal i dade
adequada qua ndo t i ver si do efet i vament e verificada a ocorrnci a de infrao funci onal .
Uma vez i nst aur ado o pr ocesso disciplinar pri nci pal , a si ndi cnci a pr el i mi nar
fi ca superada, de modo que nada mai s h a i mpugnar nesse pr ocedi ment o, sabi do
que o i nt er essado t er o di rei t o ao cont radi t ri o e ampl a defesa no feito pri nci pal . Por
i sso, j se deci di u que, "instaurado o processo administrativo disciplinar, no h que se alegar
mcula na fase de sindicncia, porque esta apura as irregularidades funcionais para depois funda-
mentar a instaurao do processo punitivo, dispensando-se a defesa do investigado nessa fase de
mero expediente investigatrio".
134
O pr ocesso di sci pl i nar pri nci pal a ut nomo e t er i nt ei r a l egi t i mi dade se ob-
servar as regras r egul ador as. Por isso, no depende do pr oces s ament o de si ndi cnci a
prvi a como condi o par a sua i nst aurao. Tal condi o s se afigura admi ss vel se a
lei di sci pl i nadora do pr ocesso expr essament e o exigir, o que raro de ocorrer. Caso a
aut or i dade j t enha el ement os suficientes para realizar o pr ocesso pri nci pal , di spens-
vel, no silncio da lei, ser a i nst aur ao de prvia si ndi cnci a. O STJ, alis, j fi rmou
o corret o ent endi ment o de que, "contando com os elementos concretos mais do que suficientes
para a instaurao do processo administrativo, dispensvel era a utilizao da sindicncia".
135
A deflagrao do pr ocesso, em l i nha de pri nc pi o, no deve dar-se em vi r t ude
de denncia annima, o que se funda no art. 5
f i
, IV, da CF, que veda o anoni mat o. Por
consegui nt e, o denunci ant e deve qualificar-se e formul ar a dennci a por escri t o; cor-
ret a, poi s, a exi gnci a cont i da no art. 144, caput, da Lei n
2
8. 112/ 1990. Ent r et ant o, tal
exigncia vem sendo mi t i gada para o fim de exami nar - se caso a caso a hi pt ese, sendo
lcito Admi ni st r ao, em si t uaes excepci onai s e ant e dennci a rel at ada com aceit-
vel grau de seri edade, pr oceder ex officio para apur ao do i l ci t o.
1 3 6
Como regra, os est at ut os s ubmet em a direo e a conduo do pr ocesso a u ma
comi sso disciplinar, cuja composi o e at uao se suj ei t am a det er mi nadas condi es,
t a mb m previ st as na lei est at ut r i a. A Admi ni st r ao est obri gada a observar apenas
as rest ri es legais. Assi m, por exempl o, se no h previ so legal, pode a comi sso ser
i nt egr ada por servi dor l ot ado em uni dade federativa di versa daquel a em que at ua o
servi dor pr oces s ado.
1 3 7
PROCEDI MENTO - J dei xamos anot ado que o pr ocesso admi ni st r at i vo di s-
ciplinar no t em u ma regra ni ca de t r ami t ao. Como f i gur am nos es t at ut os funcio-
nai s, e est es so r esul t ado do poder de aut o- or gani zao das pessoas federativas, o
1 3 4
STJ, RMS n
2
10. 472- ES, 5
a
Tur ma, Rei. Mi n. FELIX FISCHER, j ul g. , em 17. 8. 2000 (vide Informativo
Jurisprudncia STJ n
2
66, ago. 2000) .
1 3 5
RMS n
2
8. 280, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. GARCIA VIEIRA, j ul g. em 1 ". 4. 1992 (BDA, set . 1992, p. 540) .
1 3 6
A r espei t o, veja-se SPI RI DON NI COFOTI S ANYFANTI S, Servidor pblico, cit., p. 312- 314.
1 3 7
STJ, MS 14. 827, Rei . Mi n. MARCO AURLI O BELIZZE, em 24. 10. 2012.
pr ocedi ment o sofre al gumas variaes, embor a no l hes seja lcito afront ar qual quer
ma nda me nt o const i t uci onal ou legal. preci so l embr ar que o agent e at ua na via ad-
mi ni st rat i va, mot i vo suficiente par a que seus at os, nos pr ocessos di sci pl i nares, sej am
corri gi dos pel o Poder Judi ci ri o se i nqui nados de abus o de poder .
1 3 8
Mes mo com t ai s possveis variaes, possvel del i near a t r ami t ao c omum dos
processos di sci pl i nares, apont ando certa seqnci a lgica das fases que os compem.
A deflagrao do processo se d com a instaurao. Embor a nor mal ment e forma-
lizada por portaria, esse at o admi ni st rat i vo pode receber denomi nao diversa. O que
interessa, na verdade, verificar seu cont edo indicativo da i nt eno de deflagrar o pr o-
cesso. O at o de i nst aurao deve cont er t odos os el ement os relativos infrao funcio-
nal, como o servi dor acusado, a poca em que ocorreu e t udo o que possa per mi t i r o
direito de ampl a defesa por part e do acusado. Conquant o os fatos devam ser rel at ados
com a mai or fidelidade possvel, semel hana do que ocorre com a dennci a oferecida
pel o Mi ni st ri o Pblico no processo penal ,
1 3 9
revela-se possvel que, aps a i nst ruo,
seja compl ement ada a si t uao ftica que d supor t e acusao.
1 4 0
O que no se pode
descart ar a opor t uni dade de conferir-se ao acusado o di rei t o ao cont radi t ri o e ampl a
defesa. Ademai s, o processo disciplinar pode ser i nst aur ado e no preci sa ser suspenso
me s mo di ant e de ao penal j propost a, incidindo aqui o princpio da i ndependnci a de
i nst nci as.
1 4 1
Se gue-se a fase da instruo, na qual a Admi ni st r ao colige t odos os el ement os
pr obat r i os que pos s am respal dar a indicao de que a infrao foi comet i da pel o
servidor. Para essa fase, deve a comi sso responsvel pel a conduo do pr ocesso pr o-
vi denci ar a citao do servi dor para acompanhar a prova, por que s oment e assi m est ar
obser vando o pri nc pi o do cont r adi t r i o e da ampl a defesa. Havendo prova t es t emu-
nhai , t em o servi dor o di rei t o de formul ar i ndagaes s t es t emunhas . Como j anot a-
mos , pode ser r ecusado o depoi ment o de t es t emunhas arrol adas ni ca e excl usi vamen-
t e com o pr opsi t o de pr ocr ast i nar a t r ami t ao do processo; tal condut a confi gura-se
como condenvel desvi o de fi nal i dade.
1 4 2
A i nt i mao das t e s t e munha s deve ser feita
com t rs di as de ant ecednci a, apl i cando-se aqui , subsi di ar i ament e aos es t at ut os , o
art. 41 da Lei n
2
9. 784/ 1999.
1 4 3
Em out r o giro, a j ur i spr udnci a t em admi t i do - a nosso j u zo, cor r et ament e - o
uso de prova emprestada l egal ment e pr oduzi da em pr ocesso cri mi nal , ai nda que no t e-
nha ocorri do a coisa j ul gada.
1 4 4
Admi t e- se, inclusive, o empr s t i mo dos dados or i undos
1 3 8
Sobr e esse i mpor t a nt e t i po de cont r ol e, consul t e- se O controle jurisdional do processo disciplinar, de J OS
RAI MUNDO GOMES DA CRUZ ( Mal hei r os, SR 1996) .
1 3 9
a opi ni o de MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 362, que, i ncl usi ve, ci t a o art . 4 1 , do
Cdi go de Pr ocesso Penal .
1 4 0
Vide STJ, RMS 26. 206- MG, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 15. 5. 2008 (Informativo STJ
355, mai o 2008) .
1 4 1
STJ, MS 18. 090, Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 8. 5. 2013.
1 4 2
STJ, MS 8. 290- DE Rei. Mi n. MARI A THEREZA DE ASSIS MOURA, DJ de 30. 6. 2008.
1 4 3
Tambm: STJ, MS 12. 895-DF, Rei. Mi n. OG FERNANDES, em 11. 11. 2009 (Informativo n
a
415, nov. 2009) .
1 4 4
1 4 5
STJ, MS 16. 146, Mi n. ELIANA CALMON, em 22. 5. 2013.
1 4 6
STF, QO- I nq. 2. 424, em 27. 6. 2007, e STJ, MS 14. 405, j . 26. 5. 2010.
1 4 7
a cor r et a obs er vao de CRI STI ANA FORTINI, MARI A FERNANDA P. DE CARVALHO PEREI RA e
TATI ANA MARTI NS DA COSTA CAMARO, em Processo administrativo. Come nt r i os Lei n 9. 784/ 1999,
Ed. Fr um, 2008, p. 136.
1 4 8
Como be m consi gna, e com r azo, MARI A SYLVIA Dl PIETRO, o di r ei t o de defesa j se i ni ci ara com a
ci t ao do s er vi dor par a c onhe c e r os t e r mos da por t ar i a e par a a c o mp a n h a r a pr odu o da pr ova. Essa
fase, d e n o mi n a d a de defesa, i ndi ca a pe na s que agor a o s er vi dor vai pode r of er ecer r azes es cr i t as e p r o -
duzi r s ua pr pr i a pr ova ( ob. ci t . , p. 352) .
1 4 9
Em a bono de nos s a opi ni o: MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit. , 19. ed. ,
2006, p. 608, e DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., 11. ed. , 2006, p. 934.
1 5 0
c omo di s pe o art . 164, 2-, da Lei n 8. 112/ 1990 ( Es t at ut o dos Ser vi dor es Feder ai s) .
1 5 1
ODETE MEDAUAR, Direito administrativo moderno, cit., 8. ed., p. 365.
de interceptao telefnica pr oduzi da na ao penal , desde que aut or i zada pel o j ui z .
1 4 5
No
caso, deve consi derar-se a i donei dade da prova e a i rradi ao de seus efei t os: se o fato
foi pr ovado r egul ar ment e no pr ocesso criminal, nada i mpedi r seja pr ovado, da me s ma
forma, no pr ocesso admi ni st r at i vo. O que prevalece, ent o, a busca da ver dade real .
Como no h o formal i smo dos processos j udi ci ai s, pode o servi dor compar e-
cer sozi nho ou ser r epr esent ado por advogado muni do do necessr i o i ns t r ument o de
procurao. Essa fase de i nst r uo, apesar de est ar mai s a cargo da Admi ni st r ao, h
de exigir a pr esena do servi dor acusado. Em razo da ampl i t ude da fase i nst r ut r i a,
l eg t i mo, por out r o l ado, que a Admi ni st r ao se socorra da prova emprestada, desde que
obt i da l i ci t ament e, como o caso da i nt ercept ao telefnica aut or i zada j udi ci al ment e
em pr ocesso cr i mi nal .
1 4 6
Al i s, convm anot ar que as exi gnci as pr obat r i as da Admi -
ni st rao devem ser o menos possvel oner osas par a o admi ni s t r ado.
1 4 7
Na verdade, o
i nt ui t o do pr ocesso resi de, como j se sal i ent ou, na busca da ver dade mat er i al . Qua nt o
admi ssi bi l i dade de provas ilcitas, veja-se o que obser vamos ant er i or ment e no t pi co
relativo ao pri nc pi o da ver dade mat eri al .
Ul t i mada a i nst r uo, o mome nt o de abrir a fase da defesa do servidor, fase essa
em que poder apr esent ar razes escri t as e r equer er novas provas, se as da i nst r uo
no t i verem si do sufi ci ent es par a dar sust ent o a suas r azes .
1 4 8
O que l he vedado
t ent ar subver t er a or dem do pr ocesso ou usar de artifcios ilcitos par a t umul t u- l o ou
procrast i n-l o. No sendo verificada essa i nt eno, deve a comi sso funcional per mi t i r
a pr oduo de prova da forma mai s ampl a possvel, por que essa a exi gnci a do pri n-
cpio do cont r adi t r i o e do devi do processo legal.
Nest e passo, r eaf i r mamos o que j foi di t o ant er i or ment e. A defesa e o acom-
pa nha me nt o do pr ocesso podem fi car a cargo do pr pr i o acusado, no sendo exigvel
que se faa r epr esent ar por advogado; a r epr esent ao, por consegui nt e, r et r at a u ma
faculdade conferi da ao acus ado.
1 4 9
Alis, tal faculdade est expr essa no art . 3
B
, IV, da
Lei n
e
9. 784/ 1999, que regul a o pr ocesso admi ni st r at i vo federal. Exigvel apenas a
pr esena de defensor dativo, no caso de o acusado est ar em l ugar i ncer t o e no sabi do,
ou se houver r evel i a.
1 5 0
Assi m, parece di ssonant e a dout r i na que consi der a obri gat ri a
a const i t ui o de advogado.
1 5 1
Da me s ma forma, causa est r anheza a posi o do STJ que
consi dera obri gat ri a, genericamente, a pr esena de advogado no pr ocesso admi ni st r at i -
vo.
1 5 2
Trata-se de or i ent ao que cont rari a a consagr ada e, a nosso ver, acer t ada posi o
da dout r i na, pel a qual lcito que o i nt er essado as s uma a sua pr pr i a defesa ou, at
mes mo, que r enunci e ao pr ocesso admi ni st r at i vo par a post er i or r ecur so via j udi ci al .
O Supr emo Tri bunal Federal, ent r et ant o, adot ando posi o que se nos afigura
i nt ei r ament e corret a, r ecomps o bom di rei t o ao dei xar sumul ado, de forma vi ncul an-
te, que "a falta de defesa tcnica por advogado no processo administrativo disciplinar no ofende
a Constituio".
153
Di ant e de tal ent endi ment o, a defesa de acusado por advogado (capa-
cidade postulatria) s oment e se t or na exigvel no processo judicial, foro, alis, em que a
pr esena do caus di co se revela de fundament al i mpor t nci a.
1 5 4
Di ga-se, ai nda, que, se
o acusado no tiver qual quer i nt eresse em defender-se no pr ocesso admi ni st rat i vo, seja
por si, seja por mei o de advogado, t er sempr e a garant i a de faz-lo no pr ocesso judicial,
por que nesse sent i do que di spe o art. 5
a
, XXXV, da CF, que consagr a o pri nc pi o do
acesso Just i a.
Concl u da essa fase, segue-se a do relatrio, pea formal el abor ada pel a comi s-
so pr ocessant e, na qual deve fi car descri t o t udo o que ocor r eu no pr ocesso, tal como
ocorre na sent ena j udi ci al . Descri t os t odos os el ement os do pr ocesso, a comi sso os
anal i sar e fi rmar os f undament os que l evem concl uso opi nat i va. Em out r as pa-
lavras, a comi sso apenas opina, mas para t ant o dever expor det al hadament e os fun-
dament os de seu opi nament o. Esses f undament os so de s uma i mpor t nci a, por que a
aut or i dade deci sri a, como hbi t o, l i mi t a-se a acol her esses f undament os e ut i l i z-l os
como mot i vo de sua deci so, seja para aplicar a sano ao servidor, seja par a concl ui r
que a hi pt ese no a de apenao.
A l t i ma fase a da deciso, em que a aut ori dade que t enha essa compet nci a vai
julgar o processo luz dos el ement os do relatrio e dos cont i dos no pr pr i o processo.
Referido at o decisrio, cont udo, merece al guns coment ri os. Em pr i mei r o lugar, t rat a-se
de at o admi ni st rat i vo, que, para ser vlido e eficaz, precisa est ar dot ado de t odos os seus
requi si t os de validade (a compet nci a, a forma, a finalidade, o obj et o e o mot i vo) . De-
pois, preci so consi derar duas hi pt eses di st i nt as. Na pri mei ra, a aut or i dade j ul gadora
aceita t odos os f undament os e o opi nament o da comi sso processant e, inclusive quant o
penal i dade a ser aplicada. Nesse caso, quando o j ul gador acolhe o rel at ri o em t odos
os seus t er mos e, par a evitar a repetio de t udo o que dele const a, deci de no sent i do
da aplicao da sano ao servidor, ou de sua absolvio, o at o deci sri o ter como motivo
os fundamentos do relatrio e como objeto a punio nele sugerida. Port ant o, o at o t em mot i vo e
t em objeto; o mot i vo, por m, encont rado nos f undament os do rel at ri o, i nt ei r ament e
acolhidos pel o julgador. Se o servidor qui ser i mpugnar a validade desse at o, por al guma
razo de legalidade, dever identificar al guns aspect os do at o dent r o do prpri o relatrio.
1 5 2
Smul a 343, STJ: " obr i gat r i a a pr esena de advogado em t odas as fases do pr oces s o admi ni s t r at i vo
di sci pl i nar ".
1 5 3
2
5 ( t ext o ao f i nal do Cap t ul o) . Vi de t a mb m RE 434. 059- DF, Rei . Mi n. GILMAR
MENDES, em 7. 5. 2008.
154
Contra, e nt e nde ndo vi ol ado o pr i nc pi o do devi do pr ocesso legal, vi de MARCO ANTNI O PRAXEDES
DE MORAES FI LHO, em Smul a vi ncul ant e n
2
5 do STF e o Si s t ema Pr ocessual Admi ni s t r at i vo, na obr a
col et i va Processo administrativo. Temas Pol mi cos da Lei n
2
9. 784/ 1999, At l as, 2 0 1 1 , p. 181- 182.
Pode ocorrer, ent r et ant o, que o j ul gador di scorde dos t er mos do r el at r i o da
comi sso pr ocessant e. Essa di scordnci a pode t raduzi r:
a) a aplicao da sano, quando o rel at ri o i ndi cou a absol vi o;
b) a absolvio, quando o rel at ri o opi nou pel a apenao; e
c) a aplicao de sano diversa (mai s grave ou mai s leve) daquel a sugeri da
pel a comi sso.
No que se refere apenao mai s grave (reformatio in pejus), i mpor t ant e assi na-
lar que a aut or i dade deci sri a no est vinculada, como vi st o, apreci ao opi nat i va da
comi sso pr ocessant e, por i sso que nada i mpede que apl i que penal i dade mai s severa.
O STJ, a nosso ver acer t adament e, j decidiu que " lcito autoridade administrativa com-
petente divergir e aplicar penalidade mais grave que a sugerida no relatrio da comisso disciplinar.
A autoridade no se vincula capitulao proposta, mas sim aos fatos".
155
O STF, a seu t ur no,
j abonou esse e nt e ndi me nt o.
1 5 6
Seja qual for a hi pt ese, no ent ant o, o at o deci sri o, como cri st al i no, preci sar
t er seus pr pr i os f undament os, os quai s t ero l i nhas di ferent es dos f undament os ex-
pendi dos pel a comi sso. Em out r as pal avras, o motivo do ato decisrio diverso do motivo
do opinamento da comisso, e, desse modo, necessri o que o j ul gador exponha det al ha-
dament e seu mot i vo no at o par a que o servi dor possa identificar, com preci so, o que
vai i mpugnar em event ual r ecur so admi ni st rat i vo ou ao j udi ci al .
1 5 7
preci so regi st rar que o event ual agr avament o da sano pr opos t a pel a comi s-
so de i nqur i t o corol ri o nat ur al do carter deci sri o do j ul gament o a ser proferi do
pel a aut or i dade superi or. No poderi a est a ficar sempr e mer c do opi nament o da
comi sso quando a prova dos aut os o cont rari asse de modo i nsofi smvel . O que no se
pode di spensar - i nsi st a-se - a t r anspar nci a dos f undament os da deci so, por i sso
que eles que const i t uem o foco de defesa do acusado. O pr pr i o est at ut o federal con-
si gna a possi bi l i dade. Reza o art. 168, pargrafo ni co, da Lei n
s
8. 112/ 1990: "Quando o
relatrio da comisso contrariar as provas dos autos, a autoridade julgadora poder, motivadamen-
te, agravar a penalidade proposta, abrand-la ou isentar o servidor de responsabilidade." Em que
pese si t uar-se no est at ut o federai, a nor ma aplica-se aos es t at ut os de t odas as pessoas
federativas, ai nda que no haja nor ma expressa em i dnt i co s e nt i do.
1 5 8
Nes t e passo, convm sal i ent ar que, a despei t o de uma mi nor i a di vergent e, pr e-
domi na o ent endi ment o de que a penal i dade de demisso pode ser apl i cada pel a Admi -
1 5 5
MS 8. 184-DF, 3
a
Seo, Rei. Mi n. PAULO MEDI NA, j ul g. em 10. 3. 2004 (Informativo Jurisprudncia STJ
n
s
2 0 1 , mar. 2004) .
1 5 6
RMS 25. 736- DF, Rei. Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 11. 3. 2008 (Informativo STF n'
J
498, mar.
2008) .
1 5 7
O ar t . 168, par gr af o ni co, da Lei n
2
8. 112/ 90 ( Es t at ut o federal ), di s pe s obr e a mat r i a.
1 5 8
Ape na s c omo exempl o, o STF consi der ou l eg t i ma a apl i cao da pena de s us pe ns o por 90 di as pel a
aut or i dade deci sri a, qua ndo a pr opos t a pel a comi sso fora a de adver t nci a, t udo cons i der ando a pr ova dos
aut os ( RMS 24. 561, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 21. 10. 2003; vi de Informativo STF n
e
326,
out . 2003) .
ni st rao com f undament o em at o de i mpr obi dade admi ni st r at i va prat i cado pel o ser-
vi dor acusado. Assi m, no se t or na compul sr i a a ao j udi ci al . A Lei n
e
8. 429/ 1992,
que regul a a i mpr obi dade admi ni st rat i va, no revogou a Lei n
2
8. 112/ 1990, subsi st i n-
do, por t ant o, os di sposi t i vos dest a l t i ma que di sci pl i nam a mat r i a.
1 5 9
Out r o pont o i mpor t ant e a ser observado resi de na necessri a obedi nci a da Ad-
mi ni st rao ao princpio da proporcionalidade (ou da adequao punitiva), at ual ment e ineg-
vel garant i a do admi ni st r ado ou servi dor cont ra abusos de aut or i dade. Significa que a
aplicao desproporci onal de penal i dade mai s grave do que exigiria a infrao funcional
const i t ui at o ilegal, suscetvel de anul ao na via admi ni st rat i va ou judicial, sem pre-
j u zo, claro, da possi bi l i dade de ser aplicada a sano adequada condut a i l ci t a.
1 6 0
Uma das formas de ofensa ao pri nc pi o exat ament e o agr avament o da sano, sem a
f undament ao necessri a, a despei t o de t er sido sugeri da puni o menos gr ave.
1 6 1
Cumpr e anotar, no ent ant o, que no incide, no pr ocesso disciplinar, o princpio da
insignificncia, acol hi do na esfera penal , quando o servi dor obt m pr ovei t o econmi co
i ndevi do; ou seja: i rrel evant e o quantum da vant agem i l ci t a.
1 6 2
Em out r a ver t ent e,
sempr e bom l embr ar que a ofensa proporci onal i dade, por const i t ui r mat r i a de m-
ri t o, deve ser apur ada em pr ocedi ment o processual ordinrio, sendo incabvel faz-lo em
mandado de segurana, em razo da sumar i edade do r i t o.
1 6 3
De out r o l ado, havendo o r econheci ment o de que as condut as t m gradao
di versa quant o gravi dade, no podem seus aut or es, como regra, receber i dnt i ca
sano, a menos que o apl i cador menci one expr essament e os motivos adicionais que
conduzi r am puni o. Aplicar sanes i dnt i cas para compor t ament os de gravi dade
di versa ofende o pri nc pi o da proporci onal i dade, por que de duas uma: ou um dos
puni dos mer eceu sano menos grave do que devia, ou o out r o r ecebeu sano mai s
grave do que mereci a. Cl aro que tal si st ema puni t i vo vul ner a a equi dade e qual quer
regra lgica de di rei t o.
Qua nt o ao prazo par a a ul t i mao do pr ocesso disciplinar, al guns es t at ut os fun-
ci onai s mai s det al hados o est abel ecem e ai nda pr evem pr azos par a as di versas fases
do pr ocedi ment o. O desejvel que a Admi ni st r ao obser ve o que nel es est defi-
ni do, evi t ando- se os vri os efeitos que a inrcia pode provocar. Cont udo, a event ual
i nobservnci a do pr azo concl usi vo, desde que no seja desar r azoada, no encer r a ne-
cessar i ament e ilegalidade, mas mer a i rregul ari dade, e no pode t er causado prej u zo
ao acus ado.
1 6 4
O STJ deci di u i nt er essant e quest o sobre tal mat r i a. Em pr ocesso di sci pl i nar
para apur ao de i rregul ari dades comet i das por servi dores do INSS, o rel at ri o da
comi sso r ecomendou a pena de demi sso para o servi dor r esponsvel , por seu ele-
1 5 9
Com acer t o, deci di u o STJ nes s e s ent i do (MS 12. 735, Mi n. OG FERNANDES, em 9. 6. 2010) .
1 6 0
Vi de STJ, MS 10. 826, j . 25. 4. 2007, e MS 14. 993, j . 8. 6. 2011.
1 6 1
Como exempl o, vej a-se STJ, MS 17. 490, Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 14. 12. 2011.
1 6 2
STJ, MS 18. 090, Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 8. 5. 2013.
1 6 3
STJ, MS 17. 479, Mi n. HERMAN BENJAMI N, em 28. 11. 2012.
1 6 4
STJ, RMS 33. 628, Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 2. 4. 2013. Tambm: STJ, MS 15. 810, em 19. 12. 2012.
vado grau de culpa, e a sano de advert nci a para os demai s i mpl i cados. Todavia,
t odos acabar am sendo demi t i dos. Em mandado de segurana, o Tri bunal , ent endendo
t er havi do ofensa aos pri nc pi os da i ndi vi dual i zao e da pr opor ci onal i dade, proferi u
deci so - de t cni ca j ur di ca di gna de apl ausos, diga-se de passagem - no sent i do de
conceder a or dem par a o fim de anul ar o at o demi ssr i o e det er mi nar a r ei nt egr ao
dos servi dores, sem prej u zo de l hes ser aplicada a sano adequada. Como se v, os
i mpet r ant es no fi caram i munes ao poder sanci onat ri o, mas si m puni o des pr o-
porci onal que sof r er am.
1 6 5
De t udo o que demons t r amos , parece claro que tais cui dados so exigveis para
permi t i r, de forma clara, o exerccio de um dos mai s i mpor t ant es di rei t os f undamen-
t ai s, qual seja, o de recorrer ao Judi ci ri o par a cont rol e da l egal i dade dos at os admi -
ni s t r at i vos .
1 6 6
Na verdade, esse cont rol e essencial par a garant i r a obser vnci a do pri nc pi o da
legalidade, por quant o ni ngum desconhece que al guns efeitos or i undos de deci so do
pr ocesso di sci pl i nar so ext r emament e gravosos. O arb t ri o de al guns admi ni st r ador es
pode acarret ar i rrevers vei s prej u zos ao servidor. Essa a r azo por que, at ual ment e,
cresce a t endnci a de r eduzi r o espao i mpenet rvel de averi guao dos el ement os
fticos e j ur di cos exerci da pel o Poder Judi ci ri o, sobr et udo por que nos feitos admi -
ni st rat i vos no exigida a i mparci al i dade prpri a dos j ul gador es de litgios. Ampl i ar
a per scr ut ao do j ui z no pr ocesso admi ni st r at i vo assegur ar mai or garant i a de lega-
l i dade aos acusados, e nesse sent i do que se encont r a o s ent i ment o at ual de cont r ol e
j udi ci al .
1 6 7
Nessa i nvest i gao - como acent uam os est udi osos - devem ser apreci ados
t odos os el ement os do at o puni t i vo, especi al ment e a motivao conducent e ao desfecho
s anci onat r i o.
1 6 8
O cont r ol e de legalidade, todavia, deve observar a seqnci a nor mal das i ns-
t nci as do Judi ci ri o, no sendo per mi t i da a supr esso de n e n h u m grau de j uri sdi o.
Desse modo, incabvel a i nt erposi o de r ecur so ext r aor di nr i o cont r a qual quer deci-
so de cart er admi ni st r at i vo, uma vez que i nexi st e causa deci di da em l t i ma ou ni ca
i nst nci a por rgo do Poder Judi ci ri o no exerccio da funo j uri sdi ci onal , o que, de
rest o, exigido no art . 102, III, da CF.
1 6 9
O cont rol e, ent r et ant o, no chega ao ext r emo de per mi t i r a maj orao ou al t e-
rao da sano admi ni st r at i va i mpost a a servidor, j que, como dei xou cor r et ament e
assent ado o STJ, "deve o Judicirio levar em conta o princpio da legalidade, sem esquecer que a
1 6 5
MS n
s
6. 663-DF, 3
!
Seo, Rei. Mi n. FERNANDO GONALVES, j ul g. em 13. 9. 2000 (vi de Informativo
Jurisprudncia do STJ, n" 70, set . 2000) .
1 6 6
Essas so t a mb m as l i nhas consi gnadas por HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 595.
1 6 7
Vide a r es pei t o JOS RAI MUNDO GOMES DA CRUZ, O controle jurisdicional do processo disciplinar, Ma-
l hei r os, 1996, p. 375- 382.
1 6 8
Sobr e o t ema, consul t e- se FLVIO HENRI QUE UNES PEREIRA, Sanes disciplinares. O Al cance do
Cont r ol e Jur i sdi ci onal , Fr um, 2007, p. 112- 115.
1 6 9
Foi c omo j ul gou o STF no AG (AgRg) 316. 458-SP, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, j ul g. em
19. 3. 2002 (vide Informativo STF n
Q
2 6 1 , mar . 2002) .
mensurao da sano administrativa feita pelo juzo competente - o administrador pblico -,
sendo defeso ao Judicirio adentrar no mrito administrativo".
110
PRESCRI O I NTERCORRENTE - Ques t o que t em susci t ado funda con-
t rovrsi a diz r espei t o i nt er r upo da prescri o da pr et enso puni t i va, quando i ns-
t aur ada a si ndi cnci a ou o pr ocesso disciplinar, sendo que a i nt er r upo per dur a at
a deci so fi nal proferi da pel a aut or i dade admi ni st rat i va, conf or me fi gura em al guns
est at ut os f unci onai s.
1 7 1
A nor ma, tal como apr esent ada, parece per mi t i r que a i nt er r upo se pr ol on-
gue at o infinito, bast ando, par a t ant o, que no seja proferi da deci so no respect i vo
pr ocesso admi ni st r at i vo. Se assi m fosse, seria i mper i oso r econhecer a t ot al i nexi s-
t nci a de pr ot eo do servi dor pbl i co, sujeito a uma prescri o que depender i a da
concl uso do pr oces s o.
1 7 2
Ent r et ant o, quando o pr ocesso di sci pl i nar sujeito a pr azos fixados na lei, e
nesse caso est o Es t at ut o f eder al ,
1 7 3
o pr azo prescri ci onal vol t a a correr aps o per odo
conferi do Admi ni st r ao para concl ui r o pr ocesso. Ocorre, no caso, & prescrio inter-
corrente. Nesse sent i do se t m or i ent ado os Tr i bunai s
1 7 4
e a dout r i na .
1 7 5
MEI OS SUMRI OS - Tradi ci onal ment e os aut or es, na mat r i a per t i nent e ao
poder di sci pl i nar do Est ado, t m feito referncia aos chamados meios sumrios, que se-
ri am i ns t r ument os cl eres e i nformai s par a a apur ao de infraes funci onai s e par a
a aplicao de sanes. E clssico, por exempl o, o ens i nament o de HELY LOPES MEI-
RELLES de que haveri a t rs mei os sumr i os de penal i zao: a si ndi cnci a, a ver dade
sabi da e o t er mo de decl araes. Pela sindicncia, haveri a rpi da apur ao e apenao.
A ver dade sabi da a hi pt ese em que a aut or i dade t oma conheci ment o pessoal da in-
frao (como a i nsubor di nao do servi dor), ou quando a infrao de conheci ment o
pbl i co (por exempl o, a not ci a na i mpr ensa) . E o t er mo de decl araes se t r aduz pel o
depoi ment o do servidor, que, confessando a prt i ca da infrao, se suj ei t a aplicao
da s ano.
1 7 6
Essas formas sumr i as de apurao, cont udo, no mai s se compat i bi l i zam com
as l i nhas at uai s da vi gent e Const i t ui o. As nor mas const ant es de es t at ut os funci onai s
que as pr evem no foram recepci onadas pel a Cart a de 1988, que foi per empt r i a em
assegurar a ampl a defesa e o cont r adi t r i o em pr ocessos admi ni st r at i vos onde houves-
se litgio, be m como naquel es em que al gum est i vesse na si t uao de acusado.
1 7 0
MS 7. 966- DF 3
4
Seo, Rei. Mi n. GI LSON DIPR j ul g. em 8. 10. 2003 (vi de Informativo jurisprudncia do
ST] n
a
187, out . 2003) .
1 7 1
o caso do art . 142, 3
a
, Lei n
a
8. 112/ 1990 ( Es t at ut o dos Ser vi dor es Feder ai s) .
1 7 2
ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO, Processo administrativo disciplinar, Max Li monad, 2003, p. 388.
1 7 3
A i nt er pr et ao conj ugada dos ar t s. 152, caput, e 169, 2
a
, da Lei n
a
8. 112/ 1990, evi denci a que o pr o-
cesso deve t er mi nar em 140 di as.
1 7 4
STF, RMS 23. 436, j . e m 24. 8. 1999, e MS 22. 728, j . e m 22. 4. 1998.
1 7 5
MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS, Lei n
a
8. 112/ 1990, cit., p. 730- 734.
1 7 6
HELY LOPES MEI RELLES, ob. cit., p. 596- 597.
Qua nt o si ndi cnci a sumri a, j vi mos exaust i vament e que tal pr ocesso no
pode gerar puni o, e se vai gerar no sindicncia, mas si m pr ocesso di sci pl i nar pr i n-
cipal. No mai s serve como mei o sumr i o de puni o. A ver dade sabi da e o t e r mo de
decl araes, a seu t ur no, t a mb m no do ensejo a que o servi dor exera seu ampl o
di rei t o de defesa. No h guari da, por t ant o, par a t ai s mecani s mos de apur ao em face
da at ual Const i t ui o. Alis, ne m se precisa i r mui t o l onge. A cada mome nt o em que
um servi dor t i do como mer ecedor de sano, lgico que a Admi ni st r ao o est
acusando da prt i ca de uma infrao. Se acusado, t em o di rei t o ampl a defesa e ao
cont r adi t r i o. Mes mo que a infrao seja leve e possa dar causa a uma mer a adver t n-
cia, deve i nst aur ar - se o pr ocesso disciplinar e pr opor ci onar o regul ar cont r adi t r i o.
1 7 7
Esse ent endi ment o, j aceito ent r e os moder nos dout r i nador es, t em si do abo-
nado por deci ses j udi ci ai s, sens vei s ao quadr o nor mat i vo const i t uci onal e ao novo
del i neament o que vi gora sobre a mat r i a.
1 7 8
8 Arbi t ragem
Arbitragem o i ns t r ume nt o al t er nat i vo por mei o do qual as pes s oas di r i mem
seus confl i t os de i nt er esses fora do mbi t o j udi ci al . Em vi r t ude do anacr ni co si s-
t e ma j udi ci al , mar cado pel a mor os i dade e i nefet i vi dade, cada vez mai or o n me r o
de i nt er es s ados que r ecor r em ar bi t r agem par a a sol uo de suas di ver gnci as. A
ver dade que "nem sempre se pode esperar da deciso judicial a verdadeira e efetiva pacificao
dos conflitos".
179
E a Lei n
Q
9. 307, de 23. 9. 1996, que regul a a ar bi t r agem. Segundo a lei, as pes-
soas capazes de cont r at ar podem socorrer-se do j u zo arbi t rai par a di ri mi r litgios re-
lativos a direitos patrimoniais disponveis (art. 1-). Para t ant o, devem aj ust ar conveno
de ar bi t r agem at ravs da cl usul a compr omi ssr i a e do compr omi s s o arbi t rai . Aquel a
r et r at a o ajuste fi rmado em cl usul a cont rat ual com a previ so de ser em s ubmet i dos
ar bi t r agem litgios super veni ent es cel ebrao do cont r at o. O compr omi s s o arbi t rai
a conveno pel a qual as par t es s ubmet em um litgio ar bi t r agem de uma ou mai s
pessoas, compor t ando ser judicial ou extrajudicial. Cui da-se, poi s, de i ns t r ument os
col ocados di sposi o daquel es i nt er essados em evitar a i nt er veno est at al no campo
da realizao da j us t i a.
1 8 0
Ques t o que t em desafiado a argcia dos est udi osos, em dias at uai s, consi st e
em saber se pode a Admi ni st r ao valer-se da ar bi t r agem par a a sol uo de al guns
1 7 7
Perfi l ham t a mb m esse e nt e ndi me nt o DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 601 e MARI A SYLVIA Dl
PI ETRO, ob. cit., p. 354.
1 7 8
O STF - na ADI 2. 120- AM, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, em 16. 10. 2008 - decl ar ou a i ncons t i t uci o-
nal i dade de lei est adual que previ a a apl i cao s umr i a das penas de r epr eens o e s us pe ns o at ci nco di as.
1 7 9
HUMBERTO THEODORO J NI OR, A ar bi t r agem como mei o de sol uo de cont r ovr si as (RF n 97/ 109,
2001) .
1 8 0
J OEL DIAS FI GUEI RA J NI OR, Manual de arbitragem, Revi st a dos Tr i bunai s, 1997, p. 62.
conflitos de nat ur eza pat r i moni al , em vi r t ude dos pri nc pi os da l egal i dade e da i ndi s-
poni bi l i dade dos bens pbl i cos.
No h dvi da de que o Est ado h de t er caut el a r edobr ada no que t ange ao
empr ego dos r ecur sos pbl i cos, vi st o que est es se ori gi nam, em l t i ma i nst nci a, dos
i nt egr ant es da col et i vi dade. Ent r et ant o, o sent i do moder no do pr i nc pi o da legalida-
de no i mpl i ca a vedao para que o Est ado cel ebre t r ansaes, s obr et udo quando
a pr pr i a lei que o est abel ece. Por out r o lado, a i ndi sponi bi l i dade dos bens pbl i cos
significa apenas que o Poder Pbl i co no pode di sponi bi l i zar seus r ecur sos com t ot al
l i berdade, como o fazem os part i cul ares em geral; mas, por out r o l ado, nada i mpede
que os empr egue dent r o de par met r os de necessi dade, ut i l i dade e razoabi l i dade, at
por que s emel hant e at i vi dade se configura como gesto dos i nt er esses pbl i cos, o que
no se confunde com i ndi sponi bi l i dade.
Desse modo, conquant o seja vedada para al gumas condut as que i mpor t em o
exerccio de poder de i mpr i o ou de aut or i dade pbl i ca (ius imperii), a ar bi t r agem pode
ser adot ada em situaes nas quais seja predominante o aspecto de patrimonialidade, com inci-
dncia de indisponibilidade relativa. E o caso, por exempl o, de cl usul as financeiras em
cont r at os cel ebr ados pel a Admi ni st r ao, sejam pri vados, sej am admi ni s t r at i vos .
1 8 1
A caut el a da Admi ni st r ao, ao socorrer-se da ar bi t r agem, r esi de bas i cament e
em no adot ar qual quer compor t ament o que se caract eri ze como desvi o de f i nal i dade
ou i mpr obi dade admi ni st r at i va. O f undament o l t i mo da adoo do j u zo arbi t rai
a obt eno de j ust i a mai s clere e, t ant o quant o a j ust i a clssica, i mparci al . Nes s e
aspect o, est ar a Admi ni st r ao obser vando a fi nal i dade l t i ma da ao admi ni st r at i -
va - o interesse pblico. Por i sso me s mo, ai nda que i nci pi ent e o us o da ar bi t r agem pel o
Poder Pbl i co, os Tri bunai s a t m admi t i do, expr essa ou t aci t ament e, sob o funda-
me nt o de que no h expr essa vedao par a tal fi m e de que o obj et i vo se pr eor dena
ao i nt er esse pbl i co.
1 8 2
Al gumas leis t a mb m j i ndi cam a admi ssi bi l i dade da arbi t ra-
gem, f i xando os pr es s upos t os par a que possa ser adot ada.
1 8 3
Nesse aspect o, alis, mai or nfase no h do que a cont i da na Lei n
e
8. 987/ 1995,
que regul a as concesses e per mi sses de servios pbl i cos. Conf or me j aver bamos
ant er i or ment e, esse di pl oma per empt r i o no sent i do de que o cont r at o de concesso
"poder prever o emprego de mecanismos privados para resoluo de disputas decorrentes ou rela-
cionadas ao contrato, inclusive a arbitragem, a ser realizada no Brasil e em lngua portuguesa, nos
termos da Lei n-9.307, de 23 de setembro de 1996".
lM
Cui da- se de i negvel avano, di gno
1 8 1
CAI O TCI TO, Ar bi t r agem nos litgios admi ni st r at i vos (RDA 210/ 114, 1997) .
1 8 2
ADA PELLEGRINI GRI NOVER, Arbitragem e prestao de servios pblicos (RDA 233, p. 377- 385, 2003) .
1 8 3
SUZANA DOMI NGUES MEDEI ROS, no excel ent e t r abal ho Arbitragem envolvendo o Estado no direito
brasileiro (RDA 233, p. 71- 101, 2003) , apont a al guns exempl os: Lei n
2
9. 472/ 1997 - e s t a t ut o das t el ecomu-
ni caes (art. 93, XV); Lei n
2
9. 478 - es t at ut o do pet r l eo (art. 43, X); Lei n
2
10. 433/ 2002 - Lei do Mer cado
At acadi st a de Ener gi a El t ri ca (art . 2
a
) ( gui sa de i nf or mao, escl ar ea- se que est e l t i mo di pl oma foi
r evogado pel a Lei n
2
10. 848, de 15. 3. 2004) .
1 8 4
Ar t . 23-A, i ncl u do pel a Lei n
2
11. 196, de 21. 11. 2005.
de apl ausos, em or dem a per mi t i r gest o operaci onal mai s eficiente da Admi ni st r ao
- exigida, diga-se de passagem, pel o pri nc pi o da eficincia (art. 37, CF) .
1 8 5
9 Responsabi l i dade Admi ni st rat i va e Civil de Pessoas
Jurdicas
Al gumas pessoas j ur di cas, us ual ment e do set or pri vado, pr at i cam por vezes
cert os at os e adot am cert as condut as cont ra a Admi ni st r ao Pblica. Em vi r t ude de
semel hant e prt i ca, foi edi t ada a Lei n
e
12. 846, de P. 8. 2013 (vigncia a par t i r de
2. 2. 2014), que di spe sobre a responsabilizao administrativa e civil de t ai s pessoas ju-
rdicas, quando seus at os at i nj am a Admi ni st r ao naci onal ou est rangei ra. Com tal
objetivo, a lei per mi t e a apur ao da responsabi l i dade dessas pessoas no s oment e
no mbi t o admi ni st r at i vo, como t ambm em sede judicial, desafi ando al gumas breves
observaes sobre seus pri nci pai s pont os.
A noo de pessoa jurdica par a os fins da lei ampl a. Nel a se enquadr am soci eda-
des empr esr i as e si mpl es, com ou sem per sonal i dade j ur di ca, com qual quer model o
de organi zao, bem como fundaes, associaes de ent i dades ou pessoas e soci eda-
des est rangei ras, com sede, fi l i al ou r epr esent ao em t er r i t r i o brasi l ei ro, const i t u -
das de fato ou de di rei t o, me s mo que t r ans i t or i ament e.
1 8 6
I mpor t ant e not ar que a lei adot a a responsabilidade objetiva t ant o no campo civil
quant o no admi ni st r at i vo, o que i mpl i ca a desnecessi dade de averi guao de cul pa na
prt i ca do at o. Cont udo, o fato de a pessoa j ur di ca ser r esponsabi l i zada no i mpede a
responsabi l i zao de di ri gent es e admi ni st r ador es ou out r os par t i ci pant es do at o, mas
nessa hi pt ese i ndi spensvel ser a prova da culpa, confi gurando-se, assi m, caso de
r esponsabi l i dade subj et i va (art. 3
2
e 1- e 2
a
).
A r esponsabi l i dade subsi st e no caso de alteraes super veni ent es da pessoa j u-
rdica, evi t ando- se que si rvam como i ns t r ument o f r audul ent o de fuga da i nci dnci a.
Nos casos de fuso ou i ncorporao, no ent ant o, a r esponsabi l i dade da sucessora,
quant o aos at os ant er i or es, l i mi t a-se mul t a e reparao i nt egral do dano causado
at o l i mi t e do pat r i mni o t ransferi do, a menos que t ai s al t eraes t enham r esul t ado
de si mul ao ou f r aude.
1 8 7
So consi der ados atos lesivos Admi ni st r ao os pr at i cados cont r a (a) o pat r i m-
ni o pbl i co naci onal ou est rangei ro, (b) os pri nc pi os da admi ni st r ao e (c) os com-
pr omi ssos i nt er naci onai s f i r mados pel o governo brasi l ei ro. As condut as, enumer adas
1 8 5
Como as s i nal amos ant er i or ment e, a Lei n
2
11. 079/ 2004, que r egul a as conces s es especi ai s sob r egi me
de par cer i a pbl i co- pr i vada, t a mb m pr ev expr es s ament e o r ecur s o ar bi t r agem par a sol uci onar l i t gi os
r el aci onados com esse t i po de cont r at o (art. 11, III) (Vide Cap t ul o VIII).
1 8 6
Ar t . I
a
, par gr af o ni co.
1 8 7
Ar t . 4
a
e I
a
.
no art. 5
Q
, so de nat ur eza variada, devendo citar-se, ent r e out r as, (a) a pr omessa,
oferta ou ent r ega de vant agem i ndevi da a agent e pbl i co; (b) o f i nanci ament o, cust ei o
e pat roc ni o dos at os ilcitos; (c) a utilizao de i nt er post a pessoa, fsica ou j ur di ca,
para di ssi mul ar seus reais i nt er esses ou a identificao dos benefi ci ri os dos at os; (d)
dificultar a funo de i nvest i gar ou fiscalizar at r i bu da a rgos pbl i cos e i nt ervi r em
sua at uao. I ncl uem- se, t ambm, vrios at os prat i cados em det r i ment o de cont r at os e
licitaes, conf or me j menci onado nos cap t ul os per t i nent es a t ai s t emas .
Na esfera administrativa so previ st as duas espci es de sano: (a) mul t a de 0 1 %
a 20% do f at ur ament o br ut o do l t i mo exerccio ant eri or i nst aur ao do pr ocesso
admi ni st r at i vo; (b) publ i cao ext raordi nri a da deci so puni t i va em mei os de comu-
nicao de gr ande ci r cul ao.
1 8 8
I ndependent ement e dessas puni es, s empr e i nci di r
a obri gao de r epar ar o dano (art. 6
e
) . As sanes so aplicveis i sol ada ou cumul a-
t i vament e, mas os respect i vos at os devero t er mot i vao expressa, fato que os t or na
pass vei s de cont r ol e j udi ci al de l egal i dade. O admi ni st rador, na funo sanci onat ri a,
compel i do a consi derar vri os fatores par a a mot i vao do at o, como, por exempl o,
a gravi dade e a consumao do fato, o grau e os efeitos da l eso, a posi o econmi ca
do infrator e out r os s i mi l ar es .
1 8 9
A r esponsabi l i dade da pessoa j ur di ca ser apur ada em processo administrativo,
sendo est e i ns t aur ado e j ul gado pel a aut or i dade mxi ma de cada rgo ou ent i dade,
que poder val er-se de del egao (art. 8
e
) , e conduzi do por comi sso par a t ant o de-
si gnada (art. 10), a que m caber apr esent ar rel at ri o ao final. A lei fixa pr azo par a
a concl uso (180 di as), embor a admi t a prorrogao. Por out r o l ado, assegur ado o
contraditrio pel a possi bi l i dade de defesa da pessoa acusada (art. 11). Ent r et ant o, a lei
previu pr ocesso admi ni st r at i vo especfico para a reparao integral do dano, que, por m,
no ser afet ado pel o pr ocesso de apurao da r es pons abi l i dade.
1 9 0
Havendo abus o de
di rei t o vi sando encobr i r ou di ssi mul ar a prt i ca dos at os ilcitos, poder aplicar-se o
mt odo da desconsiderao da personalidade jurdica, r ecai ndo a r esponsabi l i dade sobre
scios ou di r i gent es.
Na di sci pl i na do pr ocesso admi ni st rat i vo, par ece- nos i mpor t ant e fazer uma ad-
vert nci a quant o aplicabilidade da lei. Vrias das nor mas da mat r i a, ent r e os ar t s. 8
e
e
14 da Lei n
e
12. 846/ 2013, como as que al udem a pr azos de concl uso e de defesa, de
conduo do pr ocesso, de prorrogabi l i dade do pr azo et c. s t m apl i cabi l i dade compul -
sria par a a Uni o Federal , e i sso por que se cuida de normas federais, e no nacionais. Resul -
ta, ent o, que os demai s ent es federativos podem edi t ar nor mas de cont edo di verso,
por quant o o pr ocesso admi ni st r at i vo, sendo de di rei t o admi ni st r at i vo, se aloja dent r o
1 8 8
Ar t . 6
, J
Caso i nvi vel a apur ao do f at ur ament o, a mul t a fixada ent r e R$ 6. 000, 00 a R$ 60. 000. 000, 00
- l i mi t es m n i mo e m xi mo de gr ande di st nci a, como se pode observar.
1 8 9
Esses fat ores e nc ont r a m- s e e nume r a dos no art . 7".
1 9 0
Ar t . 13. Em nos s o ent ender , t odavi a, nada i mpede a i ns t aur ao de um s pr oces s o pel o pr i nc pi o da
economi a pr ocedi ment al na Admi ni s t r ao. A rigor, a dual i dade de pr oces s os s ser i a exigvel se houves s e
di fi cul dade na apur ao.
da aut onomi a que l hes reserva a Const i t ui o. I mpor a esses out r os ent es a obri gao
de at end- l as i mpl i cari a inevitvel i nconst i t uci onal i dade por ofensa ao pr i nc pi o da
aut onomi a federativa (art. 18, CF) .
A semel hana do i nst i t ut o da delao pr emi ada no Di rei t o Penal, a lei previ u
i ns t r ument o a que denomi nou de acordo de lenincia, cel ebrado quando pessoas r espon-
sveis por ilcitos, pr eenchendo al guns requi si t os l egai s,
1 9 1
col abor am efet i vament e
com as i nvest i gaes e o pr ocesso admi ni st r at i vo (art. 16). Dessa col aborao, no en-
t ant o, devem decorrer (a) a identificao dos out r os envol vi dos na condut a i nfri ngent e
e (b) a obt eno rpi da de i nformaes e document os compr obat r i os da i l i ci t ude.
1 9 2
O
acordo no alcana a obri gao de reparar i nt egr al ment e o dano, mas i sent a a r espon-
svel da publ i cao do at o condenat r i o e da proi bi o de receber i ncent i vos e subs -
dios gover nament ai s; al m di sso, reduz em at 2/ 3 o valor da mul t a a ser apl i cada (art.
16, 2
a
e 3
a
) . Havendo des cumpr i ment o do ajuste, fi car a pessoa j ur di ca i mpedi da
de firmar novo acordo pel o pr azo de t rs anos. Por out r o l ado, o acordo i nt er r ompe o
pr azo prescri ci onal dos at os ilcitos previ st os na l ei .
1 9 3
Al m da via admi ni st r at i va, a Lei n 12. 846/ 2013 cont empl ou a responsabiliza-
o judicial (art. 18), por mei o de ao com o me s mo r i t o fi xado na Lei n
a
7. 347/ 1985,
que r egul a a ao civil pbl i ca.
1 9 4
Para t ant o, so l egi t i mados os r gos de r epr es en-
t ao j udi ci al dos ent es pbl i cos e o Mi ni st r i o Pbl i co. Havendo condenao, fi ca
cer t a a obr i gao de r epar ar o dano (art. 21, pargrafo ni co) . So apl i cvei s, i sol ada
ou cumul at i vament e, as sanes de (a) per di ment o de bens , di r ei t os ou val ores ob-
t i dos em decor r nci a do ilcito, (b) s us pens o ou i nt er di o parci al das at i vi dades,
(c) di ssol uo compul s r i a da pessoa j ur di ca e (d) vedao par a o r ecebi ment o de
i ncent i vos, subs di os e subvenes gover nament ai s. Al m dessas, pode m i nci di r as
sanes pr evi st as par a a via admi ni st r at i va no caso de omi s s o da r espect i va a ut o-
r i da de .
1 9 5
Para a gar ant i a da r epar ao i nt egral do dano e do pa ga me nt o da mul t a,
lcito pos t ul ar na ao a i ndi sponi bi l i dade dos bens, di r ei t os e val ores da pes s oa
j ur di ca r esponsvel (art. 19, 4
a
) ; t r at a- se de medi da assecur at r i a que evi t a seja
i ncua a condenao.
A prescrio da pr et ens o puni t i va decor r ent e das i nfraes foi fixada em 5
anos; a cont agem se dar a par t i r da dat a da ci nci a da i nfrao ou, se essa for per-
ma ne nt e ou cont i nuada, da dat a da cessao (art. 25) . A i ns t aur ao do pr ocesso
admi ni st r at i vo confi gura-se como causa de interrupo da pr escr i o t ant o na esfera
admi ni st r at i va qua nt o na j udi ci al , o que obri gar ao rei ni ci o da cont agem a par t i r do
mo me n t o inicial.
1 9 1
So os r equi si t os cumulativos do art . 16, I
a
, I a III, da lei: ( I
a
) a pes s oa j ur di ca t e m que ser a pr i mei r a
a se mani f est ar s obr e o acor do; ( 2
a
) deve cessar seu envol vi ment o; e ( 3
a
) pr eci sa admi t i r s ua par t i ci pao
no i l ci t o.
1 9 2
A nos s o ver, bast a a ocor r nci a de um desses efeitos, des de que t e nha si do efet i vo. A lei, di ver s ament e
do que fez em out r as si t uaes, no exigiu a cumul at i vi dade de fatos ger ador es .
1 9 3
Ar t . 16, 9 .
1 9 4
Art . 2 1 .
1 9 5
Ar t s . 19, Ia IV, e 20.
IV CONTROLE LEGISLATIVO
1 Sent i do e Fundament o
Cont r ol e legislativo a prerrogat i va at ri bu da ao Poder Legislativo de fiscalizar
a Admi ni st r ao Pbl i ca sob os cri t ri os pol t i co e financeiro.
O Poder Legislativo, como t odos sabemos, aquel e que espel ha a r epr esent ao
popul ar. Na t eori a pol t i ca do Est ado esse Poder que mat eri al i za r eal ment e a vont ade
do povo. Isso que r esul t a do si st ema da r epr esent at i vi dade pol t i ca. A Admi ni st r ao
execut a os ma nda me nt os legais; sua funo no criadora, mas execut or a do di rei t o.
Se assi m , nada mai s nat ur al que, par a o equi l bri o do si st ema da di vi so de funes,
seja out or gada essa funo especfica de fi scal i zao ao Poder Legi sl at i vo.
O f undament o desse cont rol e eminentemente constitucional. Como a admi ni st r a-
o pbl i ca t a mb m uma das funes bsi cas do Est ado, no poder i a o Legislativo,
i ncumbi do de out r a dessas funes, ser aut or i zado ao cont r ol e se no fosse por ex-
pr essa refernci a da Const i t ui o. A no ser assi m, est ar-se-i a admi t i ndo a i ndevi da
i nt erfernci a de um em out r o dos Poderes, com vul nerao do pr i nc pi o da separao
ent r e el es, consagr ada no art. 2
a
da Cart a Mai or .
1 9 6
Not e- se, por opor t uno, que o cont rol e legislativo abr ange basi cament e os at os
do Poder Execut i vo e al guns at os do Poder Judi ci ri o. E lgico que o Legislativo exerce
t ambm o cont r ol e sobre sua admi ni st rao, mas esse cont r ol e i nt er no, di ver samen-
t e do que exerce sobre os demai s Poderes, que ext er no.
2 Espcies de Cont rol e
O cont r ol e legislativo se exerce sobre at i vi dades bast ant e di ferenci adas. Sendo
assi m poss vel di st i ngui r cont rol es de dupl a nat ur eza: o controle poltico e o controle
financeiro. Vejamos os aspect os pri nci pai s de cada um del es.
2.1 Controle Poltico
A caract er st i ca do cont rol e poltico t em por base a possi bi l i dade de fiscalizao
e deci so do Poder Legislativo sobre at os l i gados funo admi ni st r at i va e de organi -
zao do Execut i vo e do Judi ci ri o.
A Const i t ui o apont a vri os aspect os desse t i po de cont r ol e.
Um del es est no art . 49, X, da CF. Por esse di sposi t i vo, compet e exclusiva-
ment e ao Congr esso Naci onal fi scal i zar e controlar, di r et ament e, ou por qual quer das
Casas, os at os do Poder Execut i vo, abr angendo admi ni st r ao di r et a e i ndi ret a. O di s-
posi t i vo especfico de um lado, por que se refere ao Execut i vo, mas genr i co de
out r o em vi r t ude de alcanar qual quer t i po de at o, seja da Admi ni st r ao Di ret a, seja
das ent i dades i nt egr ant es da Admi ni st r ao Indi ret a. Se, por exempl o, houver neces-
si dade de apur ar a l egal i dade do at o do pr esi dent e de uma empr es a pbl i ca ou de u ma
fundao gover nament al , o Congr esso, ou qual quer de suas Casas, t em a prerrogat i va
const i t uci onal de faz-lo.
Vri as out r as formas de cont rol e poltico est o no me s mo art . 49 da CF. Apenas
par a exemplificar: pel o i nci so III o Congr esso que aut or i za o Pr esi dent e da Repbl i ca
a se ausent ar do pa s (est e um cont rol e prvi o); o i nci so XII d ao Congr esso com-
pet nci a par a apreci ar os at os de concesso e renovao de concesso de emi ssor as de
rdi o e t el evi so. Observa-se, poi s, que o cont rol e abr ange t oda a ao que diga res-
pei t o ao Execut i vo.
1 9 7
Al m do Congresso, como rgo cont r ol ador pol t i co, o Senado
Federal t ambm recebeu al gumas funes per t i nent es a esse t i po de cont rol e. Como
exempl o, ci t e-se a compet nci a do Senado para aut ori zar oper aes ext er nas de nat u-
reza financeira, de i nt er esse das pessoas federativas (art. 52, V) .
1 9 8
A Cmar a dos De-
put ados , a seu t ur no, quem t em compet nci a par a provi denci ar a t omada de cont as
do Pr esi dent e da Repbl i ca quando est e no as apr esent a ao Congr esso no pr azo de 60
dias cont ados da aber t ur a da sesso legislativa (art. 51, II).
O poder convocatrio out r a das prerrogat i vas do Legislativo no que t oca ao con-
t rol e. A Cmar a dos Deput ados e o Senado Federal (ou qual quer de suas Comi sses)
podem convocar Mi ni st r o de Est ado ou aut or i dades l i gadas di r et ament e Presi dn-
cia da Repbl i ca par a pr es t ar em depoi ment o sobre as s unt o pr evi ament e det er mi nado
(art. 50, caput, CF) . Podem ai nda solicitar por escri t o i nformaes s mes mas aut or i -
dades (art. 50, 2-, CF) . Da me s ma forma, esse cont rol e al cana as funes pr pr i as
do Poder Execut i vo, pr i nci pal ment e.
Funo cont r ol ador a de grande i mpor t nci a o poder de sustao do Congr esso
Naci onal , novi dade na at ual Const i t ui o. Nos t er mos do art . 49, V, cabe ao Congr esso
"sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites
de delegao legislativa". O ma nda me nt o preserva a funo l egi ferant e do Legislativo,
i mpedi ndo que o Execut i vo, a pr et ext o de r egul ament ar a lei, acabe por ul t r apassar os
l i mi t es de sua at uao, cri ando a prpri a lei. O poder regul ament ar, j o vi mos, t em
como l i mi t e a lei, s sendo vl i do se for secundum legem, nunca contra ou ultra legem. Se
o poder r egul ament ar ext rapol ar seus l i mi t es, o Congr esso t e m o poder de sust ao,
ou seja, de paral i sar os efeitos do at o exorbi t ant e. Paralisar, todavia, no anul ar ou
revogar, provi dnci as que cabem ao prpri o Execut i vo; significa apenas i mpedi r a con-
t i nuao dos efeitos do at o ou, se se preferir, sust ar-l he a eficcia.
Por fim, devemos rel aci onar t ambm o controle das Comisses Parlamentares de In-
qurito, previ st o no art. 58, 3
Q
, da CF. Essas comi sses, que t m os me s mos poder es
i nvest i gat ri os que os rgos j udi ci ai s, t m a prerrogat i va de apur ar fatos ocorri dos
1 9 7
Out r os i nci sos do me s mo art . 49 que t r aduzem cont r ol e pol t i co so: I, II, IV, XII, XIV, XVI e XVII.
1 9 8
Os i nci sos II, IV, VI, VII, VIII e XI do me s mo art . 52 t a mb m i ndi cam at uao de cont r ol e pol t i co.
na Admi ni st r ao, podendo, se for o caso, encami nhar suas concl uses ao Mi ni st r i o
Pbl i co com vi st as responsabi l i zao civil e cri mi nal dos r esponsvei s.
2.2 Controle Financeiro
SENTI DO - Cont r ol e financeiro aquel e exerci do pel o Poder Legislativo sobre
o Execut i vo, o Judi ci ri o e sobre sua pr pr i a admi ni st r ao no que se refere recei t a,
despesa e gest o dos r ecur sos pbl i cos.
Como se obser va do concei t o, embor a o Legislativo esteja vol t ado mai s par a os
out r os Poderes, o cert o que no pode dei xar de exercer a aut ot ut el a, i st o , a fiscali-
zao de seus pr pr i os at os. Em relao ao Execut i vo e ao Judi ci ri o, o cont r ol e ex-
t er no, e no que t oca a seus pr pr i os at os, o cont r ol e i nt er no. O s i s t ema r epubl i cano
no per mi t e que u ma est r ut ur a orgni ca seja apenas cont r ol ador a. Assi m, h mui t o
par a ser fiscalizado dent r o do pr pr i o Legislativo. Se a fiscalizao no mui t o efi-
ci ent e, como t odos t m conheci ment o, no ser por cul pa do si st ema const i t uci onal ,
que dei xa clara essa exigncia: o art. 70 refere-se expr essament e ao cont r ol e ext er no
do Congr esso e o art . 74 consi gna que t odos os Poderes devem t er mecani s mos de
cont rol e i nt er no.
O out r o aspect o a ser dest acado no concei t o o obj et o desse cont r ol e. Na ver-
dade, t udo que di ga r espei t o s finanas pbl i cas est sob a mi r a do cont r ol e. Fi nanas
pbl i cas, no caso, t em sent i do ampl o e abrange r eal ment e a recei t a e a despesa pbl i -
cas, bem como a gest o dos r ecur sos do erri o, t udo com vi st as a pr eser var o Est ado
de at i vi dades ilcitas e di l api dat ri as.
ABRANGNCI A - O cont rol e financeiro, por incidir em r egi me federativo, h
de t er larga abrangnci a.
Em pr i mei r o lugar, o cont rol e abraa t odos os Poderes da Repbl i ca, como vi-
mos , ext er na e i nt er nament e. Dent r o de cada um del es, de consi der ar - se a admi ni s-
t rao di ret a e i ndi r et a (art. 70, CF).
Depoi s, alcana t odas as pessoas polticas da federao, r espei t ando- se, como
nat ural , a aut onomi a que l hes reservada const i t uci onal ment e. Todos os ent es est o
sujeitos ao cont r ol e. Os Est ados e o Di st ri t o Federal t m a fiscalizao a cargo de seu
Legislativo (art. 75, CF) . No mbi t o dos Muni c pi os, a fi scal i zao fi nancei ra compet e
s respect i vas Cmar as Muni ci pai s, conforme reza o art. 31 da CF. E l ogi cament e o
cont rol e, em cada uma dessas pessoas, abr ange t odos os Poderes que as i nt egr am.
Alis, par a no dei xar qual quer dvi da sobr e o cont r ol e, a EC n
s
19/ 1998, con-
cer nent e reforma admi ni st r at i va do Est ado, al t erou a r edao do art . 70, pargrafo
ni co, da CF, ampl i ando mai s ai nda o campo de cont rol e. Na r edao ori gi nal , o t ext o,
no que se refere ao dever de pr est ar cont as, referia-se a qualquer pessoa fsica ou entidade
pblica; com a al t erao, o dever passou a ser at r i bu do a qualquer pessoa fsica ou jurdica,
pblica ou privada, i ncl ui ndo- se, em conseqnci a, t odas as pes s oas da Admi ni st r ao
Di r et a ou Indi ret a e at me s mo pessoas no i nt egr ant es desse si st ema, desde que
ut i l i zem, ar r ecadem, guar dem, gerenci em ou admi ni s t r em di nhei r os, bens e val ores
pbl i cos ou pel os quai s a Uni o (e t ambm Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os)
r esponda, ou que, em seu nome, as s uma obri gaes de nat ur eza pecuni r i a.
Ent r et ant o, ne nhum cont rol e absol ut o, inclusive o fi nancei ro. Como exempl o,
vedado lei ordi nri a, de iniciativa do Executivo, fixar l i mi t es de despesa com a fo-
l ha de pagament o de pessoal e encargos do Poder Judi ci ri o e do Mi ni st r i o Pbl i co,
depoi s de t er si do feita a est i mat i va or ament r i a dessas uni dades. Lei nesse sent i do
reflete inegvel i ngernci a na esfera de aut onomi a que l hes conferi da no que t ange
gest o or ament r i a.
1 9 9
FORMAS DE CONTROLE - A Const i t ui o est abel ece duas formas bsi cas de
cont rol e financeiro.
Uma delas o controle interno. Nesse cont rol e, cada Poder t em que possui r, em
sua est r ut ur a, rgos especi al ment e dest i nados verificao dos r ecur sos do erri o.
So i nspet ori as, depar t ament os etc. com a at ri bui o de fi scal i zar as cont as i nt er na-
ment e. O art. 70 da CF faz meno a que a fiscalizao se pr ocesse pelo sistema de con-
trole interno de cada Poder. E claro o di sposi t i vo.
No cust a observar que rgos especficos i nst i t u dos pel a Admi ni st r ao par a
fiscalizao financeira r endem ensejo a cont rol e interno, e no ext er no, per mi t i ndo
que o rgo cont r ol ador fi scal i ze set ores per t encent es a out r o ent e federativo, sem
que se possa obj et ar com a aut onomi a que lhe assegura a Const i t ui o. Assi m, rgo
federal de cont rol e i nt er no, por exempl o, pode fi scal i zar a aplicao de verbas pbl i cas
federais r epassadas a Est ado ou Muni c pi o por fora de convni o ou out r o i ns t r umen-
t o j ur di co, inclusive com verificao document al , poi s que se t r at a de pr ot eo do
pat r i mni o pbl i co sob a guar da do ent e cont rol ador. Ressal ve-se que o cont r ol e deve
ser exerci do s oment e sobre as verbas per t encent es pessoa que as r epas s ou.
2 0 0
Esse
cont rol e, poi s, no se confunde com o cont rol e a cargo do Tri bunal de Cont as, que t e m
cart er ext erno, como se ver a seguir.
A out r a o controle externo. Est e exerci do pel o Congr esso Naci onal , com o au-
xlio do Tri bunal de Cont as, como enunci a o art. 71 da CF. O Tri bunal de Cont as um
rgo que i nt egra a es t r ut ur a do Poder Legislativo e, por i sso me s mo, sua at uao
de cart er auxiliar e especializado, por que col abora com o Legislativo e t em a at ri bui o
especfica de exercer esse t i po de cont r ol e.
2 0 1
REAS FI SCALI ZADAS - So cinco as reas de at uao sujeitas ao cont r ol e fi -
nancei ro: contbil, financeiro (em sentido estrito), oramentrio, operacional e patrimonial (art.
70, CF).
1 9 9
Tambm: STF, ADI s 4. 420 e 4. 536, j . 9. 2. 2011.
2 0 0
Foi c omo deci di u o STF no RMS 25. 943-DF, Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 24. 11. 2010. No
caso, a CGU - Cont r ol ador i a- Ger al da Uni o pr et endi a fiscalizar ver bas federai s r epas s adas a Muni c pi o em
decor r nci a de convni o.
2 0 1
Repet i mos, todavia, para no dei xar mar gem a dvi das, que o cont rol e ext er no exerci do pel o Congr esso
sobre os demai s Poderes, e por isso ext er no. Quando fi scal i za seus prpri os at os, no exerccio da aut ot ut el a,
o cont rol e i nt er no.
A rea contbil aquel a em que se formal i zam os regi st ros das recei t as e despe-
sas. Na rea financeira stricto sensu, o cont rol e se execut a sobre os depsi t os bancri os, os
empenhos, o pagament o e o r ecebi ment o de valores etc. O cont rol e oramentrio visa ao
acompanhament o do or ament o e fiscalizao dos regi st ros nas rubri cas adequadas.
Rest am os cont r ol es operacional e patrimonial. No pr i mei r o, a fiscalizao i nci de
sobre a execuo das at i vi dades admi ni st rat i vas em geral, veri fi cando-se not adament e
a observnci a dos pr ocedi ment os legais par a cada fi m, bem como a necessi dade de sua
adequao mai or cel eri dade, eficincia e economi ci dade. O cont r ol e patrimonial recai
sobre os bens do pat r i mni o pbl i co, exi gi ndo-se sejam fi scal i zados os al moxari fados,
os bens em est oque, os bens de uso, os bens consum vei s et c.
NATUREZA DO CONTROLE - A Const i t ui o foi incisiva qua ndo pr ocl amou
que o cont r ol e ser exerci do sob cinco aspect os di ferent es:
1. quant o l egal i dade;
2. qua nt o l egi t i mi dade:
3. quant o economi ci dade;
4. quant o aplicao das subvenes; e
5. quant o r ennci a de r ecei t as.
2 0 2
O controle da legalidade aquel e que se caract eri za como f undament al , e por mai s
de uma razo. A at i vi dade de admi ni st r ar subj acent e lei, de mo d o que no se pode
conceber que seu de s e mpe nho afronte os comandos nor mat i vos dest a. Se o admi ni s-
t r ador pudes s e vul ner ar a lei, est ari a i ndi r et ament e l egi sl ando e no admi ni s t r ando.
Al m desse aspect o, cumpr e l embr ar que a l egal i dade foi rel aci onada como pri nc pi o
expr esso na Const i t ui o at ual , como se obser va no art . 37, caput. A ver dade que na
at i vi dade de admi ni st r ar a vont ade pessoal do admi ni st r ador no t e m mai or valia e
nem pode preval ecer sobre a vont ade da lei. O cont rol e fi nancei ro envol ve, pr i mor di al -
ment e, o exame da l egal i dade dos at os da Admi ni st r ao.
O controle da legitimidade foi uma novi dade const i t uci onal . Ao referir-se legitimi-
dade, depoi s de se t er referi do legalidade, a Const i t ui o parece t er admi t i do um con-
trole externo de mrito por parte do Congresso, no aspect o fi nancei ro. Not e- se que o art. 70
da CF cui da dos si st emas de cont rol e i nt er no e ext er no. No que se refere ao cont r ol e
i nt er no, ne nhuma novi dade h no cont rol e de mr i t o, que , como vi mos, uma revi so
com base em cri t ri os admi ni st r at i vos de conveni nci a e opor t uni dade. O ngul o novo
na quest o a admi ssi bi l i dade do cont rol e externo de l egi t i mi dade. Como bem sal i ent a
MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, a l egal i dade diz apenas com o confront o
formal ent r e o at o e a lei, mas a l egi t i mi dade no observa apenas as formas prescritas ou no
defesas pela lei, mas tambm em sua substncia se ajusta a esta, assim como aos pri nc pi os no
j ur di cos da boa administrao.
203
2 0 2
Ar t . 70, CF.
203
Comentrios, cit., v. II, p. 126 (grifo nos s o) .
O sent i do aci ma se compl et a com o controle da economicidade, que ensej a a veri -
ficao, pel o rgo cont rol ador, da existncia, ou no, dos pri nc pi os da adequao e
da compat i bi l i dade, referent es s despesas pbl i cas. Esse cont r ol e t a mb m envol ve
o mr i t o, por que, nas pal avras de JOS AFONSO DA SILVA, que j se vo t or nando
clssicas, serve para verificar se o rgo procedeu, na aplicao da despesa pblica, de modo mais
econmico, atendendo, p. ex., uma adequada relao cust o- benef ci o.
2 0 4
A aplicao das subvenes e a renncia de receitas so os demai s aspect os em que
pode se efetivar o cont rol e, envol vendo aspect os de l egal i dade ou de mr i t o. No con-
cer nent e aplicao das subvenes t ant o i mpor t ant e fiscalizar se o dest i no for-
mal das verbas obser vou o que det er mi nava a lei, como se, me s mo at endi da est a,
o apl i cador as ut i l i zou de forma econmi ca, cri t eri osa e no per dul r i a. Est e l t i mo
enfoque i mpor t ant e, por que ni ngum desconhece que al guns admi ni st r ador es no
t m a menor pr eocupao quant o ao preo de bens e servi os, i sso naquel e criticvel
pens ament o de que os r ecur sos so pbl i cos e, por isso, seus gast os no of endem seus
pr pr i os bol sos.
A renncia de receitas h de t er sempr e cart er excepci onal , poi s que no pode o
admi ni st r ador dei xar de receber recursos que vo ser vert i dos par a a pr pr i a coletivi-
dade. A fiscalizao i nt er na e ext er na deve consi derar esse aspect o. E ver dade que, em
al gumas ocasi es, a r ennci a a recei t as t r aduz i nt er esse pbl i co especfico; se assi m
ocorrer, a r ennci a ser lcita. Ilcita, i st o sim, ser a r ennci a sem causa, ou seja, aquel a
par a a qual o admi ni st r ador no t enha qual quer f undament o de or dem admi ni st r at i va.
Nesse caso, a r ennci a pur a e si mpl es, sem mot i vo admi ni st r at i vo l eg t i mo, caract eri za
desvi o de finalidade e se sujeita invalidao e r esponsabi l i dade funcional, civil e
cri mi nal do admi ni st r ador .
3 Tribunal de Cont as
O Tri bunal de Cont as o rgo i nt egr ant e do Congr esso Naci onal que t em a
funo const i t uci onal de auxili-lo no cont rol e fi nancei ro ext er no da Admi ni st r ao
Pblica, como emana do art. 71 da at ual Const i t ui o. Cui da- se de rgo de inegvel
rel evnci a no r egi me r epubl i cano e, sem embar go de crticas que t em sofrido (al gumas
del as mer eci das), t em uma relativa aut onomi a no si st ema, desf r ut ando, i ncl usi ve, de
quadr o pr pr i o (art. 73, CF), Mi ni st r os (e Consel hei ros) com as pr er r ogat i vas da Ma-
gi st r at ur a (art. 73, 3
e
) e lei pr pr i a de aut o- or gani zao.
2 0 5
Vri as so as at r i bui es do Tribunal de Cont as no que t oca ao cont r ol e f i nan-
ceiro da Admi ni st r ao.
2 0 4
Curso, cit., p. 625 (grifo do aut or ) .
2 0 5
O STF j ul gou, a pr i nc pi o, i nconst i t uci onal lei de i ni ci at i va par l ament ar que modi fi cava di sposi t i vos da
Lei Or gni ca do TC- TO, por agr esso ao pr i nc pi o da iniciativa pri vat i va da Cor t e par a tal al vi t re e da neut r a-
l i dade i ner ent e a s uas funes (ADI 4. 421- MC, Rei. Mi n. DIAS TOFFOLI , em 6. 10. 2010) .
De incio, o rgo que apreci a as cont as do Pr esi dent e da Repbl i ca e el abora
parecer prvi o a ser anal i sado pel o Congr esso (art. 71, 1, CF) . Cabe-l he t a mb m proce-
der a audi t or i as em t odas as uni dades admi ni st r at i vas dos Poder es Execut i vo, Judi ci -
ri o e Legislativo, be m como nas pessoas da Admi ni st r ao Indi ret a do Est ado (art. 71,
IV). Veda-se-l he, cont udo, exercer cont rol e sobre ent i dades admi ni st r at i vas vi ncul adas
a ent e federativo di verso: tal at uao refoge compet nci a cons t i t uci onal .
2 0 6
Por out r o l ado, fi scal i za as cont as naci onai s das empr es as supr anaci onai s de que
part i ci pe a Uni o (art. 71, V); fiscaliza a aplicao de r ecur sos r epassados pel a Uni o,
concl ui ndo sobr e aspect os de legalidade, l egi t i mi dade e economi ci dade da aplicao
(art. 71, VI); aprecia, par a fi ns de regi st ro, a l egal i dade de at os de admi s s o de pessoal
e as concesses de aposent ador i a (art. 71, III); aplica sanes aos r esponsvei s por
condut a ilcita no pr ocesso de despesas pbl i cas e fi xa pr azo par a que r gos e ent i da-
des adot em as provi dnci as exigidas par a o cumpr i ment o da lei (art. 71, VIII e IX); e
sust a, no caso de no at endi ment o, a execuo de at o i mpugnado, comuni cando o fato
Cmar a e ao Senado (art. 71, X).
O i nci so II do art. 71 at ri bui ao Tribunal de Cont as compet nci a paia. julgar as
cont as dos admi ni st r ador es e demai s responsvei s por di nhei r os, bens e val ores pbl i -
cos da Admi ni st r ao Di r et a ou Indi ret a, bem como as cont as daquel es que provoca-
r em a perda, o ext ravi o ou out r a i rregul ari dade, causando prej u zo ao erri o. O t er mo
julgar no t ext o const i t uci onal no t em o sent i do nor mal ment e at r i bu do aos j ui zes
no exerccio de sua funo j uri sdi ci onal . O sent i do do t er mo o de apreciar, examinar,
analisar as cont as, por que a funo exerci da pel o Tri bunal de Cont as na hi pt es e de
carter eminentemente administrativo.
207
Por isso, esse exame se sujeita, como qual quer
at o admi ni st r at i vo, a cont r ol e do Poder Judi ci ri o no caso de cont ami nado de vcio de
legalidade, e no t em a definitividade que qualifica os at os j ur i sdi ci onai s. Aut or i zada
dout r i na, alis, j anot ava: "As decises do Tribunal de Contas no so decises judicirias,
porque ele no julga. No profere julgamento nem de natureza cvel, nem de natureza penal. As
decises proferidas dizem respeito regularidade intrnseca da conta, e no sobre a responsabilidade
do exator ou pagador ou sobre a imputao dessa responsabilidade.
208
Por out r o l ado, r ei na cert a dvi da a respei t o do sent i do da expr esso dinheiros
pblicos cont i da no me s mo art. 71, II, havendo me s mo deci ses cont r adi t r i as no pr -
pri o STF.
2 0 9
E de consi derar-se, por m, como di nhei r os pbl i cos aquel es que i nt egr am
2 0 6
STF, MS 24. 423-DF, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 10. 9. 2008. No caso, o TCU det er mi nar a t omada de
cont as especi al na TERRACAP ent i dade vi ncul ada ao Di st r i t o Federal , e mbor a c om par t i ci pao mi nor i t r i a
da Uni o.
2 0 7
RODRI GO VALGAS DOS SANTOS i ndi ca a di ssi dnci a na mat r i a, mo s t r a n d o que, apesar de mi nor i -
t ri a, h vozes ( PONTES DE MI RANDA, SEABRA FAGUNDES e J ORGE ULISSES JACOBY FERNANDES)
qu e s us t e nt a m ser j ur i sdi ci onal a funo exerci da nas hi pt es es de " j ul ga me nt o" de cont as (Procedimento
administrativo nos Tribunais de Contas e Cmaras Municipais, Del Rey, 2006, p. 61) .
2 0 8
JOS CRETELLA J NI OR, Manual de direito administrativo, cit., p. 49.
2 0 9
MS 23. 627- DF, Rei . Mi n. ILMAR GALVO (Informativo STF n 259, mar . 2000) e MS 25. 092, Rei . Mi n.
CARLOS VELLOSO (Informativo STF n" 408, nov. 2005) . Vi de a r es pei t o Cap t ul o XVI, no t pi co r el at i vo aos
bens das pes s oas admi ni s t r at i vas pr i vadas.
o acervo das pessoas de di rei t o pbl i co (ent es federativos, aut ar qui as e fundaes de
di r ei t o pbl i co). Da me s ma nat ur eza deve ser consi der ado o mont a nt e der i vado do
pagament o de cont r i bui es ou pagament os compul sr i os efet uados por admi ni st r a-
dos, ai nda que os dest i nat r i os sejam pessoas de di rei t o pri vado, i nt egr ant es da Admi -
ni st rao ou no. E o caso, para exemplificar, dos r ecur sos or i undos de cont r i bui es
parafiscais. Por fim, di nhei r o pbl i co aquel e t ransferi do por ent e pbl i co a qual quer
out r a pessoa, de di rei t o pbl i co ou pri vado, para empr ego em fi nal i dades especficas.
Como exempl o, a alocao de recursos a ent e pri vado par a ut i l i zao em seus fi ns i ns-
t i t uci onai s. Todos esses val ores suj ei t am-se pr est ao de cont as e apreci ao pel o
Tri bunal de Cont as. So, t odavi a, recursos pri vados aquel es decor r ent es de expl orao
de at i vi dade econmi ca (v. g., os l ucros obt i dos por bancos gover nament ai s) ou da
pr pr i a gest o de ent i dades pri vadas (v. g., val ores cobr ados pel a pr est ao de servi os
ligados a seus fins i nst i t uci onai s). Tais val ores i nt egr am o pat r i mni o pri vado da pes-
soa e so i nsuscet vei s de cont rol e pel as Cort es de Cont as; a no ser assi m, no t eri a o
Const i t ui nt e al udi do a di nhei r os pblicos.
mi st er acent uar, nest e pont o, que as funes bsi cas dos Tri bunai s de Cont as
em geral so exat ament e as que const am do art. 71 da CF, mui t o embor a as nor mas
sejam aplicveis di r et ament e Cort e de Cont as federal. Significa di zer que, pel o pr i n-
cpio da si met ri a const i t uci onal , os demai s Tri bunai s de Cont as no podem inserir, em
sua compet nci a, funes no menci onadas na Const i t ui o Federal. Referidos Tribu-
nai s devem adotar, como model o de compet nci a, as funes const ant es do art. 71 da
CF. Esse ent endi ment o, alis, j foi expr essament e abraado pel o Supr emo Tri bunal
Federal, de forma i rreparvel , a nosso ver .
2 1 0
No obst ant e, a despei t o de ser em admi ni st r at i vos os seus at os, o Supr emo
Tri bunal Federal j r econheceu que o Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies,
pode apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico.
211
No h novi dade na
afirmao, eis que a dout r i na const i t uci onal i st a domi nant e j admi t e que os rgos
f undament ai s da Repbl i ca (Chefia do Execut i vo, os Tri bunai s Judi ci ri os, as Casas
Legislativas e o Mi ni st r i o Pblico) t ambm podem apreci ar quest es de i nconst i t u-
ci onal i dade, vi st o que a eles compet e, da me s ma forma, a guar da da Const i t ui o.
Mat ri a que r edundou em aci rrada pol mi ca a concer nent e ao art. 71, 3-,
da CF, que di spe: "As decises do Tribunal de que resulte imputao de dbito ou multa tero
eficcia de ttulo executivo." O precei t o denunci a, de forma clara, que a rel ao obri ga-
cional decor r ent e da at ri bui o de dbi t o ou aplicao de mul t a ensej a a formal i zao
por t t ul o execut i vo, de nat ur eza obvi ament e extrajudicial. No indica, ent r et ant o, a
l egi t i mi dade par a a ao que vise respect i va cobrana. Embor a haja al guns ent endi -
2 1 0
ADI n n 461-BA, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, j ul g. em 8. 8. 2001 (vide Informativo STF n'-' 276, ago.
2002) . No caso, a Cons t i t ui o bai ana havi a i ncl u do duas funes no pr evi st as: ( I
a
) a apr eci ao sobr e
i senes fi scai s (por vi ol ao do art . 70 da CF, que no pr ev cont r ol e ext er no s obr e i senes) ; ( 2
a
) o j ul ga-
me n t o de r ecur s o cont r a deci so denegat r i a de pens o proferi da pel o r go pr evi denci r i o est adual (por
ofensa ao art . 7 1 , III, da CF, que admi t e apenas a apreci ao da l egal i dade da concesso de pens es ) . No
me s mo s ent i do, ADI n n
Q
3. 715- MC- TO, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 24. 5. 2006, que s us pe nde u nor -
ma s de Cons t i t ui o est adual que aut or i zavam s us pens o de l i ci t aes em cur s o e de pr oces s os de di s pens a
e de i nexi gi bi l i dade de l i ci t ao, mat r i a no pr evi st a na Car t a federal (Informativo STF n- 428, ma i o 2006) .
2 1 1
Smul a 347.
ment os e at me s mo di sposi t i vos const i t uci onai s de Est ados que admi t em que o Tri-
bunal de Cont as possa execut ar as suas prpri as deci ses, o STF deci di u em cont rri o,
consi der ando i nconst i t uci onal di sposi t i vo nesse sent i do da Const i t ui o do Est ado de
Sergipe, com f undament o no ci t ado art. 71, 3
a
, que no per mi t i r i a tal a mpl i t ude .
2 1 2
De fato, nada justifica a pr et endi da legitimatio, e por mai s de u ma razo. A uma, por que
no se t r at a de pessoa j ur di ca, e si m de rgo pbl i co desper sonal i zado, ao qual s
conferida capaci dade pr ocessual em si t uaes excepci onai s. A duas, por que, i nt egr an-
do pessoa federativa (Uni o ou Est ado), a est a que cabe a compet nci a par a ajuiza-
me nt o das aes que vi sem cobrana de val ores devi dos ao Poder Pbl i co, me s mo
que os r ecur sos cobr ados sej am al ocados para det er mi nado r go nos t er mos da lei.
E mai s: se a mul t a apl i cada a aut or i dade muni ci pal , compet e ao Muni c pi o, e no ao
Est ado, pr omover a respect i va execuo, j que se t r at a de cr di t o muni ci pal .
2 1 3
Ent r e-
t ant o, o Mi ni st r i o Pbl i co t em l egi t i mi dade ext raordi nri a par a pr omover a execuo
com base no al udi do t t ul o, sabi do que, ent r e suas funes i nst i t uci onai s, est a defesa
do pat r i mni o pbl i co gener i cament e consi der ado (art. 129, III, CF) .
2 1 4
Por f i m, compet e observar que os Tri bunai s de Cont as, em al gumas ocasi es,
t m adot ado posi es que ext r apol am os l i mi t es da funo que a Const i t ui o l hes
out or gou. No se quest i ona aqui que sua funo rel evant e par a a r egul ar i dade da
at i vi dade admi ni st r at i va, mas da no se pode per mi t i r at uaes que no est ej am con-
t empl adas no si st ema const i t uci onal . Nesse pont o, val emo- nos de aut or i zada dout r i -
na, que, em vi r t ude de verificao sobre a at uao dos Tri bunai s de Cont as, chega a
t rs concl uses que nos par ecem i rret ocvei s:
1. cabe ao Tri bunal de Cont as apreciar o at o concessi vo de aposent ador i a e
bai xar o pr ocesso com suas ponder aes a r espei t o do at o, mas l he vedado
i mpor ao admi ni st r ador a modificao do at o sob pena de mul t a; havendo
conflito, a sol uo o Judi ci ri o, quer par a di ri mi r o litgio i nt er or gni co,
quer par a per mi t i r que t ercei ro rei vi ndi que seus di rei t os;
2. no facul t ado ao Tri bunal de Cont as exercer o poder r egul ament ar por
ser es t e pr i vat i vo do Execut i vo; as r egr as que editar, por t ant o, no pode m
ser gerai s e abst r at as como as da lei ou dos at os r egul ament ar es t pi cos,
por que i nvadem as funes dos demai s Poder es; e
3. na compet nci a par a sustar at os admi ni st r at i vos, deve ser r espei t ado o pri n-
cpio do devi do pr ocesso legal, se esses at os envol ver em si t uaes j ur di cas
de t ercei ros; em ne nhuma hi pt ese t em o Tri bunal compet nci a par a invali-
dar at os admi ni st r at i vos negociais, cont r at uai s ou n o.
2 1 5
2 1 2
RE 223. 037- SE, Rei. Mi n. MAUR CI O CORRA, j ul g. em 2. 5. 2002 (vide Informativo STF n'-' 266, mai o
2002) .
2 1 3
As s i m deci di u o STF no RE 580. 943, Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , em 18. 6. 2013.
2 1 4
O STJ, a pr ops i t o, r econheceu l egi t i mi dade do MP no REsp 1. 119. 377, Rei. Mi n. HUMBERTO MAR-
TI NS, em 26. 8. 2009.
2 1 5
LUI Z ROBERTO BARROSO, em Tribunais de contas: algumas incompetncias ( publ . na RDA 2 0 3 , p. 131
140, 1996) .
1 0 2 6 Ma nua l de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Fi l ho
Out r a i l egal i dade prat i cada por Tribunal de Cont as a afront a deci so j udi ci al .
Se o Judi ci ri o, como Poder definidor de cont rovrsi as, define posi o e a r evest e com
o ma nt o da res iudicata, ne nhuma al t ernat i va r emanesce par a a Cor t e de Cont as: cabe
-lhe apenas respei t -l a e cumpri -l a. O TCU, por exempl o, det er mi nou a s us pens o de
pagament o de parcel as r emuner at r i as i ncl u das nos pr ovent os de servi dores pbl i cos
aposent ados por fora de deci so judicial t r ansi t ada em j ul gado. O STF, exami nando a
quest o em ma nda do de segurana, deferiu o pedi do, a nosso ver, com absol ut o acert o,
par a anul ar a deci so da Cor t e de Cont as, fundando-se a deci so no pri nc pi o da i nt an-
gi bi l i dade da coisa j ul gada.
2 1 6
Avul t a not ar que esse i mpedi ment o se ope, inclusive,
quando h out r os f undament os par a a deciso t r ansi t ada em j ul gado, t udo em nome
do pri nc pi o da segur ana j ur di ca e da prot eo conf i ana.
2 1 7
Dvi da j surgi u sobr e a possi bi l i dade de o Tri bunal de Cont as or denar a s us -
pens o caut el ar de pr ocesso l i ci t at ri o. Em vi r t ude do si l nci o da Const i t ui o, deve
anal i sar-se o crculo de compet nci as da Cort e. A Cart a conferiu ao Tri bunal de Cont as
o poder de sustar, se no atendido, a execuo de at os i mpugnados , comuni cando a deci-
so Cmar a dos Deput ados e ao Senado Federal (art. 71, X). Ant es, por m, per mi t i u-
-se-l he assi nar pr azo par a que o rgo ou ent i dade adot e as medi das necessr i as
event ual r est aur ao da l egal i dade (art. 71, IX). Em nos s o ent ender, t ai s di sposi t i vos
devem ser i nt er pr et ados conj ugadament e: a sust ao de at os de out r os rgos (que
provi dnci a grav ssi ma na rel ao ent r e os Poderes) s se l egi t i ma aps decor r i do o
pr azo em que foi r ecomendada a superao da i l egal i dade. Segue-se, por t ant o, que o
poder de caut el a t a mb m h de depender do des cumpr i ment o opor t uno da r ecomen-
dao prvi a di ri gi da ao rgo admi ni st r at i vo.
2 1 8
Por out r o l ado, como j assi nal amos
ant er i or ment e, a Cor t e de Cont as no t em a prerrogat i va genri ca de exercer o cont r o-
l e prvi o de edi t ai s de licitao, funo no menci onada const i t uci onal ment e em suas
compet nci as (art. 71, CF) ,
2 1 9
ne m t ampouco o de cont r at os do Poder Pbl i co, com
obri gao de regi st ro pr vi o.
2 2 0
No que t ange s deci ses das Cor t es de Cont as, j est consagr ado o ent en-
di ment o segundo o qual , nos pr ocessos em que forem proferi das, deve assegur ar - se
o cont r adi t r i o e a ampl a defesa quando forem capazes de provocar a anul ao ou a
revogao de at o admi ni st r at i vo que beneficie o i nt er es s ado.
2 2 1
Trat a-se de rest ri o
2 1 6
MS 23. 665, Mi n. MAUR CI O CORRA, em 5. 6. 2002. Tambm: STF, MS 30312, AgR, Mi n. DI AS
TOFFOLI , em 27. 11. 2012.
2 1 7
Com acer t o deci di u nes s a t r i l ha o STF (MS 28150, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, em 8. 9. 2009; Infor-
mativo 561, set . 2009) .
2 1 8
Em s ent i do cont r r i o, t odavi a, a deci so do STF no MS 24. 510, Rei. Mi n. ELLEN GRACI E, em
2
330, nov. 2003) . j us t o, por m, dest acar que o e nt e ndi me nt o que esposa-
mos foi adot ado no vot o venci do do Mi n. CARLOS BRITTO pr of er i do na me s ma ao.
2 1 9
Vide coment r i o no t pi co rel at i vo ao edi t al de licitao, no Cap t ul o VI. Tambm: STF, RE 547. 063- RJ,
I
a
Tur ma, Rei . Mi n. MENEZES DI REI TO, em 7. 10. 2008.
2 2 0
Na ADI 916- MT (Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 2. 2. 2009) , o STF decl ar ou a i ncons t i t uci onal i da-
de de lei est adual que cont i nha tal i l eg t i ma forma de cont r ol e.
2 2 1
STF, Smul a Vi ncul ant e 3, pr opos t a apr ovada na sesso de 30. 5. 2007, par a f i ns de publ i cao e apl i ca-
bi l i dade (vide Informativo STF n- 469, j un. 2007) .
ao poder de aut ot ut el a da Admi ni st r ao, t endnci a que, como j vi mos, t em si do
obser vada em di versas si t uaes admi ni st rat i vas par a evitar que at o uni l at eral t enha
o condo de desfazer benefcio par a o admi ni st r ado, s obr et udo qua ndo pr at i cado com
abuso de poder. Excet ua-se da menci onada exigncia a apreci ao da l egal i dade de at o
de concesso inicial de aposent ador i a, reforma e penso. Em nosso ent ender , cont udo,
se tal apreci ao conduz i nval i dade ou al t erao de tais at os - de r est o, j prat i cados
pel o rgo admi ni st r at i vo compet ent e -, deveria o Tri bunal de Cont as sujeitar sua
apreci ao ao i nt er essado, possi bi l i t ando-l he argui r out r os el ement os par a a defesa do
at o que o beneficia. Afinal, cui da-se de hi pt ese em que se cont r adi zem doi s rgos
est at ai s - de um l ado, aquel e de onde se ori gi nou o at o de aposent ador i a, reforma ou
penso e, de out r o, a pr pr i a Cor t e de Cont a s .
2 2 2
O Tri bunal de Cont as, em sua at i vi dade de cont rol e de cont as e de admi ni st r a-
dor es pbl i cos, poder i a t er si do aut or i zado a impor, em si t uaes especi ai s, a quebr a
de sigilo bancri o de dados const ant es do Banco Cent ral . Todavia, a LC n- 105/ 2001
conferiu esse poder excl usi vament e ao Judi ci ri o, ao Legislativo e s Comi s s es Parla-
ment ar es de I nqur i t o, aps aprovao do pl enri o do Senado, da Cmar a ou das r es-
pect i vas comi sses. Tr at ando- se de rest ri o ao di rei t o f undament al rel at i vo privaci-
dade, invivel pr oceder i nt er pr et ao ext ensi va. Assi m, Cor t e de Cont as vedado
0 exerccio desse mei o i nvest i gat r i o.
2 2 3
J foi vi st o ant er i or ment e que existe certa cont rovrsi a quant o decadncia previ s-
t a no art. 54 da Lei n
a
9. 784/ 1999 no caso de registro do at o de aposent ador i a i nscri t o
no art. 71, III, da CF. No obst ant e, o STF j decidiu que se aplica o i nst i t ut o em out r as
funes, como o caso de audi t ori as em que h det er mi nao de devol uo de valores,
i nvocando como f undament o o fato de que se t rat a de mer o at o admi ni st rat i vo, sujeito
quel e t i po de ext i no t emporal . Ou seja: ul t rapassado o pr azo de 5 anos, ter-se-ia
consumado a decadnci a e, com isso, a inviabilidade de ser cumpr i da a al udi da or dem.
2 2 4
V CONTROLE JUDICIAL
1 Sent i do
Cont rol e judicial o poder de fiscalizao que os rgos do Poder Judi ci ri o exer-
cem sobre os at os admi ni st rat i vos do Executivo, do Legislativo e do pr pr i o Judi ci r i o.
2 2 5
2 2 2
Por falta do cont r adi t r i o, o STJ anul ou deci so de Tri bunal de Cont as Est adual em que se j ul gar am
i r r egul ar es al gumas admi s s es em Muni c pi o (RMS 27. 233, j ul g. em 7. 2. 2012) .
2 2 3
STF, MS 22. 801, Pl eno, Rei. Mi n. MENEZES DI REI TO, DJ 14. 3. 2008. Tambm: STF, MS 22. 934, Rei.
Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 17. 4. 2012.
1 2 A
STF, MS 31. 344, Mi n. MARCO AURLI O, em 23. 4. 2013. Advi r t a- se, cont udo, que, a des pei t o de o acr-
do t er t r at ado da hi pt es e c omo decadnci a, par ece- nos que o pr azo ext i nt i vo em t el a envol ve pr escr i o
da pr et ens o de cobr ana, e i sso por que no o caso de anul ao de at o ilegal ant er i or , ma s si m de ext i no
pel o decur s o do t e mp o em r azo da i nrci a do t i t ul ar do di r ei t o.
2 2 5
1 0 2 8 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Filho
A or i gem do cont rol e o Poder Judi ci ri o. No si st ema de equi l bri o de Poderes,
o Judi ci ri o as s ume a rel evant e mi sso de exami nar a l egal i dade e a const i t uci onal i da-
de de at os e leis. E o Poder j ur di co por excelncia, sempr e di st anci ado dos i nt er esses
pol t i cos que figuram f r eqent ement e no Execut i vo e no Legislativo.
A i mpor t nci a do cont rol e judicial, convm que se diga, mai s dest acada se le-
var mos em cont a os di rei t os e garant i as fundament ai s, est at u dos na Const i t ui o. O
Judi ci ri o, por ser um Poder equi di st ant e do i nt er esse das pessoas pbl i cas e pri vadas,
assegur a sempr e um j ul gament o em que o ni co fator de mot i vao a lei ou a Cons-
t i t ui o. Assi m, quando o Legislativo e o Execut i vo se des pr endem de seus par met r os
e ofendem tais di rei t os do i ndi v duo ou da coletividade, o cont rol e j udi ci al que vai
r est aur ar a si t uao de l egi t i mi dade, sem que o mai s humi l de i ndi v duo se veja prej u-
di cado pel o t odo- poder os o Est ado.
O cont rol e j udi ci al i nci de especi fi cament e sobre a at i vi dade admi ni st r at i va do
Est ado, seja qual for o Poder onde esteja sendo des empenhada. Al cana os at os admi -
ni st rat i vos do Execut i vo, basi cament e, mas t ambm exami na os at os do Legislativo e
do pr pr i o Judi ci ri o, nos quai s, como j vi mos, se des empenha a at i vi dade admi ni s-
t rat i va em larga escala.
Com a EC n
e
45/ 2004, que acrescent ou o i nci so LXXVIII ao art. 5
a
, da CF (que
rel aci ona os di rei t os e garant i as f undament ai s), o cont rol e judicial deve suj ei t ar-se
ao pri nc pi o da eficincia, sendo assegur ado a t odos a dur ao aceitvel e t r ami t ao
clere dos pr ocessos, por que s oment e assi m ser r esguar dado o pri nc pi o do acesso
j ust i a, cont empl ado no art. 5-, XXXV, da Cart a vi gent e.
SMULAS VI NCULANTES - Depoi s de pr omul gada a EC n
2
45/ 2004 (refor-
ma do Judi ci ri o), na qual foi previ st o o si st ema de smulas vinculantes, com o objetivo
de r eduzi r o nme r o de pr ocessos judiciais e acelerar sua sol uo, foi edi t ada a Lei
n
2
11. 417, de 19. 12. 2006, par a r egul ament ar o al udi do si st ema. Como est e envol ve
controle do Poder Judicirio t ambm sobre atos da Administrao, par ece- nos opor t uno e
conveni ent e, nest e t pi co, tecer al guns breves coment r i os sobr e os aspect os bsi cos
do si st ema.
Em pr i mei r o lugar, de consi derar-se que o objetivo f undament al de t ai s s-
mul as a vinculao de seu precei t o, ou seja, seus enunci ados t er o fora vi ncul ant e
em rel ao aos demai s rgos do Judi ci ri o e Admi ni st r ao Pblica, seja di ret a ou
i ndi ret a, abr angendo t odas as esferas federativas. O Poder Legislativo, ent r et ant o, no
sofre essa vi ncul ao, quando no exerccio de sua pr oduo nor mat i va. Assi m, nada
i mpede que di s ponha em novo at o sobre mat r i a cont i da em lei ant er i or ment e decla-
rada i nconst i t uci onal , ai nda que em cont rol e concent r ado. Se tal ocorrer, no haver
ofensa aut or i dade do STF, ne m ser a recl amao (art. 102, I, l, CF) a via i dnea de
i mpugnao.
2 2 6
O f unci onament o desse regi me, no que t oca s smul as, alcana t rs modal i da-
des de provi dnci a: a edio, a reviso e o cancelamento. A edio a provi dnci a pel a qual
2 2 6
STF, Recl. 5442- PE, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO (Informativo STF n
Q
477, ago. 2007) .
i nst i t u do o enunci ado da s mul a vi ncul ant e, denunci ando a or i ent ao que o Su-
pr emo Tribunal Federal deseja di spensar a det er mi nada mat r i a. A reviso, a seu t ur no,
espel ha a al t erao a ser i nt r oduzi da em smul a vi ncul ant e j edi t ada e nel a se denot a
a mudana da posi o ant er i or ment e firmada na s mul a revi st a. Por fim, o cancelamento
apont a par a a supr esso da smul a, expr i mi ndo que a nova posi o da Cor t e no mai s
se coaduna com a or i ent ao anterior.
O fundamento das s mul as vi ncul ant es resi de na necessi dade de definir a posi o
do STF quant o a cont rovrsi as que col oquem em grave risco a segur ana j ur di ca e que
possam gerar expressi va quant i dade de pr ocessos t endo por alvo a me s ma di scusso,
fato que prej udi ca i negavel ment e o f unci onament o do Judi ci ri o. No que t ange ao
objeto, t em- se que as s mul as vi sam a indicar a ori ent ao do STF sobr e a val i dade, a
i nt er pr et ao e a eficcia de nor mas det er mi nadas (art. 2
a
, I
a
) .
A legitimidade par a pr opor a edio, a revi so ou o cancel ament o de enunci ado de
s mul a vi ncul ant e concor r ent e, assemel hando- se a rel ao dos l egi t i mados quel a
vol t ada par a aes de i nconst i t uci onal i dade. So par t es l eg t i mas: (a) O Pr esi dent e da
Repblica; (b) a Mesa do Senado; (c) a Mesa da Cmar a dos Deput ados ; (d) o Procura
dor-Geral da Repbl i ca; (e) o Consel ho Federal da OAB; (f) o Defensor Pbl i co-Geral
da Uni o; (g) par t i do pol t i co com r epr esent ao no Congr esso; (h) confederao sin-
dical ou ent i dade de cl asse de mbi t o nacional; (i) Mesa de Assembl i a Legislativa ou
da Cmar a Legislativa do DF; (j) o Governador de Est ado ou do Di st r i t o Federal; (k) os
Tri bunai s Super i or es, os Tri bunai s de Just i a de Est ados ou do DF e Terri t ri os, os Tri-
bunai s Regi onai s Federai s, os Tri bunai s Regi onai s do Trabal ho, os Tri bunai s Regi onai s
Eleitorais e os Tri bunai s Mi l i t ares. Embor a despi do do poder de formul ar pr opos t a em
pr ocesso aut nomo, ao Muni c pi o foi conferida l egi t i mi dade par a faz-lo incidentalmen-
t e no cur so de pr ocesso em que fi gure como par t e (art. 3
a
, I
a
) . Admi t e- se, ai nda, a
mani fest ao de t ercei ros na quest o, na forma como est i ver r egul ado no Regi ment o
I nt er no do STF.
2 2 7
Para que seja edi t ada s mul a vi ncul ant e, a deci so deve ser t oma da por 2/ 3
(dois t eros) dos me mbr os do STF.
2 2 8
Al m do mai s, sempr e ser ouvi do o Procurador
-Geral da Repbl i ca, quando ele me s mo no tiver si do o aut or da pr opos t a at i nent e
smul a.
Como regra, a eficcia da smul a vi ncul ant e i medi at a. Ent r et ant o, deci so t o-
mada por 2/ 3 (dois t eros) dos me mbr os do STF pode rest ri ngi r os efeitos vi ncul ant es
ou decidir que a eficcia t enha incio a part i r de out r o mome nt o, sendo pr es s upos t o de
tal exceo a exi st nci a de mot i vos de segurana j ur di ca ou de excepci onal i nt er esse
pbl i co (art. 4
a
) .
No se s us pender o cur so de pr ocessos nos quai s a cont r ovr si a t enha rel ao
com o cont edo de enunci ado de s mul a ao mome nt o da pr opos t a de sua edi o, revi-
2 2 7
Ar t . 3
a
, 2, Lei n 11. 417/ 2006.
2 2 8
Ar t . 103-A, CF, e 2'-', 3
a
, Lei n'-' 11. 417/ 2006.
so ou cancel ament o. Assi m, a i nci dnci a dos efeitos da s mul a nos pr ocessos em t ra-
mi t ao s se inicia a par t i r de sua deci so e da respect i va publ i cao no Dirio Oficial
da Unio (art. 6
9
) . No caso de revogao ou modificao da lei que servi u de f undament o
par a a edi o da smul a, o STF dever provi denci ar a revi so ou o cancel ament o do
enunci ado, at uando nesse caso de ofcio ou por provocao do l egi t i mado.
2 2 9
Na hi pt ese de haver cont rari edade, negat i va de vi gnci a ou aplicao i ndevi da
de enunci ado de s mul a vi ncul ant e por deci so judicial ou por at o admi ni st r at i vo,
caber reclamao ao STF, s em prej u zo de recursos ou out r os mei os de i mpugnao.
Acol hi da a recl amao, a deci so judicial ser obj et o de cassao e o at o admi ni st r at i vo,
de anulao (art. 7
a
, caput, e 2). Est a decorre da pr pr i a deci so do STF, mas , no caso
de deci so j udi ci al , a Cor t e or denar que out r a seja proferida, apl i cando, ou no, o
j ul gador, conf or me o caso, o enunci ado da smul a.
Como j t i vemos a opor t uni dade de assinalar, cabvel a recl amao cont r a atos
administrativos ou condutas omissivas da Admi ni st r ao que cont r ar i em enunci ado de
smul a, l he neguem vi gnci a ou o apl i quem de forma i ndevi da (art. 7
a
, l
2
) . Sendo
pr ocedent e a medi da pr opos t a cont r a at o admi ni st rat i vo, est e ser anul ado, como j vi-
mos . Trat ando-se, no ent ant o, de omi sso admi ni st rat i va, a deci so do STF dever t er
nat ur eza mandament al (ou condenat r i a det ermi nat i va, segundo al guns) , obr i gando-
-se o admi ni st r ador omi sso a uma condut a comi ssi va (facere) com o fim de supr i r a
omi sso. De qual quer modo, a recl amao s ser admi t i da depoi s de esgot adas as vias
admi ni st rat i vas, devendo- se ent ender aqui , como j vi mos, o efetivo per cur so pel os
nveis hi er r qui cos recursai s do rgo ou da pessoa admi ni s t r at i va.
2 3 0
Observa-se, por t ant o, que no si st ema das smul as vi ncul ant es se i ncl uem aspec-
t os ligados ao cont rol e judicial sobre a Admi ni st rao Pblica.
Cabe aqui uma obser vao fi nal . O art . 102, 3
S
, da CF, i ncl u do pel a EC n
45/ 2004, passou a exigir que, no r ecur so ext r aor di nr i o, o r ecor r ent e de mons t r e a
repercusso geral das ques t es di scut i das no caso, sendo aquel a consi der ada a exi s-
t nci a, ou no, de ques t es r el evant es do pont o de vi st a econmi co, pol t i co, social
ou j ur di co, que ul t r apas s em os i nt er esses subj et i vos das par t es no pr ocesso. O di s-
posi t i vo foi r egul ament ado pel os ar t s. 543-A e 543-B, do Cdi go de Pr ocesso Civil,
i nt r oduzi dos pel a Lei n
a
11. 418, de 19. 12. 2006, e por essa di sci pl i na pode o STF no
conhecer do r ecur so se aus ent e aquel e r equi si t o de admi ssi bi l i dade. O que i nt er essa
di r et ament e ao t pi co em es t udo o que const a no art . 543-A, 3
a
, do CPC, s egundo
o qual "Haver repercusso geral sempre que o recurso impugnar deciso contrria a smula ou
jurisprudncia dominante do Tribunal". Essa cont r ar i edade, por t ant o, r et r at a si t uao
par a a qual a lei at r i bui u a pr es uno de que est pr es ent e o r equi si t o da r eper cus s o
geral . Resul t a que, se for pr et endi do o cont r ol e de l egal i dade de at o admi ni st r at i vo
at r avs de r ecur so ext r aor di nr i o, al egando o r ecor r ent e cont r ar i edade a al guma s-
mul a vi ncul ant e, ser o r ecur so admi t i do em r azo do a t e ndi me nt o ao ci t ado r equi -
si t o de admi ssi bi l i dade.
2 2 9
Ar t . 5
S
.
2 3 0
Ar t . 7'
2
, I
a
.
2 Si st emas de Cont rol e
Si st emas de cont r ol e o conj unt o de i ns t r ument os cont empl ados no or dena-
me nt o j ur di co que t m por fi m fi scal i zar a l egal i dade dos at os da Admi ni st r ao.
Cada or denament o j ur di co apr esent a mecani smos pr pr i os par a esse cont rol e.
Esses mecani s mos buscam, na verdade, evitar que a at i vi dade admi ni st r at i va, seja no
mbi t o i nt er no, seja a que se est ende aos admi ni st r ados, fi que despr ovi da de cont r ol e
da l egal i dade. Se i sso fosse admi t i do, a lei poder i a ser a t odo mo me n t o vi ol ada pel o
admi ni st rador, r et i r ando compl et ament e a segurana da col et i vi dade.
Os si st emas sofrem sempr e al guma variao, mas, com uma ou out r a pequena
diferena, pode dizer-se que dois so os si st emas bsicos de cont rol e: o sistema do conten-
cioso administrativo e o sistema da unidade de jurisdio. Vejamos seus pont os caractersticos.
2.1 Sistema do Contencioso Administrativo
A expr esso contencioso administrativo t em dois sent i dos. Um del es a denomi na-
o dada ao si st ema da dual i dade de j uri sdi o. O out r o significa qual quer t i po de con-
f l i t o que t r ami t e na via admi ni st rat i va. Ou seja, me s mo nos pa ses que no adot am o
si st ema em foco, exi st e o cont enci oso admi ni st r at i vo nest e l t i mo sent i do, por que em
t odos os l ugares per mi t i do que o i ndi v duo recl ame da Admi ni st r ao j unt o a seus
pr pr i os rgos. Os r ecur sos de recl amao e de r epr esent ao, por exempl o, f or mam
um cont enci oso admi ni st r at i vo, por que t r ami t a na via admi ni st r at i va.
O sistema do contencioso administrativo, t ambm denomi nado de sistema da dualida-
de de jurisdio ou sistema francs, se caracteriza pel o fato de que, ao l ado da Just i a do
Poder Judi ci ri o, o or denament o cont empl a uma Justia Administrativa. Esse si st ema,
adot ado pel a Frana e pel a Itlia, ent r e out r os pa ses s obr et udo eur opeus , apr esent a
j ui zes e t r i bunai s per t encent es a Poderes di versos do Est ado. Em ambas as Just i as, as
deci ses proferi das ganham o r evest i ment o da res iudicata, de modo que a causa deci di -
da numa del as no mai s pode ser reapreci ada pel a out ra. E desse aspect o que advm a
denomi nao de si st ema de dualidade de jurisdio: a j uri sdi o dual na medi da em que
a funo j uri sdi ci onal exerci da nat ur al ment e por duas es t r ut ur as orgni cas i ndepen-
dent es - a Just i a Judi ci ri a e a Just i a Admi ni st rat i va.
A Just i a Admi ni st r at i va t em j uri sdi o e compet nci a sobr e al guns litgios es-
pecficos. Nunca sero, t odavi a, litgios s oment e ent r e part i cul ares; nos conflitos, uma
das par t es necessar i ament e o Poder Pbl i co. Compet e- l he j ul gar causas que vi sem
invalidao e i nt er pr et ao de at os admi ni st r at i vos e aquel as em que o i nt er essado
r equer a r est aur ao da l egal i dade quando teve di rei t o seu ofendi do por condut a admi -
ni st rat i va. Julga, ai nda, os recursos admi ni st r at i vos de excesso ou desvi o de poder .
2 3 1
2 3 1
Os aut or es franceses c os t uma m agr upar as compet nci as da j ust i a admi ni s t r at i va de acor do com a
nat ur eza do l i t gi o. As s i m, GEORGES VEDEL as di vi de em (a) cont enci os o de anul ao; (b) cont enci os o
de pl ena j ur i sdi o; (c) cont enci os o de i nt er pr et ao e de apr eci ao de l egal i dade; e (d) cont enci os o de
r epr es s o (cf. Droit administratif, p. 456- 465) .
A organi zao da Just i a Admi ni st rat i va compl exa e se compe de vri as Cor-
t es e Tri bunai s admi ni st r at i vos. Na Frana, si t ua-se em seu pont o mai s el evado o co-
nheci do Consel ho de Est ado (Conseil d'Etat) e, no caso de conflito de at r i bui es ent r e
as duas Just i as, a cont rovrsi a di ri mi da pel o Tri bunal de Confl i t os, cr i ado funda-
ment al ment e par a esse f i m.
A vant agem desse si st ema consi st e na apreci ao de conflitos de nat ur eza essen-
ci al ment e admi ni st r at i va por uma Just i a compost a de rgos j ul gador es especializa-
dos, razo por que t m cont r i bu do de forma significativa par a o desenvol vi ment o do
Di rei t o Admi ni st r at i vo. Os que o cri t i cam se basei am no fato de que fi ca mi t i gada em
favor dos l i t i gant es pr i vados a garant i a da i mparci al i dade, j que na Just i a Admi ni s-
t rat i va o Est ado, em t ese, par t e e j ui z do conf l i t o.
2 3 2
2.2 Sistema da Unidade de Jurisdio
Di verso del i neament o t em o sistema da unidade de jurisdio, t a mb m conheci do
como sistema do monoplio de jurisdio ou sistema ingls. Por essa modal i dade de si st ema,
t odos os litgios, admi ni st r at i vos ou de cart er pri vado, so suj ei t os apreci ao e
deci so da Just i a comum, vale dizer, a que compost a de j ui zes e t r i bunai s do Poder
Judi ci r i o.
2 3 3
Adot am o si st ema da uni dade de j uri sdi o os Est ados Uni dos, o Mxi co
e al guns out r os pa ses, ent r e eles o Brasil.
No si st ema da uni dade de j uri sdi o - una lex una jurisdictio -, apenas os rgos
do Judi ci ri o exercem a funo j uri sdi ci onal e proferem deci ses com o cart er da de-
f i ni t i vi dade. Mes mo as r ar ssi mas excees cont empl adas na Const i t ui o, conferi ndo
essa funo ao Congr esso Naci onal , no servem par a desfi gurar o monopl i o da j ur i s-
dio pel o Judi ci ri o.
O f undament o da adoo do si st ema da uni dade de j uri sdi o pel o Brasil est
sufragado pel os t er mos do art. 5
Q
, XXXV, da vi gent e Const i t ui o: "A lei no excluir
da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito". O precei t o claro: ne nhuma
deci so de qual quer out r o Poder que ofenda di rei t o, ou ameace ofend-l o, pode ser
excl u da do r eexame, com foros de definitividade, por rgos j uri sdi ci onai s. A Admi -
ni st rao Pbl i ca em n e n h u m mome nt o exerce funo j uri sdi ci onal , de forma que seus
at os sempr e poder o ser reapreci ados no Judi ci ri o.
Em rel ao a vant agens e desvant agens, nada t emos a acrescent ar ao que j
di ssemos a r espei t o, quando es t udamos o si st ema do cont enci oso admi ni st r at i vo. O
si st ema da uni dade apr esent a mai or vant agem no que se refere i mpar ci al i dade dos
j ul gament os, por que o Est ado- Admi ni st r ao e o admi ni st r ado se col ocam, a t odo o
t empo, em pl ano j ur di co de i gual dade quando seus conflitos de i nt er esse so deduzi -
dos nas aes j udi ci ai s.
2 3 2
SRGI O ANDRA FERREI RA el abor ou s ubs t anci os o t r abal ho sobr e o s i s t ema francs do cont enci os o
admi ni s t r at i vo em s ua obr a Lies de direito administrativo, p. 121- 152. Sobr e as novas t endnci as do si st ema,
vi de o i nt er es s ant e e at ual t r abal ho de ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO, i nt i t ul ado Breves refl exes
sobr e aj ur i s di o admi ni st r at i va: u ma per spect i va de di r ei t o compar ado (RDA 2 1 1 , 1998, p. 65- 78) .
2 3 3
3 Nat ur eza
O cont rol e judicial sobre at os da Admi ni st r ao exclusivamente de legalidade.
Significa di zer que o Judi ci ri o t em o poder de confront ar qual quer at o admi ni st r at i vo
com a lei ou com a Const i t ui o e verificar se h ou no compat i bi l i dade nor mat i va. Se
o at o for cont r r i o lei ou Const i t ui o, o Judi ci ri o decl arar a sua i nval i dao de
modo a no per mi t i r que cont i nue pr oduzi ndo efeitos i l ci t os.
2 3 4
Com a Emenda Const i t uci onal n
a
45/ 2004, que i mpl ant ou a Reforma do Judi -
cirio, foi i nt r oduzi do no di rei t o pt ri o, como j exami namos ant er i or ment e, o si st ema
de smulas vinculantes (art. 103-A, da CF, e Lei n
2
11. 417/ 2006) , pas s ando a admi t i r-se o
cabi ment o de recl amao ao STF cont ra at o admi ni st rat i vo (e t ambm deci so judicial)
que cont rari e s mul a daquel a nat ureza, ou a apl i que i ndevi dament e. No caso de pr o-
cednci a da recl amao, efeito da deciso ser a anulao do at o r ecl amado, conforme
regi st ra o art. 103-A, 3
e
, da CF ( t ambm i nseri do pel a referida Emenda) . Cui da-se,
poi s, de out r o mecani s mo de cont rol e judicial de legalidade.
O que vedado ao Judi ci ri o, como cor r et ament e t m deci di do os Tri bunai s,
apreci ar o que se denomi na nor mal ment e de mrito administrativo, vale dizer, a ele
i nt er di t ado o poder de reavaliar cri t ri os de conveni nci a e opor t uni dade dos at os, que
so pri vat i vos do admi ni st r ador pbl i co. J t i vemos a opor t uni dade de dest acar que,
a se admi t i r essa reavaliao, est ar-se-i a possi bi l i t ando que o j ui z exercesse t ambm
funo admi ni st r at i va, o que no cor r esponde obvi ament e sua compet nci a. Al m
do mai s, a i nvaso de at ri bui es vedada na Const i t ui o em face do si st ema da t ri -
part i o de Poderes (art. 2
Q
) ,
2 3 5
Al guns aut or es t m comet i do o exagero de ampl i ar os l i mi t es de at uao do
Judi ci ri o, i nvocando pri nc pi os que, em l t i ma anl i se, acabam por recai r no aspect o
f undament al - o exame da legalidade. A despei t o dessa evi dent e di st oro, os Tribu-
nai s, sens vei s s l i nhas que demar cam a at uao dos Poderes, t m s i s t emat i cament e
rej ei t ado essa i ndevi da ampl i ao e deci di do que o cont rol e do mr i t o dos at os admi -
ni st rat i vos da compet nci a exclusiva da Admi ni s t r ao.
2 3 6
4 Opor t uni dade
A regra geral a de que o cont rol e judicial posterior (a posteriori). Depoi s que os
at os admi ni st r at i vos so pr oduzi dos e i ngr essam no mu n d o j ur di co que o Judi ci ri o
at ua para, a pedi do dos i nt er essados, exami nar a l egal i dade, ou no, dos at os. Est es,
como sabemos, t m a seu favor a prerrogat i va da pr esuno de l egi t i mi dade e da aut oe-
2 3 4
E bom sal i ent ar que o cont r ol e abr ange t ant o os at os vi ncul ados c omo os di scr i ci onr i os, j que t odos
t m que obedecer aos r equi si t os de val i dade. Um vcio de compet nci a, por exempl o, t a nt o pode est ar n u m
at o vi ncul ado c omo di scr i ci onr i o. O me s mo ocor r e com vcios na fi nal i dade, no mot i vo et c.
2 3 5
2 3 6
Nes s e exat o s ent i do, deci so do STJ no REsp n
a
69. 735 ( 6
a
Tur ma, Rei . Mi n. LUI Z VI CENTE CERNI C-
CHI ARO, publ . DJ de 15. 4. 1996) .
xecut or i edade, de modo que a Admi ni st r ao, como regra, os prat i ca s em que preci se
de qual quer aut ori zao.
Se o at o est i ver cont ami nado de vcio de legalidade, o cont r ol e j udi ci al que vai
