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DIREITO ADMINISTRATIVO

02
A Administrao
Pblica






Introduo


Noes Gerais

Administrao Pblica:
todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus servios, visando satisfao
das necessidades coletivas.

Personalidade Jurdica Pblica:
As pessoas jurdicas pblicas tm por finalidade a satisfao dos interesses pblicos, ou seja,
interesses que so do Estado ou de entidades por ele constitudas ou reconhecidas. Elas se dividem
em polticas e administrativas.

!
Pessoas Jurdicas Pblicas Polticas:
So a Unio, os Estados e os Municpios. Tm o poder normativo, poder de legislar.

Pessoas Jurdicas Pblicas Administrativas:
So as autarquias. So as unidades servientes e instrumentais que tm por finalidade, administrar.
As Fundaes, conforme a Constituio e entendimento do STF passaram a serem consideradas
pessoas jurdicas de direito pblico, sendo espcie do gnero autarquia (fundaes autrquicas).

Pessoas Jurdicas Privadas Colaboradoras com o Estado:
Existem tambm as pessoas jurdicas privadas que colaboram com o Estado, denominadas por alguns
de entes paraestatais (funcionam ao lado do Estado) e se classificam em dois grandes ramos: as
sociedades de economia mista e as denominadas empresas pblicas.

Entidade, rgo e Agentes:
As pessoas jurdicas pblicas ou privadas so denominadas entidades; rgo elemento
despersonalizado incumbido da realizao da funo da entidade a que pertence, atravs de seus
agentes.
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ENTIDADES PBLICAS
Entidades Estatais A Unio, os Estados e os Municpios
Entidades Autrquicas Autarquias.
Entidades Fundacionais Fundaes.
Entidades Paraestatais So as empresas pblicas e sociedades de economia mista.
Entidades Paraestatais de Cooperao

Existem entes em situao peculiar, que colaboram com o
Estado mas que no se enquadram exatamente na
administrao direta ou indireta (ex.: os servios sociais
autnomos: SENAI, SESC; os conselhos profissionais:
CREA, OAB; e as empresas controladas pelo poder
pblico, sem serem contudo, empresas pblicas ou
sociedades de economia mista).


rgos Pblicos

Conceito:
Os rgos pblicos so divises das entidades estatais, ou centros especializados de competncia,
institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada
pessoa jurdica a que pertencem (ex.: Ministrio do Trabalho ou o Ministrio da Fazenda).

Autonomia:
Em princpio, os rgos pblicos no tm personalidade jurdica prpria. Os atos que praticam so
atribudos ou imputados entidade estatal a que pertencem. Contudo, podem os rgos pblicos ter
representao prpria, por seus procuradores, bem como ingressar em juzo, na defesa de suas
prerrogativas, contra outros rgos pblicos.

Classificao dos rgos Pblicos:
a) quanto estrutura: simples ou compostos;
b) quanto atuao funcional: singulares ou colegiados;
c) quanto posio estatal: independentes, autnomos, superiores e subalternos.


Agentes Pblicos

Conceito:
Agentes pblicos so todas as pessoas, vinculadas ou no ao Estado, que prestam servio ao mesmo,
de forma permanente ou ocasional. Podem eles serem divididos em:

1) Agentes Polticos:
So os que ocupam os cargos principais na estrutura constitucional, em situao de representar a
vontade poltica do Estado.
So agentes polticos: os chefes do executivo, seus ministros e secretrios, deputados, senadores,
vereadores, magistrados, membros do Ministrio Pblico, membros do Tribunal de Contas e os
representantes diplomticos.
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2) Agentes Administrativos:
So todos aqueles que se vinculam ao Estado ou s suas entidades autrquicas, fundacionais e
paraestatais investidos a ttulo de emprego.
Representam a grande massa dos prestadores de servio Administrao, so os servidores pblicos
(civis e militares) e os servidores temporrios.

3) Agentes por Colaborao ou Delegados:
So particulares que colaboram com o poder pblico voluntria ou compulsoriamente, ou tambm
por delegao.
Nessa categoria encontram-se os concessionrios e permissionrios de obras e servios pblicos; os
serventurios de ofcios ou cartrios no estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intrpretes
pblicos, alm de outros.

4) Agentes Honorficos:
So cidados convocados, designados ou nomeados para prestar transitoriamente, determinados
servios ao Estado, em razo de sua condio cvica, honorabilidade ou de sua notria capacidade
funcional, mas sem qualquer vnculo empregatcio ou estatutrio e, normalmente sem remunerao
(exercem o mnus pblico).
So os jurados, mesrios eleitorais, comissrio de menores e outros dessa natureza.

