Livre Concorrência e o Dever de Neutralidade Tributaria

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE DIREITO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO

RICARDO SEIBEL DE FREITAS LIMA

LIVRE CONCORRNCIA E O DEVER DE NEUTRALIDADE TRIBUTRIA

Dissertao apresentada ao Programa de Ps-
Graduao em Direito da Faculdade de Direito
da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
como requisito parcial para a obteno do grau
de mestre

Orientador: Prof. Dr. Humberto Bergmann vila

Porto Alegre
2005

Agradecimentos ao Dr. Humberto Bergmann
vila, pela orientao, confiana e apoio; ao Dr.
Ricardo Antnio Lucas Camargo, pela inspirao
e incentivo a escrever sobre o tema; Joseane
Alminhana, Flvia Martins, Brbara Carina
da Silva Mendes, Beatriz Fedrizzi Bernardon, e
Elisa Mendes, pelo auxlio na pesquisa, e
famlia, pelo suporte, amizade e tudo mais.

RESUMO

A anlise do princpio constitucional da livre concorrncia permite vislumbrar uma dimenso
que consiste na necessidade de proteo da igualdade de condies de competio no
mercado, da qual decorre o dever do Estado de manter a neutralidade da tributao, como
atividade pblica essencial, em relao concorrncia.
Existe, portanto, um dever estatal de manuteno da neutralidade tributria em face da livre
concorrncia entre agentes estabelecidos no mercado em igualdade de condies, o qual pode
se manifestar, em um primeiro plano, atravs de um dever negativo ou de omisso. No
entanto, em um segundo plano, impe um dever positivo ou de ao, quando necessria a
preservao do equilbrio do mercado.
Palavras-chave: neutralidade, tributao, livre concorrncia, mercado, economia.

ABSTRACT

Analyzing the constitutional principle of free competition makes us believe that protective
and balanced conditions for a competitive market are needed and the government as
essentially public concern shall neutralize taxes in relation to the competition.
Therefore, there is a governmental duty to keep taxation neutral so that the free competition
provides equal conditions to compete in the market. At first, this duty may be of negative
pledge or default. Second, when necessary, the government shall establish actions to preserve
the market balance.
Keywords: neutrality, taxation, free competition, market, economy.

SUMRIO

1 INTRODUO..................................................................................................................... 7
2 A LIVRE CONCORRNCIA COMO PRINCPIO DA ORDEM ECONMICA NA
CONSTITUIO DE 1988 ................................................................................................... 12
2.1 Pressupostos Metodolgicos e Ordem Econmica......................................................... 12
2.1.1 Consideraes Preliminares ........................................................................................... 12
2.1.2 Ordem Econmica e Interpretao Constitucional......................................................... 14
2.1.2.1 A Constituio como Norma........................................................................................15
2.1.2.2 Ordem Econmica e Sistema........................................................................................16
2.1.2.3 A Inexistncia de um Critrio a priori e Processo Racional de Interpretao.............20
2.2 O Princpio da Livre Concorrncia na Constituio de 1988....................................... 23
2.2.1 Delimitao Inicial do Princpio..................................................................................... 23
2.2.2 Insero Constitucional................................................................................................... 27
2.2.3 Relaes e Conexes com outras Normas Constitucionais............................................. 32
2.2.3.1 Livre Concorrncia e Liberdades.................................................................................35
2.2.3.2 Livre Concorrncia e Igualdade...................................................................................42
2.2.3.3 Livre Concorrncia e Atuao na Economia................................................................46
2.2.4 Jurisprudncia Constitucional ........................................................................................ 48
2.3 Problemtica decorrente do No Enfrentamento da Relao entre Livre
Concorrncia e Tributao.................................................................................................... 57
3 LIVRE CONCORRNCIA E NEUTRALIDADE TRIBUTRIA................................ 61
3.1 Neutralidade Tributria .................................................................................................. 62
3.1.1 Delimitao do Conceito de Neutralidade Tributria .................................................... 62
3.1.1.1 Delimitao Inicial do Termo Neutralidade.................................................................62
3.1.1.2 Acepo Geral de Neutralidade Tributria...................................................................66
3.1.1.3 Acepo de Neutralidade Tributria em Relao Livre Concorrncia......................69
6
3.1.2 Insero Constitucional................................................................................................... 74
3.1.3 Relaes e Conexes com outras Normas Constitucionais............................................. 77
3.1.3.1 Neutralidade Tributria e Igualdade.............................................................................77
3.1.3.2 Neutralidade Tributria e Extrafiscalidade...................................................................82
3.1.3.3 Neutralidade Tributria e Impostos de Mercado..........................................................87
3.1.3.4 Neutralidade Tributria e Livre Concorrncia..............................................................89
3.2 A Tributao como Possvel Fator de Desequilbrio Livre Concorrncia ............... 91
3.2.1 Concesses de Incentivos e Benefcios Fiscais e Financeiros ........................................ 92
3.2.2 Imunidade Tributria e Exerccio de Atividade Econmica ........................................... 98
3.2.3 Sonegao Fiscal e Informalidade................................................................................ 101
3.2.4 Inadimplncia Tributria Contumaz ............................................................................. 106
3.2.5 Tratamento Tributrio Diferenciado para as Importaes........................................... 112
3.3 Aspectos Funcionais da Neutralidade Tributria como Dever do Estado necessrio
para a Concretizao da Livre Concorrncia.................................................................... 117
3.3.1 Funcionalidade do Dever .............................................................................................. 117
3.3.2 Instrumentos para Efetivao e Controle do Exerccio ................................................ 121
4 CONCLUSO.................................................................................................................... 131
REFERNCIAS ................................................................................................................... 136
7
1 INTRODUO

A presente dissertao de mestrado trata basicamente de dois temas que, apesar de
discutidos sob diversos aspectos e variados enfoques, no costumam ser relacionados entre si
em termos de pesquisa jurdica. O trabalho trata de livre concorrncia e tributao ou, mais
especificamente, da possibilidade de influncia da tributao na competio empresarial.

A livre concorrncia que se pretende examinar aquela construda em um
determinado contexto constitucional, inserida na ordem econmica de 1988, com suas
relaes sistemticas e conexes axiolgicas
1
. Trata-se, portanto, de seu sentido adquirido a
partir do texto constitucional, de sua relao com outras normas, de sua qualificao como
princpio da ordem econmica, e, principalmente, de sua aplicao pelo Supremo Tribunal
Federal em casos paradigmticos.

Aprofundado o exame do princpio constitucional da livre concorrncia, ser possvel
passar ao outro eixo do trabalho, que relaciona a tributao, como atividade pblica essencial,
competitividade no mercado, para verificar a relevncia de um conceito de neutralidade
tributria, e um correspondente dever do Estado de atingir esse ideal.

Assim, ser necessrio verificar a possibilidade de influncia da tributao na disputa
estabelecida entre empresas atuantes no mesmo mercado, e, como se ver, no se quer
examinar a simples imposio fiscal como fato isolado, e sim a situao que pode ter
relevncia no espao econmico, especialmente no que tange livre concorrncia.

1
VILA, Humberto. Teoria dos princpios. 2.ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 26.
8
O objetivo da pesquisa, portanto, estabelecer a relao entre os eixos do trabalho e
oferecer solues jurdicas possveis para os temas e problemas propostos, sempre buscando
especificar ao mximo o contedo da livre concorrncia como princpio constitucional e os
contornos da neutralidade tributria como dever do Estado.

Pretende-se, em primeiro lugar, demonstrar que, efetivamente, a tributao pode afetar
a livre concorrncia entre empresas estabelecidas no mesmo mercado, dada sua influncia na
formao do preo do produto ou servio, especialmente em funo da elevada carga fiscal
existente no Pas.

Em segundo lugar, havendo possibilidade de demonstrar o desequilbrio acima
descrito, em prejuzo noo de neutralidade tributria, ser necessrio examinar os
diferentes grupos de casos em que essa situao pode ser verificada, sob a tica dos princpios
da livre iniciativa e da livre concorrncia, tal como estabelecidos na Constituio Federal.

Alm disso, indispensvel ser discutir, luz do princpio da livre concorrncia, se
existe um dever do Estado de manter a neutralidade tributria, bem como qual o fundamento
constitucional, legitimidade e limites para a atuao do Estado nesses casos, visando a
concretizar o princpio constitucional em anlise.

O mtodo a ser utilizado, como j se deixou transparecer, a anlise, como ponto de
partida, do texto constitucional e o estudo das mais variadas relaes e conexes entre suas
normas, bem como o exame dos casos paradigmticos julgados pelo Supremo Tribunal
Federal, para tentar estabelecer o contedo mais concreto do princpio da livre concorrncia e
do dever de neutralidade tributria.
9
Se o objetivo proposto a anlise da livre concorrncia e suas relaes com a
tributao no ordenamento jurdico brasileiro, fundamental iniciar o trabalho pelo exame
dos dispositivos constitucionais pertinentes, com a percepo voltada para a delimitao dos
fins propostos.
2

Aps, ser indispensvel trazer alguns casos paradigmticos em que o problema se
revela, para ento examinar as decises judiciais dos Tribunais, sempre com o objetivo de
definir qual o alcance concreto do princpio em pauta, pois a estrutura constitucional somente
se revela em toda sua potencialidade com o exaustivo estudo de suas conexes.
3

A anlise que parte do exame de casos, com identificao das razes que subjazem s
decises, um mtodo que se revela adequado para o estabelecimento do sentido concreto da
norma
4
. Examinados os casos e estabelecida a disciplina normativa acerca da matria,
possvel passar anlise dos parmetros utilizados para a criao de critrios intersubjetivos
de apreciao das medidas
5
.

Dessa forma, sem abandonar o valioso conceito de sistema, se possibilita sua
interpenetrao e complementao mtua com os problemas prticos e solues adotados
topicamente, que, ao invs de enfraquecer o mtodo sistemtico, permitem sua melhor
construo e reconstruo, especialmente em se tratando da necessria concretizao de
normas constitucionais finalsticas.
6

2
VILA, Teoria dos..., p. 72-77.
3
TRIBE, Laurence. American constitutional law. 3. ed. New York: Foundation Press, 2000, p. 40-41.
4
LARENZ, Karl. Base del negocio jurdico y cumplimento de los contratos. Madrid: Revista de Derecho
Privado, 1956, p. 1-5; LARENZ, Karl. Metodologia da cincia do direito. Traduo J os Lamego. 3. ed.
Lisboa: Calouste, 1997, p. 412-413.
5
ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estdios Constitucionales, 1997, p.
39.
6
CANARIS, ClausWilhelm. Pensamento sistemtico e conceito de sistema na cincia do direito. Traduo de
Antonio Menezes Cordeiro. 2. ed. Lisboa: Calouste, 1996, p. 273-277.
10
Assim, a primeira parte do trabalho dedicada a contextualizar a livre concorrncia
como princpio da ordem econmica na Constituio Federal de 1988, desde sua insero no
texto, sua relao com outras normas, at a anlise dos casos paradigmticos, para ento
colocar o problema da relao entre a livre concorrncia e a tributao.

A segunda parte do trabalho trata mais especificamente da tributao como possvel
fator de desequilbrio da livre concorrncia, iniciando pela delimitao do conceito de
neutralidade tributria, para aps explicitar alguns aspectos funcionais relacionados ao seu
exerccio e controle. Nesse ponto, poder-se- analisar tanto a conduta do particular em relao
ao quadro normativo estabelecido para a concretizao da norma finalstica, como tambm a
possibilidade de atuao legtima do Estado.

A investigao, portanto, justifica-se em razo da sua atualidade e importncia, j que
as discusses sobre a neutralidade da tributao em relao concorrncia, nos termos que
melhor ser examinada no curso do texto, passam a ter maior espao na agenda nacional e
internacional.

Em termos nacionais, crescente a preocupao a respeito dos efeitos nocivos que a
tributao possa causar no equilbrio da concorrncia, apesar de ainda escassos os estudos
sobre a matria, mas que comeam a aparecer atravs de trabalhos recentes sob variados
enfoques.
7

7
Entre outros, CALIENDO, Paulo. Da justia fiscal: conceito e aplicao. Revista Interesse Pblico, So Paulo,
n. 29, p. 159-196, 2005; SCHOUERI, Lus Eduardo. Normas tributrias indutoras e interveno econmica.
Rio de J aneiro: Forense, 2005; VILA, Humberto. Imposto sobre a Circulao de Mercadorias ICMS.
Substituio Tributria. Base de clculo. Pauta Fiscal. Preo Mximo ao Consumidor. Diferena Constante
entre o Preo usualmente Praticado e o Preo Constante da Pauta ou o Preo Mximo ao Consumidor Sugerido
pelo Fabricante. Exame de Constitucionalidade. Revista Dialtica de Direito Tributrio, So Paulo, n. 123, p.
122-134, dez. 2005; FERRAZ J NIOR, Trcio Sampaio. Obrigao tributria acessria e limites de
imposio: razoabilidade e neutralidade concorrencial do estado. In: TRRES, Heleno Taveira (Coord.)
Teoria geral da obrigao tributria: estudos em homenagem ao Professor Souto Maior Borges. So Paulo:
11
No mbito internacional, especialmente no que tange aos efeitos da diferente
tributao entre Estados membros do mesmo espao econmico integrado, o tema objeto de
estudos que sero decisivos para o futuro da Unio Europia.
8

O presente, portanto, visa contribuir, de alguma maneira, para esse relevante debate,
aprofundando o exame acerca do princpio da livre concorrncia, de sua relao com a
tributao, e da existncia de um dever de neutralidade tributria para garantir o equilbrio do
mercado.

Malheiros, 2005, p. 264-280; e DERZI, Misabel Abreu Machado. Emenda Constitucional n 42 no sistema
tributrio. Revista de Estudos Tributrios, Porto Alegre, n. 41, p. 141-159, 2005.
8
Entre outros, UNIO EUROPIA. Poltica fiscal na Unio Europia. Luxemburgo: Servio das Publicaes
Oficiais das Comunidades Europias, 2000; UNIO EUROPIA. Poltica de concorrncia na Europa e os
cidados. Luxemburgo: Servio das Publicaes Oficiais das Comunidades Europias, 2000; CONSELHO DE
IMPOSTOS DA FRANA. Relatrio do Conselho de Impostos da Frana-2004: a concorrncia tributria e a
empresa. Traduo Igor Mauler Santiago, Valter Lobato e Misabel Abreu Machado Derzi. Revista
Internacional de Direito Tributrio, Belo Horizonte, n. 3, p. 263-478, jan./jun. 2005.
12
2 A LIVRE CONCORRNCIA COMO PRINCPIO DA ORDEM ECONMICA NA
CONSTITUIO DE 1988

2.1 Pressupostos Metodolgicos e Ordem Econmica

2.1.1 Consideraes Preliminares

Preliminarmente, impe-se fazer alguns esclarecimentos acerca do objeto do presente
trabalho. que a proposta de anlise do tema que relaciona tributao e livre concorrncia
pode causar algumas perplexidades, j que, como foi referido, sua abordagem no muito
comum no cenrio nacional.

Primeiro, ento, esclarea-se que este trabalho relaciona direito tributrio e direito
econmico, no por bvio se aquele for entendido como um conceito restrito de cincia
preocupada em analisar isoladamente a incidncia da norma jurdica sobre o fato previsto na
hiptese abstrata, gerando, por conseqncia, a obrigao tributria.

que, durante as ltimas dcadas, apesar do reconhecimento da maior amplitude do
campo de estudo desse ramo do direito, a preocupao central foi, efetivamente, demonstrar a
chamada autonomia do direito tributrio, embora entendida como independncia relativa e
para efeitos didticos
9
, e discutir a forma de incidncia da norma tributria.

9
BECKER, Alfredo Augusto. Teoria geral do direito tributrio. 3. ed. So Paulo: Lejus, 1998, p. 29.
13
Este estudo, apesar de sua extrema relevncia para o entendimento do direito
tributrio, acabou conduzindo a pesquisa para uma espcie de isolamento do tema, como se
no tivesse importncia a sua relao com os demais questionamentos jurdicos. E mais,
qualquer tentativa de aproximao do estudo tributrio com outras matrias poderia at
mesmo ser vista de forma desconfiada, como uma tentativa de corromper sua pureza, porque
incluiria elementos estranhos anlise da norma jurdica tributria.

bem verdade que havia, e ainda h, a preocupao em afastar a chamada
interpretao do direito tributrio segundo a realidade econmica dos fenmenos sociais, que
conduziria o estudioso a equvocos de graves propores
10
,

porquanto centraria as
preocupaes do jurista na relao econmica que subjaz incidncia da norma, essa ltima
sim o verdadeiro objeto prprio da cincia jurdica.

Desse modo, sem desconhecer a importncia dos estudos tradicionais do direito
tributrio, posto que direcionados a um aspecto mais especfico ou central de suas
preocupaes, ou seja, a incidncia da norma tributria, pretende-se ir alm, demonstrando
que a tributao, em um Estado Democrtico de Direito, acaba por repercutir em outras searas
juridicamente relevantes, como o caso da interveno na ordem econmica
11
e, mais
especificamente, da livre concorrncia, tema a ser desenvolvido.

Nesse ponto, cabe o segundo esclarecimento, no sentido de que este trabalho no se
alia a qualquer corrente de interpretao do fenmeno jurdico segundo a economia, nem
mesmo ao que se convencionou chamar de interpretao ou anlise econmica do direito.
12

10
BECKER, Teoria..., p. 126-131.
11
SCHOUERI, Normas...
14
Partindo do pressuposto utilitarista de que o homem, na sua vida, um maximizador
racional de seus fins e satisfaes, a chamada anlise econmica do direito pretende explicar,
atravs da economia, o fenmeno jurdico.
13
Essa teoria procura, portanto, identificar a lgica
econmica e os efeitos das doutrinas e instituies na rea jurdica, buscando, sob esse
prisma, aconselhar os operadores jurdicos a respeito dos mtodos mais eficientes de
regulao da conduta pelo direito.
14

No a proposta do presente trabalho, pois isso seria, como explicado em sede de
pressupostos metodolgicos, assumir uma viso unitria para um fenmeno que
multifacetado
15
, sem utilizar um processo racional de interpretao em razo da variedade
constitucional de fins, bens e valores a serem realizados.

2.1.2 Ordem Econmica e Interpretao Constitucional

Toda a interpretao, como toda a cincia em geral, tende evidncia
16
, evidncia
essa, que no caso da interpretao constitucional da ordem econmica, deve estar baseada em
uma compreenso racional e passvel de verificao e controle intersubjetivo
17
. Assim,
embora este trabalho no verse sobre interpretao constitucional, e nem sequer seja seu
objetivo discorrer sobre o assunto, afigura-se necessrio, de incio, esclarecer alguns
pressupostos metodolgicos assumidos para a compreenso da ordem econmica.

12
POSNER, Richard. Economic analysis of Law. 5. ed. New York: Aspen Law, 1998.
13
POSNER, Economic..., p. 25-29.
14
POSNER, Richard. Frontiers of legal theory. Cambridge: Harvard University Press, 2001, p. 4-5.
15
TRIBE, Laurence; DORF, Michael. On reading constitution. Cambridge: Harvard University Press, 1991, p.
1-30.
16
WEBER, Max. Economia y sociedad. Mxico, D.F.: Fondo de Cultura Econmica, 1999, p. 6-7.
17
ALEXY, Teoria..., p. 39.
15

2.1.2.1 A Constituio como Norma

O primeiro pressuposto assumido a compreenso da Constituio como norma, ou
seja, a Constituio dotada de valor normativo direto, vinculando a todos os cidados e a
todos os poderes pblicos, sem exceo
18
. A partir de seu texto, constroem-se normas, as
quais no so meras instrues ao legislador ou ao administrador pblico, mas configuram
deveres concretos que impem a adoo de condutas e comportamentos especficos, seja em
carter mediato ou imediato.
19

Falar atualmente em normatividade direta ou aplicabilidade imediata da Constituio
pode parecer bvio e banal, visto que, em relao ao tema, aps numerosos estudos
nacionais
20
e internacionais
21
, h uma espcie de consenso. Seja obviedade ou no,
conveniente reafirmar tal noo, especialmente no que tange necessidade de concretizao
dos preceitos relativos ordem econmica, para evitar que entendimentos equivocados
frustrem sua aplicao.

18
GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. La Constitucion como norma y el Tribunal Constitucional. 3.ed. Madrid:
Civitas, 1994, p. 49-79.
19
20
Entre outros, GRAU, Eros Roberto. A ordem econmica na Constituio de 1988. 9. ed. So Paulo: Malheiros,
2004, p. 140-154, e GRAU, Eros Roberto. Ensaio e discurso sobre a interpretao/aplicao do Direito. 2.
ed. So Paulo: Malheiros, 2003; SILVA, Jos Afonso da: Aplicabilidade das normas constitucionais. 6. ed.
So Paulo: Malheiros, 2003.
21
Entre outros, GARCA DE ENTERRIA, op. cit., e GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo. Problemas del
derecho pblico al comienzo de siglo: conferencias em Argentina. Madrid: Civitas, 2001; ZAGREBELSKI,
Gustavo. El derecho dctil: ley derechos, justicia. Traduo Marina Gascn. 3. ed. Madrid: Trotta, 1999, p.
39-41, CANOTILHO, J .J. GOMES. Direito constitucional e teoria da constituio. 3. ed. Coimbra, Almedina,
1999, p. 1056-1057.
16

2.1.2.2 Ordem Econmica e Sistema

O segundo pressuposto metodolgico do trabalho a compreenso da ordem
econmica como parcela da ordem jurdica, entendida esta como um sistema, dotado,
portanto, de adequao valorativa e unidade interior.
22

So mltiplas e variadas as conotaes em que se emprega a expresso ordem
econmica, o que pode causar perplexidades e equvocos
23
, impondo-se, desde j,
esclarecimentos, no mbito do presente trabalho, do sentido geralmente empregado, e
permitindo, claro, a utilizao de acepo diversa, desde que pontual e com os devidos
esclarecimentos.

Em primeiro lugar, ordem pode significar tanto organizao, estrutura, uma relao
inteligvel estabelecida entre uma pluralidade de elementos, como tambm o regulamento
sobre a conduta de pessoas
24
, conjunto ou mesmo sistema de normas.
25
Por sua vez,
econmica relaciona-se economia que, entre tantas definies possveis, pode ser
concebida, de forma ampla, como a cincia da escolha racional, neste mundo, em que os
recursos so limitados em relao aos desejos humanos
26
, ou, ainda, a articulao racional das

22
CANARIS, Pensamento..., p. 9-18.
23
GRAU, A ordem econmica..., p. 56-67 e 80.
24
ORDEM. In: DICIONRIO Houaiss da lngua portuguesa. Rio de J aneiro: Objetiva, 2001, p. 2076.
25
GRAU, op. cit., p. 60.
26
POSNER, Economic..., p. 3-4.
17
atividades que se desenvolvem no sentido de se equilibrarem as necessidades com os meios
hbeis a satisfaz-las.
27

A expresso ordem econmica, em razo disso, pode conduzir a trs sentidos diversos,
em que costuma ser utilizada: (a) o modo de ser emprico de uma determinada economia, com
suas relaes materiais e concretas, isto , um conceito do mundo do ser e no do dever-ser;
(b) o conjunto de todas as normas, no somente aquelas jurdicas, que regulam a ao dos
agentes econmicos, conceito que designa o sistema normativo da ao econmica em seu
sentido sociolgico, englobando tambm normas morais e religiosas, por exemplo; (c) ordem
jurdica da economia, entendida como uma parcela da ordem jurdica, o que o torna um
conceito normativo, ou seja, do mundo do dever-ser.
28

Ser utilizada aqui, em geral, a expresso ordem econmica no terceiro sentido, mais
especificamente, como conjunto de normas organizadas de forma sistemtica, em nvel
constitucional e infraconstitucional, que regulam as relaes econmicas materiais e concretas
da economia no mundo do ser.
29

Como ser explicitado mais adiante, neste conjunto de normas organizadas de forma
sistemtica ordem econmica que est inserido o princpio da livre concorrncia, e isso
de fundamental importncia para sua melhor compreenso, uma vez que somente na ordem
considerada como um todo que as parcelas adquirem seu significado, ou, como expresso em
So Toms de Aquino, nenhuma parte perfeita se est separada do todo.
30

27
CAMARGO, Ricardo Antnio Lucas: Direito econmico: aplicao e eficcia. Porto Alegre: Fabris, 2001, p.
34.
28
MOREIRA, Vital. A ordem jurdica do capitalismo. Coimbra, Centelha, 1973. apud GRAU, A ordem
econmica..., p. 57-58.
29
Ibidem, p. 63-67.
30
GROSSI, Paolo. El orden jurdico medieval. Madrid: Marcial Pons, 1996, p. 92-100.
18

Desta constatao de que a parte adquire sentido na sua relao com o todo, e que,
portanto, a livre concorrncia deve ser entendida dentro do contexto mais amplo da ordem
econmica, e, por sua vez, da ordem jurdica em sua totalidade, decorre o entendimento de
que a interpretao nunca pode ser um processo de isolamento de uma norma, seno sempre a
conexo total na qual ela deva ser colocada, o que se costuma chamar de interpretao
sistemtica do direito.

Por isso, sustenta Eros Roberto Grau
31
, em passagem conhecida, que no se interpreta
a Constituio em tiras, aos pedaos, entendimento tambm sustentado pelo Ministro Paulo
Brossard, que, no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 47, consignou, nas
razes de seu voto, que a Constituio deve ser interpretada e analisada como um todo, no
podendo haver dispositivos de uma mesma Constituio que estejam em choque
32
.

A idia aparece desenvolvida na doutrina como o princpio da unidade da
Constituio
33
, e tambm na obra do constitucionalista americano Laurence Tribe, que
qualifica como uma falcia interpretativa dis-integration o ato de se analisar isoladamente
um dispositivo constitucional, sem levar em considerao que ele faz parte de um todo maior
e estruturado a Constituio.
34

A concepo que se pretende desenvolver nesta oportunidade da Constituio
compreendida como uma estrutura multidimensional
35
. Isso significa entender o texto

31
GRAU, A ordem econmica..., p. 150.
32
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 47 / SP. Relator: Min.
Octvio Gallotti. julgado em: 22 out. 1992. D. J. 13 jun. 1997.
33
HESSE, Konrad. Elementos de direito constitucional da Repblica Federal da Alemanha. Traduo de Luis
Afonso Heck Porto Alegre: Fabris, 1998, p. 65-66.
34
TRIBE; DORF, On reading..., p. 1-30.
35
TRIBE, American constitutional..., p. 40-47.
19
constitucional como parte de uma estrutura multifacetada, em que cada tpico tem sua
posio dentro de um todo maior, e pode ser vislumbrado sob diversos ngulos, devendo ser
conectado com outros elementos.
36

Cada dispositivo, seo, captulo ou ttulo, poder ser melhor examinado se levada em
considerao sua posio na estrutura constitucional, se melhor descobertas as transparncias
interseccionais existentes
37
, se bem definidas suas conexes com outros dispositivos do
mesmo corpo normativo, da realidade social subjacente e mesmo de textos legislativos, atos
administrativos, polticas pblicas e decises judiciais que lhe dem concreo.

