Modelo Gestao

Plano de Gesto
do PPA 2004-2007
Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos
Ministrio do
Planejamento
Braslia
outubro de 2004
Plano de Gesto
do PPA 2004-2007
5
Plano de Gesto do PPA 2004-2007
ndice
Introduo ......................................................................................7
I - O Processo de Planejamento ........................................................9
I.1. Organizao do Sistema de Planejamento e Oramento Federal ..................... 9
I.2. Instrumentos do Processo de Planejamento .............................................. 10
II - Gesto do Plano Plurianual ....................................................... 13
II.1. Elaborao do PPA 2004-2007 na tica da gesto .................................... 14
II.2. O ciclo de gesto do PPA ..................................................................... 16
II.3. Programas Prioritrios .......................................................................... 18
II.4. Estratgia de Financiamento do Plano..................................................... 19
II.5. Monitoramento do PPA ......................................................................... 20
II.6. Avaliao do PPA 2004 - 2007............................................................... 23
II.7. Reviso - Atualizao peridica do Plano................................................. 27
III - A Gesto dos Programas do PPA 2004-2007............................... 29
III.1. Os atores ......................................................................................... 33
III.2. Arranjos para a Gesto dos Programas................................................... 35
III.3. Instrumentos de Gesto dos Programas ................................................. 38
IV - Pactos de Concertao ............................................................. 41
IV.1 - Objetivo dos Pactos de Concertao .................................................... 42
IV.2 - Principais Diretrizes ............................................................................ 42
V - Glossrio ................................................................................. 45
VI - Marco Legal - Decreto n 5.233, de 06-10-2004 .......................... 49
7
Este documento tem por objetivo apresentar o modelo de
gesto do PPA 2004-2007, seus principais conceitos e marco
legal, referenciados no processo de planejamento do
desenvolvimento do Pas, proporcionando sua implementao
pelos rgos da administrao pblica federal.
A proposta inspira-se no princpio de que a gesto pblica
fundamental para o cumprimento pelo Estado das demandas
da sociedade, ou seja orientar sua atuao e organizao para
a obteno de resultados, ampliando ao mesmo tempo os
espaos de dilogo, parceria e co-responsabilidade, de forma a
potencializar suas funes e sua capacidade de, com eficincia,
orientar os processos e a produo de bens e servios para a
sociedade. Cabe ao novo modelo de gesto estabelecer e
disseminar conceitos e prticas que organizem toda a
administrao pblica: do planejamento ao controle,
perpassando todo o ciclo do gasto pblico.
Os conceitos e proposies aqui expostos decorrem da
necessidade de aperfeioar a gesto do Plano Plurianual, tendo
em conta a experincia do PPA 2000-2003 e da elaborao do
PPA 2004-2007. Os conceitos de planejamento utilizados resultam
da vivncia acumulada pela equipe no servio pblico federal,
acrescida das orientaes e compromissos de governo do
Presidente Lula.
Tendo por referncia o documento Gesto Pblica Para
um Brasil de Todos - Plano de Gesto do Governo Lula, so
apresentadas, no presente texto, proposies mais detalhadas
para a gesto do Plano Plurianual 2004-2007. A implementao
desse novo modelo de gesto deve pautar-se pelos critrios de
seletividade, progressividade e adequao s especificidades e
natureza dos programas. Deve, igualmente, considerar as
relaes entre os programas e as estruturas das organizaes
da administrao pblica federal.
Introduo
9
O processo de planejamento se caracteriza como um
conjunto de conceitos, estruturas e procedimentos, cujo principal
objetivo implementar as decises governamentais voltadas
para o desenvolvimento econmico e social do Pas.
I.1 - Organizao do Sistema de Planejamento e
Oramento Federal
O Sistema de Planejamento e Oramento Federal
constitudo pelo rgo central que o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto e seus rgos especficos e pelos rgos
setoriais que so as unidades de planejamento e oramento
dos Ministrios (Lei n 10.180/2001), Advocacia-Geral da Unio
(AGU) e Casa Civil, todos sujeitos orientao normativa e
superviso do rgo central.
Os rgos setoriais do Sistema exercem sua funo
incorporando as unidades de planejamento das entidades
vinculadas ao Ministrio (Autarquias, Fundaes e Empresas
Pblicas). Desta forma, obtm-se: a articulao entre as funes
de planejamento setorial (formulao, acompanhamento,
avaliao e controle das polticas) e sua implementao; a
integrao da atuao governamental e a consistncia das aes
contidas no PPA. Esta organizao formal, para o alcance de
seus objetivos, necessita articular de maneira eficiente funes
estratgicas nos rgos e entidades da administrao pblica,
e para tal, deve estabelecer uma distino efetiva entre o suporte
estratgico, baseado no desenvolvimento e utilizao de
conceitos e ferramentas de gesto, e o suporte operacional
sistmico relacionado aos servios de logstica, administrao
de recursos e de execuo financeira.
As funes de suporte estratgico e operacional esto
localizadas nas Secretarias-Executivas de cada Ministrio, por
fora da legislao, e se refletem nas propostas de arranjos de
gesto do PPA. a partir destas que se pretende fortalecer, em
termos de logstica e de competncias, as reas de planejamento
e oramento, com foco no planejamento estratgico e
planejamento intensivo em gesto, integrado ao oramento.
O Processo de
Planejamento
I
10
O fortalecimento da funo planejamento integrada ao
oramento e gesto do gasto essencial para dar qualidade e
coerncia aos processos de monitoramento, de avaliao e de
reviso do Plano; e de elaborao dos Projetos de Lei de
Diretrizes Oramentrias (PLDO) e do Oramento Anual (PLOA)
e do Balano Geral da Unio. Trata-se, entretanto, de fortalecer,
em especial, a capacidade dos Ministrios e de suas unidades
descentralizadas na rea de planejamento estratgico e de
avaliao, funes vitais para em simultneo propiciar o alcance
de maior qualidade na gesto e na formulao e implementao
das polticas pblicas.
Para completar a gesto do processo de planejamento,
importante a participao dos governos estaduais e municipais
e da sociedade civil. Isto se manifesta na constituio e
funcionamento, por exemplo, do Frum dos Secretrios Estaduais
de Planejamento. Esse processo permite a integrao entre as
polticas setoriais de diferentes esferas de governo, por meio
da cadeia produtiva de bens e servios, que envolve o ministrio
setorial e o seu correspondente ao nvel estadual e municipal. O
estabelecimento de compromissos que articule a ao da Unio,
Estados e Municpios, de forma a priorizar e convergir esforos,
espacialmente referenciados, para o desenvolvimento
sustentvel do Pas, um outro exemplo.
A participao da sociedade civil se manifesta em diversas
instncias setoriais e nacionais, entre os quais, cmaras e
instncias setoriais e o funcionamento do Conselho Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social. A realizao de
conferncias tambm proporciona efetivo canal de participao
para a formulao de polticas pelos rgos setoriais que atendam
os anseios da populao.
I.2 - Instrumentos do Processo de Planejamento
A Constituio Federal estabelece os instrumentos
fundamentais para a viabilizao do processo de planejamento
que se configuram no Plano Plurianual (PPA); na Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e na Lei Oramentria Anual (LOA).
O PPA por estabelecer, de forma regionalizada, as
diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica
federal, o principal instrumento de planejamento, por
conseguinte, de mudana econmica e social com vistas ao
desenvolvimento do Pas. Todavia, o PPA no suficiente para
a sustentao do processo de planejamento. A Constituio
tambm prev a elaborao e execuo de outros instrumentos
11
de planejamento, complementares e em consonncia com o
PPA, que so os planos nacionais e regionais, de ordenao do
territrio, desenvolvimento regional e outros planos de carter
setorial.
Para a racionalizao do gasto pblico necessria a
implementao de procedimentos especficos que garantam a
integrao das aes, eliminao das sobreposies,
preenchimento das lacunas e administrao dos conflitos por
ventura decorrentes da atuao de cada esfera de governo ou
mesmo de unidades intragovernamentais. Para a incorporao
do controle social faz-se necessrio a criao e o funcionamento
de mecanismos de participao e consulta que propiciem a
interao entre os diversos atores do processo de planejamento.
Para atingir os resultados desejados so requeridas as definies
de metas fsicas e financeiras precisas e de produtos
mensurveis.
O Plano Plurianual o instrumento de planejamento de
mdio prazo que organiza a atuao do governo de forma a
convergir para os objetivos almejados pelo governo, a partir
dos compromissos com a sociedade. Por isso, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP) coordena a gesto
do processo. A Presidncia da Repblica tem importante funo
na coordenao poltica para a formulao do Plano e o MP na
coordenao tcnica das funes de planejamento, oramento
e gesto. Nesse contexto, a Presidncia da Repblica, em
conjunto com o MP e demais rgos do Poder Executivo, orienta
e coordena a gesto estratgica do processo de planejamento.
Para explicitar os aspectos setoriais e multissetoriais da
ao governamental, o MP estabelece as diretrizes para que os
ministrios definam seus objetivos setoriais e programas que
reflitam as prioridades e orientaes do Governo Federal. Cabe
ento ao MP conduzir articulao necessria para garantir a
consistncia em todos os nveis de atuao da administrao
pblica, inclusive no que diz respeito integrao com as outras
esferas de governo e a participao da sociedade civil no mbito
do Plano Plurianual, esta ltima em consonncia com a Secretaria
Geral da Presidncia da Repblica. tambm nos Ministrios que
se viabilizam os consensos com os representantes da sociedade
civil, que iro manifestar seus interesses nos fruns pertinentes,
e sua colaborao na implementao das aes de governo.
Finalmente, para integrar as decises federais com as
oriundas de outras esferas de governo so adotadas instncias
de carter estratgico, tais como as reunies dos governadores
de Estado com o Presidente da Repblica, fruns setoriais
12
conduzidos pelos respectivos Ministrios e os Pactos de
Concertao entre a Unio e os demais entes subnacionais.
Tudo isto concorre para formar uma proposta de gesto
do processo de planejamento, diversificado e que conta com
mecanismos no necessariamente institucionalizados. Assim,
torna-se imprescindvel procurar formas permanentes e
estruturadas para realizar esta gesto e dar maior eficincia s
aes do governo fortalecendo a viso federativa no processo
de planejamento do Pas.
13
O Ministrio de Planejamento, Oramento e Gesto, rgo
central do Sistema de Planejamento e Oramento Federal, o
responsvel pela coordenao do processo de planejamento e
pela elaborao do Plano Plurianual, principal instrumento de
implementao do modelo de desenvolvimento proposto pelo
Governo Federal.
Sua atuao est estruturada de acordo com as diferentes
etapas do ciclo de gesto do gasto. A figura 1 caracteriza de
forma resumida os principais conceitos e procedimentos que
devero orientar os eventos da gesto do PPA e sua integrao
com as demais funes do ciclo do gasto pblico, descritas
mais frente.
O PPA organiza a atuao governamental em programas,
inserindo na administrao pblica a orientao do gasto para
resultados na sociedade. Por essa razo, complementa a tica
da gesto das organizaes, que se orientam pelas suas misses.
Nesse sentido, a gesto por programas procura combinar as
preocupaes do gestor pblico com a qualidade, potencializada
pela otimizao da gesto organizacional, com a tendncia do
Estado contemporneo em orientar sua atuao para resultados
diretos na sociedade. Nesse ambiente favorvel melhoria do
desempenho do setor pblico, ganha relevncia a necessidade
de incorporar a cultura dos controles gerenciais e de avaliao
em trs dimenses da ao governamental, isto , a efetividade,
eficcia e eficincia. A efetividade, entendida como a
correspondncia entre a implementao de um Programa e o
alcance do seu objetivo, tendo por referncia os impactos na
sociedade; eficcia, entendida como a capacidade de alcance
das metas previstas para as aes do Programa; eficincia,
garantida pelo o uso otimizado, com economia e qualidade, dos
bens e recursos empregados na execuo das aes, tendo por
referncia padres estabelecidos
1
.
