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Fiscalizao a servio da sociedade

REVISTA doTCU
Revista do Tribunal de Contas da Unio Brasil ano 45 nmero 128 Setembro/Dezembro 2013
Entrevista com Paulo Soares
Bugarin, Procurador-Geral do
Ministrio Pblico junto ao TCU
MINISTROS
Joo Augusto Ribeiro Nardes, Presidente
Aroldo Cedraz de Oliveira, Vice-Presidente
Valmir Campelo
Walton Alencar Rodrigues
Benjamin Zymler
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Jos Mcio Monteiro
Ana Arraes
MINISTROS-SUBSTITUTOS
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira
MINISTRIO PBLICO JUNTO AO TCU
Paulo Soares Bugarin, Procurador-Geral
Lucas Rocha Furtado, Subprocurador-Geral
Cristina Machado da Costa e Silva, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador
Tribunal de Contas da Unio
Repblica Federativa do Brasil
Repblica Federativa do Brasil
Tribunal de Contas da Unio
Revista do Tribunal de Contas da Unio Brasil ano 45 nmero 128 Set/Dez 2013
Fiscalizao a servio da sociedade
REVISTAdo
TCU
FUNDADOR
Ministro Iber Gilson
SUPERVISOR
Ministro Aroldo Cedraz de Oliveira
CONSELHO EDITORIAL
Ministro-substituto Augusto Sherman
Cavalcanti
Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin
Alden Mangueira de Oliveira
Maurcio de Albuquerque Wanderley
Adriano Cesar Ferreira Amorim
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
COLABORADORES
Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Secretaria de Comunicao Social
TRADUO
Secretaria de Relaes Internacionais
Projeto Grco
Pablo Frioli
Diagramao, capa e fotomontagens
Editora do TCU
Foto:
Pg. 15 Flvio Santana
EDITORA DO TCU
SAFS Quadra 4 Lote 1
Edifcio Anexo III - Sala S38
Braslia-DF
70.042-900
(61) 3316-5081/7929
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assinados so de inteira responsabilidade de seus autores.
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Copyright 2013, Tribunal de Contas da Unio
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
Revista do Tribunal de Contas da Unio. - v.1, n.1 (1970) - . Braslia : TCU,
1970- .
v.
De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975, quadrimestral; de 1976
a 1988, semestral; 1989, quadrimestral; 1990 a 2005, trimestral; 2006, anual; a
partir de 2007, quadrimestral.
ISSN 0103-1090
1. Controle de gastos pblicos Brasil. 2. Controle externo Brasil. I. Tribunal
de Contas da Unio.
Ficha catalogrca elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Negcio
Controle externo da Administrao Pblica e da
gesto dos recursos pblicos federais
Misso
Controlar a Administrao Pblica para contribuir com
seu aperfeioamento em benefcio da sociedade
Viso
Ser reconhecido como instituio de excelncia no controle
e no aperfeioamento da Administrao Pblica
Carta ao Leitor
Carta ao
Leitor
Aroldo Cedraz de Oliveira
Ministro do Tribunal de Contas
da Unio e Supervisor do Conselho
Editorial da Revista do TCU.
Caro leitor,
com grande satisfao e honra que publicamos esta nova edio da
Revista do TCU, referente ao ltimo quadrimestre de 2013, e com a qual
encerramos as atividades editoriais deste ano.
Nosso entrevistado, Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao
TCU, Paulo Soares Bugarin, fala sobre o exerccio digno e competente da
funo estatal e sobre a consolidao do Ministrio Pblico de Contas em
todo o pas.
Na seo Destaques, com grande orgulho, informamos sobre o prmio
conferido ao TCU pelo Guia Voc S/A 2013. Alm disso, apresentamos
matrias sobre governana pblica, gesto de riscos, atuao do TCU na
orientao sobre obras pblicas e nos processos de scalizao dos Jogos
Olmpicos de 2016.
Destacamos os artigos das servidoras Selma Serpa e Glria Merola, sobre
os sistemas de monitoramento e avaliao de programas governamentais da
administrao pblica federal e do servidor Remilson Candeia, em que abor-
da a autopoisis aplicada a tribunais de contas.
Os textos discutem tambm temas como o princpio da segregao de
funes, a terceirizao do desenvolvimento de software no Brasil e nos
EUA, e a integrao do Regime Diferenciado de Contratao na Administra-
o Pblica Federal.
Esperamos que apreciem a publicao, que visa a divulgar aes de s-
calizao e controle dos recursos pblicos e a possibilitar a interao com o
Tribunal de Contas da Unio e demais instituies.
Boa leitura e at breve!
B
r
u
n
o

S
p
a
d
a
Sumrio
Entrevista
Procurador-geral
Paulo Soares Bugarin
6 Servidor pblico
por Excelncia
Destaques
14
Entrevista
6
Destaques
10 Estudo internacional para fortalecer a governana pblica
12 Levantamento aponta necessidades de melhoria
na gesto de riscos da administrao indireta
14 Publicao orienta gestores sobre obras pblicas
15 TCU premiado como uma das melhores
instituies pblicas para se trabalhar
16 O TCU e as Olimpadas de 2016
Sumrio
Artigos
22
38
Artigos
18 Terceirizao do desenvolvimento de
software no Brasil e nos EUA
28 Uma investigao dos sistemas de avaliao de
programas da administrao federal direta no Brasil
38 O princpio da segregao de funes e sua aplicao no
controle processual das despesas:
uma abordagem analtica pela tica das licitaes
pblicas e das contrataes administrativas
52 Apontamentos sobre a integrao do RDC ao
macrossistema constitucional e ao sistema geral
das licitaes pblicas pela via dos princpios
62 Autopoisis aplicada a Tribunais de Contas
ndice de Asssunto 71
ndice de autor 74
Endereos 75
6 Revista do TCU 128
Entrevista // Procurador-geral Paulo Soares Bugarin
1. O senhor tem uma ampla trajetria
de vida pblica. Somente no Ministrio
Pblico junto ao TCU j so quase 20
anos. Agora o senhor assume o cargo
de Procurador-Geral, o que esse novo
passo representa?
Em primeiro lugar, espero poder
corresponder s expectativas em
mim depositadas. Considero uma
grande conquista ter alcanado o
pice da carreira que abracei com
o melhor das minhas capacidades
e da minha dedicao h mais de
dezenove anos.
Como ressaltei em meu discurso
de posse, considero-me um servi-
dor pblico por opo e vocao!
Acredito rmemente no exerccio
Paulo Soares Bugarin
Procurador-geral do Ministrio Pblico junto ao TCU
Novo Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas da
Unio (TCU), Paulo Soares Bugarin bacharel em Cincias Econmicas e em
Direito pela Universidade de Braslia (UnB). Possui Master Recherche (Diplme
dEtudes Approfondies) em gesto e economia de empresas pela Universidade
de Paris I Sorbonne. mestre em Direito Pblico pela UnB, especialista em
Direito Constitucional pela Universidade de Salamanca e membro da Socit
Franaise de Finances Publiques, do Institut International de Sciences Fiscales e
da Academia Brasileira de Cincias Econmicas, Polticas e Sociais Academia
Nacional de Economia. Exerceu os cargos de Auditor Fiscal da Receita Federal,
Procurador da Fazenda Nacional e Procurador do Ministrio Pblico junto ao Tri-
bunal de Contas da Unio. Foi Subprocurador-Geral do MP junto ao TCU de abril
1995 at julho de 2013, quando tomou posse no cargo de Procurador-Geral.
Paulo Bugarin fala Revista TCU sobre suas perspectivas frente do MPTCU e
dos principais desaos da Instituio, entre outros temas.
Servidor pblico
por Excelncia
Set/Dez 2013 7
Servidor pblico por Excelncia // Entrevista
digno e competente da funo
estatal, dever de todo aquele que
assume qualquer cargo, emprego ou
funo na Administrao Pblica.
Sempre entendi que todo agente
pblico tem o dever de dar o me-
lhor de si no cumprimento de sua
misso. Deve buscar sem trgua
o seu aperfeioamento profissio-
nal, aproveitando, inclusive, mas
no exclusivamente, as inme-
ras oportunidades que a prpria
Administrao Pblica lhe oferece
de constante aprimoramento tcni-
co-funcional, sem prejuzo de seu
processo pessoal de fortalecimento
tico e humano.
Assim, procurei pautar a mi-
nha trajetria prossional no setor
estatal, desde a minha primeira e
enriquecedora experincia de ps-
-graduao, iniciada em 1984, na
Universidade de Paris I Panthon-
Sorbonne, quando j ocupante
poca, por concurso pblico, do
cargo de economista no Ministrio
da Fazenda.
Em sntese, proponho-me a,
agindo de forma integrada e cola-
borativa com meus ilustres colegas,
e de maneira independente e ativa,
fortalecer a nossa Instituio, coo-
perando com o aperfeioamento do
controle externo da Administrao
Pblica brasileira, em dinmica e
progressiva parceria com o Tribunal
de Contas da Unio.
2. A posse do seu pai como ministro
do TCU em 1976 inuenciou o direcio-
namento de sua carreira para a rea de
nanas pblicas?
Desde 1976, quando meu
querido e saudoso Pai, Bento Jos
Bugarin, tomou posse como mem-
bro deste Egrgio Colegiado de
Contas, o TCU passou a integrar,
de diversas maneiras, parte sensvel
da minha vida e de toda a minha
famlia. Assim, aprendi em casa a
vivenciar, admirar e respeitar esta
centenria Instituio.
Bento Bugarin, Professor Titular
de Direito Financeiro e Tributrio
da Universidade de Braslia, sem
dvida, muito influenciou meus
estudos e reexes sobre a temtica
ampla, complexa e interdisciplinar
das Finanas Pblicas.
A minha formao inicial de
economista tambm muito contri-
buiu para meu crescente interesse
no fenmeno financeiro estatal e
suas consequncias para o desen-
volvimento do Pas e para a qualida-
de de vida de sua populao.
Aps a mi nha posse como
Procurador do Ministrio Pblico
de Contas, em 16/11/94, este anti-
go vnculo veio, como era natural, a
estreitar-se e consolidar-se de modo
inexorvel e permanente.
3. E qual seria o principal desao para
esse novo cargo, frente do MPTCU?
O Brasil passa por um momento
de grandes e legtimas reivindica-
es sociais e populares. A socie-
dade cobra, com urgncia, uma
atuao mais eciente e legtima do
Estado na prestao dos essenciais
servios pblicos.
Revela-se inegvel, nesse cen-
rio, a importncia fundamental do
Controle Externo e, no plano fede-
ral, do Tribunal de Contas da Unio,
como indutor do aperfeioamento
permanente e progressivo da atua-
o, em suas mltiplas dimenses,
da Administrao Pblica, favore-
cendo, desse modo, entre outros
aspectos, o aprimoramento dos
instrumentos de governana estatal.
Os des af i os no car go de
Procurador-Geral so grandes.
Espero ter a capacidade para bem
enfrent-los, com a coragem e a
sabedoria necessrias para o cons-
tante aperfeioamento funcional
e fortalecimento institucional do
nosso Ministrio Pblico de Contas,
tendo para tal m, como essencial e
conforme j destacado, o constante
apoio de meus ilustres pares do MP
junto a esta Corte.
Considero fundamental, neste
amplo contexto, destacar os es-
foros permanentes empreendi-
dos pela Associao Nacional dos
Membros do Ministrio Pblico de
Contas (AMPCON), no sentido de
uma plena e permanente valoriza-
o da atuao dos Procuradores de
Contas em todo o Brasil.
O fortalecimento do Ministrio
Pblico de Contas tem como co-
rolrio o engrandecimento dos
Tribunais de Contas, na sua misso
fundamental de scal da regular, e-
ciente, legtima e econmica aloca-
o dos escassos recursos pblicos.
4. Que perspectivas o senhor tem para
a instituio?
Vale ressaltar que a estruturao
do Ministrio Pblico de Contas
recente em muitos Tribunais de
Contas Estaduais/Municipais, o que
demonstra que esta uma instituio
ainda em construo e que enfrenta

O Brasil passa por um momento de grandes e legtimas


reivindicaes sociais e populares. A sociedade cobra,
com urgncia, uma atuao mais eciente e legtima do
Estado na prestao dos essenciais servios pblicos.

8 Revista do TCU 128


Entrevista // Procurador-geral Paulo Soares Bugarin
desaos para se consolidar e, por ve-
zes, para se fazer ouvir dentro das
prprias instituies em que atua.
No caso especco do MP junto
TCU, posso armar que nossa atu-
ao um paradigma para todos os
demais MP de contas, em vista do
sempre respeitoso e cooperativo
relacionamento existente entre a
nossa instituio e o TCU.
Entendo como extremamen-
te salutar, no cenrio atual, uma
maior integrao entre todos os
MPs de contas, bem como com
os Ministrios Pblicos Federal e
Estaduais na busca no s da defesa
do patrimnio pblico, mas na me-
lhoria da atuao da Administrao
Pblica nacional, propiciando uma
melhor qualidade de vida popula-
o em geral.
O MP deve estar atento s aes
desenvolvidas pelo TCU, mas tam-
bm deve ter norte prprio buscan-
do atender as mltiplas demandas
que lhe chegam diretamente, carac-
terizando-se como um importante
canal de contato permanente com
a sociedade.
5- A cobrana da sociedade por um
combate mais efetivo corrupo e
pela oferta de servios pblicos mais
eficientes tem sido cada vez maior.
Nesse contexto, como o senhor acre-
dita que os ministrios pblicos de
contas podem contribuir para o aper-
feioamento da administrao pblica?
Considero que o combate cor-
rupo em nosso enorme e com-
plexo Pas prioridade absoluta de
todos que tm o dever de zelar pelo
respeito coisa pblica. Gestores
pblicos, legisladores, magistrados,
membros do Ministrio Pblico,
controladores internos e externos,
todos tm o compromisso de,
atuando da forma mais integrada
possvel, combater esse mal que se
alastra por nosso tecido social.
Os Tribunais de Contas pos-
suem, indiscutivelmente, papel
estratgico no combate a essas de-
cincias publicamente reconhecidas
e o Ministrio Pblico de Contas
parceiro essencial nesta jornada.
A busca do aperfeioamento da
gesto pblica passa, necessaria-
mente, pela maior integrao entre
os rgos de controle externo e a
Administrao Pblica, fenmeno,
alis, j presente no plano federal.
Naturalmente, devem ser res-
peitados os respectivos espaos
institucionais de atuao, o que no
significa isolamento, mas, muito
pelo contrrio, impe-se a necessria
e constitucional harmonizao entre
os rgos, entes e Poderes Pblicos
na luta permanente pela consolida-
o efetiva de um verdadeiro Estado
Democrtico de Direito em nosso
Pas, tornando plena realidade social
o fundamental postulado republica-
no e tico-jurdico da dignidade da
pessoa humana.
6- No caso do MPTCU, quais seriam
os principais mecanismos de atuao
utilizados?
Alm dos pronunciamentos por
escrito em processos de contas, das
manifestaes orais nas Sesses
do Tribunal e da interposio de
recursos, destaco a elaborao de
Representaes como instrumen-
to primordial para a atuao do
MPTCU, com vistas melhoria
da qualidade dos servios pblicos
prestados populao e vericao
da economicidade, ecincia e lega-
lidade de mltiplos atos de gesto
concernentes a um amplo universo
de polticas pblicas de inegvel re-
levncia social.
Co mo e x e mp l o , c i t o a
Representao em que o MPTCU
questionou as polticas pblicas en-
volvendo a aplicao da Lei Maria da
Penha (Acrdo n403/2013-Plenrio).
O cidado brasileiro tem o direito
de que a gesto dos recursos pbli-
cos, portanto de sua titularidade, seja
executada com a mxima ecincia
e transparncia possveis.
Irms siamesas da corrupo
so a ineficincia e a ineficcia da
ao estatal, presentes em mlti-
plas dimenses em nosso cenrio
poltico-social.
Pesquisa recentemente divulga-
da pela imprensa revela que as trs
maiores queixas e reivindicaes
populares referem-se a problemas
graves e estruturais em sade, edu-
cao e segurana pblicas.
So, sem dvidas, legtimas ma-
nifestaes de uma sociedade que
amadurece rapidamente, tomando
plena conscincia de seus direitos
individuais e coletivos.

Considero que o combate


corrupo em nosso
enorme e complexo Pas
prioridade absoluta de
todos que tm o dever de
zelar pelo respeito coisa
pblica. Gestores pblicos,
legisladores, magistrados,
membros do Ministrio
Pblico, controladores
internos e externos, todos
tm o compromisso de,
atuando da forma mais
integrada possvel, combater
esse mal que se alastra
por nosso tecido social.

Set/Dez 2013 9
No referido trabalho, buscou-se
avaliar as aes de enfrentamento
violncia domstica e familiar
contra a mulher, com nfase na im-
plementao da Lei n 11.340/2006
e na estruturao dos servios espe-
cializados de atendimento.
A auditoria realizada pelo TCU
trouxe um diagnstico sobre o as-
sunto e foi capaz de demonstrar que
h muitas oportunidades de melho-
ria, uma vez que a rede de atendi-
mento est aqum do idealizado
e sofre com diversos problemas,
como a precariedade dos espaos
fsicos, a carncia de recursos huma-
nos, a falta de qualicao dos agen-
tes pblicos envolvidos, o acmulo
de processos nos juizados especia-
lizados e a demora no deferimento
das medidas protetoras de urgncia,
sem contar a desarticulao dos di-
versos servios da chamada rede de
atendimento.
Tais concluses reforaram,
ainda, a necessidade de maior
sensibilizao dos operadores do
Direito sobre as questes de gnero,
a includa a violncia domstica e
familiar, bem como de abordagem
de questes dessa natureza nas
instituies de ensino, inclusive de
nvel fundamental e mdio.
Ao final, foram encaminhadas
diversas recomendaes voltadas
a aperfeioar as aes de enfrenta-
mento violncia domstica e fami-
liar contra as mulheres, verdadeira
epidemia social em nosso Pas.
Da mesma forma, de impor-
tantssima repercusso para a so-
ciedade foi a campanha nacional
Ministrio Pblico de Contas pela
Acessibilidade Total, lanada em
2011 pela AMPCON.
No mbito do TCU, a referida
iniciativa motivou a realizao de
ampla e aprofundada auditoria
operacional para avaliar as condi-
es de acessibilidade das pessoas
Servidor pblico por Excelncia // Entrevista
com deficincia nos rgos e en-
tidades da Administrao Pblica
Federal, que resultou numa srie
de relevantes determinaes e re-
comendaes a diversos rgos,
com vistas adequao dos pr-
dios e espaos pblicos (Acrdo
n 2170/2012-Plenrio).
7- Nos ltimos anos tem-se vericado
um efetivo aumento nos resultados
dos processos de cobrana executiva.
Como foi essa evoluo? A que se deve
esse aumento?
Esta melhoria se deve a um con-
junto de fatores. O principal deles
foi, sem dvida, a parceria estabele-
cida com a AGU, que proporcionou
maior agilidade para o ajuizamento
das aes de execuo.
O MPTCU passou a encami-
nhar documentao contendo
informaes fundamentais para a
cobrana das dvidas, como a pes-
quisa de bens dos responsveis.
Por sua vez, a AGU passou a dar
ateno especial aos processos de
cobrana executiva, aperfeioando
o acompanhamento das aes de
execuo.
Alm disso, no mbito do MP/
TCU, foram adotadas vrias me-
didas de ordem operacional, que
agilizaram a preparao dos docu-
mentos que compem o processo
de cobrana executiva, resultado de
um trabalho de intensa colaborao
com as unidades tcnicas do TCU.
Como consequncia, tem-se
observado um signicativo acrsci-
mo, ano aps ano, na recuperao
de valores devidos por responsveis
condenados em dbito ou aos quais
foi aplicada multa pelo Tribunal de
Contas da Unio, fruto de um au-
mento relevante na quantidade de
aes de execues ajuizadas, no
montante de valores bloqueados
ou penhorados e nos acordos de
parcelamento.
Digna de nota, por m, a re-
cente implantao do processo
eletrnico para cobrana executi-
va, que representa mais um fator a
colaborar para a diminuio do tem-
po entre a condenao do TCU e a
cobrana judicial da dvida, aspecto,
este, de suma importncia para o
aumento da receita das execues.

Como consequncia,
tem-se observado um
signicativo acrscimo, ano
aps ano, na recuperao
de valores devidos por
responsveis condenados
em dbito ou aos quais
foi aplicada multa pelo
Tribunal de Contas da
Unio, fruto de um aumento
relevante na quantidade
de aes de execues
ajuizadas, no montante
de valores bloqueados ou
penhorados e nos acordos
de parcelamento.

Destaques
10 Revista do TCU 128
A
nalisando-se as perspec-
tivas do gasto pblico no
Brasil, tanto do ponto de
vista do quanto se gasta, quanto
do com o que se gasta, notam-se
pontos de avanos e oportuni-
dades de melhorias. Apesar de a
credibilidade fiscal sujeitar-se a
manobras contbeis, o Pas obteve
progressos no que diz respeito ao
controle das despesas, a exemplo
do alcance das metas do governo
e do superavit primrio alcanado
desde 1999. Com relao quali-
dade do gasto pblico, ainda que
as contas se mostrem equilibradas,
a entrega de servios pblicos est
aqum do esperado para atender
s necessidades da populao.
Al m di sso, o Tri bunal de
Contas da Unio tem percebido a
repetio de problemas encontra-
dos nas fiscalizaes realizadas.
Falhas nos projetos bsicos e
executivos, nas licitaes e con-
tratos firmados e nos estudos
ambientais, so exemplos que se
repetem ano aps ano. Por isso,
preciso atuar nas causas desses
entraves, para que a nossa atuao
gere melhores resultados, defen-
de o presidente do TCU, ministro
Augusto Nardes.
Estudo internacional
para fortalecer a
governana pblica
Set/Dez 2013 11
Estudo internacional para fortalecer a governana pblica // Destaques
Na busca de caminhos para
reverso do quadro acima apre-
sentado, por meio do trabalho de
auditoria e aconselhamento, e sob
uma perspectiva de abordagem es-
truturante, com vistas a atuar nas
causas das diculdades, o Tribunal
de Contas da Unio firmou par-
ceria com a Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE), para a reali-
zao de um estudo internacional
sobre governana pblica.
A OCDE uma organizao in-
ternacional formada por 34 pases
que busca fornecer uma plataforma
para comparar polticas econmi-
cas, solucionar problemas comuns
e coordenar polticas domsticas
e internacionais. A organizao
conhecida, tambm, por manter
um dilogo poltico, no intuito de
partilhar opinies sobre quais so
as melhores prticas a seguir.
O acordo de cooperao, assi-
nado no dia 8 de outubro, na sede
do TCU, em Braslia, prev a rea-
lizao do estudo Fortalecimento
da Governana Pbl i ca: Boas
Prticas e o Papel das Entidades de
Fiscalizao Superior. Alm do
TCU, 12 EFS iro participar, entre
elas, o Tribunal de Contas da Unio
Europeia e as EFS da frica do Sul,
Canad, Chile, Coreia do Sul,
Estados Unidos, Frana, Holanda,
ndia, Mxico, Polnia e Portugal.
O foco ser analisar a governan-
a das polticas pblicas nos pases
que so referncia para identicar
e disseminar boas prticas que
podem ser adotadas no Brasil, em
todas as esferas do poder pblico e
em outros pases.
Segundo Augusto Nardes, esse
trabalho, com durao prevista de
aproximadamente 40 meses, no
perodo de 2013 a 2016, representa
para o TCU mais um passo para for-
talecimento da governana pbli-
ca, a qual pode ser analisada sob as
perspectivas da Sociedade e Estado,
entes federativos, esferas de poder,
rgos e entidades, funes intraor-
ganizacionais e polticas pblicas. O
estudo ser voltado a rgos cen-
trais do governo (TCU, Cmara dos
Deputados, Senado Federal, Casa
Civil, Ministrios da Fazenda, do
Planejamento Oramento e Gesto
e Controladoria-Geral da Unio).
A escolha dos rgos que parti-
ciparo do estudo se deu em razo
de atores-chave na estruturao da
governana dos sistemas relaciona-
dos aos trs momentos fundamen-
tais do ciclo de polticas pblicas:
formulao; implementao; moni-
toramento e avaliao de polticas
pblicas. Esse recorte, no entanto,
no deve ser interpretado como
limitao da atuao do TCU em
relao a rgos setoriais executo-
res de polticas pblicas, pondera
o auditor do TCU e coordenador
da equipe tcnica do projeto, Paulo
Roberto Simes Bijus.
ETAPAS DO ESTUDO
TCU-OCDE
O estudo se desdobrar em
quatro fases: desenvolvimento de
estrutura analtica sobre governan-
a pblica, boas prticas e papel
das EFSs; levantamento de prticas
comparativas com base na anlise
da fase anterior; aprofundamento
do estudo para o caso brasileiro
e discutir o papel do TCU para
fortalecimento da governana p-
blica; lanamento e disseminao
do estudo.
Alm de identificar analisar e
disseminar boas prticas de gover-
nana, entre os benefcios esperados
do estudo destaca-se mostrar aspec-
tos de governana a serem priori-
zados e aprimorados em pases
envolvidos no estudo; auxiliar no
processo de formulao de polticas
pblicas; e, principalmente, iden-
ticar as boas prticas de controle
externo relacionadas ao fortaleci-
mento da governana do ciclo de
polticas pblicas. Alm disso, na
medida em que rene os trabalhos
das EFS, o estudo contribuir de
modo proativo para o clima geral
de confiana e governana de um
pas, conclui Augusto Nardes.
Destaques
12 Revista do TCU 128
Levantamento
aponta
necessidades
de melhoria na
gesto de riscos
da administrao
indireta
Set/Dez 2013 13
Levantamento aponta necessidades de melhoria na gesto de riscos da administrao indireta // Destaques
Q
ualquer pessoa ou organi-
zao est sempre sujeita
a riscos. No caso das orga-
nizaes, sejam elas pblicas ou pri-
vadas, a ocorrncia de uma situao
de risco pode impactar diretamente
o alcance dos objetivos. Por isso,
preveni-los essencial para garantir
a efetividade das aes e objetivos
e, muitas vezes, para garantir a so-
brevivncia de uma empresa.
Os riscos podem ser conside-
rados como qualquer evento ou
circunstncia, interno ou externo
a uma organizao, que tenha po-
tencial para comprometer o alcance
dos objetivos ou dos resultados de-
sejados. Isso inclui, por exemplo,
mudanas no cenrio poltico, va-
riaes cambiais, conitos sociais,
obsolescncia de tecnologias, mu-
danas em leis ou marcos regulat-
rios, desastres naturais, reduo de
recursos financeiros ou humanos
e vrias outras situaes gerais ou
especcas de cada organizao.
Para evitar o impacto desses
eventos na efetividade das organi-
zaes, tm-se desenvolvido prin-
cpios e processos de trabalho para
identicar os riscos, monitor-los,
planejar respostas e implementar
aes que criem um ambiente mais
seguro. o chamado gerenciamento
de riscos.
Quando a organi zao em
pauta pertence ao setor pblico, o
gerenciamento de riscos torna-se
ainda mais relevante. Pois um im-
pacto negativo na efetividade das
aes compromete o servio pres-
tado ao cidado.
Por isso, o Tribunal de Contas da
Unio realizou levantamento para
avaliar a maturidade da gesto de
riscos nos diversos setores da ad-
ministrao pblica federal indireta
brasileira, por meio da construo e
divulgao de um indicador que es-
timule o aperfeioamento da gesto
de riscos no setor pblico.
Para isso, foi aplicado um ques-
tionrio em 66 entidades da admi-
nistrao indireta, selecionadas por
critrios de relevncia e materialida-
de, com resposta de 65 delas (taxa de
retorno de 98,5%). O questionrio
foi desenvolvido a partir do modelo
de avaliao da gesto de riscos do
governo britnico e de adaptaes
vindas dos modelos COSO (Comit
das Organizaes Patrocinadoras
da Comisso Treadway) e ISO
31000/2009.
Foram avaliadas quatro di-
menses: ambiente de gesto de
riscos (incluindo as subdimenses
liderana, polticas e estratgias, e
pessoas), processos de gesto de
riscos (subdimenses identicao
e avaliao de riscos e respostas a
riscos), gesto de riscos em parce-
rias e resultados.
A anlise das respostas indicou
que dois teros da administrao
pblica federal indireta brasileira
esto nos nveis bsico e interme-
dirio em gesto de risco. Apenas
9% so consideradas avanadas.
Na avaliao por rea, o setor
financeiro obteve maior mdia,
65%, seguido pelo setor de petr-
leo, que cou com 61% de maturi-
dade. Das dez agncias reguladoras
participantes, quatro apresentaram
grau de maturidade inicial, trs fo-
ram classicadas no nvel bsico e
trs, em nvel intermedirio. O le-
vantamento apresentou situaes
em que a maturidade das agncias
foi consideravelmente menor do
que a das empresas sob sua ao
reguladora.
Para cada setor avaliado, o TCU
apontou medidas que podem ser
adotadas com o m de instituciona-
lizar ou melhorar a gesto de riscos.
Dentre elas, a implementao de
planejamento estratgico, a busca
pelo envolvimento ativo da alta ad-
ministrao com implementao
da gesto de risco e a capacitao
regular de gestores e servidores
envolvidos.
GOVERNANA
A melhoria da gesto e do de-
sempenho dos entes pblicos um
dos principais resultados almejados
pelo TCU e tem sido colocado pela
sua administrao como um dos
ns prioritrios das aes de scali-
zao, armou a ministra-relatora,
Ana Arraes. Isso porque resta clara a
ideia de que a boa governana propi-
cia ecincia nas aes governamen-
tais, com reduo dos desperdcios
de dinheiro pblico derivados de
decincias administrativas e con-
sequente incremento dos avanos
sociais e econmicos para toda a
populao brasileira, disse.