A significao concreta das normas constitucionais depender no somente do
desenvolvimento do sentido de seu texto, mas de sua insero em uma estrutura, de sua
potencialidade de conexes, da interpretao e alcance que lhe derem os operadores jurdicos,
em especial o Supremo Tribunal Federal atravs de decises paradigmticas. Com isso, ficar
facilitada a tarefa de desenvolver uma experincia compartilhada e uma viso valorativa
comum, a propiciar a identificao de um ethos e de um telos, que possibilitem a orientao e
o direcionamento da aplicao dos dispositivos constitucionais aos casos concretos.
38

A Constituio entendida dessa maneira no composta somente por normas, mas
tambm por espaos, funcionando como um verdadeiro hipertexto
39
, na medida em que estas
aberturas permitem a incorporao de elementos da realidade externa, remetem para outros
corpos normativos e viabilizam a mobilidade interna. No se entenda, porm, que estes

36
Ibidem, p. 40-47.
37
TRIBE, American constitutional..., 40-47.
38
Ibidem, p. 40-47.
39
Ibidem, p. 46-47.
20
espaos so vazios
40
, cujo preenchimento determinado de forma voluntarista e irracional,
pois so os espaos que permitem o desenho do direito pela ordem social subjacente.

Assim, a Constituio concebida como uma nica estrutura posta em razo de certos
bens, fins e valores que se prope a realizar
41
, mas com mltiplas facetas e variadas conexes,
que se revelam em suas dimenses, como, por exemplo, a ordem econmica, que uma
ordem jurdica parcial, com princpios e critrios de justia prprios, inserida, contudo, em
uma ordem jurdica total
42
.

2.1.2.3 A Inexistncia de um Critrio a priori e Processo Racional de Interpretao

O terceiro pressuposto metodolgico que se assume a inexistncia de um critrio de
interpretao absoluto
43
, unificador
44
, superior aos demais ou adotado de forma apriorstica,
devendo o sentido da norma ser construdo a partir da situao concreta, com a utilizao, se

40
TRIBE, Laurence. The curvature of constitutional space: what lawyers can learn from modern physics.
Harvard Law Review, Cambridge, v. 103, n. 1, p. 1-39, nov. 1989. interessante a abordagem do autor que
utiliza teorias da Fsica como instrumentos para a melhor compreenso de institutos jurdicos, sugerindo o
abandono de paradigmas ultrapassados. O paradigma representado pela fsica newtoniana, de dois sculos
atrs, entendia que no universo os objetos atuavam uns sobre os outros atravs de espaos neutros e vazios,
no exigindo reflexes mais profundas sobre sua estrutura bsica. A partir de 1920, surge, em primeiro lugar, a
teoria da relatividade de Einstein, demonstrando que os objetos, compreendidos em larga escala, como estrelas
e planetas, interagem no espao que os envolve, alterando e ao mesmo tempo sofrendo alteraes deste, a
ocasionar a curvatura do espao. De outra parte, a teoria quntica, em escala sub-atmica, demonstrou que o
processo de observao e anlise pode interferir fundamentalmente em um objeto, alterando seu
comportamento. Tais descobertas determinaram a superao do antigo paradigma, podendo, por uma simples
reflexo, ajudar a compreender fenmenos jurdicos contemporneos.
41
MACINTYRE, Alasdair. Justia de quem ? Qual racionalidade ? 2. ed. So Paulo: Loyola, 2001, p. 45.
42
TIPKE, Klaus. Sobre a unidade da ordem jurdica tributria. In: DIREITO tributrio: estudos em homenagem
a Brando Machado. So Paulo: Dialtica, 1998, p. 60-70.
43
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 14. ed. So Paulo: Malheiros, 2004, p. 461.
44
TRIBE; DORF, On reading..., p. 1-30.
21
necessrio, de mltiplos mtodos
45
, tcnicas e princpios com a devida e adequada
justificao.

Nesse ponto, embora se reconhea a utilidade dos chamados mtodos de interpretao,
a saber, a interpretao gramatical, a lgica, a histrica, a sistemtica
46
e a teleolgica, o
exame de questes concretas demonstra que no basta eleger um modo de interpretao
especfico e tentar desenvolver toda a sua potencialidade. A experincia revela que os grandes
conflitos argumentativos ocorrem entre modos de interpretao diferentes esfera intermodal
e no na aplicao de um modo especfico esfera intramodal.
47

Da mesma forma, ao se estruturar o discurso jurdico, necessrio atentar no somente
para a justificao interna dos argumentos, ou seja, se uma concluso segue logicamente das
premissas utilizadas, como tambm para a justificao externa, isto , se as premissas
utilizadas so corretas e adequadas.
48

Como decorrncia da viso de Constituio como estrutura multifacetada proposta,
praticamente inconcebvel a tentativa de construo de um nico princpio ou critrio
unificador de interpretao, o qual, abstratamente previsto e desenvolvido, tenha aplicao a
toda a sorte de questes concretas que surjam relativamente a temas constitucionais. Um
grande critrio, uma teoria global unificada, uma interpretao constitucional trabalhada sob
um nico ponto de vista, traduz exatamente outra falcia interpretativa chamada hyper-
integration.
49

45
GRAU, A ordem econmica..., p. 148-149.
46
SAVIGNY, Friederich Carl Von. Sistema del diritto romano attuale. Torino: Unione Tipografico-Editrice,
1886, p. 215-331.
47
48
ALEXY, Robert. Teoria da argumentao jurdica: a teoria do discurso racional como teoria da justificao
jurdica. Traduo Zilda Hutchinson Schild Silva. So Paulo: Landy, 2002, p. 218-240.
49
TRIBE; DORF, Michael. On reading..., p. 1-30.
22

Nesse sentido, entende-se que o processo de interpretao mais adequado somente
pode ser encontrado em face do caso concreto, tendo em considerao o sistema como um
todo.

Ausente um critrio absoluto de interpretao, a deciso sobre a utilizao de
quaisquer mtodos ou princpios para determinado caso concreto dever observar um
processo de racionalidade, em razo das finalidades, objetivos, fundamentos, princpios e
demais elementos nucleares que a Constituio expressamente indica em cada uma de suas
partes.

A ordem econmica, por sua vez, talvez a mais saliente das partes de uma
Constituio multidimensional, na qual esto expressos fins a serem realizados, valores a
serem preservados e bens essenciais realizao dos fins e preservao dos valores
50
,
facilitando sua interpretao.

Assim, o sentido da norma deve ser construdo no caso, com a aplicao do critrio
adequado e justificao expressa
51
dos argumentos utilizados
52
, permitindo o controle do
arbtrio pela apreciao intersubjetiva
53
do processo racional de interpretao.

Dessa forma, permitir-se- a correta e adequada interpenetrao e complementao
entre os mtodos tpico e sistemtico
54
, a qual, nos termos propostos, possibilita a construo

50
VILA, Teoria dos..., p. 26.
51
ANDRADE, J os Carlos Vieira de. O dever da fundamentao expressa de actos administrativos. Coimbra:
Almedina, 1992, p. 20-22; DUARTE, David. Procedimentalizao, participao e fundamentao: para uma
concretizao do princpio da imparcialidade administrativa como parmetro decisrio. Coimbra: Almedina,
1996, p. 181-253.
52
VILA, Humberto. Argumentao jurdica e a imunidade do livro eletrnico. Revista da Faculdade de Direito
da UFRGS, Porto Alegre, v. 19, p. 177-178, mar. 2001.
23
e reconstruo do sistema de forma sucessiva, pela complementaridade entre sistema e
problema.
55

2.2 O Princpio da Livre Concorrncia na Constituio de 1988

2.2.1 Delimitao Inicial do Princpio

Quem quiser compreender um texto, como salienta Gadamer, realiza sempre um
projetar. O incio deste projeto estabelece um sentido a partir de determinadas expectativas e
na perspectiva de um caminho determinado. A compreenso do que est posto no texto
depende desse projeto prvio, que, obviamente, tem de ser constantemente revisado, medida
que se avana na penetrao do sentido.
56

Dessa forma, impe-se delimitar inicialmente o que se entende por princpio da livre
concorrncia, em uma primeira conjectura de sentido
57
, para que esse possa ser um ponto de
partida para nossa investigao racional, servindo como base para posteriores reconstrues
de seu significado.
58

53
54
55
MARTINS-COSTA, J udith. A boa-f no direito privado. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000, p. 364-377.
56
GADAMER, Hans Georg. Verdade e mtodo. traos fundamentais de uma hermenutica filosfica. Traduo
Flvio Paulo Meurer. 4. ed. Petrpolis: Vozes, 2002, p. 402-403.
57
LARENZ, Metodologia..., p. 285-293.
58
24
Preliminarmente, sem querer adentrar na rica discusso sobre a definio de princpios
e regras, necessrio registrar que utilizar-se- a noo de princpios exposta por Humberto
vila:

Os princpios so normas imediatamente finalsticas, primariamente
prospectivas e com pretenso de complementaridade e de parcialidade, para
cuja aplicao se demanda uma avaliao da correlao entre o estado de
coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta havida como
necessria sua promoo.
59

Assim, quando falamos em princpio da livre concorrncia, estamos idealizando um
certo estado de coisas a ser alcanado.

Estabelecido isso, possvel dizer que a expresso livre concorrncia, analisada fora
de contexto e sem maior profundidade, conduz a um entendimento enganoso, no adotado
neste estudo.

De fato, livre tem como um de seus possveis significados o ser isento de restries,
controle ou limitaes, e o prprio dicionrio cita como exemplos da acepo o livre
pensamento e a livre concorrncia
60
. E a concorrncia, por seu turno, pode significar
competio, disputa ou interesse em suplantar o outro para alcanar o mesmo objetivo
61
. A
juno simples dos termos, ou ainda, o prprio significado composto da expresso, assim
descontextualizado, poderia levar a crer, equivocadamente, que a livre concorrncia significa
competio sem limites ou restries.

59
Ibidem, p. 70.
60
LIVRE concorrncia. In: DICIONRIO Houaiss da lngua portuguesa. Rio de J aneiro: Objetiva, 2001, p.
1773-1774.
61
CONCORRNCIA. In: DICIONRIO Houaiss da lngua portuguesa. Rio de J aneiro, Objetiva, 2001, p. 788.
25
Nem mesmo em um Estado liberal, considerado como um tipo ideal
62
de mnima
regulao pblica sobre o espao privado, incluindo a economia, essa concepo de
concorrncia sem limites, tomada em sentido absoluto, seria admissvel, porque, mesmo nesse
caso, haveria algum tipo de restrio, ainda que fosse aquela exercida pelas prprias foras
(privadas) do mercado, como auto-regulao
63
, ou, ainda, como cosmos, no sentido de ordem
espontnea sem um fim que a polarize.
64

Podemos, no entanto, ir alm, pois em termos de teorias de liberalismo econmico,
adotadas a partir da metade do sculo XX, admite-se, em geral, alguma regulao pblica
sobre a economia, ainda que para garantir seu funcionamento adequado e em casos extremos
de distores provocadas pelo poder econmico, quando efetivamente danosas para o
mercado.
65

Se a livre concorrncia no disputa sem limites, tambm temos que considerar, por
outro lado, sempre cuidando com a volta do pndulo
66
, que tampouco a restrio que pode ser
estabelecida qualquer uma, pois, do contrrio, no faria sentido falar em livre concorrncia
como princpio, nem em livre iniciativa como fundamento da ordem econmica.

Assim, entre uma concepo naturalista de mercado, acolhida no sculo XIX, de
regulao espontnea, pelas chamadas mos invisveis, e a concepo normativa, mais

62
WEBER, Economia..., p. 9-23.
63
MARQUES NETO, Floriano de Azevedo: Regulao estatal e auto-regulao na economia contempornea. In:
REALE, Miguel (Org.) Experincias do direito. Campinas: Millennium, 2004, p. 148-162.
64
HAYEK, Friederich K. Von. Law, legislation and liberty. Chicago: University of Chicago Press, 1978. v. 2:
The mirage of social justice.
65
o caso daqueles que defendem a prevalncia da ordem espontnea do mercado, em contraposio a uma
ordem fixada pelo Estado, mas admitem a atuao estatal, prevista pelo direito, para garantir o funcionamento
e corrigir graves desequilbrios, quando tenham conseqncias danosas para o mercado.
66
Imagem utilizada, para se referir ao tamanho do Estado, por COUTO E SILVA, Almiro do. Os indivduos e o
Estado na realizao de tarefas pblicas. Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul,
Porto Alegre, n. 57, suplemento, p. 171-198, dez. 2003.
26
prestigiada a partir da metade do sculo XX, em que admitida, em maior ou menor grau, a
regulao estatal, parece incontestvel que a Constituio Federal adotou a segunda
67
,
informada pelo princpio da solidariedade social, garantindo, contudo, o devido espao de
livre atuao dos agentes privados e a interveno nos estritos termos constitucionais, sempre
a favor e nunca contra o mercado.
68

Surge, ento, uma outra acepo possvel de livre concorrncia, que a de
possibilidade de atuao no mercado para todos, sem excluses e discriminaes
69
. A livre
concorrncia, nesse sentido, entendida como liberdade de concorrncia
70
ou garantia de
oportunidades iguais a todos os agentes, isto , uma forma de desconcentrao do poder.
71

Trata-se da garantia de igualdade de condies de atuao no mercado, e no, por evidente, de
igualdade geral entre os agentes econmicos, o que seria contrrio ordem econmica
fundada na livre iniciativa.

Nesses termos, deve ser compreendida a livre concorrncia como princpio de uma
ordem econmica, que tem como fundamentos a livre iniciativa e a valorizao do trabalho
humano e finalidade assegurar a todos uma existncia digna, sob os ditames da justia social e
conformada com outros princpios que lhe do espao relativo
72
, assegurada, ainda, a

67
MARTINS-COSTA, Judith: Mercado e solidariedade social entre cosmos e txis: a boa-f nas relaes de
consumo. In: MARTINS-COSTA, Judith (Org.) A reconstruo do direito privado. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2002, p. 611-661.
68
FERRAZ JNIOR, Trcio Sampaio: Interpretao e estudos da Constituio de 1988. So Paulo: Atlas, 1990,
p. 22.
69
FERRAZ JNIOR, Tercio Sampaio. Congelamento de preos: tabelamento oficiais. Revista de Direito
Pblico, So Paulo, n. 91, p. 76-86, 1989.
70
71
FERRAZ JNIOR, Tercio Sampaio. A economia e o controle do Estado. O Estado de So Paulo, So Paulo, 4
jun. 1989.
72
FERRAZ J NIOR., Interpretao..., p. 23-24.
27
represso ao abuso do poder econmico que vise eliminao da concorrncia, pelo Estado
em seu papel de agente normativo e regulador da atividade econmica.
73

A livre concorrncia, portanto, em uma aproximao inicial, a possibilidade de
competio em igualdade de condies, no marco de um mercado baseado em fundamentos
determinados, direcionado a uma finalidade especfica, com meio de atuao definido,
conformado por princpios de diferente natureza, tudo previsto no caput do art. 170 da
Constituio Federal, e, ainda, sujeita a restries do Estado, quando legitimadas pela
necessidade de atuao como agente normativo e regulador, bem como para reprimir o abuso
do poder econmico.

2.2.2 Insero Constitucional

A abordagem da insero constitucional do princpio em exame imprescindvel, uma
vez que a anlise da estrutura legal e de suas conexes, ainda que muitas vezes desprezada,
pode revelar aspectos importantes para a compreenso de cada instituto. Na verdade, no s o
texto, mas a estrutura deve ser levada a srio
74
, pois ela muitas vezes empregando a
distino de Wittgenstein mostra o que o texto no diz diretamente.
75

Para levar o texto e a estrutura a srio, preciso analisar a prpria topologia da obra

73
A idia de discernir os elementos do art. 170, caput, da Constituio, foi inspirado em RIOS, Roger Raupp:
Ordem econmica, sociabilidade e os mass media na Constituio da Repblica de 1988. Disponvel em:
<http://www6.ufrgs.br/ppgd/doutrina/rios1.htm>Acesso em: 5 maio 2005. Palestra Proferida no curso de
extenso Direito Pblico e Desenvolvimento A Ordem Econmica na Constituio de 1988, promovido pelo
Departamento de Direito Pblico da UFRGS, em 18 de maio de 1996.
74
TRIBE, Laurence. Taking text and structure seriously: reflexions on free-form method in constitutional
interpretation. Harvard Law Review, Cambridge, v. 108, n. 6, p. 1221-1303, apr. 1995.
28
Constituio examinando aqueles aspectos fundamentais que definem como seus
componentes interagem e identificam a geometria bsica de sua composio interconectada.
As consideraes topolgicas so relevantes para a integridade estrutural de qualquer sistema
complexo, cujas partes formam conjuntamente um todo multidimensional como a
Constituio, j que esta no uma mera seqncia textual de comandos, liberdades, direitos
e vedaes, mas uma estrutura conectada.
76

nesta estruturao e conexo entre as partes que se revelam as normas, as quais, por
certo, no se confundem necessariamente com o texto.
77
E, na maior parte das vezes, o sentido
de cada proposio jurdica s se infere no contexto significativo da lei, quando ela
considerada como parte da regulao a que pertence.
78

Aqui se examina, portanto, o princpio da livre concorrncia, cabendo agora, para
penetrar ainda mais em seu sentido, e melhorar suas possibilidades de concretizao,
visualizar sua insero no texto constitucional, como parte de um todo.
79

A Constituio Federal brasileira promulgada em 5 de outubro de 1988 composta de
um Prembulo, nove Ttulos, alm do Ato Constitucional das Disposies Transitrias. O
prembulo anuncia a promulgao da Constituio, enunciando uma srie de valores
supremos da sociedade.

O Ttulo I dos princpios fundamentais trata (a) dos fundamentos da Repblica
Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos entes federativos; (b) da separao,

75
76
TRIBE, op. cit., p. 1221-1303.
77
78
LARENZ, Metodologia da..., p. 457-462.
29
independncia e harmonia entre os trs Poderes; (c) dos objetivos fundamentais do Pas, e (d)
dos princpios que regem suas relaes internacionais. So normas de elevada carga
valorativa, de textura extremamente aberta
80
, e altamente capazes de atribuio de sentido em
relao a outras regras e princpios, razo pela qual freqente a remisso e a reconduo de
temas espalhados por toda a Constituio a esses princpios fundamentais.

O Ttulo II dos direitos e garantias fundamentais , o Ttulo III da organizao do
Estado e o Ttulo IV da organizao dos poderes compem aquele ncleo de temas que
caracteriza o constitucionalismo desde a Revoluo Francesa e a Independncia Americana,
ou seja, organizao fundamental do Estado, separao de poderes e enunciao de direitos e
garantias individuais. Vai alm nossa Constituio, claro, inserindo-se na tendncia poltica
do sculo XX, pela garantia tambm dos direitos sociais.
81

O Ttulo V da defesa do Estado e das instituies democrticas traz aquelas
normas destinadas a regular a segurana pblica e a segurana nacional, bem como os
mecanismos de defesa do Estado e suas instituies em situaes excepcionais.

O Ttulo VI da tributao e do oramento dividido em duas partes. A primeira
trata da tributao, um dos temas do presente trabalho, e consigna, em termos bastante
pormenorizados e extensos
82
, o chamado sistema constitucional tributrio: (a) seus princpios
gerais; (b) as limitaes constitucionais ao poder de tributar; (c) as competncias tributrias
dos entes federativos, e (d) a repartio das receitas tributrias entre esses entes. A segunda

79
80
HART, H.L.A. The concept of law. 2.ed. Oxford: Oxford University Press, 1994, p. 204-205.
81
UNGER, Roberto Mangabeira. O direito na sociedade moderna: contribuio crtica da teoria social. Rio
de J aneiro: Civilizao Brasileira, 1979.
82
BALEEIRO, Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. 7. ed. atual. por Misabel Abreu
Machado Derzi. Rio de J aneiro: Forense, 1997, p. 2-3.
30
trata das finanas pblicas e de normas relativas ao oramento.

Na seo destinada aos princpios gerais do sistema tributrio nacional, foi inserido,
pela Emenda Constitucional n 42, de 19 de dezembro de 2003, o artigo 146-A, com a
seguinte redao: Art.146-A. Lei complementar poder estabelecer critrios especiais de
tributao, com o objetivo de prevenir desequilbrios da concorrncia, sem prejuzo de a
Unio, por lei, estabelecer normas de igual objetivo.

Trata-se, na opinio de Misabel Derzi, da introduo expressa do princpio da
neutralidade na Constituio Federal, que passa a ter dispositivo inserido nos princpios gerais
do sistema tributrio, consagrando a possibilidade de preveno dos desequilbrios na
concorrncia em razo de tributo.
83

O Ttulo VII da ordem econmica e financeira e o Ttulo VIII da ordem social
tratam dos temas ligados ao que se convencionou chamar de Estado de bem-estar social ou
welfare state, seguindo tradio iniciada pela Constituio Mexicana de 1917 e pela
Constituio de Weimar de 1919, mesmo que nesses documentos de referncia histrica a
implementao dessas normas no tenha sido efetiva.
84

Na ordem econmica e financeira, so tratados basicamente quatro temas: (a) os
princpios gerais da atividade econmica, com seus fundamentos, objetivo, meio de atuao e
princpios
85
, tema central do trabalho, onde se insere o art. 170 e, assim, o princpio da livre
concorrncia; (b) a poltica urbana; (c) a poltica agrcola e fundiria e a reforma agrria, e (d)

83
DERZI, Misabel Abreu Machado. Emenda Constitucional n 42 no sistema tributrio. Revista de Estudos
Tributrios, Porto Alegre, n. 41, p. 141-159, 2005.
84
85
RIOS, Ordem econmica...
31
o sistema financeiro nacional.

Na ordem social, alm do (a) art. 193, que o cerne do subsistema, definindo
fundamentos e objetivos, so tratados temas diversos de interesse da sociedade (b) seguridade
social, dividida em sade, previdncia social e assistncia social; (c) educao, cultura e
desporto; (d) cincia e tecnologia; (e) comunicao social; (f) meio ambiente; (g) famlia,
criana, adolescente e idoso, e (h) ndios.

O Ttulo IX das disposies constitucionais gerais traz normas esparsas que no
guardam relao entre si, enquanto o Ato Constitucional das Disposies Transitrias
ADCT, como o prprio nome deixa transparecer visa a regular uma srie de situaes de
transio a partir da instalao do novo regime.

Alm disso, passados cerca de dezessete anos de sua promulgao, a Constituio
Federal brasileira j conta com o expressivo nmero de quarenta e oito Emendas
Constitucionais
86
, alm de seis Emendas Constitucionais de Reviso na forma do art. 3 do
Ato Constitucional das Disposies Transitrias, alterando significativamente o texto original,
as quais devero ser mencionadas no curso da exposio, quando necessrio.

Essa a estrutura da Constituio, pela qual j podemos perceber que a livre
concorrncia um dos princpios da ordem econmica, prevista no art. 170, inserido no
Captulo I, que trata dos princpios gerais da atividade econmica, dentro, por sua vez, do
Ttulo VII da ordem econmica e financeira.

Na Constituio Federal de 1988, portanto, a ordem econmica pode ser considerada
32
um verdadeiro subsistema normativo, em que as normas sobre a atividade econmica se
relacionam e se conectam
87
, sob o influxo de fins a serem realizados e valores a serem
preservados
88
, caracterizando uma parcela da ordem jurdica, que obedece a uma
racionalidade prpria
89
, no entanto tambm conectada com o todo maior que a Constituio
Federal e o ordenamento jurdico em sua totalidade.

Em se tratando de interpretao de texto
90
, o contexto tudo, e somente dentro desse
contexto que se pode iniciar a compreender o princpio da livre concorrncia, nos termos
estabelecidos pela Constituio Federal, estudo que deve, ainda, ser complementado pela
anlise de suas conexes sistemticas e pelo exame dos casos concretos, como j referido.

2.2.3 Relaes e Conexes com outras Normas Constitucionais

Estabelecida uma delimitao inicial do princpio e demonstrada sua insero na
estrutura constitucional, cabe prosseguir a anlise, a partir do exame das relaes e conexes
da livre concorrncia com outras normas constitucionais, para que possamos delimitar ou
especificar ao mximo os fins da norma e, com isso, tornar sua realizao mais controlvel.
91

86
Emenda Constitucional n 48, de 10 de agosto de 2005.
87
VILA, Humberto. Sistema constitucional tributrio. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 3-4.
88
89
90
SCALIA, Antonin. A matter of interpretation. Federal Courts and de law. Princeton: Princeton University,
1997, p. 37-38.
91
33
Para tanto, iniciar-se- pela visualizao da previso central da ordem econmica na
Constituio, passando pela remisso de seus termos a outros dispositivos constitucionais
relevantes, para ento empreender a tarefa proposta.

O ncleo normativo da ordem econmica encontra-se concentrado basicamente no art.
170, que, em seu caput, indica os elementos centrais da ordem econmica: (a) sua finalidade,
que seria assegurar a todos uma existncia digna; (b) seus fundamentos, que seriam a
valorizao do trabalho humano e a livre iniciativa; (c) seu meio de atuao, que seria a
justia social, e (d) seus princpios gerais, que esto arrolados nos nove incisos do
mencionado dispositivo.
92

Os princpios da ordem econmica, entre os quais se encontra aquele sob anlise, so
os seguintes: (a) soberania nacional; (b) propriedade privada; (c) funo social da
propriedade; (d) livre concorrncia; (e) defesa do consumidor; (f) defesa do meio ambiente;
(g) reduo das desigualdades regionais e sociais; (h) busca do pleno emprego, e (i)
tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constitudas sob as leis brasileiras e
que tenham sua sede e administrao no Pas.

A dignidade da pessoa humana, finalidade da ordem econmica, e os valores sociais
do trabalho e da livre iniciativa, fundamentos dessa mesma ordem, constituem, tambm, nos
termos do artigo 1, incisos III e IV, da Constituio Federal, fundamentos do Estado
Democrtico de Direito em que se constitui a Repblica Federativa do Brasil.

92
RIOS, Ordem econmica....
34
Da mesma forma, a justia social
93
, meio de atuao da ordem econmica, e a reduo
das desigualdades sociais, um de seus princpios, foram consagradas como objetivos
fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, na forma do inciso I do art. 3 da
Constituio Federal. A justia social tambm um dos objetivos da ordem social, ao lado do
bem-estar, conforme dispe o art. 193 da Constituio Federal.

Nesse sentido, a construo de uma sociedade solidria livre, justa e solidria
consubstancia o princpio da solidariedade social, que deve informar o conceito de mercado
no contexto da Constituio Federal de 1988.
94

A propriedade privada, bem como a funo social da propriedade, ao mesmo tempo
em que so princpios da ordem econmica, tambm tm previso no Captulo destinado aos
direitos e deveres individuais e coletivos, inserido no Ttulo dos direitos e garantias
fundamentais. De fato, o art. 5, inciso XXII, da Constituio, expressa que garantido o
direito de propriedade, enquanto o inciso subseqente determina que a propriedade atender a
sua funo social.

