Perspectivas de La Integracion

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Perspectivas para la
Integracin
de
Amrica Latina
Misin de Ipea
Producir, articular y diseminar conocimiento para
perfeccionar las polticas pblicas y contribuir
para la planificacin del desarrollo brasileo.
Organizadores
Walter Antonio Desider Neto
Rodrigo Alves Teixeira
BANCO DE DESAROLLO
DE AMRICA LATINA
Integracin
de
Amrica Latina
Organizadores
BANCO DE DESAROLLO
DE AMRICA LATINA
Gobierno Federal de Brasil
Secretara de Asuntos Estratgicos de la
Presidencia de la Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco
Fundacin pblica vinculada a la Secretara de
Asuntos Estratgicos de la Presidencia de la Repblica,
el Ipea proporciona soporte tcnico e institucional
a las acciones gubernamentales permitiendo
la formulacin de numerosas polticas pblicas y
programas de desarrollo brasileo y poniendo a
disposicin de la sociedad, investigaciones y estudios
realizados por sus tcnicos.
Presidente
Marcelo Crtes Neri
Director de Desarrollo Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Director de Estudios y Relaciones Econmicas y
Polticas Internacionales
Renato Coelho Baumann das Neves
Director de Estudios y Polticas del Estado,
de las Instituciones y de la Democracia
Alexandre de vila Gomide
Director de Estudios y Polticas
Macroeconmicas, Sustituto
Claudio Roberto Amitrano
Director de Estudios y Polticas Regionales,
Urbanas y Ambientales
Francisco de Assis Costa
Directora de Estudios y Polticas Sectoriales
de Innovacin, Regulacin e Infraestructura
Fernanda De Negri
Director de Estudios y Polticas Sociales
Rafael Guerreiro Osorio
Jefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Asesor-jefe de Prensa y Comunicacin
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidora: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Integracin
de
Amrica Latina
Braslia, 2012
Organizadores
BANCO DE DESAROLLO
DE AMRICA LATINA
Perspectivas para la integracin de Amrica Latina /
Organizadores: Walter Antonio Desider Neto,
Rodrigo Alves Teixeira.- Braslia : Ipea : CAF,
2012.
338 p. grfs., mapas, tabs.
Incluye bibliografa.
ISBN 978-85-7811-155-7
1. Integracin Econmica. 2.Integracin Regional.
3. Amrica Latina. I. Desider Neto, Walter Antonio.
II. Teixeira, Rodrigo Alves. III. Instituto de
Investigacin Econmica Aplicada. IV. Banco de
Desarollo de Amrica Latina.
CDD 338.98
Las opiniones emitidas en esta publicacin son responsabilidad nica y exclusiva de los autores, y
no expresan necesariamente, el punto de vista del Instituto de Investigacin Econmica Aplicada
o de la Secretara de Asuntos Estratgicos de la Presidencia de la Repblica.
Se permite la reproduccin de este texto y de los datos contenidos en el mismo, siempre que se cite
la fuente. Queda prohibida la reproduccin para nes comerciales.
Instituto de Investigacin Econmica Aplicada ipea 2012
NDICE
PRESENTACIN ........................................................................................... 7
AGRADECIMIENTOS .................................................................................... 9
CAPTULO 1
LA RECUPERACIN DEL DESARROLLISMO EN
EL REGIONALISMO LATINOAMERICANO .............................................................. 11
CAPTULO 2
LA INTEGRACINEN EL MARCO DE LA UNASUR:
PROBLEMAS Y ALTERNATIVAS PARA SUPERAR LAS
DIFICULTADES Y ALCANZAR LA INTEGRACIN PRODUCTIVA ................................ 37
Adriana R. Cadena Cancino
CAPTULO 3
CONDICIONES PARA LA INTEGRACIN PRODUCTIVA EN EL MERCOSUR:
UN ANLISIS A PARTIR DEL ESTUDIO DE LOS FLUJOS DE
COMERCIO BILATERALES ..................................................................................... 61
Jsica de ngelis
Fernando Porta
CAPTULO 4
RIESGOS Y OPORTUNIDADES DE LA INTEGRACIN PRODUCTIVA
SUDAMERICANA, UNA MIRADA DESDE LOS PASES PEQUEOS ........................... 87
Lucas Arce
CAPTULO 5
UNASUR: UN CAMINO HACIA LA INTEGRACIN FISICA PARA
EL DESARROLLO ................................................................................................ 109
Mario Antonio Yaffar De La Barra
CAPTULO 6
IMPORTANCIA Y DIFICULTADES DE LA INTEGRACIN
ELCTRICA EN AMRICA DEL SUR ...................................................................... 125
Nivalde Jos de Castro
Rubens Rosental
Roberto Brando
Guilherme de A. Dantas
Andr Luis da Silva Leite
CAPTULO 7
LA NUEVA ARQUITECTURA FINANCIERA REGIONAL, PREMISA
INDISPENSABLE PARA LA INTEGRACIN LATINOAMERICANA ............................ 137
Pedro Pez Prez
CAPTULO 8
NOTAS SOBRE UN DESAFO INTEGRACIONISTA: CUENTAS
PENDIENTES Y REFORMAS INSTITUCIONALES A PROPSITO
DEL MANEJO INTEGRADO DE LA CUENCA DEL RO DE LA PLATA ...................... 167
Gerardo Caetano
CAPTULO 9
GUYANA Y SU IMPORTANCIA GEOPOLTICA EN
EL CONTINENTE SUDAMERICANO...................................................................... 207
Yucatan Reis
Erick Linhares
CAPTULO 10
EL SUR EN EL SIGLO XXI: UNA APROXIMACIN DESDE VENEZUELA ................... 235
Hector Constant Rosales
CAPTULO 11
APERTURA COMERCIAL Y CRECIMIENTO INDUSTRIAL:
EL CASO PERUANO ............................................................................................ 259
David Lemor Bezdn
CAPTULO 12
LA INTEGRACIN SUDAMERICANA BAJO EL IMPERATIVO
DE LA COOPERACIN ........................................................................................ 277
J. Carlos de Assis
CAPTULO 13
LOS CONTEXTOS HISTRICOS Y POLTICOS PARA LA
INTEGRACIN SURAMERICANA ........................................................................ 307
Juan Carlos Gmez Leyton
NOTAS BIOGRFICAS .............................................................................. 335
PRESENTACIN
Desde que el presidente Luiz Incio Lula da Silva asumi en el 2003, la integra-
cin de Amrica del Sur fue considerada defnitivamente la prioridad de la pol-
tica exterior brasilea. En su gobierno, en cooperacin con las naciones vecinas
del Cono Sur, un nuevo atuendo social y poltico fue dado al Mercado Comn
del Sur (Mercosur), con enfoque en las desigualdades sociales presentes en el in-
terior de estos pases y entre ellos. En el mbito sudamericano, Brasil se esforz
en promover, a partir de la Tercera Cumbre Sudamericana celebrada en Cuzco,
la creacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, que se convertira, en
2008, en la Unin de Naciones Sudamericanas (Unasur), con la participacin
de los doce pases de Amrica del Sur. En este ejercicio de integracin, fueron
contempladas diversas actividades de cooperacin regional, buscando la supera-
cin conjunta de los desafos del desarrollo en el continente. Ms tarde, en 2010,
rescatando el pasado comn y los desafos de todos los pases de Amrica Latina y
el Caribe, Brasil particip de la creacin de la Comunidad de los Estados Latino-
Americanos y Caribeos (CELAC), en Mxico. En 2011 y 2012, la presidenta
Dilma Roussef continu con estos esfuerzos y la prioridad conferida a Amrica
Latina y el Caribe en la poltica exterior brasilea.
Dentro de este espritu integracionista, el Instituto de Investigacin Eco-
nmica Aplicada (Ipea) y la CAF banco de desarrollo de Amrica Latina fr-
maron en 2011 un acuerdo de cooperacin tcnica con la fnalidad de, juntos,
promover la produccin y el intercambio de conocimientos necesarios para
el xito de la integracin y desarrollo latinoamericanos. Segn este acuerdo,
autores de diferentes pases de Amrica del Sur contribuiran con diversas vi-
siones a respecto de los rumbos de la integracin. Estos investigadores partici-
paron en la II Conferencia del Desarrollo, organizada por el Ipea, celebrada en
Brasilia en noviembre de 2011, ocasin en la que presentaron sus contribucio-
nes en la mesa denominada La integracin de Amrica del Sur en el contexto
de la crisis mundial.
Los trabajos presentados en el evento se transformaron en los artculos que
componen los captulos de este libro editado conjuntamente por el Ipea y CAF.
Entre los diversos temas tratados, se destacan: la integracin de las cadenas pro-
ductivas; la integracin de la infraestructura fsica de transportes, de energa y de
comunicaciones; la nueva arquitectura fnanciera regional; las asimetras estruc-
turales en la regin; y el desarrollo econmico.
Perspectivas para la Integracin de Amrica Latina 8
Con la publicacin de este libro, el Ipea y CAF esperan contribuir para el debate
sobre la integracin regional latinoamericana en diversos niveles, con los interlocuto-
res de los sectores gubernamental, acadmico, empresarial y de la sociedad civil.
Marcelo Crtes Neri
Presidente del Ipea
Moira Paz Estenssoro
Directora Representante Ofcina de CAF en Brasil
AGRADECIMIENTOS
Los organizadores agradecen la colaboracin de todas las personas que participaron
en alguna forma de la construccin de esta obra colectiva.
Estamos agradecidos a la Red Intersur, organizacin informal de la que parti-
cipan representantes de todos los pases de Amrica del Sur, entre los acadmicos
e integrantes de la sociedad civil, coordinada por el Instituto de Estudios Estra-
tgicos para la Integracin de Amrica del Sur. A travs de esta red fue posible
reunir la mayora de los autores de los captulos de este libro.
Por la idealizacin inicial de este trabajo, agradecemos, de la Red Intersul,
a Jos Carlos de Assis y Adriana Roco Cadena Cancino; de CAF, a Moira Paz
Estenssoro y Bruno Nadalutti; y del Ipea, a Marcos Antonio Macedo Cintra,
Vitria Gehre, Andr Bojikian Calixtre, Bolvar Pgo Filho y Pedro Silva Barros.
Tambin expresamos nuestro agradecimiento a las diversas contribuciones
del equipo de la Coordinacin de Intercambio y Cooperacin Internacional del
Directorio de Estudios y Relaciones Econmicas y Polticas Internacionales del
Ipea: Leana Silva Luz, Lucicllia Virgnia Barreto, Pilar Figueiredo Brasil, Pedro
Henrique de Oliveira Miranda y Pedro Augusto Fernandes Palmeira.
No podemos dejar de explicitar nuestros agradecimientos al apoyo fnancie-
ro de la CAF, que ayud a viabilizar este proyecto. Agradecemos tambin, la con-
tribucin de Mirta Pompeya Martnez de Fernndez por la traduccin al espaol
o la revisin gramatical y ortogrfca, de los textos de cada uno de los captulos.
Por ltimo, agradecemos principalmente a los propios autores, sin los cuales
la obra colectiva no existira.
CAPTULO 1
LA RECUPERACIN DEL DESARROLLISMO EN EL REGIONALISMO
LATINOAMERICANO
Rodrigo Alves Teixeira*
Walter Antonio Desider Neto**
1 INTRODUCCIN
El propsito de este libro, colaboracin entre el Instituto de Investigacin Econmica
Aplicada (Ipea) y la Corporacin Andina de Fomento (CAF), surge en un momento
de renovado debate acerca de la integracin de los pases de Amrica Latina. En este
sentido, el objetivo central de este captulo introductorio es contextualizar este debate
actual, a la luz de la historia de los debates acerca de la integracin regional.
La Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal) tuvo par-
ticipacin activa en la construccin de estas ideas y ejerci fuerte infuencia sobre
los acuerdos de integracin en el continente. Por esta razn, las ideas de esta co-
misin se resaltarn en esta presentacin.
El argumento central defendido aqu es que, en el actual debate sobre la
integracin latinoamericana, hay una recuperacin de las ideas cepalinas de los
aos 1950 y 1960 en relacin al carcter que debe tener esta integracin que en
los escritos de la Cepal, debera asumir formas de un regionalismo desarrollista,
en oposicin a un regionalismo liberal. Es esta tensin respecto al carcter del
regionalismo que se mostrar en la historia de este debate.
De esta manera, se supone la existencia de dos tipos de regionalismo: el
liberal y el desarrollista. Como se tratar de mostrar, el debate sobre la integra-
cin regional en Amrica Latina puede entenderse a travs de los que se pueden
denominar tipos ideales de integracin, siguiendo la metodologa de Max
Weber (1979). El objetivo no es caricaturar las posiciones dentro del debate,
sino acentuar las diferencias entre ellas, para mostrar que existe un movimiento
pendular, tanto en las discusiones tericas como en la realidad concreta, algunas
veces inclinado para un regionalismo de carcter liberal, otras veces para un
regionalismo desarrollista. Adems, no es necesario encontrar en la realidad,
exactamente, aquellas concepciones defnidas de los tipos ideales, en la medida
en que, segn Weber, no se espera que tales categoras existan en estado puro
* Doctor (2007) en Economa por el Instituto de Investigaciones Econmicas de la Universidad de So Paulo (IPE-USP). Es servidor de
carrera del Banco Central de Brasil.
** Mster en Poltica Internacional y Comparada por la Universidad de Brasilia, es investigador del cuadro del Directorio de Estudios y
Relaciones Econmicas y Polticas Internacionales del IPEA desde 2010.
12 Perspectivas para la Integracin de Amrica Latina
en la realidad, mas solamente que, una vez acentuadas las diferencias entre
los extremos para la construccin de las categoras, ellas sirvan como recurso
heurstico para interpretar la realidad.
El captulo se divide en cinco secciones. Despus de esta introduccin, en la
segunda seccin se presentan las ideas de los pensadores de la Cepal sobre la in-
tegracin latinoamericana, especialmente las de Ral Prebisch, que infuyeron en
los acuerdos de integracin en la regin. En la tercera, se examinan los acuerdos
de integracin de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) y
su sucesora, la Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI), as como de
otros ejercicios de integracin, buscando explicaciones para sus resultados frus-
trantes, en especial si se comparan a la propuesta ambiciosa de integracin de la
Cepal. En la cuarta, se presenta la nueva propuesta de regionalismo, de cuo li-
beral, surgida en el interior de la Cepal en los aos 90, que qued conocida como
regionalismo abierto, procurando mostrar sus conexiones con el nuevo contexto
internacional: el ideario de la globalizacin y la infuencia de las ideas del llamado
Consenso de Washington, as como el propagado agotamiento del modelo de
sustitucin de importaciones y su carcter cerrado y proteccionista. En la quinta
y ltima sesin, se examina brevemente el reforecimiento de las ideas del regiona-
lismo desarrollista a partir de los aos 2000. En los dems captulos de este libro
el lector tendr acceso a un conocimiento ms profundizado de algunos de estos
nuevos ejercicios de integracin.
2 EL REGIONALISMO LIBERAL Y EL REGIONALISMO DESARROLLISTA DE LA CEPAL
2.1 El regionalismo liberal
El tipo ideal que se llamar regionalismo liberal tiene sus bases en la doctrina
clsica del comercio internacional, con origen en las crticas de Adam Smith al sis-
tema mercantilista, posteriormente desarrollada por David Ricardo con la nocin
de ventajas comparativas. La versin neoclsica de la teora del comercio, desa-
rrollada por Heckscher y Ohlin y formalizada por Samuelson, consolid la visin
ortodoxa de la teora del comercio internacional y su defensa de la especializacin.
De todos modos, el tratamiento ms detallado de la cuestin de la in-
tegracin regional, dentro de esta visin neoclsica de la teora del comercio
internacional, fue obra de Viner (1950, 1953), que desarroll los conceptos de
creacin y de desvo de comercio. Para l, los acuerdos regionales de comercio
podran llevar a la creacin de comercio entre los miembros, pero tambin
podra haber desvo de comercio, es decir, la sustitucin de la importacin
de terceros pases ms efcientes por importaciones de miembros del bloque
regional, menos efcientes.
13 La Recuperacin del Desarrollismo en el Regionalismo Latinoamericano
Por lo tanto, en esta visin liberal, el regionalismo no es visto como algo po-
sitivo. La integracin econmica de carcter regional es slo un second best relativo
a una apertura econmica multilateral y sin restricciones, donde las ganancias de
comercio seran maximizadas.
Todava hay otros elementos que podran caracterizar esta visin liberal del
regionalismo. Celso Furtado, al tratar del rol del comercio internacional en el
desarrollo, expres:
En el estudio del desarrollo, cabe considerar el comercio exterior de tres ngulos
diferentes: a) como factor de elevacin de la productividad econmica, mediante
la expansin de los mercados y la especializacin; b) como fuerza motora capaz de
provocar transformaciones de las estructuras; y c) como canal de transmisin del
progreso tcnico (Furtado, 1985, p. 165).
Segn Furtado, la teora ortodoxa del comercio internacional consider slo
el primer aspecto, dejando de lado los otros dos. De esta manera, otra caracte-
rstica fundamental de la visin liberal del regionalismo es que ella destaca slo
la cuestin comercial y los benefcios comerciales (sean ellos derivados de rendi-
mientos de escala o de ventajas comparativas), dando poca o ninguna atencin a
la funcin de los cambios estructurales y al progreso tecnolgico.
2.2 El regionalismo desarrollista
La visin de la integracin econmica de Prebisch tiene sus orgenes en el siglo
XIX, cuando surgi relacionada al tema de la integracin de territorios de de-
sarrollo capitalista retardatario, como la formacin de los Estados Nacionales
de Alemania y de Italia. De esta manera, fue Friedrich List (1841) quien sent
las bases de lo que ser llamado ac de regionalismo desarrollista.
List, que parece haber tenido infuencia de Alexander Hamilton,
1
a travs
de la integracin regional como una estrategia para la promocin del desarrollo
econmico de los pases en condiciones de desventaja en relacin a los pases en
etapa ms avanzada del desarrollo capitalista. Refrindose a la escuela clsica de
comercio, escribi el autor:
La escuela no se da cuenta de que, en un rgimen de libre competencia total, con
naciones manufactureras ms adelantadas, una nacin menos adelantada, aunque
bien equipada para la manufactura, jams alcanzar una fuerza de fabricacin pro-
pia perfectamente desarrollada, ni conseguir su independencia nacional completa,
si no recurre al sistema proteccionista. (...) La escuela popular pretende hacer valer
los benefcios resultantes del comercio interno libre, como prueba de que las nacio-
1. Hamilton fue el primero secretario del Tesoro de los Estados Unidos de Amrica (EUA), de 1789 a 1795. En su
Informe sobre las manufacturas, se opuso abiertamente a las ideas britnicas sobre libre comercio, defendiendo la
industrializacin de los EE.UU.
nes slo pueden lograr el mayor grado de prosperidad y poder dentro de un sistema
de libertad absoluta de comercio internacional, cuando la historia en todas partes y
siempre, demuestra lo contrario (List, 1985, p. 213).
La Cepal, como es bien sabido, lleg a desarrollar en los aos 1950 el
marco terico que muestra que la industrializacin es fundamental para su-
perar el desarrollo. Las crticas ms frecuentes a la concepcin cepalina, es-
pecialmente cuando se compara la direccin seguida por Amrica Latina con
la de los pases de Asia oriental y, ms recientemente, de China, es la de que
tal concepcin conduca a la clausura de las economas latinoamericanas, de-
bido a medidas proteccionistas para estimular la industria nacional, creando
un patrn de desarrollo autrquico dirigido a la autosufciencia. Por lo tanto,
tal propuesta de desarrollo, basada en la sustitucin de importaciones, habra
conducido a una industria poco dinmica, incapaz de acompaar los aumentos
de productividad alcanzados por los pases cuyas industrias estaban sujetas a la
competencia externa y, an menos, a internalizar el progreso tecnolgico. Esta
fue la crtica instaurada por las propuestas de liberalizacin sintetizadas en el
llamado Consenso de Washington en el fnal de los aos 1980, que pretenda
suprimir el ideario desarrollista y sus propuestas proteccionistas.
Sin embargo, una rpida incursin por los primeros textos de la Cepal y sus
principales pensadores, que abordan la cuestin de la integracin econmica, es
sufciente para desmitifcar esta percepcin errnea de que el modelo ideal cepa-
lino sera la autarqua, y que tanto el proteccionismo exacerbado como los resul-
tados decepcionantes de las tentativas de integracin latinoamericanas, derivaran
de las ideas de esa comisin.
En medio al debate cepalino sobre la superacin del subdesarrollo de Am-
rica Latina, desde las dcadas de 1950 y 1960, el tema de la integracin ya era
visto como fundamental. En un texto seminal de la Cepal, redactado por Prebisch
(Cepal, 1959), se defende explcitamente la creacin de un mercado comn,
dejando claro que la integracin econmica era de vital importancia para el desa-
rrollo econmico de la regin.
Est claro que el modelo de integracin econmica propuesto por Prebisch
no era simplemente la liberacin del comercio multilateral, basada en la especia-
lizacin en la produccin de productos primarios de exportacin, con el fn de
explorar ventajas comparativas estticas modelo defendido por la doctrina liberal
del comercio internacional, base de la visin neoclsica de la integracin econmi-
ca desarrollada por Viner (1950, 1953). Por otro lado, la propuesta de Prebisch era
de una integracin que hara cumplir dos grandes requisitos de los pases latinoa-
mericanos: la industrializacin y la superacin de la vulnerabilidad externa (Cepal,
1959, p. 330). Precisamente para cumplir con estos dos requisitos, la integracin
econmica propuesta por Prebisch tena un carcter regional, para fortalecer un
grupo de economas perifricas y promover su insercin en la economa mundial,
con el fn de preservar la autonoma de sus Estados nacionales en la realizacin del
proceso de desarrollo econmico.
Por lo tanto, la propuesta cepalina no debe ser identifcada, de manera sim-
plista, con un modelo de desarrollo autrquico y con la existencia de rent-seekers
domsticos que buscan ganancias de monopolio nacional y cuyo resultado sera la
completa despreocupacin con el aumento de la productividad. Por el contrario,
dicha propuesta visaba un tipo de integracin econmica que creara las condicio-
nes para el cambio estructural en las economas perifricas, con la bsqueda de
mayor productividad, ya sea a travs de la creacin de un mercado regional que
viabilizara la industrializacin mediante la obtencin de economas de escala, ya
sea mediante el aumento de la productividad de la economa por el desplazamien-
to de grandes contingentes de mano de obra del sector de subsistencia, de baja
productividad, para el sector industrial, de alta productividad.
Adems, dicha propuesta no descartaba, como es muy difundido, las ga-
nancias del comercio provenientes de la especializacin, en la medida en que
Prebisch defenda claramente la especializacin de la actividad industrial regional,
de acuerdo con las especifcidades de cada pas:
Si un pas se propone crecer con un ritmo superior al lento ritmo impuesto por
el crecimiento de sus exportaciones, no tiene actualmente otra alternativa que
la de sustituir con produccin interna todo aquello que no le es dable importar.
El mercado comn le dar otra alternativa: desarrollar exportaciones industriales
a los otros pases a fn de procurarse en ellos bienes que de otro modo se habra
visto forzado a sustituir. En esta forma, en vez de tratar de implantar toda suerte de
industrias sustitutivas, cada pas podr especializarse en las que juzgue ms conve-
nientes segn sus recursos naturales, las aptitudes de su poblacin y las posibilidades
de su propio mercado; y acudir a importaciones provenientes de los dems a fn de
satisfacer otras necesidades de bienes industriales que no hubieran podido satisfa-
cerse a base de importaciones del resto del mundo (Cepal, 1959, p. 339).
El texto anterior deja claro que no se trata, de esta manera, de la especiali-
zacin en la produccin de bienes primarios, en los moldes defendidos por los
liberales, sino que se refere a la especializacin dentro del proceso de industriali-
zacin. Esto promovera el aprovechamiento de los benefcios de especializacin y
de escala entre los pases latinoamericanos y la integracin de cadenas productivas
regionales. Este proceso incentivara las exportaciones regionales de bienes manu-
facturados, que podran impulsar la industria en la regin con mayor productivi-
dad y reducir la vulnerabilidad externa, inherente a las economas de exportacin
primaria. As, las ideas de Prebisch fueron mucho ms sofsticadas de lo que sus
crticos suelen hacer parecer.
Es interesante notar que el propio Prebisch fue crtico del proteccionismo
excesivo en los pases de la regin:
(...) al haberse exagerado en muchos casos la poltica proteccionista mediante res-
tricciones muy pronunciadas cuando no prohibiciones la importacin, se ha
enrarecido considerablemente la atmsfera de competencia en el mercado interno
(Cepal, 1959, p. 336).
Como es sabido, esta proliferacin de todo tipo de industrias en un mercado cerra-
do ha privado a los pases latinoamericanos de las ventajas de la especializacin y de
las economas de escala y, gracias a tarifas y restricciones exageradas, no se desarroll
antes un tipo sano de competencia, todo en detrimento de la efciencia productiva
(Prebisch, 1964, p.89).
Y, en un texto ms reciente:
Elaboramos una teora para demostrar que era econmica la industrializacin, toda
vez que no se exagerara la proteccin aduanera como desgraciadamente se hizo con
tanta frecuencia (Prebisch, 1985, p. 50).
As, la mayor apertura que Prebisch preconizaba para la regin, aunque cla-
ramente considerara la importancia de la competencia y de las ventajas compa-
rativas, no se bas nicamente en estos argumentos, sino en una propuesta de
integracin vinculada a una poltica amplia de desarrollo regional, a travs de la
industrializacin por sustitucin de importaciones, planifcada y coordinada por
los Estados nacionales. Por lo tanto, su propuesta era que la apertura no se inicia-
ra en los sectores ya existentes de la industria, ya que esto podra llevar a mayor
capacidad ociosa en los pases mas atrasados y las presiones proteccionistas. La
apertura debera ser gradual y aplicada a los nuevos sectores industriales a imple-
mentarse, en particular aquellos que traan ms problemas para a la balanza de
pagos por la dependencia de su importacin.
El enfoque de esta apertura regional estaba, por lo tanto, no en el comercio
intersectorial de la teora de las ventajas comparativas, mas en el comercio intra-
sectorial, con el objetivo de la constitucin de cadenas de valor en la industria
regional. En este punto, Prebisch prest especial atencin a las economas peque-
as de la regin, mas atrasadas y con menor desarrollo relativo, cuyos mercados
internos reducidos difcultaban su proceso de industrializacin. Para estos pases,
la simple apertura econmica de orientacin liberal no seria interesante, pues ms
all de impedir su proceso de industrializacin, llevara a dfcit comercial con las
economas ms industrializadas de la regin, reproduciendo a nivel regional las
desigualdades y asimetras que haba entre pases perifricos y centrales.
Estas pequeas economas pequeas podran, en la propuesta de Prebisch,
realizarse a travs de la integracin regional, en la medida en que esto traera
el mercado necesario para aprovechar las economas de escala, permitiendo su
industrializacin dirigida a la exportacin para el resto de los pases del bloque.
Ntese la similitud de este argumento con el modelo seguido por algunas econo-
mas asiticas, a menudo utilizado por los crticos como un contrapunto al marco
cepalino. Y, de hecho, Prebisch nunca despreci la importancia de aumentar las
exportaciones de los pases de Amrica Latina, dedicndole exclusivamente a este
tema, una seccin completa de uno de sus textos (1959).
La propuesta de Prebisch supona, por lo tanto, una cooperacin eco-
nmica que iba mucho ms all de la mera apertura comercial en los moldes
liberales. La integracin implicara mecanismos de reduccin de asimetras y la
no exigencia de reciprocidad, para que los pases superavitarios se dispusieran
a reducir ms rpidamente sus barreras comerciales, mientras que pases def-
citarios podran hacerlo ms lentamente. Al observarse la situacin actual de
la zona del euro en la Unin Europea (UE) el mayor esfuerzo jams visto en
trminos de integracin regional , sumergida en una crisis que se inici en los
pases de su periferia, cuyo origen, entre otros, est en los desequilibrios entre
las economas menos desarrolladas, defcitarias (Portugal y Grecia) y las mas
desarrolladas, superavitarias (Alemania y Francia), es sorprendente la claridad
y actualidad de la propuesta de Prebisch.
En otro artculo, Prebisch (1964) defende la complementacin productiva
regional y la coordinacin de las inversiones y de los planes de desarrollo econ-
mico de los pases de la regin, destacando nuevamente la necesidad de que haya
diferentes ritmos de liberalizacin para compensar los desequilibrios comerciales
y las asimetras regionales. En el mismo texto, el autor trae otro importante deba-
te: la necesidad de apoyar a las empresas locales, una vez que las fliales extranjeras
podran representar un obstculo al desarrollo regional, en la medida en que sus
decisiones seguan la estrategia global de sus matrices y, as, ellas tendran una
tendencia a hacer inversiones slo en las mayores economas de la regin, adems
de que el progreso tecnolgico quedara retenido en los pases centrales. De esta
manera, el desarrollo regional no debera convertirse en dependiente de las inver-
siones de fliales extranjeras, pues con esto se transferira para el exterior impor-
tantes decisiones, que afectaran el desarrollo de Amrica Latina.
Otros autores, como Furtado (1967) y Fajnzylber (1970), han desarro-
llado argumentos similares acerca de que las fliales de empresas extranjeras
restringieran la complementacin productiva regional. En particular, el estudio
emprico de Fajnzylber sobre las multinacionales en Amrica Latina concluye
que la industria brasilea se convirti en uno de los centros de distribucin
regional de las multinacionales, concentrando sus exportaciones de productos
manufacturados de bajo contenido tecnolgico para los pases de la ALALC e
importando los insumos intermediarios y bienes de capital de mayor contenido.
De esta manera, las fliales extranjeras no contribuan para la creacin de cade-
nas productivas regionales.
Tavares y Gomes (1998, p. 24) sostienen la misma opinin:
El aspecto central de este proceso radica en el hecho de que el avance de la indus-
trializacin es promovido y liderado por la gran empresa internacionalizada, que
modela la expansin del mercado interno de acuerdo con patrones de produccin
y consumo trasplantados de las economas capitalistas desarrolladas en las cuales
se origina. De ello se derivan diversos problemas, algunos de los cuales tienen una
relacin directa con el tema de la integracin.
Desde luego, la presencia dominante de estas empresas impone y generaliza sus
formas de organizacin productiva y competencia sobre una estructura industrial
tecnolgicamente atrasada y heterognea, con escaso grado de articulacin interna
y carente de un sector de bienes de capital con la dimensin y la base tcnica nece-
sarias para sostener endgenamente el proceso de expansin industrial. Ello genera
fuertes desproporciones en el tamao econmico de los diversos componentes de la
estructura sectorial (dadas las escalas de produccin relativamente ms grandes de
las empresas integradas a los complejos transnacionalizados), fuerza la realizacin de
procesos de adaptacin defensiva de las empresas y ramas ya implantadas y provoca
marcados desequilibrios y discontinuidades en el proceso de crecimiento industrial.
Sobre el tema de la presencia de las multinacionales, la versin de la teora de
la dependencia de Cardoso y Faletto (1968), contra las teoras del imperialismo
que criticaban la presencia de las multinacionales, defendi la posibilidad de un
desarrollo dependiente y asociado al capital extranjero (las multinacionales) que
cambiara, con la internacionalizacin del mercado interno, el carcter propio de
las relaciones de dependencia. As, si la industrializacin rompa con los lazos de
la forma anterior de dependencia, caracterizada por las relaciones clsicas entre
centro y periferia en que los pases perifricos, exportadores de bienes primarios,
tenan su dinmica econmica y social estrictamente dependiente de la dinmica
de los pases centrales (la demanda externa), la nueva etapa apuntada por los au-
tores, por la cual el capital extranjero pasaba a ser fundamental en la industrializa-
cin perifrica para satisfacer el mercado interno, ahora internacionalizado, daba
nuevos trazos a las relaciones de dependencia, reproduciendo, en un contexto de
desarrollo, la heteronoma de las naciones latinoamericanas:
Al tratar de integrarse en la era de la produccin industrial relativamente moderna,
a travs de la transferencia de capitales externos, y con ellos de la tcnica y de la or-
ganizacin productiva modernas, algunos pases de la regin alcanzaron, en grados
distintos, la intensifcacin del proceso de industrializacin, pero con consecuencias
evidentemente restrictivas sobre la autonoma del sistema econmico nacional y las
decisiones de polticas de desarrollo (Cardoso y Faletto, 1968, p. 166).
Sin embargo, incluso este patrn de desarrollo industrial que promova la
industrializacin sin romper con los lazos de dependencia no estara, segn los
autores, disponible para todos los pases, sino solamente para aquellos que tenan
grandes mercados internos, que eran los que interesaban a las multinacionales.
La propuesta de Prebisch se orientaba a la cooperacin entre los pases la-
tinoamericanos para reducir las asimetras regionales y as evitar la polarizacin
entre pases ricos y pobres dentro de la regin, polarizacin sta que llev a Marini
(1977) a desarrollar su concepto de subimperialismo.
Fue debido a estas tensiones que, algunos aos despus de la creacin de
la ALALC en 1960, algunos de sus miembros, insatisfechos con su orientacin
liberal, se unieron a otros pases andinos que estaban fuera de la ALALC y forma-
ron el Pacto Andino, en 1969, como se ver en la seccin siguiente, en la que se
examinan los intentos de integracin de Amrica Latina entre las dcadas de 1960
a 1980 y las razones de sus escasos resultados.
Furtado tambin defende la integracin regional, como Prebisch, desde la
perspectiva de una planifcacin del desarrollo econmico de naciones subdesa-
rrolladas y de la reduccin de las desigualdades regionales, destacando la necesi-
dad de la cooperacin y de la coordinacin de polticas para el desarrollo:
(...) la teora de la integracin constituye una etapa superior de la teora del desarrollo
y la poltica de integracin una forma avanzada de poltica de desarrollo. La planifca-
cin de la integracin surge, as, como la forma ms compleja de esta tcnica de coor-
dinacin de las decisiones econmicas. Tratndose de economas subdesarrolladas, la
integracin no planifcada lleva necesariamente al agravamiento de los desequilibrios
regionales, esto es, la concentracin geogrfca de la renta (Furtado, 1967, p. 234).
Por lo expuesto hasta aqu, se puede concluir que la propuesta cepalina de
integracin para Amrica Latina, lejos de buscar slo una apertura comercial del
tipo second best (como seala Viner), era mucho ms ambiciosa, pues pretenda
en ltima instancia ayudar (o incluso posibilitar, en el caso de las pequeas eco-
nomas) el cambio estructural de las economas latinoamericanas, con un fuerte
componente de cooperacin y de coordinacin de las polticas econmicas. Ade-
ms, no se trataba, como las lecturas superfciales quieren hacer creer, de un mo-
vimiento meramente proteccionista orientado al encerramiento de la economa
de la regin para el resto del mundo, ignorando los posibles benefcios de escala
o la especializacin. Por lo contrario, se trataba de una propuesta para la prepara-
cin de las economas de capitalismo retardatario de la regin para una insercin
soberana en la economa mundial.
En defnitiva, el regionalismo desarrollista no ignora la existencia de las
ganancias de comercio advenidos de la especializacin, establecidos por la teo-
ra ortodoxa, pero no considera que sta sea la nica relacin entre comercio y
desarrollo, pues como Furtado bien identifc, deben considerarse las ganancias
derivadas del cambio estructural y de la difusin del progreso tcnico.
Finalmente, otra diferencia fundamental del regionalismo desarrollista en
relacin al liberal, es la importancia del papel de los Estados nacionales en el
proceso de integracin regional. De esta forma, si la nocin liberal de integracin
enfatiza los aspectos de la integracin relacionados a la liberalizacin del comer-
cio y aboga por la reduccin de la intervencin del Estado, en la visin desarro-
llista lo que se busca no es la reduccin de su actuacin, sino la coordinacin de
polticas de desarrollo entre los Estados miembros, con el objetivo de desarrollo
econmico de los pases del bloque. En la perspectiva del desarrollo, la agenda de
la integracin regional no se apega al debate sobre reduccin de tarifas y barreras
al comercio, sino que se extiende para la poltica industrial, la integracin produc-
tiva, de infraestructura y energtica, las polticas sociales, etc.
3 LOS RUMBOS REALES DE LA INTEGRACIN EN LAS DCADAS DE 1960 A 1980
Entre el fnal de los aos 1950 y el inicio de los 1960, marcados por la fase de la
coexistencia pacfca de la Guerra Fra, se les posibilit a los pases latinoameri-
canos con mayor avance en la industrializacin Argentina, Brasil y Mxico
el ensayo de modelos ms autonomistas de insercin internacional (SARAIVA,
2010, p. 214). Si, por un lado, la coyuntura favoreci a la propia formacin de la
ALALC, siguiendo el espritu de Bandung de no alineamiento del Tercer Mundo,
estos abordajes ms autnomos perjudicaron la coordinacin en la poltica eco-
nmica de los pases latinoamericanos.
Cervo (2007, p. 72) sostiene que la poltica norteamericana para Amrica
Latina en estos aos se mostr de cierta forma contradictoria. Por un lado, los
americanos exhiban una negligencia del desarrollo latinoamericano, concentra-
dos en la reconstruccin y en la estabilidad econmica europea. Por otro, promo-
van una poltica de cooptacin de los pases de la regin contra el comunismo.
Packenham (1973), al analizar la ayuda ofcial para el desarrollo proporcio-
nada por los Estados Unidos en este perodo (1947-1968), seala que este pas
defna desarrollo poltico en trminos de democracia, estabilidad, anticomunis-
mo, paz, comunidad mundial y pro americanismo. Para la promocin de estos
valores, coexistan tres doctrinas de poltica exterior, que se centraban en el desa-
rrollo econmico, en la seguridad y en la promocin de la democracia. En el caso
latinoamericano, prevaleci el abordaje de la Guerra Fra, es decir, de seguridad,
sobresaliendo el anticomunismo sobre los otros valores. Esencial para esta conf-
guracin fue el advenimiento de la Revolucin Cubana, en 1959. De este modo,
se observ tambin una contradiccin en la propia poltica externa americana al
apoyar a los gobiernos autoritarios.
Las polticas nacional-desarrollistas de estos gobiernos autoritarios fueron
uno de los motivos por el que la ALALC no podra prosperar. Como argumenta
Almeida (2008, p. 74), la liberalizacin comercial no avanz porque los pases
se propusieron slo efectuar la reduccin arancelaria en lneas necesarias de im-
portacin y casi ninguna concesin en los tems objeto del proceso sustitutivo de
importaciones. La coordinacin de las polticas econmicas y la promocin de la
integracin productiva y de la infraestructura tambin se mantuvieron ausentes
durante los aos 1970, con el mantenimiento de los proyectos nacionalistas de
desarrollo. De todos modos, debemos examinar con ms detalle los intentos de
integracin del perodo.
La primera gran iniciativa de integracin regional en Amrica Latina, la
Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), creada por el Tratado
de Montevideo de 1960, tena como objetivo lograr el progreso econmico y
la integracin de la regin a travs de la coordinacin de planes de desarrollo y
del establecimiento, de forma gradual y progresiva, de un mercado comn lati-
noamericano. Se previa, adems, una creciente coordinacin de las polticas de
industrializacin de los pases de la regin. En este proyecto, por lo tanto, es
evidente la infuencia del pensamiento de los economistas de la Comisin Econ-
mica para Amrica Latina (Cepal) sobre los objetivos del tratado (Jimnez, 2012),
an ms si se considera su condicin de asesora tcnica del organismo, conferida
por el art. 44. A fn de alcanzar sus objetivos, la Conferencia de las Partes Contra-
tantes
2
se reunira una vez al ao, durante un perodo de doce aos, con el fn de
avanzar en la liberalizacin comercial entre estos pases.
Los avances obtenidos en estas reuniones en trminos de reducciones aran-
celarias fueron notables y la participacin de las exportaciones intrarregionales en
las exportaciones totales de la regin se duplic entre 1961 y 1980 de 7% para
14% (Aladi, 1983). Por otro lado, no fueron previstos en el tratado, de manera es-
pecfca, canales formales de cooperacin en polticas econmicas para el desarro-
llo. De esta manera, no slo a la luz de esta limitacin del esquema de integracin,
sino tambin de los propios proyectos nacional-desarrollista que apostaban en la
industrializacin por la sustitucin de importaciones, la coordinacin macroeco-
nmica anhelada en el acuerdo, nunca se implement.
A su vez, algunos pases de Amrica Central (El Salvador, Honduras, Guate-
mala y Nicaragua), ausentes del proyecto de ALALC, promovieron paralelamente
en 1960 el Mercado Comn Centroamericano (MCCA), que fue fnalmente la
consolidacin, con algunas disposiciones adicionales, de diversos instrumentos de
2. Participaron de la ALALC, inicialmente, Argentina, Brasil, Chile, Mxico, Paraguay, Per y Uruguay; Bolivia, Colombia,
Ecuador y Venezuela adhirieron solamente en 1970, despus que establecieron el Pacto Andino con los otros dos
pases andinos.
cooperacin econmica emanados anteriormente entre estas naciones. El objetivo
de este ejercicio de integracin era ms audaz (con plazo para consolidacin de
apenas cinco aos): realizar la unifcacin real de las economas de los cuatro pa-
ses con el fn de promover el desarrollo de esta parte del subcontinente y mejorar
las condiciones de vida de sus habitantes. Adems, la integracin fue vista como
una forma de promover la paz en la regin, marcada por confictos violentos.
Con dimensiones notablemente menores que la mayora de los miembros de la
ALALC, la percepcin de estos pases sobre su insercin en la economa interna-
cional fue diferente. Para ellos, pareca imprescindible permitir el fujo directo
de recursos productivos entre sus mercados para que la atraccin de inversiones
pasara a ser econmicamente viable. En otras palabras, ms que una opcin, la
integracin fue para ellos una necesidad.
Entre los instrumentos presentes en el Tratado, constaban la cooperacin
entre bancos centrales en poltica monetaria, la liberalizacin del comercio (cuan-
titativa y arancelaria, pero con excepciones en sectores sensibles), una estructura
institucional defnida (contaba con el Consejo Ejecutivo, el Consejo Econmico
Centroamericano y la Secretara Permanente), la prevencin de la prctica de
dumping (aunque sin esta nomenclatura, pero en la prctica con el mismo insti-
tuto), mecanismos para la integracin industrial y la creacin de un banco para
el fnanciamiento del proyecto. De esta manera, se observa tambin la infuencia
cepalina en la idealizacin del MCCA, con algunas osadas propuestas adicionales.
El Banco de Integracin de Amrica Central, a pesar de tener recursos limita-
dos, permanece en actividad y recibe contribuciones de pases externos al bloque,
como Argentina y Espaa.
En otra iniciativa subregional, tres pases caribeos (Antigua y Barbuda,
Barbados y Guyana), ex-colonias britnicas, lanzaron en 1965 la Asociacin Ca-
ribea de Libre Comercio (CARIFTA, en la sigla en ingls). De la misma ma-
nera como los centroamericanos, estos pases deseaban expandir sus mercados
para promover la economa de escala (debido a su pequeo tamao) y una ma-
yor diversifcacin de sus economas, que eran prcticamente monoculturales,
especialmente azucareras o bananeras. De todas maneras, como informa Farias
(2000), los objetivos de cooperacin en polticas pblicas de cuo econmico
nunca se tornaron realidad. En cuanto a la agenda externa del bloque, ella estuvo
vinculada, en relacin con el GATT (General Agreement on Tarifs and Trade), a la
demanda de que las grandes potencias econmicas confrieran un trato especial y
diferenciado para los pases del bloque en el comercio internacional.
En 1973, por el Tratado de Chaguaramas (frmado por Barbados, Guyana,
Jamaica y Trinidad y Tobago, con apertura para la adhesin de otros nueve pases
caribeos de colonizacin britnica), se estableci la Comunidad del Caribe, con
objetivos ampliamente audaces, incluyendo incluso la coordinacin de las pol-
ticas externas bajo la idea de que juntos los miembros tendran peso mayor en
la poltica internacional, lugar comn en las refexiones sobre la regionalizacin.
De esta manera, a partir de entonces este proceso de integracin, en sus propues-
tas, tom forma con mayor afnidad con el modelo de integracin cepalino. En el
caso del Caricom (Comunidad del Caribe), la apertura comercial pudo avanzar,
y ms rpidamente, en funcin de la dependencia de los pases participantes de la
importacin de una gran diversidad de bienes y servicios.
Despus de las dos crisis del petrleo, la elevacin de los intereses inter-
nacionales iniciada en los Estados Unidos y las difcultades para el pagamento
de la deuda externa presentadas por los pases de Amrica Latina, el proyecto
de ALALC fue relanzado con un nuevo Tratado de Montevideo, en 1980, insti-
tuyendo la Asociacin Latinoamericana de Integracin (Aladi). El proyecto fue
renovado, destacando, ya en el prembulo del Tratado, la necesidad de obtener
un nuevo esquema de cooperacin horizontal y otorgar un tratamiento especial y
diferenciado a los pases de menor desarrollo relativo.
3
Entre los objetivos, cons-
taban la regulacin del comercio recproco, la complementacin econmica y el
desarrollo de las acciones de cooperacin econmica para la expansin de los mer-
cados. En la Aladi, desde el punto de vista del comercio, comenzaron a ser admi-
tidas preferencias tarifarias tanto de alcance regional como parcial, dando mayor
fexibilidad al proyecto regional de integracin. Esta novedad deriv en gran parte
de las difcultades producidas por las dos crisis del petrleo, en los aos 1970.
A pesar de los ajustes, continuaron ausentes mecanismos formales especf-
cos de coordinacin en materia de poltica econmica para el desarrollo, as como
de integracin de cadenas productivas y de infraestructura. De todos modos, con
la declaracin mexicana de moratoria al pagamento de su deuda externa en 1982,
la crisis de la deuda se intensifc en toda Amrica Latina a partir del cierre de
las fuentes de fnanciamiento externo a los pases del continente. De esta mane-
ra, establecida la dependencia en relacin a los prstamos del Fondo Monetario
Internacional (FMI), acompaados de programas condicionales de austeridad
fscal, les qued poco espacio a los latinoamericanos para el esbozo de polticas
nacionales de desarrollo, quedando nuevamente de lado la cooperacin regional.
Cabe sealar que los pases andinos, insatisfechos con las negociaciones en el
mbito de la ALALC, a la cual criticaban, en la prctica, por su carcter restringi-
do a la apertura comercial (regionalismo liberal), resolvieron formar un subgrupo
en el cual los temas del desarrollo regional, de la cooperacin y de la integracin
productiva eran centrales (regionalismo desarrollista). As, en 1969, con la frma
3. El tema de los pases menos adelantados tambin estaba presente en el prembulo del Tratado de Montevideo de 1960,
mas con la Aladi l recibi tratamiento ms completo, contando con un captulo entero para tratar de sus problemas.
del acuerdo de Cartagena, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela
se propusieron establecer, en el marco de la ALALC, un grupo subregional de
integracin con objetivos ms ambiciosos. Constaban, entre los dems objetivos,
del llamado Grupo Andino, la armonizacin de polticas econmicas y sociales,
la coordinacin de los planes de desarrollo y la integracin fsica entre los pases.
Para lograr estos objetivos, el bloque contaba con dos rganos: la Comisin (con
un representante de cada uno de los gobiernos de los pases miembros), con po-
der decisorio, y la Junta (formada por tres miembros, de cualquier nacionalidad
latinoamericana, con especialidad en el tema de la integracin econmica), de
carcter ms tcnico de acompaamiento y de proposicin de mejoras al ejercicio
de integracin.
De esta manera, diferentemente de lo que se puede afrmar sobre el fracaso
de la ALALC en el campo de la planifcacin conjunta del desarrollo integrado
de la regin, no ha sido por falta de aparato institucional especfco que el Grupo
Andino se mostr incapaz de alcanzar estas metas. En el caso andino, el primer
choque del petrleo en 1973, seguido del aumento de la liquidez en el sistema
fnanciero internacional proporcionado por los petrodlares, estimul a cada pas
a aplicar estrategias nacionales para su desarrollo. El Chile de Augusto Pinochet,
con su abordaje ms ortodoxo de poltica econmica, se retir del bloque en
1976. Con la sucesin de la segunda crisis del petrleo y de la crisis de la deuda
externa, la coyuntura econmica ofreci poco espacio para la prosperidad de la
cooperacin en la poltica econmica entre el resto de los pases del bloque.
Se comprueba, por lo tanto, que la integracin de Amrica Latina, especial-
mente si se consideran los trminos propuestos por la Cepal, enfrent diversos
obstculos entre las dcadas de 1960 y 1980. Se resumen ac algunos de ellos.
En primer lugar, las difcultades relacionadas a las negociaciones para una
mayor apertura fueron obstaculizadas por las enormes asimetras entre los pases,
con diferentes grados de desarrollo industrial, lo que gener resistencias a la aper-
tura, en particular por parte de los pases de menor desarrollo.
En segundo lugar, pes contra la integracin un contexto de fuerte nacio-
nalismo, exacerbado por gobiernos autoritarios alineados con Estados Unidos en
sus doctrinas anticomunistas, para los cuales las ideas de Cepal, en particular sus
propuestas de reformas estructurales, eran vistas con fuerte desconfanza.
En tercer lugar, la creciente infuencia de las burguesas industriales naciona-
les, en particular en un contexto de autoritarismo en el que el Estado funcionaba
frecuentemente como balcn de negocios, condujeron a un proteccionismo exa-
cerbado que dur por dcadas, sin que hubiera cualquier exigencia de metas de
productividad o inversiones en innovacin para aumentar la competitividad. Por
el contrario, los lucros empresariales eran garantizados por las rentas de monopolio
obtenidas gracias a la reserva de mercado y por la represin a los sindicatos y el
mantenimiento de bajos salarios, que anul el incentivo de los empresarios para
aumentar la productividad y empeor la concentracin de los ingresos.
En cuarto lugar, el papel decisivo de las multinacionales en sectores impor-
tantes, como el sector de bienes de consumo duradero, acab por privilegiar la
localizacin de las inversiones de acuerdo con la lgica global de estas empresas,
lgica sta que no tena adherencia a los planos de integracin regional, por lo que
las inversiones se concentraron en unos pocos pases y con pocos encadenamien-
tos, especialmente con los sectores productores de bienes de capital e insumos in-
termediarios de mayor contenido tecnolgico, importados por las fliales extran-
jeras de los pases de origen, llevando a un patrn de baja integracin productiva
de las economas de la regin.
Y, adems, el cuadro de inestabilidad macroeconmica con el colapso del
Sistema de Bretton Woods, de los choques del petrleo y la desaceleracin de las
economas centrales, en los aos 1970, y la crisis de la deuda y la alta infacin, en
los aos 1980, que redujeron fuertemente la autonoma de los pases latinoameri-
canos para la formulacin de la poltica econmica y, por lo tanto, el espacio para
la coordinacin macroeconmica que sera exigida por la ambiciosa propuesta del
regionalismo desarrollista cepalino.
Como sealan Tavares y Gomes (1998, p. 7):
El balance de casi cuatro dcadas de ensayos e intentos integracionistas deja un
saldo de resultados relativamente modestos. La integracin econmica de Amrica
Latina, inicialmente difcultada por la accin de los Estados Unidos contrario a la
consolidacin de cualquier bloque regional o incluso subregional que representara
la ampliacin del espacio de autonoma poltico-econmica de los pases latinoame-
ricanos y minada por la falta de empeo de los grupos empresariales nacionales y
transnacionales y de los propios gobiernos latinoamericanos, poco ha avanzado en
trminos del patrn de insercin internacional de la regin propuesto originaria-
mente por la Cepal.
En un intento de cambiar esta imagen, con el proceso de transicin de-
mocrtica en Brasil y en Argentina, los dos pases se propusieron emplear po-
lticas ms cooperativas, abandonando gradualmente el enfoque militar de los
aos 1970. En 1985, los presidentes Jos Sarney y Ral Alfonsn emanaron la
Declaracin de Iguaz, en la cual afrmaron que la integracin latinoamericana
necesitaba un impulso renovado para que la regin fortaleciera su poder de nego-
ciacin de la poltica global y, as, pudiera encontrar medios mejores para superar
la crisis de la deuda.
Al ao siguiente, se frm el Acta para la Integracin Brasileo-Argentina, en
la cual se estableci el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica (Pice).
En este programa se destac la importancia de la integracin productiva (intersec-
torial, es decir, con foco en proveedores y productores relacionados con cadenas
productivas) y de la armonizacin progresiva de polticas econmicas. Es posible
observar en este proceso un rescate de la visin desarrollista de activa participacin
estatal en la economa. En funcin de la crisis de la deuda, esta vez la esencialidad
de la cooperacin en poltica econmica fue debidamente reconocida. Se objetiva-
ba la creacin de un espacio econmico comn en ritmo cauteloso.
De todas maneras, este espritu dur solamente hasta 1989. La inestabilidad
macroeconmica, con los sucesivos planes para combatir la infacin que siguie-
ron al Plan Cruzado, en Brasil, acompaado de la eleccin de Fernando Collor
de Mello en este pas y de Carlos Menem en Argentina, ambas en 1989, signifca-
ron un freno brusco en un abordaje mas cooperativo de la integracin, tomando
a partir de entonces un sesgo eminentemente de libre cambio, consagrado en el
Tratado de Asuncin, que estableci el Mercado Comn del Sur (Mercosur) con
la participacin de Paraguay y Uruguay.
Comienza, de esta manera, el predominio en la regin de una nueva visin
respecto del regionalismo, inclinada para el regionalismo liberal, que qued co-
nocida como regionalismo abierto o nuevo regionalismo.
4 AOS 1990: CONSENSO DE WASHINGTON, GLOBALIZACIN Y
REGIONALISMO ABIERTO
La concepcin cepalina sobre la integracin regional sufri importantes cambios
en los aos 1990, cuando gan fuerza el ideario liberal, diseminado a partir de
las ideas del Consenso de Washington. La palabra de orden pas a ser la llamada
globalizacin, trmino inexacto que se torn referencia en los debates.
En esta seccin, el objetivo es defender el regionalismo abierto, nueva
concepcin del regionalismo de Cepal en los aos 1990, que signifc un cambio
fundamental en comparacin con el regionalismo desarrollista de los aos 1950 y
1960, asumiendo caractersticas de un regionalismo liberal. Esta posicin es tam-
bin defendida, de manera un poco diferente a la que se expone aqu, por Amado
y Mollo (2004) y Jimnez (2012).
Aunque globalizacin se refere a un fenmeno mundial y a la apertu-
ra econmica multilateral, los aos 1990 se caracterizan por la proliferacin de
acuerdos bilaterales y por la formacin de bloque econmicos, de los cuales el Tra-
tado de Maastricht (1992), que fund la Unin Europea, fue su mayor expresin.
Esta tensin entre los ideales globales y la formacin de bloques regionales
fue el contexto en el que surgi la concepcin del regionalismo abierto, nombre
asignado por la Cepal a su nueva propuesta para la integracin regional. Segn el
propio documento de la comisin:
En este documento se denomina regionalismo abierto al proceso que surge al
conciliar ambos fenmenos descritos en prrafos precedentes: la interdependencia
nacida de acuerdos especiales de carcter preferencial y aquella impulsada bsica-
mente por las seales del mercado resultantes de la liberalizacin comercial en gene-
ral. Lo que se persigue con el regionalismo abierto es que las polticas explcitas de
integracin sean compatibles con las polticas tendientes a elevar la competitividad
internacional, y que las complementen (Cepal, 1994, p. 911).
De esta manera, la Cepal pasa a defender la necesidad de los pases de la re-
gin de insertarse en el proceso de globalizacin, criticando la estrategia anterior,
defendida por la propia institucin, basada en el proteccionismo:
En los ltimos tiempos, todos los gobiernos de la regin han realizado ingentes es-
fuerzos por mejorar su insercin en la economa internacional, como respuesta a la
creciente globalizacin de la economa y a las insufciencias demostradas en nume-
rosos casos por la anterior estrategia de industrializacin. En ese marco, la accin
pblica se ha orientado a impulsar la competitividad internacional de los bienes y
servicios que cada pas puede ofrecer de manera ms efciente (Cepal, 1994, p. 908).
Defende, por lo tanto, que la integracin regional no debera ser una alter-
nativa a la apertura multilateral, sino complementarla:
En los pases de ambos grupos [desarrollados y en desarrollo] se sostiene ms bien
que su fnalidad [de la integracin regional] es la instauracin de una economa
internacional ms abierta y transparente: los procesos de integracin serian los futu-
ros cimientos de una economa internacional libre de proteccionismo y de trabas al
intercambio de bienes y servicios (Cepal, 1994, p. 909).
Por otro lado, el documento tambin reconoce la importancia de la integra-
cin regional frente a los riesgos de una fragmentacin en bloques de la economa
mundial, especialmente del aumento del proteccionismo por parte de los bloques
de los pases desarrollados, como la Unin Europea:
En esa perspectiva, la integracin sigue teniendo sentido, esta vez como un me-
canismo de defensa para compensar algunos de los costos de un aislamiento an
mayor, resultante del eventual aumento del proteccionismo en los pases desarro-
llados (Cepal, 1994, p. 909).
Se nota claramente, en los pargrafos anteriores, la tensin presente en la
propia expresin regionalismo abierto, en la medida en que el trmino regio-
nalismo se refere, desde sus orgenes, a una forma de autoproteccin de pases
retardatarios contra los pases desarrollados, mientras que el trmino abierto
se refere a la defensa de una mayor apertura multilateral. Adems, la defensa de
una mayor apertura del bloque frente a la economa mundial sigue el argumento
del comercio como fuente de ganancias de competitividad, presente en la teora
clsica del comercio, cuya crtica fue la base del propio pensamiento cepalino.
Para entender este cambio de la perspectiva cepalina, es importante pres-
tar atencin para la distincin hecha en el texto entre la integracin impulsada
por polticas y la integracin de hecho. Esta ltima se refere a la integracin
que estaba siendo llevada a cabo por las empresas, o sea, por el propio mercado.
Abogando por un mayor protagonismo del sector privado en la integracin, el
texto defende una complementacin entre ambos impulsos a la integracin y
seala como aspectos que estaban promoviendo la integracin de hecho por las
empresas: el entorno macroeconmico estable, la apertura comercial, la desregla-
mentacin y la eliminacin de barreras al capital extranjero, las privatizaciones,
etc. Es innegable, por lo tanto, la proximidad de estas ideas con la ideologa del
Consenso de Washington.
De esta manera, el regionalismo abierto represent claramente un cambio
en relacin a las ideas sobre la integracin de los aos 1950 y 1960. As, se puede
afrmar que es una concepcin mucho mas prxima al regionalismo liberal que
al regionalismo desarrollista, porque: a) la integracin regional es considerada, tal
como en la concepcin de Viner, como un second best , ya que lo que se anhela
es la integracin multilateral; b) se defende que la reanudacin del crecimiento
econmico de los pases del bloque se dara con la apertura a la economa interna-
cional, inclusive de forma unilateral, encaminada a aumentar la competitividad,
como en la teora ortodoxa del comercio internacional; c) el papel del Estado ya
no es el de coordinar una integracin cuyo enfoque est en el desarrollo econ-
mico de pases atrasados, mas slo el de promover reformas para que el sector
privado promueva la integracin de hecho.
As, aunque se pueda hacer la salvedad de que el regionalismo abierto res-
tablece la cuestin regional en un entorno caracterizado por las tensiones entre
globalizacin y la formacin de bloques, en particular delante del riesgo de
que aumentara el proteccionismo de los pases ricos que estaban constituido sus
bloques, aislando a los pases de Amrica Latina, este argumento de proteccin
no es el aspecto principal de la reanudacin del debate regional, mas slo un ar-
gumento adicional, dada la posibilidad de un escenario que sera el peor delante
del escenario favorable de la apertura multilateral. El argumento central, para el
escenario de apertura, era aqul que enfatizaba las ganancias de competitividad
que podran derivarse de la apertura.
Al leerse el texto, es como si la Cepal hubiera asumido que la industriali-
zacin, que fundamentaba la propuesta de regionalismo desarrollista, ya hubiera
ocurrido, y que el problema ahora era, tal como diagnosticado por los econo-
mistas liberales y sintetizado por Williams (1989) en las tesis del Consenso de
Washington, la falta de competitividad de esta industria resultante del proteccio-
nismo exagerado. La apertura comercial sera la solucin para elevar la competiti-
vidad, mientras que la apertura fnanciera traera las inversiones necesarias para la
reanudacin del crecimiento. No se destacaban las difcultades que una apertura
comercial podran traer a una industria que se haba convertido en obsoleta, des-
pus de una dcada de ajuste a la crisis de la deuda, mientras otras economas
estaban transformndose a pasos agigantados por una revolucin tecnolgica de
la cual los pases latinoamericanos quedaron al margen. La confanza en el merca-
do para aumentar la productividad y las inversiones, con el crecimiento llegando
casi automticamente por las reformas liberalizadoras, era sin precedentes en el
contexto de las ideas de la Cepal.
Esta nueva visin de la integracin tuvo infuencia en las direcciones que
tom la integracin en los aos 1990. El llamado regionalismo abierto estableca
que la formacin de reas de libre comercio y de uniones aduaneras no debera
signifcar el cierre de las regiones para el mundo. En este sentido, ninguna faja
tarifaria a ser aplicada por nuevos bloques al exterior podra ser superior a aquella
aplicada por cada pas individualmente antes de la formacin del grupo, con-
forme determinaba el rgimen multilateral de comercio plasmado en el GATT,
institucionalizado alrededor de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC),
en 1994. Aunque en el Tratado de Asuncin estuviera presente la idea de la co-
ordinacin de polticas macroeconmicas, el gran objetivo del perodo de transi-
cin de la frma del tratado hasta el fnal de 1994 era la desgravacin tarifaria
gradual hasta cero, entre los cuatro pases.
El Grupo Andino, que en las dcadas anteriores era el que ms se aproxi-
maba al regionalismo desarrollista, avanz en el objetivo de la liberalizacin de
los fujos comerciales dentro del bloque y fuera del mismo. En 1996, el grupo se
convirti en la Comunidad Andina de Naciones (CAN), consolidando el marco
jurdico regional y relanzando el objetivo de establecer una tarifa externa comn
en la subregin. De esta manera, la integracin productiva y la coordinacin de
polticas econmicas y sociales pasaron a un segundo plano.
El fnal de la Guerra Fra en 1991, delante de la posicin vulnerable en la
que se encontraban los pases sudamericanos por causa de la crisis de la deuda
externa, signifc para ellos un giro neoliberal en sus polticas econmicas, que
fue patrocinado por la entonces nica superpotencia, los Estados Unidos. El re-
gionalismo abierto, por lo tanto, era visto como un paso importante para que
los pases tuvieran ganancias de competitividad y fueran capaces de realizar su
apertura comercial completa al mundo e insertarse en el comercio internacional
de la era de la globalizacin. El clima optimista trado por el triunfo del bloque
capitalista, a pesar de presentar las incertidumbres inherentes en estos perodos
de transicin, apuntaba a un futuro basado en el multilateralismo. Desde el punto
de vista de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), la dcada de 1990 se
caracteriz como la dcada de las grandes conferencias. En el campo del rgimen
multilateral de comercio, se destaca la creacin de la OMC.
En este contexto poltico internacional, un momento emblemtico para
las relaciones internacionales del continente americano fue el lanzamiento, por
los Estados Unidos, de la Iniciativa para las Amricas, en 1990. El presidente
George Bush anunci, brindando la onda de democratizacin en los pases
latinoamericanos, que los tres pilares de esta nueva poltica de relacin de los
Estados Unidos con el subcontinente seran: el libre comercio, el fujo de in-
versiones y el pagamento de la deuda externa.
4
En relacin al tema comercial,
dando como ejemplo el acuerdo frmado con Mxico, el presidente americano
propuso la formacin de una zona hemisfrica de libre comercio (sin Cuba).
Los otros dos pilares estaban relacionados entre s y tenan como objetivo esta-
blecer una forma de que los pases latinoamericanos y caribeos superaran sus
difcultades en el balance de pagos. Dos de los principales motes del anuncio
eran desestatizacin y desreglamentacin de la economa. De esta manera, el
enfoque basado en la seguridad de los aos anteriores comenz a ser substitui-
do por las cuestiones econmicas.
En 1994, en la Primera Cumbre de las Amricas, celebrada en Miami,
la propuesta americana gan cuerpo y se lanz el proyecto para que se creara
el rea de Libre Comercio de las Amricas (Alca) a ms tardar hasta el ao
2005. Aunque el compromiso de trabajar en este sentido haya sido aceptado
por todos los participantes de la Cumbre, con el paso de los aos algunos
pases latinoamericanos mostraron signos de resistencia al proyecto, con n-
fasis en Brasil. Figuraban entre las principales preocupaciones las asimetras
econmicas entre los 34 pases que participaran de la zona de libre comercio,
con eventual perjuicio para sectores industriales australes que seran incapaces
de competir con los americanos. Para Albuquerque (2002, p. 35), las nego-
ciaciones del Alca fueron importantes para establecer un papel de liderazgo
brasileo, en el Mercosur y en Amrica del Sur en su conjunto, en dilogo
con los Estados Unidos.
La propuesta del Alca y del tipo de regionalismo que ella representaba fra-
casara, sin embargo, en 2005, en ocasin de la Quinta Cumbre de las Amricas,
por motivos que se presentan en la siguiente seccin.
4. El programa para perdn de la deuda denominada tesoro estadounidense de los pases latinoamericanos qued
conocido como Plan Baker.
5 EL ABANDONO RELATIVO DEL REGIONALISMO LIBERAL Y
LA RECUPERACIN DEL REGIONALISMO DESARROLLISTA
Entre fnales de la dcada de 1990 y principios de los aos 2000, el ascenso al
poder de los gobiernos de izquierda o neodesarrollistas
5
de diferentes matices en
algunos pases de Amrica del Sur, teniendo como fuerte elemento en sus agendas
la realizacin de una revisin crtica de las polticas neoliberales domsticas o
de integracin de la dcada anterior, provoc una reversin en las propuestas
para la integracin regional del continente. El ascenso del neodesarrollismo est
relacionado con la insatisfaccin con los magros resultados en trminos de cre-
cimiento, empleo e inclusin social, de las polticas liberales de los aos 1990,
delante de las sucesivas crisis y de la inestabilidad fnanciera internacional que
sacudieron a los pases de la regin.
Despus de la crisis del modelo de libre cambio en el Mercosur provocada
inicialmente por la desvalorizacin de la moneda brasilea en 1999 y despus por
la crisis en Argentina en 2001 en la Cumbre de Asuncin de 2003, los cuatro
pases relanzaron el proyecto, haciendo hincapi en la necesidad de observar las
asimetras estructurales entre sus miembros y de darse mayor atencin a las cues-
tiones sociales.
En 2004, Venezuela, al junto a Cuba, pusieron en marcha la Alianza Boli-
variana para las Amricas (Alba), en declarada oposicin al Alca y a los Estados
Unidos. Adhirieron al esquema seis pases ms, latinoamericanos y caribeos.
6

Ms ampliamente, desde el ao 2000, cuando bajo la iniciativa brasilea se rea-
liz la Primera Cumbre de Amrica del Sur y se cre la Iniciativa para la Integra-
cin de la Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), se inici el proceso
que culminara en la creacin de la Unin Sudamericana de Naciones (Unasue)
nico proyecto que involucra a los doce pases sudamericanos, inclusive los
tres caribeos. Adems, tanto el MCCA (con adhesin de Costa Rica) como el
Caricom (ahora con quince miembros, incluyendo Hait y Surinams, que no son
de origen britnico) pasaron por revisiones en sus tratados en esta dcada, en la
misma direccin. Finalmente, en 2010, en la Cumbre de la Unidad de Amrica
Latina y el Caribe, realizada en Mxico, fue creada la Comunidad de los Estados
Latinoamericanos y Caribeos (CELAC), fusionando el antiguo Grupo de Ro
con la Cumbre de Amrica Latina y el Caribe sobre Integracin y Desarrollo.
Denominados por Veiga y Ros (2007) de regionalismo posliberal, en estos pro-
5. Segn Coutinho (2006, p. 116), una de las principales diferencias entre el desarrollismo predominante entre las
dcadas de 1940 y 1970 y el neo-desarrollismo en gestacin en los aos 2000 es que, una vez situado en un contexto
mas democrtico, este ltimo da mas nfasis al problema de la desigualdad social, algo secundario o mismo fuera
de las preocupaciones en el pasado de la regin (...). Otras diferencias son la mayor apertura al comercio global y la
prioridad adquirida por la integracin sudamericana (...).
6. Adems de Venezuela y Cuba, pertenecen al ALBA: Bolivia, Ecuador, Nicaragua, Antigua y Barbuda, So Vicente y
Granadinas y Dominica.
yectos de integracin de la dcada de 2000 resurgi la posibilidad de la existencia
de coordinacin regional tanto de la insercin internacional de los pases latinoa-
mericanos como de sus planes de desarrollo aunque los enfoques de poltica
econmica de estos nuevos gobiernos presenten muchas variaciones.
Con el fracaso defnitivo del Alca en la Quinta Cumbre de las Amricas, cele-
brada en Mar Del Plata, en el ao 2005, el foco de los ataques de los Estados Unidos
a Amrica del Sur se dirigi a la frma de tratados de librecomercio bilaterales con los
pases interesados a saber, Chile, Colombia y Per.
7
Esta idea de liberalizar el comer-
cio a travs de la va bilateral estuvo presente desde la Iniciativa para las Amricas. De
todos modos, una vez que la poltica exterior estadounidense se ocup enrgicamente
de la llamada Guerra Contra el Terror desde los ataques terroristas al World Trade
Center, en 2001, podemos afrmar que en esta dcada ha habido una reduccin en
su atencin a Amrica Latina. En otras palabras, los estadounidenses no destinaron
muchos recursos para ejercer una resistencia enftica al regionalismo posliberal latino-
americano, facilitando su desarrollo. Ms all de esto, la crisis fnanciera internacional
de 2008 y la transicin gradual por la cual pasa el sistema internacional en direccin a
la multipolaridad, tambin ha favorecido el avance de estos proyectos.
Este regionalismo latinoamericano de los aos 2000, a diferencia de las expe-
riencias pasadas, presenta no solamente una fase econmica esencialmente comercial,
ms tambin preocupaciones polticas y sociales. Tanto la CELAC como la Unasur
tienen entre sus objetivos la coalicin poltica de sus participantes para la adopcin
de posiciones comunes en foros multilaterales de la gobernanza global. Adems, es-
tos dos proyectos tambin avanzaron en el mbito de la gobernanza regional, con la
previsin de medidas de contencin de disturbios al orden democrtico en los pases
de la regin (dispositivos presentes tambin en el Mercosur y en la CAN) y, en el
caso especfco de la Unasur, tambin con la institucin del Consejo de Defensa y del
Consejo para el Problema Mundial de las Drogas (Desider, 2011). Iniciativas regio-
nales de cooperacin para la reduccin de las desigualdades sociales estn presentes
en todos estos ejercicios de integracin, incluyendo a la Alba.
Del punto de vista de las medidas en el campo econmico, dentro de la
Unasur, la incorporacin de los proyectos de la IIRSA por el Consejo de Infraes-
tructura y Planifcacin (COSIPLAN) presenta potencial para abandonar el enfo-
que de la formacin de corredores de exportacin en el continente para promover
la integracin fsica entre los interiores de los pases, paso fundamental para la
integracin de cadenas productivas de proveedores y productores relacionados,
con el objetivo de la formacin de economas de escala y la propia integracin de
las sociedades sudamericanas.
7. La rma de estos tratados hizo que Venezuela se retirara de la CAN y, pocos meses despus, rmara el protocolo
de adhesin al MERCOSUR.
Merecen destaque tambin, como medida innovadora, los Acuerdos de Su-
ministro Energtico promovidos por Venezuela en el mbito de las empresas re-
gionales Petroandina, Petrocaribe y Petrosur, que establecen la fnanciacin subsi-
diada de petrleo para los pases de la regin, reduciendo las asimetras en el acceso
a estos recursos y confriendo mayor competitividad a las economas regionales.
La creacin del Banco del Sur, adems, viene a promover una nueva arqui-
tectura fnanciera regional que sea capaz de apoyar el logro de estos proyectos de
infraestructura. Debe destacarse que el tema de la arquitectura fnanciera reapare-
ci tras las diversas crisis fnancieras bancarias y cambiales por las cuales pasa-
ron los pases de la regin en los aos 1990 y en el inicio de la dcada del 2000,
causadas por la alta vulnerabilidad externa, a su vez resultante de una descuidada
apertura fnanciera y de signifcativos fujos de capitales a corto plazo, que deja-
ban las fronteras de los pases de la regin sin cualquier regulacin o control.
Una de las principales limitaciones de la teora cepalina era la falta de una
teora monetaria y fnanciera. En el documento de 1994, en el cual se desarrolla
el concepto del regionalismo abierto, tampoco hay alguna referencia a los riesgos
de la apertura fnanciera que acompaaba las reformas liberalizadoras all defen-
didas. Por el contrario, parece que la euforia globalizante de los aos 1990 eclips
la visin cepalina sobre los riesgos de la apertura. Slo despus de la crisis asitica,
en 1997, los problemas relacionados a la liberalizacin fnanciera entran en la
pauta de los debates de la Cepal, tratados en el captulo XIII, titulado Ingreso
de capitales e implicaciones de poltica: recapitulacin, en documento lanzado
posteriormente (Cepal, 1998).
En este sentido, el reciente debate sobre la integracin, especialmente tras el
estallido de la crisis fnanciera internacional de 2008, tambin ha dado espacio a
discusiones sobre la arquitectura fnanciera regional, en las cuales se tratan no slo
el papel de las instituciones de fomento a la inversin productiva y a la integracin
fsica
8
(CAF, Fonplata, Fosem, BNDES, Banco del Sur, BID), como tambin a la
creacin de sistemas de pago en moneda local y la defensa del fortalecimiento o
creacin de nuevas instituciones para la prestacin de liquidez frente a la crisis de
balance de pagos, como el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLARD).
Aunque en el perodo del regionalismo liberal hubiera propuestas de una
integracin monetaria en Amrica del Sur o en el Mercosur,
9
a ejemplo de la
Unin Monetaria Europea cuya construccin debe mucho a la teora libe-
ral de la integracin fnanciera desarrollada por Mundell (1961) y McKinnon
(1963) , la profunda crisis en la que estn inmersos los pases de la zona del
8. Ver, a este respecto, Ocampo (2007) y Fanelli (2008).
9. Ver, por ejemplo, Giambiagi (1997) y Giambiagi y Rigolon (1999).
euro, ha alejado este tipo de propuesta. En lugar de la integracin fnanciera,
se han sido desarrollado estudios que defenden el aumento de la cooperacin
fnanciera regional, ya sea mediante el fortalecimiento de las instituciones exis-
tentes, ya sea a travs de la construccin de nuevas instituciones.
10

Delante de esta nueva situacin de la integracin regional en Amrica Latina
en la que se retoma el espritu desarrollista, los captulos de este libro, escritos por
autores de diferentes nacionalidades sudamericanas, buscan traer variadas contri-
buciones al anlisis de los diversos procesos en curso y su relacin con el contexto
de las transformaciones tanto en la poltica como en la economa internacional.
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CAPTULO 2
LA INTEGRACINEN EL MARCO DE LA UNASUR:PROBLEMAS Y
ALTERNATIVAS PARA SUPERAR LAS DIFICULTADES Y ALCANZAR
LA INTEGRACIN PRODUCTIVA
Adriana R. Cadena Cancino*
1 INTRODUCCIN: DEL MODELO DE INDUSTRIALIZACIN POR SUSTITUCIN DE
IMPORTACIONES A LAS REFORMAS NEOLIBERALES EN AMRICA LATINA
A partir de los aos treinta hasta antes de la crisis de la deuda externa de los ochenta,
la prioridad en Amrica Latina (en adelante, AL) fue viabilizar el proceso de indus-
trializacin por sustitucin de importaciones (ms conocido como el modelo ISI),
impulsado a travs del endeudamiento externo y la recepcin de inversin extranjera
directa de empresas multinacionales.
1
Sin embargo, durante la Gran Depresin, los
pases desarrollados, en aras de proteger su economa, cerraron sus fronteras y redu-
jeron de una manera importante las importaciones latinoamericanas. Esta situacin
condujo al deterioro de las relaciones de intercambio a nivel internacional, al incre-
mento del endeudamiento externo para equilibrar la balanza de pagos y por ende al
incremento de los servicios de la deuda externa y a una gran contraccin econmica
a nivel regional, dada su gran dependencia respecto de los pases del centro, basada
en el modelo primario exportador.
La reduccin del comercio exterior de los pases latinoamericanos con los
pases desarrollados llev a los gobiernos a implementar una poltica de incentivo
a la produccin de manufacturas, lo que condujo al favorecimiento de las impor-
taciones de bienes de capital y materias primas aptas para la produccin de una
industria manufacturera ya desarrollada en los pases industrializados.
Estas polticas favorecieron el proceso ISI en tiempos de la Gran Depresin,
sobre todo en Brasil, Argentina, Uruguay, Chile y Mxico, que permitieron la
proteccin de la industria nacional, la preferencia sistemticamente de las im-
portaciones de la industria manufacturera, asignacin selectiva de divisas para la
* Directora Ejecutiva de la Fundacin Amrica Mundial y Directora Ejecutiva de la Red de Estudios Estratgicos para la Integracin
de Amrica del Sur (Intersur). Profesora investigadora en la Universidad Autnoma de Colombia, Central y Antonio Nario.
1. La economa estadounidense entre 1925 y 1929 se constituy en la ms importante del mundo, como consecuencia de la
prdida de hegemona del Reino Unido, lo que llev a que Estados Unidos de Amrica (EUA) tuviera una gran inuencia en
la inversin extranjera en Amrica Latina que pas de tener 350 millones de dlares en 1887 a casi 1600 millones de dlares
entre 1914-1930 (Sunkel, 1970, p.345). Esta IED recibida se destin al favorecimiento de los sectores de la exportacin de
gran vinculacin con las economas centrales, dejndose de lado la inversin para el favorecimiento de la produccin interna.
importacin de materias primas y bienes de capital; ampliacin y reorientacin de
las inversiones en infraestructura; ampliacin de los servicios sociales; y creacin
de instituciones fnancieras del Estado, capaces de canalizar ahorros internos y
externos hacia el sector industrial (Sunkel et al., 2007, pp.351-352).
El modelo ISI, como resultado del modelo de dependencia (centro -peri-
feria) y del modelo estructuralista impulsado por la Comisin Econmica para
Amrica Latina y el Caribe (Cepal), generado por una externalidad condicionada
por el proteccionismo de los pases desarrollados y no por un plan real de indus-
trializacin de los gobiernos latinoamericanos, trajo como consecuencia un incre-
mento de la dependencia externa, el surgimiento de grupos de poder econmico
enfocados en las necesidades externas y en la produccin para la exportacin, y
con todo un alejamiento de la necesidad de proveer adecuadamente el consumo
interno y una industrializacin no propia, que induce a un proceso de fragmen-
tacin estructural que gener el problema del subdesarrollo.
El modelo ISI tuvo varias caractersticas: en su primera fase, la industria-
lizacin asumi la forma de sustitucin dinmica de las importaciones
2
, que se
realiza en una poca en que la tecnologa se orienta en el sentido de economizar
mano de obra y los pases latinoamericanos siguen los patrones tecnolgicos de
los pases industrializados
3
(Furtado, 1993). Esta situacin del proceso de indus-
trializacin llev a que la nueva industria no pudiera absorber la mano de obra, se
incrementara el subempleo y por ende una capacidad limitada para alcanzar una
fase superior de desarrollo capitalista, en la que se alcanzara la redistribucin del
ingreso y las estructuras sociales tendieran a la homogeneizacin.
Segn Sunkel, la diversifcacin y la transformacin en la estructura producti-
va, social y poltica derivadas del proceso ISI, no tuvo grandes impactos ya que des-
de el punto de vista de los efectos regionales, el proceso de sustitucin no signifc
transformaciones profundas en la estructura espacial de la actividad econmica crea-
da por el sistema primario exportador, pues el desarrollo manufacturero se bas en
industrias ligeras de bienes de consumo, abastecidas por importaciones de materias
primas. Por otra parte, se hace preciso resaltar que la propagacin universal del pro-
greso tcnico desde los pases originarios al resto del mundo se dio lenta e irregular;
se da una suerte de incapacidad de analizar la dinmica de los pases en desarrollo con
independencia de su posicin dentro de la economa mundial; y sobretodo se da una
menor capacidad de la industria moderna de absorber mano de obra liberada por el
sector rural, adems de la gran dependencia tecnolgica (Prebish, 1951).
2. Las inversiones se orientaban en el sentido de diversicar la estructura productiva a n de que la oferta interna cu-
briese los espacios que una oferta externa insuciente dejaba vacos (Furtado, 1993, p.143), lo que llev al incremento
de precios por la ausencia de competencia.
3. El hecho de que se sigan los patrones tecnolgicos de los pases industrializados alude a la adopcin de tecnologa y
no a la innovacin tecnolgica generada por el propio proceso de desarrollo, lo que lleva al atraso industrial y tecnolgico.
39 La Integracin en el Marco de la Unasur...
Con la aparicin del crecimiento de las exportaciones manufactureras a f-
nales de los aos cincuenta, Prebisch y la CEPAL pasaron a defender un modelo
mixto que combinaba la sustitucin de importaciones con la promocin de nue-
vas exportaciones, especialmente de origen industrial. A lo largo del tiempo, la
visin de la CEPAL se volvi crecientemente proexportadora, aunque enemiga de
un desmantelamiento abrupto de las estructuras de proteccin (Ocampo, 2001,
p.27). Bajo la dinmica del modelo mixto, a partir de 1960 la CEPAL adopta los
procesos de integracin como instrumentos claves para disminuir los costos del
modelo ISI, incrementar la inversin y el comercio intrarregional, en el que el
mayor reto fue el de conformar un mercado comn latinoamericano
4
.
Luego, en 1970 se propag en AL la idea de un Estado fuerte combinado con
una amplia dosis de proteccionismo. Empero, con el agotamiento del modelo ISI y el
surgimiento de la crisis de la deuda externa, iniciada en toda AL con la moratoria del
pago de la deuda externa mexicana en 1982 y con el posterior contagio de Argentina
en 1989, se estableci en la Regin el avance de las estrategias neoliberales
5
, que
impusieron una nueva agenda econmica a travs de las polticas de ajuste sealadas
por el Consenso de Washington, donde se abandona el modelo ISI y se retorna al
liberalismo econmico, con la imposicin de la liberalizacin comercial, de capitales,
el ajuste fscal y la contraccin del gasto pblico, entre otras reformas estructurales
6
.
Bajo las reformas, las estructuras productivas latinoamericanas presentaron
cuatro problemas fundamentales: 1) destruccin excesiva del aparato productivo
heredado; 2) dbiles eslabonamientos productivos de los sectores dinmicos; 3) es-
pecializacin en renglones no dinmicos del comercio internacional; y 4) creciente
dualismo productivo (Ocampo, 2007, p.79). Quizs una de las contradicciones
ms evidentes del modelo neoliberal en AL, es que desde el momento en que se da el
cambio de modelo de industrializacin desarrollista por el del libre comercio, el cre-
cimiento econmico no ha logrado los niveles alcanzados de la poca del modelo ISI
y a pesar de que AL a partir de los aos ochenta ha incrementado notablemente las
exportaciones, stas se sustentan en commodities que tienen una creciente demanda
mundial, pero que no favorecen la creacin de empleo nacional ni desarrollo.
4. As, en 1960 mediante la rma del Tratado de Montevideo se constituye la Asociacin Latinoamericana de Libre
Comercio (ALALC) que busc eliminar barreras arancelarias sin el establecimiento de un arancel externo comn; as
mismo se iniciaron los procesos de integracin del Mercado Comn Centroamericano MCCA (1960); el Grupo Andi-
no (1969) con el Acuerdo de Cartagena y la Comunidad del Caribe CARICOM (1973) a travs de la rma del Tratado
de Chaguaramas. Tras el estancamiento de la ALALC, en 1980, este mecanismo de asociacin fue reemplazado por la
Asociacin Latinoamericana de Integracin (ALADI); en 1991 con la rma del Tratado de Asuncin se cre el Mercado
Comn del Sur (Mercosur); en 1994 entra en vigor el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte TLCAN y a
partir de 1996 el Pacto Andino pasa a ser Comunidad Andina.
5. Es importante recordar que en el primer pas donde se imponen las polticas neoliberales es en Chile, despus del
golpe de Estado dado al Presidente Allende, el 11 de septiembre de 1973.
6. El servicio de la deuda implic relaciones con los bancos privados, los acreedores bilaterales y las agencias interna-
cionales. La estabilizacin se hizo mediante polticas relacionadas con la inacin y la balanza de pagos, con nfasis
en la privatizacin y la liberalizacin del mercado.
Es fundamental para AL alcanzar el cambio estructural entendido como la
introduccin de innovaciones en la base productiva y empresarial y el incremento
en la inversin para fomentar la investigacin y el desarrollo, pues sta ser la ni-
ca va que permitir producir rendimientos crecientes y aprendizaje tecnolgico.
As, una participacin masiva de la produccin industrial, generara encadena-
mientos productivos que aceleraran el desarrollo de los pases latinoamericanos.
Es por esto que insistimos en la integracin productiva como la va necesaria y
ptima, para no solamente alcanzar el desarrollo, sino tambin como propuesta
econmica para solventar el problema de crisis sistmica del modelo neoliberal,
que tiene a las economas desarrolladas subsumidas en una situacin de desmonte
del estado de bienestar y que tambin amenaza a AL a la debacle.
Finalmente, basndonos en la premisa que la mejor herramienta a la que
pueden acceder los gobiernos para alcanzar el desarrollo es el de la integracin,
nos enfocaremos en determinar las condiciones necesarias para que se establezca
la integracin productiva entre los pases miembros de la Unin de Naciones de
Suramrica; analizaremos las difcultades y posibles soluciones para su consolida-
cin, por lo que miraremos el grado de complementariedad comercial, el efecto
de los Tratados de Libre Comercio (TLC) negociados entre pases de la Regin
con terceros pases; y traeremos algunas sugerencias para superar algunos obst-
culos a propsito de los TLC.
2 LA INTEGRACIN PRODUCTIVA Y LA UNIN DE NACIONES DE SURAMRICA
La crisis econmica actual alude a un reordenamiento econmico a nivel mundial
y sobre todo a la bsqueda de estrategias polticas que coadyuven a enfrentar la
crisis. A partir de 2008, Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador,
Guyana, Paraguay, Per, Surinam, Uruguay y Venezuela conformaron la Unin
de Naciones de Suramrica (Unasur), con el propsito de llevar a cabo una in-
tegracin econmica de carcter intergubernamental que permita consolidar las
relaciones de cooperacin poltica, desarrollo social y crecimiento econmico de
los pases suramericanos.
Los propsitos fundamentales de la Unasur fueron establecidos en las
distintas Cumbres Presidenciales Suramericanas: en 2002, se acord una
agenda de integracin, seguridad e infraestructura, de lo que result la Ini-
ciativa de Integracin de la Infraestructura Regional de Suramrica (IIRSA);
en 2004 se crea la Comunidad Suramericana de Naciones; en 2005 se inici
el establecimiento de un dilogo poltico de temas tales como integracin
fsica, medio ambiente, integracin energtica, mecanismos financieros su-
ramericanos, asimetras regionales, promocin de la cohesin social y co-
operacin en telecomunicaciones; en 2006 se incluy la agenda social como
objetivo fundamental de la integracin suramericana; en 2007 en el marco
de la Cumbre Energtica se pasa de tener en Suramrica una Comunidad a
adoptar la Unin de Naciones Suramericanas, que resulta ser un instrumento
de poltica ms ambicioso, pues implica la adopcin de una moneda nica y
un mayor nmero de retos a nivel de poltica macroeconmica conjunta, a
pesar las asimetras existentes entre los pases.
Varios son los rganos consultivos creados hasta el momento por la Unasur:
Consejo Energtico, de Defensa, Salud, Infraestructura y Planeamiento (Cosi-
plan); Consejo sobre el Problema Mundial de las Drogas, la Educacin, Cultura,
Ciencia, Tecnologa e Innovacin (Coseccti); para el Desarrollo Social y la Inte-
gracin Financiera; Mecanismo de solucin de controversias en materia de Inver-
siones; Electoral; y el Consejo de Economa y Finanzas que contempla impulsar
un fondo latinoamericano de reservas, acelerar la creacin del Banco del Sur y
aumentar el comercio.
La integracin productiva como elemento estructurante del desarrollo es
an incipiente en la Unasur, pero es fundamental iniciar un proceso de discusin
continua del concepto, con el fn de trabajar en su implementacin. Integracin
productiva no tiene un signifcado unvoco, pero se ha trabajado en la Comuni-
dad Econmica Europea y en la integracin asitica desde distintas perspectivas.
La integracin productiva europea tiene caractersticas especiales frente al enorme
grado de institucionalidad y la estrategia del fnanciamiento de diversos proyectos
de infraestructura y desarrollo para sus industrias, mientras que en la integracin
asitica imperaron las relaciones comerciales y de complementariedad producti-
va, donde Japn coadyuv a los Nuevos Pases Industrializados, por sus siglas en
ingls NICS (India, Taiwn, Malasia, Singapur, Corea del Sur, entre otros) a la
bsqueda del desarrollo y recientemente, ha puesto a China como el nuevo pro-
tagonista mundial (Notas Cepal, 2009).
Por parte del Mercosur, el Grupo de Integracin Productiva (GIP) determi-
n que la integracin productiva implica el desarrollo conjunto de nuevas ven-
tajas competitivas a partir de la complementacin productiva y la especializacin
intra-sectorial de todos los pases del bloque, especialmente para la integracin
de pequeas y medianas empresas de la regin y empresas de los pases de menor
tamao econmico relativo a procesos productivos regionales. Esto conlleva la
modifcacin de los patrones productivos va reasignacin de recursos produc-
tivos, modifcando el patrn de intercambio comercial, tomando en cuenta una
perspectiva regional.(Mercosur, 2008).
Si bien, este tipo de concepto tomado por el Mercosur es importante para la
generacin de empleo y estimar el desarrollo de los pases de menor desarrollo, no
es sufciente para generar desarrollo para el caso de la Unasur, pues se debe tomar
en cuenta que las grandes industrias con alto valor tecnolgico, que tienen como
propsito la demanda ms dinmica de los pases desarrollados, son las que histrica-
mente (despus de la Revolucin Industrial) han generado crecimiento y desarrollo
en los pases. Sin embargo, es fundamental advertir que el desarrollo de los nuevos
pases industrializados, incluida China, lograron su auge gracias a los mecanismos de
desempeo, impuestos a la Inversin Extranjera Directa y por la accin de diferentes
mecanismos de proteccin para el desarrollo de la industria e inversin en infraes-
tructura, adems de la articulacin productiva producida en Asia.
Cuando se observan las polticas adoptadas por los pases Asiticos para
alcanzar el desarrollo, encontramos que el Estado Japons ejerci como coor-
dinador de las actividades econmicas basado en la triple alianza: Bancos -
Empresa - Gobierno; intervino sobre las importaciones de insumos de bienes
de capital; exigi la transferencia de tecnologa; impuso tasas diferenciadas de
tecnologa y soporte fnanciero
7
. Corea y Taiwn obedecieron a los criterios
de fexibilidad y selectividad y priorizacin en los sectores de alto contenido
tecnolgico, productos ms dinmicos en las economas ms desarrolladas en
la escala de bienes exportables y el mantenimiento de su poltica industrial
(Ferreira, L, Rodrigo, 2011, p.118).
En China, se ha mantenido la devaluacin de su moneda, los bancos son es-
tatales y la poltica industrial direccionada.
8
Por otra parte, la inversin extranjera
directa para China, ha tenido tres grandes objetivos: 1) Aumentar la participacin
del pas en las exportaciones mundiales; 2) favorecer su acceso a las fuentes exter-
nas de capital y tecnologa avanzadas e, 3) introducir tcnicas modernas adminis-
trativas en las empresas chinas. (Ibdem, 2011, p.136)
En Corea del Sur, pas que hace cincuenta aos contaba con el mismo
nivel de desarrollo que AL, hoy se reconoce como un gran productor y ex-
portador de marcas propias de alto valor agregado, como Hyundai, Daewoo,
LG, Sungyong, Samsung, Ssangyong, entre las ms conocidas. Contrario a lo
realizado por los gobiernos latinoamericanos frente al abandono del modelo de
Industrializacin por Sustitucin de Importaciones, el gobierno de Corea del
Sur que tambin tuvo su propio modelo ISI en el mismo periodo, no lo aban-
don con las reformas neoliberales.
7. Una vez que Japn pierde competitividad en su moneda y pierde productividad en sus empresas, inicia un proceso
de relocalizacin de sus empresas productoras hacia otros pases asiticos, surgiendo as los nuevos pases industriali-
zados (NICS) y generando desarrollo en toda la Regin.
8. La formacin de la amplia base exportadora de China, a pesar de haber sido impulsada por las empresas estatales,
tuvo gran soporte del capital extranjero que entr al pas por medio de plataformas de exportacin.
Es que el desarrollo de Corea del Sur ha estado ligado fuertemente a la
poltica estatal y la proteccin; as, en 1962 el gobierno promulg la Pol-
tica de Promocin de la Industria Automotriz y la Ley de Proteccin a la
Industria Automotriz; en 1964 estableci el Plan de Promocin Integral de
la Industria Automotriz, prohibiendo a las compaas extranjeras operar en
Corea, a menos que estuvieran asociadas con productores locales; en 1982
tras la crisis energtica, el gobierno tom medidas para evitar una dura com-
petencia entre las cuatro fbricas existentes en ese momento, postergando su
poltica aperturista; y para 1986 el gobierno haba elaborado nueve planes of-
ciales de proteccin para la industria automovilstica (Valencia, 2/10/2011),
lo que le permiti hoy, ser la quinta economa productora automotriz a nivel
mundial y la sexta a nivel de exportaciones. Luego, la va tomada por Corea
del Sur dista ampliamente de la adoptada por las economas de AL que lleva-
ron a la desindustrializacin, a la generacin de pobreza, miseria, desempleo y
dems problemas estructurales, mientras que Corea del Sur adopt la protec-
cin de su industria nacional con alto valor agregado, fortaleci su mercado
interno, invirti en ciencia y tecnologa, posterg la apertura econmica en
tiempos de crisis, invirti en educacin de alta calidad y esencialmente, no
sigui las polticas neoliberales.
As, la integracin productiva suramericana a la luz de las integracin
asitica y europea, est an sin un horizonte claro, pero lo que se puede
determinar es que sin proteccin para el desarrollo de la industria, sin requi-
sitos de desempeo establecidos para la inversin extranjera directa y sin el
impulso de las cadenas productivas, es muy improbable que en Suramrica se
pueda hablar pronto de una nueva senda de desarrollo, a propsito de las ne-
gociaciones de Tratados de Libre Comercio de nueva generacin, que vienen
adelantando algunos pases de la Regin con pases altamente asimtricos.
3 TENDENCIAS PRODUCTIVAS ENTRE LOS PASES SURAMERICANOS
Al realizar un anlisis del comportamiento de la actividad productiva de los
pases suramericanos que componen el Mercosur (Brasil, Argentina, Paraguay,
Uruguay), la Comunidad Andina (Colombia, Per, Bolivia, Ecuador), Vene-
zuela y Chile, a travs de sus principales bienes exportables e importables (cua-
dro No. 1), vemos que en el 2010, en general, an existe una marcada tendencia
por la exportacin de bienes primarios, una oferta de exportacin poco diver-
sifcada y una gama de importaciones de bienes de alto contenido tecnolgico
y de valor agregado.
CUADRO 1
Principales bienes de exportacin y de importacin (2010)
Pas Exportaciones Importaciones
Argentina
Harina de soja, habas, aceite de soja, maz, aceites crudo
de petrleo, perlas nas, vehculos para el transporte de
mercancas, minerales de cobre, productos qumicos, au-
tomviles, trigo, entre otros.
Automviles para turismo, aceites de petrleo mineral,
aeronaves, partes y accesorios para vehculos, telfo-
nos, minerales de hierro y su concentrados, aparatos de
grabacin y reproduccin, energa elctrica, automviles
para transporte de mercancas, motores de encendido por
chispa, hulla y combustibles slidos, abonos, fertilizantes,
productos qumicos orgnicos, neumticos, sangre huma-
na y animal, medicamentos, entre otros.
Bolivia
Gas de petrleo, minerales de cinc, minerales de los me-
tales preciosos y sus concentrados, alimentos preparados
para animales, estao, aceite de soja, entre otros.
Gasolina y diesel, barras de hierro sin alear, combustibles
para motores de vehculos automviles, harina de trigo,
vehculos automviles para transporte de mercancas y
de turismo, mquinas para perforacin, medicamentos,
aeronaves, tractores, insecticidas, raticidas, herbicidas,
preparaciones alimenticias, betn de petrleo, papel y
cartn, paales, palas mecnicas, excavadoras, malta,
plsticos, entre otros.
Brasil
Minerales de hierro, petrleo, granos y frutas, soya, azcar
de caa, caf, tortas y otros residuos de soja, pasta qumi-
ca de madera, carne de pollo y gallina, aeronaves, veh-
culos para el transporte de personas, aceite combustible,
cereales, hierro, piedras preciosas, entre otros.
Petrleo, aceite diesel, automviles de pasajeros, petro-
qumica, maquinas y aparatos de material elctrico, hulla,
clorato de potasio, gas, cobre renado, trigo, vehculos
para el transporte de mercancas, querosenos, partes para
aviones y helicpteros, partes para automviles, cristal l-
quido, circuitos integrados elctricos, propano, turbinas a
gas, telfonos, fertilizantes, coque, medicamentos, hierro
fundido, entre otros.
Colombia
Petrleo, Hullas, oro, caf, aceites pesados, ferronquel,
bananos, gasleo, coques, ores, azcar de caa o de
remolacha, desperdicios de cobre, polipropilenos, medi-
camentos, polmeros de cloruro, gasolinas sin tetraetilo
de plomo, gas natural, entre otros.
Aviones y aeronaves, aceites pesados, maz, telfonos,
automviles de turismo, computadores, productos farma-
cuticos, aceite de petrleo, aparatos receptores de tele-
visin, mquinas para procesamiento de datos, vehculos
para el transporte de mercancas, propeno, trigo, soja,
motocicletas, alambre de cobre, aceite de soja, abonos,
semillas, habas, neumticos, entre otros.
Chile
Cobre y sus manufacturas, minerales de cobre, pasta qu-
mica de madera, oro, molibdeno, alambre de cobre, or,
cloro, bromo y yodo, pescado congelado, madera de pino,
papel y cartn, plata, vino, preparaciones alimenticias,
uvas, despojos de pescado, manzanas, peras y membri-
llos, entre otros.
Gasolina, diesel, petrleo, vehculos de carga y de perso-
nas, gas, telfonos, camionetas, carne de res, computado-
res, volquetas, hulla, minerales de molibdenos, minerales
de cobre, gas propano, medicamentos, azcar de caa y
remolacha, alimentos para animales, barcos, cido sulf-
rico, excavadoras, gas natural, entre otros.
Ecuador
Petrleo, bananos, aceites pesados, camarones, ores,
cacao, atunes, vehculos para transporte de mercancas,
caf, tilapia, aceite de palma, camperos, sardinas, pia,
aparatos de ortopedia, tableros de madera, conturas,
hortalizas, entre otros.
Diesel, Nafta disolvente, gas licuado, medicamentos,
aceites de petrleo, automviles para turismo, tubos de
enturbacin, aceite de soja, vehculos hbridos, motores y
generados elctricos, aparatos de reproduccin de televi-
sin, trigo, pescado congelado, vehculos para transporte
de mercancas, energa elctrica, aceite de soja, aparatos
celulares, entre otros.
Paraguay
Soja, carne bovina, harina, maz, trigo, aceite de soja,
semillas de ssamo, azcar de caa, carbn vegetal,
bombonas de plstico, cigarrillos, arroz, aceite de girasol,
algodn, pieles, entre otros.
Gasleo, telfonos celulares, juguetes, videojuegos,
cmaras fotogrcas y videocmaras, preparaciones ali-
menticias, mquinas para tratamiento magntico, abo-
nos, nitrgeno, fsforo y potasio, reproductores de so-
nido, gasolinas, automviles, naftas, tabaco, neumticos,
aires acondicionados, unidades de discos magnticos,
qumicos, cervezas de malta, entre otros.
(Contina)
Pas Exportaciones Importaciones
Per
Oro, minerales de cobre, cobre renado, residuos de in-
dustrias alimentarias, cinc, plomo, caf, aceites de petr-
leo, molibdenos, hierro, carburoreactores tipo queroseno,
esprragos, gas natural, aceite de pescado, uvas frescas,
propano, camisetas, moluscos, colorantes, entre otros.
Petrleo, diesel, automviles, maz, telfonos, residuos de
la industria alimentaria, trigo, aceite de soja, televisores,
receptores de radiodifusin e imagen, computadores, die-
sel, excavadoras, propileno, medicamentos, volquetas, ba-
rras de hierro, motocicletas, azcar de caa, neumticos,
abonos, entre otros.
Uruguay
Habas, carne bovina, trigo, arroz, madera, leche, malta,
tapones de plstico, lea, animales bovinos, gasolinas,
energa elctrica, oro, caucho, pieles, grasas comestibles,
muebles, automviles para turismo, ctricos, abonos, her-
bicidas, lete de pescado, maz, lana y pelo no, partes
para automviles, entre otros.
Petrleo, gasleo, vehculos, plsticos, telfonos, aparatos
de trasmisin, partes para automviles, fuel oil, abonos,
tractores, monitores, aparatos de radiodifusin y graba-
cin, caucho, yerba mate, abonos, naftas, herbicidas, in-
secticidas, aviones, carne porcina, aparatos para cosechar,
energa elctrica, entre otros.
Venezuela
Petrleo, Piritas de hierro tostadas, hierro, barcos de pes-
ca, combustibles minerales, ferroaleaciones, aluminio,
hulla, hidrocarburos encclicos, xido de aluminio, do-
decilbenceno, remolcadores, carbono, energa elctrica,
ferrosolicio, plsticos, crustceos, tabacos, conductores
para electricidad, medicamentos, cacao, ron, amoniaco,
oro, aviones, partes de automviles, entre otros.
Productos farmacuticos, animales vivos bovinos, apa-
ratos emisores de radiotelefona, mquinas elctricas,
aceite de soja, reactores de gas, trigo, maz, productos
industria qumica, televisores, videomonitores, videopro-
yectores, generadores de corriente alterna, aparatos de
medicina e instrumentos, electromdicos, tubos de perfo-
racin, partes y accesorios de mquinas, malta, plsticos,
azcar, leche y nata, vehculos, computadores, alambre
de cobre, atunes, papel, entre otros.
Fuente: Aladi.
Elaboracin propia.
A pesar de que Brasil y Argentina se encuentran dentro de los pases del
G-20, an su oferta productiva para el exterior es muy alta en bienes bsicos,
aunque es de resaltar la capacidad de la industria automovilstica y aeronutica
(especialmente en el caso brasileo). Por otra parte, es de resaltar que los pases
suramericanos poseen gran cantidad de recursos estratgicos energticos de gran
importancia que, de llegar a darse la integracin energtica, podran posicionar a
la Regin como potencia mundial en esta materia.
Por otra parte, al estudiar la importancia que puede tener la integracin pro-
ductiva en el marco de los pases que conforman la Unasur (cuadro 2) observamos
el grado de apertura econmica a nivel bilateral entre los pases suramericanos, lo
que arroj un bajo nivel de interrelacin entre los miembros, resaltando un mayor
nivel de apertura intrarregional en el caso brasileo, argentino y entre los pases
del Mercosur, mientras que entre los pases de la Comunidad Andina la apertura
es ms modesta. Cabe subrayar el caso de Bolivia, que a pesar de estar dentro de
la Comunidad Andina, mantiene una apertura ms desarrollada con los pases del
Mercosur sin ser un miembro pleno de este organismo.
Al analizar el grado de apertura de cada pas con el conjunto de Suramrica,
se puede observar que tan slo en los casos de Bolivia y Paraguay existe un grado
de apertura superior al 50%, mientras que los pases restantes, an poseen niveles
bajos de apertura con la Regin.
(Continuacin)
Se puede decir que faltan polticas de integracin regional suramericana,
pues a pesar de que existe una tendencia a mejorar las relaciones de intercambio
entre los pases de la Regin, dados los resultados del 2010, an el nivel de aper-
tura y de importancia comercial intrarregional es muy baja, por lo que en el corto
plazo no se podra hablar de una Regin con lazos comerciales muy fuertes, con
excepcin de Bolivia y Paraguay, como se resalt anteriormente.
CUADRO 2
Grado de apertura econmica entre los pases suramericanos (1995 y 2010)
PAS Argentina Bolivia Brasil Colombia Chile Ecuador Paraguay Per Uruguay Venezuela Suramrica
AOS 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010 1995 2010
Argentina 0,2 0,2 3,9 7,4 0,1 0,3 0,8 1,2 0,1 0,2 0,3 0,4 0,1 0,3 0,4 0,5 0,2 0,3 5,9 10,8
Bolivia 3,8 10,4 2,8 27,8 1,2 2,9 1,9 3,3 0,2 0,5 0,1 0,4 3,1 6,5 0,1 0,3 0,2 5,2 13,4 57,1
Brasil 1,7 3,7 0,1 0,4 0,1 0,4 0,4 0,9 0,0 0,1 0,3 0,3 0,1 0,3 0,3 0,3 0,2 0,5 3,2 7
Colombia 0,3 1,1 0,1 0,2 0,6 2,3 0,4 1,2 0,7 1,8 0,0 0,0 0,7 1,3 0,0 0,0 2,5 1,2 5,2 9
Chile 3,2 5,2 0,4 0,4 3,7 8,1 0,6 2,1 0,5 1,2 0,2 0,7 0,9 2,3 0,2 0,2 0,6 0,6 10,2 20,7
Ecuador 1,1 2,7 0,0 0,6 1,6 3,7 4,3 10,9 2,0 5,5 0,0 0,1 0,7 8,8 0,1 0,3 2,0 6,0 11,8 38,5
Paraguay 8,4 20,2 0,1 0,5 15,3 29,4 0,2 0,1 1,6 6,4 0,0 0,2 0,1 1,3 1,0 11,0 0,3 3,2 27 72,2
Per 0,8 1,4 0,4 0,7 1,3 3,4 1,5 2,3 0,9 2,6 0,2 2,4 0,0 0,3 0,1 0,1 1,2 0,7 6,5 13,8
Uruguay 4,4 6,6 0,0 0,1 7,1 9,6 0,1 0,1 0,5 0,8 0,1 0,2 0,2 0,7 0,2 0,3 0,2 2,9 12,7 21,1
Venezuela 0,3 0,6 0,0 0,3 1,9 2,1 2,0 1,1 0,2 0,4 0,2 0,6 0,1 0,1 0,3 0,3 0,0 0,2 5 5,4
Fuentes: Importaciones y Exportaciones en miles de dlares, Aladi
Producto Interno Bruto, Banco Mundial en miles de dlares a precios constantes del 2000
((Xs+Ms)/PIB)*100 Apertura Comercial entre pases miembros de la Unasur
*Suramrica: con excepcin de Guyana y Suriname ((Xs+Ms)/PIB)*100 Apertura comercial de cada pas frenta a
toda Suramrica.
Clculos propios.
En el cuadro 3 podemos ver el grado de complementariedad existente entre
los pases suramericanos, que se ha medido mediante un modelo economtrico
de regresin lineal simple, donde se explica cmo el crecimiento de las importa-
ciones de los dems pases ( ) afecta el crecimiento econmico del pas
domstico ( ). Por ejemplo, al mirar el coefciente entre Brasil como pas
domstico y Colombia como el pas desde donde se realizan las importaciones,
igual a 0,1481, indica primero que existe complementariedad entre el comercio
exterior de Brasil con el de Colombia y segundo que por 1% que crezcan las im-
portaciones desde Colombia, el PIB de Brasil crece 0,1481%, y aunque probable-
mente sea alto, lo importante de resaltar es el efecto del comercio interregional.
Lo interesante de este modelo es ver que, excepto algunas relaciones co-
merciales de sustitucin (los resultados negativos del cuadro 3 en el caso de
Venezuela Chile y Venezuela - Per), existe un alto grado de complementa-
riedad entre estos pases de Suramrica, lo cual refuerza la idea de integracin
productiva en la Unasur.
CUADRO 3
Grado de importancia del comercio intrarregional y su complementariedad (1995 y 2010)
Variable dependiente: ln(pib)
Argentina Bolivia Brasil Colombia Chile Ecuador Paraguay Per Uruguay Venezuela
V
a
r
i
a
b
l
e

e
x
p
l
i
c
a
t
i
v
a
:

l
n
(
i
m
p
o
r
t
a
c
i
o
n
e
s
)
Argentina
0,3079 0,3139 0,2073 0,3814 0,2070 0,2463 0,3654 0,3022 0,2224
t - student 12,52 4,21 13,91 10,59 17,43 7,94 8,93 9,28 14,95
Bolivia
0,1111 0,0718 0,2235 0,2803 0,1256 0,0600 0,2563 0,1223 0,0387
t - student 3,34 7,95 2,79 4,10 5,00 5,00 3,57 3,48 2,31
Brasil
0,3077 0,2905 0,2266 0,2748 0,2041 0,2153 0,2753 0,2814 0,1680
t - student 11,01 23,80 21,48 9,98 9,85 8,88 12,52 7,63 10,32
Colombia
0,2223 0,3701 0,1481 0,1761 0,2943 0,1587 0,4439 0,1795
t - student 4,72 14,01 5,44 6,70 13,40 3,71 5,78 7,38
Chile
0,2995 0,3917 0,2005 0,3459 0,3065 0,0881 0,4121 0,4087 0,1938
t - student 3,64 6,86 7,56 25,89 11,29 2,65 16,00 10,16 10,43
Ecuador
0,1876 0,3331 0,0813 0,3821 0,1360 0,1776 0,1292
t - student 2,45 9,35 1,22 15,81 3,44 6,83 8,83
Paraguay
0,2281 0,1081 0,1647 0,0451 0,1852 0,1228 0,2263 0,2294 0,1517
t - student 5,01 5,24 1,38 1,76 6,51 5,89 12,64 7,36 2,66
Per
0,2426 0,2955 0,2144 0,2241 0,1631 0,1751 0,1482 0,1607 0,1806
t - student 7,56 12,61 7,75 28,22 10,15 20,81 3,83 4,03 16,79
Uruguay
0,2709 0,2022 0,3015 0,3528 0,1895 0,2723 0,2883 0,1381
t - student 3,15 4,35 8,13 8,08 5,42 3,76 4,29 7,31
Venezuela
0,1162 -0,3330 0,2096 0,0554 -0,2648 0,0474
t - student 5,82 -2,07 5,66 8,55 -2,81 3,70
Fuente: Banco Mundial y Aladi.
Elaboracin propia.
Obs.: Modelo economtrico:
Donde
: Producto Interno Bruto del pas .
: importaciones del pas que provienen del pas

