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FUNDAMENTOS GENERALES DE
ADMINISTRACIN FINANCIERA DEL ESTADO
LUIS TELLEZ MELLADO, CONTADOR AUDITOR, CONSULTOR
EXTERNO
MAYO 2009


INTRODUCCIN
El Sistema de Administracin Financiera del Estado chileno ha dotado a
la nacin organizada de instrumentos y procesos integrales y lgicos para la
consecucin de sus fines, centralizando en Organismos Rectores la definicin y
control de una normativa de aplicacin comn que permite asegurar la
coordinacin y unidad de una operatoria descentralizada en los servicios e
instituciones del Sector Pblico.
Conjuntamente con este principio de Centralizacin Normativa y
Descentralizacin Operativa, el sistema a travs de sus funcionalidades y
objetivos actuales aboga porque la gestin financiera pblica se caracterice
por la economa en la adquisicin de recursos, la eficiencia en el uso de stos, la
eficacia en el logro de los objetivos que el ordenamiento impone al sector
pblico y la transparencia de los actos de la administracin, todo lo cual,
necesariamente ha requerido de la existencia de un sistema integrado de
informacin que coadyuve tanto al cumplimiento de los fines previstos, como a
la gestin, control y programacin de la actividad gubernamental.
En este mismo orden, en el cuerpo normativo del sistema de
Administracin Financiera del Estado se han incorporado instrumentos y
directrices que contribuyan con los procesos de formulacin de polticas,
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planes y programas de mediano plazo, y a travs de los cuales se deben
consignar las previsiones de ingreso, gasto, crditos internos y externos,
inversiones pblicas, adquisiciones y contrataciones de personal.
El plan financiero de mediano plazo, en los trminos indicados, tiene que
definir los alcances de la programacin que debe desarrollar la administracin
del Estado en sus distintos niveles y sectores, especialmente, en lo que dice
relacin con las proyecciones, requerimientos de recursos y alternativas de
financiamiento propio o proveniente de crditos internos o externos.
En este sentido, desde su gnesis el Sistema de Administracin
Financiera se ha posicionado gradualmente a travs de este referente
estratgico, en virtud del cual se concibe el comportamiento de las variables
de manejo agregado conforme a proyecciones macro econmicas y, en funcin
de ello, se determinan los marcos financieros sectoriales, as como los criterios
que se deben tener presente para formular el Presupuesto Pblico anual. Este
ltimo, como instrumento de la Poltica Fiscal.
En la medida que se materialicen los Programas de Mediano y Largo
Plazo, se constituiran en un referente tcnico no solo para los procesos de
planificacin de los servicios e instituciones del sector pblico, sino que
tambin para las acciones que se deben orientar desde el sector privado, en
especial, aquellas en las que pueden o deben interactuar con el Estado.

EL SISTEMA PRESUPUESTARIO
CHILENO EN EL CONTEXTO DE LA REFORMA FINANCIERA DEL
ESTADO
El sistema presupuestario chileno ha estado fundamentalmente
constituido por un Programa Financiero a tres o ms aos plazo, administrado
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por la autoridad econmica, y un Presupuesto anual aprobado por ley en un
plazo constitucional de un mes anterior a su entrada en vigencia.
Como se sealara en el acpite 1, el Programa Financiero en su calidad de
instrumento de planificacin y gestin financiera de mediano plazo, maneja las
previsiones de ingresos y gastos, crditos internos y externos, inversiones
pblicas, adquisiciones y necesidades de personal pblico. Asimismo, se
actualiza en forma anual de acuerdo con el comportamiento de las variables
macroeconmicas, como de la ejecucin del presupuesto anterior.
Con todo, en el contexto de los principios y normas de administracin
financiera, se pretende que la actual programacin de mediano plazo, adems
de dimensionar los agregados fiscales en relacin con las variables
macroeconmicas, permita dar solucin a los compromisos de eficiencia en la
gestin pblica.
Para estos efectos, atendida la naturaleza de los programas pblicos
vigentes, as como la necesidad de racionalizar la decisin de los mismos sobre
la base de resultados e impactos que muchas veces sobrepasan un ejercicio
fiscal, se pretende que con una programacin de mediano plazo de naturaleza
sectorial, se consolide una mirada estratgica para los objetivos, resultados y
financiamiento previstos.
