Plan Nacional de Diversificacion Productiva

PLAN NACIONAL DE DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA
Ministerio de la Produccin
Calle Uno Oeste N 060 - Urb. Crpac - San Isidro, Lima, Per
www.produce.gob.pe
Impreso en RCD IMEX PERU E.I.R.L.
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Diseo y diagramacin Blue Comunicadores
Calle Las Golondrinas 392-A, San Isidro, Lima - Per
PLAN
NACIONAL DE
DIVERSIFICACIN
PRODUCTIVA
Agradecimientos
Un agradecimiento especial al equipo de PRODUCE que lider la ex Ministra Gladys Triveo, responsable de una
primera versin de la cual este plan recoge varios aspectos.
Tambin agradecemos al hoy Ministro de Transportes y Comunicaciones, Jos Gallardo Ku, quien en su calidad de
Jefe de Gabinete de Asesores de PRODUCE, condujo al equipo tcnico del PNDP sujeto a consulta pblica.
A todo el equipo actual de PRODUCE que ha hecho posible este PNPD para el Per.
Al sector privado, la academia, medios de comunicacin, funcionarios pblicos de diversos sectores y todos aquellos
quienes aportaron para enriquecer este documento.
PLAN NACIONAL DE DIVERSIFICACIN PRODUCTIVA 7
CONTENIDO
Resumen ejecutivo ........................................................................................................... 13
1. Introduccin ................................................................................................................ 25
2. Diagnstico de la economa peruana ........................................................................ 28
2.1. Por qu un Plan Nacional de Diversificacin Productiva?
Por qu debe intervenir el Estado? ................................................................. 28
2.2. Condicionantes del Plan Nacional de Diversificacin Productiva .................. 30
2.2.1. La situacin de la economa peruana .................................................... 30
2.2.2. El contexto externo .................................................................................. 47
2.2.3. El contexto institucional .......................................................................... 49
3. El Plan Nacional de Diversificacin Productiva ....................................................... 50
3.1. Objetivos .............................................................................................................. 50
3.2. Estrategia para la diversificacin productiva .................................................. 51
3.3. Institucionalidad para la diversificacin productiva ........................................ 53
3.4. Articulacin del Plan Nacional de Diversificacin Productiva
con otras polticas de gobierno ......................................................................... 54
3.5. Ejes del Plan Nacional de Diversificacin Productiva ..................................... 59
Eje 1: Promocin para la diversificacin productiva ...................................... 59
Eje 2: Adecuacin de regulaciones y simplificacin administrativa .............. 72
Eje 3: Expansin de la productividad ................................................................ 76
3.6. Instrumentos metodolgicos ............................................................................. 88
4. Bibliografa .................................................................................................................. 95
5. Anexos ....................................................................................................................... 103
5.1. Anexo 1: Matriz resumen de lneas de accin, metas y actores ................... 103
5.2. Anexo 2: Iniciativas de otros sectores vinculadas a los ejes del
Plan Nacional de Diversificacin Productiva ..................................................111
5.3. Anexo 3: Tipologa de polticas de diversificacin productiva ....................... 117
5.4. Anexo 4: Brazos ejecutores y programas para
la diversificacin productiva............................................................................ 118
MINISTERIO DE LA PRODUCCIN 8
TABLAS
Tabla 1: Valor agregado por trabajador segn tamao de empresa, 2008 ...............................37
Tabla 2: Ranking de capital humano en Amrica Latina, 2013 ...................................................39
Tabla 3: Nivel educativo de la PEA, 2004-2012 ............................................................................40
Tabla 4: Tipologa de polticas de desarrollo productivo .............................................................116
Tabla 5: Indicadores de los pilares de la calidad para pases seleccionados, 2011 .................119
GRFICOS
Grfico 1: Indicadores macroeconmicos de pases seleccionados .......................................... 31
Grfico 2: Otros indicadores relevantes de pases seleccionados .............................................. 32
Grfico 3: Productividad total de factores (PTF), 1960-2011 ........................................................ 32
Grfico 4: PTF de pases seleccionados respecto a la PTF de
Estados Unidos; 1985, 1998 y 2011 ............................................................................... 33
Grfico 5: Valor agregado por trabajador y mano de obra
empleada segn sector, 2004 y 2012 ............................................................................ 34
Grfico 6: Heterogeneidad productiva: T-Theil y Coeficiente de Variacin, 1960-2005............ 34
Grfico 7: Valor agregado por trabajador y mano de obra empleada
en Arequipa y Cajamarca segn sector, 2004 y 2012 ................................................. 35
Grfico 8: VAB por trabajador (S/. de 1994) segn regin, 2004-2012 ........................................ 36
Grfico 9: Poblacin econmicamente activa ocupada, 2001-2013 ............................................ 38
Grfico 10: Empleo informal y producto por trabajador, 2000-2011 ........................................... 38
Grfico 11: Informalidad en la PEA ocupada urbana para pases seleccionados, 2011 ........... 39
Grfico 12: Desigualdad de ingresos per cpita, 1997-2012 ........................................................ 40
Grfico 13: Desigualdad del PBI per cpita entre regiones, 1970-2011 ..................................... 41
Grfico 14: ndice de Oportunidades Humanas, 2010................................................................... 42
Grfico 15: Composicin de las exportaciones de Per, 1984-2010 ......................................... 43
Grfico 16: Composicin de las exportaciones de Corea del Sur, 1984-2010 ............................ 43
Grfico 17: Exportaciones de productos de mediana y alta tecnologa, 2011 ........................... 44
Grfico 18: ndice de Diversificacin Productiva, 1972-2010 ....................................................... 44
Grfico 19: Relacin entre el ndice de Diversificacin y el PBI per cpita, 1964-2010............. 45
Grfico 20: ndice de Complejidad Econmica, 1972 y 2012 ........................................................ 46
Grfico 21: Tasa de crecimiento del PBI de China, 2003-2019 .................................................... 47
Grfico 22: Crecimiento econmico de pases seleccionados y proyecciones, 2003-2019 ...... 48
Grfico 23: Esquema de la estrategia del PNDP .......................................................................... 52
Grfico 24: Operatividad del eje de promocin de la diversificacin productiva ....................... 61
Grfico 25: Operatividad del eje de adecuacin de regulaciones
y simplificacin administrativa ................................................................................... 73
Grfico 26: Operatividad del eje de expansin de la productividad ............................................ 78
Grfico 27: Tipo de empleo por PBI per cpita .............................................................................. 79
Grfico 28: Instrumentos metodolgicos contemplados en el PNDP ........................................ 89
ADEX Asociacin de Exportadores
AENOR Asociacin Espaola de Normalizacin y Certificacin
AGROIDEAS Programa de Compensaciones para la Competitividad
AGRORURAL Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural
ANA Autoridad Nacional del Agua
APP Asociacin Pblico-Privada
APCI Asociacin Peruana de Cooperacin Internacional
ASBANC Asociacin de Bancos del Per
BET Bsqueda del Estado de la Tcnica
BID Banco Interamericano de Desarrollo
CAF Corporacin Andina de Fomento
CCL Cmara de Comercio de Lima
CEDLAS Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales
CENEPRED Centro Nacional de Estimacin, Prevencin y Reduccin del Riesgo de
Desastres
CEPAL Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe
CEPLAN Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
CETPRO Centro de Educacin Tcnico-Productiva
CETICOS Centro de Exportacin, Transformacin, Industria, Comercializacin y
Servicios
CITE Centro de Innovacin Tecnolgica
CMDP Comisin Multisectorial Permanente para la Diversificacin Productiva
CNC Consejo Nacional de la Competitividad
COFIDE Corporacin Financiera de Desarrollo
CONFIEP Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales Privadas
CONCYTEC Consejo Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica
CRIA Centro Regional de Innovacin Agroempresarial
DIGEMID Direccin General de Medicamentos, Insumos y Drogas
DIGESA Direccin General de Salud Ambiental
DVP Diagnsticos de valoracin de la patente
EIA Estudios de Impacto Ambiental
FAME Fbrica de Armas y Municiones del Ejrcito
FIDECOM Fondo de Investigacin y Desarrollo para la Competitividad
FINCyT Fondo para la Innovacin, Ciencia y Tecnologa
FMI Fondo Monetario Internacional
FOB Free on board
FOMIN Fondo Multilateral de Inversiones
FOMITEC Fondo Marco para la Innovacin, Ciencia y Tecnologa
FONCODES Fondo de Cooperacin para el Desarrollo Social
FONDECYT Fondo Nacional de Desarrollo Cientfico, Tecnolgico y de Innovacin
Tecnolgica
FONIE Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas Rurales
GEM Global Entrepreneurship Monitor
I+D Investigacin y desarrollo
I+D+i Investigacin, desarrollo e innovacin
ICE ndice de Complejidad Econmica
LISTA DE ACRNIMOS
IED Inversin extranjera directa
IEST Instituto de Educacin Superior Tecnolgica
IGV Impuesto General a las Ventas
INACAL Instituto Nacional de Calidad
INDECI Instituto Nacional de Defensa Civil
INDECOPI Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la
Propiedad Intelectual
INEI Instituto Nacional de Estadstica e Informtica
IPAE Instituto Peruano de Administracin de Empresas
IPP Informes preliminares de patentabilidad
ITP Instituto Tecnolgico de la Produccin
MEF Ministerio de Economa y Finanzas
MIDIS Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social
MINAGRI Ministerio de Agricultura y Riego
MINAM Ministerio del Ambiente
MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
MINEDU Ministerio de Educacin
MINEM Ministerio de Energa y Minas
MININTER Ministerio del Interior
MINSA Ministerio de Salud
MIPYMES Micro, pequeas y medianas empresas
MTC Ministerio de Transportes y Comunicaciones
MTPE Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo
MVCS Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento
MYPES Micro y pequeas empresas
NTP Norma Tcnica Peruana
OCEX Oficinas Comerciales del Per en el Exterior
OIT Organizacin Internacional del Trabajo
OSCE Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado
OSINERGMIN Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera
OSIPTEL Organismo Supervisor de la Inversin Privada en Telecomunicaciones
PBI Producto Bruto Interno
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PEA Poblacin Econmicamente Activa
PENX Plan Estratgico Nacional Exportador
PITE Parque Industrial Tecno-Ecolgico
PNDP Plan Nacional de Diversificacin Productiva
PNIA Programa Nacional de Innovacin Agraria
PROCOMPITE Iniciativas de apoyo a la Competitividad Productiva
PRODUCE Ministerio de la Produccin
PROINVERSIN Agencia de Promocin de la Inversin Privada
PROMPER Comisin de Promocin del Per para la Exportacin y el Turismo
PSI Programa Subsectorial de Irrigaciones
PYME Pequeas y medianas empresas
RPIN Registro de Productos Industriales Nacionales
SANIPES Servicio Nacional de Sanidad Pesquera
SBN Superintendencia Nacional de Bienes Estatales
SEMAN Servicio de Mantenimiento de la Fuerza Area del Per
SENASA Servicio Nacional de Sanidad Agraria
SENATI Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial
SENCICO Servicio Nacional de Capacitacin para la Industria de la Construccin
SIMA Servicios Industriales de la Marina
SINACYT Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin
SNI Sociedad Nacional de Industrias
SUCAMEC Superintendencia Nacional de Control de Servicios de Seguridad, Armas,
Municiones y Explosivos de Uso Civil
SUNAFIL Superintendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral
SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
SUNAT Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administracin Tributaria
TEA Tasa de actividad emprendedora en etapa temprana
TUPA Texto nico de Procedimientos Administrativos
VAB Valor Agregado Bruto
VIVIENDA Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento
VUCE Ventanilla nica de Comercio Exterior
WEF World Economic Forum / Foro Econmico Mundial
WMI World Manufacturer Identifier / Identificacin Mundial del Fabricante
ZOFRATACNA Zona Franca de Tacna
RESUMEN EJECUTIVO
Las ltimas dos dcadas han sido de las mejores en la historia republicana para la
economa peruana. Gracias a principios econmicos respetados por sucesivos Gobiernos,
la economa peruana ha generado un entorno de altas tasas de crecimiento, inacin
baja y controlada, gran solidez scal, alto nivel de reservas, buen clima de inversin,
entre otros aspectos positivos. Estas fortalezas se reejan en parte en el hecho de que
el Per tiene el segundo rating crediticio ms alto de Latinoamrica (compartido con
Mxico y solo por debajo de Chile).
As, entre los aos 2004 y 2013, el Per registr la menor tasa de inacin promedio
(2.9%), y tuvo la mayor reduccin de la pobreza monetaria de la regin (casi 35 puntos
porcentuales). Tambin mostr una de las mayores tasas de crecimiento promedio
(6.6%), mientras que en 2013 tuvo uno de los menores ratios de endeudamiento pblico
(19.6% del PBI), as como uno de los ms altos ratios de reservas internacionales (32.5%
del PBI).

