El proceso de regulacin democrtica de la comunicacin en

Argentina (editado)
Por Santiago Marino, Guillermo Mastrini y Martn Becerra

En octubre de 2009 el Congreso de la Nacin sancion la nueva ley de servicios de
comunicacin audiovisual (LSCA) N 26.522/09 que reemplaz al decreto-ley 22.285
sancionado en 1980 por la ltima dictadura militar.
Como ser analizado ms adelante, la LSCA tiene elementos muy destacables en
materia de regulacin democrtica de la comunicacin. El principal, e indito en el
mundo, es la reserva del 33% de todo el espacio radioelctrico a organizaciones sin
fines de lucro. Basada en una doctrina de derechos humanos, la ley procura generar
autoridades de aplicacin ms pluralistas y transparentes, a la vez que presenta una
poltica que limita la concentracin en la propiedad.
En todos los casos, las respuestas de los empresarios de medios han sido coherentes con
la defensa del status quo y sus intereses, sosteniendo el dogma del mercado
autorregulado y de los peligros de la injerencia estatal. Junto con representantes
polticos de derecha, los empresarios de los principales grupos de medios organizaron
su resistencia a la sancin de una norma democrtica para el sector a partir de dos
principios: en primer lugar, sostener que la concentracin en pocas manos no perjudica
la libertad de expresin y, en segundo lugar, que el nico poder que restringe la libertad
de expresin es el del Estado y el de su gestin contingente (el gobierno).
El sistema de radiodifusin argentino
Ante la puesta en discusin de la radiodifusin como tema y de la transformacin de su
marco normativo, la primera cuestin es responder por qu resulta necesario sancionar
una nueva ley de radiodifusin. Y las respuestas posibles establecen condiciones crticas
sobre la estructura y coyuntura. El marco normativo vigente hasta fines de 2009 tena
como elemento clave una norma (22285/80) sancionada por el gobierno de facto de
1976, que llev adelante la dictadura ms cruel de historia argentina, que regul muchos
aspectos de la sociedad y dise un sistema de medios centralista y privatista, con
muchos sectores excluidos de sus derechos.
Posteriormente, durante los 25 aos de rgimen constitucional, a partir de gestiones y
acciones del Estado y de la presin del mercado constituido en agente aglutinador
desde polticas de corte neoliberal sobre todo a partir de 1989- se generaron condiciones
aun menos democrticas en los niveles de acceso y participacin, elementos centrales
del derecho a la comunicacin.
En efecto, la aplicacin de distintas medidas polticas que cambiaron la ley y
empeoraron las condiciones de acceso y participacin, respondieron a proyectos
ideolgicos y modelos de gestin estatal desde 1983 en adelante, pero sobre todo
durante la larga dcada neoliberal (entre 1989 y 2001) y la post-convertibilidad (a
partir de 2002 y hasta diciembre de 2007). As, durante la gestin de Carlos Menem,
que llev un conjunto pormenorizado de polticas neoliberales, materializada en la re-
regulacin, concentracin y extranjerizacin de la propiedad, adems de la situacin en
la cual el regulado impuso sus condiciones al regulador, se destacaron la Ley de
Reforma del Estado (1989), que adems de generar el marco regulatorio para la
reduccin del papel estatal transform elementos del artculo 45 de la Ley de
Radiodifusin (que regulaba sobre quienes podan ser licenciatarios de radio y TV),
permiti la propiedad cruzada de medios, privatiz los canales 11 y 13 de Buenos Aires.
Dicha ley fue acompaada consecutivamente por las siguientes medidas: el Decreto
1771 de 1991 (que permiti la gestin de redes privadas semi-permanentes y la emisin
de publicidad dentro de los programas), el ingreso de capitales extranjeros (mediante el
Tratado de Proteccin Recproca de Inversiones de 1991 firmado entre Argentina y
EEUU, que adquiri rango constitucional en la reforma de 1994) y el Decreto 1005 de
1999 (que elev de 4 a 24 el mximo de licencias permitidas).
En la administracin de Fernando De la Ra, la expresin del continuismo se sostuvo en
un (nuevo) intento fallido de sancionar una ley de radiodifusin en democracia, sin
aplicar cambios sobre el marco regulatorio ms all de impedir el control de los medios
pblicos por parte del Parlamento, al vetar la Ley de Radio y Televisin Argentina
sancionada en 1999 que estableca ese tipo de gestin.
