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1 DERECHO ADMINISTRATIVO
EL CMPUTO DE LOS PLAZOS Y LA CADUCIDAD
DE LOS PROCEDIMIENTOS EN LA LEY DE RGIMEN JURIDICO
DE LAS ADMINISTRACIONES P^BLICAS
Y DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COM^N:
EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA
Por el Dr. MANUEL BEATO ESPEJO
Prof esor Titular de Derecho A dministrativo
SUMARIO
I. PLANTEAMIENTO
II. LA IMPORTANCIA DEL FACTOR TIEMPO EN LA ACTIVIDAD ADMINIS-
TRATIVA: SU INCIDENCIA EN LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIN Y
EN LOS ACTOS DEL ADMINISTRADO
III. LOS CRITERIOS DE CMPUTO DE LOS PLAZOS DADOS EN EL PROCE-
DIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA INSEGURIDAD JURIDICA QUE SUR-
GE PARA LOS ADMINISTRADOS
A) Los FIJADOS EN EL ART. 48 L.R.J.P.C. Y, EN CONCRETO, EL CMPUTO DEL DIA INICIAL,
EL CMPUTO DE LOS PLAZOS POR DAS, MESES 0 ANOS Y LA CONSIDERACIN DEL DIA
FINAL
a) Da inicial
b) Cmputo del da inicial en la apertura de proced^nientos
c) El cmputo de los plazos por das
/. C m o s e c om put an
2. Qu das s e c om put an
3. De t e rm inac in de los das hbile s e inhbile s
d) Cmputo de los plazos por meses o por arios
e) Da final
B) SUPUESTOS DE AMPLIACIN Y REDUCCION DE PLAZOS.
C) EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA COMO GARANTA EN L. APLICACIN DE ESTA
TCNIC.A
IV. LA CADUCIDAD COMO FORMA DE TERMINACIN DEL PROCEDIMIEN-
TO Y LA INFLUENCIA DEL TIEMPO EN ESTE TRMITE
A) POR INACTIV/DAD DEL INTERESADO
B) POR INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIN P^BLICA
C) PROCEDIMIENTOS CADUCADOS Y ACTOS PRESUNTOS
/. C aduc idad de los proc e dim ie nt os inic iados de of ic io 710SlISC e Pt ible S de produc ir
e f e c t os f av orable s a los c iudadanos
2. C aduc idad de los proc e dim ie nt os inic iados de of ic i o rolv a ins t ruc c in y re s o-
luc in s e a f av orable a los c iudadanos
3. C aduc idad de los proc e dim ie nt os inic iados a s m o aud de l int e re s ado.
I. PLANTEAMIENTO
De una simple lectura del titulo que antecede podria deducirse la pretensin
de estudiar, al menos, dos cuestiones distintas y distantes: una, la forma de com-
putar los plazos, cualquier plazo, en los trminos establecidos en el art. 48 de la
Ley de Rgimen Juridico de las Administraciones P^blicas y del Procedimiento
Administrativo Com^n (L.RJ.P.C.), y otra, el estudio de una de las formas de
terminacin del procedimiento administrativo por causa imputable al interesado,
en la que el factor tiempo tambin tiene incidencia, art. 92 de la misma norma.
Pero, sin duda, ello seria apresurado. Ambas cuestiones se desenvuelven en intima
conexin. No son ajenas y separadas, sino que estn estrechamente vinculadas y,
no slo, por el elemento temporal, como es sabido.
Expongamos de inicio varios puntos de contacto que servirn de prlogo a la
cuestiones que posteriormente se plantean:
a) El contenido del art. 43.4 L.RJ.P.C. que regula un supuesto de caducidad
de procedimientos, los iniciados de ofido no susceptibles de producir
efectos favorables para los ciuciadanos, que obligatoriamente hemos de
ponerlo en relacin con el citado art. 92 de la misma Ley que hace
referencia a los procedimientos iniciados a solicitud del i.nteresado y pa-
ralizados por causa imputable al mismo.
Cuestiones stas, que, a su vez, nos lleva a las siguientes:
La de caducidad del procedimiento iniciado de oficio y cuya resolucin es
favorable a los ciudadanos 1.
La distincin entre caducidad del procedimiento y acto presunto, contenido
en el que se integra el citado art. 43.4 L.R.J.P.C.
La declaracin de caducidad del procedimiento como excepcin a la obli-
gacin de resolver de la Administracin, art. 42.1 prrafo 2. Q , y la prohibicin
de acordar esta caducidad por la simple inactividad del interesado en el
cumplimiento de trmites no indispensables para resolver, lo que lleva a
la Administracin a la obligacin de resolver.
' Obsrvese el indistinto tratamiento, en la Ley citada, de dos trminos cualitativamente diferentes,
el de ciudadano y el interesado. No vamos a dedicar ning^n tiempo a esta cues^n, vase mi trabajo
sobre los derechos reconocidos en el artculo 35 L.R.J.P.C. y la doctrina referenciada: Tratamiento
jurdico de los derechos reconocidos en el artculo 35 de la Ley de Rgimen Jurdico de las Adminis-
traciones P^blicas y del Procedimiento Administrativo Com^n por la Administracin de la Comunidad
Autnoma de Extremadura, Anuario de la Facultad de Derecho de la Universidad de Extremadura, n. 9 11,
1993, pgs. 24-25.
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MANUEL BEATO ESPEJO


b) El efecto pernicioso que tales cuestiones producen sobre el ciudadano;
sirvan de ejemplo los siguientes:
El riesgo grave de prdida de derechos sustantivos en caso de no actuar
dentro del plazo dado.
Una absoluta desconfianza hacia la actuacin de la Administracin P^blica
que se compadece poco con el contenido del art. 9.3 CE que garantiza un
clima de seguridad jurdica en la relacin con los poderes p^blicos.
La entelequia del derecho reconocido en el art. 35, j) L.RJ.P.C. La prctica
demuestra sobradamente que la demanda de responsabilidad a la Adminis-
tracin y al personal que la sirve, por incumplimiento de sus obligaciones,
tanto en relacin con la guarda del orden riguroso en el despacho de los
expedientes, art. 74.2 L.R.J.P.C., como con la adopcin de las medidas ne-
cesarias para remover los obstculos que impidan, retrasen o dificulten el
ejercicio pleno de los derechos de los ciudadanos, art. 41 L.R.J.P.C., no ha
dado, hasta hoy, el resultado deseado.
c) La carga de interpretar y aclarar concepto y plazos confusamente plantea-
dos en la norma recae tambin en los ciudadanos que aspiran a proteger
debidamente sus intereses:
Pngase en relacin el citado art. 48.4 prrafo 2. 2 , in fine, de la L.R.J.P.C.
con el art. 38.4 de la misma norma, respecto a la determinacin del registro
del rgano competente para computar el plazo de inicio de un procedi-
miento.
Vase la amplia discrecionalidad que la L.RJ.P.C. concede a la Administra-
cin P^blica para determinar la ampliacin de los plazos fijados, ...si las
circunstancias lo aconsejan..., dice el art. 49 L.R.J.P.C., y su relacin con la
ampliacin prevista en el art. 42.2 prrafo 2.2, que al parecer es un trmite
interno (propuesta del instructor al que ha de resolver o de ste al superior),
contra cuyo acuerdo no cabr recurso alguno, apunta la L.R.J.P.C., pero
que duplica el plazo establecido para resolver.
Decdase si l trmite de recabar del solicitante la aclaracin de los trminos
de su peticin produce o no ampliacin del plazo para resolver, art. 71.3
L.R.J.P.C.
II. LA IMPORTANCIA DEL FACTOR TIEMPO EN LA ACTIVIDAD
ADMINISTRATIVA: SU INCIDENCIA EN LOS ACTOS
DE LA ADMINISTRACIN Y EN LOS ACTOS DEL ADMINISTRADO
Como seriala Gonzlez Navarro2 el tiempo en Derecho Administrativo se
manifiesta de m^ltiples formas:
2 Gonzlez Navarro, F., Derecho Mministrativo espaol, II, Eunsa, Pamplona, 1988, pg. 56.
EL COMPUTO DE LOS PLAZOS Y LA CADUCIDAD...23
La Administracin P^blica ha de actuar sometida a criterios de celeridad y,
a veces, con urgencia.
Ciertos actos, tanto de la Administracin como de los particulares, han de
realizarse en determinadas horas y en determinados das, las que o los que
se califican como hbiles.
Algunas actuaciones han de realizarse dentro de un determinado plazo.
Otras han de tener lugar en un momento preciso.
A veces se establece un tiempo mximo para llevar a cabo una determinada
actividad.
El tiempo es pues trascendental en Derecho Administrativo y de forma especial
en el procedimiento administrativo, que incluso marca su duracin (3 meses
mximo si la norma aplicable no seriala otro plazo distinto).
Como indica Gonzlez Prez3 para que los actos que integran el procedimiento
produzca todos y slo sus efectos es necesario que se realice en un momento
determinado o en un perodo de tiempo determinado. Ycuando se han de realizar
en un perodo de tiempo determinado el problema fundamental es su cmputo.
El incumplimiento del plazo establecido o un cmputo indebido produce
consecuencias desfavorables para el interesado:
La produccin de un acto presunto por no resolverse expresamente.
La necesidad de solicitar la certificacin de actos presuntos.
El transcurso del plazo para acudir a las vas impugnatorias oportunamente
abiertas.
Y tambin produce, a veces, consecuencias negativas para la Institucin y sus
agentes:
Responsabilidad disciplinaria y, en su caso, causa de remocin del puesto de
trabajo, como dispone el art. 42.3 L.R.J.P.C.
Imposicin de una falta grave si no se expide la certificacin de acto presunto
dentro del plazo establecido; art. 44.2, ^ltimo prrafo.
Responsabilidad por la no emisin del informe solicitado dentro del plazo
establecido, art. 83.3 L.RJ.P.C.
Pero, evidentemente, la incidencia, por no respetar el tiempo establecido para
estas actuaciones, es de distinto alcance seg^n sea la Administracin o el adminis-
trado el incumplidor.
Efectivamente, si es la Administracin P^blica la que incumple el plazo, las
consecuencias se limitan a una simple irregularidad no invalidante del acto, como
dicta el art. 63.3 L.RJ.P.C., o, a lo ms, a la produccin de un acto presunto.
Porque, como queda dicho, el campo de la responsabilidad personal o patrimonial
hay que descartarlo en la realidad de cada da.
Conzlez Prez, J., Manual de practica f orense administrativa, Civitas, 1993, pgs. 77-78.
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MANUEL BEATO ESPEJO
En cambio, cuando el incumplimiento del plazo se debe al administrado las
consecuencias son fatales para el mismo. La no interposicin del recurso proce-
dente dentro de plazo, provoca la firmeza del acto, como expresamente reconoce
el art. 114.2 L.RJ.P.C.
Este diferente trato, obviamente, no se recoge en el art. 47 L.RJ.P.C. al esta-
blecer que los trminos y plazos fijados en esta u otras leyes obligan a las auto-
ridades y personal al servicio de las Administraciones P^blicas competentes para
la tramitacin de sus asuntos as como a los interesados en los mismos. Sin em-
bargo, el art. 71 L.R.J.P.C. trata de dulcificar la situacin al disponer que cuando
se considere que alguno de los actos de los interesados no re^ne los requisitos
necesarios, la Administracin lo pondr en conocimiento de su autor concedin-
dole un plazo de 10 das para cumplimentarlo; e incluso admite como vlido el
mismo da en el que se le comunique que ha transcurrido un plazo4.
