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JOO APARECIDO BAZOLLI

Dimensiones Jurdicas de las Polticas de Suelo


Lincoln Institute of Land Policy
Maro/2009
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LEGISLAO URBANSTICA E AMBIENTAL BRASILEIRA

1. Histrico da Legislao Urbana no Brasil

No Brasil, existem registros de normas sobre assuntos urbanos desde o perodo colonial.
Destacam-se, por sua importncia, as Ordenaes Filipinas vigentes no Brasil at 1916, que
tratavam de matria edilcia, da organizao urbana e das atribuies das autoridades locais
relacionadas s deliberaes sobre as questes urbanas (DI SARNO, 2004).
Delimita-se, para o estabelecimento de uma cronologia da atual discusso sobre a
funo social da propriedade, o ano de 1808. Nesta poca, construda com base no princpio do
poder de polcia e criado pela jurisprudncia da legislao brasileira, nasceu uma cultura
jurdica fundamentada na funo social da propriedade urbana. Essa cultura estabeleceu a
prerrogativa ao Estado, por razes intrnsecas, em arbitrar sobre os interesses comuns (DIAS,
2000).
Nesse sentido a temtica urbana tratada, at ento, de maneira fracionada, tem como o
marco regulatrio urbanstico brasileiro a Constituio do Imprio, de 1824, sculo XIX, que
ameniza o tratamento do direito de propriedade, antes com carter quase que absolutista. A
Carta Poltica de 1824 dispe por previso legal do instituto da desapropriao, autntica
interveno estatal. Esse instrumento possibilitava ao Estado lanar mo de reas de seu
interesse, com a reteno de propriedade privada, contrariando assim o dito princpio absolutista
(DI SARNO, 2004).
Somente no final do sculo XIX, a legislao urbanstica brasileira mostrou sua
evoluo com o registro de parcerias entre o poder pblico municipal e a iniciativa privada.
Essas parcerias ocorreram pela necessidade de melhorias urbansticas nas cidades porturias,
chamadas de cidades de fluxo. Essa interveno possibilitou a realizao de obras pblicas nas
cidades pelas empresas privadas que recebiam, em contrapartida, concesses para a explorao
de servios pblicos na rea porturia (DIAS, 2000).
A primeira Constituio Republicana, de 1934, contempla definitivamente a funo
social da propriedade, que foi grafada no texto de maneira explcita no artigo 133, item 17, mas
interpretada de maneira implcita quanto sua aplicabilidade.

Artigo 113 da Constituio Republicana, de 1934.
(...) item 17 - garantido o direito de propriedade, que no poder ser
exercido contra o interesse social e coletivo, na forma que a lei
determinar, assegurando a defesa prvia e justa nos casos de
desapropriao por necessidade de utilidade pblica.

