1.

Introduo
O tema do nosso seminrio a anlise do elemento subjetivo do ato de
improbidade administrativa. A anlise do elemento subjetivo pode se dar por
duas perspectivas:
a) a primeira, se para a configurao do ato de improbidade h necessidade
do elemento subjetivo ou se ele seria dispensvel, ou seja, nesta
perspectiva, analisa-se se a responsabilidade pelo ato de improbidade
objetiva e independe de dolo ou culpa) ou subjetiva na modalidade dolo ou
culpa).
b) a segunda, partindo-se da premissa de !ue a responsabilidade do agente
p"blico e do particular !ue concorre para o ato subjetiva, se o ato de
improbidade administrativa exige o dolo ou se bastaria a culpa#
$u vou tratar da primeira perspectiva e o %iago tratar da segunda.
Antes, porm de investigarmos o tema de fundo, precisamos traar algumas
premissas para nortear nossa apresentao.
1.1. A configurao do ato de improbidade
&ara !ue possamos discutir o elemento subjetivo do ato de improbidade,
primeiro precisamos definir o conceito de ato de improbidade
administrativa.
A improbidade, conforme amplamente propagado, a imoralidade
qualificada. 'as o !ue isso significa(
)etomando as aulas de direito administrativo, poder*amos descrever o ato de
improbidade como a!uele !ue praticado em grave violao ao dever de
honra no exerccio da funo pblica! ou seja! que no apenas "
+
desonesto! mas que fere os deveres de obedi#ncia aos preceitos da "tica
pblica, da efici,ncia funcional e da necessidade de uma conduta escorreita
para no causar danos aos demais ou obter vantagem il*citas para si em
decorr,ncia do cargo !ue ocupa, conforme definio de $bio %edina &s'rio.
-a definio de %aral (usten $ilho, a .a improbidade administrativa consiste
na ao ou omisso violadora do dever constitucional de moralidade no
exerccio da funo pblica, !ue acarreta a imposio de san/es civis,
administrativas e penais, de modo cumulativo ou no, tal como definido em lei0.
Ou seja, a improbidade a pratica de um ato !ue viola no apenas a
legalidade formal, mas tambm viola os comportamentos ticos e morais
e1igidos na!uele momento 2ist3rico, no !ue se denominou .legalidade
substancial0.
A improbidade distingue)se da ilegalidade! da mera irregularidade e da
ilicitude em sentido amplo, pois est relacionado 4 noo de desonestidade,
de m-f, de modo !ue para a configurao da improbidade e1ige-se uma
*+&,-+I.,+IA/ da violao praticada.
5onforme mantra propagado nos primeiros Ac3rdos sobre o tema no 6%7, *a
improbidade no serve para punir o administrador inbil! mas o
desonesto/.
8, portanto, improbidade quando o ato viola! deliberadamente! normas e
princpios da Administrao 0blica, a ensejar, assim como a violao a
!ual!uer direito do 9mbito privado, a responsabili:ao da!uele !ue o pratica.
1.1. Improbidade e responsabilidade
;efinido o conceito da improbidade, deve-se passar 4 analise da
responsabilidade decorrente da sua prtica.
<
-o 9mbito p"blico, qualquer regime minimamente democrtico prev#
formas de sancionar os infratores ao dever de improbidade, !ue inerente
ao bom funcionamento da Administrao &"blica, tanto no campo da
2onestidade !uanto da efici,ncia dos funcionrios, devendo abranger tambm
os agentes particulares !ue entram em contato com a coisa p"blica.
A total irresponsabilidade impunidade) incompat*vel com o sistema
democrtico, !ue pressup/e uma condio de igualdade de todos perante a =ei
e a 5onstituio.
Apenas a titulo de e1emplo, a 5> de +?<@ previa a imunidade do Amperador no
Artigo BB ao prever !ue *A 0essoa do Imperador " inviolvel! e -agrada2
3lle no est sujeito a responsabilidade alguma./
O nosso modelo atual no comporta esse tipo postura legislativa e a =ei
?.@<BCB< surge como um elemento *morali4ador/ da vida p"blica, sendo
tratada como a lei contra a corrupo! a m gesto da coisa pblica e a
desonestidade.
