gestin pblica

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Capital institucional y

desarrollo productivo
Un enfoque de polticas pblicas


Eugenio Lahera












Instituto Latinoamericano y del Caribe de
Planificacin Econmica y Social - ILPES


Santiago de Chile, noviembre del 2004
Este documento fue preparado por el consultor Eugenio Lahera, bajo la
supervisin del seor Juan Martin, Asesor Especial del Secretario Ejecutivo,
Direccin del Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES).
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a
revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no
coincidir con las de la Organizacin.















Publicacin de las Naciones Unidas
ISSN impreso 1680-8827
ISSN electrnico 1680-8835

ISBN: 92-1-322614-4
LC/L.2223-P
LC/IP/L.251
N de venta: S.04.II.G.141
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gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - SERIE Gestin pblica N 48
ndice
Resumen ........................................................................................5
I. El cambio institucional en la teora......................................7
A. Su necesidad...........................................................................7
B. Sus dificultades analticas y prcticas ....................................8
C. Una sugerencia de cmo seguir ..............................................9
II. El cambio institucional en la prctica
latinoamericana ......................................................................11
A. El marco de las polticas de desarrollo productivo...............11
B. Diseo y rediseo .................................................................12
C. Gestin..................................................................................13
D. Evaluacin.......................................................................... `15
III. Hacia un acuerdo estratgico que incluya el
desarrollo productivo.............................................................17
Bibliografa .......................................................................................21
Serie gestin pblica: nmeros publicados............................23



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CEPAL - SERIE Gestin pblica N 48
Resumen
En este documento se examinan los aspectos institucionales de
las polticas de desarrollo productivo, con un enfoque de polticas
pblicas.
Ello permite fundamentar una crtica, tanto del concepto de
desarrollo institucional predominante, como del desarrollo
institucional observado en la prctica latinoamericana. Tambin
permite fundamentar la necesidad de una nueva orientacin estratgica,
una que ponga a las polticas de desarrollo productivo en el centro del
debate poltico.
En la primera parte del texto se examina el concepto
convencional de desarrollo institucional, el que debido a su nfasis en
estticas comparadas (subdesarrollo-desarrollo, fallas de mercado-
soluciones abstractas), entrega orientaciones de poltica demasiado
generales. Se plantea, en cambio, la conveniencia de adoptar un
enfoque de proceso, que permita encontrar soluciones especficas para
cada economa.
A continuacin se examinan los aspectos institucionales en el
ciclo analtico de las polticas pblicas: el diseo, gestin y evaluacin
de las polticas pblicas de desarrollo productivo.
La tercera y ltima parte plantea la necesidad de una
concertacin estratgica en torno al desarrollo productivo en la actual
coyuntura regional. Las polticas de desarrollo productivo sern ms
potentes si tienen origen en un proceso democrtico, el que a su vez
ser ms estable si los frutos del desarrollo alcanzan a todos.
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CEPAL - SERIE Gestin pblica N 48
I. El cambio institucional en la
teora
A. Su necesidad
Existe consenso en los gobiernos de la regin en cuanto a que la
excesiva confianza en la efectividad automtica de las seales
macroeconmicas ha contribuido a que se subestime la debilidad de las
instituciones, las fallas de los mercados (que pueden ser imperfectos,
segmentados o incompletos) y la importancia de las externalidades. Ello
ha llevado a depender en exceso de la capacidad de la poltica
macroeconmica para desencadenar por si sola la dinmica del
crecimiento, a veces, bajo el supuesto que la equidad le seguira.
De all que la importancia del cambio institucional sea
ampliamente reconocida. Al respecto existe una abundante literatura
sobre la nueva economa institucional y trabajos en esa lnea han
recibido al menos dos Premios Nbel de Economa.
Segn Douglass North, el desarrollo de la nueva economa
institucional se ha abordado en dos niveles complementarios. El
primero se refiere al ambiente institucional, entendido ste como el
conjunto de reglas fundamentales de tipo poltico, social y legal, que
establecen las bases para la produccin, el intercambio y la distribucin
de bienes, servicios y oportunidades. Algunos ejemplos son las reglas
que gobiernan los procesos electorales, el estado de derecho -incluyendo
de manera prominente los derechos de propiedad y el derecho de
contratacin- y las reglas que norman la observancia de los derechos
civiles e individuales.
7
Capital institucional y desarrollo productivo. Un enfoque de polticas pblicas
El segundo nivel es el que se refiere a los arreglos institucionales, entendidos como el
acuerdo alcanzado entre unidades econmicas, el que gobierna las formas en que dichas unidades
pueden cooperar y/o competir, o que proporciona un mecanismo mediante e cual se pueda efectuar
un cambio en las leyes o en los derechos de propiedad (North, 1989). Oliver Williamson llama a
este tipo de arreglos la gobernabilidad de las transacciones contractuales (Williamson, 1999).
Para North la historia del desarrollo es la historia de las formas institucionales exitosas. Estas
instituciones son aquellas que disminuyeron drsticamente los costos de transaccin (Coase, 1973).
En un perodo ms reciente, las recomendaciones de los organismos internacionales de
financiamiento y desarrollo han enfatizado la importancia de agregar reformas institucionales al
conjunto de recomendaciones, principalmente de carcter macroeconmico, que ellas han hecho a
partir de la crisis de la deuda externa, a principios de los aos ochenta. Se afirma que las reformas
institucionales corresponden a una etapa avanzada de las reformas (segunda o tercera generacin,
por ejemplo).
B. Sus dificultades analticas y prcticas
Planteada as, esta recomendacin ha sido objeto de numerosas crticas (CEPAL, 1990).
