UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA

ESCOLA DE ADMINISTRAO

Ncleo de Ps-Graduao em Administrao NPGA







MRCIA APARECIDA PIMENTEL LEAL











A AUDITORIA OPERACIONAL E SUA CONTRIBUIO
PARA A MELHORIA DA GESTO PBLICA:
UM ESTUDO DE CASO DA AUDITORIA OPERACIONAL DA AGNCIA
ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE E RECURSOS HIDRICOS EM PERNAMBUCO













SALVADOR
2006

MARCIA APARECIDA PIMENTEL LEAL















A AUDITORIA OPERACIONAL E SUA CONTRIBUIO
PARA A MELHORIA DA GESTO PBLICA:
UM ESTUDO DE CASO DA AUDITORIA OPERACIONAL DA AGNCIA
ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE E RECURSOS HIDRICOS EM PERNAMBUCO









Dissertao apresentada ao Curso de Mestrado
Profissional em Administrao do Ncleo de Ps-
Graduao em Administrao da Escola de
Administrao da Universidade Federal da Bahia,
como requisito parcial para obteno do grau de
Mestre Profissional em Administrao.


Orientadora: Profa. Dra. Eliane Maria Monteiro da
Fonte






SALVADOR
2006

































Escola de Administrao - UFBA


L435 Leal, Mrcia Aparecida Pimentel
A auditoria operacional e sua contribuio para a melhoria da
gesto pblica: um estudo de caso da auditoria operacional da
Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos em
Pernambuco / Mrcia Aparecida Pimentel Leal. 2006.
136 f.

Orientadora: Prof. Dr.Eliane Maria Monteiro da Fonte.
Dissertao (mestrado profissional) - Universidade Federal da
Bahia. Escola de Administrao, 2006.

1.Finanas pblicas - Auditoria. 2. Empresas pblicas -
Auditoria. I. Fonte, Eliane Maria Monteiro da. II. Universidade
Federal da Bahia. Escola de Administrao. III. Ttulo.

336.81
CDD 20.ed.





























Dedico este trabalho

ao meu filho, Joo Victor, orgulho da minha vida,
pela compreenso demonstrada toda vez que, em
razo da pesquisa, lhe dediquei menos do que lhe
cabia;

aos meus pais, Clovis e Elza e, meus irmos,
Sandra, Christiane e Mrcio, pelas palavras de
incentivo, mesmo distncia, sempre transmitindo
as melhores lies de carter e dignidade.



AGRADECIMENTOS

Todo trabalho, por menor que seja em extenso, e maior em ambio,
depende do apoio e do estmulo de vrias pessoas. Este estudo no foi diferente:por
isso, importante agradecer:

- ao Conselheiro, Roldo Joaquim dos Santos, enquanto Presidente do Tribunal de
Contas do Estado de Pernambuco (TCE/PE), em 2002, que autorizou a Instituio
investir em minha capacitao atravs do Mestrado.
- aos auditores das contas pblicas do TCE/PE, Adailton Feitosa Filho, na condio
de Diretor do Departamento de Controle Municipal e Jos Ribeiro de Andrade Neto,
como Inspetor Regional de Petrolina, por permitirem a dispensa parcial das minhas
atividades para a realizao do curso em outro Estado da Federao.
- aos colegas da Inspetoria Regional de Petrolina e da Coordenadoria de
Admisnistrao Geral (CAD) do TCE/PE, pelas palavras de incentivo que tanto me
motivaram na continuidade desse trabalho.
- aos colegas que fazem parte do grupo de auditoria de natureza operacional do
TCE/PE, que me ajudaram de vrias maneiras, seja nas respostas s entrevistas,
seja nas conversas informais sobre auditoria operacional que tanto nos inquieta,
particularmente a Ldia Lopes gerente do projeto CERDS, e Joo Antnio Robalinho;
- colega Sandra Maia que me auxiliou nas pesquisas bibliogrficas, sempre de
forma disponvel, gentil e competente;
- amiga e irm Socorro Arajo, tanto pelo pacincia e incentivo como, em
particular, pela leitura atenta e crtica dos originais deste estudo, cuja contribuio
teve um valor inestimvel.
- a Andr Brito, no apenas pelas valiosas sugestes na construo desse trabalho,
mas tambm por seu constante apoio e estmulo que tiveram uma importncia
singular nessa caminhada.
- aos tcnicos da CPRH, em especial aqueles que concederam as entrevistas, pela
colaborao e cordialidade no fornecimento de informaes, fundamentais para os
resultados deste trabalho;
- aos colegas, professores e funcionrios do Mestrado Profissional em
Administrao, pelo amadurecimento proporcionado atravs das experincias de
vida compartilhadas, em momentos incomparveis de incentivo e alegria;
- minha Orientadora, em especial, Prof. Dra. Eliane Maria Monteiro da Fonte meus
sinceros agradecimentos. Sem sua direo, compreenso e colaborao, impossvel
seria chegar ao fim deste trabalho.














































A Administrao Pblica propera e vive mais da
verdade e da moralidade do que se pratica, do que
das grandes inovaes e belas reformas que lhe
consagram.

Rui Barbosa

RESUMO



Este estudo objetivou investigar se a auditoria operacional, promovida pelo Tribunal
de Contas do Estado de Pernambuco (TCE/PE), tem contribudo para a melhoria da
gesto pblica e quais os resultados concretos da auditoria operacional realizada na
Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos (CPRH). A pesquisa parte
da premissa que os Tribunais de Contas do Brasil passaram a ter um novo papel,
ampliando a fiscalizao das aes governamentais para alm dos aspectos legais,
identificando a presena, nessas aes, de eficincia, eficcia, economicidade e
efetividade e, que este tipo de auditoria pode ser capaz de contribuir para o
fortalecimento dos controles internos e aperfeioamento dos procedimentos e rotinas
dos rgos auditados, alm de proporcionar uma interao com gestores pblicos.
Para a concretizao dos objetivos propostos, este estudo consistiu na realizao do
estudo de caso da experincia de auditoria operacional do TCE/PE na CPRH,
utilizando a pesquisa documental e entrevistas semi-estruturadas. O estudo analisou
como os gestores e tcnicos das entidades envolvidas percebem a auditoria
operacional, se os problemas encontrados pela equipe de auditoria refletiram as
deficincias identificadas pela Agncia, se as recomendaes sugeridas foram
implementadas e, tendo sido, verificar benefcios e/ou prejuzos abordados pela
Instituio. Embora tenham sido identificadas algumas fragilidades no
desenvolvimento dos trabalhos de auditoria operacional realizados pelo TCE/PE,
que requerem ainda aperfeioamento, a pesquisa apurou resultados positivos para a
CPRH aps a realizao desta auditoria.



Palavras-chave: auditoria operacional, gesto pblica, nova administrao pblica.








ABSTRACT



This study aimed to investigate if the operational auditing, promoted by the Tribunal
of Account of the Pernambuco State (TCE/PE), has been contributing to the
improvement of the public administration and, which are the concrete results of the
operational auditing accomplished by the State Agency of Environment and Water
Resources (CPRH). The hipothesis of the research was that the Brazilian Tribunals
of Account started to have a new paper, enlarging the fiscalization of the government
actions for besides the legal aspects, identifying the presence, in those actions, of
efficiency, efficacy, economy and effectiveness and, that this auditing type could be
able to contribute for the invigoration of the internal controls and improvement of the
procedures and routines of the organs audited, besides providing an interaction with
public managers.For the materialization of the proposed objectives, this study
consisted of the accomplishment of the study of case of the experience of operational
auditing of TCE/PE in CPRH, using the documental research and semi-structured
interviews. The study analyzed as the managers and technicians of the involved
entity perceived the operational auditing, if the problems found by the auditing team
reflected the identified deficiencies for the Agency, if the suggested
recommendations were implemented and, if they having been, to verify benefits
and/or damages approached by the Institution. Although they have been identified
some fragilities in the development of the works of operational auditing accomplished
by TCE/PE, that still request improvement, the research found positive results for
CPRH after the accomplishment of this auditing.



Key-Words: operational auditing, public administration, new public management.

LISTA DE ILUSTRAES

f.
Figura 1 Dimenses da Auditoria de Natureza Operacional 59
Figura 2 Modalidades da Auditoria de Natureza Operacional 64
Figura 3 Ciclo das Auditorias de Natureza Operacional 68
Figura 4 Modelo do Diagrama de Verificao de Risco 72
Figura 5 Elaborao da Matriz RECI 73
Grfico 1 Situao das tramitaes eletrnicas dos processos de
licenciamento Auditoria x Monitoramentos
99
Grfico 2 Evoluo do nmero de formulrios de vistoria preenchidos
Auditoria x Monitoramentos
100
Grfico 3 Comparao das denncias recebidas e apuradas 100
Grfico 4 Comparao da implementao das recomendaes - Auditoria
x Monitoramentos
102
Quadro 1 Evoluo histrica da administrao pblica no Brasil 27
Quadro 2 Comparao entre auditoria tradicional e auditoria de
desempenho
46
Quadro 3 Diferenas entre auditoria tradicional e auditoria operacional 48
Quadro 4 Limitaes da auditoria operacional 51
Quadro 5 Tipos de auditoria operacional 60
Quadro 6 Categorizao da auditoria operacional e da avaliao de
programas
61
Quadro 7 Tipos de auditoria de desempenho 65
Quadro 8 Anlise SWOT 71




LISTA DE SIGLAS


ANOP Auditorias de Natureza Operacional
BIRD Banco Internacional de Reconstruo e Desenvolvimento
CERDS Projeto de Aperfeioamento do Controle Externo com
Foco na Reduo da Desigualdade Social
CPRH Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos
DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico
DFID Departament for International Development
EFS Entidade de Fiscalizao Superior
GAO United States Government Accountability Office
INCOSAI Congresso Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores
INTOSAI Organizao Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores
MARE Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado
NAO National Audit Office
OCDE Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento
Econmico
PCPR Projeto de Combate Pobreza Rural
POA Plano Operativo Anual
SCP Sistema de Controle de Processos
SEPROG Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de
Governo
TCE/PE Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco
TCU Tribunal de Contas da Unio
UNITEC-PRORURAL Unidade Tcnica do Programa Estadual de Apoio ao
Pequeno Produtor Rural


SUMARIO

f.
1 INTRODUO.............................................................................................12
2 NOVA GESTO PBLICA E A AUDITORIA OPERACIONAL...................19
2.1 A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO E A MODERNIZAO DA
ADMINISTRAO PBLICA .......................................................................19
2.2 OS DESAFIOS DA NOVA GESTO PBLICA E A AUDITORIA
OPERACIONAL............................................................................................29
2.3 AUDITORIA OPERACIONAL : EVOLUO HISTRICA............................35
2.4 ASPECTOS GERAIS DA AUDITORIA OPERACIONAL ..............................40
3 A AUDITORIA OPERACIONAL NO TCE/PE ..............................................54
3.1 O DESENVOLVIMENTO DA AUDITORIA OPERACIONAL NO
TCE/PE.........................................................................................................54
3.2 AS MODALIDADES DE AUDITORIA OPERACIONAL.................................59
3.3 ETAPAS GERAIS DO PROCESSO DE AUDITORIA OPERACIONAL ........66
3.4 A EXPERINCIA DO TCE/PE EM AUDITORIAS OPERACIONAIS.............80
4 ANLISE DE UMA EXPERINCIA DE AUDITORIA DE
DESEMPENHO OPERACIONAL: A CPRH EM PERNAMBUCO................91
4.1 A AGNCIA ESTADUAL DE MEIO AMBIENTE E RECURSOS
HDRICOS (CPRH).......................................................................................92
4.2 A AUDITORIA OPERACIONAL....................................................................94
4.2.1 Anlise da auditoria e dos monitoramentos realizados na CPRH.........96
4.3. A PERCEPO DOS TCNICOS..............................................................104
5 CONCLUSES ..........................................................................................114
REFERNCIAS.......................................................................................................122
APNDICES ...........................................................................................................128
12
1 INTRODUO
A administrao pblica no Brasil vem passando por grandes
transformaes, ao longo dos ltimos anos, ocasionadas, sobretudo, pela
modificao nas formas de atuao do Estado e pela aplicao, no setor pblico,
das tecnologias gerenciais adotadas no setor privado. Surge em 1995 a Reforma do
Estado e uma administrao pblica orientada para resultados, focada no cidado e
dirigida para a democratizao da gesto, atravs do controle social, mudando,
gradativamente, as relaes entre Estado e Sociedade.
Esse contexto de grande celeridade nas mudanas exigiu uma redefinio
do papel dos Tribunais de Contas, que vm buscando melhores resultados nas suas
atividades por meio da utilizao de instrumentos capazes de responder, com
qualidade e rapidez, s demandas da sociedade, sendo a auditoria operacional um
dos instrumentos adequados para esse fim.
No Brasil, o Tribunal de Contas da Unio (TCU), vem realizando trabalhos
com enfoque nos resultados da gesto pblica, atravs da auditoria operacional,
desde a dcada de 1990. Em Pernambuco, o Tribunal de Contas do Estado
(TCE/PE), buscando atender s exigncias que a sociedade lhe impe, iniciou em
2001 a realizao desse tipo de auditoria visando contribuir para a melhoria do
desempenho de programas e rgos do governo.
A auditoria operacional concentra-se nas reas crticas ou de alto risco, e
tambm naquelas em que o controle interno menos rgido. Uma das principais
diferenas em relao auditoria tradicional est no fato de no apenas detectar os
efeitos, mas as causas das perdas do servio pblico, oferecendo informes ou
sugestes no formato de recomendaes, com vistas ao aperfeioamento desse
servio.
13
As instituies de controle externo utilizam diversos termos para designar
esse tipo de auditoria, sendo o de maior uso a expresso auditoria de desempenho.
O TCE/PE adotou a mesma nomenclatura atualmente usada pelo TCU - Auditoria de
Natureza Operacional (ANOP). Neste trabalho ser utilizada a expresso auditoria
operacional.
A auditoria operacional definida pelo TCE/PE (PERNAMBUCO, 2005d)
como a auditoria que compreende a verificao da execuo dos planos, normas e
mtodos em confronto com os objetivos da entidade auditada, objetivando avaliar o
seu desempenho e os resultados obtidos. Possui uma estreita associao com os
conceitos de economicidade, eficincia, eficcia e efetividade.
Entende-se como economicidade a realizao de metas ao custo mais
baixo e, se possvel, ao custo mnimo. Eficincia atingir a maior produtividade com
o mnimo de insumos, isto , rendimento sem desperdcios desnecessrios. Eficcia
a concretizao de metas e objetivos idealizados, com o mximo de economia e
maior eficincia, isto , gastando pouco e sem desperdcio de recursos. Efetividade
por seu turno o efeito real das aes convertidas, nos impactos verificados em
confronto com os resultados previstos. , portanto, uma auditoria analtica que
verifica alm do controle da legitimidade, a legalidade dos atos administrativos, a
otimizao dos recursos e a obteno, consistncia e eficcia dos resultados das
aes governamentais.
O interesse pelo tema desta dissertao surgiu do exerccio das minhas
atividades enquanto auditora das contas pblicas do Tribunal de Contas do Estado
de Pernambuco (TCE/PE, participante do grupo de trabalho da auditoria de natureza
operacional ANOP, do TCE/PE. Essa experincia, mostrando a possibilidade de
realizar uma nova forma de fiscalizao das aes dos agentes polticos, em que
14
fosse possvel contribuir de maneira efetiva para o controle social, despertou a
possibilidade de promover uma estudo capaz de agregar a essa rea de pesquisa
algum conhecimento que viesse a contribuir para a ampliao e, qui,
consolidao desse tipo de auditoria especialmente no TCE/PE.
A investigao foi realizada, atravs de um Estudo de Caso, na Agncia
Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos CPRH em Pernambuco e visou
analisar a contribuio das auditorias de desempenho operacional e monitoramentos
executados pelo TCE/PE, no referido rgo.
H consenso de que, no Brasil, dispe-se de pouca literatura sobre auditoria
operacional e matrias correlatas, as quais seriam necessrias para a formao dos
profissionais da rea e demais interessados nesse tema em geral. Observa-se,
tambm, que os estudos sobre as melhorias obtidas na gesto pblica
proporcionados pela utilizao desse tipo de auditoria so igualmente escassos.
Esses indcios conduzem para a oportunidade de uma investigao que possibilite
avaliar se ocorreu alguma modificao no processo de gesto de uma instituio
pblica aps a realizao da auditoria operacional.
A relevncia da pesquisa levada a termo nesta dissertao justificada pela
contribuio para um maior conhecimento sobre auditoria operacional, praticada pelo
TCE/PE, acerca do seu conceito e tipos, da metodologia utilizada para sua
operacionalizao, dos seus benefcios, limites e desafios, assim como por
possibilitar analisar uma experincia de auditoria operacional em um rgo pblico
estadual, cujo objetivo foi extrair evidncias que pudessem confirmar ou refutar a
importncia da utilizao dessa auditoria nos processos de melhoria da gesto
pblica.
A questo norteadora da pesquisa : A auditoria operacional promovida pelo
15
Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco - TCE/PE tem contribudo para a
melhoria da gesto pblica? Quais os resultados concretos da auditoria operacional
realizada na Agncia Estadual e Meio Ambiente e Recursos Hdricos CPRH?
Esta pesquisa parte da premissa de que os Tribunais de Contas do Brasil
passaram a ter um novo papel no elenco dos rgos de controle externo, ampliando
suas atividades para alm da fiscalizao dos aspectos legais das aes
governamentais, identificando ainda se esto presentes nessas aes os elementos
de eficincia, eficcia, economicidade e efetividade. Nesse processo, esses rgos
tm buscado colaborar para que a gesto pblica obtenha melhores resultados em
suas aes, atravs da prtica de outros tipos de auditoria, a exemplo da auditoria
operacional. Outro pressuposto do presente estudo que a prtica da auditoria
operacional pode ser capaz de contribuir para o fortalecimento dos controles internos
e aperfeioamento dos procedimentos e rotinas dos rgos avaliados, alm de
promover a participao dos gestores e estimular a implementao de boas prticas.
O objetivo geral do estudo consiste em investigar a contribuio da auditoria
operacional, realizada pelo Tribunais de Contas, no aperfeioamento da gesto
pblica . Para tanto, foram definidos como objetivos especficos: investigar como os
gestores e tcnicos percebem a auditoria operacional; verificar adequao do
enfoque investigado ao contexto da entidade; avaliar se os problemas identificados
pelos tcnicos do TCE/PE refletiram as deficincias percebidas pelos gestores e
tcnicos da Agncia; analisar se as recomendaes sugeridas foram implementadas
e tendo sido, identificar benefcios e/ou prejuzos abordados pela Instituio.
Para definir qual instituio deveria ser investigada, estabeleceu-se como
critrio: instituio que tivesse, sido objeto de dois acompanhamentos da
implementao das recomendaes apresentadas no relatrio de auditoria realizada
16
pelo TCE/PE. No caso de Pernambuco, uma das Instituies que se inseriu nesse
critrio foi a CPRH. Outro aspecto relevante a ser considerado diz respeito
participao desta pesquisadora do segundo monitoramento executado no referida
instituio. A soma dos aspectos justifica a escolha da CPRH para o estudo de caso.
Desta forma, essa opo delimita o universo de anlise ao estudo de caso do rgo
CPRH, o que possibilita fazer uma apurao dos efeitos produzidos e da existncia
de mudanas no processo de gesto provocadas pelas recomendaes
implementadas.
O perodo analisado compreende a fase de execuo da auditoria no
exerccio de 2002, o primeiro e o segundo monitoramentos realizados,
respectivamente, em 2004 e 2005.
A parte inicial do estudo consistiu na reviso da literatura sobre o tema,
atravs da reviso bibliogrfica em livros, dissertaes de mestrado, artigos
cientficos, publicaes em peridicos e jornais especializados, alm de pesquisas
em sites que tratam da temtica.
Na segunda fase, realizou-se uma pesquisa documental nos rgos que
tratam de auditoria: TCE/PE e TCU. A pesquisa consistiu em analisar manuais e
boletins de tcnicas de auditorias do TCU, documentos internos do grupo de
auditoria operacional do TCE/PE, relatrios da auditoria operacional, do primeiro e
do segundo monitoramento da CPRH, julgamentos decididos pelo Conselho
Deliberativo do TCE/PE.
Na terceira etapa, realizou-se pesquisa de campo com tcnicos do TCE/PE
que participaram da referida auditoria e monitoramentos e com gestores e tcnicos
da CPRH. Como instrumento de coleta de dados foram utilizadas entrevistas semi-
estruturas. A seleo dos servidores da CPRH a serem entrevistados foi intencional
17
no sentido de reunir opinies de pessoas que estivessem ligadas aos setores
relacionados com as questes de auditoria e ocupassem posies hierrquicas
diferentes.
Ainda vale acrescentar que o TCE/PE e a CPRH, como instituies pblicas,
atuam em um contexto necessariamente poltico, alm da vertente tcnica, pelo fato
de desenvolverem atividades que interessam sociedade. Porm, vale ressaltar que
esta pesquisa no pretendeu abranger ou analisar o eventual impacto das variveis
de cunho poltico que podem, ou no, estar presentes nas auditorias realizadas na
Agncia.
Este trabalho est estruturado em cinco captulos, sendo o primeiro esta
Introduo. O captulo dois traz uma breve perspectiva da reforma do Estado, os
fatores que contriburam para a falncia do antigo modelo, tecendo consideraes
sobre um novo paradigma. Descreve, de forma resumida, a modernizao da
administrao pblica atravs da mudana de uma administrao patrimonialista
para gerencial. Coloca os desafios a serem enfrentados pela nova gesto e o papel
da auditoria operacional no novo gerencialismo, bem como a evoluo histrica da
auditoria operacional no mundo e no Brasil. Apresenta tambm a reviso da
literatura sobre os conceitos significantes para a pesquisa e os conceitos dos termos
imediatamente correlatos, alm de um breve confronto com a auditoria tradicional e
as limitaes existentes no desenvolvimento desse tipo de auditoria. Enfim,
contedos que serviro de suporte para a discusso sobre auditoria operacional e
sua contribuio na melhoria da gesto.
O captulo trs analisa a evoluo alcanada pelo TCE/PE na realizao de
trabalhos de auditoria operacional e as modalidades por ele adotadas. Descreve-se
o processo necessrio para a realizao dessa auditoria, citando-se as ferramentas
18
e tcnicas utilizadas. So relatadas, tambm, algumas experincias em auditoria
operacional realizadas pelo TCE/PE, buscando verificar a utilizao dos critrios da
economicidade, eficincia, eficcia e efetividade na aplicao dos recursos pblicos.
No captulo quatro, foi desenvolvido um estudo de caso a partir da auditoria
de desempenho operacional realizada na Agncia Estadual de Meio Ambiente e
Recursos Hdricos CPRH, identificando se houve ou no contribuies dessa
auditoria para o processo de gesto, assim como as mudanas promovidas por essa
nova prtica e os resultados obtidos pela entidade com a implementao das
recomendaes sugeridas pelos relatrios de auditoria operacional.
O captulo final dedicado s concluses, apresentando uma discusso
acerca da questo colocada para investigao e os resultados do estudo de caso.
Tambm so as discutidas as implicaes de ordem prtica que podem advir como
resultados dos principais achados deste trabalho.

19
2 NOVA GESTO PBLICA E A AUDITORIA OPERACIONAL

Este captulo, de incio, faz uma abordagem sobre a reforma do Estado no Brasil
e a evoluo da administrao pblica a qual vem passando de uma administrao
patrimonialista para gerencial. No segundo momento, sero examinados os desafios
para o novo gerencialismo pblico e a importncia da auditoria operacional nesse
contexto. Em seguida, ser traado um panorama histrico da auditoria operacional
no mundo e no Brasil. Por fim, expem-se alguns conceitos significantes de auditoria
operacional bem como os conceitos dos termos imediatamente correlatos a essa
matria, as diferenas existentes em relao auditoria tradicional e s limitaes
que possam impedir ou dificultar o desenvolvimento desse tipo de auditoria.

2.1 A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO E A MODERNIZAO DA
ADMINISTRAO PBLICA

Nos ltimos anos, o mundo assistiu a um frentico debate - ainda no
concludo - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na sociedade
contempornea e o nvel de interveno que deve ter na economia.
Essas discusses surgiram a partir do esgotamento do modelo tradicional do
Estado que, para alguns estudiosos, teve como principal causa o modo de
interveno estatal nos campos econmico e social.
Ao final dos anos 1970, inicia-se um perodo de crise do modelo de
acumulao que atingiu fortemente os Estados capitalistas, caracterizada pelos
seguintes fatores: crise fiscal, marcada pela crescente perda do crdito por parte do
Estado e pela poupana pblica que se torna negativa; esgotamento da estratgia
20
estatizante de interveno do Estado; superao da forma tradicional e burocrtica
de administrar o Estado (CARNEIRO, 2002:95).
Tornava-se visvel, cada vez mais que o perfil intervencionista do Estado no
era compatvel com as exigncias do capitalismo globalizado, tais como flexibilidade
e liberdade nas negociaes.
Dessa forma, a sobrevivncia do Estado dependia da redefinio de seu
papel em relao ao mercado e sociedade civil. E, a proposta sugerida pelas elites
internacionais para resolver a crise foi a reforma do Estado, cuja implementao se
alastrou por todo o mundo. Essa proposta apoiava-se em trs pontos fundamentais:
a superao da crise fiscal, a redefinio das formas de interveno governamental
e a reforma da administrao pblica (NUNES, 2004:65).
A introduo do tema da reforma do Estado no Brasil tambm se deve
interferncia entre ns dos processos internacionais. A partir da crise financeira, que
se abateu sobre os pases do primeiro mundo nos anos setenta, ganha fora a idia
de reduzir os gastos governamentais, de restringir a ao estatal, de transferir ao
mercado encargos at ento assumidos pelo Estado.
No decorrer da dcada de 1980, sob o impacto de fatores externos e
internos, redefiniu-se a agenda pblica brasileira com a incluso progressiva dos
princpios liberais (DINIZ, 1996).
importante distinguir a reforma do Estado da reforma do aparelho do
Estado, mais conhecida como reforma administrativa. Granjeiro (2004:286) define
como aparelho do Estado a administrao pblica em sentido amplo, ou seja, a
estrutura organizacional do Estado, seus trs poderes (Executivo, Legislativo,
Judicirio) e toda a federao (Unio, Estados-membros, Distrito Federal e
municpios), enquanto que Estado, por sua vez, mais abrangente que o aparelho,
21
pois compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal.
Assim, a partir desses conceitos, entende-se a reforma do Estado como um
projeto amplo englobando vrias reas do governo, realizada em conjunto com a
sociedade, que implica reforma institucional e, conseqentemente mudanas na
estrutura legal e organizacional e nas polticas pblicas. Seu objetivo maior a
redefinio do papel do Estado que deixa de ser o responsvel direto pelo
desenvolvimento econmico e social atravs da produo de bens e servios, para
firmar-se na funo de promotor e regulador desse desenvolvimento. Por outro lado,
a reforma administrativa envolve a alterao substancial da forma de funcionamento
do aparelho do Estado, tendo assim um escopo mais restrito, cujo objetivo, em geral,
tornar a administrao pblica eficiente.
Partindo de uma perspectiva histrica dos ltimos cem anos , verifica-se que
o Brasil passou por trs reformas administrativas que resultaram nos trs modelos
bsicos de administrao pblica: o patrimonialista, o burocrtico e o gerencial.
Nas sociedades pr-capitalistas e pr-democrticas praticamente no havia
distino entre o patrimnio pblico e o privado, ou seja, os bens pblicos eram
utilizados como se fossem uma extenso do poder do soberano, da sua famlia e da
nobreza, da ser esse modelo denominado de patrimonialista (NUNES, 2004:65).
Granjeiro (2004:289) coloca, ainda, que na administrao patrimonialista os cargos
eram considerados prebendas
1
e, a res publicae
2
no era diferenciada da res
principis
3
.

