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ESTUDOS DA COMPETITIVIDADE

DO TURISMO BRASILEIRO
TURISMO: ANOTAES JURDICAS
PRESIDENTE DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL
Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DO TURISMO
Walfrido dos Mares Guia
SECRETRIO EXECUTIVO
Mrcio Favilla Lucca de Paula
SECRETRIA NACIONAL DE PROGRAMAS DE DESENVOLVIMENTO DO TURISMO
Maria Luisa Campos Machado Leal
SECRETRIO NACIONAL DE POLTICAS DE TURISMO
Airton Nogueira Pereira Junior
DEPARTAMENTO DE RELAES INTERNACIONAIS
Pedro Gabriel Wendler
COORDENAO-GERAL DE RELAES MULTILATERAIS
Fernanda Maciel Mamar Arago Carneiro
COORDENAO-GERAL DE RELAES SUL-AMERICANAS
Patric Krahl
GESTO TCNICA
Adriane Correia de Souza
Camila de Moraes Tiussu
Clarice Mosele
CENTRO DE GESTO E ESTUDOS ESTRATGICOS
Lucia Carvalho Pinto de Melo
Presidenta
Llio Fellows Filho
Chefe da Assessoria Tcnica
COORDENADORA RESPONSVEL
Lcia Helena Salgado
Universidade Estadual do Rio de Janeiro - UERJ
APRESENTAO
Nos ltimos quatro anos, o turismo brasileiro vem respondendo aos desafios
representados pelas metas do Plano Nacional do Turismo. Governo Federal, empresrios,
terceiro setor, estados e municpios trabalharam juntos para colocar em prtica uma nova
poltica para o turismo. Pela primeira vez na histria, o turismo tornou-se prioridade de
Governo, com resultados positivos para a economia e o desenvolvimento social do Pas.
O Ministrio do Turismo contabiliza muitas vitrias conquistadas: a ampliao da oferta de
roteiros tursticos de qualidade; aumento dos desembarques nacionais; incremento no
nmero de estrangeiros visitando o Pas; aumento dos investimentos diretos; elevao na
entrada de divisas e gerao de renda e empregos para os brasileiros.
No entanto, algumas reflexes se impem sobre o futuro do turismo brasileiro. Um mundo
cada vez mais dinmico e competitivo e as transformaes da economia mundial trazem
novas e desafiadoras exigncias para todos, sem exceo. Dentre elas, a de que
necessrio assegurar os interesses nacionais e um desenvolvimento sustentado e
sustentvel. Como fazer isso em longo prazo? E mais: qual o padro de concorrncia
vigente no mercado internacional; qual estratgia o turismo brasileiro deve assumir para
competir; qual o melhor modelo de desenvolvimento para o turismo no Pas; quais as
oportunidades esto colocadas para as empresas brasileiras e, ao mesmo tempo, que
ameaas existem para elas nesse mercado? Finalmente, o desafio maior: como promover
uma insero ativa e competitiva do turismo brasileiro na economia mundial?
Buscando analisar esse cenrio e encontrar respostas aos desafios que ele coloca, o
Ministrio do Turismo realizou um trabalho junto com o Centro de Gesto e Estudos
Estratgicos (CGEE), que resultou neste rico material. Os Estudos de Competitividade e
Estratgia Comercial renem o trabalho de grandes especialistas de vrios centros de
pesquisa do Brasil.
Os Estudos foram idealizados com o objetivo de incentivar o debate sobre os rumos do
turismo brasileiro, considerando seus principais aspectos e segmentos. O Brasil aqui
comparado com casos internacionais de sucesso para fazer face aos desafios que se
pem: as novas tecnologias, as alianas estratgicas, fuses, aquisies e o processo de
concentrao, o fortalecimento e a internacionalizao de nossas empresas, a
sustentabilidade ambiental e a preservao das culturas locais.
O Ministrio do Turismo convida todos os agentes do setor a uma ampla discusso para a
construo coletiva e democrtica de um futuro Programa de Competitividade Para o
Turismo Brasileiro. As bases para este futuro sustentado esto aqui, nestes Estudos de
Competitividade e Estratgia Comercial para o Turismo.
Walfrido dos Mares Guia
Ministro do Turismo
NOTA:
O presente documento propriedade do Governo Federal e disponibilizado
gratuitamente para avaliao dos profissionais do turismo brasileiro. Seu
objetivo ampliar o debate nacional sobre o futuro do setor, assim como de
fomentar a pesquisa nesse campo do conhecimento, consistindo numa
verso preliminar, que dever sofrer alteraes ao longo do primeiro
semestre de 2007, incorporando sugestes e crticas a partir de debates com
agentes selecionados do turismo brasileiro. Seu contedo no representa a
posio oficial do Ministrio do Turismo, sendo de inteira responsabilidade
de seus autores.
1
Apontamentos Histricos da Legislao do Turismo
Adriano Candido Stringhini
1
Os destinos dos povos e naes, seus interesses, condies e
problemas so outro domnio; predica-se aos governantes, aos estadistas e
principalmente, aos povos instrurem-se por meio da experincia da histria.
Porm. o que a experincia e a histria ensinam que os povos e os governos
jamais aprenderam coisa alguma da histria, e no seguiram o ensinamento
que ela poderia ter inspirado.
Hegel
2
De la Torre
3
est entre os autores que situam o nascimento do turismo no
sculo VIII a. C., na Grcia, visto que as pessoas viajavam para assistir aos
jogos olmpicos a cada quatro anos, outros acreditam que os fencios foram
seus criadores, por terem inventado a moeda e a expanso martima comercial
no Mar Mediterrneo
4
.
Tambm importante ressaltar que os romanos cultivavam o hbito de fazer
viagens, o que d a idia de um antecedente remoto do turismo, j que estas
viagens eram feitas com intuito de lazer, prazer, comrcio e para realizar

1
Bacharel e Mestre em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, USP, ex-assessor do
Conselho Administrativo de Defesa Econmica, CADE, de 1999 a 2000, advogado da Financiadora de
Estudos e Projetos, FINEP.
2
HEGEL, Georg Wilhelm Friedrich. Filosofia da Histria [trad. Maria RODRIGUES, Hans HARDEN], 2
ed., Braslia, UNB, 1999, p.14 et seq. .
3
TORRE PADILLA, O. de la. El turismo: fenmeno social.Mxico: Fondo de cultura Econmica, 1992. p.
89 e segs. (apud Direito do Turismo. Rui Aurlio de Lacerda Badar. So Paulo, Senac Editora, 2003. p.58 e
segs. )
4
MCINTOSH, H.. The travel and the Tourisme Industry. Oxford: Basil Blackwell, 1999, p. 27. (apud
Badar, ob.cit., loc. cit).
2
descobertas, embora fosse um privilgio de uma pequena classe privilegiada
5
.
Desta feita, os romanos podem ser considerados os primeiros a viajarem por
prazer .
Segundo Souto Maior
6
, diversas pesquisas em azulejos, placas , mapas e vasos,
revelam que o povo romano ia praia e a centros de rejuvenescimento e
tratamento do corpo, buscando sempre divertimento e relaxamento. Ainda de
acordo com o historiador, entre os sculos II e II houve intensa peregrinao a
Jerusalm e Igreja do Santo Sepulcro, construda em 326 a.C. por
Constantino. Os peregrinos eram conhecidos como palmeiros.
Em seguida, a partir do sculo VI, j sob a gide de um chamado turismo
religioso, comearam a ser registradas as peregrinaes de cristos, conhecidos
como romeiros, para Roma. Do ponto de vista jurdico, nessa poca foram
criados os primeiros ditos que regulamentavam a entrada desses peregrinos em
Roma, cadastrando-os e instituindo tributos.
Ensina a histria ainda que do sculo VII ao IX, os deslocamentos expandiram-
se enormemente, para comemorao de festas da colheita, dos territrios dos
ostrogodos, dos visigodos, vndalos, entre outros. Destaca-s que nesta poca
consolidaram-se os tributos de passagem por territrios desconhecidos, as
trocas de moedas e as barganhas. Importante para o agir turstico foi a
descoberta da tumba de Santiago de Compostela no sculo IX. Nesse perodo
iniciaram-se as primeiras excurses pagas registradas pela histria, organizadas
pelos jacobitas ou jacobeus, que dispunham de lderes de equipes que
conheciam os principais pontos do caminho, organizavam o grupo e
estipulavam as regras de horrio, alimentao e orao de suas equipes
7
. A
regulao da atividade turstica passa a estar presente. Trs sculos mais
tarde, o jacobista Aymeric Picaud escreveu as histrias do apstolo Santiago e
tambm um roteiro completo de viagem, indicando o caminho a partir da
Frana. Este certamente o primeiro guia de turismo da histria, que descreve

5
Cf. Badar, ob. cit, loc. cit.
6
SOUTO, A. Histria Geral. Cia. Ed. Nacional, 1990, p. 138.
7
Cf. Badar, ob. cit. P.62.
3
o caminho entre Santiago de Compostela e a Frana
8
.
Em outro momento mister destacar as Cruzadas. Estes movimentos colocam no
caminho diversos viajantes, desde soldados e mercadores at peregrinos, o que
levou transformao das pousadas, antes funcionando sob a gide da caridade,
em lucrativa atividade, tendo sido aberto grande nmero delas no perodo de
cem anos. Com as pousadas atuando economicamente, foi criado em 1281 o
primeiro grmio dos proprietrios de pousadas, em Florena, na Itlia
9
. Com o
incremento das atividades do grmio dos proprietrios de pousadas, um decreto
que institua uma srie de regras de padronizao e classificao dessas casas
foi expedido
10
.
Em 1492, em decorrncia das atividades da Liga Hansetica (unio de
comerciantes do norte europeu), houve a primeira escalada ao monte Aiguille,
sendo marcante que foi fixada uma indenizao que os participantes poderiam
receber por parte da Coroa francesa em caso de acidente
11
.
A segunda metade do sculo XV foi marcada pelo aumento das viagens
particulares do clero e da nobreza. Muitas viagens eram realizadas por jovens
acompanhados de seus professores. Havia os chamados tours viagens de ida
e volta que eram empreendidas exclusivamente por homens e tinham durao
de trs anos. Para um jovem participar desta viagem havia um contrato entre o
pai do nobre rapaz e o professor ou tutor, que estabelecia as metas da viagem,
as responsabilidades de cada um, os poderes delegados pelo pai e as condies
de cancelamento do documento. Ainda no sculo XVI foi criado o primeiro
hotel do mundo, o Wekalet-Al-Ghury, no Egito, para atender mercadores
12
.
Conforme Badar
13
, no sculo XVIII, era comum entre os jovens da aristocracia
inglesa realizar uma viagem pelo continente europeu com a durao de seis
meses a dois anos, para estudos geralmente de direito ou medicina,

8
DUCHET. R. L tourisme travers ls ages. Paris: Vigot, 1999, p. 32. (apud Badar, ob.cit, loc. cit).
9
DUCHET, R. ob. cit, p.41.
10
PY, P. Droit du tourisme. 2 ed., Paris: Dalloz, 2000, passim. (apud Badar, ob.cit, p.64).
11
BOYER, M. Historie du tourisme du masse. Coleo Que Sais-Je?. Paris, PUF, 2001, p.9. (apud, Badar,
p.65).
12
Id. Ibid.
13
ob.cit. p.68.
4
acompanhado de um tutor ou mestre. Ao retornar Inglaterra o jovem tornava-
se um cavalheiro, a chamada the tour era uma etapa importante na formao
desta aristocracia. Merece destaque ainda no perodo o Cdigo Napolenico,
que contemplava em dois artigos a responsabilidade civil do agente hoteleiro.
Nos ensina ainda Badar que nos primrdios do sculo XIX, com o aumento do
fluxo de ingleses fazendo o tour pela Europa, estes passaram a ser chamados
de tourists , ou seja, aqueles que viajavam por toda Europa, em busca do
conhecimento, do lazer e acima de tudo conhecimento para se tornarem
cavalheiros.
Ainda, segundo Badar
14
, Em 1835 o jurista francs Pierre Mrrim preconizou
a criao de normas que viessem a proteger o patrimnio histrico e turstico
francs. Em 1841, Thomas Cook organizou sua primeira excurso coletiva na
Inglaterra e inventou um produto que era um pacote nico de viagem. Em 1867,
Cook criou o voucher hoteleiro, e com o apoio da cmara dos lordes este
passou a ser obrigatrio a todos aqueles que trabalhavam como operadores e
agentes de viagem e turismo.
Em 1909, A Frana criou , por meio de A. Millerand, ento ministro de Obras
Pblicas, a primeira lei orgnica do turismo do mundo, em 1910, instituiu o
Office National du Tourisme
15
. Posteriormente em 1917, pioneira nesse campo,
a Frana criou a Chambre d Htellerie para solucionar controvrsias entre
empresas hoteleiras francesas.
Com a regulamentao das frias pagas aos trabalhadores, primeiro na Frana e
depois tambm na Itlia e Alemanha, o turismo foi diversificado como um
programa que buscava no lazer uma forma de aumentar a produtividade laboral.
Com base no esclio de Badar
16
, aps as duas grandes guerras, em
consonncia com a poltica europia de reconstruo da indstria e de
intercmbio das naes, criada em 1949 na Frana a Fderation Franaise de