A referida Lei Magna destaca em seu bojo a ordenao urbana e as atribuies do
municpio. Estabelece, assim, a sua competncia de legislar sobre os assuntos de interesse local
(DI SARNO, 2004).
Na dcada de 1960, surgem modestas intervenes no campo jurdico, como a
implantao da Poltica Nacional de Habitao e Planejamento Territorial. O destaque desse
perodo se concentra na aprovao da Constituio Federal, de 1967, que institui o planejamento
urbano e inclui a capacidade legislativa ao municpio na organizao urbano-territorial (DI
SARNO, 2004).
Somente no final dos anos 1970, os legisladores admitiram a existncia de considervel
parcela da populao sem acesso ao mercado formal de solo. Assim, por haver detectado essa
nova condio, ou seja, de excessiva informalidade fundiria, os legisladores na criao da Lei
6766, de 1979, denominada Lei de Loteamento ou Uso e Ocupao do Solo, inseriram o
chamado espao legal, 35% da rea total loteada, nos projetos dos empreendimentos, destinada
ao interesse social (DIAS, 2000).
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Surge, a partir da promulgao da lei de Uso e Ocupao do Solo, a cultura de projetos
que objetivavam integrar as populaes de reas socialmente excludas. Porm as aes de
integrao dependiam de recursos estatais disponveis, no somente da especificao
cartogrfica de zonas especiais ou da destinao de reas para a habitao social nos planos
diretores. Por esse motivo, o resultado desse processo no registrou respostas significativas, que
pudessem refletir na melhoria da qualidade de vida da populao excluda (DIAS, 2000).
A legislao urbanstica brasileira, no perodo dos anos 1970, permaneceu dentro da
cultura de restries s atividades e ao uso do solo, sob o auspcio do princpio do poder de
polcia. Com essa concepo, a cidade assume o papel de reserva de valor de terras, motivo do
desenvolvimento de mecanismos de preservao e de regulao do mercado de solos, voltados
aos empreendimentos imobilirios e no regulao social da produo da cidade (DIAS,
2000).
Dias (2000) relaciona o aspecto legal urbanstico com a segregao informal, a
regularizao fundiria, ou seja, a legalidade urbana provoca a valorizao antecipada no
mercado de solo, um dos motivos da segregao, razo do lucro e poder, na dinmica do espao
urbano.
O Direito urbanstico atravs daquilo que se convencionou chamar
"legalidade urbana" regido por uma racionalidade instrumental,
voltada para a otimizao do lucro e do poder no espao urbano,
produzindo como uma das principais seqelas: a segregao urbana,
pois os processos de decibilidade das cidades em sua imensa maioria
possuem como objetivo apartar os ricos dos pobres, por isto
propugnamos por uma virada paradigmtica no direito urbanstico
brasileiro, para que o mesmo busque a sua fundamentao na vontade
discursiva dos cidados, com o objetivo de produzir padres de
desenvolvimento sustentvel das cidades. (DIAS, 2000. p. 224)

2. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1.988

A partir da promulgao da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, a
poltica urbana assumiu um papel relevante, por esse diploma legal trazer pela primeira vez
dispositivos especficos sobre a temtica urbanstica.
O artigo 182 da Carta Poltica estabelece que o Plano Diretor seja o instrumento tcnico
legal definidor de cada municipalidade. Esse instrumento tem o objetivo de orientar toda a
atividade da administrao e dos administrados nas realizaes pblicas e particulares que
interessem ou afetem a coletividade.
O mesmo artigo estabelece, ainda, que a propriedade urbana deva cumprir o princpio
da funo social e atenda s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no
Plano Diretor.
O Plano Diretor considerado como um instrumento bsico da poltica de
desenvolvimento urbano e deve ser executado pelo poder pblico municipal, com o objetivo de
garantir o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade.
Segundo Harada (2004), a funo social da propriedade, quando expressa no Plano
Diretor, evita a especulao imobiliria e possibilita a aplicao das medidas previstas no artigo
182 da Constituio Federal, regulamentado pela Lei 10.257, de 2001, Estatuto da Cidade, que
assim define sua posio:
Intervenes urbansticas nas periferias da cidade, onde predomina
populao de baixa renda, podem acarretar valorizao imobiliria de
tal ordem, produzindo efeitos no desejados pelo Poder Pblico
municipal, quais sejam, o deslocamento da populao humilde para
locais cada vez mais distantes do centro urbano. Nessas hipteses, cabe
ao Poder Pblico local ficar atento para evitar a especulao imobiliria,
exigindo o cumprimento da funo social da propriedade, expressa na lei
do seu plano diretor, utilizando-se, gradualmente, das medidas previstas
no 4 do art. 182 da CF (HARADA, 2004. P. 79).
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Para Mukai (2001), o artigo 183 da Carta Magna refora e consolida a questo do
princpio da funo social da propriedade, quando institui a chamada reforma urbana. Cria-se a
figura da usucapio especial que possibilita a pessoa que detm a posse de imvel urbano, com
rea de at duzentos e cinqenta metros quadrados, pelo perodo de cinco anos ininterruptos
sem ser molestado em adquirir o seu domnio por desta figura jurdica. A usucapio especial a
aquisio de imvel pela posse e uso de forma pacfica.
Entende Harada (2004) que o artigo 145 da Carta Poltica assume importante papel na
legislao urbanstica brasileira, pois aborda o princpio da justa distribuio do nus e dos
benefcios, referenda o desdobramento do princpio da igualdade de todos perante a lei e
especifica questes relativas prpria valorizao imobiliria.