5) Agentes Credenciados:
So os que recebem a incumbncia da Administrao para represent-la em determinado ato ou
praticar certa atividade especfica, mediante remunerao do Poder Pblico Credenciante.







A Atividade Administrativa


Noes Gerais

Conceito:
Atividade que o Estado desenvolve, por meio de seus rgos, para a consecuo do interesse pblico.

Natureza:
A natureza da administrao pblica a de um mnus pblico para que a exerce, isto , a de um
encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade.

Fins:
Os fins da Administrao Pblica resumem-se no bem comum da coletividade administrada.



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Poder-dever do Administrador:
A administrao, em regra, tem no s o poder, mas tambm o dever de agir, dentro de sua
competncia, de acordo com o determinado em lei.


Regime Jurdico da Administrao Pblica

Regime Jurdico Privado e Pblico:
A Administrao Pblica pode submeter-se a regime de jurdico de direito privado ou a regime
jurdico de direito pblico. As empresas pblicas e as sociedades de economia mista e as suas
subsidirias que explorem atividade econmica, por exemplo, se sujeitam ao regime jurdico prprio
das empresas privadas, inclusive quantos aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e
tributrias.

importante salientar que, quando a Administrao emprega modelos privatsticos, nunca integral
a sua submisso ao direito privado (possui privilgios como: o juzo privativo, a prescrio
qinqenal, o processo especial de execuo e a impenhorabilidade de seus bens; e sempre se
submete restries concernentes competncia, finalidade, motivo, forma, procedimento e
publicidade).

Regime Jurdico Administrativo:
A expresso regime jurdico administrativo reservada to-somente para abranger o conjunto de
traos, de conotaes, que tipificam o Direito Administrativo. Baseia-se nas prerrogativas e sujeies
da Administrao Pblica. Muitas dessas prerrogativas e restries so expressas sob a forma de
princpios que informam o direito pblico e, em especial, o Direito Administrativo.


Princpios da Administrao Pblica

1) Legalidade (art. 37 da Constituio Federal):
Este princpio, juntamente com o controle da Administrao pelo Poder Judicirio, nasceu com o
Estado de Direito. Segundo o princpio da legalidade, a Administrao Pblica s pode fazer o que a
lei permite. O administrador no pode agir, nem deixar de agir, seno de acordo com a lei, na forma
determinada. No direito administrativo, o conceito de legalidade contm em si no s a lei, mas
tambm, o interesse pblico e a moralidade.

2) Impessoalidade (art. 37 da Constituio Federal):
Este princpio atualmente possibilita duas interpretaes distintas: a primeira significa dizer que a
Administrao no pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez
que sempre o interesse pblico que tem que nortear o seu comportamento. A administrao deve
servir a todos, sem preferncias ou averses pessoais ou partidrias.
No segundo sentido, o princpio significa, segundo Jos Afonso da Silva, que os atos e provimentos
administrativos so imputveis no ao funcionrio que os pratica, mas ao rgo ou entidade
administrativa da Administrao Pblica, de sorte que ele o autor institucional do ato. O mrito
dos atos pertence Administrao, e no s autoridades que os executam. A publicidade dos rgos
pblicos deve ser impessoal, no podendo conter nomes, smbolos ou imagens que caracterizem
promoo pessoal (art. 37, 1
o
, da CF).


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3) Moralidade (art. 37 da Constituio Federal):
Alguns autores entendem que o conceito de moral administrativa vago e impreciso ou que acaba
por ser absorvido pelo prprio conceito de legalidade, mas no entanto, antiga a distino entre
Moral e Direito, ambos representados por crculos concntricos, sendo o maior correspondente
moral e, o menor, ao direito. Assim, no se identifica com a legalidade (porque a lei pode ser imoral
e a moral pode ultrapassar o mbito da lei) e produz efeitos jurdicos, porque acarreta a invalidade do
ato, que pode ser decretada pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio. A apreciao
judicial da imoralidade ficou consagrada pelo dispositivo concernente ao popular (art. 5,
LXXIII, da Constituio Federal) e implicitamente pelos artigos 15, V, 37, 4, e 85, V, este ltimo
considerando a improbidade administrativa como crime de responsabilidade.

"
Trata-se no da moral comum, mas da moral administrativa, ou tica profissional, que consiste no
conjunto de princpios morais que se devem observar no exerccio de uma profisso.

Para anular um ato administrativo, o Judicirio pode examinar no s a legalidade estrita, mas
tambm a moralidade do ato, bem como a sua conformidade com o interesse pblico.

