Antes de examinar-se o mrito propriamente dito, h de se investigar,
inicialmente, as especificidades relativas ao popular, vez que tais premissas
se revelam necessrias para a melhor compreenso da lide. cedio que a ao popular visa tutelar o patrim!nio p"#lico em sentido amplo, a#rangendo o seu conte"do patrimonial e imaterial, mediante a anulao de atos ilegais e lesivos. Assim, fala-se em coi#ir leso ao patrim!nio do $stado, ou de entidade de que ele participe, moralidade administrativa, ao meio am#iente e ao patrim!nio hist%rico e cultural. $sse o conte"do descrito pelo art. &', inciso ())***, da +onstituio ,ederal, ver#is- .Art. &' /...0 ())*** - qualquer cidado parte leg1tima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrim!nio p"#lico ou de entidade de que o $stado participe, moralidade administrativa, ao meio am#iente e ao patrim!nio hist%rico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas 2udiciais e do !nus da sucum#3ncia4. 5o mesmo sentido, o disposto pelo art. 6., 7 6. da (ei ,ederal n. 8.969:;&. $m geral, arrola-se como pressuposto para o sucesso da ao popular a demonstrao ca#al do #in!mio composto pela ilegalidade e LESIVIDADE. Acerca da ilegalidade, o#serva-se que ela se far presente quando praticado ato ou contrato em desconformidade com a legislao espec1fica que os regem ou com violao aos princ1pios afetos Administrao <"#lica. A pr%pria (ei ,ederal n. 8.969:;& traz em seu #o2o descrio de hip%teses que, se presentes, ense2am a nulidade dos atos praticados, conforme se verifica da redao dos arts. =., >. e 8. 5o que toca ao referido #in!mio ilegalidade:LESIVIDADE enquanto requisito indispensvel para a proced3ncia da ao popular, colaciona-se lio de ?el@ (opes Aeirelles- .B segundo requisito da ao popular a ilegalidade ou ilegitimidade do ato a invalidar, isto , que o ato se2a contrrio ao Cireito, por infringir as normas espec1ficas que regem sua prtica ou por se desviar dos princ1pios gerais que norteiam a Administrao <"#lica. 5o se exige a ilicitude do ato na sua origem, mas sim a ilegalidade na sua formao ou no seu o#2eto. *sto no significa que a +onstituio vigente tenha dispensado a ilegitimidade do ato. 5o. B que o +onstituinte de 6DDE deixou claro que a ao popular destina- se a invalidar atos praticados com ilegalidade de que resultou leso ao patrim!nio p"#lico. $ssa ilegitimidade pode provir de v1cio formal ou su#stancial, inclusive desvio de finalidade, conforme a lei regulamentar enumera e conceitua em seu pr%prio texto /art. =', .a. a .e.0. B terceiro requisito da ao popular a LESIVIDADE do ato ao patrim!nio p"#lico. 5a conceituao atual, lesivo todo ato ou omisso administrativa que desfalca o errio ou pre2udica a administrao, assim como o que ofende #ens ou valores art1sticos, c1vicos, culturais, am#ientais ou hist%ricos da comunidade.. /...0 $, como efeito da aus3ncia da sua demonstrao, assevera o ilustre doutrinador- .Fem estes tr3s requisitos, condio de eleitor, ilegalidade e LESIVIDADE, que constituem os pressupostos da demanda, no se via#iliza a ao popular.. /A$*G$(($F, ?el@ (opes. Aandado de Fegurana, Ao popular..., =9. ed., Fo <aulo- Aalheiros, =HH8, p. 6=9-6=E0. ,eitas tais ponderaIes passa-se ao exame do caso em estudo. 