ACCION DE CUMPLIMIENTO - Definicin / SUPRESION DE ENTIDAD -

Traslado de empleados a la nueva entidad dentro del trmino de transicin

La accin de cumplimiento consagrada en el artculo 87 de la Constitucin Poltica
y desarrollada por la Ley 393 de 1997, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho
del que goza toda persona, natural o jurdica, pblica o privada, en cuanto titular
de intereses jurdicos, de exigir tanto a las autoridades pblicas como a los
particulares que ejerzan funciones de esta ndole, el cumplimiento de una norma
con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos
deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a cumplirlos, a
fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurdico. Se instaur
demanda en ejercicio de la accin de cumplimiento con el objeto de que se les
ordene cumplir lo previsto en el artculo 12 del Decreto Distrital No. 0262 del 23 de
julio de 2004: los servidores pblicos de FONVISOCIAL se trasladan a esta
nueva entidad dentro del trmino de transicin que para los efectos se
establezca, de donde los empleados de la entidad liquidada deban trasladarse al
creado Banco Inmobiliario Metropolitano, sin embargo hasta la fecha eso no ha
sucedido. As las cosas, considera la Sala que s existe la obligacin que reclama
el demandante y que se encuentra a cargo, tanto de la Directora Distrital de
Liquidaciones como del Gerente del Banco Inmobiliario Metropolitano, pues
tratndose de pasar la planta de empleados de una entidad a otra, la actuacin
precisa el asocio de ambos funcionarios. Sin embargo, existe una razn que
impide al juez de cumplimiento ordenar a tales funcionarios el cumplimiento de la
obligacin advertida. La razn es que la obligacin est sometida a un plazo,
definido por el artculo 1551 del Cdigo Civil como la poca que se fija para el
cumplimiento de la obligacin.. En este caso, el plazo corresponde a un trmino
de transicin que para los efectos se establezca que en el proceso no se sabe
cundo inici ni mucho menos si se encuentra vencido, toda vez que dicho trmino
deba ser establecido, y en el presente caso no existe prueba que demuestre si
fue regulado y en que forma se hizo, circunstancia que impide determinar si las
entidades competentes se encuentran en mora de cumplir la obligacin constituida
su cargo en el artculo 12 del Decreto No. 0262 de 2004. Adems la obligacin es
exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar
pendiente de un plazo o condicin. Dicho de otro modo la exigibilidad de la
obligacin se debe, a la que deba cumplirse dentro de cierto trmino ya vencido, o
cuando ocurriera una condicin ya acontecida, o para la cual no se seal trmino
pero cuyo cumplimiento slo poda hacerse dentro de cierto tiempo que ya
transcurri, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni
condicin, previo requerimiento. Debido a lo anterior, la obligacin reclamada por
el actor resulta inexigible, lo que conduce a denegar las pretensiones de la
demanda, y como as mismo lo decidi el a quo, debe ser confirmada la sentencia
de primera instancia.


CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogot D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil siete (2007)

Radicacin numero: 08001-23-31-000-2006-01403-01(ACU)

Actor: SINDICATO NACIONAL DE SERVIDORES PUBLICOS Y
TRABAJADORES OFICIALES DE LOS MUNICIPIOS DE COLOMBIA

Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE
BARRANQUILLA; FONDO DISTRITAL DE VIVIENDA DE INTERS SOCIAL Y
DE REFORMA URBANA DE BARRANQUILLA EN LIQUIDACIN; BANCO
INMOBILIARIO METROPOLITANO.


Conoce la Sala la impugnacin interpuesta por la parte actora contra el fallo de 2
de agosto de 2006, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Atlntico
deneg las pretensiones de la demanda.


I. ANTECEDENTES

1. La demanda

El seor Edgar Enrique Gil Mora en calidad de Presidente y Representante Legal
del Sindicato Nacional de Servidores Pblicos y Trabajadores Oficiales de los
Municipios de Colombia, SINALSERPUB, Seccional Barranquilla, instaur
demanda en ejercicio de la accin de cumplimiento contra el Distrito Especial,
Industrial y Portuario de Barranquilla, el Fondo Distrital de Vivienda de Inters
Social y de Reforma Urbana de Barranquilla en liquidacin, FONVISOCIAL,
representado por la Directora Distrital de Liquidaciones, y el Banco Inmobiliario
Metropolitano (fls. 1 a 3), con el objeto de que se les ordene cumplir lo previsto en
el artculo 12 del Decreto Distrital No. 0262 del 23 de julio de 2004, que dispuso el
traslado de los empleados del FONVISOCIAL en liquidacin a la Empresa
Industrial y Comercial del Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla,
denominado Banco Inmobiliario Metropolitano.

