Fernando SALLA, Lusotopie 2003 : 419-435

Os impasses da democracia brasileira

O balano de uma dcada de polticas para as prises
no Brasil
s polticas voltadas para a rea da segurana pblica no Brasil e,
dentro delas, as especificamente direcionadas para o sistema prisi-
onal tm se constitudo objeto privilegiado da reflexo sobre a
consolidao do processo de democratizao do pas e seus impasses.
A relevncia do debate sobre a gesto dos rgos de segurana e as polticas
a implementadas pode ser formulada em termos de um conflito entre dois
processos. De um lado, h o avano das formas democrticas de convivncia
social e poltica, em curso desde o incio da dcada de 1980, do sculo XX,
depois de quase vinte anos de regime militar, e que culmina com a promul-
gao da Constituio de 1988. O sistema poltico foi aos poucos alterado e
afastados os principais marcos do regime autoritrio. Novos atores saltaram
cena poltica e fortaleceram o jogo democrtico no pas. Movimentos sociais
diversos, partidos polticos, organizaes no-governamentais, sindicatos e
grupos religiosos diversificaram a pauta das demandas polticas nos foros
tradicionais, como as casas parlamentares, mas criaram tambm novos
espaos de debate poltico e de dilogo com o poder pblico, como os
conselhos e fruns populares (Cardoso 1983). O pas reajustou boa parte de
seu instrumental legal aos novos contornos da situao democrtica e, ao
mesmo tempo, demonstrou disposio em se afinar aos principais instru-
mentos de regulao da ordem internacional, especialmente aqueles voltados
para o respeito e a promoo aos direitos humanos.
De outro lado, no entanto, h esferas institucionais que no acompa-
nharam a dinmica desse processo. Os aparatos policial e prisional, desde a
dcada de 1980, tm oposto forte resistncia assimilao dos novos padres
da vida democrtica que se estabeleceram no pas, em boa parte em razo
das prticas de arbitrariedade e violncia cultivadas durante o regime militar
e que subsistiram nessas instituies apesar do esfacelamento das formas
autoritrias de governo. Diversos autores (Pinheiro 1984 ; Paixo 1988 ;
Coelho 1987) constataram que a fase de transio poltica no Brasil foi
marcada pelas hostilidades do aparato repressivo aos governos democrticos
que assumiram a administrao dos Estados no incio da dcada de 1980.
Policiais e funcionrios do sistema penitencirio provocaram instabilidade
na rea de segurana pblica ao enfrentarem as autoridades superiores por
A
420 Fernando SALLA

meio de greves das corporaes, incitamento s rebelies de presos, recusa
no cumprimento de ordens e no atendimento de normas destinadas a
reformar as prticas institucionais. Mesmo quando foram, e so at hoje,
acolhidas novas formas de organizao e funcionamento para essas
instituies, em sintonia com o contexto democrtico em curso, isso tem se
dado de modo formal, superficial e incapaz de reverter as prticas
institucionais carregadas de arbtrio. A impermeabilidade dessas esferas aos
novos processos e demandas da sociedade democrtica se revela, por
exemplo, na dificuldade que o sistema poltico e os novos atores do cenrio
democrtico enfrentam em reduzir os nveis de violncia na atuao das
foras policiais, sendo freqentes ainda os casos de civis mortos em
confronto com elas ; na mesma direo, tem sido difcil acabar com a prtica
da tortura e a imposio de maus tratos nos ambientes prisionais ; igual-
mente desafiador reduzir os nveis de corrupo dentro da polcia e do
sistema penitencirio que enfraquecem o combate ao crime, fortalecem as
organizaes criminosas e minam a credibilidade do aparato policial e
prisional. A facilitao de fugas de presos, a permisso para entrada, nas
prises, de drogas, de armas de fogo, de telefones celulares, o envolvimento
de policiais com aes criminosas so algumas das prticas de corrupo
mais comuns e que esto longe de serem duramente combatidas
1
.
O corporativismo fortalece a impunidade e garante a impermeabilidade aos
controles externos democrticos, quando eles existem.
Esse descompasso entre os avanos na esfera do sistema poltico e as
resistncias no plano das agncias implementadoras de polticas na rea de
segurana tem como agravante um contexto marcado pelo crescimento da
criminalidade e da violncia urbana que, por sua vez, estimula a percepo e
a demanda da populao por uma presena mais intensa dos rgos de
represso e controle. Desde a dcada de 1980, houve um forte incremento da
estrutura institucional das polcias e do sistema prisional do pas como
resposta a essas presses. No entanto, no ocorreram modificaes institu-
cionais relevantes para ajustar o seu perfil ao do sistema poltico democrtico
em estruturao.
A manuteno do descompasso entre o arcabouo democrtico que o pas
foi assumindo e a rigidez de suas instituies de segurana pblica tem sua
chave de explicao na dinmica da vida poltica nacional. Havia uma
razovel timidez das foras polticas que dirigiam os governos, federal ou
estaduais, em enfrentar o desafio de submeter essas instituies a reformas
profundas e de cunho democrtico. Ao mesmo tempo, os governos foram
incapazes de sustentar de forma tenaz a luta contra as irregularidades,
arbitrariedades e violncia presentes naquelas instituies. Havia uma
astcia poltica dos governos que no queriam provocar turbulncias
maiores no mbito do relacionamento com seu aparato repressivo. Os pro-
blemas da rea da segurana pblica como o aumento da criminalidade, o
sentimento coletivo de insegurana, as rebelies provocam desgaste
poltico dos governantes junto opinio pblica. Os governos tendem a
evitar que a rea esteja em constante exibio, da se acomodarem aos
desmandos e arbitrariedades presentes nos aparatos repressivos, desde que
no provoquem uma exposio desfavorvel dos governantes especialmente