Como seriala Parada Vzquez 5el incumplimiento de los plazos establecidos se
sanciona con la caducidad de actuaciones para los particulares, que puede llevar
a la prdida del trmite e incluso de los derechos sustantivos, sin embargo, el
incumplimiento por parte de la Administracin slo lleva a una amenaza de
posibles sanciones disciplinarias sobre los funcionarios, pero nunca a la nulidad
de los actos administrativos producidos con incumplimiento del plazo previsto.
Como establece el citado art. 63.3 L.RJ.P.C. la realizacin de actuaciones fuera del
tiempo establecido para ellas slo implicar la anulabilidad del acto si as lo
impone la naturaleza del trmino o plazo5.
A efectos de recordatorio, digamos que por trmino, se entiende el momento
en el que debe producirse una determinada actuacin jurdica, y por plazo, un
espacio de tiempo enmarcado en das, meses o arios dentro del cual el interesado,
el juez o la Administracin puede elegir el momento de llevar a cabo una actua-
cin jurdica.
III. LOS CRITERIOS DE CMPUTO DE LOS PLAZOS DADOS
EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y LA INSEGURIDAD
JURDICA QUE SURGE PARA LOS ADMINISTRADOS
El cmputo de los plazos establecidos por la L.RJ.P.C. no slo no es tarea fcil
sino que conduce a una manifiesta incertidumbre jurdica con prdida, a veces,
4 Gonzlez Quinza, A., Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen jurdico de las Adminis-
traciones Pblicas y del Procednniento Administrativo Com ^n (L.A.P.). Ttulo VI: De las disposiciones
generales sobre los procedimientos administrativos. Captulo IV. Finalizacin del Procedimiento (1),
Actualidad Administrativa, n. 2 37, 1993, pg. 486.
Parada Vzquez, R., Rgimen Jurdico de las Administraciones P^blicas y del Procedimiento Administrativo
Com^n (Estudio, comentarios y texto de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), M. Pons, 1993, pg.
184.
6 Vase la S.T.S. de 19 de junio de 1992 (Ar. 4548), dictada en Recurso extraordinario de apelacin
en inters de ley. En ella, tras sealarse las distintas consecuencias de la inactividad para uno y otro
sujeto, se sanciona como doctrina legal correcta que la simple inactividad de la Administracin no
es causa de caducidad del procedimiento administrativo....
EL COMPUTO DE LOS PLAZOS Y LA CADUCIDAD...25
de derechos subjetivos. Sirvan de prtico frases como las pronunciada por
Gonzles Navarro' (Sumamente trascendente y delicada es la cuestin de los
trminos y plazos en general, y muy particularmente la del cmputo de stos...
El hecho de que diariamente se estn cometiendo equivocaciones irreparables en
la interpretacin y aplicacin de las correspondientes normas, permite dudar de
la claridad de stas, ms bien que de la competencia de quienes han de aplicarlas)
o por Santamara Pastors (No creo que pueda tildarse de exagerada la afirmacin
de que el tema de los trminos y plazos de las actuaciones procesales es uno de
los problemas claves de la praxis jurdica o, cuando menos, el que ms constantes
preocupaciones proporciona a los profesionales del Derecho en su cotidiano
quehacer... Todas estas circunstancias traen como consecuencia una extraordina-
ria proliferacin de plazos y trminos de todas clases cuya ms ligera vulneracin
puede acarrear, en no pocos casos, autnticas denegaciones de justicia, a las que
los Tribunales se ven compelidos por el mismo tenor de las disposiciones legales).
Y sirvan, asimismo, de fiel de la balanza las manifestaciones de Garca de Enterra
que con tanto ahinco y acierto pregona y practica el principio de la interpretacin
ms favorable a la efectividad del derecho de los administrados en el enjuiciamien-
to de los actos administrativos y de Gonzles Navarro' que aunque comparte,
cmo no, la cuestin de fondo, recuerda que actuar dentro de unos plazos peren-
torios responde al principio de seguridad jurdica y no un estril y vaco culto a
las formas.
La Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 (L.P.A.) dio lugar a una
copiosa jurisprudencia que haba conseguido estabilizar el panorama jur-
dico. Hoy, con la aplicacin de la L.R.J.P.C. se han alzado voces de alerta
que a^n quedan pendientes de los pronunciamientos de los Tribunales de Jus-
ticia.
Esta Ley ha unificado los criterios de cmputo de los plazos del procedimiento
administrativo con el establecido en el Cdigo Civil (C.C.), art. 5, al que remite
el art. 185 de la Ley Orgnica del Poder Judicial (L.O.PJ.), y con el proceso
judicial, artculos 303 y 305 Ley de Enjuiciamiento Civil (L.E.C.), y a los que remite
el art. 80 Ley Orgnica del Tribunal Constitucional para su aplicacin supletoria.
Unificacin que valoramos muy positivamente.
No obstante veamos las cuestiones que han presentados mayores dificultades
de interpretacin.
Gonzles Navarro, F., Gmputo de plazos y recurso de reposicin, R.A.P., n. 9 53, pg. 350.
8 Santamara Pastor, J. A., El problema de los plazos en el recurso contencioso-administrativo.
c:Prescripcin o caducidad?, R.A.P, n.2 69, pg. 185.
9 Garca de Enterra, E., Tmese como uno de los primeros hitos de su obra El principio de la
interpretacin ms favorable al derecho del administrado al enjuiciamiento jurisdiccional de los actos
administrativos, R.A.P., n.Q 42, pg. 267 y ss.
' Gonzlez Navarro, F., Commtarios a la Ley de Rgimen Juddico de la Administraciones P^blicas y del
Procedimiento Administrativo Com^n (Ley 30/1992, de 26 de noviembre), Vol. I, Civitas, 1997, pg. 856.
Obra conjunta con Gonzlez Prez, J.
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MANUEL BEATO ESPEJO
A) Los FIJADOS EN EL ART. 48 L.R.J.P.C. Y, EN CONCRETO,
EL CMPUTO DEL DA INICIAL, EL CMPUTO DE LOS PLAZOS POR DIAS,
MESES 0 AOS Y LA CONSIDERACIN DEL DA FINAL
a) Da inicial
El punto de referencia que indica que un determinado plazo empieza a correr
es la notificacin o publicacin del acto". Ahora bien, se computa el da en el
que se produce el hecho, dentro del plazo total? Como establece el art. 48.4
depender que el plazo dado lo sea por da, meses o arios.
En los expresados en das, dies a quo non computatur. Por tanto, el plazo dado
se cuenta a partir del siguiente a aquel en el que se ha producido el acontecimien-
to (notificacin, publicacin o emplazamiento).
En los expresados en meses o arios, el plazo dado se computa a partir del
mismo da en el que se produce el hecho, salvo que en l se disponga otra cosa,
seriala el mismo art. 48.4 prrafo 2. 2 Se resuelven, pues, las dudas
planteadas con la aplicacin del art. 59 L.P.A., en especial su enfrentamiento con
el art. 5 C.C., que seriala que los plazos se computaban siempre a partir del da
siguiente a aquel en que tuviera lugar la notificacin o publicacin del acto, pero
surgen otras que la doctrina ya ha anunciado.
En este cambio, creo que acertado, ha tenido especial protagonismo el Consejo
de Estado que en su dictamen 1 2 al anteproyecto de la L.R.J.P.C., entendi que era
el momento de aclarar las continuas dudas de interpretacin producidas con la
L.P.A., de acercarse al contenido del art. 5 C.C. y de serialar que el cmputo del
plazo de fecha a fecha implica estimar el cmputo del da inicial como primer
da del plazo y que ... el plazo finaliza el da coincidente (en su mes o ario) con
el de la notificacin o publicacin del acto.
Gonzlez Prez' 3 se preg-untaba en 1 994, supone sto la reduccin del plazo
en un da? Gonzlez Navarro' 4 , en el mismo ario lo afirmaba diciendo ...la
absurda modificacin legislativa va a suponer la reduccin en un da de esos
plazos. As pues, si se da un plazo de un mes para impugnar un acto notificado
" Sirva de ejemplo el emplazamiento para el cumplimiento de un determinado trmite, artculo 76
L.R.J.P.C., diez das desde la notificacin del correspondiente acto; el plazo de alegaciones y presen-
tacin de documentos en el trmite de audiencia, artculo 84 L.RJ.P.C., de diez a quince das desde
que se notifica al interesado la concesin del citado trmite; el plazo para interponer un recurso
ordinario, un mes, desde que se notifica al acto recurrible, artculo 1 1 4 L.R.J.P.C.; cuatro aos para
interponer el recurso extraordinario de revisin cuando se funde en la produccin de error de hecho,
artculo 1 1 8.2 L.R.J.P.C.; la insercin de anuncio en los Boletines correspondientes para apertura de
trmite de informacin p^blica, artculo 86 L.RJ.P.C., no inferior a veinte das, etctera.
1 2 Dictamen n. Q 1 .076, de 3 1 de octubre de 1 991 , al artculo 47 del Anteproyecto. Recopilacin de
Doctrina legal, 1 991 , pgs. 83 -84.
1 3 Gonzlez Prez, J., <OEI cmputo de los plazos por meses o aos en el procedimiento adminis-
trativo, R.E.D.A. n. Q 84, pg. 526.
" Gonzlez Navarro, F., Comentarios a la Ley..., pg. 884.
EL COMPUTO DE LOS PLAZOS Y LA CADUCIDAD...27
el 2 de abril, ese plazo, puesto que el cmputo se inicia ese mismo da, terminar
el da 1, de manera que si se presentara el da 2 estara fuera de plazo.
Ms expresivamente Santamara Pastor 15 deca en 1993, Hay que lamentar
que, en contraste con la generosidad demostrada por el legislador en el apartado
5 2 del art. 48, el prrafo
2.2
del apartado 4 2 haya consagrado, en lugar de
rectificar, la absurdamente tacaria doctrina jurisprudencial... seg ^n la cual, el
cmputo de los plazos por meses y arios se hace de fecha a fecha, con excepcin
de la regla universal dies a quo non computatur a termino. Pero, adems y para mayor
confusin, el precepto permite incomprensiblemente, que el acto administrativo
en concreto pueda establecer otra forma de hacer el cmputo (... salvo que en
l se disponga otra cosa..., dice). Si la regla es mala por tacaria, la posibilidad
de corregirla no la mejora, en cuanto introduce un mayor nivel de confusin en
un sistema que, nuevamente, debe ser claro, simple y, sobre todo, uniforme.
Parada Vzquez' 6 y Garca-Trevijano Garnica 17 serialan, sin ms, que la norma
ha tratado de armonizarse con el art. 5 C C.
Lamana Palacios' 5 , sin embargo, expresa que la forma de computar el plazo
cuando se da por meses o arios es sustancialmente la misma antes y despus de
la ERJ.P.C. La alteracin slo se ha producido en la calificacin del dies a quo,
ya que queda claro que en el cmputo por meses o arios este da ser el mismo
de la notificacin o publicacin del acto y no el siguiente. Y ello, en modo alguno
puede llevar a reducir en un da el plazo dado, sino lo contrario, que el plazo
queda aumentado en la parte que reste por transcurrir del da de la comunicacin
del acto, una vez comunicado, ya que antes de la entrada en vigor de la
el plazo empezaba a contarse desde el siguiente a este hecho y terminaba al expirar
el da de igual ordinal del mes o ario de vencimiento.
