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DIFERENCIA % EN 1889
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400
L. Prados de la Escosura A. T('II<I \ 1l)(H).
Grfico 11. Proteccin relativa sobre alimentos
1913 y 1926
1S0 ,---------,--------------------,
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H!crro y Acero
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Semlmanufacturados". Energl3 Alimentos
Bienes de consumo _Textil
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Materias Primas
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DIFERENCIA % EN 1913
L. Prados de la Escosura y A. Tena (1994).
El /;ector pblico durante el primer tercio del siglo XX 105
rasgo de la estructura protectora espaola no sufri alteraciones pro-
fundas. En 1913, los alimentos, el hierro y el acero, la energa y los
textiles disfrutaban de un nivel de proteccin superior a las activida-
des ltimamente mencionadas. Lo cual no puede afirmarse en rela-
cin con la etapa 1913-1926 representada en el grfico 2. En este
caso, un buen nmero de sectores de las industrias de inversin pa-
san, entre ambas fechas, a estar situadas en el cuadrante superior iz-
quierdo del grfico, lo que implica que contaban con un nivel de pro-
teccin superior a los alimentos, cuando en el primero de los aos
ste era inferior. La elevada proteccin al hierro y el acero o a los pro-
ductos de vestir indica, sin embargo, que la puesta en prctica del
Arancel de 1922, y sus modificaciones hasta 1926, no anularon en
su totalidad los obstculos a la expansin de los sectores de mayor
valor aadido o con mayores efectos inducidos sobre la industria-
lizacin.
Aun cuando no puedan extraerse conclusiones definitivas de es-
tas variaciones en la estructura interna de la proteccin, no parece
contrario a la lgica vincularla con la evolucin seguida por la tasa
de crecimiento durante el primer tercio del siglo xx. De ser as, las
consecuencias de esta asimetra en la proteccin en favor de alimen-
tos y energa podran ayudar a explicar el dbil aumento del produc-
to por habitante que tuvo lugar entre finales de siglo XIX y la coyun-
tura recesiva vinculada al fin de la Primera Guerra Mundial. Y, al-
ternativamente, las mayores tasas de crecimiento econmico obteni-
das durante los aos veinte podran ser vinculadas a los cambios en
la estructura interna en donde, sin desaparecer las distorsiones ne-
gativas, se habra defendido con mayor coherencia a la produccin
industrial interior.
La razn de la negativa trascendencia concedida a la proteccin
sobre los alimentos y la energa se encuentra en que, como resultado
de estas diferencias relativas, la industria, al igual que la creciente po-
blacin urbana, se vio obligada a consumir productos (inputs ener-
gticos y mano de obra la primera, y alimentos la segunda) a precios
ms elevados que los del mercado internacional, y superiores tam-
bin a existentes en otros pases, mientras en trminos relativos su
produccin estaba menos protegida frente a la competencia interna-
cional. Como resultado, los costes de produccin fueron mayores y la
renta disponible de la mayora de la poblacin para demandar pro-
ductos de consumo no alimenticios, menor.
106 Jordi PaLafox, Antonio CubeL
Desde que Perpi Gral) publicara su ejemplar monografa sobre
la minera del carbn las consecuencias negativas de su proteccin
no ha sido puesta en entredicho. No sucede lo mismo con los alimen-
cuestin sobre la cual un nmero reseable de
centradas en la trayectoria seguida por el sector agrario, han defen-
dido una interpretacin opuesta a la esbozada aqu 9. Sin
es posible mostrar 10 una evolucin creciente del precio de los ali-
entre 1892 y divergente respecto a los dems pases
europeos, en donde excepto en Alemania a finales del expe-
rimentan un descenso continuado. Si los alimentos aumentaron su
el poder adquisitivo de los trabajadores no que a lo
largo del primer tercio pasaron a ser mayoritarios entre la poblacin
tuvo que descender, a no ser que los trabajadores consi-
guieran alzas salariales para compensar el aumento del valor en la
principal partida de su cesta de la compra.
Por en ausencia de aumentos en los salarios sobre
los que no existe evidencia homognea concluyente para antes de
la demanda generada por este que como se acaba de
sealar supona inicialmente la parte ms importante de los percep-
tores de debi de crecer con una lentitud poco compatible con
un proceso de aumento y diversificacin de la demanda sobre el sec-
tor industrial 11. Si la elevada proteccin tuvo como consecuencia un
aumento de la superficie cultivada de ste se hizo a costa de
una elevacin de precios del sector que drenaron capacidad adquisi-
tiva de los sectores no agrarios obstaculizando la diversificacin de
Il PERPI, R., Memorndum sobre la poltica del carbn, en De Economa Cr-
tica, Valencia.
<) BLANCO, l., TntroducciIP, en GAHHABOLJ, R.; .TIMf:NEZ BLANCO, l 1, Y
BAHClELA, C., Historia Agraria de la Espaa Contempornca, vol. TI, Barcelona, 1986,
pp. 9-141, YSANZ, l, La agricultura espaola durante el primer tcrcio del siglo xx:
un sector en transformacin, en NADAL, J.; CAHHEHAS, A., y SUDHIA, C., 1987,
pp.
10 PALAFOX,.J., Atraso Econmico.y Dcmocracia. La Segunda Rcpblica y la eco-
noma espaola, 1892-1936, Barcelona, 1992.
11 En la lnea de argumentacin presentada hasta aqu habra que considerar la
situacin de jornaleros, para quienes un aumento de los precios agrarios poda su-
poner unos ingresos ms elevados si participaran en la distribucin de las ganancias
generadas por el aumento. Sin embargo, teniendo en cuenta la situacin del mercado
laboral y la distribucin de la renta en el sector agrario, con la excepcin del litoral
mediterrneo de Catalua y el Pas Valenciano y alguna zona menos relevante, parece
difcil defender que la elevacin de los precios se transformara en aumentos salariales.
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX 107
la demanda con evidentes perjuicios para el sector industrial impo-
sibilitado de reducir los costes mediante un aumento del volumen
producido.
El razonamiento anterior tambin ayuda a comprender mejor lo
ocurrido en los aos veinte. En ellos, los cambios en la estructura
arancelaria reflejada en el grfico 2, junto al aumento de los salarios
reales en la propia industria, ante un proceso de innovacin cuyas
consecuencias sobre la productividad posiblemente permitieron una
retribucin ms elevada del trabajo, habran dado lugar a una ma-
yor diversificacin de la demanda. Ello, junto a otros factores como
un nuevo marco tecnolgico, la evolucin de las exportaciones o los
posibles efectos positivos de la propia poltica industrial, contribuyen
a aclarar la aceleracin de las tasas de crecimiento en estos aos y la
sensible diversificacin de la base industrial espaola constatable en-
tre 1913 y 1929 12.
Al estar referidos slo a Espaa, los niveles de proteccin ante-
riores no permiten realizar un anlisis comparado. No es posible, por
tanto, responder al interrogante de si la economa espaola contaba
con un nivel de proteccin superior, inferior o igual a otras. En este
punto la nica informacin disponible es la contenida en un estudio
elaborado a finales de los aos treinta 1;\ a cuyo rigor pueden reali-
zarse objeciones no desdeables. Aun as, dada la trascendencia de
la comparacin, y aun cuando deba subrayarse la cautela con que de-
ben tomarse los resultados, parece conveniente sintetizar la informa-
cin suministrada por este trabajo.
De acuerdo con l, Espaa mantena en 1913 un nivel de protec-
cin agraria bastante superior al de pases ms industrializados como
Alemania o Francia y tambin superior a Italia. En los aos veinte
la proteccin aument, mientras Francia e Italia la reducan, aunque
no as Alemania. De esta forma, en base a la proteccin mxima, en
1927 el nivel de Espaa prcticamente duplicaba el de estos tres. La
defensa arancelaria de los productos semimanufacturados experimen-
t una evolucin similar, aun cuando en este caso es destacable que
el nivel de Francia en 1913, aunque no en 1927, era mayor que el
espaol. Por su parte, en los productos manufacturados la proteccin
12 BETRN, e., Industria y crecimiento econmico en el primer tercio del.siglo xx.
Espaa, 1913-1929, Tesis de Doctorado, Valencia, 1995.
\: LIEPMANN, 11., TarifJLevels and the Economic Unity o/Europe, Londres, 19:m.
108 Jordi Pala/ox, Antonio Cubel
espaola era muy superior ya desde la preguerra y la diferencia se
ampli en los aos veinte, de forma que en la ltima de las fechas
consideradas triplicaba no slo la de estas tres economas, sino tam-
bin la de otras con menor nivel de desarrollo industrial como Hun-
gria, Checoslovaquia y Yugoslavia.
En resumen, si antes de 1914 los aranceles espaoles estaban ya
por encima de los vigentes en otros pases, a finales de los aos vein-
te la diferencia haba incluso aumentado. Lo cual no parece sorpren-
dente a la vista de los porcentajes de incremento en el nivel de pro-
teccin obtenidos por Prados de la Escosura y Tena para un buen n-
mero de las partidas representadas en los grficos 1 y 2; iguales o su-
periores al 50 por 100 en hierro y acero, qumica, bienes de equipo
y bienes de consumo duradero. La conclusin a extraer, dado el es-
tado actual de nuestros conocimientos, es clara: la economa espao-
la se encontraba ms protegida que la de otros pases, y no slo por-
que los aranceles fueran ms elevados, sino porque, adems, grava-
ban a inputs bsicos del crecimiento industrial en los que Espaa no
tena ventaja comparativa o a sectores maduros tecnolgicamente.
2. El presupuesto y la economa
Si el arancel es un elemento decisivo en la intervencin pblica
en las relaciones con el mercado internacional de una economa, el
Presupuesto es la ley econmica fundamental de su relacin con el
mercado interno. La participacin del Estado en el producto nacio-
nal fue creciendo a 10 largo del primer tercio del siglo, aunque esta
evolucin no fue uniforme y se produjo a lo largo de tres periodos cla-
ramente diferenciados. En los aos de preguerra el gasto pblico se
estabiliz en torno al 9 por 100 del PIB, con un ligero descenso entre
1900 y 1907, debido a la reduccin del gasto provocado por las eco-
nomas que el ministro de Hacienda, Fernndez Villaverde, introdu-
jo con el objetivo de frenar el dficit pblico aparecido en la ltima
dcada del siglo XIX; desde 1907 los inicios de un cambio en la con-
cepcin de la intervencin del Estado en la economa provocaron una
recuperacin del gasto. Durante el periodo blico se produjo una dis-
torsin considerable de la situacin fiscal, provocada tanto por la
fuerte variacin del producto como por la ms amplia alteracin de
los gastos y el menor aumento de los ingresos, alteracin relaciona-
da, a su vez, con las obligaciones de los ministerios militares y la
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX
Grfico 111. Porcentaje de gasto pblico sobre el PNB
1900-1935
109
15,00
14,00
13,00
12,00
11,00
10.00
9.00
8,00
7,00
6,00
5,00 -!-+-+--<f-+-+-+-+-f-+--+-+-+-+-+--+-+--+-+-+--+--<--+-+-+-+--<f-+-+-+-+-+-+--+-+--+-+-+--+-+--+-+-+-+--<
g g g g g m
IEF (1976), Prados (1994).
amortizacin de la deuda a corto plazo, emitida para salvar el men-
cionado desfase entre ingresos y gastos. Es en el perodo de posguerra
cuando se produjo el mayor aumento relativo del gasto respecto al
Producto Nacional, alcanzando a finales de los aos veinte su nivel
ms elemdo, en torno al 13-14 por 100 (grfico 3).
Esta evolucin no puede separarse de un contexto caracterizado
por el aumento sostenido del Producto, especialmente destacado en-
tre 1914 y 1929. Lo cual pone de relieve que el esfuerzo de elevacin
del gasto pblico en relacin con el PlB supuso, al mismo tiempo, un
fuerte aumento de las cantidades a disposicin del Estado para rea-
lizar sus polticas y obliga a plantearse cul pudo ser la relacin en-
tre el aumento del tamao del sector pblico estatal y el crecimiento
de la renta.
Desde esta perspectiva, la relacin del presupuesto con la econo-
ma es doble. Por un lado, el sector pblico contribuye al crecimiento
econmico al realizar gastos que el sector privado no efectuara por
no ser rentables a corto plazo pero que resultan imprescindibles para
el aumento de la productividad. Es el caso del gasto en infraestruc-
turas o educacin. Por otro lado, los incrementos en la renta suponen
una elevacin de la demanda de servicios pblicos, como los servi-
cios sociales, en la medida en que unos mayores ingresos permiten
destinar recursos a otras actividades, adems de las esenciales. Este
110 Jordi Palafox, Antonio Cubel
doble sentido de la relacin distorsiona las cifras de gasto pblico/PIB
puesto que un cociente elevado ser considerado causa del crecimien-
to; pero, a la vez, cuanto mayor sea el nivel de renta de un pas, ms
alto ser dicha ratio, consecuencia del aumento de la demanda de ser-
vicios pblicos. Este es el caso de Espaa: el aumento de la renta en
el siglo xx increment la demanda de servicios del Estado, y con ma-
yor intensidad la demanda de los gastos no blicos 14.
Para nuestro objetivo es ms interesante la otra parte de la rela-
cin, la que va desde el gasto pblico hacia el crecimiento de la ren-
ta. El objetivo de los historiadores econmicos ha sido analizar su evo-
lucin bajo el supuesto de que un valor elevado, prueba de una po-
ltica activa de fomento del desarrollo que contara con recursos su-
ficientes para ser efectiva, representara una contribucin positiva del
Estado al crecimiento. Tngase en cuenta que no nos estamos refi-
riendo a los elevados niveles de gasto alcanzados por las economas
en las ltimas dcadas, que llevaron a criticar el aumento del tama-
o del sector pblico por drenar recursos de los sectores productivos,
sino a un perodo de industrializacin en el que los gastos en infraes-
tructura, principalmente, resultaban necesarios para el crecimiento al
facilitar la integracin del mercado.
Basndose, por tanto, en la participacin del gasto del Estado en
el gasto nacional se ha sealado que la accin estatal como estimu-
lante del sector privado fue baja debido a la escasez de recursos dis-
ponibles. Penuria heredada de un sistema fiscal inelstico en el cual
los impuestos no respondan a los incrementos de la renta, impidien-
do recabar recursos ordinarios hacia el Estado para financiar la po-
ltica econmica. Ello, a su vez, obliga a acudir al endeudamiento
que atenazaba los gastos por la elevada proporcin de stos compro-
metidos en el pago de los intereses de la deuda 1;'. Esta incapacidad
para recabar los ingresos necesarios a fin de estimular el crecimiento
era un sntoma de una opcin de los polticos espaoles, que prefi-
rieron mantener bajos los impuestos de algunas actividades y grupos
sociales a costa de no fomentar el crecimiento econmico y no mejo-
H COMN, La evolucin del gasto del '.,'stado en ,.,'spaa, 1901-1972: Contrasta-
cin de dos teoras, en MARTN ACEA, P., Y PRADOS DE LA ESCOSLJRA, L. (eds.), 1985,
pp. 317-:H2.
);; TEDDE, P., El gasto pblico en Espaa, 1875-1906: Un anlisis comparativo
con las economas europeas", Hacienda Pblica Espaola, nm. 69, 1981,
pp. 2:37-265.
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX 111
rar el bienestar social a travs de mayores gastos en educacin o en
sanidad 16.
El resultado de los contrastes economtricos realizados, sin em-
bargo, no avala esta conclusin 17. Por contra, muestran un impacto
positivo y creciente entre gasto pblico y GNB y mucho mayor toda-
va entre el primero o la inversin y el IPIES que no puede ignorarse
a la hora de evaluar la contribucin del sector pblico en la situacin
de atraso relativo en la que se encontraba la economa espaola en
1936. Lo cual parece coincidir con los resultados de los ejercicios
cuantitativos realizados sobre una amplia muestra de pases subde-
sarrollados en donde el tamao del sector pblico, siendo mayor que
en la Espaa del primer tercio del siglo, no es el de las hoy naciones
industrializadas 18. Concluir, por tanto, la inexistencia de efectos so-
bre la economa a partir del porcentaje de gasto sobre la renta resul-
ta arriesgado.
La escasez de recursos mencionada ha sido analizada en una pers-
pectiva comparada. Las comparaciones internacionales presentan di-
ficultades, debidas a la estructura institucional de cada pas, 10 cual
se refleja en la existencia de diferentes grados de centralizacin y en
la presencia de varios niveles de gobierno con distintos porcentajes
de participacin en el gasto pblico total. En Espaa el gasto del sec-
tor Estado represent, durante el primer tercio del siglo, tres cuartas
partes del total de las Administraciones Pblicas, porcentaje similar
al francs y al britnico pero muy superior al alemn que cuenta con
un menor grado de centralizacin. Por eso, las comparaciones pue-
den variar segn los valores utilizados. En general, se coincide en que
la proporcin de producto nacional correspondiente a gasto pblico
era, en la Espaa de comienzos de siglo, casi la mitad de la de Ale-
mania o Reino Unido y similar a la de Italia, mientras los mismos va-
lores se repetan en el gasto por habitante 19. En los aos treinta, a
11> COMN, F., Hacienda y Economa en la Espaia Contempornea (1800-1936),
Madrid. 1988.
17 CUBEL, A., Gasto pblico y crecimiento econmico en la Restauracin
(1874-1923)", Revista de Historia Econmica, 1993, pp. 49-78, Y PALAFOX, J, Atraso
},'conmico y ... , cit., Barcelona, 1992.
Hl EAESTERLY, W., y REBELO, S., Fiscal policy and cconomic growth. An cmpi-
rical invcstigacion", Joumal 01 Economics, pp. 417-458.
19 TEDDE, P., El gasto pblico... , cit., 1981.
112 Jordi Palafox, Antonio Cubel
pesar de haberse duplicado el porcentaje que supone el gasto pblico
en la diferencia con el resto de pases se mantiene 20. Sin em-
la comparacin con otros pases de similar nivel de desarrollo
puede enmascarar el efecto de una mayor demanda de servicios p-
blicos proporcionalmente mayor que la diferencia de renta. Si se com-
para con con una economa de un desarrollo similar a la es-
no aparecen diferencias.
El principal causante de la insuficiencia de la segn to-
dos los era la escasez de ingresos pblicos que permitieran
realizar una labor discrecional al Estado en la promocin de la eco-
noma. La insuficiencia del sistema fiscal se basaba en la antigedad
del cuadro tributario establecido en 1845. Los aumentos de ingresos
se producan ms a travs de modificaciones discrecionales de siste-
ma que por su capacidad para seguir los aumentos de renta. Esta in-
suficiencia de los ingresos ordinarios era consecuencia de una pre-
sin fiscal baja y mal repartida entre los diferentes grupos sociales
aunque debe resaltarse su tendencia creciente durante todo el primer
tercio del exceptuando los aos de la Guerra Mundial 21.
Pero a pesar de su fracaso en la financiacin del el
sistema fiscal ha sido considerado favorable al crecimiento econmi-
co porque los bajos impuestos no cargaban excesivamente los costes
de produccin y porque el reparto de la carga fiscal favoreca a las
actividades ms productivas: la agricultura soport una presin fis-
cal superior a la industria y el comercio durante todo el siglo XIX.
Esta situacin se mantuvo hasta la Guerra cuando las re-
formas tributarias de 1918 a 1924 gravaron ms a la industria, que
comenz a soportar una presin fiscal superior a la de la agri-
cultura 22.
El razonamiento sobre el que se alzan estas conclusiones se asien-
ta en el supuesto de que una presin fiscal superior en el sector agra-
rio promova la inversin en el sector industrial al mejorar la rela-
:W COMN, F., Las Administraciones Pblicas, en CAHCA DELCADO, .J. L. (dir.),
Espaa, Economa, Madrid, 1988.
21 VELAHDE,.J., Politica Econmica de la Dictadura, 1969, y COMN, F., Hacien-
da y f .. 'conoma... , Madrid, 1988.
22 FUENTES QUINTANA, E., Los principios del reparto de la carga tributaria en
Espaa, Revista de Derecho Financiero y de Hacienda Pblica, nm. 41, 1961,
pp. 161-298, YCOMN, F., Hacienda y Economa... , Madrid, 1988.
EL ...ector pblico durante eL primer tercio deL sigLo XX 113
cin de rentabilidades entre sectores, en favor de este ltimo, tras sa-
tisfacerse los correspondientes impuestos. Es decir, el sector indus-
trial pagaba menores impuestos, por lo que, a igualdad de rentabili-
dades brutas, la inversin en l resultara ms rentable. Sin embar-
go, las diferencias eran demasiado pequeas para atribuirles una in-
fluencia destacada, y cuando se ampliaron lo hicieron contra el sec-
tor industrial. Adems, el regresivo reparto de la carga tributaria ha-
ca que quienes haban de tomar las decisiones productivas y de in-
versin soportaran una presin fiscal inferior a la del resto del sector
agrario 2:l. Por ello resulta difcil afirmar que desde el sistema fiscal
se realizara una poltica favorable al crecimiento. El mrito, en todo
caso, debera imputarse antes al inmovilismo del sistema tributario
que a una actuacin discrecional. No deja de resultar contradictorio
considerar, como hacen algunos historiadores econmicos, que el sis-
tema fiscal favoreci el crecimiento por la baja presin ejercida sobre
las rentas de los recursos productivos, segn pensaban los liberales,
argumentando al mismo tiempo que el Estado no efectu una pro-
mocin suficiente del crecimiento, debido a la escasez de recursos or-
dinarios. Cualquier movimiento hacia un sistema fiscal ms moder-
no, donde estuvieran presentes las propiedades de equidad, suficien-
cia y flexibilidad, supondra la prdida de las caractersticas que lle-
van a algunos autores a calificar favorablmente el sistema tributario
espaol. Otra posibilidad era el endeudamiento para financiar los gas-
tos de inversin y eliminar la restriccin fiscal que pes sobre la Ha-
cienda; a cambio, el aumento de los intereses, que ya suponan una
parte importante del presupuesto 24, hubiera dificultado la asigna-
cin presupuestaria a otros fines.
No slo la insuficiencia de los gastos pblicos ha sido considera-
da causante del escaso efecto del presupuesto del Estado en el fomen-
to del crecimiento. El problema no era tanto el nivel de gasto, sino
su deficiente gestin y su escasa eficacia social, segn Comn 2;:'. De
las partidas del presupuesto, la que estaba ms relacionada con el cre-
cimiento econmico eran los servicios econmicos, en donde se inclu-
yen los gastos en los diferentes sectores para fomentar la produccin
:n COMN, F., El papel del presupuesto en el crecimiento econmico espaol: Una
visin a largo plazo, Revista de Historia Econmica, 1994, pp. 28:3-:H4.
2't TEDDE, P., El gasto pblico... , cit., 1981.
2;' COMN, F., El papel del presupuesto en... , cit., 1994.
114 Jordi PaLafox, Antonio CubeL
y las mejoras en las comunicaciones e infraestructuras. En 1907 se
sita el comienzo de una mutacin en la estructura del gasto pblico,
con un aumento del peso relativo de los gastos econmicos y sociales
y una disminucin del peso de la Deuda, los servicios generales y los
desembolsos en Defensa. Los gastos en educacin y sanidad conti-
nuaron representando valores insignificantes 26.
El cuadro 1 compara la cantidad gastada en servicios econmicos
en Espaa y otros pases en relacin con el gasto pblico total. En l
se observa cmo el porcentaje destinado a infrastructuras o apoyo a
los sectores productivos no fue inferior al de otros pases e incluso su-
perior en ciertos perodos. Es ste un aspecto ya sealado por Ted-
de 27, al comparar los porcentajes de los servicios econmicos sobre
el gasto total espaoles con los britnicos y destacar las proporciones
similares en ambos casos en el perodo 1890-1920, mostrando cmo
las cifras espaolas eran elevadas, a consecuencia de la poltica de
obras pblicas, y sealando, a la vez, que el peso de la deuda, mayor
en Espaa, era el elemento diferenciador entre la estructura presu-
puestaria espaola y britnica. Hay que tener en cuenta, nuevamen-
te, la dificultad de establecer comparaciones internacionales. La di-
ferencia de las cifras entre pases puede ser debida a una poltica eco-
nmica diferente, pero tambin a una distinta distribucin del gasto
entre los diferentes niveles de gobierno y a los distintos grados de cen-
tralizacin. El cuadro resulta, en cualquier caso, interesante al cues-
tionar la opinin de que la distribucin del gasto pblico fuera en Es-
paa diferente a la realizada en otros pases, especialmente Italia, que
ha sido objeto de una detallada comparacin 23. Segn esta autora,
la energa aplicada en Espaa para fomentar, desde el presupuesto,
la industrializacin fue inferior a la generada en el caso de Italia. Ya
se ha sealado la similitud entre el porcentaje destinado a gasto p-
blico en los dos pases y se ha comprobado ahora cmo los gastos en
servicios econmicos fueron similares tambin. Ello hace necesario
buscar la diferente energa desarrollada segn Vaccaro en otras
partidas.
2<> COMN, F., Hacienda y f,'conomia... , cit., 1988.
2
7
TEDDE, P., El gasto pblico... , eit., 1981.
21l VACCAHO, B., Industrialization in Spain and Italy (1860-1914)>>, Joumal of
f,'uropean f:conomic Hislory, nm. ~ 1980, pp. 709-75:t
EL sector pblico durante eL primer tercio deL sigLo XX
Cuadro 1. Porcentaje de los servicios econmicos
en el Presupuesto del Estado en diferentes pases
115
Espaa Francia Italia Alemania Reino Unido
A B A B
1901-05 .............. 9,6 10)3 14,2 17,7" 0,8" 17,2"
1906-10 .............. 11,2 10,0 19,1 18,9
h
1,2
h
20,6
h
1911-15 .............. 12,7 11,1 16,7 2,6' 18,9' 1,:3 ' 18"
1916-20 .............. 15,:3 12,:3 4,1 10
1
14,4
1
1921-25 .............. 18,4 11,1 10,7
4,1 d 12,:3 d 6,7 15,4
1926-:30 .............. 15,6 7,2 13,5 4,7 1:3,0 2,6 14,2
19:31-35 .............. 21,4 9,8 15,:3 :3,:3 e 14,7 3,1 14,5
Notas: A: Gobierno cenlral; B: Todos los niveles de gobierno; (a) 1900; (b) 1906
Y1910; (c) 191:1; (d) 1925; (e) 19;H y (1') 1920.
IEF :.1'\ LLalia, Ercolani :10; Francia, Dclorme y Andr :n; Alemania y Reino
Unido, Flora :\:.1.
Dentro de los servicios econmicos se encuentra la inversin p-
blica, el componente ms importante por sus efectos sobre el conjun-
to de la economa. La generacin de capital pblico es esencial para
el incremento de la productividad del capital privado. Infraestructu-
ras, comunicaciones, educacin, contribuyen a hacer ms producti-
vas las actividades realizadas por las empresas al proveerlas con
inputs que mejoran la eficiencia de las labores realizadas por los tra-
bajadores y el capital. La principal va por la que este aumento de
la productividad se alcanz en el primer tercio del siglo xx fue la re-
duccin de los costes de transporte, que permiti reducir las trabas
al libre movimiento de las mercancas en el mercado interior. Los es-
fuerzos realizados para mejorar la red de transporte contribuiran a
aumentar el tamao del mercado al llevar hasta un mayor nmero
de consumidores los productos ms baratos, liberando capacidad de
compra disponible para la adquisicin de nuevos bienes y servicios.
:.19 Instituto de Estudios Fiscales, Dalos bsicos para la Hisloria Financiera de
18.50-1975, Madrid, 1970.
:w ERCOLANI, P., Documenlazione slalslca di base, en Fu (ed.), 1975,
pp. ;378-472.
:n DELORME, R., y C., L 'Elal Une essai d'explicalon de l'e-
volulon des depenses publiques (1870-1980), Pars, 1983.
:{:! FLORA, P., Slale, Economy and Socie(y in Weslern Europe, 1815-1975,2 vols.,
Frankfurt, 1987.
116 fordi Palafox, Antonio Cubel
Grfico IV. Inversin pblica y PNB
1900-1935
1.000.000 - 1000.000
-
en
z 100.000
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100000
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I----Input -PNBI
Prados (1994) e LV.LE. (1995).
Lo cual, como se ha argumentado antes, permite aumentar el tama-
o de las instalaciones a las empresas ms eficientes e incrementar
la productividad media de la economa.