En definitiva, las cosas van bien si se tienen las instituciones correctas. Se dira que los
prerrequisitos institucionales del desarrollo son los de ser ya como un pas desarrollado (Lindauerb
y Pritchett, 2002). Pero de qu resultaron las instituciones en los pases desarrollados? De qu
resultar el desarrollo institucional en nuestros pases?
Por otra parte, es imposible definir simultneamente, la mejor institucionalidad para las
polticas de desarrollo productivo para todos los pases y todas las regiones. En trminos analticos,
con este enfoque no se pueden definir en general las mejores polticas pblicas para cada
sector/pas.
El desarrollo es, casi por definicin, un proceso no repetitivo. Las instituciones no pueden
colocarse bajo el paraguas del ceteris paribus en el anlisis econmico y social. La utilidad de las
listas de reformas recomendadas a este objeto, cualquiera sea su naturaleza u orientacin, resulta
muy dudosa, porque se trata de proposiciones que, por un lado no se basan en un modelo analtico
preciso y, por otro, pretende tener carcter general. En ellas es difcil aclarar alternativas o
prioridades (Herman, 2004).


Desde un punto de vista ms operativo, el desarrollo productivo tiene mbitos macro, meso y
micro econmicos, qu acuerdo poltico se requiere para poner los tres en la lnea del desarrollo
productivo? Salvo en una economa de competencia perfecta, un sistema que racionalice todos los
aspectos del desarrollo productivo es inalcanzable, ya que se superpone con otras polticas e
instituciones, cuyo conjunto corresponde a una constelacin de intereses determinada. Por ejemplo,
la estructura productiva puede ser objeto de polticas pblicas en s misma?
De all que resulte simplista sugerir polticas a partir de una trayectoria por etapas
ascendentes de complejidad tecnolgica, a la Rostow.
1
De hecho es habitual la mezcla de polticas
de distinto nivel, porque los pases en desarrollo suelen no ser precursores.
Pero tal necesidad no asegura que est en condiciones de hacerlo. La capacidad institucional
tambin se expresa en la capacidad de eliminar polticas, o de sustituirlas por otras (Ohno, 1996). Es
as, un prerrequisito de s misma.

1
Una propuesta de trayectoria es la realizada por el Banco Mundial en Closing the Gap in Education and Technology, 2003.
8
CEPAL - SERIE Gestin pblica N 48
Tampoco es suficiente hablar en general de la evidente necesidad de corregir las imperfecciones
del mercado. Tanto asegurar el derecho de propiedad como reducir los costos de transaccin ayudan a
lograr un funcionamiento de mercado; aumentar la competitividad internacional, sin embargo, requiere
adems activos basados en conocimiento y bajos costos de produccin. Como se ha dicho, la
industrializacin requiere moverse de un conjunto de distorsiones del subdesarrollo y la produccin de
recursos bsicos a otro conjunto de distorsiones que estn basadas en el conocimiento (Amsden, 2001).
Si el conocimiento no es perfecto, la productividad y la calidad pueden variar en la misma
industria en diferentes pases. Por ello no basta con liberar los precios para ser competitivo
internacionalmente en industrias en las que se puede haber tenido una ventaja comparativa basada en los
recursos naturales o la abundancia de mano de obra.
Un enfoque sobre fallas de mercado en general es de naturaleza deductiva, porque observa la
intervencin de los gobiernos y luego, ex post, interpreta su comportamiento y desempeo de manera
que corresponda a las teoras persistentes de cmo funcionan (o no funcionan) los mercados.
Pero no se aclara, de modo emprico o lgico, en qu deberan diferir las imperfecciones del
mercado entre los pases, todos ellos subdesarrollados, en un grado suficiente para explicar
variaciones significativas del papel del gobierno. Adems, el enfoque de las fallas del mercado
predominante no precisa o jerarquiza las imperfecciones del mercado que llevaron a los gobiernos a
intervenir efectivamente (Amsden, 1998).
C. Una sugerencia de cmo seguir
El anlisis comparativo ms reciente, relativo a distintas experiencias de desarrollo
institucional, enfatiza la necesidad que las distintas economas logren realizar los cambios
institucionales propios que le son indispensables (Rodrik, 2003).


Las sociedades en general y los gobiernos en particular, enfrentan opciones sobre la creacin o
profundizacin de la competitividad internacional de la economa. Pero el contenido de dichas opciones
para cada pas en desarrollo depende especficamente del momento y el lugar.
Un curso ms promisorio que la elaboracin de modelos inductivos tradicionales es una
formalizacin de las elecciones de poltica estratgica afrontadas por los pases de industrializacin
tarda, para aprender tanto de los xitos, como de los fracasos. Conviene hacerlo a travs del examen
del proceso o ciclo analtico de las polticas pblicas, que incluye su origen, diseo, gestin y
evaluacin.
Por supuesto, la historia de las regiones subdesarrolladas en la posguerra est llena de ejemplos
de gobiernos que intervienen en los mercados con subsidios innecesarios e injustificados de diversas
clases. De igual modo, deben considerarse y sistematizarse las restricciones y los activos competitivos
que los pases exitosos afrontan en los puntos de inflexin estratgicos.
En este documento se sugiere que, si bien no existen recetas generales sustantivas para el
cambio institucional, las polticas pblicas de excelencia pueden facilitar las soluciones que cada
pas requiere, a travs de la articulacin de las consideraciones polticas y las tcnicas.
Para lo anterior, ms que mirar al ordenamiento de las actividades del sector pblico como
dado por su organizacin, o por alguna declaracin de intenciones, conviene mirarlo como un
instrumento para la realizacin de las polticas pblicas de integracin en la economa global y
regional. As como el logro principal de una empresa privada no es su organigrama, sino sus
utilidades, lo importante en el gobierno son sus resultados, para los cuales su estructura debe ser
funcional.