.
Se estima en log log para obtener la interpretacin del coeciente

en trminos porcentuales y como elasticidad. En el
cuadro se presentan los coecientes signicativos al 10%.
Tendramos que entrar a analizar con mayor profundidad el porqu de la
complementariedad y cules son los sectores dinmicos, pero esto lo dejaremos
para una prxima investigacin.
Ahora bien, como en lneas anteriores hemos tratado de analizar las
ventajas y la importancia de la integracin productiva entre los pases miem-
bros de la Unasur, es conveniente analizar las dificultades que podra atra-
vesar la integracin como consecuencia de la firma de Tratados de Libre
Comercio entre algunos pases suramericanos con EUA, lo cual trataremos
en el siguiente apartado.
4 LOS TRATADOS DE LIBRE COMERCIO ENTRE PASES ASIMTRICOS Y SU
INCIDENCIA EN LA INTEGRACIN SURAMERICANA
Los TLCs son acuerdos comerciales que se celebran entre dos o ms pases
con el fin de reducir aranceles y eliminar barreras paraarancelarias entre s.
Estos tratados tienen el fin nico de abrir las fronteras a los bienes e impo-
ner reglas en materia de propiedad intelectual, inversiones, medio ambiente,
normas laborales, comercio transfronterizo, servicios, entre otros, pero care-
cen de polticas que coadyuven a la convergencia econmica y social.
9
Un nuevo panorama para la integracin latinoamericana se empieza a con-
fgurar a partir de la ruptura de las negociaciones de la conformacin del rea
del Libre Comercio de las Amricas (ALCA) en 2003, momento en que los EUA
reactivaron su poltica de negociaciones bilaterales, las cuales estuvieron enca-
bezadas por el Representante de Comercio de los EUA de ese entonces, Robert
Zoellick. En el marco de la liberalizacin competitiva,
10
Zoellick especifc el
itinerario a seguir y los puntos relevantes en la estrategia de construccin de un
espacio de libre comercio hemisfrico que relacion con la poltica de seguridad
nacional que mantiene EUA.
A partir de 1994, con la celebracin de Tratado de Libre Comercio de Am-
rica del Norte frmado entre EUA, Mxico y Canad, los TLC son ms restric-
tivos, con prioridades en los temas de propiedad intelectual y de inversiones.
Gobiernos como los de EUA y de la Unin Europea buscaron obtener el Trato
Nacional para las inversiones en los pases socios, adems de garantizar el respe-
to de la propiedad intelectual, que realmente es un sistema de proteccin a la
industria de los pases desarrollados, que perjudica en gran medida a los pases
9. Caso contrario se vio en los inicios de la historia de los procesos de integracin econmica de Amrica Latina,
donde se adoptaron mecanismos de reconocimiento de las asimetras que trataban de coadyuvar a los pases menos
desarrollados. Ejemplo de esto lo podemos observar en la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC en el
Captulo VIII), Asociacin Latinoamericana de Integracin (Aladi en el captulo III), el Acuerdo de Cartagena, que diera
origen al Pacto Andino, el proyecto de integracin centroamericana y la Comunidad del Caribe (Caricom). Las consi-
deraciones sobre asimetras de los pases menos desarrollados se estimaron en relacin con el acceso al mercado de
los pases ms desarrollados y a la mayor defensa comercial para enfrentar los procesos de apertura. El trato especial
y diferenciado se traduca en un trato comercial no recproco que favoreca a los menos desarrollados y se limitaba a
los aspectos arancelarios y comerciales de la integracin (Cepal, 2007). Pero es a partir de los aos 90 con el modelo
aperturista y de las reformas, que el trato no recproco para las economas de menor desarrollo ya no era parte inte-
grante de los tratados y las economas menores tan slo se beneciaban de mayor tiempo para reduccin arancelaria.
Es tan slo entre 2003 y 2004 que el Mercado Comn del Sur (Mercosur) cre los Fondos para la Convergencia Es-
tructural, mientras que la Comunidad Andina a partir de 1999 implement la Poltica Comunitaria para la Integracin
y el Desarrollo Fronterizo y el Plan Integral de Desarrollo Social (Ibdem op.cit., 4).
10. Liberalizacin Competitiva: La dinmica y orientacin que siga la integracin hemisfrica depender de la actitud
que asuman los EUA. La estrategia estadounidense est claramente establecida: combinar las negociaciones bilatera-
les con las multilaterales, de suerte que se refuercen mutuamente y converjan en el libre cambio global. Es la esencia de
la liberalizacin competitiva que la agenda de EUA en comercio sintetiza en tres prioridades: i) concluir exitosamente
la ronda Doha de la OMC; ii) extender en nuevos TLCs los nexos econmicos bilaterales y regionales para ampliar el
bienestar de los trabajadores, los agricultores y los consumidores estadounidenses; iii) proteger los intereses y dere-
chos nacionales mediante la aplicacin de las leyes de comercio internacional de los EUA y las normas internacionales.
(Tomado de USTR).
menos desarrollados, que no poseen una cultura del desarrollo tecnolgico y de la
innovacin y que tendrn que pagar los costos de mantener monopolios en dichas
reas en los pases desarrollados.
Los TLC que negocian EUA y la Unin Europea resultan inapropiados
para los pases productores agrcolas, pues los altos subsidios
11
a la agri-
cultura que aquellos mantienen no son negociables en los TLC y slo son
negociados en las Rondas de Doha para el Desarrollo que lidera la Organiza-
cin Mundial del Comercio, las que hasta el momento no han dado ningn
resultado favorable.
A propsito del TLC que ratifc EUA con Colombia el 12 de octubre de
2011, pero cuya negociacin fnaliz el 27 de febrero de 2006, traer ms conse-
cuencias negativas que positivas tanto para Colombia como para la Integracin
Suramericana.
Frente a las asimetras entre el comercio bilateral entre EUA y Colombia
(Cuadro No. 4) a 2006 vemos que el 11,2% de las exportaciones que EUA realiza
hacia Colombia es del sector primario, mientras que 88,7% corresponde al sector
industrial. Mientras que para Colombia el 67,8% correspondi a exportaciones
del sector primario y tan slo el 32,1% al sector industrial.
CUADRO 4
Composicin del comercio bilateral entre Colombia y Estados Unidos por sectores
(1990-2006)
Sectores
Estados Unidos
TAG
1
Colombia
TAG
1
% Exportaciones a Colombia por sector
econmico
% Exportaciones a EUA por sector
econmico
1990 1995 2000 2006 90/06 1990 1995 2000 2006 90/06
Sector primario 7.6 7.7 9.5 11.2 2 66.7 70.0 73.8 67.8 0.0
Sector industrial 88.4 91.7 90.5 88.7 0.0 32.9 29.9 26.2 32.1 0.0
Otros 4.0 0.6 0.0 0.1 -19.7 0.4 0.1 0.0 0.1 -0.1
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Fuente: Cepal. Disponible en: <http://www.eclac.org/Comercio/paninsal/Anexo2006_2007>.
Nota:
1
TAG Tasa de crecimiento acumulada geomtrica del periodo.
Obs.: tomado de: El Tratado de Libre Comercio entre Colombia y EUA: Un tratado de Asimetras (Cadena A, 2011).
11. Los resultados negativos de la ronda de Cancn se debieron principalmente al incremento de los subsidios agr-
colas otorgados por los EUA a sus productores agrcolas en 2002, conocidos como el Farm Bill que estableci
subsidios por US$ 180.000 millones entre 2003 y 2009, superiores en no menos del 75% a los que estuvieron vigentes
entre 1996 y 2002 (Barberi y Garay, 2004, p.8).
Lo sorprendente de los resultados que hemos obtenido hasta el momento
cobra real importancia cuando se tiene en cuenta que Colombia, junto con
los pases Andinos, ha tenido vigente la Ley de Preferencias ATPDEA
12
que
consiste en una ayuda a travs del comercio que otorga EUA unilateralmente
a los pases Andinos, en la lucha por la erradicacin de la droga y el conficto
armado interno.
Uno de los argumentos ms fuertes del gobierno colombiano para nego-
ciar el TLC fue el de mantener las preferencias otorgadas por EUA de manera
permanente y desgravar otros productos no comprendidos en el sistema de
preferencias. No obstante, al hacer una evaluacin de las exportaciones co-
lombianas hacia EUA bajo la modalidad de APTDEA con el manejo de las
preferencias, podemos afrmar que Colombia con la apertura del comercio
que realiz unilateralmente EUA no logr un incremento de las exportaciones
colombianas, tal como se observa en el cuadro No. 5., pues a pesar de tener
ms de cinco mil doscientos cincuenta (5250) bienes colombianos abiertos al
mercado estadounidense en ms de 11 aos, la estructura de las exportaciones
colombianas hacia EUA no logr cambiar. Luego, la promesa del crecimiento
de las exportaciones es una falacia; ms bien, las importaciones provenientes
de EUA hacia Colombia s tendrn aumentos signifcativos, pues los aranceles
agrcolas tendran una reduccin de 14,47% en Colombia, mientras que EUA
los reducira en 4,95% y en materia industrial la reduccin sera del 13,28%
y 3,79% respectivamente (Vase, Cadena A, 2001), lo que afectara la promo-
cin de la industria en Colombia.
12. Colombia desde 1991 disfruta de las preferencias que EUA otorg en la Ley de Preferencias Andinas (ATPA), con la
desgravacin de cinco mil productos colombianos con libre entrada a EUA. El 6 de agosto de 2002, el presidente Geor-
ge W. Bush, cambi el ATPA a su nueva Ley de Promocin Comercial Andina y Erradicacin de la Droga" (ATPDEA,
por sus siglas en ingls). Dicho cambio ampli el universo desgravado en 250 productos adicionales, que comprenden:
petrleo, prendas de vestir, textiles, calzado, relojes y sus partes, carteras y maletines, productos importantes para el
comercio colombiano con EUA.
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Lo ms preocupante del TLC son los resultados que arroj la negociacin,
pues no slo se desgravaron los bienes y se adoptaron medidas que van en contra-
va de la industrializacin del pas, sino que adems se deterior la situacin del
agro colombiano al no negociarse los subsidios que EUA otorga a sus producto-
res agrcolas, pues los productos estadounidenses podran entrar a competir con
los colombianos con un dumping legal. Adems, los negociadores estadouni-
denses lograron que los colombianos desmontaran el Sistema Andino de Franja
de Precios
13
SAFP y el Mecanismo Pblico de Administracin de Contingentes
para las importaciones originarias de los EUA.
14

Segn los estudios realizados sobre el agro en Colombia, en el TLC se
debieron incluir medidas de salvaguardia de precios con vigencia durante la per-
manencia del Tratado o hasta que las ayudas internas proclamadas por EUA
fuesen eliminadas en la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) a nivel
multilateral, e incluir una clusula que permitiera revisar el programa de des-
gravacin en el caso de que los EUA decidieran aumentar sus ayudas internas
al agro (Barberi-Cardona; 2007, p.37). Sin embargo, el gobierno colombiano
y su equipo negociador no incluyeron ninguno de los mecanismos expresados
anteriormente, y aceptaron que los EUA excluyeran del programa de liberacin
al azcar y los productos con alto contenido de azcar no listos para el consumo
fnal; mientras que Colombia no pudo excluir sector o producto alguno del pro-
grama de desgravacin, tal como ocurri con el TLCAN. Adicionalmente se le
otorg a EUA una clusula de preferencia no recproca, segn la cual Colombia
se comprometi a otorgarle cualquier preferencia adicional a la prevista en el
TLC que pudiera concederle a cualquier pas, con el que adelante o profundice
acuerdos comerciales a partir del 27 de febrero de 2006 (Barberi, Cardona y
Garay, 2007, pp.1-3). (Cadena A, 2011), lo que trae graves consecuencias para
la integracin regional suramericana.
Es que los acuerdos entre los pases suramericanos y los EUA, repiten la
senda trazada en el TLCAN, pues son acuerdos de libre mercado, ms que
de libre comercio, en razn del carcter proteccionista de las reglas de origen
y las obligaciones sobre propiedad intelectual y sobre inversiones extranjeras,
como bien lo presentan Ventura (2007), Cardero (2007) y Schatam (2007)
(Puyana, 2008).
13. Sistema Andino de Franja de Precios (SAFP) es un mecanismo arancelario que adoptaron los pases de la Comu-
nidad Andina, con el n de estabilizar el costo de importacin de un grupo especial de productos agropecuarios, ca-
racterizados por una marcada inestabilidad en sus precios internacionales. La estabilizacin se obtiene aumentando el
arancel ad-valorem, cuando el precio internacional est por debajo del nivel piso y rebajando dicho arancel hasta cero,
cuando dicho precio est por encima del techo. Disponible en: <www.comunidadandina.org/comercio/franja.htm>.
14. stas eran las polticas comerciales agropecuarias ms importantes para el fomento del agro colombiano, frente a
las mltiples ayudas que EUA otorga a sus productores (Gaceta Congreso No. 18; 29/01/07, p.32), lo que anticipa que
al momento de entrar en vigor el TLC, el agro quede absolutamente desprotegido contra el dumping comercial que
efecta EUA a travs de las elevadas ayudas internas que otorga a sus productores agrcolas.
Para analizar la incidencia de los TLC que han negociado pases como
Chile, Per y Colombia para la conformacin de la integracin productiva en
el marco de la Unasur, es importante destacar las restricciones a las polticas
sectoriales derivadas de los compromisos adquiridos en materia de inversio-
nes. Los TLC negociados aplican el trato de Nacin Ms Favorecida (NMF)
y el trato nacional a los capitales y a los inversionistas forneos (Ventura,
2007). Dichos compromisos adquiridos encarecen la generacin de tecno-
loga, restringen la capacidad de aplicar polticas de desarrollo industrial (a
causa de la aplicacin de compromisos que van ms all de ADPIC), situacin
diferente respecto de como lo hicieron los NICs, (como se hizo referencia en
lneas anteriores) donde China e India emplearon los requisitos de desempe-
o, traducidos en la obligacin de exportar o de absorber insumos nacionales
o de localizar la produccin en determinadas regiones que favorecieran la
generacin de empleo, construir o ampliar instalaciones y hacer polticas para
la innovacin y el desarrollo (Puyana, 2008).
Los pases que negociaron TLC con EUA aceptaron una limitacin de
jurisdiccin en sus legislaciones, pues tiene serios condicionantes para hacer
polticas
15
. Mientras dichos pases han aceptado recortar su capacidad de
desarrollar polticas de fomento y dar garanta a las inversiones extranjeras,
los EUA mantienen una rica gama de polticas agropecuarias e industriales.
El anlisis pormenorizado de la poltica industrial estadounidense revela que
aplica medidas para la solucin de problemas que afecten sectores particu-
lares, otras de proteccin a la pequea y mediana industria por la va de
compras estatales o en general a toda la industria con el By American Act
(Cardero, 2007). Situacin que es totalmente asimtrica para los pases su-
ramericanos firmantes del TLC y contraproducente para la integracin pro-
ductiva suramericana.
15. Un ejemplo particular de la limitacin que tendra Colombia en materia de poltica econmica debido al TLC con
EUA, se puede ver en el captulo de inversin en el que se requera proteger la clusula de balanza de pagos (que es
incorporada en los acuerdos de la OMC), dadas las caractersticas de la economa colombiana, especialmente ante la
dependencia frente a las exportaciones de materias primas, ores y alimentos, cuyos precios internacionales son alta-
mente inestables y generan crisis de la cuenta corriente y en la balanza de pagos en general. No obstante, el gobierno
no logr incorporar en la negociacin un control de capitales por los plazos requeridos, sino tan slo por un ao,
adems de incorporar en el anexo 10E del Texto del Tratado unas excepciones en materia de: pagos o transferencias
de transacciones corrientes; pagos o transferencias asociadas con inversiones en el capital de sociedades; o pagos
provenientes de prstamos o bonos, siempre que tales pagos sean efectuados de acuerdo a los trminos y condiciones
del acuerdo de prstamo o de la emisin de bonos (Texto TLC, en Gaceta Congreso pp.18,107).
Este particular no alcanzado por los negociadores colombianos cerr la posibilidad de que Colombia adopte controles
a las importaciones y a las operaciones de cuenta corriente y de cuenta de capital en caso de crisis (Ponencia Partido
Liberal, 2007, p.69). De llegar a implementarse el TLC y suscitada una crisis econmica en Colombia, el gobierno no
podr tomar iniciativas econmicas con el n de parar la crisis, pues de llegar a hacerlo, Colombia sera objeto de mi-
llonarias multas monetarias, dado que el captulo se torna vinculante respecto al captulo de solucin de controversias
negociado en dicho tratado.
5 PODRA LA UNASUR SUPERAR LOS OBSTCULOS IMPUESTOS POR LOS TLC
Y LOGRAR LA INTEGRACIN PRODUCTIVA?
A lo largo de nuestro estudio sobre la integracin hemos encontrado que exis-
ten tres alternativas para superar los obstculos que imponen el TLC a la inte-
gracin productiva suramericana: i) Implementar en el marco de la Unasur una
zona de libre comercio o una Unin Aduanera; ii) Mirar la posibilidad de hacer
extensible a la Unasur la Decisin 56/10 adoptada por el Mercosur, donde se
establece el Programa de Consolidacin de la Unin Aduanera; y iii) Negociar
una Regla General de Origen que cobije los productos sensibles para lograr la
integracin productiva.
Con la primera y segunda alternativa, el Acuerdo General sobre Aranceles y
Comercio GATT de 1947 y de 1994 contempla en el Artculo XXIV, la posibili-
dad de establecer una unin aduanera o un rea de libre comercio entre un bloque
de pases con el fn de buscar su desarrollo, pero bajo esta mecnica se tendra que
analizar la incidencia de los TLC recientemente negociados, como tambin en el
caso de los acuerdos frmados por Aladi.
El GATT en el prrafo 6 del artculo XXIV establece el procedimiento que
debe seguirse
cuando un Miembro que est constituyendo una unin aduanera tenga el propsito
de aumentar el tipo consolidado de un derecho. Esto signifca que un pas o pases
que deseen conformar una unin aduanera o una zona de libre comercio podrn
retirar concesiones cedidas en otras negociaciones, pero tambin establece que
dichas negociaciones se entablarn de buena fe con miras a conseguir un ajuste
compensatorio mutuamente satisfactorio En caso de que esas reducciones no
sean sufcientes para facilitar el necesario ajuste compensatorio, la unin aduanera
ofrecer una compensacin, que podr consistir en reducciones de derechos aplica-
bles a otras lneas arancelarias Si, a pesar de esos esfuerzos, no puede alcanzarse
en las negociaciones un acuerdo sobre el ajuste compensatorio de conformidad con
el artculo XXVIII del mismo Acuerdo, en un plazo razonable contado desde la
fecha de iniciacin de aqullas, la unin aduanera podr, a pesar de ello, modifcar
o retirar las concesiones, y los Miembros afectados podrn retirar concesiones sus-
tancialmente equivalentes, de conformidad con lo dispuesto en el artculo XXVIII.
Ms adelante se afrma que
El GATT de 1994 no impone a los Miembros que se benefcien de una reduccin
de derechos resultante del establecimiento de una unin aduanera, o de la conclu-
sin de un acuerdo provisional tendiente al establecimiento de una unin aduanera,
obligacin alguna de otorgar un ajuste compensatorio a sus constituyentes.
Es de gran importancia tener en cuenta que el GATT, en el artculo XXVIII
prrafo 1, contempla
que a los efectos de la modifcacin o retirada de una concesin, se reconocer un
inters como abastecedor principal al Miembro que tenga la proporcin ms alta de
exportaciones afectadas por la concesin en relacin con sus exportaciones totales,
si no posee ya un derecho de primer negociador o un inters como abastecedor
principal a tenor de lo dispuesto en el prrafo 1 del artculo XXVIII. () Cuando
un Miembro considere que tiene inters como abastecedor principal a tenor del
prrafo 1 comunicar por escrito su pretensin, apoyada por pruebas, al Miembro
que se proponga modifcar o retirar una concesin, e informar al mismo tiempo a
la Secretara. Ser de aplicacin en estos casos el prrafo 4 del Procedimiento para
las negociaciones en virtud del artculo XXVIII. Adoptado el 10 de noviembre de
1980 (IBDD 27S/pp.27-28).
El GATT nos indica que a travs del artculo XXIV se podra favorecer la
integracin productiva en Suramrica, lo que signifcara que los pases que tienen
concesiones con otros pases que no pertenecen al bloque suramericano deben
estar dispuestos a renunciar a dichas concesiones o a pagar compensaciones por el
retiro de algunos o todos los privilegios concedidos a nivel arancelario y de con-
tingentes.
16
En este sentido, surge un problema de afnidad poltica entre algunos
gobiernos suramericanos, dada la favorabilidad de las polticas de liberalizacin
no competitiva que han concedido gobiernos como el de Colombia, Per y Chi-
le a EUA y la Unin Europea, que ciertamente estn muy lejos de querer retirar
los benefcios conseguidos en el marco de los TLC.
Por otra parte, es importante mencionar que al emplearse el GATT y de
llegarse a insistir en la participacin de todos los pases suramericanos para la in-
tegracin productiva a pesar de que posean TLC ratifcados con EUA o la Unin
Europea (an conociendo el efecto negativo que implican para la industriali-
zacin regional, otorgando mayor importancia al peso poltico), sera esencial
establecer dentro de la unin aduanera o rea de libre comercio suramericana la
imposicin de salvaguardias de origen, restringiendo una lista de productos que
pudieran hacer dao a la produccin suramericana, por considerarlos de alto inte-
rs regional y por considerarse que las preferencias dadas por algunos pases de la
Regin a terceros podran perjudicar la industria regional y el empleo y daaran
las relaciones de intercambio.
En el caso de la decisin 56/10 que tom el Mercosur, referida a la crea-
cin de la Unin Aduanera, que sin duda es un avance extraordinario en la
homogeneizacin de polticas macroeconmicas, dicho instrumento tendra los
mismos niveles de problemas anteriormente analizados, al momento de querer
hacerlo extensivo a los pases de la Unasur. Si bien, esta posibilidad sera la ms
adecuada frente a la convergencia y reduccin de asimetras entre los pases
16. Sin embargo, en el caso de que las concesiones hubiesen sido dadas de un pas desarrollado a uno de menor desarrollo,
ests no tienen que ser otorgadas a los dems pases con las que celebre un acuerdo futuro (Artculo IV del GATT).
miembros, implicara una serie de negociaciones bastante complicadas que re-
trasara la puesta en marcha de la integracin productiva, teniendo en cuenta
la amarga experiencia generada entre los pases miembros de la Comunidad
Andina, en la que nunca se pudo llevar a cabo el arancel externo comn.
Es importante aclarar que esta excepcin contemplada por el GATT dentro
de la OMC, no lo est dentro del Tratado de Montevideo del Acuerdo Latino-
americano de Integracin Aladi. El Tratado de Montevideo de 1980 en el art-
culo 44 referente a la Clusula de Nacin Ms Favorecida, contempla excepciones
para el comercio fronterizo y el referente a los pases de menor desarrollo, pero
no contempla uniones aduaneras ni zonas de libre comercio. Empero, se encon-
tr que en 1994 se realiz un protocolo interpretativo a la clusula 44 donde se
contempl la posibilidad de otorgar una suspensin temporal a la obligacin de
aplicar las preferencias en el marco de nuevas negociaciones con pases fuera del
rea. Lo que podra favorecer la creacin de un rea comercial especial para los
miembros de la Unasur sin tener que extender dichos acuerdos a otros pases
miembros de Aladi.
Frente a la alternativa de establecer una negociacin de Reglas de Origen
entre los pases suramericanos, podra resultar otra opcin importante para pro-
teger la industria productiva regional, sin el alto costo de otra negociacin que
conlleva conformar un rea o una unin aduanera, adems de evitar la desviacin
y distorsin del comercio y crear eslabonamientos productivos en sectores din-
micos entre la Regin.
Cornejo y Harris, en un estudio sobre una propuesta metodolgica para la
convergencia del Spaghetti Bowl en el marco de los acuerdos comerciales entre
pases de AL, proponen el establecimiento de un Rgimen de Origen General
(ROG) con el fn de interconectarlos (Cornejo y Harris, 2007) y hacer ms fcil
el manejo de las preferencias. Lo que podra hacerse slo entre los pases surame-
ricanos inicialmente.
Actualmente en toda AL existen ms de 24 reas de libre comercio, varias
de ellas involucradas con EUA y Canad, hecho que puede afectar la integracin
productiva suramericana, pues este spaghetti bowl induce a una triangulacin
ilegal
17
que se puede presentar intrarregionalmente bajo el amparo de la utiliza-
cin de bienes negociados como originarios en distintos acuerdos. Esta triangu-
lacin podra desfavorecer a la Unasur, pues a travs de los pases que poseen un
TLC con EUA o con la Unin Europea, se permitira ilegalmente la entrada
17. Una triangulacin ilegal se produce cuando en una operacin un pas manda sus insumos o productos terminados
a otro pas, quien posteriormente los despacha como si fueran originarios de este ltimo, a un tercer pas con el cual
tiene acuerdo comercial. Esto suele suceder cuando el segundo pas acta como centro distribuidor para determinadas
zonas geogrcas. (Harris y Cornejo, 2007).
de bienes cargados de subsidios que limitan la produccin, la industrializacin,
la integracin y el desarrollo de la Regin. Es por ello indispensable desarrollar y
administrar sistemas adecuados para el manejo de origen, y es sobre esta tesis en
la que se apoya el trabajo de Harris y Cornejo.
Los autores estiman que las diferencias entre las reglas de origen de
dos acuerdos pueden tambin incentivar a ciertas triangulaciones para eludir
las condiciones pactadas en ellos. Otro problema son las reducciones aran-
celarias y el tiempo de desgravacin que se ha otorgado en cada uno de los
diferentes Acuerdos. Luego, para hablar de integracin productiva se requie-
re que todos los doce pases suramericanos negocien un texto del captulo
de origen por consenso, donde se acuerden reglas de origen por producto,
protegiendo bienes sensibles para las economas nacionales y los propsitos
de la integracin, el fortalecimiento de la industrializacin y la creacin de
nuevos bienes con valor agregado.
El establecimiento de un marco normativo en origen facilitara los proce-
dimientos administrativos y se podran utilizar los insumos regionales en mayor
cantidad, aumentando de esta manera el comercio entre los pases convergentes
e inclusive promoviendo el establecimiento de cadenas productivas multinacio-
nales para abastecer a determinados mercados, aprovechando las economas de
escala. Esto facilita tener ms opciones de aprovisionamiento y ampla las posibi-
lidades de ser ms efcientes en la produccin.
Otros puntos para tratar en la convergencia sera la adopcin de normas
fscales, laborales, medioambientales que permitieran la libre movilidad de capi-
tales, de bienes y de personas. Es por ello que la creacin de una comunidad al
interior de la Unin Suramericana sera ms que conveniente, necesaria, y es en
este sentido que la Red de Estudios Estratgicos para la Integracin Suramericana
(Intersur), por impulso inicial del Intersur Brasil viene presentando el primer
proyecto de Ley a nivel de Suramrica, en el que se toman en cuenta todos los
aspectos necesarios para establecer una verdadera integracin productiva regional
a travs de generacin de incentivos.
6 CONCLUSIONES
AL, desde antes de la Primera Guerra Mundial, tiene un modelo exportador ba-
sado en bienes del sector primario, que trat de diversifcar con el modelo ISI,
pero que retom con la adopcin del modelo neoliberal. A pesar de que con
el modelo neoliberal de libre mercado se incrementaron las exportaciones, las
mismas cada vez explican menos el crecimiento del PIB, pues en la Regin se
importan bienes con alto contenido de valor agregado que desestimulan la indus-
trializacin, generando desempleo y subdesarrollo.
Esta situacin alude a la necesidad de la existencia de un desarrollo end-
geno propio para AL, pues la dependencia externa se debe reducir notablemente
para que los pases latinoamericanos busquen su propia dinmica de desarrollo,
acumulen formacin y capacitacin humana, desarrollen capacidades tecnolgi-
cas propias y busquen el desarrollo institucional.
Los pases miembros de la Unin de Naciones Suramericanas poseen
un gran potencial energtico y de materias primas que podra emplearse para
conformar una integracin energtica y productiva muy importante, que
pondra a Amrica del Sur a ser un importante e incluso decisivo jugador en
la competencia mundial. La evidencia muestra que el nivel de apertura co-
mercial al interior de la Unasur an es muy bajo; pero as mismo se demues-
tra que su produccin es complementaria, lo que indica que la integracin
productiva puede ser el punto clave para incrementar el comercio intrarre-
gional y sobre todo generar clster y la elaboracin de nuevos productos con
valor agregado a travs de la cooperacin sur - sur, con apoyo de recursos
financieros del Banco del Sur, que financiar nuevos proyectos productivos
sin la imposicin de condiciones que van en contra del desarrollo de cada
uno de los pases.
La integracin productiva en la Unasur ha sufrido algunos reveses con la
frma de Tratados de Libre Comercio entre algunos pases suramericanos con
EUA, pues la existencia de ciertas clusulas que van desde el Trato Nacional,
prohibicin de adopcin de mecanismos de desempeo, Trato de Nacin Ms
Favorecida, la Clusula Preferencial No Recproca y la aceptacin de la no ne-
gociacin de los subsidios agrcolas que otorga EUA a travs del Farm Bill a sus
agricultores, agudizan la posibilidad de triangulacin de bienes que fomentan
la desindustrializacin suramericana y deterioran las condiciones especiales a
nivel intrarregional, que se otorgan para la produccin y exportacin de bienes
con valor agregado.
Son tres las opciones que se proponen para superar los problemas para
la integracin suramericana: la negociacin de un rea de libre comercio o una
unin aduanera; la ampliacin hacia toda la Unasur de la Decisin No. 56/10,
por la cual el Mercosur adopta la Unin Aduanera; o la negociacin de un cap-
tulo especial de Reglas de Origen entre los pases miembros. Por considerar las
diferencias ideolgicas y por la cercana de algunos gobiernos suramericanos al
gobierno estadounidense, seran ms convenientes las negociaciones a travs de
Reglas de Origen, pues esto hara las negociaciones ms sencillas y se podran
proteger los bienes estratgicos, para alcanzar la integracin productiva sin tener
que hacer concesiones en este sentido a los pases desarrollados con los que se han
frmado TLC.
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CAPTULO 3
CONDICIONES PARA LA INTEGRACIN PRODUCTIVA EN EL
MERCOSUR: UN ANLISIS A PARTIR DEL ESTUDIO DE LOS
FLUJOS DE COMERCIO BILATERALES
Jsica de ngelis*
Fernando Porta**
1 INTRODUCCIN
Los benefcios vinculados con la integracin econmica se relacionan con el apro-
vechamiento de economas de escala estticas y dinmicas y son inducidos a par-
tir de la ampliacin del mercado. La maximizacin de las ganancias del proceso
integracionista se asienta en la especializacin en funcin de las ventajas relativas
complementarias y la consiguiente reasignacin de recursos internos hacia activi-
dades ms efcientes, junto con la diversifcacin hacia sectores y segmentos pro-
ductivos novedosos, viabilizada por ganancias acumulativas de efciencia basadas
en la divisin del trabajo y la mayor escala productiva (ventajas dinmicas). Ahora
bien, en contrapartida, los procesos de integracin generan costos relacionados
con el desaprovechamiento o la destruccin de recursos en la transicin del pro-
ceso de reasignacin hacia un nuevo equilibrio y con las rigideces sobre la gestin
de shocks adversos que pueden imponer a nivel nacional los compromisos de
coordinacin de polticas. El desarrollo de ventajas dinmicas y la atencin a los
problemas distributivos potenciales entre los socios resultan claves para alcanzar
una situacin de benefcios netos.
La integracin productiva a nivel regional puede verifcarse a partir de una
trayectoria estable y consolidada de cooperacin inter-empresarial, en la que se
desarrollen vnculos de intercambio y abastecimiento con la participacin de
diversos agentes de los pases socios y que resulte en procesos de especializacin
y complementacin intrasectorial. En este sentido, debe entenderse a la integra-
cin productiva como un proceso de creacin de nuevas ventajas competitivas
que instalan, desarrollan y fortalecen cadenas regionales de valor. En principio,
el alcance de estos objetivos requiere el cumplimiento previo de dos condicio-
nes esenciales: por un lado, que los incentivos de escala sean efectivos y ciertos
y, por el otro, que predomine un entorno de prcticas polticas que aliente la
conformacin de redes productivas de dimensin regional. Para que los agentes
econmicos tomen decisiones racionales de reduccin del mix de produccin,
* Maestra en Relaciones Econmicas Internacionales en la Universidad de Buenos Aires.
** Profesor titular de las Universidades Nacionales de Quilmes y Buenos Aires.
de especializacin en determinadas gamas, de adopcin de innovaciones y, even-
tualmente, de relocalizacin intrarregional de capacidades productivas, deben
prever que las condiciones de acceso al mercado regional no se modifcarn a
futuro. Slo en un contexto de certidumbre sobre las condiciones de comercio
intrazona, los incentivos de escala sern efectivos.
El proceso de complementacin productiva requiere, adems de las obvias
facilidades fsicas para producir, disponer de capacidades y recursos tecnolgicos
y de gestin adecuados, de redes de circulacin de informacin y saberes que per-
mitan recorrer la curva de aprendizaje de cualquier actividad, de la infraestructura
y la logstica que minimicen los costos de operar regionalmente el mercado y, no
menos importante, de una trama consolidada de relaciones de insumo-producto
que minimice los eventuales estrangulamientos de oferta. Asimismo, el aprove-
chamiento de las oportunidades de integracin productiva supone un entorno
que facilite la instalacin de acciones relativamente permanentes de cooperacin
y vinculacin entre empresas o la conformacin de alianzas estratgicas. Para ello,
los agentes econmicos presentes en los diferentes pases deben coordinarse o de-
ben ser coordinados, de modo de maximizar las posibilidades de especializacin
y complementacin.
Existen tres mecanismos potenciales para la instalacin de incentivos para la
cooperacin interempresarial, dos de ndole privada y uno pblico (Porta, 2008).
Entre los privados, uno sera el mercado, cuyas supuestas caractersticas de ho-
rizontalidad lo haran igualmente disponible para todos los agentes econmicos.
Sin embargo, las fallas de coordinacin desincentivan la cooperacin entre agen-
tes independientes; ms an, tiende a excluir a los agentes de menor capacidad
fnanciera y de menor y ms difcultoso acceso a la informacin. As, el mercado
tiende a dejar subutilizadas las oportunidades potenciales de complementacin
productiva a escala regional.
El segundo de los mecanismos de ndole privada es de tipo jerarquizado a
travs de la internalizacin dentro de los lmites de la propia empresa: una empre-
sa transnacional puede decidir especializar sus fliales y complementar su oferta
dentro de su red propietaria (intra-frma). As y todo, la ecuacin de benefcios
privados que impulsa un patrn de comercio intra-frma no necesariamente se
corresponde con la ecuacin de benefcios sociales esperada del comercio intrazo-
na. La especializacin entre fliales de una empresa internacional (o dentro de una
red jerarquizada de empresas) puede no maximizar los benefcios potenciales de
la complementacin entre los pases sede. Puede ocurrir que la empresa concentre
sus actividades con mayor derrame sobre la estructura productiva en una flial (un
pas receptor) y deje las actividades de menor valor agregado y menos estratgicas
en otra flial (otro pas receptor). El mecanismo pblico de coordinacin no es
63 Condiciones para la Integracin Productiva en el Mercosur...
otro que la armonizacin de las polticas de promocin productiva de los pases
miembros o la adopcin de instrumentos comunes establecidos a nivel regional
para orientar y favorecer deliberadamente procesos de complementacin.
A partir de estas premisas e hiptesis conceptuales y de la observacin de las
evidencias disponibles en un perodo largo (1996-2009), se evalan en este traba-
jo los avances y limitaciones de la integracin productiva en el Mercosur. A este
efecto, el documento se estructura de la siguiente manera: en la primera seccin se
revisan la normativa y las herramientas disponibles dentro del esquema regional;
en la segunda y tercera se explora y se aplica, respectivamente, una metodologa
de anlisis de los fujos comerciales bilaterales, con el propsito de avanzar en una
aproximacin emprica; en la cuarta seccin se elabora sobre las debilidades ob-
servadas y sobre las condiciones necesarias para una profundizacin del proceso y,
fnalmente, se concluye considerando las vas posibles para promover una mayor
complementacin productiva.
2 LA INTEGRACIN PRODUCTIVA EN EL MERCOSUR: ANTECEDENTES
El estmulo a la profundizacin de un proceso de desarrollo industrial apareca
como el tema central en el proceso integracionista iniciado entre Argentina y
Brasil en los aos 80s. En la dcada siguiente, en el marco de la constitucin
del Mercosur, los objetivos de la integracin se orientaron fuertemente hacia una
perspectiva meramente comercialista. El llamado Consenso de Buenos Aires,
establecido en 2003, marca un cambio en la tendencia institucional; comienzan a
plantearse y a hacerse explcitas con mayor importancia en el debate regional cues-
tiones como la complementacin productiva, el tratamiento de las asimetras entre
los miembros y la cooperacin cientfco-tecnolgica (Varsky y Geneiro, 2010).
En 2005 se crea la Reunin de Ministros y Altas Autoridades de Ciencia, Tec-
nologa e Innovacin (RMACTIM), instancia jerarquizada de defnicin poltica
con la que se inici la bsqueda del fortalecimiento y ampliacin de oportunidades
de colaboracin cientfca y tecnolgica entre los Estados Parte. En su primera ron-
da, celebrada en 2006, se avanz en la discusin de un Programa Marco de Ciencia,
Tecnologa e Innovacin para el Mercosur, a efectos de ampliar las oportunidades de
colaboracin en estas reas en la regin.
1
En la Cumbre Presidencial del Mercosur
de Crdoba, 2006, la integracin productiva adquiere un lugar central en la agenda,
en paralelo al desarrollo de la llamada Cumbre Social. Las declaraciones ofciales que
surgieron de ambas refejaban el compromiso con un proyecto de integracin pro-
ductiva regional, con nfasis en el desarrollo de cadenas productivas de las PyMES
1. En la XXXVI reunin en octubre del 2006, se aprob el Primer Programa Marco de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
2006-2010, para el Mercosur. Por su parte, el Programa Marco vigente para el perodo 2008-2012 (DEC CMC N03/80)
se aprob en 2008.
y la participacin de empresas de los pases de menor desarrollo relativo. Con estos
fnes, se instruy a los ministros de las reas respectivas para desarrollar un Plan de
Desarrollo e Integracin Productiva Regional.
En Montevideo, 2007, se hizo explcita la necesidad de elaborar un Pro-
grama de Integracin Productiva del Mercosur que promoviera el desarrollo de
cadenas de valor regionales y la competitividad y complementariedad de las em-
presas pequeas y medianas. Al ao siguiente se avanza fuertemente en la mis-
ma direccin, con la creacin del Programa de Integracin Productiva (PIP), el
Grupo de Integracin Productiva (GIP) y el Fondo de Apoyo a las PyMES. El
PIP busca fortalecer la complementacin productiva de las empresas del blo-
que con nfasis en la PyMEs e incrementar la competitividad de diferentes
sectores de los Estados Parte; el GIP es el encargado de coordinar y ejecutar el
PIP, promoviendo propuestas y acciones concretas a travs de instrumentos de
carcter horizontal y sectorial.
Entre las acciones a nivel horizontal, se propone la cooperacin entre los or-
ganismos y entidades nacionales, haciendo hincapi en la articulacin de instru-
mentos destinados al desarrollo productivo y la complementacin en investiga-
cin y desarrollo y transferencia de tecnologa; se plantea la creacin del Programa
Regional de Capacitacin de Recursos Humanos, dirigido tanto al sector pblico
como al privado, se instala el Observatorio Regional Permanente sobre Integra-
cin Productiva, para la elaboracin de diagnsticos sectoriales a nivel regional,
y, fnalmente, se prevn alternativas de fnanciamiento para proyectos de inte-
gracin productiva que incorporen empresas de los pases miembro, articuladas
con el Focem y el Fondo Mercosur de Apoyo a Pequeas y Medianas Empresas.
Posteriormente, se han incorporado dentro de estas iniciativas la articulacin con
otros fondos regionales o nacionales como la Corporacin Andina de Fomento,
el Fonplata y el BNDES brasileo.
En particular, el Focem puede convertirse en un instrumento importante
del proceso de integracin productiva. Creado por la Decisin CMC N 45/04,
se propone
promover la convergencia estructural; desarrollar la competitividad; promover la
cohesin social, en particular de las economas menores y regiones menos desarro-
lladas y apoyar el funcionamiento de la estructura institucional y el fortalecimiento
del proceso de integracin.
En este marco, incluye el fnanciamiento de proyectos con impacto en la
estructura productiva regional, como, por ejemplo, la Interconexin Elctrica de
500 MW Uruguay-Brasil.
2
A su vez, El Fondo Mercosur de Apoyo a Pequeas y
2. Para ms informacin, ver <http://www.mercosur.int/focem>.
Medianas Empresas, creado a travs de la Decisin N 13/08, aparece explcita-
mente dirigido a facilitar la integracin de este tipo de frmas en cadenas produc-
tivas a nivel regional.
A nivel sectorial, el PIP propone una articulacin con el Programa de los
Foros de Competitividad de las Cadenas Productivas del Mercosur (DEC. CMC
N 23/02), considerados mbitos de intercambio y debate entre el sector pro-
ductivo y los gobiernos sobre los problemas y oportunidades de las cadenas pro-
ductivas de la regin. En este marco, se ha avanzado en el desarrollo del Foro
de Competitividad de Madera y Muebles, que ha dado lugar a intercambios de
informacin y planes entre los sectores privados de los cuatro pases socios. El PIP
contempla tambin otras formas de cooperacin dentro de sectores seleccionados,
promoviendo proyectos especfcos de joint ventures, de integracin fronteriza y
de alianzas para exportacin, entre otros. As, se encuentran actualmente en de-
sarrollo varias iniciativas de integracin productiva, algunas bilaterales y otras
multilaterales, en sectores como petrleo y gas, automotriz, de equipamiento para
energa elica, aeroindustrial, ftosanitario, sanidad animal, industria naval e in-
dustria vitivincola (AECID, 2010).
El impacto real de estas iniciativas sobre la formacin de cadenas regionales
de valor es an bajo se trata de procesos que maduran en perodos relativamente
largos , pero tambin inciertos los recursos afectados pueden ser insufcientes
y los mecanismos de coordinacin entre los agentes privados dbiles. En paralelo,
las inversiones intrarregionales encabezadas por empresas de los Estados Parte
podran constituir un motor adicional para este proceso (Hiratuka, 2010); de
hecho, se ha registrado una fuerte actividad inversora de empresas brasileas en
la regin. Sin embargo, de acuerdo con las evidencias presentadas en Bianco et
al., (2008), las inversiones de las frmas brasileas en Argentina tienen todava un
escaso componente de complementacin dentro del Mercosur; por otra parte,
este proceso es dbil o inexistente en el caso de empresas de Argentina, Paraguay
y Uruguay (AECID, 2010).
3 COMERCIO INTRAINDUSTRIAL: ASPECTOS METODOLGICOS
El anlisis de los fujos de comercio intraindustrial, es decir, el intercambio dentro
de una misma rama industrial, puede resultar una herramienta til para evaluar la
evolucin de los procesos de integracin productiva dentro de un esquema de inte-
gracin regional, en la medida en que capta el grado de asociacin existente entre las
estructuras productivas de los diversos pases. Asimismo, por su propia defnicin,
la existencia de comercio de dos vas puede ser un mbito propicio para el desarrollo
de un tipo de integracin profunda. A su vez, resulta interesante la distincin entre
comercio intraindustrial de tipo vertical (de calidades) u horizontal (de variedades),
relacionados, respectivamente, con funciones de produccin y dotaciones factoria-
les diferentes o similares; en este sentido, el comercio intraindustrial vertical tiende
a asimilarse a un comercio clsico basado en ventajas comparativas.
En este trabajo, para estimar las corrientes de comercio intraindustrial se ha
adoptado la metodologa desarrollada por Fontagn y Freudenberg (1997); en
ella se propone llevar a cabo la medicin con el mximo nivel de desagregacin
posible, al efecto de evitar solapamiento de comercio por el denominado sesgo
de agregacin sectorial. En Fontagn at al. (2005), tambin se propone realizar
la medicin a nivel de fujos de comercio bilaterales, con el propsito de evitar el
sesgo geogrfco y sobreestimar los niveles de comercio intraindustrial. De acuer-
do con esta metodologa, se trata de identifcar similaridad del producto y el
solapamiento del comercio; en este caso, el anlisis se realiza al mximo nivel de
desagregacin de la informacin disponible (6 dgitos del Sistema Armonizado
3
),
para el perodo 1996-2009 y utilizando la base COMTRADE.
Si existe solapamiento de comercio se trata de comercio de doble va, si no,
se lo defne como comercio de una sola va. El solapamiento se determinar de
acuerdo con la siguiente condicin:
Dnde, X es el valor de las exportaciones, M es el valor de las importaciones,
k es el pas que declara el fujo comercial; k es el pas socio; i es el producto; y t es
el ao en que se produce el fujo comercial.
Habr solapamiento y, por lo tanto, comercio de doble va si el fujo minori-
tario (importacin o exportacin) representa al menos 10% del fujo mayoritario.
Si el fujo minoritario es menor al 10%, no hay un solapamiento signifcativo y se
considera entonces comercio de una sola va.
La medicin de la similaridad implica suponer que existen productos de
diferentes calidades y que la calidad puede ser aproximada a partir de los precios
de exportacin o importacin. Los precios son aproximados a travs de los valores
unitarios de exportacin/importacin, calculados como el cociente entre el valor
del fujo comercial (en dlares corrientes) y las cantidades intercambiadas (en
toneladas). As la condicin para la similaridad es:
3. El clculo fue realizado con Sistema Armonizado a 6 dgitos pero la presentacin sectorial de los datos en el siguien-
te apartado se realizar con CUCI Rev. 3 a dos dgitos de desagregacin.
Donde UV es el valor unitario; X son las exportaciones; M son las importa-
ciones; k es el pas que declara el fujo comercial; k es el pas socio; i es el produc-
to; y t es el ao en que se produce el fujo comercial.
Si los valores unitarios de exportacin e importacin diferen en ms de
15%, los productos comerciados distintos o diferenciados verticalmente; si, por
el contrario, diferen en menos de ese valor se consideran similares o diferenciados
horizontalmente. Asimismo, el fujo de DV-V puede tener un mayor valor unita-
rio para un pas o para el otro, o lo que es lo mismo, para las exportaciones o para
las importaciones de un pas. Metodolgicamente, se trata de identifcar si la an-
terior relacin (UVX/UVM) es mayor que 1,15, en cuyo caso el pas exportador
exporta el mayor valor unitario; en cambio, si la relacin VUV/VUM es menor
que 0,85, el pas exportador exporta el menor valor unitario.
Estas defniciones determinan cuatro tipos de comercio: i) Comercio de
doble va de productos diferenciados horizontalmente en adelante DV-H (poca
diferencia en los valores unitarios y solapamiento signifcativo); ii) Comercio de
doble va de productos diferenciados verticalmente, en adelante DV-V (fuertes
diferencias en los valores unitarios y solapamiento signifcante) y en los cuales el
pas exportador exporta el mayor valor unitario (se lo denominar en adelante
de alta gama DV-VA); iii) Comercio de doble va de productos diferenciados
verticalmente y en los cuales el pas exportador exporta el menor valor unitario
(en delante de baja gama DV-VB); y iv) Comercio de una sola va, en adelante
UV (solapamiento insignifcante o inexistente).
4 COMERCIO INTRAINDUSTRIAL EN EL MERCOSUR: EVIDENCIA EMPRICA
En esta seccin se presentan las estimaciones de comercio de doble va para los
cuatro pases del Mercosur, considerando los principales fujos bilaterales regis-
trados en 1996 y en 2009, a efectos de presentar evidencias sobre la evolucin del
proceso de integracin productiva en un perodo largo.
4.1 Argentina-Brasil
El comercio entre los dos socios ms grandes del Mercosur tiene un com-
ponente de comercio de doble va importante, tal como se evidencia en la
tabla 1 y el grfico 1. En el ao 1996, dichos flujos dan cuenta del 42%
del valor total comerciado entre los socios, aumentando hacia el final del
perodo considerado hasta alcanzar un nivel de 53%. El CII vertical de
alta gama explicaba el 10% de los intercambios totales de 1996 y el 24%
en 2009, el vertical de baja gama que daba cuenta de 8% del comercio a
inicios del perodo bajo evaluacin, aumenta su participacin a 11%. El
CII horizontal, si bien tiene una fuerte participacin en los intercambios,
disminuye la participacin del 24 al 19% hacia el final del perodo. Tal
como se observa en el grfico 2 y 3, el sector de vehculos de carretera re-
sulta el protagonista principal de los intercambios intraindustriales, tanto
horizontales como verticales.
TABLA 1
Especializacin comercial: ujos Argentina-Brasil (1996-2009
Especializacin
1996 2009
En millones % En millones %
Vertical alta gama 1,202.18 10.07% 5,452.20 23.53%
Vertical baja gama 961.71 8.05% 2,524.34 10.89%
Horizontal 2,817.67 23.60% 4,411.90 19.04%
Interindustrial 6,958.07 58.28% 10,784.33 46.54%
Total general 11,939.63 100.00% 23,172.77 100.00%
GRFICO 1
Especializacin comercial: ujos Argentina-Brasil (1996-2009)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
CII vertical alta gama CII vertical baja gama CII horizontal Interindustrial
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
En el ao 1996, los intercambios de doble va de tipo horizontal (intercam-
bio de variedades) son fundamentalmente del sector vehculos de carretera (59%
del DV-H) y los plsticos en formas primarias (7%). Los intercambios de cali-
dades (DV-V) estn liderados, en el caso de los de alta gama por los vehculos de
carretera (32% del DV-VA), por las maquinarias y equipos generadores de fuerza
(19%) y en el caso de los de baja gama se destaca una menor concentracin de
sectores, siendo los ms importantes los de maquinaria y equipo industrial (12%
del DV-VB), vehculos de carretera (9%), materias y productos qumicos (8%),
maquinaria y equipos generadores de fuerza (7%).
GRFICO 2
Especializacin intraindustrial Argentina-Brasil (1996)
Tamao de la burbuja=importancia en la categora
Maquinaria y equipo
industrial en general
74
78
71
Vehculos de carretera
54
59
62
64
65
Maquinaria y equipos
generadores de fuerza
89
-5%
5%
15%
P
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m
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o

t
o
t
a
l
Horizontal Vertical alta gama Vertical baja gama
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
En el ao 2009, el sector de vehculos de carretera sigui concentrando la
mayor parte del comercio de doble va en las tres categoras estudiadas. Sin em-
bargo, el vertical de alta gama se encuentra ms concentrado en el mencionado
sector, ubicando su participacin en la categora, en el orden del 66%. El comer-
cio DV-VB, tambin es fundamentalmente del sector de vehculos de carretera,
pero cuenta con una concentracin menor, del 35%, siendo otros sectores como
el de maquinaria y equipos generadores de fuerza (18%), maquinaria y equipo
industrial en general y partes y piezas de mquinas (9%), materias y productos
qumicos (6%), manufacturas de metales (6%) y papel, cartn y artculos de pasta
de papel (5%).
El comercio de variedades tiene una concentracin en el sector de vehculos
de carretera del orden del 48%, ganando participacin otros sectores como el de
los plsticos en formas primarias (pasa a tener una participacin del 18% en el
comercio DV-H) y el sector de petrleo y derivados del petrleo y conexos (8%).
GRFICO 3
Especializacin intraindustrial de Argentina con Brasil (2009)
Maquinaria y equipos
generadores de fuerza
33
57
59
62
Plsticos en formas
primarias
74
78
64
-5%
5%
15%
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c
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m
e
r
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t
o
t
a
l
Vertical alta gama Horizontal Vertical baja gama
71
69
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
En defnitiva, el intercambio de dos vas entre Argentina y Brasil ha au-
mentado hacia el fnal del perodo, con un relativo aumento del comercio de
calidades. En trminos de la composicin, el sector de vehculos de carretera
tiene un rol destacado en los fujos de comercio de dos vas, y esto no ha varia-
do en el perodo estudiado, muy por el contrario han tendido a concentrarse
ms en dicho sector. A su vez, se evidencia que el sector automotriz ha tomado
mayor importancia en los fujos comerciales entre los socios (pasando del 5 al
9%). En 1996 el comercio de variedades era el ms concentrado en el sector
automotriz, pero esto vara hacia el fnal de la dcada ganando participacin
el sector de plsticos y es el fujo vertical de alta gama el ms concentrado en
dicho sector en el 2009. Por su parte, el comercio vertical de baja gama que a
inicios del perodo tena una concentracin baja, a fnales tiene una concen-
tracin alta en el sector.
4.2 Paraguay-Argentina
El comercio de Paraguay con Argentina es fundamentalmente de tipo interin-
dustrial. El comercio de dos vas no ha superado en promedio en el perodo con-
siderado el 4%, aunque entre puntas ha aumentado de un 4% a un 8%. Desde
el 2003, dentro del comercio de dos vas ha ganado el comercio vertical de baja
gama, es decir, el que tiene a Paraguay como el exportador de menor valor unita-
rio (tabla 2 y grfco 4).
TABLA 2
Especializacin comercial: ujos Paraguay-Argentina (1996-2009)
Especializacin
1996 2009
En millones de u$s % En millones de u$s %
Vertical alta gama 5.78 0.85% 18.43 1.26%
Vertical baja gama 9.92 1.45% 94.34 6.43%
Horizontal 8.93 1.31% 1.54 0.11%
Interindustrial 658.20 96.39% 1352.45 92.21%
Total general 682.83 100.00% 1466.77 100.00%
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
GRFICO 4
Especializacin comercial: ujos Paraguay-Argentina (1996-2009)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
Analizando los sectores que explicaban el comercio de dos vas en el ao 1996,
el siguiente grfco refeja la importancia del sector de vehculos de carretera y del de
cereales y preparados de cereales, en el comercio de dos vas vertical de alta gama, dan-
do cuenta el primero del 40% de dichos fujos y el segundo del 22% de los mismos.
El comercio de dos vas que tiene a Paraguay como exportador de menor
valor unitario es explicado fundamentalmente por los sectores de bebidas (16%),
prendas y accesorios de vestir (15%), tabaco (12%), manufacturas de metales
(9%) y artculos manufacturados diversos (9%).
El comercio de dos vas de tipo horizontal est explicado principalmente
por el hierro y acero (23%), artculos manufacturados diversos (20%) y caf, t,
cacao, especias y sus preparaciones (12%).
GRFICO 5
Comercio de dos vas por sectores Paraguay-Argentina (1996)
P
a
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p
a
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c
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r
c
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o

t
o
t
a
l
01
04
Bebidas
66
78
07
22
55
67
69
89
11
12
Hierro y acero
59
65
69
72
84
89
-5%
5%
15%
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
Hacia el ao 2009 (grfco 6), el comercio intraindustrial se evidencia ms
concentrado en pocos sectores. El clasifcado como DV-VA se concentra en pro-
ductos medicinales y farmacuticos (79%); el clasifcado como DV-VB se con-
centra en gas natural y manufacturado (34%), artculos manufacturados diversos
(16%) y bebidas; y los fujos DV-H en manufacturas de caucho (35%) e hilados,
tejidos, artculos confeccionados en fbras textiles y conexos (26%).
GRFICO 6
Comercio de dos vas por sectores Paraguay-Argentina (2009)
Productos medicinales y
farmacutico
Semillas y frutos oleaginosos
Manufacturas de caucho
-5%
5%
15%
P
a
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p
a
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c
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m
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o

t
o
t
a
l
22
54
62
65
67
11
72
84 89
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
El comercio de Paraguay y Argentina tiene una menor especializacin intra-
industrial, a diferencia de lo que se evidenciaba para el comercio entre los socios
de mayor tamao del bloque. El comercio intrazona del pas de menor desarrollo
relativo del Mercosur es fundamentalmente de tipo interindustrial.
Puede verse como el comercio de dos vas de Paraguay y Argentina tiende a
concentrarse al fnal del perodo considerado, se evidencian una menor cantidad de
sectores con un componente de este tipo de especializacin. El comercio DV-VA que
estaba fuertemente concentrado en slo dos sectores (vehculos y cereales) a inicios
del perodo se concentra an ms, pero en medicamentos, ms hacia fnales. El co-
mercio DV-VB sigue centrndose en los sectores de bebidas y manufacturas diversas
(ambas aumentan su participacin en la categora) y prendas y accesorios de vestir
(aunque se reduce su participacin), pero las semillas y frutos oleaginosos que antes
no eran importantes en estos fujos ahora son el sector mayoritario. El DV-H ha
variado en su composicin parcialmente ya que algunos de los sectores importantes
en 1996 como hierro y acero y maquinarias especiales para determinadas industrias
siguen siendo centrales, aunque con una participacin menor en el caso del primero.
4.3 Paraguay-Brasil
Tal como refeja la tabla 3, los intercambios de Paraguay con el socio de mayor tamao
del Mercosur, al igual que lo que se evidenciaba para los intercambios con Argentina,
son principalmente de una va. El comercio de dos vas con Brasil en 1996 no llega al
2%, pero en 2009 asciende un poco por encima del 6% y se evidencia un aumento de
importancia del comercio de dos vas vertical de baja gama.
TABLA 3
Especializacin comercial: ujos Paraguay-Brasil (1996-2009)
Especializacin
1996 2009
En millones de US$ % En millones de US$ %
Horizontal 1.51 0.10% 27.57 1.22%
Total general 1502.72 100.00% 2260.51 100.00%
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
Como refeja el grfco 7, en el ao 1996 los fujos de comercio intraindustrial
de alta gama se concentran en manufacturas de metales (49%) e hilados, tejidos, ar-
tculos confeccionados de fbras textiles y conexos (31%). Los fujos verticales de baja
gama son fundamentalmente del sector de bebidas (51%) y en segundo lugar con
una participacin bastante menor los animales vivos (8%). El comercio clasifcado
como DV-H se encuentra fuertemente concentrado en legumbres y frutas (61%).
GRFICO 7
Comercio de dos vas por sectores Paraguay-Brasil (1996)
-5%
5%
15%
65
Manufacturas de
metales
05
61
78
81
Legumbres y frutas
Bebidas
57
69
72
83
85
89
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t
a
l
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
Hacia 2009 (ver grfco 8), los fujos comerciales correspondientes a DV-VA
se encuentran fuertemente concentrados en las materias y productos qumicos,
dicho sector da cuenta del 87% del intercambio de esa categora. El comercio cla-
sifcado como DV-VB se encuentra explicado fundamentalmente por las manu-
facturas de caucho en un 48% y por los plsticos en formas no primarias (10%).
Los intercambios de dos vas horizontales se concentran en el sector de plsticos
en formas primarias (64%) y fbras textiles (19%).
GRFICO 8
Comercio de dos vas por sectores Paraguay-Brasil (2009)
26 57
Plsticos en
Manufacturas de
caucho
65
Materias y productos
qumicos
89
-5%
5%
15%
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c
o
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o
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a
l
formas primarias
59
62
58
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
En suma, el comercio entre Paraguay y Brasil es preponderantemente de una
va. El comercio de dos vas entre los dos pases se encuentra tanto en 1996 como
en 2009 fuertemente concentrado sectorialmente, en las diferentes categoras es-
tudiadas, aunque la composicin sectorial se modifca fuertemente hacia el fnal
del perodo estudiado.
4.4 Uruguay-Argentina
Como puede verse en la tabla 4 y en el grfco 9, el comercio de una va es pre-
ponderante entre Uruguay y Argentina. Por su parte, el comercio de dos vas
perdi importancia, partiendo de un nivel de 28% y pasando a un nivel de 19%
en el ao 2009. Los fujos de comercio verticales de alta gama que eran los ms
importantes a principio del perodo reducen a partir del 2000 su importancia en
el total del comercio intraindustrial.
TABLA 4
Especializacin comercial: ujos Uruguay-Argentina (1996-2009)
Especializacin
1996 2009
Horizontal 60.22 6.28% 140.97 7.14%
Total general 958.52 100.00% 1973.41 100.00%
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
GRFICO 9
Especializacin comercial: ujos Uruguay-Argentina (1996-2009)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
Hacia el ao 1996 (grfco 10), los intercambios de Uruguay con Ar-
gentina dentro del comercio de dos vas vertical de alta gama estn princi-
palmente explicados por el sector de vehculos de carretera (36%), cereales y
preparados de cereales (9%), aceites esenciales y resinoides, y productos de
perfumera y preparados de tocador y para pulir y limpiar (8%). Los inter-
cambios verticales de baja gama se concentran en petrleo, derivados y co-
nexos (18%), prendas y accesorios de vestir (10%), artculos manufacturados
diversos (9%) aceites esenciales y resinoides, y productos de perfumera y
preparados de tocador y para pulir y limpiar (9%). El comercio de dos vas
horizontal se concentra en papel cartn y artculos de pasta de papel, de papel
o de cartn (20%), manufacturas de minerales no metlicos (18%) y materias
tintreas, curtientes y colorantes (13%).
GRFICO 10
Comercio de dos vas por sectores Uruguay-Argentina (1996)
Vertical baja gama Vertical alta gama Horizontal
P
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r
t
i
c
i
p
a
c
i
n

e
n

e
l

c
o
m
e
r
c
i
o

t
o
t
a
l
33
55
Papel, cartn y artculos
de pasta de papel, de
papel o de cartn
84
89 04
Petrleo
78
64
66
-5%
5%
15%
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
Hacia el ao 2009 (grfico 11), la especializacin intraindustrial ver-
tical de alta gama se encuentra muy concentrada en el sector de productos
medicinales y farmacuticos y en prendas y accesorios de vestir y plsticos
en formas no primarias, dichos sectores dan cuenta del 25%, 16% y 12%,
respectivamente de los intercambios bajo esta categora. Los intercambios
de baja gama, estn menos concentrados y los principales sectores dentro
de los mismos son artculos manufacturados diversos (16%), papel cartn
y artculos de pasta de papel, de papel o de cartn (13%), y vehculos de
carretera (11%). El comercio DV-H est fundamentalmente explicado por
vehculos de carretera (27%), petrleo, derivados y conexos (21%), y cuero
y manufacturas de cuero (14%).
GRFICO 11
Comercio de dos vas por sectores Uruguay-Argentina (2009)
09
54
58
84
33
61
78
Vehculos de
carretera
Artculos
manufacturados
diversos
57
64
y farmacutico
77
89
-10%
0%
10%
20%
P
a
r
t
i
c
i
p
a
c
i
n

e
n

e
l

c
o
m
e
r
c
i
o

t
o
t
a
l
Productos medicinales
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
En los intercambios de dos vas entre Uruguay y Argentina, se destaca
que el sector de vehculos de carretera pierde su importancia en el comercio
DV-VA, pero la aumenta en DV-VB y DV-H. A su vez, el petrleo y derivados
que en 1996 tiene una fuerte presencia en los intercambios DV-H y DV-VA
conserva su importancia en el comercio de DV, pero fundamentalmente en el
de tipo horizontal, a la vez que sigue siendo un sector de fuerte presencia en
el comercio bilateral total. Un sector con un comportamiento destacado en el
DV-VA es el de productos medicinales y farmacuticos que gana una fuerte
importancia en la categora.
4.5 Uruguay-Brasil
El comercio de Uruguay con Brasil es en mayor proporcin de una va, dichos
fujos dan cuenta del 90% de los intercambios en 1996 y del 86% en el 2009.
El comercio de dos vas ha incrementado su importancia en el comercio total
del de un 10% a principios del perodo a casi 14% hacia el fnal. Tal como pue-
de apreciarse en la tabla 5 y el grfco 12, dentro del comercio intraindustrial,
son los fujos de variedades los ms importantes.
TABLA 5
Especializacin comercial: ujos Uruguay-Brasil (1996-2009)
Especializacin
1996 2009
Horizontal 2.76 0.32% 94.27 3.68%
Total general 853.26 100.00% 2558.82 100.00%
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
GRFICO 12
Especializacin comercial: ujos Uruguay-Brasil (1996-2009)
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
Respecto de la composicin sectorial, el grfco 13 refeja la alta concen-
tracin en pocos sectores del comercio de dos vas entre Uruguay y Brasil. En
efecto, dos sectores, accesorios y prendas, y accesorios de vestir, dan cuenta del
62% de los intercambios verticales de alta gama. Los de baja gama corresponden
fundamentalmente al sector de vehculos de carretera (49%) y manufacturas de
caucho (12%). La categora DV-H se encuentra explicada por calzado (38%) y
maquinaria, artefactos y aparatos elctricos (28%).
GRFICO 13
Comercio de dos vas por sectores Uruguay-Brasil (1996)
58
Prendas y accesorios de
vestir
77
85
89
Calzado
62
84
-10%
0%
10%
20%
P
a
r
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i
c
i
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a
c
i
n

e
n

e
l

c
o
m
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r
c
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o
t
a
l
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
Hacia el ao 2009 los intercambios intraindustriales tambin se evi-
dencian muy concentrados sectorialmente (grfico 14). El sector de veh-
culos de carretera explica el 40% del comercio vertical de alta gama, segui-
do por el sector de productos medicinales y farmacuticos que dan cuenta
del 18% de los mismos. El comercio de dos vas vertical de baja gama se
explica fundamentalmente por el sector de materias y productos qumicos
(25%), petrleo sus derivados y conexos (11%), semillas y frutos oleagino-
sos (7%) y manufacturas de caucho (7%). Los flujos DV-H se encuentran
fuertemente concentrados en vehculos de carretera, sector que explica el
61% de los mismos.
GRFICO 14
Comercio de dos vas por sectores Uruguay-Brasil (2009)
07
22
33
57
59
62
64
Materias y productos
qumicos
89
54
67
Horizontal Vertical baja gama Vertical alta gama
-5%
5%
15%
P
a
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i
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a
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o

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o
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a
l
Fuente: Comtrade.
Elaboracin propia.
A modo de conclusin, se evidencia como el comercio de dos vas entre
Brasil y Uruguay ha crecido fuertemente. Respecto de la composicin, los in-
tercambios de dos vas como el comercio total bilateral entre los dos pases, se
destacan nuevamente un papel protagnico del sector de vehculos de carretera.
El sector de calzado y de prendas y accesorios de vestir, que a inicios del perodo
eran importantes, dejan de ser un sector con contenido de comercio intraindus-
trial. Otro sector que pierde importancia es el de manufacturas diversas, aunque
sigue siendo un sector importante pero slo para el comercio DV-VA, mientras
que antes era central para el intercambio de variedades (DV-H). A su vez, sectores
como el farmacutico y el de qumicos ganan importancia en 2009.
5 EVALUACIN Y PERSPECTIVAS
En un contexto de marcadas asimetras productivas y competitivas, los procesos de espe-
cializacin y complementacin productiva pueden ser clave para facilitar la convergencia
estructural entre los Estado Parte y dar lugar a una distribucin relativamente equitativa
de los benefcios del proceso integracionista. Los efectos virtuosos de la integracin se
relacionan con el desarrollo de ventajas dinmicas a partir de la complementacin pro-
ductiva y la especializacin intrasectorial de los miembros del bloque. En otras palabras,
para alcanzar un crecimiento sustentable en el largo plazo y la convergencia real de las
economas, deben producirse ganancias de efciencia en las actividades ya instaladas y, al
mismo tiempo, promoverse una diversifcacin productiva hacia sectores de mayor valor
agregado y con mejor insercin en las cadenas globales de valor (Porta, 2008). Ahora
bien, por qu esto sigue siendo un desafo para el Mercosur?
Considerando al Mercosur en un perodo largo (1996-2009, en este caso), se
observa una tendencia general hacia un cierto aumento del comercio intraindus-
trial en el Mercosur, con la excepcin de los fujos entre Uruguay y Argentina. Sin
embargo, el proceso se enmarca en dos realidades diferentes: una, entre los socios
de mayor tamao relativo, que registran altos niveles de comercio intraindustrial,
aunque fundamentalmente explicado por el rgimen de comercio administrado
del sector automotriz; otra, que se evidencia en los intercambios entre los socios
de menor tamao relativo con Brasil y Argentina, asentada predominantemente
por un intercambio de una va, an ms marcado en el caso de Paraguay.
Si las trayectorias de los procesos de integracin productiva regional pueden
ser aproximados a travs de la existencia de comercio intraindustrial, las eviden-
cias disponibles sealan que en el caso del Mercosur los avances han sido ms
que modestos. Si bien el componente de comercio intraindustrial se ha incre-
mentado en proporciones considerables, aparece muy concentrado en algunos
pocos sectores, principalmente el automotriz, y muy vinculado a la existencia de
regmenes especiales temporarios y con poca densidad de eslabonamientos. A su
vez, considerando los sectores en los que aparece un componente de comercio de
esa naturaleza, se trata, esencialmente, de un comercio intra-frma.
En las condiciones en que fue concebido, y regulado, el espacio regional
fue relativa y ventajosamente aprovechado por la trama de fliales de empresas
transnacionales, quienes, en el punto de partida, estaban en mejor posicin para
organizar sus estructuras corporativas de acuerdo con la situacin de libre comer-
cio regional. En la medida en que las PyMEs han accedido apenas marginalmente
a las ventajas de la especializacin regional, los benefcios potenciales de la com-
plementacin intra-industrial se han distribuido de modo desigual y ms bien
en trminos regresivos. En este contexto, cabe preguntarse por qu el Mercosur
an no ha logrado internalizar los benefcios potenciales que tericamente les son
adjudicados a los procesos de integracin. Una respuesta posible es que la inte-
gracin productiva dista de ser un proceso espontneo garantizado solamente por
la existencia de contextos de libre comercio y que, por el contrario, requiere del
cumplimiento de ciertas condiciones no verifcadas en este caso.
La debilidad del proceso de complementacin productiva en el Mercosur se
corresponde fuertemente con la ausencia o la debilidad de las condiciones esenciales
para la misma (ver la seccin de Introduccin). En relacin al acceso a mercado, el
Mercosur adopt medidas generalizadas de libre comercio, sin prever consideraciones
sobre las asimetras competitivas o mecanismos de administracin y gestin de shocks
adversos. En un contexto de fuertes asimetras en sus estructuras productivas y sin
coordinacin de polticas, los acuerdos de liberalizacin resultaron de difcil cumpli-
miento para los Estados Parte, reiterndose a lo largo de todo el proceso violaciones
unilaterales de la poltica comercial intra y extrazona previamente acordada.
Cabe sealar que, en paralelo a la instalacin y desarrollo de las primeras etapas
del proceso de integracin regional, los pases del Mercosur atravesaron un proceso de
cambio estructural que tendi a especializarlos en sus ventajas comparativas estticas,
a la vez que se redujo la densidad de las redes productivas domsticas y se desarticu-
laron fuertemente los respectivos sistemas nacionales de innovacin. En este marco,
predominaron las estrategias nacionales dirigidas a sacar partido de las reglas de libre
acceso y, ms que coordinacin, se dio un proceso de competencia de polticas dentro
del mercado regional. Ms an, algunas acciones acordadas resultan corrosivas para
las posibilidades de complementacin productiva; tal es el caso de las polticas de
admisin temporaria de importaciones o las de zonas francas internas, originalmente
destinadas a favorecer la posicin de los pases de menor desarrollo relativo, y luego
extendidas a todos los miembros y consolidadas como excepciones permanentes.
Sealadas estas debilidades, es necesario considerar tambin algunas inicia-
tivas que podran mejorar el panorama. Todos los Estados Parte han desarrollado
instrumentos a nivel nacional para el fortalecimiento de la competitividad de las
empresas, principalmente las PyMEs; a efectos de evitar los derrames transfronteri-
zos negativos, es necesario generar mecanismos de coordinacin de dichos instru-
mentos y dotar a los mismos de una dimensin y una vocacin regional. De todas
maneras, si bien puede reconocerse que ciertas polticas transversales son necesarias
para promover la competitividad de la estructura productiva, resulta imprescindible
jerarquizar la lgica sectorial en el diseo institucional del Mercosur. A su vez, a
efectos de avanzar relativamente rpido en iniciativas de integracin productiva,
ms que la armonizacin de reglas sectoriales generales, deben fortalecerse los acuer-
dos sobre la base de proyectos especfcos. Por ejemplo, el mega proyecto de inver-
sin de Petrobrs para la explotacin de la cuenca del Presal puede generar amplias
oportunidades de negocios para la regin a travs de la conformacin de una red de
proveedores de equipos, componentes y otros servicios. Lo mismo puede pensarse
para el proyecto de integracin de la cadena productiva regional del sector naval.
La insercin en las cadenas globales de valor (CGV) puede motorizar otro
eje de integracin productiva, brindando oportunidades de acceso a recursos cla-
ve como el fnanciamiento, las capacidades de gestin y las tecnologas de fron-
tera. Sin embargo, las empresas de la regin an no han alcanzado una insercin
exitosa, en la medida en que se ubican en eslabones de menor agregacin de
valor y con escasos vnculos con la estructura productiva local. Por otra parte, de
la mano de la traccin de la demanda asitica sobre los productos primarios se
abre un escenario favorable a la especializacin, en funcin de las ventajas com-
parativas estticas de los pases del bloque. Resulta necesario evitar el potencial
desincentivo al establecimiento de instrumentos para la diversifcacin del patrn
productivo y comercial, y aprovechar las nuevas condiciones de mayor holgura
fnanciera, para avanzar en la constitucin de cadenas productivas regionales.
REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS
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nueva agenda del MERCOSUR. In: SEMINARIO TALLER, 12-16 abr. 2010.
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FONTAGN, L.; FREUDENBERG, M. Intra-industry trade: methodological
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HIRATUKA, C. Desenvolvimento de cadeias de valor regionais. AECID, 2010.
LIMA, J. E. D.; LO TURCO, A. El comercio intrarregional en Amrica Latina: pa-
trn de especializacin y potencial exportador. In: TERRA, M. I.; LIMA, J. E D. (Co-
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MERCOSUL MERCADO COMUM DO SUL. Grupo Mercado Comn
(GMC). Grupo de Integracin Productiva del MERCOSUR (GIP). [s.d.]a. Dis-
ponible en: <http://www.gipmercosur.org/>.
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mercosur.int>.
PORTA, F. Integracin productiva en el MERCOSUR: condiciones, proble-
mas y perspectivas. Washington, 2008. (Nota tcnica, BID).
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VARSKY, H.; GENEYRO, R. La integracin productiva en la nueva agenda del
MERCOSUR. In: CAETANO, G. (Coord.). Mercosur 20 aos. Montevideo:
CEFIR, 2010.
UN COMTRADE THE UNITED NATIONS COMMODITY TRADE STA-
TISTICS DATABASE. [s.d.]. Disponible en: <http://comtrade.un.org/>.
ANEXO I
DETALLE DE LAS CATEGORAS CUCI REV. 3*
CUCI R3 Detalle
00 Animales vivos no incluidos en el captulo 03
01 Carne y preparados de carne
02 Productos lcteos y huevos de aves
03 Pescado (no incluidos los mamferos marinos), crustceos, moluscos e invertebrados acuticos y sus preparados
04 Cereales y preparados de cereales
05 Legumbres y frutas
06 Azcares, preparados de azcar y miel
07 Caf, t, cacao, especias y sus preparados
08 Pienso para animales (excepto cereales sin moler)
09 Productos y preparados comestibles diversos
11 Bebidas
12 Tabaco y sus productos
21 Cueros, pieles y pieles nas, sin curtir
22 Semillas y frutos oleaginosos
23 Caucho en bruto (incluso el caucho sinttico y regenerado)
24 Corcho y madera
25 Pasta y desperdicios de papel
26
Fibras textiles (excepto las mechas (tops) y otras formas de lana peinada) y sus desperdicios (no manufacturadas en
hilados, hilos o tejidos)
27 Abonos en bruto, excepto los del captulo 56, y minerales en bruto (excepto carbn, petrleo y piedras preciosas)
28 Menas y desechos de metales
29 Productos animales y vegetales en bruto, n.e.p.
32 Hulla, coque y briquetas
33 Petrleo, productos derivados del petrleo y productos conexos
34 Gas natural y manufacturado
35 Corriente elctrica
41 Aceites y grasas de origen animal
42 Aceites y grasas jos de origen vegetal, en bruto, renados o fraccionados
43
Aceites y grasas de origen animal o vegetal, elaborados; ceras de origen animal o vegetal; mezclas o preparados no
comestibles de grasas o aceites de origen animal o vegetal, n.e.p.
51 Productos qumicos orgnicos
52 Productos qumicos inorgnicos
53 Materias tintreas, curtientes y colorantes
54 Productos medicinales y farmacutico
(Contina)
CUCI R3 Detalle
55 Aceites esenciales y resinoides y productos de perfumera; preparados de tocador y para pulir y limpiar
56 Abonos (excepto los del grupo 272)
57 Plsticos en formas primarias
58 Plsticos en formas no primarias
59 Materias y productos qumicos, n.e.p
61 Cuero y manufacturas de cuero, n.e.p., y pieles nas curtidas
62 Manufacturas de caucho, n.e.p.
63 Manufacturas de corcho y de madera (excepto muebles)
64 Papel, cartn y artculos de pasta de papel, de papel o de cartn
65 Hilados, tejidos, artculos confeccionados de bras textiles, n.e.p., y productos conexos
66 Manufacturas de minerales no metlicos, n.e.p
67 Hierro y acero
68 Metales no ferrosos
69 Manufacturas de metales, n.e.p.
71 Maquinaria y equipo generadores de fuerza
72 Maquinarias especiales para determinadas industrias
73 Mquinas para trabajar metales
74 Maquinaria y equipo industrial en general, n.e.p., y partes y piezas de mquinas, n.e.p.
75 Mquinas de ocina y mquinas de procesamiento automtico de datos
76 Aparatos y equipo para telecomunicaciones y para grabacin y reproduccin de sonido
77
Maquinaria, aparatos y artefactos elctricos, n.e.p., y sus partes y piezas elctricas (incluso las contrapartes no elctricas,
n.e.p., del equipo elctrico de uso domstico)
78 Vehculos de carretera (incluso aerodeslizadores)
79 Otro equipo de transporte
81
Edicios prefabricados; artefactos y accesorios sanitarios y para sistemas de conduccin de aguas, calefaccin y alum-
brado, n.e.p.
82 Muebles y sus partes; camas, colchones, somieres, cojines y artculos rellenos similares
83 Artculos de viajes, bolsos de mano y otros artculos anlogos para contener objetos
84 Prendas y accesorios de vestir
85 Calzado
87 Instrumentos y aparatos profesionales, cientcos y de control, n.e.p.
88 Aparatos, equipos y materiales fotogrcos y artculos de ptica, n.e.p., relojes
89 Artculos manufacturados diversos, n.e.p.
91 Paquetes postales no clasicados segn su naturaleza
93 Operaciones y mercancas especiales no clasicadas segn su naturaleza
96 Monedas (excepto de oro), que no tengan curso legal
97 Oro no monetario (excepto minerales y concentrados de oro)
Fuente: Comtrade.
(Continuacin)
CAPTULO 4
RIESGOS Y OPORTUNIDADES DE LA INTEGRACIN PRODUCTIVA
SUDAMERICANA, UNA MIRADA DESDE LOS PASES PEQUEOS
Lucas Arce*
1 INTRODUCCIN
Si bien la regin ha experimentado iniciativas de integracin desde la dcada de
1960, es en la ltima dcada, luego de un importante periodo donde los proyec-
tos regionales redundaron en iniciativas relacionadas al comercio, donde nuevas
dimensiones econmicas vuelven a ser puestas en escena, siendo la productiva
una de las ms importantes.
Los modelos de los aos 80 y 90, excepto determinados acuerdos (tales
como los realizados entre Argentina y Brasil para la cooperacin en el desarrollo
de la energa nuclear), trajeron consigo problemticas ms relacionadas a la libera-
lizacin comercial imperante a nivel mundial, donde los desafos se concentraban
en la apertura del comercio de bienes y servicios, augurando que ste mismo trae-
ra aparejada una mayor racionalizacin econmica, y por ende, mayor bienestar
agregado a todo el bloque regional. Incluso, la misma postura de bloque regional
abierto supona que la apertura que se daba a los socios del bloque, en un futuro
terminara siendo la puerta de acceso para un acuerdo global de rebaja de arance-
les, la cual redundara en el bienestar mundial (BID, 2002).
Desde los primeros aos del siglo XXI los gobiernos sudamericanos empezaron
a tomar en cuenta la necesidad de rever el tipo de integracin adoptado en las dca-
das previas, ampliando las perspectivas a travs de modelos de integracin regional
ms comprehensivos, que incluyeran sin matices otros aspectos no contemplados en
las propuestas de fnes del siglo pasado, tales como las agendas de salud y educacin.
Esta apertura de las agendas tuvo su contrapartida dentro de la misma disci-
plina econmica. El desafo de la integracin ya no slo form parte de las disqui-
siciones tericas relacionadas a las ventajas comparativas devenidas del comercio,
otros campos de estudios relacionados a la complementariedad productiva, tales
como la competitividad regional y los sistemas regionales de innovacin, empeza-
ron a ser parte de la agenda de la poltica pblica regional. En la ltima dcada, se
ha puesto de relieve cada vez ms, la importancia de ciertas condiciones previas para
el mejor aprovechamiento de las oportunidades que brinda la integracin regional.
* Coordinador de Investigacin e Investigador en Relaciones Internacionales del Centro de Anlisis y Difusin de la Economa Paraguaya.
Estas nuevas agendas permitieron la aparicin de nuevos desafos a la inte-
gracin, que haban estado bajo el velo del pensamiento econmico neoclsico
imperante en las ltimas tres dcadas del siglo pasado. Los nuevos desafos, en
verdad, no eran tan nuevos: involucraban aspectos sealados mucho antes por
los pensadores latinoamericanos de mediados de siglo XX. Estos desafos estaban
relacionados a la creacin de las condiciones sobre las cuales basar el crecimien-
to econmico y el desarrollo de la regin: el perfeccionamiento de sistemas de
interconexin de la infraestructura de transportes, de las telecomunicaciones, y
del abastecimiento de energa en el subcontinente, el cual permitiese una mayor
velocidad en los intercambios entre los pases sudamericanos. A su vez, se haca
cada vez ms visible la necesidad de plantear la construccin de coordinaciones
productivas a nivel regional, a partir de la construccin de cadenas de valor regio-
nales, que puedan competir a nivel internacional.
A la luz de este contexto, el objetivo de este documento es realizar un anlisis
de los riesgos y posibilidades de la integracin productiva sudamericana desde la
perspectiva de los pases pequeos. Para ello, despus de esta introduccin, en se-
gundo lugar se hace una revisin del estado del arte en integracin productiva. En
tercer lugar, se revisan los antecedentes de iniciativas de integracin productiva y
sus impactos en los pases pequeos. Despus, se analizan la integracin produc-
tiva sudamericana y sus posibles impactos a la luz de la integracin asitica. Y por
ltimo, se realiza una serie de consideraciones.
2 LA INTEGRACIN PRODUCTIVA: CONCEPTUALIZACIN
La integracin productiva entre pases es un concepto relativamente nuevo en
el mbito latinoamericano, aunque muy usado actualmente. Botto (2009) hace
referencia a que este concepto de integracin productiva tiene sus comienzos en
el proceso de integracin europeo:
En los primeros planes para enfrentar a la crisis petrolera de 1973 y la prdida
de competitividad internacional de la dcada de 1980, la Comunidad Europea
busc evitar las guerras comerciales competitivas entre los Estados y los mono-
polios nacionales (campeones nacionales) coordinando acciones nacionales en
sectores estratgicos; tales como la siderurgia, el sector naval, la construccin, los
textiles y la informtica; (Informe Spinelli, 1973) y armonizando las regulaciones
de proteccin comercial no arancelaria, subsidios a industrias en crisis y fomento
a fusin de empresas.
Sin embargo, y a pesar del largo debate que trae consigo este concepto,
la integracin productiva con base regional no tiene una defnicin de ca-
rcter defnido, y los autores acadmicos, policy-makers e instituciones que la
llevan adelante, an mantienen ciertas discusiones sobre las aristas que este
concepto trae consigo.
89 Riesgos y Oportunidades de la Integracin Productiva Sudamericana...
Segn lo expresado por el Programa de Integracin Productiva del Mercosur:
La integracin productiva implica el desarrollo conjunto de nuevas ventajas competi-
tivas a partir de la complementacin productiva y la especializacin intra-sectorial de
todos los pases del bloque, especialmente para la integracin de pequeas y medianas
empresas de la regin, y empresas de los pases de menor tamao econmico relativo
a procesos productivos regionales. Esto conlleva la modifcacin de los patrones pro-
ductivos va reasignacin de recursos productivos, modifcando el patrn de intercam-
bio comercial, tomando en cuenta una perspectiva regional. (Mercosur, 2008)
Esta visin de la integracin productiva es particularmente importante para
los pases pequeos del bloque, como Paraguay, que ven en la misma el recono-
cimiento de las asimetras del bloque, adems de las difcultades inherentes a su
condicin de pas mediterrneo.
Desde otro punto de vista, Cefr concibe a la integracin productiva como
una herramienta que poseen los bloques regionales, la cual posee la potencialidad
de generar una mayor especializacin de los sectores productivos de las socios, que
a su vez derive en una mayor complementacin y as dispare ventajas competitivas
regionales vis a vis otras partes del mundo (Cefr, 2011).
Lopez y Laplane (2004) relacionan el proceso de la integracin productiva
con el desarrollo de cadenas regionales de valor. Reconocen el estatus creciente,
entre los policy-makers, de las cadenas de valor en la explicacin para la mejora
de la competitividad de una regin. La aceptacin de esta visin, explican, se de-
muestra en la proliferacin de iniciativas destinadas a fomentar estas cadenas en
un gran nmero de pases con diferentes tipos de desarrollo econmico.
De una forma esquemtica, podemos aseverar que los rasgos bsicos que
defnen la integracin productiva podran describirse como la bsqueda de comple-
mentacin entre las unidades productivas de diferentes zonas y pases dentro de un
bloque de integracin regional, la especializacin sectorial dentro de los bloques,
y la bsqueda de una mayor competitividad a nivel regin que permitan el avance.
Estos rasgos son los que acompaan a las denominaciones de integracin
productiva en la mayor parte de los trabajos. La difcultad de defnir el concepto
es equivalente a la difcultad que se encuentra para poder establecer fuentes sus-
tentables, para que dicha integracin forezca en un proceso de integracin.
3 LA INTEGRACIN PRODUCTIVA BAJO LA PTICA DE LOS PASES PEQUEOS
La integracin productiva es un proceso que precisa una gran pericia en los go-
biernos de turno para ser realizada con xito. Existen tres mecanismos que posibi-
litan realizar una integracin productiva exitosa: la integracin de infraestructura,
la coordinacin de cadenas productivas regionales y redes productivas regionales,
y el derrumbe de las barreras arancelarias y no arancelarias para los productos.
En primer lugar, se precisa de la integracin de la infraestructura, la cual
permitira una mayor interconexin entre las unidades productivas de los pases,
en las reas estratgicas para el comercio actual: el transporte, la energa y las
telecomunicaciones.
En segundo lugar, se necesitan marcos normativos e iniciativas estatales
para llevar adelante la competencia, complementacin y especializacin de los
diversos actores productivos en diferentes cadenas de valor regionales, y redes de
produccin regional. La complementacin productiva de las unidades producti-
vas siempre tiene en si elementos de cooperacin y competencia que slo pueden
ser resueltos por el mercado, pero que precisan de regulacin estatal para forecer.
En tercer lugar, la cada de las barreras arancelarias y no arancelarias que
obstaculizan el proceso de integracin en base a la difcultad de intercambiar
bienes terminados, pero por sobre todas las cosas, los bienes intermedios, los
cuales son la base para los intercambios intra-sectoriales que den lugar a redes
de produccin regional.
Para dilucidar la posibilidad de llevar por un camino exitoso la integracin
productiva dentro de Sudamrica, se analizarn las posibilidades de estos meca-
nismos en la integracin
3.1 Las iniciativas para una infraestructura regional: IIRSA
Garca de la Cruz et al., nombra necesidades de los pases de Mercosur que deben
ser atendidas lo antes posible, necesidades que se podran hacer extensivas a todos
los pases de la regin sudamericana:
La integracin econmica del Mercosur est seriamente limitada por la orografa
de su territorio, muy exigente en cuanto a las caractersticas y difcultades de
conexin mediante infraestructuras, hasta el punto de que existen importantes
barreras fsicas que bloquean el logro de los resultados de la integracin. Ade-
ms, la poblacin se encuentra muy concentrada en grandes ncleos urbanos,
mientras que los ferrocarriles conectan los puntos mineros con las salidas al mar
y no tienen un papel de vertebracin de un espacio regional. Tambin hay que
destacar que el estado de las carreteras es muy defciente. Estas circunstancias
hacen sumamente relevante, para el proceso de integracin, la dotacin de infra-
estructuras que faciliten tanto el movimiento de personas como de mercancas
(Garca de la Cruz et al., 2010, p. 32).
Los pases pequeos de Sudamrica, sobre todo los mediterrneos, precisan
de una infraestructura de transportes fuida que les permita a sus empresas ser
competitivas en el mercado intrarregional, pero tambin en el mercado extrarre-
gional. La falta de este tipo de infraestructura es una de las principales difcultades
que posee el Paraguay para comerciar con el mundo (Servn, 2008).
En el ao 2000, durante la Primera Reunin de Presidentes sudamericanos
realizada en Brasilia, los Ministros de Transporte, Energa y Telecomunicaciones
de los doce pases elaboraron un Plan de Accin para la Integracin de la Infraes-
tructura Regional de Amrica del Sur. Dicho plan de accin determin una serie
de ejes de Integracin y Desarrollo (EIDs), los cuales se transformaran en las
nuevas referencias geo-econmicas para la planifcacin territorial suramericana.
Estas acciones fueron asociadas al desarrollo de Procesos Sectoriales de Integra-
cin (PSIs), los cuales fueron defnidos como espacios para la identifcacin y
resolucin de obstculos de tipo normativo e institucional, con el objetivo de
mejorar la competitividad y promover el crecimiento sustentable de la regin.
Las actividades desarrolladas en IIRSA desde el principio han buscado iden-
tifcar los requerimientos de tipo fsico, normativo e institucional para la planif-
cacin e implementacin de la infraestructura que cree las bases de sustentacin
para una mayor integracin suramericana. Para ello, el IIRSA ha concentrado
esfuerzos en tres mbitos principales: En primer lugar, la coordinacin de planes
e inversiones; en segundo lugar, la compatibilizacin y armonizacin de los as-
pectos regulatorios e institucionales asociados; y, en tercer lugar, la generacin de
mecanismos innovadores de fnanciamiento pblico y privado.
En este sentido, se han elaborado nueve lneas de accin (IIRSA, 2011)
2
a
seguir por tal Iniciativa. En primer lugar, disear una visin ms integral de la
infraestructura, que tenga su centro en el desarrollo sinrgico del transporte, la
energa y las comunicaciones. Debe contemplar tambin la interrelacin con la
infraestructura social, los aspectos ambientales y las tecnologas de la informacin
basadas en el conocimiento. Esta visin debe concordar con las posibilidades rea-
les de fnanciamiento e inversin existentes.
En segundo lugar, encuadrar los proyectos dentro de una planifcacin es-
tratgica a partir de la identifcacin de los EIDs regionales. De esta forma, se
procura mayor efciencia en las inversiones, coordinando los planes de las obras
a realizar por los diversos pases y enmarcndolos en una visin estratgica de la
integracin, que otorgue prioridad a los grandes EIDs regionales.
En tercer lugar, modernizar y actualizar los sistemas regulatorios e institucio-
nales nacionales que norman el uso de la infraestructura. Se pone el mayor nfasis
en los aspectos regulatorios e institucionales, que muy frecuentemente no permiten
que se utilice adecuadamente la infraestructura existente, especialmente al nivel de
los pasos de frontera, los sistemas de transporte multimodal y el transporte areo.
Tambin se procura avanzar en la armonizacin regulatoria y reglamentaria para
permitir el desarrollo de nuevas inversiones y optimizar el uso de las existentes.
2. Las nueve lneas de accin siguientes han sido reelaboradas por el autor a partir de las esgrimidas por la pgina web
del IIRSA. Ante cualquier duda o discrepancia con el texto, debe referirse al original.
En cuarto lugar, se postula que debe avanzarse en la armonizacin de crite-
rios para el diseo y la evaluacin tcnica, econmica y ambiental integrada de los
proyectos de infraestructura regionales, de modo de asegurar su sustentabilidad
y minimizar los riesgos de discrecionalidad en la seleccin y apoyo a los mismos.
En quinto lugar, se propone adoptar un enfoque proactivo en la conside-
racin de las implicancias ambientales y sociales de los proyectos de infraestruc-
tura, estableciendo criterios propios y normas comunes, as como coordinacin
de acciones. Se enfoca a los temas medioambientales no slo desde el punto de
vista de la mitigacin de los impactos no deseados de los mismos, sino tambin
como una oportunidad para el aprovechamiento integral y enriquecimiento de
los proyectos.
En sexto lugar, se busca que las obras de infraestructura generen la mayor
cantidad posible de impactos locales de desarrollo, evitando que sean slo corre-
dores entre los mercados principales.
En sptimo lugar, se procuran mecanismos para la defnicin y seleccin de
los proyectos que hagan efectiva la participacin y la contribucin activa de las
comunidades involucradas y del sector privado interesado en el fnanciamiento,
construccin y operacin de tales proyectos.
En octavo lugar, se establecen mecanismos para la gestin y el fnanciamien-
to compartido de proyectos de integracin fsica, a partir de las experiencias tales
como la del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), la Corporacin Andina
de Fomento (CAF) y el Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del
Plata (Fonplata).
Por ltimo, este esfuerzo incluye la bsqueda de soluciones innovadoras, en-
tre los gobiernos y los organismos fnancieros multilaterales, que alienten la con-
currencia del capital privado, mediante estrategias comunes, as como soluciones
e instrumentos creativos, con una adecuada distribucin de riesgos y benefcios
entre los sectores pblico y privado participantes.
A diez aos del comienzo de la Iniciativa, IIRSA cuenta con 531 proyectos
catastrados en su base de datos, de los cuales el 81,5% son de iniciativa nacional,
el 16,4% binacional, un 1,5% tri-nacional y un 0,6% multinacional (ver grfco
1). Este porcentaje de proyectos nacionales muestra las debilidades de la infraes-
tructura a nivel interno, teniendo en cuenta que el proyecto IIRSA slo cuenta
de una dcada. La falta de conexin hacia dentro de los pases de Sudamrica es
tan grave como la falta de interconexin entre ellos. Dicho ejemplo muestra que
el problema de los pases sudamericanos podra tener un basamento en las dif-
cultades que acarrea para las naciones de ingresos medios y medios bajos realizar
onerosas inversiones de largo plazo, sin un retorno efectivo rpidamente.
GRFICO 1
Cantidad de proyectos por origen de la iniciativa
81,5% 16,4%
1,5%
0,6%
Nacional
Binacional
Trinacional
Multinacional
Fuente: IIRSA.
Elaboracin propia.
Al hacer un examen ms minucioso, observando a los pases que tienen
mayor cantidad de proyectos registrados, sobresale la alta concentracin
de proyectos en los dos pases ms grandes del subcontinente (Argentina y
Brasil). Es de destacar la importante cantidad de proyectos que poseen Pa-
raguay y Bolivia, dos de los pases ms perjudicados por la falta de inversin
en infraestructura, debido a su posicin geogrfica (ver tabla 1). Ambos
pases son los nicos que no poseen una salida al mar, y, por lo tanto, la falta
de interconexiones hace que tengan pocas salidas de sus productos hacia el
exterior, encareciendo el costo del flete fuertemente. Adems, se trata de los
pases ms pobres de la regin, con Estados (sobre todo en el caso de Para-
guay) con una debilidad institucional y una falta de recursos que le impide
desarrollar planes de desarrollo de infraestructura por s mismos. La entrada
de fondos a partir de prstamos blandos para infraestructura, y la accin
de iniciativas a nivel regional como el Fondo para la Convergencia Es-
tructural del Mercosur (Focem), son entonces nuevas oportunidades para
construir la conectividad necesaria para aumentar el caudal de intercambios
de bienes y personas.
TABLA 1
Cantidad de proyectos en IIRSA por pas involucrado
Posicin Pas Cantidad de proyectos
1 Argentina 161
2 Brasil 87
3 Per 68
4 Paraguay 64
5 Bolivia 53
6 Chile 53
7 Ecuador 45
8 Uruguay 40
9 Colombia 38
10 Venezuela 23
11 Guyana 7
12 Surinam 7
Fuente: IIRSA.
Elaboracin propia.
Los proyectos del IIRSA son fnanciados en su gran mayora por el sector
pblico (74%), mientras el sector privado fnancia un 12%. El 14% de los pro-
yectos son fnanciados entre ambos sectores. Esto muestra la necesidad de poseer
mecanismos regionales de fnanciamiento, debido a la cantidad de dinero que ello
supone para los Estados, con menor capacidad de endeudamiento.
Dentro de los 531 proyectos dentro de la Iniciativa, los ms representativos se
encuentran en dos tipos de proyectos: los considerados ancla y los pertenecientes
a la Agenda de Implementacin Consensuada de IIRSA, conocidos como AIC.
Los proyectos ancla son aquellos que con su existencia dan sentido a la for-
macin del grupo y viabilizan las sinergias entre los Estados intervinientes. Cada
grupo de proyectos de IIRSA se conforma en torno a un proyecto ancla o un
proyecto ancla existente. Se trata del proyecto que es identifcado como el cuello
de botella o el eslabn faltante de la red de infraestructura que impide el aprove-
chamiento ptimo de los potenciales benefcios del grupo de proyectos. En este
aspecto, se ha identifcado una gran cantidad de proyectos para el mejoramiento
vial y fuvial (ver tabla 2). Por otra parte, los proyectos relacionados a energa
concentran la mayor parte del gasto ejecutado: esto responde al gasto ya realizado
para la construccin de la hidroelctrica paraguayo-brasilea Itaip. Adems, se
estima que a fnes de 2011, el 15% estaba concluido, el 42% en ejecucin, el
30% en pre-ejecucin, y un 12% en perfl. Esto implica que ya se ha sobrepasa-
do el tiempo estimado para la fnalizacin de estos proyectos. La celeridad en su
culminacin permitir profundizar las sinergias productivas en Amrica del Sur.
TABLA 2
Proyectos ancla de IIRSA segn cantidad de proyectos y gasto presupuestario
Tipo de proyectos Cantidad de proyecto Gasto actual (millones de dlares)
Comunicaciones/interconexin 1 0,1
Energa/armonizacin regulatoria 1 380,4
Energa/generacin energtica 1 16000,0
Transporte/carretera 15 2992,5
Transporte/uvial 8 811,7
Transporte/multimodal 2 71,0
Transporte/paso de frontera 5 117,2
Total 33 20372,9
Fuente: IIRSA.
Elaboracin propia.
Los proyectos de la Agenda de Implementacin Consensuada de IIRSA,
creada en el ao 2004
3
fueron priorizados por consenso por los pases en funcin
de ser considerados proyectos estratgicos y de alto impacto para la integracin
fsica y el desarrollo sostenible de la regin. Se trata de un conjunto de 31 pro-
yectos de integracin seleccionados de la Cartera IIRSA que pretenden estimular
el ambiente de ejecucin de la misma (IIRSA, 2011). Estos proyectos estn prin-
cipalmente relacionados a proyectos de construccin de infraestructura vial (ver
tabla 3). En la actualidad, los que se encuentran en el 7% estaba concluido, el
61% en ejecucin, el 26% en pre-ejecucin, y un 6% en perfl.
TABLA 3
Proyectos de AIC-IIRSA segn cantidad de proyectos y gasto presupuestario
Tipo de proyectos Cantidad de proyectos
Gasto actual
(en millones de dlares)
Comunicaciones 2 6,3
Energa/gasoducto 1 1000,0
Transporte/carretera 16 6681,9
Transporte/ferroviario 2 5950,0
Transporte/uvial 1 108,0
Transporte/paso de frontera 3 11,5
Transporte/puente 5 160,0
Transporte/puerto 1 105,3
Total 31 2846,0
Fuente: IIRSA.
Elaboracin propia.
3. Esta Agenda fue aprobada por el Comit de Direccin Ejecutiva de IIRSA, en noviembre de 2004, y presentada a los
presidentes de Suramrica en la Cumbre de Cusco, de diciembre de 2004.
Estos proyectos son proyectos de vital desarrollo para la regin. La con-
secucin de estos proyectos permitir consolidar las propuestas en estudio,
y aumentar el caudal actual de intercambios, as como comenzar a edificar
canales para potenciar el comercio intrarregional, y el desarrollo de cadenas
regionales de valor. Aumentar la celeridad en su culminacin es imperativo
para la regin.
4 LA INTEGRACIN PRODUCTIVA A NIVEL EMPRESARIAL: CADENAS DE
VALOR REGIONALES
El segundo punto relevante para una integracin productiva implica la creacin
de cadenas de valor regionales competitivas a nivel mundial. Geref, Humphrey,
y Sturgeon (2005) indican que la cadena global de valor es el proceso por el
cual la tecnologa es combinada con inputs materiales y de trabajo, y entonces
estos inputs procesados son ensamblados, vendidos y distribuidos. Una sola fr-
ma puede consistir en slo un eslabn de este proceso, o puede estar integrada
verticalmente en gran extensin. La visin binaria de cmo la produccin global
podra ser organizada, ya sea a travs de los mercados o al interior de empresas
multinacionales, es explicada por los costes de transaccin econmicos en trmi-
nos de la complejidad de las relaciones inter frma y la magnitud con la cual stas
involucran inversiones especifcas a una particular transaccin especifcidad de
activo (cfr. Geref etal., 2001).
Las cadenas que se instalan en Sudamrica a partir de grandes empresas mul-
tinacionales, y muchas de aqullas que se han creado exitosamente en la regin,
segn Lpez (2009) utilizan estrategias de resource y market-seeking en sectores
primarios y algunos industriales (alimentos, autos, qumica, siderurgia, maqui-
narias) y servicios (por ejemplo: comercios y bancos). Este tipo de integracin
muestra que las cadenas que se desarrollan en Sudamrica mayormente tienen
como objetivo el usufructo del mercado regional, sin pensar en la expansin hacia
el resto de los mercados del mundo. Este hecho muestra la baja competitividad
que adquieren las cadenas de la regin.
El desafo ms importante a nivel sudamericano es la transicin desde
economas nacionales con niveles de apertura bajos, con cadenas producti-
vas fuertemente integradas nacionalmente y una baja competitividad global
en buena parte de los proveedores de cada cadena. La transicin, entonces,
podra ser una buena noticia para los pases pequeos, debido a la baja den-
sidad de actividades industriales competitivas dentro de sus territorios na-
cionales, no sufriran tanto los embates de la desestructuracin de empresas
nacionales poco productivas, y podran recibir inversiones desde aquellos
pases que, como Argentina, cada vez tienen salarios ms altos para los tra-
bajos de baja cualificacin.
En segundo lugar, las cadenas de valor regionales implican un fuerte reto
para las pequeas y medianas empresas nacionales, que se ven en la disyuntiva de
cooperar y/o competir en el nuevo mercado ampliado. Los Estados con menor
capacidad de coordinacin de las mismas, sin un plan ni cronograma adecuado y
sin recursos para fnanciar los planes de readecuacin de las PyMES nacionales,
sufrirn un impacto mucho mayor que aqullos que han diseado un plan de
mediano plazo para el reajuste productivo, y que adems cuenten con los recursos
para llevarlo a cabo.
Los cambios necesarios para la adaptacin de muchas de estas empresas a la
competencia regional no ser una tarea fcil. Los Estados pequeos, en este as-
pecto, se ven forzados a buscar soluciones particulares para la realidad de su pas.
Paraguay, por ejemplo, con una industria sin ningn tipo de proteccin hasta la
actualidad, no tendr problemas en la adecuacin productiva, pero ver pasar
una oportunidad importante, en tanto no pueda atraer capital externo para la
instalacin de nuevas empresas.
En tercer lugar, las cadenas de valor regional implican una mayor especiali-
zacin dentro de la regin de los entramados productivos existentes. Aqu la pre-
gunta es cmo se dar la apropiacin de valor al momento de la especializacin.
La incgnita sobre la apropiacin de los benefcios, debido a la alta concentracin
actual en los principales centros de produccin industrial de la regin, se pro-
fundiza al observar los benefcios obtenidos por algunos de estos centros produc-
tivos regionales vis a vis el resto de la regin(Lo Turco, 2008). Particularmente
importante, en el caso de que los pases no cuenten con una fuerte aglomeracin
productiva, como es el caso de Paraguay.
Los actores productivos que podran llevar la direccin de estas coordina-
ciones, en caso no se produzcan fuertes inversiones externas, podran ser las mul-
tinacionales latinoamericanas (como por ejemplo el banco Ita, la siderrgica
Techint, o la alimenticia Arcor). En los ltimos aos han surgido empresas multi-
nacionales de origen latinoamericano (conocidas como multilatinas), las cuales
estn jugando un rol vital en la regin para su integracin, en base a la inversin
en pases latinoamericanos, o tomando cuotas de mercados de la regin.
Sin embargo, aun estas empresas no logran consolidar su rol como integra-
doras de la regin y exportadoras al mundo. Segn Aykut y Goldstein (2007),
la inversin de estas empresas se ha dado ms en la regin que hacia fuera de la
regin: la inversin extranjera directa ha aumentado signifcativamente desde la
dcada del 2000. Las causas son la ola de retiro de multinacionales globales que
ha permitido a empresas latinoamericanas a expandirse en la regin, el acceso a
reservas de petrleo y gas (Petrobras en Argentina, Bolivia y Venezuela), y las po-
lticas estatales de integracin energtica regional (PDVSA en Argentina, Brasil,
Cuba, etc.). Estas razones podran implicar oportunidades para la expansin no
tanto por nivel competitivos de las empresas, sino por oportunidades generadas
por el contexto econmico (salida de empresas por crisis generalizadas en el mer-
cado interno de los pases), o inducidas polticamente (la expansin de PDVSA).
El caso de Petrobras, es un tipo de inversin por recursos que podra generar
derrames positivos si se lograra involucrar industrias locales, en el proceso pro-
ductivo de la multilatina.
Por otro lado, si bien en los ltimos aos se ha dado lugar a importantes em-
presas con forma de multilatinas, la mayor parte de estas empresas se encuentran
ubicadas en la produccin de bienes primarios y productos relacionados (ver tabla
4). Este tipo de sectores tiene limitantes importantes para que la multiplicacin
econmica alcance las dimensiones que tienen los sectores donde se ubican las
multinacionales que tienen su base productiva en Asia, por lo cual no usan tantos
recursos humanos ni materiales que permitan una explosin econmica en sus
zonas de infuencia, impulsando as el crecimiento. Este hecho difculta en que se
conviertan en redes de gran densidad productiva, interrelacionadas unas de otras,
en tanto sus productos son de una complejidad menor, la cual no requiere tantos
pasos, y posee pocos proveedores de gran tamao.
TABLA 4
Principales sectores de las mayores Multilatinas por cantidad de empresas y cantidad
de empleados ao 2010
Sectores Cantidad Ventas Empleados
Alimentos 9 68024.6 422532
Retail 5 29857.4 237851
Bebidas 4 22551.4 176621
Aerolneas 4 15610.0 56665
Cemento 4 23007.3 78951
Telecom. 3 63753.1 133369
Tecnologa 3 1829.3 10882
Siderurgia 3 34852.8 39565
Petrleo 2 223529.9 168868
Autopartes 2 1948.9 20966
Ingeniera 2 5849.0 90613
Celulosa 2 6480.2 S/D
Naviera 2 6270.0 9890
Forestal 2 4156.7 16752
Otros 19 156783.6 446302
Total 66 664504.2 1909827
Fuente: Ranking de multilatinas de Amrica Econmica (2010).
Elaboracin propia.
Este hecho es principalmente daino para el caso de los pases pequeos,
ya que estas empresas no poseen una capacidad de atraccin de las empresas ni
en base a su mercado interno, ni en base a un mercado de exportacin regional
(debido a las asimetras regulatorias y estructurales). De esta manera, los pases pe-
queos dentro de un esquema de integracin regional poseen grandes desventajas
al momento de apropiarse de los benefcios de un mercado ampliado, en la medida
que este mercado posea importantes obstculos para los intercambios, y soluciones
complejas en los casos de conficto, como es la situacin actual de los principales
esquemas sudamericanos de integracin (Mercosur, Comunidad Andina).
4.1 La apertura comercial y los intercambios latinoamericanos
A pesar de los fuertes embates de liberalizacin comercial de los aos 90, Latinoam-
rica sigue siendo uno de los lugares con mayor cantidad de trabas para el comercio
internacional. Esto no signifc una apertura para la regin que posibilite un comercio
intrarregional fuido. Segn un artculo aparecido en la revista Amrica Economa:
las barreras internas entre ellos representan 17% de los obstculos comerciales
totales que enfrenta la regin. Esas barreras, particularmente las no arancelarias,
sumadas a problemas en aduanas, en el transporte y hasta en esquemas ftosanita-
rios son asignaturas pendientes, dicen analistas. Los roces internos comerciales en
la regin quedan claros en los archivos de disputas de la Organizacin Mundial
de Comercio (OMC). De las 15 quejas contra todo el mundo que mantiene
Argentina, ocho son contra pases de la regin. Chile tiene seis de sus diez denun-
cias contra vecinos latinoamericanos. Y en el caso de Colombia, tres de sus cinco
denuncias se quedan en el barrio. (Reuters, 2011)
A pesar de estas disputas comerciales, en la tabla 5 se observan las tasas de
crecimiento del comercio intra y extrarregional entre 1980 y 2007. En la misma
se puede ver que posterior a los aos de los impactos de crisis de la deuda, el
comercio intrarregional ha sido creciente. Incluso, en el ltimo periodo (2003-
2007), el crecimiento ha sido casi tan importante como al momento de mayor
liberalizacin de los aos 90. Este crecimiento, incluso, va a la par de un creci-
miento de iguales dimensiones a nivel extrarregional.
TABLA 5
Crecimiento promedio anual del comercio intra y extra regional en Sudamrica
Por periodos (1980-2007)
Periodos 1980-1984 1985-1989 1990-1994 1995-1999 2000-2004 2003-2007
Comercio intra-regional -5.6 7.8 20.7 5.7 8.9 23.6
Comercio extra-regional -4 4.5 11.2 5.4 10.1 23.3
Total -3.7 4.1 9.2 5.3 10.5 23.3
Fuente: Ugarteche (2009).
Elaboracin propia.
5 ASIA Y LATINOAMRICA, RESPUESTAS DIFERENTES A PROBLEMAS SIMILARES
Los resultados obtenidos por el modelo de los pases asiticos subyacen sobre una
base estructural preparada para el intercambio intrarregional, el cual incluso est
permitiendo en la actualidad a pases pequeos aprovecharse de los benefcios del
crecimiento en las economas ms grandes como China o India. Basta recordar el
importante crecimiento en los ltimos aos de pases como Camboya y Vietnam,
los cuales han crecido en el ltimo quinquenio a tasas mayores al 5% anual.
Esta realidad no se ha producido en el entorno de los pases del sur america-
no. La falta de un desarrollo de la infraestructura necesaria daa principalmente el
inters de los pases pequeos, que ven en la interconexin y la comunicacin con
los dems pases de Sudamrica, las principales oportunidades para su desarrollo
econmico sustentable y con inclusin social.
Los mismos factores estudiados para el caso sudamericano han sido tenidos
en cuenta para el caso asitico. Asia se ha benefciado de una integracin impul-
sada por el mercado, donde los grandes fujos de comercio y de IED (inversin
extranjera directa) responden al desarrollo de infraestructura, las polticas orien-
tadas hacia el exterior, y las redes internacionales de produccin.
5.1 Asia y Latinoamrica: modelos y trayectorias diferentes
La tasa de crecimiento de ambas regiones comenz a divergir fuertemente en los
aos 70, cuando la aparicin de algunos de los milagros asiticos llevo a una
tasa de crecimiento con mayor aceleracin que la tasa de los pases latinoameri-
canos (ver grfco 2). Desde entonces, el crecimiento econmico en Asia ha sido
mayor y ms estable que el crecimiento latinoamericano, el cual nunca ha encon-
trado una senda hacia la convergencia con las aceleradas tasas asiticas.
GRFICO 2
Tasa de crecimiento regional Asia Oriental y Pacco (AEP) vs. Latinoamrica y el Caribe (LAC)
-4
-2
0
2
4
6
8
10
12
14
16
1
9
7
0
1
9
7
2
1
9
7
4
1
9
7
6
1
9
7
8
1
9
8
0
1
9
8
2
1
9
8
4
1
9
8
6
1
9
8
8
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
EAP LAC
Fuente: Banco Mundial.
Elaboracin propia.
El crecimiento asitico no es la nica medida que muestra el despegue de los
niveles de desarrollo econmico. Por ejemplo, los ndices de desarrollo humano
(IDH) han mejorado sustancialmente en Asia en los ltimos 20 aos (PNUD,
2010). Por ejemplo, entre los pases que ms han avanzado en el IDH desde 1990
hasta hoy se encuentran China, Indonesia y Corea del Sur. Esto es un indicio de
la mejora en la calidad de mano de obra, la cual ha mejorado aceleradamente en
las ltimas dcadas. Esta mejora le permite asegurarse un nuevo atractivo para la
atraccin de IED, y una fuente de sus fortalezas, en cuanto a la sostenibilidad del
crecimiento econmico en el largo plazo.
Este crecimiento acelerado del Asia est relacionado con tres factores espe-
cfcos desde el punto de vista de las precondiciones necesarias para el desarrollo:
4