-o trato da improbidade administrativa podem co-e1istir vrios 9mbitos de
responsabili:ao, !ue vai desde a responsabilidade social calcada
e1clusivamente na tica), passando pela responsabilidade moral inerente a
cada individuo), a responsabilidade pol*tica e a!uela !ue interessa para o
nosso tema, a responsabilidade jurdica, !ue se subdivide em civil, penal e
administrativa.
A =ei ?.@<BCB< trata da responsabilidade dos agentes p"blicos pela prtica de
atos de improbidade administrativa sob o ponto de vista jur*dico, mas como j
amplamente debatido em aulas e seminrios anteriores, 2 uma aglutinao
das regras civis, administrativas e penais, sobretudo se analisarmos os tipos de
san/es previstas no Artigo +<, !ue repetem e ampliam a!uelas previstas no
D@E do Artigo FG da 5onstituio >ederal.
1.5. 3strutura normativa da conduta ilcita na 6ei n7 8.91:;:12
A =ei nE ?.@<BCB< tipificou as condutas caracteri:adoras da improbidade
administrativa em 5 blocos distintos, mas !ue se inter-relacionam.
F
-o caso de aparente coincid#ncia na tipificao do mesmo ato, a soluo
deve se dar pela regra da especialidade.
-o +E bloco, previsto no artigo :7, a lei tratou dos atos que acarretam
enriquecimento ilcito.
-o artigo 1< tratou dos atos que causem dano ao 3rrio.
$ no artigo 11 tratou dos atos que atentam contra os princpios da
Administrao.
A tcnica empregada na elaborao dos .tipos0 foi o uso de termos
indeterminados e normas em branco, de forma a se estabelecer tipos
abertos, com o intuito de assegurar uma maior funcionalidade 4s normas e
uma flexibili4ao interpretativa.
$ssa tcnica de atribuir vague:a sem9ntica empregada no .caput0 dos
Artigos BE, +H e ++ e tamb"m em seus incisos, !ue em minutos casos
tambm permitem uma dose de interpretao. 8, portanto, uma autonomia
funcional entre os te1tos do .caput0 e dos incisos 'edina).
-a viso do prof. 'edina, os *caput/, como normas jur*dicas em branco, so
dotadas de plena normatividade e ainda servem de refer#ncia residual aos
incisos. Os incisos tambm so normas em branco, porm com um
detalhamento normativo mais intenso.
3ssa distino ser relevante quando da anlise do elemento subjetivo
dolo e culpa) nos tipos definidos no .caput0 e nos incisos do Artigo ++,
devendo-se a anlise pautar-se mais pelo texto analisado do que a partir de
uma interpretao sistemtica.
>i1adas estas considera/es iniciais, o !uestionamento inicial !ue se fa: se o
ato de improbidade administrativa depende do elemento volitivo do agente
dolo ou culpa) ou se a responsabili:ao do agente poderia se dar de forma o
objetiva, uma ve: !ue na definio dos .tipos0 apenas no Artigo +H 2
referencia e1pressa ao elemento subjetivo.

1. =esponsabilidade objetiva x =esponsabilidade subjetiva
@
-o obstante ser inerente ao conceito de improbidade a idia de
desonestidade e m-f, e, portanto, vontade do agente na prtica do ato tido
como *mprobo, a omisso do texto legal dos Artigos :7 e 11 permitiu a
discusso, ao menos num momento passado, sobre a possibilidade da
configurao da improbidade administrativa mesmo sem o elemento volitivo, a
ensejar uma responsabilidade objetiva.
-a verdade, esta discusso entre responsabilidade objetiva 1 subjetiva limita)
se, essencialmente, ao .tipo0 previsto no Artigo 11, ou seja, para os atos !ue
atentam contra os princ*pios da Administrao.
&or certo, em relao ao .tipo0 previsto no Artigo BE, embora o .caput0 seja
omisso em relao ao elemento subjetivo, seria dif*cil imaginar a possibilidade
de .auferir !ual!uer tipo de vantagem patrimonial indevida0 sem se cogitar da
.consci,ncia0 do agente !ue pratica tal ato.
-o tocante ao Artigo +H, 2 refer,ncia no .caput0 ao ato praticado com dolo ou
culpa. A demonstrar a necessidade do elemento subjetivo para configurao do
.tipo0. 8, ainda a prescrio geral contida no Artigo IE da =AA !ue os atos !ue
causem leso ao patrimJnio p"blico por ao ou omisso, dolosa ou culposa
do agente ou de terceiro acarretaro no necessrio ressarcimento do dano.