Indicadores macroeconmicos de pases seleccionados

Fuente: CEPAL, CEDLAS, FMI, Moodys. Elaboracin: PRODUCE.
Naturalmente, estos logros son una fuente de optimismo respecto de nuestras
capacidades futuras para dar nalmente el salto hacia el desarrollo econmico. Sin
embargo, junto a estos slidos indicadores macroeconmicos, el pas convive con
indicadores menos promisorios que representan verdaderos desafos.
En comparacin con sus pares en la regin, el Per exhibe un nivel de productividad an
bajo y heterogneo, alta presencia de empleo informal, altos niveles de desigualdad del
ingreso, bajo nivel de innovacin, dbil institucionalidad y una canasta exportadora todava
poco diversicada y concentrada en recursos naturales. En particular, los principales
retos de la economa peruana estn asociados a factores tales como:
CRECIMIENTO PROMEDIO (2004-2013)
RIN/PBI (2013)
INFLACIN PROMEDIO (2004 - 2013) DEUDA PBLICA/PBI (2013)
REDUCCIN
POBREZA
(2012 - 2004)
PER (6.6%)
VEN (5.9%)
URU (5.5%)
BOL (4.9%)
PAR (4.8%)
COL (4.8%)
ECU (4.8%)
CHL (4.7%)
CRI (4.7%)
BRA (3.7%)
MEX (2.6%)
BOL (47.2%)
PER (32.5%)
URU (29.2%)
PAR (19.6%)
BRA (16.0%)
CHL (14.8%)
CRI (14.8%)
MEX (14.3%)
COL (11.4%)
ARG (5.0%)
ECU (4.8%)
VEN (4.6%)
PER (2.9%)
CHL (3.4%)
ECU (4.0%)
COL (4.1%)
MEX (4.2%)
BRA (5.5%)
PAR (6.0%)
BOL (6.1%)
URU (7.4%)
CRI (8.4%)
ARG (9.4%)
VEN (26.0%)
CHL (12.2%)
PAR (15.2%)
PER (19.6%)
ECU (24.3%)
COL (31.8%)
BOL (33.1%)
CRI (37.3%)
MEX (46.5%)
ARG (46.9%)
VEN (49.8%)
URU (59.4%)
BRA (66.3%)
PER (32.9%)
ARG (26.3%)
BOL (21.5%)
BRA (17.8%)
ECU (16.1%)
VEN (13.2%)
URU (12.9%)
COL (12.3%)
PAR (7.3%)
CRI (3.3%)
CHL (2.7%)
MEX (-5.4%)
ARG (6.7%)
Heterogeneidad productiva: En las dos ltimas dcadas la productividad agregada del
pas se ha recuperado de su colapso en las dcadas previas. Sin embargo, a pesar de la
recuperacin, el Per se encuentra rezagado cuando se le compara con pases vecinos.
Ms an, cuando se desagrega la productividad por sectores y regiones, se observa una
productividad altamente heterognea en distintos sentidos.
A nivel de empresa, la productividad est concentrada en las rmas grandes que
son relativamente pocas, mientras que existe un grupo amplio de micro, pequeas y
medianas empresas (mipymes) poco productivas. Asimismo, existen muchos sectores
poco productivos que abarcan gran parte de la mano de obra, mientras hay unos pocos
sectores muy productivos que absorben menos trabajadores. Tambin se observan
diferencias productivas entre reas geogrcas y regiones, las mismas que naturalmente
se reejan en indicadores de desigualdad. Aunque esta ha cado en trminos absolutos,
sigue siendo alta.
Empleo e informalidad: Si bien el pas ha logrado buenos indicadores de empleo como
consecuencia del crecimiento, segn cifras de la OIT, casi el 70% de los empleados
urbanos permanece dentro de la informalidad. Asimismo, entre la mano de obra es
notoria la escasez de capacidades tcnicas.
Poca diversicacin productiva: En 1970, exportbamos bsicamente minerales,
productos agropecuarios, petrleo y sus derivados, harina de pescado y productos
pesqueros y manufactura ligera. Actualmente, exportamos principalmente los
mismos productos. Los datos muestran que otros pases que partieron con condiciones
similares, como Corea del Sur, han ido exportando cada vez productos ms complejos,
especializados y diversos. La concentracin de la canasta exportadora tiene implicancias
sobre la sostenibilidad del crecimiento, pues hace vulnerable a la economa ante las
variaciones de los precios de los bienes exportados.
A este escenario se le suma un actual contexto externo, preocupante por tres razones.
Primero, en los pases desarrollados, el proceso de recuperacin de las sucesivas
crisis externas es relativamente lento. Segundo, en China se observa un proceso de
desaceleracin econmica pas de crecer 10% promedio en las tres ltimas dcadas
a un nivel cercano al 7% y seales de desequilibrio macroeconmico. Este factor es una
fuente de riesgo relevante para nuestra economa, al ser China nuestro segundo socio
comercial y principal determinante del precio mundial de materias primas.
Adems, y muy vinculado a lo anterior, la evolucin de los precios de las materias primas
muestran que se acab el viento a favor de la dcada pasada. En el perodo 2003-2011,
los precios de los commodities crecieron de manera extraordinaria. El Per y otros pases
exportadores se beneciaron de este boom. Desde el ao 2011, sin embargo, los precios
han revertido la tendencia y han empezado a caer. Esto sugiere el n del ciclo de precios
altos y una tendencia a precios ms bajos a largo plazo. Segn el FMI, el Per es el pas
que sufrira el mayor impacto en la regin por el cambio de tendencia en el precio de
las materias primas.
Es as que la economa peruana necesita identicar e impulsar nuevas actividades
productivas que sean motores adicionales del crecimiento y promuevan una mayor
diversicacin econmica, que permitan reducir su vulnerabilidad externa, mejorar
su rendimiento y maximizar sus posibilidades de sostener altas tasas de crecimiento
econmico en el largo plazo. Si bien el pas cuenta con gran potencial que an no ha sido
plenamente aprovechado, existe el riesgo de perder mucho de lo avanzado si se cae en
la complacencia o se comete el error de pensar que el futuro est asegurado. Por ello,
el Gobierno del Per ha diseado el Plan Nacional de Diversicacin Productiva (PNDP)
como la estrategia de Estado para la generacin de nuevos motores de crecimiento
econmico.
Objetivos del Plan Nacional de Diversicacin
Productiva
El objetivo principal del Plan Nacional de Diversicacin Productiva (PNDP) es generar
nuevos motores de crecimiento econmico que lleven a la diversicacin y la sosticacin
econmica, la reduccin de la dependencia a los precios de materias primas, la mejora de
la productividad, el aumento del empleo formal y de calidad, y un crecimiento econmico
sostenible de largo plazo.
Vinculado a lo anterior, el PNDP se plantea los siguientes objetivos especcos:
Lograr tasas de alto crecimiento econmico que sean sostenibles en el largo
plazo
Como resultado de la generacin y la consolidacin de nuevos motores de
crecimiento econmico, aumentara el potencial que tiene el Per para crecer
a tasas sostenibles en el largo plazo. Gracias a esto, se espera que el PBI per
cpita peruano ajustado por paridad de poder de compra segn metodologa
del Banco Mundialse incremente de 10,900 en la actualidad a un poco ms de
17,000 dlares en el 2021 y casi 30,000 dlares en el 2030. Esto ltimo signicara
estar a los niveles de Israel de la actualidad, y por encima de los niveles de Grecia
y Portugal hoy. Para lograr este objetivo, el crecimiento del PBI deber ser en
promedio 7% desde 2015.
Acentuar la transformacin productiva necesaria para transitar hacia el nivel de
ingresos medios-altos y reducir la dependencia de la economa peruana por los
recursos naturales
Se espera que el impulso de nuevas actividades productivas que sean motores
del crecimiento econmico genere una mayor diversicacin de la canasta
exportadora. Como consecuencia directa del PNDP se busca que las exportaciones
no tradicionales aumenten en 5,000 millones de dlares hacia 2021 y en 18,000
millones de dlares para 2030. Esto se dara en adicin al crecimiento inercial en
exportaciones no tradicionales.
Reducir las brechas regionales de productividad
En el ao 2012 el promedio del valor agregado por trabajador de todas las regiones
del Per, salvo Lima, represent el 47% del valor agregado por trabajador en la
capital. Se pretende que las acciones del PNDP se orienten hacia la convergencia
regional, de modo que este ratio se incremente en diez puntos porcentuales a 2021
y en veinte puntos porcentuales a 2030.
Aumentar el empleo formal y de calidad, al reducir la informalidad
Las acciones del PNDP, en conjunto con las medidas tomadas por otras
instituciones del Gobierno y futuras acciones, buscan reducir la informalidad
laboral incrementar el empleo de calidad. De esta manera, respecto a la tasa
de informalidad laboral actual (68.6% de la PEA segn la OIT), se espera que se
registre una reduccin de diez puntos porcentuales para el ao 2021 y de veinte
puntos porcentuales adicionales al ao 2030.
Alcance del Plan Nacional de Diversicacin
Productiva
El Plan Nacional de Diversicacin Productiva se enlaza con el conjunto de iniciativas
y reformas que estn siendo desarrolladas por el Estado peruano con carcter
transversal y que ayudarn a fortalecer las capacidades productivas del pas: la reforma
de la educacin, el plan de desarrollo de infraestructura, la reforma del sector salud, la
reforma del servicio civil y la modernizacin de la gestin pblica, la poltica de desarrollo
e inclusin social, la regla scal y el nfasis en la eciencia del gasto pblico, la poltica
de ciencia, tecnologa e innovacin, entre otras.
Sin embargo, el fortalecimiento de las capacidades fundamentales de la economa
requiere ser complementado con polticas ms puntuales, diseadas especcamente
para aumentar la diversicacin productiva. El PNDP pretende poner nfasis en estas
polticas cuya implementacin, en mayor o menor medida, corresponder al Ministerio
de la Produccin en coordinacin con todos los sectores del Gobierno.
Para que sea exitosa, la estrategia del PNDP consiste en impulsar y articular las iniciativas
de desarrollo productivo a travs de espacios de coordinacin creados con ese n, como
la Comisin Multisectorial Permanente para la Diversicacin Productiva y sus grupos
tcnicos correspondientes a la agenda de trabajo en cada eje estratgico.
Es importante mencionar que este plan no pretende generar cambios en los principios del
modelo econmico ni abandonar las polticas responsables en materia macroeconmica.
El plan tampoco es una forma de intervencionismo estatal ni busca generar incentivos
articiales a ciertos sectores. No tendra ningn sentido arriesgar todo lo ganado en las
ltimas dos dcadas. Este plan busca abordar con rigor tcnico los desafos pendientes
y mejorar las condiciones de la economa peruana para su crecimiento y desarrollo.
Asimismo, cabe mencionar que la implementacin del plan no implica desatender las
actividades vinculadas a los recursos naturales ni su aprovechamiento sostenible
desde una perspectiva ambiental, que han sido los principales motores de nuestra
economa. El pas cuenta con una gran ventaja comparativa en la produccin de estos
recursos. El boom de recursos naturales ha sido una de las causas principales del buen
desempeo econmico del Per y debe seguir sindolo.
Los tres grandes ejes
El Plan Nacional de Diversicacin Productiva contiene las lneas maestras para el
despegue del sector productivo nacional en los prximos aos. Se organiza en tres ejes
estratgicos: a) promocin de la diversicacin productiva; b) adecuacin de regulaciones
y simplicacin administrativa, y c) expansin de la productividad.
La promocin de la diversicacin productiva requiere identicar actividades donde
existan oportunidades exportadoras latentes para diversicar la canasta exportadora
(de bienes y servicios) nacional y orientarla a grandes cadenas de valor mundiales. En
este eje se buscar entre otras acciones que se detallarn ms adelante expandir las
posibilidades tecnolgicas mediante el fortalecimiento de las actividades de innovacin
y emprendimiento innovador.
El sector privado ha perdido competitividad por regulaciones en mbitos como empleo,
salud, seguridad y medioambiente que, en muchos casos, no estaran cumpliendo
sus objetivos. Es necesario, en ese sentido proponer adecuaciones y mejoras a dichas
regulaciones. Asimismo, avanzar de manera agresiva en la simplicacin administrativa.
El segundo eje del plan est por ello vinculado a la adecuacin de regulaciones y a la
simplicacin administrativa.
Este segundo eje tendr un impacto mayor en aquellas empresas cuya estructura de
costos representa un problema relevante. Sin embargo, para abarcar un universo mayor
de empresas se hace indispensable trabajar en el tercer eje, referido a la expansin de
la productividad. Con ello se podra cerrar las brechas de productividad entre empresas,
sectores y regiones.
Este tercer eje busca impulsar los niveles generales de productividad con nfasis en
las micro, pequeas y medianas empresas (mipymes), tomando en cuenta la necesidad
de reducir su heterogeneidad. Para ello como se ver ms adelante en las medidas
especcas se propone la provisin de un conjunto de instrumentos de costos, insumos,
transferencia tecnolgica, entre otros.
Eje 1: Promocin de la diversicacin productiva
Objetivo: ampliar la canasta exportadora de la economa
Esto se lograr mediante la correccin de fallas de mercado que son sustantivas en
sectores donde existe una importante potencialidad exportadora de bienes y servicios. El
nfasis en estos sectores responde a que el crecimiento econmico al que el pas debe
aspirar no tendra que estar limitado por el tamao de la economa domstica, sino que
debera basarse en un adecuado aprovechamiento de las oportunidades que ofrece la
demanda mundial. Este eje se centra en la expansin de las posibilidades tecnolgicas de
las unidades productivas mediante el fortalecimiento de las actividades de innovacin, el
fomento del proceso de autodescubrimiento de costos, as como la provisin de insumos
esenciales y la capacidad de coordinacin desde el Estado.
Medidas especcas
En este eje se busca insertar las unidades productivas en las cadenas de valor de la
economa global no tratar de producir todo el valor internamente. Para ello, se debe:
(i) Identicar y priorizar cadenas de valor con potencial de insercin en el mercado
mundial y elaborar planes de desarrollo para ellas, de manera articulada con
los sectores competentes.
(ii) Disear estrategias articuladas para atraer al pas inversin extranjera directa
intensiva en conocimiento.
(iii) Promover la innovacin y el emprendimiento innovador. A 2016, con el uso de
los fondos de innovacin disponibles, se pretende:
a. Financiar 268 emprendimientos y veinte incubadoras de negocios con el
programa Start-Up Per.
b. Contar con diecisis agendas de innovacin sectorial.
c. Mejorar el marco regulatorio para facilitar la entrada de inversionistas
ngeles.
d. Crear un programa para formar asesores en la generacin de patentes que
brinden 2,000 servicios a empresas o emprendedores.
(iv) Desarrollar la infraestructura para la calidad como soporte para la diversicacin.
Se implementar el Instituto Nacional de Calidad (INACAL), que agrupar y dar
mayor visibilidad a las ocinas existentes vinculadas al sistema de normalizacin,
acreditacin y metrologa. A 2016 se espera que el INACAL facilite la acreditacin
de 12 laboratorios y la certicacin de procesos de 170 empresas. Con este
objetivo se lanzarn lneas concurso para conanciar procesos de certicacin
empresarial.
La promocin de la diversicacin no implica una seleccin ex ante de sectores. El plan
se rige bajo el criterio esencial de que toda intervencin est orientada a corregir fallas
de mercado (i.e. pueden requerirse incentivos para la innovacin) o fallas de Estado (i.e.
puede ser necesario cambiar la normatividad). Los instrumentos metodolgicos del
plan proporcionarn los criterios para priorizar las intervenciones. As, el estudio de
identicacin de nuevos motores de crecimiento permitir determinar qu sectores tienen
un potencial que ya empieza a manifestarse en altas tasas de crecimiento, pero todava no
son macroeconmicamente relevantes, y cules, a pesar de tener potencial, an no logran
despegar. Los estudios regionales, por su parte, sugerirn sectores que pueden impulsar
el crecimiento en las regiones. Con esos criterios de priorizacin, se disearn las acciones
necesarias para eliminar fallas de mercado.
Eje 2: Adecuacin de regulaciones y simplicacin
administrativa
Objetivo: incrementar la rentabilidad y la inversin de las empresas mediante la
adecuacin de las regulaciones y la simplicacin de los trmites con entidades del
Estado
En la medida que las polticas de diversicacin productiva pueden tener un sesgo hacia
el sector exportador y a los sectores ms modernos de la economa, este eje actuar en
ella de manera transversal. Se trabajar en los mbitos de empleo, salud, seguridad,
medioambiente, entre otros.
Ms concretamente, con este eje se busca tanto adecuar el proceso de generacin de
regulaciones al estado del desarrollo de las unidades productivas, como adecuar los
parmetros de poltica a las caractersticas sectoriales o transversales de la economa.
Asimismo, en este eje se encuadran los esfuerzos de simplicacin administrativa
dirigidos a disminuir la carga de trmites para las unidades productivas.
El objetivo primordial de este segundo eje es resolver las fallas de Estado que surgen
usualmente en la actividad regulatoria de este. Muchas veces, con el objetivo de
aumentar el bienestar social se introducen regulaciones que presentan imperfecciones.
En algunos casos porque en la prctica los riesgos no son tan importantes; en otros,
porque la eleccin entre las diferentes opciones para solucionar determinada falla de
mercado no es la correcta, o porque el diagnstico era inadecuado. En consecuencia,
las soluciones propuestas no llegan a resolver el escollo en cuestin, o simplemente
no hay una razn real para intervenir.
Medidas especcas
Algunas lneas de accin que comprende este segundo eje incluyen:
(i) Hacer monitoreo permanente de mejoras de la regulacin. El Ministerio de la
Produccin, en estrecha coordinacin tanto con otros ministerios involucrados,
como con el sector privado, se propondr perfeccionar las regulaciones en reas
tales como la laboral, salud y medioambiental, a n de identicar espacios de
mejora.
(ii) Simplicar los trmites del Ministerio de la Produccin. El primer compromiso
es reducir en 50% el tiempo estimado del trmite de evaluacin de los estudios
de impacto ambiental en comercio interno e industria.
(iii) Facilitar el pago de impuestos. Se denir una agenda de trabajo con otros
sectores que simplique la declaracin de impuestos y el pago de planilla, con
nfasis en las mipymes.
(iv) Sistematizar la demanda de informacin del Estado. Durante 2015 se
implementar un nuevo sistema para optimizar las demandas de informacin
pblica al sector privado. El propsito es evitar solicitar informacin que ya haya
sido brindada por este a otra entidad.
Eje 3: Expansin de la productividad
Objetivo: incrementar la productividad de la economa y reducir la heterogeneidad
El primer eje del PNDP est enfocado en el sector exportador (o potencialmente
exportador) de bienes y servicios. El segundo benecia ms a aquellas empresas
cuya estructura de costos es un obstculo relevante para su crecimiento. El tercero
complementa la estrategia al dirigirse a todos los sectores de la economa, incluyendo
aquellos rezagados y de baja productividad. El nfasis en los sectores rezagados es
importante porque el xito en diversicar productivamente el pas puede tener como
efecto no deseado un aumento en la heterogeneidad productiva, que es una causa
fundamental de la desigualdad.
La persistencia de grandes diferencias en productividad tiene mltiples causas:
problemas de competencia en los mercados de productos, laboral o de capitales;
problemas de diferenciacin de productos; aspectos vinculados a la localizacin
geogrca de consumidores, productores y proveedores, entre otros.
La problemtica de la productividad requiere de una estrategia integral frente a por lo
menos tres temas: (i) la provisin de insumos cuya disponibilidad es baja o inexistente
y que permita elevar la productividad de los trabajadores (infraestructura productiva,
servicios logsticos, servicios pblicos, etc.); (ii) la reduccin de costos mediante
mecanismos de competencia, parques industriales con mejores condiciones de precios
(electricidad para clientes libres, conectividad, agua y saneamiento, bienes races, entre
otros), y (iii) esquemas de difusin tecnolgica que permitan mejorar la productividad
en regiones o sectores rezagados.
Estos componentes resuelven diversas fallas de mercado y de Estado: la provisin de
insumos corrige fallas que tienen su origen en la ausencia de grupos de inters y en
la existencia de externalidades de coordinacin; la reduccin de costos de los insumos
soluciona la falla generada por la ausencia de competencia y las externalidades
de coordinacin para implementar formas de organizacin con menores costos;
y la transferencia de conocimientos y tecnologa resuelve la falla de externalidades
tecnolgicas, en adicin a las que existen en el caso de los insumos. Todas estas fallas
generan que la gran mayora de las empresas, sobre todo las mipymes, presenten
un serio retraso en la adopcin y el uso de tecnologas, en la aplicacin de estndares
de calidad y normas tcnicas, y que exhiban una limitada capacidad de innovacin de
productos y procesos.
Medidas especcas
Dentro de este tercer eje, se incluyen las siguientes lneas de accin:
(i) Crear el Programa de Difusin Tecnolgica para Mipymes y ampliar la oferta de
Centros de Innovacin Tecnolgica (CITE), a n de proveer servicios de asesora
especializada para la adopcin de nuevas tecnologas y el cumplimiento de
estndares. Se conanciarn los servicios de los CITE, para lo cual se rmarn
convenios de desempeo en los que se establezcan metas en trminos de
cobertura y mejora de la productividad de las mipymes. A 2016 se habr fortalecido
los diez CITE que hoy existen en operacin y se crearn diez nuevos CITE.
(ii) Crear el Programa de Apoyo a Clusters, que contar con la participacin de los
sectores pblico y privado. En una primera etapa, identicar aquellos clusters
que pueden surgir en las distintas regiones del pas. Luego, brindar todas las
facilidades para su implementacin y su mantenimiento en el tiempo. Un primer
paso ser disear las intervenciones orientadas a promover el desarrollo de
clusters que agrupen empresas que abastezcan a la economa domstica bajo
un marco de accin coherente y articulado. Posteriormente, se convocar al
primer concurso de nanciamiento de clusters en el Per.
(iii) Crear el Programa de Desarrollo de Proveedores para Mipymes, que facilitar
la articulacin vertical entre empresas mediante la mejora de las capacidades
tcnicas y administrativas de las empresas proveedoras de insumos. El programa
se implementar en 2015 y conanciar servicios especializados o asesoras
profesionales, capacitaciones, asistencia tcnica y transferencia tecnolgica
para las mipymes proveedoras, a n de que satisfagan los requerimientos de
las empresas demandantes.
(iv) Promover la implementacin de parques industriales para facilitar el acceso
ordenado de los productores a una zonicacin industrial con bajos costos de
bienes races, as como a servicios pblicos de mejor calidad y menor precio
(banda ancha, electricidad). En 2014 se reglamentar la Ley de Parques
Industriales Tecno-Ecolgicos (Ley N. 30078).
(v) Mejorar las opciones de nanciamiento para las mipymes, con esquemas como
el factoring y las sociedades de garanta recproca (SGR). En 2014, en coordinacin
con la SUNAT, el MEF y el sector privado, se elaborar una propuesta normativa
que otorgue a la SUNAT un rol activo en la scalizacin del cumplimiento de la
ley de factura negociable y permita que esta ltima pueda emitirse de manera
electrnica. Asimismo, se impulsar la creacin de fondos de garantas para
aanzar las operaciones de factoring para mypes y de las SGR.
Estrategia de implementacin del PNDP
Para que el Plan Nacional de Diversicacin Productiva se ejecute correctamente,
se necesita de una mirada con articulacin intersectorial y territorial a nivel estatal y
regional. De esta manera, la estrategia de implementacin comprende la creacin de la
Comisin Multisectorial Permanente para la Diversicacin Productiva como instancia de
coordinacin, el apoyo de brazos ejecutores (FINCyT, FIDECOM, FOMITEC, ITP, INACAL,
entre otros), la utilizacin de instrumentos de poltica, la instalacin de grupos tcnicos
intersectoriales e intergubernamentales, el empleo instrumentos metodolgicos y el
establecimiento de alianzas con el sector privado en todos sus niveles.
La Comisin Multisectorial Permanente para la Diversicacin Productiva estar
conformada por el Ministro de la Produccin quien la presidir, el Presidente del
Consejo de Ministros, el Ministro de Economa y Finanzas, el Ministro de Comercio Exterior
y Turismo, el Ministro de Agricultura y Riego, el Ministro de Energa y Minas, el Ministro
de Transportes y Comunicaciones, y un representante de los gremios empresariales.
Asimismo, podr realizar coordinaciones con otros sectores del Poder Ejecutivo, u otras
entidades pblicas y privadas.
Desde esta ptica, el Plan Nacional de Diversicacin Productiva genera benecios a todos
los agentes econmicos del pas. Los empresarios: podrn invertir en nuevos sectores,
se beneciarn de la correccin de fallas del mercado y del Estado, del rol facilitador
que tendrn las entidades ligadas a los sectores productivos del Estado, as como de la
transferencia tecnolgica y la innovacin. Los trabajadores: accedern a nuevos empleos
formales, de calidad y mejor remunerados, se beneciarn de la capacitacin masiva de la
mano de obra y de la revaloracin de la educacin tcnica. Las regiones: tendrn mejores
oportunidades de generacin de ingresos, se beneciarn de nuevas infraestructuras en
los casos en que lo necesiten, se fortalecern productivamente con inversin pblica y
privada, y vern transformados en realidad sus potenciales productivos.
Los peruanos tenemos una oportunidad histrica para lograr el desarrollo econmico.
Hemos desaprovechado otras oportunidades en los dos siglos pasados. Aprovechemos
esta.
1.INTRODUCCIN
El desempeo de la economa peruana ha mejorado sustancialmente en las ltimas
dos dcadas. Esto se ha visto reejado en altas tasas de crecimiento y acumulacin
de reservas internacionales, bajas tasas de inacin, una mayor solidez scal, una
mejora en la calicacin de rating crediticio de la deuda soberana
1
, una consolidacin
del ambiente empresarial y reducciones sustantivas en la tasa de pobreza monetaria.
Sin embargo, junto a estos slidos indicadores macroeconmicos, el pas convive
con indicadores menos promisorios que representan verdaderos desafos: alta
heterogeneidad productiva, altas tasas de informalidad laboral, y poca diversicacin
productiva, lo que pone en riesgo el crecimiento econmico de largo plazo. Es as que
la economa peruana necesita identicar e impulsar nuevas actividades productivas
que sean motores adicionales del crecimiento y promuevan una mayor diversicacin
econmica, que permitan reducir su vulnerabilidad externa, mejorar su rendimiento y
maximizar sus posibilidades de sostener un crecimiento econmico a largo plazo. Si bien
el pas cuenta con gran potencial que an no ha sido plenamente aprovechado, existe
el riesgo de perder mucho de lo avanzado si se cae en la complacencia o se comete el
error de pensar que el futuro est asegurado.
Por ello, el actual Gobierno del Per, a travs del Ministerio de la Produccin, ha diseado
el Plan Nacional de Diversicacin Productiva (PNDP), como una estrategia de Estado
para la generacin de nuevos motores de crecimiento econmico, la cual exige articular
esfuerzos con los sectores competentes.
Es importante tomar en cuenta que el Gobierno del Per viene diseando e implementando
un conjunto de estrategias complementarias para mejorar las capacidades productivas
de la economa. Los esfuerzos considerados prioritarios en la agenda del Gobierno en los
temas de salud, educacin, modernizacin del Estado, servicio civil y seguridad resultan
ser muy relevantes para este objetivo, tanto por su carcter transversal como porque
son servicios que muchas veces solo pueden ser provistos por el Estado. Asimismo, las
iniciativas destinadas a hacer ms eciente el gasto pblicoque permitirn una mayor
expansin de la infraestructura fsica y social, y la diversicacin productiva, objeto de
este documento son tambin relevantes para la mejora de las capacidades productivas
de la economa.
El Plan Nacional de Diversicacin Productiva tiene tres grandes ejes: la promocin
de la diversicacin productiva en sentido estricto, la adecuacin de las regulaciones y
simplicacin administrativa, y la expansin de la productividad.
El eje de promocin de la diversicacin productiva tiene como objetivo fundamental
contribuir a que la economa vaya generando otros sectores o actividades donde existan
oportunidades exportadoras latentes que impulsen el crecimiento. Este eje tiene dos
caractersticas esenciales: (i) nfasis en corregir fallas de mercado, y (ii) una orientacin
a la economa externa que busca profundizar la insercin de la produccin nacional a las
cadenas de valor que abastecen los mercados mundiales. Son centrales en esta estrategia
las innovaciones institucionales, as como los distintos aspectos de la poltica comercial.
Este eje de diversicacin productiva enfatiza tambin la creatividad de los instrumentos
de poltica, la investigacin que permite la expansin de las posibilidades de la tecnologa,
la capacidad de resolver las fallas de mercado que inhiben las externalidades que
restringen la creacin de nuevos productos, y una eciente sincronizacin entre
aprendizaje tecnolgico y capacidades productivas.
(1) Los primeros das de
julio de 2014, la agencia
calicadora Moodys mejor
la calicacin crediticia de la
deuda soberana de Baa2 a
A3 (subi dos escalones). La
decisin se tom sobre la base
del mayor fortalecimiento del
marco scal y cuentas del
Gobierno, a la continuidad de
las reformas estructurales
dirigidas al impulso del
crecimiento potencial
mientras se hace frente a las
restricciones institucionales.
La diversicacin productiva, cuando es vista en su sentido estricto, tiene el sesgo de
centrarse en aquellos sectores que estn ms orientados al mercado externo o que
tienen potencial para estarlo y, por lo tanto, es insuciente para lograr un desarrollo
productivo ms homogneo. El conjunto de empresas que atienden al mercado
domstico y externo enfrentan problemas causados por regulaciones inadecuadas
en general. Estas dicultades usualmente surgen de visiones sectoriales parciales,
de una inadecuada incorporacin de prcticas y estndares internacionales, o de las
inconsistencias causadas, de un lado, por la necesidad de estndares deseables, y de
otro, por una estructura productiva con amplios segmentos de productores atendiendo
a consumidores que demandan productos de menor calidad dados sus bajos ingresos.
Por ello, se considera necesario tener un segundo eje dentro del plan: el de la adecuacin
de regulaciones y simplicacin administrativa. Con este eje se busca tanto adecuar
el proceso de generacin de regulaciones al estado del desarrollo de las unidades
productivas, como adaptar los parmetros de poltica a las caractersticas sectoriales
o transversales de la economa. Asimismo, en este eje se encuadran los esfuerzos de
simplicacin administrativa dirigidos a disminuir la carga de trmites para las unidades
productivas.
Los efectos de la reduccin de costos impuestos por una regulacin imperfecta, aunque
de importante contribucin, no sern sucientes por s solos para lograr un desarrollo
productivo homogneo. Esto dado que es posible que este eje de adecuacin de regulacin
benecie a empresas en cuya estructura de costos las regulaciones inadecuadas son
importantes. Asimismo, las actividades de diversicacin se enfocan en las actividades
productivas con potencial para la exportacin, con niveles de productividad relativamente
cercanos para competir en el mbito global. Por ello, es necesario establecer un tercer
eje: el de la expansin de la productividad de las unidades con menores niveles de
productividad, lo que permitira reducir la enorme heterogeneidad tanto entre sectores
como al interior de ellos, y entre regiones.
El objetivo fundamental de este eje es la reduccin de las brechas de productividad.
Esto debe ser implementado va la emulacin de experiencias exitosas a nivel local
e internacional, el traslado de conocimientos y tecnologa, el fortalecimiento de
capacidades organizacionales, el mayor desarrollo de las polticas de competencia, la
mayor comprensin de la complejidad de las unidades productivas y una amplia provisin
de insumos.
En lo que respecta a la reduccin de costos y el impulso de la productividad, existen
instrumentos que permiten lo primero mediante la generacin de economas externas (i.e.
con la creacin o consolidacin de clusters) o simplemente mediante el acceso a mejores
precios de insumos (va la implementacin de parques industriales). Estos instrumentos
de poltica deben ser pensados y aplicados teniendo en cuenta las caractersticas de la
economa peruana y las oportunidades que ofrecen el bajo desarrollo del planeamiento
urbano, el costo de los bienes races y de la energa, as como el costo y acceso a banda
ancha.
El documento se divide en dos partes. En la primera se hace un diagnstico de la economa
peruana de los ltimos aos y se discuten los principales condicionantes de los tres
ejes del Plan Nacional de Diversicacin Productiva. La relevancia de hacerlos explcitos
radica en la necesidad de elaborar un programa consistente con las caractersticas y la
evolucin reciente de la economa peruana. Entre estos factores destacan: (i) la situacin
actual de la economa peruana y la evidencia del agotamiento de algunos efectos positivos
de las reformas impulsadas en la dcada de los noventa; (ii) la evolucin reciente del
contexto externo, en particular, la reaccin de las economas avanzadas frente a la crisis,
los estmulos dados por ellas al sector privado y la desaceleracin de la economa china
luego del n del ciclo al alza del precio de los commodities; (iii) el contexto institucional
referido al anlisis de los problemas de economa poltica, y (iv) la evidencia emprica
sobre el potencial de los instrumentos de poltica sectorial.
En la segunda parte del documento, luego de realizar una breve descripcin de las polticas
complementarias impulsadas por otras entidades del Estado, se presentan en detalle
las lneas de accin asociadas a cada uno de los tres ejes considerados en este plan;
es decir, la promocin de la diversicacin productiva, la adecuacin de regulaciones y
simplicacin administrativa, y la expansin de la productividad.
En la identicacin de los instrumentos de poltica que corresponden a cada uno de los
tres ejes del plan resulta fundamental llevar a cabo estudios de crecimiento regional.
Adems de permitir determinar brechas de productividad, estos sern tiles para
identicar regulaciones o procesos administrativos inecientes que limitan el desarrollo
productivo y las posibilidades de diversicacin a nivel local y regional.
La implementacin de la estrategia propuesta depende crucialmente de tres factores:
(i) la coordinacin intersectorial, intergubernamental y con el sector privado; (ii) el
fortalecimiento de las capacidades burocrticas existentes (debido a las caractersticas
nicas de los instrumentos de poltica y la sensibilidad del xito de estos respecto de
las capacidades burocrticas), y (iii) la amplitud e integralidad de los ejes del plan (los
efectos limitados de los distintos instrumentos de manera individual hacen necesario
complementar los esfuerzos de diversicacin con otras medidas orientadas a incidir
sobre la estructura de costos y sobre el nivel de productividad).
La evidencia internacional sobre la diversicacin productiva ensea que las estrategias
implementadas son sensibles al nivel de desarrollo institucional, organizacional y
de conocimiento tecnolgico. En ese sentido, las estrategias de diversicacin que
implemente el Per se deben ir ajustando y sosticando con el tiempo en la medida que se
incorporan nuevos aprendizajes y se van fortaleciendo las capacidades de la burocracia.
Asimismo, el mantenimiento de un entorno macroeconmico estable es un factor
relevante en el xito de la estrategia de diversicacin en la medida que reduce el impacto
de posibles cadas abruptas o crisis generadas en el contexto externo.
Es muy importante destacar que este plan no busca sustituir la estrategia orientada a
la explotacin de los recursos naturales. Por el contrario, la complementa. Si bien el
crecimiento basado en recursos naturales tiene aspectos problemticos, las industrias
asentadas en ellos seguirn siendo absolutamente esenciales para el desarrollo del pas
y pueden ayudar a fomentar la expansin de capacidades productivas de la economa.
Un canal evidente es mediante la consecucin de rentas scales que permitan nanciar
el mejoramiento acelerado del capital humano y la innovacin. Otro es el potencial uso
de los avanzados procesos industriales del sector de recursos naturales en actividades
distintas a la explotacin de los mismos. Uno tercero muy relacionado al anterior es el
desarrollo de industrias conexas con enorme potencial de despegue.
No obstante lo anterior, debe entenderse que la explotacin de recursos naturales no
alcanza para lograr el desarrollo. No existen pases que hayan conseguido dejar de ser
economas de ingresos medios para pasar al grupo de economas de ingresos altos
basndose nicamente en este tipo de recursos. Asimismo, y a pesar de los notables
avances de la ltima dcada, el Per an muestra un rezago importante respecto
de algunas economas emergentes cuyos niveles de productividad e ingreso estn
convergiendo con mayores fundamentos al de las economas desarrolladas.
2. DIAGNSTICO DE LA
ECONOMA PERUANA
2.1. Por qu un Plan Nacional de Diversicacin
Productiva? Por qu debe intervenir el Estado?
A pesar de su notable desempeoespecialmente en la ltima dcada y del
impulso positivo que recibe de los sectores vinculados a los recursos naturales, la
economa peruana requiere generar otros motores de crecimiento que le permitan
mantener tasas de crecimiento altas y hacerla menos vulnerable a cambios en
el contexto externo. La capacidad para generar dichos motores y, por ende, para
lograr una mayor diversicacin productiva, determinar en gran medida el xito
de la economa peruana en el mediano y largo plazo.
Los pases que han logrado transitar de ingresos medios a ingresos medios-altos
se han diversicado. La evidencia emprica seala que en el tramo de ingresos
medios, las economas se diversican antes de lograr niveles de ingresos medios-
altos, despus de lo cual nuevamente acentan su especializacin (Rodrik, 2004).
Ms an, no existe evidencia de un pas cuya economa tenga un componente
importante de recursos naturales, sea pequea y est alejada de los principales
mercados mundiales, que haya dado el salto hacia el desarrollo sin diversicar
su produccin (Benavente, 2014)
2
.
Lgicamente, los recursos naturales seguirn siendo un motor fundamental
en la economa peruana. El objetivo de diversicar no es antagnico a ello. Lo
que se necesita es un mejor entendimiento de los obstculos para pasar de
ser una economa basada en estos recursos hacia una con mayor capacidad de
transformacin productiva.
Al tiempo de ser ineludible, la diversicacin productiva es tambin un gran desafo.
Para lograrla, deben corregirse persistentes fallas de mercado y de Estado propias
de economas en desarrollo que impiden a las unidades productivas dar el salto
necesario para competir en la economa global. Esto se acenta por la fragilidad
institucional y las modestas capacidades burocrticas peruanas. Asimismo, se
requiere tomar en cuenta otras barreras al crecimiento, particularmente en el
mbito regional.
Desde una perspectiva conceptual, las principales fallas de mercado consideradas
en la denominada poltica industrial moderna se originan en la presencia de
distintos tipos de externalidades, las mismas que han sido adecuadamente
resumidas por Rodrik (2004). Las externalidades tecnolgicas, necesarias para
la reestructuracin productiva de un pas en desarrollo, estn relacionadas con la
escasez de cientcos e ingenieros, la ausencia de laboratorios de investigacin
y desarrollo, y la inadecuada proteccin de los derechos de propiedad, todas las
cuales limitan las posibilidades tecnolgicas de la economa.
Por su parte, las externalidades de informacin, necesarias para el inicio de nuevas
actividades por estar relacionadas con el descubrimiento de las estructuras de
costos. El proceso de hallar nuevas oportunidades de produccin es muy costoso
para quienes deciden enfrentarlo. En caso fallen, los innovadores deben asumir
(2) Es decir, los requisitos
para consolidar el crecimiento
cuando una economa tiene
ingresos medios no son
necesariamente un buen
predictor de los requisitos
necesarios para dar el
siguiente paso hacia los
ingresos medios-altos.
todo el costo econmico del fracaso. De tener xito, debern compartir su
descubrimiento con otros emprendedores que los imitarn. As, muchos se ven
desincentivados a innovar. Es ms rentable imitar que innovar. Por lo tanto, el
mercado fomenta un nivel de innovacin menor a lo socialmente deseable.
Finalmente, las externalidades de coordinacin de inversiones y provisin oportuna
de insumos pblicos estn asociadas con potenciales economas a escala. Se
reeren a que existen posibilidades de producir nuevos productos o implementar
nuevos procedimientos que necesitan de grandes inversiones que muchas veces
no puede afrontar un solo emprendedor. Se necesita una coordinacin con otros
emprendedores y/o con el Estado.
Adems, existen otras barreras al crecimiento, como las referidas a la brecha
de infraestructura fsica y social (diversas complementariedades), as como al
costo del nanciamiento. De esta manera, las fallas de mercado son muy diversas
y se originan en una variedad de factores como la escasez de capital humano,
problemas de apropiabilidad y de riesgos no asegurables.
La existencia de fallas de mercado justica contemplar la intervencin del Estado
para subsanarlas, sobre todo cuando estas generan distorsiones sustanciales
en la economa. Sin embargo, la decisin de intervenir y el tipo y escala de
dicha intervencin van a estar determinados por las capacidades del Estado.
Las intervenciones pblicas deben ayudar a perfeccionar el funcionamiento
del mercado, no a suplantarlo. En ese sentido, debe considerarse que, al igual
que existen fallas de mercado, existen fallas de Estado, entre las que se puede
identicar bsicamente tres: las tcnicas, las polticas y las burocrticas.
Las fallas de Estado tcnicas surgen de regulaciones sectoriales que generan
costos innecesarios a las empresas, con la consecuente mayor informalidad e
incluso ilegalidad. Estas fallas ocurren, entre otras razones, por la existencia de
visiones parciales de las actividades de las empresas en un contexto de poca
coordinacin en diferentes instancias del Gobierno, por la propia inconsistencia
entre los estndares y las regulaciones, el bajo grado de sosticacin de las
empresas y el alto nivel de heterogeneidad en los sectores productivos.
Las fallas de Estado polticas estn tambin referidas a dos problemas
fundamentales relacionados a la toma de decisiones de poltica econmica. Uno
de ellos ha sido tradicionalmente la falta de grupos de inters con inuencia en
ciertos sectores. El otro problema es el de muchos grupos de inters, en lo que
tcnicamente se denomina el problema de agencia comn. El equilibrio poltico
en el primer caso es polticas pblicas subptimas en reas como educacin,
salud, seguridad, pobreza rural, entre otras. En el segundo caso, el equilibrio
se da con avances en las reas donde los grupos de inters estn de acuerdo
y hay progreso limitado o nulo en las reas en las que estn en desacuerdo.
Por lo tanto, en los distintos mbitos del Gobierno, la estructura de incentivos
sealada causa una dbil poltica de competencia, bajos niveles de efectividad de
los instrumentos de poltica, poca inversin en investigacin y desarrollo, bajos
niveles de transferencia de conocimientos, ineciencia del gasto, impuestos y
regulaciones inadecuados, una provisin subptima de insumos de diversa ndole
y menores niveles de apropiabilidad en las unidades productivas.
Existen tambin las limitaciones de la burocracia, tercera falla de Estado, que
impiden una mejor relacin entre los sectores privado y pblico, lo que se
traduce en prdida de oportunidades para las empresas y para la economa.
Estas limitaciones de la burocracia se originan en factores como la precariedad
del empleo, la fragilidad institucionalidad que en el proceso poltico originan el
empleo pblico partidario, formas de nanciamiento injusticadas y problemas
de captura a nivel de los Gobiernos locales y regionales, e incluso en el mbito
del Gobierno nacional.
En ese sentido, el Plan Nacional de Diversicacin Productiva no solo debe consistir
en un mejor diagnstico y en poner a disposicin instrumentos de poltica que
permitan resolver las fallas de mercado y de Estado. Tambin debe consistir en la
construccin de una capacidad burocrtica que haga operativos los instrumentos
y permita implementar una poltica industrial moderna.
Existen algunas otras consideraciones relevantes para un plan de diversicacin.
Primero, la necesidad de contar con un Estado un poco ms activo debe considerar
los lmites que imponen la institucionalidad existente y la importancia de mantener
una slida poltica macroeconmica. Adems, debe tener en cuenta las lecciones
de la historia econmica peruana (y latinoamericana): por un lado, la limitacin
en el largo plazo impuesta por estrategias basadas nicamente en recursos
naturales; por el otro, los lmites y riesgos de la planicacin e inversin pblica
como ejes del crecimiento.
Segundo, para que sean ptimas, las polticas pblicas deben ser coherentes
intersectorialmente y poder sostenerse en tiempo. De otra manera, no cumplirn
su objetivo.
Tercero, es fundamental comprender lo esenciales que resultan la cooperacin
estratgica entre los sectores privado y pblico, el mayor potencial de conocimiento
por parte del sector pblico de las unidades productivas, la identicacin de los
efectos de las ganancias de productividad y del crecimiento propio sobre la gama
de productos y la diversicacin de la economa, as como reconocer el potencial
del comercio regional.
Cuarto, no puede perderse de vista la dependencia de eventos pasados (path
dependence
3
) derivada de factores como la existencia de inversiones que no
pueden recuperarse (costos hundidos), las economas a escala del sistema
y la interrelacin tcnica
4
. Todo ello impide a ciertas economas dar los pasos
siguientes considerados como lgicos o esperados, y permite explicar por qu
existen diferencias en especializacin de pases similares. Tambin permite
entender por qu hay un margen para la poltica econmica sectorial.
Finalmente, vale la pena insistir en que los pases que constituyen historias de
desarrollo exitosas comparten como elemento comn el crecimiento econmico
sostenido, acompaado de incrementos importantes en su productividad y
competitividad. Apalancando sus ventajas, lograron transformaciones econmicas
estructurales hacia actividades de alto valor agregado que les permitieron mejorar
los niveles de vida de su poblacin.
2.2. Condicionantes del Plan Nacional de
Diversicacin Productiva
2.2.1. La situacin de la economa peruana
La economa peruana ha tenido un desempeo notable en el transcurso de la
ltima dcada. En este perodo ha pasado a ser un caso exitoso de estabilidad y
(3) El trmino path dependence
se reere a que los procesos
dependen no solo de
condiciones actuales, sino de
hechos pasados (Page, 2006).
(4) Ver David (1985) para el caso
de la eciencia de teclados.
crecimiento con indicadores que destacan ntidamente en el contexto regional.
As, entre los aos 2004 y 2013 registr la menor tasa de inacin promedio
(2.9%) y entre 2004 y 2011 tuvo la mayor reduccin de la pobreza monetaria (ms
de 30 puntos porcentuales). La economa peruana tambin registr una de las
mayores tasas de crecimiento promedio entre 2004 y 2013 (6.6%), solo menor a
la de Argentina (6.7%). En 2013 tuvo uno de los menores ratios de endeudamiento
pblico (19.6% del PBI), solo despus de Paraguay y Chile; as como uno de los
ms altos ratios de reservas internacionales (32.5% del PBI), solo despus de
Bolivia. Tiene, adems, un elevado nivel de rating crediticio de la deuda soberana
(Moodys ubica al Per en el nivel A3).
El notable desempeo agregado es ilustrado en el Grco 1. Se puede observar
que algunas economas con desempeo homogneo como Chile, Uruguay o
Colombia muestran indicadores individuales y conjuntamente inferiores a los
de la economa peruana las lneas que unen sus indicadores son envueltas
por las que unen los indicadores de la economa peruana. Asimismo, economas
que tienen algunos indicadores de buen desempeo, como Argentina, con
alto crecimiento y gran reduccin de la pobreza, presentan deuda e inacin
relativamente altos y tambin menores reservas, mientras que Brasil, tambin
exitosa en la reduccin de la pobreza, ha tenido menores tasas de crecimiento.
Grfico 1: Indicadores macroeconmicos de pases seleccionados
1/ Fuente: CEPAL, CEDLAS, FMI, Moodys. Elaboracin: PRODUCE.
Sin embargo, la evolucin de la economa peruana es menos notable cuando se
consideran las variables que mejor reejan el bienestar de los ciudadanos. Tal
es el caso de la productividad del trabajo, el empleo y la distribucin de ingresos,
accesos y oportunidades. Estos problemas estn relacionados a la evolucin de
la poltica econmica, las insucientes capacidades burocrticas y los dbiles
fundamentos institucionales del pas
5
.
CRECIMIENTO PROMEDIO (2004-2013)
RIN/PBI (2013)
INFLACIN PROMEDIO (2004 - 2013) DEUDA PBLICA/PBI (2013)
REDUCCIN
POBREZA
(2012 - 2004)
PER (6.6%)
VEN (5.9%)
URU (5.5%)
BOL (4.9%)
PAR (4.8%)
COL (4.8%)
ECU (4.8%)
CHL (4.7%)
CRI (4.7%)
BRA (3.7%)
MEX (2.6%)
BOL (47.2%)
PER (32.5%)
URU (29.2%)
PAR (19.6%)
BRA (16.0%)
CHL (14.8%)
CRI (14.8%)
MEX (14.3%)
COL (11.4%)
ARG (5.0%)
ECU (4.8%)
VEN (4.6%)
PER (2.9%)
CHL (3.4%)
ECU (4.0%)
COL (4.1%)
MEX (4.2%)
BRA (5.5%)
PAR (6.0%)
BOL (6.1%)
URU (7.4%)
CRI (8.4%)
ARG (9.4%)
VEN (26.0%)
CHL (12.2%)
PAR (15.2%)
PER (19.6%)
ECU (24.3%)
COL (31.8%)
BOL (33.1%)
CRI (37.3%)
MEX (46.5%)
ARG (46.9%)
VEN (49.8%)
URU (59.4%)
BRA (66.3%)
PER (32.9%)
ARG (26.3%)
BOL (21.5%)
BRA (17.8%)
ECU (16.1%)
VEN (13.2%)
URU (12.9%)
COL (12.3%)
PAR (7.3%)
CRI (3.3%)
CHL (2.7%)
MEX (-5.4%)
ARG (6.7%)
(5) Ver Ghezzi y Gallardo (2013).
Grfico 2: Otros indicadores relevantes de pases seleccionados
Fuente: : Banco Mundial, BID, CEPAL, OIT. Elaboracin: PRODUCE.
2.2.1.1 La productividad
La productividad agregada de las economas de la regin es uno de los objetos centrales
en los estudios latinoamericanos recientes
6
y una preocupacin permanente en el
diseo de las polticas pblicas. En el Per, este indicador viene atravesando por un
perodo de crecimiento que se ha hecho gradualmente sostenible. No obstante, el nivel
es bajo en promedio y bastante heterogneo entre regiones, empresas, sectores, y al
interior de los mismos.
Grfico 3: : Productividad total de factores (PTF), 1960-2011

Fuente: Fernndez-Arias (2014). Elaboracin propia.
La productividad agregada, como se aprecia en el Grco 3, ha sufrido importantes
uctuaciones en los ltimos cincuenta aos. En los sesenta exhibi una tendencia
creciente, pero en las siguientes dos dcadas sufri una cada abrupta y sostenida
que llev al Per a retroceder en su nivel de productividad.
Esta tendencia se revierte a comienzos de los noventa, como resultado de las
reformas estructurales que se ejecutaron en el pas. A partir de entonces, la
productividad ha seguido una tendencia al alza que se ha hecho ms ntida en la (6) Ver, por ejemplo, Pags
(2011) y Ros (2014).
90
100
110
120
130
140
150
160
170
1
9
6
0
1
9
6
2
1
9
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4
1
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1
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1
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0
1
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2
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4
1
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1
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0
1
9
9
2
1
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4
1
9
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6
1
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0
6
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0
0
8
2
0
1
0
1
9
9
0

=

1
0
0
Productividad total factorial
ltima dcada, luego de la crisis internacional por la que atravesaron numerosas
economas de la regin ad portas del ao 2000.
Sin embargo, los avances alcanzados en trminos de productividad agregada no
han sido sucientes para que el Per cierre las brechas de productividad respecto
de otros pases de la regin y menos an respecto de un pas desarrollado como
Estados Unidos, como se muestra en el Grco 4. Debe indicarse, adems,
que Latinoamrica ha sufrido un rezago relativo respecto de otras economas
emergentes dinmicas, entre ellas las del sudeste de Asia.
Grfico 4: PTF de pases seleccionados respecto a la PTF de Estados Unidos; 1985, 1998 y 2011

Fuente: : Fernndez-Arias (2014). Elaboracin: PRODUCE.
Este hecho cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que aproximadamente la
mitad de las diferencias de ingresos entre los pases es explicada por diferencias
en productividad (Lederman y Maloney, 2004). Sin embargo, el Per, como otras
economas en desarrollo, no solo debe enfrentar el reto de elevar la productividad
agregada, sino que, como se ha sealado, simultneamente debe reducir las
amplias brechas de productividad existentes entre regiones, entre sectores
econmicos y entre empresas de una misma industria.
Las sustanciales brechas de productividad que presentamos a continuacin dan
cuenta del espacio para nuevas y mejores polticas que activamente faciliten el
crecimiento de la productividad de todos los sectores, especialmente en aquellos
sectores ms rezagados. As, la reduccin de las diferencias de productividad ir
de la mano del crecimiento de la economa y de su productividad agregada. En la
medida en que estas brechas de productividad sean cerradas, otras disparidades
entre regiones, sectores y grupos de la sociedad, sern tambin reducidas.
Diferencias de productividad entre regiones
Una primera mirada a las brechas de productividad en el pas corresponde a las
desigualdades intersectoriales de productividad. El Grco 5 presenta el producto
medio por trabajador, aproximado por el Valor Agregado Bruto (VAB) promedio
del sector, y la proporcin de la fuerza laboral total empleada en cada sector,
en 2004 y 2012. En l se muestran dos caractersticas importantes del estado
0%
20%
40%
60%
80%
100%
120%
A
r
g
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B
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B
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a
y
U
r
u
g
u
a
y
1985 1998 2011
de la productividad. En primer lugar, la amplia y persistente heterogeneidad
existente entre sectores en 2004. En segundo lugar, se tiene que los sectores
menos productivos son los que ocupan a una fraccin mayor de la fuerza laboral
y, si bien ha habido algn avance en trminos de la reasignacin de la fuerza
laboral hacia sectores ms productivos, este cambio ha sido modesto
7
.
Grfico 5: Valor agregado por trabajador y mano de obra empleada segn sector, 2004 y 2012
Fuente: INEI. Elaboracin: PRODUCE.
Las importantes diferencias intersectoriales de productividad en 2004 y en
2012 reejan una caracterstica histrica de la economa nacional. Para
mostrar la evolucin de dichas diferencias intersectoriales en el largo plazo,
se puede resumir la heterogeneidad productiva en una medida de desigualdad,
en particular, la T-Theil
8
. Esta es til porque nos permite concentrarnos en
la fraccin de la heterogeneidad productiva que corresponde nicamente a
las diferencias intersectoriales (y no a la desigualdad existente dentro de cada
sector).
El Grco 6 muestra la evolucin de la desigualdad intersectorial de la
productividad, entre 1960 y 2005
9
, segn la T-Theil y el coeciente de variacin
10

ponderado por el empleo en cada sector. Se aprecia que, en casi cinco dcadas,
las diferencias de productividad solo se redujeron durante la crisis econmica
de los ochenta, y claramente como consecuencia de una convergencia hacia
abajo
11
. Hay un espacio importante para polticas que reduzcan las diferencias
intersectoriales de productividad en contextos econmicos ms saludables.
Grfico 6: Heterogeneidad productiva: T-Theil y Coeficiente de Variacin, 1960-2005
12
Fuentes: Inklaar y Timmer (2008), McMillan y Rodrik (2011), Mendoza et l. (2011). Elaboracin: PRODUCE
V
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1
9
9
4
)
% de la PEA ocupada
Agricultura, caza y
silvicultura
Hoteles y restaurantes
Pesca
Comercio
Otros Servicios
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
0
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30
40
50
60
70
80
90
Servicios Gub.
Transportes y Comunicaciones
Construccin
Manufactura
Minera
2004 2012
(7) Deben advertirse dos
elementos en el Grco 5.
Por un lado, las diferencias de
productividad entre sectores
pueden ser explicadas
solo parcialmente por las
diferencias intersectoriales
en el uso relativo de factores
de produccin. Detrs existen
razones que explican la modesta
evolucin, por ejemplo, del
sector agropecuario en relacin
al mismo sector en otros pases,
y que conguran un espacio
donde polticas adecuadas
pueden acelerar el crecimiento
de la productividad sectorial.
Por otra parte, el mismo grco
muestra que, adems del avance
en la reasignacin de la fuerza
laboral hacia sectores ms
productivos, ha habido tambin
un aumento en la productividad
de los sectores medianamente
productivos (p. ej.: construccin,
otros servicios). No obstante,
estos avances son menores en
comparacin a los logrados por
los sectores ms productivos.
(8) La T-Theil es tambin
conocida como el componente
between de la T-Theil, y sumado
al componente within (en
nuestro caso, las probables
brechas de productividad
existentes dentro de un mismo
sector), resulta en la medida
completa de toda la desigualdad
de productividades entre
trabajadores de la economa.
El coeciente de Gini, por
contraste, no permite esta
descomposicin aditiva.
(9) Para una presentacin
metodolgica ms profunda,
se recomienda ver Mendoza et
l. (2011), donde la evolucin
de la T-Theil ya es presentada
para el Per y discutida como
determinante de largo plazo de
la desigualdad de los ingresos.