1. Em 27 fevereiro de 2003, numa operao de revista ao presdio de Bangu 3, no Rio de Janeiro,
foram encontrados 109 aparelhos celulares com os presos alm de um computador porttil.
Folha de So Paulo, 28 de fev. de 2003 : C-4.
O balano de uma dcada de polticas para as prises no Brasil 421

na mdia. Isso faz com que se imobilizem as iniciativas de remoo dos
principais obstculos para a superao das resistncias que so apresentadas
reorganizao institucional e funcional profunda do aparato policial e
prisional. A lei contra a tortura, aprovada em 1997, por exemplo, no foi
acompanhada de alteraes no mbito do funcionamento dos aparatos
policial e prisional, de modo a combater o corporativismo e a impunidade
presentes nos procedimentos administrativos voltados para a apurao de
casos de tortura e maus tratos envolvendo agentes do estado. Em conse-
qncia, os casos de tortura e maus tratos so inmeros, no entanto os
inquritos policiais e os processos poucos e as condenaes por conta desse
crime quase inexistentes.
Talvez um dos dilemas mais agudos da histria recente do Brasil seja o
equacionamento desse impasse na vida democrtica do pas. O futuro um
tanto sombrio, pois o contexto econmico e social favorece o fortalecimento
poltico e institucional dos aparatos de segurana e potencializa a autonomia
que possuem diante dos governos que supostamente deveriam control-los.
O aumento da criminalidade, a percepo de se viver numa sociedade
insegura so alguns aspectos que fomentam uma maior presena, no cenrio
poltico e social, dos aparatos policial e prisional - e que se desdobram tanto
no aumento do contingente quanto na expanso do nmero de delegacias e
de presdios. As questes relacionadas segurana pblica, as demandas em
favor de um controle da violncia urbana e da criminalidade alaram o topo
da pauta poltica, o que fez com que aumentasse o nvel de dependncia e
vulnerabilidade dos governos ao prprio aparato repressivo. Nesse quadro,
muito pouco provvel que as prticas de arbitrariedade, corrupo, violn-
cia e impunidade naquelas instituies venham a ser duramente combatidas
e mesmo extirpadas e conseqentemente ajustada a sua organizao e
dinmica ao contorno e s demandas de uma sociedade democrtica.



Polticas prisionais limitadas

Sustenta-se aqui, dentro do recorte cronolgico selecionado, que vai de
1992 a 2001, que as polticas pblicas adotadas pelo governo federal para a
rea prisional foram incapazes de reverter os principais problemas apresen-
tados ao longo da dcada de 1990. Parte-se da constatao de que h o
surgimento de novos e graves problemas no sistema penitencirio, como a
atuao do crime organizado
2
, a ecloso freqente de rebelies e o elevado
nmero de mortes entre os presos, ao lado da manuteno dos problemas
mais tradicionais como a superlotao, as precrias condies de habitabili-
dade, a deficincia dos programas de reinsero social do preso, a existncia
de inmeros casos de tortura e maus tratos. A no superao de antigos
dficits no sistema prisional do pas e a emergncia de novos problemas so
indicadores de que as polticas pblicas para o setor tm sido ineficazes.

2. A preocupao aqui com a atuao de grupos criminosos, formados muitas vezes a partir
do trfico de drogas e de armas bem como para a realizao de seqestros, assaltos a bancos,
roubo de cargas, e que se fortalecem no ambiente prisional e continuam a exercer as suas
atividades mesmo na condio de presos. No se discutir aqui a questo da criminalidade
organizada e as suas diversas reas de atuao e formas de organizao. Para uma reflexo
terica e mais ampliada ver ZIEGLER 1998 e FONTANAUD 2002, e para a situao brasileira
BORGES 2002 e MINGARDI 1998.
422 Fernando SALLA

O limitado alcance das polticas implementadas pelo governo federal se
deve s restritas atribuies que ele tem sobre os aparatos policial e prisional,
cuja organizao e manuteno de responsabilidade dos governos
estaduais. Muitos destes so desprovidos de recursos para administrarem os
problemas locais de segurana pblica e dependem dos recursos federais,
sobretudo para a manuteno e a construo de presdios. O governo federal,
no entanto, no se utiliza de qualquer mecanismo de constrangimento, de
cobrana dos governos estaduais que recebem os recursos para que sejam
implementadas aes eficazes de combate ao cerne de alguns problemas nos
aparatos policial e penitencirio. Assim, nas administraes estaduais, no
so enfrentados e muito menos removidos, por exemplo, os principais
obstculos polticos e institucionais para a responsabilizao de agentes do
estado envolvidos em corrupo, tortura e outras irregularidades no
exerccio de suas funes, alimentando dramaticamente a impunidade nesse
setor.
A burocratizao e a profissionalizao das instituies de controle social
no impediram que elas continuassem a ser dirigidas e influenciadas pelo
clientelismo que marca a vida poltica brasileira. As elites polticas e econ-
micas interferem direta e indiretamente na conformao da atuao dessas
instituies, subordinam com freqncia as prticas policiais aos seus inte-
resses, evitando que seus membros, seus negcios e suas organizaes sejam
alvos das investidas da polcia. As aes de represso ao trfico de drogas,
por exemplo, se voltam geralmente para as reas pobres das grandes cidades,
como as favelas, e praticamente no atingem os bairros, as casas noturnas e
outros espaos freqentados pelos membros das classes mdia e alta. Os
aparatos de represso ainda so utilizados muito mais como instrumento de
dominao de classe, manuteno de privilgios, do que para garantir os
direitos dos cidados e sua condio de igualdade perante a lei.
Outro eixo do fracasso das polticas pblicas adotadas pelo governo
federal no perodo se encontra na natureza mesma das aes desencadeadas
que foram em geral pontuais, sem metas previamente estabelecidas e sem
mecanismos de aferio de resultados esperados. Assim, o argumento
sustentado no presente artigo que as polticas fomentadas pelo governo
federal se voltaram para questes emergenciais, como a criao de vagas, a
instalao de mutires de execuo penal para a avaliao da situao
processual dos presos, a formao de pessoal penitencirio, sem, no entanto,
atacarem de forma contundente a corrupo, a impunidade dos agentes do
Estado ligados ao sistema prisional, aspectos que acabaram se constituindo
como um dos elementos essenciais na manuteno de graves problemas
dentro das prises, como a atuao do crime organizado, a tortura, os maus
tratos, as mortes entre os presos, as fugas.
Selecionei dois eventos da histria recente das prises no Brasil o
massacre do Carandiru em 1992 e a megarebelio em 2001 para balizar
o perodo de interesse no artigo. De um para o outro pode-se verificar a fora
pela qual emergiram os novos problemas no meio prisional, como as
organizaes criminosas, as rebelies e as mortes de presos. Os dois eventos
servem de marco para a identificao das persistncias e das alteraes que
marcam a dcada de 1990 e para a avaliao do alcance das polticas pblicas
para a rea nesse perodo.
O balano de uma dcada de polticas para as prises no Brasil 423