Destaques
14 Revista do TCU 128
Destaques // Publicao orienta gestores sobre obras pblicas
O
Tribunal de Contas da
Unio (TCU) lanou a 3
edio da cartilha Obras
Pblicas: Recomendaes Bsicas
para Contratao e Fiscalizao de
Obras e Edicaes Pblicas, que
tem por objetivo orientar rgos e
entidades da Administrao Pblica
que no possuam equipes tcni-
cas especializadas por exemplo,
prefeituras de pequenos e mdios
municpios quanto aos procedi-
mentos a serem adotados na exe-
cuo de obras, desde a licitao at
a construo, passando pela elabo-
rao de projetos e pela respectiva
fiscalizao. O material tambm
pode ser utilizado por municpios
de maior porte, bem como pelos
demais rgos pblicos.
A nova edio da publicao
atualiza informaes e conta com
novos enunciados de smulas
aprovadas pelo TCU recentemente
que tm relao com o tema: obras
pblicas. A publicao utiliza lin-
guagem de fcil entendimento e
permite a compreenso por quem
no tem especializao na rea de
construo civil. Utilizando-se de
sua funo pedaggica, o TCU bus-
ca, por meio das orientaes dis-
seminadas na cartilha, minimizar
falhas formais e de execuo, a m
de garantir a realizao das obras
de forma adequada e transparente.
A cartilha foi elaborada para
acompanhamento de obras de edi-
caes convencionais casas, pr-
dios, postos de sade, entre outros
, pois so os tipos de empreendi-
mentos mais comuns em pequenas
prefeituras municipais. H, no en-
tanto, itens genricos que so apli-
cveis a outros tipos de obra.
O contedo da cartilha aborda
questes legais que regem a con-
tratao de obras na Administrao
Pblica em geral, em especial o
Estatuto das Licitaes e Contratos
(Lei n 8.666/1993), e alguns acr-
dos e smulas da jurisprudncia
do TCU, de modo a alertar sobre
os procedimentos legais e regula-
mentares recomendveis, quando
da execuo de determinado em-
preendimento, sem esgotar o as-
sunto ou analisar detalhadamente
a legislao sobre a matria.
A publicao est disponvel
para download gratuito no portal
TCU: www.tcu.gov.br.
Publicao orienta
gestores sobre
obras pblicas
Misso
Controlar a Administrao Pblica para contribuir com seu
aperfeioamento em benefcio da sociedade.
Viso
Ser reconhecido como instituio de excelncia no controle
e no aperfeioamento da Administrao Pblica.
Negcio
Controle externo da administrao pblica e da gesto dos
recursos pblicos federais.
Obras Pblicas
[
Recomendaes Bsicas para a Contratao e
]
Fiscalizao de Obras de Edicaes Pblicas
3
a
edio
Set/Dez 2013 15
TCU premiado como uma das melhores instituies pblicas para se trabalhar // Destaques
O
Tribunal de Contas da
Unio (TCU) foi eleito
uma das cinco melhores
instituies pblicas para se tra-
balhar pelo Guia Voc S/A 2013.
O guia um levantamento sobre
clima organizacional realizado
pela revista Voc S/A, em parce-
ria com a Fundao Instituto de
Administrao da Universidade de
So Paulo (FIA/USP).
Este ano, pela primeira vez
instituies pblicas entraram no
ranking. Cerca de 40 rgos e enti-
dades foram avaliados. As cinco ins-
tituies que mereceram destaque
na premiao foram Eletronorte,
Tribunal de Contas da Unio,
Banco do Brasil, Banco Central e
Companhia de Saneamento de
Minas Gerais (Copasa). Foram
avaliados itens como estratgia e
gesto, liderana, carreira, remune-
rao e benefcios, sade.
O presidente do TCU, minis-
tro Augusto Nardes, armou que
a gesto de pessoas uma rea
estratgica, para que, com corpo
tcnico qualicado e motivado, o
TCU possa prestar bons servios
ao cidado. Aqui no TCU, a ges-
to de pessoas tem como principal
objetivo o estmulo ao desenvol-
vimento de prossionais compe-
tentes e motivados. Isso ocorre
sem nunca perdermos de vista o
controle externo e a melhoria da
gesto pblica.
TCU premiado como
uma das melhores
instituies pblicas
para se trabalhar
Destaques
16 Revista do TCU 128
A
real i zao dos J ogos
Olmpicos e Paralmpicos
no Rio de Janeiro em 2016
j considerada um momento his-
trico para o Brasil. Principalmente
no que diz respeito ao legado que
a realizao do megaevento pode
deixar para a cidade e para o pas.
Desde que o Rio de Janeiro
foi escolhido como cidade sede,
o Tribunal de Contas da Unio
tem-se organizado e se articulado
O TCU e as
Olimpadas de 2016
com outros rgos de controle no
sentido de acompanhar as aes
governamentais de preparao
para os jogos olmpicos.
Sob a coordenao do minis-
tro Aroldo Cedraz de Oliveira, o
TCU elaborou um plano de sca-
lizao para as diversas reas de
investimento. Para a elaborao
desse plano, foram consideradas
as experincias e aprendizados
vi venci ados pel o tri bunal no
acompanhament o das aes
preparatrias para os Jogos Pan-
Americanos, os Jogos Mundiais
Militares e para a Copa do Mundo
de 2014.
De acordo com o presidente do
TCU, ministro Augusto Nardes,
alm do controle da legalidade,
legitimidade e economicidade
dos projetos, a atuao do TCU
tambm tem como m assegurar a
boa governana dos Jogos, contri-
Set/Dez 2013 17
O TCU e as Olimpadas de 2016 // Destaques
buindo para o fortalecimento dos
controles internos, a transparncia
dos gastos e a devida prestao de
contas dos resultados alcanados.
Para cooperar com o fortaleci-
mento da governana na organi-
zao do megaevento esportivo, o
plano de scalizao do TCU tem
como foco a atuao preventiva e
proativa. Nesse sentido, espera-se
que as aes governamentais se-
jam implantadas de forma trans-
parente, com ecincia e eccia,
respeitando-se as leis e normas
regulamentares.
O plano de fiscalizao prev
avaliaes do cumprimento do cro-
nograma de execuo das obras, le-
galidade das contrataes, eccia
do plano das aes de segurana
pblica, formao e treinamento de Capa da publicao sobre as Olimpadas
atletas de alto rendimento e obra
de mobilidade urbana.
Para o ministro Aroldo Cedraz,
coordenador da scalizao no TCU,
nenhum detalhe pode ser esquecido
e nem mesmo tratado intempesti-
vamente. Somente assim teremos
condies de estabelecer um plano
para eventuais contingncias que po-
dem prejudicar ou at mesmo invia-
bilizar o bom andamento dos jogos.
E tudo isso, claro, deve primar pela
transparncia das aes do governo
e do prprio Tribunal de Contas da
Unio, arma.
Uma das primeiras aes de con-
trole realizadas pelo TCU foi a reali-
zao de levantamento de auditoria
para avaliar a gesto e a organizao
das olimpadas. A governana dos
Jogos, informa o relatrio, sofre
ainda com a falta de denies de
prazos, valores e responsabilidades
pelas aes que precisam ser de-
senvolvidas. A menos de trs anos
dos jogos mundiais, o Brasil ainda
no tem elaborado o documento
que indica os projetos essenciais e
os gestores responsveis (matriz de
responsabilidades).
Para diminuir riscos percebidos
pelo levantamento, o TCU reco-
mendou uma srie de medidas e
fez determinaes aos rgos com-
petentes pela administrao dos
Jogos. Uma delas o delineamento
e a publicao dos projetos e das
correspondentes responsabilidades.
Outra ao realizada foi a assi-
natura de protocolo de intenes
com os Tribunais de Contas do
Estado e do Municpio do Rio de
Janeiro, no dia 17 de setembro, na
sede do TCU em Braslia.
Com o protocolo, ser cons-
tituda rede de informaes para
scalizao e controle dos gastos
pblicos na organizao dos jogos
visando a conferir mais celerida-
de e ecincia ao intercmbio de
informaes e aos procedimentos
que envolvam proteo do patri-
mnio pblico e defesa da probi-
dade administrativa.
TRANSPARNCIA
Para ampliar o acesso a infor-
maes sobre a fiscalizao das
aes preparatrias para os jogos,
o TCU lanou o relatrio O TCU
e as Olmpiadas de 2016. A publi-
cao aborda aspectos relaciona-
dos aos compromissos assumidos
e garantias oferecidas pelo Brasil
para a realizao dos jogos na ci-
dade do Rio de Janeiro, alm de
tratar da previso de investimentos
para a concretizao do evento e
da estratgia de acompanhamen-
to estabelecida pelo tribunal. No
relatrio, tambm esto presentes
os resultados das fiscalizaes j
concludas, com destaque para a
governana dos jogos e para as ins-
talaes esportivas, alm de outras
aes de controle em andamento.
O relatrio est disponvel para
consulta e download gratuito no
Portal TCU: www.tcu.gov.br .
Artigos
18 Revista do TCU 128
Terceirizao do desenvolvimento
de software no Brasil e nos EUA
Carlos Alberto de
Castilho Franco
Coordenador de
desenvolvimento de software
na Petrobras, e ps-graduado
em Sistemas Integrados pela
Universidade Federal do Rio
de Janeiro (UFRJ - COPPE).
Rodrigo de Toledo
Professor adjunto na
Universidade Federal do Rio
de Janeiro (UFRJ - DCC,PPGI/
IM) graduado e mestre em
computao pela PUC- Rio
e PhD em computao pelo
INRIA na Frana.
RESUMO
A terceirizao dos processos de Tecnologia da
Informao na Administrao Pblica Federal uma re-
alidade crescente desde o Decreto Lei 200 de 1967, no
qual o legislador busca reduzir o tamanho da mquina
do estado brasileiro, que naquele momento ocasionava
problemas de burocratizao, dicultando o crescimento
do Estado. O objetivo deste artigo analisar a evoluo
desse modelo de contratao para os rgos pblicos
brasileiros, assim como sua aderncia s prticas atuais
de desenvolvimento de software. Nesse trabalho, faze-
mos uma pesquisa qualitativa do modelo de contrata-
o e desenvolvimento de software do governo brasileiro
comparando-o ao do governo norte-americano. A esco-
lha dos Estados Unidos da Amrica como referncia para
esse estudo se deve ao fato do governo desse pas ser o
maior consumidor individual de TI no mundo e possuir
semelhanas polticas com o Brasil, como: regime presi-
dencialista, capitalista e dimenso populacional.
Palavras-chave: Contratao. Lei. Lei 8.666.
Desenvolvimento de Software. Governo Americano.
Governo Brasileiro. Terceirizao.
1. INTRODUO
A busca pela excelncia administrativa, muitas
vezes, esbarra em necessidades que extrapolam as com-
retranca imagem
ctrl + Shift + click para liberar
retranca
Set/Dez 2013 19
Terceirizao do desenvolvimento de software no Brasil e nos EUA // Artigos
petncias primrias das corporaes. Alguns gestores
ainda acreditam ser capazes de aumentar o lucro de suas
empresas, realizando internamente todas as etapas dos
servios necessrios ao funcionamento. Porm, nessa
postura, corre-se o risco de perder o foco do negcio e
acabar tendo prejuzos ou mesmo chegar insolvncia
(Cury, 2000; Oliveira, 2004). A evoluo da rea de tec-
nologia da informao tem sido muito dinmica, fazen-
do com que novas tecnologias surjam a cada instante,
provocando uma verdadeira corrida, entre as empre-
sas, na busca de manterem-se inseridas neste mercado
(Boehm, 2006, p.12-29).
O custo de se acompanhar a evoluo muito
elevado, e isso faz com que muitas organizaes dele-
guem as atividades de tecnologia da informao para
empresas terceirizadas a m de se manterem atualizadas
tecnologicamente. Sendo assim, a prtica de contratar
uma organizao externa para desenvolver um projeto
(outsourcing) em vez de desenvolver na prpria matriz
da organizao contratante (inhouse), passa a ser uma
ferramenta de diferencial competitivo nas organizaes.
Conforme Barthlemy e DiRomualdo, as razes
pelas quais empresas optam por terceirizar tm sido
bem documentadas, incluindo: custo reduzido, melhor
desempenho e acesso a mercados mais amplos de tra-
balho (Barthlemy et al. 2001, p. 60-69; DiRomualdo
et al. 1998, p. 67-80). No entanto, a contratao de sof-
tware envolve complexos elementos jurdicos, econmi-
cos, gerenciais e tecnolgicos (Whang 1992, p. 307-324,
Lacity et al. 1996, p. 13-25), que devem ser cuidadosa-
mente avaliados antes de uma deciso ecaz acerca de
se optar por esse caminho. Delegar a construo de um
software para terceiros no se tem mostrado trivial, ape-
sar de pesarem mitos como o de que a subcontratao
sempre a melhor escolha por representar cortes nos
custos e pessoal (Hernandes, 2007).
Entre as empresas do governo brasileiro, o mo-
vimento de terceirizao tambm real (Hazan, 2010,
p.1). A busca pela melhoria de processos utilizando
ferramentas de tecnologia da informao tem sido cada
vez mais uma realidade na administrao pblica, a
qual procura na TI uma ferramenta para aumentar a
capacidade de atendimento s necessidades do cida-
do. No entanto, essa preocupao no recente, con-
forme constatamos no Decreto-lei de nmero 200 de
1967, que dispe sobre a organizao da administrao
pblica federal. Nesse decreto, o legislador estabelece
diretrizes para a Reforma Administrativa e no captulo
terceiro, dispe sobre a descentralizao na adminis-
trao pblica:
Art. 10. A execuo das atividades da Ad-
ministrao Federal dever ser amplamente
descentralizada. [...]
7 Para melhor desincumbir-se das tarefas
de planejamento, coordenao, superviso e con-
trole e com o objetivo de impedir o crescimento
Artigos
20 Revista do TCU 128
desmesurado da mquina administrativa, a Ad-
ministrao procurar desobrigar-se da realizao
material de tarefas executivas, recorrendo, sempre
que possvel, execuo indireta, mediante con-
trato, desde que exista, na rea, iniciativa privada
sucientemente desenvolvida e capacitada a de-
sempenhar os encargos de execuo. (Decreto-lei
200, Brasil, 1967)
A terceirizao dentro das empresas estatais
uma realidade. Mas, ser que existe uma gesto que pos-
sibilite a utilizao desta ferramenta em sua plenitude e
que retorne valor gerando ganhos sociedade? As leis
que regulam as contrataes permitem que o processo
de construo de software possa ser pleno, possibilitan-
do contrataes transparentes e produtivas? Este artigo
tem como objetivo fazer um estudo etnolgico, o qual
analisa conhecimentos, crenas, leis, costumes ou h-
bitos adquiridos pelo homem como membro de uma
sociedade (Edward Tylor, 1871), analisando as leis que
regulam o processo de contratao de software dentro da
administrao pblica brasileira e americana. Nossa pro-
posta apresenta pontos positivos e negativos atravs de
prticas reconhecidas pelo mercado nacional e interna-
cional. Este artigo tambm pretende propor mudanas
que possam agregar valor para o processo de contrata-
o na administrao pblica brasileira.
2. TERCEIRIZAO
Acompanhar a evoluo da tecnologia da infor-
mao no tem sido uma tarefa trivial e, nesse contexto,
as empresas pblicas ou privadas necessitam dispor de
ferramentas que possam auxili-las nesse desao. Sendo
assim, a contratao de mo de obra terceirizada passa a
ser uma ferramenta muito utilizada por essas empresas
(Barthlemy et al. 2001, p. 60-69; DiRomualdo et al. 1998,
p. 67-80). Segundo Vazquez, podem existir vrios nveis
de terceirizao: da codicao de software at o outsourcing
de toda a equipe de sistemas (Vazquez et al., 2004).
Outros autores identicam caractersticas que
justicam esta escolha como uma desobrigao do con-
tratante em relao ao produto nal (Hernandes, 2007).
Porm, Pinheiro, em seu artigo, arma que uma orga-
nizao imatura no seu processo de aquisio tem o
mesmo potencial de fracasso daquela em que o desen-
volvimento ainda no possui um processo consistente,
e que o maior problema detectado nas aquisies de
software refere-se s prticas de gesto dentro das em-
presas (Pinheiro, 2006).
Guerra tambm defende a maturidade nos pro-
cessos internos das organizaes para que se possa ge-
renciar um contrato de desenvolvimento de software de
forma a se alcanar todos os resultados esperados. Ele
dene maturidade como sendo a habilidade para ge-
renciar o desenvolvimento de software e os processos de
manuteno, pois numa organizao madura, o proces-
so de software cuidadosamente comunicado equipe
j existente e aos novos contratados, e as atividades de
trabalho so realizadas de acordo com o planejamento,
monitorao da qualidade dos produtos e a satisfao
dos clientes (Guerra, et al., 2004, p. 232).
2.1 DIFICULDADES
Sabe-se que caractersticas prprias do segui-
mento de informtica podem dicultar as empresas e
rgos do governo no momento da aquisio ou con-
tratao de software. Hernandes destaca quatro proble-
mas: (i) a mudana de requisitos, pois a demora em se
contratar dentro da administrao pblica faz com que
os requisitos encontrados no incio do processo sofram
mudanas; (ii) rotatividade de mo de obra, o mercado
de tecnologia da informao tem como caractersti-
ca a troca de prossionais entre as empresas do ramo;
(iii) perda do conhecimento por ocasio do trmino de
contrato, os contratos entre empresas pblicas, muitas
vezes, possuem tempo limitado de durao, obrigando
a utilizao de tcnicas de gerncia de conhecimentos,
na tentativa de garantir que o conhecimento do produ-
to desenvolvido permanea na empresa contratante;
(iv) falta de conhecimento da integrao dos processos
de trabalho, pois muitas organizaes licitam software
sem o conhecimento amplo dos seus prprios proces-
sos de trabalho e das correlaes existentes entre eles
(Hernandes, 2007).
Dos problemas apresentados, destaca-se a mu-
dana de requisitos durante o processo de contratao
e desenvolvimento, pois, conforme Hernandes, o es-
copo de um software geralmente definido ao incio
do projeto, mas dicilmente car imutvel at o seu
final (Hernandes, 2007). Segundo Watts Humphrey:
Em um sistema, os requisitos no sero completamen-
te conhecidos at que os usurios o tenham usado
(Humphrey, 1995). Peter Wegner arma ainda que no
possvel especicar completamente um sistema inte-
rativo (Wegner, 1997). No entanto, h no mercado a
iluso de que possvel desenvolver um software sem
que haja modicaes e, por este motivo, so realiza-
dos contratos de escopo xo, em que o cliente acredita
Set/Dez 2013 21
que contar com custo, prazo e escopo previsveis. A
Engenharia de Requisitos reconhece que os requisitos
no permanecem estticos at a concluso do projeto
de software. Diversos fatores fazem com que eles evolu-
am desde a sua concepo at a sua entrega (Kotonya,
1998). Destaca-se ainda Hadar Ziv, quando arma que
a incerteza inerente e inevitvel em desenvolvimento
de software, processos e produtos (Ziv, 1997).
3. LEI BRASILEIRA
Mesmo tendo necessidade de se capacitar para
uma gesto mais efetiva, as empresas do estado so regi-
das por normas. As contrataes em empresas pblicas
brasileiras so regulamentadas por diversas leis, decre-
tos ou instrues normativas. Dentre elas, destaca-se a
lei 8.666 de 1993, conhecida tambm como a lei das
licitaes, que estabelece:
Art. 1 - Esta Lei estabelece normas gerais sobre
licitaes e contratos administrativos pertinentes
a obras, servios, inclusive de publicidade, com-
pras, alienaes e locaes no mbito dos poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios. (Brasil, 1993).
Em uma primeira anlise dessa lei pode-se obser-
var que o legislador buscou garantir que os recursos p-
blicos fossem bem aplicados por ocasio de contrataes,
compras, alienaes ou locaes. A lei se refere especi-
camente rea de informtica nos seguintes trechos:
Terceirizao do desenvolvimento de software no Brasil e nos EUA // Artigos
Art. 24. dispensvel a licitao [...]
XVI - [...] para prestao de servios de infor-
mtica a pessoa jurdica de direito pblico interno,
por rgos ou entidades que integrem a Adminis-
trao Pblica, criados para esse m especco;
Art. 45. O julgamento das propostas ser ob-
jetivo, devendo a Comisso de licitao ou o res-
ponsvel pelo convite realiz-lo em conformidade
com os tipos de licitao, os critrios previamen-
te estabelecidos no ato convocatrio e de acordo
com os fatores exclusivamente nele referidos, de
maneira a possibilitar sua aferio pelos licitantes
e pelos rgos de controle. [...]
4 Para contratao de bens e servios de in-
formtica, a administrao observar o disposto no
art. 3 da Lei n 8.248, de 23 de outubro de 1991,
levando em conta os fatores especicados em seu
pargrafo 2 e adotando obrigatoriamente o tipo de
licitao tcnica e preo, permitido o emprego de
outro tipo de licitao nos casos indicados em de-
creto do Poder Executivo. (Lei 8.666, Brasil, 1993)
A seguir, analisar-se- o contexto na poca da
criao da lei e o momento atual.
3.1 CONTEXTO DA LEI 8.666/1993
A informtica na dcada de oitenta teve seu foco
em processos sequenciais. Dessa forma, os sistemas de
computao seguiam uma abordagem de desenvolvi-
mento em cascata que tinha como caracterstica prin-
cipal a necessidade do encerramento da etapa anterior
para se iniciar a prxima. Esse modelo dominou a forma
de desenvolvimento de software at o incio dos anos
90. No entanto, autores como Frederich Brooks aler-
tavam para problemas gerados ao se adotar uma viso
sequencial de tarefas (Brooks, 1987, p. 10-19). Tom Gilb
desencorajava o uso do modelo cascata para a constru-
o de grandes softwares, acreditando ser mais produti-
vo o desenvolvimento incremental, pois segundo ele,
apresenta menores riscos e maiores possibilidades de
sucesso (Gilb, 1999).
No entanto, a lei de licitaes determina que a
contratao de desenvolvimento de software, dever ter
caracterstica semelhante de um projeto de engenha-
ria, em que a etapa de planejamento feita sabendo-se
todas as necessidades para o desenvolvimento do pro-
Artigos
22 Revista do TCU 128
jeto. Identica-se esta caracterstica na lei 8.666/1993,
quando o legislador determina na Seo III - Das Obras
e Servios, que
Art. 7 - As licitaes para a execuo de obras
e para a prestao de servios obedecero ao dis-
posto neste artigo e, em particular, seguinte
sequencia:
I - projeto bsico;
II - projeto executivo;
III - execuo das obras e servios.
1 - A execuo de cada etapa ser obrigato-
riamente precedida da concluso e aprovao, pela
autoridade competente, dos trabalhos relativos s
etapas anteriores, exceo do projeto executivo,
o qual poder ser desenvolvido concomitantemen-
te com a execuo das obras e servios, desde que
tambm autorizado pela Administrao. (lei 8.666,
Brasil, 1993).
A necessidade de se obter todas as caractersticas
de um software ainda na fase de planejamento eviden-
ciada ao se denir o conceito de Projeto Bsico, encon-
trado na prpria lei:
Projeto Bsico conjunto de elementos ne-
cessrios e sucientes, com nvel de preciso ade-
quado, para caracterizar a obra ou servio, ou
complexo de obras ou servios objeto da licitao,
elaborado com base nas indicaes dos estudos
tcnicos preliminares, que assegurem a viabilida-
de tcnica e o adequado tratamento do impacto
ambiental do empreendimento, e que possibilite
a avaliao do custo da obra e a denio dos m-
todos e do prazo de execuo, devendo conter os
seguintes elementos:
[...] f) oramento detalhado do custo global da
obra, fundamentado em quantitativos de servios
e fornecimentos propriamente avaliados; (lei 8.666,
Brasil, 1993).
Em seu item f, a lei apresenta a crena do legis-
lador de que um projeto a ser licitado, possa ter o co-
nhecimento total das necessidades do cliente ainda no
momento do planejamento. Essa crena demonstra a
defasagem com a realidade da rea de tecnologia da
informao por parte do legislador brasileiro, confor-
me Frederich Brooks em No Silver Bullet: Essence and
Accidents of Software Engineering, a ideia de especicar
totalmente um software antes do incio da implementa-
o impossvel (Brooks, 1987, p. 10-19).
3.2 ADEQUAO DA LEI
Dados do Standish Group de 1995, utilizando
como base 8.380 projetos de software, mostrou que ape-
nas 16% desses projetos foram entregues dentro dos
prazos e custos acordados, e com todas as funcionali-
dades especicadas, que 32% foram cancelados antes
mesmo de terem sido completados e que 52% foram
entregues com prazos e custos maiores ou com falta de
funcionalidades especicadas no incio do projeto. Se-
gundo a mesma pesquisa, nos casos em que os projetos
respeitaram os limites de prazo e custo, observaram-se
caractersticas de baixa qualidade no desenvolvimento,
acarretando um nmero elevado de manuteno corre-
tiva. Como resultado desta anlise, a pesquisa identi-
cou que o motivo principal das falhas encontradas foi
a utilizao do Modelo Clssico de desenvolvimento.
A pesquisa, em sua concluso nal, recomenda que os
softwares sejam feitos de maneira incremental (Standish
Group, 1995).
Na busca de regulamentar a legislao brasileira
com relao contratao de bens de servio de infor-
mtica e automao, a Presidncia da Repblica, por
meio da Casa Civil, publicou o Decreto nmero 7.174
de 12 de maio de 2010, que regulamenta os processos
de contratao de tecnologia da informao por en-
tidades do governo brasileiro; busca regulamentar as
disposies da Lei n 8.248, de 23 de outubro de 1991,
revogar o Decreto n 1.070, de 2 de maro de 1994 e
alterar o Decreto no 3.555, de 8 de agosto de 2000. Em
uma primeira anlise, observa-se a existncia de um de-
talhamento maior aos temas que tratam da aquisio de
bens (Hardware), em detrimento do tema sobre aquisi-
o de servios (Software), alm de uma abordagem de
desenvolvimento em cascata, assim como a necessidade
de se levantar todas as caractersticas do projeto, ainda
na fase de planejamento, permanecem como obriga-
trias neste decreto, conforme podemos constatar no
segundo artigo:
Art. 2 A aquisio de bens e servios de tec-
nologia da informao e automao dever ser
precedida da elaborao de planejamento da con-
tratao, incluindo projeto bsico ou termo de re-
ferncia contendo as especicaes do objeto a ser
contratado [...] (Decreto 7.174, Brasil, 2010).
Set/Dez 2013 23
Percebe-se o distanciamento do legislador brasi-
leiro da realidade do desenvolvimento de software, pois
desde 2001 com o advento do Manifesto gil, tem ha-
vido uma verdadeira revoluo na maneira de se cons-
truir soluo de software, que possui como pilares da
sua metodologia: indivduos e interaes em vez de
processos e ferramentas; software executvel no lugar de
documentao; colaborao do cliente ao contrrio de
negociao de contratos; respostas rpidas a mudanas
em vez de seguir planos.
4. LEI AMERICANA
A garantia de transparncia dentro de um pro-
cesso licitatrio em organismos pblicos a principal
justicativa do legislador na hora de solicitar um plane-
jamento completo do servio a ser executado antes do
incio. Mas, ser que no existe a possibilidade de se ter
garantias de lisura e transparncia dentro de rgos e
empresas do governo, ao mesmo tempo em que se possa
aplicar boas prticas de construo de software? O gover-
no americano acenou para esta preocupao e publicou
a lei Clinger-Cohen de 10 de fevereiro de 1996, propos-
ta pelo deputado William Clinger e o senador William
Cohen, a qual revogou a Lei de Brooks de 1965, que
havia emendado a lei Federal Property and Administrative
Services de 1949.
Em fevereiro de 1996, o Congresso americano
aprovou a Lei Clinger-Cohen com o objetivo de reformar
e melhorar a maneira como as agncias federais adqui-
rem e gerenciam os recursos de TI, sendo o ponto central
para a implementao destas reformas, a necessidade de
estabelecer uma liderana de TI dentro de cada agncia
do governo. Essa lei descentralizou a autoridade e res-
ponsabilidade para a aquisio de recursos de tecnologia
da informao, alm de unir as leis de Reforma da Ges-
to da Tecnologia da Informao e a lei de Reforma da
Aquisio Federal. A Lei Clinger-Cohen, de 1996 criou
a funo de CIO (Chief Information Ofce), procurando
atentar mais para os resultados que poderia alcanar
por meio de investimentos em TI, numa poca em que
a ideia de fazer investimentos em TI em larga escala era
relativamente nova. A lei Clinger-Cohen enfatizou o rigor
e a estrutura na forma de como as agncias devem sele-
cionar e gerenciar projetos de TI. Por ela, o CIO passa a
ser o responsvel por estabelecer visibilidade e gesto
necessrias para a realizao das disposies espec-
cas da lei, possuindo como atribuies bsicas: ajudar
a controlar os riscos de desenvolvimento de sistemas;
gerir melhor os gastos com tecnologia e conseguir al-
canar melhorias reais e mensurveis no desempenho
da agncia.
Por meio da lei Clinger-Cohen, o governo ame-
ricano apresenta as diretrizes para o desenvolvimento
de software, como: planejar, controlar investimento para
maximizar valor, avaliar/gerir riscos nas aquisies de
tecnologia da informao e a contratar grandes sistemas
de tecnologia da informao de maneira modular, con-
forme descrito na prpria lei:
[...] Utilizar contratao modular na medida do
possvel, para uma aquisio de um sistema maior
de tecnologia da informao [...].(Clinger-Cohen Act,
USA, 1996).