en primer lugar, la gran cantidad de inversiones en infraestructura realizada para
generar canales de comunicacin entre los pases de la regin, en segundo lugar,
la importante funcin cumplida por las inversiones de grandes multinacionales
para la creacin de redes productivas a nivel asitico y, en tercer lugar, la funcin
de la reduccin de los aranceles y las cuotas intrazona para la mayor fuidez en el
intercambio regional de bienes (Dee, 2007).
De estas tres, la menos importante ha sido la baja de aranceles. La gran
cantidad de inversiones en la zona y los diferenciales de costo producidos por
la abundancia de mano de obra barata y una buena infraestructura, facilitaron
fuertemente el proceso de comercio intrarregional y el crecimiento econmico en
la zona. Por ello, en los apartados siguientes nos concentraremos en estos ltimos.
5.2 Mejora de la infraestructura fsica
Las corporaciones multinacionales (tanto asiticas como no asiticas) han
desarrollado cadenas productivas internacionales en Asia. La integracin f-
nanciera ha apoyado estos cambios, aumentando el acceso al crdito y a ins-
trumentos fnancieros innovadores. Esto ha sido acompaado con la liberali-
zacin del comercio internacional a nivel multilateral, regional y bilateral. En
este contexto, la infraestructura es considerada como un factor fundamental
para mejorar la competitividad para los pases de Asia, debido a la importante
reduccin de costos en la que resulta (Brooks, 2009). La infraestructura es
vista as como una forma de atraccin de las inversiones nacionales y extran-
jeras, ya que la posesin de un buen sistema de interconexin con la regin
permite brindar servicios ms efcientes, aumentar el valor agregado y aumen-
tar la rentabilidad, ampliando adems los vnculos con otras cadenas de valor
y redes de distribucin globales.
4. Esto no toma en cuenta factores de sostenibilidad econmica devenidos de polticas estatales internas, como la
mejora de los recursos humanos de la regin gracias a las acciones en las reas educativa, de salud, y de alimentacin.
Esta importancia de la infraestructura en el modelo asitico tiene una
caracterstica distintiva respecto al rea sudamericana. La infraestructura se
transform en un atractivo ms junto a la baja de aranceles en la regin y a la
reubicacin de algunas etapas productivas trabajo-intensivas por parte de las
empresas instaladas en Japn y en los primeros tigres asiticos (Hong Kong,
Singapur, Corea y Taiwn) debido al aumento de los ingresos en esos pases
(Yean, Devadason, y Heng, 2009).
En la medida que el atractivo para la inversin productiva se haca cada
vez ms importante en tamao, la cantidad de inversin en infraestructura
fue en aumento (Brooks, 2009). Este proceso se transform en un crculo vir-
tuoso en muchos pases, donde la mayor inversin en infraestructura permiti
que forezcan nuevas oportunidades para las inversiones de carcter producti-
vo. Un ejemplo claro de este esquema fue Malasia, donde se ha invertido fuer-
temente en infraestructura de transporte desde su independencia en 1957.
El principal objetivo de la inversin en infraestructura que posee el Estado
Malayo es asegurar la adecuacin y provisin de instalaciones que puedan
alcanzar los requerimientos de desarrollo del pas. Esta inversin permiti la
atraccin de empresas transnacionales (ETN), a travs de la IED no slo ha
contribuido a las exportaciones de Malasia, sino tambin a las importaciones
que han aumentado debido a la fragmentacin de la produccin en varios
pases de Asia oriental. A su vez, esta ventaja de infraestructura est llevando a
una integracin progresiva del pas en las redes de produccin regionales, for-
jadas por las empresas transnacionales que operan en el Este Asitico (Yean,
Devadason y Heng, 2009).
5.3 Las regiones y la coordinacin de actividades productivas
A diferencia de Sudamrica, donde las multilatinas nacientes no tienen toda-
va real capacidad para llevar adelante la complementacin productiva (Lopez,
2009), la mayora de las empresas multinacionales en la regin asitica tienden a
instalarse generando fuertes fujos de produccin intrarregionales. Estas empresas
multinacionales asiticas tienen en comn encontrar su nicho de mercado en
bienes intensivos en mano de obra, con una gran cantidad de valor agregado acu-
mulado, que tiene por objetivo su venta a nivel mundial o en los pases del primer
mundo (Berger, 2006).
Aquellos pases asiticos que ingresan en las cadenas productivas normal-
mente lo hacen a partir de los eslabones con menor valor agregado, y aqullos
que precisan mano de obra barata en abundancia. Paralelamente, a partir de
una perspectiva heterognea donde las estrategias varan de pas a pas (Rodrik,
2007), estos emprendimientos cambian de naturaleza, en la medida que el pas
desarrolla recursos y atractivos para la inversin en el mismo. A su vez, la
proliferacin de pequeas y medianas empresas que abastecen a estas grandes
multinacionales se hace cada vez ms prolfco, haciendo el plexo productivo
ms denso y posibilitando mayores oportunidades a futuro.
Las multinacionales asiticas tienen un patrn diferenciado respecto a las
multinacionales de Sudamrica. Las multinacionales asiticas de los pases emer-
gentes se encuentran en sectores como la electrnica, la construccin, los metales,
los bienes de consumo y la industria petrolera. La cantidad de empresas multi-
nacionales concentradas en sectores que poseen una alta densidad de actividades
productivas, y empresas especializadas (como el sector electrnico) muestra indi-
cios de la capacidad de la regin asitica para generar interrelaciones en diferentes
sectores de la produccin (ver tabla 6).
TABLA 6
Principales multinacionales de Asia en desarrollo por sectores productivos (2009)
(medidas por cantidad de activos)
Sector Cant. empresa Cant. de empleados
Automvil 1 49473
Servicios de negocios 1 70000
Qumicos 1 94268
Construccin y bienes races 1 190545
Construccin 3 216770
Diversicado 11 731460
Equipos elctricos y electrnicos 14 1391811
Comida, bebida y trabajo 3 53791
Metal y productos de metal 4 145814
Vehculos a motor 1 78270
Otros bienes de consumo 3 449717
Otros servicios de consumo 2 52396
Otros bienes de capital 3 55773
Petrleo (expl./ref./distr.) 7 1388858
Farmacuticas 1 2484
Telecomunicaciones 2 45000
Transporte y logstica 4 89989
Servicios (electricidad, gas y agua) 2 11949
Comercio mayorista 3 47738
Total 67 5166106
Fuente: World Investment Report (UNCTAD, 2011).
Elaboracin propia.
Por otra parte, las multinacionales globales se han instalado all para la
produccin y exportacin de bienes a mercados de consumo en los pases cen-
trales. Empresas de origen diverso (europeas, norteamericanas, japonesas y
surcoreanas, entre otras) han realizado vnculos productivos con grandes pro-
veedores. A medida que la economa mundial vuelve a las empresas ms y ms
estrechamente relacionadas entre s, las empresas multinacionales han tenido
que empezar a explotar ventajas a travs de la creacin de cadenas de valor
mundiales en produccin, logstica, desarrollo de productos y otras funciones,
y se distribuyen en todo el mundo en trminos de consideraciones de costo (por
ejemplo, operaciones trabajo-intensivas que se encuentran en pases de bajo
costo) o consideraciones de conocimientos y recursos (por ejemplo: la locali-
zacin de las operaciones de I + D en las regiones intensivas en conocimiento)
(Mathews, 2006).
Sudamrica no cuenta con un proceso de similar profundidad e intensidad
como el producido en el Asia debido, en buena parte, a la naturaleza de la IED
que se instala en la regin y a la naturaleza de sus empresas con ms capacidad de
inversin. Por un lado, en su gran mayora tales inversiones tienen como destino
el propio mercado nacional o el mercado latinoamericano (Aykut y Goldstein,
2007), a diferencia de las inversiones en Asia, las cuales son en gran medida para
el mercado global. Por el otro, como se ha analizado anteriormente, las empresas
propias de la regin, que podran estar encargadas de este rol de unin del tejido
productivo, se concentran en actividades que no tienen un efecto multiplicador
importante en las actividades productivas, ni implican una gran cantidad de ac-
tividades correlacionadas.
6 CONSIDERACIONES FINALES
Observando los mecanismos de integracin productiva tal como han sido
llevados adelante en Sudamrica, observamos un gran impulso en la ms
que necesaria integracin de la infraestructura a nivel continental. A pesar
de que todava los intentos de integracin de los ejes de IIRSA no han sido
concluidos, hemos visto como el impulso de la mejora de infraestructura est
llevando no slo a interconectar los pases de la regin, sino tambin dentro
mismo de las naciones sudamericanas. En estos aspectos, existe mucho que
aprender de la experiencia asitica, la cual muestra la importancia del desa-
rrollo de la infraestructura como puntal del comercio intrarregional y del
desarrollo endgeno de la regin.
Las difcultades respecto a las coordinaciones para lograr la complementa-
cin productiva a travs de redes de produccin y cadenas regionales de valor, es
uno de los puntos ms importantes. Como hemos visto, ni la IED proveniente
de extrazona ni las Multilatinas, tienen actualmente la capacidad de desarrollar
iniciativas que logren hacer crecer aceleradamente la red productiva regional. En
este aspecto, los Estados tienen un rol fundamental para inducir la complementa-
cin productiva. Este rol trae riesgos importantes para la autonoma empresaria y
riesgos que impliquen cercenar la capacidad de los mercados para responder a los
desafos que le plantea la competencia.
Todo ello trae una serie de desafos futuros para el sector pblico y
privado de los pases de la regin, en orden de alcanzar beneficios socioeco-
nmicos conjuntos.
En primer lugar, cabe preguntarse el rol de los Estados como interlocu-
tores de las grandes multinacionales en temas que involucran al desarrollo re-
gional. Durante los ltimos aos, los estados sudamericanos han sido celosos
en cuanto a la creacin de mecanismos de dilogo conjunto con estos gran-
des conglomerados econmicos a nivel regional. Sera importante desarro-
llar espacios de debate pblico con aquellas empresas ms representativas de
Sudamrica, para poder conocer sus intereses en la regin e identificar posi-
bilidades de expansin que traigan potenciales beneficios socio-econmicos
dentro del subcontinente. Esta es una forma de aliviar las dificultades que
trae aparejada la falta de empresas de gran porte que coordinen actividades a
nivel sudamericano, permitiendo acordar una agenda productiva de trabajo
para los prximos aos.
En segundo lugar, los Estados nacionales de Sudamrica deben actuar
como niveladores de oportunidades para las pequeas y medianas empresas
de la regin. Las PyMEs son los emprendimientos productivos que absor-
ben ms oferta de trabajo por unidad productiva. Sin embargo, las redes
productivas construidas por las mismas dentro de la regin, son bastante
dbiles. Los esfuerzos por aumentar la competitividad de las empresas, y
para integrar stas en redes productivas regionales deben ser ms eficientes y
amplios. Probablemente, los impactos de la construccin de cadenas y redes
productivas regionales sean pagados en gran medida por emprendimientos
de esta escala.
De esta forma, los Estados de Sudamrica deben convertirse en activos pro-
veedores de condiciones sistmicas para el desarrollo. Este desarrollo a nivel re-
gional, como nunca antes, es visto como una de las mayores oportunidades para
lograr el bienestar econmico y social de las sociedades sudamericanas.
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CAPTULO 5
UNASUR: UN CAMINO HACIA LA INTEGRACIN FISICA PARA
EL DESARROLLO
Mario Antonio Yaffar De La Barra*
1 UN NUEVO CICLO EN EL REGIONALISMO Y LA
INTEGRACIN LATINOAMERICANA
Entre los aos 1990 y 2005 se ha desarrollado un ciclo de la integracin regional
en Amrica Latina y el Caribe, caracterizado por el predominio de las estrategias de
apertura econmica del regionalismo abierto, y por un mapa de la integracin
con tres grupos regionales Mercado Comn Suramericano (Mercosur), la Co-
munidad Andina de Naciones (CAN), y el Sistema de la Integracin Centroame-
ricana (Sica) , junto con dos pases, Mxico y Chile, que optaron por la frma de
acuerdos de libre comercio Sur-Norte con Estados Unidos y la Unin Europea.
Desde el ao 2005 ese ciclo parece agotado, y Amrica Latina atraviesa una
etapa caracterizada por un intenso debate sobre la racionalidad y objetivos de la
integracin. Ese debate se cruza con polmicas sobre las estrategias de desarrollo e
insercin internacional en un mundo con mayores opciones externas, con acuer-
dos de integracin Sur-Norte con Estados Unidos y la Unin Europea, y con
ms importancia de los mercados asiticos.
En ese marco, han surgido iniciativas posliberales (Motta y Ros, 2007),
como la Unasur, y la Alternativa Bolivariana para los pueblos de nuestra Amrica
(Alba). Este captulo, en concreto, se centra en la Unasur, constituida formal-
mente en mayo de 2008, como expresin de esa nueva visin del regionalismo
latinoamericano, examinando su potencial para articular un espacio econmico y
poltico regional suramericano.
Hace ya un ao naci ofcialmente la Unin de Naciones Suramericanas (Una-
sur), evolucin institucional de la anterior Comunidad de Naciones Suramericanas,
fundada a fnales del ao 2004 por todos los pases del subcontinente americano.
En mayo de 2008 los presidentes frmaron el Tratado Constitutivo de Unasur, que
conformaba el marco normativo sobre el que se desarrollara la nueva comunidad
internacional. Una de las primeras iniciativas de la Unin en el campo de la coope-
racin intergubernamental fue la creacin del Consejo de Defensa Suramericano,
en diciembre de 2008, celebrndose la primera cumbre de Ministros de Defensa en
* Director de la Cmara de Comercio Brasilea e Italiana, es tambin Director de la Cmara Nacional de Comercio de Per. Es
tambin Profesor de Contabilidad Gerencial en la Universidad de los Andes.
Santiago de Chile el 10 de marzo de 2009. La conformacin de Suramrica como
conjunto regional armnico e identifcable, integrado y cooperativo, es el objetivo
fundamental perseguido por la Unin de Naciones Suramericanas.
El proceso de integracin entre los doce pases de la regin suramericana es
un objetivo de gran alcance. Han establecido las primeras bases de un proceso de
integracin, novedoso, gradual y ampliado que, de consolidarse, puede resultar
crucial y muy til para el futuro de la regin y de sus pueblos. Su progresiva
institucionalizacin se va realizando, no sin obstculos, de forma paulatina. Una-
sur busca el desarrollo de un espacio integrado en lo poltico, social, cultural,
econmico, fnanciero, ambiental y en la infraestructura. Este nuevo modelo de
integracin incluir todos los logros y los avances de los procesos del Mercosur
y la Comunidad Andina, as como la experiencia de Chile, Guyana y Surinam.
El objetivo ltimo es y ser favorecer un desarrollo ms equitativo, armnico e
integral de Amrica del Sur.
2 LOS PRINCIPIOS DE LA UNASUR
El Tratado Constitutivo de Unasur defni que el bloque sera guiado por los
principios de: respeto a la soberana, integridad e inviolabilidad territorial de los
Estados; autodeterminacin de los pueblos; solidaridad; cooperacin; paz; de-
mocracia; participacin ciudadana y pluralismo; derechos humanos universales,
indivisibles e interdependientes; reduccin de las asimetras y armona con la
naturaleza para un desarrollo sostenible. Amrica del Sur siembra una integracin
social, poltica y econmica. Los principios de la Unasur son la plataforma para
que el bloque pueda actuar con nica voz en el escenario internacional, reforzan-
do su posicin en el mismo.
Los dos primeros principios hacen referencia al respeto a la soberana, integri-
dad e inviolabilidad territorial de los Estados y la autodeterminacin de los pueblos.
Los pases pertenecientes a la Unasur tienen total soberana sobre su territorio y
sus decisiones sern siempre respetadas. Existen pocos confictos polticos entre los
pases miembros, siendo la diplomacia la principal responsable de solucionar cues-
tiones confictivas, como por ejemplo, las divergencias territoriales. Cabe destacar,
que el proyecto de integracin que propone la Unasur es el de una integracin en
todos los mbitos, sin que de ninguna forma, los Estados pierdan su autonoma.
La Unasur tiene la tarea de reforzar la democracia buscando estabilizarla como r-
gimen, para garantizar un proceso de integracin pleno y participativo. Solamente
a travs de la participacin activa de la sociedad en el proceso democrtico y de la
integracin, se conquistar la estabilidad poltica necesaria para seguir adelante con
ambos. Como lo afrma Aravena, la democracia es el valor esencial que permite am-
pliar las oportunidades de cooperacin, siendo el eje para ampliar la gobernabilidad y
desarrollar el espacio suramericano en todos los mbitos. (Rojas Aravena, 2005, p. 51)
111 Unasur: un Camino Hacia la Integracin Fisica para el Desarrollo
Las metas econmicas y comerciales de Unasur aparecen diluidas en una agenda
muy amplia de objetivos, y se ha optado por una formulacin ms alambicada que
elude cuidadosamente cualquier mencin a la integracin econmica, planteando
como objetivos de Unasur: la cooperacin econmica y comercial para lograr el
avance y la consolidacin de un proceso innovador, dinmico, transparente, equita-
tivo y equilibrado, que contemple un acceso efectivo, promoviendo el crecimiento y
el desarrollo econmico que supere las asimetras mediante la complementacin de
las economas de los pases de Amrica del Sur, as como la promocin del bienestar
de todos los sectores de la poblacin y la reduccin de la pobreza y la integracin
industrial y productiva. Sin alusin a las modalidades habituales de integracin
de mercados zonas de libre comercio, unin aduanera, etc., ni a polticas comunes
asociadas a la integracin econmica, resulta difcil caracterizar a Unasur como un
marco de integracin econmica. El hecho de que, salvo una mencin genrica en
el prembulo del Tratado, la CAN y el Mercosur no fguren como elementos cons-
titutivos o como organizaciones asociadas a Unasur, es un indicador signifcativo
de la falta de consenso que existe respecto a su papel en la formacin de un espacio
econmico suramericano, y augura difcultades futuras para el encaje de esos orga-
nismos econmicos y el paraguas poltico que es Unasur. (Pea, 2008)
3 POR QU ES NECESARIA LA INTEGRACIN ECONMICA?
El mundo se encuentra ante un nuevo auge de los procesos de integracin, lo
que se pone de manifesto, tanto en su proliferacin a nivel mundial, como
en la profundizacin de los esquemas ya existentes. Es as que puede defnirse
sta, como una nueva fase de Regionalizacin o Nuevo Regionalismo, carac-
terizada por la conformacin generalizada de bloques, que a su vez adoptan
formas y particularidades.
Al mismo tiempo, estn presentes diversas tendencias desintegracionistas,
que expresan agudos problemas de ndole poltico, econmico, tnico y religioso,
trascendiendo en muchos casos la conformacin de los estados-nacin e indican-
do la existencia de importantes desavenencias con relacin al diseo de la geogra-
fa mundial en ciertos puntos del orbe.
No obstante, en sentido general, se manifesta con claridad la prevalencia de
las inclinaciones claramente integracionistas, con el objeto de lograr ventajas en
las complejas circunstancias del mundo actual.
Se ha debatido mucho acerca de la viabilidad de la integracin entre pases
subdesarrollados, teniendo en cuenta los pobres resultados obtenidos hasta el mo-
mento y el carcter deformado de sus estructuras productivas, que en la mayora
de los casos lejos de devenir economas complementarias, constituyen naciones
competitivas entre s, lo que de hecho se torna entre muchos factores, en un freno
casi imposible de evitar.
Al mismo tiempo, sin embargo, la integracin, vista en su sentido ms am-
plio, constituye una necesidad insoslayable para estas naciones, caracterizadas por
la marginacin, la cada vez mayor dependencia, la inequidad y el limitado acceso
a los recursos en las circunstancias actuales de un mundo cada vez ms complejo,
con reglas de insercin y participacin especialmente frreas, en estrecha relacin
con las normas y tendencias de la Globalizacin Neoliberal.
Es importante considerar que el momento actual debe ser aprovechado
quizs como nunca antes, cuando se conjugan las nuevas tendencias que est
mostrando la integracin a nivel internacional con los cambios que en el orden
poltico se estn produciendo en Amrica Latina, por lo que resulta de especial
inters profundizar en las mismas, a fn de tener en cuenta sus posibles aportes a
la realidad de las cada vez ms necesitadas economas del sur.
Es por ello, que hay que considerar de manera muy especial a la integracin,
como complemento de los esfuerzos nacionales para el desarrollo y no como un
remedio mgico que sea capaz por s mismo, de dar respuesta a los graves proble-
mas que enfrentan los pases latinoamericanos.
Se entiende por integracin econmica un proceso de creciente inter-
vinculacin de las economas nacionales, que tiene lugar a partir de la reduc-
cin o eliminacin de los obstculos que impiden el desarrollo de los vnculos
mutuos, con el propsito de obtener benefcios conjuntos, en funcin de los
intereses de los agentes econmicos dominantes. Refeja las particularidades
de la base econmica de los miembros y posee caractersticas multifacticas,
sobre todo en los estadios superiores, con implicaciones y condicionamientos
de orden poltico y social.
La integracin es, por defnicin, un proceso particularmente complejo,
donde estn presentes elementos diversos, ms all de las cuestiones bsicas de
orden econmico, donde se establecen diversas relaciones causa-efecto, desde el
punto de vista propiamente econmico, poltico como social, lo que explica su
carcter multifactico.
Es importante precisar que la integracin no puede verse en ningn
caso como solucin ptima, que permita enfrentar exitosamente los proble-
mas existentes en la actualidad, considerando las diversas dificultades exis-
tentes, as como los diferentes resultados obtenidos, segn las circunstancias
prevalecientes en cada caso. En primer trmino, es importante considerar
los enormes esfuerzos que deben realizarse para llevar adelante y con xito
cualquier proyecto de este tipo, que en el caso de los pases subdesarrolla-
dos, son todava mayores, de acuerdo a las inmensas dificultades a las que
es preciso dar respuesta.
Entre los costos de no integrarse se destacan los siguientes:
1) Mayores difcultades para lograr una adecuada insercin en la compli-
cada economa internacional de hoy. Esta situacin resulta mucho ms
obvia para el caso de los pases pequeos y subdesarrollados, pero es
vlida para todas las naciones.
2) Reduccin sensible de las posibilidades de enfrentar problemas globales
que afectan el mundo actual, en tanto, los pases unidos disponen de
ms recursos.
3) Se minimizan las opciones para llevar a cabo alianzas estratgicas y acti-
vidades conjuntas, complementarias, lo cual se hace todava ms impor-
tante si se considera que la integracin en todas sus aristas, tanto eco-
nmicas como sociales y polticas, sobre la base de cualquier actividad,
puede ser motivo de unin entre los pases.
4) Se limitan las posibilidades de desarrollar una adecuada cooperacin y
colaboracin entre las partes, en la medida en que la integracin, anali-
zada bajo el prisma de los requerimientos del mundo de hoy, promueve
las ms diferentes formas de intervinculacin entre los pases.
5) No se permite potenciar y complementar el uso de los recursos natu-
rales, lograr economas de escala y acometer proyectos conjuntos que
se viabilizan en los procesos de integracin de nuevo tipo, vistos en su
concepcin ms integral. Tampoco se facilita el intercambio y la mejor
capacidad de los recursos humanos existentes en los diferentes pases.
6) Se elimina la posibilidad de que se logre un efecto multiplicador al
interior de las economas participantes, por el estmulo derivado del
mejoramiento de la especializacin productiva y de la promocin de re-
laciones intra e intersectoriales ms profundas, con lo que se promueve
un mayor crecimiento econmico.
7) Tampoco se favorece la atraccin de nuevos capitales, que la integracin
en caso de ser exitosa puede inducir.
8) Disminuyen las posibilidades de adoptar posiciones comunes del grupo
de pases miembros frente a los organismos e instituciones internacio-
nales o cualquier otro proceso de negociacin internacional.
Es precisamente la integracin vista en esta acepcin abarcadora y novedosa
lo que va a permitir, junto con los esfuerzos nacionales para el desarrollo, el enfren-
tamiento por parte de los pases subdesarrollados de los enormes retos del mundo
actual. No cabe duda que en estas circunstancias las acciones conjuntas, correcta-
mente encaminadas, resultan mucho ms efectivas que las prcticas aisladas.
Sabiendo que, la integracin fnanciera y monetaria es parte de la integra-
cin econmica, se manifestan los esfuerzos de la Unasur para conformar una
poltica especfca fnanciera que sea capaz de reducir las prdidas generadas por el
cambio de monedas. El proceso de integracin monetaria elimina la pluralidad de
monedas entre los pases de un bloque y supone un grado de profundizacin en
la integracin superior a la comercial, con ms contenido poltico como es la UE.
Para debatir el tema, los Presidentes de los Bancos Centrales de Argentina,
Brasil y Venezuela se reunieron en Cartagena de Indias, el 28 de abril de 2005,
para dar seguimiento a la agenda de la mini cumbre de Uruguay realizada entre
Argentina, Brasil y Venezuela, en marzo de 2005. La agenda de los Bancos Cen-
trales debati sobre las posibilidades de conformar una agenda comn de integra-
cin econmica para Amrica del Sur.
El compromiso para llevar adelante el proceso de integracin fnanciera,
hizo con que las reuniones entre los representantes de los representantes surame-
ricanos se realizasen semestralmente. El objetivo es conformar las bases para el
Banco Central Suramericano.
La conformacin de una institucin fnanciera suramericana tendr resultados positivos
para la regin con refejos en la integracin social y poltica de la Unasur, esperndose
poder tener a largo plazo una moneda comn. En este sentido, el Grupo de Trabajo
fnanciero tiene acciones concretas para desarrollar un sistema multilateral voluntario de
pagos de monedas que permita sustituir el dlar; estabilizacin de la balanza de pagos;
integracin de los mercados fnancieros y de capitales; y un mecanismo de coordinacin
de los fondos fnancieros regionales. (Martinez; Pea y Vsquez, 2008-2009, p. 160)
4 EL BANCO DEL SUR
Una moneda nica puede venir a ser un instrumento central de integracin y de
desarrollo regional de la Amrica del Sur, a partir del Mercosur. Ella funcionaria,
inicialmente, como moneda contable, para estimular el comercio y el fnanciamien-
to del desarrollo de la infraestructura comn. Seria operada por un Banco Central
desarrollista, articulado a un Banco de Inversiones Regional.
El arreglo monetario debera ser de tal orden que las inversiones de infraestructura en
la regin podran ser fnanciadas por emisin de moneda contable comn, en la pro-
porcin de los gastos en moneda local. (Martinez; Pea y Vsquez, 2008-2009, p. 160)
El Banco del Sur pretende ser una entidad de fnanciacin de proyectos en los pases
suramericanos, para funcionar con fondos de cada pas. Se espera que, con el Banco
del Sur, sea posible fnanciar proyectos con intereses ms bajos que los aplicados
por el mercado. El objetivo es tambin, poder actuar como minimizador de crisis
fnancieras en los pases de la regin. La creacin del Banco del Sur es un gesto bi-
lateral entre Argentina y Venezuela con vocacin multilateral dentro del alcance de
la Unasur. (Martinez; Pea y Vsquez, 2008-2009, p. 162)
El segundo encuentro de los pases miembros del Banco del Sur se realiz
en Isla Margarita durante la celebracin de la I Cumbre Energtica Surameri-
cana, del 16 al 18 de abril de 2007. En la ocasin se reunieron los Ministros de
Finanzas y Economa de Venezuela, Argentina, Paraguay, Ecuador y Bolivia, para
avanzar en temas como el Banco del Sur. En este sentido, el Ministro de Finanzas
de Venezuela, Rodrigo Cabezas, defni al Banco del Sur como una nueva arqui-
tectura de fnanciacin regional, que incluye la posibilidad de fnanciar el Gran
Gasoducto del Sur.
El Presidente Evo Morales, abog por una moneda nica para Amrica del
Sur durante una visita a Cochabamba, en abril de 2007, para la instalacin del
futuro Parlamento Suramericano. La sugerencia del Presidente boliviano es que
la moneda se llam Pacha, tierra en idioma quechua. Demuestra la voluntad
de los lderes suramericanos en acelerar el proceso de integracin. El Banco del
Sur pretende ser una entidad fnanciera de Derecho Internacional Pblico, que
fnanciar el desarrollo econmico de los 12 pases suramericanos que conforman
la Unin de Naciones Suramericanas.
La disposicin suramericana de lanzar el Banco del Sur y crear un sistema de in-
tegracin fnanciera qued expresada en la despedida del cargo del Presidente de
Argentina, Nstor Kirchner, el 09 de diciembre de 2007. En ocasin de la presencia
de muchos Jefes de Estado en el pas, para la posesin de la presidenta electa Cristi-
na Fernndez de Kirchner, los mandatarios de seis pases suramericanos frmaron el
acta fundacional del Banco del Sur, en una ceremonia que se llev a cabo en la Casa
Rosada. En la ocasin, la presidenta reafrm su esperanza en que la nueva institu-
cin fuese un instrumento que aborde, precisamente, lo que necesitan los pueblos
y nuestras sociedades: fnanciacin, inversin para infraestructura, para produccin,
para trabajo y para mejorar la calidad de vida de nuestros compatriotas. Los go-
biernos de Brasil y Argentina se ven tentados por un banco que fortalezca sus prin-
cipales actividades privadas o mixtas, como parte de una poltica y econmica del
bloque construido sobre el modelo de una Unin Europea dominada por la lgica
capitalista. (Millet y Toussaint, 2007)
El banco tendr su sede central en Caracas y dos sedes especiales, una en
Buenos Aires y la otra en La Paz, Bolivia. Los socios decidieron que la representa-
cin sera igualitaria y se creara un consejo de administracin integrado por los
Ministros de Economa de los estados miembros. Chile y Colombia participaron
del acto como observadores, y Uruguay se sum al Banco del Sur, al da siguiente
a travs de su embajador, Francisco Bustillo.
Entre los objetivos del Banco del Sur est la creacin de una moneda nica
suramericana, al ejemplo del euro en la UE, y tambin la fnanciacin de proyec-
tos e infraestructura regional.
5 LA INTEGRACIN FSICA
El subcontinente suramericano se caracteriza por su grandiosidad territorial y
tambin diversidad geogrfca y climtica. Algunas de ellas son barreras naturales
para la divisin de pueblos. El desarrollo y la interconexin de nuestra regin
se produjeron tradicionalmente en las zonas perifricas y excepcionalmente ros
arriba, con pocas grandes ciudades al interior.
Para poner fn a estas difcultades naturales del medio ambiente, los pases
de Amrica del Sur decidieron crear el IIRSA para que se estudiara y propusie-
ra proyectos de integracin fsica con el menor impacto ecolgico posible. La
iniciativa de integrar fsicamente Suramrica surgi durante la celebracin de la
I Reunin de Jefes de Estado de Amrica del Sur, en Brasilia (2000), donde se
cre el IIRSA y se consider que la infraestructura debera contemplar tambin
la interrelacin con la infraestructura social, la ambiental y la vinculada a las tec-
nologas de la informacin basadas en el conocimiento, procurando aprovechar
la sinergia entre los distintos tipos de infraestructura BID, Plan de Accin para
la Integracin de la Infraestructura Regional en Amrica del Sur, Propuesta del
BID y de la CAF.
1
El IIRSA
est orientado para conformar la integracin interna del subcontinente con vistas
a fomentar el comercio y promover la comunicacin entre los pueblos. La infraes-
tructura es esencial para unifcar sistemticamente el mercado suramericano, crear
economas de escala, y contribuir a su dinamismo y competitividad que depender
de que las instituciones de la integracin sean capaces de reducir conjuntamente
sus costos de produccin. El programa suramericano de infraestructura est di-
rectamente relacionado con el modelo de desarrollo econmico y comercial que
pretende la Unasur. La competitividad de la regin en el mercado global puede ser
ampliada si hay ms integracin fsica con una integracin operacional en distintos
modales. (Martins Cortada, 2008)
La integracin fsica de Amrica del Sur abarca a distintos mbitos como la inte-
gracin terrestre, martima, area y de telecomunicaciones. Cada una de ellas debe
desarrollarse de acuerdo con las dems, para as obtener una red de integracin f-
sica completa. La integracin de la infraestructura de Amrica del Sur implica una
importante proyeccin hacia el interior del continente, articulando de esa forma
una estrategia de desarrollo descentralizado conectada a la internacionalizacin.
(Santa Gadea, 2005)
Para conformar una estructura fsica integrada es necesario conformar un
sistema en redes que posibilite conectar la infraestructura fsica, rea, martima y
energtica. Las redes se caracterizan por ser un sistema organizado de elementos
1. Disponible en: <http://www.iadb.org/en/inter-american-development-bank,2837.html>.
que guardan cierta relacin entre s formando una cadena distribuida por el te-
rritorio para desarrollar una actividad. La conexin de esas redes conforma una
infraestructura de servicio, que permite la movilidad de la poblacin, atendiendo
a la necesidad de una mayor comunicacin de la misma para desarrollar el comer-
cio y la cultura, entre otros.
La dimensin de la integracin fsica abarca a toda la Unasur, siendo po-
sible confgurar mallas de infraestructura y trabajar conjuntamente en la dis-
tribucin de estas nuevas redes de comunicacin. Es uno de los mbitos ms
avanzados del proceso de integracin, donde los trabajos empezaron antes que
la creacin de la Unasur.
El tema de la infraestructura entra en la actual agenda de la integracin suramerica-
na no apenas como instrumento para la formacin y consolidacin de un mercado
regional, y s como parte de la poltica de cohesin econmica y social, tal como la
UE, que destina grande parte de sus fondos estructurales a infraestructuras. (Motta
Veiga y Rios, 2007)
Los proyectos de integracin fsica, proponen la construccin de redes de
comunicacin de carreteras, martima y area, con vistas a conectar los pueblos
de Amrica del Sur y ser un soporte al desarrollo del comercio y economa de la
regin. Estas redes estructurales esenciales para la integracin son denominadas
Ejes de Integracin y Desarrollo.
Los Presidentes de Amrica del Sur entienden que sin la integracin
fsica no hay integracin completa. Los Ejes de Integracin y Desarrollo del
IIRSA son: Eje Andino, Eje de Capricornio, Eje del Amazonas, Eje del Es-
cudo Guayans, Eje del Sur, Eje Interocenico Central, Eje Mercosur-Chile;
Eje Per-Brasil-Bolivia. La ejecucin de estos proyectos cuenta con la parti-
cipacin del Comit de Coordinacin Tcnica, que financia los proyectos y
de los Grupos Tcnicos Ejecutivos que son los encargados de la parte tcnica
y logstica de los proyectos.
Esta estrategia orientada a resultados, de manera compartida y coordinada
entre los pases miembros del IIRSA, permitir potenciar y materializar los avan-
ces ya conseguidos, en trminos del capital social necesario para la integracin f-
sica de Amrica del Sur. Conectar de forma fsica el subcontinente es esencial para
el desarrollo de la integracin en otros mbitos. Todo indica que este siglo ver
un desarrollo y un doblamiento gradual del corazn de Suramrica, en reas muy
puntuales dentro de la gran extensin de 5-6 millones de kilmetros cuadrados,
en la cual cabra casi toda Europa Occidental.
La fgura 1, que se presenta a continuacin, muestra la Distribucin de los
Ejes en el mapa de Amrica del Sur.
FIGURA 1
Distribucin de los Ejes en el Mapa de Amrica del Sur
Fuente: Portal Infraestructura Energa Amrica del Sur. Disponible en: <http://www.infraest-energ-sudamerica.org>.
Obs.: imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).
Considerando que, los proyectos de infraestructura tienen costos muy ele-
vados y suponen un largo perodo de obras, los Presidentes de Amrica del Sur
entendieron que el esfuerzo conjunto benefciara a la poblacin de todos los pa-
ses. Es ms fcil invertir de forma conjunta, donde el mecanismo de fnanciacin
es la CAF y el BNDES conjuntamente con el BID, para conformar un panorama
de integracin fsica comn para todo el subcontinente.
Hay que tener en cuenta la experiencia de la Unin Europea, que nos mues-
tra un ejemplo exitoso de conformacin de estas redes de infraestructura, donde
todo el continente est integrado por carreteras, va area o martima. En este
sentido, Espaa podra participar en los proyectos de integracin fsica, dado que
los ingenieros de este pas tienen una larga experiencia en la conformacin de ca-
rreteras, ya que el territorio espaol tambin tiene una gran diversidad geogrfca.
La integracin fsica debe ser conformada con normativas de respeto al me-
dio ambiente, ya que se sabe que, las obras de construccin de carreteras o presas
modifcan el medio natural dandole de forma irreparable. Para conformar una
integracin con sostenibilidad, los Presidentes de Brasil y Per, Lula da Silva y
Alejandro Toledo, declararon que las obras de construccin de la carretera in-
terocenica, que une Brasil con los puertos de Ilo y Matarani, en Per, estaran
conducidas con respeto al medio ambiente y a las poblaciones, con la implemen-
tacin de un Programa de Desarrollo Sostenible que contara con la participacin
de las autoridades locales y la sociedad civil, incluyendo la indgena.
La integracin fsica tiene una inmensa dimensin y relevancia en el proceso
de integracin de Amrica del Sur.
Abarca todas las formas de comunicacin viables para la regin. En un con-
tinente tan amplio, la integracin de las vas de transporte es esencial para dar
seguimiento a los dems proyectos de la Unasur.
6 EL IIRSA: UNA VISIN ESTRATGICA DE LA INTEGRACIN
La Iniciativa para la Integracin Fsica de Suramrica (IIRSA) fue creada en 2000, du-
rante la I Reunin de Presidentes de Amrica del Sur, celebrada en Brasilia. En la ocasin
la apertura del debate sobre el panorama en el subcontinente y la decisin de conjugar
un ambiente de cooperacin entre los pases vecinos, dio el primer paso para integrarse
de forma fsica. En la reunin fue presentado el Plan de Accin para la Integracin de
la Infraestructura Regional en Amrica del Sur, elaborado por el BID en coordinacin
con la CAF, que est anexo al Comunicado de Brasilia. En dicho Plan se proponen las
normas para el funcionamiento del proyecto. El IIRSA es una iniciativa multinacional
que involucra, por primera vez a los doce pases de Amrica del Sur. En el Comunicado
de Brasilia, los Presidentes declararon la importancia de desarrollar una visin regional
para la infraestructura fsica, ya que Amrica del Sur tiene un destino comn.
La formacin del espacio econmico ampliado suramericano, que anhe-
lan las sociedades de la regin, depender de la complementacin y expansin
de proyectos existentes, y de la identifcacin de otros nuevos proyectos de
infraestructura de integracin, orientados por principios de sostenibilidad so-
cial y ambiental, con capacidad de atraccin de capitales extrarregionales y de
generacin de efectos multiplicadores intrarregionales. Avances en el campo de
la infraestructura, por su parte, revertirn en nuevos impulsos para la integra-
cin, crendose as una dinmica que debe ser incentivada. Ese escenario sera
tambin benefciado por una poltica de inversiones con perspectiva regional
y no slo nacional.
El IIRSA est formado por representantes de todos los pases de Amrica
del Sur, y estuvo durante cuatro aos identifcando los ejes de integracin fsica,
con una visin estratgica para fomentar el desarrollo en la regin que involucra
aspectos econmicos, jurdicos, polticos, sociales, culturales y ambientales. En
este escenario, los Ministros de Transportes e Infraestructura se reunieron por
primera vez en Montevideo, y el evento cont con la presencia de representantes
de los pases suramericanos, adems de funcionarios de organismos observadores
y de las instituciones que componen el Comit de Coordinacin Tcnica del IIR-
SA. El objetivo de esa reunin fue dar inicio al debate sobre la consecucin de los
proyectos de integracin fsica y disear una visin integral de la infraestructura.
En la reunin se defni las responsabilidades de los tres grupos que forman el
IIRSA: el Comit de Direccin Ejecutiva, los Grupos Tcnicos Ejecutivos y el
Comit de Coordinacin Tcnica.
El Comit de Direccin Ejecutiva est formado por los Ministros de Transportes
e Infraestructura de los pases de la Unasur y tiene la responsabilidad de defnir las
metas de accin y aprobarlas para su ejecucin. Los Ministros se renen dos veces
al ao para tratar los asuntos relativos a la integracin fsica. Los Grupos Tcnicos
estn formados por funcionarios de alto nivel y expertos. Cada eje de integracin
tiene su propio Grupo Tcnico para defnir las plataformas de accin y los deta-
lles tcnicos de los proyectos, analizando la viabilidad de cada uno. El Comit de
Coordinacin Tcnica est formado por la CAF, el BID y el FONPLATA que f-
nancian la ejecucin de los proyectos. Estos tres mecanismos institucionales del
IIRSA, formados por representantes de los gobiernos, de instituciones fnancieras y
funcionarios de alto nivel, son los responsables de la planifcacin y ejecucin de los
proyectos del IIRSA. (Pereira, 2010)
La visin estratgica de la infraestructura fsica se centra en el desarrollo
conjunto del transporte, energa y telecomunicaciones. Para ello, el IIRSA defni
un marco de siete principios orientadores para la realizacin de los proyectos y
alcance de los objetivos de la iniciativa. Son ellos el Regionalismo abierto, Ejes de
Integracin y Desarrollo, Sostenibilidad.
La Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Surameri-
cana (IIRSA) se concentra en la generacin de infraestructura y logstica para
articular un territorio que tiene la caracterstica de ser discontinuo.
En efecto, el anlisis del territorio sudamericano muestra que los re-
cursos geogrficos de gran valor que tiene la regin, son tambin condicio-
nantes de la posibilidad de construir la integracin fsica regional porque
dividen al territorio. As se tiene: la Cordillera de los Andes, la Selva Ama-
znica, ros caudalosos que dificultan una conexin norte-sur, como el ro
Amazonas, el Pantanal, el Istmo Centroamericano. Ello trae como conse-
cuencia la generacin de, figurativamente, islas en las que se concentra la
densidad poblacional.
Ellas son: la plataforma del Caribe, la cornisa andina, la plataforma atlnti-
ca, el enclave amaznico y el enclave suramaznico.
Se puede decir, entonces, que la Iniciativa para la Integracin de Infraestruc-
tura Regional Sudamericana (IIRSA) busca identifcar los puentes que permitan
unir estas islas. Esos puentes son los Ejes de Integracin y Desarrollo.
Ellos constituyen un instrumento fundamental de la Iniciativa IIRSA, pues-
to que corresponden a una visin geoeconmica del espacio suramericano, or-
ganizado en torno a franjas multinacionales que concentran fujos de comercio
actuales o potenciales. Este ordenamiento del espacio, y la provisin de la infra-
estructura y los servicios necesarios, promover el desarrollo de negocios y de alto
potencial, hoy aislados o subutilizados.
Se han identifcado 10 Ejes de Integracin y Desarrollo en consonancia
con lo anterior (fgura 2). En primer lugar, el Eje Mercosur-Chile y el Eje
Andino, que se defnen en torno a dinmicas de integracin ya establecidas:
el Mercosur y la Comunidad Andina. Un segundo grupo de ejes transversales
constituyen, en realidad, las principales articulaciones entre estos dos ejes pre-
establecidos. Ellos son:
FIGURA 2
Integracin Fsica Regional segn los Ejes
Fuente: Jimnez, 2010.
Obs.: imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).
El Eje Interocenico Central, que vincula Per, Chile y Bolivia, pases aso-
ciados al Mercosur, con este mercado. Asimismo, este Eje incluye las conexiones
que permitirn reducir signifcativamente los costos de transporte para las car-
gas brasileas, bolivianas, chilenas, paraguayas y peruanas, tanto hacia el Pacfco
como hacia el Atlntico, as como con los pases entre s.
El Eje del Amazonas, que articula Per, Ecuador, Colombia y Brasil, a travs
de conexiones intermodales que incluyen la red de hidrovas amaznicas. Este Eje
potencia la interconexin del interior del continente, en especial el Polo Industrial
de Manaus, con la Cuenca del Pacfco. Igualmente, propicia la complementariedad
entre costa, sierra y amazona a lo largo del Eje, y puede ser tambin un vehculo para
el desarrollo sostenible del comercio, la industria y el turismo en la regin amaznica.
El Eje Per-Brasil-Bolivia, de gran importancia para la complementariedad
entre las regiones del sur del Per y los Estados de Acre y Rondnia, en Brasil, as
como entre Bolivia, dichos Estados y el Per. Este Eje constituye tambin la salida
al Pacfco de dichas regiones interiores del Brasil y de las zonas de Per y Bolivia,
del sector oriental de la Cordillera de los Andes.
El Eje Escudo Guyans, que abarca la regin oriental de Venezuela, el arco
norte de Brasil y la totalidad de los territorios de Guyana y Surinam. Este Eje
constituye, entre otros, la conexin de la Amazonia brasilea y los mercados del
Caribe. Asimismo, permitir desarrollar sectores econmicos con potencial en su
zona de infuencia, tomando como base la infraestructura de conexin.
El Eje Capricornio, que se desarrolla en la latitud del Trpico de Capricor-
nio, tiene importantes instalaciones portuarias, tanto en el Pacfco como en el
Atlntico, que dan cuenta de su carcter biocenico. La infraestructura de inte-
gracin en este Eje es limitada y constituye el punto crtico a resolver para articu-
lar Brasil, Argentina, Paraguay, Bolivia y Chile.
Luego se tiene el Eje del Sur entre Chile y Argentina; el Eje Hidrova Para-
guay-Paran, de gran signifcacin para Paraguay y los otros cuatro pases implica-
dos en su desarrollo: Bolivia, Brasil, Argentina y Uruguay. Una parte signifcativa
del potencial de este Eje norte-sur reside en su articulacin con las conexiones
viales de los Ejes transversales este-oeste: Mercosur-Chile, Interocenico Central
y Capricornio. Finalmente, el Eje Andino del Sur, que est an en estudio para
determinar su viabilidad y que articulara Argentina y Chile.
La visin estratgica general de la integracin fsica suramericana encuen-
tra, entonces, una concrecin en estos Ejes de Integracin y Desarrollo. Por otra
parte, los Ejes de Integracin y Desarrollo (EID) no son slo espacios de referen-
cia para el comercio intrarregional o internacional, ya que as seran nicamente
corredores. Son espacios de referencia para concentrar esfuerzos conducentes al
desarrollo sostenible, con base en la infraestructura. Son una referencia geoeco-
nmica de planifcacin territorial, su fn no se reduce a instaurar corredores
efcientes, sino que constituyen vehculos para el desarrollo sostenible, han sido
defnidos con base en criterios de cobertura geogrfca, fujos comerciales, no
solamente presentes sino tambin potenciales, y compatibilidad con la sostenibi-
lidad ambiental y social.
La idea de generar desarrollo a lo largo de los ejes es un desafo ms am-
plio. Involucra no slo transportes, sino tambin energa y comunicaciones, e
implica articular a la infraestructura otras iniciativas que componen el proceso de
desarrollo (promocin de sistemas productivos, programas de medio ambiente,
formacin de capital humano, construccin de capacidades institucionales y tec-
nolgicas, entre otras).
Es importante destacar que los EID contienen subespacios en distintas eta-
pas de su desarrollo. As se pueden distinguir: subespacios consolidados, sub-
espacios con potencial de crecimiento y subespacios emergentes. Los primeros
se caracterizan por tener alta intensidad de comercio y demanda diversifcada;
en los segundos, se observa un intercambio en consolidacin y perspectivas de
crecimiento; en los terceros, se verifca apenas algn comercio y la apertura de
nuevas zonas a la produccin: teniendo como benefcios adicionales el comercio
fronterizo y la integracin nacional. Al ser diferenciados, estos subespacios van a
requerir estrategias de integracin fsica distintas.
Dentro del marco de Integracion se considera que la vinculacin caminera
se constituye en uno de los principales proyectos a realizar ya sea uniendo Macro-
regiones, Subregiones, y en especial Naciones.
Dentro del concepto de Desarrollo Econmico con el objetivo supremo de la
disminucin de la pobreza, siendo un deseo la industrializacin de todos los recursos
regados en esas regiones, adems de llevar trabajo, salud y educacin junto con ello.
La construccin de Carreteras se constituye, por lo tanto, en uno de los
principales objetivos y en el mayor nmero de proyectos a desarrollar.
REFERENCIAS
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tiba: Juru, 2008. p. 58.
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oct. 2010. Bogot: Hotel JW Marriott, oct. 2010.
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PEREIRA, C. La aportacin de la Unasur para el surgimiento de Amrica
del Sur como actor global de relevancia en el escenario internacional (2004-
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VEIGA, P. M.; RIOS, S. P. O regionalismo ps-liberal na Amrica do Sul:
origens, iniciativas e dilemas. Santiago de Chile, jul. 2007. p. 36.
CAPTULO 6
IMPORTANCIA Y DIFICULTADES DE LA INTEGRACIN ELCTRICA
EN AMRICA DEL SUR
Nivalde Jos de Castro*
Rubens Rosental**
Roberto Brando***
Guilherme de A. Dantas****
Andr Luis da Silva Leite*****
1 INTRODUCCIN
El anlisis del potencial elctrico de Amrica del Sur indica la existencia de
importantes reservas de fuentes renovables de energa elctrica, especialmen-
te para la hidroelectricidad, que es el recurso ms efciente y econmico. Sin
embargo, este potencial no est siendo explotado, por numerosas razones. Una
de ellas, y que ser el enfoque analtico del presente trabajo, es la falta de una
poltica estratgica de integracin energtica de los pases de Amrica del Sur,
que posibilitara optimizar el uso del potencial hidroelctrico, a fn de viabilizar
y garantizar tres fundamentos centrales para el equilibrio y dinmica del sector
elctrico de los pases de la regin: seguridad del suministro de energa elctrica,
precios competitivos y sustentabilidad ambiental.
La integracin energtica es un proceso de extrema complejidad, empezando
por los distintos abordajes polticos y culturales, adems de las barreras econmicas
y tcnicas. Frente a esta asimetra de mltiples variables, el formato de una poltica
estratgica de integracin energtica debera buscar proponer y organizar acuerdos
tcnicos y comerciales, que permitan la integracin (y optimizacin) de sistemas
elctricos con diferentes caractersticas operativas y reglas de comercializacin.
Debido a su posicin geogrfca, poseer un rea continental, dimensin
demogrfca, densidad y complejidad de la estructura econmica y del sector
elctrico, Brasil puede desempear un doble papel de catalizador y eje del proceso
de integracin energtica en Amrica del Sur. La construccin y operacin del
* Profesor Doctor del Instituto de Economa de la Universidad Federal del Ro de Janeiro.
** Master en Ingeniera de Produccin por la COPPEAD/UFRJ e Investigador Snior del GESEL/IE/UFRJ.
*** Investigador-Snior del GESEL/IE/UFRJ.
**** Doctorando del Programa de Planeamiento Energtico de la COPPE/UFRJ e Investigador-Snior del GESEL/IE/UFRJ.
***** Postdoctorado por el IE/UFRJ, Profesor Adjunto de la UFFS e Investigador-Snior del GESEL/IE/UFRJ.
sector elctrico brasileo, compuesto por cerca de 850 centrales hidroelctricas,
ms de 100.000 kilmetros de redes de transmisin de alta tensin, capacidad
instalada de aproximadamente 120.000 MW y necesidad de expansin anual de
aproximadamente 5.000 MW, colocan a Brasil como un vector dinmico de la
integracin energtica.
Brasil ya tiene una experiencia consistente y diversifcada de proyectos de
integracin elctrica. El ms importante de estos proyectos, y case de xito inter-
nacional, es la central hidroelctrica binacional de Itaip, construida en conjunto
con Paraguay. Con Venezuela, Argentina y Uruguay, Brasil desarroll proyectos
puntuales, de poca magnitud energtica y econmica, pero que consolidaron una
masa crtica de conocimiento y de experiencias positivas y negativas.
Presentado este contexto, el objetivo de este estudio es analizar los benefcios
y las difcultades de la integracin energtica en Amrica del Sur y presentar las ex-
periencias de las interconexiones elctricas de Brasil con los pases vecinos, tratan-
do de delimitar las posibles perspectivas de la integracin de los sistemas elctricos
de los pases sudamericanos. El artculo se divide en tres secciones. Inicialmente
se presentan los benefcios de la integracin energtica en la regin. A seguir, se
analizan los problemas inherentes a la implementacin de una integracin entre
los sistemas elctricos de los pases de la regin. Por ltimo, la tercera seccin se
dedica al anlisis de las experiencias bilaterales brasileas.
2 LOS BENEFICIOS DE LA INTEGRACIN ENERGTICA
El proceso de globalizacin impone una bsqueda constante de efciencia y compe-
titividad econmica, particularmente en los pases en desarrollo que necesitan crecer
ms rpido a fn de promover su desarrollo econmico y social. La formacin de
bloques regionales, de acuerdo con la experiencia internacional, se confgura como
un mecanismo para la explotacin de sinergias y que, en consecuencia, permite
maximizar las ventajas comparativas conjuntas. De esta manera, la insercin de este
bloque de pases en la economa mundial puede producirse sobre bases ms favora-
bles, es decir, a partir de una economa ms competitiva. Segn sealado por Carval-
ho y Silva (2000), el proceso de integracin en las economas modernas se produce
por medio de acuerdos frmados por los pases en funcin de sus intereses mutuos.
Segn Biato y Castro (2011), la realizacin de inversiones en infraestructura
de forma conjunta es una condicin basilar para lograr la integracin econmica
en Amrica del Sur, porque este tipo de inversin crea las condiciones necesarias
para la integracin productiva de otros sectores econmicos.
Entre las inversiones en infraestructura, se destaca el segmento de energa,
dada su importancia estratgica para el desarrollo socioeconmico. Las evidencias
127 Importancia y Dicultades de la Integracin Elctrica en Amrica Del Sur
empricas indican que existe una relacin directa entre nivel de renta per capita
y consumo de energa. Como el nivel de consumo per capita de energa en la
regin
2
es an muy bajo en trminos internacionales, el esfuerzo para acelerar el
crecimiento econmico tiene como premisa bsica una presin para la ampliacin
de la oferta de energa a costos competitivos.
El examen de la situacin energtica, ms concretamente del sector elctri-
co de Amrica del Sur, seala la importancia del proceso de integracin de los
sistemas elctricos de los diferentes pases porque, aunque la regin en su con-
junto tenga auto-sufciencia en recursos para la generacin de energa elctrica,
hay pases con abundantes recursos en contraste con pases que no disponen de
sufcientes recursos energticos para satisfacer su demanda, a fn de garantizar la
seguridad del suministro de forma competitiva y ambientalmente sostenible.
Pases como Per y Bolivia poseen recursos potenciales de generacin de
energa elctrica muy superiores a sus necesidades de suministro, mientras que
pases como Chile tendrn difcultades crecientes para satisfacer sus respectivas
demandas de energa elctrica. En resumen, a pesar de que Amrica del Sur posee
potencial energtico abundante, existe una asimetra locacional entre la oferta
y los centros de demanda, lo que implica altas posibilidades de comercio entre
pases con insumos energticos abundantes y pases con escasez de los mismos.
En estos trminos, la lgica de la integracin busca garantizar la seguridad
del suministro de forma competitiva en los pases con escasez de recursos, al mis-
mo tiempo que genera renta para los pases detentores de los insumos energticos.
Esta dinmica contribuira a que la integracin de la economa de Amrica del
Sur en el proceso de globalizacin, se lleve a cabo sobre bases ms competitivas.
Segn Samek (2011), la integracin energtica permite el aprovechamiento
ptimo de los recursos energticos al mismo tiempo que transforma tales recur-
sos en renta. En este sentido, este proceso es compatible con la necesidad de
promover la seguridad del suministro a precios competitivos, porque aumenta la
confabilidad del suministro concomitantemente a ganancias de escala. Por otro
lado, la integracin para generar ingresos tambin contribuye para el crecimiento
y desarrollo socioeconmico.
Amrica del Sur tiene un inmenso potencial de energa renovable, especial-
mente recursos hdricos remanentes. Este activo es un elemento inductor ms
del proceso de integracin energtica debido a que la atencin a la demanda
de energa elctrica de la regin a partir de fuentes renovables de energa elc-
trica representar una ventaja competitiva en favor de la economa de los pases
2. El consumo de energa per capita en Amrica Latina fue de 1,24 tep por habitante en 2008, en contraste con el valor
de 4,56 tep por habitante en los pases de la OECD (IEA, 2010).
sudamericanos. Este hecho se desprende de la creciente necesidad de mitigar las
emisiones de gases de efecto invernadero. Incluso si los pases de la regin no son
todava obligados a establecer compromisos formales de reduccin de las emi-
siones de los gases de efecto invernadero, es una hiptesis consistente que en el
futuro muchos productos de exportacin necesitarn tener certifcados verdes,
indicando que fueron producidos mediante fuentes de energa con baja intensi-
dad en carbono. De esta manera, los pases sudamericanos podrn disminuir las
emisiones de carbono a un menor costo si expanden sus sistemas elctricos de
forma integrada y, en consecuencia, promueven la competitividad verde de sus
respectivas economas.
La implementacin de la integracin energtica es un proceso gradual debi-
do a las difcultades de maduracin y aceptacin derivadas de las preocupaciones
por parte del poder soberano de los Estados, ya que la integracin energtica
podr: requerir algn tipo de entidad supranacional; determinar infuencia po-
ltica internacional en asuntos sectoriales del pas; y aumentar la dependencia
energtica (Samek, 2011). Por lo tanto, dada la complejidad de todo el proceso,
es fundamental que la integracin tenga como participantes pases con objetivos
econmicos comunes y que la base jurdica de la integracin est asentada en
tratados internacionales de largo plazo o atemporales.
Goldemberg y Lucon (2007) sealan que, el acceso a la energa es condicin
bsica para el desarrollo socioeconmico. En este sentido, existe una gran preocupa-
cin por la seguridad del suministro y esta circunstancia es a veces tratada como una
cuestin de soberana nacional. En consecuencia, tradicionalmente el aumento de la
dependencia externa se considera un hecho que reduce la seguridad del suministro.
Dado que la integracin no debe considerarse como un proceso que reduce
el nivel de seguridad del suministro, es necesario que la misma tenga un marco
jurdico basado en los tratados internacionales. Tales tratados, al dar solidez a
las reglas establecidas, ya que deben aprobarse en los respectivos parlamentos,
permiten que la integracin energtica se constituya en un proceso a largo plazo,
y que no sea encarado como un obstculo para la garanta de la seguridad del
abastecimiento de energa.
3 OBSTCULOS DE LA INTEGRACIN ENERGTICA
Entre los obstculos de la integracin del sector elctrico, el ms importante es
precisamente la poltica. Y a partir de ella se dan importantes restricciones a las in-
versiones. Aunque el subcontinente de Amrica del Sur sea una regin sin confictos
blicos, tnicos o religiosos, los pases presentan diferencias culturales y econmicas,
as como cuestiones fronterizas que se remontan al perodo colonial, y que se cons-
tituyen en obstculos para el emergente proceso de integracin.
De acuerdo con Biato y Castro (2011), el voluntarismo poltico y la retrica
de la sociedad continental no son mecanismos capaces de permitir la superacin
de las barreras polticas y culturales con vistas a la implementacin de la integra-
cin energtica. Los autores afrman que la superacin de estos obstculos requie-
re que todos los pases participantes del proceso se sientan participantes efectivos
y benefciarios del proceso.
Adems, la energa elctrica es un fujo no almacenable y por lo tanto, es ne-
cesario que exista una coordinacin de toda la cadena productiva a fn de permitir
el equilibrio instantneo entre la oferta y la demanda. En trminos econmicos,
el sector elctrico es una industria de red, e industrias de ese tipo se caracterizan
por presentar costos irrecuperables y monopolios naturales en al menos una de las
etapas de la cadena de produccin. De esta manera, la integracin de los sistemas
elctricos de los pases sudamericanos requiere la compatibilizacin de las reglas
operativas y de comercializacin de los mismos.
Cabe destacar que esta necesidad es tanto mayor como ms intenso sea el
proceso de integracin de los sistemas elctricos. Una integracin bilateral res-
tricta a intercambios de energa orientados a aprovechar oportunidades derivadas
del desequilibrio entre oferta y demanda, como en el caso de las transacciones en-
tre Brasil y Argentina, en el contexto de las estaciones de conversin de frecuencia
de Garabi, no requiere de una mayor armonizacin regulatoria. Sin embargo,
cuando la intencin es una integracin efectiva de los sistemas, la armonizacin
de la operacin y de las directrices de comercializacin de energa es una condi-
cin basilar y mucho ms compleja.
La composicin de la matriz elctrica es un elemento que tiene implica-
ciones para el proceso de integracin elctrica porque infuye en la metodologa
de despacho, los diseos de mercado pasibles de ser adoptados, costos de pro-
duccin y, en consecuencia, precios. Esta cuestin es relevante para el anlisis de
los sistemas elctricos de Amrica del Sur, porque muchos de ellos tienen una
participacin signifcativa de las fuentes renovables de energa, tanto en trminos
de capacidad instalada como en relacin al nivel de potencial a ser explotado,
especialmente la hidroelectricidad.
Fuentes trmicas tienen factores de alta disponibilidad y su despacho puede de-
fnirse de forma determinstica. A diferencia, las fuentes renovables son intermitentes
y requieren que los sistemas se dimensionen con una mayor brecha entre la capacidad
instalada y la demanda de punta, como es el caso de Brasil. Delante de un sistema elc-
trico en que la oferta de energa es probabilstica y no determinstica, hay difcultades
en el establecimiento de contratos frmes de energa a medio y largo plazo.
Es importante recalcar que la cuestin central no es el carcter intermi-
tente de la generacin renovable y s como los diferentes sistemas elctricos
que se integrarn van a abordar esta cuestin. Por ejemplo, el sistema elctrico
brasileo esencialmente hdrico tiene como base la comercializacin de certi-
fcados de energa. La generacin y el consumo fsico de energa se confrontan
y las diferencias en relacin a los certifcados de energa son liquidadas en una
cmara de compensacin (Cmara de Comercializacin de Energa Elctri-
ca CCEE) por un valor determinado por modelo computacional, y no por
mecanismos de mercado. Por otro lado, el sistema colombiano, tambin pre-
dominantemente hdrico, posee un mercado de energa y una remuneracin
por la disponibilidad de energa. Por lo tanto, un tipo de difcultad consiste
en el establecimiento de reglas comunes que permitan lidiar con una oferta de
energa con carcter probabilstico.
Al mismo tiempo, la composicin de la matriz elctrica tambin es variable
y relevante en la defnicin del diseo de mercado a adoptarse. En este sentido,
las reformas de liberalizacin de los aos 1990 intentaron establecer un mercado
lo ms prximo posible a uno perfectamente competitivo en el segmento de ge-
neracin de energa elctrica. En este tipo de mercado, el precio de equilibrio es
aqul que se iguala al costo marginal.
Se observa as que este tipo de mercado es pasible de ser implementado
en sistemas elctricos con predominio de generacin trmica, que poseen una
estructura de costos basada en elevados costos de operacin y, en consecuencia,
el costo marginal tiende a situarse en niveles elevados. Por el contrario, cuando
la estructura de costo se compone de costos de alta inversin y costos operativos
muy bajos, como es el caso de plantas hidroelctricas y elicas, el formato de un
mercado con tales caractersticas tcnicas resultara en precios que estn perma-
nentemente en niveles muy reducidos. En consecuencia, los proyectos dejan de
ser viables econmicamente y no existe incentivo a la expansin de la oferta de
energa (Castro et al., 2011).
En Amrica del Sur, coexisten sistemas elctricos con matrices de di-
ferentes caractersticas, destacndose sistemas hidroelctricos de gran porte
como el brasileo y el colombiano. La presencia de sistemas caracterizados
por costos de operacin bajos puede conducir a una significativa reduccin
del precio a vista de la energa, en pases con predominancia trmica frente a
la integracin de los sistemas. Siendo as, el resultado es que no haya incen-
tivos para la inversin en nuevas plantas y, la falta de seales adecuadas para
la expansin de la oferta en los diferentes pases, puede ser sealada como
uno de los problemas ms complejos y serios del proceso de integracin de
los sistemas elctricos.
4 ANLISIS DE LAS EXPERIENCIAS BILATERALES BRASILEAS
El proceso de integracin energtica tiende a ser gradual, inicindose con acuer-
dos bilaterales hasta alcanzar el nivel de una densa integracin multilateral de
todos los sistemas elctricos de la regin, un proceso que se ha producido en
Europa. Las barreras a la integracin son proporcionales al nivel de integracin
deseado. Debe destacarse, que incluso en los proyectos bilaterales existen difcul-
tades de integracin. Una revisin de las experiencias brasileas de integracin
energtica, destacando sus principales caractersticas, es ilustrativa de cmo es
complejo el proceso de implementacin de la misma. En este sentido, a continua-
cin, se presentarn las experiencias bilaterales de este pas.
4.1 Central Hidroelctrica Binacional de Itaip: La Interconexin Elctrica
Entre Brasil y Paraguay
La usina hidroelctrica Binacional de Itaip fue construida con el objetivo de
aprovechar el potencial hidroelctrico del Ro Paran para generar electricidad
destinada a satisfacer a los mercados brasileo y paraguayo. La construccin de
Itaip reforz la opcin de Brasil para la produccin de electricidad de origen
hidrulico, en la medida en que represent en ese momento prcticamente, casi
una duplicacin de la capacidad de generacin hidroelctrica brasilea.
Los activos de la usina de Itaip pertenecen a Eletrobrs y a la Ande. Brasil
y Paraguay cedieron a la empresa binacional Itaip el derecho de explotar los
recursos hdricos del Ro Paran en el tramo descrito, durante la vigencia del
tratado. El capital inicial de la empresa binacional Itaip fue 50% de cada pas.
La construccin de la entonces mayor central hidroelctrica del mundo se llev a
cabo sobre la base en prstamos internacionales. El prstamo es pago con la venta
de la energa, siendo que la parte excedente producida por Paraguay se vende
exclusivamente a Brasil. De acuerdo con el esquema fnanciero estructurado, el
prstamo estar pago ntegramente en 2023.
Las obras civiles comenzaron en 1975 y en 1984 entr en operacin la pri-
mera unidad generadora de Itaip, de 700 MW. Actualmente, la capacidad ins-
talada de la usina es de 14.000 MW con 20 mquinas de 700 MW, de las cuales
las dos ltimas unidades generadoras entraron en operacin en 2007. A pesar de
que Itaip sea una usina a hilo de agua, existen diversas usinas a montante de la
usina de Itaip y esto ocasiona una alta regularizacin del fujo del Ro Paran,
lo que permite una elevada capacidad de generacin de la usina durante todo el
ao (Itaip, 2011).
De acuerdo con los contratos establecidos, la energa generada se divide igual-
mente entre los dos pases. En 2010, la usina asegur el suministro del 71% de
toda la energa elctrica consumida en Paraguay y 16% de la demanda del sistema
interconectado brasileo. La operacin de la usina tiene el objetivo de maximizar
el uso del agua (energa disponible) durante los perodos de bajas y altas afuencias,
teniendo en cuenta las demandas del sistema elctrico brasileo y paraguayo.
En junio de 2011 fue acertada una revisin del acuerdo que prev un au-
mento de 3 dlares por megawatt-hora (MWh) para 9 dlares por MWh, el
valor que paga Brasil por el derecho de adquirir la energa excedente producida
por Paraguay. Con base en la venta de energa de 2008, los desembolsos pasarn
de 120 millones de dlares para 360 millones de dlares. Al pagar ms por la
energa de Itaip, el gobierno brasileo tiene la intencin de mejorar la relacin
con Paraguay, aliado importante en cuestiones como la seguridad fronteriza.
4.2 La interconexin de Brasil-Venezuela
La interconexin Brasil-Venezuela se produce en el norte del territorio brasileo
en el estado de Roraima. Esta conexin fue establecida en 1997 entre la Eletro-
norte y la Electrifcacin Del Caron. El emprendimiento consiste en un sistema
de transmisin, de 400 kV y 230 kV, conjunto brasileo-venezolano que conecta
la ciudad de Boa Vista al
complejo hidroelctrico de Guri/Macgua, con extensin de 676 km, de
los cuales 191 km son en territorio brasileo. Por el lado de Brasil, el sistema
comprende la subestacin de Boa Vista, con tensin de 230/69 kV, y la lnea
de transmisin, situada a lo largo de la BR 174, entre las subestaciones de Boa
Vista y Santa Elena de Uiarn, que se encuentra en la frontera entre los dos pases
(Eletronorte, 2007).
La lgica de esta integracin es la reduccin de los gastos con el consumo de
combustibles fsiles debido al hecho de que el estado de Roraima no hace parte
del Sistema Interconectado brasileo. De esta manera, era abastecido por grupos
generadores que utilizaban aceite combustible y dependan de una compleja lo-
gstica para la entrega del combustible y de altos costos. Se estima que el gasto
anual con la compra del combustible era de aproximadamente R$ 120 millones,
costeados por el subsidio Cuenta de Consumo de Combustibles (CCC), pagos
por todos los consumidores del sistema elctrico.
4.3 Las interconexiones de Brasil-Argentina
En relacin a Argentina, Brasil tiene tres interconexiones en operacin. La primera
es la interconexin de Uruguayana, las otras son Garabi I y Garabi II.
En 1994, fue realizada la primera interconexin de Brasil con Argentina uti-
lizando la estacin conversora de Uruguayana. Sobre la base de un acuerdo entre
la subsidiaria Eletrosul de Eletrobras y la empresa argentina Aguas y Energa, fue
construida la estacin de conversin de frecuencia.
Esta interconexin no se considera en operacin comercial y se utiliza para
llamadas de emergencia. Bsicamente cubre la demanda de parte del sistema elc-
trico oeste de Corrientes, en Argentina, y tambin sirve para atender a Argentina,
debido a las condiciones energticas desfavorables.
La principal interconexin con Argentina ocurre, sin embargo, con las lneas
referentes a la Garabi I y II. Se trata de una interconexin de gran porte, y se da
por las conversoras de frecuencia Garabi I, con capacidad nominal de 1.100 MW, y
Garabi II, tambin, con capacidad nominal de 1.100 MW (ONS, 2011).
La primera unidad a entrar en operacin fue Garabi I, en 2000. Esta conver-
sora opera en 500 kV y est conectada por una lnea de transmisin de 147 km
a la subestacin de la Red Bsica, Santo ngelo, propiedad de Eletrosul, en Rio
Grande do Sul (ONS, 2011).
La segunda unidad, a su vez, entr en operacin en el ao 2002. Como la
primera, la conversora de Garabi II tambin opera en 500 kV, y est conectada
por una lnea de transmisin de 228 km a la Red Bsica en la subestacin de It,
propiedad de Eletrosul, en Santa Catarina (ONS, 2011).
La interconexin con Argentina surgi originalmente con el objetivo de que
Brasil importe energa. Para ello, fue modelado por el sistema brasileo como la
oferta de una usina termoelctrica instalada en la frontera. Con la crisis de energa
de Argentina a partir de 2004, los contratos de energa se rompieron, causando
serios problemas para las empresas de distribucin que operaban con los mismos.
Posteriormente, esta interconexin se utiliza para exportar energa elctrica de
Brasil, para la atencin de emergencia del sistema elctrico argentino.
Por estar vinculada al sistema de 500 kV del SIN (Sistema Interconec-
tado Nacional), esta interconexin presenta una gran capacidad de intercam-
bio entre los dos pases, y ha sido de extrema importancia en pocas de crisis
energtica y/o emergencias, permitiendo adems la asistencia hasta de otros
pases, como Uruguay, que recibi energa de Brasil pasando por Argentina.
Como en la conexin de Uruguayana, la coordinacin de la operacin de estas
interconexiones es la responsabilidad del ONS (Operador Nacional del Sistema
Elctrico) y CAMMESA (Compaa Administradora del Mercado Mayorista
Elctrico Sociedad Annima), que intercambian informaciones entre s sobre
las instalaciones de la interconexin.
4.4 La interconexin de Brasil-Uruguay
La interconexin entre Brasil y Uruguay ha estado operando desde 2001. Esta
conexin fue por un acuerdo entre la Eletrosul y la Administracin Nacional
de Usinas y Transmisiones Elctricas (UTE).
As como Paraguay y Argentina, Uruguay tambin opera a 50 Hz, siendo
necesaria una conversora de frecuencias, back-to-back, entre los dos sistemas.
La conversora est ubicada en Rivera, en territorio uruguayo, con potencia no-
minal de 70 MW, e interconectada a la subestacin Livramento 2, conectando
el sistema elctrico de los dos pases (ONS, 2011).
Esta interconexin no se considera en operacin comercial, pero se utiliza para
el servicio elctrico en caso de emergencia a ambos pases, o hasta incluso a Argentina,
en caso de condiciones energticas adversas o para ganancias energticas oportunas.
Los intercambios de energa se producen a travs de Eletrobrs, en Brasil, que es
el agente de exportacin e importacin de esa interconexin para el sistema brasileo.
Con respecto a Uruguay, la UTE Usinas y Transmisiones Elctricas es la responsable
por la comercializacin de la energa exportada e importada para el sistema uruguayo.
5 CONCLUSIN
La integracin elctrica en Amrica del Sur es un proceso lento y complejo, en la
medida en que tiene que superar las restricciones de orden poltico y econmico
derivadas del alto grado de asimetra existente entre los pases, especialmente con
Brasil. El temor de la prdida de seguridad energtica corrobora y refuerza estas
resistencias polticas.
Sin embargo, desde un punto de vista tcnico y econmico, la integracin
de los sistemas elctricos crea sinergias y genera benefcios para todos los pases
participantes del proceso, por razones de optimizacin de los sistemas elctricos,
que derivan de varios factores, como diferencias de curva de carga, estacionalida-
des, composicin de las matrices, etc. Otro factor importante y estratgico que
respalda y justifca la integracin elctrica es el potencial de energa renovable
existente en Amrica del Sur, en particular de la hidroelectricidad, que, en la ma-
yora de los casos, no se explota por falta de escala de la demanda en el mercado
nacional. La integracin garantiza el aumento de escala y, por lo tanto, la viabili-
dad econmica para la construccin de centrales hidroelctricas.
Otro factor que limita la integracin de los sistemas elctrico, en particular
asumindose una participacin ms activa de Brasil en este proceso, es la diferencia
de los acuerdos de mercado entre los pases. Brasil tiene un modelo de mercado cla-
ramente distinto de la mayora de los pases. Esta diferencia impide frmar contratos
de compra y venta de energa frme con el mercado brasileo. De esta manera, y asu-
mindose la premisa de que la participacin de Brasil en la integracin elctrica ser
un factor determinante para la consolidacin de este proceso, teniendo en cuenta
las dimensiones continentales, demogrfcas y econmicas, la comercializacin in-
ternacional de energa elctrica deber iniciarse avanzando a travs de contratos de
excedentes, puntuales, para cubrir las demandas a corto plazo, en consonancia con
la experiencia de Brasil con Argentina (despus del 2004) y Uruguay. Sin embargo,
debe sealarse que la construccin de centrales elctricas binacionales es absoluta-
mente factible y pertinente, por traer ventajas para los pases participantes, teniendo
en cuenta el caso de xito mundial que es la Binacional Itaip.
REFERENCIAS
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energia eltrica. Rio de Janeiro: GESEL/IE/UFRJ, 2011. (Texto de Discusso, n. 32).
CARVALHO, M. A.; SILVA, C. L. Economia internacional. Saraiva: So Paulo, 2000.
CASTRO, N. J. et al. Mercados de energia em sistemas eltricos com alta
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(Texto de Discusso, n. 31).
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Acesso em: 2 nov. 2011.
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mento mensal dos intercmbios internacionais janeiro de 2011. Disponible en:
<http://www.ons.org.br/download/resultados_operacao/acompanhamento_men-
sal_intercambios_internacionais/relatorio_intercambio_internacional_201101.pdf>.
SAMEK, J. M. Perspectivas do Setor Eltrico e Integrao Energtica. In: SE-
MINARIO INTERNACIONAL DEL SECTOR ELCTRICO: INTEGRACI-
N ENERGTICA EN AMRICA LATINA, 4., 2011. Foz do Iguau: GE-
SEL/IE/UFRJ, 2011.
CAPTULO 7
LA NUEVA ARQUITECTURA FINANCIERA REGIONAL, PREMISA
INDISPENSABLE PARA LA INTEGRACIN LATINOAMERICANA
Pedro Pez Prez*
1 INTRODUCCIN
La integracin latinoamericana va encontrando, aceleradamente, caminos nuevos
en Unasur y CELAC. No obstante, ms all de la voluntad de los gobernantes,
que es expresin de una exigencia histrica de sus pueblos, hay una serie de l-
mites estructurales que conspiran subjetiva y objetivamente contra la realizacin
de este sueo tan repetida y largamente postergado. Es indispensable examinar
las races de estas imposibilidades en la historia de frustraciones del continente
para superarlas desde el aqu y el ahora, con diseos lcidos que permitan abrir
efcazmente caminos nuevos para la historia.
La mutilacin colonial estructura una matriz de dependencia en Latinoam-
rica que, originada desde las necesidades comerciales y tecnolgicas, se reproduce
de manera ampliada en las dimensiones monetarias y fnancieras que atraviesan
diversas etapas en la formacin de la economa mundo. La seccin 2 da segui-
miento al carcter objetivo y subjetivo de estos procesos de dependencia, para
detectar la raz de los problemas que debemos superar ahora.
Tras varios intentos emprendidos, individual o colectivamente, por los di-
versos pases y desde distintas perspectivas sociales y polticas, en el horizonte de
escapar a esa matriz, la globalizacin fnanciarizada de las ltimas dcadas defne
un reto radical: la integracin continental se vuelve indispensable para enfrentar
como sujeto histrico al capitalismo en crisis estructural del siglo XXI. La seccin
3 ubica el rol de la crisis de la deuda como palanca de disciplinamiento de nues-
tras sociedades, a favor de la rentabilizacin en los centros fnancieros mundiales,
a costa de la asfxia de los procesos de construccin de tejido productivo e insti-
tuciones a nivel nacional en el continente. La seccin 4 describe los resultados de
la imposicin de un rgimen de acumulacin neoliberal y la extensin de vulne-
rabilidades estratgicas en nuestras economas.
La seccin 5 presenta la propuesta que Ecuador ha venido defendiendo en
foros y negociaciones internacionales estos ltimos cuatro aos, como una pro-
puesta integral para una Nueva Arquitectura Financiera. Esta propuesta, que ha
* Presidente de la Comisin Tcnica Presidencial Ecuatoriana para el proyecto de la Nueva Arquitectura Financiera Regional.
tenido la respuesta generosa de movimientos sociales, intelectuales y gobiernos de
pases hermanos, recupera muchas iniciativas recientes y antiguas en un conjunto
mnimo de transformaciones institucionales. El diseo de tres pilares bsicos,
aunque no exclusivos, ha permitido avanzar con diversos interlocutores a ritmos
diferenciados, en un proceso que est convergiendo ahora catalizado por la grave-
dad de la crisis internacional.
La Nueva Arquitectura Financiera Regional ser condicin necesaria,
aunque no sufciente, para garantizar que esta vez no se frustren y asfxien las
aspiraciones de los pueblos latinoamericanos, como sucedi en el pasado, sea
desde la derrota poltico-militar, sea desde la dictadura invisibilizada de los
mercados fnancieros.
Urge, entonces, una nueva arquitectura fnanciera que incluya una banca de
desarrollo de nuevo tipo, una moneda comn, complementaria y no excluyente,
y una red de seguridad fnanciera alternativa al FMI, para construir un espacio
continental de soberana monetaria y fnanciera que viabilice las transformaciones
productivas y sociopolticas indispensables.
2 LA MATRIZ HISTRICA DE DEPENDENCIA EN AMRICA LATINA Y DES-INTE-
GRACIN PRODUCTIVA Y POLTICA
1
2.1 Conquista, dependencia comercial y tecnolgica
2
La violencia de la conquista desbarat, desde el genocidio o la sumisin, la lgica
interna de las sociedades originarias del continente. Desde arriba y desde afuera,
empieza a organizarse otro tipo de lgica que sustituir y sobre-construir dife-
renciadamente los complejos entramados religiosos, parentales, poltico-militares
y comerciales, que reproducan la coherencia dinmica entre produccin y con-
sumo en el seno de las comunidades. Forzadas y brutales re-agrupaciones de la
poblacin, bajo diversas formas esclavistas y tributarias, construyen los imperios
espaol y lusitano, en el hemisferio occidental, como piezas funcionales de un
sistema-mundo cuyo centro de comando comercial-fnanciero pasar sucesiva y
sangrientamente, del norte de Italia a los Pases Bajos y, de all, a Inglaterra.
3
1. Ver tambin Pez, P. (2011): Proyectos de Unidad Latinoamericana: Alcances y Desafos en Coscia, J. y J. Kapecek
(ed.): Ctedra de los Libertadores. Ciclo de Pensamiento Latinoamericano 2010-2011 Secretara de Cultura de la
Presidencia, Buenos Aires.
2. Ver otras lecturas del proceso en Leslie Bethell, ed., The Cambridge History of Latin America, volume I, Colonial Latin
America (Cambridge: Cambridge University Press, 1984), xiv. Mark A. Burkholder and Lyman L. Johnson, Colonial Latin
America, 4th ed. (New York: Oxford University Press, 2001)
3. Ver Immanuel Wallerstein 1980: The Modern World-System, vol. II: Mercantilism and the Consolidation of the Euro-
pean World-Economy, 1600-1750. New York: Academic Press y Wallerstein, Immanuel (1991), "Braudel on Capitalism,
or Everything Upside Down", Journal of Modern History (The University of Chicago Press) 63 (2): 354-361.
139 La Nueva Arquitectura Financiera Regional, Premisa Indispensable...
A diferencia de las posteriores colonias de Nueva Inglaterra y Canad, los
mercados externos imponen la vorgine de la acumulacin originante
4
del ca-
pital, y la estructuracin de Amrica Latina como la periferia de su sistema mun-
dial, con mercados internos que se instalan y, eventualmente, surgen de manera
intersticial y siempre jerrquica, muy marcados por los sistemas de castas y el
poder de las administraciones coloniales que sostienen esa predominancia escla-
vista y servil.
Ambos tipos de mercado se desarrollarn, no sin permanente interpela-
cin de parte de las sociedades locales, desde la imposicin militar de lo que
debamos y no debamos producir. Se mutila y extirpa la coherencia local entre
produccin y consumo, al tiempo que se disloca el centro de las decisiones y,
crecientemente, de la continuidad de la reproduccin socio-econmica. Y la
herida trasciende el plano material, interiorizando en individuos y colectivida-
des lo que podemos y lo que no podemos hacer. En adelante, si no indis-
pensable, s ser comn que sea gente de afuera la portadora de innovaciones.
Dependencia comercial y dependencia tecnolgica nacen entonces, gemelas, y
se retroalimentan mutuamente.
La organizacin social del espacio americano ser varias veces defnida y
redefnida desde las disputas hegemnicas, la descomposicin feudal y el desa-
rrollo del capital en Europa, violentando las dinmicas endgenas que pugnaban
incesantemente por constituirse y estabilizarse, en el marco de matrices sociales
fragmentadas y confictivas.
La entronizacin del Imperio Britnico por medios militares y econmicos
como centro mundial, a lo largo del siglo XVIII, provocar un contradictorio y
tenso proceso de re-funcionalizacin de los imperios coloniales ibricos bajo el
paradjico nombre, ya desde entonces, de libre comercio.
5
El replanteamiento
del monopolio comercial que las coronas venan ejerciendo sobre sus posesiones,
va ms all del eje precursor del comercio triangular con esclavos y azcar, y cu-
brir paulatinamente una divisin internacional del trabajo que arruinar toda
produccin manufacturera, capitalista o no, arrinconndonos desde entonces en
la provisin de materias primas de origen agro-minero.
6
4. Contrario a la visin de Marx, congelada en el tiempo, de acumulacin originaria o primitiva, cabe hablar de un
proceso que se re-crea permanentemente de separacin del productor de sus medios de produccin, incluyendo, entre
otros factores, lo que David Harvey llama acumulacin por desposesin.
5. Confundido en un mismo discurso, de manera subordinada ideolgica y polticamente, convive otra versin de
mercados libres de monopolios de todo tipo, en especial, bancarios y terratenientes, que se expresarn en procesos
de construccin nacional como Turgot en Francia, Hamilton en EEUU y, de alguna manera, en pensamiento de lderes
latinoamericanos como Bolvar y Lpez Solano. No obstante, esta visin paradjicamente tambin est presente en
autores paradigmticos del moderno fundamentalismo de mercado como Adam Smith y hasta Leon Walras!
6. Ver P.J. Cain and A.G. Hopkins: British Imperialism 1688-2000, Pearson Educated Ltd. England 2003.
Las reformas borbnicas en Espaa, pero sobre todo, las concesiones libre-
cambistas con Carlos IV, y las reformas del marqus de Pombal en Portugal, no
solo establecern, en este sentido, cambios de la geografa econmica de la actual
Amrica Latina, que sobrevivirn a los propios imperios coloniales, sino que las
readecuaciones de sus respectivas administraciones coloniales, de alguna manera,
estn en la raz de la ulterior divisin poltica del continente.
7

