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Tomado del libro titulado Delito y Seguridad de los Habitantes.

Mxico,D.F.: Editorial Siglo XXI, Programa Sistema Penal Derechos
Humanos de ILANUD y Comisin Europea, 1997

LA POLICA Y SU PAPEL EN LA PREVENCIN DEL DELITO

MANUEL NEZ PEDRAZA
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LA PROBLEMTICA

Para ninguno de los presentes es una noticia nueva el considerable
incremento de la criminalidad en los ltimos aos en prcticamente la totalidad
de los pases del mundo, ya se trate de pases desarrollados con un alto nivel
econmico como de pases subdesarrollados o en vas de desarrollo. Sera muy
prolijo analizar las causas de este incremento de la criminalidad, que en cada
pas se atribuyen a diversas motivaciones, si bien es cierto que en todos influye
de una manera importante la proliferacin de bandas del crimen organizado y el
trfico y consumo de estupefacientes, elementos stos que no conocen
fronteras.
Yo he tenido ocasin en los ltimos aos de dialogar con responsables
policiales de numerosos pases, especialmente de Hispanoamrica, y cada uno
da una versin distinta de las causas del incremento de la criminalidad. En unos
casos, achacaban este aumento al hecho de haber pasado de un rgimen
poltico dictatorial o autoritario a un rgimen democrtico, es decir, a mayores
libertades pblicas y mayor respeto de los derechos fundamentales o derechos
humanos, mayor ndice de delincuencia. En otros casos, en que no se daba
esta transicin de un rgimen autoritario a uno democrtico, se achacaba a la