A Seo 4.1, a seguir, explica o contexto temporal
da lei americana enquanto a Seo 4.2 retoma a questo
da modularizao.
4.1 CONTEXTO DA LEI CLINGER-COHEN
Ant es de se anal i sar o cont edo da l ei
Clinger-Cohen de 1996, deve-se entender o contexto em
que se encontrava o legislador no momento de sua cria-
o: Marc Andreessen em seu artigo, Por que o Software
est consumindo o Mundo? (Andreessen, 2011), arma
que em 2013, o software comearia a consumir os con-
tratos dos rgos federais americanos, gerando cortes
de postos de trabalho devido a uma reduo signica-
tiva no oramento federal. Segundo Rockwell Collins,
a presso oramentria e a capacidade de recursos afe-
tam diretamente a contratao no governo americano,
e resume o momento atual de presses oramentrias
como: incerteza sem precedentes para todas as empre-
sas que apoiam o departamento de defesa. A presso
do oramento obriga as empresas a buscarem reduo
de custos, tanto com demisses ou por meio da utiliza-
o de solues de software inteligentes, fazendo com
que o consumo descrito por Marc Andreessen seja con-
siderado em todas as contrataes do governo, princi-
palmente as de tecnologia da informao.
Apesar de o artigo de Collins armar a inexistn-
cia, em anos anteriores, da presso do oramento nas
empresas que trabalhavam para o Departamento de
Defesa americano, a disciplina oramentria e o gasto
em tecnologia da informao no um fato novo para
as demais empresas em todo o mundo, conforme arma
Augustine, que a realidade dos gerentes de projeto tem
sido, durante muito tempo, lidar com reduo do ora-
mento para seus projetos, bem como a diminuio das
Terceirizao do desenvolvimento de software no Brasil e nos EUA // Artigos
Artigos
24 Revista do TCU 128
equipes (Augustine, 2005, p. 7074), por sua vez Earl,
defende que a terceirizao em tecnologia da informa-
o originou-se da necessidade de cortar custos e reduzir
pessoal devido s crescentes despesas com o setor de
informtica (Earl, 1998), enquanto Wang tambm elenca
entre os quatro motivos que levam uma organizao a
terceirizar a rea de informtica diminuio do custo
da produo (Wang, 1995, p. 24-50).
4.2 ADEQUAO DA LEI E A MODULARIZAO
Para auxiliar as empresas do governo e autarquias
ao cumprimento da lei Clinger-Cohen, a Casa Branca
em 14 de junho de 2012, editou o Guia de Contratao
para Suportar o Desenvolvimento Modular, que busca
orientar os CIOs na aplicao dessa lei, buscando mais
benefcios para o governo e alertando aos riscos existen-
tes na hora de se contratar software. Conforme pode-se
constatar, h uma preocupao do governo americano
em garantir que recursos aplicados na soluo possam
efetivamente retornar valor ao contribuinte:
... o desenvolvimento responsvel necessita
de um detalhamento completo de requisitos antes
que o trabalho possa comear. Embora uma hip-
tese aparentemente razovel de evidncia, prtica
e experincia no setor privado tem mostrado que
grandes e complexas implementaes de TI se de-
param frequentemente com custos e atrasos em
seus cronogramas, pois um meticuloso processo
de coleta de requisitos muito frequentemente leva
anos para ser concludo. [...] O Governo aumenta
seus riscos de investimento nestas situaes por
que: (1) as solues de TI podem no ser mais ne-
cessrias ou prioritrias depois de levantados os
requisitos; (2) recursos elevados so alocados para
solues ultrapassadas sem qualquer retorno sobre
os investimentos, ou (3) as empresas do governo
podem ter cortes de recursos antes da entrega nal
do software (CGSMD, 2012).
Em uma anlise mais profunda do Guia, identi-
camos ainda caractersticas reconhecidas na rea de
tecnologia da informao como geis:
garantir a satisfao do consumidor entregando
rapidamente e continuamente softwares funcionais;
softwares funcionais so entregues frequentemente
(semanas, ao invs de meses); softwares funcionais
so a principal medida de progresso do projeto; at
mesmo mudanas tardias de escopo no projeto so
bem-vindas; cooperao constante entre pessoas
que entendem do negcio e desenvolvedores;
projetos surgem atravs de indivduos motivados,
e que deve existir uma relao de conana; de-
sign do software deve prezar pela excelncia tcni-
ca; simplicidade; rpida adaptao s mudanas;
indivduos e interaes mais do que processos e
ferramentas; software funcional mais do que do-
cumentao extensa; colaborao com clientes
mais do que negociao de contratos; responder
a mudanas mais do que seguir um plano (Agile
Manifesto, 2001).
A postura apresentada pelo governo americano
aderente ao mercado, conforme Charette que em seu
artigo, compara mtodos geis com as metodologias
tradicionais pesadas e demonstra que projetos que utili-
zavam metodologia gil obtiveram melhores resultados
de prazos, custos e qualidade (Charette, 2001).
5. COMPARAO ENTRE AS LEIS
Numa primeira anlise entre a lei americana
Clinger-Cohen de 1996 e a lei de licitaes brasileira
8.666 de 1993, encontra-se em ambas a necessidade de
uma disciplina oramentria e de cumprimento do pla-
no estratgico do governo federal de ambos os pases, o
que no foge as diretrizes oramentrias existentes em
todos os governos. Entretanto, a maior diferena iden-
ticada est na preocupao do legislador americano
Set/Dez 2013 25
ao determinar que grandes projetos de tecnologia da
informao devam ser entregues de maneira modular,
acreditando que esta prtica permite um menor risco
ao projeto, possibilitando um retorno maior e mais
imediato ao investimento feito na soluo. Conforme
o Guia de Contratao para Suportar o Desenvolvi-
mento Modular:
pequenas e rpidas entregas feitas pela rea
de tecnologia da informao permite ao contri-
buinte receber um produto utilizvel antes do
trmino do projeto, permitindo que, caso haja al-
guma mudana em sua necessidade, mesma pos-
sa ser efetivada sem se perder tempo ou recurso
no desenvolvendo da nova soluo, alm disso,
essa abordagem permite que: a rea de TI esteja
sempre inserida nas novas solues do mercado
(CGSMD, 2012).
Ao voltar para a lei 8.666/1993 no se encon-
tram referncias que probam o desenvolvimento
modular por parte das empresas brasileiras. No en-
tanto, a necessidade do levantamento total da solu-
o antes do incio da construo, e a obrigatoriedade
de se iniciar uma etapa somente quando terminada
a anterior, faz com que a contratao por mdulos
da soluo seja muito dicultada, alm da falta de
regulamentao que incentive esta prtica dentro do
governo brasileiro.
Ser que se pode concluir ento que a legisla-
o americana est mais aderente s modernas pr-
ticas de desenvolvimento de software conhecidas no
mundo, possibilitando s empresas do governo ame-
ricano um maior aproveitamento dos recursos inves-
tidos no desenvolvimento de soluo de software? A
Lei Clinger-Cohen conseguiu atender a necessidade de
uma boa gesto de recursos do governo, ou seja: o que
se est comprando a coisa certa e pelo motivo certo?
Como se sabe?
Em 2006, Tom Davis, Presidente da Comisso
de Reforma do Governo Americano, armou que:
Desde a passagem da lei Clinger-Cohen o go-
verno comeou a tomar uma abordagem holstica
para a tecnologia da informao, utilizando para
resolver problemas de negcios e alcanar melho-
rias no seu desempenho. Temos um longo caminho
a percorrer, mas o gigante que o governo federal
est bem no seu caminho para o sculo 21.
Segundo Andrues
O Clinger-Cohen Act e as leis e regulamentos
que se sucederam so todos parte de um impulso
elementar para impor limites, exigir resultados
organizacionais e estabelecer uma base de pres-
tao de contas.
A imposio de estrutura, no entanto, apenas
parte do que ser necessrio para fazer Clinger-Cohen
o agente de mudana que foi projetado para ser. O que
mais necessrio so boas notcias, e os contadores de
histrias devem ser os CIOs federais. Devem cultivar
um ambiente em que os resultados podem ser compro-
vados, exaltado e exposto. Eles devem criar condies
para alcanar melhorias denitivas por intermdio da
tecnologia da informao.
6. CONCLUSO
A lei deve ser honesta, justa e estatuda para
a utilidade comum dos cidados e no para be-
nefcio particular, adequada natureza e aos
costumes, conveniente no tempo, necessria e
proveitosa e clara, sem obscuridade que provoque
dvida. (Santo Isidoro de Sevilha)
A lei um resultado da realidade social. Ela ema-
na da sociedade, por seus instrumentos e instituies
destinados a formular o Direito, reetindo o que a so-
ciedade tem como objetivos, bem como suas crenas
e valoraes, o complexo de seus conceitos ticos e
nalsticos. (Herkenhoff, 1993).
Desta forma, no se pode analisar as leis sem
se aprofundar em seus crculos de convivncia como:
famlia, escola, clubes, igrejas, trabalho e outros. Ao se
considerar essa armativa, entende-se que leis, usos,
tradies e costumes, so exveis, dependo do tempo,
da crena ou do local, diferindo entre estados, pases e
continentes. Num determinado perodo de tempo ou
espao, algo pode ser considerado absurdo, enquanto
que em outro ser certo ou aceito. No se analisa uma
lei sem antes entender a poca ou local em que foi
promulgada, ou as verdades nas quais ela se baseou.
Associa-se a lei ao contexto de sua criao, levando em
considerao os componentes sociais como famlia,
sociedade, cultura e crenas.
Ao se propor a analisar as diferenas entre as
leis de contratao de software entre o Brasil e os Esta-
Terceirizao do desenvolvimento de software no Brasil e nos EUA // Artigos
Artigos
26 Revista do TCU 128
dos Unidos, depara-se com essa realidade, em que se
identica a evoluo do processo de criao de software
nas empresas pblicas desses dois pases. Observa-se a
evoluo das leis para atenderem as diversas formas de
se construir uma soluo de Tecnologia da Informao.
Passa-se por regulamentaes que se preocupavam
mais com hardware para outras, mais atuais, focadas
em software. Atualmente, observa-se uma preocupa-
o maior do legislador, principalmente o americano,
em garantir que o software entregue atenda s necessi-
dades requeridas e que tambm retorne maior ganho
para a sociedade.
Para isso, identica-se no trabalho, que os pila-
res de sucesso para um projeto de criao de software:
prazo, custo e qualidade, possuem uma melhora
quando aplicada a metodologia gil, faltando apenas
o quarto pilar, escopo que, como denido dentro des-
sa metodologia, deve ser exvel buscando as necessi-
dades do cliente. Apesar da metodologia gil ainda se
encontrar no incio de 2001, ela j apresentava resulta-
dos consistentes, como descritos por Charette, em que
se comparam os mtodos geis com as metodologias
tradicionais e mostra-se que os projetos que utilizaram
esta metodologia obtiveram melhores resultados nas
disciplinas de cumprimento de prazos, custos e pa-
dres de qualidade. Nesse mesmo estudo mostra que
a quantidade de projetos e de equipes utilizando me-
todologias geis cresce no meio de TI (Charette, 2001).
Metodologias geis possuem como principal caracte-
rstica a aceitao mudana nos requisitos durante
a construo do software. Ela acredita que desta forma
possvel realmente entregar ao cliente o produto
que ele necessita, no rejeitando os processos e ferra-
mentas, a documentao, a negociao de contratos
ou o planejamento. Simplesmente, os mtodos geis
consideram sua importncia como secundria quan-
do comparado com os indivduos e interaes, com
o software executvel, com a colaborao do cliente e
com respostas rpidas a mudanas e alteraes (Ma-
nifesto gil, 2001).
Dessa forma, ao contrrio do determinado pela
lei brasileira, o escopo de um projeto de software deve
ser exvel, para que se possa garantir que os demais
pilares possam ser cumpridos dentro da expectativa
do consumidor, garantindo custo, prazo e qualidade
denidos. Mas para isso existe a necessidade de uma
reviso na lei 8.666 de 1993 em que se deve exibili-
zar o conceito do Projeto Bsico, ou ainda, a exemplo
da legislao americana, sugere-se ao Ministrio da
Cincia e Tecnologia a publicao de um guia para
contratao de soluo de software pelas empresas
pblicas e autarquias no governo brasileiro, que con-
sidere a criao de software de forma modular e ade-
rente metodologia de desenvolvimento gil, pois se
acredita que atualmente a abordagem gil possa ser
a grande ferramenta que possibilite ao governo bra-
sileiro alcanar os objetivos.
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Artigos
28 Revista do TCU 128
Uma investigao dos
sistemas de avaliao de
programas da administrao
federal direta no Brasil
Glria Maria Merola
da Costa Bastos
Servidora do Tribunal de Contas da
Unio, bacharel em Administrao
Pblica pela Fundao Getlio
Vargas, com especializao em
Economia pela Universidade
de Braslia, e em Avaliao de
Polticas Pblicas pela Universidade
Federal do Rio de Janeiro.
Selma Maria Hayakawa
Cunha Serpa
Servidora do Tribunal de Contas da
Unio, graduada em Administrao
e Cincias Contbeis, especialista
em Auditoria Governamental
(ESAF/MF), em Avaliao de
Polticas Pblicas (UFRJ) e
Controle Externo (ISC/TCU) e
mestre em Administrao pela
Universidade de Braslia (UnB).
RESUMO
Esse artigo apresenta o resultado de pesquisa so-
bre os sistemas de monitoramento e avaliao de progra-
mas governamentais da administrao pblica federal.
O referencial terico baseou-se nos critrios adotados
Leeuw e Furubo (2008) para caracterizar um sistema de
avaliao. Foram utilizados dados do Sistema de Monito-
ramento e Avaliao do PPA (SIGPlan), de 2005 a 2009, e
pesquisadas 31 Unidades de Monitoramento e Avaliao
(UMA) dos Ministrios do Poder Executivo. Os resulta-
dos apontaram a disseminao de sistemas informatiza-
dos de monitoramento de metas fsicas dos programas
que atendem aos objetivos de mensurao do desem-
penho, embora no estejam integrados aos sistemas
setorial e central de monitoramento e avaliao. Foram
identicados sistemas setoriais de monitoramento em
vrios ministrios e em alguns rgos que se apresentam
como alternativas mais adequadas s necessidades de
gesto das polticas setoriais do que o modelo de gesto
dos programas do PPA. Constatou-se ainda que embora
exista volume expressivo de avaliaes de programa no
se pode armar que o desenvolvimento da capacidade
avaliativa nos rgos setoriais tenha evoludo na mesma
proporo. Por m, observa-se que, embora o Sistema
de Monitoramento e Avaliao do PPA no tenha sido
capaz de atender s funes as que se destinava, 49%
dos rgos setoriais ainda no havia implantado sistemas
de avaliativos prprios.
retranca imagem
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retranca
Set/Dez 2013 29
Uma investigao dos sistemas de avaliao de programas da administrao federal direta no Brasil // Artigos
Palavras-chave: Administrao federal direta.
Avaliao de programas governamentais. Sistemas de
monitoramento e avaliao de programas.
1. INTRODUO
Este artigo tem por objetivo aplicar um modelo
conceitual para identicar e caracterizar os sistemas de
avaliao de programas governamentais da adminis-
trao pblica federal no Brasil. Para tanto, a partir da
reviso da literatura foram estabelecidos os critrios
para investigao das prticas avaliativas adotadas na
administrao direta do poder executivo, com potencial
para se caracterizar como sistema de avaliao. Trata-se
de uma pesquisa exploratria, conduzida por meio da
anlise documental e de registros administrativos, en-
trevistas e survey com rgos do governo federal. Este
trabalho foi realizado por meio de Levantamento de
Auditoria, conforme TC-032.287/2010-0, apreciado na
Sesso do Plenrio de 19/10/2011, em que foi proferido
o Acrdo N 2781/2011, sob a relatoria do Ministro
Valmir Campelo,
Observa-se que muito embora as prticas ava-
liativas tenham sido disseminadas nos rgos governa-
mentais, poucos estudos tm-se dedicado a investigar
em que medida essas prticas se constituem em sistemas
de avaliao. Essa , inclusive, a constatao de Leeuw
e Furubo (2008), que sugerem um conjunto de critrios
para caracterizar os sistemas de avaliao e identicam,
com base nos trabalhos realizados por outros autores,
uma tipologia de sistemas, apontando algumas ques-
tes que merecem ser aprofundadas para melhor com-
preender o papel que esses sistemas desempenham nas
sociedades modernas.
A institucionalizao desses instrumentos de-
veria propiciar a integrao dos processos de deciso
governamental, por meio da sistematizao dos meca-
nismos de interao das diversas prticas associadas s
funes planejamento, controle e accountability. Nesse
sentido, tm-se os sistemas oramentrios, os sistemas
de auditoria e os sistemas de avaliao. Os sistemas or-
amentrios e de auditoria so, tradicionalmente, mais
bem desenvolvidos e estruturados do que os sistemas
de avaliao de programas e polticas, muito embora,
nas ltimas trs dcadas, as prticas avaliativas tenham
sido cada vez mais difundidas e disseminadas na admi-
nistrao pblica.
Segundo Grau e Bozzi (2008), a crescente utili-
zao na Amrica Latina de sistemas de monitoramen-
to e avaliao dos resultados no setor pblico um
meio para avanar na busca por maior transparncia e
efetividade das aes governamentais e, desta forma,
aumentar a capacidade para o exerccio do controle
coletivo, com o aumento da legitimidade do Estado, o
combate corrupo, o melhor uso do dinheiro pbli-
co e a criao de polticas e servios que promovam o
bem-estar social, reduzindo a pobreza e combatendo
a desigualdade.
Artigos
30 Revista do TCU 128
2. REFERENCIAL TERICO
Para o desenvolvimento deste trabalho e com
vistas construo dos conceitos a serem utilizados
na anlise, cabe trazer luz a denio de instituies.
As instituies so entendidas como as regras do
jogo (NORTH, 1990), formais e informais, que orientam
e limitam as relaes entre pessoas e/ou organizaes;
expressando, com base em um conjunto de valores com-
partilhados, tanto os mecanismos para implementao
das regras, como o comportamento esperado dos indiv-
duos e organizaes sobre uma realidade, um fenmeno
do mundo real (NORTH et al., 2009, p. 15), com vistas a
impor certa ordem e reduzir as incertezas nas interaes
entre os atores envolvidos (MARCH; OLSEN, 1984).
Pode-se inferir, portanto, que a institucionaliza-
o dos sistemas de avaliao diz respeito denio
das regras formais e informais que orientam e restrin-
gem as prticas avaliativas e a relao entre os atores
envolvidos, com vistas a diminuir os riscos para que os
resultados esperados possam ser alcanados.
Para Williams e Imam (2007), quando se pensa
em termos de sistemas [de avaliao], preciso compre-
ender os seus limites, o que os caracterizam, aquilo que
faz e no faz parte do que est sendo investigado, isto
tambm ajuda a entender que sistemas s podem existir
em relao a outros sistemas e seus limites.
Com base nessas premissas, Leeuw e Furubo
(2008) deniram quatro critrios para caracterizar um
sistema de avaliao. O primeiro critrio diz respeito
existncia de uma perspectiva epistemolgica distinta; o
segundo trata dos arranjos, ou seja, para que as ativida-
des de avaliao sejam consideradas um sistema, devem
ser executadas por avaliadores dentro de estruturas or-
ganizacionais e instituies, e no apenas (ou em grande
parte) por avaliadores autnomos, externos organiza-
o. O terceiro critrio a continuidade, que indique a
permanncia dessas atividades ao longo do tempo; e o
por m, o quarto critrio se refere ao planejamento da
utilizao dos resultados das avaliaes.
Portanto, para que as atividades avaliativas pos-
sam ser caracterizadas como sistema tm de ser re-
conhecidas como tal, tendo por base o entendimento
compartilhado das peculiaridades, regras e procedimen-
tos que as diferenciam das demais atividades. Segundo
March (1994), as atividades dentro das organizaes so
denidas a partir de um conjunto de competncias, res-
ponsabilidades e regras (formais e informais) que lhes
do identidade e possibilitam que possam ser coorde-
nadas e controladas.
Quando indivduos e organizaes compartilham
a mesma identidade, seguem regras ou procedimentos
que eles veem como adequados s situaes em que esto
envolvidos (MARCH, 1994). Desta forma, a identidade
de um sistema de avaliao, est intrinsecamente rela-
cionada s atividades e ao tipo de conhecimento que so
desenvolvidos e produzidos no mbito desses sistemas.
Para Jannuzzi (2012), sistemas de monitoramento
e avaliao so parte de sistemas mais gerais de gesto
de polticas e programas, aos quais se articulam, receben-
do deles demandas de dados necessrios ao processo e
retroalimentando-os com oferta de informao e conhe-
cimento customizado, do diagnstico avaliao de
natureza mais somativa. Ainda segundo o mesmo autor,
esses sistemas no tm vida independente, j
que a principal razo de sua existncia e estrutura-
o prestar-se ao aprimoramento da gesto, ainda
que possa, tambm, contribuir para garantir mais
transparncia da ao governamental e avaliao de
mrito e de continuidade de polticas e programas.
Pode-se depreender, portanto, que a institucio-
nalizao dos sistemas de avaliao est condicionada
a existncia de demandas de informaes para o aper-
feioamento da gesto de polticas e programas, para
cujo atendimento se produz conhecimento por meio
de prticas sistemticas de gesto da informao, com
vistas a sua utilizao nos processos decisrios polticos
e administrativos.
Tem-se, assim, que os sistemas de avaliao apre-
sentam caractersticas e propsitos que permitem dis-
tingui-los dos demais sistemas que integram o ciclo de
gesto de polticas e programas governamentais.
Desta forma, a institucionalizao dos sistemas
de avaliao pode ser caracterizada a partir dos meca-
nismos que definem um fluxo regular e contnuo de
demandas, que orientam um conjunto de prticas ava-
liativas, formalizadas, estruturadas e coordenadas, para
produzir conhecimento, com o objetivo de subsidiar os
processos decisrios e de aprendizado para o aperfeio-
amento da gesto e da implementao de programas e
polticas pblicas (SERPA; CALMON, 2012).
Leeuw e Furubo (2008), com base no International
Atlas of Evaluation (FURUBO et al., 2002) e no Roots of
Evalutation (ALKIN, 2004), identicaram, principalmen-
te nos pases ocidentais, os seguintes tipos de sistemas
de avaliao:
i. sistemas de Monitoramento e Avaliao (SM&A);
Set/Dez 2013 31
ii. sistemas de monitoramento de desempenho
(System of Performance Monitoring);
iii. sistemas de auditoria de desempenho, scalizao
e acompanhamento;
iv. sistemas de avaliao quase-experimental e
evidence-based policy;
v. sistemas de avaliao e certicao (accreditation).
Pode-se depreender que sistemas de avaliao
com propsitos diferentes atendem diferentes necessi-
dades. Portanto, as suas respectivas estruturas e carac-
tersticas so desenvolvidas e moldadas para atender as
nalidades para as quais foram constitudos, tendo por
base os pressupostos epistemolgicos que orientam a
forma e o desenvolvimento dos processos sistematiza-
dos para a produo de conhecimento, assim como as
relaes entre os atores envolvidos.
Grau e Bozzi (2008), por outro lado, no trabalho
por elas coordenado sobre levantamento dos sistemas de
monitoramento e avaliao nos pases da Amrica Lati-
na, ante a falta de delimitao conceitual e de consenso
sobre o que se denomina genericamente de sistema na-
cional de monitoramento e avaliao, estabeleceram os
critrios relacionados na Tabela 1, para identicar esses
sistemas, ou o conjunto de instrumentos que poderiam
se converter em sistema. Esses critrios guardam estreita
correlao com aqueles sugeridos por Leeuw e Furubo
(2008), conforme demonstrado na Tabela 1.
Assim, tomando por base os fundamentos tericos
apresentados, o modelo proposto para identicar e carac-
terizar os sistemas de avaliao compreende as seguintes
dimenses de anlise:
i. contextos externo e interno no qual as demandas
por avaliao so formuladas - nesta dimenso as
variveis a serem identicadas dizem respeito ao
contexto organizacional (poltico-administrativo),
externo e interno, em que as demandas por avaliao
surgem, estruturam-se e delimitam os propsitos
do sistema de avalio, por meio da denio do
que avaliar (objeto), para que avaliar (objetivos) e
para quem (interessados nas avaliaes);
ii. arranjos - estruturao dos processos e orga-
nizao dos meios para executar as atividades
avaliativas, que pode ser depreendida como ca-
pacidade avaliativa. Nesta dimenso, as variveis
a serem investigadas se referem definio e
disseminao, no mbito da organizao, das
prticas avaliativas institudas; ao suporte orga-
nizacional, em termos da formao e capacitao
dos profissionais responsveis pela execuo
das atividades avaliativas; da formalizao das
prticas avaliativas, mediante a denio de res-
ponsabilidades, rotinas e instrumentos, assim
como da alocao dos meios necessrios exe-
cuo das atividades;
iii. capacidade de aprendizado organizacional - atri-
butos e condies para suportar o aprendizado
organizacional e dizem respeito a clareza de
propsitos e viso das organizaces, lideran-
a, uma cultura organizacional que favorea o
aprendizado, a transferncia de conhecimento,
a cooperao e o trabalho em equipe;
iv. utilizao - trata-se da investigao dos mecanis-
mos que favorecem a utilizao das informaes
produzidas pelas atividades avaliativas, para que
efetivamente o conhecimento necessrio seja ge-
rado e decises sejam tomadas, com vistas ao
aperfeioamento da gesto e dos programas e
polticas pblicas.
Leeuw e Furubo (2008) - Critrios Grau e Bozzi (2008) - Critrios
Perspectiva epistemolgica distinta institucionalizao formal, com unidade coordenadora e nome prprio
Arranjos
operacionalizao do sistema por uma entidade com funo e
autoridade sobre toda a administrao pblica, mas com funes especializadas
realizao de atividades de monitoramento e avaliao;
inteno de cobertura global
articulao explicita dos usurios e das funes do sistema
localizao do sistema no poder executivo
regulao do sistema dentro da administrao pblica
mnima densidade instrumental
Continuidade regularidade das atividades
Utilizao utilizao das informaes resultantes e das atividades de monitoramento e avaliao
Tabela 1:
Comparao entre os
critrios estabelecidos
por Leeuw e Furubo
(2008) e Grau e Bozzi
(2008) para caracterizar
os sistemas de avaliao.
Fonte: os autores
Uma investigao dos sistemas de avaliao de programas da administrao federal direta no Brasil // Artigos
Artigos
32 Revista do TCU 128
3. METODOLOGIA
Considerando que os critrios denidos por Leeuw
e Furubo (2008) sintetizam aqueles estabelecidos por Grau
e Bozzi (2008), e tomando-os por base, procedeu-se iden-
ticao, inicialmente, das prticas avaliativas existentes
nos rgos responsveis pelos programas nalsticos do
governo federal, especialmente das avaliaes de progra-
mas e dos mecanismos de monitoramento, a partir dos da-
dos constantes do Sistema de Monitoramento e Avaliao
do Plano Plurianual (SMA), tendo em vista que se trata de
um sistema institudo por lei (Lei 11.653/2008), de abran-
gncia nacional e sob a coordenao e responsabilidade do
rgo central de planejamento do poder executivo.
Cabe observar que tal estratgia encontra respal-
do no trabalho coordenado por Grau e Bozzi (2008), cuja
orientao para identicar os sistemas de monitoramento
e avaliao foi localizar uma unidade coordenadora cla-
ramente delimitada e institucionalizada, com autorida-
de para criar processos de coleta de dados para realizar
monitoramento e avaliao (M&A) e enviar informa-
es processadas para os potenciais usurios. A partir da
identicao das atividades dessa unidade, seria poss-
vel delimitar o alcance do sistema, os componentes e as
ferramentas utilizadas, assim como sua relao com as
outras prticas de M&A dentro do governo, o que aju-
daria a construir o mapa dos demais sistemas existentes.
Com base na anlise do banco de dados das ava-
liaes anuais de programas realizadas por meio do Sis-
tema de Monitoramento e Avaliao do PPA (SIGPlan),
relativas ao perodo de 2005 a 2009, quanticou-se o n-
mero de avaliaes de programas realizadas no mbito
dos rgos setoriais, responsveis pela implementao
dos programas e polticas (Tabela 2), bem como as prti-
cas avaliativas relacionadas ao monitoramento das metas
fsicas dos programas (Grco 1).
MINISTRIOS
ANO
AVALIAES TOTAL
2005 2006 2007 2008 2009
Sade 11 12 12 5 4 44
MMA 15 7 8 3 9 42
Agricultura 12 7 9 4 9 41
Justia 8 4 9 3 7 31
MME 3 4 3 8 13 31
MDS 9 4 4 4 5 26
Defesa 6 5 5 6 4 26
Trabalho 6 3 4 5 7 25
MDIC 5 3 3 6 5 22
MCT 5 6 1 1 7 20
MPOG 5 2 7 2 3 19
Cultura 6 2 2 3 5 18
Educao 3 2 4 3 3 15
Esportes 3 4 3 2 3 15
SEDH 3 2 2 0 8 15
Transportes 2 3 5 0 5 15
Cidades 2 1 1 4 6 14
Fazenda 3 2 4 3 1 13
Integrao 3 1 4 0 5 13
MRE 3 0 3 4 2 12
MDA 2 2 2 1 4 11
Comunicaes 3 2 1 2 2 10
PR 1 2 1 1 2 7
Turismo 2 1 0 1 2 6
Previdncia 0 0 0 3 3 6
SEAP 1 0 1 1 1 4
SEPPIR 1 1 0 1 1 4
Mulheres 0 0 0 0 2 2
GabPR 0 0 1 0 0 1
MPU 0 0 0 0 1 1
TOTAL 123 82 99 76 129 509
Tabela 2:
Numero de Avaliaes
de Programas Total/
Ano e rgo
Nota. Fonte: Adaptado de BRASIL, 2011.