Obsrvese la diversidad de opiniones vertidas sobre un asunto en apariencia
tan claro.
b) Cmputo del da inicial en la apertura de procecihnientos
El inciso final del punto 4 2 del art. 48 L.RJ.P.C. seriala que el cmputo del pla-
zo que la Administracin tiene para resolver las solicitudes que se le formulen se
har a partir del da en que la solicitud tengan entrada en cualquiera de los regis-
tros del rgano administrativo competente. Por tanto el dies a quo es el de la fecha
de entrada de la solicitud en el registro del rgano administrativo competente.
Santamara Pastor,
J.
A., La actividad de la Administracin, en C,omentario sistematico a la Ley
de Rgimen juddico de las Admin ^traciones P^blicas y del Pmcedimiento Admin ^trativo C,om ^n, Carpiri, 1993,
pgs. 178-179.
16 Parada Vzquez, R., Rgimen juddico de..., ob. cit., pg. 187.
17 Garca-Trevijano Garnica, E., Silencio Administrativo. Trminos y plazos, en Administraciones
Pblicas y..., ob. cit., pgs. 392-393.
18 Lamana Palacios, j., De la actividad de las Administraciones P^blicas, en Estudios y Comentados
sobre la Ley de Rgimen juddico de las Administraciones P^blicas y del Procedimiento Admin ^trativo Com ^n,
AA.VV., Ministerio de justicia, 1993, pg. 275 .
28MANUEL BEATO ESPEJO
Pero, cul es el rgano competente, el que instruye y resuelve el procedimien-
to o el que ha recibido el escrito aunque no sea el competente para resolver?
Porque si es el primero, el tiempo que transcurra hasta que la solicitud llega a sus
manos no puede computarse. La L.RJ.P.C., art. 38.2 ^ltimo prrafo, slo dice que
el rgano receptor cursar sin dilacin a sus destinatarios los escritos y comu-
nicaciones recibidas, una vez concluido el trmite de registro. e:Cundo se
cumple este trmite?, no se dice, al menos en la L.RJ.P.C.
S se establece, sin embargo, en Orden de 11 de diciembre de 1990, que regu-
la el funcionamiento de los Centros de Atencin Administrativa (C.A.D.) de la
Junta de Extremadura, al disponer en sus artculos 19 y 20, primero y con res-
pecto a las dependencias radicadas en el mismo inmueble, que se remitir el
escrito- , comunicacin u oficio a la Dependencia a que corresponda, que acu-
sar el oportuno recibo, en el mismo da en que se practique el asiento en el
Registro General (y ste debe hacerse en el momento en que se presenta el
escrito).
Segundo y respecto de cualquier otro rgano de la Administracin de la
Comunidad Autnoma de Extremadura (C.A.E.), el escrito deber ser cursado al
rgano que corresponda dentro de las 24 horas de su recepcin.
No obstante y tercero, aclara, Se entender que los escritos han tenido entrada
en el rgano administrativo competente en la fecha que fueron entregados en
cualquiera de los C.A.D.. Por tanto, en la Junta de Extremadura y respecto de
la relacin registral entre estos rganos administrativos, el mismo da en que se
presenta el escrito que inicia el procedimiento se inicia tambin el cmputo del
plazo para resolver.
As de claro se expresa el art. 3 del Decreto 93/1993, de 20 de julio, que adap-
ta los registros de documentosde la Junta de Extremadura a las exigencias de
la L.R.J.P.C., que dice: Los registros de documentos de los C.A.D. se consi-
deran... como auxiliares de los Registros Generales de cada Consejera, res-
pecto a las solicitudes y documentos dirigidos a sta que se presenten en
aquellos, de tal modo que el plazo de inicio del procedimiento se contar a partir
de la fecha en que tales documentos hayan tenido entrada en las oficinas de los
C.A.D..
Sin embargo, no hace la misma precisin respecto del resto de los registro de
la Junta de Extremadura. El art. 2.3 de este Decreto reproduce lo citado del art.
38. 2 L.RJ.P.C., es decir, sin dilacin.
El administrado juega en franca situacin de inseguridad jurdica, en un caso
por falta de regulacin y en el otro por el diferente tratamiento de los registros
existentes; lo que le llevar a una seria dificultad en el cmputo de los plazos dados
por sendas normas a las distintas Administraciones P^blicas para resolver las
cuestiones que se les plantean. En definitiva, se desconoce el da en que se inicia
EL COMPUTO DE LOS PLAZOS Y LA CADUCIDAD...29
esta tarea. Inseguridad que le llevar a la duda de cundo actuar ante una situacin
de esta naturaleza19.
Sainz Moreno" indica que el ciudadano podr solicitar del rgano competente
un recibo o certificacin de la fecha de entrada de la solicitud para poder com-
putar con seguridad el plazo. En la presentacin del documento a travs de
Correos, el acuse de recibo dar constancia de este hecho21.
Si se interpreta por rgano competente el que recepciona el escrito, quedara
sin contenido el ^ltimo inciso del art. 42 L.R.J.P.C. por cuanto que imputa una
responsabilidad disciplinaria o, en su caso, remocin del puesto de trabajo, por
incumplimiento de la obligacin de resolver expresamente y en plazo. Responsa-
bilidad que recae sobre los titulares de los rganos administrativos que tengan
competencia para resolver los procedimientos que se tramiten, dice el prrafo 1.2
del mismo punto 3. g del citado art. 42. En definitiva faltara la relacin causal entre
el autor de la falta y el rgano responsable. Sera un supuesto de responsabilidad
por hechos ajenos no aceptable en el rgimen administrativo sancionador.
Hay que poner en conexin este hecho con el art. 38.4 L.R.J.P.C., que establece
la relacin de rganos en los que los ciudadanos podrn presentar escritos diri-
gidos a los rganos de las Administraciones P^blicas. Y ello, con independencia
de la circunstancia de firma de los pertinentes convenios con las Entidades que
integran la Administracin Local, que el ciudadano no tiene por qu conocer, que
plantea serias dudas y puede crear consecuencias graves, si se admite un determi-
nado documento, por ignorancia o amabilidad, desconociendo los efectos que
puede tener su recepcin y no se deja constancia de su remisin".
I
Sirva de ejemplo la aprobacin de la Orden de 5 de febrero de 1996, sobre tramitacin de las
solicitudes de expedicin de certificaciones de actos presuntos, del Ministerio de Educacin y Ciencia,
y en especial su disposicin dcima, que en el cmputo del plazo para expedir la certificacin de acto
presunto, establece como primer da no el de la solicitud, como seala el artculo 44.2 L.R.J.P.C., sino
aquel en que la solicitud haya tenido entrada en los Registros del Ministerio u Organismo Autnomo
al que se dirige; dia incierto para el solicitante.
2 Sainz Moreno, F., Obligacin de resolver y actos presuntos , en La nueva Ley de Rigimen jurdico
de las Administraciones P^blicas y del Procedimiento Administrativo Com ^n, obra dirigida por Leguina Villa, J.,
y Snchez Morn, M., Tecnos, 1993, pg. 133.
21 As lo indica el punto 4 del artculo 205 del Reglamento de Servicios de Correos, aprobado por
Decreto 1653/1964, de 14 de mayo, conforme a la redaccin dada por la Orden de 14 de agosto de
1971 y por el Real Decreto 2655/1985, de 27 de diciembre, al decir que Cuando interese a los
remitentes conocer la fecha de entrega de estos envos a las Dependencias destinatarias, podrn
solicitar aviso de recibo en el acto de la imposicin o con posterioridad, en las condiciones generales
reglamentarias.
" A ello se puede sumar el hecho de que mediante Convenios de colaboracin entre las distintas
Administraciones P^blicas se pueden establecer sistemas de intercomunicacin y coordinacin de
registros que garanticen su compa ^bilidad informtica y la trasmisin telemtica de asientos. Wase
la Resolucin de 1 de septiembre de 1997, aprobada por la Secretara de Estado para la Administracin
P^
blica, que contiene la relacin de oficinas de registro propias o concertadas con la Administracin
General del Estado y sus organismos p ^blicos [incluyendo los registros de las numerosas En ^dades
Locales que han formalizado convenios con la Administracin General del Estado al amparo del
ar^culo 38.4, b) de la Ley 30/1992 y en el marco del desarrollo del proyecto de ventanilla
^nica).
30MANUEL BEATO ESPEJO
Pero sobre todo hay que preguntarse qu consecuencias jurdicas tiene la
presentacin de una instancia en la correspondiente Oficina de Correos. Se inicia
el cmputo del plazo el da en que se present el documento o cuando Ilegue al
rgano competente? El Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia acepta
como presentada dentro de plazo la instancia entregada en una Oficina de Co-
rreos a^n cuando se recibiera das ms tarde en la Unidad de destino (Sentencias
de 7 de julio de 1987 y de 12 de junio de 1989, Ar. 6680 y Ar. 4623). En la segunda
citada se apoya la Sala en la personalidad unitaria de la Administracin General
del Estado consagrado en la entonces vigente Ley de Rgimen Jurdico de la
Administracin del Estado de 1957, art. 1.
La seguridad jurdica del ciudadano se vera garantizada si la respuesta fuera
s a lo primero (que el cmputo se inicia el da en el que se presente el documen-
to), sin embargo y por contra se reducira claramente el plazo que la Administra-
cin tiene para resolver por cuanto que habra que descontarle el tiempo que
tardara en llegar a su poder. Parece que la opta por la segunda solucin
en deterioro del principio de seguridad jurdica.
Sainz Moreno23 deduce del art. 69.1 L.RJ.P.C. que en los procedimientos ini-
ciados de oficio el dies a quo ser el de acuerdo de iniciacin.
c) El cmputo de los plazos por das
Se presentan varias cuestiones que analizamos brevemente.
1. Cmo se computan
El art. 48.4 prrafo 1. 2 establece que ser a partir del da siguiente al de la
notificacin o publicacin del correspondiente acto. Si se trata de impugnar actos
presuntos, el plazo se computar a partir del da siguiente a la recepcin de la
certificacin y, si sta no fuera emitida, a partir del da siguiente al de finalizacin
de dicho plazo, art. 44.5 L.RJ.P.C.24.
Sigue, pues, la L.R.J.P.C. el criterio que mantena con la L.P.A. El ^nico pro-
blema a plantear es cmo computar el plazo cuando sean varios los interesado;
" Sainz Moreno, F., Obligacin de resolvery actos presuntos, en La nueva Ley.. . , ob. cit., pg. 133.
24 No es momento de plantearse la discusin doctrinal sobre el tema de la exigencia de peticin
y emisin, en su caso, de la certificacin de actos presuntos para computar el plazo de interposicin
de recursos administrativos o contencioso-administrativos, con la respectiva aplicacin del artculo 44.5
L.R.J.P.C. y de los artculos 117 y 119.3 de la misma norma. Vase por todos, Toms Ramn Fernndez,
Curso de Derecho Administrativo, Vol. II, Civitas, 1993, obras conjuntas con Garca de Enterra, E.,
pg. 525; y a Sainz Moreno, F., Obligacin de resolver y..., ob. cit., pg. 148. En mi criterio es de
aplicacin la norma general del citado artculo 44.5, porque cuando la Ley quiere distinguir, lo hace.