5o sentido da necessidade de real comprovao do #in!mio ilegalidade:LESIVIDADE em casos desse 2aez, traz-se #aila os seguintes arestos do Fuperior Jri#unal de Kustia- .$A$5JA- <GB+$FFLA( +*M*( - ANOB <B<L(AG - LESIVIDADE - ($P*J*A*CAC$ <AFF*MA AC +ALFAA - ALJBG*CAC$ <AGJQ+*<$ CB AJB *A<LP5ACB. 6. A orientao do FJK reiterada no sentido de que a proced3ncia da ao popular pressupIe n1tida configurao da exist3ncia dos requisitos da ilegalidade e da LESIVIDADE. /...0. /G$sp =>8.>EE:F<, Gel. Ainistro KBOB BJRM*B C$ 5BGB5?A, F$PL5CA JLGAA, 2ulgado em H9.H;.=HH&, CK H6.HE.=HH&0. .$A$5JA- ACA*5*FJGAJ*MB. ANOB <B<L(AG. +AS*A$5JB. *($PA(*CAC$ CB AJB ACA*5*FJGAJ*MB. LESIVIDADE AB <AJG*AT5*B <US(*+B. +BA<GBMANOB CB <G$KLQVB. 5$+$FF*CAC$. 6. B fato de a +onstituio ,ederal de 6DEE ter alargado as hip%teses de ca#imento da ao popular no tem o efeito de eximir o autor de comprovar a LESIVIDADE do ato, mesmo em se tratando de leso moralidade administrativa, ao meio am#iente ou ao patrim!nio hist%rico e cultural. /...0 /$G$sp =;H.E=6:F<, Gel. Ainistro (L*V ,L), Gel. p: Ac%rdo Ainistro KBOB BJRM*B C$ 5BGB5?A, <G*A$*GA F$NOB, 2ulgado em =>.66.=HH&, CK 6>.H=.=HH;0. 5. A tese sustentada pelo d. representante do Ministrio Pblico, Doutor Wallace Paiva Martins Jnior, que no caso concreto: "O dano incontroverso, requerendo apenas sua quantificao ou expresso financeira. Serve como guia, por exemplo, a diferena entre o valor total pago e o custo efetivo dos servios, parmetro que afasta qualquer objeo tendente ao locupletamento ilcito da paraestatal, pois a contratada teve oportunidade ilcita de obter lucro. Se fa! jus " remunerao do custo do servio prestado, no tem direito nen#um porque derivado de ato ilcito $S%mula n. &'(, do Supremo )ribunal *ederal+ ao lucro percebido em manifesto abuso de direito." 6. Pelo que se depreende do contexto e que a tese !oi !orulada, a idia seria constran"er a epresa contratada a restituir aos co!res pblicos os valores percebidos a t#tulo de lucro pela execu$%o dos servi$os. &. 'ote(se que a quest%o !oi aventada pelo d. Ministrio Pblico coo su"est%o de conduta da Adinistra$%o Pblica, se que, n%o obstante, !osse apontados eleentos doutrin)rios ou, principalente, *urisprudenciais, evidenciadores de que a tese te sido acol+ida. ,. -o a devida v.nia do d. representante do Ministrio Pblico, ebora recon+ecendo os altos prop/sitos de seus cobativos ebros e a respeitabilidade das teses *ur#dicas por eles sustentadas, n%o coun"aos da tese esbo$ada. 0. 1econ+ecida a irre"ularidade de ua contrata$%o pelo 2ribunal de -ontas, nasce para o Poder Pblico o poder(dever de identi!icar os a"entes respons)veis pelo evento, apurando a responsabilidade de cada u na es!era civil, penal e adinistrativa. 34. A responsabilidade na es!era civil, que ob*eto da consulta !orulada, decorre do arti"o 350 do -/di"o -ivil: 5Aquele que por a$%o ou oiss%o volunt)ria, ne"li".ncia, ou iprud.ncia, violar direito, ou causar pre*u#6o a outre, !ica obri"ado a reparar o dano.5 33. A responsabilidade civil te coo pressupostos a con!i"ura$%o de u dano, a exist.ncia de ua a$%o ou oiss%o volunt)ria e a presen$a de u liae entre eles, caracteri6ando ua rela$%o de causa e e!eito denoinada nexo causal. 