Set/Dez 2013 33
Essas informaes possibilitaram identicar con-
juntos de prticas avaliativas com potencial para carac-
terizar-se como sistema de avaliao, as quais foram
examinadas por meio de anlise documental e entrevis-
tas com os rgos responsveis e especialistas, tendo por
base o referencial terico mencionado.
De posse dessas informaes e com fundamento
nas competncias normativas institudas pela legislao
ento vigente, realizou-se pesquisa junto a 31 Unidades
de Monitoramento e Avaliao (UMA) vinculadas aos Mi-
nistrios do Poder Executivo, sendo que a coleta de dados
em oito dessas Unidades (Ministrios da Sade, Educao,
Desenvolvimento Social e Combate a Fome, Agricultura,
Trabalho, Turismo, Integrao Nacional e Cidades) se deu
por meio de entrevista estruturada e nas demais, mediante
envio eletrnico do questionrio. O percentual de resposta
obtido foi de 81% (25 rgos). A pesquisa teve por objeti-
vo identicar em que medida essas unidades cumpriam o
papel de articular os sistemas de avaliao setoriais com o
sistema central de monitoramento e avaliao, de forma
a possibilitar a construo do mapa dos sistemas de ava-
liao da administrao pblica federal.
4. RESULTADOS
Cabe ressaltar, preliminarmente, que o Siste-
ma de Monitoramento e Avaliao do PPA, a poca de
elaborao deste trabalho, encontrava-se em proces-
so de reestruturao, ante as novas premissas do PPA
2012-2015. Os dados utilizados nesta pesquisa foram
extrados do Sistema vigente no perodo compreendido
entre 2005-2010 (BRASIL, 2011).
O Sistema de Monitoramento e Avaliao do
Plano Plurianual, relativo ao perodo compreendido en-
tre 2004-2011, correspondente aos Planos Plurianuais
2004-2007 e 2008-2011, no apresenta caractersticas que
nos permitam classic-lo nesta categoria segundo a tipo-
logia denida por Leeuw e Furubo (2008). As anlises rea-
lizadas a partir dos dados coletados indicam que o sistema
central de monitoramento e avaliao da administrao
federal aproxima-se de um sistema de monitoramento
de desempenho de carter normativo, considerando que
sua principal nalidade dar cumprimento a dispositivo
legal institudo nas leis que aprovaram os respectivos pla-
nos plurianuais. O conhecimento produzido por meio do
Sistema no subsidia adequadamente os processos deci-
srios e de aprendizado para o aperfeioamento da gesto
setorial, tampouco capaz de contribuir para a melhoria
da implementao de programas e polticas pblicas.
5. MONITORAMENTO
A partir da anlise do questionrio de avaliao
anual dos programas do PPA, respondido pelos geren-
tes dos programas setoriais, relativo aos exerccios 2006
e 2007, constatou-se que o monitoramento de metas
fsicas realizado em 96% dos programas, conforme
ilustrado na Tabela 3.
Vericou-se que os mecanismos de monitora-
mento do desempenho das metas fsicas so compa-
Fonte: Questionrio de Avaliao
Anual PPA 2006 e 2007 SIGPlan,
BRASIL (2011).
300
200
100
0
(Branco) Reunies
de trabalho
Sistemas
informatizados
SIGPlan Relatrios
de Gesto
Infrasig Outros
(especique)
2006
2007
Visitas
in loco
Grfico 1:
Mecanismos de
monitoramento em
relao ao quantitativo
de programas
governamentais
(exerccios 2006 e 2007)
Uma investigao dos sistemas de avaliao de programas da administrao federal direta no Brasil // Artigos
Monitoramento metas fsicas? 2006 % 2007 %
No 14 4 15 4
Sim 325 96 329 96
Total 339 100 344 100
Tabela 3:
Quantitativo de
Programas que
possuem mecanismos
monitoramento
Fonte: BRASIL, 2011.
Artigos
34 Revista do TCU 128
rgos que
utilizam somente
indicadores PPA
rgos que utilizam
outros indicadores
Sem informao
49%
32%
19%
tveis com as fontes de informaes utilizadas para o
monitoramento dos objetivos setoriais, ou seja, alm
dos dados do SIGPlan, Relatrios de Gesto e Reunies
de Trabalhos, destacou-se, ainda, a utilizao pelos ge-
rentes de programa de outros sistemas informatizados,
conforme apresentado na grco 2.
Em que pese a ampla utilizao de sistemas infor-
matizados pelos rgos setoriais para o monitoramento
dos programas, observou-se que esses sistemas no so
integrados aos sistemas setorial e central de monitora-
mento e avaliao, conforme demonstram as evidncias
apresentadas a seguir.
Segundo a pesquisa realizada, 49% dos rgos no
utilizam outros indicadores de resultados, alm daqueles
constantes do PPA, para monitorar seus programas e ou
aes (grco 3). Esta evidncia relevante consideran-
do as decincias apontadas em outros trabalhos que se
dedicaram a avaliar a consistncia e a adequao dos in-
dicadores do PPA para mensurar o alcance dos objetivos
dos programas (BRASIL, 2009).
6. SISTEMAS SETORIAIS DE
MONITORAMENTO
No que diz respeito aos sistemas de monitoramen-
to, considerados aqueles formalmente institudos, com es-
trutura e instrumentos que assegurem a sua continuidade,
bem como a sua utilizao, identicou-se, especialmente
nas entrevistas realizadas nas unidades responsveis pelas
UMAs, iniciativas que atendem a esses critrios. O MEC,
por exemplo, dispe de um sistema de monitoramento
das aes do Ministrio denominado Painel de Controle,
alm do mdulo relativo ao monitoramento e avaliao
do PPA, ambos disponveis por meio do SIMEC.
No Ministrio da Sade, identicou-se a Sala de
Situao em Sade, que disponibiliza um conjunto de
informaes sobre os programas executados pelo Mi-
nistrio, alm da Agenda Estratgica denominada Mais
Sade, que se trata de um plano estratgico do Minist-
rio, organizado em 4 pilares, 8 eixos de interveno e 21
objetivos estratgicos, monitorados por 244 indicadores.
Grfico 2:
Quantitativo de Sistemas
de Informatizados
utilizados pelos
rgos setoriais para
o monitoramento
dos programas.
Fonte: BRASIL, 2011.
Fonte: BRASIL, 2011. 0 5 10 15 20 25
CGU
GabPR
Comunicaes
MCT
Previdncia
MRE
Fazenda
MDS
Cultura
MIN
Justia
MDA
MDIC
MEC
Defesa
Cidades
MAPA
MME
Sade
Soma de 2006
Soma de 2007
Grfico 3:
Natureza dos indicadores utilizados para o
monitoramento dos programas. programas.
Set/Dez 2013 35
J o Ministrio do Desenvolvimento Social e Com-
bate Fome, conta com uma secretaria especca para o
desenvolvimento das aes de monitoramento e avaliao,
a SAGI, Secretria de Avaliao e Gesto da Informao,
que dispe em sua estrutura de uma Diretoria de Monito-
ramento, responsvel pela construo e mensurao dos
indicadores dos programas estratgicos do Ministrio.
Os Ministrios da Agricultura e do Turismo tam-
bm dispem de planos estratgicos, respectivamente,
Gesto Estratgica do MAPA e Plano Nacional de Turis-
mo, com metas e indicadores denidos, alm daqueles
estabelecidos para o PPA e sistemas prprios de monito-
ramento o SIPLAN e o SIGTur, respectivamente.
Nas respostas pesquisa das UMAs, constatou-se
que alm desses Ministrios, outros rgos tambm uti-
lizam indicadores correlacionados aos seus respectivos
planos estratgicos, como o caso da AGU, CGU, MCT,
Justia e Transportes. O Ministrio das Relaes Exterio-
res tambm utiliza outros indicadores para o monitora-
mento e acompanhamento das atividades desenvolvidas
pelas suas unidades.
Em sendo o monitoramento uma atividade vin-
culada, que demanda a prvia denio dos resultados
a serem atingidos e, considerando que o modelo de ges-
to dos programas do PPA no se mostrou adequado s
necessidades dos rgos setoriais, a existncia de outras
iniciativas de planejamento, como planos nacionais e pla-
nos estratgicos, evidenciam alternativas mais plasmadas
gesto das polticas setoriais, bem como identicao
dos objetivos a serem atingidos, dos meios necessrios
para sua implementao e dos mecanismos e instrumen-
tos para a mensurao dos resultados.
Desta forma, as sistemticas de monitoramento
delineadas no mbito desses instrumentos de planeja-
mento mostram-se mais ecazes, efetivas e teis para a
mensurao do desempenho.
7. AVALIAES DE PROGRAMAS
Com base nos dados das respostas ao questionrio
de avaliao anual dos programas, especicamente quanto
questo que indagava sobre a existncia de outra ava-
liao, alm da avaliao do PPA, constatou-se que nos
rgos vinculados ao poder executivo, no perodo compre-
endido entre 2005 e 2009, foram informados pelos respec-
tivos gerentes, a existncia de 509 avaliaes realizadas,
conforme j apresentado na Tabela 2.
Analisando as respostas a esta questo, consta-
tou-se que nem todos os registros se tratavam de ava-
liao. Em 112 deles (22%) no constavam nenhuma
informao que indicasse o objetivo da avaliao, os
aspectos avaliados do programa, a instituio avalia-
dora ou qualquer outro dado que possibilitasse inferir
a natureza da prtica avaliativa. Por outro lado, 161 re-
gistros (32%) evidenciavam outras prticas avaliativas,
que, pela anlise de contedo dos comentrios, no se
caracterizavam como avaliaes de programas, no sen-
tido de se examinar, com base em critrios e segundo
uma metodologia, um dado aspecto do programa ou
poltica. Desta forma, apenas 236 registros( 46%) foram
considerados para anlise nesta pesquisa.
Para esclarecer as informaes do questionrio
e tentar conrm-las, solicitou-se s UMAs que rela-
cionassem as avaliaes de programas realizadas nos
ltimos trs exerccios, indicando a instituio avalia-
dora, os aspectos avaliados do programa, as datas de
incio e trmino dos trabalhos, bem como os valores
pagos, se fosse o caso.
Uma investigao dos sistemas de avaliao de programas da administrao federal direta no Brasil // Artigos
0
5
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15
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30
35
N Avaliaes 2005 - 2009
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Grfico 4:
Nmero total de
avaliaes de programas
realizadas por rgo no
perodo 2005-2009.
Artigos
36 Revista do TCU 128
Organizaes pblicas/
entidades vinculadas
Outras organizaes
Organizaes
internacionais
Entidades privadas/
Associaes sem ns lucrativos
Empresas
privadas
57%
7%
12%
10%
14%
Em decorrncia, constatou-se que as UMAs tm
pouco conhecimento sobre as iniciativas de monitoramen-
to e avaliao realizadas no mbito dos rgos setoriais,
sendo que 11 rgos informaram que no foram realizadas
outras avaliaes alm do PPA, em que pese tenham sido
registradas nos dados do questionrio. Outros 8 rgos no
responderam a esta questo ou mencionaram que no se
aplicava, e, apenas 3 identicaram os trabalhos realizados.
A partir da anlise das informaes sobre as avalia-
es realizadas, concluiu-se que podem ser consideradas
avaliaes de programa aquelas que denotam a presena
dos critrios comumente aceitos para denir avaliao,
ou seja, objeto, objetivo, mtodo e instituio avaliadora.
O Grco 4 apresenta o resultado nal dessa anlise, indi-
cando, por rgo, o quantitativo de avaliaes realizadas
no perodo de 2005-2009. Assim, muito embora no haja
uma produo regular no mbito dos rgos da administra-
o direta de avaliaes de programas, alguns ministrios
apresentam volume signicativo de avaliaes realizadas,
o que pode vir a congurar um sistema de avaliao.
Cabe evidenciar, ainda, que muito embora exista
um volume expressivo de avaliaes de programas, confor-
me demonstrado, no se pode inferir, com base nos dados
coletados, que exista, na mesma extenso, o desenvolvi-
mento da capacidade avaliativa nos rgos setoriais. Essa
constatao pode ser depreendida a partir da natureza das
instituies relacionadas como executoras das avaliaes,
que muito embora na sua maior parte sejam vinculadas ao
setor pblico (57%), no integram a estrutura jurisdicional
dos rgos setoriais demandantes (Grco 5).
Com vistas a traar um perl das instituies ava-
liadoras, tomando-se por base as informaes constantes
dos questionrios de autoavaliao anual dos programas
do PPA, depreende-se que as avaliaes realizadas no m-
bito dos programas de governo so executadas principal-
mente por instituies de ensino superior e entidades a
elas vinculadas, destacando-se, ainda, o IPEA, a CGU e o
TCU, alm das avaliaes internas dos respectivos rgos
e aquelas conduzidas pelo MPOG (Grco 5).
8. CONCLUSO
Com base na anlise dos dados e informaes
coletadas, pode-se armar que parte signicativa dos
rgos setoriais, 49%, ainda no implementou sistemas
avaliativos prprios, sendo dependente dos instrumen-
tos de planejamento e gesto disponibilizados pelo rgo
central de planejamento e oramento, bem como das me-
todologias e do sistema de informao (SIGPlan) para o
monitoramento e avaliao de seus programas.
Essa constatao relevante na medida em que di-
versos trabalhos realizados sobre a consistncia, eccia
e ecincia do modelo de planejamento governamental,
assim como do modelo de gesto e avaliao, demons-
tram inmeras fragilidades que podem comprometer os
resultados dos programas e os objetivos a serem atingidos
(MATSUDA et al. 2006; BRASIL, 2009).
O Sistema de Monitoramento e Avaliao do PPA
no foi capaz de dar cumprimento s funes que lhe
foram atribudas, no obstante a sua normatizao e es-
truturao em todos os nveis.
No que se refere s demais avaliaes realizadas
no mbito dos rgos setoriais, exceto quanto ao MDS,
constatou-se que elas ocorrem de forma fragmentada,
sem o devido acompanhamento da natureza dos servi-
os: do que foi realizado, como foi realizado, para que foi
realizado e como foram utilizados os seus resultados. As
UMAs, por outro lado, tm pouco conhecimento dessas
iniciativas, ao menos que sejam informadas na avaliao
anual do PPA, quando do preenchimento do questionrio
de auto-avaliao pelos gerentes dos programas.
O MDS o nico rgo na administrao federal
direta que dispe de uma poltica de monitoramento e
avaliao formal e de uma secretaria instrumentalizada
para realizao dessas atividades, muito embora a estra-
tgia adotada pelo rgo para execuo das avaliaes
seja a contratao desses servios.
Merecem destaque, ainda, outras iniciativas im-
plementadas em alguns rgos da Administrao Dire-
ta, em especial quanto implementao de sistemas de Fonte: BRASIL, 2011.
Grfico 5:
Perl das instituies avaliadoras.
Set/Dez 2013 37
monitoramento organizados no mbito dos modelos de
planejamento e gesto dos respectivos ministrios, como
por exemplo, os InfraSigs (MEC, MS, MAPA, MTur e
MCT) e os sistemas de monitoramento Painel de Contro-
le (MEC), Sala de Situao em Sade e Mais Sade (MS).
Em suma, pode-se concluir que os sistemas de mo-
nitoramento e avaliao de programas no mbito da Ad-
ministrao Direta do Poder Executivo Federal, ainda no
esto plenamente institudos, estruturados e implemen-
tados. Esta constatao no pode ser generalizada, consi-
derando que em alguns rgos, como MDS, MEC e MS,
em diferentes nveis e formatos, foram organizados os
respectivos sistemas, com vistas ao monitoramento e/ou
avaliao das aes governamentais, alm do modelo ni-
co estabelecido pelo MPOG para todos os rgos pblicos.
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Artigos
38 Revista do TCU 128
O princpio da segregao de
funes e sua aplicao no controle
processual das despesas:
uma abordagem analtica pela
tica das licitaes pblicas e das
contrataes administrativas
Magno Antnio da Silva
Ocial do Exrcito (EsAEx),
Bacharel em Cincias
Econmicas (UFPE),
Ps-Graduado em Auditoria
Interna e Externa
(ICAT/UniDF) e em Oramento
e Polticas Pblicas (UnB).
RESUMO
Este texto aborda analiticamente o princpio da
segregao de funes e a sua aplicao no controle ad-
ministrativo das despesas pblicas. Constata-se, quando
se segregam as funes no rito processual das licitaes
pblicas e das contrataes administrativas, que ocorre
a mitigao dos conitos de interesses, dos erros, das
fraudes e do comportamento corrupto. Paralelamente,
percebe-se o incremento da racionalizao administra-
tiva, da produtividade do trabalho e do controle sobre
os atos de gesto pblica. Assim, por intermdio da se-
gregao de funes, restringem-se signicativamente
as disfunes tico-comportamentais.
Palavras-chave: Controle administrativo. Des-
pesas pblicas. Segregao de funes.
1. CONTEXTUALIZAO
Na azfama quotidiana do ambiente adminis-
trativo pblico, pode-se vislumbrar, no esforo de um
exerccio intrinsicamente intelectual, uma situao um
tanto extrema e esdrxula, porm possvel, na qual um
determinado servidor de certo rgo pblico seja en-
carregado de denir o objeto a ser licitado, preencher
a requisio, pesquisar (estimar) o preo de mercado,
elaborar o edital de licitao, publicar o aviso de li-
citao, conduzir o certame, responder aos questio-
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Set/Dez 2013 39
O princpio da segregao de funes e sua aplicao no controle processual das despesas: uma abordagem analtica pela tica das licitaes pblicas e das contrataes administrativas // Artigos
namentos e aos recursos impetrados (caso ocorram),
publicar o resultado do julgamento, empenhar, liqui-
dar (atestar) e receber o objeto licitado. Proposital-
mente, a emisso do parecer jurdico sobre a minuta
do ato convocatrio, a homologao do certame, o
pagamento da despesa e a conformidade dos registros
de gesto foram excludos do rol de responsabilidades
deste servidor para no descaracterizar a plausibilida-
de da situao exemplicativa.
Dada a situao ora exposta, pode-se perceber,
em sntese, que est nas mos de somente um servidor
pblico, a denio do objeto, a seleo do fornecedor,
o recebimento e o ateste (liquidao) do objeto licitado,
ou seja, vrias fases e/ou subfases do processo de exe-
cuo das despesas pblicas.
Imaginemos, agora, outro contexto, no qual
num determinado rgo pblico, sees ou setores di-
ferentes, compostos por servidores distintos, tenham a
incumbncia de, separadamente, denir o objeto e pre-
encher a requisio, estimar o preo de mercado, elabo-
rar o edital de licitao, conduzir o certame, empenhar
e liquidar a despesa, ou seja, ao contrrio da situao
expressa no primeiro cenrio, servidores distintos de
distintas sees ou setores segregam as funes durante
o processo de execuo das despesas. Tal situao no
extrema nem esdrxula. perfeitamente racional, l-
gica e exequvel.
Assim, de maneira espontnea e imediata, ques-
tiona-se em quais destes dois cenrios haver maior
probabilidade de ocorrer conitos de interesses
1
, erros,
omisses, fraudes ou corrupo? Expandindo-se um
pouco mais o raciocnio, pergunta-se como o princpio
do controle administrativo da segregao de funes
pode restringir ou amenizar a possibilidade de ocorrn-
cia de conito de interesses, erros, omisses, fraudes ou
corrupo no rito dos gastos pblicos?
Este texto promove uma abordagem analtica
acerca do princpio do controle administrativo da segre-
gao de funes e sua aplicao no rito de execuo das
despesas pela tica das licitaes pblicas e das contra-
taes administrativas, colimando responder s seguin-
tes indagaes: O que, de fato, vem a ser o princpio da
segregao de funes? Como ele se materializa? Qual
a sua tnica ou relevncia no exerccio processual de
controle da execuo das despesas pblicas?
2. REFERNCIA TERICO-CONCEITUAL
Encetando-se pelos fundamentos que devem ba-
lizar as rotinas administrativas atinentes aos processos
de execuo das despesas pblicas, a segregao de fun-
es se congura como um dos princpios basilares de
controle interno. Assim, na percepo de Arago (2010,
p. 224), tem-se que, ipsis verbis:
os princpios de controle interno que devem ser
observados pelas unidades e entidades pblicas e
monitorados pela auditoria interna governamen-
Artigos
40 Revista do TCU 128
tal [so:] a relao custo versus benefcio, a qua-
licao adequada e o rodzio de funcionrios, a
delegao de poderes e a denio de responsabi-
lidades, a existncia de manuais de rotinas e pro-
cedimentos, a segregao de funes e a aderncia
a diretrizes e normas legais.
Segundo o Manual do Sistema de Controle In-
terno do Poder Executivo Federal (2001, p. 67-68), na
aplicao da segregao de funes
a estrutura das unidades/entidades deve pre-
ver a separao entre as funes de autorizao/
aprovao de operaes, execuo, controle e con-
tabilizao, de tal forma que nenhuma pessoa de-
tenha competncias e atribuies em desacordo
com este princpio.
Isto , no se pode permitir, por exemplo, que
todas as fases ou as fases mais crticas do processo de
execuo das despesas se concentrem nas mos de so-
mente um servidor ou agente pblico.
Desta maneira, inserida no intento supracita-
do, almejando o aprimoramento da gesto e o im-
pedimento da concentrao de poder, a Resoluo
CGPAR n 3/10, que trata das prticas de governana
corporativa nas empresas estatais, determina o se-
guinte, in verbis:
art. 1 [...] a adoo, pelas empresas estatais,
das seguintes diretrizes, objetivando o aprimo-
ramento das prticas de governana corporati-
va, relativas ao Conselho de Administrao: a)
segregao das funes de direo, evitando o
acmulo do cargo de Presidente do Conselho
de Administrao, ou assemelhado, e diretor
presidente pela mesma pessoa, mesmo que in-
terinamente, com o objetivo de impedir a con-
centrao de poder.
A ttulo de ilustrao e esclarecimento concei-
tual, acerca da segregao de funes, cita-se a macro
funo do SIAFI n 020315 (conformidade contbil),
ressaltando, in verbis:
8.1.1 a segregao de funes consiste em prin-
cpio bsico de controle interno administrativo
que separa, por servidores distintos, as funes
de autorizao, aprovao, execuo, controle e
contabilidade
2
.
Em perfeita simetria com as exposies supracita-
das, o Acrdo n 5.615/2008-TCU-2 Cmara, salienta
que o princpio da segregao de funes
1.7.1. [...] consiste na separao de funes de
autorizao, aprovao, execuo, controle e con-
tabilizao das operaes, evitando o acmulo de
funes por parte de um mesmo servidor.
Complementando o entendimento delineado, o
Acrdo n 3.031/2008-TCU-1 Cmara, ressalta a im-
possibilidade de se
1.6 [...] permitir que um mesmo servidor exe-
cute todas as etapas da despesa, [isto ] as funes
de autorizao, aprovao de operaes, execuo,
controle e contabilizao.
Consoante s diretrizes para as Normas do Con-
trole Interno do Setor Pblico da Organizao Interna-
cional de Entidades Fiscalizadoras Superiores - INTOSAI
(2007, p. 45-46), a segregao de funes congura-se
com o propsito de reduzir o risco de erro, desperd-
cio ou procedimentos incorretos e o risco de no detec-
tar tais problemas. Ainda, segundo a INTOSAI (2007,
p.46), in verbis:
no deve haver apenas uma pessoa ou equipe
que controle todas as etapas-chave de uma transa-
o ou evento [ou processo de execuo das des-
pesas pblicas]. As obrigaes e responsabilidades
devem estar sistematicamente atribudas a um certo
nmero de indivduos, para assegurar a realizao
de revises e avaliaes efetivas. As funes-chave
incluem autorizao e registro de transaes, execu-
o e reviso ou auditoria
3
das transaes.
Nota-se, sob a perspectiva da INTOSAI, que a se-
gregao de funes colima, sobretudo, reduzir riscos de
erros, amenizar riscos de no deteco de procedimen-
tos incorretos, evitar desperdcios, possibilitar revises e
avaliaes efetivas de condutas, impossibilitar conluios
e aumentar a eccia dos controles internos. A INTOSAI
(2007, p. 51) ainda expande seu entendimento acerca da
segregao de funes, asseverando que
as polticas, procedimentos e a estrutura organi-
zacional [devem ser] estabelecidos para prevenir que
uma pessoa controle todos os aspectos importantes
relacionados s operaes informatizadas e possa,
Set/Dez 2013 41
desse modo, realizar aes no autorizadas ou ob-
ter acesso no autorizado aos bens ou aos registros.
Seguindo o raciocnio acima delineado, o Manual
de Auditoria do Sistema CFC/CRC (2007, p. 109), arma
que a segregao de funes um
princpio bsico do sistema de controle
interno que consiste na separao de funes,
nomeadamente de autorizao, aprovao,
execuo, controle e contabilizao das operaes.
Em resumo ao exposto pelo manual do CFC/
CRC, a Apostila de Controle Interno e Auditoria Go-
vernamental do Estado das Minas Gerais (2012, p. 5),
ressalta que
ningum deve ter sob sua responsabilidade
todas as fases inerentes a uma operao [as quais]
devem ser executadas por pessoas e setores inde-
pendentes entre si.
Neste contexto, o Manual de Controle Interno da
CGU (2007, p. 50), orienta no sentido de se evitar que
o controle fsico e contbil das transaes [seja feito]
pela mesma pessoa.
Em perspectiva ampla, explicitando de manei-
ra concreta a aplicao do princpio da segregao de
funes no controle das despesas pblicas, o Acrdo
n2.507/2007-TCU-Plenrio ressalta que
5.2 [...] as pessoas incumbidas das solicitaes
para aquisies de materiais e servios no sejam
as mesmas responsveis pela aprovao e contra-
tao das despesas.
3. A SEGREGAO DE FUNES NAS
LICITAES E NA GESTO CONTRATUAL
No que tange s licitaes pblicas, a Lei
n8.666/93, que regulamenta o inciso XXI do artigo
37 da Constituio Federal de 1988, CF/88, segregan-
do funes, no permite que o autor do projeto bsico
ou executivo, o servidor pblico ou dirigente do rgo
contratante, participem de certames nas condies ar-
roladas a seguir, in verbis:
art. 9 no poder participar, direta ou indire-
tamente, da licitao ou da execuo de obra ou
servio e do fornecimento de bens a eles necess-
rios: I - o autor do projeto, bsico ou executivo,
pessoa fsica ou jurdica; II - empresa, isoladamente
ou em consrcio, responsvel pela elaborao do
projeto bsico ou executivo ou da qual o autor do
projeto seja dirigente, gerente, acionista ou deten-
tor de mais de 5% (cinco por cento) do capital com
direito a voto ou controlador, responsvel tcnico
ou subcontratado; III - servidor ou dirigente de r-
go ou entidade contratante ou responsvel pela
licitao. 1
o
permitida a participao do autor
do projeto ou da empresa a que se refere o inciso
II deste artigo, na licitao de obra ou servio, ou
na execuo, como consultor ou tcnico, nas fun-
es de scalizao, superviso ou gerenciamento,
exclusivamente a servio da Administrao inte-
ressada. 2
o
O disposto neste artigo no impede
a licitao ou contratao de obra ou servio que
inclua a elaborao de projeto executivo como
encargo do contratado ou pelo preo previamente
xado pela Administrao. 3 Considera-se parti-
cipao indireta, para ns do disposto neste artigo,
a existncia de qualquer vnculo de natureza tcni-
ca, comercial, econmica, nanceira ou trabalhista
entre o autor do projeto, pessoa fsica ou jurdica,
e o licitante ou responsvel pelos servios, forneci-
mentos e obras, incluindo-se os fornecimentos de
bens e servios a estes necessrios. 4 O dispos-
to no pargrafo anterior aplica-se aos membros da
comisso de licitao
4
.
Abordando a questo suscitada, Justen Filho
(2008, p. 151-152) concebe que as barreiras impostas
pelo dispositivo supracitado decorrem da moralidade e
da isonomia que devem permear os processos de con-
tratao pblica, bem como da ampla competitividade
que delas devem ser derivadas, ipsis verbis:
as vedaes do art. 9 retratam derivaes dos
princpios da moralidade pblica e isonomia. A lei
congura uma espcie de impedimento, em acep-
o similar do Direito Processual, participao
de determinadas pessoas na licitao. Considera-se
um risco a existncia de relaes pessoais entre su-
jeitos que denem o destino da licitao e o par-
ticular que licitar. Esse relacionamento pode, em
tese, produzir distores incompatveis com a iso-
nomia. A simples potencialidade do dano su-
ciente para que a lei se acautele. Em vez de remeter
a uma investigao posterior, destinada a compro-
var anormalidade da conduta do agente, a lei de-
O princpio da segregao de funes e sua aplicao no controle processual das despesas: uma abordagem analtica pela tica das licitaes pblicas e das contrataes administrativas // Artigos
Artigos
42 Revista do TCU 128
termina seu afastamento a priori. O impedimento
consiste no afastamento preventivo daquele que,
por vnculos pessoais com a situao concreta, po-
deria obter benefcio especial e incompatvel com
o princpio da isonomia. O impedimento abrange
aqueles que, dada a situao especca em que se
encontram, teriam condies (teoricamente) de
frustrar a competitividade, produzindo benefcios
indevidos e reprovveis para si ou terceiro
5
.