Desde esta perspectiva, el esfuerzo por aumentar la inversin p-
blica en trminos del PIE hasta casi duplicarla debe ser considerado
un elemento positivo de la intervencin del sector pblico en la eco-
noma. Y esto es lo que ocurri durante el primer tercio del siglo,
como puede observarse en el grfico 4, que representa, en escala lo-
gartmica, el Producto Nacional Bruto y la Inversin Pblica. Es in-
teresante observar que en las dos series se produce un cambio de pen-
diente despus de la Guerra Mundial, reflejo de unas mayores tasas
de crecimiento_ Y todo ello coincide con los momentos en los cuales
el esfuerzo inversor del Estado en trminos reales es ms elevado, lo
que sin duda debi tener efectos favorables en la reduccin de los cos-
tes de transporte y el aumento de la escala de la produccin. Y an
ms si comprobamos que, como nos muestra el grfico 5, la mayor
parte de esta inversin se realizaba en los transportes, principalmen-
te en la construccin y conservacin de carreteras, con lo que la prin-
cipal contribucin del Estado fue la creacin de las infraestructuras
necesarias para la articulacin del mercado nacional.
Una segunda funcin del presupuesto es la estabilizacin macro-
econmica, la regulacin de la evolucin a corto plazo de la renta na-
cional. Desde este punto de vista la magnitud de los dficit, y no el
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX 117
Grfico V. Inversin pblica. Distribucin porcentual
1901-1935
%
l{)
C'l
(J)
C'l
N
(J)
N
(J)
100,------------------------------,
90
80
70
60
50
40
30
20,.
19
o Servicios Generales Admn. Pblica
_ Orden Pblico y Seguridad
O Agricultura, Silvicultura, Pesca y Caza
_ Transporte y Comunicaciones
O Otros
I.V.U:. (l()<).-,).
total del presupuesto, es el elemento a considerar para valorar el sig-
no de la accin estatal, puesto que al considerarse que la existencia
de una crisis es consecuencia de una insuficiencia del gasto nacional,
que resulta inferior al necesario para adquirir toda la produccin de
la economa, el Estado, a travs del dficit, utiliza los fondos no em-
pleados y eleva el gasto hasta igualar la produccin. En el supuesto
de que el dficit se produzca en perodos de pleno empleo, el Estado
compite con el sector privado por los fondos prestables y provoca una
elevacin del tipo de inters y una sustitucin de demanda privada
por demanda pblica.
La poltica fiscal fue predominantemente expansiva, si se excep-
tan los aos 1900-1908, aunque dada la dimensin del saldo es
poco probable que esos efectos expansivos fuesen notables :n. En con-
secuencia, como el presupuesto es raqutico, ineficaz y rudimenta-
rio en los aos veinte y treinta, la accin del Estado no pudo ser la
causante de la evolucin cclica de la economa en el perodo de en-
:n COMiN, F., cit., 1988.
118 Jordi Palafox, Antonio Cabel
'H P 1 f' '{'). b - 1 l' .
treguerras' . a a ox .. , sm em argo, sena a que en e creCImIento
de los veinte desempe un papel principal el aumento del gasto p-
blico al movilizar el ahorro excedente acumulado durante la Guerra
Mundial. Este gasto se destin a satisfacer las necesidades de expan-
sin de los sectores de la gran industria a travs de la renovacin del
material ferroviario. El rgimen republicano modific la poltica pre-
supuestaria frenando los proyectos de obras pblicas emprendidos
por la dictadura y orientando los programas de gasto hacia servicios
sociales ms desatendidos por el Estado. Con la modificacin de la
estructura presupuestaria y la bsqueda del equilibrio presupuesta-
rio se cancelaron las lineas de fuerza del crecimiento econmico, 10
que, junto al giro radical de las expectativas empresariales y la cada
de las exportaciones, explicara la crisis econmica espaola.
3. La poltica industrial
Si una de las consecuencias ms destacables de la poltica comer-
cial fue el entorpecimiento de la diversificacin de la demanda, tam-
poco el crecimiento de la renta parece haber contribuido a ampliar
decididamente la capacidad de adquisicin de productos industria-
les. Los aos finales del siglo XIX observan el fracaso de la industria-
lizacin ochocentista, limitada en exceso geogrfica y sectorialmente
para poder generar un efecto expansivo sobre el conjunto de la eco-
noma. Con un sector industrial con dar predominio de las indus-
trias alimenticias y que en los ltimos cincuenta aos del siglo no ha-
ba sufrido cambios radicales en su estructura, el resultado era un
proceso industrializador parsimonioso y precario 36.
Parece posible defender, pues, que en 1900 la industria espaola
no tena la dimensin suficiente para que su crecimiento tuviera lu-
gar como resultado de las propias demandas internacionales. El ta-
mao del mercado industrial era reducido, por lo que bastantes sec-
tores, en especial aquellos con mayores necesidades de capital, tenan
:\4 COMN, F., y MARTN, ACEA, P., "La poltica monetaria y fiscal durante la Dic-
tadura y la Segunda Repblica, Papeles de ,,",conomia Espaola, nm. 20,
pp. 2:36-261.
:,;, PALAFox,.I., Atraso Econmico y ... , cit., 1992.
:16 NADAL, .l., La industria fabril espaola en 1900. Una aproximacin, en NA-
DAL, .l.; CAHREHAS, A., y SUDHIA, C. (comp.), 1987, p. 25.
El sector pblico durante el prmer terco del sglo XX 119
graves dificultades para alcanzar el tamao ptimo que permitiera re-
ducir los costes de produccin. En cualquier proceso de industriali-
zacin, el aumento de la dimensin del mercado para salvar ese fre-
no proviene del crecimiento conjunto de diferentes industrias que ge-
neran ingresos y se convierten en fuente de demanda para otras. De
esta forma, cada una de eHas se beneficia del crecimiento de las de-
ms porque cada una representa una demanda potencial para el res-
to. Al mismo tiempo, un mayor tamao, y una mayor diversificacin,
del sector secundario supone un menor riesgo en la inversin al re-
ducir la posibilidad de que aparezcan existencias invendidas. Por otro
lado, cuanto ms amplio sea el mercado de trabajo industrial, ms
senciHo resultar encontrar mano de obra adiestrada en pocas de
expansin.
En definitiva, lo que se est intentando plantear es la existencia
en la industrializacin de un efecto de realimentacin en el crecimien-
to del sector secundario, en la lnea defendida por Kaldor y ms re-
cientemente por Krugman, para quien vivimos en una economa mu-
cho ms prxima a la visin de Kaldor de un mundo dinmico im-
pulsado por procesos acumulativos que al modelo habitual de rendi-
mientos contantes :n. Un proceso acumulativo, identificable para el
economista hngaro con la existencia de rendimientos crecientes de
escala en las actividades productivas, utilizado el trmino en el sen-
tido ms amplio. No se trata slo de economas de escala considera-
das comnmente, sino de la ventaja acumulativa surgida del propio
crecimiento de la industria, el desarrollo de las cualificaciones y del
conocimiento; las oportunidades para facilitar la comunicacin de
ideas y experiencias, la oportunidad para incrementar la diferencia-
cin en los procesos de especializacin de las actividades huma-
~
nas .
Desde esta perspectiva, cobra sentido analizar la poltica de fo-
mento industrial que comenz a ponerse en marcha a finales del si-
glo XIX en Espaa y otros pases desde un nuevo punto de vista. Se
puede discrepar as de la posicin tradicional no intervencionista de-
fensora de que si no exista mayor inversin privada en la industria
era debido a su menor rentabilidad frente a inversiones alternativas,
:\7 KURCMAN, P. R., Geogmphyand Trade, Cambridge, Mass., 1991, p. 10. (Exis-
te trad. cast., Barcelona, 199:3.)
:m KALDOH, N., The Case for Regional Policies, en Scoltish journal 01Political
Hconomy, 1970, p. 480.
120 fordi Palafox, Antonio Cubel
por lo que si el sector pblico incentivaba la inversin en el sector
secundario o inverta directamente estaba ofreciendo seales inequ-
vocas al mercado y dirigiendo ineficientemente los recursos. Porque
con un sector industrial de tamao ste no crece debido pre-
cisamente a que su tamao no es suficientemente grande y no genera
los efectos de realimentacin sealados.
Lo sealado en el prrafo no exime a la
poltica industrial espaola de las dos crticas tradicionales: gastar
poco y gastar mal. En relacin con la primera de ellas ya se ha men-
cionado en la seccin anterior las limitaciones bsicas de la accin
presupuestaria ante la insuficiencia de los ingresos para cubrir los
gastos. Una estructura interna de stos similar a la de otras econo-
dado el menor volumen no excluye efectos sobre la
economa ms si existieron umbrales mnimos en las exis-
tencias de capital pblico o en su por debajo de los cua-
les la contribucin de ste al crecimiento no es relevante. El objetivo
de los gestores polticos de aproximarse a los pases ms
por una actuacin ms y que resultara im-
posible debido a las restricciones a las que se enfrentaba su actua-
cin para incrementar los ingresos.
Nada concreto sabemos sobre la posible existencia de estos um-
brales pero s conocemos al menos durante la dicta-
dura de Primo de la accin interventora del tanto en
la articulacin de un marco legal para fomentar la industrializacin
como en la poltica de gasto, no estuvo exenta de ineficiencias muy
destacadas. En el primer caso, por cuanto es entonces cuando se al-
canza el mximo en la regulacin pblica de la produccin. En el se-
gundo, porque la expansiva poltica puesta en prctica
vulnerando principios bsicos de 10 que entonces se consideraba una
correcta gestin de las finanzas del se realiz sin alterar los
comportamientos ineficientes derivados de la existencia de poderosos
grupos de presin.
El control del mercado auspiciado por la Administracin no es un
fenmeno surgido con el rgimen de Primo de Rivera. En 1907 se ha-
ba puesto en prctica en el sector textil algodonero y azucarero. En
el primer mediante al parecer, efmera actuacin de La Mu-
tua de Fabricantes de Reguladora del Mercado y Exporta-
cin; en el prohibiendo directamente la instalacin de nue-
vas fbricas de azcar y la ampliacin de las ya existentes dentro de
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX 121
un programa para evitar la crisis de sobreproduccin y como medida
complementaria del incremento del impuesto de azcares.
Pero el mayor impulso a la restriccin de la competencia y de
abandono del mercado se produce en 1926 con la creacin del Co-
mit Regulador de la Produccin Industrial encargado de autorizar
la constitucin de sociedades y la ampliacin y el traslado de las ins-
talaciones productivas. A partir de su entrada en vigor, por tanto, la
libertad de crear empresas o de innovar qued en manos de los pro-
ductores ya instalados en el mercado y de la propia Administracin
que eran quienes formaban parte de los comits sectoriales de regu-
lacin. Aun cuando sus efectos no han sido investigados en profun-
didad, en el sector textil algodonero, al menos, las consecuencias fue-
ron relevantes.
Por otro lado, la privilegiada posicin conseguida por los princi-
pales sectores de la industria a travs de la proteccin y la regulacin
de la competencia se vio reforzada por la poltica de inversiones ferro-
viarias emprendida por el rgimen autoritario. Financiada en gran
parte al margen del presupuesto mediante procedimientos, como
poco, irregulares que agravaran la situacin presupuestaria de la Se-
gunda Repblica, la financiacin pblica contribuy a reforzar la po-
sicin dominante de un nmero limitado de empresas coaligadas en-
tre s para evitar tambin la competencia :39.
Sin embargo, junto a estas caractersticas de la intervencin hubo
otras de efectos no tan claramente negativos. En especial si se acep-
tan las consideraciones sealadas sobre la trascendencia del proceso
de realimentacin en la expansin industrial. Entre los sectores que
obtuvieron mayor atencin por parte del sector pblico destacan la
construccin naval, los transformados metlicos y la siderurgia 40.
Como puede observarse todos ellos sectores de industria bsica. Tam-
poco es ste un fenmeno exclusivo de la poltica espaola: Italia tam-
bin desarroll a finales del siglo XIX una poltica industrial centrada
en la creacin de unas industrias siderrgicas y de transformados me-
tlicos fuertes. La poltica de los pases de desarrollo intermedio,
como Italia y Espaa, persegua el fomento de los sectores industria-
les que ya se haban desarrollado en las naciones ms avanzadas de-
:N PALAFOX, J, Comercio exterior y va nacionali.sta. Algunas consideraciones, cn
GARCA DELGADO, J L. (cd.), 1986, pp. 180-197.
otO A los quc sc aadi, a fincs dc los aos veintc, la industria aeronutica (G-
MEZ MENDOZA y GARCA LPEZ, 1992).
122 Jordi Palafox, Antonio Cubel
bido a la facilidad de acceso a la tecnologa y a la existencia en los
mercados interiores de una demanda potencial que facilitaba su cre-
cimiento mediante un proceso de sustitucin de importaciones.
Una segunda razn de la seleccin efectuada habra que buscarla
en los instrumentos de los que dispona el Estado para intervenir. El
principal era, dejando de lado el arancel que ya ha sido considerado,
la pemanda pblica ante la dificultad de aumentar el gasto mediante
programas de subsidios y primas por su repercusin sobre el dficit
presupuestario. La demanda pblica se diriga hacia los sectores de
industria pesada (construccin naval, obras pblicas, construccin
ferroviaria) debido a las funciones atribuidas al Estado: infraestruc-
tura y defensa. Y junto a estos dos motivos, en la eleccin de las ac-
tividades favorecidas desempe tambin un papel relevante, quiz
primordial, el que estas industrias, por su concentracin geogrfica
y su desarrollo previo, contaban con unos grupos empresariales (Liga
Vizcana de Productores, Liga Martima Espaola) capaces de pre-
sionar en los despachos ministeriales para conseguir sus reivin-
dicaciones.
Teniendo en cuenta lo anterior no debe sorprender que uno de
los sectores ms atendidos por la poltica industrial fuera la construc-
cin naval. Dada la mejor informacin disponible frente a lo ocurri-
do en otros sectores, el anlisis de cmo se concret la poltica naval
puede servir de exponente del papel del Estado en el fomento del au-
mento del tamao del sector. Los problemas de ste radicaban en la
caresta de los buques construidos en los astilleros nacionales, debido
a la falta de materiales adecuados de procedencia nacional y al ta-
mao inferior al ptimo consecuencia de una demanda interior insu-
ficiente 41. Las numerosas compras de buques para la Armada du-
rante el primer tercio del siglo incidieron en el sector que mostraba
un exceso de capacidad y al mismo tiempo no dispona de la tecno-
loga necesaria para realizar barcos competitivos. El resultado del no-
table esfuerzo pblico, que lleg en algunas etapas hasta el 3 por 100
de los gastos del Estado, fue la nacionalizacin completa de la cons-
truccin naval militar desde 1910-1914 a partir de unos porcentajes
en torno al 50 por 100 de construccin nacional sobre las compras
totales.
-+1 GMEZ MENDOZA, A., Governrncnt and the developmcnt of modern shipbuil-
ding in Spain, 1850-19:Hh, en The }ourna! 01 Tmnsporl Hislory, 1988, pp. 1 9 : ~ 6
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX
Los efectos inducidos de estos gastos se pueden clasificar en dos
tipos: los derivados del aumento de la demanda sobre los sectores su-
ministradores de piezas y materiales y los provocados por la transfe-
rencia de tecnologa sobre las industrias constructoras. El efecto de
la demanda adicional efectuada por el Estado a los astilleros se sita
en un rango que oscila en torno al 1 por 100 de la produccin in-
dustrial y en torno al 4 por 100 de la produccin de bienes interme-
dios y de inversin. Los datos que poseemos sobre su efecto sobre la
demanda de acero en las dcadas finales del siglo XIX sealan que
pudo ser importante en aos muy determinados, como 1890, cuando
la demanda estatal pudo alcanzar el 14 por 100 de la produccin to-
tal 42. No fueron stas las nicas consecuencias. Tan relevante como
las anteriores fue el que al garantizar los pedidos, especialmente en
pocas de demanda privada baja, el apoyo estatal aceler la concen-
tracin de los astilleros en un nmero ms reducido de unidades pro-
ductivas de mayor tamao que disfrutaron de las ventajas, del tama-
o en la reduccin de costes facilitndose la absorcin de tecnologa
moderna
El otro grupo de efectos son los efectos difusin consecuencia de
la introduccin de nuevas tecnologas, la formacin de nuevas cuali-
ficaciones, el entrenamiento de expertos en direccin que entraron en
el pas a travs de los contratos del Estado con fabricantes extranje-
ros radicados en Espaa. El principal efecto fue la introduccin de
nueva tecnologa en las principales siderurgias, incorporando los nue-
vos altos hornos para la fabricacin de acero a raz de la generacin
de demanda por parte del Estado 44. Adicionalmente, los contratos
de construccin de la Escuadra, adems de estar encomendados a em-
presas extranjeras con astilleros en Espaa, recogan la obligacin de
adiestrar obreros y personal directivo espaol 4:>.
Desde el punto de vista del anlisis de las consecuencias de la po-
ltica industrial, tiene inters analizar, por ltimo, uno de los progra-
mas ms ambiciosos de sustitucin de importaciones adoptado du-
-t2 CUBEL, A., Los efectos del gasto del Estado en la construccin naval militar
en Espaa, 1887 Revista de Historia Industrial, 1994, pp. 120.
.'1:1 CMEZ MENDOZA, A., Covernment and the dcvclopment of modern shipbuil-
ding in Spain, 1850-1935, The Journal 01 Transport History, 1988, pp. 19-:36.
H CUBEL, A., Los efectos del gasto del Estado... , cit., 1994.
-t;) THEBlLCOCK, C., British Armarnents and European Industrialization,
1890-1914, ,,",conomic HistoryReview, nm. 2,197:3.
124 Jordi Palafox, Antonio Cubel
rante el perodo considerado en este trabajo: el aprobado en 1917
con el objetivo de aprovechar la disminucin de la competencia en
aquella coyuntura. La eleccin se debe tanto a que la Ley de Fo-
mento de las Industrias Existentes y Creacin de Otras Nuevas se la
ha considerado el precedente inmediato de la poltica industrial pues-
ta en prctica durante la dictadura de Primo de Rivera, como a que
sus efectos reales son conocidos y fueron mucho ms limitados de lo
que podra deducirse de la lectura de su articulado. Lo cual invita a
ser prudente en la valoracin de los efectos del intervencionismo dic-
tatorial derivados del Real Decreto de 1924 de Nuevos Auxilios para
Favorecer la Creacin y el Desarrollo de las Empresas Industriales
mientras no contemos con investigaciones detalladas acerca de sus re-
percusiones reales.
El objetivo de la Ley de 1917 era partir de la base industrial crea-
da previamente por la sustitucin forzada de bienes importados por
nacionales para, desde una postura industrializadora, sostener la tasa
de crecimiento sectorial. Las industrias protegidas eran aquellas im-
plantadas despus del 1 de enero de 1914 que sustituyeran importa-
ciones o desarrollaran nuevos productos; las ya existentes con el mis-
mo propsito o con capacidad exportadora y las industrias de defen-
sa. Dentro de estos cuatro grupos se condideraban preferentes quince
sectores industriales cubriendo una amplsima parcela de la estruc-
tura industrial espaola. Estos se beneficiaran de tres grupos de ayu-
das: acuerdos de la Administracin sin auxilio econmico directo
(exenciones y aplazamientos de impuestos, contratos con la Adminis-
tracin; reduccin de tarifas en las lneas ferroviarias y de navega-
cin); auxilios o prstamos en efectivo otorgados directamente y ga-
ranta de inters mnimo del capital invertido. Ligado a la Ley de Pro-
teccin a las Industrias se prevea la creacin de un Banco encargado
de distribuir los prstamos que se concedieran de acuerdo con aqulla.
Como se ha sealado, en contra de lo que podra esperarse te-
niendo en cuenta su ambicin, la ley no tuvo grandes consecuencias
sobre la estructura industrial. A pesar de las numerosas solicitudes
para beneficiarse de sus ayudas, apenas veinte fueron atendidas en
los primeros cinco aos de vigencia. Y en cuanto a la funcin del Ban-
co de Crdito Industrial surgido bajo sus auspicios, sta se retras,
de forma que la escasez de crdito existente cuando fue previsto ha-
ba desaparecido en el ao de su fundacin. Al mismo tiempo, los
prstamos a bajo inters se facilitaron con lentitud, sin que la dife-
El sector pblico durante el primer tercio del siglo XX 125
rencia en el coste respecto a los existentes en el mercado justificara
la demora 46. A pesar de los escasos resultados obtenidos la Ley de
1917 se prorrog, dando lugar a la norma de 1924 sobre cuyas con-
secuencias concretas, como se ha indicado, nada sabemos.
4. Conclusiones
Del recorrido realizado hasta aqu por los tres elementos de la in-
tervencin publicada considerados emergen una serie de conclusio-
nes que es conveniente sintetizar. En relacin con la poltica arance-
laria parece obvio que, al margen de su nivel sobre el cual faltan in-
vestigaciones de carcter comparado, su estructura no favoreci el
crecimiento competitivo de la economa espaola. La capacidad de
presin de los productores de alimentos y de la minera del carbn
entorpeci el aumento de la demanda de bienes manufacturados de
consumo final, y fren la diversificacin de la industria al encarecer
los costes de produccin en un buen nmero de actividades. Incluso,
durante los aos posteriores a 1922, cuando esta asimetra se mati-
z, las tarifas en sectores maduros tecnolgicamente se situaron por
encima de aquellos que podran ser incluidos dentro del concepto de
industrias nacientes.
En el caso de la poltica presupuestaria, y a pesar de los reduci-
dos niveles de gasto pblico de comienzos del siglo xx, el esfuerzo rea-
lizado fue significativo aunque parece claro que los obstculos plan-
teados por el sistema fiscal para aumentar el esfuerzo financiero del
Estado frenaron la realizacin de una poltica ms activa. Dentro de
los reducidos logros es necesario destacar la importancia de la inver-
sin pblica en la formacin de nuevos mercados y, por tanto, en el
progreso de la economa espaola. Progreso hecho posible por la re-
duccin de los costes de transporte, por cuanto la inversin en in-
fraestructuras, y principalmente en carreteras, compona la partida
ms importante.
El tercer elemento considerado ha sido la poltica industrial y en
ella, como en el caso de la poltica presupuestaria, la valoracin no
puede dejar de ser ambigua. Ambigedad fundada en la coexistencia
de un esfuerzo por favorecer la incorporacin al tejido industrial es-
"b TORTELLA, G., V .lIMNEZ, .l. e., Htoria del Banco de Crdito lndustrial, Ma-
drid, 1986. .
126 Jordi Palafox, Antonio Cubcl
paol de nuevos subsectores, al tiempo que se favoreca la innova-
cin tcnica, y de un uso demasiado habitual de los mecanismos de
regulacin de mercados que permitian encrubrir, bajo la proteccin
a las industrias, el mantenimiento de posiciones de privilegio, obsta-
culizando la reasignacin de recursos hacia sectores o empresas ms
eficientes.
El conjunto de elementos sealados invita a una reflexin global
acerca de la importancia de la actividad estatal en la supresin o man-
tenimiento del atraso de la economia espaola. La tradicin de res-
ponsabilizar al Estado por el fracaso en alcanzar niveles de renta per
cpita semejantes a los del resto de paises europeos es ampliamente
compartida, como hemos tenido ocasin de observar. Esta tradicin
est basada en la consideracin de que el sistema de incentivos crea-
do por la politica pblica no favoreci la asignacin de recursos ade-
cuada para la consecucin de tasas de crecimiento comparables con
las de los dems paises.
La intervencin presenta un panorama de claroscuros, con abun-
dancia de actuaciones negativas favorecedoras del mantenimiento de
empresas ineficientes que sobrevivieron alejadas de la competencia
en los mercados internacionales y que trasladaron los costes de esa
ineficacia al conjunto de la economia. Pero, a pesar de ello, parece
demasiado tajante achacar al Estado la responsabilidad del atraso
econmico espaol. Y ello por dos razones. En primer lugar, porque
el atraso es un fenmeno polifactico que dificilmente puede ser com-
prendido mediante interpretaciones monocausales. La dotacin de
factores, las formas institucionales en la agricultura, la pobre dota-
cin de capital humano, el comportamiento empresarial, etc., son to-
dos ellos aspectos que tambin contribuyen a explicar el atraso y per-
miten entender por qu diferentes politicas econmicas a lo largo del
siglo XIX y primer tercio del xx no pudieron eliminar las diferencias
con los paises avanzados.
Y, en segundo lugar, porque junto a valoraciones negativas de la
actividad pblica coexisten elementos favorables, como la ampliacin
del tamao del mercado y la creacin de infraestructura, que sin duda
favorecieron un mayor crecimiento. Y es en este terreno donde puede
resultar ms fructifera la discusin sobre el papel del sector pblico:
en el anlisis de qu politicas podrian haber contribuido con mayor
fuerza al crecimiento en el contexto histrico del primer tercio del si-
glo xx y por qu no pudieron ser implantadas en Espaa.
El sector pblico
en el pensamiento econmico
espaol del siglo XX
Manuel J. Gonzlez
En este trabajo no examinaremos todas las opiniones que se han
escrito sobre el papel del sector pblico o del Estado. Es imposible
y, quiz, innecesario. Tornaremos algunas calicatas a modo de mues-
tras representativas. Corresponde la primera a D. Jos Calvo Sotelo,
a quien tornaremos corno representante de la derecha intervencionis-
ta. Veremos una curiosa continuacin en el intervencionismo totali-
tario del primer decenio del franquismo. Y nos asomaremos a la ver-
sin analticamente ms respetable D. Manuel de Torres. El profesor
Torres fue el economista ms importante de la dcada de 1950. En
esta dcada de expansin mercantilista ree1am Torres una raciona-
lidad para las actuaciones del Estado compatible con un marcado
emergente en el centro de la escena.
En el siglo xx espaol existe cierta interaccin, entre la concep-
cin del Estado que defienden los economistas -o sucedneos- y
las circunstancias del entorno sociopoltico a las que responden. Para
ilustrar la hiptesis segn la cual los economistas, o quienes hacen su
funcin, afinan sus modelos sobre el papel del Estado cuando apa-
recen instituciones como el mercado y se normalizan las circunstan-
cias econmicas.
Una hiptesis derivada es lo que los economistas propiamente di-
cho slo florecen cuando 10 hace el mercado. Si circunstancias tur-
bulentas yugulan el mercado enmudecen los economistas y tornan el
relevo otros lderes de opinin econmica, dados quiz a la econo-
ma, pero sin equipamiento profesional en nuestra disciplina. En las
AYER 21*1 YY6
128 Manuel J. Gonzlez
economas de planificacin central son ingenieros quienes asumen las
funciones del economista occidental. En tiempos turbulentos o de
mercados marginales, el prestigio econmico recay, en Espaa, so-
bre hombres mezclados en cuestiones de prctica poltica o de plani-
ficacin: abogados, ingenieros y, ocasionalmente, un mdico en fun-
ciones de economista. La tradicin en versin mercantilista, o en otras
peores, es planta invasora cuando languidecen los mercados y la eco-
noma pierde el pulso en nuestra tierra.
1. Jos Calvo Sotelo
Comencemos por Jos Calvo Sotelo. El pensamiento econmico
sobre el papel del Estado parece avivarse cuando en la sociedad se
combate por definir sus funciones. Y esto normalmente suele suceder
en perodos de alta insatisfaccin con el cumplimiento de las mismas,
lo que implica ausencia de prosperidad. Estos perodos se caracteri-
zan bsicamente por el conflicto permanente sobre la distribucin de
renta y riqueza. Desde la Grecia clsica hasta la Espaa de los aos
veinte, distribuciones exacerbadamente desiguales provocaban la
eterna enemiga entre la ciudad de los ricos y la de los pobres. Es en-
tonces cuando las ideas de prosperidad sin libertad solan caer en una
buena tierra. Para decirlo en lenguaje de economistas, tales ideas en-
contraron mercado. Calvo Sotelo vivi como nadie este combate so-
cial de los aos veinte y treinta. Se inclin, pues, a la idea de Orden
Social de prosperidad sin libertad.
Calvo Sotelo evolucion pronto hacia un ideario hostil al libera-
lismo parlamentario y al sistema capitalista tal como lo entienden los
economistas. Apenas tres aos llevaba la Repblica en rodaje cuando
escriba: es menester abandonar los arcaicos artilugios democrti-
co-parlamentarios que fetichiz el siglo XIX y emboban todava a cier-
tos caducos pseudodirigentes de la opinin. Hace falta, sin duda,
arrinconar el Estado liberaloide, cimentado sobre los partidos -nu-
men de miseriucas y compendio de egosmo-, para dar paso a un
Estado totalitario 1. Volveremos sobre ello; pero notemos ahora que
en el fondo de su capitalismo corporativo, superador del capitalismo
liberal, late un anticapitalismo profundo. Verdad es que esa hostili-
1 CALVO SOTELO, l, Prlogo a Ferrcr Calveto, F. (19:H), 19:'38 Nacionalismo
f.;conmico Espaol, Madrid, 1934, pp. 9-10.
El sector pblico en el pensamiento econmico espartol del siglo XX 129
dad al sistema capitalista puro no le condujo al campo comunista
(aunque comparte con l su hostilidad al liberalismo poltico). Tam-
poco le llev a defender un socialismo democrtico. Pero particip de
la idea intervencionista radical segn la cual el Estado debera tener
entre sus funciones no slo corregir los resultados del juego del mer-
cado, sino interferir la libertad del propio mercado en aras de un bien
superior (tal corno lo define el gobierno).