(10) El coeciente de variacin
es un indicador bsico de
desigualdad que se dene
como el cociente entre la
desviacin estndar de una
distribucin y su media.
(11) Adicionalmente, mediante
un ejercicio contrafactual,
Mendoza et l. (2011)
encuentran que la mayor
fraccin de la reduccin
en la desigualdad de
productividades corresponde
al desplazamiento de la
mano de obra desde sectores
de bajsima productividad
a otros de productividad
marginalmente mayor, incluso
en la dcada de los ochenta.
(12) En este caso solo se
tienen datos disponibles
hasta el ao 2005.
0.6
0.7
0.8
0.9
1
1.1
1.2
0.15
0.2
0.25
0.3
0.35
0.4
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1
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0
2
2
0
0
4
T'- Theil (Eje Izq.) C.V. ponderado (Eje Der.)
Diferencias de productividad entre sectores
Aunque reveladora, la inspeccin de las diferencias de productividad entre
sectores a nivel nacional esconde importantes diferencias regionales, tanto en
niveles de productividad como en el desempeo reciente. Por ejemplo, si se
centra la atencin en dos regiones relativamente similares en su dotacin de
recursos naturales, como Cajamarca y Arequipa, es posible notar dos historias
muy distintas en trminos de la evolucin de la productividad.
En el Grco 7 se presenta el producto medio por sector en Arequipa (panel a) y
Cajamarca (panel b), en 2004 y 2012, a n de mostrar la evolucin ms reciente
de la productividad en ambas regiones. Aunque en 2004 el sector ms productivo
de Arequipa lo era menos que el ms productivo de Cajamarca, la productividad
era ms alta en promedio y sustancialmente ms homognea entre sectores
de la primera regin. La evolucin de las productividades sectoriales en dicho
perodo no revirti este patrn de brechas de productividad en ambas regiones:
en Cajamarca, la de los sectores ms productivos cay (en el caso de la minera)
o se estanc, y la de los sectores menos productivos creci poco en comparacin
a sus equivalentes arequipeos, pese a que estos comenzaron en niveles de
productividad ms altos.
As, en 2012, los trabajadores cajamarquinos eran en promedio 65% menos
productivos que los arequipeos, y esta diferencia era an ms marcada para
ciertos sectores que ocupan a importantes grupos de la fuerza laboral. Por
ejemplo, en 2012 el sector agropecuario era el menos productivo de Cajamarca
(S/. 2,450 anual por trabajador), mientras que en Arequipa era el quinto ms
productivo, con 7.6 veces ms productividad.
Grfico 7: Valor agregado por trabajador y mano de obra empleada en Arequipa y Cajamarca segn
sector, 2004 y 2012
(a) Arequipa
0
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0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
2004 2012
Restaurantes
y Hoteles
Servicios
Gub. Comercio
Otros
Servicios
Pesca
Agricultura,
Caza, y
Silvicultura
Transportes y
Comunicaciones
Manufactura
Construccin
Minera
0
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0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
2004 2012
Restaurantes y Hoteles
Servicios
Gub.
Comercio
Otros Servicios
Agricultura, Caza, y Silvicultura
Manufactura
Construccin
Minera
Pesca
(b) Cajamarca
Nota: la productividad de la minera en Cajamarca fue S/. 369.9 mil por trabajador, pero es recortada para
no distorsionar el grfico.
En el largo plazo, los distintos desempeos regionales en cuanto a la evolucin de
la productividad resultan en una economa que muestra excesiva heterogeneidad
espacial en trminos de su productividad. El Grco 8 da cuenta de esto, al
presentar el producto medio de los trabajadores por regin del pas, en 2004 y
2012. En primer lugar, en esos aos de crecimiento de la productividad nacional,
los departamentos de la sierra pasaron a un tramo superior de productividad,
aunque quedaron rezagados Hunuco y Apurmac. Igualmente, los departamentos
de la costa centro y sur han avanzado a un tramo superior de productividad. No
obstante, un grupo importante de departamentos est estancado en el mismo
tramo de productividad en el que estaba en 2004, como los de la selva o los del
norte, y con una modesta evolucin en el tiempo.
Grfico 8: VAB por trabajador (S/. de 1994) segn regin, 2004-2012
0
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0 10 20 30 40 50 60 70 80 90
2004 2012
Restaurantes
y Hoteles
Servicios
Gub. Comercio
Otros
Servicios
Pesca
Agricultura,
Caza, y
Silvicultura
Transportes y
Comunicaciones
Manufactura
Construccin
Minera
0
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0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
2004 2012
Restaurantes y Hoteles
Servicios
Gub.
Comercio
Otros Servicios
Agricultura, Caza, y Silvicultura
Manufactura
Construccin
Minera
Pesca
Menos de s/. 5000
De S/. 5000 a menos de S/. 10000
De S/. 10000 a menos de S/. 15000
De S/. 15000 a menos de S/. 20000
De S/. 20000 a ms
2004 2012
De ese modo, hoy el pas cuenta con solo unas pocas regiones con niveles de
productividad medios y altos, mientras que el nivel en la mayora est muy por
debajo de promedio nacional. Adems, como discutimos anteriormente, dentro
de estas regiones coexisten sectores de productividades altas con aquellos de
productividades muy bajas, que emplean a la mayora de la fuerza laboral. Tal
es el caso de Moquegua, donde el PBI per cpita es muy alto porque reeja
fundamentalmente la alta produccin minera. Las historias de Arequipa y
Cajamarca muestran, adems, la importancia de la evolucin sectorial dentro
de cada regin para explicar la evolucin de su productividad agregada.
Diferencias de productividad entre empresas segn tamao
En la Tabla 1 se aprecia el valor agregado por trabajador para los distintos tamaos
de empresa, de acuerdo con la informacin reportada en el Censo Econmico 2008.
Se observa que tanto la media como la mediana crecen a medida que se considera
empresas con mayor nmero de trabajadores. As, se encuentra que el valor
agregado promedio generado por un trabajador empleado en una microempresa
donde se concentra la gran parte de los establecimientos corresponde solo al
12.2% del Valor Agregado Bruto (VAB) promedio por trabajador empleado en una
empresa grande. En las pequeas empresas, donde se ubica el segundo mayor
grupo de establecimientos, este porcentaje es menor al 50%.
Tabla 1: Valor agregado por trabajador segn tamao de empresa, 2008
Fuente: INEI. Elaboracin propia.
Nota: segn Ley N. 30056, se considera microempresa a aquella firma cuyo nivel anual de ventas es
menor a 150 UIT, pequea empresa a aquella con ventas entre 150 y 1700 UIT, mediana entre 1700 y 2300
UIT y gran empresa cuando sus ventas anuales superan las 2300 UIT.
2.2.1.2 El empleo
En los ltimos aos, el Per ha experimentado un incremento de la poblacin
econmicamente activa (PEA). Debido a factores demogrcos, el nmero de
personas en capacidad de producir en relacin a la poblacin total ha venido
en aumento. Este incremento registrado en la PEA ha venido de la mano con
una mayor demanda de trabajo en la ltima dcada. En consecuencia, se podra
sealar al aumento del empleo como una de las consecuencias del crecimiento
econmico reciente, como se muestra en el Grco 9.
Nmero de
empresas
Valor agregado por trabajador
Como porcentaje de las
empresas grandes
Media Mediana Media Mediana
Microempresa 640,289 11,747 5,761 2.5% 8.5%
Empresa pequea 30,244 80,423 35,980 17.4% 53.1%
Empresa mediana 1,448 135,794 55,804 29.3% 82.3%
Empresa grande 5,303 463,285 67,774 100.0% 100.0%
Total 677,284 18,615 6,250 4.0% 9.2%
Grfico 9: Poblacin econmicamente activa ocupada, 2001-2013

Sin embargo, una caracterstica persistente del mercado laboral peruano son
las altas tasas de trabajadores informales concentrados en actividades de baja
productividad. El Grco 10, presentado por Daz (2014), muestra distintas series
de empleo informal y producto medio por trabajador. Se observa que, a pesar de que
el empleo informal medido segn (i) una denicin legalista, (ii) la denicin de
la OIT y (iii) como empleo no informado desciende en la dcada, la gran mayora
de la PEA ocupada an es informal. Cabe anotar, sin embargo, que el descenso
en la informalidad ha ido acompaado por un incremento en la productividad por
trabajador. Esta evidencia es consistente con la visin que vincula informalidad
con segmentos tradicionales y de baja productividad
13
.
Grfico 10: Empleo informal y producto por trabajador, 2000-2011

Fuente: Daz (2014).
A nivel internacional, la CEPAL y la OIT (2013) indican que en 2011 el Per fue el
segundo pas de la regin con mayor informalidad laboral urbana, situndose
nicamente despus de Honduras. Esto se puede observar en el Grco 11.
(13) Asimismo, el trabajo
reciente sobre informalidad
publicado por INEI (2013)
estima que en el perodo
2007-2012 el sector informal
absorbi en promedio 59%
del total del empleo y aport
solo el 19% del PBI.
60%
65%
70%
75%
80%
85%
90%
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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
8000
9000
10000
11000
12000
13000
14000
15000
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b
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Legalista OIT Empleo no registrado PBI/L
110
130
150
170
190
210
230
250
94.0%
94.5%
95.0%
95.5%
96.0%
96.5%
97.0%
97.5%
98.0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
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A
Ocupacin PBI real
Grfico 11: Informalidad en la PEA ocupada urbana para pases seleccionados, 2011

Fuente: CEPAL, OIT (2013). Elaboracin: PRODUCE.
De forma consistente con los datos reportados por la OIT, una estimacin
reciente realizada por el INEI (2014) indica que en el perodo 2007-2012 el sector
informal entendido como las unidades productivas que no estn registradas en
la administracin tributaria absorbi en promedio 59% del total del empleo y
aport solo el 19% del PBI, dado el menor nivel de productividad que caracteriza
a este segmento de la economa (tanto en actividades agropecuarias como no
agropecuarias), basado sobre todo en unidades productivas muy pequeas que
generan la mayor parte del empleo de forma precaria.
En este caso, el empleo informal (que no cuenta con benecios laborales)
represent en el ao 2012 un preocupante 74.3% de la PEA ocupada (considerando
la actividad principal). El 57% fue empleo informal en el sector informal, y 17.3%
fue empleo informal en el sector formal. Para el caso de las actividades no
agropecuarias, el empleo informal es un poco menor, pero an muy alto, pues
asciende a 66.7% de la PEA ocupada.
Sin embargo, este no es el nico problema relacionado al empleo. En el Per,
la demanda laboral tiene dicultades para encontrar empleados calicados y
la oferta de servicios de capacitacin de alta calidad es limitada. Asimismo, las
inversiones de las empresas por buscar capacitar y mejorar las cualicaciones
de la mano de obra son relativamente escasas, segn se inere del ranking de
capacitacin a nivel de pases latinoamericanos.
Tabla 2: Ranking de capital humano en Amrica Latina, 2013
Fuente: World Economic Forum (2013). Elaboracin: PRODUCE.
Nota: el capital humano considera cuatro pilares: salud y bienestar, educacin, poblacin econmicamente
activa y empleo, y entorno favorable.
33.6%
35.5%
38.4%
39.3%
46.9%
50.0%
52.2%
54.2%
56.8%
65.7%
65.8%
68.8%
70.7%
30% 35% 40% 45% 50% 55% 60% 65% 70% 75%
Costa Rica
Uruguay
Brasil
Panam
Argentina
Rep. Dominicana
Ecuador
Mxico
Colombia
El Salvador
Paraguay
Per
Honduras
Porcentaje de la PEA urbana ocupada
Pas Ranking
de Capital
Humanon 1/
Poblacin
activa y
empleo
Talento Capacitacin
Facilidad para encontrar
empleados cualicados
Formacin de personal por
parte de las empresas
Servicios de capacitacin
de alta calidad
Ranking Valor Ranking Valor Ranking Valor
Chile
Uruguay
Brasil
Mxico
Ecuador
Argentina
Colombia
36
48
57
58
61
62
71
37
84
45
48
47
92
73
48
98
101
55
35
59
45
4.14
3.28
3.25
4
4.42
3.95
4.19
40
78
38
62
54
86
79
4.29
3.76
4.3
4
4.07
3.69
3.174
39
66
35
46
79
56
63
4.59
4.19
4.71
4.44
3.92
4.36
4.25
Per 75 50 85 3.61 77 2.51 81 2.67
Nicaragua
Paraguay
Bolivia
Venezuela
93
98
99
101
89
94
69
114
92
116
58
93
3.46
2.7
3.96
3.42
74
94
97
91
3.85
3.61
3.57
3.64
102
117
97
108
3.54
3.09
3.6
3.37
Por el lado de la oferta laboral, la composicin segn niveles educativos se concentra
mayoritariamente en personas que no tienen estudios superiores completos. Este
grupo represent el 79.8% de la PEA total en 2012, y ha descendido muy poco
respecto al ao 2004, cuando equivala al 84.1% del total. La oferta de mano de
obra con educacin superior universitaria y no universitaria completa solo llega
al 20% del total, aproximadamente. Este mercado laboral poco calicado y con
escasa capacitacin laboral se constituye en serio limitante para la mejora de la
productividad y la diversicacin econmica.
Tabla 3: Nivel educativo de la PEA, 2004 - 2012
2.2.1.3 La distribucin
Las diferencias en la productividad de los trabajadores son consistentes con
las desigualdades en sus ingresos, lo que determina distancias distributivas
importantes y persistentes. En el Grco 12 se muestra una medida usual de la
desigualdad en la distribucin de ingresos, el coeciente de Gini, en dos versiones:
en una primera, construido a partir de los ingresos declarados en las encuestas
de hogares, lo que subestima la totalidad de los ingresos de la economa, debido
a que los hogares con mayores ingresos no responden o subreportan sus datos
de ingresos en las encuestas; y, en una segunda, corrigiendo la cifra anterior con
la informacin de cuentas nacionales
14
. En ambos casos, desde 2004 en adelante
ha habido una clara reduccin en la desigualdad de ingresos, aunque es menos
marcada cuando se considera la correccin por cuentas nacionales. No obstante,
en el largo plazo, la desigualdad no se ha reducido signicativamente, con un
coeciente de Gini corregido, en niveles por encima de 0.60
15
, similares a los
reportados para el Per hace treinta o incluso cuarenta aos (Milanovic, 2005 y
2013).
Grfico 12: Desigualdad de ingresos per cpita, 1997-2012
Fuentes: INEI, BCRP. Elaboracin: PRODUCE.
Nota: la correccin del coeficiente de Gini, explicada lneas arriba, est basada en la propuesta de Lpez y
Servn (2006).
(14) En particular, siguiendo
la propuesta de Lpez y Servn
(2006), asumimos que el ingreso
per cpita en el pas sigue una
distribucin log-normal. Bajo
dicho supuesto, para recuperar
el coeciente de Gini solo es
necesario conocer la media
y la desviacin estndar que
caracterizan a la distribucin. Si
bien la media es sencillamente
el Producto Nacional Bruto per
cpita (tomado de las cuentas
nacionales publicadas por el
BCRP), la desviacin estndar
debe ser recuperada a partir de
un supuesto adicional sobre el
percentil de la distribucin en
el que los ingresos reportados
por las encuestas de hogares
comienzan a divergir respecto
de los ingresos reportados
por cuentas nacionales (bajo
el supuesto de distribucin
log-normal). En el clculo
aqu presentado se consider
al percentil 25, aunque
cabe destacar que el uso
de percentiles superiores
eleva la desigualdad
calculada y reduce el valor
absoluto de su reduccin.
(15) Estas cifras son similares
en magnitud y tendencia a las
presentadas por Yamada et l.
(2012) y Mendoza et l. (2011).
Nivel Educativo
Porcentaje de personas
2004 2012
Sin nivel o inicial 6.1 3.7
Primaria incompleta 14.9 11.6
Primaria completa 13.1 10.9
Secundario incompleta 17.5 15.6
Secundaria completa 25.0 26.7
Superior no universitaria incompleta 3.6 5.1
Superior no universitaria completa 8.3 9.9
Superior universitaria incompleta 3.8 6.3
Superior universitaria
completa y postgrado
7.6 10.3
Total 100.0 100.0
0.4
0.45
0.5
0.55
0.6
0.65
0.7
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
2
0
1
3
Encuestas de Hogares Cuentas Nacionales
En la lnea de lo discutido anteriormente, la desigualdad tambin es marcada
entre distintas regiones. En el Grco 13 se muestra la evolucin de la desigualdad
de ingresos de los departamentos del Per usando la T-Theil y el coeciente de
variacin (ponderado por la participacin de cada regin en la poblacin nacional).
Como se observa, ambas medidas se redujeron sustancialmente desde mediados
de los setenta hasta inicios de los noventa, lo que reeja la convergencia hacia
abajo en los ingresos per cpita del pas, como resultado de la crisis de mediados
de los setenta y la dcada perdida de los ochenta. Desde entonces, la evolucin
de la economa ha sido tal que la desigualdad entre las regiones se ha mantenido
relativamente estable, aunque con algn crecimiento en la ltima dcada. No
obstante, esta evolucin oculta el proceso de polarizacin y segregacin espacial
del ingreso entre la dcada del ochenta y la primera dcada del siglo XXI, estudiado
por Escobal y Ponce (2012), de acuerdo con el cual la capacidad adquisitiva ha
evolucionado mucho ms favorablemente en las grandes ciudades que en
ciudades menores y pueblos.
Grfico 13: Desigualdad del PBI per cpita entre regiones, 1970-2011
Nota: la dispersin entre el nivel de PBI per cpita es medida aqu por el coeficiente de variacin (ponderado
por la participacin de cada regin en la poblacin nacional) y la T-Theil, explicada anteriormente.
Sin embargo, la desigualdad en el Per no solo se da a nivel de ingresos. Existe
tambin una importante desigualdad en trminos de las oportunidades que tienen
los ciudadanos para desarrollarse como personas. En el Grco 14 se muestra el
ndice de Oportunidades Humanas, que mide qu tan lejos est un pas de proveer
una determinada canasta de bienes y servicios bsicos a todos sus ciudadanos, as
como las probabilidades que tiene un nio de acceder a dicha canasta (Molinas et
l., 2012). Un mayor valor representa un pas con mayores oportunidades.
A nivel latinoamericano, el Per queda muy por detrs del promedio en cuanto las
oportunidades que tienen sus ciudadanos. Solo supera a Guatemala, El Salvador,
Nicaragua y Honduras, cuyos niveles de PBI per cpita son muy inferiores al
nuestro. Pases de ingresos similares, como Ecuador y Colombia, muestran
niveles superiores al del Per.
Como se ha visto, existen problemas estructurales en el pas que impiden que todos
sus ciudadanos alcancen niveles similares en materia de ingresos, oportunidades
y calidad de vida. Esto obedece a la existencia de un marco institucional poco
inclusivo que no logra integrar en el crecimiento econmico a un mayor porcentaje
de la poblacin.
0.07
0.09
0.11
0.13
0.15
0.17
0.19
0.21
0.23
0.45
0.5
0.55
0.6
0.65
0.7
0.75
1
9
7
0
1
9
7
1
1
9
7
2
1
9
7
3
1
9
7
4
1
9
7
5
1
9
7
6
1
9
7
7
1
9
7
8
1
9
7
9
1
9
8
0
1
9
8
1
1
9
8
2
1
9
8
3
1
9
8
4
1
9
8
5
1
9
8
6
1
9
8
7
1
9
8
8
1
9
8
9
1
9
9
0
1
9
9
1
1
9
9
2
1
9
9
3
1
9
9
4
1
9
9
5
1
9
9
6
1
9
9
7
1
9
9
8
1
9
9
9
2
0
0
0
2
0
0
1
2
0
0
2
2
0
0
3
2
0
0
4
2
0
0
5
2
0
0
6
2
0
0
7
2
0
0
8
2
0
0
9
2
0
1
0
2
0
1
1
2
0
1
2
C.V. ponderado T'- Theil
La importancia de la desigualdad se observa en las consecuencias lgicas de una
sociedad que contempla una distribucin que considera injusta. Aqu es donde
surge el desorden social. En ese sentido, la desigualdad deja de preocuparnos
solo por ser funcional al crecimiento econmico, sino que ella es, por s misma,
un mal pblico (Figueroa, 2011).
Grfico 14: ndice de Oportunidades Humanas, 2010
Fuente: Molinas et l., 2012. Elaboracin: PRODUCE.
2.2.1.4 La diversicacin productiva
En su diagnstico sobre el crecimiento peruano, Hausmann y Klinger (2008)
sealan que la evolucin de nuestra economa en las ltimas dcadas ha estado
determinada por las uctuaciones en la inversin del sector minero-energtico.
Los autores sealan, adems, que la estructura del aparato productivo y de la
canasta exportadora del pas se ha transformado poco en las ltimas dcadas.
Esta ltima observacin podra ser aparentemente inconsistente con el crecimiento
de las exportaciones no tradicionales, cuyo volumen en la actualidad es 2.6 veces
el que tenan hace diez aos. Sin embargo, se debe notar que gran parte de la
canasta de exportaciones no tradicionales tiene bajos niveles de sosticacin. Por
ejemplo, actualmente el 66% de las exportaciones agropecuarias no tradicionales
son frutas y legumbres que no pasan por mayor procesamiento.
Para poner el crecimiento de nuestras exportaciones no tradicionales en
perspectiva, tiene sentido ver el Grco 15. En l se muestra la composicin de
las exportaciones peruanas de los ltimos treinta aos y su grado de complejidad,
medido por el ndice de Complejidad Econmica
16
. Un color ms oscuro implica
un mayor grado de complejidad. Dos conclusiones evidentes saltan a la vista:
primero, la composicin de las exportaciones peruanas no ha cambiado mucho en
las ltimas dcadas. Segundo, la canasta exportadora es todava poco sosticada.
(16) Ver Cuadro 1 para
la denicin del ndice de
Complejidad Econmica.
R
e
p
.

D
o
m
i
n
i
c
a
n
a
Grfico 15: Composicin de las exportaciones de Per, 1984-2010
Fuente: Stein (2014).
En el Grco 16 la composicin de exportaciones peruanas puede ser contrastada
con la evolucin y complejidad de las exportaciones coreanas Estas claramente
muestran un cambio sustancial en composicin y una alta y creciente complejidad.
Grfico 16: Composicin de las exportaciones de Corea del Sur, 1984-2010
Fuente: Stein (2014).
Una manera de resaltar el poco grado de sosticacin de la canasta exportadora
peruana es a travs del contenido tecnolgico de nuestras exportaciones. Al respecto,
la CEPAL elabora el ndice de Intensidad Tecnolgica de las Exportaciones, el cual
clasica los niveles tecnolgicos en funcin de las actividades de investigacin
y desarrollo, algunos criterios vinculados a especializacin y la proporcin de
cientcos e ingenieros que participan en estas actividades. El Grco 17 resalta
el bajsimo porcentaje de manufacturas de tecnologa media y alta en el Per.
MAQUINARIA
QUMICOS Y PRODUCTOS PARA LA SALUD
ELECTRNICOS
TEXTILES
VESTIMENTAS
METLICOS
Grfico 17: Exportaciones de productos de mediana y alta tecnologa, 2011
Fuente: CEPAL. Elaboracin: PRODUCE.
Un tercer ndice es el de diversicacin productiva del Fondo Monetario
Internacional
17
, que mide el grado de diversicacin de un pas basado en sus
exportaciones. En el Grco 18 se contrasta la evolucin del ndice para el Per e
Indonesia, donde un nivel ms bajo implica una mayor diversicacin productiva.
El grco muestra que, a diferencia de Indonesia, que tuvo un proceso agresivo
de diversicacin productiva para luego estabilizarse, la diversicacin de la
economa peruana ha sido ms o menos constante en los ltimos cuarenta aos.
Grfico 18: ndice de Diversificacin Productiva, 1972-2010
Fuente: Fondo Monetario Internacional (2014). Elaboracin: PRODUCE.
Por qu son importantes la poca diversicacin y sosticacin de la economa
peruana? Lo son por, al menos, tres razones. En primer lugar, una canasta exportada
poco diversicada y concentrada en materias primas implica alta vulnerabilidad
a uctuaciones de precios de materias primas en los mercados internacionales.
Por ejemplo, el FMI considera que el Per es el pas ms vulnerable a cadas de
precios internacionales (FMI, 2014a).
En segundo lugar, una estructura productiva ms diversicada representa mayores
oportunidades de crecimiento para la economa peruana. Una economa con mayor
diversidad productiva est asociada a trabajadores con mayores conocimientos y
habilidades, y que poseen acceso a nuevos procesos y mejores tecnologas. De la
misma forma, tener una economa con acceso a nuevas actividades econmicas
ayuda al desarrollo de nuevas actividades vinculadas y a nuevas oportunidades
62
35
24
12
10
9
6
3
Mxico Canad Brasil Nueva
Zelanda
Colombia Australia Chile Per
1.5
2
2.5
3
3.5
4
4.5
5
1
9
7
2
1
9
7
4
1
9
7
6
1
9
7
8
1
9
8
0
1
9
8
2
1
9
8
4
1
9
8
6
1
9
8
8
1
9
9
0
1
9
9
2
1
9
9
4
1
9
9
6
1
9
9
8
2
0
0
0
2
0
0
2
2
0
0
4
2
0
0
6
2
0
0
8
2
0
1
0
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a
Peru Indonesia
(17) El ndice de Diversicacin
Productiva mide el grado de
diversicacin de un pas sobre
la base de sus exportaciones.
Toma valores desde 0 hasta
7. Valores ms altos implican
menor diversicacin
productiva. La metodologa se
explica en Cadot et l. (2011).
de crecimiento (Hausmann et l., 2011). En esencia, es una economa con mayor
capacidad de reinventarse, adecuarse a un entorno internacional cambiante y
generar mayor crecimiento en el mediano y largo plazo.
En tercer lugar, y ligado al punto anterior, existe una asociacin relativamente
clara entre crecimiento y diversicacin productiva. Los pases normalmente
crecen en la medida que se diversican y, una vez que han logrado un nivel de
PBI per cpita alto y estn en el umbral del desarrollo, nuevamente empiezan a
concentrar su produccin y a reducir su diversicacin
18
.
El grco 19 muestra la relacin existente entre el ndice de Diversicacin
Productiva y el PBI per cpita entre varios pases. Utilizando informacin del
ndice de Diversicacin de las Exportaciones y el PBI per cpita para el perodo
1964-2008 se observa que pases que han crecido de forma sostenida, como
Australia, incrementaron su grado de diversicacin durante un perodo de ms
de tres dcadas creciendo, al mismo tiempo, en trminos de PBI per cpita. Sin
embargo, a partir de mediados de los aos noventa, Australia redujo su nivel de
diversicacin mientras sigui registrando un aumento en su PBI per cpita.
Grfico 19: Relacin entre el ndice de Diversificacin y el PBI per cpita, 1964-2010
Fuentes: GGDC, FMI. Elaboracin: PRODUCE.
(18) Ver Imbs y Wacziarg (2003).
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2009
2010
1.5
1.7
1.9
2.1
2.3
2.5
2.7
2.9
3.1
3.3
5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000
1964
1965
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2009
2010
1.25
1.35
1.45
1.55
1.65
1.75
1.85
1.95
8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 18,000 20,000 22,000 24,000 26,000
1964
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2009
2010
1.8
2.3
2.8
3.3
3.8
4.3
8,000 10,000 12,000 14,000 16,000 18,000 20,000
1964
1965
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1967
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1970
1971
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1981
1982
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2007
2008
2009
2010
1.5
1.6
1.7
1.8
1.9
2
2.1
2.2
2.3
12,000 14,000 16,000 18,000 20,000 22,000 24,000 26,000
1984
Australia
Nueva Zelanda
Dinamarca
Suiza
Cuadro 1. ndice de Complejidad Econmica
Una indicador muy relacionado a la diversicacin productiva es el ndice de
Complejidad Econmica (ICE), propuesto por Hausmann et l. (2011) y elaborado
a partir de datos de exportaciones. Este ndice mide qu tan nico es cada bien
producido en una economa respecto a lo que se produce en otras economas. Cuando
se considera para un nico bien, el ndice puede ser tomado como un indicador de qu
tan sosticado es dicho bien. El ndice tambin se puede agregar para una economa,
con lo cual se puede interpretar como una medicin de la sosticacin de toda su
estructura productiva. El ICE puede tomar valores de 2.5 a 2.5, donde un mayor valor
implica mayor complejidad econmica.
Grfico 20: ndice de Complejidad Econmica, 1972 y 2012
Fuente: Observatory of Economic Complexity. Elaboracin: PRODUCE.
En el Grco 20 se muestra una comparacin entre el ICE de los aos 1972 y 2012 de
una muestra de pases seleccionados. Se puede observar que el Per est ubicado
en el cuadrante de los pases que en 1972 mostraban un bajo grado de complejidad
econmica y que cuarenta aos despus no ha tenido una mejora sustancial, lo cual
puede ser tomado como una evidencia de la poca transformacin de sus capacidades
productivas.
En contraste, en el mismo grco se aprecian los casos exitosos de economas
como las de Malasia y Tailandia, que en este mismo perodo lograron sosticar su
produccin exportadora, con lo cual pasaron de tener un ndice de valores negativos a
uno de valores positivos. Tambin se observa que economas como las de Guatemala
o Nicaragua tienen el patrn inverso, pues pasaron de ser medianamente complejas
a poco complejas.
JPN
COR
SGP
EUA
CHN
MAL
MEX
NOR
TAI
CAN
TUR
FIL
PAN COL
IND
URU
BRA
ARG SUD
DOM CHL
GUA
PER
HON
PAR
BOL
ECU
ZIM
VEN
NIC
NIG
-2
-1.5
-1
-0.5
0
0.5
1
1.5
2
2.5
-2.5 -2 -1.5 -1 -0.5 0 0.5 1 1.5 2 2.5
n
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,

