Presupuesto y control

Pautas de reforma para Amrica Latina

Humberto Petrei
















Banco Interamericano de Desarrollo
1997
Este material se utiliza con fines
exclusivamente didcticos


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CAPTULO 1. DISCUSIN DE LAS TEORAS CENTRALES


Si bien estamos interesados en un anlisis institucional del presupuesto y su control, para entenderlo
mejor es necesario conocer las fuerzas que lo modelan y las motivaciones y propsitos que tiene cada
componente de la sociedad en ese proceso. A grandes rasgos puede decirse que hay dos enfoques para
explicar la formacin del presupuesto pblico
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. Una corriente sostiene que el estado, interviene para mejorar
el nivel de satisfaccin general y trabaja alrededor de una funcin de utilidad agregada, funcin que resulta
de la suma de las funciones de los individuos de la sociedad que se trata. La otra corriente sostiene que es
poco relevante trabajar con una funcin de utilidad agregada, que lo importante es entender que el
presupuesto es el resultado de un conjunto de fuerzas polticas donde priman las relaciones de intercambio
voluntario entre los individuos, y que para perfeccionarlo es necesario entender ese proceso poltico.

La maximizacin del bienestar

El anlisis presupuestario tiene en este enfoque un marco, en principio riguroso, que le permite
analizar y comparar distintas alternativas y formular recomendaciones. La idea central es que el presupuesto
y su composicin pueden estudiarse en trminos econmicos, procurando ver en cada caso cmo las distintas
situaciones afectan a la funcin de bienestar de la sociedad.
Cabe entonces preguntarse si tal funcin existe o puede imaginarse, y en caso afirmativo, quines
son los encargados de darle vida, y si no, cules son las soluciones posibles. Una abundante literatura sobre
el tema y una discusin que lleva ya ms de 40 aos muestra que si se parte de un conjunto razonable de
principios respecto a la forma de las funciones individuales de utilidad que se pretende agregar, tambin bajo
supuestos razonables, hay una imposibilidad de contar con tal funcin. El punto de partida ha sido cmo
trasladar todo el aparato analtico basado en la conducta racional del individuo a una conducta racional de un
conjunto de individuos. Como es sabido, el principal problema radica en que no pueden hacerse
comparaciones interpersonales de utilidad. Con todo, la sociedad a travs del proceso poltico parte de la idea
de que las personas tienen funciones de utilidad similares y asigna valores sociales a la utilidad del ingreso
(Musgrave y Musgrave, 1973).
Arrow, que ha cumplido un papel importante en el desarrollo terico para explicar la formacin de
las decisiones presupuestarias, impone a su uncin de bienestar las condiciones de universalidad,
consistencia paretiana, independencia y ausencia de imposicin. Lo relativo a universalidad significa que la
funcin es vlida con independencia de la forma en que se hace una votacin sobre programas de gobierno, o
dicho de otra manera, al seguirse las preferencias de los individuos no se requiere unanimidad antes de la
votacin, pero el resultado no debe alterarse segn el mtodo que se siga para identificar las preferencias. La
segunda condicin se refiere a que si todos los individuos prefieren una solucin A a otra B, entonces el
resultado de la decisin colectiva debe indicar que A es preferible a B. La tercera condicin nos dice que un
ordenamiento entre dos alternativas no debiera verse alterado por cambios sobre las preferencias ,
individuales en materia de alternativas no relevantes. La cuarta condicin implica que el juego de las
preferencias individuales es suficiente para encontrar una solucin sobre lo que quiere una sociedad. Todas
estas condiciones parecen razonables, pero todas no pueden ser cumplidas al mismo tiempo, y de all se
deriv el nombre de "Teorema de la imposibilidad".
Desde que Arrow formul su ya famoso teorema, estas condiciones han experimentado algunas
modificaciones e intentos de precisin o refinamientos, pero la conclusin es que no hay una manera lgica e
infalible para sumar las preferencias de los individuos. O sea, no existe una funcin que cumpla con todas
aquellas condiciones. Hay aqu un serio dilema: muchos economistas sienten que conocen cules son las