A execuo de qualquer plano urbanstico, a reurbanizao de um
bairro deteriorado, por exemplo, traz benefcios populao em geral.
Porm alguns sero direta e especificamente beneficiados com a
execuo de obras e servios pblicos, com a valorizao de seu seus
imveis. Outras tero suas propriedades desvalorizadas pela ao do
Poder Pblico. As valorizaes diretas e especficas devem ser
compensadas mediante pagamento da contribuio de melhoria por
parte dos beneficiados. As propriedades esvaziadas de seu contedo
econmico devem ser indenizadas mediante regular processo
expropriatrio (HARADA, 2004. p. 97).

Mesmo com o avano da legislao urbanstica, permitida pela Constituio de 1988,
foram verificadas, durante a assemblia constituinte, inmeras aes de lobbies do mercado
imobilirio, que dominaram principalmente a Subcomisso da Poltica Urbana e Transportes.
Para pontuar algumas intervenes, no artigo 182 do captulo de poltica urbana, foi acrescida,
na redao do texto final, a condio de o Plano Diretor ser o principal instrumento para
definio da funo social da cidade. Esse artigo foi vinculado a um projeto de lei para a sua
regulamentao, que demorou onze anos para sua aprovao e ainda depende para sua eficcia
plena da aprovao dos Planos Diretores pelas Cmaras de Vereadores (QUINTO JR, 2003).
Nem todos os municpios brasileiros, que por definio legal seriam obrigados a aprovar
os seus Planos Diretores, elaboraram o documento. Os municpios que despeitaram a lei,
constitucionalmente, ficaram impossibilitados de aplicar todos os instrumentos do Estatuto da
Cidade. Alguns desses instrumentos, por previso legal, somente podero ser aplicados caso
estejam definidos no Plano Diretor, substancialmente a definio da funo social da cidade e
da propriedade, objeto para a aplicao no ordenamento do espao urbano.