1
Prebenda significa ocupao rendosa e de pouco trabalho (FERREIRA, 1986: 551)
2
Res pblicae indica a coisa de uso pblico ou comum:os bens pblicos,bens do Estado ou bens
de uso coletivo (SILVA, 2001: 708)
3
Res principis coisa pertencente ao prncipe, aos domnio do reino (SILVA, 2001: 709)

22
Jund (2002:18) esclarece, tambm, que a apropriao privada da coisa
pblica ficou conhecida como clientelismo, levando ao entendimento de que os
postos pblicos so cativos de clientelas de grupos polticos e/ou econmicos.
Segundo o autor, o clientelismo, embora seja um vis das sociedades tradicionais,
nunca foi extinto ou mesmo reduzido em muitas instncias da administrao pblica
brasileira, estando sempre presente nas reas sociais, ou seja, aquelas cujas
funes seriam atender s demandas mais prementes da populao. Esse modelo
teria como produtos a corrupo e o nepotismo.
Com o advento do capitalismo e da democracia, a separao entre a res
publica e os bens privados se torna imprescindvel. Surge, assim, na segunda
metade do sculo XIX, na poca do Estado liberal, a administrao pblica
burocrtica com uma proposta de combater a corrupo e o nepotismo
patrimonialista. Esse modelo de administrao trouxe como princpios orientadores
a profissionalizao, a idia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o
formalismo, em resumo, o poder racional legal (GRANJEIRO, 2004:289).
A administrao burocrtica est voltada para o cumprimento de regras e
procedimentos previstos legalmente, quando um corpo de funcionrios selecionados
por mrito e com carreiras definidas administra os bens pblicos em funo do
interesse pblico, a partir da observncia dessas regras.
A reforma burocrtica brasileira inicia-se, de fato, em 1936, sob a liderana
de Getlio Vargas. Naquele ano foi criado o Conselho Federal do Servio Pblico
Civil, que se consolida atravs de sua transformao, em 1938, no Departamento
Administrativo do Servio Pblico DASP - que passou a ser o rgo executor e
formulador desse novo modelo de administrao pblica. O DASP era,
23
essencialmente, um rgo central de pessoal, material, oramento, organizao e
mtodos (BRESSER PEREIRA, 2001:10)
Granjeiro (2004) faz a anlise de algumas caractersticas do modelo
burocrtico, separando como qualidade fundamental a efetividade no controle dos
abusos e, como defeitos, a ineficincia, a auto-referncia, a incapacidade de voltar-
se para o servio aos cidados.
Osborn & Gaebler (1995:16), apud Catelli (2001b), coloca que a
administrao burocrtica segue uma poltica de incentivos aos seus funcionrios
com base no tempo de servio, no volume de recursos, no nmero de pessoas que
administram e conforme sua posio hierrquica.
Em outro trabalho, Catelli (2001a:5) enfatiza que a burocracia se tornou um
fim em si mesma devido ao carreirismo e ao corporativismo, alheia s mudanas que
houve aps a II Guerra, tendo sido, desde ento, sinnimo de um governo lento,
ineficiente e impessoal, pouco sensvel aos problemas reais da sociedade.
Com o surgimento do Estado do bem-estar social, no sculo XX, as
exigncias pelos direitos sociais eram crescentes, o que forava a um aumento da
mquina estatal e dos servios ofertados populao. Era grande tambm o volume
de demandas por uma maior flexibilizao da gesto pblica, devido s mudanas
tecnolgicas aceleradas e ao processo competitivo de globalizao.
A escassez de recursos econmicos dificultava a compatibilizao entre a
oferta de servios por parte do governo e as demandas da sociedade, o que
conduzia necessidade de uma administrao eficiente para reduzir a defasagem
no atendimento dessas demandas. Assim, no lugar da administrao pblica
burocrtica emergiu a administrao gerencial.
24
As primeiras experincias relacionadas implantao da administrao
gerencial aconteceram a partir da dcada de 1980, nos pases da Organizao para
a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE) , mais especificamente no
Reino Unido, Nova Zelndia, Austrlia e pases escandinavos. Nos anos 1990 essa
reforma foi estendida para os EUA, Chile e Brasil, constituindo-se um quadro terico
e uma prtica administrativa, cujo objetivo era modernizar o Estado e tornar a
administrao pblica eficiente (BRESSER, 2000:17).
No Brasil, segundo diversos autores, a reforma gerencial teve como
idealizador Luiz Carlos Bresser Pereira, nomeado pelo ento presidente Fernando
Henrique Cardoso para assumir o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado MARE. Tomando como base as experincias recentes em pases da
OCDE, principalmente o Reino Unido, e as idias de Osborne e Gaebler
4
, Bresser,
conjuntamente com sua equipe, elabora em 1995 o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado (LIMA JUNIOR, 1998:18).
A Nova Gesto Pblica ou New Public Management como chamada por
Bresser Pereira (2000:16) a administrao gerencial, envolve mudanas na
estratgia de gesto, partindo de uma estrutura administrativa ou de um aparelho de
Estado reformado. No se limita apenas descentralizao para os estados e
municpios e, desconcentrao ou delegao de autoridade para os dirigentes das
agncias estatais federais, estaduais e municipais, mas sugere uma nova
classificao das atividades do Estado.
NUNES (2004:65) destaca, como caractersticas bsicas da administrao
gerencial, o enfoque no cidado e na obteno de resultados, a limitao de
poderes, a descentralizao e o controle e responsabilizao dos gestores pblicos.

4
Para um estudo mais detalhado ver o livro de Osborn & Gaebler. Reinventando o governo.1995
25
Catelli (2001b), diferentemente de Bresser Pereira, denomina a
administrao gerencial de gesto pblica empreendedora, caracterizando-a como
uma gesto de resultados, pois utiliza parmetros de eficcia e otimizao
empresarial na busca pela promoo econmica e pela satisfao das necessidades
dos cidados.
medida que era adotado um modelo de administrao pblica no Brasil,
tinha-se como resultado um conjunto de inadequaes que levaram ocorrncia de
sucessivas tentativas de reformas a partir de 1930 (GRANJEIRO, 2004:292).
Essas experincias foram marcadas pela criao e extino de rgos, pela
constituio de estruturas paralelas visando flexibilizar a burocracia, pela criao de
leis ou instrumentos normativos legais para auxiliar no controle rgido dos processos
e possibilitar a punio dos gestores em caso de descumprimento dos novos
preceitos definidos.
Lima Junior (1998:5) esclarece que a Revoluo de 1930, provocada dentre
outras causas pelo fim das oligarquias regionais, teve como desdobramento principal
a criao do Estado Administrativo no Brasil, atravs de dois mecanismos tpicos da
administrao racional-legal: estatutos normativos e rgos normativos e
fiscalizadores.
A criao do DASP em 1938, marca o incio as idias de mudanas
administrativas que representaram a tentativa de formao da burocracia nos
moldes weberianos, baseada no princpio do mrito profissional (GRANJEIRO,
2004:292).
Na dcada de 1960, houve a institucionalizao de dois instrumentos legais
importantes para o apoio das prticas administrativas ainda vigentes. So eles: a Lei
n 4.320 de 17 de maro de 1964, que instituiu as Normas Gerais de Direito
26
Financeiro, Oramentos e Balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do
Distrito Federal; e , a Lei n 4.40, de 1964, que formaliza o Instituto das Licitaes
Pblicas no Brasil, substituindo o Princpio da Concorrncia (JUND, 2002:20).
Em 1967, a tentativa de reforma foi amparada pelo Decreto-Lei n. 200/67,
que possui como elementos centrais: o Planejamento, a Coordenao e a
Descentralizao Administrativa, a Delegao de competncias e o Controle. Os
casos de descumprimento das determinaes contidas no referido instrumento legal
foram tratados no Decreto-Lei n. 201/67, que prev as penalidades para as
irregularidades cometidas em face do novo instrumento. Cabe ressaltar que o
Decreto-Lei n 201 ainda se encontra em vigor (JUND, 2002: 20).
No incio dos anos 1980, numa tentativa de reformar a burocracia e orient-
la para a administrao pblica gerencial, foi criado o Ministrio da
Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao PrND, que tinha
como objetivos a revitalizao e agilizao das organizaes do Estado, a
descentralizao da autoridade, a melhoria e simplificao dos processos
administrativos e a promoo da eficincia (GRANJEIRO, 2004:293).
A Constituio Federal de 1988 tambm fica registrada como um dos
instrumentos legais que teve impacto nas mudanas da administrao pblica.
Alguns autores acham, inclusive, que houve um retrocesso burocrtico, pois alguns
dispositivos inseridos na Constituio provocaram um engessamento estatal, a
exemplo da extenso para os servios do Estado das regras burocrticas rgidas
adotadas no seu ncleo estratgico e da obrigatoriedade de regime jurdico nico
para os servidores
5
civis da Unio, dos Estados-membros e dos Municpios.

5
Servidor pblico, em sentido amplo, so todas as pessoas que prestam servios ao Estado
e s entidades da administrao indireta compreendendo servidores estatutrios,
empregados pblicos e servidores temporrios (DI PIETRO, 2001:423-424).
27
O processo de reviso administrativa atinge seu nvel mximo com a edio
da Emenda Constitucional n. 19, de 05.06.1998, cujo foco foram trs aspectos da
gesto pblica: a disciplina jurdica de seus agentes, a qualidade dos servios
prestados e o controle dos gastos.
Recentemente, a Lei Complementar n. 101, de 04 maio de 2000,
denominada de Lei de Responsabilidade Fiscal LRF, insere na administrao
pblica mais um instrumento de modernizao, quando traz mecanismos que
objetivam a transparncia aos atos do gestor pblico. Posteriormente, a Lei n.
10.028, de 19 de outubro de 2000, define as penalidades e tipifica os crimes fiscais
para os casos de descumprimento dos dispositivos definidos na LRF.
O quadro 1, a seguir, demonstra a evoluo histrica da administrao
pblica no Brasil e as reformas administrativas ou tentativas de reformas que se
sucederam ao longo do tempo, bem como os seus principais instrumentos legais.
















28
Quadro 1
Evoluo histrica da administrao pblica no Brasil

FONTE: adaptado de JUND (2002: 21)


Administrao
Patrimonialista
Criao
do DASP
Lei n. 4.320
Lei n. 4.401
Reforma
Administrativa
Dec. Lei 200
Dec. Lei 201
PrND
CF 88
Reforma
Administrativa

Criao do
MARE
LC 101 LRF
Lei n 10.028
1938 1964 1967 1980 1988 1995 2000
Administrao
Burocrtica
Administrao
Gerencial
Legenda:
DASP Departamento Administrativo de Servio Pblico
Lei n 4.320, de 17/03/1964 - Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro, Oramentos e
Balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal.
Lei n 4.401, de 11/1964 - Cria o Instituto das Licitaes Pblicas no Brasil
Decreto Lei n 200, de 25/02/1967 Dispe sobre a organizao da Administrao
Federal,estabelece Diretrizes para a Reforma Administrativa, e da outras providncias;
Decreto Lei n 201, 27 / 02/ 1967 Dispe sobre a responsabilidade dos prefeitos e
vereadores, e d outras providncias
PrND-Ministrio da Desburocratizao e do Programa Nacional de Desburocratizao
CF -Constituio Federal , promulgada em 05/11/1988
MARE Ministrio da Administrao e Reforma de Estado, rgo encarregado pela ltima
Reforma Administrativa Gerencial .
EC - Emenda Constitucional n 19, de 04/06/1998 dispe sobre princpios da
Administrao Pblica, servidores e agentes polticos, controle de despesas e finanas
pblicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, e d outras providncia.
LC Lei Complementar n 101, de 04/05/2000 Lei de Responsabilidade Fiscal,
estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e
d outras providncias.
Lei n 10.028, de 19/10/2000 Acrescenta os Art. 359-A a 359-H, ao Cdigo Penal
brasileiro, tipificando os crimes de responsabilidade fiscal praticados contra a
Administrao Pblica.
1998
EC 19/98
29
Assim,verifica-se que a modernizao da administrao pblica realizada
dentro do contexto da reforma do Estado tem como proposta o aumento da
eficincia e da eficcia na gesto da coisa pblica, porm so resultados que sero
obtidos a mdio ou a longo prazo, medida que forem sendo vencidos os diversos
desafios da nova gesto pblica.

2.2 OS DESAFIOS DA NOVA GESTO PBLICA E A AUDITORIA OPERACIONAL

A segunda metade do sculo XX foi um perodo de significativas
transformaes tecnolgicas, sociais e econmicas e que se destaca pelo
predomnio do conhecimento e da informao. A partir dessas transformaes,
foram impostos novos padres de gesto s organizaes pblicas e privadas,
devido ao incio de um processo de reestruturao produtiva apoiado no
desenvolvimento cientfico e tecnolgico e na globalizao dos mercados. Nesse
cenrio, a capacidade de implementar formas flexveis de gesto que possam fazer
face s mudanas do mundo contemporneo se torna um consenso entre
estudiosos da teoria organizacional como a melhor forma de uma instituio obter o
sucesso (GUIMARES,2000:126).
Ferlei et al (1996) e Bresser Pereira & Spink (1998), apud GUIMARES
(2000:127), destacam como desafio para a nova administrao pblica a
transformao de estruturas burocrticas, hierarquizadas, com tendncias ao
insulamento, em organizaes flexveis e empreendedoras. Essa transformao
implicaria a racionalizao das organizaes pblicas atravs da adoo de padres
de gesto desenvolvidos para o ambiente das empresas privadas devidamente
adaptados natureza e necessidades do setor pblico.
30
A dcada de 1980 foi marcada por um grande crescimento do interesse em
modificar o setor pblico, decorrente do processo de reforma do Estado pelo qual o
Brasil atravessava. Faria (2005), apud Fonte (2006)
6
, destaca como propsitos no
desenho da reforma do Estado a adoo de uma perspectiva de conteno dos
gastos pblicos, da busca de melhoria da eficincia e da produtividade, do aumento
da flexibilidade gerencial e da capacidade de resposta dos governos, buscando
obter o mximo de transparncia na gesto pblica e de responsabilizao dos
gestores priorizando o cidado, visto como consumidor de bens e servios do
governo.
Diversos governos empreenderam esforos para modernizar e agilizar a
administrao pblica. Segundo Kettl (2001:79), no houve outro momento da
histria que registrasse um movimento em favor da reforma da administrao pblica
to grande e to rpido. Ele afirmou :
Os cidados reclamavam da burocracia estatal que no funcionava;
da inflexibilidade que ningum conseguia alterar; dos programas e
organizaes que se superpunham e impossibilitavam a
coordenao; dos organismos pblicos, que pareciam mais
interessados em promover seus prprios negcios do que em servir
aos cidados.

O controle governamental, durante o perodo burocrtico, no se mostrou
capaz de atender aos anseios da sociedade organizada quanto s prestaes de
contas dos recursos pblicos aplicados pelos gestores. Os trabalhos se restringiam
s anlises do aspecto contbil, com observncia rigorosa do cumprimento da
legalidade e normatividade, demonstrando uma viso limitada por apresentar um
carter formal e punitivo.

6
Uma verso preliminar e resumida deste trabalho foi apresentada em Buenos Aires durante o
International Forum on the Social Science Policy Nexus organizado pela UNESCO, realizado na
Argentina e Uruguai, no perodo de 20 a 24 de fevereiro de 2006.

31
Outro aspecto que predominava na administrao pblica burocrtica era o
enfoque em processos, no se preocupando com a anlise do desempenho das
organizaes e o atingimento das metas e dos resultados dos programas.
Em palestra proferida no Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil
(2005) o ministro Nelson Jobin afirma que:
o dficit pblico forou a adoo de um novo modelo de controle pelo
Poder Pblico apontando para uma perspectiva de se verificar a
eficincia no servio pblico. evidente a necessidade de se
examinar o grau de alcance das metas dos programas (juzo de
resultados) pois j no mais satisfaz apenas o acompanhamento dos
processos.

Com o desenvolvimento dessa nova filosofia de administrao pblica
atravs do modelo gerencial, ou ps-burocrtico, a funo do controle
governamental passa a ser discutida como instrumento de grande relevncia para
que o Estado possa efetivamente garantir que os conceitos de eficincia e eficcia,
propostos pelo paradigma gerencial, possam ser seguidos.
O paradigma gerencial estabelece para o controle governamental um novo
escopo na anlise dos gastos pblicos, cuja nfase passa a ser nos resultados
alcanados, passando a inserir a perspectiva da transparncia das aes
governamentais, atravs da disponibilizao de mecanismos que possibilitem a
fiscalizao dos atos dos gestores pblicos.
A administrao gerencial requer, por parte dos rgos e entidades da
administrao pblica, uma viso e misso estratgica bem definidas, os objetivos
de longo prazo em funo das metas, estabelecimento de metas de longo prazo,
assim como de metas anuais de desempenho, as quais sero mensuradas atravs
de indicadores desenvolvidos para esse propsito e tambm para contribuir para a
melhoria da efetividade dos programas (NUNES, 2004:65).
32
Carneiro (2002:26) comenta acerca de outra modificao introduzida na
administrao pblica que foi a mudana de papel dos chamados administradores
pblicos para gerentes ou gestores pblicos a fim de satisfazer s exigncias de um
novo perfil gerencial de articulador e empreendedor, diferentemente do papel de
supervisor ou administrador. So estabelecidos novos valores gerenciais: a primazia
do cliente; a diversidade e flexibilidade; as habilidades multidimensionais; a
delegao em lugar do controle e o gerente como um orientador focado em
resultados.
As mudanas de paradigmas do modelo de Estado e de sua administrao
ocasionadas pelas transformaes da ps-modernidade impulsionaram o
desenvolvimento da auditoria operacional como modalidade de controle. A
implantao da administrao gerencial no setor pblico tida como o fator
responsvel pelo surgimento das auditorias voltadas para resultados. Associada a
esse fator passa a existir uma demanda crescente da sociedade pela
responsabilizao dos agentes polticos, isto , por maiores nveis de accountability
7
.
importante tambm destacar que a implantao progressiva da
administrao gerencial est freqentemente associada expanso e sofisticao
dos sistemas de informao, nfase no planejamento e implantao de critrios
de desempenho para os rgos e entes pblicos, o que colaborou para o
desenvolvimento das auditorias voltadas para resultados (NUNES, 2004:66).
Organizaes internacionais, a exemplo da Organizao Internacional de
Entidades de Fiscalizao Superiores INTOSAI, vem buscando padronizar
estruturas e processos de controle interno, baseados na eficincia e na efetividade,

7
Accountability segundo ARAUJO (2001:13) no possui traduo literal na lngua portuguesa mas
pode-se afirmar que representa o compromisso tico e legal de se responder por uma
responsabilidade delegada.
33
objetivando garantir a transparncia no controle dos resultados dos dispndios
pblicos.
No contexto da reforma do Estado, vrios so os debates acerca da forma
como o controle externo pode contribuir para o aumento da responsabilizao dos
agentes pblicos, para o aperfeioamento das aes do governo e para o
fornecimento de informaes confiveis sociedade. Como resposta, desenvolve-se
no mbito das Entidades de Fiscalizao Superiores EFS
8
um tipo de fiscalizao
- a auditoria operacional - que focaliza o mrito da ao pblica ao invs de priorizar
a conformidade dos procedimentos de gesto.
Barzelay (2002:242) coloca que a auditoria operacional reconhecida por
pesquisadores e pelas EFS de alguns pases como o instrumento adequado para se
formar juzo acerca do mrito da ao pblica. Desse modo, se uma EFS possui
competncia para examinar a eficincia, a efetividade, a legitimidade da ao
pblica, a ferramenta utilizada para exercer esse poder-dever a auditoria de
desempenho, mesmo em pases onde a burocracia ctica quanto a doutrinas
administrativas orientadas para desempenho, como Frana e Alemanha.
Segundo Pollit (1999:6) aps o estudo que realizou em EFS de cinco pases
(Inglaterra, Sucia, Dinamarca, Finlndia e Frana), inegvel a existncia de uma
interface
9
entre auditoria de desempenho e reformas administrativas, pois, a maior
parte das iniciativas de reforma administrativa dos pases que pesquisou mudou a
nfase no controle de insumos e processos para novas formas de controle baseadas
na medida dos resultados e impactos. Pollit (1999) ainda cita Power (1997:44-49)
para evidenciar que o desenvolvimento da gesto do setor pblico e o

8
EFS o nome pelo qual so conhecidas no mundo as organizaes de controle externo
9
Interface- meio que promove a comunicao ou interao entre dois ou mais grupos
(FERREIRA,1999: 1124)
34
desenvolvimento da auditoria de desempenho originam-se do mesmo conjunto de
valores e esto entrelaados no mbito da mesma reforma tica.
Segundo a Controladoria Geral dos Estados Unidos da Amrica (United
States Government Accountability Office - GAO)
10
(2005:11), os legisladores, os
dirigentes do governo e o pblico em geral buscam no apenas informaes sobre
os servios pblicos e a observncia quanto eficincia, efetividade, economia e
conformidade com as leis e regulamentos oficiais, mas tambm querem saber se os
programas de governo esto alcanando seus objetivos e resultados propostos e a
que custo.
As auditorias operacionais proporcionam avaliao independentemente do
desempenho e da gesto dos programas de governo confrontados com critrios
objetivos ou avaliaes das melhores prticas e outras informaes, sugerindo
recomendaes para a melhoria dos programas com a introduo de aes
corretivas, auxiliando o processo de deciso, melhorando o monitoramento da
gesto, enfim contribuindo para a accountability pblica (GAO,2005:32).
Derlien (2001:106), apud Fonte (2006:10), observou que dentro do contexto
de avaliao das polticas pblicas, em conjunto com o movimento do New Public
Management, os atores principais no so mais os administradores dos programas
de governo, mas os escritrios de auditoria, os Ministrios da Fazenda e as
unidades centrais. Com isso, os avaliadores passam a ser os auditores cujos
trabalhos buscam enfocar a medio dos resultados.
Fonte (2006:10) constatou, aps acompanhar como consultora metodloga a
avaliao de programas de governo realizada pelo TCE/PE, que em outros
momentos, so os auditores que se convertem em avaliadores.

10
O GAO era denominado United States General Accounting Office passando a denominar-se,
desde 07 de julho de 2004, United.States Government Accountability Office (GAO,2005:7)
35
O TCE/PE firmou em 2003 Acordo de Cooperao Tcnica com o TCU e o
Ministrio do Desenvolvimento Internacional (Departament for International
Development DFID), do Reino Unido, com o objetivo de desenvolver e aperfeioar
a metodologia utilizada nas auditorias operacionais, dentro da qual est inserida a
avaliao de programas. Os objetivos dessas auditorias foram elencados pelo
Conselheiro-Presidente do TCE-PE, na apresentao da publicao dos resultados
das avaliaes:
O Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, rgo de controle
externo, no alheio necessidade de responder demanda que a
sociedade impe, desenvolve Auditoria de Natureza Operacional
ANOP, identificando oportunidades de melhorias na prestao dos
servios pblicos, verificando se esto presentes os elementos de
economicidade, eficincia, eficcia e efetividade. Enfoca tambm o
acompanhamento dos resultados, atravs do monitoramento e
avaliao destas aes (ANOP/CERDS/TCE PE, 2005:07).

Assim, valores como eficincia, eficcia, efetividade e economicidade
passaram a ter papis relevantes, tornando-se parmetros norteadores no processo
de redefinio da estrutura do Estado.
Para enfrentar um dos muitos desafios do controle externo, a auditoria
operacional se faz presente como instrumento capaz de subsidi-lo no
acompanhamento das inovaes propostas para a reforma do Estado e,
conseqentemente da administrao pblica, no sentido de elevar os nveis de
transparncia, tornando o Estado mais permevel participao e ao controle dos
cidados e mais eficaz no atendimento das demandas da sociedade.

