VISO GERAL

ORIENTAES EM DESENVOLVIMENTO
Infraestrutura


Revelando os determinantes do desempenho das
companhias de servios pblicos
Lies da Amrica Latina e Caribe e o papel do setor privado, regulao
e governana nos setores de eletricidade, gua e telecomunicaes


Luis A. Andres Jordan Schwartz J. Luis Guasch












BANCO MUNDIAL



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Viso geral

Nas ltimas trs dcadas, a economia da infraestrutura preocupou-se em responder pergunta
"como?" Quando parecia que a propriedade pblica das companhias era a nica causa da dvida
macia e dos servios precrios em todo o mundo em desenvolvimento, os economistas foram
chamados a descobrir como privatizar as empresas estatais. Quando a captura das operadoras de
servios pblicos se tornou motivo de preocupao, a pergunta passou a ser "como regular os
servios pblicos?" E quando, recentemente, o pblico comeou a perder a pacincia com as
operadoras privadas, surgiram as perguntas: "Como reequilibrar os riscos? Qual a melhor forma
de parceria pblico-privada (PPP)? Como levar em conta a ascenso do populismo, a volatilidade
dos mercados financeiros e a fuga de capital em busca de segurana?"
O objetivo primordial deste estudo deixar de lado a pergunta "como" e responder a
pergunta subjacente: "por qu". Por que algumas companhias tm um bom desempenho e outras
um mau desempenho?
Este livro proporciona uma viso do desempenho do setor de infraestrutura focalizando
os vnculos entre indicadores das empresas privadas e estatais e mudanas na propriedade,
governana das agncias reguladoras e governana corporativa, entre outras dimenses.
Vinculando insumos e produtos durante um perodo de 15 anos de reformas, a anlise revela os
determinantes que tm afetado o desempenho do setor de infraestrutura na regio. O livro explica
por que os efeitos dessas variveis resultam em mudanas significativas na proviso de servios
de infraestrutura.
A falta de infraestrutura adequada est prejudicando a capacidade da regio para crescer,
competir e reduzir a pobreza (Fay e Morrison 2006). Este livro prope um arcabouo de anlise
que aborda elementos importantes no desenho de mecanismos que podem reduzir o dficit de
infraestrutura.
O livro concentra-se na distribuio de trs tipos de servios bsicos de infraestrutura:
eletricidade, gua e saneamento e telecomunicaes fixas. Usa dados originais sobre o
desempenho das companhias, inclusive dados sobre as operadoras privadas e dados de pesquisas
de agncias reguladoras e empresas estatais em toda a regio.
1
As bases de dados so ricas no s
no nmero e tipos de servios pesquisados, mas tambm na diversidade e abrangncia dos
indicadores coletados (somente para eletricidade e gua, foram coletados mais de 20 indicadores
para cada setor). A anlise mostra como os indicadores de desempenho produo, cobertura,
produtividade da mo de obra, insumos, desempenho operacional, qualidade do servio e preo
moldaram os trs setores na ltima dcada.
At agora, as limitaes de dados foraram os pesquisadores a usar pequenas amostras de
companhias, pequenas amostras de pases e indicadores limitados. Ao coletar informao de
mais de 250 companhias de eletricidade e mais de 1.700 companhias de gua e saneamento, este
estudo analisa o desempenho de maneira mais abrangente. Ele se concentra na relao entre
desempenho e estrutura de propriedade, agncias reguladoras e governana corporativa. Aborda
relaes e questes sensveis como o papel do setor privado sem o vis dos estudos de
casos ou as margens de erro de conjuntos de dados parciais. Alm disso, apresenta observaes
suficientes para considerar os efeitos de elementos conexos, como o tipo de contrato e a estrutura
do mercado.
A metodologia identifica os determinantes do desempenho setorial. Facilita a anlise de
tendncias ao longo do tempo, bem como uma comparao de aspectos comuns aos trs setores.
Este livro no descreve todos os possveis fatores e condies que podem afetar o desempenho.
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Por exemplo, no se concentra no ambiente externo, nem em fatores que no podem ser
padronizados. O estudo busca fazer Mas faz o seguinte:

analisar o desempenho do setor em relao a um amplo conjunto de indicadores que
descrevem a situao atual e a evoluo registrada nos ltimos 15 anos;
propore um quadro analtico para questes que no foram bem desenvolvidas na
literatura sobre a economia da infraestrutura, como governana regulatria e
governana das empresas estatais;
avaliar a estrutura institucional das agncias reguladoras nos setores de gua e
eletricidade;
analisar a relao entre o desempenho do setor e a regulao, participao do setor
privado e governana corporativa.