2
0
1
2
ndice de diversicacin productiva, 1972
Naturalmente la diversicacin que esperamos no debe darse como consecuencia
de sustituir exportaciones de recursos por exportaciones de otros recursos. En su
lugar, debe darse por aadir nuevos motores a la economa que casi por denicin
aumentaran la diversicacin.
2.2.2. El contexto externo
La globalizacin de los procesos productivos implica la necesidad de disear una
estrategia productiva que responda a las caractersticas de la economa mundial.
El proceso de recuperacin de la crisis nanciera de 2008 ha sido relativamente
lento, sobre todo en los pases desarrollados, que en su conjunto han exhibido una
tasa de crecimiento ligeramente superior al 1% en 2013. En contraste, los pases
en desarrollo crecieron a una tasa superior al 4% ese mismo ao.
Hay algunos eventos salientes poscrisis. Primero, las amplias repercusiones de
la crisis sobre el mercado laboral de los pases avanzados han determinado la
implementacin de medidas orientadas a fomentar ganancias de productividad
en el sector privado. De esta manera, las economas se hacen continuamente
ms competitivas, lo que puede ser observado en la creciente competencia que
enfrentan productos peruanos como los textiles. Se hace evidente, entonces, la
necesidad de implementar medidas orientadas a moderar el impacto del sector
externo sobre nuestra tasa de crecimiento y conducentes a reducir la brecha de
conocimientos tecnolgicos en un contexto en el que las economas de frontera
estn ganando productividad. Es particularmente el caso de los Estados Unidos,
donde la combinacin de una reduccin sustancial en el costo de la energa con
avances en robtica, nanotecnologa y biotecnologa estn teniendo impactos
sustanciales en su competitividad.
Segundo, China fue una de las economas que, a pesar de la crisis nanciera, logr
sostener tasas de crecimiento superiores o cercanas a los dos dgitos hasta 2011.
No obstante, recientemente ha mostrado problemas sustanciales que constituyen
una fuente de riesgo para el Per. As, se evidencian ciertos desequilibrios
macroeconmicos y fragilidades nancieras que inducen a ese pas a tener un
menor crecimiento potencial.
Grfico 21: Tasa de crecimiento del PBI de China, 2003-2019
Fuente: FMI (2014). Elaboracin: PRODUCE.
Nota: aos 2013-2019 proyectados.
10.0 10.1
11.3
12.7
14.2
9.6
9.2
10.4
9.3
7.7 7.7
7.5
7.3
7.0
6.8
6.6
6.5
0.0
2.0
4.0
6.0
8.0
10.0
12.0
14.0
16.0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
A partir de 2012, la tendencia de crecer a tasas cercanas al 10% se ha revertido,
alcanzando tasas de crecimiento cercanas al 7%. Esto constituye una fuente de
riesgo para nuestra economa al ser China el segundo socio comercial y principal
comprador de productos tradicionales del Per, adems de los impactos que tiene
su menor crecimiento en el precio de los commodities.
En tercer lugar, y muy vinculado con lo anterior, est la evolucin del precio de
materias primas. En la ltima dcada, los precios de los commodities crecieron
de manera rpida y sostenida. El Per y otros pases exportadores de estos bienes
vieron cmo sus economas se beneciaron de este boom. As, para el perodo
2003-2011 el precio del cobre acumul un crecimiento aproximado de 435%, el
del oro de 330% y el de la plata de 590%. Sin embargo, desde 2012 los precios no
han vuelto a crecer como en los aos previos. Es ms, han cado en un rango de
entre 10% y 20%.
El FMI (2014a) muestra que el crecimiento econmico de la regin puede verse
severamente afectado por la cada en los precios de las materias primas o,
incluso, si es que estos se mantienen relativamente estables. Un pas exportador
de commodities, al tener un choque positivo de precios de estos bienes, mejora
sus trminos de intercambio, con lo que aumenta la demanda por consumo, la
inversin y la rentabilidad de las empresas. Esto se traduce en un incremento
del PBI efectivo y el potencial, con lo que la economa crecer a tasas ms altas.
Sin embargo, el efecto sera temporal. Una vez que la inversin y el consumo se
ajusten a las nuevas proyecciones de precios, el crecimiento del producto volvera
a tasas similares a las de antes del choque positivo, a menos que la nueva inversin
se haya traducido en incrementos de la productividad.
Dentro de la regin, el Per es uno de los pases ms afectados por el cambio de
tendencia en el precio de materias primas. En el Grco 22 guran proyecciones
de crecimiento econmico para el perodo 2014-2019 para diversos pases
latinoamericanos exportadores de commodities bajo un escenario en donde
los precios se mantienen estables, similares a los observados actualmente. De
esta manera, se observa que el crecimiento del PBI anual del Per sera dos
puntos porcentuales menos en el perodo 2014-2019 que en el del boom, 2003-
2011, el diferencial ms alto de todos los pases seleccionados. Esto, de alguna
manera, resalta la mayor dependencia de nuestra economa a los precios de los
commodities en comparacin con otras de la regin.
Grfico 22: Crecimiento econmico de pases seleccionados y proyecciones, 2003-2019
Fuente: FMI (2014). Elaboracin: PRODUCE.
0%
1%
2%
3%
4%
5%
6%
7%
Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Per Uruguay
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20032011 20122013 2014-2019, escenario precios estables
2.2.3 El contexto institucional
Para lograr un adecuado diseo de la estrategia de diversicacin es necesario tener
en cuenta tambin la dotacin institucional en la economa. Son particularmente
relevantes el funcionamiento de los poderes polticos, la situacin del Poder
Judicial, las capacidades burocrticas y, en general, las costumbres y normas
asociadas a las reglas de juego.
Por ello, es importante determinar qu tipo de polticas productivas son
consistentes con las fallas de Estado, especialmente las de tipo poltico. La
fragilidad institucional que subyace a la debilidad de las burocracias estatales
debe ser tomada en cuenta en la seleccin de instrumentos de poltica. Con
burocracias dbiles, la vulnerabilidad a problemas de captura se eleva.
Naturalmente, en el muy corto plazo la dotacin institucional de un pas no suele
transformarse rpidamente. Pero es necesario trabajar hacia el fortalecimiento
institucional en el mediano y largo plazo. Una manera de enfrentar aunque
parcialmente el problema es mejorando las capacidades tcnicas de la
burocracia. Ello permitir un diseo e implementacin ms adecuados de las
polticas. Mejores polticas, a su vez, fortalecern la credibilidad de las instituciones,
lo que permitir atraer a cuadros tcnicos superiores. Todo ello podra generar
un crculo virtuoso de progreso institucional y mejores polticas, como ocurri con
la macroeconoma.
3. EL PLAN NACIONAL
DE DIVERSIFICACIN
PRODUCTIVA
En las secciones anteriores hemos enfatizado en los benecios de disear una estrategia
de diversicacin productiva que ayude a sostener una tasa de crecimiento econmico
elevada, aumente la generacin de empleo de calidad, reduzca la dependencia de los
precios de materias primas y promueva la transformacin productiva necesaria para
transitar hacia un pas de ingresos altos.
Naturalmente, la estrategia de diversicacin productiva debe ser entendida como
un elemento del conjunto de polticas pblicas que promueven el desarrollo de las
capacidades productivas. Este plan busca articular el conjunto de iniciativas y reformas
que estn siendo desarrolladas por otros sectores y niveles del Gobierno. En este sentido,
pretende ser un plan maestro que oriente el accionar pblico y privado hacia la generacin
de una mayor capacidad productiva y transformadora en el pas.
3.1. Objetivos
El Plan Nacional de Diversicacin Productiva tiene como objetivo principal impulsar el
crecimiento de mediano y largo plazo a travs de la generacin de una mayor capacidad
productiva y transformadora, que lleve a la diversicacin y la sosticacin econmica,
la reduccin de la dependencia de los precios de materias primas, la mejora de la
productividad, el aumento del empleo formal y de calidad, y un crecimiento econmico
sostenible de largo plazo. Esto se traducir en mayores niveles de bienestar para todos
los peruanos.
El impacto esperado del PNDP, al igual que el impacto de las reformas estructurales que se
vienen impulsando desde el Gobierno en materia de educacin, salud, modernizacin de la
gestin pblica, reforma del servicio civil, infraestructura, entre otros, es principalmente
de mediano y largo plazo. Sin embargo, algunas de sus acciones puedan tener efectos
en un horizonte ms corto. De esta manera, mientras las acciones relacionadas con
la mejora de regulaciones y simplicacin de procesos administrativos que afectan a
las empresas son generalmente puntuales y tienen efectos que se harn evidentes en
el corto y mediano plazo, las acciones referidas a la promocin de la diversicacin y
la expansin de la productividad se implementarn a lo largo de perodos ms largos
se trata de procesos ms que de acciones especcas y recin harn evidentes sus
impactos en el mediano y largo plazo.
Teniendo en cuenta lo anterior, el PNDP se plantea los siguientes objetivos especcos:
Lograr tasas de alto crecimiento econmico que sean sostenibles en el largo
plazo. Como resultado de la generacin y consolidacin de nuevos motores de
crecimiento econmico, aumentara el potencial que tiene el Per para crecer
a tasas sostenibles en el largo plazo. Gracias a esto, se espera que el PBI per
cpita peruano ajustado por paridad de poder de compra) en alrededor segn
metodologa del Banco Mundial se incremente de 10,900 en la actualidad a un
poco ms de 17,000 dlares en 2021 y casi 30,000 dlares en 2030. Esto ltimo
signicara estar a los niveles de Israel de la actualidad, y por encima de los niveles
de Grecia y Portugal hoy. Para lograr este objetivo, el crecimiento del PBI deber
ser en promedio 7% desde el 2015.
Acentuar la transformacin productiva necesaria para transitar hacia el nivel de
ingresos medios-altos y reducir la dependencia de la economa peruana por los
recursos naturales. Se espera que el impulso de nuevas actividades productivas
que sean motores del crecimiento econmico genere una mayor diversicacin
de la canasta exportadora. Se espera tambin que, como consecuencia directa del
PNDP, las exportaciones no tradicionales aumenten en 5,000 millones de dlares
hacia 2021 y en 18,000 millones de dlares para 2030. Esto se dara en adicin al
crecimiento inercial en exportaciones no tradicionales.
Reducir las brechas regionales de productividad. En el ao 2012 el promedio del
valor agregado por trabajador de todas las regiones del Per, sin considerar Lima,
represent el 47% del valor agregado por trabajador en la capital. Se pretende
que las acciones del plan se orienten hacia la convergencia regional, de modo que
este ratio se incremente en diez puntos porcentuales a 2021 y en veinte puntos
porcentuales a 2030.
Aumentar el empleo formal y de calidad, reduciendo la informalidad. Se plantea
que las acciones del Plan Nacional de Diversicacin Productiva, en conjunto con
las medidas tomadas por otras instituciones del Gobierno y futuras acciones,
reduzcan la informalidad laboral e incrementen el empleo de calidad. De esta
manera, respecto a la tasa de informalidad laboral actual (68.6% de la PEA en 2012
segn el OIT), se espera que se registre una reduccin de diez puntos porcentuales
para el ao 2021 y de veinte puntos porcentuales adicionales al ao 2030.
3.2. Estrategia para la diversicacin productiva
Para el cumplimiento de los objetivos de corto, mediano y largo plazo, el Plan Nacional
de Diversicacin Productiva se sostiene sobre tres ejes estratgicos, que orientan el
diseo de polticas.
El primer eje es el de la promocin de la diversicacin productiva y busca, mediante la
identicacin y el diagnstico de fallas de mercado especcas, una mayor diversicacin
y, cuando sea necesario, una mayor sosticacin del aparato exportador (y productivo en
general) de bienes y servicios. Este primer eje debe implementarse con mucha disciplina
para evitar caer en errores del pasado. Sus objetivos deben estar acotados, debe evitar
priorizar sectores de manera arbitraria y debe recoger informacin tanto sectorial como
regional para identicar intervenciones ptimas de poltica que catalicen el proceso de
diversicacin. Asimismo, dado que el mercado domstico tiene an una dimensin
relativamente pequea, la diversicacin productiva debe estar guiada por la demanda
externa (actual y potencial).
En segundo lugar, el plan contiene un eje orientado a adecuar regulaciones inecientes
que puedan existir, especialmente aquellas asociadas a la denominada regulacin
social (seguridad, salud, medioambiente). Asimismo, en este eje se busca simplicar
los procesos administrativos en general. El objetivo central de este segundo eje es hacer
que los principios bsicos de la regulacin social que son muy necesarios se apliquen
de la manera ms pertinente y eciente posible
19
, lo cual no signica reducir los costos
de las empresas de manera indiscriminada.
En tercer lugar, y en la medida que las polticas de diversicacin productiva puedan
tener un sesgo hacia los sectores ms modernos de la economa, el plan contiene un
(19) Los avances logrados
con la aprobacin de las
modicaciones a la Ley de
Seguridad y Salud en el Trabajo
en el Congreso de la Repblica
en julio de 2014 son un ejemplo
claro de cmo es posible
mejorar la regulacin sin afectar
derechos de los trabajadores.
eje que busca promover un aumento sustancial de la productividad. Si bien este eje es
fundamental para el desarrollo econmico en general, resulta particularmente relevante
en una economa como la peruana, que se caracteriza por una amplia heterogeneidad
productiva a nivel inter e intrasectorial, exacerbada por el sector informal. Esto genera
sustanciales brechas de productividad. Las polticas de mejora de la productividad buscan
entender mejor el porqu de dichas brechas y prescribir medidas de poltica que apunten
a proveer insumos en un sentido amplio del trmino a las empresas para reducir
sus costos. Las medidas destinadas al aumento sustancial de la productividad se dirigen
al conjunto de la economa. Por ello, benecian tambin al sector no transable y a los
sectores rezagados y de baja productividad.
De otro lado, el PNDP involucra necesariamente y de manera articulada a un
conjunto amplio de actores de los mbitos privado y pblico, en todos sus sectores y
niveles. El conjunto de actores involucrados vara para cada eje estratgico, y depende
de las competencias que aquellos tengan en relacin con los objetivos de los ejes.
El Grco 23 resume la estrategia del Plan Nacional de Diversicacin Productiva en tres
etapas del proceso de las polticas pblicas.
Grfico 23: Esquema de la estrategia del PNDP
La operatividad de la estrategia que se aprecia en el grco anterior consta de tres
elementos principales:
instrumentos de poltica
grupos tcnicos
instrumentos metodolgicos
Los instrumentos de poltica son variados y siguen estndares en poltica de desarrollo
productivo. El conjunto de ellos comprende clusters, parques industriales, esquemas de
capacitacin, esquemas de subsidio a la investigacin y desarrollo, diversos programas
de desarrollo de proveedores, entre otros. Estos se organizan segn lneas de accin
para cada eje y estn detalladamente explicados en la seccin 3.5.
52 MINISTERIO DE LA PRODUCCIN
DIAGNSTICO DISEO DE POLTICAS
IMPLEMENTACIN
DE POLITICAS
Eje 1
Promocin de la
diversicacin
productiva
Eje 2
Adecuacin de
regulaciones y
simplicacin administrativa
Eje 3
Expansin de la productividad
Instrumentos
metodolgicos
Entes
ejecutores
Grupos
tcnicos
del eje 1
Grupos
tcnicos
del eje 2
Grupos
tcnicos
del eje 3
CMDP
Unidades tcnicas
sectoriales
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Los grupos tcnicos sern la principal instancia para recoger el aporte de los sectores
pblico en sus tres niveles , privado y acadmico que sirva como insumo para el diseo
de polticas. Dentro de estos, destaca la participacin de los Gobiernos subnacionales.
Las entidades del Gobierno nacional coordinarn con los Gobiernos regionales y locales
de acuerdo a sus competencias la implementacin en el territorio de las acciones
contempladas en el plan. Especcamente mediante actividades como la identicacin
de recursos que se puedan utilizar en acciones vinculadas al plan, la programacin
presupuestaria de los recursos, la estandarizacin de la provisin de bienes y servicios
(mediante capacitacin y asistencia tcnica), el monitoreo de las acciones, entre otras.
Los instrumentos metodolgicos, por su parte, estn compuestos por estudios econmicos
y sistemas de informacin y medicin. Entre los estudios econmicos, los diagnsticos
de las barreras al crecimiento regional (o estudios regionales) son una herramienta
esencial y de carcter transversal que permitir identicar parte importante de la agenda
de poltica en cada uno de los tres ejes. Otros estudios especcos tambin juegan un rol
esencial, como los de identicacin de sectores con potencial para insertarse en cadenas
globales de valor, los de demanda mundial actual y potencial, o el estudio de las brechas
de productividad considerando benchmarks internacionales.
Los sistemas de medicin e informacin son tambin un elemento importante de la
estrategia y un insumo esencial para los estudios econmicos. La agenda metodolgica
es variada. Pasa por el reforzamiento de instrumentos existentes, como el potenciamiento
de las estadsticas industriales. Asimismo, la consolidacin de la encuesta de innovacin
y la creacin de nuevos instrumentos, como la encuesta de percepcin de regulaciones
o la encuesta de la empresa. Algunos de estos instrumentos como este ltimo, por
ejemplo son transversales.
Debe sealarse que las distintas polticas diseadas e implementadas deben ser
complementadas con instrumentos de seguimiento y evaluacin.
3.3 Institucionalidad para la diversicacin productiva
El sostenimiento en el tiempo de las intervenciones intersectoriales y territoriales
del PNDP exige contar con la institucionalidad adecuada. Ello implica la existencia de
tres instancias para la coordinacin, el diseo y la implementacin de polticas: (1) la
Comisin Multisectorial Permanente para la Diversicacin Productiva (CMDP), con sus
correspondientes grupos tcnicos vinculados a cada eje, (2) los propios sectores del
Gobierno nacional y los Gobiernos regionales, segn sus competencias, y (3) los entes
o brazos ejecutores.
La Comisin Multisectorial Permanente para la Diversicacin Productiva tiene como
objeto coordinar la implementacin del Plan Nacional de Diversicacin Productiva. Es
una instancia cuyo nfasis esta en generar nuevos motores de crecimiento, identicar
potencialidades para insertar la produccin en las cadenas de valor globales, y alinear
esfuerzos a nivel intersectorial y territorial. Tiene entre sus funciones:
Realizar el seguimiento y la evaluacin de la implementacin del Plan Nacional
de Diversicacin Productiva.
Realizar propuestas para la mejora de los objetivos y las medidas especcas, as
como las metas y los indicadores del PNDP.
Elaborar reportes de los avances y los resultados alcanzados respecto de la
implementacin del PNDP.
54 MINISTERIO DE LA PRODUCCIN
La CMDP, como mxima instancia, estar integrada por el Ministro de la Produccin
(quien la presidir), el Presidente del Consejo de Ministros, el Ministro de Economa
y Finanzas, el Ministro de Comercio Exterior y Turismo, el Ministro de Agricultura y
Riego, el Ministro de Energa y Minas, el Ministro de Transportes y Comunicaciones, y
un representante de los gremios empresariales. La CMDP podr realizar coordinaciones
con otros sectores del Poder Ejecutivo, u otras entidades del sector pblico y privado.
El Ministerio de la Produccin, a travs de la Direccin General de Estudios Econmicos,
Evaluacin y Competitividad Territorial del Viceministerio de Mype e Industria actuar
como Secretara Tcnica del CMDP. Esta estar a cargo de proponer a la comisin el diseo
de los planes de accin para la ejecucin del Plan Nacional de Diversicacin Productiva
y las medidas normativas necesarias para alcanzar las metas y los objetivos trazados.
Liderar la ejecucin del plan en coordinacin con los agentes clave involucrados y
realizar el monitoreo de las actividades establecidas en este, correspondientes a los
organismos involucrados en su ejecucin.
Los grupos tcnicos de la CMDP se conforman para temas especcos, vinculados a los
tres ejes del plan, en el marco del objeto y funciones de la comisin. Los grupos tcnicos
estarn integrados por representantes de las unidades tcnicas del Gobierno (en sus tres
niveles), as como por especialistas del sector privado o de la sociedad civil.
Los brazos ejecutores son las unidades que hacen operativos los instrumentos de
poltica, segn las instrucciones de la CMDP. En la ltima dcada, estos entes han
sido progresivamente impulsados (desde el Ministerio de la Produccin, por ejemplo,
se cuenta con el Instituto Tecnolgico de la Produccin (ITP) y la red de Centros de
Innovacin Tecnolgica (CITE), Innvate Per, Start-Up Per, INACAL, entre otros).
De otro lado, las acciones de mediano y largo plazo, sern implementadas por las
entidades que la CMDP dena en el marco del diseo de polticas estratgicas de
diversicacin. As, podrn incorporarse como entidades ejecutoras las direcciones
generales de ministerios sectoriales (los ministerios que integran el consejo podrn
asumir, en el marco de sus competencias, el desarrollo y la implementacin de polticas
especcas), entidades y programas pblicos, entre otros.
3.4 Articulacin del Plan Nacional de Diversicacin
Productiva con otras polticas de gobierno
Para sostener el crecimiento econmico y lograr el desarrollo del pas, el PNDP requiere
articularse a las principales polticas pblicas que hoy dirigen las acciones del Gobierno.
Existen dos niveles de polticas que impactan. Un primer nivel est dado por aquellas
polticas que fortalecen sustantivamente las capacidades productivas del pas, y un
segundo nivel por polticas ms puntuales que aumenten la diversicacin. En el primer
caso, se requiere mejorar sustancialmente, tanto en trminos de cobertura como de
calidad, los servicios de educacin, salud y seguridad y la poltica social. Asimismo, es
necesario seguir adelante con el proceso de fortalecimiento institucional. Un pas con
una institucionalidad dbil y con mano de obra poco educada tiene pocas probabilidades
de lograr el desarrollo econmico. Naturalmente, estos factores fundamentales
no mejorarn repentinamente y es posible que no tengan un efecto inmediato sobre
el crecimiento de la economa. En ese sentido, el fortalecimiento de las capacidades
fundamentales de la economa debe ser complementado con polticas ms puntuales,
directamente diseadas a aumentar la diversicacin.
Es as que el segundo nivel comprende el diseo de polticas orientadas a promover la
diversicacin productiva. Este segundo tipo de polticas se justica por la existencia de
fallas de mercado y de Estado que limitan o incluso impiden el proceso de diversicacin,
en el mejor de los casos, se alcanza un nivel de diversicacin considerablemente menor
al deseable. Las experiencias de xito internacionalmente reconocidas en trminos de
desarrollo econmico identicadas en Asia y en la periferia europea estn referidas
bsicamente a procesos de industrializacin manufacturera. En la mayora de los casos
mencionados, el Estado privilegi ciertos sectores e hizo intervenciones agresivas con
instrumentos de mercado como subsidios y exoneraciones, por mencionar algunos. Ese
tipo de intervenciones requieren conocer a profundidad el tipo de falla de mercado que se
pretende corregir, as como tener en cuenta los incentivos de los agentes de la economa
al momento de disear e implementar las polticas. De ah la importancia de contar con
slidos instrumentos metodolgicos y coordinacin estrecha a nivel de las instancias
tcnicas del sector pblico.
Teniendo en cuenta el marco anterior, a continuacin se realiza un breve recuento de las
principales polticas pblicas implementadas por el Gobierno en los ltimos aos y que
se espera tengan efectos en los siguientes que se articulan o son complementarias
al PNDP, y cuya progresiva efectividad resultan cruciales para el logro de los objetivos
de este plan.
Poltica scal. Actualmente, la poltica scal se ha centrado en mejorar la eciencia
del gasto pblico. Con este objetivo se han implementado medidas orientadas al
fortalecimiento de las nanzas pblicas mediante el perfeccionamiento del marco
macroscal vigente y medidas orientadas a reforzar las burocracias tcnicas y
retener al personal altamente calicado de los poderes Ejecutivo y Judicial va
reformas en la estructura salarial.
Una de las reformas diseadas por el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF)
ha sido la elaboracin de una nueva regla de gasto scal estructural, la cual toma
en cuenta los ingresos scales permanentes y cclicos. Con esto, los ingresos
extraordinarios como aquellos provistos por los recursos mineros sern
ahorrados para ser gastados luego, en los momentos de menor expansin
econmica. Esta regla le otorgar al gasto una dinmica ms prudente y generar
opciones de respuesta scal ante choques econmicos. Paralelamente, existen
iniciativas para mejorar la eciencia del gasto, mediante la implementacin
del Presupuesto por Resultados, la cual permitir nanciar desembolsos en
infraestructura social y fsica sin deteriorar la solvencia scal.
Poltica Nacional de Modernizacin de la Gestin Pblica. Tiene el objetivo de
orientar, articular e impulsar en todas las entidades pblicas el proceso de
modernizacin hacia una gestin por resultados que impacte positivamente en el
bienestar del ciudadano y el desarrollo del pas. Este modelo de gestin pblica
moderna descansa en cinco pilares: (i) polticas pblicas, planes estratgicos
y operativos, que deben ser dictados previa una denicin de objetivos claros
que reejen las prioridades del pas y permitan que el Estado acte de manera
coherente y articulada; (ii) presupuesto por resultados, que busca mejorar la
calidad del gasto a travs de un uso eciente y ecaz de los recursos; (iii) gestin
por procesos, simplicacin administrativa y organizacin institucional, orientada
a una gestin por procesos que contribuya a la simplicacin administrativa
y modernice el funcionamiento de las entidades pblicas; (iv) servicio civil
meritocrtico, que busca lograr la profesionalizacin de la funcin pblica para
atraer a personas capacitadas basndose en principios de mrito e igualdad de
oportunidades, y (v) sistema de informacin, seguimiento, evaluacin y gestin del
conocimiento, orientado a contar con informacin til y oportuna para realizar un
adecuado seguimiento y evaluacin de las actividades.
La diversicacin productiva requiere que las entidades del Estado funcionen de
manera articulada, descentralizada y gil, de modo que las intervenciones sean
integrales y oportunas. En ese sentido, esta poltica resulta fundamental.
Poltica educativa. Una de las principales lneas de accin de la reforma educativa
consiste en elevar el presupuesto del sector hasta el 6% del PBI (aumento anual
de 0.25% del PBI). Esta reforma se estructura sobre la base de cuatro ejes. El
primero est dado por la revaloracin de la carrera docente, propsito que se
buscar lograr con medidas como la implementacin de la reforma magisterial
y la ampliacin de la cobertura de los programas de capacitacin. El segundo eje
est dado por la modernizacin y la descentralizacin de la gestin educativa.
Una de las medidas ms importantes en esta lnea est dada por la asignacin
de mayores herramientas de gestin a los directores, as como la ampliacin de
sus competencias en el manejo del personal docente. El tercer eje consiste en
el reforzamiento de los aprendizajes, propsito que se busca alcanzar mediante
la implementacin de seis colegios de alto rendimiento y el programa Rutas
Solidarias.
El cuarto eje, por su parte, est constituido por la mejora de la infraestructura
educativa y tiene como una de sus principales lneas de accin el impulso de
alianzas pblico-privadas para nanciar proyectos que reduzcan la brecha de
infraestructura educativa. En lo que respecta a la educacin superior, se busca
fomentar la inversin pblica y privada en Institutos y Escuelas de Educacin
Superior Tecnolgicos (IEST) y dar continuidad a los programas de becas y crdito
educativo como Beca 18, que en 2014 permitir que 19,500 jvenes en condicin
de pobreza y con elevado rendimiento acadmico, tengan oportunidades para salir
de la pobreza, desarrollar sus capacidades y aportar productivamente al pas. La
diversicacin productiva requiere contar con una fuerza laboral de calidad, mejor
educada tanto a nivel de educacin bsica como a nivel tcnico y profesional.
Por otra parte, con la nalidad de mejorar la calidad educativa de las entidades
universitarias en el pas, se aprob la Ley Universitaria, cuya aplicacin rige para
las universidades pblicas, privadas, nacionales y extranjeras, y busca normar la
creacin, el funcionamiento, la supervisin y el cierre de las mismas. Como parte de
esta mejora educativa se promueve la acreditacin de la calidad de las universidades.
La existencia de institutos de investigacin ser considerada como un criterio
favorable en este proceso. Asimismo, las universidades privadas (asociativas y
societarias) debern reinvertir sus excedentes y utilidades, respectivamente, en
mejorar la calidad educativa en aspectos como infraestructura, investigacin e
innovacin en ciencia y tecnologa, as como en capacitacin y proyeccin social.
Poltica de comercio exterior. El Ministerio de Comercio Exterior y Turismo, como
rector del Sector Comercio Exterior, desarroll los primeros instrumentos de
planicacin sectorial desde la apertura y estabilizacin econmica realizada en
los noventa mediante el Plan Estratgico Nacional Exportador 20032013 (PENX).
Este tiene como objetivo principal incrementar sostenidamente la exportacin de
bienes y servicios, y promover la imagen del Per en el exterior como destino de
inversiones y turismo.
Se viene realizando la actualizacin del PENX a 2021, la cual culminar en 2014.
El nivel de ejecucin del PENX al cierre de 2013 ha sido del 85%, contando con
un nivel de implementacin regional (a travs de los 25 Planes Regionales de
Exportacin) por encima del 87%. El PENX ha sido fundamental para la insercin de
las empresas peruanas en cadenas de valor globales, la bsqueda y promocin de
nuevas oportunidades de exportacin, y la insercin del Per a nivel internacional
a travs de los acuerdos comerciales.
De esta manera, el Per cuenta actualmente con 17 acuerdos comerciales vigentes
con 52 pases y ha negociado o viene negociando acuerdos que incrementarn la
cantidad de socios comerciales a 62 pases. Por otro lado, se han realizado acciones
de simplicacin de procesos y trmites administrativos vinculados mediante la
Ventanilla nica de Comercio Exterior (VUCE), que a julio de 2014 incorpora 258
procedimientos que han signicado ahorros anuales de hasta 65 millones de soles
y de al menos 15% en trminos de reduccin de tiempos, as como ms de 26,000
empresas atendidas. Asimismo, se ha fortalecido tcnicamente a las Ocinas
Comerciales en el Exterior (OCEX).
Todas estas acciones buscan fomentar la generacin de capacidades bajo un
enfoque de cultura exportadora y el desarrollo de buenas prcticas comerciales.
Poltica de transportes y comunicaciones. La poltica actual del sector est
enfocada en la reduccin de la brecha de infraestructura que facilitar la inversin
privada y la generacin de un crecimiento inclusivo. De esta manera, los proyectos
de infraestructura de transportes y comunicaciones en marcha y futuros, que
entre 2012 y 2016 habrn sumado una inversin de ms de 32,000 millones de
soles, buscan resolver la problemtica tanto de las zonas urbanas ms pobladas,
como de las regiones ms alejadas de los principales mercados.
Desde el sector existe una visin integral de las infraestructuras de transportes
y los servicios que se prestan a travs de ellas. As, la gestin del sistema de
transportes tiene una perspectiva multimodal donde la infraestructura no es
un n en s misma sino un medio para que se realicen servicios de transporte,
seguros, ecientes y de calidad, a travs de diversos medios: carreteras, ferrovas,
cabotaje, etc.
Dentro de dicha poltica se inserta el Plan de Desarrollo de los Servicios Logsticos
de Transporte, que busca generar una propuesta de desarrollo de mediano a largo
plazo para fortalecer la logstica interna y as aprovechar las oportunidades del
mercado internacional. En el marco del mencionado plan se priorizaron veintids
corredores logsticos a partir de la identicacin de las principales actividades
productivas demandantes de servicios logsticos de transporte.
Por su parte, la relevancia del acceso a los servicios de informacin y
telecomunicaciones para el crecimiento econmico es fundamental. El Gobierno
viene desarrollando medidas para la expansin de Internet de banda ancha a las
distintas regiones del pas. En ese sentido, se ha avanzado sustantivamente las
concesiones para la instalacin y el desarrollo de la Red Dorsal Nacional de Fibra
ptica, que tiene por nalidad integrar a todas las capitales de las provincias del
pas, as como el despliegue de redes de alta capacidad que integren a todos los
distritos, a n de hacer posible su masicacin en todo el territorio nacional, en
condiciones de competencia. Este proyecto fue puesto en etapa de promocin
mediante la Ley N. 29904 "Promocin de la Banda Ancha y construccin de la
Red Dorsal Nacional de Fibra ptica" del ao 2012. La diversicacin productiva
requiere de avances progresivos pero sustanciales en estas materias que elevan
directamente la eciencia y productividad tanto de personas como de empresas,
reduciendo las altas brechas vigentes.
Poltica de ciencia, tecnologa e innovacin. En la medida en que la CTI es
un pilar esencial para la diversicacin productiva, esta poltica se articula en
diversos frentes al PNDP. Precisamente, uno de los objetivos del Plan Nacional de
Ciencia, Tecnologa e Innovacin es promover el desarrollo y la transferencia de
innovaciones tecnolgicas en las empresas, elevando la competitividad productiva
y el valor agregado con criterio de sostenibilidad econmica y ambiental. El
CONCYTEC, como ente rector del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologa
e Innovacin (SINACYT), tiene entre sus funciones la de desarrollar y ejecutar
programas de CTI orientados a la formacin, el perfeccionamiento, la retencin y
la colaboracin de cientcos y tecnlogos, as como el apoyo de la investigacin
universitaria para la promocin de proyectos de innovacin, transferencia, difusin,
intercambio y divulgacin de la ciencia, la tecnologa y la innovacin.
Poltica ambiental. El Ministerio del Ambiente, como ente rector del sector
ambiente, promueve el uso sostenible de los recursos naturales. Teniendo en
cuenta la importante capacidad y gran potencial que tiene el Per para el desarrollo
de actividades econmicas basadas en recursos naturales
20
, el cuidado de dichos
recursos y la preservacin de la calidad ambiental son preocupacin fundamental
del sector. El Plan Nacional de Diversicacin Productiva se articula a la Poltica
Ambiental especialmente en su objetivo 5: Lograr el desarrollo ecoeciente y
competitivo de los sectores pblico y privado, promoviendo las potencialidades y
oportunidades econmicas y ambientales nacionales e internacionales.
Es importante mencionar que existen grandes oportunidades para el crecimiento
de nuevos motores en la economa a partir del uso eciente de los recursos
naturales y de la biodiversidad. En esa lnea, dicho crecimiento deber estar
alineado a los enfoques de desarrollo sostenible, crecimiento verde y produccin
ms limpia promovidos desde el MINAM. Resulta muy relevante en este punto
tambin la gestin sostenible de los recursos hdricos, promovida por el Ministerio
de Agricultura y Riego.
Poltica de desarrollo e inclusin social. El Ministerio de Desarrollo e Inclusin
Social (MIDIS) ejerce la rectora de la poltica de desarrollo e inclusin social en el
pas, encaminada a reducir la pobreza, las desigualdades, las vulnerabilidades y
los riesgos sociales en aquellas brechas que no pueden ser cerradas por la poltica
social universal regular, de competencia sectorial. La Estrategia Nacional de
Desarrollo e Inclusin Social Incluir para Crecer reconoce el trabajo articulado
intersectorial e intergubernamental como factor vital para reducir las brechas
existentes en el pas y mejorar las condiciones de vida de la poblacin. Dicha
estrategia considera acciones en torno a cinco ejes estratgicos: 1) nutricin
infantil, 2) desarrollo infantil temprano, 3) desarrollo integral de la niez y la
adolescencia, 4) inclusin econmica y 5) proteccin al adulto mayor.
El PNDP se relaciona a la estrategia Incluir para Crecer especialmente en el
eje de inclusin econmica, el cual busca desarrollar las capacidades productivas
de las familias en situacin de vulnerabilidad econmica a travs del proyecto
Haku Wiay, que provee asistencia tcnica, capacitacin y equipamiento con
activos productivos esenciales, a la vez que fomenta el uso de servicios de ahorro