O marco inicial

No dia 2 de outubro de 1992, a opinio pblica nacional e internacional
ainda no tinha idia da matana que estava em curso no interior da Casa de
deteno de So Paulo, no bairro do Carandiru. Nesse dia, no comeo da
tarde, um conflito entre grupos de presos provocou diversas agresses e um
elevado clima de tenso nesse presdio que, na poca, possua cerca de sete
mil e duzentos encarcerados. A direo do estabelecimento, vendo-se
incapaz de recompor a ordem interna, chamou a interveno da polcia
militar, que a responsvel, no Estado, pelo policiamento ostensivo nas ruas.
Sem qualquer disposio ou habilidade para tentar conter o tumulto entre os
presos atravs de negociao, a polcia militar invadiu os pavilhes e deixou
um rastro de 111 mortes. Foram 103 mortes por arma de fogo, provocadas
pelos prprios policiais. Os presos, na sua maioria, foram atingidos na cabea
e no peito. Logo depois dessa ao, os corpos foram retirados dos locais onde
haviam ocorrido as mortes, por ordem dos prprios comandantes militares.
Os corpos foram empilhados num salo, o cho lavado, revelando
claramente a inteno de tornar difcil qualquer tipo de percia sobre o que
havia ocorrido.
Esses detalhes s chegaram ao conhecimento da opinio pblica nacional
e internacional no dia seguinte. O que ficou conhecido como massacre do
Carandiru representou e ainda representa um dos acontecimentos mais
importantes da histria recente da justia criminal no Brasil
3
. De um lado,
simboliza o pice do arbtrio e de um perfil de poltica explcita de recusa na
aceitao dos padres democrticos de funcionamento do aparato policial e
prisional. Mas, de outro lado, o massacre representou um ponto de inflexo
gerando o desencadeamento de uma srie de aes, sobretudo do governo
federal, no sentido de consolidar a pauta de compromissos democrticos e
com a agenda especfica dos direitos humanos, ainda que no tenham sido
capazes de reverter as condies mais dramticas das prises brasileiras.
O massacre do Carandiru revelou um posicionamento das autoridades
polticas (Governador do Estado e secretrio da Segurana) e dos coman-
dantes da polcia militar completamente desprovido de compromisso efetivo
com os princpios democrticos. Nesse sentido, ele pode ser colocado na
seqncia de uma srie de outros acontecimentos que o antecedem e que
trazem como caracterstica marcante a ao arbitrria e violenta da polcia na
conteno de movimentos de revoltas de presos.
Por exemplo, nos dias 15 e 16 de setembro de 1986 explodia uma rebelio
na penitenciria de Presidente Wenceslau, no interior do Estado de So Paulo.
Os presos amotinados fizeram 18 refns e buscavam fugir do presdio. As
negociaes no foram levadas a bom termo e houve invaso do
estabelecimento pela polcia militar. Mesmo depois de contida a rebelio, 13
presos foram mortos por policiais militares ou agentes de segurana do
presdio por espancamento atravs de canos de ferro ou de pedaos de pau.
As autoridades superiores no lamentaram o fato e no houve identificao
dos culpados pelas mortes.

3. Em 22 de fevereiro de 1994 a Comisso Teotnio Vilela (CTV), o Centro pela Justia e o
Direito internacional (CEJIL) e a Human Rights Watch apresentaram uma denncia contra o
Estado brasileiro perante a Comisso interamericana de direitos humanos da Organizao
dos Estados Americanos (OEA), em relao ao massacre do Carandiru.
424 Fernando SALLA

Um outro exemplo de ao violenta da polcia militar na conteno de
uma rebelio ocorreu no dia 29 de julho de 1987, na penitenciria do Estado,
em So Paulo, ento com cerca de 1200 encarcerados. Os presos estavam com
duas armas de fogo e fizeram vrios refns entre presos e funcionrios. O
grupo que liderava a rebelio queria a fuga do presdio. A entrada da polcia
militar e a sua ao de conteno do motim deixou um rastro de 29 mortes.
Um funcionrio foi morto pelos presos.
Mesmo depois de o pas ter promulgado a sua Constituio em 1988,
inserindo nela uma ampla pauta de direitos at ento jamais presente em
qualquer outra Carta, e de ter assumido compromissos internacionais com os
principais instrumentos de defesa e promoo dos direitos humanos, em 5 de
fevereiro 1989, ocorria no 42
o
distrito policial em So Paulo a morte de 18
presos por asfixia dentre os 51 que haviam sido confinados pelos policiais de
planto numa cela de 1,5x4m sem ventilao. A medida havia sido uma
represlia dos policiais por causa de uma tentativa de fuga.
Assim, o massacre do Carandiru, de 1992, pode ser includo nessa
seqncia de violncia e arbitrariedades em que a ao da polcia foi
claramente avessa ao respeito aos direitos dos presos. O posicionamento das
autoridades do Estado, quando no foi omisso, foi frgil e incapaz de
responsabilizar os autores das irregularidades ou dos crimes. O Brasil atingia
um clmax nessa rea, que era revelador, no entanto, de disputas polticas
mais amplas em curso no pas. Depois de quase 20 anos de regime militar, o
Brasil comeou a se democratizar na dcada de 1980 e ao longo desse
processo ocorreu o embate entre as foras que resistiam s mudanas, que
tinham nos aparatos policial e prisional uma trincheira poderosa, e as novas
foras polticas que conduziam o pas normalidade democrtica.
Depois do massacre, com a consolidao da democracia no pas e o
escndalo provocado interna e externamente com as 111 mortes, as aes
policiais violentas dentro dos presdios no desapareceram mas no chega-
ram a atingir mais a mesma intensidade. Ao longo da dcada de 1990, trs
eventos marcaram a atuao violenta das foras policiais na conteno de
presos. O primeiro deles foi em 31 julho de 1997, no presdio do Rger, em
Joo Pessoa, no Estado da Paraba. Um grupo de presos se rebelou, depois de
uma tentativa de fuga frustrada. A polcia militar invadiu o presdio com o
apoio de um grupo de presos colaboradores. Houve a execuo de oito
presos que lideraram a tentativa de fuga. O segundo foi em Fortaleza, em 25
de dezembro de 1997. Um grupo de presos, depois de fazer refns pessoas
que visitavam o presdio, conseguiu negociar a fuga da penitenciria em
quatro carros que foram depois interceptados pela polcia. Segundo a
coordenadora da pastoral, que foi levada como refm, seis presos foram
sumariamente executados pelos policiais mesmo depois de j terem se
rendido e estarem deitados no cho. O terceiro evento foi em 5 de fevereiro
de 1998. Uma tentativa de fuga da penitenciria central de Natal foi contida
pela polcia que executou sete presos fugitivos.