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Comisario Principal del Cuerpo Nacional de Polica, Espaa.
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recesin econmica y a un alto ndice de desempleo, es decir, problemas
socioeconmicos. En otros casos, al incremento del trfico y consumo de
drogas; a unas dotaciones policiales insuficientes en personal y medios tcnicos;
a una deficiente formacin policial; a una legislacin penal excesivamente
blanda; a una deficiente y lenta administracin de justicia; a la inexistencia o
deficiente control en la adquisicin de armas; a la escasa o nula colaboracin
ciudadana con la polica; a la prdida de ideales de la sociedad contempornea,
especialmente de la juventud, que se ha trasformado en una sociedad de
consumo, con acentuada ausencia de valores religiosos, morales y ticos,
etctera.
No cabe duda de que, aunque algunas de estas causas puedan ser objeto
de controversia, en general todas influyen en mayor o menor grado en el
incremento de la delincuencia.
Podr discutirse, por ejemplo, si una legislacin penal y un sistema
penitenciario ms duro influyen en los ciudadanos para reducir la delincuencia o
si, por el contrario, el delincuente no tiene en cuenta estos factores a la hora de
cometer el delito. Como polica, mi opinin, que tambin puede ser discutible, es
que el posible delincuente slo valora, en el momento de decidirse a cometer el
delito, el mayor o menor riesgo de ser detenido por la polica.
Sin embargo, para los policas es obvio que un mal funcionamiento de la
administracin de justicia incide en el incremento de la delincuencia. Si no se
administra una justicia rpida, sin perjuicio, por supuesto, de observar todas las
garantas necesarias para el acusado, sta se vuelve en gran parte ineficaz. Por
supuesto que una deficiente estructura de las instituciones policiales, una escasa
formacin o una penuria de medios, tanto personales como materiales, hacen
que la eficacia y el rendimiento de la polica sea muy bajo, lo que conlleva
asimismo el incremento de la delincuencia.
Quiere, decir con todo esto que el problema de la prevencin de la
delincuencia es algo que no puede resolver por s misma la polica. Que es un
problema que se debe atacar desde muchos frentes y que precisa la
colaboracin de toda la sociedad. En su resolucin estn implicados el Poder
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Legislativo, el Poder J udicial, el sistema penitenciario, las autoridades
municipales, las asociaciones e instituciones ciudadanas de todo tipo, ya sean
de vecinos, de enseanza, deportivas, comerciales, etc., y, por supuesto, la
propia institucin policial.
Es indudable que, desde un punto de vista policial, son muchos los factores
que inciden y se relacionan directamente con la existencia de un mayor o menor
ndice de delincuencia, de tal forma que, segn esos factores incidan en mayor o
menor medida en un determinado pas, las organizaciones policiales se vern
obligadas a realizar un mayor o menor esfuerzo para su prevencin y
reprensin.
En primer lugar, la falta de recursos de los pases con problemas de
desarrollo les niega al Estado y al individuo las condiciones bsicas que
permitan garantizar o vivir una vida digna, y no pueden, por tanto, darse los
presupuestos que establece la Declaracin Universal de Derechos Humanos de
que "toda persona tiene derecho a un orden social y econmico en el que se
puedan disfrutar plenamente los derechos y libertarles consagrados en la
Declaracin". Por lo tanto, a menos que exista una cooperacin internacional,
de forma que todos los pueblos, tanto desarrollados como en desarrollo, se
ocupen conjuntamente de la cuestin del derecho humano al desarrollo, no se
lograr el ambiente indispensable para que prosperen las libertades civiles y
polticas.
En la medida en que no prestemos atencin a ese derecho estaremos
socavando la tierra bajo nuestros pies, porque tarde o temprano la falta
desesperada de recursos en ciertas partes del mundo crear tiranteces locales e
internacionales, dando as lugar a una saturacin capaz de perturbar la
estabilidad nacional y mundial. Esa falta de estabilidad nacional suele engendrar
violencia e inseguridad y, en medio de ese torbellino, tiene que actuar, por
desgracia, la polica.
En cada sociedad es preciso conseguir el equilibrio entre los derechos y las
libertades del individuo y la legtima preocupacin por la estabilidad social y el
orden, lo que puede justificar la imposicin de determinadas limitaciones a la
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libertad de la persona. Por lo tanto, no es aventurado decir que en determinadas
sociedades es difcil conseguir ese equilibrio que debe existir entre la
importancia fundamental de los derechos fundamentales, por un lado, y las
legtimas preocupaciones de estabilidad social, por otro, y que es necesario ir
con cuidado cuando se abordan las esferas de la idealizacin de esos derechos
en las que el elemento de orden pblico representa un factor de importancia
crucial.
Repito que un factor importantsimo para nosotros los policas es un
adecuado funcionamiento de la administracin de justicia. Si la organizacin
judicial no es eficiente, de forma que se administre una justicia rpida y eficaz, la
labor policial se trasforma en gran medida en una tarea intil e ineficaz. Y esto
tiene una gran incidencia psicolgica en los miembros de los cuerpos y las
fuerzas de seguridad, de forma que a veces pueden adoptar posiciones
extremas, bien pretendiendo tomarse la justicia por su mano o bien adoptando
una postura pasiva e indolente ante la delincuencia, ambas frontalmente
contrarias a la proteccin de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Si nos concretamos a la organizacin policial, el primer problema que se
nos plantea a los jefes policiales es el de la distribucin de los recursos humanos
y materiales con que contamos. Por muy numerosos que sean, estos recursos
siempre nos parecen escasos, y generalmente as es. La organizacin policial
es sumamente compleja y ha de atender a muchos frentes, no slo a la
investigacin y la prevencin de los delitos, lo que es su tarea primordial.
Precisa tambin recursos humanos y materiales para mantener unos servicios
de informacin e inteligencia eficaces, para realizar una gestin econmica
eficiente, pare la gestin de los medios tcnicos (automocin, informtica,
armamento, etc.), para la gestin del personal y la atencin de la formacin y
perfeccionamiento de sus integrantes, para el control y la gestin de la
documentacin (documentos de identidad, pasaportes, etc.), para el control de la
seguridad privada, para el control de extranjeros, para el control de la emigracin
e inmigracin y de las fronteras, para el control de la venta y adquisicin de
armas de luego, etctera.
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Y no existen frmulas generales para la asignacin de estos recursos.
Cada pas tiene unas necesidades diferentes y requiere un estudio
pormenorizado para hacer una asignacin racional con base en esas
necesidades. Y, aun as, hay que ser conscientes de que es preciso efectuar
reajustes constantemente, segn las circunstancias de cada momento. A veces
es necesario reducir los efectivos de una determinada labor policial, aunque sea
de forma temporal, para aplicarlos a otra labor especfica, en ocasiones incluso
no por necesidades reales, sino polticas o de imagen. Ante una demanda
ciudadana de inseguridad comnmente es necesario incrementar la presencia
policial en la calle. Con esa mayor presencia policial el ciudadano se siente ms
protegido, ms seguro, aunque la realidad y las estadsticas policiales a veces
nos indiquen que el nmero de delitos sigue siendo el mismo.
El segundo problema de las organizaciones policiales, y para m uno de los
ms importantes por resolver, es el de la seleccin y la formacin de sus
miembros. Y cuando hablo de formacin no me refiero a formacin acadmica
sino a la estrictamente policial. Una buena seleccin del persona que entra a
formar parte de la polica y una buena formacin profesional son los cimientos
imprescindibles para el funcionamiento de una buena polica, para una polica
eficaz. Es cierto que la experiencia que va adquiriendo el polica a travs de su
vida profesional es un elemento importante, pero, si no ha partido con una buena
formacin, esa experiencia tiene un valor muy relativo. Por supuesto que esa
formacin que el polica recibe cuando ingresa necesita una actualizacin cada
cierto tiempo y unos cursos de especializacin en materias concretas. Es decir,
la formacin ha de ser permanente y no slo con ocasin de la promocin a una
categora o empleo superior.