Una poltica pblica corresponde a:
9
Capital institucional y desarrollo productivo. Un enfoque de polticas pblicas
cursos de accin y flujos de informacin
relacionados con un objetivo pblico definido en forma democrtica.
Estos cursos de accin y flujos de informacin son desarrollados por el sector pblico y,
frecuentemente, con la participacin de la comunidad y el sector privado
Una poltica pblica de calidad incluir orientaciones o contenidos, instrumentos o
mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsin de sus resultados
Las polticas pblicas son un marco, una estructura procesal que permite la especificacin de
las intenciones u objetivos que se desprenden de la agenda pblica.
Una poltica pblica de excelencia es la que, a partir de valores, plantea objetivos polticos
claros y logra definir del mejor modo temas tcnicos. Estos ltimos no pueden reemplazar la
poltica, pero s la complementan para darle forma (Lahera, 2002).
Desde un punto de vista analtico pueden distinguirse cuatro momentos en las polticas
pblicas, ya que no necesariamente etapas consecutivas: el origen (principalmente en el sistema
poltico), diseo, gestin y evaluacin de las polticas pblicas.
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CEPAL - SERIE Gestin pblica N 48
II. El cambio institucional en la
prctica latinoamericana
A. El marco de las polticas de desarrollo
productivo
De partida conviene aclarar que las opciones tecnolgicas
sustantivas de la regin se han llevado a cabo a travs de polticas
econmicas e industriales, en las cuales los temas de polticas
comerciales, derechos de propiedad intelectual y los incentivos
financieros, entre otros, han sido definidos sin ms que consultas
formales con las agencias de CyT. En la prctica diversas agencias de
financiamiento pblico desarrollan polticas tecnolgicas, incluso si ellas
no son siempre intencionadas. De all que se pueda hablar de polticas
tecnolgicas explcitas e implcitas.
Las polticas de sustitucin de importaciones permitieron crear un
sector industrial relativamente integrado en las economas mayores de la
regin, as como una capacidad tecnolgica interna. Al mismo tiempo
cristalizaron en todas partes fuertes intereses proteccionistas y algunos
desincentivos a la innovacin. Las polticas explcitas de tecnologa con
un objetivo diferente fueron percibidas como interferencia poltica y
fueron resistidas por los agentes econmicos relevantes.
Slo ms recientemente maduraron las condiciones domsticas
para una estrategia de reduccin del proteccionismo y de mercados
abiertos. Tal estrategia est centrada en la bsqueda de una mayor
competitividad internacional, lo que podra sugerir el cambio tecnolgico
tiene una nueva primaca en las polticas.
11
Capital institucional y desarrollo productivo. Un enfoque de polticas pblicas
Sin embargo, el contexto en el que se han diseado las polticas para las pyme, por ejemplo,
ha estado dominado por los procesos de reformas estructurales. La casi total confianza en la
liberalizacin de los precios y la marcada reduccin de la intervencin estatal han sido
acompaadas de una visin en la cual las polticas de apoyo a las pyme se ubican en una posicin
subordinada respecto de los objetivos de la poltica macroeconmica e incluso de las polticas de
competitividad, cuando estas ltimas estn presentes en la agenda pblica (Peres y Stumpo, 2002).
El tipo y la dinmica de la subordinacin respecto de cada una son diferentes. Mientras que la
situacin de dependencia respecto de la poltica macroeconmica parecera ser parte de la esencia
del nuevo modelo econmico, la relacin con las polticas de competitividad ha evolucionado a lo
largo de los aos noventa.
De una posicin, a comienzos de la dcada, en la que la poltica de apoyo a las pyme era una
de las ms reconocidas como vlidas en el apoyo a la competitividad, se ha evolucionado a una
situacin en la que parecera que la atencin a las pyme tiende a absorber todo el contenido de las
polticas de competitividad.
B. Diseo y rediseo
Los pases de la regin, incluso los ms pequeos, han mejorado su capacidad de disear
polticas de desarrollo productivo. Por un lado se ha superado la visin de comienzo de los aos
noventa, segn la cual no haba mejor poltica que no hacer poltica y se han reconocido las fallas
de los mercados en proveer soluciones a temas como la generacin de articulaciones, el upgrading
en la mezcla de productos de las economas de la regin. Este avance se produjo incluso en pases
donde la capacidad de las instituciones a cargo del apoyo a las pyme es muy dbil. En esos casos,
la cooperacin externa y la expansin internacional de los servicios de asesora (de base individual
o empresarial) han servido como mecanismo de transmisin de conocimientos y experiencias.
Se aprecian cuatro principios rectores: nfasis en aumento de la competitividad,
generalizacin de instrumentos horizontales, fomento a las pyme, mipyme o mipe, y focalizacin en
lo regional o local. Los contenidos de las polticas diseadas han tendido a uniformarse, e incluso a
repetirse. As, las tres grandes reas de las polticas de competitividad (fomento a las exportaciones,
desarrollo tecnolgico y capacitacin de los recursos humanos) estn presentes en todos los pases, y a
stas se agregan los instrumentos habituales en materia de financiamiento, en su triple dimensin de
acceso, garantas y costo.
Existen tres grupos de pases, segn sus polticas: a) pases con documentos formales de
poltica industrial: agenda de trabajo; b) otro en que predomina la influencia de los enfoques
basados en la metodologa de clusters: de la competitividad a los acuerdos sectoriales: y c) pases
con polticas bsicamente horizontales: los enfoques de demanda. Desde otro punto de vista, pueden
distinguirse tres estilos de intervencin: pases con estrategias explcitas (Brasil, Colombia, El
Salvador, Mxico), pases con muchas acciones, pero sin estrategias explcita (Chile), pases con
acciones espordicas (Uruguay) (Peres, 1998).