1
Adaptado do esquema "Modelo de Integrao Deciso/Plano/
Oramento/Execuo/Avaliao" elaborado por Nlson Machado e as
definies sobre Efetividade, Eficcia e Eficincia contidas em sua Tese
de Doutorado, USP, dezembro 2002, mimeo.
Gesto do
Plano
Plurianual
II
14
II.1 - Elaborao do PPA 2004-2007 na tica da
gesto
O PPA 2004-2007 foi elaborado tendo em conta a
importncia de praticar um planejamento intensivo em gesto.
Significa dizer que todas as partes que o compe, bem como o
seu processo de elaborao seguem uma preocupao
permanente quanto gesto do Plano para o alcance dos
objetivos esperados.
Dividido em dois grandes blocos, o Plano possui uma Base
Estratgica para quatro anos, tendo como referncia o Programa
de Governo, e uma programao, que organiza o nvel ttico-
operacional da ao governamental. Esta segmentao permite
separar a gesto tambm em dois nveis: a gesto estratgica
do Plano e a gesto operacional do Plano.
Fig. 1 - Modelo Integrado Plano/Oramento/Execuo/
Avaliao
Fig. 2 - Formulao do PPA 2004-2007
15
O processo de formulao da Orientao Estratgica de
Governo do PPA 2004-2007 envolveu a participao de todos
os rgos responsveis pela implementao de polticas e de
segmentos representativos da sociedade civil organizada. Esse
processo de construo coletiva condio essencial para que
o PPA seja um instrumento de orientao e coeso da ao de
Governo. Assim a gesto da Base Estratgica mais do que a
avaliao da execuo e da sua consistncia estratgica ,
tambm, uma base para repactuao permanente das condies
para a governabilidade e implementao do Plano, seja
internamente junto ao Governo, seja com a sociedade civil
organizada.
Os Megaobjetivos e Desafios que integram a Orientao
Estratgica de Governo devero ser mensurados por um conjunto
de macroindicadores capazes de orientar o Governo no nvel
mais estratgico, no s para assegurar a implementao de
um projeto nacional de desenvolvimento, como para organizar,
com forte capacidade gerencial a coordenao da gesto de
Governo. Outra forma de fazer a gesto estratgica do Plano
reside na conduo diferenciada de um conjunto selecionado
de programas com forte impacto sobre o projeto de
desenvolvimento proposto pelo Plano, denominados de programas
prioritrios.
No plano ttico, os objetivos setoriais so a expresso
dos desafios no plano de ao dos rgos, razo pela qual a
Orientao dos Ministrios suporte essencial conduo dos
seus programas no sentido da convergncia da ao de Governo.
importante, que esta tambm seja objeto de monitoramento
e avaliao peridica, sem o qual o monitoramento e a avaliao
dos programas tende a uma anlise descontextualizada dos
objetivos estratgicos de Governo.
A etapa de elaborao da programao refere-se
concepo dos programas, incluindo tambm a construo de
seus planos gerenciais que inclui os planos de avaliao, e o
detalhamento do cronograma fsico-financeiro, peas essenciais
gesto dos programas. Como se depreende da figura 3 abaixo,
os programas pressupem tambm uma regionalizao, orientada
pelo planejamento territorial, o qual respalda os Pactos de
Concertao entre Unio e os demais entes componentes da
federao, no ensejo de uma otimizao do gasto pblico e do
exerccio do planejamento participativo, na medida em que
introduz a noo de articulao do desenvolvimento nacional
com o desenvolvimento sub-regional - escala geogrfica
entendida como a mais adequada para a formular um projeto de
desenvolvimento local, que alie crescimento com possibilidade
efetiva de coeso e solidariedade social. Pressupe tambm
16
Fig. 3 - Elaborao do PPA 2004-2007 na tica da gesto
II.2 - O ciclo de gesto do PPA
A Gesto do PPA objetiva alcance de resultados mediante
a utilizao de processos estruturados e instrumentos adequados
integrao das aes em torno de programas, motivando a
tomada de deciso e a correo de rumos a partir dos indicadores
da programao e desafios. um processo indutor da
transformao do modo de atuao da Administrao Pblica
Federal para, ao mesmo tempo, assegurar a otimizao dos
recursos pblicos e a efetividade do projeto de desenvolvimento
sustentvel do pas. Essa transformao tem por requisito a
convergncia entre procedimentos gerenciais das organizaes
e a gesto por programas.
uma definio da estratgia de financiamento de cada programa,
que ultrapassa os limites oramentrios e fiscais, uma vez que
integra recursos de parcerias pblico-pblica e pblico-privada.
Integra tambm recursos provenientes de renncia fiscal. A
Figura 3 ilustra a metodologia da construo do Plano e as
vinculaes lgicas com a gesto deste.
17
A integrao das aes, com foco na melhoria organizacional,
e a gesto do PPA, com foco em programas, pressupe uma ao
vigorosa junto aos Ministrios no sentido de aperfeioar a gesto
por programas, e mais do que isso, de fazer com que os resultados
dos programas passem a ser considerados parte do desempenho
do Ministrio e entidades vinculadas.
A Gesto do Plano, de responsabilidade do MP, um
processo compartilhado com a Presidncia da Repblica e os
ministrios setoriais. Consiste na utilizao sistemtica dos
mecanismos de elaborao, monitoramento, avaliao e reviso
do Plano. Consiste igualmente numa "pilotagem" estratgica do
Plano, realizada em dois nveis. O primeiro, a partir de uma
gesto diferenciada de um conjunto selecionado de programas.
O segundo, a partir de uma coordenao multissetorial, realizada
tendo em conta a evoluo de macroindicadores relacionados
aos desafios e a determinados temas estratgicos para o
Governo, como os planos de desenvolvimento regional ou os
compromissos que envolvem temas transversais.
O Plano de gesto do PPA prev instrumentos para o
tratamento eficaz de temas de carter transversal e dos
programas multissetoriais, de tal forma que a sua implementao
seja assegurada pelos diversos setores de governo.
Da mesma forma o plano de gesto prev tratamento
diferenciado para as questes de carter regional traduzidas
em instrumentos e arranjos especficos, visando assegurar a
adequada incorporao dessa dimenso na gesto do PPA. Os
Pactos de Concertao entre a Unio e os demais entes
federativos representam um primeiro passo de compatibilizao
e expanso da clssica gesto setorial com a gesto que tem
como referncia o territrio. Os arranjos gerenciais propostos
permitem tambm uma gesto coordenada de grupo de
programas, que aglutinem os setores e respectivos programas,
selecionados, de acordo com as diretrizes das polticas Poltica
Nacional de Desenvolvimento Regional; de desenvolvimento rural;
de ordenamento do territrio;de meio ambiente e de
desenvolvimento urbano e rede de cidades, entre outras.
O ciclo de gesto do Plano Plurianual compreende os
eventos que, integrados ao longo de quatro exerccios, viabilizam
o alcance dos objetivos de governo. Os processos de elaborao
da programao, avaliao e reviso constituem as peas bsicas
do ciclo de gesto da programao, sob a perspectiva de mdio
prazo. J a execuo fsico-financeira e o monitoramento das
aes e programas esto relacionados programao examinada
no horizonte de um exerccio. A elaborao do Projeto de Lei de
Diretrizes Oramentrias - LDO, do Projeto de Lei dos Oramentos
18
Anuais -LOA so tambm eventos importantes para a
implementao do Plano, pois o PPA implementado por meio
da execuo anual do Oramento. A programao do ano
seguinte, contemplada na proposta oramentria, deve
idealmente tomar em conta os resultados estimados de mdio
prazo e o desempenho do ano anterior e do ano em curso. O
Decreto de Programao Financeira, elaborado no incio de cada
exerccio, impacta igualmente, embora indiretamente, a execuo
do Plano, na medida em que restringe a execuo oramentria
e financeira.
O monitoramento consiste no acompanhamento contnuo
da execuo fsico-financeira das aes e dos programas do
PPA, permitindo anlises para a identificao e superao das
restries. Ao final de cada exerccio realiza-se a avaliao dos
resultados da implementao do Plano e seus programas. A
avaliao compreende as atividades de aferio e anlise dos
resultados obtidos da aplicao dos recursos, luz da orientao
estratgica. A reviso dos programas conclui o ciclo de gesto
introduzindo as recomendaes e corrigindo as falhas da
programao identificadas nos processos de monitoramento e
avaliao, com sentido de aprimorar continuamente a ao do
governo. A reviso cumpre ainda o papel de manter uma
perspectiva de mdio prazo para toda ao de governo ao
incorporar, de forma indicativa, um ano de programao a cada
exerccio. Dessa forma, o processo de reviso viabiliza a
atualizao do Plano sempre num horizonte de quatro anos,
possibilitando que as decises de curto prazo se orientem por
uma viso de mdio prazo.
II.3 - Programas Prioritrios
Os programas que compem o PPA 2004-2007 sero
selecionados por meio de critrios que permitam identificar um
nmero pequeno de programas prioritrios, considerados assim
por sua capacidade de impactar e construir, no mdio e longo
prazo, o projeto de desenvolvimento proposto no Plano.
O processo de seleo de responsabilidade da alta direo
do Governo, tendo por referncia o projeto de governo, orientado
por critrios tcnicos. O primeiro critrio de seleo sugerido
o resultado do uso da Matriz de Impacto por meio da qual,
mensura-se o impacto de cada programa sobre os desafios,
vinculando o nvel ttico-operacional ao nvel estratgico. A
matriz de impactos consiste em uma matriz n x m, onde n
representa o nmero programas (linhas) e m o nmero de desafios
(colunas). Pelo nmero elevado de programas e desafios
19
necessrio recorrer a mtodo que permita estabelecer de forma
qualificada e simplificada a relao entre estes dois nveis.
Participam da construo da Matriz de Impacto o Ministrio
do Planejamento, que realiza um projeto piloto da metodologia,
os demais ministrios na qualificao dos programas sob sua
responsabilidade, e a Presidncia da Repblica. As instituies
devero indicar os avaliadores que sero responsveis pela
atribuio das notas da matriz de impacto.
A segunda etapa de seleo sugerida se destina anlise
hierrquica dos nveis estratgicos mais elevados (megaobjetivos
e desafios). Os desafios estabelecidos pelo Plano Plurianual esto
situados em um mesmo nvel hierrquico, mas podem no impactar
na mesma intensidade os megaobjetivos. Por isso, tornam-se
necessrios orden-los segundo uma ordem de importncia
estratgica de cada desafio. Esta etapa dever ser realizada
conjuntamente pela Presidncia da Repblica e pelo MP.Outros
critrios sero adotados para concluir uma primeira verso do
conjunto de Programas Prioritrios como subsdio deciso do
Governo Federal.
Estes programas, por sua relevncia, sero alvo de
aplicao das formas de gesto propostas neste documento,
adequadas natureza dos programas de cada rea. Entendido
que as estruturas de gesto aqui propostas so de adoo
voluntria para os demais programas, preservados os princpios
gerais de gesto destes.
O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
fornecer apoio tcnico aos Ministrios que tero sob sua
responsabilidade o gerenciamento de Programas Prioritrios, por
meio da implantao do Plano de Gesto PPA. Os dirigentes,
responsveis pelos Programas Prioritrios, os Ministrios e as
organizaes tero o apoio do MP para o desenvolvimento do
plano gerencial e de competncias gerenciais para a sua
implementao.