O ponto de chegada

Dia 18 de fevereiro de 2001, domingo, dia de visita na maior parte dos
presdios no Brasil. Por volta das 13 horas, se espalha por 29 presdios do
Estado de So Paulo a maior rebelio de sua histria. Em poucas horas, os
O balano de uma dcada de polticas para as prises no Brasil 425

motins foram envolvendo cerca de 28 mil presos de delegacias de polcia,
cadeias e penitencirias. O evento ficou conhecido na mdia como
megarebelio . Milhares de familiares e amigos de presos estavam no
interior das prises. Em vrias unidades, as autoridades retomaram o
controle da situao ainda no mesmo dia, mas em outras a rebelio durou at
o dia seguinte, inclusive com a presena de familiares dos presos e
funcionrios mantidos como refns.
O movimento foi liderado por uma das principais organizaes
criminosas que atuavam no sistema penitencirio do Estado de So Paulo : o
Primeiro Comando da Capital (PCC). A Casa de deteno de So Paulo, com
mais de sete mil presos, foi o principal centro de articulao dos motins. O
objetivo da rebelio : trazer de volta para a Casa de deteno os lderes do
grupo que haviam sido colocados num presdio de segurana mxima, onde
as regras disciplinares eram as mais rgidas do sistema penitencirio do pas
(23 horas na cela, uma hora de banho de sol, inexistncia de atividades
culturais, esportivas ou profissionais, deslocamentos dos presos no interior
da priso somente algemados, etc). Os rebelados, ao mesmo tempo,
pediam a desativao desse estabelecimento - conhecido como Anexo da
Casa de custdia de Taubat. S no dia seguinte, foram apresentadas pelos
presos denncias de ms condies das prises, alimentao ruim, falta de
assistncia mdica ou judiciria, arbitrariedades praticadas pelas auto-
ridades, maus tratos, etc. A maior parte das 19 mortes foi provocada pelos
prprios presos que aproveitaram a situao para garantir a hegemonia
desse grupo sobre outros, bem como para fazer os acertos de contas
individuais. A escolha do dia da rebelio, com a presena de visitas de
familiares e amigos de presos, foi estratgica para conter uma reao violenta
das autoridades.
O movimento, pela sua dimenso geogrfica e populacional, mostrava o
quanto as organizaes criminosas haviam crescido e se fortalecido no
interior das prises brasileiras. Em poucas horas, por meio de contatos
mantidos atravs de telefones celulares, os lderes da rebelio se comuni-
caram com os presos das unidades por todo o Estado e articularam as
reivindicaes e o processo de negociao em cada local. Um dos fatores
essenciais para compreender o crescimento das faces criminosas a sua
capacidade de envolver agentes do Estado que atuam como policiais ou que
lidam com a custdia de presos. A facilitao de fugas, a conivncia com a
entrada de armas de fogo, drogas, telefones celulares, dinheiro e outros
objetos so as principais formas pelas quais os agentes pblicos se envolvem
com essas organizaes criminosas.


O perfil do sistema penitencirio na dcada 1990

Depois de cerca de 20 anos de regime militar, o Brasil, ao longo da dcada
de 1980, passou por um processo de democratizao. Simultaneamente,
ocorreu no perodo um intenso processo de crescimento nas suas taxas de
encarceramento
4
. O fenmeno est associado ao aumento efetivo nas taxas de
criminalidade que se refletiram numa percepo mais sensvel da inse-

4. O Brasil segue a tendncia mundial observada por autores como WACQUANT 1999 e CHRISTIE
1998 quanto ao crescimento nas taxas de encarceramento desde a dcada de 1980.
426 Fernando SALLA

gurana urbana por parte da populao, que por sua vez demandou polticas
de controle social mais repressivas. O Brasil possua, em 1988, 88 041 presos
(Faria 1991). Essa populao representava uma taxa de encarceramento de
65,2 presos por 100 mil habitantes. O Brasil atingia, em 1995, a taxa de 95,4
presos por 100 mil habitantes. Mais impressionante que com cerca de 211
mil presos, no ano 2000, a taxa atinge 134,9, indicando que houve um
crescimento de 41 % na taxa de encarceramento no perodo de 5 anos. O
crescimento da populao encarcerada continuou nos ltimos anos. Em
setembro de 2002, a populao encarcerada no pas era de 248 685,
produzindo uma taxa de 146,5 presos para cada grupo de 100 mil
habitantes
5
.
O Brasil possui um sistema poltico federativo no qual os Estados so os
responsveis pela organizao e administrao dos sistemas policial e peni-
tencirio. O pas apresenta considerveis desequilbrios regionais que se
refletem em diferentes indicadores econmicos e sociais no mbito dos
Estados. A diversidade nos nveis de riqueza e desenvolvimento econmico e
social provoca diferentes caractersticas e problemas nos sistemas peni-
tencirios de cada Estado. De tal sorte que ao discutirmos os principais
problemas dessa rea deve-se levar em conta que alguns se manifestam mais
agudamente que outros nas diversas unidades que compem o pas.
Um deles o da superlotao. H um dficit crnico de vagas no sistema
prisional. Em 1993, havia um dficit de 74 533 vagas. Eram 2,5 presos para
cada vaga. Em 1997, o dficit atingia 96 010 vagas, sendo 2,2 presos por vaga.
J em dezembro de 2000, o dficit de vagas era de 57 174, sendo 1,3 preso por
vaga. Em setembro de 2002, o Brasil tinha 248 685 presos e o dficit de vagas
era da ordem de 62 490 vagas (mantendo a razo de 1,3 preso por vaga). Os
recursos do governo federal geraram, no perodo 1995-2000, cerca de 35 mil
vagas no pas. Mesmo assim, deve-se notar que em alguns Estados, como So
Paulo e Rio de Janeiro, o dficit se revela dramtico para os presos que esto
em delegacias de polcia. H presos, ali, j condenados que permanecem
amontoados a inmeros presos provisrios. Ao mesmo tempo, no sistema
penitencirio, h presos que tm direito a vagas no regime semi-aberto e no
conseguem local para o devido cumprimento desse estgio da pena. Em
fevereiro de 2003, numa delegacia da Polcia Interestadual (Polinter), no
centro do Rio de Janeiro, a carceragem abrigava 1 147 presos onde cabiam
apenas 350. Em outra, na zona norte, eram 832 presos para 250 vagas
6
. Porm,
atualmente, um dos mais agudos problemas do ponto de vista do
funcionamento do sistema de justia criminal o nmero de mandados de
priso que no so cumpridos. Segundo o ministrio da Justia, so cerca de
300 mil mandados de priso (dos quais 127 mil s no Estado de So Paulo),
que, se fossem cumpridos, exerceriam uma presso enorme sobre o j
insuficiente nmero de vagas no sistema prisional do pas.
Outros problemas crnicos no sistema prisional so relativos s precrias
condies de habitabilidade de muitos estabelecimentos e que vm sendo
constantemente denunciadas por organizaes como a Human Rights Watch
(1998) e a Anistia Internacional (1999) em seus relatrios. Construes mal
conservadas, celas e demais dependncias sem ventilao, muitas vezes
semidestrudas, sujas, formam o cenrio das prises. A assistncia social,