per mi t i r que seja i nval i dado, r est aur ando- se a si t uao de l egal i dade ant er i or ment e
exi st ent e.
H, ent r et ant o, al gumas si t uaes especiais que admi t em um cont r ol e prvio do
Judi ci ri o (a priori). Esse cont rol e, por m, no deve ser ent endi do como uma forma de
o Judi ci ri o fazer averi guao prvi a de t udo o que est a cargo da Admi ni st r ao, mas
si m como o mei o de evitar que di rei t os i ndi vi duai s ou col et i vos sej am irreversivel-
ment e ofendi dos, vale dizer, sem que haja a possi bi l i dade de o ofendi do ver r est aur ada
i nt ei r ament e a l egal i dade. O f undament o desse cont rol e se encont r a no pr pr i o art . 5
Q
,
XXXV, da CF, que gar ant e o i ndi v duo cont r a l eso ou ameaa de leso a di r ei t o.
Para esse fim, as leis pr ocessuai s pr evem a t ut el a prevent i va, ensej ando a possi -
bi l i dade de o j ui z sust ar os efeitos de at os admi ni st r at i vos at ravs de medi das pr even-
tivas l i mi nares, quando pr esent es os pr essupost os da pl ausi bi l i dade do di rei t o (fumus
boni iuris) e o ri sco de haver l eso irreparvel pel o decur so do t e mpo (periculum in mora).
Tais medi das, al m de cont empl adas no est at ut o pr ocessual comum, t m previ so em
leis especi ai s, como a que regul a o mandado de segurana (Lei n
e
12. 016/ 2009) ; a ao
popul ar (Lei n
e
4. 717/ 1965) ; e ao civil pbl i ca (Lei n" 7. 347/ 1985) .
5 At os sob Cont rol e Especial
H al guns at os emanados do Poder Pblico que, como r econhecem os est udi o-
sos, sofrem um cont r ol e especial em razo de suas pecul i ari dades. Obser ve- se que
cont rol e especial no o me s mo que ausnci a de cont rol e. No r egi me r epubl i cano
democr t i co, onde des pont a a pr ot eo dos di rei t os e garant i as f undament ai s, no se
pode conceber at os i nsuscet vei s a cont rol e. Ne nhum Poder ou funo so t o absol u-
t os que pos s am est ar i nfensos ao cont rol e judicial. A quest o apenas a da especifici-
dade do cont r ol e.
5.1 Atos Polticos
As caract er st i cas dos at os pol t i cos so be m mar cadas por HELY LOPES MEI-
RELLES, que t r at ou o as s unt o com mui t a clareza, a despei t o de al gumas dvi das sobr e
seu l i neament o.
2 3 7
Trat a-se daquel es at os pr oduzi dos por cert os agent es da cpul a di-
ret i va do pa s, no us o de sua compet nci a const i t uci onal .
Esses at os no so pr opr i ament e admi ni st rat i vos, mas at os de governo. Seu fun-
dament o se encont r a na Const i t ui o, e por tal mot i vo no t m par met r os prvi os de
cont rol e. Por out r o lado, so esses os atos que per mi t em a conduo das polticas, das
di ret ri zes e das est rat gi as do Governo. Ausent es quai squer standards pr edet er mi nados
2 3 7
Ob. cit., p. 607.
para limit-los, os at os polticos compor t am mai or di scri ci onari edade para os governan-
t es, facul t ando-l hes a t odo o t empo um l eque abert o de possi bi l i dades de ao, sendo
t odas l eg t i mas. Como exempl o desses at os, t emos o at o de i ndul t o, da compet nci a
do Presi dent e da Repbl i ca (art. 84, XII, CF); o at o de per mi sso da me s ma aut ori da-
de, par a que foras est rangei ras t r ansi t em pel o t erri t ri o naci onal (art. 84, XXII, CF).
Em relao ao Congr esso Naci onal , exempl i fi camos com o at o pel o qual concedi da
aut ori zao ao Pr esi dent e da Repblica para se ausent ar do pas (art. 49, III, CF) . Todos
esses so consi der ados at os polticos, por que seus mot i vos r esi dem na esfera exclusiva
da aut or i dade compet ent e para pratic-los.
A especificidade do cont rol e resi de na ci rcunst nci a de que o Judi ci ri o no
pode exercer seu cont r ol e sobre os cri t ri os gover nament ai s que conduzem edi o
dos at os pol t i cos. A razo si mpl es: se h vrias al t ernat i vas lcitas de at uao, no
podem os rgos j udi ci ri os subst i t ui r a escol hi da pel o agent e gover nament al pel a sua
prpri a. Por i sso que so at os de governo, e no at os me r a me nt e admi ni st r at i vos.
No obst ant e, a dout r i na j se pacificou no sent i do de que me s mo t ai s at os so
sujeitos a cont r ol e pel o Judi ci ri o quando ofendem di rei t os i ndi vi duai s ou coletivos,
por est ar em ei vados de al gum vcio de legalidade ou const i t uci onal i dade. Aqui o pr o-
bl ema no diz r espei t o ao cont edo e ao mot i vo dos at os, mas si m a el ement os que no
podem dei xar de ser fiscalizados, por que nesse caso prel eva o pr i nc pi o da l egal i dade e
da supr emaci a da Const i t ui o. A vedao ao cont rol e l i mi t a-se apenas val orao dos
mot i vos dos at os por si t uar-se na esfera privativa do agent e gover nament al .
5.2 Atos Legislativos Tpicos
Quando se faz referncia aos at os legislativos t pi cos, es t amo- nos referi ndo
quel es que di s pem de cont edo normativo, abstrato e geral, t a mb m chamados de leis
em tese. No se t rat a, bvio, das leis que, conforme j veri fi camos, s so assi m ca-
ract eri zadas sob o aspect o formal, embor a sob o aspect o mat er i al sej am mer os at os
admi ni st r at i vos - caso da lei de efeitos concret os.
O cont r ol e desse t i po de at o i dnt i co ao que o Judi ci ri o exerce sobre os at os
admi ni st r at i vos em geral.
No ent ant o, os at os legislativos tpicos so os que se or i gi nam do Poder Le-
gislativo no regul ar exerccio de sua funo const i t uci onal , qual seja, a de criao do
si st ema nor mat i vo. I ncl uem- se na cat egori a desses at os os demai s cons t ant es do art.
59 da CF, ent r e eles as leis compl ement ar es, as leis del egadas, medi das provi sri as,
decret os legislativos et c.
O cont r ol e j udi ci al desses at os especial na medi da em que no pode m ser
quest i onados pel as aes comuns . O cont rol e judicial ci nge-se aos par met r os fi xados
na Const i t ui o e, como evi dent e, no pode exced-l os. Por out r o l ado, esse cont r ol e
no pr opr i ament e de legalidade, mas si m de const i t uci onal i dade, por que cabe ao
Judi ci ri o confront ar o at o legislativo tpico com a Const i t ui o.
Lembr emo- nos de que o Judi ci ri o exerce duas formas de cont rol e da const i t u-
ci onal i dade das leis: o cont r ol e difuso e o cont rol e concent r ado. O cont r ol e di fuso no
chega a ser especial, por que a mat r i a de const i t uci onal i dade, ou no, da lei di scut i da
como prejudicial n u ma ao j udi ci al c omum.
2 3 8
O cont r ol e concent r ado - aquel e que se dest i na a i mpugnar di r et ament e a lei
ou o at o nor mat i vo, ou seja, aquel e em que a apreci ao da const i t uci onal i dade ou
no const i t ui a quest o pri nci pal do processo - que r epr esent a um model o especi al
pr ocessado at ravs de mecani smos previ st os na Const i t ui o. Tais mecani s mos so
a ao di r et a de i nconst i t uci onal i dade, a ao decl arat ri a de const i t uci onal i dade e a
argui o de des cumpr i ment o de precei t o f undament al decor r ent e da Cons t i t ui o.
2 3 9
Nesses casos, ao Judi ci ri o, por seus Tri bunai s federal e est aduai s de cpul a, vai caber
o cont rol e da const i t uci onal i dade, o que significa dizer, s egundo o pe ns a me nt o de
const i t uci onal i st as, que, de cert o modo, esse cont rol e es t ampa funo legislativa, ao
menos quando decl arada a i nconst i t uci onal i dade da lei ou do at o nor mat i vo, vi st o
que, com a deci so judicial, so eles expungi dos do or denament o j ur di co.
2 4 0
Por essa
razo que tal cont rol e t a mb m reflete modal i dade especfica de cont rol e j udi ci al .
A ao decl arat ri a de const i t uci onal i dade, previ st a nos ar t s. 102, I, "a", 103,
4
a
, e 102, 2
e
, da CF, modal i dade de cont rol e na qual se busca obt er da mai s al t a
Cor t e a cert eza j ur di ca a r espei t o de det er mi nada lei ou at o nor mat i vo federal. Haven-
do deci ses e ent endi ment os j udi ci ai s di screpant es nas i nst nci as i nferi ores, pr ovo-
cando i nst abi l i dade j ur di ca comuni dade, haver i nt er esse de sua pr oposi t ur a, e isso
por que, defi ni do o mr i t o da ao pel o STF, essa deci so pr oduzi r efeito vi ncul ant e
r el at i vament e aos demai s rgos do Poder Judi ci ri o e Admi ni st r ao Pbl i ca de
t odos os nveis da federao, assegur ando o obj et o mai or da ao - cert eza j ur di ca. O
efeito vi ncul ant e, alis, ant es s oment e at ri bu do s aes decl arat ri as, foi es t endi do
t a mb m s aes di ret as de i nconst i t uci onal i dade pela EC n
e
45/ 2004 (Reforma do
Judi ci ri o), que al t erou o art. 102, 2
a
, da Cart a vi gent e.
Trat a-se, por consegui nt e, de cont rol e especial em que o Judi ci ri o exerce funo
ver dadei r ament e legislativa e poltica, como, alis, t em si do r econheci do por i nmer os
const i t uci onal i st as.
2 4 1
5.3 Atos Interna Corporis
At os interna corporis so aquel es prat i cados dent r o da compet nci a i nt er na e ex-
clusiva dos rgos dos Poderes Legislativo e Judi ci ri o.
2 3 8
Cf. MI CHEL TEMER, El ement os de Di r ei t o Const i t uci onal , p. 44.
2 3
' Ao di r et a de i nconst i t uci onal i dade (art s. 102, I, "a" e " p" ; 103, e P a 3'-'; art . 125, 2
q
, CF) ; ao
decl ar at r i a de cons t i t uci onal i dade (art . 102, 1, "a"; art . 102, 2, e art. 103, 4'-', CF) ; ar gui o de de s c um-
pr i me nt o de pr ecei t o f undament al (art. 102, 1", CF) .
2 4 0
A Ao Di r et a de I ncons t i t uci onal i dade (ADI), a Ao Decl ar at r i a de Cons t i t uci onal i dade (ADC) e
a Ao Di r et a de I ncons t i t uci onal i dade por Omi s s o (ADO) so r egi das pel a Lei n- 9. 868, de 10. 11. 1999,
s endo que a l t i ma foi i nt r oduzi da nesse di pl oma pel a Lei n'-' 12. 063, de 27. 10. 2009. A Ar gui o de De s c um-
pr i me nt o de Pr ecei t o Fundament al (ADPF) r egul ada pel a Lei n 9. 882, de 3. 12. 1999.
2 4 1
Vi de a r es pei t o GUI LHERME PENA, Di r ei t o const i t uci onal , Lume n Jr i s, 2003, p. 147- 149.
Esses at os, ant es de mai s nada, t m embas ament o const i t uci onal , vale dizer, a
compet nci a i nt er na e exclusiva est demar cada na Const i t ui o. Ema na m dos referi-
dos Poderes, por que t m eles prerrogat i vas que l hes so pr pr i as no regul ar exerccio
de suas funes. Vejamos um exempl o no caso do Legislativo: as vot aes e a el abora-
o de seus r egi ment os i nt er nos (arts. 47, 51, III, e 52, XII, CF) . Os Tri bunai s t a mb m
t m aut onomi a par a el aborar seus r egi ment os (art. 96, I, "a", CF) .
O cont r ol e judicial no pode ser exerci do sobre as razes que l evam os rgos
di ret i vos desses Poderes a mani f est ar em a sua vont ade e a pr oduzi r em seus at os, por-
que est es so internos e exclusivos dos mes mos Poderes. O f undament o da vedao aqui
se assemel ha em mui t o ao que embasa o cont rol e especial sobr e os at os pol t i cos. A
s nt ese resi de em que o Judi ci ri o, na funo j uri sdi ci onal , no pode subst i t ui r os cri-
t ri os i nt er nos e excl usi vos out or gados aos Poderes pel a Const i t ui o.
No ent ant o, cumpr e fazer a mes ma ressalva que fizemos quant o aos at os pol t i -
cos: como no pode exi st i r at o sem cont rol e, poder o Judi ci ri o cont r ol ar esses at os
internos e exclusivos quando cont i verem vcios de ilegalidade ou de const i t uci onal i dade,
ou vul ner ar em di rei t os i ndi vi duai s. Nest a hi pt ese, o cont rol e j udi ci al se exercer nor-
ma l me nt e .
2 4 2
Vej amos um exempl o: o Senado e a Cmar a t m l i ber dade de est abel ecer
as regras que ent ender em conveni ent es para a t r ami t ao dos pr oj et os pel a Casa. Nes-
se aspect o, os at os pr at i cados sero interna corporis, e em rel ao s ci t adas regras no
pode haver o cont r ol e j udi ci al . Mas se as regras j est i verem est abel eci das em at o pr -
pri o e al guns par l ament ar es deci di rem desrespei t -l as, sua condut a ser consi der ada
ilegal e cont rol vel no Judi ci ri o. Se, cont r ar i ament e ao r egi ment o j em vigor, se nega
a al gum par l ament ar o di rei t o de se manifestar, h violao do di r ei t o dest e, de modo
que o at o de denegao ser suj ei t o apreci ao judicial.
Em suma: o Judi ci ri o no pode invadir os aspect os que r epr es ent am compet n-
cia i nt er na e exclusiva do Legislativo e do pr pr i o Judi ci ri o; por essa razo, i nexi st e
cont rol e nesses aspect os. Mas se os at os est i verem ei vados de vcio de l egal i dade ou de
const i t uci onal i dade e of ender em di rei t os i ndi vi duai s, podem os prej udi cados i nst aur ar
nor mal ment e suas demandas no Judi ci ri o, r equer endo a apreci ao e a i nval i dao de
tais at os. Essa a r azo por que t ambm especial esse t i po de cont r ol e.
2 4 3
A despei t o dessa clssica lio, sempr e encont r ada em i l ust res especi al i st as, o
Supr emo Tri bunal Federal , embor a sem unani mi dade, parece t er ul t i mament e ampl i a-
do a i nsi ndi cabi l i dade, pel o Judi ci ri o, de at os prat i cados no exerccio da funo legis-
lativa, assent ando que at me s mo os i nci dent es rel at i vos i nt er pr et ao das nor mas
r egi ment ai s t m cart er interna corporis e devem ser sol uci onados dent r o das respect i vas
Casas Legislativas. Soment e caber ao Judi ci ri o anal i sar event ual vi ol ao ao di rei t o
subj et i vo do par l ament ar no t ocant e observnci a do devi do pr ocesso legislativo est a-
t u do na Const i t ui o. Em mandado de segurana i mpet r ado por par l ament ar es com
vi st as i nval i dao de at o do Pr esi dent e da Cmar a dos Deput ados, que t eri a ofendi do
nor mas do r egi ment o i nt er no no que concer ne apreci ao de emenda agl ut i nat i va,
Cf. MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 4 3 1 .
o Pret ri o Excel so deci di u que a mat r i a seria i nsuscet vel de cont r ol e pel o Judi ci ri o
em vi r t ude do vi gent e si st ema da separao de Poderes pr evi st o no art. 2- da CF. Desse
modo, a Cor t e exi mi u-se de apreci ar a legalidade, ou no, de at os de par l ament ar es em
face do r egi ment o i nt er no da Casa Legi sl at i va.
2 4 4
6 I nst r ument os de Cont rol e
6.1 Meios Inespecficos
Meios inespecficos de cont rol e judicial da Admi ni st r ao so os r epr esent ados
por aquel as aes j udi ci ai s de que t odas as pessoas se podem socorrer, ou, em out r as
pal avras, por aquel as aes que no exijam necessar i ament e a pr esena do Est ado em
qual quer dos pl os da rel ao pr ocessual .
2 4 5
So exempl os de mei os inespecficos as aes ordi nri as, a ao penal , os i nt er-
di t os possessr i os, a nunci ao de obr a nova, a consi gnao em pagament o. Em t odos
esses casos, poder dar-se o cont r ol e judicial sobre at os da Admi ni s t r ao.
2 4 6
6.2 Meios Especficos
Meios especficos de cont r ol e judicial so aquel as aes que exi gem a pr esena no
pr ocesso das pessoas admi ni st r at i vas ou de seus agent es. Tais mei os se caract eri zam
pel o fato de que foram i nst i t u dos vi sando exat ament e t ut el a de di r ei t os i ndi vi duai s
ou col et i vos cont r a at os de aut or i dade, comi ssi vos ou omi s s i vos .
2 4 7
So mei os espec fi cos: o mandado de segur ana, a ao popul ar, o habeas cor-
pus, o habeas data e o ma nda do de i nj uno. Al m desses ci nco mei os, t e mos a ao
civil pbl i ca, que, apesar de ne m s empr e exigir a pr es ena do Es t ado ou de al guma
de suas aut or i dades , no dei xa de ser u ma forma especfica de cont r ol e j udi ci al da
Admi ni s t r ao.
Adi ant e, t ecer emos breves consi deraes sobre cada um desses i ns t r ument os
especi ai s de cont rol e. Ant es, por m, exami nar emos al guns aspect os sobre a prescri o
de aes cont r a a Fazenda.
2 4 4
MS n" 22. 503, Pl eno, Rei . par a o acr do o Mi n. MAUR CI O CORRA, publ . no DJ de 6. 6. 1997. Anot e
-se, t odavi a, que, c omo me nc i ona mos , a ci t ada posi o no mer eceu una ni mi da de . Cont r a ela, vot ar am,
venci dos, os Mi ns . MARCO AURLI O, ILMAR GALVO e CELSO DE MELLO, t e ndo o pr i mei r o s us t en-
t ado que "os participantes dos trabalhos legislativos, porque representantes do povo, quer de segmentos majoritrios,
quer de minoritrios, tm o direito pblico subjetivo de ver respeitadas na tramitao de projetos, proposies, as regras
normativas em vigor, tenham estas, ou no, estatura constitucional".
2 4 5
Adot a mos aqui a classificao pr opos t a por DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO (Curso, cit.,
p. 537) .
2 4 6
Obs e r va mos qu e a ao penal menci onada c omo exempl o aquel a qu e vi sa condenao de agent es
pbl i cos por cr i mes cont r a par t i cul ar es e cont r a a pr pr i a Admi ni s t r ao.
2 4 7
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, ob. cit., p. 546 ss.
7 Prescrio de Aes cont ra a Fazenda Pblica
7.1 Sentido
Prescri o a per da da opor t uni dade de f or mul ar u ma pr et ens o na via j udi -
cial em decor r nci a da i nrci a do t i t ul ar do di r ei t o mat er i al . Em out r as pal avr as, no
o di r ei t o mat er i al que se ext i ngue, mas si m a pr et ens o sua t ut el a, a ser r equer i da
at ravs da ao j udi ci al . Como bem sal i ent a CLOVIS BEVILQUA, "no o fato de no
se exercer o direito que lhe tira o vigor". E cul mi na r emat ando: "O que o torna invlido o
no uso da sua propriedade defensiva, da ao que o reveste e protege."
248
A i nrci a do t i t ul ar
no pr ovoca a pr escr i o como penal i dade. O que ocor r e que o t e mpo faz nascer
e consol i dar - se out r as si t uaes j ur di cas cont r r i as ao di r ei t o e des s e mo d o fi ca o
t i t ul ar do di r ei t o mat er i al s em condi es j ur di cas de defend-l o cont r a essas novas
si t uaes.
A prescri o di st i ngue- se da decadnci a. Aquel a acarret a a per da da pr et enso
a ser f or mul ada na ao, ou, como se diz na prtica, a per da da ao; est a provoca a
per da do pr pr i o di rei t o. Al m di sso, a prescri o se s us pende ou se i nt er r ompe, ao
passo que na decadnci a no h paral i sao do cur so do prazo, a me nos que a lei ex-
pr es s ament e o admi t a. Essa a si st emt i ca agora adot ada pel o vi gent e Cdi go Civil
(art s. 189 e 207) .
O t ema exami nado nest e t pi co diz respei t o ocorrnci a da prescri o das aes
de part i cul ares cont r a a Fazenda Pblica, ou seja, os casos em que o part i cul ar, t i t ul ar
do di rei t o mat er i al em face da Fazenda, fica i mpossi bi l i t ado de ver a pr et ens o t ut el a
desse me s mo di rei t o como obj et o de apreciao judicial.
7.2 Fonte Normativa
A prescri o de aes cont r a a Fazenda Pbl i ca di sci pl i nada pel o ant i go Decre-
to n
Q
20. 910 (com fora de lei), de 6. 1. 1932, que di spe que "as dvidas passivas da Unio,
dos Estados e dos Municpios, bem assim todo e qualquer direito ou ao contra a Fazenda Federal,
Estadual ou Municipal, seja qual for a sua natureza, prescrevem em cinco anos contados da data do
ato ou fato do qual se originarem" (art. I
a
).
Compl ement ando esse di pl oma, foi bai xado o Decret o-l ei n
s
4. 597, de 19. 8. 1942,
que es t endeu a aplicao do Decr et o n
s
20. 910/ 1932 s d vi das passi vas das aut ar-
qui as, ou "entidades e rgos paraestatais", cri ados por lei e mant i dos por recei t a t r i but -
ria previ st a em lei, "bem como todo e qualquer direito e ao contra os mesmos" (art. 2).
Apesar da confusa redao de ambos os di sposi t i vos, que acabou r endendo en-
sejo a al gumas cont r ovr si as, o cert o que a dout r i na domi nant e sust ent a, e a nos s o
Teori a geral do di r ei t o civil, p. 268.
ver com razo, que esses di pl omas favoreceram o Est ado com a prescrio qinqenal,
quer se t r at e de d vi das passi vas, como di zem os ci t ados di pl omas, quer se t r at e de
di rei t os de nat ur eza di ver sa.
2 4 9
7.3 Direitos Pessoais e Reais
claro que a expr esso todo e qualquer direito previ st a na lei haveri a de ensej ar
cont rovrsi as em razo de sua general i dade. O ent endi ment o que veio a prevalecer, po-
r m, o de que a prescri o qi nqenal abrange apenas as aes pr ot et i vas de di rei t os
pessoai s, e no t a mb m os di rei t os reais.
Em rel ao s pr et enses prot et i vas de di rei t os reai s cont r a a Fazenda Pblica,
aplica-se at ual ment e a regra geral previ st a no art. 205 do Cdi go Civil, segundo a qual
"a prescrio ocorre em 10 anos, quando a lei no lhe haja fixado prazo menor".
250
Not e- se, por m, que preci so distinguir. O referido pr azo de dez anos aplic-
vel na hi pt ese em que o part i cul ar deseja pr ot eger seu di rei t o real cont r a o Est ado,
i ncl usi ve o de pr opr i edade. No se t rat a, desse modo, da pr et ens o de adqui r i r por
usucapi o pr opr i edade mvel ou imvel per t encent e s pessoas pbl i cas - pr et ens o
essa que t ambm forma de prescri o, embor a de nat ur eza aqui si t i va (art s. 1.238
ss e 1.260, Cdi go Civil). Semel hant e pr et enso j ur i di cament e i mposs vel , uma vez
que os bens pbl i cos so i nsuscet vei s de ser em adqui r i dos por usucapi o (art. 102,
Cdi go Civil).
Sob a gi de do Cdi go Civil revogado, t ravou-se di scusso a r espei t o do assunt o,
t endo domi nado o ent endi ment o de que, em rel ao a di rei t os reais, aplicava-se a regra
do art . 177 daquel e di pl oma: prescri o em 10 anos ent r e pr esent es e 15 ent r e ausen-
t es. Fundava-se o pens ament o em que, a ser aplicado o pr azo qi nqenal pr evi st o no
Decr et o n
e
20. 910/ 1932 t a mb m para os di rei t os reais, estar-se-ia, por via obl qua,
per mi t i ndo que o Est ado t i vesse a seu favor o usucapi o de bens i mvei s de part i cul a-
res em ci nco anos, al t er ando dessa manei r a o regi me da pr opr i edade, fato que no t eri a
si do al vi t rado pel o l egi sl ador.
2 5 1
2 4 9
A e xpr e s s o "entidades e rgos paraestatais", cont i da no ar t . 2 do Decr et o- l ei n
Q
4 . 5 9 7 / 1 9 4 2 de
t ot al i mpr e c i s o. Co n t u d o , t u d o par ece i ndi car que o l egi sl ador pr oc ur ou al canar, al m das a ut a r qui a s ,
as e nt i da de s de di r ei t o pr i vado vi ncul adas ao Es t ado, que hoj e c o mp e m a Admi ni s t r a o I ndi r et a. Em
r el ao a es s as e nt i da de s , por m, n o mai s pr eval ece a pr es cr i o qi nqe na l , ei s qu e a Cons t i t ui o
vi gent e n o r ecepci onou es s a pa r t e do di s pos i t i vo, na me di da em que deu a es s as pe s s oa s , q u a n d o exer -
a m at i vi dades e c onmi c a s , o me s mo t r a t a me n t o di s pe ns a do s e mp r e s a s pr i vadas . Co n s e q u e n t e me n t e ,
a pr es cr i o de aes c ont r a el as se r egul a pel o Cdi go Ci vi l .
2 5 0
No s i s t ema do vi gent e Cdi go Civil, no h mai s di st i no ent r e os pr azos pr escr i ci onai s rel at i vos a
di r ei t os r eai s e pessoai s, c omo ocorri a no ant i go Cdi go (art . 177) .
2 5 1
HELY LOPES MEIRELLES, que, i ncl usi ve, col aci ona vri as deci ses j udi ci ai s a r espei t o (ob. cit., p. 624) .
Not e- s e que o usucapi o de bens i mvei s ocorri a, como regra, em 20 anos (art. 550, ant i go Cdi go Civil)
ou em 10 ent r e pr es ent es ou 15 ent r e aus ent es , quando havi a j us t o t t ul o e boa-f (art. 551) . No novo C-
di go, o pr azo geral do usucapi o foi r eduzi do par a 15 anos (art. 1. 238); com j us t o t t ul o e boa-f, o pr azo foi
uni fi cado par a 10 anos (art. 1. 242). For am i nt r oduzi das novas formas de usucapi o (especi al ), f undadas em
mor adi a, obr as ou t i t ul ao cart orri a (art s. 1.238, pargrafo ni co, 1.239, 1.240 e 1.242, pargrafo ni co) .
Pensamos, cont udo, que se cuida de enfoque di verso. Aqui a pr et ens o t e m
como t i t ul ar o Est ado, sendo exerci da em face do particular, e consi st e na aqui si o
da pr opr i edade por usucapi o, o que se afigura pl enament e vivel ( embor a i ncomum)
sob o aspect o j ur di co. Se essa for a pr et enso, devero apl i car-se as regras comuns
de usucapi o de bens i mvei s previ st as no Cdi go Civil, var i ando o pr azo conforme a
si t uao ftica que r enda ensej o ao usucapi o (art s. 1.238 a 1. 244) .
2 5 2
Coi sa diversa,
todavia, a pr et ens o do part i cul ar em face do Est ado par a a t ut el a de di rei t os reai s;
nessa hi pt ese, aplica-se, como di ssemos, a regra geral da prescri o previ st a no art.
205, do Cdi go Civil: pr azo de dez anos, salvo di sposi o legal cont r r i a.
2 5 3
No que concer ne aos direitos pessoais, a prescri o de pr et ens es de part i cul ares
em face da Fazenda Pblica, como vi mos, ocorre em cinco anos (prescri o qi nqenal ) ,
de acordo com a di sci pl i na do Decr et o n
e
20. 910/ 1932. Desse modo, se um admi ni s-
t r ado pr et ende ver r econheci do di rei t o pessoal seu em face da Fazenda, deve pr ovi den-
ciar a pr oposi t ur a da respect i va ao no pr azo de cinco anos, cont ados da ocorrnci a
da l eso j ur di ca. No que t ange pr et enso para reparao civil cont r a a Fazenda, rei-
t er amos que a prescri o se cons uma no pr azo geral de t rs anos, apl i cando- se nessa
mat r i a o di spost o no art. 206, 3
Q
, V, do vi gent e Cdi go Civil, j que o si st ema no
admi t e pr azo de prescri o privilegiado par a part i cul ares, qua ndo tal pr azo sempr e
favoreceu a Fazenda.
2 5 4
Se o t i t ul ar do di rei t o pessoal , cont udo, for a prpri a Fazenda, em face do admi -
ni st rado, a prescri o se regul ar nat ur al ment e pela lei geral, no caso o Cdi go Civil
- par t i cul ar ment e o ci t ado art. 205, que fixa o prazo genri co de dez anos ( quando no
houver pr azo di verso especfico expresso na lei). Em conseqnci a, di scor damos, com
a vnia devida, daquel es que, em nome do pri nc pi o da i sonomi a, advogam a me s ma
prescri o qi nqenal quando t i t ul ar da pr et enso a Fazenda em face do admi ni st r a-
d o .
2 5 5
Em nosso ent ender, a nica aplicao do referido pri nc pi o par a o fim de serem
consi deradas si t uaes desi guai s e, por t ant o, sujeitas a t r at ament o di verso. O Decr et o
n
B
20. 910/ 1932 vi sou especi fi cament e a regular a prescri o de pr et enses de admi ni s-
t rados em face da Fazenda, di spensando mat r i a foros de di rei t o pbl i co. Como nada
foi regul ado em rel ao prescri o de pr et enses da Fazenda em face de admi ni st r a-
dos, de aplicar-se a lei geral, no caso o Cdi go Civil. Pode ocorrer que, de lege ferenda,
os prazos venham a igualar-se, mas enquant o no houver lei especfica em tal di reo,
aplicveis sero as nor mas da lei ci vi l .
2 5 6
2 5 2
Tambm: CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., 22. ed. , p. 1010.
2 5 3
Tambm: DI OGENES GASPARINI, ob. cit., 11. ed., p. 920.
STJ, REsp 1. 137. 354-RJ, Rei. Mi n. CASTRO MEIRA, em 8. 9. 2009. Veja-se ai nda o que c ome nt a mos a
r espei t o no Cap t ul o X, no t pi co rel at i vo pr escr i o da pr et ens o i ndeni zat r i a na r es pons abi l i dade civil
do Est ado.
2 5 5
STJ, REsp 623. 023, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 3. 11. 2005; REsp 781. 601, Rei. Mi n. NI LSON
NAVES ( ve nc i da a Mi n. MARI ATHEREZAMOURA) , em 24. 11. 2009; e REs p 751. 832, Rei. Mi n. LUI ZFUX
(venci do o Mi n. TEORI ZAVASCKI), em 7. 3. 2006, es t ando os vot os venci dos, a nos s o ver, com o mel hor
di r ei t o. Ai nda: REs p 1. 105. 442, Rei. Mi n. HAMI LTON CARVALHIDO, em 21. 12. 2009.
256
Contra: CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., 22. ed. , p. 1013- 1014. O aut or t a mb m
ent endi a aplicvel a lei civil, mas , c omo decl ara na obra, r econs i der ou s ua posi o.
Nes t e t pi co, avul t a rel embrar, ainda, que, por exceo, so imprescritveis as
aes de r essar ci ment o a ser em movi das pela Fazenda cont r a agent es pbl i cos, servi -
dor es ou no, no caso de ilcitos que causem prej u zo ao erri o, como regi st ra o art .
37, 5
2
, da CF. Significa, por via de conseqnci a, que, se um servi dor causa prej u zo
ao Est ado, ao prat i car at o ilcito, o ent e pbl i co no t er l i mi t e de pr azo par a ajuizar a
ao i ndeni zat ri a, podendo faz-lo a qual quer t empo. A hi pt ese, assi m, no alcan-
ada pel a pr escr i o.
2 5 7
Da me s ma forma, h t a mb m i mprescri t i bi l i dade no caso de atos inexistentes, as-
si m consi der ados aquel es despi dos de el ement o essenci al par a sua qualificao como
at o admi ni st r at i vo. Embor a exi st ent es mat er i al ment e, no exi st em sob o ngul o j ur -
dico. Por i sso, so t r at ados, em part e, como at os nul os. Seu desf azi ment o, por m, se
ori gi na de ao decl arat ri a, que i nsuscet vel de prescri o.
Ent r et ant o, cumpr e que se anal i se com cui dado o vcio. Caract eri za-se como
i nexi st ent e o at o, por exempl o, pr at i cado por suj ei t o no i nt egr ant e da Admi ni s t r a-
o; ou aquel e que r esul t e de me r o pr ocesso ps qui co, ou seja, des t i t u do do el ement o
forma. Aut or i zada dout r i na t a mb m consi der a i nexi st ent es os at os de nat ur eza cri mi -
nosa, como o que det er mi na a prt i ca de t or t ur a ou concede licena par a expl orao
de l enoc ni o.
2 5 8
Com a devi da vnia, apesar do abs ur do em seu cont edo, t r at a- se de
atos nulos, cont ami nados de vcio no objeto, e i sso por que seu cont edo ofende ma n-
dament o legal. Pela nat ur eza do vcio, por m, j amai s se conval i dam, al m do fato de
que seu desf azi ment o decor r e de ao const i t ut i va, s suj ei t a a pr escr i o qua ndo
a lei expr es s ament e a cont empl a. Desse modo, a eles t a mb m deve ser es t endi da a
i mpr escr i t i bi l i dade.
2 5 9
7.4 Interrupo e Suspenso
A di ferena ent r e a i nt er r upo e a suspenso do pr azo prescri ci onal est nos
efeitos que decor r em desses fatores. A i nt er r upo, quando ocorre, acarret a o rei ni -
cio da cont agem do pr azo a par t i r da dat a em que o at o i nt er r upt i vo ocorreu, ou do
l t i mo at o do pr ocesso que obj et i vou a i nt er r upo.
2 6 0
A s us pens o i mpl i ca apenas
a paral i sao do prazo, mas, cessando a suspenso, a cont agem do pr azo pr ossegue,
comput ando- s e o t empo ant er i or suspenso.
Os casos gerais de i nt er r upo e suspenso est o rel aci onados no Cdi go Civil,
embor a haja out r os casos previ st os em leis especiais. So casos de i nt er r upo, por
exempl o, o despacho do j ui z que or denar a citao, desde que est a seja di l i genci ada
pel o i nt er essado no pr azo e na forma da lei pr ocessual ,
2 6 1
e qual quer at o i nequ voco,
2 5 7
Vi de Cap t ul o X, no t pi co que t r at a da pr escr i o no caso do di r ei t o de r egr es s o.
2 5 8
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., 25. ed., 2008, p. 459.
2 5 9
Val emo- nos aqui das cl ssi cas lies de AGNELO AMORI M FILHO, em "Cr i t r i o cientfico par a di st i n-
gui r a pr escr i o da decadnci a e para identificar as aes i mpr escr i t vei s" (RT n
e
744, out . 1997, p. 725- 750) .
2 6 0
Ar t . 202, par gr af o ni co, Cdi go Civil.
2 6 1
Ar t . 202, I, Cdi go Civil e art . 219, Cdi go Pr ocesso Civil. Obs er ve- s e que a nt e r i or me nt e er a a ci t ao
pessoal em si que i nt er r ompi a a pr escr i o (art. 172, 1, Cdi go Civil de 1916) . O Cdi go vi gent e, e nt r e t a nt o,
al t er ou o s upor t e ftico da i nt er r upo.
me s mo extrajudicial, que revele r econheci ment o do di rei t o pel o devedor .
2 6 2
A suspen-
so ocorre, por exempl o, ent r e cnjuges, na const nci a do cas ament o,
2 6 3
ou no caso de
absol ut ament e i ncapazes ,
2 6 4
ou ai nda quando haja pendnci a de condi o suspensi va.
2 6 5
Em rel ao suspenso do prazo prescri ci onal , ne nhuma novi dade especial
ocorre em rel ao Fazenda. Os efeitos, quant o cont agem do pr azo par a os part i cu-
lares, so i dnt i cos. Tem a j ur i spr udnci a ent endi do, t odavi a, que s us pe nde m o pr azo
prescri ci onal o r equer i ment o na via admi ni st rat i va, a recl amao admi ni st r at i va e os
r ecur sos hi er r qui cos sem efeito s us pens i vo.
2 6 6
O me s mo no sucede, por m, no caso de i nt er r upo. O art. 3
S
do Decret o-l ei n
Q
4. 597/ 1942 est abel ece duas regras especiais quando se t r at a de pr azo cor r endo cont r a
o part i cul ar e a favor da Fazenda:
1. o pr azo prescri ci onal s pode ser i nt er r ompi do uma vez; e
2. a prescri o recomea a correr pel a met ade do pr azo.
Nes t a segunda regra, cont udo, o STF j deci di u que, me s mo se a prescri o for
i nt er r ompi da na pr i mei r a met ade do pr azo nor mal , nunca o pr azo t ot al poder ser in-
ferior a ci nco a nos .
2 6 7
A i nt erpret ao, r eal ment e, foi necessri a no caso. Vejamos doi s
exempl os. Suponha- se que j t enham decorri dos t rs anos do pr azo qi nqenal em
favor da Fazenda, quando houve a i nt errupo; cessada est a, o pr azo correr pel a met a-
de, ou seja, por doi s anos e mei o, e o t ot al dos prazos al canar ci nco anos e mei o. Nes-
t e caso no h pr obl ema. Suponha- se, agora, que a i nt er r upo se t enha dado quando
t ranscorri a um ano do incio do prazo. Cessada a i nt er r upo, a r econt agem al canari a
doi s anos e mei o. Ora, o t ot al dos prazos (um ano mai s doi s anos e mei o) chega a t rs
anos e mei o, pr azo inferior aos cinco anos fixados em lei. Foi a que o STF deci di u que,
nesse caso, o pr azo t er ai nda mai s um ano e mei o par a compl et ar os ci nco anos da
prescri o qi nqenal , como est abel ece a lei.
Sem embar go da i nt er pr et ao j uri sprudenci al , o cert o que ambas as par t i -
cul ari dades sobre a mat r i a favorecem a Fazenda, por que, no di r ei t o pri vado, t ant o
i nexi st e l i mi t ao quant o s i nt er r upes, como o reinicio da cont agem se d pel o
pr azo i nt egral .
7.5 Prescrio da Ao e Prescrio das Prestaes
Os est udi osos e vrias deci ses judiciais t m di ferenci ado as hi pt eses da pr es-
crio da ao, t a mb m denomi nada de prescrio do fundo de direito, e a prescrio das
2 6 2
Art . 202, VI, Cdi go Civil.
2 6 3
Art . 197, 1, Cdi go Civil.
2 6 4
Art . 198, I, Cdi go Civil.
2 6 5
Ar t . 199, I, Cdi go Civil.
2 6 6
Com o me s mo e nt e ndi me nt o, HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 624. Na j ur i s pr udnci a: STJ, AI
964. 524, Mi n. MARI A THEREZA DE ASSIS MOURA, publ . P. 2. 2010.
2 6 7
Smul a 383, STF.
prestaes. Di ant e do si st ema segundo o qual a prescri o at i nge a pr et enso, t raado
pel o novo Cdi go Civil, pode- se moder nament e fazer al uso "prescrio da pretenso
ao reconhecimento do direito" e "prescrio da pretenso cobrana dos efeitos pecunirios",
expr esses que cor r espondem s clssicas denomi naes referi das.
Na prescrio da ao, o i nt er essado na t ut el a de seu di rei t o mat eri al em face da Fa-
zenda Pblica per de a opor t uni dade de formular a pr et enso defensiva por i nt er mdi o
da ao judicial. Aqui i ndi ferent e que do at o lesivo haja, ou no, efeitos fut uros. Con-
s umada a prescri o qi nqenal , a Fazenda fica livre da ao do part i cul ar no s em
relao ao di rei t o mat eri al e originrio, como t ambm no que t oca aos efeitos de s t e .
2 6 8
H casos, por m, em que ocorre apenas a prescrio das prestaes, ou seja, dos
efeitos do at o ori gi nri o. Em out r as palavras, o di rei t o decor r ent e do at o per manece
i nt ocado. Em compensao, t or nam- se prescri t as as parcel as del e decor r ent es ant er i o-
res a ci nco anos, r esguar dando- se as que ocor r er am nos ci nco anos ant er i or es ao fato
i nt er r upt i vo. Por exempl o: se o di rei t o nasceu h oi t o anos, e o i nt er essado pl ei t ei a
j udi ci al ment e os efeitos dele, as pr est aes relativas aos t rs pr i mei r os anos est ar o
prescri t as, mas as dos l t i mos cinco anos no o est ar i am.
O t ema recl ama que se consi dere a nat ur eza do at o que deu ori gem l eso. Nes -
se caso, i mpor t ant e di st i ngui r as condutas comissivas e as condutas omissivas do Est ado.
Quando comissiva, i st o , quando o Est ado se mani fest ou expr essament e, a cont agem
do pr azo prescri ci onal se d a part i r dessa expresso da vont ade est at al . Aqui a prescri -
o alcana o pr pr i o di rei t o, ou, como preferem al guns, o pr pr i o fundo do di r ei t o.
2 6 9
Quando, ao cont rri o, o Est ado se mant m i nert e, embor a devesse t er r econheci do o
di rei t o do i nt eressado, a condut a omissiva, i st o , o Est ado no se mani f est ou quando
deveria faz-lo. Nesse caso, a cont agem se d a part i r de cada uma das pr est aes de-
corrent es do at o que o Est ado deveria prat i car par a reconhecer o di rei t o, e no o fez. A
prescri o, aqui , alcana apenas as prest aes, mas no afeta o di rei t o em s i .
2 7 0
O STJ j teve a opor t uni dade de definir com preci so a mat r i a prescri ci onal
em que est envolvida a Fazenda Pblica e averbou, em enunci ado sumul ar, que "nas
relaes de trato sucessivo em que a Fazenda Pblica figure como devedor a, quando no tiver sido
negado o prprio direito reclamado, a prescrio atinge apenas as prestaes vencidas antes do quin-
2 6 8
STF (RE n'-' 112. 374, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. CLIO BORJA, em RTJ 127/ 803) . O STJ adot ou o me s mo
e nt e ndi me nt o em l i t gi o que versava sobr e pedi do de e nqua dr a me nt o funci onal de servi dor, deci di ndo que,
ul t r apas s ado o pr azo qi nqenal ent r e o pedi do e a pr opos i t ur a da ao, "a prescrio atinge igualmente o fundo
de direito como as prestaes decorrentes do enquadramento devido" (EREsp n'-' 180. 814, 3
a
Seo, Rei. Mi n. JOS
ARNALDO DA FONSECA, j ul g. em 26. 5. 1999, Informativo STJ, n'
J
20 ( mai o 1999) . Ver t a mb m EREs p n'-'
173. 964-SR 3
a
Seo, Rei. Mi n. J ORGE SCARTEZZI NI , j ul g. em 27. 11. 2002; REsp 851. 560- DF, 5
a
Tur ma,
Rei. Mi n. ARNALDO ESTEVES LIMA, em 8. 4. 2008.
2 6 9
STJ, REsp 1. 159. 935-RJ, Rei. Mi n. CASTRO MEIRA, em 3. 12. 2009. No caso, havi am t r ans cor r i do mai s
de 5 anos aps o at o que det er mi nar a a apos ent ador i a compul s r i a do i nt er es s ado.
2 7 0
J t i vemos a opor t uni dade de es t udar a pr escr i o ant e as condut as comi ssi vas e omi ssi vas do Est ado.
Em nos s o t r abal ho A pr escr i o j udi ci al das aes cont r a o est ado no que concer ne a condut as comi ssi vas
e omi ssi vas (cf. Doutrina, v. II, 1996, p. 264- 281) . Esses el ement os , al i s, so os que c ons t a m da Smul a 85
do STJ (vi de t ext o ao final do Cap t ul o) .
qunio anterior propositura da ao".
271
o que ocorre, por exempl o, com a pr et enso de
post ul ar os j ur os progressi vos sobre os saldos de cont a vi ncul ada do FGTS: a prescri o
no at i nge o fundo do di rei t o, mas apenas as parcel as venci das .
2 7 2
O STF, a seu t ur no,
t ambm j consagr ou esse ent endi ment o.
2 7 3
7.6 Prescrio Intercorrente
Prescri o i nt er cor r ent e aquel a que se cons uma no cur so da ao j udi ci al .
Em rel ao prescri o de aes cont r a a Fazenda, o Decret o-l ei n
2
4. 597/ 1942
criou regra especfica. Di spe o art. 3
a
desse di pl oma que se cons umar "a prescrio
no curso da lide sempre que a partir do ltimo ato ou termo da mesma, inclusive da sentena nela
proferida, embora passada em julgado, decorrer o prazo de dois anos e meio".
O di sposi t i vo t a mb m beneficia a Fazenda. Significa que, se a i nrci a do t i t ul ar
do di rei t o mat er i al ocorrer dent r o do cur so da ao, haver a prescri o i nt er cor r ent e
na me s ma ao, vale dizer, a prescri o ocorre como se fora ant er i or ment e pr pr i a
i nst aur ao da demanda.
7.7 Apreciao no Processo
A r egr a t radi ci onal no di rei t o pt r i o s empr e foi a de que o j ui z, em cer t os casos,
no poder i a apreci ar ex officio a prescri o no pr ocesso. Assi m, di s punha o art . 219,
5
a
, do Cdi go de Pr ocesso Civil, que, no se t r at ando de di r ei t os pat r i moni ai s, o
j ui z poderi a, de ofcio, conhecer da prescri o e decret -l a de i medi at o; cons equen-
t ement e, qua ndo a pr escr i o versasse sobre di rei t os pat r i moni ai s, o j ui z s poder i a
decidi-la se a par t e a al egasse.
O vi gent e Cdi go Civil, embor a cont i nuasse l i mi t ando o j ul gament o de ofcio
pel o j ui z, al t erou um pouco os t er mos do di sposi t i vo ant eri or, est abel ecendo no art .
194 que "O juiz no pode suprir, de ofcio, a alegao de prescrio, salvo se favorecer a absolu-
tamente incapaz." O l egi sl ador afastou a l i mi t ao em vi r t ude da nat ur eza do di rei t o
(di rei t os pat r i moni ai s) , mant endo a at uao ex officio t o s oment e em favor de absol u-
t ament e i ncapaz, e i sso por fora de sua condi o de hi possufi ci ent e.
Tais regras, sendo de cart er geral, apl i cavam-se aos pr ocessos de que fosse
par t e a Fazenda Pblica: se a alegao da prescri o coubesse ao part i cul ar e est e se
omi t i sse, no poder i a o j ui z supri -l a de ofcio em seu favor, vi st o que a omi sso poder i a
refletir r ennci a t ci t a pel o i nt er es s ado.
2 7 4
E ver dade que, na si t uao inversa, havia
2 7 1
Smul a 85.
2 7 2
Smul a 398 do STJ ( 2009) .
2 7 3
Smul a 443.
2 7
- O STJ as s i m deci di u no REs p n
a
46. 058, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. GARCI A VIEIRA, DJ de 16. 5. 1994. Ne m
me s mo o Mi ni st r i o Pbl i co er a admi t i do a susci t ar a pr escr i o (STJ, REs p 15. 265- 0, 1* Tur ma, Rei. Mi n.
PEANHA MARTI NS, DJ de 17. 5. 1993) .
ent endi ment o no sent i do de que o j ui z poderi a decret ar ex officio a prescri o quando
em favor da Fazenda Pblica, ai nda que est a no a t i vesse susci t ado, ar gument ando- s e
com o fato de que no caso se est ari a pr ot egendo o i nt er esse pbl i co.
2 7 5
Ocor r e que a Lei n
a
11. 280, de 16. 2. 2006, al t erou pr of undament e o referi do
si st ema. De um l ado, revogou o art. 194 do Cdi go Civil e, de out r o, al t erou o art . 219,
5
e
, do Cdi go de Processo Civil, que passou a di spor: "O juiz pronunciar, de ofcio, a
prescrio." Por fora de t ai s modificaes, passou a no mai s haver qual quer rest ri o
quant o at uao ex officio do j ui z no que t ange decret ao da prescri o. Seja qual
for a nat ur eza do di rei t o ou a par t e qual venha a deci so a favorecer, poder o j ui z
deci di r sobre a prescri o i ndependent ement e de alegao pel os i nt er essados. Mot i vou
as al t eraes o princpio da efetividade do processo, vi st o que a at uao l i mi t ada do j ui z
us ual ment e ret ardava o r esul t ado do processo, dei xando- o mer c da al egao das
par t es. O al udi do pri nc pi o pr eponder ou, por t ant o, sobr e o do i nt er esse das par t es e
da di sponi bi l i dade dos di r ei t os.
O novo si st ema aplica-se i nt ei r ament e aos pr ocessos de que seja par t e a Fazen-
da Pblica, no pol o ativo ou passi vo da relao processual . Verificada a exi st nci a da
prescri o, cont r a ou a favor da Fazenda, o j ui z poder reconhec-l a de ofcio. Por i sso,
o STJ consi gnou expr essament e que, em execuo fiscal, pode ser decr et ada a prescri o
ocorri da ant es da pr oposi t ur a da ao.
2 7 6
Alis, apenas par a compr eenso si st emt i ca da mat r i a, vale a pena regi st rar
que a Lei n 11. 051, de 29. 12. 2004, ao acrescent ar o 4
2
ao art. 40 da Lei n
9
6. 830, de
22. 09. 1980 (Lei de Execues Fiscais), admi t i u que o j ui z poder , de ofcio, ouvi da a
Fazenda, decret ar de i medi at o a prescrio intercorrente cont r a a me s ma Fazenda, desde
que haja decor r i do o pr azo prescri ci onal a part i r da deci so que or denou o arqui va-
ment o do pr ocesso, per mi t i ndo- s e apenas a argui o de event uai s causas suspensi vas
ou i nt er r upt i vas do pr azo prescri ci onal . Como a ci t ada nor ma t em cart er processual ,
de aplicar-se de i medi at o aos pr ocessos em cur s o.
2 7 7
8 Mandado de Segurana
8.1 Conceito
Mandado de segurana a ao de f undament o const i t uci onal pel a qual se t or na
poss vel pr ot eger o di rei t o l qui do e cert o do i nt er essado cont r a at o do Poder Pbl i co
ou de agent e de pessoa pri vada no exerccio de funo del egada.
Sem qual quer dvi da, o mandado de segurana r epr esent a o mai s poder os o
i ns t r ument o de pr ot eo aos di rei t os dos i ndi v duos e agora t a mb m aos di rei t os de
2 7 5
A r es pei t o o excel ent e t r abal ho de EDI LSON PEREIRA NOBRE J NI OR, Prescrio: decr et ao de ofcio
em favor da f azenda pbl i ca {RTDP n'
2
22, 1998, p. 55- 63) .
2 7 6
Smul a 409 ( 2009) .
2 7 7
Foi o e nt e ndi me nt o a dot a do pel a I
a
Tur ma do STJ no REsp n'
2
731. 961- PE, Rei. Mi n. TEORI ALBI NO
ZAVASCKI, em 2. 8. 2006 (Informativo STJ n
s
254, ago. 2005) .
gr upos de pessoas t omados de forma global. Trat a-se de garantia fundamental, como
assi nal a a Const i t ui o ao i nseri r esse mecani s mo ent r e os i ns t r ument os de ci dadani a
e de t ut el a aos di r ei t os em geral.
I negavel ment e const i t ui expressi vo pilar de enf r ent ament o r el at i vament e aos
atos estatais, de qual quer nat ur eza, assi m consi der ados de forma genri ca aquel es pr o-
veni ent es de rgos e pessoas do pr pr i o Est ado, bem como aquel es or i undos de pes-
soas pri vadas no des empenho da funo pbl i ca por del egao. Por t ant o, nada mai s
j us t o que o exami nemos desde logo como sendo a ar ma mai s eficaz de cont r ol e da
Admi ni st r ao Pbl i ca.
2 7 8
8.2 Espcies e Fontes Normativas
Aps o advent o da Const i t ui o de 1988, podemos encont r ar duas espci es de
mandado de segurana.
De um l ado, t emos o mandado de segurana individual, modal i dade clssica da ao,
adot ado par a a defesa do di rei t o pr pr i o do i mpet r ant e. Aqui o r esul t ado da ao at i n-
ge excl usi vament e a esfera j ur di ca do i nt er essado. Sua base const i t uci onal o art. 5
2
,
LXIX, da Const i t ui o.
De out r o, encont r amos o mandado de segurana coletivo, cuja i mpet r ao at ri bu -
da a pessoas j ur di cas par a a defesa do i nt eresse de seus me mbr os ou associ ados. E o
caso, por exempl o, de u ma ent i dade de classe ou uma associ ao qua ndo se i nsur ge
cont ra at o do Poder Pbl i co ofensivo a di rei t o de seus me mbr os ou associ ados. A fonte
const i t uci onal dessa cat egori a est no art. 5
2
, LXX, da CF, que - di ga-se de passagem
- foi t a mb m o ma nda me nt o i nst i t ui dor dessa espci e.
At ual ment e, o di pl oma bsi co regul ador de ambas as espci es a Lei n-12.016,
de 7.8.2009 (LMS - Lei do Mandado de Segurana), que r evogou a ant i ga Lei n
s
1. 533/ 1951 e vri as out r as leis post er i or es que al t er ar am a di sci pl i na do writ. A gui sa
de i nformao, escl area-se que a lei revogada, obvi ament e, di sci pl i nava t o s oment e
o mandado de segur ana i ndi vi dual e, por essa razo, era apl i cada subsi di ar i ament e ao
mandado de segur ana coletivo. Por falta da legislao especfica, a modal i dade coleti-
va gerou u ma sri e de cont rovrsi as em sua aplicao.
8.3 A Tutela
Const i t ui obj et o da t ut el a de ambas as espci es de ma nda do de segur ana o
direito lquido e certo. Trat a-se de noo bast ant e cont rovert i da, havendo al guns aut or es
que ent endem que o fato sobre o qual se funda o di rei t o que pode ser l qui do e cert o,
e no o di rei t o em si, est e sempr e l qui do e cert o quando exi s t ent e.
2 7 9
2 7 8
N o e xa mi na r e mos o pr oc e di me nt o det al hado da ao, j que, t r at ando- s e de mat r i a per t encent e ao
pr ocesso civil, refoge ao es copo des t e t pi co.
2 7 9
HELY LOPES MEIRELLES, Ma nda do de segur ana, Ao popul ar , Ao civil pbl i ca, ma nda do de i nj un-
o e habeas data, Revi st a dos Tr i bunai s, 1989, p. 12.
Domi na, por m, o ent endi ment o de que di rei t o l qui do e cert o aquel e que
pode ser comprovado de plano, ou seja, aquel a si t uao que per mi t e ao aut or da ao
exibir desde logo os el ement os de prova que conduzam cert eza e l i qui dez dos fatos
que ampar am o di rei t o. Se o i mpet r ant e no t em esses el ement os l ogo no i n ci o do
ma nda do de segurana, no pode valer-se do i ns t r ument o, mas si m das aes c omuns .
No obst ant e, nada i mpede seja concedi da a segurana quando h cont r ovr si a sobr e
mat r i a de di rei t o, como j consagrou a j ur i spr udnci a.
2 8 0
E que nesse caso a mat r i a
de di rei t o supl ant a a mat r i a de fato, propi ci ando ao j ui z, desde logo, identificar e re-
conhecer o di rei t o ofendi do.
No qual quer di rei t o l qui do e cert o que pr ot egi do pel o ma nda do de se-
gurana. Se se t r at ar de di rei t o de l ocomoo, o i ns t r ument o de defesa ser o habeas
corpus; se for o di rei t o l qui do e cert o i nformao, a ao ser o habeas data. Tem-se,
ent o, que o mandado de segur ana serve par a a t ut el a de t odas as cat egori as de di rei t o
l qui do e cert o, exceo dos que so pr ot egi dos pel os referidos r emdi os especficos.
Essa excl uso, alis, j definida no t ext o const i t uci onal .
A t ut el a, no mandado de segurana individual, o di rei t o t i t ul ar i zado pel o indiv-
duo, ou seja, o direito individual do i mpet r ant e. Mes mo quando vri os so os i mpe-
t r ant es, associ ados em l i t i sconsrci o, a ao visa pr ot eo de di rei t os i ndi vi duai s.
Quant o nat ur eza do at o sujeito t ut el a pel o writ, consi gnamos que a Const i -
t ui o al udi u al t ernat i va "ilegalidade ou abuso de poder" por par t e da aut or i dade. O art.
I
a
da LMS menci onou "ilegalmente ou com abuso de poder". Cont udo, a al t ernat i va no
reflete a t cni ca desej ada para descrever a condut a sujeita ao. Na verdade, a conduta
contaminada de abuso de poder sempre ilegal. A no ser assi m, t er amos que admi t i r que
condut as abusi vas pudes s em ser produzi das sob o crivo da legalidade, o que seria r ema-
t ado absur do e inaceitvel par adoxo. A mel hor i nt erpret ao h de ser aquel a segundo
a qual o mandado de segurana visa a atacar a ilegalidade, seja ela prat i cada ou no com
abuso de poder. Afinal, ilegalidade gnero do qual o abuso de poder const i t ui espci e.
Pr et endeu- se apenas dar nfase necessi dade de cont er condut as abus i vas .
2 8 1
8.4 Impetrante
No mandado de segurana individual, impetrante aquel e que sofre ou que t em j us t o
receio de sofrer violao em seu di rei t o por par t e da aut or i dade.
2 8 2
Quer dizer: ou a
ofensa j ocorre ou exi st e a ameaa de ocorrer. Conquant o seja si l ent e o ma nda me nt o
const i t uci onal (art. 5
S
, LXIX), a LMS foi expressa em menci onar como i mpet r ant es
t ant o a pessoa fsica como a. pessoa jurdica (art. I
a
). Afinal, pessoas j ur di cas t a mb m so
t i t ul ares de di rei t os l qui dos e cert os, de modo que, se o forem, pode m socorrer-se do
mandamus par a a sua t ut el a.
2 8 0
Smul a 625, STF.
2 8 1
E a s e mpr e at ual lio do s audos o SEABRA FAGUNDES, O controle dos atos administrativos pelo poder
judicirio, For ense, 5. ed. , 1979, p. 269.
2 8 2
Ar t . I
a
, LMS.
Pode ocorrer que vrias pessoas sejam t i t ul ares do di rei t o vi ol ado ou ameaado.
Nesse caso, qual quer del as poder pr omover a ao.
2 8 3
Nada i mpede t a mb m que al-
gumas del as ou t odas o faam: aqui se formar l i t i sconsrci o at i vo na i mpet r ao. Seja
como for, consi der a- se que o di sposi t i vo - j exi st ent e na l egi sl ao ant er i or - r et r at a
hi pt ese de subst i t ui o pr oces s ual .
2 8 4
A lei t rat a, como o fazia a anterior, dos t i t ul ares de direito originrio e de direito
decorrente. O nor mal que a i mpet r ao seja pr omovi da pel o t i t ul ar do di rei t o ori gi n-
rio. Mas se est e fi car i ner t e por 30 dias aps notificado j udi ci al ment e, poder i mpet r ar
o mandado de segur ana o t i t ul ar do di rei t o decor r ent e na defesa do di rei t o ori gi nri o
(art. 3
9
, LMS). Com i sso, evita-se o per eci ment o do di rei t o de al gum em vi r t ude do
desi nt er esse de t ercei ro na t ut el a de seu pr pr i o di r ei t o.
2 8 5
O per mi ssi vo legal, poi s,
indica clara hi pt ese de l egi t i mao ext raordi nri a, na qual o i mpet r ant e ajuza a ao
em seu nome na defesa de di rei t o al hei o.
8.5 Impetrado
Impetrado o agent e pbl i co, ou o agent e de pessoa pri vada com funes del ega-
das, que prat i ca o at o vi ol ador sujeito i mpugnao at ravs do ma nda do de segurana,
i ndi vi dual ou col et i vo. Pode qualificar-se t ambm como aut or i dade o agent e do qual se
ori gi na a or dem par a a prt i ca do at o (art. 6
e
, 3
a
, LMS).
Na prt i ca, no difcil identificar o agent e coator. Em cert as si t uaes, con-
t udo, em vi r t ude do us ual ment e compl exo si st ema hi er r qui co da Admi ni st r ao, h
al guma dificuldade par a defini-lo. Da a clssica lio de que aut or i dade coat or a
aquel a que t enha "poder de deciso", no se confi gurando como tal ne m os subal t er nos,
mer ament e execut or es da or dem (port ei ros, ent r egador es de not i fi caes e t c ) , ne m
os si t uados nos degr aus super i or es de hi erarqui a, que, como regra, se l i mi t am a est a-
bel ecer as pol t i cas pbl i cas a cargo do rgo ou da ent i dade.
2 8 5
A l egi t i mi dade, poi s,
da aut or i dade de onde emana a or dem, e no do mer o cumpr i dor .
2 8 7
A lei refere-se a "autoridade" (art. I
a
) , mas o t er mo no t em aquel a preci so que
conduza i medi at a identificao do aut or do at o. Ao cont rri o, cui da-se de t er mo pl u-
rissignificativo, aplicvel a si t uaes di versas e com di ferent es conot aes. Na prt i ca,
esse agent e denomi nado de "autoridade coatora".
Todavia, conj ugando- se o caput do art. I
a
da Lei n
a
12. 016/ 2009 com seu I
a
,
possvel fi xar par met r o de al gum modo palpvel sobre o sent i do do t er mo: aut or i dade
2 8 5
Art . l
e
, 3, LMS.
2 8 4
CASSIO SCARPI NELLA BUENO, A nova lei do mandado de segurana, Sarai va, 2009, p. 12. O aut or d
c omo exempl o concr et o o cont i do na Smul a 628 do STF, em que um i nt egr ant e de l i st a de candi dat os a vaga
em Tri bunal par t e l eg t i ma par a i mpugna r a val i dade da nomeao de concor r ent e.
2 8 5
a cor r et a obser vao de PEDRO ROBERTO DECOMAI N, Mandado de segurana, Di al t i ca, 2009, p. 93.
2 8 6
2 8 7
O STJ deci di u que, se a deci so do CNJ e o Pr esi dent e do Tri bunal apenas a cumpr i u, par t e l eg t i ma
par a o MS o Pr es i dent e daquel e r go, por que del e se or i gi nou a det er mi nao (RMS 30. 561, Rei. TEORI
ZAVASCKI, em 14. 8. 2012) .
o agent e que i nt egra qual quer das uni dades federativas. So, por t ant o, os agent es po-
lticos e os servi dores pbl i cos que i nt egr am as est r ut ur as da Uni o, Est ados, Di st r i t o
Federal e Muni c pi o. A esse gr upo pode at ri bui r-se o cart er de autoridades por natureza.
A lei, por m, equi par a s aut or i dades os r epr esent ant es de par t i dos pol t i cos e
os admi ni st r ador es de ent i dades aut rqui cas, bem como os di r i gent es de pessoas j ur -
dicas ou as pessoas nat ur ai s no exerccio de at ri bui es do poder pbl i co, s oment e no
que di sser r espei t o a essas at ri bui es (art. 1-, P, LMS). Conf i gur am- se t ai s agent es
como autoridades por equiparao.
No que concer ne aos agent es de pessoas pri vadas no exerccio de funes del e-
gadas, i mpor t ant e observar que seus at os s so consi der ados como de aut or i dade
quando praticados no exerccio da funo delegada Quando se t r at ar de at os pr oduzi dos
no mbi t o da gest o i nt er na da empr esa, de nat ur eza pri vada, a i mpugnao no pode
ser oferecida por mandado de segurana, mas si m pel as aes comuns . Por exempl o:
um at o de di ri gent e de empr esa concessi onri a de energi a eltrica pode ser, ou no,
pr at i cado no exerccio da funo del egada.
2 8 9
E preci so, assi m, anal i s-l o par a se con-
cluir se pode, ou no, ser host i l i zado pelo mandamus.
A pr opsi t o, nesse exat o sent i do que se di reci ona o art . I
a
, 2-, da LMS. Se-
gundo esse di sposi t i vo, incabvel mandado de segurana cont r a at os de gesto comer-
cial pr at i cados pel os di r i gent es de empr esas pbl i cas, soci edades de economi a mi st a
e concessi onri os de servi os pbl i cos .
2 9 0
Sendo assi m, no qual quer at o dessas en-
t i dades admi ni st r at i vas (as duas pri mei ras) que se sujeita ao mandado de segurana;
s oment e o ser se pr at i cado dent r o da compet nci a del egada.
2 9 1
A qualificao da aut or i dade depende da pessoa federativa a que pert encer. A lei,
no ent ant o, pr at i cament e r epet i ndo o di rei t o anterior, regi st ra apenas a qualificao
de autoridade federal, assi m consi der ada quando as "conseqncias de ordem patrimonial"
do at o i mpugnado forem supor t adas pela Uni o ou por ent i dade por ela cont r ol ada.
2 9 2
Embor a omi ssa a lei, a aut or i dade ser est adual , di st ri t al ou muni ci pal quando as refe-
ridas conseqnci as est i ver em a cargo da respect i va pessoa f eder at i va.
2 9 3
A nova lei no i mpede se cont i nue a aceitar a denomi nada "teoria da encampao".
Est a ocorre quando o i mpet r ant e indica er r nea aut or i dade coat ora, mas a aut or i da-
de notificada encampa a i mpugnao e oferece a devi da redargui o. A j ur i spr udnci a
exige a pr esena de doi s pr essupost os: ( l
e
) a aut or i dade notificada deve enfrent ar o
meritum causae no mandado; (2
e
) deve haver v ncul o hi er r qui co ent r e ambas as aut o-
2 8 8
JOS MI GUEL GARCI A MEDI NA e FBIO CALDAS DE ARAJO, Mandado de segurana individual e
coletivo, RT, 2009, p. 46.
2 8 9
Exempl o de admi ssi bi l i dade: STJ, REsp 457. 716- MT, Rei. Mi n. FRANCI ULLI NETTO, em 10. 6. 2003.
2 9 0
Exempl o de i nadmi ssi bi l i dade: STJ, REsp 156. 015- MG, Rei. Mi n. RUY ROSADO DE AGUI AR, em
8. 2. 1999.
2 9 1
Os at os de l i ci t ao so cons i der ados de di r ei t o pbl i co, podendo, assi m, ser at acados por MS (v. S-
mul a 333, STJ).
2 9 2
Art . 2, LMS.
2 9 3
a cor r et a obser vao de CASSIO SCARPINELLA BUENO, ob. cit., p. 13.
r i dades. No havendo prej u zo par a o i mpet r ant e, deve ser apr ovei t ado o pr ocesso em
favor do pri nc pi o da efetividade pr oces s ual .
2 9 4
8.6 Formas de Tutela
O ma nda do de segurana admi t e duas formas de t ut el a e, por i sso, so duas as
espci es do i ns t r ument o sob esse ngul o: o mandado de segur ana repressivo e o man-
dado de segur ana preventivo.
At ravs do mandado de segurana repressivo, o i mpet r ant e defende seu di r ei t o con-
t ra at o do Poder Pbl i co j vi gent e e eficaz. Como esses el ement os t or nam o at o ope-
rant e, o mandamus visa a corrigir a condut a admi ni st r at i va adot ada. Repr i me- se, poi s,
a at uao do admi ni st r ador .
O mandado de segurana preventivo t em por fim evitar a l eso ao di rei t o l qui do
e cert o do titular. No caso, o at o j foi prat i cado, mas ai nda est despi do de eficcia,
sendo i noper ant e; ou no foi prat i cado, mas j h el ement os i dneos que suger em que
o ser. O i nt er essado, de qual quer modo, sent e-se ameaado pel os efeitos que l he ad-
viro. Pr esent es t ai s pr essupost os, cabe o mandado de segur ana pr event i vo.
2 9 5
Advi rt a-se apenas, quant o t ut el a prevent i va, que no qual quer ameaa que
habi l i t a o i nt er essado pr oposi t ur a da ao, at por que exi st em pos t ur as que s repre-
sent am ameaas a esp ri t os mai s frgeis. Desse modo, a ameaa recl ama: (a) realidade,
par a que o i nt er essado demons t r e se efetiva a prt i ca i mi nent e do at o ou de seus efei-
t os; (b) objetividade, i ndi cando- se que a ameaa deve ser sria, e no fundada em mer as
suposi es; (c) atualidade, significando que a ameaa i mi nent e e deve est ar pr es ent e
ao mome nt o da ao, no servi ndo, poi s, ameaas pr et r i t as e j ul t r apassadas.
8.7 Descabimento
O ma nda do de segurana no r emdi o para t odos os mal es, razo por que
exi st em hi pt eses em que a ao no cabvel. Al gumas das hi pt eses de descabi men-
t o f or mar am- se na j ur i spr udnci a, ao passo que out r as se encont r am es t ampadas de
forma expr essa na lei.
Em pr i mei r o lugar, descabe o mandado de segurana cont r a a lei em tese, expres-
so que, como j coment amos , indica o at o legislativo com efeito geral, abst r at o e i m-
pessoal , sendo mai s c omum a lei, embor a out r os at os, como decr et os, r egul ament os,
decret os legislativos, medi das provi sri as etc. t ambm pos s am t er t ai s caract er st i cas.
Esses at os, por ser em gerai s, no ofendem di r et ament e di rei t os i ndi vi duai s. Al m di s-
so, o or denament o j ur di co apont a mecani smos especficos de i mpugnao, ent r e os
2 9 4
J OS MI GUEL GARCI A MEDI NA e FBIO CALDAS DE ARAJO, ob. cit., p. 49. Tambm: STJ, REs p
997. 623-MT, Rei. Mi n. LUI Z FUX, em 2. 6. 2009.
2 9 5
BRUNO GARCI A REDONDO, GUI LHERME PERES DE OLI VEI RA e RONALDO CRAMER, Mandado
de segurana. Come nt r i os Lei n
2
12. 016/ 2009, Mt odo, 2009, p. 58.
quai s no fi gura o mandado de segur ana.
2 9 6
Advi rt a-se, ent r et ant o, que cabe o MS
cont r a a lei de efeitos concretos, que t em "corpo de lei e alma de ato administrativo".
297
Como
tais at os pode m at i ngi r a esfera j ur di ca do i nt er essado, cabvel ser val er-se do ma n-
dado de segur ana par a a defesa de seu di rei t o l qui do e cert o.
No cabe, da me s ma forma, o writ cont ra a coisa julgada. Est a t r aduz i ns t i t ut o
f undament al par a a observnci a do pri nc pi o da est abi l i dade das rel aes j ur di cas,
i ndi cat i va de que det er mi nada cont rovrsi a se revest e do cart er de i mut abi l i dade. A
se admi t i r o cabi ment o, i nst al ar-se-i a peri gosa perspect i va de i nst abi l i dade, o que vai
de encont r o aos moder nos post ul ados j ur di cos. A j ur i spr udnci a, alis, j havi a con-
sagrado esse e nt e ndi me nt o.
2 9 8
A nova lei, di f er ent ement e da ant eri or, que era si l ent e
a r espei t o, dei xou expr essa essa hi pt ese de descabi ment o, no se concedendo o MS
quando se t r at ar de "deciso judicial transitada em julgado" (art. 5-, III). No obst ant e,
consi dera-se, por exceo, cabvel a ao quando o i mpet r ant e no foi par t e na rel ao
pr oces s ual .
2 9 9
Os at os interna corporis no ensej am o cabi ment o do ma nda do de segurana.
So at os especficos pr oduzi dos no mbi t o da compet nci a r eser vada a det er mi nados
rgos do Est ado e decor r em de valorao de conveni nci a e de opor t uni dade marca-
da pel a di scri ci onari edade. Assi m, so i ni dneos par a ofender di rei t os i ndi vi duai s ou
t r ansi ndi vi duai s. E o caso das nor mas de r egi ment os de Tri bunai s e de Casas Legisla-
tivas. O pr ocesso criativo r esul t a nor mal ment e de vot ao dos membr os , e est es t m
l i berdade de deci so quant o s di ret ri zes a ser em s egui das .
3 0 0
Admi t e- se, cont udo, o
cabi ment o quando o at o propi ci ar vul nerao di ret a e incisiva ao di rei t o do i nt er essa-
do: nesse caso, a cont r ovr si a se fundar em aspect os de l egal i dade.
A nova lei est abel ece no ser vivel a concesso do ma nda do de segur ana no
caso "de ato do qual caiba recurso administrativo com efeito suspensivo, independentemente de
cauo" (art. 5
a
, I), pr at i cament e r epr oduzi ndo o t ext o ant eri or. Por tal mot i vo, con-
t i nua a i mpr opr i edade do cont edo nor mat i vo, par ecendo ser exi gi do o exaur i ment o
da via admi ni st r at i va como condi o para o writ. Sempr e assi nal amos que no o
fato em si de caber o r ecur so com efeito suspensi vo que i mpede a ao; , si m, o fato
de caber esse t i po de r ecur so e o interessado t-lo efetivamente interposto, t or nando o at o
i noper ant e at que o r ecur so seja deci di do. Se o i nt er essado, por m, no recorre e
dei xa t r anscor r er in albis o pr azo recursal , o at o passa a ser exeq vel , pr opi ci ando o
cabi ment o da i mpet r ao do ma nda do.
3 0 1
Ant es da deci so, a par t e no di spe ai nda
do i nt er esse processual , uma das condi es da ao. Se houve o r ecur so, e est e t e m
efeito suspensi vo, o at o i mpugnado ai nda no t em eficcia par a at i ngi r a esfera j ur di ca
2 9 6
Nes s e s ent i do, a Smul a 266 do STF.
2 9 7
A compar ao de ALFREDO BUZAID, Do mandado de segurana, Sarai va, 1989, p. 129.
2 9 8
Vi de Smul a 268 do STF.
2 9 9
STJ, RMS 13. 065, Rei. Mi n. SLVIO DE FI GUEI REDO TEIXEIRA, D] de 3. 6. 2002.
3 0 0
HELY LOPES MEIRELLES, Mandado de segurana..., cit., p. 17.
3 0 1
Tambm: HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 21; JOS MI GUEL GARCI A MEDI NA e FBIO CAL-
DAS DE ARAJO, ob. cit., p. 72- 73; e CASSIO SCARPINELLA BUENO, ob. cit., p. 18- 19.
do i nt er essado. Soment e aps a deci so admi ni st r at i va sobre o r ecur so que o at o se
t or nar oper ant e, ger ando, em conseqnci a, a opor t uni dade de i mpet r ar o mandado
de segurana. No sent i do do que di ssemos, alis, j se mani f est ar a a j ur i s pr udnci a.
3 0 2
Descabe t a mb m o mandado de segurana cont ra "deciso judicial da qual caiba
recurso com efeito suspensivo" (art. 5-, II). A lei nova fez duas al t eraes r el at i vament e ao
t ext o ant eri or: pr i mei r o, supr i mi u o t er mo "despacho", at o do qual sequer cabe recurso;
depoi s, supr i mi u a referncia vet ust a "correio", j pr at i cament e bani da do si st ema
processual e que t ant a pol mi ca causou sobre a sua nat ur eza j ur di ca - se r ecur so ou
recl amao fundada no di rei t o de pet i o.
3 0 3
A ratio legis clara: se o at o j udi ci al pode
ser di scut i do por r ecur so processual prpri o, com efeito suspensi vo, fica afast ada a
possi bi l i dade de i mpugnao pel o mandamus, por que, a no ser assi m, ou t er amos dois
mei os de at aque par a o me s mo objetivo, ou o ma nda do de segur ana est ar i a subst i -
t ui ndo r ecur so previ st o na lei processual , o que refugiria a sua fi nal i dade.
Doi s coment r i os devem ser feitos a pr ops i t o dessa hi pt es e de des cabi men-
t o. Pr i mei r ament e, de consi der ar - se que, se em al guma si t uao a deci so j udi -
cial s pos s a ser host i l i zada por r ecur so sem efeito s us pens i vo (ou seja, me r a me nt e
devol ut i vo) , o ma nda do de segur ana ser cabvel par a i mpugn- l a qua nt o sua
l egal i dade. Em s egundo lugar, cabe averbar que, di ver s ament e do que ocor r e com a
hi pt ese legal ant eri or, at i nent e ao r ecur so admi ni st r at i vo, o des cabi ment o do man-
dado de segur ana se d pel o s fato de est ar pr evi st o r ecur so pr oces s ual com efeito
suspensi vo, no se exigindo, portanto, que aparte o tenha efetivamente oferecido no processo.
O mot i vo que, naquel a si t uao (art. 5
e
, I), o i nt er es s ado t e m u ma s egunda via de
i mpugnao - a via j udi ci al ; nest a, j est ar l i t i gando na via j udi ci al , que a defi ni t i va
par a di r i mi r o confl i t o.
A lei vi gent e no mai s inclui, como de descabi ment o, a hi pt ese de ato disci-
plinar. A lei revogada no admi t i a o mandado cont ra at o dessa nat ur eza, r essal vando
os casos de i ncompet nci a do agent e ou i nobservnci a de formal i dade essenci al . A
hi pt ese foi alvo de funda cont rovrsi a, mal gr ado t enha si do i nt eno do l egi sl ador
afastar do cont r ol e judicial a valorao da penalidade.
304
Consol i dou- se, no ent ant o, o en-
t endi ment o de que o at o puni t i vo pode ser aferido em qual quer aspect o rel at i vo sua
legalidade, fato que dari a ensej o i mpet r ao do mandado de s egur ana.
3 0 5
A ausnci a
dessa hi pt ese na lei em vigor demons t r a que o l egi sl ador adot ou a or i ent ao que j
vi nha sendo segui da e que, a nosso ver, guarda consonnci a com o pri nc pi o do acesso
judicial pr evi st o no art. 5
e
, XXXV, da CF.
3 0 2
STF, MS 24. 511, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, em 30. 10. 2003. No caso, o i mpe t r a nt e j havi a i nt er-
pos t o embar gos , com efei t o s us pens i vo, cont r a at o do TCU e, s e m deci so sobr e o t ema, i mpet r ar a pr ema-
t ur a me nt e o writ.
3 0 3
E. D. MONI Z DE ARAGAO expl i ca que o i ns t r ume nt o nasceu na vi gnci a dos cdi gos de pr oces s o
es t aduai s , or a d e n o mi n a d o de "correio parcial", or a de "reclamao" (A correio parcial, J os Bushat sky,
1969, p. 17).
3 M
MI LTON FLAKS, Ma nda do de segur ana. Pr es s upos t os de i mpet r ao, For ense, 1980, p. 192- 193.
3 0 5
STF, MS 21. 001, Rei. Mi n. OCTVI O GALLOTTI, DJ 9. 2. 1990.
1 0 5 4 Manual de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo Car val ho Filho
8.8 Medida Liminar
H cert as si t uaes que r endem ensej o tutela de urgncia: par a evitar um dano
i rreparvel , cumpr e paral i sar os efeitos do at o vi ol ador do di rei t o l qui do e cert o.
A Lei n
e
12. 016/ 2009 mant eve o si st ema da lei ant er i or e per mi t e que o j ui z,
ao despachar a inicial, s us penda o at o i mpugnado quando houver fundamento relevante
e desse me s mo at o possa r esul t ar a ineficcia da segurana, caso seja deferi da ao final.
3 0 6
Esses el ement os legais val em como condi es par a a concesso da medi da liminar,
uma i ndi cando que o pedi do t em pl ausi bi l i dade j ur di ca, ou seja, f undament o razovel
e pr es umi dament e ver di co (fumus boni iuris), e a out r a dest acando que a demor a na
sol uo fi nal pode no assegurar o di rei t o do i mpet r ant e, ou seja, me s mo que o i mpe-
t r ant e vena a demanda, de nada t er adi ant ado pr omov- l a (periculum in mora), o que
viola o pri nc pi o da efetividade do pr oces s o.
3 0 7
Essa provi dnci a judicial, que t em a nat ur eza de medida cautelar
2,00
e se revest e de
cart er prevent i vo, pode ser concedi da inaudita altera parte, ou seja, de modo i medi at o,
liminar, sem mani fest ao da par t e cont r r i a.
3 0 9
Em det er mi nadas si t uaes, o j ui z, an-
t es de deci di r sobr e a liminar, poder aguardar as i nformaes do i mpet r ado. A caut el a
nesse caso decorre de al guma si t uao de risco quant o concesso i medi at a, ger ando
o que a dout r i na denomi na de "periculum in mora in rem verso", ou seja, a pr obabi l i dade
de que a concesso i medi at a possa t razer efeitos ext r emament e danosos par a o Poder
Pbl i co. Seja como for, o obj et o da l i mi nar deve coincidir, t ot al ou par ci al ment e, com
o obj et o da i mpet r ao.
3 1 0
Semel hant e si t uao, na verdade, acabou por causar o acrsci mo de um dado no
t ext o legal que o ant er i or no cont i nha: a faculdade de o j ui z exigir do i mpet r ant e cau-
o, fiana ou depsito, vi sando a assegurar event ual r essar ci ment o pessoa j ur di ca do
i mpet r ado (art. 1 - , III). Embor a t enha sofrido dur as crticas, par ece- nos que a exi gn-
cia const i t uci onal , por quant o o pat r i mni o pbl i co t ambm obj et o de pr ot eo.
3 1 1
Def endemos, por m, a necessi dade de o j ui z mi t i gar a exi gnci a em cert as hi pt eses
especficas, como a do i mpet r ant e sem recursos ou be ns ;
3 1 2
mui t o val ero aqui o equi -
lbrio e a sensi bi l i dade do j ul gador.
A concesso da me di da l i mi nar encont r a restries na lei, r epr oduzi ndo al guns
casos cont empl ados pel a l egi sl ao ant er i or ext r avagant e. So ci nco os casos de veda-
o l i mi nar: (a) compens ao de crdi t os t r i but r i os; (b) ent r ega de mer cador i as e
3 0 6
Ar t . T\ III.
3 0 7
Se for deferi da a l i mi nar, o pr oces s o t er pr i or i dade par a j ul gament o (art . 7'-', 4'-', LMS).
3 0 8
Ta mb m: CELSO AGR COLA BARBI, Do mandado de segurana, For ense, 1980, p. 2 0 1 .
3 0 9
Co mo se ver adi ant e, no ma nda do de segur ana col et i vo a l i mi nar s pode ser concedi da aps ser
ouvi do o r epr es ent ant e j udi ci al da pes s oa j ur di ca, que deve pr onunci ar - s e em 72 hor as (art . 22, 2", LMS).
3 1 0
Smul a 626 do STF.
3 1 1
Com o me s mo e nt e ndi me nt o, CASSIO SCARPI NELLA BUENO, ob. cit., p. 42.
3 1 2
Tambm: J OS MI GUEL GARCI A MEDI NA e FBIO CALDAS DE ARAJO, ob. cit., p. 126.
bens or i undos do ext eri or; (c) reclassificao ou equi par ao de ser vi dor es; (d) con-
cesso de a ume nt o; e) ext ens o de vant agens ou pa ga me nt o de qual quer nat ur eza
(art. 7
a
, 2
a
) .
A medi da l i mi nar pode ser obj et o de cassao ou de revogao di ant e de el ement os
super veni ent es ocorri dos no pr oces s o.
3 1 3
A revogao ocorre qua ndo o j ui z forma nova
convico em vi r t ude de dados post er i or es vi ndos ao pr ocesso, pas s ando a ent ender
ausent e al gum dos pr es s upos t os que o mobi l i zar am concesso da medi da. Por ou-
t ro l ado, a cassao decorre de at o pr oduzi do por di verso rgo j uri sdi ci onal , que, por
convenci ment o ant agni co ao do juiz, j ul ga i ndevi do o def er i ment o da l i mi nar .
3 1 4
No
havendo tais at os de desfazi ment o, a medi da l i mi nar pr oduzi r os seus efeitos at a
prol ao da sent ena: significa que, at a deciso, ficar o at o i mpugnado com a efic-
cia suspensa.
Para evi t ar que o i mpet r ant e, desonest ament e, se socorra dos efeitos da conces-
so da liminar, di spe a lei que ser decret ada a perempo ou caducidade se ele: (a) criar
obst cul o t r ami t ao regul ar do feito; ou (b) dei xar de promover, por mai s de 3 dias
t ei s, os at os e as diligncias que l he i ncumbem (art. 8
a
, LMS). Com a per empo, o
at o est at al que fora s us pens o vol t a a t er eficcia.
8.9 Competncia
Conquant o se caract eri ze como ao, o mandado de segur ana const i t ui r em-
di o especi al e gar ant i a f undament al com ampar o na Const i t ui o. Desse modo, em
mat r i a de competncia, a Lei Mai or oferece al gumas regras que l evam em consi derao
a posio da autoridade coatora na est r ut ur a funcional do Est ado.
Na esfera federal, t m compet nci a par a processar e j ul gar ma nda do de segu-
rana:
a) o STF, qua ndo se t rat ar de at o do Pr esi dent e da Repbl i ca, das Mesas da C-
mar a e do Senado, do Tribunal de Cont as da Uni o, do Procurador-Geral da
Repbl i ca e do pr pr i o STF (art. 102, I, "d", CF); no l he compet e, por m,
conhecer or i gi nar i ament e de mandado de segur ana cont r a at os de out r os
Tr i bunai s ;
3 1 5
o me s mo se passa com at os de Tur mas Recur s ai s ;
3 1 6
b) o STJ, quando se t r at ar de at o de Mi ni st r o de Est ado ou do pr pr i o STJ
(art. 105, I, "b", CF); no compet ent e o STJ no caso de at os de out r os
Tr i bunai s ;
3 1 7
se o at o de Mi ni st r o de Est ado como pr esi dent e de rgo
3 , 3
Ar t . 7, 3".
3 H
DARLAN BARROSO e LUCI ANO ALVES ROSSATO, Mandado de segurana, Revi st a dos Tr i bunai s,
2009, p. 76.
3 1 5
Smul a 624 do STF.
3 , 6
STF, MS 24. 691, Rei. Mi n. SEPLVEDA PERTENCE, em 4. 12. 2003.
3 1 7
Smul a 41 do STJ.
col egi ado, como, v. g., um Consel ho admi ni st r at i vo, compet ent e a Just i a
Federal de I
a
i nst nci a;
3 1 8
c) os Tribunais Regionais Federais, no caso de at os dos pr pr i os Tri bunai s ou de
j ui z federal (art. 108, I, "c", CF);
d) os juizes federais, quando se cuida de at os de out r as aut or i dades federais (art.
109, VIII, CF); i dnt i ca a compet nci a quando se t r at a de at os est aduai s
pr at i cados por del egao da Uni o;
3 1 9
da Just i a Federal , e no da Est adual ,
a compet nci a par a mandado de segurana i mpet r ado por aut ar qui a federal,
me s mo sendo coat ora aut or i dade est adual ou muni ci pal : aplica-se no caso
o art. 109, I, CF.
3 2 0
Al m das hi pt eses cont empl adas pela Const i t ui o Federal , as Const i t ui es
Est aduai s, os r egi ment os i nt er nos de Tri bunai s e os cdi gos de organi zao j udi ci ri a
podem demar car out r as regras sobre compet nci a par a pr ocessar e j ul gar ma nda do de
segurana, sendo ela at r i bu da a di versos rgos j uri sdi ci onai s, s empr e consi der ada a
posi o da aut or i dade coat ora no cenri o est r ut ur al da pessoa j ur di ca a que per t ence.
Regi ment os i nt er nos, por exempl o, defi nem a compet nci a dos rgos i nt er nos dos
Tri bunai s, como Cmar as, Gr upos de Cmar as, Sees, r go Especial, Pl eno et c.
No r ar ament e sur gem conflitos sobre mat r i a de compet nci a par a processar e
j ul gar o mandamus. Uma delas a compet nci a quando se t r at a de at os de juizado especial:
j se pacificou o ent endi ment o de que a compet nci a da respect i va turma recursal?
11
H i nt eressant e quest o sobre compet nci a, que cont i nua a merecer coment ri o,
vez que foi vet ado o dispositivo da nova lei que a enfrent ava.
3 2 2
Se o writ i mpet r ado
cont ra at o de det er mi nada aut ori dade e o rgo judicial a que dirigido no t em com-
pet nci a para process-l o e julg-lo, esse caso de incompetncia absoluta ensejava, segundo
clssico ent endi ment o do STF, o ar qui vament o do processo, al egando-se que no caberia
ao citado rgo apont ar qual seria a corret a aut ori dade coatora. A mai s alta Cort e, po-
rm, modificou seu ent endi ment o e agora admi t e seja aplicado o art. 113, 2-, do CPC,
segundo o qual, declarada a i ncompet nci a absoluta, devem os aut os ser r emet i dos ao
juiz compet ent e, aprovei t ando-se t odos os atos no deci sri os. Semel hant e ori ent ao,
em nosso ent ender, se coaduna perfei t ament e com os pri nc pi os da cel eri dade proces-
sual e da razovel durao do pr ocesso.
3 2 3
Sendo assi m, pode o juiz det er mi nar a emenda
da inicial para a correo do rgo j udi ci al .
3 2 4
3 , 8
Smul a 177 do STJ. Tambm o STF: RMS 21. 560, Rei. Mi n. MARCO AURLI O, em 24. 11. 1992. O
me s mo se aplica a aut or i dades es t aduai s ou muni ci pai s com foro especi al (STJ, RMS 1.509, Mi n. HUMBER-
TO BARROS, em 17. 8. 1994) .
3 1 9
STF, RE 100. 541, Rei. Mi n. NRI DA SILVEIRA, em 19. 6. 1984.
3 2 0
STJ, Confl . Compet . 5. 248, Rei. Mi n. GARCIA VIEIRA, D] 18. 10. 1993.
3 2 1
Smul a 376 STJ ( 2009) .
3 2 2
Art . 6
S
, 4'-', LMS.
3 2 3
STF, MS 26. 006-Agr. , Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, em 2. 4. 2007. V. t a mb m MS 25. 087- ED e MS
26. 244-Agr.
3 2 4
CASSIO SCARPI NELLA BUENO, ob. cit., p. 30.
8.10 Prazo
O pr azo par a a i mpet r ao do mandado de segur ana de 120 di as cont ados da
dat a em que o i nt er essado t omou cincia do at o i mpugnado, conf or me averba o art.
23 da LMS.
Conquant o haja al gumas divergncias sobre o t ema, domi na o ent endi ment o de
que o referido pr azo de decadncia, e no de prescri o, e, por i sso, no se s us pende
nem se i nt er r ompe. O f undament o consi st e em que o pr azo at i nge a rel ao proces-
sual , e no a pr et ens o de di rei t o mat eri al . Est a persi st e ai nda que o t i t ul ar t enha
per di do o pr azo par a o mandado de segurana; por tal mot i vo, pode recorrer via
processual or di nr i a par a a defesa do me s mo di r ei t o.
3 2 5
Clssica a cont rovrsi a a respei t o da const i t uci onal i dade, ou no, da fixao do
prazo par a o mandamus. H aut or es que o consi der am i nconst i t uci onal pel o fato de t er
cri ado rest ri o no previ st a na Cons t i t ui o.
3 2 6
Prevalece, cont udo, o pe ns a me nt o de
que o l egi sl ador federal pode fi xar pr azo ext i nt i vo par a aj ui zament o de ao j udi ci al .
3 2 7
Esse nos parece o mel hor ent endi ment o, que, a pr opsi t o, j foi consagr ado pel o Su-
pr emo Tri bunal Feder al .
3 2 8
A nova lei no al t erou o j consol i dado ent endi ment o de que o pedi do de recon-
si derao na via admi ni st rat i va, por no t er efeito suspensi vo, no i nt er r ompe o pr azo
para a i mpet r ao do mandado de segur ana.
3 2 9
Se o i nt er essado formul a esse r ecur so
admi ni st r at i vo e fi ca aguar dando a r espost a da Admi ni st r ao at depoi s do pr azo de
120 dias, per der o di rei t o i mpet rao. Para no perd-l o, deve ajuizar a ao me s mo
que a Admi ni st r ao no se pr onunci e sobre o recurso.
No caso de haver deci so que no t enha apreci ado o mr i t o, pode o i nt er essado
renovar o pedi do dent r o do pr azo decadenci al (art. 6
a
, 6-, LMS). A hi pt ese no
usual , mas, se surgir, per mi t e nova i mpet r ao com o me s mo pedi do, oferecendo-se
nova opor t uni dade par a o i nt er essado.
8.11 Sentena e Coisa Julgada
A sentena que j ul ga o mandado de segurana pode deci di r a causa em t rs sen-
t i dos.
Pr i mei r ament e, a sent ena pode j ul gar no sent i do da procedncia do pedido: o j ui z
concede a segurana. Nes s e caso, o j ui z reconhece a l eso ao di r ei t o l qui do e cert o e pode
3 2 5
CELSO AGR COLA BARBI, ob. cit., p. 193, e MAURO LUS ROCHA LOPES, Comentrios nova lei do
mandado de segurana, I mpet us , 2009, p. 40.
3 2 6
NELSON NERY J NI OR e ROSA MARI A DE ANDRADE NERY, Cdigo de processo civil comentado, RT,
10. ed. , 2007, p. 1. 564.
3 2 7
CARLOS ALBERTO MENEZES DI REI TO, Manual do mandado de segurana, Renovar, 1991, p. 42.
3 2 8
Smul a 632 do STF.
3 2 9
Smul a 430 do STF.
t omar u ma de duas deci ses: (a) anul ao do at o lesivo; (b) det er mi nao aut or i dade
coat or a par a que faa, dei xe de fazer ou t ol ere al guma coisa (facere, non facere ou pati) ,
330
A sent ena pode decidir pel a improcedncia do pedido: nessa hi pt ese, o j ui z denega
a segurana. O j ul gament o deci de o pr pr i o mr i t o da cont rovrsi a, r econhecendo que
o i mpet r ant e no t em o di rei t o subj et i vo de que supe ser titular. A sent ena, ent o,
decl arat ri a negat i va.
Por fim, a sent ena pode extinguir o processo sem resoluo do mrito. O art. 6
e
,
5
e
, da LMS, faz r emi sso ao art. 267 do CPC, que rel aci ona os casos de ext i no do
pr ocesso sem resol uo do mr i t o, sendo tais casos, por t ant o, aplicveis ao ma nda do
de segurana. Ocor r e que a nova lei, ao fazer a r emi sso, usa a expr esso "Denega-se o
mandado de segurana...", que, a nosso ver, adequada deci so com exame de m r i t o.
3 3 1
Semel hant e si t uao sucede com a sent ena que concl ui no haver certeza e liqui-
dez do di rei t o, pr es s upos t o inafastvel do mandado de segurana. Di scr epam os est u-
di osos sobre o t ema. Al guns ent endem que h j ul gament o com r esol uo do m r i t o.
3 3 2
Out r os, ao cont rri o, advogam o ent endi ment o de que se t r at a de ext i no do pr ocesso
sem r esol uo do mr i t o, at por que nesse caso pode o i nt er essado socorrer-se da
via ordi nri a e formul ar i dnt i co pedi do (art. 19, LMS) .
3 3 3
Perfi l hamos est e l t i mo
ent endi ment o, de r est o adot ado por vrios j uri st as, e i sso por que se nos afigura mai s
cons ent neo com o si st ema processual em vi gor.
3 3 4
A sent ena que deci di r a demanda com resol uo do mr i t o, concedendo ou de-
negando a segurana, faz coisa julgada material e, em conseqnci a, no mai s poder ser
reapreci ada a lide em out r o j u zo (art. 471, CPC). Se a ext i no se der s em r esol uo
do mr i t o, haver coisa julgada formal, t endo o i nt er essado a opor t uni dade de pr omover
out r a ao (art. 19, LMS) ou, como vi st o, i mpet r ar novo MS, nesse caso desde que, ob-
vi ament e, dent r o do pr azo decadenci al (art. 6
a
, 6
a
, LMS). I nocor r endo di rei t o l qui do
e cert o, o i nt er essado t a mb m t er o di rei t o de renovar o pedi do na via c o mu m.
3 3 5
8.12 Mandado de Segurana Coletivo
J ant eci pamos no incio dest e t pi co que o mandado de segur ana coletivo,
cont empl ado desde a pr omul gao da vi gent e Const i t ui o (art. 5
a
, LXX), s passou a
t er di sci pl i na pr pr i a pel a Lei n
a
12. 016/ 2009.
3 3 0
Se a aut or i dade no c umpr e a or dem, comet e cr i me de desobedi nci a (art . 26, LMS).
3 3 1
Contra: CASSIO SCARPI NELLA BUENO, ob. cit., p. 3 1 .
3 3 2
o pe ns a me nt o de SRGI O FERRAZ, Mandado de segurana - as pect os pol mi cos , Mal hei r os, 3. ed.,
2002, p. 25.
3 3 3
A Smul a 304 do STF t a mb m f undament ar i a essa concl uso.
3 3 4
Tambm: CARLOS ALBERTO MENEZES DI REI TO, ob. cit., p. 73, e HLCI O ALVES DE ASSUMP-
O, em Mandado de segurana: a compr ovao dos fatos c omo pr e s s upos t o espec fi co de admi s s i bi l i dade do
writ, Revista do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, v. 2, 1995, p. 33- 43.
3 3 5
Ar t . 19, LMS.
Nest e t pi co ser o apr esent ados, em s nt ese, coment r i os especficos sobre esse
i ns t r ument o.
I MPETRANTES - No mandado de segurana coletivo, o impetrante pode ser: (a)
par t i do pol t i co com r epr esent ao no Congr esso Naci onal ; (b) organi zao sindical;
(c) ent i dade de classe; (d) associ ao l egal ment e const i t u da e em f unci onament o h
pel o menos um ano (art. 21, LMS). Trata-se, poi s, de l egi t i mi dadepl ri ma e concorrente,
embor a vol t ada t ut el a de i nt er esses di versos.
A l egi t i mi dade at r i bu da ao par t i do poltico di reci ona-se defesa dos i nt er esses
l eg t i mos concer nent es a seus i nt egr ant es, ou finalidade part i dri a. Por exempl o:
a defesa de seus fi l i ados cont r a at o de Casa Legislativa que os excl ua das comi sses
t emt i cas. Os demai s l egi t i mados est o habi l i t ados defesa de di r ei t o l qui do e cert o
de t odos ou de al guns de seus membr os ou associ ados, desde que per t i nent es s suas
finalidades. Ex.: a pr ot eo a di rei t o de associ ados cont r a at o de i ndevi da i mposi o
t ri but ri a.
Os t rs l t i mos i mpet r ant es no pr eci sam de aut or i zao especial, por quant o
at uam como s ubs t i t ut os pr ocessuai s de seus membr os ou associ ados, si t uao que se
di st i ngue da previ st a no art. 5
9
, XXI, da CF, que cui da apenas da r epr esent ao judicial.
Por out r o l ado, a l egi t i mi dade pode alcanar apenas par t e dos associ ados, e no neces-
sar i ament e sua t ot al i dade.
3 3 6
TUTELA - No mandado de segurana coletivo so suscet vei s de pr ot eo os direitos
coletivos e os direitos individuais homogneos. As definies de t ai s cat egori as j ur di cas so
pr at i cament e as mes mas consi gnadas no Cdi go de Defesa do Cons umi dor .
3 3 7
Direitos coletivos so os t ransi ndi vi duai s, de nat ur eza indivisvel, de que seja t i t u-
lar gr upo ou cat egori a de pessoas ligadas ent r e si ou com a par t e cont r r i a por mei o de
relao j ur di ca bsica. De out r o lado, direitos individuais homogneos so os decor r ent es
de or i gem c omum e da at i vi dade ou si t uao especfica da t ot al i dade ou de par t e dos
associ ados ou me mbr os da ent i dade i mpet r ant e.
3 3 8
Avul t a not ar que t ant o os di rei t os i ndi vi duai s como os i ndi vi duai s homogneos
se qualificam como direitos individuais. Mas, enquant o aquel es per t encem a pessoas di s-
persas, est es l t i mos so da t i t ul ar i dade de pessoas que i nt egr am associ ao, ent i dade
de classe ou organi zao sindical. Por essa razo que no ma nda do de segur ana co-
letivo tais ent i dades t m l egi t i mi dade para a ao, embor a na defesa de di rei t o al hei o,
i st o , do di rei t o de seus me mbr os ou associ ados.
LI MI NAR - Di ver sament e do que ocorre no mandado de segur ana i ndi vi dual ,
a medida liminar, no mandado de segurana coletivo, s oment e pode ser concedi da de-
poi s de audi nci a do r epr esent ant e judicial da pessoa de di rei t o pbl i co, devendo est e,
no ent ant o, mani fest ar-se no pr azo de 72 hor as (art. 22, 2").
3 3 6
BRUNO GARCI A REDONDO et al. l e mbr a m que a nor ma r es ul t a da j ur i s pr udnci a j cons agr ada nas
Smul as 629 e 630 do STF (ob. cit., p. 151) . Contra, s us t e nt a ndo que a pr ot eo s abr ange a t ot al i dade:
3 3 7
Ar t . 8 1 , pargrafo ni co, Lei n
8. 078/ 1990.
3 3 8
Art . 2 1 , par gr af o ni co, I e II, LMS.
O di sposi t i vo no elide a ant eci pao da t ut el a; i ndi ca t o s oment e que o j ui z
no pode conceder a medi da ao mome nt o em que despacha a inicial, como ocorre
com o mandamus i ndi vi dual . A exigncia prot el at ri a da lei t em s upor t e no fato de que
qual quer deci so proferi da na ao coletiva t er mai or r eper cusso e abr angnci a.
3 3 9
Em nosso ent ender, por m, par a consi derar-se const i t uci onal o di sposi t i vo ur ge
i nt erpret -l o em conf or mi dade com o art. 5
a
, XXXV, da CF, que consagr a o di r ei t o de
acesso Just i a. Como esse ma nda me nt o pr ot ege a l eso e a ameaa, a audi nci a do
r epr esent ant e s dever efetivar-se caso no haja risco par a o di rei t o dos i nt er essados;
se houver, a medi da caut el ar t er que ser me s mo l i mi nar e i medi at a. Cont udo, sendo
concedi da a medi da in limine sem a referida audi nci a, deve o j ui z decl i nar a motivao
expr essa em que se i nspi r ou. Essa que nos parece a mel hor i nt er pr et ao consi der an-
do os i nt er esses em j ogo na ao col et i va.
3 4 0
SENTENA E COI SA J ULGADA - Si ngul ari dade do ma nda do de segur ana
coletivo que a sent ena faz coisa julgada limitadamente aos me mbr os do gr upo ou cat e-
gori a subst i t u dos pel a ent i dade i mpet r ant e, como reza o art. 22 da LMS.
A nor ma se compat i bi l i za com a do art. 21, pargrafo ni co, I e II: de fato, se a lei
dest i na a pr ot eo aos t i t ul ar es de direitos coletivos e de direitos individuais homogneos, a
coisa j ul gada deve t er a ext enso dos beneficiados pela sent ena, i st o , deve l i mi t ar-se
quel es que compem os respect i vos gr upos.
Lavra funda cont rovrsi a sobre a possi bi l i dade, ou no, de i mpet r ao de man-
dado de segur ana coletivo par a a defesa de interesses difusos. Para al guns aut or es, a t u-
t el a i mposs vel j ur i di cament e.
3 4 1
Segundo out r os, a t ut el a t em vi abi l i dade j ur di ca.
3 4 2
Par t i l hamos do pr i mei r o pens ament o, e por mai s de uma razo: a uma, por que o t ext o
const i t uci onal (e t ambm o da lei) no al ude aos i nt er esses difusos; a duas, por que tal
pr ot eo i ncompat vel com o mandado de segurana coletivo, sabi do que os referi dos
i nt er esses per t encem a dest i nat r i os indeterminados (e no determinveis, como so os
i nt er esses col et i vos), o que, a nosso ver, no const i t ui obj et o da ao; e a t rs, por que
t ai s i nt er esses j so t ut el ados por out r os i ns t r ument os com expr essa previ so legal.
LI TI SPENDNCI A - Di t a o art. 22, I
a
, da LMS que o mandado de segur an-
a coletivo no i nduz litispendncia r el at i vament e s aes i ndi vi duai s. Ent r et ant o, os
efeitos da coisa j ul gada no benefi ci am o i mpet r ant e i ndi vi dual se est e no r equer er
3 3 9
PEDRO ROBERTO DECOMAI N, ob. cit., p. 295.
3 4 0
Com o me s mo pe ns a me nt o, CASSIO SCARPINELLA BUENO, ob. cit., p. 140, e J OS MI GUEL GAR-
CIA MEDI NA et al, ob. cit., p. 224. Contra: PEDRO ROBERTO DECOMAI N, ob. cit., p. 295, que cita.
i ncl usi ve, deci so que anul ou l i mi nar s e m a ci t ada audi nci a (STJ, REs p 88. 583-SR Rei. Mi n HUMBERTO
GOMES DE BARROS, DJ 18. 11. 1996) .
3 4 1
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 16; JOS MI GUEL GARCIA MEDI NA et al, ob. cit., p. 218; J OS
ROGRI O CRUZ E TUCCI , Class action e mandado de segurana coletivo, Saraiva, 1990, p. 40; UADI LAMGOS
BULOS, Mandado de segurana coletivo, Revi st a dos Tri bunai s, 1996, p. 64- 65.
3 4 2
PEDRO ROBERTO DECOMAI N, ob. cit., p. 540; CASSIO SCARPI NELLA BUENO, ob. cit., p. 134;
BRUNO GARCI A REDONDO et al, ob. cit., p. 154; LUIZ MANOEL GOMES J NI OR et al, Comentrios
nova lei do mandado de segurana, Revi st a dos Tri bunai s, 2009, p. 203.
a desi st nci a de seu writ no pr azo de 30 dias a cont ar da efetiva cincia da i mpet r ao
da ao col et i va.
3 4 3
Como se sabe, l i t i spendnci a a si t uao na qual nova ao pr opos t a com as
mes mas par t es, causa de pedi r e pedi do; ou seja, repet e-se ao que est em c ur s o.
3 4 4
Sendo inaceitvel a nova demanda, cabe seja ext i nt o o pr ocesso sem resoluo de mri-
to?
45
O que a nor ma aci ma quer indicar que no caso no haver l i t i spendnci a se j
estiver em cur so ma nda do de segurana i ndi vi dual e pos t er i or ment e for i mpet r ado
mandado de segur ana coletivo. Nada i mpedi r que ambas as aes pr ossi gam em seu
curso, mas o i mpet r ant e i ndi vi dual no poder receber o i nfl uxo de deci so favorvel
no mandado de segur ana coletivo. Para t ant o, t er que desi st i r de sua ao.
A desistncia do i mpet r ant e i ndi vi dual encont r a j us t as cr t i cas dos es t udi os os ,
por que essa exi gnci a se afast ou da previ st a no art . 104 do Cdi go de Defesa do
Consumi dor , pel o qual o aut or pos t ul a apenas a suspenso do pr oces s o, e no a sua
desi st nci a. Suponha- s e a segui nt e hi pt ese: o i mpet r ant e i ndi vi dual desi st e de seu
ma nda do e o ma nda do de segur ana col et i vo denegado no mr i t o; se i sso ocorrer,
t er ele, com a desi st nci a, per di do a opor t uni dade de t ent ar nova deci so, j que
o pr ocesso t er si do ext i nt o, fato esse que no acont ecer i a com a s us pens o, com
a qual se admi t e o pr os s egui ment o do feito. Par ece- nos, poi s, deva i nt er pr et ar - se o
di sposi t i vo com o s ent i do de ser o i mpet r ant e compel i do apenas a s us pender o cur so
do pr ocesso e nqua nt o aguar da o desfecho da ao coletiva; t r at ar - se- i a, poi s, de de-
sistncia ftica e transitria.
346
8.13 Aspectos Especiais
ATOS OMI SSI VOS - A despei t o de ser mai s usual a i mpet r ao de ma nda do de
segur ana cont r a atos comissivos, vale dizer, at os admi ni st r at i vos que so efet i vament e
prat i cados, pacfico o ent endi ment o de que o i ns t r ument o cabvel t a mb m cont r a
atos omissivos (ou omisses administrativas).
O r emdi o const i t uci onal prot ege o i ndi v duo cont r a i l egal i dade ou abus o de
poder, e t ai s si t uaes podem caract eri zar at os omi ssi vos da Admi ni st r ao ou de pes-
soas com funes del egadas.
Por consegui nt e, t ai s omi sses equi par am- se a at os de aut or i dade, "ensejando
mandado de segurana para compelir a Administrao a pronunciar-se sobre o requerido pelo im-
petrante", como j acent uou aut or i zada dout r i na,
3 4 7
confi rmada pel a j ur i s pr udnci a.
3 4 8
3 4 3
O cont edo da nor ma no novi dade, eis que pr at i cament e r epet e o art . 104 do Cdi go de Defesa do
Cons umi dor .
3 4 4
Ar t . 301, 3", CPC.
3 4 5
Ar t . 267, V, CPC.
3 4 6
Concor damos , poi s, com CASSI O SCARPI NELLA BUENO, ob. cit., p. 137.
3 4 7
3 4 8
STF, RMS 24. 214, Rei. Mi n. ELLEN GRACIE, em 14. 6. 2005.
NOTI F I CAO E CI NCI A - Sob o i mpr i o da revogada Lei n
a
1. 533/ 1951, o
pr ocedi ment o do MS i mpl i cava apenas a notificao da aut or i dade coat ora par a pr est ar
as devi das i nformaes no pr azo de dez dias (art. 7
2
, 1) .
A Lei n
2
12. 016/ 2009, todavia, supr i ndo omi sso que t ant as cont rovrsi as ge-
r ou ant er i or ment e, previ u no s oment e essa notificao ao coat or (art. 7
a
, I), mas t am-
b m a cincia, at ravs de cpia da inicial, ao rgo de r epr esent ao judicial da pessoa
j ur di ca i nt eressada, par a i ngr esso no feito se l he convier (art. 7
a
, II).
A exi gnci a revela-se sal ut ar e resolve si t uao ant er i or pel a qual aut or i dades
pbl i cas dei xavam de comuni car a i mpet r ao do mandado aos di ri gent es de suas
pessoas j ur di cas ou a seus rgos de r epr esent ao judicial - pos t ur a que bem carac-
t eri za a desorgani zao e falta de coordenao de al guns rgos admi ni st r at i vos. Essa
omi sso era inaceitvel na medi da em que event uai s nus pat r i moni ai s decor r ent es do
mandado so supor t ados pel as pessoas j ur di cas.
3 4 9
Agora a lei deixa clara a exigncia de conheci ment o da causa por ambos os i nt e-
r essados - a aut or i dade coat ora e a pessoa j ur di ca a que per t ence. Al m di sso, obri ga
o coator, no caso de l i mi nar concedi da, a cientificar em 48 hor as o rgo de r epr esen-
t ao da pessoa j ur di ca (art. 9
a
, LMS).
MI NI STRI O PBLI CO - Di spe a lei que, aps as i nformaes, seja ouvi do o
r epr esent ant e do Mi ni st r i o Pblico, que dever mani fest ar-se no pr azo i mpr or r ogvel
de dez dias (art. 12), devendo a deci so do juiz, com ou s em parecer do Mi ni st r i o
Pbl i co, ser proferi da em 30 dias (art. 12, pargrafo ni co) .
Trata-se de hi pt ese de interveno obrigatria do MP vez que o l egi sl ador i mps
o pr onunci ament o de seu r epr esent ant e no cur so da t r ami t ao do ma nda do de segu-
rana. Ent r et ant o, se houver qual quer inrcia par a essa mani fest ao, o j ui z profere a
sent ena, no havendo qual quer nul i dade no caso da ausnci a do parecer.
O que a lei exige que seja abert a vista par a a mani fest ao, no que haja obri -
gat or i ament e essa mani fest ao como condi o de prol ao do decisum. Sem a referida
vista, o pr ocesso est ar ei vado de vcio de nul i dade.
3 5 0
Apesar de al guns ent endi ment os
em cont rri o, par ece- nos er r nea a i nt erpret ao segundo a qual poder i a conval i dar-se
a nul i dade no caso de ausnci a do MP quando a lei exige sua i nt er veno; tal pos t ur a
no s desprest i gi a a i nst i t ui o como ofende di sposi t i vo de l ei .
3 5 1
Sur pr eende, t am-
bm, que, cont r ar i ando expr essa previ so legal, o CNMP t enha expedi do r ecomenda-
o, consi der ando di spensvel a i nt erveno do Parquet - at o que, em nosso ent ender,
e com a devi da vni a, carece de f undament o l egal .
3 5 2
Di ant e do novo t ext o, t em o j ui z o di rei t o de r equi si t ar o pr ocesso ao r go
mi ni st er i al quando for const at ado o t r mi no do pr azo de dez di as par a seu parecer.
Aqui preval ece o pri nc pi o da razovel dur ao do pr ocesso sobr e casual omi sso do
3 4 9
DARLAN BARROSO et ai, ob. cit., p. 69. Ressal ve-se que a Lei n'-' 4. 348/ 1964, t a mb m r evogada, fazia
pr evi so de ci nci a, mas o s i s t ema er a confuso e de pouca valia em s ua apl i cao.
3 5 0
Tambm: J OS MI GUEL GARCI A MEDI NA et al, ob. cit., p. 155.
3 5 1
STJ, ROMS 20. 498- MG, Rei. Mi n. FELIX FISCHER, D] 15. 10. 2007.
3 5 2
CNMP, Recomendao n
a
16, de 28. 4. 2010.
pr onunci ament o. No obst ant e, se a mani fest ao for ext empor nea, no ocor r er a
pr ecl uso par a o Parquet, consi der ando- se que se t rat a, na espci e, de prazo imprprio,
a s mi l e dos proferi dos pel os magi s t r ados .
3 5 3
PRI ORI DADE - Em razo da nat ur eza dos di rei t os que t ut el a, o ma nda do de
segurana foi i nst i t u do como i ns t r ument o processual de mai or cel eri dade e t r ami t a-
o de me nor compl exi dade. Usual ment e, no ent ant o, a ao t em igual ou super i or
demor a em compar ao com os processos comuns , o que se mos t r a i ncompat vel com
o perfil dent r o do qual foi cri ado.
A lei, par a t ent ar solver tal pr obl ema, est abel eceu quat r o regras: (a) pr ocessos
de mandado de segur ana e seus recursos t ero pr i or i dade sobr e t odos os at os j udi -
ciais, ressal vado o habeas corpus; (b) nos Tri bunai s, o j ul gament o deve ser feito na ses-
so segui nt e quel a em que os aut os forem concl usos ao rel at or; (c) o pr azo mxi mo
par a a concl uso do pr ocesso de cinco dias; d) o def er i ment o da l i mi nar acarret a a
pri ori dade de j ul ga me nt o.
3 5 4
Em nosso ent ender, por m, no bast am as i mposi es legais e nem me s mo a
const i t uci onal (art. 5", LXXVIII, CF). O que necessri o que o si st ema judicial do
Est ado se aperfeioe t ecni cament e e se adapt e s reais demandas da soci edade. S assi m
o i ndi v duo exercer sua verdadei ra cidadania quando necessi t ar dos servios judicirios.
HONORRI OS ADVOCAT CI OS - A lei, no art. 25, confi rmou o ent endi -
me nt o j ur i spr udenci al no sent i do do no cabi ment o de honor r i os em ma nda do de
segurana.
Esse t e ma s empr e provocou pol mi ca ent r e os est udi osos.
Sob o f undament o de que o di pl oma que regul ava o ma nda do de segur ana se
caract eri zava como lei especial, vicejou o ent endi ment o de que as r egr as sobr e honor -
ri os advocat ci os, previ st as no Cdi go de Processo Civil, lei geral, no i nci di am sobre
aquel a ao. Al m do mai s, criar-se-ia rest ri o ao acesso Just i a, devendo, assi m,
t rat ar-se o mandamus como se t r at a o habeas corpus. Foi a base da posi o adot ada na j u-
r i spr udnci a dos Tri bunai s Super i or es .
3 5 5
Out r os est udi osos perfi l ham di verso funda-
ment o, qual seja, o de que a condenao em honor r i os pode i ncent i var o i mpet r ant e
a buscar a t ut el a j uri sdi ci onal cont ra o Es t ado.
3 5 6
Mais moder nament e, al guns admi t i -
ri am a condenao apenas quando fosse acol hi do o pedi do do i mpe t r a nt e .
3 5 7
Todavia, os dout r i nador es , em geral, s empr e cr i t i car am a i seno dos honor -
ri os, i nvocando o a r gume nt o de que o ma nda do de segur ana se car act er i zava como
causa, si t uao que ensej ar i a a apl i cao das nor ma s do e s t a t ut o pr oc e s s ua l .
3 5 8
Em
3 5 3
STJ, RMS 32. 880, Rei. Mi n. TEOR1 ZAVASCKI, em 20. 9. 2011.
3 5 4
Ar t s. 20, I
a
e 2
a
, e 7, 4
S
, LMS.
3 5 5
Smul a 512 do STF e Smul a 105 do STJ.
3 5 6
posi o de CASSI O SCARPI NELLA BUENO, ob. cit., p. 150.
3 5 7
GILBERTO GOMES BRUSCHI e DENI S DONOSO, Rev. Bras. Dir. Pr ocessual n
2
64, p. 163- 176, apud
CASSIO SCARPI NELLA BUNEO, ob. cit., p. 150.
3 5 8
HELY LOPES MEI RELLES, ob. cit., p. 66; CELSO AGR COLA BARBI, ob. cit., p. 241- 244; J OS CRE-
TELLA J NI OR, Do mandado de segurana, For ense, 1980, p. 334; PEDRO ROBERTO DECOMAI N, ob. cit.,
p. 375; JOS MI GUEL GARCI A MEDI NA e FBIO CALDAS DE ARAJO, ob. cit., p. 165.
nos s o ent ender , essa r eal ment e a mel hor posi o. Embor a o ma nda do de s egur an-
a sej a r e a l me nt e ao especi al e ver dadei r a gar ant i a cons t i t uci onal , conf i gur a- se
c omo causa, devendo assi m f i xar - se os nus da s ucumbnci a. Por out r o l ado, t al
i seno pode pr ovocar abus o do di r ei t o de ao por par t e de admi ni s t r ados , ci ent es
de que event ual der r ot a j udi ci al no l hes t r ar pr ej u zo al gum.
Seja como for, o que era s mul a se convert eu em lei. Dest ar t e, no cabem hono-
rri os advocat ci os em mandado de segurana.
9 Habeas Corpus
9.1 Conceito e Fontes Normativas
Habeas Corpus a ao de f undament o const i t uci onal que pr ot ege o di rei t o l qui -
do e cer t o de l ocomoo cont r a at os i nqui nados de vcio de l egal i dade.
E uma das mai s ant i gas garant i as do i ndi v duo, t endo- se or i gi nado da Magna
Cart a de 1215 e f or mando seu at ual des enho no Habeas Corpus Act de 1679. Na Const i -
t ui o amer i cana o i ns t r ument o est no art. l
s
, Seo IX, "a".
Trat a-se de ao judicial por que o i mpet r ant e busca a t ut el a j uri sdi ci onal do
di rei t o seu ou daquel e que esteja sofrendo a ilegalidade, f or mando- se um litgio ent r e
o post ul ant e e o responsvel pel a ilegalidade, a ser deci di do pel o j ui z no exerccio da
funo j ur i sdi ci onal .
3 5 9
A font e const i t uci onal desse i mpor t ant e i ns t r ument o j ur di co o art . 5-, LXVIII,
da CF. Apesar do embas ament o const i t uci onal , o habeas corpus di sci pl i nado nos ar t s.
647 a 667 do CPR O cap t ul o per t i nent e est si t uado no t t ul o dos r ecur sos, mas houve
erroni a t cni ca no si st ema prot et i vo, j que o r emdi o se caract eri za como ao pel a
pr esena dos el ement os que a compem.
Na ao, h o i mpet r ant e, que formula a post ul ao ao rgo judicial; o paci ent e,
que est sofrendo a violao de seu direito; e o coator, aquel e responsvel pela ofensa ao
di rei t o do paci ent e. Di ver sament e do que ocorre com o mandado de segurana, o coat or
nem sempr e ser um agent e pbl i co ou del egado de funo pbl i ca. A Const i t ui o no
o qualificou como tal, assi m como fez com o mandado de segurana. Desse modo, mes -
mo o part i cul ar pode ser sujeito passi vo do litgio, quando responsvel pel a ilegalidade.
9.2 Pressupostos Constitucionais
A fisionomia const i t uci onal do i nst i t ut o do habeas corpus apr esent a doi s pr essu-
post os.
3 5 9
MANOEL GONALVES FERREI RA FI LHO (Comentrios, cit., v. I, p. 75) .
O pr i mei r o a ilegalidade da condut a do coator. O t ext o, tal como no mandado
de segurana, refere-se ilegalidade ou abuso de poder, mas j vi mos que h no caso
i mpr opr i edade redaci onal , j que est e sempr e uma forma de condut a ilegal. Se o at o
for lcito, no cabvel o habeas corpus.
O out r o pr es s upos t o a violao ou ameaa de violao ao di rei t o de l ocomoo,
ou di rei t o de ir e vir, como preferem al guns. O t ext o al ude si t uao em que o indiv-
duo sofra violncia ou coao em sua liberdade de locomoo. Novament e aqui encont r amos
al t ernat i va duvi dosa. Com efeito, t oda coao uma forma de violncia, seja fsica ou
ps qui ca, de modo que mel hor se i nt er pr et a o ma nda me nt o consi der ando que o aut or
da ilegalidade const r ange a l i berdade de ir e vir do i ndi v duo. E esse cons t r angi ment o
ilegal cont r a uma das l i berdades const i t uci onai s que se confi gura como pr es s upos t o
do i nst i t ut o.
9.3 Espcies
Empr egando o t ext o const i t uci onal as expr esses sofrer ou se achar ameaado de
sofrer o cons t r angi ment o, de se reconhecer, t ambm par a o i nst i t ut o, duas espci es:
o habeas corpus prevent i vo e o habeas corpus repressi vo.
A di ferena a me s ma que apont amos par a o ma nda do de segurana. No ha-
beas corpus pr event i vo, no exi st e ai nda o at o ilegal do coator, ma s a s ameaa de ser
prat i cado. A ameaa que justifica a t ut el a prevent i va. O habeas corpus r epr essi vo pr es-
supe que a i l egal i dade j se t enha per pet r ado, ger ando ent o o di rei t o obt eno da
provi dnci a j udi ci al par a o fim de invalidar a condut a i l eg t i ma e r est aur ar a si t uao
de l egal i dade.
9.4 Constrangimento Ilegal
Vri os so os casos que a lei consi dera como de cons t r angi ment o ilegal, susce-
tveis de ampar ar a admi ssi bi l i dade do habeas corpus.
A coao ilegal, por exempl o, quando no tiver j us t a causa. H ilegalidade
t ambm quando j tiver cessado o mot i vo que gerou a coao. Per mi t i r que o i ndi v duo
fique pr eso por mai s t empo do que o exige a lei e decret ar a coao s em compet nci a
legal so, da me s ma forma, hi pt eses de cons t r angi ment o ilegal. O me s mo se di ga
quando a coao emane de pr ocesso mani f est ament e nul o e qua ndo j ext i nt a a puni -
bi l i dade.
Na verdade, o habeas corpus quase sempr e a pr ot eo cont r a pr i ses ilegais.
Essa que a prt i ca do empr ego do i ns t r ument o em foco. E, quando se fala em
pri so, t emos que ent ender t ant o a pr i so cri mi nal como a pr i so civil, desde que,