II.4 - Estratgia de Financiamento do Plano
A i ntegrao Pl ano e Oramento trouxe para o
planejamento do setor pblico consistncia fiscal na realizao
dos objetivos de transformao scio-econmica de mdio prazo,
e, simultaneamente, a explicitao do desequilbrio entre as
demandas inadiveis e as disponibilidades de recursos para
atend-las. Assim, um elemento importante para dar credibilidade
ao Plano Plurianual a elaborao de estratgias de
financiamento, que orientem modelagens financeiras viabilizadoras
20
dos programas e de seus resultados. Essas estratgias devem
abordar, por setor e por regio, dentre outras, as seguintes
questes: as principais fontes de recursos, as parcerias
potenciais, os mecanismos de alavancagem financeira e de
reduo de riscos adequados para cada situao especfica,
assim como sugerir as providncias legais, regulatrias ou
administrativas que contribuam para esse objetivo. necessrio
intensificar a cooperao entre o MP e os demais Ministrios
para definir e implementar tais estratgias.
Embora a elaborao dos programas possa contar com o
aporte de recursos no oramentrios da Unio, como o caso
dos financiamentos das agncias oficiais de crdito, de recursos
de Fundos Federais e dos incentivos fiscais, o maior desafio
reside na articulao e viabilizao dessas possibilidades.
Um requisito essencial nessa trajetria a internalizao,
no setor pblico, do conhecimento necessrio utilizao de
modernas tcnicas de estruturao de parcerias pblico-
privadas. Assim, o Projeto de Lei de Parcerias Pblico-Privadas
(PPP) representa a busca e identificao de novas estratgias
e possibilidades de financiamento para os programas.
A estruturao de engenharias financeiras mais apropriadas
ao modelo de desenvolvimento, com maior oferta de recursos, a
menores custos, tambm pode ser aperfeioada com a utilizao
de instrumentos modernos de reduo de riscos pelas agncias
multilateriais de financiamento. Outra possibilidade a utilizao
de recursos dos fundos de penso, como fontes de longo prazo
para o financiamento da infra-estrutura econmica. Isto requer a
universalizao deste modelo previdencirio e o seu fortalecimento,
mediante adequada gesto dos ativos neles existentes.
II.5 - Monitoramento do PPA
O monitoramento das aes de governo compreende cinco
dimenses:
- Os Desafios e o Plano Plurianual;
- Os Grupos de Programas;
- Os Temas Transversais;
- Os Programas do Plano Plurianual;
- Os Pactos de Concertao.
Monitoramento do Plano e dos Desafios - O
monitoramento do Plano Plurianual um processo contnuo de
acompanhamento de sua implementao luz da estratgia de
desenvolvimento, seus megaobjetivos e desafios, que objetivam
subsidiar a alocao dos recursos, identificar e superar restries,
21
corrigir rumos, subsidiar os processos de avaliao e reviso, e,
assim, contribuir para a obteno dos resultados desejados.
Compreende as atividades de acompanhamento e identificao
de desvios no Cenrio Macroeconmico, nas Orientaes
Estratgicas e na Gesto do Plano e seus programas.
- Cenrio Macroeconmico: anlise da evoluo das
variveis macroeconmicas e seus impactos sobre a
implementao do Plano;
- Orientaes Estratgicas: anlise do grau de
concretizao dos megaobjetivos e enfrentamento de
seus desafios, bem como da sua adequao frente
evoluo do ambiente de implementao do Plano;
- Gesto do Plano: anlise da evoluo de implementao
do conjunto de programas de acordo com a proposta
de gesto do PPA, baseada nas estatsticas do
monitoramento.
Monitoramento de Grupos de Programas - So objeto
da gesto integrada de grupos de programas, os temas de carter
estratgico para o Governo que requerem interveno
multissetorial e a coordenao de um conjunto de Ministrios.
Nestes casos, o monitoramento consiste no acompanhamento
contnuo da implementao dos programas que compem o
grupo, de forma a promover, sinergicamente, a integrao e
ampliao dos seus resultados. Compreende tambm a
identificao, anlise e superao das restries implementao
do conjunto de programas do grupo. A gesto desses grupos
deve contar com metas de desempenho anuais acordadas entre
os ministrios integrantes, de modo a assegurar compromissos
coletivos em torno de objetivos comuns.
Monitoramento de Temas Transversais - A
transversalidade se exerce, geralmente, monitorando um conjunto
de programas, cujas polticas pblicas, associadas ao tema
transversal, entende como de interesse direto para a consecuo
dos seus objetivos. So exemplos de temas transversais questes
de gnero, raa, direitos humanos e meio ambiente. Sugere-se
um tratamento gerencial diferenciado para estes casos que
passa por introduzir uma cultura de gesto pblica transversal.
Isso requer ao mesmo tempo construir uma institucionalizao
para estes temas e um permanente processo de conscientizao
e capacitao dos funcionrios e gestores pblicos. Tarefa que
envolve as trs esferas de Governo, uma vez que a maioria dos
programas afetos a esta temtica possui uma atuao
descentralizada. No que respeita a institucionalizao a inteno
criar: nos Ministrios, diretamente envolvidos, um responsvel
pel a conduo dos programas quanto s metas de
transversalidade esperadas; o funcionamento das Cmaras do
Conselho de Governo, como espao de coordenao dos temas
22
transversais por fim, as metas definidas em cada tema seriam
afixadas no SIGPlan nos programas respectivos para o seu
monitoramento e exerccio da transparncia, de modo a permitir
que os rgos responsveis no Governo pelas polticas de forte
contedo transversal pudessem manter em seus sites respectivos
um demonstrativo do andamento dos compromissos. Os temas
transversais sero geridos pelas respectivas Cmaras do Conselho
de Governo e seus Comits Executivo, bem assim por grupos de
trabalho especficos para esse fim constitudos.
Monitoramento em Rede dos Programas do Plano
Plurianual - O monitoramento em rede tem por objetivo informar
a alta direo do governo quanto ao andamento dos programas,
sobretudo quanto s restries ao desempenho destes, tendo
em conta a situao presente e as potenciais dificuldades que
podem comprometer a performance futura dos programas.
Denomina-se de monitoramento em rede o processo de interao
entre a alta gerncia de governo e os gerentes responsveis
pela implementao dos programas, realizado por meio de um
sistema informatizado, uma coleta da informao realizada de
forma descentralizada, na base operacional do governo, e por
uma gesto de soluo das restries, realizada no centro do
poder de deciso - Secretrios Executivos e Ministros. O
monitoramento em rede de programas transforma-se, assim,
em um sistema de alerta para a tomada de deciso tempestiva.
Sua concepo decorre da constatao de que parte da soluo
de problemas de execuo dos programas depende fortemente
do apoio de outros Ministrios e da alta direo dos rgos.
A informao gerencial indispensvel neste sistema limita-
se ao desempenho fsico das aes dos programas e ao registro
de restries ao desempenho. A responsabilidade por estas
do gerente responsvel pelo programa. Como animador do sistema
em rede h o analista do MP que organiza a informao, com o
mximo de iseno possvel, para assegurar que as restries
possam ter uma soluo tempestiva, mobilizando sinais de alerta,
ao longo da rede. As atividades de monitoria devero contar
com uma rede que integra o rgo de planejamento e oramento
em cada ministrio, o analista responsvel setorial na Secretaria
de Planejamento e Investimentos Estratgicos - SPI e na
Secretaria de Oramento Federal, unidades do MP, que se
articular por meio de sistema informatizado e de comunicao
direta entre tcnicos e equipes responsveis pela implementao
dos programas.
Monitoramento dos Pactos de Concertao - O alvo
principal nesta dimenso do monitoramento ser a implementao
dos Pactos de Concertao firmados pelo Governo Federal,
23
estados, Distrito Federal e municpios agrupados por sub-regies,
para implementao de aes do PPA. Sero monitorados e
analisados o desempenho fsico e financeiro de cada uma das
aes constantes do pacto e as restries que podem dificultar
ou impedir a concretizao dos resultados pactuados.
O monitoramento ser feito por meio de monitores sub-
regionais, com o apoio dos gerentes setoriais e analistas da SPI
responsveis pelos programas cujas aes constem dos Pactos
de Concertao, de acordo com o modelo estabelecido para o
monitoramento dos programas do Plano.
II.6 - Avaliao do PPA 2004 - 2007
Na gesto do PPA a avaliao ocupa posio fundamental,
na medida em que busca o aperfeioamento contnuo da
concepo e implementao dos programas e do Plano, com o
objetivo de atingir os resultados esperados. A proposta de
aval i ao adotada parte do pressuposto da sua
institucionalizao no ciclo de gesto do gasto, como mais um
evento de gesto integrado a demais eventos importantes como
a elaborao do PLDO, do PLOA, ou ainda do Balano Geral da
Unio - BGU e do controle, tornando-a uma prtica til, peridica
e sistemtica de aferio e anlise de resultados da
implementao dos programas e do Plano, segundo critrios de
eficincia, eficcia e efetividade.
O alvo imediato, neste caso influenciar simultaneamente
as prticas de gesto e o processo alocativo no oramento e
no Plano, apesar das dificuldades que a literatura internacional
e a prtica brasileira tem revelado, devido extrema rigidez do
oramento do Governo federal, alm da inrcia natural
subjacente alocao no setor pblico. A integrao Plano e
Oramento torna-se, neste ambiente, crucial.
Do mesmo modo, a integrao Plano e Gesto
indispensvel, e neste caso h um longo percurso a fazer, em
termos de conceitos e procedimentos, uma vez que os avanos
aqui envolvem processos associados a aes oramentrias e
no oramentrias, s vezes no expressas no Plano
A ambio, em suma, o do desenvolvimento de uma
cultura de avaliao no Governo Federal, perfeitamente inserida
no ciclo de gesto do gasto e que abarque tambm as prticas
de gesto organizacionais. Sua consolidao depender do xito
em transformar seus resultados em melhoria efetiva da gesto
dos programas e do Plano, do oramento e, por conseqncia,
24
de sua execuo oramentria e financeira, assim como das
organizaes e dos recursos humanos.
Avaliao Anual do Plano e dos Programas - A
avaliao anual do PPA abrange todos os programas e o
procedimento utilizado para subsidiar a reviso anual do PLDO e
a elaborao dos oramentos anuais. Sua finalidade pode ser
traduzida em quatro principais objetivos: prestar contas
sociedade; auxiliar a tomada de deciso; aprimorar a concepo
e a gesto do plano e dos programas e promover o aprendizado.
A avaliao anual dever gerar dois produtos. O primeiro,
um relatrio intermedirio, cuja finalidade subsidiar as decises
relativas ao processo de alocao do gasto, isto elaborao/
reviso do PPA, elaborao do PLDO e do PLOA. O segundo,
denominado de Relatrio Anual de Avaliao, que dever ser
encaminhado ao Congresso Nacional at o dia 15 de setembro
de cada ano, como subsdio apreciao da Proposta de Lei
Oramentria.
Os programas so avaliados pelos responsveis por sua
implementao envolvendo todos os executores e em certos
casos ouvindo os beneficirios e interessados. O relatrio de
avaliao destes devem ser tambm analisados pelo rgo
setorial, para avaliar a organizao, numa viso conjunta da
gesto e implementao dos programas.
A avaliao qualitativa do Plano e dos programas
complementada, principalmente, pelo demonstrativo da execuo
fsica e financeira por programa e por ao, pelo demonstrativo
da evoluo dos ndices de cada indicador por programa e
avaliao da possibilidade de alcance do ndice final previsto
para cada indicador. Cabe destacar que a Prestao de Contas
do Presidente da Repblica, prevista no Art. 95 da Constituio
Federal, mais conhecida como BGU, dever ser avaliada pelo
Tribunal de Contas da Unio, a partir do exerccio de 2004,
entre outros aspectos, pelo resultado dos programas de governo,
classificando-os, de acordo com os resultados alcanados, em
programas satisfatrios ou insatisfatrios. A novidade decorre
do art.20 da LDO de 2004 e implicar num esforo significativo
da administrao pblica no sentido de assegurar qualidade aos
indicadores de programas j presentes no projeto de lei do PPA,
em tramitao no Congresso Nacional, e de prover de indicadores
os programas finalsticos, que por mtodo devero ter seus
resultados aferidos por indicadores.