5. Dados do ministrio da Justia no site : <http://www.mj.gov.br/depen>.
6. Jornal Folha de So Paulo, 15 de fev. de 2003 : C7.
O balano de uma dcada de polticas para as prises no Brasil 427

assistncia judiciria e assistncia sade do preso so igualmente
problemas crnicos nas prises brasileiras. A assistncia sade, no entanto,
a que apresenta a maior precariedade. Os servios internos priso so
constantemente alvos de crticas dos presos pela ausncia de mdicos e
outros profissionais de sade, e pela falta de equipamentos essenciais e me-
dicamentos. Presos com necessidades especiais deficientes fsicos, doentes
mentais, doentes com problemas crnicos ou graves no encontram
qualquer tipo de atendimento especializado na maior parte das prises
brasileiras.
A oferta de programas de escolarizao, de formao profissional e de
postos de trabalho para os presos fica muito aqum das necessidades na
maior parte dos presdios brasileiros. Faltam estudos consistentes sobre as
taxas de reincidncia criminal no Brasil, mas todos os levantamentos parciais
feitos pela polcia, pelo poder judicirio ou pelo sistema penitencirio
apontam que elas esto sempre acima de 50 %, revelando que uma das
principais atribuies legais do sistema, que a reinsero do indivduo na
sociedade, no est sendo cumprida.
Igualmente crnico o problema de o setor penitencirio ser mantido sob
uma arcaica estrutura burocrtica. Em boa parte dos estados brasileiros, a
mquina administrativa montada para a gesto do sistema precria e
padece de qualquer inovao tecnolgica essencial para o aperfeioamento
de suas funes. Associado a esse problema est a prpria qualificao do
pessoal penitencirio. As condies de trabalho precrias, os baixos salrios,
a ausncia de incentivos para as carreiras dos agentes penitencirios so
apontados como causas dos principais problemas de recursos humanos no
setor. Ainda so comuns as prticas de tortura e maus tratos, de corrupo e
de impunidade dos responsveis por essas irregularidades. Os aparatos
prisionais e penitencirios so hermticos e pouco vulnerveis interferncia
e ao controle de agncias externas, sejam elas da sociedade civil, sejam elas o
prprio Ministrio Pblico ou mesmo a autoridade judiciria.
Foi acentuado o crescimento dos grupos criminosos, que atuam dentro e
fora das prises, ao longo da dcada de 1990. No Estado de So Paulo, o
grupo mais conhecido o Primeiro Comando da Capital (PCC), mas h
tambm o Comando Democrtico da Liberdade (CDL), o Comando
Revolucionrio Brasileiro da Criminalidade (CRBC) e a Seita Satnica. No
estado do Rio de Janeiro, os principais grupos so o Comando Vermelho
(CV), o Terceiro Comando (TC) e o Amigos dos Amigos (AA).
Com a atuao desses grupos, subiram os nveis de tenso dentro das
prises e o aumento do nmero de rebelies bem como o de mortes entre os
presos provocadas por conflitos entre eles prprios. Em 1994, segundo o
ministrio da Justia haviam ocorrido nas prises brasileiras 131 homicdios,
dentro de uma populao encarcerada de 129.169 presos. A taxa foi, portanto,
de 1,01 morte para cada grupo de mil presos. Os poucos dados internacionais
disponveis, para uma comparao, indicam que a taxa brasileira bastante
elevada. Nos EUA, em 1995, foram 82 homicdios
em meio a uma populao encarcerada de cerca de um milho de indivduos,
resultando num ndice de 0,08 para cada grupo de mil encarcerados. A taxa
brasileira era, portanto, 13 vezes superior norte-americana. Enquanto no
Brasil a situao parece se agravar segundo as organizaes
428 Fernando SALLA

no-governamentais que atuam nessa rea
7
, nos EUA, em 1997, as mortes por
agresso haviam baixado para 75 e, em 1998, para 55, o que representava
nesse ano a taxa de 0,04 morte para cada grupo de mil presos.


As polticas pblicas

Embora os Estados que integram a federao tenham a competncia legal
de administrar os aparatos policial e penitencirio, nos quadros do presente
artigo no sero analisadas as polticas pblicas dirigidas por eles para o
setor da segurana pblica. Sero aqui tratadas as principais polticas conce-
bidas e implementadas pelo governo federal. O principal rgo encarregado
das aes nessa rea o ministrio da Justia que, atualmente, atravs de
duas secretarias nacionais, a de Justia e a de Segurana pblica, desenvolve
polticas especficas para o sistema penitencirio e para o sistema policial,
respectivamente. Dentro da secretaria nacional de Justia, o Departamento
Penitencirio Nacional (DEPEN) executa a poltica penitenciria nacional.
Sua principal atribuio o acompanhamento da aplicao da Lei de
Execuo Penal.
O ministro da Justia, Maurcio Corra, no seu depoimento, em 22 de
junho de 1993, Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) da Cmara dos
deputados instalada para investigar a situao do sistema penitencirio no
Brasil, afirmava que a questo penitenciria do Brasil grave . Chamava a
ateno para a complexidade do problema que envolvia, segundo ele, a
dimenso da justia social, o sistema policial, o sistema judicirio e o
sistema penitencirio . Ao descrever as principais iniciativas que o minis-
trio vinha desenvolvendo para o aperfeioamento do sistema penitencirio
do pas, pode-se perceber uma forte linha de continuidade com as
administraes posteriores : iniciativa no sentido de promover estudos para
a reforma do cdigo penal, do cdigo de processo penal e da lei de execuo
penal ; mutires de execuo penal, para agilizao da apreciao dos
benefcios garantidos pela lei aos presos ; formao e aperfeioamento do
pessoal penitencirio ; construo de novas unidades para reduzir o dficit
de vagas ; promessa de construo de presdios federais. A tnica das
polticas do governo federal para o setor, na dcada de 1990, no sofrer
alteraes expressivas nessa pauta.
Uma das principais iniciativas adotadas dentro do perodo aqui tratado,
ou seja de 1992 a 2001, foi a criao do Fundo Penitencirio Nacional
(FUNPEN), criado pela lei complementar n 79, de 7 de janeiro de 1994. Seus
recursos so geridos pelo DEPEN. Sua criao diversificou as fontes de
captao de recursos financeiros dotando, assim, a poltica para o setor de
recursos constantes e mais substantivos.
Em 1996, o governo lanou o Programa Nacional de Direitos Humanos
(PNDH) que trazia um conjunto de propostas de aes governamentais para
o sistema prisional. Havia 15 propostas que apontavam para a necessidade
de adoo de medidas voltadas para modernizao do sistema penitencirio :
aumento da participao da comunidade, penas alternativas, melhoria da
formao dos agentes penitencirios e melhoria geral no tratamento ao preso.