7 !undaento da responsabilidade civil a culpa do a"ente ou o risco pelo desenvolviento de deterinadas atividades. 38. A teoria do risco coo !undaento da responsabilidade civil leva 9 responsabilidade ob*etiva, caracteri6ada se que se*a necess)rio apurar culpa ou dolo do a"ente. A caracteri6a$%o da responsabilidade ob*etiva poss#vel ediante expressa previs%o le"al. 3:. 'os contratos considerados irre"ulares pelo 2ribunal de -ontas, a responsabilidade de que se co"ita sub*etiva, sendo necess)ria a deonstra$%o de que a conduta anti*ur#dica do a"ente !oi culposa ou dolosa. 3;. <obre a possibilidade de responsabili6a$%o do contratado, observa -arlos Ari <und!eld: 5=...> ne sepre +aver) causa a le"itiar a responsabili6a$%o do contratado, que n%o respons)vel pelas !al+as adinistrativas de que o contrata. A responsabili6a$%o do contratado s/ ser) poss#vel se deonstrada a )(!, a !raude, o conluio, para obter vanta"e despropositada.53 35. Adeais, s/ +aver) o dever de indeni6ar se a conduta culposa ou dolosa do a"ente tiver ocasionado u dano 9 Adinistra$%o. Dano 5qualquer les%o in*usta a coponentes do coplexo de valores prote"idos pelo direito5.8 36. ?lucidativa para a idia que pretendeos expriir a li$%o de Mi"uel Maria de <erpa @opes: 57 dano representa, co a iputabilidade e o nexo causal, o terceiro eleento inte"rante da responsabilidade civil. ? neste ponto uito se di!erencia a responsabilidade civil da penal: que esta pode concreti6ar(se se que +a*a necessidade do pre*u#6o, coo disto exeplo !risante o !ato da tentativa, punida no Direito Penal as absolutaente neutra, e rela$%o ao Direito -ivil, se dela n%o decorrer u dano patrionial. A no$%o le"al do dano coporta dois eleentos: 3A> eleento de !ato B o pre*u#6oC 8A> eleento de direito B a viola$%o ao direito, ou se*a, a les%o *ur#dica. D preciso que +a*a um preju!o decorrente da leso de um direito. Por conse"uinte, o pre*u#6o, vindo isoladaente, nada si"ni!ica. A sua iportEncia *ur#dica exi"e que ele se*a de!luente de ua les%o *ur#dica.5: 3&. 7 dano, para restar caracteri6ado, deve ser e!etivo, concreto e n%o eraente presuido. 7bserva Maria Felena Dini6 que: 5=...> n%o poder) +aver a$%o de indeni6a$%o se a exist.ncia de u pre*u#6o. </ +aver) responsabilidade civil se +ouver u dano a reparar. Gsto assi porque a responsabilidade resulta e obri"a$%o de ressarcir, que, lo"icaente, n%o poder) concreti6ar(se onde nada +) que reparar =...>. '%o pode +aver responsabilidade civil se a exist.ncia de u dano a u be *ur#dico, sendo iprescind#vel a prova real e concreta dessa les%o. Deveras, para que +a*a pa"aento da indeni6a$%o pleiteada necess)rio coprovar a ocorr.ncia de u dano patrionial ou oral, !undados n%o na #ndole dos direitos sub*etivos a!etados, as nos e!eitos da les%o *ur#dica.5; 3,. 2ab Marcelo Hi"ueiredo a!ira que: 57 que dano patrionialI -reos que se trata de ato lesivo aquele que, direta ou indiretaente, as real ou e!etivaente, redunde no in*usto detriento de bens ou direitos da adinistra$%o, representativo de u pre*u#6o, e!etivo ou potencial, de valores patrioniais.5 30. Pesquisa *urisprudencial reali6ada nesta data no site do <uperior 2ribunal de Justi$a evidencia que o entendiento doinante naquela -orte de Justi$a de que, ausente dano e!etivo ao er)rio, decorrente de culpa ou dolo do a"ente, descabe a pretens%o de ressarciento dos co!res pblicos. 