Luego del estallido de la crisis del modelo neoliberal, la gestin de Eduardo Duhalde a
partir de 2002 mantuvo las condiciones que derivaron en beneficios a los privados,
aunque la implementacin en el marco regulatorio se materializ despus de la entrega
del mando a Nstor Kirchner en mayo de 2003. De todos modos, es necesario destacar
la sancin durante el ao 2002 del Decreto 1214, que permiti el acceso a licencias de
FM para los municipios y de TV abierta para las provincias, adems de quitar el rol
subsidiario del Estado en relacin con los privados. Por ltimo, durante la gestin de
Nstor Kirchner (2003-2007) se reforz la estructura heredada, mediante un conjunto de
medidas que -puestas en serie- construyen este sentido. La ley que abri el proceso, el
18 de junio de 2003 (es decir, apenas tres semanas ms tarde de la asuncin del mando
del ex gobernador de Santa Cruz, quien lleg al poder con apenas el 22 % de los votos y
el apoyo del duhaldismo, que controlaba la mayora en las cmaras de Diputados y
Senadores) de la Ley de Proteccin de Industrias Culturales (N 25750 de 2003), que
excluy a las empresas de medios de comunicacin de la aplicacin del sistema de cram
down (establecida en la Ley de Quiebras, que implica que los acreedores pueden
apropiarse de la empresa deudora hasta cubrir el monto adeudado) y establece en 30 %
el lmite de la participacin de capital extranjero en este tipo de actividad econmica.
Luego -en mayo de 2005- se sancion el Decreto 527, que estableci condiciones de
licencias casi vitalicias ya que suspendi el plazo del conteo de los aos de las mismas
por 10 aos, luego de haber otorgado las renovaciones reconocidas por la ley -de 10
aos- a los canales 11 y 13 en diciembre de 2004). Cierto es que la sancin en 2005 de
la Ley 26053 implic una mejora en el acceso de algunos sectores excluidos de la
posibilidad de acceder a licencias, ya que dicha normativa permiti que organizaciones
sin fin de lucro fuera licenciatarios (con la excepcin de las cooperativas prestadoras de
servicios pblicos de carecer monoplico). Pero las ventajas para la concentracin no
sesgaron y en diciembre de 2007, a partir del Dictamen 637 de la Secretara de Defensa
de la Competencia, se permiti la fusin de las empresas prestadores de Televisin por
Cable Multicanal y Cablevisin, las cuales son controladas desde noviembre de 2006
por el mismo dueo: el Grupo Clarn.
Las limitaciones polticas sealadas han contribuido a configurar un escenario meditico
altamente concentrado que puede definirse por las siguientes caractersticas:
1) El ndice de concentracin de los principales medios: la alta concentracin de los
mercados de los medios de comunicacin ms masivos (televisin abierta y por cable;
prensa escrita y radio) que en promedio exhibe un dominio del 78 por ciento en manos
de los primeros cuatro operadores de cada uno de esos mercados (Becerra y Mastrini,
2009);
2) el tipo de concentracin conglomeral: a diferencia de otros pases de la regin (como
Chile e incluso Mxico), los principales grupos de comunicacin de la Argentina son
conglomerales y estn presente en casi todos los sectores. El grupo Clarn, por ejemplo,
cuentan con emisoras de televisin abierta, seales y empresas prestadoras de servicio
de televisin de pago, estaciones de radio, diarios, portales noticiosos en Internet,
fbrica de papel para diarios, entre otras actividades que controlan de modo directo. La
concentracin conglomeral que existe en la Argentina, entonces, se combina con el alto
ndice de control de los mercados por parte de los primeros operadores y potencia el
protagonismo que ejercen pocos grupos comunicacionales expandidos en casi todos los
medios de comunicacin. Otros grupos con posiciones importantes son Telefnica de
Espaa, Uno de los empresarios Vila y Manzano, y el grupo Pierri;
3) la centralizacin geogrfica de la produccin de contenidos: una de las caractersticas
del sistema de medios de comunicacin en la Argentina es la hiper centralizacin
geogrfica de la produccin de los contenidos que, en los medios audiovisuales, se
producen en la zona metropolitana de Buenos Aires y se reproducen el resto de los
medios del pas.