Desta forma, harmonizando-se com as normas
vigentes e as atuais doutrinas nas apreciaes dos casos
concretos, o Tribunal de Contas da Unio, por via do
Acrdo n 3.360/2007-TCU-2 Cmara, recomenda
16.1.4 em observncia ao princpio da segrega-
o das funes, [a adoo de] medidas no sentido
de que a scalizao de obra no seja realizada pela
mesma empresa contratada para execut-la.
Enveredando-se pelo mesmo entendimento, o
Acrdo n 3.067/2005-TCU-1 Cmara traz a lume
que se
1.7 observe o princpio contbil e administra-
tivo da Segregao das Funes com adoo de
controles que impeam a possibilidade de um mes-
mo servidor atuar como scal e executor em um
mesmo contrato.
Aprofundando um pouco mais a reexo sobre
o contedo do artigo 9 da Lei n 8.666/93, em face da
possibilidade de aes fraudulentas e anticompetiti-
vas decorrentes da ausncia de segregao de funes,
Altounian (2012, p.195) infere, ipsis litteris:
pior ainda a possibilidade de alteraes
fraudulentas de especicaes e quantitativos de
servios no projeto bsico da licitao, a m de
prejudicar as propostas dos demais concorrentes,
tornando-as pouco competitivas e, consequente-
mente, impossibilitando a Administrao de con-
tratar a proposta mais vantajosa.
O princpio da segregao de funes deve per-
passar por todo o rito de execuo das despesas publi-
cas
6
. Assim, em licitaes envolvendo, por exemplo,
a aquisio de bens ou a contratao de servios de
tecnologia da informao existem atores distintos com
atribuies bem denidas e segregadas no processo de
planejamento, de scalizao e de gesto, previstas na
Instruo Normativa/SLTI/MP n 04/10, que dispe so-
bre o processo de contratao de solues de tecnologia
da informao pelos rgos integrantes do sistema de
administrao dos recursos de informao e informtica
(SISP) do poder executivo federal, ipsis litteris:
art. 2 Para fins desta Instruo Normativa,
considera-se: [...] III - Equipe de Planejamento da
Contratao: equipe envolvida no planejamento da
contratao, composta por: a) Integrante Tcnico:
servidor representante da rea de Tecnologia da
Informao, indicado pela autoridade competente
dessa rea; b) Integrante Administrativo: servidor
representante da rea Administrativa, indicado
pela autoridade competente dessa rea; c) Integran-
te Requisitante: servidor representante da rea
Requisitante da Soluo, indicado pela autorida-
de competente dessa rea; IV - Gestor do Contra-
to: servidor com atribuies gerenciais, tcnicas e
operacionais relacionadas ao processo de gesto
do contrato, indicado por autoridade competente;
V - Fiscal Tcnico do Contrato: servidor represen-
tante da rea de Tecnologia da Informao, indi-
cado pela autoridade competente dessa rea para
scalizar tecnicamente o contrato; VI - Fiscal Ad-
ministrativo do Contrato: servidor representante
da rea Administrativa, indicado pela autoridade
competente dessa rea para scalizar o contrato
quanto aos aspectos administrativos; VII - Fiscal
Requisitante do Contrato: servidor representante
da rea Requisitante da Soluo, indicado pela
autoridade competente dessa rea para scalizar
o contrato do ponto de vista funcional da Soluo
de Tecnologia da Informao
7
.
A existncia de tais atores, ou seja, o gestor do
contrato, o integrante requisitante, o integrante tcni-
co e o integrante administrativo e os respectivos scais
requisitante, tcnico e administrativo, evidencia a im-
portncia da segregao de funes no planejamento
e na scalizao contratual, bem como na gesto de
contratos, engendrada, sobretudo, da especializao
de cada funo.
Ento, ressaltando a importncia da segregao
de funes para o controle administrativo, o Guia de
Boas Prticas em Contratao de Solues de Tecno-
logia da Informao do TCU (2012, p. 234), evidencia
que a segregao de funes uma forma de controle
bsica [...] que deve permear a estruturao dos demais
Set/Dez 2013 43
processos de trabalho do rgo, no somente os da rea
de TI. Na esteira do entendimento supramencionado,
segregando as funes de licitao e de scalizao, o
Acrdo n 100/2013-TCU-Plenrio, orienta quanto,
in verbis:
9.20.1. necessidade da substituio de scais
e auxiliares de scalizao dos contratos que este-
jam na situao de terceirizados ou outra anloga,
no efetiva, por servidores do quadro de pessoal
[...] que no tenham participao direta ou indireta
com a licitao que originou o contrato a ser sca-
lizado, de forma a atender ao princpio de controle
de segregao de funes [...].
Alm da separao das funes de requisitante,
de tcnico e de administrador, a Instruo Normati-
va/SLTI/MP n 04/10, tambm impele segregao
das funes de avaliao, de mensurao e de scali-
zao nas contrataes de tecnologia da informao,
in verbis:
art. 6. Nos casos em que a avaliao, mensu-
rao ou scalizao da Soluo de Tecnologia da
Informao seja objeto de contratao, a contrata-
da que prov a Soluo de Tecnologia da Informa-
o no poder ser a mesma que a avalia, mensura
ou scaliza.
Tambm, na perspectiva referente ao objeto con-
tratual, exposto pela instruo normativa supracitada,
Instruo Normativa/SLTI/MP n 04/10, observa-se,
ipsis verbis:
art. 5 No podero ser objeto de contratao:
I - mais de uma Soluo de Tecnologia da Informa-
o em um nico contrato; e II - gesto de proces-
sos de Tecnologia da Informao, incluindo gesto
de segurana da informao. Pargrafo nico. O
suporte tcnico aos processos de planejamento e
avaliao da qualidade das Solues de Tecnologia
da Informao poder ser objeto de contratao,
desde que sob superviso exclusiva de servidores
do rgo ou entidade.
Desta forma, segregando as funes de execu-
o e scalizao contratual, o artigo 3 da Instruo
Normativa/SLTI/MP n 02/08, que dispe sobre regras
e diretrizes para a contratao de servios continuados
ou no, salienta que
2 o rgo no poder contratar o mesmo
prestador para realizar servios de execuo e s-
calizao relativos ao mesmo objeto, assegurando
a necessria segregao das funes.
No que ainda tange s funes de execuo e
scalizao nas licitaes pblicas e nos contratos
administrativos, em complemento s disposies
contidas no 2 do artigo 3 supracitado, o artigo 19
da Instruo Normativa/SLTI/MP n 02/08, ressalta
que necessria:
II - clusula especca para vedar a adjudicao
de dois ou mais servios licitados a uma mesma
empresa, quando, por sua natureza, os servios li-
citados exijam a segregao de funes, tais como
a de executor e scalizador, assegurando a pos-
sibilidade de participao de todos licitantes em
ambos os itens, e estabelecendo a ordem de adju-
dicao entre eles.
Neste contexto, o Guia de Boas Prticas em
Contratao de Solues de Tecnologia da Informa-
o do TCU (2012, p. 157) estabelece a separao de
funes entre o scal do contrato e a comisso ou ser-
vidor responsvel pelo recebimento dos servios pres-
tados, in verbis:
com relao ao recebimento de servios, no art.
73, inciso I, alneas a e b, da Lei n 8.666/1993,
h uma segregao de funes entre o fiscal do
contrato, que efetua o recebimento provisrio, e o
servidor ou comisso de recebimento, que efetua
o recebimento denitivo.
Ainda, consoante ao Guia de Boas Prticas em
Contratao de Solues de Tecnologia da Informao
do TCU (2012, p. 39), fundamental existir uma segre-
gao de funo entre o processo de contratao e de
gesto de TI, nalizando
garantir que quem especica o objeto da lici-
tao no efetua a gesto contratual, de modo a
evitar a criao de brechas no contrato que possam
ser exploradas na gesto contratual pelo mesmo
agente, causando, por exemplo, danos ao errio e
ainda retardando a deteco desses danos.
Exempli gratia, pode-se vislumbrar a presena do
princpio da segregao de funes durante a conduo
O princpio da segregao de funes e sua aplicao no controle processual das despesas: uma abordagem analtica pela tica das licitaes pblicas e das contrataes administrativas // Artigos
Artigos
44 Revista do TCU 128
da licitao na modalidade prego, prevista no Decreto
n 5.450/05, uma vez que, a m de minimizar o coni-
to de interesses
8
, restringir a subjetividade e preservar
a impessoalidade no julgamento dos recursos interpos-
tos contra as decises do pregoeiro, adota-se a seguinte
linha de ao:
art. 8 autoridade competente [ordenador
de despesas], de acordo com as atribuies
previstas no regimento ou estatuto do rgo ou
da entidade, cabe: [...] IV - decidir os recursos
contra atos do pregoeiro quando este mantiver
sua deciso
9
; V - adjudicar o objeto da licitao,
quando houver recurso.
Ainda referente licitao sob a modalidade
prego, percebe-se a segregao de funes entre o
ato de elaborao, o ato de aprovao do termo de re-
ferncia e a tarefa de conduo do certame, conforme
previso no Decreto n 5.450/05, in verbis:
art. 9 na fase preparatria do prego, na
forma eletrnica, ser observado o seguinte: I
- elaborao de termo de referncia pelo rgo
requisitante, [...]; II - aprovao do termo
de referncia pel a autoridade competente
[ordenador de despesas]; [...] VI - designao do
pregoeiro [encarregado de conduzir o certame]
e de sua equipe de apoio.
Adicionalmente noo supracitada de se-
gregao de funes, entre o setor requisitante (en-
carregado de elaborar o termo de referncia) e a
autoridade responsvel pela definio do objeto e
estimativa de preos (ordenador de despesas), o De-
creto n3.555/00, que aprova o regulamento para a
modalidade de licitao prego para aquisio de bens
e servios comuns, salienta, ipsis verbis:
art. 8 a fase preparatria do prego obser-
var as seguintes regras: [...] III - a autoridade
competente ou, por delegao de competncia,
o ordenador de despesa ou, ainda, o agente en-
carregado da compra no mbito da Administra-
o, dever: a) denir o objeto do certame e o
seu valor estimado em planilhas, de forma clara,
concisa e objetiva, de acordo com termo de refe-
rncia elaborado pelo requisitante, em conjunto
com a rea de compras, obedecidas as especi-
caes praticadas no mercado.
Sinteticamente, o Acrdo n 38/2013-TCU-
-Plenrio esclarece o entendimento acima explicitado,
recomendando, entre outras coisas, a segregao entre
as funes de ordenador de despesas, pregoeiro, scal
de contrato e almoxarife, nos seguintes termos:
9.2.1 estabelea critrios para seleo dos ser-
vidores que recebem e atestem bens e servios, de
forma a evitar que eles exeram outras atividades
incompatveis, tais como ordenador de despesa,
pregoeiro, membros das comisses de licitao e
responsvel pelo almoxarifado.
Separando a pessoa (setor) requisitante da pes-
soa (servidor) integrante da comisso de licitao ou
equipe de apoio, o Acrdo n 747/2013-TCU-Plen-
rio, ressalta:
9.1.5. promova a segregao de funes, quan-
do da realizao dos processos de aquisio de
bens e servios, em observncia s boas prticas
administrativas e ao fortalecimento de seus con-
troles internos, de forma a evitar que a pessoa
responsvel pela solicitao participe da conduo
do processo licitatrio, integrando comisses de
licitaes ou equipes de apoio nos preges.
O princpio da segregao de funes, ad hoc,
intenta, entre outras coisas,
evitar que o ciclo operacional em torno de
um evento [licitaes pblicas e contrataes ad-
ministrativas] seja iniciado e terminado por uma
mesma pessoa ou em uma mesma rea. A segre-
gao de funes tem como benefcio, adicional-
mente, a preveno de fraudes [ou corrupo] e
de uso no autorizado de ativos [de recursos p-
blicos], j que promove a interdependncia entre
reas e pessoas. (BRASILIANO, 2010, p. 15).
Inserido nesta interpretao, o Acordo n5.840/
2012-TCU-2 Cmara ressalta que
9.6.7. deve-se evitar a nomeao de mesmos
servidores para atuar, nos processos de contra-
tao, como requisitante, pregoeiro ou membro
de comisso de licitao, scal de contrato e res-
ponsvel pelo atesto da prestao de servio ou
recebimento de bens, em respeito ao princpio da
segregao de funes.
Set/Dez 2013 45
No que concerne, de maneira direta e espec-
fica, s fases das despesas pblicas, consubstancia-
das pelo empenho, pela liquidao (ateste) e pelo
pagamento (extino da obrigao)
10
, o Acrdo
n1.099/2008-TCU-1 Cmara orienta que se 1.3.3.
respeite o princpio administrativo da segregao de fun-
es, adotando providncias para que as atividades de
compra, pagamento e recebimento de bens e servios da
entidade sejam exercidas por diferentes empregados,
isto , no caso do setor pblico, por servidores distintos.
4. O PRINCPIO DA SEGREGAO DE
FUNES ESQUEMATIZADO
Atinente aos certames e s execues contratuais,
o esquema da gura 1 decomposio da segregao de
funes sob a perspectiva das licitaes pblicas e das
contrataes administrativas, amalgama o princpio do
controle administrativo da segregao de funes, reve-
lando as distintas nuances e os diferentes atores.
Desde a elaborao da requisio formal, com a
denio do objeto e a motivao do ato, passando pelo
rito licitatrio at o pagamento (extino) da obrigao,
pode-se perceber, exceo do ato de homologao,
o qual cabe exclusivamente autoridade competente
(ordenador de despesas) que nenhum outro ato deve
perpassar ou se consolidar por menos de dois agentes
ou servidores pblicos.
Da contemplao da gura 1, nota-se que distin-
tos servidores participam e agem, em diferentes con-
textos, em prol do princpio da segregao de funes.
Nenhum servidor ou agente pblico, isoladamente, deve
ser o responsvel cabal pelo processo de execuo das
despesas pblicas em sua plenitude.
Observa-se, tambm, no esquema, que um mes-
mo ator participa de vrios atos ou papis em mo-
mentos sequenciais diferentes no rito das despesas.
Destas condutas e procedimentos, sobressaem inme-
ras vantagens que se materializam vis--vis ao princ-
pio da segregao de funes, entre elas, o aumento
do controle administrativo sobre cada fase ou subfase
processual, a diviso das tarefas com a respectiva espe-
cializao e ganhos de produtividade, a minimizao
dos conitos de interesses, riscos de erros, omisses,
fraudes ou corrupo e a maior transparncia e eci-
ncia das aes realizadas.
Fonte: Concepo do autor
Figura 1:
Decomposio da
segregao de funes
sob a perspectiva das
licitaes pblicas
e das contrataes
administrativas
O princpio da segregao de funes e sua aplicao no controle processual das despesas: uma abordagem analtica pela tica das licitaes pblicas e das contrataes administrativas // Artigos
SETOR DEMANDANTE
(Originrio da necessidade)
AUTORIDADE COMPETENTE
(Ordenador de despesas)
SETOR TCNICO
(Engenharia, direito, sade, TI, etc)
FISCAL DO CONTRATO
(Acompanhamento e gesto)
SETOR FINANCEIRO
(Tesouraria)
SETOR DE LICITAES
(Comisses de licitaes)
(Pregoeiro e equipe de apoio)
PRINCPIO DA SEGREGAO
DE FUNES
(PFS)
PAGAMENTO
(Extino de obrigao)
REQUISIO FORMAL
(Denio do objeto e motivao)
ORAMENTO
(Estimativa e referncia de preos)
ATO CONVOCATRIO
(Elaborao e publicao)
PARECERES, ESTUDOS E LAUDOS
(Assessoria e consultoria)
ESCLARECIMENTOS, IMPUGNAES,
RECURSOS E CONTRA-RECURSOS
(Anlise e deiciso)
FASES DE ACEITAO, HABILITAO
E ADJUDICAO
(Conduo do certame)
HOMOLOGAO
(Anlise e raticao dos atos processuais)
RESULTADO E EMPENHO
(Publicao e emisso de nota)
LIQUIDAO
(Vericao e ateste)
Artigos
46 Revista do TCU 128
5. ESBOO SINPTICO
No esquema abaixo, figura 2 (esboo sinpti-
co resultante do princpio da segregao de funes),
delineia-se a aplicao do princpio da segregao de
funes e seus reexos sobre os processos de execuo
das despesas no que tange s licitaes pblicas e aos
contratos administrativos.
Observando a gura 2, esboo sinptico resul-
tante do princpio da segregao de funes, pode-se
compreender que a separao de funes tem como
consequncia imediata e direta: a) a especializao
pela diviso de tarefas, seguida de expanso da pro-
dutividade dos recursos humanos (efeito secundrio);
b) o surgimento da scalizao reversa com ingerncia
sistemtica na qual se ameniza o problema do conito
de interesses; e c) a mitigao de riscos de omisses, er-
ros, fraudes e corrupo com restries s incidncias
de atos antieconmicos.
Em perfeita consonncia com o raciocnio desen-
volvido, em sntese, o Guia de Orientao para Implan-
tao do Sistema de Controle Interno na Administrao
Pblica do Tribunal de Contas do Esprito Santo - TCES
(2011, p.18), corrobora tais assertivas, in verbis:
as tarefas e responsabilidades essenciais ligadas
[ execuo das despesas pblicas], a autorizao,
tratamento, registro e reviso das transaes e fatos
devem ser designadas a pessoas diferentes. Com o
m de reduzir o risco de erros, desperdcios ou atos
ilcitos, ou a probabilidade de que no sejam detec-
tados estes tipos de problemas, preciso evitar que
todos os aspectos fundamentais de uma transao
ou operao se concentrem nas mos de uma nica
pessoa ou seo.
Assim, a segregao de funes permite que cada
tarefa precedente, desempenhada por determinado ser-
vidor pblico, seja vericada por outro servidor, en-
carregado da execuo da fase ou tarefa posterior. Tal
sistemtica e procedimento desembocam num ciclo
virtuoso de acompanhamento, scalizao e controle
administrativo com ganhos concretos de ecincia, de
transparncia e de controle nas aes praticadas.
6. CONCLUSO
Entre outras coisas, quando se segrega as funes
no processo de execuo das despesas pblicas, permi-
Figura 2:
Esboo sinptico
resultante do princpio da
segregao de funes
Fonte:
Concepo do autor
CONTROLE ADMINISTRATIVO
DOS PROCESSOS DE EXECUO
DAS DESPESAS PBLICAS
PRINCPIO DA SEGREGAO
DE FUNES
(PFS)
CONSEQUNCIAS PRIMRIAS
(efeitos imediatos)
FISCALIZAO REVERSA
(acompanhamento
com ingerncia sistmica)
MENOR CONFLITO DE INTERESSES
(efeito secundrio)
CONTRTOS
ADMINISTRATIVOS
LICITAES PBLICAS
ESPECIALIZAO
(diviso de tarefas)
MAIOR PRODUTIVIDADE
(efeito secundrio)
RISCOS MITIGADOS
(erros, omisses, fraudes
e corrupo)
MENOS ATOS
ANTIECONMICOS
(efeito secundrio)
Set/Dez 2013 47
te-se, salutarmente, que o ato subsequente tarefa ora
realizada seja vericado por outro servidor pblico dis-
tinto daquele que a realizou. Tal conduta gera um plus
no rito de controle administrativo, ou seja, engendra
uma contnua vigilncia e uma permanente restrio
aos possveis desvios tico-comportamentais.
Deste modo, no panorama das licitaes p-
blicas e das contrataes administrativas, o Acrdo
n415/2013-TCU-Plenrio, explicita a necessidade de
que se
9.1.7. discipline a segregao de funes nos
setores que desempenham as atribuies inerentes
s licitaes e contratos, de forma a minimizar a
possibilidade de desvios e fraudes.
Alm de inibir condutas tendenciosas e conito
de interesses, a segregao de funes, por interm-
dio da diviso de tarefas, conduz especializao com
sensveis ganhos de ecincia e de produtividade no
desempenho de rotinas relacionadas execuo das
despesas pblicas.
Outra consequncia positiva da separao de
funes, afora o alvio da sobrecarga de servios, por
vezes extenuantes, que recai sobre aquele agente que
realiza, sozinho ou com parcos recursos, todos os even-
tos sequenciais que precedem os processos de gastos
pblicos, est a mitigao da inecincia advinda da
execuo cumulativa de tarefas e a restrio aos riscos
de erros, omisses, fraudes ou corrupo.
Ao apartar as funes e no facultar que um ni-
co servidor seja responsvel pleno por todas as fases ou
estgios mais crticos (sensveis) da execuo das des-
pesas, cria-se, metaforicamente, um ambiente hgido de
policiamento ostensivo-dissuasrio no qual as tarefas
executadas por um agente pblico so subsequente-
mente acompanhadas e scalizadas por outro, inibindo
condutas ilcitas e/ou antieconmicas.
Destarte, exceto naquelas situaes dolosas nas
quais se revela a existncia de uma quadrilha sorratei-
ramente instalada na entidade, com maquinao dos
principais agente da administrao, a aplicao do prin-
cpio de segregao de funes produz efeitos positivos,
quer seja nas licitaes pblicas, quer seja nos contratos
administrativos.
Assim, a segregao de funes se sobressai
como um princpio do controle administrativo con-
ferindo mais ecincia, racionalidade, imparcialidade,
transparncia e eccia sobre os processos de execuo
das despesas pblicas. Se no houver segregao de fun-
es, certamente haver fragilidade administrativa, poli-
ticagens, ingerncias indevidas, lenincia nos controles,
favorecimentos e todo tipo de disfunes.
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NOTAS
1 O conito de interesses ocorre quando foras psicolgicas,
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condicionam e canalizam atitudes e decises. No entender
Freire e Teixeira (2009, p. 7), pode-se caracterizar como sendo
um conito de interesses [...] aquela [situao] em que algum
tendo um interesse pessoal ou privado em determinada
matria inuencie, ou tente, inuenciar o desempenho de
outrem, de forma que este atue e seja parcial, atingindo assim
o objetivo que pretende. Por interesse pessoal ou privado
entenda-se qualquer potencial vantagem para o prprio,
para os seus familiares, ans ou para o seu crculo de amigos.
Segundo DAgosto (2011, s/d), Quando qualquer prossional,
ao desempenhar suas atividades, possuir interesse pessoal no
resultado de uma determinada negociao que contrrio ao
da outra parte, existe um conito de interesses. Dependendo
de como a atividade prossional exercida ou remunerada,
os conflitos podem ser reduzidos ou potencializados;
Segundo a Lei n 12.813/13, que dispe sobre o conflito
de interesses no exerccio de cargo ou emprego do Poder
Executivo federal e impedimentos posteriores ao exerccio
do cargo ou emprego, in verbis: art. 3 Para os ns desta Lei,
considera-se: I - conito de interesses: a situao gerada pelo
confronto entre interesses pblicos e privados, que possa
comprometer o interesse coletivo ou inuenciar, de maneira
imprpria, o desempenho da funo pblica. Com intuito de
evitar o conito de interesses nas atividades relacionadas ao
planejamento e oramento federal, administrao nanceira
federal, contabilidade federal e ao controle interno do Poder
Executivo Federal, a Lei n 10.180/01, esclarece, in verbis: Art.
25. Observadas as disposies contidas no art. 117 da Lei no
8.112, de 11 de dezembro de 1990, vedado aos dirigentes
dos rgos e das unidades dos Sistemas referidos no art.
1 exercerem: I - atividade de direo poltico-partidria; II -
prosso liberal; III - demais atividades incompatveis com os
interesses da Administrao Pblica Federal, na forma que
dispuser o regulamento.
2 Exemplificativamente, a segregao de funes tambm
pode ser claramente percebida na Instruo Normativa
n 06/07, que disciplina os procedimentos relativos ao registro
das conformidades contbil e de registro de gesto, in verbis:
art. 8 O registro da Conformidade dos Registros de Gesto
de responsabilidade de servidor formalmente designado pelo
Titular da Unidade Gestora Executora, o qual constar no Rol
de Responsveis, juntamente com o respectivo substituto,
no podendo ter funo de emitir documentos. Pargrafo
nico. Ser admitida exceo ao registro da conformidade
de que trata o caput deste artigo, quando a Unidade Gestora
Executora se encontre, justicadamente, impossibilitada de
designar servidores distintos para exercer tais funes, sendo
que, nesse caso, a conformidade ser registrada pelo prprio
Ordenador de Despesa. Um caso peculiarmente interessante
de segregao de funes que foge do escopo deste texto,
todavia vale a pena ressaltar, o referente ao Suprimento de
Fundos. Segundo o artigo 45 do Decreto n 93.872/86, que
dispe sobre a unicao dos recursos de caixa do Tesouro
Nacional, atualiza e consolida a legislao pertinente, 3
no se conceder suprimento de fundos: a) a responsvel
por dois suprimentos; b) a servidor que tenha a seu cargo e
guarda ou a utilizao do material a adquirir, salvo quando
no houver na repartio outro servidor; c) a responsvel
por suprimento de fundos que, esgotado o prazo, no tenha
prestado contas de sua aplicao. Simetricamente, o Acrdo
n 3.412/2006-TCU-1 Cmara, relata se deve abster, 1.1.2. [...]
de conceder suprimento de fundos ao prprio responsvel
pelo setor financeiro. Na mesma linha jurisprudencial, o
Acordo n 2.373/2009-TCU-2 Cmara salienta que se 1.5.1.1.
evite que o responsvel pela concesso do Suprimento de
Fundos seja o prprio suprido.
3 Apesar de no fazer parte desta abordagem analtica, as
atividades de auditoria interna, dada a sua importncia para o
controle processual das despesas pblicas, merecem ateno
e considerao no que tange segregao de funes.
Assim, em anlise ao princpio da segregao de funes,
sob a tica e emprego da auditoria interna, Nascimento
(1997, p. 18) assevera que a auditoria interna, como rgo
eminentemente de avaliao, no dever participar de
Set/Dez 2013 51
qualquer atividade operacional que objeto de sua avaliao,
porque no se pode esperar atitude imparcial de algum
avaliando seu prprio comportamento. Nesta perspectiva,
o Acrdo n 3.096/2006-TCU-1 Cmara, emite a seguinte
jurisprudncia, in verbis: 1.3.4. abstenha-se de outorgar
ao Controle Interno atividades no peculiares ao setor,
visando garantir a segregao de funes. Seguindo este
intento, o Acordo n 578/2010-TCU-Plenrio recomenda
que sejam adotadas 9.6.[...] medidas com vistas a evitar
que [os] auditores internos participem de atividades que
comprometam o princpio da segregao de funes entre
estes e os gestores. Elucidando, de maneira complementar,
s ideias supracitadas, ou seja, a utilizao do princpio da
segregao de funes como um mecanismo eficaz de
inibio do conflito de interesses, entre outras coisas, na
atuao da auditoria interna, o Manual de Auditoria do Tribunal
Superior Eleitoral, TSE, (2008, p. 35-36) ressalta, ipsis litteris:
dever, no mbito da auditoria, ser observado o princpio
bsico da segregao de funes, que consiste na separao
de atribuies potencialmente conflitantes, tais como
autorizao, aprovao, execuo, controle e contabilizao
das operaes. Em face da segregao de funo, o auditor
no pode emitir opinio em relatrio de auditoria sobre atos
administrativos por ele praticados. Os auditores no podero
assumir responsabilidades operacionais extra auditoria, para
que no haja enfraquecimento da objetividade, na medida
em que seria auditada atividade sobre a qual aqueles
prossionais teriam autoridade e responsabilidade. Percebe-
se, ento, que as atividades de auditoria, no que se atine s
despesas pblicas, no devem se imiscuir com as atividades
de execuo ou gesto de tais despesas para que o princpio
do controle administrativo da segregao de funes no seja
ofendido, engendrando conito de interesses.
4 A Lei n 12.462/11, que institui o Regime Diferenciado de
Contrataes Pblicas RDC, tambm aborda a questo da
segregao de funes com o propsito de inibir, dentre
outras coisas, o conito de interesses, conforme especicado
nos artigos 36 e 37.
5 Segundo Mendes (2011, p. 152), a restrio mencionada
apresenta-se como um pressuposto da lisura do certame.
Assim, o mesmo autor, Mendes (2011, p. 151), relata o
seguinte: quem dene a soluo ou descreve o objeto tem
a possibilidade de impor, de forma proposital, determinadas
restries ou mesmo estabelecer um direcionamento capaz
de beneci-lo.
6 Segundo Melo (2004, p. 121), a observncia do princpio da
segregao de funes estabelece, em suma, o seguinte:
quem compra no deve receber a mercadoria e quem paga
no pode manter qualquer vnculo ou dependncia com
quem compra ou com quem guarda o produto comprado.
7 A ttulo de informao e esclarecimento, conforme disposio
constante na Instruo Normativa/SLTI/MP n 04/10, ipsis
litteris: art. 24. A fase de Seleo do Fornecedor se encerrar
com a assinatura do contrato e com a nomeao do: I -
Gestor do Contrato; II - Fiscal Tcnico do Contrato; III - Fiscal
Requisitante do Contrato; e IV - Fiscal Administrativo do
Contrato. 1 As nomeaes descritas neste artigo sero
realizadas pela autoridade competente da rea Administrativa,
observado o disposto nos incisos IV, V, VI e VII do art. 2; 2
Os Fiscais Tcnico, Requisitante e Administrativo do Contrato
sero, preferencialmente, os I ntegrantes da Equipe de
Planejamento da Contratao; 3 A Equipe de Planejamento
da Contratao ser automaticamente destituda quando da
assinatura do contrato.
8 De uma maneira mais geral e ampla, extrapolando a esfera
da execuo das despesas pblicas, a Lei n 9.784/99, que
regula o processo administrativo no mbito da administrao
pblica federal, procura restringir o conflito de interesses
da seguinte forma, ipsis litteris: art. 18. impedido de atuar
em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matria; II - tenha
participado ou venha a participar como perito, testemunha
ou representante, ou se tais situaes ocorrem quanto ao
cnjuge, companheiro ou parente e ans at o terceiro grau;
III - esteja litigando judicial ou administrativamente com o
interessado ou respectivo cnjuge ou companheiro.