84. 'esse sentido, anote(se a decis%o pro!erida no 1ecurso ?special n. ;:.03,(:JM<: 5De !ato, trata(se de ua quest%o sui generis. -oprovou(se n%o +aver super!aturaentoC coprovou(se que a epresa que contratara co o Munic#pio idKneaC coprovou(se que os servi$os contratados !ora e!etivaente reali6ados e coprovou(se que nen+u pre*u#6o so!rera o Munic#pio. 7utrossi, +) v#cios !orais de contrata$%o, visto que a licita$%o !oi iniciada por toada de pre$os, quando o deveria ser por concorr.ncia e as entidades de classe +averia de ser noti!icadas do seu curso. Por essa irre"ularidade !oral !ora condenados os que proovera a licita$%o a devolvere ao Munic#pio o valor que excedeu da odalidade toada de pre$os para o valor real contratado. ?!etivaente, a condena$%o desbordou o peritido no art. 33 da @ei n. ;.&3&J65. A condena$%o, ebora n%o ten+a o Munic#pio so!rido pre*u#6o al"u, ne a coletividade, vai enriquecer a unicipalidade se causa, 9 custa dos seus !uncion)rios, que a"ira, ebora co irre"ularidade !oral, na ais estrita le"alidade. '%o +ouve qualquer ato lesivo ao patriKnio pblico, visto que os princ#pios de oralidade adinistrativa !ora todos se"uidos, e a obra conclu#da. Le*o que a a$%o popular =...> por n%o +aver ato lesivo ao patriKnio pblico, perdeu ob*eto, sendo a condena$%o dos !uncion)rios u excesso !oral, que peca tanto quanto eles ao reali6are toada de pre$os, ao invs de concorr.ncia pblica.5 =8M 2ura, 1el. Min. Jos de Jesus Hil+o, *. 5.34.300;, ,-., de :3.34.300;>.
83. 2ab no 1ecurso ?special n. 83:.00;(MN, decidiu(se que 5n%o +avendo enriqueciento il#cito e ne pre*u#6o ao er)rio unicipal, as inabilidade do adinistrador, n%o cabe as puni$Oes previstas na @ei n. ,.;80J08. A lei alcan$a o adinistrador desonesto, n%o o in)bil.5 =3M 2ura, 1el. Ministro Narcia Lieira, *. 3&.4,.3000, ,-., de 8&.0.3000>. 88. 'o 1ecurso ?special n. 3;&.864(MN, o <2J decidiu: 5<e se aditir a a$%o civil pblica para recuperar dano ao er)rio, nestes casos, a exeplo do que acontece co a a$%o popular, o ato ipu"nado, al de ile"al, deve ser lesivo ao patriKnio pblico. 'esse sentido, os 1ecursos ?speciais ns. 35.;6:(4(1<, ,-., de 85.;.300;, rel. Min. Flio MosiannC 333.58&(DH, do qual !ui relatorC 38.;46(4(<P, ,-., de 34.34.300;, rel. Min. P)dua 1ibeiro e 388.564(M<, tab de in+a relatoria. 7ra, se os bens adquiridos co dota$%o or$aent)ria ditada por decreto !ora incorporados ao patriKnio unicipal, o eso acontecendo co os bens adquiridos e pa"os se epen+o prvio, n%o +ouve qualquer pre*u#6o aos co!res pblicos unicipais. <e n%o +ouve lesividade, n%o se pode *ul"ar procedente a a$%o civil pblica.5 =3M 2ura, rel. Min. Narcia Lieira, *. 8.;.300,, ,O., de 33.5.300,>. 8:. 