As principais mensagens do livro podem ser assim resumidas:
1. Mesmo numa regio como a Amrica Latina e Caribe (ALC), onde a reformas melhorou
melhoraram o desempenho nos dos setores de eletricidade, gua e saneamento e
telecomunicaes fixas, ainda h muita margem para melhoria.
2. O governo (como regulador e prestador de servios) e o setor privado (como prestador de
servios) podem desempenhar papis ativos na melhoria do desempenho. A anlise revela
trs importantes corolrios dessa concluso:
Quando bem formulada e implementada, a participao do setor privado na
proviso de servios tem um efeito positivo no desempenho do setor.
Quando as agncias reguladoras independentes (ARI) so transparentes,
responsveis e livres de interferncia politica, elas contribuem positivamente para
o desempenho do setor.
Um forte mecanismo de prestao de contas que impea a gesto discriminatria
fundamental para melhorar o desempenho das empresas estatais.
3. No existe um modelo nico. A melhora do desempenho requer um enfoque abrangente
que integre vrios mecanismos para abordar diferentes aspectos do desempenho setorial.

Mensagem 1: Mesmo numa regio como a ALC, onde a reformas melhorou melhoraram o
desempenho dos setores de eletricidade, gua e saneamento e telecomunicaes fixas, ainda
h muita margem para melhoria
Entre 1990 e 2005, a ALC registrou melhorias significativas na cobertura, qualidade do servio e
produtividade da mo de obra nos trs setores. A cobertura aumentou para 95% no caso da
eletricidade, 97% no abastecimento de gua dentro da amostra
2
e 62% no caso das
telecomunicaes fixas. Nos domiclios com acesso a esses servios, a cobertura regional chegou
a 92% em eletricidade, 80% em gua e 62% nas telecomunicaes fixas.
Um padro similar de melhoria evidente na produtividade da mo de obra. Na
distribuio de eletricidade, a produtividade dobrou entre 1995 e 2006. No abastecimento de
gua, a produtividade quase dobrou, passando de 252 para 425 conexes por empregado. No
setor das telecomunicaes, a produtividade setuplicou entre 1995 e 2007.
A qualidade do servio tambm melhorou. Na distribuio de eletricidade, a frequncia
de interrupes caiu 42% e a durao das interrupes caiu 40%. O setor da gua experimentou
um aumento de 8% na continuidade do servio durante esse perodo. O setor de
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telecomunicaes registrou um aumento gradual, mas significativo, na porcentagem de linhas
digitais e nmero de problemas com o telefone telefnicos resolvidos no dia til seguinte. A
parcela de linhas digitais aumentou de 63% em 1995 para 100% em 2007. O nmero de
problemas com o telefone por 100 linhas fixas caiu de 23 em 1995 para 8 no fim de 2007. Essas
melhorias da qualidade foram acompanhadas por reduo na lista de espera por linhas fixas, que
chegou a zero em 2007.
A regio apresenta uma ampla variedade de desempenhos fortes e fracos. Em gua e
saneamento, oas 10% de melhores companhias tm 100% de cobertura em mdia. Em contraste,
oas 10% de piores companhias de gua tm 66% de cobertura em mdia e as piores companhias
de saneamento tm somente 15% de cobertura, em mdia. Na distribuio de eletricidade, as
companhias no decil superior eram 10 vezes mais produtivas e vendiam 6 vezes mais energia
(por conexo) do que as companhias nos 10% inferiores, em 2005.
Em mdia, as empresas privadas tm melhor desempenho que as estatais, embora haja
boas companhias estatais e privadas e tambm companhias privadas e estatais com mau
desempenho. Para vrios indicadores, as empresas estatais no decil superior tiveram melhor
desempenho que a mdia das companhias privadas; para outros indicadores, as companhias
privadas no decil inferior tiveram pior desempenho que a mdia das empresas estatais. O
exerccio de referenciamento e os dados permitem que as companhias direcionem as melhorias
para as reas em que tm pior desempenho. Mesmo as melhores companhias podem melhorar o
desempenho analisando indicadores selecionados.
A ALC apresenta bom desempenho em relao a outras regies em desenvolvimento. Em
2007, a mdia ponderada da penetrao do telefone (assinantes de telefone celular e fixo) era de
85% na ALC, 71% no mundo todo, 64% nos pases de renda mdia e 67% no Leste da sia e
Pacfico (clculos dos autores usando dados da Unio Internacional de Telecomunicaes). Em
2004, o abastecimento domiciliar de gua era 80% na ALC, 70% no Leste da sia e Pacfico,
54% no mundo todo, 26% na frica e 20% no Sul da sia (clculos dos autores usando dados do
JMP).
Apesar desses avanos, milhes de pessoas na ALC ainda no tm acesso a servios
bsicos. Embora a cobertura de eletricidade tenha aumentado de 85 em 1996 para 95% em 2005
na amostra estudada, muitas pessoas ainda no tm eletricidade, em sua maioria pobres e
moradores das reas rurais.
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Vinte e nove milhes de domiclios no tm abastecimento de gua.
Essas cifras indicam a importncia da expanso da eletrificao e dos servios de gua e
saneamento nas reas rurais da ALC, que esto defasadas em relao s reas urbanas.
As diferenas no desempenho das companhias levantam uma srie de perguntas sobre
seus determinantes. A participao do setor privado na prestao de servios mudou a dinmica
do setor? O tipo de regulao em particular sua governana afeta o desempenho? Os
esquemas de governana corporativa que proporcionam s empresas estatais e companhias
privadas incentivos semelhantes melhoram o desempenho? As pesquisas anteriores fornecem
poucas respostas a essas importantes perguntas. A anlise apresentada neste livro mostra que as
diferenas na propriedade, governana regulatria e governana corporativa das empresas
estatais explicam parte da disperso no desempenho das companhias.