Podramos definir a Calvo Sotelo corno un socialista de derechas
exaltado, cercano al totalitarismo. Su ideario econmico no difera,
si bien se mira, del de algunos de sus adversarios polticos (por mu-
cho que lo hiciera su ideario poltico). En 1931 escribe:
He ah 10 que suceda en el viejo liberalismo histrico. Bajo su gida, la
economa engendr esclavos de la industria y de las finanzas. Yeso no debe
ser. Por eso el Estado est llamado a un control cada vez ms directo de la
produccin... primero, para evitar que en su proceso interno aqulla impli-
que la explotacin de unos hombres por otros; segundo, para que los rumbos
de la produccin miren ante todo el inters comn, sea o no consustancial
con el individual:!.
De hecho se enmarca en la gran tradicin intervencionista de la
derecha espaola. Supone la versin totalitaria de la derecha el ex-
tremo intervencionista de la derecha, corno el comunismo es la ver-
sin totalitaria del socialismo democrtico. Ambos se caracterizan por
el distinto grado de intervencionismo. A esta derecha socialista per-
tenecen por derecho y confesin propias el Cnovas de 1890, Cana-
lejas y Dato por ejemplo. Es lo que Carlos Seco Serrano denomina
la inflexin social de la restauracin :J. El liberallsmo poltico in-
corpora un fuerte contenido intervencionista que se nutre de ingre-
dientes diversos. Doctrina social de la Iglesia, basada en la encclica
De Rerum Novarum, influencia del regeneracl0nismo y algunos otros;
pero la razn ms honda, me atrevo a conjeturar, es de estrategia po-
ltica: la necesidad de recuperar las masas obreras, ante la creciente
CALVO Son:LO, .L, Una economa dirigida, ABe, En GABCA-
AHlAS, A. (comp.), CALVO SOTELO (1915, f,'l f,'stado que queremos, Madrid,
1958, pp. 189 Y 190. Subrayado aadido.
:1 cr. SECO SEBHANO, C., Nacin y Estado en la ,iberal, Madrid, 1995,
pp. 195-208. LOHENZO BERNALDO DE QUIRS llam mi atencin sobre la pertinencia de
este trabajo para lo que aqu se afirma.
130 Manuel1. Gonzlez
competencia introduciendo contenido socialintervencionis-
ta en los programas polticos.
Calvo Sotelo fue profesionalmente un jurista competente especia-
lizado en Hacienda Pblica. Pero tambin fue -en cuerpo y alma-
un poltico en ejercicio. Comenz su actividad poltica apenas finali-
zados sus estudios jurdicos. Culmin su licenciatura en la Universi-
dad de Zaragoza. En Madrid termin la tesis doctoral sobre la doc-
trina del abuso del derecho 4. Desde muy joven milit en las Juven-
tudes Mauristas. Como dirigente que fue de las organiz dis-
cusiones y debates, fund la Mutualidad Obrera Maurista y mantuvo
una activa vida poltica. Con este partido en un acta
de diputado por el distrito de Carballino -en Orense- en calidad
de estren sus armas parlamentarias. Previamente haba traba-
jado en la secretara de D. en el gobierno maurista de 1919.
En el verano de 1921 se hizo aunque no ms de seis
del gobierno civil de Valencia. En 1915 escribe el primer documento
dedicado al consumo una Memoria para un concurso juve-
presentada en bajo el ttulo El proletariado ante el so-
ciasmo y el maurismo. Seala Velarde que no ha podido consultar-
lo s; tampoco ha podido hacerlo -ms que algunos fragmentos-
quien esto escribe. Habr de esperar la mano piadosa que quiera
arrancarlo del olvido. en todo sabemos que el documento
sirvi de base de discusin posterior en los crculos mauristas.
2. Su etapa municipalista: El Estatuto
En el ao 1923 alcanza el poder el dictador Primo de Rivera. Cal-
vo Sotelo aprovecha la tras el oportuno consentimien-
to de D. Antonio se compromete en labores de gobierno con
el dictador. El 23 de diciembre de 1923 fue nombrado Director Ge-
neral de Administracin Local. Seis aos habra de estar al frente de
la Direccin General; seis aos de fecunda gestin y de la-
bor intelectual. En estos seis aos de gestin su labor central estriba
en la elaboracin del Estatuto Municipal promulgado por RD del 8
-+ CL su tesis, La doctrina del abuso del derecho como limitacin al derecho sub-
jetivo, con prlogo de GUMEHSINDO AZCHATE, Madrid, 1917. Cf. VELAHOE, .T., f,'cono-
ma y sociedad de la trancin, Madrid, 1978, p. 20:1.
; VELARDE, Economa y sociedad... , cit., 1978, p. 202.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 131
de marzo de 1924. No le faltaron colaboradores e ideas procedentes
del contorno al flamante Director General. La influencia de Costa es
perceptible. Pero a estas influencias doctrinales se aadieron otras
ayudas inmediatas de personajes de relevancia poltica. Y, como re-
conoce el propio gestor, resulta principalsima la colaboracin de Flo-
res de Lemus, quien por lo que respecta a la Hacienda fue el ver-
dadero ponente 6. Flores adapt y mejor algunos criterios ya pre-
sentes en la Ley de Bases de 1918, de Gonzlez Besada. No careca
el texto legal de pretensiones. Otras muchas veces haban fracasado
intentos anlogos en Espaa. En cuarenta y cinco aos de parlamen-
tarismo no se haba conseguido aceptar un texto ordenador de las atri-
buciones y facultades de los municipios que sustituyera a la Ley
de 1877.
Considerada excesivamente centralista -la Ley de 1877- se pro-
pona el Estatuto lograr una cierta descentralizacin y autonoma mu-
nicipal contrarrestando el peso del caciquismo que se estimaba exce-
sivo. La pretendida autonoma y revitalizacin de municipios y pro-
vincias no pas de ser un noble objetivo, pues, como seala Raymond
Carr, al cercenarse las posibilidades electivas en los municipios sigui
la vida local, gobernada por hechuras del gobierno. No es perti-
nente plantearse aqu por qu no descendieron del mundo de la Ga-
ceta al de la vida poltica. Nos interesamos ms bien por las ideas
que sobre esta importante pieza de la arquitectura del Estado tena
su principal muidor.
El Estatuto comienza asentando un concepto significativo de mu-
nicipio: Es municipio la asociacin natural reconocida por la Ley, de
personas y bienes, determinadas por necesarias relaciones de vecindad,
dentro del trmino a que alcanza la jurisdiccin de un ayuntamiento.
As reza el artculo primero del Estatuto. El nfasis puesto en el carc-
ter natural del municipio hace su concepcin muy cercana a la tradi-
cin iusnaturalista y, en todo caso, la separa ntidamente de los esque-
mas constructivistas tan queridos de los legisladores de todos los tiem-
pos. Parece que no fue sencillo plasmar este concepto en el texto legal.
(, Vid. CALVO SOTELO, Mis Servicios al Estado. Seis arIOS de gestin. Apuntes mm
la historia, Madrid, 19:31, p. CL FUENTES QUINTANA, E., La Reforma tributaria
silenciosa, Informacin Comercial Espaola, nm. y Anales de Economia, ene-
ro-diciembre 1969, pp. 148 Yss. Tambin VELARDE FUERTES, .1., Flores de Lemus ante
la f_'conomia Espaola, Madrid, 1961, pp. y 2;)9. CARcA DELCADO, .1. L., Orige-
nes y Desarrollo del Capitalismo en Espaa. Notas Criticas, Madrid, 1975, p. 150, n.
Manuel J. Gonzlez
Calvo Sotelo consumi no pocas energas en discutir con sus colabora-
dores el carcter natural del municipio; pero la propia Ley al pasar el
trmite parlamentario hubo de triunfar sobre otras pretendidas concep-
tualizaciones: ncleo social de vecinos, asociacin natural y legal de
familias, o de personas, comunidad natural reconocida por la Ley de
familias y casas, y algunas otras versiones ms, compitieron en el Par-
lamento por abrirse paso en el texto legal. Detrs estaban parlamen-
tarios de tanto prestigio como Palomo, Alcal Zamora, Canalejas,
Francos Rodrguez, Azcrate, Maura y la comisin dictaminadora del
Senado 7.
Sea como fuere se distancia de la definicin legal que incorpora-
ba la Ley de 1877 -Asociacin legal de personas residentes en el tr-
mino municipal- como de la pretensin constructivista de algunos
seores parlamentarios. No es la Ley -piensa- quien genera el ente
municipal, sino la naturaleza. Por as decirlo, el municipio existe ante
lege; no post lege, pero para el legislador anterior, era la Ley qu ien
engendraba el municipio. Si as fuera, podra variar de contenido el
capricho artificioso del legislador. La Ley para nuestro hombre se li-
mita a reconocer lo que existe en la naturaleza, la forma de asocia-
cin de la que se ha dotado la sociedad histricamente, para resolver
sus problemas de convivencia:
Nosotros estimamos esencialsimo afirmar el carcter natural; aludir a la
ley en cuanto consagra la entidad, y dar entrada en el concepto al factor ob-
jeto; al lado del sujeto, hablando de bienes en vez de casas, porque los tr-
minos municipales se integran no slo con edificaciones, sino tambin con
predios rsticos. En cambio, en vez de hablar de familias preferimos hacerlo
de personas, porque en el Municipio, al lado de las familias viven personas
individuales, carentes de toda vinculacin familiar y personas jurdicas 3.
La autonoma municipal se refuerza por la facultad de otorgar
concesiones de ferrocarriles urbanos y de municipalizar empresas que
el Estatuto concede al municipio. Sucede, sin embargo, que la Sec-
cin V que se refiere a la municipalizacin de servicios concede al po-
der municipal ms atribuciones de las que le otorgara una concep-
7 Vid. CARCA-ARIAS, A. (comp.), en CALVO SOTELO (1915,19:36) Estudio preli-
minar, f,'l Estado que queremos, eplogo de Jess MARAN y HUIZ ZORRlLLA, 1958,
p. :35.
g CALVO Son:LO, J., Mis servicios al Estado. Seis aos de gestin. Apuntes para
la historia, Madrid, 19:31, p. :31.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 133
cin propia del sistema de libertad natural. La expropiacin es siem-
pre delicada; muchas veces atenta contra la lgica econmica y casi
siempre contra los derechos naturales de propiedad. Conceder al po-
der pblico el derecho de expropiacin para conseguir un control de
los servicios pblicos efectivo y total puede ser un portillo por el que
se da entrada a la violacin de derechos de propiedad de los parti-
a deseos del poder no confesados y no a pocos defectos de
lgica econmica.
En en la concepcin de un sistema capitalista no envile-
cido los derechos de propiedad estn definidos a favor de personas
fsicas o jurdicas; al Estado compete proteger y garan-
tizar el libre intercambio de tales derechos; no apropirselos. Pero es
ms: al trasvasarlos a manos del Sector Pblico se daan masiva-
mente incentivos para la eficacia econmica. La razn principal es-
triba en que la empresa pblica as creada no puede quebrar; y cuan-
do una empresa se halla blindada contra la quiebra toda la discipli-
na del mercado pero imprescindible- se viene abajo. La his-
toria de las empresas pblicas municipalizadas rara vez es edificante
desde el punto de vista de la eficacia econmica. A veces personali-
dades particularmente responsables llevan con mano experta tales
empresas; pero las normas no se hacen para las sino
para la medida de individuos a los que la naturaleza humana ha do-
tado con una proporcin variable de rasgos admirables... y delezna-
bles. Si la naturaleza humana fuese Calvo Sotelo tendra ra-
pero si tal no fuera el caso habra de buscarse un marco de con-
torno propicio en el que la imperfeccin humana produjera resulta-
dos benficos.
no coincidir con la nube de comentaristas lauda-
torios de la obra econmica del Dr. Calvo Sotelo: rezuma su pensa-
miento una posicin contraria al capitalismo cuya ntima esencia no
comprendi; como tanto socialista de ayer y de hoy atribuy el diag-
nstico de los intensos conflictos sociales de su poca al sistema ca-
pitalista (mientras que la tradicin central de los al me-
nos desde Adam Smith para los atribuira a la falta de institu-
ciones capitalistas en a la falta de un Estado que cum-
pla las funciones propias de un Estado capitalista). Esto se detecta
varias como veremos, en el pensamiento del ilustro tribuno.
en aumentar la capacidad recaudatoria de los
ayuntamientos; lo no en aras de la gestin ms eficaz y ba-
Manuel J. Gonzlez
no en beneficio de menores costes y precios de dichos servicios,
sino como fuente adicional de renta municipal. Es sta una idea atrac-
tiva al sentido comn pero incompatible con la lgica de una econo-
ma de mercado. Ningn sistema de libertad natural legitima el uso
de la fuerza para expropiar la hacienda ajena en aras de un patri-
monio del Estado o de sus entes menores como un fin en s mismo.
Si tal fuese el fin justificatorio, se trataria de un acto de rapia le-
galizado, incompatible con la bsica conecpcin del Estado de Dere-
cho tal como lo hallamos en sus grandes tratadistas desde el Padre
o el propio Locke, hasta la moderna doctrina del Estado
liberal:
Es ya difcil-dice- forzar los ingresos fiscales del Municipio; no podr
esperarse durante muchos aos que el Estado los favorezca con cesiones tri-
butarias, ni siquiera con la de la contribucin territorial urbana, que sera la
ms pertinente, ni se atisba fcilmente la posibilidad de crear nuevos arbi-
trios o tasas, ni menos an de extremar las tarifas. El nico horizonte visible,
a mi juicio, es la municipalizacin de servicios, ms que para abaratarlos,
cuando esto no sea estrictamente inaplazable, para constituir con ellos un pa-
trimonio municipal <J.
Pareee escrito en nuestros das de hipertofia de la capacidad fis-
eal de los entes territoriales. Ntese: la pregunta sobre las razones
que aconsejan construir un patrimonio municipal, minorando el de
los no se plantea en el Estatuto. La razn estriba en ex-
duidas todas las no queda otra va. Pero el objetivo de la su-
ficiencia y recaudacin no es un fin en s mismo en un Estado recta-
mente concebido. La riqueza y el bienestar del Estado pareeen en-
tendidos como un bien superior y distinto al de los individuos. Si as
fuera -y tal parece ser la implieaein de la Seccin VI del Estatu-
to- compartira este dogma con la eoncepcin eoleetivista de la or-
ganizacin social.
Visto desde hoy la segunda gran novedad del Estatuto tampoeo
ofrece signos de profunda perspieacia. Conceda a los municipios la
facultad de emitir deuda para financiar una poltiea expansiva de gas-
to. Aunque a veces se ha se inclina buena parte de la litera-
tura a pensar que el expediente cuando gravar a las
generaciones futuras. Un o un ente del ha de man-
<) CALVO Son:LO, J., Mis servicios al Estado... , eit., p. :39.
EL sector pbLico en eL pensamiento econmico espaoL deL sigLo XX 135
tener sus cuentas equilibradas si no desea producir daos y distor-
siones mayores en los mercados. Slo en situaciones graves puede in-
currir en dficit y financiarse con deuda. Normalmente, en el siglo pa-
sado, esto slo se entenda en depresiones muy hondas o en caso de
guerra (en todos los dems casos el dficit era visto como inequvoco
signo de un Estado manirroto). Y, naturalmente, en ambos casos se
obligaba a provisionar, para atender con supervit los requerimien-
tos de la deuda y volver al sano equilibrio presupuestario. Pues bien,
autorizar las emisiones de deuda sin especificar las razones de forma
ntida conduce al desgobierno fiscal y al incremento por esta va del
endeudamiento municipal sin freno. Tal es la sabidura que se desti-
lan tanto de los escritos de los economistas clsicos como de las mo-
dernas teoras de la Public Choice. En el caso espaol, la libertad mu-
nicipal de emisin de deuda, con la nica limitacin de que no se uti-
lice para pagar nminas de personal -y a ver quin le pone el cas-
cabel al gato!-, significa deslizarse por la pendiente de las emisio-
nes desenfrenadas. Los hombres pblicos con toda la racionalidad de
los agentes maximizadores -sostengo- tratarn siempre de maxi-
mizar votos o formas de permanencia en el poder, gastando sin tasa.
El hombre pblico que en el competitivo mercado del poder no gaste
con cargo al presupuesto es hombre polticamente muerto. Los in-
centivos del mercado poltico no inducen a la austeridad, sino al gas-
to. Pero las consecuencias del mismo pueden ser graves si el tipo de
gasto predominante no es de los que Calvo Sotelo denominaba gastos
reproductivos. Por eso una poltica fiscal bien ordenada ha de asen-
tarse en una gavilla de frenos inhibidores de la inevitable propensin
poltica hacia el incremento exponencial de gasto pblico.
Calvo Sotelo no ve peligro en la expansin de la deuda para fi-
nanciar las crecientes exigencias de la vida municipal: De da en da
-dice- crece la deuda municipal porque cada vez son mayores los
avances de la municipalizacin. Y, naturalmente, aqu caben cuan-
tos rubros se le puedan ocurrir al hombre de gobierno para llenar el
saco de 10 que Calvo Sotelo llam la Poltica Urbanstica, la cual, de-
ca, se encuentra cada da ms henchida de exigencias sociales
(cabe conjeturar qu hubiera dicho de la de nuestros das). Pero en
esta faena, es mi creencia, los hombres pblicos desarrollan una ima-
ginacin poderosa. En otras palabras: la vaguedad de los frenos abren
puertas al desgobierno del gasto municipal. Cules eran stas? He-
las aqu:
Manuel J. Gonzlez
Las emisiones que slo sirven para nivelar un presupuesto municipal, y
cuyos productos se aplican a gastos de personal, son antieconmicas, pero
las que se utilizan para adquirir explotaciones industriales, construir escue-
las, tender redes de alcantarillado, abrir nuevas calles, alzar parques o me-
jorar de cualquier modo las condiciones morales o fsicas de la vida humana
son siempre productivas 10.
Invito al lector a que examine un presupuesto municipal de un
gran ayuntamiento en nuestros das, un presupuesto habitualmente
hipertrofiado por los cuatro costados y trate de hallar alguna rbrica
de gasto que no pueda justificarse por su aplicacin a mejorar de
cualquier modo las condiciones morales o fsicas de la vida huma-
na. Quiz no aumentase por esta va los gastos de personal. Pero lo
que cabe sospechar es que los alcaldes, en su intento de ganar las elec-
ciones, dedicaran a este gasto casi todos los ingresos corrientes, y,
para contentar a los intereses en juego, terminaran financiando bue-
na parte del consumo corriente, adems de los gastos de capital, con
crecientes emisiones de deuda. Ante la ausencia de frenos automti-
cos, sin flancos abiertos a la ambigedad, el desgobierno de las emi-
siones de deuda est servido.
Todo parece indicar que el Director de la Administracin Local,
en su etapa juvenil, conceba el municipio como el genuino deposi-
tario de la savia democrtica de la nacin. Por eso suea, a la ma-
nera medieval, aunque con otros contenidos, con una carta munici-
pal preada de libertades municipales para autoconfigurarse. Cons-
tituye su intento una muestra de sus buenas intenciones, y, quiz, de
su ingenua concepcin de la naturaleza humana. Pero no se content
nuestro hombre con el Estatuto Municipal. A l le sigui el Estatuto
Provincial. No tena este Estatuto el mismo fcil terreno del Estatuto
Municipal; no gozaba la provincia de la misma clida acogida en la
opinin pblica. y no se contaba con la misma riqueza documental
sedimentada de anteriores ensayos como se contaba en el caso del Es-
tatuto Municipal. Sea como fuere, no se content el poltico maurista
con abordar la reforma de la Hacienda municipal; culminado el Es-
tatuto Municipal y sus reglamentos abord el Estatuto Provincial.
Si bien se mira, la actitud del gobierno primorriverista fue ambi-
gua, si no hostil, al espritu regional. Por pura simetra, Calvo Sotelo
quiz hubiera defendido, ah initio, el concepto de regin como una
lO CALVO SOTELO, cit., p. 47.
El sector pblico en el pensamiento econmico e.';paiiol del siglo XX 1:37
entidad natural que la Historia ha en el
sentir de los pueblos. El propio dictador haba prometido una redis-
tribucin que muy pronto diluira en prcticas ms am-
biguas: Haremos una nueva divisin gubernativa y
judicial y aun posiblemente militar de Espaa -dijo apenas llegado
al poder-o Tendiendo a crear la regin robusta y con medios pro-
pios... Catalua no tendr que sentir nada de nuestro advenimiento
al Poder... pero sin que los lazos patrios se relajen ni siquiera se dis-
cutan. Suscit esto algunas expectativas y adhesiones de prohom-
bres regionalistas. Pero el temor al separatismo y otros factores pron-
to enfri el entusiasmo regional del dictador. Cabe conjeturar que
el propio Calvo inicialmente adherido a concepto de regin
como entidad natural con vida que no se agota en artificiosa
divisin fue perdiendo sensibilidad para las peculia-
ridades del regionalismo.
Calvo Sotelo tuvo luego una etapa de ministro de Hacienda, con
Primo de Rivera, en la que impuls un manojo de reformas parciales
y un Anteproyecto de impuesto sobre rentas y ganancias que ha
sido estudiadsimo 11. Consista en una articulacin de impuestos so-
bre producto al que se sobrepona un impuesto complementario y pro-
gresivo que 10 aproximaba a un impuesto sobre la renta. Corno quie-
ra que esta reforma tributaria es ms conocida, y estando ms inte-
resado en su concepcin de las funciones del sector pblico que en
su actuacin corno Policy Maker, prescindir de entrar en detalles so-
bre la misma.
3. Las formas de Estado
Hay en la concepcin de nuestro hombre un sesgo profundo an-
ticapitalista, estadista. En realidad l -corno Costa, a quien a veces
pareca responder- vea los defectos ms bien anclados en los hom-
bres que en las instituciones 12. Por eso nunca entendi el capitalis-
11 Vid. en CARc/A DELCADO, pp. 164-172, un completsimo examen de las refor-
mas fiscales de CALVO SOTELO y una no menos exhaustiva bibliografa de los estudios
suscitados por el proyecto en la p. 167, n. 197.'1.
12 CL JACKSON, C., Costa y su Hevolucin desde Arriba, Estudios de Htoria
Moderna, t. TII, art. 8.", 19.'1;). Heproducida en JACKSON, C., Costa, Azaa, el Frente
Popular y otros ensayos, Madrid, 1976, pp. 1.
1:-38 Manuel J. Gonzlez
mo. Las soluciones que propone se a menudo, en hombres bien
intencionados y no en instituciones eficientes. Y hay hosti-
lidad fuerte al sistema parlamentario. Su obra est siempre dirigida
a contrastar la intensa ofensiva poltica de las fuerzas de
iniciada tal vez en la Dictadura de Primo, pero que alcanza su cum-
bre durante la Segunda Repblica. De ah nace su hostilidad al sis-
tema democrtico basado en partidos polticos. El competa con mu-
cha dureza en la arena poltica; ello le llev a negar la utilidad de
los partidos. En este punto, como en su sesgo estatista, de nuevo coin-
curiosamente, con algunos de sus adversarios.
Comencemos por su visin poltica. Es preciso decir que Calvo So-
telo cambia de opinin al hilo de los acontencimientos. Es tibio par-
tidario del sistema democrtico en sus juveniles tiempos de militan-
cia maurista; pero se convierte al autoritarismo poltico de derechas
durante su compromiso poltico con la dictadura; durante la Rep-
blica sus concepciones polticas rozan ya el totalitarismo.
Corra el ao 1935 en el discurso en el Teatro Real de
Tarrasa, pronuncia estas palabras:
Ahora las distancias entre las distintas ideologas son astronmicas. No
hay convivencia posible. Qu tengo yo de comn con anarquistas y comu-
nistas? Ellos niegan a Espaa, yo la afirmo. Yo soy cristiano; ellos niegan a
Cristo. Qu tengo que ver con ellos? Qu Estado queremos? Uno capaz de
salvar la civilizacin cristiana H.
Se trata, pues, de un cdigo de valores no intercambiable. El Es-
tado ha de construirse sobre la base de maximizar -coactivamen-
te?- el conjunto de valores incorporados en ese cdigo. Y la forma
de Estado que cree ms oportuna para conseguir ese vector de valo-
res es sin duda de forma pero pensaba en una monar-
qua tradicional, no en un rgimen de monarqua parlamentaria que,
a su haba fracasado. Al ao siguiente 10 hallamos compro-
metido en una lucha por cambiar la forma de Estado. Y no se decla-
ra monrquico por afecto a la persona que ocupa el sino por
defensa de la forma de cualquiera que sea la persona que la
encarne. Es la forma de Estado monrquica la que defender su c-
digo de cdigo que aade a los anteriores el sentido de la
de la hidalgua espaola y de lo que pudiramos lla-
1:1 CALVO SOTELO, cit., pp. 72 Y
EL sector pblico en eL pensamiento econmico espaoL deL sigLo XX 1:-39
mar pudor hispano (76, 77). Aunque considera una virtud que la
figura del Rey -como la consagra la Constitucin del 76-- sea sa-
grada e inviolable, en su modelo le cumple al Monarca una sola res-
ponsabilidad: una responsabilidad histrica; no una responsabilidad
poltica. Claro que si descuida su responsabilidad ante la Historia
puede sufrir la reprobacin de su pueblo. Por eso -piensa- no ha
de pedrsele la responsabilidad coyuntural o poltica que se requiere
a un Presidente de la Repblica quien, transcurrido su mandato, di-
luye en la masa, o en su partido, la responsabilidad por su conducta,
la del Rey pervive. Sostiene, en consecuencia, que en los graves pro-
blemas nacionales, como el problema de las autonomas, al Rey com-
pete servir de instrumento de concordia, al estar por encima de par-
tidos y opciones partidistas. La forma de Estado monrquico que pre-
coniza sera, a su entender, ms estable que el republicano. Tal es la
inestabilidad que observa en el rgimen recin instaurado. Llega a
afirmar que la Repblica ha realizado todas las profecas de quie-
nes no la trajimos, y desilusionado todas las esperanzas de quienes
la trajeron (Discurso en San Sebastin, 10 de noviembre de 1935).
Es la desilusin de una Repblica moderada lo que exacerba su ten-
dencia antidemocrtica y alimenta en l un espritu, a la vez, antide-
mocrtico y antirrepublicano. Otros dos valores que cree hollados por
la Repblica le llevan, en efecto, a defender un sistema ajeno al par-
lamentarismo. Se trata del orden y de la jerarqua, que entiende en
sentido de autoridad capaz de devolver y conservar el manojo de va-
lores tradicionales de un cierto idlico pasado sobre el que no concre-
ta mucho ms que un rasgo: ha de tener la corona y la cruz por sm-
bolo, la bandera roja y gualda por ensea, y como contenido, la tra-
dicin. Smbolos y valores que la Segunda Repblica deseaba sus-
tituir. En la Repblica ve nuestro hombre, finalmente, signos claros
de separatismo y dificultades para profesar externamente, si no ofi-
cialmente, la religin catlica. Este peligro, que -dice de manera pre-
monitoria- conducir a la guerra civil, slo ha de conjurarse me-
diante el fortalecimiento del Estado:
No queremos que la nacin sea para el Estado, sino el Estado para la
nacin. Misin suya es fortalecer y engrandecer la patria, porque sin patria
libre no seramos ciudadanos libres. Pero cuando la patria sufre una inva-
sin exterior o la conmocin de cualquier morbo virulento y disolvente, como
el marxismo, el Estado ha de robustecer sus poderes para salvarla del nau-
fragio. Espaa se halla ahora en este trance. La cercan los brbaros de den-
140 ManueL 1. GonzLez
tro ... Nuevos mongoles, que todo lo arrasaran si se les dejase avanzar. Para
contenerlos, el Estado constituido carece de resortes y de fe 14.
En pocas palabras, la evolucin antirrepublicana y antidemocr-
lca es en Calvo Sotelo fruto natural de la honda huella que en su ni-
mo esculpi la incapacidad de la Segunda Repblica de mantener el
orden pblico; iniciada como un experimento liberal y moderado, pa-
recale degenerada en orden social magmtico de violencia difusa. No
podemos saber si una evolucin ms templada del rgimen hubiera
sembrado en su nimo valores ms concordes con el orden poltico
liberal.
Varios son los valores en los que a su entender ha fracasado la
Repblica -y que ha de cumplir su orden ideal- que a veces bau-
tiza, como un Estado de autoridad (p. 99). En primer lugar quiere
que sea la competencia profesional -una especie de tecnocracia- la
que determine el acceso a los cargos. Es decir, que sean los mejores
quienes se pongan a la cabeza, no los peores. Pero cree que
el gobierno de los mejores no puede darlo el sufragio universal inorgnico,
en el que siempre se impone el ms osado y enredador, el que ms habla y
ms promete... , la democracia es la improvisin y as hemos visto a aboga-
dillos de tercer oden desempear una detrs de otra casi todas las carteras
ministeriales y a polticos de caf queriendo pasar por estadistas (p. 94).