LA PREVENCIN

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Tanto en las normas jurdicas como en las corrientes sociolgicas y
demandas ciudadanas se prima el criterio preventivo sobre el represivo en
materia de seguridad.
La mayor parte de las funciones atribuidas a los cuerpos de seguridad
presentan connotaciones preventivas:
Auxiliar y proteger a las personas.
Asegurar la custodia y conservacin de los bienes que se encuentren en
peligro.
Vigilar y proteger las instalaciones pblicas que lo requieran.
Velar por la proteccin y seguridad de altas personalidades.
Prevenir la comisin de actos delictivos, etctera.
Pese a las dificultades apuntadas, podramos definir esta faceta con la
ayuda de Feraud:

La accin preventiva de la polica es el conjunto de acciones que pueden
llevar a cabo en un espritu de preservacin y asistencia, a fin de evitar, por una
parte, que ciertas personas caigan o reincidan en la delincuencia, y por otra, que
ciertas personas se conviertan en vctimas de infracciones.

El concepto de prevencin, tanto en un sentido amplio de profilaxis social,
como en uno ms restringido referido nicamente al mbito policial, presenta
elementos abstractos y difusos.
La represin presenta un concepto claro, unos presupuestos tipificados,
una regulacin jurdica expresa para su ejercicio, una planificacin de
actuaciones, medios y tcnicas de empleo, as como una fcil cuantificacin de
resultados. La prevencin, por el contrario, ni puede tener una regulacin clara,
ni ser rgida su planificacin, ni cuantificarse sus resultados. Puede
determinarse el nmero de delitos que no se pudieron prevenir, pero es
imposible mensurar los evitados con prevencin.
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Por la misma razn de falta de resultados palpables, su prctica suele ser
menos gratificante para los funcionarios encargados de su ejercicio, as como
menos valorada por los jefes, que suelen reservar sus recompensas y
felicitaciones para servicios represivos relevantes. De aqu la escasa motivacin
y el riesgo de tedio que presenta para los profesionales a los que se
encomienda.
La prevencin del delito ha tenido, al menos tericamente, una importancia
capital para la institucin policial.
Es evidente que para la sociedad es mucho ms provechoso, y menos
gravoso, prevenir los hechos delictivos que reprimirlos despus de su comisin.
Una vez cometidos, con frecuencia suponen efectos irreparables para la vctima
(homicidio, violacin, etc.); generan una costosa actividad administrativa
(administracin de justicia y penitenciaria), y suponen generalmente un alto
coste social y personal, tanto para la vctima (muerte, lesin, dao patrimonial y
psicolgico) como para el autor (privacin de libertad) y para la sociedad misma,
que ve resentida su tranquilidad y que finalmente casi siempre ha de sufragar,
mediante impuestos, toda la actividad posterior a la comisin del delito
(asistencia de abogado al detenido, gastos procesales e internamiento
penitenciario).
De esta breve exposicin aparecen claras las ventajas de la prevencin
sobre la represin policial. No obstante, y pese a las declaraciones tericas en
este sentido, generalmente se viene dando ms importancia al aspecto represivo
que al preventivo, por las razones que se apuntan antes, sin que, por ello,
neguemos cierto valor preventivo y disuasorio a la represin.


Acciones policiales de carcter preventivo

Entre otras, podemos concretar las siguientes:

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a] Con carcter especfico
Proteccin a personalidades, edificios e instalaciones que por su inters lo
requieran. Proteccin a personas o bienes que se encuentren en peligro por
cualquier causa.

b] Con carcter general
Preservacin del orden pblico.
1] En circunstancias ordinarias (patrullas)
2] En circunstancias extraordinarias (unidades especiales de intervencin).
Operaciones selectivas de control.
Planes antiatracos actualizados.
Planes para la prevencin del trfico ilcito de drogas.
Planes para la prevencin de la delincuencia juvenil.
Planes de presencia policial en la calle.



La presencia policial

En funcin de los datos obtenidos en las diversas facetas de informacin
policial que han de realizarse con carcter previo, se proceder a efectuar el
despliegue ms adecuado de las patrullas policiales, motorizadas o a pie, segn
los casos, coordinando y complementando las funciones preventivas e
investigativas.
Este despliegue disuasorio se ir modificando segn la evolucin de la
criminalidad y la modificacin de sus hbitos o lugares de actuacin, hasta
conseguir su erradicacin.
Cuando las circunstancias as lo aconsejaran, podran efectuarse
operaciones parciales de control general, registro o chequeo (redadas) en reas
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concretas de especial significado crimingeno, o en reas donde se ubique
preferentemente el trfico de drogas o sustancias estupefacientes.