Mensagem 2: O governo (como regulador e prestador de servios) e o setor privado (como
prestador de servios) podem desempenhar papis ativos na melhoria do desempenho
Quando elaborada e implementada cuidadosamente, a participao do setor privado na
prestao de servios melhora o desempenho do setor.
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Este livro apresenta uma avaliao abrangente e sistmica do impacto da participao do setor
privado na ALC. Considera o que aconteceu antes, durante e aps a mudana na propriedade dos
setores de eletricidade, gua e saneamento e telecomunicaes, porque em geral os maiores
efeitos da participao do setor privado encontram-se no perodo de transio, quando a empresa
reorganizada como parte do processo de transao.
A participao do setor privado teve um importante efeito positivo sobre a produtividade
da mo de obra, eficincia e qualidade do servio. Em telecomunicaes, tambm aumentou a
produo e cobertura. Aps levar em conta as tendncias temporais especficas das firmas, no
parece haver um impacto significativo sobre a produo e a cobertura. Embora o quadro varie
muito entre setores, os preos tendem a aumentar levemente. No caso da eletricidade, a
produtividade da mo de obra das companhias privadas o dobro do nvel das empresas estatais.
As perdas de distribuio diminuram 12% nas companhias privadas durante o perodo estudado,
enquanto o desempenho das empresas estatais teve uma piora de 5%. As interrupes anuais do
servio caram de 24 para 12 nas companhias privadas e de 24 para 19 nas empresas estatais. A
durao mdia da interrupo tambm diminuiu mais nas empresas privadas.
O exame dos contratos e processo da participao do setor privado revela como essas variveis
afetam o desempenho. Dependendo das prioridades do pas, certas caractersticas dos contratos
podem ser mais importantes que outras. Um elemento de um contrato, por exemplo, pode afetar
positivamente uma varivel e ter um impacto negativo ou insignificante em outra.

As agncias reguladoras independentes (ARI), quando so transparentes, responsveis e
livres de interferncia politica, contribuem positivamente para o desempenho do setor.

A existncia de uma agncia reguladora tem um impacto significativo sobre o desempenho do
setor, elevando a produtividade da mo de obra, as tarifas residenciais e o coeficiente de
recuperao do custo e reduzindo as despesas operacionais e as perdas de distribuio. Diferentes
elementos da governana regulatria afetam de diversas maneiras diferente os indicadores de
desempenho. Mudanas no componente formal ou governana regulatria aumentam a
produtividade da mo de obra, reduzem a frequncia das interrupes e elevam as tarifas
residenciais. Aumentos na autonomia formal e flexibilidade com respeito fixao de tarifas
esto associados a uma produtividade mais elevada da mo de obra e menores interrupes de
servio. As ARI que promovem transparncia, autonomia, independncia e prestao de contas
melhoram o desempenho do setor.