La ms estrecha relacin del Imperio Britnico con la corona portuguesa,
que se trasladar a Ro de Janeiro a principios del siglo XIX, incidir tanto en la
unifcacin de las dos unidades coloniales portuguesas en Sudamrica, como en
la fragmentacin de los virreinatos espaoles y la relacin del Imperio del Brasil
con las nuevas repblicas.
8
2.2 Dinmicas de mercados internos y mercados externos y
construccin poscolonial
9
Las dialcticas entre mercados internos y externos en la etapa poscolonial, diver-
sas y complejas como fueron, muy difcilmente pueden entenderse como el libre
juego de la oferta y la demanda, derrotando la inefciencia de resabios mercanti-
listas o proteccionistas. Tanto unos como otros, operaron en el marco de relacio-
nes de fuerza establecidas por las armas, los monopolios y la intriga poltica, en
un cruento proceso en el que terminan triunfando agendas oligrquicas locales
con sustancial sumisin a sus socios del Norte ms poderosos, fundamentalmente
britnicos, aunque con signifcativas presencias de proyectos franceses y estado-
unidenses (especialmente ligados al Sur esclavista antes de la Guerra de Secesin)
tambin asociados, por su parte, a estrategias britnicas.
Luego de las revueltas precursoras truncadas de los indios en los Andes y de
los negros en Hait, van siendo derrotados los diferentes proyectos radicales de
construccin nacional mestiza, que con plurales contenidos ideolgicos y de clase
se lanzan desde Hidalgo y Morelos en Mxico, hasta Moreno y Belgrano o Artigas
en el Ro de la Plata, pasando por los iluminados episodios de Charcas y Quito.
Factor importante en la consumacin de la independencia constituy el he-
cho que fuerzas inicialmente realistas, como las de Itrbide en Mxico, se pasan
en diversas partes del continente al bando rebelde ya diezmado, para impedir que
la Hispanoamrica democrtica y moderna, diseada por espaoles y criollos en
7. Ver, por ejemplo, E. Bradford Burns, Latin America: A Concise Interpretive History, 6th ed. (Englewood Cliffs, NJ:
Prentice-Hall, 1994)
8. Caio Prado Junior (1960): Historia Econmica del Brasil Buenos Aires, Fondo de Cultura Econmica.
9. Basado en Celso Furtado, Formao econmica da Amrica Latina (Rio de Janeiro: Lia, 1969); Osvaldo Sunkel and
Pedro Paz, El subdesarrollo latinoamericano y la teora del desarrollo (Mxico: Siglo XXI, 1970); John H. Coatsworth
and Alan M. Taylor, eds., Latin America and the World Economy Since 1800 (Cambridge, MA: The David Rockefeller
Center Series on Latin American Studies, Harvard University, 1998); Victor Bulmer-Thomas, The Economic History of
Latin American Since Independence (Cambridge: Cambridge University Press, 1994).
las Cortes de Cdiz de 1812, se estabilice con el golpe de estado de Del Riego en
Madrid mientras, por su parte, Bolvar y San Martn convergen en el sueo de la
Patria Grande, asediados internamente, hasta la asfxia, por los representantes del
libre comercio al estilo britnico, como Santander y Rivadavia. Estos mismos
intereses lanzarn ms tarde a Brasil, Argentina y Uruguay en el genocidio de la
Triple Alianza, para aplastar el vigoroso experimento paraguayo de construccin
de fuerzas productivas nacionales.
10
En general, las declaraciones de construccin ciudadana y de nacin con-
tenidas de manera distinta en cada constitucin, inspiradas con mayor o menor
recato en las revoluciones democrtico-burguesas del Norte, resultaban elementos
legitimadores incmodos, por decir lo menos, y relegados, a lo mucho, slo al
papel. Ya no enmarcadas en la promesa de orden mundial que abriran las revo-
luciones norteamericana y francesa de fnes del siglo XIX, sino subordinadas al
reparto del poder que nace de la Santa Alianza europea, las construcciones locales
de estados-nacin se desenvuelven raquticamente.
Los ejes primario-extractivistas se extienden desesperadamente para asegurar
el xito de cada estado en su insercin internacional, elemento clave para la
reproduccin de esas economas mutiladas desde su matriz histrica. Pero la ex-
tensin de esas articulaciones, paralelamente al crecimiento de puertos y ciudades
vinculadas a su complejo productivo-administrativo, requera el disciplinamiento
de contingentes laborales, directa o indirectamente necesarios y que podran con-
tar con el refugio de medios de produccin y de vida, ajenos al control de la red
oligrquico-neocolonial en crecimiento.
El modelo extrovertido de eje primario-extractivista se basa, inexora-
blemente, en un tipo de competitividad que ve en todo componente local
un costo que hay que abatir y, por tanto, exige el abaratamiento sistemtico
de la fuerza de trabajo y de la naturaleza, tanto si estn directamente invo-
lucrados en la exportacin, como si son sometidos de una u otra manera en
esa dinmica en la reproduccin de la formacin econmica y social en su
conjunto. La sujecin a esa insercin externa clave establece una formacin
de precios relativos internos subordinada y jerrquica, que gradualmente
dispone que el trabajo impago de comunidades y familias (principal, pero
no exclusivamente femenino) subsidie crecientemente al capital involucra-
do en esas articulaciones, muchas veces combinado con mecanismos serviles
y hasta esclavos.
10. Ver perspectivas distintas en Tulio Halperin Donghi, Historia Contempornea de Amrica Latina, Buenos Aires,
Alianza, 1992. (cap. 2: La crisis de independencia.) The Emergence of Latin America in the Nineteenth Century (New
York: Oxford University Press, 1988); Richard Graham, Independence in Latin America: A Comparative Approach, 2nd
ed. (New York: McGraw-Hill, 1994); and, Jay Kinsbruner, Independence in Spanish America: Civil Wars, Revolutions, and
Underdevelopment (Albuquerque: University of New Mexico Press, 1994).
La violencia contra los pueblos originarios, quilombos e incluso comarcas
blanco-mestizas de pequeos y medianos productores para mercados relativa-
mente autnomos, la disolucin de ciertos bienes comunales, la extensin del
latifundio y de casas comerciales o fnancistas monoplicas, y el recrudecimiento
de formas esclavistas, serviles y precaristas, caracterizan buena parte de la transfor-
macin socioeconmica del continente, funcionales a la intensifcacin de nues-
tro rol en la divisin internacional del trabajo.
Entonces y ahora, las lites liberales, (al estilo del liberalismo britni-
co), ubican en esto la vocacin natural de nuestros pases y ven en cualquier
proyecto alternativo un atentado a especializacin cientfca y mutuamente
benfca que pregonaban desde Smith, Ricardo, los Mill hasta Friedman y lo
fundamental de la economa convencional actual, ignorando la rica produc-
cin de teora econmica (tambin autoidentifcada como liberal en muchos
casos) ligada a la construccin nacional en Francia durante los siglos XVII y
XVIII, en Estados Unidos desde los arribos europeos a la Baha de Massachu-
setts hasta principios del siglo XX, y en Alemania durante el siglo XIX, con
List y la llamada Escuela Histrica.
Poco eco tendran los nuevos remezones en la poltica y la sociedad que
nuevamente vendran desde el Norte, como las revueltas de 1848, los mo-
vimientos anti-latifundistas y socialistas, la derrota esclavista y la liberacin
nacional en Estados Unidos, la ola revolucionaria de la Comuna de Pars y
ni siquiera el mpetu industrialista yanqui, prusiano, ruso y francs, (aun-
que la seduccin positivista-cientificista justific varios proyectos autorita-
rios). El reclamo de las estrechas capas intelectuales tiende ahora a justificar
la tirana de las lites para domesticar, con sangre, nuestra barbarie (y, de
ser posible mejorar la raza) y encaminarnos al progreso, encarnado en la
modernidad noratlntica.
Con ese amparo ideolgico, no faltarn genocidios como la llama-
da Conquista del Desierto e intentos europeos de reconquista, como el
Mxico de Maximiliano o la ocupacin de Repblica Dominicana. No fal-
taron, claro, revueltas populares e intelectuales de otro tinte, como la de
Benito Jurez o las revueltas liberal-radicales en varias partes del continente,
pero parecera que en muchos casos, fueron ms definitorias las mltiples
guerras fratricidas.
Nuestros pases, desde entonces, no solo crecieron unos a espaldas de otros,
sino dndose codazos, compitiendo por los mismos mercados, ms o menos con
las mismas herramientas, ms o menos con los mismos productos.
2.3 La Segunda Conquista de Amrica Latina y las fuerzas internas del cambio
11
La subordinacin perifrica al desarrollo del mercado mundial centrado en el At-
lntico Norte y dominado comercial y fnancieramente por el Imperio Britnico,
defne un proceso desigual, contrahecho y fragmentado de los mercados internos,
y gradualmente asfxia los mercados regionales. Sobre todo, hacia el ltimo tercio
del siglo XIX, cuando una oleada de inversiones del Norte intensifcar el modelo
primario-extractivista con la multiplicacin de enclaves y de sus efectos disolven-
tes sobre otro tipo de articulaciones territoriales, coincidiendo con un perodo de
expansin fabulosa del comercio mundial, de la fnanciarizacin y del capitalismo
que algunos autores tipifcan como una primera globalizacin.
Los apologistas identifcan este periodo con el triunfo de las bondades de
la versin britnica del libre comercio y las ventajas comparativas. Habra que
recordar que no slo fue el fruto de perpetuas guerras en el centro del sistema, sino
de la sustitucin del trfco de esclavos por el trfco del opio, como principal ope-
racin mercantil del mundo entero en la segunda mitad del siglo XIX, luego de las
Guerras del Opio lanzadas por la Reina Victoria de Inglaterra, cuando China trat
de impedirlo a su Compaa de Indias Orientales y a sus bancos; la apertura de
mercados a caonazos en toda Asia (incluyendo Japn); la destruccin de fuerzas
productivas en el subcontinente indio y la utilizacin de hambrunas como forma
de domesticacin poltica en Bengala e Irlanda, y la nueva ola de cruentas conquis-
tas y repartos coloniales en frica y Asia, entre las diversas potencias europeas.
12

Forman parte de la misma lgica el desmantelamiento de los imperios de-
cadentes, como el espaol y el otomano, y la constitucin del imperio colonial
estadounidense estrangulando las luchas de liberacin nacional de Cuba, Puerto
Rico y Filipinas entre otros pueblos, y sistematizando sus intervenciones militares
en otros pases como Hait y Nicaragua.
3 CONSTRUCCIN NACIONAL MODERNA, DEUDA EXTERNA Y CRISIS FISCAL
3.1 La construccin nacional en la poca del capitalismo monopolista de estado
13
Como la historia nunca es lineal, Amrica Latina tuvo dcadas muy importantes
de construccin nacional, que empezaron diferenciadamente, pero que tendieron
a generalizarse despus de la Segunda Guerra Mundial.
11. En referencia a: Steven C. Topik and Allen Wells, eds., The Second Conquest of Latin America: Coffee, Henequen,
and Oil during the Export Boom, 1850-1930 (Austin: University of Texas Press, 1998). Ver tambin Enrique Ayala Mora
(dir.) Los proyectos nacionales latinoamericanos: sus instrumentos y articulacin, 1870-1930, coleccin Historia Gen-
eral de Amrica Latina, Vol. VII., Ediciones UNESCO/ Editorial Trotta, 2008.
12. Davis, M. (2001), Late Victorian Holocausts: El Nio Famines and the Making of the Third World, London: Verso.
13. Theotonio Dos Santos: Economa Mundial, Integracin regional y desarrollo sutentable. Las nuevas tendencias y
la Integracin Latinoamericana, INFODEM, Lima, 2010. Tulio Halperin Donghi, Historia Contempornea de Amrica
Latina, op. cit., (cap.6: La bsqueda del nuevo equilibrio).
La derrota de las fuerzas fascistas en la Segunda Guerra Mundial consolid
un balance de fuerzas que permiti un signifcativo cambio en los patrones di-
nmicos de distribucin del ingreso, fuente de las tasas ms altas de crecimientos
exhibidos por las economas tanto del Norte como del Sur. Se estabilizan los
experimentos exitosos como los del New Deal de los aos 30 en los Estados Uni-
dos, y se generaliza un pacto socialdemcrata en la Europa Centro- Occidental y
Nrdica, que paulatinamente se extender hacia su Sur. Se establece un bloque de
pases de socialismo de estado. Se avanza con el proceso de lucha por la liberacin
nacional, que abri las puertas para el desmantelamiento de los antiguos imperios
coloniales, creando incluso expectativas ms ambiciosas en ciertas regiones de la
periferia, como la propia Amrica Latina.
Premisa central en este proceso es el fortalecimiento de capacidades nacio-
nales, que nace espontneamente desde los mecanismos de compensacin fnan-
cieros y fscales que empiezan a ensayarse a nivel nacional, tanto en el Norte como
en el Sur, sobre todo tras la crisis estructural mundial que precede a la Primera
Guerra Mundial y la quiebra del patrn oro, resucitando en muchos casos herra-
mientas anatemizadas como mercantilistas.
No obstante, las complicaciones del propio desarrollo del capitalismo
moderno en tanto sistema-mundo, con las alternancias geogrfcas anidadas en
el propio ciclo, requeran ahora sofsticaciones, como aquella de la extensin
de prcticas de banca central. All donde los Money Doctors no lograron
constituir instituciones especfcas, normalmente privadas durante los aos
veinte, los bloques de poder defnieron delegaciones de los estados a uno o va-
rios bancos privados especfcos, con las respectivas corresponsalas nacionales,
para cumplir esas tareas, en creciente diferenciacin con el modelo de banca
nacional de dcadas pasadas.
14
Los diversos episodios localizados de depresin durante los aos veinte y la
gravedad de la depresin generalizada tras el crash burstil de 1929, obligaron a
innovaciones institucionales de diverso origen en todo el orbe. Poco a poco se ar-
ticularon en respuesta adecuados modos de regulacin internos (combinaciones
especfcas de poltica econmicas e instituciones) y desde all tambin, las condi-
ciones para signifcativos desarrollo de las fuerzas productivas internas, orientadas
a sostener dinmicas de mercados domsticos, transformando-disputando, en el
proceso, la predominancia de las lgicas rentistas y de las burguesas compradoras.
Estas dinmicas estuvieron condicionadas, claro, por las tendencias histricas de
polarizacin social, colonialismo interno y el balance de poder de las luchas sociales.
14. Drake, Paul W. The Money Doctor in the Andes The Kemmerer Missions, 1923-1933 Durham and London: Duke
University Press, 1989. Drake, Paul W. 1994. Money Doctors, Foreign Debts, and Economic Reforms in Latin America
from the 1890s to the Present. Wilmington, DE: Jaguar Books; Marc Flandreau, ed., Money Doctors: The Experience of
International Financial Advising, 1850-2000 (London: Routledge, 2003).
Amrica Latina muestra, en este sentido, una serie de brillantes experiencias
institucionales, del ms diverso y hasta contradictorio signo poltico, pero siem-
pre sobre la base de trayectorias nacionales especfcas tanto en el plano objetivo
como en el subjetivo.
Bajo especfcas movilizaciones sociales e intelectuales que articularon las
apropiadas alianzas de clase entre burguesas emergentes y sectores trabajadores
asalariados en proceso de integracin social, se desarrollan en los aos treinta
procesos precursores muy signifcativos de industrializacin por sustitucin de
importaciones en el Brasil de Vargas, el Mxico de Crdenas y la Argentina de
Pern. Procesos de industrializacin, que en esta etapa primera, ms autnoma,
ponen particular nfasis en la produccin de medios de produccin, sobre todo,
infraestructura, energa y algo de industria pesada.
15
Cuando las condiciones histricas no alcanzaron para tanto, al menos se
desplegaron ingeniosos esfuerzos por evitar que el golpe de la crisis internacional
afecte en demasa a las sociedades nacionales, con resultados diversos, como en
Chile, Colombia, Per y Ecuador.
La experiencia peronista en los aos 40 y 50 en Argentina, tal vez marca
una de las transformaciones sociales y productivas ms aceleradas, cuya promesa
histrica slo pudo ser apagada temporalmente tras varios ensayos dictatoriales,
sobre todo, luego del retorno y la muerte de Pern en los setenta.
El varguismo brasileo, por su parte, presenta una serie de peculiaridades,
extendidas sobre un periodo ms largo, que desataran procesos indetenibles de
proyeccin industrial y geopoltica que lo sobreviviran, incluso en el marco de las
dictaduras militares, llamadas a sofocarlo como proyecto.
Sin pretender ser exhaustivo, cabe destacar que esos procesos de in-
dustrializacin, incluso luego de ser capturados por las transnacionales que
reciclaron sus tecnologas obsoletas en el Norte, elevando la vulnerabili-
dad externa, no slo se articularon como producto de procesos polticos
nacional-populares (y consiguientemente los auspiciaron), sino que, en el
caso del Chile de Frei y de Allende estuvieron ligados a intensificaciones
democrtico-radicales.
En todos los casos, como ya lo mostr la revisin del siglo XIX con
intentos de diverso tipo de construccin nacional, ms que un agotamiento
endgeno del rgimen de acumulacin de industrializacin por sustitucin
de importaciones, fueron derrotas poltico-militares las que frustraron los
15. Boris Fausto, Historia Concisa de Brasil, Buenos Aires, F.C.E., 2003, cap. 4 El Estado getulista (1930-1945), pp.
165-194. Kathryn Sikkink, El proyecto desarrollista en la Argentina y Brasil: Frondizi y Kubitschek, Buesnos Aires, Siglo
XXI, 2009, cap. 4 El desarrollismo en Brasil, 1954-1961, pp. 153-212.
diversos ensayos de dar saltos cualitativos en la construccin de ciudadana
y nacin durante el siglo XX. Manu militari, nuevamente, como realidad
detrs de la supuesta mano invisible.
Hay que resaltar, sin embargo, que lo que no logr a sangre y fuego la mano
militar, lo termin resolviendo, en condiciones de legitimacin y de manera mu-
cho ms extendida, la dictadura invisibilizada de los mercados fnancieros.
3.2 Deuda externa y desmantelamiento de capacidades nacionales
16
Quisiera plantear rpidamente el rol de la deuda externa en una perspectiva glo-
bal. Es decir, es muy importante entender el papel del servicio de la deuda pblica
en el Sur con un elemento clave de reconstitucin y recomposicin de los poderes
neo-coloniales y rentistas, para quienes el orden mundial fundado en los Acuer-
dos de Bretton Woods se volvi inconveniente.
17
Se trata de un conjunto de es-
trategias en el marco de las cuales el neoliberalismo juega un papel fundamental.
Durante los aos dorados del capitalismo, luego de la Segunda Guerra
Mundial, las estructuras de poder en el Norte estuvieron obligadas a un proceso
de balance del capital y el trabajo que asediaba permanentemente las condi-
ciones de rentabilidad del capital en los pases del Norte. Esa cada slo pudo
recuperarse con la aplicacin de las polticas neoliberales y el cambio de corre-
lacin de fuerzas entre clases, que inclua un cambio radical en las condiciones
de distribucin del ingreso.
En este cambio en la correlacin de fuerzas a favor del capital fueron funda-
mentales dos estrategias bsicas.
La primera, la fnanciarizacin, el Producto Interno Bruto mundial muestra
en los ltimos cincuenta aos una tendencia cada vez ms voltil y cada vez ms
decreciente en claro contraste con cualquier medida del capital fcticio o de los
derivados fnancieros, que tienen un crecimiento exponencial.
18

16. Theotonio Dos Santos: Del Terror a la Esperanza. Auge y Decadencia del Neoliberalismo. BCV, Monte Avila Cara-
cas 2006, Tulio Halperin Donghi, Historia Contempornea de Amrica Latina, op. cit., (cap. 7: Una encrucijada decisiva
y su herencia: Latinoamrica desde 1960); Toussaint, E. Las crisis de la deuda externa de Amrica Latina en los siglos
XIX y XX en http://www.cadtm.org/article.php3?id_article=166.
17. Es ilustrativo ver el carcter de la discusin en el diseo original en James Boughton, Why White, Not Keynes?
Inventing the Postwar International Monetary System IMF Working Paper 52 (Washington: International Monetary
Fund, 2002) y la relacin con la discusin latinoamericana en D.Rock, ed., Latin America in the 1940s: War and Postwar
Transitions. Berkeley: U. of California Press, 1994, Eric Helleiner, Reinterpreting Bretton Woods: International Develop-
ment and the Neglected Origins of Embedded Liberalism Development and Change, 37(5)(2006): 943-67. Eric Hel-
leiner, Reinterpreting Bretton Woods: International Development and the Neglected Origins of Embedded Liberalism
Development and Change, 37(5)(2006): 943-67 The Trifn Missions: Unconventional American Money Doctors in the
Age of the Good Neighbor Policy, policopiado.
18. Ver, por ejemplo, para ms sustento: Pez, P. (2009) The Crisis of Capitalism and Post Capitalist Horizons, in Daiber, B.
(ed) The Left in Government: Latin America and Europe compared, Rosa Luxemburg Foundation Brussels; Pez, P. (2010)
Crisis, Nueva Arquitectura Financiera y Buen Vivir, en Socialismo y Sumak Kawsay: Los nuevos retos de Amrica Latina,
Senplades, Quito Dierckxsens, Wim (ed) (2011) Siglo XXI, Crisis de una Civilizacin IAEN, Imprenta Mariscal, Quito.
Hoy por hoy, existen solamente en derivados fnancieros, una medida par-
cial del grado de especulacin, el equivalente a varias decenas el Producto Interno
Bruto mundial en deudas. Estamos hablando entonces, de un problema de insol-
vencia estructural que no puede ser resuelto a travs de inyecciones de liquidez
como se pretende actualmente.
La segunda gran estrategia de recuperacin de la rentabilidad estuvo liga-
da al proceso de des-localizacin industrial en bsqueda de espacios de menores
salarios, en el marco de los cuales se crea un sistema de desbalances globales que
estn directamente ligados con estos mecanismos de auto-referenciacin de los
movimientos fnancieros.
El volumen de las transacciones geogrfcamente ubicadas debera, por
ejemplo, mostrar que el fujo ms grueso de fnanciamiento debera darse desde
una China superavitaria hacia unos Estados Unidos defcitarios, pero el grueso de
las transacciones fnancieras se dan al interior de los Estados Unidos, al interior
de Europa, al interior de la City de Londres y entre estos polos fundamentales del
corazn del sistema.
19
Esta dislocacin de los fujos fnancieros, de la lgica de reproduccin del
capital fcticio, respecto a la economa real, tipifca la gravedad de la crisis estruc-
tural del sistema que estamos viviendo.
En el marco de este proceso de rentabilizacin artifcial de las inversiones, la
creacin artifcial de una dinmica de crecimiento de la deuda pblica se convir-
ti en un elemento de transferencia fundamental del excedente de los pueblos, de
las naciones, hacia la oligarqua fnanciera.
El crecimiento del endeudamiento de los pases del tercer mundo durante
ese periodo de recomposicin de la ganancia en el Norte aumenta, pero hasta el
fn de los aos setenta, los niveles de endeudamiento eran manejables.
20

No fue el endeudamiento irresponsable del Sur el que cre la insostenibili-
dad de la deuda, sino el aumento unilateral de las tasas de inters por parte de los
Estados Unidos, la consiguiente apreciacin relativa del dlar norteamericano en
que estaban denominadas las deudas, sumado al desesperado y recurrente esfuer-
zo de todo el Sur por abaratar sus exportaciones en carrera hacia el fondo, para
no perder espacio en el mercado. Financiarizacin y globalizacin son parte de
un mismo proceso apalancado de manera fundamental por la crisis de la deuda
de los aos ochenta.
19. Helene Rey (2008) Global Portfolio Rebalancing under the Microscope, revised, 2009. Disponible en: <http://
faculty.london.edu/hrey/research.html#research>.
20. Marichal, C. (1988) Historia de la Deuda Externa de Amrica Latina Alianza Editorial, Madrid; UNCTAD (2011):
Trade Development Report, Geneva; Toussaint, op. cit.
A partir de entonces, con la crisis de la deuda de los aos ochenta, se esta-
blece una dinmica de endeudarse ms para pagar la deuda, con la instalacin
crnica de crisis fscales, proceso del ajuste estructural recesivo y permanente que
afect sistemticamente una base impositiva dbil desde el principio debido, en
general, a su carcter regresivo.
4 NEOLIBERALISMO, DEBILITAMIENTO DEL APARATO PRODUCTIVO, DE LA
DINMICA DE LOS MERCADOS INTERNOS Y DE LOS SUJETOS HISTRICOS
Con el chantaje de la deuda externa, la convergencia de las fuerzas domsticas e
internacionales coordinadas desde la imposicin del Fondo Monetario Interna-
cional y el Banco Mundial, permiti generalizar polticas de ajuste con efectos
clarsimos sobre la incapacidad de relanzar el crecimiento por esa reduccin tan
signifcativa de la tasa de inversin con respecto al Producto Interno Bruto.
Mientras en los aos dedicados a la industrializacin por sustitucin de im-
portaciones, al menos desde los cincuenta hasta los ochenta, de los que se cuenta
con estadsticas comparables, la parte de la renta nacional dedicada a generar
nuevas capacidades productivas estuvo entre 25 y 30%, con la aplicacin del lla-
mado modelo de mercado, del supuesto modelo de la efciencia que iba a atraer
la inversin, porfadamente, esa tasa cae a niveles que estn entre 15 y 18%, como
puede apreciarse en las cifras de la Comisin Econmica de Naciones Unidas para
Amrica Latina (CEPAL).
21

Sin duda, parte sustancial de esa reduccin de la inversin tiene que ver
con el pago, en muchos casos tramposo, de la deuda externa pblica, con-
secuentemente incrementada con mecanismos de anatocismo y estatizacin
graciosa de la deuda privada. No obstante, fundamentalismos doctrinarios
completaron la tarea, al imposibilitar sistemticamente los para entonces so-
brevivientes recursos de crdito soberano que hubiesen permitido compensar
la creciente restriccin externa.
La propia integracin regional, con el diseo adecuado, aprendiendo
de las experiencias positivas aunque limitadas en Mxico, Brasil, Argentina
y Chile, y los inicios de esfuerzos subregionales en el Pacto Andino, por
ejemplo, habra dado una respuesta alternativa a esa prdida constante de
capacidades productivas.
El efecto de esa reduccin de la tasa de inversin forma parte de una ofensiva
del capital contra el trabajo, al debilitar la demanda de trabajo asalariado, que
reduce la participacin de la remuneracin de los trabajadores en el Producto
Interno Bruto, de manera radical en tiempos cortsimos.
21. Ver Pez (2009) y Cepal (2011) La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, Santiago.
La cada de la participacin de los salarios en el PIB, que no necesariamente refe-
ja lo fundamental de la distribucin por las condiciones de heterogeneidad estructural
en Amrica Latina, tendr efectos multiplicadores sobre otros segmentos de las clases
trabajadoras no asalariadas, lo cual signifcar un aumento en trminos absolutos y
relativos, tanto de la indigencia como de la pobreza durante el perodo, lo que slo
se ve mitigado con el avenimiento de los gobiernos progresistas en la ltima dcada.
22

A diferencia de la tendencia anterior a la baja de nmero de pobres durante
el rgimen de acumulacin de industrializacin por sustitucin de las importa-
ciones con todos sus sesgos oligoplicos y transnacionales , la aplicacin de
las polticas de austeridad de los ajustes neoliberales implica un continuo y agudo
crecimiento del nmero absoluto de pobres.
Pero no solamente que en el plano social esa degradacin civilizatoria tiene
resultados negativos ciertos, sino que en el plano de sus propios criterios de eva-
luacin, las polticas de ajuste neoliberal, las polticas de austeridad son un fracaso.
Si disminuye la inversin y se comprimen los mercados, el crecimiento del PIB va
a reducirse.
23
En el periodo de sustitucin de importaciones (1950-1981) el pro-
medio del continente estuvo en un 2.6% frente al crecimiento dbil y voltil del
periodo neoliberal (1983-2000) que no llega al 1.2%.
24

Lo mismo puede decirse con respecto al resultado del sector externo, que
si bien es cierto presenta en promedio una tendencia negativa durante todo el
perodo de sustitucin de importaciones, por la dependencia tecnolgica de ma-
quinaria y de insumos, lo propio puede decirse durante el periodo neoliberal,
pero esta vez por la importacin de consumo conspicuo de productos de lujo por
parte de los sectores de ingresos altos. Esta vulnerabilidad externa se refeja en un
elemento endgeno y retro-alimentador de adquisicin de ms deuda externa.
Las desesperadas devaluaciones en bsqueda recurrente de excedentes de divisas
para pagar esa deuda slo la vuelven ms onerosa e impagable.
Y en el plano de lo fscal las polticas de austeridad instalan de manera cr-
nica una generacin de dfcit ao tras ao que incrementar la deuda pblica sin
solucin. El dfcit fscal de los aos 50 y 60 se reproduce al cabo de pocos aos,
tambin luego de la corrupcin generalizada de las privatizaciones y los dolorosos
ajustes presupuestarios con todos los costos sociales, el aumento de la pobreza,
de desempleo, de destruccin del aparato productivo, de destruccin del tejido
social, del tejido democrtico. Esa vulnerabilidad fscal, de nuevo, es otro de los
factores retro-alimentadores, ahora ya endogeneizado, para crear la necesidad per-
manente de ms y ms deuda gubernamental.
22. Ibdem.
23. Ibdem.
24. Ibdem.
Todo esto en el marco de una mayor dependencia de factores exgenos de-
bido a un mayor grado de apertura (exportaciones+ importaciones/ PIB) como
en una mayor propensin a importar. La coyuntura latinoamericana de la ltima
dcada presenta indicadores favorables, en buena parte debido a una inusitada
mejora en los trminos de intercambio sin paralelo en los ltimos ciento diez
aos de historia del comercio exterior latinoamericano, y esto puede dar lugar a
confanzas infundadas respecto a la capacidad de neutras economas de enfrentar
la crisis mundial, sin negar la importancia de importantes esfuerzos domsticos
frenando el mpetu neoliberal.
5 NUEVA ARQUITECTURA FINANCIERA: CONDICIN NECESARIA AUNQUE NO
SUFICIENTE PARA AVANZAR A UNA INTEGRACIN SUPERIOR
5.1 Antecedentes de integracin regional
Es en el marco de estos cambios de la condicin macroeconmica del continente
que la integracin deviene fundamental. No slo es imperativo contar con una
capacidad de respuesta local frente al poder de los grandes actores internacionales,
sino que el potencial del desarrollo de un mercado interno integrado puede dar
viabilidad a procesos de desarrollo de las fuerzas productivas y de construccin
societal, frustrados en la trayectoria de los ltimos siglos.
La integracin comercial, iniciada bajo una orientacin desarrollista du-
rante el rgimen de acumulacin por sustitucin de importaciones y en el
marco de las negociaciones mundiales del Acuerdo General de Comercio y
Aranceles y el crecimiento del comercio mundial, tuvo como referente mayor
a la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), con avances
signifcativos pero limitados, en la medida en que su subordinacin a las ne-
cesidades de reciclaje industrial de tecnologas que adolecan de obsolescencia
moral en el Norte por parte de las transnacionales, conllevaban un patrn
especfco de importaciones que desatenda las posibilidades de compene-
tracin entre vecinos, compitiendo por la sede de esos reciclajes sobre la
base del cultivo de mercados locales y respaldos estatales. Sin embargo, la
primera dcada del Pacto Andino, por ejemplo, permiti un auspicio a la
industrializacin tarda de sus pases miembros en condiciones de programa-
cin productiva para mercados subregionales, cambiando cualitativamente el
contenido de las balanzas comerciales bilaterales.
Aunque los aos setenta haban presenciado una poderosa movilizacin
popular latinoamericanista en medio de la lucha por el cambio social y la de-
mocracia, fuertemente acompaada por intelectuales y funcionarios de todas las
tendencias, el cambio de dcada marc un sbito cambio de coyuntura como ya
se mencion anteriormente.
La crisis de los aos ochenta dio lugar a un generalizado proceso de slvese
quien pueda que lesion seriamente los mecanismos de integracin vigentes y
debilit los fujos de comercio intrarregional, en buena parte debido a factores
monetarios fruto de la ansiedad de cada pas por obtener del otro un excedente
de divisas para pagar la deuda.
La imposicin de modos de regulacin neoliberales, a partir de esa crisis
eventualmente, permiti volver los ojos hacia los mercados regionales en lo que
fue llamado nuevo regionalismo o regionalismo abierto,
25
como un paso de
aperturismo

en el sentido britnico de libre comercio hacia la utopa del neo-
liberalismo global.
Desde esa perspectiva se procesa en diversos tiempos polticos una conver-
gente funcionalizacin que involucrar cambios de nombres y de membresas.
Esquemas de alcance subregional como la Comunidad Andina (CAN), el Merca-
do Comn del Sur (MERCOSUR), el Sistema de Integracin Centroamericana
(Sica) y la Comunidad del Caribe (Caricom), as como esquemas de alcance re-
gional como la Asociacin Latinoamericana de Integracin (Aladi) y la Asocia-
cin de Estados del Caribe (AEC) buscan desde entonces, intilmente, constituir
superpuestos mercados comunes sobre la base de aranceles externos comunes y
liberalizacin tarifaria interna, al tiempo que avanzan compromisos extra-regio-
nales multilaterales, como aquellos adquiridos en torno a la Organizacin Mun-
dial del Comercio (OMC), constituida en 1995 como en una serie de tratados
bilaterales de libre comercio y de proteccin de inversiones.
La perforacin de los aranceles externos comunes y la asimetra produc-
tiva, incluso si el plano formal apareciese como parejo, hace que las relaciones
comerciales se vuelquen a reforzar nuestro rol primario extractivista en la divisin
internacional del trabajo.
La evidencia del mencionado fracaso de las polticas neoliberales al interior
de los pases y de su contraparte regional hizo que se vayan articulando coaliciones
internas que cuestionen el modelo, incluso si el ejemplo mexicano con el Tratado
de Libre Comercio para Amrica del Norte (TLCAN), de 1994, seduca desde el
xito rpido y localizado de las maquilas y si Chile se mostraba al mundo como
la realizacin de un experimento neoliberal que sobreviva sin contratiempos la
transicin democrtica.
Tras dcadas de crisis recurrentes, econmicas y polticas, diversos pases
empiezan a optar por gobiernos contestatarios al ideal neoliberal y se comienza a
perflar no slo el cambio de las polticas internas, sino tambin una transicin de
25. SELA (2010): Avances Recientes en la Arquitectura Institucional de la Integracin de Amrica Latina y el Caribe,
Secretara Permanente del SELA Caracas, Venezuela 25 y 26 de octubre de 2010 SP/Di N 10-10.
los esquemas regionales y subregionales hacia nuevas prioridades como la reduc-
cin de asimetras estructurales, la vinculacin de los esfuerzos integradores con
objetivos y movimientos sociales, la homologacin de derechos y la consolidacin
y defensa de la democracia, la sostenibilidad ambiental y la voz de las localidades
involucradas, etc.
Punto crucial de esta nueva ola post-neoliberal es la derrota de la iniciativa
estadounidense del rea de Libre Comercio de las Amricas (Alca) en Mar del
Plata en 2005. En paralelo avanzan negociaciones a diversos ritmos y diversos
interlocutores articulando con mayor o menor intensidad la nueva perspectiva,
incluyendo lo que fnalmente sera la Unin de Naciones Suramericanas (Una-
sur), la Alternativa Bolivariana para Amrica Latina (Alba) y recientemente, la
Comunidad de Estados de Latino Amrica y el Caribe (CELAC). Sin embargo,
las condiciones estructurales internas y externas fruto de la matriz histrica de de-
pendencia detallada al principio de este artculo y exacerbada durante las dcadas
neoliberales, persiste.
Las estructuras de poder ligadas a esas condiciones han conseguido con-
tinuar su ofensiva en una guerra de posiciones cuyo instrumento fundamental
consiste en enredar a nuestros pases en una serie de nuevos compromisos in-
ternacionales (fundamentalmente, tratados bilaterales de libre comercio y de
inversiones, a veces maquillados bajo formas ms sutiles) que, desde la argucia
jurdica complementan otros ms viejos, incluso aquellos nacidos en el marco de
anteriores regmenes de acumulacin, para continuar con el desmantelamiento
neoliberal de las capacidades nacionales, en contra de la voluntad de los pueblos.
Es en este marco que se instala gradualmente, y acompaada desde el prin-
cipio por los movimientos sociales, la demanda por una Nueva Arquitectura Fi-
nanciera Regional.
26
La propuesta de una nueva arquitectura fnanciera haba nacido en la ltima
dcada del siglo pasado como una crtica de derecha a la generosidad excesiva
del Fondo Monetario Internacional y los arreglos institucionales domsticos y
globales establecidos por el Consenso de Washington, incluyendo muchos pun-
tos vlidos respecto a la estructura de incentivos y la coherencia dinmica de los
actores. Pero es desde Amrica Latina que empieza a disputarse el trmino en una
perspectiva ms progresista, sobre todo a partir de las crisis fnancieras nacionales
que se multiplican desde la crisis del tequila de 1994 y que culminan con la
crisis argentina de 2001.
27

26. Ver, por ejemplo, Pez, P. (2011) Processes of Social Participation associated with the New International Financial
Architecture, in The Front 2011.11, Seoul, Corea.
27. Ver, para ilustracin, Pez P. (2006) La necesidad de una Nueva Arquitectura Financiera para el Ecuador, en Quintero
R. y E. Sylva: Hacia un Modelo de Desarrollo Alternativo, Ed. La Tierra.
Esta ltima dcada ha visto generalizado a nivel mundial el trmino en un
horizonte claramente ligado a un esfuerzo post-neoliberal del ms amplio espec-
tro, cuyo momento ms sobresaliente fue la Asamblea General Extraordinaria de
Naciones Unidas convocada en 2008 por su Presidente, el nicaragense Miguel
DEscoto con el respaldo de los pases de Amrica Latina,
28
en particular de los
ms pequeos. La convocatoria para discutir la crisis fnanciera mundial reclama-
ba que deban ser todas las naciones de la Tierra (en ese entonces el G192) y no
el G20, quienes deba asumir colectiva y democrticamente esas decisiones que,
como lastimosamente se ha constatado, afectan a la humanidad entera, en parti-
cular a sus segmentos ms vulnerables.
En medio de una significativa movilizacin de la sociedad civil inter-
nacional, se lleg a mediados del 2009 con un reporte presentado por una
Comisin de Expertos presidida por el Premio Nobel Joseph Stiglitz, con
un anlisis que claramente ubicaba la responsabilidad en los sectores del
poder en el Norte y un conjunto detallado de reformas y regulaciones que
ya contena un importante nivel de consenso con sectores gravitantes del
poder fctico e institucional mundial.
29
Sobre esta base, se articul una ne-
gociacin que termin con la firma de una serie de compromisos formales
por parte de 192 plenipotenciarios de sus respectivos gobiernos, pero que
por falta de la adecuada movilizacin poltica posterior no ha podido llevar-
se a la prctica ni siquiera en todo lo que corresponde al mandato interno
al propio Sistema de Naciones Unidas, del cual se supone que la Asamblea
General es la mxima instancia.
El documento resultante de la Asamblea General Extraordinaria de ju-
nio de 2009 y el reporte de la Comisin de Expertos que le sirvi de insumo,
marcan claras diferencias con todas las defniciones del G20, con excepcin
de las de abril de 2009 que fueron claramente producto del temor de los cr-
culos oligrquicos ante la potencialidad de la accin colectiva, en particular el
levantamiento del veto de dcadas por parte de Estados Unidos a la emisin
de los derechos especiales de giro, impulsada por Ecuador tanto en el seno de
28. Reejado por ejemplo en las discusiones de la Primera Cumbre de Amrica Latina y el Caribe sobre Integracin
y Desarrollo (CALC), realizada en diciembre de 2008 en San Salvador, Baha, Brasil, as como en la Declaracin sobre
La crisis econmica internacional y Amrica Latina y el Caribe, adoptada por consenso de los Estados Miembros del
SELA en la XXXIV Reunin Ordinaria del Consejo Latinoamericano, de noviembre de 2008 y la Cumbre de la Unidad
de Amrica Latina y el Caribe, celebrada en Cancn, Mxico, el 22 y 23 de febrero de 2010.
29. Ver The Stiglitz Report. Reforming the international Monetary and Financial Systems in the wake of the Global
Crisis. Experts Commission of the United Nations on International Monetary and Financial Reforms The New Press,
New York. Ms tarde, parte de ese grupo intent actualizar, acorde con el agravamiento de la crisis, las propuestas
desde un consenso ms amplio de intelectuales, incluyendo varios Premios Nobel de Economa adicionales al nivel de
la Presidencia del G20, pero esta vez sin lograrse la adecuada participacin de la sociedad civil. Ver: Fitoussi, Jean-Paul,
Joseph Stiglitz and the Paris Group 2011 The G20 and Recovery and Beyond: An Agenda for Global Governance for the
Twenty- First Century. OFCE, LUISS and Columbia University, February 2011. El autor de esta nota tuvo participacin
activa en todo este proceso.
la Comisin como en las negociaciones en Asamblea General, y en el discurso
all del Presidente Rafael Correa.
30
Entre las propuestas impulsadas en el proceso como parte del diseo de la
Nueva Arquitectura Financiera que cambie la relacin entre las fnanzas y la pro-
duccin, la articulacin entre el Estado, las corporaciones y la economa popular,
y auspicie una renegociacin en la divisin internacional del trabajo, se resaltan
la atencin a los problemas de los pases en desarrollo, la reformulacin de las
Instituciones Financieras Internacionales y la transformacin del sistema inter-
nacional de reservas sobre la base de arreglos bloque-regionales, como los que se
estn planteando en la prxima seccin.
5.2 Una respuesta histrica a la dependencia y una respuesta urgente a la
crisis internacional
31
Esta propuesta fue parte de la discusin tcnica y acadmica en Ecuador
desde hace ms de una dcada
32
y encontr la posibilidad de proyectarse a
raz de la poderosa iniciativa del Presidente Chvez en torno al Banco del
Sur. El inicio de las negociaciones formales entre Venezuela, Argentina y Bo-
livia en febrero de 2007 permiti que desde Ecuador se contribuya al debate,
ahora ya enriquecido por la indetenible referencia simblica y la marea
poltica que se suscit. En Quito, el 3 de mayo de 2007, bajo la presidencia
de Rafael Correa, los ministros representantes de Venezuela, Argentina, Bo-
livia, Ecuador, Brasil y Paraguay firman el acuerdo bsico que hace referencia
ya a una Nueva Arquitectura Financiera (banca de desarrollo, alternativa
al FMI y moneda comn). En Buenos Aires, el 9 de diciembre de 2007,
30. La propuesta, por supuesto, era ms ambiciosa y sigue siendo objeto de negociacin en varios marcos internacio-
nales, incluyendo emisin anual y la responsabilidad colectiva del Norte de nanciar con los DEG que les corresponde
(sin presiones presupuestarias ni inacionarias, ni, de acuerdo al esquema propuesto, costos nancieros) los problemas
ms acuciantes de extrema pobreza, hambruna y crisis ambiental exacerbados por la crisis; ver, para algo de detalle
Pez, P. 2010 Regional and Global Liquidity Arrangements for a more Democratic World: The potential for SDRs, in
Ulrich Volz and Aldo Caliari (eds.) 2010: Regional and global liquidity arrangements, Deutsches Institut fr Entwicklun-
gspolitik (DIE)
31. Para visiones alternativas, vase UNCTAD (2007). Trade and development report: regional cooperation for de-
velopment, Ginebra; Titelman, D. (2006). La cooperacin nanciera en el mbito subregional: las experiencias de
Amrica Latina y el Caribe y Ocampo, J. A. (2006). La cooperacin nanciera regional: experiencias y desafos,
ambos en: Ocampo. J. A. (org. 2006). Cooperacin nanciera regional. Santiago: Cepal (Libros de la Cepal n. 91), o Bi-
ancareli, A. (2011) Recomendaciones para la cooperacin nanciera regional IE-CECON/ Campinas Red Mercosur,
Serie Policy Briefs, N 3 - Abril 2011.
32. Referencias de las siguientes pginas en SELA (2010) La Reforma de la Arquitectura Financiera Internacional:
Una Visin Latinoamericana y Caribea, Reunin Regional: Reforma de la Arquitectura Financiera Internacional y
Cooperacin Monetaria y Financiera en Amrica Latina y el Caribe Caracas, Venezuela 8 y 9 de abril de 2010 SP/
RR:RAFICMFALC/DT N 3-10; SELA Informe Final de la Reunin Regional: Reforma de la Arquitectura Financiera Inter-
nacional y Cooperacin Monetaria y Financiera en Amrica Latina y el Caribe, XXXVI Reunin Ordinaria del Consejo
Latinoamericano, Caracas, Venezuela 27 al 29 de octubre de 2010, SP/CL/XXXVI. O/Di N 4-10; Ricardo Espina:La
perspectiva de las instituciones multilaterales, regionales y especializadas sobre la reforma de la arquitectura nanciera
internacional, SP/RR:RAFICMFALC/Di N 5-10; Jaime Estay: La reforma de la arquitectura nanciera internacional y la
cooperacin monetaria y nanciera en ALC: experiencias, propuestas y perspectivas, SP/RR:RAFICMFALC/Di N 4-10;
Pedro Pez: El SUCRE y la Nueva Arquitectura Financiera Regional,SP/RR:RAFICMFALC/Di N 14-10.
como ltimo acto de gobierno del Presidente Kirchner, los presidentes de
Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela, firman
el Acta Fundacional del Banco del Sur que adems de la Nueva Arquitectura
Financiera, contiene ya detalles y principios transformadores que se han ido
desarrollando en el marco de duras y largas negociaciones.
La propuesta de la Nueva Arquitectura Financiera Regional (NAFR) nace a
la vez de la cadena histrica de construcciones nacionales truncas, y a partir de la
necesidad urgente de perflar respuestas frente a la implosin fnanciera de la crisis
estructural internacional.
El primer vector ha sido examinado en sus implicaciones previamente y
corresponde ahora mencionar algo respecto al segundo, que rpidamente puede
convertirse en el sepulturero del nuevo proceso de integracin latinoamericana.
Enfrentar esta crisis requiere superar la unipolaridad y recuperar el sujeto
histrico. La misma cspide de la pirmide econmica vinculada a los intereses
fnancieros especulativos, al complejo industrial militar y a los intereses ligados al
control de los recursos naturales es la que provoca la crisis y la que, ahora, defne
el curso de los acontecimientos y de cmo se est actuando frente a ella.
La NAFR es un intento de repensar el tema de la crisis desde sus orgenes;
un origen que, por una parte, est ligado a las condiciones estructurales de la
produccin y que, por lo tanto, imperiosamente, lleva a pensar en una salida que
considere la transformacin del aparato productivo, dentro de un sistema fnan-
ciero mucho ms sano.
De hecho, una de las caractersticas estructurales que ha llevado a la crisis es
la hipertrofa del sistema fnanciero que, en condiciones parasitarias, ha asfxiado
al aparato productivo, tanto en el centro como en la periferia, y ha generado con-
diciones exacerbadas de especulacin y de extraccin de excedentes desde la esfera
de la circulacin, sobre el aparato productivo, como se mostr con el mecanismo
de la deuda externa.
Por eso, ahora se vuelve tan importante la recuperacin de la coherencia
productiva desde los parmetros de la sostenibilidad y de la redistribucin. Por
eso es menester poner a esta exuberancia irracional dentro de los moldes de lo
que es conveniente, del tipo de innovaciones que permitan el despliegue de la
produccin, en tanto busca cambiar la relacin de servidumbre que tiene la pro-
duccin con respecto de la especulacin fnanciera.
Asimismo, la bsqueda de una salida a la crisis fnanciera internacional, des-
de los pases del sur, plantea el reconocimiento de otras difcultades y como dar
una respuesta. As, por ejemplo, el tema de la divisin internacional del trabajo
vinculada al fnanciamiento para el desarrollo: tenemos un nicho de mercado en
la divisin internacional del trabajo que genera dfcits estructurales en la balanza
comercial y que temporalmente se resuelve con deuda externa o con inversin ex-
tranjera directa; pero si luego tenemos que pagar con creces este fnanciamiento
para el desarrollo, el hueco no solamente que puede agrandarse, sino que es, en
trminos contables, como un desfalco del patrimonio de un pas y de una nacin,
sea en su fuerza de trabajo o en su patrimonio natural. El resultado: una condi-
cin sistmica adicional de dependencia Norte-Sur, que es insostenible.
En este contexto y tratando de perflar respuestas concretas, surgen una
serie de propuestas correspondientes al diseo de una Nueva Arquitectura
Financiera regional, cuya base es atender las necesidades de fnanciamiento,
articulando una salida de carcter multipolar. Los procesos de integracin,
aqu, desempean un papel trascendental, por cuanto el reconocimiento de
un mundo cada vez ms complejo y diverso vuelve crucial el avanzar, para-
lelamente, en mecanismos de coordinacin de bloques regionales, como por
ejemplo, los acuerdos monetarios regionales. De ah la necesidad de plan-
tearse mecanismos que avancen a una mayor y ms estrecha coordinacin
macroeconmica, de acuerdo con las condiciones y realidades econmicas y
polticas de cada regin.
No obstante, estos procesos deben gestarse fuera del espritu neoliberal del
pasado, fuera de la restriccin y de las polticas pro cclicas convencionales que se
han venido aplicando a diferentes ritmos en nuestros pases. Deben convertirse
en acuerdos que contemplen, de manera sostenible, la posibilidad de impulsar el
crecimiento, el desarrollo, el empleo, sin tener que estar preocupados en asumir
posiciones estratgicas defensivas ante ataques especulativos.
La aspiracin es que desde la coordinacin de las coordinaciones regiona-
les, como lo que se est haciendo en Amrica del Sur con el Banco del Sur y la
Nueva Arquitectura Financiera Regional, o lo que se lleva a cabo con la iniciativa
Chiang Mai en Asia, se logren resultados y salidas concretas e inmediatas frente
a la crisis.
5.3 Atributos, condiciones y ejes de la NAFR
La nueva Arquitectura Financiera Regional parte de tres caractersticas bsicas
ligadas a los elementos que son cruciales para salir de la crisis:
Primeramente, debe fundamentarse en una institucionalidad democrtica:
no puede reproducirse una situacin en la que el monto del capital o aporte def-
na la gobernanza de estas instituciones. Crear instituciones en donde se rescata el
principio de un pas un voto, constituye un elemento esencial para la institucio-
nalidad de la Nueva Arquitectura Financiera que est naciendo.
Luego, las instituciones y mecanismos deben incorporar el financia-
miento sostenible y deben ser eficientes, con un componente claro y trans-
parente de subsidiaridad, cuya continuidad deber ser evaluada permanen-
temente en contraste con los beneficios sociales y econmicos que se vayan
obteniendo para los pases. Deben incluir, de igual manera, elementos de
validacin en trminos del mercado que le permitan, en condiciones del
desarrollo desigual de los distintos pases, ser sostenible poltica, ambiental y
econmicamente, en el tiempo.
Finalmente, la integralidad: no es posible tener medidas parches y por eso
es que el diseo de la NAFR est concebido para contener, al menos, tres ejes
fundamentales, como lo muestra el grfco 11 a continuacin.
GRFICO 1
La propuesta ecuatoriana para una nueva arquitectura nanciera regional
Banca de Desarrollo
de nuevo tipo
Red de Banca
Central
Sistema de
Compensacin de
Pagos
Banco del
Sur
Fondo del
Sur
Moneda
Fiduciaria
Regional
5.4 Los tres pilares bsicos de la NAFR
5.4.1 El Banco del Sur
En primer lugar est el Banco del Sur como el eje fundamental, que no debe
ser entendido como un banco de desarrollo ms, sino como el corazn de la
transformacin de la existente red de bancos de fomento en Amrica Latina.
En septiembre de 2009 los presidentes de Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador,
Paraguay, Uruguay y Venezuela frman el Convenio Constitutivo del Banco
del Sur. Hacia fnes de 2011, las legislaturas de Venezuela, Ecuador, Bolivia,
Argentina y Uruguay, haban ratifcado ya el Convenio frmado por los pre-
sidentes, cumpliendo el requisito con un plazo perentorio para el funciona-
miento de la institucin a mediados de 2012.
A pesar de que existen decenas de instituciones fnancieras de desarrollo
a nivel subnacional, nacional subregional y regional, en el continente, las d-
cadas neoliberales redefnieron su rol de manera signifcativa, achicndolos,
mutilando sus posibilidades de gestin soberana del crdito o subordinn-
dolos a las prioridades o la lgica del omnipresente Consenso de Washing-
ton. Con pocas excepciones, como la del BNDES, con carteras en moneda
nacional brasilea y divisas extranjeras superiores a la del Banco Mundial,
los esfuerzos de recuperacin y reorientacin han sido limitados. No faltan
ejemplos de prdidas signifcativas por utilizacin de recursos destinados al
desarrollo del continente en inversiones especulativas en activos txicos del
Norte, o de incitaciones al endeudamiento en divisas para gasto corriente
bajo ttulos tan seductores como combate a la pobreza (deuda para pagar
consultores). O en trminos de costos, el caso de cierto banco internacional
de desarrollo para Amrica Latina con cartera similar a la local Corporacin
Andina de Fomento, pero con una burocracia casi ocho veces superior y con
remuneraciones promedio bastante mayores.
Este banco, en lugar de apoyar el proceso de construccin de infraestruc-
tura para el nicho en la divisin internacional del trabajo primario exportador
mencionado, est llamado a ser la columna vertebral de un proceso virtuoso que
articule, de manera distinta, desde los territorios de las comunidades, las poten-
cialidades de produccin y productividad entre la economa popular, la economa
privada empresarial y la economa del Estado. Al mismo tiempo, en tanto opera-
dor fnanciero de los Consejos de Ministros de Unasur, el Banco del Sur se con-
vierte en la palanca de transformacin del sometimiento del pasado a la tirana de
los intereses fnancieros transnacionales hacia una instancia de construccin de
soberana, permitiendo una negociacin de las autoridades democrticas con las
distintas fuentes de fnanciamiento sin que stas puedan imponer sus prioridades
y condicionalidades.
As, por ejemplo, si la amenaza de la lgica de crisis es agudizar la posibili-
dad de una crisis alimentaria, pues tener la construccin de un espacio de sobe-
rana supranacional en el campo agro alimentario sera un elemento crucial; pero
no desde la individualidad de las repblicas pequeas, sino desde la construccin
del que fue el sueo del Libertador Bolvar: la Patria Grande. Esto sin duda plan-
tea la complementacin y la coherencia de los aparatos productivos nacionales en
un bloque regional, a fn de enfrentar la globalizacin desde una perspectiva ms
democrtica y de sostenibilidad regional.
Complementariamente, el Convenio Constitutivo contempla como prio-
ridad esencial la Soberana en el Cuidado de la Salud. Parte sustancial de las
difcultades en extender los derechos ciudadanos a la salud parten del control oli-
goplico de las transnacionales sobre las medicinas en general, incluyendo el total
abandono del sistema de investigacin y desarrollo de enfermedades como el mal
de Chagas, la lepra de monte, el mal del sueo, dengue, paludismo, tuberculosis,
etc., que afectan a millones de latinoamericanos.
Del mismo modo, si la lgica de crisis nos coloca ante una situacin de pro-
blemas en el tema energtico, entonces, en Amrica Latina tendramos las posibi-
lidades de establecer mecanismos supra nacionales de soberana energtica, que
permitan, desde la construccin de la coherencia interna del aparato productivo,
defendernos y blindarnos de la inestabilidad de los mercados internacionales y de
las perturbaciones fnancieras externas.
Igualmente, si las difcultades de la insercin internacional del continente
estn ligadas a los problemas en la generacin efciente de valor, por las disparida-
des en el manejo y utilizacin del conocimiento, pues es necesario crear, de ma-
nera supranacional, una base slida de innovacin, ciencia y tecnologa, que nos
permita ser soberanos en el ejercicio del conocimiento, incorporando no slo lo
ms avanzado de la ciencia y tecnologa a nivel mundial, sino tambin los saberes
ancestrales y los conocimientos holsticos de nuestros pueblos originarios.
El Convenio Constitutivo contempla tambin como prioridades, una infra-
estructura continental que, como una red de ferrocarriles, por ejemplo, permita
una organizacin distinta del espacio continental, orientada a la construccin de
mercados internos. En la misma lgica, prescribe el desarrollo de instrumentos
fnancieros y no fnancieros para el desarrollo de la economa popular en su hete-
rogeneidad, desde lgicas diferentes a las del capital.
5.4.2 El Fondo del Sur
En segundo lugar y como antecedente, cabe tener en cuenta que al tercer mundo y la
periferia, el golpe fundamental de la crisis le ha venido por la recesin de la economa
real y no tanto por el lado de la economa fnanciera. Sin embargo, tenemos la nece-
sidad de estar alertas de que por el lado fnanciero nos pueden venir grandes coletazos
y que potencialmente podramos pasar de una situacin recesiva a una situacin ca-
tastrfca, justamente por la fragilidad macroeconmica que ha signifcado el proceso
neoliberal de desmantelamiento de las capacidades del ejercicio de la soberana econ-
mica a nivel de los pequeos pases. Razn por la cual, es preciso y necesario crear un
espacio para el ejercicio de la poltica econmica, que permita recuperar la capacidad
real de decisin en la gestin de la macroeconoma, para lo cual es fundamental la
construccin de espacios supranacionales de manejo monetario y fnanciero.
De ah la importancia de tener un Fondo Comn de Reservas alternativo al
Fondo Monetario Internacional, que a su vez sea el tejido de una red de bancos
centrales que actan conjuntamente en este horizonte de cooperacin y coordi-
nacin macroeconmica, que supere la visin cerrada neoliberal de la estabilidad
de precios como objetivo nico, y que coloque a la estabilidad macroeconmica
y a la reduccin de las asimetras estructurales, como el objetivo central de la
poltica monetaria, fnanciera y crediticia. En este contexto, la creacin de un
Fondo Monetario Regional vendra a ser el segundo eje del diseo de la NAFR.
El Consejo de Economa instaurado por Unasur en 2010 bajo la presidencia
pro-tmpore de Rafael Correa y que tuvo su primera reunin en septiembre de
2011, apunta a este objetivo.
Si se logran modifcar procedimientos que lo han convertido en una ins-
titucin extremadamente conservadora que en los ltimos aos ha colocado
muchos ms recursos en los llamados bancos de inversin del Norte, que
rentabilizaron desde la corrupcin y la incompetencia para llevar al mundo a
la actual zozobra fnanciera, el ya existente Fondo Latinoamericano de Reser-
va (FLAR) podra cumplir estas tareas. Creado en 1978 como Fondo Andino
de Reservas, incluye ahora a 7 pases con la suma de Uruguay y Costa Rica y
bien podra ser el puente para apelar a toda la CELAC en el esquema. A pesar
de sus limitados recursos, ha tenido un desempeo mucho mejor que el del
FMI en relacin a los pases relevantes, por ejemplo, sin tener las extremas
difcultades pecuniarias de ste.
Armar un Fondo del Sur redefnira la estructura de incentivos, dismi-
nuira los riesgos y permitira liberar ingentes recursos que hoy estn ateso-
rados en precarias condiciones (de riesgo y remuneracin) como fruto del
miedo y la incertidumbre que genera el sistema mundial de reservas y la des-
regulacin. La constitucin del Fondo cambiara en cantidad y calidad, rede-
fniendo el tipo de activos de reserva (incluyendo recursos fsicos, derechos
especiales de giro, etc.).
33
No obstante, el Fondo del Sur es mucho ms que eso. Desde el Ecuador se
han lanzador propuestas que complementen la construccin de la Soberana Fi-
nanciera del continente con pasos inmediatos que articulen una red de seguridad
fnanciera continental, incluyendo la estructuracin de un mercado de liquidez
inmediata con ttulos-valor desmaterializados desde la conexin directa, sin in-
termediarios, entre Bancos Centrales, de modo similar al que ya estn realizando
transacciones los pases de Alba en torno al Sucre. Sobre esta base, puede estable-
33. Por ejemplo, si Brasil fuese incorporado al FLAR con una contribucin equivalente a la media de los actuales
miembros (cerca del 1,5% de su stock de reservas internacionales), el capital del fondo se ampliara en aproximada-
mente seis veces!, dice Biancarelli op.cit.
cerse en plazos muy cortos una matriz de crditos recprocos en divisas y monedas
nacionales entre las diversas entidades, facilidades de emergencia para balanza de
pagos y caja fscal, etc.
34
5.4.3 La moneda comn
En tercer lugar, todas las nuevas prioridades de desarrollo que estn planteadas
desde el mismo nacimiento del Banco del Sur tienen que estar sostenidas y apoya-
das por un nuevo esquema monetario. En este sentido, emerge la propuesta de la
NAFR del Sistema Unitario de Compensacin Regional de Pagos (SUCRE), so-
bre la base de la propuesta que hace Ecuador al Consejo de Presidentes de ALBA
el 28 de noviembre de 2008, incluso antes de pertenecer al organismo (al que se
integra en junio del 2009). En pocos meses empiezan las negociaciones formales
y antes del ao, coincidiendo con el natalicio del Libertador Antonio Jos de
Sucre, el 3 de febrero del 2010 se realiza la primera transaccin. Al momento,
Cuba, Venezuela, Ecuador y Bolivia estn operando operaciones de exportacin y
exportacin sin usar dlares y sin pasar por la Reserva Federal de los Estados Uni-
dos, como lo hacen TODAS las dems transacciones formales latinoamericanas,
pblicas y privadas.
Sucre es una suerte de tarjeta de crdito recproca entre Bancos Centrales.
El mecanismo consiste en una liquidacin bruta en tiempo real, de las transac-
ciones de comercio exterior a travs de la utilizacin de una moneda electrnica
que cumple principalmente la funcin de unidad de cuenta y es el medio de pago
para las transacciones entre los bancos centrales, quienes a su vez liquidarn las
operaciones de comercio exterior en sus respectivas monedas con sus agentes lo-
cales. Poco a poco se podran ir incorporando nuevas transacciones, a fn de que
se empiece a perflar el papel de lo que podra ser un espacio de circulacin para
una moneda regional en el futuro.
35

As el SUCRE es esencialmente, un mecanismo de crdito que se abre entre
los bancos centrales de los pases participantes. De ninguna manera se constitui-
ra en el nico mecanismo de pago internacional disponible, obligatorio, para el
comercio entre los pases participantes. El monto del crdito se ira aumentando
34. Ecuador present candidaturas al FLAR en 2007 y 2010 proponiendo esta agenda con detalles tcnicos que permi-
tiran habilitar varios de estos mecanismos en pocos meses, como se lo demostr en el caso del SUCRE. Las iniciativas
chinas de swaps con algunos socios comerciales incluyendo un par de la regin y la brasilea de un swap de 1.500
millones de dlares de sus reservas con Argentina, en mayo de 2008, muestran la pertinencia y la viabilidad de esas
propuestas que fueron vistas, al inicio, como herticas.
35. Para una referencia a los fundamentos tericos en el diseo de la propuesta monetaria, ver Pez, P: (2012) Mo-
neda, crdito y Bien Comn en Daiber, B. y F. Houtart (comp. 2012) Un paradigma poscapitalista: el Bien Comn de
la Humanidad Fundacin Rosa Luxemburg Bruselas, Ruth Casa Editorial, Quito. Para un detalle de las proyecciones
locales y continentales de estos medios de pago alternativos, ver Pez, P. (2012) Cooperacin monetaria y nanciera
en Amrica Latina y el Caribe en respuesta a la Crisis Mundial en SELA: Reunin Regional: Anlisis y Propuestas para
la Consolidacin de la Arquitectura Financiera Regional y la Cooperacin Monetaria y Financiera en Amrica Latina y
el Caribe, Caracas, Venezuela 27 y 28 de febrero de 2012 SP/RRAPCAFRCMFALC/Di N 7.
a medida que se incrementen las transacciones de comercio entre los pases par-
ticipantes. Asimismo, a travs de varios mecanismos experimentales de prueba y
error se irn consolidando progresivamente las caractersticas fundamentales que
defnen a este sistema. Dicho esto, la novedad de este esquema que se propone
trata de una moneda fduciaria sin costo fscal para los pases miembros, adems
no implicara un costo fnanciero para los participantes mientras se realiza la li-
quidacin en dlares.
Al mismo tiempo, podra haber otro tipo de incentivos que incluyan la
posibilidad de su utilizacin en redescuentos, en mecanismos de reporto, en me-
canismos de factoring, que provean de una liquidez inmediata a los eventuales
poseedores de los ttulos. Igualmente, estn en carpeta temas como seguros de
exportaciones, mecanismos de garantas y retro-garantas y las posibilidades de
rplica en otros arreglos monetarios bloques regionales, as como tambin su arti-
culacin con circuitos locales de pagos y monedas alternativas.
Es as que el cupo de esta tarjeta de crdito para cada banco central co-
rrespondera a una asignacin que recibira para la realizacin de las liquidaciones
en tiempo real en sucres a las operaciones de comercio y a todos los mecanismos
fnancieros que podran estar ligados y que podran, adems, estar complementa-
dos con una serie de incentivos adicionales: un seguro a las importaciones y una
serie de ulteriores modalidades de operacin, no solamente con transacciones
comerciales y de servicios, sino que tambin se podran incluir y rescatar algunas
funciones del mercado de valores, con algunas funciones que podran darse en-
tre gobierno-gobierno, gobierno-banco central, gobierno-sector privado y, luego,
sector privado-sector privado. El punto esencial, entonces, tiene que ver con la
propia circulacin del SUCRE en mbitos reducidos exclusivamente a nivel de
bancos centrales, al menos en la primera etapa, con el fnanciamiento implcito
de corto plazo, que sera como resultado entre la diferenciacin en sucres y la
liquidacin en dlares.
Este instrumento ayudara a reducir la necesidad del uso de dlares en tiem-
po inmediato. Se trata de un mecanismo de liquidez inmediata que permitira
en este momento de crisis de los mercados internacionales, de contraccin de
los mecanismos de fnanciamiento y liquidez para las transacciones de comercio
exterior poder contar con una herramienta que adecuadamente defna incen-
tivos de mercado para los participantes, tanto del sector pblico como del sector
privado, y que nos lleve a tener un manejo mucho ms racional de las divisas, en
una circunstancia de tanta incertidumbre como la que estamos viviendo.
La anterior experiencia de convenios de pagos recprocos en el seno de
la mencionada ALALC desde 1966, que luego se transformara en ALADI
en 1981, con su Convenio de Pagos y Crditos Recprocos, que desde 1982
multilateraliza y homologa los convenios parciales o bilaterales previos, es muy
aleccionadora. Se trata de un sistema de liquidacin neta diferida cada cuatri-
mestre en dlares, con garanta de los respectivos bancos centrales. A pesar de
todas las difcultades, signifc un aliciente muy importante al comercio de la
regin, una alternativa a la escasez de divisas y una fuente adicional de crdito
implcito al comercio, que con el tiempo reuni cada vez mayores consensos,
llegando a cubrir hacia fnes de los aos ochenta el 91% de las importacio-
nes intrarregionales, para luego desplomarse en pocos aos a solo 1% de ese
mercado, en el marco de una serie de presiones de intereses creados, fallas de
diseo y cambios tecnolgicos signifcativos.
No obstante la recuperacin reciente debida a las nuevas utilizaciones del
mecanismo por parte de Venezuela y Brasil, los costos excesivos y la estructura
de incentivos que dan lugar a riesgo moral debido a la garanta explcita de
los bancos centrales, no ha permitido que el mecanismo est a la altura de las
necesidades del continente. Como opcin ha habido otras iniciativas, como
la del Sistema de Monedas Locales implementado entre Brasil y Argentina en
2008, con liquidaciones diarias de los saldos en dlares de las transacciones
registradas en moneda local al tipo de cambio fjado para ese da, reduciendo
as los costos de transaccin.
5.4.4 Culminacin de las negociaciones regionales
Bsicamente, ste es el esquema central del sistema
36
. Las negociaciones han avan-
zado muchsimo en un mbito regional lleno de divergencias ideolgicas y estruc-
turales. El SUCRE ya est funcionando y probablemente se ample o replique
con otro nombre para integrar a otros pases o para articular otras iniciativas de
cooperacin Sur-Sur (con Chiang Mai, frica o los BRICS, por ejemplo) o de
renegociacin de las relaciones con el Norte (se avanzaron conversaciones con las
mximas autoridades de la Unin Europea al respecto, en 2008). El Banco del
Sur cuenta a principios de 2012 no slo con la frma de 7 presidentes (Argentina,
Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela) sino que las legislaturas
de todos los pases, con excepcin de Brasil y Paraguay, ya lo han ratifcado, cum-
pliendo el requisito para iniciar operaciones. El Fondo del Sur ha sido colocado al
ms alto nivel de negociaciones de Unasur, incluyendo temas y mecanismos que
hasta hace poco eran tab.
36. La Comisin Tcnica Presidencial del Ecuador para el diseo de la Nueva Arquitectura Financiera ha trabajado tam-
bin otros temas articulados a la misma propuesta integral, como por ejemplo los ligados a las alternativas regionales
a los asimtricos tribunales internacionales de arbitraje por disputas de inversiones, el diseo de opciones en las nego-
ciaciones climticas, incluyendo un tipo de instrumentos nancieros verdes muy distintos a la lgica burbujista de
los bonos de carbono y orientados a viabilizar iniciativas de dejar el crudo bajo tierra (Sarayacu y Yasun).
Estamos en un proceso de ir conciliando diversos mecanismos que, al mis-
mo tiempo, estaran abriendo nuevas posibilidades de construccin institucional,
de soberana monetaria, de utilizacin de la moneda, replanteando de esta ma-
nera lo que podra ser las posibilidades de otros componentes de la NAFR, como
sera la nueva banca de desarrollo, como sera el nuevo rol de los bancos centrales
articulados en un corazn de un fondo comn de reservas, como sera la posibi-
lidad de crear otro tipo de elementos que integren un gran mercado de valores
virtual a nivel continental.
Este esquema, eventualmente, independientemente del marco de institu-
cionalidad en el que se despliegue, puede desarrollar otras sinergias, como por
ejemplo, con el Banco del Sur que incorpora una serie de novedades en lo que co-
rresponde a su modo de operacin, a sus nuevas prioridades, a sus modalidades de
funcionamiento, etc. El Banco del Sur incluye como una de sus caractersticas, al
menos en la propuesta ecuatoriana, la eventualidad de realizar intermediacin en
esta moneda fduciaria regional. La utilizacin de los sucres, una suerte de dere-
chos regionales de giro, ms all de su funcin de unidad de cuenta, amplindose
potencialmente a convertirse en un activo de reserva, con lo cual se dar inclusin
de nuevos componentes, de nuevas tareas, de nuevas misiones y de nuevos pases,
conforme a las posibilidades polticas y econmicas en el mbito latinoamericano.
En este sentido, es muy importante ubicar el papel que puede tener un
activo de reserva como el sucre en la confguracin de nuevas fortalezas en la ges-
tin macroeconmica de cada uno de nuestros pases. Es muy importante contar
con un diseo que nos permita avanzar en este proceso, no nicamente para ir
creando confanza con la liquidacin bruta en tiempo real, sino con la posibilidad
de defnir mecanismos de transparencia, mecanismos de rendicin de cuentas y
de arreglo de disputas que confguren un proceso muy robusto de construccin
institucional. Todo esto debe convertirse en una herramienta fundamental para
la reduccin de las asimetras prevalecientes estructurales, y para la implementa-
cin y el despliegue efectivo de polticas contra cclicas, cuando las presiones de
la crisis internacional obligan a procesos de ajuste en nuestros pases con recortes
en la inversin pblica, en la inversin social, en el crdito para el desarrollo, en
aumentos de las tasas de inters, etc.
5.5 Integralidad, exibilidad y funcionalidad en la NAFR
Si bien es cierto, en la regin se han tenido ya experiencias similares (no exac-
tamente iguales), como el convenio de pagos de la ALADI, la Cmara de Com-
pensacin Andina, la Cmara de Compensacin Centroamericana. No obstante,
es importante recordar que, precisamente, por estar prisioneros en la lgica del
dlar, en la lgica de crisis del dlar y en la vulnerabilidad macroeconmica de
nuestros pases, estas iniciativas se desplomaron rpidamente, dando lugar a una
coleccin de frustraciones y desencantos. Esto advierte sobre la necesidad de
avanzar de manera muy rigurosa en la estructura de incentivos en el diseo de este
sistema, a fn de evitar otro tipo de desencantos y de contar con una garanta de
construccin institucional mucho ms robusto y de largo alcance, en este nuevo
momento de integracin e identidad latinoamericana que estamos viviendo.
Todos los componentes de la NAFR, como ya se ha mencionado, de-
ben estar obviamente ligados a unas nuevas prcticas en el manejo de la banca
multilateral y al objetivo de creacin de un aparato productivo distinto, que
forje las condiciones de comercio que hagan sostenible esta nueva organizacin
del crdito y del fnanciamiento. La idea es contar con nuevas metodologas,
puesto que una salida a la crisis no debe solamente contemplar la regulacin
de los mercados fnancieros, sino que tambin vuelve necesario crear nuevas
metodologas que internalicen tanto las externalidades ambientales como las
sociales y laborales, que permitan ir defniendo, realmente, las condiciones para
la concepcin de los proyectos que generen la sostenibilidad del nuevo modelo
de desarrollo. Todo esto es decisivo para relanzar en todas las geografas un pro-
grama masivo y global, de creacin de infraestructura para el desarrollo, desde
los territorios, desde las comunidades.
Para el efecto, es preciso confgurar a estos componentes y ejes de la NAFR
de manera interconectada ya que es necesario que estos pilares avancen de forma
simultnea, teniendo en cuenta que el fundamento de este proceso est en la inte-
gralidad y en la sostenibilidad del diseo de este nuevo ordenamiento fnanciero
y monetario que estamos poniendo en consideracin.
Con todo esto, la posibilidad, por ejemplo, de disponer de un sistema de
compensacin de pagos que reduzca el uso cotidiano del dlar en las transac-
ciones entre pases cuyas monedas nacionales no son el dlar, va a signifcar una
ganancia neta inmediata en los grados de libertad en la gestin de la poltica eco-
nmica, va a reducir la presin sobre los mercados cambiarios al interior de cada
pas y disminuir las necesidades ptimas de reserva en cada uno de los pases.
Si a esto le sumamos la posibilidad de liberar parte de las reservas individuales
en la constitucin de un fondo comn de reservas que funcione a manera de
seguro, con lneas de crdito contingente para resolver problemas de caja fscal o
para resolver problemas emergentes de balanza de pago; si, a travs de la moneda
electrnica, se crean estos medios de pago alternativos, no solamente para las
transacciones comerciales sino tambin para una cantidad de transacciones fnan-
cieras de liquidez y de fondeo de todo el espectro de los factores econmicos de
los pases de la Amrica Latina y; si se incluyen de manera fundamental en este
proceso a las economas populares, pues estaremos creando el sustrato material de
revitalizacin de la economa real que propiciar, justamente, una salida a la crisis
desde una perspectiva mucho ms democrtica, mucho ms humana.
CAPTULO 8
NOTAS SOBRE UN DESAFO INTEGRACIONISTA: CUENTAS
PENDIENTES Y REFORMAS INSTITUCIONALES A PROPSITO DEL
MANEJO INTEGRADO DE LA CUENCA DEL RO DE LA PLATA*
Gerardo Caetano**
En el texto que sigue,
1
se ha optado por focalizar el estudio en una de las reas
ms estratgicas para la implementacin de polticas pblicas de proyeccin
regional en el Cono Sur americano: el manejo integrado de una cuenca plu-
rinacional como la del Ro de la Plata. En las pginas siguientes se abordar
esta temtica de acuerdo con la siguiente hoja de ruta analtica: i) un examen
del contexto internacional, que vuelve prioritaria la consideracin del manejo
integrado de las cuencas hdricas como exigencia ineludible para la sustenta-
bilidad medioambiental; ii) un registro de antecedentes signifcativos y un es-
tudio detallado del proceso constitutivo del Tratado de la Cuenca del Ro de
la Plata, fnalmente aprobado en 1969; iii) un anlisis y evaluacin jurdico-
institucional de dicho Tratado; iv) una breve historia de los principales hitos
en la aplicacin del mismo hasta el ao 2007; y v) algunas refexiones fnales
acerca de las posibilidades y exigencias para una profundizacin de las polticas
pblicas regionales sobre la cuenca platense.
2

1 ALGUNOS FACTORES INTERNACIONALES Y REGIONALES PROMOTORES DE
LA REFORMULACIN DEL MANEJO DE LAS CUENCAS HDRICAS
No cabe duda que en las ltimas dcadas, el contexto internacional y regional ha co-
adyuvado con fuerza para un relanzamiento del tema de las polticas integracionis-
tas sobre la Cuenca del Ro de la Plata. Para fundar este sealamiento, tal vez sea til
una rpida revista sobre algunos factores que han actuado y actan en esa direccin.
* Este captulo es una versin actualizada de dos artculos previamente publicados por el autor en la Revista Relacio-
nes Internacionales del Instituto de Relaciones Internacionales de la Universidad de La Plata, Argentina.
** Coordinador del Observatorio Poltico en el Departamento de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales, Uni-
versidad de la Repblica (UdelaR). Coordinador del Programa de Investigaciones Interdisciplinares sobre Gobierno e
Integracin Regional en el Centro Latinoamericano de Economa Humana.
1. Al cumplirse 37 aos de la celebracin del Tratado de la Cuenca del Plata (1969), el Comit Intergubernamental
Coordinador de los Pases de la Cuenca del Plata (en adelante CIC) encomend a Jorge Castro y al suscrito la realiza-
cin de un estudio orientado al fortalecimiento institucional de dicho organismo. Ese estudio inclua dos partes, una de
contenido socio-econmico, adjudicada a Jorge Castro, y otra focalizada en el tema del Fortalecimiento institucional
del CIC, que se encomend al suscrito. Algunas de las consideraciones de este texto son tributarias de ese estudio.
2. Cabe sealar que el texto se focaliza en la consideracin especca de la Cuenca del Plata y del sistema institucional
emanado del Tratado de 1969. No se incorporan al foco del anlisis otros temas conexos como la accin de comisiones
administradoras binacionales (como la CARU o la CARP) o la compleja interaccin con otros mecanismos de integra-
cin en curso en la regin.
1) La llamada crisis global del agua, en el marco de un contexto plane-
tario en el que ha aumentado en forma considerable el consumo, y en
forma paralela ha disminuido la cantidad de agua disponible. Para slo
citar algunos ejemplos signifcativos, debe observarse que el consumo de
agua a escala mundial aument seis veces entre 1990 y 1995, mientras
que la previsin para los prximos 20 aos de agua disponible referen
un decrecimiento de aproximadamente el 30%.
3
En lo que refere de
modo especfco a la Cuenca del Plata, los factores de incertidumbre no
resultan escasos. Advirtase a este respecto, por ejemplo, que los estu-
dios ms actuales referen que a causa del aumento de las concentracio-
nes de gases provenientes del llamado efecto invernadero, se prev un
ascenso progresivo de las temperaturas sobre el territorio de la Cuenca
de entre dos a cinco grados ms que en la actualidad hacia el ao 2100,
al tiempo que aun las estimaciones ms al alza, en lo que tiene que ver
con el aumento de las precipitaciones para esa misma fecha, no podran
compensar el incremento consiguiente de la evaporacin en el rea.
4

2) La gran relevancia de los recursos de la Cuenca del Plata, que hacen de
ella un territorio crecientemente apetecido y codiciado desde distintas
perspectivas a nivel internacional. No corresponde a este trabajo una
descripcin socio-demogrfca del territorio de la Cuenca, pero son su-
fcientes unas pocas referencias para advertir la gran signifcacin de sus
recursos, en un mundo en el que el agua adquiere de manera acelerada
un carcter estratgico insoslayable. Como bien ha dicho Helio de Ma-
cedo Soares,
si fuera un pas, la Cuenca del Plata sera el segundo de Amrica del Sur en
tamao y en PBI, despus de Brasil. Tiene 3.100.000 km2 de superfcie,
132 millones de habitantes y un producto bruto mayor que el de Argenti-
na. Es tambin la cuenca hidrogrfca ms rica en agua dulce del mundo y
una de las zonas ms frtiles.
5

En su territorio, que abarca distintos porcentajes de la superficie de
cinco pases (Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay), exis-
ten 57 ciudades con ms de 100.000 habitantes, incluyendo cuatro
de las capitales de los cinco pases que la componen (slo La Paz
queda fuera de su rbita). Adems de contar con una extraordinaria
3. Cfr. Yanina Kogan, Del conicto potencial y la cooperacin en la Cuenca del Plata. (Disertacin para la Maestra
en Relaciones y Negociaciones Internacionales, FLACSO, Universidad de San Andrs y Universidad de Barcelona, ciclo
2004-2005. Agradecemos a la autora el suministro de tan calicado estudio.
4. Cfr. Programa Marco para la Gestin Sostenible de los Recursos Hdricos de la Cuenca del Plata. Buenos Aires,
CIC, 2005, p. 20.
5. Entrevista realizada a Helio de Macedo Soares en 2006, por entonces secretario general del CIC, publicada bajo el
ttulo Cuenca del Plata. Un territorio unido por el agua.
169 Notas sobre un Desafo Integracionista...
diversidad y proyeccin productiva en materia biolgica y en recur-
sos naturales en general, posee una extensa red navegable que ha
alcanzado por ejemplo el traslado de 13 millones de toneladas en el
ao 2004. Posee adems un muy importante potencial hidroelctri-
co, estimado en 92.000 MW, lo que ha promovido la construccin
de ms de 150 centrales hidroelctricas (72 mayores de 10 MW),
con un 60% del mismo ya utilizado o en vas inminentes de serlo.
La extensin geogrfica que abarca la cuenca equivale a un sexto
del territorio latinoamericano o a un tercio de Europa. Sus reservas
acuferas no slo son superficiales sino tambin subterrneas (con
los Sistemas del Acufero Guaran y del Acufero Yrenda-Toba-Ta-
rijeo), lo que aumenta el valor estratgico de sus recursos hdri-
cos. Podra seguir abundndose en datos de este tenor, pero con lo
ya sealado, no hace falta ser demasiado perspicaz para registrar la
significacin mundial de las riquezas de diversa ndole contenidas
en la Cuenca platense y las apetencias que despiertan sus recursos,
en un contexto especialmente sensible, como vimos, respecto a la
crisis global del agua.
6
3) Pese a la magnitud de estas riquezas y recursos, y pese al confictivo
contexto actual en relacin al conjunto de temas involucrados en el
tema cuencas, no ha podido avanzarse lo sufciente sin desmedro de
los logros alcanzados y a los que se har mencin ms adelante en la
profundizacin de la cooperacin y del manejo integrado de los asun-
tos de la Cuenca del Ro de la Plata. Como tambin ha sealado Helio
de Macedo Soares, a pesar del registro de semejantes recursos y de sus
potencialidades ventajosas,
los habitantes que viven en la cuenca no gozan de ninguna ventaja. Es
ms, sufren problemas como sequas, inundaciones y contaminacin por
el poco cuidado que los pases le dan a la regin. Las ciudades se acos-
tumbraron a tirar sus desechos al ro sin tratarlos, como sucede hoy, por
ejemplo, en Rosario o Asuncin. El CIC tendra que coordinar acciones
para solucionar ese tipo de problemas. (...) Hubo un largo tiempo en el
cual el organismo estuvo inactivo: los pases lo dejaron dormir. En este
momento, el CIC interesa nuevamente y se le est refotando.
7

6. Existen mltiples publicaciones, provenientes tanto de los organismos de la Cuenca del Plata como de iniciativas
individuales, que realizan una muy prolija y exhaustiva descripcin de los aspectos sociales, econmicos y geogrcos
contenidos en la Cuenca. Los manejados en este apartado provienen de los trabajos ya citados de Yanina Kogan y de
la publicacin sobre el Programa Marco para la Gestin Sostenible de los Recursos Hdricos de la Cuenca del Plata...,
as como del libro de Luis Dallanegra Pedraza (Coord. y Comp.), Los pases del Atlntico Sur. Geopoltica de la Cuenca
del Plata. Buenos Aires, Editorial Pleamar, 1983.
7. Tomado de la entrevista ya antes referida a Helio de Macedo Soares.
En efecto, la coyuntura actual, tanto internacional como regional, vuel-
ven imperioso impulsar una gobernabilidad cooperativa de todos los
recursos de muy diversa ndole que posee la Cuenca, lo que comienza a
traducirse en una reactivacin de sus organismos, as como en el estudio
de reformas institucionales que tiendan a acentuar la efectividad de sus
acciones. De todos modos y como veremos en detalle ms adelante, va-
rios de los mismos problemas que obstaculizan actualmente la profundi-
zacin del Mercosur (del que el Tratado de 1969 fue sin duda precursor)
y de los dems proyectos de integracin en curso en el continente, de un
modo u otro reaparecen como factores de bloqueo para una potencia-
cin del sistema institucional de la Cuenca del Plata.
4) Mientras esto ocurre a nivel de la Cuenca del Plata, crece a nivel mun-
dial la frme conviccin de que debe pasarse sin demora de una lgica
de conficto potencial a otra de cooperacin potencial en relacin a
la crisis de la gobernabilidad y los usuarios del agua, lo que supone un
verdadero cambio de paradigmas hacia una poltica de manejo integra-
do de recursos hdricos.
8
En efecto, durante las ltimas dcadas y de la
mano de Conferencias Internacionales y de la accin de Instituciones
multilaterales, se ha podido avanzar en la promocin de estas nociones.
En ese sentido, por ejemplo, las Conferencias Internacionales celebra-
das en 1992 en Dubln y Ro de Janeiro sobre los temas del agua y del
medio ambiente comenzaron a consolidar en la agenda multilateral las
demandas de visiones ms integrales, multisectoriales y participativas
en relacin a la gestin responsable de los recursos naturales. En esa
misma direccin deben inscribirse eventos como la creacin del Consejo
Mundial del Agua en 1996, los Foros Mundiales celebrados en los aos
siguientes en Marrakech y La Haya, la Cumbre sobre Desarrollo Soste-
nible de Johannesburgo y el Foro Mundial del Agua celebrado en Kyoto
en marzo de 2003. La Asociacin Mundial para el Agua, en procura de
consolidar una postura comn en esa perspectiva cooperativa emergen-
te, defni de la siguiente manera el concepto de Manejo Integrado de
Recursos Hdricos (en adelante MIRH): El MIRH es un proceso que
promueve el manejo y desarrollo coordinado del agua, la tierra y los
recursos relacionados, con el fn de maximizar el bienestar social y eco-
nmico resultante de manera equitativa sin comprometer la sustentabi-
lidad de los ecosistemas vitales.
9
En direccin a consolidar este nuevo
8. Cfr. X. Cazorla Claris, Conictos en el manejo integrado de los recursos hdricos: la crisis de la gobernabilidad y
los usuarios del agua. Barcelona, 2003. Ecologa Poltica 25.
9. Los datos y la denicin del MIRH segn la Asociacin Mundial para el Agua fueron tomados del trabajo ya citado
X. Cazorla Claris.
paradigma en la gestin nacional e internacional de los recursos natura-
les, con especial nfasis en el tema del agua, se debe trabajar a distintos
niveles en temas como los de una sabia identifcacin de los actores in-
volucrados en la gestin del agua de modo de prevenir la potencialidad
confictiva de los usuarios en conficto, la vinculacin de temas como
los de la gestin y gobernabilidad del Agua, los requerimientos para
las polticas nacionales de gestin hdrica, la profundizacin de los
esfuerzos mancomunados en informacin, educacin y capacitacin
en el MIRH, el reconocimiento en trminos de usuarios de las Co-
munidades tradicionales (con sus usos consuetudinarios de los recursos
naturales) y de los ecosistemas, la necesidad de profundizar en relacin
al concepto de servicios ambientales, entre otros.
10

2 ALGUNOS ANTECEDENTES DEL CAMBIO DE PARADIGMA EN LA MATERIA
El llamado cambio de paradigma, que produjo el giro desde la predominante
dinmica del conficto a un enfoque ms cooperativo en el manejo de la Cuenca
del Plata, tuvo en primer lugar mucho que ver con cambios signifcativos produ-
cidos a nivel internacional en relacin al complejo tema de cmo manejar aguas
internacionales y los recursos naturales contenidos en cuencas hdricas compar-
tidas. Fue de manera especial a partir de las dcadas de los sesenta y setenta del
siglo XX, cuando a nivel internacional comenz un proceso efectivo de creacin
de reglas y de institucionalizacin de las cuencas y de los ros internacionales.
En ese contexto se comenz a prestar una especial atencin a temas como: la
discusin del modo de uso de los recursos; la distribucin de los costos y bene-
fcios derivados de ese uso; las posibilidades de una planifcacin centralizada
a nivel de autoridades supranacionales, en procura de avances importantes en
reas como informacin e investigacin, asesoramiento, regulacin, solucin y
prevencin de controversias.
Este ltimo punto del tipo de organizaciones internacionales ms adecuadas
para el manejo de ros internacionales y cuencas hidrogrfcas fue uno de los que
despert mayor atencin y, por supuesto, mayores controversias. Se trataba de
discutir si esas organizaciones seran decisorias o simplemente asesoraran a los
gobiernos involucrados. La agenda de interrogantes comenz a ser especialmente
amplia: cules seran sus propsitos y fnes; si deban impulsar una planifcacin
indirecta a travs de la promocin de acuerdos y negociaciones entre las partes
comprometidas, o si tenan que servir de instrumentos de planifcacin directa
asumiendo de ese modo una condicin de organizacin central; si sus decisiones
seran de carcter obligatorio y cmo se tomaran en el caso de involucrar a varios
10. Ibdem.
Estados; si podan confgurar instancias reconocidamente legtimas para dirimir
controversias; entre otras muchos objetivos.
11

En ese contexto macro, merece un destaque especial la adopcin de las lla-
madas Reglas de Helsinki sobre el Uso de las Aguas de los Ros Internacionales,
defnidas por la Internacional Law Association en su 52 Conferencia, llevada
a cabo precisamente en Helsinki en agosto de 1966.
12
A lo largo de seis cap-
tulos con 36 artculos, en ese documento se establecan las bases de un sistema
regulatorio entre cuyos objetivos se destacaban: fjar reglas generales del derecho
internacional (...) aplicables al uso de las aguas de una cuenca de drenaje inter-
nacional; establecer pautas para la utilizacin equitativa de las aguas para pre-
venir la contaminacin, para regular la navegacin, la fotacin de madera y los
procedimientos para la prevencin y establecimiento de discusiones. Luego de
defnir con precisin los conceptos de cuenca y de Estado de cuenca, a travs
de estas reglas se identifcaban los factores relevantes que deban ser considerados
para respetar los derechos inherentes a la condicin de Estado ribereo de una
cuenca. Entre estas reglas se pona nfasis en la necesidad de informar de manera
relevante y razonable a los otros Estados miembros de la cuenca sobre cualquier
iniciativa de uso y actividades respectivas a las aguas comunes. Acerca de este
punto, se sealaba por ejemplo en el tem 2 del artculo XXIX:
Un Estado, sin importar su localizacin en la cuenca de drenaje, debe proporcionar
en detalle a los otros Estados de la cuenca, los intereses que los pueda afectar consi-
derablemente, anunciar cualquier propuesta de construccin o instalacin que pu-
diera alterar el rgimen de la cuenca de manera que pueda dar lugar a un conficto
13
En este contexto internacional, vinculado con la emergencia de nuevas ideas
acerca de un manejo integrado de los recursos hdricos de cuencas y aguas in-
ternacionales, tambin merecen destaque especial la realizacin en Estocolmo en
junio de 1972 de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano
14

y la frma en setiembre del mismo ao del llamado Acuerdo de Nueva York en-
tre los cancilleres de Argentina y Brasil, convenio luego aprobado por la Asamblea
de Naciones Unidas, por unanimidad de los representantes de Estados presentes
en la ocasin.
15

11. Cfr. BID-INTAL, Sistema de la Cuenca del Plata. Alternativas Organizativas. Buenos Aires, 1985, Primera Parte.
Esquemas de Cooperacin Internacional en Cuencas Hidrogrcas y Ros Internacionales, pp. 6 y ss. Por aquellos aos
se destacaron entre las organizaciones internacionales creadas para el aprovechamiento de cuencas hidrogrcas con
nes de desarrollo la Organizacin del Desarrollo del ro Gambia, la Organizacin para el aprovechamiento del Ro
Senegal y el llamado Esquema de Cooperacin y Desarrollo del bajo Mekong.
12. Cfr. ILA, Las reglas de Helsinki sobre los usos de las aguas internacionales. Helsinki, Finlandia, 1966. Se puede
consultar en la pgina web de la UNESCO.
13. Ibdem.
14. Para ms detalles cfr. la pgina web de la UNESCO, www.unesco.org. Los datos que aqu se manejan sobre la Conferencia
de Estocolmo y el llamado Acuerdo de Nueva York pueden profundizarse en las informaciones all contenidas.
15. Ibdem.
Durante la Conferencia de Estocolmo los representantes argentino y
brasileo ya tuvieron ocasin de confrontar posiciones, al defender el primero
la institucionalizacin de la cooperacin internacional (...) (a travs del) in-
tercambio de informacin y consulta previa ofcial, mientras que el segundo
propuso el llamado principio de la publicidad, que equivala a que los Esta-
dos involucrados deban obtener la informacin por medio del conocimien-
to pblico manejado en la prensa y en publicaciones.
16
Apenas tres meses
despus, en ocasin de la XXVII Asamblea General de Naciones Unidas, las
delegaciones de ambos pases retomaron el dilogo sobre sus diferencias, alcan-
zando en aquel momento el llamado Acuerdo de Nueva York. Por el mismo
se estableca que los Estados no deben causar efectos perjudiciales sensibles en
zonas situadas fuera de su jurisdiccin nacional. Al mismo tiempo, se asegura-
ba la cooperacin entre los Estados en el campo del medio ambiente, incluso
a travs del conocimiento ofcial y pblico de los datos tcnicos relativos a los
trabajos a ser emprendidos por los Estados dentro de su jurisdiccin nacional
con el propsito de evitar perjuicios sensibles, sin que ello implicara retardar
o impedir los programas y proyectos de exploracin, explotacin y desarrollo
de los recursos naturales de los Estados.
17,18
Ms all de que este Acuerdo fue luego refrendado por el voto unnime de
los pases representados en la Asamblea General de la ONU, sus disposiciones ge-
neraron malestar en algunos de los ms fuertes sectores nacionalistas argentinos,
que entendieron que el mismo daba luz verde a Brasil, para la continuidad de
sus emprendimientos hidroelctricos en el Alto Paran, en una coyuntura espe-
cialmente sensible y con perjuicio para los intereses argentinos. El Acuerdo de
Nueva York sera poco despus denunciado por el gobierno justicialista presidido
por Hctor J. Cmpora.
De todas formas, ms all de que, como veremos, el llamado cambio de
paradigma era por entonces bastante relativo y que los enfrentamientos entre ar-
gentinos y brasileos por temas vinculados con la Cuenca platense continuaron,
avanzaba en Amrica Latina un ambiente de ideas ms proclive a la cooperacin y
a la integracin. Esto engranaba a su vez con las coordenadas del debate interna-
cional vigente por entonces sobre estos temas. Aunque orientada fuertemente al
plano de la cooperacin comercial, la fundacin de la ALALC en 1960 constituye
un buen ejemplo de este nuevo clima prointegracionista.
19
16. Ibdem.
17. Ibdem.
18. Para un anlisis pormenorizado de todo este proceso, cfr. el trabajo ya antes citado de Yanina Kogan Del conicto
potencial y la Cooperacin en la Cuenca del Plata.
19. Sobre este tema, cfr. muy especialmente Gustavo Magarios, Integracin Econmica Latinoamericana. Proceso
ALALC/ALADI. 1950-2000. 3 Tomos. Montevideo, BID-ALADI, 2005.
Ms all de este nuevo contexto ms cooperativo, la consistencia del cam-
bio de paradigma en el relacionamiento entre argentinos y brasileos era todava
precario. En su anlisis del origen del proceso integrativo de la Cuenca del Plata,
Luis Dallanegra Pedraza lo sealaba con meridiana claridad:
Como declaracin de frmula deca en relacin a la primera Declaracin Conjun-
ta de Cancilleres de los Estados de la Cuenca, frmada en febrero de 1967 muestra
los ms sanos y nobles objetivos, pero los hechos invariablemente han demostrado
lo contrario por diversos motivos: 1) porque histricamente Argentina y Brasil han
estado en una constante rivalidad o pugna por lograr la supremaca regional; 2)
porque los dos grandes siempre han querido atraer a su esfera de infuencia fun-
damentalmente econmica, sin perjuicio de los aspectos polticos a los pases
menores de la Cuenca (...); 3) por la gran variedad de posiciones y objetivos frente
a la integracin, manifestados por los diferentes gobiernos que se han ido sucedien-
do en los pases de la Cuenca del Plata (...); por ltimo aunque no como ltima
razn porque histricamente la Cuenca del Plata en su forma institucionalizada,
sirvi ms como un foro para solucionar los diferendos entre las distintas posiciones
adoptadas por Argentina y Brasil, que para el desarrollo de los objetivos que se for-
mularon en el Tratado constitutivo.
20