2.3 AUDITORIA OPERACIONAL : EVOLUO HISTRICA

No mbito da administrao pblica, a expresso auditoria operacional foi
utilizada inicialmente em 1971, durante o VII Congresso Internacional de Entidades
36
Fiscalizadoras Superiores INTOSAI, que fora apontado como um dos marcos
histricos desse tipo de auditoria ( ARAUJO, 2001:41). Neste evento foi aprovado o
conceito de auditoria integral, qual contemplaria a verificao das
responsabilidades financeira, administrativa e programtica.
Grande parte dos progressos da auditoria operacional so creditados ao
GAO, sendo considerada como o maior responsvel pelos avanos dessa rea.
Em um estudo emprico e comparativo de anlise organizacional realizado
nos rgos centrais de auditoria da OCDE, sobre os trabalhos de auditoria
operacional, verificou-se que, alm do GAO, foram criadas vrias organizaes que
desenvolveram e disseminaram esses trabalhos. Segundo Barzelay (2002:26),
podem-se citar, nos Estados Unidos da Amrica (EUA), os Escritrios dos Inspetores
Gerais (Office of Inspectors General), no Reino Unido, a Comisso de Auditoria para
a Inglaterra e Pas de Gales (Audit Comission for England and Wales), cuja
jurisdio inclui o governo municipal, o Servio Nacional de Sade e a Polcia; o
National Audit Office (NAO), cuja jurisdio compreende o restante do governo
central e uma gama de inspetorias de setores ou rgos especficos em rpida
expanso, como o Escritrio de Normas de Educao (Office of Standards in
Education). Para o autor, as organizaes governamentais fundamentais na rea de
auditoria operacional so aquelas responsveis pela elaborao oramentria,
auditoria, avaliao e reforma administrativa.
Na Amrica Latina, por sua vez, o termo foi inserido pelo Instituto Latino-
Americano e do Caribe de Cincias Fiscalizadoras - ILACIF, que passou a ser
denominado em 1990 de Organizao Latino-Americana e do Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores - OLACEFS (NASCIMENTO, 2002:52).
37
A normatizao desse tipo de auditoria se deu a partir da publicao pelo
GAO da primeira verso das normas de auditoria governamental, em 1972,
denominada Normas para Auditoria de Organizaes, Programas, Atividades e
Funes Governamentais (Standards for Audit Of Governmental Organizations,
Programs, Activities and Functions), que ficaram conhecidos como Livro Amarelo
pela cor da sua capa (ARAUJO, 2001:41). Embora voltada, em geral, para todas as
formas de auditoria, essa publicao mais conhecida pela contribuio dada
auditoria operacional, constituindo-se, assim, em um documento significativo uma
vez que definiu o conceito e o campo de atuao e editou as primeiras normas para
a realizao desse tipo de auditoria.
O IX Congresso Mundial de Tribunais de Contas, realizado em 1977, em
Lima (Peru), recomendou que os organismos de controle deveriam ampliar seus
trabalhos de auditoria financeira, buscando-se examinar aspectos de eficincia,
economia e efetividade contemplados pela auditoria operacional.
Em 1998, no Congresso Internacional de Entidades Fiscalizadoras
Superiores INCOSAI, realizado em Montevidu, ficou definida a elaborao das
Diretrizes para a aplicao da Auditoria Operacional pelo Comit de Normas de
Auditoria da INTOSAI, em conjunto com as EFSs. O projeto final contendo essas
diretrizes foi aprovado em 2003 ( INTOSAI, 2005b:7).
Alm dos Estados Unidos, pases como Inglaterra e Canad muito tm
contribudo com a expanso e desenvolvimento e a aplicao de mtodos da
auditoria operacional. Na Inglaterra a auditoria operacional conhecida como
auditoria de valor por dinheiro, value for money, no s porque tem por objetivo a
verificao da irregularidade das contas, do ponto de vista contbil legal, mas
38
tambm porque visa avaliar a possibilidade e prejuzo devido perda de eficincia e
no observncia de requisitos de economicidade.
Para Meyer and Rowan (1991), apud Barzelay (2002:26), o desenvolvimento
desse tipo de auditoria est associado a sua institucionalizao, afirmando que:
A teoria sociolgica neo-institucionalista sugere que, na medida em
que a auditoria de desempenho se tornar mais institucionalizada, o
nvel dessa atividade deve aumentar, provavelmente seguido pela
criao de subdivises distintas ou pela expanso das linhas de
produto.

Cabe tambm destacar as observaes de Barzelay (2002: 28) acerca da
institucionalizao da auditoria operacional no mundo:
A forma pela qual os rgos de auditoria lidam com a
institucionalizao da auditoria de desempenho muito provavelmente
ter efeito significativo sobre a escala e a distribuio das atividades
de reviso na esfera governamental. Tais reaes tendero a
delinear o modo de operao e o impacto dos sistemas
governamentais de responsabilizao e prestao de contas
(accountability).

Oliveira (2000:15) afirma que a auditoria operacional teve a primeira
perspectiva de aplicao no Brasil, a partir de 1986, na administrao pblica
federal, atravs da edio do Decreto 93.874, cujo artigo 10, pargrafo segundo,
estabelecia que alm de examinar os atos da gesto, a fim de certificar a exatido e
a regularidade das contas, a auditoria deveria verificar a eficincia e a eficcia na
aplicao dos recursos.
Com a promulgao da Constituio Federal de 1988, institucionalizou-se o
controle operacional na legislao brasileira, quando foram incorporados, por fora
do "caput" do artigo 70, poderes ao Controle Externo exercido pelo Poder
Legislativo com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, para exercer a
"fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e
das entidades da administrao direta e indireta " (BRASIL,2004:40).
39
Sobre a institucionalizao da auditoria operacional no texto constitucional,
Da Silva (1993:103), apud Oliveira (2000:16), cita :
Em que pese o atraso na percepo da necessidade da realizao
de auditoria operacional no setor pblico no Brasil, a incorporao de
sua concepo explicitamente no texto constitucional, representa
uma tomada de conscincia dos polticos e administradores
pblicos.[...] Este tipo de auditoria desempenha importante papel
como instrumento gerencial na avaliao do grau de eficincia,
economia, e eficcia com que so realizadas as operaes e
atividades governamentais.

O Tribunal de Contas da Unio, por sua vez, passou a contar com a
competncia constitucional de realizar "...inspees e auditorias de natureza
contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades
administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, ..." conforme
determina o art. 71, inciso IV, incluindo a as fundaes e as sociedades institudas
e mantidas pelo Poder Pblico Federal, nos termos do inciso II do citado artigo
(BRASIL, 2004:41).
Embora a instituio da auditoria operacional tenha se dado desde 1988,
pode-se afirmar que sua efetiva implementao ainda est processando-se, pelo
fato de ter uma natureza diferenciada e cuja complexidade exige uma metodologia
especfica para assegurar a qualidade dos trabalhos, tendo como impulso definitivo
a publicao da Lei de Responsabilidade Fiscal
11
(LRF). A edio dessa Lei, ao
atribuir aos Tribunais de Contas o dever de alertar as entidades pblicas sobre os
fatos que comprometem custos e os resultados dos programas governamentais,
tornou o exame da eficincia e eficcia desses programas um procedimento
obrigatrio no mbito do controle externo.

11
A esse respeito ver FIGUEIREDO, Carlos Mauricio et al. Comentrios Lei de Responsabilidade
Fiscal. 2 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais. 2001, p.261-272.

40
Dessa forma, os Tribunais de Contas, tiveram suas atribuies ampliadas a
partir da insero da auditoria operacional, renovando as concepes de controle
consubstanciadas no controle operacional e no conceito de economicidade

2.4 ASPECTOS GERAIS DA AUDITORIA OPERACIONAL

Conceitos
Nos ltimos anos, o uso da expresso auditoria operacional tem crescido
progressivamente. No Brasil, a expresso obteve grande respaldo devido a sua
incluso no texto constitucional de 1988. Embora tenha havido um crescente
empenho das EFS no desenvolvimento desse tipo de auditoria, no h uma
unanimidade quanto ao termo que melhor designar essa atividade.
A reviso de literatura especfica evidencia que h variaes nas expresses
usadas para definir o que ser adotado nesse trabalho de auditoria operacional.
Dentre os termos enumerados por Reider (1993:8), apud Arajo (2001:27), vale
destacar: auditoria abrangente; auditoria de amplo escopo; auditoria de avaliao e
reviso; auditoria de economia e eficincia; auditoria de eficcia ou de resultados.
Alm desses termos, Araujo (2001:27) inclui auditoria administrativa, auditoria de
desempenho, auditoria de gesto e auditoria dos trs Es( economia, eficincia e
eficcia).
Assim, como as diversas designaes vrios so tambm os conceitos de
auditoria operacional. Esse tipo de auditoria pode ser estudada em dois setores
distintos: pblico e privado. Entretanto, o foco desse trabalho est voltado para a
auditoria operacional no setor governamental, assim os conceitos aqui expostos
referem-se ao entendimento dos autores quanto auditoria operacional nessa rea.
41
As normas de auditoria governamental do GAO (2005:45) resume a auditoria
operacional como resultados de avaliaes sobre uma evidncia da seguinte forma:
As auditorias operacionais implicam exame objetivo e sistemtico da
evidncia para apresentar uma avaliao independente do
desempenho e da gesto de um programa com base em critrios
objetivos, assim como avaliaes que proporcionem um enfoque
prospectivo ou que sintetizem informaes sobre as melhores
prticas ou anlises de temas transversais.

Haller et al (1995:1) apresentam a auditoria operacional com sendo um
processo de revises metdicas de programas, organizaes, atividades ou
segmentos, confrontando o desempenho real com o esperado, tendo como
finalidade avaliar e comunicar se os recursos da organizao esto sendo usados
eficientemente .
A INTOSAI, atravs das suas Diretrizes para a Aplicao de Normas de
Auditoria Operacional (2005b:15), enfoca a eficincia e eficcia sem desprezar a
observncia da economicidade, conceituando assim: a auditoria operacional um
exame independente da eficincia e da eficcia das atividades, dos programas e dos
organismos da Administrao Pblica, prestando a devida ateno economia, com
o objetivo de realizar melhorias.
Arajo (2001:27) entende que a auditoria operacional pode ser realizada no
todo ou em partes de uma organizao com o objetivo de propor recomendaes e
comentrios que contribuiro para melhorar os aspectos da economia, eficincia e
eficcia.
Peter e Machado (2003:44), numa definio um pouco semelhante de
Arajo, acreditam que a auditoria operacional avalia as aes gerenciais ou parte
dos procedimentos do processo operacional das entidades da administrao pblica
e dos programas de governo. Acrescenta, ainda, que esse tipo de auditoria avalia a
eficcia dos resultados das entidades em relao aos recursos materiais, humanos e
42
tecnolgicos disponveis, bem como a economicidade, eficincia, efetividade e
qualidade dos controles internos existentes.
Fder (1988:5) salienta que a auditoria operacional preocupa-se com as
operaes atuais, enfatiza o presente e as melhorias possveis. Logo, deve-se
concentrar nas reas crticas, de risco relevante ou onde o controle interno est
falhando.
Para Barzelay (2002:8-9) a expresso auditoria de desempenho um rtulo
impreciso para o conceito nela embutido. O autor argumenta que auditoria de
desempenho uma denominao incorreta pois no se trata de auditoria, mas sim
de um conjunto de atividades de avaliao. A auditoria uma forma de verificao,
isto , envolve o confronto de critrios usualmente aceitos com procedimentos
efetivados.
Cunha (1998:110) conceitua a auditoria operacional de modo simples,
afirmando que nada mais do que um exame objetivo, sistemtico e profissional
das operaes financeiras e administrativas de uma empresa ou entidade, ou parte
delas, com a finalidade de verific-las e avali-las.
Em 1998, o TCU, ao publicar seu manual de auditoria de desempenho
utilizou a expresso auditoria de desempenho numa viso semelhante ao conceito
usado pelo GAO. Em 2000, com a atualizao desse manual, que passou a ser
denominado manual de auditoria de natureza operacional, o TCU adotou a
denominao auditoria de natureza operacional e assim a definiu (BRASIL,
2000a): auditoria de natureza operacional consiste na avaliao sistemtica dos
programas, projetos, atividades e sistemas governamentais, assim como dos rgos
e entidades jurisdicionadas ao Tribunal.
43
A nomenclatura utilizada pelo TCE/PE para a auditoria operacional a
mesma adotada pelo TCU, ou seja, auditoria de natureza operacional, a qual
definida pela Resoluo TC n. 002/2005 (PERNAMBUCO, 2005c) da seguinte
forma: auditoria de natureza operacional compreende a verificao da execuo
dos planos, normas e mtodos em confronto com os objetivos da entidade auditada,
objetivando a avaliao do seu desempenho e resultados.
Assim, aps analisar os diversos conceitos dos autores citados, a auditoria
pode ser definida como um processo de avaliao das aes dos gestores pblicos,
relativas a um programa de governo ou a uma instituio para a verificao dos
aspectos da economicidade, eficincia, eficcia e efetividade, visando melhoria da
gesto pblica.
Os conceitos de auditoria operacional apresentados anteriormente
mencionam, em nveis diferentes, os chamados 4 Es : economicidade, efetividade,
eficincia e eficcia.
A Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 2004:40) destaca a necessidade
de avaliar a economicidade atravs do caput do seu artigo 70. J o inciso II do art.
74 da mesma Lei ressalta a eficcia e eficincia como parmetros da auditoria:
comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto eficcia e eficincia, da
gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da
administrao federal, bem como da aplicao de recursos pblicos por entidades
de direito privado (BRASIL, 2004:42).
Torna-se, agora, necessrio fazer-se um breve levantamento das definies
dos termos economicidade (ou economia), eficincia, eficcia e efetividade, pois
ainda que de ampla aceitao e relativa unanimidade quanto aos seus significados,
destes dependem a correta compreenso do conceito de auditoria operacional.
44
Cruz (1997:57) afirma sobre os 4 Es da auditoria operacional: (a)
economicidade refere-se aos prazos e condies nos quais so obtidos os recursos
fsicos, humanos e financeiros, logo uma operao econmica pressupe recursos
em qualidade, quantidade, menor custo e tempo hbil; (b) eficcia diz respeito ao
atingimento de objetivos e metas e, aos resultados; (c) eficincia est relacionada a
custo, a forma pela qual os meios so geridos. a otimizao dos recursos
disponveis, atravs da utilizao de mtodos, tcnicas e normas, visando ao menor
esforo e ao menor custo na execuo das tarefas; (d) efetividade refere-se
preocupao da organizao com o seu relacionamento externo, sua sobrevivncia
e atendimento das necessidades sociais, pressupondo ainda certo grau de eficincia
e eficcia.
A Resoluo TC n 002/2005 assim dispe sobre os 4 Es da auditoria de
natureza operacional: (a) economicidade a minimizao dos custos dos recursos
utilizados na consecuo de uma atividade, sem comprometimento dos padres de
qualidade; (b) eficcia o grau de alcance das metas programadas em um
determinado perodo de tempo, independentemente dos custos implicados; (c)
eficincia a relao entre os produtos, bens e servios, gerados por uma atividade
e os custos dos insumos empregados em um determinado perodo de tempo; (d)
efetividade a relao entre os impactos observados e os objetivos que motivaram a
atuao institucional.
Alguns autores no abordam a efetividade em virtude desse mtodo de
avaliao se referir ao relacionamento externo da organizao, da, abordam apenas
trs Es na auditoria operacional.
O Cdigo de tica e Normas de Auditoria da INTOSAI traz os seguintes
conceitos: (a) economicidade consiste em reduzir ao mnimo o custo dos recursos
45
utilizados para desempenhar uma atividade em um nvel de qualidade apropriado;
(b) eficcia a relao entre os resultados pretendidos e os resultados alcanados;
(c) eficincia a relao entre o produto expresso em bens, servios e outros
produtos e os recursos utilizados para produzi-los.
Rocha (1990:70) aborda os trs Es da auditoria operacional de modo mais
detalhado: (a) economicidade pressupe a obteno e utilizao adequadas dos
recursos humanos, materiais e financeiros, os quais devem estar disponveis nas
quantidades necessrias e suficientes e no momento adequado; (b) eficincia
pressupe a obteno de nveis mximos de produo com o mnimo de recursos
possveis (c) eficcia pressupe que os resultados obtidos estejam dentro dos
objetivos propostos para a entidade. Significa dizer que, em uma entidade pblica
eficaz, os resultados produzidos pela sua atuao so aqueles para os quais ela foi
criada (ou direcionada), constantes da legislao prpria e cujos produtos ou
servios estejam dentro de padres de quantidade e qualidade consentneos.
Cunha (1998:110) define os 3 Es de forma sucinta : (a) eficincia o
mximo de rendimento sem desperdcio de gastos ou tempo; (b) eficcia
consecuo das metas programadas; (c) economicidade traduz a operao ao
menor custo possvel.
Assim, em resumo, possvel afirmar que o que se busca saber, a partir de
uma auditoria operacional se a entidade ou programa auditado vem obtendo os
resultados esperados, incluindo-se os impactos provocados da melhor forma e ao
menor custo possvel.



46
Breve Confronto Entre a Auditoria Operacional e a Auditoria Tradicional

A auditoria, de um modo geral, quer seja operacional quer seja tradicional
12
,
caracteriza-se pela realizao de verificaes sistemticas e anlises objetivas das
operaes de uma entidade que resultam na elaborao de um relatrio.
A maioria dos autores aponta que a diferena bsica entre a auditoria
operacional e a tradicional est nos objetivos propostos e na abrangncia do
trabalho.
Sobre este aspecto, Nascimento (2001:89) comenta que os limites entre as
duas auditorias so quase os mesmos: reviso, avaliao e emisso de parecer,
mas h uma diferena que reside no objetivo do estudo. Segundo o autor, a
auditoria tradicional busca responder se a realidade patrimonial da entidade e a
realidade de suas relaes com terceiros esto compatveis com os demonstrativos
contbeis, enquanto a auditoria operacional volta sua ateno para o desempenho
das operaes da entidade ou rgo, examinando os mtodos, processos, fluxos,
programas, projetos, atividades, aes e metas quanto economia, eficincia e
eficcia.
Para Rocha (1990:71), a auditoria operacional uma evoluo natural da
auditoria tradicional, que deixou de ser especificamente contbil para tornar-se
abrangente, acrescentando verificao da legalidade e correo dos registros
contbeis, a determinao da economicidade e eficcia das entidades.
Barzelay (2002:4) faz a diferenciao entre o conceito de auditoria de
desempenho e o conceito de auditoria tradicional atravs da seleo de modelos
cognitivos idealizados. O significado do conceito de auditoria de desempenho

12
Neste trabalho ser adotada a denominao de auditoria tradicional como sinnimo das auditorias
contbeis, auditorias de conformidade, auditorias financeiras, auditorias de legalidade,auditoria de
regularidade na rea governamental.
47
caracteriza-se por uma srie de Modelos Cognitivos Idealizados (MCIs)
inter-relacionados, que variam sob a tica de cinco diferentes dimenses referentes
ao funcionamento de governo, ao tipo de funcionamento desejado, ao principal
objetivo da reviso, modalidade dominante de reviso e ao papel do revisor
(auditor). A mesma lgica aplica-se ao significado do conceito de auditoria
tradicional. O quadro 2, a seguir, apresenta esta lgica.
Quadro 2
Comparao Entre Auditoria Tradicional E Auditoria De Desempenho
Imagem de
Governo
Imagem de
bom
financiamento
Objetivo
principal da
reviso
Modalidade
predominante
Papel do
revisor/ auditor
Auditoria
Tradicional
Mquina
Burocrtica
Execuo das
transaes e
tarefas
efetivamente
reguladas por
sistemas
Accountability
de
conformidade
Auditoria Verificar as
informaes;
encontrar
discrepncias
entre os
procedimentos
observados e
as normas
gerais; inferir
conseqncias;
relatar achados
Auditoria de
Desempenho
Cadeia de
Produo:
insumos
processos
produtos
impactos
Procedimentos
e produo
organizacionais
funcionam de
forma
otimizada
Accountability
de
desempenho
Inspeo Avaliar os
aspectos dos
programas e
das
organizaes
envolvidas;
relatar
achados
13

Fonte:Barzelay (2002:4)

O GAO (2005:45-49) distingue melhor os dois tipos de auditoria atravs da
descrio dos objetivos de cada uma delas. Na auditoria tradicional, esses objetivos
se relacionam com as exigncias estabelecidas por leis, regulamentos, clusulas ou
condies de contratos ou de convnios de subvenes que podero afetar a
aquisio, proteo e uso dos recursos da organizao, bem como a quantidade,

13
Os achados de auditoria correspondem, por sua vez, s observaes e concluses obtidas atravs
da comparao de evidncia suficiente, fivel e pertinente do desempenho com critrios
predeterminados de auditoria (CCAF, [s.d.], p. 81)
48
qualidade, oportunidade e custo dos trabalhos que a organizao produz ou fornece.
Por outro lado, as auditorias operacionais buscam fornecer informaes para
melhorar o desempenho dos programas e facilitar o processo de tomada de
decises dos dirigentes responsveis pelas aes corretivas e aperfeioar a
accountability perante o pblico.
Seguindo essa linha de distino entre a auditoria tradicional e a auditoria
operacional, Villas (1990: 58) argumenta:
enquanto, no primeiro grupo, o objetivo principal est relacionado
com a adequao das demonstraes financeiras, no segundo as
demonstraes financeiras servem apenas como instrumento do seu
processo, visto que seu objetivo est vinculado apreciao das
operaes ou atividades de uma entidade segundo os benefcios por
ela produzidos.

Lima (2005:32) sintetiza os tipos de auditoria - tradicional , de desempenho e
avaliao de programa - como fiscalizaes. A distino inicialmente estaria no tipo
de questo que se deseja responder. A auditoria tradicional, utilizando de
procedimentos padronizados, satisfaz investigao das questes legais e
regulamentares. Em auditoria operacional e em avaliao de programas,
necessrio um planejamento de trabalho com formato especfico para cada situao,
a fim de que possam ser respondidas as questes ligadas ao funcionamento interno
dos programas e rgos (economia, eficincia e eficcia) e os impactos de suas
operaes em condies sociais (efetividade). Posteriormente, Lima (2005) elencou
diversas diferenas ao realizar o confronto entre a auditoria tradicional e a
operacional, as quais esto organizadas no quadro 3, a seguir.








49
Quadro 3
Diferenas entre Auditoria Tradicional e Auditoria Operacional
Tradicional Operacional
Agentes externos independentes Agentes externos parceiros
Punio de falhas Contribuio para sanar falhas
Fluxo do trabalho padronizado e
hierrquico
O fluxo de trabalho assemelha-se a uma cadeia
de produo, contendo insumos, produtos, efeitos
Ambiente de comando e controle Ambiente poltico com prevalncia do debate
democrtico
Utilizao de padres legais Utilizao de boas prticas, modelos,
conhecimento e experincia, valores voltados
para resultados (results oriented management -
ROM)
Obedincia a procedimentos Empreendedorismo e liderana, escolha poltica e
administrativa
Uso dos conceitos do Direito e da
Contabilidade
Uso de informaes obtidas atravs da pesquisa
social, anlise de polticas, economia
Imperatividade Convencimento
Pouca participao popular Debate pblico
Individualizao da responsabilidade Nem sempre possvel individualizar (resultado)
Controle hierrquico e administrativo Controle democrtico e social
Os responsveis so punidos com
multa e afastamento
A penalidade atribuda o ostracismo, a censura,
danos na reputao
Elaborao: Elaborado por esta pesquisadora com base na classificao estabelecida por Lima
(2005)

importante destacar o papel de cada uma das auditorias em relao
outra, ressaltando que a auditoria operacional no est substituindo a auditoria
tradicional, mas complementando a fiscalizao que pode ser, inclusive, de um
mesmo objeto. Se eventualmente ambas as auditorias escolherem objeto idntico,
apresentaro concluses diferentes, porm complementares, uma vez que o foco do
trabalho distinto.
Assim, enquanto a auditoria tradicional restringe sua abrangncia rea
contbil-financeira e ao cumprimento dos aspetos legais objetivando, principalmente,
50
verificar; a auditoria operacional atinge toda a entidade, pretendendo, tambm,
avaliar.
Grande parte dos autores consultados comungam do pensamento do
conselheiro do Tribunal de Contas do Estado do Paran Joo Fder ( 1996:41) que
diz : A relao entre o controle da regularidade e a auditoria de gesto deve ser a
de um dueto, jamais a de um duelo .