3. Lei 10.257, de 2001, O Estatuto da Cidade.

Aps uma longa tramitao no legislativo federal, exatamente onze anos, foi aprovada a
Lei 10.257, de 2001, chamada de "O Estatuto da Cidade". Essa Lei serviu para regulamentar o
artigo 182 da Constituio Federal do Brasil de 1988 (QUINTO JR, 2003).
O projeto de lei N 5.788, de 1990, ao ingressar no Senado Federal recebeu o N PL/
181, de 1989, por ser um aperfeioamento do projeto pioneiro de N 2.191, de 1989, que
originou o Estatuto da Cidade (QUINTO JR, 2003).
Esse trabalho elaborado estrategicamente pelo Senador Pompeu de Souza foi aprovado
pelo Senado Federal em 2001. Por no ser comum o ingresso de projetos de lei pelo Senado
Federal, acabou por desarticular as aes dos empresrios imobilirios, que aps a aprovao da
referida lei ficaram numa posio defensiva (QUINTO JR, 2003).
Segundo Quinto Jr (2003), o Estatuto da Cidade, se comparado s experincias
europias, est ao menos com um sculo de atraso, considerando o uso dos instrumentos
urbansticos, que possibilitam, regular socialmente o mercado imobilirio e estabelecer
mecanismos de compensao social atravs da poltica urbana.
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A Lei 10.257, de 10 de julho de 2001, O Estatuto da Cidade, surge como um novo
instrumento para ordenar o crescimento do setor imobilirio. Ele estabelece as diretrizes gerais
da poltica urbana nacional.
A referida Lei rege as questes da ordenao do territrio e da participao comunitria,
objetiva, no seu bojo, promover a incluso social. Estabelece, tambm, as regras referentes: ao
uso e a ocupao do solo urbano e ao controle da expanso do territrio urbano e prope a
definio da funo social da cidade e da propriedade, especificada no Plano Diretor
Participativo.
A Lei coloca disposio, no captulo segundo, ferramentas de Poltica Urbana para uso
contra os abusos ao direito propriedade, como a especulao imobiliria derivada da reteno
fundiria. A especulao imobiliria objetiva a valorizao viciosa do imvel e em regra
provocadora dos vazios urbanos nas regies centrais das cidades. Este procedimento de reteno
fundiria, pela nova Lei, pode ser punido com o Imposto Predial Territorial Urbano progressivo,
em face da propriedade no cumprir a funo social.
Entre as medidas indutoras para cumprimento da funo social da propriedade,
destacam-se: a possibilidade de desapropriao do imvel no utilizado ou subutilizado; a
usucapio de imvel urbano; a outorga onerosa do direito de construir; as operaes
consorciadas, com estabelecimento de parceria entre o setor pblico e privado; a transferncia
do direito de construir; o impacto de vizinhana; a preempo e o direito de superfcie.
O Estatuto da Cidade dispe que a municipalidade fixar as condies e prazos para o
cumprimento da obrigao de parcelar, edificar ou utilizar terra urbana mantida em ociosidade,
assegurados prazos no superiores h um ano para protocolizao de projeto de parcelamento,
utilizao ou construo e de dois anos, a partir da aprovao do projeto, para a utilizao,
parcelamento ou para iniciar as obras de edificao.
importante notar que a norma legal ressalta a obrigao de utilizao da terra urbana
de forma independente do parcelamento ou edificao. No sendo cumpridas as obrigaes
estabelecidas, o municpio proceder aplicao do Imposto Predial e Territorial Urbano
progressivo no tempo, mediante a majorao da alquota em at 3% anualmente, pelo prazo de
cinco anos consecutivos, respeitado o limite mximo de 15%.
Desta maneira, depois de decorridos os prazos estabelecidos no Estatuto da Cidade,
distribudos em: um ano para o protocolo do projeto; dois anos para o cumprimento das
obrigaes assumidas no projeto; e finalmente os cinco anos de pagamento do imposto predial,
em regime de progresso, sem que tenha sido dado o aproveitamento adequado ao imvel,
possibilitar ao municpio optar em manter a cobrana do imposto predial. Nesta cobrana do
imposto poder ser aplicada a alquota mxima de 15% ou, se assim entender a prefeitura,
proceder desapropriao-sano do dito imvel, obviamente com a obrigao do seu uso
social.
Em caso do poder municipal optar pela desapropriao-sano do imvel, dever pagar
o valor da indenizao, que corresponde ao valor venal do imvel (valor encontrado na planta
de valores genricos e utilizado para a cobrana do imposto predial), na forma de ttulos
pblicos. O avano na sistemtica desse pagamento pode ser verificado na previso legal que
possibilita a deduo da valorizao do imvel, em funo de obras realizadas pelo poder
pblico no local (asfalto, iluminao pblica, rede de esgoto etc). Portanto, encontrado o valor
correspondente indenizao do imvel, caber a deduo da valorizao que lhe foi atribuda,
computado o perodo entre a certificao do recebimento da notificao ao proprietrio, que
imps o aproveitamento do imvel, e a efetiva desapropriao. Nesse vis, e considerado
tambm como grande avano do Estatuto da Cidade foi a determinao da deduo no
pagamento da desapropriao-sano, de quaisquer expectativas de ganhos, lucros cessantes e
juros compensatrios, relativos ao imvel desapropriado.