A avaliao anual tem sido realizada em trs etapas e em
trs instncias: etapa gerente de programas, etapa ministrio
setorial e, por ltimo, etapa Ministrio do Planejamento,
25
Oramento e Gesto. A figura abaixo ilustra tal processo de
avaliao anual.
Avaliao de programas selecionados - Ser realizada
uma anlise mais detalhada e profunda de um conjunto restrito
de programas, com vistas a uma avaliao mais apurada dos
impactos e resultados dos referidos programas.
Os critrios de seleo, a periodicidade, o escopo e a
abrangncia destas avaliaes sero definidos pela Comisso
de Monitoramento e Avaliao, conjuntamente com as unidades
de monitoramento e avaliao, institudas nos ministrios e
secretarias especiais, ouvindo para isto a sociedade civil.
Avaliao dos Pactos - Os pactos de concertao sero
avaliados tendo por base a situao inicial das sub-regies, quando
da formalizao dos pactos. O plano gerencial e de avaliao dos
programas devem integrar os pactos, num formato acordado entre
as partes. Todavia, o roteiro aplicvel ao pacto, dever ser
compatvel com o roteiro de avaliao dos programas do PPA.
Por ocasio dos Fruns Estaduais de Participao, foram
criados comits em todos os Estados envolvendo os vrios
segmentos da sociedade civil organizada. Estes comits sero
tambm os fruns adequados para viabilizar a avaliao
participativa dos pactos de concertao. Os conceitos, critrios
e roteiro para a avaliao participativa sero desenvolvidos em
manual especfico, compreendendo amplo processo de
capacitao de todos os atores envolvidos.
Avaliao das Organizaes - A avaliao das
organizaes quanto s prticas de gesto integra a Avaliao
Anual do PPA, sob responsabilidade da Secretaria de Gesto -
SEGES. Tem como objetivos:
- Permitir organizao medir o avano em termos de
qualidade de gesto e de melhoria dos resultados;
Fig. 4 - Etapas da Avaliao
26
- Sensibilizar a organizao para a implantao da gesto
por programas, por meio da realizao de ciclos
contnuos de avaliao e melhoria.
A avaliao de organizaes atividade rotineira e segue
um padro definido pela SEGES. Desde o ano de 2001 h um
processo, embora incipiente, de avaliao de organizao
adaptado e resumido para apoiar uma avaliao da gesto pblica
integrada e em duas dimenses complementares: avaliao das
metas das aes e de resultados, pela tica do desempenho
dos programas, e avaliao de processo/produto, pela tica
das prticas de gesto das organizaes. A avaliao das
organizaes que compe o diagnstico institucional que precede
o novo Plano de Gesto Pblica constitui um avano metodolgico
nesse sentido, e dar a orientao necessria a esta avaliao
organizacional.
Abordagem Participativa da Avaliao - O
planejamento participativo, j iniciado com a participao da
sociedade civil organizada na formulao das orientaes
estratgicas para a elaborao do PPA 2004 - 2007, tem sua
continuidade por meio da avaliao dos pactos de concertao
e da avaliao e reviso participativas de programas do plano.
O processo inovador e, por isso, vrios critrios ainda
devero ser definidos para que a primeira avaliao participativa
seja vivel e efetiva. A previso inicial de envolvimento dos
seguintes atores: Comit de Avaliao, responsveis pelos
programas, implementadores das aes dos programas nos trs
nveis da Federao, comits estaduais, CDES, conselhos
setoriais, estaduais e sociedade civil organizada.
Outro aspecto importante da abordagem participativa da
avaliao est na necessidade de separar a sua prtica em dois
procedimentos prprios, em funo dos pblicos distintos que
abarca e das finalidades que tambm so diferentes. O primeiro,
relacionado a um conceito de auto-avaliao participativa, cuja
finalidade envolver os responsveis, gerentes e equipes de
execuo na avaliao, de modo a transformar o processo
avaliativo num processo de aprendizagem das equipes e numa
repactuao de compromissos, dentro das organizaes, com
todos os agentes envolvidos, Governo Federal e demais, em
torno de novas metas de desempenho. O segundo, relacionado
com a criao de canais de participao com a sociedade
organizada, cuja finalidade escutar o pblico-alvo e os
interessados pelo xito do programa para repactuar as condies
para a adeso aos programas.
27
Sistema de Avaliao do Plano Plurianual - A funo de
avaliao do plano do Governo Federal deve ser fortalecida
com a instituio de um Sistema de Avaliao que possa
assegurar a disseminao da cultura de avaliao e a efetividade
do processo avaliativo.
No mbito do sistema de avaliao ser instituda, no
rgo central do Sistema de Planejamento e Oramento, uma
comisso de monitoramento e avaliao que contar com
unidades de monitoramento e avaliao, institudas nas
secretarias executivas ou equivalentes de cada rgo do Poder
Executivo.
II.7 - Reviso - Atualizao peridica do Plano
O dinamismo imposto administrao devido grande
velocidade com que evoluem os cenrios nacional e internacional
capaz de tornar obsoleto em curto espao de tempo um plano
que se prope ao cumprimento de metas para um perodo de
quatro anos.
Para garantir a atualidade do Plano e a eficcia desse
instrumento de gesto pblica, ser anualmente apresentado
ao Congresso Nacional projeto de Lei de Reviso do PPA com o
intuito de realinhar as aes de governo, adequando-as
evoluo dos cenrios interno e externo. Tais revises devem
ocorrer sem prejuzo do alinhamento dos programas e aes da
administrao pblica federal aos desafios e megaobjetivos do
Plano Plurianual. Em particular, pretende-se inserir uma gesto
diferenciada para os projetos de grande vulto, com vistas a
garantir a concluso dos mesmos nos prazos previstos.
Uma inovao introduzida no PPA 2004-2007 a
manuteno de uma base de planejamento com horizonte
permanente de mdio prazo, com a projeo de um exerccio
financeiro de programao a cada reviso do plano. Nos planos
vigentes at ento, o PPA cobria um horizonte de quatro anos,
no passando de um exerccio alm do mandato do chefe do
Poder Executivo que o formulava. Com o passar do tempo, esse
horizonte ia se reduzindo, com o plano cobrindo perodo cada
vez menor. Dessa forma, a ao planejada ia perdendo
progressivamente seu horizonte de mdio prazo. No ltimo ano
de vigncia de um PPA, quando j no se possua qualquer
informao que pudesse orientar o planejamento, iniciava-se a
elaborao do novo PPA. Com a adoo da programao
plurianual fsico-financeira "deslizante" pretende-se dar um
28
carter de permanncia ao Plano Plurianual, mediante a projeo
indicativa de exerccios futuros para alm de seu perodo de
vigncia.
Fig. 5 - Ciclo de Gesto
29
Os programas do PPA buscam o enfrentamento dos desafios
e problemas identificados na sociedade e so alinhados com a
estratgia de desenvolvimento do Governo para o Pas. Neste
sentido, os programas introduzem na administrao pblica uma
gesto mais complexa e de riscos para as organizaes e para
os gestores pblicos. Passa-se de uma administrao orientada
a processos e ao ciclo produtivo de bens e servios, para uma
gesto orientada por resultados, para os impactos na sociedade
advindos da ao governamental, geralmente dependente de
uma maior integrao entre organizaes, mediante parcerias
estratgicas para o seu atendimento.
Embora mais efetiva, transparente e democrtica, a gesto
pblica por resultados envolve processos aparentemente mais
complexos do que a tradicional gesto hierrquica e baseada
no comando e controle, isto porque so processos inovadores e
de aprendizagem na marcha dos acontecimentos. No h
protocolos profissionais consolidados que inspirem total
segurana. Essa a diferena da gesto de projetos, voltados
para preocupaes de processo e produto, ao qual h larga
experincia acumulada, para a gesto de programas, voltados
para processo, produto e resultados na sociedade, ao qual h
pouca experincia adquirida no setor pblico. A gesto pblica
contempornea tem cada vez mais se defrontado com temas
complexos que escapam a possibilidade de seu equacionamento
nos limites das organizaes especializadas. A gesto por
resultados, introduzida pelos programas, se aproxima mais da
realidade desses temas emergentes e quase sempre de
equacionamento transversal, como meio ambiente, segurana
em sade, segurana pblica, idosos etc. Nestes casos a
complexidade da gesto no decorre de uma gesto por
resultados, mas do tratamento experimental que freqentemente
acompanha esta temtica.
Os programas foram concebidos para serem uma expresso
dos resultados esperados pela atuao governamental e
constituem uma referncia para a prtica de uma gesto por
objetivos nas organizaes. Comprometem e envolvem
diretamente os Ministrios e suas unidades descentralizadas,
responsveis pela gesto dos programas a estes vinculados.
Outro fator importante que os programas, em seu conjunto,
devem contribuir para a superao dos desafios e para o alcance
A Gesto dos
Programas do
PPA 2004-2007
III
30
da estratgia de desenvolvimento do pas. Neste sentido,
arranjos especiais de gesto devem ser implementados, num
nvel estratgico.
A experincia recente do PPA 2000-2003 mostrou que os
programas requerem formas de implementao e arranjos de
gesto diferenciados. necessrio criar arranjos simples que
atendam a programas de gesto mais simples at os programas
que requeiram arranjos de gesto mais complexos. Essa seleo
deve vir tambm acompanhada de uma adaptao de processos,
equipes capacitadas e compromissos pactuados. Para uma viso
da heterogeneidade dos programas, apresentamos a seguir duas
formas de classificao dos mesmos: pela natureza e pela forma
de implementao.
A classificao segundo a natureza dos Programas, aponta
que parcela dos Programas destina-se a oferecer bens e servios
diretamente sociedade, enquanto outra parte dos programas
destina-se a prover meios e subsdios para aprimorar a atuao
do Governo, possuindo, para tanto, distintas naturezas.
Anlise dos Programas quanto Natureza e Forma
de Implementao - Segundo sua natureza, os programas
foram classificados como: Apoio Administrativo; Servios ao
Estado; Gesto de Polticas Pblicas e Finalsticos.
Distribuio dos 374 Programas do PPA 2004-2007*:
*Segundo a classificao do SIGPLAN - Fonte: PL/PPA 2004-2007.
Os programas Finalsticos foram agrupados, conforme a
unidade de responsabilidade, segundo a seguinte tipologia:
31
Outra agregao poder ser fei ta i ncorporando
especificidades gesto dos programas, a partir da
caracterizao de suas aes. O Projeto de Lei do PPA 2004-
2007 possui 4.180 aes, sendo 3.854 executadas com recursos
oramentri os e cl assi fi cadas segundo a forma de
implementao, da seguinte maneira:
As classificaes acima foram construdas para que a
proposta de Gesto para o PPA fosse formulada a partir da natureza
e da forma de implementao dos Programas. Desse modo,
diferentemente da atual gesto do PPA 2000-2003, haver para
este PPA 2004-2007 arranjos flexveis que atenda s
caractersticas dos Programas e suas especificidades. No caso
das aes descentralizadas envolverem, na implementao, mais
de um ente federativo, a sua gesto ser conjunta e cooperativa,
detalhada no respectivo Plano Gerencial do Programa e pactuada
com as instncias subnacionais e com todos os atores interessados.