En segu ndo lugar la eficacia,
que es incompatible con el parlamentarismo. Este discute pero no resuelve.
Todo son Junta, Comits, subcomits, comisiones, Asambleas, reuniones y
concilibulos, cuestiones previas y de procedimiento... pero los problemas vi-
tales siguen en pie, y es que hace falta decisin y rapidez (ibidem, p. 94).
Es sta la crtica caracterstica de la ineficiencia del sistema de-
mocrtico para adoptar decisiones. Calvo da por supuesto que un sis-
tema desptico resolver ms eficazmente, aunque no explica cul es
el mecanismo de correccin de errores con el que cuenta su alterna-
tivo sistema. En todo caso son las tpicas ineficiencias que achacaban
a la democracia los sistemas de Primo y del general Franco. Requiere
su sistema hombres especiales que la Historia no siempre produce.
H CALVO SOTELO, Discurso en Len el 28 de noviembre de 1985, ibidem, p. 90,
19:J5.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 141
Como va dicho, Calvo Sotelo parece confiar ms en los hombres que
en las instituciones. No comprendi el papel de las instituciones efi-
cientes en el logro de cualquier arreglo social estable.
Luego est la continuidad. Por tal entiende gobiernos largos yes-
tables. As se pueden abordar obras que requieren lneas duraderas
de actuacin poltica. Esto slo es posible con gobiernos de larga vida.
y nos pone como ejemplo el caso de las guerras. A la inestabilidad
de los gobiernos atribuye el desastre de Annual. Y a la longevidad,
el xito del desembarco de Alhucemas.
Finalmente, cita la necesaria implantacin de autoridad. Y no des-
cansa ello en el nmero de agentes para guardar el orden pblico. Te-
nemos ms guardias que maestros, seala, pero cada vez aumenta el
delito. Calvo Sotelo se entretiene en mostrarnos las cifras crecientes
de presidiarios. Es el desgobierno de un gobierno asentado sobre los
partidos 10 que critica amargamente. De 110 deduce que el pas ne-
cesita una larga dieta de partidos. Y nos compara con Europa, di-
ciendo que el parlamento pierde en todo el mundo.
Estamos, recurdese, en 1935, en pleno apogeo de los regmenes
fascistas y asimilados. La nica excepcin que reconoce es la de In-
glaterra. Pero atribuye el vigor de su rgimen parlamentario a la Co-
rona que asegura el mando nico, a la competencia de su burocra-
cia y a la falta de atomizacin partidista. Finalmente termina de-
fendiendo un Estado corporativo donde los intereses de cada rgano
o cuerpo social se canalicen de arriba abajo. No ha de acudirse al su-
fragio sobre personas, sino a lo que se llama sufragio de los intere-
ses sociales o corporativos. La razn que alude es que
el sufragio sobre personas corroe, no construye. Es luntico, sensiblero, in-
coherente y veleidoso. De l no esperemos en los municipios la fronda de aus-
teridad y competencia que han de menester. Ese sufragio en Catalua exal-
tar a Companys y en Asturias a cualquier insurrecto. Tras la fiebre se pre-
cisa la dieta. Esparla necesita la dieta de sufragio inorgnico (p. 101).
El nico mecanismo que halla para consultar al pueblo es el
plebiscito.
El plebiscito no es la entrega a las masas. Estas, dejadas a su
arbitrio, segn Ortega y Gasset, por su afn de vivir, tienden siempre
a destruir las causas de sus vidas.
Pero conducidas, guiadas, son sensatas y perspicaces. Estamos
ante el ltimo rasgo del contorno poltico de su Estado autoritario:
142 Manuel J. Gonzlez
el paternalismo. Calvo Sotelo identific lo que fueron fallos institu-
cionales del rgimen republicano con fallos esenciales al sistema de-
mocrtico. No cree que los defectos procedan de las instituciones de
contorno, inadecuadamente diseadas, sino del mecanismo de selec-
cin de gobernantes, un mecanismo que bien puede resultar, en un
Estado de Derecho, compatible con las aspiraciones de libertad y
prosperidad. Ello requiere instituciones eficientes en la periferia y
economa de mercado libre en el centro. Es esta doctrina antigua que
se halla en la tradicin filosfica liberal de raz anglosajona, pero l
no conoce ms que la tradicin continental, fundamentalmente Rous-
seau. Quiz podemos decir que Calvo Sotelo tampoco comprendi las
funciones econmicas del Estado en un sistema capitallsta.
4. Anticapitalismo y funciones econmicas del Estado
dirigista
Siempre que Calvo Sotelo habla del Estado rezuma, como se ha
dicho, anticapitalismo y antiliberalismo. Pero el Ministro de Primo
-hay reiteradas pruebas, en sus escritos y discursos- no entiende
el funcionamiento del primero ni conoce el contenido del segundo.
La primera nota de su anticapitalismo es lo que llama muchas ve-
ces la falta de patriotismo:
Hay que estimular finalmente el patriotismo econmico, entendiendo por
tal el amor a todos los productos espaoles, el cario, la simpata que debe
movernos a ser clientes de nuestros propios productos y a consumir lo que
en Espaa nace. Por desgracia se padece en Espaa el fanatismo de lo ex-
tico... cuando se trata de artculos superfluos de puro lujo digo que, aunque
sea ms caro y peor el producto espaol, debemos otorgarle nuestra prefe-
rencia por patriotismo 1:>.
Olvida nuestro hombre que el concepto de lo superfluo no tiene
en la ciencia econmica contenido alguno; se trata de un vector de
bienes preferido respecto a otros. A menudo llamamos necesarios a
los bienes que preferimos y superfluos a los que prefieren los dems.
No existe criterio alguno de jerarquizacin moral de los bienes. Y es
esta jerarquizacin moral lo que arruina muchas veces el razonamien-
1;; CALVO SOTELO, Conferencia pronunciada en el Alczar de Toledo, marzo de
1929. En CALVO SOTELO (19:H, 19:36), p. 134-5.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 14:3
to pseudoeconmico del autor. Esta idea de autarquismo, de ceir-
nos a nuestros propios recursos, no es originariamente suya: la en-
contramos en una vieja tradicin arbitrista y a1eanza su cumbre en
Costa, que reclama -impresionado por el episodio de 1898- echar
doble llave al sepu1ero del Cid. Eso significaba abandonar las aven-
turas blicas exteriores y aprovechamiento integral de los recursos na-
cionales. Lo primero es plausible, pero lo segundo carece de lgica
econmica.
El segundo elemento que deteriora tal razonamiento es la igno-
rancia de las ms elementales nociones de economa. El esquema de
consumo se compagina ms bien con pensamientos precientficos,
propios del mercantilismo de centurias pasadas. Pero cuando Calvo
habla y escribe han pasado muchos lustros de aceptaci1 general de
esquemas de comercio internacional como criterio de especializacin,
haba desarrollado Smith una teora de la ventaja absoluta, y Ricar-
do la teora de los costes comparativos. Si nuestro hombre recibi en
su carrera de leyes rudimentos de Teora Econmica no son per-
ceptibles.
Cuando habla del capitalismo financiero, rezuma cierto recelo ha-
cia la actividad especulativa de la banca. Pero aqu parece conocer
mejor el terreno que pisa. Hallndose, quiz, impresionado por la
quiebra del Crdito a la Unin Minera y la de algunos otros bancos
en los aos veinte y treinta, se preocupa por los efectos que una ca-
da en cadena puede generar en el sistema financiero. Cree nuestro
hombre que es funcin del Estado tutelar severamente el negocio ban-
cario, hasta el punto de preocuparse porque la banca incurra en con-
cesiones hipertrofiadas o insolventes de crdito o en inmovilizaciones
desmedidas e inadecuadas. Se trata, en parte, de una concepcin pa-
ternalista del negocio bancario, pero se trata, adems, de una opcin
clara contra la banca mixta. Querra como defensor de los intereses
generales ver ntidamente separada la banca industrial de la banca
comercial. Lo sintomtico es que no esgrime a su favor razones tc-
nicas, sino su alto sentido de hombre de Estado que debe cuidar los
negocios particulares en aras del bien comn. Cree que as se evitara
el dao, que se producira si la banca llega a controlar paquetes im-
portantes de acciones de la industria.
En resumen -sostiene apoyndose en la experiencia inglesa y belga-
parece conveniente: a) apartar la banca de depsito de la industria propia-
144 Manuel1. Gonzlez
mente dicha; b) evitar adems la confluencia de negocios bancarios yempre-
sariales en unas mismas manos 1().
Este modelo de banca especializada no fue el que predomin en
nuestro pas. Pero, si bien se mira, un modelo de banca mixta no sig-
nifica, al menos no fue as histricamente, incurrir en altsimo riesgo
de los pnicos bancarios. Puede la autoridad monetaria adoptar las
cautelas pertinentes y proteger hasta un cierto lmite a los cuenta-
correntistas, aunque el modelo predominante sea el de banca mixta.
No llega, sin embargo, a la nacionalizacin del crdito como poco
despus habra de preconizar la Falange. Se contenta con que se cum-
plan las siguientes condiciones:
a) Autorizacin del Estado para crear un banco; b) fijacin de un ca-
pital mnimo: la ley belga determina su cuanta; otras leyes -como la espa-
ola- prevn la posibilidad de que lo haga el rgano oficial correspondien-
te; e) separacin entre la banca de depsitos y la de negocios: la ley espaola
no ha llegado a esto; d) publicidad de los balances peridicamente; e) con-
trol permanente de la contabilidad y las decisiones bancarias; j) seguro obli-
gatorio de riesgos bancarios, por articulacin de solidaridad entre sus insti-
tutos; g) incompatibilidad entre las funciones de gestor bancario y de gestor
de empresas, y h) veto preventivo de los comisarios e inventores 17.
Ms inters tiene su defensa de la utilizacin de deuda pblica
para financiar las obras de infraestructura. Cuando de una obra p-
blica se trata, prefiere Calvo Sotelo que sea financiada con deuda emi-
tida por el Estado a que sean los particulares contratistas quienes fi-
nancien -endeudndose en el sistema financiero-la obra que cons-
truyen. El principio general es clsico en nuestra Hacienda. El cr-
dito es un feliz auxiliar del impuesto, si sirve para costear obras de
gran envergadura, reproductivas por naturaleza y superiores en su
costo al rendimiento normal de las exacciones fiscales la. De acuer-
do con este principio dejo a la imaginacin del lector el reto de en-
contrar obras de gran envergadura que no se le antojen al hombre
lb CALVO SOTELO, J., Capitalismo contemporneo y su evolucin, p. 89.
Tambin CALVO Son:LO. voz de un per.seguido, El estrago del socialmo. La inep-
cia financiera. La decadencia politica, Madrid, pp. 119-165.
17 CALVO SOTELO, Capitalismo contemporneo y su evolucin, Madrid,
19:35, p. 8;3-
111 CALVO SOTELO, eiL, 19:32. ABC, 8 de mayo. En GAnetA AnlAs, 1958, p. 176.
EL sector pblico en eL pensamiento econmico espaoL deL sigLo XX 145
pblico reproductivas por naturaleza. Si son reproductivas por natu-
raleza, el problema estriba en hallar por qu el particular no las abor-
da mientras el poltico, utilizando el dinero ajeno, tiene menos mio-
pa en su horizonte temporal que el empresario particular.
La respuesta la da Calvo Sotelo en dos partes. Por un lado no pue-
de consignarse el coste de la obra en el presupuesto, pues necesita-
ra una elasticidad que le falta para pechar con tan considerable car-
ga. No queda, a su entender, otro remedio que emitir deuda. Y apo-
ya este segundo argumento en el hecho de que los recursos as obte-
nidos por el Estado siempre seran ms baratos que si tuviera que bus-
carlos el privado. Si la deuda -dice- se emite al 5,5 por 100, los
contratistas tendrn que pagar corno mnimo, tornndolo de la ban-
ca, a un tipo entre el 7,5 y el 9 por 100. Las dificultades de este ar-
gumento no tienen fin. Se olvida nuestro jurista del coste de oportu-
nidad. Pero se olvida, adems, de que cuando el Estado acude ma-
sivamente al mercado presiona al alza los tipos de inters, encarece
el crdito, y la actividad que estimula con una mano la ahoga con la
otra al desanimar los proyectos de inversin cuya rentabilidad resul-
tara inferior al precio del dinero encarecido por el propio Estado. Por
otro lado, ,por qu, en tal caso, no ha de emitir deuda el capitalista
privado? Para colmo, seala que la Deuda Pblica se beneficiara
siempre de la posibilidad de reducir el inters por conversin. No
dice que eso significa expoliar al tenedor de los ttulos, pero este he-
cho le parece, curiosamente, perfectamente moral. Slo una doctri-
naria visin de la superioridad de las actuaciones estatales es cons-
ciente con tales afirmaciones.
y ello es natural en un defensor de la economa dirigida como era
Calvo Sotelo. En su crtica a los adversarios parlamentarios afirma:
En la hojarasca parlamentaria constituyente no es posible descubrir un
intento respetable de planificacin econmica... La economa tiene que ser
dirigida por el Estado. Conforme (con la defensa socialista de la idea). Es
de toda evidencia.
Reconoce, adems, sin rebozo que
esa tesis presidi la actuacin de Primo de Rivera en el orden econmico. In-
dudablemente, el dictador fue un estatista convencido. Yeso hay que ser para
rendir pleitesa a la economa dirigida... pero muchos, aunque acepten el prin-
cipio, como Primo de Rivera, lo orientan hacia distintas playas, para man-
146 Manuel J. Gonzlez
tener inclume la institucin capitalista. El capitalismo no es una nocin de
cuanta, sino de alma (pp. 187-89).
Pocos economistas definiran as el sistema capitalista. El capita-
lismo es, al menos, para la corriente central de economistas anterio-
res y contemporneos suyos, un sistema institucional con libertad eco-
nmica y derechos privados de propiedad, en el que el Estado cum-
ple ciertas ntidas funciones para garantizar su funcionamiento. Pero
Calvo Sotelo cree que este sistema se halla infectado de liberalismo,
ideologa que deplora tanto o ms que sus socialistas adversarios de
entonces.
Quiz debamos comprender el pensamiento final sobre el Estado
en el contexto de una crisis econmica que tampoco alcanz a diag-
nosticar con precisin. Condensa el problema econmico en cuatro
factores: el factor moral, que deprime las expectativas empresariales;
la descapitalizacin, que minora la renta y el consumo; el paro, que
provoca un tremendo problema social, y, finalmente, el dficit pre-
supuestario, que ascenda, en 1934, a 592 millones, cuando en 1930
se registr un supervit de 53 millones.
Pero, negndose a ver el componente de depresin importada y
cargando el acento sobre la indisciplina poltica -que era factor cier-
to y grave, aunque no exclusivo- no pudo entender la crisis econ-
mica por la sencilla razn de que careca de modelo o esquema te-
rico que le hubiera capacitado para ello. Con ser importante el pro-
blema de orden pblico, que l centra en la indisciplina social, moral
y poltica, ste no era, quiz, problema estrella entre las condiciones
institucionales de contorno, pero en el centro un sistema de precios
libres con una poltica propicia del Estado hubiera sido requerido por
cualquier esquema de crecimiento que se precie. Calvo Sotelo mues-
tra un rechazo reiterado, visceral, contra el liberalismo; llega a iden-
tificar el sistema liberal con un orden de anarqua difusa e ineficaz.
Pero su rechazo se extiende al capitalismo liberal; es decir, a la or-
ganizacin econmica basada en el mercado, la libertad de contrato
y derechos de propiedad no atenuados, en el que el Estado invade la
esfera de los particulares slo el mnimo necesario para mantener la
eficiencia del sistema. Es este conjunto de recelos, nacidos en la dra-
mtica coyuntura de los aos treinta, lo que le lleva finalmente a de-
fender un capitalismo corporativo.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 147
5. Dirigismo e industrialismo en el franquismo de guerra:
Higinio Paris y Antonio Robert
La idea del Estado dirigista, por sorprendente que parezca, per-
vivi tras el tremendo aldabonazo de la Guerra Civil. Higinio Paris
Eguilaz y Antonio Robert no fueron los nicos, pero fueron quiz los
ms salientes representantes tericos del dirigismo econmico de la
posguerra. En las dramticas circunstancias del franquismo de
guerra 19, que ocupa el decenio de 1940, el rechazo al rgimen par-
lamentario liberal tena mucho de instintivo, pero tena bastantes ele-
mentos tomados del vago ideario dirigista y regeneracionista de Pri-
mo de Rivera. El idelogo econmico de Primo, Calvo Sotelo, trans-
miti gran parte de sus esquemas a su sucesor. Francisco Franco se
senta el albacea del dictador, comparti con l no pocos sentimien-
tos regeneracionistas, antiliberales y antiparlamentarios. Hasta tal
punto que an sobreviven algunos Ministros primorriveristas en go-
biernos del primer franquismo.
Me centrar en dos obras representativas del pensamiento dirigis-
ta de estos autores. Ello no implica que se sostenga aqu el inmovi-
lismo intelectual de los mismos. Pero cuando cambiaron de opinin
econmica, autores de ms relieve ocupaban mayor espacio en el es-
cenario econmico intelectual. Por eso, en los aos cincuenta exami-
naremos el pensamiento sobre las funciones del Estado tal como las
conceba el profesor Torres, pues fue ilustre decano de la facultad de
Ciencias Econmicas el economista ms notorio y, quiz, ms influ-
yente del perodo. Vemoslo por este orden.
La obra de Higinio Paris en la que me detendr es la titulada Un
Nuevo Orden Econmico 20. En ella se comparten tres elementos ideo-
lgicos del nuevo rgimen tomados de su antecesor, la dictadura de
Primo de Rivera. Me refiero a la caducidad del orden liberal, al con-
fesionalismo catlico y al dirigismo econmico. En la posicin crtica
de Calvo Sotelo, tanto ante el capitalismo como ante el liberalismo
se encuentran igualmente los tres componentes de la ideologa. Pues
bien: Un Nuevo Orden Econmico presenta una crtica articulada con-
1') Para el rtulo franquismo de gucrra, vid. GONzAu:z, M. .L, La autarqua
cconmica bajo cl rgimen del general Franco. Una visin desdc la teora dc los derc-
chos de propicdad, Informacin Comercial Espaiiola, 676-677, 1992, pp. 2;-)-:38.
:w PAHIS, I1., Un Nuevo Orden Econmico, Madrid, 1942.
148 ManueL J. GonzLez
tra el orden econmico liberal. Pero no faltan en ella elementos de
crtica poltica y moral. La bondad de una doctrina econmica des-
cansa para Paris en su contribucin al mayor rendimiento de la pro-
duccin, a la mayor firmeza de la organizacin de la vida social y de
la unidad poltica nacional 21. Esto no es lo que suele pedirsele a
una teora econmica. Nos basta con que sobreviva ante severas prue-
bas de robustez emprica y de coherencia lgica. Mas para el autor
una doctrina econmica es algo distinto de una teora. A la posicin
privilegiada del gobierno que todo estatismo incorpora aade algu-
nos elementos polticos y morales, como la capacidad de generar -si
se instaura, se entiende- cohesin social y unidad poltica.
Un orden liberal tambin es algo ms que una teora, pero no
algo distinto: lleva en su mdula la teora de precios, aade luego una
cierta teora institucional y proclama -como Paris- que un orden
social construido sobre estos materiales maximiza produccin, cohe-
sin social... y libertad individual. Es este ltimo elemento el gran au-
sente, denostado por el programa ideolgico dirigista, defendido por
el tndem Franco-Primo o por la pareja Calvo Sotelo-Paris. Adems,
desafortunadamente, no hay en el corazn de la doctrina interven-
cionista teora econmica alguna.
El elemento de crtica religiosa del liberalismo se basa en una in-
terpretacin sesgada de su historia. El carcter racionalista del libe-
ralismo conduce al laicismo que degenera en negacin de todos los
valores individuales y con un brutal desdn por la dignidad humana
el trabajo era calificado de mercanca (p. 15). Confunde nuestro au-
tor herramienta de anlisis con juicios ticos. Construye su doctrina
sobre la base de una interpretacin poltica de rechazo al orden par-
lamentario. Lo que en Calvo Sotelo naci como generalizacin de un
perodo de agudo ~ o n l i t o social y mal funcionamiento de las insti-
tuciones del Estado de Derecho, se traslada, sin mayor anlisis, al
campo econmico. La libertad de contratacin -nos dice- condujo
a la libertad de asociacin, a los sindicatos y a la lucha de clases.
El pecado ms nefando del liberalismo consiste en oponerse al fas-
cismo y al nacional-sindicalismo. Acusa incluso a los pensadores li-
berales de considerar la economia de la Unin Sovitica como un ex-
perimento interesante. Entre los pensadores econmicos, esto es sen-
cillamente falso. En 1942 haba corrido ya mucha agua de polmica
21 CALVO SOTELO, cit., p. 1S.
E'l sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 149
entre economistas liberales y planificadores. Haba tenido lugar la po-
lmica Mises-Lange 22, y muchos pensadores liberales haban vuelto
decepcionados del inmenso campo de esclavos -Russell dixit- que
Lenin y Stalin haban levantado en el antiguo dominio de los Zares.
Cabe sospechar que la tremenda desazn producida en el nimo de
Calvo Sotelo por las desgraciadas circunstancias de rodaje de la
Repblica se exacerbaron ahora, hasta el paroxismo, en el nimo de
Higinio Paris, por obra de la espantosa experiencia de la Guerra Civil.
Una buena parte del libro, ultimada la crtica espritual y polti-
ca, se dedica a controvertir la teora liberal del ciclo econmico. Como
el mismo Paris confiesa, no toma estas doctrinas de los originales,
sino del libro de Haberler Prosperidad y Depresin : ~
La obra de Paris est fundamentalmente dirigida al doble obje-
tivo de brindar soluciones al problema del paro y mostrar que no han
de aceptarse las explicaciones que del fenmeno dan los tericos li-
berales del ciclo. El paro se contempla en su trabajo como generador
de gravsimos problemas de estabilidad poltica. Por eso es tan im-
portante brindar soluciones, por heteredoxas que sean, a tan grave
enfermedad: de ellas, de su rapidez y eficacia, depende la estabilidad
y supervivencia del nuevo rgimen. La Guerra Civil y el aislamiento
dificultaba enormemente la reconstruccin econmica. Y la recons-
truccin econmica era vista por las autoridades del franquismo de
guerra como problema prioritario de supervivencia, slo subordina-
do al riesgo de invasin aliada. Para una persona como Higinio Pa-
ris, que haba estado en Alemania, estudiando su organizacin eco-
nmica, deba resultarle bastante normal trasladar muchas piezas del
dirigista estilo alemn al nuevo Estado espaol, emergido traumti-
camente y ayuno de esquema definido de organizacin econmica.
El paro es subproducto de un modelo de funcionamiento de la eco-
noma que aletea tras las medidas de correccin de los diferentes ca-
ptulos del libro. En una economa ideal en la que slo existiesen dos
sectores, uno de bienes de consumo y otro de bienes de inversin y
en la que en el momento inicial toda la fuerza de trabajo se hallase
empleada en el sector de bienes de consumo, quien adems recibe el
22 Vid. sobre sta el documentadsimo trabajo de HUERTA DE SOTO, J., Socialismo,
clculo econmico .y funcin empre.wrial, Madrid, 1992.
2:1 HABELER, Prosperidad y depresin. Anlisis terico de los movimientos clcli-
cos, traduccin espaola de la tercera edicin ampliada de Gabriel FRANCO y Javier
MRQuEz, Mxico, 1941.
150 Manuel J. Gonzlez
total de la renta se producir un ahorro -equivalente a sa-
larios- que est disponible para su trasvase al sector de bienes de
inversin. Las industrias de capitalizacin -en la terminologa de Pa-
ris- ejercern una demanda derivada de trabajo que produce el des-
plazamiento de trabajo desde el sector de bienes de consumo al de
bienes de inversin. Tal es el modelo bsico. Sobre l construye nues-
tro autor algunas variantes 24.
Sucede simplemente que en dicho modelo el paro es el resultado
de la desproporcionalidad del ahorro intrasectorial. Son las variacio-
nes en el ritmo de ahorro lo que determina esos desplazamientos de
personal de un sector a otro: hacia la capitalizacin cuando el ritmo
se acelera y hacia la de consumo cuando se retarda (p. 83). Y quin
ha de garantizar la restauracin del crecimiento equilibrado cuando
el equilibrio se pierde? Es el Estado quien ha de velar por el armo-
nioso y proporcionado crecimiento de los sectores para que el paro
se absorba en el sistema. Desgraciadamente la idea de crecimiento
equilibrado, que de vez en cuando se agita como fantasma del lago
Ness en la ciencia tropieza con la nocin de especializa-
cin y aprovechamiento de ventajas relativas que tan frtil se ha mos-
trado a la hora de disear vas de desarrollo econmico. Por para
quien haya absorbido la idea central en de ventajas mu-
tuas del comercio perfeccionada desde Adam Smith a nues-
tros esto habr de parecerle un dislate. Y no importa cun altos
o se los valores a cuyo servicio se pone.
en los fines de la poltica econmica son dos: 1. Colo-
car todas las fuerzas humanas disponibles. 2. Aumentar el podero y
la grandeza de la nacin. Nuestro autor seala que estos fines slo
se pueden alcanzar mediante la direccin por el Estado de la produc-
cin, de la distribucin en cierta tambin del consumo
(p. 150).
Y as va nuestro hombre desgranando en los captulos VI y VII
de la obra que nos ocupa un rosario de muchas de
ellas contradictorias que dejan un mnimo espacio al mercado -si es
que dejan alguno- corno mecanismo de coordinacin de decisiones
individuales de asignacin de recursos escasos.
2-+ Vid. un examen ms detallado en mi artculo, GONzALEZ, M. l, Neomercan-
tilismo en Madrid. Dos economistas de posguerra, Informacin Comercial f.,'spaola,
septiembre de 1976, pp. 125 Yss.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 151
Se mantiene la propiedad privada de muchos activos, pero se ate-
nan tanto los derechos que sobre ellos conservan sus presuntos pro-
pietarios que el esquema de orden econmico se parece al de una eco-
noma planificada. Todo parece como si se desease -por imitacin-
una economa de direccin central con propiedad privada. La cua-
dratura del crculo.
6. La industrializacin necesaria
El segundo libro que hemos de someter a examen es el de D. An-
tonio Robert. Comparte su obra el sentimiento nacionalista que do-
mina el trabajo anterior. Pero difiere sensiblemente en 10 que toca a
elementos ticos y polticos que incorpora. El trabajo de Robert se ha
desprendido de mucha carga de altos valores a defender. Y se cie
ms estrictamente a los presupuestos tcnicos necesarios para recu-
perar la economa de posguerra. No debe entenderse, sin embargo,
que tales valores sean o dejen de ser asumidos por Robert. Simple-
mente no se halla en su obra una defensa tan exaltada como en Pa-
riso Robert era, despus de todo, un ingeniero, ms dado al manejo
de cifras y relaciones funcionales que al comercio con el material
axiolgico.
El libro de Robert se titula, muy significativamente, Un proble-
ma nacionaL. La industrializacin necesaria. Se abre con una intro-
duccin histrica, no poco sesgada, ciertamente, para mostrar el ori-
gen de nuestra decadencia. Por su peculiar camino halla D. Antonio
que el estado de postracin productiva se debe al proceso de agrari-
zacin que ha terminado por generar una agricultura empobrecida y
una industria dbil. Y ello por qu? Pues porque a juicio del autor
se ha producido -histricamente- un exceso de proteccin de la
agricultura y una absoluta desproteccin de la industria.
La consecuencia de este camino adoptado por nuestra economa
es alimentos caros e industria dbil. Cmo fortalecer la industria y
transformar nuestra economa en una economa industrial avanzada?
Es preciso excitar su crecimiento mediante proteccin. Yeso cebar
la bomba, inyectando rentas hacia los dems sectores; por esta va
se producir el desarrollo integral. Mediante la proteccin el gobier-
no ha de crear nuevas fbricas que generarn una demanda inducida
de mano de obra agrcola. Adems la industria crecer cuando se li-
beren los potenciales recursos energticos cuya evaluacin pecaba de
152 Manuel J. Gonzlez
enorme optimismo regeneracionista. En todo al desarrollarse la
industria se enrarecer el mercado de trabajo por los efec-
tivos laborales parcialmente desplazados hacia el sector
la escasez de esta mano de obra elevar los salarios en la agricultura
y los empresarios respondern sustituyendo mano de obra por capital.