Limitaes da Auditoria Operacional
A expanso da auditoria operacional, muitas vezes, tem encontrado vrios
aspectos que se constituem em dificuldades ou limitaes para sua implementao
por parte das entidades de controle.
Um primeiro aspecto que pode ser destacado o da ausncia de uma
estrutura organizacional definida dentro da instituio, levando, assim, pouca
autonomia dos grupos de trabalho na execuo de procedimentos internos e
externos. A inexistncia de institucionalizao dos trabalhos de auditoria operacional
nos Tribunais de Contas Estaduais prejudica o desempenho das funes de
controle.
Associada a essa situao est uma infra-estrutura muitas vezes deficitria,
com nmero insuficiente de servidores especializados em auditoria operacional,
quantidade reduzida de equipamentos de informtica, poucos veculos
disponibilizados para a realizao dos trabalhos de campo. Alm disso o oramento
para esse tipo de auditoria limitado, impossibilitando a contratao de especialistas
ou consultores para auxiliar nos trabalhos.
A complexidade do processo de uma auditoria operacional outro ponto
importante, pois reflete as peculiaridades do objeto em anlise, o que torna a
51
execuo desse tipo de auditoria amplamente diferente de um trabalho para outro,
ou at mesmo entre perodos de tempo do mesmo trabalho. Isso porque
imprescindvel que sejam respeitadas as caractersticas individuais de cada
auditoria. Essa complexidade exige tempo, desde o planejamento at o termino da
execuo, assim como um maior volume de recursos humanos e financeiros.
Outra questo a cultura organizacional relacionada auditoria operacional
o que pode se transformar em um limitador do resultado dos trabalhos. possvel
que alguns gestores no vejam nas auditorias operacionais qualquer valor a ser
agregado ao seu desempenho. possvel tambm que os tcnicos se preocupem
mais com os aspectos caractersticos de auditorias tradicionais, devido a uma cultura
forte desse tipo de auditoria entre os profissionais dessa rea. O interesse e a
receptividade do gestor so indispensveis para que os resultados da auditoria
revertam-se em melhorias para o programa ou a gesto analisada.
H tambm obstculos na coleta das evidncias que iro respaldar as
concluses dos tcnicos, principalmente nos casos em que os critrios de
comparao no esto disponveis no programa auditado, situao que exigir uma
busca por critrios em outras fontes.
Neste contexto, pode ser sugerida a utilizao de uma metodologia
especfica ou de uma combinao de metodologias, aplicvel a cada caso, que
respeite as caractersticas individuais do objeto auditado. Em cada objeto devero
ser considerados, entre outros fatores, os seus objetivos, os recursos empregados
na sua consecuo e os resultados alcanados, assim como as variveis ambientais
que exercem influncia sobre esses resultados. Essa ausncia de uniformidade na
aplicao dos procedimentos, muito comum nas auditorias operacionais mais uma
dificuldade na sua disseminao e evoluo.
52
Greiner (1996:16), apud Barros (2000:38), agrupou as limitaes em quatro
classes de fatores que seriam os obstculos para a expanso e implementao da
auditoria operacional. O quadro 4, a seguir, enumera essas limitaes dentro da
classe em que ela se enquadra :
Quadro 4
Limitaes da Auditoria Operacional
Obstculos
Institucionais
Obstculos
pragmticos
Obstculos Tcnicos Obstculos
financeiros
Desconhecimento de
medidas de
desempenho pela
maioria do gerentes do
setor pblico
Dificuldades no
desenvolvimento
de medidas de
desempenho
Falta de definio do
que desempenho
governamental e o que
deveria ser enfatizado
na mensurao desse
desempenho
Dispndio
substancial de
tempo e dinheiro
na
implementao
dos sistemas de
mensurao de
desempenho
Baixo grau de
imparcialidade e
autoconfiana do
governo optando pela
no divulgao de
informaes que julgue
prejudicar sua imagem
Relutncia dos
administradores
pblicos em utilizar
as informaes
oriundas das
mensuraes de
desempenho
Dificuldade em fornecer
aos usurios os dados
de desempenho em
tempo oportuno

Receio dos gestores de
implementar novas
ferramentas de
avaliao devido a
saturao de inovaes
ditas revolucionrias
Multiplicidade dos
objetivos proposto pelo
governo e a
diversidade de alguns
servios que exigem
diferentes medidas
para caracterizar
adequadamente o
desempenho

Carncia de padres
predefinidos para
avaliar o desempenho
governamental;

Flutuaes estatsticas
nas medidas de
desempenho

Dificuldade em
correlacionar recursos
investidos e resultados
alcanados

Ausncia de
procedimentos bem
definidos, no mbito
governamental para
gerenciar por nmeros

Fonte: Elaborado por esta pesquisadora com base em Greiner (1996) apud Barros (2000)
53
Mesmo diante dessas limitaes, percebe-se que o interesse e a importncia
da auditoria operacional, nos ltimos anos, tem crescido devido ao anseio da
sociedade por um controle que ultrapasse os exames da legalidade e busque avaliar
os resultados obtidos com o uso dos recursos pblicos.
A evoluo da auditoria operacional no Brasil, conforme comentado
anteriormente, est justamente respaldada no interesse dos rgos de controle
externo, em especial, dos Tribunais de Contas, em aperfeioar suas ferramentas de
trabalho com vistas a dar subsdios aos cidados que possam acompanhar a gesto
pblica.
Ser apresentado, a seguir, as experincias do TCE/PE em auditorias
operacionais, seu desenvolvimento e a forma como se realiza este tipo de auditoria.

54
3. A AUDITORIA OPERACIONAL NO TCE/PE

O objetivo deste captulo apresentar a evoluo da auditoria operacional
no TCE/PE. No incio ser traado o caminho percorrido pela auditoria operacional
no TCE/PE. Em seguida, ser abordada a diviso deste tipo de auditoria, ou seja,
suas modalidades. Depois, sero examinadas as etapas gerais do processo de
auditoria operacional, citando-se as ferramentas e tcnicas utilizadas. Por fim, sero
discutidas as experincias do TCE em auditorias operacionais realizadas em rgos
estaduais e em programas do Governo do Estado e do municpio do Recife.

3.1 O DESENVOLVIMENTO DA AUDITORIA OPERACIONAL NO TCE/PE

O desenvolvimento e a realizao da auditoria operacional recente no
pas. Iniciou-se em 1998, atravs de um acordo de Cooperao Tcnica entre o
Governo do Brasil e o Governo do Reino Unido da Gr-Bretanha e Irlanda do Norte e
executado pelo TCU e o DFID, com o objetivo de implantar o Projeto de
Desenvolvimento de Tcnicas de Auditoria de Natureza Operacional, nas reas de
sade, educao e meio ambiente, durante o perodo de 1998 a 2001. Sua
finalidade foi intensificar a realizao das auditorias operacionais no TCU e
aperfeioar seus mtodos e suas tcnicas (BASTOS, 2002:14).
O referido acordo estabeleceu responsabilidades compartilhadas entre
rgos dos pases envolvidos com a cooperao, ficando desse modo a
coordenao e a manuteno financeira do projeto sob a responsabilidade de
diferentes agncias : ao Governo brasileiro coube a implementao por meio da
Agncia Brasileira de Cooperao ABC, do Ministrio das Relaes Exteriores; ao
55
Governo britnico coube o acompanhamento do projeto pelo Conselho Britnico e a
responsabilidade pelo financiamento, atravs do DFID, que contratou, mediante
concorrncia internacional a KPMG, para prestar consultoria ao TCU no mbito das
atividades da cooperao tcnica.
Em 2000, o TCE/PE, promoveu o primeiro treinamento em auditoria
operacional ministrado por especialistas do TCU, rgo pioneiro no Brasil na
implantao dessa modalidade de auditoria. Aps o processo de capacitao dos
seus tcnicos, o TCE/PE realizou, em 2001, sua primeira auditoria operacional,
optando por comear seus trabalhos atravs da avaliao do desempenho da
gesto de um rgo do Governo do Estado de Pernambuco: a Unidade Tcnica do
Programa Estadual de Apoio ao Pequeno Produtor Rural UNITEC-PRORURAL,
responsvel pela coordenao e execuo de projetos e programas de
desenvolvimento local, destinados populao de baixa renda do meio rural.
A segunda fase do acordo de cooperao entre o TCU e o Reino Unido
iniciou-se em 2002, com a denominao de Projeto de Aperfeioamento do Controle
Externo com Foco na Reduo da Desigualdade Social CERDS. Esse projeto teve
como objetivo geral, nesta fase, a contribuio dos servios e recursos pblicos para
a reduo da desigualdade no Brasil e, como especficos, avaliar os programas
governamentais e modelos regulatrios de servios pblicos, com foco na reduo
das desigualdades sociais, proporcionar uma maior transparncia na prestao de
contas do gasto pblico (accountability) e fortalecer o controle social
(PERNAMBUCO, 2004bb:6).
A partir de 2002, o TCE/PE estabeleceu, no seu Plano Operativo Anual
POA, a previso para a realizao de auditoria operacional, atravs de duas aes:
Regulamentar procedimentos e julgamentos parciais das auditorias de
56
Execuo/Operacional e Realizar Auditorias de Natureza Operacional ANOP
(PERNAMBUCO, 2004b:3).
No sentido de proporcionar a evoluo e a aprendizagem do processo de
auditoria operacional, em 2003, o TCE/PE iniciou o acompanhamento das auditorias
realizadas, etapa denominada formalmente de monitoramento, cuja finalidade era
verificar a implementao das recomendaes constantes nas decises proferidas
pela Corte, pelo rgo ou programa avaliado.
Aps dois anos (2004) de implantao da segunda fase do acordo de
cooperao, o TCE/PE passou a contar com o apoio do Projeto CERDS, quando foi
celebrado o Acordo de Cooperao Tcnica entre o Ministrio de Desenvolvimento
Internacional DFID/Reino Unido, o TCU e o TCE/PE, na realizao das auditorias
operacionais.
A cooperao com o TCE/PE deu-se sob a forma de doao,
disponibilizando recursos financeiros para custear despesas com:
recursos humanos (contratao de um assessor residente, de consultoria
tcnica especializada, nacional e internacional, treinamento do corpo
tcnico, inclusive com metodologia de capacitao distncia e viagens de
estudo);
recursos materiais (aquisio de equipamentos e insumos necessrios
produo de manuais, guias e bancos de dados voltados para a questo
da desigualdade social).
A contrapartida do Tribunal compreendia disponibilizar todas as condies
para que sua equipe de auditoria realizasse o trabalho. Nesse sentido, o TCE/PE
arcou com os custos de salrios, dirias e transporte das equipes de auditoria e de
supervisores (diretores e secretrios envolvidos), bem como, do Gerente do Projeto.
57
Somam-se a estas despesas aquelas relativas material de consumo, instalaes e
equipamentos (BRASIL, 2002:4).
Em 2004, foi elaborado um Plano de Ao pelo TCE/PE para dar
cumprimento a uma das formalidades exigidas pelo Projeto CERDS. O
desenvolvimento da metodologia da auditoria operacional, pelas atividades previstas
neste Plano de Ao, estavam enquadradas em dois, dos seis macrobjetivos do
Planejamento Estratgico do TCE/PE para o perodo 2004 a 2008, quais sejam: 1.
Fiscalizar e julgar a aplicao dos recursos pblicos de forma clere e com
qualidade; e 2. Interagir com o Ambiente Externo de forma produtiva.
O macro-objetivo 1 contempla tambm, o programa Desenvolvimento e implantao
/implementao de novas auditorias, sendo uma das aes a Auditoria de
Natureza Operacional (PERNAMBUCO, 2004b:3).
O referido Plano de Ao contemplava ainda uma proposta de capacitao
que deveria integrar iniciativas de treinamento, desenvolvimento de procedimentos
tcnicos e intercmbio de conhecimentos em auditoria operacional. Foram
promovidas oficinas para diagnosticar as caractersticas da ANOP no Tribunal,
reunies entre as equipes para troca e socializao das experincias das auditorias
e dos monitoramentos realizados, cursos de capacitao ministrados pelo TCU e
participao em seminrios, congressos e eventos relacionados ANOP.
Uma das estratgias de capacitao adotada pelo TCE/PE denominou-se
treinamento sombra, e consistiu em enviar seus tcnicos Braslia para
participarem, em conjunto com os tcnicos do TCU, das ANOPs desenvolvidas pela
Secretaria de Fiscalizao e Avaliao de Programas de Governo SEPROG do
TCU, responsvel pelas auditorias que avaliariam os programas do Governo federal,
58
visando aprimorar a utilizao da metodologia aplicada na ANOP
(PERNAMBUCO,2004b).
Para estruturar e desenvolver a metodologia de auditoria operacional, o
TCE/PE, criou, em abril de 2004, o Grupo de Trabalho para Implantao e
Desenvolvimento da Auditoria de Natureza Operacional, atravs da Portaria n.
147/2004 (PERNAMBUCO,2004c:1).
Para avanar na aplicao desse tipo de auditoria, o TCE/PE passou a
produzir, desde 2004, resumos de auditoria sobre as avaliaes dos programas
governamentais selecionados, com o objetivo de divulgar os resultados da auditoria
operacional para a sociedade, possibilitando o controle social.
Dando prosseguimento s aes para o aprofundamento e regulamentao
da auditoria operacional, o TCE/PE aprovou, em 12 de janeiro de 2005, a Resoluo
TC n. 0002,
14
que disciplina as normas gerais para a realizao dessa auditoria.
Ao longo de quatro anos, aps a realizao da primeira auditoria na
UNITEC-PRORURAL, o TCE/PE promoveu e julgou mais cinco auditorias,
apresentadas detalhadamente na ltima parte deste captulo: Agncia Estadual de
Meio Ambiente e Recursos Hdricos (CPRH), Programa Leite de Pernambuco,
Programa Merenda Escolar, Programa de Alfabetizao, de Programa de Sade
Ambiental PSA.
A implantao da auditoria operacional, sem dvida, pode ser considerada
um avano para o controle e o acompanhamento dos programas governamentais,
porque, ao disponibilizar o resultado dos seus trabalhos para a sociedade, o TCE/PE
socializa informaes que eram restritos ao mbito interno do rgo, contribuindo,
desse modo, para o controle social, que desde a Constituio de 1988 passa a ser

14
Disponvel em www.tce.pe.gov.br/legislao.
59
um instrumento da sociedade civil para definir e acompanhar a implantao das
polticas pblicas.
Portanto, pode-se constatar que o TCE/PE assumiu, de forma
comprometida,a execuo da auditoria operacional e vem envidando todos os
esforos no sentido de cumprir as exigncias previstas no acordo de Cooperao
com o TCU e DFID. Tendo atuado esta pesquisadora atuado no grupo ANOP pde
vivenciar o investimento feito pelo TCE/PE, tanto do ponto de vista da qualificao
dos tcnicos, como buscando oferecer as condies adequadas de trabalho, atravs
de um espao fsico prprio, material de apoio, contratao de especialistas, no
esquecendo o esforo conjunto do grupo para que seja institucionalizado esse tipo
de auditoria no TCE/PE.

3.2 AS MODALIDADES DE AUDITORIA OPERACIONAL

O TCU (2000a) subdivide a auditoria de natureza operacional em duas
modalidades: a avaliao de programa, que tem como objeto de anlise os
programas e projetos governamentais, examinados sob o aspecto da efetividade e a
auditoria de desempenho operacional, cujo objeto a ao governamental,
analisada quanto aos aspectos de economia, eficcia e eficincia. A figura 1, a
seguir, formulada pelo TCU, demonstra essa subdiviso associada aos elementos
organizacionais de cada objeto.





60


FIGURA 1 Dimenses da Auditoria de natureza Operacional
Fonte: Manual de Auditoria de Natureza Operacional (BRASIL, 2000a:15)

O TCE/PE adotou a mesma subdiviso do TCU, uma vez que o material
tcnico e a metodologia dos trabalhos desenvolvidos foram subsidiados por esta
instituio. Conceitua a avaliao de programas como uma modalidade que examina
os programas de governo, verificando os seus efeitos na sociedade e identificando
pontos de melhoria para o aperfeioamento dos resultados propostos, buscando a
eficincia, eficcia, economicidade e efetividade da gesto pblica.
A INTOSAI (2005:31) apresenta trs formas de avaliar o funcionamento, as
funes e os resultados dos programas, polticas, atividades e organizaes do setor
pblico: auditoria operacional, medio de desempenho e avaliao de programas.
Contudo, apesar da separao, essa instituio aponta a existncia de uma relao
entre auditoria operacional e a medio de desempenho e a avaliao de
programas. Ela coloca a medio de desempenho como um dos temas da auditoria
61
operacional e a avaliao de programas como uma das numerosas ferramentas
possveis empregadas em uma auditoria operacional.
O GAO (2005) agrupa a auditoria operacional em cinco tipos, conforme a
abrangncia dos objetivos de cada trabalho.
Quadro 5
Tipos de Auditoria Operacional
Tipos Objetivo da auditoria
Auditorias de efetividade
e resultados dos
programas
Medir o grau em que o programa est alcanando seus
objetivos e metas.
Auditorias de economia e
de eficincia
Avaliar se a organizao est adquirindo, protegendo e
utilizando seus recursos de forma produtiva para alcanar os
objetivos do programa.
Auditoria de controle
interno
Avaliar os planos, mtodos e procedimentos utilizados pela
Administrao para cumprir sua misso, seus objetivos e
suas metas.
Auditoria de conformidade Verificar o cumprimento das exigncias legais ou de outra
natureza que podero afetar a aquisio, proteo e uso dos
recursos da organizao, a quantidade, qualidade,
oportunidade e custo dos trabalhos que a organizao
produz ou fornece.
Anlises prospectivas,
orientativas ou
informativas

Proporcionar um enfoque prospectivo ou que possa fornecer
recomendaes, bem como sobre as declaraes de
melhores prticas e sobre informaes transversais ao
programa ou s polticas da organizao, ou sobre
informaes resumidas quanto aos aspectos j estudados
ou em estudo por parte da organizao
Fonte : Elaborado por esta pesquisadora com base na tipologia do GAO (2005)

Dentre as classificaes citadas, optou-se por detalhar a avaliao de
programas e a auditoria de desempenho operacional, por serem as modalidades
adotas pelo TCE/PE e, ainda, pelo fato de a segunda modalidade ser objeto do
estudo de caso detalhado no captulo quatro desta dissertao.
O manual de auditoria de natureza operacional do TCU (2000a) define
avaliao de programa como o exame que apura os efeitos das aes
implementadas pelo governo sobre a soluo de problemas da sociedade. Destaca
dentre os aspectos importantes quando da avaliao de um programa: (a) a sua
62
concepo lgica; (b) a consistncia entre as aes desenvolvidas e os objetivos
estabelecidos, bem como a adequao e a relevncia desses objetivos; (c) as
conseqncias globais para a sociedade; (d) a relao de causalidade entre efeitos
observados e a poltica proposta; os fatores inibidores do seu desempenho; (e) a
anlise de custo-efetividade de alternativas de ao e cumprimento dos dispositivos
legais aplicveis sua natureza, aos seus objetivos e populao-alvo.
A avaliao de programas considerada pela INTOSAI (2005b:28) um tipo
de estudo individual e sistemtico, sob o ttulo geral de auditorias operacionais, que
permite uma mensurao geral do funcionamento e desempenho do programa e do
que pode ser feito para melhorar seus resultados. Coloca ainda, que a avaliao de
programas tem objetivos similares aos da auditoria operacional, no momento que se
prope a analisar a relao existente entre os objetivos, os recursos e os resultados
de uma poltica ou de um programa.
Segundo a INTOSAI (2005b:29), a auditoria e a avaliao de programas
possuem sete categorias, conforme quadro 6, a seguir:
Quadro 6
Categorizao da auditoria operacional e da avaliao de programas
Categoria Objetivo da Verificao
Auditoria de regularidade O cumprimento das regulamentaes
Auditoria de economia: O uso econmico dos recursos pblicos em
uma gesto especfica , a partir das
aes selecionadas
Auditoria de eficincia A proporo entre os resultados obtidos e os
recursos empregados
Auditoria de eficcia A coerncia entre os resultados e a poltica
Avaliao da coerncia da poltica A coerncia entre os meios empregados e os
objetivos fixados pela poltica
Avaliao do impacto da poltica O impacto econmico e social da poltica
Avaliao da eficcia da poltica e anlise
das causas
A existncia de outras causas, alm da
poltica nos resultados observados
Fonte : Elaborado por esta pesquisadora a partir da categorizao da INTOSAI (2005)

63
O GAO (2005:30) adota quatro formas de avaliao de programa dentro da
auditoria operacional : (a) avaliao de processos, que examina a conformidade das
atividades do programa com os requisitos legais e regulamentares, o desenho do
programa, e as normas profissionais ou as expectativas dos clientes; (b) avaliao
de resultados, que mede o grau em que um programa alcana seus objetivos
orientados a resultados e a clientes; (c) avaliao de impacto, que analisa a
influncia especfica de um programa, comparando os resultados do programa com
uma estimativa do que poderia ter ocorrido sem ele; e (d) avaliao de custo-
benefcio e de custo-eficcia, que compara os produtos ou resultados de um
programa com os custos (os recursos alocados) que se requerem para consegui-los.
H que se considerar que a compreenso do funcionamento de programa
tem um universo amplo, pois envolve as articulaes dos poderes pblicos, das
organizaes sociais, da sociedade civil organizada, alm de possibilitar o alcance
dos objetivos propostos, pelos beneficirios.
Vale salientar que atender s demandas da sociedade o foco das polticas
sociais, conduzindo as metas dos programas de governo para a produo de
benefcios sociais. Logo, o desenho do resultado que se pretende alcanar est no
programa; conseqentemente, sua avaliao permite disponibilizar para o cidado
um instrumento de controle social.
A auditoria de desempenho operacional, conforme citado anteriormente,
difere da avaliao de programas, sobretudo em relao ao objeto analisado.
Segundo o TCU (2000a:16-17), essa modalidade volta-se para o exame das aes
governamentais quanto aos aspectos da economicidade, eficincia e eficcia e tem
como foco o processo de gesto de um rgo, entidade ou programa nos quais
devem ser analisados o planejamento, a organizao, os procedimentos
64
operacionais e o acompanhamento gerencial. Essa modalidade permite verificar
como so adquiridos, protegidos e utilizados os recursos dos rgos ou entidades,
se efetivamente foram cumpridas as metas previstas, e o confronto com as metas
planejadas, alm de possibilitar a identificao das causas de prticas
antieconmicas e ineficientes.
O TCU adota trs abordagens para a realizao de auditorias de
desempenho operacional, que iro variar conforme o problema e as questes a
serem investigados: (a) anlise da estratgia organizacional, que permite conhecer
detalhadamente o planejamento estratgico da organizao; (b) anlise da gesto,
que verifica se a gesto acontece como programada no planejamento estratgico; e,
(c) anlise dos procedimentos que examinam os processos de trabalho, envolvendo
fatores associados s rotinas e prticas de aquisio de bens e servios.
A medio de desempenho como denominada pela INTOSAI (2005b:27)
consiste em um processo contnuo de controle e informao sobre os resultados dos
programas e na consecuo das metas preestabelecidas. Nesse tipo de auditoria, os
auditores contbeis e os auditores de gesto participam, em conjunto ou em
atividades separadas, da comprovao da qualidade das informaes sobre o
desempenho do Poder Executivo para munir o Poder Legislativo de informaes
confiveis para que possa exercer o controle que lhe atribudo.
As modalidades de ANOP praticadas pelo TCE/PE so representadas
graficamente aqui segundo a agregao dos termos - economicidade, eficincia,
eficcia e efetividade - , que fazem parte do conceito de auditoria operacional.



65


E EC CO ON NO OM MI IC CI ID DA AD DE E




EFICINCIA

EFICCIA



EFETIVIDADE


INSUMOS


PROCESSO

PRODUTO

IMPACTO


Auditoria de Desempenho Operacional


Avaliao de Programas


Auditoria de Natureza Operacional

FIGURA 2 - Modalidades da Auditoria de Natureza Operacional

Fonte: FERRAZ et al.,2004

Barzelay (2002:10) identificou, a partir das informaes colhidas no relatrio
do Simpsio da OCDE e em outras fontes, sete tipos de auditoria de desempenho,
que podem variar conforme quatro dimenses-chave: unidade de anlise, formas de
controle, escopo da avaliao e foco do trabalho. No quadro 7, a seguir,
demonstra-se como esto caracterizados esses tipos de auditoria.







66
Quadro 7
Tipos de Auditoria de Desempenho
Tipos Unidade de
Anlise
Formas
de
Controle
Escopo de
Avaliao
Foco do Trabalho
Auditoria de
Eficincia
Funo,
progresso ou
programa
Inspeo
Aspectos das
operaes
governamentais e de
terceiros
Identifica oportunidades
de diminuio dos
custos oramentrios
de prestao de
servios
Auditoria
orientada para
a efetividade do
programa
Poltica,
programa ou
elemento
principal de
um programa
Inspeo
Aspectos
selecionados da
modelagem e
operao de
programa
Estima os impactos das
polticas pblicas: avalia
a eficcia dos
programas
Auditoria de
capacidade de
desempenho
gerencial
Organizao Inspeo
Tudo o que afeta o
desempenho das
funes gerenciais
Estima a capacidade de
alcance dos objetivos
gerais da economia,
eficincia e eficcia
Auditoria de
desempenho
dos sistemas
de informao
Organizao Auditoria
Informaes geradas
pelos sistemas de
mensurao de
desempenho e
relatrios
Valida/atesta a
confiabilidade e
preciso da informao
disponibilizada pelas
organizaes
Avaliao de
Risco
Programa Inspeo
Todos os aspectos de
modelagem e
operao do
programa
Identifica os principais
riscos de fracasso do
programa e suas
causas
Best Practice
Review
Setor,
Processos
genricos ou
funes
Pesquisa
Aspectos
organizacionais e de
operao d+D2e
programa.
Formula padres
especficos do setor
para os melhores
procedimentos, divulga
o desempenho relativo
dos setores envolvidos
Controle
Gerencial Geral
Organizao Inspeo
Aspectos
selecionados da
estrutura
organizacional,
sistemas e programa.
Estima a capacidade da
organizao em cumprir
sua misso e poltica
Fonte: BARZELAY, 2002:11

3.3 ETAPAS GERAIS DO PROCESSO DE AUDITORIA OPERACIONAL

O novo modelo de gesto pblica, conforme mencionado no captulo
anterior deste trabalho, exigiu uma postura diferente das instituies de controle
externo, mais voltada para o exame dos resultados da ao governamental e de sua
efetividade no atendimento das demandas da sociedade.
67
nesse contexto que a auditoria operacional comea a ser aplicada,
inicialmente pelo TCU e, posteriormente pelos Tribunais de Contas Estaduais,
inserindo uma nova forma de controle que visa assegurar administrao dos
recursos pblicos seja procedida luz dos princpios da economicidade, efetividade,
eficincia e eficcia.
A realizao de auditorias operacionais envolve a utilizao de metodologia
prpria e tcnicas especficas de coleta e anlise de dados no campo da pesquisa
social, em funo da complexidade das atividades dos rgos e programas a serem
avaliados. Isso foi constatado atravs dos resultados das primeiras auditorias
realizadas no Brasil pelo TCU, em meados dos anos 80, que evidenciaram a
necessidade de adoo de metodologia que possibilitasse a avaliao da ao
governamental quanto economicidade, eficincia, efetividade e eficcia
(NORONHA, 2003:2).
Tais exigncias tornam-se importantes na determinao da qualidade,
credibilidade e utilidade dos trabalhos, auxiliando no convencimento do pblico
externo e, sobretudo, do pblico interno, isto , tcnicos e autoridades dos Tribunais
responsveis qunato implementao dessa nova modalidade de atuao do rgo.
Uma das diretrizes da INTOSAI (2005:16) preconiza que a auditoria
operacional deve dispor de ampla seleo de mtodos de investigao e avaliao,
pois possui caractersticas especiais devido variedade e complexidade das
questes relacionadas com sua atividade. Dentro de suas competncias legais, a
auditoria operacional deve ter a liberdade necessria para examinar todas as
atividades do setor pblico a partir de diferentes perspectivas.
Para o GAO (2005:46) as auditorias operacionais podem ter um escopo
amplo ou, especfico a um trabalho, onde so aplicadas metodologias variadas, com
68
nveis distintos de anlise, investigao ou avaliao e, geralmente apresentam
achados, concluses e recomendaes que tem como resultado final o relatrio.
Para o TCU (BRASIL, 2000a:21), a auditoria de natureza operacional, como
por ele denominada, executada por meio de duas etapas: levantamento de
auditoria e execuo.
O artigo 3 da Resoluo TC n 002/2005 (PERNAMBUCO,2005d) diz que o
planejamento anual das auditorias de natureza operacional ser compatibilizado
com as diretrizes gerais constantes do planejamento do Tribunal e orientado por
critrios de seleo previamente definidos.
A bibliografia pesquisada apresentou vrias abordagens para as etapas de
um processo de auditoria operacional. Contudo, as etapas descritas neste trabalho
baseiam-se na experincia acumulada pelo TCE/PE na realizao de auditorias
operacionais, a partir de treinamentos e orientaes pelo TCU. Essas etapas foram
agrupadas em um ciclo denominado de Ciclo das Auditorias de Natureza
Operacional representado na figura 3, a seguir.










