CABE LA PRECLUSIN EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO?

La doctrina procesal consagra la "preclusin procesal" como el principio que divide al proceso en fases sucesivas o etapas,
que se van cerrando segn el avance de la secuencia, ocasionando para el interesado la prdida de las facultades no
ejercidas en su momento debido. Estimada como principio elemental de todo proceso, la preclusin tiene por efecto
principal, determinar que con el cierre de cada fase o transcurrido el trmino preestablecido, fenezca la posibilidad de
ejercitar ciertos actos procesales que correspondan a dicha oportunidad e impedir el retorno a momentos procesales ya
cumplidos. De tal suerte, que este principio ocasiona para el sujeto procesal la prdida de derechos procesales, aun cuando
su falta de ejercicio sea debido a una conducta simplemente inadvertida y no a falta de diligencia.
Como se comprende, se logra la preclusin procesal por la existencia de plazos perentorios, cuyo vencimiento origina la
clausura de las diversas fases procesales.
Para nuestros fines resulta importante determinar si ante la carencia de disposicin expresa en sentido afirmativo o
negativo, como acontece en nuestras Normas Generales, la preclusin puede tener cabida en nuestro derecho
administrativo; o, si por lo contrario, la vigencia de los principios de eficacia, simplicidad e informalismo en favor del
administrado hacen incompatible ese principio con la naturaleza del procedimiento nacional.
Revelando lo controvertido de este tema, la doctrina administrativa se ha pronunciado siguiendo diversas tendencias, desde
la admisibilidad irrestricta hasta su aceptacin restringida. Por un lado, tenemos a HUTCHINSON (23), en concordancia con
MAIRAL (24), afirmando que "los actos procedimentales cumplidos quedan firmes y no se puede volver sobre ellos sin
retrotraer etapas, por el efecto que tiene cada estadio procedimental de clausurar el anterior". Agregando que "el concepto
de preclusin se explica por el de impulso, ya que ste carecera de objeto sin la preclusin. En caso contrario, los actos
procedimentales podran repetirse y el procedimiento no progresara. Tampoco la preclusin sera suficiente por s sola,
pues no se pasa de un estadio a otro sin el impulso".
En distinto sentido doctrinario, FIORINI (25) acepta la aplicacin de la preclusin pero de modo limitado para algunos
procedimientos especiales pero no como una regla uniforme para todos los procedimientos administrativos. As, nos afirma,
"En el procedimiento administrativo no rige la frrea preclusin pero tampoco debe regir el capricho o la desidia del
administrado; por eso siempre ser el poder administrador el que debe resolver las peticiones procesales pertinentes, (...) el
administrador decide en una vista final, y cuando aplica la preclusin es excepcional, ante la necesidad de tratar en igualdad
de tratamiento en un procedimiento donde compiten en igual situacin varios administrados. Slo en estos casos se
impone la preclusin". En la misma orientacin se ubica CASSAGNE (26) cuando al distinguir el procedimiento
administrativo del proceso judicial, considera que este ltimo se encuentra diseado bajo el principio de preclusin, a
diferencia el administrativo que se inspira en el de la informalidad.
Volviendo al anlisis que compartimos de FIORINI (27), queda conceptuado que la preclusin tiene un nivel preponderante
en el proceso jurisdiccional, al igual que otros principios rigurosos vinculados al factor formal, por la necesidad de preservar
la independencia del funcionario pblico llamado a resolver (juez) y al deber que tiene de otorgar igualdad y seguridad
jurdica a las partes litigantes; sindole vedado, dejar sin efecto un momento procesal a fin de permitir que una de las
partes pueda realizar un acto procesal cuya fase ya pas.
Por ello, encontraremos ejemplos de preclusin, en el proceso judicial cuando aqul ordenamiento impide presentar
hechos nuevos no invocados al momento de la demanda, acompaar pruebas adicionales a las ya presentadas al inicio del
proceso, etc.
Contrariamente en el procedimiento administrativo general la rigurosidad resulta inconducente y ms bien perjudicial para
el colaborador de la Administracin que busca el inters pblico y donde relaciona a un particular con el Estado. En esta
realidad asumir la rigidez de la preclusin, impedira al administrador inducir al administrado a subsanar sus omisiones,
impedira al administrado la presentacin de nuevas pruebas, perfeccionar su petitorio, adicionar expedientes
administrativos al que se encuentra en trmite, subsanar unpliego de cargos imperfecto para la determinacin de
responsabilidades, etc., actos procesales que aparte de no perjudicar a ninguna contraparte contribuyen a una mayor
certeza en la decisin administrativa.
En este contexto, se infiere como principio que la preclusin puede admitirse son algunas salvedades, pues cuando la
realidad lo justifique, podrn considerarse actuaciones procesales fuera de trmino siempre que ellas colaboren con el
inters pblico (por ejemplo, con la determinacin de la verdad material) y siempre que dicha accin tarda no haya sido
originada por actos dilatorios de la secuencia o en fraude del administrado.
Concordamos tambin con FIORINI (28) en exceptuar a los procedimientos especiales donde concurren varios
administrados con expectativas divergentes o con propios intereses subjetivos, en cuyo caso incorporar la preclusin afirma
la seguridad jurdica y un tratamiento paritario (como sucede en los procedimientos concurrenciales -subastas, licitaciones,
concursos con precalificacin- o en los procedimientos contenciosos
Que resuelve conflictos de intereses primarios o secundarios). En tales procedimientos, no obstante el silencio de las
normas, la preclusin surge espontneamente entre las diversas etapas establecidas en su estructura.
Acertadamente, VILLAR PALASI y COBOS HERRERO (29) ha afirmado que esta crisis de la preclusin procesal en el
procedimiento administrativo obedece a una manifestacin del deseo del Estado por salvaguardar el derecho de todo
administrado a una tutela jurdica efectiva, frente a cualquier rigor formalista.
A diferencia del proceso jurisdiccional estructurado por etapas preclusivas, el procedimiento administrativo ordinario
responde al criterio de una unidad de vista por el cual desde su inicio hasta la decisin administrativa se cumple un solo
ciclo temporal. Exclusivamente, cuando ha sido concluido el procedimiento se puede afirmar que es imposible tanto para
los administrados como para la Administracin, realizar actos procesales ordinarios en dicha etapa. Slo quedar n los
recursos -que permiten ntegramente renovar la secuencia en una nueva fase-, o la nulidad -que permitira reabrir alguna
fase en base a la existencia de vicios de orden pblico-.