Lmites legales a la accin preventiva

Es evidente que todas las operaciones de carcter preventivo apuntadas
deben adecuarse a los presupuestos legales contenidos en la legislacin interna.
sta, por inters social, debera permitir el ejercicio eficaz de la accin
preventiva policial. Como afirma Henri Feraud:

A fin de que una polica preventiva pueda interesarse en la detencin de los
individuos que se encuentran en situacin de crisis precriminal, es indispensable
que las legislaciones nacionales definan ntidamente los criterios objetivos o
indicios externos que permitan reconocer en una persona una probabilidad muy
fuerte de cometer una infraccin grave. Una vez establecidos los criterios por la
ley, tendr que darse el poder de intervenir a la polica y dejar que ella determine
los procedimientos de intervencin, segn cada caso.
No se tratara de una facultad administrativa discrecional o arbitraria
incompatible con el respeto a la libertad individual propio de un Estado de
derecho, sino de una facultad reglada sometida a unos presupuestos objetivos.
En Espaa, la Ley de Proteccin de la Seguridad Ciudadana, aprobada en
1992, regula algunas prcticas policiales de gran importancia para la prevencin
de la seguridad (controles e identificacin, entre otras).
Toda actividad humana requiere informacin previa, y sta es, si cabe, an
ms necesaria en la actividad policial. Para que la prevencin y tambin la
investigacin puedan ser eficaces, requieren una labor informativa lo ms
exhaustiva posible en la realidad social en que el delito se origina o manifiesta.
As, se procediera, de forma ordenada y metdica, en diferentes campos:
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a] Anlisis sociocriminolgico de cada rea urbana, con un minucioso
estudio de la tipologa delictiva que en ella se desarrolla, el medio social y
humano en el que se produce, tanto en autores como en vctimas y reas, y
lugares y horas en que tiene lugar.
b] Intercambio de informacin con centros de instruccin para el
conocimiento de fenmenos o manifestaciones de delincuencia precoz o juvenil.
c] Actividad informativa organizada y permanente sobre gnesis,
organizacin y convocatoria de acciones sociales que pudieran producir
desrdenes pblicos (partes semanales de conflictividad social).
d] Contacto ciudadano con asociaciones vecinales o de comerciantes en
demanda de informacin sobre actividades delictivas, en procura del
establecimiento de una "polica de barrio" de adscripcin permanente a cada
zona urbana, para canalizar este tipo de informacin.
e] Intercambio de informacin con otras unidades o cuerpos policiales con
competencia en la misma rea urbana o en reas limtrofes, e incluso la creacin
de un banco general de datos.
f] Informacin sobre centros de distribucin y consumo de drogas, as como
de recepcin y venta de objetos sustrados.
g] Actividad informativa organizada y permanente para la informacin y
prevencin de atentados terroristas, etctera.
h] Actividad informativa organizada y permanente en establecimientos
especiales (hospederas, compra-venta, alterne, etctera),
La informacin, en cuanto a su anlisis y explotacin ltima, deben
ejercitarla otros rganos de los cuerpos de seguridad, tales como grupos de
inteligencia o de polica judicial.
La informacin general captada por los distintos servicios policiales, y
analizada y distribuida a travs de grupos especiales, ser elemento esencial
para una adecuada planificacin de la prevencin de la delincuencia. No
obstante, en cuanto a su obtencin, como fuente primaria, debe explotarse al
mximo la potencialidad que supone el despliegue policial de las patrullas de
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seguridad ciudadana. El comisario de una plantilla, como responsable superior
de su funcionamiento y eficacia, no puede ignorar esta faceta en la planificacin
y organizacin policial.
Con independencia de lo expuesto hasta ahora, es decir, de la importancia
de la seleccin y formacin policial para que la labor policial sea eficaz, de la
trascendencia de unos buenos servicios de informacin que nos permitan
establecer una planificacin correcta de la prevencin, de la importancia de las
patrullas a pie o motorizadas para la vigilancia general y la obtencin de