Para materializar una iniciativa de esta ndole, el Sistema Presupuestario
chileno transita de un criterio de formulacin incrementalista a un instrumento
de poltica fiscal orientado a resultados, donde a travs de programaciones de
largo plazo se busque optimizar el uso de los recursos pblicos mediante la
adopcin de compromisos de mayor eficiencia y valor, lo cual implica poner un
mayor nfasis en la funcin gerencial del presupuesto pblico.
Por lo tanto, el presupuesto hoy en da se concibe como un instrumento
de planificacin, en virtud del cual se consignan las decisiones econmicas
necesarias para una asignacin y uso eficiente de los recursos pblicos,
compatibilizando los medios disponibles con el logro de metas y objetivos
previamente establecidos y a la luz de polticas de ingreso, gasto y
financiamiento pblico.
Como consecuencia de lo anterior, la actual normativa que rige la Gestin
Financiera del Estado, se ha estructurado conforme a las exigencias
internacionales de presupuesto y contabilidad para el sector pblico, y sobre la
base de un ncleo lgico central que concentra las Proyecciones Financieras
Presupuestarias, los Compromisos Plurianuales derivados de obligaciones
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contractuales y legales, y la Contabilidad que mide e informa los hechos
econmicos acaecidos en el Estado.
A su vez, el rgimen normativo consulta para efectos de control y
gestin del Presupuesto, Programas de Ejecucin Presupuestaria que informan
las fechas previstas por las unidades demandantes de recursos
presupuestarios, los que se deben complementar con Programas de Caja que
disponen cuotas de fondos en los servicios, cuya conjuncin permite adoptar
decisiones respecto a la utilizacin de saldos estacionales de caja, convenios de
lneas de crdito y polticas de deuda flotante.
Para los efectos de poder dar cumplimiento a las exigencias actuales de
la ley de administracin financiera del Estado, en especial a la normativa
actualizada de presupuesto y contabilidad, mediante un proyecto financiado
por el Banco Mundial, se ha consolidado en el Gobierno Central un sistema
integrado de informacin que ha privilegiado el uso de tecnologas de
informacin y comunicacin de avanzada, a travs de las cuales se han podido
incorporar frmulas de integracin para que la administracin pueda
interactuar con otros sistemas de aplicacin comn, mediante interfaces
especficas que permiten Inter-operar con otros sistemas como Contratacin y
Compras Pblicas; Estadsticas Bsicas de Inversin Pblica; Control e
Informacin del Personal de la Administracin del Estado, entre otros.

CONSIDERACIONES BSICAS PARA EL
CONTROL DE LA EJECUCIN PRESUPUESTARIA EN LOS SERVICIOS
DE LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO.
En la actualidad, una de las caractersticas del control de la ejecucin
presupuestaria en Chile, es fiscalizar los eventos presupuestarios a partir del
principio de eficiencia sustentado en el marco de la juridicidad vigente, el cual,
entre otras consideraciones, contiene las bases para una gestin pblica
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eficiente, las que como directrices estratgicas bsicas deben permitir que se
evale la relacin entre los recursos asignados a travs del presupuesto, su
grado y forma de aplicacin, y el resultado o producto esperado, el que adems,
debe en lo posible ser cuantificable.
Los resultados previstos deben corresponder a una poltica que se
exprese en objetivos, para cuyo cumplimiento se tienen que formular
programas y proyectos que se constituyan en reas de responsabilidad para la
realizacin de una auditoria o control por resultados.
En este entendido, es importante que en el proceso de control de la
ejecucin presupuestaria, los eventos correspondientes a un programa o
proyecto presupuestario global, sectorial o institucional, tengan claramente
definidas sus unidades responsables.
En el anlisis de los objetivos que pasan a constituirse como la base del
control, se debe tener especial consideracin, no slo de lo que la planificacin
haya propuesto hacer y cmo hacer, sino que particularmente se debe
considerar el por qu es necesario alcanzar determinado objetivo. Lo anterior,
permite entender la importancia y la oportunidad de un proceso de control
positivo de la ejecucin presupuestaria, en trminos tales que su proactividad
se sobre ponga a los controles reactivos y extemporneos. En ese orden, el
sistema financiero actual permite que las entidades pblicas puedan controlar
el sentido del requerimiento presupuestario.