9 De acordo com o Decreto n 5. 450/05, percebe-se a
segregao de funes nas seguintes situaes, ipsis verbis:
art. 11. Caber ao pregoeiro, em especial: [...] VII - receber,
examinar e decidir os recursos, encaminhando autoridade
competente quando mantiver sua deciso; [...] IX - adjudicar
o objeto, quando no houver recurso. Assim, quando, por
exemplo, houver recurso interposto e o Pregoeiro mantiver
sua deciso, transfere-se ao Ordenador de Despesas a
faculdade para decidir e adjudicar o certame, alm das outras
funes que lhe competem. Tal conduta, almeja, entre outras
coisas, amenizar o conito de interesses.
10 Conforme disposies contidas nos artigos 58 a 70 da Lei
n 4.320/64, as fases das despesas pblicas so o empenho,
a liquidao (ateste) e o pagamento (extino da obrigao).
O princpio da segregao de funes e sua aplicao no controle processual das despesas: uma abordagem analtica pela tica das licitaes pblicas e das contrataes administrativas // Artigos
Artigos
52 Revista do TCU 128
Apontamentos sobre a integrao
do RDC ao macrossistema
constitucional e ao sistema
geral das licitaes pblicas
pela via dos princpios
Marins Restelatto Dotti
Advogada da Unio.
Jess Torres
Desembargador e professor-
coordenador da ps graduao
de direito administrativo da
Escola da Magistratura do
Estado do Rio de Janeiro.
RESUMO
A Lei n 12.462/11, como subsistema de contrata-
o administrativa de determinados objetos, enuncia os
princpios que lhe balizam a aplicao, a que se sujeita
toda a Administrao Pblica brasileira. O texto, ao exa-
minar tais princpios, a par de esclarec-los, prope-se
integr-los no macrossistema jurdico administrativo
constitucional das contrataes e licitaes pblicas e
no sistema das normas gerais da legislao federal sobre
a matria (Lei n 8.666, de 1993).
Palavras-chave: Contrataes pblicas. Princ-
pios. Regime diferenciado.
1. INTRODUO
Dispe o art. 3 da Lei n 12.462/11:
Art. 3 As licitaes e contrataes realizadas
em conformidade com o RDC devero observar
os princpios da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da e-
cincia, da probidade administrativa, da economi-
cidade, do desenvolvimento nacional sustentvel,
da vinculao ao instrumento convocatrio e do
julgamento objetivo.
O art. 37, caput, da Constituio Federal preceitua
que a Administrao Pblica direta e indireta de qual-
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Set/Dez 2013 53
Apontamentos sobre a integrao do RDC ao macrossistema constitucional e ao sistema geral das licitaes pblicas pela via dos princpios // Artigos
quer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
ecincia. V-se, destarte, que o art. 3 acima transcrito
reproduz os princpios elencados no texto constitucio-
nal e lhes acrescenta os da igualdade, da probidade ad-
ministrativa, da economicidade, do desenvolvimento
nacional sustentvel, da vinculao ao instrumento con-
vocatrio e do julgamento objetivo, estes, a seu turno,
tambm arrolados no art. 3 da Lei n 8.666/93.
Rafael Carvalho Rezende Oliveira ensina que Os
princpios jurdicos condensam os valores fundamentais
da ordem jurdica. Em virtude de sua fundamentalidade
e de sua abertura lingustica, os princpios se irradiam
sobre todo o sistema jurdico, garantindo-lhe harmonia
e coerncia (Princpios do Direito Administrativo.
Rio de Janeiro: Mtodo, 2 ed., p. 45, 2013).
A Lei do RDC, ao referir, em seu art. 3, os princ-
pios gerais a que deve obedincia toda a Administrao
Pblica brasileira e a eles aditar princpios setoriais ou
especiais, prope-se a integrar o RDC nada obstante o
seu mbito temporal e especial restrito, dado haver sido
concebido para presidir licitaes e contrataes de obje-
to vinculado a nalidades especcas ou transitrias ao
macrossistema jurdico administrativo constitucional das
contrataes e licitaes pblicas e ao sistema das nor-
mas gerais da legislao federal sobre a matria, editada
com cogncia nacional, tal a competncia privativa da
Unio estabelecida no art. 22, XXVII, da mesma Consti-
tuio. Se o intento autossuciente ou se a harmonia e
a coerncia entre o subsistema do RDC, o sistema da Lei
n 8.666/93 (a lei das normas gerais) e o macrossistema
constitucional dependero de esforo interpretativo, o
que se ver nestes breves apontamentos.
2. PRINCPIOS INTEGRATIVOS
DO REGIME DIFERENCIADO DE
CONTRATAES PBLICAS
Passa-se ao exame dos princpios tendentes a
promover a integrao do RDC no macrossistema cons-
titucional e no sistema da Lei n 8.666/93, por isto que
reeditam tanto os princpios expressos na Constituio
quanto aqueles que constam da Lei Geral das Licitaes
e Contrataes.
2.1 LEGALIDADE
Os agentes participantes dos processos licitat-
rios ou daqueles de que resulte contratao direta no
podem conceder ou suprimir direitos, criar obrigaes
ou impor vedaes incompatveis com a ordem jurdi-
ca. Avana-se, no direito administrativo contempor-
neo, da legalidade estrita para a juridicidade, entendida
essa como a vinculao da Administrao no apenas
lei formal, mas a todo um bloco de legalidade, que
incorpora os valores, princpios e objetivos jurdicos
maiores da sociedade, com diversas Constituies (por
Artigos
54 Revista do TCU 128
exemplo, a alem e a espanhola) passando a submeter
a Administrao Pblica expressamente lei e ao Di-
reito, o que tambm se infere implicitamente da nossa
Constituio e expressamente da Lei do Processo Ad-
ministrativo Federal (art. 2, pargrafo nico, I). A esta
formulao d-se o nome de princpio da juridicidade
ou da legalidade em sentido amplo (Arago, Alexandre
Santos de. A concepo ps-positivista do princpio
da legalidade. RDA, Rio de Janeiro: Renovar, n 236,
p. 63, abr.-jun. 2004).
O amplo quadro normativo da juridicidade, em
que os princpios so tambm normas jurdicas cogen-
tes, cujo descumprimento sujeita o infrator a sanes,
almeja habilitar os agentes pblicos a saber o que devem
ou o que podem fazer (discrionariedade), vista dos
efeitos e consequncias imputveis a seus atos em face
das normas jurdicas, que abrangem tanto princpios
quanto regras positivadas. Tal quadro proporciona ges-
to que tcnica e com elevado teor de previsibilidade,
sob avaliao por sistema de controles interno e externo,
como denido no art. 74 da Constituio da Repblica.
2.2 IMPESSOALIDADE
Impe aos agentes considerar, de modo objeti-
vo, o interesse pblico. Nas licitaes, signica trata-
mento igual a todos os licitantes, afastados discrimens
impertinentes.
Rafael Carvalho Rezende Oliveira reala as duas
faces do princpio: isonomia e proibio de promo-
o pessoal. A primeira acepo refere-se relao
Administrao-administrado..., a prpria aplicao
do princpio da igualdade no Direito Administrati-
vo. Da que se diz que o princpio da impessoalidade
relaciona-se com a ideia de nalidade pblica... o Es-
tado deve buscar efetivar a igualdade material e no se
contentar com a igualdade formal... a igualdade deve
ser interpretada e compreendida luz da proporciona-
lidade: a igualdade pressupe tratamento isonmico s
pessoas que se encontrem na mesma situao jurdica,
e tratamento diferenciado s pessoas que se encontrem
em situao de evidente desigualdade. Igualdade, des-
tarte, signica tratamento igual para os iguais e desi-
gual, mas proporcional, para os desiguais. Os critrios
para discriminao entre pessoas (critrios suspeitos)
somente sero legtimos se forem proporcionais (op.
cit, p. 98). Na segunda acepo, pondera o autor que as
realizaes pblicas no so feitos pessoais dos seus
respectivos agentes, mas, sim, da respectiva entidade
administrativa... A atuao do agente deve ser pautada
pela efetivao do interesse pblico e deve ser impu-
tada ao Estado (p. 99).
Na aplicao do RDC contratao de objetos
pertinentes a grandes eventos esportivos internacio-
nais, de impacto miditico, ou implementao de
programas de sade, educao e transportes, atraentes
de intensa mobilizao social, pode imaginar-se a di-
culdade de conter-se o agente, notadamente o poltico
em funo administrativa, nos limites do princpio da
impessoalidade, em sua segunda acepo.
2.3 MORALIDADE
Licitao e contratao direta devem desenrolar-se
em conformidade com padres ticos prezveis, o que
impe, tanto para a Administrao como para os lici-
tantes, atuao segundo padres ticos de probidade,
decoro e boa-f, como adverte o art. 2, pargafo nico,
IV, da Lei n 9.784/99 (processo administrativo federal).
Moralidade e legalidade no se excluem neces-
sariamente, como se todo ato conforme a legalidade
devesse ser considerado segundo a moralidade. Odete
Medauar ilustra que seria imoral a compra de veculos
luxuosos para uso de autoridades administrativas duran-
te crise econmica e social, ainda que houvesse obser-
vado o devido processo legal (Direito administrativo
moderno. So Paulo: RT, 12 ed., p. 126, 2008). E por
duas evidentes razes, adite-se: a nenhuma justicativa
da compra em face do interesse pblico e a afronta s
prioridades do atendimento crise e suas consequncias
para a populao, em tais circunstncias.
O respeito ao princpio da moralidade autoriza-
ria, por exemplo, o questionamento sobre os custos de
obras pblicas, alterados a maior para o m de atender
a exigncias de organismos internacionais promotores
dos eventos esportivos, e suas repercusses sobre a
utilizao, aps os eventos, dos equipamentos cons-
trudos e que deveriam constituir legado relevante para
a populao.
2.4 IGUALDADE
No mbito das licitaes e contrataes pblicas,
a igualdade desdobra-se em duas obrigaes impostas
ao agente pblico: a primeira, de no admitir, prever,
incluir ou tolerar clusulas ou condies capazes de
frustrar, restringir ou direcionar o carter competitivo do
procedimento licitatrio (Lei n 8.666/93, art. 3, 1, I),
bem como de especicaes excessivas, irrelevantes ou
desnecessrias (o art. 5 da Lei n 12.462/11 estabelece
Set/Dez 2013 55
que O objeto da licitao dever ser denido de forma
clara e precisa no instrumento convocatrio, vedadas es-
pecicaes excessivas, irrelevantes ou desnecessrias);
a segunda, de tratar isonomicamente todos os que au-
rem ao certame. Nas contrataes diretas, tambm se
apresentaria a possibilidade de eventual direcionamento
ilcito, na medida em que a escolha do contratado, nada
obstante o seu teor discricionrio, esgrimisse indevida-
mente com a satisfao dos requisitos expressos no art.
26, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93, quais sejam a
justicativa do preo, a razo da escolha do contratado
e, se for o caso, a caracterizao da situao emergen-
cial. Em qualquer hiptese, o tratamento isonmico
conduta que Administrao impe, direta e expressa-
mente, o art. 37, XXI, da Constituio Federal.
2.5 PUBLICIDADE
Consubstancia-se no direito informao dos
atos da licitao (a partir da publicao do instrumento
convocatrio) e da contratao direta a qualquer interes-
sado, segundo o disposto no art. 5, XXXIII, da CR/88:
Todos tm direito a receber dos rgos pbli-
cos informaes de seu interesse particular, ou de
interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, res-
salvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado.
E LX :
A lei s poder restringir a publicidade dos atos
processuais quando a defesa da intimidade ou o
interesse social o exigirem.
Nos processos de licitao e contratao direta, a
publicidade desempenha duas funes: amplia o acesso
de interessados ao certame, deste elevando o teor de
competitividade, e assegura o controle da juridicidade
dos atos praticados. A publicidade no constitui requi-
sito de validade do ato administrativo, mas de eccia,
vale dizer que a aptido do contrato para tornar exig-
veis direitos e obrigaes, ca espera da publicao
do respectivo extrato (Lei n 8.666/93, art. 61, pargrafo
nico). Mas os atos irregulares no se convalidam com a
publicao, tampouco os regulares a dispensam para sua
exequibilidade (quando a lei ou o regulamento a exigir).
Na sntese perspicaz de Rafael Carvalho Rezen-
de Oliveira, a visibilidade (transparncia) dos atos ad-
ministrativos guarda estrita relao com o princpio
democrtico (art. 1 da CRFB): o povo, nico e verda-
deiro titular do poder, deve conhecer os atos dos seus
representantes. Quanto maior a transparncia pblica,
maior ser o controle social sobre os atos da Adminis-
trao Pblica e das entidades privadas que exercem ati-
vidades delegadas ou de relevncia pblica. A atuao
administrativa obscura e sigilosa tpica dos Estados
autoritrios. No Estado Democrtico de Direito, a re-
gra a publicidade dos atos estatais, o sigilo exceo
(op. cit, p. 102).
No se percebe que compras, obras ou servios
licitveis e contratveis sob o RDC pudessem conter,
ordinariamente, qualquer ndice de sigilo que, justica-
damente, as subtrassem publicidade.
2.6 EFICINCIA
O princpio, includo na cabea do art. 37 da
CR/88 pela EC n 19/98, manda a Administrao P-
blica ater-se a parmetros, previamente traados, que
garantam adequada relao custo-benefcio e alta pro-
babilidade de alcanarem-se os resultados de interesse
pblico planejados. No RDC, a ecincia objeto de
contrato denido em regra especca, de sorte a incen-
tivar o desempenho econmico do contratado, o que
se conjumina com aqueles procedimentos e objetivos:
Art. 23. No julgamento pelo maior retorno eco-
nmico, utilizado exclusivamente para a celebra-
o de contratos de ecincia, as propostas sero
consideradas de forma a selecionar a que propor-
cionar a maior economia para a administrao
pblica decorrente da execuo do contrato.
1
o
O contrato de ecincia ter por objeto a
prestao de servios, que pode incluir a realizao
de obras e o fornecimento de bens, com o objeti-
vo de proporcionar economia ao contratante, na
forma de reduo de despesas correntes, sendo o
contratado remunerado com base em percentual
da economia gerada.
A noo de resultado ingressa na gesto pblica
contempornea pela porta do princpio da ecincia,
que Juarez Freitas traduz como direito fundamental
boa administrao, observando ser a administrao
pblica eciente e ecaz, alm de econmica e teleolo-
gicamente responsvel, redutora dos conitos intertem-
porais, que s fazem aumentar os chamados custos de
Apontamentos sobre a integrao do RDC ao macrossistema constitucional e ao sistema geral das licitaes pblicas pela via dos princpios // Artigos
Artigos
56 Revista do TCU 128
transao (Discricionariedade administrativa e direito
fundamental boa administrao. So Paulo: Malheiros,
p. 21, 2007). A reforma administrativa do estado, vei-
culada pela Emenda Constitucional n 19/98, sublinhou
a premissa de que Enquanto a Administrao Pblica
burocrtica se preocupa com os processos, a Adminis-
trao Pblica gerencial orientada para a obteno de
resultados (ecincia), sendo marcada pela descentra-
lizao de atividades, especializao de funes e ava-
liao de desempenho (Pereira, Luiz Carlos Bresser.
Gesto do setor pblico: estratgia e estrutura para um
novo Estado. Reforma do Estado e Administrao P-
blica gerencial. Rio de Janeiro, FGV, 7 ed., p. 29, 2008).
2.7 PROBIDADE ADMINISTRATIVA
Exige lealdade e boa-f dos agentes pblicos no
trato com licitantes e terceiros participantes dos pro-
cessos de contratao, sejam estes antecedidos ou no
de licitao. A Lei n 8.429/92, em seu captulo II, clas-
sica os atos de improbidade administrativa como sen-
do os que importem enriquecimento ilcito do agente,
causem prejuzo ao errio ou atentem contra os prin-
cpios da Administrao Pblica (artigos 9, 10 e 11).
A jurisprudncia se vem consolidando no sentido de
que a congurao da improbidade pressupe prova da
culpabilidade do agente nos casos de prejuzo ao errio
e descumprimento de princpios, e prova de dolo nos
casos de enriquecimento ilcito. Por conseguinte, dis-
tingue a improbidade da irregularidade ou da ilicitude
derivadas de ignorncia ou arbitrariedade.
Conra-se, a respeito, a jurisprudncia do Supe-
rior Tribunal de Justia:
AO DE IMPROBIDADE. LEI 8.429/92.
ELEMENTO SUBJETIVO DA CONDUTA.
IMPRESCINDIBILIDADE.
1. A ao de improbidade administrativa, de
matriz constitucional, tem (art. 37, 4 e discipli-
nada na Lei 8.429/92) natureza especialssima, qua-
licada pelo singularidade do seu objeto, que o de
aplicar penalidades a administradores mprobos e a
outras pessoas - fsicas ou jurdicas - que com eles
se acumpliciam para atuar contra a Administrao
ou que se beneciam com o ato de improbidade.
Portanto, se trata de uma ao de carter repressi-
vo, semelhante ao penal, diferente das outras
aes com matriz constitucional, como a Ao Po-
pular, cujo objeto (CF, art. 5, LXXIII, disciplinada
na Lei 4.717/65) tpico de natureza essencialmen-
te desconstitutiva e a Ao Civil Pblica (anulao
de atos administrativos ilegtimos) para a tutela do
patrimnio pblico, cujo objeto tpico de (CF, art.
129, III e Lei 7.347/85) natureza preventiva, des-
constitutiva ou reparatria.
2. No se pode confundir ilegalidade com
improbidade. A improbidade ilegalidade tipi-
cada e qualicada pelo elemento subjetivo da
conduta do agente. Por isso mesmo, a jurispru-
dncia dominante no STJ considera indispens-
vel, para a caracterizao de improbidade, que a
conduta do agente seja dolosa, para a tipicao
das condutas descritas nos artigos 9 e 11 da Lei
8.429/92, ou pelo menos culposa, nas do artigo
10 (v.g.: REsp 734.984/SP, 1 T., Min. Luiz Fux,
DJe de 16.06.2008 AgRg no REsp 479.812/SP, 2
T., Min. Humberto Martins, DJ de 14.08.2007;
REsp 842.428/ES, 2 T., Min. Eliana Calmon, DJ
de 21.05.2007; REsp 841.421/MA, 1 T., Min. Luiz
Fux, DJ de 04.10.2007; Res 658.415/RS, 2 T., Min.
Eliana Calmon, DJ de 03.08.2006; REsp 626.034/
RS, 2 T., Min.Joo Otvio de Noronha, DJ de
05.06.2006; REsp 604.151/RS, Min. Teori Albino
Zavascki, DJ de 08.06.2006).
3. razovel presumir vcio de conduta do
agente pblico que pratica um ato contrrio ao
que foi recomendado pelos rgos tcnicos, por
pareceres jurdicos ou pelo Tribunal de Contas.
Set/Dez 2013 57
Mas no razovel que se reconhea ou presuma
esse vcio justamente na conduta oposta: de ter
agido segundo aquelas manifestaes, ou de no
ter promovido a reviso de atos praticados como
nelas recomendado, ainda mais se no h dvida
quanto lisura dos pareceres ou idoneidade de
quem os prolatou. Nesses casos, no tendo havido
conduta movida por imprudncia, impercia ou
negligncia, no h culpa e muito menos impro-
bidade. A ilegitimidade do ato, se houver, estar
sujeita a sano de outra natureza, estranha ao
mbito da ao de improbidade.
4. Recurso especial do Ministrio Pblico par-
cialmente provido. (REsp 827.445 SP).
RECURSO ESPECIAL. ADMINISTRATIVO.
AO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
LEI 8.429/92. AUSNCIA DE DOLO. IMPROCE-
DNCIA DA AO.
1. O ato de improbidade, na sua caracteri-
zao, como de regra, exige elemento subjetivo
doloso, luz da natureza sancionatria da Lei de
Improbidade Administrativa.
2. A legitimidade do negcio jurdico e a
ausncia objetiva de formalizao contratu-
al, reconhecida pela instncia local, conjura a
improbidade.
3. que o objetivo da Lei de Improbidade
punir o administrador pblico desonesto, no o
inbil. Ou, em outras palavras, para que se en-
quadre o agente pblico na Lei de Improbidade
necessrio que haja o dolo, a culpa e o prejuzo
ao ente pblico, caracterizado pela ao ou omis-
so do administrador pblico. (Mauro Roberto
Gomes de Mattos, em O Limite da Improbida-
de Administrativa, Edit. Amrica Jurdica, 2 ed.
pp. 7 e 8). A nalidade da lei de improbidade
administrativa punir o administrador desones-
to (Alexandre de Moraes, in Constituio do
Brasil interpretada e legislao constitucional,
Atlas, 2002, p. 2.611).De fato, a lei alcana o ad-
ministrador desonesto, no o inbil, desprepara-
do, incompetente e desastrado (REsp 213.994-0/
MG, 1 Turma, Rel. Min. Garcia Vieira, DOU de
27.9.1999). (REsp 758.639/PB, Rel. Min. Jos Del-
gado, 1. Turma, DJ 15.5.2006)
4. A Lei 8.429/92 da Ao de Improbidade Ad-
ministrativa, que explicitou o cnone do art. 37,
4 da Constituio Federal, teve como escopo im-
por sanes aos agentes pblicos incursos em atos
de improbidade nos casos em que: a) importem
em enriquecimento ilcito (art.9); b) que causem
prejuzo ao errio pblico (art. 10); c) que atentem
contra os princpios da Administrao Pblica (art.
11), aqui tambm compreendida a leso morali-
dade administrativa.
5. Recurso especial provido. (REsp 734984 / SP).
2.8 ECONOMICIDADE
O princpio encontrava no Decreto-lei n 200, de
1967, os primeiros sinais de sua congurao, constando
de seu art. 14 que:
O trabalho administrativo ser racionalizado
mediante simplicao de processos e supresso
de controles que se evidenciarem como puramente
formais ou cujo custo seja evidentemente superior
ao risco.
Ganhou galas constitucionais ao ser includo
entre os elementos que devam ser objeto do controle
externo da gesto pblica, que o art. 70, caput, da Cons-
tituio Federal de 1988, atribui ao Congresso Nacional
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ante o
dever de prestar contas imposto a qualquer pessoa fsi-
ca ou jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores
pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria
(pargrafo nico).
A economicidade tanto se evidencia na esfera
estritamente administrativa - quando estimula racio-
nalizao e simplicao - como na esfera nanceira,
como produto da reduo de gastos nas contrataes
administrativas, decorrente de ecaz planejamento,
de ampla e sria pesquisa prvia do valor de mercado
do objeto a ser licitado, e da busca da proposta mais
vantajosa para a Administrao, que no , necessaria-
mente, a de menor preo, se desprovida a proposta dos
requisitos estabelecidos, justicadamente, nas especi-
caes de materiais e nos projetos bsicos de obras
ou servios, na fase interna preparatria dos processos
de licitao e contratao (Lei n 8.666/93, artigos 7 e
14), tendo o RDC introduzido, aqui, substancial ino-
Apontamentos sobre a integrao do RDC ao macrossistema constitucional e ao sistema geral das licitaes pblicas pela via dos princpios // Artigos
Artigos
58 Revista do TCU 128
vao ao permitir que o prprio adjudicatrio elabore
os projetos bsico e executivo, com base no perl ge-
nericamente traado na licitao pela Administrao e
assumindo total e exclusiva responsabilidade por suas
eventuais imperfeies.
2.9 DESENVOLVIMENTO NACIONAL SUSTENTVEL
Inserido no art. 3 da Lei n 8.666/93, constitui
instrumento de promoo do mercado interno, ampa-
rado no poder de compra do setor pblico, em todos
os poderes das trs esferas da federao (diz-se que em
torno de 16% do PIB, ou seja, cerca de 300 bilhes de
reais/ano) e de seu efeito sobre a gerao de emprego
e renda. Mas no s: almeja comprometer as licitaes
e contrataes com os princpios e normas de proteo
ambiental, conforme disposto no art. 225, 1, V, da
CF/88 (Para assegurar a efetividade desse direito [meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso co-
mum do povo e essencial sadia qualidade de vida],
incumbe ao Poder Pblico: V controlar a produo,
a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e
substncias que comportem risco para a vida, a quali-
dade de vida e o meio ambiente).
H vasta e desaante tarefa a cumprir para dar
concretude a essa nova clusula geral no cotidiano das
licitaes e contrataes, qual seja a de explicitar, nos
editais e contratos, os requisitos da sustentabilidade -
sociais e econmicos, alm de ambientais - e correla-
cionar as especicaes do objeto com a normatizao
expedida por entidades autorizadas (vg, INMETRO,
ABNT, CONAMA), nico meio, por ora divisvel, de
evitar-se a adoo de especicaes e critrios que lesio-
nem os princpios da isonomia e do julgamento objetivo.
2.10 VINCULAO AO INSTRUMENTO
CONVOCATRIO
Obriga a Administrao a respeitar as regras es-
tipuladas para disciplinar o certame. O perl do direi-
to pblico ps-moderno no confere grau absoluto ao
princpio da vinculao ao edital. que as exigncias
de ndole meramente instrumental ou formal, que no
prejudiquem a substncia da competio, podem ser
interpretadas a favor da nalidade de interesse pblico
a ser alcanada. O que no se admite a aceitao de
vcio que comprometa o resultado de interesse pblico
ou que prejudique a segurana jurdica da licitao, da
sua competitividade e da isonomia. Por isto que se h de
ter cautela para que no sejam includas no instrumento
convocatrio exigncias inteis, irrelevantes, desneces-
srias ou ambguas.
O Decreto n 7.581/11, que regulamenta o RDC,
notadamente em seu art. 7, 2, confere comisso de
licitao, em qualquer fase da licitao, desde que no
seja alterada a substncia da proposta, a faculdade de
adotar medidas de saneamento destinadas a esclarecer
informaes, corrigir impropriedades na documentao
de habilitao ou complementar a instruo do pro-
cesso, neste ponto lembrando a regra do art. 43, 3,
da Lei n 8.666/93.Admite-se, pois, a exibilidade que
autoriza a interpretao de disposies que possam ser
satisfeitas de outro modo, sem desvio de nalidade e
sem afetar a substncia da proposta e da competio.
Admite-se, ainda, o saneamento de vcios nas
propostas, desde que homenageados os princpios do
julgamento objetivo e da igualdadade dos licitantes.
o que se extrai, a contrrio senso, dos motivos de des-
classicao de proposta enunciados no art. 24 do RDC:
Sero desclassicadas as propostas que:
I - contenham vcios insanveis;
[] V - apresentem desconformidade com
quaisquer outras exigncias do instrumento con-
vocatrio, desde que insanveis.
Logo, no constituiro vcios desclassicantes
de proposta aqueles que, por sua natureza, possam ser
sanados pela Administrao, sem prejuzo da isonomia
e do julgamento objetivo.
2.11 JULGAMENTO OBJETIVO
Visa a impedir que a licitao seja decidida sob
o inuxo do subjetivismo, ou seja, de sentimentos, im-
presses ou propsitos pessoais dos membros da comis-
so julgadora. Vero que o julgamento se aproxima da
objetividade mxima quando calcado apenas no preo.
Mas, a par deste ocultar eventuais desvios - equivocada
apurao do valor de mercado do objeto, por exemplo,
a induzir a comisso a supor compatibilidade entre o
preo cotado e o preo de mercado -, tampouco bastar
quando entrar em causa qualidade, tcnica e rendimen-
to, no raro indispensveis aferio das propostas.
Quando o objeto da licitao baseado nesses atributos,
a primazia de uma ou de outra proposta depender de
apreciaes portadoras de certo grau de subjetividade,
que se deve reduzir ao mnimo, mas que sempre ser
Set/Dez 2013 59
insuscetvel de erradicao. Para que se cumpra o prin-
cpio do julgamento objetivo, nesses casos, a comisso
de licitao deve valer-se de laudos ou pareceres tcni-
cos diante dos quais decidir fundamentadamente, ex-
plicitando os seus motivos na respectiva ata. De todo
modo, os parmetros de aferio devero constar do
instrumento convocatrio, o que os colocar, desde que
publicado este, sob o crivo dos pedidos de esclarecimen-
tos e das impugnaes (Lei n 8.666/93, artigos 40, VIII,
e 41 e seus pargrafos). O RDC ocupou-se do tema em
duas de suas disposies:
Art. 20. No julgamento pela melhor combi-
nao de tcnica e preo, devero ser avaliadas e
ponderadas as propostas tcnicas e de preo apre-
sentadas pelos licitantes, mediante a utilizao de
parmetros objetivos obrigatoriamente inseridos
no instrumento convocatrio.
Art. 21. O julgamento pela melhor tcnica ou
pelo melhor contedo artstico considerar ex-
clusivamente as propostas tcnicas ou artsticas
apresentadas pelos licitantes com base em critrios
objetivos previamente estabelecidos no instrumen-
to convocatrio, no qual ser denido o prmio ou
a remunerao que ser atribuda aos vencedores.
3. OUTROS PRINCPIOS
APLICVEIS AO RDC
Outros princpios gerais ou setoriais vinculam a
atuao da Administrao Pblica nas licitaes e con-
trataes regidas pelo RDC: motivao, razoabilidade,
competitividade e segurana da contratao.