A proposta de Gesto para o PPA contemplar arranjos de
gesto diferenciados conforme a natureza, o desenho e o
objetivo de cada Programa para articular as iniciativas do Governo
Federal, visando cooperao e sinergia das aes
governamentais e conferindo maior visibilidade. Seus principais
objetivos so:
- Construir uma gesto orientada para resultados;
- Viabilizar uma gesto colegiada, participativa e gil,
preferencialmente por redes de cooperao;
- Incorporar processos de monitoramento e avaliao
que contemplem as especificidades de cada setor e de
seus programas;
- Utilizar instrumentos de gesto comuns, respeitadas
as particularidades de cada rgo/programa;
- Melhorar a utilizao, a qualidade e a confiabilidade
das informaes geradas;
- Propiciar a adequao dos processos de trabalho e a
realocao de equipes;
32
- Propiciar mecanismos para tomada de decises
estratgicas e operacionais; e
- Propiciar a insero da gesto dos Programas nos
processos da organizao de forma a traduzir as
polticas pblicas.
So objetivos amplos que requerem horizonte de mdio
prazo para que sejam alcanados. A mudana nas prticas de
gesto e a introduo dos instrumentos necessrios para os
processos de gesto dos programas e do Plano Plurianual um
processo longo e gradativo pois requer a gesto dos recursos
necessrios (sistemas de informao, recursos humanos,
materiais, oramentrios e financeiros, e outros) e a orientao
das organizaes e de seus processos para a busca de
resultados. O aperfeioamento de indicadores, o tratamento
adequado aos temas transversai s e a arti cul ao
intragovernamental para a implementao dos programas
multissetoriais. Essas e outras tarefas devem ser incorporadas
gradualmente na gesto dos programas e das organizaes,
uma vez que requerem mudanas significativas nos conceitos e
prticas atualmente utilizadas.
Dessa forma a implementao do novo modelo de gesto
do PPA deve-se pautar por trs princpios: seletividade,
progressividade e adequao natureza e especificidades das
organizaes, da seguinte forma:
1- Seletividade: Os 374 programas que compem o PPA
2004-2007 sero selecionados por meio de critrios que
permitam identificar um nmero pequeno de programas
prioritrios, considerados assim por sua capacidade de
impactar e construir, no mdio e longo prazos, o projeto
de desenvolvimento proposto no Plano de Governo.
2- Progressividade: A implementao da proposta de gesto
voltada para resultados, com instncias de deciso e
formas de monitoramento e avaliao diferenciadas
demanda instrumentos adequados (sistema de
informao, mudana nos processos de trabalho,
melhoria nos indicadores, orientao das organizaes
para resultados e gesto de pessoas, oramentria e
financeira, entre outros). Assim, arranjos de gesto
especficos devero ser implantados progressivamente
ao longo do perodo do PPA 2004-2007.
3- Adequaes necessrias: A proposta de gesto deve
atender tambm especificidades dos programas e das
organizaes, bem como aos mecanismos de gesto
existentes nas mesmas (Conselhos Setoriais, Instncias
de articulao e deciso em cada rgo). Esse processo
de adaptao permitir o estabelecimento de um ncleo
da Proposta que necessariamente dever existir em
33
todos os Ministrios e Secretarias Especiais e sua
conexo com o desenho de gesto especfico de cada
um deles. Nesse mesmo contexto inserem-se as formas
de participao social escolhidas (a depender das
peculiaridades de cada setor/tema).
III.1 - Os atores
A experincia da gesto do PPA 2000-2003 pretendeu
caracterizar-se por:
1. figura do gerente como agente de mudanas e
mobilizador de recursos;
2. coexistncia das estruturas de gesto matriciais com
a estrutura formal; e
3. responsabilizao do gerente em vrios nveis (pela
alocao de recursos, obteno de resultados,
cumprimento das metas, prestao de contas, etc).
As diversas avaliaes anuais do PPA 2000-2003
revelaram, entre outros, os seguintes entraves
implementao daquele Modelo de Gesto:
1. Dificuldades na articulao entre os gerentes e a
estrutura formal de cada Ministrio (especialmente na
funo de ordenao de despesas);
2. Escassez dos meios (recursos humanos, logsticos,
informaes, etc) frente s responsabilidades dos
gerentes;
3. Pequena participao dos gerentes nos processos
decisrios;
4. Pouca cooperao institucional para superao de
restries; e
5. Acesso restrito aos canais de negociao.
Dessa forma, as experincias bem sucedidas no
gerenciamento dos programas do PPA foram decorrentes, em
maior medida, das caractersticas pessoais e oportunidades
conjunturais vivenciadas pelos gerentes do que propriamente
aos mecanismos institucionais de gesto.
Em vista dessa experincia, as funes de cada ator, no
processo de gesto dos Programas do PPA 2004-2007, devem
estar claramente delimitadas. Parte-se da premissa que o titular
do rgo o detentor da responsabilidade pela consecuo
dos objetivos setoriais. Assim, so propostos, alm do dirigente
mximo de cada rgo, trs atores: Gerente, Gerente Executivo
e Coordenador de Ao.
Para o desempenho das atribuies respectivas, faz-se
necessrio que estes atores possuam atributos inerentes ao
exerccio das suas funes: criatividade, empreendedorismo,
liderana, capacidade de negociao e de articulao,
34
receptividade s mudanas e habilidade na gesto de pessoas;
alm de possuir o conhecimento tcnico especfico a depender
de sua esfera de atuao.
O Gerente integra a alta administrao do rgo e o
responsvel pela gesto do Programa, tem por funo
proporcionar e articular os recursos para o alcance dos objetivos
do programa, monitorar e avaliar a execuo do conjunto das
aes do programa e estabelecer mecanismos inovadores para
seu financiamento. o titular da unidade administrativa qual
o Programa est vinculado. Suas funes so:
- Negociar e articular os recursos para o alcance dos
objetivos do Programa;
- Monitorar e avaliar a execuo do conjunto das aes
do Programa;
- Indicar o gerente executivo, se necessrio;
- Buscar mecanismos inovadores para financiamento e
gesto do Programa;
- Gerir as restries que possam influenciar o desempenho
do Programa;
- Elaborar o Plano Gerencial do Programa, que incluir o
plano de avaliao;
- Validar e manter atualizadas as informaes do
desempenho fsico das aes, da gesto de restries
e dos dados gerai s do Programa, sob sua
responsabilidade, mediante a alimentao do Sistema
de Informaes Gerenciais e de Planejamento - SIGPlan.
O Gerente Executivo tem por funo apoiar a atuao
do gerente de programa, responsabilizando-se tambm pela
integrao e o acompanhamento do conjunto das aes do
Programa, sempre que a sua figura for considerada necessria
pelo gerente. Suas funes so:
- Evitar sobreposio de aes;
- Monitorar o alcance das metas das aes do Programa
(eficcia);
- Promover a otimizao dos recursos (eficincia);
- Promover a articulao entre os Coordenadores de Ao;
- Consolidar e analisar as informaes;
- Assegurar a tempestividade e a confiabilidade das
informaes;
- Identificar e eliminar restries impeditivas da
implementao do Programa; e
- Subsidiar e apoiar o Gerente;
O Coordenador de Ao tem por funo viabilizar a
execuo e o monitoramento de uma ou mais aes do programa,
o responsvel pela unidade administrativa a qual se vinculam
as aes, devendo estar o mais prximo possvel da execuo
das mesmas. Suas funes so:
35
- Viabilizar a execuo e o monitoramento de uma ou
mais aes do Programa;
- Responsabilizar-se pela obteno do produto expresso
na meta fsica da ao;
- Utilizar os recursos de forma eficiente, segundo normas
e padres mensurveis ;
- Gerir as restries que possam influenciar a execuo
da ao;
- Estimar e avaliar o custo da ao e os benefcios
esperados;
- Participar da elaborao dos planos gerenciais dos
programas; e
- Efetuar o registro do desempenho fsico, da gesto de
restries e dos dados gerais das aes, sob sua
responsabilidade, no SIGPlan.
III.2 - Arranjos para a Gesto dos Programas
Os arranjos de gesto a seguir relacionados prevem a
existncia de colegiados formados para contribuir com a melhoria
da gesto dos programas, atuando como frum de coordenao
e negociao, no eximindo os atores das responsabilidades
inerentes a cada um.
Comit Gestor de Programa - Todos os Programas
Multissetoriais devero contar com um Comit Gestor formado
pelo Gerente, pelos Coordenadores das Aes e pelo Gerente
Executivo, se existente. O coordenador do Comit Gestor de
Programa o Gerente. A principal funo do Comit dar
cumprimento ao objetivo do Programa, devendo para tanto,
monitorar e avaliar o desempenho do conjunto de suas
respectivas aes. O Comit deve constituir-se no locus de
articulao interna do Programa onde sero definidas e adotadas
solues para a superao de eventuais restries.
Neste Comit Gestor de Programa tambm se viabilizam
os mecanismos de participao social envolvendo o pblico-
alvo (como por exemplo, os instrumentos de aferio da satisfao
Fig. 6 - Programas Multissetoriais
36
dos usurios dos servios e outros), em consonncia com as
diretrizes definidas pela Secretaria Geral da Presidncia da
Repblica em conjunto com o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto.
Para a gesto de programas intra-setoriais, podero
ser constitudos comits gestores de programas, a critrio
do rgo responsvel pelo Programa.
Comit de Coordenao dos Programas - Esse Comit,
criado em cada rgo do Poder Executivo, tem por finalidade
coordenar os processos de gesto dos programas para o alcance
dos objetivos setoriais. Integraro o Comit o Secretrio
Executivo do rgo ou cargo equivalente, que o coordenar, o
Subsecretrio de Planejamento, Oramento e Administrao,
ou cargo equivalente, os gerentes de programa, e titulares de
unidades e entidades vinculadas ao rgo, indicados. O
funcionamento efetivo do Comit de Coordenao dos Programas
refora a funo de planejamento nos Ministrios e coloca a
gesto dos programas na agenda da alta administrao,
estabelecendo a relao entre a gesto de cada Programa e a
estrutura formal do rgo, permitindo o alinhamento e a
consecuo dos objetivos das polticas setoriais. As funes
atribudas ao Comit podero ser desempenhas por outras
instncias colegiadas que por ventura estejam em funcionamento
nos rgos.
A atuao do Comit deve propiciar a compatibilizao, o
monitoramento e a avaliao dos planos gerenciais dos
programas pactuando metas e resultados. Esse Comit de
Coordenao atuar tambm de forma pr-ativa na eliminao
de restries, na gesto dos fluxos oramentrios e financeiros,
na definio das prioridades do setor, na avaliao e reviso do
planejamento setorial.
Fig. 7 - Em cada Ministrio
Os temas transversais, tais como Direitos Humanos, Gnero,
Raa, Etnia, Meio Ambiente, Informao, Conhecimento, quando
de interesse da administrao pblica federal, tero sua gesto
assegurada pela constituio e funcionamento de Cmaras do
37
Conselho de Governo e seus Comits Executivos, em
funcionamento na Presidncia da Repblica, de forma a articular
e disseminar conceitos, diretrizes, prticas e conhecimentos.
Essas Cmaras podero estabelecer metas, compromissos e
resultados a serem atingidos no mbito de sua atuao e efetuar
o monitoramento e avaliao dos mesmos. As funes aqui
relacionadas, como sugesto, so:
- Ser o frum de di scusso e negoci ao para
incorporao da dimenso temtica nos programas dos
rgos setoriais e suas vinculadas;
- Incorporar conceitos e prticas comuns no tratamento
de temas transversais s polticas governamentais;
- Melhorar a integrao entre os rgos setoriais na
definio e tratamento do tema transversal;
- Aumentar o grau de articulao entre instituies e
demais atores envolvidos na gesto temtica;
- Identificar oportunidades setoriais de investimentos em
atividades especficas relativas ao tema;
- Divulgar e disseminar o conhecimento relativo ao tema
nas diversas instncias e fruns governamentais e no-
governamentais;
A gesto dos Pactos de Concertao ser objeto de
coordenao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
em articulao com a Cmara de Polticas de Integrao Nacional
e Desenvolvimento Regional, em funcionamento no mbito da
Casa Civil da Presidncia da Repblica.