Se puede apreciar que el panorama poltico y econmico justificaba la sancin de una
nueva ley de radiodifusin acorde a las necesidades del conjunto de la sociedad. Slo la
capacidad de lobby de los grandes grupos empresarios pudo mantener una legislacin
tan restrictiva durante tantos aos.
Una ley para la democracia
Por primera vez, desde la recuperacin del rgimen constitucional en diciembre de
1983, se trat en una sesin plenaria del Congreso un proyecto de ley de medios. Se
trata de un hecho casi indito, ya que habra que remontarse hasta 1953 para encontrar
el nico antecedente similar. En la historia argentina hubo cuatro leyes de radiodifusin.
Slo la de 1953 tuvo trmite parlamentario. Las otras tres fueron decretadas por
gobiernos militares. Cabe preguntarse entonces sobre las dificultades para abordar un
tema que, a la hora de los discursos, todos califican de esencial. La probabilidad de que
un debate, vital y ausente del espacio pblico durante dcadas, se produjera en un
escenario deliberativo inmaculado era baja. De no haberse cerrado la discusin durante
tanto tiempo, hoy sera posible alcanzar mayores niveles de consenso.
Al contrario, la discusin se dio en un contexto spero, con discursos desde los grandes
medios (especialmente del grupo Clarn) oponindose de forma terminante al contenido
de la nueva ley.
En aquel momento los grandes medios apoyaron el lock out agropecuario iniciado a
partir de los cambios en la aplicacin de retenciones mviles a las exportaciones de
granos y oleaginosas. Este hecho marc el inicio de una conflictiva relacin del
Gobierno nacional con el Grupo Clarn y otros grandes medios que se agudizara con el
envo al parlamento del proyecto de nueva ley de medios audiovisuales.
La discusin de la ley de servicios de comunicacin audiovisual otorg presencia en la
superficie de los medios a un tema necesario y oculto (ocultado) por los intereses
econmicos en pugna y permiti reflexionar sobre el rol y el carcter de los medios
masivos de comunicacin.
Finalmente, el proyecto de Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual fue
aprobado con amplias mayoras en ambas cmaras, y se convirti en la Ley 26.522/09.
La ley fue elaborada con apoyo masivo de varios sectores, entre los que se destaca la
accin de la Coalicin por una Radiodifusin Democrtica (www.coalicion.org.ar). En
el articulado de la ley se recogen la mayora de los 21 puntos que las organizaciones de
la sociedad civil haban solicitado como puntos fundamentales de una comunicacin
social democrtica.
A pesar de lo que intentan exponer los intereses ms concentrados del sistema de
medios, la ley cultiva una raigambre democrtica toda vez que garantiza la libertad de
expresin, levanta la veda que exista para que organizaciones no lucrativas puedan
participar como emisores en una sociedad aludida como de la informacin; reduce el
poder del Ejecutivo (que hasta hoy controlaba directamente la autoridad de aplicacin
de la ley mediante un interventor), establece mecanismos que dificultan la constitucin
de oligopolios altamente concentrados, defiende a las radios y canales pequeos de
localidades de provincias y exige cuotas de produccin local a todos los operadores del
sistema. Sus objetivos proponen avances como: crear una autoridad de aplicacin
federal, autrquica, y con miembros de las minoras polticas parlamentarias; establecer
reglas que impiden la propiedad cruzada en el mercado audiovisual (Tv abierta y de
pago), permitiendo as que nuevos actores se sumen al mercado; prohibir a las
telefnicas detentar licencias de medios (y as evitar la monopolizacin eventual del
sistema por operadores muy poderosos).
La Ley de servicios de comunicacin audiovisual constituye un importante avance
porque vincula el concepto de libertad de expresin con los derechos humanos.