informacin, yo quisiera insistir en algn otro aspecto que tambin tiene gran
trascendencia en la prevencin de la delincuencia. Concretamente, me refiero a
la colaboracin ciudadana, al control de los servicios de seguridad privados y al
control de la venta y tenencia de armas de fuego.
En cuanto al control de las armas de fuego, en la mayora de los pases de
Europa existen disposiciones muy rgidas sobre la fabricacin de armas, su
importacin o exportacin, los establecimientos de venta al pblico y su tenencia
por parte de los ciudadanos, ya sean armas de caza o armas cortas. En Espaa
es sumamente difcil obtener una licencia para la posesin de un arma corta de
fuego, y su uso o la mera tenencia sin licencia estn penados por la ley. Incluso
para la tenencia de un arma de caza se exige una serie de requisitos, de tal
forma que el nmero de armas en poder de los particulares es muy reducido y,
por lo tanto, sumamente difcil para los delincuentes hacerse de una de estas
armas. Todos conocemos la polmica que se da en Estados Unidos por la venta
libre de armas y las dificultades que esa venta libre acarrea para la seguridad, y
yo les aconsejo que en los pases de Centroamrica opten por ese control rgido
en la posesin de armas de fuego, que ahorrar muchas vidas de los
ciudadanos y de los policas.
En cuanto a la seguridad privada, es obvio que estos servicios estn
proliferando en todo el mundo. En Europa han tenido un incremento muy
notable en los ltimos aos, y es una situacin a la que los gobiernos no se
pueden oponer. La sociedad demanda cuotas cada vez mayores de seguridad y
de proteccin, cuotas que no se pueden alcanzar con los servicios normales de
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polica. Pero lo que s pueden y deben hacer los gobiernos es controlar muy
rgidamente a esas empresas de seguridad, exigir que el personal que contraten
rena ciertos requisitos de idoneidad y capacidad, exigir que reciba una
formacin adecuada a la misin que deben cumplir y controlar muy
estrictamente la tenencia y el uso de las armas de fuego por ese personal.
Mediante ese control no slo evitaremos problemas con estos servicios de
seguridad, sino que se trasformarn en una gran ayuda para la prevencin de la
delincuencia y los policas encontraremos en ellos unos colaboradores
inestimables.
Por ltimo, me voy a referir a la colaboracin ciudadana en la prevencin y
en la investigacin policial. Es indudable que esa colaboracin no se puede
obtener mientras no exista un alto grado de confianza de la ciudadana en su
polica. Y esa confianza hay que ganrsela poco a poco, cambiando nuestra
imagen, acercndonos al ciudadano. Yo les puedo decir que, en Espaa, las
encuestas realizadas entre la poblacin sobre el grado de confianza que tienen
en las instituciones pblicas colocan hoy en los primeros lugares a la polica. Ha
sido una labor de muchos aos conseguir que a la polica no se la tema sino que
se la respete y se la quiera. Para ello, en primer lugar, ha habido que mentalizar
a nuestros policas de que estn al servicio de los ciudadanos y de que su
misin es proteger el libre ejercicio de los derechos y las libertades de esos
ciudadanos, pero a continuacin se ha planteado una poltica de acercamiento a
los ciudadanos por medio de centros de enseanza, de las asociaciones de
vecinos, de las asociaciones de comerciantes, etc., sobre todo se ha permitido e
impulsado su colaboracin en el quehacer policial, de tal forma que vean
atendidas sus demandas y, en ltimo extremo, si no se pueden atender esas
demandas, que conozcan las causas que lo impiden. Como ejemplo, les puedo
decir que en Espaa un comisario jefe de cualquier comisara invierte una buena
parte de su tiempo en reuniones con las asociaciones vecinales de todo tipo, con
responsables del municipio, con responsables de los centros de enseanza, con
las asociaciones de padres de familia, etc. Quiero con esto trasmitirles la idea
de que la polica no puede trabajar hoy aislada del resto de la poblacin y de las
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instituciones. Como ejemplo, les puedo decir que la figura del confidente policial
se usa muy poco hoy por la polica espaola, porque la informacin que necesita
la obtiene de una forma mucho ms amplia de esas comunidades y
asociaciones de vecinos.