69

















Fonte: (TCU, 2003b:4)

FIGURA 3 Ciclo das Auditorias de Natureza Operacional
Fonte: FERRAZ et al.,2004

Normalmente utilizada uma matriz de risco para identificao de
programas de governo a serem auditados. Em relao seleo das entidades, o
uso dessa tcnica no muito comum. Embora o TCE/PE no tenha adotado essa
matriz para a seleo de entidades auditadas, a gerente do Projeto CERDS
entrevistada afirmou que pretende utiliz-la nos prximos trabalhos de auditoria de
desempenho operacional. Entretanto, a escolha da UNITEC-PRORURAL e da
CPRH, como ser visto na seo seguinte, observaram critrios circunstanciais e
polticos.
A aplicao da matriz de risco ocorre em dois momentos: no primeiro, para a
ordenao dos programas de governo e no outro para ordenar as aes integrantes
dos programas de governo mais pontuados. Esse ordenamento permite a
Planejamento
Execuo e
Relatrio
Comentrio
do gestor
Apreciao
Divulgao
CICLO DAS AUDITORIAS DE NATUREZA
OPERACIONAL
Monitoramento
Seleo Matriz de Risco
Seleo Estudo de Viabilidade
70
racionalizao do trabalho de auditoria e indica as reas prioritrias para atuao do
rgo de controle.
Essa matriz elaborada de modo a permitir a ponderao de fatores
relacionados relevncia do programa de governo, ou seja, configura-se um critrio
de avaliao qualitativo que busca levantar a importncia relativa das aes em
estudo, independentemente de sua materialidade.
O segundo critrio obedecido o risco, isto , a suscetibilidade de
ocorrncia de eventos indesejados na execuo do programa. O ltimo critrio
observado a materialidade em que se verifica a representatividade do volume de
recursos envolvidos isoladamente ou em determinado contexto. A seleo dos
programas de governo, embora nela a materialidade seja tambm considerada, no
se configura num fator decisivo para essa escolha, pois o aspecto mais importante
a relevncia social do programa.
Os programas mais pontuados na matriz so objetos de estudos de
viabilidade etapa final do processo de seleo , os quais servem para embasar a
deciso quanto convenincia e a oportunidade de se realizar a avaliao, evitando
a programao de auditorias com pouca ou nenhuma utilidade.
Concludo o estudo de viabilidade, o relatrio deve abordar: (i)a importncia
e relevncia do tema; (ii) as formas de execuo, o tempo de existncia e a
materialidade do programa; (iii) a existncia ou o comportamento de indicadores de
desempenho; a disponibilidade e confiabilidade de dados; (iv) os pontos fortes a as
possveis limitaes execuo da auditoria. A equipe manifesta-se, ao final do
relatrio de estudo de viabilidade, sobre a convenincia de realizar o trabalho,
considerando tambm a natureza e importncia scio-econmica dos rgos,
entidades e programas governamentais das administraes estadual e municipal.
71
Como Diretriz para a seleo das reas de auditoria a INTOSAI (2005:52)
coloca o planejamento estratgico como base para a realizao dessa etapa.
Aponta, ainda, a necessidade de se estabelecerem critrios para as selees, porm
sugere que o principal deles seja a potencial contribuio da auditoria avaliao e
melhoria do funcionamento da administrao central e dos organismos a ela
vinculados.
Ressalta ainda, a importncia de se observar o grande nmero de reas
passveis de escolha em confronto com a capacidade limitada das instituies
fiscalizadoras e a imparcialidade poltica devido s presses do governo na escolha
da rea.
Peter e Machado (2003:49) citam, alm das cinco fases que envolvem o
desenvolvimento do processo de auditoria governamental, uma etapa preliminar que
chama de pr-auditoria, a qual consiste no mapeamento das variveis ambientais
da organizao a ser auditada com base em relatrios, exame de processos, anlise
de atas de reunies, levantamento de banco de dados corporativos, apurao de
desempenhos operacionais, e eventuais verificaes in loco. Para as autoras, essas
atividades possibilitam o delineamento do perfil da entidade, auxiliando o
planejamento e as atividades de campo.
Na fase de planejamento so aplicadas tcnicas e coletados dados que
permitem definir o foco do trabalho, ou seja, as questes de auditoria. Com esse
intuito, so realizadas entrevistas abertas com os gestores de modo a identificar
stakeholders
15
relevantes para o programa, os quais uma vez identificados, procede-
se coleta de informaes, normalmente mediante entrevistas estruturadas ou semi-
estruturadas, que subsidiem uma Anlise Stakeholder. Esta anlise busca identificar

15
Stakeholders so pessoas, grupos, ou instituies interessados ou envolvidas com um
programa.
72
os principais interessados na melhoria do desempenho da instituio ou programa,
colher opinies e conhecer os conflitos de interesses reduzindo os riscos para o
desempenho do programa.
Essa fase contempla, ainda, a Anlise SWOT
16
, que d uma viso global do
programa ou da entidade selecionada, consistindo no levantamento dos pontos
fortes e fracos atravs de informaes do ambiente interno, bem como das variveis
do ambiente externo que podem ajudar ou impedir o alcance das metas planejadas.
No quadro 8, a seguir, encontram-se os pontos a serem verificados ao se formular o
diagnstico do ambiente.
Quadro 8
Anlise SWOT

AMBIENTE INTERNO


AMBIENTE EXTERNO

+ Foras Oportunidades +
- Fraquezas Ameaas -
Fonte: TCU (2001b:9)

A partir dos resultados da Anlise SWOT, possvel realizar a Verificao
de Risco, a qual d o diagnstico em relao s situaes relevantes conforme o
alto ou baixo nvel de ocorrncia, subsidiando a formulao do problema de
auditoria. O impacto e a probabilidade de ocorrncia devero ser combinados de
modo a produzir um nvel estimado de risco, quantificvel, se possvel, ou qualificado
em uma escala de baixo a alto (veja esquema a seguir).



16
SWOT- um acrnimo formado por palavras inglesas: foras (Strenghs), fraquezas
(Weaknesses), oportunidades (Opportunities) e ameaas (Treaths)
73



ALTO

Impacto
Potencial
Baixa Probabilidade
Alto Impacto


Alta Probabilidade
Alto Impacto

no atingimento
dos objetivos
Baixa Probabilidade
Baixo Impacto


Alta Probabilidade
Baixo Impacto

BAIXO
BAIXA Probabilidade de ocorrncia

ALTA
FIGURA 4 Modelo do Diagrama de Verificao de Risco
Fonte : TCU (2001d:10)

Destacam-se, ainda, os mapas de processos e de produtos, cuja utilizao
depender do objetivo da auditoria e da relao custo/benefcio no emprego dessas
tcnicas de mapeamento.
A elaborao do mapa de produto para uma atividade do programa ou
instituio a ser auditada possibilita o conhecimento dos principais objetivos de uma
entidade ou programa, a representao da relao de dependncia entre os
produtos gerados, a identificao dos responsveis pelos produtos crticos e a
obteno dos indicadores de desempenho ( TCU, 2000b:54).
A tcnica de mapeamento de processo fornece uma representao grfica
das operaes sob anlise, evidenciando a seqncia de atividades, os agentes
envolvidos, os prazos e o fluxo de documentos em uma organizao ou rea
(BRASIL, 2003b:68).
Dentre as diferenas entre o mapa de processo e o mapa de produto
pode-se dizer que o primeiro usado para identificar oportunidades de melhoria dos
processos, enquanto o segundo, prepara um conjunto de produtos e indicadores de
desempenho. Alm disso, processos e atividades so instveis enquanto os
74
produtos, se identificados adequadamente, permanecem os mesmos
(BRASIL,2000c:20).
Outra tcnica empregada nos trabalhos de auditoria a anlise RECI, que
permite identificar, em uma organizao, a atribuio de responsabilidades, o r-
trabalho, a duplicidade de atribuies e as relaes de poder, especificamente os
agentes responsveis (R), executores (E), consultados (C) e informados (I), quando
da implementao de um determinado programa. Ela indicada quando o objetivo
do trabalho o de avaliar os processos organizacionais adotados.

FIGURA 5 Elaborao da Matriz RECI
Fonte: (BRASIL, 2001a:8)

Ocorre, ainda, na fase do planejamento a elaborao da matriz de
planejamento, a qual consiste na sistematizao das informaes relevantes do
planejamento de uma auditoria com o objetivo de auxiliar na elaborao conceitual
do trabalho e na orientao da equipe na fase de execuo (BRASIL, 2000a:46).
na matriz de planejamento que a equipe declara o problema de auditoria, isto , a
75
razo pela qual o trabalho de fiscalizao proposto. Alm do problema de
auditoria, constam da matriz as questes de auditoria, ou seja, o caminho que
dever ser percorrido para que se obtenham informaes necessrias formao de
um juzo e da formulao de recomendaes para enfrentar o problema declarado
inicialmente. Para cada questo, a equipe define as informaes necessrias para
respond-la, as fontes de informaes, estratgias metodolgicas a serem utilizadas,
as tcnicas de coleta e anlise de dados, as possveis limitaes utilizao da
abordagem proposta pela questo de auditoria e, por fim, o que a anlise dessa
questo permitir dizer.
A disponibilizao das informaes na matriz de planejamento obedece a
um encadeamento lgico. Uma vez preenchida, a matriz revela-se como um
instrumento bastante til para uniformizar o entendimento da equipe quanto aos
conceitos e procedimentos adotados, bem como para direcionar a execuo dos
trabalhos e o registro de informaes relevantes no relatrio.
O produto final do planejamento da auditoria um relatrio padronizado, que
agrega e ajusta as informaes contidas no estudo de viabilidade.
A realizao de auditorias de natureza operacional submetida pelo TCU e
pelo TCE/PE a rigoroso controle de qualidade. O acompanhamento das etapas da
auditoria realizado mediante a adoo de cronograma com discriminao das
atividades, das pessoas responsveis e dos prazos de execuo , verificao do
contedo dos relatrios e do rigor metodolgico na aplicao das tcnicas de
auditorias.
Outra prtica de controle de qualidade a realizao de reunies
denominadas de painis de referncia. Trata-se de um procedimento que consiste
em reunir-se um grupo de especialistas para discutir com a equipe de auditoria os
76
principais aspectos do trabalho. O painel de referncia organizado em dois
momentos diferentes da auditoria: ao final da fase de planejamento e quando do
trmino dos trabalhos de campo. Na fase de planejamento o objetivo dessas
reunies verificar se o escopo da auditoria e as principais questes foram definidas
adequadamente.
O apoio de especialistas, seja atravs da participao em painis de
referncia, seja por meio de consultorias especficas, tem contribudo para o
aprimoramento desses trabalhos, tanto em relao ao uso de ferramentas
metodolgicas como tambm no que se refere densidade e consistncia no
tratamento do tema abordado, uma vez que os juzos emitidos se fundamentam em
conhecimentos mais especficos que, muitas vezes, no so de domnio dos
tcnicos de auditoria.
Ainda na etapa do planejamento, vale salientar os procedimentos
enumerados nas Normas de Auditoria da INTOSAI orienta como objetivo, a
qualidade das auditorias e sua execuo de forma econmica, eficiente, eficaz e
oportuna. Os procedimentos a serem seguidos quando da realizao do
planejamento so (INTOSAI, 2005a:67): (a) compilar informaes sobre a entidade
auditada e sua organizao, a fim de avaliar os riscos e determinar a relevncia dos
assuntos a serem auditados; (b) definir o objetivo e o escopo da auditoria; (c) realizar
uma anlise preliminar para determinar o mtodo a ser adotado, assim como a
natureza e a extenso dos exames posteriores; (d) destacar os problemas especiais
previstos ao planejar a auditoria; (e) elaborar um oramento e um cronograma para a
auditoria; (f) identificar as necessidades de pessoal e escolher a equipe de auditoria;
e (g) levar ao conhecimento dos responsveis pela entidade auditada o escopo, os
77
objetivos e os critrios de avaliao da auditoria e discuti-los com eles sempre que
necessrio.
As normas do GAO (2005:46) que tratam do trabalho de campo para
auditorias operacionais, determinam que sejam definidos, de forma integrada, trs
elementos essenciais ao planejamento: os objetivos, o escopo e a metodologia da
auditoria. Elas caracterizam o planejamento como um processo contnuo, no qual
seus elementos sero ajustados ao longo de toda a auditoria. Os procedimentos
aplicados na execuo do planejamento so (GAO, 2005:164): (a) levar em conta a
importncia dos vrios programas e as necessidades dos potenciais usurios do
relatrio de auditoria; (b) compreender o programa a auditar, assim como o controle
interno em relao aos objetivos e ao escopo especfico da auditoria; (c) projetar
mtodos e procedimentos para detectar violaes s exigncias regulamentares e
s clusulas ou condies de contratos ou de convnios de subveno; (d)
identificar o critrio necessrio para avaliar as matrias objeto da auditoria e as
fontes potenciais de informao que possam ser utilizadas como evidncia de
auditoria; (e) considerar os resultados de auditorias e certificaes anteriores que
possam afetar os objetivos da auditoria em curso; (f) avaliar a possibilidade de
utilizar o trabalho de outros auditores e especialistas para atingir alguns objetivos da
auditoria; (g) fornecer pessoal suficiente e apropriado e outros recursos para a
realizao da auditoria; (h) comunicar a informao geral relacionada ao
planejamento e execuo da auditoria aos dirigentes responsveis pelo programa
auditado e a terceiros, se for o caso; e (i) preparar o plano de auditoria.
A fase de execuo da auditoria utilizada para a coleta de dados,
normalmente, in loco. O trabalho de coleta de informaes, quer nas entidades
pblicas ou nas localidades onde os programas so aplicados, realizado mediante
78
entrevistas, com os gestores e tcnicos e, em se tratando de avaliao de programa,
tambm como os beneficirios.
A elaborao do relatrio abrange a anlise dos dados coletados, a
discusso e registro dos achados de auditoria e a proposta de recomendaes. Os
achados de auditoria so registrados em uma matriz que especifica, por questo de
auditoria, os seguintes itens: achados principais, anlises e evidncias, causas,
efeitos, boas prticas e recomendaes e benefcios esperados.
O segundo painel de referncia organizado aps o preenchimento da
Matriz de Achados com o objetivo de que as recomendaes propostas para a
melhoria do programa sejam pertinentes e relevantes. Nesta ocasio, os
participantes so convidados a discutir com a equipe aspectos relevantes
relacionados s concluses apresentadas, bem como s propostas de
encaminhamento das questes identificadas.
O produto final da auditoria operacional o relatrio. Aps sua concluso
pela equipe de auditoria, encaminhada uma verso preliminar dele ao gestor da
entidade ou programa auditado, para se pronunciar sobre das recomendaes
apresentadas e estabelecer um cronograma de implantao dessas recomendaes
(PERNAMBUCO, 2003:58). A resposta do gestor incorporada ao relatrio final de
auditoria em captulo prprio intitulado comentrios do gestor, o qual apreciado
pelo Plenrio da Corte de Contas.
do interesse das instituies de controle que praticam esse tipo de
auditoria que os relatrios de auditoria alcancem o maior nmero de pessoas e
entidades possvel, o que aponta para a adoo de uma sistemtica especfica de
divulgao dos trabalhos realizados.
79
Atualmente so preparadas publicaes denominadas de Resumos de
Auditorias pelo TCE/PE e Sumrios Executivos pelo TCU, contendo informaes
resumidas dos trabalhos realizados, s quais so distribudas para rgos pblicos,
organismos internacionais, bibliotecas, parlamentares, organizaes no-
governamentais e outras entidades relacionadas com os programas/aes
auditados.
A ltima etapa do ciclo das auditorias de natureza operacional o
monitoramento. Essa atividade consiste no acompanhamento da implementao das
recomendaes constantes do relatrio de auditoria e objetiva maximizar a
probabilidade de adoo das recomendaes exaradas pelo respectivo Tribunal, de
modo a garantir uma melhoria no desempenho do rgo ou do programa auditado.
As equipes de auditoria, ao final dos relatrios, recomendam que os
gestores dos programas auditados apresentem um plano de trabalho com
informaes relativas s atividades, prazos e responsveis pela implementao das
recomendaes exaradas pelo Tribunal. Solicita-se, ainda, que seja indicado um
grupo de contato, preferencialmente com a participao de um representante do
controle interno, para ser responsvel pela prestao das informaes necessrias
ao monitoramento.
O monitoramento, por sua vez, realizado, normalmente, em trs diferentes
ocasies: seis, doze e vinte e quatro meses aps a apreciao do relatrio de
auditoria. A periodicidade do monitoramento pode ser alterada em decorrncia do
grau de implementao das recomendaes detectado em trabalhos anteriores ou
da disponibilidade de servidores.
A atividade de monitoramento foi adotada pelo TCE/PE, sistematicamente,
no processo de trabalho das auditorias de natureza operacional, a partir de 2003.
80
3.4 A EXPERINCIA DO TCE/PE EM AUDITORIAS OPERACIONAIS

Conforme mencionado anteriormente, o TCE/PE comeou a realizar
auditorias operacionais em 2001. Durante os quatro anos seguintes foram
promovidas e julgadas pelo Conselho Deliberativo da referida Corte de Contas seis
auditorias: Unidade Tcnica do Programa Estadual de Apoio ao Pequeno Produtor
Rural - UNITEC-PRORURAL e Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos
Hdricos (CPRH), na modalidade auditoria de desempenho operacional; Programa
Leite de Pernambuco, Programa Merenda Escolar, Programa de Alfabetizao,
Programa de Sade Ambiental (PSA), no formato de avaliaes de programas do
governo.
O processo de amadurecimento e aprofundamento dessa tipologia de
auditoria tem-se dado de forma sistemtica. Conforme descrito no incio deste
captulo, a auditoria operacional praticada pelo TCE/PE est dividida em duas
modalidades: auditoria de desempenho operacional e avaliao de programas.
Segundo entrevista realizada com os tcnicos da entidade, o TCE/PE optou por
iniciar seus trabalhos de ANOP atravs de auditorias de desempenho operacional.
As auditorias de desempenho tm como foco o processo de gesto de uma
entidade, em que devem ser analisados o planejamento, a organizao, os
procedimentos operacionais e o acompanhamento gerencial.
A primeira auditoria do TCE/PE, considerada auditoria-piloto, foi realizada
em 2001 na UNITEC-PRORURAL. Segundo os tcnicos entrevistados, os motivos
da escolha desta instituio foram circunstanciais, provocados pela identificao de
vrias demandas durante realizao de cursos de capacitao aos produtores rurais.
Essas demandas deram um conhecimento prvio dos problemas do rgo,
possibilitando mais segurana para a execuo de um trabalho ainda desconhecido.
81
A UNITEC-PRORURAL um dos rgos do Governo do Estado de
Pernambuco que integra o Projeto Renascer e est vinculada Secretaria de
Planejamento e Desenvolvimento Social. A Unidade Tcnica responsvel pela
coordenao e execuo de projetos e programas de desenvolvimento local,
destinados populao de baixa renda do meio rural, dentre os quais foi
selecionado para avaliao pela equipe de auditoria o Projeto de Combate
Pobreza Rural (PCPR). O PCPR um projeto social do Governo do Estado de
Pernambuco financiado pelo Banco Internacional de Reconstruo e
Desenvolvimento (BIRD), que tem como objetivo a reduo da pobreza rural do
Estado atravs do apoio aos pequenos subprojetos de infra-estrutura, produtivos e
habitacionais junto s associaes e cooperativas rurais.
Segundo o relatrio de auditoria de desempenho operacional, concludo em
agosto de 2001 (PERNAMBUCO,2003), a auditoria visava, inicialmente,
verificao do tempo mdio para anlise tcnica e jurdica da relao entre os
recursos liberados e a pobreza da regio, da consistncia dos laudos de vistoria e
dos instrumentos adotados para garantia da execuo dos subprojetos. Durante a
fase de planejamento, verificou-se que a UNITEC-PRORURAL estava em processo
de reestruturao. Assim, o escopo da auditoria foi modificado passando a enfocar o
novo programa (PCPR II), direcionando especial ateno ao processo de concesso
e liberao dos recursos provenientes do BIRD, o desempenho do Management
Information System (MIS - sistema coorporativo da UNITEC-PRORURAL) e as
rotinas internas do processo de tramitao dos subprojetos.
As principais constataes apontadas pelo relatrio de auditoria
(PERNAMBUCO,2003) foram a ausncia de critrios objetivos para concesso de
recursos aos municpios, ausncia de restries no lanamento de datas da
82
tramitao dos subprojetos, erro de extraes personalizadas de informaes junto
ao sistema durante a transferncia de alguns dados, problemas no preenchimento
de alguns campos do sistema MIS, inexistncia de histrico dos subprojetos devido
eliminao dos registros de pendncias solucionadas e no preenchimento do
mdulo para cadastramento do MIS.
Ainda segundo o relatrio, a auditoria procurou sugerir como melhorias a
implantao de critrios objetivos para concesso e liberao dos recursos oriundos
do BIRD, a descentralizao das atividades e aes para os Escritrios Regionais da
UNITEC-PRORURAL, a otimizao de todo o processo de tramitao e rotinas de
fluxo dos subprojetos, a criao de sistema de monitoramento do desempenho do
processo de tramitao e a remodelagem do sistema de informaes do MIS, dando
um enfoque gerencial.
Em 2002, foi realizada a segunda auditoria de desempenho operacional na
Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos (CPRH). Criada no ano de
1976, e constituda sob forma de sociedade de economia mista, chamava-se, no
incio, de Companhia Pernambucana de Controle da Poluio Ambiental e de
Administrao de Recursos Hdricos, com a sigla CPRH. Passou a ser denominada,
a partir de 1997, de Companhia Pernambucana do Meio Ambiente, mantendo a
mesma sigla.
Em janeiro de 2003, com a reforma administrativa do Estado,
17
foi extinta a
Companhia Pernambucana do Meio Ambiente e criada a Agncia Estadual de Meio
Ambiente e Recursos Hdricos (CPRH ), sob forma de autarquia especial.
A CPRH o rgo de gesto ambiental responsvel pela execuo da
poltica estadual do meio ambiente e de recursos hdricos, em Pernambuco, atuando

17
Para um maior conhecimento do assunto ver Lei Complementar Estadual n. 49, de 31/01/2003,
disponvel em www.alepe.gov.br.
83
no controle da poluio urbano-industrial-rural, na conservao da biodiversidade e
desenvolvimento florestal (PERNAMBUCO, 2003:7-6).
O relatrio de auditoria do TCE/PE
18
, concludo em fevereiro de 2001,
prope como objetivos da auditoria avaliar a atuao da CPRH no atendimento de
denncias, nas rotinas estabelecidas para licenciamento e fiscalizao e nas aes
governamentais de fiscalizao e licenciamento dos aterros sanitrios. A auditoria
procurou verificar tambm se o Sistema de Controle de Processos (SCP)
desempenhava o papel de ferramenta gerencial. As principais fragilidades
apontadas pelo relatrio de auditoria referem-se baixa utilizao ou utilizao
ineficiente do SCP, a cesso de tcnicos da CPRH para atuar como consultores em
prefeituras municipais, ausncia de tramitao e informaes incompletas de
processos de denncias e inexistncia de critrios na definio do prazo de
validade da Licena de Operao (LO).
Os benefcios esperados com a implantao das sugestes propostas,
segundo os relatrios de auditoria e de monitoramentos, foram : o aperfeioamento
do SCP, enquanto ferramenta gerencial corrigindo as falhas identificadas; eficincia
na emisso de licena de operao dos aterros sanitrios a partir da alterao de
alguns procedimentos; maior credibilidade da Agncia junto sociedade, atravs da
agilidade na apurao de denncias; e, ampliao da quantidade de empresas
fiscalizadas atravs da fixao de critrios que possibilitem ampliar o prazo de
validade das licenas de operao.
Posteriormente foram realizadas duas auditorias de acompanhamento, em
2003 e 2005, com o objetivo de aferir o grau de implantao das recomendaes
propostas no relatrio de auditoria e avaliar os impactos provenientes dessas

18
A deciso do julgamento da auditoria da CPRH est disponvel no site www.tce.pe.gov.br.
84
implementaes. Destaca-se, aqui, que o captulo a seguir apresenta anlise
detalhada desta auditoria tendo em vista tratar-se do objeto do estudo de caso deste
trabalho.
A partir de 2003, comearam a ser avaliados os programas de governo do
Estado de Pernambuco. Conforme entendimento dos tcnicos do TCE/PE, as
avaliaes de programas foram realizadas posteriormente auditoria de
desempenho por envolver uma maior complexidade na aplicao das tcnicas,
necessitando de mais tempo no desenvolvimento das competncias da equipe.
O primeiro programa avaliado foi o Programa Leite de Pernambuco. Criado
em 2000, pelo governo estadual com o objetivo de melhorar a produo da bacia
leiteira do Estado e promover a diminuio das deficincias nutricionais das
populaes carentes. Sua operacionalizao consiste na aquisio de leite
pasteurizado de laticnios/produtores instalados no Estado, e distribu-lo s famlias
beneficirias por intermdio de Associaes Comunitrias.
De acordo com o resumo de auditoria operacional sobre a avaliao do
programa do leite do TCE/PE
19
, publicado em novembro de 2004, a auditoria teve
como objetivo avaliar o processo de aquisio do leite aos produtores/laticnios, a
distribuio do produto aos beneficirios, o controle da qualidade do produto in
natura e pasteurizado e os controles internos do programa. Foram identificadas
como deficincias do programa: falta de participao dos gestores do programa na
seleo dos produtores de leite que no possuam informaes sobre origem,
qualidade e quantidade de leite fornecido, assim como sobre o repasse dos
pagamentos das indstrias de laticnios a esse produtores; a insuficincia na
quantidade de fiscalizaes feitas pelos tcnicos; o descumprimento de clusula de