Las polticas han sido con frecuencia contradictorias, lo que ha debilitado su eficacia y
contribuido a la erosin de su apoyo social.
Menos y mejores polticas
Los documentos de poltica de los pases de la regin no deberan ser ms shopping lists
siempre crecientes. En cambio, se deben proponer pocas acciones, en pocas reas de poltica, pero
poderosas, lo que permitira aumentar la eficacia de la intervencin estatal.
12
CEPAL - SERIE Gestin pblica N 48
Dado el perfil dinmico de la economa globalizada, la complejidad tecnolgica y,
especialmente, la limitacin de recursos de los sectores pblicos de la regin, la intervencin debe
hacerse con sentido estratgico. No hay una frmula nica, porque ella depende de las realidades
muy diversas que se viven en la regin, sea en lo que concierne a la estructura productiva, como en
la configuracin institucional.
S, en cambio, debe existir un criterio rector que sirva como mtodo para orientar los
esfuerzos. Se trata de identificar la potencialidad de actividades y sectores capaces de competir
internacionalmente. De all que la nota dominante es el diseo de polticas en el marco de
economas abiertas al comercio.
Luego, las polticas publicas deben preocuparse por alentar este mayor dinamismo relativo
hacia atrso hacia adelanteen las cadenas productivas, en identificar fallas evidentes de
mercado que dificultan el desempeo, en incentivar la creacin de conocimiento y capacidades en
estos terrenos, en el aprendizaje e intercambio de experiencias, etc.
C. Gestin
El organigrama de los organismos a cargo de las polticas de desarrollo productivo se gener
por acumulacin y es resistente a la reorganizacin con otras orientaciones y dinmicas. Por otra
parte, las polticas se derivan ms de teoras administrativas u organizaciones que del anlisis
econmico de la organizacin industrial.
Las polticas tradicionales tienden a instrumentarse mediante mecanismos de asistencia
tcnica que progresivamente reconocen que, para cierto estrato de las pyme, las necesidades de
apoyo van ms all de ofrecer servicios, para abarcar la definicin de la demanda de esos servicios.
Posiblemente el contenido ms novedoso, aunque todava no generalizado en la regin, est
presente en los esfuerzos por aumentar la articulacin entre las pyme o entre stas y las grandes
empresas.
La escasez de recursos se combina con problemas institucionales; en forma especial, con la
excesiva fragmentacin de la toma de decisiones en la materia. Si bien la heterogeneidad
empresarial, sectorial y geogrfica del universo de las pyme justifica en parte la gran cantidad de
programas existentes, falta de coordinacin entre estos esfuerzos.
El componente de tecnologa es habitualmente administrado en otros arreglos institucionales,
mientras el sistema de CyT es juzgado negativamente por no producir resultados en ese mbito. Las
organizaciones formalmente a cargo de las polticas de CyT nunca tuvieron otra atribucin que la de
administrar fondos para el entrenamiento de graduados y actividades de investigacin en las
universidades y en otros institutos de investigacin apoyados por el sector pblico.
Consistentemente con la posicin relativa de la poltica de apoyo a las pyme, las instituciones
que las disean, pese a las fuertes diferencias que presentan entre los pases en consideracin, tienen
en comn su poco peso en las estructuras gubernamentales y una significativa carencia de
poderosos instrumentos de poltica. Si bien a lo largo de la dcada de 1990 se presenciaron cambios
institucionales que elevaron a rango ministerial o de vice-ministerio a entidades de fomento a esas
empresas en diversos pases, la nueva ubicacin en el organigrama gubernamental no ha significado
ms poder de ejecucin.
Otro avance fue el fortalecimiento de la corresponsabilidad pblica privada en el diseo de
polticas. En la actualidad las cmaras empresariales y organismos similares estn en el centro de las
propuestas de polticas de desarrollo productivo, habiendo incluso participado en su diseo. Sin
embargo, el nivel de las actividades privadas de ciencia y tecnologa es deficiente; faltan vnculos
sistmicos entre las instituciones de investigacin y la industria.
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Capital institucional y desarrollo productivo. Un enfoque de polticas pblicas
La falta de coordinacin de las polticas de innovacin con frecuencia resulta explicada por
los puntos de vista diametralmente opuestos sobre el tema en los gobiernos y la falta de un apoyo
poltico fuerte. Cuando la preocupacin por el desarrollo tecnolgico llev a los gobiernos a definir
polticas tecnolgicas explcitas, esta tarea fue encargada a las organizaciones ya existentes en la
administracin pblica, que daban apoyo a la investigacin bsica. La combinacin de polticas de
ciencias y las de tecnologa sigue siendo inadecuada.
Por otra parte, la antigua organizacin en ministerios ha sido resistente a las
reorganizaciones, factor que suele ser desconocido en las polticas de desarrollo productivo. Es
perceptible una sobredotacin de personal capaz en el diseo de las polticas pblicas, parte del cual
podra ser trasladado a la gestin de stas. A los anteriores factores se agrega la existencia de una
cultura corporativa en el sector pblico que conformaba la iniciativa tecnolgica del estado en un
proyecto de desarrollo tecnolgico autnomo. El sector pblico ha mostrado una capacidad limitada en
la generacin de innovaciones; sin embargo hay tambin casos de xito.
El xito de las polticas tecnolgicas de innovacin agrcola parecen haberse debido tanto a lo
sostenido de la accin estatal, como al estilo de intervencin, el que favoreca fuertemente el
proceso privado de acumulacin y era consistente con los intereses econmicos y polticos de los
agentes privados.
Mejoras a la gestin
La intensidad y calidad de las relaciones entre la industria y la ciencia tienen un papel
creciente en determinar el retorno de las inversiones en investigacin, en trminos de
competitividad, crecimiento, creacin de trabajo y calidad de vida. Estas relaciones estn siendo
modificadas por la globalizacin y otros factores como una tendencia global hacia el desarrollo
acelerado de un mercado del conocimiento.