7. Relatrio sobre o sistema prisional brasileiro, elaborado pela CTV e o CEJIL apresentado em
audincia temtica da Comisso interamericana de direitos humanos da OEA, no dia 14 de
novembro de 2001, em Washington. No-publicado.
O balano de uma dcada de polticas para as prises no Brasil 429

Uma proposta era especfica sobre a necessidade de desativao da Casa de
deteno de So Paulo
8
.
O mrito do PNDH foi colocar na agenda poltica do governo federal
compromissos explcitos com a promoo e proteo aos direitos humanos
(Adorno 2000). Principalmente voltadas para os direitos civis e polticos
9
,
havia propostas no Programa que procuravam combater a violncia policial,
a corrupo, a impunidade, garantindo o respeito aos direitos individuais e
s prticas democrticas de funcionamento do sistema de justia criminal.
Porm, o programa no estipulava metas a serem atingidas, rgos respon-
sveis e as estratgias de implementao das propostas, recursos oramen-
trios e formas de monitoramento do processo. De tal modo que o PNDH
atuou na agenda da segurana pblica como elemento da tradio
poltica brasileira, ou seja, foi um instrumento poderoso que fortaleceu o
sistema poltico, a pauta da democracia, mas no conseguiu descer aos
mais profundos patamares das instituies de controle social para ali
provocar uma reverso nas prticas de violaes de direitos humanos, como
a violncia policial, a tortura e maus tratos nas prises.
No terreno das iniciativas legislativas, em abril de 1997, entrou em vigor a
lei n 9 455, que tipificou o crime de tortura. Embora figurasse como proposta
no PNDH, a lei foi aprovada em conseqncia dos debates que se seguiram
aps os acontecimentos em que policiais militares submeteram tortura
moradores de uma favela em So Paulo. Um policial atirou num morador
que estava dentro de um carro em movimento e provocou a sua morte. As
cenas foram gravadas em vdeo e exibidas nos telejornais do pas provo-
cando grande indignao na opinio pblica. Apesar da existncia desde
ento desse importante instrumento, a lei tem sido muito pouco utilizada em
relao ao elevado nmero de denncias de tortura que ainda recaem sobre
muitos policiais e agentes penitencirios, conforme constataram os relatrios
da Anistia Internacional (1999), da Human Rights Watch (1998), da Caravana
nacional de direitos humanos da Cmara dos deputados (2000) e da Onu
(2001), atravs de seu relator especial para a tortura. O corporativismo de
policiais e de agentes penitencirios obstrui a apurao de irregularidades e
conseqentemente dificulta a aplicao de punies severas. Os
procedimentos internos de investigao de denncias de tortura, maus tratos,
corrupo, sofrem de inrcia e de todo tipo de obstruo no seio das
corporaes.
Cresceu a percepo de que necessrio recorrer mais intensamente s
penas alternativas. Uma das formas de responder s presses contra a
superlotao nas prises brasileiras foi a construo de novas unidades. Mas,
ao mesmo tempo, se procurou criar outros mecanismos de esvaziamento das
prises, pela agilizao dos processos dos presos j condenados e com direito
a benefcios, como o livramento condicional, e tambm pela implementao
das chamadas penas substitutivas da pena de priso. No Brasil, em 11 de
julho de 1984, a lei n 7 209 que alterou a parte geral do Cdigo penal de
1940, inseriu as penas restritivas de direitos, substitutivas da pena de priso,
como a prestao de servios comunidade, interdio temporria de

8. A Casa de deteno de So Paulo somente foi desativada em dezembro do ano de 2002,
apesar de o governo brasileiro ter assumido o compromisso de sua desativao perante a
Comisso interamericana de direitos humanos, da OEA, desde 1996.
9. Em 2002, o governo federal lanou uma verso atualizada do PNDH incorporando propostas
relativas aos direitos econmicos, sociais e culturais.
430 Fernando SALLA

direitos, limitao de fins de semana. Tais penas foram novamente alteradas
e ampliadas, tornando menos severas as suas condies de aplicao, com a
lei n 9 714, de 25 de novembro de 1998. A lei, ampliou as penas restritivas de
direitos, inseriu a prestao pecuniria e a perda de bens e valores, ao lado
das trs j existentes anteriormente, permitindo a sua aplicao em
substituio pena privativa de liberdade quando essa no fosse superior a
quatro anos e desde que o crime no fosse cometido com violncia ou grave
ameaa pessoa.
Apesar desse esforo, as penas alternativas so pouco utilizadas no Brasil.
So apontados como motivos de seu uso ainda restrito a inexistncia de
condies adequadas de monitoramento do cumprimento dessas penas,
sobretudo as penas de prestao de servio comunidade, o conserva-
dorismo do poder judicirio no Brasil, as presses da opinio pblica em
favor de punies legais mais severas. Em 1995, as pessoas que cumpriam as
chamadas penas alternativas correspondiam a 1,4 % da populao encar-
cerada do pas. Em 1997, essa porcentagem cai para 0,8 %. S em fevereiro de
2002, o governo federal criou um Programa nacional de apoio e acompanha-
mento de penas e medidas alternativas permitindo uma elevao para cerca
de 22 mil os beneficirios dessas penas, correspondendo a apenas 8,7% da
populao carcerria do pas
10
.
Em junho de 2000, o governo federal realizava uma ao indita no
campo da segurana pblica ao lanar o Plano nacional de segurana pblica.
Por meio dele, o governo federal tentava organizar um conjunto abrangente
de iniciativas nessa rea, concentrando aes que antes eram isoladas e
pontuais, implementadas sobretudo pelos rgos integrantes do ministrio
da Justia. O plano compreendia 124 aes distribudas em 15 compromissos
que estavam voltados para reas diversas como o combate ao narcotrfico e
ao crime organizado ; o desarmamento ; a capacitao profissional e o
reaparelhamento das polcias, a atualizao da legislao sobre segurana
pblica, a reduo da violncia urbana e o aperfeioamento do sistema
penitencirio. Uma novidade que no plano, alm dessas iniciativas na rea
especfica de segurana, eram propostas diversas aes na esfera das
polticas sociais. O plano, no entanto, no fixava os recursos nem as metas
para as aes. Ao mesmo tempo, no estavam estabelecidos quais seriam os
mecanismos de gesto, acompanhamento e avaliao do plano.
As aes propostas pelo Plano para o aperfeioamento do sistema peni-
tencirio no trouxeram qualquer inovao em relao maior parte das
iniciativas adotadas pelo governo federal desde o incio da dcada de 1990.
Assim, so propostas as seguintes aes : criao de 25 mil vagas no sistema
prisional, inclusive com a construo de penitencirias federais ; mutires
penitencirios ; desenvolvimento de programas de educao e profissiona-
lizao de presos ; capacitao e aperfeioamento de agentes penitencirios ;
desenvolvimento de programas de assistncia vtima, ao egresso e ao preso ;
programas de reaparelhamento dos estabelecimentos penais ; melhoria dos
programas de monitoramento para os presos com direito liberdade
condicional e regime aberto ; fomento aos programas de execuo de penas
alternativas. No mbito legislativo se prope, mais uma vez, a atualizao da
parte geral do Cdigo penal, a modernizao do Cdigo de processo
penal, a reformulao da lei de execuo penal, bem como a elaborao de