La autoridad correspondiente debe resguardar que el por qu de un
objetivo trascienda a travs de los distintos niveles institucionales que tengan
responsabilidad en su cumplimiento, de tal suerte que su publicidad y
comunicacin retroalimente tambin al proceso de control externo
orientndolo hacia parmetros crticos, de inters e importancia de la
administracin presupuestaria.
La auditoria de la ejecucin presupuestaria debera tener como
referente permanente una Programacin de Mediano Plazo del servicio, sector
o ministerio a travs del cual la autoridad gubernamental exprese la demanda
presupuestaria plurianual, de modo que las programaciones de control tengan a
la vista algunos desafos principales como por ejemplo:

Identificacin en el tiempo del gasto pblico improductivo que
pueda producir distorsiones en la economa, y que afecte el
crecimiento de la productividad y del ingreso.
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Deteccin de niveles de exposicin al riesgo como producto de los
procesos de globalizacin e insercin internacional, donde el
control de la ejecucin presupuestaria consigne frmulas para
controlar en forma global los gastos, sin perder de vista el
impacto que los riesgos externos pueden producir en las finanzas
pblicas.
Control oportuno del nivel de cumplimiento de las metas y
objetivos presupuestarios agregados, a travs de cuadros de
mando integral que permitan ejercer un control de gestin sobre
perspectivas como ahorro pblico, formacin bruta de capital
fijo, concesin neta de prstamos y financiamiento pblico, en el
contexto de la poltica fiscal.
Manutencin de un presupuesto equilibrado protegido de las
influencias cclicas. Para dichos efectos, las finanzas pblicas de
Chile han incorporado una regla que consiste en generar un
supervit estructural de 0,5% del PIB. La implementacin de
esta regla requiri la confeccin previa de un indicador mediante
un Balance Estructural del Sector Pblico que permiti separar
las componentes cclicas del presupuesto y contar con una
previsin financiera estructural acorde con una proyeccin del
PIB segn el potencial de la economa y una estimacin de
mediano plazo del precio del cobre.
Uso de instrumentos de gestin del proceso presupuestario como
el sistema de evaluacin de programas gubernamentales,
indicadores de desempeo para medir la eficiencia de su
ejecucin y el balance integral.


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PLANIFICACIN DEL CONTROL DE LA
EJECUCIN PRESUPUESTARIA
El proceso de planificacin del control permite delimitar el alcance de
las revisiones, como asimismo, definir la naturaleza de los procedimientos de
control y la oportunidad en la aplicacin de los mismos. En este sentido, es
importante destacar el uso de matrices de control y de riesgo como
herramientas de control previo de alto valor agregado a la gestin pblica, por
cuanto los logros que se alcancen derivan de una accin de control positiva que
contribuye al mejoramiento de la actividad gubernamental.
Para estos efectos, las principales componentes que son tributarias de
una matriz de control son, entre otras, las matrices de importancia relativa y
de prioridades nacionales, las demandas externas de control, las cuales
permiten dimensionar el alcance de la revisin de la ejecucin presupuestaria,
as como los sectores donde se debe concentrar la revisin.
Dentro de este contexto es interesante destacar la experiencia lograda
en los ltimos 15 aos en el sector pblico chileno, como consecuencia de la
incorporacin de metodologas de evaluacin que permiten introducir
indicadores de desempeo para el control de la eficiencia de la administracin
presupuestaria, aspectos stos que, a su vez, se encuentran complementados
con indicadores implcitos en el presupuesto que contienen los alcances de la
poltica fiscal para un anlisis econmico que permita acotar el control hacia lo
que dice relacin con los niveles de ahorro, inversin y financiamiento publico.
Como componente de una matriz general de control, la matriz de
importancia relativa puede estructurarse, en gran medida, conforme al
comportamiento esperado de los agregados de control presupuestario fiscal
que estn asociados con la programacin de los ingresos y gastos corrientes
que son contributivos del ahorro pblico; con las componentes de ingresos y
gastos de capital inherentes a las iniciativas de inversin publica fsica y
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financiera, as como al flujo neto de financiamiento. En este entendido, el
control fiscal macro del presupuesto permite conocer anticipadamente el
impacto de las finanzas pblicas sobre la economa global y sobre la posicin
fiscal del sector pblico.