14
ob. cit. P.70 e segs.
15
O rgo tinha um cunho eminentemente econmico adotando como objetivos maiores o progresso da
sociedade e o desenvolvimento e divulgao do turismo francs.
5
Tourisme Populaire (FFTP).
Aps a Segunda Guerra Mundial, foram fundados institutos jurdicos
destinados a favorecer o desenvolvimento do turismo social. Esses institutos
tratavam de conciliar as pessoas com os bancos, fornecendo crdito queles que
desejavam viajar. Assim foram criados os cheques-vacances, hoje conhecidos,
mais comumente, como traveller checks
17
.
Em 1970 criada a OMT (Organizao Mundial do Turismo), com sede em
Madri e chancela da ONU, que passou a desempenhar papel fundamental no
desenvolvimento e regulao do turismo internacional.
A Evoluo do Turismo no Brasil
Conforme nos ensina Joandre Antnio Ferraz
18
, somente no sculo passado o
Estado brasileiro passou a ocupar-se de fato do turismo. Segundo Ferraz, em
1938, editou-se o Decreto-Lei n 406, prevendo a necessidade de autorizao
estatal para explorao de atividade de venda de passagens para viagens areas,
martimas e rodovirias; em 1940, o Decreto-lei n 2.440 cuidou das empresas e
agncias de viagens e turismo, como estabelecimento de assistncia remunerada
aos viajantes, exigindo-lhes prvio registro junto aos rgos do governo para
funcionarem , alm de autorizao para as viagens coletivas de excurso. Em
1958, o Decreto 44.863 instituiu a Comisso Brasileira de Turismo
(COMBRATUR), atribuindo-lhe a funo de planejamento turstico.
Contudo, pode-se afirmar que o Decreto-lei n 55de 18/11/1966 o principal
antecedente histrico nacional do chamado direito do turismo, conforme ensina
Bayard Boiteux
19
. Segundo ao autor o Decreto-lei tinha criado uma estrutura
federal sistematizada de administrao do turismo, a Embratur (na poca
denominada Empresa Brasileira de Turismo), com funo executiva e a
CNTUR (Conselho Nacional de Turismo) que tinha uma funo normativa.

16
Ob.cit. p.76.
17
BADAR, ob. cit. p. 89.
18
FERRAZ, Joandre Antnio. Regime Jurdico do Turismo. In LAGE, Beatriz Helena Gelas; MILONE,
Paulo Csar (org.). Turismo: teoria e prtica. So Paulo: Atlas, 2000, p.152.
6
Alm da criao da Embratur/CNTUR o citado Decreto-lei tambm previa uma
poltica nacional de turismo, estabelecendo atribuies e objetivos de forma
genrica, que foram posteriormente melhor explicitados atravs do Decreto n
60.224/67, que regulamentou a norma anterior.
Segundo Gladston Mamede
20
, com o Decreto-Lei n 55 de 1966 foi implantado
de fato o Sistema Nacional de Turismo , com a criao do CNTUR e da
EMBRATUR . Esta tinha a funo de organizar e estimular o turismo
brasileiro e este estmulo foi otimizado com a criao de fundos para o
financiamento de projetos de desenvolvimento a exemplo do FUNGETUR
(Fundo Geral de Turismo 1971) e do FISET (Fundo de Investimento Setorial
de turismo 1974)
21
.
J na segunda metade da dcada de 70 foi promulgada a Lei 6505/77, sendo
certo que alguns dos seus dispositivos ainda esto em vigor, tendo sido
recepcionados pela ordem jurdica constitucional de 1988. Esta norma
basicamente traz uma identificao dos prestadores de servios tursticos,
enumerando cada um deles de modo a estabelecer limites e regras para o
exerccio das atividades. Esta Lei foi regulamentada por uma srie de decretos
que deram origem chamada legislao dos prestadores de servios tursticos,
tal como o Decreto 84.910/80 (j revogado) que tratava dos meios de
hospedagem, restaurantes e acampamentos . Tambm, cite-se o Decreto 84.934
que tratava das agncias de turismo, definindo atividades e fiscalizao.
Com o ressurgimento do liberalismo, no mundo e no Brasil, os governos
comearam a tomar medidas visando o afastamento total do Estado da gerncia
das atividades econmicas. Assim, em 1986, o ento presidente Jos Sarney
resolve liberar quase por completo a atividade turstica no Brasil. Tal medida
acaba com o registro dos agentes econmicos, falando apenas em fiscalizao e
classificao. Passam a ser plenamente livres as atividades voltadas ao turismo.

19
BOITEUX, Bayard. Legislao de Turismo - Tpicos de direito aplicados ao turismo. Ed. Campus, 2 ed.,
RJ, 2005, p. 23/25.
20
MAMEDE, Glsdston. Direito do Turismo Legislao especfica aplicada. , Atlas, So Paulo, 3 ed., 2004,
p.22 e segs.
21
Trataremos especificamente da estrutura atual da organizao estatal do turismo e dos fundos no prximo
captulo.
7
O mercado acaba ficando sem qualquer regulao e diante das evidentes falhas
existentes, sobretudo no que tange ao aspecto informacional do setor, de fato
instaura-se o que segundo o professor Boiteux, ficou conhecido como o caos
turstico.
Com o advento da Carta Poltica de 1988, um novo modelo de Estado instaura-
se no Brasil e os preceitos da ordem econmica inscritos nos artigos 170 e
seguintes comeam a balizar todas as atividades econmicas. com base neste
novo arcabouo constitucional, que a legislao do turismo comea a ser
reinventada, sendo certo que a legislao j existente tambm deve ser adaptada
e interpretada conforme esta nova ordem vigente. Contudo, mister que seja
analisada a evoluo deste novo modelo de Estado, denominado como Estado-
Regulador, de forma que possam ser compreendidas, na sua totalidade, a
legislao atual em vigor e as anteriores que foram recepcionadas pelo novo
marco constitucional.
8
A Evoluo do Estado e a Regulao do Turismo
O poder do Estado deixa de ser poder de imprio para passar
a ser visto cada vez mais como poder de decidir em termos de
funcionalidade.
Mi guel Real e
22
O carter individualista era o trao fundamental das declaraes dos sculos
XVIII e XIX e das editadas at a Primeira Guerra Mundial. Esta estrita
preocupao com a defesa dos direitos dos indivduos em face do Estado
perdurou em muitas Constituies do Sculo XX
23
. Este Estado que ficou
conhecido como Estado Liberal tinha como baluartes a liberdade de iniciativa
sem qualquer interveno estatal, a garantia incondicional da propriedade e a
autonomia plena da vontade, marcada pela liberdade de contratao.
Contudo, muitas das liberdades que constavam das declaraes existiam apenas
pro forma e da necessidade de atribuir realidade a estes direitos fundamentais
tem-se o aparecimento dos chamados direitos econmicos e sociais. A
sociedade passou ento a reclamar uma maior interveno do Estado em certos
campos para que este mnimo fosse assegurado maioria da populao.
Assim, ao lado das obrigaes de no fazer que eram fixadas ao Estado, outras
prestaes positivas foram sendo determinadas para a supresso de servios de
interesse geral.
Conforme ensina Manoel Gonalves Ferreira Filho
24
esta nova concepo dos
direitos fundamentais encontrou expresso solene principalmente nas primeiras
constituies republicanas alem e espanhola a de Weimar de 1919 e a
espanhola de 1931. No Brasil a primeira Constituio a adotar em seu texto esta
nova inspirao foi a de 1934, no que foi seguida pelas posteriores. No dizer de

22
REALE, Miguel. Teoria do Direito e do Estado . Ed. Saraiva, So Paulo, 2000, p.XVII, prefcio 5 ed.
23
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. Saraiva, 22 ed. Pg. 249 e segs.
24 op. cit. pag. 251
9
Vital Moreira
25
com o incremento do papel do Estado na Economia corresponde
naturalmente uma transformao das instituies polticas e uma evoluo do
direito, cuja manifestao mais importante desvalorizao do parlamento e o
fortalecimento e proeminncia do aparelho administrativo.
O Estado do Bem-Estar social (Welfare State) apresenta uma srie de
limitaes, ante a sua incapacidade na prestao de servios essenciais
coletividade. Ocorre a chamada crise do financiamento do Estado Social,
responsvel por mltiplas funes. As atividades desenvolvidas pelo Estado do
Bem-Estar social ficam muitas vezes a desejar nos quesitos eficincia, eficcia,
competitividade econmica e modicidade dos servios pblicos. Tem-se pois, a
necessidade de adequao desta atuao estatal, com a adoo de novas
estratgias compatveis com a sua escassez de recursos. Como conseqncia, os
direitos e garantias estabelecidos passam a ser apresentados de maneira
inadequada. Edgar Morin
26
, diretor do centro nacional francs de pesquisa
cientfica, constatou que apesar dos gastos sociais terem aumentado com o todo
poderoso Welfare State, a qualidade da assistncia prestada aos setores menos
privilegiados da sociedade permaneceu no campo da mera fantasia.
Nesse bojo, que surge a idia da passagem ao setor privado de certas
atribuies e atividades de interesse geral , no sentido de buscar uma maior
eficincia ou at mesmo para suplementar as realizaes executadas pelo Poder
Pblico . Aparece, pois, o Estado Regulador como resposta a esta nova
realidade, aonde as atividades antes essencialmente pblicas passam a ser
confiadas a entes privados. Porm, em face dos interesses envolvidos, de
carter nitidamente coletivo, a presena do Estado como regulador
imprescindvel, para controlar e fiscalizar as atividades, estabelecer normas
tcnicas especficas e dirimir conflitos existentes.
Floriano Azevedo Marques Neto
27
observa que aumenta a necessidade
regulatria porque, deixando o Estado de ser ele prprio provedor do bem ou

25
MOREIRA, Vital. Administrao Autnoma e Associaes Pblicas, Coimbra Editora . pag 179/180.
26
Apud Jaime Rodrguez-Arana Muoz, Crisin in the welfare state, Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico,
1997, n 4/1177.
27
MARQUES NETO, Floriano Azevedo. A Nova Regulao Estatal e as Agncias Independentes in Direito
Administrativo Econmico. Coord. Carlos Ari Sundfeld. Pg. 75
10
servio de relevncia social, tem ele que passar a exercer algum tipo controle
sobre esta atividade, sob pena de estar descurando de controlar a produo de
uma utilidade dotada de essencialidade e relevncia.
Alexandre Santos de Arago
28
destaca que, a partir do Segundo Ps Guerra, O
Estado, diante de uma sociedade crescentemente complexa e dinmica,
verificou a impotncia dos instrumentos tradicionais de atuao, o que imps a
adoo de mecanismos administrativos mais geis e tecnicamente
especializados.
neste contexto que ganham destaque as agncias reguladoras . Conforme
assevera Conrado Hbner Mendes
29
, as agncias reguladoras so novos entes
que aparecem como conseqncia da reforma do Estado. Tais entidades so
dotadas de um grau de independncia frente ao aparelho central do Estado.
A esse respeito Giampaolo Rossi
30
, poeticamente anota o italiano que grande
parte da atividade reguladora vem sendo confiada a autoridades administrativas
independentes e especializadas, que surgem como cogumelos depois do sereno
do outono (sorgono come funghi dopo la pioggia in autunno).
Calixto Salomo Filho
31
observa que, a teoria da regulao, quando bem
aplicada, pode representar a contribuio mais til de um Estado que decide
retirar-se da interveno econmica direta (atravs da prestao de uma gama
bastante variada de servios) para sua funo de organizador das relaes
sociais e econmicas e que, por outro lado, reconhece para tanto ser
insuficiente o mero e passivo exerccio do poder de polcia sobre os mercados.
Entende assim o renomado autor que O Estado est ordenando ou regulando a
atividade econmica tanto quando concede ao particular a prestao de servios
pblicos e regula sua utilizao impondo preos, quantidade produzida, etc.
como quando edita regras no exerccio do poder de polcia administrativo.