Estabelecidas estas remisses, necessrio passar a relacionar a livre concorrncia
com as normas constitucionais que lhe so pertinentes, para delimitar melhor seus fins.

A livre concorrncia, como referido na delimitao prvia, uma liberdade de
competio assegurada aos agentes econmicos, dentro de um quadro estabelecido pela
ordem constitucional, que tem, em seu contedo, uma aproximao com o princpio da

93
Para a anlise do conceito de justia social, BARZOTTO, Luis Fernando. Justia social: gnese, estrutura e
aplicao de um conceito. Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre, Porto Alegre, v. 17,
p. 17-56, 2003.
94
MARTINS-COSTA, Mercado e solidariedade..., p. 611-661.
35
igualdade, pois pressupe garantia de oportunidades iguais aos concorrentes
95
. Assim, impe-
se, em primeiro lugar, aproximar e delimitar a livre concorrncia de outras liberdades
asseguradas pela ordem econmica, para, posteriormente, estabelecer a conexo do princpio
com as normas que compem o princpio da igualdade na Constituio, e, por fim, situar o
princpio no subsistema normativo em que est inserido.

2.2.3.1 Livre Concorrncia e Liberdades

A Constituio Federal, em termos de liberdades relacionadas ordem econmica,
trata de (i) livre iniciativa art. 1, IV, e 170, caput; (ii) livre concorrncia art. 170, IV, (iii)
liberdade de exerccio de trabalho, ofcio ou profisso art. 5, XIII; e (iv) livre exerccio de
qualquer atividade econmica art. 170, pargrafo nico.

A relao entre livre iniciativa e livre concorrncia evidente e a delimitao do
sentido de cada qual essencial para compreender o sentido de uma e de outra, devendo ser
enfatizado que a livre concorrncia um princpio de um mundo em que os valores sociais do
trabalho e da livre iniciativa so fundamentos.
96

Esse registro importante, pois, da forma como concebida pela Constituio, livre
iniciativa e livre concorrncia so conceitos complementares, mas essencialmente
distintos.
97
E essa distino uma distino de plano ou de perspectiva, j que a proclamao
da livre iniciativa (e tambm da valorizao do trabalho humano) como fundamento da ordem

95
FERRAZ J NIOR, A economia...
96
RIOS, Ordem econmica...
97
REALE, Miguel. Aplicaes da Constituio de 1988. 3. ed. Rio de J aneiro: Forense, 1990, p. 13-25.
36
econmica reconhece nela a sua base, a partir da qual se constroem e se sobrepem os demais
elementos, inclusive a livre concorrncia.
98

Ao afirmar a livre iniciativa como base, a Constituio reconhece na liberdade um dos
fatores estruturais da ordem, que deve ser desenvolvida segundo a autonomia empreendedora
do homem na conformao da atividade econmica, aceitando a sua intrnseca e contingente
fragilidade.
99
a opo fundamental por uma ordem livre e aberta a uma suposta estabilidade
sob o controle pblico dominante.
100

A livre iniciativa no deixa de ser a projeo da liberdade individual, cuja matriz se
encontra no caput do art. 5, no plano da produo, circulao e distribuio das riquezas,
assegurando a autnoma eleio dos processos ou meios julgados mais adequados
consecuo dos fins visados.
101

Sua consagrao, alm de pressupor a liberdade individual, est intimamente
conectada com a garantia da propriedade privada, art. 5, caput, XXII, e 170, II, ou seja, a
possibilidade de apropriao particular dos bens e meios de produo, atendida a sua funo
social, art. 5, XXIII, bem como se liga liberdade de contratar, que tem suas razes no
reconhecimento da propriedade privada.

E, ainda, tem bases no prprio art. 5, II, no sentido de que ningum ser obrigado a
fazer ou deixar de fazer algo, seno em virtude de lei
102
, j que a livre iniciativa tambm

98
FERRAZ J NIOR, Interpretao..., p. 22-23.
99
100
Ibidem, p. 22-23.
101
REALE, Aplicaes..., p. 13-25.
102
BARROSO, Luis Roberto. A ordem econmica constitucional e os limites atuao estatal no controle de
preos. Revista dos Tribunais, So Paulo, n. 795, p. 55-76, 2002.
37
projeo da liberdade negativa no terreno econmico, ficando a atuao do Estado
circunscrita, nessa rea, ao princpio da legalidade, vinculao da administrao pblica
lei.
103

sobre esta base de liberdade de iniciativa ou nesse plano de racionalidade que vo
coexistir os princpios da ordem econmica, inclusive a livre concorrncia. Os princpios no
se contrapem aos fundamentos da ordem, mas do-lhes o seu espao relativo, cumprindo ao
Estado assegurar os fundamentos a partir dos princpios.
104

Nesses termos, necessrio entender a livre concorrncia no quadro estabelecido pelos
fundamentos da ordem econmica e considerar que no se enquadram no conceito
constitucional da liberdade de competio todos aqueles comportamentos, pblicos ou
privados, que, a pretexto de afirmar a atuao livre no mercado concorrencial, acabam por
contrariar os fundamentos mesmos da ordem livre iniciativa e valorizao do trabalho
humano.

Assim, por exemplo, mesmo abstraindo a vedao especfica de tais comportamentos
por norma infraconstitucional, no seriam admitidas como condutas conformes livre
concorrncia a utilizao de trabalho escravo ou qualquer forma de subemprego, para tornar
mais baixo o custo de determinado produto ou servio, eis que evidente a afronta
valorizao do trabalho humano.

Da mesma forma, no se podem admitir as estratgias empresariais, e nem planos
pblicos vinculantes que inviabilizam ou prejudicam o acesso de outras empresas ao mercado,

103
FERRAZ J NIOR, op. cit., p. 25.
104
38
por clara contrariedade livre iniciativa. No se poderia, diante de nossa ordem econmica
constitucional, admitir, por exemplo, que o Estado viesse a dirigir estabelecimentos prprios,
para a venda de produtos subsidiados, inviabilizando empreendimentos particulares que no
gozem do mesmo benefcio, como se noticiou recentemente ocorrer com a rede oficial de
supermercados do Governo Venezuelano.
105

A Constituio Federal tambm assegura, em seu artigo 5, XIII, a liberdade de
exerccio de qualquer trabalho, ofcio ou profisso, atendidas as condies que a lei
estabelecer. Trata-se aqui de uma das manifestaes de concreo da livre iniciativa prevista
como objetivo fundamental da nao, art. 1, IV, da Constituio, mais ampla que a livre
iniciativa econmica prevista no caput do art. 170, pois engloba outras liberdades, como
aquelas previstas pelo art. 5, incisos II, VI, IX, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XX e pelo art.
206, II.
106

Essa liberdade pode ser expressa ou entendida em duas dimenses complementares.
Num primeiro sentido, pode ser entendida como liberdade de escolha de qualquer trabalho
pelo indivduo, sem interferncia ou qualquer embarao por parte do Estado, que no poder
obrigar ningum a seguir determinado ofcio ou profisso, nem poder lhe causar transtornos
de qualquer espcie, desde que seja legal e regular a atividade exercida.
107
Num segundo
sentido, deve ser compreendida como garantia de que, salvo quanto s condies de
qualificao estabelecidas em lei, nenhum ofcio, atividade ou trabalho poder ser restringido
a um grupo especfico de pessoas, e dever estar acessvel a todos.
108

105
REVISTA Veja, So Paulo, n. 1935, p. 156-168, 14 dez. 2005.
106
107
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Comentrios Constituio brasileira de 1988. So Paulo: Saraiva,
1990, v. 1, p. 38-39.
108
CRETELLA J NIOR., J os. Elementos de direito constitucional. 4. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2000, p. 227-233.
39

, portanto, evidente manifestao da livre iniciativa reconhecida a todos, tanto em
seu carter geral, de objetivo da nao, art. 1, IV, como em seu carter especfico, de
fundamento da ordem econmica, quando o livre exerccio do trabalho, ofcio ou profisso
tiver relevncia na esfera econmica, como normalmente tem.

Essa liberdade permite que qualquer um, desde que atendidas as qualificaes
mnimas estabelecidas em lei, possa atuar no mercado, mediante seu trabalho, ofcio ou
profisso. A liberdade de concorrncia, contudo, entendida como disputa, em condies de
igualdade, de cada espao, com objetivos lcitos e conformes ordem constitucional
109
,
determinar o xito de uns e o malogro de outros, segundo a competncia
110
. Por outro lado, a
liberdade de escolha do trabalho impede o possvel enfraquecimento da livre concorrncia
pela diminuio dos agentes habilitados a exercer seu ofcio ou profisso.

Assegura, ainda, o art. 170, pargrafo nico, o livre exerccio de qualquer atividade
econmica, independentemente de autorizao, salvo nos casos previstos em lei, garantia
tambm identificada como liberdade de empresa, que uma das manifestaes concretas do
princpio da livre iniciativa, fundamento da ordem econmica, previsto no caput do mesmo
art. 170.
111

Pode, ainda, ser identificada com a liberdade de exerccio de ofcio, atividade ou
profisso, j analisada, desde que transposta para o campo econmico. O exerccio de

109
FERREIRA, Maria Conceio Martins: Princpios constitucionais informadores da Repblica Federativa do
Brasil e da ordem econmica (soberania, livre iniciativa e valor social do trabalho). Cadernos de Direito
Constitucional e Cincia Poltica, So Paulo, n. 25, p. 134-168, 1998.
110
BASTOS, Celso Ribeiro. Da criao e regulamentao de profisses e cursos superiores: o caso dos
oftalmologistas, optometristas e pticos prticos. Revista de Direito Constitucional e Internacional, So Paulo,
n. 34, p. 245-257, 2001.
111
BARROSO, A ordem econmica..., p. 55-76.
40
qualquer atividade econmica, nesses termos, tambm livre, no podendo depender de
autorizao, nem podendo ser obstaculizado pelo Estado, a no ser nos casos previstos em lei.

A liberdade de empresa tambm pode ser entendida em trs dimenses
complementares. A primeira, como liberdade de criao de empresas, compreendida como a
possibilidade de livre acesso ao mercado, sem entraves que, a pretexto de garantir outras
finalidades, acabam por inviabilizar o exerccio economicamente organizado de atividades
livres. A segunda, como liberdade de organizao do empresrio, que garante ao agente
privado, titular do empreendimento, o poder de livremente escolher sua forma, ramo de
atividade, estabelecimento, constituio interna e diretrizes de seu funcionamento. E, a
terceira, concebida como liberdade de direo da empresa, que protege a liberdade de
exerccio da prpria atividade empresarial, em relao s estratgias e decises a serem
tomadas no mercado.
112

Relaciona-se com a livre concorrncia de forma semelhante liberdade antes tratada,
mas destinada especificamente ao campo econmico, sempre sob o fundamento da livre
iniciativa, o qual ajuda a concretizar, e com espao relativo em funo dos princpios que
regem a ordem econmica.
113

Essencial para a livre concorrncia o exerccio da autonomia privada
114
,
consubstanciado, no caso, pela chamada liberdade de empresa, em sua dimenso que garante

112
ARIO ORTIZ, Gaspar. Princpios constitucionales de la Libertad de empresa: libertad de comercio e
intervencionismo administrativo. Madrid: Marcial Pons, 1995, p. 83-92.
113
114
VILA, Imposto..., p. 122-134.
41
a liberdade de direo do empreendimento, especialmente quanto determinao de uma
estratgia empresarial, como, por exemplo, a fixao de preos.
115

Alm disso, da mesma forma como a liberdade de trabalho, o livre exerccio de
atividade econmica tambm contribui para a realizao do princpio da livre concorrncia,
uma vez que assegura a participao de todos aqueles interessados em competir,
estabelecendo a verdadeira pluralidade de participantes no mercado
116
, que fator
determinante da concorrncia livre e efetiva.

Enfim, a livre iniciativa como fundamento e a livre concorrncia como princpio, em
conexo com a liberdade de escolha do trabalho, ofcio ou profisso, e a liberdade de
exerccio de qualquer atividade econmica, vo influir positivamente tambm no princpio
que determina a proteo do consumidor, art. 170, inciso V, eis que a competitividade,
garantida pela pluralidade e desconcentrao do poder dos agentes, induz distribuio de
produtos e servios a preos mais prximos ao seu valor de custo.
117

A relao com essas liberdades ajuda a compreender melhor a livre concorrncia, pois
permite tanto a delimitao correta de seus termos, em comparao com outros institutos,
como o desenvolvimento cada vez maior de sua potencialidade, pelo estudo exaustivo de suas
conexes.
118

De fato, a partir dessas consideraes, o princpio da livre concorrncia passa a ser
compreendido em funo da competitividade inerente livre iniciativa como um direito

115
ARIO ORTIZ, op. cit., p. 83-92.
116
117
Ibidem.
118
TRIBE, American constitutional..., p. 40-47
42
fundamental de concorrer, isto , de atuar criativamente no jogo do livre mercado
119
,
exercendo sua autonomia privada.
120

2.2.3.2 Livre Concorrncia e Igualdade

Deve-se ter presente, contudo, uma outra dimenso da livre concorrncia, qual fez-se
referncia quando da delimitao inicial do princpio, referente a sua aproximao com o
princpio da igualdade.

De fato, livre concorrncia tambm pode e deve ser entendida como garantia de
oportunidades iguais a todos os agentes
121
, ou como disputa, em condies de igualdade, de
cada espao em um mercado com pluralidade de agentes e poder desconcentrado, tendo
sempre em vista, por evidente, sua conformao pelos demais princpios, com os quais
subsiste em harmonia na ordem econmica.
122

No se trata, entretanto, de igualdade dos agentes econmicos, eis que a desigualdade
nsita ao regime de livre iniciativa e livre concorrncia, sem a qual no faria sentido
competir ou disputar o mercado. Na verdade, esse livre jogo das foras em disputa da clientela
na economia de mercado
123
, supe desigualdade ao final da competio, a partir, todavia, de
um quadro de igualdade jurdico-formal.
124

119
FERRAZ J NIOR, Obrigao tributria.., p. 264-280.
120
121
122
123
REALE, Aplicaes da..., p. 13-25.
124
GRAU, op. cit., p. 193.
43

indispensvel, portanto, analisar em que termos a livre concorrncia se relaciona
com o princpio da igualdade, e com algumas de suas manifestaes, no contexto da
Constituio Federal.

O princpio da igualdade permeia todo o ordenamento jurdico e possui importncia
fundamental na Constituio, tanto pela posio hierrquica que lhe atribuda, de forma
relativa e abstrata, como por sua capacidade axiolgica e semntica em relao a outros
princpios.
125

Aparece na Constituio em diferentes manifestaes, estando expressamente previsto
no prembulo, no art. 3, incisos III e IV, e tambm no art. 5, caput, e inciso I. Sua
formulao central reside no art. 5, caput, que assegura que todos so iguais perante a lei,
sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos dos incisos seguintes.

Alm disso, a igualdade, por ser decorrncia do prprio Estado de Direito
126
, , sem
dvida, a prpria base para a construo da sociedade livre, justa e solidria, a que alude o art.
3, I, como objetivo da Repblica Federativa do Brasil, a demonstrar a estreita ligao do
preceito com a prpria justia e solidariedade social.

125
VILA, Humberto. O princpio da isonomia em matria tributria. In: TRRES, Heleno Taveira (Coord.)
Teoria geral da obrigao tributria: estudos em homenagem ao Professor Souto Maior Borges. So Paulo:
Malheiros, 2005, p. 734-764.
126
RAWLS, J ohn. Uma teoria da justia. Traduo Almiro Pisetta e Lenita Maria Rmoli Esteves. So Paulo:
Martins Fontes, 2002, p. 260.
44
Dadas, no entanto, as desigualdades naturais ou contingentes existentes em qualquer
sociedade, a concretizao da idia de justia posta no princpio da igualdade, consiste,
segundo a conhecida frmula, em tratar igualmente os iguais, e desigualmente os desiguais,
na medida em que se desigualam.

Ocorre que est mxima, como lembra Hart
127
, evidentemente incompleta e, a no
ser que seja especificada, em nada serve para determinar condutas prticas adequadas
realizao da finalidade a que se prope.

De fato, h uma certa complexidade nessa frmula genrica de igualdade, que, na
verdade, somente pode ser entendida corretamente se estruturada em duas partes: (a) um
aspecto constante e uniforme consubstanciado no preceito trate igualmente os iguais, e
desigualmente os desiguais; (b) um critrio varivel usado para determinar o que,
considerada determinada finalidade, relevante para se identificar a desigualdade, a justificar
o tratamento desigual.
128

A idia de justia expressa no princpio que exige tratamento isonmico depende de
uma complementao consistente em um critrio varivel em razo da finalidade a ser
alcanada, precisando determinar com segurana os elementos considerados relevantes para
que certa situao seja caracterizada como desigual, a merecer ou exigir, portanto, o
tratamento desigual.
129

necessrio ressaltar que a adoo do critrio correto para a aplicao da igualdade
depende da finalidade a ser alcanada. Como bem asseverado por Humberto vila, fins

127
HART, The concept..., p.159-160.
128
Ibidem, p.159-160.
45
diversos levam aplicao de critrios distintos, de sorte que o critrio especificador da
igualdade somente pode ser identificado mediante a anlise da finalidade a ser satisfeita.
130

Nesses termos, o critrio de especificao adotado deve atender s condies para a
legitimao de tratamentos distintos sem quebra da isonomia, o que ocorre apenas e to-
somente quando existe um vnculo de correlao lgica entre a peculiaridade diferencial
acolhida por residente no objeto, e a desigualdade de tratamento em funo dela conferida,
desde que tal correlao no seja incompatvel com interesses prestigiados na Constituio.
131

Se o prprio princpio da igualdade determina, em determinados casos, se existir uma
razo suficiente, um tratamento desigual, necessrio que o critrio utilizado permita
discriminaes controlveis, racionais e objetivas, e nunca aleatrias ou arbitrrias.
132

Na aplicao ao caso concreto, devem, assim, ser especificadas expressamente as
razes suficientes para a adoo de tratamento igual ou desigual.
133
Assim, se no h nenhuma
razo suficiente para a permisso de um tratamento desigual, ento est ordenado um
tratamento igual; e, se h uma razo suficiente para ordenar um tratamento desigual, ento
est ordenado um tratamento desigual.
134

Dessa forma, a aplicao do princpio da igualdade exige que as razes utilizadas para
realizar as distines sejam expressas e fundamentadas, a fim de que seja possvel o controle
intersubjetivo de alguma arbitrariedade, bem como se torne difcil construir-se uma

129
Ibidem, p.159-160.
130
VILA, Humberto. Estatuto do contribuinte: contedo e alcance. Revista Dilogo Jurdico, v. 1, n. 3, jun.
2001; VILA, Teoria dos..., p. 93-94.
131
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. O contedo jurdico do princpio da igualdade. 3. ed. So Paulo:
Malheiros, 1998, p. 17-22.
132
BARROSO, Luis Roberto. Igualdade perante a lei. Revista de Direito Pblico, So Paulo, n. 78, p. 65-77,
1986.
46
justificao plausvel para um julgamento tendencioso, a medida que aumenta o nmero de
casos decididos.
135

No que concerne livre concorrncia, a igualdade entendida como igualdade de
condies de disputar livremente o mercado, sem que determinadas condutas, tanto do Estado
como de eventuais outros agentes privados, desequilibrem injustificadamente essa relao de
competitividade.

A finalidade a ser alcanada, portanto, uma competio livre e equilibrada entre os
agentes do mercado, e o critrio a ser utilizado para justificar medidas desiguais a
potencialidade de desequilbrio na ordem econmica
136
.

2.2.3.3 Livre Concorrncia e Atuao na Economia

Por essa razo, a prpria Constituio Federal prev, em seu art. 173, 4, que a lei
reprimir o abuso do poder econmico que vise dominao dos mercados, eliminao da
concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros. E, no artigo 174, dispe que o Estado, como
agente normativo e regulador da atividade econmica, exercer, na forma da lei, as funes de
fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor pblico e
indicativo para o setor privado.

133
ALEXY, Teoria..., p. 408-409.
134
Ibidem, p. 408-409.
135
RAWLS, Uma teoria..., p. 260.
136
47
Tambm por isso, a Emenda Constitucional n 42, de 19 de dezembro de 2003, criou o
artigo 146-A, que dispe que lei complementar poder estabelecer critrios especiais de
tributao, com o objetivo de prevenir desequilbrios da concorrncia, sem prejuzo de a
Unio, por lei, estabelecer normas de igual objetivo.

Dessa forma, portanto, Estado e particulares convivem na mesma ordem, cada qual
com seu papel diferenciado. Aos particulares reservada a liberdade de ao
137
econmica e o
livre estabelecimento de preos no jogo do mercado. Ao Estado cabe abster-se de exercer
papel determinante nessa rea, competindo-lhe, todavia, evitar o abuso do poder econmico, o
desequilbrio na concorrncia, e o aumento arbitrrio de lucros, em seu papel de agente
normativo e regulador da atividade econmica, atravs das atividades de fiscalizao,
incentivo e planejamento, nos estritos termos da Constituio, e sempre com o intuito de
buscar a organizao do sistema.
138

A atuao estatal, portanto, excepcional e restrita, possuindo limites claros. Os
limites, de um lado, so definidos pela impossibilidade de se contrariar a livre iniciativa e a
livre concorrncia, e, de outro, pela avaliao das medidas atravs de postulados como os da
proporcionalidade e da razoabilidade, no podendo o Estado querer subverter os papis
definidos constitucionalmente, nem tomar medidas inadequadas, excessivamente restritivas
ou desproporcionais em relao aos outros bens envolvidos.
139

137
138
139
Ibidem, p. 55-76. oportuno esclarecer que o autor se refere ao princpio da razoabilidade, como escolha da
medida menos restritiva para alcanar o resultado pretendido, alm de assegurar o binmio
necessidade/utilidade, com a conseqente vedao de excesso, e, por fim, ser a medida menos danosa aos
princpios da ordem econmica do que os motivos da interveno. Optou-se, contudo, em primeiro lugar, por
utilizar a idia de proporcionalidade, com suas trs mximas parciais, presente em ALEXY, Teoria..., p. 111-
112. Em segundo lugar, entende-se aqui proporcionalidade e razoabilidade como postulados normativos como
consta em VILA, Teoria dos..., p. 85-117.
48
Pode e deve o Estado, contudo, intervir na ordem econmica, exercendo a atividade de
disciplina ou fiscalizao, para reorganizar a prpria ordem, quando ameaada, ou preservar e
promover seus princpios e fundamentos, inclusive a livre iniciativa e a livre concorrncia, o
que legtimo e tem fundamento constitucional nos artigos 173, 4, 174, e, agora, 146-A
140
.

Analisada a insero constitucional e as conexes da livre concorrncia, parece ter
sido reafirmado seu sentido inicialmente estabelecido. Convm, entretanto, passar ao exame
de alguns casos paradigmticos do Supremo Tribunal Federal, nos quais poderemos visualizar
a funcionalidade do princpio, bem como os problemas oriundos de sua aplicao prtica.

2.2.4 Jurisprudncia Constitucional

Pretende-se, a partir de agora, analisar algumas decises proferidas pelo Supremo
Tribunal Federal em casos paradigmticos ao menos para o estudo em pauta. Inicialmente,
cabe salientar que algumas das decises a seguir elencadas, apesar de se prestarem ao exame
proposto, no apresentam um desenvolvimento mais profundo do tema, papel que, por ora,
caber doutrina desempenhar.

Esta anlise de casos permite a identificao de alguns problemas que devem ser
resolvidos pela aplicao prtica da livre concorrncia, possibilitando a identificao dos
princpios subjacentes s decises e viabilizando a descoberta das verdadeiras razes de
decidir. Esse esforo metodolgico ter alcanado seu resultado, se, aps o exame, ficar
facilitada a definio de condutas que estabelecem os contornos da norma finalstica.

140
49

Novamente deve-se observar a necessidade de manter renovada a anlise dos casos
paradigmticos, que, diante de novos e variados problemas surgidos na realidade prtica,
permitiro, luz de um conceito sistematizado, proceder a reformulaes
141
que possibilitem
a concretizao cada vez mais definida das condutas necessrias para alcanar o fim proposto.

O primeiro caso problemtico a ser analisado o da possibilidade de fixao pelo
Estado, atravs de lei, de critrios para reajuste de mensalidades escolares, regulando, de certa
forma, a poltica de bens e servios nessa rea, com o objetivo de impedir o aumento
arbitrrio de lucros.
142

No caso, uma lei federal estabeleceu regulao sobre os valores de um servio
prestao de ensino privado para um determinado ano 1990. Foi argida a
inconstitucionalidade da lei, por contrariar os princpios da livre iniciativa e da livre
concorrncia, artigos 209 o ensino livre iniciativa privada, 170, II, IV e seu pargrafo
nico. Sustentou-se, ainda, que a interveno do Estado na economia somente se justificaria a
posteriori, para conter o aumento arbitrrio de lucros j avaliado, em funo do disposto no
art. 173, 4.

Colocava-se, no caso, justamente o problema da possibilidade de interveno do
Estado na economia para garantir um ou outro fundamento ou princpio da ordem econmica,
ainda que essa atuao pudesse, ao menos aparentemente, sacrificar outros princpios do
mesmo subsistema.

141
50
Na espcie, decidiu o Supremo pela constitucionalidade da norma, entendendo
legtima a atuao do Estado na economia, para impedir o abuso do poder econmico, na
forma de aumento arbitrrio de lucros, sem que isso significasse violao livre iniciativa e
livre concorrncia.

Em concluso, e para que fosse assegurada a efetividade da Constituio, admitiu o
Supremo Tribunal Federal essa espcie de interveno, inclusive de forma antecipada,
visando a coibir as transgresses ordem econmica, de modo a harmonizar os preceitos
nucleares sobre a matria, porque a atuao a posteriori muitas vezes se destitui de eficcia,
dificultando a recomposio do dano sofrido.

Esse caso pode ajudar a compreender a legitimidade e os limites da atuao estatal na
ordem econmica, visando a garantir a preservao ou a promoo de alguma das finalidades
buscadas, apesar de essa atuao poder ser vista como uma restrio a outras finalidades, bens
ou fundamentos assegurados, casos estes sejam tomados em sentido absoluto, o que,
evidentemente, no se pode admitir.

O segundo caso a ser analisado referente s concesses de liminares desonerando
contribuintes na comercializao de combustveis, assunto que foi bastante divulgado na
mdia, dada a repercusso negativa que tais decises causaram na livre concorrncia.
143

No caso, analisando questo de ordem em mandado de segurana interposto contra
deciso monocrtica do prprio Presidente do Supremo Tribunal Federal, que havia

142
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 319-4/DF. Relator:
Min. Moreira Alves. julgado em: 3 mar. 1993. D.J 30 abr. 1993.
143
VIEIRA FILHO, Joo Pedro Gouva. Sonegao no setor de combustveis. Folha de So Paulo, So Paulo, 7
jul. 2000.
51
concedido e depois revogado suspenso de segurana requerida pelo ente pblico para
desautorizar liminar que dava tratamento privilegiado a contribuinte, o Plenrio decidiu,
excepcionalmente, dadas as graves circunstncias do caso, conhecer do mandamus, e
conceder a liminar, para que fosse suspensa a deciso de origem.
144

Na espcie, uma empresa distribuidora de combustveis ajuizou diversas demandas de
semelhante teor em diferentes Varas Federais do Pas, acabando por ter seu pleito acolhido em
Seo J udiciria aparentemente incompetente. Com essa deciso, passou a ter tratamento
tributrio privilegiado em relao a suas concorrentes, o que foi reconhecido pelo Supremo
Tribunal Federal como violao clara ao princpio da livre concorrncia.