y crdito. Asimismo, el Fondo para la Inclusin Econmica en Zonas Rurales
(FONIE) nancia la inversin en infraestructura bsica como caminos vecinales,
conexiones de agua y saneamiento, y electricidad. Todo ello permitir que las
familias puedan incrementar su productividad y contribuyan al desarrollo local.
Poltica de seguridad. El principal reto del Ministerio del Interior es la
profesionalizacin y la reestructuracin de la Polica Nacional del Per, aspecto
(20) Por ejemplo, el Per es
uno de los quince pases con
mayor biodiversidad biolgica
del mundo y es el noveno en
cuanto a extensin de bosques
(66 millones de hectreas).
fundamental para reducir los niveles de corrupcin e ineciencia y luchar
efectivamente contra la delincuencia. Algunas de las medidas implementadas
con este objetivo son los mayores recursos destinados a la seguridad ciudadana, la
modernizacin de los procesos de investigacin criminal, el fortalecimiento de sus
servicios de inteligencia, la provisin de nuevo equipamiento, el establecimiento
de nuevos centros penitenciarios, la modernizacin de las comisarias, la mejora
en la capacidad de lucha contra la criminalidad organizada, entre otros. Todas
estas medidas requieren un alto nivel de coordinacin entre las instituciones y
una mejor comunicacin entre el Estado y los ciudadanos.
Poltica de salud. En 2013 se aprobaron una serie de decretos legislativos orientados
a implementar la reforma del sector salud con el objetivo de universalizar la
proteccin social en salud, de manera que, progresivamente, toda la poblacin se
benecie de la accin del Estado para mejorar los determinantes de su situacin
de salud, acceda a ms y mejores cuidados de salud, y no corra el riesgo de
empobrecerse como consecuencia de cuidar su salud o sanar su enfermedad.
Incluye medidas de extensin del seguro pblico, de ampliacin y fortalecimiento
de la oferta de servicios, de mayor acceso a medicamentos, una poltica de
planicacin multianual de inversiones y una nueva poltica de remuneraciones
que incentiva una mejor distribucin geogrca del recurso humano y garantiza
un mejor desempeo. Asimismo, contempla el fortalecimiento institucional del
Ministerio de Salud y de la Superintendencia Nacional de Salud.
Esta poltica es relevante para el PNDP en la medida que la salud es un determinante
fundamental del capital humano y tiene inuencia directa sobre la productividad.
3.5 Ejes del Plan Nacional de Diversicacin
Productiva
En el contexto del diagnstico de la economa peruana presentado en el captulo anterior,
el Plan Nacional de Diversicacin Productiva est organizado en tres grandes ejes,
compuestos por lneas de accin, cada uno de los cuales contiene acciones especcas.
Se propone, adems, el diseo institucional necesario para su implementacin.
Eje 1. Promocin de la diversicacin productiva
Como se mencion en el Captulo 2, la economa peruana se ha diversicado
recientemente, sobre todo tras el notable crecimiento de las exportaciones
agroindustriales. No obstante, el Per sigue teniendo una canasta exportadora
relativamente poco sosticada debido a la alta participacin de los minerales.
En la medida que la economa peruana ha sostenido una estrategia de crecimiento
basada en la explotacin de recursos naturales, la evolucin favorable de los precios
internacionales de los minerales en la dcada previa ha permitido al pas crecer
rpidamente y resolver muchos de los problemas relevantes que lo aquejaban.
Sin embargo, la evidencia emprica muestra que no se puede mantener esta
estrategia de crecimiento en el largo plazo, sin modicaciones o complementos.
Un segundo factor por considerar es que la profundizacin del comercio
internacional y los acuerdos comerciales han generado sistemas de produccin
que trascienden fronteras. Alrededor del 60% del comercio internacional
corresponde al de bienes y servicios intermedios utilizados en las distintas etapas
de los procesos productivos.
Esta fragmentacin ha dado lugar a las llamadas cadenas de valor globales, que
consisten en sistemas de produccin internacionales (regionales o mundiales)
organizados para optimizar la produccin, el marketing y la innovacin. Localizan
productos, procesos y funciones en diferentes pases, y buscan benecios por
diferencias de costo, tecnologa y logstica, etc. En consecuencia, la insercin
en cadenas de valor globales puede servir como un importante medio para la
creacin de capacidad productiva en pases en desarrollo mediante la difusin
tecnolgica y la acumulacin de conocimientos especializados.
Un factor adicional, como la literatura econmica muestra, es que un bajo grado de
diversicacin suele originarse en fallas de mercado y que, por lo tanto, constituye
un resultado ineciente.
En este contexto, cmo lograr que la economa peruana se diversique teniendo
en cuenta estos factores? Para resolver este problema es prioritario tener una
estrategia que siga las siguientes lneas de accin:
Insertar las unidades productivas en las cadenas de valor de la economa
global (no tratar de producir todo el valor internamente). Para ello se debe
identicar dichas cadenas y demandas potenciales, y disear los mecanismos
para identicar brechas de productividad por sector en relacin a la economa
global, de manera articulada con los sectores competentes.
Favorecer el desarrollo de un ecosistema de emprendimientos innovadores
donde las empresas interactan de manera dinmica produciendo ideas de
negocio, habilidades y recursos nancieros como no nancieros.
Contribuir a la competitividad empresarial a travs del fomento de las
actividades de I+D+i con impacto directo y rpido en el sector productivo. El
propsito debe ser incrementar el grado de eciencia en la produccin de los
productos ya existentes pero, sobre todo, la creacin de nuevos productos.
Este componente debe centrarse especialmente en fomentar la adopcin
de nuevas tecnologas en actividades con potencial exportador, as como en
tecnologas bsicas de impacto transversal.
Mejorar los estndares de produccin y la eciencia de las empresas a travs
del desarrollo de la infraestructura para la calidad, a n de facilitar su acceso a
mercados internacionales, as como la transferencia tecnolgica del exterior.
Fomentar los procesos de diversicacin y sosticacin empresarial implica
desarrollar y perfeccionar un conjunto de condiciones tcnicas, econmicas
e institucionales que potencien el quehacer de las empresas en cada uno de
los sectores econmicos del pas. En muchas ocasiones, la inexistencia de un
sistema adecuado de incentivos se traduce en una mayor dicultad para lograr
que las entidades pblicas, las empresas privadas y las instituciones acadmicas
provean y faciliten el acceso a servicios y recursos especializados que conllevan
el crecimiento de la actividad productiva, su perfeccionamiento tecnolgico y el
desarrollo de nuevas iniciativas de negocio.
Es relevante mencionar que el crecimiento econmico que se busca impulsar
debe seguir criterios de eciencia en el uso de los recursos naturales (hdricos,
energticos, biolgicos, etc.). De esta manera, la dimensin ambiental se incorpora
a las polticas de desarrollo productivo promovidas con este plan.
Cabe aadir que la promocin de la diversicacin no implica una seleccin ex
ante de sectores. El plan cuenta con criterios para priorizar nuevas actividades
productivas. El primero es el estudio de identicacin y priorizacin de sectores
con potencial de crecimiento, que permitirn determinar qu sectores tienen
un potencial que ya se empieza a manifestarse en altas tasas de crecimiento,
pero todava no son macroeconmicamente relevantes, y cules, a pesar de
tener potencial, an no logran despegar. El segundo son los estudios regionales,
que evidenciarn las barreras al crecimiento en las regiones y los sectores que
pueden contribuir a reducirlas. Con esos criterios de priorizacin se evaluarn
las acciones necesarias para eliminar fallas de mercado (i.e. pueden requerirse
incentivos para la innovacin) o fallas de Estado (i.e. puede ser necesario cambiar
la normatividad).
A continuacin se presenta el arreglo institucional que permite la operatividad
del eje 1.
Grfico 24: Operatividad del eje de promocin de la diversificacin productiva
Lnea de accin 1: Estrategias de integracin a cadenas de valor
globales
Comprende acciones para insertar a las empresas peruanas de sectores con
potencial de crecimiento en cadenas globales de valor, ya sea mediante la
elaboracin de agendas que atiendan las principales barreras que limitan el
crecimiento de los sectores, como mediante la provisin de informacin con
carcter de bien pblico. Involucra un alto grado de participacin del sector
privado organizado. Adems, requiere una serie de estudios previos que permitan
identicar cadenas, potencialidades y capacidades.
Unidades tcnicas sectoriales
Entes ejecutores
Instrumentos
metodolgicos
Lneas de accin
1. Estrategias de integracin a
cadenas de valor globales
2. Atraccin de inversin extranjera
directa
3. Desarrollo del emprendimiento
innovador
4. Incorporacin de la innovacin en
la estrategia empresarial
5. Calidad como soporte para la
diversicacin
Grupos tcnicos
del eje 1
PRODUCE MEF MINAGRI
MINAM MINCETUR
MINEM MTC PCM
Gobiernos regionales
Sector Privado
Academia
Instrumentos
de poltica
Agenda estratgica para el desarrollo de sectores con potencial de
crecimiento
A partir del estudio de identicacin de nuevos motores de crecimiento
se determinarn actividades econmicas de la industria y/o servicios con
potencial de integrarse a cadenas de valor globales y aprovechar los mercados
internacionales con alto crecimiento. Dichos sectores debern actualmente
estar insertados a una cadena de valor global o potencialmente poder
insertarse a una existente.
La identicacin permitir proponer una agenda estratgica para el desarrollo
de sectores (planes sectoriales), en reas temticas relacionadas con recursos
humanos, marco normativo, fortalecimiento de la industria, promocin de
la industria, infraestructura. Asimismo, se propondr una estrategia para
mejorar los mecanismos de coordinacin pblico-privados de largo plazo que
facilite la sostenibilidad en la implementacin de los planes sectoriales. Se
contar con, por lo menos, tres planes sectoriales en 2015.
Difusin de informacin sobre demandas potenciales
El objetivo de esta iniciativa es dar a conocer, mediante informes peridicos,
informacin relevante sobre las demandas sectoriales de los principales socios
comerciales y otras economas para que las empresas de distintos sectores
puedan tener conocimiento sobre oportunidades de negocio e inversiones
en el exterior, actuales o futuras. En ese sentido, son complementarios a las
agendas estratgicas para el desarrollo de sectores.
Para ello se coordinar con el Ministerio de Comercio Exterior y Turismo
(MINCETUR), y se elaborarn distintos informes que sern difundidos
mediante plataformas de informacin y las dems entidades relacionadas
al comercio exterior, tanto nacionales como internacionales. Para 2014,
se difundir un primer informe, y se continuar con la difusin de nuevos
informes en los aos siguientes.
Agenda para la superacin de brechas de productividad con socios
comerciales
A partir de la medicin de brechas de productividad de los sectores productivos
en relacin a los niveles alcanzados por pases desarrollados y los principales
socios comerciales del Per, se estimar la magnitud de estos problemas
para disear una agenda de actividades para los sectores con mayores
necesidades en relacin a este tema.
A 2015, se contar con una propuesta de actividades y/o medidas especcas
para enfrentar brechas en productividad en distintos sectores.
Lnea de accin 2: Atraccin de Inversin Extranjera Directa
Transformar la estructura productiva en una ms diversa y sosticada requiere
conocimiento vinculado a dnde conseguir las mejores materias primas, cmo
transformarlas y agregarles valor, bajo qu estrategias y en qu mercados
venderlas, entre muchas otras variables. En la actualidad, en el pas an no se
cuenta con gran parte del conocimiento para producir bienes complejos.
Este conocimiento ya existe en otras partes del mundo y una manera ecaz de
obtenerlo es a travs de la inversin extranjera directa (IED). Los benecios de la
IED, ms all del estmulo macroeconmico inicial derivado de la propia inversin,
incluyen la transferencia tecnolgica, las mejoras en el capital humano y el
desarrollo de las empresas locales. La experiencia internacional seala que los
vnculos de las empresas multinacionales con proveedores locales son el principal
canal de transferencia tecnolgica, ya que las empresas extranjeras pueden
brindar capacitacin, asistencia tcnica e informacin para mejorar la calidad
de los productos de los proveedores. Mientras tanto, las mejoras en el capital
humano son resultado del entrenamiento y aprendizaje en el trabajo del personal
que las multinacionales contraten, pero sobre todo suelen ser consecuencia de
los esfuerzos deliberados del Gobierno en materia educativa para atraer IED. Por
su parte, el desarrollo empresarial se maniesta con las ganancias de eciencia
producto de efectos demostracin o derrame (OCDE, 2002).
El Per tiene un conjunto de ventajas para atraer IED, como su ubicacin geogrca
estratgica en la costa central de Amrica del Sur, un entorno macroeconmico
estable y una gran diversidad de recursos naturales. Esto ha favorecido el ingreso
de considerables ujos de inversin extranjera en minera en las ltimas dos
dcadas, por ejemplo. Sin embargo, a n de mostrarse ms atractivo a la IED
intensiva en conocimiento, el pas requiere ser ms proactivo en cuanto a sus
polticas de atraccin de IED, las que deben orientarse a atender potenciales
cuellos de botella que podran enfrentar los inversionistas extranjeros.
Es importante notar que ello no implica un tratamiento diferenciado a la inversin
extranjera respecto de la inversin nacional
21
, sino que lo que se busca es
maximizar la inversin que tenga efectos sobre la generacin de capacidades en
la economa local y, en esa lnea, la IED es fundamental. Tales polticas pueden
incluir el desarrollo de infraestructura crtica, el entrenamiento de la mano de
obra en determinadas habilidades, la mejora de regulaciones especcas, entre
otros.
Articulacin institucional para atraer IED que permita transferir
conocimiento
En coordinacin con el MEF y el MINCETUR, el Ministerio de la Produccin
facilitar el aterrizaje de inversiones privadas en sectores productivos
intensivos en conocimiento. Es as que adoptar medidas y coordinar con
los dems sectores del Gobierno para solucionar limitaciones y dicultades
que puedan tener los empresarios extranjeros para la materializacin de sus
inversiones.
(21) Tanto la Constitucin
en su artculo 63 como la Ley
Marco para el Crecimiento de
la Inversin Privada y la Ley
de Fomento y Garantas a la
Inversin Extranjera (Decreto
Legislativo N 662, publicado
en el diario ocial El Peruano
el 02 de setiembre de 1991),
prohben expresamente el
trato diferenciado entre capital
nacional y extranjero. Los
inversionistas extranjeros y
las empresas en las que estos
participan tienen los mismos
derechos y obligaciones
que los inversionistas y
empresas nacionales.
Lnea de accin 3: Desarrollo del emprendimiento innovador
Los emprendimientos innovadores utilizan la tecnologa como fundamento para
desarrollar sus ideas o modelos de negocio. Hablar de desarrollar un entorno
favorable para el emprendimiento innovador signica consolidar los esfuerzos que
ha venido desarrollando el Estado y buscar completar el conjunto de instrumentos
de nanciamiento y servicios que requiere un emprendedor innovador para
despegar.
El objetivo, naturalmente, es que los emprendimientos apoyados operen en el
mercado y sean rentables. Es por ello que esta lnea de accin est estrechamente
vinculada con la Agenda de Competitividad 2014-2018 del CNC, en cuanto a la
meta de que a 2018 al menos 20% de un total de 500 emprendimientos que reciben
apoyo del Estado, estn operando en el mercado.
Consolidacin de Start-Up Per en emprendimientos
Start-Up Per es una iniciativa liderada por Ministerio de la Produccin con el
objetivo de promover el surgimiento y la consolidacin de nuevas empresas
que ofrezcan productos y servicios innovadores, con contenido tecnolgico, que
tengan proyeccin internacional y ofrezcan potencial para generar empleos
de calidad.
Se dar continuidad a esta iniciativa con el lanzamiento de al menos dos
concursos anuales en el perodo 2014-2016. En 2014 se nanciar a 48
emprendimientos; en 2015, a 100; mientras que en 2016, a 120.
Fortalecimiento de incubadoras de negocios
Los emprendedores no solo necesitan capital; tambin requieren de redes,
contactos, asesora, entre otros servicios orientados a gestar un negocio
nanciera y comercialmente viable. Por ello, y con el propsito de reducir
el riesgo de mortalidad empresarial
22
, se realizar un diagnstico de la
oferta actual de incubadoras y, para su fortalecimiento, se presentar una
propuesta que implique la generacin de alianzas estratgicas con centros
de investigacin empresarial. Este programa ser implementado en el
perodo 2015-2016. Asimismo, se dar continuidad y reforzarn las lneas
de nanciamiento para incubadoras que ofrece el programa Start-Up Per,
donde la meta es nanciar veinte incubadoras a 2016.
Promocin de fnanciamiento mediante inversionistas ngeles
Se disear un sistema de incentivos para la conformacin de redes de
inversionistas ngeles
23
. Asimismo, se buscar promover la participacin
de COFIDE en la promocin de este tipo de actividades. Instrumentos
similares se han desarrollado con xito en Chile, Colombia y Mxico. En 2015,
PRODUCE presentar una propuesta para el desarrollo de este esquema de
nanciamiento.
(22) En Estados Unidos,
histricamente se ha reportado
que 87% de las empresas
graduadas de incubadoras
siguen funcionando. Dentro
de la poblacin general de
empresas de ese pas, solo el
44% sobrevive al cuarto ao.
Cabe mencionar que estas
cifras son solo referenciales,
pues la comparacin se diculta
por las diferencias de tiempo y
metodologa (National Business
Incubation Association, 2014).
(23) Los inversionistas ngeles
son aquellos que aportan capital
propio a empresas en etapa de
formacin o consolidacin.
Lnea de accin 4: Incorporacin de la innovacin en la estrategia empresarial
Para avanzar en la diversicacin es necesaria una agenda de fomento a la
innovacin empresarial, pues no debe perderse de vista que los pases que innovan
son los que crecen, y no al revs (BID, 2010). De esta manera, se busca que las
empresas incorporen la innovacin como herramienta de apoyo permanente al
desarrollo de sus estrategias competitivas. En esta lnea de accin se concentran
las acciones que se reeren a la promocin de la innovacin.
Implementacin y consolidacin de lneas de concursos de innovacin de
empresas
Se buscar posicionar a nivel nacional los concursos de innovacin a n de
nanciar un mayor nmero de proyectos de innovacin productiva presentados
por las empresas a nivel individual o asociadas con universidades u otras
entidades. Asimismo, se promover que el desarrollo de nuevas o mejores
tecnologas en productos, servicios y procesos garantice un ingreso exitoso
en el mercado y mejore el desempeo de las empresas. Se lanzarn dos
concursos por ao.
Mecanismos de apoyo a la formulacin de proyectos de innovacin
Disear proyectos de innovacin que puedan acceder a un fondo requiere
de apoyo y orientacin. Para ello se propone generar capacidades para la
asesora en la formulacin de proyectos en entidades pblicas y privadas.
Esta tarea debe ser ejecutada por entidades distintas a los ejecutores de
los fondos, a n de asegurar la transparencia y la independencia en los
concursos que administran.
Implementacin de nuevas lneas de concursos de innovacin
Se propone completar la base de apoyo para la generacin y realizacin
de nuevos emprendimientos con potencial de crecimiento en el pas.
Actualmente se cuenta con nanciamiento para la investigacin aplicada
y la innovacin, mas no para otros aspectos necesarios para llevar
los resultados de los proyectos al mercado. En ese sentido, a 2016 se
implementarn las siguientes lneas de nanciamiento:
Desafos tecnolgicos
Equipamiento para empresas
Sistemas de gestin de innovacin para empresas
Agendas de innovacin sectorial
La diversicacin requiere esfuerzos coordinados entre las empresas. Se
busca que las mejoras individuales puedan reejarse en progresos sectoriales,
que reduzcan las limitaciones que genera la dispersin geogrca, entre
otros aspectos. Para ello, se propone incentivar que, de manera asociativa,
las empresas realicen estudios profundos de sus brechas en relacin a
sus principales competidores internacionales, para as construir agendas
y estrategias de innovacin. Estas sern vitales para orientar y anar los
instrumentos de poltica. A 2016, se construirn diecisis agendas de
innovacin sectorial.
Repatriacin de investigadores
Gracias a un fondo de tres millones de dlares, en 2014 se implementar un
programa de becas que impulsar la repatriacin de investigadores peruanos
residentes en el extranjero, especializados en gestin e innovacin industrial,
con el objetivo de insertarlos en empresas y universidades.
De manera complementaria, se buscar atraer a investigadores, cientcos u
otros tcnicos especializados en los sectores con potencial (independientemente
de su nacionalidad). Para ello, previamente se determinar cules son
las limitaciones para que ellos trabajen en el Per: falta de demanda de
las empresas o centros de educacin, bajo nivel salarial, dicultad para el
reconocimiento de ttulos, mayores facilidades migratorias para familiares,
entre otras.
Seguimiento y evaluacin continua de fondos para la innovacin
Tal como se seal anteriormente, la estrategia de diversicacin productiva
est orientada por una lgica de eciencia en el gasto y canalizacin de
resultados. Por ello, se considera importante estudiar y retroalimentar los
resultados de la ejecucin de los fondos destinados a la innovacin. Como
primer paso, se realizar la evaluacin del FIDECOM y un sondeo peridico
de satisfaccin de usuarios.
Programa de Formacin de Asesores en Generacin de Patentes
Impulsar exitosamente la investigacin aplicada y la innovacin requiere
asegurar la transferencia de sus resultados al mercado. Para ello se propone
desarrollar acciones orientadas a la generacin de una oferta adecuada (en
trminos tcnicos y econmicos) de servicios de asesora en patentes en el
pas. El desarrollo de esta oferta facilitar la apropiacin de la innovacin por
parte de empresas, instituciones e individuos innovadores, lo que contribuir
a un uso ms eciente de los recursos pblicos y privados invertidos en
actividades de ciencia, tecnologa e innovacin (CTI).
En 2014 se crear un Programa de Formacin de Asesores en Generacin
de Patentes en coordinacin con las universidades, el mismo que ser
implementado a partir de 2015. A 2016 se habrn brindado 2,000 servicios de
bsqueda del estado de la tcnica (BET) y se habrn elaborado 2,000 informes
preliminares de patentabilidad (IPP) y 400 diagnsticos de valoracin de la
patente (DVP).
Lnea de accin 5: Calidad como soporte para la diversicacin
La experiencia de las economas desarrolladas da cuenta de una especial
preocupacin por el desarrollo temprano de los sistemas de apoyo a la calidad.
Dichos pases disponen de instituciones de slida trayectoria y especializacin
para llevar a cabo las actividades de normalizacin, acreditacin, evaluacin de
la conformidad y metrologa.
Se estima que la implementacin de herramientas de calidad en pases con el
nivel de ingresos del Per permite incrementar en 66% el valor agregado de los
bienes y servicios producidos, y que la implementacin de reformas emprendidas
en este campo podra contribuir a la variacin del PBI nacional de 0.82% a 2.1%
(AENOR, 2012)
24
.
Disponer de un adecuado sistema de apoyo a la generacin y adopcin de
estndares de calidad facilita la agregacin de valor a los bienes y servicios,
permite la reduccin de los costos de produccin y genera condiciones favorables
para los aumentos de productividad y competitividad de empresas y sectores.
Adicionalmente, los sistemas de calidad apoyan los procesos de transferencia
y adopcin de tecnologas, favorecen el acceso a mercados internacionales a
travs del cumplimiento de estndares de calidad y aseguran la proteccin de los
consumidores y del medioambiente.
Implementacin del Instituto Nacional de Calidad (INACAL)
El INACAL agrupar a las ocinas existentes vinculadas al sistema de
normalizacin, acreditacin y metrologa (que sern transferidas desde
el INDECOPI) en una nueva institucionalidad que dar a estos pilares de la
calidad una mayor visibilidad frente a los diferentes actores y usuarios.
El INACAL tendr estrecha vinculacin al Consejo Nacional para la Calidad, el
cual tendr participacin del sector pblico (incluyendo participacin de los
Gobiernos subnacionales) y privado (empresarios, academia, representantes
de los consumidores), convirtindose en la instancia para el establecimiento
de consensos en materia de poltica de promocin de la calidad, as como para
el seguimiento a la implementacin de la poltica.
A n de lograr un mayor impacto en su actuacin, el INACAL contar con
un presupuesto adecuado para la difusin y la promocin de la cultura de la
calidad, el fomento de la oferta de servicios vinculados a la infraestructura
de la calidad y la coordinacin con los diferentes actores pblicos, privados,
acadmicos y de la sociedad civil, para atender sus necesidades en esta
materia.
El INACAL se implementar entre 2014 y 2015.
Desarrollo de normas tcnicas
El cumplimiento de los estndares nacionales, regionales e internacionales en la
produccin y comercializacin de bienes y/o servicios facilita las transacciones
a nivel nacional e internacional y, en consecuencia, propicia el crecimiento
econmico y el desarrollo sostenible del pas.
A 2016 el INACAL elaborar y aprobar ms de 1,700 normas tcnicas peruanas
25
,
sobre la base de los requerimientos de los diferentes actores de mercado.
(24) Por ejemplo, si la
variacin del PBI en el ao
2012 fue de 5.7%, el nuevo SNC
contribuira a que esta tasa
se incremente en 2.1%, lo que
signica que la nueva tasa de
crecimiento sera 5.77% (la
tasa de crecimiento aumenta
en 0.11 puntos porcentuales).
(25) Normas nuevas y
raticadas respecto a su
vigencia de 5 aos.
Acreditacin de laboratorios
Con la acreditacin de laboratorios que realiza el INACAL se busca ampliar
la oferta de servicios de ensayo y calibracin disponibles para las empresas,
bajo la Norma Tcnica NTP ISO/IEC 17025:2006.
Adems, se lanzar una lnea de concursos con recursos de fondos de
innovacin para la acreditacin de laboratorios, con lo que se espera
incrementar en 25% el nmero de laboratorios acreditados a 2016. Esto,
sin duda, contribuir a fortalecer la oferta de servicios de evaluacin de la
conformidad y podra implicar una reduccin de costos de certicacin para
las empresas.
Instrumento de fnanciamiento para la certifcacin de normas tcnicas
La certicacin de normas tcnicas crea oportunidades para que las
empresas domsticas ingresen a nuevos mercados de forma competitiva. Con
el propsito de promover la certicacin, en 2014 se implementar una lnea
de concursos para conanciar procesos de certicacin usando los recursos
de FIDECOM. Con ello, se espera que a 2016 se haya nanciado la certicacin
de normas tcnicas en 170 empresas.
Cuadro 2. Una mirada al potencial de crecimiento regional en el Per
El pas cuenta con una inmensa diversidad de recursos a lo largo de su extensin.
El Plan Nacional de Diversicacin Productiva contiene estrategias regionales
implcitas cuyo objetivo es aprovechar tales recursos. As, los estudios regionales,
que constituyen uno de los instrumentos metodolgicos fundamentales del plan,
permitirn identicar las agendas por regin en cada uno de los ejes del plan.
Por su parte, los estudios de identicacin de motores del crecimiento brindarn
informacin sobre actividades econmicas con mayor potencial en relacin a las
oportunidades que ofrece el mercado, y sern un insumo para la elaboracin de
agendas a nivel de sectores.
De otro lado, el plan propone medidas para el impulso de actividades econmicas con
potencial de crecimiento en todas las regiones del pas, considerando la estructura
productiva de cada una de ellas. Los diagnsticos que se llevarn a cabo permitirn
analizar el potencial de crecimiento y desarrollo de clusters que pueden contribuir con
la diversicacin productiva. Por ejemplo, Bayvar, en Piura, puede convertirse en un
cluster en base a la extraccin de fosfatos, a partir de los cuales pueden impulsarse
las industrias de productos qumico-farmacuticos, fertilizantes, explosivos, entre
otros insumos para la industria. En el centro, los yacimientos mineros y el complejo
metalrgico de La Oroya son el punto de partida para el desarrollo de un cluster
minero industrial. En el sur, con la construccin del Gasoducto Sur Peruano, de un
complejo energtico y de un complejo petroqumico, ser posible la fabricacin de
productos textiles y de plstico, generando valor hasta veinte veces superior al del
gas natural extrado.
A partir de los resultados del mapeo de clusters elaborado por el consorcio
Cluster Development-Metis Gaia-J. Dvila (2013) se han identicado un conjunto
de oportunidades a nivel regional. Estas han sido agrupadas considerando
cinco macroregiones norte, centro, sur, selva y Lima, as como la intensidad
exportadora. Los cuadros siguientes muestran los hallazgos.
i) Zona norte
Regin
Exportaciones no
tradicionales 1/
Intensidad exportadora
Particip. en el
valor FOB (%)
Ao
Clusters
exportadores
Clusters con
alto potencial
exportador 2/
Amazonas 0.02 2013
Cafetalero
del Norte
Cajamarca 0 2012
Minero
Cafetalero
del Norte
La Libertad 5 2012
Minero
Harina y aceite
de pescado
Hortofrutcola
de la Costa
Conservas y
congelados
de Hortalizas
Calzado
Porvenir
Lambayeque 0.1 2012
Hortofrutcola
de la Costa
Banano
orgnico
Piura 13.1 2012
Congelados
y conservas
de pescado
Hortofrutcola
de la Costa
Mango
Banano
orgnico
Tumbes 1.26 2012
Congelados
y conservas
de pescado
Banano
orgnico
San Martn 0.26 2013
Cafetalero
del Norte
ii) Zona centro
iv) Lima
Regin
Exportaciones no
tradicionales 1/
Particip. en el
valor FOB (%)
Ao
Clusters
exportadores
Clusters con
alto potencial
exportador 2/
ncash 1.58 2011
Minero
Congelados
y conservas
de pescado
Harina y aceite
de pescado
Hortofrutcola
de la Costa
Ayacucho 0.17 2012 Artesana
Huancavelica 0.02 2012 Agroindustria
Hunuco 0.13 2012 Agroindustria
Ica 7.73 2012
Congelados
y conservas
de pescado
Harina y aceite
de pescado
Hortofrutcola
de la Costa
Conservas y
congelados
de Hortalizas
Pisco y vino
Junn 0.25 2012
Cafetalero
de Junn
Pasco 0.01 2012 Minero centro
Regin
Exportaciones no
tradicionales 1/
Particip. en el
valor FOB (%)
Ao
Clusters
exportadores
Clusters con
alto potencial
exportador 2/
Lima 62.7 2012
Moda vestir
Congelados
y conservas
de pescado
Harina y aceite
de pescado
Hortofrutcola
de la Costa
Auxiliar
agroalimentario
Cacao y
chocolates
Conservas y
congelados de
hortalizas
Auxiliar minero
Construccin
Salud
Software
Crnico
Auxiliar
automotriz
Joyera
Colorantes
naturales
Contenidos
digitales &
audiovisuales
Mueble Hbitat
Calzado
iii) Zona sur
v) Selva
1/Como porcentaje del total de exportaciones no tradicionales
2/Clusters cuya produccin actual se orienta principalmente (pero no exclusivamente) al mercado
interno pero que, de acuerdo con el Informe Final de Mapeo de Clusters, han experimentado mejoras
en trminos de su competitividad internacional. A este grupo pertenecen todos aquellos clusters
cuyas exportaciones no representan ms del 20% de su facturacin.
Regin
Exportaciones no
tradicionales 1/
Particip. en el
valor FOB (%)
Ao
Clusters
exportadores
Clusters con
alto potencial
exportador 2/
Apurmac n.d. 2012
Fibra animal
Madera
Arequipa 9.76
2012
Minero
Pelos nos
Congelados
y conservas
de pescado
Harina y aceite
de pescado
Hortofrutcola
de la Costa
Auxiliar minero
Colorantes
naturales
Cusco 0.13 2012
Pelos nos
Cafetalero
del Sur
Colorantes
naturales
Moquegua n.d. n.d.
Minero
Congelados
y conservas
de pescado
Harina y aceite
de pescado
Puno 0.08 2012
Pelos nos
Cafetalero
del Sur
Tacna 0.53 2012 Minero
Colorantes
naturales
Regin
Exportaciones no
tradicionales 1/
Particip. en el
valor FOB (%)
Ao
Clusters
exportadores
Clusters con
alto potencial
exportador 2/
Loreto 0.03 2013 Madera
Madre de Dios 0.21 2012 Minero
Ucayali 0.42 2013 Madera
Eje 2: Adecuacin de regulaciones y simplicacin administrativa
Este eje tiene como objetivo reducir fallas de Estado, en muchos casos vinculadas
con la regulacin social; es decir, aquella que busca limitar los riesgos a la
seguridad de los trabajadores, la salud de los consumidores y al cuidado del
medioambiente derivados de las actividades productivas. Estos riesgos surgen
de problemas de informacin derivados de una percepcin imperfecta de ellos
por parte de los trabajadores o de externalidades causadas por la operacin de
las unidades productivas.
El Estado puede intervenir en el mbito de la regulacin social mediante la puesta
en funcionamiento de un esquema de penalidades, la creacin de mecanismos
que provean informacin, la implementacin de regulaciones directas a travs de
parmetros o estndares que pueden incluso llegar a la eleccin de la tecnologa,
por citar solo algunos ejemplos.
Asimismo, por ejemplo, la actividad reguladora del Estado se ejerce en al
mbito laboral, donde la intervencin se justica por la existencia de fallas de
mercado, tales como la asimetra en el poder de negociacin entre empleadores
y trabajadores, los problemas de informacin dispar en la relacin laboral, que
en algunos casos afectan al empleador y, en otros, al empleado, adems de
externalidades de diversa ndole.
En principio, la actividad reguladora del Estado va la emisin de controles
reglamentarios, requisitos administrativos, exigencias de informacin estadstica
y contable, entre otros debera permitir cuidar el inters pblico, corregir las
fallas de mercado sealadas y articular las distintas actividades econmicas
del pas. Sin embargo, la eleccin de las soluciones tomadas puede no ser la
adecuada, por varias razones.
En primer lugar, muchas veces los riesgos no son tan importantes en la prctica
como lo son en la conceptualizacin del problema. En segundo lugar, muchas
veces ocurre que la eleccin entre las diferentes opciones para solucionar
determinada falla de mercado no es la correcta. En tercer lugar, el diagnstico
puede ser inadecuado y, en consecuencia, las soluciones propuestas no llegan a
resolver el escollo en cuestin. En cuarto lugar, puede darse el caso que no exista
realmente una falla de mercado.
Las intervenciones mal diseadas o basadas en un diagnstico errado pueden
incluso exacerbar la magnitud de los problemas y generar otras fallas de mercado,
como la seleccin adversa, y/o acentuar la informalidad y el rentismo. Asimismo,
pueden causar problemas de eciencia en la economa es posible lograr ms
con los mismos recursos, reducir la productividad y hacerla ms heterognea,
encarecer costos operativos y crear costos de transaccin, etc. Todo ello atenta
contra el bienestar de los ciudadanos.
Es preciso enfatizar la adecuacin de las regulaciones inecientes e inefectivas
no implica reducir los estndares observados, sino que, por el contrario, puede
hacerse manteniendo o incluso mejorando los niveles de proteccin efectiva
al trabajador, al consumidor, y al medioambiente, con ganancias importantes
de eciencia en el proceso. En ese sentido, se hace doblemente importante
identicar aquellas fallas de Estado donde estas ocurran, para resolverlas pronta
y adecuadamente.
Las fallas de Estado se producen por distintos motivos. Las tcnicas surgen de
regulaciones sectoriales que resuelven inadecuadamente las fallas de mercado en
los mbitos laboral, de salud, de seguridad y medioambiental. Estas son explicadas,
entre otras razones, por la existencia de visiones parciales de las actividades de las
empresas en un contexto de escasa coordinacin entre las diferentes instancias
pblicas, por la inconsistencia entre los estndares exigidos y las regulaciones
implementadas, por el bajo grado de sosticacin de las empresas y por el alto
nivel de heterogeneidad existente en las industrias.
Estos problemas se exacerban por la existencia de fallas de Estado polticas.
Las regulaciones afectan a empresas pequeas o medianas que no tienen
representacin en el espacio poltico (ausencia de stakeholders). Las fallas en
el sistema poltico tambin generan fallas burocrticas. La debilidad burocrtica
puede resultar en una adaptacin inadecuada de legislaciones adoptadas de
otras economas (anlisis, pertinencia en la secuencia de polticas, razonabilidad,
viabilidad, efectos no deseados, sentido de oportunidad)
26
o en la implementacin
incorrecta del proceso de desarrollo productivo debido al no aprovechamiento de
los desarrollos tecnolgicos existentes o a la falta de un anlisis de la ingeniera
de los procesos de produccin.
A continuacin, se presenta el arreglo institucional que permite la operatividad
del eje 2.
Grfico 25: Operatividad del eje de adecuacin de regulaciones y simplificacin administrativa