bvio, esteja havendo vi ol ao no di rei t o de ir e vi r .
3 6 0
JLI O FABBRINI MI RABETE, Cdi go de Pr ocesso Penal i nt er pr et ado, p. 753.
9.5 Competncia
O habeas corpus, assi m como mandado de segurana, se confi gura como garant i a
const i t uci onal especfica e per mi t e a t ut el a do di rei t o de l ocomoo cont r a at os de au-
t or i dades pbl i cas. Desse modo, a Const i t ui o t raa t a mb m em rel ao a ele nor mas
de compet nci a.
Compet e o pr oces s ament o e j ul gament o do habeas corpus:
a) ao STF, quando: (1
B
) so paci ent es o Pr esi dent e e o Vi ce-Presi dent e da Re-
pbl i ca, os me mbr os do Congr esso Naci onal , seus pr pr i os Mi ni st r os, o
Procurador-Geral da Repblica, os Mi ni st r os de Est ado, os me mbr os dos
Tri bunai s Superi ores e do Tribunal de Cont as da Uni o e os chefes de mi sso
di pl omt i ca de cart er per manent e (art. 102, I, "d", CF) ;
3 6 1
(2
a
) for coat or
Tri bunal Superior, ou coat or ou paci ent e, aut or i dade ou funci onri o cujos
at os est ej am suj ei t os di r et ament e j uri sdi o do STF, ou for o caso de cri me
sujeito j uri sdi o do me s mo STF em ni ca i nst nci a (art. 102, I, "i", CF,
com a redao dada pel a EC n
s
22/ 1999) ;
3 6 2
b) ao STJ (ressal vada a compet nci a da Just i a El ei t oral ), quando: ( l
s
) for coa-
t or ou paci ent e for Governador de Est ado ou do Di st r i t o Federal , os des em-
bar gador es dos Tri bunai s de Just i a, os membr os dos Tri bunai s de Cont as
dos Est ados, os dos Tri bunai s Regi onai s Federai s, dos Tri bunai s Regi onai s
El ei t orai s e do Trabal ho, os membr os dos Consel hos ou Tri bunai s de Cont as
dos Muni c pi os e os membr os do Mi ni st ri o Pbl i co da Uni o que oficiem
per ant e os Tri bunai s; (2
Q
) for coat or t r i bunal sujeito a essa j uri sdi o; (3
a
)
for coat or Mi ni st r o de Est ado (art. 105, I, "c", CF, com a redao dada pel a
EC n
a
22/ 1999) ;
c) aos Tri bunai s Regi onai s Federai s, quando o coat or for j ui z federal (art. 108,
I, "d", CF);
d) aos j ui zes federais, em mat r i a cri mi nal de sua compet nci a ou quando a
coao for exerci da por aut or i dade cujos at os no est ej am di r et ament e su-
j ei t os a out r a j uri sdi o (art. 109, VII, CF) .
3 6 3
Em se t r at ando de aut or i dades diversas, caber s Const i t ui es Est aduai s, aos
Regi ment os I nt er nos e aos Cdi gos de Organi zao Judi ci ri a est abel ecer em a compe-
t nci a dos di versos rgos j uri sdi ci onai s.
3 6 1
O cr i t r i o aqui leva em cont a o paci ent e, s endo i r r el evant e a fi gura do i mpet r ant e.
3 6 2
O cr i t r i o c ons i de r a as dua s pos i es no pr oces s o, ou seja, o de pa c i e nt e e o de coat or . Obs e r ve - s e
que , no q u e t a nge ao pa c i e nt e , h r e dund nc i a par ci al em r el ao al nea "d", p o r q u e a l gu ma s a ut or i da -
de s a r ef er i das (v. g., o Pr e s i de nt e da Repbl i ca e os pr pr i os me mb r o s do STF) s o t a mb m suj ei t as
j ur i s di o do Pr e t r i o Excel so. Exc e pc i ona m- s e os Mi ni s t r os de Es t a dos , que , c o mo pa c i e nt e s i mp e t r a m
HC no STF, ma s c o mo c oa t or e s s uj ei t am- s e c ompe t nc i a do STJ (ar t . 105, I , " c" , CF) (vi de PI NTO
FERREI RA, Comentrios Constituio brasileira, v. IV, p. 118) .
3 6 3
O di sposi t i vo refere-se apenas "aut or i dade", mas deve i nt er pr et ar - se no s ent i do de que se t r at a de
aut or i dade federal, j que de out r os n vei s a compet nci a ser da Just i a Est adual .
10 Ao Popul ar
Ao popul ar a garant i a de nvel const i t uci onal que visa pr ot eo do pat ri -
mni o pbl i co, da mor al i dade admi ni st r at i va e do mei o ambi ent e.
Como as ant er i or es, cui da-se de ao, j que a t ut el a r equer i da at ravs de
pr ocesso com par t es ativa e passiva, a ser deci di do pel o rgo j uri sdi ci onal . O proce-
di ment o cont enci oso e especial, nesse caso por que a t r ami t ao do feito obedece a
regras especi ai s par a a ao.
A vi gent e Const i t ui o cont empl a a ao popul ar no art. 5
9
, LXXIII, sendo a
di sci pl i na i nfraconst i t uci onal regul ada pel a Lei n
9
4. 717, de 29. 6. 1965.
10.2 Bens Tutelados
As Cart as ant er i or es que previ ram a ao popul ar a vi ncul avam apenas pr ot e-
o do pat r i mni o pbl i co. A vi gent e Const i t ui o, por m, al argou o uni ver so de bens
a ser em t ut el ados pel a me s ma ao.
Refere-se o di sposi t i vo const i t uci onal pr ot eo cont r a at os lesivos "ao patri-
mnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural".
E evi dent e que o t ext o apresent a al gumas i mpropri edades. Em pr i mei r o lugar, a
noo de patrimnio pblico t em ampl i t ude suficiente para alojar os demai s aspect os men-
ci onados na Cart a. Ni ngum pode negar, de pl ano, que o pat r i mni o hi st ri co e cul t ural
se i nserem no sent i do de pat r i mni o pbl i co.
3 6 4
Por out r o lado, a mor al i dade admi ni st ra-
tiva e o mei o ambi ent e t ambm se i nt egram, em sent i do lato, na me s ma noo.
Para fins di dt i cos, todavia, preferi mos consi derar como s endo t rs os bens t u-
t el ados:
1. o pat r i mni o pbl i co, inclusive o hi st ri co e cul t ural ;
2. a mor al i dade admi ni st rat i va; e
3. o mei o ambi ent e.
10.3 Competncia
Em rel ao ao popul ar, no h, como nos casos do ma nda do de segurana,
habeas corpus, habeas data e mandado de i nj uno, regras de compet nci a t raadas na
Const i t ui o.
3 6 4
Nes s e s ent i do, al i s, j di s punha o art . 1, l
2
, da Lei n
2
4. 717/ 1965, ao di zer: " Cons i der am- s e pat r i -
mni o pbl i co, par a os fins r ef er i dos nes t e art i go, os bens e di r ei t os de val or econmi co, ar t st i co, est t i co,
hi st r i co ou t ur s t i co" ( r edao dada pel a Lei n
2
6. 513, de 20. 12. 1977) .
E que, me s mo que o at o lesivo emane de al guma das aut or i dades suj ei t as
j uri sdi o de Tri bunai s, s empr e ser par t e na ao a pr pr i a pessoa j ur di ca a que per-
t ence o aut or do at o. Desse modo, a ao dever ser deflagrada nos j u zos de pr i mei r a
i nst nci a da Just i a Federal ou da Just i a Est adual , conforme o foro apr opr i ado para a
pessoa jurdica.
10.4 Legitimao Ativa e Passiva
A l egi t i mao ativa para a ao popul ar t em incio pel a pr pr i a Const i t ui o ao
consi gnar que qualquer cidado parte legtima para pr omover a demanda. Trat a-se, por-
t ant o, de l egi t i mao restrita e condicionada, por que, de um lado, no est endi da a t odas
as pessoas, mas s oment e aos ci dados e, de out r o, por que s oment e compr ovada essa
condi o que admi ss vel ser a l egi t i mi dade.
A qual i dade de ci dado t em que ser demons t r ada j na inicial. A pr ova ser feita
com o t t ul o eleitoral ou com document o que a ele seja equi val ent e.
3 6 5
A l egi t i mao passi va ser sempr e ml t i pl a. Vale dizer: formar-se- l i t i sconsr-
cio necessr i o no pol o passi vo da relao processual aquel e que exige a pr esena de
t odos os l i t i sconsort es na lide.
De acordo com a lei regul adora, "a ao ser proposta contra as pessoas pblicas ou
privadas e as entidades referidas no art. 1 -, contra as autoridades, funcionrios ou administradores
que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por omisso,
tiverem dado oportunidade leso, e contra os beneficirios diretos do mesmo".
366
E fcil not ar que o legislador pr et endeu i nt r oduzi r no pol o passi vo do pr ocesso
t odos aquel es que, de al guma forma, t enham i nt er esse no desfecho da causa e na apu-
rao da l eso aos bens t ut el ados. Poder amos, por ques t o de mt odo, agrup-l as em
t rs cat egori as:
1. a pessoa j ur di ca de onde pr omanou o ato;
2. os servi dores, de qual quer nvel, que de al gum modo t e nha m cont r i bu do
para a leso; e
3. os t ercei ros benefi ci ri os di ret os do at o lesivo.
A pecul i ari dade no ri t o da ao popular, quant o l egi t i mao passiva, resi de na
possi bi l i dade de a pessoa j ur di ca r dei xar de cont est ar a ao e at uar ao l ado do aut or,
quando tal posi o at ender ao i nt eresse pbl i co.
3 6 7
O Mi ni st ri o Pbl i co i nt er vm obr i gat or i ament e na ao popul ar e, em sua fun-
o de custos legis, cabe-l he: (a) apressar a pr oduo da prova; (b) pr omover a r espon-
sabi l i dade civil ou cri mi nal dos aut or es da l eso (art. 6
9
, 4
S
) . No pr i mei r o caso, deve
i nt er pr et ar - se o t ext o legal no sent i do de que t em l egi t i mi dade par a pr oduzi r provas
3 6 5
Ar t . I
a
, 3
Q
, Lei n
s
4. 717/ 1965.
3 6 6
Ar t . 6
a
da Lei n
a
4. 717/ 1965.
3 6 7
Ar t . 6
a
, 3
e
, da me s ma lei.
que const i t uam mat r i a de or dem pblica, me s mo que, em t ese, de iniciativa do aut or
popul ar .
3 6 8
O me s mo di sposi t i vo veda ao MP "assumir a defesa do ato impugnado ou dos
seus autores". Trat a-se de evi dent e erroni a tcnica da lei, abs ol ut ament e di spensvel ,
alis, j que o MP ne m as s ume defesa de at o al gum, nem de que m o t enha prat i cado;
compet e- l he t o s oment e a fiscalizao da lei, podendo sua convi co ser favorvel, ou
no, ao aut or ou sua condut a.
10.5 Objeto da Ao
O obj et o f undament al da ao popul ar o de anular at os lesivos aos bens sob
t ut el a, como ecoa no t ext o const i t uci onal .
A quest o, por m, mer ece rpi da e necessri a observao. A Lei n
e
4. 717/ 1965
adot a a clssica di vi so do di rei t o pri vado no que concer ne aos vcios dos at os, admi -
t i ndo a exi st nci a de at os nul os (art. 2
S
) ao l ado dos at os anul vei s (art. 3
2
) . Sem a cr-
tica de mai or anl i se a r espei t o dessa di cot omi a e dos casos que a lei rel aci onou como
i nt egr ant es de uma ou de out r a das cat egori as, o cert o que o aut or t em a pr et ens o
de i nval i dar a condut a lesiva ao pat r i mni o pbl i co, mor al i dade admi ni st r at i va e ao
mei o ambi ent e.
A r espei t o da nat ur eza do at o i mpugnado, t em l avrado cont r ovr si a a r espei t o
da necessi dade, ou no, de comprovar-se a lesividade do at o, al m de sua i l egal i dade.
Tant o a Const i t ui o como a Lei n
a
4. 717/ 1965 al udem anul ao de atos lesivos, mas
o di pl oma r egul ador inclui hi pt eses em que, sem embar go da i l egal i dade, no h
pr opr i ament e l esi vi dade. Por tal razo, ent endem al guns que, ocorri da a hi pt ese de
ilegalidade previ st a na lei, haver lesividade concreta ou presumida; o que no se pode
relegar a segundo pl ano o r equi si t o da lesividade, sobr et udo por que a lei no cont m
pal avras i nt ei s .
3 6 9
Para out r os, por m, no bast a a ilegalidade formal do at o, exi gi ndo-
-se que a l esi vi dade seja demons t r ada sob o aspect o mat eri al ou mor al , o que exclui,
em conseqnci a, a pr es uno de l esi vi dade.
3 7 0
Para out r os, ai nda, pode haver ilegali-
dade ou l esi vi dade.
3 7 1
Em nosso ent ender, mel hor o pr i mei r o ent endi ment o. Se o l egi sl ador consi de-
rou pass vei s de ao popul ar at os nul os e anul vei s, ao me s mo t e mpo em que se pr eo-
cupou em proceder enumer ao de vrias hi pt eses consi deradas como de nul i dade
(art. 4
2
) , com cert eza as r eput ou sempr e concreta ou presumivelmente lesivas, seja mat eri al ,
3 6 8
O STJ, no REs p 8 2 6 . 6 1 3 ( Rei . Mi n. TEORI ZAVASCKI , em 1 8 . 5 . 2 0 1 0 ) , c onf e r i u l e gi t i mi d a d e
a o MP pa r a r e qu i s i t a r de o u t r o p r o c e s s o t r a s l a do do t t ul o de e l e i t or do a ut or , p r o v i d n c i a q u e t i n h a
s i do o r d e n a d a a e s t e .
3 6 9
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo, cit., 30. ed., 2005, p. 697, e RODOLFO DE CAMAR-
GO MANCUSO, Ao popular, Revi st a dos Tr i bunai s, 3. ed., 1998, p. 86- 87.
3 7 0
Foi c omo deci di u o STJ, no EREs p 260. 821-SP, I
a
Seo ( mai or i a) , Rei. Mi n. J OO OTVI O DE NO-
RONHA, em 23. 11. 2005 (Infomativo ST] 269, nov. 2005) .
3 7 1
LCIA VALLE FI GUEI REDO, Curso, cit., 7. ed., p. 419. La me nt a mos di vergi r de tal pe ns a me nt o, por -
que, se o at o c ont m l esi vi dade ao pat r i mni o pbl i co, est c ont a mi na do de v ci o em al gum de s eus r equi si -
t os de l egal i dade ( mot i vo, obj et o, rel ao mot i vo- obj et o, fi nal i dade e t c ) . Pode, i st o si m, est ar a i l egal i dade
di s s i mul ada e di sfarada, mas i l egal i dade s empr e haver.
seja mor al ment e. Ocor r endo qual quer delas, por t ant o, sent ena caber anul ar o at o.
Per mi t i mo- nos, cont udo, di st i ngui r: se a l eso no for aferida pecuni ar i ament e, a deci-
so l i mi t ar-se- anul ao do ato; caso possvel essa aferio, a sim, a sent ena, al m
do cont edo anul at ri o, t er t ambm contedo condenatrio, em or dem a responsabi l i zar
os agent es e t ercei ros que der am ensejo leso, o que expr essament e aut or i zado pel o
art. 11, da Lei n
e
4. 717/ 1965.
No caso de ser pr ocedent e o pedi do, e r econheci da a i l egal i dade, o be m j ur di -
co a ser obt i do o da r est aur ao da legalidade r ompi da com a prt i ca do at o lesivo.
Como exempl o, se o at o de uma aut ar qui a ofende o pri nc pi o da mor al i dade admi ni s-
trativa, o aut or popul ar formul a a pr et enso de invalidar esse at o e de ver rest abel eci da
a si t uao de l egal i dade exi st ent e ant es da prt i ca do at o.
Podemos averbar, por i sso, que o obj et o da ao de cart er desconst i t ut i vo,
por que visa a desconst i t ui r o at o lesivo a um dos bens sob t ut el a.
10.6 Liminar
de t odo conceb vel que um at o lesivo possa pr oduzi r dano irreversvel se no
for i medi at ament e suspenso. Como evi dent e, a demor a do desfecho da ao no per-
mi t i ri a a at uao da t ut el a prevent i va, nor mal ment e pr ocessada pel a medi da liminar.
Or i gi nar i ament e, a lei da ao popul ar no previ a a medi da liminar, mas a Lei n-
6. 513, de 20. 11. 1977, i nt r oduzi u, no art. 5
e
, o 4'-', que di sps: "Na defesa do patrimnio
pblico caber a suspenso liminar do ato lesivo impugnado". A finalidade, como ocorre com
medi das dessa nat ur eza, consi st e na suspenso dos efeitos do at o i mpugnado par a
evitar a consumao de dano i r r epar vel .
3 7 2
Embor a a lei s se t enha referido pr ot eo do pat r i mni o pbl i co, e i sso por-
que a Const i t ui o de 1946 em que se baseou s al udi a a esse bem j ur di co, de se
ent ender que a medi da initio litis seja concedi da ai nda que a pr et ens o se dirija t ut el a
dos demai s bens j ur di cos menci onados na vi gent e Const i t ui o, bas t ando apenas que
est ej am pr esent es os pr es s upos t os necessri os concesso da medi da. Essa a i nt er-
pr et ao que decorre do sent i do lgico da provi dnci a caut el ar em conj ugao com a
t ut el a j uri sdi ci onal hoje vi gor ant e.
A lei da ao popul ar apr esent a i nt er essant e pecul i ari dade quant o sent ena.
Embor a a pr et ens o do aut or popul ar seja a de obt er a anul ao de um at o lesivo aos
val ores t ut el ados, a lei admi t e que a sent ena t enha t a mb m cont edo de condenao.
3 7 2
A Lei n
9
8. 437/ 1992 consi gnou que invivel a concesso de medi da l i mi nar qua ndo o at o pr ovm de
aut or i dade sujeita, na via do ma nda do de segurana, compet nci a ori gi nri a de Tri bunal (art. I
a
, I
a
) . Con-
t udo, excl ui u da i nci dnci a da nor ma os pr ocessos de ao popul ar e ao civil pbl i ca (art. I
a
, 2
a
) . As s i m,
me s mo que a ao popul ar, por exempl o, alveje at o de Gover nador (que nor ma l me nt e se suj ei t a compet nci a
do Tri bunal Est adual r espect i vo), ser possvel, se pr esent es os pr es s upos t os l egai s, que o j ui z conceda a me -
di da liminar.
Com efeito, di spe o art. 11: "A sentena que, julgando procedente a ao popular, de-
cretar a invalidade do ato impugnado, condenar ao pagamento de perdas e danos os responsveis
pela suaprtica e os beneficirios dele, ressalvada a ao regressiva contra os funcionrios causado-
res do dano, quando incorrerem em culpa."
Em out r as pal avras, o l egi sl ador admi t i u que a sent ena t enha cont edo simul-
taneamente constitutivo e condenatrio, ai nda que o pedi do f or mul ado pel o aut or t enha
si do apenas o de desconst i t ui r a rel ao j ur di ca decor r ent e do at o l esi vo. A di spo-
sio legal pr et endeu, por economi a processual , admi t i r l ogo a condenao dos res-
ponsvei s, na medi da em que no pr pr i o pr ocesso r est ou compr ovada sua cul pa em
rel ao ao at o i nvl i do.
Se a sent ena j ul gar i mpr ocedent e a ao, est ar r econhecendo que i nexi st i u
at o lesivo e ilegal a ser desconst i t u do, gerando, em conseqnci a, deci so de cart er
declaratrio.
A mat r i a relativa coisa j ul gada foi vi st a como verdadei ra i novao no si st ema
processual . A esse r espei t o, reza o art. 18 que "a sentena ter eficcia de coisa julgada
oponvel erga omnes , exceto no caso de haver sido a ao julgada improcedente por deficincia de
prova; neste caso, qualquer cidado poder intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-
se de nova prova".
Podemos ext rai r do t ext o t rs concl uses:
1. se o j ui z j ul gar a causa com convico quant o prova, a coi sa j ul gada erga
omnes, seja pr ocedent e ou i mpr ocedent e o pedi do;
2. se o j ui z j ul ga pr ocedent e o pedi do por deficincia de pr ova por parte do ru,
a deci so t a mb m far coisa j ul gada erga omnes, por que a pr oduo de prova
nus do pr pr i o ru; e
3. se o j ui z j ul ga i mpr ocedent e o pedi do, por defi ci nci a de pr ova por parte do
autor, a deci so far coi sa j ul gada s oment e nrer partes, ou seja, nada i mpe-
di r que out r a ao i dnt i ca seja ajuizada, desde que o aut or se socor r a de
nova prova.
H r azes par a tal sol uo legislativa. O fato de a coi sa j ul gada poder ser opo-
nvel erga omnes decor r e da ci r cunst nci a de que, se o at o for r econheci do como vl i do
ou lesivo, o ser no s par a as par t es do pr ocesso, como t a mb m par a as demai s
pessoas. O at o ou vl i do ou lesivo par a t odos. No pode s-l o par a al guns e no o
ser par a out r os .
Quant o ques t o da deficincia da prova por par t e do aut or popul ar, o l egi s-
l ador se pr eocupou com a r eper cusso do j ul gado como fator de dependnci a dessa
prova. Poderi a ocorrer que o aut or popul ar fosse desi di oso ou t i vesse m-f e dei xasse
de pr oduzi r a prova adequada par a demons t r ar a ilegalidade e a l esi vi dade. Poderi a at
me s mo o aut or firmar conl ui o com os r us par a oferecer pr ova defi ci ent e e ver o at o
consi der ado vl i do na deci so, quando, na verdade, no o . Resguar dou- se, por i sso,
e admi t i u que a coi sa j ul gada no se est endesse erga omnes, o que per mi t e que out r o
ci dado (ou at o me s mo) , com nova prova, ajuze i dnt i ca ao. Ficou assi m mai s for-
t al eci da a t ut el a aos bens menci onados na Const i t ui o como obj et o da ao popul ar.
11 Mandado de Injuno
11.1 Conceito e Fonte Normativa
Mandado de i nj uno a ao, de f undament o const i t uci onal , pel a qual , me s mo
di ant e da ausnci a da nor ma r egul ament ador a, se viabiliza o exerccio de di rei t os e
l i berdades const i t uci onai s.
Como nos demai s casos, o mandado de i nj uno t a mb m se caract eri za por ser
ao, por que pr es ent es as par t es, a causa de pedi r e o pedi do. Sendo mei o especfico de
cont rol e da Admi ni st r ao, seu pr ocedi ment o contencioso, vez que o pr ocesso cont m
cont rovrsi a em forma de lide, e especial, t endo em vi st a que obedece a um ri t o pr pr i o,
que a j ur i spr udnci a ent endeu fosse o do mandado de segur ana e a lei acabou por
definir-se no me s mo s ent i do.
3 7 3
O embas ament o const i t uci onal da ao o art. 5
a
, LXXI, da vi gent e Const i t ui -
o, que est abel ece: "Conceder-se- mandado de injuno sempre que a falta de norma regula-
mentadora torne invivel o exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas
inerentes nacionalidade, soberania e cidadania."
Como i nexi st e, ai nda, lei que r egul ament e especi fi cament e o ma nda do de i n-
j uno, t odos os aspect os part i cul ares que apr esent a devem ser anal i sados s oment e a
part i r do t ext o const i t uci onal .
11.2 Pressupostos
So doi s os pr es s upos t os do mandado de i nj uno:
1. a ausnci a de nor ma r egul ament ador a; e
2. a i nvi abi l i dade de exercer o di rei t o cont empl ado na Const i t ui o.
H nor mas j ur di cas que, embor a vi gent es, no t m eficcia por que dependem
de out r as nor mas que as r egul ament em, de forma a possi bi l i t ar a sua execuo. A
i mport nci a, poi s, da nor ma r egul ament ador a consi st e, f r eqent ement e, na viabili-
zao do exerccio do di rei t o, de modo que sem ela est e dei xar de ser exerci do. Por
i sso que a ausnci a da nor ma r egul ament ador a que t enha esse efeito combat i da
pel o mandado de i nj uno. Significa, por out r o lado, que, se j exi st e, por exempl o,
3 7 3
A Lei n
Q
8. 038, de 28. 5. 1990, previ u expr es s ament e que o ma nda do de i nj uno s egui r o r i t o do ma n-
dado de s egur ana e nqua nt o no sobr evi er a l egi sl ao especfica (art. 24, par gr af o ni co) .
lei regul adora do di rei t o previ st o na Const i t ui o, fal t ant e est ar o pr es s upos t o par a
o i ns t r ume nt o.
3 7 4
A i nvi abi l i dade do exerccio do di rei t o i ndi ca que o t i t ul ar t em o di r ei t o e apenas
no est podendo exerc-l o por causa da ausnci a da nor ma r egul ament ador a. O man-
dado de i nj uno vem, ent o, par a per mi t i r que o t i t ul ar do di r ei t o possa efet i vament e
exerc-lo e usufrui r os efeitos dele decor r ent es. Se o di rei t o, por m, est cont empl ado
em nor ma aut oapl i cvel , ou seja, aquel a que i ndepende de r egul ament ao, no se
t or nar cabvel o ma nda do de i nj uno por falta desse pr e s s upos t o.
3 7 5
11.3 Bens Tutelados
Bens t ut el ados, no mandado de i nj uno, so as espci es de di rei t o que a Cart a
cont empl a. Al ude a Const i t ui o ao exerccio "dos direitos e liberdades constitucionais e das
prerrogativas inerentes nacionalidade, soberania e cidadania".
O t ext o no um pr i mor de clareza, pr i mei r ament e por que menci ona t r s vo-
cbul os que t m sent i do i dnt i co ou apr oxi mado: direitos, liberdades e prerrogativas.
MANOEL GONALVES FERREIRA FILHO, com razo, averba que a pr er r ogat i va
um di r ei t o excepci onal conferi do a agent e pol t i co no i nt er esse pbl i co, di s t i ngui ndo-
-se do pri vi l gi o, que o di rei t o excepci onal conferi do a al gum em seu pr pr i o i nt e-
r e s s e .
3 7 6
No t ext o, ent r et ant o, as prerrogat i vas i ner ent es naci onal i dade, sober ani a e
ci dadani a so ef et i vament e di rei t os rel aci onados a esses me s mos val or es.
Com rel ao a direitos e liberdades, o me s mo se pode dizer. A despei t o de al guns
est udi osos pr ocur ar em encont r ar a l i nha demar cat r i a ent r e a mb o s ,
3 7 7
a ver dade que
a prpri a l i ber dade const i t ui um di rei t o f undament al . Alis, a pr pr i a Const i t ui o, no
art. 5
Q
, caput, assegur a a i nvi ol abi l i dade do direito vida, l i berdade, igualdade etc. Em
out r as pal avras, r econhece que a l i berdade t ambm um di rei t o.
Desse modo, poder amos concl ui r que os bens sob t ut el a no ma nda do de i nj un-
o so os direitos de embasamento constitucional, inclusive os i ner ent es naci onal i dade,
sober ani a e ci dadani a.
11.4 Competncia
O ma nda do de i nj uno sujeita-se a regras especiais de compet nci a previ st as
na Const i t ui o, a s mi l e de out r as aes que r et r at am cont r ol e especfico dos at os
est at ai s.
Quando a falta de nor ma regul ament adora for atribuda ao Presi dent e da Repblica,
ao Congresso Nacional, Cmara dos Deput ados e ao Senado, s Mesas destas Casas, ao
STJ (MI n
a
3-RJ, Cor t e Especi al , Rei. Mi n. GERALDO SOBRAL, DJ 28. 8. 1989) .
STF (MI n
s
97, Pl eno, Rei. Mi n. SYDNEY SANCHES, cf. RDA 179/ 180, p. 203, 1990) .
Comentrios, cit., v. I, p. 80.
MANOEL GONALVES FERREI RA FILHO, ob. , v. e loc. cit.
Tribunal de Cont as da Unio, aos Tribunais Superiores ou ao prpri o STF, a compet nci a
para decidir o mandado de injuno do Supremo Tribunal Federal (art. 102, 1, "q", CF).
Se a inrcia for de rgo, ent i dade ou autoridade federal (excetuada a compet nci a do STF,
da Justia Militar, da Eleitoral, do Trabalho e da Justia Federal), caber o processament o e
j ul gament o da ao ao Superior Tribunal de Justia (art. 105, 1, "h", CF).
No h pr evi so const i t uci onal expressa par a compet nci a dos Tr i bunai s Regi o-
nai s Federai s e par a os j ui zes federais; a ni ca refernci a const i t uci onal , feita Justia
Federal, const a do ci t ado art . 105, I, "h", da CF, como exceo compet nci a do STJ.
Por essa razo, al guns est udi osos ent endem que houve descui do do Cons t i t ui nt e,
por que a compet nci a daquel es rgos est i nt ei r ament e pos t a na Const i t ui o, e,
dessa manei r a, no poder i a a lei at ri bui r-l hes compet nci a par a j ul gar em ma nda dos
de i nj uno em caso a l gum.
3 7 8
Coer ent e com tal posi o, o STF j deci di u que manda-
do de i nj uno cont r a ent i dade federal da admi ni st r ao i ndi r et a deve ser pr ocessado
e j ul gado no STJ, por fora do j ci t ado art . 105, I, "h", da CF.
3 7 9
11.5 Legitimao Ativa e Passiva
Legi t i mado ativo par a o mandado de i nj uno o t i t ul ar do di rei t o i nst i t u do e
definido na Cons t i t ui o.
3 8 0
No per mi t i do, por consegui nt e, que o pos t ul ant e venha
defender di rei t o de out r em, salvo nos casos de subst i t ui o pr ocessual expr es s ament e
previ st os na lei. A l egi t i mao se compl et a com a demons t r ao de que o t i t ul ar do
di rei t o est i mpossi bi l i t ado de exerc-lo em vi r t ude da mor a do rgo a que m i ncumbe
o dever de r egul ament ao.
O i mpet r ant e no possui , cont udo, a mes ma di sponi bi l i dade quant o ao i nt er es-
se no pr os s egui ment o ou no da ao. Por isso, j se deci di u que, i ni ci ado o j ul gamen-
t o do mandado de i nj uno por rgo j uri sdi ci onal , est o aut or i mpedi do de expressar
sua desistncia da causa, por que: (a) poderi a espel har uma fraude par a frust rar o j ul ga-
me nt o do rgo; (b) o j ul gament o uno, mui t o embor a possa ci ndi r-se de acor do com
o advent o de i nci dent e pr oces s ual .
3 8 1
Legi t i mado passi vo o rgo ao qual cumpr e o dever de i nst i t ui r a nor ma re-
gul ament ador a que viabilize o exerccio do di rei t o por seu titular. A r egul ament ao a
3 , 8
A obser vao foi r egi st r ada pel o Mi n. CARLOS VELLOSO em conf er nci a s obr e o ma nda do de i nj uno
(vide RDP n
a
100, p. 170 ss) .
3 7 9
O ma nda do de i nj uno foi i mpet r ado cont r a o Banco Cent r al . Na deci so, cons i gnou a mai s al t a Cor t e:
" Em face do di s pos t o no art . 105, I, "h", da CF, e i nexi st i ndo, pel o me nos no mo me n t o pr es ent e, a exceo
com refernci a aos r gos da Just i a Federal - que so os Tr i bunai s Regi onai s Feder ai s e os Jui zes Federai s -,
r est a c ompe t e nt e o STJ par a pr ocessar e j ul gar or i gi nar i ament e ma nda do de i nj uno cont r a r go, ent i dade
ou aut or i dade federal em mbi t o es t r anho s Just i as Militar, El ei t oral ou do Tr abal ho" (MI n 4-2-DF, Pl eno,
Rei. Mi n. MOREI RA ALVES, publ . D] de 22. 11. 1991) . A me s ma posi o foi r ei t er ada no MI n
a
571-SR Rei.
Mi n. SEPLVEDA PERTENCE, j ul g. em 8. 10. 1998 (Informativo STF 126, publ . em 14. 10. 1998) .
3 8 0
STF (MI n
s
373- 4, Rei. Mi n. CLI O BORJA, D] de 5. 11. 1993) .
3 8 1
Esse o e nt e ndi me nt o adot ado pel o STF, no MI 712-PA, Rei. Mi n. EROS GRAU, em 15. 10. 2007 (Infor-
mativo STF n
s
484, out . 2007) .
que se refere a Const i t ui o a primria, i st o , aquel a que, sendo efetivada, poder i a
per mi t i r o exerccio do di rei t o. Sendo assi m, os rgos r esponsvei s por r egul ament a-
es secundrias no t m l egi t i mi dade passi va ad causam par a a a o.
3 8 2
Out r o aspect o a ser coment ado o de que no pode fi gurar como suj ei t o passi vo
do mandado de i nj uno o rgo que no t em a i ncumbnci a de deflagrar o pr ocesso
de formao do at o r egul ament ador . Por exempl o, se a lei que deve r egul ament ar cer-
to ma nda me nt o const i t uci onal , e se essa lei da iniciativa do Pr esi dent e da Repbl i ca,
essa aut or i dade que deve ser chamada ao processo, e no a Cmar a dos Deput ados
ou o Senado Federal , j que est es s podem at uar se o Pr esi dent e der incio ao pr ocesso
l egi sl at i vo.
3 8 3
11.6 Liminar
H gr ande cont rovrsi a no que t oca admi ssi bi l i dade, ou no, da medi da l i mi -
nar no ma nda do de i nj uno.
Al guns aut or es s us t ent am que, pr esent es os pr es s upos t os da t ut el a prevent i va,
pode o rgo j uri sdi ci onal conceder a l i mi nar .
3 8 4
Out r os, ao cont r r i o, advogam a t ese
de que a medi da incabvel e que a deci so que vai dar eficcia ao di rei t o, pr oduzi ndo
efeito ex nunc.
3SS
Em nosso ent endi ment o, nada i mpede a concesso da medi da. Em pr i mei r o lu-
gar, a Lei n
Q
8. 038/ 1990 at ri bui u ao mandado de injuno, como vi mos, o ri t o do man-
dado de segurana, que admi t e esse t i po de t ut el a prevent i va. Depoi s, pode me s mo
ocorrer que o no exerccio do di rei t o possa provocar dano i rreparvel ao t i t ul ar pela
demor a na sol uo da demanda; pr esent es esses pr essupost os, cabvel se t or na a medi -
da liminar. Ressal vamos apenas que no sero comuns tais hi pt eses. Ao revs, a regra
ser a desnecessi dade da t ut el a prevent i va pela l i mi nar .
3 8 6
11.7 Deciso
Gr ande cont r ovr si a rei na ent r e os i nt r pr et es sobre a deci so a ser proferi da
pel o rgo j uri sdi ci onal , no caso de procednci a da ao. Na ver dade, exi st em t rs
posi es a r espei t o.
A pr i mei r a cor r ent e aquel a que ent ende que a deci so deve decl arar a omi s-
so do rgo r egul ament ador e assi nar pr azo para que a supr a. Se o pr azo no for
382 o g j j
;
p
0 r m a
j
s
de u ma vez, deci di u nes s e s ent i do e m ma nda dos de i nj uno aj ui zados cont r a o INSS,
qua ndo a r egul ament ao pr i mr i a do di r ei t o const i t uci onal t eri a que ser defi ni da em lei (cf. MI n" 10, Cor t e
Esp. , Rei. Mi n. ASSIS TOLEDO, DJ 11. 12. 1989) .
3 8 3
STF (MI n
e
153- 7, Pl eno, Rei. Mi n. PAULO BROSSARD, DJ 30. 3. 1990) .
3 8 4
HELY LOPES MEIRELLES, DI OMAR ACKEL, I RI NEU STRENGER.
3 8 5
GALENO LACERDA, J OS CARLOS CAL GARCIA.
386 Q STF, no MI n'-' 232-RJ, Rei. o Mi n. MOREI RA ALVES, no r el at r i o l i mi t ou- s e a i nf or mar que a l i mi nar,
pos t ul ada pel o i mpet r ant e, f or a i ndeferi da, mas no r egi st r ou, pe r e mpt or i a me nt e , que a me di da er a i ncab -
vel (cf. RT; 137/ 965) .
r espei t ado, consi derar-se- em mor a o ci t ado rgo e se per mi t i r que o i nt er essado
ajuze di r et ament e a ao par a obt er provi dnci a concr et a que possi bi l i t e o exerccio
do di r ei t o.
3 8 7
A deci so, no caso, decl arat ri a e condenat r i a (ou mandament al , par a
que m o admi t e) .
Para out r os est udi osos, a deci so t em cart er const i t ut i vo, por que viabiliza o
exerccio do di rei t o por seu titular, sem que haja qual quer notificao ao rgo regul a-
ment ador . Nesse caso, o rgo j uri sdi ci onal cria a r egul ament ao par a o caso concr et o
par a que o t i t ul ar do di rei t o pr omova a respect i va ao de conheci ment o, se a or dem
for descumpr i da.
Uma t ercei ra posi o, e que nos parece a mel hor de t odas, a que per mi t e
que, const at ada a i nrci a do rgo regul ament ador, o rgo j uri sdi ci onal possa fazer a
i medi at a r egul ament ao par a o caso concret o e possi bi l i t e desde logo o exerccio do
di rei t o por seu t i t ul ar .
3 8 8
Com a devi da vnia, ent endemos que a aplicao do ma nda do de i nj uno, con-
forme os que perfi l ham as duas pr i mei r as corrent es, ret i rou mui t o de sua eficcia e
prat i ci dade e, em l t i ma i nst nci a, dificultou a t ut el a dos bens j ur di cos que a Const i -
t ui o pr et endeu pr eser var e prej udi cou bast ant e os t i t ul ares de di rei t os const i t uci o-
nai s que no pode m exerc-l os em razo de inrcia do rgo r esponsvel pel a regul a-
me nt a o.
3 8 9
Na verdade, par ece- nos que acabou sendo di st orci da a i nt eno do Const i t ui nt e,
o que uma pena di ant e da i novao i nt r oduzi da no si st ema j ur di co pt r i o.
Exempl o que deixa clara a posio da mai s alta Cort e ocorreu mai s r ecent ement e
no j ul gament o do MI n
2
543-DF, a respeito da falta de regul ament ao do art. 8
S
, 3
2
, do
ADCT da CF, que prev reparao econmica queles que foram i mpedi dos de exercer, na
vida civil, atividade profissional especfica em face de Portarias Reservadas do Mi ni st ri o
da Aeronut i ca. A mai ori a do Tribunal deferiu em part e o pedi do "para assegurar, nos termos
do direito comum, a possibilidade de imediata ao de liquidao do direito assegurado, ao passo que
nos votos vencidos havia deferimento integral do pedido, em ordem a condenar a Unio reparao
econmica conforme requerida na inicial, ou seja, ao pagamento do valor correspondente ao maior sa-
lrio de piloto de linha area de aviao comercial brasileira de 1
2
nvel, multiplicado pelo nmero de
meses que decorreram entre a data em que foram proibidos de exercerem sua profisso e o ms em que
completaram 60 anos".
390
Compar ando- s e os el ement os deci sri os, logo se encont r am os dados diferen-
ciais. Enquant o a cor r ent e maj ori t ri a sust ent a o def er i ment o em par t e do pedi do, mas
3 8 7
a posi o da mai or i a dos me mbr os do STF (MI n- 107, Rei. Mi n. Mor ei r a Al ves, RTJ 133/ 11) .
388 Nes s e s ent i do, com u ma ou out r a vari ao, posi ci onar am- se os Mi n. CARLOS VELLOSO, MARCO
AURLI O e ILMAR GALVO (Cf. MI n
2
384, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, em RDA 196/ 230, de 1994) .
3 8 9
Com esse me s mo pe ns a me nt o, DIRLEY DA CUNHA J NI OR, Controle judicial das omisses do poder p-
blico, Saraiva, 2004, p. 524; e CLEMERSON MERLI N CLVE, A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no
direito brasileiro, Kl, 2. ed., 2000, p. 376.
3 9 0
MI n
2
543-DF, Rei. Mi n. OCTAVI O GALLOTTI, j ul g. em 26. 10. 2000 (vide Informativo STF n 208, de
nov. 2000) . A mi nor i a, nes s e j ul gament o, cont i nuou s endo f or mada pel os Mi ni s t r os ILMAR GALVO,
MARCO AURLI O e CARLOS VELLOSO.
i mpe que o i nt er essado ajuze nova ao par a l i qui dar o di rei t o, a mi nor i a advoga a
t ese de deci di r i nt ei r ament e a quest o, di l i genci ando na pr pr i a deci so a condenao
do sujeito passi vo r esponsvel pel a i nrci a r egul ament ador a.
A despei t o da t ese ent o vencedora, nunca desapar ecer am as crticas da dou-
t ri na e dos pr pr i os i nt egr ant es de Tri bunai s ori ent ao nel a consagr ada. Assi m,
j us t o dest acar que al gumas vozes emi nent es do STF vi eram a adotar, pos t er i or ment e,
ent endi ment o di verso. Foi o que ocorreu em mandado de i nj uno no qual se assegu-
rou a servi dora pbl i ca, com 25 anos de servio em at i vi dade i nsal ubr e (enfermei ra
de fundao hospi t al ar ) , o di rei t o aposent ador i a especial pr evi st a no art. 40, 4
a
, da
CF, di rei t o esse que no podi a exercer pel a i nrci a do Poder Pbl i co em r egul ament ar
o di sposi t i vo at ravs de lei compl ement ar , tal como nel e pr evi st o. A deci so, como
se pode observar, at endeu ao expressi vo pl ei t o da classe j ur di ca e apl i cou a nor ma
const i t uci onal in concreto, abandonando, por t ant o, os demai s ent endi ment os quant o
nat ur eza da deci so no mandado de i nj uno. Trata-se de inegvel avano na aplicao
do i nst i t ut o, s em dvi da di gno de apl aus os .
3 9 1
12 Habeas Data
12.1 Conceito e Fonte Normativa
Habeas Data o i ns t r ument o j ur di co const i t uci onal que se dest i na pr ot eo
do di rei t o de i nformao. Da me s ma forma que os i ns t r ument os j est udados, o habeas
data confi gura-se como ao judicial, vi st o que nel e est o pr es ent es os component es
nor mai s das aes - par t es, causa de pedi r e pedi do.
A fonte const i t uci onal do habeas data est no art. 5
a
, LXXII, da CF, pel o qual se
assegur a o conheci ment o de i nformaes relativas ao i nt er essado, i nscri t as em regi s-
t ros ou bancos de dados de ent i dades gover nament ai s ou de cart er pbl i co, ou a ret i -
fi cao de dados, nos casos em que o i nt er essado no prefira ut i l i zar pr ocesso sigiloso,
na via judicial ou admi ni st r at i va.
O r emdi o const i t uci onal fi cou l ongos anos sem lei regul adora, t endo- s e en-
t endi do que, por sua si mi l i t ude, o ri t o a ser adot ado deveri a ser o do ma nda do de
segurana, onde cabvel. Fi nal ment e, veio a l ume a Lei n
Q
9. 507, de 12. 11. 1997, que
at ual ment e di sci pl i na o pr ocedi ment o da ao.
12.2 Bem Tutelado
No pr pr i o art. 5
a
, a Const i t ui o t ut el a o di r ei t o ao acesso i nformao em
geral (inciso XIV) e i nformao dos rgos pbl i cos (inciso XXXIII). O habeas data
o i ns t r ument o apr opr i ado par a a defesa de tais di rei t os.
3 9 1
MI 721- DE Rei. Mi n. MARCO AURLI O, em 30. 8. 2007 (Informativo STF n
H
477, ago. 2007) . A deci so
t e m not r i o car t er mandamental, s ubs t i t ui ndo o ant i go perfil meramente declaratrio des s e t i po de deci so.
Repi t a-se, ent r et ant o, que, no caso do habeas data, o di rei t o i nformao se s ub-
divide em doi s aspect os: o conheci ment o da i nformao e a retificao da i nf or mao.
Ambos , cont udo, so facetas especficas do di rei t o subst ant i vo. Na verdade, o que se
pr et ende a sal vaguarda do regi st ro corret o dos dados rel at i vos pessoa, eis que a
i ncorreo nel es pode acarret ar prej u zos graves e mui t as vezes i rrevers vei s.
12.3 Partes
Aut or da ao deve ser, necessar i ament e, o t i t ul ar do di r ei t o ao conheci ment o
ou retificao da i nformao. Esse di rei t o, alis, per sonal ssi mo, no se t ransferi n-
do a t ercei ros, como t m ent endi do os Tr i bunai s.
3 9 2
O suj ei t o passi vo da ao a ent i dade responsvel pel o regi st ro das i nforma-
es. Essa ent i dade pode ser pbl i ca ou privada, nest e l t i mo caso car act er i zando- se,
como diz a Const i t ui o, como t endo cart er pbl i co. Enquadr am- s e nessa cat egori a
aquel as ent i dades que, por exempl o, mant m cadast ro de devedor es, ao qual pode o
pbl i co t er acesso nor mal .
No ent ant o, se a ent i dade det ent or a de dados em cart er pri vado e r eser vado,
no t em a obri gao de fornec-los ao i nt er essado, j que no caso se t r at a de j ul gamen-
t o pessoal , no di vul gado a t er cei r os .
3 9 3
O STF i ndeferi u habeas data, conhecendo e dando pr ovi ment o a r ecur so ext raor-
di nri o, em hi pt ese na qual ex- empr egada do Banco do Brasil pedi a i nformaes so-
br e sua fi cha funcional, t endo em vi st a t er sido negado seu pedi do de r eadmi sso. A
Cor t e ent endeu que a ent i dade no se enquadr a na expr esso entidades governamentais,
j que dest i nada expl orao de at i vi dade econmi ca. Al m di sso, as fi chas de empr e-
gado no per mi t i am acesso ao pbl i co, sendo, assi m, consi der adas como arqui vo de
nat ur eza pr i vada.
3 9 4
12.4 Competncia
O habeas data, como ocorre com out r as garant i as const i t uci onai s, t em di sci pl i na
const i t uci onal bsi ca quant o compet nci a judicial, var i ando est a em funo da mai or
ou menor est at ur a dos agent es responsvei s pel as condut as i mpugnadas .
Assi m, a compet nci a par a processar e j ul gar a causa ser:
a) do STF, quando se t r at ar de at os do Pr esi dent e da Repbl i ca, das Mesas da
Cmar a e do Senado, do Tribunal de Cont as da Uni o, do Procurador-Geral
da Repbl i ca ou do pr pr i o STF (art. 102, 1, "d", CF);
3 9 2
No me s mo s ent i do, o TJ-MG ( HD n
2
3-BH, Rei. Des. MURI LO PEREI RA, publ . DO de 17. 6. 1989) .
3 9 3
TJ-MG ( HD n
s
9640/ 4, Rei. Des. MONTEI RO DE BARROS, apud ADCOAS 144330) .
3 9 4
RE n'-' 195. 304- MG, Rei. Mi n. OCTAVIO GALLOTTI, j ul g. em 19. 10. 2000 {Informativo STF n= 208, nov.
2000) .
b) do STJ, quando o at o for prat i cado por Mi ni st r o de Est ado ou pel o pr pr i o
STJ (art. 105, I, "b", CF);
c) dos Tri bunai s Regi onai s Federai s, quando se t r at ar de at o desses mes mos
Tri bunai s ou de j ui z federal (art. 108, I, "c", CF); e
d) dos j ui zes federais, quando o at o provi er de aut or i dade federal (art. 109,
VIII, CF) .
3 9 5
Fora dessas aut or i dades, o foro compet ent e o da Just i a Est adual , defi ni do nas
Const i t ui es Est aduai s e nos respect i vos Cdi gos de Or gani zao Judi ci ri a.
12.5 Interesse de Agir
No incio da vigncia da at ual Const i t ui o, quando ai nda se esboava o de-
senho i nt er pr et at i vo do habeas data, ocor r er am al guns abusos quant o ao us o desse
i ns t r ument o.
Uma dessas formas foi a i mpet r ao da ao para obt er ou corrigir dados pes-
soais, s em que a ent i dade det ent or a do regi st ro das i nformaes t enha si do comuni ca-
da sobre o i nt er esse em sua obt eno ou correo.
Deci di ram, ent o, os Tri bunai s que o i nt eresse de agir s oment e nasce quando
h a sonegao das i nformaes ou de sua retificao. E que nesse caso a denegao
do pedi do que ofenderi a o di rei t o, dando ensej o pr oposi t ur a da ao. Desse modo,
se o i nt er essado no post ul ar pr evi ament e a i nformao ou a correo, ser carecedor
da ao do habeas data, por falta da condi o per t i nent e ao i nt er esse de agi r .
3 9 6
O STJ,
inclusive, dei xou pacificado em smul a o referido pe ns a me nt o.
3 9 7
A Lei n
s
9. 507/ 1997 cont empl ou pr ocedi ment o prvi o, est abel ecendo que o i n-
t er essado deve dirigir seu r equer i ment o pessoa deposi t r i a do regi st ro ou banco de
dados (a lei fala em rgo ou entidade, mas aquel e l ogi cament e ser s empr e i nt egr ant e
dest a) . Ser obr i gat r i o decidir o pedi do em 48 hor as, def er i ndo- o ou no, be m como
comuni car ao r equer ent e a deci so no pr azo de 24 hor as (art. 1- e pargrafo ni co) .
No caso de def er i ment o, deve ser mar cado dia e hor a par a que o i nt er essado conhea
as i nformaes.
Havendo i nexat i do nos dados, o r equer ent e, com document os compr obat r i os,
post ul ar a retificao, cabendo ent i dade dest i nat r i a dar cincia da correo ao i n-
t er essado no pr azo de dez dias, cont ados a part i r da prot ocol i zao do r equer i ment o.
39! o TRF da 1' Regi o j t eve a opor t uni dade de deci di r que o habeas data cont r a at o de ent i dade pr evi den-
ciria federal da Just i a Federal por fora do art . 109, VIII, da CF, ai nda que as caus as pr evi denci r i as em
geral, do i nt er es s e dos s egur ados , sej am pr ocessadas e j ul gadas na Just i a Est adual ex vi do art . 109, 3
S
,
da CF. Preval ece, poi s, par a a fixao da compet nci a, o fato de ser par t e aut or i dade federal , e no o de ser
ela qual i fi cada c omo ent i dade pr evi denci r i a (Rec. em HD n
2
1998. 01. 00. 053624- 6- BA, un ni me , Rei. Jui z
ALO SI O PALMEIRA LIMA, publ . no DO de 22. 10. 1998, apud ADCOAS 8172447) .
3 9 6
STF ( ROHD n
a
22, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, em RDA 204/ 214, 1996) .
3 9 7
Smul a 2.
Se o r egi st r o est i ver corret o, pode o i nt er essado apr esent ar explicao ou cont est ao
sobr e ele, mot i vado por poss vel pendnci a do fato; nessa hi pt ese, os dados expl i cat i -
vos ou cont est at r i os i nvocados pel o r equer ent e sero anot ados em seu cadast r o (art.
4
a
e I
a
e 2
a
) .
12.6 Pedido
Na Const i t ui o Federal , vi sl umbr am- se ni t i dament e doi s pedi dos suscet vei s
de ser em f or mul ados:
1. o conheci ment o dos dados; e
2. a retificao dos dados.
a
9. 507 adi t ou um t ercei ro: "o de ser anotada, nos assentamen-
tos do interessado, contestao ou explicao sobre os dados registrados" (art. 7
S
, III).
No h dvi da de que anotar contestao ou explicao no o me s mo que pedir
informao ou pedir retificao de dados. A lei, por t ant o, ampl i ou a mar gem fixada na
Const i t ui o. Sobre esse aspect o, JOS CARLOS BARBOSA MOREI RA, com razo,
s us t ent a que no h i ncompat i bi l i dade const i t uci onal , poi s que vedado seria que a
lei r eduzi sse o mbi t o da garant i a const i t uci onal . E r emat a que, "apesar da diferena
ontolgica, se o remdio se presta consecuo de providncia mais intensa (retificao de dados),
razovel admitir, a fortiori, que se preste de providncia menos i nt ensa (simples anotao
de explicaes fornecidas pelo requerente, sem alterao dos assentamentos existentes)" (O habeas
data brasi l ei ro e sua lei r egul ament ador a, RDA, 211, 1998, p. 55; grifo do aut or ) .
12.7 Procedimento
O ri t o do habeas data r eal ment e semel hant e ao do mandado de segur ana e,
como a t ut el a de ambos consi st e na prot eo a di rei t o l qui do e cert o, pode surgi r
al guma dvi da quant o ao a ser pr opost a. O STJ i ndeferi u ma nda do de segurana
em que se solicitava, por cert i do, a i dent i dade dos aut or es de dennci as cont r a o i m-
pet r ant e, ao ar gument o de que seria o habeas data a via i dnea. O STF, ent r et ant o, e a
nosso ver acer t adament e, reformou o j ul gado em nome do pri nc pi o da efet i vi dade da
Const i t ui o, acent uando, ai nda, que j se havia pacificado o ent endi ment o de que o
mandado de segurana se configurava t ambm como r emdi o adequado t ut el a dos
di rei t os em que s t o.
3 9 8
A ao grat ui t a; no h, poi s, despesas processuai s par a o i mpet r ant e (art. 5
a
,
LXXVII, CF, e art . 21 da Lei n
a
9. 507). A compet nci a bsi ca sedi ada na Const i t ui o
Federal (ordi nri a nos ar t s. 102, I, "d", 105, I, "b", 108, I, "c", e 109, VIII, e recursal
3 9 8
RMS n
s
24. 617- DF, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, j ul g. em 17. 5. 2005 (vi de Informativo STF
n
s
3 8 8 , ma i o 2005) .
nos art s. 102, II, "a", 102, III, 105, III, e 108, II). A Lei n
e
9. 507 r epr oduz essa compe-
t nci a e a compl et a com a da Just i a Est adual (art. 20) .
A pet i o inicial, em duas vias e com os respect i vos document os (inclusive o
da r ecusa da ent i dade ao pedi do extrajudicial do i nt er essado) , deve obedecer aos re-
qui si t os gerais dos ar t s. 282 e 283 do CPC. O j ui z, des pachando a inicial, dever fixar
pr azo de dez dias par a que a ent i dade r pr est e i nformaes (art. 9
S
) . Di f er ent ement e
do que ocorre com o mandado de segurana, e pel a nat ur eza di versa da pr et ens o do
i mpet r ant e, segui da do silncio da lei a r espei t o, no cabe pedi do de concesso de
medi da liminar.
O Mi ni st r i o Pbl i co i nt er vm obr i gat or i ament e como custos legis, mani f est an-
do- se logo aps a pr est ao de i nformaes ou o t r mi no do pr azo in albis (art. 12). A
seguir, os aut os so concl usos para a sent ena.
12.8 Deciso e Recursos
Reconheci do o di rei t o do i mpet r ant e, com a pr ocednci a do pedi do, a deci so
ordenar ent i dade r que pr est e a i nformao, provi denci e a correo ou anot e a expli-
cao ou cont est ao, desi gnando dia e hor a par a t ant o (art. 13). Na t eori a processual
clssica, a deci so t em cart er condenat r i o, por que a r condenada obri gao de
fazer. Para os que a acei t am, possvel caract eri zar a deci so t a mb m como man-
dament al , vi st o que o j ui z expede uma or dem a ser cumpr i da pel o r u. Denegada a
concesso do habeas data, a deci so est ar r econhecendo que o i mpet r ant e no t i nha o
di rei t o i nformao ou correo, como havia r equer i do. Nes s e caso, a deci so t em
cont edo decl arat ri o negat i vo.
O recurso cabvel o de apelao, seja a sent ena concessi va ou denegat r i a (art.
15). Se for concessiva, o recurso t er efeito soment e devol ut i vo. A semel hana do que
j ocorre nas Leis n^ 12. 016/ 2009 (relativa ao mandado de segur ana), 7. 347/ 1985
(regul adora da ao civil pblica) e 8. 437/ 1992 (suspenso de l i mi nares cont r a at os do
Poder Pbl i co), a Lei n
9
9. 507 t ambm previu a hi pt ese, quando o habeas data conce-
di do, de o ru post ul ar ao Presi dent e do Tribunal, compet ent e par a apreci ar os recursos,
a suspenso da execuo da sent ena. Em caso de def er i ment o do pedi do, cabe agravo
cont ra essa deci so (art. 16). Observe-se, cont udo, que naquel es casos o legislador s
l egi t i mou esse r equer i ment o recursal quando houvesse grave l eso or dem, sade,
segurana e economi a pbl i cas. A Lei n
f i
9. 507, por m, si l enci ou a r espei t o desses
pr essupost os. Ai nda assi m, de ent ender-se, em i nt erpret ao si st emt i ca, que so eles
necessri os par a a deci so do Presi dent e do Tribunal. No me s mo sent i do, JOS CAR-
LOS BARBOSA MOREI RA (ob. cit. ).
A sent ena que deci di r a ao com resol uo do mr i t o far coi sa j ul gada ma-
t eri al . Se ext i ngui r o pr ocesso sem j ul gar o mr i t o, poder o i nt er essado r enovar o
pedi do, i mpet r ando novo habeas data com i dnt i cos pedi do e f undament o (art. 18).
o pri nc pi o da renovabi l i dade da ao, de r est o adot ado t a mb m no ma nda do de segu-
rana (art. 6
a
, 6
a
, da Lei n
a
12. 016/ 2009) .
13 Ao Civil Pblica
Ao civil pbl i ca o i ns t r ument o judicial adequado pr ot eo dos i nt er esses
col et i vos e di fusos.
Sua nat ur eza j ur di ca a de ao, de ri t o especial e pr eor denado t ut el a especfi-
ca. Por out r o l ado, ao cont r r i o do que ocorre com as aes j est udadas, no se t r at a
de mei o especfico e exclusivo de cont rol e da Admi ni st r ao, j que pode ser i nt ent ada
cont r a qual quer pessoa pbl i ca ou pri vada. Ent r et ant o, pel a pecul i ari dade dos bens
t ut el ados conveni ent e dei xar assent ados os seus cont or nos pri nci pai s.
A Const i t ui o Federal prev a ao civil pbl i ca no art. 129, III, quando, ent r e
as funes at r i bu das ao Mi ni st r i o Pblico, menci ona a de "promover o inqurito civil e a
ao civil pblica, para aproteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros inte-
resses difusos e coletivos". O i nqur i t o civil a que se refere o di sposi t i vo o pr ocedi ment o
admi ni st r at i vo a cargo do Mi ni st r i o Pbl i co que se configura como pr epar at r i o da
ao civil pbl i ca, ensej ando a col hei t a de el ement os par a sua pr oposi t ur a, seme-
l hana do que ocorre com o i nqur i t o policial, t ambm pr epar at r i o da ao penal .
3 9 9
O di pl oma bsi co que cont m a di sci pl i na da ao a Lei n
9
7. 347, de 24. 7. 1985,
que sofreu al gumas al t eraes pos t er i or es .
4 0 0
A referida lei, embor a nasci da sob a gide
da Cart a anterior, foi r ecepci onada pela vi gent e Const i t ui o, que, i ncl usi ve, passou a
referir-se expr essament e ao civil pblica, fato que no ocorri a ant er i or ment e.
A ao pode ser ajuizada na Just i a Est adual ou na Federal , conf or me cri t ri os
fundados na nat ur eza dos bens t ut el ados ou das par t es envol vi das. Nesse caso, at uar,
r espect i vament e, o Mi ni st r i o Pbl i co Est adual ou o Federal . Ant er i or ment e, no se
admi t i am a conexo e a cont i nnci a ent r e aes civis pbl i cas pr omovi das na Just i a
Est adual e na Federal, t endo em vi st a a compet nci a absol ut a e i mpr or r ogvel .
4 0 1
Com
a i nt r oduo, na Lei n
9
7. 347/ 1985, do pargrafo ni co do art. 2
9
,
4 0 2
passou a dout r i na
a admi t i r os i nst i t ut os naquel a hi pt es e.
4 0 3
A preval nci a par a deci di r as causas n u m
s j ul gament o da Just i a Feder al .
4 0 4
3 9 9
Vi de nos s o Ao civil pblica. Comentrios por artigo, 7. ed., 2009, p. 265 s egui nt es .
4 0 0
O mai or n me r o de al t er aes se or i gi nou da Lei n 8. 078, de 11. 9. 1990, o Cdi go de Defesa do Con-
sumi dor . A Lei n
2
8. 437, de 30. 6. 1992, e a Lei n
2
8. 884, de 11. 6. 1994, t a mb m i nt r oduzi r am pe que na s
al t er aes. A Lei n
2
8. 625, de 12. 2. 1993, a Lei Or gni ca Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i co, t a mb m se refere
ao civil pbl i ca. Houve ai nda al t er aes feitas pel a Lei n
2
10. 257/ 2001 ( Es t at ut o da Ci dade) e MP 2. 180
3 5 / 2 0 0 1 .
4 0 1
Nes s e s ent i do, e, a nos s o ver, com o mel hor di rei t o, vi de STJ, Confl . Compe t . 832, Rei. Mi n. ATHOS
CARNEI RO, em 26. 9. 1990.
4 0 2
"A propositura da ao prevenir a jurisdio do juzo para todas as aes posteriormente intentadas que possuam a
mesma causa de pedir ou o mesmo pedido."
4 0 3
MARCELO ABELHA RODRI GUES, Ao civil pblica e meio ambiente, For ense Uni ver si t r i a, 2003, p. 132.
4 0 4
Smul a n
s
489, STJ.
13.2 Bens Tutelados
A Const i t ui o deu expressa dest i nao ao civil pbl i ca: a pr ot eo do pa-
t r i mni o pbl i co e social, do mei o ambi ent e e de out r os i nt er esses col et i vos e difusos.
Not a- se, de pl ano, que a rel ao cont i da no di sposi t i vo me r a me nt e exemplificativa,
devendo- se empr es t ar a i nt er pr et ao de que o objetivo a t ut el a dos i nt er esses difu-
sos e coletivos, dent r e os quai s est o os relativos ao pat r i mni o pbl i co e social e ao
mei o ambi ent e.
A Lei n
e
7. 347/ 1985 menci ona como bens t ut el ados o mei o ambi ent e, o consu-
midor, os bens e di rei t os de valor art st i co, est t i co, hi st ri co, t ur st i co e pai sag st i co
e a pr ot eo cont r a infraes or dem econmi ca,
4 0 5
bem como or dem urban st i ca,
e t ambm fez refernci a a qual quer out r o i nt er esse coletivo ou di f us o.
4 0 6
Mai s recen-
t ement e, foi t a mb m i ncl u da a or dem urban st i ca como obj et o de t ut el a pel a ao.
4 0 7
De t odo o quadr o r egul ador da mat ri a, pode concl ui r-se que a ao visa a t ut el ar os
i nt er esses col et i vos e difusos, ent r e eles os relativos ao pat r i mni o pbl i co e social, ao
mei o ambi ent e, ao cons umi dor etc. H, alis, vri os di pl omas legais que t r at am espe-
ci fi cament e desses i nt er es s es .
4 0 8
A expr esso interesses difusos e coletivos assumi a ant er i or ment e noo emi nent e-
ment e dout r i nr i a. Como a Const i t ui o a eles se referiu, era preci so demar car com
mai or preci so o sent i do de t ai s i nt eresses. F-lo o Cdi go de Defesa do Cons umi dor
(Lei n- 8. 078/ 1990) , defi ni ndo os i nt er esses ou di rei t os di fusos como "os transindivi-
duais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circuns-
tncias de fato", e os i nt er esses ou di rei t os coletivos como "os transindividuais de natureza
indivisvel de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte
contrria por uma relao jurdica base".
409
Al m desses i nt er esses, o Cdi go do Cons umi dor t a mb m definiu uma t ercei ra
cat egori a de di rei t os - os i nt er esses ou di rei t os i ndi vi duai s homogneos -, defi ni dos
na lei como aquel es que decor r em de ori gem comum. Esses di rei t os so mar cadamen-
te i ndi vi duai s, e o aspect o de gr upo a eles relativo diz r espei t o apenas a u ma associ ao
de i nt er esses com vi st as a um me s mo fi m. No t m, por t ant o, o cart er t r ansi ndi vi dual
dos i nt er esses col et i vos e difusos, nos quai s o rel evant e o agr upament o em si, e no
os i ndi v duos que o c ompe m.
4 1 0
4 0 5
A Lei n" 12. 529, de 30. 11. 2011, s upr i mi u do i nc. Vd o art . I
2
, da Lei 7. 347/ 1985, a expr es s o " economi a
popul ar ", ma n t e n d o apenas a t ut el a cont r a i nfraes da or de m econmi ca - expr esso, al i s, que j engl oba
a pr i mei r a.
4 0 6
Art . 1, I a VI.
4 0 7
Lei n 10. 257, de 10. 7. 2001 ( Es t at ut o da Ci dade) (art. 53) e Med. Prov. n'-' 2. 180- 35, de 24. 8. 2001.
4 0 8
Ci t em- se, por exempl o, a Lei n
Q
7. 853, de 24. 10. 1989, que di s pe s obr e def i ci ent es; a Lei n
e
7. 913, de
7. 12. 1989, que di s pe s obr e i nvest i dor es no mer cado de t t ul os mobi l i r i os; a Lei n'
J
8. 069, de 13. 7. 1990, o
Es t at ut o da Cr i ana e do Adol escent e; a Lei n'
J
8. 078, de 11. 9. 1990, o Cdi go de Defesa do Cons umi dor ; a
Lei n
3
8. 884, de 11. 6. 1994, qu e di s pe s obr e a or de m econmi ca e a livre concor r nci a.
4 0 9
Ar t . 81, par gr af o ni co, I e II.
4 1 0
Ar t . 8 1 , par gr af o ni co, III.
opor t uno l embrar, por l t i mo, que a ao popul ar t a mb m objetiva a t ut el a de
al guns dos i nt er esses difusos e coletivos, como, por exempl o, o mei o ambi ent e e o pa-
t r i mni o pbl i co. Por isso, em al guns casos ser poss vel a ut i l i zao da ao popul ar
ou da ao civil pbl i ca par a post ul ar a t ut el a da mes ma espci e de bens j ur di cos .
4 1 1
Qua nt o t ut el a dos interesses individuais homogneos, t em havi do al guma oscilao
nos Tri bunai s a r espei t o da viabilidade, ou no, de ser em obj et o de ao civil pbl i ca.
Como j t i vemos a opor t uni dade de assi nal ar em obr a que escr evemos a r espei t o, o
art. 129, III, da CF e a Lei 7. 347/ 1985 s se referiram a di rei t os col et i vos ou difusos,
mas no aos i ndi vi duai s homogneos , que f or mam uma t ercei ra cat egori a. A Lei n
e
8. 078/ 1990 (Cdi go de Defesa do Consumi dor ) prev a defesa coletiva par a t ai s di rei -
t os, mas no esclarece se se t r at a de cat egori a especfica de ao ou se a me s ma ao
civil pbl i ca. Em que pese a confuso que se formou a r espei t o, par ece- nos mel hor
consi derar a ao civil pbl i ca como via i dnea par a a t ut el a de di rei t os i ndi vi duai s
homogneos , desde que a defesa seja efet i vament e coletiva, vale dizer, abranj a gr upo
com significativo nme r o de i nt egr ant es .
4 1 2
Assi nal e-se, cont udo, que a lei consi dera incabvel a ao par a formul ar pr et en-
ses que envol vam t r i but os, cont ri bui es previ denci ri as, o FGTS e out r os fundos
i nst i t uci onai s cujos beneficirios possam ser i ndi vi dual ment e det er mi nados .
4 1 3
Nessas
mat r i as, o aut or carece da ao por falta de i nt eresse de agir. Apesar di sso, h ent en-
di ment o de que o Mi ni st ri o Pblico t em l egi t i mi dade par a pr opor ao civil pbl i ca
vi sando reviso de benefcios pr evi denci r i os.
4 1 4
Ous amos divergir dessa l i nha de pen-
sament o: a uma, por que os i nt eresses sob t ut el a no so i ndi spon vei s, e a duas, por que
a lei t r anspar ent e no que t oca i mpossi bi l i dade j ur di ca de pedi do dessa nat ur eza.
A despei t o da rel evnci a da t ut el a dos i nt er esses t r ansi ndi vi duai s no si st ema
j ur di co at ual , no pode a ao civil pbl i ca espel har mecani s mo par a a formul ao de
pr et enses vi sando i ngernci a em polticas pbl i cas a cargo da Admi ni st r ao. De
um l ado, o Judi ci ri o no pode execut ar funes conferidas aos rgos admi ni st r at i vos
e, de out r o, a gest o dos i nt er esses pbl i cos, a fixao de pr i or i dades, a execuo dos
or ament os e out r as at i vi dades correl at as so da compet nci a pri vat i va da Admi ni s -
t rao. E preci so, poi s, cont er event uai s abusos na ut i l i zao da ao civil pbl i ca, sob
pena de seu descr di t o e enf r aqueci ment o.
O STJ, por exempl o, rejeitou pr et enso do Mi ni st ri o Pbl i co - deci so i rrepar-
vel, a nosso ver - no sent i do de Muni c pi o ser obri gado a i nst al ar abri gos par a cri anas
4 . 1
A pr pr i a Lei n
a
7. 347/ 85, no art . I
a
, admi t e que por ela sej am r egi das, sem prejuzo da ao popular, as
aes de r e s pons a bi l i da de por da nos c a us a dos ao mei o a mbi e nt e , ao p a t r i m n i o pbl i c o e a out r os i n-
t e r e s s e s col et i vos ou di f usos.
4 . 2
Nos s o Ao civil pblica, 7. ed. , 2009, p. 30- 33. Pr obl ema di ver so, por m, o que se r el aci ona com a l egi -
t i mi dade do Mi ni st r i o Pbl i co par a a ao com vi st as t ut el a de t ai s di r ei t os. Aqui a me l hor posi o a que
s admi t e essa l egi t i mi dade qua ndo se t r at ar de di r ei t os ou i nt er esses indisponveis, como, i ncl usi ve, e ma n a
do art . 127 da CF, que me nc i ona as funes bsi cas do Parquet. Cont r a: CARLOS ROBERTO DE CASTRO
JATAHY, Curso de princpios institucionais do ministrio pblico, Roma Victor, 2004, p. 230.
4 1 3
Ar t . I
a
, pargrafo ni co, Lei n 7. 347/ 1985.
4 1 4
STJ, REsp 1. 142. 630, Mi n. LAURITA VAZ, em 7. 12. 2010.
e adol escent es. Di sse o emi nent e Relator que a "municipalidade tem liberdade de escolher
onde devem ser aplicadas as verbas oramentrias e o que deve ter prioridade, no cabendo ao Poder
Judicirio intervir".'
115
Pr et enses dessa nat ur eza no so cabveis no mbi t o da ao civil
pbl i ca.
foroso reconhecer, no ent ant o, que a mat r i a t em susci t ado gr ande pol mi -
ca e funda hesi t ao na dout r i na e j uri sprudnci a, podendo me s mo afi rmar-se que
ai nda no se apr esent ou a al mej ada definio. Na verdade, h al gumas pr et enses
det er mi nat i vas acol hi das, dent r o do cenri o hoje denomi nado de ativismo judicial, pel o
qual o Judi ci ri o i nt erfere na Admi ni st r ao e or dena o c umpr i me nt o de obri gaes
de fazer.
4 1 6
13.3 Espcies de Tutela
A lei admi t e doi s t i pos de t ut el a dos i nt eresses col et i vos e di fusos: a tutela re-
pressiva e a tutela preventiva. A pr i mei r a ocorre quando o agent e j cons umou a condut a
ofensiva aos ci t ados i nt er esses. Nesse caso, a ao t er a finalidade de obt er a provi -
dnci a j udi ci al que i mponha ao agent e que no mai s se conduza dessa forma e que, se
for o caso, seja obr i gado a reparar o dano causado.
A t ut el a prevent i va a que pr et ende evitar a consumao do dano aos i nt er es-
ses t r ansi ndi vi duai s. H doi s mecani smos prevent i vos pr evi st os na lei regul adora. O
pr i mei r o se d at ravs de ao caut el ar (art. 4
a
) e o segundo at ravs do que a lei de-
nomi nou de "mandado liminar" (art. 12). Por isso, dei xamos consi gnado em obr a que
escr evemos a r espei t o que "a lei, todavia, alm de admitir, no art. 4-, a concesso de medida
liminar dentro da ao cautelar, o que corolrio natural desse tipo de processo, admitiu-a tambm
quando requerida na ao principal, como se v no texto do art. 12".
m
O que i mpor t ant e acent uar a prpri a exi st nci a da t ut el a prevent i va. Desde
que pr esent es o periculum in mora e ofumus boni iuris, poder o j ui z conceder a medi da
l i mi nar par a evitar a consumao do dano ao mei o ambi ent e, aos cons umi dor es , ao
pat r i mni o pbl i co, criana e ao adol escent e, aos deficientes et c. E essa medi da limi-
nar, como vi st o, t ant o pode ser concedi da em ao caut el ar especfica e pr epar at r i a da
ao pri nci pal ou na pr pr i a ao civil pbl i ca pri nci pal .
13.4 Partes
A l egi t i mi dade ativa par a a causa no genrica, como a regra par a as aes em
geral. Segundo o art. 5
a
da Lei n
a
7. 347/ 1985, podem ajuizar a ao:
4 1 5
REsp n
s
208. 893- PR, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. FRANCI ULLI NETTO, j ul g. em 19. 12. 2003 (I nf or mat i vo
Jurisprudncia STJ n 196, dez. 2003) .
4 1 6
Como exempl o, vi de STF, RE 482. 611, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, em 23. 3. 2010. No caso, aps a
r ef or ma da deci so do Tr i bunal Est adual , det er mi nou- s e ao Muni c pi o de Fl or i anpol i s a execuo de pr o-
gr amas soci ai s r el at i vos a cr i anas e adol escent es.
4 1 7
Nos s a Ao civil pblica, cit., 7. ed., 2009, p. 113.
a) o Mi ni st r i o Pbl i co;
4 1 8
b) as pessoas de di rei t o pbl i co (pessoas federativas, aut ar qui as e fundaes
aut r qui cas) ;
c) as pessoas da Admi ni st r ao Indi ret a ( empr esas pbl i cas, soci edades de
economi a mi st a e fundaes gover nament ai s de di rei t o pr i vado);
d) as associ aes const i t u das h no m ni mo um ano e que sej am pr eor dena-
das, i nst i t uci onal ment e, prot eo dos respect i vos i nt er esses di fusos e co-
letivos (como, por exempl o, uma associ ao de pr ot eo ao mei o ambi ent e
ou de pr ot eo a det er mi nada rea de preservao ambi ent al ) ; e
e) a Defensori a Pblica.
No que concer ne ao Mi ni st r i o Pbl i co, se pacfica a sua l egi t i mi dade ativa
par a a t ut el a dos i nt er esses t ransi ndi vi duai s, i ncont or nvei s di vergnci as so susci t a-
das a r espei t o dos i nt er esses i ndi vi duai s homogneos, par ecendo domi nar o ent endi -
me nt o de que, nos t er mos do art. 127, caput, da CF, a pr ot eo s pode al canar t ai s
i nt er esses quando indisponveis.
419
A Def ensor i a Pbl i ca pas s ou a const ar no art . 5
a
, II, da Lei 7. 347/ 1985, por
fora da Lei n
9
11. 448, de 15. 1. 2007, i nt egr ando, por t ant o, o rol dos l egi t i mados
at i vos. Semel hant e l egi t i mi dade, ent r et ant o, t em que ser i nt er pr et ada em cons onn-
cia com os ar t s. 134 e 5
a
, LXXIV, da CF, segundo os quai s a funo i nst i t uci onal da
Def ensor i a Pbl i ca de or i ent ao j ur di ca e defesa dos necessitados. Cons e que nt e -
ment e, s em o pr es s upos t o da necessidade social no pode haver a l egi t i mi dade daquel a
di gna I nst i t ui o. Tal necessidade i mpe, obvi ament e, que as pes s oas mer ecedor as de
t ut el a sej am i dent i fi cadas ou, ao menos , i dent i fi cvei s, e i sso par a que se pos s a aferir
a obser vnci a do pr es s upos t o const i t uci onal . Decor r e da, poi s, revel ar-se invivel
a l egi t i mi dade qua ndo se t r at ar de interesses difusos, em rel ao aos quai s i nexi st e
possi bi l i dade de i dent i fi cao dos i nt egr ant es do gr upo social sob pr ot eo; como
se sabe, t e m car t er epi sdi co e event ual a rel ao ftica que vi ncul a os i nt egr ant es
do gr upo ent r e s i .
4 2 0
Desse modo, o novo di sposi t i vo exi ge interpretao conforme a
Constituio, em or de m a s consi der ar - se const i t uci onal a legitimatio ad causam da
Def ensor i a dent r o dos segui nt es par met r os : ( I
a
) a t ut el a dever adst r i ngi r - se a inte-
resses coletivos ou individuais homogneos ( por que s nel es so, r es pect i vament e, i dent i -
fi cvei s e i dent i fi cados os component es do gr upo) ; (2
a
) os gr upos soci ai s sob t ut el a
dever o caract eri zar-se como necessitados, como o i mpe a Cons t i t ui o.
4 2 1
No nos
4 1 8
Vi de Smul a 329, do STJ, ao f i m des t e cap t ul o.
4 1 9
A Smul a 470 ( 2010) , do STJ, consi der a o MP par t e i l eg t i ma par a, em ao civil pbl i ca, pl ei t ear i nde-
ni zao decor r ent e do DPVAT, em benef ci o do s egur ando.
4 2 0
Nes s a me s ma t r i l ha deci di u o TJ-RS, na Ap. Cvel n
a
70. 039. 474. 531, j . 15. 12. 2010.
4 2 1
N o c omunga mos do e nt e ndi me nt o, radical e corporat i vi st a, a nos s o ver, de que o novo di sposi t i vo
ser i a s e mpr e i nconst i t uci onal . Apes ar di sso, na ADI 3. 943, do STF, aj ui zada pel a CONAMP - Associ ao
Naci onal dos Me mbr os do Mi ni s t r i o Pbl i co, es s e foi o pedi do pri nci pal e s s ubs i di ar i ament e se f or mul ou
o pedi do em conf or mi dade com o que expendemos .
par ece corret a, por tal mot i vo, a l egi t i mao genri ca da Def ensor i a, s em consi der ar
o pr es s upos t o const i t uci onal da necessidade.
422
No pol o passi vo, no h qual quer especificidade. Que m quer que se conduza de
forma ofensiva a t ai s i nt er esses, seja pessoa fsica ou j ur di ca, pbl i ca ou pri vada, ser
o demandado na ao civil pbl i ca. A l egi t i mao passiva, por consegui nt e, daquel e
cuja condut a vul ner ar os i nt er esses sob t ut el a.
4 2 3
A sent ena, na ao civil pbl i ca, depender da nat ur eza do pedi do f or mul ado
na ao, que pode vari ar conf or me o caso.
Di t a o art. 3
S
da Lei n
2
7. 347/ 1985 que "a ao civil poder ter por objeto a condena-
o em dinheiro ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer". No pr i mei r o caso, se
pr ocedent e a ao, a sent ena t er cont edo condenatrio pecunirio, j que o ru ser
condenado a pagar em di nhei r o a i ndeni zao pel os danos causados por sua condut a
ofensiva. No segundo, a sent ena t er nat ur eza condenatria mandamental (ou si mpl es-
ment e mandament al ) , poi s que caber ao ru cumpr i r obri gao de fazer ou no fazer
det er mi nada pel o j ui z. No caso de i mprocednci a, a sent ena t er nat ur eza declaratria
negativa, j que est ar decl arando que o r u no vul ner ou os i nt er esses t ransi ndi vi -
duai s sob t ut el a.
4 2 4
A Lei n
s
7. 347/ 1985 s previ u essas duas formas de t ut el a. Todavia, a Lei n-
8. 078/ 1990 (o Cdi go do Consumi dor ) passou a admi t i r hi pt eses em que o pedi do
o de anul ao de at os ou de cl usul as cont r at uai s .
4 2 5
A Lei n
e
8. 625/ 1993 (Lei Org-
nica Naci onal do Mi ni st r i o Pbl i co), a seu t ur no, t ambm admi t e a ao civil pbl i ca
para i nval i dao de a t os .
4 2 6
Em tais casos, a sent ena que acol her a pr et ens o t er a
nat ur eza constitutiva (ou desconstitutiva), j que ext i ngui ra rel ao j ur di ca ant er i or men-
te formada. Se i mpr ocedent e a deci so, a sent ena t ambm ser declaratria negativa.
Em rel ao coi sa j ul gada, r epet i mos aqui o que di s s emos a r espei t o da ao
popul ar, cujo art . 18 servi u de model o para o art. 16 da Lei n
a
7. 347/ 1985. Em t er mos
i dnt i cos, reza o di sposi t i vo que a sent ena civil far coisa j ul gada erga omnes, salvo no
caso em que a ao for j ul gada i mpr ocedent e por deficincia da prova, hi pt ese em que
4 2 2
Foi c omo deci di u o STJ, no REsp 912. 849- RS, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. J OS DELGADO, em 26. 2. 2008,
conf er i ndo l egi t i mi dade genr i ca da Def ensor i a em favor de c ons umi dor e s de ener gi a el t ri ca.
4 2 J
Co mo a par t e r ser a pes s oa j ur di ca, e no o seu pr epos t o ou a aut or i dade que i nt egr e seu qua dr o
funci onal , no h r egr as especi ai s de compet nci a na Cons t i t ui o. A ao civil pbl i ca ser aj ui zada em
pr i mei r a i nst nci a, na Just i a Federal ou Est adual , conf or me a nat ur eza da pes s oa j ur di ca. Ocor r e, por t ant o,
o me s mo que na ao popul ar , c omo c ome nt a mos no i t em "Compet nci a", r el at i vo ao t ema.
4 2 4
Nos s a obr a j ci t ada (p. 71- 80) .
4 2 5
o caso, v. g., do art . 5 1 , 4
Q
, que per mi t e que na ao seja f or mul ado o pedi do de i nval i dao de cl u-
sul a cont r at ual abusi va, ou seja, aquel a que cont r ar i a os pos t ul ados do Cdi go.
4 2 6
O art . 25, IV, " b" , a dmi t e a ao "par a a anul ao ou decl arao de nul i dade de at os l esi vos ao pa t r i m-
ni o pbl i co ou mor al i dade admi ni s t r at i va do Es t ado ou de Muni c pi o [. . . ]"
qual quer l egi t i mado poder ajuizar nova ao com o me s mo f undament o, socor r endo-
-se de nova pr ova.
4 2 7
A regra ser a pr oduo da coisa j ul gada erga omnes. Ser, t odavi a, inter partes
quando a prova for deficiente, e nesse caso poder ser ajuizada nova ao par a o mes -
mo fim, r ecor r endo o aut or nova prova. Mais uma vez o legislador, por ques t o de
pol t i ca legislativa, pr eocupou- se em no dei xar que o t r nsi t o em j ul gado da deci so
i mpr ocedent e, por ques t o de prova, dei xasse sem prot eo, par a o fut uro, os i nt e-
resses coletivos e di fusos. Fi xando esse efeito l i mi t ado, o l egi sl ador per mi t e que t ai s
i nt er esses sej am defendi dos em ao idntica, na qual out r a (e mel hor ) prova possa
ser pr oduzi da par a demons t r ar a violao por par t e do r u. Vi gora aqui , mai s u ma vez,
o pri nc pi o da renovabi l i dade da ao, calcado na rel evnci a que mer ecem os i nt er esses
sob t ut el a.
4 2 8
Releva not ar que, t endo em vi st a a nat ur eza si ngul ar do pedi do e da sent ena na
ao civil pbl i ca, s oment e se admi t e o cont rol e i nci dent al de const i t uci onal i dade se
o pr opsi t o do aut or no for o de obter, por l i nha t ransversa, a decl arao de i ncons-
t i t uci onal i dade de lei ou at o nor mat i vo, mat r i a de compet nci a r eser vada ao STF e,
por t ant o, i nsuscet vel de usur pao pel a Just i a de pr i mei r o gr au.
4 2 9
14 Ao de Improbi dade Admi ni st rat i va
Ao de improbidade administrativa aquel a em que se pr et ende o r econheci ment o
judicial de condut as de i mpr obi dade na Admi ni st r ao, per pet r adas por admi ni s t r ado-
res pbl i cos e t ercei ros, e a conseqent e aplicao das sanes legais, com o escopo de
pr eser var o pri nc pi o da mor al i dade admi ni st rat i va. Sem dvi da, cui da-se de poder os o
i ns t r ument o de cont r ol e judicial sobre at os que a lei caract eri za como de i mpr obi dade.
A dout r i na, em geral, pr ocur a di st i nes quant o ao sent i do de probidade e de
moralidade, j que ambas as expr esses so menci onadas na Const i t ui o. Al guns con-
si der am di st i nt os os sent i dos, ent endendo que a pr obi dade um subpr i nc pi o da mo -
r al i dade.
4 3 0
Para out r os, a pr obi dade concei t o mai s ampl o do que o de mor al i dade,
por que aquel a no abarcari a apenas el ement os mor ai s .
4 3 1
Out r os ai nda s us t ent am que,
4 2 7
O art . 16 da Lei n 7. 347/ 1985 sofreu al t er ao pel a Lei n
s
9. 494, de 10. 9. 1997 ( pr ecedi da pel a MP n
L
'
1. 570/ 1997) , que l i mi t ou a eficcia erga omnes da sent ena aos limites da competncia territorial do rgo prolator,
r eduzi ndo, por cons egui nt e, o mbi t o de nt r o do qual a deci so poder t er car t er de gener al i dade. Com essa
al t er ao, ser poss vel admi t i r a exi st nci a de vri as deci ses cont r adi t r i as, uma s pr ocedent es e out r as
i mpr ocedent es , qua ndo o j ul ga me nt o se t i ver bas eado em prova efi ci ent e.
4 2 8
Cf. nos s a Ao civil pblica, cit., p. 440.
4 2 9
STF, Rcl. 1.503 e 1.519, j . 17. 11. 2011.
4 3 0
WALLACE PAIVA MARTI NS J NI OR, Probidade administrativa, cit., p. 111, e EURI CO BI TENCOURT
NETO, Improbidade administrativa e violao de princpios, Del Rey, 2005, p. 105.
4 3 1
EMERSON GARCI A e ROGRI O PACHECO ALVES, Improbidade administrativa, cit., 2. ed., 2004, p. 120.
em l t i ma i nst nci a, as expr esses se eqi val em, t endo a Const i t ui o, em seu t ext o,
menci onado a mor al i dade como pri nc pi o (art. 37, caput) e a i mpr obi dade como l eso
ao me s mo pri nc pi o (art. 37, 4
S
) .
4 3 2
Em nosso ent ender, mel hor est a l t i ma posi -
o. De um l ado, i ndi scut vel a associ ao de sent i do das expr esses, confi rmadas
por pr at i cament e t odos os di ci onar i st as;
4 3 3
de out r o, par ece- nos desnecessr i o buscar
diferenas semnt i cas em cenri o no qual foram elas ut i l i zadas par a o me s mo fim - a
preservao do pri nc pi o da mor al i dade admi ni st rat i va. Decorre, poi s, que, di ant e do
di rei t o posi t i vo, o agent e mpr obo sempr e se qualificar como vi ol ador do pri nc pi o
da mor al i dade.
No pr opsi t o dest a obr a o apr of undament o do pr ocesso hi st r i co- nor mat i vo
da t ut el a da mor al i dade. Ent r et ant o, gui sa de mer o subs di o, vale anot ar que foi a
Const i t ui o de 1946 (art. 141, 31) que pr i mei r ament e t r at ou do t e ma com a fi -
si onomi a j ur di ca adot ada na Cart a vi gent e. Secundou- a a Const i t ui o de 1967 (art.
150, 11), depoi s modi fi cada pel a EC n
e
1/ 1969 (art. 153, 11). No pl ano i nfracons-
t i t uci onal , al guns di pl omas der am t mi do ou i ncompl et o t r a t a me nt o mat r i a, mas ,
de u ma f or ma ou de out r a, al udi am ao seqest r o e per di ment o de bens de aut or es de
condut as lesivas ao pat r i mni o do Est ado ou ger ador as de enr i queci ment o i l ci t o.
4 3 4
At ual ment e, o art. 37, $4% da Constituio, a fonte nor mat i va pri nci pal sobre
a mat r i a. Segundo o di sposi t i vo, os at os de i mpr obi dade admi ni st r at i va pr ovocam a
suspenso dos di rei t os pol t i cos, a per da da funo pbl i ca, a i ndi sponi bi l i dade dos
bens e o r essar ci ment o ao errio, sem prej u zo da ao penal cabvel. Trata-se, sem
dvi da, de sanes severas e necessri as t ut el a j ur di ca alvejada (embora, l ament a-
vel ment e, ne m s empr e apl i cadas). H, ainda, out r os ma nda me nt os dot ados de con-
t edo correl at o, como, por exempl o, o art. 37, caput (que i ncl ui a mor al i dade como
pri nc pi o); o art. 37, 5
2
(prazos de prescri o par a ilcitos que caus em prej u zos ao
erri o); e o art . 85, V (cri me de r esponsabi l i dade do Pr esi dent e da Repbl i ca por at o
que at ent e cont r a a pr obi dade na Admi ni st r ao).
O di pl oma r egul ador da i mpr obi dade admi ni st r at i va a Lei n-8.429, de 2.6.1992
(LIA), cuja es t r ut ur a se compe de ci nco pont os pri nci pai s: ( I
a
) o suj ei t o passi vo; (2
2
)
o sujeito ativo; (3
e
) a t i pol ogi a da i mpr obi dade; (4
Q
) as sanes; (5
Q
) os pr ocedi ment os
admi ni st r at i vo e j udi ci al . Al m da referida lei, out r os di pl omas se des t i nam pr ot eo
de di versos val ores na Admi ni st r ao Pbl i ca e pr evem medi das e sanes com o
i nt ui t o de pr ot eg- l os .
4 3 5
4 3 2
o p e n s a me n t o de MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, ci t . , 18. ed. , 2005,
p. 709. Ta mb m MARCELO FI GUEI REDO, Probidade administrativa, cit. , p. 23- 24.
1 3 3
CALDAS AULETE associ a a mor al i dade aos pr i nc pi os mor ai s e par a pr obi dade d c omo s ent i do hones-
tidade, honradez, retido de carter, que so aspect os da pr pr i a mor al i dade {Dicionrio contemporneo, cit., v. 4,
p. 3343- 4082) .
4 3 4
Decr et o- l ei n
2
3. 240, de 8. 5. 1941; Lei n
2
3. 164, de 1. 6. 1957; Lei n 3. 502, de 21. 1. 1958; Decr et o- l ei n
2
359, de 17. 12. 1968. Sobr e o hi st r i co, veja-se MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 712- 716.
4 3 5
Ci t em- se, c omo exempl o, a Lei n
8
4. 717, de 29. 6. 1965 (regul a a ao popul ar cont r a i mor al i dade admi -
ni st r at i va) ; Lei n
2
8. 730, de 10. 11. 1993 (exi ge decl ar ao de bens de ser vi dor es pbl i cos ) ; Lei Compl e me n-
t a m
8
101, de 4. 5. 2000 ( r esponsabi l i dade na gest o f i s cal ) ; Lei n
2
10. 028, de 19. 10. 2000 (t i pol ogi a de cr i mes
pr at i cados em de t r i me nt o da LC n
8
101/ 2000) , ent r e out r as .
Exami nar emos, a seguir, de modo conciso, como convm a est a obra, os aspec-
t os pri nci pai s da ci t ada lei (sem a pr et enso de esgot -l os), pr ocur ando i ndi car algu-
mas das cont rovrsi as argui das pel os est udi osos.
14.2 A Questo da Competncia
O art. 37, 4-, da CF, ao t r at ar das sanes decor r ent es de i mpr obi dade, menci o-
nou "na forma e gradao previstas em lei". Tem-se, por isso, susci t ado ques t o a r espei t o
da nat ur eza dessa lei - no caso da Lei n
e
8. 429/ 1992 - e da compet nci a const i t uci onal
par a pr omul g- l a.
Para enf r ent ar a ques t o da mel hor forma poss vel , c umpr e consi der ar que a
Lei n
9
8. 429/ 1992 di sci pl i nou aspect os j ur di cos de di versa f i si onomi a, exi gi ndo do
i nt r pr et e a obser vnci a do pr i nc pi o da adequao qua nt o ao mbi t o de i nci dnci a
do referi do di pl oma. O pont o nucl ear da ques t o consi st e em i dent i fi car a mat r i a
como l egi sl at i va ou admi ni st r at i va, e i sso por que est a obj et o de r egul ao pel o
pr pr i o ent e federat i vo em vi r t ude de sua aut onomi a. I mpor t a, ai nda, verificar se a
compet nci a l egi sl at i va pri vat i va ou concor r ent e.
Conqua nt o as sanes da Lei de I mpr obi dade (art . 12) no t e nha m nat ur eza
penal (a Const i t ui o fez a ressal va: "sem prejuzo da ao penal cabvel"), so el as de
nat ur eza pol t i ca ( suspenso dos di rei t os pol t i cos) e de nat ur eza civil (i ndi sponi -
bi l i dade de bens, r es s ar ci ment o de danos, per da de funo pbl i ca) . Em rel ao
pr i mei r a, a mat r i a de di r ei t o el ei t oral , t endo, poi s, a Uni o compet nci a pri vat i va
(art. 22, I, CF) . A i ndi sponi bi l i dade de bens e o r es s ar ci ment o ao er r i o configuram
-se como mat r i a de di r ei t o civil, mat r i a para a qual a Uni o t a mb m t em compet n-
cia pri vat i va (art . 22, I, CF) . A per da da funo pbl i ca, a seu t ur no, no revel a mer a
sano admi ni st r at i va (a demi sso, tal como previ st a nos Es t at ut os Funci onai s) , mas ,
ao cont r r i o, sano a ut noma com forte cont edo pol t i co- penal , o que ma nt m
a me s ma compet nci a federal previ st a nos j ci t ados ma nda me nt os . Trat a-se, poi s,
nesses aspect os, de lei nacional, e no de lei federal (est a qua ndo dest i nada s oment e
Uni o como ent e federat i vo).
Em face da correl ao mat eri al , i dnt i ca compet nci a se est ende definio dos
sujeitos at i vo e passi vo (art s. I
9
, 2
9
e 3
9
) , t i pol ogi a de i mpr obi dade (art s. 9
e
, 10 e 11),
previ so de t i po penal (art. 19) e fixao de prescri o de ao j udi ci al (art. 23) . A
di sci pl i na processual , previ st a nos ar t s. 16 a 18, da me s ma forma que as ant er i or es,
da compet nci a privativa da Uni o (art. 22, 1, CF) . E possvel admi t i r a compet nci a de
Est ados e Di st ri t o Federal par a l egi sl arem s upl ement ar ment e sobre pr ocedi ment os em
mat r i a pr ocessual (art. 24, XI, CF), mas, ao faz-lo, devem obser var as nor mas gerais
expedi das pel a Uni o (art. 24, 2
9
, CF) .
A Lei n
s
8. 429/ 1992, ent r et ant o, di spe, em al guns mome nt os , sobre mat r i a
admi ni st rat i va. Nesses pont os, ser ela lei federal, aquel a cujas nor mas se di reci onam
apenas prpri a Uni o. Em conseqnci a, t ero os demai s ent es federativos suas pr -
pri as compet nci as para regul ar a mat ri a (competncia concorrente). E o que ocorre com
o art. 13, que exige decl arao de bens e valores ant es da posse dos servi dores, e os
respect i vos par gr af os.
4 3 6
O me s mo se diga em relao ao art. 14, 3
a
, que, obri gando
apurao dos fatos, al ude, inclusive, Lei n
2
8. 112/ 1990, que o est at ut o dos servi-
dor es federais; as provi dnci as, por t ant o, compet em a Est ados, Di st r i t o Federal e Mu-
nicpios, conforme a ori gem do servidor. O afast ament o caut el ar do agent e, quando ne-
cessri o i nst r uo processual (art. 20, pargrafo ni co), provi dnci a emi nent ement e
admi ni st rat i va, razo por que aqui t ambm dever respei t ar-se a aut onomi a dos demai s
ent es federativos. Por fim, o art. 14 prev o di rei t o de r epr esent ao aut or i dade com-
pet ent e par a apur ar a prt i ca de at o de i mpr obi dade. Esse di sposi t i vo oci oso, poi s
que repet e o que se cont m no art. 5
a
, XXXIV, "a", da CF (o di rei t o de r epr esent ao se
i nsere no di rei t o de pet i o); desse modo, no h como dei xar de r econhecer que, par a
edi t ar nor ma de repet i o, a compet nci a das pessoas polticas concor r ent e.
4 3 7
14.3 Sujeito Passivo
Sujeito passivo a pessoa j ur di ca que a lei indica como v t i ma do at o de i mpr o-
bi dade admi ni st r at i va. A despei t o do adjetivo "administrativa", ne m s empr e o sujeito
passi vo se qualifica como pessoa emi nent ement e admi ni st r at i va. A lei, por t ant o, am-
pl i ou a noo, em or dem a alcanar t ambm al gumas ent i dades que, s em i nt egr ar em a
Admi ni st r ao, guar dam al gum t i po de conexo com ela.
O art. I
a
da Lei n
a
8. 429/ 1992 enumer a os sujeitos passivos principais, podendo
est es ser di vi di dos em t rs grupos (embor a nel e se menci onem quat r o gr upos) : ( I
a
)
pessoas da admi ni st r ao di ret a: so as ent i dades component es da federao: Uni o,
Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os; (2
a
) pessoas da admi ni st r ao i ndi ret a: au-
t ar qui as, fundaes gover nament ai s, empr esas pbl i cas e soci edades de economi a
mi s t a;
4 3 8
(3
a
) pessoa par a cuja criao ou cust ei o o erri o haja cont r i bu do (criao) ou
cont r i bua (cust ei o) com mais de 50% do pat r i mni o ou da recei t a a nua l .
4 3 9
As pessoas
de cooperao gover nament al (servios sociais aut nomos ) so dest i nat r i as de con-
t ri bui es parafiscais i nst i t u das por lei.
O di sposi t i vo al ude, ai nda, a "empresa incorporada ao patrimnio pblico", mas tal
al uso revela grave equ voco do legislador. Na verdade, se a empr es a (rectius: a pessoa
j ur di ca) j foi i ncorporada, o efeito evi dent e o seu desapar eci ment o do mundo j u-
rdico. Se a i ncor por ao se deu a uma pessoa de di rei t o pbl i co, s est a sobrevi ve e,
sendo assi m, se enquadr a no pr i mei r o ou no segundo gr upo (nesse caso, aut ar qui as e
4 3 6
No me s mo s ent i do, MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., 18. ed. , p. 718.
Contra: EMERSON GARCI A e ROGRI O PACHECO ALVES, Improbidade Administrativa, cit., p. 199, que se
f undam no s i s t ema i nt egr ado de c omba t e i mpr obi dade, a r gume nt o que, venia concessa, no al t er a o r egi me
de a ut onomi a conf er i do s ent i dades da federao.
437
Contra, e nt e nde ndo t r at ar - se de nor ma nacional, MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 718.
4 3 8
Qua nt o s empr es as pbl i cas e soci edades de economi a mi st a, c omo a lei no di s t i ngui u, i r r el evant e
que seu obj et o seja a pr es t ao de servi o pbl i co ou a execuo de at i vi dades de car t er econmi co.
4 3 5
o caso, por exempl o, em que o Poder Pbl i co t enha doa do i mvel que eqi val e a 7 0 % do pat r i mni o
da ent i dade; ou em que conceda s ubveno cujo t ot al nuo at i nj a o per cent ual de 60%.
fundaes); se ela se deu a pessoa de di rei t o pri vado ( empr esas pbl i cas e soci edades
de economi a mi st a) , o pat r i mni o i ncor por ado caract eri za-se como pr i vado e s em
i nt er pr et ao ext ensi va poder i a ser consi derado pbl i co (como o faz o art. I
2
, I
a
, da
Lei n
a
4. 717/ 1965, que regul a a ao popul ar ), de modo que o pat r i mni o afet ado ser
daquel as mes mas ent i dades, j i nseri das, alis, no segundo gr upo.
4 4 0
Seja qual for a
pessoa i ncorporadora, o cert o que a "empr esa i ncor por ada" desapar ece como pessoa
j ur di ca e seu acervo passa a i nt egrar o da pessoa i ncor por ador a.
4 4 1
No pargrafo ni co do art. I
a
, a lei apont a os sujeitos passivos secundrios, di vi di dos
em dois gr upos: ( I
a
) ent i dades que r ecebam subveno, benefcio ou i ncent i vo, f i scal
ou creditcio, de rgo pbl i co; (2
a
) ent i dades par a cuja criao ou cust ei o o erri o haja
concorri do ou concorra com menos de 50% do pat r i mni o ou da recei t a anual . O ncl eo
diferencial desse gr upo resi de em que a t ut el a incide apenas sobre seu pat r i mni o e a
sano patrimonial se limita exclusivamente repercusso do ilcito sobre a parcela oriunda do er-
rio.
442
Cons equent ement e, se o prej u zo exceder a tal l i mi t e, caber ent i dade pl ei t ear
o r essar ci ment o por out r a via, que no pela ao de i mpr obi dade. Al m di sso, se o at o
no se rel aci onar com o pat r i mni o, o agent e no est ar suj ei t o s sanes da Lei n
e
8. 429/ 1992, mas si m quel as previ st as na lei regul adora adequada. Como a lei se re-
feriu "sano patrimonial", as demai s sanes do art. 12 sero aplicveis nor mal ment e
conforme a nat ur eza do aut or e a ext enso dos efeitos do a t o.
4 4 3
Nesse passo, cabe at ent ar par a uma i mpr opr i edade da lei. O art . l
s
, caput, refere
-se hi pt ese em que o erri o haja concorri do ou concorra com mais de 50% do pat ri -
mni o ou da recei t a anual , ao passo que o pargrafo ni co do me s mo art i go al ude ao
aux l i o pbl i co com menos de 50%. Quid jris se o Poder Pbl i co concorrer com 50%,
per cent ual esse no menci onado em ne nhum dos di sposi t i vos? Parece-nos que a in-
t er pr et ao deve consi derar a mai or ou menor gravi dade das si t uaes previ st as na lei.
Os efeitos decor r ent es da aplicao do art. I
a
, caput, so mai s gravosos par a as pessoas
que nel e est i ver em enquadr adas; como o t ext o fala em "mais de 50%", no podem nel e
enquadr ar - se as ent i dades que per cebam auxlio de exat os 50%. Dest ar t e, se o aux l i o
alcanar esse percent ual , dever consi derar-se que a pessoa est sob i nci dnci a do art.
I
a
, pargrafo ni co, a despei t o da expresso menos de 50%, e tal concl uso decor r e do
fato de que so menor es os gravames desse di sposi t i vo quando em conf r ont o com os
do caput do me s mo art i go.
As pessoas de cooperao gover nament al (servios sociais aut nomos ) so des-
t i nat ri as de cont r i bui es parafiscais i nst i t u das por lei. Nada obs t ant e seja forma de
4 4 0
A t t ul o de subs di o, l e mbr e mos que, no di r ei t o empr esar i al , a i ncor por ao o fato pel o qual u ma ou
mai s soci edades ( i ncor por adas) so absorvidas por out r a ( i ncor por ador a) , e est a l hes sucede em di r ei t os e
obr i gaes (SRGI O CAMPI NHO, O direito de empresa, Renovar, 2003, p. 289) .
4 4 1
MARCELO FI GUEI REDO, ao coment ar o art . l
s
da Lei de I mpr obi dade, t a mb m n o faz me n o a
" empr es a i ncor por ada" (Probidade administrativa, cit., p. 47) .
4 4 2
Di f er ent ement e, as pes s oas referi das no art . I
a
, caput, t m mai or pr ot eo, por que se car act er i zar t a m-
b m c omo at o de i mpr obi dade o que ensej ar enr i queci ment o ilcito ou vi ol ao de pr i nc pi os, ai nda que no
t e nha havi do gr avame a seu pat r i mni o.
4 4 3
Em a bono de t al concl uso, MARI NO PAZZAGLINI FILHO, Lei de improbidade administrativa comentada,
At l as, 2002, p. 22.
cont ri bui o i ndi ret a (mas rel evant e e f undament al , por que t ai s cont r i bui es t m su-
por t e em lei e nat ur eza compul sr i a) , podem referidas ent i dades ser suj ei t os passi vos
de condut a de i mpr obi dade, vi st o que pr at i cament e t odo o seu cust ei o cober t o pel o
mont ant e ar r ecadado com as di t as cont ri bui es. Enquadr am- se, por consegui nt e, no
art. I
a
, caput, da Lei de I mpr obi dade.
4 4 4
Or gani zaes no gover nament ai s e as demai s ent i dades do t er cei r o set or com
regul ao pr pr i a - as organi zaes sociais (Lei n
a
9. 637/ 1998) e as organi zaes da
soci edade civil de i nt er esse pbl i co (Lei n
e
9. 790/ 1999) - poder o, ou no, ser sujeitos
passi vos de i mpr obi dade, dependendo de event uai s benefcios que l hes sej am di spen-
sados pel o Poder Pbl i co. E, caso sejam dest i nat r i os de tais benef ci os, ser o enqua-
dr ados no art. I
a
, caput, ou no pargrafo ni co, conforme a ext enso das vant agens.
14.4 Sujeito Ativo
Denomi na- s e de sujeito ativo aquel e que prat i ca o at o de i mpr obi dade, concorre
par a sua prt i ca ou dele extrai vant agens i ndevi das. E o aut or mpr obo da condut a. Em
al guns casos, no prat i ca o at o em si, mas oferece sua col aborao, ci ent e da desones-
t i dade do compor t ament o. Em out r os, obt m benefcios do at o de i mpr obi dade, mui t o
embor a sabedor de sua ori gem escusa.
No si st ema adot ado pel a Lei de I mpr obi dade, podem identificar-se doi s gr upos
de sujeitos at i vos: ( I
a
) os agent es pbl i cos; (2
a
) t ercei ros. Para mel hor enfoque, cada
um desses gr upos ser anal i sado separ adament e a seguir.
AGENTES PBLI COS - A noo concei t uai de agentes pblicos del i neada no
art. 2
a
da Lei n
a
8. 429/ 1992. Diga-se, pr el i mi nar ment e, que, como expr essa o pr pr i o
di sposi t i vo, a noo serve "para os efeitos desta lei", o que significa que poder no ser (e,
de fato, no o ) adequada par a enfoques di versos. De qual quer modo, j us t o r econhe-
cer que a fi si onomi a concei t uai t em bast ant e ampl i t ude, al m de ser em seus t er mos
bsi cos os adot ados, como regra, no es t udo sobre os agent es do Est ado.
Segundo o di sposi t i vo, agent e pbl i co "todo aquele que exerce, ainda que transito-
riamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer outra
forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas
no artigo anterior".
De acor do com t al ma nda me nt o, com ampl a carga de dens i dade, o f undamen-
tal que o agent e pbl i co i nt egr e qual quer das pes s oas menci onadas no art . I
a
e
pargrafo ni co da lei. Obser ve- se, no ent ant o, que a noo c o mu m de agent e p-
blico mai s r est r i t a, i ndi cando aquel e que ma nt e nha vnculo jurdico formal com o
Est ado, como j t i vemos a opor t uni dade de assi nal ar. Com est a l t i ma fi si onomi a,
**> No me s mo s ent i do, EMERSON GARCI A e ROGRI O PACHECO ALVES, ob. cit., p. 213 ( embor a
par eam t -l as i ncl u do na admi ni s t r ao descent r al i zada, o que refl et e i mpr opr i edade ant e o s i s t ema vi gen-
t e) . Contra: MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO (ob. cit., p. 720) , que consi der a que as ent i dades es t o
enquadr adas no art . l'
J
, par gr af o ni co, da lei, s endo l i mi t ada a t ut el a ao seu pa t r i mni o.
abr angem a cat egori a: (1
B
) os agent es pol t i cos; (2
S
) os agent es col abor ador es; (3
S
)
os ser vi dor es pbl i cos em ger al .
4 4 5
Suj ei t am-se, por t ant o, Lei de I mpr obi dade os
Chefes do Execut i vo, Mi ni st r os e Secret ri os; os i nt egr ant es das Casas l egi sl at i vas
( Senador es, Deput ados e Ver eador es); os magi st r ados e me mb r o s do Mi ni st r i o P-
bl i co; os ser vi dor es pbl i cos de qual quer r egi me ( est at ut r i o, t r abal hi st a e especi al ).
No que concer ne, por m, a agent es pol t i cos, h ressal vas qua nt o apl i cao da Lei
n- 8. 429/ 1992, como ver emos adi ant e.
Ressal ve-se, t odavi a, que empr egados de empr esas pbl i cas e soci edades de eco-
nomi a mi st a, bem como das ent i dades beneficiadas por aux l i o ou subveno est at al
(est as menci onadas no art. I
a
e seu pargrafo ni co), no se qual i fi cam t ecni cament e
como agent es pbl i cos, mas si m como empr egados pri vados. Ent r et ant o, par a os f i ns
da lei, sero consi der ados como tais, podendo, ent o, ser-l he at r i bu da a aut or i a de
condut as de i mpr obi dade, o que demons t r a que a noo nel a fi xada t em ext enso
mai or do que a adot ada par a os agent es do Est ado em geral. Desse modo, um di ri gent e
de ent i dade pri vada subvenci onada pel o set or pbl i co pode ser suj ei t o ativo do at o de
i mpr obi dade se prat i car um dos at os rel aci onados na l ei .
4 4 6
A responsabi l i zao dos di ri gent es das pessoas pri vadas, por m, i ncl usi ve das
paraest at ai s, no deve ser i ndi scri mi nada, mas, ao cont rri o, depender da aferio de
sua condut a, ou seja, do dol o como el ement o subjetivo de sua ao, de sua cont r i bui -
o efetiva par a o r esul t ado e, enfim, da comprovao de que agiu i nt enci onal ment e
com i mpr obi dade.
4 4 7
No se suj ei t am Lei de I mpr obi dade os empr egados e di ri gent es de concessi o-
nr i os e per mi ssi onr i os de servios pbl i cos. A despei t o de t ai s pessoas pr es t ar em
servio pbl i co por del egao, no se enquadr am no model o da lei: as tarifas que
auferem dos usur i os so o preo pel o uso do servio e r esul t am de cont r at o admi ni s-
t rat i vo fi rmado com o concedent e ou per mi t ent e. Desse modo, o Est ado, como regra,
no l hes dest i na benefcios, auxlios ou s ubvenes .
4 4 8
Desde j, por m, opor t uno consi gnar que, dada a gr ande var i edade de agent es
pbl i cos e de seus r egi mes j ur di cos, a Lei n
e
8. 429/ 1992 no l hes aplicvel i nt egral -
me nt e no que t ange a al gumas das sanes previ st as no art . 12. Est as t er o que ser
i nt er pr et adas medi ant e a compat i bi l i zao de sua nat ur eza com o status funcional do
agent e. Para evitar repet i es i nt ei s, t ecer emos os devi dos coment r i os mai s adi ant e,
no t pi co referent e s sanes.
Tem si do susci t ada a ques t o sobre a l egi t i mi dade ou no de o agent e pbl i co
val er-se do cor po j ur di co do rgo ou, no havendo est e, cont r at ar advogado par a sua
4 4 5
Vi de Cap t ul o XI, t pi co I .
4 4 6
Cer t o t r i bunal ext i ngui u ao de i mpr obi dade pel o fato de r e ma ne s c e r e m par t i cul ar es e soci edade de
economi a mi s t a. O STJ, por m, acer t adament e r ef or mou o j ul gado (REsp 1. 18. 523-DF, Rei . Mi n. ELIANA
CALMON, e m 23. 2. 2010) .
4 4 7
Sobr e o as s unt o, vale a pena ver o t r abal ho de CARLOS ARI SUNDFELD e J ACI NTHO ARRUDA C-
MARA, I mpr obi dade admi ni st r at i va de di r i gent e de empr es a est at al , em RTDP n
a
40, p. 17-34, 2002.
4 4 8
Com a me s ma opi ni o, EMERSON GARCI A e ROGRI O PACHECO ALVES, ob. cit., p. 237.
defesa s expensas do erri o, no caso de ser acusado de at o de i mpr obi dade. Em nos s o
ent ender, pr eci so di st i ngui r, at por que f r eqent ement e so desfechadas acusaes
l evi anas ou por ret al i ao. Se o at o foi pr at i cado pel o agent e como r epr es ent ant e do
rgo pbl i co, lcito que se socorra daquel as provi dnci as, por que s ua defesa ser a
do pr pr i o r go est at al . E o caso, por exempl o, em que o agent e acus ado de cont r a-
t ao com di spensa i ndevi da de licitao (art. 10, VIII, Lei n
B
8. 429) ou do Pr omot or
de Just i a acusado de violar pri nc pi o da l egal i dade ou i mpar ci al i dade (art. 11, caput).
Se a i mpr obi dade decor r er de at o do agent e em benefcio pr pr i o, no poder pr ovocar
gast os ao erri o, devendo ent o arcar com as despesas efet uadas com sua def es a.
4 4 9
E
o caso em que agent e usa, em pr ovei t o pr pr i o, bens e val ores do acervo pbl i co (art.
9
a
, XII). Na ver dade, no h como general i zar; cada fato deve ser exami nado per se.
Assi m, evi t am- se os ext r emos : ne m o agent e, de um l ado, pode l ocupl et ar - se de val o-
res pbl i cos qua ndo se t r at a de at o de benefcio pr pr i o, ne m j us t o, de out r o, que,
no exerccio da funo pbl i ca, esteja s empr e suj ei t o aos ri scos de acusaes despi das
de f unda me nt o.
4 5 0
Como se t r at a de as s unt o que a cada di a mai s se expande, t or na- se
conveni ent e que o ent e federat i vo o di sci pl i ne mi nuci os ament e at r avs de lei prpri a,
gar ant i ndo os acusados ou i ndi ci ados e o pr pr i o Es t ado.
4 5 1
Em rel ao aos agent es pbl i cos com at ri bui o consul t i va, r esponsvei s pel a
el aborao de pareceres, i ndaga-se: so eles suj ei t os at i vos dos at os de i mpr obi dade?
Conf or me j aver bamos ant er i or ment e, pareceres so at os enunci at i vos, em cujo con-
t edo se consi gna apenas a opi ni o pessoal e t cni ca do par ecer i st a, e ni ngu m desco-
nhece que pode m vari ar ampl ament e as sol ues apont adas em t ai s opi nament os . Por
tal mot i vo, o par ecer por si s no cont m, como regra, dens i dade par a a pr oduo de
efeitos ext er nos; ao cont r r i o, depende sempr e do ato administrativo decisrio, ou seja,
do at o final da aut or i dade a quem i ncumbe aprovar ou no o parecer, val endo obser var
que a al udi da aut or i dade no est vi ncul ada aos t er mos do opi nament o. Depreende
-se, por via de conseqnci a, que, como regra, o agent e par ecer i st a no se qualifica
como suj ei t o at i vo de i mpr obi dade.
4 5 2
No obst ant e, se sua at uao for cal cada em
dol o, cul pa i nt ensa, er r o grave ou i nescusvel , ser vi ndo como s upor t e par a o at o fi nal ,
ser ela caract eri zada como at o de i mpr obi dade; nesse caso, pode t a mb m a aut or i -
dade que aprova o par ecer ser enquadr ada como mpr oba, se agir em conl ui o com o
pareceri st a, ou no o ser, quando demons t r ar que se l i mi t ou a chancel ar opi ni o de
nvel t cni co. As pr ovas que i ndi caro aquel es sobre os quai s i nci di r a r esponsabi -
l i dade funci onal .
4 4 9
Essa hi pt es e foi deci di da pel o STJ no REsp 908. 790- RN, Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES,
em 20. 10. 2009 (Informativo STJ 412, out . 2009) . No caso a Prefei t a foi condenada, ma s os Pr ocur ador es Mu-
ni ci pai s foram excl u dos da i mpr obi dade, por que s ua at uao decor r eu de or de m de s uper i or hi er r qui co.
4 5 0
I dnt i ca di s t i no foi feita em leading case j ul gado pel a 2
a
Tur ma do STJ no Ag. Reg. No REs p n'
J
681. 571-
GO, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 6. 6. 2006 (Informativo ST] n
, J
287, j un. 2006) .
4 5 1
O Es t ado do Ri o de Janei r o edi t ou a Lei Est adual n 4. 832, de 30. 8. 2006, que di s pe e xa t a me nt e s obr e
a cont r at ao e cust ei o de pr es t ao de servi os de nat ur eza j ur di ca nas hi pt es es que menci ona.
4 5 2
No me s mo s ent i do deci di u o STF no MS 24073- DF, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, DJ de 31. 10. 2003, a
r espei t o. de par ecer j ur di co s obr e di s pens a de l i ci t ao.
AGENTES POL TI COS - Quest o que t em susci t ado funda pol mi ca a que
diz r espei t o r esponsabi l i dade dos agentes polticos, no que t ange a at os de i mpr obi da-
de. Sem dvi da, a di scusso sobre o t ema revela-se de gr ande compl exi dade em vi r t ude
dos efeitos que o r econheci ment o da i mpr obi dade pode produzi r. Na ver dade, a ques -
t o ori gi nou-se de aes de i mpr obi dade ajuizadas em face de Mi ni st r os de Est ado, nas
quai s foi vent i l ada t a mb m a i ncompet nci a de j u zos de pr i mei r o grau.
Sobre a mat ri a, podem encont rar-se t rs ent endi ment os .
Pelo pr i mei r o, ent endem os que o perfi l ham que a ao de i mpr obi dade previ st a
na Lei n
B
8. 429/ 1992 i ndependent e das aes que apur am cri mes c omuns e cri mes
de r esponsabi l i dade (ou infraes pol t i co-admi ni st rat i vas), est es r egul ados pel a Lei
n
G
1. 079/ 1950, sendo, por t ant o, admi ss vel a concomi t nci a das aes .
4 5 3
Um s egundo e nt e ndi me nt o exclui a admi ssi bi l i dade da ao de i mpr obi dade
qua ndo o suj ei t o passi vo agent e pol t i co. Ar gument a- s e com o fato de que t ai s
agent es se suj ei t am a r egi me pr pr i o de r esponsabi l i dade, di ver so do que i nci de
sobr e os demai s agent es pbl i cos, al m de haver sanes na lei de i mpr obi dade que
j t m pr evi so no Cdi go Penal e na lei r egul ador a dos cr i mes de r es pons abi l i dade.
Por out r o l ado, t em- s e r econheci do que as sanes de i mpr obi dade, a des pei t o de
car act er i zadas como de nat ur eza civil, so dot adas de "forte contedo penal", como
j decl ar ou aut or i zada dout r i na .
4 5 4
Desse modo, a s ent ena condenat r i a na ao
de i mpr obi dade seri a dot ada de efeitos que, em al guns aspect os, s uper am aquel es
at r i bu dos s ent ena penal condenat r i a, fato que poder pr ovocar efei t os mai s gra-
vosos par a o equi l br i o j ur di co- i nst i t uci onal do que event ual s ent ena condenat r i a
de car t er pe na l .
4 5 5
A concl uso a de que est o excl u dos da Lei n
e
8. 429/ 1992
t odos aquel es agent es aos quai s a Const i t ui o at r i bui u expr es s ament e a pr t i ca de
cr i mes de r esponsabi l i dade, apl i cando- se- l hes apenas a Lei n
a
1. 079/ 1950.
4 5 6
Em ou-
t r as pal avras, no se admi t i r i a "concorrncia entre dois regimes de responsabilidade poltico-
-administrativa para os agentes polticos".
451
Nessa l i nha de ent endi ment o, j se decidiu que o STF, e no o j u zo de l
s
grau,
que t em compet nci a par a processar e j ul gar ao de i mpr obi dade cont r a Mi ni st r o da
prpri a Cor t e .
4 5 8
Por out r o l ado, j se pr ocl amou que a me s ma ao pr omovi da cont r a
Gover nador de Est ado da compet nci a do STJ, por inevitvel si met r i a com o art . 105,
4 5 3
ROGRI O PACHECO ALVES, Improbidade administrativa, Lumen Jr i s, 2. ed. , 2004, p. 740 (obr a em
conj unt o com Emer s on Gar ci a).
4 5 4
ARNOLDO WALD e GILMAR FERREI RA MENDES, Compet nci a par a j ul gar a i mpr obi dade admi ni s -
t rat i va, em Revista de Informao Legislativa n'-' 138, abr. / j un. 1998, p. 213- 215.
4 5 5
Foi a posi o adot ada, por mai or i a, pel o STF na Recl. 2. 138-DF, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em
a
4 7 1 , j un. 2007) . Tambm: STJ, REsp 456. 649- MG, I
a
Tur ma, Rei . Mi n. LUIZ
FUX, em 5. 9. 2006 (Informativo ST) n
a
295, set . 2006) .
4 5 6
So os que cons t am nos ar t s. 52, 1 e II, e 102, I, "c", da CF.
4 5 7
Foi c omo deci di u o STF no AgR- RE 579. 799-SP, Rei. Mi n. EROS GRAU, DJ 19. 12. 2008 ( no caso, t r at a-
va- se de Des embar gador ) .
4 5 8
STF, QO na Pet. 3. 211- 0, Rei. Mi n. MENEZES DI REI TO, em 13. 3. 2008.
I, da CF.
4 5 9
Em rel ao a prefei t os e vereadores, no ent ant o, por no ser em cont em-
pl ados na referida Lei n
e
1. 079/ 1950, a j ur i spr udnci a os t em s ubmet i do ao foro de
pr i mei r o grau no caso da ao de i mpr obi dade.
4 6 0
Por fi m, advoga- se o e nt e ndi me nt o de que as Leis n^ 1. 079/ 1950 e 8. 429/ 1992
convi vem ha r moni os a me nt e no si st ema, sendo i ndependent es as vias respect i vas,
mas ser i ncab vel f or mul ar na ao de i mpr obi dade pedi do de apl i cao de sanes
de nat ur eza pol t i ca (perda do cargo, s us pens o de di r ei t os pol t i cos) , j que el as
e ma na m na t ur a l me nt e da ao penal de apur ao de cr i me de r es pons abi l i dade. Em
compensao, subsi st i r i am out r as sanes sem t al nat ur eza ( como, v. g., mul t a civil,
r epar ao de danos , pr oi bi o de benef ci os credi t ci os ou fi scai s et c) . Tais sanes
no decor r er i am de cr i me de r esponsabi l i dade, r egul ado por lei especi al , ma s si m
de condut a de i mpr obi dade s em caract eri zao del i t uosa. De fato, exami nando- s e o
el enco de sanes cont empl ado no art . 12 da Lei n
a
8. 429/ 1992, poss vel vi sl um-
br ar a exi st nci a, l ado a l ado, de sanes pol t i co- admi ni st r at i vas e excl us i vament e
admi ni st r at i vas. Da a di st i no feita por al guns i nt r pr et es e que, em nos s o ent en-
der, mel hor se har moni za com o si st ema at ual ment e em vi gor e com o pr i nc pi o da
mor al i dade admi ni s t r at i va.
4 6 1
Em l i nha de posi o har moni zador a, o STJ passou a ent ender que os agentes
polticos esto sujeitos ao de improbidade administrativa, ai nda que t a mb m est ej am
rel aci onados ent r e os que podem prat i car cri mes de r esponsabi l i dade, excl ui ndo- se
s oment e o Pr esi dent e da Repbl i ca, ex vi do art . 85, V, da CF. O f undament o r esi de em
que a Const i t ui o no cri ou i muni dade par a tais agent es luz do art . 37, 4
2
, e, por
consegui nt e, no pode faz-lo qual quer at o i nfraconst i t uci onal , i ncl usi ve a lei. Ent r e-