Segundo a natureza dos Programas e as especificidades
das organizaes sero necessrias combinaes entre os
componentes dos arranjos de gesto anteri ormente
contemplados. Aps discusso com os diversos rgos dever
ser estabelecido um conjunto de atributos (arranjos,
instrumentos de gesto, etc) que devero estar presentes em
todos os rgos (considerando os critrios da seletividade e da
progressividade) e outros que podero variar.
A forma de participao social adquire, tambm,
especificidades, de acordo com a natureza de cada Programa.
Para exemplificar, nos Programas de Gesto de Polticas esta
dar-se- por entidades da sociedade organizada, de abrangncia
nacional, representativas do Setor e que atuem na formulao
de polticas e nos Programas de Servios ao Estado deve haver
possibilidade de participao nos processos de gesto dos
programas os rgos produtores dos servios ao Estado e as
instituies usurias desses servios.
Para os Programas Finalsticos (Unissetoriais, Intra-setoriais
e Multissetoriais) a participao social se dar por entidades
38
da sociedade organizada, representativas de segmentos
especficos do setor ao qual est vinculado o Programa e que
contribuam para o alcance dos seus objetivos (nesse caso,
devem ser privilegiados as instncias e mecanismos de
participao j constitudos e em funcionamento nos vrios
Ministrios e Secretarias Especiais). Quando se tratar de
programas de execuo descentralizada, a participao social
se dar no nvel de abrangncia territorial correspondente
(Conselhos Estaduais e Municipais, por exemplo).
III.3 - Instrumentos de Gesto dos Programas
Plano Gerencial - O Plano Gerencial, necessariamente
presente em todo programa, por fora da Lei n 10.933, de
agosto de 2004, o instrumento que orienta a sua
implementao, monitoramento e avaliao e estabelece os
compromissos entre os diversos atores que interagem para o
alcance do objetivo de cada programa. Constitui-se em
ferramenta que defi ne cl aramente a estratgi ca de
implementao do programa e de suas aes alm de identificar
os pontos de controle, de forma a auxiliar os processos
decisrios.
So componentes do Plano Gerencial:
- Identificao da contribuio do programa para o
alcance dos objetivos da poltica setorial;
- Detalhamento da estratgia de sustentabilidade do
programa;
- Identificao da estratgia de comunicao do
programa;
- Estratgia de monitoramento, avaliao e reviso do
programa;
A elaborao dos planos gerenciais deve contar com a
participao do gerente do programa, gerente executivo e
coordenador de ao, de forma a que os recursos e processos
necessrios para a obteno dos produtos de cada ao sejam
claramente estipulados e pactuados.
Planos Gerenciais para os Programas Prioritrios -A
Casa Civil da Presidncia da Repblica coordenar, em conjunto
com o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto o
processo de seleo, monitoramento e avaliao dos programas
prioritrios, em articulao com os rgos do Poder Executivo.
Para esses programas prioritrios sero elaborados Planos
gerenciais, a serem submetidos e apreciados pelo rgo Central
do Sistema de Planejamento e Oramento. O objeto da pactuao
dos programas o Plano Gerencial dos mesmos, incluindo as
39
metas e indicadores para o perodo de vigncia do PPA, bem
como a relao de compromisso dos intervenientes no acordo.
Importa destacar que o Plano no prev unicamente dispositivos
referentes a prticas gerenciais, tratando tambm de
compromissos quanto execuo de aes previstas no PPA,
complementares quelas consignadas ao programa.
O mesmo princpio da busca de compromisso no mbito do
Governo para a pactuao da ao governamental em torno de
resultados dever ser estimulado na gesto interna aos Ministrios
e Secretarias Especiais, levando a uma busca de compromissos
entre cada Ministrio e os dirigentes/gerentes de programas, e
entre estes e os executores de aes.
No caso de Programas que possuam aes de execuo
descentralizada, que envolvam outras esferas de governo ou a
sociedade civil organizada, o Plano Gerencial para Programa
Prioritrio poder explicitar os compromissos de cada instncia
interveniente na sua gesto.
Sistemas de Informaes - O Sistema de Informaes
Gerenciais - SIGPlan, do Ministrio do Planejamento o
instrumento informatizado adotado para o processo de
elaborao, monitoramento, avaliao e reviso dos programas
do Plano Plurianual. , portanto, o meio de comunicao e
integrao que fornece aos responsveis pelo gerenciamento
dos programas e tambm aos responsveis pelo monitoramento,
as informaes necessrias para a execuo dos programas.
Dever ser desenvolvido sistema informatizado -
InfraSIG - que auxilie a captao de informaes sobre o
andamento dos programas de cada rgo e subsidie os gerentes
e os dirigentes na tomada de decises. Este sistema dever
estar plenamente integrado com o SIGPlan, e de acordo com
os padres de interoperabilidade definidos pelo Comit Executivo
de Governo Eletrnico (CEGE). Ser desenvolvido tendo como
referncia os programas e ser capaz de permitir a mensurao
da eficincia (custos e prazos) e eficcia (atingimento das metas,
com atendimento correto e pleno das especificaes do produto)
das aes, bem como fornecer subsdios para a avaliao da
efetividade dos programas (impacto na sociedade) dos programas
de cada setor. Especial ateno ser dada s necessidades dos
programas multissetoriais e aqueles de execuo descentralizada
para Estados e Municpios, uma vez que a obteno de
informaes requer uma articulao com outras esferas de
governo.
Os rgos que utilizarem sistemas prprios com as
caractersticas do InfraSIG devero assegurar a completa
40
integrao destes ao SIGPlan, bem como a anuncia aos padres
de interoperabilidade.
O maior desafio para o funcionamento dos sistemas de
informao reside em criar rotinas e uma logstica informatizada
que permitam coletar as informaes primrias de desempenho
fsico e das restries execuo direta das aes, quando
dependentes de equipes remotas e de execuo descentralizadas,
envolvendo os Estados e Municpios, para garantir confiabilidade
e tempestividade s informaes requeridas. Alm da
disponibilizao de infra-estrutura de informtica, ou qualquer
outra forma de comunicao, o importante assegurar a
capacitao e o compromisso das equipes envolvidas no ciclo
produtivo de bens e servios do setor pblico para o tratamento
da informao, de um ponto de vista gerencial. O fluxo adequado
de informaes deve favorecer no s a alta direo do governo
Federal, como tambm as equipes remotas e as unidades da
Federao. Deve prevalecer o princpio da cooperao, onde
todos se beneficiam com a implementao do sistema, no
equacionamento das restries, mesmo considerando a
obrigatoriedade do fornecimento da informao peridica sobre
o desempenho ao longo do exerccio.
41
A elaborao do Plano Plurianual 2004-2007, bem como
os respectivos princpios de gesto, reafirmam o compromisso
do Governo de envolver os entes federados e a sociedade civil
em sua implementao. Para isto necessrio construir
progressivamente as bases para um PPA mais federativo, ao
mesmo tempo em que se redefinem os termos do processo de
descentralizao em curso no Governo Federal. Trata-se no
s de aproximar as decises da administrao pblica federal
das demandas dos cidados e tornar a gesto pblica mais
eficiente, como tambm criar os meios para uma atuao
compartilhada com os demais entes subnacionais.
O Pacto de Concertao, proposto no Projeto de Lei do
PPA 2004-2007, o instrumento de gesto orientado para a
conciliao de interesses dos diferentes nveis territoriais -
macrorregional, estadual, sub-regional, municipal, etc. -, capaz
de por em prtica uma poltica compartilhada e articulada de
desenvolvimento local e nacional, baseada em estratgias de
estruturao equilibrada e complementar dos mltiplos territrios,
cada qual com a sua diversidade e identidade cultural, que
compem o Brasil. Tem a finalidade de ampliar o dilogo, de
forma sistemtica, entre os entes federados, em torno de
programas e estratgias comuns, que assegurem a continuidade
das aes e coloquem, numa linha coerente, as intenes de
prosperidade local e a estratgia de desenvolvimento nacional
e insero internacional. Esta sntese de vontades comuns
essencial que seja exercida ao nvel sub-regional, ponto de
encontro dos compromissos assumidos a partir dos demais nveis
territoriais. Fica a sub-regio, nessa nova engenharia territorial,
como piv da coerncia territorial.
Na inteno do Governo de promover a reduo das
desigualdades entre as regies, como o caso, por exemplo,
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, pressupe-
se que os Pactos de Concertao tratem de forma diferenciada
as sub-regies cuja renda por habitante se encontre abaixo da
mdia nacional. O princpio da solidariedade entre os territrios
passa pelo tratamento explicitamente diferenciado, de acordo
com as condies scio-econmicas de cada uma das sub-
regies; pela eqidade no acesso aos servios essenciais,
Pactos de
Concertao
IV
42
fundados sobre a diferenciao das solues encontradas de acordo
com as especificidades sub-regionais; por uma atuao preferencial
e emergencial sobre as reas de risco social ou de estagnao
econmica, o caso dos territrios rurais em decadncia ou dos
bairros pobres das grandes cidades, que concentram fenmenos
crescentes de excluso e de precariedade.
A iniciativa do Governo Federal de promover a pactuao
pressupe um envolvimento dos entes federativos e da
soci edade l ocal , num formato mai s permanente de
compartilhamento de responsabilidades, que passa pela
contratualizao da atuao dos trs nveis de Governo em
algumas reas consideradas estruturantes para o desenvolvimento
sub-regional (sade, educao, habitao, saneamento, energia,
transportes, recursos hdricos, telecomunicaes, cincia e
tecnologia, meio ambiente e transferncia de renda), tendo como
referncia o PPA do Governo Federal e sua Estratgia de
Desenvolvimento, e, a partir disso, as possveis sinergias com os
PPAs estaduais e, quando houver, municipais.
IV.1 - Objetivo dos Pactos de Concertao
O objetivo geral dos Pactos de Concertao entre Unio,
Estados e Municpios implementar os programas selecionados
em comum acordo com os trs entes da federao, considerando
a demanda da sociedade e visando a um projeto de
desenvolvimento em nvel sub-regional articulado estratgia
de desenvolvimento nacional que orientou a formulao do PPA
2004-2007 do Governo Federal.
Como resultados, espera-se aumentar a eficincia, a
eficcia e a efetividade da ao pblica, por meio da definio
e convergncia de prioridades dos governos Federal, estaduais
e municipais, de modo a promover a reduo das desigualdades
regionais, o equilbrio no acesso aos servios essenciais e a
reverso da situao de excluso e precariedade de populaes
residentes em territrios em risco social e estagnao econmica.
IV.2 - Principais Diretrizes
Em se tratando de um esforo inovador da gesto pblica,
os Pactos de Concertao requerem seja traada uma linha
orientadora do caminho a ser percorrido, representada pelas
seguintes diretrizes:
- Alinhamento com a Estratgia de Desenvolvimento do
PPA do Governo Federal, com o PPA estadual e, quando
43
houver, com os planos plurianuais dos municpios
agrupados;
- No obrigatoriedade: o pacto ser celebrado por adeso
do estado e do respectivo agrupamento de municpios;
- De natureza intergovernamental, envolvendo programas
implementados pelos governos Federal, estadual e
municipais, associados conforme instrumento jurdico
especfico a ser constitudo;
- Por parte da Unio, ser objeto do pacto, inicialmente,
um nmero limitado de programas a serem selecionados
a partir dos programas prioritrios associados s metas
presidenciais;
- Baseia-se na sub-regionalizao do gasto dos programas
pactuados, a partir do PPA do Governo Federal e do
PPA estadual.