28
ARAGO, Alexandre Santos de. Agncias Reguladoras e a Evoluo do Direito Administrativo
Econmico. Forense. Pg. 02 e segs.
29
MENDES, Conrado Hbner. Reforma do Estado e Agncias Reguladoras in Direito Administrativo
Econmico. Coord. Carlos Ari Sundfeld. Pg. 107.
30
ROSSI, Gianpaolo. Pubblico e Privato nellEconomia di Fini Secolo, constante da Obra Coletiva, L
Transformazioni Del diritto Amministrativo, Giufffr Editore, Milo, 1995, p.238.
31
Salomo Filho, Calixto. Regulao da Atividade Econmica, Malheiros, pg. 14-15.
11
No mesmo sentido o prmio Nobel de economia Joseph E. Stiglitz
32
afirma que
quando feita de maneira correta a regulao ajuda a garantir que os mercados
funcionem competitivamente. Idealmente, segundo o autor, a regulao impede
que as empresas tirem vantagem de seu poder de monoplio quando a
competio limitada porque h um monoplio natural, um mercado no qual
haveria naturalmente uma ou duas empresas mesmo que nada se faco para
bloquear a entrada ou eliminar os concorrentes. As regulaes ajudam a conter
os conflitos de interesses e as prticas abusivas, de modo que os investidores
possam estar confiantes em que o mercado propicia um jogo de iguais e que
aqueles que deveriam defender seus interesses realmente o fazem.
Tem-se, pois, duas vertentes de transformao, como afirma Floriano Azevedo
Marques Neto
33
. A primeira cuida do crescimento da atividade regulatria
estatal ditada pela separao entre o provedor dos servios essenciais (produtor
de utilidades pblicas) e os agentes encarregados da regulao desta atividade.
Nesta primeira vertente a regulao desloca-se da produo do bem ou servio
para entes reguladores autnomos e independentes (petrleo e
telecomunicaes). J a segunda vertente cuida do advento de espaos
regulatrios estatais, com a emergncia de rgos e entidades voltados a
regular atividades econmicas ou interesses especficos dantes relegados
especificamente ao devir do mercado. Assim, que assistimos ao surgimento
de um arcabouo regulatrio incidente sobre outras atividades, tais como o
mercado de turismo e atividades afins. Verifica-se o surgimento de estruturas
regulatrias sobre atividades privadas adstritas anteriormente mera atividade
de polcia (como no caso do controle de entrada de estrangeiros e controle de
ilcitos penais como estelionato ou apropriao indbita por parte dos
operadores de turismo) e testemunham-se esforos para a criao de um modelo
de mercado com intervenes cirrgicas e precisas capazes de corrigir a rota,
eliminar falhas (no caso sobretudo falhas de informao) e desta forma atuar de
forma preventiva para que os benefcios (que so nfimos se individualmente
considerados, mas gigantescos se considerados na sua totalidade) possam ser
adquiridos e gozados por toda coletividade.

32
STIGLITZ, Joseph E. The Roaring Nineties.. 2003. Cap. Regulation Run Amok. p.112.
33
Ob.cit.pag.78.
12
Maria Sylvia Zanella Di Pietro
34
leciona que regular significa estabelecer regas,
independentemente de quem as dite, seja o Legislativo ou o Executivo, ainda
que por meio de rgo da Administrao Direta ou entidade da administrao
indireta. Trata-se de um vocbulo de sentido amplo, que abrange inclusive, a
regulamentao que tem um sentido mais estrito. Esta ltima envolve
precipuamente a atividade desenvolvida pelo presidente da Repblica, nos
termos do artigo 84 da Carta Magna, e que tem como objetivo principal dar
concretude a preceitos legais emanados do Legislativo.
A primeira concepo de regulao ,como nos ensina Alexandre Santos de
Arago
35
poderia ser encontrada no pensamento teleolgico e mais
propriamente no metafsico como uma maneira de reduzir o acaso e o caos e de
pensar em um mundo ordenado. Interessante a observao de que dentro da
tica da mecnica relojoeira, regulador a pea que permite regularizar o
funcionamento regular das engrenagens de um relgio. Conclui o autor
36
que a
regulao estatal da economia pode ser entendida como o conjunto de medidas
legislativas, administrativas e convencionais, abstratas ou concretas , pelas
quais o Estado, de maneira restritiva da liberdade privada ou meramente
indutiva, determina, controla, ou influencia o comportamento dos agentes
econmicos, evitado que lesem os interesses sociais definidos no marco da
Constituio e orientando-os em direes socialmente desejveis.
justamente para ordenar o chamado caos turstico que se instaurou com o
advento da legislao de 1986 que impende seja estabelecido um novo marco
regulatrio para o setor, claro, enxuto e consolidado, de forma que os agentes
econmicos e a prpria sociedade possam operar em um ambiente de segurana
jurdica e institucional.
sbio repetir a lio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro de que todo servio
pblico visa atender a necessidades pblicas, mas nem toda atividade de

34
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Parcerias na Administrao Pblica Concesso Permisso franquia,
terceirzao e outras formas, 4. ed. Atlas, p.150
35
Op.cit. pg.23
36
op.cit. pg. 37
13
interesse pblico um servio pblico
37
. Podemos assim, entender como de
interesse pblico as atividades que envolvam segurana, moral, sade, meio-
ambiente, defesa do consumidor, patrimnio cultural, histrico, propriedade,
etc. Certamente muitas destas atividades esto intimamente ligadas ao turismo
e merecem uma regulao.
Ademais, oportuno lembrar que a Constituio Federal de 1988 ao fixar no
artigo 170 a livre iniciativa como preceito basilar da ordem econmico, o fez
determinando que ser exercida com o fim de proporcionar a todos uma
existncia, conforme os ditames da justia social, obedecidos os princpios
elencados, tais como defesa do meio ambiente, defesa do consumidor, livre
concorrncia, reduo de desigualdades regionais, etc. Assim, no possvel a
interpretao da livre iniciativa apresentada na Carta Poltica como uma
liberdade sem limites. justamente o contrrio, ou seja, a livre iniciativa
somente pode ser mantida e alcanada se os preceitos listados no artigo 170
forem respeitados, lembrando-se sempre que a livre iniciativa expressa na
Constituio Federal tem um fim, qual seja a busca da existncia digna de
todos, conforme os ditames da justia social. dizer, no estamos diante de
uma livre iniciativa do perodo liberal setecentista, concebida na base da
ausncia do Estado do ambiente regulatrio. A livre iniciativa agora prevista
tem um cunho eminentemente coletivo, sendo certo que somente pode ser
concebida e realizada in totum se for idealizada de acordo com os demais
preceitos da Constituio de 1988.
A boa hermenutica exige que a Constituio seja interpretada por completo e
no em tiras, como h muito j vem nos ensinando Eros Grau
38
. Desta feita,
outros preceitos inscritos na Carta magna devem ser postos em considerao
para que a livre iniciativa possa ser compreendida na sua inteireza. Em especial
gostaramos de destacar o preceito da livre concorrncia e o preceito do Estado
como agente normativo e regulador da atividade econmica, previsto no artigo
174 do ordenamento constitucional .

37
DI PIETRO, MARIA SYLVIA, A Funo Social da propriedade, Cadernos Fundap, So Paulo, Ano 9, n
17, dez-1989, pgs. 55-66
38
GRAU, EROS, A ordem econmica na Constituio Federal de 1988. Malheiros, XX ed. So Paulo, 2005.
14
A princpio cabe um esclarecimento sobre o princpio da livre concorrncia. A
previso constitucional do respeito livre concorrncia, tem sido muitas vezes
interpretada como uma liberdade incondicional de disputa entre os agentes
econmicos, tpica concepo do perodo do Estado Liberal. que a previso
do princpio da livre concorrncia dentro da ordem econmica, tem sido
erroneamente avaliada como a prescrio de uma ausncia de ingerncia
estatal, quando na verdade representa justamente o oposto. A doutrina de
direito econmico e sobretudo de direito antitruste, acertadamente, j vem
esclarecendo que a previso do princpio da livre concorrncia, evidencia a
necessidade de controle das atividades econmicas, para que a concorrncia
possa ser preservada. A idia de uma disputa selvagem, sem qualquer regra do
jogo, no procede e a histria j demonstrou que inconcebvel. Para que uma
concorrncia saudvel exista, o mercado reclama por uma atuao estatal,
capaz de estabelecer limites e coibir os abusos. desse modo que deve ser
interpretada a livre concorrncia, prevista no artigo 170, IV da CF, isto , em
conjunto com a previso de represso ao abuso do poder econmico, prevista
no 4, art. 173 do mesmo Diploma.
Mais do que isso, o preceito da livre concorrncia no transparece apenas as
chamadas liberdades privadas (faculdade de conquistar a clientela, proibio de
formas de atuao anticoncorrenciais); mas tambm, e principalmente, as
chamadas liberdades pblicas
39
, entendidas como a neutralidade do Estado
diante do fenmeno concorrencial.
dizer a poltica de concorrncia no merece ser entendida como mero
regramento da concorrncia a ser exercido pelas autoridades do Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrncia - SBDC
40
e sim , de um ponto de vista
bem mais abrangente, compreendendo tambm o conjunto de regramentos da
concorrncia e de polticas pblicas, capazes de influenciar direta ou

39
GRAU, Eros R. A ordem econmica na Constituio de 1988, 9 ed., Malheiros, So Paulo, p.186 e segs.
40
SBDC Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia, composto nos termos da Lei 8884/94 pelo CADE
Conselho Administrativo de Defesa Econmica, autarquia especial vinculada ao Ministrio da Justia, pela
SDE Secretaria de Direito Econmico do Ministrio da Justia e pela SEAE Secretaria de
Acompanhamento Econmico do Ministrio da Fazenda. O projeto de lei n 5877/2005, em tramitao no
Congresso Nacional prev a transferncia das funes da SDE para o CADE . Trataremos deste ponto
especfico de reformulao do sistema, nos aspectos que interessam ao presente estudo, mais adiante.
15
indiretamente as estruturas do mercado interno
41
. Vale dizer, a disciplina
antitruste, no envolve to somente a aplicao da legislao antitruste pelas
autoridades do SBDC, mas tambm a edio de normas pelas pessoas jurdicas
de direito pblico que tenham ou possam ter reflexos sobre os mercados; a ao
do Estado, representada pela tomada de decises estratgicas, que impliquem
na alocao dos recursos pblicos, que possibilitem de alguma forma alterar a
ordem natural do nvel de concorrncia em dado setor e a omisso do Estado,
representada pela ausncia de preocupao concorrencial, quando da
diagramao de outras polticas pblicas
42
.
Na mesma linha, Eros Grau
43
destaca que a lei antitruste voltada
preservao do modo de produo capitalista, ou, nas palavras do autor:
presta-se a defender o capitalismo dos capitalistas. Assevera que a
concorrncia no um fim em si mesmo, mas um instrumento que deve ser
utilizado, tendo-se em vista os objetivos do Brasil (art. 3 da CF.) e da ordem
econmica (art. 170 da CF), concluindo pelo antitruste como instrumento de
implementao de polticas pblicas. Afirma ainda o autor a dupla
instrumentalidade do direito da concorrncia, a qual, segundo o autor, por um
lado organiza os processos que fluem segundo as regras da economia de
mercado e por outro se converte em instrumento de que lana a mo o Estado
para influir em tais processos.
Jos Afonso da Silva
44
, ao comentar os modos de atuao do Estado na
Economia, destaca que o Estado pode ser um agente econmico e um agente
disciplinador da economia, ou seja, h a participao, a interveno . Ressalta o
autor que ambas constituem instrumentos pelos quais o Poder Pblico ordena,
coordena e atua na observncia dos princpios da ordem econmica, tendo em
vista a realizao de seus fundamentos e de seu fim, [dentre os quais
enfatizamos a livre concorrncia]. . Conclui, o renomado autor afirmando