t ant o, dever ser r espei t ado, se houver, o foro especial por pr er r ogat i va de funo, na
consi der ao de que daquel a demanda pode resul t ar a apl i cao de sanes i nsuscet -
veis de ser em decr et adas por out r o foro que no o foro especi al cons t i t uci onal ment e
pr evi s t o.
4 6 2
Em out r a deci so, por m, o STJ adot ou e nt e ndi me nt o di amet r al ment e
di verso, admi t i ndo que a ao de i mpr obi dade movi da cont r a agent e pol t i co, me s mo
com foro pri vi l egi ado, da compet nci a do j ui z de pr i mei r a i ns t nci a.
4 6 3
A mat r i a ai nda no mer eceu a desej ada uni formi zao, o que t em di fi cul t ado
a aplicao do respect i vo quadr o nor mat i vo. Na verdade, par ece haver cert a confuso
ent r e (a) a. possibilidade de ser pr opost a ao de i mpr obi dade cont r a agent e benefi ci ado
com foro especi al e (b) a competncia para. a pr oposi t ur a da ao. A adot ar - se a t ercei ra
i nt er pr et ao aci ma, j ur i di cament e possvel pr omover a ao, har moni zando- s e os
"
5
" STJ, Recl. 2. 790- SC, Rei. Mi n. TEORI ZAVASCKI, em 2. 12. 2009.
4 6 0
STJ, REsp 895. 530- PR, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 18. 11. 2008, e REs p 949. 452-SP, Rei. Mi n. FRAN-
CI SCO FALCO, em 24. 3. 2009. Tambm: STJ, REsp 1. 158. 623, Rei. Mi n. HAMI LTON CARVALHI DO, em
18. 3. 2010.
4 6 1
Em tal s ent i do, acer t ados, em nos s o ent ender , os vot os dos Mi n. CARLOS VELLOSO e J OAQUI M BAR-
BOSA na j referi da Recl. n" 2. 138- DF j ul gada pel o STF.
4 6 2
STJ, Rcl. n'
J
2. 790- SC, Cor t e Especi al , j . 2. 12. 2009.
4 6 3
STJ, Agr. na Recl. 12. 514, Mi n. ARI PARGENDLER, em 16. 9. 2003.
r egi mes .
4 6 4
No obst ant e, se a pr et enso envolver a per da do cargo, t er-se- que ob-
servar o foro especial, poi s que out r o rgo j uri sdi ci onal est ari a dest i t u do de compe-
t nci a par a aplicar tal sano. Se o autor, no ent ant o, post ul ar a aplicao de sanes
s em cont edo pol t i co, nada i mpede que a ao seja ajuizada per ant e o j ui z de pr i mei r o
grau de j ur i s di o.
4 6 5
TERCEI ROS - Nos t er mos do art. 3
a
da Lei n
a
8. 429/ 1992, terceiros so aquel es
que, no se qual i fi cando como agent es pbl i cos, i nduzem ou concor r em par a a prt i ca
do at o de i mpr obi dade ou del e se benefi ci am di ret a ou i ndi r et ament e. O t ercei ro s o-
ment e recebe o influxo da Lei de I mpr obi dade se estiver de al gum modo vi ncul ado ao
agent e; s em vi ncul ao com est e, sujeitar-se- a sanes previ st as na respect i va lei de
i nci dnci a. Significa dizer, por via de conseqnci a, que o t ercei ro j amai s poder figu-
rar sozi nho no pol o passi vo da ao de i mpr obi dade, sendo exigvel necessar i ament e a
pr esena de um agent e pbl i co na rel ao pr ocessual .
4 6 6
A condut a mpr oba no gener i cament e a de prestar auxlio ao agent e, mas si m
a de induzir ou concorrer. O sent i do de induzir o de instilar, pl ant ar, i ncut i r em out r em
a idia do ilcito (que ant es no exi st i a); concorrer, por sua vez, significa part i ci par do
ilcito, pr es t ando aux l i o mat eri al ao agent e. Tendo-se referido apenas a t ai s condut as,
no const i t ui at o de i mpr obi dade o fato de o t ercei ro instigar o agent e prt i ca do il-
cito; instigar, como se sabe, t em o sent i do de incentivar, foment ar, est i mul ar o agent e
(que j se pr eor denar a ao ilcito). Trat ando-se de condut as suscet vei s de puni o, no
podem os t er mos que as expr essam ser obj et o de i nt er pr et ao ampl i at i va.
4 6 7
O t ercei ro, quando beneficirio di r et o ou i ndi r et o do at o de i mpr obi dade, s
pode ser responsabi l i zado por ao dolosa, ou seja, quando tiver cincia da or i gem ilci-
t a da vant agem.
4 6 8
Compor t a me nt o cul poso no se compat i bi l i za com a percepo de
vant agem i ndevi da; mui t o menos a condut a sem cul pa al guma.
De qual quer forma, o t ercei ro jamais poder ser pessoa jurdica. As condut as de
i nduo e col aborao par a a i mpr obi dade so prpri as de pessoas fsicas. Qua nt o
obt eno de benefcios i ndevi dos, em que pese a possi bi l i dade de pessoa j ur di ca ser
dest i nat r i a del es (como, por exempl o, no caso de cert o bem pbl i co mvel ser desvia-
do par a seu pat r i mni o) , t ercei ro ser o di ri gent e ou responsvel que event ual ment e
coonest ar com o at o di l api dat ri o do agent e pbl i co. Demai s di sso, tal condut a, como
vi mos, pr essupe dol o, el ement o subjetivo i ncompat vel com a r esponsabi l i zao de
4 6 4
Foi c omo deci di u o STJ no REsp 1. 216. 168, Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 24. 9. 2013, a dmi t i ndo a
ao cont r a Gover nador de Es t ado.
4 6 5
Apes ar di sso, o STF par ece t er cons i der ado o foro especi al de forma genr i ca, s em consi der ar a menci o-
nada di st i no (v, QO na PET 3. 211, em 13. 3. 2008) .
4 6 6
Nes s a est ei ra, STJ, REsp 1. 155. 992, Mi n. HERMAN BENJAMIN, publ . em P. 7. 2010.
4 6 7
Ao t r at ar do t i po do art . 122, o Cdi go Penal fez meno s t r s aes: "induzir ou instigar algum a
suicidar-se ou prestar-lhe auxlio para que o faa". A Lei de I mpr obi dade, por m, no o fez. Contra: MARI NO
PAZZAGLI NI FILHO, Lei de improbidade, cit., p. 25, que (a nos s o ver, com equ voco) consi der a i nduo t a m-
b m o at o de instigar, estimular.
4 6 8
Tambm J ACI NTHO DE ARRUDA CMARA, Improbidade administrativa: ques t es pol mi cas e at uai s,
(vri os aut or es ) , Mal hei r os, 2 0 0 1 , p. 209.
pessoa j ur di ca.
4 6 9
A pr opsi t o, j se deci di u, a nosso ver cor r et ament e, que empr esas
beneficirias de at o de i mpr obi dade no devem fi gurar em l i t i sconsrci o com o agent e
que o prat i cou; podem sujeitar-se r esponsabi l i dade civil e ao dever de indenizar, mas
no r esponsabi l i dade pel a condut a em si de i mpr obi dade.
4 7 0
14.5 Tipologia de Improbidade
A Lei n- 8. 429/ 1992 agr upou os at os de i mpr obi dade em t rs cat egori as di st i n-
t as, consi der ando os val ores j ur di cos afet ados pel a condut a e suscet vei s de t ut el a:
(1-) at os de i mpr obi dade que i mpor t am enr i queci ment o ilcito (art. 9
e
) ; (2
9
) at os de
i mpr obi dade que causam prej u zo ao erri o (art. 10); (3
a
) at os de i mpr obi dade que
at ent am cont r a os pri nc pi os da Admi ni st r ao Pblica (art. 11).
O Est at ut o da Ci dade (Lei n
a
10. 257/ 2001) , todavia, no art. 52, consi der ou como
de i mpr obi dade cert os at os ou omi sses relativos or dem urban st i ca, det er mi nando
a aplicao das nor mas da Lei n
Q
8. 429/ 1992. Com isso, criou uma quar t a categoria.
Naquel as t r s pr i mei r as cat egori as, o l egi sl ador opt ou por referir no caput dos
di sposi t i vos a conduta genrica confi guradora da i mpr obi dade e nos di versos i nci sos
as condutas especficas, que nada mai s so - di ga-se a bem da ver dade - do que si t ua-
es j ur di cas exempl i fi cadoras da condut a genri ca est abel eci da no caput. Por t ant o,
as condut as especficas cons t i t uem relao meramente exemplificativa (numerus apertus),
de onde se infere que i nmer as out r as condut as fora da rel ao pode m i nseri r-se na
cabea do di s pos i t i vo.
4 7 1
Qua nt o ao elemento subjetivo das condut as, ant eci pamos que al gumas del as re-
cl amam excl usi vament e o dol o, ao passo que out r as admi t em a t i pi ci dade t a mb m
em vi r t ude de cul pa - t ema de que nos ocupar emos adi ant e. Ent r et ant o, s empr e
i ndi spensvel a pr esena dos el ement os subj et i vos dol o ou cul pa: s em eles ocorreri a
a r esponsabi l i dade objetiva, no admi ss vel em nosso si st ema j ur di co. Desse modo,
no se pode i mput ar condut a de i mpr obi dade a quem no t enha agi do por mobi l i zao
dol osa ou cul pos a.
4 7 2
Vejamos, a seguir, os el ement os pri nci pai s que do a confi gurao j ur di ca
tipologia de i mpr obi dade, l evando em cont a as cat egori as nas quai s foram agr upadas.
469
Contra: EMERSON GARCI A e ROGRI O PACHECO ALVES, ob. cit., p. 253, qu e a dmi t e m, i ncl usi ve,
a apl i cao de sanes a pes s oas j ur di cas. Em t ese, al guma sano seri a cab vel , como, v. g., a de pr oi bi o
de cont r at ar com o Est ado; mas , se a conduta em si pe na l me nt e no tipificada, n e n h u ma penal i dade pode
ser i mpos t a.
4 7 0
Com essa or i ent ao, vi de STJ, REs p 896. 044, Mi n. HERMAN BENJAMI N, em 16. 9. 2010.
4 7 1
No me s mo s ent i do, MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS, O limite da improbidade administrativa,
cit., Amr i ca Jur di ca, 2. ed. , 2005, p. 168. Contra, e nt e nde ndo ser t axat i va a rel ao, FRANCI SCO OCTA-
VI O DE ALMEI DA PRADO, Improbidade Administrativa, Mal hei r os, 2 0 0 1 , p. 35.
4 7 2
Tambm: STJ, REsp 875. 163- RS, Rei. Mi n. DENI SE ARRUDA, em 19. 5. 2009.
ENRIQUECIMENTO ILCITO - Segundo o art. 9
<J
, a condut a de i mpr obi dade
gera enr i queci ment o ilcito quando o aut or aufere "qualquer tipo de vantagem patrimonial
indevida em razo do exerccio de cargo, mandato, funo, emprego ou atividade nas entidades
mencionadas no art. 1
e
" da lei. Essa a condut a genrica, cons t ando dos i nci sos I a XII
as condut as especficas.
Const i t ui objeto da tutela o enriquecimento legtimo, j us t o e mor al . No h obj eo
a que o i ndi v duo se enri quea, desde que o faa por mei os lcitos. O que a lei pr o be
o enr i queci ment o ilcito, ou seja, aquel e que ofende os pri nc pi os da mor al i dade e
da pr obi dade.
O pressuposto exigvel do t i po a percepo da vant agem pat r i moni al ilcita obt i da
pel o exerccio da funo pbl i ca em geral. Pressuposto dispensvel o dano ao erri o.
Significa que a condut a de i mpr obi dade no caso pode perfazer-se sem que haja l eso
aos cofres pbl i cos. E o que ocorre, por exempl o, quando servi dor recebe pr opi na de
t ercei ro par a conferir-lhe al guma vant agem.
4 7 3
O elemento subjetivo da condut a, embor a omi sso o di sposi t i vo, r est r i nge- se ao
dolo; a cul pa no se compadece com a fisionomia do t i po. Real ment e, no se pode
conceber que al gum servi dor receba vant agem i ndevi da por i mpr udnci a, i mper ci a
e negl i gnci a. Por out r o l ado, o t i po no admi t e t ent at i va, como na esfera penal , seja
quando meramente formal a condut a (ex.: aceitar empr ego) , seja quando material (recebi-
me nt o da vant agem) . Cons equent ement e, s haver i mpr obi dade ant e a cons umao
da condut a.
O sujeito ativo, em al gumas si t uaes, pode ser o agent e pbl i co e o t ercei ro, cada
um del es necessar i ament e numa face da condut a e ani mados do me s mo pr opsi t o de
i l i ci t ude (coaut ori a). E o que ocorre na corrupo, em que o t ercei ro oferece a vant a-
gem (corrupt or) e o agent e a recebe para si (cor r upt o). Nout r as si t uaes, cont udo,
pode ser suj ei t o at i vo apenas o agent e, quando, por exempl o, adqui r e bens cujo val or
se afigura despr opor ci onal sua r enda.
4 7 4
Quant o natureza do t i po, t rat ar-se- sempr e de condut a comissiva. De fato, a
condut a genri ca do caput e as especficas dos incisos no compor t am condut as omi s-
sivas. Ni ngum pode ser omi sso par a receber vant agem i ndevi da, aceitar empr ego ou
comi sso ou utilizar em seu favor ut ens l i o per t encent e ao pat r i mni o pbl i co.
DANOS AO ERRIO - Os at os de i mpr obi dade que causam prej u zos ao er-
rio est o previ st os no art . 10 da Lei n- 8. 429/ 1992. Repr esent am eles "qualquer ao ou
omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento
ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1 -' da me s ma lei. Al m da
condut a genri ca do caput, a lei rel aci ona as condut as especficas nos i nci sos I a XV.
4 5
4 7 3
Os i nci sos I, II, III, V, VI e IX, do art . 9-, so exempl os cl aros de tal condut a.
4 7 4
Ar t . 9
S
, VII.
4 7 5
Os i nci sos XIV e XV foram acr escent ados pel a Lei n'
J
11. 107, de 6. 4. 2005, que di s pe sobr e consr ci os
pbl i cos.
Numa i nt er pr et ao si st emt i ca da lei, deve consi der ar - se que o t er mo errio,
const ant e da t i pol ogi a do art. 10, no foi usado em seu sent i do est ri t o, ou sentido ob-
jetivo - o mont a nt e de recursos financeiros de uma pessoa pbl i ca (o t e s our o) .
4 7 6
O
sent i do adot ado foi o subjetivo, em or dem a indicar as pessoas jurdicas al udi das no art.
I
2
. Anot e- se, ai nda, que o sent i do de patrimnio na expr esso perda patrimonial t em am-
pla densi dade, a me s ma que pr ovm da expr esso patrimnio pblico.
477
Vai, por t ant o,
mui t o al m do pat r i mni o econmi co-fi nancei ro, embor a se r econhea que est e o
mai s us ual ment e pass vel de violaes.
A perda patrimonial consi st e em qual quer l eso que afete o pat r i mni o, est e em
seu sent i do ampl o. Desvio i ndi ca di r eci onament o i ndevi do de bens ou haver es; apro-
priao a t ransfernci a i ndevi da da pr opr i edade; malharatamento significa desperdiar,
dissipar, vender com prej u zo; e dilapidao eqi val e a dest r ui o, est rago. Na verdade,
est as quat r o l t i mas aes so exempl os de mei os que conduzem per da pat r i moni al ;
est a o gnero, do qual aquel as so espci es.
O objeto da tutela resi de na preservao do pat r i mni o pbl i co. No s oment e de
prot eger-se o erri o em si, com suas dot aes e r ecur sos, como out r os bens e val ores
j ur di cos de que se compe o pat r i mni o pbl i co. Esse o i nt ui t o da lei no que t oca a
tal aspect o.
Pressuposto exigvel a ocorrnci a do dano ao pat r i mni o das pessoas referidas no
art. I
2
da lei. Nes t a h a meno a. prejuzo ao errio, t er mo que t r ans mi t e o sent i do de
per da pat r i moni al em sent i do est ri t o, mas a idia mai s ampl a, si gni fi cando dano, in-
dicativo de qual quer t i po de l eso. Sendo o dano pr essupost o exigvel, no vi sl umbr a-
mos qual quer i mpr opr i edade nos i nci sos acrescent ados pel a Lei n
2
11. 107/ 2005, que
regul a os consrci os - o XIV {"celebrar contrato ou outro instrumento que tenha por objeto a
prestao de servios pblicos por meio da gesto associada sem observar as formalidades previstas
em lei") e o XV ("celebrar contrato de rateio de consrcio pblico sem suficiente e prvia dotao
oramentria, ou sem observar as formalidades previstas em lei"): s oment e se caract eri zar o
at o de i mpr obi dade nessas condut as se houver dano ao erri o; se no houver, incidir,
conforme o caso, o art. 11, que t rat a da violao de pr i nc pi os .
4 7 8
Pressuposto dispensvel a ocorrnci a de enr i queci ment o ilcito. A condut a pode
provocar dano ao erri o sem que al gum se l ocupl et e i ndevi dament e. o caso em que
o agent e pbl i co realiza oper ao financeira sem observnci a das nor mas legais e re-
gul ament ar es (art. 10, i nci so VI).
O elemento subjetivo o dolo ou culpa, como const a do caput do di sposi t i vo. Nes s e
pont o o l egi sl ador adot ou cri t ri o di verso em rel ao ao enr i queci ment o ilcito. ver-
4 7 6
O s ent i do or i gi nr i o o de "edifcio onde se guardavam os capitais ou dinheiros pblicos" (CALDAS AULETE,
Dicionrio, cit. , v. 2, p. 1. 816).
1 7 7
Com o me s mo p e n s a me n t o SRGI O MONTEI RO MEDEI ROS, Lei de improbidade administrativa - co-
ment r i os e anot aes j ur i s pr udenci ai s , J uar ez de Oliveira, 2003, p. 43.
478
Contra: MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, sob o a r gume nt o de que a lei no pode di zer que um at o
causa prej u zo se, na r eal i dade, no o pr ovoca (Direito administrativo, cit., 19. ed. , 2006, p. 465) . O a r gume n-
t o, data venia, n o pr ocede, poi s que o pr pr i o caput do art . 10 da Lei n 8. 429/ 1992 que apont a o pr ej u zo
c omo pr es s upos t o exigvel.
dade que h aut or es que excl uem a culpa, chegando me s mo a consi der ar i nconst i t uci o-
nal tal refernci a no ma nda me nt o l egal .
4 7 9
No l hes assi st e razo, ent r et ant o. O legis-
l ador t eve r eal ment e o desi der at o de puni r condut as cul posas de agent es, que causem
danos ao erri o. Alis, par a no dei xar dvida, referiu-se ao dol o e cul pa t a mb m no
art . 5
a
, que, da me s ma forma, di spe sobre prej u zos ao erri o. Em nosso ent ender , no
col he o ar gument o de que a condut a cul posa no t em gravi dade sufi ci ent e par a pr opi -
ciar a aplicao de penal i dade. Com t oda a certeza, h compor t ament os cul posos que,
pel a r eper cusso que acar r et am, t m mai or densi dade que al gumas condut as dol osas.
Al m di sso, o pri nc pi o da pr opor ci onal i dade per mi t e a perfei t a adequao da sano
mai or ou menor gravi dade do at o de i mpr obi dade.
4 8 0
O que se exige, i st o si m, que
haja compr ovada demons t r ao do el ement o subj et i vo e t a mb m do dano causado ao
er r i o.
4 8 1
Tant o quant o na i mpr obi dade que i mpor t a em enr i queci ment o ilcito, no h
ensej o par a a t ent at i va.
No que t ange ao sujeito ativo, r epet i mos o coment r i o j feito ant er i or ment e a
pr opsi t o do enr i queci ment o ilcito: t ant o pode a i mpr obi dade ser comet i da apenas
pel o agent e pbl i co (quando, por exempl o, age negl i gent ement e na arrecadao de t ri -
but o, como previ st o no art. 10, X), quant o pel o agent e em coaut ori a com o t ercei ro
(como ocorre quando o agent e i ndevi dament e faz doao de bem pbl i co a t ercei ro, nos
t er mos do art. 10, III).
A natureza dos t i pos admi t e condut as comissivas e omissivas, o que nesse aspect o
se diferencia dos at os que i mpor t am enr i queci ment o ilcito, s per pet r ados, como vi-
mos , por at os comi ssi vos. Se o agent e concorre par a que bem pbl i co seja i ncor por ado
ao pat r i mni o de pessoa pri vada (art. 10, 1), sua condut a comi ssi va; quando per mi t e
a real i zao de despesas no aut or i zadas em lei ou r egul ament o (art. 10, IX), sua con-
dut a nor mal ment e omi ssi va.
VI OLAO A PRI NC PI OS - Diz o art. 11 da Lei n
a
8. 429/ 1992 que se con-
figura como at o de i mpr obi dade admi ni st rat i va "que atenta contra os princpios da adminis-
trao pblica qualquer ao ou omisso que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, lega-
lidade e lealdade s instituies". Essa a condut a genrica; os i nci sos I a VII r el aci onam
as condut as especficas.
Na anl i se do di sposi t i vo, mer ece dest aque o fato de a ofensa a pri nc pi os ca-
ract eri zar-se como at o de i mpr obi dade admi ni st rat i va, com o que se refugiu clssica
1 7 5
ARI STI DES J UNQUEI RA ALVARENGA, Improbidade administrativa - ques t es pol mi cas e at uai s, vr i os
aut or es , Mal hei r os, 2 0 0 1 , p. 88; MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS, O limite da improbidade, cit. , p.
253- 257. MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO susci t a dvi da s obr e se a r ef er nci a cul pa pel o l egi sl ador
foi, ou no, i nt enci onal , e mbor a ent enda no haver razo para di ver si dade de t r a t a me nt o na compar ao
com o enr i queci ment o ilcito - a r gume nt o do qual , com a vni a devi da, l a me nt a mos di ssent i r.
4 8 0
No s ent i do da cons t i t uci onal i dade do el ement o cul poso, ALEXANDRE ALBAGL1 OLIVEIRA, A t or-
me nt os a abor dagem do e l e me nt o subj et i vo nos at os de i mpr obi dade admi ni st r at i va, em Estudos sobre impro-
bidade administrativa, obr a colet. , Lumen Jr i s, 2010, p. 73- 84. Tambm: EMERSON GARCI A, Improbidade,
cit. , p. 278.
4 8 1
STJ, REsp 842. 428- ES, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 24. 4. 2007 (Informativo STJ n
a
318,
abr. 2007) .
noo de que s oment e o enr i queci ment o ilcito e os at os danos os ao erri o seri am
i dneos par a car act er i z- l a.
4 8 2
Out r o coment r i o que se faz necessri o o de que be m mai or deve ser a pr udn-
cia do apl i cador da lei ocasi o em que for enquadr ada a condut a como de i mpr obi da-
de e t a mb m quando t i ver que ser aplicada a penal i dade. Mai s do que nunca aqui ser
inevitvel o r ecur so aos pri nc pi os da razoabi l i dade, par a aferir-se a real gravi dade do
compor t ament o, e da proporci onal i dade, a fim de pr oceder - se dosi met r i a puni t i va.
Fora de s emel hant es par met r os, a at uao da aut or i dade refletir abuso de poder.
O t ext o referi u-se aos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade s
instituies, mas tal rel ao ni t i dament e al eat ri a. Na ver dade, o l egi sl ador di sse me-
nos do que queri a. O i nt ui t o o da preservao dos pri nc pi os gerai s da admi ni st r ao
pblica, como const a do t t ul o da seo III. A honest i dade e a l eal dade s i nst i t ui es
so associ adas mor al i dade e probi dade; a i mparci al i dade t em el o com a i mpessoa-
lidade; e a l egal i dade j preexi st e por si prpri a. No houve na condut a genri ca a re-
ferncia publicidade, mas a condut a especfica previ st a no i nci so IV ("negar publicidade
aos atos oficiais") a cont empl a.
No di sposi t i vo em foco, const i t ui objeto da tutela a obser vnci a dos pri nc pi os
const i t uci onai s. Com a posi t i vao dos pri nc pi os, cri aram-se t i pos legais conforma-
dor es de i mpr obi dade admi ni st rat i va. Assi m, a violao de pr i nc pi o confi gura-se fatal-
ment e como violao do pri nc pi o da legalidade.
O pressuposto exigvel s oment e a vul nerao em si dos pr i nc pi os admi ni st r at i -
vos. Cons equent ement e, so pressupostos dispensveis o enr i queci ment o ilcito e o dano
ao erri o. A i mpr obi dade, por t ant o, comet i da com base no art . 11, pode no provocar
l eso pat r i moni al s pessoas menci onadas no art. I
2
ne m per mi t i r o enr i queci ment o
i ndevi do de agent es e t ercei ros. E o caso em que o agent e r et ar da a prt i ca de at o de
ofcio (art. 11, II). No obst ant e, essa i mpr obi dade pode caract eri zar-se como gravs-
si ma, per mi t i ndo at me s mo a aplicao das sanes de per da da funo pbl i ca e de
suspenso dos di rei t os pol t i cos.
4 8 3
O elemento subjetivo excl usi vament e o dolo; no t endo havi do na lei refernci a
culpa, como seri a necessri o, no se enquadr a como at o de i mpr obi dade aquel e prat i -
cado por i mpr udnci a, negl i gnci a ou i mper ci a.
4 8 4
Poder, bvi o, const i t ui r infrao
funcional e gerar a aplicao de penal i dade, conforme a lei de i nci dnci a, mas de i m-
pr obi dade no se cui dar .
4 8 5
4 8 2
a cor r et a obs er vao de EURI CO BI TENCOURT NETO, Improbidade administrativa e violao de princ-
pios, cit., p. 116.
4 8 3
STJ, REsp 1. 135. 767, Mi n. CASTRO MEIRA, em 25. 5. 2010. No caso, al guns ver eador es exi gi am de
assessor es comi s s i onados par cel a de s ua r emuner ao par a pagar a as s es s or es i nf or mai s e des pes as de cam-
panha pol t i ca, vi ol ando o art . 11, caput e i nci so I, da LIA.
m
MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, ob. cit., p. 728, e MARI NO PAZZAGLI NI FILHO, ob. cit., p. 102.
Contra, admi t i ndo a cul pa, WALLACE PAIVA MARTINS J NI OR, ob. cit., p. 230.
4 8 5
Vi de STJ, REs p 939. 142, Mi n. LUIZ FUX, em 21. 8. 2007, e REsp 827. 445, Mi n. TEORI ALBI NO ZA-
VASCKI, em 2. 2. 2010.
Qua nt o ao sujeito ativo, a regra que s oment e o agent e pbl i co assi m se qualifi-
que. O t ercei ro s oment e ser coaut or se i nduzi r ou concorrer par a a i mpr obi dade pr at i -
cada pel o agent e, ou l ocupl et ar-se da prt i ca do at o. Para exemplificar, conceb vel que
t ercei ro, r epr esent ant e de empr esa, i nduza o agent e a frust rar a l i ci t ude de concur so
pbl i co (art. 11, i nci so V); se o fi zer, ser aut or de at o de i mpr obi dade (art. 3
S
) .
Fi nal ment e, a natureza dos t i pos implica condutas comissivas e omissivas. Como
exempl o das pri mei ras, cite-se a revelao pel o agent e de fato de que t enha cincia em
vi rt ude de sua compet nci a admi ni st rat i va (art. 11, III); j omi ssi va a condut a em que
o agent e "deixa de praticar, indevidamente, ato de ofcio" (art. 11, II).
ORDEM URBAN STI CA - O art. 52 da Lei n
e
10. 257, de 10. 7. 2001 ( Est at ut o
da Ci dade), est abel eceu que, sem prej u zo da puni o de out r os agent es pbl i cos e da
aplicao de out r as sanes cabveis, o Prefeito i ncorre em i mpr obi dade admi ni st r at i va
nos t er mos da Lei n
e
8. 429/ 1992 em vrias si t uaes em que desr espei t a obri gaes
i mpost as pel o referido Est at ut o.
Ao cont r r i o, por m, do s i s t ema adot ado na Lei de I mpr obi dade, o Es t at u-
t o da Ci dade r el aci onou apenas condut as especficas na t i pol ogi a de i mpr obi dade,
t odas cont empl adas nos i nci sos II a VIII do art . 52 (o i nci so I foi vet ado) . As s i m,
apenas par a exempl i fi car, o Prefei t o suj ei t ar-se- Lei n
s
8. 429/ 1992 qua ndo no
pr ovi denci a, em ci nco anos, o apr ovei t ament o de i mvel obj et o de des apr opr i ao
ur ban s t i ca sanci ont or i a (i nci so II), ou qua ndo apl i ca i ndevi dament e r ecur s os obt i -
dos com out or ga oner os a do di r ei t o de const r ui r ou al t er ao de us o do sol o (i nci so
I V). Enfi m, t odos os t i pos guar dam correl ao com a pol t i ca de des envol vi ment o
ur bano do Muni c pi o.
Nas hi pt eses do Est at ut o, o objeto da tutela a or dem ur ban st i ca do Muni c pi o,
ou, se assi m se preferir, a observnci a das di ret ri zes gerais de pol t i ca ur bana defi ni das
no pl ano di ret or do ent e muni ci pal .
O pressuposto exigvel a condut a expr essament e defi ni da no t i po. Di ga-se, a
pr opsi t o, que no rol do Es t at ut o h menor grau de gener al i dade (ou mai or preci so)
na definio dos compor t ament os de i mpr obi dade do que nos t i pos pr evi st os na Lei
n
e
8. 429/ 1992. Pressupostos dispensveis so o enr i queci ment o ilcito e o dano ao er-
ri o. Mas cer t o que as condut as menci onadas no Es t at ut o s empr e ser o ofensi vas a
al gum pri nc pi o admi ni st r at i vo, no m ni mo o da l egal i dade, j que se t r at a de obri ga-
es legais no cumpr i das pel o Prefeito. Tal ofensa, poi s, pr es s upos t o exigvel por
conseqnci a.
O elemento subjetivo o dolo, e aqui se i nt egr am os me s mos f undament os j ali-
nhados nas hi pt eses ant er i or es.
A figura do sujeito ativo r esume- se, pel o Est at ut o, ao Prefeito. Aqui , ent r et ant o,
se i mpe observar que a condut a do Prefeito pode enquadr ar - se di r et ament e na Lei
n
e
8. 429/ 1992, se, por exempl o, perceber vant agem i ndevi da par a a prt i ca dos at os
previ st os no Est at ut o. Por out r o lado, out r os agent es, embor a no pos s am ser sujeitos
at i vos das condut as previ st as no Est at ut o, poder o s-lo em rel ao Lei de I mpr obi -
dade, como o caso, por exempl o, em que Secret ri o acei t a doao i ndevi da de bem
mvel par a obst ar ao pr ocesso de el aborao do pl ano di r et or .
4 8 6
Quant o natureza da condut a, pode est a ser comissiva, quando, par a exemplificar,
o Prefeito aplica i ndevi dament e recursos obt i dos em oper aes ur banas consorci adas
(art. 52, V, Es t at ut o da Ci dade), ou omissiva, na hi pt ese em que dei xa de t omar provi -
dnci as par a a aprovao do pl ano di ret or no pr azo de ci nco anos (art. 52, VII).
CONFLI TO DE I NTERESSES - Como i ns t r ument o de pr ot eo mor al i dade
admi ni st rat i va, j adi ant amos que a Lei n
2
12. 813, de 16. 5. 2013, r egul ou os casos de
conflito de interesses na Admi ni st r ao Pblica federal, assi m consi der adas as si t uaes
r esul t ant es do confront o ent r e i nt er esses pbl i cos e pri vados, suscet vei s de compr o-
met er o i nt er esse coletivo ou influenciar i mpr opr i ament e o exerccio da funo pbl i -
ca. O l egi sl ador pr et endeu, por via obl qua, pr eser var a pr obi dade admi ni st r at i va.
No art. 5
2
, a lei rel aci onou uma srie de condut as que confi guram conflito de
i nt er esses nas hi pt eses de exerccio de cargo ou empr ego, como, por exempl o, divul-
gar i nformao privilegiada, em provei t o pr pr i o ou de t ercei ro, por fora da funo
des empenhada (art. 5
a
, I). J no art. 6
a
o l egi sl ador enumer ou condut as, t ambm qua-
lificadas como conflitos de i nt eresses, prat i cadas aps o exerccio do cargo ou empr ego,
nor mal ment e em vi r t ude de aposent ador i a ou exonerao.
O ci t ado di pl oma consi gnou que a prt i ca de t ai s condut as espel ha i mpr obi dade
admi ni st rat i va, podendo o at o enquadr ar - se nos art s. 9
a
a 11 da LIA, conf or me a sua
nat ur eza.
4 8 7
Trat a-se, poi s, de out r os at os de i mpr obi dade descri t os em lei especfica, ra-
zo por que est o fora da LIA, a lei geral. Apesar di sso, est a que ser apl i cada quant o
aos sujeitos, sanes, pr ocedi ment os etc.
14.6 Sanes
BASE LEGAL E MODALI DADES - O el enco das sanes est pr evi st o no art.
12, I a III, da Lei n
a
8. 429/ 1992. Cada inciso cont m rel ao pr pr i a par a uma det er-
mi nada espci e de i mpr obi dade, de modo que o inciso I rel aci ona as sanes aplicveis
no caso de enr i queci ment o ilcito; o inciso II, as que i nci dem quando se t r at a de at os
que pr ovoquem danos ao erri o; e o inciso III, as que se apl i cam no caso de vul ner ao
a pri nc pi os admi ni st r at i vos.
As modalidades so pr at i cament e as mes mas par a cada um dos t i pos de i mpr obi -
dade, vari ando, por m, al gumas em funo de t empo ou de val ores. So el as: (1-) per-
da de bens e val ores acresci dos i l i ci t ament e ao pat r i mni o; (2~) r essar ci ment o i nt egral
do dano; (3-) per da da funo pblica; 4
a
) suspenso dos di rei t os pol t i cos; (5
a
) paga-
4 8 6
Sobr e o t ema, vi de os nos s os Comentrios ao estatuto da cidade, Lumen Jr i s, 3. ed. , 2009, p. 344.
487
"Art. 12: O agente pblico que praticar os atos previstos nos arts. 5-e 6- desta Lei incorre em improbidade administra-
tiva, na forma do art. 11 da Lei n
s
8.429, de 2 de junho de 1992, quando no caracterizada qualquer das condutas descritas
nos arts. 9e 10 daquela Lei."
me nt o de mul t a civil; (6
a
) proi bi o de cont r at ar com o Poder Pbl i co; (7
a
) pr oi bi o
de receber benefcios ou i ncent i vos fi scai s ou cr edi t ci os.
4 8 8
NATUREZA J UR DI CA - As sanes da Lei de I mpr obi dade so de natureza
extrapenal e, por t ant o, t m cart er de sano civil. Esse um pont o sobre o qual con-
cor dam pr at i cament e t odos os especi al i st as. Assi m, o l egi sl ador deveri a t er evi t ado o
t t ul o "Das Penas" at r i bu do ao Cap t ul o III da lei, o que poder i a dar a falsa i mpr esso
de t rat ar-se de penal i dades i ner ent es prt i ca de cri mes. N o obst ant e, adi ant e- se
que, em si t uaes especficas, a ser em menci onadas adi ant e, al gumas sanes t m
sofrido rest ri o em sua aplicao por t er em inegvel cont edo penal . O fato, por m,
no l hes ret i ra a nat ur eza civil de que se revest em.
Para al guns est udi osos, ne m t odas as sanes rel aci onadas no art. 12 t er i am
essa nat ur eza, caract eri zando-se, ao cont rri o, como medidas ou providncias.
499
Di s-
cor damos desse ent endi ment o. A uma, por que a lei a elas se refere como sanes e, a
duas, por que r epr es ent am medi das r eal ment e puni t i vas aos aut or es de at os de i mpr o-
bi dade. No se t r at a de mer as provi dnci as de admi ni st r ao, mas de conseqnci as
aplicveis por fora de at os i l ci t os.
4 9 0
CONSTI TUCI ONALI DADE DA RELAO DE SANES - O art. 37, 4
y
,
da Const i t ui o, al udi u apenas s segui nt es sanes par a os casos de i mpr obi dade: (a)
s us pens o de di rei t os pol t i cos; (b) perda da funo pbl i ca; (c) i ndi sponi bi l i dade dos
bens; (d) r essar ci ment o do erri o. Susci t a-se, por isso, di scusso sobr e o el enco de
sanes da Lei n
2
8. 429/ 1992, no qual se i nser em out r as penal i dades.
No h qual quer i nconst i t uci onal i dade na rel ao i nst i t u da na lei. Pri mei ra-
ment e, por que a Const i t ui o no l i mi t ou as sanes quel as que rel aci onou e, em
segundo lugar, por que a lei o i ns t r ument o i dneo par a sua i nst i t ui o. Assi m, a
Car t a apenas apont ou a relao mnima das penal i dades, t endo- se i ncumbi do a lei de
ampl i -l a par a i ncl ui r out r as adequadas puni o dos aut or es de at os de i mpr obi dade.
Idnt i ca si t uao, alis, poder i a ocorrer com a sano penal : se a Const i t ui o prev
det er mi nada sano reclusiva para a prt i ca de cri me, nada i mpedi r i a que o l egi sl ador
acrescent asse, em aplicao cumul at i va, t ambm a pena de mul t a .
4 9 1
APLI CABI LI DADE - O pr i mei r o aspect o a consi der ar quant o apl i cabi l i dade
o da escala de gravidade, i sso por que as sanes do art . 9
e
, aplicveis em caso de enri -
queci ment o ilcito, so mai s severas do que as do art. 10, dest i nadas a at os que causam
danos ao erri o, e est e, por sua vez, fi xa sanes mai s severas do que as do art . 11, par a
a violao de pr i nc pi os .
4 9 2
Significa, por t ant o, que o l egi sl ador consi der ou o enr i que-
4 8 8
Com a rel ao do art . 12, r es ul t ar am i ncuos os ar t s. 5
a
e 6
a
da Lei n'-' 8. 429/ 1992, que, em des neces -
sri a r epet i o, pr evi r am r es pect i vament e as sanes de r es s ar ci ment o do da no e de per da de bens e val or es
acr esci dos i ndevi dament e ao pat r i mni o pr i vado.
4 8 9
4 9 0
Com o me s mo pe ns a me nt o, MARI NO PAZZAGLINI FILHO, Lei de improbidade, cit., p. 115- 116.
4 9 1
FBI O MEDI NA OSRI O, Improbidade administrativa - obser vaes s obr e a Lei n
a
8. 429/ 1992, S nt ese,
Por t o Al egr e, 2. ed., 1998, p. 252.
4 9 2
Co mo exempl o, ci t e-se a s us pe ns o de di r ei t os pol t i cos: no art . 9
a
o per odo de 8 a 10 anos ; no art .
10, de 5 a 8 anos ; e no art . 11, de 3 a 5 anos.
ci ment o ilcito como condut a de mai or gravi dade do que a l eso ao erri o, e est a mai s
grave do que a ofensa a pri nc pi os. No foi feliz o l egi sl ador na compar ao inicial:
embor a seja condenvel o enr i queci ment o ilcito, mai s grave a l eso ao erri o; afinal,
aquel e pode favorecer apenas o i nt eresse pri vado, ao passo que est a s empr e afetar o
i nt er esse pbl i co, t endo em vi st a as pessoas que figuram como suj ei t os passi vos da
i mpr obi dade.
A aplicao das sanes pr essupe, como adi ant amos, a obser vnci a do princpio
da proporcionalidade, exi gi ndo-se correl ao ent r e a nat ur eza da condut a de i mpr obi da-
de e a penal i dade a ser i mpost a ao autor. A aplicao do pri nc pi o r el evant ssi ma no
caso de i mpr obi dade em vi rt ude de a lei apr esent ar tipos abertos, dando mar gem a in-
t er pr et aes abusi vas. Desse modo, condut as de menor gravi dade no so suscet vei s
de sanes mai s severas do que exige a nat ur eza da condut a. O opos t o t a mb m viola o
pri nc pi o: se a condut a se enquadr ou no t i po da lei, de consi der ar - se a prt i ca do at o
de i mpr obi dade. Apesar di sso, deve consi derar-se que o el ement o obj et i vo da condut a
se revela acessri o, exi gi ndo-se sempr e a pr esena do el ement o s ubj et i vo.
4 9 3
Por out r o l ado, a aplicao do menci onado pri nc pi o per mi t e que os rgos j u-
ri sdi ci onai s de i nst nci as super i or es pr ocedam reviso das sanes apl i cadas, quer par a
o efeito de agrav-las qualitativamente, acr escent ando out r a sano i ncl u da no art . 12,
ou quantitativamente, ampl i ando prazos ou el evando val ores, quer par a at enu- l as, no
caso de rigor excessi vo e desproporci onal na puni o apl i cada pel o rgo r ecor r i do.
4 9 4
Qua nt o oportunidade de aplicao da penal i dade, diz o art . 20 que a per da da
funo pbl i ca e a s us pens o dos di rei t os pol t i cos s se efet i vam com o t r nsi t o em
j ul gado da sent ena condenat r i a. A meno apenas a t ai s penal i dades, cont udo, t em
que ser i nt er pr et ada em consonnci a com o pargrafo ni co do me s mo di sposi t i vo:
como est e admi t e o af ast ament o caut el ar do servidor, quando necessr i o i nst r uo
processual , qui s a lei realar que a per da definitiva da funo pbl i ca s poder i a ocor-
rer com o t r nsi t o em j ul gado da deci so condenat r i a. Ent r et ant o, todas as sanes s
podem ser r eal ment e apl i cadas quando a deci so t r ansi t ar em j ul gado, poi s que ant es
di sso a Const i t ui o assegur a ao acusado a pr esuno de i nocnci a (art. 5
9
, LVI I ).
4 9 5
O art. 12, pargrafo ni co, da Lei n
2
8. 429/ 1992, pr et ende i ndi car os elementos
valorativos par a a i mposi o da penal i dade: deve o j ui z consi der ar a ext enso do dano
causado e o pr ovei t o pat r i moni al obt i do pel o agent e. A lei aqui di sse menos do que
queri a, por que, a ser assi m, no se poder i am aplicar sanes nas hi pt eses do art . 11,
que pune apenas a violao de pri nc pi os. Se cert o que tais el ement os devem ser val o-
rados, sempr e exi st i ro out r os que poder o servir como par met r os par a a dosi met r i a
da sano, como a i nt ensi dade do dol o, a rei nci dnci a, a nat ur eza da part i ci pao dos
4 9 3
STJ, REs p 909. 446, Mi n. LUIZ FUX, em 6. 4. 2010.
4 9 4
Vi de STJ, REsp 1. 025. 300-RS, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 17. 2. 2009. No caso, o j ul gado, a pe-
di do do MP, r ecor r ent e, i ncl ui u a s ano de s us pens o de di r ei t os pol t i cos, no apl i cada pel o Tr i bunal de
or i gem.
4 9 5
Conqua nt o o ma n d a me n t o se refira s ent ena penal condenat r i a, deve apl i car-se t a mb m nos casos de
i mpr obi dade, que, c omo vi mos, pr evem sanes com c ont e do si mi l ar ao das s anes penai s .
agent es, as ci rcunst nci as do fato etc. lcito, poi s, ao j ui z socorrer-se dos el ement os
de val orao previ st os no art . 59, do Cdi go Penal, i nt ei r ament e adequados fixao
das sanes de i mpr obi dade.
4 9 6
de consi derar-se, ai nda, o princpio da adequao punitiva. Segundo est e, a sano
s compor t a apl i cabi l i dade se houver adequao com a nat ur eza do aut or do fato. As-
si m, a sano de per da de funo pbl i ca s incide sobre agent es pbl i cos, mas nunca
sobre t ercei ros. O r essar ci ment o do dano e a per da de bens s compor t am aplicao se
tiver ocorri do dano ou i ncorporao de bens pbl i cos ao pat r i mni o pri vado. A sano
de mul t a civil de at 100 vezes o valor da r emuner ao per cebi da pel o agent e s pode
ser apl i cada se o agent e tiver r emuner ao; como se sabe, al guns agent es col abor ado-
res honor fi cos no per cebem r emuner ao, sendo, poi s, i nsuscet vei s de receber tal
penal i dade.
Havi a funda cont rovrsi a quant o limitao sancionatria: est a consi st i a em saber
se a puni o deveri a abr anger todas as s anes
4 9 7
ou se, ao cont rri o, poder i a o j ui z apli-
car algumas e excluir outras, dependendo da nat ur eza da c ondut a .
4 9 8
Sempr e abonamos
est e l t i mo pens ament o, f undando- nos na cert eza de que a obri gao de aplicar t odo
o el enco de sanes ofenderi a f r eqent ement e o princpio da proporcionalidade punitiva,
i sso por que var i ad ssi ma a relao de ilcitos de i mpr obi dade, t ant o quant o so os
el ement os de mai or ou menor gravi dade de que se revest e a condut a. Alis, a j ur i spr u-
dnci a j vi nha adot ando esse ent endi ment o.
4 9 9
O legislador, em bom mo me n t o e com
absol ut o acert o, ps uma p de cal na cont rovrsi a, admi t i ndo que as sanes do art.
12 sejam "aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato".
500
Ai nda out r a di scusso sobre a aplicabilidade das sanes, que concer ne ex-
tenso punitiva do j ul gado: deve o j ui z at er-se s sanes post ul adas pel o aut or em seu
pedi do inicial, ou poder i a aplicar al guma out r a no menci onada no pedi do? Segundo
al guns, o j ui z deve rest ri ngi r-se pr et enso do autor, pena de j ul gar extra ou ultra
petita.
501
Di ssent i mos de semel hant e posi o. A pr et enso do aut or a de que o j ui z,
j ul gando pr ocedent e o pedi do, reconhea a prt i ca do at o de i mpr obi dade e a conse-
qent e submi sso Lei n
a
8. 429/ 1992. As sanes so mer o corol ri o da pr ocednci a
do pedi do e, por esse mot i vo, sua dosi met r i a compet e ao j ul gador, consi der ando os
el ement os que cercam cada cas o.
5 0 2
4 9 6
No sent i do da ampl a aver i guao do fato pel o Judi ci ri o, MARCELO FI GUEI REDO, Probidade adminis-
trativa, cit., p. 159.
4 9 7
EMERSON GARCI A e ROGRI O PACHECO ALVES, ob. cit., p. 533, e WALLACE PAIVA MARTI NS
J NI OR, ob. cit., p. 263.
4 9 8
Ent r e out r os, MARI NO PAZZAGLINI FILHO, ob. cit., p. 123; MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS,
O limite da improbidade, cit., p. 524; CARLOS FREDERI CO BRITO DOS SANTOS, Improbidade administrativa -
reflexes sobr e a Lei n 8. 429/ 1992, Forense, RJ, 2002, p. 75; e MARCELO FI GUEI REDO, ob. cit., p. 136.
4 9 9
Vale a pena consul t ar , por i rreparvel posi o, a deci so da 2
a
Tur ma do STJ no REsp 794. 155-SP, Rei.
Mi n. CASTRO MEIRA, em 22. 8. 2006 (Informativo ST] n
2
294, ago. 2006) .
5 0 0
Ar t . 12, caput, Lei n
2
2
12. 120, de 15. 12. 2009.
5 0 1
MARI NO PAZZAGLI NI FILHO, ob. cit., p. 178.
5 0 2
Jul gou em tal sent i do o STJ, no REsp n
B
324. 282, I
a
Turma, Rei. Mi n. HUMBERTO GOMES DE BARROS,
D] de P. 4. 2002, p. 152. Adot ando t a mb m o me s mo ent endi ment o, EMERSON GARCIA, ob. cit., p. 533.
A i ndi cao er r nea ou i nadequada do di sposi t i vo concer nent e condut a do
r u no i mpede que o j ui z profira sent ena fundada em di sposi t i vo di verso. O ru
defende-se dos fatos que l he so i mput ados, i ndependent ement e da nor ma em que se
fundou o aut or da ao. No haver, poi s, na espcie, qual quer vi ol ao ao pri nc pi o
da congruncia ent r e pedi do e deci s o.
5 0 3
Pode ocorrer que uma s condut a ofenda s i mul t aneament e os ar t s. 9
2
, 10 e 11
da Lei de I mpr obi dade: a hi pt ese das ofensas simultneas a t ai s ma nda me nt os . Se
uma s for a condut a que ofenda ao me s mo t empo mai s de um di sposi t i vo, o aplica-
dor dever valer-se do princpio da subsuno, em que a condut a e a sano mai s graves
absor vem as de me nor gr avi dade.
5 0 4
Se forem vrias as condut as, cada uma del as, por
exempl o, vi ol ando um daquel es precei t os, as sanes poder o cumul ar - se desde que
haja compat i bi l i dade par a t ant o. E o caso do r essar ci ment o do dano e da mul t a civil.
Em cert os casos, por m, invivel ser a cumul ao: ni ngum poder ser condenado a
vrias sanes de s us pens o de di rei t os pol t i cos, medi ant e a s oma dos di versos pe-
r odos desse t i po de sano; aqui deve o j ul gador valer-se do m t odo de absoro das
menor es pel a sano mai s grave, vi st o que, a no ser assi m, se est ar i a pr at i cament e
cassando, e no s i mpl es ment e suspendendo, o exerccio daquel e di rei t o, o que no t eri a
supor t e const i t uci onal . Idnt i ca hi pt ese sucede com a per da de funo pbl i ca, que
s pode ser apl i cada uma vez.
Por fim, vale a pena tecer breve coment r i o sobre a independncia de instncias.
No se desconhece que as i nst nci as civil, penal e admi ni st r at i va so i ndependent es ,
por quant o o at o pode violar precei t o de apenas uma nat ur eza (por exempl o: a des o-
bedi nci a do ser vi dor vul ner a s oment e precei t o admi ni st r at i vo, mas no t r ansgr i de
precei t os penal e civil). Nesse caso, s ser apl i cada a respect i va sano. Se houver
ofensas concomi t ant es a nor mas de diversa nat ur eza, sofrer o aut or t ant as sanes
quant as forem as t r ansgr esses. A Lei n
a
8. 429/ 1992 dei xa claro esse post ul ado, ao
dispor, no art. 12, caput, que as comi naes de i mpr obi dade i ndependem das sanes
penai s, civis e admi ni st r at i vas. Resul t a da, pr i mei r ament e, que a ao de i mpr obi dade
pode ser defl agrada sem subservi nci a a out r os pr ocedi ment os e, em s egundo lugar,
que, t endo si do apl i cada cert a sano de out r a esfera, i dnt i ca da Lei de I mpr obi dade,
t er que respei t ar-se o pri nc pi o do "ne bis in idem". Assi m, se em pr ocesso admi ni st r a-
tivo o servi dor j sofreu a pena de demi sso, a sano de per da do cargo no poder
(e nem me s mo o poderi a) ser aplicada novament e na sent ena de i mpr obi da de .
5 0 5
'
5 0 6
PARTI CULARI DADE DAS SANES - Tendo em vi st a a vari ada nat ur eza
das sanes de i mpr obi dade, vale a pena fazer, em aper t ada s nt ese, al gumas observa-
es sobre cada uma das espci es.
5 0 3
Tambm: STJ, REs p 842. 428- ES, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, DJ de 21. 5. 2007.
5 0
" As s i m t a mb m MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 730.
5 0 5
t a mb m c omo pe ns a MARCELO FI GUEI REDO, Probidade administrativa, cit., p. 136.
5 0 6
Qu a n t o i nci dnci a das sanes de i mpr obi dade sobr e agentes polticos, vi de o que j dei xamos aver bado
no t pi co rel at i vo ao suj ei t o at i vo da i mpr obi dade, dent r o dest e cap t ul o.
a) Perda de bens e valores - A sano de perda dos bens e valores acrescidos ilicitamente
ao patrimnio previ st a no art . 12, I e II, da Lei n
Q
8. 429/ 1992, mas no t em previ so
no i nci so III do me s mo ma nda me nt o. A per da de bens t em s upor t e const i t uci onal (art.
5
e
, XLVI, "b") e, por isso, pass vel de previ so em lei or di nr i a.
5 0 7
Trat a-se de puni o
que pr ocur a i ni bi r o enr i queci ment o ilcito. Como i nt ui t i vo, s oment e cabvel se a
condut a gerar acrsci mo de bens ou val ores.
Tal puni o s i nci de sobre os bens acresci dos aps a prt i ca do at o de i mpr o-
bi dade. Se al canasse ant er i or es, ocorreri a confisco, o que r est ar i a sem escora cons-
t i t uci onal .
5 0 8
Al m di sso, o acrsci mo deve derivar de or i gem ilcita; desse modo, no
abrangeri a, por exempl o, i mvel l egi t i mament e adqui r i do por her ana.
Est ando o bem ai nda em poder do aut or da i mpr obi dade, deve ser obj et o de re-
verso ao pat r i mni o pbl i co; dest e, na verdade, nunca deveri a t er si do r et i r ado. Se h
i mpossi bi l i dade de devol uo do bem, a obri gao convert er-se- em pecni a, de modo
que a sano de per da do bem ser subst i t u da pel a de r essar ci ment o do dano, sendo,
ent o, r ecompost o o pat r i mni o pbl i co. Podem ambas, no ent ant o, ser cumul adas se,
al m do bem a ser devol vi do, houver out r os danos causados ent i dade prej udi cada.
b) Ressarcimento integral do dano - Essa sano est rel aci onada em t odos os i n-
cisos do art. 12. Assi m como a anterior, ne m sempr e t er aplicao; par a que t enha
apl i cabi l i dade, ur ge que o aut or da i mpr obi dade t enha causado danos ao erri o.
A i ndeni zabi l i dade por dano moral no caso de i mpr obi dade admi t i da quase
unani mi dade pel a dout r i na, inclusive em favor de pessoa j ur di ca.
5 0 9
No ent endi ment o
de al guns, por m, a mul t a civil e a per da de bens j refl et em e engl obam esse t i po de
i ndeni zao.
5 1 0
Segundo out r os, o aut or do dano t ant o se sujeita r epar ao por dano
moral , como s demai s sanes, posi o que nos parece mai s congr uent e com o si st e-
ma puni t i vo da Lei de I mpr obi dade.
5 1 1
A condenao ao r essar ci ment o i nt egral do dano deve i mpl i car o acr sci mo de
j ur os de mor a e de at ual i zao monet r i a, cont ada est a a par t i r da dat a em que se con-
s umou o i l ci t o.
5 1 2
Da me s ma forma, os j ur os de mor a t m seu t er mo a quo a par t i r da
ocorrnci a do at o ilcito - mome nt o em que o devedor i nci de em mor a, como prev o
art . 398 do Cdi go Ci vi l .
5 1 3
De acordo com o art. 21, I, da Lei n
Q
8. 429/ 1992, a aplicao das sanes de
i mpr obi dade i ndepende da efetiva ocorrnci a de dano ao pat r i mni o pbl i co. O di s-
5 0 7
Veja-se, por exempl o, o art . 9 1 , II, "a" e " b" , do Cdi go Penal .
5 0 8
Foi c omo deci di u c or r e t a me nt e o STJ no REsp n
a
196. 932-SR I
a
Tur ma, Rei . Mi n. GARCI A VIEIRA, D]
de 10. 6. 1999.
509 o STJ cons i gnou na Smul a 227: "A pessoa j ur di ca pode sofrer da no mor al . "
5 1 0
WALLACE PAIVA MARTI NS J NI OR, ob. cit., p. 266.
5 1 1
Com esse e nt e ndi me nt o, dent r e out r os , FBIO MEDI NA OSRI O, Improbidade, cit., p. 256, e EMER-
SON GARCI A, Improbidade, cit., p. 4 7 1 .
5 1 2
Vi de Smul a 43 do STJ: "I nci de cor r eo monet r i a sobr e d vi da por at o ilcito a par t i r da dat a do
efet i vo pr ej u zo. "
5 1 3
STJ, REsp 1. 336. 977, Mi n. ELIANA CALMON, em 13. 8. 2013. Tambm: Smul a 54, STJ ("Os juros mo-
ratrios fluem a partir do evento danoso, em caso de responsabilidade extracontratual").
posi t i vo, por m, veio a sofrer al t erao, i nser i ndo- se a ressal va "salvo quanto pena de
ressarcimento".
514
A modi fi cao t r aduz a idia de que a sano de r essar ci ment o, por
sua pr pr i a nat ur eza, t em como pr essupost o de apl i cabi l i dade a ocorrnci a de dano ao
pat r i mni o pbl i co. Est ando ausent e o dano, tal penal i dade no pode ser i mpost a. Na
verdade, cui da-se de reforo do legislador, por quant o o sent i do de "ressarcir" implica,
obvi ament e, a exi st nci a de prvi o dano.
Pode ocorrer que, dur ant e a ao de i mpr obi dade, ou at me s mo ant es da pr o-
posi t ura, o ru, r econhecendo o dano que causou, diligencie, motu prprio, o ressarci -
me nt o ao erri o. Tal provi dnci a, por si s, no ent ant o, no ensej a a ext i no da ao
nem i mpede a sua pr oposi t ur a. Ademai s, no exclui a aplicao das demai s sanes do
art. 12. Desse modo, se a nat ur eza do at o de i mpr obi dade o permi t i r, out r as penal i da-
des pode m ser apl i cadas. Se j est i ver em curso, a ao pr ossegui r nor mal ment e, s
se excl ui ndo, no caso de procednci a, a sano de r essar ci ment o do dano por t er si do
cumpr i da ant er i or ment e.
5 1 5
H uma part i cul ari dade em rel ao penal i dade em foco: a ao (rectius: pr e-
t enso) de r essar ci ment o de prej u zos ao erri o imprescritvel, como assi nal a o art.
37, 5
2
, infine, da Const i t ui o. Esse di sposi t i vo admi t i u que a lei fixasse pr azos de
prescri o par a out r os ilcitos, mas ressal vou a ao de r essar ci ment o do dano. Des-
se modo, no i nci de, par a esse fim, o art . 23 da LIA, que regul a a prescri o, ne m o
clssico Decr et o n
2
20. 910/ 1932, que t rat a da prescri o geral cont r a a Fazenda.
5 1 6
Por
consegui nt e, se o i nqur i t o civil apur ou a exi st nci a de dano ao erri o e na ao de
i mpr obi dade o aut or post ul a tal sano, no pode o j ui z, em rel ao a est a, decret ar a
ext i no do pr ocesso pel a ocorrnci a da pr escr i o.
5 1 7
c) Perda da funo pblica - A sano de perda da funo pblica est cont empl a-
da em t odos os casos do art. 12 da Lei n
2
8. 429/ 1992. Trat a-se de puni o ri gorosa,
que ensej a a ext i no do v ncul o j ur di co que liga o servi dor ent i dade vi t i mada pel a
i mpr obi dade. O pr i mei r o pont o, ent o, a consi derar o de que a puni o se aplica ex-
cl usi vament e a agent es pbl i cos, no se es t endendo ao t ercei ro, que n e n h u m v ncul o
ma nt m com o Est ado.
A noo de per da da funo pbl i ca recl ama i nt er pr et ao ampl a. No se t r at a
de ext i no do v ncul o apenas dos servi dores pbl i cos (os que i nt egr am os ent es fe-
derat i vos, aut ar qui as e fundaes de di rei t o pbl i co), mas t a mb m daquel es que se
encont r am no quadr o de empr egados de t odas as ent i dades referi das no art . I
2
da lei,
inclusive das do set or pri vado que r ecebem ou r eceber am apoi o do Est ado aci ma dos
l i mi t es nel a fixados. No r egi me est at ut r i o, a per da da funo pbl i ca espel ha a pe-
nal i dade de demi sso, que, embor a possa ori gi nar-se da sent ena condenat r i a, pode
5 1 4
Ar t . 2 1 , I , Lei n
a
e
12. 120, de 15. 12. 2009.
5 1 5
No me s mo s ent i do, STJ, REs p 1. 009. 204, Mi n. HERMAN BENJAMI N, publ . em 17. 12. 2009.
5 , 6
TJ-RJ, Ap. Ci v. 146. 558, Des . MARCOS ALCI NO TORRES, publ . em 16. 4. 2010.
5 1 7
Nesse sent i do, a deci so do STJ no REsp 1.171.857, Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 25. 5. 2010,
ao r ef or mar deci so do TJ/ RJ em decor r nci a de r ecur so i nt er pos t o pel o MP/ RJ por s ua As s es s or i a de Re-
cur sos Cons t i t uci onai s .
t ambm ser apl i cada pel a pr pr i a Admi ni st r ao, em vi r t ude de condut as que se confi-
gur em como de i mpr obi dade, obser vando as nor mas do respect i vo es t at ut o funcional;
como ant eci pamos, a LIA no revogou a Lei n
2
8. 112/ 1990, o es t at ut o f eder al .
5 1 8
A sano, t odavi a, no alcana os empr egados de pessoas j ur di cas me r a me nt e
cont r at adas pel o Est ado, como os execut ores de obras e servi os, os fornecedores e os
concessi onr i os e per mi ssi onr i os de servios pbl i cos. Tambm no i nci de sobre apo-
sent ados, cuja vi ncul ao j ur di ca j sofreu prvia ext i no; o v ncul o previ denci ri o s
se ext i ngue por out r o t i po de puni o, a cassao de aposentadoria, que, ent r et ant o, no
t em previ so na Lei de I mpr obi dade, al m de no confundi r-se com a per da de funo
pbl i ca (afinal, est a ne m mai s exi st e com o advent o da apos ent ador i a) .
5 1 9
Se o agent e t i t ul ar de mandat o, a per da se pr ocessa pel o i ns t r ume nt o da
cassao. Sendo servi dor est at ut r i o, suj ei t ar-se- demisso do servi o pbl i co. Ha-
vendo cont r at o de t r abal ho (servi dores t r abal hi st as e t empor r i os ) , a per da da funo
pbl i ca se consubst anci a pel a resciso do contrato com cul pa do empr egado. No caso
de exercer apenas u ma funo pbl i ca, fora de t ai s si t uaes, a per da se dar pel a
revogao da desi gnao.
A sano de per da da funo pbl i ca no i rrest ri t a; ao cont rri o, exige adequa-
o ao regime jurdico-poltico ao qual est o sujeitos cert os agent es pbl i cos.
O Presidente da Repblica prat i ca cri me de r esponsabi l i dade se prat i ca at o at ent a-
t r i o pr obi dade admi ni st r at i va (art. 85, V, CF). O pr ocesso de per da do cargo, nessa
hi pt ese, t em cart er especial: a Cmar a dos Deput ados aut or i za a i nst aur ao (art.
51, 1) e o Senado Federal pr ocessa e j ul ga (art. 52, 1) , apl i cando, se for o caso, a sano
de per da do cargo (art. 52, pargrafo ni co); o pr ocedi ment o o pr evi st o na Lei n
2
1. 079/ 1950. Desse modo, no cabe o pr ocedi ment o f i xado na Lei n
2
8. 429/ 1992 e, em
conseqnci a, invivel se t or na a aplicao da sano de per da da funo pbl i ca pel o
j ul gador c o mu m.
5 2 0
Idnt i ca sol uo deve aplicar-se a out r as aut or i dades que mer ecer am t r at ament o
especial na Const i t ui o. Em rel ao a elas - Vice-Presidente, Ministros do STF, membros
dos Conselhos Nacionais de Justia e do Ministrio Pblico, Procurador-Geral da Repblica, Ad-
vogado-Geral da Unio e Ministros de Estado e Comandantes da Marinha, Exrcito e Aeronutica
(est es dois l t i mos gr upos, nos cri mes conexos com os do Pr esi dent e) - o processa-
me nt o e j ul gament o por cri mes de responsabi l i dade compet e ao Senado Federal (art.
52, I e II). Embor a no haja perfeita i dent i dade ent r e at os de i mpr obi dade e cr i mes de
r esponsabi l i dade, de consi derar-se que, em tais hi pt eses, a Car t a preferi u adot ar
r egi me de cart er mai s pol t i co que j ur di co, razo por que, r ecor r endo- se a u ma i n-
t er pr et ao si st emt i ca, no devem aquel as aut or i dades sujeitar-se per da de funo
5 1 8
Vi de STJ, MS 12. 735, Mi n. OG FERNANDES, em 9. 6. 2010. Tambm: STJ, MS 14. 140, Mi n. LAURI N-
DA VAZ, em 26. 9. 2012.
519
Contra: EMERSON GARCI A e ROGRI O PACHECO ALVES, ob. cit., p. 492, e WALLACE MARTI NS
PAIVA J NI OR, ob. cit., p. 180.
5 2 0
Tambm, MARI NO PAZZAGLI NI FILHO, ob. cit., p. 118. Contra: EMERSON GARCI A, ob. cit., p. 494.
pbl i ca decr et ada pel o j ui z si ngul ar .
5 2 1
Advirta-se, por opor t uno, que out r as aut or i da-
des, como Gover nador es e Prefeitos, e seus respect i vos Vices, por ausnci a de nor ma
const i t uci onal expressa, no se i nser em na me s ma pr er r ogat i va.
5 2 2
Suj ei t os a r egi me especi al so ai nda os Deputados Federais e Senadores. Os casos
de per da de ma nda t o t m pr evi so no art . 55, da CF, e, de acor do com o art . 55, 2
a
,
r esul t am: (a) de deci so da Cmar a dos Deput ados ou do Senado (i nci sos I, II e VI do
art . 55) ; (b) de decl ar ao da Mesa da Casa respect i va (i nci sos III a V do art . 55) . Aos
Deputados Estaduais foi conferi da, por ext enso, a me s ma pr er r ogat i va qua nt o per da
de ma nda t o (art. 27, I
a
, CF) . Por consegui nt e, no pode m sofrer a sano de per da
da funo pbl i ca em ao de i mpr obi dade aj ui zada per ant e o j ui z si ngul ar. Como os
Vereadores no r eceber am a ext enso da ci t ada pr er r ogat i va, pode o j ui z apl i car-l hes
a sano nor ma l me nt e .
A ques t o da per da de funo pbl i ca t ambm mer ece acur ada anl i se quant o a
sua apl i cabi l i dade a agent es dot ados de vitaliciedade - magistrados, membros dos Tribunais
de Contas e membros do Ministrio Pblico. Quant o aos magi st r ados, di spe a Lei Orgni ca
da Magi st r at ur a sobr e as hi pt eses de per da do cargo e sobr e a exi gnci a de que tal
pr ocedi ment o seja i nst aur ado per ant e o t r i bunal a que per t ena.
5 2 3
Os me mbr os dos
Tri bunai s de Cont as t m i dnt i ca prerrogat i va (art. 73, 3
a
, CF) . No que t ange aos
me mbr os do Mi ni st r i o Pblico, di spem seus di pl omas r egul ador es que tais agen-
t es t ambm s pode m per der seus cargos em ao civil pr ocessada per ant e os Tribu-
nai s a que est ej am vi ncul ados .
5 2 4
Trata-se, poi s, de agent es suj ei t os a r egi me j ur di co
especial. Embor a haja ent endi ment o de que poder i am per der seus cargos por j u zo
monocr t i co,
5 2 5
pens amos , cont r ar i ament e, que const i t ui u escopo da Const i t ui o e
das leis r egul ador as di spensar - l hes regi me prpri o, com o qual se afigura i ncompat vel
a aplicao da referida sano por j u zo de pr i mei r a i ns t nci a.
5 2 6
Os Tri bunai s, a pr op-
si t o, t m deci di do nessa t r i l ha.
5 2 7
Ressal ve-se, no obst ant e, que a vedao at i nge especi fi cament e a sano de que
nos es t amos ocupando - a per da da funo pbl i ca - e, por consegui nt e, nada obst a a
5 2 1
Com esse e nt e ndi me nt o, MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., p. 723 e
MARI NO PAZZAGLI NI FILHO, ob. cit., p. 118. Contra: EMERSON GARCI A, ob. cit., p. 493- 494.
5 2 2
O STF j deci di u qu e o art . 85 da CF pr i vat i vo do Pr es i dent e da Repbl i ca, n o p o d e n d o s equer repeti
-lo a Cons t i t ui o Est adual em vi r t ude da compet nci a pri vat i va da Uni o par a l egi sl ar s obr e di r ei t o penal
(art. 22, I). Vi de ADI n 978, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO.
5 2 3
Ar t s. 26 e 27, da LC n'
J
35/ 1979.
5 2 4
Art . 18, II, "a" a "c", da LC n= 75/ 1993 (Mi ni st r i o Pbl i co Federal ) e art . 26, da Lei n'
J
8. 625/ 1993
( Mi ni st r i o Pbl i co dos Es t ados ) .
5 2 5
EMERSON GARCI A, Improbidade, cit., p. 498- 501.
5 2 6
Tal e nt e ndi me nt o, al i s, foi acol hi do, com base em par ecer de nos s a lavra, pel o Egr gi o r go Especi al
do Col gi o de Pr ocur ador es de Just i a do Mi ni st r i o Pbl i co do Ri o de Janei r o, a pr ops i t o de ao civil de
i mpr obi dade movi da, em j u zo fazendri o de pr i mei r a i nst nci a, em face de um dos me mb r o s da I nst i t ui o.
Sus t e nt a mos que, a ser admi t i da essa via, est ar - se- i a vul ner ando, por via obl qua, a gar ant i a cons t i t uci onal
de vi t al i ci edade at r i bu da a s eus me mb r o s e o foro especi al por pr er r ogat i va de funo.
5 2 7
STJ, Rcl. 4. 927, j . 15. 6. 2011. Nes s e j ul gado, consi der ou- se c ompe t e nt e o STJ par a a ao de i mpr obi da-
de movi da cont r a magi s t r ado de 2" grau, no caso per t encent e ao TRT
que a ao de i mpr obi dade seja pr opost a par a a aplicao de out r as sanes previ st as
na Lei n
2
8. 429/ 1992.
5 2 8
d) Suspenso de direitos polticos - A Const i t ui o veda a cassao de di r ei t os pol -
t i cos, mas admi t e a sua suspenso di ant e de al gumas hi pt eses que e nume r a (art. 15).
Uma del as exat ament e a i mpr obi dade admi ni st rat i va (art. 15, V, CF) .
Verifica-se, assi m, que a Const i t ui o, cont r ar i ament e hi pt ese de per da da
funo pbl i ca, est abel eceu nor ma geral sobre a suspenso de di rei t os pol t i cos, exi-
gi ndo apenas que o fato gerador seja a prt i ca do at o de i mpr obi dade. Em cons eqn-
cia, tal puni o poder ser nat ur al ment e aplicada na ao de i mpr obi dade. Cl aro que
tal sano poder vir a gerar a perda do cargo ou funo, mas , nesse caso, est a no
ocorrer di r et ament e, e si m como efeito deri vado daquel a. A cons umao da per da da
funo, por m, at ender , a si m, ao pr ocedi ment o especial decor r ent e da especificida-
de do regi me, como vi st o aci ma.
5 2 9
A sent ena, na ao de i mpr obi dade, t em que ser expr essa quant o aplicao
da s us pens o de di rei t os pol t i cos, cont r ar i ament e ao que ocorre na sent ena penal ,
cujo efeito i medi at o e i ndepende de meno (art. 15, III, CF) . A me s ma definio
se exige quant o ao per odo em que se dar a suspenso; no havendo meno, de
consi derar-se o per odo m ni mo fi xado no di sposi t i vo. Por out r o l ado, a deci so h
que ser comuni cada Just i a eleitoral para o cancel ament o do r egi s t r o.
5 3 0
Sem essa
provi dnci a, a sano no t er a m ni ma operat i vi dade. Fi ndo o pr azo da sano, a
reaqui si o dos di rei t os pol t i cos aut omt i ca, mas o i nt er essado deve di l i genci ar no
sent i do de ser novament e real i st ado, para voltar a fi gurar na rel ao dos habi l i t ados ao
exerccio daquel es di rei t os.
Rei t er ando o que j ant eci pamos, revela-se i mposs vel j ur i di cament e s omar san-
es de suspenso dos di rei t os polticos no caso de mai s de uma condenao por i m-
pr obi dade admi ni st r at i va. I mpe- se, no caso, a aplicao do princpio da detrao, como
corol ri o do princpio da razoabilidade. Significa que a sano mai s grave (ou seja, a de
mai or ext enso t empor al ) , por efeito lgico, absorve as mai s l eves. A no ser assi m,
poder-se-i a alcanar, por via obl qua, verdadei ra cassao dos di rei t os pol t i cos.
5 3 1
No
obst ant e, tal sol uo deve ser adot ada - mi st er di st i ngui r - qua ndo as sanes so
cont empor neas . Ent r et ant o, se j foi cumpr i do o i nt erst ci o de s us pens o aps sen-
t ena condenat r i a t r ansi t ada em j ul gado e, pos t er i or ment e, for o me s mo ru con-
denado em out r a sent ena, dever ele cumpr i r o novo per odo de s us pens o aps o
t r nsi t o em j ul gado da deci so mai s recent e. E que, no sendo assi m, t eri a que consi -
5 2 8
No me s mo s ent i do, MARI NO PAZZAGLI NI FILHO, ob. cit., p. 119, e MARI A SYLVIA ZANELLA Dl
PI ETRO, ob. cit., p. 722- 723.
5 2 9
Segundo o STF, se a s ent ena apl i car a puni o, a Casa Legislativa, devi dament e comuni cada, no t e m
out r a al t er nat i va s eno a de decl ar ar a cassao do ma nda t o (RE 225. 019, Pl eno, Rei. Mi n. NELSON JOBIM,
D/ d e 22. 11. 1999) .
5 3 0
Ar t . 71 ss, da Lei n
<J
4. 737, de 15. 7. 1965 (Cdi go El ei t or al ).
5 3 1
Nes s e exat o s ent i do, STJ, REs p 993. 658- SC, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 15. 10. 2009 (Informativo STJ 4 1 1 ,
out . 2009) .
derar-se que o mpr obo, aps cumpr i r o pr i mei r o per odo da sano, est ari a i mune a
qual quer out r a condenao de suspenso dos di rei t os pol t i cos, ai nda que comet esse
novo at o de i mpr obi dade, concl uso que, obvi ament e, mal fere o pri nc pi o da probi da-
de admi ni st r at i va.
e) Multa civil - Est a sano t ambm encont r a previ so nos t rs i nci sos do art. 12
da Lei de I mpr obi dade. Como mul t a que , i mpl i ca uma i mposi o pecuni r i a sobre o
pat r i mni o, caract er st i ca, alis, de qual quer t i po de mul t a.
A sano apr esent a- se com doi s aspect os di ferenci ados quant o sua aplicao.
Pr i mei r ament e, h inflexibilidade quant o a seu limite: em t odos os casos a lei o est abe-
lece (a lei usa o t er mo "at"). Dent r o do l i mi t e, cont udo, a apl i cao obser va o cart er
de flexibilidade, cabendo ao j ul gador eleger o valor mai s adequado; de qual quer modo,
recl ama-se a obser vnci a da pr opor ci onal i dade ent r e a sano e a condut a, bem como
a devi da justificao par a o valor fixado.
A lei indica, ai nda, variabilidade de base de clculo: no caso de enr i queci ment o, de
at t rs vezes o valor do acrsci mo pat r i moni al (art. 12, 1); no de l eso ao erri o, de at
duas vezes o valor do dano (art. 12, II); e no caso de violao a pri nc pi o, de at 100
vezes o valor da r emuner ao percebi da pel o agent e (art. 12, I I I ) .
5 3 2
A natureza da mul t a civil a de sano civil (no penal ) e no t em nat ur eza i nde-
ni zat ri a; a i ndeni zao, como vi mos, consuma- se pela sano de r epar ao i nt egral do
dano. O pr odut o da mul t a civil deve ser dest i nado pessoa j ur di ca que sofreu a l eso
pat r i moni al .
5 3 3
No havendo adi mpl ement o es pont neo por par t e do mpr obo, dever
a pessoa i nt er essada pr omover a l i qui dao da sent ena e o c umpr i me nt o do j ul gado,
na forma das novas regras pr oces s uai s .
5 3 4
f) Proibio de contratar e receber benefcios - Di spe a Lei n
s
8. 429/ 1992, t a mb m
nos t rs i nci sos do art . 12, que ao mpr obo poder ser apl i cada a sano de proibio
de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta
ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, va-
ri ando o pr azo de dez anos (art. 12, 1), ci nco anos (art. 12, II) e t rs anos (art. 12, III).
Em rel ao a t ai s penal i dades, deve-se destacar, de um l ado, que no h ensej o
par a excluir os benefcios genri cos (ex.: as i senes gerai s), o que vi ol ari a o pri nc pi o
da i mpessoal i dade t r i but r i a e, de out r o, que a pessoa j ur di ca at i ngi da t enha o mpr o-
bo como sci o majoritrio, excl ui ndo-se, poi s, aquel as em que o condenado t enha aes
ou cot as em per cent ual mi nor i t r i o.
5 3 5
5 3 2
Obs er ve- s e que, de pe nde ndo da r emuner ao do agent e, o val or da mul t a civil a el e apl i cada poder
ser mui t o s uper i or ao da mul t a fixada nas hi pt es es pr ecedent es , mui t o e mbor a es t as r el aci onem sanes
mai s gr aves.
5 3 3
MARI NO PAZZAGLI NI FILHO, Lei de improbidade, cit., p. 120.
5 3 4
Ar t s . 475, I, a 475- R, do CPC (com a al t er ao da Lei n'-' 11. 232, de 22. 12. 2005, com vi gor aps sei s
mes es da publ i cao, ocor r i da em 23. 12. 2005) .
5 3 5
Apes ar da r est r i o da lei, no h c omo negar que a sano acabar por at i ngi r, ai nda que i ndi r et a-
me nt e , os sci os mi nor i t r i os - t a mb m i nt egr ant es da pessoa j ur di ca e i nt er es s ados em cont r at aes e
benef ci os do Poder Pbl i co.
No que concer ne pr oi bi o de cont rat ar, r egi st r e- se que a s ano i mpl i ca,
ipsofacto, a do i mpe di me nt o de part i ci par de l i ci t aes, est as ver dadei r o pr e s s upos t o
par a a cel ebr ao de c ont r a t os .
5 3 6
Como a sano se r est r i nge vedao de benef ci os
e i ncent i vos fiscais ou credi t ci os de natureza pessoal, pode al canar ani st i a fiscal, r e-
mi s s o t r i but r i a, i seno r est r i t a, subvenes e subs di os pessoai s e out r as benes -
ses do g ne r o.
5 3 7
14.7 Procedimentos Administrativo e Judicial
Tendo em vi st a que a Lei de I mpr obi dade traa, em cap t ul o pr pr i o, nor mas
sobre os pr ocedi ment os na via admi ni st rat i va e judicial, medi ant e os quai s se busca
apur ar condut as de i mpr obi dade, de bom alvitre tecer, de modo r es umi do, al guns
coment r i os sobre a mat r i a.
De logo, por m, preci so r el embr ar que o pr ocedi ment o na via admi ni st r at i va
no t em i donei dade par a ensej ar a aplicao das sanes de i mpr obi dade. Resul t a, por
consegui nt e, que, me s mo aps seu encer r ament o, dever ser aj ui zada a compet ent e
ao de i mpr obi dade para que o j ui z sent enci e no sent i do da i mposi o das puni es.
PROCEDI MENTO ADMI NI STRATI VO - O procedimento administrativo o
conj unt o de at os e at i vi dades que, or denados em seqnci a lgica e encadeada, obj et i -
va apur ar a prt i ca de at o de i mpr obi dade. Como qual quer pr ocedi ment o, sua forma-
lizao i mpl i ca a i nst aur ao de processo administrativo - est e a rel ao j ur di ca firmada
ent r e rgos do Est ado e pessoas do set or pri vado em busca daquel a fi nal i dade.
A disciplina, que se encont r a nos art s. 14 a 16 da Lei n
s
8. 429/ 1992, no apr e-
s ent a ne nhuma par t i cul ar i dade de rel evo. O art. 14 l i mi t a-se a aut or i zar que qual -
quer pessoa possa r epr es ent ar aut or i dade admi ni st r at i va compet ent e par a i nst aur ar
pr ocesso de i nvest i gao sobr e condut as de i mpr obi dade. Na ver dade, o di sposi t i vo
i ncuo e nada mai s faz do que repetir, com out r o model o, o di r ei t o assegur ado na
Const i t ui o. O de nomi na do direito de representao i ncl ui -se no mbi t o do direito de
petio (art. 5
e
, XXXIV, "a") , e por est e fica assegur ado a qual quer pessoa o di r ei t o
de denunci ar ao Poder Pbl i co a ocorrnci a de i l egal i dades em geral e de sol i ci t ar a
adoo das medi das cab vei s.
I mpe- se que a r epr esent ao seja escri t a ou r eduzi da a t er mo (art. 14, l
9
) ,
devendo o denunci ant e qualificar-se, pr est ar as i nformaes sobre o fato e sua aut or i a
e comuni car as provas per t i nent es, se as conhecer. Diz a lei que, s em t ai s formal i da-
des, o pedi do ser rej ei t ado (art. 14, 2
a
) , embor a seja s empr e poss vel r epr esent ar ao
Mi ni st r i o Pbl i co. O i nt ui t o da lei foi o de evitar o denunci s mo i rresponsvel ou coi-
bi r as acusaes levianas, o que r eal ment e j reflete verdadei ra condenao.
5 3 8
Nesse
5 3 6
MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS, O limite da improbidade, cit., p. 505, que, acer t adament e,
i nvoca o art . 87 da Lei n'-' 8. 666/ 1993.
5 3 7
Ta mb m MARI NO PAZZAGLI NI FILHO, ob. cit., p. 120.
5 3 8
A cor r et a obs er vao de MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS, ob. cit., p. 546.
aspect o, ent r et ant o, a aut or i dade no dever agir com radi cal i smos; cumpr e pr oceder
com bom- s ens o e equi l bri o, at me s mo par a no despr ezar dennci as de fatos graves
em nome do excesso de formal i smo. Por i sso mes mo, a j ur i spr udnci a t em admi t i do
a i nst aur ao de pr ocedi ment o i nvest i gat ri o at me s mo em caso de dennci a anni -
ma, quando est a oferecer indcios de veraci dade e seri edade, ar gument ando- s e com a
ci rcunst nci a de que, se o Poder Pbl i co pode faz-lo ex officio, poder acei t ar a i nves-
t i gao provocada, ai nda que o denunci ant e no t enha obser vado a formal i zao de
manei r a or t odoxa.
5 3 9
O art . 14, 3
Q
, da Lei n
a
8. 429/ 1992, s oment e aplicvel a agent es e ser vi do-
res federais, eis que no di sposi t i vo foi feita r emi sso Lei n
9
8. 112/ 1990, que i nst i -
t ui u o Es t at ut o daquel es ser vi dor es. Para os demai s ent es da federao, i nci dem as
pr pr i as r egr as rel at i vas ao pr ocesso admi ni st r at i vo disciplinar, e i sso por r espei t o
aut onomi a que l hes assegur a a Const i t ui o. J t i vemos a opor t uni dade de obser var
que, na esfera federal, a r emi sso ao Est at ut o cor r esponde ao pr ocesso admi ni st r at i vo
di sci pl i nar; assi m, a apur ao no ser apenas i nqui si t ri a, mas t a mb m acusatria,
as s egur ando- s e o cont r adi t r i o e a ampl a defesa. J no Mi ni st r i o Pbl i co, o i nqur i t o
civil ser s oment e de i nvest i gao, no sendo exigvel aquel a gar ant i a.
5 4 0
O rgo encar r egado do pr ocesso de i nvest i gao (a lei fala em "comisso proces-
sante", mas preci so verificar o si st ema funcional de cada ent i dade) deve comuni car
ao Mi ni st r i o Pbl i co e ao Tribunal ou Consel ho de Cont as, conf or me est at ui o art. 15,
podendo t ai s rgos desi gnar r epr esent ant e par a acompanhar o pr ocedi ment o i nvest i -
gat ri o (art. 15, pargrafo ni co) . E i nt ui t i vo que o objetivo da lei foi o de per mi t i r que
tais rgos, s obr et udo o Mi ni st ri o Pblico, j adi ant em sua convi co sobr e o fato,
com base no i nqur i t o que acompanham, isso sem cont ar o cont r ol e exerci do sobre os
pr pr i os rgos apur ador es .
5 4 1
Por fi m, se houver no processo indcios veement es da prt i ca de at os de i mpr o-
bi dade, o rgo de apurao r epr esent ar ao Mi ni st ri o Pbl i co ou ao rgo j ur di co
da pessoa i nt er essada par a o fi m de ser r equer i do no j u zo compet ent e a decret ao do
arresto dos bens do agent e ou t ercei ro que t enha enri queci do i l i ci t ament e ou causado
danos ao pat r i mni o pbl i co. O di sposi t i vo refere-se a seqestro (art s. 822 e 825, do C-
digo de Processo Civil), mas essa medi da se di reci ona a bens previamente determinados, o
que no o caso, sobr et udo quando o agent e no se enri queceu i l i ci t ament e, embor a
t enha causado danos ao erri o. Assi m, para haver garant i a do r essar ci ment o do dano
ou devol uo das vant agens indevidas, a medi da caut el ar deve ser a de arresto (art s. 813
a 821, do Cdi go de Processo Civil), que reflete uma garant i a geral par a os cr edor es .
5 4 2
5 3 9
STF, MS 24. 369, Mi n. CELSO DE MELLO, em 10. 10. 2002; e STJ, MS 7. 069, Mi n. FELIX FI SCHER, em
14. 2. 2001, e RMS 38. 010, Mi n. HERMAN BENJAM1N, em 4. 4. 2013.
5 4 0
Nos s o t r abal ho O pr oces s o admi ni s t r at i vo de apur ao da i mpr obi dade admi ni s t r at i va, em Estudos sobre
improbidade administrativa, obr a col et i va, Lumen Jr i s, 2010, p. 389.
5 , 1
MARCELO FI GUEI REDO, Probidade, cit., p. 175.
5 4 2
Tambm: WALLACE PAIVA MARTI NS J NI OR, Probidade, cit., p. 322, e FBI O MEDI NA OSRI O,
Improbidade, cit., p. 238. Contra, e nt e nde ndo t r at ar - se me s mo de s eqes t r o: ROGRI O PACHECO ALVES,
Improbidade administrativa, cit., p. 833.
Poder t a mb m ser decr et ada a i ndi sponi bi l i dade de bens (art. 7
a
) . Observe
-se, ent r et ant o, que essa t ut el a caut el ar s pode ser r econheci da se pr es ent es os seus
i nafast vei s pr es s upos t os - o periculum in mora e ofumus boni iuris - e houver f undados
i nd ci os de l eso ao pat r i mni o pbl i co ou do enr i queci ment o i l ci t o;
5 4 3
a no ser as-
si m, poder i a ser comet i do arb t ri o cont r a o acus ado.
5 4 4
Assi m, s oment e por exceo
se admi t e a medi da no caso de ofensa ao art. 11 da LIA (ofensa a pr i nc pi os), assi m
me s mo quando a condut a provocar cl ar ament e violao ao pat r i mni o pbl i co, como
o exige o art. 7
2
.
5 4 5
O periculum in mora, t odavi a, presumido, como se vem consol i dando a j ur i spr u-
dnci a mai s r ecent e, cor r et ament e a nosso ver .
5 4 6
Significa que esse r equi si t o j emana
do art . 37, 4
a
, da CF, e do pr pr i o art. 7
a
, da Lei n
a
8. 429/ 1992, bas t ando, assi m,
que se confi gure a prt i ca do at o de i mpr obi dade. A verificao mai s det i da, por t an-
t o, recai sobr e o fumus boni iuris. Pr esent es os pr es s upos t os , pode m ser decr et ados o
ar r est o e a i ndi sponi bi l i dade ant es me s mo do r ecebi ment o da pet i o inicial da ao
de i mpr obi da de .
5 4 7
Como se t r at a de medi da assecurat ri a em favor do erri o ou par a a devol uo
de val ores auferi dos i l i ci t ament e, pode a i ndi sponi bi l i dade recair sobr e bens adqui -
ri dos ant er i or ment e ao at o de i mpr obi dade.
5 4 8
Pode, ai nda, garant i r o pagament o de
mul t a civil, quando a sent ena a fixar.
5 4 9
Por out r o lado, a medi da s cabe em rel ao
aos scios com funo de di reo e execuo poca do fato ofensivo; no caso de des-
l i gament o ant er i or do scio, no incide sobre seus bens a decr et ao de i ndi sponi bi l i -
dade, eis que, na verdade, sequer t em l egi t i mi dade passi va par a a caus a.
5 5 0
Convm observar que t ai s medi das caut el ares so assecur at r i as do r esul t ado
til da t ut el a j uri sdi ci onal , vi sando a garant i r o j u zo par a o caso de r epar ao de dano
ou devol uo de bens ao erri o. Assi m, no se aplicam, como regra, par a as sanes de
per da da funo pbl i ca e de suspenso dos di rei t os pol t i cos, as quai s s oment e inci-
dem aps o t r nsi t o em j ul gado da sent ena condenat r i a (art. 20, Lei n
a
8. 429/ 1992) .
Al m di sso, o af ast ament o caut el ar do cargo, empr ego ou funo, pel as graves conse-
qnci as que del e advm, s se l egi t i ma em si t uaes excepci onai s, quando houver
ri sco de prej u zo par a a i nst r uo pr ocessual .
5 5 1
5 4 3
STJ, REsp 958. 582- MG, Rei. Mi n. JOS DELGADO, DJ de 4. 8. 2008.
5 4 4
Foi c omo deci di u a 2
a
- Tur ma do STJ (REsp n
s
731. 084- PR, Rei. Mi n. J OO OTVI O DE NORONHA,
em 2. 2. 2006; vi de Infornativo STJ n
a
272, fev. 2006) .
5 4 5
O STJ, no AgRg no REs p 1. 299. 936 (Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 18. 4. 2013) admi t i u
a i mpos i o da medi da, mas , a nos s o ver, a decr et ao no poder ser banal i zada por que, em pr i nc pi o, se
revel a despr opor ci onal aos t i pos do art . 11 da LIA.
5 4 6
STJ, AgRg no AREs p 188. 986, Rei. Mi n. TEORI ZAVASCKI, em 28. 8. 2012. Vi de ai nda: STJ, REs p
1. 315. 092, em 5. 6. 2012.
5 4 7
STJ, AgRg no REs p 1. 317. 653, Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 7. 3. 2013.
5 4 8
STJ, REs p 1. 078. 640, Mi n. LUZ FUX, em 9. 3. 2010.
5 4 9
STJ, REs p 957. 766, Mi n. LUIZ FUX, em 9. 3. 2010.
5 5 0
STJ, REs p 839. 916- RJ, P Tur ma, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 4. 9. 2007 (Informativo STJ n 330, set . 2007) .
5 5 1
STJ, REsp 895. 415- BA, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 2. 1. 2008.
P ROCEDI MENTO J UDI CI AL - O pr ocedi ment o j udi ci al r egul ado pel os ar t s.
17 e 18 da Lei n
e
8. 429/ 1992, t endo o pr i mei r o dos di sposi t i vos sofrido al gumas al-
t er aes .
5 5 2
Vejamos, em s nt ese, os pri nci pai s aspect os rel at i vos ao pr ocesso judicial.
Pr i mei r ament e, uma rpi da consi derao sobre a tipologia da ao. O art . 17,
caput, da Lei de I mpr obi dade, al ude a "ao principal", e o faz apenas par a di st i ngui -l a
da ao caut el ar de ar r est o, que, por ser nor mal ment e de cart er pr epar at r i o, a ant e-
cede. Tendo em cont a que a pr et enso consi st e no r econheci ment o da i mpr obi dade e
na s ubs equent e aplicao das sanes, mel hor nos parece denomi n- l a s i mpl es ment e
de "ao de improbidade" ou "ao civil de improbidade". H aut or es e deci ses j udi ci ai s
que admi t em qualific-la como "ao civil pblica", i ns t r ument o de t ut el a dos i nt er esses
difusos e col et i vos e regul ada, como vi mos, pel a Lei n
a
7. 347/ 1985.
5 5 3
Embor a seja i mper i oso reconhecer a gr ande confuso que r ei na hoje no aspect o
das t ut el as col et i vas, t rat a-se, em nosso ent ender, de aes di versas e, o que mai s
i mpor t ant e, de procedimentos diversos, sendo aquel as regi das, i ncl usi ve, por leis pr -
pri as. A no ser assi m, alis, t er amos que admi t i r a me s ma ao - a ao civil pbl i ca
- com pr ocedi ment os di versos, um del i neado na Lei n
9
7. 347/ 1985 e out r o na Lei
n
e
8. 429/ 1992, fato que no condi z com as t cni cas de di rei t o pr ocessual ci vi l .
5 5 4
De
qual quer modo, a ques t o em foco susci t ada gui sa apenas de cri t ri os t cni cos,
vez que os aut or es r econhecem que o nomen jris da ao no afeta seu pr ocedi ment o,
ne m a pr et ens o que nel a se formula, nem a deci so a ser pr of er i da.
5 5 5
Levando- se em
cont a o pr opsi t o de pr ot eo pr obi dade na Admi ni st r ao, domi na o ent endi ment o
de que a ao de i mpr obi dade se enquadr a como ao coletiva, dent r o do mi cr ossi st ema
do pr ocesso col et i vo.
5 5 6
A legitimidade ativa concor r ent e: t ant o pode pr opor a ao o Mi ni st r i o Pbl i co,
como a pessoa j ur di ca i nt eressada. A legitimidade passiva at r i bu da quel e que come-
t eu o at o de i mpr obi dade. Havendo coaut ori a ent r e agent es pbl i cos, ou ent r e agent e
pbl i co e t ercei ro, formar-se- l i t i sconsrci o passi vo. No caso de haver necessi dade
de compl ement ar o r essar ci ment o do pat r i mni o pbl i co, caber Fazenda Pbl i ca o
aj ui zament o da demanda (art. 17, 2
e
) ; tal fato ocorrer, como bvi o, quando no
tiver si do r ecompos t o o pat r i mni o pbl i co na ao de i mpr obi dade. Em face da pr o-
5 5 2
Lei n'
J
9. 366, de 16. 12. 1996; MP n
Q
2. 180- 34, de 24. 8. 2001; e MP n
s
2. 225- 45, de 4. 9. 2001.
5 5 3
ROGRI O PACHECO ALVES, ob. cit., p. 668; MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, ob. cit. , p. 732.
5 5 4
Vi de nos s a Ao Civil Pblica cit., p. 98- 102. No me s mo s ent i do, MARI NO PAZZAGLI NI FI LHO, ob.
cit., p. 161- 162; FRANCI SCO OCTVI O DE ALMEI DA PRADO, Improbidade administrativa, cit., p. 194;
HELY LOPES MEIRELLES, Mandado de segurana cit., Mal hei r os, 23. ed. , 2001 ( at ual i zada por ARNOLD
WALD e GILMAR FERREI RA MENDES) . MARCELO FI GUEI REDO admi t e, i ncl usi ve, que pos s a m ser
pr opos t as s e pa r a da me nt e a ao civil pbl i ca e a ao de i mpr obi dade (Probidade, cit., p. 216) .
5 5 5
Para o a pr of unda me nt o do t e ma e a verificao dos efei t os pr ocessuai s decor r ent es dos ci t ados pr oce-
di ment os , vi de nos s o t r abal ho Ao civil pbl i ca e ao de i mpr obi dade admi ni s t r at i va: uni dade ou dual i da-
de?, em A Ao civil pblica aps 25 anos, obr a col et i va, Revi st a dos Tr i bunai s, 2010, p. 484- 499.
5 5 6
AMRI CO BED FREI RE J NI OR, A nat ur eza j ur di ca da ao por at o de i mpr obi da de admi ni st r at i va,
em Estudos sobre improbidade administrativa, obr a col et i va, Lumen Jr i s, 2010, p. 273- 280.
t eo ao pat r i mni o pbl i co e social, ampl o o interesse de agir, al canando, i ncl usi ve,
condut as per pet r adas ant es da vi gent e Cons t i t ui o.
5 5 7
O pedido na ao de i mpr obi dade, como vi mos, compor t a duas f or mul aes:
pr i mei r ament e, o pedi do de que o j ui z r econhea a condut a de i mpr obi dade (pedido
originrio, de nat ur eza declarataria); depoi s, o pedi do de que, s endo pr ocedent e a
ao, sej am apl i cadas ao r u as respect i vas sanes (pedido subsequente, de nat ur eza
condenatria).
A at uao do Ministrio Pblico t em inegvel i mpor t nci a na ao em tela. Al m
da condi o de parte na demanda, t em i nt erveno obri gat ri a como custos legis, se
out r a for a pa r t e .
5 5 8
Semel hant e at uao - diga-se de passagem - a me s ma previ st a
na Lei n
2
7. 347/ 1985 par a a ao civil pbl i ca. Est ando na qual i dade de par t e, desne-
cessri a ser a pr esena de out r o r epr esent ant e do Parquet no pr ocesso; a despei t o de
figurar como par t e, o Mi ni st r i o Pblico no defende qual quer i nt er esse pri vado, sen-
do i mparci al na fiscalizao da Const i t ui o e das leis. Por t ant o, me s mo como par t e
l he caber exercer a cust di a do di rei t o posi t i vo.
Diz a Lei n
Q
8. 429/ 1992 que, sendo par t e o Mi ni st r i o Pbl i co, ser aplicvel,
no que couber, o si st ema adot ado no art. 6
2
, 3
2
, da Lei n
2
4. 717/ 1965 (que regul a
a ao popul ar ) , segundo o qual se per mi t e pessoa j ur di ca cujo at o seja obj et o de
i mpugnao abst er-se de cont est ar o pedi do ou at uar ao l ado do autor, desde que tal
provi dnci a at enda ao i nt er esse pbl i co.
5 5 9
Trata-se, poi s, como j obs er vamos ant es,
de inverso da legitimidade, em que a pessoa j ur di ca inicia o pr ocesso com l egi t i mi dade
passiva, mas que, i nvert i do o i nt er esse processual , i nvert e-se t a mb m a l egi t i mi dade,
passando a me s ma pessoa a i nt egrar o pol o ativo da rel ao pr ocessual . O si st ema ado-
t ado na lei da ao popul ar, cont udo, t em que adequar-se ao de i mpr obi dade; da a
expr esso no que couber previ st a na Lei de I mpr obi dade. Assi m, no haver ensej o par a
a "abst eno de cont est ar o pedi do", j que na ao de i mpr obi dade apenas a pessoa
fsica pode fi gurar como r. Restar-lhe-, poi s, at uar ao l ado do Mi ni st r i o Pbl i co par a
reforar o pedi do de r econheci ment o da i mpr obi dade e de aplicao das s anes .
5 6 0
Quant o competncia, a ao ser pr opost a na Just i a Federal se houver i nt er esse
da Uni o, aut ar qui as ou empr esas pbl i cas federais (art. 109, I, CF); caso cont rri o,
compet ent e ser a Just i a Es t adual .
5 6 1
Tr ami t ando mai s de uma ao de i mpr obi dade
com a me s ma causa de pedi r ou com o me s mo pedi do, ocorre a conexo, devendo ser as
causas j ul gadas s i mul t aneament e num s j u zo (art s. 103 e 105, do Cdi go de Proces-
5 5 7
STJ, REsp 1. 113. 294, Mi n. LUIZ FUX, em 9. 3. 2010.
5 5 8
Ar t . 17, 4
a
.
5 5 9
Ar t . 17, 3
a
a
9. 366/ 1996.
5 6 0
Conv m anot ar que na ao popul ar, di f er ent ement e do que ocor r e na ao de i mpr obi dade, a pes s oa
j ur di ca sempre integrar o polo passivo da rel ao pr ocessual , em l i t i sconsr ci o com os r es pons vei s pel o at o
l esi vo (art . 6
a
, Lei n
a
4. 717/ 1965) .
5 6 1
STF, ACO 1.156-SP, Rei. Mi n. CEZAR PELUSO, em 1'-'.7.2009. No caso, cons i der ou- s e que, no t ocant e
a ver bas do FUNDEF, Fundo de Des envol vi ment o do Ensi no, no havi a i nt er es s e da Uni o, de mo d o que a
ao cont r a ex-Prefei t o caber i a ao MP Est adual no foro c o mu m do Es t ado.
so Civil). O cri t ri o de preveno foi fixado no art. 17, 5
Q
, da Lei n- 8. 429/ 1992 (com
a redao da MP n
a
2. 180- 35, de 24. 8. 2001) : a pr oposi t ur a da ao.
5 6 2
O mome nt o
desse fato pr ocessual est previ st o no art. 263, do CPC: despacho do j ui z ou si mpl es
distribuio onde houver mai s de uma vara. Em nosso ent ender, a r euni o de pr ocessos,
no caso de conexo, obri gat ri a, para evitar o risco de deci ses cont r adi t r i as sobre
pr obi dade ou i mpr obi dade do ru.
Ques t o pol mi ca sobrevei o com a Lei n
e
10. 628, de 24. 12. 2002, que, i nser i ndo
o 2
9
ao art. 84, do Cdi go de Processo Penal, i nst i t ui u foro especial por prerrogativa de
funo, enunci ando que a ao de i mpr obi dade deveri a ser pr opos t a per ant e o tribunal
compet ent e par a pr ocessar e j ul gar cr i mi nal ment e o funci onri o ou aut or i dade na hi -
pt ese de prerrogat i va de foro em razo do exerccio de funo pbl i ca. Desse modo,
se, par a exemplificar, acusado de i mpr obi dade fosse Mi ni st r o de Est ado, a ao deve-
ria ser pr opost a per ant e o STF, j que a est e compet e j ul g-l o pel a prt i ca de cri mes
comuns (art. 102, I, "b", CF) . O STF, no ent ant o, decl arou a i nconst i t uci onal i dade do
di sposi t i vo, sob o ar gument o de que cabe excl usi vament e Const i t ui o a i nst i t ui o
de foro especi al por prerrogat i va de f uno.
5 6 3
Em conseqnci a, a ao de i mpr obi -
dade ser pr opos t a no j u zo de pr i mei r o grau de j ur i s di o,
5 6 4
ressal vadas, bvio, as
hi pt eses de exceo j menci onadas ant er i or ment e. Cons equent ement e, as aes que
t r ami t avam em Tri bunai s como decorrnci a do foro especial t er o que ser r emet i das
aos j u zos c ompe t e nt e s .
5 6 5
Pelas pecul i ar i dades que apresent a, o procedimento especial de j uri sdi o con-
t enci osa. I ns t aur ado o processo, o j ui z det er mi na a notificao do requerido para, em 15
dias, oferecer manifestao escrita e apr esent ar document os , se o desej ar .
5 6 6
Conquant o
no o preveja a lei, i nexi st e nul i dade se o juiz, aps essa mani fest ao, abr e vi st a
ao Mi ni st r i o Pbl i co.
5 6 7
Not e- se que essa fase prvi a e nel a ai nda no h ensej o
para a formao i nt egral da relao processual litigiosa, que se cons uma com a cita-
o. Di ant e da mani fest ao do r equer i do, o juiz adot a uma de duas provi dnci as: (a)
5 6 2
A lei diz que a pr opos i t ur a da ao "prevenir a jurisdio", o que nos par ece flagrante er r oni a em vi r t ude
de nos s o s i s t ema de j ur i sdi o una. A hi pt ese, ent o, a de pr eveno da competncia. Sobr e tal i mpr opr i e-
dade, vi de nos s a Ao civil pblica, cit., p. 50- 53, a pr ops i t o do art . 2", par gr af o ni co, da Lei n
D
7. 347/ 1985,
que c ome t e a me s ma i mpr opr i edade.
5 6 3
ADI n n 2. 797, Rei . Mi n. SEPLVEDA PERTENCE, j ul g. em 15. 9. 2005, venci dos os Mi n. Er os Gr au,
Gi l mar Mendes e Ellen Graci e.
5
'"' Em t r abal ho que escr eveu a r espei t o, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO j advogava o en-
t e ndi me nt o de que no havi a rel ao do at o de i mpr obi dade com os at os de r es pons abi l i dade pol t i ca,
e nt e nde ndo que agent es pol t i cos r es ponder i am nor ma l me nt e ao de i mpr obi dade, no se l hes pode ndo
aplicar, ent r et ant o, as sanes de per da do cargo e de s us pens o de di r ei t os pol t i cos, pr i vat i vas da Cor t e Su-
pr e ma ( Compet nci a par a j ul ga me nt o de agent es pol t i cos por of ensa lei de i mpr obi dade admi ni st r at i va,
RTDP n- 40, p. 13- 16, 2002) .
5 6 5
Foi o que fez a Cor t e Especi al do STJ ao deci di r o Ag. Reg. na Medi da Caut el ar 7. 476- GO, Rei. Mi n.
LAURITA VAZ, em P. 8 . 2 0 0 6 (Informativo STJ n 2 9 1 , ago. 2006) .
5 6 6
Ar t . 17, 7
a
, com r edao da MP 2. 225- 45, de 4. 9. 2001.
5 6 7
STJ, REsp 1. 269. 400, Rei. Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em 23. 10. 2012.
extingue o processo, com r esol uo ou no do mr i t o (a lei, i mpr opr i ament e, diz que
o j ui z "rejeitar" a ao, expr esso at cni ca e s em cont edo pr ocessual especfico),
i ncl ui ndo- se na hi pt ese a formul ao de pedi do sem m ni mo supor t e pr obat r i o ou
de ver ossi mi l hana;
5 6 8
ou (b) recebe a petio inicial (deci so cont r a a qual cabe agravo
de i ns t r ument o) e or dena a ci t ao do ru para apr esent ar cont es t ao.
5 6 9
Havendo i n-
dcios fundados da prt i ca da i mpr obi dade, o j ui z deve receber a i ni ci al .
5 7 0
Semel hant e
apreci ao pr el i mi nar const i t ui juzo de delibao, e exigvel excl usi vament e na ao
de i mpr obi dade tpica, no o sendo, todavia, na ao civil pbl i ca regi da pel a Lei n
e
7. 347/ 1985.
5 7 1
A pr opsi t o, t em- se deci di do - cor r et ament e a nosso ver - que a pet i -
o inicial no pode expor fatos genri cos, mas, ao cont rri o, deve cont er el ement os
sl i dos que compr ovem a exi st nci a de indcios quant o t i pi ci dade da condut a e
vi abi l i dade da acus ao.
5 7 2
Al m da notificao prvi a ao r equer i do, vivel que, a pedi do do aut or, seja
r equer i da medi da l i mi nar no caso de ser necessri a t ut el a de segur ana ou de ur gn-
cia. As provi dnci as no se conf undem, como pens am al guns. A Lei n
f i
8. 437/ 1992,
que regul a a mat r i a de l i mi nar es cont ra o Poder Pbl i co, fixa o pr azo de 72 hor as
par a que se pr onunci e o r epr esent ant e judicial da pessoa j ur di ca de di rei t o pbl i co
sobre o pedi do de concesso da l i mi nar (art. 2
a
) , ao passo que a notificao, como j
menci onado, visa pr est ao de i nformaes e j unt ada de document os por par t e do
r equer i do, sendo de 15 di as o pr azo (art. 17, 7
a
, LIA). Ambas as si t uaes pode m
coexi st i r nor ma l me nt e .
5 7 3
Como regra, o j ui z deve receber a pet i o inicial, bast ando, par a t ant o, que o
fato se enquadr e, em t ese, n u m dos t i pos da Lei n
a
8. 429/ 1992 e que haja i nd ci os que
f undament em a prt i ca do at o de i mpr obi dade; pr esent es t ai s pr essupost os, deve o j ui z
pr oceder fase i ns t r ut r i a.
5 7 4
A deci so que recebe a pet i o inicial pass vel de agravo
de instrumento (art. 17, 10), no qual o Tribunal apreci ar as ques t es do cont r adi t r i o
inicial: a exi st nci a ou no de at o de i mpr obi dade, a i mpr ocednci a da ao e a adequa-
o ou no da via el ei t a.
5 7 5
Aps a fase de i nst r uo processual , o j ui z profere a sentena. Reza o art. 18
que, sendo pr ocedent e o pedi do de reparao de dano ou decr et ada a per da dos bens
adqui r i dos de forma ilcita, o j ui z det er mi nar o pagament o ou a reverso dos bens,
conforme o caso, favorecendo a pessoa j ur di ca prej udi cada. A nor ma i ncua, vi st o
que apont a os efei t os evi dent es decor r ent es da deci so. Al m do mai s, i ncompl et a,
5 6 8
Foi c omo deci di u o TJ-RJ, conf i r mando deci so de pr i mei r o gr au, na Ap. Cvel n 4 5 4 2 1 / 2 0 0 6 , 15
a
C m.
Cvel, Rei. Des. Jos Pi ment el Mar ques , em 9. 1. 2007.
5 6 9
Ar t . 17, 8 e 9
a
.
5 7 0
STJ AgRg no REs p 1. 317. 127, Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 7. 3. 2013.
5 7 1
STJ, REsp 1. 163. 643, Mi n. TEORI ALBI NO ZAVASCKI, em 24. 3. 2010.
5 7 2
Foi c omo deci di u o STJ no REs p 952. 351, Rei . Mi n. NAPOLEO MAI A FI LHO, em 4. 12. 2012.
5 7 3
Esse as pect o foi be m del i neado pel o STJ no REsp 970. 472, Mi n. LUIZ FUX, em 15. 6. 2010.
5 7 4
TJ-MG, AI 062473- 0, I
a
CCv, Rei. Ds. VANESSA VERDOLI N ANDRADE, publ . em 11. 3. 2008.
5 7 5
Vi de STJ, REs p 1. 073. 233-MG, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 18. 6. 2009.
sendo omi ssa quant o s demai s comi naes est abel eci das na Lei de I mpr obi dade. Es-
ses os pont os pri nci pai s da ao de i mpr obi dade.
14.8 Prescrio
A nor ma sobr e prescrio est cont i da no art. 23 da Lei n
B
8. 429/ 1992. Nos ter-
mos desse di sposi t i vo, a ao de i mpr obi dade pode ser pr opost a: (a) at ci nco anos
aps o t r mi no do exerccio do mandat o, de cargo em comi sso ou de funo de con-
fiana; (b) dent r o do pr azo prescri ci onal cont empl ado em lei especfica par a a pena de
demi sso a bem do servi o pbl i co, nos casos de ser o servi dor t i t ul ar de cargo pbl i co
ou exer cent e de empr ego pbl i co. Anot e- se que, como se t r at a de pretenso punitiva, o
ci t ado pr azo ext i nt i vo qualifica-se efet i vament e como de prescrio.
O t ema, por sua compl exi dade, est a mer ecer al gumas refl exes.
De incio, deve-se registrar que a prescrio no atinge o di rei t o das pessoas p-
blicas (errio) de reivindicar o ressarcimento de danos que lhe foram causados por seus
agent es. A ao, nessa hi pt ese, imprescritvel, como enunci a o art. 37, 5
2
, da CF. Con-
quant o a i mprescri t i bi l i dade seja objeto de i nt ensas crticas, em funo da per manent e
i nst abi l i dade das relaes jurdicas, justifica-se sua adoo quando se t rat a de r ecompor
o errio, rel evant e component e do pat r i mni o pblico e t esour o da prpri a soci edade.
Apesar da dico const i t uci onal , h i nt er pr et ao no sent i do da i mprescri t i bi l i -
dade da pr et enso, sob o ar gument o de supr esso do di rei t o de defesa r el at i vament e
ao aut or do dano, eis que t eri a ele que guardar document ao pr obat r i a por t empo
al m do r azovel .
5 7 6
Com a vni a devida, no abonamos essa l i nha de pens ament o. Se
o agent e l esou o erri o, que espel ha a face pat r i moni al da soci edade, j us t ament e a
ele que devem ser at r i bu dos os nus pr obat r i os, i ncl usi ve a guar da i ndefi ni da dos
respect i vos el ement os . No fosse assi m, e est ari a esvazi ado o pr i nc pi o const i t uci onal
da pr ot eo ao pat r i mni o pbl i co.
O art. 23 dividiu os prazos prescri ci onai s de acordo com a nat ur eza do v ncul o
ent r e o agent e e o Est ado (incisos I e II). Trat ando-se de mandato, cargo em comisso e
funo de confiana, o pr azo qi nqenal , i ni ci ando-se a cont agem a par t i r da ext i no
do v ncul o (fim de mandat o, exonerao e revogao de desi gnao); se o caso de
servidor efetivo ou emprego pblico, a lei faz r emi sso s leis especficas, fixando o me s mo
pr azo prescri ci onal par a a demi sso a bem do servio pbl i co. Na esfera federal, esse
pr azo de ci nco anos, cont ados a par t i r da dat a em que o fato se t or nou conheci do.
5 7 7
Nas demai s pessoas federativas, o prazo ser o fi xado em seus respect i vos est at ut os.
A despei t o de a lei t er-se referido a exerccio em cargo efetivo ou empr ego, o
di sposi t i vo (art. 23, II) abr ange t ambm servi dores e empr egados de out r as cat ego-
5 7
a nova opi ni o de CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, a par t i r da 27. ed. de seu Curso, cit.,
( 2011) , com bas e no e n t e n d i me n t o de Eme r s on Gabar do no Congr e s s o Mi ne i r o de Dir. Admi ni s t r at i vo,
e m 2009.
5 7 7
Ar t . 142, I, c/ c 1", Lei n
2
8. 112/ 1990.
ri as, como ser vi dor es t empor r i os (regi me especi al )
5 7 8
e agent es col abor ador es (como
not r i os e oficiais de r egi st r o). A nor ma, alis, t em cart er r esi dual . Qua nt o aos em-
pr egados de pessoas admi ni st r at i vas pri vadas (empr esas pbl i cas e soci edades de eco-
nomi a mi st a) e de out r as ent i dades referidas no art. I
a
da Lei n 8. 429/ 1992, deve
aplicar-se o me s mo di sposi t i vo, consi der ando- se que nel e foi feita referncia genri ca
a "empregos".
579
Quant o prescri o para a ao de i mpr obi dade em face de terceiro, qua ndo tiver
prat i cado at o de i mpr obi dade, h funda divergncia na mat r i a em razo da omi sso na
lei. H ent endi ment o de que se aplica o me s mo pr azo prescri ci onal at r i bu do ao agent e
pbl i co com o qual c ompa c t uou.
5 8 0
Out r os ent endem ser aplicvel o pr azo previ st o no
i nci so I do art. 23, ou seja, de ci nco anos .
5 8 1
Chegamos a sust ent ar que, no caso, seria
aplicvel o art. 205 do Cdi go Civil, ant e a l acuna nor mat i va exi st ent e na espci e. Re-
consi der amos, por m, tal pens ament o, para o fi m de admi t i r que o pr azo prescri ci onal
deve ser o me s mo at r i bu do ao agent e ao qual se associ ou na prt i ca da i mpr obi dade,
e i sso por que a condut a do t ercei ro est i ndi ssol uvel ment e at rel ada do agent e coau-
t or .
5 8 2
Al gumas deci ses t m adot ado a mes ma i nt er pr et ao.
5 8 3
No caso de mandato, i mpe- s e vi sl umbr ar a possi bi l i dade de o ma nda t r i o ser
el ei t o par a perodos sucessivos. Em r azo desse fato, poder - se- i a i ndagar se a pr azo de
pr escr i o se i ni ci ari a a par t i r do t r mi no do ma nda t o de nt r o do qual foi pr at i cado o
at o de i mpr obi dade, ou a par t i r do f i m do l t i mo ma nda t o. E cer t o que cada ma nda -
t o t e m por f undament o aspect os espec fi cos pr pr i os de cada pr oces s o el et i vo. No
ent ant o, a ratio do di sposi t i vo foi exat ament e a de evi t ar que, val endo- s e do poder
que os t ent a, pude s s e o mandat r i o influir na deci so de pr opor a ao de i mpr o-
bi dade ou nas pr ovas que devem ampar - l a. Dessa manei r a, o t i t ul ar do s egundo
ma nda t o poder i a assi m agi r em rel ao a at os pr at i cados dur a nt e o pr i mei r o. Resul -
ta, poi s, que a cont agem do pr azo deve r eal ment e ser i ni ci ada a par t i r do trmino do
ltimo mandato.
5
*
4
5 7 8
Nos s a Improbidade administrativa. Prescrio e outros prazos extintivos, At l as, 2012, p. 186. Contra: EMER-
SON GARCIA, Improbidade cit., p. 554, que e nt e nde que os i nci sos do art . 23 t r a t a m de v ncul os t empor r i os
(i nci so I) e defi ni t i vos (i nci so II), cr i t r i o s ome nt e pr es umi do, que a lei no est abel eceu. Essa a r azo por
que i nser e os ser vi dor es t empor r i os no pr i mei r o del es. No a bona mos tal enf oque, poi s que as hi pt es es
do i nci so I so expr essas e as do i nci so II excl uem apenas ma nda t os , car gos em comi s s o e funes de con-
f i ana, cont i dos naquel e. Desse modo, ser vi dor es t empor r i os equi par am- s e a empr egados pbl i cos par a os
f i ns da lei, e nqua dr a ndo- s e no i nci so I I do art . 23.
5 7 9
Tambm aqui EMERSON GARCI A os i nser e no i nci so I do art . 23 (ob. cit., p. 557) , concl uso com a
qual , data venia, t a mb m no concor damos , pel a ci r cunst nci a de i nexi st i r qual quer r el ao ent r e t ai s em-
pr egados e os agent es referi dos no me s mo i nci so.
5 8 0
o pe ns a me nt o de EMERSON GARCIA, ob. cit., p. 559.
5 8 1
As s i m e nt e nde MARI NO PAZZAGLI NI FILHO, ob. cit., p. 191.
5 8 2
Nos s a Improbidade administrativa, cit., p. 192- 193. Tambm: PEDRO ROBERTO DECOMAI N, Improbida-
de Administrativa, Di al t i ca, 2007, p. 387.
5 8 3
STJ, REs p 965. 340, Rei. Mi n. CASTRO MEIRA, em 25. 9. 2007.
5 8 4
STJ, REsp 1. 107. 833-SR Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 8. 9. 2009. Tambm: EMER-
SON GARCI A, ob. cit., p. 552.
Si t uao que pode causar al guma dvi da aquel a rel at i va prescrio quando o
servidor, al m de seu cargo efetivo, desempenha, simultaneamente e ao t empo da prt i ca
do at o de i mpr obi dade, al guma funo de confiana ou ocupa cargo em comi sso. A lei
foi si l ent e a r espei t o. Levando-se em consi derao que o servi dor efetivo, ao ser i nves-
t i do em cargo em comi sso ou funo de confiana, passa a des empenhar as funes
dest es l t i mos post os, event ual at o de i mpr obi dade decor r er r i gor os ament e dessas
funes, e no das at r i bu das ao cargo efetivo. Assi m, deve aplicar-se o art. 23, I, da
LIA, sendo de ci nco anos o pr azo pr escr i ci onal .
5 8 5
No me s mo sent i do, j foi deci di da
quest o dessa nat ur eza.
5 8 6
Susci t a al guma dvi da a quest o relativa ao termo inicial da prescri o quando
h pluralidade de rus com mandat o ou no exerccio de cargo ou funo de confiana
(art. 23, I). Pode i nt er pr et ar - se no sent i do de que o t er mo a quo vari a de acordo com a
dat a do desl i gament o do agent e. Com f undament o, por m, no pri nc pi o da efetividade
puni t i va par a a i mpr obi dade admi ni st rat i va, par ece- nos que a cont agem deve iniciar
-se na dat a do desligamento do ltimo dos rus, evi t ando-se, assi m, a i mpuni dade daquel es
que se apr essar am a fugir de suas r esponsabi l i dades.
5 8 7
VI O PODER PBLICO EM JUZO
1 Capacidade Processual
Al guns aut or es se t m referido quest o relativa s causas j udi ci ai s em que
par t e o Poder Pbl i co com o empr ego da expr esso "A Administrao em Juzo".
5SS
Na ver dade, s oment e em sent i do l at o se pode admi t i r que a Admi ni st r ao Pbl i ca
esteja em j u zo, por quant o no t em ela capaci dade j ur di ca pr pr i a ne m capaci dade
processual . Admi ni st r ao Pblica, como j t i vemos a opor t uni dade de exami nar,
o i nst i t ut o que abri ga a noo do conj unt o dos di versos rgos pbl i cos e pessoas
admi ni st r at i vas i nt egr ant es do Poder Pbl i co ou a ele vi ncul ados. Da por que no se
encont r a r eal ment e ao movi da pela Admi ni st r ao Pbl i ca ou em face dela.
A capaci dade pr ocessual do Poder Pblico obedece regra adot ada no Cdi go
de Processo Civil: "Toda pessoa que se acha no exerccio dos seus direitos tem capacidade para
estar em juzo" (art. 7
a
) . Toda pessoa, diz o Cdi go. Sendo assi m, as pessoas que se i nt e-
gram na noo de Poder Pbl i co so a Uni o Federal, os Est ados, o Di st r i t o Federal,
os Muni c pi os, as aut ar qui as, as empr esas pbl i cas, as soci edades de economi a mi st a
e as fundaes gover nament ai s, t odos eles dot ados de regul ar per sonal i dade j ur di ca.
5 8 5
Nos s a Improbidade administrativa, cit, p. 147. Mel hor refl et i ndo, r evi mos nos s a pos i o ant er i or pel a qual
cons i der vamos o car go efetivo (art. 23, II) c omo base par a a pr escr i o.
5 8 6
STJ, REsp 1. 060. 529, Rei. Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 8. 9. 2009. Tambm: EMERSON
GARCI A, ob. cit., p. 552.
5 8 7
Tambm: STJ, REsp 1. 071. 939-PR, Rei. Mi n. FRANCI SCO FALCO, em 22. 4. 2009.
5 8 8
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 617; DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 569.
Desse modo, di z-se que o Est ado ajuza ao de resci so de cont r at o ou que al gum
pr ope ao de i ndeni zao em face dest e ou daquel e Muni c pi o e t c .
5 8 9
Em al gumas espci es de demanda, as pessoas de di r ei t o pbl i co t m si do no-
mi nadas de Fazenda Pblica, e da expr esses decor r ent es, como Fazenda Federal, Fazen-
da Estadual e Fazenda Municipal. Trat a-se de mer a pr axe forense, us ua l me nt e expl i cada
pel o fato de que o di s pndi o com a demanda debi t ado ao er r i o da r espect i va
pessoa. Ent r et ant o, Fazenda Pblica i gual ment e no pes s oa j ur di ca, de mo d o que,
encont r ando- s e tal refernci a no pr ocesso, dever ela ser i nt er pr et ada como i ndi ca-
tiva de que a par t e a Uni o, o Est ado, o Muni c pi o e, enfi m, a pes s oa j ur di ca a que
se referir a Fazenda.
No j ur i di cament e admi ss vel , por m, que ent i dades federadas - no caso, Es-
t ados e Muni c pi os - sej am representadas por associaes em litgios deduzi dos em pr o-
cessos coletivos nos quai s sej am par t es pessoas de di rei t o pbl i co. Tais ent es federa-
tivos t m di rei t os gar ant i dos por regime prprio de direito pblico, sendo i ncompat vel a
del egao de at i vi dades tpicas do Poder Pbl i co em forma de subst i t ui o por pessoa
associ at i va de nat ur eza pri vada. A associao, se tal ocorrer, ser consi der ada par t e
i l eg t i ma ad causam; a l egi t i mi dade ser de cada pessoa f eder at i va.
5 9 0
Por fim, vale a pena r el embr ar que em si t uaes especi ai s admi t i da a capaci da-
de de rgos pbl i cos, mui t o embor a despi dos de per sonal i dade j ur di ca.
5 9 1
2 Pessoas Federais
A Uni o Federal , suas aut ar qui as e fundaes aut r qui cas e suas empr es as p-
blicas t m foro pri vi l egi ado: as aes comuns em que sej am aut or as, rs, assi st ent es
ou opoent es t m cur so na Just i a Federal (art. 109, I, CF) . Lembr e- se, por m, que,
como j assi nal amos ant er i or ment e, al gumas si t uaes pr ocessuai s r e nde m ensej o
a que pessoas da Admi ni st r ao Federal l i t i guem na Just i a Est adual : o caso, por
exempl o, da execuo nest a l t i ma Just i a em que al gum ent e federal r ei vi ndi que
prefernci a de cr di t o.
5 9 2
As soci edades de economi a e as fundaes de di rei t o pri vado (despi das de na-
t ur eza aut rqui ca) da esfera federal, ent r et ant o, no pos s uem foro pri vi l egi ado. Os
5 8 9
Al guns profi ssi onai s me nos avi sados i ndi cam, como r na ao, a Prefeitura, em vez do Municpio. Trat a-se
de er r oni a t cni ca, por que a pessoa j ur di ca o Muni c pi o. Prefei t ura o r go pbl i co di r i gent e do Poder