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Existe otra escuela, de la cual no nos ocuparemos aqu, la denominada Escuela de Economa Poltica de Chicago, que
traza un paralelismo con la doctrina de mercados eficientes, y parte de la idea de que toda la informacin que puede
prestar el sistema poltico se encuentra en el mecanismo del voto. Entonces, los procesos polticos existentes conducen a
las mejores decisiones colectivas y por lo tanto hay poco lugar para mejorar las polticas pblicas. As como la doctrina
de mercados eficientes sostiene que el precio, por ejemplo, de un ttulo o una accin refleja toda la informacin
necesaria y por lo tanto no hay posibilidades de hacer ganancias extraordinarias jugando en la bolsa, el resultado de una
votacin contiene toda la informacin necesaria para tomar decisiones sobre los programas del gobierno. Los desvos en
los precios, o los desvos en el nmero de votos, son fenmenos estocsticos temporarios que, no alteran los resultados
finales. Si un programa de gobierno no es bueno, el mecanismo de votacin lo reemplazar. Si un programa sobrevive a
los procesos eleccionarios es porque el programa es adecuado y por lo tanto hay poco lugar para mejorar las polticas
pblicas.
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polticas que conducen a un mayor bienestar, y sin embargo, no estn en condiciones de probarlo. Como el
anlisis econmico de las decisiones que debe tomar la sociedad se basa en tal funcin, la solucin es que tal
funcin debe ser impuesta.
Quin impone tal solucin y cmo se hace, es algo que queda sujeto a la imaginacin: un grupo
reducido (solucin oligarca) una persona que "interpreta" a la sociedad (solucin dictatorial) o la mayora
(solucin tambin dictatorial). Aqu se robustece la idea de planificacin y se llega a la formacin del
presupuesto como un ejercicio en que una agencia gubernamental se erige en intrprete de las preferencias
individuales. En este caso, por una diferencia entre costos de informacin y beneficios difusamente
percibidos, puede desembocarse en la indiferencia generalizada por parte de los votantes.
Los crticos de la teora del bienestar sostienen que los supuestos en que se basa el anlisis
econmico son dbiles y que por lo tanto sus conclusiones son errneas o en el mejor de los casos, dudosas.
Aqu podramos distinguir dos niveles fundamentales de anlisis. Uno en el que prescindimos de
consideraciones distributivas y otro en el que damos lugar a ello. Si nos contentamos con el primer nivel de
anlisis, a partir de los aportes de Harberger, el cuerpo terico resulta suficientemente robusto: podramos
agregar funciones de demanda individuales y trabajar con datos del mercado para analizar las consecuencias
de distintas alternativas presupuestarias (Harberger, 1971). Sin embargo, debe reconocerse que en el
mercado se revelan las preferencias individuales, que se traducen en demandas efectivas en tanto que ello no
sucede con los bienes pblicos, que provee el estado, en que no se aplica el principio de exclusin. Las
personas tienen preferencias por determinados bienes y servicios, pero esas preferencias no se "revelan" en
forma de demandas en el mercado. Esa es la razn por la cual el "voto" en el mercado, que se manifiesta por
el poder de compra, debe ser sustituido por el voto poltico. El segundo nivel es cuando introducimos
consideraciones distributivas. En este caso, el anlisis se complica, y es difcil llegar a una solucin de
aceptacin general, puesto que cada solucin depende de los supuestos que se adopten. Por razones de
espacio no podemos incluir aqu una discusin detallada del tema.

La teora de las decisiones colectivas

La otra corriente de pensamiento considera que el presupuesto es producto de una serie de fuerzas
que actan en el mercado poltico, que la idea de una funcin agregada de bienestar carece de relevancia,
como tampoco tiene erigir a alguien en "intrprete" de las preferencias individuales. El principal exponente
de esta teora, que se ha dado en llamar la teora de las decisiones colectivas, es J ames Buchanan. Esta
escuela, que aplica las herramientas del anlisis econmico a la comprensin de los problemas de las ciencias
polticas, concibe al votante como un cliente de los dirigentes polticos, quienes tratan de atraerlo y seducirlo
"vendindole" ideas o promesas. Los polticos pueden involucrarse en acciones altruistas como algunas veces
los empresarios y hombres de negocios tambin lo hacen, pero esto no constituye la esencia de su accionar.
Buchanan procura eliminar cualquier vestigio de una visin orgnica del estado: para l y su escuela resulta
inconcebible la idea de que un ente pblico, el estado, se comporte como una entidad diferente de los
individuos que la componen.
La teora de las decisiones colectivas en su vertiente analtica reconoce varios hitos. Duncan Black
produjo en 1948 un trabajo sobre la lgica de la adopcin de decisiones en grupos y desarroll la idea del
votante tpico, que corresponde a la mediana del ingreso. Sus elaboraciones fueron luego enriquecidas con
los trabajos de Kenneth Arrow sobre las dificultades para contar con una funcin de bienestar social y fueron
seguidas despus por Anthony Downs, quien ampli la nocin del votante tpico e intent desarrollar una
teora de la democracia. En ese sentido, Downs traz un paralelismo entre los mercados de bienes y los
mercados de votos, y al mismo tiempo anticip la idea de que en un medio donde la informacin es compleja
y costosa, los miembros del electorado pueden elegir racionalmente quedar al margen de los procesos
electorales. En esas circunstancias, otros actores polticos pueden llenar el vaco y reemplazar al votante en
su papel central del proceso poltico.
En 1962, a travs de lo que es hoy una obra clsica de la literatura econmica, El clculo del
consenso (The Calculus of Consent, Logical Foundations of Constitutional Democracy), Buchanan y Tullock
revisaron lo estudiado en torno a los sistemas de votacin y funcionamiento de los grupos de presin en
medios poco regulados, para analizar las decisiones colectivas sujetas a reglas predefinidas, con un nfasis
particular en las normas constitucionales. Olson (1971) realiz aportes sobre el comportamiento de los
grupos de presin y ayud a clarificar la comprensin de los mercados polticos. Esta corriente de
pensamiento pone de manifiesto las restricciones existentes en los mercados polticos, que impiden una
mejor correlacin entre las preferencias de los votantes y las decisiones que se toman a travs del
presupuesto. As marca las limitaciones en la motivacin de los votantes y seala el contenido racional de la
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abstencin; por un lado, por el amplio espacio de tiempo entre cada eleccin, y por el otro por la falta de
control que tiene todo sistema poltico sobre diferencias entre promesas electorales y su cumplimiento. Pero
tambin analiza lo relativo a los grupos de presin, a quienes buscan rentas extraordinarias, al trabajo de cada
uno de los poderes de una repblica y al funcionamiento de la burocracia. Algunos de los sostenedores de
esta corriente, los del grupo de Virginia, conciben al presupuesto -y en general al gobierno- como el punto
donde confluyen individuos racionales que procuran maximizar su propia satisfaccin actuando en un medio
que hace posible distribuir ingresos riqueza a travs del estado.