2ab no 1ecurso ?special n. 333.58&(DH, o <uperior 2ribunal de Justi$a decidiu que: 5'%o tendo sido coprovada a lesividade do ato ipu"nado e n%o tendo +avido qualquer pre*u#6o ao patriKnio pblico, n%o se *usti!ica a sua anula$%o, porque a -onstitui$%o e a lei de a$%o popular s/ prev.e a anula$%o de atos quando lesivos ao patriKnio pblico, sendo insu!icientes que eles se*a ile"ais. -oo na espcie vertente, +ouve deonstra$%o e coprova$%o de n%o ter ocorrido qualquer pre*u#6o ao patriKnio pblico, ne eso a lesividade presuida do ato *usti!ica a sua anula$%o, que seria in/cua e se sentido.5 =3M 2ura, rel. Min. Narcia Lieira, *. 3&.8.300,, ,-., de 84.;.0,>. 8;. Assi, ainda que na a$%o popular co"ite(se da exist.ncia de lesividade presuida e certas circunstEncias, n%o se deve dar a esse entendiento interpreta$%o tal que adita a responsabilidade civil dissociada da caracteri6a$%o de seus pressupostos e !undaentos. 85. Assi, se n%o +) a$%o culposa ou dolosa causadora de dano, n%o subsiste !undaento para o pretendido ressarciento aos co!res pblicos dos valores por ele percebidos para execu$%o dos servi$os contratados. 86. A <ula n. ;&: do <upreo 2ribunal Hederal, citada pelo Ministrio Pblico, prev. que 5a adinistra$%o pode anular seus pr/prios atos, quando eivados de v#cios que os torna ile"ais, porque deles n%o se ori"ina direitosC ou revo")(los, por otivo de conveni.ncia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, e todos os casos, a aprecia$%o *udicial5. 8&. Assi, se literalente interpretada a <ula e quest%o, a nulidade do contrato n%o peritiria o nasciento de qualquer direito, o que equivaleria a di6er que o contratado n%o !aria *us a qualquer pa"aento. 'o entanto, o ri"or aparente da <ula te sido iti"ado pela aplica$%o do princ#pio que veda o enriqueciento se causa 9s custas de terceiro de boa(!. 8,. Dessa !ora, o terceiro contratado, n%o tendo a"ido co dolo ou culpa, !a6 *us 9 *usta contrapresta$%o contratual, conceito que envolve o lucro, ra6oavelente ensurado. 80. Ainda que tivesse sido reali6ado o procediento licitat/rio supriido pelo ato considerado irre"ular pelo 2ribunal de -ontas, o vencedor da licita$%o n%o teria prestado os servi$os se au!erir reunera$%o a t#tulo de lucro. '%o se pode, assi, co"itar da exist.ncia de les%o a esse t#tulo. :4. Assi posta a quest%o, as alternativas que se apresenta ao Poder Pblico s%o duas: ou entende que +ouve dano, decorrente de a$%o ou oiss%o volunt)ria de car)ter culposo ou doloso, +ip/tese e que o ressarciento dever) abran"er a totalidade do pre*u#6o causado ao er)rio, ou que n%o +ouve dano, e nada dever) ser reposto a t#tulo de indeni6a$%o. :3. 'o caso espec#!ico e an)lise, a sindicEncia reali6ada pela Adinistra$%o ainda carece das provid.ncias su"eridas pelo Parecer da -onsultoria Jur#dica para que se possa !irar convenciento de!initivo sobre as questOes pendentes. :8. ? conclus%o, eventual pleito da Adinistra$%o para devolu$%o aos co!res pblicos dos valores percebidos pela epresa contratada a t#tulo de lucro, pela s/ circunstEncia do contrato ter sido considerado irre"ular pelo 2ribunal de -ontas, esbarraria nas liita$Oes pr/prias caracteri6adoras da teoria da responsabilidade civil. A responsabili6a$%o civil dever) ser considerada se coprovada a atua$%o dolosa ou culposa da epresa na caracteri6a$%o do dano provocado ao Poder Pblico. 'esse caso, a indeni6a$%o a ser pleiteada equivalente 9 totalidade do dano causado.