Execut i vo muni ci pal , cons t i t u do do Prefeito e de event uai s r gos e agent es auxi l i ar es. Apes ar da erroni a,
o Judi ci r i o a t em rel evado, cons i der ando como par t e o Muni c pi o, e no a Prefei t ura (STF, em RT] 96/ 759) .
5 9 0
Nes s e s ent i do, v. STJ, RMS 34. 270, j . 25. 10. 2011.
5 9 1
E o caso em que, por exempl o, o litgio seja i nst al ado ent r e u ma Pr ef ei t ur a e a C ma r a Muni ci pal (cf.
RDA 81/ 309 e 73/ 287) . O Cdi go de Defesa do Cons umi dor i gual ment e conferi u capaci dade de ser par t e
aos r gos, me s mo des per s onal i zados , que se des t i nar em defesa dos i nt er es s es nel e pr ot egi dos (art . 82,
III). Vide a r es pei t o o Cap t ul o I, t pi co III, n
s
5.
5 9 2
Foi o que consagr ou o STJ na Smul a 270 (t ext o ao fi nal do cap t ul o) .
pr ocessos de que faam par t e em qual quer condi o devem t r ami t ar nor mal ment e na
Just i a Est adual . A exceo corre apenas por cont a de haver event ual i nt er esse por
par t e da Uni o: nesse caso, o foro desl ocar-separ a a Just i a Federal , como regi st ra o
art. 109, I, da CF
O foro par a pr ocessar e j ul gar os litgios decor r ent es das rel aes de t r abal ho
varia de acor do com a nat ur eza da relao funcional. Tr at ando- se de rel ao est at ut -
ria, o litgio consi der ado comum, e o foro o da Just i a Federal . Se a vi ncul ao for
de nat ur eza t rabal hi st a, o pr ocesso t er cur so per ant e a Just i a do Trabal ho (art. 114,
CF) . opor t uno consi gnar que a EC n
a
45/ 2004 ampl i ou a compet nci a da Just i a do
Trabal ho, nel a i nser i ndo litgios ant es consi der ados por gr ande par t e da j ur i spr udnci a
como suj ei t os j ust i a comum; o caso, para exemplificar, das aes de i ndeni zao
por dano mor al ou pat r i moni al , decor r ent es da rel ao de t r abal ho (art. 114, VI), e das
relativas a sanes admi ni st r at i vas i mpost as a empr egador es por rgos de fiscalizao
do v ncul o t r abal hi st a (art. 114, VII).
Aos Jui zados Especi ai s Cveis da Just i a Federal foi conferi da compet nci a par a
processar, conciliar e j ul gar causas reservadas Just i a Federal at o valor de 60 sa-
l r i os- m ni mos, e t a mb m par a a execuo de suas s ent enas .
5 9 3
Est o excl u das dos
Jui zados Especi ai s demandas sobre: (a) mandados de segurana; (b) desapr opr i aes;
(c) di vi so e demar cao; (d) aes popul ar es; (e) execues fiscais; (f) i nt er esses
difusos, col et i vos ou i ndi vi duai s homogneos; (g) bens i mvei s federais; (h) anul ao
ou cancel ament o de at o admi ni st r at i vo f eder al ;
5 9 4
(i) anul ao de pena de demi sso
de servi dor civil ou sanes di sci pl i nares aplicadas a mi l i t ares; (j) causas de nat ur eza
i nt ernaci onal ou rel at i vas a di rei t os i nd genas .
5 9 5
A compet nci a s al cana a Uni o,
aut ar qui as, fundaes de di rei t o pbl i co e empr esas pbl i cas federais; est o, poi s, ex-
cl u das as soci edades de economi a mi st a.
Cabe ao Supr emo Tri bunal Federal processar e j ul gar litgios ent r e a Uni o, de
um l ado, e os Est ados ou o Di st ri t o Federal, de out r o (art. 102, I, "f", CF) . No i m-
por t a qual seja a nat ur eza do conflito ent r e essas ent i dades: ai nda que t enha cart er
pat r i moni al , ser do STF a compet nci a para di ri mi -l o (h como que pr es uno de
crise federat i va). A rest ri o que a Cort e faz resi de na hi pt ese em que a Uni o litiga
cont r a pessoa da admi ni st r ao i ndi ret a de out r o ent e federativo: s oment e no caso de
o conflito colocar em ri sco o pact o federativo que a compet nci a ser do STF; caso
cont rri o, a demanda deve segui r as regras regul ares de compet nci a. At ual ment e,
poi s, a i nt er pr et ao do al udi do art. 102, I, "f", sujeita-se ao que a Cor t e denomi na de
"reduo teleolgica", exat ament e par a no se di spensar i nt el i gnci a por demai s ext ensa
nor ma .
5 9 6
5 9 3
A Lei n'
J
10. 259, de 12. 7. 2001, i nst i t ui u os Jui zados Especi ai s C vei s e Cr i mi nai s no mbi t o da Just i a
Federal .
5 9 4
Ressal vam- se, por m, os at os de nat ur eza pr evi denci r i a e o de l a n a me nt o f i scal .
5 9 5
Ar t . 109, II, III e XI, CF.
5 9 6
Tais pont os es t o be m del i neados no acr do proferi do na Ao Cvel Or i gi nr i a n
a
555- DF (litgio
ent r e Uni o e Di st r i t o Feder al ) , Rei. Mi n. SEPLVEDA PERTENCE (vi de Informativo STF n" 399, set . 2005) .
A compet nci a ai nda do STF quando a Uni o litiga cont r a Est ado est r angei r o
ou or gani s mo i nt er naci onal (art. 102, I, "e", CF). Se o conflito, por m, se der ent r e
aut or i dades admi ni st r at i vas e j udi ci ri as da Uni o, compet ent e ser o Super i or Tri-
bunal de Just i a (art. 105, I, "g", CF). Cabe, i gual ment e, ao STJ sol uci onar conflitos
ent r e aut or i dades admi ni st r at i vas da Uni o e do Di st r i t o Federal , conf or me di spe
esse me s mo ma n d a me n t o .
5 9 7
3 Pessoas Est aduai s e Pessoa Distrital
Os Est ados e o Di st r i t o Federal l i t i gam em suas respect i vas Capi t ai s. O Ju zo das
aes o est abel eci do pel os Cdi gos de Diviso e Organi zao Judi ci ri as per t i nent es .
Nor mal ment e, nas Capi t ai s h Ju zos Fazendri os, ou de Fazenda Pblica, dest i nados a
processar e j ul gar as causas comuns de i nt eresse do Est ado e do Muni c pi o da Capi t al .
A i ndi cao do Ju zo, cont udo, ser aquel a que os referidos Cdi gos fi xarem. Quando
o Est ado figura como r u na ao, o autor, conforme j assent ado pel o STJ, pode pr o-
mover a ao t ant o na Capi t al como nas comarcas do interior, j que nest as s empr e
haver j u zo que pr ocesse e j ul gue litgios de or dem f azendr i a.
5 9 8
A Lei n
e
12. 153, de 22. 12. 2009,
5 9 9
previu a criao dos Jui zados Especi ai s da Fa-
zenda Pbl i ca no mbi t o dos Est ados, Di st ri t o Federal, Terri t ri os e Muni c pi os, par a
conciliao, processo, j ul gament o e execuo das causas de sua compet nci a - que
al canam o l i mi t e de 60 sal r i os- m ni mos.
6 0 0
Ent r et ant o, excl uem- se da compet nci a
dos referidos rgos as segui nt es aes: (a) mandados de segurana; (b) desapr opr i a-
es; (c) di vi so e demar cao; (d) aes popul ar es; (e) de i mpr obi dade admi ni st r a-
tiva; (f) execues fiscais; (g) sobre i nt eresses difusos ou coletivos; (h) sobre bens
i mvei s est aduai s, di st ri t ai s ou muni ci pai s; (i) que vi sem i mpugnao de demi s s o
Segundo o e mi ne nt e Relator, t a mb m o STF que deci de confl i t os ent r e pes s oas admi ni s t r at i vas de ent es
di ver sos (ex.: aut ar qui a federal e empr es a pbl i ca est adual ) ( ACO n'-' 202, RTJ 6 8 / 3 ) .
5 9 7
O art . 105, I, "g", da CF, s obr e no ser um pr i mor de cl areza, dei xou de cont empl ar event uai s confl i t os
ent r e aut or i dades j udi ci r i as do Es t ado e admi ni st r at i vas da Uni o, ou ent r e admi ni s t r at i vas do Es t ado e
j udi ci r i as da Uni o. Para que haj a sol uo de t ai s conflitos no cont ext o const i t uci onal , t er o i nt r pr et e que
abdi car da figura de autoridade e de sua qual i fi cao (judiciria ou administrativa), par a cent r ar - se na i di a at i -
ne nt e pes s oa federat i va: Unio, de um l ado, e Estado, de out r o. Com essa i nt er pr et ao, apl i car-se- ent o
o art . 102, 1, "{", que confere ao STF compet nci a para di r i mi r t ai s confl i t os.
5 9 8
Eis a deci so do STJ: "Fazenda Pbl i ca: Foro Pri vi l egi ado. A t ur ma deci di u que o Es t a do- Me mbr o, por
sua Fazenda Pbl i ca, pode ser de ma nda do t ant o na capi t al , c omo nas comar cas do i nt eri or, t e n h a m ou n o
Vara de Fazenda Pbl i ca, que me r o j u zo pri vat i vo, e no foro pri vi l egi ado. Pr ecedent es : REsp 49. 457- PR,
DJ 10. 10. 1994; REsp 33. 695- MG, DJ 2 7 / 6 / 9 4 " ( 2
a
Turma, Rei. Mi n. ALDI R PASSARI NHO J NI OR, j ul g.
em 18. 2. 1999) . Acr escent e- se que "Vara de Fazenda Pbl i ca" apenas a t i t ul ao de j u zo espec fi co par a
causas fazendri as, sedi ado em al gumas comar cas, nor ma l me nt e de mai or por t e. Ent r et ant o, as comar cas
do i nt eri or, ai nda que o j u zo t e nha r t ul o di verso, como Vara ni ca, Vara Cvel, Vara dos Fei t os C vei s e t c ,
t er o compet nci a par a pr oces s ar e j ul gar de ma nda s de nat ur eza fazendri a, o que es t ar expl i ci t ado no
Cdi go de Or gani zao Judi ci r i a do r espect i vo Est ado.
5 9 9
A vi gnci a da lei foi fi xada par a doi s anos aps a publ i cao, est a ocor r i da em 23. 12. 2009.
6 0 0
Enqua nt o no houver a lei especfica que fi xe o l i mi t e das obr i gaes de pe que no valor, ser ele de 40
s al r i os - m ni mos par a Es t ados e Di st r i t o Federal , e de 30 sal r i os- m ni mos par a os Muni c pi os .
i mpost a a servi dor civil ou sanes di sci pl i nares apl i cadas a mi l i t ares. Apenas os ent es
federativos e suas aut ar qui as, fundaes e empr es as pbl i cas pode m fi gurar como r us
no pr oces s o.
6 0 1
Os Jui zados Especiais em tela devero ser i nst al ados no pr azo de dois
anos a part i r da vi gnci a da l ei .
6 0 2
Se se t rat ar de ao fundada em direito real sobre i mvei s, o foro nor mal o da
si t uao da coisa. E admi ss vel , por m, que o aut or faa opo pel o foro do domi c l i o ou
o de eleio, mas tal opo ser vedada se a lide versar sobre di rei t o de propri edade, vi-
zinhana, servi do, posse, diviso e demarcao de t erras e de nunci ao de obra nova.
6 0 3
No caso de ma nda do de segurana, c omum que a vi ol ao do di rei t o l qui do
e cert o pr ovenha de aut or i dade est adual l ot ada em Muni c pi os fora da Capi t al . Nesse
caso, o pr ocesso t er cur so per ant e o Ju zo da comarca onde est i ver localizada a au-
t ori dade, j que o mandado de segurana lei especial e no abri u qual quer exceo
relativa a essa hi pt ese.
As aut ar qui as e as fundaes de di rei t o pbl i co seguem as regras aplicveis aos
Est ados. No t ocant e s empr esas pbl i cas, soci edades de economi a mi s t a e fundaes
pbl i cas de di rei t o pri vado, o Cdi go de Organi zao Judi ci ri a que i ndi car o foro,
podendo est e ser, ou no, o privativo para as causas de i nt er esse do Est ado.
As causas t r abal hi st as sero processadas e j ul gadas nor mal ment e per ant e a Jus-
tia do Trabal ho. Se o litgio decorrer da rel ao est at ut r i a, ser ele apr eci ado pel a
Just i a Est adual comum, em Ju zo privativo ou no, conf or me o que di spuser a lei
organi zaci onal do Judi ci ri o.
O litgio ent r e Est ados ou ent r e Est ados ou o Di st ri t o Federal e a Uni o so pr o-
cessados e j ul gados pel o Supr emo Tri bunal Federal. O me s mo foro al cana esse t i po
de litgios qua ndo l i t i gant e ent i dade da admi ni st r ao i ndi r et a.
6 0 4
Da me s ma forma,
o STF o rgo compet ent e par a solver conflitos ent r e Es t ado- membr o e Est ado es-
t r angei r o ou or gani s mo i nt ernaci onal (art. 102, I, "e") . J o confl i t o ent r e aut or i dade
admi ni st r at i va de um Est ado e j udi ci ri a de out r o suscet vel de desl i nde pel o Supe-
ri or Tri bunal de Just i a, como regi st ra o art. 105,1, "g", da CF.
4 Pessoas Municipais
Os Muni c pi os t m seus litgios pr ocessados e j ul gados na respect i va comar ca
j udi ci ri a, cabendo ao Cdi go de Organi zao Judi ci ri a a i ndi cao do Ju zo compe-
t ent e, que pode ser fazendri o, ou no.
6 0 1
Ar t . 5
S
, II. A refernci a s empr es as ' pbl i cas nos par ece i nconst i t uci onal , por of ender a a ut onomi a dos
Es t ados par a s ua or gani zao j udi ci r i a. Na esfera federal, as empr es as pbl i cas t m expr es s a refernci a
par a o foro f azendr i o (art . 109, I, CF) , o que no ocor r e com as empr es as es t aduai s . Ter-se-, poi s, que i n-
t er pr et ar o di sposi t i vo conf or me a Cons t i t ui o: t ai s empr es as s l i t i gam nos J ui zados Especi ai s de Fazenda
Pbl i ca se assi m di s pus er o r espect i vo cdi go de or gani zao j udi ci r i a do Es t ado.
6 0 2
Ar t . 22, Lei n
9
12. 153/ 2009.
6 0 3
Ar t . 95, CPC.
6 0 4
Ar t . 102, I, "f", da CE
Causas decor r ent es de litgios com servi dores t r abal hi st as cor r em na Just i a do
Trabal ho (art. 114, CF) . Como nos casos ant eri ores, litgios funci onai s de servi dores
est at ut r i os t m cur so per ant e a Just i a Est adual comum.
Litgios ent r e Muni c pi o e Est ado est r angei r o ou or gani s mo i nt er naci onal so
pr ocessados e j ul gados por j ui zes federais (art. 109, II, CF) . Conqua nt o no haja refe-
rnci a expr essa na Const i t ui o Federal, litgios ent r e Muni c pi o e a Uni o sujeitam
-se a desl i nde t a mb m por j ui zes federais, apl i cando-se aqui o art . 109, I, da CF; o
me s mo ocorre com litgios ent r e Muni c pi os e aut ar qui as ou empr es as pbl i cas fede-
r a i s .
6 0 5
J os confl i t os ent r e Muni c pi os ou ent r e Muni c pi o e o r espect i vo Es t ado so
da compet nci a da Just i a est adual , como regra, de pr i mei r o grau de j ur i sdi o, em
j u zo f azendr i o.
6 0 6
5 Represent ao Judicial
De acordo com a LC n- 73, de 10. 2. 1993, a Uni o r epr esent ada em Ju zo pel o
Advogado-Geral da Uni o. A lei, alis, referiu-se r epr esent ao j unt o ao Supr emo
Tri bunal Federal (art. A-, III), mas no l
s
desse me s mo di sposi t i vo a lei menci onou
que o Advogado-Geral pode represent -l a j unt o a qual quer j u zo ou Tri bunal . Signi-
fica que, j unt o ao STF, apenas o Advogado-Geral da Uni o r epr esent a a Uni o, e nos
demai s Ju zos t em at ri bui o par a t ant o, embor a no seja o ni co. Com efeito, a lei
at r i bui u Procuradori a-Geral da Uni o a r epr esent ao nas causas c omuns j unt o a
j ui zes e Tri bunai s (art. 9-) e Procuradori a-Geral da Fazenda Naci onal a r epr esent ao
da Uni o na execuo de sua dvida ativa de cart er t r i but r i o e i dnt i ca r epr esent ao
nas causas de nat ur eza fiscal (art. 12, II e V) .
6 0 7
Se a par t e processual for aut ar qui a ou fundao pbl i ca de di r ei t o pbl i co, a re-
pr esent ao por pr ocur ador es de carrei ra (e no por advogados aut nomos ) di spensa
a apr esent ao de i ns t r ument o de mandat o, como j deci di u o E. Superi or Tri bunal
de Just i a (vide ement a no i t em "Jur i spr udnci a") .
6 0 8
No me s mo sent i do, o STF j
consagrou, em smul a, que "ao titular do cargo de procurador de autarquia no se exige a
apresentao de instrumento de mandato para represent-la em juzo".
609
Empr esas pbl i cas,
soci edades de economi a mi st a e fundaes pbl i cas de di rei t o pri vado, ent r et ant o, s
t er o a sua r epr esent ao processual regul ar se for apr esent ada a necessri a pr ocur a-
o, como o exige o Es t at ut o Processual Civil (art. 36) .
6 0 5
STF, ACO 1. 342/ AgR, Mi n. MARCO AURLI O, em 16. 6. 2010.
6 0 6
N o obs t ant e, l eg t i mo que a Cons t i t ui o do Es t ado s ubme t a t ai s l i t gi os compet nci a or i gi nr i a
do r espect i vo Tr i bunal de Just i a, apl i cando, poi s, a si met r i a decor r ent e da sol uo dada aos confl i t os ent r e
Es t ados ou ent r e es t es e a Uni o, t odos suj ei t os compet nci a or i gi nr i a do Supr e mo Tr i bunal Federal (art .
102, 1, " f " ) .
6 0 7
Com a cri ao da Pr ocur ador i a- Ger al da Fazenda Naci onal , ficou pr ej udi cada a r epr es ent ao da Uni o
pel o Mi ni st r i o Pbl i co Est adual nas causas de nat ur eza fiscal, c omo pr evi a o art . 29, 5
S
, do ADCT da CF.
6 0 8
Vi de STJ, EREs p 103. 610, j ul g. em 20. 5. 1998. V. t a mb m Lei n
a
9. 469, de 10. 7. 1997.
6 0 9
Smul a 644.
Nos Est ados e no Di st ri t o Federal, a represent ao judicial exercida pel os res-
pectivos Procuradores, como dita o art. 132 da CF, que, inclusive, menci ona a exigncia
de carreira prpri a e de i ngresso por concurso pbl i co.
6 1 0
Pode event ual ment e o Est ado
cont rat ar advogado especializado para represent -l o j udi ci al ment e; nada o i mpede. Con-
t udo, enquant o os Procuradores t i t ul ares de cargos de carreira di spensam a prova do
mandat o at ravs de procurao, os advogados aut nomos cont r at ados devem comprovar
a out orga dos poder es para at uar no processo. O mes mo se aplica s aut ar qui as e s fun-
daes aut rqui cas est aduai s. As ent i dades privadas da Admi ni st rao Indi ret a est adual ,
por m, ai nda que t enham carreira i nt erna de advogados, devem compr ovar em Ju zo o
mandat o a eles out or gado atravs do compet ent e i nst r ument o de procurao.
Quase t udo o que se di sse em rel ao aos Est ados apl i ca-se i gual ment e aos
Muni c pi os. So el es r epr esent ados por seus Pr ocur ador es, t i t ul ar es de cargos efeti-
vos, ou por advogados cont r at ados: aquel es di spensam a pr ocur ao e est es pr eci sam
apr esent - l a no pr ocesso par a satisfazer os pr essupost os da capaci dade pos t ul at r i a.
6 1 1
A par t i cul ar i dade em rel ao aos Muni c pi os que seus Prefeitos t a mb m pode m re-
pr esent - l os j udi ci al ment e, como assegur a o art. 12, II, do CPC. Para t ant o, por m,
devem est ar habi l i t ados ao l eg t i mo exerccio da advocaci a.
6 1 2
Ai nda no que concerne represent ao judicial, foi obj et o de ques t i onament o
nor ma de lei que previa a i nst i t ui o de Procuradoria-Geral em Casa Legislativa, argu-
ment ando- s e que o fato ofenderia o citado art. 132, da CF, relativo s Procuradori as dos
Est ados. Ficou deci di do, porm, que o Legislativo t em aut onomi a par a criar seus pr -
pri os rgos i nt er nos e que, alm disso, nada i mpede que t enha rgos de consul t ori a
e assessori a jurdica, podendo, inclusive, ter a represent ao da Casa quando estiver
em j u zo em nome prpri o - o que se afigura pr ocessual ment e vivel em det er mi nadas
hi pt eses. Vedado , ent o, apenas a atribuio aos rgos j ur di cos i nt er nos de poderes
par a r epr esent ar j udi ci al ment e a prpri a pessoa federativa t omada como uma s uni dade
- funo essa privativa das Procuradorias-Gerais das respectivas ent i dades .
6 1 3
6 Part i cul ari dades Processuais
O Cdi go de Pr ocesso Civil est abel ece al gumas regras especi ai s par a regul ar a
at uao do Poder Pbl i co em Ju zo. So as part i cul ari dades pr ocessuai s que do es-
pecificidade de t r at ament o e, usual ment e, const i t uem benesses par a o Poder Pbl i co.
6 1 0
No me s mo s ent i do da r epr es ent ao por Pr ocur ador es o art . 12, I , do CPC.
6 1 1
Deci di u o STJ: "Muni c pi o - Pr ocur ador - Repr es ent ao Pr ocessual - Des neces s i dade de Pr ocur ao.
Os poder es de r epr es ent ao do pr ocur ador do muni c pi o r es ul t am do at o de sua nomeao, no se l he
apl i cando o di s pos t o no art . 37 do CPC, pr i mei r a par t e" (REsp n'
J
169. 950-SR 2
3
Tur ma, Rei. Mi n. ARI PAR-
GENDLER, publ . em DJ 13. 10. 1998, p. 71) .
6 1 2
Cur i os ament e, o CPC, ao decl i nar os r epr es ent ant es j udi ci ai s da Uni o, dos Es t ados e do Di st r i t o Federal
s ome nt e se referiu aos pr ocur ador es . Para os Muni c pi os, r ei t er ou a r epr es ent ao pel os pr ocur ador es e acres-
cent ou a exerci da pel o Prefei t o. Assi m, s o Chefe do Execut i vo Muni ci pal , des de que seja advogado, pode
r epr es ent ar j udi ci al ment e o Muni c pi o, defernci a que no foi es t endi da aos de ma i s Chef es do Execut i vo.
6 1 3
ADI 1.557-DF, Rei. Mi n. ELLEN GRACI E, j ul g. em 31. 3. 2004 (Informativo STF n 342, mar. 2004) .
Essas prerrogat i vas no so conferidas ao Est ado de forma al eat ri a. evi dent e
que a compl exi dade das aes a cargo do Poder Pblico, a quant i dade de litgios em
que se envol ve e a i mensi do das est r ut ur as est at ai s no podem per mi t i r si t uao
de i nt ei ra i gual dade ent r e o Est ado e o part i cul ar no pr ocesso. So par t i cul ar i dades
que, de rest o, se i ncl uem em pr at i cament e t odos os or denament os j ur di cos. Al guns
s us t ent am, no ent ant o, que as prerrogat i vas pr ocessuai s of endem os pri nc pi os da
i gual dade, da razoabi l i dade e da di gni dade da pessoa h u ma n a .
6 1 4
Assi m no nos par e-
ce, ent r et ant o. Os t ent ando si t uaes j ur di cas di versas, no pode m Es t ado e par t i cul ar
sujeitar-se s mes mas regras, por que, a sim, est ari a vul ner ada a i sonomi a. Da me s ma
forma, no se afigura razovel tal resi st nci a cont ra o ent e pbl i co, que, be m ou mal ,
r epr esent a os i nt er esses da col et i vi dade. E cert o que o Est ado deve buscar mai or efi-
cincia na sua at i vi dade, mas o fato de ser r odeado de ineficincias no t em o condo
de afastar as par t i cul ar i dades pr ocessuai s.
Ent r e as mai s i mpor t ant es part i cul ari dades pr ocessuai s est a dos pr azos par a
cont est ao e par a r ecur so. Nos t er mos do art. 188 do CPC, "computar-se- em qudruplo
o prazo para contestar e em dobro para recorrer quando a parte for a Fazenda Pblica ou o Minist-
rio Pblico". A expr esso Fazenda Pblica no t ext o alcana a Uni o, os Est ados, o Di st r i t o
Federal, os Muni c pi os, pessoas federativas, bem como as aut ar qui as e as fundaes
aut r qui cas ,
6 1 5
mas no se est ende a soci edades de economi a mi st a, empr es as pbl i cas
e fundaes pbl i cas de di rei t o pr i vado.
6 1 6
Embor a o t ext o pr ocessual faa referncia ao pr azo em qudr upl o par a contestar,
t m os Tri bunai s empr es t ado i nt er pr et ao ext ensi va a essa par t i cul ar i dade em or dem
a consi derar que a i nt eno do legislador t eri a sido a de alargar o pr azo par a a resposta
da Fazenda, e no s par a a cont est ao. Assi m, o pr azo mai s l ongo h de abr anger
t a mb m a r econveno e a exceo.
6 1 7
No pr ocedi ment o sumr i o, t ambm previ st a si t uao di ferenci ada par a a Fa-
zenda Pblica. O art. 277 est abel ece que o j ui z deve desi gnar a audi nci a de conciliao
no pr azo de 30 dias e que a ci t ao do ru deve processar-se com ant ecednci a m ni ma
de 10 di as. O me s mo di sposi t i vo, ressalva, por m, infine, que, "sendo r a Fazenda Pbli-
ca, os prazos contar-se-o em dobro".
618
Out r a quest o relativa ao di sposi t i vo a per t i nent e ao pr azo em dobr o par a re-
correr. A lei fala em recorrer, ou seja, na i nt erposi o de r ecur so. I nt er pr et ando o t ext o,
6 1 4
ROGRI O PACHECO ALVES, Prerrogativas da administrao pblica nas aes coletivas, Lume n Jr i s, 2007,
p. 83.
6 1 5
STF (RE n
B
90. 424, 2
a
X, Rei . Mi n. DJACI FALCO RTJ 9 5 / 3 2 1 ) ; RT 5 9 4 / 9 4 . At ua l me nt e h r egr a ex-
pr essa: art . 10 da Lei n
9
9. 469, de 10. 7. 1997.
6 1 6
STF (ERE n
a
79842, Pl eno, Rei. Mi n. CORDEI RO GUERRA, RTJ 74/ 557) . O TJ-RJ t a mb m j con-
si gnou: " Subme t e m- s e s r egr as pr ocessuai s em geral a soci edade de economi a mi st a, por ser pes s oa de
di r ei t o pr i vado e no possui r j u zo pr i vat i vo" ( Enunci ado Cvel n'
J
30, unn. ; vi de Avi so TJ n'-' 44, publ . DO
de 3. 9. 2001) .
6 1 7
STF (RE n
a
86. 544, 2
a
T, Rei. Mi n. LEI TO DE ABREU, RTJ 8 8 / 6 2 8 ) ; STJ ( REsp n 8. 233, 2
a
Tur ma,
Rei. Mi n. ILMAR GALVO, DJ 13. 5. 1991) .
6 1 8
A at ual r edao do di sposi t i vo foi i nst i t u da pel a Lei n'-' 9. 245, de 26. 12. 1995.
t m os aut or es defendi do o ent endi ment o de que o pr azo em dobr o no se est ende s
cont r ar r azes .
6 1 9
Em compensao, o Poder Pbl i co se beneficia com o pr azo em dobr o
t ambm par a o agravo r egi ment al .
6 2 0
Na qual i dade de assi st ent e, o Est ado, por no se
caract eri zar como par t e, deve sujeitar-se ao pr azo nor mal , j que o i nt ui t o da lei foi
o de privilegiar sua posi o como sujeito di ret o da lide; ademai s o art . 188, do CPC,
refere-se expr essament e Fazenda como parte.
621
E i mpor t ant e destacar, nesse passo, que essas regras quant o ao al ar gament o
do pr azo ne m s empr e so aplicveis em aes regi das por leis especi ai s. Como bem
ensi na MONI Z DE ARAGO, tais benesses i nci dem sobre os pr ocedi ment os previ st os
no Cdi go de Pr ocesso Civil, mas no se es t endem a pr ocedi ment os r egul ados por
leis di versas. Nes s e caso, por m, preci so di st i ngui r: se a lei especi al fixar pr azo es-
pecfico par a r espost a e r ecur so, esse que prevalecer, me s mo que i nt er essado seja o
Poder Pbl i co. Si l ent e a lei a respei t o, e fazendo r emi sso ao Cdi go de Pr ocesso Civil,
aplicar-se- ao Poder Pbl i co a regalia pr oces s ual .
6 2 2
Exempl o be m escl arecedor o do mandado de segurana. A Lei n
e
12. 016/ 2009
faz al gumas r emi sses ao CPC, i ndi cando sua aplicabilidade (art s. 6
S
, 5
a
; 7
a
, I
a
e
5
a
; e 24) . Foi si l ent e, por t ant o, sobre a aplicao de out r os di sposi t i vos. Desse modo,
o pr azo de dez di as fi xado par a as i nformaes da aut or i dade coat or a (que nor mal -
ment e agent e do Poder Pblico) no t em ampl i ao (art. 7
a
, I). Por out r o l ado, diz a
lei, si mpl esment e, que da sent ena caber apelao, no t endo fixado qual quer pr azo.
Nest e l t i mo caso, deve ent ender - se aplicvel subsi di ar i ament e o Cdi go de Processo
Civil, sendo ent o admi t i do o pr azo em dobr o par a o Poder Pbl i co i nt er por r ecur s o.
6 2 3
Out r o exempl o i nt er essant e o da ao civil pblica, r egul ada pel a Lei n
a
7. 347/ 1985. No art . 19, admi t e a lei a aplicao subsi di ri a do Cdi go de Processo
Civil naqui l o que no cont rari ar suas di sposi es. Por out r o l ado, o art. 12 da Lei n
a
7. 347 admi t e a i nt er posi o de agravo cont r a a deci so que concede medi da l i mi nar
ao autor, mas no fixa pr azo especfico par a o recurso. Desse modo, i nci de o CPC, que
fixa o pr azo nor mal de dez dias (art. 522); se r ecor r ent e for o Poder Pbl i co, o pr azo
ser em dobr o, ou seja, de 20 dias, apl i cando-se o art. 188 do es t at ut o pr ocessual civil.
O me s mo se dar par a o r ecur so de apel ao i nt er post o cont r a a sent ena: no t endo a
lei fixado pr azo especial, i nci dem as nor mas do Cdi go de Pr ocesso Civil.
No caso da ao popular, regul ada pel a Lei n
a
4. 717/ 1965, fato di verso se passa.
A despei t o de admi t i r a i nci dnci a supl et i va do CPC no que no cont r ar i ar suas di spo-
sies (art. 22) , a lei fi xou pr azo especfico de 20 dias, prorrogvei s por mai s 20, par a
a cont est ao (art. 7
a
, IV). Fi xando tal prazo, de modo especfico, a lei pr et endeu que
6 , 9
MONI Z DE ARAGAO, Comentrios ao CPC, v. II, p. 115. O aut or j ust i fi ca a i nt er pr et ao expl i cando que
"a r es pos t a ao r ecur s o no se c ont m no concei t o de recorrer, que des i gna apenas a i nt er pos i o do r ecur s o".
6 2 0
Smul a 116 do STJ.
621
Contra, a dmi t i ndo o pr azo em dobr o na hi pt es e: STJ, REsp n
a
663. 267- PE, 4
2
Tur ma, Rei . Mi n. J ORGE
SCARTEZZI NI , j ul g. em 17. 5. 2005 (Informativo ST] n'-' 247, mai o 2005) .
6 2 2
Ob. e v. cit., p. 115.
6 2 3
STJ ( REsp n= 37. 312, P Tur ma, Rei. Mi n. GOMES DE BARROS, DJ 25. 4. 1994) .
ele fosse c omum e no ampl i ado a t odos os rus, ai nda que ent r e eles est i vessem a
Uni o, o Est ado e t c .
6 2 4
As pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co so, em regra, benefi ci adas pel o dupl o
grau obri gat ri o de j uri sdi o, vale dizer, no pr oduzem efeito seno depoi s de confir-
madas pel o t ri bunal as sent enas proferidas cont ra a Uni o, Est ados, Di st ri t o Federal e
o Muni c pi o, bem como cont ra as respectivas aut ar qui as e fundaes de di rei t o pbl i co
(art. 475, 1, CPC, com a redao da Lei n
Q
10. 352, de 26. 12. 2001) .
6 2 5
A me s ma garant i a
previ st a par a as sent enas que j ul gam procedent es embar gos execuo de dvida ativa
da Fazenda Pblica (art. 475, II, CPC, t ambm com a redao da Lei n
B
10. 352/ 2001) .
Tais prerrogat i vas pr ocessuai s, ent r et ant o, no mai s so absol ut as, pas s ando a
sofrer al gumas rest ri es. As s i m que no se aplica o dupl o grau obr i gat r i o quando a
condenao, ou o di rei t o em di scusso, for de valor cert o no excedent e de 60 sal ri os-
- m ni mos, ou ai nda quando a dvida ativa, na execuo fazendria, for de i dnt i co
val or .
6 2 6
Tambm no se aplica a part i cul ari dade no caso de a sent ena t er s upor t e em
j ur i spr udnci a do Pl enri o do STF ou em smul a dest e Tri bunal ou de out r o t r i bunal
super i or c ompe t e nt e .
6 2 7
'
6 2 8
Por via de conseqnci a, as pessoas pbl i cas pri vi l egi adas, nas causas com t ai s
pecul i ari dades, devero i nt er por recurso vol unt r i o se qui s er em ver suas razes apr e-
ciadas pel o rgo j uri sdi ci onal ad quem. No caso da r emessa ex officio obri gat ri a, con-
t udo, devol ve-se ao Tri bunal o r eexame de t odas as parcel as de condenao a que se
s ubmet e a Fazenda Pblica, i ncl ui ndo-se a cor r espondent e aos honor r i os de advoga-
d o .
6 2 9
Ent r et ant o, no caso de a Fazenda no oferecer r ecur so vol unt r i o, l i mi t ando- se
a per mi t i r de ofcio a subi da do processo, descaber o r ecur so especi al cont r a deci so
do Tri bunal de segundo grau de j uri sdi o: a razo a exi st nci a de pr ecl uso lgica
i mpedi t i va da admi ssi bi l i dade do al udi do recurso, al m de no ser razovel beneficiar,
a posteriori, a par t e omi ssa e desi nt er essada, no caso, a Fazenda.
6 3 0
Esse nos parece o
mel hor ent endi ment o, a despei t o de j se t er deci di do em sent i do opos t o.
6 3 1
6 2 4
HELY LOPES MEIRELLES, Mandado de segurana, cit., p. 103- 104.
6 2 5
Not e - s e que, com a al t er ao menci onada, r esul t ou pr ej udi cada a pr i mei r a par t e da Smul a 620, do
STF, s egundo a qual o r eexame obr i gat r i o no al canari a as aut ar qui as . Vi de o que di s s emos s obr e a referi -
da Smul a, i ncl u da na r el ao de Smul as apr es ent ada ao final do Cap t ul o IX.
6 2 6
o que cons t a do 2'-' do art . 475 do CPC, i nt r oduzi do pel a Lei n 10. 352, de 26. 12. 2001.
6 2 7
A ressal va fi gura no 3'-' do art . 475 do CPC, t a mb m acr es cent ado pel a Lei n
Q
10. 352/ 2001.
6 2 8
Tal al ada no se aplica, por m, ao ma nda do de segur ana, por que r egi do por lei especi al (Lei n
f i
12. 016/ 2009) , no suj ei t a a al t er ao ou revogao por lei geral - o CPC (art . 2
S
, 2, Lei de I nt r oduo s
Nor ma s do Di r ei t o Br asi l ei r o). Por t ant o, me s mo s endo o val or da causa i nferi or quel e l i mi t e, dever o j ui z
r emet er o pr oces s o ex officio ao Tri bunal ad quem (STJ, P Seo, REsp n'-' 788. 847- MT, Rei. Mi n. ELIANA
CALMON, em 26. 4. 2006; vi de Informativo STJ n'-' 282, abr. 2006) .
6 2 9
Smul a 325, STJ.
6 3 0
STJ, REs p 904. 885, Mi n. ELIANA CALMON, em 12. 11. 2008, e EREs p 1. 036. 329, Mi n. HUMBERTO
MARTI NS, em 14. 10. 2009.
6 3 1
Esse foi o e nt e ndi me nt o que acabou pr eval ecendo no STJ em face da di vergnci a: v. EREsp 853. 618-SP,
Cor t e Especi al , j . 18. 5. 2011.
Podem as pessoas pbl i cas est abel ecer que causas aqum de det er mi nada i m-
por t nci a sej am consi der adas como aes de pequeno valor, ensej ando a sua desi st nci a
pel a respect i va ent i dade. Tais val ores, no ent ant o, devem ser fixados por lei, j que
se t r at a de r ennci a a di rei t o, e, al m di sso, deve t er como j ust i fi cat i va o fato de ser
mai s gravosa a cont i nui dade da causa, com prej u zo par a a Fazenda. E o caso da Lei n
e
9. 469/ 1997 (art. 1-), di ri gi da Admi ni st r ao federal. Ent r et ant o, cui da-se de faculda-
de da Admi ni st r ao, sendo vedado ao juiz ext i ngui r a ao ex officio, como j pacificado
nos Tr i bunai s .
6 3 2
No que t ange ao depsi t o prvi o de 5% sobre o valor da causa qua ndo da pr o-
posi t ur a de ao rescisria, exigido do aut or a t t ul o de mul t a no caso de a ao ser i m-
pr ocedent e ou decl arada i nadmi ss vel por unani mi dade de vot os (art. 488, II, CPC) , a
lei processual cont empl a out r a part i cul ari dade, di spensando o Poder Pbl i co do cum-
pr i ment o de tal exi gnci a quando forem par t es aut or as a Uni o, o Est ado, o Muni c pi o
e o Mi ni st r i o Pbl i co (art. 488, pargrafo ni co, CPC) . Para uns o pri vi l gi o abr ange
o depsi t o prvi o e a mul t a, ao passo que para out r os se l i mi t a apenas ao depsi t o,
sendo devi da a mul t a se a ao for unani mement e j ul gada i mpr ocedent e ou i nadmi s-
s vel .
6 3 3
Em nossa vi so, no h lgica nest a l t i ma posi o: se admi t i da a di spensa
do pr pr i o depsi t o, que vale como mul t a de acordo com o t ext o legal, no h como
per manecer a mul t a. Sem a pr emi ssa, no incide a concl uso, salvo, bvi o, se a lei o
di ssesse clara e expr essament e, o que no ocorreu.
Di ant e do t ext o do ci t ado art. 488, II, do CPC, que n e n h u ma refernci a fez s
aut ar qui as e fundaes de di rei t o pbl i co de nat ur eza aut rqui ca, par ece- nos que o
privilgio no i nci de sobre aes resci sri as ajuizadas pel as referidas e nt i da de s .
6 3 4
No
obst ant e, e medi ant e i nt er pr et ao ext ensi va, al guns j ul gados es t ender am- l hes o be-
nefcio pr oces s ual .
6 3 5
A Lei n
e
9. 028/ 1995, por out r o l ado, i sent ou a Uni o, suas aut ar-
qui as e fundaes de depsi t o prvi o e mul t a em ao resci sri a, em quai squer foros
e i ns t nci as .
6 3 6
Por tal mot i vo, j se pacificou a j ur i spr udnci a no sent i do da aplicao
do benefcio a t odas as ci t adas ent i dades .
6 3 7
Al gumas cont rovrsi as sur gi r am a r espei t o da tutela antecipada cont r a a Fazenda
Pblica, previ st a no art. l
e
da Lei n
2
9. 494/ 1997, no qual foram cri adas vri as rest ri -
es par a a admi ssi bi l i dade da medi da. Segundo al guns est udi osos, tal di sposi t i vo se-
ria i nconst i t uci onal por cont empl ar prerrogat i va ofensiva aos pri nc pi os da i gual dade
6 3 2
Smul a 452, STJ. Tambm: STJ, REsp 1. 125. 627, Mi n. TEORI ZAVASCKI, em 28. 10. 2009.
6 3 3
Com o pr i mei r o e nt e ndi me nt o, vi de RJTJESP 113/ 448; com o s egundo, vi de STJ, REs p 4. 999- 0, Rei.
Mi n. MI LTON LUI Z PEREI RA, em P. 6. 1995, publ . no DJ 19. 6. 1995, p. 18634 ( apud THEOTNI O NE-
GRO, ob. cit., p. 484) .
6 3 4
A exi gnci a er a cons agr ada na Smul a 129 do TFR: "E exigvel das aut ar qui as o deps i t o pr evi st o no
art . 488, II, do Cd. Proc. Civil, par a efei t o de pr oces s ament o da ao r esci sr i a". A me s ma i nt er pr et ao foi
fi rmada pel o STF (RTJ 129/ 847) e pel o STJ (Revista do STJ 3/ 686) .
6 3 5
STJ, REsp 76. 969- SC, 6' Tur ma, Rei. Mi n. ADHEMAR MACIEL, DJ 10. 6. 1996; REs p 77. 978- RS, 6
Tur ma, Rei. Mi n. ANSELMO SANTI AGO, DJ 11. 3. 1996.
6 3 6
Ar t . 24-A, i ncl u do pel a MP 2. 180- 35/ 2001.
6 3 7
Smul a 175 do STJ: "Des cabe o deps i t o pr vi o nas aes r esci sr i as pr opos t as pel o I NSS". Vi de t am-
b m Revista do STJ 9 1 / 2 1 1 e 71/ 310.
das par t es no pr ocesso e da razoabi l i dade. O STF, ent r et ant o, adot ando, a nos s o ver, o
mel hor ent endi ment o, decl arou a const i t uci onal i dade da nor ma, sob o a r gume nt o de
que a mat r i a se i nser e no campo nat ural de compet nci a do l egi sl ador federal, que,
i ncl usi ve, j houver a i nst i t u do out r as part i cul ari dades em favor da Fazenda Pbl i ca.
6 3 8
A t ut el a ant eci pada, cont udo, inaplicvel no caso de execuo de deci ses que i mpl i -
quem reclassificao, equi parao, concesso de aument o, ext enso de vant agens ou
qual quer out r o pagament o a servi dor pbl i co.
6 3 9
Qua nt o execuo cont r a a Fazenda Pblica, embor a seja pacfica a sua admi ssi -
bi l i dade quando fundada em t t ul o judicial, h al gumas di vergnci as quant o execuo
por ttulo extrajudicial, dada a i mpossi bi l i dade de ser decr et ada a penhor a de bens p-
bl i cos. Ne n h u ma razo, ent r et ant o, justificaria a i mpossi bi l i dade, at por que i nexi s-
t e ma nda me nt o const i t uci onal em tal sent i do. Assi m, pode ser i nst aur ada execuo
cont r a a Fazenda fundada em t t ul o extrajudicial, desde que, claro, se obser ve o
pr ocedi ment o est abel eci do nos art s. 730 e 731 do CPC, em que a Fazenda ci t ada par a
opor embar gos, e no par a pagament o i medi at o do dbi t o, como ocorre nas execues
cont r a par t i cul ar es .
6 4 0
O pr azo par a a Fazenda oferecer embar gos execuo at ual ment e de 30
d i a s .
6 4 1 , 6 4 2
No caso de no haver oposi o de embar gos , ent r et ant o, no ser o de-
vi dos honor r i os advocat ci os pel a Fazenda, como r egi st r a o art . 1
S
-D, da Lei n
e
9. 494/ 1997.
6 4 3
Qua nt o mat r i a, h ent endi ment o j ur i spr udenci al , i ncl usi ve s umu-
l ado, de que a nor ma s ome nt e se aplica s execues i ndi vi duai s r egul adas pel o C-
di go de Pr ocesso Civil, no i nci di ndo, por m, nas execues decor r ent es de ao civil
pblica e de ao coletiva, nas quai s se faz necessr i a a cont r at ao de advogado par a
pr omover a l i qui dao do dbi t o, fase em que exi st e al t o c ont e do cogni t i vo, i ncl usi -
ve par a a compr ovao da t i t ul ar i dade do di r ei t o do e xe que nt e .
6 4 4
Em conseqnci a,
caber Fazenda, nessas hi pt eses, arcar com o pa ga me nt o dos honor r i os .
A garant i a do crdi t o, na execuo, no se far pel a penhor a, mas si m pel o re-
gi me de pr ecat r i os previ st o naquel es di sposi t i vos e no art . 100 da Car t a vi gent e.
6 4 5
A
6 3 8
ADC n
s
4/ DF, Rei. Mi n. CELSO DE MELLO, em I
a
. 10. 2008.
6 3 9
STF, SS 4. 140, j . 2. 3. 2011; STJ, AgrRg-AI 1. 281. 355, j . 19. 9. 2011.
6 4 0
CELSO NEVES, Comentrios ao CPC, For ense, v. VII, p. 166.
6 4 1
Ar t . P- B, i nt r oduzi do na Lei n
s
9. 494, de 10. 9. 1997, pel a MP 2. 180- 35/ 2001. Anot e- s e que o di sposi t i -
vo der r ogou o art . 730, do CPC, que fixava em dez di as o pr azo par a embar gos .
6 4 2
O STF, na ADC n
a
11 - MC/ DF, Rei . Mi n. CEZAR PELUSO ( j ul g. em 2 8 . 3 . 2 0 0 7 ) , c o n s i d e r a n d o ,
a pr i nc pi o, c o n s t i t u c i o n a l o di s pos i t i vo, def er i u me d i d a c a u t e l a r p a r a s u s p e n d e r os p r o c e s s o s n o s
qu a i s s e di s c ut i a s ua c o n s t i t u c i o n a l i d a d e , e v i t a n d o os r i s cos da i n c e r t e z a j ur di c a ( vi de Informativo
STF n" 4 6 1 , mar . 2 0 0 7 ) .
6 4 3
O di sposi t i vo foi acr esci do pel a MP 2. 180- 35/ 2001.
6 4 4
Smula 345, ST]. Vi de t a mb m EREsp. n
a
653. 270- RS, Cor t e Especi al , Rei. Mi n. J OS DELGADO, DJ
5. 2. 2007, no qual se a pont a m vri as deci ses ant er i or es em cont r r i o. No caso, t r at ava- se de ao col et i va
movi da por si ndi cat o. Tambm: STJ, EREsp 513. 608- RS, Cor t e Especi al , Rei. Mi n. J OO OTVI O DE NO-
RONHA, e m 5. 11. 2008.
6 4 5
No s ent i do expr es s o da admi ssi bi l i dade j deci di u a 3
a
Tur ma do STJ no REs p n
a
181. 353- SP (Agr.
Regi m. ) , Rei. Mi n. CASTRO FILHO, j ul g. em 11. 9. 2001 (vide Informativo Jurisprudncia ST] n
s
108, de set.
2001) . O e nt e ndi me nt o acabou por ser consagr ado na Smul a 279, do STJ.
execuo provisria cont r a a Fazenda, no ent ant o, no t em si do admi t i da, const i t ui ndo
f undament o o fato de que s oment e pode ser i ncl u do no or ament o o pagament o de
dbi t os or i undos de sent ena t r ansi t ada em j ul gado.
6 4 6
A Lei n
e
11. 232, de 22. 12. 2005, i nt r oduzi u di versas al t eraes no Cdi go de
Processo Civil, mas t eve o escopo pri nci pal de est abel ecer a fase de cumprimento das
sentenas no pr ocesso de conheci ment o e de revogar di sposi t i vos sobr e a execuo fun-
dada em t t ul o j udi ci al . O cap t ul o relativo ao cumpr i ment o da sent ena passou a di s-
ciplinar a execuo de obri gao por quant i a certa, execuo que r et r at a apenas uma
fase do pr ocesso de cogni o - a fase final. Por via de conseqnci a, a execuo, nesse
caso, no mai s reflete um pr ocesso aut nomo, mas, ao cont r r i o, consi st e em mer o
pr ol ongament o do pr ocesso de conheci ment o (tal, alis, como j ocor r er a com a execu-
o par a cumpr i ment o de obri gao de fazer ou no fazer, e de dar coi sa certa, previ st as
nos ar t s. 461 e 461-A, do CPC) . De out r o l ado, foram revogados t odos os di sposi t i vos
que regul avam a liquidao da sent ena (art s. 603 a 611) , const ant es do Livro II (pro-
cesso de execuo), e subst i t u dos pel os art s. 475-A a 475- H, f or mando est es o novo
cap t ul o dest i nado l i qui dao, agora si t uado no Livro I (processo de conheci ment o) .
O novo s i s t ema i nst i t ui u a figura da impugnao como i ns t r ume nt o de defesa
do devedor em al gumas si t uaes pr ocessuai s (art s. 475-J e 475-L) e abol i u a ant i ga
defesa por mei o de embargos do devedor na execuo f undada em sent ena. Assi m, o
cap t ul o r espect i vo, que abr ange os ar t s. 741 a 743, pas s ou a ser de nomi na do de
"Embargos execuo contra a Fazenda Pblica" (ant es, denomi nava- s e "Embargos execu-
o fundada em sentena"). O efeito de t ai s al t eraes est em que, nas execues por
quant i a cert a, o devedor formal i za sua i rresi gnao por mei o de impugnao, ao pas s o
que a Fazenda Pblica, quando na qualidade de executada, continuar a utilizar os embargos do
devedor para hostilizar a execuo; s oment e a ela, poi s, cont i nuar o apl i cvei s os ci t ados
ar t s. 741 a 743 do es t at ut o pr ocessual . A despei t o de cont r ovr si a dout r i nr i a, en-
t e nde mos que a execuo cont r a a Fazenda cont i nua a adot ar o s i s t ema ant eri or, ou
seja, o de processo autnomo.
647
A Fazenda Pbl i ca submet e- se a nor mas especi ai s par a o processo de execuo de
sua dvida ativa. Regul a o pr ocesso a Lei n
Q
6. 830, de 22. 9. 1980, apl i cando- se subsi -
di ar i ament e as regras do Cdi go de Processo Civil sobre a mat r i a. Dvida ativa, como
prev o art . 2- do referido di pl oma, aquel a definida como t r i but r i a ou no t r i but r i a
pel a Lei n
2
4. 320, de 17. 3. 1964, que est abel ece nor mas de di r ei t o f i nancei r o. Qua nt o
ao aspect o subj et i vo, a dvida ativa alcana a Uni o, os Est ados, o Di st r i t o Federal , os
Muni c pi os e respect i vas aut ar qui as, i ncl ui ndo-se nest as as fundaes gover namen-
6 4 6
STJ, REs p 464. 332-SP, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, j ul g. em 14. 9. 2004 (Informativo ST) n
2
2 2 1 , set . 2004) . No me s mo s ent i do: REsp n
2
447. 406-SR DJ de 12. 5. 2003.
6 4 7
No me s mo s ent i do, CASSI O SCARPI NELLA BUENO, A nova etapa da reforma do Cdigo de Processo Civil,
Sarai va, v. 1, 2006, p. 183- 186; e FELI PPE BORRI NG ROCHA, Nova s i s t emt i ca execut i va do cpc e os j ui -
zados especi ai s c vei s, em A nova reforma processual, Lumen Jr i s, 2007 ( Coor d. GUSTAVO NOGUEI RA) ,
p. 97. Cont r a, advogando pr oc e s s o uno, ALEXANDRE FREITAS CMARA, A nova execuo de sentena,
Lume n J r i s , 2006, 2. ed. , p. 139.
t ai s de di rei t o pbl i co por ser em consi deradas espci e de aut ar qui as .
6 4 8
A Or de m dos
Advogados do Brasil - OAB, todavia, consi derada aut ar qui a especial no suj ei t a a con-
t rol e est at al (Lei n
9
4. 320/ 1964) , no t em seus crdi t os qualificados como de nat u-
reza t ri but ri a, de modo que sua execuo no obedece di sci pl i na previ st a na Lei n-
6. 830/ 1980, como j deci di u o STJ.
6 4 9
Qua nt o penhora, r est ou consagrado o ent endi ment o, fundado no CPC e na Lei
n
Q
6. 830/ 1980, de que, em execuo pr omovi da pel a Fazenda Pblica, lcito que est a
recuse a subst i t ui o do bem penhor ado por precat ri os j udi ci ai s, no preval ecendo,
por consegui nt e, a t ese susci t ada pel a qual a execuo deveri a ser a menos gravosa
par a o execut ado.
6 5 0
Tem l avrado cert a di vergnci a a respei t o da intimao do r epr esent ant e da Fazen-
da Pbl i ca nas execues fi scai s. Segundo di spe o art. 25, da Lei n
a
6. 830/ 1980 (lei
de execues fiscais), a i nt i mao deve ser pessoal, no se consi der ando vl i da se for
pr ocessada pel a s publ i cao ou por carta, me s mo r egi st r ada.
6 5
' Ent r et ant o, t em- se
consi der ado que eqi val e a tal forma a i nt i mao por cart a r egi st r ada (com o devi do
aviso de r ecebi ment o - AR) dirigida ao Pr ocur ador da Fazenda, quando est e rgo se
si t uar fora da sede do j u zo por onde t r ami t a o pr ocesso de execuo. Ar gument a- s e
que a i nt er pr et ao literal do t ext o no aprovei t a a ni ngum, poi s que pr ovoca a para-
lisao e a et er ni zao das execues fi scai s que t m cur so em comar cas do interior,
nas quai s no esteja si t uado o rgo de r epr esent ao f azendr i a.
6 5 2
Em nosso ent en-
di ment o, afigura-se cor r et a a i nt erpret ao ampl i at i va do ci t ado di sposi t i vo. Podemos
asseverar, alis, que at ual ment e essa ori ent ao obri gat ri a di ant e dos t er mos do
art. 5
e
, LXXVIII, da CF, i nser i do pel a EC n
s
45/ 2004, que assegur a a t odos o di rei t o
razovel dur ao do pr ocesso e os mei os que gar ant am a cel eri dade de seus t r mi t es.
Out r a par t i cul ar i dade processual at i nent e ao Poder Pbl i co diz r espei t o ao
monitoria. Est ando di sci pl i nada nos art s. 1.102-a a 1.102-c, do Cdi go de Pr ocesso
Civil, a ao moni t or i a adequada quel e que pr et ende, com f undament o em prova
escri t a no dot ada da eficcia de t t ul o execut i vo, o pagament o de det er mi nada i m-
por t nci a ou a ent r ega de coisa fungvel ou det er mi nado bem mvel . No que t oca a
tal ao, j foi deci di do ser ela incabvel par a cobrana de dbi t o da Fazenda Pblica.
Pr i mei r ament e, por que o pagament o i medi at o cont rari a o si st ema de pr ecat r i os, pr e-
vi st o no art. 100 da CF. Em segundo lugar, por que se prev a conver so do ma nda do
6 4 8
A Smul a 497 do STJ (2012) enunci a que os cr di t os das aut ar qui as federai s pr ef er em aos cr di t os da
Fazenda Est adual des de que coexi st am pe nhor a s sobr e o me s mo bem.
6 4 9
REsp 462, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, 11. 5. 2004 (Informativo Jurisprudncia STJ n
2
208,
ma i o 2004) .
6 5 0
Smul a 406 ( 2009) . A Cor t e cons i der ou os ar t s. 543- C, 655, XI, e 656, do CPC, e ar t s. 11 e 15 da Lei
n" 6. 830/ 1980.
6 5 1
STJ, REsp 547. 221- PR, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. J OO OTVI O DE NORONHA, em 21. 9. 2006 (Informativo
STJ n
e
297, set . 2006) .
6 5 2
Foi como, por mai or i a, deci di u o STJ, no REsp n
2
743. 867- MG, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELI ANA CALMON,
em 7. 6. 2005 (vi de Informativo STJ n" 250, j un. 2005) . A nobr e Rel at or a apoi ou- se, i ncl usi ve, na j ur i s pr ud n-
cia ant er i or do me s mo STJ e na dout r i na at ual i zada.
inicial em mandado execut i vo, passvel de penhor a de bens, o que afront a o pos t ul ado
da i mpenhor abi l i dade dos bens pbl i cos .
6 5 3
Quando, no Tri bunal , o Rel at or negar segui ment o a r ecur so mani f est ament e
i nadmi ss vel , i mpr ocedent e, prej udi cado ou cont rri o a s mul a ou j ur i spr udnci a do-
mi nant e do respect i vo Tri bunal , do STF ou de Tri bunal Superi or (art. 557, CPC) , a
par t e i nt er essada pode i nt erpor, em cinco dias, agravo dessa deci so, di ri gi do ao rgo
compet ent e par a j ul gament o (art. 557, l
e
, CPC) . Se esse agravo for mani f est amen-
te i nadmi ss vel ou i nfundado, o t ri bunal condenar o agravant e a pagar ao agravado
mul t a ent r e 1% e 10% do valor corri gi do da causa, sendo que a i nt er posi o (rectius:
o conheci ment o) de out r o r ecur so fi ca condi ci onada ao depsi t o do respect i vo valor
(art. 557, 2
e
) . Se a mul t a for aplicada Fazenda Pblica, est ar ela, no caso de i nt er-
por out r o r ecur so, sujeita me s ma obri gao, ou seja, a de compr ovar que efet uou o
devi do de ps i t o.
6 5 4
No obst ant e, h ent endi ment o di verso: como o art . 1
S
-A da Lei
n 9 . 4 9 4 / 1 9 9 7 di spensa as pessoas de di rei t o pbl i co de efet uar depsi t o prvi o par a
i nt erposi o de r ecur so, est ar i am elas di spensadas, da me s ma forma, de deposi t ar a
ci t ada mul t a, que t a mb m r et r at a condi o para a me s ma i nt er posi o. Al m do mai s,
o art. 488, pargrafo ni co, do CPC, i sent a o Poder Pbl i co do depsi t o prvi o par a
cobri r event ual mul t a em ao rescisria, sendo que essa mul t a t e m a me s ma nat ur eza
da previ st a no art. 557, 2-, CPC.
6 5 5
Consi der ando a i nt er pr et ao si st emt i ca e lgica
da mat ri a, pel a qual onde est a nor ma t ambm deve est ar a sua r azo (ubi eadem ratio
ibi eadem dispositio), par ece- nos acert ada est a l t i ma l i nha de pe ns a me nt o.
A Lei n- 11. 419, de 19. 12. 2006, di spe sobre a i nf or mat i zao do pr ocesso
j udi ci al , pas s ando a admi t i r o uso de mei o el et r ni co na t r ami t ao de pr ocessos j u-
diciais. Ent r e out r as nor mas , est abel ece o art. 9- que no pr ocesso el et r ni co, t odas as
ci t aes, i nt i maes e not i fi caes, inclusive da Fazenda Pblica, ser o feitas por mei o
el et rni co. No haver, por t ant o, nessa par t e qual quer pr er r ogat i va especi al em favor
da Fazenda, di st i nt a do t r at ament o nor mal ment e di spensado s par t es pri vadas no
pr ocesso el et r ni co.
7 Despesas Judiciais
O Poder Pbl i co, ao cont rri o das par t es em geral, no adi ant a despesas j udi -
ciais, i ncl usi ve o pagament o de valor relativo post agem de cart a par a ci t ao pos-
6 5 3
Nes s e s ent i do deci di u o STJ (REsp 202. 277-SR 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. FRANCI ULL1 NETO, em 11. 5. 2004
(I nf or mat i vo Jurisprudncia STJ ri - 208, ma i o/ 2004) . Em que pese ser essa a me l hor posi o, a 1
a
Seo do
STJ, e mbor a com vot os venci dos, admi t i u a ao moni t or i a nes s e caso, ao a r gume nt o de que no h col i so
com o r i t o da execuo cont r a a Fazenda (art. 730, CPC) , o que, com a devi da vni a, no se nos afi gura
ver dadei r o ( REsp n
s
434. 571- SR Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 8. 6. 2005; Informativo STJ n
2
250, j un. 2005) . Essa
l t i ma posi o acabou s endo cons agr ada na Smul a 339, do me s mo STJ.
6 5 4
STF, RE 348. 523 ED- Agr / RJ, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. CARLOS BRITTO, em 12. 9. 2006 (Informativo STF n
9
440, set . 2006) .
6 5 5
STJ, Cor t e Especi al , EREs p 808. 525- PR, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 19. 9. 2007 (Informativo STJ n
2
332,
set . 2007) .
t al .
6 5 6
Se for venci do na ao, dever pag-las ao final (art. 27, CPC) . Em se t r at ando,
por m, de execuo fi scal , pr ocessada na Just i a Est adual , dever da Fazenda Pbl i ca
ant eci par a i mpor t nci a dest i nada ao cust ei o das despesas com o t r ans por t e dos Ofi-
ciais de Just i a, como j defi ni do pel o Superi or Tri bunal de Just i a ( Smul a 190) .
Mes mo na hi pt ese de ser em devidas cust as pr ocessuai s, por fora de deci so
j udi ci al , o pagament o respect i vo s pode ser exigido at ravs de pr ecat r i o j udi ci al , e
no di r et ament e, como advogam cert os rgos do Judi ci ri o. Nes s e sent i do j se defi-
ni u o STF em quest o que envolvia aut arqui a, e que, por isso me s mo, deve apl i car-se
s demai s pessoas pbl i cas .
6 5 7
A Lei n- 9. 289, de 4. 7. 1996, enunci a serem i sent os do pagament o de cust as, na
Just i a Federal, a Uni o, os Est ados, o Di st ri t o Federal e os Muni c pi os, be m como o
Mi ni st ri o Pbl i co (art. 4-, I e III). A iseno, cont udo, no alcana as ent i dades fisca-
l i zadoras do exerccio profissional - nor mal ment e Consel hos com nat ur eza de aut ar-
qui as (art. 4
S
, pargrafo ni co). Essa nor ma especial prevalece sobre out r as de cart er
geral previ st as em leis processuai s gerais, de modo que, no efet uado o pr epar o do
recurso, ser est e decl arado des er t o.
6 5 8
A sucumbnci a na ao, por out r o lado, obriga o Poder Pbl i co a pagar os hono-
rri os advocatcios ao vencedor, e nesse caso i nci dem nor mal ment e as regras do art. 20
e pargrafos do CPC. Cont udo, no so devidos honor r i os quando a Defensori a P-
blica litiga cont ra o pr pr i o ent e federativo a que per t ence;
6 5 9
no obst ant e, se o litgio
t em como par t e adversa out r o ent e federativo, como, por exempl o, quando litiga cont r a
Muni c pi o, e h previ so na lei respectiva, admissvel a cobrana de honor r i os .
6 6 0
H exceo par a pr ocedi ment os especiais. No habeas corpus e no habeas data no
so devi das cust as ne m honor r i os advocatcios por fora de expr esso ma nda me nt o
const i t uci onal (art. 5
2
, LXXVII, CF).
Em rel ao aos honor r i os periciais, funda di screpnci a surgi u na hi pt ese de
ser a Fazenda par t e no pr ocesso. Fi nal ment e, a Smul a 232 do STJ definiu a quest o,
assent ando: "A Fazenda Pblica, quando parte no processo, fica sujeita exigncia do depsito
prvio dos honorrios do perito".
661
De acordo com o art . l
e
- A, da Lei n
e
9. 494, de 10. 09. 1997, as pessoas j ur di -
cas de di rei t o pbl i co federais, est aduai s, di st ri t ai s e muni ci pai s est o di spensadas de
6 5 6
STJ, REsp 366. 196- RS, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. TEORI ZAVASCKI, j ul g. em 5. 8. 2004 (Informativo ST] n
2
216,
ago. 2004) . Em s ent i do cont r r i o: STJ, REsp 884. 574- ES, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. HUMBERTO MARTI NS, em
6. 2. 2007.
6 5 7
No RE 234. 443- RS, a I
a
Tur ma, Rei. Mi n. ILMAR GALVO, o STF r ef or mou acr do do TRF - 4
a
Reg. ,
que t i nha posi o cont r r i a (V. Informativo STF n
2
210 - nov. 2000) .
6 5 8
STJ, REsp 1. 338. 247, Rei. Mi n. HERMAN BENJAMIN, em 10. 10. 2012, e AgRg no AREs p 2. 795, Rei .
Mi n. ARNALDO ESTEVES LIMA, em 6. 12. 2011.
6 5 9
Vi de Smul a 4 2 1 , STJ ( 2010) .
6 6 0
STJ, REs p 1. 183. 771, Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 26. 10. 2010.
6 6 1
Publ . no D/ d e 9. 12. 1999.
efet uar depsito prvio par a a i nt erposi o de recurso.
662
A i seno est ende- se t a mb m
s aut ar qui as, que, da me s ma forma, gozam das prerrogat i vas da Fazenda Pbl i ca.
6 6 3
Em qual quer condenao i mpost a Fazenda Pblica, seja qual for a sua nat ur e-
za, com vi st as atualizao monetria, remunerao de capital e compensao da mora, incidi-
r o uma ni ca vez, at o efetivo pagament o, os ndi ces oficiais de r emuner ao bsica
e j ur os apl i cados caderneta de poupana.
664
E ver dade que h ent endi ment o de que deve
preval ecer o art . 406 do Cdi go Civil, que r emet e ao per cent ual cobr ado no caso de
mor a no pagament o de i mpost os devi dos Fazenda Naci onal , ou seja, de 12% ao ano,
como prev o art. 161, l
e
, do Cdi go Tri but ri o Naci onal .
6 6 5
Ous a mos di ssent i r desse
ent endi ment o: a Lei n- 9. 494/ 1997 lei especial e, por t ant o, i nsuscet vel de al t erao
ou revogao por lei geral super veni ent e, no caso, o Cdi go Ci vi l .
6 6 6
8 Pagament o dos Crditos de Terceiros
A mat r i a rel at i va ao pagament o, por precatrios judiciais, dos cr di t os de ter-
cei ros cont r a a Fazenda Pblica, em vi r t ude de deci so j udi ci al , est di sci pl i nada ba-
si cament e no art . 100 da Const i t ui o - di sposi t i vo que t em sofri do f r eqent es al t e-
raes, n u ma demons t r ao de t oda a falta de est abi l i dade nor mat i va que caract eri za
nosso or de na me nt o. A l t i ma modi fi cao advei o com a EC n-62, de 9.12.2009, com
o que concl u mos mai s conveni ent e reescrever o pr es ent e t pi co par a mel hor com-
pr eenso dos l ei t or es.
Segundo di spe o art. 100, caput, da CF, regra bsica do si st ema, os pagament os
devi dos pel a Fazenda Pblica, em face de sent ena judicial, devem ser efet uados exclu-
si vament e na ordem cronolgica de apr esent ao dos pr ecat r i os e cont a dos respect i -
vos crdi t os. Para a preservao do pri nc pi o da i mpessoal i dade, vedada a desi gnao
de casos ou de pessoas nas dot aes or ament r i as e nos crdi t os adi ci onai s aber t os
par a a referida finalidade.
O si st ema visa a subst i t ui r o pr ocedi ment o de execuo j udi ci al , adot ado pel a
lei pr ocessual par a as pessoas de di rei t o pri vado em geral. Fi guras pr ocessuai s, como
a penhor a, praa, adj udi cao e out r as do gnero, no se i ncl uem no pr ocedi ment o
r equi si t r i o ut i l i zado par a as pessoas pbl i cas. Sendo di verso o pr ocedi ment o, di versa
t ambm ser a garant i a dos credores, i mpresci nd vel satisfao dos cr di t os.
As Fazendas Federal, Est aduai s, Di st ri t al e Muni ci pai s - t odas r et r at ando a Fa-
zenda Pblica - so r epr esent adas pel as pessoas jurdicas de direito pblico: os ent es federa-
6 6 2
Al t er ao i nt r oduzi da pel a MP 2. 180- 35/ 2001.
6 6 3
Smul a n= 483, STJ ( 2012) . Tambm: STJ, REsp 1. 101. 727, j . em 23. 8. 2010.
6 6 4
Ar t . P- F, da Lei n'-' 9. 494/ 1997, com a r edao da Lei n
, J
11. 960, de 29. 6. 2009.
6 6 5
TJ-RJ, Embs . Decl . na Ap. Cvel n
a
2004. 001. 37158, 2
a
Cm. Cvel, Rei. Des. ELISABETE FILIZOLA
ASSUNO, j ul g. em 22. 6. 2005.
6 6 6
Ar t . 2-, 2-, da Lei de I nt r oduo ao Cdi go Civil.
t i vos, as aut ar qui as e as fundaes de di rei t o pbl i co (est as de nat ur eza aut r qui ca) .
6 6 7
Pessoas administrativas de direito privado, por out r o l ado, no se i ncl uem no si st ema, sen-
do suj ei t as execuo nor mal regi da pel a lei processual ci vi l .
6 6 8
Lei que l hes at r i bua o
privilgio do si st ema de pr ecat r i os t em a eiva da i nconst i t uci onal i dade.
6 6 9
De acordo com esse pr ocedi ment o especial, a execuo dos crdi t os de t ercei ros
cont r a a Fazenda, uma vez t r ansi t ada em j ul gado a sent ena, mat eri al i za-se pel os pr e-
cat ri os, que cor r es pondem a requisies do Judi ci ri o ao Execut i vo, de forma a const i -
t ui r-se u ma rel ao em ordem cronolgica de apresent ao, conferi ndo m t odo mai s j us-
t o par a r ecebi ment o dos crdi t os pel os credores fazendri os. Al m dessa forma regul ar
de r ecebi ment o do crdi t o, foi i nst i t u da uma out r a: a faculdade de o credor ut i l i zar o
pr ecat r i o par a aquisio de imvel pblico da uni dade federativa devedora, exi gi ndo-se
apenas que haja r egul ament ao em lei do me s mo e nt e .
6 7 0
Anot e- se, por opor t uno, que a relao de crdi t os at r i bu da a cada ent e pbl i -
co, no se ent r el aando com a de out r o. Ou seja: so autnomas ent r e si. Assi m, no
se consi der a r ompi da a or dem cronol gi ca r el at i vament e a ent es di versos, ai nda que
referent es me s ma uni dade federativa. E o caso, v. g., de dbi t os de um Est ado e de
aut ar qui a a ele vi ncul ada.
6 7 1
H al guns dbi t os fazendri os especiais, no ent ant o, que devem ser pagos com
prefernci a sobre os demai s e, por t ant o, no obedecem or dem cronol gi ca: so os d-
bitos de natureza alimentcia - aquel es que se ori gi nam de salrios, venci ment os, pr oven-
t os, pens es e suas compl ement aes, benefcios previ denci ri os e i ndeni zaes por
mor t e ou invalidez, com base em responsabi l i dade civil (art. 100, 1-, CF) . A despei t o,
por m, da nat ur eza especial desses crdi t os, o pagament o demanda necessar i ament e a
observnci a do r egi me de precat ri os, t endo apenas prefernci a na or dem cronol gi ca
em rel ao aos out r os cr di t os .
6 7 2
A EC n
s
62/ 2009 i nt r oduzi u out r a cat egori a de dbi t os, pas s ando eles a ost en-
t ar mai or prefernci a do que os demai s: so os dbi t os de natureza alimentcia, cujos
t i t ul ar es t e nha m 60 anos de idade ou mai s na dat a de expedi o do pr ecat r i o, ou sej am
por t ador es de doena grave, conforme definio legal. Todavia, ne m s empr e haver a
preferncia: o l i mi t e do crdi t o o valor equi val ent e ao t ri pl o do que for fixado em lei
6 6 7
As s i m deci di u c or r e t a me nt e o STF no RE 356. 711- PR, Rei. Mi n. GILMAR MENDES, em 6. 12. 2005,
r ef or mando deci so do TST, que excl u ra aut ar qui a do s i s t ema sob al egao de d e s e mp e n h o de at i vi dade
econmi ca.
6 6 8
Em tal s ent i do a Smul a 139 do TJ-RJ: "A r egr a do ar t i go 100 da Cons t i t ui o Federal n o se apl i ca s
empr es as pbl i cas e s soci edades de economi a mi st a. "
6 6 9
As s i m deci di u, por mai or i a, o STF no RE 599. 628- DE Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 25. 5. 2011.
Ent r et ant o, c omo j r egi s t r amos , a Cor t e, l ament avel ment e, deci di u que a ECT - Empr e s a de Cor r ei os e
Telgrafos, e mpr e s a pbl i ca com per s onal i dade de di r ei t o pr i vado, pode val er-se do s i s t ema de pr ecat r i os,
o que des pr eza a evi dent e ant i nomi a ent r e as si t uaes (RE 220. 906, j ul g. em 16. 11. 2000) .
6 7 0
Ar t . 100, 11, CF, cf. EC n
a
62/ 2009.
6 7 1
Ne s s e s ent i do, STF, Rcl. 3. 138- CE, Rei. Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 4. 3. 2009.
6 7 2
Smul a s 655 do STF e 144 do STJ.
par a os dbi t os de pequeno valor. Caso seja superi or, o cr di t o compor t a fraci onamen-
t o par a que par t e del e seja pago com preferncia, fi cando o r emanes cent e para ser pago
na or dem cronol gi ca de apr esent ao do pr ecat r i o.
6 7 3
Qua nt o i dade, por m, o STF
decl arou i nconst i t uci onal a expr esso "na data da expedio do precatrio", consi derando
-a ofensiva ao pri nc pi o da i sonomi a e j ul gando que a prefernci a deveri a est ender - se
a t odos os cr edor es que compl et assem 60 anos de i dade na pendncia de pagamento de
precatrio de natureza alimentcia.
674
A Const i t ui o abre exceo no que t oca ao si st ema de pr ecat r i os: a ele no se
s ubmet em os pagament os das obrigaes definidas em lei como de pequeno valor, devi das
pel a Fazenda por fora de deci so judicial. Significa que o t i t ul ar de cr di t o dessa na-
t ur eza no i ngr essa na lista dos precat ri os, o que l he per mi t e receber seu cr di t o de
i medi at o, s em enfrent ar a l onga fila dos credores da Fazenda (art. 100, 3-, CF) . Po-
demos citar doi s exempl os. Pr i mei r ament e, a Lei n
2
8. 213, de 24. 7. 1991 (Previ dnci a
Social), di spensa o pr ecat r i o quando o crdi t o, or i undo de reaj ust e ou concesso de
benefcios previdencirios, t em por l i mi t e o valor de R$ 5. 180, 25, por aut or .
6 7 5
Depoi s, a
Lei n
2
10. 259, de 12. 7. 2001, que i nst i t ui u os Jui zados Especi ai s Cveis e Cr i mi nai s da
Just i a Federal , consi der a de pequeno valor a obri gao de at 60 s al r i os - m ni mos .
6 7 6
Nesses casos, no h precat ri o: o j ui z expede o mandado r equi si t r i o (RPV - Requi -
sio de Pequeno Valor) par a pagament o de i medi at o ou no pr azo fi xado na lei.
Para a aplicao desse precei t o, ent r et ant o, ur ge consi der ar as gi gant escas di -
ferenas quant o aos r ecur sos f i nancei r os dos di versos ent es federat i vos. Em out r as
pal avras, so abi smai s as di st nci as que separ am as capacidades econmicas dos ent es.
Exat ament e por tal mot i vo, foi-lhes aut or i zada a edi o de leis pr pr i as com a i ndi -
cao de val ores di st i nt os par a a fixao da obri gao de pequeno valor. Cont udo, o
valor m ni mo fi xado t er que ser igual ao valor do mai or benefcio do r egi me geral de
previ dnci a soci al .
6 7 7
A no ser assi m, a lei poderi a indicar valor t o i nsi gni fi cant e que,
t r ansver sament e, l anari a por t erra o el ement o i nspi rador do benef ci o.
6 7 8
A satisfao de crdi t os de pequeno valor, por out r o l ado, r ecl ama al gumas cau-
t el as par a evitar artifcios fraudul ent os. No cabe a expedi o de precatrios complemen-
tares ou suplementares do valor j pago, com o fim de enquadr ament o como obri gao de
pequeno valor. Tambm no se admi t e, par a o me s mo objetivo, fracionamento, repartio
ou quebra do valor da execuo, pois que no foi esse o escopo da nor ma; o objetivo
foi o de afastar do si st ema de precat ri os o dbi t o de pequeno valor, consi der ado em
6 7 3
Ar t . 100, 2", CF, com r edao da EC n" 62/ 2009.
6 7 4
STF, ADI s 4357 e 4425, Mi n. LUIZ FUX, em 14. 3. 2013.
6 7 5
Ar t . 128, com r edao da Lei n
a
10. 099, de 19. 12. 2000.
6 7 6
Ar t . 17, I
a
.
6 7 7
Art . 100, 4, CF.
6 7 8
Vale anot ar que o art . 87 do ADCT da CF, com a r edao da EC n 37/ 2002, cons i gna que, e nqua nt o no
edi t adas as leis referi das no art . 100, 4
2
, CF, consi der a- se de pequeno valor o cr di t o de val or i gual ou i nferi or
a 40 s al r i os - m ni mos , se for devedor o Es t ado ou o DF, e 30 s al r i os - m ni mos , se o dbi t o for do Muni c pi o.
sua i nt egr al i dade. Assi m, se o crdi t o superi or ao l i mi t e, deve ser pago nor mal ment e
pel o r egi me de pr ecat r i os .
6 7 9
Essa a razo das menci onadas vedaes .
6 8 0
No obst ant e,
pode o cr edor renunciar i mpor t nci a excedent e ao l i mi t e de forma a r emanes cer ape-
nas o valor suscet vel de pagament o di r et o.
6 8 1
No que t ange ao fraci onament o do crdi t o, j se deci di u no const i t ui r ofensa ao
art. 100, 8
e
, da CF (ant i go art . 100, 4
a
) , o de s me mbr a me nt o do valor da execuo
em parcelas controversa e incontroversa, hi pt ese em que no haveri a al t erao do r egi me
de pagament o, defi ni do pel o valor i nt egral da obri gao. Desse modo, lcito ao credor
pr ossegui r a execuo cont r a a Fazenda em relao par t e i ncont r over sa, apl i cando-se,
em conseqnci a, o art. 739-A, 3
a
, do CPC, que admi t e o pr os s egui ment o da execu-
o, i ndependent ement e do t r nsi t o em j ul gado, da par t e no cont est ada na deci so.
Deflui da, poi s, que poder o ser expedi das duas or dens j udi ci ai s de pagament o, u ma
i medi at a relativa parcel a i ncont r over sa e out r a a posteriori, quando se definir o quan
tum cor r espondent e parcel a cont r over sa.
6 8 2
Os ent es pbl i cos so obri gados a incluir em seu oramento os r ecur sos necess-
ri os ao pagament o de seus dbi t os, fi xados em deci so j udi ci al , rel at i vos a pr ecat r i os
apr esent ados at I
a
de j ul ho, devendo o respect i vo pagament o ser efet uado at o fi nal
do exerccio segui nt e, ocasi o em que sero at ual i zados (art. 100, 5
a
, CF) . Resul t a do
ma nda me nt o que, sendo o pr ecat r i o apr esent ado aps aquel a dat a, s ser i ncl u do o
dbi t o no or ament o do ano segui nt e, sendo pago no ano s ubs equent e a e s t e .
6 8 3
Di spe o art. 100, 6
a
, da CF, que as dot aes orament ri as e os crdi t os abert os
so consignados diretamente ao Poder judicirio, de forma a permi t i r que o Presi dent e do
Tribunal possa det er mi nar o pagament o ao credor fazendrio. Veda-se-lhe, no ent ant o,
que, por ao ou omi sso, retarde ou tente frustrar a liquidao regul ar dos precat ri os. Se
o fizer, a condut a configura-se como crime de responsabi l i dade. A EC n
a
62/ 2009 acres-
cent ou out r o efeito: o Presi dent e responder per ant e o Consel ho Naci onal de Just i a.
6 8 4
Significa que, comprovada a prt i ca do crime de responsabi l i dade, poder o CNJ aplicar
-lhe sano de di sponi bi l i dade ou aposent adori a com pr ovent os proporci onai s, isso sem
prejuzo do poder correicional do prpri o Tribunal a que per t ence.
6 8 5
Compet e ao Pr esi dent e do Tribunal autorizar, a pedi do do credor, o seqestro da
i mpor t nci a cor r espondent e ao dbi t o se houver preterimento de seu di rei t o de prece-
6 7 9
O STF, em pr oces s o de execuo, r ef or mando deci so do TJ / RS, no admi t i u a RPV par a pa ga me nt o de
cust as de f or ma a ut noma e consi der ou apenas o val or t ot al do dbi t o (RE 592. 619, Mi n. GILMAR MEN-
DES, em 8. 9. 2010) .
6 8 0
Ar t . 100, 8-\ CF.
6 8 1
Ar t . 87, par gr af o ni co, ADCT da CF.
6 8 2
STF, RE 484. 770- RS, Rei. Mi n. SEPLVEDA PERTENCE, em 6. 6. 2006, t e ndo a Cor t e conf i r mado acr-
do do TRF da 4
a
Regi o.
6 8 3
Para exempl i fi car: apr es ent ado o pr ecat r i o em s et embr o de 2009, o dbi t o est ar no or a me nt o de
2010 e o pa ga me nt o ser feito at fi nal de 2011.
6 8 4
Ar t . 100, 7
a
, CF.
6 8 5
Ar t . 103-B, 4
a
, III, CF.
dnci a. Pode inferir-se, desse modo, que o credor t em di rei t o subj et i vo observnci a
da or dem de i nscri o dos crdi t os. A EC n- 62/ 2009 t r ouxe novo mot i vo par a o se-
qest r o: a no alocao oramentria, pel o ent e pbl i co, do valor necessr i o satisfao
de seu dbi t o (art. 100, 6
Q
, CF) . Vale a pena realar, nesse passo, que a medi da de
seqest r o, por sua gravi dade, s pode ser aplicada medi ant e a ocorrnci a dos referidos
supor t es fticos, e no de qual quer out r o sem previ so cons t i t uci onal .
6 8 6
Al gumas i novaes, al m das j apont adas, foram i nt r oduzi das na di sci pl i na dos
precat ri os j udi ci ai s pel a EC n
e
62/ 2009.
Uma del as foi o abatimento no valor do precat ri o, a t t ul o de compensao, dos
dbi t os l qui dos e cert os do t i t ul ar do pr ecat r i o para com a Fazenda Pblica, i nscri t os
ou no na dvida pbl i ca (art. 100, 9
e
, CF) . Para t ant o, deveri a o Tri bunal , ant es de
expedi r o precat ri o, solicitar Fazenda a rel ao daquel es dbi t os (art. 100, 10).
Ambos os di sposi t i vos foram consi der ados i nconst i t uci onai s pel os segui nt es funda-
ment os : (a) confi gurava compensao obri gat ri a de crdi t o a ser i nscr i t o em preca-
t r i o com dbi t o per ant e a Fazenda; (b) t raduzi a super i or i dade pr ocessual da par t e
pblica; (c) afront ava o cont r adi t r i o e a ampl a defesa; (d) embar aava a efetividade
da j uri sdi o; (e) agredi a o pri nc pi o da separao dos Poderes; (f) er a desar r azoado
por que a Fazenda j di spe de i ns t r ument os eficazes par a cobrar seus cr di t os .
6 8 7
I novou- se t a mb m em rel ao atualizao de valores. A EC 62/ 2009 est abe-
leceu que a at ual i zao dos val ores r equi si t r i os, ent r e o mo me n t o da expedi o
at o efetivo pagament o, seri a feita pel o ndice oficial de remunerao bsica da poupan-
a, independentemente da natureza da requisio, ficando excl u da a i nci dnci a de j ur os
compens at r i os (art. 100, 12). O STF, cont udo, decl ar ou i ncons t i t uci onai s aquel as
expr esses. Qua nt o pr i mei r a, consi der ou que o ndi ce dever i a refl et i r a desval ori -
zao da moe da e a per da do poder aqui si t i vo, o que no ocor r er i a com o ndi ce de
poupana. Em rel ao segunda, f undou- se em que, par a pr ecat r i os de nat ur eza
t r i but r i a, t er i am que ser apl i cados os me s mos j ur os de mor a i nci dent es sobr e t odo
e qual quer cr di t o t r i but r i o.
6 8 8
A pr opsi t o dos j ur os mor at r i os, j se deci di u que no i nci dem ent r e a con-
feco dos clculos de l i qui dao e a expedi o do pr ecat r i o ou do ofcio r equi si t -
rio, poi s o t r anscur so desse pr azo decorre da si st emt i ca cons t i t uci onal ment e previ st a
par a pagament o dos dbi t os da Fazenda Pbl i ca.
6 8 9
Out r a novi dade foi a possi bi l i dade de cesso, t ot al ou parcial, de precatrios a
t ercei ros, s em ser exigida a anunci a do ent e devedor; em out r as pal avras, a i nt eno
dest e no i nt erfere na l i berdade de o credor efet uar a cesso. Em cont r aposi o, o ces-
6 8 6
Nes s e s ent i do deci di u o STF na Recl. 1.987-DF, Rei. Mi n. MAUR CI O CORRA, em 21. 5. 2003. Tam-
bm: STF, ADI 1. 662-DE Rei . Mi n. MAUR CI O CORRA, em 30. 8. 2001.
6 8 7
STF, ADI 4357 e 4425, Mi n. LUIZ FUX, em 14. 3. 2013.
6 8 8
6 8 5
STJ, REs p 1. 188. 749, em 11. 5. 2010, e REsp 1. 240. 532, em 18. 8. 2011.
6 9 0
Ar t . 100, 13 e 14, CF. Obser ve- se, cont udo, que o art . 5
S
da EC n 62 conval i dou as cesses de pr e-
cat r i os c ons uma da s ant es da pr omul gao da Emenda.
6 9 1
si onri o no poder socorrer-se dos benefcios previ st os par a i dosos e par a os cr edor es
de obri gaes de pequeno valor, previ st os no art. 100, 2- e 3
e
, da CF. Por out r o l ado,
a pr oduo de efeitos da cesso fica condi ci onada comuni cao, por pet i o, ao t ri -
bunal de ori gem e ent i dade devedor a.
6 9 0
O art. 100, 15, da CF, t ambm i ncl u do pel a EC 62, admi t i u que lei complemen-
tar i nst i t u sse regime especial par a pagament o de precat ri os dos Est ados, Di st r i t o Fede-
ral e Muni c pi os, com a previ so, inclusive, de vi ncul aes recei t a cor r ent e l qui da,
forma e pr azo de l i qui dao. Em compl ement ao a essa nor ma, foi i ncl u do o art. 97
no ADCT da CF, no qual ficava est abel eci do regi me j ur di co t r ansi t r i o e per mi t i a, em
al guns casos, pr or r ogao de 15 anos para qui t ao de pr ecat r i os. Em rel ao a t odos
esses di sposi t i vos, foi decl arada a sua i nconst i t uci onal i dade, t endo em vi st a que s ub-
ver t er i am: (a) os val ores do Est ado de Di rei t o; (b) o devi do pr ocesso legal; (c) o acesso
livre e eficaz ao Poder Judi ci ri o; (d) o pri nc pi o da razovel dur ao do pr ocesso. Al m
di sso, a nova pr or r ogao se revelava abusiva, j que t eri a havi do pr or r ogao ant er i or
i mpl ant ada pel a EC 30/ 2000.
6 9 1
Apesar di sso, fi cou previ st a a possi bi l i dade de dbi t os de pr ecat r i os de Est a-
dos, Di st r i t o Federal e Muni c pi os ser em assumi dos pel a Uni o, na forma que a lei
est abel ecer (art. 100, 16, CF) . Ent r et ant o, i mper i oso dest acar que se t r at a de mer a
faculdade, cabendo ao Gover no Federal a valorao da conveni nci a ou no na adoo
da medi da.
Al m da di sci pl i na que acabamos de coment ar, de cunho definitivo e const ant e
do bojo da Const i t ui o, di versas so as normas transitrias, i ncl u das no ADCT da Car-
ta, que di spem de aspect os especi ai s sobre os pr ecat r i os. Vejam-se, par a consul t a,
os art s. 33, 78, 86, 87 e 97, do ADCT, nos quai s se t r at a de par cel ament o de dbi t os,
adi ament o de seus pagament os, fixao de l i mi t es par a as obri gaes de pequeno valor
e, conforme a EC n
s
62/ 2009, r egi me especial, formas e prazos de pagament o e leilo
de pr ecat r i os.
A pr opsi t o, o art. 78 do ADCT da CF, i nt r oduzi do pel a EC n- 30/ 2000, t eve sua
eficcia suspensa, em medi da cautelar, por sua apar ent e i nconst i t uci onal i dade. O di s-
posi t i vo prev a l i qui dao, em pr est aes anuai s e no pr azo mxi mo de dez anos, dos
pr ecat r i os pendent es na dat a da pr omul gao da Emenda, desvi r t uando o escopo do
si st ema, de assegur ar i gual dade aos credores e frustrar t r at ament os di scr i mi nat r i os.
Ent endeu- se ofendi da a Const i t ui o: de um lado, a nor ma t eri a agredi do as situaes
jurdicas definitivamente constitudas, prej udi cando o di rei t o adqui r i do, o at o j ur di co per-
feito e a coisa j ul gada; de out r o, no poderi a t er t omado como par adi gma o art. 33 do
ADCT da CF (que t a mb m admi t e par cel ament o) , uma vez que est e provei o do Cons-
t i t ui nt e ori gi nri o e sober ano, cont r ar i ament e ao que ocor r eu com a EC n
e
30, est a
sujeita a uma srie de l i mi t aes const i t uci onai s. Vi ol ados foram, ai nda, os pri nc pi os
da separao de Poderes, t endo em vi st a a ofensa aut or i dade da coi sa j ul gada, e da
segurana j ur di ca, por mei o do qual o Est ado i nfunde nos admi ni s t r ados pr esuno
de est abi l i dade de seus at os, como j acent uado ant er i or ment e.
6 9 2
Em out r a ver t ent e, o STF deci di u que, no caso do par cel ament o previ st o no art.
78 do ADCT da CF, no devem incidir juros moratrios e compensatrios sobr e as parcel as a
ser em pagas pel o ent e pbl i co. Fundou- se a deci so em que os j ur os j so cal cul ados
ocasi o da formao i nt egral do dbi t o e do precat ri o, cabendo apenas a at ual i zao
monet r i a das parcel as para preservar o valor real em favor do credor. Al m di sso, a
i nt eno do par cel ament o fora s oment e a de at enuar a grave si t uao em que se encon-
t r avam os or ament os de al gumas pessoas f eder at i vas.
6 9 3
Ni ngum desconhece que o si st ema de pagament o de pr ecat r i os i nt ei r amen-
te ineficaz e causa i mens o e injustificvel prej u zo aos cr edor es de pessoas pbl i cas. Ao
i nvs de aperfeio-lo, cri am-se novas nor mas que s pi or am a posi o dos cr edor es e
coonest a- se o recal ci t rant e i nadi mpl ement o das obri gaes por par t e do Est ado. A EC
62/ 2009 - denomi nada, com razo, de "emenda do calote" - foi um desses mecani s mos
que i nspi r ar am r epdi o e i ndi gnao. O leilo de precatrios (art. 97, 8
a
, I, ADCT,
CF), por exempl o, que obrigava os credores a r eceber em seus crdi t os com desgi o,
ret rat ava ver dadei r a fraude oficial cont ra os t i t ul ares de crdi t os pbl i cos. O me s mo
ocorria com novas pr or r ogaes dos crdi t os. Em boa hora, o STF decl arou a i nconst i -
t uci onal i dade de t odo o di sposi t i vo.
6 9 4
A soci edade, por m, se enver gonha pel o mer o
fato de t er si do pr omul gado tal si st ema - mai s um exempl o da desfaat ez com que o
Est ado t r at a a coi sa pbl i ca.
A despei t o da previ so const i t uci onal do si st ema de pr ecat r i os, t em cresci do
na dout r i na o ent endi ment o segundo o qual no haver i mpedi ment o cel ebrao de
acordo judicial ent r e a Fazenda e seu credor, mor ment e quando est e se pr ope conces-
so de descont os em rel ao ao dbi t o i nt egral . Esse t i po de aj ust e guar da consonnci a
com os pri nc pi os da economicidade, da eficincia e da celeridade da at i vi dade admi ni st r a-
tiva. E cl aro que cada hi pt ese deve ser anal i sada em vi st a de suas par t i cul ar i dades.
O que vedado, obvi ament e, o ajuste com o pr opsi t o de favorecer det er mi nado
credor, em fl agrant e desvi o de finalidade; aqui o acor do se suj ei t a i nval i dao e o
admi ni st r ador r esponsabi l i dade por i mpr obi dade admi ni st r at i va. Avul t a observar,
ai nda, que a qui t ao consensual do dbi t o per mi t e desfecho i medi at o par a cert os
litgios, sem que est es se ar r ast em por anos a fi o, mui t as vezes com ant evi so do resul -
t ado desfavorvel Fazenda, sem cont ar com a i mposi o de out r os nus em vi r t ude
do t empo decor r i do.
6 9 5
6 9 2
STF, ADI 2. 356- MC e ADI 2. 362- MC, Rei. Mi n. AYRES BRITTO, em 25. 11. 2010.
6 9 3
STF, RE 590. 751, Mi n. RI CARDO LEWANDOWSKI , mai or i a, j ul g. em 9. 12. 2010.
** STF, ADI 4357 e 4435, Mi n. LUIZ FUX, em 14. 3. 2013.
6 9 5
t a mb m o p e n s a me n t o de ADI LSON ABREU DALLARI, em Acordo para recebimento de crdito perante a
Fazenda Pblica (RDA n
a
2 3 9 / 2 0 0 5 , p. 177- 192) . No me s mo s ent i do, DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA
NETO, Mutaes de direito administrativo, Renovar, 2000, p. 4 1 .
Os pr ecat r i os, como regra, geram a i nst aur ao de processo administrativo com
t r mi t e per ant e rgo admi ni st r at i vo do Tribunal e isso por que, al m de r et r at ar o elo
de cont at o ent r e o Judi ci ri o e o Execut i vo, pode haver nesse pr ocedi ment o ensej o
par a o s ur gi ment o de i nci dent e que recl ame sol uo nessa via. Por esse mot i vo, vri as
ques t es espordi cas t m si do susci t adas no que t ange ao pr ocedi ment o.
Nu ma del as se deci di u que compet e ao juiz que proferi u a sent ena a deci so de
quest es rel at i vas ao cumpr i ment o do precat ri o, cabendo ao Pr esi dent e do Tri bunal
apenas apur ar a exat i do dos clculos e aferir o exat o cumpr i ment o da r equi s i o.
6 9 6
No se confi gurando esse pr ocesso como causa, no cabe r ecur so ext r aor di nr i o
cont r a deci so proferi da no pr ocessament o de pr ecat r i os .
6 9 7
Desse modo, os at os do
pr esi dent e do Tri bunal que t r at am de pr ocessament o e pagament o de pr ecat r i os no
t m cart er j ur i sdi ci onal .
6 9 8
Sobre a ques t o do r eexame de pr ecat r i os, a Lei n
2
9. 494/ 1997 pas s ou a
di spor que "so passveis de reviso, pelo Presidente do Tribunal, de ofcio ou a requerimento
das partes, as contas elaboradas para aferir o valor dos precatrios antes de seu pagamento
ao credor".
699
O i nt ui t o do di sposi t i vo foi o de s ubmet er os cl cul os ef et uados pel o
j u zo a quo a nova aferio, evi t ando- se pagament o a mai or ou a me nor no que t ange
ao val or r eal ment e devi do. O Tri bunal dever es t r ut ur ar - s e e i nst al ar r go pr pr i o
par a a referi da tarefa. A esse r go caber pr oceder revi so ex officio, mas o i nt e-
r essado, no caso de omi s s o do rgo j udi ci al , pode r equer er a revi so e at me s mo
i mpugn- l a; que dent r o do poder de post ul ar o r eexame, como assegur a a lei, j se
i nser e a facul dade de r echaar o r esul t ado da revi so, como efeito do pos t ul ado do
cont r adi t r i o e da ampl a defesa.
VII SMULAS
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
Smul a 1 0 1 : 0 mandado de segurana no substitui a ao popular.
Smul a 266: No cabe mandado de segurana contra lei em tese.
Smul a 267: No cabe mandado de segurana contra ato judicial passvel de recurso ou
correio.
Smul a 268: No cabe mandado de segurana contra deciso judicial transitada em
julgado.
6 9 6
STJ, REsp 128. 812, Rei. Mi n. HUMBERTO GOMES DE BARROS, DJ 31. 8. 1998.
6 9 7
Smul a 733 do STF.
6 9 8
Smul a 311 do STJ.
6 9 9
Ar t . P- E, com r edao da MP 2. 180- 35/ 2001.
Smul a 269: O mandado de segurana no substitutivo de ao de cobrana.
Smul a 271: Concesso de mandado de segurana no produz efeitos patrimoniais, em
relao a perodo pretrito, os quais devem ser reclamados administrativamente ou pela via judi-
cial prpria.
Smul a 304: Deciso denegatria de mandado de segurana, no fazendo coisa julgada
contra o impetrante, no impede o uso da ao prpria.
Smul a 330: O STF no competente para conhecer de mandado de segurana contra
atos dos tribunais de justia dos Estados.
Smul a 346: A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
Smul a 347: O Tribunal de Contas, no exerccio de suas atribuies, pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Pblico.
Smul a 383: A prescrio em favor da Fazenda Pblica recomea a correr, por dois anos
e meio, a partir do ato interruptivo, mas no fica reduzida aqum de cinco anos, embora o titular
do direito a interrompa durante a primeira metade do prazo.
Smul a 392: O prazo para recorrer de acrdo concessivo de segurana conta-se da pu-
blicao oficial de suas concluses, e no da anterior cincia autoridade para cumprimento da
deciso.
Smul a 405: Denegado o mandado de segurana pela sentena, ou no julgamento do
agravo dela interposto, fica sem efeito a liminar concedida, retroagindo os efeitos da deciso
contrria.
Smul a 429: A existncia de recurso administrativo com efeito suspensivo no impede o
uso do mandado de segurana contra omisso da autoridade.
Smul a 430: Pedido de reconsiderao na via administrativa no interrompe o prazo
para o mandado de segurana.
Smul a 433: E competente o TRT para julgar mandado de segurana contra ato de seu
presidente em execuo de sentena trabalhista.
Smul a 443: A prescrio das prestaes anteriores ao perodo previsto em lei no ocorre,
quando no tiver sido negado, antes daquele prazo, o prprio direito reclamado, ou a situao
jurdica de que ele resulta.
Smul a 473: A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios
que os tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de con-
venincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial.
Smul a 510: Praticado o ato por autoridade no exerccio de competncia delegada, contra
ela cabe o mandado de segurana ou medida judicial.
Smul a 512: No cabe condenao em honorrios de advogado na ao de mandado de
segurana.
Smul a 597: No cabem embargos infringentes de acrdo que, em mandado de seguran-
a, decidiu, por maioria de votos a apelao.
Smul a 622: No cabe agravo regimental contra deciso do relator que concede ou inde-
fere liminar em mandado de segurana.
Smul a 623: No gera por si s a competncia originria do Supremo Tribunal Federal
para conhecer do mandado de segurana com base no art. 102, I, n, da Constituio, dirigir-se
o pedido contra deliberao administrativa do tribunal de origem, da qual haja participado a
maioria ou a totalidade de seus membros.
Smul a 624: No compete ao Supremo Tribunal Federal conhecer originariamente de
mandado de segurana contra atos de outros tribunais.
Smul a 625: Controvrsia sobre matria de direito no impede concesso de mandado
de segurana.
Smul a 626: A suspenso da liminar em mandado de segurana, salvo determinao
em contrrio da deciso que a deferir, vigorar at o trnsito em julgado da deciso definitiva de
concesso da segurana ou, havendo recurso, at a sua manuteno pelo Supremo Tribunal Fede-
ral, desde que o objeto da liminar deferida coincida, total ou parcialmente, com o da impetrao.
Smul a 629: A impetrao de mandado de segurana coletivo por entidade de classe em
favor dos associados independe da autorizao destes.
Smul a 630: A entidade de classe tem legitimao para o mandado de segurana ainda
quando a pretenso veiculada interesse apenas a uma parte da respectiva categoria.
Smul a 631: Extingue-se o processo de mandado de segurana se o impetrante no pro-
move, no prazo assinado, a citao do litisconsorte passivo necessrio.
Smul a 632: E constitucional lei que fixa o prazo de decadncia para a impetrao de
mandado de segurana.
Smul a 644: Ao titular de cargo de Procurador de autarquia no se exige a apresentao
de instrumento de mandato para represent-la em juzo.
Smul a 655: A exceo prevista no art. 100, caput , da Constituio, em favor dos cr-
ditos de natureza alimentcia, no dispensa a expedio de precatrio, limitando-se a isent-los da
observncia da ordem cronolgica dos precatrios decorrentes de condenaes de outra natureza.
Smul a 733: No cabe recurso extraordinrio contra deciso proferida no precessamento
de precatrios.
Smul a 735: No cabe recurso extraordinrio contra acrdo que defere medida liminar.
SMULAS VI NCULANTES
Smul a Vi ncul ant e 3: Nos processos perante o Tribunal de Contas da Unio asseguram-se
o contraditrio e a ampla defesa quando da deciso puder resultar anulao ou revogao de ato
administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciao da legalidade do ato de concesso
inicial de aposentadoria, reforma e penso.
Smul a Vi ncul ant e 5: A falta de defesa tcnica por advogado no processo administrati-
vo disciplinar no ofende a Constituio.
Smul a Vi ncul ant e 2 1 : inconstitucional a exigncia de depsito ou arrolamento pr-
vios de dinheiro ou bens para admissibilidade de recurso administrativo.
Smul a 2: No cabe o habeas dat a se no houve recusa de informaes por parte da
autoridade administrativa.
Smul a 39: Prescreve em vinte anos a ao para haver indenizao, por responsabilidade
civil, de sociedade de economia mista.
Smul a 85: Nas relaes jurdicas de trato sucessivo em que a Fazenda Pblica figure
como devedora, quando no tiver sido negado o prprio direito reclamado, a prescrio atinge
apenas as prestaes vencidas antes do qinqnio anterior propositura da ao.
Smul a 105: Na ao de mandado de segurana no se admite condenao em honorrios
advocatcios.
Smul a 116: A Fazenda Pblica e o Ministrio Pblico tm prazo em dobro para interpor
agravo regimental no Superior Tribunal de Justia.
Smul a 144: Os crditos de natureza alimentcia gozam de preferncia, desvinculados os
precatrios da ordem cronolgica dos crditos de natureza diversa.
Smul a 169: So inadmissveis embargos infringentes no processo de mandado de se-
gurana.
Smul a 175: Desca.be o depsito prvio nas aes rescisrias propostas pelo INSS.
Smul a 177: O Superior Tribunal de Justia incompetente para proceder e julgar,
originariamente, mandado de segurana contra ato de rgo colegiado presidido por Ministro
de Estado.
Smul a 18 3: Compete ao Juiz Estadual, nas comarcas que no sejam sede de Vara da Justia
Federal, processar e julgar ao civil pblica, ainda que a Unio figure no processo. (O STJ, por
sua I
a
Seo, cancel ou est a Smul a, ao j ul gar o EDD no CC 27. 676-BA, Rei. Mi n. JOS
DELGADO, em 8. 11. 2000; vide Informativo STJ n
Q
77, nov. 2000) .
Smul a 190: Na execuo fiscal, processada perante a Justia Estadual, cumpre Fazen-
da Pblica antecipar o numerrio destinado ao custeio das despesas com o transporte dos oficiais
de justia.
Smul a 213: O mandado de segurana constitui ao adequada para a declarao do
direito compensao tributria.
Smul a 217: No cabe agravo de deciso que indefere pedido de suspenso de execuo da
liminar ou da sentena em mandado de segurana (esta Smul a foi cancel ada pel o STJ no j ul -
gament o do Agr. Regi m. na Susp. Seg. n 1.204-AM, Cor t e Especi al , em 23. 10. 2003) .
Smul a 224: Excludo do feito o ente federal, cuja presena levara o Juiz Estadual a
declinar da competncia, deve o Juiz Federal restituir os autos, e no suscitar conflito.
Smul a 232: A Fazenda Pblica, quando parte no processo, fica sujeita exigncia do
depsito prvio dos honorrios do perito.
Smul a 270: O protesto pela preferncia de crdito, apresentado por ente federal em exe-
cuo que tramita na Justia Estadual, no desloca a competncia para a Justia Federal.
Smul a 279: E cabvel execuo por ttulo extrajudicial contra a Fazenda Pblica.
Smul a 311: Os atos do presidente do tribunal que disponham sobre processamento e
pagamento de precatrio no tm carter jurisdicional.
Smul a 324: Compete Justia Federal processar e julgar aes de que participa a Fun-
dao Habitacional do Exrcito, equiparada entidade autrquica federal, supervisionada pelo
Ministrio do Exrcito.
Smul a 325: A remessa oficial devolve ao Tribunal o reexame de todas as parcelas da
condenao suportadas pela Fazenda Pblica, inclusive dos honorrios de advogado.
Smul a 329: O Ministrio Pblico tem legitimidade para propor ao civil pblica em
defesa do patrimnio pblico.
Smul a 333: Cabe mandado de segurana contra ato praticado em licitao promovida
por sociedade de economia mista ou empresa pblica.
Smul a 339: E cabvel ao monitoria contra a Fazenda Pblica.
Smul a 343: E obrigatria a presena de advogado em todas as fases do processo admi-
nistrativo disciplinar.
Smul a 345: So devidos honorrios advocatcios pela Fazenda Pblica nas execues
individuais de sentena proferida em aes coletivas, ainda que no embargadas.
Smul a 373: ilegtima a exigncia de depsito prvio para admissibilidade de recurso
administrativo.
Smul a 376: Compete a turma recursal processar e julgar o mandado de segurana con-
tra ato de juizado especial.
Smul a 398: A prescrio da ao para pleitear os juros progressivos sobre os saldos de
conta vinculada do FGTS no atinge o fundo de direito, limitando-se s parcelas vencidas.
Smul a 406: A Fazenda Pblica pode recusar a substituio do bem penhorado por pre-
catrios.
Smul a 409: Em execuo fiscal, a prescrio ocorrida antes da propositura da ao pode
ser decretada de ofcio.
Smul a 421: Os honorrios advocatcios no so devidos Defensoria Pblica quando
ela atua contra a pessoa jurdica de direito pblico qual pertena.
Smul a 452: A extino das aes de pequeno valor faculdade da Administrao Fede-
ral, vedada a atuao judicial de ofcio.
Smul a 460: incabvel o mandado de segurana para convalidar a compensao tribu-
tria realizada pelo contribuinte.
Smul a 470: O Ministrio Pblico no tem legitimidade para pleitear, em ao civil p-
blica, a indenizao decorrente do DPVAT em benefcio do segurado. (2010)
Smul a 483: O INSS no est obrigado a efetuar depsito prvio do preparo por gozar
das prerrogativas e privilgios da Fazenda Pblica.
Smul a 489: Reconhecida a continncia, devem ser reunidas na Justia Federal as aes
civis pblicas propostas nesta e na Justia estadual.
Smul a 497: Os crditos das autarquias federais preferem aos crditos da fazenda Esta-
dual desde que coexistam penhoras sobre o mesmo bem.
16
BENS PBLICOS
I INTRODUO
1 Dom ni o Pblico
A expr esso domnio pblico no t em um sent i do preci so e i nduvi doso, como se
extrai da lio dos aut or es que escreveram sobre o t ema. Ao cont r r i o, ela empr ega-
da em sent i dos vari ados, ora sendo dado o enfoque vol t ado par a o Est ado, ora sendo
consi der ada a pr pr i a col et i vi dade como usur i a de al guns bens .
Com efeito, comum, de um lado, a referncia ao dom ni o pbl i co no sent i do
dos bens que per t encem ao dom ni o do Est ado ou que est ej am sob sua admi ni st r ao
e r egul ament ao. Nesse caso, o adjetivo pblico fica ent r el aado noo de Est ado, a
quem conferi do um poder de domi nao geral.
1
Mas, de out r o l ado, pode o dom ni o
pbl i co ser vi st o como um conj unt o de bens dest i nados col et i vi dade, hi pt ese em
que o me s mo adjetivo se est ari a referi ndo ao pblico, de forma di r et a ou i ndi ret a. Nesse
ngul o, i ncl ui r-se-i am no s oment e os bens pr pr i os do pat r i mni o do Est ado, como
aquel es que ser vi ssem par a a ut i l i zao do pbl i co em geral, me s mo quando fossem
di versos dos bens que nor mal ment e so obj et o de pr opr i edade (como as praas pbl i -
cas, por exempl o) ou quando se caract eri zassem pel a i napr opr i abi l i dade nat ur al (como
o ar, por exempl o) . Logi cament e, est e l t i mo sent i do t r aduz mai or ampl i t ude que o
pr i mei r o.
Parece-nos, poi s, que, a despei t o das dvi das que o i nst i t ut o susci t a, mel hor
consi der - l o em sent i do ampl o. Em conseqnci a, podemos concei t uar dom ni o pbl i -
co, na est ei r a de CRETELLA JNI OR, como "o conjunto de bens mveis e imveis destina-
dos ao uso direto do Poder Pblico ou utilizao direta ou indireta da coletividade, regulamen-
tados pela Administrao e submetidos a regime de direito pblico".
2
2 Dom ni o Emi nent e
Quando se pr et ende fazer referncia ao poder pol t i co que per mi t e ao Est ado,
de forma geral, s ubmet er sua vont ade t odos os bens si t uados em seu t erri t ri o,
empr ega- se a expr esso domnio eminente.
Dom ni o e mi ne nt e no t em qual quer rel ao com o dom ni o de car t er pat r i -
moni al . O sent i do da expr esso al cana o poder geral do Es t ado sobr e t udo qua nt o
est ej a em suas l i nhas t er r i t or i ai s, s endo esse poder decor r ent e de sua pr pr i a sobe-
r ani a. N o quer di zer que o Est ado seja pr opr i et r i o de t odos os bens . Cl aro que no
o . Significa apenas a di sponi bi l i dade pot enci al de que det ent or em r azo de seu
poder s ober ano.
3
Com esse sent i do, o dom ni o emi nent e abrange as t rs cat egori as de bens, os
quai s, em t ese, se suj ei t am ao poder estatal:
1. os bens pbl i cos;
2. os bens pri vados; e
3. os bens no sujeitos ao regi me nor mal da pr opr i edade, como, por exempl o,
o espao ar eo e as guas.
4
Desse aspect o pol t i co, que i ner ent e ao sent i do de dom ni o emi nent e, defl uem
t odas as formas de i nvest i da que o Est ado empr ega em rel ao pr opr i edade pri vada.
Com efeito, pode o Est ado t ransferi r a pr opr i edade pri vada, por mei o da desapr opr i a-
o, quando h ut i l i dade pbl i ca ou i nt eresse social; est abel ecer l i mi t aes admi ni s-
t rat i vas gerais pr opr i edade; criar regi me especial de dom ni o em rel ao a al gumas
espci es de bens, como os si t uados no subsol o, nas guas, nas florestas et c. Em out r as
pal avras, ai nda que no sendo pr opr i et r i o de t odos os bens, o Est ado pode i nst i t ui r
r egi mes j ur di cos especficos que afetam f undament e o dom ni o.
5
2
CRETELLA J NI OR, Dicionrio, cit., p. 204.
3
4
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO, que de nomi na est a l t i ma cat egor i a c omo a de adspotas ou
res nullius (Curso, cit., p. 280) .
5
Cont r a: LCIA VALLE FI GUEI REDO (Curso, cit., p. 359- 360) . Sus t ent a a conheci da j ur i s t a que o do-
m ni o e mi ne nt e t er i a sur gi do na poca feudal "exatamente para que se atribusse Coroa a propriedade de todas
as coisas". Traz, depoi s , l i es de RODRI GO OCTVI O e CLVIS BEVILQUA. Mas , data venia, event ual
di s s ens o no si gni fi cado da expr es s o no descar act er i za o sent i do at ual , r azo por que nos col ocamos ao
l ado da dout r i na aci ma apont ada, que i ndi ca o sent i do que me nc i ona mos .
Bens Pbl i cos 1 1 5 7
A noo de dom ni o emi nent e, como vi st o, no pode se confundi r com a de do-
mnio patrimonial, por que est a i mpor t a a i ncl uso daquel es bens que o Est ado possui na
qual i dade de pr opr i et r i o, tal como se fora uma pessoa pri vada.
II CONCEITO
A mat r i a per t i nent e aos bens j ur di cos em geral t r at ada no Cdi go Civil, que
dedi ca um cap t ul o aos bens pbl i cos e par t i cul ar es. A r egr a bsi ca est no art . 98,
que di spe: "So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas de di-
reito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem."
A r edao ofereci da pel o Cdi go vi gent e at ual i zou e aperfei oou a que const ava
do art . 65 do Cdi go ant eri or, que s se referia, como t i t ul ar es de t ai s bens, Uni o,
aos Est ados e aos Muni c pi os. A despei t o da rel ao anacrni ca, compat vel com a
ant i gi dade do Cdi go (1916), especi al i st as e rgos j udi ci ai s j t i nha m o pensa-
me nt o de que t i t ul ar es dos bens pbl i cos seri am t odas as pes s oas de di r ei t o pbl i co,
i ncl ui ndo- se nel as, por t ant o, o Di st r i t o Federal , as aut ar qui as e as fundaes aut r -
qui cas de di r ei t o pbl i co.
6
Com base no vi gent e di sposi t i vo do novo Cdi go, podemos , ent o, concei t uar
bens pbl i cos como todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer ttulo, pertenam s
pessoas jurdicas de direito pblico, sejam elas federativas, como a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, sejam da Administrao descentralizada, como as autarquias, nestas
incluindo-se as fundaes de direito pblico e as associaes pblicas. Os el ement os do con-
cei t o que j ant er i or ment e apr esent vamos foram sufragados pel o art . 98 do Cdi go
Civil, como fcil concluir.
Referi mo-nos a bens de qualquer natureza, por que na cat egori a se i nser em os bens
corpreos e i ncor pr eos, mvei s, i mvei s, semovent es, crdi t os, di r ei t os e aes.
7
Por
out r o lado, a meno pr opr i edade a qualquer ttulo funda-se na especi al ci rcunst nci a
de que no concei t o t ant o se i ncl uem os bens do dom ni o do Est ado na qual i dade de
pr opr i et r i o em sent i do est ri t o, quant o aquel es out r os que, de ut i l i zao pbl i ca, se
suj ei t am ao poder de di sci pl i nament o e r egul ament ao pel o Poder Pbl i co.
E cos t ume encont rar, em al guns t ext os, a expr esso bens alodiais como rel aci o-
nada aos bens pbl i cos. A expresso foi cunhada na Idade Mdi a e significava os bens
que const i t u am a pr opr i edade definitiva - que, por i sso me s mo, no est ava sujeita a
pr azo nem a out r as condi es, al m de beneficiar-se de i senes senhor i ai s feudai s.
Verifica-se, poi s, ser i mpr pr i o o empr ego da expr esso na at ual i dade, a menos que
6
No me s mo s ent i do, CRETELLA J NI OR (Dicionrio, cit., p. 108) .
7
No me s mo s ent i do, LCIA VALLE FI GUEI REDO (ob. cit., p. 359) . CELSO ANT NO BANDEI RA DE
MELLO t a mb m consi der a esses c omo bens pbl i cos, mas es t ende a noo quel es que, "embora no per-
tencentes a tais pessoas, estejam afetados prestao de um servio pblico". N o c onc or da mos com esse el ast r i o,
com a devi da vni a, no s ome nt e por que nos par ece i mpr eci so o al ar gament o da noo, c omo por que h
i nmer os bens pr i vados que est o afet ados pr est ao de um servi o pbl i co.
par a i ndi car bens pblicos livres (alodialidade), o que, na prt i ca, t er pouco reflexo quan-
t o aos efeitos j ur di cos.
8
O el enco das pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co est no art . 4 1 , do Cdi go
Civil. So elas: (a) a Uni o Federal; (b) os Es t ados - membr os e o Di st r i t o Federal ; (c)
os Muni c pi os; (d) os Terri t ri os; (e) as aut ar qui as (inclusive as fundaes de di rei t o
pbl i co e as associ aes pbl i cas) ;
9
(f) out r as pessoas de cart er pbl i co cri adas por
lei. Por consegui nt e, devero qualificar-se como bens pbl i cos t odos os que per t ence-
r em a tais pessoas.
A pr opsi t o da t i t ul ar i dade dos bens pbl i cos, h u ma par t i cul ar i dade a des-
tacar: os t i t ul ar es so as pessoas jurdicas pblicas, e no os rgos que as compem.
Na prt i ca, t em ocorri do o regi st ro de pr opr i edade at r i bu do a Tri bunal de Just i a,
Assembl i a Legislativa, Mi ni st r i o Pbl i co. A i ndi cao revel a apenas que o be m foi
adqui r i do com o or ament o daquel e rgo especfico, est ando, por isso, afet ado a suas
finalidades i nst i t uci onai s. A pr opr i edade, todavia, do ent e est at al , no caso, o Est ado-
- membr o, e no do rgo, que no t em per sonal i dade j ur di ca e r epr esent a mer a re-
part i o i nt er na da pessoa j ur di ca, por mai s rel evant es que sej am as suas funes. O
efeito j ur di co exclusivo de semel hant e afetao o de que, s oment e por exceo, deve
o bem ser desvi ncul ado dos fins i nst i t uci onai s do rgo, eis que, afinal, est e o adqui r i u
com r ecur sos pr pr i os.
I I I BENS DAS PESSOAS ADMINISTRATIVAS PRIVADAS
Segundo clssica lio de HELY LOPES MEIRELLES, os bens das ent i dades pa-
raest at ai s t a mb m se consi der am bens pbl i cos. Eis as pal avras do r e noma do publ i -
cista: "Quanto aos bens das entidades paraestatais (empresas pblicas, sociedades de economia
mista, servios autnomos etc), entendemos que so, tambm, bens pbl i cos com dest i nao
especial e admi ni st r ao part i cul ar das instituies a que foram transferidos para consecuo
dos fins estatutrios".
10
Baseia-se o aut or no fato de que tais bens so pbl i cos em sua or i gem e em seus
fins, e que apenas a sua admi ni st r ao que confiada ent i dade par aest at al . Ressal va
adi ant e, por m, que os referidos bens so sujeitos oner ao e suj ei t am-se penhor a
por dvidas da ent i dade, podendo, ainda, ser al i enados na f or ma como o di s pus er em
seus es t at ut os .
1 1
O ens i nament o do grande autor, ent r et ant o, se nos afigura cont r adi t r i o. Se
i nci de sobre t ai s bens a nor mat i vi dade bsica at ri bu da aos bens pri vados, fi ca difcil
8
Segundo CRETELLA JR, o allodium era a gleba que os br bar os di st r i bu am aos venci dos e que, assi m, era
consi der ada bem livre (Bens pblicos, cit., p. 24) . Ver t a mb m CALDAS AULETE, Dicionrio, cit., v. I, p. 242.
9
Rel embr e- se, por opor t uno, que as associaes pblicas pas s ar am a i nt egr ar o el enco do art 4 1 , do Cdi go
Civil, c o mo espci e das aut ar qui as (i nci so IV), por fora da Lei n
2
11. 107, de 6. 4. 2005, qu e r egul a os con-
sr ci os pbl i cos. Sobr e est e i ns t i t ut o, vi de Cap t ul o IX.
1 0
Ob. cit., p. 428 (grifos do or i gi nal ).
1 1
Ob. cit., p. 429.
Bens Pbl i cos 1159
caracteriz-los como bens pbl i cos pel a s ci rcunst nci a de pr ovi r em de pessoas de
di rei t o pbl i co e de t er em a finalidade de at ender aos fins i nst i t uci onai s da ent i dade.
Com t odo o r espei t o que mer ece o gr ande autor, per mi t i mo- nos di scordar de
seu ent endi ment o. Parece-nos, ao cont rri o, que os bens das pessoas admi ni st r at i vas
pri vadas, como o caso das empr esas pbl i cas, soci edades de economi a mi st a e fun-
daes pbl i cas de di rei t o pri vado, devem ser caracterizados como bens privados, me s mo
que em cert os casos a ext i no dessas ent i dades possa acarret ar o r et or no dos bens ao
pat r i mni o da pessoa de di rei t o pbl i co de onde se havi am or i gi nado.
1 2
O fator que
deve pr eponder ar na referida classificao o de que as ent i dades t m per sonal i dade
j ur di ca de di r ei t o pri vado e, embor a vi ncul adas Admi ni st r ao Di ret a, at uam nor-
mal ment e com a mal eabi l i dade prpri a das pessoas pri vadas.
Alis, no cust a l embr ar que a Lei n
2
6. 404/ 1976, que di spe sobr e as soci eda-
des anni mas, previ a expr essament e, no art. 242, que os bens de soci edades de eco-
nomi a mi st a suj ei t avam-se nor mal ment e ao pr ocesso de execuo e penhor a de seus
bens, o que i ndi ca cl ar ament e que no se poder i a me s mo t r at ar de bens pbl i cos, haja
vi st a que uma das caract er st i cas dest es exat ament e a i mpenhor abi l i dade. Apesar
de o di sposi t i vo t er si do revogado pela Lei n
2
10. 303, de 31. 10. 2001, o pr ecei t o nel e
cont i do subsi st e nor mal ment e, j que i nexi st e qual quer comando const i t uci onal que
aut ori ze a ext enso da qual i dade de bens pbl i cos aos referidos bens, como j t i vemos
a opor t uni dade de salientar.
O vi gent e Cdi go Civil resol veu defi ni t i vament e a quest o. Com efeito, di spe
cl ar ament e o art. 98 do novo di pl oma, conforme dest acado supra, que bens pbl i cos
so apenas os que per t encem a pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co i nt er no e que t odos
os demai s so par t i cul ar es, "seja qual for a pessoa a que pertencerem". Cons equent ement e,
no h mai s dvi da de que os bens de soci edades de economi a mi s t a e de empr es as
pbl i cas, como ent i dades admi ni st r at i vas de di rei t o pri vado que so, devem qualificar
-se como bens privados.
Exat ament e esse, di ga-se de passagem, foi o ent endi ment o do STF, a nos s o ver
i rreparvel , em mandados de segurana i mpet r ados pel o Banco do Brasil cont r a de-
cises do Tri bunal de Cont as da Uni o, que det er mi nar am fosse i ns t aur ado proce-
di ment o de t omada de cont as especial vi sando apur ao de danos a seus pr pr i os
cofres. Ent endeu o Tri bunal que os bens e di rei t os das soci edades de economi a mi st a
no so bens pbl i cos, mas bens pri vados i nconfund vei s com os bens do Est ado, no
i nci di ndo, desse modo, o art . 71, II, da CF, que fi xa a compet nci a do TCU par a j ul gar
as cont as dos r esponsvei s por di nhei ros, bens e val ores pbl i cos .
1 3
No obst ant e, a Cort e, em out r o j ul gado, deci di u di amet r al ment e em cont rri o,
consi der ando aplicvel o art. 71, II, da CF, e, cons equent ement e, l eg t i ma a t omada de
1 2
No me s mo s ent i do, LCIA VALLE FI GUEI REDO, que, i ncl usi ve, i nvoca t r abal ho do Prof. ELIVAL DA
SILVA RAMOS, ob. cit., p. 359. Ta mb m CELSO RIBEIRO BASTOS, e mbor a em s ent i do l at o consi der e t ai s
bens c omo i nser i dos no pa t r i mni o pbl i co (Curso, cit., p. 306) .
1 3
MS 23. 627- DF e MS 23. 875- DE Rei. Mi n. ILMAR GALVO, j ul g. em 7. 3. 2002 (vi de Informativo STF n
2
259, mar . 2002) .
1 4
MS 25. 092, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, em 10. 11. 2005 (Informativo STF n
408, nov. 2005) .