En otro orden de ideas, la incorporacin a estas matrices de informacin
til para el control macroeconmico de la ejecucin presupuestaria, tiene como
principal objetivo, conocer y monitorear el comportamiento de los agregados
principales del Presupuesto Pblico anual, evaluando el impacto de su ejecucin
en variables como el crecimiento, la distribucin del ingreso, el bienestar
general y la posicin fiscal del sector pblico.
Dentro del proceso de control, el anlisis de la estabilizacin
presupuestaria permite conocer, en primer trmino, los factores que inducen al
ahorro pblico, a partir de los conceptos que forman parte de la Tributacin y
del Gasto Corriente de Gobierno.
Es importante colegir dentro de este tipo de control macro de la
ejecucin presupuestaria, que un primer anlisis de las componentes del ahorro
pblico puede determinar que los resultados en cuenta corriente pueden estar
afectados no solo por aspectos de eficiencia o imprevistos, sino que tambin
por inadecuados medios de informacin, por tareas programadas y no
ejecutadas, o bien, por un mayor gasto al programado, por efecto de una
poltica expansiva que ha determinado una mayor participacin del Estado en la
economa.
Como complemento a los instrumentos que apoyan la etapa de
programacin del control de la ejecucin presupuestaria, est la evaluacin de
riesgos en los sectores e instituciones del Estado. En este sentido, en base a
indicadores de importancia relativa se focaliza el presupuesto pblico por
sectores y materias susceptibles de riesgo, considerando las condiciones de
alta o baja vulnerabilidad de procesos con relacin al riesgo e impacto, monto
de los recursos presupuestados, nmero de personal del sector o servicio,
nmero de transacciones, entre otros aspectos.

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CONTROL DE LA EJECUCIN DEL
PRESUPUESTO PBLICO EN UN CONTEXTO DE GOBIERNO
ELECTRNICO Y DE SISTEMAS CORPORATIVOS DE GESTIN
FINANCIERA DEL ESTADO
En conjunto con la actualizacin y armonizacin de la normativa de
administracin financiera del Estado con las normas internacionales que rigen
al presupuesto y a la contabilidad del sector pblico, otro hecho destacado ha
sido la construccin de un sistema de informacin corporativo para la gestin
financiera del Estado chileno, el cual est estructurado sobre la base de tres
ambientes diferenciados, conforme a los objetivos que cada uno de ellos
persigue. En este entendido, el sistema financiero corporativo comprende los
siguientes niveles: Sistema de Agregacin y Gestin del Gobierno Central,
Configuracin Global, y Sistemas Transaccionales de las instituciones y
servicios de dicha cobertura.
El nivel transaccional est conformado por un rgimen tecnolgico
centralizado de bases de datos financieras por cada uno de los servicios e
instituciones del sector pblico, las cuales son de responsabilidad de los
representantes legales de cada entidad y cuentan con una aplicacin comn que
les permite satisfacer tanto las exigencias normativas vigentes como los
requerimientos internos y externos de informacin.
Los sistemas de informacin transaccionales a nivel de cada entidad del
gobierno central, que compila instituciones centralizadas y descentralizadas,
estn configurados conforme a un modelo conceptual de integracin que
permite la interaccin del proceso presupuestario con el resto de las
componentes de la administracin financiera, como lo son la programacin
financiera, los compromisos presupuestarios, y la contabilidad que mide y
registra los hechos econmicos acaecidos en la administracin.
Asimismo, la normatividad vigente posibilita la creacin de catlogos de
informacin mltiples, lo cual permite la administracin del presupuesto y de su
ejecucin sobre la base de modelos de control de gestin multidimensionales
que permiten asegurar informacin oportuna, suficiente y de calidad para
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controlar el debido cumplimiento de las polticas de ingreso, gasto y
financiamiento pblico, as como de las directrices estratgicas contenidas en
el proceso de planificacin de cada entidad.