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Com essa medida fica caracterizada a expropriao da mais valia
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, que objeto do
lucro resultante da valorizao do imvel, por conta de melhorias na localidade onde est
inserido, realizadas pela prefeitura e pagas por todos os contribuintes. Desta maneira a
destinao dessa valorizao, atualmente apropriada pelo agente privado, toma outra direo,
vai para os cofres pblicos municipais.
Em anlise aos instrumentos institudos pelo Estatuto, pela importncia da sua
influncia na gesto da cidade, destaca-se o direito de preempo, que conceitualmente equivale
ao direito de preferncia pelo poder pblico municipal para aquisio de imvel objeto de
alienao onerosa entre particulares. permitida sua aplicabilidade somente em reas
previamente circunscritas por lei municipal, instrumento que se vincula obrigatoriamente
necessidade de reas pelo poder pblico para regularizao fundiria, execuo de programas e
projetos de interesse social, implantao de equipamentos urbanos e comunitrios, proteo
ambiental e outros fins similares.
O poder pblico dispe tambm da outorga onerosa outro instrumento, que j vem
sendo colocado em prtica em diversas localidades brasileiras, regulamentado por meio de lei
municipal. Esse instrumento que conhecido como outorga onerosa do direito de construir
impe a prestao de contrapartida por aquele que exercer o direito de construir acima do
coeficiente de aproveitamento bsico adotado pelo plano diretor. O plano diretor poder propor
um nico coeficiente para toda a cidade (integral) ou especificar coeficientes diferenciados para
reas especficas da cidade (parcial).
Embora sem uma forte tendncia de utilizao, pela caracterstica do envolvimento
oramentrio de grande monta e pela difcil integrao entre a administrao pblica e a
iniciativa privada, as operaes urbanas consorciadas, previstas no Estatuto, que so definidas
pelo conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo poder pblico municipal com a
participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e dos investidores privados, e
tm por objetivo reproduzir, em determinado espao (rea especfica) por meio de
transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais e valorizao ambiental. Esse
instrumento somente poder ser aplicado com a anuncia de 80% dos proprietrios da rea de
abrangncia, que tero a incumbncia de financiar a infra-estrutura necessria, para a
viabilizao do empreendimento. Esse processo permite medidas urbansticas que alterem as
normas locais vigentes (uso do solo, coeficiente construtivo etc.), bem como, prev a emisso,
pela municipalidade, de certificados de potencial construtivo adicional, com possibilidade de
alienao em leilo ou a utilizao diretamente no pagamento das obras. Esses certificados
podem ser utilizados somente na rea definida pela operao.
A linha conceitual, entre as operaes consorciadas e a transferncia do direito de
construir, instrumentos inseridos no Estatuto, difere em face do primeiro instrumento
possibilitar o uso do direito de construir somente na rea definida pela operao. J o segundo,
por sua vez, permite ao proprietrio de imvel urbano, privado ou pblico, exercer o direito de
construir em outro local. Em ambos os instrumento, h possibilidade de alienar o direito
mediante escritura pblica, respeitados os critrios de utilizao. Para a aplicao do direito de
construir na forma prevista na legislao urbanstica vigente, deve ser respeitada a condio da
utilizao do imvel pelo poder pblico, com a finalidade especfica de: implantar
equipamentos urbanos e comunitrios; preservar o patrimnio cultural e o meio ambiente; ou
finalmente servir aos programas de regularizao fundiria.
Finalmente, considerado como um instrumento contemporneo, por sua busca de
equilbrio ao meio ambiente, o Estudo de Impacto de Vizinhana (EIV) foi inspirado no estudo
prvio de impacto ambiental, mas que dele se diferencia por sua aplicao. Esse instrumento
democratiza as decises locais e possibilita a realizao de consulta pblica como um requisito
para as licenas urbansticas e edilcias municipais, acima de tudo, centra-se em anlise de
questes essencialmente urbanas, quando da reproduo do espao, como: o adensamento
populacional; o impacto sobre os equipamentos urbanos e comunitrios; a gerao de trfego; a
demanda por transporte pblico e outras questes que afetem o meio ambiente artificial e
natural.
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O Estatuto da Cidade cria instrumentos de gesto e sugere diretrizes norteadoras para
aes concretas relativas poltica urbana. Por previso constitucional e desse novo marco
regulador, ficam institudas garantias ao direito s cidades sustentveis, que devem ser
entendidas como: o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infra-estrutura
urbana, ao transporte urbano coletivo, aos servios pblicos com qualidade, ao trabalho e ao
lazer. Para fortalecer a gesto pblica, o Estatuto prope um conjunto de diretrizes,
estabelecidas por: cooperao entre o poder pblico e a iniciativa privada e demais setores da
sociedade no processo de urbanizao; a justa distribuio dos benefcios e dos nus do
processo de urbanizao, com a finalidade de dar sustentabilidade s cidades. Esse processo tem
como objetivo sensibilizar a gerao presente para a preservao do meio ambiente como
garantia do uso do espao urbano tambm pelas geraes futuras.
Segundo Arruda (2001), o Estatuto da Cidade no vai, por si s, garantir cidades mais
justas. A nova lei traz o instrumental cirrgico, que pode ser bem usado, ou no, de acordo com
a habilidade do cirurgio, no caso as municipalidades. O grande risco desse instrumental
regulador de se tornar lei que no pegou.