3.1 MOTIVAO
Consiste no dever de todo agente, no exerccio
das funes de sua competncia, justicar os atos admi-
nistrativos que edita em cada fase do processo de con-
tratao, com ou sem licitao (preparao e instruo,
elaborao e aprovao de minutas de atos convocat-
rios e outros instrumentos, julgamento de documentos
e propostas, deciso sobre admisso e julgamento de
recursos administrativos, adjudicao do objeto e ho-
mologao do procedimento), e tambm no curso da
execuo do contrato.
Por motivo entende-se o conjunto dos pressu-
postos de fato e de direito determinantes da deciso,
assim como a correlao entre eventos e situaes pre-
existentes e a escolha efetuada. No basta a indicao
do texto legal em que se arrima a deciso. De rigor que
o agente pblico claramente enuncie os fundamentos de
sua ao, ciente de que a ele o art. 113 da Lei n 8.666/93
incumbe de demonstrar a legalidade e a regularidade da
despesa e da execuo, regra aplicvel ao RDC por fora
de seu art. 46 (Aplica-se ao RDC o disposto no art. 113
da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993).
No Estado Democrtico de Direito, direito da
sociedade conhecer as razes pelas quais so tomadas
as decises dos agentes pblicos em geral, ressalvadas
as informaes necessrias sua prpria segurana e
do Estado (art. 5, XXXIII, da Constituio Federal).
A ausncia de motivao dos atos administra-
tivos, alm de violar um dos mais caros princpios de
direito administrativo e comprometer a validade do ato
praticado, que pode vir a ser anulado por vcio de mo-
tivo, deixa dvidas quanto iseno do agente e ao seu
compromisso com o interesse pblico. De acordo com
o art. 11 da Lei n 8.429/92, constitui ato de improbida-
de administrativa atentar contra os princpios da admi-
nistrao pblica ou violar os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade e lealdade s instituies.
3.2 RAZOABILIDADE
O fato de a lei conferir ao agente pblico, em cer-
tas situaes, margem de escolha (discricionariedade),
signica que lhe transferiu o encargo de adotar, ante a
diversidade de situaes a enfrentar, a providncia ade-
quada s circunstncias e aos meios de que disponha,
em harmonia com prioridades e objetivos de interesse
pblico. Essa relao entre adequao, necessidade e
proporcionalidade o que, no direito pblico brasileiro
(constitucional e administrativo), em evoluo na mat-
ria, deve-se entender como razoabilidade. A deciso que
a transgrida tende a infringir outros valores e princpios.
Assim, por exemplo, exigncia excessiva, constante de
instrumento convocatrio de licitao, no razovel e
ofende os princpios da isonomia e da competitividade.
Depedendo da extenso e do propsito da exigncia,
igualmente lesar os princpios da moralidade, da im-
pessoalidade e da economicidade.
A outorga de discrio administrativa visa iden-
ticao da medida que, em cada situao, atenda ao
interesse pblico de modo superior a qualquer outra, nas
circunstncias demonstradas e ponderadas. A razoabi-
lidade funda-se nos mesmos preceitos que amparam,
constitucionalmente, os princpios da legalidade e da
nalidade (artigos 5, II e LXIX, e 37, caput, da CR/88).
Apontamentos sobre a integrao do RDC ao macrossistema constitucional e ao sistema geral das licitaes pblicas pela via dos princpios // Artigos
Artigos
60 Revista do TCU 128
Na normatividade infraconstitucional, esta aparece no-
meada no art. 2 da lei do processo administrativo fede-
ral (n 9.784/99). Convoca, enm, o gestor pblico para
o exerccio pemanente de ponderao entre meios e ns
na equao tempo-espao do interesse pblico, consti-
tuindo-se em instrumento tambm de controle judicial
da discricionariedade administrativa. Assim se recolhe
de j abundante jurisprudncia de nossos tribunais, para
os quais o manejo da discricionariedade serve escolha
da melhor soluo entre vrias possveis, contravindo
juridicidade a escolha de outra soluo que no esta.
Da a razoabilidade valorizar as atividades de apoio ao
gestor na tomada de decises, tais como as de elabora-
o de estudos, relatrios e pareceres que demonstrem,
racional e objetivamente, qual seria essa melhor soluo.
Em sntese, o gestor pblico no provido de discrio
para escolher qualquer soluo, mas sempre para esco-
lher a melhor, nas circunstncias.
3.3 COMPETITIVIDADE OU AMPLIAO DA
DISPUTA ENTRE OS INTERESSADOS
A competitividade mantm ntima relao com
os princpios da legalidade, da igualdade e da impes-
soalidade, porquanto a no incluso, no instrumento
convocatrio, de condies excessivas, direcionadoras
ou que restrinjam o carter competitivo, possibilita a
ampliao do nmero de participantes no certame, es-
timulando a competio entre os interessados em con-
tratar com a Administrao Pblica e, por conseguinte,
favorecendo a busca da proposta mais vantajosa. No
por outra razo que a Lei n 8.666/93 tem por inexig-
vel a licitao quando for invivel a competio (art. 25,
caput), quer a inviabilidade decorra da inexistncia de
concorrentes para disputar com o produtor ou fornece-
dor exclusivo, quer quando, dada a natureza do objeto,
for impossvel o estabelecimento de critrios objetivos
de julgamento.
3.4 SEGURANA DA CONTRATAO
O Direito tece a ordem jurdica com o fim de
ensejar estabilidade civilatria, a gerar ambincia de
segurana que, na lio de Celso Antonio Bandeira de
Mello, coincide com uma das mais profundas aspiraes
do homem: a da certeza possvel em relao fenome-
nologia e s disparidades que o cercam. O princpio da
segurana jurdica no pode ser radicado em qualquer
dispositivo constitucional especco. da essncia do
prprio Direito, notadamente em um estado democr-
tico de direito, fundado na dignidade das pessoas, na
justia e na solidariedade das relaes que entretm
(CR/88, art. 1), por isto que modela todo o sistema
constitucional (Curso de Direito Administrativo. So
Paulo: Malheiros, 14 ed., p.106).
Entre as figuras que asseguram a estabilidade
da ordem jurdica encontram-se, tambm nas licita-
es e contrataes administrativas, a precluso e a
decadncia.
O art. 45 da Lei n 12.462/11 preceitua que dos
atos da administrao pblica, decorrentes da aplicao
do RDC, cabero: (a) pedidos de esclarecimentos e im-
pugnaes ao instrumento convocatrio, no prazo m-
nimo de at dois dias teis antes da data de abertura das
propostas, no caso de licitao para aquisio ou aliena-
o de bens, ou de at cinco dias teis antes da data de
abertura das propostas, no caso de licitao para contra-
tao de obras ou servios; (b) recursos hierrquicos, no
prazo de cinco dias teis contados da data da intimao
ou da lavratura da ata, em face: (i) do ato que dera ou
indera pedido de pr-qualicao de interessados; (ii)
do ato de habilitao ou inabilitao de licitante; (iii) do
julgamento das propostas; (iv) da anulao ou revogao
da licitao; (v) do indeferimento do pedido de inscrio
em registro cadastral, sua alterao ou cancelamento; (v)
da resciso do contrato, nas hipteses previstas no in-
ciso I do art. 79 da Lei n 8.666/93; (vi) da aplicao das
penas de advertncia, multa, declarao de inidoneida-
de, suspenso temporria de participao em licitao e
impedimento de contratar com a administrao pblica;
e (c) representaes, no prazo de cinco dias teis a partir
da data da intimao, relativamente a atos de que no
caiba recurso hierrquico.
Ultrapassados tais prazos, sem a manifestao
dos interessados, ou decididos os recursos, impugna-
es e representaes apresentados, o direito assenta-se
sobre algo reconhecido como estvel, precluso qualquer
questionamento e consumada a decadncia do direi-
to de suscit-lo, em sede administrativa. Ou seja, as
relaes jurdicas constitudas com base nesses atos e
decises tornam-se estveis e independentes da super-
venincia de eventos futuros, sem prejuzo de aquele
que se tenha por lesado, ou ameado de leso, exercer
o direito subjetivo de invocar a tutela jurisdicional.
4. CONCLUSO
Uma norma no (apenas) carente de interpreta-
o porque e medida que ela no unvoca, eviden-
te, porque e medida que ela destituda de clareza -,
Set/Dez 2013 61
mas, sobretudo, porque ela deve ser aplicada a um caso
(real ou ctcio), na lio de Friedrich Muller (Mtodos
de trabalho do direito constitucional. Rio de Janeiro:
Renovar, 3 ed., p. 48, 2005).
Signica que a interpretao sempre necessria,
quer a redao da norma seja destituda de clareza, quer
aparente ser unvoca e evidente. Seja clara ou obscura,
a redao da norma sempre carecer de interpretao
em face da realidade. Desde Roma que se consagrou o
brocardo interpretatio cessat in claris, o que muitos se-
guem e no exato. A redao da norma pode parecer
unvoca e evidente, e ainda assim desaar interpreta-
o da qual resulte a melhor soluo para o caso a que
se estar aplicando a norma. E essa soluo at poder
discrepar da aparente clareza da norma. Um excelente
exemplo para ilustrar pode ser dado pelo art. 22, 3,
da Lei n 8.666/93, cuja norma aparentemente clarssi-
ma ao estabelecer, na denio da modalidade convite,
que cabe Administrao convidar o nmero mnimo
de trs licitantes, ao passo que o Tribunal de Contas
da Unio, inclusive em recente smula
1
, interpreta que
esse mnimo no de convidados, mas de propostas
vlidas ou aptas seleo, ao razovel fundamento de
que deve ser compensada a perda de competitividade
se a modalidade se contentasse com o direcionamento
decorrente de apenas trs serem os escolhidos pela uni-
dade administrativa e isto bastar para validar o convite.
Em sntese, todo caso se apresenta contextua-
lizado e como tal haver de ser identicado e compre-
endido. A literalidade da regra criada sempre foi e ser
insuciente para prever toda a riqueza factual das rela-
es e dos interesses que visam satisfazer, da ser capital
que as regras positivadas na ordem jurdica sejam inter-
pretadas segundo as normas, chamadas de princpios,
que do norte e valor ao sistema, que apreender o caso,
dando-lhe sentido e disciplina.
O RDC, como subsistema de contratao admi-
nistrativa de determinados objetos, bem fez em enun-
ciar os princpios que lhe balizam a aplicao. Mas
caber ao intrprete os agentes pblicos incumbidos
da aplicao articular esses princpios do RDC com os
demais que conformam o macrossistema constitucional
e o sistema geral infraconstitucional das contrataes e
licitaes na ordem jurdica brasileira. Essa articulao
que responder, a cada caso, pela consecuo, ou no,
dos resultados de interesse pblico que justicaro a
existncia do subsistema. Exitoso este, talvez sobreve-
nha a concluso de que poder vir a subsitutir o atual
sistema geral, passando ele, subsistema, a ser o sistema
geral, deixando, ento, de ser aplicvel apenas a objetos
Apontamentos sobre a integrao do RDC ao macrossistema constitucional e ao sistema geral das licitaes pblicas pela via dos princpios // Artigos
determinados, para ser o regente de todas as contrata-
es e licitaes na ordem jurdica nacional. Os con-
troles social e os institucionalizados da Administrao
Pblica o avaliaro, oportunamente, para consagr-lo
ou rejeit-lo segundo os resultados obtidos.
NOTA
1 Smula n 248: No se obtendo o nmero legal mnimo de
trs propostas aptas seleo, na licitao sob a modalidade
Convite, impe-se a repetio do ato, com a convocao de
outros possveis interessados, ressalvadas as hipteses previstas
no 7, do art. 22, da Lei no 8.666/1993.
Artigos
62 Revista do TCU 128
Autopoisis aplicada a
Tribunais de Contas
Remilson Soares Candeia
Servidor do Tribunal de Contas
da Unio, graduado em Direito
pela Universidade de Braslia
(UnB), ps-graduado em Direito
Pblico pelo Instituto Processus
em Braslia, graduado em Letras
e ps-graduado em Lngua
Portuguesa pelo Centro de Ensino
Unicado de Braslia (UNICEUB).
RESUMO
O Sistema Tribunal de Contas necessita comu-
nicar-se com os demais sistemas que gravitam ao seu
redor para o exerccio do controle externo que lhe
confere a Constituio. Entretanto, para que a comu-
nicao se aperfeioe, necessrio que o emissor, ao
enviar uma mensagem, utilize um cdigo intrnseco
ao sistema conhecido pelo receptor ou que por este
possa ser conhecido. Se o cdigo no for conhecido
pelo receptor, surgir um rudo e a comunicao no
se aperfeioar. Da por que se reconhecer o Sistema
Tribunal de Contas como autopoitico, ou seja, ope-
racionalmente fechado e cognitivamente aberto. A
clausura operacional permitir que o sistema possua
uma linguagem prpria e mantenha sua autonomia
e independncia em relao aos demais sistemas. A
cognio aberta garante ao sistema a comunicao
com os demais sistemas, sem que haja violao do
cdigo por ele utilizado. Atuando o Sistema Tribunal
de Contas operacionalmente fechado e cognitiva-
mente aberto, mantm-se a sua integralidade, inde-
pendncia e sobrevivncia em relao aos demais
sistemas com os quais se comunica no seu ofcio de
controle externo.
Palavras-chave: Autopoiesis. Clausura opera-
cional. Cdigo. Cognio aberta. Constituio. Con-
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Set/Dez 2013 63
Autopoisis aplicada a Tribunais de Contas // Artigos
trole externo. Elementos da Comunicao. Emissor.
Linguagem. Mensagem. Receptor. Fechamento ope-
racional. Sistema autopoitico Tribunal de Contas
da Unio.
1. INTRODUO
Tema de grande relevncia no estado democr-
tico de direito consiste nos instrumentos de controle
incidentes sobre a gesto da coisa pblica. Diversos
rgos pblicos e privados vm exercendo o controle
da Administrao Pblica. Dentre eles, ganha evidn-
cia o Tribunal de Contas da Unio, que, embora no
vincule os demais tribunais de contas brasileiros, ser-
ve de inspirao como se fosse um rgo de cpula do
Sistema Tribunal de Contas.
Ao Tribunal de Contas da Unio (TCU), compe-
te exercer, como rgo auxiliar do Congresso Nacional,
o controle externo.
Contudo, o Tribunal de Contas da Unio
insere-se em um sistema, que possui codicao pr-
pria e necessita comunicar-se com os demais sistemas
que gravitam ao seu redor e enviam comunicao so-
bre determinado fato.
Da a necessidade de se analisar a codicao
existente nesse sistema, bem como a comunicao
com os demais sistemas, a partir do marco terico dos
sistemas autopoiticos trazidos por Niklas Luhmann
para as Cincias Sociais.
2. CODIFICAO PRPRIA DO
SISTEMA TRIBUNAL DE CONTAS
Cada sistema possui um cdigo prprio, sob
pena de no se evidenciar com um sistema autnomo
e independente.
O Sistema Tribunal de Contas possui uma co-
dicao prpria. No demais recordar que, embora
se atribua a denominao de Tribunal Corte de
Contas federal, ela no integra o Poder Judicirio, a
quem compete, conforme mandamento constitucional
ptrio, pr termo ao conito qualicado pela pretenso
de um e resistncia de outro.
O Sistema de Jurisdio nica adotado pelo
ordenamento jurdico brasileiro determina que a lei
no excluir da apreciao do Poder Judicirio, leso
ou ameaa a direito (art. 5, XXXV, da Constituio
Federal). Esse dispositivo consagra o mencionado Sis-
tema, em contraponto ao contencioso administrativo
de maior envergadura no Direito Administrativo
francs, que inspirou o Direito Administrativo brasi-
leiro, mas que se imiscuiu com a inuncia do orde-
namento norte americano, que privilegiou o Sistema
de Jurisdio nica.
Na Frana, vige o contencioso administrativo
ao lado da jurisdio comum. Aquele faz verdadeira-
mente coisa julgada, no sentido expresso pelo art. 467
do Cdigo de Processo Civil ptrio, pois a jurisdio
comum no tem competncia para rever, como no Bra-
Artigos
64 Revista do TCU 128
sil, as decises proferidas por esse contencioso. Das
decises proferidas em sede do contencioso adminis-
trativo, cabe recurso para Conselho de Estado
1
, o qual
se insere no mbito administrativo.
O instituto da coisa julgada possui guarida cons-
titucional e est erigido a clusula petricada pelo or-
denamento ptrio, nos termos do art. 5, XXXVI, da
Constituio Federal
2
, pois, dentre outros, visa a pere-
nizar, estabilizar uma relao jurdica, ou seja, busca-se
uma segurana jurdica nas decises proferidas pelas
cortes brasileiras.
Para Liebman, pode-se entender coisa julgada
como
a imutabilidade do comando emergente da
sentena (...) uma qualidade, mais intensa e mais
profunda, que reveste o ato tambm em seu con-
tedo e torna assim imutveis, alm do ato em
sua existncia formal, os efeitos, quaisquer que
seja, do prprio ato.
3
O Cdigo Civil brasileiro tambm dene coisa
julgada, nos termos do art. 467, in verbis:
Denomina-se coisa julgada material a eccia,
que torna imutvel e indiscutvel a sentena, no
mais sujeita a recurso ordinrio ou extraordinrio.
Como se verica, a expresso coisa julgada
consiste em termo tcnico destinado aos efeitos de
uma sentena, cuja competncia do Poder Judicirio.
Contudo, sem desconsiderar a preciso tcnica dessa
expresso, tem-se coisa julgada tambm no mbito
administrativo e, por consequncia, no Sistema Tri-
bunal de Contas.
As decises proferidas pelo Tribunal fazem coi-
sa julgada administrativa, ou seja, insuscetveis de re-
apreciao no mbito do TCU ou de qualquer outra
esfera administrativa. A denio de coisa julgada ad-
ministrativa pode ser a mesma anteriormente mencio-
nada, com a ressalva de que opera efeitos to-somente
no mbito administrativo e no no Poder Judicirio e se
refere deciso contra a qual no cabem mais recursos
administrativos, ou seja, do TCU.
A esse respeito, ensina Digenes Gasparini
4
:
Quando inexiste, no mbito administrativo,
possibilidade de reforma da deciso, oferecida
pela Administrao Pblica, est-se diante da coi-
sa julgada administrativa.
No mesmo sentido o ensinamento de Hely
Lopes Meirelles
5
:
A denominada coisa julgada administrativa,
que, na verdade, apenas uma precluso de efeitos
internos, no tem o alcance da coisa julgada judi-
cial, porque o ato jurisdicional da Administrao
no deixa de ser um simples ato administrativo
decisrio, sem a fora conclusiva do ato jurisdicio-
nal do Poder Judicirio. Falta ao ato jurisdicional
administrativo aquilo que os publicistas norte-
-americanos chamam the nal enforcing power e que
se traduz livremente como o poder conclusivo da
Justia Comum. Esse poder, nos sistemas consti-
tucionais que no adotam o contencioso adminis-
trativo, privativo das decises judiciais.
Tambm ensina Amlcar de Arajo Falco que
6
Mesmo aqueles que sustentam a teoria da cha-
mada coisa julgada administrativa reconhecem
que, efetivamente, no se trata, quer pela sua na-
tureza, quer pela intensidade de seus efeitos de
res judicata propriamente dita, seno de um efeito
semelhante ao da precluso, e que se conceituaria,
quando ocorresse, sob o nome de irretratabilidade.
O fundamento da coisa julgada administrativa
no mbito do TCU est na interpretao sistemtico-
-teleolgica da Constituio Federal, Lei 8.443/1992
7
e
seu Regimento Interno
8
.
Quanto se est a falar de coisa julgada, pode-se
entender impossibilidade de se recorrer da deciso
contra a qual se insurge o inconformismo. Ao TCU,
compete o julgamento das contas dos responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos federais, ou seja, da
Unio, bem como a scalizao contbil, nanceira,
oramentria, operacional e patrimonial das unidades
dos Poderes da Unio ou de entidades estaduais, distri-
tais, municipais e privadas que estejam a gerenciar bens
e valores pblicos federais. Ocorre que, das decises
proferidas pelo TCU, cabem, em rol exaustivo, as esp-
cies recursais, quais sejam: recurso de reconsiderao,
embargos de declarao, recurso de reviso, pedido de
reexame e agravo
9
.
Observe-se que o Sistema Tribunal de Contas
possui codicao prpria, com rito especco, confor-
me sua Lei Orgnica e seu Regimento Interno. Em que
pese haver institutos semelhantes queles previstos na
jurisdio comum, no h confundi-los, pois a proces-
Set/Dez 2013 65
sualidade, os ritos, os institutos, prazos, por exemplo,
so independentes daqueles de que se vale o Poder Judi-
cirio na satisfao da tutela que lhe fora conada pelo
ordenamento jurdico ptrio.
Embora o Sistema Tribunal de Contas possua
codicao prpria, em consonncia com os sistemas
autopoiticos, h de se compreend-lo em uma viso
sistmica.
3. VISO SISTMICA
Ao se percorrer a teoria dos sistemas auto-
poiticos aplicada ao Sistema Tribunal de Contas,
buscar-se- identicar os atributos dessa teoria aplic-
veis inter-relao desse sistema com os demais que
gravitam ao seu redor.
O vocbulo autopoiesis pode ser compreendido a
partir da composio de dois radicais: auto (por si s) +
poiesis (organizao). Assim, pode-se entender sistema
autopoitico como um sistema que se auto-organiza,
autorreproduz e se comunica com os demais diversos
sistemas.
Os sistemas autopoiticos no se originaram em
Luhmann, embora este tenha sido o maior expoente
dessa Teoria nos Sistemas Sociais. Inicialmente, sur-
giram das cincias biolgicas, por meio dos cientistas
Humberto Maturana e Francisco Varela, a m de ve-
ricar a aplicabilidade de um sistema aos organismos
vivos ou, em outras palavras, para se vericar a apli-
cabilidade da fenomenologia social fenomenologia
biolgica.
Nas palavras de Corsi
10
:
Un sistema vivo, segn Maturana, se caracteriza
por la capacidad de producir y reproducir por s mismo
los elementos que lo constituyen, y as dene su propria
unidad: cada clula es el producto de um retculo de
operaciones internas al sistema del cual ella misma es
un elemento; y no de una accin externa.
Tem-se, pois, nas palavras de Corsi, uma sntese
dos sistemas autopoiticos trazidos por Luhmann para
as cincias sociais: um sistema que se autorreproduz, a
partir de uma codicao prpria do respectivo sistema.
Observe-se que no se est a falar de um sistema
jurdico, mas sim de um sistema social, cuja aplicabili-
dade busca ser vericada em todo e qualquer sistema.
Tem-se, pois, a clausura operacional e a abertura cogni-
tiva como alicerces dos sistemas autopoiticos aplicados
ao Sistema Tribunal de Contas.
A clausura operacional pode ser compreendida a
partir da exegese de que todo o sistema possui uma co-
dicao prpria, regulamentada, disciplinada pelo pr-
prio sistema, ou seja, o sistema que se auto-organiza e
estabelece uma linguagem especca. , nesse contexto,
que a linguagem adotada pelo sistema econmico di-
ferente da empregada pelo sistema poltico, educacional
ou jurdico, por exemplo.
A abertura cognitiva implica reconhecer que os
sistemas devem estabelecer comunicao com os de-
mais sistemas que gravitam em seu entorno. Essa co-
municao deve existir com um pressuposto: que a
mensagem seja traduzida para o sistema receptor, sob
pena de no se estabelecer a comunicao.
Impe-se, ento, denir os elementos da comu-
nicao: emissor, receptor, cdigo e mensagem.
Sinteticamente, emissor pode ser compreendido
como aquele que envia uma mensagem; receptor, aque-
le a quem se destina a mensagem; cdigo, o veculo da
mensagem; mensagem, a informao a ser transmitida
ao receptor.
Para que se estabelea a comunicao entre os
diversos sistemas que gravitam lado a lado, devem es-
tar presentes os elementos anteriormente mencionados,
sob pena de haver rudos e a comunicao no se aper-
feioar. Caso falte um dos elementos da comunicao
(emissor, receptor, cdigo ou mensagem), tem-se um
rudo que impossibilita cabalmente a comunicao en-
tre os diversos sistemas.
A comunicao sistmica de fundamental im-
portncia para a longevidade do prprio Sistema Tri-
bunal de Contas, pois a existncia de um nico sistema
implicaria a inexistncia de sistema. Ele s pode existir
se houver outros sistemas que possibilitem vericar a
diferena entre eles, com comunicaes e cdigos pr-
prios e distintos... enm um sistema autopoitico.
Luhmann, ao mencionar o sistema autorreferen-
cial, assim se pronuncia
11
:
En esta comprensin bsica se trata de autorreferen-
cialidad. Este concepto deber entenderse en el contexto
de una red que constituye un entramado especco, como
condicin que hace possible la producin e reproducin de
las operaciones del sistema. Un sitema autorreferencial
debe denirse, pues, como un tipo de sistema que para la
producin de sus propias operaciones se remite a la red de
las operaciones propias y, en este sentido, se reproduce a s
mismo. Con una formulacin um poco ms libre se podra
decir: el sistema se presupone a s mismo para poner en
marcha su propia operacin en el tiempo.
Autopoisis aplicada a Tribunais de Contas // Artigos
Artigos
66 Revista do TCU 128
A tentativa de se estabelecer um sistema prprio,
em que pese a organizao de Maturana nas cincias
biolgicas e de Luhmann nas cincias sociais, no deve
ser considerada nova.
Mencionem-se, a ttulo de exemplo, dois autores
que, de certa forma, buscaram, e alcanaram segundo os
ns por eles perseguidos, a sistematizao pretendida
por Luhmann, ou seja, Kant e Kelsen.
Kant, a partir da concepo do bem e do certo,
procurou estabelecer na razo o fundamento da estabili-
dade da relao entre as pessoas, a m de se estabelecer
uma paz perptua.
Immanuel Kant, in Crtica da Razo Pura
12
, privi-
legia a busca da razo como alicerce da sistematizao
para a paz entre as pessoas.
Ora, ao se afastar de outras linguagens que no a
da razo como fundamento, como, por exemplo, moral,
valores... tenta-se alcanar a puricao de um sistema,
como soluo para os conitos.
Essa puricao pode ser concebida como um
sistema autopoitico, motivo por que no seria desarra-
zoado inferir a exegese embrionria do que mais tarde
poderia ser conhecida como sistemas autopoiticos, tal
como preconizado por Kant nessa tentativa de siste-
matizar o dever ser por meio da razo, o que teria sido
aperfeioado nas cincias sociais por Niklas Luhmann.
Kelsen, em sua obra Teoria Pura do Direito, tam-
bm defendeu a puricao da produo normativa, ao
disciplinar o dever ser.
Esse autor, ao pronunciar-se sobre a norma fun-
damental
13
, ensina que a norma inferior deve buscar seu
fundamento na norma superior at se alcanar a norma
fundamental, e hipottica, que consiste no fundamento
de validade ltimo, a constituir a unidade desta inter-
conexo criadora.
Ora, existem, ento, diversos sistemas que pos-
suem uma codicao prpria, sem embargo de ser re-
conhecida a comunicao entre eles.
Dessa forma, reconhecem-se diversos sistemas
que gravitam lado-a-lado, como, por exemplo, os siste-
mas da Poltica, Economia, Religio, Sade, Educao,
Direito, Judicirio, Executivo, Legislativo, Tribunal de
Contas, motivo por que se impe a anlise da comuni-
cao sistmica.
4. COMUNICAO SISTMICA
Como j mencionado, a existncia de um sis-
tema pode ser singelamente assimilado em razo da
existncia de outros que com ele se comunicam. Da a
importncia de se estabelecer a comunicao entre os
sistemas autopoiticos, a m de aplic-la ao Sistema
Tribunal de Contas.
Ignacio Izuzquiza, ao introduzir a obra Sociedad
y sistema: la ambicin de la teora
14
, de Niklas Luhmann,
destaca a importncia da comunicao entre os sistemas
dentro das cincias sociais, nos seguintes termos:
Luhmann dedica su esfuerzo, como vengo repitiendo,
al estudio de los sistemas sociales. Para nuestro autor,
la sociedad es un sistema autorreferente y autopoitico
que se compone de comunicaciones. A su vez, puede
diferenciarse en distintos subsistemas, cada uno de
ellos cerrado y autorreferente, que poseen un mbito
determinado de comunicaciones y de operacin, que
limitan su entorno y reducen la compejidad de un modo
especializado. La sociedad se diferencia progresivamente,
a lo largo de la evolucin temporal y de la historia, en
diferentes subsistemas sociales tales como el derecho, la
economa, la poltica, la religin, la educacin, etc. Y una
sociedad avanzada ser siempre uma sociedad altamente
diferenciada, en la que existan esos diferentes mbitos de
comunicacin que son los diferentes subsistemas sociales.
Assim, com a existncia de diversos sistemas,
tem-se a diminuio da complexidade existente na so-
ciedade, pois cada um possui sua linguagem prpria,
codicao prpria, comunicao prpria, ou seja, uma
autorreproduo.
O Sistema Tribunal de Contas da Unio, ainda
que possua o vocbulo tribunal em sua denominao,
no integra o Poder Judicirio. Insere-se o Tribunal,
geogracamente, no Poder Legislativo.
Estabelece o Texto Constitucional que o Poder
Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, o qual
composto pelo Senado Federal e pela Cmara dos Depu-
tados. Nesse contexto, stricto sensu, o Tribunal de Contas
da Unio no integraria o Poder Legislativo.
Entretanto, ainda no captulo destinado ao Poder
Legislativo, estabelece-se que a scalizao contbil,
nanceira, oramentria, operacional e patrimonial da
Unio e das entidades da administrao direta e indireta,
quanto legalidade, legitimidade, economicidade, apli-
cao das subvenes e renncia de receitas, ser exerci-
da pelo Congresso Nacional, mediante controle externo
e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Embora, em sentido estrito, o controle externo
seja de competncia do Congresso Nacional, conforme
denido pelo poder constituinte originrio, essa atri-
buio fora deferida ao Tribunal de Contas da Unio,
Set/Dez 2013 67
caracterizado como um rgo auxiliar do Parlamento
federal nesse atributo
15
, mas que o exerce com autono-
mia e independncia, no se subordinando a uma poten-
cial reviso do Parlamento em face dos seus julgados
16
.