2. Situacin Fctica

Los hechos que narr el demandante en respaldo de la solicitud de cumplimiento,
se resumen a continuacin:

a) Mediante el Decreto No. 0262 del 23 de julio de 2004, el Alcalde del Distrito
Especial Industrial y Portuario de Barranquilla orden la liquidacin de Fondo
Distrital de Vivienda de Inters Social y de Reforma Urbana de Barranquilla,
FONVISOCIAL, y a su vez cre la Empresa Industrial y Comercial denominada
Banco Inmobiliario Metropolitano, con personera jurdica, patrimonio propio y
autonoma administrativa.

b) El mencionado decreto en su artculo 12 dispuso: los servidores pblicos de
FONVISOCIAL se trasladan a esta nueva entidad dentro del trmino de transicin
que para los efectos se establezca, de donde los empleados de la entidad
liquidada deban trasladarse al creado Banco Inmobiliario Metropolitano, sin
embargo hasta la fecha eso no ha sucedido.

c) Solicit por escrito el cumplimiento de la anterior disposicin al Alcalde Mayor
del Distrito de Barranquilla, a la Directora Distrital de Liquidaciones y al Banco
Inmobiliario Metropolitano, peticin atendida de la siguiente manera:

- El Alcalde Mayor del Distrito de Barranquilla por intermedio del J efe de la Oficina
J urdica, manifest que admita que debe dar cumplimiento al artculo 12 del
Decreto No. 0262 del 23 de julio de 2004, pero que se han presentado dificultades
en la vinculacin de los extrabajadores.

- La Directora Distrital de Liquidaciones le respondi que se encontraba esperando
para incluir los cargos de los servidores pblicos del FONVISOCIAL que el Banco
Inmobiliario Metropolitano realizara la estructuracin de la planta de personal.

- Segn el Gerente General del Banco Inmobiliario Metropolitano estaba pendiente
una reunin de la J unta Directiva para precisar algunos aspectos frente al traslado
de los empleados del FONVISOCIAL. (fl. 22-23).

3. Contestacin de la demanda

El Fondo Distrital de Vivienda de Inters Social y de Reforma Urbana de
Barranquilla en liquidacin, FONVISOCIAL, a travs de apoderada judicial,
manifest que esa entidad carece de competencia para dar cumplimiento al
artculo 12 del Decreto No. 262 de 2004, ya que dicha actuacin le corresponde al
Banco Inmobiliario Metropolitano.
Anot que la Directora Distrital de Liquidaciones como representante legal del
FONVISOCIAL en liquidacin, solicit al Gerente del Banco Inmobiliario
Metropolitano el traslado de los empleados, y precis que la entidad liquidada
cuenta con una planta transitoria en la que se encuentran adscritos los
funcionarios que no optaron por indemnizacin tras la supresin de sus cargos.

Consider que de conformidad con el artculo 9 de la Ley 393 de 1997, la accin
es improcedente, toda vez que el cumplimiento del artculo 12 del Decreto 262 de
2004 implica gastos que se derivaran de las modificaciones que deben realizarse
en materia presupuestal, en la planta de personal, nomenclaturas y escalas
salariales. (fls. 112 a 113)

Por otro lado, el seor Raymundo Marenco Boekhoudt invocando la condicin de
jefe de la oficina jurdica y delegado del seor Alcalde para responder las
demandas, dice defender los intereses del Distrito Especial, Industrial y Portuario
de Barranquilla, sin acreditar la calidad en que acta, razn por la cual no es legal
tener en cuenta su escrito de contestacin. (fls. 144-145)

4. La sentencia impugnada

El Tribunal Administrativo del Atlntico mediante fallo de 2 de agosto de 2006 (fls.
146 a 155), deneg las pretensiones de la accin al considerar que la norma cuyo
cumplimiento se pretende, no contiene una obligacin clara, expresa y exigible a
cargo de la parte accionada porque el traslado de los empleados de Fonvisocial al
Banco Inmobiliario Metropolitano no deba operar automticamente, sino dentro
del trmino de transicin que para los efectos se estableciera, de manera que
pende una condicin que no se encontraba acreditada. Adems estim que el
acatamiento de tal disposicin implicaba gastos.