41
O artigo 219 da Constituio assevera que o mercado interno integra o patrimnio nacional e ser
incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural, scio-econmico, o bem estar da populao e a
autonomia tecnolgica do Pas.
42
Cf. prope Daniel Goldberg - Tese de doutorado - USP, abril 2005, p.6 et seq. (Poder de compra e
poltica antitruste).
43
GRAU, Eros. A Ordem Econmica..., p. 87 e segs e prefcio ao Livro de P.FORGIONI, Fundamentos.... p.
7 et seq.
16
que: importante ter em vista estas razes que fundamentam a atuao do
Estado brasileiro no domnio econmico, observando que tanto a iniciativa
privada como a estatal se destinam ao mesmo objetivo de realizao daqueles
fins, princpios e fundamentos.
Como afirma Trcio Ferraz
45
, a Constituio no cuida apenas da defesa da
concorrncia como represso ao abuso do poder econmico, mas deve tambm
o Estado tutelar o mercado como um processo estrutural. Nas palavras do
professor Trcio, a Constituio, que declara o mercado interno como
patrimnio nacional (art. 219), exige do Estado, como agente normativo e
regulador da atividade econmica (art. 174), o exerccio, na forma da lei, da
funo de fiscalizao, lei esta de natureza regulativa que visa ao
funcionamento eficiente do mercado. A lei deve, pois, no somente cuidar de
infraes, mas de anomalias, de comportamento que possam comprometer a
estrutura objetiva do mercado, inclusive comportamentos de pessoas de direito
pblico.
Desta maneira, o Estado, como agente normativo e regulador da atividade
econmica (art. 174, CF), deve gerir o mercado, exercendo na forma da lei as
funes de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este ltimo meramente
indicativo para o setor privado. Nesse sentido a sua funo de fiscalizar e
fomentar o setor privado (em especial as atividades do turismo) e de intervir,
regulando a economia quando necessrio,.para que a livre iniciativa prevista no
caput do artigo 170 alcance de fato a sua finalidade de assegurar a todos uma
existncia digna de acordo com os ditames da justia social e no seja mera
liberdade de iniciativa calcada em valore s individuais e egostas que marcaram
o sculo XVIII.
Calixto Salomo Filho
46
afirma que a regulao deve levar no s preservao
da escolha da liberdade econmica individual , mas tambm ao cumprimento da
funo social da empresa. Em outro ponto o autor
47
expe que uma regulao

44
DA SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo, 25 ed., Malheiros, So Paulo, 2005,
p.804.
45
FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio. Lei de defesa da concorrncia.
46
op.cit. pg. 40
47
op.cit. pg. 82
17
com nfase na criao coercitiva de um ambiente concorrencial incentiva o
equilbrio das foras de mercado, permitindo a difuso do conhecimento
econmico, mas que apenas isso no seria suficiente em setores aonde
necessrio introduzir regras que operem o reequilbrio de forma impositiva.
Destaca que o reequilbrio no seria entre concorrentes, ante a impossibilidade
de real ambiente concorrencial, mas sim entre consumidor e produtor, devendo
as medidas ser diretamente redistributivas
Mas, sendo livre iniciativa privada, as atividades do turismo devem obedecer
aos ditames da ordem econmica, prescritos nos artigos 170 e segs da Lei
Maior. Bem por isso, tendo como fundamento a livre iniciativa, as atividades
econmicas no setor de turismo devem pautar-se pela livre concorrncia, pelo
respeito aos direitos dos consumidores e ao meio ambiente dentre outros.
Ademais, regulaes especficas devem existir de modo a que sejam eliminadas
falhas de mercado, assimetrias de informao e para que interesses coletivos e
sociais sejam preservados.
Como ensina Badar
48
, na Frana evidente um movimento pela interveno
crescente dos poderes pblicos na expedio de regras concernentes ao turismo.
Segundo o autor, torna-se claro que o Estado e os poderes pblicos, e
conseqentemente o direito exercem dois papis fundamentais em relao
ao turismo: de um lado, proteo contra conflitos e abusos que podem originar-
se no mbito do turismo, e de outro, seu desenvolvimento. Como qualquer
outra atividade, o turismo pode ameaar a ordem pblica, tornando-se fonte de
abusos nos casos especficos de direito privado. Por isso, o direito deve
esforar-se para prevenir e remediar esse tipo de desordem.
Destaca-se que o turista um consumidor especialmente vulnervel, pois
compra um produto distncia, sem realmente conhec-lo. Est, portanto, em
clara situao de inferioridade, podendo, conforme esclarece Badar, objeto de
publicidade enganosa, deparar-se co ma falncia da empresa prestadora dos
servios que adquiriu ou mesmo com a insolvncia do prestador de servio. E
continua Badar: a proteo eficaz do turista mostra-se indispensvel na atual

48
ob. cit. p.86.
18
circunstncia, ou seja, de desenvolvimento acelerado do turismo,
movimentao de grandes somas de dinheiro e nmero cada vez maior de
turistas.
Ademais, ao lado da proteo eficiente do turista, preciso atentar-se para os
aspectos trabalhistas e empresariais, assegurando-se deste modo a correta
regulamentao profissional, a fim de evitar, a proliferao de falsos
profissionais do setor turstico, protegendo-se o setor da concorrncia desleal.
Assim, mecanismos para controlar o ingresso, a entrada e sada e a livre
competio devem ser fixados. Conjuntamente, a proteo da parte mais fraca
deve ser preservada, o que j vem ocorrendo com normas ligadas ao direito dos
consumidores. Como ensina o Professor portugus Manuel David Masseno
49
a
considerao de mercados sem regulao apenas pode ser tida em conta
enquanto ponto de referncia contrafactual, ao no corresponder a qualquer
realidade historicamente registrada, mesmo no quadro da atual globalizao
econmica, havendo sempre regras reativas ao acesso dos operadores e
admissibilidade dos bens transao, ao respectivo funcionamento e ainda
informao passvel de nele circular.
Impende gizar o papel fulcral que a informao desempenha nos mercados e no
de turismo em especial, a ponto de poderem os mercados ser entendidos como
sistemas de informao a servio da alocao de recursos. Da a importncia
para o mercado de turismo de mecanismos que possam regular o fluxo de
informao entre os operadores e em particular entre estes e os consumidores
dos servios. neste sentido que modelos classificatrios, desempenham um
papel fundamental na diagramao do mercado.
Assume pois, dentro da tica do turismo especial relevo a denominada
sinalizao da qualidade, a qual pode assumir diversas modalidades., conforme
ensina o Masseno
50
. Ainda com base no esclio do autor pode-se controlar o
acesso ao mercado de turismo ou estabelecerem-se garantias voluntrias ou

49
MASSENO, Manuel David. As disciplinas da comunicao comercial nos mercados tursticos:
apontamentos de direito comunitrio europeu e de direito comparado, in Turismo e Direito: Convergncias
(Rui Aurlio de Lacerda Badar Organizador), Editora Senac, So Paulo, 2004, p.83 segs.
19
legais. Tambm podem ser fixadas regras relativas ao discurso dos operadores
dirigido aos consumidores, isto , o discurso publicitrio em sentido amplo,
uma vez que as assimetrias informativas legitimam no apenas a imposio de
deveres reforados de veracidade, como tambm de obrigaes positivas de
informar, e ainda, conforme ensina o mestre portugus, a considerao
especfica dos efeitos do discurso no que se refere parte mais dbil na
relao, o consumidor.
Vale aqui destacar que a defesa do consumidor mais do que importante sob o
ponto de vista da soluo de conflitos individuais entre as partes, tem o
importante papel de assegurar um ambiente aonde o turismo possa se
desenvolver de maneira saudvel, de forma que maus prestadores sejam de fato
alijados do mercado evitando-se desta forma riscos para a contaminao de
todo o sistema turstico.
Neste contexto, cresce em importncia o papel do rgo estatal regulador para
o setor, hoje exercido pelo Ministrio do Turismo, com o apoio do Conselho
Nacional de Turismo (CNTUR), cabendo EMBRATUR, sobretudo, a
promoo, marketing e comercializao dos produtos tursticos brasileiros no
exterior.(Cf. Lei 10.683/03 e Decreto n 4653/03). Lembre-se que no passado a
EMBRATUR era o rgo de funo executiva, ao passo que o CNTUR exercia
a funo normativa do setor.
Frise-se que o rgo regulador do setor deve agir com independncia tcnica
para poder solucionar os conflitos resultantes destas relaes, e promover o
fomento necessrio para o setor, de modo a viabilizar a atividade econmica
sem contudo aviltar a relevncia pblica e social das atividades envolvidas,
ponderando entre os princpios presentes, de modo a encontrar um ponto de
equilbrio entre os interesses envolvidos criando um ambiente de
desenvolvimento do turismo competitivo e sadio.
somente dentro deste quadro que o turismo poder fortalecer-se e demonstrar
de fato a sua importncia econmica e social tudo em respeito ao preceito do

50
Ob.cit. p.85.
20
artigo 180 da Constituio Federal, inscrito no captulo dos princpios gerais da
atividade econmica, que determina que a Unio, os Estados, o Distrito Federal
e os Municpios promovero e incentivaro o turismo como fator de
desenvolvimento social e econmico.
O Marco Constitucional no Brasil . Competncias concorrentes entre os
entes federativos . Regulao e Induo da atividade.
A Carta Poltica de 1988 no ficou silente da importncia do turismo para o
desenvolvimento nacional. Ao promulgar a Constituio Federal de 1988, o
constituinte sabiamente assentou o dever do Estado de propiciar e incrementar
o desenvolvimento do turismo brasileiro.
Conforme ensina Marcos Pinto Nieto
51
, a Constituio a lei maior do pas,
no podendo nenhuma outra norma contrariar os preceitos ali contidos. Sendo
assim, de extrema importncia o completo entendimento dos princpios
constitucionais atinentes ao turismo, verdadeiros norteadores de toda a
disciplina jurdica aplicada ao setor.
Afirma Jos Cretella Junior
52
: Relevante fonte de divisas para o pas, bem
como fator importante para indstria, comrcio, atividades hoteleiras, novos
empregos, o turismo recebe no Brasil, pela primeira vez, distinto tratamento
constitucional mas sem sano e, pois, de importncia relativa, verdadeira letra
morta, norma programtica de mera recomendao, sem maior repercusso, que
aconselha as pessoas jurdicas pblicas polticas, das vrias esferas,
promoo e ao incentivo ao turismo.