En este entendido, si bien la captura de datos se efecta a partir del
presupuesto por objeto o destino del gasto y naturaleza u origen del ingreso,
las normas y los sistemas contemplan la posibilidad de incorporar catlogos de
informacin que permiten hacer reclasificaciones o reagrupaciones de la
ejecucin del presupuesto, conforme a los requerimientos internos de cada
entidad. Con todo, es dable hacer presente que en la actualidad estn en pleno
desarrollo un proyecto de fortalecimiento de los sistemas de informacin para
la gestin financiera municipal, lo cual permitir en el corto plazo poder
disponer de un sistema financiero consolidado a nivel de Gobierno General.
Como se sealara con anterioridad, a partir del presupuesto aprobado, el
sistema de informacin facilita la preparacin del Programa de Ejecucin
Presupuestaria, de acuerdo con la fecha que se estiman que se demandarn los
recursos, como asimismo, los requerimientos presupuestarios, segn su origen,
pueden determinar los potenciales compromisos que afectarn las
disponibilidades presupuestarias del ao o de futuros ejercicios.
El Flujo de Integracin, consigna, adems, reglas de negocio entre el
presupuesto anual, los compromisos por obligaciones de pago a futuro y la
contabilidad. En este ltimo sentido, como una formidable frmula de control,
para el devengo contable de los hechos econmicos acaecidos en el sector
pblico el sistema demanda un compromiso presupuestario previo que refrende
la operacin. En defecto, cuando por su naturaleza el compromiso se
materializa en el momento de la contabilizacin, el control de la operacin debe
estar respaldado por los requerimientos presupuestarios previos que estn
asociados al evento econmico. En otro orden, los compromisos presupuestarios
que sobrepasan un ejercicio fiscal se entienden como requerimientos de
recursos que formarn parte de la prxima formulacin presupuestaria.


CONCLUSIONES
La reforma financiera del Estado chileno ha permitido actualizar su
rgimen normativo, conjugndolo con las prcticas que hoy imperan en el sector
pblico internacional, permitiendo la incorporacin de instrumentos de mediano
plazo que podrn establecer los estndares estratgicos sobre los cuales ser
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posible medir la eficiencia en la gestin pblica. Asimismo, este tipo de
programaciones ha permitido que los presupuestos de la administracin del
Estado se formulen con una orientacin a resultados, utilizando para ello
modelos de gestin presupuestaria multidimensionales, los que adems,
permiten controlar los compromisos contrados por concepto de obligaciones
de pago a futuro.
Por otra parte, la reforma financiera impulsada por el Ministerio de
Hacienda a travs del Proyecto Administracin del Gasto Pblico, que se ha
hecho extensivo al mbito local, ha posibilitado el uso de tecnologa de
avanzada, que ha permitido la construccin de sistemas corporativos
financieros, los cuales, en primer trmino, han dado una solucin a los servicios
pblicos, en cuanto a dotarlos de un sistema integrado y transaccional de
informacin para la gestin financiera. En segundo trmino, se han desarrollado
sistemas de configuracin global, que permiten controlar la informacin
financiera de la administracin incorporada a sistemas de agregacin general.
Por otra parte, la calidad del control de la Ejecucin Presupuestaria de la
Administracin del Estado se ha visto incrementada significativamente con la
introduccin de un cuerpo instrumental y normativo moderno, con el desarrollo
de las tcnicas de planificacin de las auditorias mediante el uso de matrices
de control y de riesgo, as como con el uso de sistemas de informacin
financiera con un acentuado nivel de interoperabilidad con otros sistemas.
Todo ello, en conjunto, ha permitido que en la actualidad se cuente con
procedimientos altamente calificados para el control del proceso de
preparacin y rendicin de cuentas de la administracin, lo cual ha contribuido
a una mayor calidad, transparencia y oportunidad en el proceso de control
pblico.
Como corolario final, es importante recordar que un buen control sobre
la ejecucin presupuestaria anual, ejercido en forma coordinada, entre los
controles internos propios de la actividad gubernamental y las Entidades
Fiscalizadoras Superiores, contribuye poderosamente a la consolidacin de un
sistema nacional de control pblico y, por extensin, al mejoramiento de los
ndices de riesgo pas.