19
Os resumos de auditoria operacional esto disponveis no site www.tce.pe.gov.br/anop/programas
85
convnio firmado entre o gestor do programa e as associaes comunitrias;
ausncia de registro das ligaes recebidas por servio disponibilizado
gratuitamente aos usurios; e, ausncia de avaliao pelo Governo das metas
traadas.
As recomendaes sugeridas pela auditoria visaram proporcionar a melhoria
do desempenho do programa atravs da mensurao dos impactos quantitativos e
qualitativos, subsidiar as tomadas de deciso do gestor utilizando mecanismos para
obteno de informaes gerenciais, aperfeioar o controle de qualidade do produto,
assim como sua distribuio e viabilizar a avaliao peridica do programa atravs
da produo de dados dos beneficiados e da produo leiteira do Estado.
Em 2004, o TCE/PE avaliou o Programa Estadual de Alfabetizao e o
Programa da Merenda Escolar em Pernambuco.
O Programa de Alfabetizao do Governo do Estado tem como objetivo a
erradicao do analfabetismo e como meta estipulada a reduo da taxa de
analfabetismo de pessoas com idade a partir de 15 anos. Conforme o resumo de
auditoria operacional do TCE/PE sobre a avaliao do programa estadual de
alfabetizao, publicado em 2005, os principais objetivos do trabalho foram o de
identificar a existncia de boas prticas que pudessem ser estendidas a outras
aes e o de propor melhorias a partir das fragilidades e incoerncias detectadas.
Dessa forma, a auditoria procurou avaliar a distribuio do material de apoio
pedaggico, a capacitao e o acompanhamento dos professores, o monitoramento
e o controle desenvolvidos pelo Projeto Alfabetizar com Sucesso e a integrao
entre as diversas aes do Programa Estadual de Alfabetizao.
As fragilidades identificadas no programa durante o processo de auditoria
consistiam em: o atraso da distribuio do material de apoio pedaggico;
86
dificuldades da formao continuada dos professores do Projeto Alfabetizar com
Sucesso - a exemplo da carga horria centralizada em um nico turno e da carncia
de substitutos para os professores nos dias de formao -; insuficincia do nmero
de visitas de acompanhamento dos formadores, na ausncia de mecanismos de
controle e monitoramento das freqncias; divergncia entre o nmero de alunos
matriculados e o nmero real em sala de aula; deficincias do processo de avaliao
dos alunos; inexistncia de padronizao das providncias tomadas quanto s faltas
e abandonos na escola; desarticulao entre os programas autnomos; e,
incoerncia do perfil dos professores com a proposta de formao do projeto.
Com base no referido resumo, espera-se que a implementao das medidas
propostas pela auditoria proporcione um aperfeioamento dos processos de
distribuio do material de apoio pedaggico, de formao dos professores e de
monitoramento e controle de freqncias e matrculas e, conseqentemente, um
melhor desempenho do Projeto Alfabetizar com Sucesso. Espera-se, ainda segundo
o resumo, que as consideraes acerca das incoerncias no desenho do Programa
Estadual de Alfabetizao, do descumprimento de metas oramentrias e da
necessidade de definio de uma poltica de alfabetizao pblica, forneam
subsdios aos gestores para procederem aos ajustes necessrios que garantam a
permanncia e a efetividade do programa.
O Programa da Merenda Escolar em Pernambuco o nome pelo qual ficou
conhecido o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE) aplicado neste
Estado. O programa tem como objetivo o fornecimento de recursos suplementares
para garantir 15% das necessidades nutricionais dirias dos alunos do ensino pr-
escolar e fundamental e o estmulo formao de bons hbitos alimentares. Desde
sua criao, em 1954, at 1993, o PNAE era gerenciado, de forma centralizada, pelo
87
Governo Federal. A partir de 1994, iniciou-se o processo de descentralizao na
execuo do Programa com a celebrao de convnios com os Estados, Distrito
Federal e Municpios.
Segundo o resumo de auditoria operacional do TCE/PE sobre a avaliao do
programa da merenda escolar, publicado em 2005, a auditoria teve como objetivos:
avaliar o critrio de distribuio dos gneros alimentcios e as condies de
armazenamento nas escolas estaduais; examinar o planejamento dos cardpios, as
prestaes de contas mensais das escolas, a disponibilidade de mobilirios e
utenslios e a sistemtica e controle no acompanhamento da distribuio da
merenda pelas Gerncias Regionais de Educao (GEREs).
Dentre as deficincias do programa constatadas pela auditoria, conforme o
citado resumo, verificou-se que : a distribuio de gneros alimentcios no estava
obedecendo ao critrio da proporcionalidade, ou seja, a quantidade de alimentos a
ser entregue a cada escola deve ser proporcional ao seu quantitativo de alunos; o
planejamento dos cardpios no leva em considerao os hbitos alimentares de
cada localidade e no h consulta prvia a um nutricionista para a definio dos
itens a serem licitados; o encaminhamento das prestaes de contas, pelas GEREs,
para a Gerncia Administrativa da Merenda Escolar (GAME) no possui anlise ou
sugestes de procedimento a ser seguido.
Adicionalmente foi detectado o descumprimento na entrega das prestaes
de contas das escolas s GEREs, impossibilitando a utilizao dessa ferramenta de
controle, ausncia de um cronograma de fiscalizaes sistemticas s escolas
estaduais, falta de divulgao da programao de distribuio dos gneros
alimentcios para as escolas, falhas no processo de entrega e recebimento dos
gneros alimentcios, insuficincia de mobilirios e utenslios a serem utilizados para
88
servir a merenda, falta de condies mnimas de armazenamento dos gneros
alimentcios e a baixa capacitao das merendeiras das escolas estaduais.
O documento mencionado sugere, como benefcios proporcionados pela
auditoria realizada, a distribuio equnime dos gneros alimentcios para as
escolas estaduais, a elaborao das atribuies dos atores envolvidos na execuo
do programa, a disponibilizao adequada da estrutura e recursos para servir a
merenda escolar, a possibilidade de estruturao das cozinhas das escolas
estaduais e adequao fsica dos locais de armazenamento dos gneros
alimentcios, a capacitao permanente das merendeiras e a melhoria de
desempenho nos processos de gesto do programa.
Em 2005, foi feita a primeira avaliao de um programa do governo
municipal. Foi selecionado o Programa de Sade Ambiental (PSA) criado pela
Prefeitura da Cidade do Recife. Institudo em 2002, esse programa tem como
objetivo a promoo, o monitoramento e a avaliao das aes de identificao,
preveno e interveno nas condies ambientais que interferem na sade da
populao, atravs da atuao dos agentes ambientais junto aos bairros da cidade.
Consoante com o resumo de auditoria operacional do TCE/PE sobre a avaliao do
programa de sade ambiental, publicado em 2005, a auditoria buscou avaliar se a
divulgao do programa e a estrutura disponvel para a realizao das aes
educativas estavam contribuindo para a mudana e a adoo de hbitos ambientais
pelas comunidades. Analisou se a cooperao promovida entre o PSA e outros
rgos da administrao pblica permitia a identificao, a preveno e a
interveno nos problemas ocorridos no ambiente. Examinou, ainda, alguns
aspectos de ordem gerencial, a disponibilidade dos materiais e as condies da
estrutura de apoio das atividades dos agentes ambientais.
89
As inconsistncias do programa identificadas ao longo dos trabalhos de
auditoria, ainda segundo o resumo, referem-se: incipincia na divulgao das aes;
ausncia de um planejamento central nas diversas atividades a serem
desenvolvidas; escassez de aes e de recursos materiais e humanos para a prtica
das aes educativas; falta de instrumentos de avaliao, aos entraves no
compartilhamento das boas prticas realizadas; no atendimento das solicitaes
encaminhadas aos outros rgos bem como os problemas no acompanhamento
dessas solicitaes; atrasos no fornecimento do material de apoio das aes;
inadequao da estrutura dos pontos de apoio para abrigar os agentes ambientais e
os materiais por eles utilizados; falta de padronizao das atividades gerenciais e
dos controles internos; insuficincia dos instrumentos de controle gerencial para o
planejamento, acompanhamento e avaliao dos resultados; e, dificuldades do
Sistema de Informao do Programa (SISPSA) quanto ao fornecimento de dados
atualizados e relatrios de apoio para os agentes.
Os benefcios esperados aps a implementao das recomendaes
propostas pelo TCE-PE esto na melhoria da qualidade de vida do beneficirio,
atravs da motivao e capacitao dos agentes ambientais para a promoo de
aes educativas, no reconhecimento do programa junto comunidade gerando,
conseqentemente, mudanas dos hbitos ambientais, no aperfeioamento do
monitoramento das situaes de riscos sade, no maior comprometimento por
parte dos rgos envolvidos com o programa, da melhoria na qualidade dos
materiais adquiridos e da estrutura de apoio e no aprimoramento dos mecanismos
gerenciais para que permitam planejar, acompanhar e avaliar as aes
desenvolvidas.
90
Assim sendo pode-se observar que, embora a auditoria operacional no
TCE/PE seja recente, j acumulou importante experincia, especialmente no que
tange a avaliao de programas e projetos, tanto na esfera do governo do Estado,
como do Municpio. Entretanto, no h informaes relevantes quanto ao impacto
dessas auditorias no processo de gesto, na implementao das recomendaes
propostas ou na melhoria efetiva das atividades desempenhadas pelos rgos
executores.
No captulo a seguir, ser apresentado um estudo detalhado da auditoria de
desempenho operacional da CPRH com o objetivo de verificar a implementao das
recomendaes propostas no relatrio de auditoria, os resultados dos
monitoramentos e a percepo dos tcnicos envolvidos, tanto do TCE/PE, como da
CPRH quanto ao papel dessas auditorias de melhoria no processo de gesto da
Agncia.
91
4 ANLISE DE UMA EXPERINCIA DE AUDITORIA DE DESEMPENHO
OPERACIONAL: A CPRH EM PERNAMBUCO

Este captulo apresenta os resultados da pesquisa emprica realizada no
perodo de fevereiro a julho de 2006, na CPRH .
O trabalho consiste em um estudo de caso da experincia de auditoria
operacional realizada pelo TCE/PE na CPRH em Pernambuco, em 2002, e dois
monitoramentos ocorridos em 2004 e 2005.
Optou-se por utilizar tcnicas da pesquisa qualitativa: anlise documental e
entrevista semi-estruturada pelo fato de o estudo buscar apreender recomendaes
de carter subjetivo, no qual a abordagem qualitativa configura-se como a
metodologia mais adequada .
No primeiro momento, realizou-se a anlise documental de todos os
instrumentos resultantes da auditoria (relatrios) e outros pertinentes ao rgo
auditado: legislao, normas, contrato de gesto e pesquisa na sua homepage.
As entrevistas foram estruturadas com perguntas abertas, e realizadas com
tcnicos e gestores das duas instituies envolvidas: CPRH e TCE/PE. Com os
tcnicos e gestores da CPRH, foram divididas em cinco eixos: (a) apreender se os
gestores e tcnicos da CPRH dentificaram as diferenas existentes entre a auditoria
tradicional e a auditoria operacional; (b) analisar se o enfoque investigado foi
adequado para o contexto da Agncia; (c) analisar se os problemas identificados
pelos tcnicos do TCE/PE corresponderam s deficincias identificadas pelos
gestores e tcnicos da Agncia; (d) avaliar se as recomendaes apresentadas
pelos tcnicos do TCE/PE foram adequadas para solucionar os problemas
92
identificados; (e) analisar se a realizao da auditoria contribuiu para melhorar o
processo de gesto da Agncia.
J com os tcnicos do TCE/PE entervistados foram organizadas a partir dos
seguintes eixos: (a) analisar a receptividade dos gestores e tcnicos da CPRH em
relao realizao da auditoria; (b) verificar se os tcnicos do TCE/PE
identificaram diferenas entre a auditoria tradicional e a auditoria operacional; (c)
avaliar a adequao das tcnicas utilizadas no processo de auditoria; (d) apreender
a receptividade dos gestores e tcnicos da Agncia em relao s recomendaes
propostas, bem como, verificar se houve dificuldades na implementao destas
recomendaes; (e) analisar se a realizao da auditoria contribuiu para melhorar o
processo de gesto da Agncia.
A escolha dos entrevistados foi intencional, uma vez que se fazia necessrio
investigar a contribuio da auditoria operacional no aperfeioamento da gesto da
CPRH, com os servidores diretamente envolvidos no processo de trabalho: auditoria
e monitoramentos. Para tanto, foram entrevistados sete servidores da CPRH em
nveis hierrquicos diferentes, divididos entre gestores e tcnicos, e do TCE/PE
aqueles servidores que participaram da auditoria e monitoramentos, totalizando
cinco tcnicos.
O processo de coleta de dados nas duas instituies ocorreu de forma
satisfatria, havendo receptividade dos servidores em responder a todas as
questes que lhe foram formuladas e contribuir para a realizao do referido estudo.

4.1. A Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos (CPRH)

A CPRH o rgo de gesto ambiental responsvel pela execuo da
Poltica Estadual do Meio Ambiente e de Recursos Hdricos, em Pernambuco. Tem
93
como atribuies desenvolver o controle das atividades potencialmente poluidoras,
orientar sobre o uso adequado dos recursos naturais e proteger os principais
ecossistemas do Estado
20
.
Criada atravs da Lei Estadual n. 7.276, de 16.12.76, como uma sociedade
de economia mista, ento vinculada Secretaria de Saneamento, Habitao e
Obras. Posteriormente a Lei Estadual 11.516, de 31.12.97, regulamentada pelo
Decreto 20.586, de 28.05.98, ampliou a misso e as atribuies da CPRH,
permitindo a reestruturao do rgo, a criao de novos procedimentos funcionais
e de um novo organograma. Com a edio dessa Lei, a Companhia Pernambucana
de Controle da Poluio Ambiental e de Administrao dos Recursos Hdricos, como
era denominada inicialmente, passou a se chamar Companhia Pernambucana do
Meio Ambiente.
Em 2001, o Governo do Estado adotou uma administrao descentralizada
na CPRH, que passou a compartilhar a gesto ambiental com a administrao
municipal, efetivando 14 convnios de cooperao tcnica com municpios
pernambucanos.
Em janeiro de 2003, foi sancionada a Lei Complementar n 049/2003
21
que
dispe sobre as reas de atuao, estrutura e funcionamento do Poder Executivo,
Lei da Reforma Administrativa do estado de Pernambuco. O Capitulo V da referida
Lei autorizou a extino da Companhia Pernambucana do Meio Ambiente, criando a
Agncia Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos, sob forma de autarquia
especial, vinculada Secretaria de Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente (SECTMA).
Apesar das mudanas, permanece a mesma sigla: CPRH.

20
CPRH. Disponvel em: http://www.cprh.pe.gov.br/
21
O texto na ntegra da referida Lei est disponvel em: <http:// www.alepe.gov.br>
94
As aes da CPRH se efetivam atravs da prestao dos servios de
licenciamento de empreendimentos
22
, fiscalizao
23
, monitoramento e educao
ambiental. (PERNAMBUCO, 2003:8).
Conforme foi informado por um dos gestores da CPRH entrevistados, no
perodo da realizao da auditoria operacional, em 2002, a Agncia estava em
processo de concluso de vrias mudanas propostas pelo Projeto de Controle
Ambiental no Estado de Pernambuco. Tinha como objetivo fortalecer a CPRH nas
suas atribuies de controlar, de forma eficiente, atividades poluidoras ao meio
ambiente(fonte).
Esse projeto contou com o apoio da Sociedade Alem de Cooperao
Tcnica (GTZ), ficando conhecido assim como CPRH/GTZ. Surgiu da necessidade
de a CPRH superar algumas limitaes em sua capacidade administrativa e
organizacional. Tais limitaes prejudicavam o fornecimento das licenas
ambientais, as aes de fiscalizao e a articulao com outros rgos e
instituies, o que inviabilizava aes conjuntas na soluo dos problemas
existentes e na troca de informaes.

4.2 A Auditoria Operacional

Dentre as modalidades de Auditoria Operacional, a de desempenho
operacional rem como foco o processo de gesto de uma entidade ou programa e

22
Os tipos de licenas concedidos pela Agncia so: Licena Prvia (LP) na etapa preliminar do
planejamento da atividade (pr-requisito para as fases de implantao, instalao e
operao);Licena de Instalao (LI) autoriza o incio da implantao do empreendimento; e
Licena de Operao (LO) autoriza o incio das atividades do empreendimento (PERNAMBUCO,
2003:7).
23
A CPRH pode emitir os seguintes autos:Auto de Intimao: lavrado para fixar prazos visando
correo ou preveno de irregularidades, por falta de licenciamento ambiental ou para convocao
de comparecimento Agncia;Auto de Constatao:lavrados quando da verificao, pelos fiscais,
de casos de degradao ou poluio ambiental evidente; e Auto de Infrao: lavrado quando da
aplicao de penalidades (PERNAMBUCO, 2003:7).
95
objetiva assegurar um nvel satisfatrio de funcionamento das organizaes
governamentais.
A auditoria realizada na CPRH foi a segunda experincia da equipe do
TCE/PE, apesar de no ter designao especfica para tal prtica, uma vez que a
criao do grupo da ANOP somente ocorreu em 2004. A criao deste grupo
contribuiu, de forma significativa, para a estruturao do trabalho, uma vez que os
seus integrantes passaram a exercer suas atividades em conjunto, exclusivamente
no desenvolvimento da auditoria de natureza operacional.
Nas entrevistas realizadas, constatou-se, atravs de depoimento de uma
gestora do TCE/PE, que no incio dos trabalhos a equipe era reduzida e no
dominava a metodologia aplicada na auditoria operacional, tampouco no contava
com as condies necessrias para a realizao do trabalho.
Para superar a limitao em relao ao domnio da metodologia, o caminho
escolhido foi aprimorar a modalidade de auditoria usada na UNITEC-Prorural
experincia piloto do TCE/PE.
De acordo com as informaes de dois tcnicos do TCE/PE, os critrios
utilizados para a escolha da CPRH foram polticos e circunstanciais, pois havia um
contexto externo e interno voltado para o meio ambiente. Alm disso, a assessoria
da Presidncia do TCE/PE demandava a execuo de uma auditoria ambiental.
Contudo, o cenrio tambm apontava uma ambincia, no TCE/PE, para o
desenvolvimento de outros tipos de auditoria, alm da auditoria operacional, tais
como: auditoria ambiental, auditoria do patrimnio cultural, auditoria previdenciria.
Nas discusses internas acerca das demandas de auditoria, as opinies divergiam.
Por um lado, havia a possibilidade de a auditoria operacional contemplar trabalhos
96
nas reas destes supostos tipos; por outro, havia a proposta da segmentao na
qual seriam formados grupos de trabalho especficos para cada uma das auditorias.
A definio pela auditoria de desempenho operacional na CPRH, rgo
responsvel pelo meio ambiente, foi uma deciso da Coordenadoria de Controle
Externo do TCE/PE, por ter o entendimento de que as demandas na rea de meio
ambiente e de patrimnio cultural poderiam ser objeto das anlises da auditoria
operacional.
Outro aspecto destacado por um dos entrevistados, quanto deciso da
auditoria na CPRH, foi obter o apoio do Conselho Deliberativo do Tribunal, o que
seria imprescindvel para a consolidao dessa nova forma de fiscalizao, pois
havia uma ausncia de cultura interna quanto execuo de auditoria operacional.

4.2.1. Anlise da auditoria e dos monitoramentos realizados na CPRH


De acordo com um dos tcnicos do TCE/PE, a equipe de auditoria era
composta por quatro servidores que dividiram o trabalho da seguinte forma: dois
tcnicos ficaram responsveis pela verificao dos controles internos e os outros
dois fizeram um breve diagnstico da situao do meio ambiente no Estado.
Ainda segundo o mesmo tcnico informante, no primeiro momento, fez-se
necessrio realizar um estudo acerca das atividades e regramento legal do rgo,
sobretudo por tratar-se de uma instituio na qual a equipe no tinha conhecimento
prvio. Foram visitados os departamentos, realizadas entrevistas com os tcnicos da
Agncia diretamente envolvidos com os processos, alm de pesquisa e
leitura/anlise de relatrios das diversas reas. Para este tcnico: a maior
97
dificuldade da etapa inicial foi avaliar a situao dos setores para definir o foco e as
questes de auditoria.
Coletadas as informaes necessrias, os tcnicos do TCE/PE definiram
como objetivos da auditoria:
o exame das aes da CPRH nos aspectos da economicidade,
eficincia e eficcia, abrangendo as suas diversas reas de atuao,
tendo como intuito principal contribuir para que a Companhia possa
se tornar mais eficiente e eficaz, alm de viabilizar aes conjuntas
de modo a auxiliar nas aes de interesse ambiental. Outro objetivo
primordial foi conhecer a situao do meio ambiente no Estado, suas
potencialidades e problemas, visando a subsidiar outras aes a
serem implementadas pelo Tribunal de Contas do Estado
(PERNAMBUCO, 2003: 11).

Definidos os objetivos, a equipe de auditoria determinou quatro aspectos
para nortear o processo de investigao:
verificar se o SCP Sistema de Controle de Processos
desempenhava o papel de ferramenta gerencial de controle, se o
processo de licenciamento de aterros sanitrios poderia ser
aperfeioado, se a Agncia respondia de forma clere as denncias
apuradas e que aes deveriam ser adotadas para ampliao das
fiscalizaes. (PERNAMBUCO, 2004d:5).

A metodologia consistiu na construo do mapa de produto para o
licenciamento dos aterros sanitrios. Foram realizadas discusses sobre os prazos
de validade das licenas de operao para as indstrias, utilizando-se o mtodo
ZOPP
24
aplicado por uma consultoria contratada pela CPRH. Os tcnicos do
TCE/PE participaram como ouvintes (PERNAMBUCO, 2003:12).
Concludo o processo de auditoria, o relatrio prvio (PERNAMBUCO,
2003:14) apontou diversas fragilidades. Para efeito de sistematizao, neste
trabalho, realizou-se o seguinte agrupamento:
Quanto ao SCP desempenhar o papel de ferramenta gerencial de controle
verificou-se a baixa utilizao e/ou a utilizao ineficiente, tornando o sistema no

24
Ziclorientierte Projekt-planung ZOPP (Planejamento de Projetos Orientados por Objetivos): tcnica utilizada
para identificao de novos procedimentos para melhoria (TCE/PE, 2003:12)
98
confivel, tanto no que se refere ao controle de processos, quanto em relao aos
relatrios gerenciais existentes, comprometendo sua eficcia como instrumento
estratgico para a tomada de decises.
Quanto ao aperfeioamento do processo de licenciamento dos aterros
sanitrios: constatou-se que a cesso de tcnicos da CPRH para avaliar a
viabilidade dos locais pretendidos pelas prefeituras municipais para a implantao
dos aterros sanitrios comprometia a execuo das aes inerentes CPRH.
Somam-se a isto os procedimentos inadequados quanto recepo e distribuio,
vistorias, emisso da licena e pagamento e resgate.
Celeridade na apurao das denncias: ausncia de tramitao de alguns
processos, informaes incompletas, dificultando e/ou impossibilitando a concluso
do processo, morosidade nas apuraes, dentre outros.
Ampliao das aes de fiscalizao: constataram-se dificuldades dos
tcnicos em licenciar e fiscalizar os empreendimentos, com potencial poluidor,
devido ausncia de critrios na definio do prazo de validade da Licena de
Operao (LO). Alm disto, o perodo de um ano de vigncia das licenas
comprometia a ampliao das fiscalizaes, uma vez que o trabalho de renovao
sobrecarregava os tcnicos. Outro aspecto destacado refere-se ao nmero
insuficiente de servidores.
A partir dos problemas identificados, a equipe de auditoria elaborou
recomendaes para contribuir na melhoria do processo de gesto da CPRH. Neste
trabalho, essas recomendaes foram resumidas da seguinte forma: instituir a
obrigatoriedade do uso do SCP atravs de norma e corrigir algumas rotinas no
Sistema; utilizar indicadores de desempenho; alterar alguns procedimentos nos
processos de licenciamento dos aterros sanitrios; eliminar as atividades de vistorias
99
realizadas pela CPRH provocadas por solicitaes das prefeituras para avaliar os
locais de instalao dos aterros sanitrios; preencher corretamente os formulrios de
denncia; alimentar o SCP com as informaes sobre denncias; agilizar as
apuraes de denncias e fixar critrios que possibilitassem a ampliao do prazo
de validade das licenas de operao.
A expectativa da implementao das recomendaes propostas visava aos
seguintes benefcios: otimizar o SCP, buscando aperfeio-lo enquanto ferramenta
gerencial; obter eficincia da Agncia na emisso de licenas de operao dos
aterros sanitrios; adquirir uma maior credibilidade da CPRH, junto sociedade,
atravs da efetividade das suas aes; disponibilizar mais tempo dos tcnicos para o
planejamento de fiscalizaes peridicas, possibilitando a ampliao da quantidade
de empresas fiscalizadas (PERNAMBUCO, 2003 : 4).
Posteriormente foram realizados dois monitoramentos, em 2004 e 2005, com
o objetivo de aferir o grau de implementao das recomendaes propostas, no
Relatrio de Auditoria, e avaliar os impactos provenientes dessas implementaes
(PERNAMBUCO, 2004d:4).
A metodologia utilizada na coleta das informaes que subsidiaram os
processos de monitoramento foram: anlise dos relatrios elaborados pelo Centro de
Apurao a Denncias (CAD); pesquisa documental, basicamente, dos livros de
registros (protocolos); estudo da legislao especfica; entrevistas semi-estruturadas
com alguns supervisores e diretores; reunies com a coordenadoria tcnica e testes
no Sistema de Controle de Processos (SCP) (PERNAMBUCO, 2006:5).
Para ter uma idia do impacto das recomendaes sobre as deficincias
levantadas, foram selecionados alguns grficos do relatrio do segundo
monitoramento.
100
Grfico 1 Variaes do nvel de acesso ao SCP :Auditoria x Monitoramentos






























Fonte: (PERNAMBUCO, 2006: 7)

O grfico 1 apresenta as variaes quanto ao acesso ao sistema. Os testes
demonstraram que o acesso ao SCP, por parte dos tcnicos da Agncia, aumentou
no perodo compreendido entre a auditoria e o primeiro monitoramento. Porm, o
aumento no foi linear, uma vez que houve uma diminuio na utilizao do sistema
no segundo perodo monitorado.