51
NIETO, Marcos Pinto. Manual de Direito Aplicado ao Turismo. 4 ed. Campinas, Papirus Editora, 2004,
p.37 e segs.
52
CRETELLA JR., Jos Cretella. Comentrios Constituio Brasileira. V. 7. So Paulo: Saraiva, 1988,
p.4.162).
21
Prescreve o artigo 180 da Carta Magna:
Art. 180 A Unio, os Estados, o distrito Federal e os
Municpios promovero e incentivaro o turismo como fator de
desenvolvimento social e econmico.
De acordo com Gladston Mamede
53
de acordo com Constituio de 1988, trs
elementos se sobressaem como baliza da atividade turstica no Brasil: 1)
elevao do turismo condio de fator de desenvolvimento social e
econmico; 2) promoo estatal do turismo; 3) incentivo estatal ao turismo.
Uma vez destacado em nvel constitucional nos parece clara a preocupao do
legislador constituinte com a atividade turstica. Merece tambm destaque o
fato do preceito estar contido dentro captulo que versa sobre os princpios
gerais da atividade econmica, o que destaca a relevncia do turismo como
atividade econmica essencial para o desenvolvimento da nao
54
. Ainda como
atividade econmica, impende assinalar que o turismo est sujeito aos demais
princpios ordenadores da ordem econmica, sobretudo os elencados no artigo
170 da Constituio Federal, tais como a livre concorrncia, a proteo do
consumidor, o favorecimento das micro-empresas e das empresas de pequeno
porte, do desenvolvimento regional, etc. Importante frisar que o turismo pode
sim funcionar como importante instrumento para que os princpios antes
listados sejam perseguidos e alcanados.
De acordo com o preceito constitucional fica claro ainda que a atividade
turstica deve ser exercida pela iniciativa privada devendo o estado atuar no
incentivo e na regulao, como agente normativo e regulador desta atividade,
conforme previsto no artigo 164 da Constituio Federal.
Com a maestria de sempre Jos Afonso da Silva
55
esclarece que : Incentivo,
como funo normativa e reguladora da atividade econmica pelo Estado, traz a
idia do Estado promotor da economia. o velho fomento, conhecido dos

53
MAMEDE, Gladston. Direito do turismo...p.22.
54
no mesmo sentido Nietto, ob. cit. p. cit.
55
ob. cit. p.808.
22
nossos ancestrais, que consiste em proteger, estimular, promover, apoiar,
favorecer e auxiliar, sem empregar meios coativos, as atividades particulares
que satisfaam necessidades ou convenincias de carter geral.
Aparece assim, o turismo como uma das atividades, tais como o
cooperativismo, o associativismo, as microempresas, que a prpria Constituio
j determinou apoio, estmulo e favorecimento. No podem, pois, os entes
federativos, as pessoas polticas, e o Legislativo, ignorarem este mandamento
constitucional. Devem portanto, cada um dentro de sua competncia, ora
expedindo normas, ora desenvolvendo e implementando polticas pblicas,
concentrarem esforos para o que o turismo possa ser incentivado e atuar como
fator de desenvolvimento econmico e social. Certamente a regulao da
atividade um fator chave para que os preceitos previstos na Carta Poltica
possam ganhar concretude.
Conforme menciona Celso Bastos
56
, neste contexto, : necessrio organizar
internamente o Pas com uma infra-estrutura hoteleira, de transportes, de
distraes, apta a receber estes fluxos, no s externo, como tambm internos,
j que so fontes de divisas e vetores de desenvolvimento regional.
Desse prisma, importante destacar, conforme assevera Luiz Andr Longanese
57
,
os seguintes princpios aplicados ao turismo: a promoo, o incentivo, o
desenvolvimento, a proteo ao patrimnio, a responsabilidade por danos a
bens e direitos de valor turstico e o direito ao lazer. E prossegue o autor: com
base no princpio da promoo e no do incentivo ao turismo cabe ao Estado
criar condies para o crescimento das atividades tursticas no Brasil,
propiciando meios para estimular essa atividade, utilizando-se de instrumentos
como a reduo da carga tributria das empresas dos setores turstico e
hoteleiro, assim como a concesso de linhas de crdito, por meio dos bancos
oficiais e privados, que propiciem o crescimento desse segmento industrial,
principalmente com a criao de novos plos tursticos no Brasil. Ao Estado
cabe tambm, por meio dos entes estatais, proteger, promover e incentivar o
turismo a fim de propiciar o desenvolvimento social e econmico, com o

56
BASTOS, Celso. R. Comentrios Constituio do Brasil, V. 7, So Paulo: Saraiva. 1990, p.194.
23
incremento do comrcio, o incremento das atividades hoteleiras e das
indstrias, concedendo isenes tributrias, incentivando a produo artesanal
de alimentos, bebidas e diversos bens e o desenvolvimento de eventos e feiras
em certas localidades. Proporcionar-se-iam, assim, a criao de novos
empregos e o crescimento socioeconmico de diversas regies brasileiras, que
hoje so to carentes.
Gladston Mamede
58
destaca que o legislador constituinte deu ao turismo um
lugar entre os fatores de desenvolvimento econmico e social. Sendo assim, o
turismo deve figurar obrigatoriamente no universo das escolhas administrativas
e legislativas como umas das alternativas preferenciais para se alcanar esse
desenvolvimento. Deve haver uma ateno especial para esta atividade. Dessa
forma, prossegue o autor, esto os administradores pblicos e legisladores
obrigados a prestigiar a via turstica como alternativa constitucionalmente
eleita para o desenvolvimento nacional (cuja garantia constitui objetivo
fundamental da Repblica, ex vi do artigo 3, II, CF). A abordagem deve estar
centrada em uma atuao econmica, mas tambm social, ou seja, ter por fim a
satisfao de outro objetivo fundamental da Repblica: erradicar a pobreza e a
marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (art. 3, III, CF).,
e atuar como forma de atingir a cidadania e a dignidade da pessoa humana (art.
1, II e II, CF). Conclui ento o autor com preciso que desse modo os
investimentos tursticos devem ser direcionados em funo das demandas do
desenvolvimento regional, a preocupao com os impactos sociais, ambientais
e culturais da atividade.
J no que tange promoo estatal do turismo, Mamede assinala que foram
dados a todos os entes da Federao (U,E,M e DF) dois caminhos: promov-lo
ou incentiv-lo, tratando-se de vias distintas que devero ser igualmente
percorridas. Administradores pblicos, nas palavras do autor, no s devem
incentivar o turismo, como tambm, devem estimul-lo.
A previso de incentivo e estmulo ao turismo expressada na Constituio deixa
clara que no h opo para a escolha de um Estado mnimo no setor.

57
LONGANESE, Luiz Andr. Direito Aplicado Hotelaria. Capinas. Papirus Editora. 2004, p.10.
58
ob. cit. p.23.
24
A interveno estatal, mais do que necessria, um mandamento
constitucional, do qual os agentes pblicos e polticos no podem se furtar.
Mamede assinala que o artigo 180 da CF constitui autorizao para inclusive
eventual explorao da atividade turstica pelo Estado, na forma do art. 173 da
CF, sempre no interesse do desenvolvimento econmico e social do pas.
Quanto a este ponto importante assinalar que diverge grande parte da
doutrina, como j assinalamos, entendendo que ao Estado no cabe diretamente
executar e sim promover, fazer avanar, diligenciar para que o turismo se
desenvolva. Entendemos, que a princpio o Estado no deveria atuar
diretamente no setor, mas caso seja necessrio para o desenvolvimento,
sobretudo regional e social, e momentaneamente, poderia sim o Estado atuar
diretamente de modo a que num segundo momento pudesse apenas de forma
indireta intervir no setor. Atuar diretamente e momentaneamente nos parece ser
uma importante forma de promoo e incentivo, sobretudo nas regies menos
desenvolvidas, aonde o fomento mais superficial no teria nenhum efeito
imediato.
Mas lembre-se esta interveno no pode ser de tal sorte que outros marcos
constitucionais sejam maculados, tais como a livre iniciativa e a livre
concorrncia. com base inclusive nestes preceitos que muitas normas do
perodo anterior (artigos da lei 6505/77, decretos, instrues e deliberaes
normativas da CNTUR e Embratur) no podem prevalecer por serem
eminentemente contrrias aos preceitos constitucionais ora em vigor.
De acordo ainda com Mamede, o estmulo , o incentivo ao turismo faz-se de
formas variadas: como o estmulo qualidade dos servios no mercado, a
disponibilizao e regulamentao de ensino tcnico qualificado, alm do
ensino acadmico e a fiscalizao e controle dos bens e servios oferecidos.
Incentivo tambm atravs de polticas de conservao do patrimnio turstico,
conforme prescreve o artigo 24, VII e VIII da CF. Ademais, estmulo atravs de
investimentos publicitrios e mercadolgicos na imagem turstica do pas. Por
fim, destaca o autor, no se pode esquecer dos incentivos econmicos e
25
financeiros, que pode ser realizado atravs de polticas pblicas que facilitem a
concesso de financiamentos com taxas de juros subvencionadas e prazos de
carncia e amortizao majorados, incentivos fiscais ou outros estmulos que
de reflexo financeiro, de forma a facilitar o investimento
59
.
Vale meno ainda a citao de Nieto
60
para quem dentro deste panorama
promocional, urge a necessidade de ao fiscalizadora por parte do Estado, no
s com o intuito de checar at que ponto os meios criados para a assegurar a
realizao da atividade do turismo estaro realmente sendo utilizados e
necessrios, mas tambm com o objetivo de atualizar referidos mecanismos,
dado o dinamismo da atividade em si. Para o autor, o Estado deve ter
estrutura de fiscalizao para diligenciar o exerccio da atividade , assegurando
o cumprimento de seu objetivo, qual seja, o desenvolvimento social e
econmico.
Desta feita, todos os entes polticos que compem o Estado tem o poder-dever
de promover e incentivar o turismo. Com efeito, tanto a Unio, os Estados,
Municpios e o Distrito Federal devero promover iniciativas neste sentido,
sendo que a faculdade conferida pela Constituio, neste caso, apresenta-se
como uma tarefa, uma obrigao que como tal deve ser cumprida. Mas bom
que se repita, qualquer que seja a contribuio do Estado, e pode-se t-la na
formulao de poltica de incentivos como emprstimos a juros internacionais,
na adequao da carga tributria atividade eliminando os tributos em cascata,
na divulgao dos atrativos tursticos nos principais centros de origem de
turistas, no treinamento dos profissionais do setor e do empresariado acerca da
prpria administrao do negcio e da busca pela qualidade, ela sempre dever
estar direcionada ao desenvolvimento social e econmico, nos termos do
mandamento constitucional.
Por fim, ainda do ponto de vista constitucional, mister relembrar que o artigo
6 da CF, descreve como um dos direitos sociais, ao lado da sade e da
educao e do trabalho, o lazer. Como assinala Nieto
61
o lazer est diretamente

59
No mesmo sentido Marcos Pinto Nieto, ob. cit. p.40 e segs.
60
ob. cit. p. 39.
61
Ob. cit. p.48.
26
ligado ao turismo, no sentido de que fazer turismo forma de lazer. Assim,
direito constitucional e subjetivo de todos o lazer, cabendo ao Estado
proporcionar os meios para que todos possam desfrut-lo, principalmente pelo
desenvolvimento do turismo.
Regulamentao legal e infra-legal em vigor
A princpio importante ser destacada a Lei 6505/77 expedida em perodo
anterior e que portanto deve ser interpretada com cuidado, tendo-se por base a
nova ordem constitucional vigente. Parte dos artigos certamente no foram
recepcionados por estarem em desconformidade com os novos preceitos
elencados sobretudo nos artigos 170 e seguintes da CF de 1988.
Contudo, relembre-se que apesar da livre iniciativa ser um dos princpios
ordenadores da ordem econmica, cabe ainda importante papel ao Estado como
agente normativo e regulador da atividade econmica e da atividade turstica
em especial este tem o dever de intervir, sobretudo atravs de uma regulao
por induo, atravs do fomento.
Assim, consideram-se servios tursticos nos termos do artigo 2 da Lei
6505/77:
Art. 2 - Consideram-se servios tursticos, para os fins desta
Lei, os que, sob condies especiais, definidas pelo Poder
Executivo, sejam prestados por:
I - hotis, albergues, pousadas, hospedarias, motis e
outros meios de hospedagem de turismo;
II - restaurantes de turismo;
III - acampamentos tursticos (campings);
IV - agncias de turismo;
27
V - transportadoras tursticas;
VI - empresas que prestem servios aos turistas e
viajantes, ou a outras atividades tursticas;
VII - outras entidades que tenham regularmente atividades
reconhecidas pelo Poder Executivo como de interesse para o
turismo.
Trata-se logicamente de uma relao exemplificativa e no exaustiva, como
claramente refora o inciso VII do citado artigo.
Anote -se que o artigo 1 da citada lei que previa um registro prvio junto a
Embratur para a explorao dos servios tursticos, foi revogado pelo Decreto-
lei n 2.294, de 1986. Assim, no h atualmente qualquer exigncia de registro
na Embratur para incio das atividades empresariais.
No obstante, isto no quer dizer que o Estado prescinda de ferramentas
jurdicas para o fiel cumprimento da Poltica Nacional de Turismo. A Lei
8181/91, em seu artigo 3 , 2, destaca que:
2 - A liberdade do exerccio e a explorao de atividades e
servios tursticos, nos termos do Decreto-Lei n 2.294, de 21
de novembro de 1986, no excluem a sua fiscalizao nem a
obrigatoriedade de prestar as informaes necessrias
organizao do cadastro a que se refere o inciso X deste
artigo.
Desta forma, ainda que no seja necessrio o cadastro prvio no afastas a
fiscalizao que deve ser exercida pelo Estado, nem a obrigao de
fornecimento de informaes conforme acima assinalado.
Ressalta-se que esta competncia que era antes atribuda Embratur, foi
28
recentemente transferida ao Ministrio do Turismo , nos termos da Lei
10.683/2003 e do Decreto 4.898 de 2003
62
.
Com a advento da Lei 10.683/03 (art.25) foi criado o cargo de Ministro de
Estado do turismo, desmembrado do antigo Ministrio do Estado do Esporte e
Turismo. O artigo 27, XXIII, definiu a competncia da nova pasta:
XXIII - Ministrio do Turismo:
a) poltica nacional de desenvolvimento do turismo;
b) promoo e divulgao do turismo nacional, no Pas e no
exterior;
c) estmulo s iniciativas pblicas e privadas de incentivo s
atividades tursticas;
d) planejamento, coordenao, superviso e avaliao dos
planos e programas de incentivo ao turismo;
e) gesto do Fundo Geral de Turismo;
f) desenvolvimento do Sistema Brasileiro de Certificao e
Classificao das atividades, empreendimentos e equipamentos
dos prestadores de servios tursticos.
Destaca-se ainda que o artigo 29, XXIII da mesma Lei, destaca como estrutura
bsica do Ministrio, o Conselho Nacional de Turismo e at duas Secretarias,
quais sejam: Secretaria de Polticas de Turismo e Secretaria de Programas de
Desenvolvimento do Turismo (Decreto 4653/2003). A Secretaria de Polticas
de Turismo deve executar a poltica nacional para o setor, seguindo as