4. Plano Diretor

A velocidade do crescimento das cidades resultou na falta da acomodao espacial da
populao. A soluo para a questo espacial com o uso de processos arcaicos, como os
planejamentos de gabinete e decises s custas de interesses da classe dominante, se mostraram
ineficazes. Percebe-se neste contexto que h indicao da construo de um novo paradigma,
com base no planejamento urbano que objetive o desenvolvimento sustentvel das cidades.
O Plano Diretor efetivamente criado pela Constituio Federal, de 1988, emergiu da
dialtica ocupao do espao e indissociabilidade entre o urbano e rural. Conhecido como
plano estratgico, por traar os objetivos e fixar seus prazos, estabelecer as atividades e definir
sua execuo, e como diretor por fixar as diretrizes do desenvolvimento urbano do Municpio
(SILVA, 1997).
O Plano Diretor deve considerar, para sua concepo, o municpio como um todo, traar
os objetivos para a rea urbana e rural, essencialmente deve definir a funo social da
propriedade e ser concebido a partir de ampla participao popular.
A cidade, afinal, atinge ao patamar constitucional, a Carta Magna de 1988, prev em seu
captulo que trata da poltica urbana a obrigatoriedade da elaborao, pelos municpios, do
Plano Diretor Participativo e a sua remessa casa legislativa municipal, para a aprovao,
efetivamente se transformando em Lei Urbanstica Municipal. (LIRA, 1997).
Este foi o motivo que levou os 1.700 municpios brasileiros, dos 5.507 existentes
segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Censo de 2000, a elaborarem os seus
Planos Diretores, em 2006, e encaminharem s respectivas Cmaras Municipais, para sua
aprovao.
O Estatuto da Cidade, discutido anteriormente, ainda se mostra em fase de discusso
hermenutica. Embora tenha surgido como um instrumento que regulamenta os preceitos
constitucionais que trata da temtica urbana, no apresentou ainda resultados efetivos, at pela
dependncia da aprovao dos Planos Diretores nos municpios, que definiro de maneira mais
especifica os instrumentos utilizados pela municipalidade e as punies aplicadas aos
especuladores imobilirios.
A questo central emergida do bojo desse novo conjunto de leis o contradito ao
paradigma dominante sobre a propriedade absoluta. Neste aspecto o debate remetido
titularidade do domnio dos imveis, que exercido por membros da prpria comunidade onde
estes esto inseridos. Desta maneira, a atitude dos prprios membros da comunidade, na relao
do uso de suas propriedades, deve ser cidad, o que no condiz com a atividade especulativa de
reteno de terrenos, resultante nos vazios urbanos das cidades.

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Como explica Borges (1994), o titular do domnio tem a obrigao com sua
comunidade, ou seja, tem de cumprir na condio de titular do domnio a funo social da
propriedade, a propriedade destinada a servir a todos, embora pertena a um s. Assim,
verifica-se que a propriedade privada, com base individualista, cedeu definitivamente o espao
para a propriedade com finalidade social. A propriedade somente se justifica quando cumprir a
sua funo social, hoje por imposio legal, definida no Plano Diretor. (HARADA, 2004).
Neste contexto a essncia da discusso a questo epistemolgica da cidadania enquanto
essncia da cidade.
O Plano Diretor concebido em gabinete, sem participao popular e tendo como
resultado cartas temticas delimitadoras dos espaos de uso e ocupao do solo, deu margem a
uma nova concepo didtica de formulao, ou seja, o estabelecimento de um novo paradigma,
possibilitando que a populao participe efetivamente da sua discusso, resultado, nos dias
atuais, da politizao da massa e conseqente reafirmao da cidadania e respeito funo
social da cidade. (HARADA, 2004).