O .problema0, portanto, est no Artigo ++. Afinal! o agente pode ser
responsabili4ado objetivamente por infrao aos princpios da
Administrao 0blica>
1.1. & posicionamento da 1? @urma do -@( A =esponsabilidade objetiva
O e1ame detido dos ac3rdos !ue enfrentaram o tema desvenda a e1ist,ncia
de duas correntes bem definidas:
a) uma, reputando indispensvel a comprovao do elemento subjetivo para a
caracteri:ao das condutas t*picas previstas nos arts. BE e ++ +K %urma)#
I
b) outra, considerando despicienda a comprovao de dolo ou culpa para o
aperfeioamento da 2ip3tese do art. ++ <K %urma).
A -egunda @urma ostenta, em alguns arestos, orientao !ue consagra a
incid,ncia da responsabilidade objetiva para a configurao da hip'tese
tpica prevista no art. 11 da 6IA.
$sse posicionamento baseia-se na premissa de !ue seria despicienda a
comprovao de dolo ou culpa da conduta do agente, bastando a
demonstrao da inobservBncia do *princpio da legalidade/ para a
caracteri4ao da improbidade administrativa.
&u seja! bastaria a *ilicitude/ ou a *imoralidade administrativa/! endo em
vista !ue a ofensa ao princ*pio da moralidade administrativa evidente no
confronto entre a conduta e a previso jur*dica.
-esse sentido, confira-se o seguinte trec2o do )$sp B??.FG@C'L: M...) @. A
conduta do recorrido, ao contratar e manter servidores sem concurso p"blico
na Administrao, amolda)se ao caput do art. 11 da 6ei n7 8.91:;:1, ainda
!ue o servio p"blico ten2a sido devidamente prestado, bem como no tenha
havido m)f" na conduta do administrador.M <K %urma, )$sp B??.FG@C'L,
)el. %in. +astro %eira, julg. em HNCHIC<HH?, v.u., ;7e +NCHIC<HH?).
%al orientao, capitaneada pelo %inistro +astro %eira, encontra-se
estampada em reiterados ac3rdos da 6egunda %urma: )$sp GFG.<GBC&), ;7e
de <+CHIC<HH?# )$sp B??.FG@C'L, ;7e de +NCHIC<HH?# )$sp @??.?@<C6&, )el.
'in. (oo &tvio de ,oronha, )el. pC Ac3rdo 'in. 5astro 'eira, ;7e de
HIC+<C<HH?# )$sp G<?.F@+C6&, ;7e de +?CHFC<HH?# )$sp ??H.NN<C'L, ;7 de
H+CHFC<HHG# )$sp ?<N.NG?CLO, ;7 de <FC+HC<HHN# )$sp NIH.NG@C'L, ;7 de
H+CH?C<HHN# )$sp G+@.BFIC&), ;7 de H?CHIC<HHN# )$sp G+G.FGIC&), ;7 de
H?CHIC<HHN.
N
3--A &=I3,@ACD&! +&,@EF&! ,D& 3=A 0A+G$I+A ,3% %3-%& ,&
H%II@& FA -3JE,FA @E=%A.
A %inistra 3liana +almon, revendo entendimento anterior no sentido da
objetivao da responsabilidade por improbidade )$sp GH?.+GHC'L, ;7
de +BC+<C<HHI# )$sp N+G.?I+C'L, ;7 de +BC+<C<HHI# )$sp <?G.G<?C6&, ;7 de
<BC++C<HH@), atualmente enftica ao afirmar !ue MAp's diverg#ncias!
tamb"m firmou a +orte que " imprescindvel! na avaliao do ato de
improbidade! a prova do elemento subjetivoM )$sp N<+.@+IC'L, v.u., ;7 de
FHCHIC<HHN, p. +F@).
,A F&E@=I,A! ,D& 3,+&,@=3I ,3,KE% 0&-I+I&,A%3,@&
$AL&=ML36 N @3-3 FA =3-0&,-AII6IFAF3 &I(3@ILA.
1.5. & posicionamento da 1? @urma do -@( A =esponsabilidade
subjetiva
O posicionamento da +K %urma no sentido de !ue somente restar
configurado o ato de improbidade previsto no Artigo 11 se demonstrado o
dolo do agente.