La proliferacin de nuevos instrumentos tales como los fondos tecnolgicos sectoriales a
partir de privatizaciones, programas de desarrollo de proveedores, articulacin- es efecto de falta
de estrategia y coordinacin (iniciativas dispersas) o reflejo de pluralidad y heterogeneidad?
Clusters, cadenas o sectores? La pregunta, perfectamente vlida, ha tendido a responderse
restndole legitimidad a la intervencin sectorial, dndosela, en cambio, a los clusters.
Compromisos polticos llevan a programas sectoriales, que se legitiman llamndolos de cadena
productiva; algo similar sucede con las polticas de pyme. Lo sectorial tiene legitimidad en materia
de regulacin, pero en slo tres o cuatro sectores.
La inclusin de agentes privados en la gestin de las PDP podra ser profundizada, por
ejemplo en la intermediacin financiera. Las cmaras sectoriales podran jugar un papel ms activo
como entes de servicio. Los propios interesados que logren un nivel determinado de organizacin
podran ser preferidos en relacin a las polticas de fomento productivo.
Sin embargo, la participacin del empresario en el diseo de los instrumentos y en la
ejecucin de las polticas requiere una infraestructura y tejido institucional de base local que acte
como articulador, intermediario y proveedor de servicios de apoyo. Las polticas pblicas deberan
orientarse a estimular iniciativas locales de desarrollo, sobre la base de redes de interdependencia
entre empresas, centros tecnolgicos, universidades, gobiernos territoriales y locales y agrupaciones
de la sociedad civil.
Las dificultades ms serias para fomentar este tipo de andamiaje institucional de base local
radican en las limitaciones de la capacidad de gestin de las instituciones, los problemas de
participacin de grupos empresariales directivos y las deficiencias existentes en los recursos
humanos especializados (profesionales capacitados en atencin empresarial).
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CEPAL - SERIE Gestin pblica N 48
Conviene avanzar hacia soluciones decididas a partir de procesos en los que participan todos los
actores involucrados, pudiendo llegarse a definir acciones no tan de frontera, pero s ms adecuadas a
las realidades que se busca modificar. Una evolucin desde la copia de mejores prcticas a poner el
centro de la atencin en desarrollar el mejor proceso de diseo de poltica posible.
D. Evaluacin
Las metas se han hecho ms precisas, hay ms casos de evaluacin explcita. Sin embargo
sigue siendo infrecuente la evaluacin de impacto de las polticas de desarrollo productivo, con lo
que no se puede justificar el uso de los recursos destinados a ellas y menos an fundamentar que se
deben aumentar.
En general los gobiernos carecen de informacin e instrumentos para monitorear estas
relaciones, evaluar su eficiencia y aprender de otros las mejores prcticas de polticas. De hecho, los
principales determinantes de las fallas en estas polticas corresponden al desequilibrio entre
ambiciosos objetivos de poltica, muchas veces contradictorios entre si y los escasos recursos
asignados; la complejidad de polticas diseadas sin tener en cuenta restricciones nacionales y las
estructuras estatales inadecuadas para la implementacin debido a que fragmentan las decisiones y
se separan las reas de decisiones de las de accin.
Mejorar la evaluacin anterior, coetnea y posterior
Fortalecer la evaluacin es el mejor mecanismo para discutir racionalmente, si se debe
mantener una poltica, reducirla o discontinuarla.
Una poltica de excelencia considera ya en su diseo las modalidades para su propia
evaluacin.
La evaluacin de la poltica de desarrollo productivo se basa en la comparacin de la
eficiencia relativa de las distintas relaciones en considerar las necesidades de los principales
interesados (gobierno, industria, organizaciones pblicas de investigacin y sociedad civil).
Una poltica pblica de excelencia debe tener fundamentos especficos (cul es la idea?, a
dnde vamos?) as como consistencia interna y agregada (a qu se integra?, o qu inicia?); incluir
una estimacin de costos y de alternativas de financiamiento, as como de los factores para una
evaluacin de costo-beneficio social de la poltica.
Ojal su beneficio social marginal pueda ser comparado con el de otras polticas (cunto
rinde el ltimo peso gastado en proyectos alternativos?, qu es prioritario?); dar cuenta de apoyos
y crticas previsibles (polticas, corporativas, acadmicas); estimar la oportunidad poltica y el lugar
en la secuencia de medidas pertinentes (qu es primero?, qu condiciona qu?).
Por ltimo, sus instrumentos deben ser funcionales y sus indicadores evaluables, precisos,
incluyendo los de economa, eficacia y eficiencia. El costo unitario de cada fase o proceso debe
poder ser determinado. Los vnculos entre la ciencia y la industria pueden ser caracterizados y
evaluados en tres puntos: naturaleza e importancia relativa de los canales de interaccin; la estructura de
sus incentivos y los arreglos institucionales (OECD, 2002). Es importante evaluar a la combinacin
dinmica de las diversas polticas relevantes.
15
CEPAL - SERIE Gestin pblica N 48
III. Hacia un acuerdo estratgico
que incluya el desarrollo
productivo
A inicios de la dcada de los noventa Fernando Fajnzylber, entre
otros autores, plante la necesidad de lograr una concertacin estratgica,
un conjunto de acuerdos de largo plazo, tanto explcitos como implcitos,
entre el Estado y los principales actores polticos y sociales respecto de
los objetivos instrumentales y de las secuencias de polticas e
innovaciones institucionales necesarias para alcanzarlos (CEPAL, 1990).