(26) Por ejemplo, la Ley
Forestal de Chile se dise
reejando las caractersticas
de los recursos de esa
economa, presente en bosques
de calidad y rentabilidad
homognea. As, puede ser
directamente inapropiada
para las caractersticas del
recurso forestal en el Per,
en particular en la Amazona,
donde, por la biodiversidad
propia de la regin, el recurso
est espacialmente distribuido
de manera muy heterognea en
trminos de su rentabilidad.
Entes ejecutores
Instrumentos
metodolgicos
Lneas de accin
1. Adecuacin de regulaciones
2. Simplicacin administrativa
Grupos tcnicos
del eje 2
PRODUCE MEF MINAGRI
MINAM MINSA MTPE
PCM
Academia
Sector Privado
Instrumentos
de poltica
Lnea de accin 1: Adecuacin de regulaciones
Considerando el grado de desarrollo del pas, se requiere avanzar hacia
regulaciones que apunten a generar y fomentar un crecimiento sostenible a
nivel econmico, social y medioambiental. No obstante, el avance en este tipo de
regulaciones requiere de un diseo no que evite inconsistencias, regulaciones y
costos innecesarios o incentivos inadecuados.
Por ello se propone perfeccionar las regulaciones en, por lo menos, tres reas
laboral, salud y medioambiental mediante una agenda de trabajo normativa que
permita identicar espacios estratgicos de mejora y productos normativos que
fortalezcan de manera eciente y ecaz el mbito de la unidades productivas. Para
la identicacin de las regulaciones susceptibles de ser modicadas se usar
como insumo principal la Encuesta Anual sobre Percepcin de Regulaciones. Para
la consecuente adecuacin, el Ministerio de la Produccin realizar este trabajo
de manera permanente en estrecha coordinacin con la Presidencia del Consejo
de Ministros, los dems sectores involucrados y los gremios correspondientes.
Informe anual sobre percepcin de regulaciones
Estos informes peridicos se elaboran a partir de la encuesta anual sobre
percepcin de regulaciones. Tienen el objetivo de sistematizar informacin
estadsticamente representativa sobre las percepciones existentes en el
nivel de la empresa sobre las actividades del Estado y sus regulaciones.
Debe estar estraticada para recoger la heterogeneidad regional, sectorial
e intraindustrial. Su carcter peridico facilita que la actividad sea continua y
sostenida.
Deteccin permanente de oportunidades de mejora de regulaciones
El Ministerio de la Produccin elaborar una agenda de trabajo para evaluar
las regulaciones innecesarias que afectan al sector productivo y sugerir sus
modicaciones. Esto se realizar tomando como insumos el informe sobre
percepcin de regulaciones y reuniones con gremios del sector privado. Para
la implementacin de la agenda de trabajo se coordinar estrechamente con
los sectores responsables del Ejecutivo.
Lnea de accin 2: Simplicacin administrativa
Esta lnea busca identicar oportunidades de mejora e implementar medidas
idneas para la optimizacin de aquellos trmites y procedimientos esenciales
para el desarrollo de las actividades productivas en el pas. Ello se encuentra
en concordancia con el cuarto objetivo especco de la Poltica Nacional de
Modernizacin de la Gestin Pblica (D.S. 004-2013-PCM) que dispone la
promocin de la simplicacin administrativa a n de mejorar los procedimientos
y servicios orientados a los ciudadanos y empresas. Asimismo, responde a lo
dispuesto en el Plan Nacional de Simplicacin Administrativa 2013-2016 (R.M.
048-2013-PCM) cuyo objetivo general es mejorar la calidad, la eciencia y la
oportunidad de los procedimientos y servicios administrativos que la ciudadana
realiza ante la administracin pblica.
Lo dispuesto aqu, adems, ser resultado de esfuerzos coordinados entre el
Ministerio de la Produccin, la Secretara de Gestin Pblica de la PCM y gremios
empresariales como la Confederacin Nacional de Instituciones Empresariales
Privadas (CONFIEP), la Sociedad Nacional de Industrias (SNI), la Cmara de
Comercio de Lima (CCL) y la Asociacin de Exportadores (ADEX) para construir
una agenda integral en materia de simplicacin administrativa para el aumento
de la capacidad productiva y transformadora en el pas e incluye las siguientes
acciones:
Simplifcacin de trmites a cargo de PRODUCE
El Ministerio de la Produccin revisar los procedimientos que forman parte de
su Texto nico de Procedimientos Administrativos a n de identicar aquellas
oportunidades de mejora con el objetivo de elaborar en conjunto con los
diversas ocinas, despachos y direcciones que forman parte del sector una
agenda priorizada con compromisos concretos que permitan reducir costos
de transaccin innecesarios para los usuarios.
Como parte de estos esfuerzos, en los siguientes doce meses, el Ministerio de
la Produccin se compromete a reducir en 50% el tiempo estimado del trmite
para la evaluacin de los estudios de impacto ambiental (EIA) en comercio
interno e industria, a n de no ocasionar demoras en la materializacin de las
inversiones y sus consecuentes impactos econmicos. En esa lnea, en caso
de que los EIA requieran opiniones de otras entidades del sector pblico, estas
debern emitirse, bajo responsabilidad, en un plazo mximo de treinta das
hbiles.
Identifcacin de oportunidades para una mayor proactividad
Cada ao, PRODUCE debe presentar un informe donde se identiquen las
oportunidades de mejora para la optimizacin de los trmites y procedimientos
esenciales para el aumento de la capacidad productiva y transformadora del
pas. Este informe debe incluir un diagnstico que d cuenta de los resultados
de las mejoras de trmites y procesos, propuestas a iniciativa de PRODUCE.
Adems, debe identicar las oportunidades asociadas a las mejoras en las
coordinaciones entre los distintos sectores y niveles de Gobierno a los cambios
en la tecnologa y el acceso a la conectividad.
En base a esta informacin, se debe elaborar en conjunto con las instituciones
responsables una agenda de trabajo que incluya compromisos concretos para
la optimizacin de los trmites y procesos identicados.
A la fecha, PRODUCE, conjuntamente con el sector privado ha identicado
46 obstculos para la realizacin de trmites y procesos en el perodo 2013-
2014, los cuales han sido recogidos en matrices de compromisos con cada
institucin responsable. Esta agenda se implementar en el lapso 2014-2015
Facilitacin de pago de impuestos
Entre los procedimientos y trmites que afectan al universo de empresas, los
de declaracin de impuestos y pago de planilla suelen ser resaltados como de
alta complejidad por el sector privado. PRODUCE coordinar con la Secretara
de Gestin Pblica de la PCM, el MEF y la SUNAT para denir una agenda de
reformas que facilite ambas declaraciones, con nfasis en las mipymes.
Sistematizacin de la demanda de informacin del Estado
La informacin sobre los agentes de la economa es un elemento esencial
para el diseo de polticas pblicas. Es por ello que el Estado requiere
recolectar informacin de los empresarios mediante encuestas o demandas
especcas. A n de evitar duplicidad en los requerimientos de informacin
que generen cargas innecesarias a las empresas, en 2015 se implementar, en
coordinacin con los rganos que conforman el Sistema Estadstico Nacional,
un nuevo sistema de ingreso de informacin, ms eciente y amigable a los
proveedores de informacin.
Eje 3: Expansin de la productividad
La productividad en la economa peruana ha crecido en la ltima dcada y
ha consolidado as su recuperacin iniciada en dcadas pasadas, desde la
implementacin de las reformas estructurales. Sin embargo, todava muestra
niveles relativamente bajos, especialmente cuando se considera la productividad
promedio, como lo sugieren diferentes estudios comparativos entre las economas
de la regin. Asimismo, presenta una importante heterogeneidad tanto entre
sectores productivos como al interior de las industrias. Este tercer eje tiene como
objetivo fundamental impulsar la productividad y reducir su heterogeneidad,
aumentando su nivel en los sectores o segmentos de industria donde estn
rezagados.
Dentro de cada industria, las ganancias de productividad estn determinadas por
cuatro factores: por la contribucin de las ganancias de productividad de cada una
de las empresas, por las ganancias de participacin de las empresas con mayor
nivel de productividad, por la salida de empresas con bajo nivel de productividad
y, nalmente, por la entrada de empresas con un alto nivel de productividad.
La apertura comercial implementada en el contexto de las reformas estructurales
de la dcada de los noventa cre varios mecanismos para la mejora de la
productividad. Entre ellos (i) las ganancias de productividad por la nivelacin de las
disparidades tecnolgicas y el acceso a insumos de mejor calidad; (ii) las ganancias
de productividad causadas por la reasignacin de factores de produccin hacia las
industrias donde su uso tiene un mayor valor
27
, y (iii) las ganancias de productividad
por los efectos intraindustria derivados de los cambios en la participacin de las
empresas que se acentan con la entrada y salida de empresas
28
.
Entre estos dos ltimos efectos, Rodrik (2010) seala que la economa peruana
ha tenido ganancias de productividad al interior de las industrias, pero que
ha mostrado pocas ganancias de productividad derivadas de la migracin de
trabajadores de sectores menos productivos a otros ms productivos. Esta escasa
contribucin de la transformacin estructural es consistente con Hausmann y
Klinger (2008), quienes sealan que la recuperacin del sector minero energtico
est a la base del notable desempeo de la economa peruana.
La dinmica de la productividad parece estar limitada por este rasgo del crecimiento
de la economa peruana y por los importantes dcits en infraestructura social
(especialmente en educacin y salud), por la conectividad y la infraestructura
fsica de la economa. La decisin de la administracin actual de enfrentar
decididamente estas carencias resultar en impactos a mediano o largo plazo.
Un aspecto notable, aunque no particular del Per, es la persistencia de
la heterogeneidad productiva. Los productores menos ecientes solo son
(27) Segn el modelo de
Heckscher-Ohlin-Samuelson.
(28) Segn el modelo
de Melitz (2003).
parcialmente reemplazados por los ms ecientes. Ello puede ser evidencia de
problemas de competencia en las industrias o de factores como la diferenciacin
de productos, la localizacin geogrca o el abasteciendo del tramo de demanda
con menor preferencia de calidad por parte empresas menos productivas.
Sin embargo, otra explicacin a la heterogeneidad es la existencia de un importante
sector no transable, que son los que presentan mayores tasas de crecimiento de la
productividad. La evidencia emprica indica que la dispersin de la productividad
es mayor en industrias que no estn afectadas por la competencia externa.
La complejidad de la problemtica de la productividad sugiere la necesidad de
una estrategia integral. Por ello es necesario abordar el problema en al menos
tres frentes:
La provisin de insumos cuya disponibilidad es baja o inexistente y cuya
provisin eleve la productividad del trabajo: infraestructura, servicios de
comercializacin, servicios pblicos, entre otros.
La reduccin de costos que permita expandir la oferta de las unidades
productivas: mecanismos de competencia, conglomerados con economas
externas, parques industriales con mejores condiciones de precios (electricidad
para clientes libres, conectividad, agua y saneamiento, bienes races, entre
otros) y un uso eciente de los recursos.
La transferencia de conocimientos y tecnologa que permita replicar mejores
estndares de productividad en segmentos de las industrias (pueden ser
tambin geogrcos) donde exista una brecha sustantiva.
Estos componentes resuelven diversas fallas de mercado. En el caso de la
provisin de insumos, se resuelven fallas de Estado y de mercado que tienen su
origen en la ausencia de stakeholders y en la existencia de externalidades de
coordinacin para la provisin de insumos pblicos y privados, respectivamente.
En el caso de los costos de los insumos, se resuelve la falla generada por la
ausencia de competencia y la consecuente ineciencia causada por el poder de
mercado. Asimismo, las externalidades de coordinacin para la implementacin
de formas de organizacin de menores costos. En el caso de la transferencia de
conocimientos y tecnologa, se resuelve la falla de externalidades tecnolgicas en
adicin a las que existen en el caso de los insumos.
Todas estas fallas generan que la gran mayora de las empresas, sobre todo las
mypes, presenten un serio retraso en la adopcin y el uso de tecnologas en la
aplicacin de estndares de calidad y normas tcnicas, as como una limitada
capacidad de innovacin de productos y procesos.
Un elemento comn a estos tres componentes del plan de productividad es
la falla de Estado referida a la capacidad burocrtica, que debe ser reforzada
notablemente para implementar una estrategia de productividad.
A continuacin, se presenta el arreglo institucional que permite la operatividad
del eje 3.
Grfico 26: Operatividad del eje de expansin de la productividad
Cuadro 3: El Plan Nacional de Diversicacin Productiva y la Informalidad
La informalidad, entendida como el fenmeno en el que empresas fallan en cumplir
con los requisitos legales en una economa, es de signicativa importancia en el
Per. Es tambin un problema estructural en nuestra economa. Si bien durante
pocas de crisis fue una vlvula de escape, en la actualidad es un gran problema.
Implica competencia desleal o ilegal contra quien cumple toda la regulacin.
Asimismo, diculta el fortalecimiento institucional del pas. Si el problema no mejora
sustancialmente, el Per no podr crecer en todo su potencial.
Naturalmente, el problema es complejo, requiere un enfoque multidisciplinario y
tendr que ser abordado de manera integral en un futuro inmediato. Sin embargo,
creemos que la implementacin del Plan Nacional de Diversicacin Productiva
puede contribuir en alguna medida a la reduccin de la informalidad.
En general, existen diferentes formas de informalidad, as como diferentes factores
determinantes de este problema. Entre ellos, las barreras administrativas y costos
de trmites, la evasin de parte de la carga impositiva, la existencia de actividades
ilegales, el bajo nivel de ingresos de la unidad productiva, entre otros.
El fenmeno de la informalidad de la unidad productiva est muy asociado al problema
de informalidad de la fuerza laboral. En una perspectiva global, la fraccin de
trabajadores informales en una economa est negativamente asociada con su nivel
del PBI per cpita, tal como lo muestra el siguiente grco (Gindling y Newhouse,
Entes ejecutores
Instrumentos
metodolgicos
Lneas de accin
1. Extensin de conocimientos y
tecnologas
2. Promocin de sinergias y
encadenamientos productivos
3. Provisin de insumos
complementarios
4. Adecuacin de la oferta formativa
a la demanda laboral
5. Reduccin de costos nancieros
Instrumentos
de poltica
PRODUCE MEF MINAGRI
MINCETUR MINEDU MINEM
MIDIS MTC MTPE PCM
Academia Sector Privado
Grupos tcnicos
del eje 3
2012). En economas con niveles de PBI per cpita bajos, las formas de empleo ms
importantes son el agrcola y el no agrcola autoempleado (muchas veces informal). En
la medida que el PBI per cpita crece, se expande el empleo no agrcola remunerado.
En sntesis, la informalidad cae en la medida que aumenta el PBI.
Grfico 27: Tipo de empleo por PBI per cpita
Fuente: Gindling y Newhouse (2012)
Sin embargo, en algunas economas, como Mxico, con ingreso per cpita relativamente
alto, se ha observado persistencia del empleo informal. Ms especcamente, un
informe reciente del McKinsey Global Institute (2014) muestra una importante
cada en la productividad de las empresas ms tradicionales respecto de las ms
dinmicas, y que es sorprendentemente acompaado por una expansin del empleo
de las unidades de menor productividad.
La evidencia sugiere, por tanto, un alto grado de dependencia de la informalidad con
el nivel de desarrollo de las economas. Pero tambin sugiere mayor persistencia del
empleo informal en algunas economas latinoamericanas, a pesar del crecimiento.
El Plan Nacional de Diversicacin Productiva es una de las herramientas que puede
ayudar a resolver gradualmente el problema de informalidad. En primer lugar, el eje
de diversicacin productiva busca impulsar nuevos sectores exportadores a travs
de diversos instrumentos de poltica. Estos nuevos sectores son, por necesidad,
formales. Empresas exportadoras, pequeas o grandes, tienen que serlo. En
ese sentido, y en la medida que aparezcan nuevos sectores exportadores como
consecuencia del plan, la informalidad tendera a caer.
En segundo lugar, el eje de eliminacin de adecuacin de regulaciones y simplicacin
administrativa es el que tiene el impacto ms evidente (aunque no necesariamente
el mayor) sobre la reduccin de informalidad. Este eje comprende acciones, ms
all de la simplicacin de trmites, con regulaciones de seguridad, salud y medio
ambiente, que son ms adecuadas a las caractersticas de las unidades productivas.
En tercer lugar, el eje de impulso a la productividad busca elevar el nivel de la
productividad media de la economa de diferentes maneras. Una fundamental es
mediante la reduccin de la heterogeneidad productiva. Ello permitir un incremento
en los ingresos de los trabajadores y unidades productivas que tienen menores niveles
de productividad. Estas unidades son, en general, tambin informales, ya que su baja
productividad no le permite cubrir los costos de formalizarse. Por ello, el eje de
impulso a la productividad tambin contribuir con la reduccin de la informalidad.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
3
0
0
5
0
0
1
0
0
0
2
5
0
0
5
0
0
0
1
0
0
0
0
2
5
0
0
0
5
0
0
0
0
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e