10. Dados do Ministrio da Justia, site <http://www.mj.gov.br/depen>.
O balano de uma dcada de polticas para as prises no Brasil 431

projeto de lei que penalize a tentativa de fuga, entre outras. Propunha
tambm a realizao peridica e nacional de censo penitencirio, dentre as
aes previstas para a formao de um Sistema nacional de segurana
pblica, o que indicava que o governo federal ainda no dispunha de
informaes tecnicamente consistentes sobre a rea para a adequada
formulao de polticas pblicas. Cerca da metade dessas aes propostas
foram assumidas pelo ministrio da Justia que tinha o encargo de articular
com outros rgos do governo federal, com o poder judicirio, o Ministrio
Pblico, as secretarias de Estado e organizaes da sociedade civil a sua
implementao.
Em decorrncia do plano, os recursos do Fundo Penitencirio Nacional
(FUNPEN), que garantem as aes do governo federal na rea penitenciria,
tiveram um forte incremento. Em 1995, eles eram pouco mais de R$
10 milhes. Em 1998 passaram a R$ 135 milhes. Embora tenham sofrido
uma queda para R$ 104 milhes em 2000, tiveram um aporte extraordinrio
de recursos em 2001, atingindo R$ 258 milhes. Boa parte desses recursos,
refletindo a prtica em curso ao longo de toda a dcada de 1990, foi
transferida para os Estados principalmente para a construo e a reforma de
unidades prisionais. No ano 2000, dos R$ 104 milhes investidos pelo
governo federal, R$ 101 milhes foram repassados para os Estados. O
montante dos recursos investidos na construo e reforma de presdios foi da
ordem de R$ 94 milhes, enquanto a rea de profissionalizao dos detentos
recebia investimentos de pouco mais de R$ 2 milhes e o apoio aplicao de
penas alternativas se limitava a R$ 1,5 milho
11
.
Como j se observou acima, embora o governo federal por meio desses
investimentos tenha conseguido reduzir o dficit de vagas na mdia nacional,
h em alguns Estados um colapso nas condies de encarceramento tanto
para presos provisrios como para presos j condenados. Ao mesmo tempo,
fica evidente, pela distribuio dos recursos que os programas de
profissionalizao de detentos e para o fomento aplicao das penas
alternativas ainda ocupam uma posio completamente secundria no
quadro dos investimentos pblicos nesse setor.
No terreno da reforma dos cdigos penal e de processo penal, bem como
da lei de execuo penal, do incio da dcada de 1990 ao plano nacional de
segurana em 2000, muitos grupos de estudos e de trabalho foram montados,
mas a reformulao desses instrumentos ainda no se efetivou. medida
que se agudizam os problemas na rea da segurana pblica, aumentam as
divergncias, entre os atores diretamente envolvidos (juristas, parlamentares,
organizaes da sociedade civil, ministrio pblico, polcia civil e militar,
sistema penitencirio, poder judicirio, ordem dos advogados etc.) sobre as
formas de combate criminalidade, o tipo de organizao e de
funcionamento das instituies de controle, o sistema das penas, etc. Os
diversos interesses e propostas em jogo no encontraram at o momento uma
base comum de negociao capaz de se traduzir em aprovao de normas
legais na esfera parlamentar. Sem tais modificaes, no se altera
significativamente o fluxo de entrada, permanncia e sada de pessoas no
sistema de justia criminal. O que significa que o dficit de vagas no sistema
prisional tende a ser contido com investimentos ainda maiores do que
aqueles realizados atualmente sob risco, mesmo assim, de insucesso.

11. Dados do Depen no site do Ministrio da Justia : <http://www.mj.gov.br/depen>.
432 Fernando SALLA

Desafios e obstculos

Um dos mais agudos desafios para as polticas pblicas na rea da
segurana, e em particular para a esfera penitenciria, era a inexistncia de
aes planejadas de mdio e longo prazos. Prevaleciam aes pontuais
destinadas a responder imediatamente a problemas emergenciais, sobretudo
o provimento de recursos financeiros para a construo e a reforma de
unidades prisionais. Acrescentem-se a essa limitao, as dificuldades de
promover formas horizontais e transversais de cooperao e
integrao entre os prprios rgos que integram o ministrio da Justia bem
como as articulaes deste com outros ministrios que poderiam colaborar
com a implementao de aes voltadas para minimizar os dficits do
sistema prisional do pas. Em janeiro de 2003, Lus Incio Lula da Silva
assumia a presidncia da Repblica. O seu ministro da Justia, Mrcio
Thomaz Bastos, em entrevista ao jornal Folha de So Paulo, de 29 de dezembro
de 2002, pouco antes de ser empossado, declarava estar impressionado com a
falta de coordenao nas aes e projetos entre os diversos rgos da pasta,
como a polcia federal, a secretaria nacional de Segurana pblica que so os
responsveis pela implementao das polticas pblicas do governo federal
na rea.
Embora o programa nacional de direitos humanos, de 1996, e o Plano
nacional de segurana pblica, de 2000, tenham representado um grande
esforo para a articulao de vrias esferas do governo federal, o prprio
Departamento penitencirio nacional (DEPEN), do ministrio da Justia,
reconhecia no haver polticas pblicas sendo implementadas pelos demais
ministrios que formam o governo federal, concebidas especificamente para
o sistema prisional, como por exemplo iniciativas na rea da sade, educao,
cultura
12
.
As polticas transversais, que implicariam articulaes entre os diversos
rgos governamentais e entre os diferentes nveis de administrao pblica,
enfrentavam enormes obstculos dentro da prpria composio poltica da
mquina governamental no plano federal, profundamente marcada pelas
relaes de sustentao do governo federal com os partidos polticos, com os
governos estaduais e com as suas bancadas no Congresso nacional. A
principal pea na engrenagem da poltica penitenciria o ministrio da
Justia e seus diversos organismos de interesse para a rea em geral foram
loteados politicamente entre as foras que integravam o governo. Nos
oito anos das duas administraes de Fernando Henrique Cardoso, entre
1995 e 2002, o ministrio da Justia foi ocupado por nove ministros que
promoveram constantes alteraes de prioridades para a pasta, na forma de
implementao de polticas, de composio de equipe administrativa e na
geografia das relaes com as administraes estaduais. Durante o perodo
aqui analisado a ocupao do ministrio guardou estreita relao com a base
parlamentar que dava sustentao ao governo no Congresso nacional, de tal
sorte que eram extremamente difceis as articulaes e acomodaes de
interesses, seja dos partidos polticos, seja das bancadas estaduais, imobili-
zando muitas vezes aes de mdio e longo prazos que acabavam ficando
cativas das negociaes polticas mais imediatas.