El razonamiento era que las polticas requieren para su diseo y
para su instrumentacin el contexto y soporte institucional caracterizado
un ese tipo de acuerdo. Por lo dems, la capacidad gubernamental de
lograr acuerdos estables sobre fines, objetivos e instrumentos tiene
relacin directa con el grado de participacin pluralista, la adecuacin de
las polticas y la eficacia de su administracin. En nuestros pases tales
acuerdos se ponen a prueba cotidianamente a travs de sus efectos y su
grado de aceptacin por parte de los distintos protagonistas. Esto es de
especial relevancia dada la necesidad de afianzar y legitimar la
democracia.
El alcance y la distribucin de los beneficios de la mayor
competitividad que se busca dependen de cmo ella es lograda
(Fajnzylber, 1983). A su vez, la estabilidad del apoyo poltico y social, as
como la gobernabilidad. Desde un punto de vista econmico, la
gobernabilidad se basa en el crecimiento compartido.
17
Capital institucional y desarrollo productivo. Un enfoque de polticas pblicas
Es aqu donde las polticas pblicas de desarrollo productivo necesitan encontrarse con la
poltica. La insercin en la economa internacional es una nueva manera de plantear en la agenda
pblica los temas del desarrollo productivo.
La poltica y las polticas pblicas son entidades diferentes, pero ambas se influyen de
manera recproca. Por eso ambas se buscan en la opacidad del sistema poltico. La poltica es un
concepto amplio, relativo al poder en general, las polticas pblicas corresponden a soluciones
especficas de cmo manejar los asuntos pblicos. Una carece de sentido sin la otra. Por eso la
poltica puede ser analizada como la bsqueda de establecer polticas pblicas sobre determinados
temas, o de influir en ellas (Lahera, 2003).
El objetivo de todos los polticos, as como de los grupos sociales o de inters, consiste en
llegar a establecer polticas pblicas de su preferencia, bloquear aquellas que les resultan
inconvenientes, o mantener las actuales. El lenguaje de la poltica puede servir cualquiera de estos
fines, o a una combinacin de ellos.
La poltica en su sentido ms amplio tiende a conformar, tanto las propuestas de polticas
pblicas, como aquellas que se concretan, inhiben o mantienen. Quien quiere el gobierno, quiere
polticas pblicas, aunque sea con distintos signos. El resultado no est preestablecido Por qu,
recuperada la democracia, no se definieron estrategias inclusivas de desarrollo? Y hoy cules son
las condiciones polticas y sociales para el diseo y puesta en prctica de las polticas de ciencia y
tecnologa?
Es necesario comprender el papel de las instituciones polticas, los grupos de inters, las
formas de representacin poltica y la cultura poltica como factores en el proceso de decisin. Ello
es un complemento necesario del enfoque puramente econmico que suele ser predominante en los
estudios sobre poltica tecnolgica en la regin.
Si las polticas de estabilizacin y ajuste se referan a condiciones bsicas de participacin en
la economa mundial, las polticas de desarrollo productivo determinarn las condiciones de xito
de dicha participacin hoy y maana.
Yendo ms all de los actores directamente involucrados, es evidente que los esfuerzos de
cambio institucional responden no slo, ni tal vez principalmente, a una nocin difusa de que las
reformas son necesarias, sino a un incentivo preciso para ubicarse en un sendero poltico y
econmico que se ve prometedor (Heyman, 2004, pg. 18).
Para ser exitosa, una propuesta de polticas de desarrollo productivo requiere ms que ser
consistente y analticamente sostenible. Salvo en un gobierno de filsofos, ella requiere obtener
apoyo poltico para ingresar a la agenda pblica y apoyo poltico y administrativo para que su
diseo, gestin y evaluacin sean los necesarios.
Las buenas ideas (las otras tambin) requieren apoyo poltico para convertirse en polticas de
desarrollo productivo. Por ejemplo, nada garantiza que una poltica diseada a partir de un mapa de
los sectores ineficientes pueda despegar de la planificacin.
Sin embargo, es difcil conformar un apoyo poltico para el conjunto de las polticas de
desarrollo productivo, dado que la apropiabilidad de sus beneficios para la mayora de la poblacin
es principalmente indirecta. En cambio, debe esperarse que distintos beneficiarios directos
presionen por establecer, mantener o mejorar su situacin particular. Por supuesto, la suma de
dichos intereses puede determinar un sistema poco sistmico. Por otra parte, hay diversas fuerzas
que mantienen instituciones ineficientes (Off, 2003).
La necesidad de esta concertacin es hoy tan vlida hoy como cuando la planteara Fajnzylber
y ella debe incluir no slo una macroeconoma sana, sino tambin polticas de desarrollo
productivo. Y ahora estas polticas deben desarrollarse en economas abiertas y sometidas al
proceso de integracin a la sociedad mundial que habr de acelerarse en el futuro.
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CEPAL - SERIE Gestin pblica N 48
Los desafos pendientes son claros; reducir la brecha de productividad entre las actividades
formales e informales, aproximar el aparato productivo a la frontera internacional, disminuyendo la
dispersin intrasectorial de productividades, y mejorar la mezcla de producto de la economa
nacional, ampliando su vector de produccin o profundizando su especializacin. Es posible
plantear tres tipos de estrategias de desarrollo productivo: inclusin, modernizacin y mejora de la
mezcla de producto mediante diversificacin o especializacin.
Sin una intervencin pblica selectiva a favor del cambio tcnico, es ms probable que la
economa quede prisionera en patrones tradicionales y de corto plazo de la ventaja comparativa.
Ella puede producir exportaciones, pero producir desarrollo? (Bastos y Cooper, 1995).
Sin un conjunto armnico y financiado de polticas pblicas que cuenten con un apoyo
poltico sostenido, podr haber democracia, pero ser ella estable?