Essa deciso coloca em pauta a questo de que a livre concorrncia pressupe uma
igualdade de condies entre os competidores, sem a qual a competio no efetiva.

O terceiro caso a ser analisado o da possibilidade de fixao pelo Estado, atravs de
lei, de distncia mnima entre determinados estabelecimentos de atividade econmica. Aqui
ser necessrio fazer diferenciao entre duas espcies de julgados sobre o mesmo tema.

A primeira trata da previso, por lei municipal, de distncia mnima para instalao de
farmcias e drogarias
145
; a segunda, do mesmo tipo de determinao, no entanto com relao
a postos de gasolina
146
. Para a instalao de farmcias, as leis questionadas foram
consideradas inconstitucionais, por ferir o princpio da livre concorrncia, eis que a medida

144
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Questo de Ordem em Mandado de Segurana (QO-MS) n 24.159-4 /
DF. Relatora: Min. Ellen Gracie. julgado em: 26 jun. 2002. D.J 31 out. 2003.
145
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de inconstitucionalidade (ADIn) n 2327-6 / SP. Relator:
Min. Gilmar Ferreira Mendes. julgado em: 8 maio 2003. D.J. 22 ago. 2003.
146
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 204.187-4 / MG. Relatora: Min. Ellen
Gracie. julgado em: 16 dez. 2003. D.J. 2 abr. 2004. No mesmo sentido, BRASIL. Supremo Tribunal Federal.
52
no tinha objetivo relevante. Para a instalao dos postos de gasolina, as leis foram
consideradas constitucionais, eis que a medida visava a preservar outros bens segurana e
sade pblica e no tinha como objetivo ferir a livre concorrncia.

O questionamento acerca desses casos relevante para verificar que a eventual
atuao ou medida do Poder Pblico deve ser avaliada sob o ponto de vista de sua adequao,
necessidade e proporcionalidade em sentido estrito
147
, mximas parciais que compem o
postulado da proporcionalidade.
148
No caso, situaes fticas diferentes levaram a decises
diferentes, sobre medidas da mesma natureza, eis que envolvida a preservao de um outro
bem.

A indispensvel anlise de alguns casos do Supremo Tribunal Federal revela essas
questes prticas surgidas da aplicao dos princpios em exame, o que permite melhor
desenvolver o entendimento da livre concorrncia e aclarar seu sentido como norma
149
, a fim
de lhe conferir concreo e efetividade. Nesse sentido, possvel dizer, aps o
desenvolvimento at aqui empreendido, que a livre concorrncia apresenta trs dimenses
relevantes para sua concretizao e funcionalidade.

A primeira dimenso da livre concorrncia surge da anlise de seu contexto
significativo normativo
150
e corresponde idia de liberdade de ao
151
competitiva,
estabelecida no marco do sistema normativo da ordem econmica que tambm assegura
outros princpios, tem seus fundamentos na livre iniciativa e na valorizao do trabalho

Recurso Extraordinrio (RE) n 235.736-7 / MG. Relator: Min. Ilmar Galvo. julgado em: 21 mar. 2000. D.J.
26 maio 2000.
147
148
149
GARCIA DE ENTERRIA, La constitucion..., p. 49-79.
150
151
53
humano, sua finalidade em garantir a todos uma existncia digna, conforme os ditames da
justia social.

evidente, portanto, que esses princpios no so tomados em sentido absoluto
152
,
nem aplicados isoladamente, mas se balanam e se conjugam para assegurar a ordem
econmica
153
e manter a adequao valorativa e unidade interior do sistema.
154

A livre concorrncia como garantia de liberdade de competio nos quadros
estabelecidos pela ordem econmica pode ser vista assegurada tanto no caso da
inconstitucionalidade da fixao de distncia mnima para estabelecimento de drogarias ou
farmcias, sem qualquer razo relevante
155
, como no caso da constitucionalidade da fixao
de critrios de reajustes das mensalidades escolares, para prevenir a ocorrncia de abuso no
poder econmico, pelo aumento arbitrrio de lucros.
156

No caso das farmcias, a livre concorrncia aparece como fator determinante para
afastar a regulamentao do Poder Pblico, enquanto no segundo ela se v disputando seu
espao relativo com outros princpios.

A segunda dimenso da livre concorrncia aquela oriunda da noo de igualdade,
podendo ser entendida como igualdade de oportunidades a todos os agentes
157
, que devem ter

152
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 319-4 / DF. Relator:
Min. Moreira Alves. julgado em: 3 mar. 1993. D.J. 30 abr. 1993.
153
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 2.396-9 / MS. Relatora:
Min. Ellen Gracie. julgado em: 8 maio 2003. D.J. 1 ago. 2003.
154
155
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de inconstitucionalidade (ADIn) n 2327-6 / SP. Relator:
Ministro Gilmar Ferreira Mendes. julgado em: 8 maio 2003. D.J. 22 ago. 2003.
156
157
54
condies de disputar o mercado em razo de sua competncia, sem influncias injustificadas
do Poder Pblico, nem prejuzos causados pela concentrao do poder econmico privado.

A defesa dessa dimenso pode ser vista claramente no caso da concesso da liminar
para suspender deciso de origem que conferia tratamento tributrio privilegiado a
determinado contribuinte.
158
Se as condies de competio do mercado no so as mesmas
para todos, e a tributao certamente uma das condies mais relevantes, evidente que
haver desequilbrio inicial na disputa e afronta ao princpio constitucional da livre
concorrncia.

Por fim, a terceira dimenso est relacionada ao exerccio regular de posio
jurdica
159
no mercado ou correlata possibilidade de atuao legtima do Estado como agente
normativo e regulador da atividade econmica, exercendo suas funes de fiscalizao,
incentivo e planejamento, para garantir a livre concorrncia, sempre que essa seja colocada
em risco, especialmente pelo abuso do poder econmico, com vistas dominao do
mercado, eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros.

O poder econmico de atuar no mercado, enquanto um poder jurdico, base do direito
de concorrer, deve ser entendido como um poder constitucionalmente legtimo, mas cujo
abuso proibido quando produz determinados efeitos, como a eliminao da concorrncia, a
dominao dos mercados e o aumento arbitrrio de lucros.
160
Da surge a necessidade da
presena do Estado regulador e fiscalizador, impedindo que a competitividade, num mercado

158
DF. Relatora: Min. Ellen Gracie. julgado em: 26 jun. 2002. D.J. 31 out. 2003.
159
MENEZES CORDEIRO, Antnio Manuel da Rocha e Da boa-f no direito civil, Coimbra, Livraria
Almedina, 2001.
160
FERRAZ J NIOR., Obrigao tributria..., p. 264-280.
55
livre que a desvirtua, torne-se instrumento de restrio estratgica livre iniciativa dos
concorrentes.
161

Essa possibilidade de interveno do Estado na economia, admitida
constitucionalmente, sempre a favor e nunca contra o mercado
162
, excepcional.

Seus fundamentos esto na prpria necessidade de reorganizar a livre iniciativa e a
livre concorrncia, quando ameaadas, garantindo tambm a valorizao do trabalho humano,
alm de realizar ou promover os princpios de funcionamento da ordem econmica, como, por
exemplo, defender a soberania nacional, proteger a propriedade privada e assegurar a
realizao de sua funo social, defender o consumidor e proteger o meio ambiente.
163

Seus limites, como antes referido, esto na prpria impossibilidade de afetar os
elementos fundamentais da livre iniciativa e da livre concorrncia,
164
bem como na necessria
anlise de cada medida, em sua contextualizao concreta
165
, para verificar se foi
proporcional e razovel.
166

Esta possibilidade de atuao do Estado na ordem econmica para garantir a efetiva
realizao de seus elementos verificada, por exemplo, a partir do exame do caso do
estabelecimento, por lei, de critrios para o reajuste das mensalidades escolares, visando a
prevenir a ocorrncia de abuso no poder econmico, pelo aumento arbitrrio de lucros.
167

161
Ibidem, p. 264-280.
162
FERRAZ J NIOR., Interpretao..., p. 22.
163
164
165
166
56
Alm disso, o exame da legitimidade dessas medidas pode ser verificado no cotejo
entre os casos da fixao pelo Estado, atravs de lei, de distncia mnima entre determinados
estabelecimentos.

No caso da proibio de instalao de farmcias, as leis foram declaradas
inconstitucionais
168
, pois ao mesmo tempo em que a medida prejudicava a liberdade de
concorrncia, no promovia qualquer outra finalidade relevante que pudesse justificar a
restrio. De outra parte, em relao instalao dos postos de gasolina, as leis foram
julgadas constitucionais
169
, pois a medida, embora causasse alguma restrio liberdade de
ao competitiva, o fazia de forma mnima e visava a preservar outros bens, no caso a
segurana e a sade pblica.

A anlise da jurisprudncia constitucional, portanto, foi imprescindvel, pois
possibilitou ressaltar, atravs do exame da problemtica concreta, as diferentes dimenses que
se incluem no estado de coisas ideal que a livre iniciativa pretende promover.
170

Assim, possvel dizer que desse estado ideal de coisas a ser promovido decorrem
diversas condutas, que podem ser desdobradas em relaes jurdicas de diferentes ordens
171
,

167
Min. Moreira Alves. julgado em: 3 mar.1993. D.J. 30 abr. 1993.
168
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 2327-6 / SP, Relator:
Ministro Gilmar Ferreira Mendes. julgado em: 8 maio 2003. D.J. 22 ago. 2003.
169
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 204.187-4 / MG. Relatora: Min. Ellen
Gracie. julgado em: 16 dez. 2003. D.J. 2 abr. 2004. No mesmo sentido, BRASIL. Supremo Tribunal Federal.
Recurso Extraordinrio (RE) n 235.736-7 / MG. Relator: Min. Ilmar Galvo. julgado em: 21 mar. 2000. D.J.
26 maio 2000.
170
171
HOHFELD, Wesley Newcomb. Fundamental legal conceptions as applied in judicial reasoning. Aldershot:
Dartmouth, 2001. O autor identifica 4 (quatro) categorias diferenciadas, expressando as relaes jurdicas
fundamentais: (i) direito (subjetivo); (ii) privilgio; (iii) poder; (iv) imunidade; cada qual com seus respectivos
opostos: (i) no-direito; (ii) dever; (iii) incompetncia; (iv) sujeio; e com seus respectivos correlativos: (i)
dever; (ii) no-direito; (iii) sujeio; (iv) incompetncia.
57
entre as quais se encontra aquele dever de neutralidade concorrencial que se pretende
desenvolver na segunda parte do trabalho.

O princpio da livre concorrncia, desse modo, em suas diferentes dimenses, aponta
para um estado ideal de coisas, em que esteja garantida a liberdade de ao competitiva em
igualdade de condies, no quadro de uma ordem econmica baseada na livre iniciativa e na
valorizao do trabalho humano, direcionada a assegurar a todos uma existncia digna,
conforme os ditames da justia social, conformada por princpios de diferente natureza, que
do espao relativo
172
a seus fundamentos, e, ainda, sujeita interveno disciplinadora do
Estado, de carter proporcional e razovel, legitimada pela necessidade de atuao como
agente normativo e regulador, para reorganizar a ordem, promover seus princpios de
funcionamento ou reprimir o abuso do poder econmico.
173

2.3 Problemtica decorrente do No Enfrentamento da Relao entre Livre
Concorrncia e Tributao

O problema surge quando, diante de situaes fticas concretas, no se realiza a
necessria relao entre livre concorrncia e tributao, seja porque nem sempre essa conexo
observada pelo operador jurdico, seja porque, mesmo quando notada e noticiada, o
argumento no utilizado com habilidade
174
, ou, ainda, no entendido e valorado como
relevante.

172
173
174
ATIENZA, Manuel. Las razones del derecho: teoras de la argumentacin jurdica. Mxico: Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, 2003, p. 1-4.
58

Em muitos casos, a ateno do operador ou mesmo do jurista est to voltada para o
exame da relao tributria entre Estado e contribuinte, que relevantes aspectos que afetam
sensivelmente a concorrncia passam completamente despercebidos.

Recentemente, duas reportagens publicadas nos meios de comunicao relacionavam a
sonegao de tributos e a livre concorrncia entre as empresas, chamando a ateno para um
tema de fundamental importncia.

Em uma dessas notcias, um grande empresrio do ramo dos supermercados alegava
que, em termos de concorrncia, sua maior preocupao no era com as redes multinacionais
de maior porte, e sim com aqueles empreendimentos que, ao sonegarem tributos, levam
vantagem indevida sobre aqueles em situao de regularidade
175
. Na outra, administradores de
uma das empresas envolvidas na chamada guerra das cervejas acusavam uma das
concorrentes de somente sustentar seu negcio s custas de sonegao fiscal.
176

No cenrio jurdico, contudo, a relao entre a tributao e a concorrncia
normalmente vem associada a temas correlatos, como, por exemplo, a consolidao de
espaos econmicos integrados
177
, o comrcio internacional, a concesso de incentivos ou
benefcios fiscais
178
, o regramento do comrcio eletrnico
179
, ou a extenso das imunidades
tributrias estabelecidas na Constituio Federal.

175
GASPARI, Elio. Diniz quebrou a lei siciliana. Correio do Povo, Porto Alegre, 14 dez. 2003.
176
FRANCO, Carlos. Depois das disputas na Justia e no Conar, surgem acusaes na rea tributria. O Estado
de So Paulo, So Paulo, 12 dez. 2003.
177
DERZI, Misabel Abreu Machado. Posfcio. In: BALTHAZAR, Ubaldo Cesar (Org.) Reforma tributria e
Mercosul. Belo Horizonte: Del Rey, 1999, p. 237-255.
178
CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA. Consulta n 0038/99, formulada pelo
Pensamento Nacional das Bases Empresariais PNBE ao Conselho Administrativo de Defesa Econmica -
CADE, 1999. Relator: Conselheiro Marcelo Calliari. Disponvel em: <http://www.cade.gov.br>Acesso em:
17 maio 2005.
59

Mesmo nesses casos, a discusso central sobre a influncia da tributao, ou de sua
ausncia, sobre a liberdade de competio, especialmente em sua dimenso de igualdade de
condies na disputa pelo mercado, parece que fica obscurecida por outras indagaes e acaba
por no ser desenvolvida a contento.

No plano legislativo, a preocupao em pauta levou incluso, na Constituio
Federal, pela aprovao da Emenda n 42/2003, do referido art. 146-A, permitindo o
estabelecimento de critrios especiais de tributao, a fim de prevenir desequilbrios na
concorrncia. Esse dispositivo representa um sensvel avano normativo, mas necessita de um
melhor desenvolvimento doutrinrio, para desenvolver suas possibilidades de aplicao.

Das decises do Supremo Tribunal Federal sobre a matria, somente aquela referente
concesso de liminares para conferir tratamento tributrio privilegiado a determinada
distribuidora de combustveis examina a relao com propriedade, vislumbrando que a
tributao mais favorvel de uma empresa, nas condies ocorridas, poderia causar srio
prejuzo s suas concorrentes.
180

Existe, contudo, uma srie de outras situaes concretas em que a tributao pode
acarretar efetivos desequilbrios na concorrncia. Muitos desses casos vm sendo, inclusive,
decididos pelo Poder J udicirio, em variadas instncias, no tendo sequer sido discutida a
possibilidade de repercusso da tributao sobre a competitividade.

179
DENGO, Atlio. Comrcio eletrnico e neutralidade tributria. Revista Dialtica de Direito Tributrio, So
Paulo, p. 18-34, n. 95, 2003.
180
60
indispensvel questionar, nesses casos, que espcie de condutas so esperadas dos
particulares, como agentes a quem a Constituio atribuiu a livre iniciativa e a liberdade de
ao competitiva e o dever de pagar tributos, e, por outro lado, do Estado, a quem compete a
funo de agente normativo e regulador da concorrncia e tambm titular da competncia para
instituio, fiscalizao, administrao e cobrana de tributos.

Assim, a seguir, na segunda parte do trabalho, pretende-se discutir, a partir da
apresentao de novos grupos de casos, sobre a existncia de um dever do Estado em manter a
neutralidade tributria para assegurar a livre concorrncia.
61
3 LIVRE CONCORRNCIA E NEUTRALIDADE TRIBUTRIA

Em virtude da dimenso do princpio da livre concorrncia que destacamos como
igualdade de condies de competio, foi demonstrada a existncia de um dever do Estado
de manter neutralidade em relao a atos ou polticas que influenciem no equilbrio da
concorrncia. a neutralidade do Estado diante do fenmeno concorrencial em igualdade de
condies dos concorrentes
181
, como uma das condutas necessrias para alcanar o estado
ideal de coisas determinado pela norma finalstica.
182

Se isso correto, decorre que a tributao, como atividade essencial do Estado, deve
ser, em princpio, neutra em relao concorrncia. E se a tributao deve ser neutra em
relao concorrncia, possvel dizer que a neutralidade tributria ou neutralidade tributria
concorrencial
183
um termo que expressa adequadamente esse dever do Estado.

Entretanto, para confirmar a correo dessas afirmaes, necessrio aprofundar o
exame das relaes entre a livre concorrncia e a tributao, agora com a percepo voltada
para esclarecer o que se entende por neutralidade tributria.

De incio, portanto, necessrio delimitar o conceito de neutralidade tributria, para
especificar exatamente em que acepo a expresso utilizada, especialmente porque na
doutrina ela empregada com significados variados, e, de forma mais corrente, em um
sentido que no exatamente aquele que aqui tratado, ou seja, relacionado livre
concorrncia.

181
182
62
3.1 Neutralidade Tributria

3.1.1 Delimitao do Conceito de Neutralidade Tributria

3.1.1.1 Delimitao Inicial do Termo Neutralidade

Como foi feito em relao livre concorrncia, preciso apresentar inicialmente uma
primeira conjectura de sentido
184
da locuo em exame, para que esse possa ser um ponto de
partida, possibilitando posteriores reconstrues de seu significado.
185

A palavra neutralidade pode significar muitas coisas, pois o contexto em que
utilizada determinante na construo de seu sentido. Em uma primeira aproximao, ser
neutro poderia ser identificado com ser imparcial, ser indiferente, ser indefinido, ou ento no
interferir, no produzir efeitos, no se posicionar.
186

Quando, por exemplo, se diz que a Sua adota, em suas relaes internacionais, a
neutralidade, quer-se dizer que ela tem uma posio jurdica de imparcialidade, na
comunidade internacional, em relao a um possvel conflito blico entre dois ou mais
Estados.
187

183
184
185
186
NEUTRALIDADE. In: DICIONRIO Houaiss da lngua portuguesa. Rio de J aneiro: Objetiva, 2001, p. 2014.
187
BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de poltica. Traduo
Carmen C. Varriale, Gaetano Lo Mnaco, J oo Ferreira, Lus Guerreiro Pinto Caais e Renzo Dini. 5. e.
Braslia: UnB, 2000, v. 2., p. 821-824.
63
Tambm se pode falar de neutralidade de procedimento, como o que se justifica
mediante o recurso a certos valores neutros como a imparcialidade, a consistncia na
aplicao de princpios gerais a todos os casos relacionados razoavelmente, e iguais
oportunidades para as partes litigantes apresentarem suas reclamaes, argumentos ou
exigncias.
188

idia de neutralidade de procedimento, ainda pode ser oposta a neutralidade de
objetivo, em termos de afirmao do liberalismo poltico como concepo poltica de justia,
pela qual o Estado assegura aos cidados igualdade de oportunidades para promover qualquer
concepo razovel de bem, no entanto no faz nada para promover qualquer dessas
concepes particulares.
189
Todavia, mesmo no favorecendo nenhuma doutrina particular
compreensiva, a neutralidade aqui no tem o sentido de ausncia de efeito ou de interferncia,
j que isso seria impraticvel.
190

Costuma-se falar, ainda, na neutralidade poltica, como uma das dimenses do
princpio da impessoalidade, que impe Administrao Pblica um dever de imparcialidade
e posio de idntico distanciamento em face dos interesses das diferentes foras poltico-
partidrias.
191

A neutralidade poltica da administrao impe uma forma tpica de atuar, fazendo
prevalecer o profissionalismo dos funcionrios, a natureza institucional do corpo
administrativo, e a perseguio das finalidades pblicas, que no pode ser desvirtuada em

188
RAWLS, J ohn. Liberalismo poltico. Traduo Sergio Ren Madero Bez. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, 1995, p. 186-190.
189
Ibidem, p. 219-228.
190
Ibidem, p. 219-228.
191
RIBEIRO, Maria Teresa de Melo. O princpio da imparcialidade da administrao pblica. Coimbra:
Almedina, 1996, p. 186-191.
64
funo de determinadas injunes polticas.
192
Frente possvel utilizao do corpo do Estado
por um grupo politicamente vitorioso, surge a necessidade do desenvolvimento de um
funcionalismo formado por um corpo de trabalhadores qualificados e capacitados
profissionalmente
193
, o que tambm contribui para fazer prevalecer a independncia poltica
da administrao.

Em caso julgado pelo Supremo Tribunal Federal, embora no conhecido o recurso, foi
constatado que a publicao oficial de determinado Estado, que trazia em sua capa a foto do
Governador, ocupando a pgina inteira, com os dizeres ele governou para todos, s custas
do errio, no consistia numa verdadeira prestao de contas pblicas, mas em um ato de
promoo pessoal vedado pela Constituio
194
.

Neutralidade poltica internacional
195
, neutralidade procedimental
196
, neutralidade de
objetivos em relao a concepes de bem
197
, neutralidade poltica da administrao
198
so
exemplos de acepes diversas para o mesmo termo.

Assim esta identificao preliminar ajuda na construo do sentido, mas ainda no
expressa com clareza a idia que se pretende desenvolver, e tambm pode conduzir a
equvocos, eis que nem todas essas noes condizem com o sentido de neutralidade adotado.

192
ZAGO, Lvia Maria Armentano Koenigstein. O princpio da impessoalidade. Rio de J aneiro, Renovar, 2001,
p. 137-144.
193
WEBER, Economia..., p. 1068-1069.
194
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo Regimental em Recurso Extraordinrio (REAGR) n 217.025
(RJ ). Relator: Ministro Maurcio Corra. julgado em: 27 abr. 1998. D.J. 5 jun. 1998. Sobre a matria, mas
tambm no conhecido BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE n 201.957-7 (SP). Relator: Ministro
Moreira Alves. julgado em: 1 jun. 1999. D.J . 6 ago. 1999.
195
BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, Dicionrio..., p. 821-824.
196
RAWLS, Liberalismo..., p. 186-190.
197
Ibidem, p. 186-190.
198
RIBEIRO, O princpio..., p. 186-191.
65
Foi possvel verificar que todas estas idias de neutralidade gravitam em torno dos
termos imparcialidade, eqidistncia ou idntico distanciamento, igualdade de oportunidades
aos envolvidos em uma disputa. oportuno, contudo, desde j afastar algumas noes iniciais
que no foram confirmadas, eis que, como visto, neutralidade pode at significar, mas nem
sempre quer dizer ausncia de efeitos
199
, ausncia de interferncia, absteno, falta de posio
ou indiferena.

Isso porque, para manter a imparcialidade, a igualdade de oportunidades, a
eqidistncia, algumas vezes necessrio se abster, ficar indiferente, no se posicionar, no
interferir, porm, em outras, necessrio agir, tomar posio, interferir e causar efeitos,
sempre para preservar a neutralidade.

Esses diferentes sentidos atribudos ao termo em exame existem, portanto,
especialmente porque a neutralidade sempre a neutralidade de algum (sujeito), em relao
a alguma coisa (objeto), visando a alguma finalidade (fim), e tendo presente algum critrio
verificador (medida).

Postas essas consideraes iniciais, possvel passar ao exame da expresso
neutralidade tributria.

199
BUCHANAN, J ames. Hacienda publica. Traduo Alfonso Rodrguez Sinz. Madrid: Editorial de Derecho
Financiero, 1968, p. 159-174.
66
3.1.1.2 Acepo Geral de Neutralidade Tributria

Constituiria um engano pensar que, ao se obter uma aproximao do conceito de
neutralidade, bastaria apor o termo seguinte tributria, como referente tributao, e
facilmente chegar-se-ia ao sentido que buscamos. Infelizmente no to fcil, j que mesmo a
locuo neutralidade tributria empregada em sentidos diversos, ainda que relacionados, e o
sentido em construo no corresponde exatamente ao senso comum geralmente empregado
pela doutrina.

Esse senso comum envolve uma acepo mais geral e relacionada quela que se
pretende desenvolver e aparece, com bastante freqncia, em estudos sobre economia poltica
ou finanas pblicas. A neutralidade do tributo assim entendida com um princpio de
finanas pblicas pelo qual o tributo no deve provocar no mercado distores sobre a oferta,
a demanda e os preos, a no ser aquelas modificaes intencionais, em relao aos fins da
poltica fiscal para os quais tenha sido escolhido.
200

E a neutralidade fiscal tambm no campo das finanas pblicas entendida como a
base de um sistema fiscal ideal, como aquele que proporcione mais eficientemente bens e
servios coletivos, sem nenhuma outra funo social subordinada ou suplementria, notando-
se que mais de um sistema pode atender a essa exigncia.
201

200
J ARACH, Dino: Finanzas publicas: esbozo de uma teoria general. Capital Federal, Argentina: Gangallo,
1978, p. 309-317.
201
BUCHANAN, Hacienda..., p. 159-174.
67
Na doutrina nacional, em termos amplos, a neutralidade fiscal identificada com a
idia de que a tributao tem um sentido de estabelecer a correta contribuio manuteno
da esfera pblica e no um mecanismo de interveno econmica, voltando-se, portanto, para
a busca da prosperidade ou eficincia.
202
A tributao, nesses termos, deve ser a mais neutra
possvel, no podendo se tornar um elemento fundamental na deciso do agente econmico
sobre suas decises de investimentos, nem um fator de distoro do sistema econmico, de
diminuio geral da eficincia e obstculo ao desenvolvimento.
203

evidente, entretanto, que esse ideal de neutralidade fiscal, dados outros objetivos
traados pela Constituio Federal, no impede o estabelecimento de normas tributrias
indutoras, utilizadas como mecanismo de interveno econmica, respeitados os limites e as
finalidades traadas pela norma constitucional.
204

tambm comum encontrar afirmaes mais especficas sobre o carter neutro de
determinado tributo, especialmente aqueles incidentes sobre circulao e consumo,
entendendo-se neutralidade tributria como impeditivo ao tributo de exercer finalidades
outras, diversas das puramente arrecadatrias, colocando-se neutralidade em oposio
extrafiscalidade.
205

Ainda sobre a neutralidade de um tributo especfico, o Imposto sobre Valor Agregado
IVA, institudo e cobrado na Unio Europia, um tributo neutro, pois incide sobre o preo
final de um bem ou servio de forma igual, no importando o tamanho do circuito e o nmero

202
CALIENDO, Da justia..., p. 159-196.
203
Ibidem.
204
SCHOUERI, Normas tributrias...
205
ATALIBA, Geraldo; GIARDINO, Clber: Pressupostos do estudo jurdico do ICM. Revista de Direito
Tributrio, So Paulo, n. 15/16, p. 96-114, 1986.
68
de operaes realizadas, o que coloca as empresas em condio de igualdade, sem considerar
estrutura ou importncia, e contribui para a concorrncia.
206

A neutralidade assim entendida como um ideal a ser alcanado na tributao,
especialmente em um mercado integrado
207
, objetivo que somente pode ser atingido por
tributos plurifsicos e no-cumulativos, e ser neutro significa tanto ser indiferente na
competitividade e na concorrncia, como na formao dos preos.
208

Nesse sentido, o imposto incidente sobre as operaes relativas circulao de
mercadorias e sobre as prestaes de servios de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicao, denominado, usualmente, como ICMS, considerado um tributo de mercado,
adequado s tendncias de integrao, s metas de neutralidade, livre concorrncia e
competitividade, e tem como pressuposto a no-cumulatividade.
209

Neutralidade tributria como princpio de finanas pblicas, como ideal de poltica
fiscal, como caracterstica ideal, necessria ou desejada de determinados tributos so
variaes da mesma idia que conduzem a uma acepo do que se entende por neutralidade
tributria em geral.