Aqui, reside uma antinomia existente vericada
nas caractersticas do Sistema Tribunal de Contas.
Como visto, stricto sensu, o TCU no integra o
Poder Legislativo, composto, nos exatos termos da
Constituio Federal, pela Cmara dos Deputados e
Senado Federal, tambm no compe o Poder Judicirio,
cuja composio pode ser vericada por meio dos arts.
92/126, do Texto Constitucional, tampouco faz parte
do Poder Executivo.
Ora, no integrante objetivamente dos Trs Po-
deres consagrados em Montesquieu, emerge a neces-
sidade de se estabelecer uma inter-relao do Sistema
Tribunal de Contas com os demais Poderes.
Ao se percorrer a Constituio Federal, prima
facie, uma vez no integrante do Poder Judicirio, con-
clui-se que, embora como denominao de Tribunal, o
TCU um rgo administrativo. Embora administrati-
vo, impe-se analisar a linguagem que o qualica como
um sistema autopoitico.
O Tribunal de Contas da Unio composto por
nove ministros, possui sua sede no Distrito Federal, dis-
pe de quadro prprio de pessoal e jurisdio em todo
o territrio nacional, em face de rgos dos estados, do
Distrito Federal, dos municpios e das entidades priva-
das que administrem bens e valores pblicos federais.
Os Ministros que compem o Tribunal de Contas
da Unio possuem as mesmas garantias, prerrogativas,
impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros
do Superior Tribunal de Justia e devem preencher os
seguintes requisitos, alm de serem sabatinados e apro-
vada a indicao pelo Senado Federal, quando indicados
pelo Presidente da Repblica:
a. mais de trinta e cinco e menos de sessenta e cinco
anos de idade;
b. idoneidade moral e reputao ilibada;
c. notrios conhecimentos jurdicos, contbeis,
econmicos e nanceiros ou de administrao
pblica;
d. mais de dez anos de exerccio de funo ou de
efetiva atividade prossional que exija os conhe-
cimentos mencionados no inciso anterior.
Observe-se que as exigncias para preenchimen-
to do cargo de Ministro do TCU so mais rigorosas do
que aquelas a serem observadas para provimento do
cargo de Ministro do STJ ou do STF, pois a estes so
necessrios os requisitos constantes dos itens a, b
e primeiro do c, ou seja, impem-se mais aos Minis-
tros do TCU do que aos das outras Cortes Superiores.
Sem embargo dessas ponderaes propeduticas,
deve ser enfatizado que o sistema, na concepo de sis-
tema autopoitico introduzido nas cincias sociais por
Niklas Luhmann, tem em evidncia a comunicao.
por meio da comunicao que se garante a perpetuida-
de do sistema, de acordo com a concepo de sistema
autopoitico operacionalmente fechado e cognitiva-
mente aberto.
Tem-se, pois que a sociedade formada por in-
divduos. Entretanto, para ns dos sistemas autopoi-
ticos, a sociedade no composta por indivduos, mas
sim pelas comunicaes que se estabelecem no entre
os indivduos, mas entre os sistemas que a compem.
Nesse contexto, deve ser repisada manifestao
de Lenio Streck, nos seguintes termos
17
:
A invaso da losoa pela linguagem, ao pro-
porcionar a superao do esquema sujeito-objeto,
coloca a linguagem como condio de possibili-
dade, sendo vedado utiliz-la sob pena de um
paradoxo de cunho paradigmtico como um ins-
trumento, enm, como uma terceira coisa que pro-
porcione a hipostasiao de discursos (no caso, de
discursos fundamentados previamente, contraf-
ticos) e uma procedimentalizao argumentativa,
que deixa em segundo plano o desiderato nal da
norma: a aplicao (...).
Ocorre que, dado um fato A, pode ocorrer um
fato B ou C, conforme a complexidade, a contingn-
cia e a expectativa em torno do fato original.
Nas comunicaes sistmicas, h um cdigo bi-
nrio sim/no, em face do dado A, quando sero anali-
sados os elementos da comunicao, a m de se vericar
se ela ocorreu ou no, se o cdigo foi ou no reconhe-
cido, se a mensagem foi ou no recebida. Isso se deve,
em parte, pela complexidade da comunicao, que,
segundo Luhmann, implica dizer que sempre existem
mais possibilidades do que se pode realizar. Continua
Luhmann: Em termos prticos, complexidade signi-
ca seleo forada
18
, ou seja, dentre mais de uma op-
o, deve-se optar por aquela que mais se aperfeioa
ao fato A.
Essa complexidade decorre da distino entre
sistema e meio ambiente, pois este se encontra, seno
desorganizado, com vrios outros sistemas que buscam
Autopoisis aplicada a Tribunais de Contas // Artigos
Artigos
68 Revista do TCU 128
uma comunicao. No sistema, a complexidade, ou seja,
a multiplicidade de opes encontra-se estruturada.
Observe-se que o sistema ou o meio ambiente somen-
te existir em contraponto ao outro, sem o qual no h
falar em distino entre sistema e meio ambiente.
Por contingncia, deve-se compreender a pos-
sibilidade de desapontamento em face da opo esco-
lhida. Luhmann, ao conceituar contingncia, assim se
pronuncia
19
:
Por contingncia, entendemos o fato de que
as possibilidades apontadas para as demais ex-
perincias poderiam ser diferentes das esperadas;
ou seja, que essa indicao pode ser enganosa por
referir-se a algo inexistente, inatingvel, ou a algo
que aps tomadas as medidas necessrias para
a experincia concreta (por exemplo, indo-se ao
ponto determinado), no mais l est. Em termos
prticos, complexidade signica seleo forada, e
contingncia signica desapontamento e necessi-
dade de assumirem-se riscos.
Mas para que haja comunicao, que se verique
complexidade ou contingncia, deve-se identicar o ins-
trumento por meio do qual se aperfeioa a comunicao.
E isso ocorre mediante o acoplamento estrutural. Corsi,
ao mencionar Maturana, dene acoplamento estrutural
nos seguintes termos
20
:
A travs de un concepto de Maturana se indica como
acoplamiento estructural la relacin entre un sistema y
los presupuestos del entorno que deben presentarse para
que pueda continuar dentro de su propia autopoiesis.
Conforme alhures mencionado, a existncia de
um sistema pressupe um entorno com diversos sistemas
delimitados um pelo outro no prprio entorno
21
, que bus-
ca incessantemente comunicao, tudo em consonncia
com a clausura operacional e a abertura cognitiva ineren-
tes aos sistemas autopoiticos aplicveis ao Sistema Tri-
bunal de Contas, pois por meio desta que se possibilita
a expanso do sistema, no momento em que o sistema
reconhece, decodica para sua linguagem (no mbito da
clausura operacional) e se estabelece a comunicao re-
cebida por outro sistema (abertura cognitiva).
O entorno pode afetar o sistema quando ocor-
rer irritao. Para os sistemas sociais, tal como no Sis-
tema Tribunal de Contas, deve haver um itinerrio de
controle no prprio sistema, a m de que as aes conce-
bidas ou reconhecidas por ele tenham uma codicao
prpria. Contudo, quando houver uma comunicao
que, a priori, no tenha uma codicao adequada ao
prprio sistema, este dever confront-la com suas dis-
posies internas para assimil-la ou rejeit-la. A esse
confronto interno, autorreferente, denomina-se irrita-
o. Esta decorre do entorno para o sistema, motivo
por que no seria desarrazoado entender essa irritao
como autoirritao, pois o sistema operacionalmente
fechado e cognitivamente aberto que provocar a irrita-
o em si mesmo, a m de possibilitar sua expanso ou
no, conforme a concepo de cognio aberta inerente
aos sistemas autopoiticos.
Imprescindvel, ento, consignar que a comunica-
o sistmica atribuda ao Sistema Tribunal de Contas,
ocorrida com o entorno, somente ter sentido se aplica-
da aos fatos aptos a implicarem a atuao do Tribunal
de Contas em seu ofcio constitucional de controlar a
boa gesto dos bens e dinheiros pblicos federais sob
a sua jurisdio, com linguagem inerente ao Sistema
Tribunal de Contas.
5. CONSIDERAES FINAIS
Como se vericou, ao Sistema Tribunal de Con-
tas compete, em auxlio aos respectivos parlamentos (fe-
deral, estadual, distrital e municipal, quando for o caso),
o controle externo da regular aplicao dos dinheiros e
bens pblicos sob a respectiva competncia xada ori-
ginalmente pela Constituio Federal.
Set/Dez 2013 69
Esse Sistema possui codicao prpria, geral-
mente xada pelas leis orgnicas e regimentos internos
alicerados na Constituio, instituto ltimo de validade
das normas infraconstitucionais. Entretanto, necessrio
se faz que haja comunicao entre os demais sistemas
que gravitam no entorno, como, por exemplo, poltico,
judicirio, econmico, social.
Ainda que haja inputs de outros sistemas, dever
o Sistema Tribunal de Contas traduzir a mensagem rece-
bida para sua linguagem e codicao prprias, sob pena
de no haver a comunicao pretendida pelo entorno e
a Corte de Contas no exercer seu ofcio constitucional.
a partir dessa tentativa de comunicao que se
verica o Sistema Tribunal de Contas como um sistema
autopoitico, tal como originariamente desenvolvido
pelos cientistas chilenos Maturana e Varela e trazido
para as cincias sociais por Niklas Luhmann.
Dessa forma, tem-se o Sistema Tribunal de Con-
tas operacionalmente fechado e cognitivamente aberto,
tal como concebido nos sistemas autopoiticos.
REFERNICAS
CORSI, Giancarlos; ESPOSITO, Elena; BARALDI, Claudio. Glosario sobre la teora social de Niklas Luhmann. Mxico: Editorial Anthropos, 1996.
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Autopoisis aplicada a Tribunais de Contas // Artigos
Artigos
70 Revista do TCU 128
NOTAS
1 Acerca da possibilidade de se transcenderem questes
administrativas para o mbito do Poder Judicirio, Hely Lopes
Meirelles assim se pronuncia: Embora caiba jurisdio
administrativa o julgamento do contencioso administrativo
(...), certas demandas de interesse da Administrao cam
sujeitas Justia Comum desde que se enquadrem numa
dessas trs ordens: a) litgios decorrentes de atividades
pblicas com carter privado; b) litgios que envolvam
questes de estado e capacidade das pessoas e de represso
penal; c) litgios que se refiram propriedade privada. (in
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So
Paulo: Malheiros Editores Ltda., 34 ed., 2008, p. 54.)
2 Estabelece o inciso XXXVI da CF que a lei no prejudicar o
direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada.
3 LIEBMAN, Enrico Tullio. Eccia e Autoridade da Sentena. Rio
de Janeiro: Forense, 3 ed., p. 54.
4 GASPARINI, Diogenes. Direito Administrativo. So Paulo:
Saraiva, 8 ed., 2003, pp. 775/776.
5 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So
Paulo: Malheiros Editores Ltda., 34 ed., 2008, pp. 688/689.
6 FALCO, Am l car de Ar aj o. I nt roduo ao Di rei to
Administrativo. Rio de Janeiro, 1960, p. 649.
7 Lei Orgnica do TCU.
8 Resoluo 246/ TCU, de 30 de novembro de 2011.
9 Conforme os arts. 31/35, 48, da Lei 8.443/1992 e art. 289 do
RI/TCU.
10 CORSI, Giancarlos; ESPOSITO, Elena; BARALDI, Claudio. Glosario
sobre la teora social de Niklas Luhmann. Mxico: Editorial
Anthropos, 1996, pp. 31/32.
11 LUHMANN, Niklas. Sistemas sociales. Barcelona: Universidad
Javeiriana. 1998, p. 21.
12 KANT, Immanuel. Crtica da razo pura. Traduo de Lucimar
A. Coghi Anselmi. So Paulo: Martin Claret, 2009.
13 KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. So Paulo: Martins
Fontes, 6 ed., 1998, p. 247.
14 LUHMANN, Niklas. Sociedad y sistema: la ambicin de la teora.
Traduo de Santiago Lpez Petit y Dorothee Schmitz.
Barcelona: Ediciones Paids Ibrica, 1990, p. 25.
15 Os arts. 70 e 71 da Constituio Federal estabelecem a
natureza jurdica do TCU, bem como sua competncia.
16 Esse o entendimento consolidado pelo STF (ADI 3715 MC/TO
TOCANTINS. Relator Ministro Gilmar Mendes. Julgamento:
24.5.2006. Publicado no DJ de 25.8.2006, p. 15).
17 STRECK. Lenio Luiz. Verdade e consenso: constituio,
hermenutica e teorias discursivas. Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2006, p. 35.
18 LUHMANN, Niklas, Sociologia do direito I. Traduo de Gustavo
Bayer. Rio de Janeiro: Edies Tempo Brasileiro, 1983, pp.
45/46.
19 Idem.
20 CORSI, Giancarlos; ESPOSITO, Elena; BARALDI, Claudio. Glosario
sobre la teora social de Niklas Luhmann. Mxico: Editorial
Anthropos, 1996, p. 19.
21 Luhmann, ao manifestar sobre a relao entorno/sistema
autopoitico, assim se pronuncia: El entorno contiene una
multiplicidad de sistemas ms o menos complejos que pueden
entablar relaciones con otros sistemas que conforman el entorno
de los primeros, ya que para los sistemas que conforman el
entorno del sistema, el sistema mismo es parte del entorno y,
en este sentido, objeto de posibles operaciones. Por esta razn,
en el nivel de la teora general de sistemas nos vimos obligados
a distinguir entre relaciones sistema/entorno y relaciones
intersitmicas. Estas ltimas presuponen que los sistemas se
encuentran recprocamente en sus respectivos entornos. (in
LUHMANN, Niklas. Sistemas sociales. Barcelona: Universidad
Javeiriana. 1998, p. 176.)
ndice de Assunto
Set/Dez 2013 71
A
Ao executiva
Servidor Pblico por Excelncia
Revista 128/2013, 6
Acessibilidade
Servidor Pblico por Excelncia
Revista 128/2013, 6
Administrao indireta
Levantamento aponta necessidades de melhoria
na gesto de riscos da administrao pblica
Revista 128/2013, 12
Administrao pblica
Servidor Pblico por Excelncia
Revista 128/2013, 6
Administrao pblica - avaliao
Uma investigao dos sistemas de avaliao de
programas da administrao federal direta no Brasil
BASTOS, Gloria Maria Merola da Costa
SERPA, Selma Maria Hayakawa Cunha
Revista 128/2013, 28
Associao Nacional dos Membros do
Ministrio Pblico de Contas (AMPCON)
Servidor Pblico por Excelncia
Revista 128/2013, 6
C
Clima organizacional
TCU premiado como uma das melhores
instituies pblicas para se trabalhar
Revista 128/2013, 15
Cobrana judicial
Servidor Pblico por Excelncia
Revista 128/2013, 6
Cognio
Autopoisis aplicada a Tribunais de Contas
CANDEIA, Remilson Soares
Revista 128/2013, 62
Comunicao
Autopoisis aplicada a Tribunais de Contas
CANDEIA, Remilson Soares
Revista 128/2013, 62
Contratao de obras e servios - licitao - normas
Publicao orienta gestores sobre obras pblicas
Revista 128/2013, 14
Contrato - gesto
O princpio da segregao de funes e sua aplicao no
controle processual das despesas: uma abordagem analtica
pela tica das licitaes pblicas e contrataes administrativas
SILVA, Magno Antnio da
Revista 128/2013, 38
Controle administrativo
O princpio da segregao de funes e sua aplicao no
controle processual das despesas: uma abordagem analtica
pela tica das licitaes pblicas e contrataes administrativas
SILVA, Magno Antnio da
Revista 128/2013, 38
Cooperao internacional
Estudo internacional para fortalecer a governana pblica
Revista 128/2013, 10
Corrupo
Servidor Pblico por Excelncia
Revista 128/2013, 6
D
Desenvolvimento de software -
contratao - modelo - legislao
Terceirizao do desenvolvimento de
software no Brasil e nos EUA
FRANCO, Carlos Alberto de Castilho
TOLEDO, Rodrigo de
Revista 128/2013, 18
Despesa pblica - controle
O princpio da segregao de funes e sua aplicao no
controle processual das despesas: uma abordagem analtica
pela tica das licitaes pblicas e contrataes administrativas
SILVA, Magno Antnio da
Revista 128/2013, 38
ndice de Assunto
72 Revista do TCU 128
G
Gasto pblico
Estudo internacional para fortalecer a governana pblica
Revista 128/2013, 10
Gasto pblico - controle - transparncia
O TCU e as Olimpadas de 2016
Revista 128/2013, 16
Gesto de pessoas
TCU premiado como uma das melhores
instituies pblicas para se trabalhar
Revista 128/2013, 15
Gesto de riscos - avaliao
Levantamento aponta necessidades de melhoria
na gesto de riscos da administrao pblica
Revista 128/2013, 12
Governana pblica
Estudo internacional para fortalecer a governana pblica
Revista 128/2013, 10
I
Investimento - previso
O TCU e as Olimpadas de 2016
Revista 128/2013, 16
J
Jogos Olmpicos (2016)
O TCU e as Olimpadas de 2016
Revista 128/2013, 16
L
Licitao - aspectos constitucionais
- legislao - modernizao
Apontamentos sobre a integrao do RDC ao
macrossistema constitucional e ao sistema geral
de licitaes pblicas pela via dos princpios
JNIOR, Jess Torres Pereira
Revista 128/2013, 52
Licitao pblica - contratao
O princpio da segregao de funes e sua
aplicao no controle processual das despesas:
uma abordagem analtica pela tica das licitaes
pblicas e contrataes administrativas
SILVA, Magno Antnio da
Revista 128/2013, 38
M
Ministrio Pblico de Contas
Servidor Pblico por Excelncia
Revista 128/2013, 6
Ministrio Pblico junto ao Tribunal
de Contas da Unio (MPTCU)
Servidor Pblico por Excelncia
Revista 128/2013, 6
O
Obras pblicas - cartilha
Publicao orienta gestores sobre obras pblicas
Revista 128/2013, 14
Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE)
Estudo internacional para fortalecer a governana pblica
Revista 128/2013, 10
P
Princpio constitucional
Apontamentos sobre a integrao do RDC ao
macrossistema constitucional e ao sistema geral
de licitaes pblicas pela via dos princpios
JNIOR, Jess Torres Pereira
Revista 128/2013, 52
Programa de governo - avaliao - resultado
Uma investigao dos sistemas de avaliao de
programas da administrao federal direta no Brasil
BASTOS, Gloria Maria Merola da Costa
SERPA, Selma Maria Hayakawa Cunha
Revista 128/2013, 28
ndice de Assunto
Set/Dez 2013 73
R
Regime Diferenciado de
Contrataes Pblicas (RDC)
Apontamentos sobre a integrao do RDC ao
macrossistema constitucional e ao sistema geral
de licitaes pblicas pela via dos princpios
JNIOR, Jess Torres Pereira
Revista 128/2013, 52
Representao
Servidor Pblico por Excelncia
Revista 128/2013, 6
S
Segregao de funes
O princpio da segregao de funes e sua
aplicao no controle processual das despesas:
uma abordagem analtica pela tica das licitaes
pblicas e contrataes administrativas
SILVA, Magno Antnio da
Revista 128/2013, 38
Servio pblico - Qualidade
Servidor Pblico por Excelncia
Revista 128/2013, 6
Sistema de comunicao - codicao
- controle operacional
Autopoisis aplicada a Tribunais de Contas
CANDEIA, Remilson Soares
Revista 128/2013, 62
Sistema Tribunal de Contas
Autopoisis aplicada a Tribunais de Contas
CANDEIA, Remilson Soares
Revista 128/2013, 62
Sistemas de monitoramento
Uma investigao dos sistemas de avaliao de
programas da administrao federal direta no Brasil
BASTOS, Gloria Maria Merola da Costa
SERPA, Selma Maria Hayakawa Cunha
Revista 128/2013, 28
T
TCU - Controle Externo
Autopoisis aplicada a Tribunais de Contas
CANDEIA, Remilson Soares
Revista 128/2013, 62
TCU - scalizao
O TCU e as Olimpadas de 2016
Revista 128/2013, 16
Tecnologia da informao - contratao
- modelo - legislao
Terceirizao do desenvolvimento de
software no Brasil e nos EUA
FRANCO, Carlos Alberto de Castilho
TOLEDO, Rodrigo de
Revista 128/2013, 18
Terceirizao - legislao
Terceirizao do desenvolvimento de
software no Brasil e nos EUA
FRANCO, Carlos Alberto de Castilho
TOLEDO, Rodrigo de
Revista 128/2013, 18
Tribunal de Contas da Unio (TCU)
TCU premiado como uma das melhores
instituies pblicas para se trabalhar
Revista 128/2013, 15
V
Violncia domstica
Servidor Pblico por Excelncia
Revista 128/2013, 6
ndice de Autor
74 Revista do TCU 128
B
BASTOS, Gloria Maria Merola da Costa
Uma investigao dos sistemas de avaliao de
programas da administrao federal direta no Brasil
Revista 128/2013, 28
C
CANDEIA, Remilson Soares
Autopoisis aplicada a Tribunais de Contas
Revista 128/2013, 62
D
DOTTI, Marins Restelatto
Apontamentos sobre a integrao do RDC ao
macrossistema constitucional e ao sistema geral
de licitaes pblicas pela via dos princpios
Revista 128/2013, 52
F
FRANCO, Carlos Alberto de Castilho
Terceirizao do desenvolvimento de
software no Brasil e nos EUA
Revista 128/2013, 18
J
JNIOR, Jess Torres Pereira
Apontamentos sobre a integrao do RDC ao
macrossistema constitucional e ao sistema geral
de licitaes pblicas pela via dos princpios
Revista 128/2013, 52
S
SERPA, Selma Maria Hayakawa Cunha
Uma investigao dos sistemas de avaliao de
programas da administrao federal direta no Brasil
Revista 128/2013, 28
SILVA, Magno Antnio da
O princpio da segregao de funes e sua
aplicao no controle processual das despesas:
uma abordagem analtica pela tica das licitaes
pblicas e contrataes administrativas
Revista 128/2013, 38
T
TOLEDO, Rodrigo de
Terceirizao do desenvolvimento de
software no Brasil e nos EUA
Revista 128/2013, 18
Endereos do TCU
Set/Dez 2013 75
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76 Revista do TCU 128
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Set/Dez 2013 77
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Como Publicar
78 Revista do TCU 128
Como publicar artigos na Revista do TCU
A REVISTA
A Revista do TCU publicao ocial da instituio e
veicula artigos tcnicos com temtica relativa aos Tri-
bunais de Contas, ao Controle Externo, Adminis-
trao Pblica, ao Direito Pblico, Contabilidade,
s Finanas e Auditoria no mbito do setor estatal.
O CONSELHO EDITORIAL
O Conselho Editorial da Revista, rgo colegiado de
natureza tcnica e de carter permanente, respons-
vel pela seleo nal das matrias publicadas. O Con-
selho presidido pelo Vice-Presidente do Tribunal
e integrado pelo Auditor mais antigo em exerccio,
pelo Procurador-Geral do Ministrio Pblico junto ao
Tribunal, pelo Secretrio-Geral de Controle Externo,
pelo Secretrio-Geral da Presidncia e pelo Diretor-
-Geral do Instituto Serzedello Corra.
A SELEO DE MATRIAS
O exame e seleo do material a ser publicado obser-
va os seguintes critrios:
1. compatibilidade com a temtica da Revista;
2. contribuio ao aprimoramento tcnico e pros-
sional dos servidores do TCU e ao estudo de
temas de trabalho;
3. qualidade, objetividade e impessoalidade do tex-
to produzido.
AUSNCIA DE REMUNERAO
A aprovao e publicao de trabalhos na Revista do
TCU no d aos autores o direito de percepo de
qualquer retribuio pecuniria, devido gratuidade
na distribuio do peridico, resguardados os direitos
autorais na forma da Lei.
Cada autor receber cinco exemplares do nmero da
revista no qual seu trabalho tenha sido publicado.
RESPONSABILIDADE INTELECTUAL
Os textos aprovados so publicados sem alterao de
contedo. Os conceitos e opinies emitidas em tra-
balhos doutrinrios assinados so de inteira respon-
sabilidade de seus autores.
Os trabalhos publicados podero ser divulgados em
outros lugares desde que citada a Revista do TCU,
ano, nmero e data de publicao.
COMO ENVIAR CONTRIBUIES
Os interessados em publicar artigos na revista do TCU
devem encaminhar o texto para o seguinte e-mail:
revista@tcu.gov.br, com as seguintes especicaes:
Quanto formatao
1. Formato de arquivo: extenso.doc/docx.
2. Fonte Times New Roman - tamanho 11.
3. Ttulos e subttulos em negrito.
4. Primeira linha dos pargrafos com 1 cm de recuo
e com alinhamento justicado.
5. Espaamento simples entre as linhas.
6. Evitar linhas em branco entre os pargrafos.
7. Formato da pgina: A4 (21x29,7 cm)
8. Todas as margens com 2 cm.
9. Mximo de sete pginas (desconsideradas as
referncias.
10. Resumo do texto nos padres das normas
tcnicas.
11. Todo destaque que se deseje fazer no texto de-
ver ser feito com o uso de negrito. O uso do
itlico se restringe ao uso de palavras que no
pertenam lngua portuguesa.
Quanto identicao do autor
Incluir currculo resumido no artigo com mximo de
cinco linhas, no seguinte padro:
Fulano de Tal servidor do Tribunal de Contas da
Unio, graduado em Administrao pela Universidade
de Braslia (UnB) e mestre em Administrao Pblica
pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).
Enviar foto com, no mnimo, 10x15cm e resoluo de
300dpi.
Informar endereo de correspondncia para envio de
Como Publicar
Set/Dez 2013 79
exemplares da edio da Revista em que for publica-
do o artigo.
Quanto ao contedo
Os textos devero apresentar linguagem adequada
norma culta da lngua portuguesa.
Sugere-se que seja evitado o uso excessivo de notas
de rodap ecitaes.
Quanto s citaes
As citaes devero ser feitas de acordo com a verso
mais atual da NBR 10520, da Associao Brasileira de
Normas Tcnicas (ABNT).
As informaes oriundas de comunicao pessoal,
trabalhos em andamentos ou no publicados devem
ser indicados exclusivamente em nota de rodap da
pgina em que forem citados;
As citaes devero ser cuidadosamente conferidas
pelos autores e suas fontes devero constar no pr-
prio corpo do texto, conforme os exemplos abaixo.
Citao direta
Segundo Barbosa (2007, p. 128), entende-se
que ... , ou Entende-se que ... (BARBOSA, 2007,
p. 128).
Citao indireta
A teoria da ... (Cf. BARBOSA, 2007, p. 128), ou,
A teoria da ... (BARBOSA, 2007, p. 128).
As citaes de diversos documentos de um mesmo
autor, publicados num mesmo ano, so distinguidas
pelo acrscimo de letras minsculas, aps a data e
sem espaamento, conforme a ordem alfabtica da
lista de referncias.
Segundo Barbosa (2007a, p. 128), ...
(BARBOSA, 2007b, p. 94).
Quanto s referncias
Ao nal, o texto dever conter lista de referncias
completas dos documentos utilizados pelo autor para
seu embasamento terico.
Somente devero ser citados na lista de referncias
trabalhos editados ou disponveis para acessopblico.
As referncias devero ser elaboradas de acordo com
a verso mais atual da NBR 6023 da Associao Bra-
sileira de Normas Tcnicas.
As referncias devero ser apresentadas em ordem
alfabtica e alinhadas esquerda.
As obras podero ser referenciadas em parte ou no
todo, em formato impresso ou digital, conforme as
orientaes para elaborao de referncias dispon-
veis no portal do TCU no endereo abaixo.
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comunidades/biblioteca_tcu/servi%C3%A7os/
normalizacao_publicacoes/REFERENCIAS.pdf
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Fiscalizao a servio da sociedade
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Revista do Tribunal de Contas da Unio Brasil ano 45 nmero 128 Setembro/Dezembro 2013
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Entrevista com Paulo
Bugarin, Procurador-Geral
do Ministrio Pblico
junto ao TCU
F e d e r a l C o u r t o f A c c o u n t s J o u r n a l B r a z i l y e a r 4 5 I s s u e n 1 2 8 S e p t e m b e r / D e c e m b e r 2 0 1 3 E n g l i s h v e r s i o n
I n t e r v i e w w i t h P a u l o B u g a r i n ,
P r o s e c u t o r G e n e r a l o f t h e
P u b l i c P r o s e c u t o r w i t h i n t h e
F e d e r a l C o u r t o f A c c o u n t s
F i s c a l i z a o a s e r v i o d a s o c i e d a d e
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F i s c a l i z a o a s e r v i o d a s o c i e d a d e
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R e v i s t a d o T r i b u n a l d e C o n t a s d a U n i o B r a s i l a n o 4 5 n m e r o 1 2 8 S e t e m b r o / D e z e m b r o 2 0 1 3
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E n t r e v i s t a c o m P a u l o
B u g a r i n , P r o c u r a d o r - G e r a l d o M i n i s t r i o P b l i c o
j u n t o a o T C U
Federal Court of Accounts Journal Brazil year 45 Issue n 128 September/December 2013 English version
Interview with Paulo Bugarin, Prosecutor General of the Public Prosecutor within the Federal Court of Accounts
Fiscalizao a servio da sociedade
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