d
e

t
r
a
b
a
j
a
d
o
r
e
s
PBI per cpita
Agrcola Empleador no agrcola No agrcola no remunerado
No agrcola remunerado No agrcola autoempleado
Lnea de accin 1: Extensin de conocimientos y tecnologas
Las entidades encargadas de facilitar el acceso a conocimientos, tecnologa y
know how de aplicacin productiva ya disponibles en el mercado, no han logrado
hasta la fecha constituir una oferta slida para el acceso de las empresas,
particularmente las de menor tamao, a servicios de extensionismo tecnolgico,
informacin productiva as como a normas y estndares tcnicos.
Teniendo en cuenta ello, se propone desarrollar la siguiente agenda:
Programa de Difusin Tecnolgica para Mipymes
Estos programas de difusin tecnolgica o extensionismo estarn orientados a
reducir las brechas tecnolgicas y a mejorar la productividad de las empresas
de menor tamao. Los servicios agrupan un conjunto de mecanismos
destinados a atender problemas tcnico-productivos, brindar servicios de alta
especializacin mediante recursos humanos calicados y con experiencia,
y responder a las necesidades priorizadas a partir de un diagnstico de las
mipymes.
El n ltimo es fomentar a que las empresas adquieran o mejoren el uso de
tecnologas a travs de servicios como provisin de informacin, apoyo en la
adopcin, adaptacin y desarrollo de tecnologa productiva y cumplimiento de
normas y estndares de calidad y ambientales.
Fortalecimiento y ampliacin de la oferta de Centros de Innovacin
Tecnolgica (CITE)
Los servicios de los CITE estarn orientados a mejorar la productividad
de las micro, pequeas y medianas empresas en sectores especcos,
mediante la provisin de servicios de asesora especializada para la
adopcin de nuevas tecnologas y el cumplimiento de estndares.
Con ese objetivo, se crear un programa de CITE que permita crear nuevos
centros y ampliar la capacidad de los que ya existen, alineando sus servicios
a las necesidades de las empresas y los productores de las diversas
regiones del pas. Los CITE podrn ser pblicos o privados y operarn en red
a nivel nacional, articulados al Instituto Tecnolgico de la Produccin (ITP).
A travs del programa, se conanciarn los servicios de los CITE, para lo
cual se rmarn convenios de desempeo en los que se establezcan metas
en trminos de cobertura y mejora de la productividad de las mipymes.
A 2016 se habr fortalecido los diez CITE que hoy existen en operacin y se
crearn diez nuevos CITE.
Conanciamiento de misiones, asesoras y pasantas tecnolgicas
El conanciamiento de misiones, asesoras y pasantas tecnolgicas
favorece una adopcin ms ecaz y rpida de nuevas tecnologas por parte
de las mipymes. En 2014 se disear un programa de conanciamiento que
ser puesto en marcha en 2015.
Programa de Centros de Desarrollo Empresarial
El problema de la productividad de las mipymes no solo proviene de deciencias
tecnolgicas; sino que tambin es consecuencia de las limitaciones existentes
en trminos de sistemas de gestin empresarial, de los cuales destacan una
ineciente planicacin, ejecucin y articulacin. El objetivo de este programa
es convertirse en una plataforma de oferta de servicios integral, articulada
y sostenida en el tiempo, a disposicin del emprendedor o empresario del
sector de mipymes.
Tales servicios se brindarn a travs de centros de desarrollo empresarial
nanciados parcialmente con fondos del Estado y administrado por privados. El
programa tendr cobertura nacional, priorizando para 2015 la implementacin
de cuatro centros de desarrollo empresarial.
Difusin tecnolgica en el sector agropecuario
La experiencia nacional e internacional viene demostrando que las
intervenciones en el sector agropecuario tradicional pueden tener impactos
importantes en incrementos en la productividad, especialmente cuando se
trata de intervenciones articuladas que ocurren de manera simultnea en una
misma zona geogrca.
Intervencin articulada Haku Wiay FONIE Mi Riego
Desde una perspectiva integral, una intervencin que potencialmente
tendra gran impacto resulta de la articulacin entre el MIDIS a travs del
proyecto Haku Wiay de FONCODES y el Fondo para la Inclusin Econmica
en Zonas Rurales (FONIE) y el MINAGRI, principalmente a travs del
programa Mi Riego.
Haku Wiay busca desarrollar las capacidades productivas y de
emprendimiento en hogares rurales de extrema pobreza. Se proporciona
asistencia tcnica y activos productivos para la adopcin de innovaciones
tecnolgicas sencillas y de bajo costo, como sistemas de riego presurizado.
Adems, se promueven emprendimientos para la generacin de ingresos
mediante su articulacin al mercado local.
Mientras tanto, el FONIE nancia la ejecucin de proyectos de inversin
pblica para la ejecucin de la infraestructura de agua y saneamiento,
electricacin, telecomunicaciones y caminos vecinales, en los distritos
ms pobres del pas.
Por su parte, el Fondo Mi Riego, nancia la ejecucin de infraestructura
de riego (canales, represas, reservorios, etc.), la cual puede conectarse a
los sistemas de riego de los productores agropecuarios provistos por Haku
Wiay.
De esta manera, la conectividad, el acceso a servicios pblicos (FONIE), el
acceso a infraestructura productiva (Mi Riego) y el desarrollo de capacidades
productivas (FONCODES), al ser provistos de manera conjunta, tendrn
efectos sinrgicos en la productividad y la capacidad para generar ingresos
de los productores agropecuarios. Esta experiencia adems impulsara
el desarrollo de iniciativas similares con otros sectores y territorios que
mejoraran la eciencia de la accin del Estado. Con este n se estn
identicando espacios especcos de intervencin, construyendo una
estrategia de intervencin articulada y estableciendo el compromiso de
incorporarlos en los planes operativos anuales institucionales.
Centros Regionales de Innovacin Agroempresarial (CRIA)
Una iniciativa del MINAGRI para mejorar la inclusin de los pequeos
productores agropecuarios y favorecer la reconversin productiva
agropecuaria son los Centros Regionales de Innovacin Agroempresarial
(CRIA). Estos tendrn como tareas suministrar informacin a los
productores, organizaciones y otros actores privados sobre los servicios
del MINAGRI, y promover la articulacin de los agricultores en modelos
asociativos modernos a partir de mejoras tecnolgicas, los procesos de
valor agregado y de mercado.
El MINAGRI impulsar doce CRIA que se convertirn en una ventanilla nica
de servicios pblicos para el productor donde se brindar capacitacin,
asistencia tcnica, nanciamiento, sanidad, tecnologa y competitividad
agrcola.
Lnea de accin 2: Promocin de sinergias y encadenamientos
productivos
Una dicultad que por su tamao tienen las mipymes es su limitada capacidad
de aprovechar las economas de escala y las oportunidades de mercado que
por lo general requieren la entrega de grandes cantidades de produccin o
el cumplimiento con estndares internacionales. Sin embargo, cuando las
empresas se interrelacionan en el mercado con otras empresas, instituciones
u organizaciones, los encadenamientos que se forman en estas transacciones
pueden traer consigo importantes ventajas, como mejores trminos de intercambio,
menores asimetras de informacin, externalidades positivas de conocimiento,
economas de escala y generacin de bienes pblicos.
Los encadenamientos no ocurren de manera fortuita, sino que es ms factible que
ocurran entre empresas ubicadas en una misma rea geogrca o dentro de una
cadena de valor, donde estos efectos positivos de la articulacin empresarial se
evidencian. La sinergia que produce la proximidad geogrca entre empresas de
una misma industria e industrias conexas deriva en la reduccin signicativa de
una serie de costos de produccin.
Programa de Apoyo a Clusters
Para promover las sinergias y eslabonamientos productivos se promover la
dinamizacin y desarrollo de las iniciativas de clusters existentes
29
. Dadas las
potenciales ganancias de productividad que trae consigo la existencia de estos
conglomerados, se crear un programa de apoyo que involucrar a actores
de los sectores pblico y privado. El programa acompaar el proceso de
dinamizacin de los conglomerados y promover su desarrollo a travs de la
implementacin de planes de mejora de la competitividad que se elaboren
con las empresas de cada cluster.
En 2015 se implementar el Programa de Apoyo a Clusters.
(29) Para ms informacin
sobre clusters y el Programa
de Apoyo a Clusters,
vase el Anexo 4.
Programa de Desarrollo de Proveedores
El Programa de Desarrollo de Proveedores es un instrumento de poltica
de desarrollo productivo orientado a facilitar la articulacin vertical entre
empresas mediante la mejora de las capacidades tcnicas y administrativas
de las empresas proveedoras de insumos. Se propone conanciar servicios
especializados o asesoras profesionales, capacitaciones, asistencia tcnica
y transferencia tecnolgica para las mipymes proveedoras, a n de que
satisfagan los requerimientos de las empresas demandantes (tractoras).
En 2015 se implementar el Programa de Desarrollo de Proveedores.
Lnea de accin 3: Provisin de insumos complementarios
Esta lnea de accin se concentra en la provisin de insumos complementarios (no
disponibles a la empresa por fallas de mercado), particularmente aquellos cuya
disponibilidad tiene potencial para incrementar la productividad de un nmero
relevante de unidades productivas. En algunos casos ya se est avanzando en este
sentido en otros ministerios y PRODUCE tendr un rol importante de coordinacin.
Mecanismos para mejorar la provisin de insumos pblicos y privados
necesarios para las unidades productivas
La mejora de la productividad requiere de intervenciones para proveer un
conjunto de insumos complementarios, como infraestructura bsica y
productiva. Por ejemplo, en los siguientes aos se contar con cerca de 40,000
nuevas hectreas agrcolas como consecuencia del proyecto de irrigacin de
Olmos. Si se consideran otros proyectos, la expansin de la frontera agrcola
sera mucho mayor. Se requerir planicar y construir nuevas ciudades
(para albergar a los trabajadores y sus familias), parques industriales
(para procesamiento y otras actividades de proveedura agroindustrial),
infraestructura y capacidad logstica, etc. Fallas de coordinacin podran
generar cuellos de botellas que eventualmente resulten en un aprovechamiento
subptimo del aumento de la frontera agrcola.
El diseo actual del Estado Peruano impone limitaciones para llevar a cabo
intervenciones articuladas de manera intersectorial, las cuales son necesarias
para cumplir con los objetivos del plan. Esto resalta el rol que entidades
multisectoriales como la Comisin Multisectorial para la Diversicacin
Productiva (CMDP) podran tener.
De esta manera, se disear e implementar, en coordinacin con las
entidades de los distintos sectores del Gobierno, mecanismos especcos que
permitan para fortalecer el acceso a insumos relevantes para las empresas
de los distintos sectores productivos. El diseo de estos mecanismos tiene
como base los estudios de insumos complementarios.
En 2014 se contar con una propuesta de mecanismos, que sern
implementados en 2015 (un mecanismo implementado) y 2016 (dos
mecanismos implementados).
Reduccin de brechas de infraestructura de transportes y comunicaciones
Las inversiones en infraestructura de transportes y comunicaciones que se
han venido ejecutando en aos recientes denotan un esfuerzo importante por
reducir la brecha existente, el cual debe continuar en los prximos aos. El
Ministerio de Transportes y Comunicaciones tiene una agenda ambiciosa en
este sentido.
En infraestructura vial, actualmente se estn construyendo las ltimas etapas
de la Carretera Longitudinal de la Sierra que une Cajamarca con Puno y que
crear un corredor econmico que articular a toda la sierra del pas. Adems,
se prev que a 2016 el 85% de las carreteras nacionales estn asfaltadas, se
habiliten 13,000 km de la red vial regional y se instalen 1,000 puentes a nivel
nacional.
En infraestructura portuaria, se ha iniciado la construccin del puerto de
Yurimaguas. Mientras tanto, est en proceso de concesin el acondicionamiento
de 2,500 km de hidrovas amaznicas, que permitirn condiciones de
navegabilidad durante todo el ao.
En infraestructura aeroportuaria, se continuar concesionado aeropuertos.
Adems, a nes de 2014 se implementar el programa de inclusin area en
la Amazona, que conectar a los principales aerdromos de la selva con las
capitales regionales.
En infraestructura de telecomunicaciones, luego de la concesin de la red
dorsal de 13,500 kilmetros de bra ptica a nivel nacional, que permitir el
acceso a Internet en todas las regiones del pas, se concesionarn veintin
redes regionales, desde el ltimo trimestre de 2014, las que llevarn el servicio
a 1,516 capitales de distrito. En el caso de la selva, se continuar con el segundo
tramo de la lnea de microondas que lleva el servicio de Internet hasta la ciudad
de Iquitos y otros poblados cercanos a la frontera con Brasil y Colombia.
Impulso del ordenamiento territorial
Un problema de insumos complementarios relevante est referido a la falta de
planeamiento del desarrollo urbano y la zonicacin del territorio, el cual limita
la disponibilidad de predios saneados para la creacin de zonas industriales.
En ese sentido, se proveer de capacitacin y asistencia tcnica a las
municipalidades provinciales para la elaboracin e implementacin de Planes
de Acondicionamiento Territorial
30
, uno de cuyos principales componentes es
la zonicacin industrial.
Promocin de parques industriales
Resolver las fallas de coordinacin que limitan la mejora de la productividad
implica la provisin de infraestructura especca para incrementar la eciencia
de la economa. Los parques industriales constituyen una herramienta que
facilita el acceso ordenado de los productores a una zonicacin comercial
con bajos costos de los bienes races, as como a servicios pblicos de mejor
calidad y menor precio (banda ancha, electricidad). Esto se logra a travs de
mecanismos como la agregacin de demandas para constituir clientes libres
y grandes compradores de insumos en general.
En agosto de 2013 se public la Ley N 30078, Ley que Promueve el Desarrollo
de Parques Industriales Tecno-Ecolgicos, con el objeto de establecer los
(30) El Plan de
Acondicionamiento Territorial
es el instrumento tcnico-
normativo de planicacin
fsica integral en el mbito
provincial que orienta y regula
la organizacin actividades
humanas, la conservacin
y proteccin del recurso y
patrimonio natural y cultural,
el desarrollo de la inversin
pblica y privada en los mbitos
urbano y rural del territorio
provincial, y la ocupacin y el
uso planicado del territorio.
lineamientos y mecanismos para la promocin y el desarrollo de Parques
Industriales Tecno-Ecolgicos (PITE) con enfoque de cluster en alianza con
el sector privado. La participacin estatal se dar por: i) la provisin de
predios pblicos para el emplazamiento del PITE, y ii) el nanciamiento o
conanciamiento de la ejecucin del PITE. PRODUCE, en coordinacin con
MINCETUR y MINAM, est prximo a aprobar un reglamento para facilitar el
desarrollo de los parques
31
. Dicho reglamento deber complementarse con
instrumentos de inversin pblica y privada, as como asistencia tcnica a los
interesados, a n de facilitar el acondicionamiento de infraestructura para el
desarrollo de actividades productivas.
Lnea de accin 4: Adecuacin de la oferta formativa a la demanda
laboral
Los antecedentes recientes dan cuenta de importantes dcits del sistema
educativo y de formacin tcnica nacional tanto en la provisin de profesionales
como de tcnicos, operadores y obreros especializados, particularmente en
algunos sectores de mayor dinamismo como minera, agroindustria y construccin.
En relacin con la oferta de profesionales universitarios, el dcit de ingenieros y
otras carreras vinculadas a las ciencias muestran un importante desalineamiento
del sistema universitario respecto de las demandadas de los sectores productivos
32
.
En cuanto a la formacin tcnica, el pas dispone de muy pocas entidades con las
capacidades y especializacin necesarias para proveer de servicios de capacitacin
y calicacin para atender los requerimientos de las empresas productivas
33
.
Parte importante del problema es la falta de informacin conable y oportuna
para que los estudiantes, los empleadores y las instituciones de formacin puedan
tomar mejores decisiones.
Las acciones propuestas sern implementadas fundamentalmente por el
Ministerio de Educacin y el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo, de
acuerdo a sus competencias.
Agilizacin del proceso de licenciamiento de institutos y carreras en IEST y
CETPRO
El MINEDU simplicar los procesos de licenciamiento y acreditacin de
los centros de educacin tcnico productiva (CETPRO) y de los institutos de
educacin superior tecnolgica (IEST), as como de las carreras profesionales
que ofrecen, de modo que la oferta educativa est actualizada y pueda
responder a las demandas del mercado laboral.
Los institutos pblicos y privados contarn con un proceso de licenciamiento
que reduce el tiempo del trmite a noventa das (hoy puede durar mnimo un
ao) y brinda autonoma en la programacin curricular (diseo y planicacin
de las clases).
Asimismo, se fortalecern los sistemas de seguimiento y scalizacin del
MINEDU para asegurar el cumplimiento de estndares mnimos por parte de
estas instituciones. En este sentido, se contar con un sistema de seguimiento
moderno y transparente, que velar por las condiciones de infraestructura,
equipamiento y la adecuada plana docente de las carreras autorizadas. Este
trabajo de supervisin signicar la conrmacin o la observacin de las
autorizaciones de funcionamiento, lo que implicar a su vez la aplicacin de
sanciones en los casos que lo ameriten.
(31) Se debe establecer
consideraciones mnimas
que un proyecto PITE tiene
que incluir: (i) condiciones
del terreno (ubicacin y
dimensionamiento adecuados,
situacin registral saneada,
actividades econmicas
a desarrollar y empresas
interesadas; (ii) metodologa
de desarrollo para la
incorporacin de criterios
ecoecientes a un proyecto.
(32) Vase Apoyo
Consultora (2013).