LA POLICA EN UNA SOCIEDAD DEMOCRTICA

Las sociedades libres y democrticas han de ser prudentes en dos puntos.
En primer lugar, deben asegurar que el sistema creado para protegerse no sea
un instrumento de opresin, es decir, que las modalidades de su aplicacin y la
naturaleza de su funcionamiento sean tales que, sin perjuicio de luchar contra la
criminalidad y el desorden, no supriman las libertades fundamentales
enunciadas en las disposiciones ms importantes de su legislacin interna, en
las declaraciones de Naciones Unidas o en otros instrumentos internacionales.
En segundo lugar, las naciones deben asegurar que a aquellos escogidos para
ejercer la autoridad de funcionarios de polica se les seleccione en razn de sus
cualidades humanas, convenientemente formados para cumplir sus difciles
obligaciones de una manera irreprochable bajo un plan tico y, lo que es ms
importante, que posean una personalidad destacada en el trato humano. De
esta forma podr conseguirse el equilibrio entre la defensa de los derechos
fundamentales o derechos humanos y la represin de los comportamientos
antisociales.
Debemos tener muy clara la radical diferencia que existe entre una polica
al servicio de un rgimen autoritario y una polica en una sociedad democrtica y
libre.
En el primer caso la polica est al servicio del poder y tiene, por lo tanto, la
preponderante misin de mantener el orden pblico, lo que conlleva grandes
posibilidades de comportamientos arbitrarios, en los que muy a menudo se dan
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casos de tortura y de malos tratos, sin importar lo ms mnimo el respeto a los
derechos humanos.
Ahora bien, en una sociedad libre y democrtica, la polica est al servicio
de la ley y de las instituciones democrticas, y su misin ha de ser muy distinta.
Para ello es necesario comenzar dando una normativa clara y precisa que
seale cul es esa misin y cules son los principios bsicos de actuacin a que
debe sujetarse toda actuacin policial.
A ttulo de ejemplo, la Constitucin espaola nos dice que la misin de la
polica es proteger el libre ejercicio de los derechos y las libertades y garantizar
la seguridad ciudadana. Es muy significativo que en este anunciado se hable en
primer lugar de proteger el libre ejercicio de los derechos y las libertades, y en
segundo lugar de garantizar la seguridad ciudadana, pues parece querer dar
primaca o ms importancia a la proteccin de los derechos y libertades.
Y cules son esos derechos y libertades que hay que proteger ante todo?
Estos derechos estn recogidos, de una forma directa o indirecta, en las
constituciones u otro cuerpo legal de las sociedades democrticas. Y si no lo
estuvieren, no podramos hablar de pas democrtico sino de cualquier otra
cosa. No podemos caer en el error de considerar una sociedad como
democrtica por el solo hecho de que elija a sus representantes
democrticamente, es decir, mediante el voto libre y secreto. Esto es una
condicin sine qua non, pero lo verdaderamente importante es que su legislacin
recoja los derechos y libertades de la Declaracin Universal de Derechos
Humanos.
Podramos, por lo tanto, llegar a la conclusin de que la misin de la polica
es esencialmente protectora de derechos, individuales o colectivos, y como tal
de una relevante importancia y trascendencia para la sociedad. Importancia y
trascendencia que debemos inculcar constantemente a nuestros policas.
Pero cmo debemos ejercer esa alta misin que se nos encomienda? En
primer lugar, se necesita una ley sobre la polica en la que se recojan de una
forma clara las misiones y funciones que competen a la polica, su estructura, y
los principios bsicos o cdigo de conducta de los miembros del colectivo
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policial, que sirva de pauta para toda aclaracin policial. Este cdigo debe ser
respetado estrictamente por todos los funcionarios policiales. Ahora bien, para
respetarlo, ha de ser conocido y aceptado en profundidad por estos funcionarios;
es decir, no basta el conocimiento sino que se precisa la voluntad decidida de
acatarlo. Es ms, pienso que no basta la existencia del cdigo, su conocimiento
y la voluntad de acatarlo, sino que es preciso que las instituciones democrticas,
y sobre todo la propia organizacin policial, ponga los medios de control
necesarios para verificar ese cumplimiento y para sancionar las desviaciones del
cdigo que se puedan producir.
Es indudable, por lo tanto, que debe partirse de una primera premisa: la
necesidad ineludible de que la polica disponga de unas normas ticas de
actuacin claras y definidas -llmese cdigo de conducta, principios bsicos de
actuacin, cdigo tico, o cualquier otra denominacin-, en las que se recojan de
una forma u otra los principios bsicos del denominado "Cdigo de conducta
para funcionarios encargarlos de hacer cumplir la ley" adoptado por la Asamblea
General de las Naciones Unidas el 17 de diciembre de 1979, en la Resolucin
34/169.
Podramos decir que las coordenadas fundamentales de los cdigos ticos
para los policas pueden deducirse -no copiarse literalmente- del cdigo de las
Naciones Unidas y de los otros documentos relacionados con l. Brevemente,
han de mantenerse con claridad como lneas de fuerza elementales las
siguientes:
1] La posibilidad de reconocer y desarrollar la dignidad de la profesin
policial. Las circunstancias polticas, econmicas y culturales de algunos pases
exigen la creacin de una nueva imagen del polica servidor de todos,