Nessa acepo mais geral, neutralidade tributria entendida como no interferncia
do tributo em relao economia, em geral, como um ideal de poltica fiscal, visando
eficincia econmica.

206
BALTHAZAR, Ubaldo Csar. Notas sobre o IVA e sua instituio no sistema tributrio brasileiro. Revista
dos Tribunais, So Paulo, n. 707, p. 254-260, 1994.
207
DERZI, Misabel Abreu Machado. Tratado de direito tributrio contemporneo. Revista de Direito Tributrio,
So Paulo, n. 83, p. 26-72, 2002.
208
DERZI, Posfcio..., p. 237-255.
209
DERZI, Misabel Abreu Machado. Aspectos essenciais do ICMS, como imposto de Mercado. In: DIREITO
tributrio: estudos em homenagem a Brando Machado. So Paulo: Dialtica, 1998, p. 116-142.
69
Dessa forma, o melhor tributo aquele que no interfere no ciclo econmico, ou o
melhor sistema tributrio aquele composto por tributos que no influenciem a economia, o
mercado e a concorrncia, porque mais adequado para atingir a eficincia econmica,
permitida, claro, nas hipteses autorizadas pela Constituio, e observadas as regras de
competncia legislativa e competncia tributria, a instituio de normas tributrias indutoras,
para atingir finalidades outras
210
.

Dessa conceituao geral no se discorda, mas aspira-se a desenvolver uma acepo
mais restrita, condizente aos efeitos da tributao sobre a livre concorrncia, pois a
neutralidade tambm possui essa funo, no devendo distorcer a formao dos preos, nem a
livre competio
211
.

3.1.1.3 Acepo de Neutralidade Tributria em Relao Livre Concorrncia

Como foi referido, a idia de neutralidade sempre corresponde neutralidade de
algum, em relao a algo, visando a alguma finalidade, e, se possvel, afervel por um
critrio verificador.

Em sua acepo mais geral antes tratada, a neutralidade a neutralidade da tributao,
ou de um tributo particular, em relao economia, em geral, e ao mercado e concorrncia

210
SCHOUERI, Normas..., p. 327-353.
211
DERZI, Aspectos essenciais..., p. 116-142; DERZI, Posfcio..., p. 237-255.
70
em particular, visando eficincia econmica, afervel pelo grau de prosperidade alcanado
por esse sistema.
212

Na acepo aqui defendida, mais restrita, porm relacionada quela, a neutralidade a
neutralidade da tributao, atividade essencial do Estado, em relao livre concorrncia,
visando a garantir um ambiente de igualdade de condies competitivas, afervel pelo grau de
equilbrio do mercado.

Significa, ainda, que bases jurdico-econmicas equivalentes devem ter tratamento
impositivo igualitrio
213
, pois o encargo incidente no deve interferir na formao dos preos,
nem distorcer as regras de mercado.
214

Nesse sentido, uma espcie do gnero da neutralidade do Estado diante do fenmeno
concorrencial, em igualdade de condies dos concorrentes, que Eros Roberto Grau considera
uma liberdade pblica
215
, aqui restrita atividade tributria.

Trata-se da mesma idia desenvolvida por Tercio Sampaio Ferraz J nior que defende
como um princpio bsico para o Poder Pblico atuar harmonicamente na relao entre livre
mercado e livre iniciativa o da neutralidade do Estado perante a livre concorrncia ou da
neutralidade concorrencial do Estado.
216

212
CALIENDO, Da justia..., p. 159-196.
213
DENGO, Comrcio eletrnico..., p. 18-34.
214
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de direito constitucional, financeiro e tributrio. Rio de J aneiro: Renovar,
1999, v. 2, p. 333-337.
215
GRAU, A ordem econmica..., p. 197
216
FERRAZ J NIOR, Obrigao tributria..., p. 264-280.
71
Define, assim, o princpio em exame como a atuao imparcial do interesse comum
em face dos agentes concorrentes com seus interesses privados num mercado livre ou como a
no interferncia estatal, no sentido de que no deva ser criadora de privilgios na
concorrncia entre participantes de um mercado relevante.
217

sustentado, no presente trabalho, que o princpio da livre concorrncia, artigo 170,
inciso IV, da Constituio Federal, possui uma dimenso que pode ser traduzida pela
necessidade de proteo da igualdade de condies competitivas, a qual impe ao Estado um
dever geral de atuar imparcialmente em face dos concorrentes
218
, para no desequilibrar o
jogo do mercado, e, mais especificamente, de agir da mesma forma quando do exerccio de
sua atividade essencial de tributao.

Por isso, defende-se que o fundamento do dever de neutralidade tributria ,
imediatamente, o princpio da livre concorrncia, em uma dimenso de igualdade de
condies competitivas, e, mediatamente, a livre iniciativa
219
, como base da ordem em que
est inserida a livre concorrncia, e onde esta adquire sentido, contornos e espao relativo.

Em um mercado extremamente competitivo e de carga tributria elevada como, por
exemplo, o da comercializao de cerveja, foi possvel observar que no apenas o valor do
gravame fiscal, mas tambm outros fatores relevantes, como os mecanismos de recolhimento
do tributo, poderiam ter um forte vis anticoncorrencial.
220
No por outra razo, tornou-se
necessrio sustentar a considerao dos valores da livre concorrncia e da livre iniciativa em

217
FERRAZ J NIOR, Obrigao tributria..., p. 264-280.
218
Ibidem, p. 264-280.
219
Ibidem, p. 264-280.
220
CASTRO, Renault de Freitas. Concorrncia e tributao: efeitos concorrenciais da substituio tributria no
caso do ICMS sobre cerveja. Revista de Direito Econmico, Braslia, n. 29, p. 101-121, 1999.
72
todas as fases da poltica tributria, como nica forma de manter os tributos cada vez mais
justos e neutros tambm do ponto de vista concorrencial.
221

Dessa forma, especialmente quando se fala em reforma tributria, tem sido defendida a
necessria neutralidade da tributao, no sentido de que a atividade fiscal do Estado no possa
se transformar em elemento que distora a concorrncia dos agentes econmicos no
mercado.
222
A concorrncia tem de ser estabelecida em razo da competncia, da qualidade,
da eficincia, mas no por uma carga tributria diferenciada, maior ou menor, que implique
vantagem diferencial no momento da competio.
223

A neutralidade tributria, portanto, prende-se noo de que o comportamento
negocial do contribuinte no deve ser determinado pela carga tributria a ele imposta, e,
assim, a neutralidade pode ser medida de proteo livre concorrncia e liberdade de
escolha dos consumidores.
224

Nesse contexto, surgiu a inovadora insero do art. 146-A, na Constituio Federal,
permitindo a fixao de critrios especiais de tributao, por lei, para prevenir desequilbrios
na concorrncia. Esse poder ser um eficaz instrumento contra a guerra fiscal entre as
Unidades da Federao, contra o dumping internacional
225
, e para garantir a neutralidade
tributria, em casos de possveis desacertos na competitividade.

221
CASTRO, Concorrncia e..., p. 101-121.
222
GRECO, Marco Aurlio. Reforma tributria. Revista de Estudos Tributrios, So Paulo, n. 4, 1998, p. 147.
223
Ibidem, p. 147.
224
225
SCAFF, Fernando Facury. Aspectos financeiros do Sistema de Organizao Territorial do Brasil. Revista
Dialtica de Direito Tributrio, So Paulo, n. 112, p. 16-31, 2005.
73
Assim considerada, a neutralidade pode ser vista tanto como um estado ideal a ser
alcanado, como, mais especificamente, um dever de atuar para atingir esse fim. Trata-se,
portanto, de um dever dirigido ao Estado, no sentido de que nem a imposio, nem a
exonerao tributria causem desequilbrios na concorrncia, pois a tributao no deve
influenciar a competitividade.

A neutralidade tributria, desse modo, pode ser entendida, em primeiro plano, como
um dever negativo, ou de omisso ao Estado, de no interferir na concorrncia por meio da
tributao, e, em segundo plano, como um dever positivo ou de ao, de prevenir ou restaurar,
quando for o caso, a igualdade de condies na concorrncia, quando esta se encontre
ameaada por aes de particulares ou outros fatores relevantes, sempre objetivando a
preservao da igualdade de condies competitivas no mercado.

Nesse ponto, estabelecida a acepo de neutralidade tributria que se utiliza no
presente trabalho, cumpre desenvolver ainda mais seu significado, a partir do exame de sua
insero no texto constitucional, bem como de suas relaes e conexes com outras
normas.
226

226
74
3.1.2 Insero Constitucional

Necessrio proceder agora com a neutralidade fiscal o mesmo esforo que foi
realizado, relativamente ao princpio da livre concorrncia, para aprimorar sua compreenso,
a partir de seu contexto constitucional
227
.

Relativamente insero na estrutura constitucional, fica facilitada a tarefa, em funo
do exame j procedido em relao livre concorrncia, cabendo, nesse ponto, ressaltar alguns
aspectos da ordem jurdica tributria como ordem parcial, inserida em uma ordem jurdica
total, e com relaes de unidade e coerncia interna com outras ordens parciais, como a ordem
econmica.
228

Como visto, a Constituio destina o seu Ttulo VI a disciplinar a tributao, finanas
pblicas e o oramento. Os artigos 145 a 162 tratam detalhadamente
229
do chamado sistema
constitucional tributrio, sendo que a Seo I, composta pelos artigos 145 a 149-A, cuida dos
princpios gerais.

O artigo 146 estabelece as matrias que somente podem ser reguladas por lei
complementar, espcie legislativa que se caracteriza, no somente por seu aspecto formal,
mas tambm por seu aspecto material, tendo seu campo de incidncia restrito s hipteses
previstas na Constituio
230
.

227
228
TIPKE, Sobre a unidade..., p. 60-70.
229
BALEEIRO, Limitaes..., p. 2-3.
230
ATALIBA, Geraldo. Regime constitucional e leis nacionais e federais. Revista de Direito Pblico, So Paulo,
n. 53-54, p. 58-76, 1980; CARVALHO, Paulo de Barros: O campo estrito das normas gerais de direito
tributrio. Revista dos Tribunais, So Paulo, n. 433, p. 297-303, 1971.
75
Como forma de demonstrar a relevncia dos temas que o constituinte reservou lei
complementar em matria tributria, necessrio registrar que cabe a essa espcie legislativa:
(a) dispor sobre conflitos de competncia, em matria tributria, entre a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios; (b) regular as limitaes constitucionais ao poder de tributar,
e (c) estabelecer normas gerais em matria de legislao tributria.

Em se tratando de normas gerais tributrias, a lei complementar deve dispor
especialmente sobre: (a) a definio de tributos e de suas espcies, bem como, em relao aos
impostos discriminados nesta Constituio, a dos respectivos fatos geradores, bases de clculo
e contribuintes; (b) a obrigao, lanamento, crdito, prescrio e decadncia tributrios; (c) o
adequado tratamento tributrio ao ato cooperativo praticado pelas sociedades cooperativas, e
(d) a definio de tratamento diferenciado e favorecido para as microempresas e para as
empresas de pequeno porte, inclusive regimes especiais ou simplificados no caso do imposto
previsto no art. 155, II, das contribuies previstas no art. 195, I e 12 e 13, e da
contribuio a que se refere o art. 239
231
.

Logo aps, o pargrafo nico do art. 146
232
, dispe que a lei complementar de que
trata o inciso III, d, tambm poder instituir um regime nico de arrecadao dos impostos e
contribuies da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, observado que: (a)
ser opcional para o contribuinte; (b) podero ser estabelecidas condies de enquadramento
diferenciadas por Estado; (c) o recolhimento ser unificado e centralizado e a distribuio da
parcela de recursos pertencentes aos respectivos entes federados ser imediata, vedada
qualquer reteno ou condicionamento, e (d) a arrecadao, a fiscalizao e a cobrana
podero ser compartilhadas pelos entes federados, adotado cadastro nacional nico de

231
Includo pela Emenda Constitucional n 42, de 19.12.2003.
232
76
contribuintes.

Nesse ponto, segue a Constituio com a previso do mencionado art. 146-A
233
, que
dispe tambm sobre matria relevante, ao estabelecer que lei complementar poder
estabelecer critrios especiais de tributao, com o objetivo de prevenir desequilbrios da
concorrncia, sem prejuzo da competncia de a Unio, por lei, estabelecer normas de igual
objetivo.

Conforme exposto, trata-se da introduo expressa do princpio da neutralidade na
Constituio Federal, includo na seo destinada aos princpios gerais, como matria
relevante que deve informar todo o sistema tributrio
234
, alm de resguardar a livre
concorrncia, um princpio da ordem econmica, expresso no Ttulo VII, artigo 170, IV.

Como se distingue texto e norma
235
, evidente que a neutralidade tributria no se
resume ao dispositivo inserido pela Emenda Constitucional n 42/2003, que expressa no texto
constitucional uma de suas possveis variantes o estabelecimento, por lei, de critrios
especiais de tributao, para prevenir desequilbrios na concorrncia.

Para compreender a neutralidade tributria de forma mais ampla, necessrio,
portanto, o exame de suas relaes e conexes axiolgicas
236
com as normas constitucionais.

233
234
DERZI, Emenda..., p. 141-159.
235
236
Ibidem, p. 26.
77

3.1.3 Relaes e Conexes com outras Normas Constitucionais

A neutralidade tributria vem sendo afirmada como um dever do Estado de preservar,
em sua atividade essencial de tributao, a igualdade de condies competitivas, que, por sua
vez, uma das dimenses do princpio da livre concorrncia.
237

Assim, a compreenso do conceito de neutralidade tributria pressupe, em um
primeiro momento, sua aproximao com as normas constitucionais que concretizam o
princpio da igualdade, especialmente no mbito tributrio, j que como visto, o ser neutro se
identifica, em alguma medida, com o ser imparcial.
238

3.1.3.1 Neutralidade Tributria e Igualdade

Quando se tratou de livre concorrncia, alguma coisa foi dita sobre o princpio da
igualdade, cabendo, nesse ponto, reafirmar aquelas convices, trazendo essas idias para o
Direito Tributrio.

237
238
78
Conforme exposto, o princpio da igualdade tem sua formulao central no art. 5,
caput, que assegura que todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
norma aplicvel a todos os ramos da ordem jurdica.
239

Essa previso genrica, ao ser transposta para o campo do direito tributrio, adquire
expresso no art. 150, II, que, como limitao ao poder de tributar, veda a instituio de
tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida
qualquer distino baseada na ocupao profissional ou funo por eles exercida,
independentemente da denominao jurdica dos rendimentos, ttulos ou direitos.

Por esse fundamento, foi suspensa, por exemplo, a eficcia de lei que previa
injustificadamente tratamento tributrio desigual entre contribuintes em situao equivalente,
no caso de uma iseno de imposto destinada apenas a veculos de transporte escolar e
regularizados junto a determinada cooperativa.
240

Ocorre que a estrutura subjacente norma expressa no art. 150, II, ao vedar a
tributao desigual para aqueles em igualdade de condies, indicando que contribuintes em
situao equivalente devem ser tributados de forma igual, incide no mesmo problema da
frmula geral da igualdade. Dessa forma, mostra-se incompleta e exige especificao, sob
pena de nada contribuir para determinar condutas adequadas realizao da finalidade a que
se prope.
241

Se o aspecto constante e uniforme dessa norma tributar igualmente os iguais, e
desigualmente os desiguais, ficando vedada a tributao desigual daqueles contribuintes em

239
240
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 1.655 / AP. Relator
Min. Maurcio Corra. julgado em: 10 set. 1997. D.J. 24 out.1997.
79
situao equivalente, conforme preconiza o art. 150, II, ainda lhe falta o critrio varivel
utilizado para determinar o que, dada determinada finalidade, relevante para se identificar a
desigualdade, a justificar o tratamento desigual.
242

Em se tratando de tributao, a finalidade a ser alcanada, , em princpio, a finalidade
fiscal, ou seja, arrecadar recursos para custear as atividades do Estado
243
. Assim sendo,
identificada a finalidade a ser alcanada, possvel determinar o critrio especificador da
igualdade, que, no caso, a capacidade contributiva.
244

A capacidade contributiva o nico princpio ou parmetro justo de comparao para
aplicar-se o princpio da igualdade no direito tributrio, pois somente ela pode mensurar o
quanto cada contribuinte pode efetivamente oferecer para o Estado.
245

Dessa forma, nos termos do art. 145, 1, da Constituio, os impostos, sempre que
possvel, devero ter carter pessoal e ser graduados segundo a capacidade econmica do
contribuinte, consubstanciando o chamado princpio da capacidade contributiva.

Conforme exposto, a capacidade contributiva decorrncia lgica do princpio da
igualdade, sendo, de fato, a espinha dorsal da justia tributria
246
, uma vez que se trata do
verdadeiro critrio de comparao necessrio para complementar o mandamento que

241
HART, The concept..., p.159-160.
242
Ibidem, p.159-160.
243
244
VILA, Sistema..., p. 355-359.
245
TIPKE, op. cit., p. 60-70.
246
DERZI, Misabel Abreu Machado. O princpio da igualdade e o direito tributrio. Revista da Faculdade de
Direito Milton Campos, n. 1, p. 185-222, 1994.
80
determina tratar igualmente os iguais, e desigualmente os desiguais, na medida que se
desigualam.
247

Em termos de tributao com finalidade fiscal, a tributao desigual dever observar o
critrio da capacidade contributiva, permitindo que as discriminaes sejam controlveis,
racionais e objetivas, e nunca aleatrias ou arbitrrias.
248

Na aplicao concreta, devem ser explicitadas as razes para a adoo de tratamento
tributrio igual ou desigual.
249
Se no houver nenhuma razo suficiente para a permisso de
um tratamento tributrio desigual, de acordo com a capacidade contributiva, ento estar
ordenado um tratamento tributrio igual; e, se h uma razo suficiente para ordenar um
tratamento tributrio desigual, de acordo com a capacidade contributiva, ento est ordenado
um tratamento tributrio desigual.
250

Dessa forma, a aplicao do princpio da igualdade na tributao exige que as razes
utilizadas para realizar as distines entre contribuintes sejam expressas, fundamentadas, e
conformes ao critrio capacidade contributiva, a fim de que seja possvel o controle
intersubjetivo das arbitrariedades, e se torne difcil, medida que aumenta o nmero de casos
decididos, a construo de uma justificativa plausvel para uma distino baseada em outros
critrios.
251

247
COLHO, Sacha Calmon Navarro: Direito tributrio contemporneo. So Paulo: Revista dos Tribunais,
1997, p. 31-41.
248
BARROSO, Igualdade..., p. 65-77.
249
250
Ibidem, p. 408-409.
251
81
Nesse ponto, possvel observar que a isonomia tributria e a capacidade contributiva
concretizam o princpio da igualdade na esfera tributria e so pressupostos para que melhor
se cumpra o dever do Estado de manter a neutralidade da tributao em relao
concorrncia. Na verdade, sobre um sistema tributrio baseado na igualdade tendo como
medida a capacidade contributiva que dever atuar a neutralidade tributria em relao
concorrncia.

Se a tributao, desde sua previso legal at sua execuo efetiva
252
, respeitar a
igualdade medida pela capacidade contributiva, de se esperar que no ocorram
desequilbrios na concorrncia, cabendo ao Estado o dever de fazer cumprir essas normas e se
abster de quaisquer outras influncias no mercado. Do contrrio, ao haver tributao distinta
para contribuintes em igualdade de situaes, sem observar o critrio da capacidade
contributiva, seja na formulao legal, seja na execuo da lei
253
, evidente a interferncia na
igualdade de condies competitivas, deixando de ser observado o dever de neutralidade
tributria, e violando o princpio da livre concorrncia.

De fato, como partimos da igualdade de condies na livre concorrncia para chegar
at o dever de neutralidade tributria no que tange competio, tambm poder-se-ia partir da
igualdade tributria medida pela capacidade contributiva, para enfim chegar neutralidade
tributria, em sua acepo geral, razo pela qual se costuma dizer que a neutralidade tributria
decorrncia da capacidade contributiva
254
.

252
TIPKE, Klaus. A necessidade de igualdade na execuo das leis tributrias. In: SCHOUERI, Luis Eduardo
(Org.) Direito tributrio: homenagem a Alcides J orge da Costa. So Paulo: Quartier Latin, 2003, v. 1, p. 362.
253
Ibidem, p. 362.
254
82
Ocorre que a igualdade em si nada diz a respeito da atuao estatal quanto aos bens e
fins utilizados para diferenciar ou igualar as pessoas, dependendo do critrio-medida objeto de
diferenciao e da finalidade relacionada.
255
E, ademais, como ser visto a seguir, a
capacidade contributiva somente o critrio para aplicao da igualdade, quando se trata da
finalidade fiscal.
256

Dessa forma, partindo da igualdade de condies competitivas como dimenso do
princpio da livre concorrncia, conclui-se que a neutralidade tributria , sob esse aspecto,
uma concretizao da igualdade qualificada pelo influxo da finalidade a ser alcanada por
aquele princpio constitucional da ordem econmica e delimitada pelo seu fundamento que a
livre iniciativa.

Essa fundamentao da neutralidade tributria, em uma dimenso de igualdade da
livre concorrncia, qualifica, circunscreve e potencializa sua utilizao como norma apta a
prescrever comportamentos definidos e concretos para o Estado, os quais a simples utilizao
do princpio da isonomia traria dificuldades para alcanar.

3.1.3.2 Neutralidade Tributria e Extrafiscalidade

Foi dito que, em se tratando de tributao, a finalidade, em geral, a finalidade fiscal,
ou seja, a obteno de recursos financeiros para cobrir as despesas gerais do Estado
257
. Deve-

255
VILA, O princpio..., p. 734-764.
256
Ibidem, p. 734-764.
257
TIPKE, Klaus; YAMASHITA, Douglas. Justia fiscal e princpio da capacidade contributiva. So Paulo:
Malheiros, 2002, p. 61-64.
83
se, no entanto, observar que a tributao tambm pode ter finalidade extrafiscal, ou seja, no
almejando, prioritariamente, prover o Estado dos meios financeiros adequados a seu custeio,
mas visando a promover outros fins estabelecidos pela Constituio
258
, como polticas
econmicas ou sociais.
259

Como fins diversos levam a critrios diversos de diferenciao, a capacidade
contributiva, que critrio de comparao da igualdade para os tributos com finalidade
fiscal
260
, no tem esse mesmo carter em relao aos tributos com finalidade
extrafiscal,
261
razo pela qual cabe questionar qual a relao entre neutralidade tributria e
extrafiscalidade.

A relao pertinente, eis que o termo neutralidade tributria, em uma acepo mais
geral, como antes mencionado, pode ser entendido como impedimento a que o tributo se
preste a finalidades outras, diversas das puramente arrecadatrias, colocando-se neutralidade
em oposio extrafiscalidade.
262

Quando se entende, contudo, neutralidade tributria sob o ponto de vista
concorrencial, no se verifica essa oposio direta e automtica com a extrafiscalidade.
Haver oposio quando a tributao extrafiscal causar desequilbrios na concorrncia, mas
isso no ocorrer se for preservada a igualdade de condies de competio no mercado.

258
DERZI, O princpio da igualdade..., p. 185-222.
259
260
261
TIPKE; YAMASHITA, Justia fiscal..., p. 61-64.
262
ATALIBA; GIARDINO, Pressupostos..., p. 96-114.
84
Alm disso, possvel at mesmo cogitar que a extrafiscalidade se preste para
promover a neutralidade da tributao em relao competitividade, quando o fim extrafiscal
for ele prprio a preveno de desequilbrios na concorrncia.

Exemplo disso a possibilidade de instituio da Contribuio de Interveno no
Domnio Econmico CIDE, tal como prevista no artigo 149 da Constituio Federal, como
instrumento especfico de atuao em determinada rea, no caso de ter ocorrido algum
desequilbrio, para promover a livre concorrncia
263
, alm, claro, da hiptese agora trazida
pelo art. 146-A, com a criao de critrios especiais de tributao.

Na verdade, os variados fins previstos pela Constituio podem ensejar e justificar
uma tributao extrafiscal, cujo critrio, para exame da igualdade no mais ser a capacidade
contributiva, mas outro que dever ser examinado atravs do postulado da
proporcionalidade.
264

A medida, portanto, dever (a) ser adequada consecuo do fim que justificou a
tributao; (b) ser necessria, no sentido de ser a menos restritiva dentre as igualmente
adequadas para atingir o fim; e (c) ser proporcional, em um sentido estrito, pois as vantagens
da sua adoo devem estar relacionadas com as desvantagens em relao a outros fins ou bens
atingidos.
265

Assim, pela proporcionalidade em sentido estrito, dever ser verificado se a tributao
extrafiscal no excessivamente restritiva em relao ao direito igualdade segundo a
capacidade contributiva, que, nesse caso, no funcionar mais como critrio e sim como

263
VILA, Sistema..., p. 141.
264
VILA, O princpio da isonomia..., p. 734-764.
85
contraponto e parmetro do processo de ponderao entre bens e finalidades dialeticamente
implicados
266
.