La motivacin del voto

En la teora de las decisiones colectivas ha cobrado un cierto arraigo la tesis de que las preferencias
de los votantes tienden a coincidir con un votante tpico, el que corresponde a la mediana del ingreso. La
teora parte de una serie de supuestos, en particular que los votantes estn suficientemente informados de los
programas que se les ofrecen, que la eleccin corresponde a un sistema bipartidario, que los partidos se
muestran flexibles a ajustar sus plataformas a lo que perciben como preferencia de los votantes, que stos
son capaces de penalizar a quienes no cumplen con sus promesas electorales y, adems, que no hay mayores
abstenciones. La teora ha recibido considerable atencin y aunque con el correr del tiempo ha tendido a
perder fuerza, en particular porque muchas veces los supuestos no se dan, tiene importancia para explicar el
comportamiento presupuestario. Hechos tales como el aumento del gasto pblico o la aprobacin de partidas
especficas sin una correlacin aparente con necesidades sociales encuentran una explicacin en esa teora.
La posibilidad de que un votante pueda influir en el resultado de una eleccin es pequesima;
solamente la idea de deber ciudadano, la obligatoriedad del voto o un error en el clculo de probabilidades le
llevar a votar. Una conducta racional quizs lo lleve a abstenerse y esto abre la puerta para que los grupos
de presin influyan o tomen control del proceso electoral o manipulen los medios de comunicacin. El
proceso electoral como medio para reflejar las preferencias de los ciudadanos tiene varias debilidades. Entre
ellas cabe destacar el limitado poder que tiene el votante, que slo lo hace por programas de gobierno sin
ninguna posibilidad de desagregar el paquete de medidas prometidas, la poca relevancia que tienen para los
partidos polticos las cuestiones de largo plazo, y la poca memoria que con frecuencia tienen los votantes.

Principales actores en la formacin del presupuesto

Con frecuencia se ha sostenido que las fallas de mercado pueden ser corregidas por la intervencin
del estado. Detrs de esto est una concepcin idealizada del estado y de la direccin que puede tomar tal
intervencin. Para quienes adhieren a tal visin, la planificacin es una respuesta natural. El problema es que
el anlisis no debe detenerse all, sino que adems debemos preguntarnos qu incentivos existen en el
gobierno para hacer tal o cual cosa, quin gana y quin pierde y si las buenas intenciones realmente se
materializan en buenos resultados.
En la mayora de las sociedades modernas el funcionamiento del sistema democrtico est basado en
grupos bien diferenciados, con intereses propios, que tratan de maximizar su grado de satisfaccin y que
interactan entre s, procurando obtener de los otros grupos concesiones o beneficios para aumentar su
satisfaccin, todo lo cual opera con reglas e instituciones que aquellos mismos grupos tratan de moldear a su
favor. El esquema poltico est formado bsicamente por cuatro categoras de actores: los votantes, los
polticos, los miembros de la burocracia y los grupos de inters. Las relaciones ms intensas de competencia
y de esfuerzos de atraccin ocurren entre esos grupos, pero tambin hay una importante interaccin hacia el
interior de cada categora. Cada grupo controla algo y est dispuesto a intercambiar algo o todo de lo que
controla para conseguir sus objetivos.
Los votantes son individuos racionales que procuran maximizar su utilidad, que pueden dar su voto y
que quieren a cambio programas que satisfagan sus deseos. Entonces estarn dispuestos a dar su voto a los
polticos que se los puedan proporcionar, pero tambin desean buenos servicios pblicos y respuestas a los
problemas nuevos, demandas que los burcratas deben enfrentar.
Los polticos son profesionales de la conduccin del gobierno que procuran "comprar" votos con
promesas y con obras de gobierno. El poltico procura maximizar el nmero de votos con los recursos que
maneja. La posibilidad de atraer votos radica en la capacidad de hacer promesas crebles. A su vez, la
credibilidad se acrecienta con una buena accin de gobierno o cumpliendo las promesas. El dirigente basa los
cambios en el nivel y composicin de gastos e impuestos en una evaluacin sobre el nmero de votos
adicionales que habr de recibir como consecuencia de esos cambios. En cada caso ponderar cuntos votos
gana y cuntos pierde por permitir que un grupo mejore su posicin mientras que otros retroceden.
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Las fuerzas que gobiernan la burocracia pueden entenderse mejor si se las ve en dos planos
diferentes. Un grupo estar motivado por la ley del menor esfuerzo, otro grupo estar dispuesto a poner una
gran dosis de esfuerzo e imaginacin. Este ltimo grupo requiere slo mayor seguridad en su trabajo y
mayores recursos para producir ms. Pero el esfuerzo simultneo de varios gerentes que procuran hacer ms
de lo que se les ha encomendado provoca un aumento en el gasto total. Estas motivaciones dan origen a un
sinnmero de reglas para encuadrar la conducta de funcionarios pblicos de tal manera que respondan a lo
que los otros actores desean. Dado que en la administracin pblica no hay mecanismos de mercado que
guen la asignacin de recursos, aquellas reglas tratan a veces de reemplazarlo.
Los ciudadanos saben que si se organizan en grupos alrededor de fines comunes aumentan las
posibilidades de conseguir sus objetivos por las ventajas que da la divisin del trabajo, la especializacin y la
concentracin de esfuerzos. La organizacin en grupos de inters ha transformado el funcionamiento de
algunas democracias. En Estados Unidos es particularmente notable el trabajo activo de un gran nmero de
organizaciones que procuran influir en la gestacin o aplicacin de leyes y reglamentos que contemplan sus
intereses. A medida que esos grupos se tornan ms activos y poderosos, el gobierno tambin aumenta su
poder. La competencia poltica tiende a suplantar en algunas reas a la competencia econmica. Muchos ven
que pueden obtener una ganancia mayor a travs del sistema poltico que a travs del mercado, y as hay
grupos que tienden a obtener beneficios para s sin una correlativa mejora en el orden pblico o en la
cantidad de bienes a disposicin de la sociedad. El problema es que las enormes ganancias de corto plazo que
estos grupos generan constituyen una amenaza de parlisis para el largo plazo.
Esta teora desemboca, en su aspecto normativo, en las formas de correccin de las fallas de los
sistemas polticos para permitir que se logre una mejor correspondencia entre las preferencias de los votantes
y las decisiones de la sociedad. Una corriente importante dentro de esta escuela concentra sus esfuerzos en
demostrar la necesidad de incorporar en las constituciones de los pases normas explcitas que eviten que una
vez en el poder los gobernantes se desven radicalmente de los mandatos que recibieron de los votantes.