La nueva mano de obra incorporada en la por razones
no aumenta la productividad en este sector. Con cargo
a tales aumentos de productividad podrn obtenerse mayores sala-
rios en la industria. Al inyectarse estas rentas acrecentadas hacia el
consumo se absorbern los mayores volmenes de produccin. El bie-
nestar y prosperidad se difundirn de este modo por toda la econo-
ma. No estim Robert cunto habra de crecer la productividad in-
dustrial para que con una oferta elstica de mano de obra proceden-
te de la agricultura se consigan sustanciales elevaciones salariales en
el sector industrial. Y un tanto que la industria
era esencialmente en a la agricultura. Pas
por alto finalmente los costes de oportunidad de la ingenieril solu-
cin mercantilista de crecimiento industrial con proteccin.
Al hilo de este modelo general se propone Robert alcanzar un ma-
nojo de fines de poltica econmica. El primero es la autosuficiencia.
Tal fin se entiende como extraeconmico. Es es un fin ex-
geno que parecen querer imponer las autoridades de entonces. Claro
que la consecucin o persecucin del mismo significaba cambiar efi-
ciencia por bienestar. en tal es aunque
no es claro que el valor defendido resulte coherente con otros tam-
bin defendidos por las propias autoridades de la poca. Una ventaja
adicional hallaba Robert en el cierre econmico de nuestro sistema.
La estabilidad o insensibilidad a los efectos cclicos importados. Pero
pas por alto las dificultades de toda autarqua y el hecho de que
cerrar la economa no significa depurarla de las oscilaciones cclicas
(el mundo como un todo si bien se una economa
y ese privilegio no le libra de las oscilaciones cclicas). En consecuen-
propone una sustitucin de importaciones en gran escala median-
te la intervencin necesaria en el sector exterior. La fantasa del in-
geniero para idear industrias sustitutivas de importaciones no tiene
lmites: pocos sectores se escapan a la idea de la sustitucin de im-
portaciones. Se le olvid a nuestro hombre que estos amplios proce-
sos de sustitucin terminan deteriorando la capacidad exportadora;
inducen nuevas importaciones por cada una que sustituyen.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 153
Cmo pagarlas si languidecen las exportaciones? Las dificultades de
este simple razonamiento, que lleva en su fondo un cierto contenido
keynesiano, se multiplican.
Luego se detiene nuestro autor en la expansin de las industrias
de bienes de equipo; basa todo el esquema en un plan general de reor-
ganizacin que coordina las decisiones de los numerosos pequeos ta-
lleres especializados; una institucin central que preste estudios, co-
laboraciones y hasta instalaciones centrales de montaje y acabado.
Pas por alto Robert la prdida de eficiencia de una economa cor-
porativa frente a un mecanismo de coordinacin eficiente, rpido y
barato como el mecanimos de precios libres. Yeso sin contar las in-
mensas ineficiencias derivadas del intento de conseguir la autarqua
o autosuficiencia por un proceso gigantesco de sustitucin de impor-
taciones. En un sistema econmico como el de la antigua Unin So-
vitica fue tan problemtico que acab derrumbndole; en un pas
pequeo como Espaa era un dislate de grandes proporciones. Si a
ello se aade la financiacin inflacionista de todo el plan que se pro-
pone al final de la obra, con una distribucin del crdito desde un
mando nico, segn la estimacin de las necesidades realizada en
el puente de mando, el programa de industrializacin necesaria se
tambalea por absoluta inviabilidad.
Esta mentalidad ingenieril, que cree poder trasladar esquemas del
mundo fsico al mundo econmico, desdeando, impasible el ademn,
toda la teora econmica, estaba -entonces- muy extendida entre
los departamentos de la Administracin. No en vano el autor delli-
bro que trabajaba entonces como ingeniero jefe de la direccir...de es-
tudios y planeamientos llegara a ser director general, tiempo me-
diante. La ingenua visin ingenieril, con absoluta desconsideracin
de costes y sobre todo de costes de oportunidad, hubiera alimentado
muchas novelas de Julio Verne.
7. Manuel de Torres
Don Manuel de Torres fue sin duda el economista espaol ms
importante del decenio de 1950. Tiene Torres dos etapas en su tra-
yectoria intelectual. Es la primera una etapa de economista necoeI-
sico con fuerte contenido de liberalismo econmico; esta etapa dura
hasta la guerra. La segunda coincide con el desarrollo del rgimen
154 A1anueLJ Gonzkz
del General Franco. En aunque estaba al tanto de la obra de
los economistas liberales -las ideas de los economistas austriacos y
los neoclsicos angloamericanos o suecos se hallan disponibles en su
caja de incorpora en su pensamiento cada vez ms
elementos keynesianos. Pero no se trata ya de un keynesianismo ins-
tintivo adaptable a un rgimen dirigista; es un keynesianismo de pri-
mera mano. Recibe la triple influencia de de Hicks y de la
Escuela de Estocolmo 2;). Torres no es un venido a la eco-
noma de otra profesin; es un profesional y muy bien en""
en la herramienta del economista. Usa admirablemente la es-
tadstica es creador e intuitivo para el manejo de la teo-
ra y est muy al da de la marcha de los descubrimientos cientficos.
El primer decenio de lleva Torres una recatada vida de pro-
apenas hace otra cosa que investigar y ensear. Investigar en
el Instituto Sancho de Moncada y en el Consejo de Economa Nacio-
nal. Por aqu es principal responsable de la estimacin de las
nuevas series de Renta Nacional; pronto se convertir en el introduc-
tor espaol ms caracterstico de las Cuentas Nacionales y notable im-
pulsor del equipo que realiza las segundas tablas Input-Output. Aho-
ra me interesa su pensamiento sobre el al hilo de los proble-
mas de gestin que el Estado franquista tena al despuntar el decenio
de 1950. Bajo el rudo modelo dirigista haba crecido espasmdica-
mente la economa durante el franquismo de guerra. Por al co-
mienzo de la dcada de la estructura econmica de Espaa se
top con una abigarrada coleccin de planes estatales de industria1i-
dados a la incoherencia y al despilfarro por fal-
ta de coordinacin.
Durante la etapa de reconstruccin realizada bajo el
franquismo de haban elegido las autoridades espaolas la va
dirigista para adaptarse a las restricciones del bloqueo y aislamiento
externo. Y es cuestin discutida si las autoridades desaprovecharon
las alternativas abiertas para reconstruir la economa o si no haba
ms alternativas. Sea como el mecanismo de mercado como
transmisor de informacin para asignar recursos escasos fue en esta
dcada pobremente utilizado por las autoridades. Al iniciarse el de-
cemo de 1950 la economa espaola soportaba el enorme peso y
:!;) fi'id. para ste y otros detalles Ini prlogo a Manuel de 'l'orres Marlinez. ()bra
escogida, Madrid, 1990, pp. IX-LVIII.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 155
agarrotamiento de toda economa dirigida, una burocracia pesada,
costes altsimos de informacin, y retrasos costossimos en las deci-
siones adoptadas. Adems la renuncia, quiz inercial en la segunda
parte del decenio de 1940 y primeros aos de 1950, a las seales de
mercado como va central de transmitir informacin provocaba des-
pilfarros cuantiosos por desconocimiento de los puntos donde exis-
tan escaseces relativas. Los empresarios orientaban sus recursos, no
por las indicaciones del mercado, sino por las falsas seales der los
burcratas oficiales. En el ocaso del franquismo de guerra, el apara-
to productivo espaol se hallaba dislocado por una nube de progra-
mas de produccin abigarrados y contradictorios; pero se hallaba
adems atenazado por una mirada de intervenciones de precios o de
cantidades en todas las esferas de la produccin. El despilfarro era
ingente. Torres critic seriamente la planificacin y el intervencionis-
mo estatal. Lo hizo en la Introduccin al libro de John Jewkes Jui-
cio de la Planificacin 26. Era Torres editor de la coleccin de Eco-
noma de la editorial Aguilar y como tal decidi la publicacin y tra-
duccin del libro al espaol. Yo espero -anunciaba en la Introduc-
cin- que este libro tenga en su versin castellana una amplia di-
fusin. Lo merece por su valenta al arremeter contra el delirio tota-
litario intervencionista en que ha cado toda la Europa Occidental,
despus de haber gastado aos y esfuerzos ingentes en derrota del
totalitarismo.
Iniciaba el rgimen de Franco su primer giro adaptativo hacia los
cauces econmicos de Occidente y abandonaba algunos de los modos
autrquicos propios del Eje Roma-Berln; pero como resaca haba pa-
gado, en trminos de crecimiento potencial, un enorme precio econ-
mico por el intervencionismo improvisado como estrategia adaptati-
va en parte y, en parte, corno directriz autnoma. Pudo Torres cla-
mar contra la intervencin totalitaria, gracias a que el libro era una
crtica de la poltica laborista; pero advirti que el libro constitua
una leccin severa y... tremenda sobre las consecuencias de la in-
tervencin econmica para el bienestar de los pueblos. En sus ale-
gaciones, con gran fuerza dramtica, va Torres desgranando los da-
os de la intervencin econmica. La poltica intervencionista del La-
borismo haba de causar -nos dice-
:lh JEWKES, l, Juicio de la planificacin, Madrid,1 950.
156 Manuel J. Gonzlez
los propsitos y malbaratamientos, los derroches innecesarios, y su secuela
de miserias materiales que han acompaado, como acompaa la sombra al
cuerpo, a la poltica econmica laborista; siguindola por todas partes y en
todo momento, porque son la consecuencia necesaria de la sustitucin de las
leyes naturales del mercado por ese fisgoneo cuyas bases racionales y cien-
tficas no van mucho ms all de una mentalidad de hortera, aunque se haya
bautizado con el sonoro nombre de intervencionismo econmico 27.
y as contina con lo que denomina efectos catastrficos del in-
tervencionismo, de los que el ms grave es, a su entender, que el in-
tervencionismo agrava positivamente aquellos mismos males que
pretende corregir (p. XIV). Interesa asomarse al problema -y a la
respuesta- que plantea el profesor Torres cuando se cuestiona por
la difusin universal del intervencionismo hasta el punto de ser adop-
tado por gobiernos tanto de izquierdas como de derechas en toda Eu-
ropa Occidental.
Encuentra la razn en una doble circunstancia. Una de las races
del intervencionismo radica en la reaccin antiliberal que se extiende
a todos los partidos de ideologas divergentes al acabar la segunda
guerra mundial. Cree que existe aqu una curiosa paradoja:
Radica en el hecho de que quienes ganan la guerra contra los totalita-
rismos intervencionistas que representaban una forma de reaccin antilibe-
ral aparezcan, al da siguiente de la victoria, ganados por las mismas ideas
antiliberales que quisieron enterrar en las ruinas de las ciudades asoladas de
la Europa Central. Gran victoria material y tremenda derrota ideolgica, que
ofrecen un paralelismo impresionante con lo acaecido cuando los brbaros
del Norte derrocaron el inmenso Imperio romano (p. xv).
La segunda circunstancia estriba en un argumento de fuerte sa-
bor hayekiano. Cree Torres que la extensin de la democracia formal
llevaba en su seno el germen del intervencionismo. Y que fue el sis-
tema democrtico el que termin poniendo en solfa el Estado de De-
recho liberal:
En cuanto la interpretacin del liberalismo... dio una sustantiva priori-
dad al instrumento (democracia) sobre el ideal (defensa y garanta de los de-
rechos subjetivos), ensanch las insticuiones liberales hasta dar cabida en
:n TORRES, M. de, Introduccin a JEWKES, l, 1950, p. XIII, subrayado en el
original.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 157
ellas a ideologas que son la negacin de los ideales que constituyen la su-
prema aspiracin de los tericos del liberalismo. En cuanto estas fuerzas an-
tiliberales tomaron posesin del campo democrtico, iniciaron la lgica ma-
niobra envolvente caracterstica de todos los usurpadores; se consideraron los
genuinos representantes de la ideologa asaltada 28.
Era Torres consciente de la diferente pregunta que yace bajo los
conceptos de democracia y liberalismo (quin ha de gobernar y cu-
les son los lmites del poder del gobernante). La democracia inter-
vencionista, caracterstica de la evolucin histrica de Europa desde
el final de la guerra, es considerada por el profesor espaol como una
degeneracin del liberalismo histrico.
Es sta una idea semejante a la sostenida por el economista aus-
triaco F. V. Hayek. Considera Hayek que el matrimonio entre demo-
cracia y liberalismo slo se justifica cuando la primera no daa el Es-
tado de Derecho liberal. En este punto la diferencia es nimia, si es
que existe. Ambos consideran la democracia un instrumento -cuyo
filo puede mellarse- y el liberalismo un fin distinto de la democra-
cia en s.
Al mediar el decenio de 1950, Torres propugnaba una organiza-
cin econmica con apreciables dosis de mercado en el centro y un
mecanismo de contorno con intervencin estatal a efectos de redis-
tribucin o de suavizacin del cielo. En estos aos centrales se con-
centr en racionalizar estos mecanismos de intervencin cuyas direc-
trices pecaban de inconsistencia y producan, casi siempre, prdida
potencial de recursos mejor utilizables por la tarea de crecimiento.
Por eso el problema que obsesionaba a Torres en los primeros
aos de la etapa que he denominado de crecimiento mercantilista-el
decenio de 1959- fue el problema de la coordinacin de la poltica
econmica. La desconexin de las directrices, la superposicin de pla-
nes parciales alcanzaba en aquellos momentos tintes muy sombros.
Los gobiernos del General Franco, en su deseo de crecer veloz y lla-
mativamente, apostaban a proyectos grandiosos, fuente de prestigio
poltico. Y el rgimen lo premiaba, pues buscaba con ansiedad ele-
mentos de legitimacin. Hacia falta, pongamos, energa elctrica para
producir acero y se decida, por tanto, producir centrales elctricas,
pero pronto se descubra que la produccin de turbinas requera ace-
:!Il TORRES, M. de, cit., p. XVI.
158 Manuel J. Gonzlez
ro y electricidad 29. Naturalmente, el mercado, como ensea la teora
econmica, estaba mejor equipado que el gobierno para resolver los
problemas de interdependencia y compatibilidad con fluidez ... y con
ms libertad; de haberle permitido mayores dosis de juego, hubiera
determinado las vas ms ventajosas de especializacin del pas; al
mercado, empero, se le haba puesto sordina. Y las autoridades de en-
tonces no trataban de inspirarse en la teora econmica. El Estado se
hallaba comprometido en la forzada industrializacin voluntarista,
con prestigio cuasi militar, basada en el Instituto Nacional de Indus-
tria y en el intervencionismo planificador de cada organismo. No es-
taban los tiempos para pedir que se desmantelara el INI (y no lo es-
tuvieron, sin riesgo de ser intelectualmente maltratado, hasta hace
unos das). Entonces era poHticamente peligroso. Torres no lo hizo;
crea, adems, en su compatibilidad con una economa de mercado.
Aunque le reservaba una ms ortodoxa actuacin que la de servir de
hospital de empresas.
En este escenario se preocupa Torres por minimizar el despilfarro
que produce la descoordinacin en la esfera de las propias actuacio-
nes estatales. En los albores de 1950, como he tenido ocasin de se-
alar en otra ocasin, Torres cree que la teora keynesiana propor-
ciona un marco conceptual que puede aceptar un rgimen interven-
cionista. Pero l no piensa en la planificacin. Llevaba en el fondo la
lgica econmica de su formacin neoclsica, la influencia liberal de
los primeros maestros, Zumalacrregui, Enaudi, hlin y otros ~ O Cla-
ro que el keynesianismo triunfaba en todo el mundo. Y, ya desde sus
oposiciones a ctedra, haba conseguido combinar sin violencia su es-
quema neoclsico de fondo y su poHtica econmica keynesiana. Co-
noca bien la obra de Hicks y del grupo de Cambridge.
En Espaa, cada ministerio gastaba por su lado. Lo liberal -una
poHtica de manos fuera para el Estado- era anatema en aquellos
tiempos (no es lo mismo criticar el Estado intervencionista de otros...
que el intervencionismo del rgimen), pero preconizaba, al menos, la
coordinacin de las actuaciones para minimizar los despilfarros. Ade-
ms, estaba atento a abrir la economa hacia el exterior, hacia la eco-
noma europea. Y, en aras de ello, se haba adelantado a preparar las
2" Vid. SCIIWARTZ, P., y CONzALEZ, M. .1., Una Historia del INI, Madrid, 1978.
:\0 el'. GONzAu:z, M. .1., Introduccin a la edicin de Manuel de Torres Marti-
nez. Obra escogida, Madrid, 1990.
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 159
macromagnitudes -Renta Contabilidad de
hondo contenido que permitieran homologar nuestras
economas con las vecinas europeas. No es de extraar que en esta
por razones lo keynesiano en su
sobre lo hayekiano. Incluso sin ms justificaciones que evi-
tar la propuso la coordinacin de la politica econmica en
el ao tuvo problemas. En algunos puntos del sistema se sinti
como un ataque a la ortodoxia econmica. Un alto jerarca del Estado
mand all su y un escritor de algn significado azul
-Nieto Funcia- escribi furiosamente contra l en el peridico ofi-
cial del partido oficial (aunque ni el peridico Arriba ni la Falange
tenan ya el peso que tuvieron en la primera andadura del rgimen).
La necesidad de constituir una Contabilidad Nacional para Es-
paa la asent Torres sobre una doble base; en primer lugar alinear-
se con los Estados intervencionistas europeos que -pone en boca de
Truman- no deben confundirse con los planes de las economas re-
guladas :n. Cuando escribe como sin referencia a la rea-
lidad nuestra tremenda desconfianza y hostilidad al Estado
intervencionista; pero cuando habla para consumo interno del mer-
cado politico asienta su defensa racionalizadora en el Estado Mo-
derno de corte que requiere conocer los efectos de
su intervencin. Si el Estado tiene un papel beligerante en las eC()DO-
mas de al menos que sepa lo que sus efectos y sus
costes. Para eso -adems del proyecto europeo- reclama la cons-
truccin de unas Cuentas Nacionales.
El segundo episodio tiene lugar en como va dicho. En el
trienio la mente del profesor se halla ocupada en cues-
tiones relacionadas con la politica econmica espaola; busca un pro-
grama de politica econmica viable capaz de devolver a Espaa al
contexto europeo y a la senda perdida del desarrollo econmico. En
este trienio haba tenido lugar la normalizacin de la economa. Se
recuperan los niveles productivos anteriores a la Guerra; Espaa es
admitida en las Naciones Unidas y la guerra de Corea abre nuevas
oportunidades para el sector exportador. las expecta-
tivas empresariales a la vista de la consolidacin del rgimen y de la
liberacin de los controles ms controles tanto sobre el
:1I TORRES MAHTNEZ, M., Aplicaciones de la Contabilidad Social o Nacional, en
Manuel de Torres Marlnez. Obra escogida, Madrid, 1990, pp. 295 Y
160 Manuel J. Gonzlez
sector exterior como sobre el comercio interior. Importante fue sin
duda la ligera mejora en nuestro sistema de cambios; pero tanto o
ms lo fue la supresin de la cartilla de racionamiento y la normali-
zacin de los mercados en la alborada del decenio de crecimiento mer-
eantllista. Espaa se preparaba para el despegue econmico. Se en-
sanchaban las reas de mercado; al calor de la proteccin, la indus-
tria, pblica y privada, aprovechando el capital humano y el parvo
acervo de capital fsico acumulado, registraba un sensible impulso
econmico, un notable estirn de crecimiento. Si ste haba de man-
tenerse, debera el Estado desempear su funcin, cosechando las ga-
nancias de eficacia en su propia casa, y alentando un mecanismo de
asignacin en el sector privado maximizador de prosperidad. Cono-
ca muy bien Torres las funciones de un sistema de precios y espe-
raba de su normalizacin no pocos benficos influjos. El sistema de
precios proporcionaba un mecanismo inconsciente y barato de coor-
dinacin de decisiones individuales. Pero se haca necesario -pen-
saba- otro mecanismo consciente de coordinacin de conductas en
las reas de no-mercado. Era en este rea donde ms resaltaba la ine-
ficiencia y el despilfarro de recursos.
Cuando el obispo de Mlaga, D. Angel Herrera, le invit, en ca-
lidad de decano de la Facultad de Ciencias Econmicas, a pronun-
ciar la leccin inaugural del curso 1953-1954 en el Instituto Social
Len XIII, del que Torres era profesor (y el obispo director), el de-
cano encontr la ocasin buscada para presentar sus ideas sobre el
arbitrismo imperante del Sector Pblico, por entonces, en palabras
suyas, un armatoste acribillado de ineficacias; vena Torres madu-
rando sus propuestas de coordinacin en los ltimos aos. La opor-
tunidad pareca brindada por la providencia. De ah el tema elegido:
La coordinacin de la poltica econmica en Espaa.
El profesor Torres fustig casi todas las polticas econmicas se-
guidas durante la etapa de reconstruccin. Las critic atendiendo,
fundamentalmente, a sus defectos de lgica econmica. La poltica
agraria se haba hecho de espaldas a nuestras ventajas relativas, ven-
tajas que la misma poltica de las autoridades haba contribuido a es-
camotear. La poltica industrial, sin atender la demanda de una eco-
noma compleja, en vas de crecimiento, y nicamente obsesionada
por la tasa de desarrollo de la oferta, pero de espaldas a las seales
de los mercados exteriores y a los cambios de los mercados de pro-
ductos industriales de alta elasticidad-renta, siendo as que las rentas
El sector pblico en el pensamiento econmico espaol del siglo XX 161
monetarias se haban desperezado sensiblemente. Torres estaba ya
pensando en un rgano coordinador -que no planificador- inspi-
rado en la experiencia holandesa de coordinacin de polticas pbli-
cas. El rgano cobrara vida, aos mediante. Nacera con el nombre
de Oficina de Coordinacin y Programacin Econmica (OCYPE). El
prototipo era de diseo exclusivo del profesor, pero -vericuetos de
la poltica- la idea fue secuestrada por una figura en ascenso dentro
de la etapa desarrollista del rgimen, D. I__ aureano Lpez Rod.
D. Laureano la puso en marcha, la capitaliz y, finalmente, la sub-
sumi, en otro proyecto de distinto signo: la planificacin indicativa.
Con la presencia omnipotente de los planes de desarrollo se firm el
acta de defuncin de la OCYPE. Fue la oficina convertida en mero
auxiliar de la planificacin, fue luego desnaturalizada su funcin
coordinadora y termin muriendo por inanicin :32.
Llegados a este punto hemos de responder a la pregunta relacio-
nada con estas opiniones sobre el papel del Estado. Sostuvieron los
economistas, o quienes por tales pasaban, una visin del Estado ho-
mologable con la predominante en los crculos acadmicos de las de-
mocracias europeas? Por lo visto hasta ahora, cabe conjeturar, los
economistas fueron mucho ms dados a la invasin estatal de la es-
fera privada en tiempos turbulentos. Parece como si en tales pocas
el Estado les ofreciera seguridad. Y acudieran a su imperativo man-
dato como el nio acude a la madre en tiempos balbucientes de la
infancia. Pero cuando se normalizan las situaciones, los tiempos se
hacen menos inciertos, el conflicto social menos feroz, los economis-
tas mejoran notablemente su competencia tcnica y afinan su juicio
sobre las funciones del Estado -dentro de las restricciones polticas,
claro es- con vistas al desarrollo y la prosperidad econmica.
La normalizacin del escenario econmico parece brindar ms
adecuados incentivos para que aparezcan o puedan hacerse or eco-
nomistas genuinos, conocedores de las funciones del Estado en una
economa de mercado, aunque sea sta una economa mixta. Pero
cuando no hay mercado, o su oportunidad se vislumbra ad calendas
graecas, los economistas propiamente dichos no florecen. Esta es mi
tesis central. Los aldabonazos de Torres llamando la atencin del po-
der poltico no hubieran tenido mercado en los oscuros aos del fran-
:12 Vid. GONZLEZ M. l, Los economistas en el preludio de la planificacin in-
dicativa, Investigaciones Econmicas, nm. 6, mayo-agosto 1978, pp. 138-144.
162 Manuel J. Gonzlez
quismo de guerra. Aos con cuyas tremendas ineficiencias l mismo
es ms indulgente, por la responsabilidad parcial de factores exter-
nos como el bloqueo y aislamiento de nuestra economa. Lo he dicho
muchas veces: el economista tiene una funcin de produccin inte-
lectual como una empresa cualquiera. Y se adapta a la demanda, en
este caso, a la demanda social y poltica de su poca. Si la demanda
falta, no hay economistas. Abogados, mdicos o ingenieros ocupan su
lugar.
Sector pblico y crecimiento
econmico en la dictadura
de Franco
Francisco Comn
1. Introduccin
El rgimen de Franco permite estudiar el interesante tema de las
relaciones entre el sector pblico, el crecimiento econmico y las dic-
taduras. El sector pblico puede intervenir en la economa a travs
del Presupuesto de las Administraciones pblicas, mediante las em-
presas pblicas y a travs de la regulacin. En el primer caso, las re-
laciones entre el Presupuesto pblico y el crecimiento econmico ac-
tan en un sentido yen otro; no obstante, hasta que el sector pblico
tiene una cierta dimensin, el crecimiento econmico -y los cam-
bios sociales que le acompaan- influye ms sobre el gasto y los in-
gresos pblicos, que a la inversa. Esto es 10 que sucedi en Espaa
hasta los aos sesenta. La poltica fiscal depende de la configuracin
poltica y social de un pas y, mientras que sta no cambie, los go-
biernos seguirn aplicando polticas que tienden a mantener la es-
tructura social inamovible. La comparacin de Europa con el caso es-
paol confirma aquella teora de la Hacienda que sostiene que los gas-
tos y los dficit pblicos son ms grandes en las democracias que en
las dictaduras 1. En las democracias europeas posteriores a la Segun-
da Guerra Mundial, las polticas de consenso entre partidos y orga-
nizaciones sociales llevaron al nacimiento del Estado del Bienestar,
1 Vid. COMIN, F., Historia del Sector Pblico en gspaa (1800-1995), dos vol-
menes en prensa, Barcelona, 1996.
AYER 21*1996
164 Francisco Comin
preocupado por el mantenimiento del pleno empleo y por la expan-
sin de los sistemas pblicos de sanidad, de educacin, de vivienda,
de pensiones, de desempleo y de jubilacin; todo esto implic un gran
crecimiento del gasto pblico en relacin al PIB en Europa. Adems,
aquellas polticas redistributivas de las democracias tambin trajeron
la profundizacin de los impuestos progresivos sobre la renta que per-
mitieron aumentar los ingresos pblicos; los gastos crecieron an ms,
pero esto no fue problema para unos ministros de Hacienda que le
haban perdido el miedo al dficit.
En la Espaa de la posguerra sucedi todo 10 contrario, pues el
rgimen de Franco paraliz el crecimiento del sector pblico admi-
nistrativo durante los aos cuarenta y cincuenta; incluso durante los
aos sesenta la dictadura impidi que el crecimiento del sector p-
blico fuese mayor, porque no permiti la realizacin de una reforma
fiscal progresiva como las que haban tenido lugar en Europa en la
posguerra. Como los ministros de Hacienda seguan practicando una
presupuestacin de control, el estancamiento de los ingresos hizo que
los gastos pblicos no aumentasen tanto como el crecimiento econ-
mico hubiese exigido -particularmente en infraestructuras y en edu-
cacin- para no verse obstruido y circunscrito a las industrias me-
nos avanzadas; esto 10 saban muy bien los ministros comisarios de
los Planes de Desarrollo. Si se atiende al ejemplo europeo, tambin
hubiera sido preciso en Espaa un mayor aumento de los gastos de
sanidad, en vivienda y en las transferencias redistributivas para man-
tener la estabilidad social, pero el franquismo dispona de otros me-
dios ms expeditivos para asegurar la tranquilidad social. La conten-
cin del gasto pblico durante la dictadura es la razn por la que el
tamao del sector pblico creci tan rpidamente en Espaa desde
1976; con la transicin a la democracia, la sociedad espaola recu-
per el retraso histrico en la creacin del Estado de Bienestar acu-
mulado durante el franquismo. Las elecciones de 1977 permitieron
a los votantes espaoles revelar sus demandas de gasto pblico, cosa
que haba sido imposible durante la dictadura de Franco; los parti-
dos polticos las incluyeron en sus programas, y los gobiernos en los
Presupuestos del Estado.
La poltica del franquismo relacionada con la empresa pblica
-que es el segundo instrumento de intervencin mencionado- fue
ms parecida a la realizada en Europa que las otras dos; aunque aqu
al sector pblico empresarial se le adjudic un papel fundamental
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 165
para conseguir los fines autrquicos hasta y luego se redujo la
importancia de las empresas pblicas a un papel subsidiario desde
1963 2. Por hay que tener presente que con el tercer tipo de
intervencin -la poltica de regulacin de la actividad econmica in-
terior y el proteccionismo exterior- los gobiernos franquistas influ-
yeron ms sobre la actividad econmica que a travs de los presu-
puestos pblicos. Al contrario de lo que sucede con los ingresos y gas-
tos en este terreno las dictaduras tienden a ser ms inter-
vencionistas que las democracias. Tras la Segunda Guerra
las democracias occidentales adoptaron unas resueltas polticas de
desregulacin de los precios y los mercados interiores y una poltica
de apertura al para participar en los organismos financieros
y comerciales internacionales. Esta poltica de cooperacin interna-
cional fue la causa, junto al desarrollo del Estado del xi-
to de la reconstruccin en aquellos pases tras el conflicto.