Por ejemplo, en el supuesto del artculo 111.4 (peticin de suspensin de ejecucin de un acto y
transcurso del plazo de treinta das sin resolucin expresa). En este caso, la Ley seala la
innecesariedad de solicitar la certificacin del acto presunto. Creemos que el anteproyecto de la Ley
de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa elaborado en 1995, artculo 46, tambin lo fijaba as. Y
de forma ms abierta en la redaccin dada al similar artculo 44 del anteproyecto de 1997.
EL COMPUTO DE LOS PLAZOS Y LA CADUCIDAD... 31
en cuyo caso no rige el criterio del art. 529 L.E.C., a cuyo tenor cuando sean varios
los demandados el trmino para comparecer comenzar a contarse, respecto de
todos, al da siguiente en que el ^ltimo hubiera sido emplazado, sino, por el
contrario, cada interesado deber atender a la fecha en la que fue notificado a
los efectos de interponer los correspondientes recursos.
2. Qu das se computan
El art. 48. 1. 2 de la misma norma establece que se contarn los hbiles y no
los domingos y declarados festivos. Si debieran contarse deber hacerse constar
en la correspondiente notificacin del acto.
Esta exclusin de los das feriados, como deca la L.P.A., ha de acordarse a
travs de norma y de forma expresa y no por acuerdo del rgano administrativo.
Por ejemplo, la Ley de Contratos de las Administraciones P^blicas (L.C.A.P.), 13/
1995 de 18 de mayo, en su art. 77, as lo expresa al decir que Todos los plazos
establecidos en esta Ley, salvo que en la misma se indique que son das hbiles,
se entendern referidos a das naturales. Invierte la regla general dejando abierta
la duda en sentido contrario.
No es necesario que la exclusin sea mediante ley, dicen Gonzlez Prez26 y
Santamara Pastor26 . Sin embargo, la clara expresin del precepto, Siempre que
no se exprese otra cosa, coincidente con el contenido del art. 6 0 L.P.A., lleva a
la posibilidad de que el propio acto indique que el plazo se compute contando
todos los das. Esta posibilidad se hace hoy ms evidente, ya que la misma L.R.J.P.C.
seriala, prrafo 2. 2 del mismo punto 1. 2 del art. 48, que si lo plazos se serialan por
das naturales, se har constar esta circunstancia en la correspondiente notifica-
cin.
Lo que nos lleva a pensar, tambin, que a ^n cuando una norma fije unos
determinados plazos por das naturales, se computarn slo los hbiles si el acto
notificado no expresa que en el plazo por das han de computarse los naturales.
Como se deduce del art. 77 L.C.A.P. citado, esa circunstancia tiene que recogerse
en la propia Ley.
Parada Vzquez27 dice que la presuncin se establece a favor de los das hbiles,
lo que libera al administrado de la carga de una investigacin no siempre sencilla.
Como sabemos, el C.C. en su art. 5.2 establece que en el cmputo civil de los
plazos no se excluyen los das inhbiles. Pero esta regla general para los plazos
de Derecho material no rige para los plazos procesales o procedimientales. Por
el contrario, dice Gonzlez Prez28, cuando se trata de un plazo para incoar un
procedimiento o realizar un trmite en el mismo, la regla general es que ^nica-
mente se computan los das hbiles; as se indica en el art. 185.1 L.O.P.J. que
2.6 Gonzlez Prez, J., Trminos y plazos en la nueva Ley de Procedimiento, D.A., n. 2 10, pg. 18.
26 Santamara Pastor, J. A_, La actividad de..., ob. cit., pg. 178.
Parada Vzquez, R., Rgimen juddico de..., ob. cit., pg. 184.
28 Gonzlez Prez, J., Manual de..., ob. cit., pg. 79.
32MANUEL BEATO ESPEJO
aunque remite al C.C. para el cmputo de los plazos procesales toma una decisin
contraria a l, cual es que los das inhbiles quedan excluidos. En trminos simi-
lares se expresa el art. 256 L.E.C.
3. Determinacin de los das hbiles e inhbiles
Este cmputo se complica comparando el lugar de residencia del administrado
con la del rganos receptor del documento que cumplimenta el trmite, sobre
todo teniendo en cuenta que la naturaleza de tales das varan por Comunidades
Autnomas, por ciudades e incluso, en la misma localidad, por arios.
En este punto, la L.R.J.P.C. ha sido prdiga al determinar que se considerarn
inhbiles en todo caso, art. 48.4 L.RJ.P.C.
Pero, para conocer los das hbiles ha de acudirse al Estatuto de los Trabaja-
dores, art. 37.2 (Real Decreto Legislativo 1/1995, de 25 de marzo), y al Decreto
2001/1983, de 28 de julio, sobre regulacin de la jornada de trabajo, jornadas
especiales y de descanso, modificado por el Decreto 1346/1989, de 3 de noviem-
bre, as como a las disposiciones de cada Comunidad Autnoma sobre:
Sustitucin de las fiestas de mbito nacional por otras que por tradicin le
sean propias, tanto anual como permanentemente; lo que debe publicarse
en el correspondiente Diario Oficial para que sean tenidas en cuenta en el
ario siguiente. Unico modo de reducir la inseguridad jurdica que de con-
trario se producira.
Relacin de fiestas locales que tradicionalmente se celebren en cada muni-
cipio. Para cuyo conocimiento ha de acudirse al Diario Oficial de Extrema-
dura (D.O.E.), en nuestro caso, que a la vista de la relacin emitida por los
Ayuntamientos, publicar la relacin de fiestas locales que tradicionalmente
se celebran en cada municipio.
El art. 48.7 L.RJ.P.C. atiende a un criterio laboral de la fiesta y en tal sentido
determina que la Administracin del Estado y la de las Comunidades Autnomas,
con sujecin al calendario laboral oficial, fijarn en su respectivo mbito el calen-
dario de das inhbiles a efectos de cmputo de plazos. El calendario aprobado
por las Comunidades Autnomas comprender los das inhbiles de las Entidades
que integran la Administracin Local correspondiente a su mbito territorial, a
las que ser de aplicacin. Dicho calendario deber publicarse antes de comien-
zo de cada ario... (de forma) que garanticen su conocimiento por los ciudada-
nos29.
As fa C.A.E. mediante Decreto 130/1996, de 3 de septiembre, fija para 1997
el Calendario de clas festivos partiendo de las citadas disposiciones estata-
les, sustituyendo algunas dentro del lmite de los 14 das festivos fijados, por
29 Vase Resolucin de la Secretara de Estado del Ministerio de Administraciones P ^blicas de 31
de octubre de 1996, que establece el calendario de das inhbiles en el mbito de la Administracin
General del Estado para 1997, a efectos de c ^mputo de plazos.
EL COMPUTO DE LOS PLAZOS Y LA CADUCIDAD...33
aquellas otras que por tradicin le sean propias. Su art. 2 reconoce inhbiles,
adems, hasta dos das al ario con el carcter de fiestas locales que sern deter-
minadas por la Direccin General de Trabajo de la Junta de Extremadura, a
propuesta del Ayuntamiento respectivo y publicadas en el Boletn Oficial de la
Provincia y en el D.O.E.
La art. 182.1, opta por seguir un criterio laboral del da de fiesta
vinculado con la Comunidad Autnoma, al serialar que son inhbiles, adems de
los domingos y los das de fiestas nacionales los festivos a efectos laborales en la
respectiva Comunidad Autnoma o localidad".
Por Resolucin de la Secretara de Estado de Justicia de fecha 5 de diciembre
de 1996, se dictan las instrucciones precisas sobre jornada y horario en el mbito
de la Administracin de Justicia. En su resolucin 11 se cita que el calendario
laboral indicar las fiestas de mbito nacional, las de cada Comunidad Autnoma
y las locales, debiendo ser publicadas en el Diario Oficial de la Comunidad Au-
tnoma por el rgano competente para su determinacin.
No es de aplicacin, por contra, al procedimiento administrativo lo dispuesto
en el art. 183 L.O.PJ. al declarar inhbiles los das del mes de agosto que expre-
samente declara aplicables a las actuaciones judiciales.
Por ^ltimo, hacer constar que la declaracin de un da como inhbil, a efectos
de cmputo de plazo, no conlleva el no funcionamiento de los centros de trabajo,
ni determina la organizacin del tiempo de trabajo ni el acceso de los ciudadanos
a los registros. Como indica Santamara Pastor3 ' este apartado quiere decir lo
contrario de lo que parece que dice. El precepto indica que la inhabilitacin de
un da a efectos de plazos no supone el carcter feriado a efectos de la obligacin
de trabajar para los servidores p^blicos.
Tampoco el horario de Oficina se corresponde con el horario de apertura de
registros. Como indica el art. 38.5 L.R.J.P.C. cada Administracin P^blica deber
establecer los das y horarios en que deban permanecer abiertos sus registros,
garantizando el derecho de los ciudadanos a la presentacin de documentos
previstos en el art. 35 f) de la misma Ley.
El art. 5 del Decreto 93/1993 antes citado, remitiendo a su Anexo II, relaciona
las Oficinas de registro propias, diferenciadas por Consejeras, los sistemas de
acceso y comunicacin y fija el horario de funcionamiento de tales registros,
habilitando a la Consejera de Presidencia y Trabajo para la actualizacin que
proceda (Disposicin Final 11). Asimismo el art. 6 se pronuncia sobre el funcio-
namiento de estas Oficinas durante el mes de agosto y los sbados.
3 Wase la S.T.C. 61/1996, de 15 de abril, dictada en Recurso de ampara por estimacin errnea
del plazo para ejercer la accin. En su Fj. 2, la Sala 2. dispone que ha de estarse al calendario de
fiestas de la Comunidad Autnoma donde el Tribunal tiene su sede.
Santamara Pastor, J. A., La actividad de..., ob. cit., pg. 180.
34
MANUEL BEATO ESPEJO
d) Cmputo de los plazos por meses o por aos
En este caso, la polmica, que es de mayor calado, se ha planteado por el
cambio de criterio seguido por la al determinar que en estos casos los
plazos se contarn a partir del da de la notificacin o publicacin del acto y no
a partir del da siguiente como previa la L.P.A.
Seg^n el art. 5.1 C.C., el art. 48.2 L.RJ.P.C. y el art. 305 L.E.C., debe entenderse
que el plazo se computa de fecha a fecha, lo que indica que el plazo vence en la
misma fecha del mes o del ario siguiente, salvo que en ese mes o ario no hubiera
da equivalente, en cuyo caso el plazo,expira el ^ltimo da del mes o de ario.
En definitiva, el cmputo de fecha a fecha'y el cmputo por meses o arios
naturales se lleva a cabo de la misma forma. Aunque el cmputo se inicie en el
mismo da en que se recibe la notificacin, en ese mismo da del mes o del ario
siguiente, se ha inicia un nuevo mes o un nuevo ario. As pues, como seriala
Gonzlez Prez", el legislador no ha pretendido modificar el rgimen del cm-
puto de plazos determinados por meses o arios, lo que s ha pretendido es dar a
la norma una redaccin que ha estimado ms lgica y gramaticalmente ms
correcta. Nunca ha pretendido ni puede pretender que el plazo se vea reducido
en un da.