Cabe registrar, ainda, que finalidades da ordem econmica no necessariamente
contrariam ou atingem o princpio da capacidade contributiva, o que ser avaliado pelo
postulado da proporcionalidade, podendo, inclusive, existir haver integrao entre eles.
267

A neutralidade tributria em relao concorrncia, portanto, uma finalidade entre
outras a serem alcanadas pelo Estado, e de forma alguma se quer defender que deva ter
carter absoluto ou prevalncia abstrata sobre as demais.

possvel, portanto, que a tributao com finalidade extrafiscal venha a promover
desequilbrios na competio, ao buscar atingir outra finalidade entre aquelas previstas na
Constituio. Nesse caso, o fim a ser atingido outro, de carter econmico ou social, e a
neutralidade ser considerada um fim correlato, a ser considerado no processo de ponderao,
tambm pela aplicao do postulado da proporcionalidade.

Dessa forma, mesmo se tratando de tributao com finalidade extrafiscal, deve ser
observado, sempre que possvel e na mxima medida vivel, a igualdade de condies
competitivas e o correspondente dever de neutralidade tributria em relao concorrncia.

Por exemplo, o art. 151, I, da Constituio Federal veda Unio a instituio de
tributo que no seja uniforme em todo o Territrio Nacional ou que implique distino ou
preferncia em relao a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio em detrimento de outro,

265
Ibidem, p. 734-764.
266
Ibidem, p. 734-764.
86
admitida a concesso de incentivos fiscais destinados a promover o equilbrio do
desenvolvimento scio-econmico entre as diferentes regies do Pas. Tal possibilidade
atende, ainda, um objetivo fundamental da Repblica, que a reduo das desigualdades
sociais e regionais, conforme dispe o art. 3, III, logo no incio do texto constitucional.

Da mesma forma, pode haver o incentivo concedido s empresas instaladas em certa
regio, como a chamada Zona Franca de Manaus, a teor do artigo 40 do ADCT; ou o
benefcio de ICMS regularmente concedido, nos termos do artigo 155, 2, XII, g, da
Constituio, a empresas de determinado ramo de atividades, como aquelas ligadas
informtica e instaladas em determinados plos; ou qualquer outro incentivo alcanado
licitamente, por lei especfica, na forma do art. 150, 6, da Constituio.

Nesse caso, a concesso do benefcio pode, em tese, causar um desequilbrio na
concorrncia, mas se justifica (a) se realmente destinado a alcanar a finalidade proposta
pela norma constitucional, e, portanto, a vantagem induz o comportamento que no seria
tomado em condies normais
268
; e (b) estiver ao alcance de todos que se proponham, em
igualdade de condies, a empreender a atividade econmica agraciada com o incentivo.

E, para isso, ou seja, para que possa ser efetivo esse controle, como ser visto adiante,
indispensvel que as normas tributrias que veiculam esses incentivos e os atos
administrativos que lhes do concreo, no mbito da competncia de cada ente federativo
269
,
sejam expressamente motivados
270
, com a justificao dos fins que pretendem alcanar,

267
SCHOUERI, Normas..., p. 50-52.
268
SCHOUERI, Normas..., p. 291.
269
Ibidem, p. 327-353.
270
ANDRADE, O dever da fundamentao..., p. 20-22; DUARTE, Procedimentalizaop. 181-253.
87
fundamentos fticos e jurdicos em que se apiam e condies e pressupostos para que
possam ser gozados.

3.1.3.3 Neutralidade Tributria e Impostos de Mercado

Em um segundo momento, importante registrar a relao que existe entre a
neutralidade tributria e os chamados impostos de mercado
271
, como o imposto incidente
sobre as operaes relativas circulao de mercadorias e sobre as prestaes de servios de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicao ICMS, e como o imposto sobre
produtos industrializados IPI.

Ambos os impostos atendem, por determinao constitucional, ao princpio da no-
cumulatividade, conforme disposio dos artigos 155, 2, I, referente ao ICMS e 153, 3,
II, referente ao IPI, compensando-se o que for devido em cada operao com o montante
cobrado nas anteriores. Como impostos de mercado, devem ser neutros, em sentido amplo, o
que garantido pela no-cumulatividade, no podendo ferir as leis da livre concorrncia e da
competitividade.
272

Especialmente no que pertine anlise da livre concorrncia, deve ser observado que o
princpio da no-cumulatividade, na medida em que somente onera o valor agregado a cada
fase da circulao jurdica
273
, torna indiferente, para efeitos de formao de preo e de
competitividade, o tamanho do circuito e o nmero de operaes realizadas, o que coloca as

271
DERZI, Aspectos essenciais..., p. 116-142.
272
Ibidem, p. 116-142.
88
empresas em condio de igualdade, sem considerar estrutura ou importncia, e contribui para
a concorrncia.
274

Como conseqncia disso, essa espcie de imposto deve tributar de forma neutra, ou
seja, indiferente, as operaes ou prestaes de servio, sejam elas iniciadas no Brasil ou no
exterior, conforme dispe o art. 155, II, parte final, sob pena de a mercadoria ou o servio
estrangeiro ter tratamento privilegiado em relao ao nacional.
275
Nesse caso, deve apenas
ocorrer o deslocamento da sujeio passiva, para que essa recaia sobre o adquirente
importador, que passar a ser o contribuinte.
276

Por certo, essa tributao neutra tambm deve prevalecer no mercado interno, pois a
operao realizada entre diferentes Estados da Federao no pode ter tratamento diferenciado
em relao mesma espcie de operao realizada em um Estado de forma interna, conforme
dispe o art. 155, 2, VII, b, da Constituio Federal.

A outra conseqncia possvel que na substituio tributria prevista pelo art. 150,
7
277
, da Constituio, a base de clculo utilizada deve refletir, da melhor forma possvel, os
preos praticados no mercado, para que no ocorram distores na concorrncia. A utilizao
das chamadas pautas permitida, em razo da praticidade e eficincia tributria, no cabendo
ao contribuinte postular a devoluo da diferena, quando o valor da operao for inferior ao
valor usado como pauta.
278

273
Ibidem, p. 116-142.
274
BALTHAZAR, Notas sobre..., p. 254-260.
275
276
Ibidem, p. 116-142.
277
Includo pela Emenda Constitucional n 3, de 17 de maro de 1993.
278
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 1.851-4 / AL. julgado
em: 8 maio 2002. Relator: Min. Ilmar Galvo. D.J. 22 nov. 2002. republicado no D.J. 13 dez. 2002.
89
A prpria pauta, contudo, deve ser adequada aos valores de mercado, devendo ser
fixada em procedimento administrativo fundamentado, com observncia dos critrios
previstos em lei, e com oportunidade de participao dos interessados, podendo ser
questionada se fixada em base irreal ou que possa distorcer a concorrncia.

A diferena entre o valor da pauta e o valor real de venda da mercadoria pode
provocar distores que afetam a liberdade de exerccio da atividade econmica e a prpria
livre concorrncia, j que, no caso, a tributao ocorre de forma igual para casos diferentes,
onerando com o gravame fiscal, da mesma forma, tanto aquele que vende com o preo
mximo, como aquele que pratica preos mais baixos, e, assim, v sua condio de
competio prejudicada.
279

3.1.3.4 Neutralidade Tributria e Livre Concorrncia

Para finalizar o exame das conexes constitucionais, indispensvel retomar a relao
da neutralidade tributria com a livre concorrncia, j que este o tema central do trabalho.

O exame do princpio da livre concorrncia, expresso no art. 170, IV, da Constituio,
permitiu verificar a existncia de trs dimenses: (a) liberdade de ao
280
concorrencial; (b)
igualdade de condies competitivas
281
; (c) regularidade de exerccio da posio jurdica
282
no
mercado.

279
280
281
282
MENEZES CORDEIRO, Antnio Manuel da Rocha e. Da boa-f no direito civil. Coimbra: Almedina, 2001.
90

Da dimenso de igualdade, decorre o dever geral do Estado de preservar o ambiente de
neutralidade em relao concorrncia.
283
A neutralidade tributria, em sua acepo
relacionada livre concorrncia, uma espcie desse dever geral de neutralidade, uma vez
que a tributao uma atividade essencial do Estado.

O Estado, portanto, deve preservar a neutralidade da tributao em relao
concorrncia, visando a manter a igualdade de condies competitivas no mercado, como
forma de concretizar o prprio princpio inscrito no art. 170, IV, da Constituio.

Este dever de neutralidade dirigido ao Estado significa que a tributao no deve
influenciar a competitividade e tem duas manifestaes claras: (a) um dever negativo ou de
omisso, de no interferir na concorrncia por meio da tributao; (b) um dever positivo ou de
ao, de prevenir ou restaurar, quando for o caso, a igualdade de condies na concorrncia,
quando esta se encontre ameaada por aes de particulares ou outros fatores relevantes.

Alm disso, cabe ressaltar que o dever de neutralidade tributria no somente um
dever de manter a igualdade entre os concorrentes perante a lei ou na lei, uma obrigao que
perpassa todo o processo da relao obrigacional tributria, desde sua criao, com a
incidncia da norma, at sua extino, com o recolhimento do tributo
284
.

A atuao do Estado para concretizar o princpio da livre concorrncia, atravs do
dever de neutralidade tributria, poder apresentar diferentes funcionalidades em razo da
situao concreta.

283
284
TIPKE, Klaus. A necessidade de..., p. 362; CASTRO, Concorrncia e..., p. 101-121.
91

Nesse sentido, a neutralidade tributria aproxima-se, em um primeiro momento, de
uma idia de absteno de outras medidas fiscais, quando houver a tributao igual para
contribuintes em situao equivalente, segundo a capacidade contributiva art. 150, II, e 145,
1 e estiver resguardada a igualdade de condies competitivas.

Poder, contudo, ser veiculada pelo estabelecimento, por lei, de critrios especiais de
tributao, para prevenir desequilbrios na livre concorrncia art. 146-A, ou, ainda, pela
interveno disciplinadora na economia, como agente normativo e regulador, para reorganizar
a ordem, promover seus princpios de funcionamento ou reprimir o abuso do poder
econmico, na forma dos artigos 173, 4, e 174.
285

3.2 A Tributao como Possvel Fator de Desequilbrio Livre Concorrncia

Para melhor demonstrar os prejuzos livre concorrncia que podem ser causados por
uma tributao diferenciada, e, por outro lado, a relevncia da neutralidade tributria como
forma de preservar o ambiente competitivo, utilizar-se-o alguns grupos de casos tpicos, nos
quais o problema se revela concretamente.
286

285
286
LARENZ, Base del negocio..., p. 1-5; LARENZ, Metodologia..., p. 412-413.
92
3.2.1 Concesses de Incentivos e Benefcios Fiscais e Financeiros

A concesso de incentivos e benefcios fiscais e financeiros tema bastante amplo,
podendo ser abordado sob diversos aspectos. Geralmente, essa questo vem associada s
discusses sobre a guerra fiscal, disputa entre os entes federativos para atrair
empreendimentos
287
, ou ao debate tambm correlato sobre a renncia de receita tributria.
288

Nesse item, sero examinadas essas questes somente no que se relacionarem livre
concorrncia. A concesso de incentivos e benefcios fiscais e financeiros pode efetivamente
afetar a concorrncia, j que os destinatrios dessas desoneraes podem passar a ter posio
privilegiada na competio.
289

As formas de desonerao tributria so muitas
290
, e a experincia brasileira demonstra
a possibilidade de utilizao de uma srie de institutos, juridicamente distintos, mas todos
provocadores de efeitos econmicos similares, que levam exonerao tributria.
291

A Constituio Federal utiliza-se de termos genricos, que abrangem uma srie de
institutos especficos, como (a) subsdios, benefcios fiscais (art. 150, 6, art. 151, III, art.
155, 2, XII, g); (b) incentivos fiscais (art. 151, I); (c) subsdios e benefcios de natureza
financeira, tributria e creditcia (art. 165, 6).
292
Alm disso, h meno, em diversos

287
VARSANO, Ricardo. A guerra fiscal do ICMS: quem ganha e quem perde. Planejamento e polticas
pblicas, Braslia, n. 15, 1997.
288
DERZI, Misabel Abreu Machado. Princpios constitucionais que regem a renncia de receita tributria.
Revista internacional de Direito Tributrio, v. 1, n. 1, p. 333-362, 2004.
289
CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA. Consulta n 0038/99.
290
GRECO, Marco Aurlio; LORENZO, Anna Paola Zonari de. Icms Benefcios Fiscais Isenes,
Convnios, Imunidades Produtos Semi-Elaborados. In: MARTINS, Ives Gandra da Silva (Org.) Curso de
direito tributrio. 8. ed. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 596-608.
291
DERZI, Princpios constitucionais..., p. 333-362.
292
Ibidem, p. 333-362.
93
dispositivos, a figuras especficas de desonerao tributria, como isenes, remisses,
anistia, concesso de crdito presumido, reduo de alquotas ou base de clculo (art. 150,
6, art. 150, 2, XII, g, art. 165, 6).
293

Esse esclarecimento importante, porque sob a denominao usual de concesso de
benefcios e incentivos fiscais e financeiros aparecem, na prtica, uma srie de figuras
diferenciadas, mas de efeitos anlogos.
294

De fato, a prpria Lei Complementar n 24, de 7 de janeiro de 1975, j previa, em
relao ao imposto sobre circulao de mercadorias, que, ao dispor sobre as isenes, tambm
abrangia outros institutos como: (a) a reduo da base de clculo; (b) a devoluo total ou
parcial, direta ou indireta, condicionada ou no, do tributo, ao contribuinte, a responsvel ou a
terceiros; (c) a concesso de crditos presumidos; (d) quaisquer outros incentivos ou favores
fiscais ou financeiro-fiscais, concedidos com base no imposto de circulao de mercadorias,
dos quais resulte reduo ou eliminao, direta ou indireta, do respectivo nus.
295

Como se pode notar, desde a edio da referida norma, havia a preocupao em
reconhecer como exoneraes tributrias, de forma bastante ampla, qualquer destes institutos
que proporcionassem uma efetiva reduo ou eliminao, direta ou indireta, dos nus
decorrentes da imposio tributria.

Isso porque a prtica demonstra que as formas pelas quais se pode conceder incentivos
e benefcios so variadas, complexas, e podem combinar diversas dessas figuras, como a

293
Ibidem, p. 333-362.
294
BORGES, J os de Souto Maior. Incentivos fiscais e financeiros. Revista Trimestral de Direito Pblico, So
Paulo, n. 8, p. 86-106, 1994.
295
BORGES, Incentivos..., p. 86-106.
94
concesso de crditos presumidos, a obteno de condies especiais de financiamento, a
subveno de investimentos, a realizao de obras pblicas para favorecer estabelecimentos
privados, e, at mesmo, o aporte direto de recursos financeiros.
296

No Estado do Rio Grande do Sul, causou bastante polmica a concesso de incentivos
para a instalao de determinada montadora de automveis. No interessa aqui discutir o
mrito dessa concesso, sob o ponto de vista poltico, servindo essa meno para ilustrar o
tema, eis que, nesse caso
297
, conforme se pode analisar pelos documentos oficiais, foram
combinadas diversas modalidades de incentivos, como efetivamente ocorre na atrao de
empreendimento desse porte.

Em resposta consulta formulada pelo Pensamento Nacional das Bases Empresariais
PNBE, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica CADE expressou o
entendimento inequvoco de que a concesso de incentivos e benefcios fiscais, especialmente
no mbito da chamada guerra fiscal, pode ser altamente prejudicial concorrncia e danoso
ao bem-estar da coletividade.
298

Isso ocorre porque o favorecimento de determinada empresa, com a concesso do
benefcio, desnivela o campo em que se desenrola a dinmica econmica
299
, prejudicando a
igualdade de condies competitivas, sem a qual no h efetivamente livre concorrncia.

O estudo do CADE de extrema importncia, eis que, alm de bem fundamentado,
permite visualizar as distores resultantes da concesso indiscriminada de benefcios. Na

296
CASO Ford, em defesa do interesse pblico. Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do
Sul, Porto Alegre, v. 25, 2002. Edio especial.
297
Ibidem.
298
95
Consulta so analisados casos hipotticos, mas baseados em elementos reais de custos e
preos de determinados segmentos de mercado, utilizando dados organizados por consultoria
privada.

Assim, por exemplo, a reduo de uma alquota geral de ICMS de 18% para 0%,
aumenta a margem de lucro da empresa nos seguintes percentuais: (a) 388% para a venda de
sabonetes; (b) 212,5% para a venda de loua sanitria. Com uma exonerao apenas parcial,
com reduo da alquota em 12%, a elevao do lucro pode chegar aos seguintes patamares:
(a) 188,75% para vesturio; (b) 457,14% para aparelhos de televiso; (c) 211,11% para fumo;
(d) 600% para laticnios; (e) 232% para brinquedos; (f) 1.850% para automveis.
300

Esta ampla variao na margem de lucro permite aos agentes beneficiados obter uma
situao privilegiada em relao aos concorrentes, eis que pode tanto ser utilizada para
oferecer o produto a um custo menor, que ser inatingvel pelos competidores, como para
aumentar a prpria lucratividade da empresa, o que, sem dvida, permitir consolidar sua
posio vantajosa no mercado.
301

Apesar de os incentivos financeiros ou fiscais terem previso constitucional, e ampla
possibilidade de concesso legal, o certo que os benefcios tm sido, em larga escala,
concedidos revelia da lei, especialmente no caso do ICMS, devido guerra fiscal entre os
Estados.
302

299
Ibidem.
300
301
Ibidem,
302
VARSANO, A guerra...
96
que, no tocante ao ICMS, por expressa disposio constitucional, inserida no art.
155, 2, XII, g, compete lei complementar regular a forma como, mediante deliberao
dos Estados e do Distrito Federal, isenes, incentivos e benefcios fiscais sero concedidos e
revogados.

Sobre a matria ainda vigente e recepcionada pela Constituio Federal de 1988
303
, a
Lei Complementar n 24, de 7 de janeiro de 1975, dispe que as isenes ou outros benefcios
anlogos, dos quais resulte a reduo ou a eliminao, direta ou indireta do nus tributrio
dependem de convnios celebrados e ratificados pelos Estados e pelo Distrito Federal.

Tais convnios, para reafirmar a relevncia do princpio federativo
304
, somente sero
celebrados em reunies as quais tenham sido convocados representantes de todos os Estados e
do Distrito Federal, com a presena de representantes da maioria das Unidades da Federao,
e deciso unnime dos Estados representados.

A despeito dessa previso, o fato que, no contexto da chamada guerra fiscal, os
Estados, para atrair investimentos, tm concedido os referidos benefcios unilateralmente, sem
a celebrao de convnio, muitas vezes atravs de normas de efeitos temporrios, o que
impossibilita a apreciao da constitucionalidade em sede de controle concentrado
305
. O
Supremo Tribunal Federal, contudo, quando teve a possibilidade de analisar normas ainda
vigentes, decidiu pela inconstitucionalidade da concesso de incentivos nesses termos.
306

303
BORGES, Incentivos..., p. 86-106. Entendimento confirmado na BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao
Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 2.155-9 / PR, medida cautelar. Relator: Min. Sydney Sanches.
julgado em: 15 fev. 2001. D.J. 1 jun. 2001.
304
BORGES, Incentivos..., p. 86-106.
305
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 2.155-9 / PR, medida
cautelar. Relator Min. Sydney Sanches. julgado em: 15 fev. 2001. D.J. 1 jun. 2001.
306
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 2.155-9 / PR, medida
cautelar. Relator Min. Sydney Sanches. julgado em: 15 fev. 2001. D.J. 1 jun. 2001; BRASIL. Supremo
Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 1.179-1 / SP. Relator: Min. Carlos Velloso,
97

Quer-se, portanto, registrar que a concesso de benefcios fiscais pode ser legtima,
fundada em permissivo constitucional, veiculada em observncia do princpio da legalidade,
adequada a atingir os fins propostos, e outorgada com imparcialidade a todos aqueles em
igualdade de condies, como tambm pode ser ilegtima caso no atenda a essas exigncias.

Ocorre que, sendo legtima ou ilegtima, a concesso de benefcios fiscais ou
financeiros pode afetar a livre concorrncia, conforme demonstrado pelo estudo do
CADE
307
, o que demandar do Estado duas ordens diferentes de posicionamento.

Em primeiro lugar, se o incentivo fiscal que cause desequilbrio na concorrncia tiver
sido concedido de forma ilegtima, cabe ao Estado tomar as medidas para suspender esse
benefcio contrrio ao direito, inclusive promovendo o controle de constitucionalidade pela
via direta e concentrada, na forma do art. 102, I, a, da Constituio.

Em segundo lugar, se o incentivo foi concedido legitimamente e, ainda assim, possa
causar desequilbrio na concorrncia, deve-se considerar que, nesse caso, o benefcio, como
antes referido, justifica-se na medida em que efetivamente destinado a alcanar objetivo
proposto, induzindo um comportamento que no seria tomado na sua ausncia
308
, e estando ao
alcance de todos aqueles que, nas mesmas condies, estejam disputando o mesmo mercado
relevante.

julgado em: 13 nov. 2002. D.J. 19 dez. 2002; BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de
Inconstitucionalidade (ADIn) n 2.376-4 / RJ , medida cautelar. Relator: Min. Maurcio Corra. julgado em: 15
mar. 2001. D.J. 4 maio 2001; BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade
(ADIn) n 2.352-7 / ES, medida cautelar. Relator: Min. Seplveda Pertence. julgado em: 19 dez. 2000, D.J. 9
mar. 2001; BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 2.021-8 / SP,
medida cautelar. Relator: Min. Maurcio Corra. julgado em: 4 ago. 1999. D.J. 25 maio 2001; BRASIL.
Supremo Tribunal Federal. Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIn) n 2.377-2 / MG, medida cautelar.
Relator: Min. Seplveda Pertence. julgado em: 22 fev. 2001, D.J. 7 nov. 2003.
307
98

possvel, portanto, ao Poder J udicirio analisar, quando demandado, a regularidade
da concesso de um benefcio, inclusive quanto aos aspectos mencionados, principalmente
para verificar se houve excluses que atentassem contra a isonomia e a livre concorrncia,
devendo ser superada, nesse ponto, a linha de entendimento do Supremo Tribunal Federal, no
sentido da inviabilidade dessa anlise por ser o ato de concesso um ato discricionrio do
Poder Executivo.
309
Isso no significa, contudo, que o Poder J udicirio possa atuar como
legislador e estender o benefcio fiscal queles no contemplados, sob o fundamento da
isonomia.
310

Por fim, necessrio registrar que tambm nesse aspecto poder ser importante o
desenvolvimento das aplicaes do art. 146-A da Constituio, que poder ser um
instrumento para coibir a guerra fiscal entre os Estados ou, ainda, veicular medidas
antidumping.
311

3.2.2 Imunidade Tributria e Exerccio de Atividade Econmica

A parcela de poder atribuda a cada ente federativo para instituir tributos denomina-se
competncia tributria, que resultado da anlise conjunta das normas que atribuem poder ao
Estado de tributar certos fatos e situaes (normas de competncia) e das normas que

308
SCHOUERI, Normas..., p. 291.
309
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 149.659 / SP. Relator: Min. Paulo
Brossard. julgado em: 10 abr.1994. D.J. 31 mar. 1995.
310
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 159.026 / SP. Relator: Min. Ilmar
Galvo. julgado em: 30 ago.1994. D.J. 12 maio 1995; BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso
Extraordinrio (RE) n 344.331 / PR. Relator: Min. Ellen Gracie. julgado em: 11 fev. 2003. D.J. 14 mar.
2003.
99
subtraem poder do Estado de tributar outros fatos e situaes (normas limitativas de
competncia).
312

As atividades e os objetos que esto fora do poder de tributar so decorrncia dos fins
a serem promovidos pelo Estado, e a supresso de uma parcela do poder de tributar por norma
constitucional recebe o nome de imunidade.
313

Do ponto de vista jurdico, portanto, em geral se sustenta que a imunidade: (a) regra
jurdica, com sede constitucional; (b) delimitativa, no sentido negativo, de competncia dos
entes polticos da Federao; (c) obsta o exerccio de atividade legislativa do Estado, pois
subtrai poder para criar imposio a certos fatos ou situaes; (d) distingue-se da iseno, que
se d no plano infraconstitucional.
314

A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal tem, por sua vez, aplicado as normas
relativas imunidade, de modo teleolgico, examinado os fins subjacentes norma
constitucional e buscando abranger os fatos necessrios para atingir os fins pblicos referentes
s imunidades.
315

O problema surge quando as entidades abrangidas pela imunidade passam a exercer
atividades econmicas, ainda que para colaborar com suas finalidades primordiais, colocando-
se no mercado, ao lado de outros agentes que no se beneficiam de tal prerrogativa. Nesse
caso, h a necessidade de ponderao entre o interesse pblico subjacente finalidade da

311
SCAFF, Aspectos financeiros..., p. 16-31.
312
313
314
DERZI, Misabel Abreu Machado. A imunidade recproca, o princpio federal e a Emenda Constitucional n. 3,
de 1993. Revista de Direito Tributrio, So Paulo, n. 62, p. 76-98, 1993.
315
VILA, op. cit., p. 210-211.
100
entidade e os interesses particulares restringidos pela concorrncia no mercado em
desigualdade de condies fiscais.
316

Nesse sentido, como bem registra Humberto vila
317
, entendeu o Supremo Tribunal
Federal que a Caixa Econmica Federal, ao concorrer no mercado de venda de veculos,
atividade alheia a suas finalidades essenciais, ficava sujeita ao imposto de vendas e
consignaes, no estando coberta, nesse caso, pela imunidade que lhe era reconhecida.
318

Esse entendimento, contudo, no vem prevalecendo quanto ao exerccio de atividade
econmica pelas instituies de educao e assistncia social, pois em decises sobre a
imunidade prevista no art. 150, VI, c, da Constituio
319
, no foi ressalvada a atuao alheia
s atividades essenciais e em regime de concorrncia no mercado.
320

Nessa hiptese, houve at mesmo o enfrentamento da questo que relaciona tributao
e concorrncia, mas os argumentos utilizados
321
, inclusive em voto vencido
322
, foram
superados por outros.

A imunidade prevista no art. 150, VI, c, combinado com o art. 150, 4, da
Constituio apresenta requisitos (a) subjetivos, abrangendo somente instituies de educao

316
Ibidem, p. 212-214.
317
318
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 74.032 / GB. Relator: Min. Bilac Pinto,
julgado em: 6 nov. 1972, D.J. 24 fev. 1973.
319
VILA, op. cit., p. 212-213.
320
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 116.188-4 / SP. Relator: Min. Octvio
Galloti. julgado em: 20 fev.1990. D.J 16 mar.1990.
321
ATIENZA, Las razones..., p. 1-4.
322
Voto vencido do Ministro Relator Octvio Gallotti.
101
e assistncia social sem fins lucrativos; (b) objetivos, alcanando apenas o patrimnio, a renda
ou os servios relacionados com as finalidades essenciais das entidades.
323

Entendeu o Supremo Tribunal Federal que o exerccio de atividades outras, em carter
eventual, desde que os recursos sejam carreados para a consecuo das finalidades essenciais
das entidades, abrangido pela imunidade, o que, efetivamente, pode causar uma situao de
desequilbrio no mercado.