Pues en la Espaa de la autarqua sucedi exactamente lo
contrario; el rgimen de Franco fue aislado del exterior por el blo-
queo internacional; la proteccin comercial del exterior a travs de
los contingentes y los tipos de cambio fue y otro tanto su-
cedi con la regulacin de precios y que multiplic las bu-
rocracias y los trmites exigidos a la actividad econmica privada.
Bien es cierto que el Plan de Estabilizacin de 1959 abri la econo-
ma espaola al exterior y liberaliz las transacciones mercantiles in-
teriores; pero aun as sigui habiendo un intenso proteccionismo en
los aos sesenta y los mercados interiores siguieron estando muy in-
sobre todo cuando los precios y la inversin fueron diri-
gidos y orientados por los planes de puestos en marcha
desde 1964. Hubo que esperar hasta el rgimen democrtico para
que se acometieran -particularmente desde la entrada en la Comu-
nidad Econmica Europea- unos programas de reconversin indus-
trial y de liberalizacin econmica que abrieron y desregularon apre-
ciablemente la actividad permitiendo funcionar al mer-
cado con mayor libertad que durante el especialmente
en los mercados financieros y de servicios.
Vid. MARTN ACEA, P., YCOMN, F., INI. 50 aos de industrializacin en Es-
paa, Madrid, 1991, YCOMN, F., La difcil convergencia de la economa espaola:
un problema histrico, Papeles de Economa Rspaola, nm. 63, 1995, pp. 78-91.
166 Francisco Comn
El objetivo de este artculo es, precisamente, analizar estas cues-
tiones que relacionan el sector pblico yel comportamiento de la eco-
noma espaola durante el franquismo, en el marco comparativo eu-
ropeo. El trabajo consta de los epgrafes siguientes. En el segundo se
estudia el perodo de la posguerra, caracterizado por la autarqua, la
crisis y el inmovilismo econmico; en el apartado tercero se analiza
el crecimiento econmico y los cambios en el sector pblico durante
los aos sesenta; el breve apartado cuarto muestra que una razn fun-
damental de que la crisis econmica se manifestase tan intensamente
en la democracia fue que los ltimos gobiernos franquistas no toma-
ron las medidas que estaban siendo adoptadas en otros pases para
hacer frente a la crisis internacional del petrleo iniciada en 1973;
finalmente, en el apartado quinto se presentan unas especulaciones
sobre las interesantes relaciones existentes entre regmenes polticos
y cambios econmicos.
2. La poltica econmica de la autarqua y el estancamiento
econmico (1940-1959)
La poltica de industrializacin autrquica practicada en la pos-
guerra s que fue realmente peculiar. En efecto, la poltica de indus-
trializacin de la Espaa franquista se separ de la implementada en
la Europa occidental en dos aspectos fundamentales: en primer lu-
gar, por la deficiente actuacin de la poltica fiscal y por el menor
compromiso presupuestario de los gobiernos de la posguerra, que im-
plicaron la ausencia de la inversin estatal y de otras funciones pro-
pias del Estado benefactor; en segundo lugar, por la desconfianza de
las autoridades espaolas en los mecanismos de mercado y en la ini-
ciativa privada, que origin una poltica excesivamente dirigista e in-
tervencionista con la reglamentacin de los precios, de los mercados
e, incluso, de los procesos productivos, y una orientacin excesiva-
mente nacionalista y autrquica de su modelo de reconstruccin; al
tratarse de una dictadura, Espaa permaneci aislada de los orga-
nismos internacionales, lo que le impidi recibir sus ayudas financie-
ras y, en contrapartida, sus presiones hacia la liberalizacin econ-
mica. Ese aislamiento del patrn de cambios internacional permiti
a los gobiernos de la posguerra practicar una desacertada poltica
monetaria.
Sector pblico y crecimiento econmico en La dictadura de Franco 167
La poltica econmica del periodo 1940-1959 s que fue, por tan-
to, diferente a la europea. Como resultado de esas polticas econ-
micas desfasadas, el perodo de reconstruccin dur ms tiempo en
Espaa, incluso que en otros paises del sur de Europa, con condicio-
nes semejantes, como Portugal, lo que confirma el diferente compor-
tamiento econmico del franquismo. En estos aos de la autarqua
-denominados como la noche de la industrializacin espaola-
se gest el atraso econmico espaol; en Espaa, la reconstruccin
econmica comenz lentamente en los cincuenta, y el pas slo se in-
dustrializ en los aos sesenta
En Europa, las polticas fiscales expansivas fueron el seuelo que
los polticos utilizaron para atraer apoyo electoral hacia sus partidos.
La utilidad de la doctrina de Keynes consisti en justificar los nuevos
fines buscados por los polticos, que exigan incrementar el gasto p-
blico y expandir la empresa pblica 4. Contrariamente, los franquis-
tas de la posguerra mantuvieron las ideas clsicas sobre el equilibrio
presupuestario y el control del gasto pblico; descartaron la poltica
fiscal keynesiana, pero se aferraron al nacionalismo y al intervencio-
nismo extrapresupuestario, as que la poltica econmica del Estado
nuevo abus de la regulacin econmica a travs de la fijacin ad-
ministrativa de precios y salarios, de las cuotas a la produccin y a
la importacin, del control de cambios, de las autorizaciones previas
a la inversin y del racionamiento de los productos alimenticios y de
los inputs industriales. El consumo de productos espaoles se convir-
ti -para la propaganda oficial- en una patente de patriotismo y
:1 Ese retraso ha sido evidenciado por CARRERAS, A., La produccin industrial en
el muy largo plazo. Una comparacin entre Espaa e Italia de 1861 a 1980, en L. rHA-
DOS DE LA ESCOSUHA Y V. ZAMACNI (eds.lo El desarrollo econmico en la Europa del
Sur: f,,'spaa e Italia en perspectiva histrica, Madrid, 1992, pp. O, para la pro-
duccin industrial; tambin se interrumpi el crecimiento agrario, corno ha sealado
BARClELA, C., El mercado negro de productos agrarios en la postguerra, 1939-195:3,
en FONTANA (ed.), Espaa bajo elfranquismo, Barcelona, 1986, pp. 192-205, YFrau-
de fiscal y mercado negro durante el franquismo, Hacienda Pblica Espaola,
nm. 1, 1994, pp. rid. tambin CATALN, J, .la economa espaiola'y la se-
gunda guerra mundial, Barcelona, 1995.
4 rid. MILWAHD, A. S., La reconstruccin econmica en Europa occidental, en
CABREHA, JULl y MARTN ACEA (comps.), f,,'uropa, 1945-1990, Madrid, 1992,
pp. 19-36; El sector exterior en la expansin de los aos cincuenta: comparacin de
las exportaciones espaolas y portuguesas, en PRADOS DE LA ESCOSllHA Y ZAMACNI
(eds.), 1992, pp. 444-461, y MADDlSON, A. Historia del desarrollo capitalista. Sus fuer-
zas Barcelona, 1991.
168 Francisco Comin
de orgullo nacional, tan herido por los organismos internacionales
como la ONU, que bloquearon diplomticamente al rgimen dictato-
rial. La nica preocupacin del gobierno espaol era asegurar la su-
pervivencia del rgimen, y a ese objetivo poltico se subordinaron los
fines sociales y econmicos; en consecuencia, el pleno empleo y el cre-
cimiento econmico se subordinaron al fin poltico fundamental. Las
autoridades del Ministerio de Hacienda no abrazaron el keynesianis-
mo porque rechazaron las nuevas funciones del Estado providencia.
Cualquiera que fuese la dimensin de las destrucciones de la
Guerra civil, en Espaa, al contrario de 10 ocurrido en la Europa oc-
cidental, no se realizaron grandes inversiones pblicas, ni en recons-
truccin del capital social fijo daado por el conflicto civil, ni menos
an en nuevas obras civiles s. En Espaa, los gastos de los denomi-
nados Presupuesto extraordinario de Guerra y Presupuesto de Re-
construccin se destinaron fundamentalmente a pagar atrasos de
guerra y a ampliar el material militar, fundamentalmente 6. En la au-
tarqua no se pratic una poltica fiscal anticclica ni dearrollista, ni
se increment la inversin de los Presupuestos; ni siquiera se invirti
para reponer el capital depreciado durante el conflicto. No cabe duda
de que una poltica fiscal anticclica hubiera sido muy conveniente
ante la apata de la inversin privada en los aos cuarenta, ocasio-
nada por los siguientes factores: a) la dbil demanda de consumo de-
rivada de una poblacin empobrecida y la ausencia de demanda ex-
terior; b) la desconfianza de los industriales sobre la estabilidad y du-
racin del nuevo rgimen; e) el excesivo intervencionismo y los pre-
cios administrados que alentaban la especulacin yel estraperlo, y
que apenas permitan obtener beneficios a las actividades producti-
vas, y d) las dificultades para importar maquinaria y equipos pro-
ductivos, por la escasez de divisas. Las intensas intervenciones favo-
recieron las relaciones de clientela y la compra de licencias de im-
portacin del Ministerio de Comercio y de divisas del JEME. El es-
tallido de la Guerra Mundial dificult la importacin de inputs ener-
gticos, materias primas y bienes de equipo imprescindibles para la
;, Para el caso de Renfe, vid. Muoz RUBIO, M., Desarrollo econmico y ferrocarril
entre 1941 y 1982. De la hegemonia a la marginalidad, Documento de Trabajo 9401,
Fundacin Empresa Pblica, Madrid, 1994, y Renfe (1941-1991) medio siglo deferro-
carril pblico, Madrid, 1995.
() Vid. COMtN, F., "El Presupuesto del Estado tras la Guerra Civil: dos pasos atrs,
Economistas, nm. 21, 1986, pp. 2 4 : ~ 2
Sector pblico y crecimiento econmico en La dictadura de Franco 169
reconstruccin de la economa espaola; al final de la guerra, ade-
ms, se paralizaron proyectos industriales privados y pblicos, par-
ticularmente del INI, que contaban con participacin tecnolgica ale-
mana. La poltica industrial autrquica confi, ms que en los Pre-
supuestos, en la empresa pblica, creando el Instituto Nacional de In-
dustria como el principal instrumento de industrializacin; el INI
constituy sociedades pblicas que emprendieron ambiciosos proyec-
tos de inversin, que parcialmente compensaron la parsimonia de la
inversin privada y que impulsaron la produccin en los sectores
bsicos 7.
La poltica fiscal retrocedi en la Espaa de los aos cuarenta,
pues los ingresos y gastos presupuestarios, que se haban desarrolla-
do en el primer tercio del siglo, perdieron entidad con el primer fran-
quismo; el Presupuesto del Estado espaol no contribuy a incremen-
tar la demanda efectiva en la posguerra ni a crear una infraestruc-
tura ni un capital humano que favoreciesen la actividad econmica.
Efectivamente, los primeros gobiernos franquistas congelaron los gas-
tos presupuestarios en obras pblicas, educacin, sanidad, viviertda
y transferencias a los seguros sociales; en porcentajes del total, redu-
jeron su importancia, en comparacin al perodo republicano 8. En
la poca autrquica se sigui a rajatabla el mandato de la ortodoxia
financiera clsica de equilibrar el Presupuesto del Estado; las refor-
mas tributarias franquistas buscaron la suficiencia, y lograron que la
7 Vid. MAHTN ACEA, P., YCOMN, F., INI. 50 aos... , cit., 1991, para el INI; para
las nacionalizaciones de las compaas ferroviarias y de la CTNE, vid. MUoz RUBIO,
M., Renfe (1941-1991) medio siglo... , cit., 1995, e ISIDHO, R., La evolucin de las te-
lecomunicaciones 1982-1998: el caso de Telefnica en Espaa, S. A., Do-
cumento de Trabajo 9404, Madrid, 1994.
8 Vase, para la evolucin previa a la guerra, COMN, F., Hacienda y Economa
en la E'spaa contempornea, Madrid, 1988; Evolucin histrica del gasto pblico
en Espaa, Papeles de f"'conoma Espaola, nm. :n, pp. 78-99; Perfil histrico de
la Deuda pblica en Espaa, Papeles de f,'conoma Espaola, nm. pp. 86-119.
El desarrollo de los seguros sociales del INP Yde las Mutualidades laborales se finan-
ci con cuotas de los afiliados; se trataba de un tipo de seguros profesionales muy ale-
jados an de la concepcin de un sistema integrado de seguridad social corno el que
se estaba difundiendo por Europa a partir del modelo de Beveridge; vid. VELARDE FUEn-
TES, l, El tercer viraje de la Seguridad en Espaa, Madrid, 1990; COMN, F., Los se-
guros sociales y el Estado benefactor en Espaa, en (ed.), La crisis del
tado del bienestar, Santiago, 1994, pp. 11-46; Crecimiento econmico y gastos so-
ciales: una perspectiva histrica, en LPEZ CASANOVAS (ed.), Anlisis Econmico de
la Sanidad, Barcelona, 1994, pp. 167-182, e Historia del sector... , cit., 1996.
170 Francisco Comin
recaudacin creciese ms que los gastos; no hubo, pues, dficit pre-
supuestarios, si se exceptan los aos iniciales en los que los nacio-
nales pagaron su victoria, que haban financiado a crdito 9.
Este paso atrs en la poltica presupuestaria se debi al rgimen
dictatorial espaol. La Guerra civil dividi al pas en dos bandos irre-
conciliables, y el franquismo aliment la revancha en la posguerra.
La dictadura de Franco nunca pretendi armonizar los intereses so-
ciales; al contrario, favoreci a las clases que apoyaron el alzamien-
to nacional de 1936 y persigui con suma dureza a los vencidos. Los
damnificados por el franquismo fueron los trabajadores: se prohibie-
ron los sindicatos libres y las huelgas, se fijaron los salarios nomina-
les de manera que su poder de compra disminuy con la inflacin,
se redujeron los gastos pblicos que pudieran beneficiarles, no se
practic una poltica de pleno empleo y el sistema fiscal descans so-
bre los impuestos ms regresivos agrupados en torno a la Contribu-
cin de usos y consumos. Se protegi a la agricultura con el pretexto
de favorecer a los campesinos, que en las zonas de minifundio apo-
yaron a los nacionales, pero sacaron ms provecho los grandes pro-
pietarios, y los jornaleros del campo fueron claramente perjudicados
por la evolucin de los salarios y por la contrarreforma agraria. La
poltica de fijacin de precios agrarios favoreci el mercado negro,
que slo benefici a los estraperlistas protegidos del rgimen 10. La
contrarreforma agraria del franquismo fue instrumentada por el Ser-
vicio Nacional de Reforma Social de la Tierra, creado en abril de
1939; el apoyo a los grandes agricultores se realiz a travs del Ser-
vicio Nacional del Trigo, que puso en marcha medidas de carcter tc-
nico y de mantenimiento de rentas de los agricultores a travs de los
precios garantizados que beneficiaron ms a los grandes que a los pe-
queos propietarios, y que perjudic con generalidad a Jos consumi-
dores por el alto precio del pan.
q Vid. FUENTES QlllNTANA, E., Hacienda democrtica y reforma fiscal. Notas para
un balance de la reciente experiencia histrica espaola, en ANES, RoJO y TEDDE (eds.),
Historia Econmica.yPensamiento Social, Madrid, pp. 47,'1-521. Vid. COMN, F.,
El fraude fiscal en la J Jistoria: un planteamiento de sus fases, Hacienda Pblica f,'s-
paola, nm. 1, pp. Public Finance in Spain during the 19th and 20th Cen-
turies, en MAHTN ACEA YSrMPSON (eds.), Tite Economic Development ofSpain nce
1870, Aldershot, pp. 521-560.
lO Vid. BAHCIELA, C., El mercado negro... , cit., 1986.
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 171
La poltica intervencionista en el interior y autrquica frente al
exterior tambin caracteriz a la Espaa de la poca 1940-1959. A
la reconstruccin econmica de la Europa occidental contribuyeron
decisivamente la inmediata desregulacin y liberalizacin de los mer-
cados interiores tras el conflicto blico, y la apertura de las relacio-
nes exteriores, con la creacin del nuevo orden econmico y finan-
ciero internacional en los acuerdos de Bretton Woods y de las prime-
ras instituciones para la cooperacin europea. En Espaa, contraria-
mente, el intervencionismo regulador se extrem con el franquismo,
cuya poltica econmica se diferenci de la europea en que atropell
la libertad de mercado y de empresa: por un lado, la abrumadora re-
gulacin cre un contexto adverso para el funcionamiento de la em-
presa, cuyos agentes destinaban ms energas y dinero a conseguir
las licencias y los permisos previos que a practicar una accin pro-
piamente empresarial; por otro, la poltica autrquica aisl la econo-
ma espaola de la internacional, 10 que fue muy negativo para el pas.
Las polticas econmicas nacionalista e intervencionista se haban
desarrollado en Espaa desde finales del siglo XIX, pero se acentua-
ron tras 1940, cuando se estableci una economa administrada por
el expediente, cuyos instrumentos predilectos fueron la regulacin de
los mercados interiores y el proteccionismo exterior, con los cupos y
licencias sustituyendo a los aranceles y tratados. Aquel excesivo in-
tervencionismo hizo que las decisiones polticas se impusieran a las
elecciones econmicas y anul totalmente al mercado como mecanis-
mo de asignacin de recursos 11; asimismo, evit la competencia en-
tre las empresas a las que se asegur su supervivencia, mediante
transferencias de renta desde los consumidores. En Espaa, los mer-
cados interiores fueron disciplinados por la reglamentacin e in-
tervencin estatal; la transformacin de una economa de guerra en
una economa de mercado tard ms que en Europa, pues hasta fi-
nales de los aos cincuenta el gobierno dirigi y control con mto-
dos cuartelarios las decisiones econmicas.
11 El estraperlo no asignaba los recursos entre los distintos usos productivos, ya
que fundamentalmente lo que haca era redistribuir la produccin escasa por el co-
mercio ilegal; las ganancias de los altos precios del mercado negro iban a parar a los
estraperlistas ms que a los productores. Para la poltica de comercio exterior, vase
SERRANO SANZ, .T. M., "Un siglo de poltica comercial espaola en perspectiva, en VE-
LARDE, CARCA DELGADO YPEDREO (eds.), El Sector Exterior de la Economa Espao-
la, Madrid, 1988.
172 Francisco Comn
Los controles directos sobre la produccin y distribucin se plas-
maron en una normativa, extremadamente prolija y rgida, sobre la
creacin, ampliacin y traslado de industrias, sobre la obligatoriedad
de vender al Servicio Nacional del Trigo la produccin de trigo y de
declarar las existencias almacenadas; haba que llevar guas oficia-
les para el transporte de mercancas de unas provincias a otras. Las
autoriades franquistas quisieron sustituir al mercado distribuyendo,
con los consiguientes cupos y cartillas de racionamiento, desde los in-
puts imprescindibles para las empresas a los productos alimenticios
necesarios, pasando por las licencias de importacin y los cupos de
divisas. Los organismos utilizados al efecto fueron desde la organi-
zacin sindical hasta la Comisin General de Abastecimientos y
Transportes, y la Fiscala de Tasas. Los resultados fueron la arbitra-
riedad administrativa y el mercado negro 12.
En la autarqua perdi relevancia la proteccin arancelaria, ante
el recurso a sistemas protectores basados en restricciones cuantitati-
vas, como los contingentes, el control de cambios y los acuerdos bi-
laterales; este intervencionismo exterior dio lugar a la discrecionali-
dad de los burcratas del Ministerio de Comercio para la concesin
de licencias y de divisas. El modelo nacionalista de industrializacin
espaol era autrquico, en el sentido de que trat de prescindir del
comercio internacional y de las inversiones, tecnologa y ayudas ex-
tranjeras, que tanto hicieron en favor de la reconstruccin europea.
La autarqua fue impuesta, pues a Franco no le qued otra opcin
tras el cierre de fronteras francs y el aislamiento internacional hasta
el inicio de la Guerra fra y los acuerdos con los Estados Unidos, que
rindieron la ayuda americana desde 1953. Efectivamente, tras la
derrota de las potencias del Eje se cortaron las relaciones con el ex-
terior de la economa espaola; la consecuencia fue que hubo escasez
de energa, de abonos y de ayuda tecnolgica. Ante los problemas de
balanza de pagos, y la depreciacin de la peseta en los mercados li-
12 Vid. CAHCA DELCADO, .T. L., Estancamiento industrial e intervencionismo eco-
nmico durante el primer franquismo, en FONTANA (ed.), 1986, pp. 170-191; "La in-
dustrializacin y el desarrollo econmico de Espaa durante el franquismo, en NA-
DAL, CAHHEHAS y SllDlUA (comps.), La economa espaola en el siglo xx. Una perspec-
tiva histrica, Barcelona, 1987, pp. 164-189; CONzALEZ, M. l, La economa politica
del Franquismo (1940-1970). Dirigismo, mercudo y planificacin, Madrid, 1979, y
BIESCAS, l A., Estructura y coyunturas econmicas, en TUN DE LAHA, M. (dir.),
f.;'spaa bajo la dictadura franquista (1936-1975). Historia de Esparza, vol. X, Bar-
celona, 1980, pp. 1 : ~ 1 6 4
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco
bres, las autoridades espaolas no devaluaron abiertamente como hi-
cieron los dems pases, sino que restringieron an ms las licencias
de importacin.
El objetivo autrquico fue un autntico fracaso. Las importacio-
nes fueron imprescindibles, y si no fueron mayores fue por la escasez
de divisas; no slo haba que importar maquinaria y bienes de equi-
po, sino tambin inputs agrarios e industriales, como abonos, petr-
leo, algodn y caucho; en los primeros aos hubo, incluso, que im-
portar trigo. De manera que en los aos cincuenta, el comercio exte-
rior global representaba en torno al 20 por 100 de la renta nacional;
de hecho, la dependencia que tena el crecimiento econmico espaol
de las importaciones fue el estrangulamiento bsico -pues ahog
la balanza comercial y aliment la inflacin- que oblig al repudio
de la poltica autrquica y al viraje hacia la liberalizacin exterior del
Plan de Estabilizacin de 1959.
En el franquismo la reconstruccin econmica estaba, natural-
mente, subordinada a la supervivencia del rgimen; la permanencia
del dictador impidi que Espaa participase en los organismos de
cooperacin europea y del nuevo orden econmico internacional. Sin
presiones externas sobre el rgimen de Franco para reducir la pro-
teccin frente al exterior -al no pertenecer Espaa a la ECE, ni al
FMI-, las cuotas y las restricciones al comercio exterior continuaron
en los cincuenta, colocando a Espaa en desventaja exportadora, em-
peorada an ms por la sobrevaloracin de la peseta en los cambios
oficiales, frente a otros pases n. El inevitable aumento de las impor-
taciones de los cincuenta aument los dficit corrientes de la balanza
de pagos, que no podan ser compensados por las inexistentes impor-
taciones de capital ni por las imposibles transferencias de capital. El
desequilibrio exterior agot la va de crecimiento autrquico, y forz
a las autoridades espaolas a buscar las ayudas financieras de los or-
ganismos internacionales. Finalmente, Espaa se incorpor a dichos
organismos en 1958 y 1959 (FMI, BIRD y ECE) 14.
Los factores monetarios interiores e internacionales y la ayuda
americana contribuyeron, asimismo, poderosamente al xito de re-
: Vid. SEHRANO SANZ, J. M., La apertura exterior de la economa espaola en
perspectiva, en GARcfA DELGADO, J. L. (ed.), Economa espaola, Cultura X Socie-
dad. Homenaje a Juan Ve/arde Fuertes, Madrid, 1992, pp.
I-t Vid. Ros HOMBRABELLA, .J., et aL. Capitalismo espaol: de la autarqua a la es-
tabilizacin (1989-1959), Madrid, 1973.
174 Francisco Comn
construccin europea tras la Segunda Guerra Mundial; tambin en es-
tos aspectos Espaa fue diferente. La marginacin de la Espaa fran-
quista de la ayuda americana y de las transferencias de los organis-
mos internacionales contribuye, asimismo, a explicar el fracaso de la
reconstruccin econmica de los aos cuarenta y cincuenta. La ayu-
da americana lleg a Espaa desde 1950 y, sin embargo, el pas no
se industrializ. La Guerra fra permiti vender a Franco su activo
ms valioso, que era su visceral anticomunismo, a cambio del levan-
tamiento del bloqueo impuesto por la ONU en 1946; en agosto de
1950, Estados Unidos haba concedido un crdito a Espaa por 6,5
millones de dlares; aunque no lleg a realizarse, fue un aliento para
el franquismo; ms importante an fue que ese mismo ao se reanu-
daron las relaciones diplomticas con Estados Unidos, y Espaa en-
tr en la FAO. En 1953, los Estados Unidos concedieron a Espaa
una ayuda que permiti el aumento de las divisas tan necesarias para
la economa espaola. La liberalizacin del comercio interior del Go-
bierno de 1951 y la ayuda americana de 1953 posibilitaron un mo-
desto crecimiento econmico. Adems, las expectativas de los empre-
sarios espaoles mejoraron al ver que el rgimen era reconocido in-
ternacionalmente, cobrando visos de permanencia, y que se relaja-
ban los controles ms estrictos sobre la economa.
En la Espaa de la posguerra no se control la inflacin ni se es-
tabiliz la peseta. La falacia econmica (propia de las dictaduras de
los veinte) de que la cotizacin oficial de la divisa sostena el presti-
gio del rgimen impidi a los gobiernos autoritarios de Salazar y
Franco devaluar convenientemente sus valutas y, al mantener unas
divisas sobreevaluadas, sus exportaciones se vieron perjudicadas. A
pesar de los intentos fallidos del Instituto Espaol de Moneda Ex-
tranjera, que lo nico que hizo fue racionar discriminatoriamente las
pocas divisas existentes, la escasez de divisas fue un problema que en
Espaa se prolong hasta los aos sesenta 1;).
Las medidas desreguladoras del gobierno de julio de 1951 y la
ayuda americana mejoraron el comportamiento de la economa espa-
ola, pero con la poltica autrquica fue imposible que Espaa pu-
diese subirse al tren de la americanizacin. El crecimiento de los
cincuenta no tard en ocasionar los dos desequilibrios tradicionales
]" //id. MAHTIN ACEA, P., Los problemas monetarios al trmino de la Guerra
Civi)", Hacienda Pblica Rspaola, nm. 2, 1994, pp. 6:l-90.
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 175
en la inflacin y el dficit comercial exterior ya mencionado.
Despus del Plan de la asimilacin del creci-
miento exterior y la convergencia hacia el modelo americano fue po-
como demostrara el fuerte crecimiento de los aos sesenta.
3. El crecimiento econmico durante el franquismo
de los Planes de Desarrollo (1960-1973)
Tras el Plan de Estabilizacin de cabe distinguir dos pe-
rodos en la poltica econmica del franquismo: 1) el momento libe-
ralizador iniciado en el Plan de y 2) el perodo de los
Planes de Desarrollo que arranc en 1964. Ambos se caracterizan por
la pretensin de los gobiernos franquistas de orientar e influir la ac-
tividad econmica con mltiples instrumentos interventores. El Plan
de Estabilizacin permiti que actuasen los factores que desencade-
naron la industrializacin en Espaa. No el retroceso de las
medidas liberalizadoras -casi inmediato tras la aprobacin del
con el mantenimiento de las polticas proteccionistas e inter-
vencionistas, revelaba la naturaleza poltica del rgimen dictatorial.
Pronto se agotaron, en los cambios econmicos compatibles
con el rgimen de Franco. En agosto de 1963, Espaa firm los acuer-
dos del GATT, lo que implic una rebaja de las tarifas arancelarias
de 1960, pero la proteccin se disfraz por otras como sucedi
con el establecimiento del Impuesto de Compensacin de Gravme-
nes Interiores, que lleg a proteger ms que el propio arancel desde
1968. Es ms, con los Planes de Desarrollo recuper terreno el inter-
vencionismo. La coincidencia de los dos primeros Planes con la fase
del desarrollo de los sesenta no debe llevar a la conclusin de que la
planificacin indicativa fue la causa del crecimiento; ms bien pudo
suceder lo contrario 16.
Los cambios en la poltica fiscal fueron menos evidentes que en
la comercial. En el rgimen franquista predominaron los supravit
presupuestarios desde los aos la ortodoxia financiera cl-
sica se impuso an ms en la dcada de los y la evolucin
de los gastos pblicos se contuvo a la recaudacin impositiva obte-
16 No parece que la planificacin indicativa tuviese un estmulo claro para ese
crecimiento, segn SEGURA, l, La espaoLa y La competitividad, Madrid,
1992.