Una posicin similar fue manejada por Eliana Zugaib, estableciendo que
un acuerdo en verdad profundo y consistente no resultaba entonces viable,
en funcin de la diversidad de visiones de los dos grandes en relacin a las
mejores formas de manejar los principales asuntos involucrados en la gestin
de la Cuenca (navegacin, trasporte en general, corredores de ejes de exporta-
cin y el diseo de sus ejes, aprovechamiento hidroelctrico, respeto al medio
ambiente, complementacin productiva, etc.). Su hiptesis central era la de
que la iniciativa de revalorizacin de la Cuenca del Plata y de la Hidrova, por
cierto anterior al Mercosur, deba ser fundada desde la visin brasilea, ms
que en un acercamiento bilateral a la Argentina, en una reformulacin de su
perspectiva de anlisis sobre Sudamrica como factor central de su poltica ex-
terior. Ms an, Zugaib no vacilaba en sealar que la integracin de Amrica
del Sur (era) la condicin esencial para la sustentabilidad de la Cuenca del Ro
de la Plata.
21
Otro elemento en que convergen las visiones de los analistas e investi-
gadores, acerca del carcter relativo y precario de este giro a la cooperacin
que confuy fnalmente en la frma del Tratado de 1969, tiene que ver con
las causas que llevaron a Argentina y a Brasil a fnalizar la era del antagonismo
geopoltico y buscar un nuevo escenario, formalmente al menos, de orientacin
ms cooperativa. Dallanegra manifesta una visin muy crtica sobre las razones
20. Luis Dallanegra Pedraza, Situacin energtica argentina y la Cuenca del Plata... etc., ob. cit. p. 17.
21. E. Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e ..., ob. cit.
que a su juicio estuvieron en la base del impulso dado por Argentina al proyecto
de la Cuenca platense:
(...) con los emprendimientos hidroelctricos en nmero cada vez ms creciente,
implementados por Brasil que se encontraba en una situacin opuesta a la argen-
tina, ya que deba importar prcticamente el 80% del petrleo a la vez que en vir-
tud de la crisis petrolera mundial y el crecimiento en el valor de ese producto, (...) es
que Argentina sale del letargo hidroelctrico en que se encontraba y procura darle
nuevo impulso a obras cuyos proyectos se haban iniciado varias dcadas antes.
22

Por su parte, Carlos Juan Moneta refera a comienzos de los 70 en uno de sus
textos sobre la poltica exterior del Brasil, que el plan de Itamaraty en relacin a
su ingreso en el proyecto multinacional de la Cuenca del Plata se orientaba funda-
mentalmente al objetivo de impedir que ste sirviera a una vinculacin ms estre-
cha y solidaria entre la Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay. sta podra haber
producido entre otros efectos la articulacin de un frente comn, opuesto a un
manejo irrestricto brasileo del recurso hdrico.
23
El mismo Moneta caracterizaba
de esta manera, por cierto crtica, la postura de los diplomticos brasileos en el
seno de las reuniones de la Cuenca: constante oposicin (...) a todo progreso en el
tratamiento de los problemas hdricos, sumado a una efcaz poltica de vincula-
cin y presin bilateral sobre los pases de menor desarrollo relativo.
24

Por su parte, Zugaib sealaba al respecto:
Los geopolticos argentinos vean, con alarma, el resurgir de Brasil en las dcadas
de los 60 y 70. Los geopolticos brasileos, por su parte, avivaban esa inquietud
con sus declaraciones, percibidas como hegemnicas e imperialistas. Por lo tanto,
desde el punto de vista geopoltico, las causas del conficto se encontraban en los
irreconciliables intereses brasileos y argentinos con respecto al eje que marca el ro
Paran, principal curso de agua de la Cuenca.
25
Ms all de la invocacin reiterada a todo un contexto que invitaba al surgi-
miento de una alianza integradora, lo cierto es que las desavenencias persistan.
En un clima de desconfanza indisimulable, argentinos y brasileos construan
una nueva retrica integracionista (latinoamericanizacin de la poltica exte-
rior de ambos pases, institucionalizacin de un foro multilateral, pasaje de
las fronteras de la separacin a las fronteras de la cooperacin), en el mismo
momento en que disputaban en la trastienda (y a veces pblicamente en foros
internacionales) la agenda antagonista conocida. Por su lado, los restantes tres
Estados frontera (Bolivia, Paraguay y Uruguay) pendulaban, se ofrecan como
22. Luis Dallanegra, ob. cit., pp. 44 y 47.
23. Carlos Juan Moneta, La poltica exterior del Brasil, en Puig-Moneta-Prez Llana-Carella, De la independencia a
la liberacin. Poltica exterior de Amrica Latina. Buenos Aires, Ed. La Bastilla, 1973.
24. Ibdem.
25. E. Zugaib, A Hidrovia Paraguai-Paran e... etc., Ob. Cit. p. 39.
rbitros, buscaban sus oportunidades en los intersticios de los antagonismos per-
durables de los gigantes. Sin embargo, ms all de sus inconsistencias y debi-
lidades, tambin era cierto que los cinco Estados socios de la Cuenca obtenan
benefcios y ganaban oportunidades con la institucionalizacin de un Sistema de
gobernabilidad de los recursos hdricos de la regin. En el indispensable balance
de costos y benefcios, de un modo u otro y aunque con rditos distintos, todos
podan ofrecer un saldo favorable, tras el proceso constitutivo del Sistema de la
Cuenca del Plata. Sin embargo, los tiempos para la oportunidad de una infexin
integracionista ms genuina vendran ms tarde, en la dcada de los ochenta.
3 PROCESO CONSTITUTIVO DEL TRATADO DE LA CUENCA DEL RO DE LA PLATA
Como tantas veces se ha narrado y estudiado, el proceso constitutivo fnal que
convergi en la frma del Tratado de la Cuenca del Ro de la Plata se tramit en
tres momentos fundamentales:
1) La Reunin en Buenos Aires el 27 de febrero de 1967 de los Cancilleres
de Argentina, Brasil, Bolivia, Paraguay y Uruguay, a invitacin del go-
bierno anftrin, que culmin en una Declaracin Conjunta en la que
se acord llevar a cabo el estudio conjunto e integral de la Cuenca del
Plata con miras a la realizacin de un programa de obras multinaciona-
les, bilaterales y nacionales, tiles al progreso de la regin. Para realizar
dicho estudio se creaba un Comit Intergubernamental Coordinador
(CIC), integrado por representantes de los cinco pases, con una agenda
de informacin y articulacin de acciones conjuntas, entre las que se
daba prioridad al tema de los recursos hdricos.
26
2) El Acta de Santa Cruz de la Sierra, derivada de una nueva Reunin de
Cancilleres de los cinco Estados, celebrada en la citada ciudad entre el
18 y el 20 de mayo de 1968. Esta nueva convocatoria tuvo como co-
metido avanzar en el cumplimiento del programa de obras anunciado
en la Declaracin de Buenos Aires, a travs de la presentacin formal de
una lista de proyectos especfcos para realizar. Como se ha dicho, esa
dinmica signifcaba una variacin fuerte respeto a lo planifcado en la
Primera Reunin de Buenos Aires: en sta se haba buscado partir de un
estudio general para luego defnir los proyectos prioritarios a impulsar,
mientras que en adelante, la relacin sera exactamente la inversa. Los
proyectos de integracin fsica podan ser compartidos o particulares de
cada pas miembro. Se establecan criterios generales para fjar priorida-
des a la hora de decidir la ejecucin de los proyectos. En esta Reunin,
26. Declaracin Conjunta de los Cancilleres de la Cuenca del Plata. I Reunin Ordinaria de Cancilleres, Buenos Aires,
27 de febrero de 1967. Numerales I, II, III y IV.
se estableci tambin el Estatuto del CIC, as como las condiciones
futuras para su reforma.
27
3) Finalmente, el tercer momento culminante del proceso constitutivo
estuvo dado por la frma del Tratado de la Cuenca del Ro de la Pla-
ta, concretada en Brasilia el 23 de abril de 1969. El contenido de este
Tratado ser objeto de un anlisis especial en el apartado siguiente. De
todos modos cabe adelantar que en su contenido se avanzaba conside-
rablemente en el objetivo de afanzar una primera institucionalizacin
del sistema regulador de la Cuenca platense. Con una fuerte concisin,
a travs de slo ocho artculos, en el mencionado Tratado se convenan
los principios generales del Sistema de la Cuenca del Plata, se reseaban
los objetivos perseguidos a travs de la identifcacin de reas de inters
comn y de la realizacin de estudios, programas y obras, al tiempo
que se exponan los objetivos, principios e instrumentos del proceso de
integracin, se estableca una primera estructura orgnica, y se defnan
los mecanismos para su adhesin y denuncia.
28

Como han reseado varios autores, la idea originaria de vincular a estos
cinco Estados para promover su integracin fsica y organizar el aprovechamiento
de sus recursos naturales correspondi al gobierno argentino presidido por el
radical Arturo Illia (1963-1966), el que inici las consultas en esa direccin ya en
1965. El proyecto de multilateralizar las relaciones polticas y econmicas en la
Cuenca platense, con un nfasis decidido en la integracin fsica y en el manejo
integrado de los recursos naturales (especialmente los hdricos), ya haba estado
entre los proyectos de corte desarrollista del Presidente argentino Arturo Frondizi.
Asimismo, luego de la cada del Presidente Illia, tras el golpe de Estado liderado
por el Gral. Juan Carlos Ongana, este ltimo no puso trabas para continuar con
el proyecto ya iniciado. De acuerdo a la interpretacin de Zugaib, el ongania-
to mantuvo la idea de la importancia estratgica de impulsar el proyecto de la
Cuenca integrada y del aprovechamiento hidroelctrico de sus ros, concebidos
como instrumentos de poder y de infuencia geopoltica. Asimismo, articul su
preocupacin con la guerra antisubversiva sobre la base de un acercamiento con
los vecinos (precursor del plan Cndor?), sin por ello descuidar las exigencias de
la tradicional disputa geopoltica con Brasil.
29

Sin embargo, los sectores ultranacionalistas argentinos criticaron la frma
del Tratado, al que interpretaron como una nueva maniobra brasilea para avan-
zar an ms sobre la subregin y afrmar sus bases de produccin de energa
27. Acta de Santa Cruz de la Sierra. II Reunin Ordinaria de cancilleres. 18 a 20 de mayo de 1968.
28. Tratado de la Cuenca del Plata. I Reunin Extraordinaria de Cancilleres. Braslia, 23 de abril de 1969.
29. Zugaib, A hidrovia Paraguai-Paran e... etc., ob. cit. pp. 46 y 47.
hidroelctrica sobre el alto Paran. Para estos voceros poco signifcaban los argu-
mentos de Ongana acerca de la necesidad de acuerdo a los objetivos represivos
de su rgimen dictatorial de bregar por una eventual alianza militar con Brasil y
EEUU, con el fn primordial de derrotar a la amenaza comunista en pleno clima
de Guerra Fra. Para los ultranacionalistas argentinos, hacia fnes de los 60 y en
pleno onganiato, la amenaza comunista pesaba bastante menos que su visin
conspirativa sobre el papel expansionista brasileo, estimado como el principal
peligro para los intereses nacionales argentinos, desde una rara mezcla terica que
combinaba una geopoltica del nacionalismo con las versiones ms pedestres de
la teora de la dependencia, por entonces en boga. Fue as que incluso la aproba-
cin formal del Tratado, frmado en 1969 por cuatro representantes directos de
gobiernos dictatoriales y militares (Argentina, Brasil, Bolivia y Paraguay) y por
otro que expresaba un gobierno civil de perfl autoritario (como el presidido por
entonces por Pacheco Areco, en Uruguay), no pudo escapar a su inscripcin en la
vieja ecuacin geopoltica en la que predominaba claramente el viejo antagonis-
mo geopoltico entre Argentina y Brasil.
En todo este proceso constitutivo del Sistema de la Cuenca platense volvie-
ron en suma, a evidenciarse, las tensiones y antagonismos que haban pautado la
dinmica de las trayectorias anteriores del ya tradicional antagonismo geopoltico
argentino-brasileo. Cabe recordar tambin el decisivo papel de la Organizacin
de los Estados Americanos (OEA) en la planifcacin de este proyecto integra-
cionista en la regin durante el perodo 1968-1971. En un afnado anlisis del
proceso constitutivo del Tratado de la Cuenca del Plata, los tcnicos responsables
del estudio de BID-INTAL de 1985 establecieron a nuestro juicio una ajustada
y certera apreciacin del contexto previo a la frma del convenio integracionista:
La interpretacin y posterior aplicacin de este Tratado tuvieron un importante
aporte en el signifcado implcito, para los pases componentes, de la terminologa
desarrollo equilibrado y ptimo aprovechamiento. As, desarrollo equilibrado
fue objetado por la diferencia existente en el grado de desarrollo entre los pases de
la regin, en tanto que ptimo aprovechamiento tambin fue desestimado por la
derivacin que pudiera tener en una eventual planifcacin que implicara delega-
cin de poderes nacionales a una autoridad supranacional. Sin embargo, una cons-
tante que se desprende del Tratado de Brasilia y de la Declaracin de Santa Cruz es
que el inters nacional est por encima de los intereses puramente regionales, y que
el Sistema de la Cuenca del Plata sera un foro de negociacin de ideas de integra-
cin en tanto que los intereses nacionales no fueran afectados. Entre los aos 1970 y
1979 tiene lugar la negociacin de las centrales hidroelctricas en las que participan
Argentina, Brasil y Paraguay, situacin esta para la que se buscan y se encuentran
frmulas de solucin fuera del Sistema.
30

30. BID-INTAL, Sistema de la Cuenca del Plata... etc., ob. cit., p. 17.
Aqu radica, a nuestro juicio, el factor clave en la discusin del formato
institucional de todo proceso de integracin regional: la capacidad y dispo-
sicin de los Estados Partes para delegar de manera pactada y con plenas
garantas soberana efectiva, poder decisional, en organizaciones representa-
tivas de la pertenencia regional y supranacional. Por cierto que no se trata de
una sustitucin rgida y voluntarista desde formatos netamente interguberna-
mentales a ingenieras supranacionales ms o menos puras. Esa visin, adems
de inviable y utpica, resulta inconveniente. Por el contrario, de lo que se
trata es de cmo recombinar la lgica y la dinmica de funcionamiento de los
distintos organismos del Sistema de la Cuenca, de modo de que se produzca
una complementacin creadora y productiva entre componentes de uno y otro
sesgo, en el marco de una institucionalidad mix que pueda sustentar con agi-
lidad y consistencia el gobierno cotidiano de la Cuenca. Del cmo se aprenda
a responder a esta interpelacin depender mucho la suerte de las polticas p-
blicas regionales, no en sustitucin sino en complementacin con las acciones
de las autoridades de los Estados nacionales.
4 ANLISIS Y EVALUACIN JURDICO-INSTITUCIONAL DEL TRATADO
Resulta por dems conocido el texto del Tratado de la Cuenca del Plata, frmado
en Braslia el 23 de abril de 1969. A continuacin, se realizar una presenta-
cin sucinta de sus principales contenidos para luego establecer un anlisis y
evaluacin general del Sistema organizacional que fundaba. En el prefacio del
Tratado se sealaba, en forma expresa, que el objetivo del mismo era afanzar la
institucionalizacin del sistema de dicha Cuenca y mancomunar esfuerzos para
promover el desarrollo armnico y la integracin fsica de la misma y sus reas
de infuencia directa y ponderable.
En el Artculo I., las Partes Contratantes convenan mancomunar esfuer-
zos con el objeto de promover el desarrollo armnico y la integracin fsica de la
Cuenca del Plata y de sus reas de infuencia directa y ponderable. Asimismo,
anunciaban la identifcacin de reas de inters comn y la realizacin de estu-
dios, programas y obras, as como la formulacin de entendimientos operativos e
instrumentos jurdicos orientados a los siguientes objetivos:
a) la facilitacin y asistencia en materia de navegacin;
b) la utilizacin racional del recurso agua, especialmente a travs de la regu-
lacin de los cursos de agua y su aprovechamiento mltiple y equitativo;
c) la preservacin y el fomento de la vida animal y vegetal;
d) el perfeccionamiento de las interconexiones viales, ferroviarias, fuvia-
les, areas, elctricas, y de telecomunicaciones;
e) la complementacin regional mediante la promocin y radicacin de
industrias de inters para el desarrollo de la Cuenca;
f ) la complementacin econmica del rea limtrofe;
g) la Cooperacin mutua en materia de educacin, sanidad y lucha contra
las enfermedades;
h) la Promocin de otros proyectos de inters comn y en especial aqullos
que tengan relacin con el inventario, evaluacin y el aprovechamiento
de los recursos naturales del rea; y
i) el conocimiento integral de la Cuenca del Plata.
Se estableca, a continuacin, la estructura orgnica del Sistema de la Cuen-
ca, con la previsin de una reunin anual de los Ministros de Relaciones Exte-
riores de los Estados parte, en fecha sugerida por el Comit Intergubernamental
Coordinador, con el cometido principal de trazar directivas bsicas de poltica
comn para el logro de los propsitos establecidos en este Tratado. El Comit
Intergubernamental Coordinador era reconocido como el rgano permanente de
la Cuenca,
encargado de promover, coordinar y seguir la marcha de las acciones multinacio-
nales que tengan por objeto el desarrollo integrado de la Cuenca del Plata, y de la
asistencia tcnica y fnanciera que organice con el apoyo de los organismos interna-
cionales que estime conveniente, y ejecutar las decisiones que adopten los Ministros
de Relaciones Exteriores.
Tambin eran reconocidos como rganos de cooperacin y asesoramiento
de los Gobiernos, las Comisiones o Secretarias nacionales constituidas de acuerdo
con la Declaracin Conjunta de Buenos Aires, las que podran establecer con-
tactos bilaterales, obedeciendo siempre a los criterios o normas de los pases inte-
resados, manteniendo debidamente informado, cuando fuera el caso, al Comit
Intergubernamental Coordinador.
En los artculos V y VI se declaraba, a texto expreso, que la accin colectiva
de los Pases Contratantes se desarrollara sin perjuicio de aquellos proyectos y
empresas que decidan ejecutar en sus respectivos territorios, dentro del respeto
al derecho internacional y segn la buena prctica entre naciones vecinas y ami-
gas. En una direccin similar, se indicaba que lo establecido en el Tratado no
inhibira a las Partes Contratantes para concluir acuerdos especfcos o parcia-
les, bilaterales o multilaterales, encaminados al logro de los objetivos generales
de desarrollo de la Cuenca.
Finalmente, se establecan los requerimientos usuales para la adhesin y re-
nuncia al Tratado, de acuerdo a las normas clsicas en estos casos. Firmaban el
acuerdo los entonces cancilleres de los cinco Estados miembros y su entrada en
vigor defnitiva se produjo el 14 de agosto de 1970, una vez que los cinco Estados
procedieron al depsito de los instrumentos de ratifcacin correspondientes.
31
En cuanto al Sistema institucional de la Cuenca que emanaba del Tratado,
de acuerdo con lo sealado en la propia pgina web del CIC quedaba instalado
de la siguiente forma: El mencionado Tratado y los instrumentos internacionales
que derivaron de l, crearon y dieron funciones y competencia a los distintos
rganos u organismos del Sistema: Reunin de Cancilleres; Comit Interguber-
namental Coordinador de los Pases de la Cuenca del Plata (CIC); Fonplata;
Comit de la Hidrova Paran-Paraguay; Acufero Guaran; Comisiones hdricas
bi y trinacionales, etc.
Las funciones del CIC, en lneas generales, se determinaban en el Art. III
del Tratado, donde era reconocido como el rgano permanente de la Cuenca,
encargado de promover, coordinar y seguir la marcha de las acciones multina-
cionales que tengan por objeto el desarrollo integrado de la Cuenca del Plata, y
de la asistencia tcnica y fnanciera que organice con el apoyo de los organismos
internacionales que estime conveniente, y ejecutar las decisiones que adopten
los Ministros de Relaciones Exteriores. En el Estatuto del CIC, suscripto en
diciembre de 2001, se estipularon sus Finalidades y Atribuciones (en el Captulo
I y III, respectivamente).
32
El CIC qued integrado por Representantes de cada uno de los pases
miembros, con potestades sufcientes para tomar decisiones que comprome-
tieran a los Estados. Dichos Representantes encabezaban las Representaciones,
que estaban compuestas, adems, por los Representantes Especialistas (tcni-
cos) y otros funcionarios polticos. El CIC en pleno se reunira al menos dos
veces por ao, a efectos de considerar los asuntos establecidos en el Art. 14 de su
Reglamento, as como para convocar a las Reuniones de Cancilleres, organismo
encargado de dar las directivas bsicas para los programas y acciones a desarro-
llarse en el perodo siguiente.
Con carcter permanente funcionaran tambin: un cuerpo colegiado integra-
do por los Representantes Residentes artculo 1, inf. F del Reglamento ,
33
cuyas
funciones estaban establecidas en el Art. 24 del Reglamento, y la Secretara General.
El Secretario General del CIC, designado por rotacin alfabtica de
los pases respecto de su nacionalidad, pero elegido a partir de su idoneidad
tcnico-administrativa para desempear el cargo, tena de acuerdo con el
31. Tratado de la Cuenca del Plata (tambin llamado usualmente Tratado de Brasilia). I Reunin Extraordinaria de
Cancilleres. Brasilia. 23 de abril de 1969.
32. Cfr. la informacin contenida en la pgina web del CIC, disponible en: <www.cicplata.org>.
33. Ibdem.
Tratado, dos grandes reas de competencia: ser Secretario de la Reunin
de Cancilleres (Art. 6, pargrafo nico del Reglamento), y representar y
coordinar las acciones que se desarrollaran en el Sistema, de acuerdo a lo
establecido en el Art. 11 del Reglamento.
34
Se trataba en suma de una estructura organizativa bsicamente sencilla,
con garantas fuertes de control intergubernamental. Se aceptaba la existencia
de instituciones permanentes y comunes, pero restringidas en sus potestades
de manera de no alterar nunca los marcos intergubernamentales de los esce-
narios de las negociaciones difciles que, en ltimo trmino, seran protagoni-
zadas siempre por los gobiernos de los Estados Parte. A esta estructura bsica
emanada del Tratado de 1969, se le fueron agregando con el tiempo otras
instancias, a partir de las decisiones de las Reuniones de Cancilleres: la posibi-
lidad de creacin de Grupos Tcnicos y de preparacin de decisiones (Grupos
de Trabajo en reas Bsicas, Grupos de Expertos y Comisiones ad hoc, etc.),
dependientes del CIC; Comisiones Nacionales en relacin de dependencia
con los respectivos gobiernos; y fnalmente, el Fondo de Financiamiento
de la Cuenca del Plata (Fonplata), cuyo Convenio Constitutivo se frm en
1974. El mismo actuara como un organismo fnanciero y de asesoramiento
que tendra por objeto
fnanciar, dentro de los trminos del Artculo I del Tratado de la Cuenca del
Plata, la realizacin de estudios, proyectos, programas y obras, tendientes a pro-
mover el desarrollo armnico y la integracin fsica de la Cuenca del Plata, des-
tinando a tales efectos sus recursos propios y los que gestione y obtenga de otras
fuentes de fnanciamiento.
35

Asimismo, a travs de lo resuelto en cada Reunin de Cancilleres que se
fue realizando desde 1969 en adelante, se fueron agregando otras innovaciones
menores, de sentido complementario, como por ejemplo la reformulacin del
Estatuto del CIC suscrito, como vimos, en diciembre del 2001.
36
La Reunin de Ministros de Relaciones Exteriores constitua el r-
gano mximo instituido por el Tratado de Braslia. La periodicidad de sus
reuniones ordinarias qued fijada a razn de una por ao, quedando abier-
ta la posibilidad de convocatoria a reuniones extraordinarias por motivos
fundados. Su Reglamento interno fue aprobado en 1972, en el que se pre-
34. Ibdem.
35. Convenio Constitutivo del Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata. VI Reunin Ordinaria de
Cancilleres. Buenos Aires, 12 de junio de 1974. Captulo II, artculo 3. FONPLATA se establecera nalmente, en los
hechos, en 1976.
36. Declaracin Conjunta de la VI Reunin Extraordinaria de los Cancilleres de la Cuenca del Plata, celebrada en Mon-
tevideo el 21 de diciembre de 2001. Nuevo Estatuto del CIC. RESOLUCION N 1 (VI-E). Este nuevo Estatuto signicaba
la derogacin expresa del Estatuto del Comit Intergubernamental Coordinador de los Pases de la Cuenca del Plata,
aprobado por Resolucin N 1 (III-E) de 1992.
vea, entre otras cosas, quines podan ser participantes y en qu carcter
de las Reuniones Ordinarias. Cada Reunin se realizaba en relacin a una
agenda preparada por el CIC, con el trabajo repartido en las Comisiones
respectivas. Las decisiones deban ser tomadas por el voto unnime de los
representantes de los cinco pases y ningn instrumento jurdico declaraba
obligatorias estas resoluciones.
El Comit Intergubernamental Coordinador (CIC) constitua el rgano
ejecutivo permanente del Sistema y se rega por el Tratado de 1969, por su
propio Estatuto renovado en el 2001, el Acuerdo de Sede con el Gobierno de
Argentina y su Reglamento interno. Se estableca que se reunira peridica-
mente a lo largo de todo el ao, requiriendo empero, para sesionar, la presen-
cia de todos los representantes de los pases miembros. En sus reuniones trata-
ba los mandatos de la Reunin de Ministros de Relaciones Exteriores anterior
y dispona el material para la agenda de la prxima reunin, con proyectos de
resoluciones y pudiendo contar con la asistencia cuando fuera necesaria
de grupos de trabajo para tratar temas tcnicos especfcos. Contara con una
Secretara de carcter administrativo, regida por los Estatutos, reglamentos y
rdenes de servicio correspondientes, respaldada por personal de apoyo. Las
funciones que cumplira esta Secretara quedaban claramente restringidas en
su discrecionalidad, ya que para actuar, siempre requeran de mandatos ex-
presos del Comit. El CIC poda recibir, como hemos sealado, el apoyo de
grupos de tcnicos y de expertos, con una funcin de asesoramiento mucho
menos reglamentada y orientada siempre a fnes especfcos. Es de destacar
que de acuerdo con las orientaciones derivadas de la reglamentacin vigente
y en relacin a aquellos Grupos de Trabajo orientados en especial a las reas
bsicas prefjadas, las recomendaciones de estos Grupos Tcnicos tambin se
adoptaran por consenso.
En cuanto al tema de las relaciones de las distintas instituciones del Sistema
con otros organismos internacionales, el Tratado y su propio Estatuto habilita-
ban y promovan, en forma expresa, que el CIC actuara de manera proactiva y
con distintos formatos en el seguimiento de posibilidades de asistencia tcnica y
fnanciera. Sin embargo, tambin respecto a este punto central, se estableca el re-
querimiento del mandato expreso y unnime del conjunto de los Estados socios.
Tambin el CIC poda interactuar con entes y comisiones bilaterales surgidos al
interior de los Estados pertenecientes a la Cuenca. En relacin a Fonplata (que
desde un comienzo constituy una suerte de brazo fnanciero del Sistema), el
CIC (que cumplira las veces de brazo ejecutivo) poda requerir al Fondo que
actuara como agente y asesor.
5 LA APLICACIN DEL TRATADO DE LA CUENCA DEL RO DE LA PLATA Y
ALGUNOS DE SUS HITOS: BALANCE PARA UN PROSPECTO. (1969-2007)
La historia de la aplicacin efectiva del Tratado de la Cuenca del Plata presenta
avatares de muy diversa ndole. El perodo abarcado en el seguimiento que se pre-
senta a continuacin, cubre los aos que van desde la frma del Tratado en 1969
hasta el ao 2007. Aunque excede los lmites de este estudio una resea detallada de
la trayectoria de los distintos organismos del Sistema durante el perodo estudiado,
s se impone desarrollar una periodifcacin general, con el destaque de algunos hi-
tos muy importantes de ese itinerario, as como el esbozo de una evaluacin general
con su diagnstico correspondiente. Este ltimo componente, sobre todo, supone
a nuestro juicio una buena base para fundamentar mejor las sugerencias de algunas
reformas o ajustes institucionales, que se incluyen al fnal del trabajo.
En trminos de periodifcacin de esos primeros 38 aos de existencia del
Tratado (1969-2007), pueden observarse las siguientes etapas:
a) una dcada de relativa parlisis entre 1969 y 1979, vinculada funda-
mentalmente por los antagonismos en torno a la negociacin de las
centrales hidroelctricas entre Argentina, Brasil y Paraguay (con especial
nfasis en el profundo diferendo a propsito de la Represa de Itaip),
perodo en el que se buscaron y fnalmente se encontraron frmulas de
solucin fuera del Sistema de la Cuenca;
b) un segundo perodo de estabilidad dinmica y cierta proactividad inte-
gracionista entre 1980 y 1991, en el que se impulsan algunos programas
concretos, se acompaa el movimiento de convergencia poltica entre
Argentina y Brasil (protagonizado por Alfonsn y Sarney), y se comien-
zan a realizar evaluaciones y estudios con propuestas para un afanza-
miento institucional del Sistema, tanto en su formato global como en las
posibilidades de alcanzar una proactividad mucho ms gil y decidida;
c) un tercer momento de incertidumbre por el destino autnomo del Sis-
tema de la Cuenca ante el surgimiento del Mercosur, tras el Tratado de
Asuncin de 1991, en el que surgen vacilaciones y posiciones encon-
tradas respecto a si mantener el Sistema, interactuando pero desde sus
autonomas con el nuevo proceso integracionista, o si subsumir sus insti-
tuciones, principios y objetivos dentro del nuevo organigrama Mercosur;
d) fnalmente, un cuarto momento de recuperacin de presencia y proacti-
vidad del Sistema de la Cuenca, de la mano de una consolidacin frme
de las acciones y programas desplegados, con una ratifcacin vigoro-
sa de autonoma respecto al Mercosur (sin desmedro de interacciones
permanentes entre ambos) y una recuperacin de sensibilidad frente a
la centralidad estratgica del tema de la integracin fsica, el aprove-
chamiento y cuidado de los recursos naturales, especialmente de los
hdricos. Un buen ejemplo de esta ltima tendencia estuvo dado por el
despliegue de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Re-
gional Sudamericana (IIRSA), considerada en especial por el gobierno
brasileo como el eje principal de nuestra relacin sudamericana.
37
A lo largo de toda la primera dcada de aplicacin del Tratado, el tema ms confic-
tivo, y casi excluyente, fue el del aprovechamiento de la energa hidroelctrica. En junio
de 1971, en ocasin de la IV Reunin Ordinaria de los Cancilleres de la Cuenca del Pla-
ta, se emite la Declaracin de Asuncin sobre Aprovechamiento de Ros Internacionales.
38

En esta Declaracin se haca la distincin entre ros internacionales contiguos y suce-
sivos. En los primeros, siendo la soberana compartida, cualquier aprovechamiento de
sus aguas deber ser precedido por un acuerdo bilateral entre los ribereos. En el caso
de los segundos, no siendo la soberana compartida, cada Estado puede aprovechar
las aguas en razn de sus necesidades siempre que no cause perjuicio sensible a otro
Estado de la Cuenca. Esta Declaracin no resolvi los antagonismos que comenzaron
a multiplicarse, en relacin a las represas hidroelctricas que fnalizaron su construccin
o la iniciaron durante esta primera dcada de vigencia del Tratado. Prim por entonces
la bilateralidad de la negociacin diplomtica, los incidentes entre Argentina y Brasil,
mientras que la tramitacin de las controversias desbord por completo los lmites del
Sistema de la Cuenca y deriv a otros foros internacionales.
La Asamblea General de Naciones Unidas fue escenario frecuente de dispu-
tas e incidentes entre las delegaciones argentina y brasilea a propsito de estos
temas. Como vimos, el llamado Acuerdo de Nueva York no pudo satisfacer los
intereses enfrentados y las posiciones ms nacionalistas, en especial del lado ar-
gentino, siendo denunciado en 1973 por el gobierno del Presidente Cmpora. En
la V Reunin de cancilleres de la Cuenca del Plata, que tuvo lugar en la localidad
uruguaya de Punta del Este en diciembre de 1972, la delegacin argentina presen-
t una propuesta dirigida a garantizar la sistematizacin de la informacin a nivel
tcnico de las obras hidroelctricas realizadas o a realizarse en el rea geogrfca de
la Cuenca del Plata. Brasil vet dicha propuesta.
37. Declaracin del Presidente Lula a la prensa en ocasin de la visita del Presidente paraguayo Nicanor Duarte Frutos
a Brasilia el 14 de octubre de 2003. Para recoger informacin sobre la IIRSA, consultar su pgina web. Disponible en:
<www.iirsa.org>. Para tener un testimonio efectivo de la trascendencia dada a esta iniciativa, en especial por Brasil,
debe recordarse por ejemplo, que en ocasin de la III Reunin de Presidentes Sudamericanos realizada en Cuzco los
das 8 y 9 de diciembre de 2004, de la que naci formalmente el acuerdo que dio origen formal a la llamada Comu-
nidad Sudamericana de Naciones (luego sustituida por la Unasur), fueron impulsados 31 proyectos de integracin
permanente incorporados al documento Agenda de Implementacin Consensuada 2005-2010, aprobado por la VI
Reunin del Comit de Direccin Ejecutiva de la IIRSA, celebrada entre el 23 y el 24 de noviembre de 2004 en la ciudad
de Lima. Datos e informaciones tomados de Zugaib, A hidrovia Paraguai-Paran e ..., ob. cit. p. 202.
38. Declaracin de Asuncin sobre Aprovechamiento de los Ros Internacionales, Resolucin N 25, IV Reunin Ordina-
ria de Cancilleres de la Cuenca del Plata, Asuncin, 3 de junio de 1971, Numerales 1 y 2.
Esta circunstancia y el clima de desconfanza profundizado generaron un te-
rreno propicio para que, en 1973, los diferendos argentino-brasileos arreciaran.
Entre marzo y mayo de 1973, por ejemplo, se sucedi una serie de muy duros
enfrentamientos entre las cancilleras de ambos pases, a propsito del llenado
del dique de Ilha Solteira, el que no pudo negociarse favorablemente en el seno
del CIC y provoc un dursimo intercambio pblico de reproches y reclamos
entre ambos pases. Mientras Argentina bregaba en distintos foros internacionales
con el objetivo decidido de frenar la construccin de la Represa de Itaip, que
consideraba lesiva para sus intereses nacionales y para los equilibrios de la Cuenca
platense en su conjunto, Brasil continuaba aplicando la poltica de los hechos
consumados frente a la ofensiva diplomtica (llamada entonces batalla de los
principios jurdicos o guerra de los papeles) renovada por Argentina.
Durante el corto gobierno que presidi previo a su muerte, Pern aban-
don el eje del conficto y busc una distensin en las relaciones con Brasil y
con los otros Estados de la regin.
39
El caudillo argentino ungido nuevamente
como presidente breg por profundizar una poltica integracionista efectiva, que
se tradujera en cooperacin y en la realizacin de obras concretas. Sin embargo,
su iniciativa no logr detener la dinmica de confictividad desatada. Mientras la
inoperancia ganaba cada vez ms al funcionamiento efectivo del Sistema institu-
cional de la Cuenca, comenzaron a proliferar comisiones mixtas y entre binacio-
nales, como resultado de acuerdos y tratados bilaterales sobre aprovechamientos
hidroelctricos. En tal sentido podran citarse los siguientes ejemplos: la constitu-
cin en 1971 de la Comisin Mixta Argentino-Paraguaya del ro Paran; la crea-
cin en 1973 del Ente Binacional de Itaip, derivado de un Tratado especfco
entre Brasil y Paraguay; el inicio en 1974 de la construccin de la Obra de Salto
Grande, administrada por una Comisin Mixta Argentino-Uruguaya; entre otras.
Esta etapa de dura confrontacin argentino-brasilea, en la que los res-
tantes Estados fronteras volvieron a pendular sin pronunciamientos de-
fnitivos y sobre la base de acciones tcticas afnes a la defensa de sus propios
intereses, recin pudo llegar a su fn a travs de la frma del Acuerdo Tripartito
de Cooperacin Tcnico-operativa, celebrado el 19 de octubre de 1979 entre
los gobiernos de Argentina, Brasil y Paraguay. Por este acuerdo se estableca
un sistema especfco de complementacin entre los aprovechamientos de las
represas de Itaip y Corpus. No cabe duda que la situacin internacional de
Argentina se haba deteriorado, no slo por sus fracasos a nivel de la Cuenca
39. La concrecin del Tratado del Ro de la Plata entre Argentina y Uruguay puede considerarse como un xito de la
diplomacia cooperativa entre los Estados de la regin, al igual que otros numerosos Tratados bilaterales o trilaterales.
De todos modos, quizs su mayor coordinacin a nivel de programas y proyectos de desarrollo con un Sistema institu-
cional de la Cuenca platense realmente proactivo, le hubiera dado mayores proyecciones. Sobre el Tratado mencionado
hay una vasta bibliografa. Entre otros, puede consultarse Yamand Flangini, El Tratado del Ro de la Plata y su frente
martimo. 20 aos de vigencia. Montevideo, ARCA, 1993.
sino tambin como consecuencia de otros litigios que tambin la afectaban
(Malvinas y Beagle, por ejemplo). De modo paralelo, Brasil adverta cada vez
con ms fuerza los problemas de su vecino y la consiguiente posicin de fuer-
za en la que se encontraba, todo lo que confua en la direccin de un acuerdo.
A travs de la defnicin de cotas
40
y otras concesiones mutuas, se lleg a este
acuerdo que tuvo el efecto inmediato de suavizar las desavenencias argentino-
brasileas y reequilibrar un tanto (sin desmedro del liderazgo confrmado de
Brasil) el perfl geopoltico de la Cuenca.
41
A partir de los aos 80, las polticas de regionalizacin pudieron avanzar a
partir de un reconocimiento explcito por parte del Sistema institucional de la
Cuenca de los efectos negativos de su parlisis e inoperancia durante la dcada
anterior. Esto se tradujo en un renovado impulso, proveniente del mandato de
las Reuniones de Cancilleres, para que se hiciera un balance sobre lo actuado y
se fuera a una nueva propuesta de consolidacin institucional. Ya en 1980, en la
XI Reunin de Cancilleres celebrada en Buenos Aires, se le encomend al CIC
un relevamiento del cumplimiento de las resoluciones y el establecimiento de
un orden de prioridades. Al ao siguiente, se le volvi a encomendar al Comit
contemplar una evaluacin global de la organizacin y funcionamiento del CIC
y de su Secretara.
42

En 1982, se reiteraron estos mandatos y se recomend tratarlos a travs
de reuniones extraordinarias gubernamentales de alto nivel. En la Reunin de
Asuncin de 1983 se volvi a poner en el primer plano de la agenda, la conso-
lidacin institucional de los rganos de la Cuenca, llegando a presentarse por
parte de la delegacin paraguaya un anteproyecto de nuevo Estatuto para el
CIC, el que fue rechazado. En el mismo se propona la creacin de una Secreta-
ra Ejecutiva en tanto rgano tcnico-ejecutivo del Tratado.
43
La Declaracin
de Punta del Este en diciembre de 1984 volvi a insistir sobre este mandato,
con un lenguaje explcito que no dejaba dudas: se llamaba a la realizacin de un
examen profundo de la actual estructura y organizacin de los rganos del Sis-
tema, a los efectos de evaluar si es la ms apropiada para la consecucin de los
objetivos y propsitos del Tratado de la Cuenca del Plata.
44
De esta Reunin
surgi tambin la demanda concreta al BID y al INTAL para la elaboracin
de un Documento que presentara alternativas para reformas organizativas y
ajustes institucionales en el Sistema de la Cuenca. Ese estudio fue realizado en
40. Como expresin de la fragilidad poltica en la que se encontraba, Argentina acept la cota de 105 m. Sobre el nivel
del mar, inferior a los 112,5 m. que aos atrs le haba ofrecido Brasil.
41. BID-INTAL, Sistema de la Cuenca..., etc., ob. cit. pp. 17 a 19.
42. XII Reunin Ordinaria de Cancilleres. Resolucin 171. Santa Cruz de la Sierra, 11 a 14 de noviembre de 1981.
43. Anteproyecto de Estatuto del CIC, presentado por la delegacin paraguaya en ocasin de la XIV Reunin de Canci-
lleres celebrada en Asuncin en diciembre de 1983. Tomado de BID-INTAL, Sistema de la Cuenca..., etc. ob. cit. p. 19.
44. Declaracin de Punta del Este. Punta del Este, diciembre de 1984.
muy poco tiempo, estando ya disponible en agosto de 1985. Sustentado en una
investigacin de mucho rigor, este documento que hemos venido utilizando
para la elaboracin del presente texto, present como veremos en detalle ms
adelante tres alternativas organizativas muy valiosas, constituyndose en la
propuesta de reformulacin institucional ms seria, para transformar el Sistema
de la Cuenca del Plata.
45
En aquellos momentos se producan en la regin, con distintos ritmos
y modelos, el fin de las dictaduras y el inicio de procesos de transicin hacia
la recuperacin de la democracia. As como las dictaduras haban coordi-
nado sus planes y acciones represivos (en el ominoso Plan Cndor), los
partidos y fuerzas democrticas tambin regionalizaron sus luchas a la hora
de bregar por la cada de las dictaduras y la consolidacin de los gobiernos
democrticos recin instalados. Esta circunstancia configuraba, sin duda,
un contexto de fuerte contenido integrador, en el que la recuperacin y
revalorizacin de la democracia se daban entonces unidas con un renovado
impulso de las ideas integracionistas. El hito tal vez ms significativo de
ese proceso estuvo dado por el acercamiento efectivo entre los gobiernos
de Alfonsn y Sarney, que culmin con la firma de ambos Presidentes de la
llamada Acta de Foz de Iguaz, que contena un programa integracionista
ms integral y profundo.
Otro testimonio de este nuevo clima estuvo dado por la creacin en 1985
dentro del CIC de las llamadas Contrapartes Tcnicas, centradas en el anlisis
de temas especfcos, como el de la calidad del agua, los alertas hidrolgicos, la
cooperacin transfronteriza, la navegacin y el transporte fuvial y terrestre en el
nuevo contexto, entre otros. Para la realizacin de estos estudios se cont a me-
nudo con el apoyo del BID.
De cualquier modo, en forma paralela al Tratado y a su Sistema institucio-
nal, siguieron dndose acuerdos bilaterales y continuaron actuando organismos
operativos sobre temas y reas con relacin directa al uso y manejo de los recursos
hdricos de la Cuenca. Esta situacin aumentaba la debilidad de una instituciona-
lidad que no terminaba de reforzarse. El formato intergubernamental incambiado
empezaba a chocar con el tema no menor de la estructura poltico administrativa
diferente que presentaban los Estados Parte (federal en el caso de Argentina y
Brasil y centralista en el caso de los tres Estados restantes ms pequeos). Todo
ello generaba una difcultad creciente para la armonizacin de las legislaciones
nacionales sobre el tema agua, con los bloqueos consiguientes para impulsar pro-
yectos plurinacionales.
45. BID-INTAL, Sistema de la Cuenca del Plata..., etc., ob. cit.
En el marco de los acuerdos y acciones que culminaron con la creacin del
Mercosur en marzo de 1991, comenz a generarse una notoria incertidumbre
en relacin al destino del Sistema de la Cuenca del Plata. Surgieron voces que
ponan en duda la conveniencia de mantener dicho Sistema en forma paralela a
la institucionalidad Mercosur, mientras que todos coincidan en la necesidad de
que, dentro del Mercosur o manteniendo su autonoma, resultaba impostergable
la modifcacin de las bases y estatutos de su institucionalidad. A pesar de que
siguieron generndose iniciativas en su seno, ms all de algunas medidas meno-
res, no termin de confrmarse el acuerdo de voluntades polticas para tomar una
decisin frme sobre el particular.
Estas incertidumbres, que sin duda ponan en tela de juicio la legitimidad
del Sistema de la Cuenca y debilitaban su accionar de cara a otros organismos
internacionales, recin pudieron despejarse de manera consistente a partir de las
decisiones tomadas en la Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores de la
Cuenca del Plata, celebrada en Montevideo en diciembre de 2001. En una medi-
da que implicaba la ratifcacin de la permanencia del Sistema institucional de la
Cuenca del Plata en forma paralela y autnoma (pese a sus obvias interacciones)
al organigrama Mercosur, los cancilleres de los cinco Estados acordaron la refor-
ma del Estatuto del CIC. Encomendaron a ste presentar en el plazo perentorio
de seis meses
un informe que contenga una evaluacin de los objetivos establecidos en el Artculo
1 del Tratado de la Cuenca del Plata frente a la situacin actual, y un Programa de
Accin que permita revitalizar el sistema operativo del organismo, incluyendo la
vinculacin con las instituciones tcnicas y fnancieras componentes del Sistema de
la Cuenca del Plata, la que ser considerada en una prxima Reunin de Cancilleres
de los pases de la Cuenca del Plata.
Adems de la modifcacin del Estatuto del CIC, se resolvi en esta ins-
tancia la creacin de la Unidad de Proyectos, con la inclusin de las instituciones
tcnicas ofciales de los pases socios, con sus correspondientes representantes tc-
nicos ante el CIC. En la 529 Reunin del CIC, celebrada en el 2002, se apro-
b el requerido Programa de Accin. Al decir de Helio de Macedo Soares, este
proceso se ha inspirado en la idea de una cuenca como regin geogrfca vertebrada,
en torno a sus recursos hdricos y a la necesidad de administrarla con una visin del
Sistema. De all la relevancia del CIC, nico organismo con incumbencia para
centralizar y armonizar iniciativas en un Sistema de Toma de Decisiones en pos de
alcanzar un objetivo comn.
46
46. Helio de Macedo Soares, Presentacin, en Programa Marco para la Gestin Sostenible de los Recursos Hdricos
de la Cuenca del Plata..., etc., ob. cit.
Ese contexto de reactivacin del Sistema de la Cuenca pudo advertirse en
el lustro siguiente. En esos aos, bajo el liderazgo del lamentablemente fallecido
Macedo Soares, el CIC y la Cuenca en su conjunto pudieron reforzar su capaci-
dad de accin. Prueba de ello lo brindan, por ejemplo, los convenios establecidos
por la institucin, as como los principales proyectos y programas realizados o en
curso de realizacin, entre 2002 y 2007.
CUADRO 1
Convenios
Convenio CIC-OMM (Organizacin Meteorolgica Mundial) Alerta Hidrolgica y Calidad de Agua
Convenio CIC-OTCA (Organizacin del Tratado de la Cuenca Amaznica)
Convenio CIC-ICPR (Comisin Internacional para la Proteccin del Rin)
Convenio CIC-CONICET (Consejo Nacional de Investigaciones Cientcas y Tcnicas)
Convenio CIC-CARP/FREPLATA (Comisin Administradora del Ro de la Plata y Comisin Tcnica Mixta del Frente Martimo)
Convenio CIC-CARU (Comisin Administradora del Ro Uruguay)
Convenio CIC-ITAIPU
Convenio CIC-COBINABE (Comisin Binacional para el Desarrollo de la Alta Cuenca del Ro Bermejo y el Ro Grande de Tarija)
Convenio CIC-PROYECTO DE GESTIN INTEGRADA Y PLAN MAESTRO DE LA CUENCA DEL RO PILCOMAYO
Convenio CIC-AUGM (Asociacin de Universidades Grupo Montevideo)
Convenio CIC-IGAC (Instituto Geogrco Agustn Codazzi)
Convenio CIC-CAF (Corporacin Andina de Fomento)
CUADRO 2
Programas y proyectos desarrollados o en curso de realizacin (2002-2007)
Programa Marco para la gestin sostenible de los recursos hdricos de la Cuenca, en relacin con los efectos hidrolgicos de la
variabilidad y el cambio climtico
Programa Mapa Digital de la Cuenca del Plata
Programa alerta ecolgico
Proyecto para la proteccin ambiental y desarrollo sostenible del Sistema Acufero Guaran (SAG)
Programa estratgico de accin para la cuenca binacional del ro Bermejo (PEA)
Programa de acciones estratgicas para la gestin integrada de la cuenca del Pantanal/Alto Paraguay- PAE
Proyecto Deltamrica / Preparacin y ejecucin de los mecanismos de diseminacin de las lecciones aprendidas y las experiencias
exitosas en la integracin del manejo del recurso hdrico transfronterizo en Amrica Latina y el Caribe
Proyecto proteccin ambiental del ro de la Plata y su frente martimo: prevencin y control de la contaminacin y restauracin de
hbitats (FREPLATA)
Proyecto de gestin integrada y plan maestro de la cuenca del ro Pilcomayo
Proyecto Aspectos regionales de la gestin sostenible de los recursos de los humedales
Proyecto forestal de desarrollo
Proyecto Determinantes hidrolgicos de la agricultura en Amrica Latina: sensoriamiento remoto y simulacin numrica
Programa Hidrova Paraguay-Paran
Eje Vial Mercosur: Puente Colonia - Buenos Aires
Programa de accin subregional para el desarrollo sustentable del Gran Chaco Americano
Manejo y Conservacin de la Biodiversidad de los Esteros del Iber
Red Interamericana de Informacin sobre Biodiversidad, IABIN
Como se observa, trabajo y proyectos no faltaron en esos aos. Los temas se
reiteran de manera insistente: la puja entre los grandes y los pequeos; la debi-
lidad ltima de los acuerdos anunciados entre Argentina y Brasil para relanzar en
serio el bloque, comenzando por dotar de mayor fortaleza institucional a sus insti-
tuciones; el peso de las asimetras nunca resueltas; la enorme difcultad para conso-
lidar mecanismos consistentes de resolucin de controversias; las tensiones siempre
presentes entre bilateralidad y multilateralidad y entre intergubernamentalis-
mo extremo o una tensin ms equilibrada entre intergubernamentalidad y for-
matos embrionarios de supranacionalidad; la exigencias de la agenda externa y las
posibilidades de negociaciones en bloque o en solitario; la capacidad tcnica para
anticipar escenarios y apostar al desarrollo de polticas efectivamente articuladas
en temas cada vez ms sensibles, como manejo de recursos naturales compartidos,
preservacin del medio ambiente, asociacin de polticas energticas coherentes y
solidarias, profundizacin de sistemas de transporte que aseguren una conectividad
gil y barata para todos los socios, complementacin productiva, articulacin y me-
joramiento de las situaciones fronterizas, construccin de una visin comunitaria
en relacin a las demandas de infraestructura comn, entre tantos otros.
En suma, el retorno y la consolidacin de los pases de la regin como ac-
tores dinmicos de la integracin regional exigen la implementacin de fuertes
cambios a distintos niveles. Pero en todo proceso de cambio, tanto a nivel nacio-
nal como regional, no slo importa el qu sino tambin el cmo. En este campo,
la refexin institucionalista tambin puede aportar, desde sus tradiciones de re-
formismo incremental y anticipatorio, en particular a partir del reconocimiento
de las exigencias diferentes de una transformacin institucional, en el marco de
un proceso de integracin multinacional y asimtrico.
6 UNA NUEVA AGENDA INSTITUCIONAL PARA LAS POLTICAS SOBRE LA
CUENCA DEL PLATA
Lo primero que hay que considerar en un proceso de cambio en la instituciona-
lidad de un proceso de integracin como el de la Cuenca del Plata es la metodo-
loga elegida para negociar y tramitar el nuevo Sistema. Por supuesto que no sera
prudente ni viable la postulacin de una reingeniera de tipo refundacional en el
organigrama institucional de la Cuenca del Plata. Existe consenso en que el cam-
bio institucional debe ser incremental y a la vez integral, debe ser acordado en la
perspectiva de una acumulacin que genere cultura institucional. Se reconoce por
todos que hay que evitar cualquier forma de maximalismo que lleve inexorable-
mente al desacuerdo o a la renovacin de los antagonismos (es decir a la derrota
de los reformistas de la institucionalidad). Parece sensato apuntar que lo central
es el logro de una reforma posible, que habilite un dinamismo posterior hacia
objetivos ms ambiciosos. Ninguna institucionalidad se cambia de una vez y para
siempre, mucho menos sobre la base de impulsos impuestos.
Por cierto tambin que la coyuntura pesa y en ella, adems de los
factores polticos que empujan a la reforma, tiene que haber una correspon-
dencia entre realidad socio-econmica y demandas polticas. Pero tambin
hay pocos que discrepan en que se ha agotado el formato anterior (que Flix
Pea ha caracterizado como un modelo de reglas de juego precarias, que se
cumplen slo si es posible) y que las reformas puntuales de estos ltimos
aos no alcanzan para dar respuesta a las exigencias de los nuevos contextos.
Tampoco hay que olvidar que los cambios polticos en la regin han tenido
consecuencias muy visibles en estos debates, siendo una de las ms resalta-
bles la emergencia de viejos y tambin nuevos lobbies adversos a todo tipo
de integracin.
Como vemos, la coyuntura presenta claroscuros, existen factores favorables
para una reforma razonable, aunque tambin persisten prcticas muy negativas
(como la opacidad de las negociaciones, la falta de mecanismos transparentes y
participativos, el carcter espasmdico de las iniciativas integracionistas). Como
teln de fondo de las decisiones a tomar, vuelven a recobrar vigencia temas fun-
damentales en lo que hace a lo que cada pas est dispuesto a apostar para el fu-
turo del proceso integracionista en sus diferentes escenarios, con el balance de los
lgicos costos y tambin con las ganancias consiguientes. Flix Pea sintetizaba
esos temas de fondo en cuatro preguntas tan insoslayables como difciles, que l
refera al Mercosur pero que valen igualmente en relacin al Sistema de la Cuenca
del Plata:
a) estn los socios mayores dispuestos a someterse a disciplinas colectivas
libremente consentidas?
b) estn dispuestos a otorgarse y garantizar preferencias econmicas para
que los socios inviertan en la zona?
c) estn dispuestos los pases a abrir efectivamente sus espacios decisorios?
d) estn efectivamente dispuestos a abrir el debate en torno a las reformas
del Mercosur (aqu referiramos al Sistema institucional de la Cuenca
del Plata)?
Con seguridad, en la respuesta a estas preguntas fundamentales, pesar
sin duda la voluntad poltica que puedan exhibir los gobiernos, pero tambin
sus clculos estratgicos y sus expectativas, tanto las reconocidas como las
escondidas. Y tampoco hay que olvidar que las vulnerabilidades econmicas
impactan y mucho sobre el debate en torno a la voluntad poltica de apostar
a la integracin.
7 LA ACTUALIDAD DEL INFORME DEL BID-INTAL DE 1985: DIAGNSTICO,
TRES ALTERNATIVAS Y SU PROYECCIN UN CUARTO DE SIGLO DESPUS.
Como se sealara anteriormente, el Informe elaborado en conjunto por el BID y
el INTAL en 1985, titulado Sistema de la Cuenca del Plata. Alternativas organi-
zativas, constituye a nuestro juicio el aporte ms consistente que se ha realizado
en lo que refere a propuestas posibles de afanzamiento institucional y de reac-
tivacin operativa del Sistema de la Cuenca. Luego de algunas consideraciones
preliminares en torno a los tipos de organizaciones relativas a ros internacio-
nales y cuencas hidrogrfcas y de una descripcin detallada del origen y de la
estructura del sistema institucional de la Cuenca del Plata, en este Informe se
proponan tres alternativas de reformulacin posibles, a partir de un riguroso y
fundado diagnstico de su situacin al ao 1985. Por entender que la mayora de
sus consideraciones continan siendo en buena medida vlidas ms de 25 aos
despus, se presenta a continuacin un anlisis sinttico sobre los contenidos de
este valioso Informe.
En este documento, el primer aspecto que se destaca en forma expresa como
el eje institucional del Sistema de la Cuenca es su neto carcter intergubernamen-
tal, con el consiguiente recelo a cualquier evolucin hacia la construccin de una
organizacin con poderes supranacionales. Se seala en el Informe a propsito de
este punto:
Se acord que la poltica y medidas de accin conjunta se tomaran por consenso
y que no interferiran con los planes y polticas nacionales. En todo caso, se dej
expresa constancia de que el inters nacional estaba por encima de los intereses
regionales y hubo en todo momento una reluctancia a crear una organizacin con
poderes supranacionales. Se defni tambin la forma de operacin: no habra una
planifcacin regional de recursos compartidos, sino una integracin fsica por pro-
yectos. El sistema de la Cuenca del Plata surgi as como un mecanismo de nego-
ciacin poltica en el nivel de los Ministerios de Relaciones Exteriores de los cinco
pases componentes.
47
Esta caracterstica institucional de origen obstaculiz desde el principio, a
juicio de los autores del Informe, la posibilidad de arribar a decisiones que slo
podan ser tomadas bajo la regla del consenso en los temas clave de controversia:
el uso de los ros y, en particular, el aprovechamiento hidroelctrico del sistema
Paran-Uruguay. Como no se poda avanzar en estos temas centrales, pues era
imposible llegar en torno a ellos a posiciones de consenso, se busc introducir
una agenda de nuevas problemticas, respecto a las cuales s pudiera alcanzarse la
indispensable unanimidad de pareceres. Pero esa evolucin buscada tampoco dio
resultados positivos.
47. BID-INTAL, Sistema de la Cuenca del Plata..., etc., ob. cit. p. 32.
As se inici sealan los autores una etapa de revisin de la estructura operativa,
practicndose arreglos parciales. Se agreg un rgano fnanciero cuasi-independien-
te. Fue evidente la falta de un foro de discusin tcnica y la carencia de coordina-
cin entre los distintos rganos y niveles. La polmica acerca del uso de los ros
termin solucionndose mediante acuerdos bilaterales y a lo sumo trilaterales entre
los Gobiernos interesados; surgieron as Comisiones Mixtas y Entes Binacionales,
cuyo objetivo fue el diseo, construccin y operacin de los aprovechamientos hi-
droelctricos y que funcionaron (y funcionan) fuera de la organizacin formal de la
Cuenca del Plata.
48
La evaluacin concluye en el registro de una insatisfaccin generali-
zada entre los pases componentes del Sistema de la Cuenca. Como puede
advertirse, pese a varias diferencias, los problemas institucionales de fondo
anotados para el Sistema institucional de la Cuenca guardaban una extraor-
dinaria similitud con los problemas que desde su institucionalidad origina-
ria padeci el Mercosur: el bajo grado de cumplimiento de las resoluciones
y la incapacidad del sistema de resolver las controversias suscitadas entre los
pases miembros.
49
En el Informe se destacaba tambin la crtica a una metodologa
de negociacin escasamente operativa que privilegiaba los procedimientos
formales, sin mayor contenido de voluntad poltica. En ese sentido, se
evaluaba tambin en sentido crtico que la negociacin no estableca una
distincin de funciones polticas, ejecutivas y tcnicas; que el requeri-
miento de la regla del consenso trababa prcticamente todas las negocia-
ciones, en especial aquellas que se daban sobre los temas ms importantes
y conflictivos; la ausencia de control de gestin y de un foro de discusin
tcnica que pudiera elaborar alternativas apropiadas frente a los dilemas
y opciones debatidos; que faltaba coordinacin entre los distintos niveles
del sistema; que se careca de un procedimiento aceptado de resolucin
de controversias; y que los procedimientos eran en general excesivamente
lentos y burocrticos.
50
A partir de este diagnstico en verdad crtico, en el Informe se proponan
tres alternativas de reestructuracin del Sistema institucional de la Cuenca, que
a juicio de los autores implicaban niveles crecientes de modifcacin de la si-
tuacin actual de 1985. Sus tres propuestas eran las siguientes, a partir de su
propia descripcin:
48. Ibdem, p. 33.
49. Ibdem. Los tcnicos de BID-INTAL estimaban que el cumplimiento de las resoluciones que tuvieran que ver con el
cumplimiento de los objetivos del Tratado era de aproximadamente un 10% hacia 1985.
50. Ibdem, p. 34.
a) Alternativa 1. Objetivo: activacin de proyectos. Esta primera propuesta,
de menor exigencia comparativa, tomaba como objetivo de su reestruc-
tura activar la organizacin actual. Para ello, en la percepcin de los
autores del Informe era necesario proceder a las siguientes transforma-
ciones: i) establecer prioridades en sentido estricto y negociadas a nivel
poltico, a fn de establecer con claridad el orden de preferencia de los
objetivos generales reseados; ii) realizar algunas modifcaciones a nivel
de la estructura organizativa y la adjudicacin de funciones, en procura
de que las resoluciones de las Reuniones de Cancilleres pudieran refe-
rirse a lneas polticas de accin conjunta, que tendran carcter obliga-
torio cuando fueran implementadas por medio de una ley o decreto en
cada pas; iii) algunas de las decisiones del CIC podran ser delegadas
expresamente al Secretario y no requeriran unanimidad; iv) uno de
los dos representantes por pas debera tener dedicacin exclusiva; v) la
Secretara tendra que ser ocupada necesariamente por un profesional
con capacidad gerencial y experiencia en el estudio de proyectos; vi) el
mismo se relacionara directamente con las Comisiones Nacionales; vii)
habra diferentes Grupos Tcnicos con integracin y procedimientos
dismiles segn trabajaran en reas bsicas o fueran Grupos de Ac-
cin reunidos sobre la base del seguimiento de la Secretara; viii) se
revitalizara el trabajo de las Comisiones Nacionales; y ix) Fonplata
actuara como asesor tcnico-fnanciero tanto de la Reunin de Canci-
lleres como de la Secretara del CIC; entre otras.
51
b) Alternativa 2. Objetivo: Promocin de Proyectos. Esta segunda al-
ternativa tendra como principal factor diferenciador respecto a la
primera la agregacin al Sistema de capacidad de promocin para lle-
var a cabo proyectos de inters multilateral. Los proyectos a impulsar
podan ser nacionales de impacto regional, binacionales o multinacio-
nales. Para promover esta nueva ingeniera institucional se requeri-
ra un conjunto mayor de cambios respecto al formato anterior: i)
se realizara una evaluacin especfca para fjar las prioridades para
los proyectos orientados al corto plazo; ii) para negociar proyectos y
prioridades a largo plazo se tendra en cuenta el plan elaborado por
un Comit Tcnico Intergubernamental (CTI), que sera creado con
el cometido de elaborar programas y proyectos conjuntos de desarro-
llo e integracin fsica y que remplazara a las reas Bsicas del for-
mato institucional anterior; iii) se establecera una reunin conjunta
de las Comisiones Nacionales, previa a la Reunin de Cancilleres; iv)
51. Ibdem, pp. 36 a 43.
se creara tambin un Centro de Informacin y Documentacin de-
pendiente de la Secretara; v) en cuanto a la Reunin de Ministros de
Relaciones Exteriores, se abra la posibilidad de acordar un Protocolo
adicional al Tratado que especifcara la obligatoriedad de sus decisio-
nes; vi) se habilitaba la posibilidad de la fgura de un rbitro acorda-
do para resolver controversias entre las partes; vii) se incrementaran
las atribuciones del CIC, que dejara de actuar como un organismo de
intercambio de informacin para convertirse en centro de decisin; viii)
las decisiones del CIC en cuestiones de procedimiento y orden interno
se tomaran por mayora simple; ix) se incrementara el apoyo tcnico
y administrativo a la Secretara, la que tambin podra contratar con
anuencia del CIC consultores a corto plazo para estudios o asesoras;
x) por consiguiente, tambin aumentaran las responsabilidades tc-
nicas de la Secretara; xi) habra un mayor nmero de Grupos Tc-
nicos, con mayores responsabilidades y atribuciones; y xii) Fonplata,
adems de cumplir con sus funciones de asesora, podra actuar como
agente tcnico-fnanciero de la Secretara; entre otras.
52
c) Alternativa 3. Coordinacin de Proyectos. Esta tercera propuesta, la ms
ambiciosa de las tres, daba al Sistema una mayor capacidad de gestin
y coordinacin de la accin en el nivel regional, orientndose a la co-
ordinacin de polticas y a la promocin y seguimiento de proyectos
multinacionales. Entre las modifcaciones requeridas para consolidar
esta alternativa de funcionamiento se destacaban las siguientes: i) la Se-
cretara incrementara su poder, concentrando su trabajo en el impulso
de proyectos de impacto regional; ii) se profundizara la coordinacin
de proyectos y hasta la programacin del uso de algunos recursos conve-
nidos; iii) en caso de controversias, se habilitara la posibilidad de crear
un tribunal arbitral para dirimir los posibles confictos; iv) el CIC
incrementara sus funciones y tareas a distintos niveles (seguimiento de
proyectos, aprobacin presupuestal, generacin de ideas que pudieran
desembocar en proyectos, etc.); v) se modifcara la composicin de la
Secretara, que incluira un Secretario Tcnico, una Ofcina de Proyec-
tos, una Divisin Administrativa y un Banco de Data, aumentando su
poder de contratacin de consultores; y vi) el personal tcnico adscripto
a la Secretara podra ser fnanciado con fondos extragubernamentales,
incluso con aportes privados; entre otras.
53
52. Ibdem, pp. 44 a 49.
53. Ibdem, pp. 50 a 56.
8 ALGUNOS DE LOS ASUNTOS EN DISCUSIN EN RELACIN A LA RENOVACIN
DEL SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA CUENCA DEL PLATA
A partir de las refexiones que suscita este Informe de 1985 y el seguimiento de la
trayectoria de las polticas pblicas regionales sobre la Cuenca del Plata durante el
perodo considerado, a continuacin se presenta un listado primario con algunos
de los principales tpicos que podran orientar una reforma consistente del siste-
ma institucional de la Cuenca del Ro de la Plata.
1) Reactivacin de la capacidad operativa de los organismos decisorios
del Sistema, sobre la base de una recombinacin equilibrada de las
habilitaciones en la materia de los formatos u organismos de ndole
intergubernamental y la consolidacin de las instituciones del Sistema
de ndole ms supranacional, permanente y de proyeccin regional
(por ejemplo, a travs de un afanzamiento de las atribuciones del CIC
y de la Secretara).
2) Creacin y consolidacin de instrumentos ms claros y ejecutivos en
relacin al cumplimiento efectivo de las resoluciones tomadas por las
instituciones con capacidad decisoria dentro del Sistema de la Cuenca,
lo que debera complementarse con mecanismos ms giles de inter-
nalizacin legislativa de la normativa integracionista y por una rpida
armonizacin negociada de las legislaciones de los Estados Partes en
materia de manejo de recursos naturales, con especial referencia a los
temas hdricos y energticos.
3) Consolidacin y sistematizacin de los mecanismos de solucin de con-
troversias en el seno del Sistema de la Cuenca, con sujecin a las reglas
establecidas provenientes del Derecho Internacional y de un incipiente
Derecho Comunitario Regional, vinculado con los temas del manejo
integrado de los recursos hdricos.
4) Transformacin de la actual Secretara dependiente del CIC en una Se-
cretara Tcnica y Ejecutiva, con proyeccin poltica, fnanciamiento y
asesoramiento tcnico consistentes, como base de un funcionamiento
ms permanente y ejecutivo del Sistema, sin desmedro de consultas per-
manentes a los Estados Partes.
5) Consolidacin de foros tcnicos permanentes, con capacidades efectivas
de sustentabilidad fnanciera y de una operativa sistemtica, con inte-
gracin multinacional proporcional pero con fuertes requerimientos de
idoneidad tcnica y capacidad de gestin de programas y proyectos por
parte de sus integrantes.
6) Constitucin de un organismo representativo de los actores sociales
(empresariales, sindicales, del llamado tercer sector), comunitarios
(representantes de grupos indgenas, de subregiones) y de referencia
territorial (nacional, fronteriza o supranacional), involucrados en una
perspectiva de manejo integrado de la cuenca, con atribuciones y fun-
cionamiento similar al que demanda actualmente el Foro Consultivo
Econmico y Social (FCES) integrado en el organigrama Mercosur.
7) Creacin de un Foro representativo de los poderes locales, municipales
y subregionales (con particular nfasis de la representacin de aquellos
radicados en los contornos de frontera entre los Estados nacionales so-
cios del Sistema), con especial orientacin al asesoramiento efectivo a
proyectos de integracin fsica y de infraestructura.
8) Reforzamiento presupuestal, a partir del cumplimiento de los aportes
convenidos entre los Estados Partes y una mayor proactividad y auto-
noma de accin por parte de Fonplata, con funciones ampliadas de
asesora y ejecucin de programas con otros organismos internacionales
a los efectos de la obtencin de mayor asistencia tcnica y fnanciera.
9) Sistematizacin de una regulacin consensuada pero efectivamente
operativa, que asegure canales de informacin regular y plenamente
transparente respecto a los proyectos de emprendimientos en curso o
en etapa de diseo.
10) Reorganizacin de un marco coordinador amplio, que asegure los vn-
culos institucionales permanentes y sistemticos entre las organizacio-
nes pertenecientes al Sistema Institucional de la Cuenca y a toda la otra
ingeniera institucional establecida por fuera del Sistema (Comisiones
Mixtas, Entes Binacionales, etc.), a los efectos de articular y vincular sus
acciones y objetivos.
11) Establecimiento de un sistema de mayor periodicidad y sistematizacin
de las Reuniones de Alto Nivel Intergubernamental, manteniendo las
Reuniones de Cancilleres con una fuerte dinmica de coordinacin, a
lo que se agregara una Cumbre Anual de Presidentes de los Estados
Partes, con agendas preparadas y amplias capacidades decisorias.
12) Establecimiento de una mayor sistematizacin de la coordinacin a to-
dos los niveles del conjunto de los organismos del Sistema de la Cuenca.
13) Fortalecimiento de la capacidad operativa y tcnica de las Comisiones
Nacionales, con la consiguiente consolidacin de sus instancias de co-
ordinacin plurinacional.
14) Consolidacin de un cuerpo de asesores ms numeroso y especializado,
de carcter institucional y permanente, lo que no obsta para la apela-
cin de otro tipo de asesoramientos externos (a travs de convenios con
universidades u organismos internacionales).
Como se advierte, en la presentacin de esta agenda temtica se perfla un
objetivo claro: consolidar instrumentos efcaces para mejorar los niveles de go-
bernanza en el funcionamiento cotidiano de la Cuenca. Para afrmar sus pro-
yectos y programas, parece sensato apostar a una reforma institucional posible,
que recombine una reingeniera ms democrtica y efcaz, junto con mecanismos
ms activos y permanentes de participacin e involucramiento ciudadano y de
actores sociales, comunitarios y territoriales organizados, en referencia directa con
los objetivos y acciones integracionistas. Como antes se ha sealado, no parece
oportuno subsumir al sistema institucional de la Cuenca dentro del organigrama
Mercosur, aunque s es indispensable evitar duplicaciones y superposiciones. Se
trata de construir un sistema institucional simple y especfco, sin gordura bu-
rocrtica pero con los recursos e instrumentos necesarios para actuar con rigor y
responsabilidad. La mayor parte de las demandas planteadas podran ser incluidas
en algunas de las secciones y disposiciones de un eventual futuro Protocolo de
cambio institucional para el Sistema de la Cuenca del Plata, que se anexara al
Tratado de 1969. En el caso de otras acciones ms profundas, debera recurrirse a
la celebracin de un nuevo Tratado de la Cuenca del Plata, a los efectos de siste-
matizar en su versin nueva las modifcaciones planteadas.
La situacin actual de los procesos de integracin realmente existentes en
la regin, comenzando por el Mercosur y el Sistema institucional de la Cuenca del
Ro de la Plata, no resulta en verdad muy augural para la perspectiva de reformas
institucionales y profundizacin de polticas comunes. Pero, por cierto, no es el
idealismo el que lleva a registrar una exigencia renovada para sustentar polticas
pblicas regionales, en especial sobre temas tan estratgicos y sensibles como el
manejo integrado de una cuenca plurinacional, dotada de gigantescos recursos
hdricos. Es el ms acuciante de los realismos, el que debiera llevar a consolidar
protagonismos y decisiones en esa direccin.
Como prueba de ello, aunque en forma algo dispersa y asistemtica, la agen-
da mltiple de la Cuenca del Ro de la Plata ha vuelto a estar presente en los l-
timos aos, en especial en aquellos momentos de mayor impulso integracionista.
Como ejemplo puede darse la frma del Acuerdo sobre el Acufero Guaran por
parte de los cuatro pases que integran como socios plenos el Mercosur (Argentina,
Brasil, Paraguay y Uruguay), en ocasin de la XXXIX Cumbre de Presidentes del
bloque celebrada en la ciudad argentina de San Juan, el 2 de agosto de 2010. Por
este Acuerdo, adems de ratifcarse la plena titularidad de la soberana sobre los
recursos naturales, se ampla el alcance de las acciones concertadas para la conser-
vacin y el aprovechamiento de los recursos hdricos del sistema del Acufero Gua-
ran. El acuerdo sostiene que cada pas ejerce en su respectivo territorio el derecho
soberano de promover la gestin, el control y el aprovechamiento sustentable de
los recursos hdricos del acufero, aunque sobre la base de criterios de uso racional y
sustentable, respetando la obligacin de no causar perjuicio sensible a los dems pases
ni al medioambiente. Se establece adems el frme compromiso de un intercambio
adecuado de informacin, que incluye, a texto expreso, la necesaria comunicacin
de todas las actividades y obras que pudieran tener efectos ms all de fronteras.
Al mismo tiempo, se establecieron formas de resolucin de controversias que pu-
dieran surgir en torno a la interpretacin o aplicacin del Acuerdo.
54
En los considerandos del Acuerdo se haca referencia a los progresos alcan-
zados respecto al desarrollo armnico de los recursos hdricos y a la integracin
fsica de conformidad a los objetivos del Tratado de la Cuenca del Plata, de 1969,
al Acuerdo Marco sobre Medio Ambiente del Mercosur, frmado en Asuncin,
en el 2001, as como a los logros de la implementacin del Proyecto para la
Proteccin Ambiental y Desarrollo Sostenible del Sistema Acufero Guaran, ac-
tualmente en curso de ejecucin.
55
Como se advierte, la tensin entre las compe-
tencias y alcances de los sistemas institucionales de la Cuenca del Ro de la Plata
y del Mercosur subsiste, aunque en un marco frme de convergencia operativa.
Aunque persiste el desafo de construir una institucionalidad ms idnea para
el manejo sistemtico e integrado de la Cuenca, la conciencia sobre su sentido
estratgico parece haberse incrementado.
Es que los pases sudamericanos, en general, y los socios de la Cuenca del
Ro de la Plata, en particular, viven una rara paradoja en el contexto internacional
actual, signado por las incertidumbres de la crisis profunda en el mundo desa-
rrollado y por un rebalance fortsimo en la ecuacin de poder mundial. Ms all
de su bonanza y de sus altos ndices de crecimiento de los ltimos aos, nuestros
pases an evidencian los signos de su relativa marginalidad en ciertos escenarios
internacionales. Vanse a este respecto indicadores sobre el peso de la regin en
porcentajes del comercio mundial, PBI, fujos fnancieros, patentes aprobadas
en los ltimos treinta aos, volumen de inversiones u otros datos similares, y se
advertir con claridad esa situacin, pese a que en varios de estos rubros como
por ejemplo en la captacin de inversin extranjera directa en los ltimos aos
se han verifcado procesos estimulantes. Sin embargo, en trminos de capacidad
y efciencia en la produccin de alimentos agropecuarios, de posesin de recursos
naturales estratgicos (en particular hdricos, minerales y energticos), la situacin
54. Cfr. http://www.itamaraty.gov.br
55. Ibdem.
resulta bien contrastante. En ese marco, las riquezas y potencialidades de Amrica
del Sur, por ejemplo, lejos estn de la marginalidad anotada y ya despiertan codi-
cias externas varias. La Cuenca del Ro de la Plata resulta un ejemplo mximo en
esa direccin. La postergacin de polticas pblicas regionales que garanticen un
manejo integrado de la misma es, sin duda, la ms riesgosa de las opciones. Y en
este plano como en otros, las polticas nacionales, aunque siempre importantes,
ya no son sufcientes para responder a los grandes desafos del presente.
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Asimismo se han consultados publicaciones, informes y contenidos de pginas
web de mltiples instituciones como OEA, ONU, FMI, Banco Mundial, BID,
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CAPTULO 9
GUYANA Y SU IMPORTANCIA GEOPOLTICA EN
EL CONTINENTE SUDAMERICANO
Yucatn Reis*
Erick Linhares**
1 GUYANA Y BRASIL: A UN PUENTE DE DISTANCIA
La Unasur (Unin de las Naciones Suramericanas) establecida formalmente el 23
de mayo de 2008, con la frma de su Tratado Constitutivo, confri personalidad
jurdica internacional al subcontinente.
Sin embargo, Guyana, vecina y socia en este proyecto de integracin,
merece mucho ms espacio del que se le da en el medio acadmico, empresa-
rial y poltico. Por su frontera con Brasil, ella asume vocacin singular, siendo
histricamente el enlace del continente con el Caribe. Su capital, George-
town, es un centro diplomtico destacado en la regin por albergar la sede
del CARICOM Caribbean Community grupo integrado por: Antigua y
Barbuda, Bahamas, Barbados, Belice, Dominica, Granada, Guyana, Hait,
Jamaica, Monserrat, Santa Luca, San Cristbal y Nieves, San Vicente y las
Granadinas, Surinam y Trinidad y Tobago.
Independiente desde 1966, Guyana, en los primeros aos como nacin, en
plena Guerra Fra, apostaba en una diplomacia pendular entre los Estados Uni-
dos de Amrica y la entonces Unin de las Repblicas Socialistas Soviticas. Este
comps binario de su poltica exterior rindi frutos, abri espacio en el escenario
internacional y marc su presencia como miembro rotativo en el Consejo de Se-
guridad de la ONU en 1975, 1976, 1982 y 1983.
La invasin de Granada,
1
al fnal de la Guerra Fra y la globalizacin, lleva-
ron a Guyana a un nuevo contexto poltico, esta vez, desfavorable a su activismo
diplomtico regional caribeo y onusiano.
* Graduado por la Universidad de Cornell, Escuela de Administracin Hotelera, en Ithaca, Nueva York. Ejerce consultora
nanciera y desarrolla varios proyectos de infraestructura.
** Profesor de la Maestra en Desarrollo Regional del Centro de Investigaciones de la Amazona y del Caribe (NECAR)
de la Universidad Federal de Roraima.
1. La invasin se produjo en 1983.
En el rea externa, desde su independencia, Guyana estableci como directri-
ces la consolidacin de su emancipacin poltica y la preservacin de su integridad
territorial, principalmente en funcin de las reivindicaciones de Venezuela y de
Surinam, circunstancias que proporcionaron la adopcin de una poltica nacional
y exterior orientada a la unidad de diversos grupos tnicos que conforman un pas
en el que negros, indios, europeos, chinos y brasileos, conviven y comparten las
ms distintas confesiones religiosas anglicana, catlica, musulmana e hind.
Mensurar cunto estos grupos se identifcan con Guyana, o si estn o no im-
buidos de sentimiento de nacionalidad, es el gran desafo que se oculta detrs de
una diplomacia que se pretende representativa de cierto consenso poltico, pero
cuyo ejercicio se muestra extremamente difcil, dada la ausencia de ese mismo
consenso en el plano de la poltica interna.
En lo que respecta a la convivencia, a la integracin, as como a los in-
evitables confictos entre los diferentes grupos basados en Guyana, Brasil tiene
mucho a contribuir, ejercitando diplomticamente su tan reconocida capacidad
de inclusin de opuestos, adems de su innegable tolerancia tnica, religiosa y
poltica, caractersticas que componen un modelo de aceptacin, similar al que se
ha puesto en prctica en el pas vecino.
En la actualidad, la notoria y masiva presencia de brasileos especialmente
en el interior de Guyana, donde se estima la presencia de quince mil personas,
mayoritariamente buscadores de metales, que ingresaron all en las ltimas dca-
das, componiendo un segmento social que sobrevive y se integra, extrayendo oro
y diamante, inclusive sin grandes inversiones o mucha estructura.
En el caldero tnico de Guyana, el ingreso de un grupo ms aumenta las
tensiones y puede infuir en el equilibrio del sistema de poder. Existe de for-
ma velada, permeando la sociedad local, un sentimiento anti-brasileo. Para
algunos, ellos son forasteros, que slo quieren explorar las riquezas del pas,
sin dejar nada a cambio. Para otros, son extranjeros con lengua, costumbres y
religin diferentes.
2
La discordia resulta tambin del hecho de que gran parte de esos brasile-
os son trabajadores de temporada. A menudo desinteresados en establecerse
permanentemente en el pas, pocos trascienden la barrera de la lengua ofcial
el ingls o se insertan en la cultura local. Estas peculiaridades de la presencia
brasilea impiden la integracin en la comunidad y generan baja participacin
poltica. Prueba de ello puede verse en la ausencia de registro de liderazgos gu-
yaneses de origen brasilea.
2. Disponible en: <http://www.stabroeknews.com/2009/opinion/editorial/07/14/the-security-of-the-guyana-brazil-border/>.
Acceso el:10 jun. 2011.
209 Guyana y su Importancia Geopoltica en el Continente Sudamericano
A pesar de los estereotipos del sub-imperialismo brasileo, paradjicamente,
la mayora de los guyaneses ve a Brasil con simpata. Una tierra de oportunidades
que ofrece promesas de empleo y de una vida mejor. Hay un poco de frustracin
por el hecho anterior de que existan relaciones tenues con Brasil y tan pocas in-
versiones brasileas all.
La explotacin del oro provoca particular aficcin en las comunidades indge-
nas de la frontera, en particular, Ingaric y Macuxi que protestan contra la contami-
nacin mercurial
3
causada por los buscadores de ese metal. Los indgenas tambin
temen que la interconexin viaria con el Estado de Roraima resulte en la inmigracin
de agricultores brasileos a la regin,
4
perjudicando las demarcaciones de sus reservas.
La progenie africana, en su mayora anglicana, constituye un tercio de los
habitantes. Indios y pakistanes juntos forman casi la mitad de la poblacin.
Confictos entre estos grupos, para reproducir lo que aconteca en India, fueron
fomentados en el pasado, sin xito, por el gobierno de Forbes Burnham.
5
Portu-
gueses
6
y chinos
7
completan el mosaico tnico guyans.
8
Con la inauguracin del puente sobre el ro Tacutu, primera interco-
nexin fsica entre Brasil y Guyana, el 14 de septiembre de 2009, comen-
z una nueva era en la historia de las relaciones bilaterales entre los dos
pases. La realizacin de este sueo alimentado desde 1982, cuando se fr-
m el acuerdo que estableci la obra como decisin de los dos gobiernos,
signifca mucho ms que la mera substitucin de un medio de transporte, el
fuvial, por otro, el viario, para hacer la travesa de la frontera entre los dos terri-
torios. Como dijo el propio Presidente Lula en la ceremonia, el puente no podra
considerarse como mero paso de vehculos y camiones, sino como un vector de
integracin entre los dos pueblos.
Si incluso con todas las difcultades impuestas por la anterior falta de acceso
era perceptible la participacin brasilea en la realidad guyanesa, en adelante, es-
tos vecinos tienen la oportunidad de estructurar un innovador eje de articulacin
sinrgica de intereses y carencias, a lo largo de un corredor geoeconmico que
puede llegar a conectar Manaos, va Boa Vista, a Georgetown, en claro benefcio
para Brasil y para Guyana.
3. Ver Atkinson, 2011.
4. Ver Sinclair, 2011.
5. El conicto entre India y Pakistn no se reprodujo en la sociedad de Guyana, aunque haya sido incentivado en el
gobierno de Forbes Burnham, para dividir la comunidad india y dominar el pas electoralmente.
6. 1.497 habitantes segn los datos del Guyana Census 2002.
7. 1.396 habitantes segn los datos del Guyana Census 2002.
8. El porcentual de menos de 2% de participacin de descendientes de chinos y portugueses en la poblacin guyanesa
no es exacto. El censo de Guyana se basa en el concepto de mezclados (Mixed), 16,73% de los habitantes, los oriundos
de uniones interraciales, independiente de su identidad tnica.
La integracin binacional ingresa en una nueva etapa histrica contando
por un lado, con el mayor pas de Amrica del Sur, responsable por la mitad del
PIB, de las populaciones del territoriodel Subcontinente meridional; y por otro
lado, Guyana, nico pas anglfono de nuestros circunvecinos, marcado por
la abundancia de recursos minerales, con su indiscutible potencial energtico y
localizacin estratgica, compartiendo extensos 1.605 km de frontera, mayor que
la divisa con Argentina (1.236 km), con Paraguay (1.365 km) o con Uruguay
(1.068 km), principales socios brasileos en el Mercosur.
Para Brasil, un pas de enorme extensin territorial en la Amazonia, Guyana
representa una puerta de salida para el Caribe y el acceso martimo ms prximo
de los Estados Unidos, lo que denota la potencial asociacin estratgica con la
comunidad caribea, en particular en el dominio de la integracin poltica.
En la geopoltica comercial del Caribe el estrechamiento de las relaciones
comerciales con Guyana ofrece condiciones para tornarla la va de entrada de los
productos brasileos en los pases que integran el Caricom. Regin donde, segn
el Itamaraty,
9
el comercio con Brasil ha crecido ms:
Durante el perodo 2002-2009, las exportaciones brasileas para los pases del Ca-
ribe crecieron de US$ 880 millones en 2002 para US$ 5mil millones en 2009
(aumento de 472,7%). Las importaciones brasileas provenientes de los pases de
Caribe crecieron de US$ 53 millones en 2002 para US$ 514 millones en 2009 (au-
mento de 869,80%). El intercambio comercial (exportaciones ms importaciones)
de Brasil con los pases de Caribe creci de US$ 933 millones en 2002 para US$ 5,5
mil millones en 2009 (aumento de 495,4%). El supervit comercial de Brasil con
los pases de Caribe pas de US$ 827 millones en 2002 para US$ 4,5 mil millones
en 2009 (aumento de 447,6%). Hasta agosto de 2010, el intercambio comercial
de Brasil con los pases de Caribe Central haba alcanzado US$ 4 mil millones, el
73,3% del intercambio comercial del ao (anterior).
Los histricos problemas fronterizos con Venezuela y Surinam resultan, a
menudo, en una poltica externa que ve las inversiones extranjeras con cautela,
aunque las reconozca como fundamentales para el desarrollo.
El tratamiento de la complejidad de Guyana presenta desafos que profun-
dizan la visin introspectiva de los problemas brasileos en geografas linderas:
la integracin continental, la inclusin tnico-religiosa y la preservacin de los
bosques, son piezas de este mosaico que forma la Amazonia caribea.
10

9. Disponible en <http://www.itamaraty.gov.br/temas/balanco-de-politica-externa-2003-2010/resumo-executivo>
Acceso el: 03 de junio de 2011.
10. El concepto de Amazonia caribea tiene mltiples connotaciones: para algunos sera el rea de interseccin cul-
tural entre las regiones de Amazonia y el Caribe; para otros, corresponde al permetro geogrco de la meseta de las
Guyanas, rotulada de Isla de las Guyanas, formada por la Guyana portuguesa o brasilea (Roraima, Amap y parte de
Amazonas y de Par), por la Guyana espaola o venezolana (Guayana, Bolvar y Amazonas), por la Guyana britnica
(Repblica Cooperativa de Guyana), por la Guyana holandesa (Surinam) y por la Guyana francesa.
De hecho, durante muchos aos, no pareca haber disposicin entre los ve-
cinos para emprender esfuerzos para una mayor integracin, imponindose como
los principales obstculos: la barrera de la foresta y la muralla del idioma.
Sin embargo, en este nuevo contexto, en que se intensifcan los contratos,
gradualmente ms fuidos, entre los habitantes de ambos lados de la frontera, los
intereses comunes y las complementariedades aforaron y, con la conexin fsica
del puente, brasileas y brasileos provenientes del Norte del pas, teniendo Ro-
raima como paso, emigran cada vez ms para la antes remota Guyana.
La baja densidad demogrfca, aliada al ahora ms fcil acceso, son factores
que impulsan los intercambios comerciales, vencen la distancia y aumentan los
fujos de contratos entre brasileos y guyaneses, en los dos lados del ro Tacutu.
El nuevo enlace viario permite, por ejemplo, que el morador de Boa Vis-
ta, distante slo 124 km de la frontera, pueda llegar a Lethem, primera ciudad
fronteriza de Guyana, despus de poco ms de una hora de viaje, traslado que
anteriormente, en balsas, llevaba por lo menos tres horas, debido a las largas flas
de espera para poder embarcar los vehculos.
Aunque Lethem sea una ciudad todava pequea, la proximidad con Rorai-
ma la torna un polo irradiador de desarrollo para toda el rea del alto Rupununi,
regin antes deprimida desde un punto de vista econmico, pero que hoy atravie-
sa una fase de signifcativa expansin comercial, dando oportunidad al inicio de
las conversaciones entre los dos pases sobre la posibilidad de pavimentacin de
los 453 km de carretera Linden-Lethem, en el medio Demerara, a partir de don-
de ya existe carretera guyanesa pavimentada, con poco ms de 100 km de largo,
hasta la capital de Guyana, Georgetown.
Conectadas por la BR-174 a lo largo de 758 km, Manaos y Boa Vista se
conectan no slo por una sinergia natural, sino tambin por una relacin de gran
dependencia de la capital de Roraima con la capital de Amazonas. Con ms de
dos millones de habitantes, Manaos es la metrpoli de la regin Norte y grande
hub en las transacciones de la land-locked Roraima con el resto de Brasil.
A partir del puerto fuvial manauara, Roraima se abastece de bienes de con-
sumo provenientes del Centro-Sur, a travs de una operacin portuaria cara, en
la que el fete de las mercaderas importadas por Roraima de otros Estados bra-
sileos tanto para consumo, como para produccin (caso de fertilizantes para
su agricultura) llegan a destino fnal con precios muy elevados, perjudicando el
desarrollo de aquel Estado.
Por esta razn, cabe subrayar la importancia de la alternativa de acceso al
mar por el puerto de Georgetown (aunque no hay defnicin hasta el momento,
de dnde exactamente sera el puerto guyans de aguas profundas). Manaos, a su
vez, tendra benefcios diferentes en el establecimiento del corredor geo-econmi-
co: el acceso al mar del Caribe para exportacin de sus productos industrializados,
as como la viabilidad de importacin de piezas e insumos para la Zona Franca.
Dada esta situacin, no resta duda de que Guyana est asumiendo un papel
de suma importancia en el mbito de la poltica externa brasilea, como resultado
de este nuevo enfoque entre los pases y del estrechamiento de sus relaciones.
2 LA POLTICA POR LOS PRESIDENTES DE GUYANA
Cheddi Jagan y Forbes Burnham fueron los lderes ms carismticos en la vida
poltica de Guyana. Sus carreras individuales y conjuntas defnieron la historia del
pas desde 1940 hasta fnales de la dcada de 1990.
Ambos fueron electos presidentes, pero no consiguieron estable-
cer la unin entre grupos opuestos. Esta tarea qued en manos de una
nueva generacin de lderes polticos que tiene la ardua tarea de refor-
mular la poltica de Guyana y reconciliar a los habitantes de la tierra de
los seis pueblos,
11
como se llamaba a Guyana en el perodo previo a la
independencia. Esta misin est en marcha. Es un proceso lento, marcado por el
antagonismo del mundo pos-Guerra Fra, redefnido por el surgimiento de Asia
como el epicentro de la economa global.
El pasaje de Asia de mercado de colonialismo europeo para centro vital de
la economa mundial le ensea mucho a Guyana. El relativo xito de pases como
Malasia con largo histrico de confictos tnicos ,
12
en el nuevo contexto inter-
nacional, puede darle a la nueva generacin de lderes guyaneses motivos para re-
conocer que la poltica de pluralismo racial proporciona la base para administrar
la diversidad cultural de la que la sociedad guyanesa es heredera.
En su corta historia Guyana ya ha visto presidentes de diversos orgenes.
Las diferencias son grandes. Ya sea por el gnero: hombre
13
y mujer,
14
por la raza:
chino,
15
indio,
16
africano
17
y europeo
18
o por el credo: anglicanos,
19
hindes
20
y
judos.
21
Quizs descanse en esta diversidad, raz de tantos confictos, la solucin
11. Disponible en: < http://www.landofsixpeoples.com/>. Acceso el: 17 jun. 2011.
12. Disponible en: < http://pt.wikipedia.org/wiki/Mal%C3%A1sia>. Acceso el: 17 jun. 2011.
13. Arthur Chung, Forbes Burnham, Desmond Hoyte, Cheddi Jagan y Bharrat Jagdeo
14. Janet Jagan.
15. Arthur Chung.
16. Cheddi Jagan y Bharrat Jagdeo.
17. Forbes Burnham y Desmond Hoyte.
18. Janet Jagan.
19. Arthur Chung, Forbes Burnham y Desmond Hoyte.
20. Cheddi Jagan y Bharrat Jagdeo.
21. Janet Jagan.
para el desarrollo del pas. De ah la importancia de conocer estos lderes de Gu-
yana, ver el camino que trazaron y la mejor manera de administrar los confictos
que dividieron su sociedad.
2.1 El Presidente Chino (1970-1980)
Arthur Raymond Chung, el primer presidente de Guyana, atesora el simbolismo
de ser el nico descendiente de chinos a gobernar el Estado de una nacin no-
asitica. Asumi en 1970, despus que el pas se convirti en Repblica. Su cargo
era apenas ceremonial y quien siempre mantuvo el poder real fue Burnham, que
lo remplaz despus de la reforma constitucional de 1980, cuando acumul las
funciones de jefe de Estado y de Gobierno.
2.2 El Presidente negro (1980-1985)
Cheddi Jagan, al regresar de los Estados Unidos,
22
en octubre de 1943, comenz
el movimiento poltico para la independencia de Guyana y su transformacin en
una nacin socialista. Con el alcance de aumentar el apoyo de la comunidad afro-
guyanesa, adversa a l en virtud de su origen india, convid liderazgos negros,
entre los que se destacaba el joven Forbes Burnham, un abogado formado en
Inglaterra y uno de los fundadores del Partido Popular Progresista.
Forbes Burnham era el tpico representante de la lite afro-guyanesa: pro-
testante, educado en Inglaterra y creado en Georgetown. No actuaba en el vaco
histrico o cultural. Representaba el grupo que se senta heredero del gobierno
britnico. La rivalidad con Cheddi Jagan, hind, campesino e instruido en los
Estados Unidos, surgi rpidamente y tena races hasta sociolgicas, aunque Ste-
phen Rabe
23
apunte slo un combate por el poder.
En la prctica, esta lucha poltica produjo una fsura en el Partido Popular
Progresista, liderado por ambos, y tal divisin se extendi a la sociedad. Por un
lado, los afro-guyaneses fundaron su propio partido, el Congreso Popular Na-
cional (PNC), por otro, los indo-guyaneses permanecieron en el Partido Popular
Progresista (PPP). Esta fractura expuso la divisin tnica latente en la sociedad,
pero hasta entonces desconocida en la batalla por el poder, con bases raciales.
Tras la victoria en las elecciones de 1953, Burnham exigi el liderazgo del
partido, bajo pena de retirarse,
24
lo que de hecho ocurri dos aos despus. Su
estrategia era controlar los votos negros urbanos y para ello fund su propio par-
tido, el Congreso Nacional Popular, en 1957. En 1963, consigui apoyo de los
22. Ver Jagan, 1972, p. 59.
23. Ver Rabe, 2005.
24. SHAKESPEARE. William Julio Csar. Disponible en: <http://www.portalsaofrancisco.com.br/alfa/william-shakespea-
re/julio-cesar-3.php>. Acceso el: 17 jun. 2011.
Estados Unidos y de Inglaterra, como candidato moderado e anticomunista que
llevara a Guyana a la independencia. Burnham quera el poder y lo consigui.
Sin embargo, Guyana guarda desagradables recuerdos de l.
William Shakespeare
25
dijo que: Sobrevive a los hombres el mal que hacen,
pero el bien casi siempre con sus huesos est enterrado. Esta frase se aplica a
Forbes Burnham. Hombre sin principios,
26
en la presidencia, fraud todas las
elecciones que disput. Para dar una apariencia multirracial a su gobierno, aun-
que apenas simblica, utiliz el poder, el chantaje y el dinero para obtener apoyos,
inclusive en la comunidad indo-guyanesa.
Tambin lo acusan de establecer la divisin tnica basada en estructura de
corrupcin. Impuso un rgimen de miedo.
27
Del mismo modo lo responsabilizan
por la emigracin masiva de mano de obra califcada, el desastroso brain drain
28

de casi un dcimo de su poblacin
29
que torn al pas una de las naciones parti-
cularmente perjudicadas por esta prdida de cerebros.
30
Sin embargo, para algunos, l se mostr como un lder inteligente y pragmtico
que llev a la nacin a la independencia y asegur su integridad territorial, ante las as-
piraciones de Venezuela
31
y de Surinam.
32
Fue el personaje central en la formulacin de
la Caribbean Free Trade Association (CARIFTA) fue uno de los fundadores de la CARI-
COM, siendo signatario del Tratado de Chaguaramas.
33
Inaugur la representacin diplomtica en Brasilia y estimul el acerca-
miento con Brasil, con la percepcin del momento como opcin continental
y socio seguro para contener las pretensiones expansionistas de Venezuela
sobre Essequibo.
En 1972, todava como primer ministro de Arthur Chung, estableci rela-
ciones diplomticas con Cuba y trabaj para que Jamaica, Barbados y Trinidad y
Tobago rompieran el aislamiento diplomtico a la isla caribea. En un movimien-
to audaz, se aproxim a China, entonces bajo el rgimen maosta. Uno de los
primeros lderes para posicionarse contra el apartheid, se ali con los movimientos
de independencia de las naciones africanas.
25. SHAKESPEARE. William Julio Csar. Disponible en: <http://www.portalsaofrancisco.com.br/alfa/william-shake-
speare/julio-cesar-3.php>. Acceso el: 17 jun. 2011.
26. BIRBALSINGH, op. cit., p. 182.
27. Ibd., p. 45.
28. Ibd., p. 182.
29. Disponible en: <http://countrystudies.us/guyana/55.htm>. Acceso el: 17 jun. 2011.
30. Disponible en: <http://www.guyanachronicleonline.com/site/index.php?option=com_content&view=article&id=1
1181:guyana-tps-most-improved-list&catid=4:top-story&Itemid=8>. Acceso el: 17 jun. 2011.
31. Essequibo.
32.