Tambin porque en un pas centralista se promueve el federalismo, tanto de la
produccin de contenidos como de la toma de decisiones. Porque alienta la diversidad
de voces estableciendo lmites a la concentracin y al dominio de mercado. Y porque
por primera vez en la Argentina tanto la autoridad de aplicacin como los medios de
gestin estatal no estarn totalmente controlados por el gobierno de turno. Ello anuncia
controles cruzados y presencia de minoras polticas, lo que se inscribe en una tradicin
reglamentaria progresista. Por supuesto que no es perfecta. Algunas modificaciones
realizadas por el Parlamento ampliaron su base de apoyos. Ms adelante se podrn
subsanar eventuales limitaciones de la ley: la historia no acaba hoy.
Como ya ha sido sealado uno de los aspectos ms novedosos de la nueva ley lo
constituye la reserva del 33% de todo el espectro para el sector privado no comercial.
De hecho la ley reconoce tres tipos de prestadores: estatales, privados comerciales, y
privados no comerciales. Dentro de los actores estatales, la ley reconoce la importancia
de la radiodifusin universitaria.
Otro captulo destacable es el que procura impedir la concentracin de los medios. En
este sentido se limita a 10 la cantidad de licencias que puede disponer una misma
empresa o persona (actualmente se permite hasta 24) y hasta un 35% del mercado
potencial. Se limita tambin la propiedad cruzada de medios electrnicos en la misma
zona de cobertura, pero no la de medios impresos y electrnicos. De hecho una de las
mayores polmicas que despert la ley fue la prohibicin de ser propietario de
distribuidoras de cable y canales de televisin abierta en la misma zona. A la vez, se
permite a las distribuidoras de cable slo incluir una seal propia.
Finalmente en materia de contenidos se establecen altas cuotas de produccin nacional
(60%), de produccin propia (30%), e independiente (10%) con el objetivo de proteger
la industria nacional. Tambin se ha vinculado el sistema de radiodifusin con otras
industrias culturales ya que parte de los gravmenes que deben abonar los
radiodifusores por el uso del espectro, es girado por la Autoridad Federal a la industria
del cine y a la de la msica.
Palabras finales
Ms all de la coyuntura poltica de los pases, los medios son instituciones complejas
con doble accin y mediacin de intereses: polticos y econmicos. A partir del tipo de
mercanca con la que trabajan que tiene doble valor, material y simblico- componen
un actor particular y con consecuencias especiales a partir de sus acciones. Intervienen,
afectan y constituyen (aunque no determinan, o al menos no se comparte aqu esa idea)
el espacio pblico, que es un espacio poltico. Y los medios de comunicacin no son
una excepcin, por lo que hay que considerar que la agenda de los medios no slo es
importante por lo que incluye (en donde no hay uniformidad), sino fundamentalmente
por lo que excluye.
En tanto que actores econmicos y por el tipo de actividad que llevan adelante, el sector
de los medios tiene tendencia a los oligopolios, debido a su composicin de costos, en la
cual los fijos son muy altos y los variables muy bajos. Es decir que estas empresas con
intereses polticos organizan sus actividades con este formato, y van hacia la
concentracin en una deriva que puede generar barreras de ingreso a otros actores en el
mercado. Por lo tanto no hay como salir del oligopolio sin accin del Estado, una de
cuyas funciones principales radica en garantizar la diversidad (de voces, de fuentes, de
opiniones, de expresiones, de prcticas, de creencias, de culturales.) Ahora bien, adems
de la estructura definida, los principales medios -en trminos econmicos, por ser los
sectores ms dinmicos-, la radio y la televisin (que son los que pueden permitir
mayores niveles de acceso a la informacin, entendido como la capacidad de recibir
algn medio por parte de las personas, ser audiencia), funcionan en un sector que es
finito, ha sido declarado propiedad de la humanidad por esa misma razn, debe ser
administrado por el Estado y tiene carcter valioso: el espectro radioelctrico, el ter, el
aire. La accin del Estado debe garantizar el derecho a la informacin y un equilibrio
que permita el funcionamiento de reglas democrticas ante las posibilidades de negocios
con el sistema de medios. La sancin de la Ley de Servicios de Comunicacin
audiovisual constituye un paso muy importante en el proceso de democratizacin de los
medios. Pero debe ser considerado un punto de partida. La consolidacin de una poltica
de comunicacin democrtica ser consecuencia de la accin de los gobiernos (actual y
futuro) y de la participacin intensa de la sociedad civil.