- Os Mi ni stri os Setori ai s, responsvei s pel a
implementao dos programas selecionados, sero
atores envolvidos no pacto, assumindo diretamente por
parte da Unio, no que couber, as responsabilidades
estabelecidas no instrumento formal;
- Adota o princpio da subsidiariedade, ou seja, a sua
aplicao efetua-se ao nvel de interveno mais
adequado e conforme as competncias, interesses e
capacidades, inclusive fiscal, dos trs entes federativos;
- A sociedade civil participa do pacto na medida em que
consultada previamente concertao e assume
responsabi l i dades sobre o control e soci al da
implementao dos programas pactuados, bem como
sobre a execuo de aes especficas;
- Os entes federativos so provedores das informaes
necessrias para estabelecer as anlises e avaliaes
sobre a implementao do pacto, e esta prtica ser
definida no instrumento formal adotado; e
- O pacto ter vigncia compatvel com o PPA do Governo
Federal e o PPA estadual. Poder adotar tambm, de
forma indicativa, o modelo de PPA deslizante.
45
Ao de Execuo Descentralizada - Atividades ou projetos,
na rea de competncia da Unio, executados por outro ente
da federao (Estado, Municpio ou Distrito Federal), com
recursos repassados pela Unio.
Ao de Execuo Direta - Ao executada diretamente ou
sob contratao pela unidade responsvel, sem que ocorra
transferncia de recursos para outros entes da federao
(Estados, Distrito Federal, Municpios).
Avaliao de Programas - Processo de coleta e anlise
sistemticas de informaes sobre caractersticas, processos e
impactos de um programa, com base em critrios de eficincia,
eficcia e efetividade, de forma a gerar recomendaes para
aperfeioar a gesto e a qualidade do gasto pblico.
Avaliao do PPA - Processo sistemtico de aferio peridica
dos resultados e da aplicao dos recursos, segundo os critrios
de efi ci nci a, efi cci a e efeti vi dade, permi ti ndo sua
implementao no mbito das organizaes pblicas, o
aperfeioamento do Plano e o alcance dos objetivos de Governo.
Cmaras do Conselho de Governo - So colegiados criados
em ato do poder Executivo, com a finalidade de formular polticas
pblicas cujo escopo ultrapasse as competncias de um nico
Ministrio. As aes executivas das Cmaras sero desenvolvidas
por Comits Executivos, cuja composio e funcionamento so
definidos em ato do Poder Executivo.
Consrcio - Associao formada por dois ou mais entes
federativos para a realizao de objetivos de interesse comum.
Efetividade - a medida do grau de atingimento dos objetivos
que orientaram a constituio de um determinado Programa,
expressa pela sua contribuio variao alcanada dos
indicadores estabelecidos pelo Plano Plurianual.
Eficcia - a medida do grau de atingimento das metas fixadas
para um determinado projeto, atividade ou programa em relao
ao previsto.
Glossrio
V
46
Eficincia - medida da relao entre os recursos efetivamente
utilizados para a realizao de uma meta para um projeto,
atividade ou programa frente a padres estabelecidos.
Elaborao do PPA - Processo de concepo de orientaes
estratgicas, diretrizes e objetivos estruturados em programas
com vistas ao alcance do projeto de Governo.
Entidade Pblica - Unidade dotada de personalidade jurdica e
integrante da administrao pblica indireta, tais como
autarquias, fundaes pblicas e sociedades de economia mista.
Estratgia de Desenvolvimento - a sntese lgica do
programa de governo que articula, de forma consistente, o
conjunto de polticas pblicas - social, econmica, de infra-
estrutura, ambiental e regional - com vistas transformao
da sociedade a longo prazo.
Gesto de Programas - Processo composto pelas etapas de
implementao, monitoramento, avaliao e reviso dos
programas visando o alcance de seu objetivo e contribuindo
para o alcance de seu objetivo e contribuindo para o alcance
da estratgia de desenvolvimento do Plano Plurianual.
Implementao de Programas - Processo estruturado que
articula diversos tipos de recursos (materiais, humanos,
financeiros, informacionais e institucionais) para a execuo
das metas fsicas das aes que compem o Programa e o
alcance de seus objetivos.
Linha de Crdito - Ao realizada mediante emprstimo de
recursos aos beneficirios da ao. Enquadram-se tambm nessa
classificao os casos de emprstimos concedidos por
estabelecimento oficial de crdito a Estados e Distrito Federal,
Municpios e ao Setor Privado.
Monitoramento de Programas - Processo de acompa-
nhamento da execuo das aes do programa visando obteno
de informaes para subsidiar decises, bem como a identificao
e a correo de problemas.
Monitoramento do PPA - Processo cont nuo de
acompanhamento da implementao do Plano Plurianual,
referenciado na estratgia de desenvolvimento e nos desafios,
que objetiva subsidiar a alocao dos recursos; identificar e
superar restries sistmicas; corrigir rumos, sistematizar
elementos para subsidiar os processos de avaliao e reviso,
e, assim, contribuir para a obteno dos resultados globais
desejados.
47
rgo Pblico - Unidade organizacional instituda para o
desempenho de funes estatais por meio de seus agentes.
So unidades integrantes da estrutura da administrao direta
e da administrao indireta da Unio.
Plano Gerencial - o instrumento que orienta a implementao,
monitoramento, avaliao e reviso de cada programa, subsidia
os processos de tomada de deciso e estabelece os
compromissos entre os diversos atores que interagem para o
alcance de seu objetivo.
Programa - Instrumento de organizao da atuao
governamental com vistas ao enfrentamento de um problema.
Articula um conjunto coerente de aes (oramentrias e no-
oramentrias) que concorrem para objetivos setoriais
preestabelecidos, constituindo uma unidade bsica de gesto
com responsabilidade pelo desempenho e transparncia das
aes de Governo.
Programa de Apoio Administrativo - Programa que engloba
aes de natureza tipicamente administrativa e que colaboram
para a consecuo dos objetivos dos programas finalsticos e
demais programas.
Programa de Gesto de Polticas - Programa que abrange
aes de gesto de Governo relacionadas formulao,
coordenao, superviso, avaliao e divulgao de polticas
pblicas.
Programa de Servios ao Estado - Programa que resulta em
bens ou servios ofertados diretamente ao Estado, por
instituies criadas para esse fim especfico.
Programa Finalstico - Programa que resulta em bens ou
servios ofertados diretamente sociedade.
Programa Intra-setorial - Programa que possui aes de
responsabilidade de mais de uma unidade administrativa do
mesmo rgo.
Programa Multisetorial - Programa que tem pelo menos uma
ao de unidade administrativa de rgo diverso ao que detm
a responsabilidade pelo Programa.
Programa Prioritrio - Programa de elevado impacto na
estratgia de desenvolvimento do Governo devendo contar com
gesto diferenciada, conforme proposto no anexo das metas e
prioridades da Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO.
Programa Unissetorial - Programa que possui todas aes
de responsabilidade de uma nica unidade administrativa do
mesmo rgo, seja administrao direta ou indireta.
48
Reviso do PPA - Processo de adequao do Plano Plurianual
s mudanas internas e externas da conjuntura poltica, social
e econmica, por meio da alterao, excluso ou incluso de
programa, resultante dos processos de monitoramento e
avaliao.
Sub-Regio - Grupo de municpios organizados a partir de um
projeto de desenvolvimento local.
Temas Transversais - Temas que envolvem valores e conceitos
que devem ser considerados na ao de governo, tais como
direitos humanos, meio ambiente, gnero, raa e etnias.
Transferncia Obrigatria - Operao especial que transfere
recursos, por determinao constitucional ou legal aos Estados,
Distrito Federal e Municpios.
Transferncias Outras - Operao especial que transfere
recursos a entidades privadas sem fins lucrativos, organizaes
no-governamentais e outras instituies.
Transferncia Voluntria - Operao especial que transfere
recursos a ttulo de cooperao, auxlio ou assistncia aos
Estados, Distrito Federal e Municpios. Destinam-se execuo
de aes em reas de competncia dos Estados, Distrito Federal
e Municpios.
Unidade Administrativa - Unidade organizacional subordinada
ou vinculada a rgo da administrao pblica, conforme sua
estrutura organizacional.
49
Marco Legal
VI
DECRETO N 5.233 DE 6 DE OUTUBRO DE 2004.
Estabelece normas para a gesto do
Plano Plurianual 2004-2007 e de seus
Programas e d outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que
lhe confere o art.84, inciso IV, da Constituio, e tendo em
vista o disposto na Lei no 10.933, de 11 de agosto de 2004,
DECRETA:
Art. 1o A gesto do Plano Plurianual, para o quadrinio
2004-2007, orientada segundo os critrios de eficincia, eficcia
e efetividade, constituda pela gesto estratgica e pela gesto
ttico-operacional.
1o A gesto estratgica, de responsabilidade do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, em conjunto
com a Casa Civil da Presidncia da Repblica e em articulao
com os demais rgos do Poder Executivo, compreende o
monitoramento, a avaliao e a reviso dos desafios e dos
programas prioritrios do Plano Plurianual.
2o A gesto ttico-operacional, de responsabilidade
dos rgos dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio,
compreende a implementao, o monitoramento, a avaliao e
a reviso dos programas.
3o Caber ao Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto coordenar os processos de monitoramento, de avaliao
e de reviso dos programas e do Plano Plurianual, bem como
disponibilizar metodologia, orientao e apoio tcnico gesto
ttico-operacional.
Art. 2o Para os fins deste decreto, so utilizados os
conceitos conforme glossrio constante do Anexo.
Art. 3o Os titulares dos rgos dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio, relacionados no Anexo III da Lei n
50
10.933, de 11 de agosto de 2004, identificaro, em ato prprio,
no prazo de at trinta dias, contado da publicao deste Decreto,
as unidades administrativas s quais cada programa e cada
ao, sob sua responsabilidade, estejam vinculados.
Pargrafo nico. Caber aos rgos responsveis pelos
programas e aes manter atualizadas no Cadastro de Programas
e Aes do Plano Plurianual e dos Oramentos da Unio as
informaes de que trata o caput.
Art. 4o A gesto do programa de responsabilidade do
gerente de programa, que poder contar com o apoio de gerente-
executivo, e a gesto da ao de responsabilidade do
coordenador de ao.
1o O gerente de programa o titular da unidade
administrativa qual o programa est vinculado, e o coordenador
de ao o titular da unidade administrativa qual se vincula a
ao, nos termos do art. 3o.
2o Compete ao gerente de programa:
I - negociar e articular os recursos para o alcance dos
objetivos do programa;
II - monitorar e avaliar a execuo do conjunto das aes
do programa;
III - indicar o gerente executivo, se necessrio;
IV - buscar mecanismos inovadores para financiamento e
gesto do programa;
V - gerir as restries que possam influenciar o desempenho
do programa;
VI - elaborar o plano gerencial do programa, que incluir o
plano de avaliao; e
VII - validar e manter atualizadas as informaes do
desempenho fsico das aes, da gesto de restries e dos
dados gerais do programa, sob sua responsabilidade, mediante
alimentao do Sistema de Informaes Gerenciais e de
Planejamento - SIGPlan.
3o Compete ao gerente-executivo apoiar a atuao do
gerente de programa, no mbito de suas atribuies.
4o Compete ao coordenador de ao:
I - viabilizar a execuo e o monitoramento de uma ou
mais aes do programa;
51
II - responsabilizar-se pela obteno do produto expresso
na meta fsica da ao;
III - utilizar os recursos de forma eficiente, segundo normas
e padres mensurveis;
IV - gerir as restries que possam influenciar a execuo
da ao;
V - estimar e avaliar o custo da ao e os benefcios
esperados;
VI - participar da elaborao dos planos gerenciais dos
programas; e
VII - efetivar o registro do desempenho fsico, da gesto
de restries e dos dados gerais das aes, sob sua
responsabilidade, no SIGPlan.
5o O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
estabelecer a periodicidade para o registro das informaes
no SIGPlan.