5. La impugnacin

Inconforme con la decisin de instancia, el accionante la impugn (fls. 161 a 166),
manifestando que el artculo 12 del Decreto No. 0262 del 23 de julio de 2004,
contiene una orden clara, expresa, exigible e inobjetable, tal como lo reconoce el
seor Alcalde de Barranquilla y la Direccin Distrital de Liquidaciones al contestar
los escritos en que se les solicit el acatamiento de lo all dispuesto, donde
expresan que le corresponde al Banco Inmobiliario Metropolitano vincular a los
funcionarios de FONVISOCIAL.

Considera que la accin cumple los requisitos para su prosperidad previstos en la
Ley 393 de 1997, puesto que se busca el cumplimiento de un acto administrativo
que contiene un deber imperativo a cargo de las demandadas, est constituida la
renuencia y no existe otro mecanismo jurdico para exigir su acatamiento.

Sostiene que el cumplimiento del artculo 12 del Decreto No. 0262 de 2004, no
genera erogacin de gastos distintos a los ya presupuestados, pues los servidores
pblicos del FONVISOCIAL actualmente se encuentran vinculados a la
administracin y devengan sus salarios, los cuales son los mismos que entraran a
percibir en la nueva entidad, adems durante la liquidacin de FONVISOCIAL se
apropiaron los recursos para atender la acreencias laborales de los empleados.
Estima que el fallo impugnado viola el derecho sustancial y el acceso a la
administracin de justicia, puesto que no tuvo en cuenta que el artculo 12 del
Decreto 0262 de 2004, dispuso que los empleados del FONVISOCIAL en
liquidacin deban pasar a la nueva entidad creada denominada Banco
Inmobiliario del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, previsin
que pretenda proteger los derechos de los trabajadores, y eso es lo que debe
prevalecer en la decisin judicial.

Expresa que si bien la norma de la que se busca el cumplimiento establece que el
traslado de los empleados deba realizarse en un trmino de transicin y no
precis claramente cundo trascurrira, esa fue una omisin del ejecutivo distrital
que no puede llevar a sacrificar los derechos de los trabajadores. Igualmente
interpreta que dicho periodo de transicin corresponde al tiempo comprendido
entre la creacin del Banco Inmobiliario Metropolitano y la organizacin de su
estructura administrativa, lo cual ya se realiz, de manera que no existe
justificacin para incumplir la obligacin contenida en el artculo 12 del Decreto
0262 de 2004.


II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia

A pesar que desde el 1 de agosto de 2006 entraron en funcionamiento los
juzgados administrativos y que de acuerdo con el pargrafo transitorio del artculo
3 de la Ley 393 de 1997 la competencia del Consejo de Estado para decidir en
segunda instancia las acciones de cumplimiento cesara en aqul momento, la
Sala contina siendo competente para conocer del presente asunto porque la
demanda fue presentada con anterioridad a sa fecha.

2. Generalidades sobre la accin de cumplimiento

La accin de cumplimiento consagrada en el artculo 87 de la Constitucin Poltica
y desarrollada por la Ley 393 de 1997, tiene por finalidad hacer efectivo el derecho
del que goza toda persona, natural o jurdica, pblica o privada, en cuanto titular
de intereses jurdicos, de exigir tanto a las autoridades pblicas como a los
particulares que ejerzan funciones de esta ndole, el cumplimiento de una norma
con fuerza material de ley o de un acto administrativo que ha impuesto ciertos
deberes u obligaciones a una autoridad que se muestra renuente a cumplirlos, a
fin de hacer efectiva la observancia del ordenamiento jurdico.