Posibilidad de una integracin entre las dos escuelas

La teora de las finanzas pblicas ha sido construida mirando a las fallas de mercado e ignorando las
fallas de los procesos polticos. La teora de las elecciones colectivas se fija ms en las fallas del proceso
poltico y minimiza las fallas de mercado. Hay un paralelismo en las dos escuelas: las medidas y los cambios
que propone la escuela del bienestar parten de comparar diferentes situaciones con un modelo ideal de
asignacin de recursos, mientras que la escuela de las decisiones colectivas compara los procesos polticos
con un ideal de instituciones democrticas.
Las dos escuelas proporcionan importantes lecciones. La escuela de la teora del bienestar sostiene
que debe buscarse una funcin de bienestar social y que en la prctica es posible, de manera implcita,
trabajar con esa funcin. Entonces, lo mejor es ver cmo se aplican los conocimientos econmicos para
mejorar el bienestar de la sociedad. En tal sentido, todo el aparato del anlisis econmico es valioso y sirve
de gua para elegir entre distintas alternativas. Si esto se acepta es conveniente estudiar cules son las cosas
que deben tenerse en cuenta. Por eso, tiene sentido discutir los fines de la poltica econmica; los efectos
econmicos de los impuestos y de los gastos y las tcnicas de seleccin de programas y proyectos. La
escuela de las decisiones colectivas sostiene que es poco pertinente analizar el mrito de distintas medidas;
es preferible estudiar cmo se llega a distintas soluciones-y la mejor manera de proveer reglas adecuadas
para ordenar la accin del estado bajo un sistema de gobierno o de organizacin social reputada como
deseable. Las dos escuelas ofrecen puntos de vista muy vlidos y tanto los estudiosos de las finanzas
pblicas como los principales actores de la sociedad pueden beneficiarse de su aporte. La primera corriente
ofrece un aparato terico robusto, bien desarrollado, para comprender, racionalizar y ayudar a elegir distintas
alternativas. La segunda escuela pone una enorme cuota de realismo a todo el -proceso presupuestario y
provee el puente necesario entre la ciencia poltica y la ciencia econmica.
Richard Musgrave, el ms claro expositor de la teora de las finanzas pblicas basada en la teora del
bienestar, ha producido un modelo abstracto que permite racionalizar la formacin del presupuesto. Dicho
modelo parte de la idea de que existen tres ramas en la formacin del presupuesto, cada una gobernada por
alguno de los fines centrales de la poltica econmica: a) la rama asignacin, b) la rama distribucin y c) la
rama estabilizacin. Cada una opera a travs de una combinacin de impuestos y gastos por medio de la cual
obtiene su propio ptimo. El presupuesto resulta del logro simultneo y coordinado de los ptimos de cada
rama. La rama asignacin determina el nivel y composicin de las necesidades pblicas que habrn de
satisfacerse y las correcciones a las fallas de mercado que habrn de introducirse fijando la composicin de
gastos e impuestos correspondientes. La rama distribucin, sin alterar la asignacin de recursos, agregar las
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transferencias necesarias para modificar la distribucin del ingreso de la manera deseada. Finalmente, la
rama estabilizacin, sin alterar la asignacin de recursos ni la distribucin del ingreso previstas en las fases
anteriores, incluir los impuestos o gastos requeridos para lograr el dficit o supervit necesarios. Es difcil
pensar que la preparacin del presupuesto siga este modelo, pero debe reconocerse la legitimidad de la
abstraccin para facilitar el anlisis. No puede negarse que el anlisis econmico cumple un papel en la
identificacin y anlisis de alternativas. Tampoco puede decirse que el anlisis econmico es completamente
ignorado al momento de tomar las decisiones. En muchos pases industrializados, y cada vez ms en los otros
pases, el anlisis econmico es parte de las discusiones presupuestarias.
La escuela de la teora del bienestar va a seguir produciendo estudios de alternativas. Por ejemplo,
cuando se trata de reemplazar un impuesto por otro, nos va a decir qu impuestos son distorsivos y cules no,
qu impuestos tienen mejor posibilidad de movilizar recursos en un sentido o en otro, qu impuestos
perjudican ms al ahorro, cundo hay mejores posibilidades de aplicar un impuesto de tal o cual tipo, etc. La
escuela de las decisiones colectivas nos va a ensear qu posibilidades tiene una medida proyectada, de
superar un cierto escaln poltico o burocrtico en el proceso de gestacin y tal vez nos explique por qu.
Nos va a decir qu debemos esperar sobre el nivel del dficit, nos va a ayudar a identificar cunto podemos