Auditoria - Julho a dezembro/2002
32%
40%
5%
23%
Imp. de tramitar
Tramitado
Tramitado c/atraso
No tramitado
x
1 Monitoramento - jan a jun/2004
8%
52% 13%
27%
Imp. de tramitar
Tramitado
Tramitado c/atraso
No tramitado
2 Monitoramento-jan a jun/2005
24%
54%
9%
13%
Imp. de tramitar
Tramitado
Tramitado c/atraso
No tramitado
101
Grfico 2 Evoluo do nmero de formulrios de vistoria preenchidos Auditoria
x Monitoramentos
40%
55%
78%
61%
Perodos analizados
Auditoria - jan a jul/2002
1 Monitoramento - jan a jun/2004
2 Monitoramento - jul a dez/2004
2 Monitoramento - jan a jul/2005


Fonte: (PERNAMBUCO, 2006: 12)


O grfico 2 permite constatar que, no tocante s vistorias das denncias,
houve um crescimento de 17% no nmero de formulrios preenchidos entre a
realizao da auditoria e o primeiro monitoramento. Entretanto, comparando-se com
o segundo monitoramento, constata-se que houve uma queda de 23% no primeiro
perodo analisado e, de 38% no segundo.

Grfico 3 Comparao das denncias recebidas e apuradas

486
159 (33%)
334
93 (28%)
244
60 (25%)
88
11 (13%)
2 Monitoramento - jan a jul/2005
2 Monitoramento - jul a dez/2004
1 Monitoramento - jan a jun/2004
Auditoria - jan/2001 a jun/2002
Apuradas
Recebidas
Fonte: (PERNAMBUCO, 2006:13)


O grfico 3 demonstra que houve um aumento gradativo da capacidade de
apurao das denncias pela CPRH. Observa-se que entre a auditoria e o primeiro
monitoramento houve um aumento de quase 100% na representatividade das
102
denncias apuradas, passando de 13% para 25%. Quanto ao perodo compreendido
entre o primeiro e segundo monitoramento houve aumentos embora em menor
escala.
Para verificar a implementao das trinta e trs recomendaes do
TCE/PE
25
, os tcnicos da equipe agruparam-nas em trs blocos distintos:
recomendaes implementadas; recomendaes em implementao; e
recomendaes no implementadas.
Aps a anlise das informaes coletadas e dos testes e entrevistas
realizados, a equipe classificou as recomendaes, conforme o estgio da
implementao
26
, distribuindo-as em um dos trs blocos citados.
No primeiro monitoramento, realizado em 2004, constatou-se que, do total
de trinta e trs recomendaes, vinte e quatro foram implementadas, oito
encontravam-se em fase de implementao e, uma ainda no havia sido
implementada (PERNAMBUCO, 2006:3). Observa-se que foi significativo o nmero
de recomendaes implementadas nesse primeiro monitoramento correspondendo a
73% do total, demonstrando que houve um compromisso da CPRH em solucionar os
problemas apontados pela equipe de auditoria.
Para as recomendaes em implementao e no implementadas
estabeleceu-se o prazo de maro de 2005. No entanto, o segundo monitoramento s
foi realizado em agosto de 2005.
Os resultados do segundo monitoramento demonstraram que a evoluo na
implementao das recomendaes foi muito pequena. Os exames realizados
constataram que a posio das recomendaes permaneceu quase inalterada em

25
Todas as recomendaes propostas no relatrio de auditoria (TCE/PE, 2003) esto enumeradas no Apndice
D deste trabalho.
26
A situao analtica das recomendaes conforme o grau de implementao esto disposta no Apndice E
deste trabalho.
103
relao ao primeiro monitoramento. Do total de nove recomendaes pendentes,
sete continuaram em fase de implementao, apenas uma recomendao foi
implementada e uma passou de no implementada para em implementao
(PERNAMBUCO, 2006:21). O grfico 4, a seguir apresenta o confronto dos
resultados apurados nos monitoramentos quanto situao das recomendaes.

Grfico 4 Comparao da implementao das recomendaes - Auditoria x
Monitoramentos


















Fonte: Elaborao Prpria

Este grfico demonstra o percentual de recomendao de acordo com o
grau de implementao. Se for comparado o percentual das recomendaes
implementadas no primeiro monitoramento com o do segundo, verifica-se que houve
uma queda de 62%.
A avaliao dos tcnicos do TCE/PE, quanto aos resultados do segundo
monitoramento, aponta para o descumprimento de normas legais, assim como, para
a necessidade de reavaliao de algumas recomendaes readequando-as com
vistas a permitir o aperfeioamento da gesto pblica.
O Gestor da CPRH, quando do fechamento do relatrio do 2
monitoramento, justificou que os resultados insatisfatrios decorreram do fato de a
1 Monitoramento- Situao das Recomendaes
24%
73%
3%
Em implementao
Implementadas
No implementadas
2 Monitoramento - Situao das Recomendaes
89%
11%
Em implementao
Implementadas
104
Instituio ter passado por grandes mudanas, no mbito da consolidao e
operacionalizao da Autarquia. Acrescentou que: temos que analisar os resultados
obtidos considerando as modificaes ocorridas, tanto no mbito da recuperao da
fora de trabalho, quanto da infra-estrutura fsica e operacional da CPRH.
(PERNAMBUCO, 2006: 16).
Outro Gestor da CPRH, entrevistado, colocou que: as recomendaes em
implementao e no-implementadas no 1 monitoramento foram as mais
complicadas, pois necessitavam de recursos financeiros e exigiam mudanas
estruturais.

4.3. A percepo dos tcnicos

As entrevistas buscaram verificar a percepo dos tcnicos envolvidos, tanto
da CPRH quanto do TCE/PE, com relao ao papel das auditorias operacionais
realizadas e com vistas ao que eles consideravam que a auditoria poderia contribuir
ou no para melhorar o processo de gesto.
O resultado das entrevistas permitiu constatar que 71% dos tcnicos da
CPRH desconheciam a auditoria operacional .
Verificou-se que houve pouca divulgao do TCE/PE, quando da realizao
da auditoria operacional na CPRH. Somente um dos entrevistados tinha
conhecimento do trabalho realizado na UNITEC-PRORURAL.
Na anlise comparativa entre auditoria de desempenho operacional e a
auditoria tradicional, constatou-se que 100% dos tcnicos entrevistados da Agncia
apontaram a existncia de vantagens da primeira em relao segunda, conforme
depoimentos a seguir :
105
A auditoria operacional tem um trabalho diferenciado, pois foca nas metas e diretrizes da
instituio em busca da qualidade, enquanto que a auditoria tradicional s observa os
aspectos financeiros.

A auditoria tradicional muito rida, o TCE/PE era visto apenas como rgo punitivo,
opressor, e com a auditoria operacional, que utiliza outros procedimentos, tanto a sociedade
quanto os servidores da Agncia esto tendo uma credibilidade maior no Tribunal. O gestor
tem mais confiana e interao com o trabalho realizado.
Uma auditoria operacional mais abrangente que a tradicional, onde se tem uma viso
global da instituio, verificando a operao do rgo como um todo.
A postura do auditor muito diferente na auditoria operacional uma vez que ele ouve o
auditado, discute, participa e orienta, acredito que isso fundamental para o sucesso da
auditoria.


Outra vantagem da auditoria operacional apontada por um dos gestores da
CPRH refere-se ao plano de ao elaborado pelo gestor da Instituio e sua equipe,
com a participao dos tcnicos de auditoria. Nesse plano, foram acordadas as
providncias a serem adotadas para a implementao das recomendaes. Ou seja,
a auditoria permite uma ao integrada na busca de estratgias para solucionar
deficincias identificadas.
Para outro gestor da CPRH, existem diferenas e semelhanas entre
auditoria tradicional e operacional. Como diferena, ele afirma: nos resultados
internos seguramente a auditoria operacional, possibilita redirecionar a gesto para
a melhoria dos processos. Em relao semelhana com a auditoria tradicional, ele
coloca : a viso do TCE/PE tende a ser a mesma, porque no final dos trabalhos
prevalece o carter punitivo, impondo multas, quando o gestor no atinge metas e
os resultados.
Um dos entrevistados, tcnico do TCE/PE, respondeu que a inteno no
punir, mas, se aps os monitoramentos forem identificados omisses do gestor,
existe a possibilidade de aplicao de multa. No obrigatrio o cumprimento das
recomendaes; existe uma flexibilidade, mas ser observada a busca de soluo
dos problemas, ainda que seja de forma diferente da proposta pela auditoria.
106
Para outro tcnico do TCE/PE, a auditoria operacional e a auditoria
tradicional so auditorias que podem ter objetos idnticos, mas os resultados sero
distintos. A auditoria operacional se preocupa em identificar os problemas que
dificultam o atingimento das metas e propor as solues, seguindo uma linha
preventiva e educativa, diferentemente da auditoria tradicional que, em geral, conduz
seus trabalhos para o levantamento de irregularidades, com o objetivo de evitar
prejuzos para o patrimnio pblico, resultando em punio dos responsveis.
Outro tcnico do TCE/PE afirma que no se pode negar que ambas so
formas de fiscalizaes mas tm abordagens opostas. Segundo ele, a auditoria
tradicional trabalha de forma ostensiva onde as avaliaes j so caracterizadas
como um descumprimento legal, enquanto a auditoria operacional busca auxiliar o
gestor trabalhando em parceria. Acrescenta que nos casos em que venha a ser
identificado algo muito grave do ponto de vista legal, a auditoria operacional
interrompida ou suspensa e ser encaminhada para a realizao de uma auditoria
de legalidade.
Outro aspecto observado foi quanto aos achados da auditoria apontados
pela equipe do TCE/PE, onde 100% dos entrevistados da CPRH afirmaram que
estes achados refletiram as deficincias da Agncia. Porm vale ressaltar a
observao de um dos gestores da CPRH, quando coloca que no houve uma
perfeita comunho entre alguns achados e sua recomendao, o que identifiquei
na medida que retornei ao achado como ponto de partida quando uma
recomendao no foi vivel.
Quanto s recomendaes propostas pelos tcnicos do TCE/PE, houve um
certo equilbrio nas opinies dos tcnicos da CPRH pois 57% disseram que elas
foram adequadas, tendo contribudo para acelerar a execuo de mudanas
107
necessrias para a Agncia, enquanto que 43% dos entrevistados apontaram falhas
na formulao dessas recomendaes.
A avaliao da maioria dos tcnicos do TCE/PE, entrevistados, acerca da
participao e do interesse dos servidores da CPRH na aplicao das tcnicas de
auditoria foi satisfatria, demonstrando que as resistncias iniciais haviam sido
superadas.
Um tcnico do TCE/PE afirmou que a aplicao das tcnicas proporcionou
que muitas idias dos tcnicos da CPRH fossem consolidadas e evidenciadas no
relatrio de auditoria, ganhando fora para a execuo.
Para outro tcnico do TCE/PE foi um momento de reflexo onde o rgo se
auto-avaliou, seus servidores fizeram descobertas em conjunto com o Tribunal
somando experincias em busca de caminhos que antes eles no tinham como
perceber.
Uma viso diferente foi apresentada por outro tcnico do TCE/PE
entrevistado, segundo qual, o mapa de produto utilizado para se fazer o
mapeamento das rotinas de fiscalizao dos aterros sanitrios, teve a finalidade um
pouco distorcida, dando nfase aos processos ao invs de priorizar os produtos. Ele
explicou que:
A elaborao do mapa visou atender uma necessidade da Agncia em melhorar as
tramitaes e o fluxo da informao dos processos de aterros sanitrios e, diante da
inexistncia de rotinas a equipe do TCE/PE, ainda inexperiente, achou que a tcnica mais
adequada seria o mapa de produto.

As opinies dos tcnicos da CPRH, entrevistados sobre a utilizao das
tcnicas nos trabalhos de auditoria, coincidiram com a maioria das dos tcnicos do
TCE/PE. Eles responderam que foi de grande importncia, pois mostraram pontos
de estrangulamentos dos processos, alm de diminuir as resistncias internas
quanto s mudanas.
108
A elaborao das questes de auditoria, segundo informou um dos tcnicos
do TCE/PE, observou a eficincia dos procedimentos internos e a eficcia na
apurao das denncias. Nesse ponto, o entendimento dos tcnicos da CPRH
apresentou posies opostas. Para alguns, houve adequao das questes
abordadas, pois o foco nos processos corresponde ao negcio da Agncia.
Diferentemente dessa viso, outros tcnicos responderam que as questes de
auditoria foram muito centralizadas na operao e as informaes colhidas pelo
tcnicos do TCE/PE, a partir das entrevistas internas, podem ter levado a equvocos
ou desvio dos focos mais importantes para a CPRH.
Um dos tcnicos do TCE/PE informou que quando foi realizada a auditoria
da CPRH no houve aplicao da matriz de planejamento pela ausncia de domnio
da referida tcnica. Segundo ele, essa ferramenta, permitiria ter focado melhor o
trabalho e analisado uma quantidade menor de assuntos.
A partir das deficincias levantadas durante a auditoria, foram geradas
recomendaes que visaram auxiliar na soluo dessas deficincias. A receptividade
das recomendaes sugeridas, segundo a opinio dos tcnicos entrevistados da
CPRH enfrentou alguns obstculos que so citados em trechos dos depoimentos, a
seguir:
Todas as sugestes que foram feitas pelos tcnicos do TCE perpassam pela boa vontade
das pessoas associada grande resistncia em aceitar mudanas.
Apesar do carter impositivo que possui um Tribunal, ns aceitamos as recomendaes
propostas porque percebemos que haveria um ganho para a Agncia.
Algumas recomendaes no foram muito bem vindas por uma parte dos servidores da
CPRH, pois dava mais transparncia s atividades realizadas por cada um, ficando sujeitas
a uma controle maior das chefias e da qualidade do servio.
O interesse no cumprimento das recomendaes propostas pela auditoria foi muito mais
pela repercusso poltica na divulgao dos resultados do trabalho para a sociedade do que
pela busca na melhoria do rgo.

109
A verificao sobre a pertinncia dessas recomendaes junto aos tcnicos
da CPRH evidenciou algumas inadequaes .
Para um dos gestores da CPRH, no houve uma plena compatibilidade das
recomendaes do SCP. Segundo ele:
faltaram discusses no sentido de serem propostas recomendaes viveis de
operacionalizao e, mais especficas,a fim de surtirem um efeito imediato e positivo dentro
do sistema [...] a ausncia de uma acessoria de informtica do prprio TCE/PE ao mesmo
tempo que tambm fosse solicitado um analista de sistemas da CPRH para ser o
interlocutor, evitaria sugestes que pudessem vir a descaracterizar o sistema.

Outros dois gestores da Agncia apontaram o caso especfico da
recomendao que prope eliminar as vistorias realizadas regularmente pela
CPRH, provocadas por solicitaes das prefeituras para avaliar os locais de
instalao dos aterros sanitrios (PERNAMBUCO, 2003:30). Segundo ambos
faltou uma discusso maior com os tcnicos da rea quanto melhor soluo ou
quela que no viesse a causar um dano para a Agncia ou mesmo para a
sociedade. Eles concluram que esta recomendao no foi adequada ou mesmo
vivel para resolver o problema.
Alm de dificuldades internas para implementar algumas das
recomendaes, os gestores da CPRH apontaram outros fatores que tambm
influenciaram nessa implementao, quais sejam:
os impactos da Lei Complementar Estadual n. 49/2003 que trata da
Reforma Administrativa do Estado, modificando a forma de constituio da
entidade de sociedade annima de economia mista para autarquia
especial, tiveram uma grande repercusso interna, pois, enquanto o
empregador era a CPRH, os benefcios para os empregados eram
negociados em acordos coletivos de trabalho em data base, o que deixou
de existir com a criao da Agncia, passando o empregador a ser o
Estado;
110
a indisponibilidade de recursos financeiros para viabilizar algumas das
recomendaes propostas.
Um dos gestores acrescentou que a transio de sociedade de economi
mista para Agncia trouxe profundas mudanas. Vale destacar aqui alguns trechos
do referido depoimento:
A reforma administrativa do Estado provocou um impacto muito grande na CPRH que eu
no sei se ser um dia avaliado pela administrao [...] As pessoas se sentiram
prejudicadas, sem poder nas mos, com perdas em seus diretos [...] Houve um prejuzo em
cascata, uma grande insatisfao levando a uma desmotivao das pessoas e,
conseqentemente, no trabalho [...] A equipe tem que se manter motivada, tudo numa
instituio depende das pessoas.

Outro aspecto abordado por um dos gestores que prejudicou a
implementao das recomendaes, foi a rotatividade de servidores provocada pela
insatisfao com a poltica salarial, levando a uma descontinuidade do aprendizado
no havendo tempo para recuperar os custos de capacitaes, alm de prejudicar a
celeridade na implementao de mudanas.
Por fim, as entrevistas buscaram verificar a opinio dos tcnicos do TCE/PE
e tcnicos e gestores da CPRH, quanto contribuio da auditoria operacional no
processo de gesto. A maior parte dos entrevistados da CPRH percebeu melhorias,
que proporcionaram ganho global para o rgo. A seguir foram destacados alguns
trechos das entrevistas com que se ilustra a afirmao anterior:
Foi um trabalho importante para a CPRH trouxe inmeros benefcios no aspecto
operacional, poderia at ser aplicada de forma sistemtica, em perodos regulares.

A partir das recomendaes da auditoria operacional foi criado um lastro para dar incio
gesto por resultados [....] as propostas do Tribunal apontavam para onde precisvamos
montar pontos de controle, melhorando a rea do planejamento e o desempenho tambm.

As reas selecionadas da CPRH tiveram uma grande contribuio da auditoria operacional,
pois forou a observncia das normas que em alguns casos impactavam diretamente na
imagem da Agncia perante a sociedade.

A auditoria permitiu mostrar para o pblico externo que h um controle sobre os servios
prestados e as atividades desenvolvidas pela CPRH.

111
A auditoria operacional subsidiou a elaborao do Contrato de Gesto,
27
alm de acelerar
mudanas que eram visivelmente necessrias.

Entretanto, alguns tcnicos da CPRH tiveram uma viso diferente,
entendendo que os benefcios da auditoria operacional atingiram apenas os
processos e no necessariamente a gesto, conforme demonstram os
deposimentos, a seguir:

para o desempenho da Agncia no acho que a auditoria operacional tenha trazido
melhorias, eu diria que foram melhorias de procedimentos, melhorias pontuais.


o que observei foi um aperfeioamento nos procedimentos de modo geral o que no deixa
de refletir no processo interno da melhoria da gesto.

A avaliao dos tcnicos do TCE/PE, quanto aos resultados da auditoria
para o desempenho da gesto da CPRH, em sua maioria coincidiu com as opinies
dos entrevistados na CPRH. A seguir, foram resumidas algumas dessas opinies :
A auditoria operacional foi uma oportunidade de melhoria para o rgo, uma fora para
implementar aes que o gestor, s vezes, j pretendia, mas sozinho seria difcil [...] o
grande volume de trabalho e inmeras prioridades, demandas externas e internas, a prpria
acomodao s rotinas impedem as pessoas de realizarem avaliaes para identificar os
pontos de melhoria e a auditoria consegue quebrar a inrcia do administrador, promovendo
muitas vezes a unio interna para fazer acontecer as mudanas.

O grande benefcio dos trabalhos foi o estmulo ao pensar, contribuindo para que o rgo
olhasse para dentro de si, avaliasse seu desempenho, e, a partir da, procurasse buscar
melhorias sempre contnuas.

A auditoria conseguiu mudar a cultura interna, passando de uma viso de processo para
uma busca por resultados.

Contrapondo essas opinies, dois tcnicos do TCE/PE tiveram outra
percepo. Um deles comenta que houve contribuio da auditoria operacional para
a CPRH, mas as mudanas no refletiram no desempenho da Agncia, ressaltando
que no foi possvel perceber um aumento da capacidade de fiscalizao

27
O Contrato de gesto foi um termo celebrado entre o governo do Estado de Pernambuco e rgos
da administrao estadual com o objetivo de estabelecer metas e resultados de gesto ( SECTMA,
2004).
112
ambiental, um dos problemas mais urgentes que foi observado durante a fase inicial
dos trabalhos. Para outro tcnico, a auditoria operacional promoveu mudanas
subsidirias, ajudaram o funcionamento da CPRH, mas no influenciaram o seu
desempenho, sobretudo, no principal servio que ela presta sociedade: o controle
e proteo do meio ambiente.
Em sntese, o estudo da auditoria e monitoramentos realizados na CPRH
bem como a anlise das entrevistas feitas com os servidores do TCE/PE e da CPRH
puderam demonstrar que, embora tenha havido algumas fragilidades no
desenvolvimento dos trabalhos de auditoria, os resultados finais foram satisfatrios.
Foi possvel observar que houve influncia de fatores polticos na escolha do
tema e da entidade a ser auditada, conduzidas pela necessidade de consolidao
deste tipo de auditoria dentro do TCE/PE.
Verificou-se que a tcnica utilizada pela equipe de auditoria no foi a mais
adequada para a questo abordada, mas foi de grande utilidade para a agilizao de
um dos processos da Agncia.
A existncia de diferenas entre a auditoria operacional e a auditoria
tradicional clara para a maioria dos tcnicos entrevistados. Os depoimentos
apontaram, inclusive, para um predomnio das vantagens da primeira em relao
segunda.
Algumas recomendaes no foram consideradas pertinentes pelos
gestores entrevistados da CPRH.Tal fato pode ter sido ocasionado, dentre outros
motivos, pela inexperincia dos tcnicos do TCE/PE que estavam diante do seu
segundo trabalho, necessitando desenvolver suas competncias nesse novo tipo de
auditoria.
113
Na anlise dos relatrios de monitoramento no foi possvel constatar se os
tcnicos do TCE/PE consideraram outros fatores, alm dos internos, na avaliao
das dificuldades encontradas, pelos tcnicos da CPRH, na implementao das
recomendaes. Porm houve um realinhamento das recomendaes pela equipe
de auditoria para que se tornassem viveis de operacionalizao.
Foram identificados resultados positivos para a CPRH aps a realizao da
auditoria operacional, pela maior parte dos tcnicos entrevistados, tanto da Agncia
quanto do TCE/PE, demonstrando que neste tipo de controle possvel desenvolver
um trabalho de parceria entre fiscalizado e fiscalizador.
114
5. CONCLUSES