176 Francisco Com[n
nida, que no creci mucho por la limitacin de las reformas tributa-
rias de Navarro Rubio de 1957 y 1964, en comparacin con los im-
puestos modernos que se estaban adoptando en Europa 17. En efec-
to, en primer lugar, la ideologa de la Hacienda liberal estuvo vigente
en Espaa hasta finales de los sesenta; la principal preocupacin de
los ministros de Hacienda era ajustar los desembolsos del Tesoro a
la recaudacin, controlando el gasto e impidiendo el dficit. La pol-
tica de desarrollo de los sesenta fue, desde el punto de vista fiscal,
ms bien neoliberal que keynesiana, con el extrao aadido de la pla-
nificacin. Al contrario de lo que ocurra en Europa, durante los se-
senta no se ejecut en este pas una poltica fiscal beligerante antie-
clica ni de desarrollo econmico; a pesar de los Planes de Desarrollo,
slo a principios de los setenta las ideas keynesianas se asentaron en
el Ministerio de Hacienda 18.
En consecuencia, para explicar el crecimiento de los sesenta en Es-
paa, ms que en la poltica fiscal hay que fijarse en la evolucin de
la economa internacional y en las polticas econmicas liberalizado-
ras del Plan de Estabilizacin. Desde 1960, una vez producida la li-
beralizacin y estabilizacin de 1959, Espaa experiment un pro-
ceso industrializador sin precedentes. Efectivamente, el proceso de in-
dustrializacin de Espaa fue acelerado entre 1960 y 1975, cuando
el PIB per capita espaol pas de un 60,3 a un 81,9 por 100 de la
media comunitaria; nunca antes, ni despus, el proceso de conver-
gencia de la economa espaola fue tan intenso. Las teoras del cam-
bio estructural y del catching up pueden servir para explicar aquel
proceso. El acercamiento econmico de Espaa a los patrones eu-
ropeos fue, por lo tanto, tardo y, adems, incompleto. De una parte,
la convergencia no se produjo intensamente hasta los aos sesenta;
de otra, en la actualidad todava no se ha alcanzado el nivel de renta
per capita medio europeo. El notable atraso acumulado en la fase au-
trquica -analizado en la seccin anterior- fue la primera causa ex-
17 Vid. COMN, F., Las transformaciones tributarias en la Espaa de los siglos XIX
y XX", Hacienda Pblica Espaola, nm. 108-109, 1987, pp. 441-467, YFUENTES
QUINTANA, E., Las reformas tributarias en Espaa. Teora, historia y- propuestas, Bar-
celona, 1990.
111 Las primeras acciones propiamente keynesianas ocurrieron en 1971 y 1974,
en opinin de GUNTIIEH, R., Public Policy in a No-Party- State. Spanish Planning and
Budgeting in the Twilight 01the Franquist Era, Berkcley, 1980, pp. 89-90 Y108. Vid.
para las ideas keynesianas en Espaa, ALMENAH, S., Keynesial1os en Espaa,
1936-195:3, Debats, nm. 6, 9 8 : ~ pp. 10:3-108.
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 177
plicativa del rpido crecimiento ocurrido entre 1960 y 1975. El Plan
de Estabilizacin fue, por tanto, fundamental, ya que permiti a la
economa espaola subirse al tren del crecimiento econmico inter-
nacional. No obstante, dado el atraso tecnolgico acumulado, el de-
sarrollo hubiera sido mayor de haberse liberalizado ms la poltica
econmica, como se haba previsto en el Plan de Estabilizacin, y si
el Estado hubiese invertido ms en infraestructuras y en educacin.
Aquellas oportunidades brindadas por el comercio mundial pu-
dieron ser aprovechadas porque el pas contaba con una oferta sufi-
ciente de factores de produccin, en concreto de trabajo y de capital
financiero. En efecto, la segunda causa del crecimiento de los aos
sesenta fue el cambio estructural, consistente en el trasvase de recur-
sos del sector agrario al sector industrial; en concreto, fue muy im-
portante el aprovechamiento por la industria y los servicios (con una
productividad elevada) de los amplios excedentes de mano de obra,
que perciba salarios muy bajos, debido a que estaba subempleada
en la agricultura y, por tanto, con una productividad pequea. En ter-
cer lugar, otro factor fundamental fue la mayor oferta de capital in-
terior (por el crecimiento del ahorro de los espaoles y por el desarro-
llo de los intermediarios financieros) y, sobre todo, la entrada masiva
de inversiones extranjeras que implicaron, adems, un avance fun-
damental en la organizacin empresarial del pas. En cuarto lugar,
aparejada con lo anterior, tambin fue bsica -por no decir impres-
cindible- la importacin de tecnologa, de equipos, de combustibles
y de materias primas del exterior, que pudo ser financiada por la
aportacin de divisas de los emigrantes, el turismo y las menciona-
das inversiones extranjeras. La salida de emigrantes, la expansin tu-
rstica y las entradas de capitales slo fueron posibles tras la apertu-
ra exterior de la economa espaola, que permiti que Espaa apro-
vechase el aumento de la demanda internacional 19.
Con todo, como ya he adelantado, el potencial de crecimiento de-
rivado del atraso econmico espaol no fue plenamente aprovechado
durante los aos sesenta porque: 1) la flexibilidad de la economa fue
1'1 Vid. FUENTES QUINTANA, E., Tres decenios de la economa espaola en pers-
pectiva, en GARCA DELCADO, l L. (dir.), Espaa. f.,'conomia, Madrid, 1989, pp. 1-75,
YCOMN, F., I.,a difcil convergencia... , cit., 1995; Estado y crecimiento econmico
en Espaa: lecciones de la Historia, Papeles de Economia Espaola, nm. 57,
pp. 32-56. /lid. VELARDE, l, Convergencia y divergencia de la economa espaola,
Papeles de Rconomia Espaola, nm. 57, pp. 57-71.
178 Francisco Comin
reducida por la insuficiente liberalizacin, y 2) la capacidad para ges-
tionar las innovaciones no fue grande. Esto contribuye a explicar que,
durante la industrializacin de los sesenta, no se adoptaran las tec-
nologas ms avanzadas y que la industria espaola se especializara
en sectores industriales ya maduros. Ambas insuficiencias de la po-
ltica econmica hay que cargarlas en el debe de la dictadura. Las me-
didas liberalizadoras, por un lado, incluidas en el Plan de Estabili-
zacin fueron paralizadas ya en 1960, cuando se aprob un arancel
ms proteccionista de 10 previsto en el Plan; la lgica poltica de los
tecncratas de los sesenta impidi, asimismo, que se aplicasen las re"'"
formas, ya previstas en 1959, liberalizadoras del mercado de traba-
jo, del sistema financiero, de las estructuras comerciales y del inter-
vencionismo industrial; ms tarde, los Planes de Desarrollo, en lugar
de liberalizar la economa, introdujeron numerosas intervenciones ar-
bitristas, que trataban de dirigir al mercado. Esa vuelta al arbitrismo
intervencionista fren el crecimiento y favoreci los desequilibrios
productivos, que acabaron obstaculizando el desarrollo econmico
por los desajustes sectoriales, por la dependencia de las importacio-
nes de materias primas y energticas del exterior y por la inflacin
que generaron.
Por otro lado, la incapacidad social para aplicar las nuevas tec-
nologas se manifest en la deficiente oferta de servicios pblicos,
cuyo crecimiento era imprescindible para el desenvolvimiento del sec-
tor privado. La insuficiente inversin en infraestructuras de trans-
porte y comunicaciones, los pocos recursos destinados a educacin
pblica y a sanidad, y los prcticamente nulos medios presupuesta-
rios gastados en investigacin y desarrollo (1 +D) dejaron a la econo-
ma espaola en una mala situacin para aprovechar las inversiones
extranjeras en sectores tecnolgicamente avanzados. La inflexibilidad
de los mercados y la incapacidad social para adoptar las mejores tec-
nologas determinaron una especializacin industrial de la economa
espaola en sectores atrasados durante los aos sesenta, que consti-
tuy una autntica hipoteca para el crecimiento econmico en Espa-
a y que agrav la crisis de la dcada de los setenta. La industria es-
paola surgida del crecimiento econmico del milagro franquista
era muy vulnerable, por ser muy sensible a los precios de la energa
y materias primas importadas, haberse especializado en setores ma-
duros de tecnologas muy accesibles y haber sido incapaz de superar
el estrangulamiento que siempre supone el sector exterior para el cre-
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 179
cimiento econmico 20. La herencia industrial de la dictadura no es-
taba a pesar del notable progreso de los aos sesenta.
4. El franquismo agonizante retard la crisis econmica
(1973-1975)
Hay un hecho y es que en Espaa la crisis de los setenta
se manifest con cierto retraso en relacin a que la sufri in-
mediatamente tras la elevacin de los precios del petrleo; el fran-
quismo no experiment prcticamente aquella crisis por el con-
golpe con fuerza a la democracia. La crisis industrial se de-
sencaden en Espaa desde 1975. frente a la bri-
llante ejecutoria del franquismo durante la transicin a
la entre 1975 y el PIB per capita de Espaa per-
di posiciones del por 100 hasta el por 100 de la media
europea 21. A simple vista podra parecer que las democracias en Es-
paa generan las crisis ya que el establecimiento de la
Segunda Repblica coincidi con la crisis de los aos treinta y la tran-
sicin a la democracia actual fue simultnea con la crisis de los se-
tenta. Pero las apariencias suelen en ambos las
crisis se haban larvado en las dictaduras y dictablandas preceden-
tes. Podra interpretarse como que las dictaduras fueron incapaces de
gestionar -y de sobrevivir- los problemas econmicos planteados
por el cambio de ciclo econmico internacional. Veamos, a continua-
las causas de ese peor comportamiento econmico del perodo
de la transicin 22.
Para explicar la profundidad de la crisis econmica manifestada
en Espaa con la implantacin de la democracia hay que en
primer con la predisposicin de la industria surgida en los aos
sesenta a sufrir intensamente la crisis internacional que se present
:20 Vid. SEGURA, l, La industria e.spaola , cit., 1992.
:! 1 Vid. SEGURA, .T., La industria e.spaola , cit., 1992, y CARdA DELGADO, l L.,
YSEHRANO SANZ, l M., Economa, en TUN DE LAHA (dir.), Transicin y democra-
cia (1973-198.5). Historia de E.spaa, vol. 10.2, Barcelona, 1991, pp. 189-:J11.
:!:! Para la crisis de los treinta y su relacin con los regmenes polticos, vid. Co-
MN, F., La economa espaola en el perodo de entreguerras, en NADAL, CARREHAS
y SUDRIA (cornps.), cit., 1987, pp. 105-149, YHacienda y Economa en la Espaa con-
tempornea, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1988. Vid. PALAFOX, l, Atraso eco-
nmico y democracia, Barcelona.
180 }'rancisco Comn
en 1973. En efecto, la depresin de los setenta afect ms intensa-
mente a los setores en que se haba especial1zado, precisamente, la
economa espaola porque comenzaron a sufrir la competencia de los
pases de reciente industrializacin, que tenan unos salarios inferio-
res a los espaoles. Adems, la industria espaola era muy depen-
diente del petrleo, cuyos aumentos de precios haban desencadena-
do la crisis. En segundo lugar, fue determinante la tarda reaccin de
los gobiernos espaoles ante la crisis, por un fallo de clculo (se pen-
s que la crisis durara poco) y porque estaban ms atentos a la tran-
sicin poltica, previsible desde principios de los setenta, en la que
prevaleci el objetivo poltico. Para los ltimos gobiernos franquistas
era esencial sostener la dictadura, y para los gobiernos de la transi-
cin lo primero fue apuntalar la democracia. Los ltimos gobiernos
franquistas no transfirieron a los precios de venta de los productos
vendidos por CAMPSA los aumentos del coste del petrleo, lo que re-
tard la manifestacin de la crisis en Espaa y redujo los ingresos
del Estado. Al posponerse las soluciones, empero, la depresin fue
ms profunda, ms inflacionista y ms duradera que en Europa. Es
muy significativo que hasta 1979 no se establecieron los primeros pla-
nes de reconversin industrial 2:{.
La poltica econmica practicada entre 1973 y las elecciones de
1977 estuvo marcada por la falta de autoridad poltica y la ausencia
de legitimidad de los gobiernos, as como por la provisionalidad de
los equipos econmicos. Durante su ocaso, el rgimen franquista fue
incapaz de adoptar las polticas reclamadas por la crisis, fundamen-
talmente la reforma tributaria y la repercusin a los precios interio-
res de los aumentos de los precios energticos internacionales. La pos-
tergacin en Espaa de las medidas de ajuste que se estaban toman-
do en Europa retardaron algo la crisis pero la hicieron ms grave;
esta inaccin de los ltimos gobiernos dictatoriales tuvo grandes con-
secuencias sobre el crecimiento econmico y el empleo. Peor fue an
el legado poltico del franquismo y, lgicamente, los primeros gobier-
nos de la transicin hubieron de sacrificar la poltica econmica a la
consolidacin de la reforma poltica y la estabilidad social. Desde me-
diados de 1976, se adoptaron unas polticas econmicas ms refor-
madoras y permisivas, que pospusieron algo la crisis en el empleo (en
2:l Vid. Segura, .l., La industria espaola... , eit., 1992, y MARTN ACEA, P., YCo-
MN, F., INI. 50 aos... , eit., 1991.
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 181
1976 la tasa de desempleo an era menor que la media de la
pero que desataron una intensa inflacin y ampliaron el dficit ex-
terior.
El gobierno salido de las primeras elecciones democrticas (tras
la Segunda Repblica) de junio de 1977 firm el consenso social en
lo econmico y laboral. Fueron los Pactos de la Moncloa en los que
participaron los partidos polticos del arco parlamentario y las prin-
cipales fuerzas sociales. La legitimidad democrtica permiti enca-
por los problemas econmicos como se acaba de
eran dos: el desequilibrio exterior y el proceso inflacionista. Para sol-
ventar el primer una de las primeras medidas del nuevo
gobierno democrtico fue la devaluacin de un 20 por 100 de la pe-
seta frente al dlar. Para frenar el proceso inflacionista se recurri a
la poltica endurecindola desde el verano de 1977 Y a
la poltica de llevada a la prctica en esos Pactos de la Mon-
firmados en en los que se logr que los sindicatos li-
mitasen sus demandas salariales a la inflacin prevista -y no a la
inflacin a cambio de una intensa poltica de redistri-
bucin de que englobaba la reforma fiscal y la poltica de gas-
to as como medidas liberalizadoras de los mercados finan-
cieros y de trabajo. Los logros en el mbito coyuntural -correccin
del dficit exterior y control de la inflacin- no fueron acompaa-
dos por las grandes reformas estructurales que exigen un tiempo ma-
yor de maduracin; para su plasmacin hubo que esperar a la entra-
da en la CEE en 1986
24
.
5. Autoritarismo y crecimiento econmico: una relacin
bidireccional
En la dictadura de Franco conoci tres fases econmi-
cas: una profunda crisis econmica, con una prdida de terreno fren-
te a Europa, entre 1941 y 1959; un fuerte crecimiento econmico en-
2 .. Vid. FUENTES QUINTANA, E., Hacienda democrtica y... , cit., Tres de-
cenios de la economa... , cit., 1989, y CAHCA DELCADO, .T. L., YSERRANO SANZ, 1. M.,
Economa, cit., 1991. Slo con la democracia y el compromiso con la CEE pudo des-
terrarse el modelo castizo y establecerse el modelo de economa abierta. Vid. FUENTES
QUINTANA, E., El modelo de economa abierta y el modelo castizo en el desarrollo eco-
nmico de la Espaa de los aos noventa, Zaragoza.
182 Francisco Comin
tre 1960 Y1973 cuando se recuperan posiciones, y una crisis latente
desde entonces, que explotara en la agona del franquismo y en la
transicin a la democracia. Por obvios motivos histricos, hasta tiem-
pos muy recientes los economistas e historiadores recalcaban el mi-
lagro econmico espaol de los aos sesenta; aquel crecimiento eco-
nmico se anotaba en el haber del rgimen, y la eficiencia econmi-
ca de la dictadura serva para justificar la ausencia de libertades y
de democracia en el pas. Frente al silencio de la historiografa oficial
sobre los aos cuarenta y cincuenta, las investigaciones recientes han
puesto de manifiesto que aquel milagro no era sino la recuperacin
del estancamiento econmico y del terreno perdido en la posguerra
por la estrafalaria poltica autrquica. Una vez anotada esta crisis en
el pasivo del franquismo, el balance econmico del rgimen de Fran-
co queda en nmeros rojos, porque la dictadura obstaculiz el de-
sarrollo econmico espaol incluso en la poca de mayor esplendor
y, 10 que an es ms grave, los errores de la poltica econmica del
ocaso del franquismo contribuyeron a profundizar la crisis de los aos
setenta.
En la segunda mitad del siglo xx se plantea ntidamente, por tan-
to, en Espaa la relacin entre los acontecimientos econmicos (cre-
cimiento y crisis), por un lado, y sistemas polticos (democrticos y
dictatoriales), por otro. Es innegable que la dictadura sumi a la eco-
noma espaola en la ms profunda crisis del siglo xx durante la pos-
guerra. Y aquella crisis slo se explica por la poltica econmica in-
tervencionista, autrquica y ortodoxa desde el Presupuesto. Aquella
poltica fue impuesta por el bloqueo internacional a un rgimen au-
toritario; en el caso ciertamente hipottico de que Franco hubiese per-
mitido la democratizacin del rgimen, la economa espaola no hu-
biese sufrido aquella tremenda crisis y la reconstruccin en este pas
hubiese tenido, probablemente, tanto xito como en la Europa de-
mocrtica. Si las cosechas eran tan malas que la poblacin estaba de-
sabastecida, esto se deba a la pertinaz sequa, en la que Franco
-a pesar de ser caudillo de Espaa por la gracia de Dios- poco po-
da hacer, pero tambin a los errores garrafales de sus gobiernos: en
primer lugar, la poltica de precios agrarios de los cuarenta impidi
un incremento de la oferta de alimentos; en segundo lugar, su obsti-
nada poltica autrquica impeda la importacin de abonos, lo que
tena secuelas graves sobre la produccin agraria. En los aos sesen-
ta, el franquismo coincidi con una etapa de desarrollo econmico,
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 18:1
en la que a la dictadura le cupo el innegable mrito de haber recti-
en su poltica autrquica que haba sumido a
Espaa en la tremenda crisis de la posguerra. La apertura econmi-
nunca del Plan de Estabilizacin permiti que la favo-
rable coyuntura internacional de los aos sesenta impulsase la indus-
trializacin espaola. En este puede decirse que la dictadura
favoreci el crecimiento durante los aos pero caben po-
cas dudas de que con un rgimen democrtico el pas se hubiese de-
sarrollado an ms.
Adoptando una perspectiva las influencias de los acon-
tecimientos econmicos sobre la estructura social y las actitudes po-
lticas son ms evidentes en el franquismo. El estancamiento de la
poca autrquica mantuvo invariable la estructura econmica y so-
cial del pas. Por el el crecimiento econmico de los sesen-
ta transform la faz de la economa y de la sociedad lo
que acab dificultando la propia continuidad de la una
vez desaparecido el dictador. De tal manera que -como ha podido
afirmarse- la instauracin de la democracia despus de la muerte
de Franco fue el resultado lgico de los cambios sociales de los aos
sesenta. Comparando con la situacin de los aos treinta -cuando
la democracia no pudo consolidarse por tener Espaa una estructura
social y poltica es ms fcil comprender las transforma-
ciones sociales de los sesenta que permitieron consolidar la democra-
cia en los aos que fueron las siguientes.
En primer la reduccin del peso de la agricultura en el PIB
la disminucin del nmero de junto a la con-
solidacin del empresario medio agrario; la reforma agraria ya no era
una exigencia para la sociedad al contrario de lo que su-
cedi en la Segunda Repblica. con la industrializa-
cin y el crecimiento del sector los latifundistas y terrate-
nientes perdieron peso y poder social y poltico en comparacin a la
repblica y el primer franquismo; al contrario que la agri-
cultura proporcion estabilidad democrtica. En segundo la in-
dustrializacin de los sesenta cre un sindicalismo ms in-
dustrial que que abandon el objetivo revolucionario -que
se manfiest en los aos treinta- para centrarse en la reivindicacin
laboral y en la bsqueda pacfica de la democracia; los sindicatos fue-
ron otro de los soportes de la reciente transicin. En tercer los
cambios sociales permitieron una continuidad de las instituciones (en
184 Francisco Comn
la Jefatura del Estado), y la transicin de la dictadura a la democra-
cia se realiz -un tanto paradjicamente- dentro de la legalidad
franquista. Asimismo, hubo continuidad de los cuerpos funcionaria-
les de la Administracin del Estado, que se haban renovado y pro-
fesionalizado desde 1957. El crecimiento de las Administraciones p-
blicas gener nuevos poderes burocrticos al margen de las familias
del rgimen, pues los funcionarios fueron reclutados en general con
criterios tcnicos.
En cuarto lugar, los cambios econmicos y la apertura al exterior
transformaron las costumbres sociales, y el avance de la enseanza
pblica y de los medios de comunicacin rest poder a la iglesia. El
avance de ciertos gastos econmicos y sociales implic la reduccin
relativa de las dotaciones presupuestarias del ejrcito, dada la presu-
puestacin de control del franquismo, disminuyendo el poder de los
militares. En quinto lugar, los nacionalismos participaron en los pac-
tos de la transicin democrtica y la Constitucin encontr la solu-
cin al antiguo problema regional, permitiendo la gestacin del Es-
tado de las autonomas. Finalmente, en sexto lugar, otro terreno pan-
tanoso para la democracia durante los aos treinta (las refriegas en-
tre la opcin republicana y la monarqua) desapareci por el eficaz
protagonismo que el Rey desempe durante la transicin 25. Ade-
ms, fue precisa la confluencia de la industrializacin, de la moder-
nizacin de la Administracin pblica, del cambio sociolgico y de la
democratizacin poltica para que Espaa pudiera, por fin, acometer
la creacin de un sector pblico moderno, propio del Estado be-
nefactor 26.
Desde la perspectiva de la ciencia poltica, por otro lado, est bien
establecido el hecho de que el desarrollo econmico conduce a la de-
mocracia, que para su estabilidad exige que el pas haya alcanzado
un determinado umbral de renta per capita. A mediados de los aos
setenta tuvieron lugar varias democratizaciones en el mundo, que ha-
25 Esta es la atrayente explicacin de JULl, S., Sociedad y Poltica, en TUN
DE LARA (dir.), 1991, pp. 29-186, y Liberalismo temprano, democracia tarda: el caso
de Espaa, en DlJNN, 1. (ed.), Democracia, el viaje inacabado (508 a.C.-1993), Bar-
celona, 1995, pp. 25:1-291. Para el rgimen de Franco, vid. FU81, 1. P., Franco, Ma-
drid, 1985. Para el papel del Rey, vid. POWELL, C., El piloto del cambio. El rey, la
monarqua y la transicin a la democracia, Barcelona, 1991. Para los cambios socia-
les vid. PREZ LEDE8MA, M., Estabilidad y conflicto social. Espaa de los Iberos al
14-D, Madrid, 1990.
2b Vid. COMN, F., Historia del sector pblico... , cit., 1996.
Sector pblico y crecimiento econmico en la dictadura de Franco 185
ban sido precedidas por el crecimiento de los sesenta de los respec-
tivos pases. Las transiciones hacia la democracia ocurrieron, gene-
ralmente, en perodos de crisis econmicas. Esto sucedi porque la
economa influy sobre el proceso poltico, tanto por el desarrollo eco-
nmico como por la crisis. En primer lugar, el desarrollo econmico
conlleva cambios econmicos y sociales. Los primeros implican que
la economa acabe exigiendo un rgimen democrtico para continuar
aumentando la productividad, porque los trabajadores y sus sindica-
tos soportan cada vez peor la coercin; el aumento de la productivi-
dad exige tambin unas prestaciones y transferencias sociales que las
dictaduras no proporcionan 27. Los segundos llevan aparejados cam-
bios en los valores sociales, y una reduccin de la desigualdad social
por la expansin de las clases medias. En segundo lugar, la vulnera-
bilidad de las democracias ante las crisis econmicas es grande cuan-
do el pas es atrasado y tiene bajos niveles de renta per capita; al con-
trario, las democracias son ms estables que las dictaduras cuando
los niveles de vida de la poblacin han superado un cierto umbral.
Por ello, una vez logrado algn grado de desarrollo econmico, las
crisis afectan ms a la estabilidad de las dictaduras porque estos re-
gmenes se basan en las promesas de prosperidad econmica, que tra-
ta de compensar la ausencia de libertades, y si sta falla aqullos se
desmoronan. Estas apreciaciones sirven para explicar tanto el fraca-
so de la democracia en la Espaa republicana -en la primera rep-
blica y en la segunda-, como el fin de las dictaduras -la de Primo
de Rivera y la franquista-, as como la estabilidad del rgimen de-
mocrtico en la monarqua actual.
La inestabilidad de las democracias tambin ha tendido a acha-
carse al discutible argumento de que la eficacia de sus polticas eco-
nmicas es inferior a la de las dictaduras. Argumento que descansa
en dos supuestos: 1) las democracias son ms vulnerables a las pre-
siones sociales que tienden a maximizar el consumo pblico y priva-
do -por las polticas redistributivas- al tiempo que retraen la in-
versin yel crecimiento econmico, y 2) algunos estudios estadsticos
mostraban que, en los pases atrasados, los resultados de las dicta-
duras en trminos de dficit pblico, inflacin y salarios eran mejo-
27 Desde el campo de la sociologa y de la economa es cada vez ms aceptado
que los gastos sociales tienden a favorecer el crecimiento econmico. Vid. COMN, F.,
Crecimiento econmico y ... , cit., 1994.
186 Francisco Com[n
res que los de las democracias sin consolidar. Pero la investigacin
emprica reciente en varios pases, incluida Espaa, proporciona unos
resultados que contradicen esta argumentacin. En primer lugar, los
regmenes polticos no tienen un impacto diferencial decisivo sobre el
crecimiento econmico, que puede ser impulsado tanto por las dicta-
duras como por las democracias. En segundo lugar, el rgimen pol-
tico no presenta relaciones sistemticas con el dficit pblico y la in-
flacin. Y, en tercer lugar, las democracias compatibilizan la eficien-
cia econmica con la equidad social; las Haciendas democrticas gas-
tan ms para financiar las polticas sociales, ausentes en las dictadu-
ras que mantienen la cohesin social con la coercin policial y no con
el consenso social y poltico. En consecuencia, mientras que las de-
mocracias no muestran un comportamiento econmico menos eficien-
te que las dictaduras, es evidente que practican unas polticas socia-
les ms amplias y redistributivas, 10 que ayuda a explicar el hecho
de que resistan mejor ante las crisis econmicas 28.
:Ul Vid. MAHAVALL, .T. M., Los resultados de la democracia, Madrid, 1995.
La actividad econmico-
financiera del sector pblico
y su financiacin
Jos Barea
1. Introduccin
En el modelo econmico de Adam Smith, las funciones del Esta-
do eran mnimas. Las dos ideas fundamentales de La Riqueza de las
Naciones son: la del inters propio y la de la libertad natural.
Podemos decir que la idea del inters propio impregna toda la
obra de Adam Smith. y nos dice que por lo general ningn individuo
se propone fomentar el inters pblico ni sabe hasta qu punto 10
est fomentando cuando emplea su capital, pero que buscando su
propio inters fomenta frecuentemente el de la sociedad, con mucha
mayor eficacia que cuando se 10 propone realmente. Y termina afir-
mando que nunca ha visto que quienes pretendan promover en sus
actividades el bien pblico hayan hecho muchas cosas buenas.
La segunda gran idea de Adam Smith fue la de la libertad natu-
ral; el control sobre la utilizacin de los recursos se deja al mercado;
al Estado se le pide simplemente que no interrumpa. Con base en
esta concepcin, Adam Smith atribuye al Estado una funcin impor-
tantsima: la de asegurar que de hecho se satisfagan las condiciones
necesarias de libertad econmica, eliminando para ello todos los im-
pedimentos legales e institucionales. El Gobierno no debe realizar
funciones puramente descargndolo del deber de inspec-
cionar la industria de la gente privada, as corno de dirigirla hacia
los empleos ms convenientes a los intereses de la sociedad.