De acuerdo con la Ley 393 de 1997, los requisitos mnimos exigidos para que la
accin de cumplimiento prospere son los siguientes:

a) Que el deber jurdico que se pide hacer cumplir se encuentre consignado en
normas aplicables con fuerza material de ley o actos administrativos vigentes (Art.
1). Esta exigencia impone que las obligaciones reclamadas sean incontrovertibles
e incuestionables, de forma tal que no exista duda sobre su existencia, contenido y
alcance, quedando excluida de la finalidad de esta accin la declaracin de
derechos que estn en discusin, pues para tal efecto existen las acciones
contenciosas.

b) Que el mandato sea imperativo e inobjetable y que est radicado en cabeza de
aquella autoridad pblica o del particular en ejercicio de funciones pblicas, frente
a los cuales se reclama su cumplimiento (Arts. 5 y 6).

c) Que el actor pruebe la renuencia de la entidad accionada frente al cumplimiento
del deber antes de instaurar la demanda, ocurrida ya sea por accin u omisin del
exigido o por la ejecucin de actos o hechos que permitan deducir su inminente
incumplimiento (Art. 8).
d) Que el afectado no tenga o haya podido ejercer otro instrumento judicial para
lograr el efectivo cumplimiento del deber jurdico contenido en un acto
administrativo, salvo el caso que, de no proceder el juez, se produzca un perjuicio
grave e inminente para quien ejerci la accin, circunstancia sta que hace
improcedente la accin, as como tambin conduce a se estado el pretender el
cumplimiento de normas con fuerza material de ley que establezcan gastos a la
administracin y la proteccin de derechos que puedan ser garantizados a travs
de la accin de tutela (Art. 9).

3. El caso concreto

El Sindicato Nacional de Servidores Pblicos y Trabajadores Oficiales de los
Municipios de Colombia, SINALSERPUB - Seccional Barranquilla solicita que se
revoque la sentencia de 2 de agosto de 2006, por medio de la cual el Tribunal
Administrativo del Atlntico neg las splicas de la demanda encaminada al
cumplimiento del artculo 12 del Decreto No. 0262 de 23 de julio de 2004 expedido
por el Alcalde del Distrito de Barranquilla, por considerar que de sta disposicin
no se desprenda una obligacin clara, expresa y exigible a cargo de los
demandados, en razn a que se encontraba sometida a un perodo de transicin
que no era posible identificar.

En contraste con la posicin del a quo, la parte actora precis en la impugnacin
que el Banco Inmobiliario Metropolitano est en la obligacin de cumplir con lo
dispuesto en sa norma, que consiste en el traslado a su planta de personal de los
empleados vinculados a Fonvisocial en Liquidacin, lo cual asegura no
establecerle gasto alguno a la empresa.

Vistas las posiciones del a quo y del impugnante, procede la Sala a analizar el
caso en concreto, a fin de establecer si el acto administrativo cuyo cumplimiento
se pretende contiene una obligacin clara, imperativa e inobjetable a cargo de las
entidades demandadas, que exija ordenar su acatamiento, para ello, es necesario
conocer el contenido del aparte del acto administrativo que el demandante busca
hacer efectivo:

DECRETO No. 0262 DE 2004

POR EL CUAL SE CREA UNA EMPRESA INDUSTRIAL Y
COMERCIAL DEL DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO
DE BARRANQUILLA, SE LE ASIGNAN FUNCIONES DE BANCO DE
TIERRAS Y PROMOTORA DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL, Y SE
DICTAN OTRAS DISPOSICIONES.

El Alcalde de Barranquilla en uso de sus facultades Constitucionales y
legales

DECRETA:

(...)
ARTICULO DECIMO SEGUNDO: DISOLUCION Y LIQUIDACION.
Ordnese la liquidacin de FONVISOCIAL. En consecuencia, a partir de
la vigencia del presente Decreto FONVISOCIAL, entrar en proceso de
liquidacin. La Secretara de Hacienda por intermedio de la
Superintendencia Distrital de Liquidaciones coordinar y administrar de
manera directa el proceso de liquidacin y el Superintendente actuara
(sic) como representante legal de la entidad en liquidacin. Los
servidores pblicos de Fonvisocial se trasladan (sic) a esta nueva entidad,
dentro del termino (sic) de transicin que para los efectos se establezca.

()

Dado en el Distrito de Barranquilla a los 23 das del mes de julio de
2004. (fls. 124 y 127).