No es normal el cmputo de un plazo por semana, pero si se diera habra que
considerarlo por semanas naturales.
Si el plazo se diera por horas, habra que considerar el cmputo a partir del
momento en que empieza a correr (eti 'cuyo caso deber fijarse la hora exacta de
la notificacin del acto) y vence justamente al transcurrir las horas en que consiste
el plazo.
e) Da final
La consideracin del da final del plazo tiene diversos contenidos. En primer
lugar hay que serialar que cuando ste ^ltimo da sea inhbil, ha de entenderse
prorrogado el plazo al primer da hbil siguiente (art. 48.3 L.RJ.P.C., art. 185.2
y art. 305 L.E.C.) 33 . Ello, como seriala Parada Vzquez 34 compensa el
recorte que en el cmputo por mes o arios hace la propia Ley al serialar, como
hemos dicho, que el ^ltimo da de cmputo del plazo por meses o arios es el ^ltimo
da del mes o del ario aunque sea de ordinal inferior al del inicio.
Gonzlez Perez, J., El cmputo de los plazos por meses o aos en el procedimiento adminis-
trativo, R.E.D.A., n. Q 84, pg. 531.
33 Vase la S.T.C. 75/1993, de 1 de marzo, dictada en Recurso de amparo, que en su Fj. 3, tras
reiterar su constante doctrina de que el cmputo de los plazos procesales es una cuestin de legalidad
ordinaria, declara, siguiendo el criterio del artculo 5 C.C., que el cmputo de los plazos por meses
es de fecha a fecha, coincidiendo, pues, el da final con el mismo ordinal del da inicial, salvo si es
inhbil, en cuyo caso se entender prorrogado al primer da hbil siguiente.
34 Parada Vzquez, R., Rgimen Jurdico de..., ob. cit., pg. 186.
EL COMPUTO DE LOS PLAZOS Y LA CADUCIDAD...35
Como se deduce del art. 305 L.E.C., la regla de prrroga del plazo al primer
da hbil siguiente, slo se aplica al supuesto de cmputo del plazo por meses, ya
que en el cmputo por da no tiene sentido ya que, de darse, deber finalizar en
da hbil. A lo ms, en este caso (cmputo del plazo por da), tendr sentido en
el cmputo por das naturales (que de ser inhbil se ha de entender prorrogado
al siguiente da hbil).
En la terminacin del procedimiento, el dies a quem es el de su resolucin, art.
42.1 y no el da de la notificacin de la resolucin. Lo que mitiga el
factor de inseguridad que introduce el art. 58.2 de la misma norma al sealar que
en el plazo de los 10 das que se establecen para notificar, la notificacin deber
ser cursada no dice practicada, como serialaba el art. 79.2 L.P.A.
B) SUPUESTOS DE AMPLIACION Y REDUCCION DE PLAZOS
Respecto a la ampliacin, lo primero que ha de serialarse es que ya el art. 42.2,
prrafo 2.2 reconoce que cuando el n^mero de solicitudes formuladas
impidan razonablemente el cumplimiento de los plazos previstos en el procedi-
miento aplicable o el plazo mximo de resolucin, el rgano competente para
instruir o para resolver o el superior jerrquico podr acordar la ampliacin del
plazo. Ampliacin, dice el prrafo siguiente, que no podr ser superior al plazo
inicialmente establecido en la tramitacin del procedimiento. Por tanto, el plazo
de resolucin de un expediente podr duplicarse, en principio.
La denegacin de la posibilidad de recurrir contra tal acuerdo, seg^n el propio
precepto, es estimada, por Bario Len35 como de dudosa constitucionalidad. No
puede descartarse, dice, una ampliacin arbitraria del plazo establecido que lleve
a una situacin de indefensin y por tanto recurrible como establece el art. 107.1
de la misma Ley. Aunque en verdad, decimos, sta es una situacin que puede
producirse o presumirse ante cualquier acto de trmite, que el principio de eco-
noma procesal puede llegar a salvar, sin que por ello se vea vulnerado ni el
principio de tutela judicial ni el de justiciabilidad de los actos administrativos, que
el autor alega.
Ampliacin de contenido distinto (por el tiempo que puede concederse y por
los motivos que lo fundamentan) es la prevista en el art. 49 L.RJ.P.C. de la misma
Ley (deja a salvo la ampliacin del art. 42.2 de la misma norma). En l se prev
que si las circunstancias lo aconsejan y no se perjudican derechos de terceros, el
plazo establecido podr ampliarse, de oficio o a peticin de interesado, por tiempo
no superior a la mitad del mismo.
35 Bano Len, J. M., Los interesados y los derechos y deberes de los ciudadanos ante la Admi-
nistracin, en La nueva Ley de.., ob. cit., pg. 95. Fernndez Pastrana, J. M., Rgimen Jurdico y Pro-
cedimiento de las Administraciones Pblicas (Un estudio de la Ley 30/1992), obra conjunta con Garrido
Falla, F., Civitas, 1995, pg. 221. Alerta de la inseguridad jurdica que puede producirse con una
resolucin ampliatoria y no notificada al interesado.
36MANUEL BEATO ESPEJO
El termino podr parece dar carcter facultativo al trmite de ampliacin;
no obstante, su denegacin fundamenta una posible accin de nulidad de actua-
ciones si se demuestra manifiestamente la insuficiencia del plazo establecido. La
denegacin de prrroga puede dar lugar a una indefensin.
Como causas justificativas de la ampliacin, Gonzlez Perez 36 seriala las si-
guientes:
Que no exista un precepto que prohiba la ampliacin.
Que las circunstancias del caso lo aconsejen.
Que no suponga un perjuicio para terceros.
Que la prrroga se solicite antes de expirar el plazo establecido.
Que se trate de actos administrativos de trmite.
Respecto al mximo posible de ampliacin (la mitad del plazo que se pretende
ampliar), Santamara Pastor" seriala que la Ley es cicatera en este punto, indican-
do que la prrroga debera ser tan larga como requiera razonablemente la
prctica del trmite o actuacin que haya de llevarse a cabo.
Esta ampliacin se aplicar en todo caso, automtica y obligatoriamente, a los
procedimientos tramitados por las misiones diplomticas y oficinas consulares. Y
tambien a aquellos procedimientos que tramitados en el interior exijan cumpli-
mentar trmites en el extranjero o en los que intervengan interesados residentes
fuera de Esparia. Por tal carcter Garca-Trevijano Garnica 38 lo considera como la
fijacin de un plazo nuevo ms que una forma de ampliacin.
Una tercera posibilidad de ampliacin de plazos se preve en el art. 71.1 y 2 de
la misma Ley. Se refiere a concesin de nuevos plazos para subsanar faltas o
acompariar documentos preceptivos. Este plazo podr ampliarse en 10 das.
Ampliable a su vez en 5 das ms, si se trata de procedimientos selectivos o de
concurrencia competitiva y siempre que la aportacin de los documentos reque-
ridos presente especiales dificultades. Santamara Pastor 39 admite la posible inte-
rrupcin del plazo para resolver dependiendo de la necesariedad del trmite
requerido y con el efecto de simple suspensin transitoria del cmputo, que se
reanudar a partir del da siguiente a aquel en que el trmite en cuestin haya
sido sustanciado.
No dice la Ley si procede la ampliacin del plazo establecido en el supuesto
del prrafo 3. 2 del mismo art. 71, cual es la posibilidad que se ofrece al rgano
competente de recabar del solicitante, la modificacin o mejora voluntaria de los
terminos de la solicitud, pero lo presumible es que s; puesto que lo necesita el
36 Gonzlez Prez, J., Comentarios a la L ey de Procedimiento A dministratz v o, Civitas, 19 8 9 , pgs. 548 -459 .
37 Santamara Pastor, J. A., La actividad de..., ob. cit., pg. 18 0.
38 Garca-Trevijano Garnica, E., Silencio Administrativo. Trminos y plazos, en A dministraciones
P^blicas y ..., ob. cit., pg. 39 5.
Santamara Pastor, J. A., La actividad de..., ob. cit., pg. 170.
EL CMPUTO DE LOS PLAZOS Y LA CADUCIDAD...37
rgano para resolver o, de contrario, acortara el plazo que tiene concedido en
condiciones normales.
La reduccin de los plazos puede establecerse por razones de urgencia; lo que
llevar a la mitad del fijado en el procedimiento ordinario. La urgencia debe
fundarse en razones de inters p^blico y contra su acuerdo no cabr recurso
alguno, seriala la norma.
Para Parada Vzquez4 sta circunstancia da al trmite un carcter absolutamen-
te discrecional, por ello, dice, de poco sirve el fundamento que se exige.
Por su parte, Bario Len" razona en similares trminos a los que hace para
el supuesto de ampliacin; cual es, que puede llegarse a situaciones de indefensin
y por tanto recurribles en Derecho.
Deja a salvo la Ley, en este punto, los plazos de presentacin de solicitudes y
de interposicin de recursos. Tampoco tendra sentido la reduccin, seriala Garca-
Trevijano Garnica", cuando el procedimiento se encuentre en tramitacin.
Gonzlez Prez" en su comentario al art. 58 de la L.P.A. deca que el funda-
mento de estos procedimientos no es otro que la rapidez que puedan exigir las
especiales circunstancias que concurran en un supuestos concreto. De aqu, apun-
ta Cobo Olvera4 4 , que sea difcil que se d el supuesto de inters p^blico que
contempla la Ley.
Para Gonzlez Navarro4 5 la situacin de urgencia se da cuando existe necesidad
de atender un fin determinado en el que el factor tiempo es determinante y es
imposible cumplirlo en el plazo ordinario, lo que obliga a procedimientos excep-
cionales. Cuando la urgencia se prev en favor de la Administracin, sigue dicien-
do, implica frecuentemente un incremento de las atribuciones al rgano compe-
tente y paralelamente una disminucin de garantas al administrado".
C) EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA COMO GARANTIA EN LA APLICACION
DE ESTA TCNICA
Como impone el ordenamiento jurdico, la relacin jurdica que nace entre la
Administracin y los ciudadanos ha de desenvolverse en un clima de seguridad,
" Parada Vzquez, R., Rgimen juridico de..., ob. cit., pg. 188.
4 1 Bailo Len, J. M., Los interesados y los..., ob. cit., pg. 93.
4 2 Garca-Trevijano Garnica, E., Silencio Administrativo. Trminos y..., ob. cit., pg. 396
4 3 Gonzlez Prez, J., Comentarios a kz Ley de Pmcedimiento Administrativo, Civitas, 1977, pg. 374 .
4 4 Cobo Olvera, T., Ley 30/1992 , de 2 6 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones
P^blicas y del Procedimiento Administrativo Com^n (Especial referencia a la Administracin Local),
Edersa, 1994 , pg. 2 66.
Gonzlez Navarro, F., Comentarios a la Ley de..., ob. cit. Vol. I., pgs. 908-909.
4 6 Vase, por todos, Clavero Arvalo, M. E, Ensayo de una teora de la urgencia en el Derecho
Administrativo, en Estudios de Derecho Administrativo, Civitas-1GO, pg. 103 y ss. Antes, en R.A.P., nY 10.