especialmente de los ms dbiles, encarnado en la comunidad y respetuoso de
la historia y el futuro de cada pueblo.
2] La conveniencia de dotar a los policas de los poderes necesarios para
su noble y difcil misin. La funcin policial -preventiva ms que represiva- exige
contar con medios eficaces para atender la salud de los ciudadanos, estar
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informados e informar a los medios de comunicacin social y a sus autoridades
competentes y, en su caso, a las autoridades judiciales.
3] La triste realidad de los abusos cometidos en algunos pases por
determinados miembros de los cuerpos policiales hace indispensable la
tipificacin concreta, clara y tajante de los abusos que deben evitarse. La tortura
y la corrupcin deben prohibirse enrgicamente y con claridad en todos los
casos, sin excepcin alguna. Son peligros que deben evitarse cueste lo que
cueste. Los casos que se conozcan sern sancionadas por los tribunales
ordinarios.
4] Las fronteras tan difciles de trazar entre el uso y el abuso de la fuerza,
entre el secreto profesional y la libertad de expresin, han de quedar descritas
en el cdigo tico con la mayor claridad y nitidez posible. La fuerza ha de
diferenciarse de la violencia. El respeto a la intimidad y a la propia imagen ha de
quedar defendido contra la avalancha cada da mayor de intromisiones
informativas de las personas, de sus conductas, de sus ideas y de sus valores.
A partir de aqu, es decir, de la estipulacin de unas normas claras y
precisas sobre la misin de la polica y de un cdigo de conducta, llmese
cdigo tico o principios bsicos de actuacin, lo que importa es que la
institucin policial y los miembros individuales de sta asuman con conviccin y
con orgullo el papel que se les asigna de protectores de la sociedad, de
servidores pblicos cualificados. Estoy hablando, por supuesto, de cambiar la
mentalidad de la polica, de pasar de una mentalidad represiva a una protectora.
Resumiendo, la polica, en un pas democrtico, no se encuentra en una
situacin de guerra contra el enemigo -el delincuente- al que hay que aniquilar.
Hemos dicho que sus funciones son las de proteger el libre ejercicio de los
derechos y las libertades de los ciudadanos y la seguridad pblica, y tienen que
ejercer esas funciones con el mximo de eficacia, pero dentro del ms absoluto
respeto a las leyes y a los derechos de los ciudadanos. El meollo de la cuestin
que se nos plantea siempre a los policas es cmo obtener esa mxima eficacia
que la sociedad nos pide en nuestro trabajo sin transgredir las leyes ni los
derechos fundamentales de los individuos.
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El ejercicio de la funcin policial debe concebirse dentro del marco de un
servicio que acta ante todo en beneficio de la colectividad. Las obligaciones del
polica estn relacionadas con las nociones de disponibilidad (presencia continua
a disposicin del pblico) y responsabilidad (cualquier acto realizado por un
agente de polica puede tener consecuencias gravsimas; por ejemplo, su
negligencia puede hacer por entero ineficaz una investigacin, o causar graves
perturbaciones del orden o de la seguridad pblicos). Por ltimo, la polica debe
constituir un organismo extremadamente disciplinado, sometido a reglamentos
estrictos, y ha de actuar en funcin del pblico y con un sentido agudo de los
intereses de la colectividad.
El cumplimiento de la misin policial supone, asimismo, la utilizacin de
medios tcnicos apropiados y estudiados en funcin del estado de la sociedad
en la que el poder policial se ejerce; esto pone de relieve la importancia de la
polica cientfica y tcnica en materia penal y del trabajo en equipo en lo que
atae al mantenimiento del orden. Otro factor de gran trascendencia y cada vez
ms reconocido es la formacin, sea jurdica (para aplicar la ley hay que
conocerla), tcnica (uso de equipos y tcnicas de intervencin) o deontolgica
(relaciones entre la polica y el pblico, psicologa, conocimiento de los lmites
del poder atribuido, etctera).
La gran interrogante que se nos plantea es cmo conseguir que esa
imagen, que desde hace mucho tiempo subyace en la conciencia de la sociedad,
de la polica como violadora por excelencia de los derechos de los ciudadanos,
se trasforme en una visin de la polica defensora de esos derechos.
Actualmente en los pases democrticos ms desarrollados se intenta
conseguir que se considere al polica cada vez ms, no ya como un simple
representante de la ley o un agente del orden, sino como amigo e incluso
consejero.
Es indudable que conseguir ese grado de confianza en su polica por parte
de la sociedad a la que pertenece supone mentalizar primero al propio polica en
este sentido, para lo cual no basta una adecuada seleccin y preparacin
jurdica y tcnica, sino que es imprescindible una preparacin tica y moral.
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Pero, adems, pienso que estaremos de acuerdo en que la polica, como
cualquier organismo pblico, debe estar sometida a un control general. Dicho
control ha de dirigirse no solamente a un proceso de investigacin y represin de
conductas ilegales de los miembros de estos colectivos, ya sean infracciones de
normas penales o reglamentarias, sino a la comprobacin de que las tareas
policiales se realizan con el mximo de eficacia posible para la consecucin de
los objetivos marcados, y a la verificacin de las causas que puedan estar
motivando esta falta de eficacia.