A consolidao do paradigma gerencial na administrao pblica
contempornea vem exigindo mecanismos de aferio dos investimentos pblicos
capazes de traduzir, com maior clareza e objetividade, a retrica poltica dos
administradores pblicos. Assim, ferramentas, como a auditoria operacional, que
busca precipuamente avaliar o nvel de excelncia das organizaes pblicas a
partir de aspectos como eficcia, eficincia, economicidade e efetividade, surgem
para auxiliar os rgos de controle governamental, em especial os Tribunais de
Contas, no atendimento das novas demandas sociais.
O propsito desta pesquisa consistiu em investigar a contribuio dos
Tribunais de Contas, atravs da auditoria operacional, para a melhor aplicao dos
recursos pblicos e o aperfeioamento da gesto pblica. Em nvel emprico, se
buscou investigar, se a auditoria operacional promovida pelo TCE/PE na CPRH,
selecionada como estudo de caso, contribuiu para a melhoria do processo de
gesto da referida entidade .
Com tal propsito foi realizada uma pesquisa de campo, utilizando a
aplicao de entrevistas semi-estruturadas com dois grupos distintos: tcnicos do
TCE/PE, envolvidos com a auditoria de desempenho operacional e monitoramentos
realizados na CPRH, e tcnicos e gestores da CPRH.
O estudo realizado trouxe uma significativa contribuio para o processo de
aprendizagem quanto auditoria operacional, uma vez que a dinmica dos trabalhos
no permitia uma avaliao mais detalhada dos resultados alcanados por este tipo
de auditoria.
115
Enquanto tcnica do TCE/PE e mesmo tendo atuado em auditoria
operacional, atravs da reviso da literatura e da pesquisa de campo foi possvel a
esta pesquisadora aprender e apreender aspectos at ento no desvelados da
realidade.
A sntese dos principais resultados obtidos no estudo de caso analisado
aponta alguns limites, dentre os quais se destacam:
A falta de autonomia na definio da instituio ou do programa a ser
auditado. Poderia haver uma preferncia nas sugestes das equipes que esto
mais prximas da execuo, posto que dispem de conhecimentos tcnicos que
possibilitam uma anlise criteriosa quanto viabilidade da auditoria .
Na opinio de dois tcnicos entrevistados do TCE/PE, a auditoria de
desempenho da CPRH foi um trabalho muito difcil devido repercusso do relatrio
da auditoria da prestao de contas do exerccio de 2001, realizada antes da
auditoria operacional. Os resultados desse relatrio levaram ao afastamento de
alguns servidores que, posteriormente, reingressaram na Agncia e foram os
interlocutores com os tcnicos do TCE/PE na auditoria operacional. Conforme um
dos entrevistados, essas pessoas no viam com bons olhos as auditorias do
Tribunal o que provocou resistncias na etapa inicial. Conclui-se, portanto, que o
momento pode no ter sido o mais oportuno para a realizao dessa auditoria nessa
entidade.
Porm, passados quatro anos da realizao da auditoria na CPRH,
observam-se avanos dos trabalhos pelos tcnicos do TCE/PE, principalmente a
partir da aplicao da matriz de risco para a seleo dos temas, bem como
utilizao do estudo de viabilidade, que permite verificar se a auditoria em
determinado programa vivel ou no. Utilizando-se este modelo, possvel
116
conseguir que os critrios tcnicos tenham primazia em relao aos polticos na
escolha das entidades e programas a serem auditados.
A inexperincia dos tcnicos do TCE/PE. Por se tratar do segundo
trabalho, apresentou limitaes do ponto de vista da metodologia, da produo de
documentos mais consistentes e na aplicao de tcnicas. Uma das tcnicas
utilizadas na CPRH, o mapa de produto, mostrou-se no ser a mais adequada para
o problema analisado, pois corresponde a um fluxograma da interdependncia dos
produtos e subprodutos gerados em um processo. Assim para organizar as rotinas
de fiscalizao dos aterros sanitrios o mais adequado seria a aplicao do mapa de
processos, pois sua elaborao apresenta uma seqncia lgica de tarefas e do
fluxo de documentos em uma organizao. Embora a aplicao da referida tcnica
possa no ter sido a mais apropriada, foi de grande utilidade para a agilizao de um
dos processos da Agncia.
O carter punitivo na finalizao dos trabalhos. Alguns dos entrevistados,
tanto da CPRH quanto do TCE/PE, apontaram como ponto comum entre a auditoria
operacional e a auditoria tradicional, o encaminhamento dos resultados para a
punio do gestor, quando do julgamento do processo pelo Conselho Deliberativo.
Neste aspecto, preciso avanar, pois essas auditorias possuem abordagens
opostas. No possvel passar para o gestor, como proposta da auditoria
operacional, a idia de parceria, e depois querer puni-lo pelos erros identificados.
A influncia de vrios fatores na implementao das recomendaes.
As dificuldades encontradas pela CPRH na implementao das recomendaes
propostas pelo TCE/PE podem ter sido ocasionadas por outros fatores, alm dos
internos, tais como os efeitos dos resultados da auditoria da prestao de contas e
da mudana na forma de constituio da CPRH. Entretanto, nos relatrios de
117
monitoramento no foi possvel constatar se os tcnicos do TCE/PE consideraram
esses fatores na avaliao das implementaes.
Muito embora o relatrio de auditoria demonstrasse, atravs de um
levantamento acerca do perfil do quadro de pessoal da CPRH, que foi corroborado
em entrevistas com os gerentes que o nmero de servidores insuficiente ou que h
uma m distribuio para atender as inmeras atribuies da Agncia, observou-se
que as recomendaes deste trabalho no apontaram para a soluo desse
problema.
Algumas recomendaes no foram consideradas pertinentes pelos
servidores da CPRH. Tal fato pode ter sido ocasionado, dentre outros motivos, pela
inexperincias dos tcnicos do TCE/PE que estavam diante do segundo trabalho
desse tipo, bem como por fatores que estavam fora do alcance da equipe, como, por
exemplo, domnio da rea de sistemas. Todavia, observou-se que, para contornar
essas inadequaes, a equipe de auditoria buscou realinhar as recomendaes para
que se tornassem viveis de operacionalizao.
As incompatibilidades e falhas em alguns procedimentos adotados pelos
tcnicos do TCE/PE podem ter suas causas nas diversas dificuldades encontradas
no desenvolvimento dos trabalhos.
Em pesquisa recente realizada por Matos (2006), no TCE/PE, foi possvel
constatar que parte das dificuldades dos tcnicos de natureza interna. Dentre
essas dificuldades ela enumera: ausncia de uma estrutura prpria para a realizao
dos trabalhos; necessidade de capacitaes especficas; escassez de tempo devido
ao cronograma de trabalho das unidades; pouca importncia do conselho julgador
nos achados dessa natureza; a institucionalizao desse tipo de auditoria dentro do
Tribunal.
118
Do ponto de vista das possibilidades, verificou-se uma identificao, pelos
tcnicos entrevistados, das diferenas entre a auditoria operacional e a auditoria
tradicional, com prevalncia de vantagens para a primeira. As respostas das
entrevistas corroboram com o exposto por Nascimento (2001: 89), quanto
diferena que estaria no objetivo do trabalho em que a auditoria operacional volta
sua ateno para o desempenho das operaes da entidade.
Um aspecto importante que se observou foi a unanimidade entre os
tcnicos da CPRH e TCE/PE, quanto s melhorias obtidas na entidade aps a
realizao da auditoria operacional. A diferena entre as percepes analisadas est
em que pontos essa melhoria pode ser observada, pois para uns a melhoria
processual, enquanto para outros os benefcios atingiram a gesto da Agncia.
Os tcnicos do TCE/PE apresentaram a mesma percepo dos tcnicos dos
outros Tribunais de Contas Estaduais brasileiros, conforme estudo realizado por
Barros (2000). Este estudo buscou investigar os benefcios que a auditoria
operacional proporciona s entidades auditadas e demonstrou que a maioria dos
Tribunais pesquisados, apesar de no mensurarem quantitativamente esses
benefcios, declararam que perceptvel a mudana na viso do administrador
pblico, bem como as melhorias nas instituies advindas do aperfeioamento dos
controles internos, da reconduo de procedimentos irregulares e do alerta sobre
problemas potenciais que possam afetar o funcionamento dos programas e rgos.
Entendo que uma entidade enquanto um organismo complexo, onde suas
atividades, quer operacionais ou gerenciais, esto interligadas, possui um
funcionamento conjunto, contextualizado em um nico processo de gesto. Desse
modo, ainda que as melhorias observadas tenham sido em princpio nos
119
procedimentos, elas refletiriam inevitavelmente numa melhoria do processo de
gesto.
O TCE/PE, desde que foi concluda a auditoria da CPRH, no realizou outra
auditoria de desempenho, pois tem dado nfase modalidade de avaliao de
programas. Um dos motivos se deve ao acordo de cooperao firmado com o
DFID/Reino Unido, que visa reduo das desigualdades sociais e, para o
atingimento desse objetivo, a avaliao de programas de governo o instrumento
mais imediato. O desenvolvimento dessa outra modalidade deu prosseguimento ao
aperfeioamento dos tcnicos do TCE/PE, sobretudo, na aplicao das tcnicas,
tornando-os mais preparados para outras auditorias de desempenho operacional.
Este estudo no foi exaustivo, pois,ao selecionar a auditoria da CPRH como
estudo de caso, analisou a segunda experincia do TCE/PE em auditorias
operacionais, e possvel que, com a consolidao desse tipo de auditoria, venha
funcionar de forma diferente. Por esta razo, tambm torna-se difcil generalizar os
resultados deste estudo para outras experincias de auditoria operacional,
realizadas por tribunais de contas de outros estados da Federao.
Por fim, este trabalho tambm teve como inteno oferecer contribuies
para as futuras auditorias de desempenho operacional, atravs de algumas
sugestes a seguir descritas.
Com relao ao foco do trabalho sugere-se observar se a entidade auditada
possui instrumentos de planejamento estratgico em que possam estar definidos
misso, viso e metas, a fim de que se possa adequar o foco dos trabalhos aos
interesses da entidade.
Quanto s tcnicas poder-se ia criar categorias (por exemplo: fundamentais,
acessrias, complementares) para as tcnicas utilizadas na auditoria auxiliaria na
120
simplificao do processo. A partir desta classificao seriam selecionadas apenas
aquelas mais adequadas para cada trabalho, tornando-o mais clere, e no se
distanciando dos prazos estabelecidos para uma auditoria tradicional.
No que diz respeito aos relatrios de auditoria operacional, propriamente
ditos, verifica-se que podem servir como instrumento de auxilio gesto desde
quando as inforrmaes estejam disponibilizadas de forma clara e em linguagem
acessvel. Os itens que se prope um aperfeioamento so: (a) apresentao dos
achados de auditoria de forma sistemtica com a referncia da questo que os
originou; (b) incluso da lgica adotada nos trabalhos questes > achados >
recomendaes/sugestes > benefcios - a fim de que os servidores da entidade
auditada tenham uma melhor compreenso dos resultados apresentados; (c)
apresentao das diferenas entre uma sugesto e uma recomendao para que os
gestores e sua equipe possam perceber a importncia de cada uma no momento da
sua implementao; (d) estabelecimento dos objetivos especficos de forma clara
para que seja possvel concili-los com as questes de auditoria e com os
problemas identificados pela equipe; (e) evidenciao das boas prticas
identificadas, sempre que possvel, nos relatrios, pois demonstram que a auditoria
operacional valoriza os pontos positivos da entidade, alm de servir na disseminao
de informaes com outras instituies auditadas;
No tocante s recomendaes importante considerar os diversos fatores
que influenciam na implementao das recomendaes. Para tanto as
recomendaes poderiam ser classificadas de acordo com o grau de complexidade
para implement-las. Alm disso, sua elaborao poderia ser realizada em parceria
com os gestores e servidores envolvidos com a auditoria e no apenas validadas por
eles;
121
Os monitoramentos, por sua vez, se constituem no grande diferencial da
auditoria operacional, uma vez na auditoria tradicional esse tipo de trabalho no
realizado.Sugere-se a elaborao de um planejamento contendo a descrio das
aes a serem desenvolvidas para verificar a implementao de cada
recomendao, assim como observar se foram alcanados os benefcios propostos,
pela equipe, no relatrio de auditoria.
A divulgao dos resultados das auditorias de desempenho operacional tem
sido um aspecto to importante quanto a divulgao das avaliaes dos programas
logo, poderia ser feita de forma similar, ou seja, atravs de publicaes de ampla
circulao, tais como os resumos de auditorias, seminrios anuais, revistas
especializadas.
Por ltimo, ressalta-se que este estudo no teve a pretenso de esgotar a
temtica, conforme j foi dito antes, tampouco colocar verdades inquestionveis.
Entende-se que o processo de construo de conhecimento se d por aproximao
da realidade e, que compreendendo-se a dinmica em constante mudana, exige-se
que sejam feitas novas investigaes. Portanto esta uma forma de ver e interpretar
a realidade.
122
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128
APNDICES

APNDICE A: ROTEIRO DE ENTREVISTA COM TCNICOS DO TCE/PE

APNDICE B: ROTEIRO DE ENTREVISTA COM GESTORES E TCNICOS DA
CPRH

APNDICE C: RELAO DOS ENTREVISTADOS: TCNICOS DO TCE/PE E
GESTORES E TCNICOS DA CPRH

APNDICE D: RECOMENDAES E SUGESTES PROPOSTAS CPRH PELO
TCE/PE

APNDICE E: SITUAO ANALTICA DA IMPLEMENTAO DAS
RECOMENDAES DO TCE/PE
129
APNDICE A

ROTEIRO DE ENTREVISTA COM TCNICOS DO TCE/PE

1) O TCE/PE iniciou seus trabalhos de auditoria operacional atravs da
modalidade de auditoria de desempnho operacional (PRORURAL E CPRH).O
que levou a priorizar essa modalidade?

2) Como se deu a escolha das primeiras entidades auditadas? Quais os critrios
utilizados?

3) A auditoria operacional tem um formato diferenciado em relao auditoria
tradicional assim, como se deu a abordagem dos gestores na auditoria piloto
do PRORURAL ?

4) Os tcnicos do TCE/PE que fizeram a auditoria operacional na CPRH, no
conheciam a instituio, como se deu esse processo?

5) Como foi a receptividade da realizao desse tipo de auditoria pela CPRH?
Os servidores contatados tinham algum conhecimento acerca desse tipo de
auditoria?

6) Foram aplicadas tcnicas de auditoria operacional na auditoria da CPRH?
( ) Sim ( ) No

7) Em caso positivo, quais?

8) Como vc avalia a participao/interesse dos servidores das entidades durante
a aplicao das tcnicas de auditoria operacional, e quais os resultados
obtidos pela equipe?

9) Como so definidas as questes a serem abordadas em cada auditoria?

10) Na definio das questes de auditoria da CPRH vocs observaram
existncia de algum instrumento de planejamento utilizado pela agncia, para
conciliar os objetivos do trabalho com os interesses da entidade?

11) Qual sua opinio sobre os achados apontados pela equipe tcnica no
relatrio de auditoria de desempnho operacional da CPRH?

12) Na elaborao das recomendaes do relatrio quais foram os critrios
observados?

13) Qual sua percepo sobre a receptividade das recomendaes pelos
gerentes da CPRH? E pelos tcnicos?

14) Foram identificadas dificuldades para a implantao das recomendaes
propostas?
( ) Sim ( ) No

130
15) Em caso positivo, quais?

16) Qual o encaminhamento dentro do TCE/PE dos resultados do relatrio da
auditoria operacional

17) A auditoria operacional no momento que analisa cumprimento das metas
previstas (a legalidade analise o cumprimento das leis); identificao das
causas de prticas antieconmicas e ineficientes (a legalidade olha danos ao
errio), no possue um vis da auditoria de conformidade?Explique


18) Como voc avalia os resultados da auditoria operacional para o processo de
gesto da CPRH?

131
APNDICE B

ROTEIRO DE ENTREVISTA COM GESTORES E TCNICOS DA CPRH

1) O que efetivamente mudou na CPRH com a Lei Complementar Estadual n. 49
de 31.01/2003?E quais os impactos desta mudana na atuao do CPRH?

2) O Sr possua algum conhecimento sobre auditoria operacional?
( ) Sim ( ) No

3) O Sr. identifica alguma diferena entre a auditoria operacional e a auditoria
tradicional?
( ) Sim ( ) No

4) Em caso positivo, o Sr. percebe alguma vantagem na auditoria operacional?

5) Era do seu conhecimento que o TCE/PE realizava esse tipo de auditoria ?
( ) Sim ( ) No

6) Qual a sua opinio sobre a sistemtica adotada para esse tipo de auditoria ( as
tcnicas aplicadas, procedimentos) ?

7) A Agncia j havia passado anteriormente por algum tipo de avaliao como
essa ? Comentar.

8) Como o Sr. avalia a pertinncia das recomendaes dos relatrios emitidos pelo
TCE/PE?

9) Qual a opinio sobre os achados (fragilidades/inconsistncias) apontados pela
equipe tcnica? Refletiram as deficincias da agncia?

10) Em que medida as recomendaes feita pelo TCE/PE foram implementadas?

11) No que tange as recomendaes que foram implementadas, quais os resultados
prticos da implementao destas recomendaes ?

12) Quando o primeiro monitoramento foi concludo as expectativas corresponderam
ao que o Sr. esperava do trabalho?
( ) Sim ( ) No

13) Explique porque:

14) Como foram recebidas as recomendaes da auditoria pelos gerentes e demais
servidores?

15) Em relao s recomendaes proposta pelo relatrio de auditoria do TCE/PE
houve alguma dificuldade para a sua implementao ? Quais?

132
16) A operacionalizao/implementao das recomendaes propostas pelo TCE/PE
trouxe algum tipo de transtornos, dificuldades ou prejuzos para os trabalhos dos
servidores, ou mesmo algum prejuzo para a agncia (financeiro,humano,material)?


17) Qual a avaliao que o Sr. faz da contribuio da auditoria operacional para o
desempenho da gesto da CPRH?

133
APNDICE C

RELAO DOS ENTREVISTADOS: TCNICOS DO TCE/PE E GESTORES E
TCNICOS DA CPRH

CPRH
Tito Lvio de Barros e Souza Diretor Presidente
Geraldo Miranda Diretor de Controle Ambiental
ngela Freitas Coordenadora Tcnica
Waldecy Farias Supervisor de Resduos Slidos Urbanos
ngela Pontes Supervisora de Licenciamento
Nadnajna Oliveira Chaves Chefe de Gabinete da Presidncia
Francisca Maria Silva Analista em Desenvolvimento Ambiental


TCE/PE
Ldia Maria Lopes Auditora das Contas Pblicas e Gerente do Projeto
de Aperfeioamento do Controle Externo com Foco
da Reduo da Desigualdade Social - CERDS)
Joo Antnio Robalinho Ferraz Tcnico de Auditoria das Contas Pblicas e
membro do grupo ANOP
Clarissa Cabral D. de Barros Tcnico de Auditoria das Contas Pblicas
Emerson Souza de Carvalho Tcnico de Auditoria das Contas Pblicas e
membro do grupo ANOP
Jose Felix Rodrigues Filho Tcnico de Auditoria das C. Pblicas

134
APNDICE D

RECOMENDAES E SUGESTES PROPOSTAS CPRH PELO TCE/PE

As recomendaes esto assinaladas com o smbolo e as sugestes com o smbolo .

Sistema de Controle de Processos - SCP
6.1.1.1. Disponibilizar login para os funcionrios da Companhia que ainda no tm
acesso ao sistema;
6.1.1.2. Reforar a capacitao dos usurios que utilizam o sistema e dos que
necessitam de informaes gerenciais. Os gestores devero definir no mbito dos
seus setores os responsveis pelas tramitaes eletrnicas dos processos;
6.1.1.3. Recomendar s gerncias e unidades envolvidas nos processos de
licenciamento a efetiva utilizao do sistema e formalizar, atravs de normatizao
interna, a obrigatoriedade institucional do uso do SCP;
6.1.1.4. Recomendar s gerncias e chefias a incluso dos despachos e pareceres
tcnicos no sistema SCP para serem tramitados eletronicamente, combinado com
normatizao interna;
6.1.1.5. Implementar rotina para que vrias denncias comuns mesma infrao
possam ser cadastradas na base de dados do SCP com o mesmo Nome da
Solicitao e Ttulo, havendo tambm um elo entre estas;
6.1.1.6. Incluir campo que permita a operadora da CAD, ao final do processo de
apurao, registrar o resultado da denncia;
6.1.1.7. Retirar dos usurios que detm a rotina alterar tramitao no SCP a
possibilidade de modificar as (excluir, incluir e alterar) tramitaes eletrnicas de
outros setores. Sugere-se que essa possibilidade seja prerrogativa dos usurios
classificados como Master no SCP;
6.1.1.8. Criar rotinas que possibilitem o registro de processos resultantes de autos
de infrao, evitando simulao de denncias no sistema;
6.1.1.9. Incluir uma nova opo que registre o encaminhamento para atender aos
casos de tramitaes de ofcios e cartas que tm como destino final as diretorias,
gerncias ou unidades;
6.1.1.10. Substituir a chave (CPF/CNPJ) que bloqueia a incluso de vrios
empreendimentos e solicitaes relacionados ao mesmo requerente. Sugere-se a
utilizao do endereo como referncia para chaveamento;
6.1.1.11. Corrigir no SCP o erro na visualizao dos arquivos (*.doc) que so
anexados ao sistema atravs da opo Pareceres na rotina de controle de
processo;
6.1.1.12. Corrigir a consulta Despachos de Tramitaes para os usurios
cadastrados em Consultar Processos, desvinculando as tabelas das funes
citadas;
6.1.1.13. Corrigir a rotina de elaborao dos relatrios existentes no sistema,
vinculando as tipologias s suas subtipologias;
6.1.1.14. Agregar s opes j existentes a consulta por localidade (por cidade),
perodo de tempo, tipologia e setor, bem como outros dados que se fizerem
necessrios junto aos relatrios fornecidos pelo sistema;
6.1.1.15. Excluir dos relatrios predefinidos pelo sistema que fazem meno a
licenciamento a consulta por denncia, por no haver qualquer relacionamento
com a natureza do assunto licenciamento;
6.1.1.16. Incluir rotina que possibilite aos gestores a extrao automtica de
quaisquer informaes constantes na base de dados do sistema, no formato DBF
para facilitar o manuseio das informaes atravs de ACCESS ou EXCEL. O
acesso proposto se restringe apenas extrao desses, e no a alterao dos
registros existentes no sistema;
135
6.1.1.17. Solicitar empresa STAFF a elaborao de relatrio gerencial que fornea
automaticamente todos os indicadores de desempenhos criados pelo CPMO; e
6.1.1.18. Racionalizar a tela do usurio, excluindo os caminhos padres
apresentados no SCP. Sugere-se a incluso de um menu de escolha do setor a
quem se deseja tramitar eletronicamente. A regra de negcio estabelecida pela
CPRH referente restrio das tramitaes das unidades da Companhia sero
respeitadas. As unidades s podero tramitar eletronicamente para as gerncias a
que esto subordinadas.


Processo de Licenciamento de Aterros Sanitrios
6.1.2.1. Eliminar as atividades de vistorias realizadas regularmente pela CPRH,
provocadas por solicitaes das prefeituras para avaliar os locais de instalao dos
aterros sanitrios;
6.1.2.2. Elaborar e disponibilizar para consulta um cadastro de tcnicos disponveis
no mercado que poderiam realizar a vistoria prvia do local pretendido pela
prefeitura. Criar pr-requisitos mnimos para incluso do profissional no cadastro;
6.1.2.3. Eliminar a entrada de processos com documentao bsica incompleta. O
pedido de licena somente deve tramitar fisicamente e eletronicamente pelo
Protocolo quando estando com a documentao completa. Definir com a unidade
quais os documentos que so imprescindveis para tramitao. A figura 11 do item
3.2.2. do relatrio sugere um modelo de rotina para esta fase;
6.1.2.4. Criar grupo permanente de trabalho para anlise dos projetos de aterros
sanitrios, com rodzio de seis em seis meses entre os componentes. Por sugesto
dos participante do MPd-(2), o grupo dever ser composto por: gelogo, hidrlogo,
bilogo, engenheiro civil ou sanitarista e socilogo;
6.1.2.5. Expedir os ofcios de solicitao de documentao tcnica bsica ou
complementar atravs da GRU, visando a agilizar as atividades da unidade,
conforme proposta constante na figura 13 do item 3.2.2. do relatrio;
6.1.2.6. Realizar as visitas tcnicas para licenciamento aps documentao bsica
estar completa, evitando desperdcio de tempo dos tcnicos da unidade, conforme
exposto na figura 13 do item 3.2.2. do relatrio;
6.1.2.7. Organizar e arquivar os processos que retornam GLI para emisso das
licenas por tipologia, visando a facilitar os trabalhos de anlise dos pareceres
tcnicos efetuados pela gerncia. Esta recomendao apresenta-se na figura 14 do
item 3.2.2. do relatrio referente fase de EMISSO DA LICENA;
6.1.2.8. Modificar a nomenclatura da guia de pagamento para Informativo de
Pagamento, ajustando a real funo atribuda esta, e arquiv-lo no SEL a ttulo
de comprovao do resgate da licena;
6.1.2.9. Emitir mais uma via do recibo (4 via) para anexar ao processo, nos casos de
pagamentos efetuados diretamente na CPRH. Para os pagamentos realizados via
banco, anexar cpia autenticada do comprovante bancrio de pagamento ou DOC
emitido em favor da Companhia;
6.1.2.10. Enviar a 3 via da licena diretamente URSE para arquivamento junto aos
controles internos;
6.1.2.11. Sugerir aos rgos responsveis pelo financiamento de projetos de
sistema de esgotamento sanitrio a exigibilidade da Licena Prvia como pr-
requisito para liberao dos recursos, substituindo a simples apresentao do
protocolo referente ao pedido de licenciamento. Esta mudana trar mais segurana
aos agentes financiadores; e
6.1.2.12. Elaborar material didtico para orientar, via mala direta e site das
prefeituras interessadas, a implantao de aterro sanitrio, contendo as seguintes
informaes e documentos: Termo de Referncia, orientaes, fontes de
financiamento, ICMS ecolgico, legislao, procedimentos, cadastro de
profissionais disponvel no mercado para vistoria da rea. Sugere-se que seja feito
136
contato junto AMUPE, envolvendo-a neste processo de orientao como parceira
da CPRH.

6.1.3. Apurao das Denncias
6.1.3.1. Vide as recomendaes apresentadas nos achados (c) e (d) do item 3.1.3.
do relatrio;
6.1.3.2. Cobrar maior rigor na elaborao dos pareceres e no preenchimento dos
formulrios, por parte dos tcnicos, de forma a tornar claro o resultado da apurao;
e
6.1.3.3. Agilizar o processo de apurao de denncias, visando a uma maior
efetividade em sua atuao perante a sociedade.

Fonte: (TCE/PE,2003: 61-63)

137
APNDICE E

SITUAO ANALTICA DA IMPLEMENTAO DAS RECOMENDAES DO
TCE/PE NA CPRH


1 Monitoramento

Recomendaes Recomendaes
Deciso TC n
0861/03

Situao Deciso TC n
0861/03

Situao
7.1.1.1. Implementada 7.1.1.18. Implementada
7.1.1.2. Implementada 7.1.2.1. Implementada
7.1.1.3. Em implementao 7.1.2.2. Implementada
7.1.1.4. Em implementao 7.1.2.3. Implementada
7.1.1.5. Implementada 7.1.2.4. Implementada
7.1.1.6. Implementada 7.1.2.5. Implementada
7.1.1.7. Implementada 7.1.2.6. Implementada
7.1.1.8. No implementada 7.1.2.7. Implementada
7.1.1.9. Implementada 7.1.2.8. Implementada
7.1.1.10. Implementada 7.1.2.9. Implementada
7.1.1.11. Em implementao 7.1.2.10. Implementada
7.1.1.12. Implementada 7.1.2.12. Implementada
7.1.1.13. Implementada 7.1.3.1. Em implementao
7.1.1.14. Implementada 7.1.3.2. Em implementao
7.1.1.15. Implementada 7.1.3.3. Em implementao
7.1.1.16. Implementada 7.1.4.1. Em implementao
7.1.1.17. Em implementao



2 Monitoramento

7.1.1.3. Em implementao 7.1.3.1. Em implementao
7.1.1.4. Em implementao 7.1.3.2. Em implementao
7.1.1.8. Em implementao 7.1.3.3. Em implementao
7.1.1.11. Implementada 7.1.4.1. Em implementao
7.1.1.17. Em implementao

Fonte: (TCE/PE,2006:21)