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CEPAL - SERIE Gestin pblica N 48
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CEPAL - SERIE Gestin pblica N 48








Serie
gestin pblica

Nmeros publicados:
1. Funcin de coordinacin de planes y polticas, Leornardo Garnier, (LC/L.1329-P; LC/IP/L.172) N de venta:
S.00.II.G.37 (US$10.00), 2000 www
2. Costo econmico de los delitos, niveles de vigilancia y polticas de seguridad ciudadana en las comunas del Gran
Santiago, Ivn Silva, (LC/L.1328-P; LC/IP/L.171) N de venta: S.00.II.G.14 (US$10.00), 2000 www
3. Sistemas integrados de administracin financiera pblica en Amrica Latina, Marcos Makon, (LC/L.1343-P;
LC/IP/L.173) N de venta: S.00.II.G.33 (US$10.00), 2000 www
4. Funcin de evaluacin de planes, programas, estrategias y proyectos, Eduardo Wiesner, (LC/L.1370-P; LC/IP/L.175)
N de venta: S.00.II.G.49 (US$10.00), 2000 www
5. Funcin de pensamiento de largo plazo: accin y redimensionamiento institucional, Javier Medina, (LC/L.1385-P;
LC/IP/L.176), N de venta: S.00.II.G.58 (US$10.00), 2000 www
6. Gestin pblica y programacin plurianual. Desafos y experiencias recientes, Ricardo Martner, (LC/L.1394-P;
LC/IP/L.177), N de venta: S.00.II.G.67 (US$10.00), 2000 www
7. La reestructuracin de los espacios nacionales (LC/L.1418-P, LC/IP/L.178) N de venta: S.00.II.G.90
(US$10.00), 2000 www
8. Industria y territorio: un anlisis para la provincia de Buenos Aires, Dante Sica, (LC/L.1464-P; LC/IP/L.185),
N de venta: S.01.II.G.52, (US$10.00), 2001 www
9. Policy and programme evaluation in the english-speaking Caribbean: conceptual and practical issues, Deryck R.
Brown (LC/L.1437-P; LC/IP/L.179) Sales Number: E.00.II.G.119 (US$10.00), 2000 www
10. Long-term planning: institutional action and restructuring in the Caribbean, Andrew S. Downes,(LC/L.1438-P;
LC/IP/L.180) Sales Number: E.00.II.G.120 (US$10.00), 2000 www
11. The British Virgin Islands national integrated development strategy, Otto O'Neal, (LC/L.1440-P; LC/IP/L.181) Sales
Number: E.00.II.121 (US$10.00), 2000 www
12. Descentralizacin en Amrica Latina: teora y prctica, Ivn Finot, (LC/L. 1521-P; LC/IP/L. 188), N de venta:
S.01.II.G.64 (US$10.00), 2001 www
13. Evolucin de los paradigmas y modelos interpretativos del desarrollo territorial, Edgard Moncayo Jimnez, (LC/L.
1587-P;LC/IP/L.190), N de venta: S.01.II.G.129, (US$10.00), 2001 www
14. Per: gestin del Estado en el perodo 1990-2000, Carlos Otero, (LC/L. 1603-P; LC/IP.L.193), N de venta:
S.01.II.G.143, (US$10.00), 2001 www
15. Desempeo de las industrias de electricidad y gas natural despus de las reformas: el caso de Argentina, Hctor
Pistonesi, (LC/L. 1659-P; LC/IP/L. 196), N de venta: S.01.II.G.193 (US$10.00), 2001 www
16. Polticas de concesin vial: anlisis de las experiencias de Chile, Colombia y Per, Dolores Mara Rufin Lizana,
(LC/L. 1701-P; LC/IP/L. 199), N de venta: S.02.II.G.12 (US$10.00), 2002 www
17. El sistema presupuestario en el Per, Rossana Mostajo, (LC/L.1714-P; LC/IP/L.200), N de venta: S.02.II.G.24
(US$10.00), 2002 www
18. Competitividad, eficiencia energtica y derechos del consumidor en la economa chilena, Patricio Rozas Balbontn,
(LC/L.1718-P; LC/IP/L.201), N de venta: S.02.II.G.29 (US$10.00), 2002 www
19. Per: el Estado como promotor de la inversin y el empleo, Juan Carlos Lam, (LC/L.1727-P; LC/IP/L.202),
N de venta: S.02.II.G.37 (US$10.00), 2002 www
20. La equidad distributiva y el sistema tributario: un anlisis para el caso argentino, Juan Carlos Gmez Sabaini, Juan
Jos Santieri y Daro Alejandro Rossignolo, (LC/L.1733-P; LC/IP/L.203), N de venta: S.02.II.G.43
(US$10.00), 2002 www
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21. La presupuestacin tiene algn futuro?, Allen Shick, (LC/L.1736-P; LC/IP/L.204), N de venta: S.02.II.G.46
(US$10.00), 2002 www
22. El proceso de privatizaciones en el Per durante el perodo 1991-2002, Ariela Ruiz Caro,
(LC/L.1762-P; LC/IP/L.207), N de venta: S.02.II.G.75 (US$10.00), 2002 www
23. Reformas y polticas sectoriales en la industria de telecomunicaciones en Chile y Per, Jos Ricardo Melo,
(LC/L.1768-P; LC/IP/L.208), N de venta: S.02.II.G.83 (US$10.00), 2002 www
24. Desarrollo local y alternativas de desarrollo productivo: el impulso de un cluster eco-turstico en la regin de Aysn,
Ivn Silva Lira, (LC/L.1804-P; LC/IP/L.210), N de venta: S.02.II.G.124 (US$10.00), 2002 www
25. Competencia y conflictos regulatorios en la industria de las telecomunicaciones de Amrica Latina, Patricio Rozas
Balbontn, (LC/L.1810; LC/IP/L.211), N de venta: S.02.II.G.121 (US$10.00), 2002 www
26. Identificacin y anlisis de oportunidades de inversin para la Regin de Aysn, Varios autores,
(LC/L.1745-P; LC/IP/L.205), N de venta: S.02.II.G.57 (US$10.00), 2002 www
27. Nuevos enfoques tericos, evolucin de las polticas regionales e impacto territorial de la globalizacin, Edgar
Moncayo Jimnez, (LC/L.1819-P; LC/IP/L.213), N de venta: S.02.II.G.131 (US$10.00), 2002 www
28. Concertacin nacional y planificacin estratgica: elementos para un nuevo consenso en Amrica Latina,
Ariela Ruiz Caro, (LC/L.1827-P; LC/IP/L.214), N de venta: S.02.II.G.134 (US$10.00), 2002 www
29. Planificacin estratgica territorial y polticas pblicas para el desarrollo local, Antonio Elizalde Hevia, (LC/L.1854-
P, LC/IP/L.217), N de venta: S.03. II.G.24 (US$10.00), 2003 www
30. Constitucin poltica, acuerdo nacional y planeamiento estratgico en el Per, Fernando Snchez Albavera,
(LC/L.1861-P;LC/IP/L.220), N de venta: S.03.II.G.34 (US$10.00), 2003 www
31. La descentralizacin en el Per a inicios del siglo XXI: de la reforma institucional al desarrollo territorial, Manuel
Dammert Ego Aguirre, Volumen I (LC/L.1859-P; LC/IP/L.219) N de venta S.03.II.G.31; Volumen II (LC/L.