38MANUEL BEATO ESPEJO
de buena fe, de confianza4 7 . Y, sin duda alguna, sta se ve gravemente afectada no
slo por la confusin de la propia norma sino tambin por la aplicacin que de
ella se hace por la Administracin P^blica. Es sumamente expresivo el contenido
de la Sentencia dictada por el TC, la n. 2 4 6/1990 de 15 de marzo, en Recurso de
inconstitucionalidad contra determinados preceptos de ciertas leyes del Parlamen-
to canario, al decir lo siguiente:
... ha infringido tambin el principio de seguridad jurdica (art. 9.3 CE) al
generar una situacin de incertidumbre jurdica en todo lo referente a la
legislacin de aguas aplicable en el territorio insular. La exigencia del 9.3
relativa al principio de seguridad jurdica implica que el legislador debe per-
seguir la claridad y no la confusin normativa, debe procurar que acerca de la
materia sobre la que se legisle sepan los operadores jurdicos y los ciudadanos
a qu atenerse, y debe huir de provocar situaciones objetivamente confusas
como la que sin duda se genera en este caso dado el complicadsimo juego de
remisiones entre normas que aqu se ha producido. Hay que promover y buscar
la certeza respecto a qu es Derecho y no, como en el caso ocurre, provocar
juegos y relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se introducen
perplejidades difcilmente salvables respecto a la previsibilidad de cul sea el
Derecho aplicable, cules las consecuencias derivadas de las normas vigentes
incluso cules sean sta. Fj. 4 .
Como Bermejo Vera seriala la situacin de inseguridad que para el ciudadano
puede crear el cmputo de los plazos y el curioso binomio das hbiles-das
inhbiles, es evidente4 8.
Lpez Menudo anima a que la determinacin de los plazos y el modo de
computarlos, aunque no constituyan autnticos principios generales del procedi-
miento administrativo, se sujeten a una regulacin com ^n si con ello se garantiza
la seguridad jurdica y la igualdad de trato de los administrados4 9.
4 7 Sainz Moreno, F., Principios y mbito de aplicacin de la L.P.A., en Administraciones P^blicas
y Ciudadanos (Estudio sistemtico de la Ley 30/1992 , de 2 6 de noviembre, de Rgimen jurdico de la
Administraciones P^blicas y del Procedimiento Administrativo Com ^n), obra coordinada por Pends
Garca, B., Praxis, 1993, pgs. 14 8-150. Weber, A., Comunidad europea. El Procedimiento administra-
tivo en el Derecho Comunitario, en El Procedimiento Administrativo en el Derecho Comparado, obra
coordinada por Barnes Vzquez, J., Civitas-Consejera de la Presidencia de la Junta de Andaluca,
Madrid, 1993, pgs. 7 7 -7 8. Que, con base en la jurisprudencia comunitaria, recuerda el com ^n discurrir
de los principios de seguridad jurdica y de confianza legtima. Garca Macho, R. Contenido y lmites
del Derecho de la confianza legtima en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en Libro Homenaje
al profesor Jos Luis Villar Palas, Civitas, 1989, pg. 4 55, y en especial la nota 10, que acoge dentro del
principio de seguridad jurdica no slo el de la confianza legtima, sino tambin principios como
claridad y precisin del Derecho y publicidad de los actos, entre otros. Trabajo publicado tambin en
R.E.D.A., n. 2 56, 1987 .
4 8 Bermejo Vera, J., Inseguridad en el c^mputo de los plazos. El binomio das hbiles-das inh-
biles, RA.P., n. 2 7 3, pgs. 197 -198.
4 8 Lpez Menudo, F., Los Principios generales del procedimiento administrativo, R.A.P., n. 2 12 9,
pg. 60.
EL COMPUTO DE LOS PLAZOS Y LA CADUCIDAD... 39
Creemos innecesarias nuevas manifestaciones en este sentido. La norma ha de
ser clara en su formulacin y cierta en su aplicacin As lo serialan Lpez Guerra
y Prez Tremps5 al entender por seguridad jurdica la previsibilidad de la inter-
pretacin y aplicacin del Derecho por parte del poder p^blico y muy primordial-
mente, dicen, por parte de la Administracin P^blica y de los Jueces y Tribunales.
Previsibilidad que supone la posibilidad de conocimiento tanto de las normas que
integran el ordenamiento como de los actos de aplicacin del mismo.
Solamente en un ordenamiento en la que la seguridad jurdica sea un principio
predominante pueden los ciudadanos defender adecuadamente sus intereses y
derechos. En efecto, slo la expectativa de que los titulares del poder p ^blico van
a comportarse de una determinada manera, hace posible, a su vez, a los ciudada-
nos planificar su actuacin en todos los rdenes de su vida. Por tanto, la
previsibilidad en la aplicacin del Derecho por parte de los poderes p ^blicos
supone proporcionar a los particulares una considerable certeza sobre la conducta
probable de terceros particulares.
Recordemos, no obstante, algunas ideas esenciales sobre el principio citado.
Para Delgado Barrios ste principio, derivado del art. 9.3 CE, se fundamenta en
la confianza que el ciudadano tiene en el Ordenamiento jurdico en un Estado
de Derecho; en la idea confiada de que las pretensiones de los ciudadanos van
a ser resueltas todas de igual modo, sin discriminacin injustificada; en el derecho
a la igualdad en la aplicacin judicial de la 1ey5 1.
Leguina Vi11a5 2 , apoyndose en la jurisprudencia constitucional, lo proyecta en
los trminos de determinar su exigencia como conocimiento y certeza del Dere-
5 Lpez Guerra, L.; Espin, E.; Garca Murillo, J.; Prez Tremps, P., y Satr ^stegui, M., Derecho
Constitucional, Vol. I, Tirant lo Blanch, Valencia, 1991, pgs. 5 9-60.
5 1 Delgado Barrios, J., Reflexiones sobre el artculo 106.1 C.E.: El control jurisdiccional de la
Administracin y los principios generales del Derecho, en Estudios sobre la Constitucin espaola. Ho-
merzaje al profesor Eduardo Garca de Enterra, 111, Chitas, 1991, pgs. 2 32 5 -2 32 8. Para este magistrado, la
legislacin motorizada caracterstica de nuestro tiempo origina con frecuencia grandes dudas respecto
a la normativa aplicable a un determinado supuesto de hecho, con claro riesgo para las exigencias de
la seguridad jurdica. Uno de los remedios prcticos ante este problema es, para l, la formulacin
de consultas, cuya contestacin, en cuanto declaracin de juicio emitida por la Administracin a la
que se ligan importantes efectos jurdico-administrativos, viene siendo considerada por la docvina, con
alguna excepcin, como un acto administrativo (S.T.S. de 2 .11.87 y A.T.S. de 2 5 .11.88, Ar. 8766 y 92 09,
resoluciones de las que es ponente el propio autor). Y Ilega a las siguientes conclusiones que fija el
rgimen jurdico de estas consultas: Por razones de seguridad jurdica y en beneficio de los adminis-
trados cabe entender que existe una potestad implcita para contestar las consultas formuladas por
sujetos legi ^mados a favor de los rganos competentes para decidir. Tales contestaciones por su alcance
informativo y no vinculante y, en definitiva, preparatorio de una actividad ulterior, no son impugnables
por regla general. Esta irrecurribilidad, expresamente declarada en el ar ^culo 107.4 Ley General
Tributaria, no es obstculo para su consideracin como acto administrativo: el procedimiento de
consulta tiene como objeto preparar o facilitar otro, de suerte que puede ser calificado como un
procedimiento preparatorio o de facilitacin. Si el consultante adecua su actuacin a la contestacin,
quedar exento de responsabilidad. Adems, podr reclamar indemnizacin de la Administracin si
se ha producido un perjuicio derivado del anormal funcionamiento de la Administracin P ^blica.
" Leguina Villa, J., Principios generales del Derecho y Constitucin. R.A.P, n. 2 114, pg. 34.
Vase tambin Calvo Garca, M., Los lmites de la seguridad jurdica: Principios jurdicos y certeza
40
MANUEL BEATO ESPEJO
cho positivo, como confianza de los ciudadanos en las instituciones publicas y en
el orden jurdico en general, en cuanto garante de la paz social y como
previsibilidad de las consecuencias jurdicas derivadas de las propias acciones o de
las conductas de terceros.
Para Villar Palas y Villar Ezcurra5 3 la certidumbre jurdica es la expectativa
razonable que todo ciudadano puede esperar para conocer la regulacin aplicable
a una conducta determinada, o el sentimiento de que el Derecho debe hacer
posible unas referencias de certeza en el comportamiento de los poderes p ^blicos
y en la aplicacin de las normas, como seriala Serrano de Triana5 4.
En definitiva, para Garrido Fa11a 5 5 el principio de seguridad jurdica responde
al sentimiento individual que exige conocer de antemano cules son las conse-
cuencias jurdicas de los propios actos. Quien se compromete a algo o inicia una
actuacin de cualquier tipo ha de encontrar, dice, una respuesta jurdica cierta en
el Ordenamiento jurdico vigente en relacin con las responsabilidades que con-
trae. Este principio debe impedir tanto la pillera del espectador avisado como el
capricho de la Administracin.
del Derecho, en Jornadas de estudio sobre el Ttulo Preliminar de la Constitucin, Vol. V, Ministerio de
Justicia. Direccin General de Servicios Jurdicos del Estado, Madrid, 1988, pg. 3 15 4. Para quien este
principio, apoyado en la certeza, ha de evitar la arbitrariedad en las deciones jurdicas. Es necesario
alcanzar cierta uniformidad en la aplicacin de la ley, y dice: Evitar la arbitrariedad y/o promover
la seguridad jurdica son dos exigencias bsicas derivadas de dos principios constitucionales especial-
mente relevantes. Martnez Roldn, L., La seguridad jurdica: realidad o ilusin, en Jornadas de
estudio sobre el Ttulo Preliminar de..., Vol. V, ob. cit., pg. 3 3 61, que lo califica como sinnimo de certeza,
como exigencia objetiva de certeza de todo el ordenamiento jurdico, como conocimiento cierto del
ordenamiento jurdico aplicable y de los intereses jurdicamente protegidos. Conocimiento de la
legalidad, conocimiento de la aplicacin de esa legalidad. Implica publicidad de las normas, interdic-
cin de la arbitrariedad, retroactividad de las normas favorables, sometimientos al principio de jerar-
qua normativa. Para Villar Palas, J. L., y Sufi Llinas, E., El Estado de Derecho y la Constitucin,
en Comentarios a las Leyes polticas. Constitucin espaola de 1978, Tomo I, Edersa, 1983 , pgs. 3 79-3 80,
este principio equivale a predictibilidad, es decir, acercamiento de las normas a la realidad social
y tambien presuncin de las consecuencias jurdicas que se siguen de las conductas realizadas con
amparo de la norma. Para El T.C. y en concreto su Sentencia 27/1981, de 20 de julio, dictada en
Recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1981, este
principio es la sintesis de los dems principios constitucionales enunciados en el artculo 9.3 C.E., en
cuanto que es suma de certeza y legalidad, jerarqua y publicidad normativa, irretroactividad de lo
no favorable e interdiccin de la arbitrariedad... equilibrada de tal suerte que permita promover
en el orden jurdico, la justicia y la igualdad en la libertad. Sin embargo, dice (Sentencia n. 99/1987,
de 11 de junio, dictada en Recurso de inconstitucionalidad contra determinado precepto de la Ley
3 0/1984, de 2 de agosto), el legislador no puede permanecer inactivo ante la realidad social y las
transformaciones que la rnisma impone. Por tanto, no se vulnera la seguridad jurdica cuando una
norma que innove el ordenamiento lo haga de forma precisa, cierta y formalmente publicada y siempre
que dicha norma cuente con el rango adecuado dentro de la jerarqua normativa.