"
A Lei de Improbidade trouxe hipteses que a improbidade depende de prova e outras em que se
presume. Presume-se atos de improbidade:
a) venda de bem pblico abaixo do valor de mercado;
b) compra de bens acima do valor de mercado (superfaturamento).

4) Publicidade (art. 37 da Constituio Federal):
Os atos pblicos devem ter divulgao oficial, como requisito de sua eficcia, salvo as excees
previstas em lei. Entre as excees esto a segurana nacional (art. 5
o
, XXVIII, da CF), certas
investigaes policiais (art. 20 do CPP), processos cveis em segredo de justia (art. 155 do CPC) etc.

5) Eficincia (art. 37 da Constituio Federal):
o dever da boa administrao imposto a todo agente pblico com o objetivo de realizar suas
atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional.

6) Finalidade:
A administrao deve agir com a finalidade de atender ao interesse pblico visado pela lei. Regra
bsica da administrao o atendimento ao interesse pblico. O ato administrativo no tem
legalidade se o administrador agiu no interesse prprio, e no no interesse pblico, ainda que
obedecida formalmente a letra da lei. O interesse que deve ser atendido o chamado interesse
pblico primrio, referente ao bem-estar coletivo, da sociedade como um todo, que nem sempre
coincide com o interesse pblico secundrio, referente a rgos estatais ou governantes do momento.
O interesse pblico prevalece sobre o interesse individual, respeitadas as garantias constitucionais e
pagas as indenizaes devidas, quando for o caso.

"
Caso o administrador no atenda a este princpio, dar-se- o desvio de finalidade, que uma forma
de abuso do poder, acarretando a nulidade do ato.

7) Indisponibilidade:
A administrao no pode transigir, ou deixar de aplicar a lei, seno nos casos expressamente
permitidos. Nem dispor de bens, verbas ou interesses fora dos estritos limites legais.

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8) Continuidade:
Os servios pblicos no podem parar, devendo manter-se sempre em funcionamento, dentro das
formas e perodos prprios de prestao. No deveria haver greve sem limites no servio pblico.
Mas o assunto ainda aguarda regulamentao por lei complementar, como manda o art. 37, VII, da
CF. Para o militar h proibio expressa de greve (art. 42, 5
o
, da CF).

"
O particular contratado para executar servio pblico no pode interromper a obra sob a alegao
de no ter sido pago. Em relao administrao no vigora a exceptio non adimpleti contractus
(art. 1092 do CC). Contudo, o art. 78, da Lei de Licitaes e Contratos permite a suspenso dos
servios no caso de atraso de pagamento por mais de 90 dias, salvo se houver calamidade pblica,
perturbao da ordem ou guerra.

9) Probidade:
Os atos da Administrao Pblica devero estarem revestidos de probidade.

10) Prestao de Contas:
O dever de prestar contas decorrncia natural da Administrao como encargo de gesto de bens e
interesses alheios.


O Uso e Abuso do Poder

Uso do Poder:
O uso do poder prerrogativa da autoridade. Mas o poder h que ser usado normalmente, sem abuso.
Usar normalmente do poder empreg-lo segundo as normas legais, a moral da instituio, a
finalidade do ato e as exigncias do interesse pblico. Abusar do poder empreg-lo fora da lei, sem
utilidade pblica.

Abuso do Poder:
O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os
limites de suas atribuies ou se desvia das finalidades administrativas. Portanto o gnero abuso de
poder ou abuso de autoridade reparte-se em duas espcies bem caracterizadas: o excesso de poder e o
desvio de finalidade.

Excesso de Poder:
O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, vai alm do
permitido e exorbita no uso de suas faculdades administrativas. Excede, portanto, sua competncia
legal e, com isso, invalida o ato, porque ningum pode agir em nome da Administrao fora do que a
lei lhe permite. O excesso de poder torna o ato arbitrrio, ilcito e nulo.

Desvio de Finalidade:
O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos limites de
sua competncia, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos
pelo interesse pblico.

Forma do Abuso:
O abuso do poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva, porque ambas so capazes
de afrontar a lei e causar leso a direito individual do administrado.

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Remdios:
Para seu combate o constituinte armou-nos com o mandado de segurana, cabvel contra ato de
qualquer autoridade, e assegurou a toda pessoa o direito de representao contra abusos de
autoridade, complementando esse sistema de proteo contra os excessos de poder com a Lei de
Abuso de Autoridade, que pune criminalmente seus autores.