Dessa forma, no se pode compreender que essas instituies possam habitualmente
exercer atividades econmicas em concorrncia a outras no mercado, sem qualquer restrio.
A atividade atpica deve consistir apenas em um meio para a promoo da finalidade de
educao e assistncia social. Caso o conjunto de atividades econmicas torne-se to
relevante para a entidade, acabar sendo alterada sua finalidade, no havendo mais razo para
se preservar sua imunidade.
324

3.2.3 Sonegao Fiscal e Informalidade

Em mercados altamente competitivos e de carga tributria elevada repercute, cada vez
mais, o problema da sonegao fiscal e da informalidade como preocupante fator de
desequilbrio da livre concorrncia. At algum tempo atrs, o problema da sonegao fiscal
era apenas um problema do Estado em recuperar recursos que no chegaram aos cofres

323
VILA, op. cit., p. 222-223.
324
102
pblicos, e mesmo as empresas regulares de certa forma protegiam as sonegadoras, adotando
a chamada lei do silncio.
325

Entretanto, quando as empresas passaram a ter dificuldade em concorrer com aquelas
que, livres de tributos pela sonegao, podiam oferecer produtos semelhantes a preo muito
inferior, a sonegao fiscal passou a ser tratada como um problema de risco livre
concorrncia no mercado.

Por isso, passaram at mesmo a ocupar a mdia notcias sobre o desequilbrio
provocado pela sonegao fiscal em mercados competitivos como o da cerveja
326
, do fumo
327
,
dos combustveis
328
e dos supermercados
329
, que, saliente-se, so setores pressionados por
carga tributria elevada.

Assim, no caso das cervejas, uma companhia acusa a outra de manter seu negcio s
custas da sonegao
330
, enquanto os rgos de fiscalizao constatam que, efetivamente, uma
das empresas tem fatia de mercado muito maior do que sua poro na arrecadao de tributos
em relao s concorrentes.
331

No caso dos cigarros, empresas nacionais sonegadoras de tributos passam a preocupar
mais as grandes empresas do setor do que o prprio contrabando, tendo elevado sua
participao no mercado de 2% para 15% na produo desde 2002, devido a essa desonerao

325
GASPARI, Diniz quebrou a lei siciliana ...
326
FRANCO, Depois...; NASSIF, Luis: A maior das lutas. Folha de So Paulo, So Paulo, 21 fev. 2004.
327
CIGARRO sonegado substitui contrabando, e Souza Cruz multada por blindagem contra concorrentes
Folha de So Paulo, So Paulo, 15 maio 2005. Caderno Dinheiro.
328
VIEIRA FILHO, Sonegao...
329
330
FRANCO, op. cit.
331
NASSIF, op. cit.
103
tributria ilcita.
332
Da mesma forma, no setor de supermercados, um conhecido empresrio
rompeu a chamada lei do silncio e disse no temer a concorrncia das grandes cadeias, e sim
daquelas que praticam a sonegao fiscal.
333

Enfim, em se tratando de combustveis, a sonegao uma realidade existente h mais
tempo, que toma corpo, inclusive, atravs do crime organizado, e comea a ser enfrentada
atravs de algumas medidas do Poder Pblico.
334

Esses so exemplos expressivos dos problemas que a sonegao tributria pode causar
em relao livre concorrncia, a exigir que o Estado, para preservar a neutralidade tributria,
tenha atuao firme para coibir essas prticas, j que a execuo da lei tributria deve ser
igual para todos.
335

Infelizmente, tem-se notado que essa espcie de sonegao fiscal est sendo
fomentada pela concesso indiscriminada de liminares e, at mesmo, decises judiciais em
geral, que, alm de acarretarem uma evaso de recursos considervel, acabam por prejudicar a
concorrncia, ao conferir tratamento tributrio privilegiado ao sonegador.

Obviamente no se confundem essas situaes com aquelas em que o contribuinte,
onerado por um tributo sem base legal ou constitucional, recorre legitimamente ao Poder
J udicirio, o que inclusive garantido pelo art. 5, XXXV, da Constituio, pois esse direito
reconhecido a todos em igualdade de condies.

332
CIGARRO op. cit.
333
GASPARI, op. cit.
334
VIEIRA FILHO, Sonegao...; SP faz fora tarefa para fiscalizar combustvel. Folha de So Paulo, So
Paulo, 12 nov. 2004.
104
O enfoque trazido o da concesso indiscriminada de liminares ou de decises
judiciais em geral, que serve como amparo para a sonegao fiscal, permitindo a empresas
que tenham inaceitvel tratamento tributrio privilegiado em relao aos contribuintes
regulares, como se pode examinar no caso das distribuidoras de combustvel analisado pelo
Supremo Tribunal Federal.
336

Nesse caso, como antes mencionado, determinada empresa ajuizou diferentes
demandas, com semelhante teor, em diversos J uzos, inclusive fora do Estado onde se
localizava sua sede, obtendo, enfim, resultado favorvel a sua pretenso em J uzo
aparentemente incompetente.

A deciso, de forma ampla, garantia empresa um salvo conduto, em todo o territrio
nacional, contra a atuao das autoridades fazendrias. Com essa deciso, passou a empresa a
ter vantagem competitiva em relao s concorrentes, eis que lhe foi assegurado o
recolhimento de PIS e COFINS, de acordo com sistemtica no mais vigente, o que lhe
conferia tratamento tributrio privilegiado.

Tendo a suspenso de segurana sido negada perante a Presidncia do Tribunal
Regional Federal, e sido concedida e depois revogada na Presidncia do Supremo Tribunal
Federal, entendeu a mais alta Corte, dada a excepcionalidade da situao, em acolher
mandado de segurana contra o ato de sua prpria Presidncia, para enfim suspender a
deciso de origem que colocava em risco a prpria concorrncia.

335
TIPKE, A necessidade..., v. 1., p. 362.
336
DF. Relator: Min. Ellen Gracie. julgado em: 26 jun. 2002. D.J. 31 out. 2003.
105
Nesse caso, foi comprovado que a margem de lucro da empresa, com a onerao
tributria menor, podia crescer em 720% em relao s concorrentes, causando desequilbrio
no mercado, o que se pode tambm verificar pela utilizao, nessa hiptese, das concluses do
CADE acerca do potencial prejuzo concorrncia pela concesso de incentivos fiscais.
337

Nas hipteses de sonegao fiscal, deve a administrao tributria do Estado se
empenhar em garantir sua erradicao, no s como forma de obter os recursos devidos, como
tambm de preservar a igualdade de condies competitivas, mantendo a neutralidade
tributria, atravs da igual execuo da lei para todos
338
, pois, do contrrio, o sonegador
atuar no mercado em posio privilegiada diante dos concorrentes.
339

Se a sonegao fiscal for amparada por procedimentos que incluem a concesso
indiscriminada de liminares ou decises judiciais, cabe ao Estado utilizar os meios
processuais e recursais que lhe so assegurados, como os recursos prprios, o pedido de
suspenso de segurana e a prpria reclamao aos Tribunais Superiores, para garantir a
autoridade de suas decises.

Nesse ponto, interessante registrar que a chamada smula vinculante, agora prevista
pelo art. 103-A, inserido pela Emenda Constitucional n 45, de 8 de dezembro de 2004,
poder contribuir para a preservao da neutralidade tributria em casos como esses, pois,
com a deciso dos Tribunais Superiores, ou o tributo ser devido por todos, ou no ser
devido por ningum.

337
CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA, Consulta n 0038/99.
338
TIPKE, A necessidade..., p. 362.
106

O combate sonegao fiscal e informalidade, portanto, uma medida necessria
para o cumprimento do dever de neutralidade tributria, visando a assegurar a igualdade de
condies competitivas no mercado. Felizmente, no s o Poder Pblico tem empreendido
esforos para alcanar essa finalidade, como tambm a prpria sociedade civil tem
participado, por meio do empresariado prejudicado pela concorrncia desleal que comea a
romper com a lei do silncio
340
, ou atravs de institutos criados para tanto
341
.

3.2.4 Inadimplncia Tributria Contumaz

A inadimplncia tributria contumaz uma espcie de inadimplncia tributria
prolongada no tempo, muitas vezes planejada pelo contribuinte, que acaba por ter efeitos
nocivos em termos de competio, no se confundindo com aquela inadimplncia pontual e
espordica, fruto de dificuldades financeiras da empresa, e que em nada afeta a livre
concorrncia.

Essa hiptese no costuma ser tratada pela doutrina, mas o aumento de sua ocorrncia
na prtica, especialmente em se tratando de impostos de mercado, como o ICMS
342
, impe o
estudo do caso, sob o enfoque da preservao da igualdade de condies competitivas.

So os casos em que o contribuinte informa o valor devido ao Estado, reconhece sua

339
CAMARGO, Ricardo Antnio Lucas. Sonegao fiscal e abuso do poder econmico. Revista Virtual da
Fundao Brasileira de Direito Econmico. disponvel em: http://www.fbde.org.br/sonegacao.html>Acesso
em: 29 maio 2005.
340
341
Como o Instituto Brasileiro de tica Concorrencial IBEC, www.etco.org.br.
107
obrigao, mas deixa de efetuar qualquer pagamento. A anlise detalhada, contudo, permite
concluir que no se trata de uma tentativa de escapar de uma crise financeira passageira ou de
evitar um processo falimentar.

Em grande parte das situaes, a empresa continua exercendo normalmente suas
atividades, efetua gastos normais e at mesmo suprfluos, transfere previamente seus bens a
terceiros, frustrando eventual tentativa de cobrana judicial do crdito, e, com freqncia,
designa como administradores da sociedade pessoas sem patrimnio pessoal, evitando a
possibilidade de responsabilizao tributria, na forma do art. 135, III, do Cdigo Tributrio
Nacional CTN.

Essa espcie de conduta individual extrapola os limites da liberdade de iniciativa e da
liberdade de concorrncia, e no merece ser tutelada pela ordem jurdica, pois coloca o
inadimplente em posio privilegiada em relao aos seus concorrentes no mercado, j que,
no onerado pela tributao, pode oferecer seu bem a custo substancialmente inferior ou
auferir lucros injustificados.

Trata-se de um caso de desigualdade na aplicao da lei tributria
343
, uma vez que a
previso legal abrange os competidores de forma igual, respeitando a capacidade contributiva,
mas o Estado no consegue, devido a essa conduta recalcitrante, efetivar o recolhimento do
tributo.

No caso do ICMS, cuja alquota bsica geral varia nos Estados entre 17% e 18% do
valor da operao, possvel imaginar o impacto da no onerao do contribuinte com o

342
343
108
pagamento do tributo. Se o bem oferecido por valor abaixo do preo de mercado, em funo
da inexistncia de onerao com o ICMS, temos um flagrante caso de prtica de preos
predatrios, com potencial prejuzo concorrncia.
344

Por outro lado, mesmo no se utilizando dessa vantagem, quando a empresa oferece a
mercadoria ao preo de mercado, onerando o consumidor e deixando de repassar os valores ao
Estado, temos um evidente caso de aumento injustificado e ilcito dos lucros dos
controladores da sociedade, que pode chegar, em determinados segmentos, a 388%
345
.

Assim, tambm a sistemtica ausncia do recolhimento do tributo devido,
especialmente em se tratando de tributo indireto, pode ser considerada um dos meios de se
proceder ao aumento arbitrrio de lucros e de se ocupar uma posio de maior vantagem no
campo de batalha concorrencial.
346

O contribuinte que, tendo desonerao ilcita e contumaz de parte da carga tributria,
consegue vender seus produtos abaixo do preo de custo contraria, em um primeiro plano, o
prprio fundamento da livre iniciativa, art. 170, caput, e prejudica a concretizao do
princpio da livre concorrncia no mercado, art. 170, IV, pois ao exercer de forma abusiva sua
posio no mercado, acaba desequilibrando a igualdade de condies competitivas.

Em um segundo momento, atingido tambm o princpio de defesa do consumidor,
art. 170, V, pois o destinatrio final da cadeia de circulao, que poderia parecer beneficiado

344
BASTOS, Celso Ribeiro. O princpio da livre concorrncia na Constituio Federal. Revista de Direito
Tributrio e Finanas Pblicas, So Paulo, n. 10, p. 190-204, 1995.
345
346
CAMARGO, Ricardo Antnio Lucas. O abuso do poder econmico e os tributos indiretos. Jus Navigandi, n.
66, 2003, Disponvel em: <http://www. www1.jus.com.br/doutrina/texto.asp?id=4108>Acesso em: 29 maio
2005.
109
com a oferta de bens a preos inferiores aos de produo, tambm poder passar a ser
prejudicado. Isto porque a predatoriedade acaba por eliminar ou prejudicar a concorrncia,
favorecendo a concentrao de mercado, o que facilita a posterior fixao de preos em nveis
excessivos.
347

Como a cobrana judicial da dvida tem se mostrado inexeqvel, deve o Estado
buscar outras alternativas para preservar a neutralidade tributria no mercado, afirmando,
atravs de suas medidas, o princpio da livre concorrncia, em sua dimenso de igualdade de
condies competitivas.

Em razo disso, tem-se questionado a possibilidade de o Estado, devidamente
autorizado por lei, criar obrigaes especficas para empresas em dbito para com a Fazenda
Pblica, com o objetivo de forar o pagamento dos tributos em atraso. So os casos em que o
Estado submete as empresas devedoras a pagar o imposto a cada operao, e no atravs do
regime comum de apurao mensal, utilizando-se de notas fiscais avulsas ou outros
expedientes com o mesmo objetivo.

Em um desses casos
348
, em que se exigia o pagamento do imposto em cada dia,
entendeu o Supremo que a medida feria a livre iniciativa e a liberdade de exerccio de ofcio,

347
BASTOS, O princpio..., p. 190-204.
348
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 195.621-6 / GO. Relator: Ministro
Marco Aurlio. julgado em: 7 nov. 2000. D.J. 10 ago. 2001. No mesmo sentido, BRASIL. Supremo Tribunal
Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 231.543 / MG. Relator: Ministro Ilmar Galvo. julgado em: 2 fev.
1999. D.J. 28 maio 1999. E tambm o precedente citado nesses acrdos, BRASIL. Supremo Tribunal
Federal. Embargos de Divergncia no Recurso Extraordinrio (ERE) n 115.452 / SP. Relator: Ministro
Octvio Galotti. julgado em: 21 set. 1990. D.J. 16 nov. 1990. E, ainda, anteriormente atual Constituio, o
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 106.759-4 / SP. Relator: Oscar Corra,
julgado em: 24 set. 1985. D.J. 18 out. 1985.
110
atividade ou profisso, decidindo pela impossibilidade de adoo de medidas restritivas e
arbitrrias do Estado para fins de cobrana de tributos, nos termos da Smula 547.
349

Ao que parece, nesses casos, no foi enfrentado o problema da relao entre a
tributao e a livre concorrncia, seja porque a conexo no existia ou no foi observada, seja
porque, mesmo existente, notada e noticiada, o argumento no foi utilizado com habilidade
350
,
ou, ainda, no foi considerado relevante.

Pelo exposto, fica claro que a atual jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal no
admite a criao de quaisquer embaraos ao livre desenvolvimento da atividade de empresas,
quando utilizadas meramente para a cobrana de tributos em atraso, por ofensa livre
iniciativa e ao livre exerccio de atividade, ofcio ou profisso, bem como por possuir o
Estado meios prprios de cobrana dos tributos.

possvel sustentar, contudo, que, quando e se demonstrado que a conduta da
empresa, ela prpria, fere a livre concorrncia e prejudica a livre iniciativa das demais
empresas concorrentes, causando desequilbrio no mercado, e aqui as consideraes se
estendem aos casos de sonegao fiscal, pode o Estado, quando inviabilizada ou ineficaz a
cobrana a posteriori dos tributos, tomar medidas que conduzam o contribuinte recalcitrante
a, pelo menos, regularizar sua situao para o futuro, deixando de adotar o comportamento
contrrio liberdade de competio.

349
Smula 547 - Ao Contribuinte em dbito, no lcito autoridade proibir que adquira estampilhas, despache
mercadorias nas alfndegas e exera suas atividades profissionais. Aprovada na Sesso Plenria de 3 de
outubro de 1969.
350
ATIENZA, Las razones..., p. 1-4.
111
O exerccio irregular, inadmissvel ou abusivo da posio no mercado, bem como a
violao da igualdade de condies competitivas, possibilita a interveno disciplinadora do
Estado, legitimada pela necessidade de atuao como agente normativo e regulador, para
reorganizar a ordem, promover seus princpios de funcionamento ou reprimir o abuso do
poder econmico
351
, conforme previso do art. 173, 4, da Constituio, inclusive em carter
antecipatrio
352
.

Alm disso, com o advento do art. 146-A da Constituio, podero ser criados, por lei
complementar, critrios especiais de tributao, para prevenir desequilbrios na concorrncia,
inclusive para esses casos de inadimplncia tributria contumaz, sem falar, claro, na
possibilidade de criao de obrigaes acessrias especficas, para evitar as distores.
353

evidente, entretanto, que qualquer medida do Estado nesse sentido deve ser
analisada pelo postulado da proporcionalidade, para verificar se foi adequada, necessria e
proporcional em sentido estrito
354
, pois, do contrrio, no poder ser admitida, como nos
casos em que tais medidas inviabilizam o funcionamento de empresas, com o fim exclusivo
de forar o pagamento de dvidas tributrias.

Neste tipo de abuso, que afeta a dinmica concorrencial e capaz de produzir danos
irreversveis em pouco tempo, o fator tempo fundamental, pelo que surge a necessidade da
atuao pronta e decidida da autoridade judicial ou administrativa: o mercado no espera e um
desvio estrutural muitas vezes se torna irreparvel.
355

351
352
Min. Moreira Alves. julgado em: 3 mar. 1993. D.J. 30 abr.1993.
353
354
ALEXY, Teoria..., p. 111-112; VILA, Teoria..., p. 85-117.
355
112
At mesmo porque um agente econmico de razovel porte pode, muitas vezes,
suportar o custo de aes judiciais e at custos irrecuperveis, buscando medidas de amparo
judicial e confiando na morosidade da justia, para obter uma vantagem competitiva sobre os
outros concorrentes, que, nos seus clculos prospectivos, no tm como suport-las ou deixam
de prop-las cientes de sua provisoriedade no tempo.
356

3.2.5 Tratamento Tributrio Diferenciado para as Importaes

Outro grupo de casos que merece meno o do tratamento tributrio privilegiado das
importaes, que evidentemente quebra a neutralidade tributria
357
, prejudica a igualdade de
condies competitivas e fere, portanto, a livre concorrncia.

No caso de um imposto de mercado como o ICMS, a tributao deve ser neutra, no
sentido de que devem ter o mesmo tratamento as operaes ou prestaes de servio, sejam
elas iniciadas no Brasil ou no exterior, o que expresso pelo prprio art. 155, II, parte final,
da Constituio. Do contrrio, a mercadoria ou o servio estrangeiro passa a ter tratamento
privilegiado em relao ao nacional
358
.

Nesse sentido, causou preocupao o entendimento do Supremo Tribunal Federal
359

pela no-incidncia de ICMS, relativamente importao de bens por pessoas fsicas, eis que

356
357
358
Ibidem, p. 116-142.
359
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 203.075-9 / DF. Relator: Min. Ilmar
Galvo. Redator para o acrdo Min. Maurcio Corra. julgado em: 5 ago.1998, D.J. 29 out. 1999.
113
essas no seriam comerciantes, e, portanto, no poderiam compensar o valor pago de imposto
nas operaes subseqentes.
360

Em primeiro lugar, necessrio o registro, se entende equivocado o entendimento do
Supremo Tribunal Federal, eis que a operao de circulao de mercadorias a mesma, seja
ela iniciada no exterior, seja iniciada no mercado interno.

Se iniciada no mercado interno, a operao tributada, recaindo a sujeio passiva em
quem faz a mercadoria circular, embora os nus econmicos recaiam sobre o agente do final
da cadeia. Se a operao iniciada no exterior, o agente que faz circular a mercadoria est
fora do Pas, razo pela qual a sujeio passiva deslocada para quem recebe o bem
361
, ainda
que seja um importador pessoa fsica. Por outro lado, em relao no-cumulatividade,
evidente que, se no houver incidncia anterior, nada h a ser abatido de ICMS, e, ainda,
sendo o consumidor o elo final da cadeia de circulao, deve suportar os nus do tributo.
362

Em segundo lugar, esse entendimento levaria a uma quebra da neutralidade tributria,
j que no estaria presente a igualdade de condies competitivas, uma das dimenses da livre
concorrncia, sendo, portanto, necessria a preservao do estado de coisas igualitrio.

No mesmo sentido, lembra Ricardo Antnio Lucas Camargo sobre o debate acerca do
momento da incidncia do ICM na importao, ainda antes da Constituio de 1988, e depois
reavivado com a instituio do ICMS. Os importadores pretendiam que o imposto somente

360
WEISS, Fernando Leme. Justia tributria: as renncias, o Cdigo de Defesa dos Contribuintes e a reforma
tributria. Rio de J aneiro: Lmen J ris, 2003, p. 109-115.
361
362
Ibidem, p. 116-142.
114
fosse devido com a entrada da mercadoria no estabelecimento, enquanto o Estado pretendia
que isso ocorresse com o desembarao aduaneiro.
363

Amparados em liminares, os importadores promoviam o desembarao e, em seguida,
comercializavam a mercadoria, sem recolher qualquer tributo, o que lhes deixava em posio
de vantagem frente a seus concorrentes.
364
O Supremo Tribunal Federal acolheu o
entendimento dos importadores, editando, inclusive, a Smula n 577
365
, merc da qual foi
editada Emenda Constituio anterior. Sob a gide da atual Constituio, o debate foi
reiniciado, tendo o Supremo Tribunal Federal
366
entendido pela no subsistncia do
entendimento adotado na referida Smula.
367

No tocante incidncia de ICMS sobre a importao de bens por pessoas fsicas,
houve tambm a edio da Emenda Constitucional, no caso a de n 33, de 11 de dezembro de
2001, que, para superar o entendimento do Supremo, passou a deixar expresso, com alterao
da redao do art. 155, inciso IX, alnea a, que o imposto incidir sobre a importao de
mercadoria por pessoa fsica ou jurdica, ainda que no seja contribuinte habitual do imposto.

Houve, ainda, a incluso do 2, II, e III, e do 3 ao art. 149, com a mesma
finalidade, mas em relao s contribuies sociais e de interveno no domnio econmico.

363
CAMARGO, Direito..., p. 245-255.
364
Ibidem, p. 245-255.
365
Smula 577 Na importao de mercadorias do exterior, o fato gerador ocorre no momento de sua entrada no
estabelecimento do importador. Aprovada na Sesso Plenria de 15 de dezembro de 1976.
366
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 144.660-9 / SP. Relatora: Min. Marco
Aurlio. Redator para o acrdo Min. Ilmar Galvo. julgado em: 23 1996. D.J. 22 nov. 1997.
367
CAMARGO, op. cit., p. 245-255.
115
Dessa forma, foi preservada a neutralidade tributria e a livre concorrncia,
relativamente tributao equivalente entre operaes iniciadas no exterior ou no mercado
nacional, sem tratamento privilegiado para as mercadorias importadas.

A questo sobre a neutralidade tributria que deve existir em relao a bens ou
servios importados surge com maior freqncia quando se trata de mercados integrados ou
em processo de integrao como a Unio Europia UE e o Mercado Comum do Sul
MERCOSUL, pois fundamental que o produto importado circule, no mnimo e pelo menos,
em igualdade de condies em que circula o produto nacional.
368

No campo das relaes internacionais, a palavra integrao utilizada normalmente
com referncia a processos de aglutinao de entidades polticas soberanas em organizaes
internacionais que cobrem uma determinada zona geogrfica
369
. Na histria da humanidade,
possvel verificar a existncia de seqncias de integrao e desintegrao dos mais variados
nveis, objetivos e graus de complexidade.

O processo integracionista conhecido neste sculo visa, precipuamente, ao
estabelecimento de um espao econmico privilegiado entre os entes formadores do bloco,
com abdicao de interesses particulares, gerando um incremento do comrcio interno e um
posicionamento mais slido e competitivo em nvel de relaes econmicas internacionais.
Trata-se da chamada integrao econmica, galgada por etapas, que objetiva basicamente a
afirmao de quatro liberdades: a livre circulao de bens, servios, capitais e pessoas.
evidente que, havendo vontade dos membros dessa comunidade econmica, tal procedimento
pode evoluir em outros nveis.

368
DERZI, Posfcio.., p. 237-255.
369
MEDINA, Manuel. La integracin Internacional. Revista de Poltica Internacional, Madrid, n. 164, p. 7-26,
1979.
116
Um dos pressupostos da integrao econmica , portanto, a eliminao das barreiras
fiscais, para que a imposio de um nus fiscal discriminatrio em relao aos bens ou
servios de outros Estados no prejudique a livre circulao.
370
Isso no quer dizer, por outro
lado, que os bens ou servios provenientes de outros Estados devam ter tratamento fiscal
privilegiado, mas sim equivalente aos nacionais.

Por isso, entende-se que os Estados Membros da Unio Europia no podem deixar de
submeter ao sistema de tributao interna os produtos importados de outros Estados, o que
reconhecido como conforme ao Direito Comunitrio, pois as imposies internas que recaiam
sistematicamente sobre os produtos nacionais e sobre os produtos importados, de acordo com
os mesmos critrios, no so abrangidas pela interdio de taxas de efeito equivalente a
direitos aduaneiros.
371

Dessa forma, para que se mantenha e se preserve a neutralidade tributria, seja em um
mercado em integrao ou no, fundamental que as importaes no tenham tratamento
tributrio privilegiado em relao aos mesmos produtos e servios nacionais, sob pena de ser
desnivelada a igualdade de condies competitivas.

370
CAMPOS, J oo Mota de. Direito comunitrio. 2. ed. Lisboa: Calouste, 1997, v. 3, p. 170-171.
371
Ibidem, p. 170-171.
117
3.3 Aspectos Funcionais da Neutralidade Tributria como Dever do Estado necessrio
para a Concretizao da Livre Concorrncia

3.3.1 Funcionalidade do Dever

Todos os casos tratados no item anterior giram em torno do problema central da
possvel influncia que a tributao pode causar no equilbrio do mercado, tendo como
conseqncia a criao de um dever de neutralidade tributria para o Estado, que, contudo,
pode apresentar diferentes funcionalidades em razo da situao concreta.

Foi ressaltado, anteriormente, que a neutralidade tributria pode consistir em duas
espcies bsicas de comportamento: (a) um dever negativo ou de omisso, de no interferir na
concorrncia por meio da tributao; (b) um dever positivo ou de ao, de prevenir ou
restaurar, quando for o caso, a igualdade de condies na concorrncia, quando esta se
encontre ameaada.

Alm disso, cabe ressaltar, como foi registrado, que o dever de neutralidade tributria
no se restringe a manter em posio de igualdade os concorrentes na lei ou perante a lei, pois
um dever que informa toda a relao tributria, desde sua previso legal, at a efetivao do
pagamento do tributo
372
.