Um forte mecanismo de prestao de contas que impea a gesto discriminatria
fundamental para melhorar o desempenho das empresas estatais.

Os arranjos de governana corporativa das empresas estatais em gua e eletricidade variam
amplamente. As companhias privadas tendem a adotar estratgias padro. Os padres das
empresas estatais dependem dos sistemas institucionais do pas e das caractersticas do servio.
O desempenho das empresas estatais est relacionado direta e indiretamente com a governana
geral do pas ou provnciado estado.
Um dos melhores arranjos de governana para as empresas estatais num contexto de
privatizao inclui uma diretoria independente orientada pelo desempenho, um quadro
profissional, polticas de transparncia e divulgao e um bom mecanismo para avaliar o
desempenho. Uma estrutura empresarial que impede impea a interveno poltica, recompensea
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o desempenho e que esteja sujeita ao escrutnio pblico serve de referncia para a comparao
entre modelos.
As empresas estatais tm metas conflitantes que afetam o estabelecimento de uma
estratgia de negcios. Vrios departamentos competem pela priorizao de sua agenda, em geral
custa do servio. A interferncia nas atividades da companhia geralmente feita
informalmente, tornando difcil para a administrao identificar os meios para melhorar a
eficincia. J que os subsdios do governo podem substituir a baixa receita, os esforos para
aumentar a eficincia em geral so abafados. Sistemas de prestao de contas fracos (em termos
de regulao ou administrao) impedem o desenvolvimento de uma estrutura de propriedade
que promova o comportamento eficiente da alta administrao.
Em companhias com alto nvel de corrupo e ineficincia, preciso estabelecer sistemas
de prestao de contas que impeam a gesto discricionria (da gerncia e das autoridades
politicas) e criem incentivos ao bom desempenho. A regulao e a gesto baseada no
desempenho podem ser consideradas como meios complementares de atingir essas metas. A
estrutura de governana deve incluir um sistema de freios e contrapesos, como superviso
parlamentar e auditoria estatal.
A boa governana corporativa est associada a altos nveis de desempenho. A orientao
para o desempenho e a gesto profissional parecem ser os fatores que mais contribuem para o
desempenho, embora todos os fatores citados estejam associados a alguns indicadores de
desempenho.

Mensagem 3: A melhoria do desempenho do setor requer um enfoque holstico ajustado s
circunstncias especficas
A anlise apresentada neste livro baseia-se em vrias dimenses importantes; contudo, outros
elementos podem influenciar e explicar o desempenho do setor. Embora seu objetivo seja
focalizar certas variveis como determinantes do desempenho das companhias, o livro resume
vrios fatores adicionais e a interao de alguns desses fatores, na medida em que podem afetar o
desempenho do setor. Os pesquisadores modelaram e testaram empiricamente a influncia de
questes como corrupo, estrutura do mercado, economias de escala e densidade, renegociao
e reputao. Outros fatores como mecanismos de subsdio, no- recuperao de custos,
economia poltica de diferentes setores e responsabilidade social tambm afetam o
desempenho do setor. Embora essas questes sejam amplamente discutidas, poucos estudos
economtricos foram realizados; a maioria das anlises baseia-se em estudos de casos analticos.
Ao propor um novo quadro de anlise e construir um amplo conjunto de dados, este livro
assenta as bases para uma pesquisa inovadora que pode explicar os vnculos e variveis para os
quais existem modelos tericos e evidncias baseadas em casos, mas poucas anlises empricas.
Ao identificar diferenas no desempenho das companhias, os responsveis pelas decises e os
gerentes das companhias podem encontrar meios de melhorar o servio.
A heterogeneidade entre companhias justifica um enfoque holstico para resolver as
deficincias de desempenho. Para melhorar o desempenho do setor, os principais determinantes
como estrutura de propriedade, governana regulatria e governana corporativa devem
ser abordados estrategicamente, e no isoladamente.