Art. 5o Ser constitudo em cada rgo do Poder Executivo
um comit de coordenao dos programas, com a finalidade de
coordenar os processos de gesto para o alcance dos objetivos
setoriais, por meio da validao e pactuao dos planos gerenciais
de cada programa.
1o Integraro o comit de que trata este artigo o
Secretrio-Executivo do rgo, ou cargo equivalente, como
coordenador, o Subsecretrio de Planejamento, Oramento e
Administrao, ou cargo equivalente, os gerentes de programa e
outros titulares de unidades e de entidades vinculadas, indicados.
2o As funes atribudas ao comit de que trata o
caput podero ser exercidas por unidade colegiada de
coordenao em funcionamento no rgo, desde que observada,
na sua composio, o disposto no 1o deste artigo.
Art. 6o Cada rgo do Poder Executivo dever criar para
cada programa multissetorial, sob sua responsabilidade, um
comit gestor de programa, com a finalidade de monitorar e
avaliar o conjunto de suas respectivas aes, por meio do plano
gerencial do programa.
1o Integraro o comit de que trata este artigo o
gerente de programa, os coordenadores de ao e o gerente-
executivo, se houver.
52
2o Para a gesto de programas intra-setoriais, podero
ser constitudos comits gestores de programa, a critrio do
rgo responsvel pelo programa.
Art. 7o Os temas transversais, quando de interesse da
administrao pblica federal, sero geridos pelas respectivas
Cmaras do Conselho de Governo e seus Comits Executivos,
bem assim por grupos de trabalho especficos para esse fim
constitudos.
Art. 8o Fica institudo, nos termos do 1o do art. 9o da
Lei no 10.933, de 2004, o Sistema de Avaliao do Plano
Plurianual, no mbito do Poder Executivo, sob a coordenao
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, competindo-
lhe definir diretrizes e orientaes tcnicas para seu
funcionamento.
1o O Sistema de Avaliao do Plano Plurianual ser
apoiado por uma Comisso de Monitoramento e Avaliao do
Plano Plurianual, a ser instituda no Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, e por unidade de monitoramento e
avaliao de cada Ministrio, rgo equivalente ou de cada
Secretaria Especial da Presidncia da Repblica.
2o Caber Comisso de Monitoramento e Avaliao
do Plano Plurianual elaborar propostas de normas e
procedimentos gerais, relativos ao monitoramento e avaliao
dos programas do Poder Executivo, bem como oferecer
elementos tcnicos que orientem o processo de alocao de
recursos oramentrios e financeiros e a reviso dos programas,
com vistas ao alcance dos resultados.
3o A Comisso de que trata este artigo ser constituda
por representantes de rgos do Poder Executivo e contar
com suporte tcnico e administrativo da Secretaria de
Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.
4o unidade de monitoramento e avaliao, de cada
rgo, cabe apoiar a elaborao dos planos gerenciais, o
monitoramento e a avaliao dos programas, bem como oferecer
subsdios tcnicos que auxiliem na definio de conceitos e
procedimentos especficos.
5o A Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica e o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto definiro, em
conjunto, diretrizes para a participao da sociedade civil na
avaliao dos programas e do Plano Plurianual.
Art. 9o O plano gerencial do programa, que inclui o plano
de avaliao, assim como suas atualizaes, ser encaminhado
53
pelo gerente de programa ao Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, por meio do SIGPlan.
Art. 10. A Casa Civil da Presidncia da Repblica e o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto coordenaro,
em conjunto, o processo de seleo, monitoramento e avaliao
dos programas prioritrios, em articulao com os demais rgos
do Poder Executi vo, podendo defi ni r i nstrumentos
complementares de gesto.
Pargrafo nico. A Casa Civil da Presidncia da Repblica
e o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto podero,
em conjunto, fixar em instrumento formal com rgos do Poder
Executivo, responsveis pela implementao dos programas
prioritrios de que trata o caput, as estratgias indispensveis
ao alcance do resultado desses programas.
Art. 11. Observadas as restri es da Lei de
Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo poder firmar
compromissos, agrupados por sub-regies, com Estados,
Municpios e o Distrito Federal, na forma de pacto de
concertamento, definindo atribuies e responsabilidades das
partes, com vistas execuo do Plano Plurianual e de seus
programas.
Pargrafo nico. Os pactos de concertamento de que
trata o caput abrangero os programas e aes estruturantes
para o projeto de desenvolvimento local, que contribuam para
os objetivos do Plano Plurianual, e contaro com a participao
da sociedade civil.
Art. 12. Os titulares das empresas que integram o
oramento de investimento das empresas estatais e do
Ministrio da Defesa identificaro, em ato prprio, no prazo de
at trinta dias, contado da publicao deste Decreto, os
gerentes de programas e os coordenadores de ao, dos
programas e aes sob sua responsabilidade, no se aplicando
o disposto no caput do art. 3 deste Decreto.
Art. 13. O Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto dever manter atualizada a relao dos gerentes e
coordenadores de ao de todos os programas e, ainda,
mediante ato prprio, estabelecer os calendrios e eventos do
ciclo de gesto e orientaes complementares necessrias ao
cumprimento deste Decreto.
Art. 14. Este Decreto entra em vigor na data de sua
publicao.
54
Braslia, 06 de outubro de 2004; 183 da Independncia
e 116 da Repblica.
LUIZ INCIO LULA DA SILVA
Guido Mantega
Este texto no substitui o publicado no D.O.U. de 7.10.2004
A N E X O
GLOSSRIO
Avaliao de Programas - Processo de coleta e anlise
sistemticas de informaes sobre caractersticas, processos
e impactos de um programa, com base em critrios de eficincia,
eficcia e efetividade, de forma a gerar recomendaes para
aperfeioar a gesto e a qualidade do gasto pblico.
Avaliao do PPA Processo - sistemtico de aferio
peridica dos resultados e da aplicao dos recursos, segundo
os critrios de eficincia, eficcia e efetividade, permitindo sua
implementao no mbito das organizaes pblicas, o
aperfeioamento do Plano Plurianual e o alcance dos objetivos
de governo.
Cmaras de Conselho de Governo - So colegiados
criados em ato do Poder Executivo, com a finalidade de formular
polticas pblicas cujo escopo ultrapasse as competncias de
um nico Ministrio. As aes executivas das Cmaras so
desenvolvidas por Comits Executivos, cuja composio e
funcionamento so definidos em ato do Poder Executivo.
Cadastro de Programas e Aes do Plano Plurianual
e dos oramentos da Unio - o meio de registro das
informaes relevantes sobre os programas e aes
oramentrias e composto de um acervo de dados que abrange
a programao de mdio prazo, consubstanciada no Plano
Plurianual, e a programao anual, constante dos oramentos
fiscal, da seguridade social e de investimentos das empresas
estatais da Unio.
Coordenador de Ao - o responsvel pela obteno do
produto (bem ou servio) que contribui para atender aos objetivos
de um programa, executa e monitora uma ou mais aes.
Ciclo de gesto do PPA - Conjunto de eventos integrados
que viabilizam o alcance dos objetivos de governo. O ciclo
compreende os processos de elaborao da programao,
55
considerando prvio diagnstico do problema ou demanda da
sociedade, a implementao dos programas, o monitoramento,
avaliao e reviso deles.
Desafios - So alvos a serem atingidos para promover a
estratgia de desenvolvimento proposta no Plano Plurianual.
Os desafios so enfrentados por meio da implementao dos
programas.
Efetividade - a medida do grau de atingimento dos
objetivos que orientaram a constituio de um determinado
programa, expressa pela sua contribuio variao alcanada
dos indicadores estabelecidos pelo Plano Plurianual.
Eficcia - a medida do grau de atingimento das metas
fixadas para um determinado projeto, atividade ou programa
em relao ao previsto.
Eficincia - a medida da relao entre os recursos
efetivamente utilizados para a realizao de uma meta para um
projeto, atividade ou programa frente a padres estabelecidos
Elaborao do PPA - Processo de concepo de
orientaes estratgicas, diretrizes e objetivos estruturados
em programas com vistas ao alcance do projeto de Governo.
Estratgia de Desenvolvimento - a sntese lgica do
programa de governo que articula, de forma consistente, o
conjunto de polticas pblicas - social, econmica, de infra-
estrutura, ambiental e regional - com vistas transformao
da sociedade a longo prazo.
Gesto de Programas - Processo composto pelas etapas
de implementao, monitoramento, avaliao e reviso dos
programas, visando o alcance de seu objetivo e contribuindo
para o alcance da estratgia de desenvolvimento do Plano
Plurianual.
Implementao de Programas - Processo estruturado
que articula diversos tipos de recursos (materiais, humanos,
financeiros, informacionais e institucionais) para a execuo
das metas fsicas das aes que compem o programa e o
alcance de seus objetivos.
Monitoramento de Programas - Processo de
acompanhamento da execuo das aes do programa visando
obteno de informaes para subsidiar decises, bem como
a identificao e a correo de problemas.
Monitoramento do PPA - Processo contnuo de
acompanhamento da implementao do Plano Plurianual,
56
referenciado na estratgia de desenvolvimento e nos desafios,
que objetiva subsidiar a alocao dos recursos, identificar e
superar restries sistmicas, corrigir rumos, sistematizar
elementos para subsidiar os processos de avaliao e reviso,
e, assim, contribuir para a obteno dos resultados globais
desejados.
rgo Pblico - Unidade organizacional instituda para o
desempenho de funes estatais por meio de seus agentes.
So unidades integrantes da estrutura da administrao direta
e da administrao indireta da Unio.
Pacto de Concertamento - Processo de planejamento
e gesto integrados e compartilhados pelos trs entes da
Federao e a sociedade, que busca a convergncia de
prioridades e a sincronizao de aes, como forma de apoiar
a implementao de um projeto de desenvolvimento regional
articulado estratgia nacional de desenvolvimento que orientou
a elaborao do PPA 2004-2007.
Plano gerencial - Plano gerencial o instrumento que
orienta a implementao, monitoramento, avaliao e reviso
de cada programa, subsidia os processos de tomada de deciso
e estabelece os compromissos entre os diversos atores que
interagem para o alcance de seu objetivo.
Programa - Instrumento de organizao da atuao
governamental com vistas ao enfrentamento de um problema.
Articula um conjunto coerente de aes (oramentrias e no-
oramentrias) que concorrem para objetivos setoriais
preestabelecidos, constituindo uma unidade bsica de gesto
com responsabilidade pelo desempenho e transparncia das
aes de governo.
Programa Intra-Setorial - Programa que possui aes
de responsabilidade de mais de uma unidade administrativa do
mesmo rgo.
Programa Multisetorial - Programa que tem pelo menos
uma ao de unidade administrativa de rgo diverso ao que
detm a responsabilidade pelo programa.
Programa Unissetorial - Programa que possui todas as
aes de responsabilidade de uma nica unidade administrativa
do mesmo rgo, seja da administrao direta ou indireta.
Programa Prioritrio - Programa de elevado impacto na
estratgia de desenvolvimento do governo, devendo contar
com gesto diferenciada, conforme proposto no anexo das metas
e prioridades da Lei de Diretrizes Oramentrias.
57
Reviso do PPA - Processo de adequao do Plano
Plurianual s mudanas internas e externas da conjuntura
poltica, social e econmica, por meio da alterao, excluso
ou incluso de programa, resultante dos processos de
monitoramento e avaliao.
Sub-Regio - Grupo de municpios organizados a partir
de um projeto de desenvolvimento local.
Temas Transversais - Temas que envolvem valores e
conceitos que devem ser considerados na ao de governo,
tais como direitos humanos, meio ambiente, gnero, raa e
etnias.
Unidade Administrativa - Unidade organizacional
subordinada ou vinculada a rgo da administrao pblica,
conforme sua estrutura organizacional.
www.planobrasil.gov.br
www.planejamento.gov.br

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