New River Triangle.
33. MAJEED. Halim, Forbes Burnham. New York: Global Communications Publishing., p. 28.
2.3 El Presidente de la apertura (1985-1992)
La muerte prematura de Forbes Burnham llev al poder a otro afro-guyans,
Desmond Hoyte,
34
su vicepresidente y primer ministro, tambin del Congre-
so Nacional Popular. Hoyte era un tcnico, ex-Ministro de Finanzas durante
ms de una dcada, conoca, como pocos, el funcionamiento de Guyana y
saba que el socialismo cooperativo haba fracasado. Su gobierno sorprendi
al abandonar el discurso ideolgico y orientarse a la recuperacin econmica
y la apertura poltica.
Not que el control por el Estado de casi ochenta por ciento de los medios
de produccin, llevados a cabo por Burnham, result en fracaso y el alineamiento
con la entonces Unin Sovitica convirti a Guyana en vctima de la Guerra Fra.
Los cmbios fueron complejos. Su partido vena de un largo perodo de apoyo a
la ortodoxia marxista y la oposicin era incondicionalmente pro-sovitica.
En la segunda mitad de la dcada de los ochenta del siglo pasado, la
situacin del
pas era crtica.
35
La economa enfrentaba inmensas difcultades: desempleo,
dependencia del mercado externo de commodities, ausencia de capacidad indus-
trial, escasez de mano de obra cualifcada, estructura econmica inadecuada.
En la economa, adopt las recetas de Washington, con fuertes medidas de
contencin de gastos: desvalorizacin de la moneda, aumento de la tasa de inte-
rs y reduccin del dfcit presupuestario. Las consecuencias de esta poltica se
conocen: descenso real de los salarios, elevacin generalizada de precios, corte de
inversiones, especulacin, recesin, desempleo y grave crisis social.
Cheddi Jagan y su partido se opusieron a la poltica liberalizante del nue-
vo gobierno, que enfrent cerca de 712 huelgas. La presin poltica llev a
Hoyte a anunciar, en 1987, durante el Congreso del PNC, que su partido re-
chazaba la ortodoxia comunista, y la idea de un partido nico, fue el comienzo
de la apertura democrtica.
36
En 1989, comprendi la importancia de las cuestiones ambientales, siendo el
arquitecto de la Reserva Ambiental Iwokrama
37
la primera reserva ecolgica del mundo
administrada por un consorcio internacional. El enfoque de su poltica exterior fue el
restablecimiento de los lazos con los Estados Unidos de Amrica y el abandono
de la poltica ideolgica.
34. 1985.
35. Disponible en: <http://www.franzlee.org.ve/coopguy.html>. Acceso el: 17 jun. 2011.
36. Disponible en: <http://en.wikipedia.org/wiki/People%27s_National_Congress>. Acceso el: 17 jun. 2011.
37. Iwokrama signica, en el lenguaje Macuxi, lugar de refugio. La carretera que conecta Brasil a Georgetown cruza 72
kilmetros de esta reserva, la primera del mundo a ser administrada por un consorcio internacional.
2.4 El Presidente indio (1992-1997)
Cheddi Jagan provena de una tpica familia hind. Su padre era inmigrante y
cortador de caa. Creci en un entorno estrictamente hind, marcado por una
vida simple y por el trabajo rural, como relata en su libro autobiogrfco Te West
on Trial. My Fight for Guyanas Freedom.
38
Inteligente, obtuvo una beca para estu-
diar odontologa en los Estados Unidos de Amrica,
39
donde permaneci durante
siete aos, entre 1936 y 1943. Su variada infuencia cultural se marc profun-
damente por la lectura de la autobiografa del lder hind Nehru,
40
intitulada
Towards Freedom. Se cas con una juda americana de origen checa, Janet Rosen-
berg, con desaprobacin de los dos lados de la frontera cultural.
41
Ella integraba la
Liga de Jvenes Comunistas de los Estados Unidos y lo introdujo en la literatura
marxista-leninista. De regreso a Guyana, Jagan y su esposa formaron grupos de
jvenes comunistas y alrededor del Political Action Comittee, la base del partido
marxista que ms tarde fundaron: el Partido Popular Progresista.
El resto de la carrera de Jagan es conocido. En 1947 fue elegido miembro del
Consejo Legislativo, el Parlamento de Guyana. Despus se convirti en lder del
Partido Popular Progresista (PPP) desde su fundacin en 1950 hasta su muerte
en 1997. Su partido gan la eleccin legislativa de 1953 y despus de 133 das en
el poder, como Chief of Ministry de la entonces Guyana Britnica, fue destituido
del cargo. Gan las elecciones de 1957 y de 1961, liderando ambos gobiernos
como Premier. En 1964, a pesar de que su partido haba obtenido la mayora de
los escaos en el parlamento, fue removido del poder por un nuevo sistema de
representacin proporcional.
42
Slo en 1992 consigui ser presidente, despus
de ganar la primera eleccin sin fraude desde 1964, y gobern el pas hasta su
muerte, en 1997.
Desde muy temprano surgi el recelo de los afro-guyaneses a someterse al con-
trol indio. As, mientras que en Trinidad los liderazgos indios eran ms defensivos
y conciliatorios, en Guyana, por el contrario, tenan que combatir a la oposicin.
43
Ningn lder indo-guyans representa mejor este momento que Cheddi Ja-
gan. Aunque la rigidez mesinica ha dado el impulso inicial a su carrera poltica,
asegurndole expresivo xito electoral, gener cierta rigidez ideolgica que le
impidi trabajar con las otras fuerzas que buscaban la independencia de Guyana,
inviabilizando el proyecto de unin poltica entre afro-descendientes e indios,
que se produjo en 1953.
38. The West on Trial. My Fight for Guyana's Freedom. London: Michael Joseph, 1966.
39. Howard University Dental School, em Washington, D.C. e Northwestern University, en Chicago.
41. JAGAN, op. cit., p. 58.
43. HINTZEN, Percy C. The Cost of Regime Survival. Cambridge: Cambridge University Press, 2006, p. 3.
Tras el desmantelamiento de la Unin Sovitica, Jagan logr llegar al poder,
con un discurso social-democrtico, exhibiendo un pragmatismo caracterstico de
toda su larga vida poltica.
Menos gerencial y ms ideolgico, su gobierno sigui la poltica exte-
rior de su antecesor. Este hecho sirvi para distender las relaciones con los
Estados Unidos de Amrica, que no eran tan estrechas en el pasado. En la
presidencia, Jagan intent dar mayor visibilidad al pas frente a la comuni-
dad internacional, al defender una nueva agenda mundial estructurada en
torno a temas como la democracia, el desarrollo, la reduccin de la pobreza,
el perdn de las deudas de las naciones empobrecidas, los derechos humanos
y el medio ambiente.
Un ltimo punto a ser destacado dice respecto a la imprescindibilidad de
las acciones de Jagan para el establecimiento de un nuevo orden democrtico
guyans, con incorporacin de la sociedad al centro decisorio, en su gobierno
(1992-1997), adems de dar inicio al proceso de apertura de la economa de
Guyana, antes controlada casi integralmente por el Estado.
2.5 El presidente de transicin (1997-1997)
Despus de la muerte de Cheddi Jagan, Samuel Hinds, primer ministro, afro-
guyans, asumi como Presidente interino, en los trminos de la Constitucin, y
a l le cupo garantizar la estabilidad del pas, ante el vaco poltico, y presidir las
elecciones, previstas para diciembre de 1997.
Su gobierno dur poco ms que nueve meses
44
y present un carcter de
transitoriedad. Su mayor actividad diplomtica consisti en la aprobacin de los
observadores internacionales de la eleccin presidencial que eligi a Janet Jagan.
2.6 La Presidente juda, blanca y norteamericana (1997-1999)
La historia reciente de Guyana se confunde con la pareja Jagan, Cheddi y Janet.
Despus de la muerte de su marido, ella se convirti en Primera-ministra, siendo
electa Presidente
45
. La revista Times lleg a compararla con Eva Peron
46
Gan la
eleccin presidencial en un estrecho
47
margen
48
y su gobierno dur un ao y ocho
meses. Renunci por problemas cardacos que le impidieron, segn sus palabras:
de ejercer el liderazgo vigoroso y fuerte que el pas necesitaba.
49

44. Dur del 06 de marzo al 19 de diciembre de 1997.
45. Diciembre de 1997.
46. Disponible en: <http://www.time.com/time/magazine/article/0,9171,828158,00.html>. Acceso el: 17 jun. 2011.
47. Disponible en: <http://en.wikipedia.org/wiki/Guyanese_legislative_election,_1997>. Acceso el: 17 jun. 2011.
48. 55,3% dos votos.
49.

Disponible en: <http://en.wikipedia.org/wiki/Janet_Jagan>. Acceso el: 17 jun. 2011.
Obtuvo proyeccin internacional por ser la primera mujer nacida en los Es-
tados Unidos de Amrica a asumir la presidencia de una nacin, la primera juda
a ocupar, en los tiempos modernos, cargo de tan gran envergadura. Centrada en
problemas internos, especialmente en cuestiones partidarias, mantuvo inalterada
la poltica externa de aproximacin con los Estados Unidos de Amrica, con poco
ms de politizacin.
El eje de sus relaciones exteriores se centra en la bsqueda de inversiones y
ayuda entre los pases ricos, as como en la integracin cultural con las naciones
de Caricom.
2.7 El joven Presidente indio (1999-2011)
El fnal del gobierno de Janet Jagan coincide con el agotamiento de las antiguas
fuerzas polticas que lucharon por la emancipacin del pas. Su partido, en pro-
ceso de renovacin, abri espacio para los jvenes lderes, entre los que sobresali
Bharrat Jagdeo, un economista formado en la antigua Unin Sovitica, en la
poca Ministro de Finanzas. Electo presidente con apenas treinta y cinco aos,
se esperaban de l grandes obras y resolucin de antiguas fsuras entre el PPP y
el PNC, que dividan el pas. Se pensaba que desanublara la atmosfera poltica
contaminada por el conficto entre Janet Jagan y Desmond Hoyte, lder de la
oposicin. Sus gestos conciliatorios apuntaban para la reunifcacin de la nacin,
fracturada por dcadas de disputas estriles.
Su base poltica era diferente de la de la pareja Jagan. Cuando electo presi-
dente, el pas haba pasado por dcadas de ideologa socialista y anhelaba nuevas
ideas. l era centralista y populista, nacionalista y regionalista, pro-empresa p-
blica y pro-empresa privada, pro-Rusia y pro-Amrica. En los asuntos internos,
Jagdeo no tena ningn deseo de emular Cheddi y Janet Jagan. Lo ltimo que
quera era extirpar la orientacin constitucional de Forbes Burnham o el estilo
econmico de Desmond Hoyte. Pretenda asimilarlos en su propia metodologa
de gestin de la economa poltica.
Esto le proporcion abundante ventaja, permiti abarcar prcticamente to-
dos los sectores de opinin y de intereses culturales. Jagdeo, sin el impedimento
de la rigidez ideolgica de sus predecesores, pareca ms adecuado para guiar su
partido y conducir a la nacin. Su mayor xito diplomtico se mostr el 20 de
setiembre de 2007, cuando el Tribunal Internacional sobre Derecho del Mar, con
sede en Hamburgo, delimit la frontera martima con Surinam, en gran parte a
lo largo de las lneas reivindicadas por Guyana.
Sus logros ms visibles fueron el premio Champion of the Earth, el ms im-
portante otorgado por las Naciones Unidas para lderes ambientales y la eleccin
para la presidencia de la Unasur.
Cabe resaltar que Jagdeo fue el primer presidente que percibi la importan-
cia de Brasil como un socio econmico estratgico para Guyana, considerando,
inclusive, la conexin por va terrestre entre ambas naciones, defendiendo la re-
ceptividad de la economa de Guyana para inversiones extranjeras, especialmente
brasileas.
Durante sus dos mandatos, recibi al Presidente de Brasil, Lus Incio Lula
da Silva en 2007, en la apertura de Rio Group, en 2009, en la inauguracin del
puente fronterizo entre Brasil y Guyana y en 2010, en la cumbre de UNASUR.
Debido a la poltica adoptada en sus mandatos, Guyana logr una reduccin
signifcativa de la deuda externa de Guyana, mejorando su capacidad de endeuda-
miento. Hoy Guyana tiene casi mil millones de dlares en reservas internacionales.
2.8 El Presidente actual (desde 2011)
Al fnal del gobierno Jagdeo rein un sentimiento nostlgico. Las miradas se vol-
vieron hacia los orgenes del Partido Progresista (PPP) en busca de un candidato
que representara aquella ideologa partidista.
De hecho, cuando se sinti que Forbes Burnham y Desmond Hoyte reali-
zaban poco para el bien comn, el pueblo volvi a Cheddi Jagan. Cuando Janet
Jagan asumi el cargo, se esperaba que continuara el trabajo de su marido. Jagdeo,
al fnal de su gobierno, encontr una oposicin debilitada, su principal partido, el
Congreso Popular Nacional, careca de liderazgo y la agremiacin gubernista bus-
caba un retorno a los principios de Cheddi Jagan, de participacin democrtica.
En este escenario, el Partido Popular Progresista anunci a Donald Ramotar
como su candidato a las elecciones presidenciales de 2011. Con 60 aos es un
reconocido hombre del partido, actuando como Secretario General desde 1997,
cuando sucedi a Cheddi Jagan.
50
Ramotar consigui elegirse Presidente al con-
gregar tanto a la poblacin de mayor edad, nostlgica de la poltica Jagan, como
a los ms jvenes, que estaban vidos de cambios.
3 INICIO DE LAS RELACIONES ENTRE BRASIL Y GUYANA
Rashleigh Jackson, ex-ministro de Relaciones Exteriores de Guyana, recuerda
en sus relatos que el primer contacto profesional que tuvo con Brasil ocurri en
un curso para diplomticos del Caribe, organizado en Barbados, por las Nacio-
nes Unidas. Recuerda que entre los oradores se destacaba el brasileo Roberto
Campos, que impresion a todos por la claridad de pensamiento e inteligencia.
51

50. Disponible en: <http://en.wikipedia.org/wiki/Donald_Ramotar>. Acceso el: 17 jun. 2011.
51. Jackson, Rashleigh. Guyanas Diplomacy. Georgetown, Guyana: Free press, 2003, p. 40.
No slo las clases de Roberto Campos, exponente del pensamiento con-
servador brasileo, aproximaron Georgetown gobernada por marxistas de
la Brasilia de los militares de derecha. La reivindicacin de Venezuela por tres
cuartas partes de su territorio, la regin del ro Essequibo, y las indefniciones
de la frontera con Surinam, en particular, el lmite martimo y la reclamacin de
la zona conocida como New River Triangle, llevaron a la State House a defnir su
integridad territorial como prioridad para el rea externa, y el incremento de las
relaciones con Brasil estaba en la cima de la lista. All, se cultivaba la esperanza de
que la diplomacia brasilea sirviera como un contrapeso a la presin venezolana.
Las razones eran slidas.
Guyana, como se sabe, tiene su ms extensa frontera con Brasil. Territo-
rialmente defnidas, las fronteras brasileas se fjaron por tratados. La invio-
labilidad de estos acuerdos demarcatorios es caracterstica de la poltica exter-
na de Itamaraty, histricamente reacio a alteraciones del status quo, incluso
cuando Brasil es perjudicado. Por ejemplo: establecer lmites con la entonces
Guyana Inglesa, conocida en la historia como Cuestin del Pirara, se produjo
con manifesto perjuicio brasileo.
Aimber Freitas recuerda que: en 1835, el prusiano Robert Schomburgk, a
servicio de Inglaterra, fue enviado a Guyana Britnica para hacer un estudio de la
Geografa Fsica y Astronmica del interior del pas. El mismo comenz sus estu-
dios en el Valle del ro Essequibo, pero lleg hasta el territorio luso-brasileo. Por
donde pas, encontr signos de la soberana brasilea. El comandante del Fuerte
So Joaquim lo encontr y trat con deferencia.
52
Schomburgk volvi a la regin en 1837 y, en 1840, regresando a George-
town de sus viajes al interior de Guyana, dise un mapa que fue presentado en
Londres, indicando una nueva frontera que era, de hecho, apenas su versin. Esta
carta era una falta de respeto a la realidad impuesta por la geografa y al ejercicio
de la soberana brasilea en la regin. Bajo la impresin de esa carta, la opinin
pblica inglesa comenz a ver el asunto desde la perspectiva de Schomburgk. Y
eso comenz a dar resultado dentro del gobierno ingls.
53
En diciembre de 1898, Brasil acept la propuesta britnica de someter la
cuestin a la decisin arbitral del Rey de Italia. En 1904, Vittorio Emanuele III,
en perjuicio de Brasil, decidi parcialmente favorable a la pretensin de Inglate-
rra, concedindole 19.630 km de territorio brasileo, un rea casi del tamao de
Israel,
54
equivalente a la mitad de Suiza.
55

52. Freitas, Aimber. Geograa e histria de Roraima. Boa Vista: DLM, 2001, p. 109.
53.

Ibd.
54.

20.770 km
2
.
55. 41.284 Km
2
.
Sadio Garavin di Turno, ex-embajador de Venezuela en Georgetown,
56
de-
fni las relaciones con Brasil en los siguientes trminos: ante la confrontacin
diplomtica con Venezuela y debido a la inexpresiva relacin poltico-comercial
con Amrica Latina, Guyana podra contar, en el hemisferio occidental, slo con
el respaldo del Caribe de habla inglesa. La reclamacin venezolana estaba asocia-
da a la opinin mayoritaria de los sectores dirigentes latino-americanos a otras
reclamaciones, como Malvinas y Belice, tambin producto de la accin colonial
britnica en la regin.
57
En este contexto, contina, ante la innegable importancia geopoltica de
Brasil en la regin, su posicin respecto de la controversia guyana-venezolana
tena para los dirigentes guyaneses una importancia capital. El fortalecimiento de
esta frontera norte resultaba importante para Brasil. Caracas rompi relaciones
con Brasilia, debido al golpe de estado de 1964. Venezuela, a causa de un proceso
interno de consolidacin de la democracia, con refejos en su poltica externa,
negaba reconocer cualquier rgimen de derecha o de izquierda que fuera
el resultado de la interrupcin del orden institucional. Conocida en la historia
como la doctrina Betancourt, en homenaje a su idealizador, el presidente Rmulo
Betancourt, esta poltica llev a Venezuela a romper relaciones con Argentina,
Bolivia, Brasil, Colombia, Cuba y Per. El restablecimiento de las relaciones con
Brasil se produjo en 1969, en el gobierno de Rafael Caldera, que fexibiliz la
doctrina Betancourt ante los efectos perjudiciales provocados por el aislamiento.
58
La State House, sede del gobierno de Guyana, registr el descontento de
Brasilia con Caracas. La respuesta a la actitud venezolana lleg en julio de 1968,
cuando el Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Jos de Magalhes Pinto,
emiti un comunicado en el cual afrmaba la tradicional posicin brasilea con
respecto a la inviolabilidad de los tratados y el fructfero cumplimiento de los
acuerdos internacionales.
En relacin a la controversia sobre Essequibo, Brasil, ofcialmente, manifes-
taba neutralidad. El comunicado de Magalhes Pinto, fue interpretado por Geor-
getown como seal de apoyo, a tal punto que al mes siguiente Brasilia recibi
una misin ofcial de Guyana, compuesta por varios ministros y encabezada por
el Vice-Primer Ministro Reid. Fue el primer contacto de alto nivel entre los dos
pases y formaliz el establecimiento de relaciones diplomticas.
59
56. En la dcada del ochenta del siglo pasado.
57. TURNO A., Sadio Garavini di. Poltica Exterior de Guyana. Universidad Simn Bolvar, Instituto de Altos Estudios de
Amrica Latina, 1988, p. 110.
58. Papeis Legislativos, n. 6, oct. 2007.
59. JACKSON. op. cit., p. 41.
El comunicado conjunto de ese encuentro registra que las discusiones se
realizaron en tono de cordialidad y amistad. Un ao despus, instalaron el Centro
de Estudios Brasileos en Georgetown, visitado por el autor en 2008, cuando
constat in loco que esta casa de cultura promueve una comprensin ms amplia
de Brasil y de su sociedad para los guyaneses. En 1969, el ministro de las Relacio-
nes Exteriores de Guyana, Shiridath Ramphal, estuvo en Brasil; visita retribuida,
en 1971, por su colega brasileo, Gibson Barbosa.
60
Estas visitas, segn Rashleigh
Jackson, construyeron relaciones basadas en la confanza y como resultado inicial
crearon una comisin binacional para cooperacin econmica, ofrecimiento de
lnea de crdito para Guyana y el establecimiento de embajadas.
61
Esta aproximacin tuvo contratiempos, Georgetown, en un acto de con-
secuencias mal evaluado, irrit profundamente a los gobiernos de Brasil y de
los Estados Unidos de Amrica, al permitir, en 1975, que aeronaves cubanas de
transporte de tropas para Angola, aterrizaran en su territorio para abastecimiento.
El gobierno brasileo despleg tropas a la frontera con Guyana y el
Ministerio de Relaciones Exteriores guyans recibi una nota brasilea requi-
riendo una inspeccin en los marcos fronterizos.
62
Burnham rpidamente se
retract y cancel la autorizacin de aterrizaje para aviones cubanos. Para tris-
teza del Palacio de Mirafores, que nunca olvid la zona en reclamacin, este
conficto mostr, como observa el ex-embajador venezolano,
63
Sadio Garavin
di Turno, que Guyana evitara, como premisa de poltica exterior, el deterioro
de sus relaciones con Brasil y Venezuela, al mismo tiempo.
En julio de 1976, Fred Willis, ministro guyans de las Relaciones Exteriores
visit Brasil y estableci los principios que nortearan las relaciones entre los dos
pases: la no interferencia en asuntos internos, la solucin pacfca de los confic-
tos, la integridad territorial, y la inviolabilidad de las fronteras.
64

El acercamiento con Brasil visto en la poca como cuestin de seguri-
dad para contener las pretensiones expansionistas de los vecinos de Guyana y no
como proyecto de insercin continental careci de continuidad. Se marc por
fujos de aproximacin y de distanciamiento, puntuados por la mayor o menor
reclamacin venezolana.
60. Ibd., misma pgina.
61. Ibd., misma pgina.
62. TURNO A., op. cit., p. 110.
63.

En la dcada del ochenta.
64. JACKSON. op. cit., p. 42.
La frma del Tratado de Cooperacin Amaznico (TCA),
65
en Brasilia, en
julio de 1978, proporcion una especial oportunidad a Brasil y Guyana para
discutir las relaciones bilaterales, ms all del tema de la seguridad fronteriza. El
Tratado represent, en virtud de uno de sus pargrafos preambulares, el inicio
del proceso de cooperacin entre los ocho estados amaznicos
66
y tambin fue el
primer acuerdo frmado entre Georgetown y Caracas.
Silveira recuerda que: el Tratado de Cooperacin Amaznica oper signi-
fcativa aproximacin entre los pases amaznicos, principalmente de naturaleza
comercial y tcnica, donde predomin el inters econmico por encima de todas
las partes involucradas. Pero el Tratado de Cooperacin Amaznica tambin ex-
periment un desarrollo institucional satisfactorio hasta culminar con la creacin
de la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica (OTCA), en 1998.
67

Procpio, observa a su vez, que este tratado insert en la poltica exterior regional
especie de embrin de una consciencia ecolgica colectiva de la parte amaznica
de Amrica Latina.
68
Bernard proporciona la visin guyanesa sobre el Tratado de Cooperacin
Amaznica, segn el cual el radicalismo poltico de Guyana logr atraer la aten-
cin de Brasil, cuyas preocupaciones geopolticas en la poca no podan permitir
cualquier tipo de penetracin en la regin amaznica. Posteriormente, en 1977,
en un lance diplomtico formidable, el gobierno brasileo invit a Guyana para
participar, junto con otros seis pases sudamericanos, en un esfuerzo de coopera-
cin subregional del Tratado de Cooperacin Amaznica.
69
En enero de 1982, el Ministro Brasileo de Relaciones Exteriores, Saraiva
Guerreiro, visit Georgetown y frm varios tratados, entre los cuales se destaca la
construccin del puente sobre el Rio Tacutu, inaugurado en septiembre de 2009,
es decir, veintiocho aos despus.
Las relaciones entraron en nuevo nivel con la invitacin del presidente Fi-
gueiredo para que el presidente guyans de la poca, Burnham, visitara Brasilia,
lo que ocurri entre septiembre y octubre de 1982. En 1988, Roberto de Abreu,
Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil viaj a Georgetown y, cuatro me-
ses despus, el entonces presidente Sarney estuvo en Guyana, en misin ofcial.
65. El Tratado de Cooperacin Amaznica tiene como propsito la concertacin poltica y diplomtica entre los pases
de la regin para que en conjunto trabajen las potencialidades, las necesidades y la heterogeneidad de la Amazonia.
Rubens Ricupero recuerda que al buscar los orgenes del Tratado de Cooperacin Amaznico hay una tendencia
universal en favor del tratamiento adecuado en acuerdos cooperativos, de ciertos problemas de las cuencas hidrogr-
cas y de las regiones geogrcas ms amplias, de su inuencia directa y ponderable (in O Tratado de Cooperao
Amaznica, Revista de Informacin Legislativa, Brasilia, n. 81, ao 21, pp. 179-182).
66. Disponible en: <http://www2.mre.gov.br/dai/tca.htm>. Acceso el: 08 jul. 2011.
67. SILVEIRA, Edson Damas da. Direito Scioambiental Tratado de Cooperao Amaznico. Curitiba: Juru, 2005, p. 72.
68. PROCPIO, Argemiro. Amaznia: ecologia e degradao social. So Paulo: Alfa- mega, 1992, p. 23.
69. BERNARD, op. cit., pp. 12-13.
La primera de un presidente brasileo, en la cual exalt la etnia, la naturaleza
amaznica y el ideal de democracia. Al ao siguiente, el presidente Hoyte retri-
buy la visita.
El Palacio de Itamaraty, inadvertido de la importancia estratgica de la re-
gin, mantuvo relaciones casi protocolares con el pas en la dcada de 1990.
Esta actitud excluyente, sin embargo, no era de hostilidad, sino de programacin.
Guyana no era vista, en el lenguaje de Celso Lafer,
70
como un nicho de oportuni-
dad, estando ausente de la estrategia diplomtica, del cuadro de prioridades. Esta
poltica de selectividad y baja intensidad fue respondida con la misma moneda
por la State House, sede del gobierno de Guyana, especialmente despus de la
llegada de Cheddi Jagan al poder (1992-1997).
Vislumbrando Brasil como una nacin emergente con potencialidades co-
merciales, Georgetown volvi a acercarse nuevamente. Ms de un cuar-
to de siglo en el papel, fnalmente, la apertura del puente sobre el ro Tacu-
tu marc simblicamente esta nueva era. Segn Bharrat Jagdeo, esta obra,
inaugurada en 14 de septiembre de 2009, tiene un valor mayor que el eco-
nmico. Ella sera el elemento para fjar la identidad sudamericana de Guyana:
Hoy es la ceremonia, sin embargo, mucho ms que la simple apertura de un puente,
que ha sido muy esperada. Por el contrario, es una ocasin que est repleta de sim-
bolismo histrico para nuestros dos pases y para todo nuestro hemisferio.
Durante siglos (...) a lo largo de toda nuestra historia colonial, e incluso ms recien-
temente, cuando las relaciones latino-americanas estaban dominadas por superpo-
tencias geopolticas, muchos de nuestros pases fueron mantenidos como rehenes
por un modelo de poltica y flosofa, que promovi la construccin de barreras (...)
(...) slo en los ltimos aos y con el surgimiento de la actual generacin de lderes
en nuestra regin, es que esta flosofa ha cambiado para una bsqueda deliberada
de la integracin de Amrica del Sur. (...) nuestros pueblos son mejor atendidos,
por la eliminacin de las barreras en toda Amrica del Sur y por la construccin de
puentes, tanto en el sentido literal como el fsico que abrimos hoy.
(...) Mientras anduvimos sobre el puente del rio Tacutu, esta tarde, dimos un
paso concreto reafirmando en Brasil, en Guyana y en las mentes de brasileos
y guyaneses, que pertenecemos a la misma regin, que compartimos el mismo
continente y el mismo destino, y que hay maneras prcticas por las cuales
podemos trabajar juntos para hacer un destino ms promisorio para nuestros
pases y pueblos.
71
70. LAFER, Celso. Perspectivas e Possibilidades da Insero Internacional do Brasil. Poltica Externa, So Paulo, v. 1, n.
3, p. 100-121, 1992.
71. Disponible en: <http://docs.google.com/viewer?a=v&q=cache:AQhbc6BARicJ:www.minfor.gov.gy/tsite/images/minfor_
docs/other_speeches/speech_takutu_bridge.pdf+river+Bharrat+speech+Lula&hl=pt-BR&gl=br&pid=bl&srcid=ADGEESg
ApaFu8x8WW4Ub7hGhRsYYjU9ppWhPpC0CXatRaaQTczcjIbw3wGR1Ckk2hhlX_-cptnyreUja4rxlEPEwe00XEvRt5oVXhP-
sprTfFdffrg47R_Wl2cHU72W2zgDvc-R1Ol6&sig=AHIEtbT6hCs23IgXZlV-WuacqnXYoS-HGg>. Acceso el: 08 jul. 2011.
En otro pasaje de su discurso, el presidente Jagdeo agradece y reconoce el
apoyo de Brasil para la insercin de Guyana en el contexto sudamericano:
(...) Guyana y Brasil tambin son socios de la Unasur para lograr una mayor inte-
gracin con el continente sudamericano. Apreciamos el liderazgo demostrado por
Brasil a nivel regional y multilateral, y en particular por el presidente Lula, en la
superacin de los desafos y en las soluciones para los problemas histricos de aisla-
miento y abandono de los ciudadanos en nuestro continente.
De hecho, es a travs del liderazgo del presidente Lula que pases como Guyana y
que, por razones que slo pueden ser atribuidas al artefacto histrico fueron pre-
viamente excluidos, estn ahora abrazados dentro del compromiso con Amrica del
Sur para la integracin y el desarrollo. Agradecemos por ello.
72
Explica, tambin, la razn por la cual Guyana busca su insercin continen-
tal, tantas veces postergada:
(...) como resultado de factores histricos, el enfoque tradicional en pases como el
nuestro ha sido mirar hacia el norte y, aunque se reconozca nuestro destino conti-
nental, este destino no ha sido materializado de manera observable, ni se ha perse-
guido con ahnco. Sin embargo, a travs de un fortalecimiento de las relaciones con
Brasil, podemos cambiar la retrica para la accin y fortalecer en las mentes de los
jvenes guyaneses que son suramericanos, tanto cuanto ellos son caribeos, y que la
prosperidad puede mejorarse por las relaciones al sur de nuestra frontera.
Me gustara afrmar, en esta ocasin, para que no haya dudas, que nuestra visin
para Guyana es aquella que ve la realizacin de este destino continental, no por
necesidad, sino por eleccin (...).
73
Aclara que esa aproximacin se edifca en una base econmica, a diferencia del
pasado, cuando se basaba en la seguridad. Resulta claro que espera inversiones brasi-
leas: (...) siendo Guyana incapaz de fnanciar todos esos proyectos por cuenta pro-
pia [inversiones en infraestructura], y dada su importancia, el imperativo es que ellos
se realicen por movilizacin de alianzas estratgicas y apoyo de socios como Brasil.
74

En esa nueva agenda, el incremento del comercio, especialmente, de importaciones
de productos del Caricom por Brasil, tienen lugar de destaque para Jagdeo:
Cuando se considera la proximidad geogrfca de Brasil y de Guyana, es impresio-
nante como ha sido modesto, hasta el momento, el nivel de actividad comercial.
En 2004, el comercio total entre los dos pases equivala a un mero US$ 9,7 millones
con las importaciones guyanesas de Brasil, representando casi toda esta actividad.
Desde entonces, el comercio total entre Guyana y Brasil casi se duplic, alcanzando
la cifra de US$ 17,8 millones, en 2008.
72. Ibd.
73. Ibd.
74. Ibd.
En un anlisis ms amplio, basndose en toda la Comunidad del Caribe, las im-
portaciones de Brasil aumentaron de US$ 744 millones de dlares en 2004 a US$
1,2 mil millones de dlares en 2007 y, a pesar del crecimiento reciente y rpido, el
total de las exportaciones del Caricom para Brasil continua pequeo en comparacin,
habiendo aumentado de US$ 38 millones para US$ 91 millones dlares en el mismo
perodo. El mensaje es claro. A pesar del crecimiento en los ltimos aos, hay margen
para la vasta expansin del comercio entre Brasil, Guyana y el resto del Caricom.
75
El presidente Lula correspondi a las expectativas de Guyana, afrmando en
su discurso que, a principios de octubre de 2009, representantes del Gobierno
brasileo iran a Georgetown a tratar del proyecto conjunto de construccin de
una hidroelctrica con potencial de 800 mega watts, hasta hoy slo en el papel:
El Presidente Jagdeo, tiene inters prioritario en una hidroelctrica de 800 mega
watts (...) Necesitamos de energa para realizar todo este potencial de cooperacin e
inversin. Estamos dispuestos a fnanciar la construccin por empresas brasileas de
hidroelctricas en Guyana. La posibilidad de que esta generacin tambin atienda
a Roraima har de la interconexin energtica entre nuestros pases una realidad.
76
En relacin con el comercio, tambin destac: tenemos que reducir el des-
equilibrio en nuestros intercambios comerciales. El ingreso de Guyana, a partir
de hoy, en el Programa de Sustitucin Competitiva de Importaciones promover
sus exportaciones a Brasil.
77
Sobre la integracin de Brasil con el Caribe, el entonces presidente Lula
resalt: Con el puente sobre el Ro Tacutu, estamos incorporando a Guyana
defnitivamente a Amrica del Sur. Mas esta obra tambin lleva Brasil al Caribe.
Estoy convencido de que no habr integracin sudamericana, ni latinoamericana,
sin una fuerte presencia caribea. Es por eso que Brasil, recientemente, adhiri
al Banco de Desarrollo del Caribe, como miembro regional. Es con la misma
conviccin que esperamos llevar a cabo, en Brasil, en 2010, la primera Cumbre
Brasil-Caricom.
78
Recordando el anlisis de Procpio, Brasil lleg tarde a Guyana
79
. La pre-
sencia de otros pases, especialmente, China e India, decidir las reas de socio
estratgico. Es precisamente esta presencia china-india en la regin, que pide una
redefnicin de la diplomacia brasilea para el Caribe, ms directa, estructural y
prospectiva. El Estado brasileo no tiene la fuerza de la economa china, ni los
75. Ibd.
76. Disponible en: <http://mundorama.net/2009/09/14/discurso-do-presidente-da-republica-luiz-inacio-lula-da-silva-durante-
cerimonia-de-inauguracao-da-ponte-binacional-sobre-o-rio-itacutu-boa-vista-rr-14092009/>. Acceso el: 08 jul. 2011.
77. Ibd.

78. Ibd.
79. PROCPIO, Argemiro. A presena brasileira, russa, indiana e chinesa na Amaznia caribenha. Cadernos Adenauer, a.
XI, n. 4, O Brasil no contexto politico regional. Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer, 2010.
lazos culturales de los indios, pero, por la geografa favorable, posee medios de
incluir a Guyana y el Caribe en su rea de infuencia. Las herramientas de trabajo
para la regin en su conjunto son la diplomacia, la asistencia tcnico-fnanciera
y el comercio.
La pesadilla y los temores provocados por el colonialismo atormentan a Gu-
yana. Este temor debe ser eliminado en su relacin con Brasil, apoyado en intere-
ses mutuos. Otro aspecto importante es que Brasilia necesita desarrollar fujos de
comercio y de aproximacin efectivos. Sus proyectos, cuando no son de pequea
escala, mueren encajonados. En consecuencia, lo que el Brasil promete para el
futuro con los guyaneses, el pragmatismo chino-indio lo hace en la actualidad.
80
El Palacio de Itamaraty debe dejar claro que Brasil es una potencia que no
quiere alterar a su favor el equilibrio de poder en el Caribe, ni involucrarse en
confictos en la regin. Buen palco para presentar esto fue la Primera Cumbre
Brasil-Caricom, encuentro realizado en abril de 2010, en Brasilia, con todos los
pases miembros del grupo caribeo. El Palacio del Planalto aprovech la oportu-
nidad para esclarecer que la presencia brasilea en Hait es slo asistencial. Afrm
que es posible ser solidario, respetando la soberana del pueblo haitiano.
Saliendo del plano discurso, para esta regin Brasil tiene proyectos de inte-
gracin basados en acciones de infraestructura, pretende funcionar como vnculo
de integracin entre Guyana, Surinam, Guyana Francesa, incluyendo tambin
a Venezuela, pases que forman el Arco Norte. Con caractersticas amaznicas,
tienen problemas ambientales, fnancieros y sociales muy similares. Esta depen-
dencia mutua demanda acciones conjuntas para desarrollar el potencial hidro-
elctrico de 12 mil MW y reservas de gas con capacidad para abastecer todo el
continente sudamericano.
Frente a este marco, Brasilia ciertamente comprender que de ella se espera
mucho. Brasil es el pas que ms esperanza ofrece a Guyana en el contexto de
relaciones slidas. Georgetown espera las inversiones brasileas en su economa,
aptas para generar empleos y nuevas oportunidades de desarrollo. La capacidad
de Brasil para realizar estas inversiones, sin replicar los patrones de las grandes po-
tencias, defnir el grado de integracin continental de Guyana, puente esencial
para el Caribe.
4 CARICOM-MERCOSUR: PERSPECTIVAS
La integracin Sur-Sur se marca por fujos de aproximacin y de distanciamiento,
siendo, va de regla, relegada a un segundo plano en relacin a socios comerciales
ms robustos (es una prioridad para Brasilia desde hace bastante tiempo, y se ha
80. PROCPIO, Argemiro. Subdesenvolvimento sustentvel. 4. ed., Curitiba: Juru, 2009, p. 325.
fortalecido mucho en funcin de la crisis en el Norte), como Estados Unidos
de Amrica, Unin Europea y China. En este escenario, se impone comprender
la importancia de la asociacin comercial Caricom-Mercosur y esto requiere una
nueva mirada sobre la relevancia de la Caricom.
La suma del PIB de todos los miembros del bloque regional alcanza poco
ms de 80 mil millones de dlares, inferior al PIB de Per (US$ 131.400 mil
millones). Su poblacin, de 15,6 millones casi el 70% de haitianos es inferior
a la de la regin metropolitana de So Paulo (19,6 millones).
El comercio intrarregional permanece bajsimo, si se compara con el exis-
tente en otros bloques. De hecho, slo 2,1% (1996) y 3,3% (2001) de las impor-
taciones del Caricom provinieron de Mercosur. Y sus exportaciones para este gru-
po fueron muy por debajo de las potencialidades: 1,0% (1996) y 0,3% (2001).
Trinidad y Tobago sigue como el principal exportador para el Mercosur, res-
pondiendo por 91% de las transacciones del Caricom en 1996 y 88,4% en 2001.
El segundo mayor exportador fue Jamaica, con 7% (1996) y 3,8% (2001) del
trfco regional. Este comercio se restringe a unos pocos productos. Para all, el
Mercosur exporta principalmente: aceite, productos petrolferos, papel, cartulina,
madera, chapas de madeira, materiales de construccin y materiales refractarios.
De Caricom, importa: diesel, amonaco anhidro, butano (gas licuado) y gasolina.
El bajo volumen de intercambio comercial muestra que, en la prctica, la in-
tegracin Mercosur-Caricom contina un proyecto lastrado de intenciones. Para
modifcar esto, Caricom necesita un mnimo de institucionalizacin supranacio-
nal que conduzca a procesos asociativos. De la forma en que est, la realidad con-
frma la idea del ex-Chanciller guyans Ramphal: El estado natural del Caribe es
la fragmentacin.
81
En las Amricas, el acercamiento entre bloques regionales pesa principal-
mente para el lado simblico. Sin embargo, vale registrar que, el 16 de diciembre
de 2004, los Cancilleres del Mercosur y el Ministro del Comercio e Industria de
Trinidad y Tobago, representando el Caricom, establecieron un programa de tra-
bajo encaminado a la negociacin de un Acuerdo de Libre Comercio.
Integraban esta agenda los siguientes puntos: estructura de tarifas, legis-
lacin sanitaria y ftosanitaria, normas y reglamento tcnicos, anlisis de datos
comerciales, acuerdos de libre comercio celebrados con terceros pases, esquemas
de comercio preferencial, marco regulatorio aplicado al comercio intrarregional e
identifcacin de los objetivos negociadores.
81. En la poca Ministro de las Relaciones Exteriores de Guyana y, posteriormente, Rector de la Universidad de las
Indias Occidentales apud JACKSON. Rashleigh in Guyanas Diplomacy. Free press, 2003.
En abril de 2005, se celebr la segunda reunin, con el siguiente programa:
evaluacin conjunta sobre el tipo de acuerdo a ser negociado; metodologa para
la negociacin de productos; defnicin del alcance de un tratamiento especial
diferenciado; defnicin de los plazos para la negociacin; informacin sobre el
proceso de internalizacin de acuerdos internacionales; anlisis y discusin pre-
liminar de proyecto de libre comercio, incluyendo temas como inversiones; y la
defnicin del cronograma para seguir el proceso integracional.
Por lo tanto, en el plano exterior, Guyana ejerce dos institucionalidades a lo
largo del tiempo: una, la de pas caribeo, orientado para las cuestiones de aquel
agrupamiento; otra, cada vez ms presente en la poltica externa del pas, poltica
sta caracterizada histricamente por la vieja insercin pendular cuyas prioridades
oscilan de acuerdo con el atendimiento inmediato de sus intereses nacionales, la
de nacin sudamericana.
En el momento, el pndulo se inclina ms en la dimensin continental,
sudamericana, de Guyana. En estas circunstancias, est Brasil, el importante ve-
cino septentrional, negociando una integracin que tome en cuenta no slo la
aproximacin fsica con el mayor pas de Amrica del Sur, sino tambin el plan
de ser el equilibrio en las relaciones entre la Unasur y el Caricom, operando entre
la vocacin caribea y el destino continental de aquella sociedad cada vez ms
sudamericanizada.
Al incluir los espacios sociales transfronterizos guyaneses en el contexto de
la cooperacin, los desafos de la integracin sudamericana se sumaron a las pol-
ticas de formacin de alianzas estratgicas entre los pases amaznicos. Y llegada
la hora de valorizar la aparcera con ese vecino distante, cabe entonces, al palacio
de Itamaraty, el imperativo de construir confanza y servir como interlocutor para
construir una cooperacin de amplio espectro.
5 CONCLUSIN
Al describir y analizar las lneas generales del proceso de integracin de Guyana y
Brasil, este trabajo quiso valorizar una asociacin anteriormente rara vez recorda-
da, pero que es estratgica, sea no slo por causa de la geopoltica y del fortaleci-
miento de las fronteras, sino tambin porque se produce entre capitales, a saber:
Georgetown, donde se concentra la mayor parte de la poblacin Guyana, y Boa
Vista, capital de Roraima.
El Estado de Roraima siempre reclam por el abandono y pidi una mirada
de Brasilia a los espacios sociales transfronterizos con Guyana, porque estas reas
merecen ser valorizadas por la cooperacin bilateral y multilateral de la poltica
exterior brasilea.
El texto seala que las relaciones entre Brasil y Guyana en los ltimos aos
pasan por sus mejores momentos, y esto gracias a la agenda, que emigr de cues-
tiones de seguridad para temas de cooperacin, cambio que trajo fuidez en el
dilogo y nuevas esperanzas para proyectos de integracin.
Al incluir los espacios sociales de Guyana en el contexto de la cooperacin,
Brasil sum sus desafos a polticas de integracin sudamericana y formacin de
alianzas estratgicas entre los pases de la Amazonia. Seal el reto de Boa Vista
para construir confanza y servir como interlocutor para construir una coopera-
cin cada vez ms amplia.
En la prctica, esto ocurre y mucho ms. Las variables que fguran aqu
trataron de convencer de que el factor de viabilidad de Guyana, como nacin
independiente, est en su poltica exterior. Relaciones con el mundo asegura-
ron su supervivencia econmica, as como salvaguardaron su independencia e
integridad territorial.
Georgetown ha organizado numerosos foros de integracin, adems de ha-
ber asumido durante el ao pasado la presidencia de la Unasur.
Esta integracin con Amrica del Sur, se consolida con la fnalizacin del
puente sobre el Ro Tacutu, cordn umbilical que une y alimenta mutuamente
ambos pases, permitiendo la solidifcacin de una relacin simbitica en la que,
por un lado, Brasil contribuye a la integracin de Guyana con Amrica del Sur y,
por otra parte, Guyana proporciona la integracin brasilea en el Caribe.
Desde el punto de vista econmico y de infraestructura, Brasil se presenta
como un cliente importante de puertos y carreteras, que acortan caminos y re-
ducen los costos con fujos de los productos fabricados en Manaos, as como de
productos agrcolas.
En ese mismo contexto, no se puede olvidar que Guyana, como potencial
generador de energa hidroelctrica a gran escala tiene, una vez ms, en Brasil, su
destino de gran consumidor.
El gran vnculo de Guyana con el continente sudamericano ha tenido lugar
a travs de Brasil, por medio de los proyectos de infraestructura a desarrollarse all
y de una poltica integracionista, que eleva a Guyana, en el hemisferio, al nivel del
gran El Dorado de oportunidades.
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CAPTULO 10
EL SUR EN EL SIGLO XXI: UNA APROXIMACIN DESDE VENEZUELA
Hector Constant Rosales*
1 INTRODUCCIN. TURBULENCIA MUNDIAL Y CRISIS GLOBAL: EL SIGLO XXI
Y EL REACOMODO INTERNACIONAL
Al fnal de la dcada de los 90 del siglo XX, todo pareca indicar que el ajedrez
estaba en su justo lugar para dar la bienvenida a la nueva centuria. El mundo
estaba todava bajo la magia del retorno a la libertad que haba supuesto el fnal
de la Unin Sovitica, y Estados Unidos aprovechaba esta circunstancia para pre-
sentarse, bajo la presidencia de William Clinton, como una superpotencia capaz
de garantizar la gobernabilidad internacional en condiciones de amistad genera-
lizada. La unipolaridad amiga post-sovitica y el enfrentamiento Este-Oeste
daban paso a un multilateralismo creciente cuya agenda econmica y poltica
garantizaba el xito del sistema y la liberalizacin del comercio en aras del pro-
greso. En Amrica Latina, aunque sin el nimo que supuso su frma en 1994, el
rea de Libre Comercio para las Amricas (Alca) era la expresin singular de esta
nueva pax americana, segn la cual la regin deba encaminarse a un desarrollo
compartido, de la mano de los confables vecinos del norte.
Pero el siglo XXI no comenz con la tranquilidad deseada por algunos.
No slo poltica sino social y econmicamente, el mundo entraba en un espiral
de turbulencia en el cual la crisis y la recomposicin de tendencias se abran
pasos fulgurantemente. Y no poda ser de otra manera, habida cuenta de las
condiciones en que se mantena la mayor parte del planeta pobreza, hambre,
exterminio, depredacin ambiental, pandemias frente a una minora que a
pesar de conservar una cmoda rutina de vida empezaba a manifestar cada vez
ms problemas y desafos: inmigracin, desempleo, disminucin de subsidios.
Polticamente, la turbulencia empez a refejarse con mayor ahnco luego
del atentado a las torres gemelas de septiembre de 2001. A partir de all, y ya
con George W. Bush en la Casa Blanca, el supuesto multilateralismo creciente
deriv en una actualizacin de la agenda estadounidense para imponer su visin
y garantizar sus intereses sin consideracin de legitimidad internacional alguna.
Las invasiones a Afganistn (2001) e Irak (2003), organizadas incluso sin la venia
de aliados tradicionales del Consejo de Seguridad de la ONU, fueron ejemplares
* Diplomtico de carrera, jefe y fundador del Equipo de Investigacin del Instituto de Altos Estudios Diplomticos Pedro Gual, institucin
en la que fue Subdirector hasta el ao 2010. Actualmente, se desempea como negociador venezolano del Mercosur.
muestras de ello. Con el paso de la primera dcada de este siglo, el balance blico
es notablemente desesperanzador: las intervenciones militares estn a la orden
del da, cuando no aquellas intervenciones que ms indirectas pero igualmente
peligrosas ambientadas por campaas propagandsticas o sanciones en contra
de determinados gobiernos pretenden imponer una gobernanza mundial que
no admite disidencias.
En el plano econmico, la ansiada liberalizacin del comercio se encontr con
la frrea resistencia de los propios aparatos productivos de los pases industrializa-
dos, sin contar adems con la explosin de crisis especfcas de dimensiones genera-
les en el mismo corazn del capitalismo, como la crisis fnanciera-bancaria o la crisis
inmobiliaria de Estados Unidos, cuyos efectos se sintieron con particular fuerza en
Europa. Paradjicamente regiones del Sur, como la mayor parte de Amrica Lati-
na, no se vieron inmersas en la crisis econmica de manera directa, mientras otras se
convirtieron en vctimas desafortunadas especies de chivos expiatorios como Libia
o ms recientemente Grecia en pos de la salvacin del sistema.
La realidad social de inicios de siglo tampoco refeja la estabilidad aparente
deseada. Los efectos del neoliberalismo continan sintindose en buena parte del
planeta, en regiones que deban incluso ser consideradas como ejemplos de eco-
nomas pujantes, como pases de Europa del este, que debieron asumir drsticas
medidas macroeconmicas de cara a su adecuacin a la eurozona. Ello, sumado
a la crisis mundial generalizada, ha recrudecido el malestar social en los pases
industrializados, con la subsecuente aparicin de fenmenos hasta ayer aislados
como protestas masivas en suburbios o zonas de bajos ingresos, aumento de la
xenofobia y recrudecimiento de las medidas anti-migratorias como paos de agua
tibia para aminorar el costo poltico del malestar social.
En los pases perifricos, sobre todo en frica y naciones con histricas
deudas internacionales como Hait, todava persisten los tristes sntomas de la
desigualdad, con peridicas hambrunas, vulnerabilidad extrema ante desastres
naturales e inefectiva ayuda internacional. A todo esto habr que sumar la forta-
leza de un movimiento contestatario mundial que se ha visto multiplicado en la
primera dcada del siglo, con consecuencias polticas inmediatas (llegada al poder
de gobiernos progresistas en Amrica Latina, entre otros) y que pone en evidencia
la inestabilidad social del planeta.
La interrelacin de la crisis en sus aspectos polticos, sociales y econmicos,
sin contar los culturales, ambientales, energticos y tecnolgicos, dan cuenta de
una turbulencia con efectos variados. El primer efecto que deseamos resaltar, y
que ser uno de los ejes de nuestro anlisis, se refere a la existencia de una cada
vez mayor diferencia geopoltica entre el Norte y el Sur. Esta tipifcacin, que no
busca de ninguna manera alentar confictos futuros o generar odiosas divisiones
237 El Sur en el Siglo XXI: una aproximacin desde Venezuela
maniqueas entre buenos y malos como s acostumbra hacer el discurso be-
licista de los ltimos aos nos permitir aproximarnos a los efectos de las crisis
en ambas regiones del planeta, y sobre todo a las respuestas que se estn generan-
do desde los dos escenarios. Particular atencin tendr para nosotros el caso de
Amrica Latina y el Caribe, y dentro de ella Venezuela, pas desde el cual se viene
construyendo durante el siglo XXI una propuesta internacional marcadamente
crtica y creativa, con relacin al status quo.
En momentos en que Amrica del Sur est en proceso de acelerado creci-
miento institucional y de suma de voluntades polticas, creemos necesario estudiar
su participacin en la turbulencia mundial generalizada, desde una ptica integral
que permita comprender los componentes de la crisis global y visualizar las ten-
dencias en el corto plazo. Ello nos llevar a generar algunas sugerencias que pueden
ser de utilidad para el reforzamiento de las redes acadmicas y sociales que, desde
este nuestro Sur, estn llamadas a contribuir con el reacomodo internacional
2 EL NORTE Y EL SUR EN EL SIGLO XXI, DOS REALIDADES,
DOS CONTRADICCIONES
2.1 Aproximaciones conceptuales
Caracterizar sin ambages el Norte y el Sur en el siglo XXI no es una tarea senci-
lla, ni pretende constituirse en el punto central de este anlisis. Ms all de las
referencias geogrfcas que supongan el norte y el sur en tanto puntos cardinales,
el Norte y el Sur del siglo XXI refejan dos mundos heterogneos, enfrentados a
realidades similares y en busca de soluciones para sobrevivir.
Aunque pudiera existir tentacin por rescatar algunos conceptos ya utiliza-
dos en la teora poltica del pasado contemporneo, como Este-Oeste, Centro-
Periferia, Primer Mundo-Tercer Mundo, creemos conveniente empezar a utilizar
el Norte-Sur como el nuevo binomio de caracterizacin internacional. Lgica-
mente, al igual que las categoras que las precedieron, el Norte y el Sur no deben
ser considerados conceptos abrasivos o totalitarios. Dentro del Norte existen ml-
tiples realidades, tanto como dentro del Sur, lo cual contribuye a su complejidad.
Tampoco pretende esta categorizacin considerarse como totalmente novedosa.
Durante el siglo XX, los conceptos de Norte y Sur fueron rescatados particu-
larmente por los pases emergentes, miembros del grupo de los No Alineados,
dando origen a una nueva tipifcacin de cooperacin internacional conocida
como Sur-Sur.
Desaparecida la confrontacin Este-Oeste, permanece vigente el otro paradigma,
el [sic] de las relaciones Norte-Sur, pases desarrollados frente a pases subdesarro-
llados. [] Los Estados del Sur reclamaban una estructura internacional ms justa
para el desenvolvimiento de sus economas, sus polticas exteriores autonmicas se
encaminaban en esa direccin. Ese comportamiento internacional se centr inicial-
mente en la solicitud de un Nuevo Orden Econmico Internacional, (NOEI), que
contemplaba, entre otras cosas, la creacin de fondos internacionales para la ayuda
al Tercer Mundo, traspaso de tecnologa, traspaso de la produccin industrial hacia
los pases del Sur y la revalorizacin de las materias primas que se importaban desde
los pases subdesarrollados. (Carrillo Volcn, 1998, p.70)
En el siglo XXI la novedad radica en el hecho de que a pesar de enfrentarse
a desafos similares econmicos, ambientales, polticos el Norte y el Sur cons-
truyen soluciones y agendas, que los distancian cada vez ms en un escenario de
enfrentamientos recurrentes.
2
As las cosas, nos atrevemos a sealar a un Norte
compuesto por Estados Unidos, Canad, Unin Europea, Israel, Rusia, Australia
y Japn; y a un Sur integrado por Amrica Latina y el Caribe, frica y Asia. Como
ya se ha hecho notar, dentro de ambas masas geogrfcas hacen juego notables
diferenciaciones. Tantas son las heterogeneidades, que debemos incluso diferen-
ciar las acciones gubernamentales del sentir de las poblaciones de esas mismas
regiones, ya que es mucho ms probable encontrar similitud en las reivindicacio-
nes sociales de los pueblos del Norte y del Sur, que en el accionar poltico de los
gobiernos de ambas zonas.
Para contribuir con la complejidad de la turbulencia mundial actual, de-
bemos sealar que es posible que algunas subregiones estn en una situacin
de indefnicin temporal antes de poder ser catalogadas como Norte o Sur. Por
ejemplo, los acontecimientos recientes del Medio Oriente todava plantean in-
terrogantes sobre su devenir poltico. Y aunque prevemos que muchas de esas
sociedades puedan radicalizar su resistencia cultural, no podemos desestimar el
podero del Norte para impedir, o en el mejor de los casos anular, cualquier brote
de resistencia que suponga una mayor deslegitimacin de sus intereses.
Esta ltima afrmacin conlleva una explicacin suplementaria. En el marco
de la era bipolar, era usual entrever el enfrentamiento capitalista-socialista por au-
mentar el nmero de aliados a cada bloque. Mutatis mutandi, actualmente pareciera
que estamos asistiendo a una reedicin de este fenmeno, con la diferencia de que
slo el bloque geopoltico del Norte emprende cruzadas con el objeto de mantener
su hegemona y aumentar sus zonas de infuencia. La lgica de la guerra preventiva,
y el discurso de exportacin de libertad y democratizacin que acompaa las l-
timas intervenciones de la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN),
estaran dentro de las modalidades utilizadas para implantar gobiernos que puedan
aliarse irrestrictamente al Norte o, por lo menos, mantener una actitud de neutrali-
2. Al Rodrguez Araque, notable gura venezolana quin ocupar en el ao 2012 la Secretara de la Unasur, ha se-
alado que el conicto a nivel internacional no es, como aos atrs, entre el Este y el Oeste, sino entre el Norte y el
Sur. Aqul era un conicto entre grandes potencias (Estados Unidos-URSS) y era esencialmente militar, hoy no es entre
grandes potencias y es un conicto social". Rodrguez Araque, 2011.
dad frente a los desmanes de los centros capitalistas. Se estaran creando as zonas
grises entre el Norte y el Sur cuya actitud, idealmente afliada al Norte, puede sin
embargo variar en dependencia de las condiciones y del contexto.
2.2 Dos realidades en un mundo no dividido en dos partes
2.2.1 El Norte: crisis hegemnica o hegemona de la crisis?
Amn de su aproximacin conceptual, Norte y Sur se diferencian tambin en la
actualidad por su actitud y por la caracterizacin que los identifca. Pero, como
se ha reiterado en varias oportunidades, es imposible hablar de un mundo divi-
dido en dos partes. La globalizacin,
3
afanzada por el neoliberalismo durante la
ltima dcada del siglo anterior, produjo un incremento de la infuencia de las
corporaciones y grupos transnacionales en el comercio y las fnanzas mundiales.
A las dos partes del Norte y Sur se agregaran un sin fn de actores cuyos intereses
competitivos tienden hacia el Norte por estar esencialmente radicados en Estados
Unidos, Europa y Japn.
Estamos a punto de vivir una segunda revolucin capitalista. La globalizacin neo-
liberal alcanza a todos los rincones del planeta, desdeando tanto la independencia
de los pueblos como la diversidad de sus regmenes polticos. El mundo conoce una
nueva era de conquista similar a la de los descubrimientos y la colonizacin. Pero,
mientras los actores principales de las anteriores expansiones eran los Estados, esta
vez son las empresas y los grupos industriales y fnancieros privados los que se pro-
ponen dominar el mundo. Nunca los dueos del planeta han sido tan pocos ni tan
poderosos. Estos grupos estn situados en la trada USA, Europa y Japn , y la
mitad de ellos est radicada en Estados Unidos (Ramonet, 2004, p.48)
La libertad fnanciera y comercial preconizada por el liberalismo y neolibe-
ralismo, supuso sin embargo un arma peligrosa en esta primera dcada del siglo
XXI. Aunque el liberalismo es tradicionalmente desconfado del Estado como
ente regulador de la economa, en estos principios de siglo el Norte conoci dos
fenmenos que son tanto contradictorios como complementarios. Por un lado,
el auge del neoliberalismo llev al Norte a permitir que sus empresas y corpo-
raciones pudiesen actuar libremente en la mayora del mundo. Por otro lado, y
particularmente en Estados Unidos, el Estado se convirti en el principal motor
de la economa a travs del gasto militar (Dos Santos, 2007).
La preponderancia del Estado como regulador de la oferta y la demanda a
travs del gasto blico no es nueva. Ronald Reagan la llev a su mxima expresin
al sentar las bases del intervencionismo estadounidense contemporneo, que se
3. Con relacin a la globalizacin y sus alcances como nueva etapa del imperialismo, Born advierte que la globaliza-
cin no puede ser analizada desde un solo prisma en la medida en que no todo ha sido globalizado. Se globaliz el
sistema nanciero internacional, sin duda; pero no ocurri lo mismo con el comercio de productos agrcolas y con una
amplia franja del sector servicios (Born, 2004, p.134).
expres en Latinoamrica con la estrategia de Santa Fe
4
y con la aplicacin pos-
terior del Consenso de Washington, ste ltimo generalizado luego al resto del
planeta. Liberales en el discurso pero centralizadores y monopolizadores en la
prctica, los Estados del Norte se han visto necesitados en la actualidad de refor-
zar su papel en la economa mundial incrementando el gasto en armas, lo cual ex-
plicara en parte, las numerosas aventuras militares de los ltimos aos, as como
el fortalecimiento de la OTAN, ya no slo como una herramienta de imposicin
militar sino fundamentalmente de oxigenacin econmica al sistema capitalista.
Ciertamente, los albores del siglo XXI pudieron ser confusos en cuanto a
la identifcacin de un Norte con estrategias mancomunadas. Las condiciones
mundiales hacan del capitalismo el gran triunfador como sistema y modo de pro-
duccin, lo cual permita a los centros de poder manifestar divergencias en cuanto
a las formas de comprender su protagonismo y defender sus intereses.
A fnes del siglo el capitalismo parece vencedor, pero su triunfo le ha costado demasiado
caro. A diferencia de sus reformulaciones anteriores incluso despus de crisis muy pro-
fundas ahora ofrece a todos un mundo sin valores, sin ideales, sin grandes relatos, sin
comunidad, sin futuros que conquistar ni esperanzas, falto de motivaciones, de atracti-
vos y de reservas morales para el mantenimiento del orden en caso de crisis del sistema.
[..] El esfuerzo principal del capitalismo actual est puesto en la guerra cultural por el
dominio de la vida cotidiana. (Martnez Heredia, 2006, pp. 220-221, cursivas originales)
Las divergencias ms notables que hacan alarde pblico de consideraciones
morales pero que podan tambin signifcar una molestia en la hegemona excesiva
de Estados Unidos se hicieron notar con la intervencin estadounidense en Irak,
en la cual se enfrentaron la vieja Europa, smbolo de decadencia e incomprensin
de los tiempos actuales, y el nuevo mundo, constituido por Estados Unidos y sus
aliados como smbolos de libertad, planteando un desafo de alcance limitado
que no evit de ninguna manera la invasin del pas bajo una excusa (presencia de
armas nucleares) demostrada como falsa poco tiempo despus.
Pero las grietas fueron ms all del discurso. En el propio seno del electorado
del Norte se produjeron variopintas reacciones no siempre acordes a las lgicas
del sistema: en Europa, por ejemplo, resurgieron con enorme fuerza las tenden-
cias de extrema derecha como una respuesta frente a la misma desesperanza ge-
nerada por sus campaas mediticas. La reaccin no se hizo esperar. El peligro
de una extrema derecha nacionalista resulta para el Norte tan preocupante como
una revolucin socialista. Un nuevo reformismo se impuso as como preludio al
escenario de unifcacin de criterios que vendra en poco.
4. En mayo de 1980 el Comit de Santa Fe, formado por mandato del Consejo de Seguridad Interamericana, diseaba
un conjunto de polticas para Amrica Latina partiendo de un concepto de guerra permanente. Segn el documento:
El continente americano est siendo atacado. Amrica Latina, compaera y aliada tradicional de Estados Unidos, est
siendo penetrada por el poder sovitico en Dos Santos, 2007, p.39.
Se necesita un nuevo reformismo, dicen ciertos anuncios pagados en este tiempo de
desempleo estructural. Quizs una nueva campaa de centro-izquierda contra el neo-
liberalismo, en la que la izquierda parezca centro y el centro parezca izquierda, ayude
a transitar de la gobernabilidad a la hegemona. (dem, p.220, cursivas originales)
A pesar de las divergencias de principios de siglo, la crisis global devino
rpidamente en factor de unin para el Norte. Las crisis cclicas del capitalismo,
usuales a lo largo del siglo XX, se hicieron y se hacen cada vez ms fuertes y
recurrentes a partir del ao 2005. Ya no slo se trata de fnanzas y nmeros. La
escasez de petrleo, el aumento de los precios de las materias primas y las exi-
gencias derivadas de acuerdos supranacionales tipo Unin Europea llevan
a una generalizacin de la crisis y, en consecuencia, a generalizar las respuestas,
esta vez desde criterios unifcados, para salvar la situacin. Es el contexto ideal
para la consolidacin de lo que Born (2004) considera la trada del impe-
rialismo compuesta por la cuestin militar, la concentracin econmica y la
tirana de los mercados fnancieros, cuyo accionar vendra orientado principal-
mente desde Estados Unidos.
De esta manera, con estrategias que se hacen cada vez ms homogneas, los
recursos econmicos son empleados conjuntamente con los culturales, mediti-
cos, fnancieros, militares y polticos para garantizar la subsistencia del sistema,
aun si ello supone invasiones, irrespeto a la soberana, creacin de matrices de
opinin basadas en hechos fcticios (desde narcogobiernos a gobiernos terroristas)
y violacin de los principios bsicos del derecho internacional.
No obstante, pese a tener una agenda cada vez ms consolidada y compar-
tida, la situacin crtica tiende a perpetuarse, generando bolsas de tensin en el
Norte y el aumento de una carrera de competencias por sobrevivir independien-
temente de las alianzas que se tejan o desmanes que se cometan en nombre de la
libertad y el progreso; nociones que ahora el Norte entona de manera unsona
para cambiar gobiernos o plantear paquetes de rescate econmico, con el dinero
de contribuyentes cuyas protestas son silenciadas en medio de la complicidad del
sistema meditico transnacional.
2.2.2 El Sur: voz crtica en medio del reacomodo
El siglo XXI inicia su recorrido histrico con un desbordamiento de la hegemona
mundial bajo la forma de numerosas guerras y confrontaciones que pretenden
rescatar el sistema de un derrumbe de mayor envergadura. La crisis econmica
y poltica actual se manifesta adems en una considerable crisis energtico-am-
biental que es percibida por el Norte sin el debido compromiso de actuacin. Es
frente a esta hegemona campante que el Sur aparece en esta dcada del siglo XXI
como una categora geopoltica diferenciada y capacitada para emprender nuevos
rumbos en la esfera mundial.
Tanto como el Norte pudiera considerarse como legatario de toda una
saga de hegemona construida durante siglos, desde el colonialismo del siglo
XVI hasta el neocolonialismo de los siglos XIX y XX, el Sur puede tipifcarse
como heredero de las luchas de resistencia y liberacin, as como por la memo-
ria de opresin con que fue condenado a asumir un rol especfco en la divisin
internacional del trabajo.
Esta singular marca gentica ha hecho del Sur un espacio geopoltico cuya
deuda en materia de desarrollo no merma su creciente madurez para comprender
su potencial y su papel de posible vanguardia contempornea. A pesar de la in-
cuantifcable expoliacin de riquezas que tuvo que afrontar como colonia, el Sur
todava sigue manteniendo la primaca en materia de recursos naturales renova-
bles y no renovables. Biodiversidad, agua dulce, minerales, minerales raros, tierras
cultivables, son todos elementos que geopolticamente hacen del Sur el territorio
del futuro.
Inicialmente enfocado en el Nuevo Orden Econmico Internacional
(NOEI) y en una agenda meramente econmica, el Sur del siglo XXI tiene un
rostro ms poltico que ayer. La realidad de la hegemona global y el amargo his-
torial de las dcadas ochenta y noventa del siglo XX estn latentes, tanto como
latente se encuentra el recuerdo del primer fracaso del debate Norte-Sur.
Las dcadas cincuenta, sesenta y setenta del siglo XX fueron abundantes en
experiencias inspiradoras para la primera conformacin del Sur como un movi-
miento tangible. Las independencias de las antiguas colonias africanas y asiticas,
el surgimiento del Movimiento de los No Alineados y la victoria de connotadas
revoluciones socialistas en frica y el Caribe, son algunos de los acontecimientos
que marcan pauta en el surgimiento de un movimiento contestatario a las estra-
tegias hegemnicas y al enfrentamiento Este-Oeste. Fue tambin el perodo del
nacimiento de la teora de la dependencia y del debate Centro-Periferia.
En materia econmico-comercial, el NOEI logr consensuar en 1974, en
el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas, cuatro consideraciones
que representaban las reivindicaciones profundas de un Nuevo Mundo que recla-
maba mayor participacin y atencin en un escenario dominado por la tensin
capitalismo-comunismo.
1) Necesidad de apoyar el esfuerzo de desarrollo de los pases pobres en todas las
reas, cambiando para ello las reglas vigentes, en especial lo referente al rgimen del
comercio y al sistema monetario internacional, por entender que ambos discrimi-
nan contra los PMD [Pases Menos Desarrollados].
2) Conveniencia de aumentar la participacin de los PMD en la produccin mun-
dial, tanto industrial como agrcola, propiciando la expansin de sus actividades
comerciales, de transporte y de comunicacin.
3) posibilidad de modifcar los patrones convencionales de evolucin del comercio
y de los fujos de tecnologa, desde su orientacin hegemnica Norte/Sur a otra de
intercambio ms equitativo.
4) Exigencia de los Estados de que se comporten decentemente unos con otros, se-
gn lo establecido en las normas de conducta que fguran en la Carta de Derechos
y Deberes Econmicos de los Estados de 1974. (Tamames, 1999, p.199)
Pero el mpetu inicial del NOEI se enfrent rpidamente al desinters de los
pases del centro industrializado y de la opinin meditica internacional.
En cierto modo, el NOEI, uno de los temas con ms amplia literatura en la historia
de las relaciones internacionales, recuerda a la serpiente de verano del Loch Ness en
Escocia, que, segn dicen, surge, desaparece, retorna, y se vuelve a marchar, pero
que slo se menciona en los medios de comunicacin en los das apacibles del esto,
cuando no hay otro tema ms socorrido (dem, p.200, cursivas originales)
De hecho, en la Cumbre sobre el NOEI celebrada en Cancn, Mxico, en
octubre de 1981, Estados Unidos logr evitar las posiciones que reclamaban em-
prender en ese espacio posibles negociaciones globales en materia comercial. Al
contrario, se impuso la propuesta de una Ronda Reagan (luego Ronda Uruguay)
en el GATT, para reforzar el liberalismo mundial (dem, p.201)
Las dcadas de los ochenta y noventa, en cambio, sirvieron para reforzar al
Norte y sus intereses, as como para fragmentar al Sur todava ms. Ello se suma-
ra al panorama triunfante del capitalismo ante la cada de la Unin Sovitica y de
los socialismos reales en Europa del Este, quedando nicamente Cuba como un
bastin de resistencia condenada a un criminal bloqueo, por atreverse a defender
una corriente de pensamiento anti-sistema.
Llegado el fnal del siglo XX e iniciado el XXI, las voces del Sur empiezan a sentir-
se nuevamente. Quiz los propios embates del Norte hayan promovido en los primeros
aos del nuevo siglo la aparicin de voces disonantes que empiezan a resquebrajar la
pasividad asentada en las dos dcadas anteriores. Y casualmente, este resurgir del Sur
ocurre principalmente en Amrica Latina, cuando a la aislada voz de Cuba se suman
otras voces como la venezolana, que se hacen rpidamente incmodas para el sistema.
A la retrica anti-sistema, donde el anti-imperialismo resurge con fuerza, se
aade la realidad de la crisis global y el papel de pases emergentes del Sur cuyo rol
se expande aceleradamente como posible contencin a la crisis y sus efectos. China
es el caso ms emblemtico, por el protagonismo fnanciero-comercial que lo ubica
como uno de los actores gravitantes de la economa mundial (Cepal, p. 5).
En efecto, con una tasa de crecimiento constante de aproximadamente 9%
anual en la ltima dcada, China se ha transformado en el motor de las rela-
ciones econmicas actuales. El estmulo al consumo interno chino; el aumento
progresivo del salario mnimo con el subsiguiente aumento del poder adquisi-
tivo; y la existencia de una numerosa clase media cuyo consumo interno est
siendo constantemente fomentado (dem.), son algunas de las medidas que han
permitido al pas asitico evitar el impacto de la crisis en su economa y reducir
el impacto de la misma crisis en el mundo, notablemente en el Sur, a partir de los
lazos polticos y econmicos construidos en el siglo XXI. El auge de la economa
brasilea: la riqueza petrolera venezolana volcada en acuerdos de precios prefe-
renciales de crudo a la regin y el comercio de Amrica Latina y el Caribe con
China, lograron que la regin tampoco sufriera el enorme descalabro que hubie-
se supuesto la crisis del Norte, en funcin de la dependencia todava existente.
La importancia creciente de China, y en general de los BRIC, es vital para el
Sur. Sus condiciones econmicas objetivas pueden signifcar la modifcacin del
reparto de poder internacional, y el inicio de un nuevo modelo de relacionamien-
to Norte-Sur. Esta posibilidad del Sur ha sido correctamente interpretada por el
Norte, quien busca acercarse a los BRIC y comprometerlos cada vez ms en tanto
aliados seguros, como veremos ms adelante.
La fortaleza econmica de los BRIC, sumada a la voluntad poltica y poten-
cial econmico del resto del Sur, hacen ms factible garantizar el cumplimiento
de lo que denominaramos la agenda poltica del Sur en el siglo XX. Esta agen-
da estara compuesta de un conjunto de principios transversales que orientan la
accin del Sur, habida cuenta de los matices que existan en su interpretacin y
ejecucin: multipolaridad, promocin progresiva de los derechos humanos, pro-
liferacin de movimientos sociales, resistencia cultural, proteccin de la democra-
cia y promocin de la soberana estatal y del derecho internacional.
5
As como en el Norte, en el Sur tambin existen notables heterogeneidades.
La referida agenda poltica no debe ser vista como un ndice de actuacin o un
petitorio exclusivo y singular de todos los pases de esta regin geopoltica. La
diversidad est a la orden del da en el Sur, como bien lo demuestran los recientes
acontecimientos del mundo rabe y la infuencia del Norte en los nuevos gobier-
nos instaurados en Libia, Egipto o Tnez. Sin embargo, si se miran ms de cerca,
los mismos procesos del Medio Oriente y la llamada primavera del mundo rabe
estn muy cerca de honrar la agenda poltica del Sur.
5. Esta lista enumerativa est lejos de pretenderse homogeneizante de la accin del Sur. Sera extenso, por ejemplo,
tratar los matices que en materia de derechos humanos o promocin de la democracia existen. Ello incluso obligara
a profundizar las variables culturales que circunscriben y condicionan a cada sociedad especca. No obstante, la vi-
gencia de una agenda del Sur tiene buena parte de su asidero en la actuacin y protagonismo que evidencia China
en el tablero mundial. Tanto poltica, como econmica y militarmente, la nacin asitica tiene una preponderancia y
un protagonismo que no puede ser desconocida por las potencias. Un buen indicativo de lo anterior se presenta con
la reciente visita del vicecanciller chino, Zhai Jun, a Siria en febrero de 2012, en momentos en que Europa y Estados
Unidos maniestan una franca actitud de hostilidad hacia el gobierno de Bashar Al-Assad. Con el apoyo al gobierno
Sirio, China marca una actuacin independiente y alejada de la agenda belicista de Estados Unidos y Europa.
En efecto, y muy a pesar de la intervencin de la OTAN, se nota el inicio
de una inestabilidad poltica en estos pases cuya sociedad exige un mayor re-
torno a la cultura islmica (resistencia cultural). Se reedita as para el Norte el
temor de la revolucin iran de 1979 o la implantacin de una ingobernabilidad
incontrolable como las acontecidas en Irak y Afganistn en contra de la presencia
fornea (promocin de la soberana). Ello permite concluir, con certeza, que la
implementacin de la agenda del Sur no es exclusiva de los gobiernos sino, por el
contrario, de las propias poblaciones que la hacen suya.
Este fenmeno esperanzador nos lleva por el momento a una ltima
consideracin: los movimientos de resistencia a la hegemona estn cada vez
ms presentes en el Norte, lo cual otorga un nuevo horizonte para el forta-
lecimiento del Sur en el reacondicionamiento futuro de las relaciones inter-
nacionales. El malestar social generado por la crisis, causante del desempleo
y del desespero de un numeroso contingente de fuerzas vivas dentro del
Norte, ha suscitado la aparicin de fenmenos masivos, espontneos, y no
coordinados entre s. Si la ltima manifestacin en el Norte result en los
indignados, ya desde el ao 2005 se apreciaban en sus principales urbes
continuas protestas algunas veces violentas que reclamaban una mayor
participacin del Estado en la deuda social.
2.3 Norte-Sur: Recomposicin hegemnica o nuevos frentes de desencuentro?
Los puntos de encuentro entre el Norte y el Sur se hacen cada vez ms escasos
durante esta dcada, tal y como qued demostrado con la reciente peticin
de Palestina de ingresar como miembro pleno a la Organizacin de Naciones
Unidas. La amplsima mayora de Estados proclives a la peticin no pueden
alterar el deseo de unos pocos de continuar bloqueando lo que a todas luces
es un derecho vital del pueblo palestino. En la Organizacin de Estados Ame-
ricanos, Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial, y otros organismos
multilaterales, se aprecia un divorcio similar. Ni hablar del desencuentro en
materia ambiental o tecnolgica. Las voces del Sur se hacen ms y ms crticas
a la accin hegemnica del Norte, deslegitimando sus acciones y potenciando
la perpetuacin de las bolsas de tensin polticas, econmicas, sociales ori-
ginadas por la crisis global.
Estas bolsas de tensin y la necesidad de encontrar soluciones rpidas y
durables a la crisis han llevado a la formulacin desde el Norte de nuevos meca-
nismos que propenden a una hegemona compartida con pases emergentes del
Sur, que ahora empiezan a ser considerados clave para la gobernabilidad mundial
pero, sobre todo, que refejan la incapacidad del Norte para hacer frente a la crisis
de manera unilateral. Como no puede avanzarse cmodamente en el plano pol-
tico entre el Norte y el Sur, el plano econmico trata de convertirse nuevamente
en el espacio de entendimiento. El G-20,
6
constituido ofcialmente en 1999, pero
que ha conocido relevancia en los ltimos aos, es una de las principales eviden-
cias de esta nueva recomposicin en ciernes.
El G-20 es promovido con el fn de establecer directrices frente a las recu-
rrentes crisis fnancieras y propender a una especie de gobernanza econmica
global que incluya el fortalecimiento de las estructuras monetarias internacio-
nales y la cooperacin para el crecimiento y el desarrollo alrededor del mundo
(www.g20.org). Si bien este papel era tradicionalmente jugado por el G-7, la
incorporacin de economas emergentes como Surfrica, Brasil o India fue consi-
derada como un reconocimiento al hecho que los mercados de pases emergentes
no eran sufcientemente incluidos en el mbito de la discusin econmica mun-
dial y la gobernanza (www.g20.org).
As, de ser un grupo tradicionalmente compuesto por pases comprome-
tidos con prcticas hegemnicas, el nuevo G-20 trat de incorporar una mayor
legitimidad a la discusin econmica mundial integrando pases de todas las
regiones del planeta que tuviesen no slo respetables ndices macroeconmicos,
sino tambin determinados liderazgos subregionales. Otra de las razones que mo-
tiv a fomentar la participacin de economas pujantes como la china o la brasi-
lea, fue la escasez de recursos monetarios en el seno de los centros capitalistas,
que llev a los pases industrializados a buscar nuevas formas de oxigenacin para
evitar una total debacle de sus propios sistemas econmicos.
Martnez (2010) identifca dos posiciones claramente diferenciadas en el
seno del G-20. Por un lado se tendran a las potencias centrales, tradicional-
mente ricas o al menos intervencionistas en el resto del mundo; y por otro lado
estaran los BRIC y sus aliados, que denuncian que la crisis la han creado Europa
y los EUA. Estas posiciones iran ms all de elementos retricos.
Siendo que uno de los puntos fuertes de la actual crisis en el norte capitalista
es la escasez de divisas y la subsecuente complicacin bancaria, los gobiernos de
las potencias tradicionales estn tejiendo alianzas con pases como China que
cuentan con fuertes sectores pblicos (industria, servicios, energa) incluyendo la
Banca, lo cual los hace atractivos en funcin de su crecimiento econmico y de
la existencia de clases medias y altas con capacidad de ahorro y de reinversin.
En vista de que no puede intervenir directamente en instituciones y nor-
mativas legales de estas economas emergentes, el Norte estara creando toda una
nueva serie de concordatos y legislaciones que permitan recuperar la economa
6. El G-20 est conformado por: Pases desarrollados: Unin Europea, Estados Unidos, Francia, Alemania, Italia, Japn,
Rusia, Reino Unido, Canad y Australia; Pases emergentes: Argentina, Brasil, China, India, Indonesia, Mxico, Arabia
Saudita, Sudfrica, Corea y Turqua. <www.g20.org>.
mundial, aun si ello supone dejar a un lado viejas alianzas y viejas amistades. Es
el caso, por ejemplo, de lo que sucede con la lucha contra los parasos fscales
o lucha contra el secreto bancario, mediante la cual tradicionales parasos de eva-
sin como Suiza o Luxemburgo fueron conminados a cooperar para revelar las
identidades de los depositantes bancarios. De hecho, en la Cumbre de Londres de
2009 el objetivo principal result ser Suiza, la cual detenta an el 27% del mer-
cado del ahorro mundial administrado fuera del pas de residencia (Paye, 2009).
Esta medida, de la cual sin embargo quedan excluidos Estados Unidos o
el Reino Unido (con sus propios centros de reciclaje fnanciero ubicados en el
Caribe, Nueva York o Dubln), vendra alineada con la necesidad de ubicar ur-
gentemente recursos monetarios tangibles para abonar su dfcit fscal y sacar a
fote instituciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI), que ha sido
presentado por Europa y Estados Unidos como el gran salvador de la crisis. Para
Hudson (en Escobar, 2010) vemos que el sistema fnanciero y los bancos esta-
dounidenses actan como un ejrcito para atracar las divisas extranjeras. As, se
explica claramente el nuevo rostro econmico-militarista que caracteriza al Norte
en sus intervenciones blicas, y la confscacin de reservas y cuentas mil millona-
rias de los hoy parias mundiales y hasta ayer aliados confables como Ben Al de
Tnez, Mubarak de Egipto o Gaddaf de Libia.
El caso del FMI es justamente uno de los puntos donde se podran plantear
mayores divergencias. Para los miembros del antiguo G-7 esta institucin fnan-
ciera debe contar con fondos sufcientes para poder ayudar a los pases que se
enfrentan a situaciones de gran estrs fnanciero (Navarro, 2009). Pero para los
pases emergentes, notablemente aquellos que siguieron en el pasado reciente las
recetas impuestas desde el FMI y el Banco Mundial, retomar confanza en estas
instituciones multilaterales no es tarea para maana.
7
Al tema de la desconfanza
se suman otros de similar importancia: el FMI mantiene su fundamentalismo en
contra de las polticas proteccionistas necesarias para permitir el desarrollo de los
pases emergentes (dem), haciendo muchas veces caso omiso al proteccionismo
que los pases industrializados han reforzado, como manera de contener protestas
sociales y mayores deterioros de las condiciones de vida de su poblacin.
Otro tipo de consideraciones, ms geopolticas, podran tambin difcultar
una gobernanza consensuada en el seno del G-20. El tema de la confrontacin
silente entre China y Estados Unidos anima debates e incgnitas con relacin al
7. A pesar de esta desconanza, importantes economas del Sur han continuado trabajando de cerca con el FMI. Tal
es el caso de Brasil, que recibi en diciembre de 2011 la visita de la directora del ente nanciero, Christine Lagarde.
Tras la visita de Lagarde, el ministro de Hacienda de Brasil, Guido Mantega, arm que Brasil est listo para colaborar
con recursos adicionales a travs de prstamos bilaterales con el FMI (en http://www.intereconomia.com/noticias-/
negocios/brasil-ofrece-recursos-fmi-para-capear-crisis-europa-20111202) Con esta reunin y los resultados obtenidos,
pareciera claro que Brasil desea apuntalar su rol de potencia emergente incluso a travs de herramientas nancieras.
No obstante, en la mayor parte del Sur el FMI es visto con cautela y amargos recuerdos.
futuro de las relaciones bilaterales : China ver ms que nunca que se solidifca
su posicin a la cabeza de la lista de competidores/enemigos estratgicos del Pen-
tgono. La pregunta inquietamente cuantitativa del billn de dlares sigue siendo
cmo, bajo qu condiciones y hasta cundo estar dispuesto Pekn a seguir fnan-
ciando el continuo refuerzo de la abrumadora maquinaria blica de Washington
(Escobar, 2010). De esta manera, la recomposicin hegemnica ansiada mediante
vasos comunicantes del G-20 entre Norte y Sur puede tornarse en un nuevo
frente de desencuentros, con las inevitables consecuencias mundiales: mientras
ms crisis exista sin posibilidad de solucin consensuada, mayores son los riesgos
para la paz internacional.
No obstante las divergencias presentes y posibles en el G-20, lo cierto es
que hay que ser muy cautelosos con el reacomodo de la estrategia imperial para
la perpetuacin de la dominacin fnanciera. No es capricho que la Secretaria de
Estado estadounidense, Hillary Clinton (2011) afrme que Estados Unidos de-
bera aprender de potencias emergentes como India y Brasil, y poner los intereses
econmicos en el centro de su poltica exterior para seguir siendo un lder global.
Estados Unidos, en tanto adalid del Norte, est consciente de lo peligroso
de su situacin interna y de su prdida de legitimidad a nivel internacional, con
lo cual pondr en marcha numerosas negociaciones para garantizar alianzas fr-
mes y una gobernanza econmica con rostro diverso pero con fnes unsonos.
De ello depende la supervivencia del american way of life, el mantenimiento
del liderazgo de Estados Unidos y en menor medida Europa como lder
global, y en defnitiva el sostenimiento del sistema capitalista. El entendimien-
to Norte-Sur parece as estar ms cercano al desencuentro que al encuentro de
visiones compartidas.
3 AMRICA LATINA, EL CARIBE Y VENEZUELA EN EL SUR: ENLAZANDO CAMINOS
3.1 Breve resea de la fragmentacin de Nuestramrica.
Hemos mencionado que el siglo XXI supuso la entrada en escena de un nuevo
debate donde el Sur retoma preponderancia. Pero en el caso de Amrica Latina y
el Caribe, no fueron pocas las etapas que hubo que transitar, antes de abrir paso
a una posibilidad de emancipacin despus de quinientos aos de dominacin.
Luego del devastador proceso de conquista y colonizacin con toda su carga
ideolgica y de memoricidio (Bez, 2008), el siglo XIX ver una Amrica Latina
y el Caribe sumidas en la inestabilidad poltica y en la destruccin sistemtica de
cualquier iniciativa de desarrollo autctono, a pesar de las recin alcanzadas inde-
pendencias y de la accin magistral de prohombres como Bolvar, para fortalecer
un espacio integrado.
A la desunin poltica, habr que sumarle la franca dependencia econmica
que se consolida vis--vis en los centros capitalistas mundiales. Primero Gran
Bretaa, luego Estados Unidos, ambos del Norte, disearn proyectos para ase-
gurar que la regin concentre su esfuerzo econmico en la produccin de mate-
rias primas, reservando para ellas la generacin de valor agregado a travs de las
innovaciones tecnolgicas. La divisin internacional del trabajo se impone en
la lgica del capital monoplico de Estado del siglo XIX, para luego dar paso al
capitalismo oligoplico de fnales del siglo XIX e inicios del XX, y al capitalismo
transnacional a partir de la segunda mitad del siglo XX.
Hegemona multiforme, las intervenciones de los centros de poder se vieron
apoyadas por nuevas estrategias de dominacin cultural, a travs de los grandes
consorcios comunicacionales que se han fortalecido desde 1950. Primero como
instrumentos de lucha contra el comunismo internacional, muchos grandes
medios de comunicacin de la regin se convirtieron en promotores de los inte-
reses del gran capital, y en la actualidad constituyen un actor preponderante por
el nivel de infuencia que mantienen sobre la poblacin. Tanto como resguardar
al capital, estos consorcios han facilitado la homogeneizacin cultural diseada
desde los centros fnancieros para incrementar sus ganancias. Cambio en los pa-
trones de consumo, generacin de necesidades superfuas, desconocimiento de
valores identitarios propios, son algunas de las consecuencias de esta poltica diri-
gida a radioescuchas, televidentes y lectores de prensa. Si bien no puede afrmarse
que todas las industrias culturales, as como todos los medios de comunicacin,
mantienen esta agenda de desdoblamiento hegemnico, resulta sorprendente vi-
sualizar las enormes campaas de desprestigio que hoy se ejecutan para revertir el
actual cambio poltico en Amrica Latina.
La hegemona colonial de antao se convirti pues en imperialismo de ml-
tiples rostros, con lo cual la incipiente Doctrina Monroe de 1823 increment
su fuerza y ramifc su accin hacia el mundo entero. A lo largo del siglo XX,
numerosas intervenciones directas e indirectas se sucedieron en Amrica Latina
de manos de Estados Unidos, dejando un amargo recuerdo para las luchas de
emancipacin de la regin. A juicio de Luis Surez Salazar (2003), se impone una
dinmica de reforma/ contrarreforma y revolucin/ contrarrevolucin que acaba-
ra por destruir con honrosa excepcin de la revolucin cubana todo intento
de incumplimiento de las normas establecidas por el status quo occidental. Si a
partir de 1945 y ms all de tensiones especfcas con gobiernos nacionalistas
como el de Pern en Argentina o Getulio Vargas en Brasil el elemento cohe-
sionador entre Occidente y los gobiernos de Amrica Latina era la lucha contra
el comunismo, con la cada del muro de Berln se convertira en la promocin de
una democracia de corte liberal que incrementara la brecha social entre las clases
ricas y aqullas desposedas.
A nivel econmico, luego de promover el liberalismo, la evolucin de la doc-
trina econmica de dominacin deriv hacia un neoliberalismo que en la dcada
de los ochenta y los noventa del siglo pasado debilit en tal magnitud las econo-
mas de nuestros pases, que el nico recurso para subsistir resultaba en nuevos
endeudamientos con la banca internacional y los organismos fnancieros mun-
diales. Ello supuso notables consecuencias en el plano internacional y regional.
Internacionalmente, Amrica Latina y el Caribe salvo Cuba o especfcas
situaciones de tensin como la crisis de las Malvinas se mantuvo en la rbita de
Estados Unidos, dejando a un lado las posibles reivindicaciones de su condicin
de Sur, para actuar como pseudo-clulas del hegemn del Norte. Regionalmente,
se mantuvo la fragmentacin poltica y econmica, que no pudo si quiera ser
revertida por la aparicin de mecanismos de integracin como la Comunidad An-
dina, el Sistema de Integracin Centroamericano, el Caricom o el Mercosur. De
hecho, el esquema que a fnales de los aos 90 prometa ser el nuevo parangn de
cooperacin era el rea de Libre Comercio para las Amricas (Alca), lo cual sen-
taba las bases para una nueva aniquilacin de los sectores productivos nacionales.
Esta cruda realidad haca suponer que el fnal del siglo XX era tambin el
fnal de la resistencia. La lucha social de la segunda mitad del siglo haba logrado
ser silenciada o cooptada, salvo algunas excepciones como la guerrilla colombia-
na, la revolucin cubana, el proceso indgena ecuatoriano del Pachakutik, que
sin embargo no logr mantenerse en el tiempo, o movimientos anti-sistema es-
pordicos como el Caracazo en Venezuela, cuyas consecuencias se veran en el
mediano plazo.
Pero la realidad histrica result ser otra: el siglo XXI se abri para Amrica
Latina y el Caribe de la mano de la resistencia, y la resistencia motiv su partici-
pacin protagnica en un Sur capaz de replantear la hegemona sin frenos de un
Norte desaforado.
3.2 DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE HACIA AMRICA DEL SUR EN EL SIGLO
XXI. UNA LECTURA DESDE VENEZUELA.
Desde 1999 se abre una etapa de cambios signifcativos en el panorama de Am-
rica Latina, y muy particularmente de Amrica del Sur. La llegada al poder de
Hugo Chvez, en Venezuela, inicia un ciclo de redimensin poltica regional y
mundial. Con un discurso muchas veces solitario en su contexto regional durante
los primeros aos de su gobierno, Chvez sin embargo plasma lo que seran las
grandes lneas de accin de su actuacin internacional: construir la multipolari-
dad, fortalecer la integracin latinoamericana caribea y erradicar la pobreza.
Para ello, debi actuar en un contexto hostil, marcado de acuerdos suscritos en la
dcada anterior que reforzaban el neoliberalismo y la hegemona: la Cumbre de
las Amricas de 1994 haba desembocado en la adopcin del Alca que deba ser
efectivo diez aos despus.
La subida al gobierno, luego de Chvez, de otros importantes lderes de
izquierda a partir del ao 2002 con el brasileo Lula Da Silva, genera las con-
diciones propicias para un cambio de timn en las relaciones interamericanas y
latinoamericanas hacia el mundo. Con el ascenso posterior de Nstor y Cristina
Kirchner en Argentina, de Tabar Vsquez y Jos Mujica en Uruguay, de Evo Mo-
rales en Bolivia, de Daniel Ortega en Nicaragua, de Michelle Bachelet en Chile,
de Rafael Correa en Ecuador y de Ollanta Humala en Per, el escenario es franca-
mente optimista en la primera dcada del siglo actual. Esta reconfguracin, en la
que evidentemente hay que contar a la Cuba de Fidel y Ral Castro, gener una
posibilidad independientemente del grado de compromiso de cada gobierno
para el retorno del protagonismo de Amrica Latina y el Caribe a la rbita del Sur.
Es a partir de esta realidad que en el siglo XXI, y retomando el camino de
Jos Mart al tipifcar una nica Nuestramrica, nos inclinemos a fortalecer el
concepto de Amrica del Sur como el espacio geopoltico comprendido entre
Mxico y Argentina, incluyendo la cuenca del Mar Caribe y los pases caribeos
de la Amrica continental (Guyana y Suriname). Esto nos permitir potenciar
la nocin de Sur as como iniciar el camino de la des-fragmentacin impuesta
por siglos. Asimismo, es una manera de reivindicar el legado de los grandes pen-
sadores de nuestra independencia, que entrevieron la unin como una forma de
combatir la hegemona. Para Venezuela, esta recuperacin del Sur vendra de la
mano de la incorporacin del bolivarianismo en la escena regional/internacional
como un faro de luz capaz de hacer comprender los derroteros actuales e iluminar
los cursos de accin.
La novedosa realidad poltica conocida con la llegada de mandatarios
autodenominados progresistas abre igualmente caminos para una mayor
conciencia regional sobre las apetencias del Norte y sus peligros. Como hemos
visto, la bsqueda de recursos energticos, cada vez ms escasos, y la necesidad
de activar la economa de guerra para oxigenar su aparato productivo, obligan
a Estados Unidos y al Norte a emprender sendas guerras de desgaste, que si
bien logran el objetivo estratgico no pueden evitar la debacle fnanciera. La
doctrina de guerra preventiva acuada como excusa de estas guerras puede
ser vista como un corolario de la Doctrina Monroe, al incrementar las tenden-
cias armamentistas mundiales y promover cambios tcticos en la estrategia de
dominacin para Amrica Latina, que se expresan actualmente con la bsque-
da de acuerdos comerciales y militares bilaterales y la instalacin de armamen-
to pesado de guerra en pases de la regin, cuyo ejemplo ms emblemtico lo
constituye Colombia.
En contraste, las propuestas presentadas desde esta Suramrica fortalecen
acciones concretas y en muchos casos se acercan a proposiciones anti-hegem-
nicas, en cuanto se distancian de la agenda del Norte que pretende ser impues-
ta como agenda mundial . La presencia de gobiernos progresistas desde 1999
ha facilitado sin duda la mancomunidad de esfuerzos para conciliar lneas de
poltica exterior que, a nuestro juicio, en mucho reivindican los principios
bolivarianos defendidos por Venezuela en materia internacional, otorgndoles
vigencia y permitiendo que nuevas propuestas vengan a solidifcar su pertinen-
cia en el siglo que transcurre.
En materia de equilibrio del universo, viejo principio bolivariano, la bs-
queda de la multipolaridad ha sido secundada por la regin como una necesi-
dad. Defendida y publicitada recurrentemente por el presidente Chvez desde su
asuncin al poder, es de hacer notar que la inclusin de la multipolaridad en la
mencionada agenda poltica del Sur sea posiblemente un logro suramericano.
Frente a la hegemona del Norte, la multipolaridad del Sur sera una respuesta
efectiva tanto en el plano multilateral como bilateral.
El planteamiento, por ejemplo, de una reforma del Consejo de Seguridad
de la Organizacin de Naciones Unidas (ONU) que implique el ingreso de pa-
ses como Brasil, busca acelerar el reconocimiento de Suramrica como zona de
infuencia mundial. Este planteamiento se ha ido radicalizando con el pasar de
los aos y en el ltimo debate de la Asamblea General de la ONU, en 2011, apre-
ciamos cuantiosos discursos al respecto, llegando Venezuela a proponer ya no la
reforma sino la refundacin de la Organizacin (Chvez, 2011).
Asimismo, la entente y cordialidad que se ha creado entre la mayora de los
pases latinoamericanos con socios no tradicionales Rusia, India, China , Irn
deben ser vistas como un serio cambio a la casi exclusividad tradicional otorgada
otrora a Estados Unidos, sin perjuicio del nuevo relacionamiento comercial que
ello implique. Otro cambio signifcativo que refeja la madurez de esta Amrica
del Sur en el siglo XXI es la creciente regionalizacin del debate poltico, logrando
preservar la paz declaracin incluso de Amrica del Sur como zona de paz
como qued demostrado en el tristemente recordado ataque militar perpetrado
por Colombia a Ecuador en marzo del ao 2008 cuando, a pesar de ser notable la
violacin de principios del Derecho Pblico, las naciones de la regin, incluyen-
do al agraviado Ecuador, optaron por el dilogo antes que la confrontacin. Un
dilogo exitoso en el cual el gran ausente fue Estados Unidos.
Y es que precisamente en asuntos de anti-hegemona la regin ha dado gran-
des pasos en lo que va de siglo. Aunque con grados diversos de denuncia a la hege-
mona Cuba, Venezuela y Bolivia como Estados abiertamente anti-imperialistas
y otros pases con discursos menos directos la regin ha tendido a reducir la
presencia e infuencia de Estados Unidos, como gran representante el Norte, en
todos los espectros de la vida pblica. Ya el slo hecho de denunciar abiertamente
la hegemona es un cambio que visualiza al liderazgo emergente latinoamericano
como heredero de las luchas emancipadoras. Asimismo, la consolidacin de alian-
zas no tradicionales notablemente en los pases suramericanos que han empren-
dido revoluciones pacfcas pero certeras , abre paso a la presencia de otros socios
polticos y comerciales que en muchos casos son apreciados como contrincantes
para Estados Unidos.
El nacimiento de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra
Amrica Tratado de Comercio de los Pueblos (Alba TCP) y la Unin de
Naciones Suramericanas (Unasur) son los dos ejemplos ms frmes en este
empeo por disminuir las posibilidades hegemnicas del gigante del Norte,
adems de honrar el principio bolivariano de la unin. De ellos dos se derivan
otras propuestas como el Consejo de Defensa Suramericano, el Banco del Sur,
el Banco del Alba y PetroCaribe, propuestas todas que dieron al traste, en ma-
yor o menor medida, en la Cumbre de Mar del Plata, en el ao 2005, con la
propuesta estadounidense del Alca.
En el caso del Alba TCP, nacida en el ao 2004 de la mano de Venezuela
y Cuba, y que cuenta en 2010 con nueve miembros suramericanos y caribeos,
8