5 3 Villar Palas, J. L., y Villar Ezcurra, J. L., El derecho a la certidumbre jurdica y la incertidumbre
de nuestro Derecho, en La proteccin jurdica del ciudadano. Estudios en homenaje al profesor Jes ^s Gonzlez
Prez, Tomo I, Civitas, 1993 , pgs. 101-102.
Serrano de Triana, A., La funcin de la seguridad jurdica en la doctrina del Tribunal Cons-
titucional, en Libro homenaje al profesor Villarob. cit., pgs. 1243 -1244.
5 5 Garrido Falla, F., Comentario al artculo 9.3 de la Constitucin espaola, en Comentarios a
Constitucin, AA.VV., Civitas, 1985 , pgs. 169-170.
EL COMPUTO DE LOS PLAZOS Y LA CADUCIDAD... 41
IV. LA CADUCIDAD COMO FORMA DE TERMINACIN
DEL PROCEDIMIENTO Y LA INFLUENCIA DEL TIEMPO
EN ESTE TRMITE
Como hemos apuntado el tiempo es tambin un elemento decisivo en la
terminacin del procedimiento administrativo por caducidad. No obstante, tam-
bin influye la voluntad de los sujetos, interesado y Administracin.
No el momento de estudiar con profundidad el rgimen jurdico de esta
institucin y, por tanto, slo planteamos las cuestiones esenciales de cara al tema
que analizamos; entre otros: el tiempo necesario para su produccin, cmo se
computa y a partir de qu hecho, que sujetos intervienen y de qu forma, su
vinculacin con la teora de los actos presuntos y su fundamentacin, tambin, en
la certeza jurdica exigible en Derecho.
Para Gonzlez Prez5 6 aunque la voluntad del interesado cuenta, su eficacia
jurdica se apoya ms en el transcurso del plazo serialado por la Ley. Sin embargo,
para Parada Vzquez5 7 este concepto, como la prescripcin, se asocia con el paso
del tiempo, pero supone adems una inactividad del titular del derecho o de la
accin. Ambas circunstancias, dice, (paso del tiempo e inactividad) producen la
prdida del derecho o del proceso.
A) POR INACTIVIDAD DEL INTERESADO
El transcurso del tiempo por causas imputables al interesado llevar a la pa-
ralizacin del procedimiento y por ende a la declaracin de caducidad por la
Administracin P^blica.
El tiempo aqu se establece por la L.RJ.P.C. de dos formas: una, no
cuantificable que lleva a la Administracin a entender que se ha producido o se
est produciendo la paralizacin del procedimiento y otra, expresada en el plazo
de 3 meses (dicha en trminos de intimacin y sobre la que tampoco se seriala
su cmputo hay que pensar que desde la notificacin) y en el que el interesado
debe llevar a cabo las actuaciones que se demandan y que son necesarias para
reanudar la tramitacin del procedimiento.
5 6 Gonzlez Prez, J., Comentarios a la Ley de Pmcedimiento Administrativo, Civitas, 197 7 , pg. 5 87 .
Vase, la S.T.S. de 10 de octubre de 1989 (Ar. 7 347 ), que declara expresamente: ... la caducidad ms
que en un fundamento subjetivo del abandono del procedimiento, no presumible en principio y de
muy difcil indagacin, debe basarse en el objetivo de la inactividad o pasividad en su tramitacin, lo
que es perfectamente comprobable.
5 7 Parada Vzquez, R., Rgimen jurdico de..., ob. cit., pg. 319. Vase la S.T.S. de 10 de febrero de
1981 (Ar. 106 1), que pone el punto de incidencia de este instituto, tras sealar la distintas posiciones
que lo fundamenta, en la voluntad inactiva del promovente. Vase, tambin, la S.T.S. de 29 de mayo
de 1992 (Ar. 4228), Sala de lo Civil, que recoge la distincin clara entre la caducidad o decadencia
de derechos y la prescripcin como extincin de un derecho.
42
MANUEL BEATO ESPEJO
Como seriala Gonzlez Navarro5 8 es un medio de evitar la pendencia indefinida
de los procedimientos paralizados por desidia del interesado, aunque tambin se
produce por desidia de la Administracin como veremos.
Para este profesor, esta Institucin, la Perencin como l le Ilama 5 9 , se fun-
damenta en las siguientes tesis:
La presuncin de que la intencin del interesado es abandonar el procedi-
miento iniciado; tesis subjetiva.
Tratar de evitar la duracin excesiva del procedimiento; tesis objetiva.
Tesis mixta resultante de la combinacin de las dos anteriores: La presunta
voluntad del interesado de abandonar el procedimiento y la necesidad de
evitar una prolongacin indefinida del procedimiento por razones de segu-
ridad juridica. Razn que tambin obliga a que la Administracin adopte un
acuerdo sobre el hecho, dando por terminado el procedimiento.
Para este autor, la voluntad de paralizacin del procedimiento puede partir de
cualquier interesado o parte del procedimiento, sin embargo para Cobo
Olvera6 slo es imputable al interesado del art. 31.1, a) Esta parece
ser la intencin del legislador al serialar en el art. 9 2.1 de la misma norma que
la paralizacin sea imputable al solicitante, al iniciador del procedimiento, y no
al resto de los interesados previstos en el art. 31 L.RJ.P.C.
La caducidad exige, pues, que la paralizacin del procedimiento sea imputable
al interesado o a la Administracin; sin embargo, dice Sainz Moreno, la impo-
sibilidad de continuar un procedimiento por causas sobrevenidas, que es una
forma de terminacin del procedimiento, art. 8 7.2 L.RJ.P.C., se impute a la
Administracin o al interesado, produce su terminacin, pero no lleva a la cadu-
cidad6 2.
Como seriala Menndez Rexach6 3 la caducidad del procedimiento por inacti-
vidad del interesado ni es, en rigor, caducidad ni tampoco prescripcin. Nos
encontramos ante un concepto polismico, cuyo manejo ha de hacerse con cui-
dado. De una parte critica su tratamiento en el art. 43.4, por cuanto que en esencia
la caducidad supone una inactividad del interesado y no de la Administracin. En
segundo lugar indica que la caducidad tal como est regulada en el art. 9 2 es una
5 8 Gonzlez Navarro, F., Comentarios a la Ley de..., ob. cit., Vol. II., pg. 15 29 .
Terminologa que ha sido acogida por el Tribunal Supremo en reiterada jurisprudencia. Recur-
dese, en especial, la de 18 de noviembre de 19 8 6 (Ar. 8 9 8 /8 7), de la que fue ponente el mismo profesor
y que permite distinguir la caducidad de procedimientos de la caducidad como extincin de derechos
que nacen con una vida temporalmente predeterminada. Vase, Michavilla N^ez, J. M., Caducidad
de la accin y prescripcin del derecho en la jurisprudencia del Tribunal Supremo, Poder Judicial,
n. Q 5 , pg. 145 y ss.
Cobo Olvera, T., Ley 30/19 9 2, de..., ob. cit., pg. 473.
Aquel que lo promueve como titular de derechos e intereses legtimos.
Sainz Moreno, F., Obligacin de resolver y..., ob. cit., pg. 15 0.
8 8 Menndez Rexach, A., Procedimientos administrativos: Finalizacin y ejecucin, en La nueva
Ley de..., ob. cit., pg. 25 8 .
EL COMPUTO DE LOS PLAZOS Y LA CADUCIDAD... 43
forma de manifestacin del supuesto de terminacin del procedimiento por cau-
sas sobrevenidas, aunque se deba a la voluntad del interesado.
Tambin la considera como una forma de desistimiento tcito, o implcito
como le llama Romero Hernndez6 4 , en la que faltara la voluntad expresa, aunque
se requiera la declaracin de la Administracin ordenando el archivo de las ac-
tuaciones. En apoyo de esta interpretacin acude el supuesto previsto en el art.
71.1 L.RJ.P.C., en el que se prev el supuesto de tener por desistido al interesado
que no subsana las faltas o aporta los documentos requeridos dentro del plazo
establecido, en cuyo caso se le tendr por desistido con el archivo de las actua-
ciones practicadas6 5.
La advertencia de la Administracin ha de ser concreta y especfica sobre la
demanda, no una advertencia genrica de cumplimiento de una ciertas obligacio-
nes legales o reglamentarias, que no llevara al resultado previsto. Por supuesto,
la exigencia de la Administracin debe estar cubierta por las normas que rigen
cada procedimiento y sin sobrepasar los lmites que la ley establece. No es exigible,
por ejemplo, la presentacin de documentos no requeridos por la norma o que
ya se encuentren en poder de la Administracin.
Adems, el interesado, en el plazo que transcurre desde el cumplimiento de
los 3 meses dados y el acuerdo de declaracin de caducidad del procedimiento
puede cumplir con lo ordenado y enervar el efecto de caducidad del procedimien-
to. Hay que tener en cuenta a estos efectos el acto de notificacin de la declaracin
de caducidad y el plazo de 10 das concedidos por el art. 76 L.R.J.P.C. para la
cumplimentacin de trmites por el interesado.
No obstante, como seala el prrafo 2. Q del mismo art. 92 la inactividad del
interesado no lleva siempre al mismo resultado. Si el incumplimiento del trmite
no impide dictar resolucin, sta se dictar y por tanto la simple inactividad del
interesado slo provocar la prdida del trmite incumplido pero no la caduci-
dad del procedimiento.
Conceptos stos de simple inactividad y de trmites... indispensables para
dictar resolucin que dan un amplio margen de actuacin a la Administracin y
que deben determinarse en el sentido de favorecer la continuacin del procedi-
miento. As Toms Ramn Fernndez6 6 seriala que la caducidad slo se producir
por pasividad especialmente cualificada que determine la imposibilidad de con-
tinuar el procedimiento. Tboas Bentanachs6 7 apostilla diciendo que impida
efectivamente entrar en el fondo del asunto.
6 4 Romero Hernndez, F., Rginzen Juddico de las Administraciones P^blicas y del Pmcedimiento Adminis-
trativo Com^n (Comentarios a la Ley 30/1992 y su conexin con el Rgimen Local). El Consultor de los
Ayuntamientos y de los Juzgados, 1994, AA.VV., pg. 258.
6 5 Vase Gonzlez Navarro, F., Comentazios a la Ley de..., ob. cit., Vol. II., pgs. 1517-1518. El autor
habla de desistimiento presunto haciendo referencia al ar ^culo 71.1 de la L.R.J.P.C. y remitiendo a su
clsica obra La Ilamada caducidad del procedimiento administratiyo , R.A.P., n.Q 45.
6 6 Toms Ramn Fernndez, Curso de..., ob. cit., pg. 496 .
Tboas Bentanach, M., Finalizacin del procedimiento y ejecucin forzosa de los actos admi-
nistrativos, en Administraciorms P^blicas y..., ob. cit., pg. 595.
44
MANUEL BEATO ESPEJO
Ha de primar la obligacin de la Administracin de impulsar el procedimiento
y de resolverlo (la actitud de los- interesados juega un segundo plano). Hace
referencia al art. 76.3 que considera decado en su derecho al trmite a los
administrados que no cumplen con los trmites requerido dentro del plazo que
se les establezca. La pasividad del administrado se traduce en prdida del trmite
como regla general y slo como excepcin en la caducidad del procedimiento.