Observa la Sala que en el artculo 12 del Decreto No. 0262 de 2004, el Alcalde del
Distrito de Barranquilla orden la liquidacin de Fonvisocial a travs de la
Superintendencia Distrital de Liquidaciones (hoy denominada Direccin Distrital de
Liquidaciones
1

) y dispuso el traslado de sus empleados a esta nueva entidad,
refirindose al Banco Inmobiliario Metropolitano, creado en el artculo 1 del mismo
decreto como empresa industrial y comercial del Distrito Especial Industrial y
Portuario de Barranquilla. Igualmente, advirti que la orden de traslado de los
empleados de Fonvisocial al Banco Inmobiliario Metropolitano deba realizarse
dentro del trmino de transicin que para los efectos se establezca..
As las cosas, considera la Sala que s existe la obligacin que reclama el
demandante y que se encuentra a cargo, tanto de la Directora Distrital de
Liquidaciones
2

1
A travs del Decreto No. 0182 de 6 de diciembre de 2005 (fls. 122 a 123) expedido por el Alcalde
de Barranquilla, la Superintendencia Distrital de Liquidaciones pas a llamarse Direccin Distrital
de Liquidaciones.
como del Gerente del Banco Inmobiliario Metropolitano, pues
tratndose de pasar la planta de empleados de una entidad a otra, la actuacin
precisa el asocio de ambos funcionarios. Sin embargo, existe una razn que

2
As lo corrobora el artculo 4 de la Resolucin No. 0007 de 9 de agosto de 2004, Por la cual se
ordena la toma de posesin y apertura del proceso de disolucin y liquidacin del FONDO
DISTRITAL DE VIVIENDA DE INTERES SOCIAL Y DE REFORMA URBANA DE BARRANQUILLA
FONVISOCIAL (fls. 128 a 132).
impide al juez de cumplimiento ordenar a tales funcionarios el cumplimiento de la
obligacin advertida.

La razn es que la obligacin est sometida a un plazo, definido por el artculo
1551 del Cdigo Civil como la poca que se fija para el cumplimiento de la
obligacin.. En este caso, el plazo corresponde a un trmino de transicin que
para los efectos se establezca que en el proceso no se sabe cundo inici ni
mucho menos si se encuentra vencido, toda vez que dicho trmino deba ser
establecido, y en el presente caso no existe prueba que demuestre si fue regulado
y en que forma se hizo, circunstancia que impide determinar si las entidades
competentes se encuentran en mora de cumplir la obligacin constituida su cargo
en el artculo 12 del Decreto No. 0262 de 2004.

En un asunto similar al presente en el que la obligacin reclamada por la parte
actora tambin estaba sometida a un plazo, se record la jurisprudencia de la
Corporacin como juez del proceso ejecutivo, en la que se dijo que: La obligacin
es exigible cuando puede demandarse el cumplimiento de la misma por no estar
pendiente de un plazo o condicin. Dicho de otro modo la exigibilidad de la
obligacin se debe, a la que deba cumplirse dentro de cierto trmino ya vencido, o
cuando ocurriera una condicin ya acontecida, o para la cual no se seal trmino
pero cuyo cumplimiento slo poda hacerse dentro de cierto tiempo que ya
transcurri, y la que es pura y simple por no haberse sometido a plazo ni condicin,
previo requerimiento. (Negrillas del original).
3


Debido a lo anterior, la obligacin reclamada por el actor resulta inexigible, lo que
conduce a denegar las pretensiones de la demanda, y como as mismo lo decidi
el a quo, debe ser confirmada la sentencia de primera instancia.

En mrito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso
Administrativo, Seccin Quinta, administrando justicia en nombre de la Repblica y
por autoridad de la ley,

FALLA:


3
Consejo de Estado, Seccin Tercera. Auto de 3 de agosto de 2000. Exp. No. 17468. Citada en
la sentencia de 5 de octubre de 2006, proferida por la Seccin Quinta dentro del proceso ACU-
3739.
Confrmase la sentencia de 2 de agosto 2006, proferida por el Tribunal
Administrativo del Atlntico, por la cual se denegaron las pretensiones de la accin
de cumplimiento interpuesta por Sindicato Nacional de Servidores Pblicos y
Trabajadores Oficiales de los Municipios de Colombia, SINALSERPUB - Seccional
Barranquilla, contra el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, el
Fondo Distrital de Vivienda de Inters Social y de Reforma Urbana de Barranquilla
en liquidacin, FONVISOCIAL, y el Banco Inmobiliario Metropolitano.


Ejecutoriada esta providencia, devulvase el proceso al tribunal de origen.


Notifquese y cmplase.



MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON
Presidenta



REINALDO CHAVARRO BURITICA FILEMON JIMENEZ OCHOA



DARIO QUIONES PINILLA