confiar sobre la permanencia de una medida y en qu sentido sta puede cambiar, etc.
La prctica ensea que el presupuesto es siempre un ejercicio de tipo incremental. Aun cuando se ha
hablado y pretendido practicar enfoques diferentes, ms radicales -como el presupuesto base-cero-, el
incrementalismo subsiste. Lo importante es conocer qu fuerzas moldean los incrementos y qu informacin
desean tener quienes representan; forman o comandan esas fuerzas. Y en esto queda insinuada la posibilidad
de una sntesis entre las dos escuelas.
Como puede verse, los dos enfoques son necesarios. Es mejor considerar cada medida a la luz de un
anlisis econmico -aun cuando sus supuestos sean atacables o carentes de una consistencia impecable- que
hacerlo en el vaco o ponerlo todo en trminos de preferencias polticas. Incluso, los que van a tomar una
decisin van a encontrar ventajoso conocer costos y beneficios. Cualquier grupo necesita informacin
analtica, aun para conocer mejor cules son sus propios intereses en juego. Del mismo modo, es importante
saber qu lectura van a hacer los grupos interesados del anlisis econmico de cada medida y cmo los
distintos fines pueden resultar reordenados segn sea la preferencia, la fuerza y la capacidad negociadora de
cada grupo.
Ninguna de las dos escuelas puede esperar una realizacin o una verificacin completa de sus
esquemas. La primera difcilmente encuentre quien interprete o formule una funcin de bienestar social, y
mucho ms lejana an estar la posibilidad de que esa funcin tenga cierta estabilidad en el tiempo. Pero s
puede esperar que sus estudios influyan en las decisiones, y ciertamente ver cmo esos estudios ponen
restricciones y lmites a las ambiciones de ciertos grupos. Ver tambin, aunque no por el camino ms
prstino, cmo se van acomodando las demandas de una mejor asignacin de recursos con una mejor
distribucin y cmo, cuando es necesario llegar a un nivel de dficit, se introducen los ajustes en los ingresos
o gastos para llegar a ese resultado y conformar as la rama estabilizacin. La segunda escuela va a poder
demostrar cmo cada nueva partida del presupuesto tiene un correlato en una negociacin y cmo un grupo
obtiene una cosa a cambio de otra, pero tambin ver los lmites cuando ese algo contradiga abiertamente
principios de anlisis econmico o no pueda sustentarse en una teora medianamente presentada.
En esta disputa juegan un papel importante las instituciones. Estas son como el esqueleto en el que
actan las fuerzas que operan en el cuerpo social. Si el esqueleto es fuerte, la sociedad podr moverse con
seguridad y dar pasos firmes. Por eso, quienes desean la armonizacin de los grupos sociales deben
preocuparse de dotar a la sociedad de instituciones funcionalmente slidas.
El presupuesto es una de las instituciones centrales. En la medida que exista un proceso
presupuestario eficiente, podrn ponerse en funcionamiento mtodos para corregir algunas fallas del mercado
que hoy la sociedad no puede atacar porque los costos de hacerlo superan los beneficios que traera tal
correccin. Por ejemplo, en una regin puede haber un proceso de erosin que tcnicamente se sabe cmo
solucionarlo y el cmputo de costos y los beneficios puros da una relacin costo-beneficio favorable, lo cual
indicara que habra que tomar las acciones correspondientes. Pero una decisin racional de la sociedad
puede llevar a no hacer nada si, cuando se suman los costos de la intervencin del estado, tal relacin
favorable desaparece y la obra tiene un valor presente negativo. Vale decir, una accin necesaria o
potencialmente rentable queda frustrada por la carencia de instituciones adecuadas para implementarla. Esto
obliga a meditar sobre la necesidad de mejorar las instituciones. Aqu los economistas tienen un papel
importante que cumplir, proyectando informacin sobre arreglos institucionales alternativos.
En suma, el punto central es que el anlisis econmico tiene mucho que decir. Seala que hay un
espacio para mejorar las polticas pblicas, como lo hay tambin para mejorar los procesos polticos a fin de
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implementar lo que los economistas recomiendan. Las limitaciones o el cuestionamiento que hay sobre la
construccin terica de la economa del bienestar, aunque sirven para poner una nota de cautela en las
recomendaciones que surgen de su uso, no deben significar el abandono de su aplicacin. Las decisiones
exclusivamente polticas pueden llevar a resultados insostenibles e inconsistentes con principios elementales
subyacentes en una sociedad, y en ese sentido, el anlisis econmico se encarga de ponerlo de manifiesto y
de hecho fija lmites.