se resalta particularmente la creacin de una teora de integracin divergente a la
tradicional integracin econmica. Planteando conceptos como la complemen-
tacin, la solidaridad, el comercio de los pueblos y las ventajas cooperativas, el
Alba se ha convertido en una de las principales propuestas bolivarianas contem-
porneas, toda vez que se auto-declara como seguidora del pensamiento del Li-
bertador y el resto de las y los hroes Patrios. Asimismo, mientras el Alba crece
cualitativa y cuantitativamente, otros esquemas tradicionales como la Comuni-
dad Andina no logran recuperarse de su crisis orgnica y pierden peso en la escena
regional. Incluso en el seno del Mercosur se han tratado de incorporar mayores
elementos sociales y polticos, proceso en el cual se ha comprometido Venezuela
a partir de su peticin de ingreso como miembro formal, en el ao 2006. Otros
son los tiempos que corren en esta nuestra Amrica.
Sobre la Unasur, este esquema ha resultado de trascendental importan-
cia pues en l confluyen todos los pases de Amrica del Sur sin la presencia
directa de Estados Unidos. Ello ha permitido fomentar la transparencia de
8. Adems de Venezuela y Cuba, forman parte de este novedoso Esquema de Unin Bolivia, Nicaragua, la Mancomuni-
dad de Dominica, Honduras, San Vicente y las Granadinas, Ecuador y Antigua y Barbuda. Hait goza de un estatus espe-
cial de observador. En el caso de Honduras, luego del Golpe de Estado, los pases Alba TCP siguieron reconociendo por
meses como nico gobierno legtimo al encabezado por Manuel Zelaya, hasta la rma del Acuerdo de Reconciliacin
Nacional mediante el cual se reconoce regionalmente al presidente Porrio Lobo. Para mayor informacin se puede
consultar el portal <www.alternativabolivariana.org>.
las relaciones subregionales y realizar debates presidenciales sobre temas espi-
nosos como el necesario surgimiento de una doctrina militar suramericana o
la presencia armada estadounidense en Amrica Latina. An ms, la Unasur
debe ser considerada como el primer paso hacia la constitucin de la Comu-
nidad de Estados Latinoamericanos y del Caribe (CELAC), que naci for-
malmente en Caracas el 03 de diciembre de 2011, y que resulta la propuesta
ms cercana al Congreso de Panam planteado por Bolvar. Si asumimos por
un instante un anlisis neurolingistico, en Amrica Latina se est hablando
nuevamente de unin y no slo de integracin, lo que representa un no-
table avance para el bolivarianismo y para el Sur.
Pero no slo en materia poltica Amrica del Sur se presenta como
vanguardia en este debate con el Norte. La lucha contra la pobreza, el
considerable incremento de las relaciones comerciales de la regin, la fir-
meza por disear efectivas polticas sociales, la incorporacin de una agenda
social compartida y el reconocimiento a los pueblos originarios y afrodes-
cendientes son logros que se han cosechado fundamentalmente en estos
diez aos del siglo XXI. El mejor ejemplo es el presidente Evo Morales en
Bolivia, quien no slo es el primer indgena en acceder a la presidencia de
toda Amrica Latina, sino que adems ha sabido fomentar la comprensin
de la cosmovisin aborigen, hasta el punto de cambiar la denominacin de
su propio pas como Estado Plurinacional.
Todas las acciones que hemos reseado son muestra de que las polticas
exteriores de los pases progresistas de la regin se han impregnado de un espritu
bolivariano. Y en el caso de aquellos pases abiertamente opuestos o impvidos
ante los cambios, la dinmica regional ha impedido que puedan evitar esa recon-
fguracin. Slo el caso excepcional del Golpe de Estado a Honduras en 2009
ha roto con el espiral transformador, recordando que los peligros de las clases
divisionistas siguen latentes.
En la actualidad, asistimos felizmente a una multiplicacin de movi-
mientos sociales y polticos que recuperan el legado emancipador y los saberes
ancestrales de Amrica Latina. Junto a Bolvar, reaparecen una cantidad de
pensamientos y propuestas realizadas en el transcurso de los aos por otra
cantidad de hombres y mujeres que antes, durante y despus de la indepen-
dencia constituyen la base flosfca de su liberacin. Estamos en presencia
de una masifcacin del estudio de estos hombres y mujeres y de un retorno a
las races del pensamiento vanguardista latinoamericano. En materia de ideas
y de acciones, el empoderamiento popular que ha conocido Amrica Latina
permite que el proyecto contrahegemnico fortalezca su plataforma y que el
Sur, desde Amrica, sea hoy una realidad palpable.
4 REFLEXIONES FINALES. PROPUESTAS PARA AVANZAR DESDE EL SUR
El debate Norte-Sur, que el siglo XXI empieza a delinear como una nueva tipo-
loga de confrontacin a partir de la dinmica hegemona/contrahegemona que
lleva implcita, plantea retos en los niveles polticos, sociales y acadmicos, que
son aquellos planos donde mayor infuencia podemos ejercer quienes habitamos
en el Sur.
1) Rechazo a todo tipo de hegemona, particularmente en sus facetas
financiera y militar: a efectos de consolidar el debate Norte- Sur
y lograr un mayor equilibrio en las relaciones de ambas zonas de
influencia, se hace necesario condenar todo tipo de dominacin.
La teora del imperialismo, as como los recientes acontecimientos
blicos demuestran que la crisis del sistema est tratando de ser
solucionada mediante la guerra. Condenar y evitar la hegemona es
garantizar la paz. Igualmente, as como la vertiente militar, la ver-
tiente financiera debe ser extremadamente cuidada para evitar las
distorsiones comerciales creadas por un patrn-dlar que funciona
bajo una ficcin monetaria. En este punto Amrica del Sur tiene
interesantes soluciones en las que ha venido trabajando, como el
Banco del Sur, la realizacin de transacciones en moneda local y
el recin creado sistema unificado de compensacin monetaria del
Alba-TCP, el Sucre.
2) Resguardo de los recursos naturales del Sur: de especial importancia para
Amrica del Sur es mantener un registro actualizado de los recursos
naturales que posee, logrando adems que los propios mecanismos de
concertacin regionales puedan, sin afectar las soberanas nacionales,
aprovechar estas riquezas para el desarrollo compartido. Esto se hace
ms trascendente con el descubrimiento de nuevos yacimientos petro-
leros en la costa del Brasil, en Bolivia y en la costa compartida entre
Guyana y Suriname.
3) Apostar por la consolidacin de la regionalizacin comercial y, en ese marco,
por el incremento de las relaciones intra-Sur: con la fnalidad de continuar
evitando las consecuencias de la crisis global, particularmente en Am-
rica del Sur, debe potenciarse la regionalizacin en todos sus planos,
poltico, social y comercial, siendo ste ltimo el escudo para garantizar
la soberana alimentaria de la poblacin, y proteger la produccin de
la regin. En este marco, deben promoverse las relaciones intra-Sur,
fortaleciendo las relaciones de amistad y entendimiento con pases y
colectivos de frica, Asia o Amrica del Sur, lo cual otorgar un mayor
peso relativo frente al Norte.
4) Potenciar el desarrollo de experiencias de integracin productiva: aprove-
chando el camino recorrido en los ltimos aos en materia de expe-
riencias productivas, a pequea o mediana escala, se hace pertinente
contar con una base de datos de proyectos de integracin productiva
que permitan replicarlos en otras regiones del Sur. La experiencia del
Mercosur, en nuestra regin, es interesante para avanzar en la genera-
cin de verdaderos espacios de complementariedad productiva, no slo
en el rea comercial sino tambin industrial. Igual mencin merece la
lgica de los proyectos y empresas grannacionales del Alba, cuyo capital
es principalmente estatal pero que incorpora en algunos casos coopera-
tivas comunitarias en el manejo de las empresas. Estos proyectos deben
adems ser apuntalados por los nuevos mecanismos de fnanciamiento
del Sur, recalcndose una vez ms la importancia del Banco del Sur y de
los Fondos intra-Sur que puedan estructurarse.
5) Acercamiento de los movimientos sociales a los mecanismos de integracin
y concertacin de la regin: si bien en el Mercosur existe una interesante
experiencia con Mercociudades y el Foro Consultivo de la Sociedad Ci-
vil, es necesario potenciar todava ms el acercamiento de la poblacin
hacia los mecanismos de integracin y concertacin suramericanos. El
Alba ya incorpora en su estructura un Consejo de los Movimientos
Sociales que todava debe conformarse completamente. Igual esfuerzo
debe lograrse en el seno de la Unasur. La apropiacin de estos esquemas
por parte de la sociedad se hace vital para lograr que sus decisiones res-
pondan a los intereses del colectivo.
6) Creacin de mayores vasos comunicantes entre el Sur y aquellos sectores del
Norte que reivindican temas similares al Sur: en vista de las crecientes
coincidencias entre las reivindaciones del Sur como bloque y aquellas de
colectivos que hacen vida en el Norte, deben buscarse mayores y mejo-
res formas de acercamiento mutuo con el objetivo comn de reducir y
eliminar idealmente todo tipo de hegemona.
7) Estudio y publicaciones sobre el nuevo rostro de la hegemona: de cara al
anlisis presentado, creemos hace fundamental promover estudios in-
terdisciplinarios e intra-Sur para conocer las nuevas fases de la hegemo-
na, sus implicaciones y el papel que juega el Sur en este nuevo perodo
de las relaciones internacionales. La publicacin de estos trabajos est
llamada a contribuir en la generacin de conciencia y espritu crtico,
sobre todo en la nueva generacin de ciudadanas y ciudadanos del Sur.
8) Fortalecimientos de redes regionales como Intersul: la creacin de Intersul,
que pretende adems convertirse en rgano consultivo de Unasur, gene-
ra amplias posibilidades para articular redes acadmicas y sociales cuyos
objetivos propicien el fortalecimiento del Sur como bloque geopoltico.
El recientemente creado Instituto de Investigaciones para el Sur (INI-
SUR) en Venezuela, del cual formamos parte, debe inscribirse igual-
mente en la misma lgica. Nuestra meta, como Sureos, es que exista
un compromiso para hacer de nuestros proyectos acadmicos opciones
viables de desarrollo y benefcio compartido.
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CAPTULO 11
APERTURA COMERCIAL Y CRECIMIENTO INDUSTRIAL:
EL CASO PERUANO
David Lemor Bezdn*
En la actualidad, como consecuencia de la globalizacin, se hace indispensable
que los pases tengan una mayor presencia en los mercados internacionales. Esto
les permite intensifcar el fujo comercial, las empresas ganan competitividad, se
incrementan los niveles de empleo, y se producen mayores tasas de crecimiento y
bienestar en el pas.
Para lograrlo, los pases han generado Acuerdos Comerciales Preferenciales,
entre los cuales los Tratados de Libre Comercio tienen un esquema ms integral.
En esta nueva orientacin, Per impuls, desde el 2003, una agresiva agenda de
negociaciones internacionales que tiene como propsito asegurar con preferencias
arancelarias importantes mercados para nuestros productos.
Paralelamente, en el terreno multilateral con el establecimiento de la Or-
ganizacin Mundial de Comercio (OMC) en 1995, los pases adherentes a este
organismo buscan consolidar un sistema multilateral de libre comercio, que les
permita a las economas ingresar a una senda expansiva de crecimiento con un co-
mercio de bienes justo y equitativo para todos, eliminando las restricciones, aran-
celarias y no arancelarias, existentes, as como promoviendo la competencia leal.
Obviamente, que el camino de la apertura comercial a travs de la OMC es
mucho ms lento y pausado, por las difcultades de lograr consensos en ms de
150 economas, por lo que se ha hecho necesario impulsar acuerdos comerciales
bilaterales con aquellas economas en las que nos interesaba fortalecer y generar
corrientes de comercio, de acuerdo con la complementariedad que tengamos.
En ese sentido, el comercio exterior ha sido uno de los principales motores
del crecimiento de la produccin y desarrollo econmico del Per en los ltimos
aos. El xito de esta poltica se debe, adems de las polticas macroeconmi-
cas que viene aplicando desde inicios de los 90, a la estrategia de insercin en
mercados internacionales, que ha desarrollado siguiendo un proceso de apertura
unilateral, la suscripcin de Acuerdos Comerciales de alto estndar internacional,
y una participacin activa en foros multilaterales, lo que ha contribuido a una
asignacin ms efciente de los recursos de consumidores y productores.
* Director de la Sociedad Nacional de Industriales de Per y Director de Asuntos Corporativos de PER LNG.
Es evidente que el incremento de las exportaciones nos permite importar los
bienes que son defcitarios en una economa, pero para que adems este proceso
genere bienestar, nuestras exportaciones deben incorporar valor agregado.
Ciertamente que no se puede optar por un modelo que considere nica-
mente la exportacin de recursos naturales, que tienen precios que no son mane-
jados por nuestra economa, para importar bienes fnales y que tienen un valor
ms elevado, pues con ello las posibilidades de obtener bienestar sern limitadas.
Por eso nuestro pas impuls una agenda de negociaciones comerciales
que permita incrementar nuestra oferta exportable por un lado y por el otro,
la de conseguir insumos, materias primas y bienes de capital en mejores
condiciones, de forma que todos los sectores productivos y consumidores
obtengan beneficios, pues slo as podremos elevar el bienestar de la pobla-
cin de manera significativa.
Los acuerdos comerciales buscan obtener preferencias arancelarias justamen-
te a productos manufacturados que son los que tienen niveles de proteccin, por
lo que es importante promover justamente las exportaciones de valor agregado.
APERTURA COMERCIAL Y CRECIMIENTO INDUSTRIAL
Un indicador importante que nos permite conocer el grado de insercin en los
mercados internacionales es el ndice de Apertura Comercial (IAC) que se cons-
truye sumando las exportaciones y las importaciones de un pas y dividiendo ese
resultado entre el PBI.
En el caso peruano que en los ltimos aos ha intensifcado su proceso de
apertura comercial, tiene un IAC inferior al promedio de Amrica Latina, siendo
Mxico y Chile los pases que marcan el alto promedio de la regin. Mxico fue
el primer pas de la regin en contar con un Tratado de Libre Comercio con los
Estados Unidos, con una vigencia de ms de una dcada, lo que ha generado un
incremento signifcativo de su comercio exterior en ese lapso de tiempo.
Como bien sabemos, la dinmica del comercio internacional a nivel mun-
dial ha seguido una tendencia a la apertura de mercado. Y Per no es la excepcin,
lo cual se demuestra en los valores crecientes registrados tanto en las exportacio-
nes como en las importaciones.
Sobre todo en la comercializacin de productos no tradicionales, ha experi-
mentado un comportamiento favorable en la primera dcada del siglo XXI, en tal
sentido, las exportaciones de productos no tradicionales se han incrementado en
aproximadamente 300%, entre los aos 2000 y 2010. Siendo los productos qu-
micos los que presentaron un mayor crecimiento pasando de US$ 212 millones
en el 200 a US$ 1.223 millones en el 2010.
261 Apertura Comercial y Crecimiento Industrial: el Caso Peruano
Este panorama, es fruto del comportamiento favorable del ndice de aper-
tura comercial que para el 2010 registr un valor de 155.9, lo que representa un
incremento de 55.9 puntos porcentuales, tomando como base el ao 2000.
GRFICO 1
ndice de apertura comercial (Base 2000:100)
26,4
26,6
28,2
32,4
37,1
41,9
44,5
46,9
37,8
41,8
46,4
20
25
30
35
40
45
50
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fuente: BCRP
Elaborado: IEES - S.N.I
La apertura comercial se puede refejar en la diversifcacin de mercados
de destino, por el que ha optado el sector exportador, apoyndose en la poltica
de apertura comercial que ha implantado el gobierno hace ya varios aos, por
ejemplo, en el ao 2000, Estados Unidos concentraba el 24.5% de las exporta-
ciones peruanas. Sin embargo, el protagonismo de este pas ha ido disminuyendo,
pasando a 23.56% en el 2006 y habiendo registrado en el 2010 216.42%. Es
preciso aclarar que si bien han disminuido las participaciones, el valor exportado
se ha incrementado.
Adicionalmente, en este ltimo ao se ha observado una mayor participa-
cin de los pases que se perflan como las futuras potencias, as como China (que
registr una participacin de 15.44%), Suiza (10.92%) y Canad (9.46%).
Es evidente que una de las causas del incremento de las exportaciones, es la
mayor produccin de bienes y servicios, lo cual se puede observar por ejemplo
en el crecimiento del PBI manufacturero, con mayor nfasis en la produccin de
bienes no tradicionales, de los cuales los que tienen mayor participacin son los
bienes de consumo.
Sin embargo, debemos tener presente que la apertura comercial es una con-
dicin necesaria pero no sufciente para alcanzar el crecimiento de la economa.
Lo que en realidad importa es que este proceso est acompaado por una poltica
nacional de mejora de la competitividad del pas, as como por polticas sectoria-
les que potencien la actividad productiva de los sectores que generen mayor valor
agregado y empleo.
Asimismo, la apertura comercial impulsa el crecimiento del PBI, debido a
que les permite a las empresas acceder a mercados ms grandes y, de esta manera,
diversifcar su oferta exportable, as como, propender a una produccin con eco-
nomas de escala.
Es importante recalcar que, si bien es necesario incrementar las exportacio-
nes, ello no debe signifcar que se descuide el mercado interno, que es el mercado
natural que tienen los productos nacionales.
Este proceso de apertura que nuestro pas emprendi tiene como objetivo la
generacin de nuevos productos con mayor valor agregado, como es el caso de las
exportaciones de manufacturas de alta tecnologa, entendidas como aquellas que
provienen de procesos intensivos en capital y que son, principalmente, bienes de
capital y equipos con alto componente electrnico.
Ello debido a que los acuerdos comerciales por s solos no generan bienestar
en las economas que los suscriben, pues si es que no se logra incrementar una
oferta exportable de bienes con valor agregado, los benefcios a la poblacin no
sern signifcativos.
Por lo tanto, este proceso de apertura, que sin lugar a dudas es favorable,
debe estar acompaado necesariamente de un programa de fomento a la actividad
exportadora de productos manufacturados, lo que signifca dejar de lado la visin
exportadora de materias primas.
Slo as nos conduciremos indefectiblemente a una senda de desarrollo y
los frutos del comercio exterior sern tambin sentidos por la poblacin en su
conjunto. Por tanto, se debe trabajar en incrementar una oferta exportable que
utilice plenamente las preferencias obtenidas en estos acuerdos.
Adicionalmente, debemos entender que para alcanzar mayores niveles de
crecimiento econmico, es necesario tener un proceso de apertura comercial or-
denado y resolver los problemas internos que afectan la competitividad de las
empresas, con el objetivo de permitirles ser competitivas.
Si bien el desarrollo comercial y de gestin empresarial es responsabilidad de
los empresarios, nuestros gobernantes tienen la gran responsabilidad de generar
las condiciones internas necesarias, para garantizar que el trnsito hacia la globa-
lizacin se realice en forma ordenada. En algunos casos es lo que se le denomina
resolver la agenda interna, que en sntesis es la otra cara, de la misma moneda
de la apertura comercial.
LA AGENDA COMERCIAL
La agenda de negociaciones internacionales impulsada por Per seala la clara
orientacin de apertura comercial, que busca fundamentalmente consolidar de
manera estratgica los acuerdos comerciales, regionales o bilaterales, que permi-
tan acceder a nuevos mercados.
Si bien esta propuesta de alcanzar un desarrollo sostenible a travs del acce-
so preferencial de nuestros productos en los principales mercados del mundo es
altamente positiva, sern bien aprovechadas si es que se acompaan con medidas
que incrementen las inversiones productivas y mejoren la competitividad del pas.
La agenda de negociaciones internacionales refeja la voluntad de consolidar
de manera estratgica los acuerdos comerciales, regionales o bilaterales que per-
mitan el acceso de manera preferente a nuevos mercados de nuestros productos
manufacturados. Un elemento importante es que la apertura comercial debe ser-
vir para motivar a las economas nacionales a generar nuevos productos con, cada
vez, mayor valor agregado, como es el caso de las exportaciones de manufacturas
de alta tecnologa, entendidas como aquellas que provienen de procesos inten-
sivos en capital y que son, principalmente, bienes de capital y equipos con alto
componente electrnico.
Sin embargo, se debe tener presente que estos acuerdos no son sufcientes
para incrementar el bienestar en la economa. Ello debido a que, si no se logra
incrementar una oferta exportable de bienes que tengan valor agregado, los be-
nefcios a la poblacin no sern signifcativos. Para ello, es indispensable que se
impulsen medidas pro- competitivas que permitan a las empresas enfrentar con
xito la mayor competencia externa que tendrn.
Por eso, la apuesta de alcanzar un desarrollo sostenible a travs del acceso
preferencial de nuestros productos en los principales mercados del mundo es
altamente positiva, difcilmente ser inclusiva, si es que se sigue sin tomar
medidas que posibiliten mayores inversiones productivas y mejoren la com-
petitividad del pas.
EFECTOS SOBRE LA INDUSTRIA
Se considera, en trminos generales, que este proceso de liberalizacin comercial
permitira que la industria alcance un mayor desarrollo, como consecuencia de
un mayor acceso a mercados ampliados y un incremento en los niveles de inver-
sin productiva. No obstante, los benefcios que traera consigo esta apertura
comercial no se recibirn inmediatamente, si es que no se corrigen los factores
limitantes que existen al interior de nuestra economa y que impiden un accionar
efciente en la actividad productiva nacional.
Para ello, es necesario que el Estado peruano impulse decididamente la eli-
minacin de los sobre costos, tanto tributarios como laborales, existentes en la
economa, mejore la infraestructura en carreteras, aeropuertos y puertos, as como
genere estabilidad poltica y jurdica, factores que permitirn un crecimiento sos-
tenido de la industria.
Por su parte, la industria debe promover la mejora tecnolgica mediante un
incremento en la inversin en ciencia y tecnologa, que en la actualidad tiene uno
de los niveles ms bajos de la regin. Slo mejorando estos aspectos, la industria
manufacturera podr competir y acceder de manera efectiva a estos mercados,
con productos de calidad con precios adecuados.
Una vez superados estos factores que limitan el accionar de la industria,
se podrn apreciar de manera real los efectos que traen sobre la economa los
acuerdos de libre comercio, en especial en el incremento de las exportaciones
manufactureras, la inversin y el mayor dinamismo que se debe observar en la
generacin de empleo.
En este sentido uno de los grandes retos que tuvo el pas, y en particular el
sector industrial, fue el de alcanzar rpidamente mayores niveles de efciencia y
competitividad. La industria manufacturera desde inicios de este siglo ha crecido
75% pasando el valor de los bienes producidos de S/. 18,001 millones (en valores
reales) en el 2000 a S/. 31,440 en el 2010, asimismo las exportaciones no tradi-
cionales han crecido 3.5 veces, pasando de US$ 2043 millones en el 2000 a US$
7641 millones en el 2010.
Competitividad y bienestar
Resulta ineludible para el pas enfrentar el reto de ser competitivos, pero lo que
debe hacerse es alcanzar consensos mnimos que permitan obtener plazos con-
venientes para poder eliminar las distorsiones existentes en la economa, y que
permitan al sector industrial competir en igualdad de condiciones en el mercado
mundial. De no hacerlo, los benefcios de lograr tales acuerdos no existirn y la
manufactura, que es el principal demandante de mano de obra estara condenada
a su casi extincin.
El Informe Global de Competitividad 2010-2011 publicado por el World
Economic Forum, revela nuevamente las difcultades estructurales, que en temas
relacionados a la institucionalidad, infraestructura, salud y educacin (primaria,
secundaria y superior) e innovacin, entre otros factores, nos impiden dar ese
salto cualitativo hacia un desarrollo productivo que nos permita ingresar a los
mercados externos y fortalecer nuestro mercado interno, con productos cada vez
ms diferenciados tanto en valor como en calidad.
Como bien seala el informe, la mayor competitividad se traduce en una
mayor capacidad de las economas de generar mayores niveles de ingresos para sus
ciudadanos, aumentando los niveles de productividad, es decir, crear y mantener
un entorno favorable que sustente una mayor creacin de valor para sus empresas
y que se traduzca en una mayor prosperidad para sus habitantes.
Esto no slo se consigue con la apertura de nuestros mercados, sino ms
bien con polticas econmicas consistentes, transparencia en el manejo de las
cuentas fscales y reglas de juego estables; pero tambin debe existir un entorno
micro-econmico que incentive los aumentos de productividad por parte de las
empresas. Es decir, no basta con ser competitivo dentro de la empresa, si fuera de
ella encontramos obstculos que nos sacan del mercado.
El crecimiento sostenido que ha tenido nuestra economa durante los lti-
mos aos, ha permitido que el PBI ajustado por la Paridad de Poder Adquisitivo
(PPA) ya supere al de Chile (252,184 millones frente a 243,196 millones, Banco
Mundial julio 2010); sin embargo en trminos per cpita, mejor indicador para
medir el bienestar, todava Per (US$ 8,647) est detrs de pases como Chile
(US$ 14,331), Mxico (US$ 14,337) o Brasil (US$ 10,427).
En este sentido, pases que han logrado avances en trminos de competiti-
vidad, gracias a mayores inversiones en capital humano, investigacin y desarro-
llo, y transformacin productiva, entre otros, han traducido este avance en una
mejora de los ingresos de su poblacin. Es por eso que, para poder repetir las
tasas de crecimiento observadas en la ltima dcada, el nico camino posible es
incrementando la productividad, mediante la innovacin.
DIAGRAMA 1
Estados de desarrollo en el ndice global de competitividad
Economa basada
en factores
Economa basada
en la inversin
Economa basada
en innovacin
-Mano de obra poco
calificada
-Recursos naturales no
procesados
-Productos ms
avanzados que no estan
diferenciados
-Fuerte inversin en
infraestructura fsica
-Mayor diferenciacin de
productos
-Produccin a travs de
sofisticados procesos de
innovacin
Fuente: World Economic Forum
Elaboracin: IEES-S.N.I
GRFICO 2
Relacin entre el ndice global de competitividad y el PBI per capita
2,5
3,0
3,5
4,0
4,5
5,0
3,0 3,5 4,0 4,5 5,0 5,5 6,0
G
C
I

2
0
1
0
-
2
0
1
1
,

S
c
o
r
e
Log PBI per cpita
Chile
Per
Fuente: Banco Mundial , Global CompetitivenessReport 2010-2011
Elaboracin: IEES-S.N.I
Nuestro pas se encuentra en el segundo de los tres estados de desarrollo
que el informe establece, es decir compite por la Efciencia, lo cual presenta
el reto de desarrollar mayores capacidades como pas y apuntar hacia el ter-
cer nivel Innovacin. El indicador global de competitividad nos ubica en el
puesto 73, entre 139 pases, lo que signifca que delante nuestro existen 72
economas con mejores condiciones para invertir y que ofrecen un mejor clima
para hacer negocios.
El desarrollo econmico es un proceso de actualizacin, el cual supone
que en una primera etapa la economa es impulsada por la dotacin de sus
recursos naturales y una mano de obra poco califcada, en donde su baja pro-
ductividad se refeja en los bajos salarios. Mantener la competitividad en esta
etapa del desarrollo depende fundamentalmente del correcto funcionamiento
de las instituciones pblicas y privadas, una infraestructura bien desarrollada,
un entorno macroeconmico estable y una fuerza laboral que ha recibido por lo
menos una educacin bsica.
A medida que la competitividad aumenta, nos trasladamos hacia la etapa de
la efciencia, en donde se tienen que empezar a desarrollar procesos de produccin
ms efcientes y productos de mayor calidad. En este punto, toma mayor impor-
tancia la educacin superior y el entrenamiento, un mercado de bienes efciente,
buen funcionamiento del mercado de trabajo, mercados fnancieros desarrollados
y capacidad de aprovechar los benefcios de las tecnologas existentes.
En este contexto, dar un salto hacia la tercera etapa del desarrollo de
la Innovacin, marcando los pasos seguidos por otras economas como la
chilena, que se encuentra en una etapa de transicin entre la segunda y
tercera etapa, o la economa de Irlanda que se ubica en la tercera etapa del
desarrollo competitivo, requerir necesariamente de importantes avances
en los diversos indicadores, en los cuales nos encontramos por debajo de la
media mundial.
Es necesario acelerar las reformas que alienten la inversin en capital f-
sico y humano, y en ciencia y tecnologa, que impulsen un incremento de la
productividad y la diversifcacin de la estructura productiva. Los indicadores
de innovacin, investigacin cientfca, calidad de las instituciones, colaboracin
industria-universidad no son muy alentadores.
GRFICO 3
ndice global de competitividad Peru-Irlanda (2010-2011)
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
Instituciones
Infraestructura
Estabilidad
Macroeconmica
Salud y educacin
primaria
Educacin superior
Eficiencia del
mercado de bienes
Eficiencia del
mercado laboral
Desarrollo mercado
financiero
Preparacin
tecnolgica
Tamao del
mercado
Sofisticacin de
negocios
Innovacin
Per (73) Irlanda (29)
Fuente: World Economic Forum
Elaboracion: IEES-S.N.I
FIGURA 2
Ventajas y desventajas competitivas Per
Diez principales indicadores en los cuales el Per muestra fuertes ventajas y serias desventajas competitivas (ranking sobre 139 pases)
VENTAJAS
1 Control del gasto pblico 38
2 Proteccin a los inversionistas 20
3 Deuda pblica 41
4 Calidad de la gestin educativa 42
5 Disponibilidad de servicios nancieros 31
6 Facilidad de acceso a prstamos 42
7 Solidez de los bancos 18
8 Restriccin en los ujos de capital 22
9 Inversin Extranjera Directa y transferencia de tecnologa 42
10 Tamao del mercado interno 44
DESVENTAJAS
1 Independencia del Poder Judicial 119
2 Costo empresarial del crimen y la violencia 119
3 Calidad de la infraestructura portuaria 113
4 Calidad de educacin primaria 133
5 Calidad de educacin en ciencias y matemtica 133
6 Calidad del sistema educativo 124
7 Tiempo para iniciar un negocio 114
8 Capacidad para innovar 95
9 Calidad instituciones de investigacin 109
10 Gasto en investigacin y desarrollo 113
Fuente: The Global Competitiveness Report 2010-2011.
Elaboracin: IEES-S.N.I.
Transformacin productiva y capital humano
y este salto cualitativo se enmarca dentro de un escenario que se nos presenta
actualmente y que debemos cambiar: la demanda del comercio internacional de
bienes ha estado migrando en los ltimos aos hacia productos de media y prin-
cipalmente de alta tecnologa, dinmica que como bien seala un informe de
la CEPAL (Comunidad Andina: un estudio de su competitividad exportadora) es
contraria a la observada en los pases de la Comunidad Andina, entre ellos Per,
que si bien ha avanzado en lograr acuerdos comerciales, todava est vinculado a
una estrategia comercial basada en productos primarios.
Eso signifca que an no hemos logrado dar un paso frme hacia la incor-
poracin de una canasta de productos con mayor contenido tecnolgico, todo
lo contrario, mantenemos una amplia base de productos mayoritariamente pri-
marios y basados en recursos naturales, lo que nos resta competitividad en las
importaciones mundiales, pero tambin a nivel interno.
Esto nos debe de llevar a la refexin de que, cuando las exportaciones se
concentran en un reducido nmero de productos, principalmente materias pri-
mas, las fuctuaciones en los precios de los commodities afectan los trminos de
intercambio (relacin entre el precio de las exportaciones y el precio de las impor-
taciones) y a la economa de los pases.
Por ello, la diversifcacin y la bsqueda de mercados para nuevos productos
con mayor valor agregado, incorporando desarrollo tecnolgico en la transforma-
cin de productos tradicionales, ayuda a reducir la volatilidad de los trminos de
intercambio y nos consolida ganancias de competitividad de largo plazo.
En este contexto de estructura exportadora muy concentrada, es que se debe
abrir el espacio en las polticas pblicas para trabajar en acelerar las reformas que
alienten la inversin en capital fsico y humano, y en ciencia y tecnologa, que
impulsen un incremento de la productividad y la diversifcacin de la estructura
productiva. Slo mejorando estos aspectos nuestra industria manufacturera po-
dr competir y acceder a nuevos mercados, con productos de calidad y a precios
realmente competitivos.
Y en este camino, el desarrollo del conocimiento, la creatividad y la innova-
cin son necesarios para resolver tanto las cuestiones sociales como para impulsar
el desarrollo econmico. Sin embargo, un aspecto limitante en esta estrategia de
transformacin, es el capital humano que se forma en este contexto de indicado-
res educativos poco alentadores y que por lo tanto se encuentra muy desvinculado
de la demanda de las empresas, no slo para su incorporacin al proceso produc-
tivo, sino tambin para la adopcin, adaptacin y generacin de innovaciones.
Segn los nuevos paradigmas de la innovacin, las ideas valiosas pueden
provenir de dentro o fuera de la empresa y de igual manera se integran al mer-
cado, es decir, hemos pasado de un proceso endgeno a un proceso dinmico
basado en nuevas relaciones, asociaciones y fuidez del conocimiento hacia los
mercados, y esto abre una nueva ventana para las micro, pequeas y medianas
empresas, para que puedan insertarse en redes de innovacin ms grandes y au-
mentar su presencia en los mercados con productos con mayor valor agregado,
sobretodo en un entorno competitivo cada vez ms difcil.
Los procesos de transformacin productiva exitosos de los pases asiticos y
de otras regiones del mundo, descansaron en buena medida sobre la acumulacin
del capital humano adecuado para la adopcin tecnolgica y la innovacin en
reas de alto potencial productivo.
Sin embargo, en nuestro pas la demanda por personal califcado supera
ampliamente a la oferta. La informacin del Ministerio de Trabajo al 2009, nos
muestra que solamente un 26 % de la PEA Ocupada posee una formacin tcni-
ca, superior o universitaria; mientras que el 74% carece de la misma. Esto sugiere
que ms de 2/3 de la PEA ocupada del pas depende de la formacin y la capa-
citacin laboral, especialmente aqullas que recibe en su trabajo, para mejorar
su situacin y contribuir decisivamente al aumento de la productividad, en esta
estrategia de desarrollo competitivo.
GRFICO 4
Per: exportacin de bienes segn categora de productos (2009)
Productos
Primarios
41,0%
Manufacturas
basadas en RR.NN.
23,0%
Manufacturas de
baja tecnologa
7,4%
Manufacturas de
media tecnologa
2,6%
Manufacturas de
alta tecnologa
0,4%
Otras transacciones
25,5%
Fuente: Cepal
GRFICO 5
PEA ocupada por nivel educativo (2009)
Sin Nivel
6,7%
Primaria
28,7%
Secundaria
38,9%
Superior no
universitaria
12,6%
Superior
universitaria
13,1%
Fuente: Mintra
Los resultados de la Encuesta sobre el Desarrollo de los Recursos Humanos
(2007) del Ministerio de Trabajo, encontr que un 37.6% de las empresas
tiene difcultades para encontrar personal califcado o recurso humano de ca-
lidad, y dicho porcentaje se incrementa al 50.8% para el caso de empresas de
100 a ms trabajadores.
Segn la misma encuesta, el 82.2% de las empresas declaraban enfrentar
problemas para encontrar personal adecuadamente califcado para desenvolver-
se como operario especializado, tcnico o empleado y el 71.5% declaraba tener
problemas para conseguir personal para desempearse como jefe de unidad y
supervisores de planta o supervisor de niveles inferiores.
Esta situacin descrita, obliga a las empresas a invertir en la capacitacin
laboral para mejorar la calidad de su fuerza laboral y conseguir aumentos de pro-
ductividad, por ello los resultados de dicha encuesta sealan que un 73.5% de
las empresas han implementado programas de capacitacin para sus trabajadores
(95% en el caso de la gran empresa), en mayor proporcin en cursos especfcos
sobre las actividades que realiza el trabajador.
A MANERA DE CONCLUSIN
Cierto es que nuestro pas presenta adelantos en el componente de poltica ma-
croeconmica, que nos han permitido mostrar 11 aos de crecimiento continuo
con moderados niveles de endeudamiento pblico, liberalizacin del mercado de
bienes (las barreras arancelarias se han reducido considerablemente) y de trabajo,
grandes esfuerzos para fomentar el comercio y la inversin extranjera directa, y al-
gunas mejoras en la agilizacin de los procedimientos para la apertura de empre-
sas y licencias de funcionamiento y permisos de construccin, entre otros temas.
Ello nos ha permitido continuar avanzando en el ranking de competiti-
vidad, saltando cinco posiciones hasta el puesto 67, con mejoras sobre todo en
la efciencia del mercado de trabajo (hasta veintin lugares, al 43) y, en menor
medida, en la infraestructura educacin de calidad (hasta nueve plazas a 88) y
educacin superior y formacin (hasta cinco lugares a 77).
Existen otros estudios similares que apuntan a evaluar comparativamente a los
pases y que de una manera u otra orientan a los inversionistas a apostar por determi-
nadas economas. Tal es el caso del ndice de Libertad Econmica (Index of Economic
Freedom) publicado por el Wall Street Journal y Te Heritage Foundation, o el World
Competitiveness Yearbook elaborado por IMD, el Best Countries for Business de la
Revista Forbes, entre otros, los cuales permiten analizar la competitividad, el clima
para los negocios, y evaluar los avances y retos de las diversas economas en el mundo.
Todos ellos resaltan los notables progresos en materia macroeconmica, po-
ltica monetaria, apertura de mercados, progresos en reduccin de la pobreza;
pero sealan tambin nuestras debilidades en materia de seguridad jurdica, co-
rrupcin, infraestructura, educacin, entre otros.
Por ello, resulta urgente implementar polticas activas que permitan con-
solidar y elevar el crecimiento de la economa con incremento permanente de la
productividad. ste es un tema de mediano y largo plazo, que no se da de manera
automtica ni de manera natural, pues se necesita implementar estrategias con las
cuales paso a paso se van mejorando los elementos bsicos de la economa.
En este sentido, se necesitan instituciones que funcionen efcientemente,
que acten coordinadamente, con un trabajo organizado del gobierno nacional,
los gobiernos regionales y locales, y el sector privado, de manera continua y sos-
tenida. Eslabonar toda la cadena de desarrollo desde una institucionalidad forti-
fcada hacia una economa competitiva con equidad.
Para ello, debemos de trabajar en diversos temas transversales, que justamente
son aquellos en donde tenemos desventajas competitivas, que tengan como objetivo
duplicar el PBI per cpita y mejorar con ello el bienestar de la poblacin, para lo
cual es necesario asegurar una tasa de crecimiento del PBI no menor al 7% anual.
FIGURA 3
Metas para el desarrollo competitivo con valor agregado
Reducir barreras administrativas
Desarrolar el sistema nacional de acreditacin
y normalizacin
Institucionalidad
Inversin anual no menor a US$ 4,000 millones
Inversin privada anual equivalente al 27% del PBI
Infraestructura
Crecimiento anual no menor al 8% Empleo
Sostener una red de Cites (Una sectorial por regin y
desarrollar Cites transversales referidas a temas
logsticos, envases, etc.)
Inversin en CyT no menor a US$ 500 millones
anuales (Incremento anual de por lo menos US$ 50 millones)
Innovacin
instituciones educativas
Avanzar en el Sistema de acreditacin de
Planear las demandas laborales de las empresas
Potenciar la educacin tcnica siguiendo el modelo SENATI
Educacin
Un aspecto adicional que se puede aprovechar con los Acuerdos Comerciales
negociados por Per, es que se mantienen reglas que varan en funcin de las estruc-
turas comerciales y productivas de los socios comerciales, y de los intereses y sensibi-
lidades de los mismos. Dichos Acuerdos, una vez en vigencia, al modifcar los precios
relativos de las mercancas devienen en modifcaciones cualitativas continuas de las
estructuras productivas de los socios suscriptores de los mismos, generando oportuni-
dades para el afanzamiento o desarrollo de nuevas producciones, mediante la adecua-
cin de la estructura productiva actual o la inversin en nuevas lneas de produccin.
Al respecto, Cornejo y Harris sealan que algunas de las difcultades que
trae consigo la superposicin de diversos Acuerdos Comerciales son las posibles
triangulaciones que pueden producirse por la existencia de diferentes tratamien-
tos arancelarios y/o regmenes de origen. Sin embargo, ah donde se identifcan
posibles triangulaciones, surgen oportunidades para atraer inversiones y hacer ms
productivas las actuales, con el fn de llevar a cabo procesos productivos mnimos
que transformen, en lo sustancial,
2
un insumo o bien intermedio.
2. Entindase como transformacin sustancial, el cumplimiento de las reglas de origen establecidas en un Acuerdo Comercial.
Precisamente ese riesgo de mediano plazo se convierte en este momento en
una gran oportunidad para que Per sea una plataforma de inversin
3
productiva
en el Pacfco Sudamericano ya que, en el largo plazo, en la medida que ms pases
suscriban Acuerdos Comerciales y haya una relacin comercial entre la mayora
de pases que conforman un bloque regional, es muy probable que se manejen
iniciativas que promuevan la convergencia de las reglas de origen (generales y
especfcas), a fn de reducir costos en el comercio.
As, en el caso de aquellos Acuerdos Comerciales en los que Per ha logrado
establecer una asociacin formal y permanente que permite consolidar el desa-
rrollo comercial actual y fomentar el potencial, debe explotarse el establecimien-
to de inversiones que coadyuven la constitucin de un hub productivo regional
en Per. De esta manera se podr optimizar el aprovechamiento de la red de
Acuerdos Comerciales que Per viene desarrollando y explotar mejor su posicin
geoestratgica en el pacifco sudamericano para convertirse, de esta manera, en
un hub productivo.
El hub productivo permite que se benefcien los insumos, bienes interme-
dios, entre otras mercancas, originarias de pases como los andinos que no gozan
de un acceso preferencial, porque no cuentan con una red de relaciones comercia-
les como la que mantiene Per, siempre que puedan ser transformados sufciente-
mente para cumplir con las reglas de origen establecidas en los Acuerdos con sus
socios comerciales.
Aportando al afanzamiento de Per como un hub productivo, en los lti-
mos aos el pas ha suscrito diversos Acuerdos Comerciales. Actualmente tiene
Acuerdos en vigencia, suscritos o en negociacin con al menos 12 de los 20 prin-
cipales destinos de las exportaciones de los pases andinos, en promedio, y tiene
planifcado iniciar negociaciones con al menos 3 socios ms en el corto y mediano
plazo. Ello sin considerar iniciativas en el marco de APEC como la Iniciativa de
la Cuenca del Pacifco Latinoamericano
4
(11 pases) y la ampliacin del Acuerdo
Transpacfco de Asociacin Econmica Estratgica
5
(9 pases).
6
3. El trabajo emprico de Estevadeordal, Lpez-Crdova y Kati Suominen sugiere, aunque con limitaciones metodo-
lgicas y sin que los resultados sean totalmente generalizables, que los ujos de inversin en Mxico durante la era
del NAFTA han sido atrados a sectores con reglas especcas de origen exible, pues ello les permite a las industrias
establecer redes de produccin y oferta de alcance global.
4. Lo constituyen once pases latinoamericanos de la Cuenca del Pacico: Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Mxico, Nicaragua, Panam y Per. El Arco del Pacico Latinoamericano constituye
bsicamente: a) un espacio informal de coordinacin y concertacin para identicacin e implementacin de acciones
conjuntas dirigidas a generar sinergias en materia econmica y comercial, teniendo en cuenta su inters comn de
fortalecer sus relaciones con las economas del Asia Pacco; (b) una plataforma de dilogo poltico y proyeccin
coordinada de los pases de la Cuenca del Pacco Latinoamericano hacia la regin del Asia Pacco propiciando la
incorporacin al sector privado (acadmicos y empresarios).
5. Inicialmente suscrito por Brunei Darussalam, Chile, Nueva Zelanda y Singapur, conocido como P4.
6. En la ampliacin participaran Australia, EE.UU., Per y Vietnam, a los cuales se ha unido recientemente Malasia.
En virtud de dichos Acuerdos al menos el 95% de las exportaciones del Per
accederan de manera preferencial.
De otro lado, considerando slo estos 20 principales destinos de las exporta-
ciones de los pases andinos, mediante los Acuerdos Comerciales del Per se po-
dra cubrir ms del 98% de las exportaciones de Bolivia, 92% de las exportaciones
de Colombia y 93% de las exportaciones de Ecuador. El potencial es mayor si se
considera que la poltica comercial del Per se encuentra en pleno desarrollo, en
particular aquellas iniciativas de integracin comercial dentro del APEC.
CAPTULO 12
LA INTEGRACIN SUDAMERICANA BAJO EL IMPERATIVO
DE LA COOPERACIN
J. Carlos de Assis*
Estamos sumergidos en la mayor crisis econmica presenciada por esta genera-
cin y probablemente por las generaciones de nuestros hijos y de nuestros nie-
tos. La precedencia de las relaciones econmicas sobre los dems aspectos de la
civilizacin tal vez se presente ms convincente ahora a los que, desconfados de
Karl Marx, vean en las relaciones del poder poltico los elementos bsicos de la
dinmica histrica. Sin embargo, como es comn en la flosofa oriental, elemen-
tos aparentemente paradojales encuentran un punto de convergencia en un nivel
superior a ambos. La economa neoliberal nos condujo a la crisis. Es la poltica
que nos debe sacar de ella. Su instrumento bsico ser la cooperacin, que lleva al
capitalismo regulado, algo hasta hace poco impensable en un mundo que valora
sobre todo, la competencia, la concurrencia y el individualismo exacerbado.
El modo de produccin capitalista no lleg a dominar toda la economa
mundial, pero fue el factor estructural bsico de los aspectos fundamentales de
la civilizacin moderna. Los conceptos y valores basilares de su ideologa ms
reciente, el neoliberalismo recurrencia del capitalismo liberal que prevaleci
hasta los aos 1920, y cuya expresin mxima fue el darwinismo social de Her-
bert Spencer y, posteriormente, el radicalismo libertario de Friedrich A. Hayek ,
transcendieron la esfera de la economa y penetraron profundamente, durante las
ltimas tres dcadas, en la poltica, en la cultura, en la diplomacia y en la moral.
Justamente por eso, el colapso neoliberal no es apenas un fenmeno econmico,
sino la derrocada de todo un universo civilizatorio. La reconstruccin cabr a la
poltica, ya que, en el juego del poder, es la nica esfera relativamente autnoma
ante la perversin economicista, en la hiptesis de que esa reconstruccin sea
empujada hacia arriba por la democracia de ciudadana ampliada, y desde que se
asiente en la bsqueda de intereses sociales concretos.
La profundidad de la crisis econmica y su extensin a cada aspecto de la vida
contempornea, en todos los puntos relevantes del planeta, est mucho ms clara
ahora que a fnes de 2008 un ao que hasta setiembre, fue de excepcional creci-
miento para el mundo, tanto el desarrollado como el de los emergentes y subdesa-
rrollados, aunque con un nivel jams visto de concentracin de renta y de riqueza.
* Profesor titular de Economa Internacional en la Universidad Estadual de Paraba.
Por eso, no me detendr en las estadsticas y en los conceptos que pretenden descri-
birlas. Intentar visualizar el futuro. Hay razones signifcativas para ser cautelosos
con los anlisis prospectivos en este momento, mayores que en los ejercicios estanda-
rizados de planifcacin que eran usados hasta ahora. No obstante, tenemos puntos
de referencia. Todava no sabemos exactamente lo que vendr, pero sabemos lo que
ciertamente no vendr, o que no volver a ser. Es a partir de ah que podemos espe-
cular sobre lo que ser y lo que deberemos buscar.
La civilizacin occidental, que a partir de las dos ltimas dcadas del siglo
XX se globaliz, se basa en un conjunto de paradigmas bsicos, algunos recurren-
tes al inicio de la Era Moderna y otros hasta la Antigedad. Podemos distinguir,
de manera no cronolgica pero de relevancia para los desafos contemporneos,
el paradigma ideolgico del libre comercio que introduce la libre circulacin de
la riqueza y del dinero, la libertad ilimitada de produccin que embute la explo-
tacin predatoria de los recursos naturales, la libertad ilimitada de los Estados de
hacer la guerra, la libertad ilimitada en el campo de la investigacin cientfca,
inclusive de la Gentica humana, y la propia libertad poltica hasta hace poco
concentrada en las manos de unos pocos. El trazo comn detrs de estos paradig-
mas, en el campo flosfco, es el concepto de libertad individual ilimitada como
valor laico supremo. Su refejo en el campo moral ha sido el individualismo.
Todos estos paradigmas colapsaron. Algunos, con la crisis, y otros destaca-
dos por la crisis. La idea del libre mercado absoluto, incluyendo en ese concepto
la circulacin fnanciera, tropez con los lmites de su propio desastre. Nadie
ms, a no ser por inters personal, habla en Estado mnimo, o en las virtudes de
la autorregulacin de los mercados, delante de la evidencia de que fue la falta de
regulacin estatal que posibilit el mayor desastre fnanciero de la historia. Con-
sidrese apenas un hecho: a mediados de 2008, antes de la crisis, el valor nacional
de derivativos, ttulos especulativos del mercado desregulado en circulacin en el
mundo, se elevaba a casi US$ 700 billones; el de ttulos fnancieros, a US$ 170
billones; en fase de esto, todo el Producto Mundial Bruto quedaba aproximada-
mente en los US$ 60 billones!
Fue ese despegue de la rbita fnanciera especulativa, de la rbita real de pro-
duccin de bienes y servicios, que hizo disparar la crisis y su rpida dispersin por
un planeta interconectado.
1
Las quiebras en el mercado subprime norteamericano,
de inaudita intensidad especulativa, fue apenas el disparador. Esa inmensa rbita
fnanciera de riqueza virtual, sin correspondencia en el mundo de la produccin y
del trabajo, tarde o temprano explotara en una crisis generalizada. No fue la de-
cisin del gobierno de George W. Bush de dejar ir a la quiebra al banco Lehman
1. La descripcin de ese proceso de despegue, inspirada en la teora clsica del valor, se encuentra en mi libro A Crise
da Globalizao, Assis. J. Carlos de. Ed. MECS.
279 La Integracin Sudamericana Bajo el Imperativo de la Cooperacin
Brothers que la provoc. sta fue apenas la aguja que perfor la burbuja. Como
en la danza de las sillas, a la seal de sentarse alguien queda afuera, pues no hay
base fsica para todos los que giran alrededor.
Es posible que, despus de esa crisis, la idea del libre mercado sobreviva, por
lo menos en los lmites de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC), que
tolera formas cualifcadas de proteccin comercial. Con todo, la liberacin fnan-
ciera no sobrevivir. Como mnimo, tendremos alguna forma de control de los
movimientos de capitales que discriminen inversiones productivas de pura espe-
culacin. Cuando, durante la prevalencia del paradigma anterior, se levantaba esta
posibilidad, el argumento de los neoliberales se apoyaba ora en la inefcacia de la
asignacin de recursos que eso implicaba, ora en las difcultades operacionales de
aplicar controles. Esos argumentos fallaron. En lo que respecta a la asignacin, vi-
mos en lo que dio pura especulacin. En relacin a la operacionalidad de los con-
troles, pregntenle a China y a India: ellas saben cmo hacer controles creciendo.
La desregulacin fnanciera que llev al mundo al desastre es producto di-
recto de la ganancia en escala planetaria. Los marcos de esa saga fatdica son bien
conocidos. En el curso de la Gran Depresin en los Estados Unidos, en los aos
1930, el demcrata Franklin Delano Roosevelt estableci, en el mbito del New
Deal, una serie de directivas de organizacin del sistema bancario que prevalecera
hasta los aos 1970. Posteriormente, el Acuerdo de Bretton Woods admiti el
control del movimiento de capitales y estableci un sistema de cambio de tasas
fjas que funcion maravillosamente bien durante el perodo de un cuarto de
siglo de la postguerra, denominado la Era de Oro del capitalismo. En 1971, el
republicano Nixon inici la derribada de esa arquitectura liquidando el acuerdo.
En los aos 1960, para limitar la especulacin bancaria interna, el gobierno
de Lyndon Johnson, recorriendo a la ley reguladora Glas-Steagall de los aos
1930, estableci un techo de tasa de juros para depsitos de ahorro, la llamada
Regulation Q. Para contornar sta y otras regulaciones, los banqueros de Nueva
York, presionados por sus comparsas de Londres, crearon el Euromercado, vir-
tualmente libre de regulacin. La buena performance del Euromercado en re-
ciclar los petrodlares provenientes del alta del petrleo le dio una especie de
carta blanca para ir adelante. En poco tiempo, explot la creacin de Parasos
Fiscales por el mundo, una verdadera provocacin a la organizacin de los Esta-
dos en bases fscales, y una apoteosis para libre-cambistas, embusteros, corruptos,
trafcantes y marginales de toda especie. Con el republicano Ronald Reagan, la
desregulacin fnanciera hizo de los propios Estados Unidos, antes del 11 de Se-
tiembre, un efectivo paraso fscal, y con el demcrata Bill Clinton cay el ltimo
bastin regulatorio, la propia Ley Glas-Steagall, que estableca separacin entre
bancos comerciales y de inversin.
Fue sobre esa base poltica, ahora bipartidista y aventurera, que se form el
frondoso rbol especulativo. Es evidente por s mismo que esto alcanzara un l-
mite. El largo transcurso que tenemos que recorrer hasta la recuperacin plena de
la economa mundial, mediante el re-despegue de la rbita fnanciera en la rbita
productiva, no permite que se mantenga el punto de partida de la especulacin.
Como mnimo, tendramos que volver al sistema de Bretton Wooks, en lo que
dice respecto al movimiento de capitales especulativos. Otro mecanismo sera una
tasa Tobin sobre el movimiento de capitales, que fuera pequea lo sufciente para
no desestimular inversiones productivas pero que, por el efecto de replicacin que
tiene la aplicacin especulativa, la cohibiera. En cualquier hiptesis, no ser el fn
del capitalismo, sino la afrmacin del capitalismo regulado.
* * *
Sin embargo, es en el contexto general de la civilizacin contempornea que te-
nemos que buscar las seales de los nuevos tiempos. El neoliberalismo fue una
reviviscencia del viejo liberalismo econmico que pareca impensable despus del
New Deal y en las dos dcadas de la postguerra. Por qu resurgi? Una versin
ingenua podra asumir que el neoliberalismo result de la convincente pedagoga
de Hayek y de Milton Friedman, o de los valores intrnsecos de las teoras que
divulgaron. Boatos. Incluso en el inicio de los aos 1970, Hayek no era tomado
a serio por cualquier medio universitario y profesional del mundo, excepto en
algunos nichos. Fue la fuerte inestabilidad cambial y monetaria de los aos 1970
que actualiz la alternativa liberal, por falta de mejor respuesta para la crisis. Ade-
ms, el neoliberalismo era un buen instrumento ideolgico para intentar disolver
el Estado de bienestar social creado por las democracias sociales europeas.
En los Estados Unidos, el monetarismo de Friedman, tambin considerado
poco serio durante dcadas, fue probado por Paul Volcker frente a una infacin
de dos dgitos y despus de su tentativa de una poltica fnanciera coordenada de
los pases industriales, repelida por Inglaterra, Alemania y Japn. Se revel incon-
sistente. La teora prevea que el control en una tasa constante de la expansin
monetaria eliminara el ciclo econmico, estabilizara los precios y garantizara
un crecimiento sustentable. La economa se derrumb y Volcker, sabiamente,
retorn al lecho tradicional de la regulacin de la cantidad de moneda por la tasa
de juros, visando simultneamente a la infacin, al crecimiento del producto y al
empleo. Pero Hayek y Friedmann sobrevivieron, y su ideologa de libre mercado
absoluto, autorregulacin y Estado mnimo ganaron el estatus de piedra angular
de la globalizacin especulativa.
La razn de esto no es muy difcil de encontrar en retrospectiva, excepto
apenas para economistas sectarios que ven a la economa como un proceso au-
tnomo en el contexto civilizatorio. Verdaderamente, el liberalismo volvi no
por la perspectiva de sus virtudes intrnsecas en la economa, sino porque fue
reconocido como el instrumento ideolgico efcaz, en el gobierno Reagan, para
su proyecto de retomar la hegemona norteamericana en Occidente, a pesar de la
crisis, y de llevar a la Unin de las Repblicas Socialistas Soviticas (URRS) a la
rendicin, sin guerra o inclusive con riesgo de guerra. De hecho, no haba nada
ms contradictorio con el neoliberalismo de Estado mnimo, percibido claramen-
te por los contemporneos, que los gigantescos dfcits fscales norteamericanos,
rcords para la poca, frutos de un presupuesto de guerra, a lo que la profesora
Mara de la Concepcin Tavares llam de keynesianismo bastardo en el libro
que escribimos juntos, O Grande Salto para o Caos (Zahar Editor, 1985).
Entender el contexto geopoltico de la reviviscencia liberal de los aos 1980
en adelante, es fundamental para responder a la pregunta inevitable delante de
la actual crisis, es decir, el neoliberalismo volver despus de ella, en un futuro
prximo o distante, con otro ropaje, as como el viejo liberalismo regres dcadas
despus de la Gran Depresin bajo la forma de neoliberalismo? Sospecho que no.
Si es posible aplicar mtodos cientfcos rigurosos para examinar el curso de la
civilizacin, el ms elemental de estos mtodos es examinar todo el contexto en
el que nacen, se desarrollan y mueren los paradigmas en que ella se asienta. En
este sentido, no es apenas la copa del rbol del neoliberalismo que se sec. Son
tambin las races y la tierra que lo nutrieron.
* * *
Como se ha sealado, los paradigmas fundamentales establecidos a lo largo de
siglos y milenios sustentaron la arquitectura de la civilizacin occidental, la cual,
en las ltimas cuatro dcadas, prcticamente se universaliz. El ms antiguo de
ellos, que remite al inicio de la civilizacin, es el que sustenta la prerrogativa de los
Estados de hacer la guerra. Mltiples pretextos han justifcado la guerra a lo largo
de la historia, desde el simple saqueamiento hasta la bsqueda de honra y gloria,
o incluso como expresin del imperialismo, pero en ninguna de las circunstancias
histricas antiguas la humanidad se enfrent con el riesgo del virtual desapare-
cimiento de la especie humana, o al menos de gran parte de ella, en una guerra
nuclear generalizada. Esto es absolutamente nuevo. Y se trata de una realidad
objetiva determinada por el desarrollo de fuerzas productivas (en el rea militar),
segn el concepto riguroso de Marx.
No es que guerras tpicas, marginales, no sigan sucediendo. Incluso ahora
tenemos algunas en progreso en Oriente y en frica. Me refero a guerras ge-
nerales, con potencial de involucrar fuerzas nucleares. Y slo guerras generales,
por las lecciones de la historia, tendran implicaciones econmicas sufcientes,
por ejemplo, para arrancar al mundo de la crisis en que se encuentra conforme
qued evidenciado por la contribucin de la Segunda Guerra Mundial a la plena
recuperacin de las economas industriales avanzadas al fnal de la Gran Depre-
sin de los aos 1930. La evidencia de eso, en consecuencia, se deduce del efecto
poco relevante que las guerras de Irak y de Afganistn tuvieron en la performan-
ce econmica norteamericana, mucho ms infuenciada por la exacerbacin del
crdito y la especulacin fnanciera desenfrenada (alto apalancamiento bancario).
La limitacin del derecho de guerra subvierte el antiguo enunciado de Karl
Von Clausewitz segn el cual la guerra es la continuacin de la poltica por otros
medios.
2
En realidad, en la era nuclear, para resolver confictos entre los Estados,
no hay como sustituir la poltica y la diplomacia. Guerras entre pases nucleari-
zados no distinguiran vencedores de vencidos, agresores de agredidos. Son auto-
contenidas dentro del mismo principio de discusin que, en la Guerra Fra, evit
el conficto directo entre Estados Unidos y Unin Sovitica a pesar de una oposi-
cin ideolgica que tena la fuerza de las guerras religiosas del pasado y a pesar de
sus intervenciones militares en Corea, en Vietnam y en Afganistn, efectivamen-
te limitadas en el mbito del adversario principal. En adelante, ser posible aplicar
un concepto similar a la revolucin en los espacios nacionales, cuando se discuta
el paradigma de la democracia de la ciudadana ampliada.
La difcultad para aceptar la realidad del colapso del paradigma militar
como medio de superar crisis globales resulta de la impresionante acumulacin
de fuerzas blicas en el mundo, principalmente en los Estados Unidos. El sentido
comn rechaza la idea de que todos esos arenales centenas de bases militares,
inmensos portaaviones nucleares y submarinos estratgicos, millares de bombar-
deros y cazas, y toda la parafernalia electrnica de los misiles teleguiados , son
efectivamente intiles cuando se trata de confictos entre naciones nuclearizadas.
Raymond Aron se dio cuenta de esta paradoja, incluso en el contexto de la Guerra
Fra, cuando caracteriz la acumulacin de poder blico nuclear como aumento
de poder con disminucin de control. De hecho, el poder nuclear determina la
paridad virtual de las naciones por l armadas, independientemente del tamao
de sus arsenales.
Por supuesto que se puede imaginar un escenario de guerra convencional
entre Estados nuclearizados. Comenzaran por un bloqueo global de tierra, mar
y aire, como sucedi en Cuba, en el objetivo de doblar la voluntad del adversario
conforme a algn propsito. Sin embargo, admitiendo que hubiese algunos mo-
tivos que la justifquen, cmo acabara esa guerra, si el bloqueado no fuese un
2. El propio Clausewitz, caso reviviese, habra llegado a la misma conclusin. Veamos como Anatole Rapoport trata el
tema: Es importante que examinemos aqu la diferencia entre la concepcin de Clausewitz de la guerra absoluta y la
nocin del siglo veinte de la guerra total. Me cuesta creer que Clausewitz tenga alguna vez imaginado la guerra ci-
vilizada como una masacre de las populaciones civiles. Incluso en su guerra absoluta l vea la masacre connada al
campo de batalla. Sin embargo, independientemente de la manera como Clausewitz imaginaba la guerra llevada hasta
su conclusin lgica, en el contexto poltico y tecnolgico actual, la actualizacin de la guerra absoluta de Clausewitz
es la guerra total, esto es, el genocidio. Clausewitz, Carl Von. De la Guerra. Prefacio de Anatole Rapoport, p. 46 y 47.
pas perifrico, como Cuba, sino una potencia nuclear? Por la rendicin incon-
dicional, no obstante a posesin de arsenales nucleares? Muchos de esos ejercicios
estratgicos fueron realizados tanto en los Estados Unidos como en la antigua
Unin Sovitica, pero siempre condujeron a un estancamiento. Los halcones del
Pentgono que Anatole Rapoport llamaba de estrategas clausewitzianos llega-
ron, en sus juegos de guerra, a probar la hiptesis de que, en una situacin extre-
ma, hubiera un acuerdo tcito entre los contendientes de arrojar slo una bom-
ba de cada lado, en un albo predeterminado. Era el deseo implcito de conferir
uso al poder nuclear. Pero si eso fuera para forzar un acuerdo, no tendra ms
sentido llegar al acuerdo antes de tirar las bombas?
No es difcil concluir, por lo tanto, que, delante del fantstico desarrollo de
las fuerzas productivas en el rea militar, llevando paradjicamente a su inutilidad
virtual, la ideologa que justifcaba la guerra como un acto libre de los Estados-
nacin colaps defnitivamente. El mismo Clausewitz que defna la guerra como
una continuacin de la poltica, la conceba como un acto racional de los Estados.
Esta racionalidad desaparece en un contexto de conficto potencialmente nuclear.
Adems, si una ideologa, para Marx, es precisamente el resultado en el campo
de las ideas del desarrollo de las fuerzas productivas materiales, no hay ninguna
ideologa que admita la posibilidad de su uso para la fnalidad de la destruccin
de la especie. No se trata, por lo tanto, de una conclusin apenas tica. Es el ms
genuino materialismo histrico. En su tiempo, Mahatma Gandhi y Jawaharlal
Nehru fueron ridiculizados como idealistas, y a menudo lo eran. Hoy, seran ape-
nas realistas. Sin embargo, se habl del colapso de un paradigma. A continuacin
ser necesario tratar de aquello que lo sustituy.
* * *
El segundo paradigma milenario, cuyo colapso se resalta en el curso de la presente
crisis, se refere a la libertad ilimitada de la produccin econmica con respecto
al medio ambiente. La civilizacin humana ya ha sido descrita como el dominio
de las fuerzas naturales y el sometimiento de la materia inerte a su voluntad.
Esto justifc la exploracin predatoria de la naturaleza hasta el lmite en que las
condiciones de vida en la tierra se convierten en inestables y precarias. Esta toma
de conciencia es relativamente reciente, y hay cientfcos que se preguntan si ya
no est superado el punto de irreversibilidad. Sin embargo, se torn tambin irre-
versible, en escala planetaria, una movilizacin amplia en dos puntos esenciales:
el combate al calentamiento global para controlar los cambios climticos y las
advertencias para la conservacin del agua dulce.
Recuerdo a un joven ingeniero que, en su primera viaje por Europa, visit
Checoslovaquia en mediados de los aos 1970, entusiasmado con la oportunidad de
conocer personalmente una nacin socialista. Volvi profundamente decepcionado.
Al lado de la imposibilidad de conseguir un cuarto de hotel o una entrada en la pera
sin recurrir a una propina a algn funcionario pblico, lo que ms lo desencant fue
ver exhibidos, en el trayecto del aeropuerto de Praga al centro de la ciudad, inmensos
carteles con grandes chimeneas emitiendo espirales de humo como smbolos del
progreso socialista. En Occidente, por el contrario, la cultura por la preservacin
ambiental ya se estaba propagando, especialmente despus que el Club de Roma
pblico, en 1970, los Lmites del Crecimiento. Hoy, slo hay que encender la
televisin para darse cuenta de en qu medida la cuestin ambiental se ha convertido
en un tema universal.
El ex-presidente George W. Bush probablemente habr sido el ltimo lder
mundial, con autoridad sobre un pas dominante, que justifc la indiferencia en
relacin a los problemas ambientales con el argumento de que la accin preventiva,
especialmente aquella establecida en el Protocolo de Kyoto, perjudicaba la economa
norteamericana, por lo que explcitamente sancion la produccin predatoria de
la naturaleza. Su sucesor Barak Obama, a travs de un enviado, no slo asumi un
compromiso retrico positivo en relacin al tema, en la conferencia mundial sobre
el clima en Varsovia, antes de su pose, como plante la cuestin del desarrollo de
fuentes energticas limpias y de creacin de empleos verdes como eje estratgico del
programa de recuperacin de la economa que hizo aprobar en el Congreso en 2009.
Se trata de un cambio fundamental de actitud en un pas que tiene y todava
tendr por mucho tiempo un papel de liderazgo en el mundo. Tal compromiso
inicial ya tuvo efectos en varias partes del planeta. China, acusada de ser la prin-
cipal contaminadora entre los pases emergentes, comenz un vasto programa
destinado a promover la energa y la produccin limpias. Brasil hizo del biodiesel
uno de los pilares de su desarrollo energtico. Son iniciativas inequvocamente
irreversibles. Lo que signifca que la superacin de la crisis econmica, que, en
la vigencia del paradigma anterior, resultara inexorablemente en una profundi-
zacin del estndar predatorio de la naturaleza, para el futuro tendr que incluir
en su propia dinmica la preservacin ecolgica y el respeto al medio ambiente.
* * *
Otro paradigma secular que se aproxima del colapso es el de la libertad de investiga-
cin y experimentacin cientfcas sin lmite. Desde el inicio de la Era Moderna la
Ciencia conquist un estatuto de total libertad de accin que, incuestionablemente,
hizo de ella el principal instrumento de desarrollo intelectual y material de la huma-
nidad. Mientras eso se dio en el terreno de la Fsica, hasta hace poco considerada la
ms avanzada de las ciencias, tena limitadas implicaciones de naturaleza moral, no
obstante restricciones episdicas inaceptables en el campo religioso. Sin embargo,
lleg el momento en que la Biologa molecular dio un salto cualitativo adelante de
la Fsica, y sumi al hombre en el conocimiento de los fundamentos de su gentica.
De este punto en adelante entra el dilema de la experimentacin: puede el
cientfco, por ejemplo, probar combinaciones de genes humanos para mejorar la
descendencia de una pareja o de una persona clonada? El hecho de que tales expe-
rimentos sean inviables en la actualidad, por el conocimiento cientfco de que se
dispone, no signifca que los avances formidables de la Gentica en los ltimos aos
no prosigan en el mismo ritmo por los prximos, especialmente despus que se deco-
difc todo el genoma humano y el de otras especies. En la medida en que el conoci-
miento adquirido se convierte rpidamente compartido por la comunidad cientfca,
crece la posibilidad de experimentos de motivacin ambigua, como por ejemplo, la
de padres que quieren un hijo genticamente perfecto, que estn dispuestos a pagar
por esto y encuentran un cientfco dispuesto a realizar la experiencia.
La eugenesia no es todo, aunque los experimentos de la eugenesia nazi, en
un mundo de tan alta cultura como el alemn, estn tan cercanos a nosotros en
el tiempo, como para no descuidarnos de una reincidencia. Con miras al futu-
ro, se puede imaginar cientfcos excntricos empeados, como el Dr. Moreau
del clsico cinematogrfco, en experimentos de combinacin de genes para dar
caractersticas humanas a animales, o caractersticas de animales a humanos, o
para hacer constructos humanos de tres cabezas. Por ahora, esto es mera fantasa
lgubre, porque el conocimiento gentico actual nos informa que las principales
caractersticas de los humanos son determinadas por ms de un gen, y proba-
blemente por la relacin de ellos con otros elementos desconocidos del genoma,
incluyendo el llamado ADN basura (precisamente porque no se conocen sus
propiedades). Pero el problema moral no est ah.
Gran parte del conocimiento cientfco no fue adquirido por experimentos
deterministas establecidos en una teora abstracta, sino simplemente por el mto-
do de experimentacin de ensayo y error: el cientfco estaba buscando una cosa y
encontr otra. No es absurdo, por lo tanto, suponer que cientfcos en bsqueda
de gloria o de dinero se hagan experimentacin gentica con el genoma de forma
aleatoria. Qu resultar de esto? El potencial de controversia sobre este tema ha
sido anticipado por la polmica sobre el uso de clulas madre para el desarrollo de
rganos humanos, algo seriamente cuestionado desde el punto de vista religioso
y moral, en relacin a las inequvocas razones benvolas de los cientfcos que
buscan un tratamiento efcaz para las enfermedades incurables.
El hecho es que, ante el avance de la Gentica, es necesario establecer un
umbral para la experimentacin cientfca, a menos que se tenga una perspectiva
totalmente materialista de la condicin humana, que ignore el carcter especial de
seres con cualidades mentales y emocionales superiores en la naturaleza. No creo
que esa perspectiva exista incluso entre cientfcos ateos. La idea de que el hombre
puede interferir con su propio linaje, jugando el papel de la evolucin natural
como ha sugerido, recientemente, el fsico Stephen Hawking , escandaliza el
sentido moral que todos tenemos innato, y nunca sera tolerada por la mayora de
las personas que participan del proceso civilizatorio comn. Un nuevo paradigma
que establece lmites a la experimentacin cientfca est emergiendo de los deba-
tes actuales, dentro y fuera de la comunidad cientfca, y ya ha sido incorporado
en al menos un importante acuerdo internacional, el Tratado de Lisboa de la
Comunidad Europea. Est por verse cmo l se consolidar sin inhibir la Ciencia.
* * *
Por ltimo, tenemos el colapso del paradigma de la revolucin como nica forma
de cambiar el orden poltico y social nacional en favor de las mayoras oprimidas.
Este paradigma, que ha existido desde el origen de la organizacin poltica en la
forma del derecho histrico de los pueblos de sublevarse contra gobiernos opreso-
res o despticos, gan, por las manos de Marx, un nuevo estatuto a partir del con-
cepto de explotacin de clase y del derecho de las clases explotadas de expropiar
los expropiadores por medios revolucionarios. Esto no sucedi en las sociedades
industriales avanzadas, donde las relaciones de clase estaran tericamente prepa-
radas para tal, mas sucedi de forma espectacular, bajo el liderazgo de Lenin, en
una Rusia econmica, social y polticamente retardataria.
La revolucin social abstracta se mantuvo ideolgicamente justifcada por el
marxismo, mientras que las revoluciones concretas, como la de China, se adaptaron
a la realidad objetiva justifcndose en la prctica por el nacionalismo y, en teora,
por el enfoque leninista segn el cual, ellas tendran que avanzar en las naciones que
constituan los eslabones ms dbiles del capitalismo, antes que por las contradiccio-
nes inherentes al capitalismo maduro. La apelacin poltica de esta ideologa, forta-
lecida por el xito de la revolucin rusa y, posteriormente, de la revolucin maosta,
atrajo a gran parte del mundo subdesarrollado, hasta el punto de poner a los Estados
Unidos, en su posicin hegemnica en Occidente despus de la guerra, en la condi-
cin de tener que tolerar Cuba socialista a pocas millas de su lnea costera.
Con el colapso de la Unin Sovitica, que promovi sobre la base del poder
militar revoluciones socialistas desde el exterior en Europea oriental al fnal de
la Segunda Guerra Mundial, y que indirectamente mantuvo regmenes revolu-
cionarios en Asia y en frica, sin dejar de mencionar Cuba, el paradigma de que
la revolucin social en el mundo avanzara por los eslabones ms dbiles o por la
imposicin de potencias externas, tambin colaps. Pero como no hay vacos en la
historia, la motivacin poltica perdida con el fn del socialismo real se convierte
gradualmente en un nuevo paradigma que, en perspectiva, tiende a negar simul-
tneamente el totalitarismo socialista y el liberalismo exacerbado. Es el paradigma
de la democracia de ciudadana ampliada, cuyo reto es refuncionalizar el capitalis-
mo liberal hacia el capitalismo regulado.
De hecho, los movimientos insurgentes que an existen en Asia, frica y
Amrica Latina han perdido completamente el carcter social, caracterizndo-
se por la simple lucha por el poder entre facciones polticas o tribus. Es difcil
de reconocer, por ejemplo, en las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colom-
bia (FARC), un verdadero propsito de revolucin social, a pesar de la retrica
marxista. Adems, las tcticas de combate de estos movimientos, debido a sus
limitaciones militares, normalmente se derivan para las acciones de efecto sim-
blico, que a menudo representan terribles agresiones a los derechos humanos de
inocentes, como los secuestros y los bombardeos indiscriminados, lo que les resta
legitimidad y apoyo de las masas algo esencial para el xito poltico y militar de
cualquier insurgencia.
En el terreno propiamente militar, las revoluciones sociales tropiezan con
lmites casi insuperables, porque los gobiernos reconocidos por la comunidad in-
ternacional como legtimos tienen o pueden tener recursos inaccesibles a los revo-
lucionarios, ahora que no hay una potencia externa de soporte ideolgico y militar.
La situacin slo se equilibrara en el caso en que, en un pas semi-industrializado,
las fuerzas revolucionarias se apoderaran de una capacidad industrial relevante del
pas. Esto, sin embargo, sera determinar el fn de la revolucin por medio de la
disuasin militar: del mismo modo que es impensable una guerra entre potencias
nucleares, es impensable una guerra civil hasta las ltimas consecuencias dentro de
las fronteras nacionales de un pas, entre facciones armadas con el potencial des-
tructivo de la industria qumica, metalrgica y electrnica contempornea.
No mencion la improbabilidad de revoluciones sociales en los pases in-
dustriales avanzados. Esto fue hecho magistralmente por Karl Kautsky y Eduard
Bernstein todava a comienzos del siglo pasado, para gran incomodidad de los
marxistas ortodoxos. Con una visin previa histrica notable, ellos se dieron
cuenta de la aparicin de amplias clases medias y las nuevas oportunidades de
movilidad social como factores que reduciran el potencial apoyo de las masas a
proyectos sociales revolucionarios. Lo mismo se aplica, aunque en menor medida,
pero de cualquier forma como tendencia irreversible, en los pases perifricos. En
una perspectiva mundial, la poca romntica de las revoluciones sociales armadas
ya pas. Lo que no signifca que pas la voluntad y la necesidad del cambio social
y poltico, que en la prctica ha estado actuando por la va de la democracia de
la ciudadana ampliada o de su bsqueda, como ha ocurrido recientemente en los
pases musulmanes del norte de frica.
En Amrica Latina, los gobiernos de Hugo Chvez en Venezuela; Evo Mo-
rales en Bolivia; Rafael Correa en Ecuador; Fernando Lugo en Paraguay, y Jos
Alberto Mujica en Uruguay (y con menor retrica Nstor Carlos Kirchner en Ar-
gentina), invocan principios revolucionarios para conquistar el poder, pero todos
ellos, sin excepcin, llegaron efectivamente al poder por medios democrticos y
permanecen en ellos por medios democrticos. En Brasil, el ex-metalrgico Luiz
Incio Lula da Silva, dirigente de un partido que en su infancia usaba una retrica
revolucionaria, sigui todas las reglas del juego democrtico para llegar al poder, y
hace de la defensa de la democracia uno de los anclajes de las relaciones internas y
externas del pas. As, de la revolucin social marxista slo permaneci un eco de
la retrica y el aura romntica del Che Guevara, pintado en las camisetas colori-
das todava usadas por jvenes de todo el mundo. Por otro lado, la convergencia
poltica de estos lderes se presenta, junto con las circunstancias econmicas de
la crisis mundial, como uno de los ms importantes factores nuevos a favor de la
integracin sudamericana.
* * *
Pasan casi desapercibidas para el sentido comn los grandes cambios que han
tenido lugar a lo largo del siglo XX en el mbito poltico, que resultaron en una
gradual y aparentemente irreversible marcha de la democracia limitada de las pri-
meras dcadas para la democracia de ciudadana ampliada en las ltimas dcadas
ampliada tanto en el sentido cuantitativo, de extensin de los derechos polticos
hasta el sufragio universal, como en el sector cualitativo, de incorporacin de de-
rechos sociales a las prerrogativas de ciudadana.
3
ste es, sin ninguna posibilidad
de dudas, el principal salto de paradigma en el mundo contemporneo. Antes de
la Segunda Guerra Mundial, se contaban menos de veinte pases en el rgimen
democrtico, as mismo en una democracia discrecional, que en muchos casos ni
siquiera admita el voto de la mujer, de pobres o de minoras tnicas. Hoy, entre
los principales pases, slo China no est entre las democracias de la ciudadana
ampliada, aunque busca ser una democracia social y haya seales de abertura
poltica. Por otro lado, la propia Carta de las Naciones Unidas, inspiradora de la
mayora de las constituciones en la postguerra, enumera un conjunto de derechos
sociales entre los fundamentos de la democracia moderna. (Por supuesto, entre el
derecho escrito y su efectividad hay una larga distancia, pero el mismo no se inicia
cuando no est escrito.)
El factor geopolticamente crucial de este cambio habra sido el colapso de la
Unin Sovitica, pero la fuerza histrica que estuvo siempre por detrs de ella, in-
3. A diferencia de los derechos individuales, por derechos sociales se entiende el conjunto de las reclamaciones o
demandas de las cuales derivan expectativas legtimas que los ciudadanos tienen, no como individuos aislados, cada
uno independientes del otro, pero como individuos sociales que viven, y no pueden dejar de vivir, en compaa de otras
personas. (...) Puede decirse sintticamente que la democracia tiene por fundamento el reconocimiento de los derechos
de la libertad y como natural complemento el reconocimiento de los derechos sociales o de la justicia. (...) En los
ltimos aos, el tema de los derechos sociales fue muy descuidado, sea por la derecha que, como es natural, exalta de
modo particular los derechos de la libertad, y con particular fuerza las libertades econmicas, sea por una buena parte
de la izquierda que, tras el colapso de los Estados comunistas, en los cuales eran exaltados los derechos sociales en
detrimento de los derechos de la libertad, parece a menudo seguir la derecha en su propio terreno. Bobbio, Norberto.
Teora Geral da Poltica. Ed. Campus. pp. 501 y 502.
cluso antes de eso, fue, para utilizar el concepto marxista apropiado, el desarrollo
continuo de las fuerzas productivas, primero en los pases centrales, despus en la
rbita socialista y, fnalmente, en los pases de la periferia. No es slo el derecho al
voto, la alternancia del poder y la prevalencia de la mayora que caracterizan a una
verdadera democracia poltica. Es, fundamentalmente, la libertad de expresin y
la libre circulacin de ideas, las cuales efectivamente viabilizan aquellos atributos.
Sin la radio, la televisin y ms recientemente, la internet, productos masifcados
del capitalismo, el ejercicio de la democracia de masas, inclusive en cuanto demo-
cracia representativa, sera virtualmente imposible en pases populosos y extensos.
Con ellos, es casi imposible gobernar sin cierto grado de democracia, a pesar de
evidentes insufciencias de los regmenes democrticos, slo parcialmente cubier-
tas con recursos de la democracia directa.
En el curso de la Guerra Fra, la democracia vagamente defnida fue
usada por los Estados Unidos como instrumento ideolgico de descalifcacin
de la Unin Sovitica y sus aliados, algunas veces de forma fundamentalmen-
te hipcrita, en razn del apoyo norteamericano a regmenes autoritarios y
fascistas que estaban en su rbita de alianzas geopolticas y vinculados a los
intereses de sus corporaciones. El militarismo poltico sudamericano fue uno
de los productos de esa ambigedad. Sin embargo, incluso un rgimen militar
autoritario, como el brasileo entre mediados de las dcadas de 1960 y 1980,
usaba, para justifcarse, una retrica democrtica e incluso principios demo-
crticos, tales como alternancia de poder, elecciones peridicas y sumisin de
las decisiones de poder a una formal mayora del Congreso. Faltaba, obvia-
mente, el atributo de la libertad poltica y de opinin, sin el cual no existe
democracia verdadera. Pero haba elementos de democracia substantiva en la
forma de derechos sociales.
La entrada de los pases en una fase en que se cumplen las necesidades m-
nimas de la mayora de la populacin por el aparato productivo, abriendo espa-
cio para la mejora de los niveles de vida y buscando tambin bienes culturales,
representa un factor inductor decisivo de la democracia de ciudadana ampliada
en la civilizacin contempornea. El primer paso efcaz en esa direccin fue for-
malizado, en el plano poltico, por la conquista del derecho de voto por crecientes
segmentos de la populacin, pero esto hubiera sido imposible sin un movimiento
de masas que presione las estructuras polticas de abajo para arriba siendo que la
efcacia de estos movimientos sera substancialmente limitada sin una amplia cir-
culacin de informaciones e ideas, posibilitada por el desarrollo de las fuerzas pro-
ductivas en el campo de la comunicacin. Un ejemplo de ello fue el movimiento
por los derechos civiles en Estados Unidos en los aos 1960, manifestacin tarda
de la evolucin poltica en aquella que ya era considerada como la ms antigua
democracia de masas en el mundo moderno.
La fuerza abrumadora de la participacin popular en el proceso poltico
ya haba sido demostrada en los movimientos por la independencia de India, la
colonia inglesa que se convertira en la ms populosa democracia de masas del
mundo. En este caso, la singularidad fue debido a la forma de lucha: en lugar de
la va revolucionaria, que habra sido insoportablemente destructiva en un pas
de centenas de millones de habitantes, la independencia fue arrancada de los in-
gleses mediante la no violencia, la tctica de la desobediencia civil. Sin embargo,
tambin en este caso, lderes como Gandhi o Nerhu tendran pocas posibilidades
de galvanizar las masas fuera de un clima bsico de libertad de expresin y la libre
circulacin de ideas, que los ingleses tuvieron que tolerar en un marco tpico de
las contradicciones de potencias dominantes democrticas.
Los factores objetivos que estuvieron detrs de los procesos de democrati-
zacin de ciudadana ampliada, poltica y social, al fnal del siglo XX son, por lo
tanto, los factores que impiden una regresin en las dcadas y siglos venideros.
Con el avance de la industria de informacin, la libre circulacin de ideas y de
opiniones tiende a ampliarse, no a retraerse. Es cierto que China an concilia
progreso material y control de la informacin, incluso con fltros notablemente
efcientes en la internet, pero su irreversible interconexin con el resto del mun-
do, representada por un comercio exterior que constituye una gran parte de su
producto interno bruto (PIB), la expone inexorablemente a infuencias externas
en todos los campos, inclusive en el campo cultural y poltico.
Adems, la naturaleza compleja de la sociedad de China aconseja cautela en
cualquier movimiento brusco en el campo poltico. La estabilidad de este pas,
con sus 1.300 millones de personas, interesa al mundo y a la estabilidad global.
Un desastroso movimiento para la democracia del tipo sovitico podra estreme-
cer a todo el planeta. Por ahora, el liderazgo comunista chino, al diferencia del
sovitico que intent promover la glasnost simultneamente con la perestroika ,
est administrando a la democracia de una manera equilibrada, buscando pri-
mero mejorar las condiciones materiales del pueblo. En cualquier hiptesis, con
especulacin futurista, y tomando como referencia el imperativo de la coopera-
cin, lo ms probable es una sntesis entre China y los pases democrticos, por la
cual China avanzara hacia la democracia, en la poltica, mientras que los pases
democrticos se moveran en direccin a la planifcacin y a la regulacin del
capitalismo a la manera china, en la economa.
* * *
Si la democracia de la ciudadana ampliada es el paradigma poltico del futuro,
frmemente anclado en el desarrollo de fuerzas productivas no susceptibles de re-
versin, es a l que deber referirse, ineluctablemente, la reorganizacin de los
viejos paradigmas que colapsaron debido a la crisis mundial, o cuyo colapso fue
evidente en razn de la crisis. La historia generalmente no improvisa, excepto en
las revoluciones. Lo que probablemente veremos a continuacin es un progresivo
alineamiento de mltiples vectores de la civilizacin convergiendo para el mismo
rumbo, bajo el impulso y el acondicionamiento fundamental de la democracia
de la ciudadana ampliada. En Immanuel Kant, la paz perpetua slo sera posible
cuando todos los pases fueran repblicas, porque la soberana del pueblo, slo
efectiva en la repblica, evitara las guerras. Sin embargo, esto es idealismo. Una
visin realista de ese proceso debe partir de una pregunta bsica acerca de los para-
digmas que colapsaron, es decir, qu tipo de paradigmas nuevos los reemplazarn?
Como ya sealado anteriormente, el paradigma del liberalismo econmico,
en su forma anterior o en la forma neoliberal, est inexorablemente muerto.
Despus de los daos causados por la crisis en trminos de cada de empleo y
produccin, y carga brutal de impuestos impuesta a los contribuyentes de todo el
mundo para intentar salvar de la quiebra a instituciones fnancieras las mismas
que, ganadoras en la especulacin, fueran responsables por la crisis , no hay mu-
cho espacio para la defensa de los principios de la autorregulacin del mercado
fnanciero, del Estado mnimo, de las fnanzas saludables o de la liquidacin del
Estado del bienestar social los objetivos, durante ms de tres dcadas, de la ideo-
loga neoliberal. Por lo tanto, no slo en su forma, sino tambin en su contenido,
el liberalismo econmico va para la basura de la historia.
Sin embargo, las relaciones econmicas dentro y entre los pases seguirn
existiendo, y ellas debern ser ordenadas segn algn principio. Al fnal de la
Segunda Guerra Mundial, el principio ordenador fue el indiscutible poder econ-
mico, militar y poltico norteamericano. En dcadas y siglos anteriores, siempre
ha habido una potencia hegemnica, o un condominio estrecho de potencias que
controlaban el orden econmico internacional. Esto provoca que muchos histo-
riadores y cientfcos polticos miren con asombro a la situacin actual, sea identi-
fcando los Estados Unidos con un tipo de poder hegemnico que l ya no tiene,
sea buscando alrededor del planeta hegemonas competidoras que todava no se
afrmaron, como China. Para Henry Kissinger, por ejemplo, no puede haber un
mundo no polar. Sin embargo, todo indica que es para algo similar que andamos.
Este debate est fuertemente velado por supuestos ideolgicos frgiles. La
primera cuestin a decidir es en relacin al signifcado de la palabra hegemona: si
fuera en el sentido griego clsico (o gramsciano) de liderazgo consentido, los Es-
tados Unidos ciertamente conservar por mucho tiempo su papel como potencia
hegemnica en el mundo. Son los mayores relativamente en potencia econmica
y militar, y de lejos, los ms infuyentes en materia poltica. Es difcil imaginar
algn campo de inters estratgico de los Estados Unidos en que cederan espa-
cio a una potencia extranjera sin contrapartida. Como resultado de esto, y por
su posicin militante en la defensa de la democracia y de los derechos humanos
(posiblemente falsos), el pas estara en mejor situacin para liderar la recupera-
cin mundial que cualquier otro en el planeta. Sin embargo, slo hay que ver las
controversias que rodean el presupuesto fscal entre demcratas y republicanos,
as como los confictos de intereses objetivos entre sus corporaciones y bancos en
red global, para concluir que los Estados Unidos, as como Unin Europea, dif-
cilmente tendrn unidad interna para hacer valer sus posiciones externas.
Por otro lado, hay un sentido vulgar de la palabra hegemona que signifca
poder de imperio. En este caso, los Estados Unidos ya fueran hegemnicos, as
como Inglaterra, pero slo en un corto espacio de tiempo, pero ya no lo son ms.
No pueden imponer su voluntad unilateralmente a Rusia, a China, a Francia, o a
cualquier otra potencia o subpotencia nuclear. No pueden imponer su voluntad
incluso a aliados estratgicos de estas potencias, sin poner en peligro la estabilidad
geopoltica del mundo. Sobre todo, lo que importa aqu, en relacin con la crisis
econmica, es que ya no pueden hacer, para el bien o para el mal, lo que hicieron
en Bretton Woods: imponer un orden econmico y fnanciero global conforme a
sus propios intereses, sin mayores consideraciones sobre el resto del mundo. Sera
igualmente inverosmil asumir que China, con una economa que es un tercio
de la de Amrica del Norte (por ahora), reemplazar a los Estados Unidos, en el
corto plazo, en su papel hegemnico. Ya la tercera economa mundial, Japn, est
retornando despus de su largo estancamiento y sus catstrofes climticas.
Sin embargo, la ausencia eventual de un poder hegemnico imperial, la
imagen de los ltimos procesos, no signifca que el planeta no pueda sobrevivir
sin uno en el futuro. En un mundo de interconexiones e interdependencia eco-
nmica, la reaccin a la crisis, en ausencia de un poder regulador singular, pasa
necesariamente por el imperativo de la cooperacin. Esto no signifca que Estados
Unidos actuar en igualdad de condiciones con otros socios, pero supone alguna
forma de hegemona benigna que tome en cuenta el inters del otro. La contra-
parte obvia a esto es que el otro tendr que tener en cuenta los intereses bsicos
norteamericanos, aunque en una confusin catica de intereses contradictorios
(no sera gran parte de la manufactura china una extensin de la economa norte-
americana?). En resumen, como el gobierno norteamericano consider an antes
de la pose de Barak Obama, y se convirti an ms claro despus, ningn pas del
mundo, incluso el ms poderoso econmicamente, podr salir de la crisis fuera de
una agenda de cooperacin mundial.
Si la cooperacin es la salida para la crisis, la democracia de ciudadana am-
pliada es la fuerza motora de la cooperacin. Ninguna democracia contempornea
se puede dar el lujo de la indiferencia en relacin al aumento escalar del desempleo y
de la cada recurrente de la produccin: la inestabilidad poltica sin duda se impon-
dra y los gobiernos seran substituidos en respeto al principio de la alternancia del
poder. Como resultado de esto es que, al comienzo de la crisis y en todo el mundo,
inclusive en China, no formalmente democrtica pero muy consciente del con-
trol poltico de sus ciudadanos, fueron tomadas fuertes iniciativas para controlarla,
mediante grandes paquetes de carcter fscal y monetario. Hubo una coordinacin
implcita o explcita de estas iniciativas, con la marca universal de rechazo al pro-
teccionismo, como se ver adelante. La reunin del G-20 en Londres, en abril de
2009, constituy el hito histrico inicial de esta tendencia; compromisos coopera-
tivos se hicieron an ms claros en la reunin de Pittsburg, en el mismo ao. Sin
embargo, como la historia nunca avanza simtricamente, la reunin del G-20 en
Canad, a comienzos de 2010, marc un retroceso hacia la retirada de los incenti-
vos fscales y hacia la imposicin generalizada de ajustes en los pases desarrollados,
colocando el mundo nuevamente en la perspectiva de una segunda inmersin que
slo ser evitada, esta vez, a travs de una estrategia ms objetiva de cooperacin por
la reanudacin del crecimiento, especialmente en la zona del euro.
* * *
En el campo geopoltico, si el poder hegemnico no puede imponer su voluntad
a supuestos adversarios nuclearizados, ella tambin no puede simplemente igno-
rarlos. Con miras al futuro, la acumulacin indefnida de arsenales nucleares por
diferentes potencias constituye un riesgo por s mismo, para todas ellas y para la
humanidad. El Tratado sobre la No Proliferacin de Armas Nucleares es insuf-
ciente y desleal, porque no se encarga del desarme de las actuales potencias, sino
solamente de evitar el armamento nuclear de nuevas candidatas. De todos modos,
fue un primer paso. Y seala el camino a seguir, en una perspectiva ms amplia,
especialmente despus que el presidente Obama asumi, en Egipto, el compro-
miso pblico para luchar por la prohibicin completa de los arsenales nucleares.
Donde no puede haber ningn enfrentamiento ni la indiferencia, se im-
pone la cooperacin de seguridad mutua. De hecho, los Estados Unidos ofre-
cieron y efectivamente estn dando asistencia directa a la custodia y al control
poltico-militar de los arsenales nucleares rusos. No es un acto generoso centrado
principalmente en garantizar la seguridad rusa: es para garantizar la seguridad
norteamericana. Durante el catico perodo de transicin de Rusia Socialista para
la democracia, caracterizado por la anarqua y por la corrupcin, estrategas y
polticos responsables de todo el mundo experimentaron un agudo sentido de
inseguridad con respecto al control de esos arsenales, a pesar de las repetidas afr-
maciones de las autoridades rusas de que estaban bajo guardia responsable.
La cuestin nuclear es slo la punta del iceberg de un concepto ms profun-
do de cooperacin que tiende a abarcar la totalidad de las relaciones polticas y
diplomticas entre las grandes potencias ahora y para el futuro. Esto supone una
vuelta secular o incluso milenaria en los conceptos de la Geopoltica. Las grandes
naciones tendrn que ajustar sus intereses y sus reclamos a los intereses y aspira-
ciones de las otras, no en un campo de guerra, sino en una mesa de negociacin.
Y las pequeas y medianas naciones, cuyas pretensiones son, por defnicin, li-
mitadas, se benefciarn del mismo principio en la defensa de sus intereses, en
la medida en que la cooperacin se convertir en la remodelacin de base de las
relaciones internacionales como un valor universal.
Insstase en que no se trata de una cuestin moral. Los liderazgos polticos de
Occidente o de Oriente no son moralmente ni mejores ni peores hoy, de lo que lo
eran antes de la Segunda Guerra Mundial. Se trata de posibilidades concretas. El
hecho de que existen terroristas suicidas, en el plano individual y de facciones, no
implica que existan naciones suicidas dispuestas a trabar guerras, a pesar de las con-
secuencias catastrfcas para el resto de la humanidad y para s mismas. El elemento
de control, que es el principal factor reordenador, ya mencionado, de otros para-
digmas colapsados, es la democracia de ciudadana ampliada. La iniciativa para una
guerra nuclear o de una guerra convencional que pueda llevar a ella, es simplemente
impensable en una democracia frente a la reaccin de la opinin pblica.
Debe recordarse que, en el contexto de la Guerra Fra, el cientfco poltico
Raymond Aron pona en duda la posibilidad de un acuerdo de efectivo sobre el
desarme nuclear de los Estados Unidos con la Unin Sovitica, bsicamente por-
que no crea que el Senado norteamericano aprobara un tratado de este tipo con
una dictadura bajo cambios aleatorios de poder que pudieran subvertirlo. l tena
razn. Por el contrario, por analoga con el republicanismo de Kant, mencionado
anteriormente, se puede concluir que, en el caso de las democracias, la credibili-
dad de los acuerdos radica principalmente en la aversin a la guerra, en particular
a una guerra nuclear con riesgo de generalizacin, de la mayora de la populacin
civil de cualquier potencia, donde el poder popular se manifesta libremente.
* * *
No hay ningn otro campo de la civilizacin contempornea donde el imperativo
de la cooperacin se representa de forma tan objetiva como en el de los cambios
climticos, dado el carcter universal de las relaciones atmosfricas. La humani-
dad se enfrenta con la realidad incuestionable de que ha alcanzado el lmite, sino
que lo super, de la explotacin depredadora de la naturaleza. Las interacciones
del cambio climtico, descritas de forma metafrica en los albores de la Teora del
Caos una mariposa batiendo alas en la Patagonia provoca un tifn en Califor-
nia , perdi toda su carga potica. Ahora, es el calentamiento provocado por
una termoelctrica de carbn en California que contribuye a derretir parte del
casquete de hielo polar, causando el aumento del nivel del mar en el Atlntico
y sumergiendo islas y playas en el Pacfco! Ninguna iniciativa de un pas aislado
puede detener o revertir este proceso. Por la propia naturaleza de las interac-
ciones del cambio climtico, ellas transcienden fronteras geogrfcas y polticas.
Un programa contra las causas del calentamiento global debe ser necesariamente
colectivo, verdaderamente mundial. Y tambin aqu la crisis econmica precipit
las iniciativas: era prcticamente imposible contener la expansin de la industria
automotriz mundial, altamente contaminante, en ausencia de una crisis de de-
manda, porque los gobiernos, a ejemplo del de George W. Bush en los Estados
Unidos, afrmaron que cualquier medida en ese sentido, restringiendo un sector
vital en la generacin de empleo e ingresos, perjudicara la economa nacional.
Si la crisis dio una parada por cuenta propia en la industria automotriz,
o al menos cambiando su enfoque para el coche elctrico, es el paradigma de
una nueva responsabilidad ambiental que preside los esfuerzos para su recupe-
racin. Tambin aqu el programa del presidente Obama surge como expresin
de hegemona benigna: en su estela, como se seal, China, Japn y otros pases
industrializados vienen apoyando sus programas de recuperacin econmica en
proyectos de ahorro de energa y lucha contra la contaminacin.
Todo esto habra sido impensable slo unas dcadas atrs, especialmente en
tiempos de la Guerra Fra. Ahora, en tiempos de democracia de ciudadana que se
expandi en una escala casi universal, la indiferencia, en relacin a los problemas
humanitarios que plantea el cambio climtico en el corto plazo (para distinguirlos
de las resultantes de procesos naturales seculares o milenarios), se vuelve intolera-
ble para la opinin pblica. Organizaciones mundiales y nacionales de vigilancia,
partidos verdes y activistas sociales, han adquirido un considerable peso especfco
en el escenario poltico, haciendo insostenible la indiferencia de los gobiernos y
de menor peso de los lobbies de los contaminadores. Por el contrario, todas las
grandes corporaciones tratan de adaptarse a los nuevos tiempos, a travs de la
institucin de rganos propios de responsabilidad ambiental y social.
Lo ms importante, sin embargo, es que pocos estn utilizando la crisis
como excusa para evitar o retrasar las iniciativas de proteccin del medio am-
biente. En el paradigma anterior de explotacin depredadora de la naturaleza,
una crisis global, como la del petrleo en 1973, dio como resultado la expansin
a larga escala de las termoelctricas con carbn en diversas partes del mundo, in-
clusive en los Estados Unidos sin ninguna preocupacin con las consecuencias
para el medio ambiente. El programa verde de Obama sigue el camino opuesto,
a pesar de su compromiso con la autosufciencia energtica en diez aos. Es un
hecho que, en la matriz energtica norteamericana, el carbn continuar siendo
esencial. Sin embargo, los controles de contaminacin tienden a hacer las usinas
tan limpias cuanto las del aceite combustible, o incluso ms.
* * *
Por ltimo, tenemos el campo de la Gentica humana: si la Ciencia disfrut,
desde el comienzo de la Edad Moderna, de un estatuto de libertad ilimitada para
su desarrollo, slo el principio de la cooperacin entre naciones y comunidades
cientfcas puede conciliar los avances en este campo con las limitaciones impues-
tas por la nueva moral universal y la tica. Aqu, por supuesto, se entrelazan cues-
tiones tecnolgicas, morales y religiosas. Se trata de la vida, y de la vida humana.
Ninguna teora cientfca, a no ser una extrapolacin simplemente inaceptable
de Charles Darwin, consigue dar una explicacin de la aparicin de la vida en la
tierra, y es probable que nunca la d. Para muchos, la vida es sagrada. Para una
minora, es un enigma. En cualquier hiptesis, repulsa a la moral media de los
pueblos violar los principios basilares de la vida.
Ciertamente hay pensadores que creen que la vida es simple interaccin de
los elementos qumicos producidos inicialmente por el Big Bang durante un tiem-
po extremamente largo, pero el hecho es que la inmensa mayora de la humani-
dad cree en una fuerza independiente, metafsica, fuera del tiempo y del espacio,
que cre la vida y le dio al hombre los atributos peculiares que lo distinguen de
los animales inteligencia, abstraccin, emociones y para los metafsicos, alma o
self. Para stos, religiosos o no, la vida es una expresin de lo sagrado. Interferir
en los procesos de la vida elemental, en especial de la vida humana, sera, pues,
un acto inaceptable.
Es posible que incluso para un materialista convicto, la manipulacin de
la Gentica humana por procesos de prueba y error, para algn propsito de
descubrimiento casual, sea inaceptable por razones ticas. Incluso sino tiene
origen divino, el hombre tiene un estatus especial en la naturaleza, no slo
en el aspecto fsico como en el psicolgico. A diferencia de los animales, que
probablemente no tengan una conciencia de animalidad, el hombre comparte
con sus semejantes una consciencia de humanidad, que se traduce, en ltima
instancia, en el respeto a los dems (por cierto, un principio de la democracia
griega, isotimia). Ellos pueden ser tanto un hombre o mujer formada, un nio,
o un vulo fecundado.
Es en nombre de una tica humanitaria, no slo de principios religiosos,
que deben establecerse lmites para la investigacin gentica. Principios religio-
sos tambin cuentan, porque la mayora de la humanidad sigue alguna religin
o principio metafsico, y simplemente no puede ser ignorada por la minora.
Por otro lado, la enorme contribucin que la Gentica est dando y que todava
puede dar a la Medicina aconseja la continuidad de las investigaciones cientfcas,
para benefcio en particular de aquellos que sufren. Es el equilibrio entre estas
posiciones que debe recuperarse. Y no hay otro camino, en las democracias de
ciudadana ampliada, si no el de la cooperacin.
En trminos prcticos, la cooperacin para establecer normas y lmites ob-
jetivos de la investigacin gentica tendr que materializarse a travs de acuerdos
entre Estados-nacin, con asesoramiento de las comunidades cientfcas, sin su-
misin a cualquier otro paradigma sino a la tica humanitaria, teniendo en cuenta
las religiones. La investigacin es cada vez ms un trabajo colectivo comandado,
fnanciado o supervisado por los gobiernos. Esto da un control democrtico efec-
tivo. Por otro lado, la propia comunidad cientfca internacional tiene formas
efcaces de autocontrol, inclusive por la restriccin de la publicacin de investi-
gaciones consideradas inaceptables, y de reprensin pblica de los transgresores.
Tales cuestiones fueran planteadas en el curso del Proyecto Genoma, que se-
cuenci la totalidad de la lnea gentica humana. Inicialmente un programa guberna-
mental norteamericano con apoyo de laboratorios ofciales en otros pases, fue desa-
fado por una empresa privada, que afrm haber descubierto un mtodo ms rpido
y efciente de identifcacin de genes. Se trab una controversia, y como subproducto
de ella la reivindicacin de la concesin de patente de los genes, incluso antes de des-
cubrirse sus funciones. En este caso, la concesin de patente fue fnalmente descartada
por el gobierno norteamericano, llevando a un acuerdo internacional a tal efecto, y
la amenaza de la competencia de secuenciacin tambin termin en acuerdo, al cual
adhiri la Unin Europea. Como paso previo, fue una victoria para la cooperacin.
Es importante sealar que los dilemas aqu presentados no son especulacio-
nes intiles. Cuando un investigador exhibicionista surcoreano anunci, algunos
aos atrs, que haba clonado un ser humano, la mayor sorpresa no fue el anuncio
en s mismo despus de todo, una oveja haba sido clonada antes, y tiene un or-
ganismo biolgico tan complejo como el del hombre , sino el hecho de haberse
clonado a un humano. Era una farsa, pero pocos dudan de las posibilidades prc-
ticas de esto en un periodo relativamente corto. Lo que podra impedirlo no es la
tecnologa, sino la tica. Y la tica, en una democracia de ciudadana ampliada,
debe ser alineada con el pensamiento medio de la mayora de la populacin para
ser efcaz, inspirando un control cooperativo de las investigaciones.
* * *
En un nivel flosfco ms profundo puede observarse que, detrs de los paradigmas
en colapso, y apuntando en la direccin de su superacin, sucumbe el paradigma
fundamental que fue el pilar bsico de las grandes revoluciones culturales, polticas
y econmicas de la Edad Moderna, a saber, el paradigma de la libertad individual
ilimitada. El hombre moderno ha superado las limitaciones teolgicas y metafsicas
de la Edad Media dando rienda suelta a la especulacin cientfca, antropolgica y
poltica como expresin de sus atributos individuales. l sacudi de su consciencia
todos los restos de supersticin y de dogmas, confando plenamente en la razn y en
la libertad de pensamiento y en la iniciativa para establecer creencias laicas.
Esta postura flosfca tuvo consecuencias en la poltica (abolicin de las
monarquas de derecho divino y afrmacin de los ideales republicanos), en la
economa (competencia en los mercados libres), en la produccin (explotacin
predadora de la naturaleza) y en las ciencias (libertad ilimitada de la investiga-
cin). Todo esto se derrumb, o se est desmoronando. Y el desmoronamiento
comn afrma en la misma direccin: todos estos paradigmas estn afliados al an-
tiguo principio de la libertad individual sin lmites, es decir, de la libertad que no
tiene en cuenta la presencia, los intereses o el derecho del otro. Por supuesto que
es muy molesto para un hombre o una mujer laicos del siglo XXI admitir lmites
de su libertad individual. Sin embargo, ellos realmente no tienen otra opcin.
Hombres y mujeres contemporneos se insertan en un contexto social y
poltico que no les deja opcin libre para un individualismo exacerbado: si no
lo limitaran, en conformidad con los principios ticos ampliamente aceptados
a partir de una opcin voluntaria, la limitacin les ser impuesta por coercin
colectiva desde fuera para dentro. Esto, por cierto, en trminos polticos, es el
principio de la democracia, donde las leyes decididas por una mayora imponen
deberes, incluso involuntarios, a todos. En la economa, donde el liberalismo
militante siempre ha utilizado una cita fuera de contexto de Adam Smith segn
la cual la bsqueda del inters individual promueve el inters colectivo, estamos
claramente en una situacin inversa, en la que es la bsqueda del inters colec-
tivo la nica manera de promover el inters individual. En realidad, qu sera
del inters individual de millones de accionistas, aplicadores y corrientitas de los
bancos occidentales si sus respectivos gobiernos, en aras de la sociedad como un
todo, no los salvaran?
El principio de la libertad individual ilimitada colapsa tambin, con clareza
an mayor, en las acciones que repercuten en los cambios climticos y, por lo
visto en el linaje gentico humano. Aqu casi todos estaramos de acuerdo en que
la libertad individual, de produccin o de investigacin, debe tener lmites. En
forma indirecta, tambin la libertad de los Estados que promovieron la guerra
est hoy condicionada y limitada por las consecuencias inevitables para la especie
de una guerra nuclear generalizada. Sin embargo, si la libertad individual ha sido
tan importante en las ciencias y en la economa para el progreso humano, qu la
reemplazar como motor del desarrollo de la civilizacin?
El presidente del Banco Mundial, Robert Zoelik, antes un apstol de la
imperial ALCA (Asociacin de Libre Comercio de las Amricas), expuso en un
artculo en el Financial Times, en el caso de los esfuerzos para la superacin de
la crisis mundial, el concepto de que entramos en la Edad de la Responsabili-
dad. Esto implica un lmite a la libertad individual, una vez que responsabili-
dad supone consideracin de los efectos de la propia accin sobre el otro. Sin
embargo, responsabilidad puede representar tambin una accin unilateral, en
la cual el efecto sobre el otro es, s, considerado, pero evaluado de forma cen-
trada en sus propios valores de agente (como sola hacer la diplomacia estado-
unidense). Por lo tanto, adopt el concepto de Edad de la Cooperacin como
basilar de los nuevos tiempos, en vista de la necesidad de superar de forma no
unilateral la crisis que atravesamos.
Adems, la responsabilidad puede tener un sentido esttico, mientras que
la cooperacin implica un proceso continuo, propio de una dinmica histrica.
Y aunque puede haber responsabilidad sin necesariamente cooperacin, coopera-
cin implica necesariamente responsabilidad mutua. Por lo tanto, si el nuevo or-
den depende, como parece, de decisiones cooperativas, el principio de la libertad
individual ilimitada, en sus diferentes formas en la economa, en la poltica, en la
geopoltica, en los problemas ambientales, la ciencia dar lugar a una ideologa
que corresponde a la libertad individual limitada por una nueva tica en cons-
truccin. Especfcamente en la economa, esto signifca capitalismo limitado, o
regulado, involucrado con la cooperacin entre los pases y dentro de los pases.
Pero esto no signifca que la competencia en el mercado, como fundamental
para el funcionamiento del capitalismo, va a ser abolida. Ella simplemente tomar
una forma menos agresiva. No era necesaria la crisis para demostrar que muchas
empresas y bancos son demasiado grandes para quebrar dentro de las estructuras
de la economa contempornea. El dao social sera intolerable. El precio para
que no quiebren es la creciente regulacin, incluyendo la estatizacin parcial o
total, que supone un lmite a su libertad operacional. En este sentido, es posible
prever que, en oposicin directa a al ideologa neoliberal, el mundo post-crisis
camina ms en direccin a formas de planifcacin gubernamental, que para la
bsqueda ilimitada de lucro y de conquista de parcelas crecientes en los mercados.
Sera la Nmesis del socialismo!
La integracin de Amrica del Sur en el contexto de la cooperacin internacional
La cooperacin no es una meta en s. Es un instrumento de las naciones para
enfrentar amenazas comunes y para crear oportunidades de desarrollo econmico
y social para sus pueblos. Sin embargo, en fase de disparidades y asimetras so-
cioeconmicas nacionales, slo se alcanzar un estndar mundial para la efectiva
cooperacin por pasos sucesivos, segn los niveles de afnidad de los pases en
campos especfcos, que permiten cada vez ms, una convergencia global de me-
dios y fnes, as como de justas compensaciones para los socios ms dbiles. Es en
este sentido que concebimos el proyecto de integracin econmica en Amrica
del Sur: un camino de accin regional en la bsqueda de mayor prosperidad en
el continente que converja, de manera sostenible, al aumento de los niveles de
cooperacin a escala mundial en consonancia con los nuevos tiempos.
Por la primera vez en siglos los sudamericanos nada pueden esperar, en la
actualidad, de modelos polticos que vengan del primero mundo, en vista de la
crisis fnanciera europea y estadounidense, cuyo agotamiento no est a la vista.
Por el contrario, en el corto plazo, el ejemplo, principalmente europeo, es nega-
tivo. No se han cumplido los compromisos iniciales del G-20 de solucin de la
crisis fnanciera y fscal a travs de la la va de la cooperacin. De hecho, hubo un
retroceso para las polticas nacionales y regionales que han perdido la perspectiva
del carcter global de la crisis que, por eso mismo, tendran que pensar en una
solucin tambin global. Los estadounidenses partieron para una regulacin dbil
del sistema fnanciero, los europeos han tomado sus propias iniciativas en este
mbito, y casi todos los pases ms desarrollados, de forma pattica, volvieron
para polticas de austeridad fscal autofagias.
Esto no signifca que la propuesta primordial de cooperacin fracas. Lo
que fracas fue la poltica que pretendi abstenerse de ella, como ha sido probado
por la propia prolongacin de la crisis y el riesgo de una recada en la recesin.
Despus de dcadas de bombardeo ideolgico neoliberal, sera realmente sor-
prendente que, en la primera crisis, por ms profunda que fuera, sus heraldos y
benefciarios lo renegaran. Habr inevitablemente avances y retrocesos pues la
Historia nunca sigue un curso lineal. Sin embargo, por todo lo que fue anterior-
mente expuesto, lo que podemos saber con certeza es que no hay ninguna salida
posible a la crisis fuera del marco de la cooperacin.
Para Europa, esto signifca un sistema fscal, un emisor de ttulos (eurobo-
nos), y un programa de expansin de gastos pblicos comunes para dar susten-
tabilidad a las inversiones pblica y privada, el empleo y el sistema de bienestar
social. Finalmente, en lugar de las prcticas neoliberales que inevitablemente con-
duciran a la implosin del euro, tendran que trasladarse a los Estados Unidos de
Europa, que deben responder no slo a la seguridad de los inversores, que tendrn
que soportar prdidas por programas de reestructuracin de deudas pblicas con-
troladas, sino tambin a las demandas sociales de los pueblos de Europa. Como
todo esto requerir tiempo, Amrica del Sur no puede esperar por el ejemplo
desde fuera. Por el contrario, le compete establecer un ejemplo de profundizacin
de la integracin, tal vez inspirando a Europa a tomar un camino similar.
Hace dcadas que se propone la integracin sudamericana. La idea comen-
z a tomar cuerpo en la institucin de la ALALC (Asociacin Latinoamerica-
na de Libre Comercio) en 1960, sucedida por el Pacto Andino (aos 1970) y
transformada en ALADI (aos 1980). Incluso en los aos 1980, varios acuerdos
encaminados a la integracin entre Brasil y Argentina llevaran, tras la adhesin
de Paraguay y Uruguay, al Mercado Comn del Sur (Mercosur) en 1991. Cabe
sealar que el Pacto Andino, reuniendo pases de los Andes, trataba no slo de in-
tegracin comercial ms tambin de especializacin e integracin productiva, en
cuanto el Mercosur, limitado inicialmente a cuatro pases en el sur del continente
con la posterior adhesin de Venezuela (pendiente de la aprobacin unnime de
los socios del acuerdo), se ha centrado principalmente en los aspectos de la libera-
cin comercial y del arancel externo comn. Ms recientemente, en el ao 2000,
se cre la Unin de las Naciones Suramericanas (Unasur), que abarca todos los
pases de Amrica del Sur, centrada en cuestiones polticas y de seguridad. Ms
recientemente, la Unasur ha absorbido la Iniciativa para la Integracin de la In-
fraestructura Regional de Sudamrica (IIRSA), una iniciativa de planifcacin de
la infraestructura de logstica de la regin, y, este ao, se estableci el Consejo de
Ministros de Finanzas y Presidente de Bancos Centrales en el marco de la Unasur,
con el fn de analizar la convergencia en las polticas macroeconmicas.
Es el momento oportuno, por lo tanto, de un paso ms all: la profundiza-
cin de la integracin econmica con el objetivo de la constitucin de un bloque
de produccin. Esto ya no es un sueo idealista. Es un imperativo de las circuns-
tancias. La integracin econmica es la forma ms efectiva para que la regin
enfrente en el corto, mediano y largo plazo los desafos y amenazas planteados por
la actual crisis fnanciera en los pases industrializados avanzados y que amenaza la
estabilidad econmica del mundo. Al mismo tiempo, la integracin posibilitar a
los pases sudamericanos explorar oportunidades de desarrollo econmico y social
que difcilmente podran ser aprovechadas en una base individual porque esta no
posibilitara la exploracin de complementariedades de sus economas y de sus
sociedades teniendo en cuenta las restricciones que la crisis mundial imponen a
los socios tradicionales fuera del bloque sudamericano.
La principal amenaza que empuja a Amrica del Sur para la integracin no es
tanto la crisis propia de los pases avanzados sino las opciones deliberadas de pol-
ticas econmicas no cooperativas que, en la Unin Europea y ms recientemente
tambin en los Estados Unidos, apuntan en la direccin de un prolongado proceso
de ajuste fscal, inhibidor de la reanudacin del crecimiento sostenible a escala
global. La cooperacin con vistas al ayudar a los Estados Unidos y a los sistemas
fnancieros europeos dur slo el tiempo necesario para una aparente recuperacin
de la crisis de 2008/2009; pero dej, sin embargo, como legado una crisis fscal de
grandes proporciones, que ha provocado la creciente reaccin de las fuerzas conser-
vadoras en ambos lados del Atlntico, que presionaron histricamente por la reti-
rada de los estmulos fscales en un momento que pronto se demostr precipitado.
Los ajustes fscales impuestos a Grecia, Irlanda y Portugal, los pases euro-
peos marcados por el mercado como en la frontera de la crisis fscal, son de na-
turaleza estrictamente contraccionista porque los paquetes fnancieros de rescate
visan esencialmente a rodar las antiguas deudas pblicas sin liberar dinero nuevo
para inversiones y gastos. Por el contrario, los gastos pblicos son severamente
reducidos con el objetivo de contraer el mercado interno, dejando como nica
salida para el crecimiento el aumento de la demanda vinculada a la supuesta reali-
zacin de excedentes exportables en un momento en que la crisis mundial fuerza
a todos los pases a buscar exportar ms e importar menos. Despus de ms de un
ao de la aplicacin de esta panacea, su fracaso est grabado en la fuerte contrac-
cin del PIB que se produce en estos pases, habiendo llegado, en Grecia, a la faja
de menos 7% sobre una base anual.
El mismo estndar de ajuste impuesto como condicionalidad en la ayuda a
Grecia, Irlanda y Portugal est siendo auto-impuesto por Espaa, Blgica e Italia
en estos casos, en un vano intento de escapar del rebajamiento de sus ttulos
pblicos por las agencias de riesgo , y, fuera de la zona del euro, por Inglaterra.
Todos, sin excepcin, se encuentran en recesin o estancados. Toda la zona del
euro, por lo tanto, slo tiene como salida para reanudar algn crecimiento en el
futuro, mientras dure esta poltica coordenada por el conservadorismo, la expan-
sin de las exportaciones, como se seal anteriormente. Su albo, no pudiendo
ser ella misma, son los mercados emergentes y de los pases en desarrollo que han
acumulado reservas. En resumen, con gran nfasis, los pases de Amrica del Sur.
Una estrategia de defensa por los pases sudamericanos, que deben con-
frontarse tambin con la intencin norteamericana de duplicar sus exportacio-
nes en cinco aos a partir de 2010, no puede ser simplemente levantar barreras
proteccionistas individuales. Esto puede ser un expediente temporario, ms sera
inefcaz dinmicamente. La dinmica de defensa es la profundizacin de la inte-
gracin econmica, a fn de ampliar el mercado comn a partir de la explotacin
de nichos complementarios, cruzamiento de cadenas productivas, especializacin
industrial, transformacin local de la amplia base de recursos naturales existentes
en el continente, siendo que la mayora de ellos todava hoy se exporta in natura.
Cabe sealar que no slo los pases que tienen una base industrial ms avan-
zada, como Brasil y Argentina, tienen que perder con la amenaza de dumping co-
mercial que proviene de Europa, Estados Unidos y tambin Japn en este caso a
partir de una advertencia ofcial a las grandes corporaciones del pas, hecha por el
Ministro de Hacienda, para que reorientaran sus exportaciones a los pases emer-
gentes ante la estagnacin de los ms desarrollados. La amenaza es tambin en
los medios y pequeos pases del continente que tienen una aspiracin legtima a
industrializarse en un esquema de especializacin, similar a lo ocurrido en las pe-
queas naciones del norte de Europa. E insstase en que la defensa y la bsqueda
de la industrializacin no son slo objetivos econmicos: son la forma ms segura
de mejorar directa e indirectamente, en este caso por los servicios asociados, los
mercados laborales de la regin y los niveles de bienestar de las colectividades.
El Tratado de Roma, que instituye el Mercado Comn Europea (MCE) en
los aos 1950, cre en Europa la norma ms avanzada de la civilizacin de todo
el mundo en todos los tiempos, basada en un pacto social virtuoso a partir de una
tercera va ideolgica entre el comunismo y la ideologa del liberalismo. Lamenta-
blemente, la recurrencia liberal agudizada por la actual crisis est eliminando, den-
tro de la institucionalidad regresiva de la Unin Europea, el Estado de bienestar
social europeo. Es el MCE original que debe servir de inspiracin para la integra-
cin de Amrica del Sur. En sus inicios tuvo gran peso la reaccin a una amena-
za geopoltica, el comunismo sovitico; una oportunidad, la unin de las fuerzas
productivas del bloque inicial de seis pases bajo el liderazgo franco-alemn, y un
gran aliado externo, los Estados Unidos (tambin aqu por razones geopolticas).
Si fuera slo para reaccionar a la mencionada amenaza de dumping, la inte-
gracin sudamericana ya se justifcara plenamente. Sin embargo, la crisis ha ge-
nerado una oportunidad nica para el desarrollo econmico sostenible para la re-
gin: convirti en extremamente baratas las inversiones en dinero en la medida en
que las tasas de juros permanecieron prximas de cero por tiempo indefnido o
por lo menos mientras los pases ricos no redirijan sus polticas econmicas hacia
la reanudacin del desarrollo. Si, en el contexto de la integracin, los pases sud-
americanos articularan emprendimientos productivos rentables y polticamente
seguros, no les faltar fnanciamiento externo, incluso en el mercado libre. Sin
embargo, hay una oportunidad adicional, pues se puede buscar para esto aliados
estratgicos, al margen de la dictadura de las agencias de riesgo.
El principal de ellos es China. Ella podr desempear para Amrica del Sur
integrada el papel que Estados Unidos desempe para el MCE. Con su volumen
de reservas superiores a US$ 3,3 billones, China tienen razones estratgicas para
investir en emprendimientos econmicos, en primer lugar, de desarrollo local de
recursos naturales para su propio mercado; en segundo lugar, en la medida de la
expansin inexorable de su mercado interno tambin para productos industria-
lizados, y podr abrirse para un comercio externo ms equilibrado con Amrica
del Sur, as como los Estados Unidos hicieron con Europa Occidental. El proceso
puede ser ms rpido que el europeo: no se dejar al libre mercado, pero dirigido
por razones estratgicas de ambos lados, especialmente si Amrica del Sur pro-
mueve un interlocutor comn para la toma de decisiones.
Las sociedades europeas no dejarn que sus gobiernos, por razones ideolgi-
cas espurias, retrasen indefnidamente la reorientacin de sus economas. Quien
conoci el rgimen de bienestar social no tolerar el liberalismo radical durante
mucho tiempo. Polticamente, hay una onda ideolgica regresiva en Europa y en
los Estados Unidos pero, tarde o temprano, el juego dialctico arrojar para la ba-
sura de la historia desvos grotescos como el Tea Party norteamericano. Signos de
eso ya existen como, por ejemplo, las presiones para la creacin de un eurobono
en la zona del euro, cuyo potencial puede ser considerable, caso no resulte apenas
en un instrumento estril de seguridad para aplicadores fnancieros y permita el
relanzamiento de las inversiones pblicas en Europa Occidental. Por otro lado,
el movimiento Ocupe Wall Street, que se expande en los Estados Unidos y en
el mundo industrializado avanzado, indica el inicio de una reaccin popular a la
regresin social en el plano poltico.
En la medida en que los pases ricos se recuperen a partir de sus mercados
internos, el mundo estar preparado para una cooperacin econmica global. No
antes de eso. Los pases emergentes y en vas de desarrollo no tendran legitimidad
popular ni escala para reequilibrar las economas del primer mundo en trminos
liberales. Pero pueden y deben cooperar en el sentido de que sean articuladas po-
lticas econmicas convergentes de desarrollo econmico y social, ms all de los
regresivos ajustes fscales. En el campo sudamericano, Brasil y Argentina, los dos
pases ms avanzados de la regin, deben asumir claramente el liderazgo del pro-
ceso de integracin en bases progresistas, con la plena conciencia de que, siendo
ms ricos, deben ser ms generosos.
Finalmente, sin una base interna de cooperacin en las sociedades, ser mu-
cho ms difcil seguir el camino de la integracin. Una vez ms, la inspiracin vie-
ne del Tratado de Roma: en su captulo III, dedicado a la cuestin social, los seis
signatarios originales se comprometieron a hacer converger sus polticas sociales
alrededor de las que estuvieran ms avanzadas. ste es el espritu que se espera
para presidir la bsqueda de la integracin sudamericana en el sentido, tambin
aqu, de la constitucin de un gran pacto social que promueva y al mismo tiem-
po aproveche el desarrollo econmico sustentable. El Mercosur sealiza en esa
direccin con sus instituciones de desarrollo social, pero eso no pasar de buenas
intenciones mientras no puedan basarse frmemente en un programa de integra-
cin productiva, que represente efectivamente, aumento de empleo y expansin
de renta de los pueblos de Amrica del Sur.
Los obstculos inmediatos para el proceso de integracin sudamericana son
los tratados bilaterales de libre comercio frmados por algunos pases como Chile,
Per y Colombia. Sin embargo, desde que estos tratados den margen para las
iniciativas integradoras en el plano productivo, habr ventajas para adhesin a un
programa de integracin efectiva por medio de la infraestructura logstica, de la
especializacin y de la interseccin de cadenas productivas. Es que todos los pases
sudamericanos, sin excepcin, o tienen una manufactura o aspiran a tenerla como
imperativo para mejorar las condiciones de su mercado laboral. Esta manufactura
o esta legtima aspiracin tienden a ser destruidas por la competencia de los pa-
ses ricos en rgimen generalizado de restriccin fscal y generacin de excedentes
exportables. Acuerdos de libre comercio con los pases tecnolgicamente ms de-
sarrollados slo agravan esta amenaza, como demostrado en el libro de Ha-Joon
Chang, Pateando la escalera.
4
La integracin propuesta como instrumento de desarrollo econmico y so-
cial de Amrica del Sur se encuentra en la zona de convergencia entre el Mercosur,
un acuerdo bsicamente comercial, y la Unasur, un acuerdo bsicamente poltico.
Este espacio, por el momento difuso, es el de la integracin productiva o econ-
mica. Esto ya ha sido notado por los estrategas del Mercosur, que crearon dentro
del bloque un Grupo de Integracin Productiva (GIP). Sin embargo, ha habido
pocos avances en este campo, y de cualquier forma el Mercosur es slo una parte
de Amrica del Sur. A su turno, al absorber el IIRSA y crear el Consejo de Minis-
tros de Finanzas, la Unasur marc una voluntad efectiva de descender de su esfera
poltica para el terreno concreto de las relaciones econmicas. Finalmente, bajo la
infuencia de la crisis fnanciera mundial y de las polticas restrictivas que los pa-
ses ricos estn utilizando para enfrentarla, es posible vislumbrar en la integracin,
en lugar de un puente de sobrevivencia, un camino a la prosperidad.
4. A pesar de estas restricciones, como ya seal en el Captulo I y voy a mostrar con ms detalles en ste, prctica-
mente todos los PAD (Pases Actualmente Desarrollados) utilizaron activamente polticas industrial, comercial y tecno-
lgica (ICT) intervencionistas para promover la industria naciente durante el perodo de catch-up. Chang, Ha-Joon.
Pateando la escalera. Ed. Unesp, p. 35.
CAPTULO 13
LOS CONTEXTOS HISTRICOS Y POLTICOS PARA LA
INTEGRACIN SURAMERICANA
Juan Carlos Gmez Leyton*
1 PRESENTACIN
1
Las sociedades latinoamericanas y caribeas, en general, y las suramericanas, en
particular, han estado sometidas a un profundo proceso de cambios polticos,
sociales, econmicos, culturales e ideolgicos, que han puesto en cuestin no
slo los fundamentos mismos del proyecto moderno levantado en occidente por
el capitalismo, sino tambin, y fundamentalmente, los del proyecto capitalista
neoliberal vigente en los ltimas tres dcadas (1980-2010). En efecto, durante
las ltimas dcadas las ciencias sociales y especialmente la sociologa crtica, as
como tambin la teora poltica, han estado debatiendo el carcter de esos cam-
bios y han intentado captar y conceptualizar la reconfguracin del orden social y
poltico regional. Algunos autores han puesto nfasis en la apertura del proyecto
humano en medio de nuevas contingencias, complejidades e incertidumbres, a
travs del trmino operativo posmodernidad, modernidad tarda, pos-indus-
trialismo era global o modernidad refexiva. Otros han dado mayor impor-
tancia a las nuevas formas de identidad y sociabilidad, a la individualizacin y la
cultura poltica, y a la constelacin cosmopolita. Al mismo tiempo, en la regin
suramericana, en relacin a los procesos de cambios de la ltima dcada, se est
buscando social, poltica y culturalmente, otra modernidad, que se expresa, por
ejemplo, en los planteos del buen vivir (Senplades, 2010) construidos en los
pases andinos (especialmente en Ecuador y Bolivia), los cuales redefnen las for-
mas de hacer la poltica exterior a travs de la diplomacia de los pueblos (Daz,
2010). No obstante los puntos de controversia entre estas perspectivas, todos
estn de acuerdo en que en las dcadas venideras nos enfrentaremos a profundas
contradicciones y paradojas desconcertantes, y en que experimentaremos espe-
ranzas envueltas en desesperacin. Lo que ocurre es que las y los sujetos del siglo
* Investigador del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONICYT-Chile).
1. Agradezco a Adriana Cadena, colombiana, por su innita paciencia para motivar, una y otra vez, la revisin de la
primera versin de este artculo. A mi asistente de investigacin Zulema Lara Escalante, mexicana, por ayudarme en
la edicin nal del mismo. A los editores de Ipea, brasileos, por aceptar publicar un texto tan distante a la forma de
producir conocimiento y reexin sobre Nuestra Amrica, como deca el cubano, Jos Mart. En n, este trabajo es un
producto de la integracin cultural y acadmica. Las ideas vertidas en l, son de responsabilidad acadmica y poltica
exclusiva de su autor, no comprometen a Ipea, ni al grupo de trabajo de la Redeintersul.
XXI estamos asistiendo a un cambio histrico semejante al experimentado por
los hombres y mujeres en el siglo XVI, durante el Renacimiento; o a lo ocurrido
con la revolucin industrial en el siglo XVIII; o en los aos locos de las prime-
ras dcadas del siglo XX. Esto ha llevado a determinados autores, a sostener que
estos procesos de transformacin histrica constituyen, nada menos, que el fn
de la historia.
2
Para nosotros, en cambio, se trata del desarrollo de una nueva
revolucin capitalista, que revoluciona la historia.
En verdad, esta tesis del fn de la historia no resiste mayor anlisis. En la
historia, lo que concluye son las determinadas fases o etapas histricas. sta llega-
r a su fn slo y cuando, desaparezcan de ella sus protagonistas y constructores,
es decir, los hombres, las mujeres, los nios y las nias y/o su base material, es
decir, la naturaleza, en trminos actuales, el planeta. El hecho de que los cambios
experimentados en los ltimos treinta aos hayan transformado el transcurso his-
trico del desarrollo capitalista tanto a nivel mundial como regional, no consti-
tuye el fn de la historia, sino una nueva fase revolucionaria del mismo. Si la frase
de Marx, todo lo slido se desvaneci en el aire sintetiza las transformaciones
experimentadas por las sociedades europeas entre los siglos XVI-XVIII; la actual
fase histrica puede sintetizarse, parafraseando el ttulo de la novela del escritor
latinoamericano Ciro Alegra: el mundo de hoy ya no es ancho ni ajeno.
De acuerdo con Terry Eagleton (2011), Carlos Marx tena razn (en su
infnita capacidad analtica de la historia y del capitalismo) cuando sealaba que
uno de los rasgos caractersticos de la burguesa capitalista es su capacidad para
revolucionar permanentemente la historia. Recordemos que la burguesa, segn
Engels, el gran capital, se constituye en la clase dominante al interior de la
sociedad capitalista (la sociedad moderna) como agente de una serie de transfor-
maciones, que impulsa tanto en el modo de produccin como en los medios de
transporte y de comunicacin. Segn Marx y Engels:
En todas partes donde ha llegado al poder, la burguesa ha destruido todas las con-
diciones [anteriormente establecidas]...La explotacin enmascarada con ilusiones
religiosas y polticas la ha sustituido por la explotacin abierta, descarada, directa y
brutal. Ha despojado de su aureola a todas las actividades hasta entonces respetadas
y consideradas con piadosa veneracin....Ha arrancado a las relaciones familiares su
velo de dulce sentimentalidad y las ha reducido a simples relaciones de dinero... El
trastorno continuo de la produccin, la conmocin interrumpida de todas las condi-
ciones sociales, la inseguridad y la agitacin, distinguen a la poca burguesa de todas
las pocas anteriores. Todas las relaciones sociales bien establecidas e inmutables en
2. sta fue la hiptesis planteada por el asesor del Estado estadounidense Francis Fukuyama en su libro El Fin de la
Historia y el ltimo hombre. Diversos autores criticaron amplia y profundamente la tesis central de Fukuyama que
sealaba el triunfo del capitalismo y de la democracia liberal por sobre el socialismo u otras formas alternativas. Uno
de los principales crticos fue el historiador cataln Josep Fontana, quien ha refutado dicho planteamiento en el libro
La Historia despus del Fin de la Historia.
309 Los Contextos Histricos y Polticos para la Integracin Suramericana
su enmohecimiento...son disueltas; y todas las relaciones nuevamente establecidas
caducan antes de haber podido tomar consistencia. Todo lo que era privilegiado y es-
table se esfuma, todo lo que era sagrado es profanado, y los hombres se ven forzados,
en fn de cuentas, a considerar con ojos desengaados las condiciones de su existencia
y sus relaciones recprocas. (Cita libre del Manifesto Comunista).
Por esta razn, la modernidad capitalista no ha dejado de revolucionar la
historia. Se trata de la revolucin permanente capitalista. En esta condicin se
encuentra, tal vez, la explicacin de por qu el modo de produccin capitalista
se mantiene an a pesar de sus crisis recurrentes y de los diversos ataques y resis-
tencias que ha debido soportar a lo largo de su historia. Revolucionaria, en fn,
emancipadora y progresista ha sido la burguesa capitalista, porque ha debido
romper con las diversas cadenas que han buscado controlar, frenar o regular su
movimiento. El capital no ha soportado nunca las fronteras ni las limitaciones a
su quehacer; pero, al mismo tiempo, ha sido una poderosa limitacin y una fron-
tera para la confguracin de un orden poltico, social o econmico alternativo.
En su fase constituyente, el capital tuvo que romper los estrechos marcos de los
espacios feudales para potenciar el desarrollo del mercado interno, en la direccin
de confgurar la unidad nacional del capitalismo. Actualmente, asistimos a una
nueva ruptura, pues el capitalismo ha buscado romper con los estrechos marcos
nacionales, a travs del proceso de globalizacin o mundializacin. Para tales efec-
tos, intenta despotenciar el capitalismo nacional, transformando o modifcando
la forma estatal, el Estado-nacin as como el mercado regulado y centrado en el
espacio nacional. Desde hace tres dcadas asistimos, siguiendo, a Karl Polanyi, a
una segunda gran transformacin: la instalacin global del mercado.
Esta dimensin nos parece central no slo para comprender la constitucin,
desenvolvimiento y contradicciones del nuevo patrn de acumulacin capitalista,
sino tambin, de una nueva formacin social y poltica. El cmulo de transfor-
maciones econmicas, fnancieras y tecnolgicas como las diversas consecuencias
que ha provocado en la vida de los seres humanos, sociedades y, especialmente, en
la naturaleza, ha dado lugar a la sociedad del riesgo (Beck, 1998).
Por otro lado, la confguracin de una nueva estructura de poder y de domi-
nacin capitalista a nivel mundial ha provocado la crisis de las relaciones de poder
sobre las cuales se construyeron las distintas formas de Estado predominantes
durante la segunda post-guerra: el Estado del bienestar, en sus distintas modalida-
des, ya sea en el capitalismo central como en el perifrico. La crisis de esta forma
estatal ha implicado, al mismo tiempo, la crisis de los regmenes polticos que le
acompaaron, esto es, la democracia liberal representativa o la social democracia.
La democracia liberal, que en opinin de Francis Fukuyama (1991) habra triun-
fado a nivel mundial de manera conjunta con el capitalismo librecambista, en las
ltimas dcadas experimenta un proceso poltico de agotamiento. Nuevas formas
de pensar y hacer la democracia surgen tanto en el capitalismo central como en el
perifrico. La democracia posliberal se impone en Amrica Latina del Sur, tanto
en su perspectiva conservadora como progresista. Entre las democracias posli-
berales de carcter conservador podemos nombrar las democracias neoliberales
chilena, uruguaya, brasilea, argentina, peruana como tambin las democracias
autoritarias neoliberales colombiana y paraguaya; mientras que la democracia so-
cial participativa, o sea, aqullas que se ubican en la perspectiva posliberal progre-
sista, la encontramos en los procesos polticos de Venezuela, Bolivia y Ecuador.
3