A Administrao Direta e Indireta


Noes Gerais

Administrao Direta e Indireta:
A administrao pode ser:
a) direta: a que se exerce pelos prprios rgos do Estado;
b) indireta: a que se exerce por entidades interpostas - pessoas jurdicas, pblicas ou privadas,
que agem em nome do Estado, desempenhando servios pblicos.

!
incorreto falar-se em Administrao direta e indireta em relao aos outros dois Poderes, o
Legislativo e o Judicirio.

Administrao Indireta:
Tambm denominada administrao descentralizada: conjunto de entidades dotadas de personalidade
jurdica prpria, que prestam servios pblicos ou servios de interesse pblico. As entidades da
administrao indireta, com suas notas fundamentais esto arroladas no Decreto-Lei 200/67 (reforma
administrativa federal), com alteraes posteriores.
Compem a administrao indireta as:
a) autarquias;
b) empresas pblicas;
c) sociedades de economia mista;
d) fundaes governamentais

!
Descentralizao e Desconcentrao:
A descentralizao difere da desconcentrao. Na descentralizao a entidade pblica transfere
servios para outra entidade autnoma, enquanto que na desconcentrao a entidade pblica
distribui o servio entre seus prprios departamentos ou rgos subalternos.

"
H outras formas de descentralizao que no se enquadram na administrao indireta, tais como
as concessionrias, as permissionrias e as autorizatrias de servios pblicos.

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Responsabilidade:
O poder pblico que criou as entidades da administrao indireta responde subsidiariamente pelas
obrigaes patrimoniais destas, no caso de extino ou de insuficincia de bens.

Autonomia:
Os rgos da administrao indireta so autnomos, sujeitando-se, contudo, superviso do
Ministrio respectivo (ou Secretaria), atravs de uma srie de medidas, como indicao ou nomeao
dos dirigentes da entidade, aprovao de suas contas e outros, no significando contudo que estejam
hierarquicamente subordinados administrao direta.


Autarquias

Conceito:
Entidades dotadas de personalidade jurdica pblica, com capacidade de auto administrao, criadas
por lei, para realizar atividades tpicas da administrao (ex.: a Universidade de So Paulo, Hospital
das Clnicas).

Patrimnio:
So dotadas de patrimnio e receita prpria.

Princpio da Especialidade:
O princpio da especialidade aplica-se mais s autarquias. No podem elas ter outras funes alm
daquelas para as quais foram criadas, salvo alterao legal posterior.

Regime Jurdico:
As autarquias tm regimes pblicos, idnticos aos das entidades da administrao direta quanto aos
atos (so administrativos), contratos (administrativos em grande parte) e pessoal (possibilidade de
quadro de servidores efetivos).

Controle:
Incide controle administrativo e controle financeiro do Tribunal de Contas.


Fundaes Governamentais

Conceito:
As fundaes pblicas so entidades, criadas por lei, com funo de realizar atividades no lucrativas
e atpicas do Poder Pblico, mas de interesse coletivo, como a educao, cultura e pesquisa (ex.:
Fundao Pe. Anchieta, Fundao de Amparo Pesquisa).

Personalidade Jurdica:
Predomina hoje na doutrina o entendimento quase unnime de que as fundaes criadas pelo poder
pblico so uma espcie de autarquia - autarquias fundacionais - com personalidade jurdica, portanto
de direito pblico, apesar dos termos da lei.

Patrimnio:
Exclusivo pblico.
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Regime Jurdico:
Pessoal regido por legislao trabalhista; contratos no so administrativos, mas sujeitos licitao:
atos dos dirigentes no so atos administrativos, mas a estes se equiparam para efeito de mandado de
segurana e ao popular.

Controle:
Controle administrativo da administrao direta, controle do Conselho de Curadores, do Ministrio
Pblico (consideradas pessoas jurdicas pblicas, no incide o controle do Ministrio Pblico) e do
Tribunal de Contas.


Empresas Pblicas

Conceito:
So pessoas jurdicas de Direito Privado criadas por lei especfica, com capital exclusivamente
pblico, para realizar atividades econmicas de interesse da Administrao instituidora nos moldes
da iniciativa particular, podendo revestir qualquer forma e organizao empresarial (ex.: Embratel,
EBTC).

"
Empresa estatal e empresa pblica so sinnimas, ou seja, pertencem ao poder pblico

Patrimnio:
O patrimnio da empresa pblica, embora pblico por origem, pode ser utilizado, onerado ou
alienado na forma regulamentar ou estatutria, independentemente de autorizao legislativa
especial, porque tal autorizao est implcita na lei instituidora da entidade. O seu patrimnio, bens
e rendas, serve para garantir emprstimos e obrigaes resultantes de suas atividades sujeitando-se a
execuo pelos dbitos da empresa.