5. Norma Ambiental Urbana

Para tratar de normas ambientais brasileiras necessria uma breve introduo sobre a
Agenda 21. A referida agenda o resultado da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, realizada em 1992 na cidade do Rio de Janeiro, traduz a tensa
relao entre a espcie humana e natureza, na sua pretenso de buscar o equilbrio por meio do
crescimento econmico duradouro, tendo como espinha dorsal o desenvolvimento sustentvel-.
Esse documento consensual concebido num processo que durou dois anos, recebeu contribuio
de governos e de instituies da sociedade civil de cento e setenta e nove pases.
A Agenda 21 Brasileira se refere questo dos vazios urbanos, enfocando em seu bojo
o paradoxo da necessidade de reas verdes nas cidades, em especial nas zonas densamente
ocupadas, por outro lado se preocupa com a otimizao do uso da infra-estrutura existente nas
cidades, pelo elevado custo da urbanizao, ou seja, mostra a necessidade de adensar as regies
j urbanizadas.
Na abordagem ambiental sobre o meio urbano brasileiro se destaca o crescimento
urbano horizontal, resultado da partilha de espaos de antigas chcaras, stios e fazendas, ao
redor da cidade, para fins especulativos, estabelecendo, por analogia, uma mancha de leo em
expanso.
O uso desse mecanismo de expanso urbana, com parcelamento de glebas situadas em
posies descontnuas da mancha urbana, ou seja, a quilmetros de distncia da rea central, em
locais anteriormente utilizados para funes agrrias, termina por eliminar essas funes
iniciais, que respondem pelo crescimento e a riqueza da prpria cidade.
Embora se constate uma tendncia global de reduo do crescimento demogrfico, os
diagnsticos que abordam o meio urbano no so animadores, pois o fluxo para as cidades
ascendente, em 1960 a populao urbana brasileira era de 45%, no ano de 2000 passou a 81%,
trazendo problemas como: adensamentos desordenados; ausncia de planejamento; carncia de
recursos e servios; obsolescncia da infra-estrutura e dos espaos construdos; padres
atrasados de gesto e agresses ao ambiente; esto longe de serem solucionados.
Historicamente aps a Conferncia das Naes Unidas Sobre o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento, em 1972, realizada em Estocolmo, com duras criticas pela participao
brasileira, se desenvolveu a legislao ambiental brasileira. Como resultados dessa participao
foram criadas no pas a Secretaria Especial do Meio Ambiente e algumas normas ambientais.
Mas efetivamente nada de significativo ocorreu antes do inicio da dcada de 80,
somente nesta ocasio, estudos buscaram consolidar o arcabouo legal que tratava das questes
ambientais e estava fracionado, na Poltica Nacional do Meio Ambiente. A Lei 6938, de 1981,
foi criada em decorrncia do clamor dos movimentos ecolgicos e por imposio internacional
de polticas de meio ambiente.
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O Estado na dcada de 80 acreditava, equivocadamente, que poderia gerir as
desigualdades sociais e controlar a degradao do meio ambiente, em conturbada caminhada
que resultou na criao e extino de secretarias e ministrios (BANUNAS, 2003).
A conscincia ambiental se fortalece finalmente com a Constituio Federal de 1988,
quando em seu art. 225 prev os princpios gerais em relao ao meio ambiente, e estabelece
punies exemplares, penais e administrativas, para as condutas e atividades lesivas ao meio
ambiente, para as pessoas fsicas e como grande novidade estende a punio s pessoas
jurdicas. Cabe ressaltar que a Poltica Nacional de Meio Ambiente a partir da sua edio, em
1981, com sua base poltica apoiada na legislao ambiental internacional, foi adaptada vrias
vezes e recepcionada pela referida Constituio Federal. (BANUNAS, 2003).
A legislao ambiental de 1981, com o respaldo da Constituio Federal de 1988,
instrumentou a esfera municipal, que integrada ao Estado e a Unio, passou a deliberar sobre as