62
o texto do Decreto: Art. 1 Ficam transferidas as competncias da EMBRATUR - Instituto Brasileiro de
Turismo para o Ministrio do Turismo relativas ao cadastramento de empresas, classificao de
29
diretrizes ditadas do Conselho Nacional do Turismo, deve cuidar da
estruturao e diversificao da oferta turstica, procurando regionalizar e
segmentar os produtos tursticos para promover a universalizao do acesso ao
lazer e ao desenvolvimento econmico e social. tambm de sua competncia
promover e zelar pela qualidade da prestao do servio turstico brasileiro,
sendo responsvel pela normatizao da qualidade da prestao do servio
turstico. J a Secretaria de Programas de Desenvolvimento do Turismo tem por
finalidade promover o desenvolvimento da infra-estrutura e a melhoria da
qualidade dos servios prestados ao turismo, o que implica fomentar o
investimento no setor, financiar empresas e empreendimentos, incluindo
aqueles voltados especificamente para a infra-estrutura fsica e a qualificao
profissional dos trabalhadores, desenvolver a produo associada ao turismo,
devendo, ademais, implantar programas regionais de desenvolvimento do
turismo.
J o Conselho Nacional de Turismo, regulamentado pelo 4.686 de 2003 e
alterado pelo Decreto 4.804/2003, trata-se de um rgo colegiado de
assessoramento, diretamente vinculado ao Ministro de Estado do Turismo, ao
qual se atribui a funo de: I - propor diretrizes, oferecer subsdios e contribuir
para a formulao e implementao da Poltica Nacional de Turismo; II -
assessorar o Ministro de Estado do Turismo na avaliao da Poltica Nacional
de Turismo; III - zelar pela efetiva aplicao da legislao que regula a
atividade turstica em geral; IV - emitir pareceres e recomendaes sobre
questes do turismo nacional, quando solicitado; V - propor aes objetivando
a democratizao das atividades tursticas para a gerao de emprego e renda e
a reduo das desigualdades regionais; VI - propor aes que visem o
desenvolvimento do turismo interno e o incremento do fluxo de turistas do
exterior para o Brasil; VII - zelar para que o desenvolvimento da atividade
turstica no Pas se faa sob a gide da sustentabilidade ambiental, social e
cultural; VIII - propor normas que contribuam para a adequao da legislao
turstica defesa do consumidor e ao ordenamento jurdico da atividade
turstica; IX - buscar, no exerccio de suas competncias, a melhoria da

empreendimentos dedicados s atividades tursticas e ao exerccio da funo fiscalizadora, estabelecidas no
art. 3, inciso X, da Lei n 8.181, de 28 de maro de 1991.
30
qualidade e produtividade do setor; eX - manifestar-se sobre matrias previstas
na legislao vigente, objeto de consultas dirigidas pelo Ministro de Estado do
Turismo.
presidido pelo Ministro de Estado do turismo e composto pelos seguintes
membros nos termos dos citados Decretos:
Art. 2- O Conselho composto pelos seguintes membros e
seus respectivos suplentes:
I - Ministro de Estado do Turismo, que o presidir;
II - um representante de cada Ministrio abaixo indicado:
a) da Cultura;
b) da Defesa;
c) do Desenvolvimento Agrrio;
d) do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior;
e) da Integrao Nacional;
f) da Justia;
g) do Meio Ambiente;
h) do Planejamento, Oramento e Gesto;
i) das Relaes Exteriores;
j) do Trabalho e Emprego; e
l) dos Transportes;
m) da Fazenda; (Includo pelo Decreto n 4.804, de 11.8.2003)
III - um representante da Casa Civil da Presidncia da
Repblica;
IV - um representante da Secretaria de Comunicao de
Governo e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica;
V - um representante de cada entidade abaixo indicada:
a) EMBRATUR - Instituto Brasileiro de Turismo;
b) Banco do Brasil S.A.;
c) Banco do Nordeste do Brasil S.A.;
31
d) Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social -
BNDES; e
e) Caixa Econmica Federal;
f) Banco da Amaznia S.A. - BASA; (Includo pelo Decreto n
4.804, de 11.8.2003)
g) Empresa Brasileira de Infra-Estrutura Aeroporturia -
INFRAERO; (Includo pelo Decreto n 4.804, de 11.8.2003)
h) Superintendncia da Zona Franca de Manaus - SUFRAMA;
(Includo pelo Decreto n 4.804, de 11.8.2003)
VI - o principal dirigente de cada entidade abaixo indicada:
a) Associaes Brasileiras:
1. das Locadoras de Automveis - ABLA;
2. de Agncias de Viagens - ABAV;
3. de Empresas de Eventos - ABEOC;
4. de Hotis, Restaurantes, Bares e Similares - ABRESI;
5. de Indstria Hoteleira - ABIH;
6. de Operadoras de Turismo - BRAZTOA/COBRAT;
7. de Restaurantes e Empresas de Entretenimento - ABRASEL;
8. de Turismo Rural - ABRATURR;
9. dos Bacharis em Turismo - ABBTUR; e
10. dos Centros de Convenes e Feiras - ABRACEF;
b) Associao das Empresas da Diverso do Brasil -
ADIBRAS;
b) Associao das Empresas de Parques de Diverses do Brasil
- ADIBRA; (Redao dada pelo Decreto n 4.804, de 11.8.2003)
c) Associao Nacional dos Transportadores de Turismo -
ANTTUR;
d) Brazilian Incoming Tour Operatours - BITO;
e) Confederao Nacional dos Municpios;
f) Confederao Nacional dos Trabalhadores em Turismo e
Hospitalidade - CONTRATUH;
g) Federao Brasileira de Albergues da Juventude;
32
h) Federao Nacional de Hotis, Restaurantes, Bares e
Similares - FNHBRS;
i) Federao Nacional de Turismo - FENACTUR;
j) Federao Nacional dos Guias de Turismo - FENAGTUR;
l) Federao Brasileira de Convention & Visitors Bureaux -
FBCB;
m) Frum de Operadores Hoteleiros do Brasil - FOHB;
n) Frum Nacional dos Secretrios de Turismo - FORNATUR;
o) Servio de Apoio Micro e Pequenas Empresas - SEBRAE;
p) Servio Nacional do Comrcio - SENAC;
q) Sindicato Nacional das Empresas Aerovirias - SNEA; e
r) Unio Brasileira dos Promotores de Feiras - UBRAFE;
s) Associao Brasileira das Organizaes No-
Governamentais; (Includo pelo Decreto n 4.804, de
11.8.2003)
t) Frum Brasileiro das Organizaes No-Governamentais;
VII - trs representantes, designados pelo Presidente da
Repblica, dentre brasileiros de notrio saber na rea de
Turismo.
Poder ainda o Ministro de Estado de Turismo convidar outras entidades da
iniciativa privada a participarem de reunio do colegiado, nos termos do 1,
art. 2 do Decreto 4686/2003.
A Embratur - Instituto Brasileiro de Turismo teve suas funes alteradas em
face das novas disposies legais acima citadas. Nessa nova estrutura
ministerial a Embratur, que se trata de uma autarquia especial (Lei 8.181/91)
tornou-se um rgo responsvel pela promoo, marketing e apoio
comercializao dos produtos brasileiros no exterior. Neste sentido, conforme
ensina Mamede
63
o Ministrio do Turismo editou um Plano Nacional do

63
Ob. cit. p.33.
33
turismo, atribuindo autarquia a elaborao e a implantao de um plano de
marketing par ao turismo brasileiro, a definio e execuo de uma poltica de
aes promocionais e apoio comercializao dos produtos tursticos, a
formatao e organizao de novos produtos e roteiros tursticos integrados e a
elaborao de estudos e pesquisas que orientem os processos de tomada de
deciso e avaliem o impacto da atividade turstica na economia nacional.
Apesar de grande parte das competncias da Embratur terem sido transferidas
ao Ministrio do Turismo, esta autarquia tem como grande legado as
deliberaes normativas, muitas ainda em vigor. Ocorre contudo, que em face
das alteraes das normas superiores, seja no plano constitucional, seja no
plano legal, muitos dessas normas encontram-se tcita ou expressamente
revogadas. O emaranhado de normas ao longo do tempo, de diferentes fontes
certamente tem sido um complicador na segurana jurdica do setor. A
incerteza quanto aos regramentos que estejam em vigor um fator
desestabilizador para o setor e urge que sejam sistematizados todos estes
mandamentos, tomando-se por base a nova ordem constitucional e as leis
atualmente em vigor.
Conforme assinala Nieto
64
, diante das recentes alteraes, o regime jurdico
atual impe s empresas tursticas o dever de fornecer dados cadastrais ao
Ministrio do Turismo, assim como se submeter sua fiscalizao. No entanto,
como destaca o autor, permanece o direito de exerccio de atividade econmica
turstica sem a necessidade de se pleitear qualquer autorizao para tal. Alm
disso, tampouco obrigatrio empresa turstica se submeter ao sistema de
classificao de empreendimentos tursticos, pois o pargrafo 2 do artigo 3 da
lei 8181/91 exigiu a prestao de informaes para efeito de cadastro, no de
classificao.