Los fines de la poltica econmica

El presupuesto es un punto de reunin de fuerzas de la sociedad. A travs de l se satisfacen necesidades de
distinto tipo, fundamentalmente necesidades colectivas. Estas necesidades colectivas pueden caracterizarse
como sentidas por todos o por las grandes mayoras de la poblacin. Parte de esas necesidades corresponde a
las tradicionales como defensa y justicia; otra parte corresponde a fines generales que hacen al bienestar de la
sociedad, al funcionamiento del estado y a la viabilidad del sistema econmico y que pertenecen a una
categora de grandes objetivos que se identifican en el nombre de fines de la poltica econmica. El
presupuesto es uno de los medios para alcanzar estos fines. En ese contexto tan amplio vale la pena
establecer con alguna claridad cules son los fines de la poltica econmica y cmo se inserta la poltica
presupuestaria en la bsqueda de esos fines.
Es conveniente reflexionar brevemente sobre la naturaleza de esos fines. Una sociedad busca mejorar
el grado de bienestar de sus individuos, la mayora de los cuales comparten ciertos ideales, como libertad,
justicia e igualdad de oportunidades, es decir los fines primarios de la sociedad. Pero hay otros objetivos -que
podramos llamar instrumentales o secundarios- que son los que corresponden a la poltica econmica. Las
circunstancias histricas y la evolucin del pensamiento econmico han ido incorporando diferentes fines al
grupo de objetivos de la poltica econmica, generalmente como producto de una reaccin sobre un
problema generalizado. Hoy podemos reconocer un grupo reducido de fines sobre los que hay un amplio
consenso.
Un primer fin es el de la eficiencia, la correcta asignacin de recursos. Este fin es consustancial con
el nacimiento de la ciencia econmica. La idea de obtener lo ms que se pueda con una dotacin de factores
o la idea de conseguir la mayor satisfaccin con un nivel dado de recursos es algo que nadie discute. Puede
discutirse sobre qu debe entenderse por correcta asignacin de recursos y cmo llegar a ello y as se van
produciendo aportes y refinamientos, pero la idea en s de que el estado o la sociedad deben procurar una
buena asignacin de recursos est fuera de cuestin.
El segundo fin de la poltica econmica es el de la estabilidad de precios. Este ha sido uno de los
primeros en ser incorporado al pensamiento econmico y hoy sera difcil encontrar economistas que lo
pusieran en duda.
Hay otro fin que ha estado presente en la formacin del pensamiento econmico y que ha tenido
momentos de intensa discusin y perodos prolongados de olvido: la redistribucin del ingreso aunque con
mayor frecuencia ha aparecido bajo la idea de la necesidad de combatir la pobreza. Este fin cobra en los
ltimos aos un renovado inters. Es un fin que no tiene el grado de reconocimiento amplio que tienen los
dos fines mencionados anteriormente, pero alrededor del cual se va ampliando la base de aceptacin.
Volveremos sobre este punto en prrafos siguientes.
El cuarto fin de la poltica econmica es el de pleno empleo. Hasta la gran crisis de 1930 lo relativo a
pleno empleo no se haba planteado como un problema central de la economa. La idea de que la oferta crea
su propia demanda era algo generalmente aceptado. Pero la Gran Depresin mostr la debilidad del edificio
terico existente y llev a los economistas a meditar sobre el tema, hasta llegar a aceptarse que el estado
tiene un papel que cumplir en la bsqueda del pleno empleo y as devino la incorporacin de ste como un
fin de la poltica econmica.
En el perodo entre las dos guerras mundiales hubo otro fenmeno que coloc a los economistas a la
defensiva. Haba fuertes movimientos internacionales de capital que provocaban marcadas fluctuaciones en
los tipos de cambio en las economas de los distintos pases. Se pens que las fuerzas de mercado requeran
ser morigeradas, que las fuertes fluctuaciones que reconocan un shock externo deban ser suavizadas, y as
nace el reconocimiento de otro fin de la poltica econmica (en nuestra clasificacin, el quinto): el de
procurar un equilibrio de las cuentas exteriores.
En la dcada del 50 se ahond la preocupacin por las diferencias de ingresos entre los pases ricos y
los pases pobres. Tal vez en esta especie de toma de conciencia jug un papel importante la lucha ideolgica
entre el mundo capitalista y el mundo comunista. El sistema capitalista necesitaba demostrar su superioridad
en la prctica y era difcil sostener sus principios y extender su influencia si el sistema traa aparejado un
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crecimiento desparejo. Adems, los pases ms pobres podan ser presa fcil del mundo comunista. Surgi la
preocupacin sobre la mejor manera de reducir la brecha entre pases pobres y pases ricos y se pens que la
solucin estaba en la diferencia de tasas de crecimiento; se trataba de hacer que los pases ms pobres
crecieran a tasas ms altas que la de los pases ricos. De esa manera qued aceptado un sexto fin de la
poltica econmica, el del crecimiento econmico. Algunos han visto al crecimiento como un captulo
especial de la asignacin de recursos. Pero el crecimiento implica un anlisis dinmico, es una concepcin
acerca del aprovechamiento de los recursos en el tiempo. Bajo la idea de asignacin de recursos
identificamos la forma de mejorar la situacin de produccin o de utilidad, pero no la manera de prolongar
tal mejora en el tiempo.
Hasta aqu podemos decir que hay un amplio consenso entre los economistas. En las ltimas dcadas
se han generado otros problemas, se ha hablado mucho del desarrollo econmico y en aos ms recientes de
la calidad de vida. El desarrollo econmico puede ser visto como una combinacin de crecimiento
econmico y distribucin del ingreso, tal vez con predominio del primero. En la dcada del 60 cobra
significacin lo relativo al medio ambiente. Los economistas comienzan a incorporar consideraciones de este
tipo en sus anlisis y hay una demanda cada vez mayor para que tales cuestiones sean tenidas en cuenta en el
anlisis de acciones particulares. Si bien lo relativo al medio ambiente puede quedar captado en los rubros de
asignacin de recursos y distribucin del ingreso, y tal vez crecimiento, algunos prefieren considerarlo
separadamente e identifican aqu otro fin de la poltica econmica. La discusin tiende a complicarse a veces
y a incluir cuestiones que no son esencialmente econmicas, pero que hacen al bienestar de los individuos
como son la vigencia de las instituciones democrticas, la existencia de libertad, un clima de justicia, etc.,
que suelen englobarse en un trmino genrico de calidad de vida.