372
TIPKE, A necessidade..., p. 362; CASTRO, Concorrncia..., p. 101-121.
118
A neutralidade tributria como absteno o comportamento exigido do Estado,
quando presente uma situao de equilbrio no mercado, com a tributao isonmica dos
agentes segundo sua capacidade contributiva, art. 150, II e 145, 1, preservada a igualdade
de condies competitivas, que uma das dimenses do princpio da livre concorrncia.

Isso, por bvio, no quer dizer que o Estado no possa tributar, e sim que, ao exercer
esse poder, deve faz-lo em respeito igualdade segundo a capacidade econmica do
contribuinte, sempre com vistas a preservar a competitividade no mercado. Tambm no
afasta o poder do Estado em instituir tributos com finalidade extrafiscal, desde que, ao faz-lo,
procure preservar ao mximo a igualdade de condies competitivas.

Quando se fala em neutralidade tributria em relao ao comrcio eletrnico, por
exemplo, geralmente se quer dizer que essa modalidade de comrcio no deve ter tributao
diferenciada, ou seja, mais onerosa, do que o comrcio tradicional
373
, pois assim os
empresrios virtuais teriam dificuldades em concorrer com os outros.

tambm o comportamento que se espera do Estado quanto concesso legtima de
incentivos fiscais, a fim de que no possam causar prejuzo livre concorrncia.
374
Ao
conceder um incentivo ou benefcio fiscal, para respeitar o dever de neutralidade tributria
como absteno, o Estado dever fundamentar
375
sua deciso, inclusive no tocante
possibilidade de desequilbrio da concorrncia, e permitir que todos os eventuais
competidores, em igualdade de condies, atendidos os requisitos exigidos, possam gozar do
mesmo incentivo.

373
DENGO, Comrcio..., p. 18-34.
374
375
ANDRADE, O dever da..., p. 20-22; DUARTE, Procedimentalizao..., p. 181-253.
119
Como referido, a idia de neutralidade se aproxima das noes de imparcialidade
376
,
eqidistncia ou idntico distanciamento, igualdade de oportunidades aos envolvidos em uma
disputa, e nem sempre quer dizer ausncia de efeitos
377
, ausncia de interferncia, absteno,
falta de posio.

Assim, quando se fala em neutralidade tributria em relao concorrncia como
absteno se quer dizer que o Estado deve adotar posio de imparcialidade entre os
competidores no mercado, e, se desonerar algum de sua carga fiscal, ainda que parcialmente,
deve faz-lo tambm em relao aos competidores, sob pena de desnivelar o campo onde se
desenvolve a dinmica econmica.
378

Surge, portanto, a necessidade de que as normas indutoras que veiculam os incentivos,
dentro da competncia de cada ente federativo
379
, e os atos administrativos que lhes do
concreo, sejam expressamente fundamentados, com a especificao do critrio utilizado, a
fim de que as diferenciaes sejam controlveis, racionais e objetivas, e nunca aleatrias ou
arbitrrias.
380

Dessa forma, ser possvel o controle intersubjetivo de alguma arbitrariedade, bem
como tornar-se- difcil a construo de uma justificao plausvel para um julgamento
tendencioso, medida que aumentam o nmero de casos decididos.
381

376
RIBEIRO, O princpio da..., p. 186-191.
377
BUCHANAN, Hacienda..., p. 159-174.
378
379
SCHOUERI, Normas...,
380
BARROSO, Igualdade..., p. 65-77.
381
120
A neutralidade tributria como ao, por outro lado, consiste em um dever positivo de
prevenir, restaurar ou promover, dependendo do caso, a igualdade de condies competitivas,
de forma a concretizar o princpio da livre concorrncia.

A neutralidade tributria em relao concorrncia como ao decorre do pressuposto
de que ser neutro nem sempre quer dizer se abster, deixar de atuar ou no produzir efeitos.
382

Alm disso, importante lembrar que o dever de neutralidade tributria como ao no
somente um dever de manter a igualdade entre os concorrentes perante a lei ou na lei, mas
um dever que est presente em todo o processo da relao obrigacional tributria, desde a sua
previso normativa, at a sua extino, com o pagamento do tributo
383
.

Assim, por exemplo, quando se diz que as importaes no podem ter um tratamento
tributrio privilegiado em relao aos bens ou servios nacionais
384
, ou quando se sustenta
que as instituies de educao e assistncia social no possam gozar da imunidade tributria,
no momento em que passem a exercer atividades econmicas de forma habitual e ilimitada
385
,
ainda trabalha-se no campo abstrato, ou seja, da neutralidade tributria na lei ou perante a lei.

No entanto, quando se sustenta que o Estado deve agir para evitar a sonegao fiscal,
cassar liminares concedidas de forma indiscriminada, ou evitar a inadimplncia contumaz,
trabalha-se com a idia de igualdade na execuo da lei.
386
Nesses casos, o problema no
uma ausncia de igualdade do tratamento tributrio na lei, pois o que provoca o desequilbrio
o descumprimento ou a no observncia da lei por alguns, o que deve ser evitado pelo
Estado.

382
383
384
385
121

3.3.2 Instrumentos para Efetivao e Controle do Exerccio

Antes, foi dito que neutralidade tributria do Estado em relao concorrncia poderia
tanto ser entendida como um estado ideal a ser alcanado, como um dever do Estado de atuar
para alcanar essa finalidade. Sustenta-se, portanto, a existncia de dever dirigido ao Estado,
no sentido de que nem a imposio, nem a exonerao tributria causem desequilbrios na
concorrncia, pois a carga fiscal no deve influenciar a competio no mercado.

Para atingir esse ideal e cumprir o dever de neutralidade tributria em relao
concorrncia, dispe o Estado de alguns instrumentos que lhe so disponibilizados pela ordem
jurdica para seu exerccio e controle: (a) o poder de tributar certos fatos e situaes e o
correspondente poder de promover desoneraes tributrias, na forma prevista pelos artigos
153 a 156 da Constituio; (b) a possibilidade de se fazer cumprirem as leis, alm do direito
de, enquanto pessoa jurdica de direito pblico, utilizar-se do Poder J udicirio, como assegura
o art. 5, XXXV, da Constituio; (c) o estabelecimento, por lei, de critrios especiais de
tributao, para prevenir desequilbrios na livre concorrncia, como prev o art. 146-A da
Constituio; (d) a interveno disciplinadora na economia, como agente normativo e
regulador, para reorganizar a ordem, promover seus princpios de funcionamento ou reprimir
o abuso do poder econmico, na forma dos artigos 173, 4, e 174 da Constituio.
387

386
TIPKE, op. cit., p. 362.
387
122
O primeiro instrumento de que dispe o Estado para cumprir o dever de neutralidade
tributria justamente o poder de tributar, com o correlato poder de promover exoneraes
tributrias, atravs de uma srie de institutos distintos, mas de efeitos econmicos similares,
que levam eliminao ou reduo do nus fiscal.
388

Ao exercer o poder de tributar, para preservar a neutralidade tributria, impe-se ao
Estado respeitar a igualdade entre os contribuintes, aferida pela sua capacidade econmica,
permitida, contudo, a imposio com efeitos extrafiscais, para alcanar outros fins
econmicos e sociais previstos pela Constituio.

Assim, no caso das importaes, por exemplo, operaes iniciadas no exterior e
operaes iniciadas no mercado interno devem ter tributao equivalente, como forma de
respeitar a igualdade em razo da capacidade contributiva, e para no colocar o produto ou
servio estrangeiro em posio privilegiada em relao ao nacional
389
, situao que, face ao
criticado entendimento do Supremo Tribunal Federal, dependeu de alterao decorrente de
Emenda Constitucional.

Ainda no mbito do poder de tributar, para promover o princpio da livre concorrncia,
poder ser instituda Contribuio de Interveno no Domnio Econmico CIDE, tal como
prevista no artigo 149 da Constituio Federal, como instrumento especfico de atuao em
determinada rea, no caso de algum desequilbrio.
390

388
DERZI, Princpios..., p. 333-362.
389
390
123
No caso das desoneraes, como j referido, impe-se tambm observar a neutralidade
tributria, a fim de que determinado agente econmico no venha a ser beneficiado por um
incentivo fiscal no estendido aos seus concorrentes, o que certamente causaria o
desnivelamento na igualdade de condies competitivas.
391

O segundo instrumento, ainda de carter genrico, o poder e o correspondente dever
de o Estado fazer cumprir as leis, de forma igual para todos
392
, recorrendo, se for necessrio,
ao Poder J udicirio, na forma assegurada pelo art. 5, XXXV, da Constituio.

De fato, de nada adiantaria prever a neutralidade tributria como um ideal abstrato, se
a exigncia da observncia das normas fiscais fosse rigorosa para alguns e desnecessria para
outros, o que deixaria os recalcitrantes em posio privilegiada na competio em relao aos
contribuintes regulares, razo pela qual o dever tambm se manifesta em uma dimenso de
igualdade na execuo das leis tributrias.
393

Assim, deve o Estado utilizar os meios administrativos e judiciais que lhe so
conferidos, tanto com vistas administrao, fiscalizao e cobrana do crdito tributrio,
como, por exemplo, a imposio de obrigaes acessrias
394
, como na tutela da
concorrncia
395
, inclusive atravs dos diversos instrumentos processuais que podem ser
empregados para a garantia da efetividade das normas de direito econmico.
396

391
392
393
Ibidem, p. 362.
394
395
PFEIFFER, Roberto Augusto Castellanos. Tutela coletiva da livre concorrncia. Revista de Direito do
Consumidor, So Paulo, n. 49, p. 11-39, 2004.
396
124
No caso da sonegao fiscal, por exemplo, fundamental que o Poder Pblico coba a
atuao irregular, para que os infratores no passem a ter vantagem sobre os demais
competidores, em evidente concorrncia desleal. Esse fato tem sido denunciado em mercados
altamente competitivos e de carga fiscal elevada como o da cerveja
397
, do fumo
398
, dos
combustveis
399
e dos supermercados
400
.

Como foi possvel constatar, ante a demonstrao inequvoca, no caso concreto de
uma distribuidora de combustveis, o Supremo Tribunal Federal, em medida
excepcionalssima, conheceu mandado de segurana contra ato de seu prprio Presidente,
concedendo suspenso de segurana, a fim de que no fosse concedido tratamento tributrio
privilegiado empresa.
401

As mesmas consideraes traadas em relao sonegao fiscal so vlidas para o
caso da inadimplncia tributria contumaz, que, como referido, uma espcie de
inadimplemento fiscal duradouro no tempo, freqentemente planejado pelo contribuinte,
gerando prejuzos na competio, no se confundindo com aquela inadimplncia pontual e
espordica, fruto de dificuldades financeiras da empresa, e que em nada afeta a livre
concorrncia.

O terceiro instrumento o estabelecimento, por lei complementar, de critrios
especiais de tributao, para prevenir desequilbrios na concorrncia, sem prejuzo de a Unio,
por lei, estabelecer normas de igual objetivo. Esse dispositivo visto como a introduo

397
FRANCO, Depois...; NASSIF, A maior...,
398
CIGARRO...
399
VIEIRA FILHO, Sonegao...
400
GASPARI, Diniz quebrou a lei siciliana...
401
125
expressa do princpio da neutralidade na Constituio Federal, que passa a contar com norma
inserida na Seo referente aos princpios gerais do sistema tributrio, possibilitando a
preveno dos desequilbrios na concorrncia em razo de tributo.
402

Essa nova competncia (a) serve de instrumento geral de atuao ampla, no exigindo
especificidade; (b) permite a atuao em carter antecipatrio, no havendo necessidade de
ocorrncia da restrio livre concorrncia; (c) trata de matria reservada a lei complementar
de carter nacional, exceto quanto ressalva da parte final do dispositivo, devendo preservar a
uniformidade e a estabilidade legislativas no Estado Federal; (d) deve respeitar o princpio da
igualdade, o fundamento da livre iniciativa e o postulado da razoabilidade.
403

Alm disso, possvel dizer que tal norma estabelece um meio estabelecimento, por
lei, de critrios especiais de tributao para atingir um fim prevenir desequilbrios na
concorrncia.

O fim identifica-se com o princpio da livre concorrncia, em sua trplice dimenso de
(a) liberdade de ao
404
concorrencial; (b) igualdade de condies competitivas
405
, e (c)
regularidade de exerccio da posio jurdica
406
no mercado.

O meio, portanto, ser analisado em razo do fim proposto, inclusive pelo postulado
da proporcionalidade, para verificar se adequado para atingir a finalidade, se necessrio,
no sentido de ser o meio menos restritivo, e se proporcional em sentido estrito, o que

402
DERZI, Emenda..., p. 141-159.
403
404
405
406
MENEZES CORDEIRO, Da boa-f...
126
permitir verificar se a finalidade tem valor suficiente para justificar a restrio.
407

Um critrio especial de tributao, expresso que no encontra similar na
Constituio, deve corresponder a um regime, sistema ou tratamento diferenciado de
tributao, em qualquer aspecto da relao tributria, justificado por determinado fato ou
situao que possa causar desequilbrio na concorrncia, e que de alguma forma contribua
para alcanar a harmonia na competio, sem violar as exigncias de igualdade, razoabilidade,
proporcionalidade, nem o fundamento da livre iniciativa.
408

Em razo disso, tem sido apontado como um possvel instrumento para combater a
guerra fiscal entre os Estados
409
, evitando ou restaurando os desequilbrios na concorrncia, e
promovendo, com isso, a neutralidade tributria.

Alm dessa hiptese, poderia se imaginar a criao, por lei, de critrios especiais de
tributao para aqueles contribuintes que, devido reiterada conduta de sonegao fiscal ou
inadimplncia tributria, estejam comprovadamente prejudicando a concorrncia, com a
ressalva de que, para o simples fim de cobrana de tributos, ao menos antes da Emenda
Constitucional n 42/03, entendeu o Supremo Tribunal Federal que no cabe a criao de
quaisquer regimes especiais que dificultem a atividade da empresa.
410

407
VILA, Teoria..., p. 85-117.
408
409
SCAFF, Aspectos financeiros..., p. 16-31.
410
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 195.621-6 / GO. Relator: Ministro
Marco Aurlio. julgado em: 7 nov. 2000. D.J. 10 ago. 2001. No mesmo sentido, BRASIL. Supremo Tribunal
Federal. Recurso Extraordinrio (RE) n 231.543 / MG. Relator: Ministro Ilmar Galvo. julgado em: 2 fev.
1999. D.J. 28 maio 1999. E tambm o precedente citado nesses acrdos, BRASIL. Supremo Tribunal
Federal. Embargos de Divergncia no Recurso Extraordinrio (ERE) n 115.452 / SP. Relator: Ministro
Octvio Galotti. julgado em: 21 set. 1990. D.J. 16 nov. 1990. E, ainda, anteriormente atual Constituio, o
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinrio n 106.759-4 / SP. Relator Oscar Corra. julgado
em: 24 set. 1985. D.J. 18 out. 1985.
127
No caso, entretanto, poderia se estabelecer um regime especial de tributao, no com
o objetivo de cobrana de tributos, mas efetivamente de prevenir o desequilbrio na livre
concorrncia decorrente de tais condutas que extrapolam o quadro na livre iniciativa
individual.

De qualquer forma, seja qual for o caso, indispensvel que a submisso de
determinado contribuinte a um critrio especial de tributao, alm da previso legal, seja
amparado em ato devidamente motivado
411
, at para que se possa exercer seu controle
intersubjetivo.
412

Essa motivao expressa tambm necessria, para a implementao do quarto
instrumento de veiculao do dever de neutralidade tributria, que a interveno
disciplinadora na economia, como agente normativo e regulador, para reorganizar a ordem,
promover seus princpios de funcionamento ou reprimir o abuso do poder econmico, na
forma dos artigos 173, 4, e 174 da Constituio.
413

Como anteriormente mencionado, a iniciativa econmica foi reservada, pelo
constituinte, ao agente particular, pela afirmao expressiva da livre iniciativa, como
fundamento da Repblica Federativa do Brasil, art. 1, IV, em geral, e da ordem econmica
constitucional, art. 170, caput, em particular.

O Estado no exerce atividade determinante nessa rea, mas lhe compete manter a
regularidade da ordem e a organizao do sistema, evitando o abuso do poder econmico, o
desequilbrio na concorrncia, e o aumento arbitrrio de lucros, em seu papel de agente

411
ANDRADE, O dever da..., p. 20-22; DUARTE, Procedimentalizao..., p. 181-253.
412
413
128
normativo e regulador da atividade econmica, atravs das atividades de fiscalizao,
incentivo e planejamento.
414

A atuao estatal, na ordem econmica, excepcional, restrita e possui limites. Por um
lado, a livre iniciativa e a livre concorrncia balizam a atividade do Estado nessa rea, e, por
outro, os postulados como os da proporcionalidade e da razoabilidade, servem para avaliar
quaisquer medidas adotadas pelo Poder Pblico, no sendo possvel subverter os papis
traados na Constituio, nem tomar medidas inadequadas, excessivamente restritivas ou
desproporcionais em relao aos outros bens envolvidos.
415

Assim, a interveno na ordem econmica, no exerccio da atividade de disciplina ou
fiscalizao, para reorganizar o prprio sistema, quando desorganizado, ou para manter e
promover seus princpios e fundamentos , ao mesmo tempo, um poder e um dever do Estado,
legitimado constitucionalmente com fulcro nos artigos 173, 4, 174
416
.

Por isso, oportuno dizer que, nos casos tratados como sonegao fiscal e
inadimplncia tributria sistemtica pode e deve o Estado, em homenagem neutralidade
tributria, atuar para preservar o equilbrio na concorrncia, inclusive de forma antecipada,
como reconhecido no julgamento da ao sobre a fixao, por lei, de critrios para
reajustamento das mensalidades escolares
417
, pois abusiva e contrria livre iniciativa e
livre concorrncia, a conduta adotada pelas empresas nesses casos.

Por outro lado, tambm na questo dos benefcios e incentivos fiscais concedidos

414
415
Ibidem, p. 55-76.
416
Ibidem, p. 55-76.
129
ilegitimamente, quando demonstrado o efetivo prejuzo concorrncia, pelo desnivelamento
da igualdade de condies de competio
418
, dever o Estado atuar, cumprindo seu dever de
neutralidade tributria, para reequilibrar a ordem desorganizada.

indispensvel, no mbito deste trabalho, destacar essa possibilidade de atuao do
Estado na ordem econmica, j que no muito utilizada pelo Poder Pblico, que, na defesa da
concorrncia, encontra frtil campo de aplicao das normas de direito econmico, inclusive
atravs de procedimentos especiais previstos na legislao prpria.
419

Como tem sido destacado, contudo, qualquer medida do Poder Pblico que vise a
intervir na ordem econmica dever ter seu cabimento analisado pela tica dos postulados
normativos da razoabilidade e da proporcionalidade.
420

Assim, pela razoabilidade poder se examinar se a medida prevista em norma geral
guarda relao com o caso concreto em que se verifica a desigualdade de condies
competitivas, se tem relao com o suporte emprico existente no qual se revela o
desequilbrio da concorrncia, e, finalmente, se a atuao de interveno apresenta uma
relao de equivalncia com o critrio que a dimensiona.
421

Atravs da proporcionalidade, por outro lado, ser possvel verificar se a medida de
interveno adequada para atingir a finalidade de promover o equilbrio na concorrncia, se
necessria, no sentido de ser o meio menos restritivo entre aqueles disponveis e de igual

417
418
419
420
421
Ibidem, p. 85-117.
130
eficcia, e se proporcional em sentido estrito, o que permitir analisar se a finalidade a ser
alcanada, ou seja, a preservao ou promoo da livre concorrncia tem valor suficiente para
justificar a restrio a outros direitos.
422

Apesar de no referir expressamente a aplicao desses postulados, um exemplo
interessante o caso da suspenso das importaes de produtos agrcolas, para evitar a
concorrncia desleal, na medida em que os produtos importados gozavam, nos seus Pases de
origem, de benefcios no concedidos aos similares nacionais. No caso, foi decidido que a
medida no era o meio adequado para garantir a execuo da poltica agrcola delineada pela
Constituio, e que havia um meio menos restritivo para garantir a livre concorrncia,
consistente em uma espcie de tributao compensatria.
423

Em torno do problema central da possibilidade de desequilbrio da concorrncia, pela
tributao, que surge o dever de neutralidade tributria, como forma de resoluo desses
casos prticos, o que pode ocorrer por diferentes formas funcionais, mas sempre com vistas a
concretizar o princpio da livre concorrncia.

422
423
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Agravo de Instrumento n 2000.04.01.101249-3/RS. Relator: Des. Fed.
Carlos Eduardo Thompson Flores Lenz. julgado em: 18 jun. 2002. D.J. 10 jul. 2002.
4 CONCLUSO

Pela anlise empreendida no desenvolvimento deste texto, foi possvel constatar que a
livre concorrncia princpio constitucional inserido na ordem econmica que se direciona a
assegurar a liberdade de ao competitiva em igualdade de condies, no quadro de um
mercado fundamentado na livre iniciativa e na valorizao do trabalho humano, direcionado a
garantir a todos uma existncia digna, em conformidade com a justia social, conformado por
princpios de diferente natureza, que do espao relativo
424
a seus fundamentos, e, ainda,
sujeita interveno disciplinadora do Estado, legitimada pela necessidade de atuao como
funcionamento ou reprimir o abuso do poder econmico.
425

Assim, o estudo aprofundado do princpio da livre concorrncia, consagrado no art.
170, IV, da Constituio, possibilitou verificar a existncia de trs dimenses: (a) liberdade de
ao
426
concorrencial; (b) igualdade de condies competitivas
427
, e (c) regularidade de
exerccio da posio jurdica
428
no mercado.

A primeira dimenso da livre concorrncia corresponde idia de liberdade de ao
429

competitiva, estabelecida no quadro do sistema normativo da ordem econmica que tambm
assegura outros princpios, tem seus fundamentos na livre iniciativa e na valorizao do

424
425
426
427
428
429
ALEXY, op. cit., p. 331-332.
132
trabalho humano, sua finalidade em garantir a todos uma existncia digna, conforme os
ditames da justia social.

A segunda dimenso da livre concorrncia aquela associada noo de igualdade, e
pode ser entendida como igualdade de oportunidades a todos os agentes econmicos
privados
430
, que devem ter condies de disputar o mercado em razo de sua competncia,
sem interveno injustificada do Estado, nem competio desleal causada pela concentrao
do poder econmico privado.

Por fim, a terceira dimenso aquela relacionada ao exerccio regular de posio
jurdica
431
no mercado ou correlata possibilidade de atuao legtima do Estado como agente
normativo e regulador da atividade econmica, exercendo suas funes de fiscalizao,
incentivo e planejamento, para garantir a livre concorrncia.

Da dimenso de igualdade, possvel extrair o dever geral do Estado de preservar o
ambiente de neutralidade em relao concorrncia
432
, razo pela qual a neutralidade
tributria, em sua acepo relacionada livre concorrncia, uma espcie desse dever geral
de neutralidade, uma vez que a tributao uma atividade essencial do Estado.

A preservao pelo Estado da neutralidade da tributao em relao competio,
visando a manter a igualdade de condies competitivas no mercado, uma forma de
concretizar o princpio da livre concorrncia, tal como posto no art. 170, IV, da Constituio.

430
FERRAZ J NIOR., A economia...
431
432
133
O dever de neutralidade tributria, por sua vez, tem duas manifestaes: (a) um dever
negativo ou de omisso, de no interferir na concorrncia por meio da tributao; (b) um
dever positivo ou de ao, de prevenir ou restaurar, quando for o caso, a igualdade de
condies na concorrncia, quando esta se encontre ameaada por aes de particulares ou
outros fatores relevantes.

A par disso, fundamental registrar que o dever de neutralidade tributria vai alm da
igualdade entre os competidores na lei ou perante a lei, pois impe que o Estado garanta,
inclusive, a igual execuo da lei tributria
433
.

A ao estatal direcionada a concretizar o princpio da livre concorrncia, pelo dever
de neutralidade tributria, poder, contudo, apresentar diferentes funcionalidades em razo do
caso concreto.

Assim, a neutralidade tributria do Estado em relao concorrncia pode ser
entendida como um objetivo a ser alcanado, e tambm como um dever do Estado de atuar
para atingir essa meta. Em vista disso, possvel defender a existncia de dever dirigido ao
Estado, no sentido de que a tributao no cause desequilbrio na concorrncia, pois a carga
fiscal no deve influenciar a competio no mercado.

Para atingir o ideal proposto e atender ao dever de neutralidade tributria em relao
concorrncia, alguns instrumentos se revelam como aptos a serem utilizados pelo Estado.

433
134
Em carter geral, o primeiro instrumento alcanado ao Estado para se desincumbir do
dever de neutralidade tributria o prprio poder de tributar, com o correspodente poder de
promover exoneraes tributrias, atravs de uma srie de institutos distintos, mas de efeitos
econmicos similares, que levam eliminao ou reduo do nus fiscal.
434

O segundo instrumento, tambm de ndole geral, o poder e o correspondente dever
de o Estado fazer cumprir as leis, de forma igual para todos
435
, buscando, se for o caso, o
Poder J udicirio, para assegurar direitos e prerrogativas.

O terceiro instrumento a possibilidade de criao, por lei complementar, de critrios
especiais de tributao, para prevenir desequilbrios na concorrncia, sem prejuzo de a Unio,
por lei, estabelecer normas de igual objetivo.

O quarto instrumento a interveno disciplinadora na economia, na qualidade de
funcionamento ou reprimir o abuso do poder econmico, na forma prevista pelos artigos 173,
4, e 174 da Constituio.
436

Ao Estado no cabe papel determinante na rea da iniciativa econmica, mas lhe
compete manter a ordem e a organizao do sistema, prevenindo e reprimindo, quando for o
caso, o abuso do poder econmico, o desequilbrio na concorrncia, e o aumento arbitrrio de
lucros, como agente normativo e regulador da atividade econmica, atravs das atividades de
fiscalizao, incentivo e planejamento.
437

434
DERZI, Princpios..., p. 333-362.
435
436
437
Ibidem, p. 55-76.
135
A atuao do Estado na ordem econmica, portanto, excepcional, restrita e possui
limites traados pela prpria Constituio. Dessa forma, a livre iniciativa e livre concorrncia
limitam a atividade do Estado nessa rea, e, ainda, os postulados da proporcionalidade e da
razoabilidade devem ser utilizados para avaliar quaisquer medidas adotadas pelo Poder
Pblico.
438

Por todo o exposto, conclui-se pela existncia de um dever de neutralidade tributria,
entendido, em primeiro plano, como um dever negativo ou de omisso ao Estado, de no
interferir na concorrncia por meio da tributao, e, em segundo plano, como um dever
positivo ou de ao, de prevenir ou restaurar, quando for o caso, a igualdade de condies na
concorrncia, quando esta se encontre ameaada por aes de particulares ou outros fatores
relevantes, sempre objetivando a preservao da igualdade de condies competitivas no
mercado, como forma de concretizao do princpio constitucional da livre concorrncia, a ser
veiculado pelos instrumentos prprios, sempre nos limites e de acordo com os fundamentos
da ordem constitucional.

438
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