64
ob. cit. p.53.
34
Assim, para uma melhor compreenso do regime jurdico a que se submetem as
empresas tursticas recomendvel que sejam estudados os trs institutos
separadamente, quais sejam: cadastro, classificao e certificao e
fiscalizao.
Cadastro
O cadastro trata-se de um registro puro e simples e tem como fim principal
criar um banco de dados para o desenvolvimento das polticas de turismo e
facilitar o acesso da fiscalizao. O cadastro tem fundamento legal no 2 ,art.
3 da Lei 8181/91 e est regulamentado pela deliberao normativa 416/00 da
Embratur. Este ode ser feito atravs dos formulrios disponibilizados ou pela
Internet, sendo que, neste caso, a documentao exigida deve ser encaminhada
pelos Correios em at 30 dias. Recebida a documentao o Ministrio do
Turismo expedir o certificado que dever ser colocado em local de fcil
visibilidade pelo consumidor e ter validade de dois anos, a contar da sua
emisso. Neste perodo, alteraes que impliquem a modificao dos dados
devem ser encaminhadas ao Ministrio do Turismo em at 30 dias. Para a
renovao do cadastro, o pedido deve ser feito com antecedncia de at 30 dias
do vencimento. Efetuado aps esse prazo. Significar novo cadastramento,
ficando desativado o anterior.
Classificao e Certificao
Classificar significa colocar em classes, separar em categorias, em grupos. Esta
atividade tem enorme importncia sob o ponto de vista informacional do
mercado. sabido que o turista um consumidor extremamente vulnervel,
sobretudo com base na assimetria de informaes caracterstica do setor. A
classificao funciona assim como importante parmetro de comparao para o
turista e acaba permitindo uma concorrncia sadia entre os prestadores,
trazendo certamente eficincia para o mercado em questo.
35
A competncia para classificar os empreendimentos dedicados s atividades
tursticas passou a ser do Ministrio do Turismo, como j anotado. Esta
classificao atinge tanto os meios de hospedagem, como as transportadoras
tursticas e as agncias de turismo e viagem.
De acordo com Nieto
65
o papel do Estado nessa classificao constituir um
referencial informativo de cunho oficial destinado a atender aos mercados
tursticos (interno e externos), e na nomenclatura do Regulamento dos Meios de
hospedagem, orientar a sociedade, os consumidores e os empreendedores sobre
os aspectos de distino entre as diversas categorias.
Segundo Gladston Mamede
66
a definio prvia e objetiva dos critrios que
orientam a classificao tem por efeito, igualmente benfico, permitir uma
previso do comportamento necessrio para atingir os nveis elevados,
balizando a execuo de projetos que visem a atender a determinadas categorias
de mercado. Ainda, nos termos da legislao, o Ministrio do Turismo deve
para garantir a fidelidade de tal classificao deve exercer um controle
permanente sobre os empreendimentos tursticos, verificando a observncia dos
padres que sejam aplicveis s categorias em que cada empreendimento
estiver classificado. De acordo com Mamede, se o empreendimento no
mantm os padres, no atendendo aos requisitos necessrios para determinada
classificao, dever ser rebaixado, perdendo ademais, os benefcios que
tenham sido concedidos empresa. Para o funcionamento do sistema de
classificao tem-se a existncia de smbolos oficiais, que permitem
sociedade em geral a valorao oficial dada, preservando-se a escolha e desta
forma se garantido a livre concorrncia. Fica assim, vedado o uso de placa ou
smbolo similar no estabelecimento que possa induzir o turista a erro quanto
existncia das condies de conforto e servios exigidas., na classificao
oficial, podendo tal ato ser considerado como propaganda enganosa, nos termos
do previsto no Cdigo de Defesa do Consumidor. (Lei 8078/90)
67
.

65
ob. cit. p.60.
66
ob. cit. p.51.
67
Para uma abordagem ampla acerca das prticas no mercado de turismo em relao ao Cdigo de Defesa do
Consumidor, consultar Gladston Mamede Direito do Consumidor no Turismo. So Paulo, Atlas, 2004.
36
Segundo ainda Mamede, o ponto que justifica o poder de classificar o
interesse pblico na manuteno dos padres mnimos indispensveis a um bom
nvel e ademais, a cada nvel, compreendendo-se variaes que partem do
simples e seguem em direo ao luxo ou superluxo nos bens e servios
oferecidos ao mercado consumidor em geral. O rtulo qualitativo dos
empreendimentos concretiza uma poltica fundamental de interveno pblica
no domnio privado, fruto da definio de obrigaes especficas, Assim,
prossegue o autor, justamente por isso, no plano a priori de definio de uma
matriz de classificao ou no plano a posteriori de avaliao em concreto de
certos empreendimentos , o Administrador Pblico deve cuidar para afastar
interesses e influncias privados, permitindo a concretizao do interesse
difuso em questo. Esta atuao deve ser isenta e tcnica e deve sobreviver ao
jogo poltico , jamais se influenciado pela possvel alterao peridica dos
iderios polticos confrontados na cena eleitoral. neste sentido que quanto
mais tcnico, isento e independente for o rgo definidor e julgador das
classificaes melhor ser o sinal a ser emitido ao mercado do setor, aos
consumidores e sociedade em geral, uma vez que se trata de uma atividade de
cunho eminentemente regulatrio. preciso seja garantido o imprio da lei e da
impessoalidade, equilibrando-se interesses pblicos e privados, afastando-se o
casualismo, a bem do fortalecimento e do desenvolvimento do turismo
nacional.
Fiscalizao
Conforme assinala Nieto
68
o poder de fiscalizao atribudo pela lei ao
Ministrio do Turismo lhe outorga competncia para verificar a conduta das
pessoas fsicas ou jurdicas quanto ao cumprimento do ordenamento jurdico,
especialmente com relao ao regime jurdico do turismo. Mas importante
destacar que somente pode o Ministrio em questo exercer o papel de polcia
com base em sanes previamente definidas pelo ordenamento jurdico (tais
como o Cdigo de Defesa do Consumidor). Falta portanto competncia para
criao de obrigaes novas, papel este que cabe somente lei em sentido
estrito. O poder de polcia atribudo envolve em suma o poder de restringir

68
ob. cit. p.62.
37
direitos individuais em prol do interesse pblico, conforme prescrito em lei.
Importante frisar que esta fiscalizao decorre da lei e independe da adeso ou
no da empresa turstica ao sistema de classificao (este sim facultativo).
Empreendimentos Tursticos
Seguindo a sistemtica apontada na Lei 6055/77 faremos uma breve abordagem
acerca das empresas tursticas e das especificidades quanto aos critrios de
cadastro, certificao e fiscalizao acima apontados.
Agncias de Turismo
Primeiramente preciso anotar que neste gnero temos como espcie as
agncia de viagens e as agncias de viagens e turismo (tb conhecidas como
operadoras), sendo que estas diferenciam-se das primeiras por oferecerem em
adio a operao de viagens e excurses.
Regulamentando a previso que consta da Lei 6055/77 para as agncias de
turismo temos o Decreto 89.934/80. Logicamente que este decreto ser
interpretado com cautela, sendo certo que muitos dispositivos no podem
prevalecer, sobretudo em face da nova ordem constitucional e tambm em face
do advento da Legislao Consumerista e do Novo Cdigo Civil de 2002. Como
exemplo pode-se destacar que o Decreto restringe a atividade de agncias de
turismo s sociedades. Ora, tal previso no pode prevalecer uma vez que o
Diploma Civil de 2002 expressamente autoriza a atividade empresarial atravs
da chamada empresa individual .
A Fiscalizao das agncias de turismo est regulada pelos artigos 22 e
seguintes do Decreto 84.934/80. Os dispositivos citados elencam sanes
administrativas que vo desde advertncia por escrito, multa, at impedimento
pelo prazo de 05 (cinco) anos de exercer qualquer atividade ligada ao turismo.
38
Segundo ainda o decreto (art. 28) os critrios para gradao das penalidades
envolvem a natureza da infrao, circunstncias atenuantes e agravantes,
antecedentes do infrator e o prejuzo gerado aos usurios e ao turismo.
Por fim, importante mencionar-se que a Resoluo CNTUR 04/83, expedida
de maneira legal, hoje tem boa parte dos seus dispositivos em desacordo com o
ordenamento nacional, razo pela qual dispositivos da norma tais como os que
fixam critrios de remunerao das agncias de turismo (espcie de
tabelamento) , proibio de contratar com agncias no classificadas pela
Embratur, etc., no podem subsistir. Trata-se de mais um exemplo de norma
que no pode prevalecer diante da nova ordem constitucional e legal vigente,
mas que apesar disso, em no tendo sido expressamente revogada, acaba
gerando controvrsias no mercado , o que s serve para aumentar a insegurana
jurdica no setor.
Guias de turismo
A profisso foi regulamentada pela Lei 8623/93 e o Decreto 946/93. A
legislao determina as atribuies do Guia de Turismo e o cadastro dos
profissionais na Embratur (hoje no Ministrio do Turismo).
A classificao profissional feita nos termos do art. 4 do Decreto 946/93 e
basicamente separa a categoria em: guia regional, guia de excurso nacional,
guia de excurso internacional e guia especializado em atrativo turstico.
Dentre os requisitos para cadastramento na Embratur destaca-se a exigncia de
ter concludo o Curso de Formao de Profissional de Guia de Turismo na
classe para a qual estiver solicitando o cadastramento. Com relao ao curso,
admite-se a formao em curso superior de turismo, em que tenha cursado
cadeira especializada na formao de guia de turismo ou ainda curso de
formao profissional distncia do Senac.
As infraes disciplinares esto reguladas no artigo 7 do Decreto 946/93 . Por
39
fim, o Decreto determina que o cadastro seja feito na unidade da federao
aonde o guia v prestar servios ou aonde resida.
Importante anotar que a deliberao normativa 426/2001 da Embratur
regulamentou o Curso de Formao Profissional de Guias de Turismo ,
exigindo que Instituio seja reconhecida pelo Conselho Estadual de Educao
do respectivo Estado.
Cabe lembrar, conforme assinala Nieto
69
que o exerccio da profisso de guia
de turismo sem o devido registro na Embratur/ Min. do Turismo configura
contraveno penal, sujeitando o infrator a pena de priso simples de 15 dias a
3 meses ou multa.
Bacharis em Turismo
O bacharel em turismo aquele graduado em curso reconhecido pelo MEC
(Ministrio da Educao) ou por similares no exterior com validao no Brasil.
A Embratur atravs da Deliberao Normativa 390/98 prescreveu ser
indispensvel parecer tcnico emitido por bacharel em turismo nos projetos de
empreendimentos tursticos encaminhados autarquia para fins de
financiamento ou incentivo por parte do Estado, pelos recursos do Fungetur. E
a deliberao normativa 431/02 exige em adio que o bacharel deve estar
cadastrado na Embratur. A exigncia de profissional de turismo para que o
empresrio usufrua do Fungetur, de um lado valoriza a profisso e de outro
confere aos projetos maior tecnicidade afastando-se, desta feita, aventureiros.
Transportadoras tursticas
O artigo 2 do Decreto 87.348/82 conceitua o transporte turstico de superfcie
como o servio prestado com a finalidade de lucro para o deslocamento de