A ra:o deste posicionamento est calcada na mesma l'gica do Fireito
0enal.
%ratando-se de 2ip3tese de aplicao de san/es, de carter punitivo, o
sistema deve manter uma unicidade, pois onde 2 a mesma .ratio0, aplica-se o
mesmo ;ireito.
O direito administrativo sancionador se confunde com a penal. 8aver uma
aula especifica para tratar deste tema.
$ no ;ireito &enal vigora o principio da culpabilidade, conforme Artigos +? e
+B do 53digo &enal, somente restando configurado o tipo penal se houver
dolo ou culpa esta somente admitida se 2ouver previso legal e1pressa).
Art. 18 - Diz-se o crime:
I - doloso, quando o agente quis o resultado ou assumiu o risco de produzi-lo;
G
II - culposo, quando o agente deu causa ao resultado por imprudncia,
negligncia ou impercia.
Pargrafo nico - Salvo os casos expressos em lei, ningum pode ser
punido por fato previsto como crime, seno quando o pratica
dolosamente.
Art. 19 - elo resultado que agra!a especialmente a pena, s" responde o
agente que o #ou!er causado ao menos culposamente.
&or outro lado, incabvel a aplicao das normas de responsabilidade
objetiva, como o OP7 do Artigo 5Q da +$;88 R=3-0&,-AII6IFAF3 F&
3-@AF&S e o Artigo :1Q! O nico do ++;<1, pois tratam de san/es
meramente ressarcit3rias, !ue no se relacionam com as san/es punitivas da
=AA.
;e !ual!uer forma, estas regras so excepcionais e aplicveis apenas aos
casos !ue regulam.
Ademais, da ess#ncia do conceito de improbidade a *consci#ncia/ do
agente em agir em desconformidade com a moralidade administrativa, da*
por!ue no ser punvel, aos menos de acordo com a =ei nE ?.@<BCB< os atos
em !ue no resta demonstrado o dolo ou ao menos a culpa do agente.
1.9. 0reval#ncia da responsabilidade subjetiva R+onsolidao do
entendimento das @urmas a partir do =3sp. n7 QPT.111;A+! F(e
15.<P.1<1<! relator %inistro Kerman IenjaminS
A par da diverg,ncia !ue 2avia entre a +K e a <K %urmas, com o julgamento do
=ecurso 3special n7 QPT.111, relatado pelo 'in. 8erman Oenjamin, publicado
em <F-HN-<H+H, a <E %urma modificou seu entendimento, de modo a
somente admitir a configurao do *tipo/ previsto no Artigo 11 na
modalidade dolosa.
$1trai-se do voto do 'inistro 8erman Oenjamin, admitindo a responsabilidade
subjetiva culposa ou dolosa):
?
$n%o & a ausncia de men'%o e(pressa ) culpa que a e(clui do art. 11, pois
a essncia da norma, ao censurar condutas que contrariem princpios
comezin#os e de con#ecimento o*rigat"rio, que a permite. A !iola'%o, nesse
aspecto, pode decorrer de desonestidade ou de inc+ria, tendo em !ista que a
gra!e negligncia, imprudncia ou impercia no e(erccio de ,un'%o p+*lica - e
n%o meras irregularidades, ,riso - tam*&m maculam o de!er de *oa gest%o..
;esta forma, hoje no h sustentao jurisprudencial para o
reconhecimento da responsabilidade objetiva para configurao de ato de
improbidade.
O entendimento !ue deve prevalecer a necessidade da demonstrao do
elemento subjetivo para configurao do ato de improbidade.
A jurisprud,ncia do 6%7, inclusive de sua +orte 3special, se firmou no sentido
de !ue Mno se pode confundir improbidade com simples ilegalidade. A
improbidade " ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo
da conduta do agente. &or isso mesmo, a jurisprud,ncia do 6%7 considera
indispensvel, para a caracteri:ao de improbidade, !ue a conduta do agente
seja dolosa, para a tipificao das condutas descritas nos artigos BE e ++ da =ei
?.@<BCB<, ou pelo menos eivada de culpa grave, nas do artigo +H.M
Ao de Amprobidade Administrativa nE FHCA', 5orte $special, ;7e
<G.HB.<H++).
&assemos, agora, 4 analise da e1ig,ncia do dolo ou da culpa para
configurao dos tipos previstos nos Artigos BE, +H e ++ da =AA.
B