cont as pr et endi da pel o TCU. Fundou- se a deci so na ci rcunst nci a de que o prej u zo
causado a uma soci edade de economi a mi st a afetaria a par t e do capital per t encent e
ao Poder Pbl i co (capital maj ori t ri o com di rei t o a vot o) e, com isso, causar i a l eso
ao erri o. Al m di sso, foi i nvocado o ar gument o segundo o qual se afigura h br i do o
r egi me j ur di co i nci dent e sobr e tais ent i dades.
1 4
Em nosso ent ender, preci so distinguir. Os val ores e bens or i undos da gest o
da empr es a pbl i ca ou da soci edade de economi a mi s t a devem caract eri zar-se, em
pri nc pi o, como privados, j que, como t emos vi st o, so elas pessoas j ur di cas de di r ei t o
pri vado (art. 98, Cdi go Civil). Soment e os bens e val ores or i undos di r et ament e da
pessoa cont rol adora, nor mal ment e a ent i dade federativa, e ai nda no admi ni s t r ados
pel o ent e paraest at al , que se qualificam (si et in quantum) como pblicos. Dessa ma-
nei ra, o cont r ol e do Tri bunal de Cont as execut ado com base no art. 71, II, da CF (que
se refere a "dinheiros, bens e valores pblicos"), s oment e t em i nci dnci a nest es l t i mos,
fi cando os pr i mei r os fora do mbi t o de cont rol e.
Por consegui nt e, o r egi me j ur di co dos bens das pessoas pri vadas da Admi ni s -
t rao ser, em pri nc pi o, o aplicvel s demai s pessoas pri vadas. Pode ocorrer que, ex-
cepci onal ment e, a lei i nst i t ui dor a da pessoa admi ni st r at i va di s ponha de modo di verso,
cri ando al guma regra especi al de di rei t o pbl i co. Essa nor ma, claro, ser der r ogat r i a
da de di rei t o pri vado, mas os bens cont i nuar o a ser consi der ados como pr i vados.
Como sucede, em regra, com as pessoas pri vadas, a al i enao e a oner ao de seus
bens devem at ender ao que di spem os respect i vos r egul ament os.
Excepci onal ment e, a Lei n
a
11.284, de 2. 3. 2006, consi derou florestas pblicas, e,
poi s, bens pbl i cos (cuja gest o regula), aquelas localizadas nos ent es pbl i cos e nas en-
tidades da administrao indireta, sem fazer distino ent r e as de di rei t o pbl i co e de di rei t o
pri vado (art. 3
e
, I). A ratio legis no caso a ampliao prot et i va dos ecossi st emas e da
bi odi versi dade, sendo de mai or relevncia sua caracterizao em vi rt ude de est ar si t uada
em rea do dom ni o de qual quer pessoa admi ni st rat i va, do que pela nat ur eza em si da
ent i dade. Mas cuida-se - i nsi st i mos - de exceo ao si st ema geral adot ado par a a espci e.
I V CLASSIFICAO
1 Quant o Ti t ul ari dade
Os bens pbl i cos, quant o nat ur eza da pessoa titular, classificam-se em federais,
estaduais, distritais e municipais, conforme per t enam, r espect i vament e, Uni o Federal ,
aos Est ados, ao Di st r i t o Federal e aos Muni c pi os.
1.1 Bens Federais
A vi gent e Const i t ui o enumer a os bens da Uni o e dos Est ados, mas a e nume -
rao no taxativa. A enumer ao t em mai s o aspect o de par t i l ha bsi ca de al guns
Bens Pbl i cos 1161
bens de cart er especial, que, por isso, devem mer ecer enf oque t a mb m especi al . Os
bens da Uni o est o rel aci onados no art . 20, e a Cart a levou em cont a al guns cri t ri os
l i gados esfera federal, como a segurana naci onal , a pr ot eo economi a do pas, o
i nt eresse pbl i co naci onal e a ext enso do bem.
Em rel ao segurana naci onal , so bens federais as t er r as devol ut as neces-
sri as defesa das front ei ras, das fortificaes e const r ues mi l i t ares (inciso II); os
lagos e ri os l i m t rofes com out r os pa ses (inciso III); o mar t erri t ori al (inciso VI); e os
t er r enos de mar i nha e seus acresci dos (inciso VII).
O art . 20, IV, da Cart a, confere Uni o o dom ni o sobr e as i l has fluviais e l acus-
t res nas zonas l i m t rofes com out r os pa ses, bem como as prai as mar t i mas . Com re-
lao s i l has oceni cas e cost ei ras, o di sposi t i vo t a mb m as consi der a bens da Uni o.
Ant er i or ment e, a nor ma ressalvava as ilhas que est i vessem no dom ni o dos Est ados,
Muni c pi os ou de t ercei ros, referidas no art . 26, II, da CF. O di sposi t i vo, por m, sofreu
al t erao pel a EC n- 46, de 8. 5. 2005, ampl i ando a ressal va e cons i gnando ser em bens
da Uni o "as ilhas ocenicas e costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede de Munic-
pios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental federal".
15
Para pr ot eger a economi a do pas, foram el encados os r ecur sos nat ur ai s da pla-
t aforma cont i nent al e da zona econmi ca exclusiva (inciso V); os pot enci ai s de energi a
hi drul i ca (inciso VIII); e os recursos mi nerai s, inclusive os do subsol o (inciso IX).
O cri t ri o de i nt er esse pbl i co naci onal i mpl i cou a i nsero das vias federais de
comuni cao (i nci so II); as t er r as devol ut as necessri as pr eser vao ambi ent al (in-
ciso II); as cavi dades nat ur ai s subt er r neas e os s t i os arqueol gi cos e pr - hi st r i cos
(inciso X); e as t erras t r adi ci onal ment e ocupadas pel os ndi os (inciso XI).
Por fim, consi der ando a sua ext enso, so bens federais os l agos e ri os que ba-
nhe m mai s de um Est ado (inciso III).
Deve ser consi gnado que, em relao aos bens que at ual ment e per t encem
Uni o e aos que vi er em a per t encer (art. 20, I), t ant o quant o no que concer ne aos
r ecur sos mi ner ai s, i ncl usi ve os do subsol o (art. 20, IX), o STF consagr ou o ent endi -
me nt o de que nel es no est o i ncl u das as t erras de al deament os ext i nt os, me s mo se
os i nd genas as t i ver em ocupado em passado r e mot o.
1 6
Em rel ao aos bens i mvei s da Uni o, preci so no esquecer o Decret o-l ei n
9
9. 760, de 5. 9. 1946, que o di pl oma bsi co a r egul ament ar os vri os aspect os rel aci o-
nados aos bens federai s.
Vale a pena acrescent ar que litgios que envol vam bens pbl i cos federais, sej am
de nat ur eza penal , sej am de cart er civil, e que encer r em a necessi dade de sua preser-
vao, devem ser desl i ndados na justia federal, me s mo na hi pt ese em que t ercei ro
t enha a r esponsabi l i dade di ret a pela gest o dos be ns .
1 7
1 5
Sobr e a me l hor i nt er pr et ao do di sposi t i vo, faremos os devi dos coment r i os adi ant e, ao t r at ar mos
especi f i cament e das i l has.
1 6
Smul a 650, STF.
1 7
STJ, Conf l . Compet nci a 55. 433-SR 3
a
Seo, Rei. Mi n. ARNALDO ESTEVES LIMA, em 28. 6. 2006 (In-
formativo STJ 290, j un. 2006) . In casu, t r at ava- se de cr i mes em t ese pr evi st os na Lei n
a
8. 666/ 1993, pr at i cados
1 . 2 Bens Estaduais e Distritais
No art . 26, a Const i t ui o enumer a os bens dos Est ados:
a) as guas superficiais ou subt er r neas, fl uent es, emer gent es e em depsi t o,
com a ressal va daquel as que se or i gi nem de obr as da Uni o;
b) as reas, nas ilhas oceni cas e cost ei ras, que est i ver em no seu dom ni o;
c) as i l has fluviais e l acust res no per t encent es Uni o;
d) as t er r as devol ut as no compr eendi das ent r e as da Uni o.
Repi t a-se que a rel ao no taxativa. Ao Est ado per t encem out r os bens, como,
por exempl o, os pr di os est aduai s, a dvida ativa, os val ores deposi t ados j udi ci al ment e
par a a Fazenda Est adual e out r os .
1 8
Em rel ao ao Di st r i t o Federal, parece-nos que o rol fixado const i t uci onal ment e
a ele t a mb m se aplica. Embor a a Const i t ui o, no art . 16, se t enha referi do apenas
aos Est ados, e no art. 32, que t r at a do Di st ri t o Federal, no t enha feito al uso mat -
ria dos bens pbl i cos, o cer t o que no est abel eceu qual quer vedao a que houvesse
i dent i dade de t r at ament o no assunt o. Ao cont rri o, emana do si st ema const i t uci onal
a apr oxi mao do Di st r i t o Federal com os Es t ados - membr os . Assi m, no vemos r azo
par a no l he est ender as regras relativas aos Est ados.
1.3 Bens Municipais
Os Muni c pi os no foram cont empl ados com a par t i l ha const i t uci onal de bens
pbl i cos. Todavia, claro que h vrios desses bens que l hes per t encem.
Como regra, as ruas, praas, j ardi ns pbl i cos, os l ogr adour os pbl i cos per t en-
cem ao Muni c pi o. I nt egr am- se ent r e seus bens, da me s ma forma, os edifcios pbl i cos
e os vri os i mvei s que compem seu pat r i mni o. E, por fi m, os di nhei r os pbl i cos
muni ci pai s, os t t ul os de crdi t o e a dvida ativa t ambm so bens muni ci pai s .
1 9
2 Quant o Dest i nao
Consi der ando a dest i nao, vale dizer, o objetivo a que se dest i nam, os bens
pbl i cos classificam-se em:
a) bens de uso c omum do povo;
b) bens de uso especial; e
c) bens domi ni cai s.
por di r i gent es de soci edade de economi a mi st a, que geri a o us o das r eas federai s. Tambm: CC 43. 376- DF
( D/ 5. 9. 2005) e 45. 154- SP ( D/ 11. 10. 2005) .
1 8
MANOEL DE OLI VEI RA FRANCO SOBRI NHO, Curso de direito administrativo, 1979, p. 250.
1 9
MANOEL DE OLI VEI RA FRANCO SOBRI NHO, ob. cit., p. 250- 251.
Essa classificao no nova. Ao t rat ar dos bens pbl i cos e part i cul ares, o Cdi -
go Civil pr ocedeu di st i no ent r e essas t rs cat egori as de bens, pr ocur ando explic-la
no art . 99 do Cdi go Civil. Vejamos os dados mai s significativos dessa classificao.
2. 1 Bens de Uso Comum do Povo
Como deflui da pr pr i a expresso, os bens de uso c omum do povo so aquel es
que se des t i nam ut i l i zao geral pel os i ndi v duos, podendo ser federais, est aduai s
ou muni ci pai s.
Nessa cat egori a de bens no est pr esent e o sent i do t cni co de pr opr i edade, tal
como conheci do esse i nst i t ut o no Di rei t o. Aqui o que preval ece a destinao pblica
no sent i do de sua ut i l i zao efetiva pel os membr os da col et i vi dade. Por out r o l ado, o
fato de ser vi r em a esse fim no ret i ra ao Poder Pbl i co o di rei t o de r egul ament ar o uso,
r est r i ngi ndo- o ou at me s mo o i mpedi ndo, conforme o caso, desde que se pr oponha
t ut el a do i nt er esse pbl i co.
So bens de uso c omum do povo os mar es, as prai as, os ri os, as est r adas, as
ruas, as pr aas e os l ogr adour os pbl i cos (art. 99, I, do Cdi go Civil).
2.2 Bens de Uso Especial
Bens de us o especial so aquel es que vi sam execuo dos servi os admi ni st r a-
tivos e dos servi os pbl i cos em geral. A denomi nao no mui t o preci sa, mas i ndi ca
que tais bens cons t i t uem o apar el hament o mat eri al da Admi ni st r ao par a at i ngi r os
seus f i ns. Da me s ma forma que os de uso comum do povo, pode m ser federais, est a-
duai s e muni ci pai s.
Qua nt o ao us o em si, pode di zer-se que pr i mor di al ment e cabe ao Poder Pbl i -
co. Os i ndi v duos pode m utiliz-los na medi da em que al gumas vezes pr eci sam est ar
pr esent es nas r epar t i es est at ai s, mas essa ut i l i zao dever obser var as condi es
pr evi ament e est abel eci das pel a pessoa pbl i ca i nt eressada, no s ome nt e quant o au-
t ori zao, ao hor r i o, pr eo e r egul ament o.
2 0
Aspect o que no c omume nt e anal i sado pel os est udi osos o rel at i vo nat ur e-
za dos bens de us o especial. O ant i go Cdi go Civil, no art. 66, II, menci onava "os bens
de uso especial, tais como os edifcios ou terrenos aplicados a servio ou estabelecimento federal,
estadual ou municipal". Os exempl os dados pel o di sposi t i vo, a t t ul o de me r o esclareci-
ment o, podi am gerar dvi das quant o nat ur eza dos bens que f or mam essa cat egori a,
vale dizer, se dever i am ser apenas i mvei s, ou se poder i am ser mvei s ou i mvei s.
Al guns aut or es no faziam qual quer referncia hi pt ese. Mas a ver dade que, a des-
pei t o da exemplificao cont i da no di sposi t i vo, devia-se t er em mi r a a utilizao dos bens
para a consecuo das atividades administrativas em geral, razo por que poder i a t rat ar-se de
bens mvei s ou i mvei s.
2 1
2 0
DI OGENES GASPARINI, ob. cit., p. 484.
2 1
No me s mo s ent i do, e de f or ma expr essa, MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 372 e DI OGENES
GASPARINI, ob. cit., p. 484.
O novo Cdi go Civil mant eve o perfil j ur di co at r i bu do a t ai s bens pel o C-
di go de 1916. Aj ust ou, no ent ant o, o seu t ext o, i nser i ndo o t e r mo administrao par a
qual i fi car o nvel da ent i dade federativa - federal, est adual , muni ci pal e t erri t ori al ,
est e no menci onado ant er i or ment e. De out r o l ado, i ncl ui u na cat egori a dos bens de
us o especi al os per t encent es a aut ar qui as, quando, l ogi cament e, est ej am a servi o de
at i vi dade i ner ent e funo que l hes foi comet i da. De acor do com o novo di pl oma,
so bens pbl i cos "os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servios ou
estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas
autarquias" (art. 99, I I ) .
2 2
So bens de uso especial os edifcios pbl i cos, como as escol as e uni versi da-
des, os hospi t ai s, os pr di os do Execut i vo, Legislativo e Judi ci ri o, os quar t i s e os
demai s onde se si t uem repart i es pbl i cas; os cemi t r i os pbl i cos; os aer opor t os; os
mus eus ; os mer cados pbl i cos; as t erras reservadas aos i nd genas et c. Est o, ai nda,
nessa categoria, os ve cul os oficiais, os navios mi l i t ares e t odos os demai s bens mvei s
necessri os s at i vi dades gerais da Admi ni st r ao, nest a i ncl ui ndo- se a admi ni st r ao
aut rqui ca, como passou a const ar do Cdi go Civil em vigor.
Regi st re-se, ai nda, que no per dem a caract er st i ca de bens de us o especi al
aquel es que, obj et i vando a pr est ao de servios pbl i cos, est ej am sendo ut i l i zados
por part i cul ares, s obr et udo sob regi me de del egao.
2 3
2.3 Bens Dominicais
De acordo com o ant i go Cdi go Civil, os bens domi ni cai s er am "os que constituem
o patrimnio da Unio, dos Estados ou dos Municpios, como objeto de direito pessoal ou real de
cada uma dessas entidades" (art. 66, III). O novo Cdi go Civil al argou um pouco o concei -
t o, subst i t ui ndo a al uso Uni o, Est ados e Muni c pi os pel a expr esso pessoas jurdicas
de direito pblico (art. 99, III), evidncia mai s abr angent e e compat vel com a pr pr i a
idia de bens pbl i cos t r aduzi da no art. 98.
A noo resi dual , por que nessa cat egori a se s i t uam t odos os bens que no se
caract eri zem como de uso c omum do povo ou de uso especi al .
2 4
Se o bem, por t ant o,
serve ao uso pbl i co em geral, ou se se pr est a consecuo das at i vi dades admi ni st r a-
tivas, no ser enquadr ado como domi ni cal .
2 2
O novo di pl oma no al udi u admi ni s t r ao di st ri t al , t e r mo us ua l me nt e e mpr e ga do c omo refernci a ao
Di st r i t o Federal . N o obs t ant e, o t r a t a me nt o deve ser o me s mo , j que se t r at a de ent i dade pr pr i a i nt egr an-
t e do r egi me federat i vo. Embor a com f i si onomi a especfica dent r o da federao, o Di st r i t o Federal guar da
cer t a si mi l i t ude com os Es t ados f eder ados.
2 3
Por i sso, o STF, r ef or mando acr do do Tri bunal Al ada de So Paul o, deci di u que t ai s bens ( no caso
us a dos pel a Ci a. Docas do Es t ado de So Paul o - CODESP, del egat r i a do ser vi o de expl or ao do Por t o de
Sant os) es t o pr ot egi dos pel o r egi me da i muni dade t r i but r i a r ec pr oca pr evi st a no art . 150, VI, "a", da CF,
n o i nci di ndo o I PTU s obr e seu pat r i mni o (RE 253. 394-SP, Rei. Mi n. ILMAR GALVO, D] de 11. 4. 2003) .
2 4
Do me s mo pens ar LCIA VALLE FI GUEI REDO, ob. cit., p. 168.
Desse modo, so bens domi ni cai s as t erras sem dest i nao pbl i ca especfica
(ent re elas, as t erras devol ut as, adi ant e est udadas) , os pr di os pbl i cos desat i vados, os
bens mvei s i nserv vei s e a dvida ativa. Esses que cons t i t uem obj et o de di rei t o real
ou pessoal das pessoas j ur di cas de di rei t o pbl i co.
Cos t uma i ndagar-se sobre a diferena ent r e bens dominicais e bens dominiais. Al-
guns aut or es empr egam est a l t i ma expresso par a desi gnar aquel es be ns .
2 5
Out r os
al udem aos bens domi ni cai s, aduzi ndo que so t ambm denomi nados de " domi ni ai s " .
2 6
CRETELLA JNI OR, por m, di st i ngue as noes, r eser vando a expr esso bens domi-
niais como gner o i ndi cat i vo dos bens do dom ni o do Est ado e bens dominicais como
sendo os bens que cons t i t uem o patrimnio dos ent es pbl i cos, obj et o de di rei t o real
ou pessoal .
2 7
De fato, o adjetivo dominicus, em l at i m, t i nha o sent i do de "do senhor; o
que pertence ao senhor".
28
Ora, a noo ampl a de domnio t ant o envol ve os bens domi ni -
cais como os de us o especi al . Por isso, a expresso bens dominicais, de acor do com sua
ori gem, nem al cana t odos os bens pbl i cos, ne m s oment e os t i dos como domi ni cai s.
Apesar da i mpr eci so do t er mo, pode consi derar-se que a noo de bens domi ni cai s
i mpl i ca carter residual, i st o , so t odos os que no est ej am i ncl u dos nas demai s cat e-
gorias de bens pbl i cos. Trata-se, por consegui nt e, de noo ex vi legis. J a expr esso
bens dominiais, como di st i ngue CRETELLA JNI OR, deve indicar, de forma genrica,
os bens que f or mam o dom ni o pbl i co em sent i do ampl o, s em levar em cont a sua
categoria, nat ur eza ou dest i nao.
O novo Cdi go Civil apr esent ou i novao no que concer ne aos bens domi ni -
cais. Di spe o art . 99, pargrafo ni co, que, no di s pondo a lei em cont r r i o, "consi-
deram-se dominicais os bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico a que se tenha
dado estrutura de direito privado". A nor ma de difcil compr eens o. O que significaria
dar es t r ut ur a de di r ei t o pr i vado a uma pessoa de di rei t o pbl i co? A i di a da nor ma ,
no m ni mo, est r anha. H duas hi pt eses que t er i am per t i nnci a no caso: ou a pessoa
de di r ei t o pbl i co se t r ansf or ma em pessoa de di rei t o pri vado, l ogi cament e adot ando
a es t r ut ur a pr pr i a desse t i po de ent i dade; ou cont i nua s endo de di r ei t o pbl i co, ape-
nas adapt ando em sua es t r ut ur a al guns aspect os ( e no pode m ser t odos! ) pr pr i os de
pessoas de di r ei t o pr i vado. Ao que parece, s oment e essa s egunda hi pt es e se confor-
mar i a ao t ext o legal, mas fica difcil ent ender a razo do legislador. Se a i nt eno foi
a de t or nar mai s flexvel a di sponi bi l i zao dos bens dessas ent i dades, qual i fi cando-
-os como domi ni cai s, seri a mai s razovel que a lei r esponsvel pel a i nt r oduo da
nova es t r ut ur a de di r ei t o pr i vado j at r i bu sse aos bens a referi da qual i fi cao, e i sso
por que o novo di pl oma j est abel ece que os bens domi ni cai s pode m ser al i enados,
obser vadas as exi gnci as da lei (art. 101). Desse modo, no nos par ece t er si do feliz
o l egi sl ador nessa i novao.
HELY LOPES MEI RELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 4 3 1 .
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso, cit., p. 391.
Dicionrio de direito administrativo, cit., p. 107.
FRANCI SCO TORRI NHA, Dicionrio latino-portugus, Mar anus , Por t o, 1945, p. 269.
3 Quant o Disponibilidade
Essa classificao t em por fi m di st i ngui r os bens pbl i cos no que diz r espei t o
sua di sponi bi l i dade em rel ao s pessoas de di rei t o pbl i co a que per t encem.
Sob esse pr i sma, podemos classific-los em:
a) bens indisponveis;
b) bens patrimoniais indisponveis; e
c) bens patrimoniais disponveis.
3.1 Bens Indisponveis
Como o i nforma a expresso, bens i ndi spon vei s so aquel es que no os t ent am
cart er t i pi cament e pat r i moni al e que, por i sso mes mo, as pessoas a que per t encem
no podem del es dispor. No poder dispor, no caso, significa que no pode m ser alie-
nados ou oner ados ne m desvi r t uados das fi nal i dades a que est o vol t ados. Significa,
ai nda, que o Poder Pbl i co t em o dever de conserv-l os, mel hor - l os e mant - l os ajus-
t ados a seus fi ns, sempr e em benefcio da col et i vi dade.
So bens i ndi spon vei s os bens de uso c omum do povo, por quant o se r evest em
de caract er st i ca no pat r i moni al . Incl uem-se, ent o, os mar es, os ri os, as est r adas,
as praas e l ogr adour os pbl i cos, o espao areo e t c , al guns del es, bvio, enquant o
mant i ver em essa dest i nao.
3.2 Bens Patrimoniais Indisponveis
Essa classificao leva em consi derao doi s aspect os: o pr i mei r o o rel at i vo
nat ur eza pat r i moni al do bem pbl i co e o segundo a sua caract er st i ca de i ndi sponi -
bi l i dade.
2 9
Tais bens pos s ue m cart er pat r i moni al , por que, me s mo sendo i ndi spon vei s,
admi t em em t ese uma correl ao de valor, sendo, por i sso, suscet vei s de avaliao
pecuni ri a. So i ndi spon vei s, ent r et ant o, por que ut i l i zados efet i vament e pel o Est ado
para alcanar os seus fi ns. Ai nda que t ercei ros pos s am us-l os, t ai s bens so i ndi spo-
nveis enquant o ser vi r em aos fi ns est at ai s.
Enquadr am- s e nessa cat egori a os bens de us o especial, sej am mvei s ou i m-
veis, por que, como vi st o, so eles sempr e os i ns t r ument os de ao da Admi ni st r ao
Pblica. Enquant o o forem, sero bens pat r i moni ai s i ndi spon vei s.
3 0
2 9
A classificao foi adot ada pel o vel ho Regul ament o de Cont abi l i dade Pbl i ca da Uni o ( Decr et o n-'
15. 783, de 8. 11. 1922, hoj e r evogado pel o Decr et o de 25. 4. 1991) e ai nda i nvocada por vr i os aut or es em
face de sua pr eci so.
3 0
Por exempl o: um pr di o pbl i co suscet vel de avaliao pat r i moni al ; um b e m vendvel no mer cado
i mobi l i r i o e faz par t e do pat r i mni o est at al . , cont udo, i ndi spon vel por que ser ve ut i l i zao do Es t ado.
3.3 Bens Patrimoniais Disponveis
Di ver sament e da cat egori a anterior, os bens pat r i moni ai s di spon vei s, embor a
t a mb m t e nha m cart er pat r i moni al como os da cat egori a ant eri or, pode m ser aliena-
dos, obvi ament e nas condi es que a lei estabelecer. No , por t ant o, a possi bi l i dade
de livre al i enao, que coisa diversa; , i st o si m, a di sponi bi l i dade dent r o das condi -
es l egal ment e fixadas.
Os bens pat r i moni ai s di spon vei s so os bens domi ni cai s em geral, por que ne m
se des t i nam ao pbl i co em geral, ne m so ut i l i zados par a o de s e mpe nho nor mal das
at i vi dades admi ni st r at i vas.
V AFETAO E DESAFETAO
O t e ma da afetao e da desafet ao diz r espei t o aos fins par a os quai s est
sendo ut i l i zado o bem pbl i co. Se um bem est sendo ut i l i zado par a det er mi nado fim
pbl i co, seja di r et ament e do Est ado, seja pel o uso dos i ndi v duos em geral, di z-se que
est afetado a det er mi nado fi m pbl i co. Por exempl o: uma praa, como be m de us o
c omum do povo, se est i ver t endo sua nat ur al ut i l i zao, ser consi der ada um bem afe-
t ado ao fi m pbl i co. O me s mo se d com um ambul at r i o pbl i co: se no pr di o est i ver
sendo at endi da a popul ao com o servio de assi st nci a mdi ca e ambul at or i al , est ar
ele t a mb m afet ado a um fi m pbl i co.
Ao cont rri o, o be m se diz desafetado quando no est s endo us ado par a qual -
quer f i m pbl i co. Por exempl o: uma rea per t encent e ao Muni c pi o na qual no haja
qual quer servi o admi ni st r at i vo um bem desafet ado de f i m pbl i co. Uma vi at ur a
policial al ocada ao depsi t o pbl i co como inservvel i gual ment e se caract eri za como
be m desafet ado, j que no ut i l i zado par a a at i vi dade admi ni st r at i va nor mal .
Afetao e desafetao so os fatos admi ni st r at i vos di nmi cos que i ndi cam a al-
t erao das finalidades do bem pbl i co. Se o bem est afet ado e passa a desafet ado do
fim pbl i co, ocorre a desafetao; se, ao revs, um bem desat i vado passar a t er al guma
ut i l i zao pbl i ca, poder di zer-se que ocorreu a afetao.
Dessa manei r a, pode concei t uar-se a afetao como sendo o fato admi ni st r at i vo
pel o qual se at ri bui ao bem pbl i co uma dest i nao pbl i ca especi al de i nt er esse di r et o
ou i ndi r et o da Admi ni st r ao. E a desafetao o i nverso: o fato admi ni st r at i vo pel o
qual um bem pbl i co desat i vado, dei xando de servir finalidade pbl i ca ant er i or .
3 1
A afet ao e a desafet ao ser vem par a demons t r ar que os bens pbl i cos no
se per eni zam, em regra, com a nat ur eza que adqui r i r am em decor r nci a de sua des-
t i nao. Um pr di o onde haja uma Secret ari a de Est ado em f unci onament o pode ser
desat i vado par a que o r go seja i nst al ado em local di verso. Esse pr di o, como
lgico, sai r de s ua cat egori a de bem de uso especi al e i ngr essar na de be m domi ni -
3 1
DI GENES GASPARI NI empr ega, c omo s i nni mos , os t e r mos consagrao e desconsagrao par a indicar,
r es pect i vament e, a afet ao e a desaf et ao.
cal. A desat i vao do pr di o i mpl i ca sua desafet ao. Se, pos t er i or ment e, no me s mo
pr di o for i nst al ada u ma creche organi zada pel o Est ado, haver afetao, e o bem, que
est ava na cat egori a dos domi ni cai s, r et or nar a sua condi o de bem de us o especi al .
Out r o exempl o o da desest at i zao (pri vat i zao), que t a mb m pode r ender ensej o
desaf et ao.
3 2
At me s mo os bens de uso comum do povo podem sofrer al t erao em sua fi-
nal i dade, como o caso, por exempl o, de uma praa pbl i ca que desaparece, em r azo
de proj et o ur ban st i co, par a dar lugar a uma r ua e a um t er r eno pbl i co s em ut i l i zao.
Nesse caso, o bem que era de us o comum do povo conver t euse, par t e, em out r o be m
de us o c omum do povo (a nova r ua), e part e, em bem domi ni cal (o t er r eno s em ut i -
lizao) . Poder-se- dizer, na hi pt ese, que houve desafet ao parcial, poi s que par t e
do bem que t i nha fi nal i dade pbl i ca passou a no mai s di spor desse fi m (o t er r eno) .
3 3
Por fim, deve dest acar-se que a afetao e a desafet ao cons t i t uem fatos admi-
nistrativos, ou seja, acont eci ment os ocorri dos na at i vi dade admi ni st r at i va i ndependen-
t ement e da forma com que se apr esent em. Embor a al guns aut or es ent endam a neces-
si dade de haver at o admi ni st r at i vo para consumar - se a afetao ou a desafet ao, no
essa r eal ment e a mel hor dout r i na em nosso ent ender. O fato admi ni st r at i vo t ant o
pode ocorrer medi ant e a prt i ca de at o admi ni st r at i vo formal, como at ravs de fato
j ur di co de di versa nat ur eza.
3 4
Significa que, at me s mo t aci t ament e, poss vel que
det er mi nada condut a admi ni st r at i va pr oduza a afetao ou a desafet ao, bas t ando,
par a t ant o, verificar-se no caso o real i nt ent o da Admi ni s t r ao.
3 5
Suponha- se, par a exemplificar, que um t er r eno s em ut i l i zao venha a ser apr o-
vei t ado como rea de pl ant i o para rgo pbl i co de pesqui sa: o bem, que era domi ni -
cal, passar a ser de uso especial, havendo, por t ant o, afetao. Essa t ransformao de
fi nal i dade cer t ament e ser processada atravs de at o admi ni st r at i vo. Suponha- se, con-
t r ar i ament e, que um i ncndi o dest r ua i nt ei r ament e det er mi nado pr di o escolar: o bem
que era de uso especial se t r ansf or mou em bem domi ni cal . Do mome nt o em que esse
i mvel no mai s possa servir fi nal i dade pblica inicial, podemos dizer que t er havi do
desafetao, e sua causa no t er sido um ato, mas si m um fato j ur di co - o i ncndi o.
3 6
Por t udo i sso que ent endemos ser i rrel evant e a forma pel a qual se pr ocessa a
al t erao da fi nal i dade do bem quant o a seu fi m pbl i co ou no. Rel evant e, i st o si m,
a ocorrncia em si da alterao da finalidade, significando que na afetao o bem passa a t er
uma dest i nao pbl i ca que no t i nha, e que na desafet ao se d o f enmeno cont r -
3 2
O fato ocor r eu com a desest at i zao da par aest at al Fl umi t r ens (vide TJ/ RJ, Ap. Cvel, 2005. 001. 022297,
j ul g. em 5. 6. 2005) .
3 3
TJ/ RJ, Reex. Necess. 2009. 009. 00082, j ul g. em 26. 6. 2009. No caso, r ea des t i nada pr aa pbl i ca ( bem
de us o c omum) foi des t i nada ao a s s e nt a me nt o de popul ao de bai xa r enda ( bem domi ni cal ) .
3 4
Co mu n g a m des s e e nt e ndi me nt o DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 486 e MARI A SYLVIA Dl PIE-
TRO, ob. cit., p. 374.
3 5
J OS ROBERTO DE ANDRADE COUTI NHO, Gesto do patrimnio imobilirio na Administrao Pblica,
Lume n Jr i s, 2 0 1 1 , p. 119.
3 6
DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO refere-se, i ncl usi ve, a fato jurgeno, excel ent e expr es s o
par a i ndi car que o fat o j ur di co caus ador da t r ansf or mao suscet vel de acar r et ar efei t os j ur di cos.
Bens Pbl i cos 1169
rio, ou seja, o bem, que t i nha a dest i nao pbl i ca, passa a no mai s t-la, t empor r i a
ou defi ni t i vament e.
VI REGIME JURDICO
1 Alienabilidade Condicionada
c omum ouvi r-se que os bens pbl i cos t m como caract er st i ca a i nal i enabi -
l i dade. Na ver dade, por m, a afirmao no r esul t a de anl i se preci sa sobr e o t ema.
Se cert o que, em al gumas si t uaes especiais, os bens pbl i cos no podem
ser al i enados, no menos cert o que, na mai ori a das vezes, pode m ser al t eradas t ai s
si t uaes de modo a t or nar possvel a al i enao.
O Cdi go Civil de 1916 di s punha que os bens s oment e per der i am a i nal i enabi -
lidade, que l hes era peculiar, nos casos e forma que a lei est abel ecesse (art. 67) . A des-
pei t o da r edao um pouco confusa do t ext o legal, ent endi a- se que o aspect o pecul i ar
de i nal i enabi l i dade s at i ngi ri a os bens de uso c omum do povo e os de us o especial,
est es enquant o est i vessem ser vi ndo aos respect i vos f i ns.
3 7
Os bens domi ni cai s, por via
de conseqnci a, ser i am pass vei s de al i enao na forma da lei. Ent r et ant o, os bens
de us o especial e al guns de us o comum do povo,
3 8
ao ser em obj et o de desafet ao,
passam cat egori a dos bens domi ni cai s, como j obser vamos, o que t a mb m poder
ensejar a sua al i enao. Desse modo, j sob a gide do Cdi go ant eri or, seri a i mpr pr i o
falar-se em inalienabilidade; a mel hor i nt er pr et ao era a de que os bens t er i am como
caract er st i ca a alienabilidade condicionada, vale dizer, a al i enao deveri a ser efetivada
em conf or mi dade com o que a lei di s pus es s e.
3 9
O novo Cdi go Civil disciplinou a mat ri a com mai or preci so e exat ament e nos
t er mos que deduzi mos acima. No art. 100, di spe o novo di pl oma: "Os bens pblicos de
uso comum do povo e os de uso especial so inalienveis, enquanto conservarem a sua qualificao,
na forma que a lei determinar". O art. 101, a seu t ur no, consi gna: "Os bens pblicos domini-
cais podem ser alienados, observadas as exigncias da lei". Emana de t ai s precei t os que a regra
a al i enabi l i dade na forma em que a lei di spuser a respei t o, at r i bui ndo- se a i nal i ena-
bilidade s oment e nos casos do art. 100, e assi m me s mo enquant o per dur ar a si t uao
especfica que envolve os bens.
Anot e- se, gui sa de compl ement ao, que alienao um fato j ur di co. Indi ca
a t ransfernci a da pr opr i edade de det er mi nado bem mvel ou i mvel de uma pessoa
par a out r a. Por t ant o, quando se faz referncia al i enao de be m pbl i co, a idia que
3 7
No me mo s ent i do, CELSO RI BEI RO BASTOS (Curso, cit., p. 309) .
3 8
Some nt e al guns bens de us o c o mu m do povo so i nsuscet vei s de al i enao, e assi m me s mo por s ua
nat ur eza especi al ssi ma. Es t o nes s e caso os mar es e os r i os navegvei s, bens extra commercium, c omo be m
sal i ent a CELSO RI BEI RO BASTOS (ob. cit., p. 310) .
3 9
Al guns aut or es r ef er i am- se expr es s ament e i nal i enabi l i dade. Out r os faziam r ef er nci as um pouc o di -
ver sas. CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO al udi a "i nal i enabi l i dade ou al i enabi l i dade dos t e r mos
da lei" (ob. cit., p. 392) . LCIA VALLE FI GUEI REDO di st i ngui a a i nal i enabi l i dade abs ol ut a e a rel at i va (ob.
cit., p. 368) .
se deseja t r ans mi t i r a de que a pessoa de di rei t o pbl i co t ransfere par a t ercei ros bem
mvel ou i mvel de sua pr opr i edade. Di verso do fato j ur di co em si so os i nst r u-
me nt os i dneos sua consumao. H di versos i ns t r ument os de al i enao de bens,
nor ma l me nt e de cart er cont r at ual . Assi m, podem os bens pbl i cos ser al i enados por
fora de cont r at os de compr a e venda, de doao, de pe r mut a e de dao em pagamen-
t o, como, alis, t a mb m se passa com os bens pri vados.
Pode ocorrer, mas a t t ul o de exceo, que a pr pr i a Const i t ui o at r i bua a de-
t er mi nado t i po de bem o cart er de i ndi sponi bi l i dade. o caso, por exempl o, do art.
225, 5
Q
, da Car t a vi gent e, segundo o qual "so indisponveis as terras devolutas ou arre-
cadadas pelos Estados, por aes discriminatrias, necessrias proteo dos ecossistemas natu-
rais". Trat a-se, por m, de hi pt ese especfica, de nvel const i t uci onal , em que o Cons -
t i t ui nt e pr et endeu pr eser var a dest i nao de cert os bens, t or nando- os i nsuscet vei s de
di sponi bi l i dade por fora de lei ordi nri a. Em compensao, nada i mpede que, em fun-
o da me s ma Const i t ui o, a i ndi sponi bi l i dade seja t r ansf or mada em di sponi bi l i dade
condi ci onada, o que revela que tal si t uao de i nal i enabi l i dade t em cart er rel at i vo, a
despei t o da previ so const i t uci onal .
Enfim, vale a pena concl ui r formul ando a segui nt e i ndagao: como se pode
caract eri zar os bens pbl i cos com a mar ca da i nal i enabi l i dade, se a pr pr i a Lei n
B
8. 666/ 1993 (o Est at ut o de Cont r at os e Licitaes) dest i na cap t ul o no qual regul a, en-
t r e os ar t s. 17 a 19, exat ament e as alienaes de bens pblicos mveis e imveis? S por a se
v que no h i nal i enabi l i dade, mas si m al i enabi l i dade sujeita s condi es al i nhadas
na referida di sci pl i na nor mat i va.
2 Impenhorabi l i dade
A penhor a at o de nat ur eza const ri t i va que, no pr ocesso, recai sobr e bens do
devedor par a propi ci ar a satisfao do credor no caso do no cumpr i ment o da obri ga-
o. O bem sob penhor a pode ser al i enado a t ercei ros par a que o pr odut o da al i enao
satisfaa o i nt er esse do credor.
Os bens pbl i cos, por m, no se sujeitam ao regi me da penhor a, e por esse mo-
tivo so caract eri zados como i mpenhorvei s. A i mpenhor abi l i dade t em l ast ro const i -
t uci onal . Di spe o art. 100 da Const i t ui o Federal que os crdi t os de t ercei ros cont r a
a Fazenda Pblica, em vi r t ude de sent ena judicial, so pagos at ravs do si st ema de
precat ri os, em que o Judi ci ri o r ecomenda ao Execut i vo que i nt r oduza o crdi t o, em
or dem cronolgica, na relao de credores par a ul t eri or pagament o. At ual ment e, no en-
t ant o, como j vi mos, o 3
e
do art. 100 da CF, i nt r oduzi do pela EC n
e
20/ 1998 (reforma
da Previdncia Social), admi t e que crdi t os de pequeno valor, a ser est e definido em lei,
pos s am ser exigveis fora do si st ema de precat ri os. De qual quer modo, o novo di sposi -
tivo em nada interfere no que toca garant i a da i mpenhor abi l i dade dos bens pbl i cos.
O Cdi go de Processo Civil r egul ament a a mat r i a nos ar t s. 730 e 731, confir-
ma ndo a especificidade das regras sobre a execuo cont ra a Fazenda Pbl i ca.
Rel embr e- se, por opor t uno, que a i mpenhor abi l i dade t em o escopo de salva-
guar dar os bens pbl i cos desse pr ocesso de alienao, c omum aos bens pr i vados. Com
Bens Pbl i cos 1171
efeito, admi t i r - se a penhor a de bens pbl i cos seri a o me s mo que admi t i r sua al i enabi -
l i dade nos mol des do que ocorre com os bens par t i cul ar es em geral . A caract er st i ca,
por consegui nt e, t em i nt ui t o emi nent ement e pr ot et i vo.
bem ver dade que h al guma dout r i na que advoga a penhor abi l i dade de bens
pbl i cos dominicais, quando est i ver em sendo ut i l i zados em cart er pr i vado.
4 0
Seme-
l hant e posi o, cont udo, al m de mi nori t ri a, no encont r a r essonnci a no or dena-
me nt o j ur di co vi gent e; ao cont rri o, esbarra no pri nc pi o da garant i a dos bens pbl i -
cos, i ndependent ement e da cat egori a a que per t enam. O fato de s er em obj et o de us o
por part i cul ares, por se caract eri zarem como bens dominicais, no el i de a sua garant i a,
j que esse t i po de us o se i nser e na gest o nor mal dos bens pbl i cos l evada a efeito
pel os ent es t i t ul ar es.
3 Imprescri t i bi l i dade
A i mprescri t i bi l i dade significa que os bens pbl i cos so i nsuscet vei s de aqui si -
o por usucapi o, e i sso i ndependent ement e da cat egori a a que per t enam.
4 1
Houve, bem verdade, i nmer os ques t i onament os a r espei t o dessa caract er s-
tica especial dos bens pbl i cos. Cont udo, o Di rei t o brasi l ei ro s empr e di s pens ou aos
bens pbl i cos essa pr ot eo, evi t ando que, por mei o do usucapi o, pude s s e m ser alie-
nados como o so os bens pri vados, quando o possui dor ma nt m a pos s e dos bens por
det er mi nado per odo.
4 2
At ual ment e, a Const i t ui o est abel ece regra especfica a r espei t o, di spondo, no
art. 183, 3
Q
, que os i mvei s pbl i cos no sero adqui r i dos por usucapi o, nor ma,
alis, r epet i da no art . 191, relativa a i mvei s pbl i cos r ur ai s.
Desse modo, me s mo que o i nt er essado t enha a posse de be m pbl i co pel o t em-
po necessri o aqui si o do bem por usucapi o, tal como est abel eci do no di rei t o
pri vado, no nascer par a ele o di rei t o de pr opr i edade, por que a posse no t er i donei -
dade de convert er-se em dom ni o pel a i mpossi bi l i dade j ur di ca do usucapi o. A ocupa-
o i l eg t i ma em rea do dom ni o pbl i co, ai nda que por l ongo per odo, per mi t e que
o Est ado formul e a respect i va pr et enso rei nt egrat ri a, s endo incabvel a al egao de
omi sso admi ni st r at i va.
4 3
Por out r o lado, no so i ndeni zvei s acesses e benfei t ori as
real i zadas s em prvi a notificao ao Poder Pbl i co.
4 4
4 0
JOS MARI NHO PAULO J NI OR, O poder jurisdicional de administrar, Lume n Jr i s, 2007, p. 122.
4 1
4 2
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO l embr a, com t oda a r azo, qu e des de o Brasil Col ni a j er a
acol hi da essa pr ot eo. A Lei n
a
6 0 1 , de 1850, a pr i mei r a lei de t er r as, t a mb m fi xou a i mpr escr i t i bi l i dade.
Pos t er i or ment e, os Decr et os n 19. 924, de 27. 4. 1931, 22. 785, de 31. 5. 1933, e 710, de 17. 9. 1938, conf i r ma-
r am a posi o. Por fim, a Smul a n
8
340 do STF as s ent ou: "Desde a vigncia do Cdigo Civil, os bens dominicais,
como os demais bens pblicos, no podem ser adquiridos por usucapio". A mat r i a est , por t a nt o, s edi ment ada.
4 3
TRF 2 Reg. , Ap. Cvel 9416- 0/ 2002, Rei. Jui z Convoc. MAURO LUS ROCHA LOPES, publ . 8. 8. 2008
( apud COAD 126738/ 2008) .
4 4
V. art . 90, Decr et o- l ei n
L>
9. 760/ 1946, que di s pe sobr e i mvei s da Uni o Feder al .
H ent endi ment os no sent i do de que os bens domi ni cai s seri am usucap vei s e
que o art. 188 da CF, por t er-se referido conj unt ament e a terras pblicas e terras devolu-
tas, t eri a cri ado out r a cat egori a de bens pbl i cos, admi t i ndo o usucapi o dessas l t i -
ma s .
4 5
Ous amos discordar, data venia, de semel hant e pens ament o. No pr i mei r o caso,
os bens domi ni cai s se enquadr am como bens pbl i cos, est ando, por t ant o, pr ot egi dos
cont r a a prescri o aqui si t i va. No segundo, houve, de fato, i mpr opr i edade no t ext o
const i t uci onal , mas a i nt er pr et ao si st emt i ca no conduz cri ao de nova cat egori a
de bens pbl i cos. As t er r as devol ut as, como se ver adi ant e, se i nser em nos bens p-
blicos, de modo que a elas t ambm t er que ser est endi da a garant i a const i t uci onal .
4 6
O novo Cdi go Civil espancou qual quer dvi da que ai nda pudes s e haver quant o
i mprescri t i bi l i dade dos bens pbl i cos, seja qual for a sua nat ur eza. Nel e se di spe
expr essament e que "os bens pblicos no esto sujeitos a usucapio" (art. 102). Como a
lei no di st i ngui u, no caber ao i nt r pr et e distinguir, de modo que o usucapi o no
poder at i ngi r ne m os bens i mvei s nem os bens mvei s.
E ver dade que h ent endi ment o no sent i do de que vedado o usucapi o apenas
sobre bens mat er i al ment e pbl i cos, assi m consi der ados aquel es em que esteja sendo
exerci da at i vi dade est at al , e i sso por que s oment e est es est ar i am cumpr i ndo funo s o-
ci al .
4 7
Di ssent i mos, concessa venia, de tal pens ament o, e por mai s de uma razo: a uma,
por que ne m a Const i t ui o nem a lei civil di st i nguem a r espei t o da funo execut ada
nos bens pbl i cos e, a duas, por que o at endi ment o, ou no, funo social s oment e
pode ser const at ado em se t r at ando de bens pri vados; bens pbl i cos j pr es umi damen-
t e at endem quel a funo por ser em assi m qualificados.
A Lei n
Q
11. 977, de 7. 7. 2009, que di spe sobre o "Pr ogr ama Mi nha Casa, Mi nha
Vida", prev a converso da l egi t i mao da posse em regi st ro de pr opr i edade, "tendo
em vista sua aquisio por usucapio, na forma do art. 183 da Constituio Federal" (art. 60) .
Infel i zment e, o l egi sl ador s fez aument ar a confuso sobr e a mat r i a. Na ver dade,
ne m h usucapi o, ne m o aut ori za o art. 183 da CF. A aqui si o da pr opr i edade, ao
cont rri o, decorre da pr pr i a aut ori zao cont i da na l ei .
4 8
4 No Onerabi l i dade
Oner ar um bem significa deix-lo como garant i a par a o credor no caso de i na-
di mpl ement o da obri gao. Exempl os de di rei t os reai s sobre a coi sa al hei a so o pe-
nhor, a hi pot eca e a ant i crese, menci onados no art. 1.419 do vi gent e Cdi go Civil.
4 5
J UAREZ FREITAS, Revista de jurisprudncia dos estados, v. 121, fev. 1994; SILVIO RODRI GUES, Revista
literria de direito, j an. / fev. 97, p. 8-10.
4 6
A dout r i na domi na nt e t a mb m no apont a essa di st i no. Vide MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO
(Direito administrativo, cit., 2007, p. 622) ; ODETE MEDAUAR (Direito administrativo moderno, cit., p. 287) ; e
DI GENES GASPARI NI (Direito administrativo, cit., 2006, p. 815) .
4 7
CRI STI ANA FORTI NI , A funo social dos bens pbl i cos e o mi t o da i mpr escr i t i bi l i dade, RDM - Revista
de Direito Municipal, Belo Hor i zont e, ano 5, n
a
12, p. 113- 122, 2004.
4 8
Vi de adi ant e, a r es pei t o do t ema, nos s os coment r i os no t pi co r ef er ent e l egi t i mao da pos s e.
Bens Pbl i cos 1173
No di rei t o pbl i co, no podem bens pbl i cos ser gravados com esse t i po de di -
rei t os reais em favor de t ercei ros. E por mai s de uma razo. Pr i mei r ament e, a pr pr i a
Const i t ui o que cont empl ou o r egi me de precat ri os par a o pagament o dos crdi t os
de t ercei ros cont r a a Fazenda, excl ui ndo, desse modo, o si st ema da penhor a proces-
sual. Ora, se aquel es di rei t os reais se caract eri zam pel a possi bi l i dade de execuo di re-
ta e penhor a, como conciliar essa garant i a com o pri nc pi o da i mpenhor abi l i dade dos
bens pbl i cos? Como be m regi st ra HELY LOPES MEIRELLES, se uma garant i a real
dei xa de satisfazer os seus fins, no seria, de modo algum, garantia real.
49
Out r a razo decor r e da prpri a lei civil. Segundo est a, s aquel e que pode alie-
nar poder hi pot ecar, dar em ant i crese ou empenhar .
5 0
Ora, os bens de uso c omum e
os de us o especial so i nal i envei s enquant o dest i nados a seus fi ns. Em rel ao aos
domi ni cai s, cer t o que o admi ni st r ador pbl i co, como vi mos, no pode l i vr ement e
alienar; ao cont rri o, a al i enao s possvel nos casos e na forma que a lei prescrever.
Fica, por t ant o, invivel a onerabi l i dade dos bens pbl i cos. Invivel e i ncompat vel com
as garant i as que defl uem dos di rei t os reais sobre a coisa al hei a.
5 1
Temos, poi s, que o credor do Poder Pbl i co no pode aj ust ar gar ant i a real sobr e
bens pbl i cos. Se, por desvi o j ur di co, as par t es assi m aj ust arem, a est i pul ao nul a
e no pode ensej ar os efeitos nor mal ment e ext ra dos desse t i po de garant i a. O credor
t er que se sujeitar ao r egi me previ st o no ma nda me nt o do art. 100 da Car t a em vigor,
i st o , o r egi me de pr ecat r i os.
VII AQUISIO
1 Int roduo
Para que o Est ado atinja seus fins, preci so ut i l i zar-se das mai s vari adas esp-
cies de bens. Al guns del es j est o i nt egrados em seu acervo, mas out r os pr eci sam ser
adqui r i dos de t ercei ros pel as mai s di versas razes de or dem admi ni st r at i va.
So i nmer os os mecani smos at ravs dos quai s a Uni o, os Est ados, o Di st r i t o
Federal, os Muni c pi os e suas aut ar qui as e fundaes de di r ei t o pbl i co cons eguem
que bens de t ercei ros i ngr essem em seu acervo. H causas contratuais, decor r ent es de
negci os j ur di cos r egul ados pel o di rei t o pri vado. H causas nat ur ai s, como f enme-
nos da nat ur eza. H, ai nda, causas jurdicas, como aquel as a que a lei d esse efeito
especial t ransl at i vo. Esses bens ger al ment e so pri vados, mas qua ndo adqui r i dos pel as
pessoas pbl i cas conver t em- se em bens pbl i cos. Por esse mot i vo, quando fal amos em
4 9
Ob. cit., p. 4 5 1 .
5 0
Art . 1.420 do Cdi go Civil.
5 1
MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 377. A aut or a, por m, t r az e nt e ndi me nt o de SEABRA FAGUN-
DES no s ent i do de ser admi t i da a gar ant i a real sobr e bens domi ni cai s, por que o Es t ado t er i a r enunci ado
s ua i ndi sponi bi l i dade. Com r azo, di scor da do gr ande admi ni st r at i vi st a, cujo p e n s a me n t o , t a mb m em
nos s o ent ender , i ncongr uent e com o at ual s i s t ema const i t uci onal .
aqui si o de bens pbl i cos i ndi camos o sent i do daquel es bens que, adqui r i dos pel o
Poder Pbl i co, pas s am a qualificar-se como bens pbl i cos.
Enfi m, par a es t udo mai s di dt i co do t ema, vale a pena c ome nt a r mos essas
f or mas de aqui si o de bens pbl i cos, o que faremos adi ant e, aps a classificao
dessas f or mas.
2 Classificao
A aqui si o di vi de-se em doi s grupos: a aquisio originria e a aquisio derivada.
Na aquisio originria no h a t r ansmi sso da pr opr i edade por qual quer ma-
ni fest ao de vont ade. A aqui si o di ret a. O adqui r ent e i ndepende da figura do
t r ans mi t ent e. Nes s e t i po de aqui si o, no h ensej o par a di scusso sobr e vcios de
vont ade ou vcios de l egal i dade quant o t r ans mi s s o do bem. Exempl o de aqui si o
ori gi nri a o da acesso por al uvi o, em que a mar gem r i bei r i nha se vai ampl i ando
por ext enso pr ovocada pel as guas. A pesca e a caa t a mb m pr opi ci am a aqui si o
ori gi nri a dos ani mai s.
J na aquisio derivada h uma cadeia de t r ansmi ssi bi l i dade do bem, ou seja,
al gum t r ansmi t e um bem ao adqui r ent e medi ant e cert as condi es por el es est abel e-
ci das. Esse t i po de aqui si o r ende ensej o di scusso sobre vcios da vont ade e sobre
o pr pr i o negci o j ur di co de t ransfernci a do be m.
5 2
Exempl o de aqui si o deri vada
a que r esul t a de cont r at o de compr a e venda, com a t ranscri o do t t ul o do Regi st ro
de Imvei s.
Os efeitos dessas formas de aqui si o apl i cam-se t a mb m aqui si o de bens
pel as pessoas de di rei t o pbl i co. Quando a forma de aqui si o r egul ada pel o di rei t o
pri vado, essas regras i nci dem na relao j ur di ca de que faz par t e a pessoa de di rei t o
pbl i co. Por t ant o, em cada caso preci so verificar se a forma aqui si t i va pr pr i a do
di r ei t o pri vado ou se apr esent a di sci pl i na especfica de di rei t o pbl i co.
3 Formas de Aquisio
3.1 Contratos
Ent re as vrias formas pel as quai s o Poder Pblico adqui r e bens, dest aca-se a dos
cont r at os. Como qual quer particular, o Est ado pode cel ebrar cont r at os vi sando a adqui -
rir bens, j que as ent i dades em que se subdi vi de so dot adas de per sonal i dade jurdica,
com apt i do para adqui ri r di rei t os e cont rai r obri gaes.
Desse modo, as ent i dades pbl i cas podem, na qual i dade de adqui r ent es, firmar
cont r at os de compr a e venda, de doao, de per mut a e de dao em pagament o. Na
5 2
verdade, absol ut ament e j ur di co que ent i dade benefi cent e pri vada faa doao de bens
ao Est ado ou ao Muni c pi o. Tambm no sur pr eende que um cont r i bui nt e de t r i but os
est aduai s, no t endo como solver seu dbi t o, celebre com o Est ado ajuste de dao em
pagament o. E assi m por di ant e. Em t odos esses casos as ent i dades pbl i cas fi guram
como adqui r ent es de bens de t ercei ros.
Al guns pont os , por m, devem ser consi der ados nesse t ema.
Pr i mei r ament e, t odos esses cont r at os so de nat ur eza pri vada, sendo, por con-
segui nt e, r egul ados pel o di rei t o pri vado. Os pri nc pi os que sobr e el es i nci dem no
r ecebem o influxo de cl usul as de privilgio ou exor bi t ant es do di r ei t o comum, como
ocorre nos cont r at os admi ni st r at i vos. Ao cont rri o, Est ado adqui r ent e e t ercei ro alie-
nant e se encont r am no me s mo pl ano j ur di co, de modo que o Poder Pbl i co nesse caso
at ua mui t o mai s em funo de seu ius gestionis do que de seu ius imperii. Ressal ve-se,
cont udo, que a compr a de bens mvei s necessri os aos fi ns admi ni st r at i vos se caract e-
riza como cont r at o admi ni st r at i vo, i nci di ndo, por consegui nt e, t odas as prerrogat i vas
at r i bu das por lei ao Poder Pbl i co (art. 37, XXI, da CF e Lei n- 8. 666/ 1993) .
A aqui si o de bens pbl i cos at ravs de cont r at o no at ri bui ao admi ni st r ador
pbl i co a me s ma l i berdade que pos s uem os part i cul ares em geral par a mani fest ar a
vont ade aqui si t i va, e ne m poderi a ser de out r a manei r a. Como a Admi ni st r ao P-
blica s se l egi t i ma se est i ver em conformi dade com a lei, nat ur al que est a prescreva
al gumas condi es especi ai s para que os agent es do Est ado pos s am r epr esent - l o em
cont r at os par a a aqui si o de be ns .
5 3
Quando adqui r i dos os bens por cont r at o, pode vari ar a cat egori a na qual ser o
i nseri dos. Se o Muni c pi o, por exempl o, adqui r e um conj unt o de sal as e i nst al a um
cent r o de t r ei nament o par a seus f i scai s, sero as salas enquadr adas como bens de
uso especi al . Caso adqui r a uma rea par a f ut ur ament e const r ui r pr di o pbl i co, esse
bem vai caract eri zar-se como bem domi ni cal enquant o no real i zada a const r uo e
i mpl ant ado o servi o. O fato cert o que, i ngr essando no acervo das pessoas de di rei t o
pbl i co, t ai s bens t er o a qualificao de bens pbl i cos.
Por fi m, no di spensvel subl i nhar que no Di rei t o brasi l ei ro a aqui si o de
bem i mvel obj et o de cont r at o sujeita-se a regi st ro, no cart ri o do Regi st r o de I m-
veis, do t t ul o t ransl at i vo da pr opr i edade por at o inter vivos (art. 1.245, Cdi go Civil).
Tr at ando- se de bens mvei s, a aqui si o se cons uma at ravs da t radi o (art. 1.267,
Cdi go Civil). Os cont r at os, por t ant o, no transferem por si me s mos a pr opr i edade,
mas ensej am a t ransfernci a desde que obser vados os r equi si t os ora menci onados .
Essas regras apl i cam-se aqui si o de bens pel o Est ado.
5 3
Exempl o de condi o par a a aqui si o de bens por cont r at o de c ompr a a pr vi a exi gnci a de l i ci t ao,
c omo decor r e da di sci pl i na t r aada pel a Lei n
s
8. 666/ 1993. Se se t r at a de aqui si o de i mvel par a o at en-
di me nt o de fi nal i dades bsi cas da Admi ni s t r ao, cujos fat ores de i nst al ao e l ocal i zao i ndi que m cer t a
escol ha, a l i ci t ao di spensvel (art . 24, X) . Out r o exempl o a de mons t r a o da ut i l i dade do be m par a a
at i vi dade admi ni st r at i va, evi t ando- s e event ual di l api dao do er r i o pbl i co s e m mot i vo j ust i fi cvel . Mer ece
ser l embr ado t a mb m o r equi s i t o que exi ge pr vi a dot ao or ament r i a (art . 14, Lei n
Q
8. 666/ 1993) .
3.2 Usucapio
Out r a forma de aqui si o de bens pbl i cos at ravs de usucapi o.
O Cdi go Civil admi t e expr essament e o usucapi o como forma de aqui si o de
bens (art. 1.238, Cdi go Civil) e est abel ece al gumas condi es necessri as consu-
mao aqui si t i va, como a posse do bem por det er mi nado per odo, a boa-f em al guns
casos e a sent ena decl arat ri a da pr opr i edade.
5 4
Poder-se-i a i ndagar se a Uni o, um Est ado ou Muni c pi o, ou ai nda uma aut ar-
qui a podem adqui r i r bens por usucapi o. A r espost a posi t i va. A lei civil, ao est abe-
lecer os r equi si t os par a a aqui si o da pr opr i edade por usucapi o, no descar t ou o
Est ado como poss vel t i t ul ar do di rei t o. Segue-se, poi s, que, obser vados os r equi si t os
legais exi gi dos par a os possui dor es part i cul ares de modo geral, podem as pessoas de
di rei t o pbl i co adqui ri r bens por usucapi o.
5 5
Esses bens, uma vez cons umado o pr o-
cesso aqui si t i vo, t or nar - se- o bens pbl i cos.
3.3 Desapropriao
O Cdi go Civil t r at a da desapropri ao como forma de per da da pr opr i edade
i mvel (art. 1.275, V, Cdi go Civil).
Ent r et ant o, como a desapropri ao em regra pr omovi da pel as pessoas de di rei -
t o pbl i co, a per da da pr opr i edade pel o pr opr i et r i o pri vado ret rat a, por out r o ngul o,
a aqui si o pel o expr opr i ant e.
Os bens desapr opr i ados t r ansf or mam- se em bens pbl i cos t o l ogo i ngr essem
no pat r i mni o do expr opr i ant e. Mes mo que venham a ser r epassados a t ercei ros, como
no caso da reforma agrria, os bens desapr opr i ados per manecem como bens pbl i cos
enquant o no se d a t ransfernci a.
Para no repet i r o que j est udamos, r emet emos o l ei t or ao cap t ul o pr pr i o,
onde o as s unt o foi desenvol vi do.
5 6
3.4 Acesso
A acesso out r a das formas de aqui si o de bens i mvei s, como pr evi st o no
art. 1.248 do Cdi go Civil. Significa que passa a per t encer ao pr opr i et r i o t udo o que
aderi r pr opr i edade, r evel ando um acrsci mo a esse di rei t o.
A acesso pode efetivar-se: (a) pela formao de ilhas; (b) por al uvi o; (c) por
avul so; (d) pel o abandono de lveo; (e) pel a const r uo de obr as ou pl ant aes .
5 7
5 4
Ar t s . 1.238 a 1.244, do Cdi go Civil, r ef er ent es pr opr i edade i mvel , e ar t s. 1.260 a 1.262, r el at i vos
pr opr i edade mvel .
5 5
No me s mo sent i do, DI OGENES GASPARINI, t r azendo o abono de aut or i zada dout r i na, c omo CRETEL-
LA J NI OR, GUI MARES MENEGALE e THEMI STOCLES BRANDO CAVALCANTI, ob. cit., p. 506.
HELY LOPES MEI RELLES t e m i gual ment e esse e nt e ndi me nt o, ob. cit., p. 452.
5 6
Vi de Cap t ul o 13.
5 7
Ar t . 1. 248, 1 a V, do Cdi go Civil.
No caso da formao de ilhas, preci so verificar em que guas ocorre. Se a ilha
formada em guas t erri t ori ai s ou nos ri os que per t encem Uni o, conf or me j vi mos
(rios que ba nhe m mai s de um Est ado, por exempl o) , ser ela be m federal. Ao cont r-
rio, se a formao se der em guas est aduai s, a forma aqui si t i va benefi ci ar o Es t ado.
5 8
Al uvi o o f enmeno pel o qual as guas vo vagar osament e a ume nt a ndo as
mar gens dos ri os, ampl i ando a ext enso da pr opr i edade ri bei ri nha. Avul so o des-
pr endi ment o r epent i no de det er mi nada rea de t erra que passa a fi car anexa a out r a
pr opr i edade. Se a pessoa de di rei t o pbl i co tiver pr opr i edade r i bei r i nha e nes t a suceda
um desses f enmenos, haver aqui si o de bens pbl i cos.
Qua ndo as guas do ri o dei xam de per cor r er seu leito, di z-se que tal si t uao
cor r esponde de lveo abandonado: o rio, t endo secado, se t r ansf or ma em sol o co-
mum. O abandono do lveo forma de aqui si o da pr opr i edade i mvel e a rea que
resul t ar dessa si t uao di vi di da ent r e os pr opr i et r i os r i bei r i nhos .
5 9
Tal como ocorre
com a al uvi o e com a avul so, o abandono de lveo pode significar a aqui si o de bens
por pessoas de di r ei t o pbl i co no caso de ser em pr opr i et r i as de t er r enos r i bei r i nhos.
Esses bens, vi ndo a i nt egrar seu pat r i mni o, passam a caract eri zar-se como bens p-
blicos.
No que se refere s const r ues e pl ant aes, vigora a r egr a do art . 1.253, do C-
di go Civil, s egundo o qual se pr es umem feitas pel o pr opr i et r i o e sua cust a, at que
se prove o cont r r i o. Se a pessoa pbl i ca const ri ou pl ant a em t er r enos de sua pr o-
pr i edade, adqui r i r a pr opr i edade, por acesso, t a mb m das const r ues e pl ant aes.
3.5 Aquisio Causa Mortis
Os bens pbl i cos pode m ori gi nar-se de aqui si o causa mortis, tal como ocorre,
alis, com os bens pri vados.
No si st ema adot ado pel o Cdi go Civil revogado (art. 1.603, V), os Muni c pi os, o
Di st ri t o Federal e a Uni o figuravam na relao dos sucessores her edi t r i os l eg t i mos.
6 0
O Cdi go vi gent e, no ent ant o, no mai s inclui aquel as pessoas federativas no
el enco da vocao heredi t ri a, como se pode observar na rel ao do art . 1.829. No
obst ant e, consi gna que, no sobrevi vendo cnjuge, companhei r o ou al gum out r o pa-
r ent e sucessvel, ou, ai nda, t endo havi do r ennci a por par t e dos her dei r os, a her ana
se devolve ao Muni c pi o ou ao Di st ri t o Federal, se l ocal i zada em seus respect i vos t er-
ri t ri os, ou Uni o, caso esteja si t uada em t er r i t r i o federal (art. 1.844).
Sob o aspect o j ur di co, o at ual si st ema mai s t cni co, mas , em l t i ma i nst nci a,
sero pr at i cament e os me s mos os efeitos. Significa que, cons umados os supor t es fti-
5 8
H out r os casos de acesso por f or mao de i l has pr evi st os par a as de nomi na da s guas par t i cul ar es.
Esses casos es t o di sci pl i nados no Cdi go de guas ( Decr et o n" 24. 643/ 1934) .
5 9
Art . 26 do Cdi go de guas .
6 0
Os Es t ados foram excl u dos da r el ao pel a Lei n'
J
8. 049, de 20. 6. 1990.
cos previ st os na lei, as ci t adas pessoas federativas t er o di r ei t o subj et i vo her ana e,
por consegui nt e, aos bens que a i nt egr am. Tais bens, nesse caso, passam a qualificar-se
como bens pbl i cos.
No caso de her ana j acent e, di spe a lei civil, empr egando a me s ma frmul a aci-
ma, que, decorri dos ci nco anos da aber t ur a da sucesso, passar o os bens ar r ecadados
ao dom ni o do Muni c pi o ou do Di st ri t o Federal, se l ocal i zados em seus t er r i t r i os,
ou se i ncor por ar o ao dom ni o da Uni o, quando si t uados em t er r i t r i o federal (art.
1.822, Cdi go Ci vi l ).
6 1
Averbe-se, a t t ul o de escl areci ment o, que t ai s regras r esul t am da sucesso her e-
di t ri a nor mal . Por tal mot i vo que os Est ados, embor a excl u dos desse t i po de suces-
so, pode m ser cont empl ados na sucesso t est ament r i a, podendo, em conseqnci a,
receber bens por via de t es t ament o, como ocorre com as pessoas j ur di cas em ger al .
6 2
Ao mome nt o em que os bens or i undos do t es t ament o pas s am a i nt egr ar o acervo da
pessoa federativa beneficiria, t ambm t er o a nat ur eza de bens pbl i cos.
3.6 Arrematao
Ar r emat ao o mei o de aqui si o de bens at ravs da al i enao de bem pe nho-
rado, em pr ocesso de execuo, em praa ou leilo j udi ci al .
Nada i mpede que as pessoas de di rei t o pbl i co par t i ci pem do pr aceament o do
be m e sej am vi t ori osas no ofereci ment o do lance. Se tal ocorrer, ser expedi da, em seu
favor, cart a de ar r emat ao, que servir como i ns t r ument o par a o r egi st r o do be m no
Regi st ro de Imvei s; sendo bens mvei s, a aqui si o se far pel a t r adi o.
6 3
Os bens adqui r i dos por esse si st ema se classificam t a mb m como bens pbl i cos.
3.7 Adjudicao
Adj udi cao o mei o pel o qual o credor obt m o di r ei t o de adqui r i r os bens
penhor ados e pr aceados, oferecendo preo no inferior ao fixado na avaliao.
64
Esse
critrio, hoje enunci ado no art. 685-A do CPC, subst i t ui u o ant eri or, pel o qual o pr e-
o no poder i a ser inferior ao fi xado no edital (art. 714 do CPC, r evogado pel a Lei n-
11. 382/ 2006) .
As pessoas de di rei t o pbl i co podem si t uar-se na posi o de cr edor as. Desse
modo, e desde que ocorri dos os pr essupost os da lei processual , pode m el as r equer er
l hes sej am adj udi cados os bens e, assi m, adqui ri r-l hes a pr opr i edade. Tais bens , como
evi dent e, se qualificaro como bens pbl i cos.
6 1
I dnt i ca r egr a const ava do ant i go Cdi go Civil (art. 1. 594).
6 2
Ar t . 1. 801, do Cdi go Civil. Cf. ai nda CAI O MRI O DA SILVA PEREI RA (Instituies, cit., v. VI, 1974,
p. 150) .
6 3
Vi de ar t s. 686 a 707 do CPC, com as al t er aes i nt r oduzi das pel a Lei n
2
11. 382, de 6. 12. 2006.
6 4
Ar t s . 685- A e 685-B, do CPC, com a r edao da Lei n 11. 382, de 6. 12. 2006.
3.8 Resgate na Enfiteuse
Enfi t euse era o di rei t o real sobre a coisa alheia, pel o qual o uso e o gozo do be m
(dom ni o til) per t enci am ao enfi t eut a, e ao pr opr i et r i o (ou senhor i o di ret o) cabia
apenas a nua pr opr i edade (propri edade abst r at a) . O ant i go Cdi go Civil di sci pl i nava
o i ns t i t ut o,
6 5
mas o Cdi go vi gent e no mai s incluiu a enfi t euse ent r e os di r ei t os reai s
(art. 1.225). No obst ant e, mant eve as j exi st ent es, que cont i nuam r egul adas pel o
Cdi go ant er i or (art. 2. 038) . Desse modo, o pr esent e t pi co h de ci ngi r-se s enfi t eu-
ses const i t u das ant es do Cdi go ora em vigor.
Dent r e as regras que di sci pl i navam a enfi t euse, uma referia-se ao resgate, si t ua-
o j ur di ca que per mi t i a ao enfi t eut a, aps o pr azo de dez anos, consol i dar a pr opr i e-
dade, pagando ao senhor i o di ret o det er mi nado valor previ st o em l ei .
6 6
A si t uao mai s c omum era que, sendo pbl i co o i mvel , fosse senhor i o di r et o
o Poder Pbl i co e enfi t eut a o particular. Nada, por m, i mpedi a posi o i nversa. Se
enfi t eut a for pessoa de di rei t o pbl i co e efet uado o resgat e por mei o do devi do paga-
me nt o ao pr opr i et r i o- senhor i o di ret o, a pr opr i edade se consol i dar em favor daquel a
e, por via de conseqnci a, o bem, que era pri vado, passar a os t ent ar a nat ur eza de
bem pbl i co.
6 7
3.9 Aquisio Ex Vi Legis
Al m de t odos esses casos que menci onamos como formas de aqui si o de bens,
h out r os pecul i ares e especficos do di rei t o pbl i co, previ st os em nor mas const i t uci o-
nai s ou legais, que coment ar emos de forma objetiva. A esse t i po de i ncor por ao de
bens denomi namos de aquisio "ex vi legis" pel a part i cul ari dade de no est ar enquadr a-
da nos r egi mes usuai s de aqui si o de bens.
Uma dessas modal i dades a que ressai dos loteamentos. A lei que regul a o parce-
l ament o do sol o ur ba no
6 8
est abel ece que al gumas reas dos l ot eament os ser o reser-
vadas ao Poder Pbl i co. Dessa manei ra, passam a i nt egrar o dom ni o pbl i co, desde o
regi st ro do l ot eament o no cart ri o pr pr i o, as ruas, as praas, os espaos livres e, se for
o caso, as reas dest i nadas const r uo de pr di os pbl i cos. A aqui si o desses bens
- nor mal ment e enquadr ados como bens de uso c omum do povo, em vi r t ude de sua
dest i nao - di spensa qual quer i ns t r ument o especial, i ngr essando aut omat i cament e
na cat egori a dos bens pbl i cos.
6 9
Out r a forma a do perdimento de bens, previ st o em al gumas regras j ur di cas espe-
ciais. Para comear, o Cdi go Penal est abel ece que, ent r e os efeitos da condenao, est
6 5
Ar t s . 678 s egui nt es .
6 6
Ar t . 693, do ant i go Cdi go Civil.
6 7
6 8
Lei n
2
6. 766, de 19. 12. 1979 - a lei do par cel ament o do sol o ur bano.
6 9
Co mo regra, os bens ( s obr et udo os de us o c omum do povo) pa s s a m ao dom ni o do Muni c pi o. Mas
poss vel qu e haja, por exempl o, a des t i nao de r ea par a const r ui r - se escol a do Es t ado; ne s s e caso, o be m
ser est adual .
a perda, em favor da Uni o, dos i nst r ument os do cri me, se consi st i r em em coi sas cuja
fabricao, alienao, uso, por t e ou det eno se t i pi fi quem como fato ilcito, bem como
do pr odut o do cri me ou de qual quer out r o bem que r esul t e de provei t o obt i do pel o
agent e com a prt i ca do fato cri mi noso (art. 91, 1 e II). Esses bens passam a enquadrar
-se como/deras, por quant o s oment e a Uni o cont empl ada na lei penal . Out r a lei que
prev o per di ment o de bens a Lei n
e
8.429, de 2. 6. 1992, que di spe sobre as sanes
aplicveis nos casos de i mpr obi dade admi ni st rat i va e enr i queci ment o i l ci t o.
7 0
Ocor r en-
do tais hi pt eses, a sent ena que j ul gar pr ocedent e o pedi do det er mi nar o pagament o
ou decret ar a per da dos bens dos responsvei s e sua i ncorporao pessoa j ur di ca
prej udi cada.
7 1
Nessa forma de aquisio, os bens poder o ser federais, est aduai s, di st ri -
tais ou muni ci pai s, conforme a pessoa que t enha sido l esada pel a i mpr obi dade.
A reverso nas concesses de servios pbl i cos t a mb m i mpor t a a aqui si o de
bens pel as pessoas pbl i cas. J vi mos que, em al gumas concesses, os bens do con-
cessi onri o empr egados par a a execuo do servio pode m passar ao pat r i mni o do
concedent e ao t r mi no do cont r at o. A Lei n
s
8. 987, de 13. 2. 1995, que regul a as con-
cesses, prev expr essament e a r ever so.
7 2
Esses bens, que est avam sob o dom ni o
pri vado do concessi onri o, passam, com a reverso, a se qualificar como bens pbl i cos,
nor mal ment e na cat egori a de bens de uso especial, se cont i nuar em ser vi ndo pr est a-
o do servi o. Trat a-se, poi s, de out r a forma de aqui si o de bens pbl i cos .
7 3
O Cdi go Civil prev a figura do abandono de bens mvei s ou i mvei s, como mo-
dal i dade de perda da propri edade (art. 1.275, III). No abandono (ou derrel i o), o pr o-
pri et ri o exclui o bem de sua propri edade sem mani fest ao expressa da vont ade; si m-
pl esment e se desi nt eressa dele. E preciso, porm, que t enha a i nt eno de abandon-l o,
j que o si mpl es no uso no implica a perda da pr opr i edade.
7 4
No caso de cessar a posse
e o propri et ri o dei xar de pagar os nus fiscais sobre o bem, pr esume- se que o aban-
donou; cuida-se, alis, de pr esuno absol ut a (iuris et de iure), no cedendo prova em
cont rri o (art. 1.276, 2). Diz a lei civil que o imvel abandonado, no se encont r ando
na posse de out r em, poder ser arrecadado, como bem vago, e passar, aps t rs anos,
propri edade do Muni c pi o ou do Di st ri t o Federal, se se t rat ar de imvel ur bano (art.
1.276) ou da Uni o Federal, se o imvel for si t uado em zona rural (art. 1.276, l
e
) .
Resul t a da que a perda da propri edade acarretar, caso pr esent es os pr essupost os legais,
a conseqent e aqui si o pela pessoa federativa, com o que os bens passaro a qualificar
-se como bens pbl i cos.
Todas essas formas apr esent am part i cul ari dades de di r ei t o pbl i co, mas de qual -
quer modo r epr es ent am hi pt eses pel as quai s so adqui r i dos bens pbl i cos .
7 5
7 0
A referi da lei r e gul a me nt a o art . 37, 4
Q
, da CF.
7 1
Ar t . 18.
7 2
Ar t . 35, I
a
.
7 3
Ver o que es cr evemos a r espei t o da r ever so nos cont r at os de conces s o de ser vi os pbl i cos no Cap t ul o
5, t pi co III, n
a
19.
7 4
SLVIO DE SALVO VENOSA, Direito Civil, At l as, vol . V, 3. ed. , 2003, p. 239.
7 5
DI GENES GASPARINI apr esent a, ai nda, mai s doi s exempl os. O pr i mei r o o da des apr opr i ao de
r eas onde sej am cul t i vadas pl ant as psi cot rpi cas, previ st a, como j vi mos, no art . 243 da CF. O s egundo
Bens Pbl i cos 1181
VI I I GESTO DOS BENS PBLICOS
1 Sent i do
J se consagr ou ent r e os aut or es a noo de que a gest o (ou admi ni st r ao)
dos bens pbl i cos i mpor t a a idia de sua ut i l i zao e conser vao. Assi m como est
definida essa noo, no me nos definida est a que i ndi ca que na at i vi dade gest or a dos
bens pbl i cos no se inclui o poder de alienao, oner ao e aqui si o desses be ns .
7 6
Em nosso ent ender, nada h a reparar em rel ao a t ai s pri nc pi os. Na verdade,
o poder de admi ni st r ao, como subor di nado lei, apenas confere ao admi ni st r ador o
poder (e ao me s mo t empo o dever) de zelar pel o pat r i mni o pbl i co, at ravs de aes
que t e nha m por obj et i vo a conservao dos bens, ou que vi sem a i mpedi r sua det er i o-
rao ou perda, ou, ai nda, que os prot ej am cont ra i nvest i da de t ercei ros, me s mo que
necessri o se t or ne adot ar condut a coercitiva aut oexecut r i a ou r ecor r er ao Judi ci ri o
para a defesa do i nt er esse pbl i co.
A gest o dos bens pbl i cos, como r et r at a tpica at i vi dade admi ni st r at i va, r e-
gul ada nor mal ment e por precei t os legais genri cos e por nor mas r egul ament ar es mai s
especficas. A al i enao, a oner ao e a aqui si o r ecl amam, como regra, aut ori zao
legal de cart er mai s especfico, por que na hi pt ese no h mer a admi ni st r ao, mas
al t erao na esfera do dom ni o das pessoas de di rei t o pbl i co.
Um pont o, por m, preci sa ser l embr ado. Toda a at i vi dade de gest o dos bens p-
blicos basi cament e regul ada pel o di rei t o pbl i co, e s quando no h nor ma expressa
que se deve buscar os f undament os supl et i vos no di rei t o pr i vado.
7 7
2 Uso dos Bens Pblicos
Os bens pbl i cos podem ser usados pela pessoa j ur di ca de di r ei t o pbl i co a que
per t encem, i ndependent ement e de ser em de uso comum, de us o especi al ou domi ni -
cais. Essa a r egr a geral. Se os bens per t encem a t ai s pessoas, nada mai s nor mal que
elas mes mas os ut i l i zem.
No obst ant e, possvel que sejam t ambm ut i l i zados por par t i cul ar es, ora com
mai or l i berdade, or a com a observnci a dos precei t os legais per t i nent es . O que i m-
por t ant e no caso a demons t r ao de que a ut i l i zao dos bens pbl i cos por par t i cu-
lares deve at ender ao i nt er esse pbl i co, aferido pel a Admi ni st r ao. Da por que inferi-
mos que esse t i po de ut i l i zao pode sofrer, ou no, r egul ament ao mai s mi nuci osa.
a i nvest i dur a, que, ver emos adi ant e, significa a anexao de r ea r emanes cent e pr opr i edade em vi r t ude de
al t erao de t r aado ur ba no, n o r ma l me n t e pr evi st a em lei. Aquel e caso, por m, p o d e i ncl ui r - se nos de des a-
pr opr i ao, e est e, e mb o r a poss vel c omo mei o de aqui si o, mui t o mai s c o mu m c omo f or ma de al i enao
de bens pbl i cos . Por i sso, e s t uda r e mos o i ns t i t ut o de nt r o do t e ma r el at i vo al i enao de bens pbl i cos
(Direito administrativo, cit. , p. 500- 501) .
7 6
HELY LOPES MEI RELLES, ob. cit., p. 4 3 1 .
7 7
I dem, p. 432.
MARIA SYLVIA Dl PIETRO anot a, com razo, que no us o de bens pbl i cos
por part i cul ares necessri o verificar at ent ament e o fim a que se dest i nam, por que
de n e n h u m modo podem ser desvi r t uados de seus obj et i vos bsi cos par a satisfazer
i nt er esses excl usi vament e pr i vados.
7 8
Mes mo assi m, preci so di st i ngui r. H hi pt eses
em que o uso nor mal por que i nt ei ra e di r et ament e compat vel com os fi ns do bem
pbl i co. E o caso, por exempl o, do uso de praas e r uas pel os par t i cul ar es em geral. Em
out r as, no ent ant o, o uso anor mal , por que o objetivo da ut i l i zao s i ndi r et ament e
se compat i bi l i za com os fi ns nat ur ai s do bem. Serve como exempl o as j conheci das
r uas de lazer: o us o nor mal da r ua objetiva o t r nsi t o geral dos ve cul os, mas em det er-
mi nado di a vi sou ut i l i zao anor mal , ou seja, di verso de pes s oas .
7 9
Dest aque- se ai nda que al gumas formas de ut i l i zao i ndependem de consen-
t i ment o do Poder Pbl i co, por que o us o nat ur al . Vejam-se os bens de us o c omum
do povo. Quando se t r at ar de us o anor mal , ou de hi pt eses especi ai s de uso nor mal ,
necessri a se t or nar a aut ori zao est at al par a que o uso seja consi der ado l eg t i mo.
No caso dos boxes de um mer cado muni ci pal ou na ocupao de uma rea pbl i ca por
ve cul os part i cul ares, i mpresci nd vel que os i nt er essados obt e nha m o cons ent i ment o
da repart i o pbl i ca compet ent e.
3 Formas de Uso
Qua ndo se es t uda a ut i l i zao de bens pbl i cos, de gr ande i mpor t nci a anal i -
sar os cri t ri os per mi ssi vos, l evando em cont a a gener al i dade do us o ou a s ua pri vat i -
vi dade.
Sob esse aspect o, pode di zer-se que h duas formas de us o dos bens pbl i cos:
a) o uso comum; e
b) o uso especial.
Essas duas formas t m del i neament os e f undament os di versos, o que provoca,
como no podi a dei xar de ser, efeitos t ambm di ferenci ados.
Vale a pena exami n-l as em separ ado.
3.1 Uso Comum
liso comum a ut i l i zao de um bem pbl i co pel os me mbr os da col et i vi dade s em
que haja di scr i mi nao ent r e os usur i os, ne m cons ent i ment o est at al especfico par a
esse fi m.
7 8
Ob. cit., p. 384.
7 9
O me s mo ocor r e com as r uas de pedes t r es . MARI A SYLVIA Dl PI ETRO d exempl o das r uas na s quai s
os mor a dor e s obt m aut or i zao par a i nt er di t ar por um per odo par a a real i zao de fest a local. Out r o
exempl o da aut or a: a pe r mi s s o par a que, em mer cado de boxes de venda, sej a i ns t al ada u ma cant i na. Est a
s i ndi r e t a me nt e t er obj et i vo compat vel com o dos t i t ul ar es dos boxes (ob. cit. , p. 384) .
A medi da cert a par a o uso c omum est nos bens de uso c omum do povo. Pela
sua prpri a nat ur eza, esses bens so dest i nados ut i l i zao coletiva, no exerccio dos
di rei t os e l i ber dades i ndi vi duai s em rel ao aos quai s s vedada a condut a quando
a lei expr essament e comi na essa qualificao. De fato, as prai as, as r uas, os mar es, os
ri os, t odos esses bens de uso comum do povo so exempl os que pr est i gi am a hi pt ese
de uso comum}
0
Mas no so apenas os bens de us o c omum do povo que possi bi l i t am o us o
comum. Os bens de uso especial t ambm o admi t em quando a ut i l i zao pr ocessada
em conf or mi dade com os fi ns nor mai s a que se dest i nam. Por exempl o: as r epar t i es
pbl i cas, o edifcio da Just i a, os pr di os de aut ar qui as e fundaes gover nament ai s
suj ei t am-se, como regra, ao uso comum, por que as pessoas pode m i ngr essar l i vremen-
t e nesses locais, sem necessi dade de qual quer aut ori zao especi al .
Embor a essa forma de uso seja comum e geral, no se pode negar ao Poder P-
blico a compet nci a par a r egul ament - l o em al gumas si t uaes com o fi t o de adequar
a ut i l i zao ao i nt er esse pbl i co. Essa r egul ament ao, por m, ai nda que t enha cart er
de cert o modo rest ri t i vo, h de se t r aduzi r em nor mas gerais e i mpessoai s a fi m de
mant er i ncl ume a i ndi scri mi nao ent r e os i ndi v duos.
O us o comum, ent r et ant o, deve ser gr at ui t o, de modo a no causar qual quer
nus aos que ut i l i zem o bem. Essa exigncia de gr at ui dade decor r nci a da pr pr i a
gener al i dade do uso; se fosse oner oso, haveri a di scr i mi nao ent r e os que poder i am e
os que no poder i am sofrer o nus .
Podemos, poi s, al i nhar as segui nt es caract er st i cas do us o c omum dos bens p-
blicos:
a) a gener al i dade da ut i l i zao do bem;
b) a i ndi scr i mi nao dos admi ni st r ados no que t oca ao us o do bem;
c) a compat i bi l i zao do uso com os fins nor mai s a que se dest i na; e
d) a i nexi st nci a de qual quer gravame par a per mi t i r a ut i l i zao.
3.2 Uso Especial
Uso especial a forma de ut i l i zao de bens pbl i cos em que o i ndi v duo se
sujeita a regras especficas e cons ent i ment o est at al , ou se s ubme t e i nci dnci a da
obri gao de pagar pel o us o.
8 1
O sent i do do uso especial r i gor os ament e o i nverso
8 0
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, de mo d o opor t uno, acent ua qu e os be ns de us o c o mu m do
povo devem ser us ados "indistintamente por quaisquer sujeitos, em concor r nci a i gual i t ri a e ha r moni os a com os
demai s , de acordo com o destino do bem e em condies que no lhe causem uma sobrecarga invulgar" (ob. cit., p. 401,
gri l os do aut or ) .
8 1
A nome nc l a t ur a des s a f or ma de us o vari a de acor do com o aut or . MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, por
exempl o, cons i der a qu e o us o r e mu n e r a d o do b e m pbl i co c or r e s ponde ao u s o c o mu m ext r aor di nr i o ( ob.
cit., p. 386) . En t e n d e mo s me l hor a cl assi fi cao de HELY LOPES MEI RELLES, que agr upa c o mo de us o
especi al os doi s cas os : o us o espec fi co por al gum e o us o me di a nt e r e mune r a o (ob. cit. , p. 434) .
do significado do uso comum. Enquant o est e i ndi scr i mi nado e gr at ui t o, aquel e no
apr es ent a essas caract er st i cas.
Pela concei t uao, verificamos que uma das formas de us o especi al de bens p-
blicos a do uso remunerado, aquel a em que o admi ni st r ado sofre al gum t i po de nus ,
sendo o mai s c omum o pagament o de cert a i mpor t nci a par a possi bi l i t ar o uso. Esse
t i po de uso t em previ so at me s mo no Cdi go Civil, em cujo art . 103 se l: "O uso
comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou retribudo, conforme for estabelecido legalmente
pela entidade a cuja administrao pertencerem."
Embor a o t ext o se refira a uso comum, deve i nt er pr et ar - se o adjetivo comum como
significando que as pessoas em geral t m acesso ao bem. Por i sso, quando esse uso
comum for retribudo, o acesso l i mi t ado ao pagament o da ret ri bui o, e, se assi m ,
pas s amos a t er forma de uso especial.
Tant o os bens de us o c omum como os de uso especial pode m est ar suj ei t os a uso
especial r emuner ado. O pagament o de pedgi o em est r adas rodovi ri as e em pont es
e vi adut os um exempl o de uso especial de bem de us o c omum do povo. Um mus e u
de art es per t encent e ao Governo, cujo i ngresso seja r emuner ado, exempl o de bem de
uso especial sujeito a uso especi al .
8 2
Mas o us o especial t a mb m se caract eri za quando o bem pbl i co obj et o de uso
privativo por al gum admi ni st r ado. Como, por m, essas formas de us o especial pri vat i vo
apr es ent am al guma si ngul ari dade, sero elas exami nadas em t pi co pr pr i o adi ant e.
Al i nhemos, ent o, os aspect os que mar cam o uso especial dos bens pbl i cos:
a) a excl usi vi dade do us o aos que pagam a r emuner ao ou aos que r ecebem
cons ent i ment o est at al para o uso;
b) a oner osi dade, nos casos de uso especial r emuner ado;
c) a pri vat i vi dade, nos casos de uso especial pri vat i vo; e
d) a i nexi st nci a de compat i bi l i dade est ri t a, em cer t os casos, ent r e o uso e o
fim a que se dest i na o bem.
3.3 Uso Compartilhado
Ai nda a r espei t o do uso especial de bens pbl i cos, t m si do susci t adas, vez ou
out r a, quest es a r espei t o do denomi nado uso compartilhado - i ncl usi ve no que r espei t a
r emuner ao pel o usur i o assi m consi der ado aquel e em que pessoas pbl i cas ou
pri vadas, pr est ador as de servi os pbl i cos, pr eci sam ut i l i zar-se de espaos i nt egr ant es
de reas da pr opr i edade de pessoas di versas. E o caso, por exempl o, do uso de cert as
8 2
Pode mos concl ui r, por t ant o, que os bens de us o c omum do povo e os de us o especi al pode m est ar
suj ei t os a us o c o mu m ou a us o especi al . No caso da rodovi a, por exempl o, que um be m de us o c o mu m do
povo, se n o h pedgi o, o us o c omum; se h, us o especi al . O me s mo em r el ao ao mu s e u : se o i ngr es s o
gr at ui t o e aber t o ao pbl i co, t r at a- se de us o c o mu m de bem de us o especi al ; se h pa ga me nt o, t r at ar - se-
de us o especi al de be m de us o especi al .
reas para i nst al ao de servi os de energi a, de comuni caes e de gs canal i zado por
mei o de dut os nor mal ment e i mpl ant ados no subsol o. Qua ndo se t r at a de servios en-
vol vendo pessoas pbl i cas, o pr obl ema se resolve at ravs de convni os. Mas quando o
pr est ador do servi o pessoa de di rei t o pri vado, me s mo que i ncl u da na admi ni st r ao
pbl i ca descent ral i zada, so mai s compl exas as quest es e as sol ues. Como regra,
por m, podem- s e vi sl umbr ar quat r o hi pt eses nesse caso:
1-) us o de rea i nt egr ant e do dom ni o pbl i co: o uso depende de aut or i zao
do ent e pbl i co sob cujo dom ni o se encont r a o be m e, como regra, no h
ensej o par a r emuner ao pel o uso;
2-) uso de rea non aedificandi per t encent e a part i cul ar: como h, na hi pt ese,
mer a l i mi t ao admi ni st rat i va, pode o pr est ador us-l a l i vr ement e e, como
o us o no afeta o di rei t o do propri et ri o, no t em est e di r ei t o r emune-
rao ne m i ndeni zao, salvo, nest e l t i mo caso, se o us o houver compr o-
vadament e causado prej u zo para o propri et ri o; o que ocorre em faixas
r eser vadas de est r adas e vias pbl i cas, por exempl o;
3-) us o de rea privada, al m da faixa non aedificandi: aqui o us o r egul ado pel o
di rei t o pri vado e depende de aut ori zao do pr opr i et r i o, devendo a empr e-
sa pr est ador a do servio negoci ar event ual r emuner ao ou fi rmar com ele
pact o de cesso grat ui t a de uso;
4-) us o de rea pbl i ca sujeita operao por pessoa pri vada em vi r t ude de
cont r at o de concesso ou per mi sso: o uso deve r esul t ar de aj ust e pl ur i pes-
soal, envol vendo o concedent e, o concessi onri o e o pr est ador do servio, e,
conquant o no haja regul ao expressa para tais si t uaes, poss vel fixar
-se r emuner ao pel o uso do solo ou do s ubs ol o.
8 3
A despei t o de t ai s regras, e em razo do s ur gi ment o de al gumas cont r ovr si as a
r espei t o do uso de bens pbl i cos, i mper i oso r econhecer que mui t as sol ues nesse
t ema devem r esul t ar de at uao equi l i brada e dot ada de razoabi l i dade por par t e dos
ent es pbl i cos. Para t ant o, convm realar al gumas pr emi ssas. Uma del as a de que
t ai s pessoas pode m cobrar pel o uso de seus bens, como est expr esso no art . 103 do
Cdi go Civil, ma s no pode m agir como empr esas pri vadas que bus cam l ucro na loca-
o de seus bens.
H mai s. Se o uso se dest i na prest ao de servios pbl i cos, a regra deve ser a
gr at ui dade do uso, poi s que afinal tais servios vi sam a at ender ao i nt er esse pbl i co.
Havendo cobrana, que no pode ser exorbi t ant e, deve ela r esul t ar de ent endi ment o
ent r e a pessoa pbl i ca e o concessi onri o, caract eri zando-se o pagament o como preo,
8 3
O t e ma foi be m exami nado, no que t oca ao us o do s ubs ol o par a i mpl ant ao de gas odut os por empr es a
di s t r i bui dor a de gs canal i zado, por MARCELO FI GUEI REDO, no t r abal ho Utilizao de subsolo para passagem
de equipamentos pblicos - aspectos gerais e desafios do uso compartilhado - r e s e nha dout r i nr i a e j ur i spr udenci al ,
em qu e o a ut or enfoca al gumas das s i t uaes que me nc i ona mos (RTDP, v. n
a
26, p. 187- 194, 1999) . Vi de
t a mb m CARLOS AUGUSTO ALCNTARA MACHADO, em As empresas de energia eltrica e o uso do solo
urbano, na RTDP n 27, p. 123- 130, 1999) .
dado o seu cart er negoci ai .
8 4
Se no houver ent endi ment o ou a cobr ana for des pr o-
porci onal , o servi o no pode dei xar de ser pr est ado, cabendo nessa hi pt ese pessoa
t i t ul ar do servi o (que o concedent e, e no o concessi onri o, que me r o execut or)
promover, por acordo ou pel a via judicial, a servido administrativa sobr e a rea necess-
ria execuo do servi o. O valor a ser pago nessa hi pt ese h de confi gurar-se como
indenizao.'
5
No abonamos , todavia, a ori ent ao abr angent e s egundo a qual seri a
s empr e invivel a cobr ana de preo pel o uso de bens pbl i cos, s obr et udo qua ndo
previ st a expr es s ament e em l ei .
8 6
Parece-nos necessri o exami nar cada caso l uz do
pri nc pi o da r azoabi l i dade.
8 7
Quant o ao di rei t o de cobrar o preo pel a ut i l i zao do bem, t em- se i ncl i nado
moder na dout r i na, a nos s o ver com razo, no sent i do de que a t i t ul ar i dade cabe no s o-
ment e s pessoas pbl i cas a que estiver afeto o bem, como t a mb m ao concessi onr i o,
se houver aut ori zao do concedent e, e isso por que, como del egat ri o, t em ele di rei t o
subj et i vo ao uso, formal i zado pel o cont r at o de concesso. E o caso de concessi onr i o
de manut eno de rodovi as em face do uso da faixa de dom ni o por empr es as de ener -
gia eltrica, t el ecomuni caes ou di st ri bui o de gs .
8 8
Em out r as pal avr as, no pode m as ent i dades es t aduai s ou muni ci pai s, ou seus
concessi onr i os, i mpedi r a execuo de servi o pbl i co federal , me s mo que del egado
por concesso, negando- s e a admi t i r a i nst al ao de dut os , pos t es , fi ao e qual -
quer out r o e qui pa me nt o ur bano desse gner o.
8 9
Semel hant e r esi st nci a of ender i a
o pr i nc pi o da eficincia do servi o pbl i co, hoj e cont empl ado no art . 37, caput, da
Const i t ui o.
8 4
No me s mo s ent i do, CLMERSON MERLI N CLVE e SOLON SEHN, Muni c pi os e conces s i onr i as fe-
der ai s de servi o de ener gi a el t ri ca e t el ecomuni caes - cobr ana de pr eo pbl i co pel a per mi s s o de us o
do sol o ur ba no (RTDP n
s
33, p. 100- 109, 2001) .
8 5
a cor r et a obser vao de ADI LSON ABREU DALLARI em seu t r abal ho Us o do es pao ur ba no por con-
cessi onr i as de servi os de t el ecomuni caes (RDA, n 223, p. 51, 2001) .
8 6
O STJ, no REs p 897. 296- RS, Rei. Mi n. HERMAN BENJAMIN, D] 31. 8. 2009, n o acei t ou a r ef er i da co-
br ana, me s mo ha ve ndo lei muni ci pal com tal pr evi so. Tambm: REsp 863. 577, Mi n. MAURO CAMPBELL,
e m 10. 8. 2010.
8 7
O STF no admi t i u cobr ana de t axa de ocupao de sol o pel a i nst al ao de pos t es em via muni ci pal
por empr es a de ener gi a el t ri ca (RE 581. 947, Mi n. EROS GRAU, em 15. 5. 2010) . O Mi n. RI CARDO LE-
WANDOWSK1, por m, vot ou no s ent i do de que o equ voco foi a i nst i t ui o de t axa, j que n o haver i a
poder de pol ci a na espci e - f undament o mai s apr opr i ado cont r ovr si a.
8 8
A r espei t o, CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, no t r abal ho Ut i l i zao da faixa de dom ni o de
r odovi a me di a nt e pas s agem s ubt er r nea de cabos ou dut os - possi bi l i dade de cobr ana (RTDP n
e
3 1 / 9 0 ,
2000) . Contra: STJ, REs p 954. 067- RJ, l
5
Tu r ma , Rei. Mi n. JOS DELGADO, em 27. 5. 2008 (o acr do refere
-se cobr ana de taxa, r eal ment e invivel par a concessi onr i os, ma s no f undo negou a pr pr i a r e mune r a -
bi l i dade) .
8 9
Ab o n a mo s aqui , mai s u ma vez, o pe ns a me nt o de ADI LSON ABREU DALLARI (ob. cit., p. 40) . Per-
mi t i mo- nos i r mai s al m: n e n h u m ent e federat i vo pode i mpedi r o us o de bens de us o c o mu m do povo s ob
s ua admi ni s t r ao par a a execuo de servi os pbl i cos, sal vo efetiva compr ovao do i mpe di me nt o. Pode
at cobr ar pel o us o, mas no i mpedi - l o. S assi m se afast ar event ual aut or i t ar i s mo e se pode r admi t i r o
r es pei t o ao pr i nc pi o da eficincia.
3.4 Cemitrios Pblicos
Os cemi t r i os, desde a mai s r emot a ant i gi dade consi der ados campos sant os
pel as comuni dades, que nel es ent er r am seus mor t os , classificam-se em pblicos e pri-
vados. Os cemitrios pblicos const i t uem reas do dom ni o pbl i co, ao passo que os
cemitrios privados so i nst i t u dos em t er r enos do dom ni o part i cul ar, embor a sob con-
t rol e do Poder Pbl i co, j que h vrios aspect os a ser em fi scal i zados em rel ao aos
cemi t ri os, i ncl usi ve per t i nent es hi gi ene e sade pbl i cas.
Na t radi o do Brasil-Colnia e Impri o, os cemi t r i os er am par t i cul ar es e nor-
mal ment e de cart er religioso, mas a Const i t ui o de 1891 est abel eceu que passar i am
eles a t er cart er secular, seri am admi ni st r ados pel os Muni c pi os e est ar i am aber t os
a t odas as pessoas, de qual quer naci onal i dade ou religio. As demai s Const i t ui es
mant i ver am a regra e a de 1946 acrescent ou a possi bi l i dade de associ aes rel i gi osas
mant er em cemi t r i os part i cul ares (art. 141, I O) .
9 0
As Const i t ui es de 1967 e a at ual
si l enci aram sobre o assunt o. A dout r i na, ent r et ant o, cont i nua a admi t i r ambas as mo-
dal i dades, embor a com a ressal va de que a regra que os cemi t r i os sej am pbl i cos.
Para que seja i nst i t u do cemi t ri o part i cul ar necessr i o at o de cons ent i ment o
do Poder Pbl i co muni ci pal , at ravs do qual a at i vi dade se faz del egada ao part i cul ar.
A del egao se efetiva por permisso ou por concesso, ambas at ual ment e de cart er
cont r at ual , por que h i nt er esse pbl i co e pri vado no servi o pr es t ado.
9 1
Podem ser
per mi ssi onr i os ou concessi onri os ent i dades religiosas, assi st enci ai s, educaci onai s
ou fi l ant rpi cas, s empr e desprovi das de fi ns l ucrat i vos.
Os cemi t r i os pbl i cos qualificam-se como bens de uso especial, vez que nas reas
pbl i cas onde se si t uam h a pr est ao especfica de um servi o de i nt er esse pbl i co.
9 2
H, cont udo, al guma cont rovrsi a sobre a caract eri zao: al guns aut or es, consi der an-
do que a eles pode m t er acesso t odas as pessoas de modo geral, os classificam de
bens de us o c omum do povo.
9 3
Trata-se, com efeito, de bens de uso especial: o fato de bens
dessa modal i dade admi t i r em, em cert as si t uaes, o livre t r nsi t o de pessoas no os
descaract eri za como tais; o que neles prevalece o servio pblico a que se destinam, isto , sua
afetao afim especfico.
Os t er r enos onde se si t uam os cemi t ri os pbl i cos per t encem, em regra, aos
Muni c pi os, e s excepci onal ment e podem per t encer s demai s pessoas federativas.
O servio funerri o da compet nci a muni ci pal , por quant o se t r at a i negavel ment e de
assunt o de interesse local; incide, pois, o art. 30, I, da CF.
9 4
O servio, por m, pode ser
9 0
JOS CRETELLA J NI OR, Bens pblicos, p. 318.
9 1
SRGI O DE ANDRA FERREI RA (Direito administrativo didtico, cit., p. 187) refere-se uni c a me nt e
per mi s s o, mas , na ver dade, n e n h u m bi ce haveri a par a que a del egao se des s e por conces s o. For ma
i nadequada, em nos s o ent ender , seri a at o de autorizao, por que nel e a at i vi dade aut or i zada do excl usi vo
i nt er es s e pr i vado, o que ef et i vament e no o caso dos cemi t r i os, me s mo que par t i cul ar es.
9 2
HELY LOPES MEIRELLES, Direito municipal brasileiro, p. 330; SRGI O DE ANDRA FERREI RA, ob. e
loc. cit.
9 3
THEMI STOCLES BRANDO CAVALCANTI, Tratado de direito administrativo, p. 386.
9 4
HELY LOPES MEI RELLES, Direito municipal, cit., p. 330.
execut ado diretamente pel os rgos muni ci pai s ou indiretamente, at ravs de pessoa da
admi ni st r ao i ndi ret a, como fundaes, por exempl o. Pode, ai nda, ser obj et o de dele-
gao negociai, firmado por contrato de concesso de uso de bem pblico, cabendo nesse caso
ao concessi onri o ( nor mal ment e ent i dade fi l ant rpi ca) a admi ni st r ao do cemi t r i o.
9 5
Reafi rmando a compet nci a do Muni c pi o par a os servi os funerri os, o STF
decl arou a i nconst i t uci onal i dade de nor ma de Const i t ui o est adual e de lei est adual ,
nas quai s era previ st a gr at ui dade de sepul t ament o e pr ocedi ment os a ele necessr i os
em favor de desempr egados e de pessoas r econheci dament e pobr es. Na deci so, o
Tri bunal , acer t adament e a nosso ver, ent endeu vi ol ado o art. 30, V, da CF, que confere
compet nci a aos Muni c pi os para organi zar e pr est ar os servi os pbl i cos l ocai s.
9 6
Em
vi r t ude da compet nci a const i t uci onal , de se r econhecer que o Muni c pi o t em o di-
rei t o de elevar as t axas cobr adas pel o uso do bem pbl i co, fato que decorre do pr pr i o
r egi me de di rei t o pbl i co decor r ent e da concesso ou da per mi s s o.
9 7
No caso de admi ni st r ao de cemi t ri o pbl i co por ent i dade pri vada, h duas re-
laes jurdicas que ensejam direito de uso. De um l ado, h um direito geral de uso, decor r ent e
da vi ncul ao ent r e o Muni c pi o e o concessi onri o, tpica rel ao de di rei t o pbl i co,
abr angendo t oda a ext enso do t er r eno pbl i co. Nesse v ncul o, o Muni c pi o exerce
poder de cont r ol e e dest e emana, inclusive, o de resci so do cont r at o por r azes de
i nt er esse pbl i co ou de i nadi mpl ement o da par t e do concessi onr i o. De out r o l ado,
t emos um direito especial de uso, que pr ovm da relao ent r e o concessi onr i o e o admi -
ni st r ado, rel ao est a com aspect os de di rei t o pbl i co e de di rei t o pri vado, l i mi t ado o
di rei t o apenas ao local do s epul t ament o.
O negci o j ur di co ent r e o admi ni st r ador do cemi t r i o pbl i co (Muni c pi o ou
concessi onri o) e o admi ni st r ado t em nat ur eza contratual e gera par a est e direito subjeti-
vo de uso de rea determinada. E o que a dout r i na denomi na de ius sepulchri.
9S
Tal di rei t o,
ent r et ant o, pode ser de dupl a nat ur eza. Pr i mei r ament e, a cont r at ao pode t er por
obj et o direito pessoal de uso temporrio, hi pt ese em que o ajuste t em si do denomi nado
de contrato de arrendamento temporrio de sepulturas. E o ajuste mai s c omum e sua carac-
t er st i ca o exerccio do di rei t o por pr azo det er mi nado. Al m dessa hi pt ese, t em si do
cel ebrado cont r at o par a uso per manent e de cert o local no cemi t ri o, em que se per-
mi t e at me s mo a const r uo de j azi gos per pt uos; nesse caso, a dout r i na consi der a
que o cont r at o gera direito real administrativo de uso perptuo.
99
O exerccio desse di rei t o
de uso compor t a r emuner ao nor mal , mas preci sa admitir, em si t uaes excepci onai s
definidas em lei, a ut i l i zao grat ui t a de espaos no cemi t ri o.
9 5
Um des s es concessi onr i os a Sant a Casa de Mi seri crdi a, c omo i nf or ma SRGI O DE ANDRA
FERREI RA (ob. e loc. ci t . ).
9 6
ADI n 1.221-RJ, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, j ul g. em 9. 10. 2003 (vide Informativo STF n
a
324, out .
2003) .
9 7
Tambm: STJ, REs p 747. 871- RS, 2'- Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, em 21. 6. 2007 (Informativo ST]
n
q
324, j un. 2007) .
9 8
CRETELLA JR. , Bens pblicos, cit., p. 320.
9 9
Ne s s e s ent i do, SRGI O DE ANDRA FERREIRA, ob. e loc. cit.
4 Uso Privativo
Uso pri vat i vo, ou uso especial privativo, o di rei t o de ut i l i zao de bens pbl i cos
conferi do pel a Admi ni st r ao a pessoas det er mi nadas, medi ant e i ns t r ument o j ur di co
especfico par a tal fim. A out or ga pode ser t r ansmi t i da a pessoas fsicas ou j ur di cas,
pbl i cas ou pri vadas, sabi do que i nexi st e qual quer i mpedi t i vo quant o ao usur i o do
bem. Por out r o l ado, dada a nat ur eza do uso, si gni fi cat i vament e varivel o cont edo
da out or ga, e i sso por que variveis so t ambm as si t uaes que a ens ej am.
1 0 0
O uso pri vat i vo pode alcanar qual quer das t rs cat egori as de bens pbl i cos.
Suponha- se, par a exemplificar, o cons ent i ment o dado pel o Poder Pbl i co par a utiliza-
o da calada por comer ci ant e par a a colocao de mesas e cadei ras de bar. Ou cert o
boxe de mer cado pr odut or per t encent e ao Muni c pi o, par a us o pri vat i vo de det er mi na-
do i ndi v duo. Ou, ai nda, um pr di o desat i vado, cujo uso a um par t i cul ar det er mi nado
aut or i zado pel o Est ado. Est o a exempl os de bem de uso c omum do povo, de uso
especial e domi ni cal , t odos sujeitos a uso pri vat i vo.
Anot e- se, t odavi a, que os i ns t r ument os empr egados par a o us o pri vat i vo, que
es t udar emos adi ant e, i nci dem excl usi vament e sobre bens pblicos, qual quer que seja
a sua nat ur eza. Cons equent ement e, so i mpr pr i os para formal i zar a ut i l i zao de
bens pri vados, ai nda que esses bens per t enam a pessoas admi ni st r at i vas. Por fora
desse aspect o, no cabe a empr esas pbl i cas ou soci edades de economi a mi st a emi t i r
per mi sses de us o ou f i r mar concesses de uso, embor a al gumas dessas ent i dades
i ndevi dament e o faam; devem valer-se, i st o sim, de i ns t r ument os de di r ei t o pri vado,
como o comodat o, locao etc.
Quat r o so as caract er st i cas do uso especial pri vat i vo dos bens pbl i cos.
A pr i mei r a a prh'atividade do uso. Significa que aquel e que r ecebeu o consent i -
me nt o est at al t em di rei t o a usar sozi nho o bem, afast ando poss vei s i nt er essados. Se o
uso pri vat i vo, no admi t e a concorrnci a de out r as pessoas.
Out r a caract er st i ca a instrumentalidade formal. O uso pri vat i vo no exi st e seno
at ravs de t t ul o j ur di co formal, at ravs do qual a Admi ni st r ao expr i ma seu consen-
t i ment o. E nesse t t ul o que est aro fi xadas as condi es de uso, condi es essas a que
o admi ni st r ado deve se s ubmet er est r i t ament e.
A t ercei ra a precariedade do uso. Di zer-se que o uso precri o t em o significado
de admi t i r posi o de preval nci a par a a Admi ni st r ao, de modo que, sobr evi ndo in-
t eresse pbl i co, possa ser revogado o i ns t r ument o j ur di co que l egi t i mou o us o.
1 0 1
Essa
revogao, como regra, no r ende ensej o a qual quer i ndeni zao, mas pode ocorrer
que seja devi da pel a Admi ni st r ao em casos especiais, como, por exempl o, a hi pt ese
em que uma aut or i zao de uso t enha si do conferida por t empo cert o, e a Admi ni st r a-
o resol va revog-la ant es do t er mo fi nal .
1 0 0
Vi de a r es pei t o MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Uso privativo de bem pblico por particular, At l as,
2. ed., 2010, p. 29.
1 0 1
I dem, p. 386- 387.
Fi nal ment e, esses i ns t r ument os suj ei t am-se a regime de direito pblico, no sent i do
de que a Admi ni st r ao possui em seu favor al guns pr i nc pi os admi ni st r at i vos que
l evam em consi der ao o i nt er esse pbl i co, como o caso da revogao, aci ma men-
ci onada.
1 0 2
A pr opsi t o do t ema, t em havi do al guns conflitos no t ocant e ao us o pri vat i vo
de bens de us o c omum do povo, pr i nci pal ment e de prai as. Em l i nha de pri nc pi o, as
prai as, por sua nat ur eza, devem ser obj et o de acesso geral pel as popul aes. Soment e
em cart er de exceo pode per mi t i r - se o uso privativo por par t i cul ar de al gum t r echo
do litoral. Para t ant o, deve a Admi ni st r ao aut ori z-l o expr essa e f or mal ment e, s em-
pr e apont ando o mot i vo de i nt er esse pbl i co (como, por exempl o, o f oment o ao t ur i s-
mo) que conduzi u aut ori zao. Havendo abuso na apropri ao exclusiva por par t e do
ocupant e, cabe a pr oposi t ur a de ao civil pbl i ca pel o Mi ni st r i o Pbl i co par a o fim
de garant i r o acesso col et i vi dade em ger al .
1 0 3
Ai nda no que concer ne ao regi me de di rei t o pbl i co, vale anot ar que, s em em-
bargo de ser conferi do o uso privativo a pessoa da iniciativa pri vada, o i mvel cont i nua
a caract eri zar-se como be m pbl i co e a merecer a i nci dnci a das prerrogat i vas que o
or denament o j ur di co l he at ri bui . Uma delas a imunidade recproca, segundo a qual
se veda Uni o, Est ados, Di st r i t o Federal e Muni c pi os i nst i t ui r i mpos t os sobre o
pat r i mni o, a r enda e os servi os uns dos out r os (art. 150, VI, "a", CF) . A pr er r oga-
tiva subsi st e ai nda que o bem pbl i co esteja sob o uso de pessoas pri vadas, vi st o que
i nexi st e qual quer rest ri o no cenri o const i t uci onal . Por isso, j se deci di u, corret a-
me nt e a nosso ver, que o Muni c pi o no pode cobrar IPTU sobr e i mvel federal, ai nda
que est e t enha si do obj et o de concesso de uso para expl orao comerci al , at por que
o concessi onr i o do uso no pode fi gurar no pol o passi vo da rel ao t r i but r i a.
1 0 4
No
obst ant e, em out r a deci so foram opost as al gumas rest ri es par a a i muni dade, sendo
est a consi der ada inaplicvel, por exempl o, quando h expl orao econmi ca.
1 0 5
Vejamos essas formas de uso privativo.
4.1 Autorizao de Uso
Autorizao de uso o at o admi ni st rat i vo pel o qual o Poder Pbl i co consent e que
det er mi nado i ndi v duo ut i l i ze bem pbl i co de modo pri vat i vo, at endendo pr i mor di al -
ment e a seu pr pr i o i nt er esse.
1 0 2
Vale a pe na observar, t odavi a, que al gumas dessas caract er st i cas no se apl i cam i nt egr al ment e aos
i ns t r ume nt os de us o pr i vat i vo r egul ados pel o di r ei t o pri vado, c omo ver emos adi ant e.
1 0 3
Nes s a t r i l ha deci di u o TJ-RJ na Ap. Civ. 626- 64. 2007, Rei. Des. CLUDI O MELLO TAVARES, publ . em
25. 4. 2012. No caso, um condom ni o havi a r eser vado excl usi vi dade em cer t a pr ai a na ci dade de Angr a dos
Rei s, i mpedi ndo o acesso das pessoas, s em que houves s e qual quer at o l eg t i mo par a tal r eser va.
1 0 4
STF, RE 451. 152, Mi n. GILMAR MENDES, em 27. 8. 2006, e RE 599. 417, Mi n. EROS GRAU, em
20. 9. 2009.
1 0 5
STF 253. 472, Mi n. J OAQUI M BARBOSA, em 25. 8. 2010. Houve, por m, t r s vot os venci dos, com os
quai s, s egundo nos par ece, est a mel hor or i ent ao.
Bens Pbl i cos 1191
Esse at o admi ni st r at i vo unilateral, por que a ext eri ori zao da vont ade apenas
da Admi ni st r ao Pbl i ca, embor a o part i cul ar seja o i nt er es s ado no us o. E t a mb m
discricionrio, por que depende da val orao do Poder Pbl i co sobr e a conveni nci a e
a opor t uni dade em conceder o cons ent i ment o. Trat a-se de ato precrio: a Admi ni st r a-
o pode revogar pos t er i or ment e a aut or i zao se sobr evi er em r azes admi ni st r at i vas
par a t ant o, no havendo, como regra, qual quer di r ei t o de i ndeni zao em favor do
a dmi ni s t r a do.
1 0 6
A aut or i zao de us o s r emot ament e at ende ao i nt er esse pbl i co, at por que
esse objetivo i narredvel par a a Admi ni st r ao. Na verdade, por m, o benefcio mai or
do us o do bem pbl i co per t ence ao admi ni st r ado que obt eve a ut i l i zao pri vat i va. Por-
t ant o, de se consi der ar que na aut ori zao de us o pr eval ent e o i nt er esse pri vado
do aut or i zat r i o.
Como regra, a aut ori zao no deve ser conferi da com pr azo cer t o. O c omum
que o seja at que a Admi ni st r ao deci da revog-la. Ent r et ant o, consi der am os au-
t or es que, fixado pr azo par a o uso, a Admi ni st r ao t er i nst i t u do aut ol i mi t ao e
dever obedecer fixao, razo por que o desf azi ment o ant es do pr azo at ri bui o dever
i ndeni zat r i o pessoa revogadora pel os prej u zos causados, os quai s, no ent ant o, de-
vem ser compr ovados .
1 0 7
Como o at o di scri ci onri o e precri o, ficam r esguar dados os i nt er esses admi -
ni st rat i vos. Sendo assi m, o cons ent i ment o dado pel a aut ori zao de uso no depende
de lei ne m exige licitao prvia. Em out r a tica, cabe afirmar que o admi ni s t r ado no
t em di rei t o subj et i vo ut i l i zao do bem pbl i co, no compor t ando f or mul ar j udi ci al -
ment e pr et enso no sent i do de obri gar a Admi ni st r ao a consent i r no uso; os cri t ri os
de def er i ment o ou no do pedi do de uso so excl usi vament e admi ni st r at i vos, cal cados
na conveni nci a e na opor t uni dade da Admi ni s t r ao.
1 0 8
Exempl os desse t i po de at o admi ni st r at i vo so as aut or i zaes de us o de t er r e-
nos bal di os, de rea par a est aci onament o, de ret i rada de gua de font es no aber t as
ao pbl i co, de f echament o de r uas par a festas comuni t r i as ou par a a segur ana de
mor ador es e out r os semel hant es.
Autorizao de uso de natureza urbanstica - A Medi da Provi sri a n
a
2. 220, de
4. 9. 2001, cri ou novo t i po de aut ori zao de uso de i mvel pbl i co. Como esse di -
pl oma, com l ast r o nos ar t s. 182 e 183 da CF, t r at a de i ns t r ument os adot ados par a a
poltica ur bana, i ncl usi ve a concesso de uso especial par a fi ns de mor adi a, que exa-
mi nar emos adi ant e, poder amos qualific-la, di st i ngui ndo- a da aut or i zao clssica,
como autorizao de uso de imvel pblico de natureza urbanstica.
Di spe o art . 9
S
do referi do di pl oma ser facul t ado ao Poder Pbl i co compe-
t ent e dar, gr at ui t ament e, aut or i zao de uso quel e que, at 30 de j unho de 2001,
pos s ui u como seu, por ci nco anos, de forma pacfica e i ni nt er r upt a, i mvel pbl i co,
de at 250 m
2
, em r ea ur bana, ut i l i zando- o par a f i ns comer ci ai s. Para compl et ar o
A cor r et a obs er vao de MARI A SYLVIA Dl PI ETRO, ob. cit., p. 389.
TRF- 2
3
R., AMS 0 2 3 9 9 9 / 2 0 0 1 , Rei. Des . RALD NI O COSTA, DJ 9. 5. 2008.
pr azo legal, a lei admi t e que o pos s ui dor acr escent e sua pos s e do ant ecessor , desde
que ambas sej am cont nuas .
Essa nova modal i dade de aut ori zao de uso de i mvel pbl i co t em r egi me j ur -
di co pr pr i o, dot ado de l i neament os di versos dos j conheci dos par a a aut or i zao de
us o de nat ur eza comum. Ambas so formal i zadas por at o admi ni st r at i vo, mas h dife-
rena quanto discricionariedade e precariedade. Na aut ori zao comum, o at o di scri ci o-
nr i o por que a Admi ni st r ao avalia apenas a conveni nci a e a opor t uni dade par a sua
out orga; na aut ori zao urban st i ca, por m, a di scri ci onari edade mai s est ri t a, poi s
que, al m desses fatores de valorao, necessri o ai nda que se verifique a pr esena
dos pr essupost os legais. Em out r as pal avras, o at o compor t a uma face di scri ci onri a e
out r a vi ncul ada.
Por out r o lado, a aut ori zao comum precri a por que o rgo admi ni st r at i vo
pode revog-la de acordo com mer os cri t ri os admi ni st r at i vos; na aut or i zao ur ban s-
tica, todavia, i nexi st e pr ecar i edade: uma vez deferida a aut ori zao, o us o se t or nar
definitivo, no mai s havendo ensej o par a a revogao admi ni st r at i va, que, alis, s se
aplica, como regra, quando se cui da de at o precri o.
Out r o aspect o di st i nt i vo resi de na forma como o i nt er essado se vi ncul a ao i m-
vel pbl i co. Na aut ori zao comum, o i ndi v duo t em pl ena cincia de que o i mvel no
l he per t ence, t endo, por t ant o, mer a deteno. J a aut ori zao ur ban st i ca pr es s upe
que o i ndi v duo possua o i mvel como seu, par a usar a l i nguagem da lei, o que significa
que o fato j ur di co que o liga ao i mvel cor r esponde i ndubi t avel ment e posse, desde
que seja est a i ni nt er r upt a e sem oposi o.
H ai nda fatores diferenciais quant o aos aspect os temporal, territorial efinalstico.
Vejamos tais fatores:
a) Temporal: a aut ori zao comum no t em qual quer l i mi t ao de t e mpo par a
ser concedi da; a aut ori zao urban st i ca s pode ser conferi da par a aquel es
que compl et ar am os requi si t os legais at 30 de j unho de 2001;
b) Territorial: na aut ori zao comum, no h rest ri o quant o di mens o do
t erri t ri o; na aut ori zao urban st i ca, o uso s aut or i zado par a i mvei s
ur banos de at 250 m
2
;
c) Finalstico: a aut ori zao comum admi t e qual quer t i po de us o pel o i nt er es-
sado, ao passo que a aut ori zao urban st i ca s se l egi t i ma se o ocupant e
ut i l i zar o i mvel par a fins comerci ai s.
Por fim, o legislador previu que, em al guns casos, poder ser conferida a aut ori za-
o de uso de nat ur eza urban st i ca para local diverso daquel e ocupado pel o i nt eressado.
So as hi pt eses, dent r e out ras, em que o possui dor ocupe local que oferea risco vida
ou sade do ocupant e; ou imvel qualificado como bem de uso comum do povo; ou
rea dest i nada urbani zao ou preservao ambi ent al .
1 0 9
Not e- se que t odos os fatos
ensej adores da mudana de local so de nat ureza urbanstica, o que demons t r a efetiva-
ment e a preocupao do novo di pl oma em adot ar est rat gi as de poltica urbana.
1 0 9
Ar t s . 9
a
, 3
a
, e 4
!
e 5
a
, da MP 2. 220.
4.2 Permisso de Uso
Permisso de uso o at o admi ni st r at i vo pel o qual a Admi ni st r ao consent e que
cert a pessoa ut i l i ze pr i vat i vament e bem pbl i co, at endendo ao me s mo t e mpo aos in-
t eresses pbl i co e pri vado.
O del i neament o j ur di co do at o de per mi sso de uso guar da visvel semel hana
com o de aut or i zao de uso. So r eal ment e mui t o assemel hados. A di st i no ent r e
ambos est na pr edomi nnci a, ou no, dos i nt eresses em j ogo. Na aut or i zao de uso,
o i nt eresse que pr edomi na o pri vado, conquant o haja i nt er esse pbl i co como pano de
fundo. Na per mi sso de uso, os i nt eresses so ni vel ados: a Admi ni st r ao t em al gum
i nt er esse pbl i co na expl orao do bem pel o particular, e est e t e m i nt ui t o l ucrat i vo na
ut i l i zao pri vat i va do bem. Esse que nos parece ser o pont o di st i nt i vo.
Qua nt o ao rest o, so i dnt i cas as caract er st i cas. Trat a-se de at o unilateral, dis-
cricionrio e precrio, pel as mes mas razes que apont amos par a a aut or i zao de u s o .
1 1 0
A ques t o do pr azo e da revogabi l i dade t ambm se aplica s per mi s s es de uso.
Sendo o at o di scri ci onri o e precri o, pode a Admi ni st r ao revog-l o pos t er i or ment e
se para t ant o houver razes de i nt eresse pbl i co. No ent ant o, os Tri bunai s, a nosso
ver com razo, t m exigido que o at o revogador t enha mot i vo bem defi ni do e claro,
par a no mascar ar poss vel desvi o de finalidade em prej u zo do per mi s s i onr i o.
1 1 1
Em
rel ao i ndeni zao, no caso de per mi sso a pr azo cert o, ou per mi s s o condi ci onada,
a aplicao a me s ma adot ada para as aut ori zaes de uso. Al i s, opor t uno regi st rar
que a per mi sso condi ci onada de uso t em mai or grau de per mannci a que a per mi s -
so si mpl es e mui t o se apr oxi ma da fi gura do cont r at o, pas s ando a confundi r-se, em
al guns mome nt os , com a concesso de uso, a ser est udada logo frente.
O at o de per mi sso de uso prat i cado intuitu personae, r azo por que sua t r ans-
ferncia a t ercei ros s se l egi t i ma se houver cons ent i ment o expr esso da ent i dade per-
mi t ent e. Nes s e caso, a t ransferi bi l i dade ret rat a a prt i ca de novo at o de per mi sso de
uso a per mi ssi onr i o di verso do que era favorecido pel o at o ant er i or .
1 1 2
Quant o exigncia de licitao, deve ent ender-se necessri a sempr e que for pos-
svel e houver mai s de um i nt eressado na utilizao do bem, evi t ando-se favoreci ment os
ou pret eri es ilegtimas. Em al guns casos especiais, por m, a licitao ser inexigvel,
como, por exempl o, a per mi sso de uso de calada em frente a um bar, r est aur ant e ou
sor vet er i a.
1 1 3
Registre-se, por opor t uno, que as permi sses de uso de bens i mvei s re-
sidenciais e de bens imveis de uso comercial de mbito local com rea de at 250 m
2
est o
ent re os casos de dispensa de licitao quando est i verem i nseri das em pr ogr amas habi t a-
1 1 0
Nes s e s ent i do, deci so do TA-SP (Ap. com Rev. n'-' 269. 229- 0, 7
a
CCv., Rei. Jui z GUERRI ERI REZEN-
DE, j ul g. em 27. 6. 1990) .
1 1 1
o e nt e ndi me nt o adot ado pel o TJ-MG (Ap. Cvel n
, J
76. 179, 1" CCv., Rei. Des. PAULO TI NOCO, a pud
ADCOAS 128137) .
1 1 2
TJ- GO ( Dupl o Gr au de J ur i s d. n 1.647, 2
a
CCv., Rei. Des. FENELON TEODORO REIS, j ul g. em
22. 5. 1990) .
1 1 3
A cor r et a adver t nci a de LCIA VALLE FI GUEI REDO {Curso, cit., p. 376) .
cionais ou de regularizao fundiria de i nt eresse social desenvol vi dos pela Admi ni st r a-
o Pbl i ca.
1 1 4
Exempl os comuns desses at os de consent i ment o: per mi s s o de us o par a feiras
de ar t esanat o em praas pbl i cas; para vest i ri os pbl i cos; par a banhei r os pbl i cos;
par a r est aur ant es t ur st i cos et c.
E c omum encont r ar - se, ent r e os publ i ci st as, a refernci a per mi s s o de us o de
bem pbl i co par a a i nst al ao de bancas de j ornal , feiras livres e col ocao de mesas
e cadei ras em frente a est abel eci ment os comerci ai s, como bar es e r es t aur ant es . Em
nosso ent ender, t odavi a, o i nt er esse pri vado sobrepuj a qual quer i nt er esse pbl i co no
cons ent i ment o est at al , r azo por que, por lgica, mel hor se confi gurari am c omo au-
t ori zaes de us o de be m pbl i co. No caso de banhei r os, vest i ri os e r est aur ant es
expl orados por part i cul ar em pr di os per t encent es ao Poder Pbl i co, haver por cer t o
i nt er esse pbl i co per t i nent e ao t ur i smo, hi gi ene e t c , razo por que se enquadr am
bem como per mi sso de uso.
A gr ande ver dade - est a a que nos convence at ual ment e - resi de na conveni nci a
de consi derar-se prej udi cada, por i ncua e i mpreci sa, a clssica di st i no ent r e per mi s -
so e aut ori zao de uso, e i sso a comear pel o significado dos t er mos , j que que m au-
toriza por que permite, sendo verdadei ra a recproca. Ambos so at os admi ni st r at i vos,
em regra di scri ci onri os e precri os, como vi mos, r evest em- se da me s ma fi si onomi a
j ur di ca e se suj ei t am aos mes mos efeitos j ur di cos quant o out or ga, eficcia e r evo-
gao. A ques t o do i nt er esse pr edomi nant e - se pbl i co ou pr i vado - ne m s empr e
suf i ci ent ement e clara e, ao que t emos visto, t em dado ensej o a di st or es quant o
configurao do at o.
Em suma, par ece- nos hoje que o mel hor e mai s lgico seri a uni formi zar os at os
sob um ni co r t ul o - seja aut ori zao, seja per mi sso de us o -, vi st o que a di st i n-
o at ual causa aos est udi osos mai s hesi t aes do que preci so quant o qualificao
j ur di ca. Como si st ema, o cor r et o seria adot ar classificao bsi ca di cot mi ca quant o
a referidos at os de cons ent i ment o: de um lado, a aut or i zao de uso (ou per mi s s o
de us o) , caract eri zada como at o admi ni st rat i vo, e de out r o a concesso de uso, com a
nat ur eza de cont r at o admi ni s t r at i vo.
1 1 5
4.3 Concesso de Uso
Concesso de uso o cont r at o admi ni st r at i vo pel o qual o Poder Pbl i co confere
a pessoa det er mi nada o us o privativo de bem pbl i co, i ndependent ement e do mai or
ou me nor i nt er esse pbl i co da pessoa concedent e.
1 1 4
Ar t . 17, I, "f" e "h", Lei n
a
8. 666/ 1993, com a r edao da Lei n 11. 481/ 2007.
1 1 5
Ressal vamos, e nt r e t a nt o, que a i di a cl ssi ca r eal ment e a da di st i no ent r e os at os, e por essa r azo
a a dot a mos em nos s a exposi o. A uni fi cao apenas u ma pr opos t a col ocada refl exo dos es t udi os os e
apl i cador es do Di r ei t o, c omo j t i vemos opor t uni dade de def ender em t r abal ho que es cr evemos - Autorizao
e Permisso: A necessi dade de uni fi cao dos i ns t i t ut os (Revista do Ministrio Pblico, n'
J
16, 2002, p. 117- 130) .
No difcil obser var que o ncl eo concei t uai da concesso de us o i dnt i co
ao das per mi sses e aut ori zaes de uso: em t odos, o par t i cul ar t e m di rei t o ao us o
pri vat i vo do bem pbl i co medi ant e cons ent i ment o formal emanado do Poder Pbl i co.
Cont udo, a concesso apr esent a al guns el ement os diferenciais.
O pr i mei r o del es a forma jurdica: a concesso de us o formal i zada por con-
trato administrativo, ao passo que a aut ori zao e a per mi sso se formal i zam por atos
administrativos. Por i sso, nest as fica claro o aspect o da unilateralidade, enquant o naquel a
r epont a o cart er de bilateralidade.
A discricionariedade marca das concesses de uso, i dent i fi cando-se nesse par t i -
cular com aut or i zaes e per mi sses de uso. Com efeito, a cel ebrao do cont r at o de
concesso de us o depende da aferio, pel os rgos admi ni st r at i vos, da conveni nci a
e opor t uni dade em conferir a utilizao privativa do bem ao part i cul ar. Significa di zer
que um bem pbl i co s ser obj et o de uso por at o de concesso se a Admi ni st r ao
ent ender que conveni ent e e que, por isso, ne nhum bice exi st e par a o us o pri vat i vo.
Ao cont r r i o do que ocorre com os at os ant er i or es de cons ent i ment o, a con-
cesso de uso no dispe da precariedade quase absol ut a exi st ent e naquel as hi pt eses.
Como bem assi nal a MARIA SYLVIA Dl PIETRO, a concesso mai s apr opr i ada a ati-
vi dades de mai or vul t o, em relao s quai s o concessi onri o "assume obrigaes perante
terceiros e encargos financeiros elevados, que somente se justificam se ele for beneficiado com a
fixao de prazos mais prolongados, que assegurem um mnimo de estabilidade no exerccio de
suas atividades".
ui
Tem t oda a razo a i l ust rada publ i ci st a. Se o concessi onr i o ficasse
i nt ei ra mer c do concedent e, sendo t ot al ment e precri a a concesso, no se sent i ri a
decert o at r a do par a i mpl ement ar a at i vi dade e fazer os necessr i os i nvest i ment os, j
que seri am significativos os riscos do empr eendi ment o. Isso no quer dizer, por m,
que a est abi l i dade seja absol ut a. No o , nem pode s-lo, por que aci ma de qual quer
i nt er esse pri vado sobrejaz o i nt er esse pbl i co. Mas ao menos mi l i t a a pr es uno de
que, i nexi st i ndo qual quer grave razo super veni ent e, o cont r at o se execut ar no t empo
aj ust ado pel as par t es.
No concei t o da concesso de uso, menci onamos o fato de que o cons ent i ment o
i ndepende do mai or ou menor i nt eresse da pessoa concedent e. Esse aspect o, que mar-
ca a di st i no ent r e aut ori zao e per mi sso de uso, no t em rel evnci a no que t oca
concesso de uso, vi st o que haver concesses em que os i nt er esses pbl i co e pri vado
est ar o no me s mo pl ano, mas out r as sero aj ust adas em que mai s ost ensi vo ser o
i nt er esse pri vado e mai s r emot o o i nt eresse pbl i co. I mpor t ant e no caso a verificao
da forma contratual, fator que por si s as di st i ngue das modal i dades ant er i or es .
1 1 7
Admi t em- se duas espci es de concesso de uso: (a) a concesso remunerada de
uso de bem pblico; (b) a concesso gratuita de uso de bem pblico. A di ferena emana das
1 1 1 1
Ob. cit., p. 3 9 1 .
1 1 7
Em s ent i do cont r r i o, HELY LOPES MEIRELLES, que assever a que s e mpr e ser pr eval ent e o i nt er es s e
pbl i co pel o fato de ser cel ebr ado cont r at o admi ni st r at i vo (ob. cit., p. 437) . A opi ni o do i l ust r e aut or, com
a devi da vni a, nos par ece no m ni mo cont r adi t r i a, na medi da em que a dmi t e a exi st nci a dos cont r at os
admi ni s t r at i vos de atribuio, em rel ao aos quai s o i nt er esse pr ec puo o do part i cul ar, di s t i ngui ndo- os
dos de colaborao nos quai s pr e domi na o i nt er esse pbl i co (ob. cit., p. 197) .
pr pr i as expr esses. Em al guns casos, o uso privativo i mpl i ca o pagament o, pel o con-
cessi onri o, de al guma i mpor t nci a ao concedent e. Out r as concesses cons ent em o
uso s em qual quer nus par a o concessi onri o. Vejamos os exempl os. Os boxes de um
mer cado muni ci pal ou a expl orao de um hot el si t uado em pr di o pbl i co podem
ser obj et o de concesso de us o remunerada ou gratuita, conf or me o i nt er esse da pessoa
concedent e. Imvei s pbl i cos par a mor adi a de servi dores ou par a mor adi a e vigia de
out r os (al gumas escol as t m nos fundos do t er r eno uma casa para resi dnci a do zela-
dor e do vigia) nor mal ment e so obj et o de concesso de uso: quando o servi dor (no
caso do vigia) usa sem nus , a concesso grat ui t a; se efet ua al gum pagament o, a
concesso r emuner ada.
I mpor t a observar, nest e passo, que o concessi onri o de uso, seja r emuner ada
ou grat ui t a a concesso, no pode reivindicar a posse do bem, sob a alegao de que a
anunci a da Admi ni st r ao est ari a a indicar a existncia de cont r at o verbal. Na verdade,
sequer t em a posse efetiva, mas mer a det eno, de modo que, recal ci t rando em deso-
cupar o imvel, sujeita-se respectiva ao de rei nt egrao da ent i dade concedent e.
1 1 8
Em nosso ent endi ment o, a concesso remunerada de uso e a concesso gratuita de
uso no se conf undem com a locao e com o comodato, r espect i vament e. A despei t o
de guar dar em semel hanas na sua fi si onomi a jurdica, est as l t i mas fi guras so regu-
ladas pel o di rei t o pri vado, ao passo que as concesses so cont r at os admi ni st r at i vos,
i nst i t ut os t pi cos do di rei t o pbl i co.
1 1 9
Todavia, di scor damos da dout r i na que rechaa
a possi bi l i dade de bens pbl i cos ser em obj et o de locao ou comodat o. Na ver dade,
i nexi st e qual quer i mpedi ment o para t ant o. Se, por um l ado, a Admi ni st r ao deve pr e-
ferir as concesses, por ser em basi cament e de di rei t o pbl i co e est ar em sob i nci dnci a
de prerrogat i vas especi ai s em seu favor, por out r o nada obst a a que cel ebre cont r at os
de locao ou de comodat o, desde que, claro, haja per mi ssi vo legal par a tais avenas
e que a cont r at ao t enha por obj et o bens domi ni cai s .
1 2 0
Alis, bom l embr ar que a
pr pr i a Const i t ui o, no art . 49, 3
e
, do ADCT, per mi t e a cont r at ao de aforamen-
t o par a t er r enos de mar i nha, cont r at o tpico de di rei t o pri vado. Al m di sso, a Lei n
e
8. 666/ 1993 refere-se expr essament e locao de bens i mvei s (art. 17, I, "f" e "h",
com a redao da Lei n'
J
11. 481/ 2007) e o Decret o-l ei n
a
9. 760/ 1946 al ude locao de
bens i mvei s da Uni o. (art. 86) Assi m, ne nhuma hi pt ese deve ser excl u da a priori;
ao revs, em cada caso dever o i nt r pr et e anal i sar se a avena se confi gurou como de
di r ei t o pbl i co ou pr i vado.
1 2 1
Sendo cont r at os admi ni st r at i vos, as concesses de us o de be m pbl i co rece-
bem a i nci dnci a nor mat i va prpri a do i nst i t ut o, r essal t ando a desi gual dade das par t es
cont r at ant es e a aplicao das cl usul as de privilgio decor r ent es do di rei t o pbl i co.
, I S
Tambm: STJ, REsp 888. 417, j . 7. 6. 2011.
1 1 9
t a mb m a opi ni o de HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 438.
1 2 0
Tambm: MARI A SYLVIA ZANELLA Dl PIETRO, Direito administrativo, cit., 19. ed., 2006, p. 664.
121
Contra: HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., p. 438. DI GENES GASPARI NI
des acons el ha o e mpr e go de l ocao e comodat o, embor a r econhea i nexi st i r qual quer vedao nes s e s ent i do
(Direito administrativo, cit., 9. ed., 2004, p. 759) .
Bens Pbl i cos 1197
Desse modo, deve ser real i zada licitao prvia par a a seleo do concessi onr i o que
apr esent ar as mel hor es condi es par a o us o do bem pbl i co. Ser inexigvel, por m,
o pr ocedi ment o quando a hi pt ese no compor t ar r egi me de nor mal compet i o en-
t re event uai s i nt er essados. A inexigibilidade, ent r et ant o, deve ser consi der ada como
exceo. Em se t r at ando de cont r at o admi ni st rat i vo, o pr azo deve ser det er mi nado,
ext i ngui ndo- se di rei t os e obri gaes quando do advent o do t er mo final do acordo.
Avul t a not ar que o concessi onri o de uso no se configura como sujeito passivo do
IPTU - i mpos t o de compet nci a muni ci pal - sobre a rea pbl i ca que ocupa, no po-
dendo, por consegui nt e, fi gurar no pol o passi vo da obri gao t r i but r i a. Segundo o art .
34 do Cdi go Tri but ri o Naci onal , cont r i bui nt e o pr opr i et r i o, o t i t ul ar do dom ni o
til ou o possui dor a qual quer t t ul o. A concesso de uso, cont udo, ensej a posse de
nat ur eza precri a e no se enquadr a no concei t o legal; por i sso, no i nci de o di sposi -
t i vo.
1 2 2
A rel ao j ur di ca t ri but ri a se forma ent r e os ent es pbl i cos, que no podem
cobrar i mpos t o sobr e o pat r i mni o, a r enda ou os servi os uns dos out r os, o que re-
t rat a a imunidade recproca (art. 150, VI, "a", CF), salvo se houver at i vi dade econmi ca
ou servi o pbl i co r emuner ado por preo ou tarifa paga pel o us ur i o (art. 150, 3",
CF) . Por t ant o, a di scusso sobre a i nci dnci a t ri but ri a no envol ve o concessi onr i o
de uso, que t ercei ro naquel a relao jurdica.
4.4 Concesso de Direito Real de Uso
Concesso de direito real de uso o cont r at o admi ni st r at i vo pel o qual o Poder P-
blico confere ao part i cul ar o di rei t o real resolvel de uso de t er r eno pbl i co ou sobre
o espao ar eo que o recobre, par a os fins que, prvi a e det er mi nadament e, o justifi-
caram. Essa forma de concesso regul ada expr essament e pel o Decret o-l ei n- 271, de
28. 2. 1967.
1 2 3
O l egi sl ador ampl i ou o campo de i nci dnci a do i ns t i t ut o par a at ender a ou-
t r as si t uaes i ndi cat i vas de i nt er esse social. At ual ment e diz o ci t ado Decr et o- l ei n
f i
271/ 1967: "E instituda a concesso de uso, de terrenos pblicos ou particulares, remunerada
ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolvel, para fins especficos
de regularizao fundiria de interesse social, urbanizao, industrializao, edificao, cultivo
da terra, aproveitamento sustentvel das vrzeas, preservao das comunidades tradicionais e
seus meios de subsistncia, ou outras modalidades de interesse social de reas urbanas".
124
O di sposi t i vo passou a cont empl ar, ent r e os obj et i vos do i nst i t ut o, a regulari-
zao fundiria, o aproveitamento sustentvel das vrzeas e a preservao das comunidades
tradicionais e seus meios de subsistncia. Trata-se, como fcil observar, de finalidades
de cart er emi nent ement e social. Na verdade, j poder i am ser concebi das como i n-
cl usas na expr esso final do di sposi t i vo - "outra utilizao de interesse social" -, nel e j
ant er i or ment e previ st a; a expresso, v-se em seus t er mos, ni t i dament e de reserva
1 2 2
Foi c omo deci di u o STF no RE 451. 152, Rei. Mi n. ELLEN GRACI E, em 14. 2. 2006.
1 2 3
Art . 7
a
.
1 2 4
Art . 7
a
, r edao da Lei n
a
11. 481, de 31. 5. 2007.
(ou residual). De qual quer modo, esses novos objetivos i nt egr am- se nas pr eocupaes
sociais mai s moder nas , o que justifica sua meno expressa. A regul ari zao fundi-
ria, pel a qual se possi bi l i t a a adequao de t er r enos e mor adi as ao di rei t o posi t i vo,
hoje pont o f undament al da pol t i ca ur bana, est a regul ada basi cament e na Const i t ui o
(art s. 182 e 183). A sust ent abi l i dade do apr ovei t ament o das vrzeas finalidade de
cunho emi nent ement e ambi ent al . Por fim, a preservao das comuni dades t radi ci onai s
foco do i nt er esse gover nament al em no causar gravame aos povos ( pr i nci pal ment e
os i nd genas) j assent ados h l ongo t empo em cert as reas, dest as ext r ai ndo os mei os
de subsi st nci a. Just o, por t ant o, que mer eam ser aqui nhoados com a concesso de
di rei t o real de uso.
O i nst i t ut o se assemel ha, em cert os pont os, concesso de us o. Mas h doi s
pont os diferenciais bsi cos. De um lado, a concesso de us o que es t udamos ant eri or-
ment e i nst aur a rel ao j ur di ca de cart er pessoal, t endo as par t es rel ao me r a me nt e
obri gaci onal , enquant o que no pr esent e t i po de concesso de us o out or gado ao con-
cessi onri o di rei t o r eal .
1 2 5
De out r o, os fins da concesso de di rei t o real de us o so
pr evi ament e fixados na lei regul adora. Dest i na-se o uso urbani zao, edificao,
i ndust ri al i zao, ao cul t i vo ou a qual quer out r o que t r aduza i nt er esse social. Na con-
cesso c omum de us o ne m sempr e est aro pr esent es esses f i ns.
Como dei xamos assent ado no concei t o, a concesso de di rei t o real de us o i nci -
de sobre t er r enos pbl i cos em que no exi st am benfei t ori as ou sobre o espao ar eo
que se ergue aci ma da super f ci e.
1 2 6
Os objetivos da concesso devem ser es t r i t ament e
r espei t ados pel o concessi onri o, sob pena de revert er o us o par a a Admi ni st r ao, que
poder firmar novo cont r at o par a alvejar o fi m especfico do us o pri vat i vo.
Como di ssemos, a concesso de uso em foco t em a natureza jurdica de direito real.
Ent r et ant o, no const ava or i gi nal ment e da relao dos di rei t os reai s previ st a no C-
digo Civil. At ual ment e, est rel aci onado no art. 1.225, i nci so XII, do me s mo Cdi go,
com a al t erao i nt r oduzi da pela Lei n" 11. 481, de 31. 5. 2007. Essa me s ma lei i nst i t ui u
out r a modi fi cao no que concer ne ao i nst i t ut o: i ncl ui u-o no Cdi go Civil como di rei -
to suscet vel da i nci dnci a de hipoteca (art. 1.473, IX). Se a concesso de di r ei t o real for
out or gada por pr azo det er mi nado, o di rei t o de garant i a ficar l i mi t ado dur ao do
referido pr a z o.
1 2 7
Por out r o l ado, esse di rei t o real pode ser obj et o de alienao fi duci ri a,
desde que seja pass vel de al i enao; se tiver si do concedi do por pr azo det er mi nado, a
garant i a t a mb m fi car r est r i t a a esse pr azo.
1 2 8
1 2 5
CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO {Curso, cit., p. 405) .
1 2 6
DI GENES GASPARI NI , no t r abal ho que escr eveu a r es pei t o des s e i ns t i t ut o, refere-se pos s i bi l i dade
excl usi va de a conces s o i nci di r s obr e t er r enos (Concesso de direito real de uso, RDP 92, p. 210, 1989) . Mas
o art . 8
S
do Decr et o- l ei n- 2 7 1 / 1 9 6 7 admi t e expr es s ament e a ocupao do es pao ar eo s obr e a superf ci e
de t e r r e nos pbl i cos ou par t i cul ar es, como bem l embr a CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (ob.
cit. , p. 406) .
1 2 7
Ar t . 1. 473, I
a
, Cdi go Civil, com r edao da Lei n" 11. 481/ 2007.
1 2 8
Ar t . 22, 1", III, e 2
, J
, da Lei n- 9. 514, de 20. 11. 1997 ( que di sci pl i na a al i enao fiduciria), com a
al t er ao da Lei n
2
11. 481/ 2007.
O di rei t o real or i undo da concesso t ransmi ss vel por at o inter vivos ou causa
mortis, mas inafastvel ser a observnci a dos fins da concesso. O i ns t r ument o de for-
mal i zao pode ser escr i t ur a pbl i ca ou t er mo admi ni st r at i vo, devendo o di rei t o real
ser i nscri t o no compet ent e Regi st ro de I mvei s .
1 2 9
Para a cel ebrao desse ajuste, so
necessri as lei aut or i zador a e licitao prvia, salvo se a hi pt ese est i ver dent r o das de
di spensa de licitao. Na esfera federal, a licitao di spensada se o us o for concedi do
a out r o rgo admi ni st r at i vo (art. 17, 2-, Lei n
a
8. 666/ 1993) .
A concesso de di rei t o real de uso sal vaguarda o pat r i mni o da Admi ni st r ao
e evita a al i enao de bens pbl i cos, aut or i zada s vezes s em qual quer vant agem par a
ela. Al m do mai s, o concessi onri o no fi ca livre par a dar ao uso a dest i nao que l he
convier, mas , ao cont r r i o, ser obri gado a dest i n-l o ao fi m est abel eci do em lei, o que
ma nt m r esguar dado o i nt er esse pbl i co que ori gi nou a concesso real de uso.
Exempl o dessa fi gura a concesso de di rei t o real de us o de t er r enos pbl i cos
quando o Muni c pi o deseja i ncent i var a edificao em det er mi nada rea. Ou a conces-
so do uso de rea est adual quando o Est ado pr et ende i mpl ant ar regi o i ndust r i al par a
desenvol ver a economi a em seu t erri t ri o.
Qua ndo o Poder Pbl i co concede di rei t o real de us o de i mvei s em favor de
out r o r go ou pes s oa admi ni st r at i va, t or na- se di s pens ada a l i ci t ao, conf or me as-
sent a o art . 17, 2
a
, I, da Lei n
a
8. 666/ 1993. O f undament o est em que, t r at ando- s e
de pessoas da Admi ni st r ao, no h ameaa ao pr i nc pi o da compet i t i vi dade pr pr i o
do set or pri vado, sabi do que ent r e aquel as ent i dades o alvo dever s empr e ser ativi-
dade de i nt er esse pbl i co. O l i mi t e t erri t ori al mxi mo par a esse t i po de concesso,
no ent ant o, est abel eci do pel a Admi ni st r ao, nor ma l me nt e por decr et o do Chefe
do Execut i vo. Ser t a mb m di spensada a licitao na hi pt ese de o di r ei t o real sobr e
imveis residenciais, ou de uso comercial de mbi t o local, com r ea de at 250 m
2
, ser
concedi do em funo de pr ogr amas habi t aci onai s ou de r egul ar i zao fundi ri a de
i nt er esse social desenvol vi dos pel a Admi ni s t r ao.
1 3 0
Fora t ai s excees, deve ser rea-
l i zado o pr ocesso l i ci t at ri o.
4.5 Concesso de Uso Especial para Fins de Moradia
O art. 183, da vi gent e Const i t ui o, i nst i t ui u o usucapi o especi al de i mvel
ur bano, conferi ndo quel e que possui r como seu, por ci nco anos i ni nt er r upt os e sem
oposi o, i mvel de at 250 m
2
, para sua mor adi a ou de sua famlia, o di r ei t o de ad-
qui ri r o dom ni o, desde que no seja pr opr i et r i o de out r o i mvel ur bano ou r ur al .
Trata-se de rel evant e i ns t r ument o de poltica ur bana, r egul ado pel a Lei n
a
10. 257, de
10. 7. 2001 - o Es t at ut o da Ci dade.
Esse di pl oma, por m, di reci onou o usucapi o especi al par a i mvei s ur banos de
propriedade privada. Como os i mvei s pbl i cos no so suscet vei s de ser adqui r i dos
1 2 9
1 3 0
Ar t . 17, 1, "f" e "h", da Lei n
a
por usucapi o, conf or me averba o art. 183, 3
S
, da CF, sent i u- se a necessi dade de
adot ar para eles out r o i ns t r ument o que guardasse si mi l i t ude com aquel e i nst i t ut o,
s empr e t endo em mi r a at ender s necessi dades recl amadas pel a pol t i ca ur bana. Foi
ent o i nst i t u da a concesso de uso especial para fins de moradia, di sci pl i nada pel a Medi da
Provi sri a n
e
2. 220, de 4. 9. 2001.
1 3 1
Sendo i ns t r ument o r ecent e, vale a pena al i nhavar
s uci nt ament e al gumas observaes sobre seu regi me j ur di co.
Ant es, por m, cumpr e sal i ent ar que ambos os i ns t r ument os t m como ncl eo
cent ral o direito moradia, sem dvi da um dos di rei t os f undament ai s dos i ndi v duos.
Desse modo, pode di zer-se que o direito propriedade, no usucapi o, e o direito ao uso de
imvel pblico, na concesso de uso especial, r et r at am direitos-meio par a o exerccio do di-
reito-fim - est e o di rei t o moradi a, verdadei ro pano de fundo daquel es out r os di rei t os.
Esse aspect o no deve ser esqueci do na medi da em que o Es t at ut o da Ci dade inclui o
di rei t o mor adi a como um dos fatores que mar cam as cidades sustentveis.
132
Const i t ui ,
poi s, uma das di ret ri zes de poltica urbana, de modo que out r os i ns t r ument os devem
ser i nst i t u dos par a tal desi der at o poltica ur bana.
1 3 3
Os pressupostos da concesso de uso especial par a fi ns de mor adi a so bem seme-
l hant es aos do usucapi o especial ur bano:
a) posse por ci nco anos at 30 de j unho de 2001;
b) posse i ni nt er r upt a e pacfica (sem oposi o);
c) imvel ur bano pbl i co de at 250 m
2
;
d) uso do t er r eno par a fi ns de mor adi a do possui dor ou de sua famlia; e
e) no t er o pos s ui dor a pr opr i edade de out r o i mvel ur bano ou rural (art. 1
B
).
A di st i no ent r e a concesso de uso especial para fins de mor adi a e o usucapi o
especial ur bano, quant o aos pr essupost os, resi de em doi s pont os : ( P ) nes t a o obj et o
imvel pri vado, ao passo que naquel a imvel pbl i co (federal, est adual , di st ri t al
ou muni ci pal , desde que regul ar a ocupao, como reza o art . 3
S
) ; (2
a
) na concesso s
se conferiu o di rei t o ao pos s ui dor se os pr essupost os foram at endi dos at 30 de j unho
de 2001, ao passo que no usucapi o no foi previ st o t er mo fi nal par a a aqui si o do
di rei t o. Significa que, se o i ndi v duo, naquel a dat a, t i nha a posse do i mvel pbl i co por
quat r o anos, por exempl o, no adqui ri r o di rei t o concesso de us o especi al .
Na esfera federal, a concesso de uso especial par a fi ns de mor adi a aplica-se
s reas de pr opr i edade da Uni o, al canando, inclusive, os t er r enos de mar i nha e
1 3 1
A di sci pl i na do i ns t i t ut o fi gurava no pr oj et o de lei que deu or i gem ao Es t at ut o da Ci dade (Lei n- 10. 257,
de 4. 7. 2001) . Em r azo do vet o pr esi denci al , a lei acabou no t r at ando do t ema, o qu e vei o a s er s upr i do com
a edi o da MP n
s
2 . 2 2 0 / 2 0 0 1 .
1 3 2
Ar t . 2, I, Lei n" 10. 257/ 2001 ( Es t at ut o da Ci dade) .
1 3 3
A gui sa de exempl o, a Lei n
Q
11. 888, de 24. 12. 2008, r e gul a me nt a ndo o art . 4, V, "r", do Es t at ut o da
Ci dade, as s egur ou s fam l i as de bai xa r enda assistncia tcnica pblica e gratuita par a o pr oj et o e a cons t r uo
de habi t aes de i nt er es s e soci al .
Bens Pbl i cos 1201
acresci dos, desde que, obvi ament e, os ocupant es pr eencham os r equi si t os est abel eci -
dos na MP n
a
2. 220/ 2001. A lei, todavia, veda a i nci dnci a do i nst i t ut o sobr e i mvei s
funcionais, o que, por m, no i mpede, como j vi mos, sej am ut i l i zados por fora de
out r os i nst i t ut os j ur di cos .
1 3 4
Por out r o lado, no h para o ocupant e di r ei t o subj et i vo
concesso em foco relativa ocupao de i mvei s sob admi ni st r ao do Mi ni st r i o da
Defesa ou dos Comandos da Mari nha, do Exrci t o e da Aeronut i ca; t ai s i mvei s so
consi der ados de interesse da defesa nacional, o que per mi t e que a Admi ni st r ao t ransfi ra
a concesso par a out r a rea (art. 5", III, do Est at ut o da Ci da de ) .
1 3 5
A l egi sl ao era omi s s a a r espei t o da natureza do direito or i undo da concesso
sob exame, mui t o e mbor a sua fi si onomi a fosse a de direito real, c omo s us t e nt a mos
em edi es ant er i or es. At ual ment e, a concesso de us o especi al par a fi ns de mor adi a
est expr es s ament e menci onada na rel ao dos di r ei t os reai s cont i da no Cdi go Civil
(art. 1.225, XI, com a al t erao da Lei n 11. 481, de 31. 5. 2007) . Por out r o l ado, o
di r ei t o passou a est ar ent r e aquel es que pode m ser obj et o de hipoteca, c omo r egi st r a
o art . 1. 473, VIII, do Cdi go Ci vi l .
1 3 6
Ademai s, o di r ei t o de us o especi al par a fi ns de
mor adi a t e m i donei dade par a f i gur ar como obj et o de alienao f i duci ri a, podendo,
por t ant o, o devedor t ransferi -l o, de forma resol vel , ao cr edor como i ns t r ume nt o de
gar ant i a c ont r a t ua l .
1 3 7
Al m di sso, o t t ul o da concesso, seja ele formal i zado por t er mo admi ni st r at i -
vo, seja por sent ena judicial, recl ama regi st ro no Cart ri o do Regi st r o de I mvei s .
1 3 8
Devi dament e regul ari zada, a concesso pode ser obj et o de gar ant i a real, comi nando- s e
aos agent es fi nancei ros do si st ema financeiro da habi t ao a obri gao de acei t - l a.
1 3 9
A concesso em foco, por m, di st i ngue-se da concesso de di rei t o real de us o previ st a
no Decret o-l ei n
s
271/ 1967 pel a ci rcunst nci a de que ela conferi da par a a. finalidade
exclusiva de moradia, o que no ocorre nest a l t i ma, em que h out r as finalidades do
uso, como vi st o ant er i or ment e.
Out r o aspect o que nos parece rel evant e no t ema diz r espei t o nat ur eza j ur di ca
do i nst i t ut o no que concerne forma j ur di ca de que se revest e. Ao exame do regi me
j ur di co desse t i po de concesses, que t em l i neament os si ngul ares, est claro que o
legislador at ri bui u Admi ni st r ao atividade vinculada para o fim de r econhecer ao ocu-
pant e o direito subjetivo concesso para moradi a, desde que cumpr i dos os requi si t os
legais. Quer dizer: cumpr i do o supor t e ftico do di rei t o pel o ocupant e, out r a condut a
1 3 4
Art . 22-A, da Lei n
a
9. 636, de 15. 5. 1998, i nt r oduzi do pel a Lei n
a
11. 481, de 31. 5. 2007.
1 3 5
Art . 22-A, 2
a
, da Lei n
, J
a
11. 481, de 31. 5. 2007.
1 3 6
A al t er ao foi t a mb m i nt r oduzi da pel a ci t ada Lei n 11. 481/ 2007.
1 3 7
Ar t . 22, l
e
, II, da Lei n
a
9. 514, de 20. 11. 1997 ( que di spe sobr e a al i enao fi duci ri a), com a r edao
da Lei n
a
11. 481/ 2007.
1 3 8
O art . 15 da MP n
a
2. 220 al t er a o art . 167, 1, da Lei n
a
6. 015/ 1973 ( r egi st r os pbl i cos ) , i ns er i ndo o n
2
40
( cont r at o de concesso de di r ei t o real de us o de i mvel pbl i co) e al t er ando o n
a
37 ( que havi a si do i nt r o-
duzi do pel o Es t at ut o da Ci dade) , par a cons t ar como pass vei s de r egi st r o os t e r mos admi ni s t r at i vos ou as
s ent enas decl ar at r i as da concesso de us o especi al par a f i ns de mor adi a.
1 3 9
Art . 13 da Lei n
a
11. 481, de 31. 5. 2007.
no se espera da Admi ni st r ao seno a de out orgar a concesso. A lei no l he out or gou
qual quer mar gem de l i berdade para decidir sobre a out or ga ou no da concesso. Ora,
j us t ament e por isso que a concesso de uso especial par a fins de mor adi a s pode
ost ent ar a nat ur eza j ur di ca de ato administrativo vinculado, e no de cont r at o admi ni st r a-
tivo, como poderi a parecer pr i mei r a vista em razo do que sucede nas demai s formas
de concesso.
H mai s de uma razo par a tal f i si onomi a.
Pr i mei r ament e, i nexi st e qual quer t i po de negci o j ur di co bi l at eral que ao me -
nos denunci e a cel ebrao de cont r at o. Depoi s, no h como se admi t i r cont r at o admi -
ni st rat i vo em que a Admi ni st r ao seja obri gada cel ebrao. Not e- se que a hi pt ese
no a me s ma que ocorre nos cont r at os admi ni st r at i vos, em que o vencedor da lici-
t ao, sendo est a homol ogada, t em di rei t o subj et i vo ao cont r at o (art s. 49 e 50 da Lei
n
s
8. 666/ 1993) . Mes mo quando tal ocorre, poss vel , di ant e de r azes de i nt er esse
pbl i co, que a Admi ni st r ao no fi rme o cont r at o, embor a deva arcar com as conse-
qnci as pecuni r i as. No o que acont ece com a concesso em foco: pr eenchi dos os
r equi si t os pel o ocupant e, t em ele di rei t o subj et i vo concesso. Se a Admi ni st r ao
opuser al gum i nt er esse pbl i co i ncont ornvel para a out or ga, t er que i ndeni zar i nt e-
gr al ment e o concessi onri o, como o faria se o caso fosse de desapr opr i ao.
Por l t i mo, essa modal i dade de concesso t em o me s mo supor t e j ur di co bsi co
do usucapi o especial de i mvel ur bano para fi ns de mor adi a, i nst i t ut o que, obvi amen-
t e, est di st ant e de qual quer concepo cont rat ual . Em suma, se o i nst i t ut o t em l i nhas
especficas e r egi me j ur di co pr pr i o, o que deve preval ecer o seu cont edo, e no a
denomi nao, que pode conduzi r a uma er r nea perspect i va.
Pode-se, poi s, consi derar, par a concluir, que a natureza jurdica da concesso de
uso especial par a fins de mor adi a a de ato administrativo vinculado, de out or ga de di rei -
t o real de uso em i mvel pbl i co, para fi ns de mor adi a do possui dor ou de sua famlia.
Para evitar o desvi o de finalidade do i nst i t ut o, o di rei t o concesso de us o
especi al para fi ns de mor adi a s ser r econheci do uma vez ao me s mo possui dor . A
concesso ser grat ui t a e poder ser out or gada ao home m ou mul her , ou a ambos ,
sendo i rrel evant e o est ado civil dos i nt er essados. No caso de mor t e do possui dor, o
her dei r o l eg t i mo cont i nua a posse do ant ecessor, desde que j r esi da no i mvel ao
t empo da aber t ur a da s uces s o.
1 4 0
Sem essa condi o, no haver cont i nui dade e, em
conseqnci a, invivel ser a out or ga da concesso.
A formalizao da concesso para mor adi a pode efetivar-se por termo administra-
tivo, quando o pedi do for at endi do na via admi ni st rat i va, s em a formao de litgio,
ou por sentena judicial, quando, denegado o pedi do ou omi ssa a Admi ni st r ao em
apreci-lo, o ocupant e formul ar seu pedi do em j u zo.
1 4 1
Qual quer desses t t ul os ser
suscet vel de regi st ro no Cart ri o do Regi st ro Imobi l i ri o. Se se t r at ar de i mvel da
1 4 0
Ar t . I
a
, 3
a
.
1 4 1
Ar t . 6
a
. Regi st r e- se que a Admi ni s t r ao t er o pr azo m xi mo de 12 me s e s , cont ado da pr ot ocol i zao,
par a deci di r o pedi do (art . 6
a
, I
a
) .
Bens Pbl i cos 1203
Uni o ou dos Est ados, o i nt er essado deve i nst rui r o pedi do de concesso com cert i do
do rgo muni ci pal compet ent e, na qual seja certificado que o i mvel se localiza em
rea ur bana e que se dest i na r eal ment e mor adi a do ocupant e ou de sua fam l i a.
1 4 2
Em al guns casos, o l egi sl ador admi t e que o pos s ui dor pos s a obt er a concesso
em out r o local. Um desses casos pr es s upe que o local da ocupao pr ovoque ri sco
vi da ou s ade dos pos s ui dor es ; se tal suceder, fica gar ant i do aos ocupant es o direito
subjetivo concesso em local di verso (art. 4"). A Admi ni st r ao, por t ant o, t a mb m
aqui est vinculada out or ga desse di rei t o, no t endo qual quer ma r ge m de deci di r
de f or ma di ver s a.
1 4 3
Em out r os , no ent ant o, o l egi sl ador conferi u ao Poder Pbl i co a
faculdade de t r ansf er i r o local da ocupao, r endendo ensej o, assi m, a at uao discri-
cionria por par t e dos r gos admi ni st r at i vos. E o que ocor r e qua ndo a ocupao se
pr ocessa em i mvel :
a) de us o c omum do povo;
b) si t uado em via de comuni cao;
c) dest i nado a proj et o de urbani zao;
d) adequado const r uo de represas e obr as congner es; e
e) de i nt er esse da preservao ambi ent al , da pr ot eo dos ecossi st emas nat u-
rai s ou da defesa naci onal .
1 4 4
A concesso de us o especi al par a fi ns de mor adi a pode ext i ngui r - se de duas
manei r as : (1-) qua ndo houver desvi o de fi nal i dade, ou seja, qua ndo o concessi onr i o
der ao i mvel out r o fi m que no o de mor adi a par a si ou par a sua famlia; (2-) no caso
de o concessi onr i o adqui r i r a pr opr i edade de out r o i mvel ur bano ou r ur a l .
1 4 5
Ext i nt a
a concesso, dever averbar-se o fato no Car t r i o do Regi st ro de I mvei s por mei o
de decl arao da Admi ni st r ao que out or gou a concesso, a fi m de pr oduzi r efeitos
erga omnes.
O legislador, ai nda, cur vando- se a exigncias urban st i cas i nafast vei s, i nst i -
t ui u a concesso coletiva de uso especial par a fins de mor adi a (art. 2), semel hana
do usucapi o especi al coletivo de imvel ur bano particular, di sci pl i nado pel a Lei n
s
1 4 2
O art . 6, 2-, que menci ona tal exi gnci a, no se refere a i mvel do Di st r i t o Feder al . E est cor r et o em
no faz-lo, por qua nt o essa ent i dade no t e m di vi so em Muni c pi os (art. 32, CF) e apr es ent a a pecul i ar i da-
de de acumul ar as compet nci as est aduai s e muni ci pai s (art . 32, l
g
, CF) .
1 4 3
Coer ent e com a vi ncul ao do admi ni st r ador , a lei at r i bui u s ent ena j udi ci al a nat ur eza declaratria, de-
mons t r a ndo que o di r ei t o er a pr eexi s t ent e. A deci so, poi s, h de t er efei t o ex tunc, r et r oagi ndo ao mo me n t o
em que o ocupant e adqui r i u o di r ei t o em face do pr e e nc hi me nt o dos r equi si t os l egai s.
1 4 4
Ar t . 5, I a V.
1 4 5
Ar t . 8
a
. A lei r ef er i u- se t a mb m aqui si o de concesso de us o de out r o i mvel ur ba no ou r ur al . Ora,
se o l egi sl ador fixou o pr azo de 30. 6. 2001 par a o ocupant e t er di r ei t o concesso, di f i ci l ment e poder i a t er
di r ei t o a u ma out r a do me s mo t i po, a me nos que nova lei fixasse out r o t e r mo fi nal . Co mo o t ext o al ude a
"concesso de uso" de out r o i mvel , poder - se- admi t i r out r o t i po de conces s o que no a que est em foco.
Mas, par a obser var - se um m n i mo de lgica, tal concesso t eri a que per mi t i r o us o par a mor adi a do i nt er es-
sado. Fora da , no t er i a s ent i do ext i ngui r a concesso j out or gada par a mor a di a do i nt er es s ado.
H 6
Ar t . 2
a
, 2
a
e 3
a
.
1 4 7
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., p. 436; LCIA VALLE FI GUEI REDO, ob. cit., p. 378.
1 4 8
10. 257/ 2001 ( Est at ut o da Ci dade). Out orgar-se- a concesso coletiva par a mor adi a
quando, em i mvel pbl i co ur bano com rea super i or a 250 m
2
, haja ocupao por
popul ao de bai xa r enda par a sua moradi a, por cinco anos, i ni nt er r upt ament e e sem
oposi o, no sendo poss vel identificar os t er r enos ocupados por possui dor . Aqui
t a mb m h a exigncia de que o possui dor no seja pr opr i et r i o de out r o i mvel ur-
bano ou rural .
Na concesso coletiva, a cada concessi onri o ser at r i bu da igual frao ideal
do t er r eno, e i sso sem levar em cont a a di menso do t er r eno que cada possui dor ocu-
pe. Ressal va-se apenas a cel ebrao de acordo ent r e os ocupant es, no qual pode ser
pact uada a at ri bui o de fraes ideais diferenciadas. A frao ideal out or gada a cada
possui dor no poder exceder a 250 m
2
.
1 4 6
Sem dvi da singular, e at me s mo se afi-
gur a esdr xul o, que a concesso seja out or gada para incidir sobre uma frao ideal do
t er r eno. Ent r et ant o, deve consi derar-se que o i nst i t ut o t em cart er ur ban st i co e visa
a regul ari zar a si t uao i mobi l i ri a de infinito nme r o de pessoas, i nt egr ant es do que
a lei denomi nou de "popul ao de baixa renda". Al m di sso, pr ocur ou o l egi sl ador
assemel har esse t i po de concesso ao usucapi o especial de i mvel ur bano pri vado,
fi gura em que, pel a formao de condom ni o, o dom ni o de frao ideal de t er r eno no
acarret a qual quer est r anheza. Por fim, preci so aceitar que a or dem ur ban st i ca est
me s mo a recl amar medi das j ur di cas novas, ai nda mai s quando se cui da de garant i r o
bem-est ar, a segur ana e a comodi dade das popul aes.
4.6 Cesso de Uso
Cesso de uso aquel a em que o Poder Pbl i co consent e o uso gr at ui t o de be m
pbl i co por rgos da me s ma pessoa ou de pessoa diversa, i ncumbi da de desenvol ver
at i vi dade que, de al gum modo, t r aduza i nt eresse par a a col et i vi dade.
A gr ande di ferena ent r e a cesso de uso e as formas at agora vi st as consi st e
em que o cons ent i ment o par a a utilizao do bem se f undament a no benefcio coletivo
decor r ent e da at i vi dade des empenhada pel o cessi onri o. O usual na Admi ni st r ao a
cesso de us o ent r e rgos da mes ma pessoa. Por exempl o: o Tri bunal de Just i a cede o
uso de det er mi nada sala do pr di o do foro para uso de rgo de i nspet or i a do Tri bunal
de Cont as do me s mo Est ado. Ou o Secret ri o de Just i a cede o us o de u ma de suas
dependnci as par a rgo da Secret ari a de Sade.
A cesso de uso, ent r et ant o, pode efetivar-se t a mb m ent r e rgos de ent i dades
pbl i cas di versas. Exempl o: o Est ado cede gr upo de salas si t uado em pr di o de uma
de suas Secret ari as par a a Uni o i nst al ar um rgo do Mi ni st r i o da Fazenda. Al guns
aut or es l i mi t am a cesso de uso s ent i dades pbl i cas .
1 4 7
Out r os a admi t em par a ent i -
dades da Admi ni st r ao I ndi r et a.
1 4 8
Em nosso ent ender, por m, o uso pode ser cedi do
t ambm, em cert os casos especiais, a pessoas pri vadas, desde que de s e mpe nhe m ativi-
dade no lucrativa que vise a beneficiar, geral ou par ci al ment e, a col et i vi dade. Ci t amos,
como exempl o, a cesso de uso de sala, si t uada em pr di o pbl i co, que o Est ado faz a
uma associ ao de servi dores. Ou a ent i dade benefi cent e de assi st nci a social. Alis,
tais casos no so r ar os na Admi ni st r ao. O que nos parece i mpor t ant e que t ai s
casos sej am r est r i t os a esse t i po de cessi onri os, i mpedi ndo- se que o benefcio do us o
seja carreado a pessoas com i nt ui t o lucrativo.
Em s emel hant e sent i do, alis, est definida a legislao i nci dent e sobr e i mvei s
per t encent es Uni o. Nel a previ st a a cesso grat ui t a de us o de bens i mvei s fede-
rais quando o gover no federal pr et ende concret i zar "auxlio ou colaborao que entenda
prestar".
149
Em out r o di pl oma, admi t i u- se a cesso a "Estados, Municpios e entidades sem
fins lucrativos, de carter educacional, cultural ou de assistncia social".
150
E ver dade, t odavi a,
que os demai s ent es federativos t m aut onomi a par a est abel ecer u ma ou out r a condi -
o a mai s. No obst ant e, a legislao federal bem apont a as l i nhas bsi cas dessa forma
de uso.
A formal i zao da cesso de uso se efetiva por i ns t r ument o fi rmado ent r e os
r epr esent ant es das pessoas cedent e e cessi onri a, nor mal ment e denomi nado de "termo
de cesso" ou "termo de cesso de uso". O prazo pode ser det er mi nado ou i ndet er mi nado,
e o cedent e pode a qual quer mome nt o reaver a posse do bem cedi do. Por out r o l ado,
ent endemos que esse t i po de uso s excepci onal ment e depende de lei aut or i zador a,
por que o cons ent i ment o se si t ua nor mal ment e dent r o do poder de gest o dos rgos
admi ni st r at i vos. Logi cament e, vedado qual quer desvi o de fi nal i dade, bem como a
ext enso de dependnci as cedi das com prej u zo par a o regul ar f unci onament o da pes-
soa cedent e.
1 5 1
O f undament o bsi co da cesso de uso a col aborao ent r e ent i dades pbl i cas
e pri vadas com o objetivo de atender, global ou par ci al ment e, a i nt er esses col et i vos. E
assi m que deve ser vi st a como i ns t r ument o de uso de bem pbl i co.
4.7 Formas de Direito Privado
Al m dos mecani s mos j est udados, s abi dament e r egul ados pel o di rei t o p-
blico, exi st em out r os , agora regi dos f undament al ment e pel o di r ei t o pr i vado, pel os
quai s o Poder Pbl i co t a mb m confere a det er mi nadas pessoas o us o pri vat i vo de
bens pbl i cos.
Como voz un s s ona ent r e os est udi osos, o Poder Pbl i co s empr e deve prefe-
rir a adoo das formas regi das pel o di rei t o pbl i co, t endo em vi st a que, em l t i ma
anlise, o uso i nci de sobre bens do dom ni o pbl i co. Mas, na ver dade, conquant o haja
ent endi ment os cont rri os, no h obst cul os a que o Est ado se ut i l i ze dessas formas
1 1 9
Art . 64, 3
2
, Decr et o- l ei n 9. 760, de 5. 9. 1946.
1 5 0
Ar t . 18, I , Lei n
2
9. 636, de 15. 5. 1998.
1 5 1
Cont r a: HELY LOPES MEIRELLES, que exi ge aut or i zao legal qua ndo a cesso par a ent i dade di ver sa
(ob. cit., p. 437) .
j ur di cas, como be m assi nal a DI GENES GASPARI NI
1 5 2
e conf or me dei xamos consi g-
nado ant er i or ment e.
1 5 3
Em cada caso, a Admi ni st r ao que deve verificar qual a for-
ma de uso a ser conferi da ao particular, de modo a mel hor at ender ao i nt er esse pbl i co.
Nada i mpede, em conseqnci a, que convi vam l ado a l ado i nst i t ut os de di rei t o pbl i co
e de di rei t o pri vado, desde que a Admi ni st r ao os ut i l i ze t endo em mi r a o i nt er esse
pbl i co, ni co fim a ser por ela per segui do.
Vejamos essas formas.
ENFI TEUSE - J nos referi mos enfiteuse ou aforamento como forma de aqui si -
o de bens pbl i cos pel o Est ado quando f i gur a como enfi t eut a ou t i t ul ar do dom ni o
t i l . O mai s comum, no ent ant o, a hi pt ese em que a pr opr i edade per t ena ao Poder
Pbl i co e o dom ni o til per t ena a um particular. E aqui que se d o uso pri vat i vo de
bens pbl i cos por par t i cul ar es.
Enfi t euse o i nst i t ut o pel o qual o Est ado per mi t e ao part i cul ar o us o pri vat i vo
de bem pbl i co a t t ul o de dom ni o til, medi ant e a obri gao de pagar ao pr opr i et r i o
uma penso ou foro anual , cert o e invarivel. O STF, t odavi a, a pr opsi t o da Lei n-
7. 450/ 1985, que fi xara o foro em 0, 6% do valor do respect i vo dom ni o pl eno (alte-
r ando o art. 101 do Decret o-l ei n
Q
9. 760/ 1946) , decidiu que, apesar de assegur ado o
di rei t o dos ant er i or es enfi t eut as, por ser o cont r at o t i do como at o j ur di co perfei t o (e,
poi s, i mune lei nova, ex vi do art. 5-, XXXVI, CF), admi ss vel a correo monet r i a
de seu valor a fi m de evitar enr i queci ment o sem causa do enf i t eut a.
1 5 4
O i nst i t ut o propi ci a a aqui si o de di rei t o real por par t e do enfi t eut a, t i t ul ar do
dom ni o t i l . Esse di rei t o pode ser t ransferi do a t ercei ro, mas preci so que o s enho-
ri o di r et o r enunci e a seu di rei t o de prefernci a par a reaver o i mvel . Se renunci ar, o
enfi t eut a dever pagar, pel a t r ansmi sso do dom ni o til, i mpor t nci a nomi nada de
laudmio, calculada sobre o pr eo da al i enao. No caso da Uni o, o l audmi o de 5%
sobre o valor at ual i zado do dom ni o til e das benf ei t or i as.
1 5 5
Qua nt o ao foro anual ,
t rat a-se de obri gao que o enfi t eut a no pode dei xar de cumpri r. Se dei xar de pagar o
foro dur ant e t rs anos consecut i vos, ou quat r o i nt ercal ados, o i nadi mpl ement o acarre-
t ar a caduci dade da enf i t euse.
1 5 6
A disciplina geral da enfiteuse se encont rava ent r e os art s. 678 a 694, do ant i go
Cdi go Civil. Como j di ssemos ant eri orment e, o novo Cdi go no mai s inclui a enfiteu-
se no elenco dos direitos r eai s .
1 5 7
Al m disso, proibiu a const i t ui o de novas enfiteuses
e subenfi t euses, garant i ndo, ent r et ant o, a eficcia das i nst i t u das ant er i or ment e (art.
2. 038). Referida garant i a - bom assinalar - apenas reafirma o post ul ado const i t uci onal
1 5 2
Ob. cit., p. 519.
1 5 3
Vide nes t e cap t ul o o i t em VIII, n'-' 4. 3.
1 5 4
RE n
a
185. 578-RJ, I
a
Tur ma, Rei. Mi n. ILMAR GALVO, j ul g. em 6. 10. 1998 ( apud Informativo STF t f "
126, publ . 14. 10. 1998) .
1 5 5
Ar t . 3
S
, Decr et o- l ei n
a
2. 398, de 21. 12. 1987.
1 5 6
Ar t . 101, par gr af o ni co, do Decr et o- l ei n
Q
L>
9. 636, de 15. 5. 1998.
1 5 7
Rel embr amos , por opor t uno, que o novo Cdi go Civil no mai s al ude enf i t euse no el enco dos di r ei t os
reai s (art. 1. 225).
segundo o qual a lei nova no pode prejudicar o at o j ur di co perfeito (art. 5-, XXXVI), de
modo que a subsi st nci a dos at os ant eri ores di spensari a me s mo nor ma expressa a res-
pei t o. No obst ant e, a lei nova vedou a cobrana de l audmi o ou nus semel hant e, nas
t r ansmi sses de bem aforado, sobre o valor das const rues ou pl ant aes, bem como a
const i t ui o de out r as subenfi t euses (art. 2. 038, P, I e II).
O Decret o-l ei n
a
9. 760, de 5. 9. 1946, j com al gumas al t eraes i nt r oduzi das,
que di spe sobre os bens i mvei s da Uni o, regul a a enfi t euse dos i mvei s pbl i cos
per t encent es Uni o Feder al .
1 5 8
Essas regras, se houvesse conflito, preval eci am sobre
as do Cdi go Civil de 1916, por que se encont r am t a mb m em lei federal; al m di sso,
o ci t ado di pl oma qualifica-se como lei nova e especial em rel ao ao ant i go Cdi go, o
que refora sua preval nci a em rel ao a est e. Para as demai s pessoas de di rei t o pbl i -
co, ent r et ant o, s empr e i nci di ram as nor mas previ st as no es t at ut o civil, agora revogado.
Advi rt a-se, por m, que, em vi rt ude da excl uso da enfi t euse da cat egori a dos
di rei t os reai s no novo Cdi go, no mai s poder haver sua i nst i t ui o me s mo por en-
t i dades pbl i cas, t endo- se apenas que assegurar a eficcia das j exi st ent es. A razo
consi st e, pr i mei r ament e, no fato de que o Cdi go Civil o i ns t r ument o formal org-
ni co que cat al oga e di sci pl i na os di rei t os reai s, sendo, poi s, obr i gat r i o par a t odas as
pessoas. E, depoi s, por quant o, apesar de i nst i t u da t a mb m por pessoas pbl i cas, a
enfi t euse espel ha i nst i t ut o pr pr i o do di rei t o pri vado.
H vrias reas federais cujo uso conferi do at ravs de enfi t euse, como o caso
dos t er r enos de mar i nha, o que previ st o, inclusive, no art . 49, 3
S
, do ADCT da CF. A
enfi t euse de t er r enos de mar i nha, alis, foi a ni ca forma ressal vada pel o novo Cdi go
Civil (art. 2. 038, 2
2
) , com a previ so de que seria r egul ada por lei especi al . Sobre o
as s unt o nos det er emos no mome nt o prpri o.
Avulta, ai nda, que haver dispensa de licitao par a o af or ament o de i mvei s resi -
denci ai s ou de uso comerci al de mbi t o local com di mens o mxi ma de 250 m
2
, quan-
do o cont r at o se ori gi nar de pr ogr amas habi t aci onai s ou de regul ari zao fundi ri a de
i nt er esse social desenvol vi dos pela Admi ni st r ao Pbl i ca.
1 5 9
DI REI TO DE SUPERF CI E - Di rei t o de superfcie aquel e pel o qual o pr opr i e-
t ri o concede a out r em o di rei t o de utilizar, no m ni mo, a superfcie de seu i mvel na
forma pact uada no respect i vo cont r at o. Embor a seja cont r at o de di r ei t o pri vado, nada
i mpede que ent e pbl i co, desde que haja lei aut ori zadora, conceda ao admi ni s t r ado o
di rei t o de ut i l i zar a superfcie do i mvel pbl i co.
1 6 0
Regi st re-se, alis, que o art . 1.377,
do Cdi go Civil, admi t e expr essament e que o referido di rei t o seja const i t u do por pes-
soa j ur di ca de di rei t o pbl i co i nt er no.
1 6 1
Fundament al que haja mi nuci osa mot i vao
1 5 8
A Lei n
2
9. 636, de 15. 5. 1998, que s ubs t i t ui u a MP n
2
1.567 e suas r eedi es, di s ps s obr e r egul ar i zao,
admi ni s t r ao, af or ament o e al i enao de bens i mvei s da Uni o Federal , t e ndo i nt r oduzi do vri as al t er a-
es no Decr et o- l ei n
2
9. 760/ 1946 e r evogado out r os di pl omas l egai s r el at i vos a essa mat r i a. O referi do
di pl oma, por s ua vez, t a mb m j sofreu al gumas al t er aes por l egi sl ao s ubs e que nt e .
1 5 9
Ar t . 17, I, "f" e "h", da Lei n
2
1 6 0
Vi de a r espei t o os nos s os Comentrios ao estatuto da cidade, At l as, 5. ed., 2013, p. 197.
1 6 1
Na hi pt es e - di t a o di sposi t i vo - apl i ca-se o Cdi go Civil, "no que no for diversamente disciplinado em lei
especial". Co mo a Lei n
2
10. 257/ 2001 lei especi al , ser ela apl i cada a i mvei s em r eas ur banas .
a fim de aferir-se a l egal i dade do negci o j ur di co. Cabe Admi ni st r ao - enfat i ze-se
- demons t r ar l i mpi dament e as razes de or dem admi ni st r at i va que a l evaram cont r a-
t ao, be m como o i nt er esse pbl i co que resul t ar do cont r at o.
Sem dvi da o di rei t o de superfcie i nst i t ut o si mi l ar enfi t euse, s obr et udo
por que, t ant o quant o esta, compor t a o des membr ament o da pr opr i edade, fi gurando
como dominus da nua- pr opr i edade o proprietrio (que pode ser a pessoa est at al ) e como
t i t ul ar do di rei t o de us o o superficirio. Difere da enfi t euse, cont udo, por que o superfi -
cirio, em pri nc pi o, pode al i enar seu di rei t o sem anunci a do pr opr i et r i o, o que no
ocorri a com aquel a. Ademai s, na enfi t euse o foro (ou cnon) da essnci a do i nst i t ut o,
ao passo que o valor aj ust ado no di rei t o de superfcie (solarium) no o . Por l t i mo, o
i nadi mpl ement o do foro na enfi t euse provoca a ext i no dest a, ao passo que na super-
fcie a ext i no nessa hi pt ese event ual .
1 6 2
Exi st em duas di sci pl i nas que regul am o di rei t o de superfcie. Uma del as en-
cont ra-se nos ar t s. 21 a 24 do Est at ut o da Ci dade (Lei n
a
10. 257, de 10. 7. 2001) e a
out r a no Cdi go Civil, ent r e os art s. 1.369 e 1.377. A pr i mei r a se i nser e em lei especial,
dest i nada a regul ar o referi do negci o em reas urbanas e vol t ada especi fi cament e para
a poltica de desenvol vi ment o ur bano (art. 182, CF). Cons equent ement e, o Cdi go
Civil, embor a mat er i al i zado por lei mai s nova, caract eri za-se como lei geral, e, por t an-
t o, ser aplicvel a i mvei s si t uados fora da rea ur bana.
1 6 3
Ambos os di pl omas, por
consegui nt e, convi vem har moni os ament e dent r o do si st ema, cada um del es i nci di ndo
sobre esfera j ur di ca espec fi ca.
1 6 4
O di rei t o de superfcie deve formalizar-se por contrato, como const a da lei, re-
vel ando as mani fest aes volitivas do propri et ri o e do superfi ci ri o. No i ns t r ument o
cont r at ual que as par t es devem pact uar det al hament e os di rei t os e obri gaes at ri -
bu dos a cada uma del as.
A nat ur eza j ur di ca a de direito real sobre a coisa alheia. O Cdi go Civil, i ncl u-
sive, i nseri u expr essament e o di rei t o de superfcie no el enco dos di rei t os reai s (art.
1.225, II). Const i t u do o di rei t o, deve ser obj et o de averbao no respect i vo cart ri o
do regi st ro de i mvei s. Como corolrio, o di rei t o transfervel a t ercei ros por at o inter
vivos ou causa mortis.
165
Pode, inclusive, ser obj et o de garant i a real no mbi t o do si st e-
ma fi nancei ro da habi t ao, cujos agent es no podem r ecus- l a.
1 6 6
Qua nt o ao objeto do
negci o j ur di co, a lei refere-se concesso da superfcie do terreno, par ecendo i ndi car
apenas o sol o pur o. Ent r et ant o, a lei di sse menos do que quer i a (minus quam voluit).
Na verdade, t ant o pode o t er r eno pur o ser obj et o do cont r at o, como event ual edifica-
162 j{ r espei t o, consul t e- se RI CARDO PEREI RA LIRA, Elementos de direito urbanstico, Renovar, 1997, p. 62;
t a mb m nos s os Comentrios ao estatuto da cidade, cit., p. 199.
1 6 3
I nci de aqui o art . 2-, 2, da Lei de I nt r oduo ao Cdi go Civil, s egundo o qual no ocor r e r evogao
qua ndo lei geral sucede a lei especi al . Assi m, coexi st em ambas as di sci pl i nas.
1 6 4
Tambm: MARCO AURLI O BEZERRA DE MELO, Direito das coisas, Lumen Jr i s, 2007, p. 297.
1 6 5
Ar t s . 24, 2
a
, do Es t at ut o da Ci dade, e 1.369, do Cdi go Civil.
1 6 6
Ar t . 13 da Lei n 11. 481, de 31. 5. 2007.
o que a ela t enha acedi do pel o pri nc pi o da acesso nat ur al (superfcies solo cedit).
167
O t er r eno, desse modo, a reserva mnima par a figurar como obj et o cont r at ual , nada
i mpedi ndo mai or ext enso.
No cotejo ent r e as di sci pl i nas do Est at ut o da Ci dade e do Cdi go Civil, en-
cont r am- se al gumas diferenas de t r at ament o da mat r i a (o que um compl i cador
i ndesej vel ). Vejamos as di st i nes bsi cas: ( I
a
) no Es t at ut o da Ci dade, o di rei t o de
superfcie pode ser aj ust ado por pr azo det er mi nado ou i ndet er mi nado (art. 21) , ao
passo que no Cdi go Civil o ajuste deve ser apenas por pr azo det er mi nado (art. 1.369)
(not e-se que o Est ado, como propri et ri o, s pode cont r at ar por pr azo det er mi nado) ;
(2
a
) o di rei t o de superfcie no Est at ut o abrange, como regra, o di rei t o de ut i l i zao
do subsol o (art. 21, l
2
) , o que no ocorre no Cdi go Civil, a me nos que a obr a seja
i ner ent e ao obj et o do cont r at o (art. 1.369, pargrafo ni co); (3
a
) o Cdi go Civil al ude
const i t ui o do di rei t o por pessoa j ur di ca de di rei t o pbl i co i nt er no (art. 1.377), ao
passo que o Es t at ut o si l ent e a r es pei t o;
1 6 8
(4
a
) o Cdi go Civil regul a a hi pt ese de
desapropri ao, est abel ecendo que a i ndeni zao caber ao pr opr i et r i o e ao superfi -
cirio, sendo pr opor ci onal ao valor do di rei t o real de cada um (art. 1.376); o Es t at ut o
no r egul ou tal hi pt es e.
1 6 9
Por fi m, releva dest acar que, no caso de al i enao da pr opr i edade ou do di rei t o
de superfcie, t er o direito de preferncia, r espect i vament e, o superfi ci ri o e o pr opr i et -
rio, em i gual dade de condi es oferta de t ercei ros. Ext i nt o o negci o, o pr opr i et r i o
r ecuper ar a pr opr i edade pl ena do i mvel , s t endo a obrigao de indenizar acesses e
benfei t ori as feitas pel o superficirio se o cont r at o for expr esso a r espei t o.
LOCAO - Locao o cont r at o de di rei t o pri vado pel o qual o pr opr i et r i o-
-locador t ransfere a posse do bem ao l ocat ri o, que t em a obri gao de pagar cert a
i mpor t nci a - o al uguel - por per odo det er mi nado de us o do bem.
O uso pri vat i vo nessa hi pt ese ocorre quando o bem per t ence ao Est ado. Se
est e celebra, como locador, cont r at o de locao com um part i cul ar, as s umi ndo est e
a condi o de l ocat ri o, deve o ajuste ser r egul ado nor mal ment e pel o Cdi go Civil,
demons t r ando o cart er pri vado da cont r at ao.
1 7 0
I mpor t a l embr ar que, me s mo sendo i ns t r ument o de di rei t o pri vado, a locao
de bens pbl i cos a t ercei ros t ambm confere seu uso pri vat i vo pel o l ocat ri o, tal como
ocorre com as formas de di rei t o pbl i co j exami nadas.
Tm sur gi do al gumas cont rovrsi as a r espei t o dessa forma de us o dos bens
de ent i dades admi ni st r at i vas. H est udi osos que no acei t am o r egi me de locao do
1 6 7
Com o me s mo e nt e ndi me nt o, FERNANDO DIAS MENEZES DE ALMEI DA, Estatuto da cidade, RT,
2002, obr a col et i va or g. por Ode t e Me da ua r e o aut or, p. 114.
1 6 8
Apes ar di sso, o pr pr i o Cdi go Civil, c omo vi mos, admi t e i nci dnci a da lei especi al , s upr i ndo, poi s, a
omi s s o do Es t at ut o.
1 6 9
Por ser lei geral , e nt e nde mos aplicvel o Cdi go Civil s ubs i di ar i ament e no caso de des apr opr i ao de
i mvel s i t uado em r ea ur bana (vide nos s os Comentrios, cit., p. 157) .
1 7 0
A lei especi al em vi gor sobr e l ocaes a Lei n
a
8. 245, de 18. 10. 1991. No art . I
9
, par gr af o ni co, "a",
n 1, por m, a referi da lei dei xou cons i gnado que os i mvei s de pr opr i edade da Uni o, dos Es t ados e dos
Muni c pi os c ont i nua m r egul ados pel o Cdi go Civil e pel as leis espec fi cas.
di rei t o civil par a bens pbl i cos, s us t ent ando que s oment e se revela admi ss vel a con-
cesso r emuner ada de us o de bem pbl i co, modal i dade de cont r at o admi ni s t r at i vo.
1 7 1
Como j vi st o, essa no nos parece a mel hor posi o: na verdade, i nexi st e qual -
quer vedao de ndol e const i t uci onal em tal sent i do. Ademai s, legislao mai s r ecent e
t em si do expressa no que concerne viabilidade jurdica do i nst i t ut o da locao de i m-
veis pbl i cos .
1 7 2
Resul t a, poi s, que no se pode deixar de r econhecer a viabilidade desse
aj ust e.
1 7 3
Uma coi sa concl ui r ser a concesso de us o um aj ust e mai s adequado do que
a locao; out ra, i nt ei r ament e diversa, si mpl esment e consi derar i nadmi ss vel a loca-
o. O que i mpor t a, na espcie, a opo do admi ni st r ador - que, diga-se de passagem,
t er que avaliar cada si t uao e no poder vi sl umbrar out r o fim seno o de i nt er esse
pbl i co. Por isso mes mo, sendo i ndevi da a escolha, o ajuste est ar sujeito invalidao,
e o admi ni st rador, r esponsabi l i dade civil, admi ni st rat i va e penal .
Ent r et ant o, h al guns j ul gados que r eal ment e causam espci e. No STJ j se j ul -
gou que o cont r at o firmado por part i cul ar com a I NFRAERO, empr es a pbl i ca (e, por
i sso me s mo, dot ada de per sonal i dade j ur di ca de di rei t o pr i vado), no de locao, e
si m de di rei t o pbl i co, por que os bens da empresa pblica relativos a sua finalidade so uti-
lizados de acordo com as regras do Direito Pblico, no segui ndo, poi s, as regras da locao
de di rei t o pr i vado.
1 7 4
Em nosso ent ender, h doi s equ vocos, venia concessa, na deci so.
Por um lado, ne m se o bem fosse efet i vament e pbl i co (e os de empr esas pbl i cas no
o so) haveri a objeo par a a rel ao locatcia. Por out r o, se a ent i dade admi ni st r at i va
pri vada, com mai s r azo deve regul ar-se pel as nor mas aplicveis s empr es as pri vadas
quant o a di rei t os e obri gaes civis e comerci ai s, como regi st ra o art . 173, l
9
, II, da
Lei Fundament al . No obst ant e, r epet i mos, no pacfico o ent endi ment o dos espe-
cialistas sobre a mat r i a.
Ser dispensada a licitao para a locao de i mvei s resi denci ai s ou de us o co-
merci al de mbi t o local com rea de at 250 m
2
, quando r esul t ar de pr ogr amas habi -
t aci onai s ou de regul ari zao fundi ri a de i nt er esse social a cargo de r gos admi ni s-
t r at i vos .
1 7 5
COMODAT O - Comodato, nas palavras da lei civil, " o emprstimo gratuito de
coisas no fungveis" (art. 579, Cdi go Civil). Pelo comodat o, o pr opr i et r i o t ransfere ao
comodat r i o o uso gr at ui t o do bem por pr azo det er mi nado ou i ndet er mi nado.
Qua nt o ao ncl eo em si desse cont rat o, t em- se que a di ferena bsi ca em rel ao
ao cont r at o locatcio o da oner osi dade. A locao oner osa par a o l ocat ri o, ao passo
que o comodat o no o par a o comodat r i o.
1 7 1
c omo pe ns a m DI GENES GASPARINI, Direito administrativo, cit., 9. ed. , 2004, p. 759 e HELY LOPES
MEI RELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., 29. ed. , 2004, p. 504.
1 7 2
As s i m t a mb m CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, Curso cit., 22. ed. , 2007, p. 893, e MARI A
SYLVIA ZANELLA Dl PI ETRO, Direito administrativo, cit., 19. ed., 2006, p. 664.
1 7 3
o caso da Lei n
8. 666/ 93 ( Es t at ut o dos Cont r at os e Li ci t aes), que se refere l ocao de i mvei s