1859/Add.1-P; LC/IP/L.219/Add.1), No de venta: S.03.II.G.32 (US$10.00), 2003 www
32. Planificacin estratgica y gestin pblica por objetivos, Fernando Snchez Albavera, (LC/L.1870-P; LC/IP/L.221),
N de venta S.03.II.G.41 (US$10.00), 2003 www
33. Disparidades, competitividad territorial y desarrollo local y regional en Amrica Latina, Ivn Silva Lira,
(LC/L.1882-P; LC/IP/L.223), N de venta S.03.II.G.47 (US$10.00), 2003 www
34. Comienzos diversos, distintas trayectorias y final abierto: una dcada de privatizaciones en Argentina, 1990-2002,
Pablo Gerchunoff, Esteban Greco, Diego Bondorevsky, (LC/L.1885-P; LC/IP/L.226), N de venta
S.03.II.G.50 (US$10.00), 2003 www
35. Poltica fiscal en Argentina durante el rgimen de convertibilidad, Oscar Cetrngolo, Juan Pablo Jimnez,
(LC/L.1900-P; LC/IP/L.227), N de venta S.03.II.G.60 (US$10.00), 2003 www
36. Gestin pblica, regulacin e internacionalizacin de las telecomunicaciones: el caso de Telefnica S.A., Patricio
Rozas Balbontn, (LC/L.1934-P; LC/IP/L.228), N de venta S.03.II.G.93 (US$10.00), 2003 www
37. Ciudad y globalizacin en Amrica Latina: estado del arte, Luis Mauricio Cuervo G., (LC/L. 1979-P; LC/IP/L.231),
N de venta S.03.II.G.138 (US$10.00), 2003 www
38. Descentralizacin en Amrica Latina: cmo hacer viable el desarrollo local, Ivn Finot, (LC/L.1986-P;
LC/IP/L.232), N de venta S.03.II.G.147 (US$10.00), 2003 www
39. La gestin pblica en la Regin Metropolitana de Santiago de Chile: aproximacin a travs del caso ambiental,
Rodrigo Nez, LC/L.1987-P; LC/IP/L.233, N de venta S.03.II.G.148 (US$10.00), 2003 www
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Gonzlez, (LC/L.2008-P; LC/IP/L.236), N de venta S.03.II.G.169 (US$10.00), 2003 www
41. Evolucin reciente de las disparidades econmicas territoriales en Amrica Latina: estado del arte, recomendaciones
de poltica y perspectivas de investigacin, Luis Mauricio Cuervo Gonzlez, (LC/L.2018-P; LC/IP/L.238), N de
venta S.03.II.G.179 (US$10.00), 2003 www
42. Metodologa para la elaboracin de estrategias de desarrollo local, Ivn Silva Lira, (LC/L.2019-P; LC/IP/L.239), N
de venta S.03.II.G.181 (US$10.00), 2003 www
43. Acuerdo nacional y gestin presupuestal en el Per, Fernando Snchez Albavera, (LC/L.2020-P; LC/IP/L.240),
N de venta S.03.II.G.182 (US$10.00), 2003 www
44. La cuestin regional y local en Amrica Latina, Luis Lira Cossio, (LC/L.2023-P; LC/IP/L.241),
N de venta S.03.II.G.187 (US$10.00), 2003 www
45. Tax reforms and fiscal stabilisation in Latin American countries, Ricardo Martner and Varinia Tromben, (LC/L
2145-P; LC/IP/L.244), Sales Number S.04.II.G.73 (US$10.00), 2004 www
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46. La sostenibilidad de la deuda pblica, el efecto bola de nieve y el pecado original, Ricardo Martner y Varinia
Tromben, (LC/L.2150-P; LC/IP/L.246), N de venta S.04.II.G.75 (US$10.00), 2004 www
47. Las relaciones entre niveles de gobierno en Argentina. Races histricas, instituciones y conflictos persistentes,
Oscar Cetrngolo y Juan Pablo Jimnez, (LC/L.2201-P; LC/IP/L.248), N de venta S.04.II.G.126 (US$10.00), 2004
www
48. Capital institucional y desarrollo productivo. Un enfoque de polticas pblicas, Eugenio Lahera (LC/L.2223-P;
LC/IP/L.251), N de venta S.04.II.G.141 (US$10.00), 2004


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