El papel del presupuesto

Al procurarse el logro simultneo de diversos objetivos pueden surgir -normalmente surgen-
conflictos entre esos fines. Puede decirse que sta es una condicin omnipresente en las decisiones del
estado, y esto vale para prcticamente todas las decisiones presupuestarias. As, una medida bajo anlisis
puede contribuir a mejorar la asignacin de recursos, pero su puesta en vigor puede empeorar la distribucin
del ingreso y tal vez aumentar el desempleo. Otra medida puede mejorar la situacin de la balanza de pagos
pero sera contraria al crecimiento.
Existen varios mtodos para poder decidir entre una medida y otra. Quienes toman una decisin, o
quienes preparan o evalan alternativas, normalmente consideran los distintos aspectos que cada una
conlleva. Ha habido intentos de cuantificar los distintos objetivos, pero esto no ha pasado de ser un ejercicio
terico, tal vez muy complicado para la accin diaria. Normalmente hay una solucin de compromiso:
quienes optan por una alternativa saben que el logro de un objetivo lleva implcito el sacrificio de otro u
otros fines de la poltica econmica; las decisiones generalmente toman la forma de una opcin poltica en
donde distintos actores intercambian bienes o posiciones. Desde el punto de vista de la preparacin de un
presupuesto, ser de particular valor para quienes deben tomar una decisin conocer en forma cuantitativa
cmo una medida va a afectar las posibilidades de logro de cada uno de los fines de poltica econmica
identificados anteriormente. Pero si no es posible conocer en forma detallada y acabada sus efectos, ser til
contar con una evaluacin cualitativa.
El presupuest es un punto focal a travs del cual se cumple una parte de los objetivos de la poltica
econmica, fundamentalmente lo relativo a asignacin de recursos, distribucin y estabilizacin.
Naturalmente, el presupuesto es uno de los instrumentos disponibles y como tal requiere una coordinacin
con los otros que maneja el estado. El presupuesto entonces requiere ser puesto en una adecuada perspectiva
reconociendo la necesidad de su armonizacin con otros instrumentos. Esto se ver en captulos siguientes,
en particular cuando se haga referencia al horizonte de presupuestacin, al marco macroeconmico y sus
proyecciones, que acompaan o deben acompaar a cada presupuesto.

Fundamentos del control

El cumplimiento de los objetivos de poltica econmica a travs del proceso recurso-gasto requiere que lo
que se presupuesta se ejecute y esto involucra un sinnmero de acciones y alto grado de detalle. Para mejorar
las posibilidades de una correspondencia entre programacin y accin es necesario que existan mecanismos
que velen por esa correspondencia.
El control pblico descansa en tres pilares. Por un lado, en la necesidad de disear mecanismos que
aseguren el menor desvo posible entre las preferencias de los individuos respecto a la accin del estado, o
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sea una extensin de la teora del presupuesto ya descrita; segundo, en la concepcin democrtica que rige en
la mayora de los estados occidentales que asignan al legislativo un papel de control sobre el ejecutivo; y
tercero, en las ciencias de la organizacin y del comportamiento que indican, por una parte, la necesidad que
tienen los responsables de una organizacin de contar con un sistema informativo para verificar que los
objetivos fijados para cada uno de los componentes se cumplan y, por la otra, la naturaleza del individuo que
requiere de un encuadramiento para inducirlo a trabajar en funcin de un grupo u organizacin frente a sus
propios intereses. La clarificacin y el decantamiento de estos principios han ido conformando los sistemas
de control ms desarrollados que han llevado a mecanismos especficos en cada una de las fases del proceso
presupuestario.
La teora de la democracia reconoce una piedra angular en la divisin de los poderes y asigna al
poder legislativo un papel central en lo referente al control del poder ejecutivo. Este control no debe
ejercerse slo en una relacin cerrada entre legislativo y ejecutivo, sino de manera amplia y abierta para que
sea conocida y apreciada por todos los actores del mecanismo ingreso-gastos del estado. Esto implica total
independencia, idoneidad y transparencia. Bajo esos principios se han conformado los sistemas mejor
instrumentados del denominado control externo.
En el mundo occidental existen bsicamente dos sistemas de articulacin entre el parlamento y el
poder ejecutivo. Uno es el sistema parlamentario, en donde el ejecutivo surge de su seno y el parlamento
tiene poder suficiente para hacer cesar un gobierno; y el otro, el denominado sistema presidencialista, donde
el legislativo no tiene aquel poder pero puede ejercerlo por otros medios, fundamentalmente por una sancin
poltica. Los dos sistemas se acercan en la prctica y en materia de control pueden llegar a distinguirse slo
por matices.
La organizacin de los estados modernos se vuelve cada vez ms compleja. La cabeza del ejecutivo
es responsable ante el legislativo y sus ciudadanos de las acciones que lleva a cabo, pero la vigilancia no
puede hacerla sino a travs de mecanismos adecuados y especficamente diseados a tal fin. La necesidad de
control del ejecutivo hacia sus propias agencias deriva del principio de responsabilidad y
suplementariamente del de informacin gerencial.
El tercer nivel de control, el que ejerce cada organizacin dentro del ejecutivo, responde al principio
de responsabilidad -el encargado de un programa debe cumplir los objetivos que se le fijan- pero se
fundamenta en el principio de informacin. El responsable de un programa necesita para sus decisiones una
verificacin independiente de los datos que le llegan y debe saber tambin en qu medida se cumplen sus
rdenes o indicaciones.