questes relacionadas ao meio ambiente, como a realizao de Estudos de Impacto Ambiental e
da regulamentao de reas de relevante interesse ambiental, instrumentos estes que incidiam
mais sobre os grandes projetos e empreendimentos.
Em poca recente e de maneira modesta os governos municipais vm criando seus
rgos ambientais, muitas vezes sem status de secretaria ou agregados a setores sem qualquer
articulao com a temtica, e ainda boa parte com abrangncia nas reas de limpeza pblica e de
parques e jardins, com pouca interface com o planejamento fsico-territorial das cidades,
propriamente dito.
O municpio no uso da sua atribuio de gestor ambiental no tem conseguido sequer
transpor a grande barreira de controlar a expanso urbana, ora por omisso, pela falta de aparato
para manter uma fiscalizao rigorosa e na maioria das vezes por presso do mercado
imobilirio, no sentido de formar estoque de reas urbanizveis.
Os conflitos advindos do avano do processo de urbanizao, quando ocorre sobre as
reas rurais ao entorno das cidades, com relevante freqncia sobre terras frteis, que
obviamente interfere na economia local, pela influncia nas atividades agrcolas produtivas, so
provocados pelos enfrentamentos com o mercado imobilirio. Em outras situaes, quando esse
avano atinge reas ambientalmente frgeis, no recomendadas para usos urbanos, em especial
o parcelamento para fins habitacionais, so provocados pelos enfrentamentos com as classes
menos favorecidas, que esto nestes locais justamente por no haver qualquer interesse pelo
mercado imobilirio.
Neste processo os locais agricultveis so desprezados e com a expanso da cidade se
tornam espaos vazios ou assentamentos onde no so oferecidas condies mnimas para a
sobrevivncia das pessoas instaladas nestes locais. Essa condio provocada pela baixa
capacidade de suporte do poder pblico em atender demandas por infra-estrutura e servios
pblicos, alm da existncia de vazios urbanos, em locais com infra-estrutura, no interior do
permetro urbano.
Para integrar o meio ambiente natural s questes urbanas, foi criado, em 2003, o
Ministrio das Cidades. Esse novo Ministrio tem como proposta lanar um olhar ambiental no
tratamento da questo habitacional do pas, e considerar o ambiente natural como parte
integrante do desenvolvimento urbano, garantindo populao o direito infra-estrutura,
mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e servios urbanos e sociais. Porm o seu
objetivo precpuo o direito cidade e a incluso da sociedade nas decises governamentais,
com a criao de instncias de participao popular por meio de conselhos.

6. Principais problemas e obstculos para a regularizao urbana

Os planejadores tratam a informalidade como exceo e criam programas isolados e
distintos de regularizao fundiria, no integram ao contexto das cidades. Os ttulos ainda so
objetos de troca de votos, portanto, a sua dinmica de relao com os programas fundirios
esto ligados a situaes polticas, tanto temporais (pocas eleitorais), como publicitria
(entrega com objetivo quantitativo). No h conjuno de programas, como emprego e renda,
JOO APARECIDO BAZOLLI
Dimensiones Jurdicas de las Polticas de Suelo
Lincoln Institute of Land Policy
Maro/2009
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sade, e outros para garantir a permanncia da populao em condies dignas de habitao,
assim, automaticamente as reas regularizadas so segregadas. Os programas se colocam muito
mais como protetores institucionais do que como respostas s demandas sociais. Insistncia na
limitao dos direitos nos programas de regularizao, fato que gera novas informalidades. No
h cadastramentos, criao de mecanismos de recuperao de custos e de valorizao, enfim as
pessoas so amontoadas em regies segregadas.



7. Referncias

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