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Prximos passos

Para melhorar o desempenho do setor no basta realizar uma avaliao abrangente de um
determinante importante e propor estruturas especficas; preciso um enfoque que integre
polticas para abordar uma ampla gama de questes, algumas das quais so examinadas
detalhadamente neste livro. A regio pode ter cobertura universal de gua, saneamento e
eletricidade, se forem usadas tecnologias e padres apropriados. Recursos escassos implicam que
os investimentos precisam ser direcionados aos gargalos existentes nos sistemas, em vez de para
a expanso geral (Fay e Morrison 2006). O entendimento das diferenas entre as companhias e o
ambiente em que operam pode ajudar as autoridades a formular solues para problemas
complexos na proviso de servios de infraestrutura.
Ao considerar a reforma do setor, os formuladores de polticas devem primeiro priorizar
seus objetivos de desempenho, de modo a determinar as solues mais apropriadas. Por exemplo,
se uma companhia prioriza mais a qualidade e eficincia do que a reteno de funcionrios, a
participao do setor privado provavelmente ser uma opo atraente. Se a reduo das perdas de
distribuio por uma empresa estatal for o objetivo, deve-se considerar a mudana de governana
em favor de regras orientadas pelo desempenho.
Os resultados apresentados no livro destacam as dificuldades nos programas de reforma
do setor. Programas mal elaborados e falhas na implementao explicam muitas deficincias da
reforma. A identificao antecipada dos possveis problemas pode ajudar os formuladores de
polticas a preparar contramedidas. Este livro pode ajudar os formuladores de polticas a tomar
decises bem informadas e elaborar boas estratgias para atingir objetivos tcnicos e polticos.
Os formuladores de polticas precisam aprender com o passado. As leis e contratos de
concesso devem se concentrar em assegurar a eficincia do setor no longo prazo, alocar e
mitigar riscos e desencorajar lancesa licitao oportunistas e a renegociao. Devem basear-se
em normas que promovam a transparncia e previsibilidade, apoiem incentivos ao
comportamento eficiente, impeam a renegociao oportunista e forcem enfatizem o
cumprimento dos contratos; abordem preocupaes sociais e focalizem a pobreza; e promovam a
prestao de contas.
Os governos continuam no centro da proviso de servios de infraestrutura; mesmo
quando h participao do setor privado, o envolvimento pblico necessrio. As empresas
estatais com uma estrutura de governana corporativa que reduz a interferncia poltica,
recompensa o desempenho e abre as decises ao escrutnio pblico tm um desempenho melhor
que as empresas estatais cuja estrutura permite que a poltica influencie as decises. Os governos
precisam regular a proviso de infraestrutura, contribuir com uma parcela substancial do
investimento, alavancar seus recursos para atrair financiamento complementar, estabelecer
objetivos de distribuio e assegurar que os recursos e polticas aumentem o acesso dos pobres.
Para que as reformas sejam sustentveis, os formuladores de polticas precisam abordar
no s os aspectos tcnicos e financeiros, mas tambm os aspectos sociais responsveis pelo
retrocesso. Para tanto, precisam apoiar as pessoas carentes que so afetadas adversamente pelas
reformas (atravs das dispensas e tarifas mais altas) e melhorar a comunicao. essencial
divulgar as iniciativas, promover as melhorias do programa, explicar o impacto (insustentvel)
da manuteno do status quo e justificar as compensaes entre custo e benefcio representadas
pelas reformas. A estratgia de comunicao deve no s justificar os programas, mas tambm
periodicamente informar sobre o progresso, mudanas ou problemas. No s as reformas devem
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ser bem-sucedidas, mas seu sucesso deve ser comunicado, para salvaguardar contra a corrupo
e manter o apoio popular.

Notas
1. As excees so as bases de dados para telecomunicaes e modelo de contrato (Guasch
2004).
2. A base de dados inclui 59% das conexes de gua na ALC.
3. Essas estimativas regionais correspondem mdia ponderada de 250 companhias na
amostra, que representam 89% do total de conexes de eletricidade.

Referncias
Fay, M., e M. Morrison. 2006. Infrastructure in Latin America and the Caribbean: Recent
Developments and Key Challenges. Washington, DC: Banco Mundial.
Guasch, J. L. 2004. Granting and Renegotiating Infrastructure Concessions. Doing it Right.
Washington, DC: Banco Mundial.