12. Ver Relatrio de gesto 2000 do Depen, <http://www.mj.gov.br/depen>.
O balano de uma dcada de polticas para as prises no Brasil 433

Outro aspecto que marcava as polticas pblicas para esse setor que elas
tinham um certo grau de superficialidade em relao complexidade e
freqncia com que se manifestavam os principais problemas de violaes de
direitos humanos nas prises brasileiras, como a tortura, os maus trata-
mentos, a arbitrariedade e a violncia exercida pelos agentes do Estado. As
polticas implementadas para o setor no foram acompanhadas de medidas
eficazes para o combate a essas prticas bem como s prticas de corrupo.
Em decorrncia disso, a dcada foi marcada pelo impressionante aumento da
atuao de organizaes criminosas dentro das prises. Fugas, entrada nas
prises de aparelhos celulares, armas e drogas tm sido uma constante nos
presdios brasileiros, em particular no Rio de Janeiro e em So Paulo, onde
so mais ricas e poderosas as organizaes criminosas. Cresceu enor-
memente o envolvimento de agentes do Estado nessas aes ilegais enquanto
eram poucos os Estados que dispunham de ouvidorias independentes, de
corregedorias internas eficientes dentro da polcia e do sistema penitencirio.
A impunidade desses agentes era constante, contando com uma legislao
frgil.
Foi pouca a vontade poltica, sobretudo dos governos estaduais, para
enfrentar esses desafios. Alm disso, a dificuldade de mergulhar vertical-
mente nos problemas mais profundos que atingiam o setor se deveu em
parte estrutura federativa do pas que entrega a gesto do aparelho policial
e prisional para os Estados e reserva ao governo federal tarefas mais
normativas. Os investimentos feitos pelo governo federal em formao e
aperfeioamento do pessoal penitencirio, e a prpria preparao de policiais
nas academias de polcia ou escolas penitencirias dos Estados no foram
capazes de alterar a cultura dessas instituies e por conseqncia
reverter os principais vcios nas prticas ilegais dos agentes.
O governo federal no conseguiu ir alm de um mero controle
contabilista sobre o destino dos recursos por ele investidos nos Estados. Ao
mesmo tempo, ainda se viu responsabilizado, perante a opinio pblica
internacional e perante rgos como a Comisso interamericana de direitos
humanos da OEA, pelos casos cada vez mais freqentes de mortes de presos.
Ao longo da dcada de 1990, houve um aumento crescente do nmero de
mortos por agresso nas prises brasileiras. As iniciativas governamentais de
gerao de vagas no chegou a amenizar as graves situaes de tenso
existentes em muitas prises. Mas o mais importante que outras iniciativas
governamentais, voltadas para a formao do pessoal penitencirio tambm
no foram suficientes para proporcionar uma melhor administrao dos
estabelecimentos e evitar que aquele nmero de mortes fosse crescente. O
massacre do Carandiru no estancou as arbitrariedades e a existncia de
formas violentas de atuao das foras da ordem na conteno de motins nas
prises brasileiras, mas inegvel que houve um refluxo, uma diminuio no
nmero de casos envolvendo mortes de presos em decorrncia da atuao
das foras policiais. No entanto, o que se verifica depois do massacre, e ao
longo da dcada de 1990, que as mortes de presos subiram
vertiginosamente, mas agora provocadas por conflitos entre os prprios
presos. um srio desafio para as polticas nesse setor enfrentarem a
responsabilizao dos agentes do Estado em relao ao aumento dos nveis
de violncia e mortes de presos nas prises brasileiras. H que se aprofundar
as anlises sobre o papel desses agentes no gerenciamento quotidiano das
prises jogando com os conflitos e rivalidades entre os grupos de presos,
434 Fernando SALLA

sejam eles formalizados ou no. Foram comuns os casos em que mortes de
presos se desdobraram de transferncias indevidas de uma unidade para
outra, onde os presos de uma faco que foram transferidos, encontraram na
unidade de destino os presos de uma faco rival.
A presena das organizaes criminosas nas prises aumentou os nveis
de tenso entre os presos e entre os presos em relao aos funcionrios
penitencirios e policiais. As disputas entre grupos rivais foram a filiao
dos indivduos presos a essa ou quela faco. No Rio de Janeiro (como
tambm em So Paulo), os presos das faces so distribudos pelos presdios
de forma a no se misturarem. Os presos que no pertencem a nenhuma
faco criminosa so distribudos segundo o local de residncia, de tal forma
que acabam sendo forados a estabelecerem laos de dependncia com as
lideranas criminosas
13
. As perseguies, os conflitos e as mortes dos
integrantes dos grupos rivais so constantes. Alm disso, as organizaes
criminosas passaram a agir com muito mais ousadia e violncia no enfren-
tamento com a polcia e com os funcionrios que trabalham nas unidades
penitencirias, seja em aes de resgate de presos, em tentativas de fugas, em
ataques a unidades prisionais .
Em suma, a persistncia das denncias de corrupo, tortura e maus
tratos nas prises brasileiras corresponde aos elevados nveis de impunidade
aos agentes do Estado envolvidos com tais prticas. As polticas voltadas
para o setor no encararam esse problema como prioritrio na agenda de
seus projetos. Transferir recursos financeiros para os Estados, e construir
mais unidades prisionais no tiveram como contrapartida da parte das
administraes locais qualquer compromisso com a reduo das mortes de
presos, a reduo no nmero de denncias de tortura e maus tratos, ou a
demonstrao de eficincia na gesto dos estabelecimentos penitencirios
segundo os fins propostos pela Lei de execuo penal brasileira. Assim, no
de se estranhar que em 2001 a megarebelio que envolveu alguns
milhares de presos e dezenas de unidades prisionais tenha provocado um
enorme impacto na opinio pblica e tenha revelado a face pouco conhecida
da situao prisional do pas.

Maro de 2003
Fernando SALLA
Ncleo de Estudos da Violncia, Universidade de So Paulo
<fersalla@usp.br>
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* * *

13. Essa prtica foi denunciada por Marcelo Freixo, presidente do Conselho da comunidade,
conforme o jornal Folha de So Paulo, 15 de jan. de 2003 : C7.
O balano de uma dcada de polticas para as prises no Brasil 435

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