Estas transformaciones econmicas, polticas, sociales y culturales, experi-
mentadas por las sociedades capitalistas centrales y perifricas han sido interpre-
tadas por algunos analistas como la crisis terminal de la modernidad capitalista.
Carlos Antonio Aguirre Rojas, discpulo destacado de Immanuel Wallerstein,
plantea al respecto que: despus de cinco siglos de existencia la modernidad
capitalista parece por fn estar llegando al fnal de su ciclo de vida histrica ge-
neral (Aguirre Rojas, 2005, p. 22). Para Aguirre Rojas, la situacin actual del
capitalismo, ms que una nueva fase revolucionaria, expresada en la globalizacin
del patrn de acumulacin neoliberal, como es nuestra opinin, es su fn. Este
postulado constituye la versin marxista del fn de la historia.
Estos planteos ms que confrmar la tesis del fn de la historia, dan cuenta
de la crisis tanto del proyecto moderno capitalista como del socialista, construi-
dos durante el siglo XX.
4
Esta afrmacin sostiene que la crisis histrica, que expe-
rimenta el capitalismo nacional (en su versin keynesiana-fordista), tanto central
como perifrica desde la dcada del sesenta, la crisis de stangfacin o de acumu-
lacin, profundizada por la crisis petrolera de 1973 y 1975, fue resuelta, por las
fuerzas del capital, a travs del proceso de globalizacin o mundializacin centra-
do en el libre mercado. Mientras que la crisis econmica de la modernidad socia-
lista, centrada en la industrializacin estatista sin mercado como fue desplegada e
implementada en la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS) y en los
pases socialistas del este europeo, no tuvo una salida revolucionaria semejante a la
desarrollada por el capitalismo, derrumbndose de manera integral a comienzos
de la dcada del noventa del siglo pasado.
5
La modernidad socialista se derrumb
estrepitosamente porque las sociedades socialistas, o mejor dicho sus dirigentes
polticos, no fueron capaces, ni en su momento ni a lo largo de su corta historia,
de auto-transformarse, en otras palabras, de auto-revolucionarse. Cambiar para
3. Sobre la democracia posliberal se puede consultar a Benjamn Arditi (2005); Jos Flix Tezanos (2002) entre otros.
4. Sobre la formas de modernidad durante el siglo XX, ver Eric Hobsbawn (1998), Giovanni Arrighi (1999) y Giovanni
Arrighi y Beverly J. Silver (1999).
5. Sobre el derrumbe de la URSS y el socialismo real de los pases de Europa del Este puede consultarse: Colectivo de
Autores (1996).
perdurar, como en la novela de Lampedusa El gatopardo,
6
donde se impone el
cambio como una estrategia de conservacin; en el capitalismo, la burguesa o el
capital cambia revolucionando todo. Es lo que denomino la revolucin perma-
nente del capital. De esta forma, ha logrado mantener inalterable el mecanismo
interno de su funcionamiento: el afn de lucro, de ganancia y de acumulacin, a
travs de la explotacin tanto humana como material de la naturaleza.
La revolucin permanente capitalista o el transformismo, han sido plenamente
exitosos para el proceso de acumulacin y expansin del capital. Sin embargo, esta
forma de cambiar ha implicado modifcar aspectos sustantivos del proyecto moderno.
En efecto, son las externalidades del capitalismo los que han cambiado en los ltimos
seis lustros. Estamos asistiendo a la confguracin de una nueva forma de capitalismo;
un nuevo tipo de economa, un nuevo orden poltico global, una nueva forma de
sociedad y de vida personal, las cuales diferen de las fases anteriores del capitalismo.
Sin embargo, el ncleo interno del capitalismo es el mismo. ste no ha cambiado, son
las formas las que cambian. Por ello, nuevas formas sociales, nuevas fuerzas sociales y
polticas, nuevos confictos, nuevas desigualdades, emergen por doquier.
Para analizar el entorno en el cual se presenta la situacin poltica de las
sociedades latinoamericanas en la actualidad, considero que es necesario entrar
por el proceso general para luego analizar la situacin particular de la regin
suramericana. Son los procesos econmicos y polticos generados tanto por la
globalizacin capitalista como por la constitucin de la sociedad del riesgo, los
que imponen restricciones y obstculos para los procesos de integracin regional.
La integracin poltica, social y econmica regional se ha levantado como
una forma de resistencia y de contencin a la integracin capitalista que se im-
pone desde los productores de la globalizacin central. Las sociedades surameri-
canas, en particular, y de Amrica Latina y el Caribe, en general, son receptoras
de la globalizacin central. Por lo tanto, se trata de una relacin asimtrica en
todos los aspectos. La condicin de receptoras hace que estas sociedades sean
extremadamente dbiles y, sobre todo, claramente limitadas polticamente para
impulsar formas de integracin econmica o poltica de carcter independiente y
autnomo en relacin, por ejemplo, a la utilizacin soberana de los recursos natu-
rales agrarios o mineros. En esta direccin, la propuesta del ALBA o de la Diplo-
macia de los Pueblos, realizada por la Repblica Bolivariana de Venezuela y por
el Gobierno del Presidente Evo Morales, respectivamente, son vistas y analizadas
como una amenaza para la integracin mercantil planteada, en su momento, por
el gobierno estadounidense, a travs del ALCA, y actualmente, por los Tratados
de Libre Comercio (TLC); como tambin, para las formas de integracin mer-
cantiles como el MERCOSUR u otras de esta misma orientacin.
6. Una edicin de esta novela es de Editorial Portada, Santiago de Chile, 1985.
Teniendo en cuenta todos los aspectos sealados en esta introduccin voy a
analizar en este artculo la idea de que el mundo para Amrica Latina y el Caribe,
en general, y a nivel suramericano, en particular, se ha reducido, estrechado, en
virtud de una pluralidad de contactos comerciales y fnancieros con el capitalis-
mo globalizado, a travs de la metfora el mundo ya no es ancho ni ajeno, como
una forma de referirme a los distintos desafos polticos que impone el capitalismo
neoliberal global, en cuanto ste es una amenaza que est devastando el planeta.
2 EL MUNDO YA NO ES ANCHO Y NI AJENO
El escritor Ciro Alegra, a fnes de la dcada de los aos cincuenta, titul a su nueva
novela con el sugerente nombre El mundo es ancho y ajeno.
7
Con l buscaba, tal vez,
refejar las enormes distancias que separaban a la regin latinoamericana con el resto
del mundo, especialmente con el mundo europeo, donde supuestamente se en-
contraba la civilizacin moderna con su progreso tcnico, cientfco y cultural. Sin
embargo, a pesar de los avances en los medios de comunicacin, del telgrafo, del
ferrocarril, de la navegacin a vapor y de la aviacin, no slo Amrica Latina sino
el mundo durante el siglo XX, fue ancho y ajeno para la mayora de sus habitantes.
En los ltimos 30 aos del siglo XX todo aquello cambi radicalmente. Hoy
con un simple ordenador personal podemos, desde nuestra casa ubicada en cual-
quier lugar del planeta, comunicarnos en forma instantnea va internet con cual-
quier otro lugar del mundo, traspasando las fronteras geogrfcas y polticas con
inusitada rapidez. A tal punto, que noticias como el atentado de las torres World
Trade Center en New York ocurrido el 11 de setiembre de 2001, o el inicio de la
Guerra Preventiva, en marzo de 2003, dieron la vuelta al mundo no en ochenta
das como en la novela de Julio Verne, sino en menos de un minuto. Agrguese
a esto, que gran parte de la poblacin mundial pudo ver dichos acontecimientos
en vivo y en directo a travs de millones de aparatos de televisin en los cinco
continentes. El mundo ya no es lejano ni ajeno. Todo lo contrario, el mundo nos
agobia con su presencia permanente, las 24 horas del da.
Somos testigos de la revolucin de las comunicaciones y de la informacin,
las cuales constituyen la columna vertebral del actual proceso de globalizacin.
Las distancias se han acortado considerablemente; los espacios geogrfcos se han
reducido; el espacio virtual nos comunica, nos acerca, nos pone en contacto con
lo lejano, con lo distinto, con lo desconocido, nos aterra.
8
Si algo ha llegado a su
fn es, en realidad, la concepcin virtual, de la geografa moderna.
7. Vase la novela El mundo es ancho y ajeno, Editorial Ayacucho, Caracas, 1978.
8. Como una referencia a los problemas de la globalizacin puede consultarse a Anthony Giddens (1995), David Held
y otros (2001).
No slo la concepcin virtual de la geografa moderna se ha modifcado
por la revolucin comunicativa, sino tambin se ha transformado la concepcin
moderna del tiempo, pues ste se ha acelerado, se ha vuelto vertiginoso. La se-
cuencia temporal con la que hemos crecido, de pasado, presente y futuro, ha sido
destruida; lo instantneo ha borrado las fronteras entre ellos. El tiempo lineal,
irreversible y predecible, el tiempo reloj, tan propio del capitalismo industrial,
se est haciendo pedazos. La transformacin es profunda: es la mezcla de los
tiempos. Se constituye, segn Castells (2002), un tiempo (universo) eterno, no
autoexpansivo, sino autosostenido, no cclico sino aleatorio, no recurrente sino
incurrente, se trata del tiempo atemporal, utilizando la tecnologa para escapar de
los contextos de su existencia y apropiarse selectivamente de cualquier valor que
cada contexto pueda ofrecer al presente eterno. Por eso es, que el flsofo francs
Jean Baudrillard (1972) ha sostenido que el futuro ya ha llegado y que slo
vivimos en un eterno presente.
La des-construccin de las coordenadas temporales centrales de la concep-
cin moderna de la historia, implica vivir en un presente eterno, sin posibilidades
de construccin de futuro. El futuro, entendido como la construccin utpica,
como proyecto a construir, no tiene sentido para las actuales generaciones, pues
ste ya lleg con el triunfo mundial (global) del capitalismo y de la democracia
neoliberal. Sin embargo, en la primera dcada del siglo XXI este triunfo ha sido
profundamente cuestionado, pues la historia se ha manifestado a travs de nuevas
revoluciones, revueltas y confictos ciudadanos, en todo el orbe.
La actual transformacin del tiempo, es decir, de la historia, bajo el paradig-
ma de la tecnologa de la informacin, es uno de los cimientos de la nueva socie-
dad en la que hemos entrado, conectado de forma inextricable con el surgimiento
del espacio de los fujos.
De manera que, la globalizacin implica el desarrollo, por un lado, de un
nuevo concepto de temporalidad, el tiempo atemporal. Y, por otro, el espacio de
los fujos. Ello no quiere decir que el tiempo reloj o las distancias reales hayan
desaparecido, sino que el tiempo atemporal y los espacios de los fujos, son las
coordenadas dominantes en la globalizacin.
La globalizacin (mundializacin) posee un movimiento que la caracteriza:
la circulacin del capital a escala global. En la conferencia referida a la dimensin
econmica de la globalizacin, por primera vez en la historia, ha surgido un mer-
cado de capital unifcado y global, que funciona en tiempo real. En otras palabras,
el capital circula el globo terrqueo en distintas direcciones a gran velocidad, se
traslada en horas, minutos, y, algunas veces, segundos.
Favorecidos por la desregulacin, la ausencia de intermediarios y la apertura
de los mercados fnancieros internos, potentes programas informticos y analistas
fnancieros de la informtica, sentados en los nodos globales de una red de teleco-
municaciones selectiva, realizan enormes inversiones fnancieras. Segn Castells,
stos son jugadores en un Casino Global, un casino electrnico del capital glo-
balizado. Como cualquier casino tradicional, en l slo participan aqullos que
cuentan con el respaldo fnanciero necesario. El nmero de jugadores no sobre-
pasa los cincuenta. Todos juegan contra el tiempo.
En efecto, el tiempo es crucial para que el conjunto del sistema obtenga
benefcios. Es la velocidad de la transaccin, a veces programada de forma auto-
mtica en el ordenador, para tomar decisiones casi inmediatas, la que genera la
ganancia o la prdida. Pero es tambin la circularidad temporal del proceso, una
secuencia incesante de compra y venta, la que caracteriza al sistema. Se trata del
mall global.
9
El tiempo del capital global, en el mall fnanciero mundial, es uno solo.
Londres, Nueva York y Tokio son los lugares que fjan el tiempo de las transaccio-
nes fnancieras. Adems, un nmero signifcativo y creciente de esas transacciones
se basa en realizar valor por la captura del tiempo futuro en las transacciones pre-
sentes, como es el caso de los futuros, opciones y otros mercados derivados. Por
lo tanto, el capital no slo comprime el tiempo: lo absorbe y vive de l (esto es,
genera renta), de sus segundos y aos digeridos. La aniquilacin y manipulacin
del tiempo por los mercados de capital globales, gestionados electrnicamente,
son el origen de las nuevas formas de las crisis econmicas devastadoras que se
avecinan en el siglo XXI.
La compresin del tiempo y del espacio supone la compresin de la historia.
Ya no es posible identifcar distintos desarrollos histricos esparcidos por el orbe.
La multiplicidad histrica se ve reducida a una sola, la historia del capital libera-
do globalizado. Es el triunfo del capitalismo a nivel mundial. Por primera vez, la
historia es mundial, puesto que intenta abarcar a todos los pueblos, naciones y
Estados de los cinco continentes. Por eso, la guerra contra Irak tambin es contra
toda la humanidad o, digamos, tal como afrman Antonio Negri y Michael Hardt
(2000), es una guerra del Imperio contra la multitud.
El mundo se unifca velozmente al comps de una portentosa fuerza eco-
nmica que no reconoce fronteras; que produce cosas cada vez ms pequeas
en lugares cada vez ms diversos, que se mueve con independencia de la terri-
torialidad fsica y difcilmente se asienta nacionalmente. Es la destruccin del
Estado-Nacin. Estamos frente al fn de las fronteras, como lmites polticos y
econmicos del capitalismo nacional. Se requiere una nueva forma de pensar las
fronteras polticas.
9. Mall: supermercado global.
La globalizacin es, primero y, sobre todo, un enunciado referido a los
ritmos y caractersticas de la acumulacin capitalista. Se trata de la interdepen-
dencia y de la imbricacin cada vez ms estrecha de las economas de numero-
sos pases, especialmente del sector fnanciero, ya que la libertad de circulacin
de fujos fnancieros es total y hace que este sector domine, muy ampliamente,
a la esfera econmica.
En esa direccin, la globalizacin reconoce la primaca del mercado mun-
dial sobre otros rdenes socio-territoriales de expresin del capital nacional.
Por eso, ella no apunta a conquistar los pases, sino los mercados y recursos na-
turales. De all, que sea un proceso dinmico que necesita de creciente libertad
e integracin mundial de los mercados de capitales, tecnologa, bienes, servi-
cios y trabajo. Su gran aspiracin es transformar y hacer funcionar al mundo
como un mercado total.
El principal espacio de gestin econmica de la acumulacin de capital co-
incidi con las dimensiones polticas y sociales del Estado nacional. En este es-
pacio es donde el capital nacional se desarroll. Los procesos de industrializacin
nacionales fueron la tnica, por ejemplo, de los pases suramericanos. Sin embar-
go, el patrn neoliberal de acumulacin, a excepcin de Brasil, ha acabado con
esa coincidencia de espacios.
Una nueva contradiccin caracteriza el capitalismo mundial: por un
lado, los centros de gravedad de las fuerzas econmicas, que gobiernan la
acumulacin, han atravesado las fronteras de los Estados nacionales; por otro,
no existe a nivel mundial un marco o estructura poltica, social, ideolgica y
cultural que pueda dotar de coherencia a la gestin global del sistema. Por lo
tanto, en lo que respecta a la dimensin poltica de la gestin globalizadora,
sta consiste en intentar suprimir el segundo trmino de la contradiccin, el
Estado, con el objeto de imponer la gestin de la sociedad por el mercado
como nica regla. Las ideologas y prcticas antiestatistas radicales forman
parte de dicha lgica.
Si bien, a la globalizacin se la presenta como algo nuevo en la historia, en
realidad, no lo es. En efecto, este proceso viene desarrollndose paulatinamente
desde aos atrs, algunos autores sitan su inicio en la dcada del cincuenta, otros
en la del ochenta. Ms all del punto de arranque del proceso de globalizacin, lo
cierto es que ella responde a las condiciones econmicas legadas por las dcadas
de crecimiento de la dcada del cincuenta y sesenta y, fundamentalmente, por la
crisis de stangfacin de mediados de la dcada del setenta del siglo XX. En con-
secuencia, la globalizacin es y debe ser considerada, como parte del proceso de
reproductibilidad del modo de produccin capitalista. En ese sentido, constituye
una fase ms del capitalismo.
A lo largo de su historia, el capitalismo ha pasado por diferentes fases
expansivas y de crecimiento tanto interno como externo. Recordemos que
una de las virtudes del capitalismo, advertida tempranamente por su princi-
pal analista y crtico, Carlos Marx, es la capacidad del capital de revolucionar
la historia. De all que sea correcto, sealar que estamos en presencia de una
cuarta revolucin capitalista.
10
La fase revolucionaria ms reciente es la actual globalizacin o mundializa-
cin de la economa capitalista de mercado, cuya expansin se manifesta a partir
de la dcada del ochenta del siglo pasado. Este proceso supone:
a) nuevas formas de organizacin social y poltica que vayan ms all del Es-
tado-Nacin, un nuevo requisito del sistema globalizado de produccin;
b) relaciones polticas y econmicas capaces de reconciliar el auge de la
industrializacin en las nuevas zonas perifricas competitivas de Asia y
Amrica Latina con el objetivo del crecimiento;
c) una fase de extraccin agrario-minero; y
d) una relacin que no sea excluyente con la periferia africana, que no est
implicada en modo alguno en una industrializacin.
Ahora bien, el predominio de la sociedad del riesgo neoliberal global
no debe impedirnos pensar en escenarios alternativos para un nuevo orden
poltico mundial, si bien es cierto que existen muchos y diferentes rdenes
mundiales posibles. Con todo, el actual sistema econmico mundial posee
tres rasgos novedosos, a saber:
10. Las tres grande fases revolucionarias por las que ha transitado el capitalismo han sido: 1) La forma Mercantilista
(1500-1800), previa a la primera revolucin industrial y moldeada por la hegemona del capital mercantil en los
centros atlnticos dominantes, as como por la creacin de zonas perifricas (Amrica) cuya funcin presupona su
total aceptacin de la lgica de acumulacin del capital. 2) El denominado modelo clsico, surgido de la revolucin
industrial, que deni a partir de entonces las formas bsicas del capitalismo. Por su parte, las periferias (a Amrica
Latina se agregaron progresivamente toda Asia, excepto Japn, y frica) siguieron siendo rurales, no industrializadas,
y su participacin en la divisin internacional del trabajo se produjo a travs de la agricultura y la produccin mineral.
Este rasgo de polarizacin estuvo acompaado de otro no menos importante: la cristalizacin y establecimiento de
sistemas netamente industriales como sistemas nacionales auto-centrados, acaecido en paralelo a la construccin de
los Estados nacionales. Esta forma caracteriz el sistema mundial desde la revolucin industrial, es decir, despus de
1800 hasta la Segunda Guerra Mundial. Cabe sealar, que durante la vigencia de este modelo, se dio entre 1870 y
1914 un proceso de expansin capitalista tan intenso como devastador, que fue considerado por los tericos como
la fase superior del capitalismo, nos referimos, al imperialismo. 3) El perodo de posguerra (1945-1980) supone la
progresiva erosin de las dos caractersticas que acabamos de mencionar. Durante l se produjo la industrializacin
de las periferias, un proceso obviamente desigual e inacabado que result el factor dominante en algunos pases de
Amrica Latina y, tambin de Asia. En estos aos se produjo el espectacular crecimiento de las economas capitalistas
industriales centrales (1945-1975), se trata de los 30 aos gloriosos del crecimiento econmico. Como todo ciclo sis-
tmico de acumulacin termin en una crisis, que a diferencia de las anteriores crisis capitalistas de sobreproduccin,
la de la dcada del setenta es de estancamiento del crecimiento con inacin, un nuevo tipo de crisis econmica.
Simultneamente, ocurri el progresivo desmantelamiento de los sistemas de produccin nacional autocentrados y
su recomposicin como elementos constitutivos de un sistema integrado de produccin mundial. Esta doble erosin
supuso una nueva manifestacin de la profundizacin de la globalizacin.
a) La erosin del Estado-nacin centrado en s mismo y la consiguiente
desaparicin del vnculo entre la esfera de la reproduccin y la de la
acumulacin, que acompaa al debilitamiento del control pblico y
social, que hasta el momento haba sido determinado precisamente por
las fronteras de ese Estado-nacin auto centrado;
b) La erosin de la gran fractura entre un centro industrializado y las regio-
nes perifricas no industrializadas, es paralela a la emergencia de nuevas
dimensiones de polarizacin.
c) La posicin de un pas en la jerarqua global viene defnida por su capa-
cidad para competir en el mercado mundial. Aceptar esa evidencia no
supone en modo alguno compartir la opinin del economista neolibe-
ral, que considera que dicha posicin se debe al resultado de adoptar
medidas racionales, racionalidad medida a partir de las denominadas
leyes objetivas del mercado. Por el contrario, estimo que dicha com-
petitividad es un producto complejo en el que confuyen mltiples fac-
tores econmicos, polticos y sociales.
En esta lucha desigual, los centros capitalistas usan sus cinco monopolios, que
constituyen los elementos centrales de la desigualdad de la globalizacin. stos son:
*Monopolio tecnolgico: requiere gastos enormes, que slo una forma poltica or-
ganizada por sobre lo nacional, puede afrontar.
11
Sin el apoyo estatal, en particular a
travs de la inversin y gasto militar (algo que el discurso neoliberal no menciona),
la mayor parte de esos monopolios no podra perdurar.
*Control de los mercados fnancieros mundiales: Dichos monopolios poseen una
efcacia sin precedentes, merced a la liberalizacin de las normas y reglas que go-
biernan su establecimiento. Hasta hace poco, la mayor parte de los ahorros de una
nacin slo poda circular dentro del mbito, en gran medida nacional, de sus ins-
tituciones fnancieras. En la actualidad, estos ahorros se gestionan de manera cen-
tralizada por instituciones cuyas operaciones tienen un alcance mundial. Hablamos
de capital fnanciero, es decir, del componente ms mundializado del capital. La
globalizacin fnanciera, lejos de ser un proceso natural, resulta ser extremada-
mente frgil. A corto plazo, slo conduce a una inestabilidad permanente y no a la
estabilidad necesaria para la actuacin efciente de los procesos de ajuste.
*Acceso monopolista a los recursos naturales del planeta: Los peligros de la explotacin
indiscriminada de esos recursos adquieren ahora naturaleza planetaria. El capitalismo,
basado en una racionalidad a corto plazo, no puede superar los peligros que conlleva
ese comportamiento imprudente e indiscriminado, por lo que acaba reforzando los
monopolios de los pases ya desarrollados. La publicitaria preocupacin medioambien-
tal de estos pases se limita a no permitir que otros sean tan irresponsables como ellos.
11. Se hace referencia a comunidades estatales unidas, o lo que Negri y Hardt llaman imperio.
*Monopolio de los medios de comunicacin: Dicho monopolio no slo lleva a la
uniformidad cultural, sino que abre la puerta a nuevos medios de manipulacin po-
ltica. La expansin del mercado moderno de los medios de comunicacin consti-
tuye uno de los principales componentes de la erosin de las prcticas democrticas
en el propio Occidente.
*Monopolio de las armas de destruccin masiva: Desafado y mantenido a raya a mer-
ced de la bipolaridad de posguerra, el monopolio es una vez ms, como sucedi en
1945, posesin exclusiva de Estados Unidos. Aunque corre el peligro de que la prolifera-
cin nuclear se descontrole, sta constituye, en ausencia de un control democrtico in-
ternacional, la nica forma de luchar contra ese inaceptable monopolio estadounidense.
Estos cinco monopolios, en su conjunto, defnen el marco en el que opera
la ley del valor globalizada. La ley del valor es la expresin abreviada de todas estas
condiciones y no la de una racionalidad econmica pura y objetiva. El resultado
fnal es una nueva jerarqua, ms desigual que las anteriores, en la distribucin de los
ingresos a escala mundial, que subordina las economas de las periferias y las reduce
a la categora de subcontratadas, sobre explotadas, extorsionadas y redimensionan-
do su condicin extractivista. ste es el nuevo fundamento de la polarizacin, que
ser presagio de mltiples confictos en el futuro. Vale preguntarse, entonces, cmo
ser el proceso de integracin regional a este mundo menos ancho y ajeno.
3 LAS CONEXIONES O INTEGRACIONES DE AMRICA LATINA Y EL CARIBE
CON EL MUNDO
12
3.1 Primera conexin
Siendo rigurosos, la historia de las formas de integracin interna entre los pueblos
de Amrica, fundamentalmente, se inicia mucho antes de la llegada de los euro-
peos en 1492. En dos zonas del hemisferio (Mesoamrica y la subregin andina)
se desarrollaron civilizaciones urbanas avanzadas, con estructuras sociales y pol-
ticas complejas. En ambas reas, el trnsito de la etapa preurbana a la civilizacin
se efectu durante largos procesos temporales. Para el siglo XIII de nuestra era,
las organizaciones estatales y militares que regan tanto en Mesoamrica como en
la Zona Andina suramericana, impulsaron diversas formas de integracin com-
pulsivas de amplias zonas territoriales. Unidas, fundamentalmente, a travs de los
procesos de comercializacin, como los de explotacin minera y agraria. Moda-
lidades polticas se imponan en ambas zonas geogrfcas. En la primera, existi
durante largo tiempo un pluralismo de centros de poder poltico que rivalizaban
entre ellos, y slo en el ltimo siglo antes de la conquista espaola, surgi un
verdadero imperio basado en la hegemona de la ciudad-Estado azteca de Teno-
chtitln sobre los dems centros polticos.
12. Para la elaboracin de este apartado hemos seguido a Demetrio Boersner (2006) y Oscar Ugarteche (1997).
En cambio, en los Andes, el imperio incaico fue ms orgnico y armo-
nioso, y se extendi desde zonas geogrfcas de Colombia hasta actuales terri-
torios chilenos, desde el siglo XIII hasta comienzos del siglo XVI. Mientras en
Mesoamrica (zona de relativa escasez de recursos alimentarios) existi una dura
explotacin de unos grupos humanos por otros, al mismo tiempo se incentiv
la comercializacin (intercambio) de productos desde distintas regiones, dando
origen al mercado prehispnico azteca y a las relaciones mercantiles de larga
distancia. El imperio incaico, fundamentado en la abundancia y en magnfcos
sistemas de riego, se caracteriz por la solidaridad, la distribucin de los bienes,
la justicia social y la ausencia de mercado.
La presencia espaola y portuguesa en Amrica quebr ambas formas
polticas y des-estructur las formas econmicas y las relaciones comerciales
practicadas entre los diversos pueblos que conformaban e integraban dichos
rdenes sociales y polticos. Si bien, la invasin hispnica-lusitana form
parte de un vasto proceso histrico europeo, esencialmente, el de la transi-
cin del feudalismo al capitalismo. Las dos naciones ibricas no vivieron ese
proceso revolucionario en todas sus dimensiones. Impusieron en los nuevos
territorios estructuras ms bien medievales que modernas y, por ello en sus
colonias americanas se instal un sistema social pre-capitalista y jerrquico
de carcter seorial.
Durante los siglos coloniales as como a inicios del siglo XIX, los im-
perios ibricos debieron defenderse de la presencia de las nuevas potencias
protocapitalistas que haban emergido en la economa-mundo europea e ini-
ciaban su proceso de expansin mercantil: Francia, Holanda e Inglaterra.
Ellas, muy pronto, concibieron la ambicin de intervenir directamente en
las sociedades latinoamericanas y desplazar a Espaa y Portugal de sus posi-
ciones imperiales privilegiadas.
Los siglos XVI, XVII y XVIII se caracterizaron por el desarrollo de tres
procesos signifcativos para Amrica, tanto en su condicin interna como en sus
relaciones con el mundo exterior. En primer trmino, se construy una sociedad
vertical, de marcada desigualdad social y econmica con un fuerte componente
de discriminacin y de exclusin racial, cuya permanencia hasta el presente signi-
fca que las sociedades latinoamericanas, a pesar de la ruptura emancipadora (que
de ninguna manera signifc una revolucin moderna semejante a las vividas en
ambas costas del Atlntico norte), han postergado y obstaculizado su acceso a la
plena modernidad, sin sufrir profundos y confictivos cambios sociales y cultura-
les. En segundo trmino, se fue formando a partir del siglo XVI un patrn de do-
minacin colonial y de intervencin fornea, que an no ha sido superado, ms
bien se ha agudizado en las ltimas dcadas del siglo XX, como consecuencia de
la actual globalizacin. En tercer lugar, desde la poca colonial, Amrica Latina se
integr al mundo como una regin perifrica de la economa-mundo europea.
13
La primera conexin de Amrica con el mundo fue fundamental en la con-
fguracin de su identidad cultural, marcada desde sus inicios por un vasto y
profundo proceso de mestizaje biolgico y cultural. La mezcla de razas: blanca,
cobriza y negra, dio origen a un crisol de razas y, al mismo tiempo, a un sin-
cretismo cultural-religioso intenso y determinante en la confguracin del ethos
cultural latinoamericano.
3.2 Segunda conexin
A comienzos del siglo XIX, en el marco de las revoluciones liberales, los prin-
cipales grupos dominantes, terratenientes y comerciantes, lideraron el primer
proceso de des-colonizacin de la regin. Nuevos Estados se confguraron en la
regin latinoamericana y nuevos poderes polticos se constituyeron en la econo-
ma-mundo europea. Uno y otro proceso dieron inicio a la segunda conexin de
Amrica Latina con el mundo. Las lites de poder (oligarquas) de las nacientes
repblicas, aprovecharon la nueva expansin econmica de la economa-mundo
europea para renovar el pacto colonialista.
La economa mundo europea, desde 1750, haba entrado en una nueva fase
de expansin rompiendo los lmites que se haban creado en el siglo XVI, y co-
menzaba a incorporar vastas zonas a la divisin efectiva del trabajo. El ritmo de
esta expansin se aceler y a fnales del siglo XIX y principios del XX el mundo
entero, incluso aquellas regiones que nunca haban formado parte del rea externa
de la economa mundo capitalista, fueron arrasadas a su interior. Las pautas de
este proceso de incorporacin al proceso ya existente de acumulacin de capital
quedaron establecidas en cuatro nuevas zonas: el subcontinente indio, el imperio
otomano, el imperio ruso y frica Occidental. La incorporacin a la economa
mundo capitalista, por lo general, nunca se produjo por iniciativa de los que eran
incorporados; se deriv ms bien de la necesidad interna de la economa mundo
de expandir sus fronteras.
Sin embargo, el proceso de integracin a la economa mundo industrial del
siglo XIX, se combin con las necesidades polticas sociales y polticas propias de
13. Segn Immanuel Wallerstein (2003) deniendo los lmites de la economa-mundo europea, seala que existen
las economas perifricas y las economas externas. La periferia de una economa mundo es aquel sector geogrco de
ella, en la cual la produccin es primariamente de bienes de baja categora (esto es, de bienes cuya mano de obra es
peor remunerada), pero que es parte integrante del sistema global de la divisin mundial del trabajo, dado que las mer-
cancas implicadas son esenciales para su desenvolvimiento. Mientras que las economas externas de una economa
mundo estn compuestas por aquellos otros sistemas econmicos con los cuales una economa mundo dada mantiene
algn tipo de relaciones comerciales, basadas primariamente en el intercambio de objetos preciosos, a lo que a veces
se ha llamado comercios ricos. De acuerdo con esta denicin la Amrica Espaola y la Portuguesa estaban dentro
de la economa-mundo europea.
las nuevas repblicas latinoamericanas de consolidar sus nacientes estructuras de
poder, lo que impuls decisivamente, a las lites de poder y en el poder, a renovar
el pacto colonial.
Este nuevo pacto neocolonial transform a Latinoamrica en productora de
materias primas para los centros de la nueva economa industrial, a la vez que los
artculos de consumo alimenticio en las reas metropolitanas, la hicieron consu-
midora de la produccin industrial de estas reas.
Las nuevas funciones de Amrica Latina en la economa mundial fueron
facilitadas por la adopcin de polticas librecambistas. El librecambio fue la fe
comn de dirigentes polticos y sectores dominantes locales durante el siglo XIX.
El proyecto oligrquico, como lo han demostrado Marcelo Carmagnani (1984) y
Waldo Ansaldi (2012) entre otros, fue esencialmente, extractivo primario-expor-
tador, librecambista. Este proyecto es muy semejante al nuevo extractivismo pri-
mario exportador actual. Sin embargo, estas lites fueron incapaces de imponer
en defensa de intereses nacionales concretos y, especialmente, de los intereses de
los pueblos que constituyen las nuevas naciones.
En todo caso, ese librecambismo oligrquico fue un factor de aceleracin del
proceso de modernizacin que comenzaba a manifestarse en Amrica Latina. Las
transformaciones sociales impulsadas por la modernizacin oligrquica trajeron
nuevas divisiones sociales; la emergencia de nuevos actores sociales y econmicos
y nuevas confictividades polticas, sociales y culturales. El proceso de moderniza-
cin, hacia fnes del siglo XIX, fue ms rpido, pero estuvo acompaado de crisis
de intensidad creciente. En verdad, desde las primera etapas de su afrmacin,
el nuevo orden global [orden neocolonial, lo denomina Tulio Halperin Donghi
(1986)] parece revelar los lmites de sus logros.
Al mismo tiempo que se consolidaba, el nuevo pacto colonial comenzaba
a modifcarse a favor de las metrpolis. La distribucin de tareas entre ellas y las
clases dominantes locales (que haba comenzado por asignar a estas ltimas, en
casi todos los casos, la produccin primaria y a las primeras, la comercializacin),
aun all donde se mantiene, adquiri un sentido nuevo gracias a la organizacin
cada vez menos libre de los mercados, facilitada por los transformaciones tcnicas,
pero vinculada sobre todo con la de las estructuras fnancieras.
Con todo, hacia fnes del siglo XIX y comienzos del XX, el debilitamiento
de las lites dominantes, especialmente terratenientes y mercaderes que haban
conducido el proceso de modernizacin oligrquica ante los agentes comerciales
y fnancieros metropolitanos, se agudiz por el surgimiento (con intensidad va-
riable segn los casos) por un lado, de los sectores medios urbanos cada vez ms
exigentes y, por otro, por las exigencias de los sectores de trabajadores incorpora-
dos a formas de actividad econmica modernizadas. Esto dio lugar a un intenso
proceso de democratizacin poltica de algunas sociedades latinoamericanas, el
cual se desarroll dentro del marco del orden neocolonial y se impuls por ten-
dencias que no se oponan de modo militante a la persistencia de este orden. Por
eso mismo, las exigencias y experiencias democrticas seran profundamente afec-
tadas (al igual que las oligarquas) por la crisis de 1930, que revel, bruscamente,
tanto el agotamiento del pacto neocolonial como del orden global fundado en la
primaca del imperialismo britnico al interior de la economa mundo-europea.
3.3 Tercera y cuarta conexin: la norteamericanizacin de Suramrica
Desde 1880 se abri en Amrica Latina y en el orden econmico internacional,
la etapa del imperialismo, basado en el monopolismo, la hegemona del sector f-
nanciero sobre los dems sectores, y por la rivalidad acentuada por la captacin de
mercados de capital y fuentes de materias primas, para apoyar la segunda fase de
la revolucin industrial. En sta, nuevos centros de poder, tales como Alemania,
Estados Unidos, Japn e Italia, se colocaron al lado de los imperios capitalistas de
la economa-mundo europea tradicionales (Inglaterra y Francia) y compitieron
con ellos por el control sobre los mercados y los recursos de Amrica Latina y del
resto del mundo. Sobre todo la infuencia econmica y poltica de los Estados
Unidos comenz a desplazar y a sustituir la de Inglaterra a partir de 1880.
El vertiginoso crecimiento del capitalismo norteamericano (rudo, de lucha
a muerte entre empresarios) produjo la exaltacin de impulsos agresivos. Los nor-
teamericanos se sintieron dirigentes de un pueblo elegido, portadores y ejecutores
del Destino Manifesto que impulsaba a Estados Unidos hacia la jefatura de las
naciones y al imperialismo.
14
La conquista del Oeste no termin en el litoral del
Pacfco, California y Oregn. Continu ms all, a travs del ocano, hacia Ja-
pn y China. Del suroeste la marcha sigui hacia Mxico, Centroamrica y toda
Amrica Latina. Los monopolistas triunfantes miraron ms all de las fronteras de
su propio pas, y sus ideas expansionistas infuyeron en la poltica de Washington
y en el pensamiento de las masas, educadas en el espritu del Destino Manifesto
y de la Doctrina Monroe, interpretada como un llamado, para que los Estados
Unidos asumieran la proteccin y el control de las naciones ms dbiles.
Durante las dos ltimas dcadas del siglo XIX los norteamericanos iniciaron
la conquista de Amrica Latina y el desplazamiento de los intereses britnicos
y franceses de la regin. Se puede sostener que entre 1880 y 1932 Estados Uni-
dos logr instalar su infuencia econmica y poltica en la zona inmediatamente
cercana a sus fronteras, y crear un espacio de control poltico y militar de plena
intervencin o de intervencin directa en Centroamrica y el Caribe.
14. Vase a Hctor Vega (2010); David Harvey (2007).
La instalacin del imperialismo norteamericano reforz el proceso de
americanizacin de la cultura latinoamericana iniciado a comienzos del siglo
XX.
15
Por tal se entiende la gradual adopcin a lo largo del tiempo de los mo-
delos de produccin, consumo y hbitat prevalecientes en los Estados Unidos
de Amrica, por parte de los dems pases (Barjot, 2003:15) Indudablemente,
se trata de un proceso complejo y de gran amplitud, que pone en juego gran
variedad de dimensiones: cientfcas y tecnolgicas, econmicas y fnancieras,
sociales, polticas y culturales.
Segn Dominique Barjot, el punto de partida de este proceso se puede ubi-
car entre los aos 1870 y 1880, cuando Estados Unidos se constituy en el mo-
delo de referencia para las distintas sociedades integrantes de la economa mundo
europea. La Segunda Guerra Mundial sirvi para demostrar la superioridad del
modelo americano, colocando a este pas en liderazgo mundial, hasta el da de
hoy, a pesar de su aparente decadencia actual. Los distintos aspectos comprendi-
dos en este proceso se pueden agrupar en tres grandes campos temticos.
1) Los fujos de intercambio y su impacto en la americanizacin: fujos hu-
manos (migraciones internacionales), de bienes (comercio) y de capital
(inversiones), pero igualmente, los vinculados con la revolucin infor-
mtica (a travs de los nuevos medios y tecnologas de la informacin).
2) La difusin del modelo americano: el ascenso de la gran corporacin mul-
tidivisional, as como el modelo de consumo masivo (con el crecimiento
de la publicidad, el marketing y las tcnicas de comercializacin en gran
escala), y la emulacin de los niveles de productividad norteamericanos.
3) La prevalencia o competencia de otros modelos: europeizacin (ya sea bajo
el signo de Alemania, de Francia o de Italia), japonizacin (el toyotismo)
y aun tambin, antes de 1989, la sovietizacin (Barjot, 2003, p.16-17).
A lo largo del tiempo, la americanizacin engendr un cierto nmero de
oposiciones y resistencias desde los primeros tiempos hasta la actualidad. Sin
embargo, el proyecto de americanizacin es, sin lugar a dudas, ms amplio y
complejo. En el plano de la cultura implic la acelerada incorporacin de las
masas urbanas latinoamericanas a la american way of life. El estilo de vida norte-
americano se transform en un referente para el comportamiento moderno, tanto
de las lites latinoamericanas como de los sectores medios urbanos, que desde las
dcadas de 1920 y 1930, en adelante, asumieron que para ser modernos deban
seguir las pautas de consumo y de comportamiento social-cultural desarrollados
por los estadounidenses.
15. Sobre el proceso de americanizacin de las sociedades latinoamericanas a lo largo del siglo pasado se puede
consultar la excelente compilacin de Barbero, Mara I. y Andrs M. Regalsky (2003).
Para el socilogo chileno Eugenio Tironi (2005), el verdadero cambio de
Chile ya se produjo y tiene relacin con un giro dramtico haca lo que podra-
mos llamar el paradigma norteamericano, pues Estados Unidos ha sido la gran
fuente de inspiracin del modelo de modernizacin liberal aplicado no slo en
Chile sino en toda Amrica Latina, en las ltimas dcadas.
Al adoptar el modelo de modernizacin estadounidense, la sociedad chilena
quebr la tendencia latinoamericana de conectarse con Europa, pero no slo eso
sino tambin, algo mucho ms profundo y signifcativo para la sociedad latinoa-
mericana en general: fragment la identidad cultural latinoamericana. Por esta
razn, para Tironi (aunque l no es el nico en plantearlo), Amrica Latina debe
re-inventar su identidad cultural.
Como es conocido, el ajuste estructural neoliberal
16
en Amrica Latina ha
consistido en la desestructuracin de la modernizacin industrial, expresado en:
la apertura o liberalizacin de los mercados externos; el fn de la planifcacin e
intervencin econmica por parte del Estado; el desplazamiento de la poltica
por el mercado; el fn del Estado social y su reemplazo por el Estado subsidiario
o por el Estado regulador; el fn de las polticas sociales de cobertura nacional y
su reemplazo por polticas sociales focalizadas en grupos vulnerables o en riesgo
social; la transformacin de los obreros en ciudadanos; el paso de la seguridad y
proteccin social, econmica y laboral a la desproteccin social y econmica, a la
inseguridad y fexibilizacin laboral, entre otros.
La neoliberalizacin de las sociedades latinoamericanas, producto de estas
dos ltimas conexiones, implic su integracin total y completa, sin mayores
obstculos, a la sociedad neoliberal del riesgo.
4 DE LA GLOBALIZACIN DEL RIESGO NEOLIBERAL AL BUEN VIVIR
Segn Vctor M. Toledo (2003:31-36), Vivir es peligroso, citando a Riobaldo,
el personaje central de la novela de Guimares Rosa, Grande Serto: Veredas, una
de las obras maestras de la literatura brasilea. Y nunca una frase dicha desde uno
de los tantos rincones olvidados de las reas rurales del mundo subdesarrollado (el
seco nordeste brasileo), ha adquirido tanto signifcado para tanta gente en tan
poco tiempo. El 11 de septiembre de 2001 pasar a la historia como la fecha en
que el proceso de universalizacin de la sociedad del riesgo, el trmino creado
por Ulrich Beck (1998), en su despiadado anlisis de la civilizacin industrial
contempornea, cerr su ciclo. Hoy, junto a las mercancas y las informaciones ya
16. La modernizacin neoliberal nacional, por otro lado, ha coincidido con otros procesos histricos que la informan, la
sustentan, la dinamizan y la inuyen de distintas maneras, proporcionndole una consistente complejidad histrica. En
efecto, el inujo y encanto del pensamiento posmoderno; el impacto de la cuatro ies, que constituyen la globalizacin:
inversiones de capital en red, informacin en internet, industria fragmentada e individuo global consumidor (Ohmae, 1990).
globalizadas, es decir, distribuidas por todos los rincones del mundo, se ha espar-
cido un nuevo producto: el riesgo. Todo lo que se gana de poder por medio del
llamado progreso tcnico y econmico afrma Beck se ve eclipsado cada vez
ms por la produccin de riesgos. Y estas inseguridades y peligros no aparecen es-
pontneamente. Provienen de las dos principales irracionalidades que hoy padece
el mundo contemporneo: la dilapidacin de la naturaleza (crisis ecolgica) y la
explotacin y marginacin de miles de millones de seres humanos (crisis social)
(Toledo: 2003:31).
La globalizacin neoliberal del riesgo nos viene a recordar que el mundo,
que el espacio social mundializado, ya es slo uno, de la misma manera que la
sociedad y la naturaleza no son ya sino las dos caras o los dos componentes de un
mismo proceso.
Esta globalizacin de la inseguridad, la cual ha seguido un camino ascen-
dente en las ltimas dcadas, cobra sentido en dos vertientes: en su dimensin
ecolgica, a travs de los nuevos fenmenos de escala global, tales como la
destruccin de la capa de ozono, el incremento de las temperaturas y sus po-
tenciales consecuencias (como la subida del nivel del mar por el derretimiento
de los cascos polares), el incremento en el nmero y la intensidad de los hura-
canes, y la proliferacin incontrolada de la contaminacin del agua, las costas,
el aire y los alimentos.
En su vertiente social, el mundo se fue haciendo cada vez ms peligroso
en tanto la injusticia, la marginacin y la desigualdad se multiplicaban a la par
del incremento demogrfco de las mayoras. Frente a las evidencias de la globa-
lizacin, especialmente, de los efectos de la doble crisis (ecolgica y social), ya
cada vez menos podrn ignorar, soslayar o negar que todos nos hemos vuelto
ciudadanos globales. Es decir, que lo que afecta a un sector o a una esfera de
la sociedad globalizada repercute en el resto y viceversa. La estrecha interde-
pendencia que la ecologa poltica revel entre los fenmenos sociales y los de
la naturaleza, tambin ha comenzado a confrmarse, por una u otra va, entre
los diversos sectores del conglomerado humano. La leccin capital del mundo
globalizado es que ms all de lo que cada uno piense, crea o sienta, existe una
identidad y un destino comn.
Tal como afrma Toledo, avanzamos entonces hacia una responsabilidad
globalmente compartida y por lo mismo hacia la necesidad de encontrar con
urgencia una tica de la solidaridad y de la supervivencia. Y ms nos vale, porque
si vivir el hoy es peligroso, la perspectiva futura no resulta nada halagea: cada
vez menos ciudadanos lograrn evadir esta terrible circunstancia.
Tal vez, la propuesta del buen vivir, sugerida por bolivianos y ecuatorianos
sea un respuesta posible.
5 LA CRISIS FINANCIERA DEL CAPITALISMO GLOBAL NEOLIBERAL QU ESTADO?
Cuando se habla de crisis del capital es necesario precisar, seala Jos Snchez
Parga (2009, p.115), si el capitalismo est en crisis, o si la crisis es producida por
el capital. La diferencia es terica y polticamente fundamental. En el primer
caso, habra que preguntarse qu o quin pone en crisis al capital; en el segundo,
se trata, segn Marx, de crisis necesarias, producidas por el capital en su pro-
gresivo desarrollo, que el mismo capital resuelve, y de las cuales sale fortalecido.
De hecho, la profunda transformacin neoliberal del Estado de las tres ltimas
dcadas se inici a raz de una crisis de acumulacin capitalista, a la que hemos
hecho referencia en pginas anteriores. El capital encontr una doble solucin: el
aumento de las tasas de inters y la libre circulacin de capitales, que produjeron
una total desregulacin de los mercados fnancieros, dando inicio a un nuevo
ciclo fnanciero del capital.
17

Esta solucin, asest el golpe de gracia a lo que haba sido el Estado fordista
e inaugur la soberana del mercado sobre la del Estado. Al cabo de tres dca-
das, el modelo capitalista neoliberal entr en crisis. Nuevamente, preguntamos,
parafraseando a Snchez Parga, cmo saber si es el capital el que est en crisis o
si se trata de una crisis producida por el mismo capital, una crisis del capital? La
respuesta puede buscarse a partir de un criterio tan obvio como decisivo: pregun-
tarse si es el capital el que resuelve su crisis y, en trminos ms precisos, si es en
razn de los intereses de reproduccin del modelo capitalista, de sus lgicas y sus
fuerzas, que la crisis se resuelve.
Poco importa quines toman las medidas para resolver la crisis e im-
plementan nuevos procedimientos para garantizar un mejor desarrollo del
capital, ms transparente y menos salvaje. Resultara ingenuo pensar que
los Estados y los polticos estn resolviendo polticamente la actual crisis f-
nanciera del capital. En realidad, pretenden resolverla econmicamente, con
procedimientos policiales, de gendarmera administrativa y legal, de control
y supervisin, de una cierta regulacin, pero sin tocar los grandes tabs: la
libertad de los mercados, el crecimiento econmico (no el productivo sino el
fnanciero) y el secreto bancario.
17. Sobre este tema se han escrito diversos e interesantes artculos y captulos de libros, originados en diferentes
encuentros organizados para la discusin sobre la crisis. Como referencia, vase Jaime Estay, Claudio Lara y Consuelo
Silva, (editores) (2012), El neoliberalismo y sus crisis. Causas, escenarios y posibles desenvolvimientos, Heinrich Boll
Stiftung-Editorial UARCIS. En este libro se presentan interesantes debates respecto a la crisis y sus orgenes o causas,
se da el debate respecto a los temas del modelo productivo y desarrollo; se analizan los escenarios sociopolticos
latinoamericanos y la profundidad que adquiri el neoliberalismo en cada uno de ellos y se realizan balances respecto
al impacto de la crisis en las economas latinoamericanas, entre otros temas. Puede consultarse tambin, La crisis
capitalista y sus alternativas. Una mirada desde Amrica Latina, coordinado por Julio Gambina (2010), en donde se
agrupan interesantes trabajos de acadmicos como Theotonio Dos Santos, Claudio Katz, Orlando Caputo, Claudio Lara,
Antonio Elas, entre otros. El este texto se analizan temas como la crisis y sus alternativas, sus diferentes dimensiones,
y especialmente, en una tercera parte, la crisis en perspectiva latinoamericana.
La frentica movilizacin del Estado en todo el mundo ante el desencade-
namiento de la crisis, la precipitada, imponente y meditica actuacin de los jefes
de gobierno para concertar decisiones, implementar programas, adoptar medidas
de casi todo tipo, podran sugerir un retorno del Estado? Nada ms ilusorio.
Detrs de tantas declaraciones, se est frente a una fragilizacin del Estado. Sera
ilusorio pensar:
a) que los desenfrenos y las transgresiones de los mercados fueron acciden-
tales y ocasionales; y
b) que las medidas adoptadas por los Estados pueden regular y controlar
a los mercados sin afectar el modelo de desarrollo capitalista. La razn
es obvia: el modo de produccin capitalista no permite conservar su
capital sin su crecimiento ilimitado, y ste no puede continuar aumen-
tando si no es por su acumulacin progresiva; y tal empoderamiento del
capital tiene en s mismo efectos polticos.
La contradiccin entre la soberana de los Estados y la soberana de los
mercados, no est en juego en la actual crisis. Puesto que la segunda, se impu-
so a la primera hace ya tres dcadas. Tengamos presente que libre mercado
signifca que el mercado se encuentra libre de todo vnculo, control y regula-
cin; librado a su propia lgica y dinmica, al desenfreno ilimitado de los
benefcios y las ganancias.
Otra de las pretensiones del capital es refundar el sistema fnanciero
para hacer transparentes los mercados. Sin embargo, la intransparencia del
capital y del mercado es tan necesaria para su funcionamiento como la simu-
lacin de ganancias, y la disimulacin de las prdidas son necesarias para las
empresas y los bancos. Buena parte del contingente fnanciero es producto
de la evasin fscal, de dineros sucios y de redes mafosas, de la corrupcin
poltica de dictadores y gobernantes.
En las crisis es cuando mejor se manifestan el poder del capital y la debili-
dad actual del Estado. Nunca antes fue necesario que las fuerzas del capital y los
actores econmicos intervinieran para resolver su propia crisis; son los poderes
polticos los que actan, pero de acuerdo con la lgica y los intereses del mismo
capital. Esto muestra no slo el nivel de consolidacin del capital sino, sobre
todo, el grado de precarizacin del Estado. Nunca antes haba logrado el desarro-
llo capitalista privatizar las ganancias en tan pocos y socializar las prdidas en tan-
tos millones de personas. La actual crisis contribuye a confundir a gobernantes y
Estados, obligando a los ms neoliberales a tomar medidas pseudo redistributivas
y pseudo proteccionistas, y a las izquierdas a aferrarse al consumo (en defnitiva, al
mercado) y al mismo crecimiento econmico.
En este contexto de reforzamiento y relegitimacin del capital, la idea ms
repetida (no por los actores econmicos ni por los agentes del mercado, sino por
los polticos y gobernantes) cobra sentido: la confanza. Devolver y restituir la con-
fanza a los bancos, al sistema fnanciero, a los mercados (es decir, al modelo capi-
talista concentrador y acumulador de riqueza) sera la clave. En ningn momento
los dirigentes polticos ligados al capital han hablado de devolver la confanza al
Estado, a las instituciones democrticas y sus gobiernos, sino de la necesidad de
volver a confar en las bolsas, los bancos, el consumo, los mercados y los crditos.
La confanza es una cualidad subjetiva y emocional, producto de la convivencia,
una hiptesis sobre la conducta futura del otro, pero no constituye un vnculo
social. Por eso, cmo se justifca y se logra la confanza en una sociedad sin vncu-
los sociales ni cohesin interna, regida por la competitividad, los riesgos e insegu-
ridades y la opacidad de las transacciones mercantiles? (Snchez Parga, 2009:118)
Desde el inicio de la crisis, los gobiernos adoptaron tres grandes series de
medidas econmicas: reforzar el sistema fnanciero, reforzar el sistema producti-
vo-empresarial, e impulsar la capacidad de compra y consumo de los ciudadanos.
Ninguna de ellas comporta el empoderamiento poltico. Y las polticas redistri-
butivas, ya sea las emprendidas por los gobiernos contra neoliberales antes de la
crisis, de ninguna manera signifcan una vuelta al Estado keynesiano-desarrollista.
Nunca la redistribucin del Estado es real y efectiva, si el modo de produccin
de riqueza no es por s mismo distributivo. Mientras el modo de produccin del
capital, dominado por su lgica fnanciera contra la economa productiva, siga
basado en la concentracin y acumulacin de riqueza, la posibilidad de distribu-
cin estar excluida. En este contexto, las polticas y los programas redistributi-
vos del Estado alimentan ese modelo capitalista y, probablemente, hacen que los
pobres puedan consumir ms y se integren mejor al mercado, pero sin dejar de
empobrecerse. En suma, las reformas adoptadas aseguran tanto la reproduccin
del capitalismo como el debilitamiento de los Estados y el nuevo empoderamien-
to de un mercado, que se revela tan indestructible, como devastador del medio
ambiente y de la misma sociedad.
Ante este panorama, los tericos de la frontera, principalmente Grimson
(2002), Russ Castronovo (2003), Michaelsen y Johnson (2003) y Pablo Vila
(2000), argumentan que la globalizacin transform la sociedad y que, necesaria-
mente, las Ciencias Sociales deben impulsar un giro epistemolgico en sus anli-
sis tericos y reelaborar los conceptos de sujeto social, historia, cultura, territorio,
Estado, fronteras, lmites y mrgenes. (Podest, 2007:126-127).
Entre sus principales supuestos tericos plantean que la globalizacin incen-
tiva procesos de integracin transfronteriza y que, como consecuencia, se acab
la pureza cultural y el mundo actual se caracteriza por el entrecruzamiento de
problemas, enfoques, prcticas y posibilidades cognitivas y comunicacionales. Al
respecto, Russ Castronovo (2003) sostiene que el siglo XXI supondr un reorde-
namiento en los anlisis, en el que, por ejemplo, el concepto de frontera habr de
entenderse como una lnea o lmite que separa fenmenos diferentes, pero que
entre sus lmites transitan identidades culturales, situaciones tnicas, literarias,
sexuales, lingsticas, polticas y econmicas.
Al respecto, Pablo Vila (2000:102) sostiene que...La metfora de la frontera
es usada para dar cuenta de cualquier tipo de situacin en que la idea de lmite est
presente, esto es, cualquier espacio fsico o psquico sobre el cual se puedan puntualizar
problemas de lmites: fronteras entre pases, grupos tnicos, gneros, disciplinas acad-
micas, etc.. En tal sentido, las fronteras tendran mltiples planos de anlisis: te-
rritoriales, raciales, de gnero, literarios, polticos, militares, de identidades, agr-
colas, de ciudadana. Adems, este enfoque sostiene la tesis de que las fronteras no
slo se deben asociar con espacios materiales y territoriales, militares y policiales,
polticos y administrativos, dispositivos de seguridad, murallas y alambradas, ni
se reducen a las aduanas, fujos migratorios o contactos entre gobiernos o Estados.
Las fronteras tambin tienen relacin con hechos simblicos, identidades,
nacionalismos, esencialismos culturales, multiculturalismos, micro y macro rela-
tos histricos, smbolos, textos, msica, literatura, objetos que viajan, vnculos,
dinmicas y experiencias compartidas. Las fronteras son evidentes zonas de con-
tacto social, cruce y dilogo cultural, aunque tambin son espacios de conficto,
estigmatizacin de desigualdades y reproductoras de rencillas histricas, sujetas a
las infuencias de sus propios Estados y de los Estados.
Pablo Vila seala que las fronteras (de cualquier tipo) son constitutivas de la
vida en sociedad, puesto que no puede vivirse fuera del espacio y/o de los criterios
de clasifcacin social y cultural. Adems, se cuestiona la potencialidad articulado-
ra de la globalizacin, ya que abolir las fronteras aduaneras no signifca, en modo
alguno, el fn de las fronteras simblicas de la nacionalidad o de las culturas. En la
misma lnea argumental, hoy no vivimos en un mundo de culturas singulares y en
el que la condicin cultural ser siempre fronteriza, ya que traspasar un territorio
siempre ser un doble fenmeno: por una parte, un acto administrativo, poltico,
migracional e incluso participativo (en confictos de cualquier orden), pero, por
otra, un fenmeno de movilizacin cultural. De tal manera, el concepto frontera
no puede tener un sentido unvoco.
Respecto a la situacin de Amrica Latina, cuatro hechos son relevantes a la
hora del anlisis. Primero, la multiplicidad de fronteras existentes, y los tipos de
confictos que all se desarrollan, deben entenderse en el marco de un Estado que
se ha ido retirando de sus funciones de seguridad y proteccin social, y reaparece
desempeando roles asociados al control, administracin y regulacin de zonas
fronterizas. Segundo, la neoliberalizacin o internacionalizacin de la economa
ha reconfgurado las polticas exteriores de los Estados nacionales, y los ha pre-
sionado para participar en bloques o acuerdos comerciales multilaterales y, ade-
ms, a recurrir permanentemente a organismos internacionales en la resolucin
de controversias. Los discursos ofciales y no ofciales en Amrica Latina anuncian
la disolucin de las fronteras, principalmente por los proyectos como el Mercosur
(Mercado Comn del Sur) y/o los acuerdos de libre comercio. Pero en el plano de
la sociedad y la cultura hay un reforzamiento de los controles fronterizos y adua-
neros, situacin contradictoria con los discursos pblicos. De la misma manera,
los confictos en reas fronterizas obstaculizan la accin de los Estados vecinos
hacia la consolidacin de sentimientos de nacionalidad abiertos y fexibles, com-
plementarios y amistosos; la situacin cultural en zonas fronterizas presenta serias
difcultades para generar sntesis culturales (Podest, 2007, p. 128).
El anlisis de las fronteras, al menos en la dimensin poltica, constata que
de ambos lados los actores sociales reclaman contra sus respectivos centralismos
y estrechan vnculos con sus correspondientes comunidades vecinas, ya que re-
quieren de ellas para sobrevivir. La paradoja es que este tipo de comunidades
ordena sus idearios de manera muy especial, y hay que diferenciar a los actores
sociales entre cruzadores de fronteras, es decir, sujetos hbridos culturalmente,
versus reforzadores de frontera, caracterizados por el nacionalismo y las con-
ductas xenofbicas. Este enfoque sostiene que una adecuada forma de entender
los fenmenos fronterizos, sean polticos o culturales, es mirando hacia ambos
lados de la frontera, los cuales constituyen un solo sistema social donde no hay,
necesariamente, identidades compartidas, sino que se trata de zonas plagadas de
tensiones, confictos y problemas. Esta situacin no debe ser vista como un hecho
anmalo y debe ser estudiada en forma interdisciplinaria.
Otro tema es el anlisis de las identidades culturales en la globalizacin. El
supuesto principal de los tericos de la frontera es que la abolicin de las fronteras
sera un hecho irreversible. Sin embargo, la vida de las sociedades neoliberales se
caracteriza por la contradiccin entre los niveles de integracin social y homoge-
nizacin socio-econmica de la poblacin y la fragmentacin de la vida cotidiana.
Las transformaciones originadas por el impacto de la globalizacin parecen estar
acentuando las diferencias con mayor fuerza que antes, principalmente por la
bsqueda de los sujetos en torno a defniciones del nosotros, nos-otros y los otros.
Es decir, defnirse por sus propias cualidades, pero tambin por oposicin y dife-
rencia de los sujetos que son distintos. As, las sociedades en general, y particu-
larmente las comunidades que viven en situaciones fronterizas, tienen estrategias
de sobrevivencia donde prima la nocin de conjunto instrumental de identidad
(Podest, 2009:128), la que les permite adoptar mltiples identifcaciones para
resolver contradicciones propias de contextos fronterizos.
Por ltimo, Michaelsen y Johnson (2003, p. 54) sostienen que el desafo
ms importante es construir un nuevo discurso que permita entender la dinmica
de la globalizacin en escenarios especfcos y/o en culturas particulares. Para tal
efecto, hay que superar las fronteras nacionales y evitar los discursos histricos
que son verdaderos sistemas cerrados y refuerzan la nocin de frontera como
lmite material, cargndolos de sentido nacionalista, que lo nico que hacen es
reforzar la frontera como instrumento de exclusin, de separacin, transformn-
dolas en obstculos para la integracin de pueblos que habitan una regin de-
terminada como por ejemplo, la suramericana. El nacionalismo fronterizo es un
lmite poltico y administrativo para la integracin.
Por ello se deben desarrollar estrategias para que la regin se integre a partir
de las especifcidades de la economa y cultura de cada uno de sus pases. El drama
contemporneo es que la insercin de Latinoamrica en la globalizacin se hace
sobre la base de perder lo propio, tanto material como cultural.
Esto ltimo tiene relacin, tambin, con los procesos de modernizacin frustra-
dos de los pases de Latinoamrica. A este respecto, el tema se centra en la antigua, pero
no menos actual tesis que sostiene que histricamente Amrica Latina ha realizado
mltiples intentos por modernizar sus economas y culturas, procesos que fnalmente
se han interrumpido, siendo ejemplos de ello, los distintos intentos de industrializacin
y/o apertura al comercio exterior, particularmente hoy, en el marco de la construccin
de nuevos Estados plurinacionales de carcter social y proteccin ciudadana y, sobre
todo, de participacin. El tema parece concentrarse en la posibilidad de armonizar
proyectos de otra modernizacin de los pases, con la virtualidad de la globalizacin
capitalista en desarrollo y en crisis. En esto ltimo se encierran los principales desafos
polticos, que implican pensar nuevas formas de integracin para la regin.
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NOTAS BIOGRFICAS
Adriana Roco Cadena Cancino, Colombia.
Doctora en Procesos Polticos y Sociales de Amrica Latina. Maestra en
Gobierno y Asuntos Pblicos en la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales, con sede en Mxico. Especialista en Gerencia Financiera. Actualmente,
Directora Ejecutiva de la Fundacin Amrica Mundial y Directora Ejecutiva de
la Red de Estudios Estratgicos para la Integracin de Amrica del Sur (Intersur).
Profesora investigadora en la Universidad Autnoma de Colombia, Central y
Antonio Nario. Recientemente, public el libro: El Tratado de Libre Comercio
entre Colombia y Estados Unidos: Un Tratado de Asimetras.
David Lemor Bezdn, Per.
Ingeniero Industrial graduado por la Universidad Estatal de Carolina del Norte
(NCSU), Estados Unidos. Es Director de la Sociedad Nacional de Industriales de
Per y Director de Asuntos Corporativos de PER LNG. Consultor principal
de Prospectiva 2020. Entre los aos 2005 y 2006 fue Ministro de la Produccin de
Per y Vicepresidente Ejecutivo del Consejo Nacional de Competitividad.
Erick Linhares, Brasil.
Juez de derecho en Roraima, es doctor en Relaciones Internacionales en la
Universidad de Brasilia. Es profesor de la Maestra en Desarrollo Regional del
Centro de Investigaciones de la Amazona y del Caribe - NECAR de la Uni-
versidad Federal de Roraima. Sus investigaciones se han centrado en el derecho
internacional y la integracin regional.
Fernando Porta, Argentina.
Licenciado en Economa Poltica por la Universidad de Buenos Aires, con estudios
de especializacin de postgrado en la Universidad de Sussex, Inglaterra. Especialista
en Economa Internacional e Industrial. Profesor titular de las Universidades Nacio-
nales de Quilmes y Buenos Aires. Electo por el cuerpo docente para Asesor Superior
de Universidad Nacional de Quilmes UNQ, cumple el mandato de 2008 a 2012.
Es Consultor de la CEPAL, BID, PNUD y UNCTAD.
Gerardo Caetano
Historiador y Cientfco Poltico. Coordinador del Observatorio Poltico en el
Departamento de Ciencia Poltica, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad
de la Repblica UdelaR. Coordinador del Programa de Investigaciones
Interdisciplinares sobre Gobierno e Integracin Regional en el Centro
Latinoamericano de Economa Humana. Especialista en temas de Integra-
cin Regional y autor de varias publicaciones en las reas de su especialidad.
Hctor Constant Rosales, Venezuela.
Internacionalista graduado por la Universidad Central de Venezuela. Maestra
en Ciencia Poltica en la Universidad Simn Bolvar. Doctor en Estudios Lati-
noamericanos por la Universidad de Sorbona, Francia. Diplomtico de carrera,
jefe y fundador del Equipo de Investigacin del Instituto de Altos Estudios
Diplomticos Pedro Gual, institucin en la que fue Subdirector hasta el ao
2010. Actualmente, se desempea como negociador venezolano del Mercosur.
Jsica de Angelis, Argentina.
Maestra en Relaciones Econmicas Internacionales en la Universidad de Buenos
Aires. Licenciada en Comercio Internacional con orientacin en Economa Interna-
cional (2004-2009) en la Universidad Nacional de Quilmes. Becaria Doctoral Tipo
I del Consejo Nacional de Investigaciones Cientfcas y Tcnicas (CONICET), Tesis
en elaboracin.
Jos Carlos de Assis, Brasil.
Economista, doctor en Ingeniera de Produccin por la Coppe/UFRJ. Profesor
titular de Economa Internacional en la Universidad Estadual de Paraba. Fue ase-
sor del Ministro de Previdencia Social, del Secretario de Planifcacin y del Secre-
tario de Justicia. Recientemente, public La Crisis de la Globalizacin (2008),
sobre la actual crisis fnanciera y, en colaboracin con el fsico-matemtico Fran-
cisco Antnio Doria, El Universo Neoliberal en Desencanto, sobre el colapso
de la flosofa y de las prcticas neoliberales.
Juan Carlos Gmez Leyton
Historiador con especializacin en poltica e historia reciente de Chile y Amrica
Latina. Doctor en Ciencia Poltica por la FLACSO, Mxico. Postdoctorado en el
Programa de Postgrado en Estudios Latinoamericanos de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico UNAM, donde desarroll una investigacin sobre
La Construccin de la Democracia Social Participativa en Bolivia y Ecuador.
Un estudio comparado. Actualmente, es investigador del Consejo Nacional
de Ciencia y Tecnologa (CONICYT-Chile).
337 Notas Biogrcas
Lucas Arce, Paraguay.
Maestra en Relaciones y Negociaciones Internacionales en la FLACSO Argentina
Universidad San Andrs Universidad Barcelona, Espaa. Especialista en Mtodos
Cuantitativos Aplicados a la Economa, Universidad ORT, Uruguay. Licenciado
en Ciencia Poltica por la Universidad de Buenos Aires. Profesor en la Universidad
de Buenos Aires y en la Universidad de la Repblica de Montevideo. Actualmente,
trabaja en el Centro de Anlisis y Difusin de la Economa Paraguaya (Tink Tank)
como Coordinador de Investigacin e Investigador en Relaciones Internacionales
(a partir de 2008).
Mario Antonio Yaffar De La Barra, Bolivia.
Graduado en Economa por la Universidad Catlica Boliviana. Maestra en
Finanzas de Empresa, Estrategia Empresarial y Competitividad Global. Direc-
tor de la Cmara de Comercio Brasilea e Italiana, es tambin Director de la
Cmara Nacional de Comercio de Per. Ocupa el cargo de la Vicepresidencia
de la Cmara Nacional de Industrias y es Presidente de la Cmara Departamen-
tal de Industrias. Actualmente se desempea como Profesor de Contabilidad
Gerencial en la Universidad de los Andes.
Nivalde Jos de Castro, Brasil.
Profesor Doctor del Instituto de Economa de la Universidad Federal del Ro de
Janeiro. Coordinador del Grupo de Estudios del Sector Elctrico. Investigador
especializado en estudios y anlisis de los diversos aspectos econmicos del sector
elctrico como el fnanciamiento, tasas, regulacin, la matriz, la economa verde,
la sostenibilidad y la planifcacin.
Pedro Pez Prez, Ecuador.
Doctor en Economa graduado por la Universidad de Texas. Maestra en Desarrollo
y Polticas Pblicas en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FLAC-
SO y economista por la Pontifcia Universidad Catlica de Ecuador PUCE.
Presidente de la Comisin Tcnica Presidencial Ecuatoriana para el proyecto de
la Nueva Arquitectura Financiera Regional. Fue nombrado, en octubre de 2007,
Ministro Coordinador de Poltica Econmica de la Repblica de Ecuador. Ante-
riormente, fue Viceministro de Economa entre diciembre de 2005 y abril de 2006.
Rodrigo Alves Teixeira, Brasil.
Mster (2003) y Doctor (2007) en Economa por el Instituto de Investigaciones
Econmicas de la Universidad de So Paulo (IPE-USP). Graduado en licenciatura
en Ciencias Econmicas en la Facultad de Economa, Administracin y Contabili-
dad de la USP (1999). Fue profesor en la Facultad de Economa, Administracin y
Contabilidad de la Universidad de So Paulo, desde el 2004 al 2009, y es actualmen-
te profesor licenciado del Departamento de Economa y del Programa de Estudios
de Post-Graduados en Economa Poltica, en la Pontifcia Universidad Catlica de
So Paulo (PUC-SP). Es servidor de carrera del Banco Central de Brasil, actualmente
cedido para el IPEA, donde ejerce el cargo de Director Adjunto del Directorio de
Estudios y Relaciones Econmicas y Polticas Internacionales.
Walter Antonio Desider Neto, Brasil.
Mster en Poltica Internacional y Comparada por la Universidad de Brasilia, posee como
temas de investigacin la integracin sudamericana y la cooperacin Sur-Sur en la po-
ltica exterior brasilea. Graduado en Relaciones Internacionales por la Universidad de
Brasilia (2007), tiene especializacin en Negocios Internacionales por la FAE Centro
Universitario (2010). Es investigador del cuadro del Directorio de Estudios y Relaciones
Econmicas y Polticas Internacionales del IPEA desde 2010.
Yucatn Reis, Guyana.
Graduado por la Universidad de Cornell, Escuela de Administracin Hotelera,
en Ithaca, Nueva York. Ejerce consultora fnanciera y desarrolla varios proyectos
de infraestructura. Es miembro de la Cornell Hotel Society, de la Comisin del
Sector Privado en Guyana y de la Cmara de Comercio de Georgetown.
Ipea Instituto de Investigacin Econmica Aplicada
EDITORIAL
Coordinacin
Cludio Passos de Oliveira
Supervisin
Everson da Silva Moura
Marco Aurlio Dias Pires
Publicacin
Aline Rodrigues Lima
Andrey Tomimatsu
Danilo Leite de Macedo Tavares
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Daniella Silva Nogueira (pasante)
Portada
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Librera
SBS Cuadra 1 Bloque J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: + 55 (61) 3315 5336
Correo electrnico: livraria@ipea.gov.br
Compuesto en Adobe Garamond Pro 11/13,2 (texto)
Frutiger 67 Bold Condensed (ttulos, grcos y cuadros)
Impreso en Offset 90g/m2
Cartn Supremo 250g/m2 (tapa)
Braslia-DF
Misin de Ipea
Producir, articular y diseminar conocimiento para
perfeccionar las polticas pblicas y contribuir
para la planificacin del desarrollo brasileo.

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