AYER 21*1996
188 Jos Barca
Sin Adam Smith se da cuenta de aunque
el Estado ha de realizar unas funciones que son indispensables para
asegurar un entorno adecuado antes de que el sistema de libertad na-
tural pueda ser efectivo. El Estado debera asegurar que la sociedad
est protegida de las presiones de dentro y y de-
bera proporcionar las obras pblicas que pueden ser necesrias para
facilitar la produccin y el intercambio. Los dos primeros deberes del
segn la Justicia y la constituyen funcio-
nes protectoras del en la terminologa de en tanto
que el tercero y ltimo deber del Soberano de una nacin es realizar
y mantener las instituciones y obras pblicas que forman parte de
las actividades productivas del Estado.
Desde en que vio la luz La Riqueza de las hasta
la expansin del sector pblico ha sido imparable; en la actua-
la economa del sector pblico ha llegado a adquirir tal rele-
vancia que pasa por sus manos alrededor del 50 por 100 del PIB en
los pases convirtindose en el primer agente econmi-
co del pas. La fundamentacin terica de tan formidable desarrollo
se encuentra en la economa del bienestar.
Las funciones bsicas que los sistemas econmicos desempean
pueden sintetizarse en tres preguntas: qu cmo hacerlo y
para quin.
Todos los sistemas determinan qu se producir (composicin del
cmo se realizar la produccin (los mtodos productivos y la
asignacin de tierra y capital entre diferentes productos) y
quin obtendr el producto final (la distribucin del ingreso de la
sociedad).
Durante muchos aos los economistas han venido sosteniendo que
el mercado constituye el sistema ideal para efectuar las elecciones
por responder a las preguntas anteriores del mejor modo po-
sible. En un clebre artculo de G. Colm 1 se dice que el mecanismo
del mercado acta a travs de la colaboracin de millones de indi-
viduos como productores y consumidores. La produccin viene deter-
minada por las expectativas de beneficios, que dependen, a su vez,
de la demanda. La demanda est determinada por la renta deriva-
da del proceso de produccin. El principio de mercado es un princi-
pio de organizacin de tal utilidad en un complejo social que, si no
I COLM, e., Why Pubiie Finanee?, Natural Tax Journal, septiembre 1948.
La actividad econmico-financiera del sector pblico y sufinanciacin 189
lo hubiramos heredado, su inventor seria reconocido hoy como uno
de los mayores benefactores de la humanidad.
Generalmente se admite por los economistas que las fuerzas com-
petitivas del mercado generan un elevado grado de eficiencia. En con-
diciones ideales, los mercados competitivos conducen a la eficiencia;
sin embargo, en determinados supuestos estas condiciones pueden fal-
tar y el equilibrio competitivo se corresponde con una asignacin de
recursos no ptima o ineficiente en el sentido de Pareto (nadie puede
estar mejor sin que alguien est peor). Se da entonees un fallo del mer-
cado que justifica la intervenein del Estado para corregirlo.
Existen, sin embargo, situaciones en las que, aun siendo eficiente
la eeonoma de mercado, sta origina una distribucin de la renta
muy desigual, no aeorde con los ideales de la sociedad, que justifica
la intervenein del Estado para corregirla a travs de una poltica del
Estado de redistribucin de la renta.
Por ltimo, y dado que el crecimiento econmico se produce de
una manera cclica a consecuencia de los movimientos de la inver-
sin, la teora keynesiana suministr el bagaje terico que justificaba
la intervencin del Estado para estabilizar la demanda a un nivel de
pleno empleo de los recursos.
A partir de la dcada de los setenta se ha producido una reaccin
contra la fuerte intervencin del sector pblico en la economa. Gor-
don Tulloek ha afirmado que los fallos de la economa de mercado
pueden ser importantes, pero que los perjuicios oeasionados a la so-
ciedad como consecuencia de las intervenciones pblicas pueden no
ser menores.
Por consiguiente, las polticas pblicas deben ser evaluadas com-
parando las ventajas y desventajas del mercado y del sector pblico.
De las teoras de los fallos del mercado para justificar la intervencin
pblica se ha pasado al anlisis de los fallos del sector pblico para
tratar de introducir una mayor eficiencia.
2. Evolucin de los programas de gasto pblico
El gran desarrollo del sector pblico, por cuyas manos pasa la mi-
tad del producto interior bruto de la economa, ha planteado en to-
dos los pases una discusin sobre su magnitud y las funciones que
realiza.
190 Jos Barea
Es evidente que a tal situacin se ha llegado por el soporte teri-
co que la doctrina econmica ha proporcionado, que ha impulsado a
los Gobiernos a una intervencin cada vez mayor en la actividad
econmica.
Este proceso de expansin creciente del sector pblico se ha dado
igualmente en Espaa, y si cabe con mayor intensidad en cuanto a
su ritmo de crecimiento. En 1900 el gasto pblico representaba el 8,7
por 100 del Producto Interior Bruto (PIB), en 1960 el 16,5 por 100
del PIB, y en 1993 alcanz la mtica cifra del 50 por 100.
Este cambio no slo ha sido cuantitativo, sino que se ha produ-
cido un fuerte cambio en la estructura de las funciones que el sector
pblico ha ido tomando a su cargo.
Para el perodo 1850-1957 las estadsticas de las funciones del
sector pblico slo estn disponibles para el Estado (cuadro 1), aun-
que en dicho perodo el resto de los agentes tena poca importancia
en la actividad econmica.
En dicho perodo la produccin de bienes pblicos puros absor-
ba alrededor del 50 por 100 del gasto total, pasando del 54,9 por
100 en 1850 al 44,9 por 100 en 1957.
A los bienes privados suministrados pblicamente (prestaciones
sociales y bienes preferentes) slo se le asignaba el 20 por 100 del
gasto total (23 por 100 en 1850,19,6 por 100 en 1957), con una
tendencia descendente en las prestaciones sociales (pensiones) y un
mantenimiento en los bienes preferentes (educacin, sanidad y
vivienda).
Los gastos de intervencin econmica del Estado (subvenciones,
inversiones y transferencias de capital) han ido ganando posiciones
en la asignacin de recursos, pasando del 5,5 por 100 en 1850 al 21
por 100 en 1957. Es sta la funcin que ms cambio ha sufrido en
el perodo analizado.
Los intereses de la deuda pblica han tenido una tendencia cre-
ciente, pasando del 7,3 por 100 en 1850 al 34,2 por 100 en 1900,
empezando desde el comienzo del siglo un descenso generalizado, de
forma que en 1957 slo representaban el 9,7 por 100 del gasto total.
La conclusin que puede sacarse del comportamiento del Estado
en el siglo analizado (1850-1957) es que se da un cierto cambio en
la estructura de produccin de los servicios pblicos, no demasiado
acentuado, con prdida relativa en la produccin de bienes pblicos,
un cierto mantenimiento, con tendencia ligeramente descendente en
La actividad econmico-financiera del sector pblico y sufinanciacin 191
el suministro pblico de bienes privados (proteccin social), un au-
mento sensible en los gastos de intervencin econmica (subvencio-
nes de explotacin e infraestructuras) y en cuanto a los intereses una
estabilidad en los aos de comienzo y fin del periodo analizado, pero
con una fuerte presin de la carga de intereses hacia mediados de di-
cho periodo.
A partir de 1970 existe una clasificacin de los bienes y servicios
suministrados por el conjunto de las Administraciones Pblicas (Cua-
dro 1, ltima columna, y cuadro 2).
En los veinticinco aos que comprende este segundo perodo que
vamos a analizar se observa una tendencia decreciente en la asigna-
cin de recursos a la produccin de bienes pbllcos, que precisamen-
te son los que por sus especiales caractersticas el Estado tiene que
suministrar, pasando del 19,3 por 100 en 1970 al 13,6 por 100 en
1994. Su participacin en el PIB creci ligeramente, pasando del 4,3
al 6,5 por 100.
En los bienes privados suministrados pblicamente se nota una
cierta estabilidad, en el entorno del 60 por 100 del gasto total, la pri-
mera asignacin de recursos del conjunto de las Administraciones P-
blicas, pero con una fuerte ganancia en su participacin en el PIB,
que pas del 13 por 100 en 1970 al 28,6 por 100 en 1994. Una par-
te creciente de los recursos disponibles de la economa fueron desti-
nados a la proteccin social.
Los gastos de intervencin econmica de las Administraciones P-
blicas (subvenciones a las empresas, infraestructuras y transferencias
de capital) han mantenido su nivel relativo dentro del gasto pblico
total (en el entorno del 20 por 100), si bien en el ao 1994 se ob-
serva una sensible cada. Su participacin en el PIB ha sido crecien-
te, 4,2 por 100 en 1970; 8,4 por 100 en 1993, con prdida de un
punto en 1994.
Los intereses mantuvieron estabilizada en la dcada de los seten-
ta, tanto su importancia relativa en el conjunto del gasto (en el en-
torno del 2,5 por 100) como de su participacin en el PIB (0,7 por
100). En la dcada de los ochenta se dispara la carga de la deuda,
que aumenta a un fuerte ritmo, alcanzando en 1994 el 11 por 100
del gasto total y el 5,3 por 100 del PIB, a consecuencia del dficit
creciente y acumulativo a partir de 1980.
La conclusin que podemos obtener de la intervencin del con-
junto de las Administraciones Pblicas es una menor atencin a la
Cuadro 1. La estructura del gasto pblico espaol
-c
Estado
Adminis. Pblicas
(millones de ptas.)
(miles de millones
de ptas.)
% del % del % del % del
1850 1900 1957 1970
Total PI8 Total PI8 Total PIB Total PIB
A. Bienes pblicos ...... 178,9 54,9 292,0 32,3 2,8 20.165,5 44,9 112,2 4,:3
Defensa nacIO-
nal .................... 86,1 179,9 12.399,8 43,9
Servicios gene-
rales ................. 92,8
-1-1n -1
7.765,7 68,:5 1 1 ', 1
B. Bienes privados su-
ministrados pbli-
camente.................. 77,9 23,9 131,4 14,5 1,3 8.812,7 19,6 1,9 340,3 58,7
Prestaciones so-
ciales ................ 35,5 10,9 72,6 8,0 0,7 2.947,6 6,6 0,6 194,:3 33,5 7,4
Pensiones ........ 35,1 70,3 105,4
Desempleo ...... 5,7
Otras presta-
ciones ............. 0,4 2,:3 344,0
Bienes preferen-
tes..................... 42,4 13,0 58,8 6,5 0,6 5.865,1 1,3 146,0 25,2 5,6
Educacin ....... 3.033,7 49,:3
Subvenciones de
Q....
explotacin ......... 315,1 687,3 960,7 1.262,3
("'
Inversiones .......... 284,0 1.044,5 2.524,0 2.506,7
c
;::;
Transferencias de
c,
capital. ................ 234,1 640,8 739,5 956,8
:;.
Intereses deuda
c
pblica ................. 110,9 2,2 0,7 970,5 8,1 3,4 1.866,9 8,5 3,7 3.421,8 11,0 5,3 ;::;
:
;::;
D. Ajustes en cLasifica-
("'
FS'
cin ............................ 4,0 0,1 -216,2 -1,8 -0,8 90,4 0,4 0,1 329,5 1,1 0,5
3
Totales ............................. 5.029,7 33,1 12.010,3 42,5 21.888,9 43,5 31.204,3 48,2 &
::.,
1:::,
O-
::.,
1:::
;::;
:
;::;
("'
S
("'
.....
c,
;::;
......
\C
C,)l
196 Jos Barea
produccin de bienes pblicos puros, una fuerte asignacin de recur-
sos a la proteccin social, un mantenimiento relativo del gasto dein-
tervencin en la economa, aunque creciente en su participacin en
el PIB, y una fuerte asignacin a los gastos de intereses de la deuda
pblica corno consecuencia del dficit pblico acumulativo generado
en la dcada de los ochenta, que ha situado nuestro nivel de deuda
pblica en el 65 por 100 del PIB.
3. La financiacin del sector pblico
El conjunto de los programas de gasto pblico analizados en el
apartado anterior requiere una financiacin que en su mayor parte
es de carcter coactivo en razn de la naturaleza de los bienes y ser-
vicios de no mercado suministrados por el poder pblico.
Los cuadros 3 y 4 ofrecen tanto una evolucin de los ingresos p-
blicos en el tiempo (1962-94) corno en su estructura.
Para financiar un gasto pblico creciente, los ingresos han segui-
do la misma senda, si bien, a partir de 1980, el fuerte ritmo de au-
mento de los gastos no pudo seguirse por los ingresos, producindose
cada vez una divergencia mayor que ha dado lugar a la crisis finan-
ciera del sector pblico.
Si en las cuatro dcadas analizadas tornamos corno punto de re-
ferencia los aos intermedios, los ingresos pblicos representados por
su porcentaje del producto interior bruto (PIB) han evolucionado en
la forma siguiente:
% del PIB
1965 16.7
1975 25,0
1985 :)4.9
1994 41,7
Corno puede observarse, la galopada ha sido tremenda: 10 pun-
tos de ganancia en el PIB de cada una de las dos primeras dcadas
(1965-75; 197.5-85), es decir, un punto por ao, 6,8 puntos en la l-
tima dcada (1985-94), casi 0,7 puntos por ao.
Corno hemos dicho, la casi totalidad de los ingresos pblicos tie-
nen carcter fiscal, como 10 prueba el hecho de que en los aos ana-
lizados la media con respecto al total de ingresos es del 88 por 100,
Cuadro 3. Estructura del ingreso de las Administraciones Pblicas espaolas
(en miles de millones de pesetas)
Informes anuales del Banco de Espaa.
Elaboracin propia.
Totales 149,5
Ingresos fiscales 132,9
%del
25,0
21,7
99,0 24,7
26,8 6,7
17,6 4,4
41,2 10,3
13,4 3,3
1,0 0,3
1,0 0,3
Total PIB
1975
% del
22,6 1.505,6
19,6 1.303,6
98,9 22,3 1.490,8
35,1 7,9 403,9
15,5 3,5 264,2
34,9 7,9 620,7
1:1,4 3,0 202,0
1,1 0,:3 14,8
1-1 0,3 14,8
Total PIB
1970
% del
45,1 7,5
90,4
98,0 16,4 576,5
204,6
21,4 3,6
21,0 3,5 20:3,7
10,5 1,8 77,8
2,0 0,3 6,7
2,0 0,3 6,6
0,1
16,7 583,2
14,9 505,:3
Total PIB
1965
% del
44,0 7,3 105,3
96,7 16,0 228,8
24,4 4,0 50,0
18,3 :3,0 48,9
10,0 1,7 24,6
3,3 0,6 4,7
2,3 0,4 4,7
1,0 0,2
16,6 233,5
14,7 208,9
Total PIB
65,7
36,5
27,.3
15,0
5,0
3,4
1,6
1962
144,5
Ingresos
Ingresos corrientes .
Impuestos produc. e im-
portacin .
Impuestos indirectos .
Impuestos s/renta y pa-
trimonio .
Impuestos directos .
Cotizaciones sociales .
Otros mgresos y trans-
ferencias .
Ingresos de capital .
Impuestos sobre el ca-
pital .
Transferencias de capi-
tal ..
Cuadro 4. Estructura del ingreso de las Administraciones Pblicas espaolas
(en miles de millones de pesetas)
-
\C
co
% del % del % del %del
Ingresos 1980 1985 1990 1994
Total PIB Total PIB Total PIB Total PIB
Ingresos corrientes ............ 4.633,0 99,3 30,6 9.628,3 98,8 34,5 19.510,6 98,4 38,9 26.260,0 97,6 40,7
Impuestos produc. e im-
portacin .................. 970,4 20,8 6,4 2.686,9 27,6 9,6 4.976,5 25,1 9,9 6.569,5 24,4 10,2
Impuestos slrenta y pa-
trimonio .................... 1.069,9 22,9 7,1 2.378,4 24,4 8,5 6.017,9 30,3 12,0 7.398,6 27,5 11,5
Cotizaciones sociales ..... 1.991,4 42,7 13,1 3.674,1 37,7 13,2 6.536,8 33,0 1:3,0 9.306,5 34,6 14,4
Otros ingresos y trans-
ferencias ................... 601,3 12,9 4,0 888,9 9,1 3,2 1.979,5 10,0 3,9 2.985,4 11,1 4,6
Ingresos de capital ........... 32,6 0,7 0,2 118,1 1,2 0,4 323,9 1,6 0,6 633,5 2,4 1,0
Impuestos sobre el ca-
pital .......................... 28,2 0,6 0,2 58,4 0,6 0,2 117,0 0,6 0,2 175,8 0,7 03
Transferencias de capi-
tal ............................. 4,4 0,1 59,7 0,6 0,2 206,9 1,0 0,4 457,7 1,7 0,7
Totales ............................. 4.665,6 30,8 9.746,4 34,9 19.834,5 39,6 26.893,5 41,7
Ingresos fi scales ................ 4.031,7 26,6 8.797,8 31,5 17.648,2 35,2 23.450,4 36,3
Informes anuales del Banco de Espaa.
c.,
Elaboracin propia.
::
::
La actividad econmico-financiera del sector pblico y sufinanciacin 199
con un valor mximo del 90,3 por 100 en 1985 y un valor mnimo
del 86,4 por 100 en 1980.
La presin fiscal ha pasado del 14,7 por 100 en 1962 al 36,3 por
100 en 1994, con ganancia de 22 puntos en el PIB, siendo Espaa
el primer pas en presin fiscal dinmica dentro de la OCDE.
Prcticamente la totalidad de los recursos son ingresos corrientes
(el 99 por 100), nicamente en el ao 1994 los ingresos de capital
han sobrepasado el techo que hasta entonces tenan del 2 por 100
del total de los ingresos, a consecuencia del aumento de las transfe-
rencias de capital procedentes de la Unin Europea, que tienen por
finalidad la cohesin econmica y social a travs de proyectos cofi-
nanciados con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al
Fondo Europeo de Orientacin y Garanta Agrcola Seccin Orienta-
cin y al Fondo de Cohesin.
Nuestro sistema de ingresos, como el de cualquier pas desarro-
llado, se apoya sobre tres pilares fundamentales: los impuestos sobre
la produccin e importacin (tradicionalmente impuestos indirectos),
los impuestos sobre la renta y el patrimonio (tradicionalmente im-
puestos directos) y las cotizaciones sociales. La importancia que cada
uno de estos tres grupos de impuestos han tenido en la financiacin
del sector pblico ha variado en el transcurso del tiempo.
Los impuestos sobre la produccin e importacin han ido per-
diendo relevancia en la estructura interna de financiacin del sector
pblico, ya que en 1962 representaban el 44 por 100 del total de los
ingresos, mientras que en 1994 slo han supuesto el 24,7 por 100.
La causa se encuentra en el fuerte crecimiento de las cotizaciones so-
ciales que, de representar slo el 18,3 por 100 del total de los ingre-
sos en 1962, pas a tener una participacin del 34,6 por 100 en 1994;
fue precisamente en el comienzo de la dcada de los setenta donde
se produjo este salto espectacular de las cotizaciones sociales, que ha
cambiado fuertemente la estructura de la participacin de los dife-
rentes impuestos en el total de la financiacin. La prueba de ello es
que los impuestos indirectos no slo han mantenido su participacin
en el PIB, sino que han ganado, pasando del 7,3 por 100 en 1962 al
10,2 por 100 en 1994.
Los impuestos sobre la renta y el patrimonio, que en 1962 slo
representaban el 4 por 100 del PIB, han casi triplicado su importan-
a con relacin al PIB (11,5 por 100 en 1994); en cambio, su par-
ticipacin en el total de los ingresos slo ha crecido muy ligeramente
200 Jos Barea
(24,4 por 100 en 1962; 27,5 por 100 en 1994), a causa del fuerte
aumento de las cotizaciones sociales, como acabamos de exponer.
Las cotizaciones sociales han sido las protagonistas del fuerte cre-
cimiento de la presin fiscal en Espaa, explicando ms de la mitad
del aumento (11,4 puntos) de los casi 22 puntos, ya que ha pasado
del 3 por 100 del PIB en 1962 al 14,4 por 100 en 1994.
Las exacciones aplicadas directamente al trabajo (IRPF y cotiza-
ciones sociales) representaban en Espaa en 1991 el 20,4 por 100
del PIB ~ \ ms de la mitad de las exacciones obligatorias. En nuestra
actual situacin de paro, un traspaso de cotizaciones sociales a im-
puestos indirectos (IVA y consumos especficos), sera aconsejable, si
bien hay que tener en cuenta los efectos desfavorables que sobre la
inflacin tendra esta medida. En este sentido, en un reciente estudio
de la Comisin Europea :{ se afirma que la estructura de un nmero
de instrumentos fiscales existente.'; es innecesariamente distorsiona-
dora: la reformulacin de algunos de los impuestos existentes nos per-
mitida obtener la misma recaudacin a menor coste. En este contex-
to, la actual estructura de la imposicin sobre la renta ( ), en com-
binacin con lo.'; sistemas existentes de Seguridad Social, contribuye
a la existencia de trampas de pobreza/desempleo que impiden a los
ciudadanos de la Comunidad pasar del desempleo al trabajo.
4. Incidencia de la actividad econmico-financiera
de los entes pblicos sobre magnitudes macroeconmicas
significativas
Hasta el ao 1975 las cuentas pblicas estuvieron equilibradas,
inicindose a partir de dicho ejercicio pequeos dficits, que en 1980
supuso el 2,1 por 100 del PIB. A partir de entonces, el dficit se ha
apoderado de nuestras finanzas pblicas, habiendo alcanzado su pun-
to lgido en 1993 con el 7,5 por 100 del PIB, que ha sido reducido
ligeramente al 6,7 por 100 en 1994. Es ste, junto con el paro, el prin-
2 Comisin de las Comunidades Europeas, Crecimiento, competitividady empleo,
Libro blanco, 9 9 ; ~ p. 1:>0.
:l Comisin Europea, Taxation, employment and environfflPnt: fiscal rf!Jorm Jor
reducing unemployment, Europcan Ewnorny, AnnuaJ Econornic Rcport for 1994,
nm. 56, Study, nm. 3, 1994.
La actividad econmico-financiera del sector pblico y sufinanciacin 201
cipal desequilibrio bsico de nuestra economa, siendo la variable que
ha condicionado toda la politica econmica espaola.
Como muestra el cuadro 5, la economa espaola ha vivido desde
1988 por encima de sus posibilidades; en los ltimos siete aos la ne-
cesidad de financiacin de la nacin ha sido como media del 2 por
100 del PIB.
La causa de tal comportamiento se encuentra en el carcter ex-
pansivo de las Administraciones Pblicas, cuya necesidad de finan-
ciacin ha sido superior, en cada uno de los aos del perodo 1988-94
(media del 4,8 por 100 del PIB), a la capacidad de financiacin del
sector privado (media del 2,7 por 100 del PIB), lo que ha dado lugar
a que las Administraciones Pblicas, a travs de su dficit, no slo
haya absorbido la capacidad de financiacin neta del sector privado
de la economa, sino que ha tenido que acudir al ahorro exterior.
Como puede observarse en el cuadro 6, la renta disponible bruta
de las Administraciones Pblicas fue en 1965 de 167,4 mil millones
de pesetas (el 11,8 por 100 de la renta nacional bruta disponible de
la economa, RNBD), distribuyndose entre consumo y ahorro a ra-
zn del 65,7 y 34,3 por 100, respectivamente; en 1994 la renta dis-
ponible bruta de las Administraciones Pblicas fue de 9.531,1 mil mi-
llones de pesetas (el 14,9 por 100 de la RNBD), que no fue ni siquie-
ra suficiente para financiar el consumo pblico, el cual ascendi a
10.992 mil millones de pesetas, lo que dio lugar a un ahorro negati-
vo del 2,3 por 100 del PIB. A pesar del fuerte crecimiento de los in-
gresos corrientes, que pasaron en dicho perodo del 16,4 al 40,7 por
100 del PIB, las transferencias corrientes, especialmente de los gas-
tos de proteccin social, crecieron a un ritmo mucho mayor, dando
lugar al desahorro de que hemos hecho mencin.
En 1965 el consumo pblico ascendi a 109,9 mil millones de pe-
setas, el 9,5 por 100 del consumo final nacional, en 1994 el consumo
pblico fue de 10.992 mil millones de pesetas, el 21,2 por 100 del
consumo final nacional, lo que da idea de la fuerte expansin del cos-
te de produccin de los servicios colectivos. Aunque es bien cierto
que, en 1965, Espaa tena un dficit importante de servicios de no
mercado, la fuerte expansin del gasto de consumo ha sido debida en
gran parte a un aumento desproporcionado de funcionarios pblicos
en relacin con el volumen y la calidad de los servicios colectivos pro-
ducidos (un minn de nuevos funcionarios en el perodo 1975-93),
lo que da idea de la ineficiencia de la Administracin Pblica.
Cuadro 5. Financiacin de la economa espaola
(en % del PIB)
1988 1989 1900 1991 1992 1993 1994
Necesidad de financiacin .................................... -0,9 -2,9 : ~ 4 -:3,0 -;),0 -0,4 -0,7
Administraciones Pblicas .................................... -3,3 -2,8 -4,1 -4,9 -4,2 -7,5 -6,7
Sector Privado ...................................................... 2,4 -0,1 0,7 1,8 1,2 7,2 .5,9
Instituciones Financieras................................... 1,5 1,6 1,4 1,3 1,5 0,5 1,1
Falnilias ............................................................ 1,8 0,5 2,1 3,2 2,5 5,;) ;3,4
Empresas no Financieras .................................. -0,9 -2,2 -2,8 -2,7 -2,8 1,4 1,4
Informes anuales del Banco de Espaa.
Elaboracin propia.
Cuadro 6. Actuacin econmico-financiera de las Administraciones Pblicas:
incidencia sobre magnitudes macroeconmicas significativas
(en miles de millones de pesetas)
Operaciones 1962 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1994
Ingresos corrientes ......................... 144,5 228,8 586,8 1.490,8 4.633,0 9.797,1 19.510,6 26.260,0
Transferencias corrientes ............... 37,1 61,4 260,6 721,9 2.722,3 6.282,8 10.719,4 16.728,9
Renta disponible bruta .................. 107,4 167,4 326,2 768,9 1.910,7 :3.514,3 8.791,2 9.531,1
Consumo pblico........................... 68,8 109,9 219,2 555,8 1.749,9 3.906,6 7.756,0 10.992,0
Ahorro bruto ................................. 38,6 57,5 107,0 21;3,1 160,8 -;392,:3 1.035,2 -1.460,9
Ingresos de capitaL....................... 5,0 4,7 6,7 14,8 32,6 118,1 323,9 6:33,5
Inversin pblica........................... 17,4 36,8 70,7 164,;) 284,7 1.045,0 2.582,7 2.506,6
Transferencias de capital.. ............. 10,7 19,1 25,6 61,2 232,4 640,8 739,5 956,8
Capacidad (+) o necesidad (-) de
financiacin ............................... +15,5 +6,;) +17,4 +2,4 -:)23,7 -1.960,0 -1.96:3,1 -4.290,8
Informes anuales del Banco de Esparia.
Elaboracin propia.
204 Jos Barca
Una magnitud clave para el desarrollo de un pas es el ahorro que
es capaz de generar. En 1965 el ahorro de las Administraciones P-
blicas ascendi a 57,5 mil millones de pesetas, lo cual supuso una
aportacin al ahorro nacional bruto del 18,2 por 100, que permiti
financiar la totalidad de la inversin pblica y generar una capaci-
dad de financiacin del 6,3 por 100 del PIB.
L,a expansin a ultranza del sector pblico ha llevado a ste a un
ahorro bruto negativo en 1994 de 1.460,9 mil millones de pesetas,
que representa el 12,2 por 100 del ahorro nacional bruto, dando esto
lugar a que las Administraciones Pblicas hayan tenido que acudir a
los mercados financieros, por un importe de 4.290,8 mil millones de
pesetas (el 6,7 por 100 del PIB), no slo para financiar la inversin
pblica, sino tambin para financiar el ahorro negativo. Sobre esta
cuestin, hay que tener en cuenta que el Tratado de Maastricht es-
tablece que para pasar a la tercera fase de la Unin Econmica y Mo-
netaria, el dficit pblico no debe sobrepasar el 3 por 100 del PIB Y
el ahorro pblico ha de ser positivo.
Otro de los agregados clave para el desarrollo de un pas es su for-
macin bruta de capital fijo. En 1965 la inversin pblica fue de 36,8
mil millones de pesetas, el 12,1 por 100 de la inversin bruta de ca-
pital fijo nacional; en 1994 la inversin pblica ascendi a 2.506,6
miles de millones de pesetas, es decir, el 19,7 por 100 de la misma
magnitud a nivel nacional, cifra muy importante, que pone de ma-
nifiesto el esfuerzo realizado en mejorar las infraestructuras, que tan-
ta influencia tiene en la competitividad.
El grave error de la poltica presupuestaria llevada a cabo a par-
tir de 1980 ha sido querer hacer todo al mismo tiempo y con un fuer-
te ritmo de crecimiento: aumentar el nivel de proteccin social, ex-
pansionar la produccin de servicios colectivos e incrementar la in-
versin pblica.