pbl i cos no art . 17, 1, " ( " e "h", com a r edao da Lei n" 11. 481/ 2007.
1 7 4
REs p n
E
41. 549- ES, 2
a
Tur ma, Rei. Mi n. ELIANA CALMON, j ul g. em 22. 2. 2000 (vi de Informativo Juris-
prudncia STJ n 48, fev. 2000) .
1 7 5
Ar t . 17, 1, "f" e "h", Lei n
a
8. 666/ 1993, com r edao da Lei n'-' 11. 481/ 2007.
Bens Pbl i cos 1211
A Admi ni st r ao t a mb m pode conceder o uso pri vat i vo de be m pbl i co por co-
modat o, embor a, r epet i mos, deva pri ori zar a concesso gr at ui t a de us o de bem pbl i -
co, por ser i nst i t ut o pr pr i o de di rei t o pbl i co. Se, me s mo assi m, i nsi st i r no comodat o,
a Admi ni st r ao suj ei t ar-se- s regras est at u das no Cdi go Civil sobr e a mat r i a.
I X ALIENAO
1 Consi deraes Gerais
Al i enao de bens pbl i cos a t ransfernci a de sua pr opr i edade a t ercei ros,
quando h i nt er esse pbl i co na t ransfernci a e desde que obser vadas as nor mas legais
per t i nent es.
A regra que a Admi ni st r ao mant enha os bens em sua pr opr i edade e os conser-
ve adequadament e par a evitar sua det eri orao. Tais bens, como t emos vi st o, i nt egr am
o dom ni o pbl i co. Mas haver si t uaes em que a al i enao dos bens pbl i cos no
soment e pode ser conveni ent e par a a Admi ni st rao como ai nda pode t razer-l he out r as
vant agens. com esse aspect o que se deve analisar a alienao dos bens pbl i cos.
J obser vamos ant er i or ment e que a conheci da expr esso inalienabilidade, em-
pr egada par a os bens pbl i cos, i nadequada e despi da de t cni ca, sendo mel hor ca-
ract eri z-l os como sujeitos a alienabilidade condicionada. Vi mos t a mb m que, salvo os
casos em que mat er i al ment e h i mpossi bi l i dade j ur di ca, os bens pbl i cos pode m ser
al i enados com observnci a dos requi si t os legais. Se os bens est i ver em cat egori zados
como de us o c omum do povo ou especial, devem ser desafetados par a se enquadr ar em
como domi ni cai s, e, sendo domi ni cai s, podem ser al i enados, r espei t ando- se t odos os
par met r os que a lei t raa par a os admi ni st r ador es pbl i cos .
1 7 6
Tal como ocorre com a aqui si o e com a gest o dos bens pbl i cos, exi st em i ns-
t r ument os de di rei t o pri vado e de di rei t o pbl i co que r endem ensej o al i enao desses
bens. Os pr i mei r os so i ns t r ument os comuns de al i enao, por que del es se pode m valer
os part i cul ares em geral; os demai s so especficos, por que guar dam consonnci a com os
post ul ados de di rei t o pbl i co.
gui sa de m t odo di dt i co de mai s fcil compr eenso, di st i ngui r emos esses
mecani s mos e os es t udar emos separ adament e.
2 Compet nci a Normat i va e Regul adora
Ant es de anal i sar mos as espci es de al i enao de bens pblicos, par ece- nos opor-
t uno t ecer breve consi der ao a respei t o da compet nci a par a criar as nor mas sobre o
assunt o e pr oceder r egul ament ao, quando necessri a.
1 7 6
Vi de o que di s s emos no t pi co VI, n
Q
1, des t e cap t ul o.
1 7 7
Veja-se Medi da Caut el ar na ADI N n'
J
927- 3- RS, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO, na qual foi j ul gado
i ncons t i t uci onal o art . 17, i nci so I, " b" e "c"; i nci so II; e 1", da Lei n
e
8. 666/ 1993. Sobr e o t e ma j nos
ant eci pamos ao e s t uda r mos a di sci pl i na legal dos cont r at os admi ni s t r at i vos ( Cap t ul o V, t pi co IV).
De incio, cabe assi nal ar que o art. 22, inc. XXVII, da CF at ri bui Uni o Federal
compet nci a pri vat i va par a legislar sobre normas gerais de cont r at ao e l i ci t ao par a
t oda a Admi ni st r ao da pr pr i a Uni o, dos Est ados, do Di st r i t o Federal e dos Muni c -
pi os. O precei t o claro ao empr egar a expresso normas gerais. Em conseqnci a, no
ser const i t uci onal qual quer nor ma federal que no se caract eri zar como geral, mas,
ao cont rri o, ret rat ar di sci pl i na especfica, cuja compet nci a t e m que ser at r i bu da
respect i va pessoa federativa.
O ma nda me nt o const i t uci onal demonst r a, com clareza, embor a di ant e de i nt er-
pr et ao a contrario sensu, que s oment e as regras gerais sobre cont r at aes que envol vam
al i enao de bens pbl i cos, mvei s ou i mvei s, podem ser edi t adas pel a Uni o, mas
caber s demai s pessoas pol t i cas, t i t ul ares de seus pr pr i os bens, criar as regras es-
pecficas sobre al i enao de seus prpri os bens a ser em apl i cadas em seus respect i vos
t erri t ri os. Como a Uni o t a mb m t i t ul ar de bens pbl i cos - os bens federais -, pode
criar lei pr pr i a para regul ar o det al hament o do pr ocesso de al i enao; cont udo, ur ge
ressal t ar que essa lei cont er di sci pl i na especfica, ou seja, apenas par a os bens federais,
e no geral, que a que vale par a os bens de t odos os ent es da federao.
Quant o compet nci a par a regulamentao, r esul t a ela da pr pr i a compet nci a
nor mat i zador a. Assi m, ao ent e federativo compet ent e par a criar a di sci pl i na legal com-
pet i r, ipso jacto, pr oceder r egul ament ao. Esse o quadr o bsi co sobre compet nci a
legal e r egul ament ador a a respei t o da mat ri a.
A Lei n- 8. 666/ 1993 - o Est at ut o de Cont r at os e Licitaes - dest i nou seo
especfica par a t r at ar das al i enaes de bens pbl i cos mvei s e i mvei s, menci onando
como destinatrios todas as pessoas polticas (arts. 17 a 19). Como a lei foi edi t ada dent r o
da compet nci a federal par a i nst i t ui r nor mas gerais, s pode m consi derar-se const i t u-
ci onai s aquel as que r eal ment e i ndi quem os pri nc pi os f undament ai s a ser em observa-
dos por t odos os ent es federativos sobre a al i enao de bens pbl i cos. So, por t ant o,
pl enament e compat vei s com o t ext o const i t uci onal , por t er em cart er de general i da-
de, as exi gnci as de prvi a avaliao, aut ori zao legislativa, real i zao de concorrnci a
e justificao de i nt er esse pbl i co para a alienao (art. 17).
Sucede que a lei federal se excedeu na di sci pl i na e acabou cr i ando r egr as ver-
dadei r ament e espec fi cas, as quai s, como vi mos, se si t uar i am na compet nci a da
pes s oa federat i va t i t ul ar dos bens . E o caso da exi gnci a de que a doao seja per mi -
t i da excl usi vament e se o donat r i o for ent i dade admi ni st r at i va (art . 17, I, "b") ou a
que cria condi es par a a pe r mut a de bens (art. 17, I, "c", e 17, II, " b" ) . Tais dispo-
sitivos so flagrantemente inconstitucionais por i nvadi r em a esfera des t i nada s demai s
pessoas federat i vas, e o pr pr i o Supr emo Tri bunal Federal j t eve a opor t uni dade de
consi der - l as i ncompat vei s com os l i mi t es da compet nci a l egi sl at i va federal sobr e
a ma t r i a .
1 7 7
Por consegui nt e, ao t r at ar mos adi ant e das di versas formas de al i enao, fare-
mos meno, em cada uma del as, aos r equi si t os i ndi scut i vel ment e const i t uci onai s,
ou seja, quel es que es pel ham efetivo pri nc pi o geral a ser obs er vado por t odas as
pessoas federat i vas.
3 I nst r ument os Comuns
A al i enao de bens pbl i cos pode ser efetivada pel as formas de cont r at ao
adot adas no di r ei t o pri vado. Em t odos os casos em que a Admi ni st r ao se socorrer
desses mei os, o cont r at o se caract eri zar como de di rei t o pr i vado e as par t es est ar o
ni vel adas no me s mo pl ano j ur di co. No i nci dem, poi s, as cl usul as exor bi t ant es dos
cont r at os admi ni st r at i vos.
Vejamos esses i ns t r ument os .
3.1 Venda
A venda, ou a compr a e venda, o ajuste pel o qual al gum t ransfere sua pr o-
pr i edade a out r em medi ant e cert o preo. A di sci pl i na da compr a e venda pr pr i a do
di rei t o pri vado, t endo previ so no art. 481 do Cdi go Civil.
A venda de bens pbl i cos i mvei s r ecl ama a obser vnci a dos segui nt es r equi -
si t os:
a) aut ori zao legislativa;
b) i nt er esse pbl i co devi dament e justificado;
c) avaliao prvia; e
II
d) licitao, ressal vadas si t uaes especiais cont empl adas na respect i va lei.
A licitao dispensada em det er mi nados casos ou por i mpossi bi l i dade j ur di ca
ou pel a pecul i ar i dade da al i enao dos i mvei s. Esses casos es t o r el aci onados no
art. 17, 1, da Lei n
2
8. 666/ 1993. As hi pt eses t radi ci onai s de di s pens a so aquel as em
que se t r at a de: (a) dao em pagament o; (b) doao; (c) per mut a; (d) i nves t i dur a;
1 7 8
(e) venda a out r o r go da Admi ni st r ao (alneas "a" a "e", do me s mo di sposi t i vo) .
Post er i or ment e, foram i ncl u das out r as hi pt eses, t odas com obj et i vos rel aci o-
nados regularizao fundiria. Assi m, haver di spensa de licitao no caso de al i enao
grat ui t a ou oner osa de bens i mvei s residenciais const r u dos ou efet i vament e utiliza-
dos, dent r o de programas habitacionais, e t ambm de bens i mvei s de uso comercial de
mbi t o local com rea de at 250 m
2
, em ambos os casos com obser vnci a de met as
i nseri das em pr ogr amas de regul ari zao fundiria de i nt er esse social i mpl ement ada
1 7 8
a al i enao de r eas pbl i cas r emanes cent es de obr as. Ver adi ant e, no t pi co 4, a fi si onomi a do
i nst i t ut o.
pel a Admi ni st r ao Pbl i ca.
1 7 9
A di spensa de licitao est ende- se ai nda al i enao de
t er r as pbl i cas rurai s da Uni o si t uadas na Amazni a Legal, r el at i vament e a ocupaes
at o l i mi t e de 15 mdul os fiscais ou 1.500 hect ares, com o pr opsi t o de pr oceder
regul ari zao f undi r i a.
1 8 0
Ressal ve- se que a di s pens a da l i ci t ao no abr ange apenas a al i enao de
i mvei s, ma s t a mb m o aforamento, a concesso de direito real de uso, a locao e a per-
misso de uso, s e mpr e com os me s mos fi ns. No que t ange r egul ar i zao f undi r i a
de r eas federai s da Amazni a Legal, a di s pens a al cana a alienao e a concesso de
direito real de uso.
Al m desses, foi i ncl u da t ambm a hi pt ese at i nent e aos pr ocedi ment os com
vi st as legitimao de posse previ st a na Lei n- 6. 383/ 1976. Nes s e caso, a at r i bui o par a
a iniciativa e del i berao ser dos rgos admi ni st r at i vos aos quai s foi conferi da com-
pet nci a legal par a a referida f uno.
1 8 1
Seja como for, a di spensa de licitao deve obedecer a cri t ri os r i gi dament e es-
t abel eci dos par a evitar a al i enao i ndi scri mi nada dos i mvei s pbl i cos, vi ol ando- se
f l agr ant ement e os pri nc pi os da i mpessoal i dade e da obr i gat or i edade de licitao, pr e-
vi st os, r espect i vament e, no caput e inciso XXI do art. 37 da CF.
1 8 2
A gr ande convul so
social no que t ange ocupao de reas pbl i cas e pri vadas, be m como necessi dade
de proceder-se regul ari zao fundiria, t em per mi t i do a al i enao di ret a das reas
aos respect i vos ocupant es, consi der ando- se verdadei ro caso de inexigibilidade de licita-
o por no envol ver qual quer aspect o de compet i t i vi dade ou de ofensa ao pri nc pi o
da mor al i dade.
1 8 3
O me s mo f undament o foi adot ado para a al i enao de t er r as pbl i cas
rurai s em rel ao aos ocupant es que j as vi nham cul t i vando.
1 8 4
Quant o aos bens mvei s, exi gem-se os me s mos r equi si t os, mas , em vi r t ude
da nat ur eza mobi l i ri a dos bens, a aut ori zao legislativa pode ser genri ca, ou seja,
referent e aos bens mvei s em geral, sem especificao, obr i gando- se o admi ni st r ador
obser vnci a dos demai s r equi si t os. A licitao t ambm exigvel, mas a modal i da-
de mai s c omume nt e empr egada o leilo, menos formal que as demai s modal i dades
l i ci t at ri as. Como evi dent e, haver al guns casos em rel ao aos quai s a pr pr i a lei
1 7 9
Ar t . 17, I, "f" e "h", da Lei n'-' 8. 666/ 1993, com a r edao da Lei n'
2
11. 481, de 31. 5. 2007.
1 8 0
Ar t . 17, I , "i ", da Lei n
2
8. 666/ 1993, i ncl u da a al nea pel a Lei n
2
11. 952, de 25. 6. 2009.
1 8 1
Ar t . 17, I, "g", da Lei n
2
8. 666/ 1993, i ncl u da a al nea pel a Lei n
2
11. 196, de 21. 11. 2005.
1 8 2
Com esse f undament o, o STF decl ar ou a i nconst i t uci onal i dade de lei do Es t ado de Tocant i ns, que est a-
bel eci a nor ma s par a a venda de l ot es e mor adi as a ser vi dor es est aduai s no pe r me t r o ur ba no da capi t al s em
cr i t r i os que pude s s e m evi t ar a di st r i bui o i ndi scr i mi nada de t er r as pbl i cas (ADI n- 651- TO, Rei. Mi n.
ILMAR GALVO, j ul g. em 8. 2. 2002; vi de "Informativo STF" n
2
276, ago. 2002) .
1 8 3
Foi c omo deci di u o STF na ADI 2. 990, Rei. Mi n. EROS GRAU, em 18. 4. 2007, decl ar ando cons t i t uci onal
a Lei n
2
9. 262/ 1996, que admi t i a a venda di r et a em vi r t ude de par cel ament o j r econheci do pel a aut or i dade
pbl i ca e pr evi a a r egul ar i zao do l ot eament o (vide Informativo STF n
2
463, abr. 2007) .
1 8 4
ADI 2416- DF, Rei . Mi n. EROS GRAU, em 20. 6. 2007, j ul gament o ai nda i nconcl uso {Informativo STF n-
472, j un. 2007) . O caso envol ve a Lei Di st r i t al n
2
2. 689/ 2001, que r egul a a al i enao de r eas do DF e da
Ci a. I mobi l i r i a de Braslia - TERRACAP.
di spensar a licitao, como, por exempl o, a venda de pr odut os a out r as ent i dades da
Admi ni s t r ao.
1 8 5
3.2 Doao
Doao o ajuste em que o pr opr i et r i o (doador) t ransfere a out r em (dona-
t ri o) bem de seu pat r i mni o, a t t ul o de mer a l i beral i dade. Esse t i po de cont r at o
t ambm de di rei t o pri vado, sendo r egul ado nos art s. 538 e segui nt es do Cdi go Civil.
A Admi ni st r ao pode fazer doao de bens pbl i cos, mas t al possi bi l i dade deve
ser t i da como excepci onal e at ender a i nt er esse pbl i co cumpr i dament e demons t r a-
d o .
1 8 6
Qual quer violao a t ai s pr essupost os espel ha condut a ilegal e di l api dat ri a do
pat r i mni o pbl i co. Embor a no haja proi bi o const i t uci onal par a a doao de bens
pbl i cos, a Admi ni st r ao deve subst i t u -l a pel a concesso de di r ei t o real de uso, i ns-
t i t ut o pel o qual no h per da pat r i moni al no dom ni o est at al . Pode ocor r er que a legis-
lao de det er mi nada pessoa de di rei t o pbl i co pro ba a doao de bens pbl i cos em
qual quer hi pt ese. Se tal ocorrer, deve o admi ni st r ador obser var a vedao i nst i t u da
par a os bens daquel a pessoa especfica.
So r equi si t os par a a doao de bens imveis pbl i cos: (a) aut or i zao legal; (b)
avaliao prvia; e (c) i nt er esse pbl i co j ust i fi cado.
Segundo di spe o art. 17, I, "b", da Lei n- 8. 666/ 1993, a doao de i mvei s so-
ment e per mi t i da quando for dest i nada a "outro rgo ou entidade da administrao pbli-
ca, de qualquer esfera de governo". Essa rest ri o, como j vi mos, aplica-se excl usi vament e
Uni o Federal . O f undament o consi st e em que a legislao federal s pode di spor
sobre normas gerais de cont r at ao e licitao, e esse t i po de rest ri o no se enquadr a
nessa cat egori a nor mat i va, como j deci di do pel a mai s alta Cor t e .
1 8 7
Dessa manei r a,
nada i mpede que a legislao est adual , di st ri t al ou muni ci pal per mi t a a doao para
out r a espci e de dest i nat r i os, como o caso, por exempl o, de i nst i t ui es associ at i vas
ou s em f i ns l ucrat i vos, no i nt egr ant es da Admi ni st r ao.
Ent r et ant o, o al udi do di sposi t i vo sofreu al t eraes, r eduzi ndo- s e a rest ri o j
menci onada em or dem a admi t i r-se a doao a part i cul ares qua ndo se t r at ar de pr o-
gr amas habi t aci onai s ou de regul ari zao f undi r i a.
1 8 8
Essa par t e fi nal caract eri za-se
per f ei t ament e como norma geral, e no especfica: no est vol t ada apenas par a a Uni o.
Cons equent ement e, me s mo se omi ssa a respei t o a legislao est adual , di st ri t al ou mu-
nicipal, ser l eg t i ma a doao de i mvei s a part i cul ares se tiver por alvo um daquel es
objetivos de cart er social.
Segundo di spe o art. 17, l
2
, do Est at ut o dos Cont r at os e Licitaes, os i m-
veis obj et o de doao devem revert er ao pat r i mni o da ent i dade doador a no caso de
1 8 5
Vi de art . 24, VIII, da Lei n
a
8. 666/ 1993.
1 8 6
1 8 7
ADI n
a
927- RS, Rei. Mi n. CARLOS VELLOSO. Vide Cap t ul o 5, no t pi co r el at i vo di sci pl i na nor mat i va.
1 8 8
A nova r edao do di sposi t i vo foi dat a pel a Lei n
B
11. 952, de 25. 6. 2009.
cessar em as razes que j ust i fi caram a doao. A nor ma exige i nt er pr et ao conf or me
a Const i t ui o de modo a alcanar apenas as doaes efet uadas pel o gover no federal,
t endo em vi st a seu cart er de norma especfica. Por via de conseqnci a, pode m os de-
mai s ent es federativos dispor, em legislao prpri a, sobre a reverso dos bens doados
e out r os aspect os rel aci onados doao de seus i mvei s .
1 8 9
A doao de bens mveis pblicos depende de avaliao prvia, mas di spensa a au-
torizao legal. No obst ant e, admissvel excl usi vament e para fins de i nt eresse social,
sendo necessri o que a Admi ni st rao exami ne os fatores de conveni nci a e opor t uni -
dade soci oeconmi ca pel os quai s se conclua ser a doao mai s adequada do que out r as
formas de alienao (art. 17, II, "a", Lei n
s
8. 666/ 1993). Esse di sposi t i vo t ambm foi
caracterizado como nor ma especfica, e no geral, de modo que sua incidncia ficou
rest ri t a ao mbi t o da Admi ni st rao federal .
1 9 0
Ent r et ant o, pel os t er mos que del i nei am o
dispositivo, a objeo, com a devida vnia, no procede, e i sso por que, em l t i ma anlise,
o critrio de conveni nci a e opor t uni dade soci oeconmi ca sempr e ser o el ement o i nspi -
rador da legislao de cada ent e federativo, quando regular os casos de doao. Port ant o,
trata-se, no fundo, de norma geral a ser observada por t odas as pessoas da federao.
Pela nat ur eza do negci o j ur di co, a doao, como regra, obj et o de dispensa
de licitao t ant o par a bens mvei s como par a bens i mvei s (art. 17, I e II, Lei n-
8. 666/ 1993) . No ent ant o, a doao com encargo deve ser pr ecedi da de licitao, al m de
ser exi gi do que no respect i vo i ns t r ument o convocat ri o const em, obr i gat or i ament e,
os encargos, o pr azo de cumpr i ment o e a cl usul a de reverso do be m ao pat r i mni o
pbl i co; a ausnci a de t ai s el ement os provoca a nul i dade do a t o.
1 9 1
A lei, t odavi a, di s-
pens a a licitao no caso de interesse pblico devidamente justificado. A ressalva, segundo
al guns, i nconst i t uci onal por ofensa ao art. 37, XXI, da CF, pel o qual s oment e a lei t er
i donei dade de ressal var os casos de di spensa de licitao, exi gi ndo-se, poi s, a edi o
de lei pr pr i a edi t ada pel os ent es f eder at i vos.
1 9 2
No abonamos , com a devi da vnia,
tal ent endi ment o. Na ver dade, a lei a que se refere o t ext o const i t uci onal a pr pr i a
Lei n
Q
8. 666/ 1993 e a est a coube indicar a hi pt ese de di spensa em foco, del egando
Admi ni st r ao a funo de avaliar a conveni nci a e justificar expr essa e det i dament e
sua opo; se abuso houver, apurar-se-o as devidas r es pons abi l i dades .
1 9 3
3.3 Permuta
Per mut a o cont r at o em que um dos cont r at ant es t ransfere a out r em be m de
seu pat r i mni o e dest e recebe out r o bem equi val ent e. H u ma t roca de bens ent r e os
per mut ant es . A pe r mut a t em previ so no art. 533 do Cdi go Civil.
1 8 9
A ADI 927- RS deci di u exat ament e nes s e sent i do.
1 9 0
Essa concl uso foi fi rmada pel o STF, da me s ma forma, na ci t ada ADI 927- RS.
1 9 1
Ar t . 17, 4
a
, Lei n'
J
8. 666/ 1993.
1 9 2
MARAL J USTEN FILHO, Comentrios cit., 9. ed., 2002, p. 186- 187.
1 9 3
Tambm: JESS TORRES PEREI RA J NI OR, Comentrios, cit., 5. ed. , 2002, p. 210.
A Admi ni st r ao t ambm pode, em cert as e especi ai s si t uaes, cel ebrar cont r a-
t o de per mut a de bens . Os bens dados em per mut a er am pbl i cos e pas s am a ser pri -
vados; os recebi dos se caract eri zavam como pri vados e pas s ar am a ser bens pbl i cos.
Na ver dade, a pe r mut a i mpl i ca uma al i enao e uma aqui si o si mul t neas.
Exige-se par a a per mut a de bens pbl i cos:
a) aut ori zao legal;
b) avaliao prvi a dos bens a serem per mut ados ; e
c) i nt er esse pbl i co j ust i fi cado.
A licitao nor mal ment e di spensada, por que a rel ao j ur di ca na per mut a
at ende si t uao especial da Admi ni st r ao e do admi ni st r ado pe r mut a nt e .
1 9 4
3.4 Dao em pagamento
Nos t er mos do art. 356 do Cdi go Civil, "o credor pode consentir em receber prestao
diversa da que lhe devida". Conver gi ndo as vont ades par a esse fim, o negci o j ur di co se
regul ar pel as di sposi es da compr a e venda (art. 357, Cdi go Civil).
O Cdi go de 1916 t i nha redao um pouco diversa: admi t i a que o credor re-
cebesse, em subst i t ui o da pr est ao devida, coisa di versa que no fosse dinheiro.
195
O
Cdi go vi gent e no foi t o rest ri t i vo: bast a que o devedor subst i t ua o obj et o ori gi nal da
obri gao. Assi m, pode haver subst i t ui o: (a) de di nhei r o por coi sa (rem pro pecuni);
(b) de coi sa por coi sa (rem pro re); (c) de uma coisa por obri gao de fazer.
1 9 6
Parece,
poi s, que, luz do novo Cdi go, l eg t i ma ser a datio in solutum at me s mo em di nhei -
ro, se, por exempl o, for di verso o obj et o da obri gao i ni ci al ment e aj ust ada.
Pode ocorrer que a Admi ni st r ao seja devedora de al guma i mpor t nci a e que
o credor aceite receber bem pbl i co como forma de qui t ao do dbi t o. Essa forma de
al i enao de be m pbl i co ser viabilizada pel a dao em pagament o.
So r equi si t os par a a dao em pagament o:
a) aut ori zao legal;
b) avaliao prvi a do bem pbl i co a ser t ransferi do; e
c) demons t r ao de i nt er esse pbl i co na cel ebrao desse t i po de acor do.
Pela par t i cul ar i dade do ajuste, e t endo em vi st a a det er mi nao prvi a do credor,
inexigvel a licitao, j que invivel o regi me de compet i o na hi pt ese.
1 9 4
Na esfera federal , a di s pens a de l i ci t ao na per mut a, qua ndo se t r at a de i mvei s, deve at ender neces-
si dade de i nst al ao de al gum ser vi o em local de mai or conveni nci a. Cf. art . 17, I, "c", c/ c art . 24, X, Lei
n
a
8. 666/ 1993.
1 9 5
Ar t . 995.
1 9 6
SLVIO DE SALVO VENOSA, Direito civil, At l as, v. II, 3. ed., 2003, p. 286.
4 I nst r ument os Especficos
Al m dos i ns t r ument os comuns j est udados, cuja di sci pl i na encont r ada, basi -
cament e, no di rei t o pri vado, exi st em formas al i enat i vas de bens pbl i cos cons umadas
por i ns t r ument os pr pr i os de di rei t o pbl i co.
Exami nemos esses mecani smos.
4.1 Concesso de Domnio
Concesso de dom ni o o i ns t r ument o de di rei t o pbl i co pel o qual u ma ent i da-
de de di rei t o pbl i co t ransfere a out r em, grat ui t a ou r emuner adament e, bem pbl i co
de seu dom ni o.
O ncl eo dessa f or ma al i enat i va o me s mo da compr a e venda e da doao,
conf or me a concesso seja r e mune r a da ou gr at ui t a. Mas, di f er ent ement e del as, no
t e m fisionomia cont r at ual t pi ca, por que o aj ust e pr evi st o especi f i cament e par a o
di r ei t o pbl i c o.
1 9 7
Quando a concesso de dom ni o t em como dest i nat r i a pessoa est at al , formali-
za-se pel a pr pr i a lei e i ndepende de t ranscri o i mobi l i ri a. Se a t ransfernci a par a
pessoa pri vada, deve formalizar-se por escri t ura pbl i ca ou t er mo admi ni st r at i vo e
exigir t ranscri o no compet ent e Regi st ro de I mvei s .
1 9 8
A concesso de dom ni o recl ama lei especfica de t ransfernci a ou de aut or i za-
o par a esse fim. A CF, no art . 188, l
e
, prev a necessi dade de anunci a do Con-
gresso Naci onal par a a al i enao ou concesso de t er r as pbl i cas, pessoa fsica ou
j ur di ca, com rea super i or a 2. 500 hect ares.
Pela fi si onomi a de que se revest e, a concesso de dom ni o, como i ns t r ume nt o
de di rei t o pbl i co, guar da mai s consonnci a com a t ransfernci a de bens ent r e pessoas
est at ai s. Quando a dest i nat r i a pessoa de di rei t o pri vado, o negci o j ur di co mai s se
assemel ha doao, ou compr a e venda, se for aj ust ado pr eo.
Q
8. 666/ 1993 (Est at ut o de Cont r at os e Licitaes) no
di st i ngue as hi pt eses. No art. 17, 2
3
, o Est at ut o prev o que denomi na de "concesso
do ttulo de propriedade" de i mvei s, que nada mai s do que a concesso de dom ni o. Tal
forma de al i enao pode ser feita: (a) a out r a pessoa admi ni st r at i va ou rgo pbl i co;
(b) a pessoa fsica que t enha cumpr i do os requi si t os m ni mos de cul t ura, ocupao
mans a e pacfica e expl orao di ret a sobre rea rural na regi o da Amazni a Legal,
sempr e dent r o de al guns l i mi t es de ext enso t er r i t or i al .
1 9 9
1 9 7
Esse t i po de al i enao r e mont a poca das concesses de s es mar i a e das concesses de dat a, i ns t r u-
me n t o s pel os quai s a Cor oa i a t r ansf er i ndo a par t i cul ar es r eas a ela per t encent es . Pos t er i or ment e, c om o
advent o da Repbl i ca, as t er r as devol ut as t i ver am o dom ni o t r as pas s ado par a Es t ados , os quai s por s ua vez
t r ansf er i r am par t e del as par a Muni c pi os.
1 9 8
1 9 9
Ar t . 17, 2
a
, II, n
B
Lei 8. 666/ 1993, com a r edao da Lei n
a
11. 952, de 25. 6. 2009.
Consi der ando a especificidade de tais si t uaes, a lei admi t i u a dispensa de li-
citao par a a t ransfernci a do bem imvel, per mi t i ndo- se, ent o, Admi ni st r ao a
escolha, de cert o modo discricionria, do benef i ci r i o.
2 0 0
Para a s egunda hi pt ese, por m, a lei, al m da di spensa de l i ci t ao, est abel e-
ceu a dispensa de autorizao legislativa, embor a t enha fixado al gumas condi es par a a
cel ebrao do aj us t e.
2 0 1
Ent r e elas pode m ci t ar-se: (a) a exi gnci a de que se t r at e de
rea rural , par a a qual i nexi st a vedao ou i mpedi ment o par a at i vi dades agr opecu-
rias; (b) o l i mi t e de 15 mdul os fiscais par a a r ea.
2 0 2
Nes t a l t i ma hi pt ese, a lei ficou
confusa: diz o di sposi t i vo ser "vedada a dispensa de licitao para reas superiores a esse
limite". Ora, di ant e desses t er mos a lei parece t er di t o que o l i mi t e de 15 mdul os fis-
cais apenas par a a di spensa de licitao, i nferi ndo-se, por t ant o, que, com a realiza-
o do cer t ame, poder i a ser t ransferi da rea com ext enso super i or ao al udi do l i mi t e.
4.2 Investidura
O Es t at ut o dos Cont r at os e Licitaes (Lei n
2
8. 666/ 1993) define a i nvest i dur a
como sendo a al i enao aos pr opr i et r i os de i mvei s l i ndei ros de rea r emanes cent e
ou r esul t ant e de obr a pbl i ca, quando est a que se t or nar i naprovei t vel i sol adament e,
por pr eo nunca inferior ao da avaliao, e desde que o pr eo no ul t r apasse a det er mi -
nado valor (art s. 17, 3
2
, e 23, II, "a") .
Os aspect os dessa forma alienativa so claros. Em vi r t ude de obr a pbl i ca, sur ge
rea r emanes cent e que, t omada i sol adament e, no pode ser aprovei t ada. Mant er essa
nesga de t er r a seri a i ncuo e i mpr odut i vo. A lei, ent o, admi t e a al i enao dessa rea
aos t i t ul ar es de pr opr i edades cont guas, benefi ci ando-os com a ampl i ao de seu do-
m ni o. Esse o objetivo da i nvest i dura.
Exige-se avaliao prvi a da rea a ser t ransferi da e pr eo no super i or ao que
a lei est abel ece. Em al gumas ocasi es, o Poder Pbl i co per mi t e que o pagament o da
rea seja feito pel o pr opr i et r i o em parcel as, t udo conforme o que for deci di do em cada
caso pel a Admi ni st r ao.
Exempl o t pi co de i nvest i dur a ocorre quando a Admi ni st r ao i mpl ement a no-
vos proj et os ur banos e al t erao do t raado de al i nhament o, r emanes cendo reas con-
t guas a pr opr i edades pr i vadas .
2 0 3
Recent ement e, o me s mo Es t at ut o passou a cont empl ar nova f or ma de i nvest i -
dura, como mei o de al i enao de bens pbl i cos. Pelo novo di sposi t i vo legal, qualifi-
ca-se t a mb m como i nvest i dur a a al i enao, s pessoas que l egi t i mament e de t e nha m
a posse di r et a (ou, se no houver, ao Poder Pbl i co), de i mvei s par a fi ns r esi den-
2 0 0
Art . 17, 2
a
, Lei n 8. 666/ 1993.
2 C
" Art . 17, 2"-'-A, e i nci sos I a IV.
2 0 2
Ar t . 17, 2-B, I e II, Lei n'-' 8. 666/ 1993 (o i nci so II t eve s ua r edao al t er ada pel a Lei n
s
11. 763, de
l ' ' . 8. 2008) .
2 0 3
Cf. CRETELLA J NI OR (Dicionrio, cit., p. 310) .
ciais cuja cons t r uo se t enha pr ocessado em ncl eos ur banos anexos a us i nas hi -
dr el t r i cas. E necessr i o, por m, que t ai s i mvei s sej am cons i der ados di spensvei s
na et apa de oper ao das us i nas e que no se e nqua dr e m como bens revers vei s ao
f i nal da concesso, nes t e l t i mo caso por que, como j vi mos, t ai s bens se des t i nam
ao pat r i mni o da ent i dade concedent e no pact o conces s i onal .
2 0 4
4.3 Incorporao
Incorporao a forma alienativa pel a qual o Est ado, ao i nst i t ui r ent i dade admi -
ni st rat i va pri vada, faz i nt egrar no seu capital di nhei r o ou bens mvei s ou i mvei s .
2 0 5
Como se t r at a de i ncorporao no capital, tais pessoas devem t er nat ur eza so-
cietria, como o caso das empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a. Para
l egi t i mar-se, a i ncorporao deve t er aut ori zao legal, nor mal ment e da lei que au-
t ori za a i nst i t ui o da ent i dade, e regi st ro nos as s ent ament os dest a. Tr at ando- se de
i mvei s, deve regul ari zar-se a t r ansmi sso da pr opr i edade com o regi st ro i mobi l i ri o
do document o formal em que se consumou, acompanhada da lei aut or i zador a.
2 0 6
4.4 Retrocesso
J t i vemos a opor t uni dade de est udar o i nst i t ut o da r et r ocesso no cap t ul o da
desapr opr i ao.
2 0 7
O i nst i t ut o t em l ast ro no art. 519 do Cdi go Civil (art. 1.150, do ant i go Cdi -
go) e por ele a ent i dade que pr ocessou a desapropri ao do bem oferece-o de vol t a ao
ex-propri et ri o, pagando o pr eo at ual , i sso quando o bem no tiver o dest i no par a o
qual fora pr eor denado, ou se no houver sua ut i l i zao em obr as e servi os pbl i cos.
Cons umando- s e a ret rocesso, a hi pt ese t a mb m i mpl i ca al i enao de bem
pbl i co. Ant es da desapr opr i ao, o bem era pri vado. Com a desapr opr i ao, t r ans-
f or mou- se em bem pbl i co, eis que passou a i nt egrar o pat r i mni o do expr opr i ant e
(sendo est e, bvio, pessoa de di rei t o pbl i co). Com a r et r ocesso, o be m vol t a ao
ex-propri et ri o pri vado, o que significa que est ar ele sendo obj et o de al i enao.
Pela nat ur eza de que se revest e, no h necessi dade de lei especial, por quant o a
lei civil j prev expr essament e o i nst i t ut o. Di spensvel t a mb m a avaliao prvia,
por que o pr eo a ser pago cor r esponde ao da i ndeni zao recebi da pel o expr opr i ado.
Desnecessri a, por fim, a licitao, por que o ex-propri et ri o pessoa cert a e det er mi -
nada, sendo invivel, por consegui nt e, o regi me de compet i o.
2 0 8
2 0 4
Ar t . 17, 3
e
, II, da Lei n'
J
8. 666/ 1993, com a modi fi cao i nt r oduzi da pel a Lei n'
2
9. 648, de 27. 5. 1998.
2 0 5
2 0 6
A Lei n
2
6. 015/ 1973, que r egul a os r egi st r os pbl i cos, pr ev expr es s ament e o r egi st r o "da t r ansf er nci a
de i mvel soci edade, qua ndo i nt egr ar cot a soci al " (art. 1 6 7 , 1 , n
2
32) .
2 0 7
Vi de Cap t ul o XIII, t pi co XVII.
2 0 8
Com o me s mo e nt e ndi me nt o, DI GENES GASPARINI, ob. cit., p. 523.
4.5 Legitimao de Posse
Legi t i mao de posse o i nst i t ut o at ravs do qual o Poder Pbl i co, r econhe-
cendo a posse l eg t i ma do i nt er essado e a observnci a dos r equi si t os fixados em lei,
t ransfere a ele a pr opr i edade de rea i nt egr ant e do pat r i mni o pbl i co.
A expr esso legitimao de posse i mpr pr i a. O Poder Pbl i co no se l i mi t a a
j ul gar l eg t i ma a pos s e do i nt er essado. Reconhecendo a posse, e pr es ent es os r equi -
si t os legais, pr ocede regularizao fundiria, l egi t i mando a ocupao por um per odo
e, s ubs eqent ement e, efet i vando a al i enao com vi st as t r ansf er nci a do dom ni o
par a o possui dor . Por i sso, o i nst i t ut o r et r at a uma das condi es par a a al i enao de
bens pbl i cos.
A Const i t ui o de 1967 previ u a l egi t i mao de posse no art. 171, j admi t i ndo,
na forma da lei regul adora, que o t i t ul ar da posse t eri a prefernci a na aqui si o da rea.
O ma nda me nt o const i t uci onal foi r egul ament ado pel a Lei n
a
6. 383, de 7. 12. 1976, a
qual est abel eceu vri os r equi si t os para a configurao do i nst i t ut o. Em pr i mei r o lugar,
a lei cri ou uma licena de ocupao por um pr azo mxi mo de quat r o anos (Licena de
Ocupao) .
2 0 9
Depoi s desse prazo, admi t i u a t ransfernci a da rea desde que:
a ext enso mxi ma fosse de 100 hect ares;
nel a o possei r o t i vesse mor ada per manent e;
expl orasse di r et ament e o cultivo da rea; e
no fosse pr opr i et r i o rural .
A l egi t i mao de posse t em cart er emi nent ement e social e visa a at ender as
pessoas que exer cem at i vi dade agrcola em t erras pbl i cas, no com fi ns especul at i vos,
mas si m a t t ul o de mor adi a e de t rabal ho. Assi m, satisfeitas as condi es legais, e
decorri do o pr azo da licena de ocupao, o i nt er essado recebe o t t ul o de dom ni o.
2 1 0
A Lei n
a
11. 977, de 7. 7. 2009,
2 1 1
dent r o do pr ogr ama de regul ari zao fundi ri a
de i nt er esse social, que se pr edi spe aos as s ent ament os i rregul ares ur banos ocupa-
dos pr eponder ant ement e por popul ao de baixa r enda par a fi ns de mor adi a, previ u
a legitimao de posse em reas pbl i cas para fins de mor adi a (art. 56, 4
a
) , suscet vel ,
inclusive de regi st ro i mobi l i r i o.
2 1 2
Podem receber os benefcios os mor ador es cadas-
t r ados, desde que: I
a
) no sej am concessi onri os, foreiros ou pr opr i et r i os de out r o
imvel ur bano ou rural ; 2
a
) no sejam beneficirios de l egi t i mao de posse concedi da
ant er i or ment e.
2 1 3
2 0 9
Art . 29, I
a
, Lei n'-' 6. 383/ 1976.
2 1 0
A r espei t o, consul t e- se MARI A SYLVIA Dl PIETRO, ob. cit., p. 381- 382.
2 1 1
A lei i ns t i t ui u o Pr ogr ama Minha Casa, Minha Vida, par a facilitar aqui si o de i mvei s par a fam l i as com
r enda mens al de at dez s al r i os - m ni mos .
2 1 2
Ar t s . 58, 2".
2 1 3
Ar t . 59, I
a
L
' 12. 424, de 16. 6. 2011.
b)
C)
d)
O referi do di pl oma prev que, decorri dos ci nco anos da l egi t i mao de posse, o
i nt er essado pode r equer er ao oficial de regi st ro a converso desse t t ul o em r egi st r o de
pr opr i edade. Diz a lei que a converso decorre de aqui si o por us ucapi o,
2 1 4
mas , em
nos s o ent ender, o f undament o equi vocado, vi st o que as reas pbl i cas no so pas-
sveis de usucapi o, como regi st ra o art. 183, 3
e
, da CF. O f undament o real consi st e
na possi bi l i dade de o Poder Pbl i co alienar reas pbl i cas medi ant e anunci a legal e o
pr eenchi ment o de cert os r equi si t os. Assi m, quando a lei em foco cont empl a a legiti-
mao de posse, j est aut or i zando, i mpl i ci t ament e, a al i enao da rea, per mi t i ndo
ao possui dor obt er o regi st ro de pr opr i edade.
O t t ul o de l egi t i mao de posse, ent r et ant o, no i ncondi ci onado, podendo
ser ext i nt o pel o Poder Pbl i co respect i vo quando se compr ovar que o t i t ul ar no est
na posse do i mvel , ne m houve qual quer regi st ro de cesso da posse. Caber ao Po-
der Pbl i co, ent o, provi denci ar a averbao do cancel ament o do t t ul o no regi st ro
i mobi l i r i o.
2 1 5
A lei pr et endeu, no caso, no desvi rt uar o i nst i t ut o, ne m afastar-lhe o
evi dent e cart er social, denunci ado pel o desi nt er esse do benefi ci ri o.
A nat ur eza do i nst i t ut o da l egi t i mao de posse i mpl i ca a dispensa de licitao:
na verdade, o beneficirio o pr pr i o ocupant e da rea pbl i ca, no havendo, poi s,
espao para qual quer t i po de compet i o.
2 1 6
Out r a pecul i ari dade consi st e em que, con-
t r ar i ando a regra geral, a l egi t i mao de posse em i mvei s pbl i cos dispensa autorizao
legislativa, desde que o ocupant e pr eencha as condi es previ st as no art . 29 da ci t ada
Lei n
e
6. 383/ 1976.
2 1 7
A iniciativa e del i berao, na hi pt ese, caber aos rgos admi -
ni st rat i vos em cuja compet nci a legal esteja i nseri da a at ri bui o par a os pr ocedi men-
t os de l egi t i mao de posse.
X ESPCIES DE BENS PBLICOS
1 Terras Devol ut as
O r egi me das terras pblicas sofreu grandes mut aes desde a descober t a do Bra-
sil. De incio, t odas as t erras per t encer am Coroa Por t uguesa: foi u ma aqui si o ori gi -
nria, decor r ent e do direito de conquista, que vigorava poca. O dom ni o, de nat ur eza
est at al , passou sucessi vament e ao Brasi l -l mpri o e ao Brasil-Repblica.
Na evol uo do regi me, mui t as reas pbl i cas foram sendo t ransferi das a par t i -
cul ares, mal gr ado fossem desor denados e no mui t o bem defi ni dos os cri t ri os par a a
2 1 1
"Art. 60. Sem prejuzo dos direitos decorrentes da posse exercida anteriormente, o detentor do ttulo de legitimao
de posse, aps 5 (cinco) anos, de seu registro, poder requerer ao oficial de registro de imveis a converso desse ttulo em
registro de propriedade, tendo em vista sua aquisio por usucapio, nos termos do art. 183 da Constituio Federal."
2 1 5
Art . 60-A e pargrafo ni co, Lei n
e
11. 977/ 2009, i ncl u dos pel a Lei n 12. 424/ 2011.
2 1 6
Ar t . 17, 1, "g", da Lei n
s
8. 666/ 1993, com a r edao da Lei n" 11. 196, de 21. 11. 2005.
2 1 7
Art . 17, 2
a
- A, Lei n
s
8. 666/ 1993, com a redao da Lei n- 11. 196/ 2005. O di sposi t i vo e nume r a , ai nda,
al gumas out r as condi es ensej ador as da di s pens a da aut or i zao l egi sl at i va; ent r e el as, a de que a det eno
seja ant er i or a P. 1 2 . 2 0 0 4 .
pri vat i zao do dom ni o i mobi l i ri o. Os i ns t r ument os mai s conheci dos foram as con-
cesses de sesmaria, assemel hadas at ual doao com encargos, out or gadas no si st ema
das capi t ani as her edi t r i as e, logo depoi s, pel os gover nador es gerai s, e as concesses de
data, pel as quai s as muni ci pal i dades t ransferi am a pr opr i edade de reas nas ci dades e
povoados par a const r uo de benfei t ori as part i cul ares. Como regra, t ai s concesses
er am out or gadas a t t ul o gr at ui t o.
2 1 8
Foi a Lei I mper i al n
s
601, de 18. 9. 1850 (Lei de Terras), que se i ncumbi u de
definir as terras devolutas, exi gi ndo que sua al i enao se desse por venda, e no mai s
gr at ui t ament e, r essal vadas al gumas reas si t uadas em zonas l i m t rofes com out r os
pa ses. Por out r o l ado, reval i dou as concesses ant er i or es, r egul ou a l egi t i mao de
posses e cri ou o pr ocesso de di scr i mi nao de t erras pbl i cas e par t i cul ar es. Por fora
da di sci pl i na que est abel eceu, a ci t ada lei consi der ada como o di pl oma f undamen-
tal par a a or gani zao das t er r as pbl i cas e pri vadas. No , por t ant o, desar r azoada
a regra s egundo a qual t oda t erra, s em t t ul o de pr opr i edade part i cul ar, se i nser e no
dom ni o pbl i co.
2 1 9
Terras devolutas so as reas que, i nt egr ando o pat r i mni o das pessoas federat i -
vas, no so ut i l i zadas par a quai squer finalidades pbl i cas especficas. Esse concei t o
foi dado pel a j referida Lei Imperi al n
2
601, de 1850, ao regul ari zar o si st ema domi -
nial, di st i ngui ndo o pbl i co do pri vado. O Decret o-l ei n
a
9. 760/ 1946 as caract eri za
como as t er r as no aplicadas a algum uso pblico federal, estadual ou municipal, i ncl ui ndo
t a mb m as das faixas de f r ont ei r a.
2 2 0
Em out r as pal avras, t r at a- se de reas s em ut i -
lizao, nas quai s no se des empenha qual quer servio admi ni st r at i vo, ou seja, no
os t ent am servent i a par a uso pel o Poder Pbl i co.
O t er mo devolutas ori gi na-se do l at i m devolutu, part i c pi o do ver bo devolvere, cujo
sent i do o de despenhar, precipitar, rolar de cima, afastar-se. Da, o t er mo devoluto passou
ao sent i do de devolvido, adquirido por devoluo, vago, desocupado. Ao ser absorvi da na
l i nguagem t cni co-j ur di ca, a expresso passou a i ndi car as t er r as que "se afastam do
patrimnio das pessoas jurdicas pblicas sem se incorporarem, por qualquer ttulo, ao patrimnio
dos particulares".
221
As t erras devol ut as fazem par t e do dom ni o t er r est r e da Uni o, dos Est ados,
do Di st ri t o Federal e dos Muni c pi os e, enquant o devol ut as, no t m us o par a servi-
os admi ni st r at i vos. Por ser em bens pat r i moni ai s com essas caract er st i cas, t ai s reas
enquadr am- s e na cat egori a dos bens dominicais.
Essas t erras, como j acent uamos, per t enci am or i gi nar i ament e Cor oa e, de-
poi s, ao I mpr i o, at que sobrevei o a Repblica. Tendo est a adot ado o r egi me da fe-
2 1 8
CRETELLA J NI OR, Bens pblicos, cit., p. 292, i nvocando RODRI GO OTVI O e s ua obr a Do domnio da
Unio e dos Estados ( 1924) . Sobr e o t ema, vi de J OS EDGAR PENNA AMORI M PEREI RA, Perfis constitucio-
nais das terras devolutas, Del Rey, 2003, p. 13- 32.
2 1 9
HELY LOPES MEIRELLES, ob. cit., 29. ed., p. 521, com l ast r o na obr a de J. O. LIMA PEREI RA, Da
propriedade no Brasil ( 1932) .
2 2 0
Art . 5. As t er r as devol ut as em front ei ras so r egul adas pel o Decr et o- l ei n
a
2. 375, de 24. 11. 1987.
2 2 1
a exat a l i o de CRETELLA J NI OR, Bens pblicos, cit., p. 292.
derao, as t er r as devol ut as passar am aos Es t ados - membr os , r eser vando- se Uni o
s oment e as reas em que est i vesse pr esent e o i nt er esse naci onal , como as reas de
front ei ras com out r os pa ses e as necessri as segurana naci onal .
2 2 2
Os Est ados, por
sua vez, t ransferi ram a mui t os Muni c pi os par t e de suas t er r as devol ut as, f or mando- se
o at ual r egi me domi ni al . Sendo assi m, t ant o a Uni o como os Est ados e Muni c pi os
pos s uem t er r as devol ut as.
A regra, t odavi a, que per t enam aos Est ados. A CF at r i bui u Uni o as "terras
devolutas indispensveis defesa das fronteiras, das fortificaes e construes militares, das
vias federais de comunicao e preservao ambiental, definidas em lei" (art. 20, II). Para os
Est ados, foram r eser vadas "as terras devolutas no compreendidas entre as da Unio" (art.
26. IV). A conj ugao dessas nor mas demons t r a que apenas al gumas t er r as devol ut as
cont i nuar am sob o dom ni o da Uni o, per t encendo aos Est ados t odas as demai s.
No difcil perceber, cont udo, que, pel a forma como foram t ransferi das as
pr opr i edades, mui t os conflitos surgi ram. Para sol uci on-l os, foi edi t ada a Lei n
Q
6. 383,
de 7. 12. 1976, que, al m de prever uma fase admi ni st r at i va prvia, cont empl a a ao
discriminatria, cujo desfecho o de definir as l i nhas demar cat r i as do dom ni o pbl i co
e pri vado.
Mui t a di vergnci a mar cou a quest o da prova no que t oca di scusso sobr e a
pr opr i edade. Para u ma cor r ent e, t odas as t erras dever i am ser, por pr es uno, con-
si deradas pbl i cas, devendo o i nt er essado compr ovar que foram t ransferi das par a o
dom ni o pri vado medi ant e al gum t t ul o hbi l .
2 2 3
Para out r a, a pr es uno haveri a de
mi l i t ar em favor do particular, devendo o Poder Pbl i co compr ovar sua pr opr i edade. O
pont o c omum nesses ent endi ment os resi de na nat ur eza da pr esuno: s empr e se t ra-
t ar de pr esuno relativa (iuris tantum), que, como sabi do, pode ser el i di da por prova
cont rri a. O pr pr i o STF deci di u ora de acordo com uma, or a com out r a das cor r ent es.
Em nosso ent ender, por m, mel hor a pr i mei r a cor r ent e. Se as t er r as er am ori gi nari a-
ment e pbl i cas, passando ao dom ni o pri vado pelas ant i gas concesses de sesmar i as e
de dat as, par ece- nos lgico que os part i cul ares que pr eci sam demonst r ar , de al gum
modo, a t ransfernci a da pr opr i edade.
2 2 4
No obst ant e, t em domi nado o pe ns a me nt o
cont rri o, segundo o qual cabe ao Est ado provar a sua pr opr i edade no caso de ausnci a
de regi st ro i mobi l i r i o.
2 2 5
A hesi t ao, por m, se justifica pela ci rcunst nci a de que a caract er st i ca mai s
significativa das t erras devol ut as resi de na indeterminao fsica do bem, ou seja, t ai s
reas no so det er mi nadas, mas si m determinveis. Resul t a que a det er mi nao dessas
reas dever ser obt i da pel a ao di scri mi nat ri a regul ada pel a Lei n
s
6. 383/ 1976.
Irreparvel , por consegui nt e, a segui nt e concl uso: "Esse trao aponta a dificuldade em ca-
2 2 2
Essa di st r i bui o aos Es t ados decor r eu da Const i t ui o de 1891 (art. 64) .
2 2 3
O art . 5 do Decr et o- l ei n
s
9. 760/ 1946 fez refernci a a vri os desses t t ul os al i enat i vos, c omo a s ent ena
j udi ci al , a lei, a pos s e i ncont es t ada e com j us t o t t ul o por mai s de 20 anos, a pos s e s e m t t ul o por mai s de 30
anos e out r os doc ume nt os compr obat r i os de al i enao, concesso ou r econheci ment o est at al .
2 M
Essa t a mb m a opi ni o de MARI A SYLVIA Dl PIETRO, ob. cit., p. 408.
2 2 5
STJ, REs p 964. 223, j . 18. 10. 2011; Ag. 514. 921, j . 17. 11. 2005; REsp 113. 255, j . 10. 4. 2000.
racterizar a natureza jurdica do vnculo existente entre a Unio e seu patrimnio devoluto como
um direito de propriedade traado no Cdigo Civil".
226
2 Terrenos de Mari nha
Terrenos de marinha so as reas que, banhadas pel as guas do mar ou dos ri os
navegvei s, em sua foz, se es t endem di st nci a de 33 met r os par a a rea t er r est r e,
cont ados da l i nha do pr eamar mdi o de 1 8 3 1 .
2 2 7
Os t er r enos de mar i nha per t encem Uni o por expr esso ma nda me nt o const i t u-
cional (art. 20, VII, CF), j ust i fi cando-se o dom ni o federal em vi r t ude da necessi dade
de defesa e de segur ana naci onal . Caract eri zam-se, poi s, como bens pbl i cos e sobre
el es i nci dem t odas as prerrogat i vas i nscri t as no di rei t o posi t i vo. Di ant e dessa pr e-
mi ssa, est consol i dada a j ur i spr udnci a segundo a qual os regi st ros de pr opr i edade
part i cul ar de i mvei s em t er r enos de mar i nha no so opon vei s Uni o.
2 2 8
Apesar
di sso, se a Uni o no pr ovi denci ou a demar cao da rea de mar i nha pel o pr ocedi men-
t o admi ni st r at i vo pr pr i o, como exige o Decret o-l ei n
a
9. 760/ 1946, pode o Judi ci ri o
decr et ar o usucapi o do i mvel , eis que o j ur i sdi ci onado no pode ficar mer c de
at i vi dade di scri ci onri a fut ura e i ncert a da Admi ni s t r ao.
2 2 9
Ent r et ant o, al gumas reas dos t er r enos de mar i nha se t or na r a m ur banas ou
ur bani zvei s por aqui escnci a do Gover no Federal , pas s ando a ser per mi t i do o uso
pr i vado. No que concer ne s const r ues e edi fi caes par t i cul ar es, i nci dem regul ar-
me nt e as nor ma s pr pr i as edi t adas pel os Est ados e pel os Muni c pi os, est es, i ncl usi -
ve, dot ados de compet nci a ur ban st i ca local por pr ecei t o expr es s o na Cons t i t ui o
(art. 30, VIII).
Como essas reas per t encem Uni o, o uso por par t i cul ar es admi t i do pel o
r egi me da enfiteuse, pel o qual , como vi mos, a Uni o, na qual i dade de senhor i o di re-
t o, t ransfere o dom ni o t i l ao particular, enfi t eut a, t endo est e a obri gao de pagar
anual ment e i mpor t nci a a t t ul o de foro ou penso e de pagar t ambm, ao mome nt o
de t ransfernci a oner osa do dom ni o til ou cesso de di rei t os por at o inter vivos, o
laudmio, quando o senhor i o no exercer a pr ef er nci a.
2 3 0
Conf or me j coment amos
pr ecedent ement e, embor a excl u do o i nst i t ut o da enfi t euse do novo Cdi go Civil, foi
feita a ressal va do i nst i t ut o em relao aos t er r enos de mar i nha, em or dem a que essa
mat r i a seja suscet vel de regul ao por lei especial (art. 2. 038, 2
9
) .
2 2 6
NILMA DE CASTRO ABE, no t r abal ho i nt i t ul ado O dom ni o da Uni o s obr e t er r as devol ut as (RTDP
n= 3 1 , p. 216- 223, 2000) .
2 2 7
A defi ni o inicial dos t er r enos de mar i nha foi dada pel o Aviso I mper i al de 12. 7. 1833, e por i sso a refe-
r nci a ao pr e a ma r m di o de 1831. O Decr et o- l ei n'-' 9. 760/ 1946 t a mb m def i ne essas r eas e faz meno ao
pr e a ma r da me s ma poca (art . 2).
2 2 8
Smul a n'
J
496, STJ ( 2012) .
2 2 9
STJ, REsp 1. 090. 847, Mi n. LUS FELIPE SALOMO, em 23. 4. 2013.
2 3 0
Rei t er e- se que, no que concer ne Uni o, o l audmi o de 5% s obr e o val or at ual i zado do dom ni o til
e das benfei t ori as (art. 3
2
, Decr et o- l ei n
s
2. 398/ 1987) .
O Decret o-l ei n
9
9. 760/ 1946, al m da enfi t euse, prev ai nda a figura da ocupao
par a l egi t i mar o uso de t er r as pbl i cas federais, inclusive a dos t er r enos de mar i nha,
em favor daquel es que j as venham ocupando h det er mi nado t empo. Para t ant o, a lei
prev o cadas t r ament o de tais ocupant es pel o SPU (Servio de Pat r i mni o da Uni o)
e o pagament o da taxa de ocupao. O at o admi ni st r at i vo de ocupao, por m, di scri -
ci onri o e precri o, de modo que a Uni o, se preci sar do i mvel , pode pr omover a sua
desocupao sumr i a, s em que o ocupant e t enha di rei t o per mannci a.
2 3 1
O di r ei t o cobr ana da t axa de ocupao pel a Uni o no per pt uo. Di s pe
a lei que o cr di t o or i gi nado da recei t a pat r i moni al se s ubme t e decadncia no pr azo
de dez anos par a a constituio do crdito, e prescrio de ci nco anos par a sua exigncia,
cont ado o pr azo a par t i r do l a n a me nt o.
2 3 2
Significa, poi s, que, ul t r apas s ados t ai s
pr azos, fi ca a Fazenda federal i mpedi da de cobrar a referi da t axa do ocupant e do t er-
r eno pbl i co. Ant es da vi gnci a da Lei n
a
9. 636/ 1998, i nexi st i a l egi sl ao especfica
r egul ando a mat r i a, o que ger ou di vergnci as qua nt o ao pr azo pr escr i ci onal par a a
cobr ana da t axa. Preval eceu, t odavi a, a i nt er pr et ao s egundo a qual deve apl i car-se
o Decr et o n
e
20. 910/ 1932, que fi xa em ci nco anos a pr escr i o cont r a a Fazenda, e
no o Cdi go Civil, eis que se t r at a de mat r i a de Di r ei t o Admi ni s t r at i vo, e no de
Di r ei t o Ci vi l .
2 3 3
A t axa de ocupao suscetvel de at ual i zao monet r i a, sendo o cri t ri o de
reaj ust e est abel eci do no art . 1
Q
do Decret o-l ei n
Q
2. 398/ 1997. De acordo com esse di s-
posi t i vo, o clculo da t axa efet uado com base no valor do dom ni o pl eno do t er r eno,
at ual i zado pel o r go responsvel pel o pat r i mni o da Uni o.
2 3 4
Conqua nt o haja aqui
e ali al guma divergncia, esse o cri t ri o que deve ser obser vado par a a at ual i zao,
como j consol i dado pel a j ur i spr udnci a.
2 3 5
Out r a di vergnci a diz respei t o necessi dade de i nt i mao do ocupant e par a
cincia da at ual i zao do valor da taxa, em observnci a ao cont r adi t r i o pr evi st o na Lei
n
a
9. 784/ 1999, t ese defendi da por al guns i nt r pr et es. A al egao, com a devi da vnia,
no pr ocede. Se a lei j fixa o cri t ri o de reaj ust e, a Admi ni st r ao pode execut -l a de
ofcio, exer cendo seu poder de aut oexecut or i edade admi ni st r at i va. Al m di sso, preci -
so t er em cont a que, no caso, i nexi st e qual quer rel ao de nat ur eza confl i t uosa, sendo,
poi s, di spensvel a gar ant i a da ampl a defesa e do cont r adi t r i o.
2 3 6
Uma vez di scr i mi nados os t er r enos de mar i nha no SPU, com base na legislao
especfica, s oment e por ao judicial podem ser descaract eri zados. Por i sso, o STJ con-
2 3 1
A mat r i a est di sci pl i nada nos ar t s. 127 a 132 do Decr et o- l ei n
s
9. 760/ 1946.
2 3 2
Ar t . 47 da Lei n
Q
Q
10. 852, de 29. 3. 2004.
2 3 3
STJ, EREs p 961. 064- CE, Mi n. CASTRO MEIRA, em 10. 6. 2009, e AgRg- REs p 1. 071. 126, Mi n. MAURO
CAMPBELL MARQUES, em 19. 8. 2010.
2 3 4
O r go, em 2010, a SPU - Secret ari a do Pat r i mni o da Uni o, i nt egr ant e da e s t r ut ur a do Mi ni st r i o
do Pl anej ament o, Or a me nt o e Ges t o.
2 3 5
Vi de STJ, REsp 1. 146. 556-SC, Mi n. LUIZ FUX, em 9. 2. 2010, e REs p 1. 161. 439-SC, Mi n. HUMBERTO
MARTI NS, em 10. 12. 2009.
2 3 6
O STJ, al i s, j cons ol i dou tal e nt e ndi me nt o: vi de REsp 1. 158. 545, Mi n. BENEDI TO GONALVES, em
14. 9. 2010, e REs p 1. 152. 269, Mi n. CASTRO MEIRA, em 11. 5. 2010.
si derou exigvel a t axa de ocupao (e, por via de conseqnci a, l eg t i ma a caract eri -
zao de rea como t er r eno de mar i nha) me s mo di ant e de negci o j ur di co de doao
em que fi gurava como doador o Est ado do Rio Gr ande do Sul e donat r i o o i nt er essado
que se j ul gava pr opr i et r i o do i mvel . O Tribunal consi der ou que a i nscri o do t t ul o
do regi st ro de i mvel espel ha pr esuno jris tantum, no afast ando, desse modo, a
t i t ul ari dade do i mvel em favor da Uni o.
2 3 7
No caso, h a i nverso do nus da prova,
cabendo ao i nt er essado pr omover a ao par a o fim de anul ar o at o admi ni st r at i vo de
i mposi o da t axa de ocupao e validar seu t t ul o de pr opr i edade.
2 3 8
No caso de t ransfernci a ou cesso de di rei t o de uso, que depende da deci so
di scri ci onri a da Admi ni st r ao federal, no pode haver cobr ana de laudmio. Essa
fi gura pr pr i a da enfi t euse, e s oment e nest a h opo de prefernci a do pr opr i et r i o
enfi t eut a par a a r et omada do dom ni o til do i mvel . Qual quer cobr ana desse t i po
susci t a correo j udi ci al em favor do ocupant e.
2 3 9
A mat r i a, t odavi a, desper t a gr ande
cont rovrsi a, havendo j ul gados que ent endem l eg t i mo o l audmi o - posi o que no
nos parece a mel hor, l evando-se em cont a a nat ur eza do i ns t i t ut o.
2 4 0
Sobre os t er r enos de mar i nha, vale a pena, ai nda, uma consi der ao. A Lei n
2
11. 481/ 2007, al t er ando o art. 11 do Decret o-l ei n
2
9. 760/ 46, aut or i zou o SPU - Servi-
o do Pat r i mni o da Uni o a notificar, por edital, os i nt er essados no pr ocedi ment o de de-
mar cao dos di t os t er r enos, para oferecerem, em sessent a di as, pl ant as, document os
e out r os dados rel at i vos ao t r echo demar cando. A nor ma foi decl arada i nconst i t uci onal
sob o ar gument o de que a hi pt ese no seria de demarcao, mas si m de remarcao, no
havendo mai s, pr at i cament e, t er r enos de mar i nha no demar cados, em vi r t ude da ur-
bani zao cr escent e na at ual i dade. Desse modo, sendo cert os e conheci dos os foreiros,
s oment e caberi a a notificao pessoal, com o que est ar i am assegur ados o cont r adi t r i o e
a ampl a defesa, bem como as si t uaes j ur i di cament e cons t i t u das .
2 4 1
3 Terrenos Acrescidos
"Terrenos acrescidos so os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado
do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha" (art. 3
S
, Decret o-l ei n
2
9. 760/ 1946) .
Os t er r enos acresci dos t ambm per t encem Uni o Federal , menci onados que
est o no j ci t ado art . 20, VII, da CF. Regi st re-se, por m, que esse dom ni o depende de
2 3 7
STJ, REsp 1. 183. 546-ES, Mi n. MAURO CAMPBELL MARQUES, em 8. 9. 2010, e REs p 409. 303- RS,
Mi n. J OS DELGADO, em 27. 8. 2002.
2 3 8
STJ, REsp 968. 241- RS, Rei . Mi n. ELIANA CALMON, em 15. 9. 2009.
2 3 9
STJ, REsp 1. 190. 970, Mi n. ELIANA CALMON, em 15. 6. 2010, e REs p 926. 956, Mi n. HUMBERTO
MARTI NS, em 3. 12. 2009.
2 4 0
STJ, REsp 1. 214. 683, j . 13. 4. 2011, e REsp 1. 143. 683, j . 3. 8. 2010.
2 4 1
STF, ADI 4 . 2 6 4 - MC, j . 16. 3. 2011.
os acr sci mos se t er em agr egado aos t er r enos de mar i nha. Como est es se s i t uam no
dom ni o federal, federais ser o t ambm os t er r enos a eles acresci dos.
Se os acresci dos se t i verem formado em t er r enos si t uados s mar gens de ri os
e l agos, poder o per t encer ao dom ni o pbl i co ou ao part i cul ar. Em se t r at ando de
acr sci mos formados em guas comuns ou das cor r ent es pbl i cas de uso c omum, per-
t encer o aos pr opr i et r i os pri vados ri bei ri nhos. Se se agr egar em nas guas pbl i cas
domi ni cai s, sero bens pbl i cos domi ni cai s, salvo se est i ver em ser vi ndo ao us o co-
mu m ou se per t encer em a par t i cul ar .
2 4 2
4 Terrenos Reservados
Terrenos reservados, t a mb m chamados terrenos marginais, so aquel es que, ba-
nhados pel as cor r ent es navegvei s, fora do al cance das mar s , se e s t e nde m at a
di st nci a de 15 met r os par a a par t e da t erra, cont ados desde a l i nha mdi a das en-
chent es or di nr i as .
2 4 3
Lavra gr ande cont rovrsi a sobre o dom ni o dos t er r enos r eser vados. Ent ende-
mos que o pont o nodal par a anl i se o art. 31 do Cdi go de guas, pel o qual per t en-
cem aos Estados os t er r enos r eser vados s mar gens das cor r ent es e lagos navegvei s,
isso se, por al gum t t ul o, no est i verem no dom ni o federal, muni ci pal ou part i cul ar.
Di ant e desse t ext o legal, t er-se- que consi derar, no concernente aos rios navegveis, que
a regra que t ai s t er r enos per t enam aos Est ados, s no l hes per t encendo se fo-
r em federais, muni ci pai s ou part i cul ares, est es pr ovando a pr opr i edade por t t ul o que
i ndi que sua t ransfernci a pel o Poder Pblico, como, por exempl o, as concesses de
dom ni o. Em rel ao aos rios no navegveis, di spe o art . 12 do Cdi go de guas que,
dent r o de faixa de 10 met r os , fi ca est abel eci da servi do de t r nsi t o par a os agent es da
Admi ni st r ao, quando em execuo de servio.
A Smul a 479 do STF, a seu t ur no, averba que "as margens dos rios navegveis so
de domnio pblico, insuscetveis de expropriao e, por isso mesmo, excludas de indenizao".
Pelo e nt e ndi me nt o da mai s al t a Cor t e do pa s, foi consi der ada a ant i ga t r adi o do
Di r ei t o br asi l ei r o de consi der ar do dom ni o pbl i co os t er r enos mar gi nai s . Deve i n-
t er pr et ar - se a posi o do STF, t odavi a, excl ui ndo de s ua abr angnci a as r eas mar gi -
nai s "que houverem sido legitimamente transferidas pelo Poder Pblico ao domnio privado".
244
Ent r et ant o, se o pr opr i et r i o r i bei r i nho no di spuser de t t ul o l eg t i mo que pr ove o
dom ni o pr i vado, os t er r enos r eser vados per t encer o r eal ment e ao dom ni o pbl i -
co. Concl ui - se, por cons egui nt e, que os t er r enos mar gi nai s pode m ser do dom ni o
2 4 2
Cf. ar t s. 16, 2
S
, e 17 do Cdi go de guas (Decr et o n'-' 24. 643/ 1934) .
2 4 3
A expr es s o terrenos reservados empr egada pel o Cdi go de guas, ao pas s o que terrenos marginais foi
a ut i l i zada no Decr et o4ei n
9. 760/ 1946. A concei t uao i dnt i ca em a mbos os di pl omas , r azo por que
se cons i der am com o me s mo s ent i do. No me s mo sent i do, MARIA SYDVIA Dl PI ETRO (ob. cit. , p. 402) e
DI OGENES GASPARI NI ( ob. cit. , p. 538) .
2 4 4
pbl i co, que a r egr a geral , ou do dom ni o pri vado, qua ndo pr ovada a t r ans mi s s o
l eg t i ma da r e a .
2 4 5
'
2 4 6
A Const i t ui o Federal inclui ent r e os bens da Uni o as terras tradicionalmente
ocupadas pelos ndios (art. 20, XI).
A definio dessas reas, cont udo, est expressa no art. 231, l
2
, da CF, com
os segui nt es di zeres: "So terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios as por eles habitadas
em carter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindveis preser-
vao dos recursos ambientais necessrios a seu bem-estar e as necessrias a sua reproduo fsica e
cultural, segundo seus usos, costumes e tradies."
O di sposi t i vo demons t r a ni t i dament e o cart er pr ot et i vo em rel ao aos i nd -
genas. Pr et endeu- se r esguar dar seu habitat nat ural , de modo que se mant i ves s em sua
t radi o e cos t umes e o pr os s egui ment o de sua descendnci a gent i ca, enquant o no
se i nser em no pr ocesso de acul t urao com o mei o civilizado.
Nessas reas exi st e a afetao a uma finalidade pbl i ca, qual seja, a de pr ot eo
a essa cat egori a social. No est r i t ament e um servio admi ni st r at i vo, mas h objetivo
social per segui do pel o Poder Pbl i co. Sendo assi m, t rat a-se de bens pbl i cos enqua-
dr ados na cat egori a dos bens de uso especial.
Para be m real ar o cart er pr ot et i vo que o si st ema j ur di co e mpr e s t a a t ai s
reas, o STF defi ni u que os bens do dom ni o da Uni o, pr evi st os no art . 20, i nci sos
I (bens que l he per t encem ou que vi er em a l he per t encer ) e IX ( r ecur sos mi ner ai s ) ,
no al canam as t er r as de al deament os ext i nt os, ai nda que ocupadas por i nd genas
em pas s ado r e mo t o .
2 4 7
A pr ot eo se cons uma at ravs de al guns aspect os especi ai s:
a) a posse per manent e das reas pel os ndi os;
b) o usufrut o exclusivo das ri quezas do solo, dos rios e dos lagos nel as si t uados;
c) a i nal i enabi l i dade, a i mprescri t i bi l i dade e a i ndi sponi bi l i dade das t erras;
d) a nul i dade dos efeitos j ur di cos dos at os que vi sem ocupao, o dom ni o e
a posse das t erras; e
e) a part i ci pao dos ndi os nos r esul t ados de lavra de r i quezas mi ner ai s .
2 4 8
2 4 5
Em cont r r i o, a cl ssi ca posi o de HELY LOPES MEIRELLES, s e gundo o qual t ai s r eas so do dom -
ni o pr i vado e suscet vei s de expr opr i ao e i ndeni zao, ob. cit., p. 4 6 1 .
2 4 6
O STF r eaf i r mou a or i ent ao da Smul a no RE 331. 086- PR, Rei. Mi n. MENEZES DI REI TO, em
2. 9. 2008.
2 4 7
Smul a 650.
2 4 8
Art . 2 3 1 , I
a
a 6, da CF.
6 Plataforma Cont i nent al
Plataforma continental a ext enso das reas cont i nent ai s sob o mar at a profun-
di dade de cerca de 200 met r os .
O art. 20 da CF no cont empl a a pl at aforma cont i nent al como be m da Uni o.
No obst ant e, a Const i t ui o pr ecedent e a consi derava expr es s ament e be m federal,
t endo si do i ncor por ada ao dom ni o federal por fora desse di sposi t i vo.
2 4 9
Como o art .
20, I, da at ual Car t a inclui ent r e os bens da Uni o os que atualmente lhe pertencem, deve
ser t i da como enquadr ada nessa categoria.
A i mpor t nci a do dom ni o sobre a pl at aforma cont i nent al decorre da necessi da-
de de pr ot eo dos r ecur sos mi ner ai s e ani mai s exi st ent es nessa faixa. Sobressai , por-
t ant o, rel evant e i nt er esse econmi co par a o pa s. Por esse mot i vo que a Const i t ui o
consi der ou bens pbl i cos federais "os recursos naturais da plataforma continental e da zona
econmica exclusiva" (art. 20, V).
opor t uno assi nal ar que a mat r i a sobre a pl at af or ma cont i nent al r egul ada
pel a Lei n- 8. 617, de 4. 1. 1993, segundo a qual tal faixa compr eende o l ei t o e o subsol o
das reas submar i nas que se est ende al m do seu mar t erri t ori al , at o bor do ext eri or
da mar gem cont i nent al , ou at uma di st nci a de 200 mi l has mar t i mas das l i nhas de
ba s e .
2 5 0
O Brasil exerce sobre a pl at aforma cont i nent al di rei t os de sober ani a par a efei-
t os de expl orao dos r ecur sos nat ur ai s .
2 5 1
7 Ilhas
Ilhas so as elevaes de t erra aci ma das guas e por est as cercadas em t oda a
sua ext enso.
Cl assi fi cam-se em ilhas martimas, fluviais e lacustres, conf or me se s i t uem, r es-
pect i vament e, no mar, nos ri os e nos l agos. As i l has mar t i mas , por sua vez, divi-
dem- s e em ilhas ocenicas e ilhas costeiras: aquel as ficam di s t ant es da cost a e no t m
rel ao geol gi ca com o rel evo cont i nent al ; est as s ur gem do pr pr i o rel evo da pl at a-
forma cont i nent al .
As ilhas mar t i mas oceni cas ou cost ei ras per t encem ao dom ni o da Uni o (art.
20, IV, CF), mas admi ss vel que Est ados e Muni c pi os t enham dom ni o parcial ou
t ot al sobre elas, vi st o que o di sposi t i vo faz al uso ao art. 26, II, da CF.
2 5 2
O dom ni o no
2 4 9
Art . 4, III, da Cons t i t ui o de 1967, com a Eme nda n" 1/ 1969.
2 5 0
Ar t . l i e par gr af o ni co, nes t e l t i mo s endo feita refernci a ao art . 76 da Conveno das Naes Uni -
das s obr e o Di r ei t o do Mar, cel ebr ada em Mont ego Bay, em 10. 12. 1982.
2 5 1
Ar t . 12.
2 5 2
A l ei t ur a i sol ada do art . 20, IV, da CF, poder i a i nduzi r o i nt r pr et e a cons i der ar que a pe na s nas i l has
cost ei r as haver i a dom ni o do Est ado. Cont udo, o art . 26, II, da CF, me nc i ona do por aquel e di sposi t i vo,
refere-se a i l has oceni cas e cost ei r as, de modo que, n u ma i nt er pr et ao conj ugada, se i nfere que o dom ni o
est adual pode pr ocessar - se em qual quer das duas espci es de i l has.
Bens Pbl i cos 1231
se ci rcunscreve apenas s ilhas, mas, nos t er mos daquel e ma nda me nt o const i t uci onal ,
est ende- se, quando for o caso, s praias martimas que se acost am a suas ext r emi dades.
O art. 20, IV, da CF, sofreu al t erao pel a EC n
e
46/ 2005, pas s ando a di spor que
per t encem Uni o "as ilhas ocenicas e as costeiras, excludas, destas, as que contenham a sede
de Municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental federal",
mant i da a ressal va do art. 26, II. Conquant o o t ext o no seja um pr i mor de clareza, pa-
rece-nos que a expr esso "excludas, destas", refere-se apenas s i l has cost ei ras, por que,
si t uando- se pr xi mas costa, per mi t em a exi st nci a de i nt egr ao com o cont i nent e
e, cons equent ement e, a i nst al ao de ci dades com a confi gurao de Muni c pi os, em
rel ao aos quai s deve ser obser vado nor mal ment e o pr ocesso de ur bani zao cont em-
pl ado na Const i t ui o (art. 182, CF) .
2 5 3
Semel hant e i nt egrao, obvi ament e, no pode
suceder em ilhas oceni cas .
2 5 4
Dest ar t e, no ser da Uni o, mas si m do Muni c pi o, a rea em que est i ver l o-
calizada a sua sede, si t uando- se fora de seu dom ni o, no ent ant o, as reas que cons-
t i t u r em uni dade ambi ent al de pr ot eo da Uni o e aquel as nas quai s est i ver sendo
execut ado servi o pbl i co f eder al .
2 5 5
Resul t a, ent o, do novo ma nda me nt o que mi l ha-
res de i mvei s em s emel hant e si t uao passar o a ficar desobr i gados do pagament o de
aforamento Uni o, evi t ando- se com i sso a dupl a t r i but ao desses i mvei s; assi m, o
pr opr i et r i o pagar apenas o IPTU ao respect i vo Muni c pi o.
2 5 6
Com a di t a al t erao, pode ext rai r-se o segui nt e si st ema no que diz r espei t o s
ilhas oceni cas e cost ei ras:
a) i nt egr am, como regra, o dom ni o da Uni o;
b) nel as pode haver reas do dom ni o dos Est ados, Muni c pi os ou de t ercei ros
par t i cul ar es (art. 26, II);
c) nas ilhas cost ei ras, per t ence ao Muni c pi o a rea em que est i ver localizada
a sua sede; e
d) nessa hi pt ese, por m, excl uem-se do dom ni o muni ci pal as reas afet adas
a servi o pbl i co ou a qual quer uni dade ambi ent al federal.
A nova r edao do art . 20, IV, t em susci t ado i nt er pr et aes di ver gent es quant o
si t uao dos terrenos de marinha si t uados nas ilhas cost ei ras. Uma del as r esi de em que o
2 5 3
Not e- s e, por opor t uno, que na Pr opost a de Eme nda Cons t i t ui o n'-' 15, de 2004, publ i cada no Di r i o
do Senado, de 16. 12. 2004, cons t ou no t ext o, apenas e a de qua da me nt e , a me n o s "ilhas costeiras que con-
t e nha m a sede de Muni c pi o".
2 5 4
As i l has oceni cas s o uni dades de conser vao ou de pes qui s a. E o caso do at ol das Rocas, o ar qui p-
l ago de Fer nando de Nor onha, os pe ne dos de So Pedro e So Paul o, Tr i ndade e Ma r t i m Vaz.
2 5 5
Nos dados i ns pi r ador es da EC n
e
4 6 / 2 0 0 5 em foco, foram e xpr e s s a me nt e me nc i ona dos al guns Muni -
c pi os s i t uados em i l has, al guns com o status de capi t al de Est ado, c omo So Lu s, Fl or i anpol i s e Vi t ri a, e
out r os c omo os Muni c pi os s i t uados na i l ha de Maraj e na Il ha Bela. Todas essas i l has se car act er i zam c omo
cost ei r as, e t a nt o as s i m que, por s er em pr xi mas ao cont i nent e e apoi adas na pl at af or ma cont i nent al , se
l i gam quel e at r avs de pont e s .
2 5 6
Tal obser vao est , i ncl usi ve, expr essa na j ust i fi cat i va da ci t ada Pr opos t a de Eme n d a Cons t i t uci onal n
s
15/ 2004, apr ovada no Senado.
ci t ado di sposi t i vo t eri a excl u do tais reas do pat r i mni o da Uni o, sendo elas r epassa-
das ao Muni c pi o, o que gerari a a ext i no das enfi t euses e ocupaes l eg t i mas de t er-
r enos nel as si t uadas. Ar gument a- se, nesse caso, que o t ext o const i t uci onal no men-
ci onou os t er r enos de mar i nha ent r e as excees l cont empl adas .
2 5 7
No endos s amos ,
com a devi da vnia, tal l i nha de pens ament o. E por mai s de uma razo. A uma, por que,
em sent i do l at o, t ai s reas mer ecem pr ot eo especial ligada segur ana e sober ani a
naci onal e, desse modo, h um servi o pbl i co de pr ot eo do litoral brasi l ei ro; a duas,
por que, dent r o da regra geral, os t er r enos de mar i nha cont i nuam i ncl u dos ent r e os
bens da Uni o (art. 20, VII, CF), no t endo o di sposi t i vo sofrido al t erao pel a EC n
a
46/ 2005; e a t r s, em vi r t ude de i nt erpret ao lgica e si st emt i ca da mat r i a: se as
referidas reas cont i nuam sob dom ni o da Uni o em t odo o litoral cont i nent al , nenhu-
ma razo haveri a par a que fossem excludas desse dom ni o s oment e qua ndo o litoral
se si t uasse em ilhas cost ei ras, at por que em ambos os casos poder o elas alojar-se na
sede de Muni c pi os. Inferi mos, poi s, que a al t erao const i t uci onal no afetou a ques -
t o do dom ni o federal sobr e os t er r enos de ma r i nha .
2 5 8
Parece per t i nent e observar, nesse passo, que a Lei n
a
9. 985, de 18. 7. 2000, que
r egul ament a o art. 225, I
a
, i nci sos I a III e VI, da CF, e i nst i t ui o Si st ema Naci onal de
Uni dades de Conser vao da Nat ur eza (SNUC), est abel eceu que as i l has oceni cas e
cost ei ras se des t i nam pr i or i t ar i ament e pr ot eo da nat ur eza, exi gi ndo-se par a dest i -
nao di versa at o de aut ori zao do rgo ambi ent al c ompe t e nt e .
2 5 9
A nor ma, cont udo,
t em que ser i nt er pr et ada em consonnci a com o ci t ado art . 20, IV, da CF, al t er ado pel a
EC n
a
46/ 2005, s obr et udo com rel ao a ilhas cost ei ras em que se localize a sede de
Muni c pi os: nel as o us o pri ori t ri o no pode ser o de pr ot eo da nat ur eza, por que
no ma nda me nt o const i t uci onal a afetao a det er mi nada uni dade ambi ent al federal
menci onada apenas como ressalva. E bvio que nunca se di spensar a t ut el a do mei o
ambi ent e, mas a pr i or i dade do uso, na hi pt ese, dar-se- em funo da habi t abi l i dade
dos mun ci pes.
As ilhas fluviais e l acust res, como regra, per t encem aos Es t ados - membr os (art.
26, III, CF) . Pert encero Uni o, no ent ant o, se:
a) est i ver em em zonas limtrofes com out r os pa ses (art. 20, IV); e
b) se est i ver em em guas do dom ni o da Uni o, como o caso, por exempl o,
dos ri os que banham mai s de um Est ado ou que de ma r que m a front ei ra com
pa ses est r angei r os (art. 20, III, CF) .
2 6 0
2 5 7
Em tal s ent i do, s ent ena da 5 8
a
Vara Federal Cvel do Esp r i t o Sant o, de mai o de 2007, em ao civil
pbl i ca movi da pel o MP Federal (Proc. 2006. 50. 01. 000112- 6) .
2 5 8
A referi da s ent ena t eve s ua execuo s us pens a por deci so do TRF da 2
a
Regi o, Rei. Des. CASTRO
AGUI AR, e mj u n . 2007 (Proc. 2007. 02. 01. 006408- 6) .
2 5 9
"Art. 44. A lei, por m, di s pens a da aut or i zao os r gos que j a t ua m nas ci t adas i l has em vi r t ude de
di sposi t i vos l egai s ou por fora de compr omi s s os l egai s j f i r mados" (pargrafo ni co) .
2 6 0
Tem havi do cont r ovr si as sobr e o dom ni o das i l has i nt er nas si t uadas em r i os e l agos per t encent es ao
Es t ado. N o obs t ant e, par ece- nos cl aro que a Const i t ui o s qui s at r i bui r ao dom ni o da Uni o as i l has
fl uvi ai s e l acust r es nas faixas de front ei ras por razes de defesa e s egur ana naci onal . As que se s i t ua m nas
As i l has, seja qual for a sua nat ur eza, qualificam-se, em regra, como bens domi -
nicais, mas vivel que se caract eri zem como bens de uso c omum do povo se seu us o
estiver afetado a tal finalidade.
2 6 1
Tendo em vi st a que r eas nas i l has oceni cas e cost ei r as p o d e m per t encer ao
Est ado (art . 26, II, CF) e que l he per t encem as fluviais e l acust r es, c omo r egr a geral,
i nt ei r ament e vivel que reas i nt er nas de i l has federai s, be m c omo as i l has l acus-
t r es e fluviais, per t enam, t ot al ou par ci al ment e, ao dom ni o pr i vado, des de que se
t e nha m t r ansf er i do l egi t i mament e a par t i cul ar es .
2 6 2
8 Faixa de Front ei ras
Faixa de fronteiras a rea de 150 km de l argura que corre par al el ament e l i nha
t errest re demar cat r i a da divisa ent r e o t erri t ri o naci onal e pa ses est r angei r os, consi -
derada f undament al par a a defesa do t erri t ri o nacional, como di t a o art. 20, 2-, da CF.
H, desde l ogo, uma observao a ser feita. Essa rea de front ei ras no em
sua i nt egral i dade be m do dom ni o pbl i co. O que a vi gent e Const i t ui o regi st ra
que per t encem ao dom ni o da Uni o as t erras devol ut as i ndi spensvei s defesa das
front ei ras (art. 20, II), o que significa que nem t odas as reas si t uadas na referida faixa
se caract eri zem como bens pbl i cos. Por isso, h reas nessas faixas que per t encem
ao dom ni o pri vado, embor a seu uso sofra al gumas rest ri es especi ai s em funo do
objetivo const i t uci onal .
Em rel ao s t erras devol ut as, si t uadas nessas faixas, e concedi das pel os Est a-
dos a t ercei ros, o STF j assent ou que a t ransfernci a se l i mi t a ao uso, per manecendo
o dom ni o com a Uni o, me s mo que t ol er ant e est a com os pos s ui dor e s .
2 6 3
Para conci-
liar, por m, a or i ent ao do Supr emo com o vi gent e t ext o const i t uci onal , t er-se- que
i nt er pr et ar que apenas as t erras devol ut as indispensveis defesa das fronteiras que s
ensej am a t ransfernci a do uso, o me s mo no ocor r endo com as demai s, que podem
ser t ransferi das com observnci a das condi es legais per t i nent es.
No obst ant e, em se t r at ando de reas si t uadas na faixa de front ei ras do dom -
ni o da Uni o, i nt ei r ament e i l eg t i mo que Es t ado- membr o (ou Muni c pi o) se arvore a
sua t i t ul ar i dade e as t ransfi ra a part i cul ares. A hi pt ese caract eri za-se como al i enao
a non domino, cujo consect ri o a decl arao de nul i dade do negci o j ur di co.
2 6 4
No
caso, o part i cul ar prej udi cado t em di rei t o reparao dos prej u zos que o al i enant e l he
causou, cabendo- l he, par a t ant o, ajuizar a compet ent e ao i ndeni zat r i a.
guas do dom ni o da Uni o t a mb m ser o, l ogi cament e, de seu dom ni o. Fora da , o dom ni o dos Est ados,
c omo e ma na do art . 26, III, da CF. Cf. a r espei t o HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 462- 463) .
2 6 1
DI GENES GASPARINI, com a mpa r o no art . 25 do Cdi go de guas (ob. cit., p. 545) .
2 6 2
2 6 3
Smul a 477, STF.
2 H
STJ, REsp 752. 944- PR, I
a
Turma, Rei. Mi n. LUIZ FUX, em 24. 6. 2008 (Informativo STJ n'-' 361, j un. 2008) .
As rest ri es e as condi es de uso e de al i enao de t erras si t uadas nessas
faixas so di sci pl i nadas pel a Lei n
2
6. 634, de 2. 5. 1979. A Lei n
a
9. 871, de 23. 11. 1999,
est abel eceu pr azo de doi s anos par a que os det ent or es de t t ul os, ai nda no ratifica-
dos, de al i enao ou de concesso de t erras feitas pel os Est ados na faixa de fronteira,
r equei r am sua ratificao j unt o ao INCRA. Ul t r apassado o pr azo, ou no sendo poss -
vel a ratificao, prev a lei a decl arao de nul i dade do t t ul o, em at o mot i vado, com
cincia ao i nt er essado e publ i cao do at o no Di ri o Oficial, be m como o cancel ament o
dos cor r espondent es regi st ros e o conseqent e regi st ro do i mvel em nome da Uni o
no compet ent e Regi st ro de I mvei s .
2 6 5
9 Subsolo e Ri quezas Minerais
De acordo com o si st ema adot ado pel o Cdi go Civil, a pr opr i edade do sol o es-
t ende- se ao espao ar eo e ao subsol o cor r espondent es em al t ur a e em pr of undi dade
t ei s ao seu exerccio (art. 1.229). De out r o lado, per t encem ao pr opr i et r i o os frut os
e os pr odut os or i undos da pr opr i edade (art. 1.232).
O r egi me j ur di co aplicvel s ri quezas mi ner ai s do subsol o, ent r et ant o, t em
l i neament os di versos. Di spe o art. 176 da Const i t ui o que as j azi das, em lavra ou
n o ,
2 6 6
e demai s r ecur sos mi ner ai s, bem como os pot enci ai s de energi a hi drul i ca,
const i t uem propriedade distinta da do solo, par a efeito de expl orao ou apr ovei t ament o,
epertencem Unio Federal (art. 176) .
2 6 7
A despei t o do dom ni o federal, ficou garant i da ao concessi onr i o a pr opr i edade
do pr odut o da lavra, i sso como ret ri bui o pel a at i vi dade que exerce, qual seja, a de
expl orao da jazida. No obst ant e, a Const i t ui o assegur ou ao pr opr i et r i o do sol o
part i ci pao nos r esul t ados da lavra, t udo em conf or mi dade com a forma e o valor que
a lei est abel ecer (art. 176, 2
2
) .
2 6 8
H duas at i vi dades bsi cas concer nent es aos r ecur sos mi ner ai s: pr i mei r ament e,
a pesquisa e, depoi s, a lavra. Est a obj et o de at o admi ni st r at i vo de concesso de lavra, ao
passo que aquel a per mi t i da por mei o do at o de autorizao de pesquisa - ambos os at os
or i undos de aut or i dades da Uni o e dot ados de cart er intuitu personae, no podendo
ser cedi dos ou t ransferi dos s em anunci a do Poder concedent e (art. 176, 3
e
, CF) . H,
cont udo, u ma exceo: i ndepende de aut ori zao ou concesso o apr ovei t ament o do
pot enci al de energi a renovvel de capaci dade r eduzi da (art. 176, 4
2
, CF) .
No que diz r espei t o ao pet r l eo e gs nat ural e out r os hi dr ocar bonet os fluidos,
a previ so est no art. 177 da Const i t ui o, que at ri bui Uni o o monopl i o par a a
pesqui sa e lavra.
2 6 5
Ar t . I
9
, l
9
, i nci sos I a IV. A Lei n
s
10. 787, de 25. 11. 2003, pr or r ogou o pr azo at 31. 12. 2003.
2 6 6
A j azi da em l avra const i t ui a mina (art. 4
9
, Cd. Mi ner ao - Decr et o- l ei n
2
2 2 7 / 1 9 6 7 ) .
2 6 7
o Decr et o- l ei n
e
227, de 28. 2. 1967 (Cdi go de Mi ner ao) , que r egul ament a a di sci pl i na const i t uci onal .
2 6 8
Cons ul t e- s e a r es pei t o HELY LOPES MEIRELLES, Direito de Construir ( at ual i zada por Adi l son Abr eu
Dal l ar i et al . ), Mal hei r os, 10
a
ed. , 2 0 1 1 , p. 25- 26.
Bens Pbl i cos 1235
Especi fi cament e quant o ao pet rl eo, como j menci onamos ant er i or ment e, os
mar cos r egul at r i os est o defi ni dos na Lei n
Q
9. 478/ 97, na qual se prev o contrato de
concesso de explorao do pet rl eo, e na Lei n
e
12. 351/ 2011, que, t r at ando part i cul ar-
ment e das j azi das si t uadas no pr-sal, camada mai s pr of unda do subsol o, cont empl ou
novo r egi me de expl orao at ravs do contrato de partilha de produo.
269
XI GUAS PBLICAS
guas pblicas so aquel as de que se compem os mar es , os ri os e os l agos do
dom ni o pbl i co.
De acor do com o Cdi go de guas (Decret o n
9
24. 643, de 10. 7. 1934), exi st em
t rs cat egori as de guas: (a) guas pbl i cas (per t encent es ao Poder Pbl i co); (b) guas
pri vadas (nasci das e localizadas em t er r enos part i cul ares, quando no est ej am em ca-
t egori a di versa); (c) guas comuns (corrent es no navegvei s ou fl ut uvei s e que no
cri em tais cor r ent es ) .
2 7 0
As guas pbl i cas, por sua vez, di vi dem- se em guas de uso comum e guas domi-
nicais.
As guas pblicas de uso comum, em t oda a sua ext enso, so as guas dos lagos,
be m como dos cur sos d' gua nat ur ai s que, em al gum t r echo, sej am fl ut uvei s ou na-
vegveis por um t i po qual quer de embar cao.
2 7 1
So guas pblicas dominicais t odas as si t uadas em t er r enos t a mb m domi ni cai s,
quando no se confi gurarem como guas pbl i cas de us o c omum ou no se qualifica-
r em como guas c o mu n s .
2 7 2
Segundo al guns especi al i st as, em vi rt ude do crescent e pr ocesso de publ i ci zao
das guas e pel o t ext o sobre guas previ st o na vi gent e Const i t ui o, t eri a si do ext i nt a a
cat egori a de guas pri vadas, previ st a no Cdi go de guas, fato que t eri a si do reforado
pel o art. I
a
, I, da Lei n
2
9. 433/ 1997, sobre r ecur sos h dri cos, s egundo o qual a gua
um bem de dom ni o pbl i co.
2 7 3
Com a devi da vnia, ous amos di scordar desse ent en-
di ment o. A uma, por que no vi sl umbr amos no t ext o const i t uci onal tal desi derat o; a
duas, por que a nor ma da Lei n
9
9. 433 deve ser i nt er pr et ada em rel ao s guas que
so efet i vament e pbl i cas. As guas formadas em reas pri vadas - t anques , pequenos
2 6 9
Sobr e o t ema, vi de Cap t ul o 12.
2 7 0
Em edi es ant er i or es, al udi mos a u ma quar t a cat egor i a - a de guas c o mu n s de t odos - , referi da c omo
cat egor i a pr pr i a no art . 8 do Cdi go de guas . Reexami nando o Cdi go, t odavi a, que bas t ant e ant i go,
veri fi camos que, a des pei t o da al uso, no h qual quer di sci pl i na espec fi ca s obr e t ai s guas, de ve ndo ent o
consi der ar - se que houve i mpr opr i edade do l egi sl ador. Na ver dade, a i di a de guas c o mu n s de t odos deve
levar em cont a me r a me nt e a possi bi l i dade de s er em el as ut i l i zadas pel o pbl i co em geral .
2 7 1
Ar t . 2
, J
do Cdi go de guas , com a r edao dada pel o art . 3
2
do Decr et o- l ei n'-' 852, de 11. 11. 1938.
2 7 2
Ar t . 6
2
do Cdi go de guas .
2 7 3
MARI A LCIA MACHADO GRANZI ERA, Direito de guas, At l as, 2. ed. , 2003, p. 89. A aut or a faz al uso
a t r abal ho de CI D TOMANI K POMPEU (RDA 196/ 1994) , s egundo o qual praticamente t odas as guas ser i am
pbl i cas.
audes e lagos, locais de ar mazenament o de guas da chuva - so bens pri vados, ai nda
que event ual ment e t e nha m si do capt ados de guas pbl i cas. Por consegui nt e, concor-
da mos em que as guas, em sua mai ori a, sej am bens pbl i cos, mas i sso no afasta a
possi bi l i dade da exi st nci a de guas pr i vadas .
2 7 4
A Const i t ui o apr esent a part i l ha de guas ent r e a Uni o e os Est ados. Assi m,
so do dom ni o da Uni o os lagos, rios e quai squer cor r ent es de gua que:
a) est ej am em t er r enos de seu dom ni o;
b) banhem mai s de um Est ado;
c) faam l i mi t es com out r os pa ses; e
d) se es t endam a t erri t ri o est rangei ro ou dele pr ovenham (art. 20, III, CF) .
Aos Est ados per t ence o dom ni o das demai s guas pbl i cas. Segundo o t ext o
const i t uci onal , per t encem- l hes "as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e
em depsito", r essal vando- se, nesse caso, as que decor r am de obr as da Uni o (art. 26,
I, CF) .
Ne nhuma referncia foi feita na Const i t ui o sobr e o dom ni o do Muni c pi o
sobre guas pbl i cas. Como a diviso const i t uci onal abr angeu t odas as guas, de
consi derar-se que no mai s t em aplicao o art. 29 do Cdi go de guas, quando admi -
t i u per t encer em aos Muni c pi os as guas si t uadas em seus t er r i t r i os .
2 7 5
Por fim, opor t uno l embr ar que a compet nci a par a legislar sobr e guas priva-
tiva da Uni o Federal, como deflui do art. 22, IV, da Const i t ui o em vigor. Al m dessa
compet nci a genrica, a Const i t ui o reservou Uni o compet nci a par a i nst i t ui r o
si st ema naci onal de ger enci ament o de recursos h dri cos e definir os cri t ri os de out or -
ga de di rei t os de seu us o (art. 2 1 , XIX). Fazendo us o dessa compet nci a, a Uni o fez
edi t ar a Lei n- 9. 433, de 8. 1. 1997, que i nst i t ui a poltica naci onal de r ecur sos h dri cos
e r egul ament a aquel e ma nda me nt o const i t uci onal . As s ent ada em al guns f undament os
bsi cos, como, por exempl o, os que consi der am a gua como bem de dom ni o pbl i co
e como r ecur so nat ur al l i mi t ado, dot ado de valor econmi co, a lei prev as di ret ri zes
par a ut i l i zao dos r ecur sos h dri cos e t rat a dos at os de out or ga dos di r ei t os de uso
desses recursos (di spensada a out or ga em al gumas si t uaes) e de sua cobr ana dos
beneficirios do uso. E, por t ant o, o di pl oma que est abel ece as di ret ri zes par a a capt a-
o e o us o dos r ecur sos h dr i cos .
2 7 6
2 7 4
Mui t o c o mu m t e m si do o a r ma z e na me nt o de guas em pe que nos l agos artificiais par a pescari a, seja
c omo di ver t i ment o, seja a t t ul o de expl or ao empr esar i al ("pesque-pague"). Tais guas so e vi de nt e me nt e
pr i vadas, ai nda que o pr opr i et r i o t enha pago para sua aqui si o e ut i l i zao.
2 7 5
2 7 6
Co mo as guas envol vem f r eqent ement e out r as ent i dades federat i vas, a lei pr ev ai nda o Si s t ema Na-
ci onal de Ger enci ament o de Recur sos H dr i cos (art. 32) , i nt egr ado por r gos dos Poder es Pbl i cos federal ,
est adual e muni ci pal , que devem at uar em r egi me de gest o associ ada em face dos i nt er es s es que os apr oxi -
ma m. Para cont r ol e da cor r et a apl i cao da pol t i ca naci onal dos r ecur sos h dr i cos, a lei c ont e mpl ou t a mb m
a cri ao de Agnci as de gua, cer t ament e sob a forma de aut ar qui as ( embor a seja si l ent e a lei a r es pei t o) ,
Com a finalidade de i mpl ement ar , em sua esfera de at ri bui es, a pol t i ca naci o-
nal dos r ecur sos h dri cos, o Gover no Federal fez edi t ar a Lei n
a
9. 984, de 17. 7. 2000,
que cri ou a Agnci a Naci onal de guas - ANA, sob a forma de aut ar qui a de r egi me es-
pecial, vi ncul ada ao Mi ni st ri o do Mei o Ambi ent e. Ent r e suas at r i bui es, da referida
ent i dade, que se qualifica como agncia reguladora, est o a de supervi si onar, cont r ol ar e
avaliar as aes e at i vi dades decor r ent es do cumpr i ment o da di sci pl i na federal rel aci o-
nada com os r ecur sos h dri cos, i nst i t ui r a di sci pl i na nor mat i va aplicvel na mat r i a e
fi scal i zar e out orgar, por mei o de aut ori zao, o di rei t o de us o de r ecur sos h dri cos no
que se refere s guas de dom ni o da Uni o.
2 7 7
MAR TERRI TORI AL - Como j ant eci pamos, o mar territorial, si t uado dent r o
das guas externas, i ncl ui -se ent r e os bens da Uni o Federal , nos t er mos do art. 20, VI,
da Const i t ui o, devendo subl i nhar-se o fato de que a i ncl uso t eve por f undament o
razes de segur ana naci onal .
De acordo com a Lei n
Q
8. 617, de 4. 1. 1993, que regul a a mat r i a, o mar t er-
ritorial compr eende uma faixa de doze milhas, "medidas a partir da linha de baixa-mar do
litoral continental e insular, tal como indicada nas cartas nuticas de grande escala, reconhecidas
oficialmente no Brasil".
11
*
O aspect o mar cant e da faixa relativa ao mar t erri t ori al consi st e em que sobre
ele o Brasil exerce sua plena soberania, assi m como sobre o espao ar eo sobr ej acent e,
o l ei t o e o subsol o, const i t ui ndo- se t ai s espaos como ext ens o do t er r i t r i o brasi -
l ei ro. Conf or me r egr as i nt er naci onai s, gar ant e- se aos navi os est r angei r os o direito de
passagem inocente, assi m consi der ado como aquel e que no pr ej udi que a paz, a or dem
e a segur ana do pa s .
2 7 9
Semel hant e di rei t o, ent r et ant o, no i mpede o exerccio do
poder de pol ci a par a a verificao da observnci a das nor mas r egul ament ador as do
di rei t o de passagem.