En definitiva, la sociedad lo que demanda de su polica es que sta sea
eficaz en la tarea que le tiene encomendada.
Por lo tanto, hay que referirse al control del poder discrecional de la polica
en sus dos vertientes: control de la eficacia de la organizacin policial para
cumplir la misin que tiene encomendada y control del comportamiento de los
miembros de dicha organizacin para que la eficacia pretendida se logre sin
menoscabo de los derechos de todos los componentes de esa sociedad y sin
desviaciones de conducta respecto de las leyes o reglamentos.
Ambos tipos de control podrn ejercerse, bien desde instituciones u
organismos ajenos a la propia organizacin policial (control parlamentario,
judicial, del Ejecutivo, del defensor del pueblo, de organizaciones comunitarias o
de los medios de comunicacin social), o bien desde dentro de la propia
organizacin (por medio del control jerrquico y disciplinario).
La funcin controladora del superior jerrquico es la de evaluar y corregir el
desempeo de las actividades de los subordinados para asegurar que se estn
desarrollando los objetivos y planes de la organizacin policial.
El control que la propia polica puede ejercer sobre sus miembros parece
ser no solamente la forma ms tradicional de vigilancia, sino tambin la que
ofrece mejores garantas de eficacia.
Dos razones fundamentales justifican la existencia de tal control interno.
La primera parte del supuesto de que una polica democrtica debe aceptar
necesariamente un mecanismo cualquiera de supervisin. Ahora bien, tal
aceptacin ser tanto ms fcil y completa cuanto que los policas consideren
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que dicho mecanismo de control, a cargo de sus colegas y superiores, forma
parte integrante del servicio. La segunda, que cualquier organismo de vigilancia
exterior a la polica difcilmente podr remplazar a los numerosos niveles
jerrquicos de control existentes.
El polica, en forma general, tiende a buscar una eficacia en su trabajo que
a veces puede sufrir una deformacin, bien por exceso de amor propio o
tambin en ocasiones por una presin de sus superiores jerrquicos para
obtener servicios brillantes.
La eficacia, que se ha de medir en relacin con los medios tcnicos,
cientficos y de investigacin al servicio del polica, pretende obtenerse a veces,
ante la carencia de estos medios, por caminos y procedimientos que
menoscaban los derechos del ciudadano.
A veces, incluso el propio superior jerrquico, ante un servicio felizmente
terminado, pasa por alto aquellos excesos de celo que el inferior ha realizado en
detrimento de los derechos humanos, por ejemplo, del detenido, dndose
validez al error de que el fin justifica los medios. Incluso muchas veces son la
propia sociedad, o un conjunto de ciudadanos, los que pueden respaldar una
actuacin incorrecta de la polica si se ve beneficiada por esa actuacin.
Es en estos casos donde la responsabilidad del superior jerrquico puede
verse comprometida si no la ejerce para velar por que sus subordinados
respeten estrictamente el cdigo deontolgico o normas ticas de actuacin
policial. No basta, pues, que el superior se limite a controlar y corregir aquellas
conductas desordenadas que infrinjan normas penales o reglamentarias; esta
faceta del control jerrquico suele adoptarse y practicarse con eficiencia en
todas las organizaciones policiales. El verdadero problema para los distintos
niveles jerrquicos dentro de la organizacin es el control de las faltas contra el
cdigo deontolgico que cometen los subordinados argumentando una mejora
de la eficacia policial, ya que, efectivamente, en algunas ocasiones suele ser real
la mayor eficacia conseguida en el servicio realizado.
No es extrao, pues, encontrar a veces mandos policiales, en distintos
niveles, que, o bien comparten estas teoras de forma ms o menos velada, o
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bien, si no las comparten, las toleran o procuran no informarse sobre su
existencia para no compartir esas responsabilidades con el inferior.
Por lo tanto, no basta con que la organizacin policial tenga unos principios
ticos de actuacin o cdigo deontolgico promulgado como norma que deben
respetar los integrantes de la polica, si no lo tienen asumido para su prctica
real en el servicio diario y no se controla por parte de los superiores jerrquicos.
Es evidente que la mejor inicia para cumplir los objetivos de un adecuado
control jerrquico de la conducta policial, en las tres vertientes sealadas
anteriormente (cumplimiento de las leyes y reglamentos, respeto al cdigo
deontolgico y obtencin de la mxima eficacia, es el establecimiento de
mtodos apropiados de seleccin y, formacin del polica.
Un colectivo policial bien seleccionado entre ciudadanos de acreditada
conducta moral y con una cultura apropiada a la funcin que van a ejercer
producir casos muy contados y excepcionales de desviaciones de conducta al
ejercer la profesin. Si a ello aadimos una slida formacin, tanto de tipo
profesional y cientfico como de conducir moral, en unos cursos bien estudiados
y programados en las escuelas de formacin policial, no cabe duda de que los
mandos tendrn asentado el principio ms importante para que el control que
posteriormente han de ejercer sobre ese colectivo sea el ms eficaz.
Con ello, conseguiremos la confianza de la sociedad y de las instituciones
en su polica, confianza que, por otra parte, nos es muy necesaria para el logro
de la eficacia.