Regime Jurdico:
Regem-se pelas normas aplicveis s empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e
tributrias. Seu pessoal no tecnicamente funcionrio, s para efeitos penais e para fins de
cumulao de cargos, para os demais efeitos sero simplesmente empregados regidos pela legislao
trabalhista, previdenciria e acidentria comum, competindo Justia do Trabalho dirimir os litgios
resultantes de suas atividades funcionais. Os atos dos dirigentes no so atos administrativos,
equiparam-se a atos de autoridade para efeito de mandado de segurana e ao popular, os contratos
no so administrativos, mas a licitao obrigatria.

Controle:
O controle administrativo pela administrao direta e controle financeiro pelo Tribunal de Contas.







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Sociedades de Economia Mista

Conceito:
As sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de Direito Privado, criadas por lei, com
participao do Poder Pblico e de particulares no seu capital e na sua administrao, para a
realizao de atividade econmica ou servio de interesse coletivo outorgado ou delegado pelo
Estado (ex.: Petrobrs).

Forma:
A forma usual da sociedade de economia mista tem sido a de sociedade annima, no importando,
porm, que o Estado seja scio majoritrio ou minoritrio, mas sim que a administrao seja
conferida por lei ou conveno ao Poder Pblico.

Patrimnio:
O patrimnio formado com bens pblicos e subscries particulares.
No est ela sujeita a falncia, mas seus bens so penhorveis e executveis e a entidade pblica que
a instituiu responde, subsidiariamente, pelas suas obrigaes.

Regime Jurdico:
Regem-se pelas normas aplicveis s empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e
tributrias. Seu pessoal no tecnicamente funcionrio, s para efeitos penais e para fins de
cumulao de cargos, para os demais efeitos sero simplesmente empregados regidos pela legislao
trabalhista, previdenciria e acidentria comum, competindo Justia do Trabalho dirimir os litgios
resultantes de suas atividades funcionais.


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Questes de Concursos


01 -
(Magistratura/RS 2000) Tomando por tema a Administrao Pblica, considere as assertivas
abaixo.
I A Unio e as autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico interno; a primeira,
direta, e as segundas, indiretas.
II Os Municpios do pessoas jurdicas pblicas criadas por lei estadual.
III Em nome dos princpios da igualdade e do interesse pblico, que norteiam toda
Administrao Pblica , o Municpio pode desapropriar bens do Estado.
Quais so corretas?
( ) a) Apenas I
( ) b) Apenas II
( ) c) Apenas III
( ) d) Apenas I e II
( ) e) I, II e III

02 -
(Ministrio Pblico/SP 82) As entidades paraestatais diferenciam-se das entidades autrquicas,
pois
( ) a) as paraestatais so criadas por lei especfica e as autarquias independem de lei.
( ) b) as paraestatais possuem patrimnio prprio, ao contrrio das autarquias, que no o
possuem.
( ) c) as paraestatais no so sujeitas licitao para compras, servios, obras e alienao de
seus bens, mas as autarquias se submetem aos processos licitatrios.
( ) d) as paraestatais exercem funes pblicas tpicas, ao passo que as autarquias exercem
funes pblicas atpicas.
( ) e) as paraestatais dependem do registro de seu estatuto para adquirir personalidade, ao
contrrio da autarquia, que adquire personalidade com a lei que a institui.

03 -
(Ministrio Pblico/MG 40) Assinale a alternativa incorreta:
( ) a) As empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado;
( ) b) As sociedades de economia mista podem ser criadas e organizadas para a prestao e
explorao de servios pblicos;
( ) c) Os servidores das sociedades de economia mista se submetem ao regime trabalhista
comum;
( ) d) Os servidores das empresas pblicas, embora sujeitos aprovao em concurso
pblico para ingresso nos quadros da entidade, no adquirem estabilidade;
( ) e) As empresas pblicas podem adotar qualquer forma societria dentre as em direito
admitidas, e o seu capital composto de recursos pblicos e particulares.

04 -
(Magistratura/SP - 173) Os Tribunais de Contas
( ) a) integram o Poder Judicirio.
( ) b) so rgos auxiliares dos Legislativos e colaboradores dos Executivos.
( ) c) podem ser criados nas capitais de Estados que deles no dispem.
( ) d) revestem-se de natureza autrquica.


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Gabarito


01.D 02.E 03.E 04.B







Bibliografia


" Direito Administrativo Brasileiro
Hely Lopes Meirelles

" Direito Administrativo
Maria Sylvia Zanella Di Pietro


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