Al m do mar t erri t ori al , di st i nguem- se, ai nda, duas out r as faixas do si st ema
h dri co ext er no.
Uma del as a. zona contgua, si t uada numa ext enso das 12 s 24 milhas martimas,
sobre a qual o Brasil t em o poder de fiscalizao para evitar infraes aduanei r as, fis-
cais e de i mi grao, be m como par a r epr i mi r event uai s t r ans gr es s es .
2 8 0
A out r a a zona econmica exclusiva, que compr eende a faixa que vai das 12 s
200 milhas martimas, cont adas do me s mo pont o empr egado par a a cont agem do mar
t erri t ori al . Sobre essa faixa o Brasil t em di rei t os de sober ani a par a fins de expl orao
e apr ovei t ament o, conservao e gest o dos r ecur sos nat ur ai s do l ei t o do mar e de
seu respect i vo subsol o. Cabe-l he t ambm o di r ei t o de r egul ament ar a i nvest i gao
cientfica mar i nha, a pr ot eo e preservao do mei o mar t i mo, e ai nda a const r uo,
const i t ut i vas da cat egor i as das agncias controladoras ou agnci as r egul ador as, na t ri l ha, al i s, do ocor r i do com
os servi os de ener gi a el t ri ca, t el ecomuni caes, pet r l eo e vi gi l nci a sani t r i a.
2 7 7
Ar t . 4.
2 7 8
Ar t . I
a
.
2 7 5
Ar t . 3
a
e I
a
.
2 8 0
Ar t . 5
a
.
oper ao e us o de t odos os t i pos de ilhas artificiais, i nst al aes e es t r ut ur as .
2 8 1
Tendo
em vi st a que a Const i t ui o i nser e os recursos or i undos da referida faixa ent r e os bens
federais (art. 20, V), os Est ados s podem execut ar cert as at i vi dades medi ant e anun-
cia do governo federal, mui t o embor a lhes seja r econheci da a l i berdade de navegao
e s obr evo.
2 8 2
O denomi nado alto-mar o que fica si t uado fora das guas t erri t ori ai s dos pa -
ses e cons t i t uem res nullius, obj et o do uso c omum de t odos. Sobre ele as naes no
exer cem sober ani a e seu us o est condi ci onado pel as nor mas cont i das em convenes
e t r at ados i nt er naci onai s .
2 8 3
XII SMULAS
Smul a 340: Desde a vigncia do Cdigo Civil, os bens dominicais, como os demais bens
pblicos, no podem ser adquiridos por usucapio.
Smul a 477: As concesses de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos
estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domnio com a Unio, ainda que se mantenha
inerte ou tolerante, em relao aos possuidores.
Smul a 479: As margens dos rios navegveis so de domnio pblico, insuscetveis de
expropriao e, por isso mesmo, excludas de indenizao.
Smul a 650: Os incisos I e XI do art. 20 da CF no alcanam terras de aldeamentos
extintos, ainda que ocupadas por indgenas em passado remoto.
Smul a 496: Os registros de propriedade particular de imveis situados em terrenos de
marinha no so oponveis Unio.
2 8 1
Ar t s . 6 a 8
B
.
2 8 2
Ar t s. 9'-' e 10.
2 8 3
HELY LOPES MEIRELLES, Direito administrativo brasileiro, cit., 29. ed. , p. 539.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ABE, Ni l ma de Cast r o. O dom ni o da Uni o sobre t erras devol ut as, RTDP n" 31/ 216,
2000.
ACCIOLI, Wi l son. Instituies de direito constitucional, Ri o de Janei r o, For ense, 1984.
ADRI, Renat a Por t o. Pl anej ament o est at al e democraci a. Corrupo, tica e moralidade
administrativa. Obr a coletiva organi zada pela aut ora, Maur ci o Zockun e Luis Manuel
Fonseca Pi res, Belo Hor i zont e, Fr um, 2008.
AGUIAR JR., Ruy Rosado. A extino dos contratos por incumprimento do devedor, Ai de,
1991.
ALBUQUERQUE, Ronal do de. Desapropriao e constituio de servido administrativa,
So Paul o, At l as, 1987.
ALEGRE, Jos Srgi o Mont e. Reviso anual da r emuner ao dos ser vi dor es pbl i cos,
RTDP n
2
39, 2002.
. Pr esuno de legalidade, nus da prova e aut ot ut el a: o que diz a Const i t ui o?
RTDP n
2
30, 2000.
ALESSI, Renat o. Instituciones de derecho administrativo, Milo, Dot t A. Giuffr, 1970.
ALEXANDRI NO, Marcel o; PAULO, Vi cent e. Direito administrativo, Ri o de Janei r o, Im-
petras, 10. ed., 2006.
ALMEIDA, Fer nando Menezes Di as de. Estatuto da cidade. Obr a coletiva or gani zada por
Odet e Medauar e o autor, So Paulo, Revista dos Tri bunai s, 2002.
ALOCHI O, Luiz Henr i que Ant unes . Direito do saneamento, Campi nas, Mi l l enni um, 2007.
ALVARENGA, Ari st i des Junquei r a. Improbidade administrativa - quest es pol mi cas e
at uai s, vri os aut or es, So Paul o, Mal hei ros, 2001.
ALVES, Rogri o Pacheco (e Emer son Garci a). Improbidade administrativa, Ri o de Janei -
r o, Lumen Jr i s, 2. ed., 2004.
. As prerrogativas da administrao pblica nas aes coletivas, Ri o de Janei r o, Lumen
Jr i s, 2007.
AMARAL, Ant ni o Carlos Ci nt ra do. Validade de leis est aduai s que est i pul am i seno de
pedgi o, ou out r o benefcio tarifrio, nas rodovias concedi das, RTDP n
e
31/ 1997, 2000.
AMORI M FILHO, Agnel o. Cri t ri o cientfico par a di st i ngui r a prescri o da decadn-
cia e par a identificar as aes i mprescri t vei s, RT 744, out . 1997.
AMORI M, Victor Agui ar Jar di m de. Anl i se sobre a r eper cusso da Lei de Acesso In-
formao em rel ao di vul gao dos dados r emuner at r i os dos servi dores pbl i cos,
Informativo COAD n
Q
28, 2012.
ANDRADE, Letcia Quei r oz de. Desapropriao de bens pblicos, So Paul o, Mal hei r os,
2006.
ANYFANTIS, Spi ri don Ni cofot i s. Servidor pblico - quest es pol mi cas. Obr a coletiva,
Belo Hor i zont e, Fr um, 2006.
ARAGO, Al exandr e Sant os de. As fundaes pbl i cas e o novo Cdi go Civil, RDA
231/ 313, Rio de Janei ro, Forense, 2003.
. As parcerias pblico-privadas - PPPs no di rei t o brasi l ei ro, RDA 240, 2005.
. Direito dos servios pblicos, Ri o de Janei ro, Forense, 2007.
. Superviso Ministerial das agncias reguladoras: l i mi t es, possi bi l i dades e o parecer
AGU n
e
AC- 051, RDA 245, 2007.
ARAGO, E. D. Moni z de. Comentrios ao CPC, v. II, Rio de Janei r o, 1974.
. A correio parcial, Jos Bushatsky, 1969.
ARAJO, Ani l do Fbio de. Acesso aos cargos pbl i cos. Informativo COAD n
Q
35, 2011.
ARAJO, Fl ori val do Dut r a de. Motivao e controle do ato administrativo, Belo Hor i zont e,
Del Rey, 2. ed., 2005.
ARAJO, Marcos Paul o Mar ques. Servio de limpeza urbana luz da lei de saneamento
bsico, Belo Hor i zont e, Fr um, 2008.
ARAJO, Valter Shuenquener de. O princpio da proteo confiana, Ri o de Janei r o,
I mpet us, 2009.
ASSIS, Al exandr e C. Excesso de poder e di scri ci onari edade: cont r ol e j udi ci al , RDP 92,
1989.
ASSUMPO, Helcio Alves de. Mandado de segurana: a compr ovao dos fatos como
pr es s upos t o especfico de admi ssi bi l i dade do writ, Revista do Ministrio Pblico do Rio de
Janeiro, v. II, 1995.
Refernci as Bibliogrficas 1 2 4 1
AULETE, Cal das. Dicionrio contemporneo da lngua portuguesa, v. V, Ri o de Janei r o, Del -
ta, 1958.
AZEVEDO, Dami o Al ves de. A nat ur eza j ur di ca das associ aes de muni c pi os e dos
consrci os i nt er muni ci pai s, RDA 238, 2004.
BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. Breves reflexes sobre a j ur i sdi o admi ni st r at i va:
uma perspect i va de di rei t o compar ado, RDA 211, 1998.
. Processo administrativo disciplinar. So Paulo, Max Li monad, 2003.
. Profissionalizao da funo pblica: a experi nci a brasi l ei ra, RDA 2 3 2 / 1 , 2003.
. Direito administrativo, So Paulo, Saraiva, 2005.
BAPTISTA, Patrcia. A t ut el a da confiana l eg t i ma como l i mi t e ao exerccio do poder
nor mat i vo da Admi ni st r ao Pbl i ca - a pr ot eo s expect at i vas l eg t i mas dos cida-
dos como l i mi t e ret roat i vi dade normat i va, RDE n
e
3, j ul . / set . 2006.
BARBI, Cel so Agr col a Barbi. Do mandado de segurana, Ri o de Janei r o, For ense, 1980.
BARBOSA, Prisce Mari a Torres. O servi dor e o di rei t o si ndi cal i zaao, RDP 96, 1990.
BARBOZA, Mrci a Nol l . O princpio da moralidade administrativa, Por t o Al egre, Livraria
do Advogado, 2002.
BARROSO, Darl an; ROSSATO, Luci ano Alves. Mandado de segurana, So Paul o, Revis-
t a dos Tri bunai s, 2009.
BARROSO, Lus Robert o. Tribunais de cont as: al gumas i ncompet nci as, RDA 203, 1996.
BASTOS, Cel so Ri bei ro; MARTINS, Ives Gandr a da Silva. Comentrios Constituio do
Brasil, So Paul o, Saraiva, 1988.
. Curso de direito constitucional, So Paulo, Saraiva, 1989.
. Curso de direito administrativo, So Paulo, Saraiva, 1996.
BATISTA JNI OR, Onofre Alves. Princpio constitucional da eficincia administrativa, F-
r um, Belo Hor i zont e, 2. ed., 2012.
BENSOUSSAN, Fbi o Gui mar es. Interveno estatal na empresa privatizada, Por t o Al e-
gre, Srgio Ant ni o Fabri s, 2007.
BEVILQUA, Clvis. Comentrios ao Cdigo Civil, 1958.
. Teoria geral do direito civil, Ri o de Janei ro, Franci sco Al ves, 1955.
BEZNOS, Clvis. Transport e coletivo al t ernat i vo - aspect os j ur di cos, RTDP n
2
26, 1999.
. Estatuto da Cidade, So Paulo, Mal hei ros, 2003, vri os aut or es, coor denao de
Adi l son Dallari e Srgi o Ferraz.
BIELSA, Rafael. Derecho administrativo, Buenos Ai res, Depal ma, v. II, 1955.
BINEMBOJM, Gust avo. Agnci as regul adoras i ndependent es e democr aci a no Brasil,
RDA 240, 2005.
BI TENCOURT NETO, Euri co. Improbidade administrativa e violao de princpios, Belo Ho-
r i zont e, Del Rey, 2005.
. Devido procedimento equitativo e vinculao de servios pblicos delegados no Brasil,
BLASI, Mar cos Chucral l a Moher daui . Panor ama at ual da r esponsabi l i dade do Est ado
em mat r i a de servi os pbl i cos na j ur i spr udnci a do STF, RBDP 31, 2010.
BONAVIDES, Paul o. Curso de direito constitucional, So Paul o, Mal hei r os, 9. ed., 2000.
BONNARD, Roger. Prcis de droit administratif, Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1940.
BORBA, Jos Edwal do Tavares. Sociedade de economia mista e privatizao, Ri o de Janei r o,
Lumen Jri s, 1997.
BORGES, Alice Gonzal ez. Concesses de servio pbl i co de abast eci ment o de gua
aos muni c pi os, RDA, 212, 1998.
. O est at ut o j ur di co das empr esas est at ai s na Emenda Const i t uci onal 19/ 1998,
RDA 217, 1999.
. Consrci os pbl i cos: nova si st emt i ca e cont rol e, Revista do Tribunal de Contas
do Estado da Bahia, n
s
1, nov. 2005.
BORGES, Jos Ar t hur Di ni z. Direito administrativo sistematizado e sua interdependncia com
o direito constitucional, Ri o de Janei ro, Lumen Jri s, 2002.
BORTOLETO, Leandr o. Direito administrativo, Salvador, JusPodi vm, 2012.
BOTTI NO, Marco Tullio. Manual prtico das licitaes (com Ivan Barbosa Ri gol i n), So
Paul o, Saraiva, 2. ed., 1998.
BRITO FILHO, Jos Cl udi o Mont ei r o. A si ndi cal i zao do servi dor pbl i co, Revista
LTR, v. 54, 1990.
BRITTO, Carl os Ayres de. Di rei t o de propri edade, RDP, 91, 1989.
BRODBEKIER, Bruno. Poder r egul ament ar da admi ni st r ao pbl i ca, RDA 2 3 3 / 1 4 1 ,
2003.
BRUNO, Rei nal do Morei ra; OLMO, Manol o Del. Servidor pblico. Doutrina e jurisprudn-
cia, Belo Hor i zont e, Del Rey, 2006.
. Direito administrativo didtico, Belo Hor i zont e, Del Rey, 2. ed., 2008.
BUENO, Cssi o Scarpinella. Mandado de segurana, So Paulo, Saraiva, 2. ed., 2004.
. A nova etapa da reforma do cdigo de processo civil, So Paul o, Saraiva, v. 1, 2006.
. A nova lei do mandado de segurana, So Paulo, Saraiva, 2009.
BULOS, Uadi Lamgos. Mandado de Segurana Coletivo, So Paul o, Revi st a dos Tribu-
nai s, 1996.
BUZAI D, Alfredo. Do mandado de segurana, So Paulo, Saraiva, 1989.
CABRAL, Ant ni o. Os efeitos processuai s da audi nci a pbl i ca, RDE, n 2, Renovar,
abr . / j un. 2006.
Refernci as Bibliogrficas 1243
CAETANO, Marcelo. Manual de direito administrativo, v. II, Lisboa, Coi mbr a Editora, 1973.
. Princpios fundamentais de direito administrativo, Rio de Janei r o, Forense, 1977.
CALIMAN, AURO AUGUSTO. Parcerias pbl i co-pri vadas e a fiscalizao dos t ri bu-
nai s de cont as, RDA, n
a
244, 2007.
CMARA, Al exandr e Frei t as. A nova execuo de sentena, Rio de Janei r o, Lumen Jri s,
2. ed., 2006.
CMARA, Jaci nt ho de Ar r uda. Improbidade administrativa: ques t es pol mi cas e at uai s,
vri os aut or es, So Paulo, Mal hei ros, 2001.
CAMARO, Tat i ana Mar t i ns da Cost a. Licitaes e contratos. Aspect os rel evant es, Belo
Hor i zont e, Fr um, 2007.
CAMARGO, Sabi no Lamego de. Parecer, RDPGERJ 40, 1988.
CAMMAROSANO, Marei o. Concur so i nt er no par a efetivao de servi dores, BDM,
mai o 1992.
; POZZO, August o dal; VALIM, Rafael (Org. ), Regime diferenciado de contrataes
pblicas - RDC: aspect os f undament ai s, Belo Hor i zont e, Fr um, 2012.
CAMPAZ, Walter. Revogao dos atos administrativos, So Paul o, Revi st a dos Tri bunai s,
1983.
CAMPI NHO, Srgi o. O direito de empresa, Rio de Janei ro, Lumen Jr i s, 2. ed., 2003.
CARRI ON, Valentin. Comentrios CLT, So Paulo, Saraiva, 30. ed. , 2005.
CARVALHO, Afrnio de. O tombamento de imveis e o registro, So Paul o, Revi st a dos
Tri bunai s, 672.
CARVALHO, Carl os Eduar do Vieira de. Desapropri ao i ndi ret a, RDP 97, 1991.
CARVALHO FILHO, Jos dos Sant os. Ao civil pblica. Coment r i os por art i gos, 7. ed.,
Rio de Janei ro, Lumen Jr i s, 2009.
. Processo administrativo federal, So Paulo, Atlas, 5. ed., 2013.
. Comentrios ao estatuto da cidade, So Paulo, At l as, 5. ed., 2013.
. Consrcios pblicos, So Paulo, Atlas, 2. ed. 2013.
. O pri nc pi o da efetividade e os di rei t os sociais ur ban st i cos, A efetividade dos
direitos sociais, obr a coletiva coor denada por Emer son Garcia, Ri o de Janei r o, Lumen
Jr i s, 2004.
. Processo admi ni st r at i vo, Direito administrativo, obr a col et i va coor denada por
Marcel o Leonar do Tavares e Valter Shuenquener de Araj o, I mpet us , 2005.
. A discricionariedade: anl i se de seu del i neament o j ur di co, Discricionariedade ad-
ministrativa, obr a col et i va coor denada por Emer son Garcia, Ri o de Janei r o, Lumen J-
ris, 2005.
. Acumul ao de venci ment os com pr ovent os da i nat i vi dade, Revista Doutrina,
v. 4, 1997.
CARVALHO FILHO, Jos dos Sant os. As novas agnci as aut r qui cas di ant e da pri vat i -
zao e da globalizao da economi a, Revista Doutrina, v. 6, 1998.
. O cont r ol e aut r qui co no pr ocesso de desest at i zao e da gl obal i zao da eco-
nomi a, Revista do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, v. 8, 1998.
. A i nvest i dur a em cargos em comi sso e o pri nc pi o da mor al i dade, Revista
Doutrina, v. 8, 1999.
. O fut uro es t at ut o das empr esas pbl i cas e soci edades de economi a mi st a,
Revista do Ministrio Pblico do Rio de Janeiro, v. 11, 2000, e Revista Doutrina, n
s
9, 2000.
. O pr ego como nova modal i dade de licitao, Revista Doutrina, v. 10, 2000.
. Regi me especial dos servi dores t empor r i os, Revista Ibero-Americana de Direito
Pblico, v. III, 2001.
. A ampl a defesa nos pr ocessos admi ni st r at i vos, Supl ement o, Dirio Oficial do
Rio de Janeiro, n
e
22, 1990.
. Regi me j ur di co dos at os admi ni st r at i vos de confi rmao e de subst i t ui o,
Revista Doutrina, n
9
1, 1996.
. A cont radi o da Lei n
2
8. 987/ 1995 quant o nat ur eza da per mi s s o de servi -
os pbl i cos, Arquivos do Tribunal de Alada, v. 21, 1995.
. Responsabi l i dade civil do est ado por at os legislativos, Livro de Estudos Jurdicos,
n
9
6, 1993.
. Exame psi cot cni co: nat ur eza e condi es de l egi t i mi dade, Livro de Estudos
Jurdicos, n
9
9, 1994.
. Ext ensi bi l i dade dos di rei t os funcionais aos aposent ados, Revista do Tribunal de
Contas do Estado do Rio de Janeiro, n
9
26, 1994.
. O novo pr ocesso expropri at ri o para reforma agrria, Revista do Ministrio P-
blico do Rio de Janeiro, n
9
2, 1995.
. A prescri o judicial das aes cont r a o est ado no que concer ne a condut as
comi ssi vas e omi ssi vas, Revista Doutrina, v. II, 1996.
. Polticas pblicas e pretenses judiciais determinativas (Polticas pblicas. Possibilidades
e limites), obra coletiva coor denada por Cri st i ana Fort i ni , Jl i o Csar dos Sant os Est e-
ves e Mari a Tereza Fonseca Di as, Fr um, 2008.
. Terceirizao no setor pblico: encont r os e desencont r os, t ercei ri zao na admi -
ni st rao, obr a coletiva coor denada por Cri st i ana Fortini, Fr um, 2009.
. O pr ocesso admi ni st r at i vo de apurao da i mpr obi dade admi ni st r at i va, Estudos
sobre improbidade administrativa em homenagem ao Prof. J. J. Calmon de Passos, obr a coletiva
organi zada por Al exandr e Albagli Oliveira, Cri st i ano Chaves e Luci ano Ghi gone, Rio
de Janei r o, Lumen Jri s, 2010.
. I nt er esse pbl i co: ver dades e sofismas, Supremacia do interesse pblico, obr a co-
letiva coor denada por Mari a Sylvia Zanel l a di Pi et ro e Carl os Vi n ci us Alves Ri bei ro,
So Paul o, At l as, 2010.
CARVALHO FILHO, Jos dos Sant os. Ao civil pbl i ca e ao de i mpr obi dade ad-
mi ni st rat i va: uni dade ou dual i dade?, em A ao civil pblica aps 25 anos, obr a coletiva
coor denada por Edis Milar, So Paulo, Revista dos Tri bunai s, 2010.
. Improbidade administrativa: prescri o e out r os pr azos ext i nt i vos, So Paulo,
Atlas, 2012.
CARVALHO, Raquel Mel o Ur bano de. Curso de direito administrativo, Salvador, JusPodi vm,
Parte Geral, 2008.
CASSAGNE, Juan Carl os. El acto administrativo, Buenos Ai res, Abel edo Perrot , 1974.
CAVALCANTI, Themi st ocl es. Curso de direito administrativo, Ri o de Janei r o, Frei t as Bas-
t os, 1964.
CAVALIERI FILHO, Srgio. Programa de responsabilidade civil, So Paulo, Mal hei ros, 2. ed.,
1998.
CAVALLI, Cssi o. O cont r ol e da di scri ci onari edade admi ni st r at i va e a di scri ci onari eda-
de tcnica, RDA n
e
251, FGV, mai o/ ago. 2009.
CERQUI NHO, Mari a Cuer vo Silva e Vaz. O desvio de poder no ato administrativo, So
Paulo, Revi st a dos Tri bunai s, 1979.
CHAMOUN, Eber t Vi anna. Da retrocesso nas desapropriaes, Ri o de Janei r o, Forense,
1959.
CINTRA, Ant ni o Carl os de Araj o. Motivo e motivao do ato administrativo, So Paulo,
Revista dos Tri bunai s, 1979.
CLVE, Cl mer son Merl i n; SEHN, Solon. Muni c pi os e concessi onr i as federais de
servio de energi a eltrica e t el ecomuni caes - cobrana de pr eo pbl i co pel a per-
mi sso de uso do solo ur bano, RTDP, 33/ 100, 2001.
. A fiscalizao abstrata da constitucionalidade no direito brasileiro, So Paul o, Revista
dos Tri bunai s, 2. ed., 2000.
COELHO, Fbi o Ul hoa. Comentrios nova lei de falncias e de recuperao de empresas, So
Paulo, Saraiva, 2. ed., 2005.
COELHO, Dani el a Mel l o. Administrao pblica gerencial e direito administrativo, Belo Ho-
ri zont e, Mel hor ament os , 2004.
COELHO, Sacha Cal mon Navarro. Curso de direito tributrio brasileiro, Ri o de Janei r o,
Forense, 1999.
COMPARATO, Fbio Konder. Or dem econmi ca na Const i t ui o Brasileira de 1988,
RDP 93, 1990.
COTRI M NETO, Al ber t o Bi t t encourt . Da r esponsabi l i dade do est ado por at os de j ui z
em face da Const i t ui o de 1988, RTDP n
a
1, 1993.
COUTI NHO, Jos Rober t o der Andr ade. Gesto do patrimnio imobilirio na administrao
pblica, Ri o de Janei r o, Lumen Jri s, 2011.
CRETELLA JNI OR, Jos. Dicionrio de direito administrativo, Ri o de Janei ro, Forense,
1978.
CRETELLA JNI OR, Jos. Bens pblicos, 2. ed. So Paul o, Uni versi t ri a de Di rei t o,
1975.
. Curso de direito administrativo, Ri o de Janei ro, Forense, 1986.
. Comentrios Constituio de 1988, So Paulo, For ense Uni versi t ri a, 1991, v. I
a IV; obr a em cont i nuao.
. Anulao do ato administrativo por desvio de poder, Ri o de Janei r o, For ense, 1978.
. Polcia e poder de polcia, RDA 162, 1985.
. Tratado de direito administrativo, Rio de Janei ro, For ense.
. Tratado geral das desapropriaes, Rio de Janei ro, Forense, 1980.
. Mandado de segurana, Rio de Janei ro, Forense, 1980.
CRETTON, Ri cardo Aziz. Os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade e sua aplica-
o no Direito Tributrio, Ri o de Janei ro, Lumen Jri s, 2001.
CRUZ, Jos Rai mundo Gomes da. O controle jurisdicional do processo disciplinar, So Pau-
lo, Mal hei ros, 1996.
CUESTA, Rafael Ent r ena. Curso de derecho administrativo, Madri , Tecnos, 1981.
CUNHA JNI OR, Dirley da. Controle judicial das omisses do poder pblico, So Paul o,
Saraiva, 2004.
CUNHA, Paul o Csar Mel o da. Regulao jurdica da sade suplementar no Brasil, Ri o de
Janei ro, Lumen Jri s, 2003.
DALLARI, Adi l son Abr eu. Processo admi ni st r at i vo e segur ana j ur di ca, Segurana ju-
rdica, obr a coletiva coor denada por Paulo Andr Jorge Ger manos , Ri o de Janei r o, El-
sevier, 2010.
. Aspectos jurdicos da licitao, So Paulo, Saraiva, 1992.
. Empr esa est at al pr est ador a de servios pbl i cos - nat ur eza j ur di ca - r eper cus-
ses t r i but r i as, RDP 94, 1990.
. Desapropriao para fins urbansticos, Rio de Janei ro, Forense, 1980.
. Os poder es admi ni st r at i vos e as relaes j ur di co- admi ni st r at i vas, RTDP 24,
1998.
. Cobrana de t axa r emuner at r i a do servio de coleta de lixo, RTDP 25, 1999.
. Us o do espao ur bano por concessi onri as de servi os de t el ecomuni caes,
RDA 223, 2001.
. Acor do par a r ecebi ment o de cr di t o per ant e a Fazenda Pbl i ca, RDA 239,
2005.
. BRANCO, Adr i ano Murgel . O financiamento de obras e de servios pblicos, So
Paul o, Ber t i n/ Paz e Terra, 2006.
. Regime constitucional dos servidores pblicos, So Paulo, Revista dos Tri bunai s, 1990.
DALLARI, Dal mo de Abr eu. Elementos de teoria geral do Estado, So Paul o, Saraiva, 1983.
DEBBASCH, Char l es. Institutions de droit administratif, Paris, Presses Univ. de France,
1976.
DECOMAI N, Pedro Rober t o. Mandado de segurana, So Paul o, Di al t i ca, 2009.
. Improbidade administrativa, Dialtica, 2007.
DEIAB, Felipe. Uma nova experi nci a na advocacia pbl i ca brasi l ei ra: a pr ocur ador i a-
-geral do t r i bunal de cont as do Est ado do Ri o de Janei ro, Revista da Procuradoria Geral
do Tribunal Contas do Estado do Rio de Janeiro, n
e
1, 2005.
DELPINO, L.; DEL GIUDICE, F. Elementi di diritti amministrativo, Npol es, Esselibri
Si mone, 10. ed., 1998.
DIAS, Mari a Tereza Fonseca. Terceiro setor e estado: l egi t i mi dade e regul ao, Belo Hori -
zont e, Fr um, 2008.
DIEZ, Manuel Mari a. Manual de derecho administrativo, Buenos Ai res, Pl us Ul t ra, 1980.
DIREITO, Carl os Al ber t o Menezes. Manual do mandado de segurana, Renovar, 1991.
DIREITO, Carl os Gust avo. A evoluo do modelo de regulao francs, RDE n
e
2, Renovar,
abr. / j un. 2006.
DROMI , Rober t o. Derecho administrativo, Buenos Ai res, Ci udad Ar gent i na, 1995.
DUTRA, Pedro. O poder r egul ament ar dos rgos r egul ador es, RDA 221, 2000.
ENTERRA, Eduar do Garcia de; FERNNDEZ, Toms- Ramn. Curso de derecho admi-
nistrativo, Madri , Civitas, 10. ed., 2000.
ESTEVES, Jl i o Csar dos Sant os. Responsabilidade civil do Estado por ato legislativo, Belo
Hor i zont e, Del Rey, 2003.
FAGUNDES, Mi guel Seabra. O controle dos atos administrativos pelo poder judicirio, Ri o
de Janei ro, Forense, 1979.
. Da desapropriao no direito brasileiro, Ri o de Janei ro, 1949.
FALLA, Fer nando Garri do. Tratado de derecho administrativo, Madri , Inst . Est di os Pol-
t i cos, v. I, 6. ed., 1973.
FARIA, Edmur Ferrei ra de. Curso de direito administrativo positivo, Mi nas Gerai s, Del
Rey, 1997.
FARIAS, Sara Jane Leite de. Regulao jurdica dos servios autorizados, Ri o de Janei r o,
Lumen Jr i s, 2005.
FERES, Marcel o Andr ade. O est ado empr esr i o: reflexes sobr e a eficincia do r egi me
j ur di co das soci edades de economi a mi st a na at ual i dade, Revista de Direito do Estado,
Ri o de Janei ro, Renovar, n
e
6, 2007.
FERNANDES, Dani el Andr . Os princpios da razoabilidade e da ampla defesa, Ri o de Ja-
nei ro, Lumen Jr i s, 2003.
FERNANDES, Jor ge Ul i sses Jacoby. Contratao direta sem licitao, Braslia Jur di ca,
5. ed. , 2004.
. Contratao direta sem licitao, Braslia Jur di ca, Braslia, 5. ed. , 2004.
. Vade-mecum de licitaes e contratos, Belo Hor i zont e, Fr um, 2. ed., 2005.
FERRAZ, Leonar do de Araj o. Da teoria crtica. Princpio da proporcionalidade, Mi nas
Gerai s, Di ct um, 2009.
FERRAZ, Luciano. Controle da administrao pblica, Belo Hori zont e, Mandament os , 1999.
FERRAZ, Srgio. Desapropriao. Indicaes da doutrina e jurisprudncia, Ri o de Janei ro,
Forense, 1972.
. Processo admi ni st r at i vo: prazos; precl uses, RTDP, n
e
26, 1999.
. Mandado de segurana - aspect os pol mi cos, So Paul o, Mal hei r os, 3. ed., 2002.
. Desapr opr i ao de bens pbl i cos, Trs Estudos de Direito, So Paul o, Revista dos
Tri bunai s, 1977.
. Mandado de segurana - aspect os pol mi cos, So Paul o, Mal hei r os, 3. ed., 2002.
FERREIRA, Dani el . Sanes administrativas, So Paulo, Mal hei r os, 2001.
. Teoria geral da infrao administrativa, Belo Hor i zont e, Fr um, 2009.
FERREIRA, Luiz Tarcsio Teixeira. Parcerias pblico-privadas. Aspect os const i t uci onai s,
Belo Hor i zont e, Fr um 2006.
FERREIRA, Pi nt o. Comentrios constituio brasileira, v. 5, 1989, obr a i ncompl et a.
FERREIRA, Srgi o de Andr a. Direito administrativo didtico, Ri o de Janei r o, For ense,
1985.
. Comentrios Constituio, v. III, Rio de Janei ro, Frei t as Bast os, 1991.
. Lies de direito administrativo, Rio de Janei ro, 1972.
. A mor al i dade na pri nci pi ol ogi a da at uao gover nament al , RDA 220, 2000.
. Empr esa est at al - funes de confiana - const i t ui o federal - art. 37, II, RDA
n
e
227, 2002.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonal ves. Curso de direito constitucional, So Paul o, Saraiva,
1989.
. Comentrios Constituio brasileira de 1988, So Paul o, Saraiva, 1990.
. As ori gens do est ado de di rei t o, RDA 168, 1987.
. Empr es a pbl i ca - di rei t o de greve - servios essenci ai s, RDA 175, 1989.
FIGUEIRA JNI OR, Joel Di as. Manual de arbitragem, So Paulo, Revista dos Tri bunai s,
1997.
FI GUEI REDO, Lcia Valle. Curso de direito administrativo, So Paul o, Mal hei r os, 1995.
. Disciplina urbanstica da propriedade, So Paulo, Revista dos Tri bunai s, 1980.
FIGUEIREDO, Lcia Valle. Reforma admi ni st rat i va - est abi l i dade - di rei t o adqui ri do,
RTDP n
e
25, 1999.
FIGUEIREDO, Marcel o. Ut i l i zao de subsol o par a passagem de equi pament os pbl i -
cos - aspect os gerai s e desafios do uso compar t i l hado - r es enha dout r i nr i a e j ur i spr u-
dncia!, RTDP n
2
16, 1999
. Probidade administrativa, So Paulo, Mal hei ros, 5. ed., 2004.
FIORILLO, Cel so Ant ni o Pacheco. Estatuto da cidade comentado, So Paul o, Revi st a dos
Tri bunai s, 2002.
FLAKS, Mi l t on. Mandado de segurana. Pr essupost os de i mpet r ao, Ri o de Janei r o, Fo-
r ense, 1980.
FLEINER, Fritz. Droit administratif allemand, Librairie Del agrave, Paris, 1933, t r aduo
de Ei senmann.
FORTINI, Cri st i ana. Organi zaes sociais: nat ur eza j ur di ca da r esponsabi l i dade civil
das organi zaes sociais em face dos danos causados a t ercei ros, Revista do Curso de
Direito do Centro Universitrio Metodista Izabela Hendrix, v. 4, 2004.
. A funo social dos bens pbl i cos e o mi t o da i mprescri t i bi l i dade, Revista de
Direito Municipal, Belo Hor i zont e, 5, n
2
12, 2004.
. Contratos administrativos, Belo Hor i zont e, Del Rey, 2000.
. Os concei t os de prescri o, precl uso e decadnci a na esfera admi ni st r at i va - a
influncia do Novo Cdi go Civil e da Lei Federal de Processo Admi ni st r at i vo, Revista
Brasileira de Direito Pblico, Belo Hor i zont e, n
2
15, 2006.
; PEREIRA, Mari a Fer nanda P. de Carval ho; CAMARO, Tat i ana Mar t i ns da
Cost a. Processo administrativo. Coment r i os Lei n
a
9. 784/ 1999, Belo Hor i zont e, F-
r um, 2008.
FRAGA, Gabi no. Direito administrativo, Mxico, Porra, 1977.
FRANA, Vl adi mi r da Rocha. Eficincia admi ni st r at i va da Const i t ui o Federal , RDA
220, 2000.
FREIRE JNI OR, Amr i co Bed. A nat ur eza j ur di ca da ao por at o de i mpr obi dade
admi ni st rat i va, Estudos sobre improbidade administrativa, em home na ge m ao Prof. J. J.
Cal mon de Passos, obr a coletiva organi zada por Al exandre Albagli Ol i vei ra et al., Ri o
de Janei r o, Lumen Jr i s, 2010.
FREITAS, Andr Gui l her me Tavares de. Crimes da lei de licitaes, Ri o de Janei r o, Lumen
Jri s, 2007.
FREITAS, Juar ez. O controle dos atos administrativos e os princpios constitucionais, So Pau-
lo, Mal hei r os, 3. ed., 2004.
. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental boa administrao pblica,
So Paul o, Mal hei r os, 2007.
GANDI NI , Joo Agnal do Doni zet i ; SALOMO, Di ana Paola da Silva. A r esponsabi l i -
dade civil do Est ado por condut a omi ssi va, RDA, 232/ 199, 2003.
GARCIA, Dor i s Piccinini. Teoria dei decaimiento de los actos administrativos, Sant i ago, Ju-
r di ca de Chi l e, 1968.
GARCIA, Emer son; ALVES, Rogri o Pacheco. Improbidade administrativa, Ri o de Janei -
ro, Lumen Jri s, 2003.
GARCIA, Flvio Amaral , Regulao jurdica das rodovias concedidas, Ri o de Janei r o, Lu-
me n Jr i s, 2004.
. Licitaes e contratos administrativos, Rio de Janei ro, Lumen Jri s, 2007.
GASPARINI, Di genes. Direito administrativo, So Paulo, Saraiva, 1992.
. Concesso de Di r ei t o Real de Uso, RDP 92, 1989.
. Poder regulamentar, So Paulo, Revista dos Tri bunai s, 2. ed., 1982.
GI ACOMUZZI , Jos Gui l her me. A mor al i dade admi ni st r at i va - hi st r i a de um concei -
t o, RDA, 230/ 291, 2002.
GOMES, Or l ando. Obrigaes, Ri o de Janei ro, Forense, 1961.
GONALVES, Carl os Rober t o. Responsabilidade civil, So Paul o, Saraiva, 8. ed., 2003.
GORDI LHO, Pedro. Aspect os da emenda const i t uci onal n
2
45, de 8. 12. 2004 - reforma
do j udi ci ri o, RDA 240, 2005.
GRANZIERA, Mari a Lcia Machado, Direito de guas, So Paul o, At l as, 2. ed., 2003.
GRAU, Er os Rober t o. Elementos de direito econmico, So Paul o, Revi st a dos Tr i bunai s,
1981.
. A ordem econmica na Constituio de 1988, So Paulo, Mal hei r os, 10. ed., 2005.
. Inexi gi bi l i dade de licitao: aqui si o de bens e servi os que s pode m ser
forneci dos ou pr est ados por det er mi nado agent e econmi co, RDP 100, 1991.
. Inexi gi bi l i dade de licitao - servios t cni co-profi ssi onai s especi al i zados,
RDP 99, 1991.
GRECO FILHO, Vi cent e. Direito processual civil brasileiro, So Paul o: Saraiva, 3 vol umes,
v. I, 13. ed., 1998.
GRINOVER, Ada Pellegrini. Ar bi t r agem e pr est ao de servi os pbl i cos, RDA
2 3 3 / 3 7 7 , 2 0 0 3 .
GROTTI, Di nor Muset t i . Regi me j ur di co das t el ecomuni caes, RDA, 244, 2001.
GUERRA, Srgi o. Di rei t o admi ni st r at i vo e a nova her menut i ca: u ma r el ei t ur a do mo -
del o r egul at r i o brasi l ei ro, RDA n
e
243, 2006.
. Teoria da capt ur a de agncia regul adora em sede pr et or i ana, RDA n
2
244, 2007.
. Discricionariedade e reflexividade, Belo Hor i zont e, Fr um, 2008.
GUI MARES, Edgar. Contratao direta, Ed. Negci os Pbl i cos, Curi t i ba, 2013.
; NI EBUHR, Joel de Menezes. Registro de preos. Aspect os prt i cos e j ur di cos,
GUIMARES, Fer nando Vernalha. Uma rel ei t ura do poder de modi fi cao uni l at eral
dos cont r at os admi ni st r at i vos (ius variandi) no mbi t o das concesses de servios p-
blicos, RDA n
e
219, p. 107-125, 2000.
GUI MARES, Ger al do Spagno. Comentrios lei de mobilidade urbana, Belo Hor i zont e,
Fr um, 2012.
GUSMO, Mni ca. Direito empresarial, Ri o de Janei ro, I mpet us, 2. ed., 2004.
HARGER, Marcel o. Princpios constitucionais do processo administrativo, Ri o de Janei ro,
Forense, 2001.
. Consrcios Pblicos na Lei n-11.107/2005, Belo Hor i zont e, Fr um, 2007.
JATAHY, Carl os Rober t o de Cast r o. Curso de princpios institucionais do ministrio pblico,
Ri o de Janei r o, Roma Victor, 2004.
JUSTEN FILHO, Ma r c a i . Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos, Ri o de
Janei ro, Ai de, 1993.
. Concesses de servios pblicos, So Paulo, Dialtica, 1997.
. Comentrios legislao do prego comum e eletrnico, So Paul o, Dialtica, 4. ed. ,
2005.
. O r egi me j ur di co das empr esas est at ai s e a di st i no ent r e servi o pbl i co e
at i vi dade econmi ca, RDE n
a
1, Renovar, j an. / mar . 2006.
. Pr ego: nova modal i dade licitatria, RDA, 221, 2000.
. Curso de direito administrativo, So Paulo, Saraiva, 2005.
KOURY, Suzy El i zabet h Caval cant e. A tica no servio pbl i co, RDA, 220, 2000.
LANDI, Gui do; POTENZA, Gi useppe. Manuale di diritto amministrativo, Mi l o, Dot t A.
Giuffr, 1978.
LASO, Enr i que Sayagus. Tratado de derecho administrativo, Mont evi du, Dani el H. Mar-
t i ns, 1974.
LAUBADRE, Andr . Manuel de droit administratif, Paris, L. G. D. J., 1976.
LIMA, Rui Ci r ne. Princpios de direito administrativo, So Paul o, Revi st a dos Tr i bunai s,
1987.
LIRA, Ri cardo Pereira. Elementos de direito urbanstico, Rio de Janei r o, Renovar, 1997.
LOPES, Eugni o Nor onha. Poder de polcia; seu exerccio por fundao i nst i t u da pel o
poder pbl i co; exame da possi bi l i dade; FEEMA, RDPGE n
e
39, 1987.
LOPES, Maur o Lus Rocha. Comentrios nova lei do mandado de segurana, Ri o de Janei -
ro, I mpet us, 2009.
LOUREI RO FILHO, Lair da Silva. Responsabi l i dade pbl i ca por at i vi dade j udi ci ri a no
di rei t o brasi l ei ro, RDA, 231/ 27, 2003.
LUCHESI, Fbio de Oliveira. Desapropri ao para fi ns de r ef or ma agrri a per ant e a
nova Const i t ui o, RDP, 90, 1989.
MACHADO, Carl os Augus t o Al cnt ara. As empr esas de energi a el t ri ca e o us o do
sol o ur bano, RTDP, n
a
27, 1999.
MACHADO, Paul o Affonso Leme. Ao civil pblica e tombamento, So Paulo, 1986.
. Direito ambiental brasileiro, So Paulo, Mal hei ros, 5. ed., 1995.
MADEIRA, Jos Mari a Pi nhei ro. A questo juridico-social da propriedade e de sua perda pela
desapropriao, Ri o de Janei ro, Lumen Jri s, 1998.
. Reconceituando o poder de policia, Rio de Janei ro, Lumen Jr i s, 2000.
. Administrao pblica centralizada e descentralizada, Ri o de Janei r o, Amr i ca Jur -
dica, 2001.
. Servidor pblico na atualidade, Ri o de Janei ro, Amr i ca Jur di ca, 2003.
MAGALHES, Gust avo Al exandr e. O desr espei t o ao pri nc pi o da val ori zao do t raba-
l ho huma no por mei o da cont r at ao t empor r i a de servi dores pbl i cos, RDA n
e
239,
2005.
MALUF, Carl os Al ber t o Dabus . Teoria e prtica da desapropriao, So Paul o, Saraiva,
2. ed. , 1999.
MANCUSO, Rodolfo de Camar go. Ao popular, So Paulo, Revista dos Tribunais, 3. ed.,
1998.
MARANHO, Dl i o. Direito do trabalho, Ri o de Janei ro, FGV, 11. ed., 1983.
MARIA, Jos Serpa de Sant a. Sociedades de economia mista e empresas pblicas, Ri o de Ja-
nei ro, Liber Jri s, 1979.
MARINELA, Fer nanda. Direito Administrativo, Salvador, JusPodi vm, 2005.
MARI NHO, Ar ma ndo de Oliveira; LARA FILHO, Zai ro. Programa de direito administra-
tivo, Ri o de Janei ro, Edi t or a Ri o, 1985.
MARQUES, Carl os Henr i que Magal hes. Equi l bri o econmi co-fi nancei ro do cont r at o
e encar gos sociais - revi so de preos, RDP 91, 1989.
MARQUES, Jos Frederi co. Manual de direito processual civil, So Paul o, Saraiva, 1975.
MARQUES NETO, Fl ori ano de Azevedo. Aspect os j ur di cos da i nt er r upo de obr as
pbl i cas por i nadi mpl nci a da Admi ni st r ao, RTDP n
s
27, 1999.
. A admi sso de at est ados de subcont r at ada nomeada nas licitaes par a con-
cesso de servi os pbl i cos, RDA 138, 2004.
. Breves consi deraes sobre o equi l bri o econmi co e fi nancei ro nas conces-
ses, RDA 227/ 2002.
MARRARA, Thi ago. Processo administrativo. Lei n - 9.784/1999 comentada, coaut or i a com
I r ene Patrcia Nohar a, So Paul o, At l as, 2009.
MARTINEZ, Wl adi mi r Novaes. Comentrios lei bsica da previdncia social, So Paul o,
LTr, 1992.
MARTINS, Augus t o Henr i que Werneck. Reflexes acerca do Poder Regul ament ar -
Pr opost as Const i t ui nt e, RDPGERJ n" 40, 1988.
MARTINS, Fer nando Rodri gues. Controle do patrimnio pblico, So Paul o: Revi st a dos
Tri bunai s, 2000.
MARTINS, Ri cardo Mar condes. Ti t ul ari dade do servi o de s aneament o bsi co, RDA
n
s
249, 2009.
. Efeitos dos vcios do ato administrativo, So Paul o, Mal hei r os, 2008.
. Regulao administrativa luz da Constituio Federal, So Paul o, Mal hei r os, 2011.
MARTINS J NI OR, Wallace Paiva. Probidade administrativa, So Paul o, Saraiva, 2001.
. Transparncia administrativa, So Paulo, Saraiva, 2004.
MATTOS, Liana Port i l ho. Nova ordem jurdico-urbanstica, Ri o de Janei r o, Lumen Jr i s,
2006.
MATTOS, Maur o Rober t o Gomes de. Agnci as r egul ador as e as suas caract er st i cas,
RDA, 218, 1999.
. Pri nc pi o do fato cons umado no di rei t o admi ni st r at i vo, RDA, 220, 2000.
. Contrato administrativo, Rio de Janei ro, Amr i ca Jur di ca, 2. ed., 2002.
. Da prescri o i nt er cor r ent e no pr ocesso admi ni st r at i vo disciplinar, Selees Ju-
rdicas, COAD, mar. 2002.
. Lei n- 8.112/1990 interpretada e comentada, Rio de Janei ro, Amri ca Jurdica, 2005.
. O limite da improbidade administrativa, Rio de Janei ro, Amr i ca Jur di ca, 2005.
MEDAUAR, Odet e. Direito administrativo moderno, So Paul o, Revi st a dos Tr i bunai s,
2. ed. , 1998.
; OLIVEIRA, Gust avo Just i no de. Consrcios pblicos, So Paul o, Revi st a dos Tri-
bunai s, 2006.
MEDEI ROS, Srgi o Mont ei r o. Lei de improbidade administrativa - coment r i os e anot a-
es j ur i spr udenci ai s, So Paulo, Juarez de Oliveira, 2003.
MEDEI ROS, Suzana Domi ngues . Ar bi t r agem envol vendo o Est ado no di rei t o brasilei-
ro, RDA, 2 3 3 / 7 1 , 2003.
MEDI NA, Jos Mi guel ; ARAJO, Fbi o Cal das de. Mandado de segurana individual e
coletivo, So Paul o, Revi st a dos Tri bunai s, 2009.
MEIRELLES, Hel y Lopes. Direito administrativo brasileiro, So Paul o, Mal hei r os, 1993.
. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno, habeas
data, So Paul o, Revista dos Tri bunai s, 1989.
. Licitao e contrato administrativo, So Paulo, Revista dos Tri bunai s, 1990.
. Direito municipal brasileiro, So Paulo: Revista dos Tri bunai s, 5. ed., 1985.
. Direito de construir (at ual i zado por Adi l son Abr eu Dallari et al . ). So Paul o,
Mal hei ros, 10. ed., 2011.
MELLO, Cel so Ant ni o Bandei ra de. Curso de direito administrativo, So Paul o, Mal hei -
ros, 17. ed., 2004.
. Apontamentos sobre os agentes e rgos pblicos, So Paul o, Revi st a dos Tri bunai s,
1975.
. Legal i dade, mot i vo e mot i vao do at o admi ni st r at i vo, RDP 90, 1989.
. O desvi o de poder, RDA, 172, 1988.
. Prestao de servios pblicos e administrao indireta, So Paul o, 1968.
. Soci edades mi st as, empr esas pbl i cas e o r egi me de di r ei t o pbl i co, RDP, 97,
1991.
. Preferncias em licitao par a bens e servios fabricados no Brasil e par a em-
pr esas brasi l ei ras de capital naci onal , RTDP n
s
27, 1999.
. Discricionariedade e controle judicial, So Paulo, Mal hei r os, 2. ed., 2001.
. Compet nci a par a J ul gament o de Agent es Polticos por Ofensa Lei de I mpr o-
bi dade Admi ni st r at i va, RTDP n
2
40, 2002.
MELLO, Oswal do Ar anha Bandei ra de. Princpios gerais de direito administrativo, Rio de
Janei ro, Forense, 1979.
MELLO, Rafael Munhoz de. O desvi o de poder, RTDP n
s
40, 2002.
MELLO, Shirlei Si l mara de Frei t as. Tutela cautelar no processo administrativo, Belo Hor i -
zont e, Mandament os , 2003.
MELO, Marco Aurl i o Bezerra de. Direito das coisas, Ri o de Janei r o, Lumen Jr i s, 2007.
MENDES, Raul Ar mando. Comentrios ao estatuto das licitaes e contratos administrativos,
So Paul o, 1991.
MENDONA, Jos Vi cent e Sant os de. Est at ai s com poder de polcia: por que no?,
RDA n
2
252, FGV, set . / dez. 2009.
MIRABETE, Jl i o Fabbri ni . Cdigo de processo penal interpretado, So Paul o, At l as, 1995.
MIRANDA, Pont es de. Comentrios Constituio de 1967, Rio de Janei ro, Forense, 1974.
MODESTO, Paul o. Reforma admi ni st rat i va e mar co legal das organi zaes sociais no
Brasil, RDA 210, 1997.
. Reforma do Est ado, formas de prest ao de servi os ao pbl i co e parceri as
pbl i co-pri vadas, Parcerias Pblico-Privadas, coor denada por Carl os Ari Sundfeld, So
Paul o, Mal hei ros, 2005.
. Reforma do mar co legal do t ercei ro set or no Brasil, RDA n
2
214, 1998.
MONTEI RO, Vera. Concesso, So Paulo, Mal hei ros, 2010.
MONTEI RO, Washi ngt on de Barros. Curso de direito civil, v. V, So Paul o, Saraiva, 1976.
MONTESQUI EU. De 1'esprit des lois, Paris, 1748.
MORAES, Al exandr e de. Direito constitucional, So Paulo, At l as, 12. ed., 2002.
MORAES, Flvia Al ber t i n de. A t eori a da desconsi der ao da per sonal i dade j ur di ca e
o pr ocesso admi ni st r at i vo puni t i vo, RDA, 252, 2009.
MORAES, Ger mana de Oliveira. Controle jurisdicional da administrao pblica, So Paulo,
Dialtica, 1999.
MORAES, Gui l her me Pena de. Curso de direito constitucional, Ri o de Janei r o, Lumen
Jri s, 2008.
MORAES FILHO, Marco Ant ni o Praxedes de. Smul a Vi ncul ant e n
9
5 do STF e o
Si st ema Processual Admi ni st rat i vo, Processo Admi ni st rat i vo. Temas Polmicos da Lei n-
9.784/1999, obra coletiva organi zada por Irene Nohar a e o autor, So Paulo, Atlas, 2011.
MOREI RA, Egon Bockmann. Os consrci os empr esar i ai s e as l i ci t aes pbl i cas,
RTDP n
9
40, 2002.
. Direito das concesses de servio pblico, So Paul o, Mal hei r os, 2010.
. Processo administrativo, So Paulo, Mal hei ros, 4. ed., 2010.
MOREI RA, Jos Carl os Barbosa. O habeas dat a brasi l ei ro e sua lei r egul ament ador a,
RDA, 211, 1998.
MOREI RA NETO, Di ogo de Fi guei redo. Curso de direito administrativo, Ri o de Janei r o,
For ense, 1989.
. Contencioso administrativo, Rio de Janei ro, Forense, 1977.
. Legitimidade e discricionariedade, Rio de Janei ro, Forense, 1995.
. O es t at ut o das concesses de servios e obras pbl i cas do est ado do Ri o de
Janei ro, RDPGERJ n
9
29, 1989.
. Or gani zaes Sociais de Col aborao, RDA, 210, 1997.
. Mutaes do direito administrativo, Rio de Janei ro, Renovar, 2000.
MOTTA, Carl os Pi nt o Coel ho. Textos vet ori ai s sobre a reforma admi ni st r at i va, RTDP
n
9
20, 97.
. O novo servidor pblico - r egi me j ur di co ni co, Mi nas Gerai s, L, 1990.
. Curso prtico de direito administrativo, Belo Hor i zont e, Del Rey, 1999.
. Aplicao do cdigo civil s licitaes e contratos, Belo Hor i zont e, Del Rey, 2004.
. Divulgao institucional e contratao de servios de publicidade, Belo Hor i zont e,
Fr um, 2010.
MOTTA, Fabrcio. Concur s o pbl i co e a confiana na at uao admi ni st r at i va: anl i se
dos pri nc pi os da mot i vao, vi ncul ao ao edital e publ i ci dade, Concurso Pblico e Cons-
tituio, Belo Hor i zont e, Fr um, 2005.
. Funo normativa da administrao pblica, Belo Hor i zont e, Del Rey, 2007.
MOTTA, Paulo Robert o Ferreira; SILVEIRA, Raquel Dias da. Concur so pbl i co, Servidor
pblico, obr a coletiva organi zada por Cri st i ana Fortini, Belo Hor i zont e, Fr um, 2009.
MOTTA, Reuder Cavalcante. Tutela do patrimnio pblico e da moralidade administrativa,
Fr um, Belo Hori zont e, 2012.
MUKAI, Toshi o. Estatuto jurdico das licitaes e contratos administrativos, So Paul o, Revis-
t a dos Tri bunai s, 1988.
. Administrao pblica na Constituio de 1988, So Paul o, 1989.
. Direito administrativo sistematizado, So Paulo, Saraiva, 1999.
. Cont r at o de concesso formul ado pel a Agnci a Naci onal de Pet rl eo - comen-
t ri os e sugest es, RTDP 25, 1999.
. Licitaes e cont r at os na Emenda Const i t uci onal 19/ 1998, RDA 219, 2000.
NERY JNI OR, Nel son; NERY, Rosa Mari a de Andr ade. Cdigo de Processo Civil comen-
tado, So Paulo, Revista dos Tri bunai s, 10. ed., 2007.
NETTO, Lusa Cri st i na Pi nt o e. A contratualizao da juno Pblica, Belo Hor i zont e, Del
Rey, 2005.
. Participao administrativa procedimental, Belo Hor i zont e, Fr um, 2009.
NEVES, Srgio Luiz Barbosa. Regime jurdico nico e os servidores pblicos, Rio de Janei ro,
Lumen Jr i s, 1991.
NICOLITT, Andr Luiz. A durao razovel do processo, Ri o de Janei ro, Lumen Jri s, 2006.
NI EBUHR, Joel de Menezes. Prego presencial e eletrnico, Curi t i ba, Zni t e, 4. ed., 2006.
NOBRE JNI OR, Edi l son Pereira. Prescrio: decret ao de ofcio em favor da fazenda
pbl i ca, RTDP n
e
22, 1998.
NOBREGA, Mar cos. Direito de infraestrutura, So Paulo, Quar t i er Latin, 2011.
NOGUEI RA, Erico Ferrari . Convni o admi ni st rat i vo: espci e de cont r at o? RDA 258,
ano 2011.
NOHARA, I r ene Patrcia. Limites razoabilidade nos atos administrativos, So Paulo,
At l as, 2006.
. Direito administrativo, So Paulo, Atlas, 2. ed. 2012.
. O motivo no ato administrativo, So Paulo, Atlas, 2004.
. MARRARA, Thi ago. Processo administrativo. Lei n
e
9. 784/ 1999 coment ada, So
Paul o, At l as, 2009.
NUCCI , Gui l her me de Souza. Manual de direito penal, So Paulo, Revi st a dos Tri bunai s,
7. ed., 2011.
OLIVEIRA, Ant ni o Flvio de. Servidor pblico - quest es pol mi cas, obr a coletiva,
. Servidor pblico. Remoo, cesso, enquadr ament o e r edi st r i bui o, Belo Hori -
zont e, Fr um, 2009.
OLIVEIRA, Cl udi o Br ando de. Manual de direito administrativo, Ri o de Janei r o, I mpe-
t us, 3. ed., 2006.
OLIVEIRA, Fbi o Cor r a Souza de. Por uma teoria dos princpios. O Pri nc pi o const i t u-
cional da razoabi l i dade, Ri o de Janei ro, Lumen Jri s, 2003.
OLIVEIRA, Gust avo Henr i que J us t i no de. A ar bi t r agem e as parceri as pbl i co-pri va-
das, RDA n
e
241, 2005.
OLIVEIRA, Odi l i a Ferrei ra da Luz. Manual de direito administrativo, Ri o de Janei r o: Re-
novar, 1997.
OLIVEIRA, Rafael Car val ho Rezende. A constitucionalizao do direito administrativo, Ri o
de Janei ro, Lumen Jr i s, 2009.
. Administrao pblica, concesses e terceiro setor, Ri o de Janei r o, Lumen Jr i s, 2009.
. Princpios do direito administrativo. Ri o de Janei r o, Lumen Jr i s, 2011.
. Licitaes e contratos administrativos: t eori a e prt i ca, So Paul o, Mt odo, 2012.
OLIVEIRA, Rgis Fer nandes de. Infraes e sanes administrativas, So Paul o, Revista
dos Tri bunai s, 1985.
. Executoriedade dos atos administrativos, So Paul o, Revi st a dos Tri bunai s, 684.
. Ato administrativo, So Paulo, 1978.
OLMO, Manol o Del; BRUNO, Rei nal do Morei ra. Servidor pblico. Dout r i na e j ur i spr u-
dnci a, Mi nas Gerai s, Del Rey, 2006.
OSRI O, Fbi o Medi na. Direito administrativo sancionador, So Paul o, Revi st a dos Tri-
bunai s, 2000.
. Improbidade administrativa - observaes sobr e a Lei n
s
8. 429/ 1992, Por t o Al e-
gre, S nt ese, 2. ed., 1998.
PAES, Jos Eduar do Sabo. Fundaes, associaes e entidades de interesse social, Braslia
Jur di ca, Di st r i t o Federal 6. ed., 2006.
PASSOS, J. J. Cal mon de. Comentrios ao CPC, v. III, Ri o de Janei r o, For ense, 1975.
PAULO JNI OR, Jos Mar i nho. O poder jurisdicional de administrar, Ri o de Janei r o, Lu-
men Jr i s, 2007.
. O poder jurisdicional de administrar, Rio de Janei r o, Lumen Jr i s, 2007.
PAZZAGLINI FILHO, Mar i no. Lei de improbidade administrativa comentada, So Paulo,
At l as, 2002.
PEREIRA, Cai o Mr i o da Silva. Instituies de direito civil, Ri o de Janei r o, Forense, vol u-
mes de edi es di versas.
PEREIRA, Csar A. Gui mar es. Part i ci pao pri vada nos servi os de l i mpeza ur bana,
RDA, 216, 1999.
PEREIRA, Flvio Henr i que Unes . Sanes disciplinares. O al cance do cont r ol e j uri sdi ci o-
nal, Belo Hor i zont e, Fr um, 2007.
PEREIRA, Jos Edgar Penna Amor i m. Perfis constitucionais das terras devolutas, Belo Ho-
ri zont e, Del Rey, 2003.
PEREIRA J NI OR, Jess Torres. Comentrios nova lei das licitaes pblicas, Ri o de Ja-
nei r o, Renovar, 1993.
. O direito de defesa na Constituio de 1988, Ri o de Janei r o, Renovar, 1991.
. Da reforma administrativa constitucional, Rio de Janei r o, Renovar, 1999.
PEREIRA, Mari a Fer nanda Pi res de Carval ho. Licitaes e contratos. Aspect os rel evant es,
PIETRO, Mari a Sylvia Zanel l a di. Direito administrativo, So Paul o, At l as, 1993.
et al. Temas polmicos sobre licitaes e contratos, So Paul o, Mal hei r os, 1995.
. Parcerias na administrao pblica, So Paulo, At l as, 3. ed. , 1999.
. Uso privativo de bem pblico por particular, So Paul o, At l as, 2. ed., 2010.
PIRES, Luis Manuel Fonseca. Cont r ol e judicial do nepot i s mo: par a al m da 13
a
s mul a
vi ncul ant e do Supr emo Tri bunal Federal, Corrupo, tica e moralidade administrativa,
obr a coletiva coor denada pel o aut or e por Maur ci o Zockun e Renat a Por t o Adri , F-
r um, 2008.
. Controle judicial da discricionariedade administrativa, Ri o de Janei r o, Campus- El -
sevier, 2008.
. Limitaes administrativas liberdade e propriedade, So Paul o, Quar t i er Lat i n,
2006.
PORTO, Mri o Moacyr. Responsabilidade do Estado pelos atos de seus juizes, So Paul o,
Revi st a dos Tri bunai s, n
9
563/ 9, 1982.
PRADO, Franci sco Oct avi o de Al mei da. Improbidade administrativa, So Paul o, Mal hei -
r os, 2001.
RAMIREZ, Carl os Fer nando Ur za. Requisitos dei acto administrativo, Sant i ago, Jur di ca
de Chi l e, 1971.
RAMOS, Dor a Mari a de Oliveira. Temas polmicos sobre licitaes e contratos, vri os aut o-
res, So Paul o, Mal hei ros, 2. ed., 1995.
RAMOS, Lilian da Silva. Admi ni st r ao i ndi ret a - concur so pbl i co, RDP, 92, 1989.
RAMOS, Saul o. Empr es a est at al e abuso de poder econmi co, RDP, 93, 1990.
REALE, Mi guel . Revogao e anulamento do ato administrativo, Ri o de Janei r o, For ense,
1986.
. Cont r ol e mi ni st eri al de preos, RDP, 89, 1989.
REDONDO, Br uno Garcia; OLIVEIRA, Gui l her me Peres de; CRAMER, Ronal do. Man-
dado de segurana. Comentrios Lei n
q
12.016/2009, So Paul o, Mt odo, 2009.
RIBEIRO, Carl os Vi n ci us Alves. Int eresse pbl i co: um concei t o j ur di co det er mi nvel ,
Supremacia do Interesse Pblico, obr a coletiva coor denada por Mari a Sylvia Zanel l a di
Pi et r o e pel o autor, So Paulo, Atlas, 2010.
RIGOLIN, Ivan. Manual prtico das licitaes, So Paulo, Saraiva, 1991.
RIGOLIN, Ivan. O servidor pblico na Constituio de 1988, So Paul o, Saraiva, 1989.
. O servidor pblico nas reformas constitucionais, Belo Hor i zont e, Fr um, 2003.
RIVERO, Jean. Droit administratif Paris, Dalloz, 1977.
ROCHA, Cr men Lcia Ant unes . Estudo sobre concesses e permisses de servios pblicos no
direito brasileiro, So Paul o, Saraiva, 1996.
. Regime constitucional dos servidores pblicos, So Paulo, Saraiva.
. Princpios constitucionais dos servidores pblicos, So Paul o, Saraiva, 1999.
ROCHA, Felippe Borri ng. Nova si st emt i ca execut i va do CPC e os j ui zados especi ai s
cveis, a nova reforma processual, obr a coletiva, Ri o de Janei ro, Lumen Jr i s, coor denada
por Gust avo Noguei r a, 2007.
ROCHA, Silvio Lus Ferreira. A irrelevncia da vont ade do agent e na t eori a do at o
admi ni st r at i vo, RTDP, 25, 1999.
RODRI GUES, Eduar do Azer edo. Da di spensa de licitao na cont r at ao de rgo ou
ent i dade expl or ador a de at i vi dade econmi ca, Revista da Procuradoria do Tribunal de Con-
tas do. Rio de Janeiro, n
s
1, 2005.
. O princpio da eficincia luz da teoria dos princpios, Ri o de Janei r o, Lumen Jr i s,
2012.
RODRI GUES, Luci ana Cor dei r o. A concesso do t t ul o j ur di co de organi zao social,
RDA, 232/ 133, 2003.
RODRI GUES, Mar cel o Abel ha. Ao civil pblica e meio ambiente, Ri o de Janei r o, For ense
Uni versi t ri a, 2003.
RODRI GUES, Wal t on Alencar. O cont rol e da regul ao no Brasil, RDA n
a
241, 2005.
ROSA JR., Luiz Emygdi o da. Manual de direito financeiro e de direito tributrio, Ri o de
Janei ro, Renovar, 1998.
ROSSETTI, Jos Paschoal . Introduo economia, So Paulo, At l as, 1988.
SALGADO, Pl ni o. A di sponi bi l i dade do servidor: uma vi so hi st r i ca e at ual , Direito
Pblico, obr a coletiva coor denada por Wagner Jnior, Del Rey, 2004.
SALLES, Jos Carl os Mor aes. A desapropriao luz da doutrina e da jurisprudncia, So
Paulo, Revi st a dos Tri bunai s, 1992.
SANTANA, Jair Eduar do; GUIMARES, Edgar. Licitaes e o novo estatuto da pequena e
microempresa, Belo Hor i zont e, Fr um, 2. ed., 2009.
SANTOS, Aric Moacyr Amar al . Funo admi ni st rat i va, RDP, 89, 1989.
SANTOS, Carl os Frederi co Brito. Improbidade administrativa - reflexes sobr e a Lei n
s
8. 429/ 1992, Ri o de Janei r o, Forense, 2002.
SANTOS, Rodri go Valgas dos. Procedimento administrativo nos tribunais de contas e cmaras
municipais, Belo Hor i zont e, Del Rey, 2006.
SCHIRATO, V t or Rhei n. Novas anot aes sobre as empr esas est at ai s, RDA, 239, 2005.
SI DOU, Ot hon. As garantias ativas dos direitos coletivos, Ri o de Janei r o, For ense, 1977.
SILVA, Al mi r o do Cout o e. Responsabi l i dade pr-negoci al e culpa in contrahendo no di -
r ei t o admi ni st r at i vo brasi l ei ro, RDA 217, 1999.
. O Princpio da Segurana jurdica, pr ot eo confiana no di rei t o pbl i co brasi -
l ei ro e o di rei t o da admi ni st r ao pbl i ca de anul ar seus pr pr i os at os admi ni st r at i -
vos: o pr azo decadenci al do art. 54 da lei do pr ocesso admi ni st r at i vo da Uni o, Lei n
a
9. 784/ 1999, RDA n
s
237, 2004.
SILVA, Ant ni o Mar cel l o. Contrataes administrativas, So Paul o, Revi st a dos Tri bu-
nai s, 1971.
SILVA, Jos Afonso da. Direito constitucional positivo, So Paul o, Mal hei r os, 1989.
SILVA, Juary. A responsabilidade do Estado por atos judicirios e legislativos, So Paul o, Sa-
raiva, 1985.
SILVEIRA, Raquel Di as da. Profissionalizao da funo pblica, Belo Hor i zont e, Fr um,
2009.
SIQUEIRA, Br uno Luiz Weiler. O nexo de causal i dade na r esponsabi l i dade pat r i moni al
do Est ado, RDA, 219, 2000.
SIQUEIRA, Hl i o de Mor aes. A retrocesso nas desapropriaes, So Paul o, Revi st a dos
Tri bunai s, 1964.
SLAIBI FILHO, Nagi b. Anotaes Constituio de 1988, Ri o de Janei r o, For ense, 1989.
SOBRI NHO, Manoel de Oliveira Franco. Curso de direito administrativo, So Paul o, Sa-
raiva, 1979.
SODRE, Euri co. A desapropriao, So Paulo, Saraiva, 1955.
. A desapropriao por necessidade ou utilidade pblica, So Paul o, Saraiva, 1945.
SOUTO, Mar cos J ur uena Villela. Licitaes e contratos administrativos, Ri o de Janei r o,
Espl anada, 1993.
. Desestatizao - pri vat i zao, concesses e t ercei ri zaes, 2. ed., Ri o de Janei r o,
Lumen Jri s, 1998.
. Aspectos jurdicos do planejamento econmico, Ri o de Janei r o, Lumen Jr i s, 1997.
. Direito administrativo regulatrio, Ri o de Janei ro, Lumen Jr i s, 2002.
. Direito administrativo da economia, Rio de Janei ro, Lumen Jr i s, 3. ed., 2003.
. For mas consensuai s de composi o de conflitos par a a expl orao de ferrovias,
RDA n
2
253, 2010.
SOUZA, Horci o August o Mendes de. Regulao jurdica do transporte rodovirio de passa-
geiros, Ri o de Janei r o, Lumen Jri s, 2003.
. Temas de licitaes e contratos da administrao pblica, Ri o de Janei r o, Lumen
Jr i s, 2008.
SOUZA, Rodri go Pagani de. Licitao nas est at ai s: l evando a nat ur eza empr esar i al a
sri o, com Carl os Ari Sundfeld, RDA 245, 2000.
STOCCO, Rui. Responsabi l i dade civil dos not r i os e r egi st r ador es, Selees jurdicas -
COAD, 1995.
SUNDFELD, Carl os Ary. Licitao e contrato administrativo, So Paul o, Mal hei r os, 1994.
. Cri ao, est r ut ur ao e ext i no de rgos pbl i cos - l i mi t es da lei ao decr et o
regul ament ar, RDP n
2
97, 1991.
. Direito administrativo ordenador, So Paulo, Mal hei ros, 1997.
; CMARA, Jaci nt ho Ar r uda. I mpr obi dade admi ni st r at i va de di r i gent e de em-
pr esa est at al , RTDP n
s
40, 2002.
; SOUZA, Rodri go Pagani de. As empr esas est at ai s, o concur so pbl i co e os
cargos em comi sso, RDA n- 243, So Paulo, At l as, 2006.
. Licitao nas est at ai s: l evando a nat ur eza empr esar i al a sri o, RDA 245, 2007.
SSSEKIND, Ar nal do; MARANHO, Dlio; SEGADAS VI ANNA. Instituies de direito
do trabalho, 11. ed., So Paul o, LTr, 1991.
TCITO, Cai o. Direito administrativo, So Paulo, Saraiva, 1975.
. Poder de pol ci a e polcia do poder, RDA, 162, 1985.
. Agnci as r egul ador as da admi ni st r ao, RDA, 221, 2000.
. Revi so admi ni st r at i va de at os j ul gados pel os t r i bunai s de cont as, RDA, n
2
53.
TAVARES, Andr Ramos. Tratado da arguio de preceito fundamental, So Paul o, Saraiva,
2001.
TAVARES, Anna Rita. Desconsi der ao da pessoa j ur di ca em mat r i a licitatria,
RTDP, 25, 1999.
TELLES, Ant ni o Quei r oz. Introduo ao direito administrativo, So Paul o, Revi st a dos
Tri bunai s, 1995.
TEMER, Mi chel . Elementos de direito constitucional, So Paulo, Revi st a dos Tri bunai s,
1989.
THEODORO JNI OR, Humber t o. Curso de direito processual civil, Ri o de Janei r o, Fo-
r ense, 1990.
TORRES, Ri cardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio, Ri o de Janei r o, Renovar,
12. ed., 2005.
TORRI NHA, Franci sco. Dicionrio latino-portugus, Port o, Mar nus , 1945.
TOURI NHO, Rita. O desvi o de finalidade na ao expropri at ri a: i nt er pr et ao si st e-
mt i ca do Decret o-l ei n
2
3. 365/ 41, RDA n
2
238/ 2004.
. Concurso pblico, Ri o de Janei ro, Lumen Jri s, 2008.
. Discricionariedade administrativa, Ri o de Janei ro, Jur u, 2. ed., 2009.
TUCCI , Jos Rogri o Cr uz e. Class action e mandado de segurana coletivo, So Paul o, Sa-
raiva, 1990.
VALIM, Rafael. O princpio da segurana jurdica no direito administrativo brasileiro, So
Paul o, Mal hei r os, 2010.
VALLE, Vanice Regi na Lrio do. A reforma admi ni st r at i va que ai nda no vei o: dever
est at al de f oment o ci dadani a ativa e governana, RDA n
a
252, FGV, set . / dez, 2009.
VEDEL, Georges. Droit administratif, Paris, Presses Univ. de France, 1976.
VELLOSO, Leandr o. Resumo de direito administrativo, Ri o de Janei r o, I mpet us , 2007.
VELOSO, Zeno. Inapl i cabi l i dade do l i mi t e mxi mo de 65 anos de i dade par a o pr een-
chi ment o do cargo de desembar gador a ser provi do pel o qui nt o const i t uci onal , RTDP
n
9
28, 1999.
VENOSA, Slvio de Salvo. Direito Civil, So Paulo, At l as, vri os vol umes.
VERAS, Rafael. A concesso de florestas e o desenvol vi ment o sust ent vel , Revista de
Direito Pblico da Economia, ri- 26, 2009.
VIDIGAL, Luiz Eul l i o Bueno. Mandado de segurana, RF 139.
VIEIRA, Raphael Di genes Serafim. Servidor pblico temporrio, Viosa, UFV, 2007.
VITTA, Her al do Garci a. At os admi ni st r at i vos. Inval i daes. Cl assi fi cao, RDA 221,
2000.
WAGNER, Jos Luiz; CASSEL, Rudi Meira. Correo monet r i a de dbi t os j udi ci ai s
referent es r emuner ao dos servi dores pbl i cos federais, RDA 215, 1999.
WALD, Arnol d; MORAES, Luiza Rangel de. Agnci as r egul ador as, Revista de Informa-
o Legislativa (DF), j an. / mar . 1999.
. MENDES, Gi l mar Ferrei ra. Compet nci a par a j ul gar a i mpr obi dade admi ni s -
trativa, Revista de Informao Legislativa, n
e
138, 1998.
WALINE, Mareei . Droit administratif, Paris, Librairie du Recueil Sirey, 1963.
WILLEMAN, Flvio de Araj o. Responsabilidade civil das agncias reguladoras, Ri o de Ja-
nei ro, Lumen Jr i s, 2005.
ZANCANER, Wei da. Da convalidao e da invalidao dos atos administrativos, So Paul o,
Mal hei r os, 1996.
. Responsabilidade extracontratual do Estado, So Paulo, Revista dos Tri bunai s, 1981.
ZOCKUN, Maur ci o. A part i ci pao do admi ni st r ado na admi ni st r ao e o pr eenchi -
me nt o de cargo nos t r i bunai s admi ni st rat i vos, Corrupo, tica e moralidade administrati-
va obr a coletiva organi zada pel o autor, Renat a Port o Adri e Luis Manuel Fonseca Pi res,
. Responsabilidade patrimonial do Estado, So Paulo, Mal hei r os, 2010.
NDICE REMISSIVO
Abandono de bens mvei s, 1180
Abasteci mento de navios, 267
Abono
de frias,
de permanncia, 709
Absolvio, 782, 784
na esfera administrativa, 784
Abusi vo e irregular apossamento, 883
Abuso
de poder, 46, 48, 49, 50
de poder e ilegalidade, 50
de poder regulamentar, 57
do poder econmi co, 931
Ao
afirmativa, 21
civil pblica, 23, 1082, 1133
declaratria de nulidade, 851
de desapropriao, 855
de desapropriao indireta, 885
de improbidade administrativa, 1088
do expropriado, 885
dolosa, 1098
judicial, 286
monitoria, 1138
popular, 23, 1067, 1133
rescisria, 1135
Acesso, 1176
Acessibilidade, 653
Acesso
justia, 940
aos mercados, 939
profissional ao idoso, 667
Acidente de trabalho, 606, 786
Aes de pequeno valor, 1135
Acordo de lenincia, 934
Acumul ao
de cargos e funes, 668
de penses, 739
de proventos, 720
remunerada, 669
remunerada de cargos, 675
Adequao, 43
funcional, 659
Adjudicao, 298, 320, 1178
Admi ni strao
contratada, 184
direta, 455, 459
direta, autrquica e fundacional, 747
direta ou indireta, 662
em juzo, 1125
fundacional, 466
gerencial, 31
indireta, 463, 468, 523
pblica, 11, 456, 457, 458
Administrador
do cemitrio pblico, 1188
probo, 66
Admi sso, 148
Admissibilidade, 897
Advertncia, 221
Aeronaves, 267
Afetao, 1167
Affectio societatis, 444
Aforamento, 1206
Agnci a
executiva, 254
reguladora, 407, 489
Agnci as
autrquicas, 493
de propaganda, 186
executivas, 496, 541
reguladoras, 254, 482, 494
Agente pblico, 224
Agentes
administrativos, 597
da administrao, 102
de fato, 597
delega trios, 102
do estado, 562
necessrios, 597
particulares colaboradores, 595
polticos, 485, 594, 1096
pblicos, 18, 593
putativos, 597
Agricultura familiar, 271
guas
de uso comum, 1235
dominicais, 1235
pblicas, 1235
pblicas de uso comum, 1235
pblicas dominicais, 1235
lea econmi ca, 213
Alienabilidade condicionada, 1211
Alienao, 904, 1211
de bens pblicos, 1211
Al i enaes e locaes, 190
Alquotas progressivas, 698, 828
Alodialidade, 1158
Alterao
derivada, 194
do concessionrio, 399
primria, 194
unilateral, 194
Alvar, 86, 138
mbi to de incidncia, 308
Ampl a defesa, 151
Ampliao da jornada de trabalho, 759
Anlise da habilitao, 318
Animus domini, 890
Anteprojeto de normas gerais da administra-
o pblica, 548
Anulao, 105, 156, 301, 411, 428
do contrato de concesso, 411
Aplicao
da responsabilidade objetiva, 564
das sanes, 73, 1107
primria, 225
subsidiria, 225
Aposentadoria, 705, 709, 710
com paridade, 716
compulsria, 711
dos professores, 713
especial, 714
pelo regime geral da previdncia social,
736
por idade, 710
ndice Remissivo 1265
por invalidez, 710
por tempo de contribuio, 709
punitiva (ou sancionatria), 707
voluntria, 709, 733
Apossament o administrativo, 894
Apostila, 142
Apresentao de razes recursais, 319
Aprovao, 148
do procedimento, 298
Aprovei tamento do imvel, 917
Aquisio, 1173
causa mortis, 1177
derivada, 1174
ex vi legis, 1179
originria, 1174
Arbitragem, 220, 448, 1012
Arguio de descumpri mento de preceito fun-
damental, 62
Arrematao, 1178
Assinatura bsica, 335
Associ ao
pblica, 499
sindical, 768
Associ aes pblicas, 232, 498
Ata de registro de preos, 188
Atendi mento do pedi do administrativo, 105
Atestados, 141
Atipicidade, 4
Atividade
de polcia, 85
discricionria, 206
material, 98
Atividades artsticas, 274
Atividades-fim, 186
Ati vi dades-mei o, 186
Atividades
monopolizadas, 948
no exclusivas do estado, 528
vinculadas, 53
Ati vi smo judicial, 54, 55
Ato
administrativo, 97, 145, 741
administrativo declaratrio, 257
de autoridade federal, 489
de polcia, 79
discricionrio, 114, 850
jurdico perfeito, 128
simples, 132
simples coletivo, 133
vinculado, 114
Atos, 132, 134
administrativos, 14, 99, 116, 579
autoexecutrios, 134
complexos, 132
compostos, 132
concretos, 85
constitutivos, 133
da administrao, 98
das autarquias, 490
declaratrios, 133
de confirmao, 149
de fiscalizao, 86
de imprio, 130
de improbidade, 1099, 1100
de multides, 569
de organizao e funci onamento da admi-
nistrao federal, 64
de polcia, 85, 130
de regulamentao de primeiro grau, 58
discricionrios, 53, 131
enunciativos, 133
funcionais, 151
gerais, 130
individuais, 130
interna corporis, 1036
judiciais, 579
judicirios, 579
jurdicos, 99
jurisdicionais, 579
legislativos, 575
legislativos tpicos, 1035
materiais, 98
no autoexecutrios, 134
normativos, 85
omissivos, 1061
polticos, 99
polticos e de natureza primria, 65
privados, 98
revogveis, 133, 134
sancionatrios, 149
sob controle especial, 1034
vinculados, 53, 131
Atuao
do estado no domnio econmi co, 921
do ministrio pblico, 1120
do poder pblico em juzo, 1131
vinculada, 53
Atualizao monetria, 877
Audincia pblica, 963, 996
Aument os em cascata, 760
Autarquias, 472, 498
de regime especial, 482
federais, 489
institucionais, 473
sob regime especial, 486
territoriais, 473
Autoadministrao, 6
Autoexecutori edade, 88, 89, 123
Autonomi a, 6, 7
decisria, 484
econmico-financeira, 485
Autoridade
competente, 150
judiciria competente, 150
pblica olmpica, 205, 231, 499
Autorizao, 146
de pesquisa, 1234
de uso, 1190
legislativa especfica, 447
Autori zaes, 85
Autotutela, 161
Auxlio-moradia, 718, 752, 763
Avocao, 70, 109
B
Bens
alodiais, 1157
das pessoas administrativas privadas, 1158
de entidades da administrao indireta,
837
de qualquer natureza, 1157
de uso comum do povo, 1163
de uso especial, 1163
dominicais, 1164, 1165
estaduais e distritais, 1162
federais, 1160
indisponveis, 1166
jurdicos, 1157
municipais, 1162
particulares tombados, 837
patrimoniais disponveis, 1167
patrimoniais indisponveis, 1166
privados, 1159
pblicos, 836, 1155, 1157, 1181
pblicos de uso especial, 515
pblicos livres, 1158
tutelados, 1067
tutelados, no mandado de injuno, 1073
Bons cost umes, 56
Busca do pl eno emprego, 927
c
Caducidade, 154, 412, 429, 852
Calamidade pblica, 255
Clculo
da penso, 738
dos juros moratrios, 873
indenizatrio, 396
Capture theory, 495
Cargo
efetivo, 615, 618, 623, 682, 683, 694, 709,
711, 718, 721, 730, 733, 735, 745, 752,
1123, 1125
efetivo ou vitalcio, 729
em comisso, 44, 116, 618, 619, 623, 682,
683, 684, 693, 694, 696, 700, 720, 721,
734, 736, 737, 746, 752, 758, 769, 770,
786, 1123, 1125
pblico, 615
vitalcio, 616, 623
Cargos
cientficos, 671
de carreira, 616
efetivos, 616, 617
em comisso, 616
em comisso ou funes gratificadas, 618
isolados, 616
Carreira, 614
Cartis, 932
Caso fortuito, 214
Cassao, 154
da aposentadoria, 735
Catadores de materiais reciclveis, 270
Categorias de bens, 1156
Causa de pedir, 589
Causa mortis, 1177
Cemi tri os pblicos, 1187
Centralizao, 457
Certido
negativa de dbitos trabalhistas, 290
positiva de dbitos trabalhistas, 290
Certides, 26, 141
Certificado de qualificao, 187
Cesso
de crditos no tributrios, 441
de crditos operacionais, 400
de precatrios, 1146
de servidores, 631
de uso, 1204
Chamada pblica, 30
Chefia, direo e assessoramento, 617
Classificao
do controle quanto natureza do contro-
lador, 955
dos cargos, 616
quanto natureza do controle, 956
Clusula compromi ssri a, 448
Clusulas
de fi scal i zao, 396
de prestao de contas, 396
de privilgio, 193
essenciais, 203, 438
no essenciais, 439
relativas, 396
relativas aos direitos e obrigaes, 396
Cobrana ressarcitria, 28
Cdigo civil, 557
Coercibilidade, 91
Coisa
julgada, 1057
julgada administrativa, 978
julgada limitadamente, 1060
julgada material, 1058
Comi sso processante, 1117
Comi sses parlamentares de inqurito, 1018
Comodato, 1210
Comparti l hamento dos ri scos, 436
Competnci a, 78
da justia eleitoral, 1066
normativa e reguladora, 1211
para a desapropriao rural, 905
para declarar a utilidade pblica ou o inte-
resse social, 841
para proceder interveno na proprieda-
de, 792
para regulamentao, 1212
privativa para legislar sobre desapropria-
o, 840
Competnci as consti tuci onai s, 79
Compl ementao do objeto, 260
Compl ementari dade da disciplina, 309
Complexidade, 133
Composi o, 133
Compromi sso arbitrai, 448
Concedente, 375, 381, 382
Concei to jurdico indeterminado, 34
Concei tos jurdicos i ndetermi nados, 55
Concesso, 380, 423
administrativa, 433
a empresas estatais, 382
comum, 374
de direito real de uso, 1197
de domnio, 1218
de explorao do petrleo, 1235
de lavra, 148, 190, 1234
de servio pblico precedida da execuo
de obra pblica, 376
de servio pblico simples, 374
de servios pblicos, 189, 374
de uso, 1194
de uso especial para fins de moradia, 1199
e permisso de servios pblicos, 371
especial de servios pblicos, 430
f l ores t al , 420
gratuita de uso, 1196
patrocinada, 433, 447
remunerada de uso, 1196
Concessionrio, 375, 382, 397
Concesses
administrativas, 190
anteriores, 417
comuns, 189, 372
de data, 1223
de servios pblicos, 189
de sesmaria, 1223
de uso de bem pblico, 189
especiais, 189, 372
Concorrncia, 277
Concurso, 282
interno, 639
pblico, 632, 640, 645
Condenao, 781, 783
Conduta mproba, 1098
Condutas
administrativas, 98
culposas, 580
dolosas, 580
omissivas, 571
omissivas da administrao, 1030
Congruncia entre o moti vo e o resultado do
ato, 119
Conheci mento dos dados, 1080
Conse d'tat, 1032
Consenti mentos, 85
Consrcios
pblicos, 228, 267, 498
Constatao de fatos, 82
Constitucionalidade da relao de sanes,
1106
Consti tuci onal i smo da efetividade, 55
Constituio federal, 558
Constrangi mento ilegal, 1065
Consulta pblica, 447, 996
Contestao, 857
Contraditrio e ampla defesa, 990
Contraprestao pecuniria, 440
Contratao
de parceria pblico-privada, 432
direta, 253
integrada, 184, 300
Contrataes do concessi onri o, 405
Contrato
administrativo, 145, 189
de adeso, 145
de autonomia, 549
de concesso de uso de bem pblico, 1188
de gesto, 258
de partilha de produo, 1235
de programa, 233
multilateral, 229
Contratos
administrativos, 173, 174
da administrao, 174
de concesso, 188
de fornecimento, 187
de gesto, 362, 363, 461
de obras, 182
de servios, 184
privados da administrao, 174
Contribuio
definida, 704
previdenciria, 738
sindical, 770
Contribuies
e benefcios, 698
e benefcios pela EC n
2
41/ 2003, 698
Contributividade e solidariedade, 695
Controle, 321
administrativo, 470
administrativo da administrao pblica,
952
concomitante, 958
da administrao pblica, 951
da economi ci dade, 1022
da legalidade, 1021
da legitimidade, 1021
de concentrao, 934
de legalidade, 956
de mrito, 956, 957
de ofcio, 958
de polticas pblicas, 54
do abastecimento, 935
do mrito, 126
do Ministrio Pblico, 535
dos atos de regulamentao, 61
dos servios concedidos, 419
financeiro, 470, 1019, 1020
institucional, 470
judicial, 53, 536, 1027
legislativo, 1017
ministerial, 960
natural, 963
poltico, 470, 1017
por subordinao, 958
por vinculao, 958
posterior, 958
prvio, 958
provocado, 959
social, 549, 963
Controvrsia doutrinria, 156
Convalidao, 165
constitucional, 676
Conveni nci a e a oportuni dade dos atos, 51
Convni o, 226, 228, 258
Convni os
de cooperao, 267
interorgnicos, 226
Convite, 280
Convocao, 314
Cotas, 21
Crditos de terceiros, 1142
Crimes
e pena, 224
funcionais, 781
no funcionais, 783
Critrio
da executoriedade, 134
da interveno da vontade administrativa,
131
da liberdade de ao, 131
da retratabilidade, 133
das prerrogativas, 130
de desempate, 323
de valor, 254
dos destinatrios, 130
dos efeitos, 133
formal, 328
material, 328
orgnico, 328
Critrios
definidores da competncia, 108
de julgamento, 386
Culpa in vigilando, 564
Cumpri mento
das sentenas, 1137
do objeto, 215
Cumul ao de proventos, 718
Cumulatividade, 876
dos juros moratrios e compensatrios, 876
D
Dao em pagamento, 1217
Dano, 553, 564
Danos
ao errio, 1100
de obra pblica, 570
Dbi tos pretritos, 341
Decadncia, 323, 980
Deci so
absolutria, 781
penal condenatria, 780
Deci ses administrativas, 116
Declarao
de inidoneidade, 221
de nulidade, 217
de quitao anual de dbitos, 406
expropriatria, 847
Declaraes, 141
Decreto-l ei n
s
200/ 1967, 528
Decretos
autnomos, 136
e regulamentos, 58
regulamentares, 136
Defesa
das fronteiras, 1233
de interesses difusos, 1060
do consumidor, 926
do mei o ambiente, 926
Definitividade, 3, 599
absoluta, 978
Del egao, 70, 109
com parmetros, 59
legal, 353, 354, 371
negociai, 353, 354, 371, 1188
Delegation with standards, 59
Deliberaes, 137
Demarcao, 79, 114, 228, 328, 1127, 1128,
1129, 1227
Demi sso e exonerao, 683
Demora na utilizao do bem, 903
Denegao da estabilidade, 677
Denunci ao lide, 586
Desafetao, 1167
Desapropriao, 829, 1176
amigvel, 854
confiscatria, 834, 913
confisco, 846
do direito, 144
indireta, 802, 882, 898
normal, 897
por interesse social, 846
por zona, 844
rural, 904
urbanstica, 845
urbanstica sancionatria, 833, 915
Descentralizao, 352, 457
institucional, 352
poltica, 6
Desconcentrao, 352
Desconsi derao da personalidade jurdica,
933, 994
Desestatizao, 355
Desfazi mento, 321
por iniciativa do permissionrio (resciso),
429
volitivo, 154
Desi nteresse na contratao, 257
Desi stnci a da desapropriao, 881
Deslegalizao, 59, 136, 483, 484
Deslegificao, 483
Desmembrament o orgnico, 353
Despachos, 142
Despesas judiciais, 1139
Desti nao
dos bens desapropriados, 843
pblica, 1163
Dest ombament o, 822
Desvi o
de finalidade, 21
de funo, 616
de poder, 48
de qualificao jurdica, 140
Dever
de eficincia, 68
de invalidar, 159
de obedincia, 70
de prestar contas, 67
de probidade, 65
Deveres
administrativos, 45
dos administradores pblicos, 65
Devi do processo legal, 989
Di menso coletiva, 27
Di nhei ro pblico, 541
Direito
administrativo, 7, 8, 10
adquirido, 724
informao, 27
nomeao, 641, 642, 661, 784
propriedade, 1200
constitucional, 9
de acesso informao, 27
de acesso ao servio pblico, 654
de extenso, 895
de greve, 768
de petio, 26, 961, 1116
de preempo municipal, 811
de preferncia, 825
de regresso, 588
de representao, 1116
de superfcie, 869, 1207, 1208
do trabalho, 10
lquido e certo, 1047
penal, 10, 72
positivo, 77
processual, 10
punitivo funcional, 72
real sobre a coisa alheia, 1208
subjetivo participao nos concursos p-
blicos, 658
tributrio, 10
urbanstico, 10
Direitos
de terceiros, 880
e obrigaes dos usurios, 405
pessoais e reais, 1040
polticos, 1114
sociais dos servidores, 774
Di ri gi smo econmi co, 922
Disciplina, 994
constitucional, 175
da ordem econmi ca e financeira, 924
funcional, 72
geral da enfiteuse, 1206
legal, 176
reguladora concentrada, 1000
reguladora difusa, 999
Discricionariedade, 56
e arbitrariedade, 53
e conceitos jurdicos indeterminados, 55
tcnica, 52
Disparidade de propostas, 259
Di spensa
de autorizao legislativa, 1219
de licitao, 252, 1207, 1216
Disponibilidade, 740
punitiva, 740
Dvidas de valor, 766
Divulgao
de informaes, 26
dos venci mentos, 29
Doao, 1215
de bens mveis, 1216
Doena incapacitante, 699
Domaine de 1'ordonnance, 59
Domi nao dos mercados, 931
Dom ni o
emi nente, 1156
pblico, 1155
Due process oflaw, 74, 94, 150
Dumping, 932
Dupl i ci dade de relaes jurdicas, 563
Durao do contrato, 204
E
Edital, 284, 385, 447
Efeito originrio da desapropriao punitiva,
917
Efeitos, 49
da deciso penal nas esferas civil e adminis-
trativa, 780
Eficcia, 128
El emento, 106
subjetivo, 224
Eliminao da concorrncia, 931
Embarcaes, 267
Embargos execuo, 1136
Emergncia, 255
Empate, 324
Empreitada
integral, 183
por preo global, 183
por preo unitrio, 183
Empresa individual de responsabilidade limi-
tada, 513, 939
Empresas
de segundo grau, 944
de terceiro grau, 944
estatais, 548
privadas, 506
pblicas, 499, 500, 504
subsidirias, 502, 944
Encampao, 414, 428
Encargos
do concedente, 401
do concessionrio, 403
Energia eltrica, 265
Enfiteuse, 869, 1179, 1206
Enfiteuta, 869
Enri queci mento ilcito, 1100
Entidades
autrquicas, 474
de colaborao, 549
derivadas, 944
federais, 514
governamentais, 1078
paraestatais, 466, 549, 943, 1158
sem fins lucrativos, 257
Equao econmico-financeira, 199
Esbulho possessri o, 883
Escala de gravidade, 1106
Escritura pblica, 4
Espcies
de tombamento, 819
de tutela, 1085
quanto forma de exteriorizao, 135
Estabilidade, 676
das relaes jurdicas, 38
e efetividade, 682
provisria, 684
Estabilizao consti tuci onal , 678
Estada eventual de curto per odo, 267
Estado-bem-estar, 789
Estado de direito, 2
Estado-regulador, 927, 931, 942
Estgio
experimental, 682
probatrio, 679, 682, 773
Estatuto
da cidade, 833, 915
da microempresa e da empresa de pequeno
porte, 318
de concesses, 404
do desarmamento, 86, 147
dos contratos e licitaes pblicas, 177
nacional da microempresa e da empresa de
pequeno porte, 241
Estatutos especiais, 601
Estrutura administrativa, 957
Exame
de ordem, 82, 480
mdico, 667
psicotcnico, 665
Exausto
da via administrativa, 976
ou esgotamento da via administrativa, 976
Excepcionalidade, 252
Excesso de poder, 43
Execuo
contra a Fazenda Pblica, 1136
de obras, 183
direta, 351
indireta, 352
provisria, 1137
Executivo, 3
Exequibilidade, 128
Exerccio do direito de petio, 965
Exigncia
de garantia para a admissibilidade do re
curso, 973
de licitao, 384
Exigncias de qualificao tcnica, 288
Exigibilidade, 43
Exonerao
conversvel em demisso, 686
de servidor, 686
Explorao indireta, 943
Extino, 801
do contrato, 215
do contrato de concesso, 410
dos atos administrativos, 153
natural, 153
objetiva, 153
subjetiva, 153
F
Faixa de fronteiras, 1233
Falncia
e execuo de sociedades de economi a mis-
ta e empresas pblicas, 520
e extino da concessionria, 415
Falta
de congruncia entre o motivo e o objeto e
a finalidade, 119
de congruncia entre o moti vo e o resulta-
do, 119
do motivo, 115
Fase
externa, 314
interna, 313
Fato
administrativo, 97, 564
do prncipe, 213
jurdico administrativo, 103
Fatores
de desclassificao, 387
e critrios de jul gamento, 294
Fatos
administrativos, 97
imprevisveis, 567
Federao, 5, 6, 455
Federalismo
centrfugo, 6
centrpeto, 6
FGP - Fundo Garantidor de Parcerias, 443
Finalidade exclusiva de moradia, 1201
Financiamento do setor privado, 436
Fiscalizao, 70, 401
Florestas pblicas, 420
Fontes normativas, 373
Fora maior, 214
Formalizao, 58, 202, 321
Formas
anmalas, 153
bsicas de controle financeiro, 1020
de abuso, 48
de aquisio, 1174
de atuao do estado, 927
de direito privado, 1205
de provimento, 623
de tutela, 1051
Fornecedor excl usi vo, 273
Foro
dos litgios, 536
dos litgios judiciais, 489
Fronteiras, 1233
Funo
administrativa, 4, 456, 962
administrativa tpica, 4
de fato, 13
delegada, 102
executria, 81
gratificada, 615
jurisdicional, 71
jurisdicional atpica, 4
legislativa, 57, 962
materialmente administrativa, 5
normativa, 57
pblica, 615
social da propriedade, 794
social rural, 905
Funes
atpicas, 3
comissionadas, 615
de confiana, 615
tpicas, 3
Fundaes
estatais, 548
pblicas, 524
Fundamento
da responsabilidade objetiva, 556
das smulas vinculantes, 1029
jurdico do direito de extenso, 896
Fundamentos, 804, 808, 813
Fundo
de comrcio, 881
garantidor, 443
Fundos previdencirios, 701
G
Garantia do contraditrio e ampla defesa, 965
Garantias, 203
Gneros perecveis e obras de arte, 256
Gesto
associada, 79, 359
da coisa pblica, 130
de bens e interesses da coletividade, 67
dos bens pblicos, 1181
por colaborao, 366
Gozo de frias anuais remuneradas, 700
Grau de preponderncia, 19
Greve, 770
Guerra ou grave perturbao da ordem, 254
H
Habeas corpus, 1064
preventivo, 1065
repressivo, 1065
Habeas data, 1077, 1078
Habilitao, 287
Hierarquia, 69
e disciplina, 69
Homol ogao, 149, 298, 320
Honorrios
advocatcios, 1063
periciais, 1140
I
Igualdade de oportuni dades, 244
Ilegalidade, 50
Ilhas, 1230
martimas, 1230
Ilicitude penal, 72
Imisso
provisria na posse, 858, 859
Impedi mento de contratar com a administra-
o, 221
Impenhorabilidade, 1170
dos bens, 515
Imperatividade, 122
Impessoalidade, 246
Impetrado, 1049
Impetrante, 1048, 1059
Impossibilidade
jurdica, 216
material, 216
Imprescritibilidade, 1171
Improbidade, 66, 1099
administrativa, 234, 1088
Improrrogabilidade, 108
Impugnao, 1137
Imunidade tributria, 491, 509, 510, 511, S
1164
Inaplicabilidade da desapropriao, 907
Inaudita altera parte, 1054
Incluso social, 659
Incorporao, 1220
Indelegabilidade de funes exclusivas do
tado, 437
Indenizao, 553, 582, 801, 813, 906
no caso de desapropriao rural, 906
Independncia
administrativa, 484
de instncias, 1109
Inderrogabilidade, 108
Indstria de multa, 81
Ineficcia da segurana, 1054
Inexecuo
culposa, 208
do contrato, 207
sem culpa, 212
Inexigibilidade, 252, 638
de licitao, 272
Informalismo procedimental, 992
Infrao administrativa, 93
Infraes, 151
Ingresso em nova carreira, 674
Iniciativa reservada, 14
Inqurito administrativo, 1002
Instituio
de servides administrativas, 799
e extino, 805, 809
Instrumentalidade formal, 1189
Instrumentos comuns, 1213
Integrao do bem expropriado, 844
Integralidade da obra, 183
Interesse
coletivo, 330
de agir, 589
pblico, 56, 83, 120, 168
Interesses individuais homogneos , 1084
Interrupo e a suspenso do prazo prescricio-
nal, 1042
Interveno
do Estado na propriedade, 789
do Ministrio Pblico, 863, 864, 887, 915
na concesso, 408
na propriedade privada, 402
no domnio econmi co, 260
Intimao do representante da Fazenda Pbli-
ca, 1138
Invalidao, 155, 156, 216
do concurso, 650
Inverso do nus da prova, 41
Investidura, 625, 1219
Investi mentos, 400
Irredutibilidade de venci ment os, 757
Irresponsabilidade do Estado, 554
Isonomia, 759
Ius gestionis, 130
Ius novum, 5
J
Jazidas, 869
Judicializao da poltica, 54
Judicirio, 3
Jul gamento
da habilitao, 293
das propostas, 293, 317
Juros
compensatrios, 874, 1145
moratrios e compensatrios, 871
Justia estadual, 308
L
Lagos do dom ni o pblico, 1235
Laissez faire, 789
Laissez faire, laissez passer, 921
Lances, 311
Laudmio, 1206
Legislao negativa em contrrio, 63
Legislativo, 3
Legitimao
ativa para a ao popular, 1068
de posse, 1221
Legitimatio, 1025
Lei
da oferta e procura, 936
de acesso informao, 27
pendente de regulamento, 62
Leilo, 283
Leis
de efeitos concretos, 5, 577
inconstitucionais, 576
Lesividade
concreta, 1069
do ato, 1069
Levantamento parcial do depsi to, 861
Liberalismo econmi co, 921
Liberdade de iniciativa, 925
Licena, 85, 142
Licitao, 237
dispensada, 253
dispensvel, 253
Licitaes, 445
Liminar, 1059
Limitao
administrativa, 811
sancionatria, 1108
Limitaes
administrativas urbansticas, 817
ao poder discricionrio, 52
Litgio trabalhista, 490
Litgios, 407
Litispendncia, 1060
Livre concorrncia, 926
Livro do tombo, 815
Locao, 1209
e compra de imvel, 263
Loteamentos, 1179
M
Mandado
de injuno, 1072
de segurana, 1046, 1133
de segurana coletivo, 1047, 1058
de segurana individual, 1047, 1048
de segurana preventivo, 1051
de segurana repressivo, 1051
Mandato eletivo, 745
Margens dos rios navegveis, 839
Mar territorial, 1237
Materiais de uso militar, 269
Medida
cautelar, 1054
liminar, 1054
liminar no mandado de injuno, 1075
Medidas de polcia, 94
Mei os
de reparao do dano, 582
inespecficos, 1038
Mrito administrativo, 125
Mi croempreendedor individual (MEI), 939
Microempresas e empresas de pequeno porte,
178, 322, 937
Ministrio Pblico, 535, 1062
Mobilidade urbana, 78, 337, 350, 453, 963
Modalidade
fiscalizatria, 81
licitatria, 385
Modalidades e indenizao, 808
Monopl i o, 948
estatal, 947
expresso, 948
implcito, 948
Moralidade, 1088
administrativa, 243
Motivao, 115
obrigatria, 116
Motivo
aliunde, 117
contextual, 117
de direito, 114
de fato, 114
Motivos, 115
determinantes, 118
Movi ment o dos sem-terra, 909
Multa, 221
civil, 1115
Mutabilidade, 388
No onerabilidade, 1172
Natureza
das funes, 662
do poder regulamentar, 57
jurdica, 812
jurdica das fundaes, 525
Navi os, 267
Negci o jurdico, 100
Negci os internacionais, 263
Nepot i smo, 24, 618
cruzado, 619
transverso, 619
Nexo causai, 564
Noo de responsabilidade, 551
Non reformatio in pejus, 975
Nul i dades no direito privado, 155
O
Objetivos, 959
de alterao, 960
de confirmao, 959
de correo, 960
Objeto
de outorga de direitos, 989
e indenizao, 805
vinculado, 111
Obras
e servios, 184
pblicas, 570
pblicas vinculadas ao processo de desa-
propriao, 808
Obrigaes subsidirias, 60
Ocupao temporria, 807
Ofcios, 138
Omi sso legislativa, 578
Omi sses
especficas, 47
genricas, 47
genricas da administrao, 105
nus da prova, 566
Oramento esti mado, 285, 301
Ordem
bancria, 441
econmica, 924
formal, 999
pblica, 56
urbanstica, 1104
Organizao social, 363
Organizaes
da sociedade civil de interesse pblico, 366,
367, 548
sociais, 258, 362, 363, 548
rgos pblicos, 12, 13
Outorga
de direitos em face da administrao pbli-
ca, 441
de direitos sobre bens pblicos dominicais,
442
P
Pacto de concesso, 394
Pagamento
a maior, 767
com atraso, 766
de assinatura, 394
de taxas, 28
dos crditos de terceiros, 1141
Parcelamento do sol o urbano, 1179
Parceria pblico-privada, 189, 430, 432
Pareceres, 139
vinculantes, 140
Participao
de empresas estatais, 387
do lesado, 566
Particularidade das sanes, 1109
Particularidades processuais, 1131
Particularizao legal do regime jurdico, 486
Partilha de produo, 949, 1235
Patrimonialidade dos efeitos, 397
Patrimnio, 487
das empresas pblicas, 514
de afetao, 443
pblico, 1067
Peas no perodo de garantia tcnica, 268
Pedido de reconsiderao, 971
Penhora, 1138, 1170
Penhorabilidade de bens pblicos dominicais,
1171
Penses, 728, 737
Percentual dos cargos e empregos pblicos,
658
Perda
da funo pblica, 1111
de bens e valores, 1110
patrimonial, 1101
Perdi mento de bens, 1179
Perigo pblico i mi nente, 804
Permisso, 144, 380, 423
condicionada, 425
de servio pblico, 190, 422
de uso, 1193
Permuta, 1216
Personalidade jurdica de direito pblico, 498
Personalizao do negci o jurdico, 230
Perspectiva
de certeza, 38
de estabilidade, 38
Pesquisa cientfica e tecnolgica, 264
Pessoa
distrital, 1128
jurdica de direito privado, 498
jurdica participante, 288
Pessoas
administrativas privadas, 1159
de cooperao governamental, 538, 539
estaduais, 1128
federais, 1126
federativas, 509
jurdicas de direito pblico, 1141
jurdicas pblicas, 1158
jurdicas vinculadas ao estado, 538
municipais, 1129
portadoras de deficincia, 658
privadas da administrao, 619
responsveis, 560
Piso
nacional, 754
salarial profissional, 753
Plano
da validade, 19, 43
plurianual, 205
Plataforma continental, 1230
Pluripersonalismo, 12
Poder
administrativo, 51
convocatrio, 1018
de criao, 81
de polcia, 65, 75, 76, 77, 80, 84
de polcia del egado, 82
de polcia fiscalizatrio, 82
de polcia originrio, 80
de reviso dos atos praticados, 70
-dever de agir, 46
disciplinar, 69
discricionrio, 51, 53, 169
hierrquico, 69
normativo da administrao, 39
normativo tcnico, 483
pblico, 208, 1125, 1131
regulador, 59
regulamentar, 57, 60
regulatrio, 482
vinculado, 53
Poderes, 2
administrativos, 45, 51, 69
da unio, 3
de estado, 2
implcitos da administrao, 63
Polcia
administrativa, 82, 83, 91
judiciria, 82
Poltica
nacional de mobilidade urbana, 337, 350,
453, 963
tarifria, 389
Politizao da justia, 54
Ponderao de valores, 19
Prazo
da concesso, 408
para a impetrao do mandado de seguran-
a, 1057
Prazos
extintivos para a administrao, 981
extintivos para os administrados, 980
extintivos (prescrio administrativa), 979
Precariedade do uso, 1189
Precatrios, 1142
complementares, 1143
judiciais, 1141
Precluso, 980
Preos, 936
privados, 936
pblicos, 936
Prego, 308, 310, 325
Prerrogativas autrquicas, 491
Pr-sal, 949, 1235
Prescrio, 583, 590, 980
da ao e prescrio das prestaes, 1043
da ao (pretenso), 888
da pretenso indenizatria, 803
de aes contra a Fazenda Pblica, 1039
intercorrente, 1011, 1045
qinqenal, 981
Pressuposto da lesividade, 23
Prestao
de contas de administradores, 67
de servio adequado, 403
Presuno
de legitimidade, 122
iuris tantum, 123
Pretenso do expropriante, 856
Prevalncia do i nteresse da enti dade federati-
va, 6
Previdncia
complementar, 701
do servidor pblico, 691
Princpio, 250, 953
da adequao punitiva, 73, 7 7 9 , 1 1 0 8
da autotutela, 35
da competio, 634
da competitividade, 249
da continuidade, 339
da continuidade dos servios pblicos, 36
da efetividade do processo, 1046
da eficincia, 30, 344
da especialidade, 469
da finalidade, 20
da generalidade, 339
da igualda

Carvalhinho - Direito ADM 2013

Загружено:

Сведения о документе

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

Carvalhinho - Direito ADM 2013

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

OS DOS SANTOS CARVALHO FILHO

) os que of endem os pri nc pi os da Admi ni st r ao Pbl i ca.

) concesso de servios pblicos precedida da execuo

8. 080, de 19. 9. 1990. Essa hi pt ese de di spensa fi gura no i nci so

8. 666/ 1993) est abel ece um l i mi t e de ci nco anos par a

, da CF que o Est ado ci vi l ment e r esponsvel pel os danos

35048, 8' CCv, Rei . Des . PAULO PI NTO) .

) que exeram atividades de risco; (3

20/ 1998, fi cou ausent e a vedao expressa cont i da na Const i t ui o prece-

39, p. 49- 52, 2002) .

408, nov. 2005) .

8. 666/ 93 ( Es t at ut o dos Cont r at os e Li ci t aes), que se refere l ocao de i mvei s

Вам также может понравиться