69
ob. cit. p.95.
40
pessoas por via terrestre ou hidrovia, em veculo terrestre ou embarcao, para
o fim de realizao de excurses e outras programaes tursticas. Diante da
no obrigatoriedade de cadastramento e classificao junto a Embratur vrios
dispositivos do Decreto em comento ficaram prejudicados. Mas buscando uma
classificao par ao setor o extinto CNTur editou a Resoluo Normativa
32//88,aprovando o Regulamento para a Classificao das Atividades e
Servios de Transporte Turstico de Superfcie. Mas as empresas de transporte
no esto obrigadas a submeter-se a esta classificao e diante da pouca
exigncia do mercado a aderncias s regras no efetiva. Ao menos um
programa de incentivo deveria ser criado para que as empresas de transporte
turstico aderissem ao regime. Mas considerando-se a essencialidade dos
servios prestados, os bens que esto em jogo, sobretudo a vida dos turistas,
entendemos que o cadastramento e a classificao neste caso deveria ser
obrigatria, de modo a permitir a plena verificao da qualidade dos servios
prestados e permitir a fiscalizao pelo poder pblico e pela sociedade.
Logicamente, tal obrigao somente poderia ocorrer com o advento de uma lei.
Organizadoras de eventos
O Decreto 89.707/84 disps sobre as empresas prestadoras de servios para
organizao de congressos convenes, convenes, seminrios e eventos
congneres. O Decreto determina que apoio tcnico e financeiro poder ser
prestado pela Embratur .
A Resoluo Normativa n 14/84 da extinta CTtur classifica o setor nas
seguintes categorias: empresas organizadoras de eventos e empresas de servios
especializados. A Resoluo estabelece ainda a fixao de preos para os
servios, previso que por bvio no pode prevalecer diante do rdenamento
jurdico atual.
41
Meios de Hospedagem de Turismo
O Decreto 84.910/80 define meio de hospedagem de turismo como os
empreendimentos ou estabelecimentos destinados a prestar servios de
hospedagem em aposentos mobiliados equipados, alimentao e outros
necessrios aos usurios. Conceitua ainda os restaurantes de turismo e os
acampamentos tursticos. O Captulo II que trata do registro e exigncias para
sua obteno no pode mais prevalecer no regime jurdico atual, como j
explicado.
Aqui como nos demais empreendimentos tursticos a classificao no
obrigatria, mas a exigncia de um mercado altamente competitivo tem
obrigado que as empresas filiem-se ao chamado protocolo das estrelas. Hoje
vigora a Deliberao Normativa n 429/2002 da Embratur que instituiu o novo
Sistema de Classificao dos Meios de Hospedagem, aprovando o Regulamento
Geral dos Meios de Hospedagem e o Regulamento do Sistema Oficial de
Classificao dos Meios de Hospedagem e seus anexos. Basicamente so
definidas 6 categorias: Simples, Econmico, Turstico, Superior, Luxo e
Superluxo.
Visando uma padronizao dos meios de hospedagem o Regulamento Geral dos
Meios de Hospedagem estabeleceu padres com os seguintes critrios: I-
quanto a postura legais (licenciamento, adequao legislao trabalhista, CIPA,
etc), II- quanto a aspectos construtivos (edificaes conforme normas ABNT,
condies das instalaes, banheiros, etc.), III quanto a equipamentos e
instalaes ( (eltricas, hidrulicas, instalaes de emergncia e segurana,
etc.); IV quanto a servios e gesto (portaria e recepo, servios
telefnicos, imunizao contra insetos e roedores, etc.), V quanto
contratao da hospedagem ( contratos escritos, condies de reserva, Ficha
Nacional de Registro de Hspedes - FNRH, etc. ) VI quanto s obrigaes
legais dos meios de hospedagem (Boletim de Ocupao Hoteleira BOH
perfil, registro quantitativo, etc.) .
42
A classificao feita por organismos avaliadores credenciados pelo Instituto
Brasileiro de Hospitalidade (IBH), sociedade civil sem fins lucrativos,
institudo e mantido pela Associao Brasileira da Indstria de Hotis (ABIH).
Trata-se de modelo que se assemelha muito a uma auto-regulao.
A auto-regulao como forma de ordenamento econmico de uma atividade tem
sido utilizada com maior e menor grau de sucesso em algumas atividades. O
caso do CENP Conselho Executivo das Normas-Padro um exemplo de
auto-regulao no setor publicitrio nacional. O IBC Instituto Brasileiro do
Caf, um outro exemplo. Nestes casos, os agentes econmicos criam normas
especficas para o setor com regras sancionadoras no caso de violao. A
desvantagem est que o sistema pode acabar proibindo a entrada de novos
agentes e, desta forma, diminuindo a concorrncia. Outro fator negativo neste
modelo que interesses coletivos e difusos tm pouco espao nas regras
ordenadoras, que buscam na maioria das vezes defender apenas interesses
corporativos. Desta forma, a vantagem da regulao, que seria conferir maior
segurana e higidez ao sistema para atrair participantes e investimentos ao
setor, termina prejudicada, uma vez que a regulao transforma-se em
mecanismo de auto-defesa e como barreira a entrada de novos atores.
Entendemos que para uma efetiva regulao do setor seria necessria uma
interveno mais ativa do Estado, que deveria capitanear o processo de
classificao, devendo contudo permitir a participao da sociedade civil em
um eventual Conselho julgador. Neste Conselho deveriam estar presentes atores
do governo, das empresas e de associaes de consumidores, de forma que
todos os interesses envolvidos pudessem ser valorados, sobretudo os interesses
difusos.
Financiamentos oficiais / Fungetur
Segundo Gladston Mamede
70
, atualmente para o financiamento de
empreendimentos tursticos foram definidas linhas de crdito, fruto da parceria
do Ministrio do Turismo e o Ministrio do Trabalho e Emprego, Codefat e

70
ob. cit. p.43.
43
Banco do Brasil. Destaca-se a abertura de microcrdito ao empreendedor
popular, com recursos do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador) sobretudo
para pessoas fsicas que atuam informalmente, com produtos artesanais ou
prestao de pequenos servios. O valor mximo do financiamento de
R$10.000,00 e a amortizao em at 36 meses com uma carncia de at 6
meses. O emprstimo ser remunerado pela TJLP mais um spread de 6% ao
ano.
O Ministrio do Turismo tambm estabeleceu parceria com o BNDES para
financiamento a empreendimentos de pequeno porte, sendo remunerados com
juros de 4.625% ao ano, com prazo de amortizao de at 12 anos e carncia de
at 12 meses que comea a ser contado da entrada de operao comercial do
empreendimento.
H tambm outras parcerias do Ministrio do Turismo com a Caixa Econmica
Federal (Programa Caixa Turismo), Com o Banco do Nordeste (Protur) e com o
Ministrio da Integrao Regional (recursos do FNE, FCO, FNO).
Fungetur
O artigo 27, XXIII, da Lei 10.683/03 deu ao Ministrio do Turismo a
competncia para a gesto do Fundo Geral de Turismo. Nos termos da
Deliberao Normativa 372/97 da Embratur que regulamenta o Fungetur, o
fundo tem por objetivo prover recursos para o financiamento de
empreendimentos, obras e servios de finalidade ou de interesse turstico. Os
recursos do Fungetur podero ser aplicados, a critrio do Ministrio do
Turismo, no financiamento de estudos e projetos , financiamento de capital
fixo, e emprstimo a rgos da administrao direta ou indireta de governos
dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios, destinados a
empreendimentos, obras e servios considerados de interesse turstico.
Tais aplicaes e financiamentos podero beneficiar empresas constitudas
sobre as leis brasileiras e que tenham sua sede e administrao no Brasil, bem
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como sejam cadastradas na Embratur ou no Ministrio do Turismo.
Nos empreendimentos tursticos financiados a participao do Fungetur limita-
se a 80% do valor do investimento fixo total do projeto. Tais financiamentos
teriam prazo de reembolso de at 120 meses, a contar da assinatura do contrato,
com prazo de carncia de 6 a 36 meses. No que toca ao juros sero de 6% ao
ano para rgos da administrao direta, indireta, entes polticos e pequenas e
mdias empresas e de 8% para as demais empresas, havendo ainda uma taxa de
anlise e administrao de 1%.
O Fungetur trata-se de importante instrumento para o manejo do incentivo e
promoo do turismo e o Estado deve ao mximo buscar a regulao por
induo com uso de recursos deste fundo. importante que polticas pblicas
de uso do fundo tenham por meta o desenvolvimento social e econmico,
conforme prescrito na Constituio. Ademais, importante que recursos sejam
utilizados para estmulo dos agentes econmicos filiao ao sistema de
classificao do Ministrio do Turismo.
Concluses
No h dvidas que o turismo tem suas origens em remotos perodos da nossa
histria, podendo ser inerente como atividade inerente ao convvio do homem
em sociedade. Tambm no parece haver dvidas que o turismo tem ao longo
dos sculos crescido em importncia tanto econmica, como em instrumento
para manejo das potencialidades locais em busca do desenvolvimento.
A regulao do turismo tambm no fenmeno recente e histria demonstra
que conforme esta atividade foi crescendo em importncia, regras, normas e
rgos foram sendo criados para que agir turstico pudesse desenvolver-se e
gerar as riquezas que gera hoje, respeitando-se contudo a ampla gama de
direitos que envolve os setores ligados aos setor.
Atualmente, segundo a OMT
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, o turismo movimento 52 setores da economia e
estima-se que atividade turstica em todo o mundo gere uma receita de 4,5
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trilhes de dlares por ano. Ainda segundo a OMT, o turismo internacional a
atividade que descreve os benefcios da exportao, tornando-se fator
importante na balana comercial de diversos pases. Em 2000, as receitas
provenientes do turismo internacional ultrapassaram as exportaes de produtos
petrolferos, de veculos automotores, de material e telecomunicaes e, em
sentido amplo, de qualquer produto ou servio.
O setor de viagens e de turismo mostra-se uma grande fonte abastecedora de
trabalho, estimando-se que empregue cerca de 180 milhes de pessoas em todo
o mundo, sobretudo nas pequenas e mdias empresas. Estudos da OMT
mostram que, no turismo, a criao de empregos progride cerca de uma vez e
meia mais rapidamente quer em qualquer outra atividade
72
.
A histria mundial demonstrou que somente com uma regulao eficiente e
abrangente, o setor capaz de desenvolver-se com rapidez, sustentabilidade e
organizao.
Dever, volvendo os olhos para o Prembulo da diretiva 90/314 da Comunidade
Europia , l-se a afirmao de desempenhar o turismo um papel de
importncia crescente na economia dos Estados-membros, sendo que a adoo
de um mnimo de regras seria um incentivo para um maior crescimento e
produtividade, pois no s beneficiaria os cidado da Comunidade, mas
atrairia igualmente turistas de pases terceiros que procuram as vantagens da
existncia de normas garantidoras.
O Estado Regulador desenhado pela Carta Magna de 1988 prescreve que a livre
iniciativa a regra no exerccio da atividade econmica. Contudo, diante desta
liberdade cabe ao Estado como agente normativo e regulador da atividade
econmica, compatibilizar o plexo de valores em jogo, dando especial ateno
aos interesses difusos, sobretudo queles consagrados atravs dos princpios
inseridos na ordem econmica, tais como a defesa do meio ambiente, do
consumidor, a livre concorrncia, etc.

71
WTO: Tourism: Concepts, disponvel em http://www.world-tourism.org .
72
Ibidem.
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Nesse contexto o Estado tem o poder-dever de promover e incentivar o turismo.
Com efeito, tanto a Unio, os Estados, Municpios e o Distrito Federal devero
promover iniciativas neste sentido, sendo que a faculdade conferida pela
Constituio, neste caso, apresenta-se como uma tarefa, uma obrigao que
como tal deve ser cumprida.
No exerccio deste papel o Estado deve criar mecanismos e instrumentos que
sejam capazes de promover o desenvolvimento do turismo, atividade
econmica de importncia destacada na Carta Poltica de 1988.
A legislao legal e infra-legal existente no setor turstico foi em grande parte
herdada do perodo constitucional anterior. Ademais, a pluralidade de rgos
reguladores do setor ao longo dos tempos tem carcterizado o setor por um
verdadeiros caos turstico. Este regime de incerteza, de insegurana jurdica
em um mercado que j possui srios problemas de assimetria de informao
entre os agentes econmicos, tem desestimulado o desenvolvimento do setor e a
entrada de investidores.
Urge portanto, seja sistematizada a legislao existente, tomando-se por base o
ordenamento constitucional. Ousamos inclusive a propor, como j vem
ocorrendo em diversos pases da Comunidade Europia, um cdigo de turismo,
que unificasse a legislao esparsa e estabelecesse critrios claros, menos
burocrticos, mas ao mesmo tempo reguladores e eficientes na gesto do
empreendimento turstico.
Ademais, na composio deste marco legal do turismo seria importante que o
Ministrio do Turismo atuasse como verdadeiro regulador do setor, expedindo
normas (desde que autorizado por lei) que fixassem de forma clara e precisa os
critrios de classificao dos empreendimentos tursticos. Entendemos, diante
das caractersticas do mercado e da expressa previso constitucional que a
interveno do Estado necessria e obrigatria, seja para regulao tcnica e
social, seja para regulao por induo/ fomento. Seria importante, pois que
sobretudo na regulao tcnica o ente estatal pudesse atual com autonomia,
livre dos jogos polticos, para sinais claros de segurana fossem enviados
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sociedade e aos investidores. Seria importante que o cadastro dos agentes do
setor fosse impositivo que a classificao tambm fosse uma imposio legal.
Somente assim, em um mercado com forte assimetria informacional, com o
estabelecimento de parmetros equalizadores que a concorrncia poderia se
desenvolver de fato, o que por certo geraria eficincias e o pleno
desenvolvimento deste importante setor da economia nacional.
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