(33) Entre estas se cuentan
el Servicio Nacional de
Adiestramiento en Trabajo
Industrial (SENATI), SENCICO
y TECSUP, entidades
especializadas en la oferta de
capacitacin tcnico profesional
y que cuentan adems con
infraestructura tcnica de
laboratorios y talleres.
Implementacin del Sistema Nacional de Cualifcaciones Profesionales
El Sistema Nacional de Cualicaciones es un sistema que integra los perles
ocupacionales, desarrollados por el Ministerio de Trabajo y Promocin del
Empleo, con los programas formativos basados en competencias profesionales,
desarrollados por el Ministerio de Educacin. En este sentido el MINEDU y el
MTPE vienen trabajando en el diseo y la articulacin de los componentes del
sistema.
Este sistema permitir que los programas de educacin superior tecnolgica y
tcnico-productiva cuenten con contenidos permanentemente actualizados y
relacionados directamente con las competencias profesionales demandadas
por las empresas.
El marco de cualicaciones est siendo elaborado mediante Comits Tcnicos
Sectoriales de Competencias, los que se establecen mediante convenios
con el sector privado (empresas, gremios e institutos de educacin tcnica
de calidad). Estos comits son los responsables de actualizar las carreras
profesionales de los catlogos de ambos sectores. En el caso del MINEDU,
se prev contar con diez convenios en los sectores extractivos, de industria y
servicios. Asimismo, se espera que a 2016 el catlogo cuente con 350 carreras
actualizadas de diversos niveles. Este catlogo constituye informacin
referencial que facilitar a los institutos de educacin superior y tcnico
productivos desarrollar sus mallas curriculares en funcin a las competencias
que se han identicado en el mercado laboral.
Observatorio de Educacin y Empleo
En un esfuerzo coordinado entre el MINEDU y el MTPE, en convenio con IPAE,
se desarrollar una plataforma web que proporcionar informacin conable,
oportuna y pertinente sobre la oferta de los centros de educacin superior
(universidades e IEST en una primera etapa, y CETPRO, posteriormente) y
la situacin de los egresados en el mercado laboral. El propsito es que los
jvenes puedan tomar decisiones ms informadas sobre qu carrera y dnde
estudiar.
Respecto de la oferta, se considerarn variables que permitan caracterizar
las carreras universitarias y tcnicas, tales como: los costos de la matrcula
y la pensin, la dicultad para ingresar (tasa de ingresantes/postulantes), la
duracin, el acceso a becas y crditos educativos, y si es que las carreras se
encuentran acreditadas o no.
En relacin con la demanda laboral, se brindar informacin sobre dos
variables centrales: i) los niveles remunerativos (segn carrera e institucin
educativa al cuarto ao de haber egresado) y la tasa de insercin al sector
formal (segn carrera e institucin educativa al primer y tercer ao de haber
egresado). Esta informacin se obtendr a partir de la informacin de la
Planilla Electrnica que las empresas estn obligadas a declarar.
Actualmente, el observatorio se encuentra en etapa de implementacin.
Desde el mes de julio de 2014 se inici el recojo de la informacin de la oferta
educativa y de los resultados en el mercado laboral. La fecha de lanzamiento
de esta primera versin del observatorio ha sido programada para mediados
de noviembre del presente ao.
Mejora de la infraestructura y gestin de IEST y CETPRO con participacin
privada
Con el objetivo de impulsar el desarrollo y mantenimiento de una infraestructura
moderna y de calidad en los centros de formacin tcnica, as como mejoras en
su gestin, se promover el uso de los mecanismos de asociaciones pblico-
privadas (APP) y obras por impuestos.
Para el caso de las APP, respecto de los IEST y CETPRO, adems de participar
en la construccin, equipamiento y mantenimiento de la infraestructura, es
posible tambin invertir en la gestin educativa.
A la fecha, PROINVERSIN est elaborando el perl de APP para el IEST
Jos Pardo y se espera que sean ocho los institutos que participen de estas
de asociaciones pblico-privadas hasta 2015. Por ltimo, se tiene proyectado
aprobar una norma tcnica para la infraestructura necesaria en los IEST.
Lnea de accin 5: Reduccin de costos nancieros
El marco regulatorio tradicional bajo el que opera el sistema nanciero y los
productos estandarizados que ofrece dicultan el acceso al crdito de las
pequeas empresas. Y cuando acceden suele ser en condiciones poco favorables.
Incrementar el acceso a nanciamiento requiere de esquemas nancieros que se
acomoden mejor a la realidad emprendedora.
Agenda de costos fnancieros
El Ministerio de la Produccin deber presentar a la CMDP un diagnstico
de los sistemas de nanciamiento disponibles para las empresas del sector
privado, con nfasis en las pequeas empresas y las regiones econmicas de
menor tamao. Asimismo, cada ao deber presentar propuestas de mejoras
al acceso de nanciamiento.
Fondo para el fnanciamiento de mipymes
Con el objetivo de mejorar las condiciones de nanciamiento de las actividades
empresariales, productivas o comerciales de las mipymes se cre el Fondo
Mipyme, por un monto de 600 millones de nuevos soles, para nanciar
fondos de garanta o aanzamiento para empresas del sistema nanciero
o del mercado de valores, as como tambin programas que contribuyan a
incrementar la productividad al mejorar las condiciones de nanciamiento
para inversin o capital de trabajo.
La nalidad de estos fondos de garanta, cuyo diseo tomar en cuenta las
caractersticas y necesidades de las mipymes, ser respaldar las operaciones
de estas empresas para que puedan mejorar sus condiciones de nanciamiento
y con ello contribuir a su crecimiento sostenido.
Mejora y promocin del esquema de factoring
Las operaciones de factoring an se encuentran escasamente posicionadas
en el sistema nanciero peruano, debido a problemas en su normativa. En
2014, en coordinacin con la SUNAT, el MEF y sector privado se elaborar
una propuesta normativa coordinada que otorgue a la primera un rol activo
en la scalizacin de la factura negociable y permita que esta pueda emitirse
de manera electrnica. Asimismo, se impulsar la creacin de un fondo de
garantas para aanzar las operaciones de factoring para mypes en COFIDE.
Promocin de las sociedades de garanta recproca (SGR)
Las sociedades de garanta recproca pueden ser una herramienta importante
para contribuir al mejoramiento de las condiciones nancieras de las
mipymes, ya que otorgan cartas anza a las empresas para que estas las
usen directamente en el sistema nanciero. La experiencia internacional en
materia de desarrollo de las SGR evidencia un rol activo del Estado en las
etapas iniciales de la constitucin de estas entidades. En virtud de ello, se
constituirn fondos de garanta que sern administrados por estas sociedades.
A 2016, se contar con seis sociedades de garanta recprocas.
3.6 Instrumentos metodolgicos
Los diagnsticos basados en informacin actualizada y de calidad son esenciales para
el diseo de las polticas pblicas. Es por eso que el Plan Nacional de Diversicacin
Productiva pone nfasis, especialmente en la etapa inicial de su implementacin, en
la realizacin de estudios econmicos y sistemas de informacin y medicin. Entre los
estudios econmicos, los diagnsticos de las barreras al crecimiento regional (o estudios
regionales) son una herramienta esencial y de carcter transversal que permitirn
identicar parte importante de la agenda de poltica en cada uno de los tres ejes. Otros
estudios especcos tambin juegan un rol esencial, como los de identicacin de sectores
con potencial para insertarse en cadenas globales de valor, los de demanda mundial
actual y potencial o el estudio de las brechas de productividad considerando benchmarks
internacionales. Los sistemas de medicin e informacin son tambin un elemento
importante de la estrategia y un insumo esencial para los estudios econmicos. La
agenda metodolgica es variada. Pasa por el reforzamiento de instrumentos existentes,
como el potenciamiento de las estadsticas industriales. Asimismo, la consolidacin de
la encuesta de innovacin y la creacin de nuevos instrumentos, como la encuesta de
percepcin de regulaciones o la encuesta de la empresa. Algunos de estos instrumentos
como este ltimo, por ejemplo son transversales. Otros, como la encuesta de
innovacin, sirven para dos ejes: productividad y diversicacin.
Grfico 28: Instrumentos metodolgicos contemplados en el PNDP
3.6.1 Instrumentos metodolgicos transversales
Estudios regionales
Son una aplicacin a nivel subnacional de la metodologa de diagnstico del
crecimiento propuesta por Hausmann, Rodrik, y Velasco (2005). Esta metodologa
combina elementos estadsticos y entrevistas con informantes locales calicados,
como agremiaciones, acadmicos, autoridades de distintos mbitos del Gobierno,
empresarios, organizaciones no gubernamentales, entre otros. El resultado de
estos estudios es la identicacin de los factores que constituyen barreras al
crecimiento de la inversin privada en las unidades productivas de la regin.
De acuerdo a la metodologa, algunos elementos que a priori merecen atencin
como potenciales barreras al crecimiento son la ausencia de infraestructura
social y fsica, importante tanto para el eje 1 como para el 3; el alto costo del
nanciamiento; las fallas de mercado, siendo especialmente importantes para
el eje 3, en particular, las externalidades informativas y las de coordinacin; y las
fallas de Gobierno, cuya deteccin es especialmente relevante para el eje 2 del
plan.
La metodologa de diagnstico del crecimiento centra explcitamente su atencin
en aquellas restricciones al crecimiento econmico que son vinculantes; es decir,
aquellos problemas en la economa cuya solucin, independiente del trato a las
dems, es suciente para incrementar de manera importante el crecimiento de la
inversin privada regional y que, por ende, merecen atencin priorizada respecto
de otros potenciales problemas en la regin.
Eje 1
Promocin de la
diversicacin
producva
Eje 2
Adecuacin de
regulaciones y
simplificacin
administrativa
Eje 3
Expansin de la
producvidad
Encuesta anual sobre percepcin
de regulaciones
Estudios econmicos sobre situacin
de demandas derivadas
Estudios sobre costos nancieros
Estudios de diagnstico de
cadenas productivas
Instrumentos
transversales
Estudios regionales
Encuesta de la empresa
Estadstica industrial
mensual
Estudios econmicos de
competencia
Estudio de identicacin de
nuevos motores de crecimiento
Estudio de demandas potenciales
Encuesta de innovacin
Estudio de medicin de brechas de
productividad con socios comerciales
Estudio de situacin actual
y posibilidades de la tecnologa
Anlisis de mecanismos de
apropiabilidad y riesgos
Estudio de situacin y provisin de
insumos complementarios
En ese sentido, los estudios regionales permiten tener un criterio de prioridades
de accin basado en el impacto esperado sobre el crecimiento de la regin y,
por ende, de la economa nacional. Adicionalmente, los estudios discutirn
explcitamente las propuestas para la eliminacin de las barreras regionales
al crecimiento identicadas en trminos de su viabilidad administrativa, lo que
ser tambin el resultado de las conversaciones y discusiones entre el equipo de
PRODUCE y los equipos de investigacin involucrados en los estudios regionales.
En 2014 se lanzarn convocatorias para realizar estudios regionales en las
veinticuatro regiones del pas. Los resultados de los estudios debern estar
disponibles a inicios de 2015 y sern empleados para la elaboracin de una
sntesis que sirva como documento gua de las prioridades de poltica regionales y
macroregionales para la eliminacin de las barreras al crecimiento identicadas.
Encuesta de la empresa
Esta encuesta especializada es uno de los principales instrumentos metodolgicos
contemplados en el Plan Nacional de Diversicacin Productiva (transversal a los
tres ejes del plan).
La encuesta medir las distintas caractersticas de las unidades productivas en
cuanto a su organizacin, complejidad, acceso y uso de tecnologas, formas de
acceso a insumos y recursos humanos, entre otras variables ligadas a sus niveles
de productividad y competitividad. La encuesta tendr representatividad para
distintos estratos distinguiendo las empresas segn sectores, tamao y mbito
geogrco.
Esta herramienta tiene por objeto conocer en forma detallada y conable el
conjunto de informacin relevante para el diseo y priorizacin de polticas
adecuadas para los diferentes segmentos de la economa. Por ello, su informacin
se utilizar como uno de los insumos principales para desarrollar estudios
especcos contemplados en el plan con este n.
El diseo de la encueta se desarrollar en coordinacin con las entidades de los
distintos sectores del Gobierno y los agentes privados. Para su implementacin
se contratar a las instituciones con mayor experiencia en el desarrollo de este
tipo de investigacin. El diseo se realizar en 2014, y la encuesta en 2015 y 2016.
Estadstica industrial mensual
Estas encuestas peridicas recogen informacin sobre la produccin, las ventas,
los trabajadores, el uso de materia prima y servicios, la percepcin de la actividad
de la empresa, etc. Como herramienta deben ser completadas para permitir la
construccin de indicadores de productividad primal (a travs de cantidades) y
dual (a travs de precios).
Estas encuestas peridicas tambin pueden ser ampliadas para recoger
informacin sobre aspectos tecnolgicos y de innovacin. Adems, deben estar
estraticadas para recoger la heterogeneidad regional, sectorial e intraindustria.
Como en el caso de los componentes del sistema de encuestas, el carcter
peridico facilita que la actividad sea continua y sostenida.
Estudios econmicos de competencia
El estudio de las condiciones de competencia de una industria es esencial para
hacer propuestas que permitan un mayor nivel de eciencia en la economa.
Menores precios y mayor calidad de insumos pueden ser logrados a partir del
anlisis de la organizacin industrial, incluyendo el vnculo entre la estructura de
mercado, las conductas y el desempeo. En el eje de productividad es relevante
el vnculo de la estructura de mercado con las diversas polticas de las empresas
(empleo, inversin, innovacin, etc.) y el componente estratgico en las empresas
de la industria.
En 2014 se realizar un estudio econmico de competencia y a partir de 2015 se
lanzarn dos concursos anuales para la realizacin de estos estudios por parte
de centros de investigacin nacionales de alto nivel, que debern tomar como
referencia el marco propuesto en el estudio inicial.
3.6.2 Instrumentos metodolgicos del eje 1
Estudio de identifcacin de nuevos motores de crecimiento con
potencial de integracin a cadenas de valor globales
Este estudio permite identicar y priorizar sectores productivos con potencial
de insertarse en cadenas de valor globales. Son esenciales para la poltica de
diversicacin dado que proveen informacin de los sectores susceptibles de
ser considerados futuros motores de la economa, de modo de aplicar polticas
de promocin para la insercin en mercados internacionales dinmicos, con el
consecuente impacto en el crecimiento econmico.
Se realizar en 2014 y estar a cargo de una entidad que preste servicios altamente
especializados y con experiencia en estudios similares a nivel internacional.
Estudios de demandas potenciales
El objetivo de los estudios de demandas potenciales es recoger las caractersticas
del comercio internacional y de las tendencias actuales y futuras de la demanda
de bienes y servicios de pases o regiones especcas de inters, determinada
por las preferencias y la tecnologa. Estos estudios deben ser realizados con una
frecuencia anual, habiendo terminado el primer estudio para nales de 2014. Se
implementar conjuntamente con entidades relacionadas al comercio exterior,
tanto nacionales como internacionales.
Encuesta de innovacin
Esta encuesta busca caracterizar las actividades de innovacin en las empresas
segn sector, tamao y mbito geogrco, as como identicar sus principales
demandas tecnolgicas. Su diseo se realizar en 2014 y se realizar en 2015 y
2016, de forma complementaria a la encuesta de la empresa.
Estudio de medicin de brechas de productividad con socios
comerciales
Este estudio estimar las brechas de productividad de los sectores productivos
que conforman la economa peruana en referencia a los niveles observados
en las mejores prcticas, y a los niveles alcanzados por los principales socios
comerciales del Per.
Se concentrar en las industrias con mayor tendencia o potencial exportadores,
pero tambin en los sectores que proveen los principales insumos de la economa.
Su objetivo es identicar y medir la magnitud de las brechas de productividad a ser
superadas para cada sector productivo a n de priorizar las polticas sectoriales
especcas a implementarse en el marco del plan.
Para su desarrollo se coordinar la obtencin de la informacin relevante con el
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica, as como entidades internacionales
que proveen informacin desagregada conable y comparable para distintos
pases.
Los resultados de este estudio se tendrn en 2015.
Estudio de situacin actual y posibilidades tecnolgicas del pas
Este estudio consiste en un mapeo de la situacin tecnolgica de los distintos
sectores productivos del pas y de su vnculo con la capacidad cientca y de
innovacin, identicando sectores o segmentos de la economa con mayor potencial
desarrollo tecnolgico y la situacin tecnolgica de actividades transversales a los
distintos sectores productivos como los servicios de informacin y comunicaciones,
energa, entre otros.
El objetivo principal, adems del mapeo en s mismo, es elaborar un anlisis de
las posibilidades de mejoras tecnolgicas para sectores especcos que hayan
sido identicados como de alto potencial de crecimiento. Adems, identicar las
posibilidades tecnolgicas de actividades transversales.
El diseo del estudio se desarrollar en coordinacin con el CONCYTEC y su
implementacin se contratar a las instituciones con mayor experiencia en el
desarrollo de este tipo de investigacin.
El diseo del estudio se har en 2014 y su ejecucin se desarrollar en 2015.
Anlisis de mecanismos de apropiabilidad y riesgos
Estudio que evala las caractersticas y la factibilidad de los mecanismos diseados
para resolver o atenuar los problemas de riesgo, de baja apropiabilidad y otros. En
2015 se realizar uno para medir la efectividad de los mecanismos diseados para
resolver los problemas de riesgo y baja apropiabilidad y en 2016 se llevar a cabo
otro para evaluar la efectividad de los mecanismos desarrollados para resolver
los problemas asociados a externalidades no contempladas.
Estudio de situacin y provisin de insumos complementarios
Determina la demanda de insumos complementarios no disponibles actualmente
para las unidades productivas a partir de la informacin de la encuesta de la
empresa, y cuyo dcit es causado por fallas de mercado (por ejemplo, aquellas
asociadas a la externalidades de coordinacin).
Permitir especicar el conjunto de inversiones en insumos complementarios
que deben ser provistas desde la poltica econmica. Por ello, el estudio implica
el diseo de propuestas de esquemas que permitan: (a) mejorar el acceso a
insumos pblicos (infraestructura productiva); (b) lograr insumos privados a
menores precios; (c) capacitaciones o asesoras en temas de cadenas logsticas,
organizacin de las empresas, estandarizacin y calidad, entre otros.
El estudio se desarrollar en 2015.
3.6.3 Instrumento metodolgico del eje 2
Encuesta anual sobre percepcin de regulaciones
Esta encuesta peridica tiene el objetivo de recoger informacin estadsticamente
representativa sobre las percepciones existentes en el nivel de la empresa sobre las
actividades del Estado y sus regulaciones. Debe estar estraticada para recoger la
heterogeneidad regional, sectorial e intraindustrial. Su carcter peridico facilita
que la actividad sea continua y sostenida.
3.6.4 Instrumentos metodolgicos del eje 3
Estudios econmicos sobre situacin de demandas derivadas
Los estudios sobre la demanda derivada identican los principales insumos que
utilizan las empresas, miden su utilizacin, y las dicultades para su provisin
adecuada. Estos estudios deben distinguir a empresas segn diferentes tamaos,
sectores y mbito geogrcos.
Estos estudios mostrarn los aspectos relevantes del sistema de demandas
derivadas de un sector econmico con el propsito de alinear la provisin de inputs
pblicos y privados con las necesidades de las unidades productivas, e incluyen
el diseo de propuestas especcas para fortalecer el acceso a estos insumos.
Para el desarrollo de los estudios se contratar centros de investigacin nacionales
de alto nivel que hayan tenido experiencia en este tipo de investigaciones.
En 2014 se realizar un estudio econmico sobre la situacin de las demandas
derivadas y se desarrollar un modelo de provisin de insumos. En 2015 y 2016
se realizarn cuatro aplicaciones que repliquen la experiencia mediante dos
concursos anuales por parte de centros de investigacin nacionales, los que
debern tomar como referencia el marco propuesto en el estudio inicial.
Estudios sobre costos fnancieros
Diagnstico de las fuentes de nanciamiento disponibles para las empresas del
sector privado. Su nfasis estar en las restricciones que enfrentan las rmas
pequeas y las regiones econmicas de menor tamao para obtener recursos que
les permitan nanciar proyectos orientados a mejorar su productividad, a travs
de la optimizacin de sus procesos de produccin o va la innovacin tecnolgica.
En 2014, la direccin realizar un estudio sobre los costos nancieros de
las empresas de un sector econmico especco y a partir de 2015 lanzar
dos concursos anuales para la realizacin de estos por parte de centros de
investigacin nacionales de alto nivel, quienes debern tomar como referencia el
marco propuesto en el estudio inicial.
Estudios de diagnstico de cadenas productivas
El enfoque de trabajo de estos estudios se basa en el concepto de cadena productiva
denida como el conjunto de actividades requeridas para llevar un producto o
servicio desde su concepcin hasta el cliente nal.
El estudio contempla un mapeo de la cadena, se analiza su estructura productiva
caracterizando los eslabones ms importantes y se identican los desafos de
mediano y largo plazo que estos plantean. Los resultados de estos estudios
servirn de base al Programa de Apoyo a Clusters.
En 2014 se realizarn estudios para dos cadenas productivas. En 2015 y 2016 se
realizarn estudios para cuatro cadenas productivas cada ao.
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5. ANEXOS
5.1 Anexo 1: Matriz resumen de lneas de accin,
metas y actores.
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5.2 Anexo 2: Iniciativas de otros sectores vinculadas
a los ejes del Plan Nacional de Diversicacin
Productiva
Como producto de reuniones intersectoriales, se han identicado un conjunto de
iniciativas en planes o en ejecucin que son complementarias o se articulan a los
objetivos del Plan Nacional de Diversicacin Productiva. Estas sern impulsadas por
la Comisin Multisectorial Permanente para la Diversicacin Productiva, desde donde
tambin se les har seguimiento.
Es importante mencionar, adems, que durante las sesiones de dicha comisin podrn
identicarse e impulsarse nuevas iniciativas de los sectores de Gobierno que contribuyan
a la diversicacin productiva.
Sector Lnea de accin / Intervencin
Agricultura Estrategia de consolidacin de la costa
agroexportadora
Reconversin productiva agropecuaria
Extensin tecnolgica para productores
agrarios (AGRORURAL, PSI, CITE)
Mejoramiento de la cadena de la industria
forestal a nivel regulatorio y tcnico productivo
Coordinacin a nivel de fondos (PNIA,
FIDECOM, FINCYT, AGROIDEAS) para potenciar
intervencin pblica en mejoras tecnolgicas e
innovacin
Uso de brosa para la obtencin de energa
(algodn, esprrago, caa de azcar)
Apoyo a clusters del sector agroindustrial
Sugerencias de mejoras para regulacin
sanitaria y tosanitaria (SENASA)
Ambiente Identifcacin de Zonas Ecolgicas Especiales y
zonicacin
Promocin de iniciativas sobre biocomercio
(Programa EURO-ECOTRADE)
Normas sectoriales de gestin ambiental en la
industria
Mejoramiento de la cadena de la industria
forestal a nivel regulatorio y tcnico productivo
Asistencia tcnica especializada en gestin
ambiental a mipymes
Aprobacin del Reglamento de la Ley 30078
(Ley PITE)
Comercio Exterior
y Turismo
Identifcacin de nuevos motores (cadenas de
valor globales) y estrategia sectorial
Provisin de informacin a empresas sobre
demandas potenciales del mercado externo
Fortalecimiento de CITE artesana y
exportacin
Participacin en el Programa de Apoyo a
Clusters
Zonas de tratamiento especial (ZOFRATACNA,
CETICOS)
Plan Estratgico Nacional Exportador (PENX)
actualizado
Coordinacin en relacin con el Sistema
Nacional para la Calidad
Promocin de exportaciones y atraccin de
inversiones a travs de OCEX
Aprobacin del Reglamento de la Ley 30078
(Ley PITE)
Cultura Promocin de industrias culturales:
audiovisual, editorial, msica, artes escnicas
Defensa Desarrollo de proveedores para SIMA,
FAME y SEMAN a travs de sistema de
compensaciones (contratos offset)
o De piezas de equipos y maquinaria
o De servicios mantenimiento de equipos y
maquinaria
Transferencia tecnolgica a travs de sistema
de compensaciones (contratos offset)
o Programa de coproduccin de aviones KT-1P
con Korea Aerospace Industries
Sistema de informacin satelital para la toma
de decisiones
Compras a MYPEr: identifcacin y asistencia
a proveedores
o De uniformes y calzado militar
o Alimentos
(34) Corresponde al Consejo
Nacional de Competitividad
conformado por titulares
de cinco sectores, dos
Gobiernos subnacionales
y un representante del
sector privado.
Desarrollo e
Inclusin Social
Haku Wiay: generacin de capacidades
productivas y articulacin al mercado
Provisin de infraestructura rural con recursos
del FONIE
Certifcaciones de calidad para proveedores de
Qali Warma
o Proveedoras de alimentos
o Proveedores logsticos
Compras a MYPEr (FONCODES)
Programa de apoyo crediticio a la pequea y
microempresa
Economa y
Finanzas
Modifcaciones legales para promover el
factoring
Financiamiento de mypes con garantas
mobiliarias (Proyecto de Ley en Congreso)
Mejoras en trmites tributarios: creacin de
Ventanilla nica para Mipymes (SUNAT)
Creacin de un credit score card para mipymes
(SUNAT)
Desarrollo de la factura electrnica negociable
(SUNAT)
Ordenamiento de fondos para la diversifcacin
productiva
Lineamientos para formulacin de PIP de
desarrollo productivo
Uso de recursos de PROCOMPITE para
dotacin de activos productivos
Agenda de Competitividad del CNC
34
(acciones
priorizadas en 6 lneas estratgicas)
Educacin Aseguramiento de la pertinencia y calidad
educativa en IEST y CETPRO
Actualizacin de perfles profesionales
Observatorio educativo laboral
Mejora de la infraestructura de IEST y CETPRO
con participacin privada (APP, obras por
impuestos)
Compras a MYPEr: identifcacin y asistencia
a proveedores de mobiliario, bicicletas,
uniformes, etc.
Desarrollo de proveedores logsticos para la
distribucin de materiales educativos.
Energa y Minas Desarrollo de proveedores para la minera a travs de
fondos sociales de las empresas mineras
Estrategia de desarrollo de la industria petroqumica
Encadenamientos a partir de la extraccin de fosfatos
Promocin de la efciencia energtica en la industria
Promocin de la poltica de energas renovables como
parte de la matriz energtica nacional
Reglamentar la Ley de Produccin de
Biocombustibles para promover la participacin
privada de biocombustibles
Estrategia para erradicar minera ilegal (reconversin
productiva)
Desarrollo de infraestructura en empresas
distribuidoras de energa para la atencin a la
industria
Interior Participacin en la elaboracin de una Estrategia de
Disuasin de Actividades Delictivas.
Compras a MYPEr: identifcacin y asistencia a
proveedores de calzado y uniformes
Justicia Centros de asistencia legal a disposicin de las
mipymes
Mujer y Poblaciones
Vulnerables
Instrumentos para el fortalecimiento del
empoderamiento econmico de las mujeres en el
mercado laboral
Presidencia del
Consejo de Ministros
Sistema Nacional de Calidad: transferencia del
INDECOPI a PRODUCE
Poltica Nacional de Ordenamiento territorial
Fortalecimiento del Gobierno Electrnico a travs del
Plan Nacional de Gobierno Electrnico
Concurso Trmite de ms Negocios
Defnicin de sinergias entre Sierra Exportadora y
CITE
Incentivos para registro de propiedad intelectual
entre estudiantes, investigadores y empresarios
(CONCYTEC/INDECOPI)
Integracin del PNDP al CEPLAN
Implementacin de la gestin por procesos en las
entidades pblicas
Promocin de la tercerizacin para las inspecciones
de las ocinas de defensa nacional de los Gobiernos
locales y regionales.
Sistema de informacin georeferenciada: Sayhuite.
Impulso del planeamiento y ordenamiento territorial a
travs de planes de desarrollo regionales.
Relaciones Exteriores Fortalecimiento de negocios de peruanos en el exterior a
travs de embajadas y consulados
Coordinacin con Agencia Peruana de Cooperacin
Internacional (APCI) para temas vinculados a Desarrollo
Productivo (Programa de voluntarios de consultores
senior)
Salud Ampliacin de la simplifcacin de procesos a travs de la
VUCE a empresas no exportadoras (licencias y registros
sanitarios de DIGESA y DIGEMID)
Convenios para transferencia tecnolgica con
laboratorios farmacuticos internacionales
Compras a MYPEr (Instituto de Gestin de Servicios de
Salud): ropa hospitalaria, vestuario de salud, cunas
Difusin del SIS Emprendedor
Desarrollo de proveedores logsticos para distribucin de
medicamentos
Trabajo y Promocin
del Empleo
Certifcacin de competencias laborales
Plan de adecuacin a la formalidad laboral para incluir a
pymes (SUNAFIL)
Actualizacin de perfles ocupacionales
Observatorio educativo laboral
Centros de orientacin en normativa sociolaboral
(SUNAFIL)
Estudios tcnicos sobre cumplimiento de la normatividad
laboral y aumento de la productividad (SUNAFIL)
Eventos conjuntos de capacitacin a nivel nacional sobre
normativa laboral (SUNAFIL)
Protocolos de inspeccin en el sector pesca y otros
sectores estratgicos (SUNAFIL)
Transportes y
Comunicaciones
Generacin de negocios y servicios para el
aprovechamiento de banda ancha
Reduccin de sobrecostos logsticos (puertos y
aeropuertos)
Articulacin con:
o Plan de Desarrollo de los Servicios de Logstica de
Transporte
o Plan de Desarrollo Portuario
o Plan Nacional Ferroviario (en elaboracin)
Identifcacin de necesidades de infraestructura fsica a
partir de:
o Sectores con potencial de crecimiento priorizados
o Estudios de provisin de insumos complementarios
Vivienda, Construccin
y Saneamiento
Habilitacin de parques industriales: agua y saneamiento
Transferencia de terrenos para la industria (SBN)
Planeamiento urbano con Gobiernos locales
Efciencia en el uso de agua
Mejoras en la regulacin (reglamentos tcnicos)
Horizontales Verticales
Provisin de infraestructura y
servicios bsicos
Certicacin de competencias
laborales especcas
Mejora de la calidad de la
educacin bsica
Implementacin de institutos
especializados de investigacin
cientca
Mejora de la regulacin y la
institucionalidad
Modernizacin de aeropuertos en
regiones de mayor ujo comercial
Incentivos tributarios para la I+D
Subsidios al desarrollo de
actividades de manejo forestal
Capital semilla para proyectos
innovadores
Rgimen tributario promocional
para el sector agrario
Provisin de fondos de garanta
Derechos antidumping a las
importaciones textiles
Bienes pblicos
De mercado
5.3 Anexo 3: Tipologa de polticas de diversicacin
productiva
Una manera de ordenar las opciones de polticas de diversicacin productiva es a
travs de dos dimensiones que presenta el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). La
primera tiene que ver con el alcance de dichas polticas: algunas buscan beneciar a toda
la economa en general es decir, son horizontales, mientras otras estn orientadas
a sectores especcos son verticales.
La segunda dimensin se reere al tipo de intervencin. El Estado puede intervenir
mediante la provisin de bienes o insumos pblicos como, por ejemplo, con leyes y
regulaciones. Al mismo tiempo, sus acciones pueden afectar los incentivos y con
ello, las decisiones de los agentes de la economa, como ocurre con la aplicacin de
impuestos y subsidios.
Al cruzar estas dos dimensiones resultan cuatro cuadrantes, tal y como se muestra, con
algunos ejemplos, en la Tabla 4.
Tabla 4: Tipologa de polticas de desarrollo productivo
Fuente: BID (2010). Elaboracin: PRODUCE.
Las intervenciones de bienes pblicos y horizontales por ejemplo, la provisin de
infraestructura, educacin y salud pblica, etc. son ampliamente aceptadas como
vlidas. En el otro extremo, las intervenciones de mercado y verticales por ejemplo, un
subsidio para una actividad muy especca son controversiales. A pesar de que estos
instrumentos pueden ser potentes para la diversicacin productiva, hay abundantes
ejemplos de conductas rentistas y proteccionistas a industrias poco competitivas. En
general, solo podran ser justicadas en un contexto en el cual se trata de favorecer
a una regin rezagada y las otras opciones intermedias de poltica han sido agotadas.
Por otro lado, dichos cuadrantes intermedios de mercado y horizontales por un lado y
bienes pblicos y verticales, por el otro deberan ser parte del instrumental de polticas
econmicas disponibles para promover la diversicacin productiva.
Las intervenciones verticales con bienes pblicos son justicables. Por ejemplo, los
negocios asociados con biotecnologa suelen requerir regulaciones especcas que
faciliten el uso de determinados insumos o la aplicacin de estndares de calidad; de
lo contrario, no podran desarrollarse. Implementar acciones en este campo con un
enfoque vertical ser mucho ms efectivo que apuntar a la implementacin de acciones
horizontales.
Las intervenciones de mercado horizontales tambin son justicables. Se orientan a
estimular ciertas actividades, como la inversin en innovacin, por ejemplo, en lugar de
promover sectores especcos. La clave est en identicar las fallas de mercado que se
busca atender con este tipo de intervenciones por ejemplo, la principal barrera a la
innovacin es el problema de apropiabilidad o los altos costos de nanciamiento?) y
evaluar cul es el mejor instrumento para hacerlo fortalecer el sistema de patentes,
otorgar subsidios, crear una banca de desarrollo, etc.. Las dimensiones y horizonte
temporal de los incentivos tambin debern tenerse en cuenta.
5.4 Anexo 4: Brazos ejecutores y programas para la
diversicacin productiva
5.4.1 Centros de Innovacin Tecnolgica (CITE)
Se trata de instituciones que hacen extensionismo tecnolgico y promueven la
innovacin en las empresas. Los CITE deben ser el punto de encuentro entre el
Estado, la academia y el sector privado, que se articula con el resto de elementos
del sistema de innovacin de cada cadena productiva.
Los diagnsticos realizados a los CITE, sin embargo, coinciden en que es necesario
reforzarlos y actualizarlos con el objeto de que su intervencin tenga mayor
impacto en la competitividad de los sectores productivos. Como parte del proceso
de reforma del ITP, se han adscrito a esta entidad los tres CITE del Ministerio de la
Produccin: CITE Madera y Muebles, CITE Cuero y Calzado y CITE Agroindustrial.
Est previsto ampliar el alcance a otras cadenas productivas a lo largo del territorio
nacional en el mediano plazo.
No obstante, la reforma de los CITE va ms all de la cobertura sectorial y territorial.
La heterogeneidad de las empresas y sus debilidades estructurales en innovacin
exigen que los CITE migren hacia un nuevo esquema de funcionamiento con
nuevos servicios y mayores posibilidades de acceso a nanciamiento. Se requiere
fortalecer su capacidad de extensionismo e investigacin aplicada para atender
mejor a las empresas con potencial de innovacin. La oferta de servicios debe ser
integral y generar impactos vericables en la competitividad empresarial. Esta
debe estar guiada por la demanda actual y potencial que se identique mediante
estudios de mercados y vigilancia tecnolgica. Asimismo, deben fortalecerse los
mecanismos para asegurar la apropiabilidad de la innovacin por parte de las
empresas.
5.4.2 Instituto Tecnolgico de la Produccin (ITP)
Al igual que las universidades pblicas, los institutos pblicos de investigacin
son actores cruciales dentro del sistema de innovacin del Estado, gracias a su
rol en la creacin y difusin del conocimiento (OECD, 2011a). Desde hace varios
siglos, los Gobiernos de muchos pases han apoyado esfuerzos de generacin de
innovaciones a partir de la investigacin bsica y aplicada de manera independiente
o en asociacin con la academia o el sector empresarial. La creacin y aplicacin
del conocimiento resultante de estos esfuerzos permiten impulsar la productividad
y el crecimiento econmico sostenido de determinados sectores y de la economa
en general.
El Estado peruano ha seguido ese mandato desde hace ya varias dcadas, pero
nicamente a nivel del sector pesca
35
. En 2013, con el objetivo de contar con un
arreglo institucional que permita profundizar las actividades de investigacin y
extenderlas a otros sectores donde se requieren esfuerzos similares, se inici la
reforma del Instituto Tecnolgico Pesquero, que pas a ser el Instituto Tecnolgico
de la Produccin (ITP). Esta reforma consiste en fortalecer la gobernanza del ITP,
potenciar las capacidades de investigacin y transferencia tecnolgica, as como
ampliar la plataforma de servicios al sector privado.
La modernizacin del ITP constituye un paso ms en la intencin del Gobierno
peruano de incrementar la inversin en innovacin, ciencia y tecnologa, y darle
la oportunidad de acceso al conocimiento especializado a las empresas de todas
las regiones para agregar valor y contribuir a la diversicacin productiva, el
incremento de su competitividad y la seguridad alimentaria y nutricional, con el
respaldo del conocimiento y la innovacin tecnolgica. Se trata de innovar para
competir, de convertir el conocimiento en valor agregado.
5.4.3 Incubadoras de negocios innovadores
Los emprendedores no solo necesitan capital; tambin necesitan redes, contactos,
asesora, entre otros servicios orientados a gestar un negocio nanciera y
comercialmente viable. En este punto surgen las incubadoras como alternativa
para el desarrollo empresarial.
Son entidades que cuentan con instalaciones que proveen condiciones controladas
y favorables para el desarrollo y acompaamiento de nuevas empresas
innovadoras. Estas condiciones tienen que ver con infraestructura, expertise
profesional y asistencia administrativa. Proveen soporte para superar obstculos
burocrticos, adems de instalaciones adecuadas para reducir los costos de las
nuevas empresas. Adems, brindan servicios de consultora, de entrenamiento y
de informacin para los nuevos empresarios.
Es importante notar que las incubadoras estn asociadas a un menor riesgo
de mortalidad empresarial. Por ejemplo, en Estados Unidos, histricamente
se ha reportado que 87% de las empresas graduadas de incubadoras siguen
funcionando. Dentro de la poblacin general de empresas de ese pas, solo 44%
sobrevive al cuarto ao. Estas cifras son solo referenciales, pues la comparacin
se diculta por las diferencias de tiempo y metodologa (National Business
Incubation Association, 2014).
5.4.4 Instituto Nacional de Calidad (INACAL)
La importancia producir bajo estndares de calidad, adems de la eciencia
productiva, est en que facilita adoptar transferencia tecnolgica, favorece el
acceso a mercados internacionales que exigen estndares de calidad y asegura
la proteccin de los consumidores y del medioambiente.
En el Per no existe una autntica poltica general e integral sobre la calidad. No
hay ninguna instancia del Gobierno responsable de tener una visin sistmica
de la infraestructura de la calidad. El conjunto de organismos de Estado que se
vinculan con los pilares del sistema para la calidad tiene por entidad principal al
INDECOPI, pero adems incluye a otros como SENASA (Ministerio de Agricultura
y Riego), DIGESA y DIGEMID (Ministerio de Salud), SANIPES, ITP y CITE (Ministerio
de la Produccin), OSCE y CNC (Ministerio de Economa y Finanzas), Ministerio
del Ambiente, SUNAT, INDECI, organismos reguladores como OSIPTEL,
SUNASS, OSINERGMIN, entre otros. As, los diversos actores y pilares actan
(35) El Instituto Tecnolgico
Pesquero fue fundado en 1979.
en el interior de un sistema difuso y poco articulado donde la rectora, el control
y la responsabilidad se diluyen o no son ptimas. Adems, el modelo actual no
contempla la participacin a nivel de rectora del sector privado, que es el que
nalmente debe sujetarse a las disposiciones del sistema.
Como consecuencia de esta situacin, nuestro pas est muy por debajo en la
comparacin internacional en cuanto a indicadores de los pilares de la calidad.
Tabla 5: Indicadores de los pilares de la calidad para pases seleccionados, 2011
Fuente: Diagnstico del sistema nacional de calidad peruano-Documento final-julio 2011, Aenor
* En el marco del Acuerdo de Reconocimiento Mutuo en Metrologa
Actualmente, el sistema para la calidad que posee el Per contribuye como
mximo en 0.82% a la variacin del crecimiento del PBI. De fortalecerse los pilares
normalizacin, acreditacin y metrologa, y de realizar la reforma institucional, el
sistema para la calidad contribuira hasta en 2.1% a la variacin del crecimiento
del PBI del pas (Aenor, 2012)
36
.
El fortalecimiento del Sistema Nacional para la Calidad (SNC) requiere de la
creacin del Instituto Nacional de Calidad (INACAL), que agrupar a las ocinas
existentes vinculadas al sistema de normalizacin, acreditacin y metrologa (que
sern transferidas desde el INDECOPI) con el objetivo de darles mayor visibilidad
frente a las empresas privadas, las que son usuarias de estos bienes pblicos.
El INACAL es el ente rector del SNC, adscrito al Ministerio de la Produccin,
responsable de su adecuado funcionamiento, articulando los objetivos estratgicos
de normalizacin, acreditacin y metrologa a travs la Poltica Nacional para la
Calidad. Sus principales funciones incluyen:
Elaborar, proponer, gestionar y hacer seguimiento a la Poltica Nacional para
la Calidad, as como a las estrategias necesarias para su implementacin.
Atender, de acuerdo con la Poltica Nacional para la Calidad, la demanda
de los sectores en materia de normalizacin, evaluacin de la conformidad,
acreditacin y metrologa.
Promover que las instituciones pblicas y privadas utilicen la infraestructura
de la calidad.
Desarrollar y difundir una cultura de la calidad en la sociedad.
Normalizacin Acreditacin Metrologa
Evaluacin de la
conformidad
Normas y otros
documentos
existentes
Laboratorios
acreditados
Capacidades de
medida
reconocidas*
Empresas con ISO en
gestin de la calidad
Per 4,000 48 18 811
EE.UU. 83,007 2,052 1,021 28,935
Alemania 70,351 2,373 885 47,156
Espaa 29,900 689 311 59,576
Corea 26,822 512 431 -
Japn 25,000 453 363 68,484
China 23,799 2,912 425 257,076
Brasil 10,015 473 358 14,049
Mxico 3,194 603 160 5,020
Chile 6,906 238 33 4,619
Pases
5.4.5 Programa de Apoyo a Clusters
Los clusters son concentraciones geogrcas de empresas interconectadas e
instituciones asociadas (universidades, Gobierno, asociaciones empresariales,
entre otros) en un campo particular, que afectan positivamente la productividad
de las empresas para competir, y permiten levantar las restricciones que
operan sobre las empresas de menor tamao. Las rmas pertenecientes a un
cluster obtienen mejoras en su desempeo productivo gracias a que se ven
beneciadas por las externalidades generadas por la presencia de otros agentes
especializados en campos similares. En un cluster se aprovecha la cercana de
recursos humanos altamente capacitados y la existencia de una infraestructura
comn adecuada para la produccin. Adems, estas empresas estn envueltas en
constantes procesos de innovacin, debido a la interaccin y la competencia con
sus similares. Estos factores permiten tener empresas que transeren entre s
conocimientos, procesos y tecnologas sin mayores dicultades. De esta manera,
obtienen importantes mejoras en su capacidad productiva.
A pesar de los benecios que traen los clusters, en el Per la mayora de iniciativas
relacionadas a ellos han sido llevadas a cabo por grupos empresariales privados.
Desde el Estado se han apoyado pocos programas referidos al tema y solo cuando
ya exista una iniciativa privada organizada. Es decir, la presencia del Estado en
cuanto a clusters ha sido limitada y no ha promovido la diversicacin productiva
de una manera coherente con una estrategia nacional.
En ese sentido, dados los potenciales benecios de la existencia de los clusters
para el crecimiento econmico y la diversicacin productiva, se propone
institucionalizar la presencia del Estado a travs de la creacin de un Programa
de Apoyo a Clusters. Este no solo debe apoyar iniciativas privadas ya existentes,
sino estudiar nuevas oportunidades productivas a lo largo de todo el pas. De esta
manera, debe tomar en cuenta los factores geogrcos y la alta heterogeneidad
productiva entre las distintas regiones y sectores, as como la distinta disponibilidad
de recursos e infraestructura. Asimismo, el programa debe buscar que los
clusters que apoye se integren alrededor de cadenas de valor locales, regionales,
macrorregionales, nacionales y globales, buscando responder a la necesidad del
pas de tener un crecimiento inclusivo.
Para esto, el programa debe involucrar el compromiso y trabajo de los distintos
niveles de Gobierno, siendo diseado para que el Estado pueda conocer primero
cules son las oportunidades de desarrollo y diversicacin productiva existentes.
Luego, debe indagar sobre las dicultades y las necesidades de los agentes
productivos para conocer su problemtica y poder ayudarlos a sobrepasar estas
barreras. Un siguiente paso ser plantear formas de organizar a los agentes,
creando redes de contactos en los niveles local, regional, macrorregional y
nacional. Finalmente, el diseo del programa debe considerar a la implementacin
de los proyectos, en la cual se debe involucrar a los sectores privado, pblico y
acadmico.
Entre las herramientas, los clusters debern ser identicados gracias a la
estrategia de estudios regionales complementada con diferentes tipos de mapeos.
Esto permitir dar a conocer las oportunidades y dicultades productivas, las
estrategias para el conanciamiento de las oportunidades nuevas y existentes,
y las polticas para la creacin de un canal de comunicacin directo entre sector
(36) Por ejemplo, si la
variacin del PBI en 2012
fue de 5.7%, el nuevo SNC
contribuira a que esta tasa
se incremente en 2.1%, lo que
signica que la nueva tasa de
crecimiento sera 5.77% (la
tasa de crecimiento aumenta
en 0.11 puntos porcentuales).
privado y otras entidades para la solucin de problemas mayores (como falta de
infraestructura), entre otras cosas.
Este programa es una oportunidad para que el Estado acte como coordinador
entre los emprendedores y otros agentes relacionados a la existencia y desarrollo
de clusters. Por esto, resulta primordial que conozca cules son las oportunidades
de desarrollo y diversicacin productiva que existen dentro del territorio y no
dejar que estas se pierdan.
5.4.6 Promocin de nanciamiento mediante inversionistas ngeles
La banca concentra la mayor parte del nanciamiento que se otorga en la
economa peruana. Sin embargo, el marco regulatorio bajo el que opera y los
productos estandarizados que ofrece difcilmente le permiten llegar a los
pequeos emprendimientos y, si lo hace, es en condiciones poco favorables.
Los emprendimientos innovadores son, por su naturaleza, los que tienen una
mayor incertidumbre sobre su posterior xito y, por tanto, los que enfrentan ms
dicultades para obtener nanciamiento de fuentes tradicionales.
En ese contexto, para que la actividad emprendedora logre acceder a nanciamiento
se requiere de inversionistas especializados dispuestos a asumir un mayor riesgo
a cambio de un retorno esperado interesante, lo que, entre otras cosas, implica
ofrecer opciones nancieras que se acomoden mejor a la realidad emprendedora.
Ms an, se requiere de inversionistas especializados que acten con una visin
ms exible que la de la banca tradicional, que les permita valorar, por ejemplo, el
equipo de personas detrs de un emprendimiento o no catalogar como negativos
los fracasos de un emprendedor en proyectos anteriores en la medida en que
estas experiencias pueden disminuir la probabilidad de fracasos futuros.
Precisamente, los inversionistas ngeles son quienes pueden asumir este rol. Se
trata de individuos que invierten de manera directa su propio dinero principalmente
en emprendimientos con alto potencial de crecimiento. Toman sus propias
decisiones de inversin y se nancian de manera independiente. Su horizonte de
inversin es de mediano a largo plazo y estn dispuestos a proveer, adems de su
capital, monitoreo estratgico a los proyectos en los que invierten desde el inicio
hasta su salida del negocio (OECD, 2011b). La ventaja de los inversionistas ngeles
sobre el capital de riesgo es que tienen menores costos operativos, estn ms
dispuestos a invertir en innovacin y lo pueden hacer con montos menores, lo que
signica que pueden invertir en reas en las que el capital de riesgo tpicamente
no incursiona.
Una manera de promover el mercado de inversionistas ngeles es mediante la
creacin de fondos mixtos para atender las brechas de nanciamiento de las
empresas en etapa temprana. Esta iniciativa, liderada por COFIDE, apalancar
fondos de inversionistas ngeles con la provisin de fondos pblicos.
Otra intervencin estratgica consiste en apoyar el fortalecimiento de redes de
inversionistas ngeles, atendiendo las asimetras de informacin que existen entre
estos y las empresas. En tal sentido, se promover la difusin de este mecanismo
de inversin, la provisin de informacin sobre el mercado y el entrenamiento
a inversionistas ngeles. Si bien estos inversionistas son personas de negocios
o empresarios con experiencia, la inversin en empresas en etapa temprana
requiere de conocimientos muy especcos, por lo que recibir entrenamiento de
inversionistas ngeles expertos es una parte importante del proceso.
5.4.7 Fondo Start-Up Per
Start-Up Per es una iniciativa liderada por el Ministerio de la Produccin cuyo
objetivo es promover el surgimiento y la consolidacin de nuevas empresas que
ofrezcan productos y servicios innovadores, con alto contenido tecnolgico, que
tengan proyeccin internacional y potencial para generar empleos de calidad.
Otorga capital semilla a equipos de emprendedores o empresas en edad temprana
que desarrollen ideas de negocio con las caractersticas antes mencionadas.
El diseo del instrumento ha tomado como referencia distintos esquemas pblicos
de apoyo al emprendimiento dinmico en Europa, en la regin Asia-Pacco y en
los pases de la Alianza del Pacco. Asimismo, el instrumento se ha sido discutido
ampliamente con expertos del Banco de Desarrollo de Amrica Latina-CAF.
El concurso actualmente cuenta con las siguientes categoras de participacin:
Emprendedores Innovadores: nancia con recursos no reembolsables de
hasta 50,000 nuevos soles, proyectos de hasta doce meses para el desarrollo
y validacin de modelos de negocio basados en productos, servicios o formas
de comercializacin innovadoras, desarrollados por equipos emprendedores
de entre dos y cinco miembros.
Emprendimientos Dinmicos y de Alto Impacto: nancia con recursos no
reembolsables de hasta 137,000 nuevos soles, proyectos de hasta dieciocho
meses para el ingreso al mercado o el despegue comercial de productos,
servicios o formas de comercializacin innovadoras, desarrollados por
empresas peruanas en edad temprana (de hasta cinco aos de vida), que
presenten potencial de crecimiento dinmico y de alto impacto.
5.4.8 Programa de Desarrollo de Proveedores
Las grandes inversiones, especialmente aquellas de origen extranjero, valoran
mucho la existencia de proveedores locales que cumplen estndares de calidad y
son capaces de generar relaciones con empresas grandes. Sin embargo, en el Per
no se aprovecha la oportunidad de generar estrechos vnculos entre proveedores
locales y empresas grandes. Por ejemplo, se estima que en el pas hay ms
de 10,000 proveedores mineros, pero un gran nmero de estas empresas son
pequeas, estn poco especializadas, operan de manera independiente y no son
una alternativa competitiva para las grandes empresas mineras (LarranVial, 2012).
Ante tal situacin, los programas de desarrollo de proveedores buscan crear o
consolidar una relacin de mutuo benecio entre una empresa demandante o
tractora y sus proveedores, mediante el diagnstico, el diseo y la puesta en
marcha de proyectos que tienen por n mejorar la calidad y productividad de
las empresas proveedoras. Con ello se propician relaciones de subcontratacin
estables, la diversicacin de clientes y de productos, y el aumento de la
competitividad de una regin o localidad. De esta manera, los programas de
desarrollo de proveedores favorecen la absorcin de los benecios de la inversin
extranjera directa por parte del pas.
La implementacin de este instrumento requiere la participacin activa de
la empresa tractora. Tal participacin deber darse desde la denicin de las
necesidades especcas de bienes y servicios que necesita la empresa, pasando
por el diseo del programa de desarrollo en coordinacin con los proveedores
y las entidades del Estado, hasta la retroalimentacin orientada a la mejora
continua de los proveedores.
A nivel internacional, algunas de las experiencias ms exitosas de programas
de desarrollo de proveedores (PDP) se ubican en Chile
37
, Costa Rica
38
, Mxico
39
y el Pas Vasco
40
. El caso chileno resulta interesante. Empez a ejecutar su
programa de desarrollo de proveedores en 2000, con nfasis en el sector minero,
y ha contribuido a que hoy el sector de proveedores de la minera contrate al 10%
de la fuerza laboral ocupada en Chile (Fundacin Chile, 2012). Desde 2009 se
promueve el Programa Proveedores Clase Mundial, que tiene por meta desarrollar
250 proveedores con estndares internacionales en trminos de capacidades
tecnolgicas y de gestin empresarial a 2020. El 60% de estas empresas exporta
y su principal mercado es el Per.
Con este instrumento se busca promover la oferta de productos o servicios de
las mypes formalizadas bajo estndares de calidad, al servicio de las nuevas
inversiones importantes en manufactura; inculcar la articulacin comercial
entre empresas proveedoras a n de atender los requerimientos de calidad,
las especicaciones tcnicas, los volmenes de demanda y los requisitos de
gestin comercial y tributaria exigidos por las empresas tractoras; involucrar
a las empresas tractoras en el mejoramiento de la calidad y productividad de
sus proveedores; disminuir riesgos para las mypes de bsqueda de socios para
compartir inversiones, y ampliar la cartera de productos de las mypes.
(37) En Chile el PDP contribuy
a aumentar las ventas y el
empleo en promedio en 16%,
11% y 9% a los aos 1, 2 y
3 de aprobarse el proyecto.
Las relaciones comerciales
entre clientes y proveedores
mejoraron y se hicieron ms
estables, se contribuy a generar
empleo y mejores salarios
del lado de los proveedores.

(38) En Costa Rica, Promotora
de Comercio Exterior (Procomer)
es un proyecto promovido
por el BID, emblemtico en
vincular pymes nacionales con
empresas multinacionales de
alta tecnologa para mejorar
la calidad tcnica y la variedad
de la oferta nacional.

(39) En Mxico el Programa para
Empresas Tractoras se cre por
la necesidad de desarrollar a
las empresas suministradoras
de insumos a las grandes
empresas que se instalaron
en el pas. Existe un convenio
con el Programa de Naciones
Unidas (PNUD) de Mxico, que
apoya esta iniciativa a travs de
un portal, conectando empresas
tractoras con proveedores.

(40) La Sociedad para la
Promocin y Reconversin
Industrial (SPRI) apoya a las
cadenas de proveedores en torno
a las empresas tractoras. Las
cadenas productivas incluyen las
de accesorios para mquinas,
aeronutico y espacial,
audiovisual, automocin,
biociencias, construccin,
electrodomsticos, electrnica
y telecomunicaciones.

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