Tambin seriala la necesidad de la resolucin expresa de caducidad bajo vicio
de nulidad. La prosecucin del procedimiento por motivos de inters general que
la Administracin puede acordar as lo avala.
Menndez Rexach68 cuestiona y creemos que con razn, la posibilidad que el
prrafo 4.
6
del art. 92 L.RJ.P.C. ofrece a la Administracin de sustanciar el pro-
cedimiento a pesar de la pasividad del interesado si la cuestin suscitada afecta
al inters general. Ese exceso de poder slo puede salvarse, seriala el autor,
mediante la iniciacin de oficio de un nuevo procedimiento.
B) POR INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACION P^BLICA
Como hemos dicho, tambin se llega a la caducidad del procedimiento por
la inactividad de la Administracin. As lo prev el art. 43.4 L.RJ.P.C. ha-
ciendo referencia a los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de
producir efectos favorables a los ciudadanos. En esta forma de caducidad, las
circunstancias son de contenido distinto y en principio, parece, que llevan a
amortiguar la situacin de inseguridad jurdica que recae sobre el administrado
que tiene pendiente con la Administracin una resolucin que en todo caso le es
desfavorable.
Para Toms Ramn Fernndez68 la redaccin del preceptos es equvoca. El
entendimiento de caducidad por el transcurso del plazo de 30 das desde el
vencimiento del plazo para resolver (que la Ley no fija") lleva a pensar dos cosas:
a) que la caducidad se produce necesariamente, de forma automtica, a los 30 das
a partir del vencimiento del plazo para resolver con tal que as lo solicite el
interesado o, b) que para que se produzca ese efecto es necesario que lo solicite
el interesado en el plazo establecido, que el procedimiento contin ^e paralizado
otros treinta das ms a partir de esa solicitud y que se produzca una declaracin
de la Administracin.
En el primer caso, la caducidad puede darse por sorpresa, en el segundo, en
cambio, la solicitud funcionara como advertencia capaz de despertar a la Admi-
nistracin de su letargo y, de ese modo, poder evitarla.
68 Menndez Rexach, A., Procedimientos administrativos: Finalizacin y..., ob. cit., pg. 261.
Toms Ramn Fernndez, Curso de..., ob. cit., pg. 497.
El Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por
Real Decreto .1398 /1993, de 4 de agosto, lo establece, a'sus efectos, en seis meses desde la iniciacin
(art. 20.6).
EL COMPUTO DE LOS PLAZOS Y LA CADUCIDAD...45
Para el citado profesor, la solucin debe ser la segunda que tiene ms parale-
lismo con la caducidad del art. 92 L.R.J.P.C. Advierte al particular y representa una
pieza ms del sistema de los actos presuntos en los que la necesidad de solicitud
de certificacin significa un juego similar a esa advertencia previa si queremos que
produzca efectos.
Es ms, para Romero Hernndezn, transcurridos los tres meses debe incoarse
el procedimiento sumario de declaracin de caducidad y la notificacin de tal
declaracin es la que produce definitivamente la caducidad; distinguiendo entre
procedimientos incursos en caducidad y procedimientos caducados. Gonzlez
Navarro en la citada Sentencia 898/1986 reitera la necesidad de declaracin
expresa de perencin, extincin o caducidad del procedimiento".
Pero adems Sainz Moreno" seriala que la excepcin prevista sobre ... que
el procedimiento se hubiera paralizado por causas imputables al interesado, en las
que se interrumpir el cmputo del plazo para resolver..., ms bien ha llevado
a un fin contrario, evitar la caducidad de los procedimientos cuya resolucin
pueda ser desfavorable al interesado, cuando su paralizacin se produzca por
causa imputable al mismo. En tal caso, se interrumpir el cmputo del plazo que
tiene la Administracin para resolver. La Ley tampoco dice cunto tiempo se
interrumpe. Supone el autor que cuando menos ser el de tres meses, los previstos
en este art. 92, y como mucho el de prescripcin de la accin.
Para Morell Ocaria7 4 la caducidad tambin requiere la no comparecencia de
terceros, legitimados y constituidos como parte en el procedimiento.
C) PROCEDIMIENTOS CADUCADOS Y ACTOS PRESUNTOS
Como apuntamos, la declaracin de procedimiento caducado es distinta a
la de acto presunto, la causas son diferentes y sus efectos tambin. Aunque
coinciden, como seriala Sainz Moreno" en la falta de una resolucin expresa
dictada en plazo.
Romero Hernndez, F., Rgimen juriclico de..., ob. cit., pg. 259. Vase la citada S.T.S de 19 de
junio de 1992, que tras cues ^onar la posibilidad de caducidad del expediente por inactividad de la
Administracin, exige, de admitirse, la necesidad de un requerimiento previo y el transcurso posterior
de un plazo de inactividad, ya que, en todo caso, la Administracin no tiene que ser de peor
condicin que el administrado.
7 2 Vase nota 59. Tambin es necesario que el requerimiento al particular por la Administracin
contenga un mandato de realizacin de una actividad que sea requisito sine qua non para resolver. El
segundo prrafo del citado ar ^culo 20.6 del Real Decreto 1398/1993, expresamente dice: Transcu-
rrido el plazo de caducidad, el rgano competente emitir, a solicitud del interesado, certificacin en
la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de las actuaciones.
7 3 Sainz Moreno, F., Obligacin de resolver y..., ob. cit., pg. 134, y en especial su nota 8.
Introducida como enmienda para limitar el rgimen de caducidad en los procedimientos de recono-
cimiento de derechos a los ciudadanos.
Morell Ocana, L., Curso de Derecho Admin^trativo, Tomo II, Aranzadi, 1996, pg. 240.
7 5 Sainz Moreno, F., Obligacin de resolver y..., ob. cit., pg. 139.
46MANUEL BEATO ESPEJO
En el primer caso no existe resolucin por paralizacin del procedimiento, en
el segundo porque no se dicta. En cuanto a los efectos, el primer supuesto no los
tiene y s el segundo que sern estimatorios o desestimatorios.
No obstante, veamos brevemente las situaciones siguientes:
I. Caducidad de procedimientos iniciados de of icio no susceptibles de producir ef ectos
f av orables a los ciudadanos
El citado art..43.4 regula, como hemos visto, un supuesto de cadu-
cidad de procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir efectos
favorables a los ciudadanos. Estos procedimientos comprende no slo los sancio-
nadores7 6 sino tambin otros no favorables (limitadores del ejercicio de una ac-
tividad, de disfrute de una situacin o, simplemente indiferentes, dice Sainz
Moreno7 7 ).
Esta declaracin de caducidad excluye las consecuencias del acto presunto,
como seriala el apartado 1 del art. 42 (que prev como una excepcin a la
obligacin de resolver). No habr resolucin alguna, salvo la de caducidad del
procedimiento, porque la inactividad de la Administ.racin lleva, si se dan las
circunstancias antes previstas, al archivo de las actuaciones y, por ende, no cabe
pedir la certificacin de acto presunto.
Para Endemario Arstegui 7 8 se trata de una norma establecida como garanta
de los ciudadanos frente a la inactividad de la Administracin. Si la paralizacin
se produce por causa imputable al interesado (excepcin prevista en el prrafo
4 del mismo art. 43), lo que da, como se ha dicho, es la interrupcin del plazo
para resolver, pero hay resolucin.
2. Caducidad de procedimientos iniciados de of icio cuy a instruccin y resolucin
sea f av orable a los ciudadanos
Se trata de supuestos no previstos en la Ley y a los que, por tantO, no se les
atribuye ningim efecto jurdico por la inactividad de la Administracin; por ejem-
plo los procedimiento selectivos o de concurrencia competitiva y los de concesin
de subvenciones o ayudas, entre otros. (2,u efectos jurdicos se deducen por el
incumplimiento de la Administracin, se pregunta Endemario Arstegui 7 9 , salvo
la responsabilidad disciplinaria del funcionario y, eri su caso, la patrimonial de la
Administracin? medios puede utilizar el interesado para defenderse de esa
inactividad? No hay acto presunto susceptible de recurrir. Sin embargo, creemos,
que si bien el sentido de la presuncin del acto es de difcil determinacin en la
Wase Nieto Garca, A., Derecho Administrativo sancionador, Tecnos, 19 9 4, en especial pgs.
47 1-47 6. Jimenez-Blanco, A., La caducidad de los procedimiento administrativos sancionadores, Poder
Judicial, n. 2 33, pgs. 47 9 y ss.
Sainz Moreno, F., Obligacin de resolver y..., ob. cit., pgs. 149 -150.
Endemario Arstegui, J. M., Los actos administrativos presuntos, R VA.P, n. 2 43, pg. 35.
Endemario Arstegui,1 M., Los actos administrativos presuntos, R . V.A.P, n. 2 43, pg. 38 .
EL CMPUTO DE LOS PLAZOS Y LA CADUCIDAD... 47
convocatoria de pruebas selectivas, no lo es tanto en la convocatoria de concurso
de traslado cuya ejecucin responde a un acto reglado y por tanto puede apre-
ciarse un efecto estimatorio o desestimatorio de las solicitudes formuladas80.
En este punto, Parejo Alfonso, apoyndose en el carcter favorables del acto
y en el vaco normativo existente, entiende que tales procedimientos caen bajo el
mbito de aplicacin del rgimen propio de los procedimientos iniciados a ins-
tancia de parte81.
No obstante, es deducible que la Administracin est obligada a resolver estos
procedimientos, art. 42.1, y a notificar su existencia a quienes puedan resultar
afectados en sus derechos o intereses legtimos, art. 34, a fin de que puedan
personarse, art. 31.1, b) y c) L.R.J.P.C. Si se personan, el procedimiento podr
declararse caducado con los requisitos del art. 92 (procedimientos iniciados a
solicitud del interesado); pero si ning^n interesado se persona o no existe ninguno
en sentido legal, el procedimiento no caduca.
3. Caducidad de procedimientos iniciados a solicitud del interesado
La situacin es la descrita en el art. 92 ya analizado. No obstante seriala Sainz
Moreno que si la paralizacin es imputable a la Administracin no se produce la
caducidad del procedimiento sino una falta de resolucin que da lugar a un acto
presunto82.
Por ^ltimo y en general, poniendo en relacin la obligacin de resolver con
la caducidad, Menndez Rexach apunta que frente a las resoluciones tarda no
cabe invocar la caducidad del procedimiento (extralimitarse en el plazo lleva al
acto presunto no a la caducidad). Esta es una consecuencia de la inactividad del
interesado no de la Administracin, dice83.
80 Beato Espejo, M., Derecho Pblico de la Comunidad Autnoma de Extremadura, Universidad de
Extremadura-Editora Regional de Extremadura, 1997, pg. 93.
81 Parejo Alfonso, L., El silencio administrativo en la Ley de Rgimen Jurdico de las Administra-
ciones P^blicas y del Procedimiento Administrativo Com^n, en La Proteccin Juridica del..., ob. cit.,
pgs. 585-586.
82 Sainz Moreno, F., Obligacin de resolver y..., ob. cit., pg. 150.
83 Menndez Rexach, A., Procedimientos administrativos: Finalizacin y..., ob. cit., pg. 259.