Teoras subyacentes en las reformas de los ltimos aos

Las reformas habidas en los pases industrializados que aqu se estudian han sido en parte inspiradas
o justificadas por teoras existentes, pero tambin han encontrado una base en un cuerpo de teora que se ha
ido desarrollando junto con esas reformas. As, a las teoras de las decisiones colectivas, del principal-agente
y de los costos de transaccin, se agrega un conjunto de ideas en proceso de sistematizacin bajo el nombre
de nueva administracin pblica (new public management), o nuevo manejo gerencial (new management) o
simplemente gerencialismo (managerialism).
La teora de las decisiones colectivas, como se ha visto, al sostener que cada individuo busca
maximizar su propio bienestar, segn sea la funcin que cumpla en la sociedad -funcionario, legislador,
poltico- puede llevarlo a una conducta que no contribuye al bienestar colectivo. De all la necesidad de
encuadrar su accin y de desarrollar instituciones y mecanismos que minimicen los desvos entre su accionar
real y su conducta esperada. Buena parte de las reformas aqu estudiadas se han hecho eco de esa
preocupacin.
La teora del principal-agente (agency theory) parte de la idea de que las relaciones sociales y
polticas de los individuos se explican como relaciones de intercambio. Estas nacen por contratos explcitos o
implcitos en virtud de los cuales una de las partes (el agente) asume la responsabilidad de hacer
determinadas cosas a cambio de una compensacin o un premio que le otorga la otra parte (el principal), todo
voluntariamente acordado. O sea, una persona busca un objetivo y para cumplirlo necesita que otra le preste
su colaboracin y a cambio de su ayuda le pagar o dar algo. Las relaciones contractuales estn dominadas
por cuestiones de incertidumbre, informacin incompleta o informacin asimtrica. Una u otra de las partes
puede obtener ventajas de distintas situaciones derivadas del acceso a informacin o formas imprecisas de
establecer las relaciones de trabajo. Gran parte del esfuerzo conceptual alrededor de esta idea central est en
el diseo de los incentivos y en la mejor manera de establecer los contratos. Esta teora ha sido ms
pertinente para explicar y normalizar las relaciones entre el ejecutivo y las agencias ejecutoras y dentro de
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stas para explicar el funcionamiento de las organizaciones. Puede haber servido para explicar las relaciones
votante-parlamento-gobierno, como algunos autores lo han pretendido, pero en estos casos es ms apropiada
la teora de las decisiones colectivas.
La teora de los costos de transaccin, basada en las mismas ideas de un individuo tpico que acta
en su propio inters y que maximiza su utilidad, explica que las relaciones principal-agente pueden ser
conflictivas y que la falta de informacin puede deformar el producto que se espera o dar ventajas excesivas
a una de las partes. Esta teora alienta la bsqueda de distintas soluciones para encontrar la de menor costo, y
definir la lnea de corte si conviene o no poner en marcha un nuevo arreglo institucional.
Ciertos servicios se adecuan mejor a su prestacin de manera directa por el estado, mientras que
otros se prestan para quedar sujetos a mecanismos de mercado. Las mismas ideas presentes en la teora
principal-agente respecto a los riesgos de permitir a funcionarios o empleados el uso en provecho propio de
ciertas situaciones est presente aqu, pero en lugar de concentrar la atencin en recursos humanos, esta
teora se fija ms en un espectro amplio de relaciones contractuales. Como conclusin general, la teora
sostiene que es probable y conveniente recurrir al mercado cuando se trata de operaciones fcilmente
identificables y posibles de ser separadas en unidades con cierta homogeneidad o susceptibles de
comparacin, que cuando se trata de actividades especficas. En este segundo caso puede ser preferible
administrar los recursos de manera directa por el estado a travs de reglas ms o menos conocidas de
administracin pblica, antes que crear un monopolio. La teora entonces procura tipificar los servicios que
conviene poner bajo un sistema u otro, o crear las reglas para que quede sujeto a competencia.
El gerencialismo, o nueva administracin pblica, constituye un enfoque diferente para la
administracin pblica que busca adoptar para el manejo del gobierno un sistema de incentivos y principios
que hasta hace poco se aplicaban slo al sector privado. La administracin pblica tradicional est basada en
un sistema de jerarquas claras con lneas de mando y responsabilidades bien definidas, con un apego
riguroso a procedimientos fijados de arriba hacia abajo, donde la estabilidad en el cargo y la disciplina en el
trabajo son factores dominantes. Hay en este enfoque un predominio de los esquemas de poder que permea
de arriba hacia abajo y que rodea a los funcionarios de cierta proteccin frente a presiones externas.
El nuevo enfoque introduce incentivos de mercado para estructurar las unidades productoras de
servicios y se basa en principios de administracin del sector privado para organizar el trabajo y las
relaciones contractuales hacia adentro de cada organismo. Esto se traduce en un sistema de competencia
interna y externa que procura incluir premios semejantes a los que se emplean en la actividad privada.
Promueve la necesidad de simplificar las normas y reglamentos que rigen para los funcionarios pblicos y la
conveniencia de otorgarles mayor independencia y libertad en el uso de recursos a su disposicin. La
relacin de poder se transforma en una relacin de servicio. El funcionario debe preocuparse en atender
mejor a su "cliente", que es el ciudadano que requiere los servicios del sector pblico. En materia de
presupuesto, se traduce en poner el control de los fondos en manos de quien pueda utilizarlos mejor y de
quienes estn cerca de la demanda final para poder medir mejor el grado de respuesta o de satisfaccin de la
prestacin que se trata.
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REFERENCIAS Y BIBLIOGRAFA


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